## Odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-607/1998, U-I-362/2000, U-I-479/2000 od 20. lipnja 2001.

### NN 57/2001 (27.6.2001.), Odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-607/1998, U-I-362/2000, U-I-479/2000 od 20. lipnja 2001.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

935

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, dopredsjednik
Suda te suci Marijan Hra­njski, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan
Mrko­njić, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice
Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu Ivana Moguša iz Zagreba,
Darka Kolareka iz Koprivnice i Tamare Vukelić iz Rijeke, u postupku ocjene
suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 20. lip­nja 2001. godine,
donio je

## ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredbi članka 5. stavaka 1.,
2. i 3. Zakona o postupku preuzima­nja dioničkih društava (»Narodne novine«,
broj 124/97) s Ustavom Republike Hrvatske, te se iste odredbe ukidaju.

i

## RJEŠENJE

Ne prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka ocjene suglasnosti članka
3. stavaka 1. i 5. članka 7. stavka 1. i članka 29. stavka 2. Zakona o postupku
preuzima­nja dioničkih društava s odredbama Ustava Republike Hrvatske, kao ni
prijedlog za ocjenu istog Zakona o cijelosti s odredbama Ustava Republike
Hrvatske.

Obrazlože­nje odluke

1. Ivan Moguš iz Zagreba, Darko Kolarek iz Koprivnice i Tamara Vukelić
iz Rijeke, podnijeli su prijedlog za pokreta­nje postupka ocjene ustavnosti članka
3. stavaka 1. i 5., članka 5. stavaka 1., 2. i 3., članka 7. stavka 1. i članka
29. stavka 2. Zakona o postupku preuzima­nja dioničkih društava (u da­lj­njem
tekstu: Zakon) kao i prijedlog za ocjenu istog Zakona u cijelosti s odredbama
Ustava Republike Hrvatske.

Odredbe osporavanih članaka
glase:

*»Članak 3.*

*(1) Pravna ili fizička osoba
koja po bilo kojoj osnovi osim nas­ljeđiva­njem stekne dionice jednog izdavate­lja,
a tim stjeca­njem broj glasova u glavnoj skupštini izdavate­lja koji joj
pripada prijeđe 25% od ukupnog broja glasova u glavnoj skupštini izdavate­lja,
obvezna je o stjeca­nju odmah obavijestiti Komisiju za vrijednosne papire
Republike Hrvatske (u da­lj­njem tekstu: Komisija) te u roku od 7 dana od dana
stjeca­nja objaviti ponudu za preuzima­nje, osim u slučajevima iz članka 4.
ovoga Zakona.*

*(5) Otuđe­njem viška dionica
ne smatra se prijenos dionica na osobe s kojima stjecate­lj zajednički djeluje.*

*Članak 5.*

*(1) Ovaj Zakon ne odnosi se
na Hrvatski fond za privatizaciju, Hrvatsko mirovinsko osigura­nje d.d.,
privatizacijske investicijske fondove i Državnu agenciju za osigura­nje štednih
uloga i sanaciju banaka.*

*(2) Ovaj Zakon ne odnosi se
na stjeca­nje dionica iz portfe­lja Republike Hrvatske, Hrvatskog fonda za
privatizaciju, Državne agencije za osigura­nje štednih uloga i sanaciju banaka,
Hrvat­skog mirovinskog osigura­nja d.d. i stjecate­lje koji stječu dionice na
teme­lju odluke koju Vlada Republike Hrvatske donese u postupku sanacije
izdavate­lja koji je u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske.*

*(3) Ovaj Zakon ne odnosi se
na dioničare banaka i štedionica koji sukladno odredbama članka 19. Zakona o
bankama i štedionicama nakon osniva­nja steknu više od 10% dionica s pravom
glasa uz prethodnu suglasnost Narodne banke Hrvatske te dioničare društava za
osigura­nje koji sukladno odredbama članka 11. Zakona o osigura­nju steknu
pojedinačni udio više od 15% od ukupnih dionica s pravom glasa uz prethodnu
suglasnost Direkcije za nadzor društava za osigura­nje.*

*Članak 7.*

*(1) U smislu ovoga Zakona,
pravne ili fizičke osobe djeluju zajednički ako jedna od ­njih izravno ili
neizravno kontrolira drugu osobu ili druge osobe, ili ako su te sve osobe pod
kontrolom treće osobe, ili ako su takve osobe sklopile ugovor ili su se
sporazumjele ili je jedna ponudila a druga prihvatila preuzima­nje obveze da
zajednički ili usuglašeno djeluju prema izdavate­lju, ili ako jedna osoba
nastupa za račun druge osobe.*

*Članak 29.*

*(2) Ovlašćuje se Komisija da
aktima, donoše­njem kojih joj je stav­ljeno u nadležnost odredbama ovoga
Zakona, propiše prekršaje i odredi novčane kazne za te prekršaje koje ne mogu
biti niže od najniže­g iznosa ni više od najviše­g iznosa propisanog za prekršaje
utvrđene ovim Zakonom.«*

2. Podnosite­lj prijedloga
Ivan Moguš smatra da su osporene odredbe članka 3. Zakona u nesuglasju s
odredbom članka 49. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj su
poduzetnička i tržišna sloboda teme­lj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Podnosite­lj smatra da iz navedene ustavne odredbe slijedi da fizičke i pravne
osobe mogu nesmetano stjecati pravo vlasništva na dionicama, odnosno udjelima u
trgovačkim društvima i time usmjeravati poslova­nje društva odnosno ostvariva­nje
dobiti. Tvrdi da Zakon produb­ljuje jaz između onih vlasnika koji tu kontrolu
imaju i onih koji te kontrole nemaju. Drugim riječima, da daje punu zaštitu
»velikim dioničarima«, jer da je ­njima osiguran put do donoše­nja odluka, dok
onome tko postiže do i 25% ukupnog broja glasova Zakon ne osigurava ništa osim
ulaga­nja sredstava.

Navodi da­lje, da tim Zakonom
nije postignuta sloboda poduzetništva, ne­go petrifikacija postojeće­g sta­nja,
te da su u stvari postojeći većinski dioničari stav­ljeni u povo­ljniji položaj
od onih koji bi tem­ljem Ustavom zajamčenih poduzetničkih i tržišnih sloboda to
mogli postati.

Ističe, da ukoliko, je svrha
Zakona bila ostvare­nje ustavne odredbe o zabrani zlouporabe monopolskog položaja,
kako je to utvrđeno člankom 49. stavkom 2. Ustava, da je tada zakonodavac tu
ustavnu odredbu mogao djelotvornije ostvariti onemogućujući pojedine vidove
monopolističkog ponaša­nja i poslova­nja, bez propisiva­nja administrativnog
ograniče­nja u slobodnom stjeca­nju vlasništva.

Nesuglasnost s odredbom članka
14. stavka 2. Ustava podnosite­lj prijedloga vidi u osporenim odredbama članka
5. stav­cima 1., 2. i 3. Zakona. Naime, tim odredbama je zakonodavac, po shvaća­nju
podnosite­lja, odredio niz subjekata na koje se Zakon ne odnosi, a koji su
izravno ili neizravno »državni« subjekti.

Podrobnije obrazlažući
nesuglasnost tih zakonskih odredaba s naprijed navedenom odredbom Ustava,
podnosite­lj se poziva na Odluku ovoga Suda broj: U-I-697/1995 (»Narodne novine«,
broj 11/97) iz koje citira: »... nema ustavnog teme­lja za to da zakonodavac državu
kao osobu javnog prava, koja prodaje jednaku stvar koju prodaju i drugi
prodavate­lji, to jest stanove opterećene stanarskim pravom, stav­lja u položaj
bitno različit od položaja drugih prodavate­lja stanova...« Smatra također da
nema razloga da se država putem subjekata navedenih u osporenom članku 5.
Zakona stav­lja u povo­ljniji položaj kada kupuje jednaku stvar kao i drugi
ulagači.

Primjerom nejednakosti između
dioničara smatra i odredbu članka 7. stavka 1. Zakona, budući da se ponuda za
preuzima­nje ne odnosi na dioničara koji zajednički djeluje s osobom koja daje
ponudu, te u svezi s njom odredbu članka 3. stavka 5.

Obrazlažući neustavnost
odredbe članka 29. stavka 2. Zakona ističe da ta odredba sadrži ovlast Komisiji
za vrijednosne papire Republike Hrvatske da propisuje prekršaje i određuje novčane
kazne za te prekršaje unutar zakonskih granica. Takvu ovlast, koju je
zakonodavac dao navedenoj Komisiji, podnosite­lj smatra nesuglasnom osnovnom načelu*nulum crimen sine le­ge,* pa čak kada se takva ovlast kreće u okviru
zakonskih granica.

Konačno predlaže, a budući da
po ­njemu nije ostvaren niti jedan od razloga iz članka 50. stavka 2. Ustava,
kojim bi se opravdala da­lj­nja opstojnost osporenog Zakona, da Ustavni sud
pokrene postupak za ocjenu ustavnosti ne samo naprijed navedenih odredaba, već
i Zakona u cijelosti, te da ga ukine u cijelosti.

3. Osporavajući odredbe članka
5. Zakona, podnosite­lj prijedloga Darko Kolarek ističe da ­nje­gove odredbe
stav­ljaju u neravnopravan položaj, u većini slučajeva male dioničare, jer
stjecate­lj koji stekne kontrolni ili većinski paket dioničkog društva od
Hrvatskog fonda za privatizaciju, Hrvatskog mirovinskog osigura­nja d.d., Državne
agencije za osigura­nje štednih uloga i sanaciju banaka, te stjecate­lj koji
stječe dionice na teme­lju odluke koju Vlada Republike Hrvatske donese u
postupku sanacije izdavate­lja koji je u većinskom vlasništvu Republike
Hrvatske nije u obvezi dati javnu ponudu za otkup preostalih dionica po
uvjetima kako to nalaže članak 3. osporenog Zakona. Osporenim odredbama članka
5., navodi da­lje predlagate­lj, da se omogućuje nekome stjeca­nje velike
materijalne koristi preuzima­njem pojedinih dioničkih društava, ne vodeći pri
tome računa o malim dioničarima, čije su dionice nakon takvog preuzima­nja obično
postajale neatraktivne za da­lj­nju kupovinu ili su postale totalno obezvrijeđene.

Predlaže da Ustavni sud ukine
odredbe članka 5. osporenog Zakona, te da primjenom članka 43. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99 – u da­lj­njem
tekstu: Ustavni zakon), privremeno obustavi izvrše­nje rad­nji koje se
poduzimaju na teme­lju tog zakonskog članka.

4. U svojem prijedlogu,
podnosite­ljica Tamara Vukelić iz Rijeke, ističe da odredba članka 5. stavka 3.
u neravnopravan položaj stav­lja dioničare banaka i štedionica u odnosu na
dioničare ostalih dioničkih društava. Na taj način, ističe podnosite­ljica,
narušava se jedno od osnovnih načela ravnopravnosti. Navodi, da u slučaju kada
bilo koja pravna ili fizička osoba stekne 25% ili više dionica banke ili štedionice,
ona tada nema obvezu dava­nja javne ponude, što ma­njinske dioničare banaka i štedionica
stav­lja u bitno nepovo­ljniji položaj od ma­njinskih dioničara u ostalim dioničkim
društvima, čime se, kako navodi, narušava jedno od osnovnih načela
ravnopravnosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava). Podnosite­ljica
prijedloga osporenu zakonsku odredbu članka 5. stavka 3. smatra nesuglasnom i
odredbama članka 3., 49. stavaka 2. i 4. Ustava Republike Hrvatske. Predlaže
ukida­nje osporene zakonske odredbe.

Svojim podneskom od 10. srp­nja 2000. godine, podnosite­ljica je predložila
ovom Sudu, a s obzirom da je u tijeku preuzima­nje Riječke banke d.d. Rijeka od
Bayerische Landesbank Girozentrale München, da teme­ljem odredbe članka 43.
Ustavnog zakona privremeno obustavi provedbu rad­nji koje se poduzimaju teme­ljem
članka 5. osporenog Zakona.

5. Na sjednici Suda održanoj
10. ožujka 1999. godine zak­ljučeno je da se prijedlog dostavi na odgovor
Hrvatskom državnom saboru, a od Ministarstva financija Republike Hrvatske,
Ministarstva privatizacije Republike Hrvatske i Komisije za vrijednosne papire
Republike Hrvatske zatraži stručno miš­lje­nje.

U tijeku traja­nja postupka
ocjene zatraženo je i miš­lje­nje Vlade Republike Hrvatske.

Zastupnički dom Hrvatskoga državnog
sabora izvijestio je Sud da je prijedlog uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i
politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora koji nije
odgovorio na prijedlog.

Ministarstvo financija i
Ministarstvo privatizacije nisu dostavili Sudu svoja miš­lje­nja.

Svoja miš­lje­nja dostavile
su Sudu Vlada Republike Hrvatske i Komisija za vrijednosne papire Republike
Hrvatske (u da­lj­njem tekstu: Vlada i Komisija).

Svojim miš­lje­njem, klasa:
432-02/97-02/02 i urbroj: 5030115-00-2 od 14. rujna 2000. godine, Vlada je
izrazila protiv­lje­nje podnijetim prijedlozima predlagate­lja. U svezi
osporava­nja Zakona u cijelosti s odredbama Ustava Republike Hrvatske, u miš­lje­nju
se ističe da je ci­lj osporenog Zakona, da u slučaju preuzima­nja dioničkog društva
svim (ma­njinskim) dioničarima osigura jednaku mogućnost da prodaju svoje
dionice u situaciji kada im samo tržište to više ne može omogućiti. Osporeni
Zakon da to čini tako da preuzimate­­­lja društva obvezuje da svim dio­ničarima
ponudi kup­­­nju  njihovih dionica.
Navodi se da­­­lje u miš­­­lje­­­nju, da je preuzimate­­­lj strateški ulagate­­­lj
pa on stjeca­­­njem potrebnog broja glasova dolazi u položaj da sam donosi sve
k­­­ljuč­ne odluke u društvu kao da je jedini član društva, a da ostvare­­­njem
svog ci­­­lja ulaga­­­nja istodobno ugrožava ostvare­­­nje ci­­­lja ulaga­­­nja
ostalih dioničara. Obzirom da preuzimate­­­lj, navodi se da­­­lje, jedini
ostvaruje koristi od preuzima­­­nja i da ­­­nje­gova akcija potencijalno ugrožava
interese ostalih dioničara, da je opravdano da on podnese trošak sprječava­­­nja
štetnih pos­­­ljedica koje preuzima­­­nje može imati za ma­­­njinske dioničare,
te u konačnici za samo tržište vrijednosnih papira. Po shvaća­­­nju Vlade Zakon
ne ograničava podu­zet­ničku i tržišnu slobodu, niti pravnu jednakost
poduzetnika na tržiš­tu, a pogotovo ne ograničava pravo vlasništva, već da
naprotiv, navedene slobode i prava štiti.

Osporavajući navode
predlagate­­­lja u pogledu odredbe članka 3. stavka 1. Zakona (primjerenost
praga od 25%), Vlada ističe da dioničar koji prelazi prag od 25% glasova u
pravilu je strateški ulagate­­­lj kojem je ci­­­lj da stekne odlučujući utjecaj
u društvu. Navodi da je prelazak tog praga potpuno neprimjeren motivima i
strate­giji špekulativnog ulaga­­­nja te da taj prag nikada neće prijeći doničar
kojemu nije ci­­­lj utjecati na donoše­­­nje k­­­ljučnih odluka u društvu.

U odnosu na odredbe članka 5.
Zakona u miš­­­lje­­­nju Vlade se ističe da su određeni subjekti izuzeti od
obveze objav­­­ljiva­­­nja ponude za preuzima­­­nje radi olakšava­­­nja provođe­­­nja
procesa privatizacije. Smatra da je ci­­­lj osporenih odredbi članka 5. ne
dovoditi u koliziju osporeni Zakon sa Zakonom o bankama i štedionicama. Navodi,
da je odredbama članaka 27., 28., 29. i 30. Zakona o bankama, propisan način
stjeca­­­nja dionica banke te način kojim banka stječe udjele u drugoj banci
ili nekom trgovačkom društvu te obveza da se za obav­­­lja­­­nje navedenih
poslova zatraži prethodna suglasnost Hrvatske narodne banke, ukoliko se stječe
10% i više dionica. Jednako tako, ističe se da­­­lje u miš­­­lje­­­nju Vlade,
da je člankom 11. Zakona o osiguraju propisano da društvo za osigura­­­nje mogu
osnovati fizičke i pravne osobe, te da pojedinačni udio navedenih osoba može
iznositi najviše 15% od ukupnih dionica s pravom glasa. Za pojedinačne udjele
veće od 15% od ukupnih dionica s pravom glasa potrebna je suglasnost Direkcije
za nadzor društava za osigura­­­nje. Ci­­­lj osporene odredbe članka 5. stavka
3. Zakona Vlada vidi u nedovođe­­­nju u koliziju Zakona o osigura­­­nju s
osporenim Zakonom.

U pogledu odredbi članka 7.
stavka 1. i članka 3. stavka 5. Zakona, Vlada ističe da se sve navedene odredbe
jednako primje­­­njuju na sve dioničare koji zajednički djeluju. Smisao tih
odredbi vidi u onemogućava­­­nju zaobilaže­­­nja Zakona na način da netko
preuzme dioničko društvo tako da utjecaj odnosno kontrolu u društvu ostvaruje
preko drugih dioničara, ili da prividno sma­­­nji svoj udio tako da dionice
prenese na osobu preko koje će ostvarivati utjecaj odnosno kontrolu u društvu.

U odnosu na ocjenu ustavnosti
članka 29. stavka 2. Zakona Vlada je miš­­­lje­­­nja da se prekršaji i prekršajne
kazne mogu propisati i podzakonskim aktima, pod uvjetima iz članaka 3., 4., 6.,
7. i 9. Zakona o prekršajima te takvo propisiva­­­nje prekršaja i prekršajnih
kazni ne smatra suprotnim odredbi članka 31. stavka 1. Ustava.

Vlada predlaže da ovaj Sud ne
prihvati prijedloge predlagate­­­lja.

U odnosu na ocjenu Zakona u
cijelosti, Komisija u bitnome navodi, da je ­­­nje­gov ci­­­lj ma­­­njinskim
dioničarima osigurati jednaku mogućnost prodaje svojih dionica u situaciji kada
im samo tržište to više ne može omogućiti. Zakonom je to uči­­­njeno tako da
preuzimate­­­lja društva obvezuje da svim dioničarima ponudi kup­­­nju ­­­njihovih
dionica. Ističe da je preuzimate­­­lj strateški ulagate­­­lj, te da on stjeca­­­njem
potrebnog broja glasova dolazi u položaj da sam donosi sve k­­­ljučne odluke u
društvu, kao da je jedini član društva, a ostvariva­­­njem svog ci­­­lja ulaga­­­nja
istodobno ugrožava ostvare­­­nje ci­­­lja ulaga­­­nja ostalih dioničara.

Na taj način, po miš­­­lje­­­nju
Komisije, Zakon ne ograničava poduzetničku ni tržišnu slobodu, niti pravnu
jednakost poduzetnika na tržištu, već naprotiv, navedene slobode i prava štiti.

U odnosu na osporava­­­nja
odredbi članka 3. stavka 1. Zakona Komisija je miš­­­lje­­­nja da s više od 25%
glasova u dioničkom društvu dioničar ima značajan utjecaj u društvu kao i mogućnost
djelomične pasivne kontrole, jer da bez ­­­nje­govih glasova (odnosno protiv ­­­nje­gove
vo­­­lje) nije moguće donijeti neke k­­­ljučne odluke u društvu (npr. izmjenu
statuta, opoziv članova nadzornog odbora), a da nerijetko može imati i faktičnu
mogućnost samostalnog donoše­­­nja odluka. Osim toga dioničar koji prijeđe prag
od 25% glasova u pravilu je strateški ulagate­­­lj kojemu je ci­­­lj da stekne
odlučujući utjecaj u društvu. Osporene odredbe da se jednako primje­­­njuju na
sve dioničare, odnosno na sve dioničare koji zajednički djeluju. Smisao tih
odredaba vidi u onemogućava­­­nju zaobilaže­­­nja Zakona na način da netko
preuzme dioničko društvo tako da utjecaj, odnosno kontrolu u društvu, ostvaruje
preko drugih dioničara.

U svezi osporava­­­nja
odredbi članka 5. stavaka 1., 2. i 3. Zakona, Komisija smatra da su određeni
subjekti izuzeti od obveze objav­­­ljiva­­­nja ponude za preuzima­­­nje radi
olakšava­­­nja provođe­­­nja procesa privatizacije. Smatra, naime, da je
privatizacija jedan od osnovnih preduvjeta razvoja tržišta vrijednosnih papira,
a kraj­­­nji je ci­­­lj Zakona, po miš­­­lje­­­nju Komisije, upravo zaštita tržišta
vrijednosnih papira.

Vezano za ocjenu ustavnosti odredbe članka 7. stavka 1. u svezi s člankom
3. stavkom 5. Zakona, Komisija je miš­­­lje­­­nja da te odredbe ne uvode
nejednakost dioničara i da kao takove nisu u nesuglasju s Ustavom, a pogotovo
ne s odredbom članka 14. stav­ka 2. Ustava.

U svezi ocjene ustavnosti odredbe članka 29. stavka 2. Zakona Komisija
je miš­­­lje­­­nja da se prekršaji i prekršajne kazne mogu propisati i podzakonskim
aktima, pod uvjetima određenim odgovarajućim odredbama Zakona o prekršajima
(»Narodne novine«, broj 2/73, 5/73 – ispr., 21/74, 9/80, 25/84, 52/87, 27/88,
43/89, 8/90, 41/90, 59/90, 91/92 i 33/95), te da takvo propisiva­­­nje prekršaja
i prekršajnih kazni nije u nesuglasju s Ustavom, a pogotovo ne s odredbom članka
14. stavka 2. Ustava Republike Hrva­tske.

*Prijedlozi su osnovani.*

6. Prema obrazlože­­­nju Prijedloga zakona o postupku preuzima­­­nja
dioničkih društava od 5. lip­­­nja 1997. godine i uvodno spomenutom miš­­­lje­­­nju
Vlade od 14. rujna 2000. godine neposredni ci­­­lj Zakona je »zaštita malih
dioničara«, a kraj­­­nji ci­­­lj »zaštita tržišta vrijednosnih papira«.

Potreba za takvom zaštitom izazvana je ne­gativnim popratnim učincima
preuzima­­­nja dioničkog društva na tržište vrijednosnih papira. Preuzima­­­njem
dioničkog društva preuzimate­­­lj (jedna osoba ili više ­­­njih koje zajednički
djeluju) stječe dovo­­­ljan broj glasova u glavnoj skupštini koji mu osigurava
odlučujući utjecaj pri donoše­­­nju k­­­ljučnih odluka u tom društvu. To se
zbiva u pravilu tako što osoba koja želi preuzeti dioničko društvo (strateški
ulagate­­­lj) kupuje dionice od ma­­­njinskih dioničara dok ne dose­gne udio
koji omogućuje preuzima­­­nje društva.

Svako preuzima­­­nje dioničkog društva, premda kao poslovni potez,
svojstven i uobičajen u uvjetima tržišnog gospodarstva, nosi pozitivni
predznak, redovito izaziva nepože­­­ljan poremećaj tržišta vrijednosnih papira.
Očituje se u s­­­ljedećem:

– prestaje ili se znatno sma­­­njuje potraž­­­nja za dionicama preuzetog
dioničkog društva, čime tržište tim dionicama prestaje biti likvidno;

– uma­­­njuje se utjecaj koji
daju preostale dionice na uprav­­­lja­­­nje društvom, a time i ­­­njihova
cijena i utrživost;

– preostali ma­­­njinski
dioničari lišavaju se mogućnosti da prodaju svoje dionice odnosno mogućnosti da
»izađu iz investicije«, pa ­­­njihovo ulaga­­­nje propada;

– dioničari se dovode u
nejednak položaj, jer samo dio ­­­njih može prodati dionice preuzimate­­­lju i
tako ostvariti ci­­­lj svoje­g ulaga­­­nja.

Iz navedenih razloga zakonsko
uređiva­­­nje preuzima­­­nja dioničkih društava praksa je u većini zema­­­lja
tržišnog gospodarstva.

Obvezujući preuzimate­­­lja
dioničkog društva da ponudi otkup dionica svim dioničarima, Zakon osigurava
djelova­­­nje i likvidnost tržišta vrijednosnih papira (u konkretnom slučaju
dionicama preuzetog društva), a time ma­­­njinskim dioničarima jednaku mogućnost
prodaje dionica odnosno zaštitu od gubitka ­­­njihova ulaga­­­nja.

Ovako postav­­­ljeni ci­­­ljevi
Zakona potpuno su sukladni ustavnom jamstvu poduzetničke i tržišne slobode,
jednakog pravnog položaja poduzetnika na tržištu i prava stečenih ulaga­­­njem
kapitala (članak 49. Ustava). Osim toga, ostvaruje se uravnotežena zaštita
interesa preuzimate­­­lja s jedne i ma­­­njinskih dioničara s druge strane.
Naime, pravično je da preuzimate­­­lj koji jedini ostvaruje koristi od preuzima­­­nja,
snosi trošak potreban da se spriječe štetne pos­­­ljedice po ma­­­njinske dioničare
i tržište. *Ubi emolentum, ibi onus.*

7. Odredbe članka 5. Zakona suprotne su odredbi članka 49. stavka 2.
Ustava kojom se osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu,
kao i odredbi članka 14. stavka 2. Ustava kojom se jamči jednakost svih pred
zakonom.

Izuzima­­­njem određenog kruga poduzetnika od primjene Zakona odnosno ­­­njihovim
oslobađa­­­njem od obveze stav­­­lja­­­nja ponude za otkup dionica ma­­­njinskim
dioničarima nakon preuzima­­­nja dioničkog društva, poduzetnici se izravno stav­­­ljaju
u nejednak položaj na tržištu; jedni su povlašteni, drugi nepovlašteni, a
korelativno tome jedni su ma­­­njinski dioničari zaštićeni, drugi nezaš­tićeni.
Ukratko, nastaju upravo one ne­gativne pos­­­ljedice preu­zi­ma­­­nja dioničkog
društva zbog čije­g je otkla­­­nja­­­nja Zakon i donesen.

Na mogući prigovor da su među onima koji se izuzimaju pretežito pravne
osobe javnog prava (država i paradržavne pravne osobe) va­­­lja upozoriti da
one na tržištu dionicama ne nastupaju *iure imperii,* ne­go isk­ljučivo*iure gestionis.* To znači da ih se u tom smislu ima smatrati poduzetnicima
za koje važe ista ona pravila koja važe i za sve druge poduzetnike.

Ustav, doduše, dopušta da se zakonom ograniče ­njime za­jamčene slobode
i prava, ali samo da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ­ljudi te pravni
poredak, javni moral i zdrav­lje (članak 16). Očito je da ograničava­nje prava
ma­njinskih dioničara na jednaki pravni položaj, koje je propisano odredbom članka
5. Zakona, nije uči­njeno niti iz jednog od navedenih razloga.

Prema navodima predlagate­lja
Zakona, ci­lj odredbe članka 5. stavaka 1. i 2. je »olakšava­nje provođe­nja
procesa privatizacije«, a ci­lj odredbe članka 5. stavka 3. je »ne dovoditi u
koliziju« Zakon o postupku preuzima­nja dioničkih društava sa Zakonom o bankama
i štedionicama odnosno sa Zakonom o osigura­nju.

Proces privatizacije je le­gitiman
gospodarski ci­lj od nesum­njivog javnog interesa i znače­nja, no ­nje­govo
olakšava­nje nije dovo­ljan razlog kojim bi se moglo opravdati ograničava­nje
ustavnih prava i sloboda iz članka 49. Ustava. Kad bi taj razlog i ulazio u
krug razloga iz članka 16. Ustava, još uvijek se ne bi mogao prihvatiti, ako
postoje druga sredstva kojima se može olakšati proces privatizacije, a koja ne
zadiru ili ma­nje zadiru u spomenuta ustavna prava i slobode. Takva sredstva
doista postoje u pravnom sustavu, a predviđena su u Zakonu o privatizaciji
(»Narodne novine«, broj 21/96, 71/97 i 73/00).

Zakon o privatizaciji (članak
1. stavak 2.) definira privatizaciju kao prodaju dionica, udjela, stvari i
prava, te prijenos bez naplate dionica i udjela fizičkim i pravnim osobama koje
na takav prijenos imaju pravo. Prodaja se obav­lja prema procije­njenoj
vrijednosti putem javne dražbe ili javnim prikup­lja­njem ponuda. Kao sredstva
kojima se olakšava prodaja predviđeni su: moguć­nost obročne prodaje na rok do
20 godina (članak 6.), zatim prodaja po cijeni nižoj od procije­njene
vrijednosti (članak 8.) i prodaja pod posebnim uvjetima, ako se dionice nisu
mogle prodati ni uz spomenute dvije olakšice (članak 9.).

Ustavni sud ne prihvaća opravda­nje izuzima­nja dioničara banaka i štedionica
koji steknu više od 10% dionica odnosno dioničara društava za osigura­nje koji
steknu 15% ukupnih dionica s pravom glasa, navodnom potrebom izbje­gava­nja
kolizije Zakona o postupku preuzima­nja dioničkih društava sa Zakonom o bankama
i štedionicama odnosno sa Zakonom o osigura­nju. Razlika ovoga slučaja prema
svim ostalima jedino je u tome što je za stjeca­nje dionica u bankama i štedionicama
preko 10%, a u osiguravajućim društvima preko 15% potrebno odobre­nje Hrvatske
narodne banke odnosno Direkcije za nadzor društava za osigura­nje. Uz navedeno
odobre­nje u oba slučaja moguće je steći dionice u opse­gu koji stjecate­lju
osigurava preko 25% glasova u glavnoj skupštini dioničkog društva. S obzirom na
različite pretpostavke ­njihove primjene i različite pravne učinke, navedeni
zakoni ne stoje u odnosu kolizije, pa je bilo posve izlišno otkla­njati je
odredbom iz članka 5. stavka 3. Zakona.

8. Slijedom navedenog Ustavni sud Republike Hrvatske je, teme­ljem
odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučio kao u izreci.

9. Prijedloge Darka Kolareka i Tamare Vukelić za privremenu obustavu
izvrše­nja rad­nji koje se poduzimaju na teme­lju članka 5. osporenog Zakona
Sud nije posebno razmatrao, jer podnosite­lji nisu, na poziv Suda, udovo­ljili
zahtjevima članka 43. Ustavnog zakona.

Obrazlože­nje rješe­nja

*Prijedlozi nisu osnovani.*

1. Odredbom članka 3. stavka 1. Zakona predviđen je prag stečenih dionica
jednog izdavate­lja (više od 25% od ukupnog broja glasova u glavnoj skupštini
izdavate­lja), koji ­nje­gova stjecate­lja obvezuje da o stjeca­nju obavijesti
Komisiju za vrijednosne papire Republike Hrvatske, te da u roku od 7 dana od
dana stjeca­nja objavi ponudu za preuzima­nje. Predlagate­lj smatra da je
navedena odredba nesuglasna odredbi članka 49. Ustava, poglavito odredbama
stavaka 1. i 2. što obrazlaže navodom da takav postotak stečenih dionica ne jamči
takvom stjecate­lju značajniji utjecaj u donoše­nju važnih odluka kada se uzmu
u obzir odredbe Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine«, broj 111/93),
koje vezuju donoše­nje važnih odluka o društvima uz glasove koji predstav­ljaju
najma­nje 3/4 teme­ljnog kapitala.

Naime, primjerenost praga od
25% u biti je pita­nje pravnopolitičke naravi, no Sud ne nalazi da bi tako određen
prag za nastanak obveze objav­ljiva­nja ponude za preuzima­nje, sam po sebi,
bio u nesuglasju s naprijed navedenim ustavnim odredbama.

2. Primjerom nejednakosti između dioničara, a samim time i nesuglasje s
odredbom članka 14. stavka 2. Ustava podnosite­lj prijedloga smatra i odredbu članka
7. stavka 1., a u svezi s ­njom i odredbu članka 3. stavka 5. Zakona.

Odredbom članka 7. stavka 1. Zakona određeno je kada pravne ili fizičke
osobe, u smislu tog Zakona, zajednički djeluju, odnosno da se otuđe­njem viška
dionica ne smatra prijenos dionica na osobe s kojima stjecate­lj zajednički
djeluje.

Smisao tih odredaba sadržan je u tome da se spriječi zaobilaže­nje
Zakona na način da netko preuzme dioničko društvo, odnosno da utjecaj u njemu
ostvaruje preko drugih dioničara. Na takav način ne uvodi se nejednakost među
dioničarima, jer se osporene odredbe jednako odnose na sve dioničare koji
zajednički djeluju.

3. U postupku ocjene ustavnosti članka 29. stavka 2. Zakona, Sud je
utvrdio da osporena odredba nije u nesuglasnosti s načelom zakonitosti u prekršajnom
pravu, koje zahtijeva da nitko ne može biti kaž­njen za djelo koje, prije ne­go
što je poči­njeno, pravnom normom nije bilo utvrđeno kao prekršajno djelo, niti
mu se može izreći prekršajna kazna koja, prije ne­go što je prekršajno djelo poči­njeno,
nije bila određena pravnom normom, a što se izražava u općoj pravnoj maksimi*nullum crimen sine le­ge, nulla poena sine le­ge.* Ovlašćujući Zakonom
Komisiju da propisuje prekršaje i određuje novčane kazne za te prekršaje,
zakonodavac nije povrijedio načelo *nullum crimen sine le­ge, nulla poena
sine le­ge* u prekršajnom pravu, jer se prekršajem imaju smatrati samo ona
djela za koja je Zakonom ovlašteno tijelo prethodno propisalo da su prekršajna
djela i za koje je unaprijed predvidjelo prekršajne kazne.

Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije ocje­njivao pravnu narav
prekršaja i prekršajnih kazni u odnosu na članak 31. stavak 1. Ustava, koji se
odnosi na kaznena djela, jer je eventualno uređiva­nje prekršaja kao kaznenih
djela, u smislu navedene odredbe Ustava u nadležnosti zakonodavnog tijela,  a ne Ustavnog suda.

4. Prijedlog predlagate­lja za ocjenu suglasnosti Zakona o postupku
preuzima­nja dioničkih društava u cijelosti s Ustavom Republike Hrvatske, Sud
drži neosnovanim s obrazlože­njem kao pod točkom 6. obrazlože­nja odluke.

5. Stoga je, teme­ljem odredbe članka 41. stavaka 1. i 2. Ustav­nog
zakona, odlučeno kao u izreci.

Broj:           U-I-607/1998
       U-I-362/2000
       U-I-479/2000
Zagreb, 20. lip­nja 2001.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik Suda **dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 57/2001-935