## Zaključak o odrednicama razvitka i uporabe računalnih programa s otvorenim kodom u tijelima državne uprave

### NN 81/2006 (19.7.2006.), Zaključak o odrednicama razvitka i uporabe računalnih programa s otvorenim kodom u tijelima državne uprave

# VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

1945

Na temelju članka 30. stavka 3. Zakona o Vladi
Republike Hrvatske (»Narodne novine« br. 101/98,
15/2000, 117/2001, 199/2003 i 30/2004), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici
održanoj 12. srpnja 2006. godine donijela

## ZAKLJUČAK

1. Donose se Odrednice razvitka i uporabe
računalnih programa s otvorenim kôdom u tijelima
državne uprave, koje su sastavni dio ovog Zaključka.

2. Ovaj Zaključak i Odrednice razvitka i uporabe
računalnih programa s otvorenim kôdom u tijelima
državne uprave, objavit će se u »Narodnim novinama« i u elektroničkom obliku na
web-portalu Vlade Republike Hrvatske.

Klasa: 650-05/06-01/07

Urbroj: 5030104-06-1

Zagreb, 12. srpnja 2006.

Potpredsjednica Vlade

i ministrica obitelji, branitelja i

međugeneracijske solidarnosti

**Jadranka Kosor, dipl. iur.,
v. r.**

### ODREDNICE RAZVITKA I UPORABE RAČUNALNIH PROGRAMA S OTVORENIM KÔDOM U TIJELIMA DRŽAVNE UPRAVE

I. TEMELJNA POLAZIŠTA

1.
Uporaba informacijske tehnologije u tijelima državne uprave postaje
nužnost i temelj razvitka sustava državne uprave i ostvarivanja reforme državne
uprave, od kojih je elektronička uprava jedan od najznačajnijih ciljeva. U
izgradnji i djelovanju elektroničke uprave (e-uprave) primjenjuju se tehnička
(računala, telekomunikacijska i druga tehnička oprema) i programska rješenja.
Programska rješenja koja se nabavljaju i ugrađuju u informacijske sustave tijela
državne uprave potrebna su za rad računala (operacijski sustavi) te za opće
funkcije uredskog rada i za specifične zahtjeve pojedinačnih upravnih područja
(korisnička programska rješenja). Do sada se najveći dio programskih rješenja
preuzimao od dobavljača u završnom obliku za izravnu ugradnju u računalne
sustave. Izvorni oblik u kojem su programska rješenja izrađivana prije njihova
pretvaranja u strojno čitljiv oblik do sada se u pravilu nije isporučivao uz
preuzeta programska rješenja. Programska rješenja preuzimala su se pod uvjetima
licencnih odnosa s dobavljačima i bez mogućnosti
mijenjanja, dopune ili povezivanja s programskim rješenjima različitih
dobavljača. Takva se rješenja oblikuju u vlasničke proizvode s krutim
komercijalnim uvjetima korištenja i ograničenim ili nikakvim mogućnostima
upravljanja takvim programskim rješenjima od strane tijela državne uprave. Na
taj su način tijela državne uprave djelomično dovedena u ovisnost o dobavljaču
pojedinog programskog rješenja što može dovesti do stvaranja zatvorenih
informacijskih sustava i time otežati uspješnost i učinkovitost djelovanja
e-uprave.

Za razliku od vlasničkog, privatnog i
ograničenog dosega licenciranih programskih rješenja u okruženju informacijske
tehnologije djeluje i sustav javnog, otvorenog i slobodnog korištenja
programskih rješenja koja su dostupna u izvornom obliku (kôdu)
odnosno u čovjeku čitljivom izrazu kojim je programsko rješenje izrađeno prije
njegove pretvorbe u strojni kôd. Ta se rješenja
nazivaju programi s otvorenim odnosno slobodnim izvornim kôdom
(otvoreni programi).

Otvoreni programi omogućuju pristup izvornom kôdu napisanom u programskom jeziku kojim je izrađeno
namjensko programsko rješenje što omogućuje korisnicima odnosno informatičarima
kako čitanje tako i mijenjanje i prilagođivanje izvornog programa trenutnim
potrebama. Otvoreni programi su istodobno i računalni programi čiji se izvorni kôd slobodno razmjenjuje, dopunjuje, mijenja i povezuje s
drugim programskim rješenjima temeljenim na otvorenom kôdu.

Otvoreni programi temelje se na načelu slobode
uporabe, izmjene, dopune, poboljšanja unaprjeđivanja i naknadne distribucije
programskih rješenja. Ta sloboda u uporabi programskih rješenja omogućuje
zainteresiranim stranama zajednički rad u unaprjeđivanju ili proširenju
funkcionalnosti programskog rješenja bez pritiska vlasničkog odnosa koji
sprječava takvu suradnju. Ovaj novi oblik suradnje u kojem stručnjaci iz
različitih sektora i organizacija pa čak i država zajednički djeluju u izradi,
razvoju i uporabi programskih rješenja naziva se sustav razvitka otvorenog
koda.

2. Europska unija je u sustav zajedničkih
aktivnosti napretka europskog gospodarstva i stvaranja Europe kao društva
znanja uključila mnogobrojne programe usmjerene na razvoj informacijskog društva.
Akcijski plan Europske komisije, iz lipnja 2002. godine, usmjeren na ostvarenje
inicijative eEurope 2005: Informacijsko društvo za
sve, temeljio se je na Akcijskom planu iz 2000. godine koji je već tada
postavio skup osnovnih ciljeva razvitka informacijskog društva. Kao osnovni
ciljevi utvrđeni su i poticanje uporabe računalnih programa s otvorenim kodom u
javnom sektoru te razvitak e-uprave.

Zatvaranje informacijskih sustava u vlasnička
programska rješenja jednog dobavljača utvrđena je kao jedna od najznačajnijih
prepreka u postizanju postavljenih zadaća novog programa Europske unije i2010 –
A European Information Society for growth
and employment. Također, isti razlog se ističe i kao
generator usporavanja tržišnog natjecanja u informacijsko-komunikacijskom
sektoru. Stoga je utvrđeno da se otvoreni programi kao i otvorene norme moraju
nužno ugrađivati u informacijsko-komunikacijsko tržište Europske unije. U
stvaranju željenih uvjeta napretka, javni sektor u zemljama Europske unije mora
biti pripravan na preuzimanje vodeće uloge. Upravo novi plan, sadržan u
objedinjenom programu i2010, traži razvitak usuglašenog okvira interoperabilnosti nacionalnih sustava e-uprave temeljenih
na otvorenim normama i otvorenim programima.

3.
Sukladno utvrđenim ciljevima i aktivnostima razvitka informacijskog
društva u okviru cjelovitog programa e-Europe, krajem 2003. godine Vlada
Republike Hrvatske usvojila je Program e-Hrvatska 2007., kako bi se poduzela
razrađena, sveobuhvatna i dinamična akcija za postizanje bržeg iskoraka
Hrvatske u informacijsko društvo u skladu s preporukama Europske unije i Lisabonskom agendom. Temeljni su
ciljevi Programa e-Hrvatska 2007. omogućiti građanima i poduzetnicima
pravodobno primanje informacija i aktivno sudjelovanje u društvu kroz umreženi
informacijski sustav državne uprave, snaženje i povezivanje hrvatskog
gospodarstva, sveobuhvatna razmjena informacija i iskustva u poslovnome svijetu
i poduzetništvu, te opremanje države da postane transparentan, brz i učinkovit
servis.

Kao nužan preduvjet za daljnji nesmetani razvoj
javnih usluga i javnih informacijskih sadržaja utvrđen je funkcionalno izgrađen
sustav interoperabilnosti informacijskih sustava
tijela državne uprave. Za ostvarenje te zadaće predviđena je uspostava
okruženja otvorenih normi i otvorenih programskih rješenja kojima se omogućuje
nesmetano povezivanje i međudjelovanje računalnih sustava različitih upravnih
područja kroz jedinstvenu telekomunikacijsku mrežu tijela državne uprave.
Republika Hrvatska je prihvaćanjem ovih smjernica i provedbom Programa
e-Hrvatska 2007. spremna ostvariti preduvjete za povećanje opće konkurentnosti
Republike Hrvatske na međunarodnim tržištima te ravnopravno i aktivno
sudjelovanje u razvoju društva znanja.

4. Vlada Republike Hrvatske pokrenula je temeljem
usvojene Strategije One Stop Shop, sustav
objedinjavanja javnih usluga HITRO.HR za ubrzanu komunikaciju građana i
poslovnih subjekata s državnom upravom. Svrha mu je podizanje razine usluga
povećanjem brzine, učinkovitosti, fleksibilnosti i transparentnosti rada
državne uprave. HITRO.HR na jednom mjestu građanima i poduzetnicima omogućuje
brži i jednostavniji pristup javnim informacijama i uslugama. Strategijom
Programa HITRO.HR (One Stop Shop) postavljene su
osnove zajedničke arhitekture informacijskih sustava državne uprave koje među
osnovnim načelima uključuju i njihovu interoperabilnost
temeljenu na otvorenim normama i otvorenim programima.

Otvorene norme, kao premisa razvitka interoperabilnosti informacijskih sustava tijela državne
uprave, javno su dostupne i objavljene na način da je omogućeno njihovo
opetovano i slobodno korištenje uz naknade sukladne troškovima objave i dostave
i bez ograničenja u pogledu zaštite intelektualnog vlasništva. Time se otvorene
norme pojavljuju kao javno dobro što pridonosi snažnijem sudjelovanju naših
stručnjaka kako u primjeni tako i u donošenju otvorenih normi. Otvorene norme
time stvaraju temelj djelovanja i razvitka sustava HITRO.HR koji neizostavno
mora sadržavati postupke objedinjavanja informacijskih i javnih usluga na način
koji smanjuje ukupne javne troškove pružanja usluga građanima i gospodarstvu i
time gospodarski upravljati sredstvima poreznih obveznika.

5. Vlada Republike Hrvatske osnovala je Hrvatsku
informacijsko-dokumentacijsku referalnu agenciju (HIDRA) kao specijaliziranu
stručnu službu za obavljanje informacijskih, dokumentacijskih i referalnih
poslova. HIDRA osigurava dostupnost javnih službenih podataka, informacija i
dokumentacije Republike Hrvatske i promiče njihovo korištenje. HIDRA također, osigurava
korištenje službene dokumentacije stranih zemalja, međunarodnih organizacija i
institucija, kao i drugih informacija, podataka i dokumentacije od interesa
državnim tijelima i institucijama Republike Hrvatske i ostalim korisnicima.

HIDRA izravno surađuje u izgradnji informacijske
infrastrukture Vlade Republike Hrvatske i državnih tijela Republike Hrvatske,
koja se temelji na suvremenoj informacijskoj tehnologiji. Sve veći opseg
sadržaja koje HIDRA obrađuje, povezuje i predstavlja, izrađen je pomoću
računalne tehnologije i programa, s time da su sadržaji dohvatljivi i kroz
telekomunikacijsku mrežu (najčešće kroz internet--sustav). Upravo mnoštvo
sadržaja proizvedenih u elektronički oblik različitim programskim rješenjima
izuzetno otežava poslove koje HIDRA svakodnevno obavlja. Otvorena programska
rješenja kao i otvorene norme nameću se kao rješenje unaprjeđivanja obavljanja
informacijskih, dokumentacijskih i referalnih poslova.

6. Tijela državne uprave proizvode i razmjenjuju
elektroničke zapise koji se unose u elektroničke arhive. Postoji velika
opasnost da se povijesni zapisi ne mogu nakon određenog vremena preuzeti i u
čitljivom obliku predstaviti uslijed zatvorenog (najčešće vlasničkog)
programskog rješenja za koje više ne postoji licenca ili proizvođač ne podržava
stare oblike zapisa. Sadržaji u elektroničkom obliku (digitalni sadržaji)
najčešće su proizvedeni vlasničkim programskim proizvodima koji stvaraju
zatvorene formate (zapise) digitalnih sadržaja, te je nužno pristupiti
prihvaćanju otvorenih normi zapisa elektroničkih sadržaja. Upravo se stoga u
tijelima državne uprave traži primjena otvorenih normi zapisa elektroničkih
dokumenata, što je uključeno u Operativni plan provedbe Programa e-Hrvatska
2007. za 2006. godinu.

7. Transparentnost rada državne uprave je
ključan čimbenik u reformi državne uprave koja se ima dovršiti sukladno
Programu o stabilizaciji i pridruživanju Europskoj uniji. Transparentnost
prvenstveno znači obvezu tijela državne uprave da djeluju u svom djelokrugu,
kao i u obavljanju usluga građanima i gospodarstvu na način koji u najvećoj
mjeri omogućuje javni uvid i nadzor rada. Pravo javnosti na potpuni uvid u rad
tijela državne uprave proširuje se na uvid u informacijske sadržaje ali i na
postupke kojima se podaci obrađuju. Budući da se i programska rješenja
pojavljuju kao računalni podaci, za očekivati je da javnost ima pravo na
mogućnost uvida u postupke koje provode računalni programi, za što je nužna
pretpostavka da se može izvršiti uvid u izvorni kôd
računalnih programa.

Postoje raznovrsna područja u kojima tijela
državne uprave koriste računalne programe namijenjene za obavljanje upravnih
poslova i pružanja usluga građanima i gospodarstvu. Računalni programi koji se
preuzimaju/nabavljaju kao vlasnički zatvoreni programski sustavi vrlo brzo
smanjuju transparentnost rada tijela državne uprave. Takav se smjer korištenja
zatvorenih programskih rješenja izravno povezuje i sa sustavom javne nabave
gdje se transparentnost rada tijela državne uprave mora što potpunije učiniti sukladnom
zahtjevima Europske unije.

8. U području nabave programskih rješenja i
računalno-komunikacijske opreme u tijelima državne uprave mora se voditi računa
o ispravnom upravljanju sredstvima poreznih obveznika. Pojedinačna programska
rješenja koja zadržavaju pravo na vlasništvo proizvođača/dobavljača programskih
rješenja postupno dovode do ovisnosti tijela državne uprave o malom broju
mogućih dobavljača usluga održavanja, razvoja i proširenja već nabavljenih
programskih rješenja. Takvi postupci dovode često i do smanjivanja tržišne
utakmice na domaćem tržištu informacijsko-komunikacijske opreme i usluga, dok
tijela državne uprave često nemaju dostatna sredstva za te nabave. Zbog toga se
u području javnih nabava informacijsko--komunikacijske opreme i usluga uvode
novi obrasci ugovaranja s obvezom primjene načela otvorenosti i slobode
korištenja što dovodi do usmjeravanja politike nabava u tijelima državne uprave
prema otvorenim programskim rješenjima i normama. Otvoreni programski sustavi
omogućuju racionalnije raspolaganje proračunskim sredstvima budući da stvaraju
okruženje u kojem se mogu snažnije uključiti domaći dobavljači/proizvođači u
bilo kojoj fazi izgradnje, održavanja i uporabe informacijsko-komunikacijskih
sustava.

9. Uslijed izostanka jasno utvrđenih odrednica u
području nabave i uporabe otvorenih programa u tijelima državne uprave,
informatički službenici u tijelima državne uprave nabavljaju (u okviru
raspoloživih sredstava) i ugrađuju programska rješenja za koja smatraju da
najbolje ispunjavaju njima prepoznate zahtjeve. Takva su rješenja često
zatvorena, licencirana programska rješenja s vlasničkim pravima dobavljača što
otežava, a često i onemogućava, nadogradnju i promjene programskih rješenja u
upotrebi. Bez obzira radi li se o zatvorenim programskim rješenjima koje su po
zahtjevu tijela državne uprave izradili domaći ili strani proizvođači softvera
ili o višenamjenskim programskim rješenjima, nužno je istaknuti da kod isporuke
programskih rješenja dobavljač/proizvođač mora isporučiti i programsku
dokumentaciju koja sadrži i izvorni programski kod. Budući da komercijalni,
vlasnički temeljeni programi ne daju mogućnost uvida u izvorni kod, a kamoli
njegovu isporuku, rješenje treba tražiti u otvorenim programima temeljenim na
uporabi i podržavanju otvorenih normi.

10. Osnovni poticajni čimbenici uvođenja
otvorenih programskih rješenja u tijela državne uprave su:

– postojanje i opseg ovisnosti o dobavljaču

– troškovi nabave, održavanja i dopune/izmjene

– sigurnost programskog sustava i podatkovne
osnovice informacijskih sustava

– transparentnost nabave, održavanja, razvoja i
povezivanja programskih rješenja

Temeljne zadaće tijela državne uprave u području
informacijskih aktivnosti su:

– osigurati slobodan pristup javnim
informacijskim sadržajima

– održavati stalnu prisutnost i cjelovitost
javnih informacijskih sadržaja

– osigurati sigurnost javnih i osobnih podataka

– smanjivati neopravdano trošenje proračunskih
sredstava.

Pri tome je nužno ispunjavati sljedeće uvjete:

– očuvati neovisnost

– očuvati gospodarsku i upravnu cjelovitost

– unaprijediti razvoj vlastitih znanstvenih i
stručnih potencijala u području izrade vlastitih/domaćih programskih rješenja

– jačati konkurentnost domaće informatičke
industrije

– osigurati ravnomjernost uporabe programskih
proizvoda u državnim tijelima u pogledu proizvodnje, održavanja i razvitka
programskih rješenja za potrebe državnih tijela

– omogućiti veću razinu osposobljenosti državnih
službenika u uporabi programskih proizvoda temeljenih na otvorenom programskom kôdu.

Ovi čimbenici u sklopu izrečenih temeljnih
polazišta stvaraju podlogu utvrđivanja temeljnih odrednica razvitka i uporabe
računalnih programa s otvorenim kodom u tijelima državne uprave koje donosi
Vlada Republike Hrvatske. Cilj je donošenja ovih odrednica stvaranje uvjeta
racionalnog gospodarenja proračunskim sredstvima, jačanja sigurnosnih uvjeta
djelovanja informacijskih sustava tijela državne uprave te otvaranje tržišta
informacijsko-komunikacijske opreme i usluga u Republici Hrvatskoj, na kojem će
se i domaći dobavljači prepoznati kao ravnopravni sudionici. Ovakav pristup
unaprjeđivanju uporabe programskih rješenja u okruženju elektroničke uprave
prepoznao je veći broj zemalja u okruženju, te je nužno i u Republici Hrvatskoj
stvoriti uvjete za međudržavno djelovanje sustava elektroničke uprave kao
dominantnog cilja razvoja informacijskog društva u Europskoj uniji.

### II. ODREDNICE RAZVITKA I UPORABE RAČUNALNIH PROGRAMA S OTVORENIM KÔDOM U TIJELIMA DRŽAVNE UPRAVE (POLITIKA OTVORENOG PROGRAMSKOG KÔDA)

Vlada Republike Hrvatske utvrđuje sljedeće
odrednice:

1. Vlada Republike Hrvatske će potpuno
ravnopravno postupati s računalnim programima s otvorenim kôdom
(otvoreni programi) i s vlasničkim programskim rješenjima. U svim postupcima
razvoja i nabave programskih rješenja izbor će se temeljiti na financijskim i
funkcionalnim svojstvima određenog programskog rješenja bez obzira na prisutan
poslovni odnos ili model uporabe (licencni model).

2. Vlada Republike Hrvatske će u svim postupcima
razvoja informacijskih sustava tijela državne uprave u najvećoj mogućoj mjeri
razvijati, izrađivati i nabavljati programska rješenja temeljenih na uporabi
otvorenih normi.

3. Vlada Republike Hrvatske će u najvećoj
mogućoj mjeri izbjegavati uporabu programskih rješenja koja ne omogućuju povezljivost s drugim programskim rješenjima u tijelima
državne uprave, kao i razmjenu podataka između programskih rješenja različitih
informacijskih sustava tijela državne uprave. U slučajevima gdje to nije moguće
zbog već provedenih radnji uspostave i djelovanja informacijskih sustava sa
zatvorenim, vlasničkim programskim rješenjima, sve naredne dogradnje i promjene
tih sustava morat će se temeljiti na podržavanju otvorenih programa i otvorenih
normi. Na taj će se način omogućiti povezivanje informacijskih sustava tijela
državne uprave sa sustavima elektroničkih uprava u zemljama Europske unije.

4. Vlada Republike Hrvatske će u svim
slučajevima gdje je to gospodarski i financijski opravdano, od dobavljača
programskih rješenja tražiti punopravno vlasništvo, uporabu i prenošenje
izvornog koda nabavljenih programskih rješenja. Programska rješenja za koja je
preuzela vlasništvo, kao i programska rješenja čija je izrada financirana
sredstvima proračuna, Vlada Republike Hrvatske stavit će u javnu uporabu uz licencni odnos koji je preuzela za nabavljena programska
rješenja.

5. Vlada Republike Hrvatske će se u svim
slučajevima, kada je to gospodarski, financijski i tehnološki opravdano,
zauzimati za što širu uporabu otvorenih programa, kako za potrebe tijela
državne uprave tako i za druge korisnike proračuna. Uz podržavanje otvorenih
programa zauzimat će se i za postizanje što povoljnijih i prihvatljivijih
tržišnih, financijskih i drugih uvjeta uporabe vlasničkih programskih rješenja u
tijelima državne uprave.

6. Vlada Republike Hrvatske će poticati razvoj
programskih rješenja temeljenih na otvorenom izvornom kôdu
te će u tijelima državne uprave pri razvitku postojećih informacijskih sustava
poticati ugradnju otvorenih programa i otvorenih normi. Nova programska
rješenja prvenstveno će sadržavati poboljšanja u pogledu izvodivosti i uporabe
postojećih programskih rješenja kao i ugrađivanje hrvatskog jezika u postojeća
programska rješenja čija se uporaba temelji na stranom jeziku. U tim će
radnjama Vlada Republike Hrvatske poticati i razvoj domaćih vlasničkih
programskih rješenja koja se temelje na otvorenim normama.

7. Vlada Republike Hrvatske će poticati uporabu
otvorenih programa i otvorenih normi kako u, tako i izvan tijela državne uprave,
u javnom sektoru, gospodarstvu i društvenim djelatnostima. Vlada Republike
Hrvatske će kroz javne nabave, kao i kroz izravno financirane projekte,
poticati razvoj izvornih programskih rješenja na hrvatskom jeziku te prevođenje
na hrvatski jezik postojećih programskih rješenja temeljenih na otvorenom kodu
nabavljenih od stranih proizvođača.

8. Vlada Republike Hrvatske će podupirati
osposobljavanje državnih službenika za uporabu otvorenih programa te poticati
izradu sadržaja za obrazovanje državnih službenika u području otvorenih
programa i otvorenih normi.

9. Vlada Republike Hrvatske će poticati ugradnju
znanja s područja programskih rješenja temeljenih na otvorenom izvornom kodu u
odgojno-obrazovne sadržaje. Pri tome će se ravnopravno predstavljati sadržaji o
otvorenim i vlasničkim programskim rješenjima kako bi se mlade generacije
pripremile za samostalno odlučivanje o izboru i opravdanosti odabranog
programskog rješenja za pojedinačne informacijske i poslovne potrebe.

10. Vlada Republike Hrvatske će aktivno
djelovati na promicanju razvitka i uporabe otvorenih programa i otvorenih
normi, kako izravnim ugrađivanjem rješenja temeljenih na otvorenom kôdu u tijela državne uprave, tako i u provedbi javnih
usluga koje pomoću informacijsko-komunikacijske tehnologije pruža građanima i
gospodarstvu.

Ostalo, NN 81/2006-1945