### NN 50/2018 (1.6.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-351/17-7 od 5. travnja 2018.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1010

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Arme Vagner Popović, predsjednice vijeća, Ane Berlengi Fellner i i Mirjane Čačić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ljerke Morović Pavić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grad Vrbovsko, Vrbovsko, Ulica hrvatskih branitelja 1, zastupan po punomoćniku Dejanu Španoviću, odvjetniku u Zagrebu, Trnjanska cesta 59, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i utvrđivanja naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 5. travnja 2018.

presudio je

I. Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-01/392, urbroj: 376-10-17-27 od 23. studenoga 2017.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Navedenim rješenjem tuženika pod točkom I. izreke utvrđeno je da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu izgrađenu na tim rješenjem navedenim česticama u k.o. Vrbovsko k.o. Gomirje, k.o. Gomirsko Vrbovsko, k.o. Klanac. k.o. Moravice, k.o. Osojnik, k.o. Rim, k.o. Severin na Kupi, k.o. Veliki Jadrič i k.o. Blaževići, koje su u vlasništvu Grada Vrbovsko. Točkom II. je utvrđeno da elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu iz točke I. čini 13.930,90 m trase kabelske kanalizacije te 2.513,61 m trase elektroničkih komunikacijskih vodova u zemlji i nadzemnih elektronički komunikacijskih vodova,što je ukupno 16.444,51 m. Točkom III. izreke navedenog rješenja utvrđeno je da je visina naknade za pravo puta na nekretninama navedenim u točki I. rješenja koju je tužitelj obvezan plaćati Gradu Vrbovsko iznosi 120.596,10 kune godišnje, počevši od 30. prosinca 2016. godine.

Tužitelj je protiv navedenog rješenja podnio tužbu iz svih zakonskih razloga. U bitnom navodi da je tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo jer je prilikom određivanja trenutka od kada se računa obveza plaćanja naknade za pravo puta pogrešno priznao Gradu Vrbovskom pravo na naknadu za razdoblje od dana zaprimanja zahtjeva. Poziva se na odredbu članka 28. stavak 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – dalje u tekstu: ZEK) te na Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta. Ističe da je u trenutku pokretanja upravnog postupka na stazi bio Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj 152/11., 151/14., dalje u tekstu: stari Pravilnik), a da je neposredno prije donošenja rješenja, a tijekom trajanja upravnog postupka, dana 30. rujna 2017., na snagu stupio Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi (»Narodne novine«, broj 95/17., dalje u tekstu: novi Pravilnik). Navodi da novi Pravilnik koji u odnosu na stari Pravilnik u bitnom sadrži postupovnu odredbu prema kojoj tuženik više ne izdaje potvrdu o pravu puta u postupku vođenom na zahtjev vlasnika nekretnine, već samo u slučaju kada je taj postupak vođen na zahtjev infrastrukturnog operatora te materijalno pravnu odredbu prema kojoj se obveza plaćanja naknade računa za razdoblje od zaprimanja zahtjeva. Smatra da tuženik nije bio ovlašten primijeniti novu materijalno pravnu odredbu članka 5. stavak 4. novog Pravilnika koja nije bila na snazi u vrijeme pokretanja predmetnog upravnog spora. Također osporava da je pravilno utvrđeno činjenično stanje u vezi vlasništva predmetnih nekretnina jer tuženik nije nedvojbeno utvrdio da li je Grad bio vlasnik neke nekretnine u trenutku podnošenja zahtjeva – 30. prosinac 2016., te d ali je za tu istu nekretninu obuhvaćenu rješenjem tuženika doista i ostao vlasnik kroz čitav period za koji mu je priznata naknada počevši od dana podnošenja zahtjeva pa nadalje. Ukazuje da je postupajući sukladno zaključku od 21. veljače 2017., dostavio tražene izvatke te da je riječ o tzv. aktualnim zemljišno-knjižnim izvadcima koji održavaju činjenično i pravno stanje nekretnina samo na dan kada je tužitelj izvršio provjeru u veljači 2017., a to znači da su ti izvadci, na kojima je tuženik temeljio svoju odluku, u vrijeme donošenja odluke bili već stari devet mjeseci. Smatra da je bilo potrebno utvrditi da je Grad za sve nekretnine obuhvaćene predmetnim rješenjem bio doista vlasnik na dan 30. prosinca 2016. i da je to ostao sve do donošenja rješenja 23. studenog 2017. Također smatra da je Grad dužan naznačiti točno specificiran popis čestica za koje tvrdi da su u njegovom vlasništvu i legitimirati se kao vlasnik tih čestica a tek onda sukladno navedenoj odredbi Zakona i odredaba Pravilnika bi bio ovlašten pozvati onog za kojeg pretpostavlja da je infrastrukturni operator da u odnosu na točno specificirane čestice dostavi podatke o svojoj EKI koja možebitno njima prolazi. Grad ne daje osnovu tuženiku za nametanjem tužitelju niza obveza koje bi se odnosile na cijelo administrativno područje tog grada već samo na one čestice za koje se Grad identificira kao njegov vlasnik ili upravitelj općeg dobra. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje.

Tuženik u odgovoru na tužbu ističe da je prema njegovom pravnom shvaćanju u osporavanom rješenju pravilno primijenjena odredba članka 5. stavka 4. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj 152/11., 151/14. i 95/17.) koja odredba je primijenjena na temelju članka 14. stavak 3. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta. Kako je navedena odredba stupila na snagu tijekom trajanja postupka, primijenjen je članak 5. stavak 4. Pravilnika i određena naknada za pravo puta za razdoblje od zaprimanja zahtjeva nadalje. Tvrdi da se u predmetnom slučaju ne radi o povratnom djelovanju Pravilnika koje ne dopušta prema članku 90. Ustava Republike Hrvatske jer pravo na naknadu za pravo puta ne proizlazi iz Pravilnika ili rješenja tuženika već iz članka 28. stavak 1 i članka 29. stavak 1. ZEK-a, a ZEK-om nije izričito propisano od kojeg trenutka teče pravo na naknadu. Članak 5. stavak 4. Pravilnika se ne bi zbog zabrane povratnog djelovanja mogao primijeniti kada bi se njime mijenjali pravni odnosi koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, međutim, niti ranije važećim odredbama Pravilnika niti Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta se ne mijenjaju pravni odnosi između vlasnika nekretnine i infrastrukturnog operatora jer pravo na naknadu za korištenje nekretnina za pravo puta kako je već ranije navedeno ne proizlazi iz Pravilnika već iz Zakona. Također se poziva na odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-319/17 od 11. siječnja 2018., u kojoj je Sud zauzeo pravno stajalište u vezi primjene novog Pravilnika. U odnosu na zemljišno-knjižne čestice koje su u zajedničkom vlasništvu podnositelja zahtjeva i Republike Hrvatske navodi kao i u obrazloženju osporavanog rješenja, da svaki zajedničar ima pravo u pogledu cijele stvari postavljati protiv svakoga one zahtjeve koje može postaviti vlasnik stvari, da je tužitelju poznato na kojim česticama se nalazi njegova infrastruktura i za koje čestice podnositelj zahtjeva traži plaćanje naknade te da tužitelj za cijelo vrijeme trajanja postupka pa i prije podnošenja zahtjeva se koristi nekretninama koje su predmetom ovog postupka i na njima ostvaruje pravo puta bez plaćanja naknade. Smatra da je u provedenom postupku ispravno utvrđeno činjenično stanje i to temeljem dokaza koje je upravo tužitelj dostavio u spis, a koje činjenice je potvrdio i podnositelj zahtjeva te je u postupku utvrđeno da se iste u potpunosti podudaraju s česticama koje je tužitelj naznačio da su u vlasništvu podnositelja zahtjeva. Također navodi da je na tužitelju kao infrastrukturnom operatoru teret dostave podataka o EKI-u koji je izgradio, odnosno koju koristi u smislu članka 28. ZEK-a, a podatke o vlasništvu nekretnine na kojoj se nalazi EKI moguće je dostaviti tek nakon što tužitelj dostavi sve podatke o svojoj infrastrukturi. Tužitelj u tijeku postupka nije dostavio niti jedan dokaz da ima stečeno stvarno pravo služnosti niti bilo koje drugo stvarno pravo, a takav ugovor nije upisan u zemljišnim knjigama na tužitelja kao nositelja prava korištenja javnih površina. Osim toga, podnositelj zahtjeva je 5. siječnja 2017., dostavio izjavu o raskidu ugovora od 23. prosinca 2016., a tuženik je prilikom izračuna naknade uzeo u obzir da je tužitelj podnositelju zahtjeva platio određenu naknadu temeljem ugovora o služnosti. Predlaže da Sud odbije žalbu kao neosnovanu.

Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu ističe da je pravilno primijenjena odredba članka 5. stavka 4. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj 152/11., 151/14. i 95/17.). Smatra da je prigovor kako nije nedvojbeno utvrđeno da bi zainteresirana osoba bila vlasnikom nekretnina za vrijeme od podnošenja zahtjeva pa do donošenja osporenog rješenja općenite je naravi i da tužitelj ne dostavlja nikakve dokaze o činjenicama da zainteresirana osoba ne bi bila vlasnik predmetnih nekretnina. U upravnom postupku tuženik vlasništvo nekretnina utvrđuje na temelju zemljišno-knjižnih izvadaka koji uživaju javnu vjeru i imaju dokaznu snagu javnih isprava, a prema ovim izvadcima tuženik utvrđuje činjenično i pravno stanje zemljišta odnosno da je zainteresirana osoba vlasnik svih nekretnina iz točke I. izreke osporenog rješenja. Također smatra da činjenica da su nekretnine u zajedničkom vlasništvu zainteresirane osobe i Republike Hrvatske ne znači da svaki od njih ne bi mogao u pogledu cijele stvari postaviti protiv svakoga sve one zahtjeve koje može postaviti vlasnik stvari samostalno i bez ograničenja, a što proizlazi iz odredbe članka 62. stavak 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarima i što se analogno odnosi i na svakog suvlasnika (članak 46. stavak 2. istog Zakona). U odnosu na neke nekretnine koje su u zajedničkom vlasništvu zainteresirane osobe i Republike Hrvatske zainteresirana osoba postavila je zahtjev za utvrđivanje infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta kao da je njihov samostalni vlasnik a ovako postavljen zahtjev tuženik je djelomično usvojio u 1/2 dijela. U razlozima svoje odluke tuženik navodi da u odnosu na ove nekretnine veličina udjela u zajedničkom vlasništvu nije određena, ali da je odrediva pa da svakom od zajedničkih vlasnika pripada naknada za pravo puta u ½ dijela. Predlaže Sudu odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan uz naknadu troškova spora koji se odnose na sastav odgovora na tužbu.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

U dokaznom postupku Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja pobijane odluke te je izvršio uvid u dokumentaciju koja prileži spisu tuženika.

Iz spisu priloženog zahtjeva proizlazi da je Grad Vrbovsko dana 30. prosinca 2016. podnio zahtjev tuženiku radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (EKI) koja je izgrađena na nekretninama u vlasništvu Grada Vrbovsko te utvrđivanje visine naknade za pravo puta za istu. Nakon provedenog postupka tuženik je donio rješenje kojim je utvrđeno da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu izgrađenu na određenim česticama u vlasništvu Grada Vrbovsko (navedene čestice u k.o. Gomirje, k.o. Gomirsko Vrbovsko, k.o. Klanac, k.o. Moravice, k.o. Osojnik, k.o. Rim, k.o. Veliki Jadrič i k.o. Vrbovsko) te utvrdio naknadu za pravo puta u iznosu od 120.596,10 kn godišnje, koju je tužitelj dužan plaćati od 30. prosinca 2016.

Tuženik je osporeno rješenje donio na temelju odredbe članka 28. stavak 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17.), kojom je propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred Agencijom pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavak 1. istog Zakona te utvrđivanje količine i vrste takve infrastrukture i visine naknade za pravo puta. Prema navedenoj odredbi iz članka 27. stavak 1. istog Zakona, operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture na općem dobru na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba u skladu s ovim Zakonom i posebnim propisima.

U vrijeme podnošenja zahtjeva bio je na snazi članak 5. stavak 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj 152/11. i 151/14. – dalje u tekstu: Pravilnik iz 2011.) kojom je u članku 5. bilo propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu na nekretninama iz članka 2. stavka 1. tog Pravilnika pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članka 7. tog Pravilnika. Po utvrđivanju infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, HAKOM je izdavao potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru, osim u slučaju ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovori korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa.

Prema članku 4. stavak 3. istog Pravilnika infrastrukturni operator je morao vlasniku nekretnine, odnosno upravitelju općeg dobra dostaviti presliku potvrde o pravu puta i izvadak iz Tablice 1 koji se na njega odnosio u roku od 30 dana od zaprimanja potvrde te početi plaćati naknadu utvrđenu spomenutom Tablicom. Obveza plaćanja naknade računala se od dana izdavanja potvrde o pravu puta.

Međutim, Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika iz 2011. (»Narodne novine«, broj 95/17. – Pravilnik iz 2017.) koji je stupio na snagu 30. rujna 2017., dakle za vrijeme trajanja predmetnog postupka, izmijenjen je članak 5. Pravilnika iz 2011. Propisano je da će kod utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta po zahtjevu upravitelja općeg dobra ili vlasnika nekretnine HAKOM za razdoblje od zaprimanja zahtjeva, rješenjem utvrditi infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu elektroničke komunikacijske infrastrukture koja je izgrađena na nekretninama iz stavka 1. te visinu godišnje naknade za pravo puta. U postupku iz tog članka ne izdaje se potvrda o pravu puta. Odredbom članka 9. stavka 2. Pravilnika iz 2017. propisano je da će se postupci započeti po Pravilniku iz 2011. dovršiti po odredbama Pravilnika iz 2017.

I u konkretnom slučaju je dakle nesporno da je postupak započet po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta te da se prema navedenoj izmjeni treba dovršiti po odredbama novog Pravilnika, dakle, s obzirom na navedenu prijelaznu odredbu taj Pravilnik je pravilno primijenjen. Stoga je neosnovan prigovor tužitelja da je trebalo primijeniti odredbe ranije važećeg Pravilnika iz 2011., bilo postupovno bilo materijalno pravno, a kakvo shvaćanje je ovaj Sud već zauzeo u svojim presudama (npr. UsII-319/17 i dr.).

Međutim, ovaj Sud ne prihvaća razloge koje tuženik iznosi u obrazloženju rješenja i odgovoru na tužbu, a kojima opravdava utvrđenje prema kojem su sve navedene nekretnine u vlasništvu Grada Vrbovsko. Odredba članka 28. stavak 6. ZEK-a, na koju se poziva i tuženik u obrazloženju rješenja, ovlašćuje isključivo vlasnika nekretnine odnosno upravitelja općeg dobra na podnošenje zahtjeva radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora, a time i na utvrđivanje visine naknade za pravo puta koju infrastrukturni operator mora plaćati, pa neosnovano zaključuje tuženik da je teret dokaza u tom smislu na tužitelju kao infrastrukturnom operatoru. Naime, osnovano tužitelj ukazuje u tužbi da je u postupku potrebno nedvojbeno utvrditi, što je u konkretnom slučaju izostalo, da je Grad Vrbovsko kao podnositelj zahtjeva vlasnikom nekretnina opisanih u točki I. izreke počevši od dana od kada je za tužitelja nastala obveza plaćanja utvrđene naknade Gradu Vrbovsko. Iz neslužbenih kopija zemljišno-knjižnih izvadaka na dan od 13. veljače 2017. (koji kao takvi nemaju snagu javne isprave) ne proizlazi da su sve navedene nekretnine u vlasništvu odnosno pod upravom Grada Vrbovsko (na nekim česticama Grad je uknjižen kao suvlasnik sa fizičkim osobama) a niti iz rješenja proizlazi, suprotno tvrdnjama zainteresirane osobe, da je naknada za čestice u suvlasništvu s Republikom Hrvatskom određena samo u odnosu na suvlasnički dio Grada. Ovaj Sud je već u nizu svojih odluka iskazao shvaćanje da obveza infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta postoji isključivo prema vlasniku nekretnine na kojoj je izgradio EKI, odnosno ako je EKI izgrađen na općem dobru prema upravitelju tog općeg dobra. Utvrđenjem tuženika prema kojem je zainteresirana osoba vlasnik, odnosno upravitelj nekretnina koje su u vlasništvu (suvlasništvu), odnosno pod upravom drugih osoba tuženik je tim osobama uskratio pravo na naknadu za pravo puta u postupku koji je proveden bez znanja i sudjelovanja tih osoba. Tim rješenjem tužitelj je doveden u situaciju na koju ukazuje tužbenim navodima da za nekretninu na kojoj ima izgrađen EKI plaća naknadu za pravo puta i osobi koja je vlasnik odnosno upravitelj nekretnine i zainteresiranoj osobi za koju tuženik utvrđuje da faktično upravlja tom nekretninom.

Nadalje, nije sporno da su tužitelj i zainteresirana osoba sklopile ugovor o osnivanju prava služnosti na javnim površinama kojim su ugovorile naknadu koju je tužitelj dužan plaćati za korištenje prava puta. Budući su odnosi tužitelja i zainteresirane osobe bili uređeni sklopljenim ugovorom to prije nego je ovaj ugovor raskinut nije bilo mjesta da ove odnose u istoj pravnoj stvari rješava tuženik donošenjem rješenja sukladno odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama, a kakvo je shvaćanje ovaj Sud već zauzeo u svojoj presudi posl.broj: UsII-130/17 od 6. rujna 2017.

S obzirom na sve navedeno, trebalo je temeljem odredbe članka 58. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.), odlučiti kao u izreci pod točkom I., dok se odluka pod točkom II. temelji na odredbi članka 14. stavak 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-351/17-7

Zagreb, 5. travnja 2018.

Predsjednica vijeća
 Arma Vagner Popović, v. r.