### NN 120/2020 (4.11.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-4883/2019 od 7. listopada 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2359

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Branko Brkić, predsjednik Vijeća, te suci Andrej Abramović, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko i Goran Selanec, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnio R. K. iz R., na sjednici održanoj 7. listopada 2020. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Odbor za državnu službu dužan je u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od trideset (30) dana, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama« donijeti rješenje u predmetu koji se pred tim tijelom vodi u povodu žalbe podnositelja R. K. od 27. srpnja 2020., izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, Područnog carinskog ureda R., klasa: UP/I-112-02/13-01/554, urbroj: 513-02-6000/2-20-35 od 3. srpnja 2020.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositelju ustavne tužbe R. K iz R., određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 13.300,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. R. K. iz R. (u daljnjem tekstu: podnositelj) 29. studenoga 2019. podnio je ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), u predmetu koji se vodio pred Ministarstvom financija Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo financija), Carinskom upravom, Odborom za državnu službu i Upravnim sudom u Rijeci pod brojem UsI-738/19.

Podnositelj u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da mu se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda u Rijeci broj: UsI-738/19, preslika spisa Ministarstva financija, Carinske uprave klasa: UP/I-112-02/13-01/554 i preslika žalbe podnositelja od 27. srpnja 2020.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Rješenje o rasporedu na radno mjesto podnositelja donijelo je Ministarstvo financija, pročelnik Područnog carinskog ureda R. klasa: UP/l-112-02/13-01/554, ur. broj: 513-02-4576/1-13-1 od 8. srpnja 2013. kojim se podnositelj raspoređuje s danom 8. srpnja 2013. na radno mjesto inspektora u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Područnom carinskom uredu R.

2.1. Podnositelj je 12. srpnja 2013. podnio Odboru za državnu službu žalbu protiv rješenja od 8. srpnja 2013.

2.2. Zbog nedonošenja rješenja po izjavljenoj žalbi podnositelj je (radi šutnje uprave) podnio tužbu Upravnom sudu u Rijeci.

Upravni sud u Rijeci je presudom broj: Usl-806/15 od 21. listopada 2015. naložio Odboru za državnu službu da u roku od 60 dana odluči o žalbi podnositelja izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja od 8. srpnja 2013.

2.3. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/II-112-07/13-01/2592, ur. broj: 566-01/1-16-13 od 19. siječnja 2016. poništio je prvostupanjsko rješenje od 8. srpnja 2013., te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Područni carinski ured R., rješavajući po službenoj dužnosti u ponovljenom postupku po rješenju o poništenju od 19. siječnja 2016., donijelo je rješenje klasa: UP/l-112-02/13-01/554, ur. broj: 513-02-6009/5-16-8 od 12. veljače 2016. kojim je podnositelj raspoređen u Ministarstvo financija, Carinsku upravu, Područni ured R., Carinski ured G., Službu za nadzor, na radno mjesto inspektora, te je određeno da će mu se plaća obračunavati na osnovi koeficijenta 1,455 i osnovice za izračun plaće koja se uvećava za 9% za navršenih 18 godina staža.

Podnositelj je u povodu tog rješenja izjavio žalbu Odboru za državnu službu.

2.4. Podnositelj je zbog nedonošenja rješenja po žalbi 30. svibnja 2016. podnio Upravnom sudu u Rijeci tužbu zbog šutnje uprave. U odgovoru na tužbu tuženik (Odbor za državnu službu) navodi da o žalbi podnositelja nije odlučeno zbog velikog broja zaprimljenih predmeta (žalba podnositelja nije kronološki na redu za rješavanje).

Upravni sud u Rijeci je presudom broj: Usl-653/16 od 28. lipnja 2016. naložio Odboru za državnu službu da u roku od 90 dana odluči o žalbi podnositelja izjavljenoj protiv rješenja Ministarstva financija od 12. veljače 2016.

2.5. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/ll-112-07/16-01/291, ur. broj: 566-01/1-16-5 od 30. rujna 2016. poništio je rješenje Ministarstva financija od 12. veljače 2016. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Središnji ured, rješavajući po službenoj dužnosti u ponovljenom postupku po rješenju o poništenju od 30. rujna 2016., donijelo je rješenje klasa: UP/I-112-02/12-01/89, ur. broj: 513-02-1820/6-16-52 od 19. listopada 2016., kojim je utvrđeno da je podnositelj u razdoblju od 8. srpnja 2013. do 15. lipnja 2014. obavljao poslove radnog mjesta inspektora u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi te da ostvaruje pravo na razliku plaće koju je ostvario kao inspektor i plaće koju bi ostvario na radnom mjestu višeg inspektora u Ministarstvu financija, Financijskoj policiji za razdoblje od 8. srpnja 2013. do 15. lipnja 2014., a što je bio njegov posljednji pravomoćni raspored prije preuzimanja u Ministarstvo financija, Carinsku upravu. Ministarstvo financija smatra da su time otklonjene posljedice donošenja rješenja o njegovom rasporedu na radno mjesto koje je poništeno rješenjem Odbora za državnu službu od 30. rujna 2016.

Podnositelj je u povodu tog rješenja, 8. studenoga 2016. izjavio žalbu Odboru za državnu službu.

2.6. Podnositelj je zbog nedonošenja rješenja po žalbi, 1. veljače 2017. podnio Upravnom sudu u Rijeci tužbu zbog šutnje uprave. U odgovoru na tužbu tuženik (Odbor za državnu službu) navodi da o žalbi podnositelja nije odlučeno zbog velikog broja zaprimljenih predmeta (žalba podnositelja nije kronološki na redu za rješavanje).

Upravni sud u Rijeci je presudom broj: Usl-183/17 od 8. svibnja 2017. naložio Odboru za državnu službu da u roku od 30 dana odluči o žalbi podnositelja izjavljenoj protiv rješenja Ministarstva financija od 19. listopada 2016.

2.7. Odbor za državnu službu, postupajući po presudi Upravnog suda u Rijeci od 8. svibnja 2017., rješenjem broj: UP/ll-112-07/16-01/2600, ur. broj: 566-01/10-17-4 od 29. svibnja 2017., odbio je kao neosnovanu žalbu podnositelja izjavljenu protiv rješenja Ministarstva financija od 19. listopada 2016.

Podnositelj navodi da je rješenjem Ministarstva financija od 19. listopada 2016. isključivo riješeno o njegovom pravu na razliku plaće, da to nije rješenje o rasporedu na radno mjesto, te da tim rješenjem nije riješen njegov radnopravni status.

Kako prvostupanjsko tijelo nije donijelo odgovarajuće rješenje o njegovom rasporedu na radno mjesto, podnio je 23. veljače 2018. žalbu Odboru za državnu službu o kojoj u zakonom predviđenom roku nije odlučeno.

2.8. Podnositelj je zbog nedonošenja rješenja po žalbi, 23. svibnja 2019. podnio Upravnom sudu u Rijeci tužbu zbog šutnje uprave.

Upravni sud u Rijeci je presudom broj: Usl-738/19 od 15. studenoga 2019. naložio Odboru za državnu službu da u roku od 60 dana odluči o žalbi podnositelja (od 23. veljače 2018.) izjavljenoj zbog nedonošenja rješenja Ministarstva financija u izvršenju rješenja Odbora za državnu službu od 30. rujna 2016. Podnositelj je presudu Upravnog suda u Rijeci broj: Usl-738/19 od 15. studenoga 2019. osobno zaprimio 23. studenoga 2019.

2.9. Podnositelj je 18. studenoga 2019. predsjedniku Upravnog suda u Rijeci podnio zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u predmetu koji se vodio pred tim sudom pod brojem Usl-738/19.

Rješenjem predsjednika Upravnog suda u Rijeci broj: Su-Uzpl-7/2019-4 od 21. studenoga 2019. obustavljen je postupak u povodu zahtjeva podnositelja za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u predmetu broj: Usl-738/19 jer je postupak okončan.

2.10. Ustavna tužba podnesena je 29. studenoga 2019.

2.11. Odbor za državnu službu, postupajući po presudi Upravnog suda u Rijeci od 15. studenoga 2019., rješenjem broj: UP/ll-112-07/19-01/353, ur. broj: 566-01/10-19-5 od 29. studenoga 2019. naložio je Ministarstvu financija da u roku od 15 dana od dana primitka rješenja donese rješenje o radnopravnom statusu podnositelja u izvršenju rješenja Odbora za državnu službu od 30. rujna 2016.

Ministarstvo financija u postupku u povodu rješenja Odbora za državnu službu od 29. studenoga 2019. donijelo je rješenje broj: UP/I-112-02/13-01/554, ur. broj: 513-02-6000/2-19-27 od 24. prosinca 2019. kojim je odlučeno o rasporedu na radno mjesto podnositelja.

Podnositelj je u povodu tog rješenja, 7. siječnja 2020. izjavio žalbu Odboru za državnu službu.

2.12. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/ll-112-07/20-01/125, ur. broj: 566-01/8-20-3 od 8. travnja 2020. poništio je rješenje Ministarstva financija od 24. prosinca 2019. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

2.13. Ministarstvo financija, Carinska uprava, Područni carinski ured R., u ponovljenom postupku u povodu rješenja Odbora za državnu službu od 8. travnja 2020. donio je rješenje klasa: UP/I-112-02/13-01/554, ur. broj: 513-02-6000/2-20-35 od 3. srpnja 2020., kojim je odlučeno da se podnositelj raspoređuje u razdoblju od 8. srpnja 2013. do 15. lipnja 2014. na radno mjesto višeg inspektora u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, s pripadajućim koeficijentom 1,649 i osnovice plaće koja se uvećava za 9% za navršenih 18 godina radnog staža, pravom na dodatak na osnovnu plaću u visini od 5% na posebne uvjete rada i pravom na uvećanje osnovne plaće za 8% za znanstveni stupanj magistra znanosti.

2.14. Podnositelj je u povodu tog rješenja Odboru za državnu službu podnio žalbu 27. srpnja 2020.

III. MJERODAVNO PRAVO

3. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drugačiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.),

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.),

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.) i

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70. ZoSuda/13) nisu mijenjane.

4. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSuda/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

5. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje ‘spornog’ razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(...)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije. ...

(...)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.«

6. Sukladno citiranom stajalištu Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka. Uvažavajući činjenicu da se podnositelj koristio sredstvom za ubrzavanje upravnog postupka i spora (žalba zbog šutnje uprave i zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku), Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

7. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog postupka

8. U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi upravni postupak nije okončan, isti se u povodu žalbe podnositelja od 27. srpnja 2020. ponovno (po šesti puta) vodi pred Odborom za državnu službu. Stoga je potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog postupka.

Ustavna tužba podnesena je 29. studenoga 2019.

Ustavni sud utvrđuje da je upravni postupak od 12. srpnja 2013. (kada je podnositelj podnio žalbu na prvostupanjsko rješenje) do 7. listopada 2020. (dana donošenja odluke Ustavnog suda), trajao sedam (7) godina, dva (2) mjeseca i dvadeset pet (25) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

9. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu i tim više ta okolnost ne opravdava trajanje ovog postupka u razdoblju duljem od sedam (7) godina, a koji postupak još uvijek nije okončan.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela

10. Upravni postupak vodio se u razmatranom razdoblju od 12. srpnja 2013. pred prvostupanjskim upravnim tijelom i drugostupanjskim upravnim tijelom (vidi točke od 2. do 2.14. obrazloženja ove odluke). Postupak se vodio i pred Upravnim sudom u Rijeci radi tužbe zbog šutnje uprave. Nakon donošenja presude Upravnog suda u Rijeci broj: Usl-738/19 od 15. studenoga 2019. postupak se u povodu žalbe podnositelja od 27. srpnja 2020. ponovno (po šesti puta) vodi pred Odborom za državnu službu. Ustavni sud stoga utvrđuje da se postupak nije vodio sukladno načelu učinkovitosti. Podnositelj se tijekom trajanja upravnog postupka koristio sredstvima za ubrzanje istog (žalba i tužba zbog šutnje uprave) te o njegovom radnopravnom statusu (rasporedu) još nije odlučeno, stoga Ustavni sud utvrđuje da se postupak nije vodio sukladno načelu učinkovitosti.

10.1. Podnositelj je u povodu rješenja Ministarstva financija, Carinske uprave, Područnog carinskog ureda R. klasa: UP/I-112-02/13-01/554, ur. broj: 513-02-6000/2-20-35 od 3. srpnja 2020. Odboru za državnu službu podnio žalbu 27. srpnja 2020.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

11. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Ustavni sud utvrđuje da je upravni postupak u pravno relevantnom razdoblju trajao dulje od sedam (7) godina, da se ne radi o složenom predmetu, da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka (koji je od važnosti za podnositelja – priznavanje prava iz rada u državnoj službi), te da postupak još uvijek nije okončan, slijedom čega je ocijenjeno da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, a koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Izreka odluke i nalog predsjednici Odbora za državnu službu

13. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je predsjednica Odbora za državnu službu dužna dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu donošenja rješenja po izjavljenoj žalbi podnositelja, u roku od osam (8) dana od dana donošenja istog, a najkasnije u roku od osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

14. U skladu s člankom 63. stavkom 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama III. i IV. izreke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

15. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-4883/2019

Zagreb, 7. listopada 2020.

Predsjednik Vijeća
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.