### NN 53/2015 (15.5.2015.), Presuda Visokoga Upravnog suda Republike Hrvatske br. UsII-59/13-9 od 9. travnja 2015.

53 15.05.2015 Presuda Visokoga Upravnog suda Republike Hrvatske br. UsII-59/13-9 od 9. travnja 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1039

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mire Kovačić, predsjednice vijeća, mr. sc. Ivice Kujundžića i Eveline Čolović Tomić, članova vijeća, te više sudske savjetnice Marine Zagorec, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Metronet telekomunikacije d.d., Ulica grada Vukovara 269d, Zagreb, kojeg zastupa opunomoćenik Senka Erslan, protiv odluke tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, klasa: UP/I-344-01/13-05/06, urbroj: 376-11-13-1 od 10. lipnja 2013., uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, VIPnet d.o.o, Zagreb, Vrtni put 1, i Tele2 d.o.o, Zagreb, Ulica grada Vukovara 269d, radi provođenja regulatorne obveze nadzora cijena za usluge u javnoj pokretnoj komunikacijskoj mreži, u sjednici vijeća održanoj 9. travnja 2015.,

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje odluke tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-01/13-05/06, urbroj: 376-11-13-1 od 10. lipnja 2013.,

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporavanom odlukom, točkom I. izreke, određuje se cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u javnu pokretnu komunikacijsku mrežu operatora Hrvatski Telekom d.d., Vipnet d.o.o i Tele2 d.o.o. na temelju troškovnog modela «odozdo prema gore« primjenjujući LRAIC+ pristup u iznosu od 19,33 lipa/minuta. Cijena iz točke I. ove odluke primjenjuje se od 1. srpnja 2013 (točka II. izreke). Točkom III. izreke određuje se cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u javnu pokretnu komunikacijsku mrežu operatora Hrvatski Telekom d.d., Vipnet d.o.o i Tele2 d.o.o na temelju troškovnog modela« odozdo prema gore« primjenjujući »pure« LRIC pristup u iznosu od 6,30 lipa/minuta . Cijena iz točke III. ove odluke primjenjuje se od 1. siječnja 2015. (točka IV. izreke). Do primjene cijene iz točke III. ove odluke kako je određeno točkom IV. ove odluke, cijena iz točke I. ove odluke postupno će se smanjiti na način da se od 1. siječnja 2014. godine primjenjuje cijena u iznosu od 12,82 lipa /minuta. (točka V. izreke odluke).

Tužitelj u tužbi ističe svoju aktivnu legitimaciju u ovom postupku (sporu) pozivom na članak 17. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (dalje: ZUS), poziva se i na članak 2. stavak 1. točku 30. Zakona o elektroničkim komunikacijama (dalje:ZEK), te navodi u bitnome da će u razdoblju od primjene osporavane odluke njegovi rashodi po osnovi troška za uslugu završavanja (terminacije) poziva u mreže sva tri operatora pokretnih komunikacijskih mreža biti veći, stoga je odluka tuženika od važnosti za tužitelja te proizvodi izravne učinke na njegove prihode. Osporavanu odluku pobija u bitnome radi nezakonitog postupanja tuženika u donošenju odluke primjenom slobodne ocjene, prekoračenje granica ovlasti i neispunjenje svrhe zbog koje mu je dana ovlast za primjenu slobodne ocjene, pogrešne primjene zakona i propisa utemeljenog na zakonu. Poziva se na odluku tuženika od 17. srpnja 2009., na dokument tuženika – Metodologiju izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu od 29. veljače 2012., na tuženikovu odluku o troškovima terminacije od 10. travnja 2013., te ističe da je osporavana odluka suprotna Preporuci Europske komisije (Preporuka o regulaciji cijena završavanja (terminacije) poziva –
Službeni list Europske unije, 2009/L124, dalje: Preporuka) jer je umjesto pure BU-LRIC modela primijenio hibridni model između BU-LRAIC+i »pure« BU-LRIC modela uz postupni prijelaz između ova dva modela određivanjem tzv. glide-patha u trajanju od 18 mjeseci. Poziva se na članak 5. stavak 7. ZEK-a, te točku 11. Preporuke. Smatra da Preporuka jasno definira krajnji rok do kada se cijene terminacije moraju svesti na troškovno orijentirane cijene te pritom propisuje vrlo ograničen krug iznimaka od ovog roka, a tuženik svoju odluku da odstupi od »pure« BU-LRIC obrazlaže samo navođenjem da je morao uzeti u obzir sve okolnosti ne navodeći koje su to okolnosti i koje od njih su prevladale u donošenju odluke. Navodi da je sukladno članku 22. ZEK-a tuženik u razdoblju od 10. travnja do 6. svibnja 2013. proveo javnu raspravu o prijedlogu odluke kojom se utvrđuju cijene završavanja (terminacije) poziva u mreže SMP operatora. Odgovori tuženika na pristigle komentare svih operatora sudionika javne rasprave navedeni su u Privitku odluke i čine njen sastavni dio. Ističe da tuženik svjesno postupa protivno mjerodavnoj Preporuci, pri čemu svoje nezakonito postupanje opravdava propuštanjem ispunjenja istih obveza u državama članicama Europske unije (dalje: EU). Ističe da je u svom podnesku od 6. svibnja 2013. u okviru javne rasprave o prijedlogu osporavane odluke naveo više primjera u primjeni Preporuke u pojedinim državama članicama EU i reakcijama Europske komisije (dalje: Komisije) na pojedine odluke nacionalnih regulatora iz kojih je razvidan dosljedan stav Komisije i ustrajnost u primjeni »pure« BU-LRIC metode u određivanju cijena završavanja poziva te neprihvatljivost LRAIC+pristupa za potrebe izračuna troškovno usmjerenih cijena završavanja poziva. Navodi da tuženik nije imao ovlast slobodnom ocjenom izabrati metodologiju izračuna troškovno usmjerenih cijena, a imajući u vidu mjerodavnu Preporuku. Prigovara nepostupanju prema pravilnima postupka jer je tuženik mora provesti usmenu raspravu prema članku 54. stavku 1. točki 1. ZEK-a, jer su zahtjev HT i zahtjev VIPneta oprečni zahtjevima Tele2, a istaknuti u javnoj raspravi. Smatra da je tuženik povrijedio načelo zakonitosti, članka 5. Zakona o općem upravnom postupku (dalje:ZUP) i pogrešno primijenio ZEK. Predlaže Sudu donijeti presudu kojom se osporavana odluka tuženika u cijelosti poništava, odnosno da sam riješi ovu upravnu stvar.

Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da su preporuke Komisije neobvezujući akti koji se upućuju određenom adresatu s pozivom na postupanje u određenom pravcu. Nadalje ističe da sukladno odredbama ZEK-a kao tijelo javne ovlasti ovlašten je djelovati na temelju diskrecijske ocjene kako bi ostvario regulatorna načela i ciljeve utvrđene u članku 5. stavcima 3., 4., 5., ZEK-a. Ističe da ZEK ne određuje izričitu primjenu preporuka EU već u najvećoj mogućoj mjeri treba voditi računa o mjerodavnoj stečevini EU u području elektroničkih komunikacija i tržnog natjecanja što u ovom postupku nije propustio učiniti. Ističe da je netočna tvrdnja tužitelja da nije naveo okolnosti na temelju kojih je donesena osporavana odluka, navodi da je cijene odredio na temelju predloženog modela iz Preporuke te je sukladno metodologiji i praksi iz drugih zemalja članica odredio primjereno prijelazno razdoblje za primjenu novih cijena. Navodi da ukoliko Komisija izrazi sumnje na pojedinu odluku nacionalnog regulatornog tijela, zemlje članice kojima Komisija iskaže ozbiljnu sumnju nisu u obvezi povući svoju odluku već podnijeti detaljno izvješće kojim će obrazložiti ostanak pri svojoj odluci. Dakle niti zemljama članicama EU kojima je Komisija iskazala sumnju oko primjene pojedinih odredbi preporuke, Komisija nije i ne može izričito zabraniti primjenu odnosno naložiti izmjenu istih, a pri donošenju odluka se mora sagledati interese svih sudionika na tržištu kao i obveze koje proizlaze iz Preporuke a što u ovom postupku nije propušteno. Navodi da je na temelju troškova koji se odnose na mrežu generičkog operatora odlučio o iznosima cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u pokretne mreže operatora Hrvatski Telekom, VIPnet i Tele 2, a način određivanja cijene predmetne usluge je u osporavanoj odluci definirao i jasno obrazložio. Navodi da je sukladno članku 22. ZEK-a proveo javnu raspravu a svi zaprimljeni komentari su analizirani i detaljno obrađeni. Ističe da je ispunio obvezu provođenja rasprave, dakle ispunio je svoje zakonske obveze te pružio mogućnost svim strankama u postupku da se izjasne o svim činjenicama i okolnostima na kojima se temelju osporavana odluka. Predlaže Sudu da tužbu tužitelja odbije kao neosnovanu.

Zainteresirane osobe u ovom upravnom sporu Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, VIPnet d.o.o, Zagreb, i Tele2 d.o.o, Zagreb, pozvane su ovosudnim rješenjem dostaviti odgovor na tužbu u smislu članka 32. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10.,143/12.). Odgovor na tužbu dostavili su Hrvatski Telekom d.d., Zagreb i VIPnet d.o.o., Zagreb, dok Tele2 d.o.o., Zagreb, nije dostavio odgovor.

Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, zainteresirana osoba, u odgovoru na tužbu navodi, a u odnosu na navode tužitelja glede Metodologije izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu od 29. veljače 2012., da je tužitelj propustio napomenuti da je postupno određivanje cijena predviđeno Metodologijom, što znači da HAKOM pri određivanju cijena završavanja poziva u pokretnoj mreži nije odstupio od predviđenog Metodologijom, smatra da je u potpunosti opravdana primjena postupnog određivanja cijene od strane tuženika. Ističe da je tuženik odredio postupno snižavanje cijena završavanja poziva i u slučaju cijene završavanja poziva u nepokretnu mrežu tužitelja, dakle ni pri određivanju cijene završavanja poziva u nepokretnu mrežu tužitelja nije odmah primijenjen jedinični trošak temeljem čistog LRIC pristupa nego je predloženo postupno smanjenje cijena do 1. siječnja 2015. U odnosu na tužbene navode glede Preporuke ističe da se radi o preporuci Komisije, čije preporuke nisu obvezujući akti i kao takvi nisu izravno primjenjivi u zakonodavstvu RH sukladno članku 288. Pročišćene inačice Ugovora o funkcioniranju EU. Preporuka omogućuje institucijama da izraze svoja stajališta i predlože pravac djelovanja a da pri tome ne nameću nikakve pravne obveze onima kojima je upute. Navodi da praksa primjene Preporuke u EU potvrđuje navedeno s obzirom da postoji značajan broj država članica koje pri određivanju cijena usluge završavanja poziva nisu slijedile Preporuku, te ističe da ne nalazi potvrdu za tvrdnje tužitelja da je Komisija pokrenula postupke protiv svih nacionalnih regulatornih tijela koja nisu cijene usluge završavanja poziva odredile sukladno Preporuci. Ističe primjer u Njemačkoj, Nizozemskoj, Irskoj. Navodi da je odluka tuženika od 11. prosinca 2013. o određivanju cijena završavanja poziva u nepokretnim mrežama u kojoj je također određeno postupno smanje cijena do 1. siječnja 2015. prošla postupak notifikacije EU te je Komisija u Odluci od 29 .studenoga 2013. pozdravila namjeru tuženika da cijene usluge završavanja poziva u nepokretnim mrežama odredi na temelju troškovnog modela, te je navedeno kako se uvažava namjera tuženika da se izbjegne znatna narušavanja tržišta do kojih bi došlo uslijed znatnog i naglog smanjena cijena završavanja poziva. Još jednom napominje da Preporuke Komisije nisu pravno obvezujući akti, a što proizlazi i iz članka 7. stavka 8. ZEK-a (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12.), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja odluke.

VIPnet d.o.o, Zagreb, zainteresirana osoba, u odgovoru na tužbu navodi da je u zakonodavstvu EU (članak 288. Treaty on the Functioning of the European Union) status Preporuke određen kao neobvezujući pravni dokument koji ne stvara pravna posljedice a putem kojeg se omogućuje EU institucijama da javno izraze svoje poglede i predlože načine postupanja bez nametanja ikakvih pravnih obveza onim tijelima kojima se u Preporuci obraćaju. Stoga ističe da tuženik nije imao nikakve obveze doslovno i u potpunosti slijediti sadržaj Preporuke na koju se tužitelj poziva. Ističe da u vrijeme donošenja osporavane odluke tuženika ni zemlje članice EU nisu implemintirale Preporuku na koju se tužitelj poziva u potpunosti već su se vodile vlastitim okolnostima u propisivanju regulatornih obveza (poziva se na primjer 13 zemalja od kojih 7 ima datum primjene nakon 1. siječnja 2013.). Ističe da je pristup regulaciji, dinamici i način inmplementacije mjerodavne Preporuke različit od zemlje do zemlje, dakle da svaka pojedina zemlja primjenjuje pristup koji uvažava vlastite nacionalne specifičnosti. Napominje da navod tužitelja da su druge zemlje članice propustile ispuniti svoje obveze u pogledu poštivanja Preporuke nije istinit jer ni jedna članica EU nije dužna postupiti sukladno Preporuci, a postupci, koje tužitelj navodi glede Komisije protiv odluka nacionalnih regulatornih tijela, provedeni su zbog drugih razloga a ne zbog propuštanja primjene Preporuke (primjer Njemačka). Smatra netočnim navod tužitelja da tuženik nije imao ovlast slobodnom ocjenom izabrati metodologiju izračuna troškovno usmjerenih cijena. Ističe da tužitelj svoje zahtjeve temelji na aktu koji za tuženika nije pravno obvezujući a ne komentira niti se poziva na druge odredbe ZEK-a. Navodi da je tuženik svojom odlukom, a koju tužitelj osporava, postupio sukladno zakonima i uskladio sve zahtjeve koji su pred tuženika postavljeni u postupku donošenja odluke odnosno smatra da je tuženik pravilno postupio u skladu s ovlastima i regulatornim načelima i ciljevima ZEK-a u cilju omogućavanja djelotvornog tržnog natjecanja na dobrobit krajnjih potrošača.

Tužitelju je sukladno članku 6. navedenog Zakona o upravnim sporovima dostavljen odgovor tuženika (tužitelj uredno primio 8. svibnja 2014.), te odgovor zainteresiranih osoba Hrvatskog Telekoma d.d. te VIPneta d.o.o. (tužitelj uredno primio 25. rujna 2014), a radi izjašnjavanja,a na što tužitelj nije odgovorio.

Kako tužitelj osporava samo primjenu prava, činjenice su nesporne, a stranke u tužbi i u odgovoru na tužbu izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave, Sud je spor riješio bez rasprave na temelju odredbe članka 36. stavka 1. točke 4. Zakon o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12., 152/14. – dalje: ZUS) te utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Prema odredbi članka 12. stavka 1. točke 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12. –
dalje: ZEK) temeljem kojeg Zakona je donesena osporena odluka, u nadležnosti Agencije su slijedeći regulatorni i drugi poslovi: nadzor i regulacija cijena, cjenika usluga i općih uvjeta poslovanja operatora na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i/ili usluga.

Člankom 62. stavkom 3. i stavkom 4. ZEK-a, propisano je da će agencija osigurati da svi načini povrata troškova i metodologije određivanja cijena, koje su određene operatorima, budu usmjerene na promicanje djelotvornosti i održivog tržišnog natjecanja, te na ostvarivanje najvećih pogodnosti za krajnje korisnike usluga, pri čemu može uzeti u obzir i cijene dostupne na usporedivim konkurentnim tržištima (stavak 3.). Operator, kojemu je određena obveza troškovne usmjerenosti cijena, snosi teret dokazivanja da cijene njegovih usluga proizlaze iz troškova, uključujući razumnu stopu povrata ulaganja. U svrhu izračuna troškova djelotvornog pružanja usluga Agencija može primijeniti metodologiju troškovnog računovodstva neovisno o metodologiji koju primjenjuje operator, ili metodu referentih vrijednosti, te može zatražiti od operatora cjelovito obrazloženje cijena njegovih usluga, a prema potrebi i izmjenu tih cijena (stavak 4.).

Prema obrazloženju osporavane odluke, te podacima spisa, Hrvatska agencija za poštu i elektroničke komunikacije (u tekstu:HAKOM) započela je u srpnju 2011. projekt izrade vlastitih troškovnih modela u svrhu provedbe regulatorne obveze nadzora cijena na mjerodavnim tržištima (sva tržišta iz postojeće Preporuke Europske komisije o mjerodavnim tržištima-2007/879/EC) na kojima je operatorima sa značajnom tržišnom snagom određena obveza primjene troškovno usmjerenih cijena. U Preporuci o regulaciji cijena završavanja (terminacije) poziva iz 2009. (2009/396/EC) Europska komisija preporučuje korištenje modela odozdo prema gore primjenjujući »pure« LRIC pristup za određivanje cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu pokretnu komunikacijsku mrežu. Pri tome se troškovi računaju za pokretnu mrežu generičkog operatora s tržišnim udjelom od 20%.

Vijeće HAKOM-a je 29. veljače 2012. donijelo Metodologiju izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu (u tekstu: Metodologija), koju tužitelj i prilaže uz tužbu. Na temelju Metodologije vijeće HAKOM-a je 10. travnja 2013. donijelo konačnu odluku o troškovima usluge završavanja (terminacije) poziva u pokretne mreže operatora Hrvatskog Telekoma (HT), VIPnet i Tele2 te u mrežu generičkog operatora. Na temelju troškova koji se odnose na mrežu generičkog operatora HAKOM je odlučio o iznosima cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u pokretne mreže operatora HT, VIPnet i Tele2 kako je navedeno u točkama I i III izreke osporavane odluke. HAKOM je odredio rok od godinu i pol dana tijekom kojeg će se primjenjivati postupno smanjenje cijena prije nego se 1. siječnja 2015. započne primjenjivati cijena koja je izračunata na temelju troškova generičkog operatora pokretne mreže primjenjujući troškovni model »odzozdo prema gore« s »pure« LRIC pristupom kako je određeno Preporukom Komisije. Primjena troškovno usmjerene cijene na temelju LRAIC+pristupa već od 1. srpnja 2013. osigurat će da cijene usluge završavanja poziva u određenu javnu pokretnu komunikacijsku mrežu u RH budu postavljene na razinu troškovno usmjerenih cijena (točka V. osporavane odluke).

Sukladno članku 22. ZEK-a, HAKOM je o prijedlogu odluke proveo javnu raspravu koja je trajala od 10. travnja do 6. svibnja 2013. (a što navodi i tužitelj), kako bi se svim zainteresiranim stranama omogućilo davanje mišljenja primjedbi i prijedloga u svezi prijedloga odluke HAKOMA, a tijekom javne rasprave zaprimljeni su komentari operatora među kojima je i tužitelj, te Hrvatski Telekom (HT) d.d, Tele2 d.o.o. i VIPnet d.o.o. Odgovori HAKOMA na komentare operatora nalaze se u Privitku osporavane odluke (i tužitelj ih prilaže).

Po ocjeni Suda osnovano je tuženik, nakon provedenog postupka (članak 22. ZEK-a) donio navedenu odluku, kojom nisu povrijeđene odredbe ZEK-a (članak 5., članak 12.), niti su povrijeđene odredbe Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« 47/09.), članak 5., načelo zakonitosti.

Imajući u vidu navedeno, a u odluci obrazloženo, cijeneći pri tom i odgovore zainteresiranih osoba Hrvatski Telekom d.d., Zagreb i VIPnet d.o.o, Zagreb, kojima je osporavanom odlukom i određena cijena usluge završavanja poziva, osporavana odluka se ne može ocijeniti nezakonitim, pa je Sud na temelju odredbe članka 57. stavak 1. Zakon o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12., 152/14.) presudio kao u točki I. izreke ove presude.

Odluka o objavi presude temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a (točka II izreke ove presude).

Broj: UsII-59/13-9

Zagreb, 9. travnja 2015.

Predsjednica vijeća
Mira Kovačić, v. r.