### NN 93/2025 (20.6.2025.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3890/2024 od 20. svibnja 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1274

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Sanja Bezbradica Jelavić, Dražen Bošnjaković, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Frane Staničić i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 20. svibnja 2025. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida Uredba o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž (»Narodne novine« broj 119/15.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

III. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž (»Narodne novine« broj 6/99.).

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje odluke

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 14. siječnja 1999. donijela je Uredbu o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 6 od 20. siječnja 1999., a stupila je na snagu 28. siječnja 1999. (u daljnjem tekstu: Uredba/99).

1.1. Na sjednici održanoj 29. listopada 2015. Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 119 od 30. listopada 2015., a stupila je na snagu 7. studenoga 2015. (u daljnjem tekstu: Uredba/15).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe/99 i Uredbe/15 podnio je 7. listopada 2024. Royal Hotels & Resort d.o.o. sa sjedištem u Dubrovniku (u daljnjem tekstu: predlagatelj), kojeg zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Bogdanović, Dolički & partneri sa sjedištem u Zagrebu.

3. Na temelju članka 42. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zatraženo i dobiveno je očitovanje Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) klasa: ­342-22/24-01/803, ur. broj: 530-03-1-2-2-24-4 od 11. prosinca 2024.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj smatra da su Uredba/99 i Uredba/15 u nesuglasnosti s člancima 5., 14. stavkom 2., 26., 49. stavkom 4. i 50. Ustava. Povrijeđenim smatra i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

U bitnom prigovara da je izmjenom članka 2. Uredbe/99, a kako je propisano člankom 1. Uredbe/15, utvrđenom granicom pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž obuhvaćena i čestica na kojoj se nalazi ugostiteljski objekt u njegovom vlasništvu. Izmjene Uredbe/99, koje su učinjene Uredbom/15 smatra provedenima »protivno propisanoj proceduri«.

Ustavnom sudu predlaže da »privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovu... Izmijene Uredbe/99« te prihvati prijedlog i poništi osporene uredbe.

III. OČITOVANJE MINISTARSTVA

5. Ministarstvo u očitovanju osporava osnovanost prijedloga predlagatelja u bitnom iz sljedećih razloga:

»Vlada Republike Hrvatske na temelju članka 50. stavka 6. Pomorskog zakonika ('Narodne novine' broj 17/94., 74/94. i 43/96.) na sjednici održanoj 14. siječnja 1999. godine donijela je Uredbu o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Gruž koja je objavljena u 'Narodnim novinama' broj 6 od 20. siječnja 1999. godine – dalje u tekstu Uredba ('Narodne novine' broj 6/99.), a kojom je određena granica pomorskog dobra na dijelu k.o. Gruž.

(...)

U Rješenju broj: U-II/2289/2015 ocjena je Ustavnog suda Republike Hrvatske da je u konkretnom slučaju utvrđeno da je granica pomorskog dobra utvrđena na način i u postupku propisanim Pomorskim zakonikom.

(...)

Prijedlog za izmjenu i dopunu Uredbe ('Narodne novine' broj 6/99.) iniciralo je trgovačko društvo Importane Resort d.o.o. Dubrovnik, između ostalog, zbog tada predstojeće velike investicije te je Vlada Republike Hrvatske po prethodno pribavljenom mišljenju Državnog odvjetništva Republike Hrvatske i Povjerenstva za granice pomorskog dobra za Dubrovačko-neretvansku županiju na temelju članka 30. stavka 1. Zakona o Vladi Republike Hrvatske ('Narodne novine' broj 150/11. i 119/14.) i članka 118. stavka 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ('Narodne novine' broj 158/03., 100/04., 141/06., 38/09. i 123/11.) na sjednici održanoj 29. listopada 2015. godine donijela Uredbu o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Gruž koja je objavljena u 'Narodnim novinama' broj 119 od 30. listopada 2015. godine – dalje u tekstu Uredba ('Narodne novine' broj 119/15.).

Dakle, razvidno je da je Vlada Republike Hrvatske Uredbu ('Narodne novine' broj 119/15.)... donijela na način i u postupku propisanim mjerodavnim zakonskim odredbama.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Za ocjenu osnovanosti prijedloga neposredno su mjerodavni članak 3. i članak 5. Ustava, koji u dijelu primjenjivom u ovom ustavnosudskom postupku glase:

»Članak 3.

... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

V. MJERODAVNO PRAVO

7. Neposredno je mjerodavan i članak 118. stavci 3. i 4. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16. i 98/19.; u daljnjem tekstu: ZoPDML/03) koji je glasio:

»Članak 118.

(...)

Postupci za određivanje granica pomorskog dobra započeti do stupanja na snagu ovoga Zakona okončat će se prema odredbama Pomorskog zakonika ('Narodne novine', br. 17/94., 74/94. i 43/96.).

Ako se mijenjaju granice pomorskog dobra zbog promjene dokumenata prostornog uređenja, prirodnih pojava ili zbog proglašenja kopna pomorskim dobrom na taj dio pomorskog dobra primijenit će se odredbe o izvlaštenju.

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Vlada Republike Hrvatske za donošenje osporene Uredbe/15 pozvala se na ovlasti iz članka 30. stavka 1. Zakona o Vladi Repub­like Hrvatske (»Narodne novine« broj 150/11. i 119/14.; u daljnjem tekstu: ZoVRH), ali i na odredbu članka 118. stavka 3. tada važećeg ZoPDML-a/03, a Uredba/15 donesena je 29. listopada 2015.

Podsjeća se, odredbom članka 118. stavka 3. tada važećeg ZoPDML-a/03 bilo je propisano da će se postupci za određivanje granica pomorskog dobra započeti do stupanja na snagu tog zakona okončati prema odredbama Pomorskog zakonika (»Narodne novine« broj 17/94., 74/94. i 43/96.).

8.1. Nesporno je da Pomorski zakonik je davao ovlast Vladi Republike Hrvatske da, u slučaju dvojbe predstavlja li određeno dobro pomorsko dobro, o tome donese odluku (članak 50. stavak 6.), odnosno Vlada Republike Hrvatske bila je ovlaštena utvrditi granicu pomorskog dobra.

Ova ovlast, međutim, prestala je stupanjem na snagu ZoPDML-a/03 osim za postupke utvrđivanja granice pomorskog dobra koji su bili u tijeku na dan stupanja na snagu ZoPDML-a/03, a u skladu s člankom 118. stavkom 3. tog zakona.

8.2. Ustavni sud utvrđuje da je ZoPDML/03 stupio na snagu 15. listopada 2003. Postupak za donošenje Uredbe/15, kojom je u članku 1. izmijenjen članak 2. Uredbe/99 i izmjenom samo proširena granica pomorskog dobra utvrđena još Uredbom/99 na dijelu k. o. Gruž, započeo je u vrijeme kada je (već) u primjeni (više od dvanaest godina) bio ZoPDML/03.

Ustavni sud naglašava da Uredba/15 nije donesena u postupku pokrenutom za određivanje granica pomorskog dobra na dijelu k. o. Gruž, jer to je učinjeno ranije donesenom Uredbom/99. Postupak donošenja Uredbe/15 pokrenut je radi izmjene Uredbe/99 u dijelu koordinatnih točaka granice pomorskog dobra k. o. Gruž i taj je postupak donošenja Uredbe/15 započeo u vrijeme kada je ZoPDML/03 već stupio na snagu. Stoga ovlast Vlade Republike Hrvatske za donošenje Uredbe/15 nije bila u dosegu odredbe članka 118. stavka 3. tada važećeg ZoPDML-a/03. Naime, u postupku donošenja Uredbe/15 nije se radilo o postupku za određivanje granice pomorskog dobra koji je započet do stupanja na snagu ZoPDML-a/03, nego o novom postupku utvrđivanja (odnosno mijenjanja) ranije konačno utvrđene granice pomorskog dobra na području na kojem je granica pomorskog dobra bila utvrđena Uredbom/99.

8.3. Iz navedenoga slijedi da je Vlada Republike Hrvatske, donoseći Uredbu/15 izvršavala ovlasti iz članka 118. stavka 3. ­ZoPDML-a/03 kada to više nije bilo moguće, odnosno u slučaju koji se ne odnosi na postupak utvrđivanja granice pomorskog dobra započetog prije stupanja na snagu ZoPDML-a. Svako drukčije gledište vodilo bi nas do zaključka da Vlada Republike Hrvatske može, u svim slučajevima u kojima je granica pomorskog dobra utvrđena odlukom Vlade Republike Hrvatske na temelju članka 50. stavka 6. Pomorskog zakonika, neodređeno dugo i neodređen broj puta mijenjati jednom utvrđenu granicu pomorskog dobra neovisno o odredbama zakona koji uređuje materiju pomorskog dobra i postupovnim garancijama koje su ZoPDML/03 i danas važeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 83/23.) dali strankama u postupcima utvrđivanja granice pomorskog dobra.

Ustavni sud utvrđuje da bi takvo gledište bilo ustavnopravno neprihvatljivo te da Vlada Republike Hrvatske ne može mijenjati jednom utvrđene granice pomorskog dobra koje je, prije stupanja na snagu ZoPDML-a/03, utvrdila na temelju ovlasti iz Pomorskog zakonika. Jednom utvrđene granice pomorskog dobra može se, nakon stupanja na snagu ZoPDML-a/03 i danas važećega Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, nanovo utvrđivati odnosno mijenjati isključivo primjenjujući odgovarajuće odredbe ­ZoPDML-a/03 (prvenstveno članka 14.), i Uredbu o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra (»Narodne novine« broj 8/04.), a nakon stupanja na snagu danas važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, primjenjujući njegove odredbe koje se odnose na utvrđivanje granice pomorskog dobra (članci 18. – 28.), te odredbe Uredbe o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra (»Narodne novine« broj 8/04. i 82/05.).

9. Članak 55. stavak 1. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 55.

(1) Ustavni sud će ukinuti … drugi propis … ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom.

(...)«

9.1. Utvrdivši nesuglasnost Uredbe/15 s člankom 5. stavkom 1. Ustava i s člankom 118. stavkom 3. ZoPDML-a/03, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke odluke. Ostali prigovori, kao i prijedlog predlagatelja za donošenje privremene mjere, nisu stoga razmatrani.

9.2. Točka II. izreke odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Obrazloženje rješenja

10. Pred Ustavnim sudom Uredba/99 već je bila predmetom ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom. Rješenjem broj: ­U-II-2289/2015 od 18. listopada 2016. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene Uredbe/99 (rješenje v. na www.usud.hr). U rješenju o neprihvaćanju prijedloga Ustavni sud istaknuo je sljedeće:

»VI. MJERODAVNO PRAVO

8. Članci 50. stavak 6., 51. i 1038. stavak 1. Pomorskog zakonika koji je bio na snazi u vrijeme stupanja na snagu Uredbe (v. točku 4. obrazloženja ovog rješenja) glasili su:

'Članak 50.

(...)

U slučaju dvojbe da li određeno dobro predstavlja pomorsko dobro, odluku donosi Vlada Republike Hrvatske, uz prethodno pribavljeno mišljenje državnog pravobranitelja.'

'Članak 51.

Na pomorskom dobru ne može se stjecati ni pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi.

Svakome je dopušteno upotrebljavati i/ili koristiti se pomorskim dobrom prema njegovoj prirodi i namjeni, a u skladu s odredbama ovoga Zakona.

Posebna upotreba i/ili gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra može se odobriti fizičkim i pravnim osobama (koncesija) pod uvjetom da takvo korištenje nije u suprotnosti s interesom Republike Hrvatske.

Posebna upotreba pomorskog dobra je svaka ona upotreba koja nije opća upotreba ni gospodarsko korištenje pomorskog dobra.'

'Članak 1038.

Ako je nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima ('Narodne novine', br. 19/74., 39/75., 17/77. i 18/81.) postojalo pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru osobe koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja i to pravo postoji i na dan stupanja na snagu ovoga Zakonika, nadležni javni pravobranitelj će pokrenuti postupak za izvlaštenje (eksproprijaciju) vlasništva na određenom objektu, time da bivši vlasnik stječe pravo koristiti objekt na osnovi koncesije bez plaćanja naknade za razdoblje dok iznos utvrđene naknade za koncesiju za korištenje pomorskog dobra ne dosegne iznos naknade za oduzeto vlasništvo na objektu.

(...)'

8.1. Članak 1038. Pomorskog zakonika prestao je važiti 15. listopada 2003., stupanjem na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. i 56/16.).

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. U konkretnom slučaju utvrđeno je da je granica pomorskog dobra određena na način i u postupku propisanim Pomorskim zakonikom.

Člankom 50. stavkom 6. Pomorskog zakonika bilo je propisano da ukoliko postoji dvojba predstavlja li određeno dobro ujedno i pomorsko dobro, odluku donosi Vlada, uz prethodno pribavljeno mišljenje državnog pravobraniteljstva/odvjetništva.

U konkretnom slučaju Uredba je donesena na temelju prethodno pribavljenog mišljenja Državnog pravobraniteljstva Republike Hrvatske te mišljenja Stručnog povjerenstva za granice pomorskog dobra za Dubrovačko-neretvansku županiju.

Pri takvom stanju stvari Ustavni sud nije našao razloga sumnjati da je Vlada osporenu Uredbu donijela na način i u postupku propisanim mjerodavnim zakonskim odredbama.«

11. Budući da u odnosu na Uredbu/99 predlagatelj nije naveo argumentaciju za preispitivanje prethodno citiranog stajališta zauzetog u rješenju broj: U-II-2289/2015 od 18. listopada 2016., a Ustavni sud nije utvrdio da bi u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske nastupile supstancijalno različite okolnosti od onih koje su postojale u vrijeme donošenja navedenog rješenja i koje bi dovele do promjene navedenog stajališta, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki III. izreke rješenja.

12. Točka IV. izreke rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3890/2024
 Zagreb, 20. svibnja 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.