### NN 118/2020 (28.10.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-3642/2019 od 23. rujna 2020.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2305

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Branko Brkić, predsjednik Vijeća, te suci Andrej Abramović, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko i Goran Selanec, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnio R. K. iz R., na sjednici održanoj 23. rujna 2020. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Odbor za državnu službu dužan je u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od trideset (30) dana, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«, donijeti rješenje u predmetu koji se pred tim tijelom vodi u povodu žalbe podnositelja R. K. od 13. kolovoza 2020., izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, Područnog carinskog ureda R. klasa: UP/I-112-02/12-01/341, ur. broj: 513-02-6000/2-20-41 od 23. srpnja 2020.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositelju ustavne tužbe R. K. iz R., određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 13.300,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. R. K. iz R. (u daljnjem tekstu: podnositelj) 30. kolovoza 2019. podnio je ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u predmetu koji se vodio pred Upravnim sudom u Rijeci pod brojem UsI-737/19.

Podnositelj u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da mu se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Upravnog suda u Rijeci broj: UsI-737/19, Ministarstva financija Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo financija), Carinske uprave klasa: UP/I-112-02/12-01/341 i Odbora za državnu službu klasa: UP/II-112-07/13-01/2759.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Ministarstvo financija donijelo je rješenje o rasporedu na radno mjesto (višeg stručnog savjetnika u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Carinarnici R.) klasa: UP/l-112-02/12-01/341, ur. broj: 513-02-4593/1-12-1 od 1. srpnja 2012. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

2.1. Podnositelj je 6. srpnja 2012. podnio Odboru za državnu službu žalbu protiv prvostupanjskog rješenja.

Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/II-112-07/12-01/1342, ur. broj: 566-01/8-13-17 od 17. svibnja 2013. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) poništio je prvostupanjsko rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Ministarstvo financija donijelo je rješenje klasa: UP/l-112-02/12-01/341, ur. broj: 513-02-6009/1-13-6 od 16. kolovoza 2013. u ponovljenom postupku.

Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/ll-112-07/13-01/2759, ur. broj: 566-01/8-16-7 od 22. srpnja 2016. poništio je prvostupanjsko rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak (u daljnjem tekstu: rješenje o poništenju).

Podnositelj je elektroničkom poštom od 31. kolovoza 2016., 17. listopada 2016. i 26. listopada 2016. od Carinske uprave zatražio izvršenje rješenja Odbora za državnu službu od 22. srpnja 2016.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Središnji ured, rješavajući po službenoj dužnosti u ponovljenom postupku po rješenju o poništenju od 22. srpnja 2016. donijelo je rješenje klasa: UP/I-112-02/12-01/89, ur. broj: 513-02-1820/6-16-39 od 12. rujna 2016., kojim je podnositelju za razdoblje od 1. srpnja 2012. do 7. srpnja 2013. priznato pravo na razliku plaće koju je ostvario kao viši stručni savjetnik u Carinskoj upravi i plaće koju bi ostvario na radnom mjestu višeg inspektora u Financijskoj policiji, Postaji R., Odjelu za posebne poreze od 1. srpnja 2012. do 7. srpnja 2013., na temelju koeficijenta 1,90 i dodatka od 10% na osnovnu plaću zbog posebnih uvjeta rada. Ocijenjeno je da su donesenim rješenjem otklonjene posljedice donošenja rješenja o rasporedu podnositelja na radno mjesto koje je poništeno rješenjem Odbora za državnu službu od 22. srpnja 2016.

2.2. Podnositelj je Odboru za državnu službu 23. veljače 2018. podnio žalbu radi nedonošenja rješenja (šutnja uprave).

Odbor za državnu službu podneskom klasa: 112-07/13-01/2759, ur. broj: 566-01/8-18-13 od 19. ožujka 2018. obavijestio je Ministarstvo financija, Carinsku upravu, Središnji ured da je dužno donijeti rješenje u predmetnoj upravnoj stvari u roku od 15 dana.

Podnositelj je od Ministarstva uprave, Upravne inspekcije, Sektora za inspekciju državne uprave 12. svibnja 2016. zatražio izvršenje rješenja o poništenju.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Središnji ured aktom klasa: UP/I-112-02/12-01/89, ur. broj: 513-02-1820/6-16-34 od 9. svibnja 2016. dostavio je Odboru za državnu službu pritužbe podnositelja.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave aktom klasa: 050-02/16-01/257, ur. broj: 515-07-01/1-16-2 od 12. svibnja 2016. zatražio je od Ministarstva financija, Carinske uprave izviješće i dokumentaciju o statusu podnositelja.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Središnji ured aktom klasa: 050-01/16-01/24, ur. broj: 513-02-1820/6-16-13 od 17. lipnja 2016. dostavio je Ministarstvu uprave, Upravnoj inspekciji, Sektoru za inspekciju državne uprave izviješće i dokumentaciju za status podnositelja.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave aktom klasa: 050-02/16-01/257, ur. broj: 515-07-01/1-16-11 od 6. rujna 2016. zatražio je od Ministarstva financija, Carinske uprave, Središnjeg ureda izvršenje rješenja o poništenju.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave zaprimio je izviješća Ministarstva financija, Carinske uprave, Središnjeg ureda i Odbora za državnu službu 27. lipnja 2016., 8. kolovoza 2016., 6. rujna 2016. i 14. listopada 2016.

Podnositelj je Ministarstvu uprave, Upravnoj inspekciji, Sektoru za inspekciju državne uprave 27. lipnja 2016., 8. kolovoza 2016. i 14. listopada 2016. uputio dopune svoje predstavke.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave aktom klasa: 050-02/16-01/257, ur. broj: 515-07-01/1-16-16 od 14. listopada 2016. zatražio je od Ministarstva financija, Carinske uprave, Središnjeg ureda izvršenje rješenja o poništenju.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave aktom klasa: 050-02/16-01/257, ur. broj: 515-07-01/1-16-21 od 25. listopada 2016. zatražio je od Ministarstva financija, Carinske uprave, Središnjeg ureda dopunu traženog izviješća.

Ministarstvo uprave, Upravna inspekcija, Sektor za inspekciju državne uprave, 7. lipnja 2017. uputio je predstavku i upozorenje Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Središnjoj službi kojim ukazuje na mogućnost pokretanja spora zbog šutnje administracije.

Odbor za državnu službu aktom klasa: 112-07/13-01/2759, ur. broj: 566-01/8-18-13 od 19. ožujka 2018. zatražio je od Ministarstva financija, Carinske uprave, Središnjeg ureda izvršenje rješenja o poništenju.

Ministarstvo financija, Carinska uprava, Središnji ured aktom klasa: UP/I-112-02/12-01/89, ur. broj: 513-02-1820/6-18-74 od 23. ožujka 2018. dostavio je Odboru za državnu službu obavijest o postupanju.

Podnositelj je elektroničkim putem 5. travnja 2018. uputio »žalbu« Odboru za državnu službu zbog nedonošenja rješenja.

2.3. Podnositelj je tužbom od 23. svibnja 2019. pred Upravnim sudom u Rijeci pokrenuo spor radi šutnje uprave.

Upravni sud u Rijeci je presudom broj: Usl-737/19-14 od 22. kolovoza 2019. usvojio tužbeni zahtjev podnositelja te je naložio Odboru za državnu službu da u roku od 30 dana od dana primitka presude donese odluku o žalbi podnositelja od 23. veljače 2018. zbog nedonošenja rješenja prvostupanjskog tijela Ministarstva financija, Carinske uprave u izvršenju rješenja Odbora za državnu službu od 22. srpnja 2016. Podnositelj je presudu zaprimio 28. kolovoza 2019.

2.4. Ustavna tužba podnesena je 30. kolovoza 2019.

2.5. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/II-112-07/19-01/350, ur. broj: 566-01/8-19-9 od 16. rujna 2019., postupajući po gore navedenoj presudi, naložio je Ministarstvu financija da u roku od 15 dana od dana dostave rješenja donese rješenje o radnopravnom statusu podnositelja u izvršenju rješenja o poništenju od 22. srpnja 2016. Podnositelj je navedeno rješenje osobno zaprimio u uredu pročelnika 26. studenoga 2019.

2.6. Ministarstvo financija, Carinska uprava, Područni carinski ured R. rješenjem klasa: UP/I-112-02/12-01/341, ur. broj: 513-02-6000/2-19-25 od 10. prosinca 2019. utvrdio je radnopravni status podnositelja u izvršenju rješenja o poništenju od 22. srpnja 2016. kojim je utvrđeno da mu pripadaju i sva druga prava rasporeda na radno mjesta višeg inspektora u Ministarstvu financija, Financijskoj policiji, Postaji financijske policije R. za period od 1. srpnja 2012. do 7. srpnja 2013. Navedeno rješenje podnositelj je osobno zaprimio 10. prosinca 2019.

Podnositelj je u povodu tog rješenja, izjavio žalbu Odboru za državnu službu.

2.7. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/ll-112-07/20-01/126, ur. broj: 566-01/8-20-3 od 10. travnja 2020. poništio je rješenje Ministarstva financija od 10. prosinca 2019. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

2.8. Ministarstvo financija, Područni carinski ured R., u ponovljenom postupku u povodu rješenja Odbora za državnu službu od 10. travnja 2020. donio je rješenje klasa: UP/I-112-02/12-01/341, ur. broj: 513-02-6000/2-20-41 od 23. srpnja 2020., kojim je odlučeno da se podnositelj raspoređuje u razdoblju od 1. srpnja 2012. do 8. srpnja 2013. na radno mjesto carinika I u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Carinarnici I R., Carinskoj ispostavi Š., s pripadajućim koeficijentom 1,45 i osnovice plaće koja se uvećava za 8,5% za navršenih 17 godina radnog staža, s pravom na dodatak na osnovnu plaću u visini od 10% na posebne uvjete rada i pravom na uvećanje osnovne plaće za 8% za znanstveni stupanj magistra znanosti.

Podnositelj je u povodu tog rješenja Odboru za državnu službu podnio žalbu 13. kolovoza 2020.

III. MJERODAVNO PRAVO

3. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drugačiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.),

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.),

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.) i

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70. ZoSuda/13) nisu mijenjane.

4. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSuda/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

5. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje ‘spornog’ razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(...)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije. ...

(...)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.«

6. Sukladno citiranom stajalištu Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka. Uvažavajući činjenicu da je u konkretnom slučaju podnositelj koristio sredstva za ubrzanje upravnog postupka (žalbu i tužbu zbog šutnje uprave), Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

7. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog postupka

8. U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi upravni postupak se u povodu žalbe podnositelja od 13. kolovoza 2020. ponovno (po četvrti puta) vodi pred Odborom za državnu službu i u trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi nije okončan. Stoga je potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog postupka.

Ustavna tužba podnesena je 30. kolovoza 2019.

Ustavni sud utvrđuje da upravni postupak od 6. srpnja 2012. (kada je podnositelj podnio žalbu na prvostupanjsko rješenje) do 23. rujna 2020. (dana donošenja odluke Ustavnog suda), traje osam (8) godina, dva (2) mjeseca i sedamnaest (17) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

9. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu i ta okolnost ne opravdava trajanje ovog postupka u razdoblju duljem od osam (8) godina, a koji predmet još uvijek nije okončan.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela

10. Upravni postupak vodio se u razmatranom razdoblju od 6. srpnja 2012. pred prvostupanjskim i drugostupanjskim upravnim tijelom (vidi točke od 2. do 2.8. ove odluke). Postupak se vodio i pred Upravnim sudom u Rijeci radi tužbe zbog šutnje uprave. Presudom Upravnog suda u Rijeci broj: Usl-737/19 od 22. kolovoza 2019. usvojen je tužbeni zahtjev podnositelja te je naloženo Odboru za državnu službu da u roku od 30 dana donese odluku o žalbi podnositelja od 23. veljače 2018. Odbor za državnu službu rješenjem klasa: UP/ll-112-07/20-01/126, ur. broj: 566-01/8-20-3 od 10. travnja 2020. poništio je rješenje Ministarstva financija od 10. prosinca 2019. te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

Podnositelj je u povodu tog rješenja izjavio žalbu 13. kolovoza 2020. te se postupak ponovno vodi pred Odborom za državnu službu.

Podnositelj se tijekom trajanja upravnog postupka koristio sredstvima za ubrzanje istog (žalba i tužba zbog šutnje uprave) te o njegovom radnopravnom statusu (rasporedu) još nije odlučeno, stoga Ustavni sud utvrđuje da se postupak nije vodio sukladno načelu učinkovitosti.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

11. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Imajući u vidu duljinu trajanja postupka, njegovu važnost za podnositelja (priznavanje prava iz rada u državnoj službi), da se ne radi o složenom postupku koji još nije okončan, Ustavni sud utvrđuje da upravni postupak u razmatranom razdoblju traje dulje od osam (8) godina (dakle, nerazumno dugo), slijedom čega je ocijenjeno da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, a koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Izreka odluke i nalog predsjednici
 Odbora za državnu službu

13. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je predsjednica Odbora za državnu službu dužna dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu donošenja rješenja po izjavljenoj žalbi podnositelja, u roku od osam (8) dana od dana donošenja istog, a najkasnije u roku od osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

14. U skladu s člankom 63. stavkom 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama III. i IV. izreke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

15. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-3642/2019

Zagreb, 23. rujna 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.