## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3843/2007 od 6. travnja 2011.

### NN 48/2011 (27.4.2011.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3843/2007 od 6. travnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1091

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 6. travnja 2011. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 127. stavka 1. Zakona o izvršavanju kazne zatvora (»Narodne novine« broj 128/99., 55/00., 59/00., 129/00., 59/01., 67/01., 11/02., 190/03. – pročišćeni tekst, 76/07., 27/08. i 83/09. i 18/11.) te se ukida:

– prva rečenica članka 127. stavka 1. u dijelu koji glasi: », a po odobrenju upravitelja«.

II. Prva rečenica članka 127. stavka 1. Zakona o izvršavanju kazne zatvora (»Narodne novine« broj 128/99., 55/00., 59/00., 129/00., 59/01., 67/01., 11/02., 190/03. – pročišćeni tekst, 76/07., 27/08., 83/09. i 18/11.) u dijelu koji glasi: », a po odobrenju upravitelja« prestaje važiti 15. srpnja 2011.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom druge rečenice članka 127. stavka 1. Zakona o izvršavanju kazne zatvora (»Narodne novine« broj 128/99., 55/00., 59/00., 129/00., 59/01., 67/01., 11/02., 190/03. – pročišćeni tekst, 76/07., 27/08., 83/09. i 18/11.) koja glasi: »Mjesečni iznos novca kojeg zatvorenik može primati i slati utvrđuje se Pravilnikom iz stavka 6. ovoga članka.«.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Josip Jurić, na izdržavanju kazne zatvora u Kaznionici u Lepoglavi, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 127. stavka 1. Zakona o izvršavanju kazne zatvora (»Narodne novine« broj 128/99., 55/00., 59/00., 129/00., 59/01., 67/01., 11/02., 190/03. – pročišćeni tekst, 76/07., 27/08., 83/09. i 18/11., u daljnjem tekstu: ZIKZ).

Članak 127. stavak 1. ZIKZ-a glasi:

»Članak 127.

(1) Zatvorenik ima pravo od članova obitelji, a po odobrenju upravitelja i od druge osobe primati i slati novac posredstvom kaznionice, odnosno zatvora. Mjesečni iznos novca kojeg zatvorenik može primati i slati utvrđuje se Pravilnikom iz stavka 6. ovoga članka.

(...)«

2. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je zatražio očitovanje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske o navodima predlagatelja.

3. Tijekom ustavnosudskog postupka pribavljen je radni materijal Hrvatskog sabora – Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju kazne zatvora (P.Z. 645) od 12. ožujka 2007. (u daljnjem tekstu: Prijedlog ZID ZIKZ-a).

4. Prije raspravljanja o ovom prijedlogu, sutkinja Ustavnog suda Snježana Bagić izuzela se od raspravljanja i glasovanja, na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelj ističe sljedeće prigovore neustavnosti članka 127. stavka 1. ZIKZ-a:

»... ovakva odredba zakona dovodi do Ustavom nedopuštene nejednakosti pred zakonom zbog društvenog položaja osoba navedenih u zakonskoj odredbi (zatvorenik) iako je ravnopravnost zajamčena svim građanima bez ikakvih ograničenja.

Ovakvom odredbom ograničava se pravo slobodnog raspolaganja novcem svim građanima Republike Hrvatske jer im je onemogućeno upućivanje, darivanje novca zatvorenoj osobi kojoj je uzgred onemogućeno primanje tog novca koji se pošiljatelju vraća s naznakom 'odbija primitak'. (...)

Opoziciji prava na jednakost pred zakonom koji jamči čl. 14. URH bilo bi najjednostavnije postaviti hipotetski ogled gdje zatvoreniku roditelji i članovi obitelji mogu slati novac, dok je svima ostalima to pravo ograničeno. (...)

Isto tako može se zaključiti da osoba koja nema nikog od obitelji a nalazi se u položaju zatvorenika ovisi o odluci upravitelja od kojeg može ali i ne mora dobiti odobrenje, dakle i zatvorenike se dovodi u nejednak položaj, bez valjanih razloga.

Iako bi se razlozi ovakve odredbe mogli tražiti u nedopuštenim radnjama nekih zatvorenika nedopustivo je da se zbog nekoliko izoliranih slučajeva kažnjava i Ustavnom pravu onemogućava sve građane RH-e.

Tako nastale izolirane slučajeve novca stečenog nedopuštenim radnjama za vrijeme izdržavanja kazne zatvora kaznionice i zatvori trebaju prepustiti sudovima na rješavanje, a bez da se ikomu ograničava ijedno pravo zajamčeno Ustavom.

Uskrata ustavnih prava i razlozi uskrate iz čl. URH daju mogućnost opravdanja ovakve odredbe ZIKZ-a, no da bi se pravo ograničilo trebalo je prije ispitati postojanje razloga za isto, prije svega je ograničenje koje se očituje u osporavanju odredbi učinjeno radi ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom, te jesu li uvjeti pod kojima je ograničenje propisano razmjerni legitimnom cilju koji se želi postići zabranom primanja novca i slanja novca. (...) a razlozi koji opravdavaju takvo ograničenje moraju biti važni i dostatni. (...)

Ograničenje prava ne mogu se u konkretnom slučaju pravdati niti načelima razmjernosti, prikladnosti, potrebitosti i zahtjevnosti kao niti načelom transparentnosti interesa zbog čega ovaj prijedlog kao predlagatelj smatram osnovanim.«

6. Predlagatelj smatra da su osporene odredbe ZIKZ-a u nesuglasnosti s člancima 3., 14. i 16. Ustava, te predlaže pokretanje postupka i ukidanje članka 127. stavka 1. ZIKZ-a.

III. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske

7. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavni su članci 3., 14. i 16. Ustava. Oni glase:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

2) Konvencijsko pravo

8. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavna je i Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija), koja je sastavni dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske (članak 134. Ustava).

Članak 14. Konvencije glasi:

»Članak 14.

ZABRANA DISKRIMINACIJE

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.«

Članak 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju glasi:

»Članak 1.

OPĆA ZABRANA DISKRIMINACIJE

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nitko ne smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1.«

8.1. U ovom je ustavnosudskom postupku uvažena i relevantna praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) vezana uz načelo zabrane diskriminacije, koja se navodi na odgovarajućim mjestima u obrazloženju ove odluke.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Načela na kojima se temelji ZIKZ

9. ZIKZ-om se uređuje izvršavanje kazne zatvora, pa se u općim odredbama, uz osnovne odredbe, propisuju načela mjerodavna u izvršavanju kazne zatvora.

Članak 1. stavak 2., članci 2. i 3. te članci 9. i 10. ZIKZ-a glase:

»Članak 1.

(...)

(2) Poslovi izvršavanja kazne zatvora od posebnog su interesa za Republiku Hrvatsku.

(...)

Članak 2.

Glavna svrha izvršavanja kazne zatvora jest, uz čovječno postupanje i poštovanje dostojanstva osobe koja se nalazi na izdržavanju kazne zatvora ..., njegovo osposobljavanje za život na slobodi u skladu sa zakonom i društvenim pravilima.

Članak 3.

(1) Zatvorenik uživa zaštitu temeljnih prava utvrđenih Ustavom Repub-
like Hrvatske, međunarodnim ugovorima i ovim Zakonom.

(2) Izvršavanjem kazne zatvora zatvorenika se može ograničiti u temeljnim pravima samo u granicama nužnim za ostvarenje svrhe izvršavanja kazne i u postupku propisanom ovim Zakonom.

(3) Zatvorenika se u pravima smije ograničiti samo iznimno i ako je to prijeko potrebno radi zaštite reda i sigurnosti kaznionice ili zatvora i samih zatvorenika.

(4) Ograničenja temeljnih prava zatvorenika iz ovoga Zakona moraju biti razmjerna razlozima radi kojih se primjenjuju.«

»Članak 9.

(1) Kazna zatvora izvršava se na način koji zatvoreniku jamči poštovanje ljudskog dostojanstva. Zabranjeni su i kažnjivi postupci kojima se zatvorenika podvrgava bilo kakvu obliku mučenja, zlostavljanja ili ponižavanja, te liječničkim ili znanstvenim pokusima.

(2) Zabranjenim postupcima iz stavka 1. ovoga članka poglavito se smatraju postupci koji su nerazmjerni održavanju reda i stega u kaznionicama i zatvorima ili su nezakoniti pa mogu proizvesti trpljenje ili neprimjereno ograničenje temeljnih prava zatvorenika.

(3) Zatvorenik koji je bio žrtva zabranjenih postupaka iz stavka 1. ovoga članka ima pravo na naknadu štete.

Članak 10.

Izvršavanjem kazne zatvora ne smije se zatvorenike dovoditi u međusobno nejednak položaj s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, političko ili drugo uvjerenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, imovinu, rođenje, naobrazbu, društveni položaj ili druge osobine.«

2) Zakonski okvir prava zatvorenika na raspolaganje novcem

10. U skladu s načelima na kojima se ZIKZ temelji, u glavi XVII. ZIKZ-a, pod nazivom »Dodir s vanjskim svijetom«, zakonodavac je propisao pravila koja se odnose na komunikaciju zatvorenika sa slobodnim osobama u različitim oblicima (posjete zatvoreniku, dopisivanje, telefoniranje i dr.).

Člankom 127. ZIKZ-a, koji nosi naziv »Novac i vrijednosnice«, propisan je način na koji zatvorenici primaju novac (osporeni stavak 1.), raspolažu novcem (i vrijednosnim papirima), obavljaju plaćanja i dr.

10.1. Sukladno pročišćenom tekstu ZIKZ-a (»Narodne novine« broj 190/03.), članak 127. ZIKZ-a glasio je:

»Novac i vrijednosnice

Članak 127.

(1) Zatvorenik ima pravo primati i slati novac posredovanjem kaznionice, odnosno zatvora.

(2) Novac kojim zatvorenik slobodno raspolaže može u skladu s kućnim redom imati kod sebe ili na pologu novca.

(3) O prometu novca s pologa vodi se evidencija. Zatvorenika će se najmanje jedanput mjesečno upoznati sa stanjem novca na pologu. Na zatvorenikov zahtjev dio njegova novca položit će se u banku ili štedionicu.

(4) Upravitelj može zatvoreniku prigodom korištenja pogodnosti izlazaka odobriti raspolaganje novcem iz obvezne ušteđevine.

(5) Inozemna sredstva plaćanja položit će se u banku, štedionicu ili na polog novca ili uručiti osobi koju zatvorenik odredi, o čemu se zatvoreniku uručuje potvrda.

(6) Vrijednosni papiri pohranjuju se na polog dragocjenosti ili uručuju osobi koju zatvorenik odredi, o čemu se zatvoreniku uručuje potvrda.

(7) Pobliže propise o raspolaganju novcem donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa.«

10.2. Članak 127. ZIKZ-a izmijenjen je i dopunjen 2007. godine Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o izvršavanju kazne zatvora (»Narodne novine« broj 76/07.). Članak 27. tog zakona glasi:

»Članak 27.

U članku 127. stavku 1. iza riječi: »ima pravo« dodaju se riječi: »od članova obitelji a po odobrenju upravitelja i od druge osobe«, a iza prve rečenice dodaje se rečenica koja glasi: »Mjesečni iznos novca kojeg zatvorenik može primati i slati utvrđuje se Pravilnikom iz stavka 6. ovoga članka.«

Stavak 2. briše se.

U dosadašnjem stavku 3., koji postaje stavak 2., u trećoj rečenici iza riječi: »ili štedionicu« dodaju se riječi: »na njegov trošak«.

U dosadašnjem stavku 4., koji postaje stavak 3., iza riječi: »zatvoreniku« stavlja se zarez i dodaju riječi: »iz opravdanih razloga«, a riječi: »prigodom korištenja pogodnosti izlaska« brišu se.

U dosadašnjem stavku 5., koji postaje stavak 4., iza riječi: »štedionicu« dodaju se riječi: »na trošak zatvorenika«.

Dosadašnji stavci 6. i 7. postaju stavci 5. i 6.«

10.3. Sukladno navedenom, pročisti li se redakcijski tekst članka 127. stavka 1. ZIKZ-a, on glasi:

»Članak 127.

(1) Zatvorenik ima pravo od članova obitelji a po odobrenju upravitelja i od druge osobe primati i slati novac posredovanjem kaznionice, odnosno zatvora. Mjesečni iznos novca kojeg zatvorenik može primati i slati utvrđuje se Pravilnikom iz stavka 6. ovoga članka.

(...)«

11. Na temelju članka 127. stavka 7. (6.) ZIKZ-a, ministar nadležan za pravosuđe donio je Pravilnik o raspolaganju novcem (»Narodne novine« broj 81/02., 102/04., 111/07.), kojim je razradio članak 127. ZIKZ-a.

3) Prva rečenica članka 127. stavka 1. ZIKZ-a

12. U prvoj rečenici članka 127. stavka 1. ZIKZ-a, ustavnost kojeg osporava predlagatelj, propisano je da zatvorenik ima pravo od članova obitelji, a po odobrenju upravitelja i od druge osobe, primati i slati novac posredovanjem kaznionice, odnosno zatvora.

Predlagatelj ističe da su zatvorenici bez obitelji diskriminirani u pogledu primanja i slanja novca u odnosu na zatvorenike koji imaju obitelj, budući da ostvarenje tog prava zatvorenika bez obitelji ovisi o odluci upravitelja, dok to nije slučaj sa zatvorenicima koji imaju obitelj. Riječ je, dakle, o prigovoru nejednakog postupanja unutar iste kategorije osoba po osnovi obiteljskog statusa.

13. Ni Ustav ni Konvencija ne određuju pobliže pojam diskriminacije. Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi prihvatio pravna stajališta Europskog suda o značenju i opsegu pojma diskriminacije.

Primjerice, u predmetu Oršuš i drugi protiv Hrvatske (presuda, veliko vijeće, 17. ožujka 2010., zahtjev br. 15766/03), Europski sud navodi: »Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio da diskriminacija znači različito postupanje prema osobama u relativno sličnim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja (...)«. Slično tome, u predmetu Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, plenarna sjednica, 28. svibnja 1985., zahtjevi br. 9214/80, 9473/81 i 9474/81) taj sud navodi: »Pojam diskriminacije u okviru značenja članka 14. obuhvaća, općenito rečeno, slučajeve gdje se prema nekim osobama ili skupinama, bez odgovarajućeg opravdanja, nepovoljnije postupa nego prema drugim osobama ili skupinama, iako Konvencija ne nalaže povoljniji tretman«. U istoj je presudi Europski sud istaknuo i sljedeće: »U smislu članka 14. razlika u postupanju (difference of treatment) bit će diskriminatorna ako 'nema nikakvo objektivno i razumno opravdanje', što znači ako ne postiže 'legitiman cilj' ili ako ne postoji 'razuman odnos razmjernosti između uporabljenih sredstava i cilja koji se nastoji postići'« (predmet Abdulaziz Cabales i Balkandali, § 72.; isto i predmet Unal Tekeli protiv Turske, presuda, 16. studenoga 2004., zahtjev br. 29865/96, § 50.).

13.1. Ustavni sud podsjeća da je određenje diskriminacije sadržano u članku 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije (»Narodne novine« broj 85/08.), koji glasi:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom osigurava zaštita i promicanje jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, stvaraju se pretpostavke za ostvarivanje jednakih mogućnosti i uređuje zaštita od diskriminacije na osnovi rase ili etničke pripadnosti ili boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, imovnog stanja, članstva u sindikatu, obrazovanja, društvenog položaja, bračnog ili obiteljskog statusa, dobi, zdravstvenog stanja, invaliditeta, genetskog naslijeđa, rodnog identiteta, izražavanja ili spolne orijentacije.

(2) Diskriminacijom u smislu ovoga Zakona smatra se stavljanje u nepovoljniji položaj bilo koje osobe po osnovi iz stavka 1. ovoga članka, kao i osobe povezane s njom rodbinskim ili drugim vezama.

(3) Diskriminacijom se smatra i stavljanje neke osobe u nepovoljniji položaj na temelju pogrešne predodžbe o postojanju osnove za diskriminaciju iz stavka 1. ovoga članka.«

14. Zakonodavac ima ustavnu ovlast da u okviru kaznenopravne politike uređuje zatvorski sustav te prava i obveze osoba na izdržavanju kazne zatvora. Međutim, iako je člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava propisana ovlast Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote.

Ustavni sud u tom smislu primjećuje da ograničenja zatvorenika u vezi s primanjem i slanjem novca (prva rečenica članka 127. stavka 1. ZIKZ-a) moraju slijediti Ustavom i zakonom određeni cilj i u odnosu na njega moraju biti razmjerna. To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, te se njima mora postići ravnoteža između Ustavom i zakonom zajamčenih prava zatvorenika, s jedne strane, i zaštite objektivnog pravnog poretka u području izvršenja kazni zatvora, s druge strane.

15. Prema ocjeni Ustavnog suda, nesporna je legitimnost cilja koji se člankom 127. stavkom 1. ZIKZ-a nastoji postići. Riječ je o sprječavanju nezakonitih radnji samih zatvorenika unutar zatvorskog sustava, u prvom redu u njihovim međusobnom odnosima.

Taj je cilj razvidan iz obrazloženja Prijedloga ZID ZIKZ-a (v. točku 3. obrazloženja), u kojem je, u odnosu na osporeni članak 127. stavak 1. ZIKZ-a, navedeno:

»U članku 127. stavku 1. izmjena se predlaže zbog toga što se slanje i primanje novca treba ograničiti u pravilu na članove obitelji kako bi se spriječile nezakonite radnje i odnosi među zatvorenicima a koje su u praksi često rezultirale slanjem novca na račun zatvorenika. Iz istih razloga predlaže se ograničiti iznos novca koji zatvorenik može primati i slati. Zbog toga što neki zatvorenici nemaju članova obitelji potrebno je propisati mogućnost da upravitelj odobri mogućnost primanja i slanja novca drugih osoba s kojima zatvorenik kontaktira.

Brisanje stavka 2. predlaže se iz razloga što se u praksi ukazala potreba zabrane držanja novca kod zatvorenika zbog nezakonitih radnji i razloga sigurnosti (sprječavanje međusobne trgovine, krađa, potkupljivanja i sl.)...«

Slično tome, ministar pravosuđa Republike Hrvatske naveo je u očitovanju upućenom Ustavnom sudu (v. točku 2. obrazloženja) sljedeće obrazloženje članka 127. stavka 1. ZIKZ-a:

»Navedenom odredbom utvrđeno je pravo zatvorenika i članova njegove obitelji na primanje odnosno slanje novca. Zbog sprječavanja primanja i slanja novca između zatvorenika i osoba koje su u svezi s kaznenim djelom, sprječavanja iznude i drugih mogućih kriminalnih aktivnosti, primanje i slanje novca između zatvorenika i drugih osoba ne predstavlja pravo zatvorenika, već se zatvoreniku može omogućiti slanje i primanje novca od druge osobe koja nije član obitelji.«

16. Ustavni sud ocjenjuje nespornim da mjera koja je prvom rečenicom članka 127. stavka 1. ZIKZ-a propisana za ostvarenje tog legitimnog cilja ne dovodi u nejednak pravni položaj, odnosno ne diskriminira skupinu zatvorenika koji nemaju obitelj u odnosu na skupinu zatvorenika koji imaju obitelj (vezano uz pravo na primanje i slanje novca).

Riječ je, naime, o činjeničnim razlikama među zatvorenicima s obzirom na obiteljski status, koje pravna norma (članak 127. stavak 1. ZIKZ-a) uvažava i u odnosu na te činjenične razlike uređuje dotični pravni odnos.

Nesporno je, naime, da zatvorenik koji nema obitelj ne može ni faktički ni pravno doći u situaciju da prima novac od obitelji ili šalje novac obitelji. Utoliko je on u različitom položaju, odnosno u neusporedivoj pravnoj situaciji sa zatvorenikom koji ima obitelj, a koji i faktički i pravno dolazi u situaciju da prima novac od obitelji ili šalje novac obitelji. Stoga dio odredbe prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a – koji propisuje da zatvorenik ima pravo od članova obitelji primati i slati novac – ni na koji način ne diskriminira onu skupinu zatvorenika koji nemaju obitelj, jer se oni ni faktički ni pravno ne mogu naći u situaciji zatvorenika koji imaju obitelj. Među njima, dakle, ne postoji usporediva pravna situacija.

Stoga Ustavni sud utvrđuje neosnovanim prijedloge predlagatelja o navodnim diskriminacijskim učincima tog dijela prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a u odnosu na zatvorenike koji nemaju obitelj.

17. S druge strane, dio prve rečenice članka 127. stavka 1.
ZIKZ-a – koji propisuje da zatvorenik ima pravo, po odobrenju upravitelja, od druge osobe (izvan obitelji) primati novac, odnosno drugoj osobi (izvan obitelji) slati novac – odnosi se na sve zatvorenike jednako, neovisno o tome imaju li ili nemaju obitelj.

Budući da su svi zatvorenici – u odnosu na primanje novca od drugih osoba (izvan obitelji), odnosno na slanje novca drugim osobama (izvan obitelji) – u jednakom pravnom položaju, jer se navedeno pravno pravilo na sve njih jednako primjenjuje neovisno o činjenici imaju li ili nemaju obitelj, Ustavni sud utvrđuje neosnovanim prijedloge predlagatelja o navodnim diskriminacijskim učincima i tog dijela prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a u odnosu na zatvorenike koji nemaju obitelj.

18. Ustavni sud primjećuje, međutim, da prva rečenica članka 127. stavka 1. ZIKZ-a upravitelju daje zakonsko ovlaštenje da odobrava ili ne odobrava pravo zatvorenika da od drugih osoba (izvan obitelji) primaju novac, odnosno šalju im novac.

Budući da to zakonsko ovlaštenje upravitelja nije podrobnije razrađeno ni u ZIKZ-u ni u Pravilniku o raspolaganju novcem (v. točku 10. obrazloženja), Ustavni sud utvrđuje da je riječ o slobodnoj procjeni upravitelja da odlučuje o pravu zatvorenika na primanje novca od drugih osoba (izvan obitelji), odnosno na slanje novca drugim osobama (izvan obitelji).

19. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja »jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava« (presuda Europskog suda u predmetu Beian protiv Rumunjske, 6. prosinca 2007., zahtjev br. 30658/05, § 39: »... constitue l'un des éléments fondamentaux de l'Etat de droit«) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava, uključujući i područje izvršavanja kazne zatvora.

19.1. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme neće biti ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanja primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti i nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).

20. Polazeći od navedenih mjerila, Ustavni sud utvrđuje da dio prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a, koji upravitelju daje ovlaštenje da u svakom konkretnom slučaju odlučuje o tome hoće li određeni zatvorenik imati pravo na primitak novca od druge osobe (izvan obitelji), odnosno hoće li određeni zatvorenik imati pravo poslati novac drugoj osobi (izvan obitelji), ne ispunjava zahtjeve predvidljivosti i određenosti, a u odnosu na zatvorenike proizvodi ustavnopravno neprihvatljiv stupanj pravne neizvjesnosti.

Ustavni sud ne odriče ovlast zakonodavcu da pitanje: hoće li se zatvoreniku odobriti pravo na primanje novca od druge osobe, odnosno slanje novca drugoj osobi, – podvede pod diskrecijsku ocjenu upravitelja.

U prvoj rečenici članka 127. stavka 1. ZIKZ-a, međutim, nije riječ o diskrecijskoj ocjeni, nego o tzv. legaliziranoj samovolji. Zakonodavac, naime, nije naveo nijedan razlog, pa ni najopćenitijeg sadržaja, kojim bi se upravitelj trebao voditi pri procjeni svrsishodnosti da određenom zatvoreniku odobri ili ne odobri primanje novca od druge osobe (izvan obitelji), odnosno slanje novca drugoj osobi (izvan obitelji).

Na taj je način u tom pitanju otvorena pravna mogućnost arbitrarnog postupanja upravnih vlasti (upravitelja zatvora), koja je neprihvatljiva u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da je dio prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a, koji glasi: », a po odobrenju upravitelja«, nesuglasan sa zahtjevima koje u odnosu na zakone postavlja načelo vladavine prava (članak 3. Ustava).

21. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke odluke.

22. Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja ukinutog dijela prve rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a do isteka roka određenog točkom II. izreke ove odluke, kako bi Hrvatskom saboru ostavio dovoljno vremena za njegovo usklađivanje s Ustavom.

23. Objava odluke utemeljena je na članku 29. Ustavnog zakona.

2) Druga rečenica članka 127. stavka 1. ZIKZ-a

24. Predlagatelj osporava suglasnost s Ustavom i druge rečenice članka 127. stavka 1. ZIKZ-a koja glasi: »Mjesečni iznos novca kojeg zatvorenik može primati i slati utvrđuje se Pravilnikom iz stavka 6. ovoga članka.«

Predlagatelj smatra da se tom odredbom ograničava »pravo slobodnog raspolaganja novcem svim građanima Republike Hrvatske jer im je onemogućeno upućivanje, darivanje novca zatvorenoj osobi kojoj je uzgred onemogućeno primanje tog novca koji se pošiljatelju vraća s naznakom 'odbija primitak'.«.

Ustavni sud te navode predlagatelja ocjenjuje neosnovanim.

Ustavni sud primjećuje kako su uvjeti i zahtjevi koji proizlaze iz zatvorskog života po naravi stvari različiti od onih koji vrijede u građanskom (civilnom) životu. Osobitost zatvorskog života nalaže da cijela zajednica i svi njezini članovi uvažavaju javnopravno uređenje kojima je život zatvorenika podvrgnut.

Pravno pravilo prema kojem građani ne mogu slobodno slati zatvorenicima novac u neograničenim iznosima ne može se ni s jednog ustavnog aspekta podvesti pod ograničenje njihove slobode raspolaganja vlastitom imovinom, kako to smatra predlagatelj. Slično tome, to se pravno pravilo – sagledava li ga se s aspekta zatvorenika – nikako ne može tumačiti kao ograničenje prava zatvorenika da od građana koji nisu lišeni slobode (»nezatvorenika«) slobodno primaju novac u neograničenim iznosima.

Ustavni sud ponavlja da je riječ o posebnom javnopravnom uređenju zatvorskog sustava iz kojeg proizlaze specifična objektivna pravila ponašanja koja su obvezujuća za sve.

Iz navedenih razloga Ustavni sud nije prihvatio navod predlagatelja da druga rečenica članka 127. stavka 1. ZIKZ-a nije u suglasnosti s člancima 3., 14. i 16. Ustava.

25. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješio kao i točki I. izreke rješenja.

26. Objava rješenja utemeljena je na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3843/2007

Zagreb, 6. travnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 48/2011-1091