## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-6004/2012 od 4. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-6004/2012 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2639

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. stavka 2. alineje 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.), kao i Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama u cjelini.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Željko Bistrović iz Rijeke (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. stavka 2. alineje 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ), kao i ZoPNIZ-a u cjelini.

1.1. ZoPNIZ je donio Hrvatski sabor na svojoj sjednici od 13. srpnja 2012.

ZoPNIZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012. i, na temelju njegova članka 47., stupio na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.) ZoPNIZ je izmijenjen odnosno dopunjen u dijelu i na način koji ne utječe na opstojnost podnesenog prijedloga.

1.2. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlogu predlagatelja.

2. Osporeni članak 6. stavak 2. alineja 1. ZoPNIZ-a glasi:

»Članak 6.

(...)

(2) Nezakonito izgrađena zgrada ne može se ozakoniti ako se nalazi:

– unutar arheološkog nalazišta ili zone, prostornih međa nepokretnog kulturnog dobra ili kulturno-povijesne cjeline koja je upisana u Registar kulturnih dobara Republike Hrvatske ili ako je rekonstruirani dio pojedinačnog nepokretnog kulturnog dobra upisanog u taj Registar, osim zgrade za koju javnopravno tijelo nadležno za poslove zaštite kulturne baštine izda potvrdu da je izgrađena u skladu s posebnim uvjetima koje to tijelo na temelju posebnih propisa utvrđuje u postupku izdavanja lokacijske dozvole, odnosno rješenja o uvjetima građenja,

(...)«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Predlagatelj smatra da je osporeni članak 6. stavak 2. alineja 1. ZoPNIZ-a u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. i člankom 19. stavkom 1. Ustava, a da je ZoPNIZ u cjelini u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava.

Pobliže obrazlažući navedeno predlagatelj, u bitnome, ističe:

»1) Zakon je neustavan u cijelosti, a ne samo u pojedinim člancima. On unosi pravnu nesigurnost zbog neusklađenosti s drugim zakonima. Njime su nagrađeni oni koji su bespravno gradili, a kažnjeni oni koji su se pridržavali zakonskih i podzakonskih akata čime je prekršen čl. 14. stavak 2. Ustava koji kaže da su svi jednaki pred zakonom.

(...)

3) Odredba članka 6. stavka 2. alineje 1. Zakona o postupanju s nelegalno izgrađenim zgradama ne poštuje čl. 19. Ustava koji kaže da pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu:

(...)

Navedeni članak nije usklađen sa člankom 60. Zakona o zaštiti kulturnih dobara ('Narodne novine', broj 69/99) koji utvrđuje postupak izdavanja posebnih uvjeta.

Članak 6. stavak 2. alineja 1. Zakona o postupanju s nelegalno izgrađenim zgradama kontradiktoran je time što se izdavanje potvrde nadležnog tijela traži na osnovu posebnih uvjeta koji nisu nikada izdani.

Članak se može razumjeti i tako da u provedbi konzervatorski odjel odbije stranku zbog formalnog razloga neizdanih uvjeta, čime se mnoge stranke čije su zgrade u zaštićenim cjelinama dovode u zabludu, pokreću postupak s negativnim ishodom i izložene su nepotrebnim materijalnim troškovima. Time su nejednake pred zakonom u odnosu na druge stranke koje postupaju po istom zakonu čime se prekršio članak 14. stavak 2. Ustava.«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Za prosudbu osnovanosti predlagateljevog prijedloga mjerodavni su članak 2. stavak 4. alineja 1., članak 5. stavak 1. te članak 52. Ustava, koji glase:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, ...

(...)«

»Članak 52.

More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume ... drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati ili iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.«

5. Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, s time da je, sukladno članku 5. stavku 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite temeljna ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje pravo zakonodavcu donositi nova, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa i s time povezanih prava i obveza, to jest uređivati ih ovisno o različitim okolnostima.

Zakonodavac određenim oblikom uređenja pravnih odnosa treba postići određeni legitimni cilj. Osporenim ZoPNIZ-om zakonodavac je propisao uvjete, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada.

5.1. Iz prijedloga predlagatelja razvidno je nezadovoljstvo načinom na koji je u ZoPNIZ-u uređena materija ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada i njegovo neslaganje sa sadržajem osporenog ZoPNIZ-a, prije svega, u koncepcijskom smislu. U prijedlogu, naime, prevladavaju paušalni navodi o tome kako su, primjerice, bespravni graditelji »profitirali samim činom pretvorbe zemljišta u građevinsko«, ili, kako su »stekli neosnovanu materijalnu korist čiji izračun nije definiran zakonom« i sl. Drugim riječima, predlagatelj smatra da osporeni ZoPNIZ, kao cjelina, favorizira i »nagrađuje« one koji su gradili protivno propisima, a šteti onima koji su gradili zakonito te istodobno oštećuje državu pa bi stoga bilo pravično da nezakoniti graditelji »razliku vrate u proračun Republike Hrvatske« – što ZoPNIZ-om nije predviđeno.

5.2. Zbog čega je cilj ZoPNIZ-a uključivanje u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada i zbog čega je taj cilj legitiman obrazloženo je u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014.

Ustavni sud predlagatelja, stoga, upućuje na razloge izložene u obrazloženju navedenog rješenja te utvrđuje da, slijedom istih razloga, navodi njegovog prijedloga nisu ustavnopravno relevantni za ocjenu o nesuglasnosti s Ustavom osporenog ZoPNIZ-a, kao cjeline.

6. Postojanje legitimnog cilja zakona, samo po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja pa je na zakonodavcu da uspostavi odnos razmjernosti između postavljenih ciljeva i mjera kojima se ti ciljevi nastoje postići.

6.1. Zakonska mjera koju predlagatelj u konkretnom slučaju osporava, a koju je zakonodavac propisao u osporenom članku 6. stavku 2. alineji 1. ZoPNIZ-a, jest zabrana ozakonjenja zgrada koje se nalaze unutar arheološkog nalazišta ili zone, prostornih međa nepokretnog kulturnog dobra ili kulturno-povijesne cjeline koja je upisana u Registar kulturnih dobara Republike Hrvatske te rekonstruiranog dijela pojedinačnog kulturnog dobra upisanog u taj Registar.

Takvim uređenjem zakonodavac je odredio područje zaštićenih kulturnih vrijednosti na kojima se ne može ozakoniti nezakonito izgrađena zgrada (iako je i u tim područjima moguće ozakonjenje onih zgrada koje su u skladu s posebnim uvjetima prema propisima o zaštiti i unapređenju kulturnih dobara, to jest zgrada za koje javnopravno tijelo nadležno za poslove zaštite kulturne baštine izda potvrdu da su izgrađene u skladu s posebnim uvjetima).

Sadržaj i cilj osporenog članka 6. stavka 2. alineje 1. ZoPNIZ-a stoga je u suglasnosti s obvezama države da čuva prirodna i kulturna bogatstva, određuje način korištenja tih bogatstava i dr. – koje obveze proizlaze iz članka 52. Ustava.

6.2. Predlagateljevi prigovori u odnosu na osporeni članak 6. stavak 2. alineju 1. ZoPNIZ-a svode se zapravo na pitanje njegove (ne)usklađenosti s odredbama drugih zakona, primjerice, s člankom 60. Zakona o zaštiti kulturnih dobara (»Narodne novine« broj 69/99.).

Nadležnost Ustavnog suda propisana je člankom 125. alinejom 1. Ustava, koja glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

– odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;

(...)«

Iz citirane ustavne odredbe proizlazi da Ustavni sud ne ocjenjuje međusobnu usklađenost zakona (odnosno općenito propisa jednake pravne snage). Stoga navodi o međusobnoj neusklađenosti dvaju ili više zakona ne mogu biti predmet ustavnosudskog postupka u kojem se ocjenjuje suglasnost zakona s Ustavom.

7. Slijedom izloženih razloga, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, doneseno je rješenje kao u točki I. izreke, dok se objava rješenja (točka II. izreke) temelji na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-6004/2012

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 139/2014-2639