## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3675/2008 od 29. srpnja 2011.

### NN 93/2011 (10.8.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3675/2008 od 29. srpnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1984

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula D. O. iz Z., na sjednici održanoj 29. srpnja 2011. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10020/2004-4 od 24. travnja 2008. te se predmet vraća Upravnom sudu na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Podnositeljica ustavne tužbe je umirovljenica koja je u razdoblju od 1. travnja 2000. do 22. prosinca 2003. obnašala dužnost tajnice Hrvatskog sabora. Od 23. prosinca 2003. njoj je priznato pravo na starosnu mirovinu prema općim propisima, to jest prema Zakonu o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. i 79/07.).

Ustavnu tužbu podnijela je zbog navodnih povreda ustavnih prava koje su joj učinjene presudom donesenom u upravnom sporu kojom je Upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) odbio, kao neosnovanu, njezinu tužbu protiv konačnog rješenja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), donesenog u upravnom postupku u kojem je odbijen njezin zahtjev za priznavanje prava na mirovinu prema posebnim propisima.

Riječ je o sljedećoj presudi Upravnog suda i upravnim aktima HZMO-a:

– presudi Upravnog suda broj: Us-10020/2004-4 od 24. travnja 2008. (u daljnjem tekstu: osporena presuda);

– rješenju HZMO-a, Središnje službe u Zagrebu, klasa: 140-

-02/04-01/OB, urbroj: 341-99-03/1-04/10597 od 15. studenoga 2004. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje),

– rješenju HZMO-a, Područne službe u Zagrebu, klasa: 140--02/04-01/OB, urbroj: 341-25-03/1-04-97717, broj: 463304 od 22. srpnja 2004., kojim je odbijen podnositeljičin zahtjev za priznanje prava na mirovinu prema posebnim propisima (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

Ustavna tužba je pravodobna i dopuštena.

2. Na temelju članaka 25. i 42. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Hrvatskog sabora i HZMO-a zatražena su i dobivena očitovanja.

3. Sutkinja Ustavnog suda Slavica Banić izuzela se od raspravljanja i glasovanja u ovom predmetu.

II. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

4. Podnositeljica smatra da su joj presudom Upravnog suda i upravnim aktima prvog i drugog stupnja povrijeđena ustavna prava propisana člancima 14., 26., 29. stavkom 1. i člankom 55. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.). Smatra povrijeđenim i članak 19. stavak 1. Ustava.

4.1. U prvom redu osporava stajalište Upravnog suda da je Poslovnik Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 39/08. i 86/08.) podzakonski akt, smatrajući da joj je pogrešnom ocjenom pravne naravi Poslovnika Hrvatskog sabora uskraćeno pravo na mirovinu prema posebnim propisima (tzv. »zastupničku« mirovinu).

Pri tome se poziva na članak 41. stavak 3. Poslovnika Hrvatskog sabora, prema kojem tajnik Hrvatskog sabora »u pogledu prava prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru« ima rang predsjednika radnog tijela Hrvatskog sabora.

Ona, dakle, smatra da se prava iz Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru (»Narodne novine« broj 55/00., 107/01., 86/09. i 91/10.) po sili Poslovnika Hrvatskog sabora primjenjuju i na tajnika Hrvatskog sabora, pa joj stoga pripada pravo na »zastupničku« mirovinu.

4.2. Podnositeljica nadalje smatra da se Upravni sud i upravna tijela nisu dostatno očitovali o njezinim žalbenim i tužbenim navodima da je pojedinim drugim osobama, koje su također obnašale dužnost tajnika Hrvatskog sabora, odnosno njegovih domova, priznato pravo na »zastupničku« mirovinu.

Konkretno, povredu prava na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) podnositeljica vidi u činjenici da joj je onemogućeno »nepristrano i pravično odlučivanje o istom pravu« jer je drugoj osobi, »bivšem tajniku Zastupničkog doma Sabora«, priznato pravo na povoljniju mirovinu na temelju Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru. Poziva se i na primjer bivšeg tajnika Županijskog doma Sabora Republike Hrvatske, koji je također ostvario pravo na »zastupničku« mirovinu«. Smatra da je time dovedena u nejednak položaj u odnosu na te osobe suprotno članku 14. Ustava.

III. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

5. Prvostupanjskim rješenjem HZMO-a od 22. srpnja 2004. odbijen je podnositeljičin zahtjev za priznavanje prava na mirovinu prema posebnim propisima, jer je utvrđeno da Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, Poslovnik Hrvatskog sabora, Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 101/98., 135/98., 105/99., 25/00., 73/00., 30/01., 114/01. i 153/02.) i članak 79. stavak 2. Ustava ne sadrže odredbe o pravu na mirovinu tajnika Hrvatskog sabora.

5.1. Drugostupanjskim rješenjem HZMO-a od 15. studenoga 2004. odbijena je podnositeljičina žalba protiv prvostupanjskog rješenja uz sljedeće obrazloženje:

»... odredbom članka 40. stavak 2. Poslovnika Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske ('Narodne novine', broj 59/92) bilo (je) propisano da je tajnik Zastupničkog doma ujedno i tajnik Sabora Republike Hrvatske, te da u pogledu prava prema Zakonu o pravima zastupnika u Saboru Republike Hrvatske ima rang predsjednika radnog tijela Doma, ali... Poslovnik Hrvatskog sabora ('Narodne novine' broj 06/02) ne sadrži sličnu odredbu, pa nema mogućnosti za uvažavanje ovog žalbenog navoda i donošenje drugačijeg rješenja u ovoj upravnoj stvari.«

5.2. Upravni sud odbio je tužbu podnositeljice protiv navedenog drugostupanjskog rješenja kao neosnovanu. U presudi je Upravni sud pošao od sljedećih pravnih činjenica:

– prema Zakonu o obvezama i pravima državnih dužnosnika, dužnosnik u smislu tog zakona je (i) tajnik Hrvatskog sabora;

– člankom 1. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru propisano je da se tim zakonom uređuju prava i dužnosti zastupnika u Hrvatskom saboru koji se odnose na plaću, mirovine, naknade, ostala primanja i druga prava na osnovi obnašanja zastupničke dužnosti;

– člankom 2. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru propisano je da zastupnici u Hrvatskom saboru imaju pravo na plaću, mirovine, naknade, ostala primanja i druga prava po osnovi obnašanja zastupničke dužnosti, pod uvjetima i na način kako je utvrđeno posebnim propisima, ako tim zakonom nije drugačije određeno;

– unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskog sabora uređuju se Poslovnikom Hrvatskog sabora, prema kojem tajnik Hrvatskog sabora u pogledu prava prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru ima »rang« predsjednika radnog tijela Hrvatskog sabora.

Na temelju navedenog, Upravni sud je u presudi zaključio da tužba podnositeljice nije osnovana iz sljedećeg razloga:

»... tajnik Hrvatskog sabora ne ulazi u krug osoba na koje se primjenjuju odredbe Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru. Citiranim Poslovnikom uređena su zastupnička prava i obveze koje se tiču rada u Saboru, ali ne obuhvaćaju i pravo na mirovinu. To je pravo regulirano naprijed navedenim Zakonom o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru i odnosi se samo na zastupnike u Hrvatskom saboru. Spomenuti i citirani stavak 3. članka 41. podzakonskog akta, tj. Poslovnika ne mijenja status tajnika Sabora na način da bi se na njega mogao primijeniti Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru....«

IV. MJERODAVNO PRAVO

6. Mjerodavne odredbe Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru (»Narodne novine« broj 55/00.), koji je stupio na snagu 9. lipnja 2000., glase:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuju prava i dužnosti zastupnika u Hrvatskom saboru koja se odnose na plaću, mirovine, naknade, ostala primanja i druga prava na osnovi obnašanja zastupničke dužnosti.

Članak 2.

Zastupnici u Hrvatskom saboru..., imaju pravo na plaću, mirovinu, naknade, ostala primanja i druga prava na osnovi obnašanja zastupničke dužnosti pod uvjetima i na način kako je utvrđeno posebnim propisima ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.«

7. Članak 1. Zakona o izmjenama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika, koji je stupio na snagu 20. prosinca 2002. (»Narodne novine« broj 153/02.) glasi:

»Članak 1.

U Zakonu o obvezama i pravima državnih dužnosnika ('Narodne novine' broj 101/98., 135/98., 105/99., 25/00., 73/00., 30/01., 59/01.,114/01.) u članku 1. stavak 2. mijenja se i glasi:

'Dužnosnici u smislu ovoga Zakona jesu:

(...)

– tajnik Hrvatskog sabora,

(...)'«

8. Članak 1. Odluke o izmjenama i dopunama Poslovnika Hrvatskog sabora, koja je stupila na snagu 28. svibnja 2003. (»Narodne novine« broj 91/03.), glasi:

»Članak 1.

U Poslovniku Hrvatskog sabora ('Narodne novine', br. 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst i 41/02.) u članku 41. dodaje se stavak 3., koji glasi:

'Tajnik... Sabora u pogledu prava prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru imaju rang predsjednika... radnog tijela Hrvatskog sabora.'«

Članak 41. Poslovnika Hrvatskog sabora u cijelosti glasi:

»Članak 41.

Tajnika i zamjenika tajnika Sabora imenuje, odnosno razrješuje dužnosti Sabor, na prijedlog Predsjedništva Sabora.

Tajnik i zamjenik tajnika Sabora imenuju se na vrijeme od četiri godine i mogu se ponovno imenovati na tu dužnost.

Tajnik i zamjenik tajnika Sabora u pogledu prava prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru imaju rang predsjednika i potpredsjednika radnog tijela Hrvatskog sabora.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Ustavni sud utvrđuje da su u ovom predmetu mjerodavni članak 29. stavak 1. u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava. Oni glase:

»Članak 19.«

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

9.1. Ustavni sud podsjeća da se sudski postupci moraju provoditi sukladno ustavnom načelu vladavine prava (članak 3. Ustava) kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. U tom svjetlu, zahtjevi koji proizlaze iz prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, moraju biti poštovani i u postupku sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata uprave iz članka 19. stavka 2. Ustava.

Ustavno pravo na pravično suđenje u prvom redu jamči zaštitu od arbitrarnosti (samovolje) u odlučivanju sudova i drugih državnih i javnih tijela.

10. Podnositeljica u prvom redu osporava stajalište Upravnog suda da je Poslovnik Hrvatskog sabora podzakonski akt, smatrajući da joj zbog pogrešnog tumačenja pravne naravi Poslovnika »(...) nije priznato osobno pravo iz članka 41. stavka 3. Poslovnika (...)«.

Čini se pravilnim zapažanje podnositeljice da je odlučujući razlog na kojemu je Upravni sud utemeljio svoju presudu stajalište da Poslovnik Hrvatskog sabora, kao podzakonski akt, »ne mijenja status tajnika Sabora na način da bi se na njega mogao primijeniti Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru«.

Upravni sud pritom je previdio odluku Ustavnog suda broj: U-II-1744/2001 od 11. veljače 2004. (»Narodne novine« broj 21/04.) koja se bavila pravnom prirodom Poslovnika Hrvatskog sabora. U toj je oduci, naime, Ustavni sud utvrdio da Poslovnik Hrvatskog sabora ima pravnu snagu zakona. Mjerodavni dio obrazloženja odluke glasi:

»4. (...) Predmet ustavnosudske ocjene, u konkretnom slučaju, je propis koji mora biti u postupovnom i materijalnopravnom smislu suglasan s Ustavom i zakonom, odnosno Poslovnikom Hrvatskog sabora, koji, s obzirom na Ustavom propisani način donošenja i predmet uređenja, ima pravnu snagu zakona.

(...)«

Istovjetno stajalište Ustavni sud je potvrdio i u odluci broj: U-I-4480/2004 od 5. lipnja 2007. (točka 4. obrazloženja).

Navedeno je stajalište Ustavni sud utemeljio na članku 79. stavcima 2.i 3. Ustava, koji glase:

»Članak 79.

(...)

Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom u skladu s Ustavom.

Poslovnik se donosi većinom glasova svih zastupnika.«

Ustavni sud dužan je upozoriti na propust koji se od stupanja na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.) neprekidno pojavljuje u pročišćenim tekstovima Ustava. Naime, u pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 41/01., 55/01. – ispravak), ali i u pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.), u članku 79. stavku 2. izostavljene su riječi »u skladu s Ustavom«.

Zbog tog i sličnih propusta u izradi pročišćenih tekstova Ustava, Ustavni sud uputio je Izvješće Hrvatskom saboru o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, broj: U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. (»Narodne novine« broj 37/11.).

Ustavni sud ne ulazi u razloge zbog kojih je Upravni sud pogrešno ocijenio pravnu prirodu Poslovnika Hrvatskog sabora, ali je dužan naglasiti da su svi sudovi i druga tijela državne i javne vlasti dužna primjenjivati Ustav u njegovu izvornom integralnom tekstu (v. redakcijski pročišćen tekst Ustava, www.usud.hr).

11. Predmet ovog ustavnosudskog postupka osobit je zbog činjenice da u Republici Hrvatskoj dužnost tajnika Hrvatskog sabora može istodobno obnašati samo jedna osoba. Podnositeljica je dužnost tajnice Hrvatskog sabora obnašala od 1. travnja 2000. do 22. prosinca 2003.

Stoga je situacija u kojoj se našla podnositeljica specifična, budući da se njezin položaj može uspoređivati s položajem samo nekoliko drugih pojedinaca koji su se dosada našli u situaciji u kojoj se našla podnositeljica kad je ispunila uvjete za mirovinu.

12. Ustavni sud prihvaća podnositeljičin prigovor da se Upravni sud nije dostatno očitovao o njezinim tužbenim navodima da je pojedinim drugim osobama, koje su također obnašale dužnost tajnika Hrvatskog sabora, odnosno njegovih domova, priznato pravo na »zastupničku« mirovinu. Prigovor se, dakle, svodi na tvrdnju da je podnositeljica stavljena u nejednak položaj pred zakonom u odnosu prema pojedinim drugim osobama koje su obnašale dužnost tajnika Hrvatskog sabora ili njegovih domova, a kojima je poslije umirovljenja priznato pravo na mirovinu prema posebnim propisima (to jest pravo na tzv. »zastupničku« mirovinu).

Ta činjenica, potvrdi li se kao točna, postavlja pred Upravni sud posebne zahtjeve. Naime, u tom je slučaju nužno provesti test usporedivosti pravnog položaja podnositeljice i drugih tajnika Hrvatskog sabora koje ona u svojoj tužbi spominje, a nakon toga po potrebi i test opravdanosti nejednakog postupanja u odnosu na njih. Ustavni sud pri tom podsjeća da navedeni testovi ne bi smjeli ostati samo na formalnim tvrdnjama poput one, primjerice, da pravni položaji podnositeljice i nekog drugog tajnika Hrvatskog sabora nisu usporedivi jer je riječ o primjeni mjerodavnih propisa u dva različita zakonodavna razdoblja ili sl.

Zbog ozbiljnosti i težine prigovora, u konkretnom se slučaju zahtijeva podrobna usporedba materijalnog sadržaja pravnih normi koje su u konkretnim slučajevima primijenjene, kao i učinaka koje su one proizvele na konkretne pravne situacije osoba o kojima je riječ.

13. Ustavni sud nije nadležan supstituirati ulogu Upravnog suda i sam provoditi zahtijevane testove. Njegova je zadaća da ocjenjuje jesu li učinci interpretacije (tumačenja) prava, koju je u svjetlu okolnosti nekog konkretnog slučaja proveo Upravni sud, doveli do povrede određenog ustavnog prava podnositelja ustavne tužbe.

Stoga se u konkretnom slučaju Ustavni sud ograničava na utvrđenje da je pogrešna ocjena o pravnoj prirodi Poslovnika Hrvatskog sabora, kao i propust Upravnog suda da cjelovito odgovori na prigovore podnositeljice ustavne tužbe o nejednakom postupanju (koji odgovori pretpostavljaju provedbu zahtijevanog testa usporedivosti podnositeljičina pravnog položaja s pravnim položajem drugih tajnika Hrvatskog sabora, odnosno njegovih domova, koje u tužbi spominje, a po potrebi i testa opravdanosti nejednakog postupanja u odnosu na njih), dostatni za utvrđenje da u konkretnom slučaju podnositeljici nije osigurano pravično suđenje u provedenom upravnom sporu.

14. Zbog utvrđenja povrede ustavnog prava podnositeljice zajamčenog člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava, Ustavni sud nije razmatrao eventualne povrede drugih ustavnih prava koje je podnositeljica istaknula u ustavnoj tužbi.

15. Slijedom iznesenog, na temelju članaka 74. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Broj: U-III-3675/2008

Zagreb, 29. srpnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 93/2011-1984