## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8557/2011-5 od 28. ožujka 2012.

### NN 59/2012 (28.5.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8557/2011-5 od 28. ožujka 2012.

59 28.05.2012 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8557/2011-5 od 28. ožujka 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1469

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Ivice Kujundžića predsjednika vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Ane Berlengi Fellner, članica vijeća, te sudske savjetnice Lidije Ravlić, zapisničarka, u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d. Zagreb, Savska cesta 32., kojeg zastupa Maja Mandić, direktorica Odjela za korporativne regulatorne poslove po generalnoj punomoći Su-992/2009, protiv rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13., klasa: UP/I-344-07/11-01/32, urbroj: 376-09/JB2-11-1(IM) od 8. srpnja 2009., radi nadzora elektroničkih komunikacija, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 28. ožujka 2012.

presudio je

Tužba se uvažava.

Poništava se rješenje Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-07/11-01/32, urbroj: 376-09/JB2-11-1(IM) od 8. srpnja 2009.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženog tijela pod točkom 1. utvrđeno je da je trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Savska cesta 32., dana 1. srpnja 2011., prilikom objave Standardne ponude Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge međupovezivanja od 1. listopada 2009. povrijedilo regulatorne obveze transparentnosti, nadzora cijena i vođenja troškova računovodstva određene odlukom Hrvatske agencija za poštu i elektroničke komunikacije (klasa: UP/I-344-01/10-01/456, urbroj: 376-11-11-25 od 6. travnja 2011.), 2. naloženo je društvu iz točke 1. da odmah po primitku ovog rješenja ukloni nepravilnosti u Standardnoj ponudi iz točke 1. na način da u istoj, a s pravnim učinkom od 1. srpnja 2011., izvrši ispravke a) u članku 2.3.3. potrebno je stavak 9. dopuniti na način da će HT za cijelo vrijeme trajanja testiranja omogućiti operatorima korisnicima da svojim krajnjim korisnicima naplate nacionalne pozive, lokalne pozive, pozive prema pokretnim mrežama, međunarodne pozive, pozive prema uslugama s dodanom vrijednosti, pozive na brojeve posebnih službi te pozive na brojeve hitnih službi, a koji pozivi su održani u profilu »svi pozivi«. Proširenje profila »svi pozivi« novim kategorijama poziva koji do sada nisu bili obuhvaćeni navedenim CPS profilom HT će provesti bez zahtijevanja plaćanja troškova. U istom članku, potrebno je jasno označiti kako će T-Com sve postojeće CPS korisnike Operatora korisnika koji ima ugovoreni profil »svi pozivi« istovremeno migrirati na prošireni profil »svi pozivi«, b) u članku 4.12. stavku 6. brišu se rečenice kojom je određeno da je operator korisnik koji već ima aktiviranu CPS uslugu dužan za uspostavu profila »svi pozivi« iz ove Standardne ponude platiti T-Com u jednokratnu naknadu u iznosu od 3,25 kn po korisničkom telefonskom broju, c) u članku 4.12. stavak 7. briše se u cijelosti. Točkom 3. dispozitiva naloženo je HT da najkasnije u roku od tri dana od primitka rješenja objavi Standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge međupovezivanja s otklonjenim nepravilnostima utvrđenim u točki 2. ove odluke te o učinjenom bez odgode obavijesti nadzornika pismenim putem, a točkom 4. dispozitiva naloženo je da će u slučaju nepostupanja po ovom rješenju nadzornik izreći odgovornoj osobi u HT upravnu mjeru izraženu u novčanom iznosu u visini od dvadesetostruke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u proteklom tromjesečju. Svaka slijedeća upravna mjera izriče se u dvostrukom iznosu.

U tužbi tužitelj u bitnome navodi da temeljem Standardne ponude za usluge međupovezivanja Hrvatskog Telekoma d.d. (dalje u tekstu: RIO) tužitelj ostalim operatorima pruža uslugu predodabira operatora (dalje u tekstu: CPS usluga). CPS usluga je unaprijed programiran izbor operatora od strane krajnjeg korisnika, a temeljem koje operator krajnjem korisniku pruža usluge ostvarivanja svih ili određenih poziva. Krajnji korisnik koji pozive ostvaruje putem određenog operatora temeljem CPS usluge, s tužiteljem i dalje ima ugovorenu uslugu pristupa javno komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji (dalje u tekstu usluga pristupa mreži) za koju uslugu krajnji korisnik i dalje plaća mjesečnu naknadu tužitelju. Tuženo tijelo je 6. travnja 2011., temeljem članka 56. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama donijelo odluku o analizi tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike kojim je tužitelja odredio operatorom sa značajnom tržišnom snagom na predmetnom tržištu. Navedenom odlukom tuženik je tužitelju odredio obvezu na veleprodajnoj razini pružiti drugim operatorima uslugu najma korisničke linije, odnosno omogućiti operatorima koji krajnjim korisnicima već pružaju CPS uslugu da istim krajnjim korisnicima mogu ponuditi i uslugu pristupa mreži. Budući da CPS usluga prije donošenja odluke o analizi tržišta pristupa nije omogućavala ostvarivanje svih poziva putem predodabranog opetarora odlukom o analizi tržišta pristupa je propisano da je tužitelj dužan omogućiti CPS uslugu koja uključuje sve vrste poziva, odnosno pored onih već obuhvaćenih CPS uslugom također i pozive prema brojevima posebnih službi (npr. 988, 981, 95 itd.) i prema brojevima hitnih službi (npr. 92, 93, 112, itd.) odnosno omogućiti CPS profil »svi pozivi«. Na taj način se omogućuje da ugovaranjem usluge najma korisničke linije između operatora i tužitelja i pristup mreži (putem usluge najma korisničke linije) i sve vrste poziva (putem CPS usluge kako je propisana Odlukom o analizi tržišta pristupa), krajnjem korisniku pruža operator a ne više tužitelj. Posljedično, ugovaranjem usluge najma korisničke linije dolazi do potpunog raskida pretplatničkog ugovora između tužitelja i krajnjeg korisnika. Odlukom o analizi tržišta pristupa određeno je da usluga najma korisničke linije mora biti dostupna operatorima koji istu zatraže od tužitelja danom objave standardnih ponuda za uslugu najma korisničke linije a koja objava je morala uslijediti najkasnije 1. srpnja 2011. Budući da je CPS usluga bila predviđena drugom standardnom ponudom tužitelja, RIO-om, tužitelj je bio dužan do istog datuma uskladiti i RIO s Odlukom o analizi tržišta pristupa u koji je propisan novi sadržaj CPS usluge.

Tužitelj ističe da je tuženo tijelo točkom 2. izreke rješenja naložilo tužitelju izmjenu RIO na način koji je ranije naveden.

Ističe da je tuženo tijelo pogrešno utvrdilo da tužitelj nije do 1. srpnja 2011., dovrši sve procedure i procese, uključujući testiranje, da je potreba za naknadnim testiranjem propust HT te da je HT operatorima onemogućio ugovaranje usluge najma korisničke linije. Kao dokaz navedenog, tužitelj prilaže primjer Protokola o izvršenom testiranju usluga odabira i predodabira operatora CPS »svi pozivi« između tužitelja i operatora H1 Telekom d.d. od 22. srpnja 2011., a iz kojeg razvidno proizlazi kako je za inplementaciju CPS profila »svi pozivi« bilo nužno provesti testiranje na strani operatora koji CPS uslugu ugovora. Iz istog ujedno jasno proizlazi da je testiranje na strani operatora trajalo svega 2 dana odnosno da je dinamika testiranja ovisna upravo o operatoru, a ne o tužitelju. Suprotno navodima tuženog tijela tužitelj nije u RIO predvidio obvezu naknade troškova koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Navodi da bi postojeći CPS operator ugovorio uslugu najma korisničke linije, nužno je da ujedno ugovori i realizira novi CPS profil »svi pozivi«. Međutim, takvo proširenje CPS profila novim vrstama poziva podrazumijeva poduzimanje niz administrativnih i radnji tehničke prirode od strane tužitelja. Naime, proširenje CPS profila novim vrstama poziva nalaže se na 10 tranzitnih i 72 lokalne centrale u mreži tužitelja podesiti funkcionalnost usmjeravanja tih dodatnih poziva preko CPS operarora kao ujedno i izmijeniti IT obračunske sustave tužitelja u svrhu uklanjanja predmetnih poziva iz domene odgovornosti i ovlasti, odnosno obračuna i naplate od strane tužitelja. »Novi« CPS operatori ne bi morali platiti naknadu za proširenje CPS profila budući da bi se u njihovom slučaju sve potrebne radnje izvršile u jednom koraku. S druge strane operator koji već ima uspostavljeni određeni CPS profil koji ne uključuje sve pozive te potom zatraži proširenje istog profila nužno bi trebao pokriti troškove koji iz tog proširenja proizlaze. Tužitelj smatra da sukladno Odluci o analizi tržišta pristupa tužitelj je ovlašten definirati obvezu operatora korisnika standardne ponude da snosi sve one troškove koji su nedvojbeno nužni za pružanje usluga. Tužitelj smatra da je tuženo tijelo naložilo uvodno navedene izmjene na osnovi pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja čime je povrijedilo članak 8. Zakona o općem upravnom postupku te pogrešno primijenio članak 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama kojima je propisana regulatorna obveza transparentnosti.

Što se tiče izmjene koju je naložilo tuženo tijelo da se sve postojeće CPS korisnike operatora korisnika treba migrirati na prošireni profil »svi pozivi« istovremeno, tužitelj ističe da se CPS korisnici nalaze priključeni na različite centrale u Republici Hrvatskoj, a proširenje CPS profila novim pozivima znači podešavanje svake od centrala, centrala, te je nemoguće istovremeno migrirati sve CPS korisnike na svim centralama već je upravo u dogovoru s operatorom nužno dogovoriti prostornu i vremensku dinamiku proširenja CPS usluge novim pozivima za pojedine CPS korisnike.

S obzirom da tužitelj nije imao priliku očitovati se u odnosu na ovu okolnost u postupku koji je prethodio donošenju rješenja tuženik nije bio upoznat sa predmetnim činjenicama slijedom čega je rješenje i u tom dijelu tuženo tijelo prema mišljenju tužitelja, donijelo na osnovi nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja čime je povrijedilo članak 8. Zakona o općem upravnom postupku.

Što se tiče naredbe iz dijela rješenja da treba brisati iz teksta pojašnjenje vezano za cijenu usluge najma korisničke linije za privatne korisnike koji pristup ostvaruju putem POTS priključka tužitelj smatra da je obrazloženje tuženog tijela nejasno i proturječno. Naime, tuženo tijelo navodi da je tužitelj bio dužan popust dati na uslugu najma korisničke linije, a iz čega proizlazi da je tužitelj propustio dati popust na usluge najma korisničke linije. S druge strane tuženo tijelo samo definira da je navedeno (popust na usluge najma korisničke linije) definiran i samom standardnom ponudom tužitelja za uslugu najma korisničke linije. U tom smislu Standardnom ponudom tužitelja za uslugu najma korisničke linije koja je objavljena 1. srpnja 2011. godine upravo je definirano da se popust odobrava na mjesečnu naknadu za usluge najma korisničke linije. Tužitelj ističe da je i u pogledu navedenog činjenično stanje pogrešno utvrđeno te da je tuženo tijelo povrijedilo članak 8. Zakona o općem upravnom postupku te pogrešno primijenilo članak 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Tužitelj nadalje ističe da je točko 1. izreke rješenja tuženo tijelo utvrdilo da je tužitelj prilikom objave RIO 1. srpnja 2011. godine povrijedio regulatornu obvezu transparentnosti iz članka 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama i regulatornu obvezu nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva i članka 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama, a koje su tužitelju određene Odlukom o analizi tržišta pristupa . Točkom 2. izreke rješenja tuženik je naložio tužitelju izmjene RIO radi usklađenja sa navedenim regulatornim obvezama. Tužitelj smatra da je tuženo tijelo u postupku koje je prethodilo donošenju rješenja propustilo utvrditi pravo stanje stvari odnosno utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Tuženo tijelo je ujedno iz utvrđenih činjenica izvelo nepravilne zaključke u pogledu činjeničnog stanja i na taj način grubo povrijedilo načelo utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku. Iako je tuženo tijelo sukladno članku 17. stavku 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama ovlašteno u obavljanju stručnog nadzora donijeti rješenje i bez saslušanja stranke on je to ovlašten isključivo pod uvjetom da utvrdi povredu Zakona o elektroničkim komunikacijama ili propisa donesenih na temelju Zakona o elektroničkim komunikacijama. Smatra da bi moglo utvrditi povredu odredaba Zakona o elektroničkim komunikacijama tuženo tijelo je moralo potpuno i pravilno utvrditi činjenično stanje kako bi na osnovi potpuno i pravilno utvrđenih činjenica moglo provjeriti da li je pravilno primijenjen Zakon o elektroničkim komunikacijama i/ili propis donesen na temelju Zakona o elektroničkim komunikacijama, a budući da se sukladno članku 18. stavku 8. Zakona o elektroničkim komunikacijama na pitanja koja nisu uređena Zakona o elektroničkim komunikacijama primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku tuženo tijelo je prilikom donošenja rješenja bez saslušanja stranke, bilo dužno poštivati članak 49. Zakona o općem upravnom postupku. Sukladno tom članku službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti odnosno riješiti je bez provedenog ispitnog postupka samo u dva slučaja koja nisu slučaj u ovom predmetu. Tužitelj predlaže da se tužba uvaži i osporeno rješenje poništi.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu ostaje u cijelosti kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te između ostalog ističe da je odredbom članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama određeno da iznimno u obavljanju stručnog nadzora nadzornik elektroničkih komunikacijama može, ako utvrdi povredu odredaba ovog Zakona ili propisa donesenih na temelju ovog Zakona donijeti rješenje i bez izjašnjenja stranke. Navedena odredba je samostalna i neovisno od odredaba Zakona o općem upravnom postupku na koje se poziva tužitelj. Sve ostale prigovore tuženo tijelo smatra neosnovanim i predlaže da se tužba odbije.

Tužba je osnovana.

Osporeno rješenje donijeto je pozivom na odredbu članka 113. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.).

Naime, iz spisa predmeta proizlazi da je 6. srpnja 2011. godine nadzornik elektroničkih komunikacija Hrvatske agencije za poštu i elektroničku komunikaciju započeo po službenoj dužnosti stručni nadzor sukladno nadležnosti koja proizlazi iz članka 12. stavka 1. točke 13. te članka 113. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama u svezi primjene odredaba Zakona o elektroničkim komunikacijama i propisa donesenih na temelju istog a sve u svrhu utvrđivanja izvršavanja regulatornih obaveza operatora sa značajnom tržišnom snagom Hrvatskog Telekoma d.d. – (dalje HP) određenih odlukom vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 6. travnja 2011. godine (u daljnjem tekstu: Odluka). Tuženo tijelo je Odlukom odredio HT operatorima sa značajnom tržišnom snagom na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike te su mu određene regulatorne obveze: obveza transparentnosti (članak 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama) i obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva (članak 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama). Način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza pobliže su propisani dokumentom Analiza tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, koja je u cijelosti sastavni dio navedene Odluke od 6. travnja 2011. Analizom pristupa propisano je da je HT dužan do 1 srpnja 2011. učiniti operatorima korisnicima dostupnom veleprodajnu uslugu najma korisničkih linija koja se pruža na temelju Standardne ponude Hrvatskog Telekoma d.d. za najam korisničke linije. Radi ispunjenja navedene obveze HT je smatrao potrebnim uskladiti određene odredbe svoje Standardne ponude za usluge među povezivanja od 1. listopad 2009. što je učinio dana 1. srpnja 2011.

Nadzornik je sukladno svojim ovlastima provjerio sadržaj tako usklađene Standardne ponude za međupovezivanje i utvrdio da ona sadrži određene nepravilnosti koje predstavljaju kršenje regulatornih obveza određenih HT-u Odlukom i Analizom pristupa te je naredio provođenje određenih mjera pobliže navedenih u izreci rješenja. Iz navedenog rješenja proizlazi da je nadzornik postupio sukladno svojoj zakonskoj mogućnosti iz članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama te je donio rješenje bez saslušanja tužitelja.

Odredbom članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama propisano je da se stranci u postupku pred Agencijom mora omogućiti, prije donošenja odluke, da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te da dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana. Iznimno, u obavljaju stručnog nadzora nadzornik elektroničkih komunikacija može, ako utvrditi povredu odredaba ovog Zakona ili propisa donesenih na temelju ovog Zakona donijeti rješenje i bez saslušanja stranke.

Odredbom članka 18. stavka 8. navedenog Zakona propisano je da se u upravnim stvarima iz nadležnosti Agencije na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku.

Odredbom članka 8. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.) propisano je da u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje u predmetnoj stvari. Odredbom članka 4. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da je stranka u upravnom postupku fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku. Odredbom Zakona o elektroničkim komunikacijama na koju se poziva i tuženo tijelo članak 17. stavak 5. propisano je da se stranci u postupku pred Agencijom mora omogućiti prije donošenja odluke da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana.

Točno je da je iznimno propisano da se u obavljaju stručnog nadzora može rješenje donijeti i bez saslušanja stranke. Međutim, radi utvrđivanja pravog stanja stvari ne može se stranku onemogućiti da sudjeluje u postupku. Kako u konkretnom postupku tužitelj nije sudjelovao prema ocjeni ovoga Suda osporenim rješenjem povrijeđen je zakon na njegovu štetu.

S obzirom da u postupku sudske kontrole osporenog akta nije moguće otkloniti tužbene razloge kao neutemeljene, iako tuženo tijelo u odgovoru na tužbu iscrpno osporava sve tužbene navode, po ustaljenoj praksi ovoga Suda odgovor na tužbu ne može zamijeniti obrazloženje rješenja. Stoga će tuženo tijelo u nastavku postupka povodom ove presude uz sudjelovanje tužitelja u postupku donijeti novo rješenje koje će biti obrazloženo sukladno odredbi članka 98. Zakona o općem upravnom postupku.

Kako s obzirom na sve izneseno nije moguće otkloniti prigovore tužitelja trebalo je temeljem odredbe članak 39. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.) tužbu uvažiti, osporeno rješenje poništiti s tim da tuženo tijelo donese novo rješenje pridržavajući se po članku 62. istog zakona pravnog shvaćanja suda i njegovih primjedaba u pogledu postupka.

Broj: Us-8557/2011-5
Zagreb, 28. ožujka 2012.

Predsjednik vijeća
mr. sc. Ivica Kujundžić, v. r.

Presuda, NN 59/2012-1469