### NN 126/2015 (20.11.2015.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-34/13-7 od 15. listopada 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2401

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, mr. sc. Ivice Kujundžića i Mire Kovačić, članova vijeća, te više sudske savjetnice Marine Zagorec, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, protiv tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije (sada: Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti), Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, radi provođenja regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena na tržištu, na sjednici vijeća održanoj 15. listopada 2015.

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje odluke tuženika, klasa: UP/I-344-01/12-05/16, urbroj: 376-11-13-13 od 18. travnja 2013.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženika, koja je donesena u postupku provođenja regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena na tržištu maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu i usko povezanog tržišta prijenosa televizijskih programa uz plaćanje naknade, obvezuje se tužitelj izmijeniti iznos mjesečne naknade za ADSL pristup do 4096/256 kbit/s za poslovne korisnike na način da najniži iznos mjesečne naknade iznosi 65,34 kn bez PDV-a (točka I izreke) i iznos mjesečne naknade za IPTV uslugu, Osnovni paket (uz ADSL pristup) na način da najniži iznos mjesečne naknade iznosi 59,88 kn bez PDV-a (točka II izreke), određuje se da se cijene iz točke I i II ove odluke počinju primjenjivati od 1. lipnja 2013. (točka III izreke) te se izrijekom određuje maksimalni iznos pogodnosti (bez PDV-a) koje tužitelj nudi krajnjim korisnicima (privatnim i poslovnim) u okviru trajnih ponuda za uslugu širokopojasnog pristupa Internetu (točka IV izreke).

Tužitelj u tužbi protiv osporene odluke zakonitost iste pobija zbog toga što u pobijanom aktu nije pravilno primijenjen zakon, što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupalo prema pravilima postupka te stoga što činjenično stanje nije pravilno utvrđeno ili je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Navodi kako je tuženik proveo postupak analize tržišta maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu i usko povezanog tržišta prijenosa televizijskih programa uz plaćanje naknade (dalje u tekstu: Tržišta interneta i televizije), te je, na temelju ove analize, odlukom od 21. ožujka 2012., klasa: UP/I-344-01/11-07/07 (dalje u tekstu: Odluka o analizi tržišta interneta i televizije), tužitelja odredio operatorom sa značajnom tržišnom snagom na Tržištu interneta i televizije. Odlukom o analizi tržišta interneta i televizije tuženik je tužitelju odredio obvezu troškovne usmjerenosti cijena te mu je naložio dostaviti dokaz da su cijene njegovih usluga interneta i televizije troškovno usmjerene, što je tužitelj i učinio na način da je primijenio onaj izračun koji je smatrao primjerenim, jer Odlukom o analizi tržišta interneta i televizije tuženik nije propisao tužitelju na koji (obvezni) način izvesti izračun troškova. Nakon toga, tuženik 18. travnja 2013. donosi osporenu odluku, kojom je naložio tužitelju izmijeniti cijene određenih njegovih usluga interneta i televizije. Tužitelj ne spori pravo tuženika da, na temelju članka 63. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12. i 80/13.-dalje u tekstu: ZEK), izmijeni maloprodajne cijene tužitelja ako utvrdi da su iste u suprotnosti s regulatornim obvezama i mjerama iz predmetnog članka ZEK-a. Međutim, iz osporene odluke ne proizlazi niti je jasno o kojim se konkretno regulatornim obvezama radi, jer odluka u ovom dijelu nije obrazložena. Naime, u obrazloženju osporene odluke ne navodi se na koji je način tuženik proveo analizu podataka dostavljenih od strane tužitelja, a niti se navodi koji je izračun troškova tuženik prihvatio kao mjerodavan i zašto, odnosno odluka ne sadrži na temelju kojih podataka i izračuna je tuženik utvrdio da bi maloprodajne cijene tužitelja bile suprotne regulatornim obvezama i mjerama iz članka 63. ZEK-a. Nadalje, tužitelj je, na traženje tuženika, dopisom od 25. ožujka 2013., dostavio tuženiku rezultate svoje analize, međutim, isti dopis ne sadrži podatke o izračunu troškova, kao niti obrazloženje razloga korištenja upravo tog izračuna troškova, niti su ti podaci sadržani u odluci, radi čega je tužitelju onemogućeno da se upozna s razlozima za donošenje odluke a time i da efikasno ostvari svoje pravo na upravnu tužbu. Stoga smatra da je takvim obrazloženjem tuženik postupio protivno odredbi članka 98. stavka 1. i 5. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.). Tužitelj, dalje, navodi da je tuženik u postupku donošenja osporene odluke koristio podatke tužitelja o troškovima iz 2011. godine. Međutim, Odluka o analizi tržišta interneta i televizije donesena je 21. ožujka 2012. te je tek tom odlukom tužitelju određena obveza troškovne usmjerenosti cijena usluga interneta i televizije. Stoga smatra da jedino troškovi koje je imao nakon 21. ožujka 2012., mogu biti predmet ispitivanja od strane tuženika, jer u suprotnom dolazi do retroaktivne primjene osporene odluke. Slijedom navedenog smatra da je tuženik u postupku donošenja Odluke o analizi tržišta interneta i televizije povrijedio načelo zakonitosti, jer je odlukom da postupak temelji na podacima o troškovima iz 2011. godine pogrešno utvrdio činjenično stanje te time nezakonito proširio tužiteljevu obvezu troškovne usmjerenosti cijena i na razdoblje prije nego li je ona odlukom nadležnog tijela nastala. Nastavno u tužbi tužitelj se detaljno osvrće na činjenicu pružanja krajnjim korisnicima usluge televizije (MAXtv usluga), koja se sastoji od elektroničke komunikacijske usluge i usluge pružanja sadržaja, te smatra da se obveza troškovne usmjerenosti može primijeniti isključivo na onaj dio usluge televizije koji se odnosi na elektroničku komunikacijsku uslugu, a ne i na eventualne dodatne troškove drugih usluga koje tužitelj pruža u paketu s elektroničkim komunikacijskim uslugama. Naime, tumačenjem Odluke o analizi tržišta interneta i televizije na način da dolazi do primjene ZEK-a na usluge koje njime nisu obuhvaćene, tuženik je prekoračio svoje ovlasti iz članka 5. i 12. ZEK-a. Dodaje da, čak i kada bi postojala zakonska osnova za primjenu regulatorne obveze (tj. obveze troškovne usmjerenosti) i na uslugu pružanja sadržaja, tuženik je osporenom odlukom odredio maržu u visini tzv. WACC-a, što nije u skladu s odlukom tuženika od 18. studenog 2008., kojom je tuženik tužitelju propisao »Naputke za računovodstveno razdvajanje i troškovno računovodstvo« i odlukom tuženika od 27. ožujka 2013., kojom je tuženik propisao primjenu WACC-a na elektroničke komunikacijske usluge, a kojim odlukama je tuženik definirao da se WACC određuje kao stopa povrata na uloženi kapital, a ne kao stopa povrata na operativne prihode ili troškove. Pri tome tužitelj ukazuje na nedopustivost istovremenog postojanja dvaju rješenja protivnog sadržaja, te se u prilog tome poziva na presudu Visokog upravnog suda RH, broj: Us-11547/2011-5 od 29. ožujka 2012. Na kraju, tužitelj se osvrće na nedostatak detaljnijih zakonskih odredbi o načinu rješavanja ovog upravnog spora glede održavanja usmene rasprave te s tim u vezi predlaže odgovarajuću primjenu Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10., 143/12. i 152/14.), pri čemu se poziva na članak 12. stavak 1. i stavak 3. točku 4. toga Zakona i članak 18. stavak 2. ZEK-a, a koje se odnose na nadležnost za postupanje ovog Suda u predmetnom upravnom sporu. Zaključno, tužitelj predlaže Sudu da presudom poništi osporenu odluku tuženika od 18. travnja 2013. godine.

Tužitelj je u tužbi podnio i prijedlog za odgodnim učinkom tužbe, a koji prijedlog ovaj Sud nije ocijenio osnovanim te ga je odbio ovosudnim rješenjem od 14. svibnja 2014. godine.

Tuženik u odgovoru na tužbu, dajući očitovanje o pojedinačnim prigovorima tužitelja, u bitnom navodi kako tužitelj u tužbi niti u jednom dijelu ne ističe da je u konkretnom slučaju zaista došlo do povrede članka 63. stavka 5. ZEK-a. U odnosu na prigovor da osporena odluka nije obrazložena sukladno članku 98. stavku 1. i 5. Zakona o općem upravnom postupku, odnosno da iz iste ne proizlazi niti je jasno o kojim regulatornim obvezama se radi, na koji način je tuženik proveo analizu cijena usluga tužitelja te koji izračun troškova je prihvatio kao mjerodavan, tuženik navodi da obrazloženje osporene odluke ima sve elemente koji su propisani navedenom zakonskom odredbom, te da su takvi navodi tužitelja netočni, neutemeljeni i usmjereni k neispunjavanju obveze određene u osporenoj odluci. To prvenstveno stoga jer iz osporene odluke vrlo jasno i decidirano proizlazi kako se radi o obvezi troškovne usmjerenosti cijena, a što je navedeno i detaljno obrazloženo u Odluci o analizi tržišta interneta i televizije, kao i zbog toga što je tužitelj dobro upoznat s načinom na koji je tuženik proveo analizu i s izračunom troškova koji je prihvatio kao mjerodavan, budući je navedeni način izračun propisan rješenjem od 18. studenog 2008. u dokumentu »Naputci za računovodstveno odvajanje i troškovno računovodstvo« te je isti uobičajen i općeprihvaćen između stranaka ovog spora. Dodatno navodi kako tužitelj ni u jednom trenutku prije donošenja osporene odluke nije obavijestio tuženika o bilo kakvim nejasnoćama vezano uz izračun i korištene podatke te prvi put iznosi ove navode u tužbi. U odnosu na prigovor tužitelja da je osporenu odluku temeljio na podacima o troškovima iz 2011. godine, tuženik navodi kako tužitelj, pokušavajući sud dovesti u zabludu, »miješa« podatke o troškovima i obvezu troškovne usmjerenosti. Naime, regulatorna obveza troškovne usmjerenosti odnosi se na postojeće cijene a cijena se formira na temelju troškova te se stoga u svrhu određivanja troškovno usmjerene cijene mora provesti analiza troškova koji su postojali u prethodnoj godini, dakle, tuženik je u postupku koji je prethodio donošenju osporene odluke koristio podatke o troškovima koji su utemeljeni na regulatornim financijskim izvještajima iz 2011. (i to na zahtjev tužitelja po dopisu od 25. listopada 2012.), jer su to bili najnoviji službeni revidirani podaci. U odnosu na prigovor tužitelja da se regulatorne obveze koje je tuženik odredio Odlukom o analizi tržišta interneta i televizije nužno primjenjuju i mogu primjenjivati isključivo na onaj dio usluge koji se odnosi na elektroničku komunikacijsku uslugu, tuženik napominje da je isto predmet drugog spora, koji se vodi pred ovim Sudom pod brojem UsII-12/2012, vezano za određivanje regulatornih obveza. Što se tiče obveze iz osporene odluke, tuženik ističe da tužitelj za potrebe ovog postupka radi razliku između dijela MAXtv usluge koja predstavlja elektroničku komunikacijsku uslugu i dijela koji predstavlja uređivanje sadržaja, dok u stvarnosti ta razlika ne postoji i krajnji korisnici ne mogu znati koliko plaćaju jedan, a koliko drugi aspekt te usluge, jer je za njih ta usluga jedinstvena cjelina. U pogledu prigovora tužitelja da primijenjena odgovarajuća stopa povrata na prihode (WACC) nije u skladu s odlukom tuženika od 18. studenog 2008., ističe se da navedena odluka ni u jednom svom dijelu ne isključuje primjenu WACC-a u svrhu određivanja minimalne margine maloprodajnih usluga tužitelja, dapače, primjena iste je uobičajena u europskoj praksi regulatornih tijela, kako bi se izbjeglo istiskivanje konkurencije preniskim cijenama, a što se određivanjem odgovarajućih regulatornih obveza na predmetnom tržištu upravo i želi izbjeći, o čemu u prilogu odgovora na tužbu tuženik dostavlja prijevod Odluke Komisije od 4. srpnja 2007. U odnosu na prijedlog za odgodnim učinkom tužbe, tuženik predlaže isti odbiti, dok prepušta ovom Sudu odlučiti je li u ovom predmetu potrebno održavanje usmene rasprave. Zaključno, tuženik predlaže Sudu da tužbu tužitelja odbije kao neosnovanu.

Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima, odgovor na tužbu tuženika dostavljen je tužitelju, koji se podneskom od 9. lipnja 2014. osvrnuo na navode odgovora na tužbu, smatrajući ih netočnim, pri čemu je na kraju naglasio kako ostaje kod svih navoda iz tužbe te zahtjeva za donošenjem presude kojom će se osporena odluka poništiti.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Odlučujući o zakonitosti osporene odluke u granicama tužbenog zahtjeva, Sud je razmotrio sva pravna i činjenična pitanja, kao i dokaze na kojima je zasnovana pobijana odluka, nakon čega je ocijenio da tuženik istom nije povrijedio zakon na štetu tužitelja.

Imajući u vidu sadržaj tužbe i odgovora na tužbu, kao i sve podatke sveza spisa iz kojih proizlazi da je strankama u predmetnom postupku omogućeno očitovanje o svim podnescima zaprimljenim tijekom ovog upravnog spora, te činjenicu da tužitelj, a niti tuženik nisu izričito zahtijevali održavanje rasprave, ovaj Sud je predmetni spor riješio bez rasprave, jer je ocijenio da su u konkretnom slučaju raspravljena sva pitanja od važnosti za donošenje pravilne odluke u ovoj stvari te da razlozi zbog kojih se osporena odluka pobija ne zahtijevaju daljnja činjenična utvrđenja.

Naime, prema shvaćanju ovog Suda rasprava se mora održati samo u slučaju ako istu stranka traži izričito i bezuvjetno, što ovdje nije slučaj, budući tužitelj prijedlog za održavanje rasprave obrazlaže nedostatkom detaljnih zakonskih odredaba o načinu rješavanja predmetnog spora pred ovim Sudom, pri čemu se poziva na odredbe Zakona o upravnim sporovima i ZEK-a koje se odnose na nadležnost za postupanje u ovoj stvari, dok tuženik odluku o održavanju rasprave prepušta Sudu.

U konkretnom slučaju, iz dokaza koji prileže svezu spisa, proizlazi da je tuženik Odlukom o analizi tržišta interneta i televizije od 21. ožujka 2012., pored ostalog, odredio tužitelja operatorom sa značajnom tržišnom snagom na Tržištu interneta i televizije. Uvidom u ovosudni spis, poslovni broj: UsII-12/12, utvrđeno je da je tužitelj osporavao zakonitost navedene Odluke od 21. ožujka 2012., ističući i u tom postupku prigovore koje ponavlja i u ovoj tužbi (u odnosu na IPTV uslugu za koju smatra da se dijelom odnosi na elektroničku komunikacijsku uslugu koja je u nadležnosti tuženika, a dijelom na uslugu pružanja sadržaja na koju se ZEK ne odnosi), a koje prigovore je Sud, nakon provedene rasprave u tom sporu, otklonio detaljno navodeći razloge za isto te je tužbeni zahtjev tužitelja odbio (presudom od 13. srpnja 2015.), čime je navedena Odluka o analizi tržišta interneta i televizije postala pravomoćna.

Sukladno obvezi iz navedene Odluke, tužitelj je tuženiku dostavio dokument pod nazivom Obrazloženje troškovne usmjerenosti ADSL i IPTV usluga od 31. svibnja 2012., u kojem je detaljno iznio standarde i metodologiju korištenu u svrhu dokazivanja troškovne usmjerenosti navedenih usluga. Tijekom predmetnog upravnog postupka, na traženje tuženika, tužitelj je dostavljao dodatna pojašnjenja i očitovanja s tim u vezi, nakon čega je, na temelju dostavljenih podataka, tuženik obavijestio tužitelja da je potrebno izmijeniti cijenu ADSL usluge za poslovne korisnike, cijenu IPTV usluge te maksimalni iznos pogodnosti koje korisnik može ostvariti korištenjem trajnih ponuda, dok je za cijene svih ostalih usluga koje su predmetom ovog postupka tuženik utvrdio da su u skladu s regulatornom obvezom troškovne usmjerenosti cijena usluga koja je tužitelju, kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom, određena na tržištu maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu (dopis tuženika od 25. ožujka 2013.). Tužitelj je zaključno (dopisom od 29. ožujka 2013.) dao komentar na prethodno dostavljen tuženikov izračun, iz kojeg, među inim, proizlazi da se kod IPTV izračuna ne slaže s primjenom WACC-a i na trošak TV sadržaja.

Dakle, tužitelj je već tijekom postupka osporavao primjenu WACC-a, ali samo u odnosu na trošak TV sadržaja, a na koju okolnost se tuženik osvrnuo u osporenoj odluci navodeći razloge koji opravdavaju primjenu WACC-a na ukupni trošak IPTV usluge (ne samo na trošak TV sadržaja), koje razloge prihvaća i ovaj Sud. Ovo osobito imajući u vidu sadržaj pravomoćne Odluke o analizi tržišta interneta i televizije, prema kojoj se IPTV usluga smatra elektroničkom komunikacijskom uslugom koja uključuje i prijenos sadržaja, na koju činjenicu tuženik osnovano ukazuje i u odgovoru na tužbu.

Slijedom izloženog, tuženik je, sukladno ovlastima iz članka 63. stavka 5. ZEK-a, nakon provedenog dokaznog postupka osnovano zaključio da je potrebno izmijeniti iznose naknade za ADSL i IPTV usluge na način naveden u izreci osporene odluke, a što je, suprotno tvrdnjama tužitelja iz tužbe, obrazložio pravno relevantnim razlozima, u skladu s člankom 98. stavkom 5. Zakona o općem upravnom postupku.

Neosnovano tužitelj ističe i prigovor retroaktivne primjene odluke tuženika, navodeći da se obveza troškovne usmjerenosti cijena proteže na razdoblje prije donošenja Odluke o analizi tržišta interneta i televizije (dakle prije 21. ožujka 2012.), što obrazlaže time da je osporena odluka donesena na temelju podataka tužitelja o troškovima iz 2011. godine. Naime, osim što je tužitelj predložio korištenje podataka koji se temelje na revidiranim regulatornim financijskim izvještajima iz 2011. (dopis od 23. listopada 2012. zaprimljen po tuženiku 25. listopada 2012.), kojem prijedlogu je tuženik i udovoljio, isto ne znači da se osporena odluka primjenjuje i na razdoblje prije 21. ožujka 2012., a što bi tek imalo za posljedicu nezakonitu retroaktivnost upravnog akta, jer iz osporene odluke jasno proizlazi da se cijene određene istom počinju primjenjivati tek od 1. lipnja 2013. godine.

Nije od utjecaja na drukčije rješenje ove stvari niti pozivanje tužitelja na rješenje tuženika od 18. studenog 2008. (kojim je tužitelju naložena provedba regulatorne obveze računovodstvenog odvajanja i troškovnog računovodstva, čiji su način provedbe i rokovi pobliže propisani dokumentom »Naputci za računovodstveno razdvajanje i troškovno računovodstvo«), a koje je izmijenjeno odlukom tuženika od 27. ožujka 2013. (dostavljenom uz tužbu), iz sadržaja koje u bitnom proizlazi kako više nema razloga da se odvojeno utvrđuje WACC za potrebe računovodstvenog odvajanja i troškovnog računovodstva u tužiteljevom modelu te da je ispravno primijeniti jedan jedinstveni WACC u tuženikovom i tužiteljevom troškovnom modelu, a to je onaj određen odlukom tuženika od 20. ožujka 2013. godine. S obzirom na to da je predmet ovog postupka provođenje regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena na Tržištu interneta i televizije, a sukladno pravomoćnoj Odluci o analizi tržišta interneta i televizije od 21. ožujka 2012., to Sud ne nalazi da bi osporena odluka bila u suprotnosti s naprijed navedenim rješenjem i odlukama tuženika (na koje tužitelj ukazuje u tužbi) odnosno da je istima isključena primjena WACC-a, kako to tuženik navodi i u odgovoru na tužbu.

Kraj takvog stanja stvari, Sud ne nalazi osnovanim prigovore tužitelja iz tužbe o nepravilnoj primjeni materijalnog prava, jer su u osporenoj odluci izneseni valjani, dostatno i argumentirano obrazloženi razlozi na kojima je tuženik utemeljio utvrđenje o potrebi izmjena iznosa naknada za ADSL i IPTV usluge na način opisan izrekom odluke, a pravilnost koje tužitelj nije doveo u sumnju ni svojim tužbenim navodima.

Tužitelj u stvari pravilnost osporene odluke u stvari pobija pozivajući se na iste činjenice i dokaze na koje se poziva i tuženik, ali ih drukčije tumači, dajući svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku te svoju interpretaciju primijenjenih propisa, što nije od utjecaja na drukčije rješenje ove stvari. To osobito imajući u vidu da tužitelj, kao operator sa značajnom tržišnom snagom na Tržištu interneta i televizije, primijenjenu regulatornu obvezu tumači na način koji je suprotan cilju i svrsi iste, a svrha koje je upravo postići troškovnu usmjerenost postojećih cijena, kako bi se onemogućilo istiskivanje konkurencije preniskim cijenama, zbog čega se u postupku provođenja regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena na Tržištu interneta i televizije i kod drugih operatora (s istim statusom kao i tužitelj) primjenjuje također ista stopa WACC-a (11,05%). Takvo postupanje u konačnici ima za posljedicu jednakost svih operatora (sa značajnom tržišnom snagom na Tržištu interneta i televizije) u primjeni predmetne regulatorne obveze, a što je utvrđeno i uvidom u ovosudni spis, pos.broj: UsII-36/13, u kojem je odbijen tužbeni zahtjev tužitelja Iskon Internet d.d. protiv odluke tuženika donesene na temelju istih kriterija, u postupku provođenja regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena na istom Tržištu.

Radi navedenog, ovaj Sud nije našao osnove osporenu odluku ocijeniti nezakonitom.

Trebalo je stoga, na temelju odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan (točka I izreke).

Odluka o objavi presude u »Narodnim novinama« (točka II izreke) temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-34/13-7

Zagreb, 15. listopada 2015.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić, v. r.

126 20.11.2015 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-34/13-7 od 15. listopada 2015.