### NN 135/2015 (16.12.2015.), Presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-46/14-8 od 28. listopada 2015.

135 16.12.2015 Presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-46/14-8 od 28. listopada 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2553

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Blanše Turić, članova vijeća, te više sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa opunomoćenica Maja Mandić, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa dr. sc. Dražen Lučić, predsjednik Vijeća, uz sudjelovanje OT-Optima Telekom d.d. iz Zagreba, Bani 75/a, u svojstvu zainteresirane osobe, koju zastupa opunomoćenica Irena Bošnjaković, radi određivanja naknada unutar standardne ponude za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji, u sjednici vijeća održanoj 28. listopada 2015.

presudio je

I. Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, klasa: UP/I-344-01/13-05/39, urbroj: 376-11-14-9 od 25. ožujka 2014.

II. Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom u točki 1. izreke se određuju izmjene i dopune Standardne ponude Hrvatskog Telekoma d.d. za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji na način pobliže opisan u navedenoj točki izreke. Nadalje se u točki 2. izreke tužitelj obvezuje da iz Standardne ponude za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji ukloni sve odredbe koje su protivne odredbama iz točke 1. izreke ove odluke, dok u preostalim dijelovima Standardna ponuda tužitelja, za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji ostaje nepromijenjena. U točki 3. izreke osporene odluke se tužitelj obvezuje u Standardnu ponudu, za uslugu najma korisničke linije ugraditi jednokratnu naknadu za migraciju s usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji ili potpetlji na uslugu najma korisničke linije kako je navedeno u Privitku 1. ove odluke.

U točki 4. osporene odluke se tužitelj obvezuje najkasnije do 14. travnja 2014. objaviti na svojim internetskim stranicama i od 28. travnja 2014. početi primjenjivati Standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma d.d. za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji s ugrađenim izmjenama iz točke 1. izreke ove Odluke, odnosno Standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma d.d. za uslugu najma korisničke linije s ugrađenim izmjenama iz točke 3. izreke ove Odluke.

U tužbi protiv osporenog rješenja tužitelj u bitnom navodi da je to rješenje nezakonito iz razloga nepravilne primjene materijalnog prava te zbog povrede pravila postupka, te pobija Odluku samo u dijelu točke 1.6.

Nastavno u tužbi obrazlaže zbog čega smatra da rečena točka osporene odluke koju pobija nije u skladu s Analizom tržišta. Stoga smatra da mu niti pobliže navedene obveze nisu mogle biti naložene niti dodatni uvjeti koji se odnose na ispunjavanje načela pravičnosti, razložnosti i pravodobnosti, jer je već Analizom tržišta tužitelj obvezan da za potrebe operatora korisnika osigura osnovnu (Standardnu) razinu ostvarivanja usluge, pri čemu je tuženik ostavio tužitelju mogućnost da usluge omogući i pod nekim drugačijim eventualno boljim uvjetima. Time je ostavio na slobodnu volju operatorima korisnicima i HT-u da se dogovore o drugačijim uvjetima, odnosno o boljim uvjetima vezanim za otklon kvara/smetnji što ujedno nije i obveza tužitelja. Dakle tvrdi da je suprotno navedenom u Analizi tržišta tuženik u točki 1.6. Odluke nametnuo tužitelju obvezu da uslugu otklona kvara/smetnje omogući operatorima i u rokovima kraćim od onih koji su propisani kao standardni, definirajući pri tome točno vrijeme u kojem je tužitelj obvezan otkloniti kvar, odnosno točno definirajući naknadu koju su operatori korisnici obvezni platiti tužitelju.

Slijedom toga tužitelj smatra da je postupljeno unatoč i protivno definiranom u Analizi tržišta prema kojoj je dužan operatorima korisnicima osigurati osnovnu razinu ostvarivanja usluge. Svi drugi uvjeti eventualno mogu biti predmet komercijalnog dogovora između tužitelja i operatora korisnika. Tuženik je donio odluku suprotnu tome, odnosno postupio na nezakonit način već time što je nametnuo tužitelju drugačije uvjete od onih već propisanih Standardnom ponudom kojom se omogućuje i jamči osnovna razina usluge.

S tim u vezi tužitelj smatra da tuženik nije pravilno primijenio mjerodavno pravo, odnosno da je u konkretnom slučaju postupio protivno pravilima reguliranim Zakonom o elektroničkim komunikacijama, te je u cijelosti navedenom točkom odluke izmijenio postojeću regulatornu obvezu. Prethodno tome da nije proveo analizu tržišta u svrhu ocjene djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, niti druge radnje koje bi ukazale i utvrdile nedostatnu djelotvornost tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu sukladno pobliže navedenim odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Time je zaključuje tužitelj izostala pravna osnova za nametanje tužitelju obveze, odnosno smatra da nisu ispunjeni zakonski uvjeti za izmjenu postojećih i obvezu novih regulatornih obveza tužitelju. Ovo osobito jer se prema članku 56. stavku 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama regulatorne obveze moraju temeljiti na prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu, te moraju biti razmjerne i opravdane s obzirom na regulatorna načela i ciljeve.

Tužitelj smatra da u predmetnom slučaju regulacija koju nalaže tuženik nije razmjerna niti opravdana obzirom na cilj koji želi time postići. Konačno ističe da nakon 2009. godine, odnosno od dana donošenja odluke tuženika nije niti sa jednim operatorom korisnikom s kojim ima potpisan ugovor o izdvojenom pristupu lokalnoj petlji koji proizlazi iz Standardne ponude potpisao ugovor temeljem kojeg bi operatorima korisnicima pružao usluge (uključujući i uslugu otklona kvara/smetnji) pod boljim uvjetima od onih koji su već propisani Standardnom ponudom.

Na naprijed opisani način tužitelj smatra da je tuženik postupio protivno ne samo odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama već i protivno načelu zakonitosti propisanim člankom 5. stavkom 1. Zakona o općem upravnom postupku.

Dodaje da se postavlja uopće pitanje svrhe i cilja odluke o analizi tržišta ukoliko ista nije i pravno obvezujući okvir regulatornih mjera koji operatoru sa značajnom tržišnom snagom daju određenu razinu pravne sigurnosti. Suprotno tome može se zaključiti da je pobijana odluka tuženika ne samo nepredvidiva već se istom ne poštuje pravna sigurnost koja je usko povezana sa već navedenim načelom zakonitosti iz članka 5. Zakona o općem upravnom postupku.

Tužitelj u tužbi navedeni dio odluke tuženika izričito pobija zbog nepravilne primjene materijalnog prava, te povrede pravila postupka. Dodaje da traži od suda postupanje na način da odgovarajuće primjeni odredbe Zakona o upravnim sporovima koje se odnose na rješavanje upravnog spora pred prvostupanjskim sudom. S time u vezi obzirom na složenost upravne stvari, a radi razjašnjenja predmetne stvari, te što boljeg razumijevanja bitnih činjenica i okolnosti predlaže Sudu održavanje usmene rasprave.

Zaključno tužitelj predlaže da Visoki upravni sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi točku 1.6. Odluke tuženika klasa: UP/I-344-01/13-05/39, urbroj: 376-11-14-9 od 25. ožujka 2014.

U odgovoru na tužbu tuženik iscrpno navodi razloge zbog kojih smatra tužbene navode neosnovanima, ostajući pri tome u cijelosti kod razloga već navedenih u obrazloženju osporenog rješenja, pa predlaže Sudu da tužbu tužitelja odbije.

Zainteresirana osoba OT-Optima Telekom d.d. u odgovoru na tužbu navodi iscrpne razloge zbog kojih smatra da je osporena odluka tuženika i u dijelu koji tužitelj pobija u tužbi donesena upravo sukladno odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama, te u skladu s datom ovlasti tim zakonom, jer tuženik ukoliko ocijeni potrebnim, jedanput godišnje može provesti postupak izmjene standardnih ponuda radi provedbe regulatornih obveza koje određuje u skladu s odredbama tog Zakona, u svrhu ostvarivanja regulatornih načela i ciljeva propisanih tim Zakonom, a postupak izmjene standardnih ponuda iznimno može provesti i više puta tijekom godine.

Smatra neosnovanim navod tužbe da je prethodno utvrđenoj obvezi tuženik trebao utvrditi nedostatnu djelotvornost tržišnog natjecanja i provesti ponovno postupak analize tržišta, jer je tuženik odluku, te zaključke koje ista sadrži potkrijepio valjanim razlozima i obrazloženjem uz uvažavanje svih relevantnih mjerila, uključujući i nadzor infrastrukture kod koje postoje velike zapreke razvoju infrastrukturne konkurencije, jednostavan ili povlašten pristup tržištima kapitala ili novčanim izvorima, ekonomije razmjera, ekonomije opsega, nedostatak protutežne kupovne moći, te stupanj vertikalne integracije. Prije svega je već kroz postupak analize tržišta tužitelja odredio kao operatora sa značajnom tržišnom snagom koji se iz pobliže navedenih razloga nalazi u takvom gospodarskom položaju koji mu omogućuje da se u značajnoj mjeri ponaša neovisno o konkurenciji, korisnicima usluga i potrošačima.

Osim već navedenog dodaje zainteresirani da je jasno i nedvojbeno kako dodatna analiza drugih mjerila nije potrebna niti bi druga mjerila osim već analiziranih dovela do drugačijeg zaključka odnosno do zaključka da tužitelj nema značajnu tržišnu snagu na mjerodavnom tržištu. Dosljedno tome je logičan i daljnji zaključak da je evidentna nedostatna djelotvornost tržišnog natjecanja obzirom da do promjene stanja na tržištu u odnosu na već određeno dokumentom Analize tržišta nije došlo niti je u relativno kratkom razdoblju moglo doći. Ta činjenica je tvrdi svakako poznata tužitelju kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom kojemu su iz tih razloga upravo i određene navedene regulatorne obveze na zakoniti način, te u opsegu ovlasti propisane zakonom.

Slijedom navedenog obzirom je smatra odluka tuženika u cijelosti utemeljena na zakonu a tužbeni navodi paušalni te nisu dokazani na vjerodostojan način zainteresirana osoba predlaže Sudu da tužbu tužitelja odbije kao neosnovanu.

Tužba nije osnovana.

Odlučujući o zakonitosti osporene odluke u granicama tužbenog zahtjeva, sud je razmotrio sva pravna i činjenična pitanja, kao i dokaze na kojima je utemeljena pobijana odluka, nakon čega je ocijenio da tuženik u dijelu točke 1.6. izreke pobijane Odluke nije povrijedio zakon na štetu tužitelja.

Navedenom točkom Odluke tuženika, koju tužitelj u tužbi pobija, propisana je obveza tužitelju da ugradi u članak 24.1. Standardne ponude HT-a za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji slijedeću odredbu: »operator korisnik može ugovoriti sljedeća vremena otklona kvara/smetnji uz plaćanje pripadajućih točno definiranih mjesečnih naknada u prikazanoj tablici. Operator korisnik kroz B2B servise, ugovara vremena otklona kvara/smetnji navedena u prethodnoj tablici za svaku pojedinačnu paricu. Navedena vremena otklona kvara/smetnji ugovaraju se na razdoblje od godinu dana. Sva vremena otklona kvara/smetnji koja nisu definirana u ovoj Standardnoj ponudi predmet su komercijalnog dogovora između HT-a i Operatora korisnika«.

S tim u vezi Sud prihvaća pravilnim zaključak tuženika da u opisanom postupanju nema povrede pravila postupka propisanog odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14. – nadalje u tekstu: ZEK) u kojima pravcu ponovo tužitelj upire u tužbi. Netočna je tvrdnja tužitelja da je tuženik prethodno trebao provesti postupak nove analize tržišta, a tek potom eventualno odrediti regulatorne obveze tužitelju ako u postupku analize tržišta utvrdi nedostatnu djelotvornost tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu sukladno s člankom 56. stavkom 2. ZEK-a.

Naime, pravilno ističe tuženik da pobijanom Odlukom nije izmijenio postojeću regulatornu obvezu na način da je tužitelju nametnuo potpuno novu obvezu, već je Analizom tržišta odredio tužitelju nekoliko regulatornih obveza te među ostalima i regulatornu obvezu pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, regulatornu obvezu nediskriminacije i regulatornu obvezu transparentnosti. U okviru regulatorne obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže (nadalje: obveza pristupa) određuje tužitelju i obvezu da osigura osnovnu razinu ostvarivanja usluge.

Nadalje tuženik obrazlaže da regulatorna obveza nediskriminacije nadopunjuje obvezu pristupa da bi se onemogućilo tužitelja da pruža pristup pod diskriminirajućim uvjetima, odnosno ta regulatorna obveza omogućuje svakom operatoru na tržištu jednake informacije, rokove, uvjete, kvalitetu i cijene usluge kao što ih imaju i povezana društva i maloprodajni dio HT-a. Nadalje da je regulatorna obveza transparentnosti određena tužitelju s ciljem ispunjenja obveze nediskriminacije, odnosno radi praćenja učinkovitosti iste. Ta obveza među ostalim nalaže tužitelju objavu Standardne ponude koja je primjenjiva na sve operatore korisnike HT-ovih veleprodajnih usluga i mora biti u cijelosti u skladu s potrebama tržišta, te sadržavati pripadajuće rokove, uvjete i cijene usluga. Ovo stoga jer samo uz transparentno objavljene uvjete operatori mogu utvrditi je su li diskriminirani rokovima, uvjetima ili cijenama prilikom pružanja predmetne usluge.

Dakle, iz naprijed navedenih razloga je tužitelju odredio naknade za dodatna vremena otklona kvara/smetnji da bi na taj način tužitelj osigurao bolje uvjete otklona kvara svojim krajnjim korisnicima, pa je navedeno upravo bilo nužno potrebno da bi se time osiguralo ravnopravno tržišno natjecanje. Obzirom da se navedena vremena u pravilu uzimaju za poslovne korisnike s kojima operatori ugovaraju pružanje usluge na određeno razdoblje, tuženik je ocijenio da je navedena vremena potrebno ugovoriti na razdoblje od godinu dana. Stoga je obvezao tužitelja na usklađivanje Standardne ponude na pobliže naveden način u rečenoj Odluci.

Prethodno tome je u konkretnom slučaju tuženik Analizom tržišta odredio tužitelju obvezu da osigura osnovnu razinu ostvarivanja usluge te je također predviđena mogućnost ugovaranja boljih uvjeta, pod jednakim, nediskriminirajućim uvjetima u skladu s načelom nediskriminacije. Iz toga nadalje slijedi pravilnim zaključak tuženika da je tijekom postupka bio ovlašten obvezati tužitelja na izmjenu Standardne ponude, odnosno onih uvjeta koji su već ranije u Standardnoj ponudi definirani, na jednaki način u odnosu na sve krajnje korisnike.

Dakle s tim u vezi pravilan je i daljnji zaključak tuženika da se takvo konkretno definiranje uvjeta upravo čini kroz izmjenu Standardne ponude, a ne u okviru Analize tržišta, zbog čega prethodno donošenju odluke nije bilo potrebno provesti novu Analizu tržišta na način kako to sugerira tužitelj u tužbi.

Takvo postupanje tuženika je sukladno odredbi članka 5. ZEK-a temeljem koje je postupak izmjene Standardne ponude tuženik ovlašten provoditi jedanput godišnje u svrhu provedbe regulatornih obveza, a iznimno i više puta tijekom godine ako je to potrebno radi ostvarivanja regulatornih načela i ciljeva propisanih tom zakonskom odredbom.

Obzirom da je tuženik temeljem komentara operatora zaprimljenih tijekom javne rasprave zaključio da tužitelj svojim korisnicima nudi različita vremena otklona kvara, odnosno bolja od definiranog u Standardnoj ponudi, ocijenio je nužnim temeljem obveze nediskriminacije u Standardnu ponudu ugraditi dodatna vremena otklona kvara da bi operatori korisnici mogli ponuditi različita vremena otklona kvara svojim krajnjim korisnicima i konkurirati tužitelju. Pri tome tuženik dodaje da je za otklon kvara/smetnje u vremenima boljim od osnovnog definiranog (48,00 sati) propisao naknade koje je pojedini operator za tu uslugu obvezan platiti tužitelju na koji način tužitelj nije oštećen, niti je time izmijenjeno maksimalno vrijeme u kojem je tužitelj obvezan otkloniti kvar/smetnju, odnosno u roku od 48,00 sati od trenutka zaprimanja zahtjeva za otklon kvara/smetnje.

Uz to dodaje tuženik da tužitelj i operatori korisnici i nadalje imaju mogućnost komercijalnog dogovora o boljim uvjetima od onih propisanih Standardnom ponudom u kojem slučaju je tužitelj obvezan o tome obavijestiti tuženika. Ističe tuženik da je i ranije cilj i svrha određivanja maksimalnog vremena otklon kvara/smetnje bila potaknuti i tužitelja da temeljem komercijalnog dogovora s ostalim operatorima uloži dodatne napore te kvar otkloni i u kraćem roku od maksimalnog roka, uz naplatu odgovarajuće naknade.

Sukladno tome pravilno zaključuje tuženik da je dio osporene Odluke u cijelosti u skladu s tekstom Analize tržišta, te da u konkretnom slučaju tužitelju nije određena nova regulatorna obveza, već je samo dodatno osigurao i definirao mehanizam provedbe već određenih regulatornih obveza, a koje postupanje tuženika je i prema ocjeni ovog Suda u cijelosti sukladno odredbama ZEK-a.

Nadalje dodaje tuženik da je definiranje boljih uvjeta uz predviđenu naknadu upravo opravdano te proizlazi i iz obveze poštivanja načela nediskriminacije kao i obveze tuženika da poduzme sve primjerene mjere u cilju ostvarenja regulatornih načela i ciljeva propisanih člankom 5. stavkom 2. ZEK-a, koji među ostalim podrazumijevaju zaštitu tržišnog natjecanja na dobrobit krajnjih korisnika usluga.

Uz to valja reći da uzimajući u obzir sadržaj tužbe te odgovora tuženika na tužbu kao i sve podatke spisa predmeta proizlazi da je strankama u predmetnom postupku omogućeno očitovanje o svim podnescima zaprimljenim tijekom ovog upravnog spora. Obzirom da niti tužitelj a niti tuženik ne dovode u pitanje pravilnost činjeničnog stanja odlučnog za pravilno rješenje ove upravne stvari to je Sud predmetni spor riješio bez rasprave ocijenivši prethodno tome da su u konkretnom slučaju raspravljena sva bitna pitanja odnosno ona koja su od značaja za donošenje pravilne odluke te da razlozi zbog kojih se osporena odluka pobija ne zahtijevaju daljnja činjenična utvrđenja.

Naime, prema shvaćanju ovog Suda rasprava se mora održati ukoliko istu stranka traži izričito i bezuvjetno što međutim ovdje nije slučaj jer tužitelj prijedlog za održavanje rasprave obrazlaže nedostatkom detaljnih zakonskih odredaba o načinu rješavanja predmetnog spora pred ovim Sudom, pri čemu se poziva na odredbe Zakona o upravnim sporovima i ZEK-a koje se odnose na nadležnost za postupanje u ovoj stvari, dok tuženik odluku o održavanju rasprave prepušta sudu. Tužitelj navodima koje ponavlja u tužbi niti ne dovodi u pitanje pravilnost činjenica odlučnih za donošenje odluke u ovoj stvari, već osporava samo primjenu prava, ukazujući i na povrede pravila postupka, koje prigovore ovaj Sud iz naprijed navedenih razloga ocjenjuje u cijelosti neosnovanima. Ovo stoga jer je već rečeno da je omogućeno svim strankama izjasniti se o svim bitnim činjenicama i okolnostima tijekom postupka, te je tuženik iscrpno obrazložio stajališta i zaključke na kojima je utemeljio odluku. Odnosno dostatno i argumentirano je obrazložio razloge za navedeno postupanje, koje je utemeljeno na odredbama ovdje mjerodavnog propisa zbog čega je osnovano donio odluku uz valjano obrazloženje, koje prihvaća i ovaj Sud u cijelosti.

Slijedom naprijed navedenog je Sud utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se odluka tuženika pobija u rečenom dijelu, te da rješavanje konkretnog upravnog spora ne zahtijeva daljnja činjenična utvrđenja, a povredu materijalnog i postupovnog prava koji bi bili temelj da se odluka tuženika ocijeni nezakonitom ovaj Sud nije našao.

Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12. i 152/14.) tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan (točka I. izreke).

Odluka o objavi presude u »Narodnim novinama« (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-46/14-8

Zagreb, 28. listopada 2015.

Predsjednica vijeća
Sanja Štefan, v. r.