## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2623/2002 od 22. ožujka 2006.

### NN 43/2006 (19.4.2006.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2623/2002 od 22. ožujka 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1074

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko
Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u povodu zahtjeva za ocjenu suglasnosti
s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj 22. ožujka 2006.,
donio je

## ODLUKU

I. Ukida se Odluka o festivalskoj pristojbi koju
je donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika 12. rujna 2002. (»Službeni
glasnik«Grada Dubrovnika, broj 7/02.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim
novinama« i »Službenom glasniku« Grada Dubrovnika.

```
Obrazloženje
```

1. Vlada Republike Hrvatske podnijela je zahtjev
za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o festivalskoj pristojbi
navedene pod točkom I. izreke (u daljnjem tekstu: osporena Odluka), koju je
Gradsko vijeće Grada Dubrovnika donijelo na sjednici održanoj 12. rujna 2002.
godine, pozivom na članak 31. Statuta Grada Dubrovnika (»Službeni glasnik«
Grada Dubrovnika, broj 9/01.).

2. Osporenom Odlukom propisuje se, u bitnome, da
su građani, koji se u turističkom mjestu na području Grada Dubrovnika, izvan
svojeg prebivališta, koriste uslugama noćenja u smještajnim objektima u kojima
se obavlja ugostiteljska ili turistička djelatnost, vlasnici kuća ili stanova
za odmor u takvom turističkom mjestu i sve osobe koje u toj kući ili stanu
borave, kao i vlasnici plovila na vezu u luci nautičkog turizma, dok na plovilu
borave, kao i sve osobe koje na tom plovilu borave, dužni plaćati festivalsku
pristojbu. Pod jednakim uvjetima festivalsku pristojbu dužni su plaćati i
strani državljani koji se koriste uslugama noćenja u smještajnim objektima u
kojima se obavlja ugostiteljska ili turistička djelatnost odnosno strani
državljani koji su vlasnici plovila na vezu u luci nautičkog turizma, dok na
plovilu borave, kao i sve osobe koje na tom plovilu borave.

Osobe navedene u osporenoj Odluci dužne su
festivalsku pristoj­bu
plaćati po ostvarenom noćenju, za razdoblje od 1. srpnja do 31. kolovoza, s
primjenom od 1. siječnja 2003. godine. Visinu pristojbe utvrđuje Gradsko
poglavarstvo Grada Dubrovnika u drugoj polovici tekuće godine za iduću.

Festivalska je pristojba prihod Javne ustanove
»Dubrovačke ljet­ne igre«, koji se u cijelosti
raspoređuje Javnoj ustanovi »Dubrovač­ke ljetne igre« i koristi se za financiranje programa
»Dubrovačkih ljetnih igara«.

Osporenom Odlukom se također propisuju i
određena oslobođenja i olakšice, zatim način i rokovi uplate festivalske
pristojbe, nadzor nad naplatom, kao i prekršajne sankcije za postupanje
protivno odredbama osporene Odluke.

3. U zahtjevu Vlade Republike Hrvatske navodi se
da je Ured državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji donio odluku,
klasa: 011-01/02-01/64, urbroj: 2117-01-02-2 od 25.
rujna 2002. godine, kojom se obustavlja od izvršenja osporena Odluka, na
temelju odredbe članka 80. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01.).

Nadalje se navodi da je Ministarstvo pravosuđa,
uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske svojom odlukom, klasa: 023-01/02-01/0427,
urbroj: 514-11-02-02-2 od 4. listopada 2002. godine,
ocijenilo osnovanom navedenu odluku Ureda državne uprave u
Dubrovačko-neretvanskoj županiji, te predložilo Vladi Republike Hrvatske, na
temelju članka 82. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj)
samoupravi, da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene
Odluke pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

4. Vlada Republike Hrvatske u podnesenom
zahtjevu, kojim pokreće ustavnosudski postupak, ističe nesuglasnost osporene
Odluke s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,
Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
(»Narodne novine«, broj 117/93., 33/00., 73/00., 59/01., 107/01., 117/01. i
150/02.), Zakona o financiranju javnih potreba u kulturi (»Narodne novine«,
broj 47/90. i 27/93.) i Zakona o kazalištima (»Narodne novine«, broj 61/91.,
13/97. i 127/00.), kao i s odredbama Pravilnika o statusu, ustrojstvu i
financiranju Dubrovačkih ljetnih igara (»Narodne novine«, broj 81/02.).

Smatra da niti u jednom od navedenih zakonskih
akata, kao niti u navedenom podzakonskom aktu, ne
postoji pravni temelj slijedom kojeg bi bilo moguće financiranje ustanove iz
oblasti kulture na način predviđen osporenom Odlukom, to jest uvođenjem posebne
pristojbe građana za tu namjenu. Također Vlada Republike Hrvatske smatra da
Gradsko vijeće Grada Dubrovnika, koje se u preambuli osporene odluke pozvalo
isključivo na odredbu članka 31. Statuta Grada Dubrovnika (»Službeni glasnik«
Grada Dubrovnika, broj 9/01.), nije bilo ovlašteno donijeti takvu vrstu odluke.

5. Slijedom podnesenog zahtjeva Vlade Republike
Hrvatske pokrenut je postupak pred Ustavnim sudom, sukladno odredbi članka 35.
alineje 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu:
Ustavni zakon).

Zahtjev je osnovan.

6. Na temelju analize zahtjeva Vlade Republike
Hrvatske, mjerodavnih odredaba Statuta Grada Dubrovnika te mjerodavnih
zakonskih odredaba, Ustavni sud Republike Hrvatske je utvrdio da osporena
Odluka nije u suglasnosti s odredbama članka 5. i članka 14. stavka 2. Ustava.

Nadalje, osporena Odluka nije u suglasnosti s
odredbama mjerodavnih zakona i to Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj)
samoupravi, Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave, Zakona o financiranju javnih potreba u kulturi, te Zakona o
kazalištima.

7. Navedena utvrđenja Ustavnog suda Republike
Hrvatske temelje se na sljedećim razlozima:

Člankom 5. Ustava propisano je da u Republici
Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi moraju
biti u suglasnosti s Ustavom i sa zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i
zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

Člankom 14. stavkom 2. Ustava propisano je da su
svi pred zakonom jednaki.

Sukladno navedenoj odredbi članka 14. stavka 2.
Ustava, građani imaju pravo na jednak položaj i pri financiranju javnih
potreba, pa tako i pri financiranju potreba iz oblasti kulture. Jednakost
građana osigurana je samo u slučaju ako sve pravne i fizičke osobe plaćaju one
doprinose na koje ih obvezuju zakon ili odluke jedinica lokalne i područne
samouprave utemeljene na zakonu.

Pritom zakoni iz kojih takve obveze proizlaze moraju
biti utemeljeni na Ustavu, a drugi propisi, uključujući i odluke jedinica
lokalne i područne samouprave, moraju biti utemeljene na Ustavu i zakonu,
sukladno odredbama članka 5. Ustava.

8. Statutom Grada Dubrovnika uređeni su, pored
ostalog, poslovi iz samoupravnog djelokruga Grada.

Člankom 16. Statuta propisano je:

Grad obavlja poslove kojima se neposredno
ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim
tijelima, i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

– kulturu, tjelesnu kulturu i šport,

(...).

Člankom 31. Statuta Grada Dubrovnika, na kojeg
se Gradsko vijeće Grada Dubrovnika poziva u preambuli osporene Odluke, uređen
je djelokrug Gradskog vijeća Grada Dubrovnika, pa je, pored ostalog, propisano:

Gradsko vijeće:

(...)

2. donosi odluke i druge opće akte kojima se
uređuju pitanja iz djelokruga Grada,

(...).

Člankom 86. Statuta Grada Dubrovnika propisano
je:

Grad ima prihode kojima u okviru svoga
samoupravnog djelokruga slobodno raspolaže.

Prihodi Grada moraju biti razmjerni poslovima
što ga obavljaju njegova tijela u skladu sa zakonom.

Člankom 87. Statuta Grada Dubrovnika propisano
je:

Prihodi Grada su:

1. gradski porezi, prirez, naknade, doprinosi i
pristojbe,

2. prihodi od stvari i imovinskih prava u
vlasništvu Grada,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih
pravnih osoba u vlasništvu Grada ili u kojima Grad ima udio ili dionicu,

4. prihodi od naknada za koncesiju koju je dalo
Gradsko vijeće,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za
prekršaje koje Gradsko vijeće samo propiše u skladu sa zakonom,

6. udio u zajedničkim porezima s Republikom
Hrvatskom,

7. sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske
u državnom proračunu,

8. drugi prihodi određeni zakonom.

9. Člankom 68. stavkom 1. Zakona o lokalnoj i
područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da jedinica lokalne, odnosno
područne (regionalne) samouprave ima prihode kojima, u okviru svog samoupravnog
djelokruga, slobodno raspolaže.

Prema članku 68. stavku 3. istog Zakona, prihodi
jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave su:

– općinski, gradski, odnosno županijski porezi,
prirezi, naknade, doprinosi i pristojbe,

– prihodi od stvari u vlasništvu jedinice i od
imovinskih prava,

– prihodi od trgovačkih društava i drugih
pravnih osoba u vlasništvu jedinice, odnosno onih u kojima ona ima udio ili
dionice,

– prihodi od naknada za koncesije koje daje
predstavničko tijelo jedinice,

– novčane kazne i oduzeta imovinska korist za
prekršaje koje propisuje jedinica u skladu sa zakonom,

– udio u zajedničkim porezima s Republikom
Hrvatskom,

– sredstva pomoći i dotacija Republike Hrvatske
predviđena u državnom proračunu,

– drugi prihodi određeni zakonom.

Na temelju odredbe članka 19. istog Zakona, u
okviru sredstava prikupljenih iz navedenih izvora prihoda, općine, gradovi i
županije u svojem samoupravnom djelokrugu obavljaju osobito poslove koji se
odnose na uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje,
komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu
zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport,
zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje okoliša te protupožarnu i civilnu
zaštitu.

10. Člankom 29. Zakona o financiranju jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave propisani su vlastiti izvori
sredstava općine i grada.

Ti izvori su:

– prihodi od vlastite imovine,

– općinski odnosno gradski porezi,

– novčane kazne i oduzeta imovinska korist za
prekršaje koje propisuje grad odnosno općina,

– upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

– boravišne pristojbe u skladu s posebnim
zakonom,

– komunalne naknade, doprinosi i druge naknade
utvrđene posebnim zakonom,

– naknade za uporabu javnih, općinskih ili
gradskih površina,

– drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.

11. Člankom 1. Zakona o financiranju javnih
potreba u kulturi propisano je da Republika Hrvatska, županije, Grad Zagreb,
gradovi i općine donose program javnih potreba u kulturi, te za njihovo
provođenje osiguravaju sredstva iz svojih proračuna, u skladu sa zakonom.

Člankom 2. istog Zakona propisano je da ustanove
i druge organizacije kulture mogu stjecati i vlastite prihode i to obavljanjem
svoje djelatnosti, naknadama za obavljanje usluga, prodajom usluga i proizvoda
na tržištu, donacijama, sponzorstvom, poklonima i na drugi način, u skladu sa
zakonom.

12. Prema članku 44a. Zakona o kazalištima,
ministar kulture može pravilnikom urediti pitanja u svezi sa statusom,
ustrojstvom i financiranjem festivala.

U slučaju Dubrovačkih ljetnih igara, ministar
kulture je 3. srpnja 2002. donio Pravilnik o statusu, ustrojstvu i financiranju
Dubrovačkih ljetnih igara (u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Člankom 2. Pravilnika Dubrovačke ljetne igre
određene su kao kazališna i glazbeno-scenska manifestacija od nacionalnog
značenja i od interesa za Republiku Hrvatsku.

Kao izvori prihoda Dubrovačkih ljetnih igara
člankom 3. Pravilnika predviđeni su:

– državni proračun,

– proračun Dubrovačko-neretvanske županije,

– proračun Grada Dubrovnika,

– prihodi ostvareni djelatnošću Igara,

– prihodi od sponzorstva, zaklada, fondacija,
darova,

– drugi izvori, u skladu sa zakonom.

Statutom Javne ustanove u kulturi Dubrovačke
ljetne igre (pročišćeni tekst od 4. kolovoza 2002., koji obuhvaća Statut od 23.
studenoga 2000. i Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta od 21.
ožujka 2002.) utvrđeno je da su Dubrovačke ljetne igre javna ustanova čiji je
osnivač i vlasnik Grad Dubrovnik (članci 2. i 3. Statuta).

Prema odredbi članka 29. istog Statuta, sredstva
za obavljanje djelatnosti Dubrovačkih ljetnih igara osiguravaju se iz:

– proračuna Grada Dubrovnika i
Dubrovačko-neretvanske županije,

– državnog proračuna,

– proračuna ostalih jedinica lokalne samouprave
na temelju programa djelatnosti,

– iz obavljanja registrirane djelatnosti,

– iz donacija i legata,

– iz drugih izvora u skladu sa zakonom.

Razvidno je iz sadržaja prethodno navedenih
općih podzakonskih akata – Pravilnika i Statuta
Dubrovačkih ljetnih igara, da su izvori financiranja Dubrovačkih ljetnih igara
tim aktima u cijelosti uređeni, i to u skladu s mjerodavnim zakonima, kako to
proizlazi iz obrazloženja u točkama 9., 10. i 11.

13. Iz svega izloženog proizlazi da uređivanje
statusa, ustrojstva i financiranja Dubrovačkih ljetnih igara, kao javne ustanove,
odnosno manifestacije (festivala) od nacionalnog značenja i od interesa za
Republiku Hrvatsku, unatoč činjenici da se radi o javnoj ustanovi čiji je
osnivač i vlasnik Grad Dubrovnik, u okviru svojeg samoupravnog djelokruga
(članak 7. alineja 2. Zakona o ustanovama, »Narodne novine«, broj 76/93.), ne
pripada u nadležnost Gradskog vijeća Grada Dubrovnika, u smislu članaka 16. i
31. Statuta Grada Dubrovnika, na način da bi Gradsko vijeće Grada Dubrovnika
bilo ovlašteno propisivati nove vrste izvora financiranja potreba odnosno
poslova iz oblasti kulture (kao i bilo koje druge oblasti), a da takvi izvori
financiranja nisu utvrđeni mjerodavnim zakonima.

Naime, u konkretnom slučaju, člankom 9. osporene
Odluke propisano je da je »festivalska pristojba prihod Javne ustanove
Dubrovačke ljetne igre«. Nadalje je propisano da se prikupljena sredstva
festivalske pristojbe u cijelosti »raspoređuju Javnoj ustanovi Dubrovačke
ljetne igre«.

Prema tome, pravna priroda prihoda od
(festivalske) pristojbe definirana je najprije kao vlastiti prihod te ustanove,
da bi daljnja formulacija upućivala na to da se radi o prihodu Grada Dubrovnika
koji se »raspoređuje« Javnoj ustanovi Dubrovačke ljetne igre.

Potrebno je, međutim, istaknuti da su, sukladno
već citiranim odredbama mjerodavnih zakona koji uređuju načine financiranja
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i načine financiranja
javnih potreba u kulturi, pristojbe utvrđene isključivo kao prihod općine,
grada odnosno županije, a i tada su to, kako je izričito propisano, isključivo
upravne odnosno boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonima.

14. Iz svega izloženog slijedi da su osporenom
Odlukom, koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika, a kojom to
predstavničko tijelo, bez zakonske osnove, utvrđuje dodatni vlastiti izvor
prihoda iz posebnih pristojbi građana koje nisu zakonom propisane, povrijeđene
odredbe članka 5. i članka 14. stavka 2. Ustava.

15. Zbog toga je, a na temelju odredbe članka
128. alineje 2. Ustava Republike Hrvatske, te odredbe članka 55. stavka 1.
Ustavnog zakona, donesena odluka kao pod točkom I. izreke.

Točka II. izreke ove odluke temelji se na
odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2623/2002

Zagreb, 22. ožujka 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

**dr****. sc. Petar Klarić, v. r.**

Odluka, NN 43/2006-1074