## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-844/1995, U-I-845/1995, U-I-912/1995 od 3. svibnja 1996.

### NN 36/1996 (8.5.1996.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-844/1995, U-I-845/1995, U-I-912/1995 od 3. svibnja 1996.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Zdravko Bartovčak, dopredsjednik
Suda, te suci dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović,
mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu za ocjenu
ustavnosti zakona, na sjednici održanoj 3. svibnja 1996. godine, donio
je

## **RJEŠENJE**

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti članka 4. stavka 1., članka
6. stavka 2. i članka 7. stavka 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji ("Narodne
novine", br. 69/95), te članka 6. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave
i uprave ("Narodne novine", br. 69/95).

2. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

**Obrazloženje**

1. Mr. Antun Šagovac iz Velike Gorice podnio je prijedloge za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o Zagrebačkoj županiji ("Narodne novine",
br. 69/95) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne samouprave i uprave ("Narodne novine", br. 69/95).
Podnositelj prijedloga pozvan je da dopuni prijedlog navođenjem konkretnih
odredaba Ustava Republike Hrvatske koje smatra povrijeđenim, što je učinio
posebnim podneskom.

Stjepan Vujanić i Ivan Herceg, oba iz Pisarovine, Jadranka Dujić iz
Samobora i Hrvatska građanska seljačka stranka, Kupinec, koje zastupaju
odvjetnici Mijo Rebrović i Borislav Kraljevski iz Zagreba, podnijeli su
prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o Zagrebačkoj
županiji i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Gradu Zagrebu ("Narodne
novine", br. 69/95). Ujedno predlažu da se po članku 18. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 13/91) privremeno
obustavi izvršenje svih daljnjih radnji koje proizlaze iz ovih zakona,
a naročito konstituiranje Skupštine Grada Zagreba i Županijske skupštine
Zagrebačke županije. Podnositelji prijedloga kasnijim su podneskom zatražili
hitno rješavanje u ovom predmetu.

Prijedlozi za ocjenu ustavnosti spomenutih zakona temelje se na članku
15. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Prema odredbi članka 40. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda Republike
Hrvatske ("Narodne novine", br. 29/94), prijedlozi su dostavljeni Saboru
i Vladi Republike Hrvatske na odgovor. Vlada nije dala svoj odgovor. U
dopisu, Klasa: 015-01/95-01/10, Urbroj: 62-96-237 od 23. travnja 1996.
godine, Odbor za Ustav, poslovnik i politički sustav Sabora Republike Hrvatske
upućuje na razloge za donošenje zakona koji su izneseni u odgovarajućim
saborskim materijalima, pa Sabor Republike Hrvatske neće dostavljati posebni
odgovor.

2. Predlagatelji smatraju da su spomenuti zakoni protivni ovim člancima
Ustava Republike Hrvatske: članku 3. (vladavini prava), članku 5. (načelu
ustavnosti i zakonitosti), članku 13. (ustavnopravnom položaju Grada Zagreba),
članku 45. (jednakosti biračkog prava), članku 129. (pravu na lokalnu samoupravu)
i članku 134. (pravnoj snazi i učincima međunarodnih ugovora).

Predlagatelji, osim toga, smatraju da su spomenuti zakoni protivni članku
3., članku 4. t. 6. i članku 5. Europske povelje o lokalnoj samoupravi
("Narodne novine - Međunarodni ugovori", br. 1/93) te da su u protuslovlju
sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi ("Narodne novine", br. 90/92,
94/93 i 117/93), Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici
Hrvatskoj ("Narodne novine", br. 90/92, 2/93, 5/93, 58/93, 90/93, 10/94
i 29/94) i Zakonom o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne
samouprave i uprave ("Narodne novine", br. 90/92).

Iz podnesenih prijedloga proizlazi da se osporava ustavnost zakona u
cijelosti, te se predlaže pokretanje postupka ocjene ustavnosti i njihovo
ukidanje. No, konkretni razlozi za sumnju u neustavnost iznose se samo
glede nekih odredaba osporenih zakona i to članka 4. stavka 1., članka
6. stavka 2. i članka 7. stavka 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji, te članka
6. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne uprave i samouprave. Glede Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o Gradu Zagrebu, predlagatelji ne iznose konkretne razloge
za sumnju u njegovu neustavnost, niti se pozivaju na pojedine odredbe tog
Zakona.

3. Člankom 4. stavkom 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji određuje se da
njenu Skupštinu čine članovi Gradske skupštine Grada Zagreba i članovi
Skupštine Zagrebačke županije izvan područja Grada Zagreba. U članku 6.
stavku 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne samouprave i uprave određuje se da Skupština Grada
Zagreba ima 50 članova, a da Skupština Zagrebačke županije ima 80 članova,
i to 50 članova koje čine vijećnici Skupštine Grada Zagreba i 30 članova
koji se biraju s područja Zagrebačke županije izvan Grada Zagreba.

Glede ovih odredaba zakona podnositelji prijedloga ističu da se njima
ograničava pravo i sloboda izbora županijskih tijela i samostalnog djelovanja
Zagrebačke županije; da vijećnikom Županijske skupštine može biti samo
osoba koju su za člana Skupštine izabrali svi građani Županije, a ne i
osobe koje su izabrane samo za članove Gradske skupštine Grada Zagreba;
da nitko ne može po položaju biti član Skupštine Zagrebačke županije, te
da sadašnje ustrojstvo te Skupštine dovodi njene članove u neravnopravan
položaj, jer članovi Gradske skupštine (koji su po položaju i članovi Županijske
skupštine) samostalno raspravljaju o poslovima Grada Zagreba, a kad je
u pitanju područje izvan Grada imaju pravo raspravljati i o pitanjima iz
nadležnosti Županijske skupštine.

Osebujni sustav izbora i sastav Skupštine Zagrebačke županije, u suštini,
odgovaraju posebnim odnosima između Grada Zagreba i Zagrebačke županije
koji proizlaze iz odredaba Zakona o Zagrebačkoj županiji i Zakona o izmjenama
i dopunama Zakona o Gradu Zagrebu. Po odredbama Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o Gradu Zagrebu on više nema položaj županije, ali njegova tijela
imaju prava i obveze županijskih tijela; Grad Zagreb je u sastavu Zagrebačke
županije, s položajem posebne i jedinstvene teritorijalne i upravne cjeline
(članak 2.). Zagrebačka županija sastoji se, zapravo, iz dva nejednaka
dijela, to iz Grada Zagreba (koji je zasebna jedinica lokalne uprave i
samouprave) i preostalog dijela Županije koji (u takvom krnjem sastavu)
nije jedinica lokalne uprave i samouprave, iako na svom području (a izvan
područja Grada Zagreba) ima sva ovlaštenja takve jedinice. Svaki od tih
dijelova je u organizacionom, upravnom i samoupravnom pogledu zasebna i
neovisna cjelina. Skupština Zagrebačke županije donosi odluku o ustrojstvu
i djelokrugu upravnih tijela Županije (osim za područje Grada Zagreba),
a Gradska skupština donosi odgovarajuću odluku za područje Grada (članak
9. stavak 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji i članak 4. stavak 4. Zakona
o izmjenama i dopunama Zakona o Gradu Zagrebu). Zagrebačka županija na
području izvan Grada Zagreba obavlja poslove državne uprave i poslove iz
samoupravnog djelokruga Županije (osim ako zakonom nije drukčije određeno
te ako njenim statutom neki poslovi nisu određeni kao zajednički poslovi
- članak 6. stavak 1. i članak 8. stavak 2. Zakona o Zagrebačkoj županiji).
Poslove državne uprave i poslove iz samoupravnog djelokruga za područje
Grada Zagreba obavljaju uprava tijela Grada Zagreba (članak 8. stavak 1.
Zakona o Zagrebačkoj županiji).

Sukladno takvom ustrojstvu Zagrebačke županije, cjelokupno biračko tijelo
Županije dijeli se u dvije odvojene cjeline: jednu na području Grada Zagreba
koja bira članove Gradske skupštine (koji su ujedno članovi Županijske
skupštine), i drugu na području Županije izvan Grada koja bira preostale
članove Županijske skupštine. To znači da građani Županije ne glasuju i
ne biraju svoje predstavnike za čitavo njeno područje (kao u svim drugim
jedinicama lokalne uprave i samouprave), već samo za dio područja (područje
Grada, odnosno preostalo područje Županije), a sastav Županijske skupštine
rezultat je matematičkog zbroja njenih članova izabranih na oba područja.

Zbog toga se može osnovano posumnjati da se na taj način odstupa od
nekih temeljnih načela ustrojstva jedinica lokalne uprave i samouprave,
pa se opravdano postavlja pitanje ne vrijeđa li se time ustavne odredbe
o lokalnoj upravi i samoupravi (članci 128-131. Ustava), odnosno, nisu
li odgovarajuće odredbe zakona protivne nekim temeljnim vrednotama ustavnog
poretka Republike Hrvatske iz članka 3. Ustava (vladavini prava).

Zbog toga je Sud pokrenuo postupak ocjene ustavnosti članka 4. stavka
1. Zakona o Zagrebačkoj županiji i članka 6. stavka 2. Zakona o izmjenama
i dopunama Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne
uprave i samouprave.

4. Člankom 6. stavkom 2. Zakona o Zagrebačkoj županiji propisuje se
da će se Statutom Zagrebačke županije odrediti poslovi od zajedničkog interesa
za Grad Zagreb izvan područja Grada u sastavu Županije, a posebno na području
vodoopskrbe, prometa, zaštite tla, odlaganja otpada, opskrbe energijom
te drugim komunalnim djelatnostima, kada sustav komunalne infrastrukture
čini nedjeljivu funkcionalnu cjelinu.

Predlagači smatraju da je ova odredba protuustavna, jer daje ovlasti
Gradu Zagrebu na štetu jedinica lokalne samouprave izvan područja Grada.
Time se ograničava pravo građana na lokalnu samoupravu, pa smatraju da
je odredba zakona protivna članku 128. Ustava Republike Hrvatske.

Ne može se osporiti interes Grada Zagreba u suodlučivanju o nabrojenim
zajedničkim poslovima jer se radi o važnim komunalnim djelatnostima, koje
su vezane uz šire područje pa su zbog toga od interesa ne samo za Županiju
i za jedinice lokalne samouprave u njenom sastavu, nego posebno i za Grad
Zagreb, kao najveću aglomeraciju stanovništva na području Županije.

Osnovano se sumnja da osporena odredba Zakona otvara mogućnost povrede
ustavnih odredaba o lokalnoj samoupravi jer u njoj nije određeno tko će
i na koji način obavljati "poslove od zajedničkog interesa za Grad Zagreb"
te imaju li jedinice lokalne samouprave pravo suodlučivanja ili neki drugi
utjecaj pri njihovom obavljanju. Zbog toga je pokrenut postupak ocjene
ustavnosti glede članka 6. stavka 2. Zakona o Zagrebačkoj županiji.

5. Odredbom članka 7. stavka 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji propisuje
se da je gradonačelnik Grada Zagreba po položaju župan Zagrebačke županije.

Glede citirane odredbe predlagatelji smatraju da nitko ne može po položaju
biti župan te da župana treba birati Skupština Zagrebačke županije; da
građani Županije izvan područja Grada nisu u mogućnosti preko svojih predstavnika
u Županijskoj skupštini birati svog župana te da je time narušeno pravo
na lokalnu samoupravu kao temeljno ustavno i ljudsko pravo; te da je zakonsko
rješenje u svojoj biti nedemokratsko jer narušava jednakost i slobodu građana.

Citirana odredba možda, sama po sebi, ne bi bila protivna Ustavu kad
bi u izboru gradonačelnika-župana sudjelovali i članovi Županijske skupštine
(ili barem oni njeni članovi koji se biraju za područje Županije izvan
Grada Zagreba). No, formulacija iz Zakona nesumnjivo upućuje na zaključak
da gradonačelnika biraju samo članovi Skupštine Grada bez sudjelovanja
Skupštine Županije.

Zbog toga je odredba članka 7. stavka 1. Zakona o Zagrebačkoj županiji
temeljito sumnjiva glede njene neustavnosti jer uskraćuje građanima Županije
(izvan područja Grada Zagreba) demokratska i samoupravna prava koja uživaju
građani Grada (članci 128-131. Ustava); jer je protivna načelu općeg i
jednakog biračkog prava (članak 45. stavak 1. Ustava); i jer time vrijeđa
neke od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članka
3. Ustava (jednakost građana, demokratski sustav i vladavinu prava).

6. O prijedlogu za privremenu obustavu izvršenja konstituiranja Skupštine
Grada Zagreba i Županijske skupštine, Sud nije raspravljao niti je donio
odluku jer je o tome Ustavni sud donio posebne odluke (broj: U-II-1019/95,
U-II-1021/95, U-III-1020/95 i U-III-1022/95). Uostalom, konstituiranje
tih skupština već je obavljeno pa se predložena privremena obustava više
ne može odrediti. Isto vrijedi i za neke druge radnje u svezi s osporenim
zakonima (npr. u svezi s imenovanjem gradonačelnika Grada Zagreba i s potvrđivanjem,
odnosno nepotvrđivanjem njegovog izbora, u svezi s imenovanjem povjerenika
Vlade za Grad Zagreb i Zagrebačku županiju).

U preostalom dijelu prijedloga - u kojem se predlaže privremena obustava
izvršenja svih radnji koje proizlaze iz osporenih zakona - Sud nije raspravljao
jer je neodređen, tj. nisu konkretno opisane radnje čija se obustava predlaže.

7. Odluka o objavi iz točke 2. izreke rješenja temelji se na odredbi
članka 20. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-844/1995

U-I-845/1995

U-I-912/1995

Zagreb, 3. svibnja 1996.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik

**Zdravko Bartovčak,** v. r.

Rješenje, NN 36/1996-723