### NN 27/2016 (25.3.2016.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5694/2013 od 1. ožujka 2016.

27 25.03.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5694/2013 od 1. ožujka 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

797

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeprarović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula Radmila Barošević iz Vukovara, koju zastupa Marko Cvrković, odvjetnik u Vukovaru, na sjednici održanoj 1. ožujka 2016. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukidaju se:

– presuda Upravnog suda u Osijeku broj: Usl-649/13-10 od 31. listopada 2013.,

– rješenje Ministarstva pravosuđa, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, klasa: UP/II-942-01/12-01/199, ur.broj: 514-04-02-01-01-13-2 od 11. travnja 2013., i

– točka I. izreke djelomičnog rješenja Ureda državne uprave u Vukovarsko-srijemskoj županiji, Službe za gospodarstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostave Vinkovci, klasa: UP/I-943-01/97-01/1325, ur.broj: 2196-01-05-03/4-11-10 od 25. studenoga 2011.

III. Predmet se u ukinutom dijelu vraća Uredu državne uprave u Vukovarsko-srijemskoj županiji, Službi za gospodarstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostavi Vinkovci, na ponovni postupak.

IV. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02.) Ustavni sud povjerava provedbu ove odluke nadležnim upravnim tijelima i upravnim sudovima te određuje:

– svi zahtjevi za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu podneseni nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003. na temelju članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 80/02., 81/02. – ispravak) bili su pravodobni, pa adresati koji su ih podnijeli 7. siječnja 2003., ali su im zahtjevi odbačeni zbog nepravodobnosti, mogu ponovo podnijeti isti zahtjev u roku od šest mjeseci računajući od prvog sljedećeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dopuštenu i pravodobnu ustavnu tužbu podnijela je hrvatska državljanka Radmila Barošević iz Vukovara, Sajmište 12 (u daljnjem tekstu: podnositeljica), koju u postupku pred Ustavnim sudom zastupa Marko Cvrković, odvjetnik u Vukovaru, Županijska 44.

2. Podnositeljica je ustavnu tužbu podnijela zbog povrede ustavnog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 19. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.). Poziva se i na povredu članka 5. koji se u okolnostima konkretnog slučaja vezuje uz načelo zakonitosti u djelovanju uprave iz članka 19. stavka 1. Ustava. Povrede su prema njezinim tvrdnjama učinjene:

– presudom Upravnog suda u Osijeku broj: Usl-649/13-10 od 31. listopada 2013. (u daljnjem tekstu: presuda Upravnog suda),

– rješenjem Ministarstva pravosuđa, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo klasa: UP/II-942-01/12-01/199, urbroj: 514-04-02-01-01-13-2 od 11. travnja 2013. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje), i

– točkom I. izreke djelomičnog rješenja Ureda državne uprave u Vukovarsko-srijemskoj županiji, Službe za gospodarstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostave Vinkovci klasa: UP/I-943-01/97-01/1325, ur.broj: 2196-01-05-03/4-11-10 od 25. studenoga 2011. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

3. Osporenom točkom I. izreke prvostupanjskog rješenja odbačen je kao nepravodoban zahtjev triju podnositelja za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu. Zahtjev je podnesen 7. siječnja 2003. Ocjena o nepravodobnosti zahtjeva bila je povezana s pitanjem je li rok za podnošenje zahtjeva procesnopravne ili materijalnopravne prirode, sve u vezi računanja isteka tog roka s obzirom na to da je posljednji dan roka padao u nedjelju 5. siječnja 2003. (neradni dan), a 6. siječnja 2003. bio je blagdan (također neradni dan).

Polazeći od okolnosti slučaja, to pitanje ulazi u domašaj članka 29. stavka 1. u vezi s člankom 19. Ustava, a u ovom se ustavnosudskom postupku prvi put razmatra s aspekta eventualne povrede ustavnog prava na pravnu sigurnost, kao posebnog aspekta ustavne zabrane arbitrarnosti u radu uprave i sudstva. Zbog promjene pristupa Ustavnog suda praksi upravnih tijela i upravnih sudova u tom pitanju, ova odluka prelazi granice pojedinačnog slučaja.

4. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda u Osijeku broj: Usl-649/13. Budući da u omotu spisa Upravnog suda u Osijeku postoji samo prva stranica osporenog prvostupanjskog rješenja (list 5 spisa), Ustavni sud zatražio je i zaprimio od nadležnog prvostupanjskog upravnog tijela to rješenje i ostalu mjerodavnu dokumentaciju.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

1) Upravni postupak u povodu zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu

5. U upravnom postupku u kojem je sudjelovalo više stranaka, a koji se u prvom stupnju vodio 13,5 godina (od 1997. do 2011.), prvostupanjskom upravnom tijelu podnesena su dva zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu koja im je kao prijašnjim vlasnicima odnosno njihovim zakonskim nasljednicima prvog nasljednog reda oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti, a koja je prenesena u općenarodnu imovinu, državno, društveno ili zadružno vlasništvo konfiskacijom, nacionalizacijom, agrarnom reformom i drugim propisima i načinima određenim zakonom (u daljnjem tekstu: zahtjev za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu ili zahtjev).

Ti su zahtjevi podneseni u različitim zakonodavnim razdobljima važenja Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 92/96., 92/99. – ispravak, 39/99. – odluka i rješenje USRH broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999., 42/99. – ispravak odluke i rješenja USRH od 21. travnja 1999., 43/00. – odluka USRH broj: U-I-673/1996. od 20. travnja 2000., 131/00. – odluka USRH broj: U-I-673/1996. i dr. od 20. prosinca 2000., 27/01. – odluka USRH broj: U-I-673/1996 i dr. od 28. ožujka 2001., 34/01. – ispravak odluke USRH od 28. ožujka 2001., 65/01. – odluka USRH broj: U-I-673/1996 i dr. od 12. srpnja 2001., 118/01. – odluka USRH broj: U-1-673/1996 i dr. od 19. prosinca 2001., 80/02., 81/02. – ispravak; u daljnjem tekstu: Zakon o naknadi).

5.1. Zahtjev je prvo podnijela jedna stranka prema zakonodavnom stanju koje je važilo 1997. godine, a nakon toga je zahtjev podnijelo više drugih stranaka, ali sada prema zakonodavnom stanju koje je važilo 2002. godine.

Budući da su se oba zahtjeva zasnivala na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, zaključkom prvostupanjskog upravnog tijela, klasa: UP/I-943-01/97-01/1325, ur.broj: 2196-01-05-03/4-09-8 od 22. rujna 2009., upravni postupci spojeni su u jedan pod klasom: UP/I– 943-01/97-01/1325.

a) Prvi zahtjev za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu (1997.)

6. Prvi zahtjev nadležnom upravnom tijelu podnio je hrvatski državljanin Žarko Turičanin 30. lipnja 1997., u roku koji je bio propisan člankom 65. stavkom 3. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 92/96.; u daljnjem tekstu: ZoNak/96), koji je u mjerodavnom dijelu glasio (za cjelovite odredbe v. točku 17. obrazloženja ove odluke):

»Članak 65.

(...)

Prijašnji vlasnik dužan je podnijeti zahtjev u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona ...«

b) Drugi zahtjev za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu (2003.)

7. Drugi zahtjev nadležnom upravnom tijelu podnijeli su 7. siječnja 2003. Ranko Turičanin (hrvatski državljanin), Veljko Turičanin (hrvatski državljanin) i Branka Turičanin (hrvatska državljanka).

Zahtjev je podnesen na temelju članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 80/02. i 81/02. – ispravak; u daljnjem tekstu: ZID ZoNak/02), koji je stupio na snagu 5. srpnja 2002.

U članku 7. stavku 1. ZID-a ZoNak-a/02 bio je propisan novi rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu. Rok se računao od dana stupanja na snagu tog zakona, to jest od 5. srpnja 2002. Članak 7. stavak 1. ZID-a ZoNak-a/02 u mjerodavnom dijelu je glasio (za cjelovite odredbe v. točku 21. obrazloženja ove odluke):

»Članak 7.

Zahtjev za naknadu oduzete imovine mogu u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona podnijeti ...«

2) Promjene u pogledu stranaka tijekom upravnog postupka

8. Tijekom upravnog postupka preminuli su (kronološkim redom):

– podnositelj prvog zahtjeva Žarko Turičanin 7. veljače 2008. (postupak je u tom dijelu preuzeo Nenad Turičanin, hrvatski državljanin, sin ostavitelja u svojstvu zakonskog nasljednika prvog nasljednog reda),

– podnositelj drugog zahtjeva Veljko Turičanin 27. studenoga 2003. (postupak je u tom dijelu preuzeo Grujica Turičanin, hrvatski državljanin, sin ostavitelja u svojstvu zakonskog nasljednika prvog nasljednog reda), i

– podnositelj drugog zahtjeva Ranko Turičanin 23. siječnja 2009. (postupak je u tom dijelu preuzela podnositeljica ustavne tužbe, izvanbračna supruga ostavitelja u svojstvu zakonske nasljednice prvog nasljednog reda – u dokumentaciji koja je dostavljena Ustavnom sudu nije priložena domovnica).

3) Osporena rješenja upravnih tijela

a) Osporeno prvostupanjsko rješenje

9. Prvostupanjskim rješenjem od 25. studenoga 2011.:

– pod točkom 1. izreke odbačen je kao nepravodoban dio zahtjeva koji su 7. siječnja 2003. podnijeli Branka Turičanin, Veljko Turičanin (sada Grujica Turičanin) i Ranko Turičanin (sada podnositeljica ustavne tužbe),

– pod točkom 2. izreke određeno je da će se postupak nastaviti u dijelu zahtjeva Žarka Turičanina (sada Nenada Turičanina) koji je podnesen 30. lipnja 1997.,

– pod točkom 3. izreke određeno je da svaka stranka snosi svoje troškove.

10. Odbacivanje zahtjeva zbog nepravodobnosti u osporenom prvostupanjskom rješenju obrazloženo je ovako:

»Žarko Turičanin iz Gaboša, B. Radičevića 15, podnio je dana 30. lipnja 1997. god., zahtjev za naknadu oduzete imovine pod klasa: UP/I-943-01/97-01/1325 sukladno Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (NN br. 92/96), dok su Branka Turičanin iz Gaboša, B. Radičevića 22, Veljko Turičanin iz Gaboša, V. S. Karadžića 4 i Ranko Turičanin iz Gaboša, B. Radičevića 22, podnijeli zahtjev za naknadu oduzete imovine pod klasa: UP/I-943-01/03-01/53 dana 7. siječnja 2003. god.

(...)

Ministarstvo pravosuđa u svom rješenju KLASA: UP/II-942-01/08-01/1022 URBROJ: 514– 03-10-2 od 17. lipnja 2010. god., zauzima stav da je drugi rok za podnošenje zahtjeva za naknadu tekao od 05. srpnja 2002. god., do 05. siječnja 2003. god.

Iz spisa predmeta broj gornji utvrđeno je da su Branka Turičanin, Ranko Turičanin i Veljko Turičanin podnijeli zahtjev za naknadu oduzete imovine dana 07. siječnja 2011. god.,« (pravilno: 7. siječnja 2003. – op. Ustavnog suda) »dakle van drugog roka za podnošenje zahtjeva odnosno nepravovremeno.

Slijedom iznijetog, a sukladno stavu Ministarstva pravosuđa izraženom u prethodno navedenom rješenju Ministarstva pravosuđa od 17. lipnja 2010. god., odbacuje se dio zahtjeva koji je podnijet dana 07. siječnja 2003. god., od strane dijela podnositelja zahtjeva dok će ovo tijelo u dijelu zahtjeva koji je pravodobno podnesen nastaviti sa postupkom.«

b) Žalba stranaka i osporeno drugostupanjsko rješenje

11. Protiv prvostupanjskog rješenja žalbu su izjavile sve tri stranke povezane sa zahtjevom za naknadu podnesenim 7. siječnja 2003. (Branka Turičanin, Grujica Turičanin i podnositeljica ustavne tužbe).

12. Drugostupanjskim rješenjem odbijena je njihova žalba, sa sljedećim obrazloženjem:

»Zahtjev se po navedenom drugom roku za podnošenje zahtjeva za naknadu mogao podnijeti od 5. srpnja 2002. do 5. siječnja 2003. Nema mogućnosti da se taj rok prenese na 7. siječnja 2003. jer se radi o materijalno pravnom roku, a ne procesno pravnom roku. Stoga se svi zahtjevi doneseni nakon 5. siječnja 2003. moraju odbacivati, a takvo je stajalište i Upravnog suda Republike Hrvatske.

Zbog navedenog se ne mogu uvažiti žalbeni navodi jer je pravilno zahtjev navedenih osoba iz točke 1. dispozitiva pobijanog rješenja odbačen kao nepravodoban.«

4) Tužba podnositeljice i osporena presuda Upravnog suda

13. Tužbom podnesenom 14. lipnja 2013. Upravnom sudu u Osijeku, podnositeljica je protiv drugostupanjskog rješenja pokrenula upravni spor.

U tužbi je podnositeljica navela kako je njezin zahtjev podnesen u roku, jer posljednji dan roka propisan člankom 7. ZID-a ZoNak-a/02 pada u nedjelju 5. siječnja 2003., a 6. siječnja 2003. je blagdan Sveta tri kralja, te je stoga njezin zahtjev podnesen prvog sljedećeg radnog dana 7. siječnja 2003.

14. Presudom Upravnog suda u Osijeku odbijena je tužba podnositeljice, sa sljedećim obrazloženjem:

»... sukladno citiranoj zakonskoj odredbi, rok za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, istekao je 5. siječnja 2003. Pogrešno tužiteljica smatra da je zadnji dan roka istekao prvog idućeg radnog dana, jer je 5. siječnja 2003. bila nedjelja, odnosno dan u kojem upravno tijelo ne radi.

To stoga što je rok iz čl. 7. navedenog Zakona materijalno pravni rok, za koje rokove ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi (isto pravno shvaćanje zauzeo je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Us-10061/2006-7 od 27. svibnja 2010.).«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

15. Podnositeljica u ustavnoj tužbi ističe:

»Ovakvo suđenje nije pravično suđenje jer sud nije prihvatio navode moje tužbe koje se u bitnome sastoje od slijedećeg:

– rok za podnošenje zahtjeva istekao je dana 05.01.2003.g., u neradni dan,

– dan poslije zadnjeg dana roka je bio 06.01.2003.g., temeljem čl. 1. Zakona o blagdanima spomendanu i neradnim danima u RH (NN 33/96), također je neradan dan – Sveta tri kralja

– dan moga podnošenja zahtjeva je 07.01.2003.g., prvi slijedeći radni dan

Odredbom čl. 101. Zakona o općemu upravnom postupku određeno je da ako posljednji dan roka pada u nedjelju ili na dan državnog praznika, ili u neki drugi dan kad organ kod kojega se radnja postupka ima poduzeti ne radi, rok istječe istekom prvog idućeg radnog dana.

Dosljednom primjenom zakona ja sam zahtjev podnio na vrijeme, prvog idućeg radnog dana obzirom da posljednji dan roka pada u nedjelju i blagdan.«

IV. ROKOVI ZA PODNOŠENJE ZAHTJEVA ZA NAKNADU ODUZETE IMOVINE

16. Osporeni pojedinačni akti i prigovori podnositeljice ustavne tužbe dovode do potrebe da se u ovoj odluci prvo prikažu okolnosti vezane uz odluku broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. (»Narodne novine« broj 39/99.), kojom je Ustavni sud ukinuo članak 65. stavke 3. i 4. ZoNak-a/96. Ta je odluka važna ne samo za razumijevanje razloga kojima su se nadležna upravna tijela i Upravni sud u Osijeku vodili kad su protumačili da je rok iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 materijalnopravne prirode, nego i za razumijevanje geneze različitih pozicija hrvatskih i stranih državljana kad je riječ o primjeni Zakona o naknadi.

1) Članak 65. stavci 3. i 4. ZoNak-a/96

17. Članci 65. i 80. ZoNak-a/96 su glasili:

»Članak 65.

Postupak se pokreće podnošenjem zahtjeva nadležnoj službi ureda državne uprave.

Zahtjev iz stavka 1. ovoga članka dostavlja se Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske koji ima položaj stranke u postupku.

Prijašnji vlasnik dužan je podnijeti zahtjev u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona, osim u slučaju iz članka 26. ovoga Zakona.

Zahtjev podnesen po proteku roka iz stavka 3. ovoga članka odbacit će se pa podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona.«

»Članak 80.

Ovaj Zakon objavljuje se u 'Narodnim novinama', a stupa na snagu 1. siječnja 1997.«

U ovom predmetu nije riječ o iznimci iz drugog dijela rečenice članka 65. stavka 3. ZoNak-a/96, već o pravilu da se zahtjev morao podnijeti u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu zakona.

18. Kako je ZoNak/96 stupio na snagu 1. siječnja 1997., šestomjesečni rok iz članka 65. stavka 3. istekao je istekom 1. srpnja 1997., koji je bio radni dan (utorak).

Ustavni sud dužan je primijetiti da se u praksi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: VUSRH) može naći i utvrđenje da se »zahtjev za naknadu oduzete imovine mogao podnijeti do 1. srpnja 1997.« (presuda VUSRH broj: Us-9785/2011-8 od 23. listopada 2013.), što nije u skladu s pravilom iz članka 100. stavka 1. ZUP-a/91 (za računanje roka na mjesece v. točku 33. obrazloženja ove odluke).

a) Odluka Ustavnog suda o ukidanju članka 65. stavaka 3. i 4. ZoNak-a/96

19. Ustavni sud je odlukom broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. ukinuo članak 65. stavke 3. i 4. ZoNak-a/96, ali samo u odnosu na strane fizičke osobe.

Naime, člankom 9. stavkom 1. ZoNak-a/96 bilo je propisano da se prava iz tog zakona priznaju fizičkoj osobi – prijašnjem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim nasljednicima prvog nasljednog reda, koji na dan donošenja tog zakona imaju hrvatsko državljanstvo. Ustavni sud ukinuo je dio tog članka koji je glasio: »koji na dan donošenja ovog Zakona imaju hrvatsko državljanstvo", sa sljedećim obrazloženjem:

»7/2. Razlikovanje prijašnjih vlasnika s obzirom na njihovu pravnu svezu s određenom državom (tj. prema državljanstvu) – s time da se jednima priznaje pravo na naknadu (hrvatskim državljanima), a drugima se to pravo nikako ne priznaje – nepravedno je i ne može se opravdati zaštitom nekog drugog važnog ustavnog ili drugog prava. Ovo tim više što je svima, i hrvatskim državljanima i onima koji to nisu, imovina oduzeta na isti način, u isto vrijeme i na temelju istih pravnih osnova, a njihova imovina – ukoliko je ostala očuvana – ostala je u Republici Hrvatskoj u vlasništvu države ili drugih pravnih subjekata.

Razlikovanje u opsegu potencijalnih prava domaćih državljana i stranaca uobičajena je (i nije u protivnosti s Ustavom) kad se radi o pravnim odnosima reguliranim javnopravnim propisima ili propisima o zasnivanju radnog odnosa. No, kad su u pitanju imovinskopravni odnosi, takvog razlikovanja, u tako generalnom, uopćenom obliku, ne smije biti i ono je suprotno Ustavu.

Zbog toga bi, propisom koji će se donijeti umjesto ukinutog, prijašnjim vlasnicima koji nisu hrvatski državljani trebalo načelno priznati pravo na naknadu ili vraćanje imovine, odnosno odrediti pod kojim pretpostavkama će se tim osobama priznati pravo na naknadu. Pravo stranaca na vraćanje nekretnina trebalo bi regulirati u skladu s odredbama drugih zakona o pravu stranaca da stječu nekretnine na području Republike Hrvatske.«

20. S obzirom na takvu ocjenu Ustavnog suda, nastala je potreba da se za strane fizičke osobe propiše novi rok za podnošenje zahtjeva (jer je onaj koji je bio propisan u članku 65. stavku 3. ZoNak-a/96 u to vrijeme već odavno istekao, a zahtjevi stranaca – ako su do tada i bili podneseni – bili su odbačeni zbog neovlaštenosti osoba na njihovo podnošenje ili pak odbijeni). Ustavni sud je u odluci broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. istodobno odredio da pojedine ukinute odredbe ZoNak-a/96 prestaju važiti stupanjem na snagu zakona kojim će Hrvatski sabor uskladiti ZoNak/96 s pravnim stajalištima Ustavnog suda, a najkasnije istekom roka od jedne godine od dana objave te odluke u »Narodnim novinama« (točka 3. izreke). To se utvrđenje odnosilo i na članak 65. stavke 3. i 4. ZoNak-a/96.

Navodi se mjerodavni dio obrazloženja odluke Ustavnog suda broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999.:

»7/3 ... Budući da su istekli rokovi za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzete imovine (šest mjeseci od stupanja na snagu Zakona o naknadi – stavak 3. članka 65.), pa bi prekasno podnijete prijedloge valjalo odbaciti, a podnositelj bi izgubio sva prava iz tog Zakona (stavak 4. članka 65.), u t. 1c. izreke ove odluke ukidaju se i ti propisi, kako bi ovlaštenici naknade koji nisu hrvatski državljani mogli ostvariti svoja prava.

Na mjesto ukinutih odredaba treba donijeti nove koje će razraditi modalitete naknađivanja ili vraćanja imovine strancima i rokove za podnošenje zahtjeva. Zbog toga je nastupanje pravnih posljedica ove Odluke odgođeno do donošenja novih propisa, a najkasnije do isteka roka od godinu dana od dana objavljivanja ove odluke u 'Narodnim novinama'.«

Ustavni sud u više je navrata produljivao rok odgode prestanka važenja tih odredaba ZoNak-a/96 (v. podatke navedene u točki 5. obrazloženja ove odluke uz objavu tog zakona u »Narodnim novinama«).

b) Izvršenje odluke Ustavnog suda i članak 7. ZID-a ZoNak-a/02

21. Zakonodavac je u izvršenju odluke Ustavnog suda broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. donio ZID ZoNak/02, koji je stupio na snagu 5. srpnja 2002. Člancima 7. i 13. ZID-a ZoNak-a/02 bilo je propisano:

»Članak 7.

Zahtjev za naknadu oduzete imovine mogu u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona podnijeti prijašnji vlasnici, koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama ovoga Zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen, i to:

– prijašnji vlasnik državljanin Republike Hrvatske koji na dan donošenja Zakona o naknadi nije imao hrvatsko državljanstvo (članak 1. ovoga Zakona),

– prijašnji vlasnici na koje se odnosi članak 2. ovoga Zakona,

– prijašnji vlasnici koji su prema Popisu stanovništva iz 1991. godine imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAES-a.

Zahtjevi podneseni po proteku roka iz stavka 1. ovoga članka odbacit će se.«

»Članak 13.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama.'«

21.1. Člankom 2. ZID-a ZoNak-a/02, koji je relevantan za primjenu članka 7. stavka 1. alineje 2. tog zakona, bilo je propisano:

»Članak 2.

Članak 10. mijenja se i glasi:

'Prijašnji vlasnik nema pravo na naknadu za oduzetu imovinu u slučaju kada je pitanje naknade riješeno međudržavnim sporazumima.

Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka, prava propisana ovim Zakonom mogu steći i strane fizičke i pravne osobe ako se to utvrdi međudržavnim sporazumima.'«

21.2. Ustavni sud upućuje na rješenje broj: U-I-4510/2004 od 8. studenoga 2006. (»Narodne novine« broj 130/06.), kojim nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. i članka 7. ZID-a ZoNak-a/02.

22. Iz citiranih odredaba proizlazi da je zakonodavac u izvršenju odluke Ustavnog suda broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. odredio novi šestomjesečni rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu (članak 7. stavak 1. ZID-a ZoNak-a/02).

Kako je ZID ZoNak/02 stupio na snagu 5. srpnja 2002., šestomjesečni rok za podnošenje zahtjeva isticao je u nedjelju, 5. siječnja 2003., pri čemu je 6. siječnja 2003. bio blagdan – neradni dan (za računanje roka na mjesece v. točku 33. obrazloženja ove odluke).

22.1. Kad je riječ o blagdanu, Ustavni sud podsjeća da je u članku 1. Zakona o dopuni Zakona o blagdanima, spomendanima i neradnim danima u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 13/02.), koji je stupio na snagu 16. veljače 2002., bilo propisano:

»Članak 1.

U Zakonu o blagdanima, spomendanima i neradnim danima u Republici Hrvatskoj ('Narodne novine', br. 33/96. i 96/01.) u članku 1. stavku 1. iza podstavka 1. dodaje se novi podstavak 2. koji glasi:

'6. siječnja – Bogojavljanje ili Sveta tri kralja'

Dosadašnji podstavci 2. do 11. postaju podstavci 3. do 12.«

U članku 1. stavku 2. Zakona o blagdanima, spomendanima i neradnim danima u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 33/96., 96/01., 13/02., 112/05., 59/06., 55/08., 74/11., 130/11.) propisano je: »U dane blagdana u Republici Hrvatskoj ne radi se.«

23. Nadalje, zakonodavac je u izvršenju odluke Ustavnog suda broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. priznao stranim fizičkim i pravnim osobama pravo na naknadu za oduzetu imovinu pod propisanim uvjetima. Istodobno je ovlaštenje na podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu u novom roku priznao i pojedinim posebnim skupinama hrvatskih državljana pod propisanim pretpostavkama (za pretpostavke iz članka 7. stavka 1. alineje 3. ZID-a ZoNak-a/02 v. presudu VUSRH-a broj: Us-9785/2011-8 od 23. listopada 2013.).

23.1. Kad je riječ o podnositeljima zahtjeva iz članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02 Ustavni sud upućuje na pravno shvaćanje zauzeto na sjednici Imovinsko-pravnog odjela Upravnog suda Republike Hrvatske održanoj 8. veljače 2008., koje glasi (cit. prema presudi i rješenju VUSRH-a broj: Us-3028/2011-19 od 27. ožujka 2013.):

»Osobe koje nisu državljani Republike Hrvatske (strani državljani i apatridi) imaju pravo na naknadu za oduzetu imovinu – temeljem odredaba Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine«, broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 21/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02.), osim u slučaju kada je pitanje naknade za njihovu oduzetu imovinu riješeno međudržavnim sporazumima.

Osobe iz stavka 1. ovog zaključka izjednačene su u svojim pravima s državljanima Republike Hrvatske glede naknade za oduzetu imovinu, osim prava na restituciju kada se priznavanje tog prava protivi drugim zakonima koji određuju na kojim nekretninama strane osobe ne mogu imati ni steći pravo vlasništva u kojem slučaju te osobe imaju pravo na naknadu umjesto restitucije.«

Istovjetno pravno shvaćanje zauzeo je i Vrhovni Sud Republike Hrvatske u svojim presudama broj: Uzz-20/08 od 26. svibnja 2010., Uzz-14/10 od 17. studenog 2010., Uzz-15/10 od 2. rujna 2010. i Uzz 29/10-8 od 2. svibnja 2012.

24. Konačno, za razliku od članka 65. stavka 4. ZoNak-a/96, u kojem je bilo propisano da se zahtjev koji je podnesen nakon 1. srpnja 1997. odbacuje, a da »podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona«, u članku 7. stavku 2. ZID-a ZoNak-a/02 propisano je samo odbacivanje nepravodobnih zahtjeva (bez dodatka o »gubitku svih prava«).

2) Pregled upravnosudske i ustavnosudske prakse vezane uz pravnu prirodu roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu

25. U presudi broj: Us-10061/2006-7 od 27. svibnja 2010., na koju se u osporenoj presudi pozvao Upravni sud u Osijeku – v. točku 14. obrazloženja ove odluke) Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu tužiteljice iz Izraela sa sljedećim obrazloženjem:

»Pogrešno tužiteljica smatra da je zadnji dan roka istekao prvog idućeg radnog dana budući je 5. siječnja 2003. bila nedjelja, odnosno dan u kojem upravno tijelo ne radi. Ovo iz razloga što je rok iz članka 7. navedenog Zakona materijalnopravni rok, za koje rokove ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi.«

26. U povodu ustavne tužbe podnositeljice iz Izraela, navedena presuda ukinuta je odlukom Ustavnog suda broj: U-III-4529/2010 od 23. svibnja 2012. zbog propusta nadležnog suda da iznese i obrazloži razloge na kojima je utemeljio navedeno pravno stajalište. U toj je odluci Ustavni sud utvrdio sljedeće:

»7.2. Razmatrajući konkretni slučaj, Ustavni sud utvrđuje da u osporenoj presudi Upravnog suda nisu obrazloženi razlozi na kojima se temelji pravno stajalište prema kojemu:

'... je rok iz članka 7. navedenog Zakona materijalnopravni rok, za koje rokove ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi.'

Ustavni sud ocjenjuje kako se, u konkretnom slučaju, zbog nedostataka obrazloženja razloga za navedeno pravno stajalište, ne može otkloniti sumnja da je osporena presuda Upravnog suda rezultat arbitrarnog i samovoljnog tumačenja i primjene mjerodavnog prava.

Naime, odlukom Ustavnog suda broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. ('Narodne novine' broj 39/99.) ukinute su odredbe članka 65. stavka 4. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ('Narodne novine' broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 65/01. i 118/01. – u daljnjem tekstu ZN), o posljedicama propuštanja roka, ukoliko se odnose na prijašnjeg vlasnika – stranu fizičku osobu.

Potom je zakonodavac člankom 7. ZIDZN-a propisao novi rok u kojem zahtjev za naknadu mogu podnijeti prijašnji vlasnici koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama tog zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen.

Pri tome je zakonodavac propisao da će se zahtjevi podneseni nakon proteka navedenog roka odbaciti, međutim nije kao posljedicu propuštanja tog roka propisao gubitak prava utvrđenih ZN-om.

Ustavni sud napominje kako sukladno pravnoj teoriji propuštanje materijalnopravnog roka (za koji ne važe pravila o istjecanju slijedećeg radnog dana ako njegov posljednji dan pada u dan kada upravno tijelo ne radi) ima za svoju posljedicu stvaranje pretpostavki za meritorno odbijanje zahtjeva, dok propuštanje procesnopravnog roka ima za svoju posljedicu stvaranje pretpostavki za odbacivanje zahtjeva.

Slijedom navedenog, imajući u vidu kako navedeni propust Upravnog suda predstavlja temeljni aspekt konkretnog slučaja, te da podnositeljica ima legitimno očekivanje da nadležno tijelo sudbene vlasti obrazloži razloge na kojima temelji svoju interpretaciju karaktera roka propisanog člankom 7. ZIDZN-a, Ustavni sud ocjenjuje kako je osporenom presudom Upravnog suda podnositeljici povrijeđeno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.«

Budući da se Upravni sud u Osijeku u osporenoj presudi od 31. listopada 2013. pozvao na presudu Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10061/2006-7 od 27. svibnja 2010., slijedi da se pozvao na presudu koja u to vrijeme više nije proizvodila pravne učinke jer ju je Ustavni sud prethodno ukinuo.

27. Neovisno o tome, nakon odluke Ustavnog suda broj: U-III-4529/2010 od 23. svibnja 2012. VUSRH je ponovio postupak u predmetu tužiteljice iz Izraela u kojem je donio presudu broj: Uss-6/2012-5 od 13. rujna 2012. Tom je presudom ponovo odbio tužbu tužiteljice, ali je u njoj sada obrazložio svoje stajalište da je u članku 7. stavku 1. ZID-a ZoNak-a/02 riječ o materijalnopravnom roku. Navode se mjerodavni dijelovi presude VUSRH-a broj: Uss-6/2012-5 od 13. rujna 2012:

»Člankom 7. stavkom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona propisane su kategorije ovlaštenika naknade koji su bili ovlašteni podnijeti zahtjev za naknadu oduzete imovine u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu toga Zakona.

Na temelju odredbe članka 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona, taj je zakon stupio na snagu danom objave u Narodnim novinama, a objavljen je 5. srpnja 2002.

Prema ocjeni ovoga Suda, rok za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzete imovine je materijalnopravni rok što znači da je rok za podnošenje zahtjeva iz članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona istekao 5. siječnja 2003. S obzirom da se radi o materijalnopravnom roku, za taj rok ne važe pravila o produžavanju roka kada zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi (članak 100. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku, Narodne novine, broj 53/91. i 103/96.).

Pravna priroda roka za podnošenje zahtjeva za naknadu proizlazi iz Zakonom propisane posljedice propuštanja ovog roka, a to je gubitak svih prava iz tog zakona (članak 65. stavak 4. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Narodne novine, broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02. – dalje: Zakon o naknadi).

Ovo neovisno o tome što Zakon o naknadi u članku 65. stavku 4. propisuje odbacivanje zahtjeva koji je hrvatski državljanin podnio izvan roka propisanog člankom 65. stavkom 3. toga Zakona te članka 7. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona koji i za zahtjeve stranih državljana koji su podneseni izvan roka propisanog odredbom članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona također određuje odbacivanje zahtjeva. Prema ocjeni Suda, za tumačenje pravne prirode roka za podnošenje zahtjeva za naknadu odlučno je, kako je naprijed navedeno, nastupanje pravne posljedice gubitka svih prava, premda zakonodavac nije propisao da bi nepravodobno podnesene zahtjeve trebalo odbiti. Gubitak svih prava iz materijalnog propisa suštinski ima značenje kao da je zahtjev odbijen.

Pri tome Sud ne nalazi odlučnim što je u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona izostala odredba kojom se kao pravna posljedica podnošenja nepravodobnog zahtjeva po to zakonu, određuje gubitak prava. Taj je zakon, naime, donesen u izvršenju odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999., kojom je ukinuta odredba članka 65. stavka 4. Zakona o naknadi o posljedicama propuštanja roka ukoliko se odnose na prijašnjeg vlasnika – stranu fizičku osobu. Međutim, uvažavajući okolnost da je gubitak prava kao posljedica nepravodobnog podnošenja zahtjeva, propisan za hrvatske državljane, Sud je cjelovitim tumačenjem odredbi Zakona o naknadi shvaćanja da ista posljedica mora nastupiti i u slučaju kad zahtjev nepravodobno podnesu kategorije građana određene člankom 7. stavkom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona. Drukčije tumačenje odredbe članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona dovelo bi do neravnopravnosti hrvatskih državljana i stranih državljana i njihove nejednakosti pred zakonom, što je protivno odredbi članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 56/90., 8/98. – proč. tekst., 28/01., 41/01. – proč. tekst, 55/01.– ispr. i 85/10. – proč. tekst); kao i do diskriminacije hrvatskih državljana, što je protivno članku 14. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Narodne novine – Međunarodni ugovori, broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 9/05., 14/02., 13/03., 1/06 i 2/10.) u svezi sa zaštitom vlasništva zajamčene člankom 1. Protokola 1 uz tu Konvenciju.«

28. Navedena presuda VUSRH-a od 13. rujna 2012. bila je predmet ispitivanja u ustavnosudskom postupku. Ustavna tužba iste podnositeljice (iz Izraela) sada je odbijena odlukom Ustavnog suda broj: U-III-5473/2012 od 13. siječnja 2014.

Ustavni sud se u tom postupku usmjerio na ispitivanje je li VUSRH obrazložio svoje pravno stajalište o materijalnopravnoj prirodi roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu iz članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02. S obzirom da je VUSRH to učinio, Ustavni sud je u odluci broj: U-5473/2012 od 13. siječnja 2014. odbio podnositeljičinu ustavnu tužbu. Istodobno je potvrdio ustavnopravnu prihvatljivost pravnog stajališta VUSRH-a, ocijenivši da taj sud nije proizvoljno protumačio i samovoljno primijenio mjerodavno pravo.

29. Ustavni sud je nakon toga u istovrsnom predmetu iste podnositeljice (iz Izraela) ponovo odbio njezinu ustavnu tužbu kao neosnovanu odlukom broj: U-III-3909/2013 od 26. veljače 2014. koja je donesena u povodu presude VUSRH-a broj: Us-857/2011-6 od 23. svibnja 2013.

U istovrsnom predmetu koji se odnosio na računanje isteka roka iz članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02, Ustavni sud je odlukom broj: U-III-1408/2012 od 25. ožujka 2015., vodeći se slučajem podnositeljice iz Izraela, odbio ustavnu tužbu i podnositeljice iz Italije te podnositelja iz SAD-a protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-13656/2009-9 od 14. prosinca 2011.

30. Nakon toga je sudac-izvjestitelj uputio istovrsni predmet broj: U-III-5694/2013, koji se razmatra u ovom ustavnosudskom postupku, na Sjednicu Ustavnog suda, sa zahtjevom za preispitivanje dosadašnjeg pristupa Ustavnog suda praksi upravnih tijela i upravnih sudova u tom pitanju.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

31. Imajući u vidu sve prethodno navedene činjenice i okolnosti, te uvažavajući temeljne postavke upravnog prava, a polazeći od zaštite individualnog prava na pravnu sigurnost zajamčenog člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 19. Ustava, Ustavni sud zaključio je da mora preispitati svoju dosadašnju ocjenu o ustavnopravnoj prihvatljivosti pravnog shvaćanja VUSRH-a (koje su prihvatili upravni sudovi i nadležna upravna tijela) prema kojem je rok iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 materijalnopravne prirode, kao i svoju dosadašnju ocjenu da u tom pitanju mjerodavno pravo nije proizvoljno protumačeno i samovoljno primijenjeno.

1) Pravna priroda rokova u upravnom pravu

32. S obzirom na to da je pravna priroda roka propisanog člankom 7. stavkom 1. ZID-a ZoNak-a/02 bila temeljni predmet provedenog upravnog postupka i upravnog spora u podnositeljičinoj upravnoj stvari, Ustavni sud podsjeća da morfologija rokova u upravnom pravu nije identična onoj koju poznaju građansko i neke druge grane prava (v. Ivančević, Velimir: Institucije upravnog prava, PFZ, Zagreb, 1983., str. 324. – 326.).

33. U relevantno vrijeme (2003.) rokovi u upravnom procesnom pravu (procesnopravni rokovi) bili su uređeni u Glavi VI. (u člancima od 99. do 102.) Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.; u daljnjem tekstu: ZUP/91). Navode se dijelovi odredaba ZUP-a/91 koji su mjerodavni za predmet koji se razmatra u ovom ustavnosudskom postupku:

»Članak 99.

(1) Za poduzimanje pojedinih radnji u postupku mogu biti određeni rokovi.

(...)

Članak 100.

(1) Rokovi se računaju na dane, mjesece i godine.

(2) ... Rok koji je određen po mjesecima ... završava se istekom onog dana, mjeseca ... koji po svojem broju odgovara ... danu u koji pada događaj od kojega se računa trajanje roka. ...

(...)

Članak 101.

(1) Početak i tok rokova ne sprečavaju nedjeljni dani i dani državnih praznika.

(2) Ako posljednji dan roka pada u nedjelju ili na dan državnog praznika, ili u neki drugi dan kad organ kod kojega se radnja postupka ima poduzeti ne radi, rok istječe istekom prvoga idućeg radnog dana.«

Slične odredbe sadržane su i u Glavi V. (u člancima od 79. do 82.) Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP/09) koji je danas na snazi.

34. Pravilo o isteku roka kada posljednji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi, propisano člankom 101. stavkom 2. ZUP-a/91, primjenjuje se onda kada je riječ o poduzimanju pojedinih radnji u postupku. S druge strane, to pravilo po prirodi stvari ne vrijedi za materijalnopravne rokove u upravnom pravu.

35. Kod materijalnopravnih rokova u upravnom pravu uglavnom je riječ o djelovanju vremena na nastanak subjektivnog prava, prestanak subjektivnog prava i vršenje (ostvarivanje) tog prava.

Tako istek materijalnopravnog roka može na četiri načina utjecati na stjecanje (nastanak) materijalnog prava: zasnovati stjecanje prava, stvoriti situaciju dužnog čekanja (dilatorni rok), omogućiti stjecanje prava primjenom presumpcije, te dokazati da je pravo već stečeno. S druge strane, istek materijalnopravnog roka može na četiri načina djelovati i na prestanak materijalnog prava: zasnovati prestanak prava, odrediti prestanak prava, omogućiti prestanak prava, a istekom roka može se i dokazati prestanak prava (Ivančević, Institucije upravnog prava, str. 325.).

2) Preispitivanje pravnog shvaćanja VUSRH-a o materijalnopravnoj prirodi roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu

36. Ustavni sud je u provedenom ustavnosudskom postupku utvrdio da su rokovi iz članka 65. ZoNak-a/96 i članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 klasični procesnopravni prekluzivni rokovi u smislu članka 99. stavka 1. ZUP-a/91 na koje se primjenjuje pravilo iz članka 100. stavka 2. ZUP-a/91. Te su procesne norme usmjerene prema djelovanju vremena na vršenje procesnih ovlaštenja odnosno obveza time što ih rok ukida odnosno zaustavlja.

Sukladno tome, u nastavku se obrazlažu razlozi zbog kojih je Ustavni sud, vodeći se razlozima pravne sigurnosti, ocijenio nužnim promijeniti svoj ocjenu da je ustavnopravno prihvatljivo pravno shvaćanje VUSRH-a prema kojem je rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu materijalnopravne prirode, koje su stajalište u ovom predmetu prihvatili i nadležno upravno tijelo i Upravni sud u Osijeku.

37. Prema VUSRH-u, materijalnopravna priroda roka iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 proizlazila bi isključivo iz dijela odredbe članka 65. stavka 4. ZoNak-a/96, koji je propisivao da će se zahtjev podnesen po proteku roka odbaciti »pa podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona«.

Iz pravnog shvaćanja VUSRH-a proizlazi, dakle, da bi u članku 65. ZoNak-a/96 i članku 7. ZID-a ZoNak-a/02 bila riječ o materijalnopravnim rokovima istek kojih omogućava prestanak (»gubitak«) svih prava (v. točku 35. obrazloženja ove odluke). Takav rok znači da »... jedno pravo prestaje istekom vremena ako se prije tog isteka nije stavio zahtjev da ono traje i dalje, a njegov se prestanak mogao time spriječiti« (Ivančević, Institucije upravnog prava, str. 325.).

37.1. Ustavni sud u tom smislu podsjeća da bi tipični primjeri kojima se u pravnoj teoriji obrazlaže djelovanje isteka materijalnopravnog roka na mogućnost prestanka prava bili ovi: vozač gubi pravo upravljanja vozilom na dan kada istječe važenje vozačke dozvole neovisno o tome što je dan isteka roka važenja vozačke dozvole nedjelja (ili drugi neradni dan), jer je riječ o materijalnopravnom roku. Isto je i s privremenim boravkom stranca u zemlji koji istječe na dan isteka roka važećeg odobrenja za privremeni boravak neovisno o tome što je nedjelja (ili neki drugi neradni dan), jer je riječ o materijalnopravnom roku.

Budući da ta prava uvijek prestaju na dan isteka materijalnopravnog roka, o produljenju njihova trajanja u pravilu se odlučuje u postupku koji se provodi ranije, prije isteka roka. U tom postupku također postoje rokovi, ali sada za poduzimanje pojedinih postupovnih radnji pa su oni procesnopravne prirode i podvode se pod pravilo iz članka 101. stavka 2. u vezi s člankom 99. stavkom 1. ZUP-a/91.

38. U članku 65. stavku 4. ZoNak-a/96 riječ je o roku za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu, dakle o roku za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavka 1. ZUP-a/91. Posljedice propuštanja tog roka dovode do odbacivanja zahtjeva.

Zakonodavac je dalje propisao da odbacivanje zahtjeva dovodi do toga da »podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona«. Budući da je riječ o roku za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavka 1. ZUP-a/91, dio odredbe o »gubitku svih prava« podnositelja zahtjeva uslijed propuštanja tog roka mora se tumačiti smisleno, u skladu s načelom pravne konzistentnosti i služeći se argumentom zdravog razuma.

Protumači li se na taj način, onda dio odredbe o »gubitku svih prava« iz Zakona o naknadi nikako ne može dovesti do prekvalifikacije klasičnog procesnopravnog roka za podnošenje zahtjeva u materijalnopravni jer prava o kojima je riječ još nisu ni stečena pa se ne mogu ni »izgubiti«.

Štoviše, ta se prava ne stječu ni samim činom podnošenja zahtjeva u propisanom roku. Ona se mogu steći samo upravnim aktom koji se donosi u upravnom postupku u kojem se apstraktna pravna norma konkretizira na pojedinačni slučaj.

39. Proizlazi da je jedini relevantni dio članka 65. stavka 4. ZoNak-a/96 onaj o odbacivanju zahtjeva uslijed propuštanja roka za njegovo podnošenje. S obzirom da podnositelj zahtjeva još nema nikakva prava iz Zakona o naknadi, dijelu odredbe koji govori da će se zahtjev odbaciti »pa podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona« ne može se davati pravno značenje koje on nema.

Pri tumačenju tog dijela odredbe mora se poći od uobičajenih pravnih posljedica koje propuštanje procesnopravnog roka ima za podnositelja: on gubi sva procesna ovlaštenja za pokretanje upravnog postupka. Taj gubitak onda praktički dovodi do nemogućnosti ostvarenja subjektivnog prava koje bi stranka ostvarila u upravnom postupku da je zahtjev podnijela u roku (pod uvjetom da ispunjava zakonske uvjete za priznavanje materijalnog prava).

39.1. Usporedivi primjer postoji i u članku 7. stavku 1. ZID-a ZoNak-a/02. U njemu je propisano da zahtjev mogu podnijeti prijašnji vlasnici »koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama ovoga Zakona«. Iz te bi odredbe također proizlazilo da su prijašnji vlasnici već stekli pravo po odredbama samog zakona. Međutim, toj se odredbi (kao ni onoj iz članka 65. stavka 4. ZoNak-a/96 o »gubitku svih prava") ne može davati značenje koje ona nema. Nitko od prijašnjih vlasnika još nije stekao pravo na povrat ili naknadu po odredbama tog zakona. Člankom 7. stavkom 1. ZID-a ZoNak-a/02 tek im je otvorena pravna mogućnost da u (procesnopravnom) roku podnesu zahtjev za priznavanje prava.

40. Ustavni sud zaključno utvrđuje da je i u članku 65. ZoNak-a/96 i u članku 7. ZID-a ZoNak-a/02 riječ o rokovima za poduzimanje radnji u postupku u smislu članka 99. stavka 1. ZUP-a/91 (konkretno, o rokovima za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu), na koje se primjenjuje pravilo iz članka 101. stavka 2. ZUP-a/01.

41. Kad je riječ o razlozima na kojima VUSRH temelji svoju ocjenu o materijalnopravnoj prirodi rokova iz članka 65. ZoNak-a/96 i članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 (v. točku 27. obrazloženja ove odluke), Ustavni sud je nakon njihova podrobnog preispitivanja utvrdio da ti razlozi nisu relevantni, a nisu ni dostatni za opstojnost takve ocjene.

42. Prvo, kod ocjene da ti rokovi imaju materijalnopravnu prirodu VUSRH ne smatra »odlučnim« to što se takvi zahtjevi moraju odbaciti budu li podneseni izvan roka. Čini se da ne smatra odlučnim ni to što iz članka 65. stavka 4. ZoNak-a/96 jasno proizlazi kako »gubitak svih prava« posljedično proizlazi iz odbacivanja zahtjeva i samo je s njim u vezi.

Prema VUSRH-u, za tumačenje pravne prirode roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu odlučan je isključivo »gubitak svih prava iz materijalnog propisa« koji »suštinski ima značenje kao da je zahtjev odbijen«.

42.1. Međutim, Upravni sud Republike Hrvatske odnosno VUSRH u svojoj je praksi u »sva prava iz materijalnog propisa« uključio i ona postupovna. Tako je u presudama broj: Us-12718/2007-9 od 19. siječnja 2011. i broj: Us-12482/2011-11 od 23. svibnja 2013. protumačio da članak 65. stavak 3. ZoNak-a/96 propisuje »zakonski prekluzivni rok protekom kojeg se gube sva prava, ... pa tako i pravo tražiti obnovu postupka«.

Pravna sigurnost objektivnog pravnog poretka zahtijeva prekid takve pogrešne prakse upravnih sudova.

43. Drugo, prema stajalištu VUSRH-a, ako za hrvatske državljane vrijedi materijalnopravni rok iz članka 65. stavka 3. u vezi sa stavkom 4. ZoNak-a/96 (zbog kojega oni »gube sva prava« njegovim propuštanjem), onda isti materijalnopravni rok i iste posljedice moraju vrijediti i za adresate članka 7. stavka 1. u vezi sa stavkom 2. ZID-a ZoNak-a/02. U suprotnom, došlo bi do neravnopravnosti i nejednakosti pred zakonom hrvatskih državljana i stranih državljana te do diskriminacije hrvatskih državljana u vezi sa zaštitom vlasništva.

VUSRH pri tome ne smatra »odlučnim« to što u članku 7. stavku 2. ZID-a ZoNak-a/02 postoji samo obveza odbacivanja nepravodobnih zahtjeva, ali ne i dio o »gubitku svih prava« kao posljedici tog odbacivanja.

44. Kad je riječ o navodnoj opasnosti od nejednakog tretmana hrvatskih i stranih državljana, Ustavni sud primjećuje da problem koji se pojavio pri računanju posljednjeg dana roka iz članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02 proizlazi iz faktičnog stanja stvari: posljednji dan roka pao je u nedjelju, a sljedeći dan (u ponedjeljak) bio je blagdan – neradni dan. Takva faktična situacija nije postojala u primjeni članka 65. stavka 3. ZoNak-a/96 jer je posljednji dan roka po tom zakonu bio radni dan (utorak).

Sukladno tome, u primjeni članka 65. stavka 3. ZoNak-a/96 nije se ni mogao pojaviti problem koji se pojavio u primjeni članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02. Zahtjevi za naknadu koje su podnijeli adresati članka 65. stavka 3. ZoNak-a/96 (hrvatski državljani) ni pravno ni faktički nisu mogli biti odbačeni zbog nepravodobnosti koja bi proizlazila iz činjenice da je posljednji dan roka za podnošenje zahtjeva bio neradni dan. Uzme li se posljednji dan roka kao osnova usporedbe, onda adresati članka 65. ZoNak-a/96 i adresati članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 nisu usporedive skupine, pa se pitanje njihova (ne)jednakog tretmana po toj osnovi ni ne postavlja.

To što je u upravnosudskoj praksi došlo do širenja posljedica propuštanja roka iz članka 65. ZoNak-a/96 i na pitanja koja s prethodnim činjenicama nisu povezana (v. točku 42.1. obrazloženja ove odluke) ne može služiti kao opravdanje za daljnju opstojnost kvalifikacije rokova iz članka 65. ZoNak-a/96 i članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02 kao materijalnopravnih.

45. Zaključno, u postupku preispitivanja pravnog shvaćanja VUSRH-a o materijalnopravnoj prirodi rokova za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu iz članka 65. ZoNak-a/96 i članka 7. ZID-a ZoNak-a/02, Ustavni sud je zaključio da je nužno povući dosadašnju ocjenu o ustavnopravnoj prihvatljivosti tog pravnog shvaćanja.

Daljnja opstojnost tog pravnog shvaćanja općenito bi dovela do bitne promjene pravnog značenja materijalnopravnih rokova u upravnom pravu, a osobito do zamagljivanja njihova razlikovanja spram onih procesnopravnih, što bi narušilo njihovu morfologiju, a u praksi ugrozilo pravnu sigurnost i pravnu izvjesnost u pitanju računanja rokova za predaju zahtjeva upravnim tijelima.

Pri donošenju tih zaključaka Ustavni sud vodio se zahtjevima koji proizlaze iz načela pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, ali i pravne sigurnosti stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima.

46. Ustavni sud utvrđuje sljedeća načelna pravna stajališta:

– i u članku 65. ZoNak-a/96 i u članku 7. ZID-a ZoNak-a/02 riječ je o tipičnom i uobičajenom procesnopravnom roku u upravnom pravu prekluzivnog karaktera, koji dovodi do prestanka procesnog ovlaštenja za pokretanje upravnog postupka zbog propuštanja roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu;

– na računanje isteka roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu u smislu članka 65. ZoNak-a/96 i članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 primjenjuje se članak 101. stavak 2. ZUP-a/91 (članak 81. stavak 2. ZUP-a/09).

3) Primjena načelnih pravnih stajališta na konkretni slučaj

47. U konkretnom ustavnosudskom predmetu riječ je o problemu arbitrarnosti u odlučivanju o pravodobnosti podnositeljičinog zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu. Međutim, za razliku od predmeta prikazanog u točki 26. i, posljedično, predmeta navedenih u točkama 28. i 29. obrazloženja ove odluke, taj se problem u ovom predmetu ne razmatra s aspekta prava na obrazloženu odluku.

U ovom predmetu Ustavni sud prvi put razmatra postojanje arbitrarnosti u odlučivanju upravnih tijela i upravnog suda s aspekta pravne sigurnosti kao sastavnog dijela vladavine prava iz članka 3. Ustava. Vladavina prava počiva (i) na načelu zakonitosti u djelovanju uprave (članak 19. stavak 1. Ustava). Ta se najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske u individualnim pravnim situacijama pojavljuje u obliku specifičnog ustavnog prava na pravnu sigurnost, koje je implicitno sadržano u pravu na pravično suđenje zajamčenom člankom 29. stavkom 1. zasebno i zajedno s člankom 19. Ustava. Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.) utvrdio da se jamstva pravičnog suđenja, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

48. Mjerodavne odredbe Ustava glase:

Članak 19.

Pojedinačni akti državne uprave ... moraju biti utemeljeni na zakonu.

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti ...«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da ... sud ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

49. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. (»Narodne novine« broj 126/10.) utvrdio da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su rokovi za podnošenje podnesaka sudu ili pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Ovaj je predmet u tom smislu ogledni primjer praktične važnosti pravilnog razlikovanja rokova u upravnom pravu na materijalnopravne i procesnopravne, s obzirom na učinke koje to razlikovanje može imati na individualne pravne pozicije stranaka u upravnim postupcima.

50. Šestomjesečni rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu na temelju članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02 istekao je u nedjelju, 5. siječnja 2003., dok je 6. siječnja 2003. bio blagdan – neradni dan.

Podnositeljica u ovom predmetu podnijela je zahtjev za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu 7. siječnja 2003., prvi radni dan koji je slijedio iza dva neradna dana. Protumačivši da je rok za podnošenje zahtjeva iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 materijalnopravne prirode, pa se na njega ne primjenjuje pravilo iz članka 101. stavka 2. ZUP-a/91, nadležno upravno tijelo odbacilo je podnositeljičin zahtjev, što je Upravni sud u Osijeku pravomoćno potvrdio svojom presudom.

51. Polazeći od načelnih pravnih stajališta utvrđenih u točki 46. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud utvrđuje da je rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 istekao 7. siječnja 2003., to jest istekom prvog idućeg radnog dana koji je uslijedio nakon dva neradna dana 5. i 6. siječnja 2003. (nedjelje i blagdana).

52. Učinci pravnog stajališta VUSRH-a o materijalnopravnoj prirodi roka iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02, koje su prihvatili i nadležna upravna tijela i Upravni sud u Osijeku te ga izravno primijenili u podnositeljičinom slučaju, povrijedili su pravo podnositeljice ustavne tužbe na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 19. Ustava.

4) Obrazloženje izreke

53. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) odlučeno je kao u točkama od I. do III. izreke ove odluke.

54. Do donošenja ove odluke Ustavni sud je u dva istovrsna predmeta odbio ustavne tužbe podnositelja polazeći od ocjene da je tumačenje VUSRH-a o materijalnopravnoj prirodi roka za podnošenje zahtjeva iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 ustavnopravno prihvatljivo.

Ocjenjujući okolnosti tih slučajeva, predmet spora, karakter pravnog pitanja koje se u njima postavilo, kao i stvarne mogućnosti ispravljanja štetnih posljedica koje – u usporedbi s podnositeljicom ustavne tužbe u ovom predmetu – trpe ti podnositelji ustavnih tužbi, ali i drugi podnositelji kojima su zahtjevi iz članka 7. ZID-a ZoNak-a/02 odbačeni kao nepravodobni zbog toga što su podneseni 7. siječnja 2003., Ustavni sud ocijenio je osnovanim na te slučajeve primijeniti članak 31. stavke 4. i 5. Ustavnog zakona, koji glase:

»Članak 31.

(...)

(4) Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja.

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.«

55. Sukladno tome, polazeći od ocjene da je ispravljanje štetnih posljedica u svim tim slučajevima i ustavnopravno utemeljeno i provedivo u praksi, Ustavni sud je u točki IV. izreke ove odluke odredio:

– svi zahtjevi za priznavanje prava na naknadu za oduzetu imovinu podneseni nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003. na temelju članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 80/02., 81/02. – ispravak) su pravodobni;

– prijašnji vlasnici, odnosno njihovi zakonski nasljednici prvog nasljednog reda, koji su podnijeli zahtjeve nadležnom upravnom tijelu 7. siječnja 2003., a ti su im zahtjevi odbačeni zbog nepravodobnosti, imaju pravo ponovo podnijeti zahtjev iz članka 7. stavka 1. ZID-a ZoNak-a/02 u roku od šest mjeseci računajući od prvog sljedećeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

Provedbu ove odluke Ustavni sud povjerava nadležnim upravnim tijelima i upravnim sudovima.

56. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke ove odluke).

Broj: U-III-5694/2013

Zagreb, 1. ožujka 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.