### NN 31/2018 (4.4.2018.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-6958/2014 od 27. veljače 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

633

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo S. A. K., nepoznatog državljanstva, kojeg zastupa M. G., odvjetnica iz Z., na sjednici održanoj 27. veljače 2018. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavna tužba podnesena je u povodu presude Upravnog suda u Zagrebu (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Usl-1400/14-9 od 22. kolovoza 2014.

Tom je presudom presuđeno:

»I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja koji glasi:

‘1. Tužba se usvaja.

2. Poništavaju se rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj 511-01-204-UP/I-6262/11-13 i 511-01-204-UP/I-6262/12-13 od 27.02.2014. god.

3. Tužitelju se odobrava besplatna pravna pomoć koju snosi Državni proračun, s pozicije Ministarstva unutarnjih poslova.

4. Nalaže se tuženiku da plati troškove zastupanja tužitelja u ovom postupku, u roku 15 dana.’«

1.1. Rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP) broj: 511-01-204-UP/I-6262/11-2013 od 27. veljače 2014. odbijen je zahtjev podnositelja za azil.

Rješenjem MUP-a broj: 511-01-204-UP/I-6262/12-2013 od 27. veljače 2014. podnositelju je naloženo napuštanje Europskog gospodarskog prostora (EGP) u roku od 15 dana računajući od dana izvršnosti rješenja donesenog u predmetu u kojem se odlučivalo u povodu njegovog zahtjeva za boravak u Republici Hrvatskoj.

1.2. Podnositelj u ustavnoj tužbi tvrdi da su mu odlukom Upravnog suda povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1., te člancima 18. i 19. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), kao i prava zajamčena člankom 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), te člankom 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (Charter of Fundamental Rights of the European Union 2010/C 83/02, objavljena u Službenom listu Europske unije C 83/389 od 30. ožujka 2010.; u daljnjem tekstu: Povelja).

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda broj: Usl-1400/14 i spis MUP-a, Uprave za upravne i inspekcijske poslove broj: UP/I-6262/13.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. Uvidom u osporeni akt, pribavljene spise i dokumentaciju koja se u njima nalazi, razvidno je da je podnositelj nadležnom upravnom tijelu podnio 11. rujna 2013. zahtjev za azil u Prihvatnom centru za strance, Obedišće Ježevsko.

Nadležno upravno tijelo odbilo je zahtjev podnositelja te u obrazloženju vrlo iscrpnog osporenog rješenja istaknulo:

»(...) valja naglasiti da je teško, bez opipljivih isprava, utvrditi je li netko podrijetlom iz određene zemlje ili grada za koji tvrdi da jest. Iskazi tražitelja azila koji se odnose na njegovo državljanstvo ocijenjeni su kao nevjerodostojni. (...)

(...) Tražitelj azila nije znao navesti kako se zove najveća džamija u Homsu (...) Isto tako, nije naveo kako se zove stadion u Homsu ... nije znao navesti kako se zove najveća bolnica niti glavni trg u navodnom rodnom gradu Homsu, kao niti ime rijeke koja protječe gradom (...) Nije znao navesti kako se zove Asadova stranka koja je na vlasti (...) utvrđena je nevjerodostojnost njegovih izjava vezano za zemlju podrijetla i mjesto iz kojeg navodi da potječe obzirom da tražitelj azila nije znao navesti osnovne znamenitosti grada i države iz koje dolazi ili ih je pak netočno naveo. ... Malo je vjerojatno da netko ne poznaje svoj grad u kojem je rođen i u kojem je odrastao što navodi na zaključak da su izjave o podrijetlu nevjerodostojne te da Sirija nije zemlja podrijetla imenovanog.

(...) u tijeku postupka saslušanja, imenovani je naveo da je zatražio azil u Republici Mađarskoj i nakon tjedan dana pismeno odustao od istog, dok u Republici Austriji, kako je naveo, nije podnosio zahtjev za azil.

Vezano o njegovim izjavama o traženju zaštite u Republici Mađarskoj i Republici Austriji utvrđeno je da njegova izjava nije vjerodostojna, osobito ako se uzme u obzir da navodi da se imenom S. B. koristio u Republici Mađarskoj, dok je na temelju dopisa Republike Austrije ... utvrđeno da se ... koristio imenom S. B., a na temelju dopisa Republike Mađarske ... da se koristio imenom S. A. – D. A.

... zbog brojnih kontradiktornosti, netočnosti, površnosti te nedosljednosti, iskazi tražitelja azila o njegovu identitetu i podrijetlu, ocjenjuju se nevjerodostojnim.

(...)

Temeljem izjava tražitelja azila ocijenjeno je da u konkretnom slučaju nije utvrđena zemlja podrijetla, obzirom da se azil utvrđuje u odnosu na zemlju podrijetla, a u ovom predmetu na osnovu svih dokaza je utvrđena nevjerodostojnost u pogledu zemlje podrijetla, stoga ne postoji osnovni uvjet za procjenu osnovanog straha od proganjanja, odnosno nije utvrđena zemlja podrijetla u smislu članka 4. Zakona o azilu.

(...)

... u konkretnom upravnom postupku je temeljem izjava tražitelja azila, a prilikom procjene postojanja opravdanih uvjeta koji ukazuju da će se, ukoliko se tražitelj azila vrati u zemlju podrijetla, suočiti sa stvarnim rizikom trpljenja ozbiljne nepravde zbog koje bi trebalo odobriti zaštitu ... ovdje nedostaje osnovni uvjet, a to je, da nije utvrđena zemlja podrijetla, stoga se ne može odobriti zaštita niti u smislu članka 7. Zakona o azilu.«

3.1. Upravni sud odbio je tužbeni zahtjev podnositelja, te potvrdio prvostupanjsko rješenje. Taj je sud u presudi, između ostalog, naveo:

»(...) Ističe da je tužitelj zahtjev za azil podnio isključivo iz ekonomskih razloga, budući da je zbog financijskih problema prije započinjanja rata u Siriji odlučio potražiti bolji život u Europi. ... dovodi se u sumnju iskaz tužitelja o njegovom državljanstvu i podrijetlu, budući da nije znao opće i specifične podatke o gradu i državi iz koje tvrdi da dolazi.

(...) tužitelja nije bilo moguće saslušati, jer je otišao iz Prihvatilišta i ne kontaktira s punomoćnikom.

... može se konstatirati da je tužitelj prilikom ispitivanja u policiji iskazivao o svom navodnom rodnom gradu vrlo neprecizno, pa tako nije znao kako se u gradu Homsu zove glavni trg, bolnica, niti kako se zove rijeka koja protiče kroz Homs.

Ovaj sud ocjenjuje takav iskaz tužitelja nevjerodostojnim, pri čemu treba naglasiti da je tužitelj sam onemogućio da se njegov iskaz podrobnije provjeri time što nije pristupio sudu radi saslušanja.

Tako su se stekli zakonski uvjeti za odbijanje zahtjeva za azil kao očito neutemeljenog u smislu odredbe članka 61. Zakona o azilu.

(...)

Besplatnu pravnu pomoć tužitelju nije bilo moguće odobriti, budući da je propuštanjem dolaska na ročište propustio ujedno i mogućnost da iskaže o svojem imovnom stanju, pa tako Sud nije bio u mogućnosti provjeriti njegove navode ... Posljedično je i zahtjev za naknadu troška odbijen iz istog razloga.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

4. U opširnoj ustavnoj tužbi, istaknute povrede ustavnih/konvencijskih prava podnositelj u biti nalazi u pogrešnom tumačenju i primjeni odredaba Zakona o azilu (»Narodne novine« broj 79/07., 88/10. i 143/13.; u daljnjem tekstu: Zakon o azilu), Pravilnika o besplatnoj pravnoj pomoći u postupku azila (»Narodne novine« broj 79/07., 88/10. i 32/12.), Zakona o strancima (»Narodne novine« broj 130/11. i 74/13.), kao i Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.), te Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12. i 152/14.), dajući pri tome osobno viđenje i detaljnu analizu relevantnih propisa i sudske prakse.

Ističe da je »Upravni sud u Zagrebu izrazio ... novo stajalište za koje nema uporište u postojećoj ustaljenoj praksi, a po stajalištu podnositelja, niti u važećim zakonima«.

Nadalje, navodi da je presuda Upravnog suda u pogledu odbijanja zahtjeva za odobravanje besplatne pravne pomoći kao i odbijanja zahtjeva za naknadu troškova postupka pogrešna, arbitrarna i neodrživa.

Podnositelj ističe da o njegovom pravu na besplatnu pravnu pomoć odlučuje Upravni sud u prvom stupnju koje odlučivanje je odlučivanje o »pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke«. Poziva se i na odredbu članka 34. Zakona o azilu te navodi da iz te odredbe proizlazi »da će Upravni sud odlučiti da se (a ne da li se) odobrava besplatna pravna pomoć«.

Također ističe da je sud dužan odlučiti da se odobrava pravna pomoć za zastupanje podnositelja u upravnom sporu »uvijek kada iz okolnosti u vrijeme pokretanja upravnog spora proizlazi da u to vrijeme tražitelj azila kao tužitelj zadovoljava uvjete za odobravanja te pomoći (ne posjeduje dostatna novčana sredstva niti stvari veće vrijednosti). Te okolnosti u vrijeme pokretanja upravnog spora utvrđuju se na temelju Izjave o imovnom stanju ...«.

Navodi da je Upravni sud presudu donio bez da je uzeo u obzir izjavu o imovnom stanju podnositelja danu u upravnom postupku.

U ustavnoj tužbi navodi se i to da tražitelji azila u istovjetnim predmetima u 90% slučajeva ne pristupe na ročište pred Upravni sudom, a da punomoćnik-pružatelj besplatne pravne pomoći nema nikakvu mogućnost utjecati na osiguranje njegove prisutnosti u upravnom sporu.

Zaključno, navodi da se prema ustaljenoj praksi Upravnog suda besplatna pravna pomoć tražiteljima azila odobrava na temelju izjave o imovnom stanju dane u upravom postupku, da se tražitelj azila ne saslušava u upravnom sporu posebno na okolnost imovnog stanja i da se odluka o besplatnoj pravnoj pomoći donosi neovisno o tome je li tužitelj-tražitelj azila pristupio na ročište ili ne (uz uvjet da je na ročište pristupio opunomoćeni odvjetnik).

Slijedom navedenog, predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje presude Upravnog suda, te vraćanje predmeta tom sudu na ponovno odlučivanje.

IV. MJERODAVNO PRAVO

5. Odredbe Zakona o azilu (u trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi na snazi je Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti /«Narodne novine« broj 70/15. od 2. srpnja 2015./) glasile su:

»Azil

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj odobrit će se azil strancu koji se ne nalazi u zemlji svog državljanstva ili osobi bez državljanstva koja se nalazi izvan zemlje uobičajenog boravišta, a koja se zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja ne može, ili se zbog tog straha ne želi staviti pod zaštitu te zemlje.«

»Supsidijarna zaštita

Članak 7.

Supsidijarna zaštita odobrit će se strancu koji ne ispunjava uvjete za odobrenje azila, a za kojeg postoje opravdani razlozi koji ukazuju da će se, ukoliko se vrati u zemlju podrijetla, suočiti sa stvarnim rizikom trpljenja ozbiljne nepravde i koji nije u mogućnosti, ili se zbog takvog rizika ne želi staviti pod zaštitu te zemlje.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Polazeći od navoda i razloga ustavne tužbe Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na pitanje je li podnositelju u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama (...)

(...)«

6.1. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10., utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Sadržaj ustavnog prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, ograničen je na postupovna jamstva pravičnog suđenja. Ustavni sud, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta navedenog ustavnog prava, ispituje eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred sudovima te na temelju toga, sagledavajući postupak kao jedinstvenu cjelinu, ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji podnositelju osigurava pravično suđenje.

Ustavni sud napominje da je po prirodi stvari pružanje azila ili supsidijarne zaštite strancu složen postupak istraživanja i prosuđivanja navoda tražitelja kao i objektivnih činjenica, a izravno je ovisan i o brojnim i vrlo promjenjivim čimbenicima, prije svega o političkim i legislativnim prilikama u određenoj državi te o dostupnosti i vjerodostojnosti informacija. Upravo navedena složenost osobitih okolnosti u predmetu podnositelja iscrpno je razmotrena već tijekom postupka vođenog pred upravnim tijelom, o čemu svjedoči cjeloviti sadržaj obrazloženja prvostupanjskog rješenja.

Nadalje, Upravni sud je u osporenoj presudi argumentirano obrazložio razloge zbog kojih u konkretnom slučaju na strani podnositelja nisu ispunjeni zakonski uvjeti za odobrenje zahtjeva za azil kao ni pretpostavke za pružanje besplatne pravne pomoći.

6.1.1. Vezano uz odobrenje podnositeljevog zahtjeva za azil, Ustavni sud ističe da podnositelj nije naveo ni jedan razlog iz kojeg je vidljivo da je u zemlji svojeg podrijetla proganjan zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja, pri čemu osobito treba uzeti u obzir da nadležna tijela nisu utvrdila njegovu zemlju podrijetla. Štoviše, podnositelj nije znao odgovoriti ni na osnovna pitanja vezana uz svoj navodni rodni grad ili društveno-političku situaciju u svojoj navodnoj državi podrijetla, čime je po ocjeni Upravnog suda doveo u pitanje vjerodostojnost svog iskaza odnosno samog zahtjeva za odobrenje azila. Nadalje, postupajući u najboljem interesu podnositelja, Upravni sud pozvao ga je i na ročište radi saslušanja u kojem bi imao priliku podrobnije iskazivati o mjestu podrijetla te tako ukloniti nedoumice nastale u okviru upravnog postupka. Međutim, kako podnositelj na to ročište nije pristupio Upravni sud je valjano utvrdio da su se stekli uvjeti za odbijanje zahtjeva za azil kao očito neutemeljenog.

6.1.2. Vezano uz pretpostavke za pružanje besplatne pravne pomoći, Ustavni sud ukazuje kako besplatna pravna pomoć služi pružanju podrške onim osobama kojima je međunarodna zaštita odnosno privremena zaštita uistinu i potrebna. U tom smislu Ustavni sud ukazuje i na članak 9. Direktive 2013/33/EU o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (preinaka) koji jasno navodi da države članice mogu odlučiti da se besplatna pravna pomoć i zastupanje odobri: (a) samo onima koji nemaju dovoljno sredstava; i/ili (b) samo putem usluga koje osiguravaju pravni savjetnici ili drugi savjetnici koji su u nacionalnom pravu posebno određeni za pomoć podnositeljima zahtjeva i njihovo zastupanje. Financijska sredstva namijenjena pružanju besplatne pravne pomoći nisu neograničena. Stoga je zakonodavac člankom 34. tada važećeg Zakona o azilu ovlastio sudsku vlast da nadzire koristi li se instrument besplatne pravne pomoći sukladno svojoj svrsi te u najboljem interesu onih kojima je ona istinski potrebna i nužna. Ustavni sud ističe kako nije propisan automatizam između zahtjeva za azil i pružanja besplatne pravne pomoći. U konkretnom je slučaju Upravni sud imao ovlast ispitati opravdanost zahtjeva za pružanje besplatne pravne pomoći, što je po ocjeni Ustavnog suda (a uzimajući u obzir sve činjenice utvrđene tijekom postupka) valjano učinio, te odbio zahtjev podnositelja za odobrenje iste. Pri tome nije moguće zanemariti činjenicu da je podnositelju bila pružena mogućnost da iskazuje o svom imovnom stanju u okviru sudskog postupka koji je sam pokrenuo osporavajući rješenje kojim mu je odbijen zahtjev za azil. Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 34. stavka 4. Zakona o azilu nadležni sud bio dužan odrediti da troškove pravne pomoći snosi tražitelj azila ako ocjeni da tražitelj azila posjeduje dostatna novčana sredstva ili stvari veće vrijednosti. Ustavni sud ukazuje da navedena odredba nije sadržavala nikakvo ograničenje vezano uz razdoblje na koje bi nadležni sud morao ograničiti svoju ocjenu. Navedena obveza nadležnih sudova, kao i njoj odgovarajuće ovlasti, bile su propisane voljom zakonodavne vlasti, tj. tada važećim Zakonom o azilu. Kao takve nisu ni mogle biti ograničene podzakonskim aktom izvršne vlasti.

Svojom odlukom da napusti prihvatilište u kojem podnositelji zahtjeva za azil borave tijekom postupka u okviru kojeg se odlučuje o njihovom zahtjevu te štoviše prekine kontakt sa svojom punomoćnicom, čime se otvorilo pitanje je li podnositelj napustio teritorij Republike Hrvatske prije završetka sudskog postupka u okviru kojeg se na temelju njegove tužbe protiv upravnog rješenja odlučuje o njegovom zahtjevu za azil odnosno svojom odlukom da se ne pojavi na ročištu na koje je bio pozvan iskazivati o svom zahtjevu za azilantskom zaštitom te vezanim zahtjevom o besplatnoj pravnoj pomoći, podnositelj je svjesno onemogućio nadležni sud u ispunjenju svoje zakonske obveze. Slijedom navedenog, a u svjetlu tvrdnje kako je odlukom Upravnog suda podnositelju također povrijeđeno i temeljno pravo na žalbu, Ustavni sud naglašava kako je ova ocjena ograničena na konkretnu specifičnu situaciju u kojoj je podnositelj zahtjeva za azil, koji je bio u mogućnosti pratiti postupak pred Upravnim sudom i poduzimati sve zakonom dopuštene postupovne radnje kako bi uvjerio sud u opravdanost svojih zahtjeva, svojim postupcima onemogućio nadležni sud da nepristrano i sveobuhvatno odluči o njegovim pravima.

7. Stoga, u konkretnoj pravnoj stvari osporenu presudu donio je Upravni sud unutar svoje nadležnosti utvrđene zakonom. Razvidno je da je Upravni sud osporenu presudu donio sukladno mjerodavnim propisima Republike Hrvatske te da je pravno stajalište obrazloženo valjano, jasno i na ustavnopravno prihvatljiv način. Također je razvidno da je podnositelj bio u mogućnosti pratiti postupak pred Upravnim sudom i poduzimati sve zakonom dopuštene postupovne radnje. Slijedom navedenog, osporena presuda sadrži dostatno obrazloženje za odbijanje tužbenog zahtjeva podnositelja, stoga ne postoje razlozi, napose ne ustavnopravne prirode, koji bi osporenu presudu Upravnog suda doveli u pitanje.

Ustavni sud, sagledavajući postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku u cjelini, smatra da osporenom presudom podnositelju nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

8. Ustavni sud zaključno ocjenjuje da prigovori podnositelja vezani uz povrede prava iz ostalih članaka Ustava, odnosno članaka Konvencije i Povelje, na način na koji su postavljeni u ustavnoj tužbi te u mjeri u kojoj bi u okolnostima konkretnog slučaja osporena presuda Upravnog suda mogla utjecati na ostvarivanje sadržaja tih ustavnih normi, ne upućuju na mogućnost povrede tih prava.

9. Na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u izreci.

10. Objava ove odluke (točke II.) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-6958/2014

Zagreb, 27. veljače 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.