## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-58/1995, U-I-771/1998

### NN 73/1999 (12.7.1999.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-58/1995, U-I-771/1998

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Mladen Žuvela, dopredsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović,
mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac i Milan Vuković, povodom prijedloga za ocjenu ustavnosti pojedinih
odredbi Zakona o elektroprivredi, na sjednici održanoj 9. lipnja 1999.
godine, donio je

## **RJEŠENJE**

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredbi članka 25. Zakona
o elektroprivredi ("Narodne novine", broj 31/90, 47/90, 61/90, 26/93 i
78/94).

II. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbi članka
46e. Zakona o elektroprivredi se ne prihvaća.

III. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Predlagatelji 1) Nezavisni sindikat radnika Hrvatske elektroprivrede
iz Zagreba, zastupan po predsjedniku Jerku Latkoviću, 2) Nezavisni strukovni
sindikat operativnih radnika Hrvatske elektroprivrede "Tehnos" Zagreb,
zastupan po predsjedniku Izvršnog odbora Miljenku Prugovečkom i 3) Konfederacija
nezavisnih sindikata Hrvatske iz Zagreba, zastupana po predsjedniku Mladenu
Mesiću, podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi ("Narodne novine", broj 31/90,
47/90 i 78/94), a 4) Hrvatski elektrogospodarski sindikat iz Zagreba, zastupan
po predsjedniku Dubravku Čorku, podnio je prijedlog za pokretanje postupka
za ocjenu ustavnosti članka 25. i 46e. Zakona o elektroprivredi ("Narodne
novine", broj 31/90, 47/90 i 78/94).

Odredbe članka 25. Zakona o hrvatskoj elektroprivredi glase:

*"Radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske u slučaju
štrajka u elektroprivrednom subjektu, ministar će rješenjem utvrditi nužan
opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava.*

*Na temelju rješenja iz stavka 1. ovoga članka direktor elektroprivrednog
subjekta nalogom neodgodivo određuje radna mjesta i radnike koji su dužni
obavljati posao.*

*Zaposlenom iz stavka 2. ovoga članka koji ne obnaša nalog direktora
prestaje radni odnos."*

Predlagatelj pod 1), 2) i 3), ne navode razloge nesuglasnosti s Ustavom
Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 8/98 - pročišćeni tekst, dalje:
Ustav) odredbe članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi.

Navode, međutim, da se odredbom članka 25. stavka 2. bitno mijenjaju
uvjeti pod kojima se osigurava pravo zaposlenih na štrajk.

Konačno ističu da je odredba članka 25. stavka 3. Zakona o elektroprivredi
suprotna članku 60. Ustava, jer da ukida Ustavom zajamčeno pravo na štrajk.

Predlagatelji pod 2), u posebnom prijedlogu navodi da je ustavno sporan
način na koji je Zakonom pravo na štrajk ograničeno, kao i da je nesporno
da je HEP javna služba u kojoj se može ograničiti pravo na štrajk, ali
samo ako je udovoljeno kriteriju iz članka 60. stavka 2. Ustava, dakle,
ako je posebnim zakonom predviđeno i u okviru ograničenja što ih daje Ustav
(samo da bi se zaštitile slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak,
javni moral i zdravlje).

Također smatra da se člankom 25. Zakona o elektroprivredi krši i Europska
konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i konvencija
Međunarodne organizacije rada, koje čine dio unutrašnjeg prava, što da
predstavlja povredu načela vladavine prava, kao temeljne vrednote ustavnog
poretka.

Ukazuje na članak 210. Zakona o radu, koji predviđa pravo sindikata
da pozove zaposlenike na štrajk radi zaštite i promicanja gospodarskih
i socijalnih interesa članova, s time da je opće poznato pravno pravilo
da se odredbe Zakona o radu primjenjuju supsidijarno u dijelu pitanja koja
nisu uređena posebnim propisom, dakle, Zakonom o elektroprivredi.

Navodi da ovlaštenje ministra kao subjekta koji utvrđuje nužni obujam
funkcioniranja elektroenergetskog sustava, nije sporno, no s obzirom da
Zakonom nije do kraja definiran način nužnog obujma funkcioniranja elektroenergetskog
sustava, smatra da se supsidijarno primjenjuju odredbe članka 212. Zakona
o radu, kojima je određeno da, na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac
sporazumno izrađuju i donose pravila o proizvodno održavajućim i nužim
poslovima koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. U tom smislu da
se i on višekratno obraćao poslodavcu, kako bi se konačno unaprijed utvrdili
poslovi nužni za odvijanje redovnog poslovanja HEP-a, kako se ne bi dogodilo
nekoliko dana prije jednog najavljenog štrajka, da je poslodavac svim njegovim
članovima koji su se izjasnili da će pristupiti štrajku uručio odluke o
radnoj obvezi, i to isključivo u namjeri da se spriječi pravo zaposlenika
da sudjeluju u štrajku. Tvrdi da osporavanim Zakonom nije niti okvirno
određeno što predstavlja vitalni interes subjekata navedenih u istom, a
također nije unaprijed utvrđeno što se smatra nužnim opsegom funkcioniranja
elektroenergetskog sustava, već da je to prepušteno nadležnom ministru
gospodarstva koji iste slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija
kojima bi se ispunila svrha donošenja citirane odredbe. Ukazuje, također,
da pri donošenju odluke o najnužnijem opsegu funkcioniranja elektroenergetskog
sustava, ministar gospodarstva se ne mora savjetovati ni sa poslodavcem,
ni sa sindikatom, ni sa zaposleničkim vijećem, iako se time direktno zadire
u prava i interes zaposlenika HEP-a.

Konačno navodi da protiv rješenja ministra gospodarstva kojim utvrđuje
opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava, kao ni protiv odluke o
radnoj obvezi koju poslodavac izdaje temeljem narečenog rješenja ministra,
nije dopušten nikakav pravni lijek.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka 25. Zakona
o elektroprivredi te iste poništiti.

Predlagatelj pod 4) smatra spornim ovlaštenje ministra da rješenjem
utvrđuje nužan opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava, kao i da
nisu određeni interesi Republike Hrvatske koji se trebaju štititi, već
je to pravo također prepušteno ministru, koji je u donošenju svojeg rješenja
potpuno autonoman i ni s kim se ne mora savjetovati.

Navodi da u donošenje rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikat,
kako je to bilo određeno prije izmjena osporavanih odredbi.

Konačno smatra da se ustavno pravo na štrajk može ograničiti samo na
način i u mjeri u kojoj se mogu ograničiti i druga ustavna prava te da
ograničenje može biti samo radi zaštite slobode i prava drugih ljudi, pravnog
poretka, javnog morala i zdravlja, kao i da osporavane odredbe nisu u skladu
ni s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i
kulturnim pravima koje odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike
Hrvatske.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka 25. Zakona
o elektroprivredi, i iste ukinuti.

Odredbe članka 46e. Zakona o hrvatskoj elektroprivredi glase:

*"Vlada Republike Hrvatske ovlaštena je donijeti odluku o prodaji
do ukupno najviše 25% dionica "Hrvatske elektroprivrede" d.d., te uvjetima
i načinu prodaje.*

*Za svaku daljnju prodaju dionica Vlada Republike Hrvatske mora pribaviti
suglasnost Sabora Republike Hrvatske.".*

*Predlagatelj pod 4) ukazuje da je u članku 52. Ustava navedeno da
"… drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobito kulturnog, povijesnog,
gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od
interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu."*

Dalje navodi da je Zakonom o elektroprivredi određeno da je djelatnost
Hrvatske elektroprivrede od posebnog društvenog interesa za Republiku Hrvatsku,
pa ako Ustav propisuje da se zakonom određuje način na koji se dobra od
interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati, a nigdje
se ne spominje prodaja takvih dobara, onda da je odredba članka 46e. protivna
Ustavu.

Smatra da je osporenom odredbom dana ovlast Vladi Republike Hrvatske
da raspolaže nečim što pripada po Ustavu, Hrvatskom državnom saboru i narodu
neposredno, pa ukazuje i na odredbu članka 2. stavka 3. Ustava, prema kojoj,
između ostalog, Hrvatski državni sabor i narod neposredno, samostalno,
u skladu s Ustavom i zakonom odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih
i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pa da bi o prodaji trebao odlučivati
narod neposredno, znači neposredno referendumom i Sabor.

Predlaže pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti odredbi članka 46e.
Zakona o elektroprivredi i iste ukinuti.

Na sjednici Suda održanoj 24. veljače 1999., zaključeno je da se prijedlozi
dostave na odgovor Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa
i veza, Ministarstvu privatizacije i Hrvatskoj elektroprivredi.

Tajnik Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedlog upućen
Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskog
državnog sabora, koji na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva prometa i veza izvijestilo je Sud da je prijedlog
proslijedilo Ministarstvu gospodarstva, kao nadležnom za davanje mišljenja.

Ministarstvo gospodarstva dostavilo je svoje mišljenje.

Glede članka 25. Zakona o elektroprivredi, to Ministarstvo, u bitnom
navodi da su neosnovane tvrdnje predlagatelja o ovlastima ministra, jer
da je Zakonom o sustavu državne uprave, odredbom članka 39. propisano da
ministar donosi provedbene propise kada je na to zakonom izrijekom ovlašten,
kao i da provodi utvrđenu politiku Vlade Republike Hrvatske kao najvišeg
tijela izvršne i upravne vlasti, koja podrazumijeva i interes sigurnosti
Republike Hrvatske, pa je neprimjerena tvrdnja predlagatelja da ministar
"autonomno" odlučuje o interesima koje država štiti. Smatra da se propisivanjem
ovlasti ministra iz članka 25. upravo potvrđuje i priznaje zajamčeno pravo
na štrajk.

Glede članka 46e. Zakona o elektroprivredi, Ministarstvo gospodarstva
navodi da se njegove odredbe ne mogu dovoditi u vezu s odredbom članka
52. Ustava, jer elektroprivredna djelatnost, kao djelatnost od interesa
za Republiku, nije dobro u smislu članka 52. Ustava, već djelatnost koju
elektroprivredni subjekti obavljaju. Smatra da vlasništvo i udjeli, odnosno
promjena vlasničke strukture u kapitalu "Hrvatske elektroprivrede" d.d.
ne mijenja status djelatnosti kao djelatnosti od interesa za državu, naime,
da promjena vlasništva ne eliminira interes.

Predlaže odbiti prijedloge.

Ministarstvo privatizacije također je dostavilo svoje mišljenje o prijedlogu
za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi.

U bitnom navodi da članak 52. Ustava ne isključuje pravo vlasništva,
a time i prodaje, kako to shvaća predlagatelj, već samo određuje da se
na dobrima od interesa za Republiku zakonom mora odrediti način na koji
ta dobra ovlaštenici prava i vlasnici mogu upotrebljavati. Također ističe
da je Zakonom o privatizaciji ("Narodne novine", broj 21/96), u članku
13. stavku 3. propisano pravilo da odluku o privatizaciji pravnih osoba
u vlasništvu Republike Hrvatske donosi Vlada na prijedlog Ministarstva
privatizacije po prethodno pribavljenom mišljenju nadležnog ministarstva,
a da je izuzetak predviđen u stavku 5. istoga članka, na način da će se
privatizacija Hrvatske elektroprivrede urediti posebnim zakonom. Stoga
smatra da su osporene odredbe članka 46e. Zakona o elektroprivredi derogirane
odredbom članka 13. stavka 5. Zakona o privatizaciji, kao kasnijim zakonom,
pa da je na taj način upravo izražena volja zakonodavca da sam, neposredno
donosi odluku o načinu privatizacije pravnih osoba u vlasništvu Republike.

Svoje mišljenje o prijedlozima dostavila je i "Hrvatska elektroprivreda"
d.d.

Glede članka 25. Zakona o elektroprivredi, u bitnom naglašava da je
njezina djelatnost javna služba, da je HEP jedini proizvođač i distributer
električne energije u državi, bez mogućnosti supstitucije i da prekid opskrbe
električnom energijom može izazvati ogromne štete na svim područjima društvenog
i gospodarskog života koje bi bile u velikom nesrazmjeru s vrijednošću
zahtjeva i prava koja se štite štrajkom te da bi obustava isporuke električne
energije mogla dovesti do djelomičnog ili potpunog prestanka rada različitih
javnih službi koje su od vitalnog interesa za život građana, pa da je u
HEP-u nužno ograničiti pravo na štrajk sukladno odredbama članka 60. Ustava.

Glede članka 46e. Zakona o elektroprivredi, navodi da predlagatelj pogrešno
tumači članak 52. Ustava, kao i članak 2. stavak 3. Ustava, jer ne razlikuje
ustavno određenje javnog dobra u općoj uporabi, javnog dobra u javnoj uporabi,
kao ni dobra od interesa za Republiku te da uglavnom bira dijelove navedenih
članaka Ustava, kako bi našao uporište za unaprijed zauzetu tezu da nije
moguća privatizacija u elektroprivrednoj djelatnosti, jer je to "djelatnost
od interesa za Republiku, a "Hrvatska elektroprivreda", kao dioničko društvo
u vlasništvu RH". Smatra da kod procjene da li je odredba članka 46e. Zakona
o elektroprivredi u skladu s Ustavom, treba poći ne samo od navedenih članaka,
kako to čini predlagatelj, već i od drugih članaka Ustava te od Zakona
o privatizaciji ("Narodne novine" broj 21/96) i Zakona o vlasništvu i drugim
stvarnim pravima ("Narodne novine", broj 91/96). Navedeni zakoni da komplementarno
uređuju dotičnu materiju te potvrđuju ustavnu utemeljenost članka 46e.
Zakona o elektroprivredi.

Predlaže ne prihvatiti prijedloge.

Prijedlozi glede odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi su osnovani.

Prijedlog glede odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi nije osnovan.

Kako već i sami predlagatelji smatraju, nije sporno da je Hrvatska elektroprivreda
javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano
da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, osporavana odredba članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi
takva ograničenja definira kao zaštitu interesa i sigurnosti Republike
Hrvatske, a ovlaštenje za određivanje nužnog opsega funkcioniranja elektroenergetskog
sustava radi te zaštite, daje ministru gospodarstva.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju samo na način da
odredi nužni opseg funkcioniranja elektroprivrednog sustava radi zaštite
interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji bi to interesi
Republike Hrvatske mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati,
dakle u donošenju svojeg rješenja potpuno je autonoman te sam određuje
i interese, i potrebe sigurnosti Republike Hrvatske radi kojih opet određuje
nužan obujam funkcioniranja elektroenergetskog sustava potrebnog za zaštitu
tih interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni lijek,
pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv njega mogao pokrenuti upravni
spor temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima, ako se radi
o pojedinačnom aktu, ili bi se moglo predložiti pokretanja postupka za
ocjenu zakonitosti odnosno ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko
je to rješenje propis. Zbog prirode stvari (kratkoća vremena) teško je
pretpostaviti da bi, bilo jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit,
odnosno da bi sudska odluka bila donesena prije početka najavljenog štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikati,
dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu
o potrebnom obujmu nužnog funkcioniranja elektroprivredne djelatnosti radi
zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Sud nalazi osnovanu sumnju da osporene odredbe članka 25. Zakona o elektroprivredi
nisu u suglasnosti s odredbom članka 60. stavka 2. Ustava, prema kojoj
se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom.

Naime, može proizaći da će štrajk, prema svojoj ocjeni o potrebi zaštite
neodređenih interesa i radi sigurnosti Republike Hrvatske, ograničiti ministar.
Dakle, ministar će procijeniti i koje interese i koje potrebe sigurnosti
Republike Hrvatske treba od posljedica štrajka zaštititi svojim rješenjem,
a zakonom nisu, pa makar i samo okvirno ili primjerice navedeni slučajevi,
što se smatra takvim interesom, odnosno u kojim se slučajevima radi zaštite
sigurnosti Republike može ograničiti pravo na štrajk.

Zakonom bi se mogli propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk,
ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak
potpuno onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo, i ono se može
zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati
i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti
u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode
i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava
drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga postoji osnovana
sumnja da isto ovlaštenje ministra nije u suglasnosti ni s odredbom članka
16. Ustava.

Također, postoji osnovana sumnja da osporavane odredbe članka 25. Zakona
o elektroprivredi nisu u skladu ni s odredbama članka 11. Europske konvencije
za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, zatim s odredbama članka
8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima te odredbama
članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Spomenute
su odredbe dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj
su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog
sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk,
mogu ograničavati samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog
reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili
morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu nemogućnost
da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije
Međunarodne organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog udruživanja
i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati ostvarivanje prava
na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane
snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi s navedenim
odredbama međunarodnog prava, predstavljala bi povredu načela vladavine
prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike
Hrvatske.

Što se tiče osporenih odredbi članka 46e. Zakona o elektroprivredi,
Sud ocjenjuje da one nisu nesuglasne odredbi članka 2. stavka 4., ni odredbi
članka 52. stavka 1. Ustava.

Naime, prema mišljenju Suda, dioničko društvo "Hrvatska elektroprivreda",
nije ni jedno od dobara ili stvari iz odredbe članka 52. Ustava, a samo
je djelatnost toga društva od posebnog društvenog interesa za Republiku
Hrvatsku.

Dakle, osporenim odredbama ne dira se u vrijednosti iz odredbe članka
52. stavka 1. Ustava, pa one, u konkretnom slučaju, prema ocjeni Suda,
nisu u nesuglasju ni s tom ustavnom odredbom.

Stoga je temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda
Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94) odlučeno kao u točkama
I. i II. izreke.

Objava ovog rješenja temelji se na odredbi članka 20. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91).

Broj: U-I-58/1995, U-771/1998
Zagreb, 9. lipnja 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**Mladen Žuvela,** v. r.

Rješenje, NN 73/1999-1339