## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-920/1998, U-II-951/1998, U-II-984/1998, U-II-1072/1998, U-II-1076/1998, U-II-453/1999 od 12. srpnja 2001.

### NN 67/2001 (24.7.2001.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-920/1998, U-II-951/1998, U-II-984/1998, U-II-1072/1998, U-II-1076/1998, U-II-453/1999 od 12. srpnja 2001.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1117

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, dopredsjednik
Suda, te suci Marijan Hra­­njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan
Matija, Ivan Mrko­­njić, Že­­ljko Potoč­­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice
Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga za pokreta­­nje postupka za
ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 12.
srp­­nja 2001. godine, donio je s­­ljedeće

## RJEŠENJE

Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokreta­­nje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom i zakonom odredaba članka 1., članka 2., članka 3. stavka
1. i članka 4. stavka 2. Pravilnika o načinu i rokovima isplate dodatka uz
mirovinu (»Narodne novine«, broj 136/98).

Obrazlože­­nje

1. Sindikat umirov­­ljenika Hrvatske, Zajednica udruga Matice umirov­­ljenika
Hrvatske, Društvo »Hrvatski umirov­­ljenik«, Karlo Drago Kovač iz Šibenika,
Sandra Balać iz Zadra, Sindikat umirov­­ljenika Hrvatske – Podružnica
Dubrovnik, Marija Škokić iz Zagreba i Matica hrvatskih umirov­­ljenika Grada
Zagreba podnijeli su prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom
odredaba članka 1., članka 2., članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 2.
Pravilnika o načinu i rokovima isplate dodatka uz mirovinu (»Narodne novine«,
broj 136/98, u da­­lj­­njem tekstu: Pravilnik).

Podnosite­­lji prijedloga
smatraju da su odredbe članka 1. i članka 2. Pravilnika nesuglasne s Ustavom i
zakonom u pogledu načina na koji je uređena podjela sredstava iz članka 1.
Zakona o prenoše­­nju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i
invalidskog osigura­­nja te usklađiva­­nju mirovina, osobito zbog toga što se
odobrena sredstva isplaćuju kao dodatak uz mi­rovinu, a ne kao dio mirovinske
osnovice. Osim toga, pozivajući se na odredbu članka 1. stavka 3. istog Zakona,
ističu da se doz­načena sredstva trebaju isplaćivati ovisno o ukupnim prima­­njima
pojedinog korisnika, o obračunskom razdob­­lju od 1. rujna 1993. do 30. lip­­nja
1998. godine, a ne »linearnom« isplatom od 100 kuna i 6% na mirovinu, kako je
to uređeno Pravilnikom. Podno­site­­lji takvo uređe­­nje smatraju suprotnim i
odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-283/1997 od 12. svib­­nja
1998. godine (»Narodne novine«, broj 69/98).

Podnosite­­lji smatraju
nesuglasnim s Ustavom i zakonom i odredbu članka 3. stavka 1. Pravilnika kojom
se početak isplate određuje s datumom 1. studenoga 1998. godine, a ne od 7.
kolovoza 1998. godine kada je stupio na snagu Zakon o prenoše­­nju sredstava državnog
proračuna fondovima mirovinskog i invalid­skog osigura­­nja te usklađiva­­nju
mirovina, na teme­­lju koje­ga je osporeni Pravilnik donesen.

Nada­­lje, ustavnost i zakonitost odredbe članka 3. stavka 1. Pravilnika
osporeni su i zbog toga što su, prema miš­­lje­­nju podnosite­­lja, isplatom
sredstava obuhvaćeni svi korisnici mirovine. To dovodi, prema ­­njihovom miš­­lje­­nju,
do neravnopravnog položaja između onih osoba koji su bili korisnici mirovine u
zakonom propisanom obračunskom razdob­­lju i onih koji su status korisnika
mirovine stekli tek u 1998. godini.

Sredstva za isplatu, nastavno navode podnosite­­lji, trebala bi biti
isplaćena svakom fondu posebno, a o ­­njihovoj bi podjeli i isplati svaki fond
trebao donijeti zaseban opći akt.

Podnosite­­lji smatraju da je nesuglasna Zakonu i Ustavu i odredba
članka 4. stavka 2. Pravilnika kojom se isplata dodatka uz mirovinu uvjetuje
doznakom novčanih sredstava iz državnog proračuna na račune mirovinskih
fondova, odnosno Hrvatskog zavoda za mirovinsko osigura­­nje.

Podnosite­­ljica prijedloga Sandra Balać ističe da je Pravilnikom,
suprotno Zakonu, propisano da »na navedeni iznos – 100 kuna plus 6% – nemaju
pravo osobe koje su izgubile pravo na mirovinu odnosno koje ne primaju
mirovinu« (podnosite­­ljica navodi svoj primjer kao korisnik obite­­ljske
mirovine koju je, iza smrti majke, primala od 1985. do 1998. godine).

Konačno, podnosite­­ljica
prijedloga Marija Škokić ističe da je pravo na mirovinu ostvarila počevši od 1.
kolovoza 1998. godine, pa je odredbama osporenog Pravilnika dovedena u
neravnopravan položaj s onim osiguranicima kojima je pravo na mirovinu priznato
od 1. siječ­­nja do 30. lip­­nja 1998. godine, budući da prema Zakonu o
mirovinskom i invalidskom osigura­­nju u mirovinsku osnovicu ulaze pune godine,
pa osiguranici koji ostvaruju pravo na mirovinu od 1. siječ­­nja imaju do 31.
prosinca tekuće godine i pravo na usklađiva­­nje mirovine tijekom godine.

Podnosite­­lji ističu da su
osporene odredbe Pravilnika o načinu i rokovima isplate dodatka uz mirovinu u
nesuglasnosti s odredbama članka 3., članka 5. stavaka 1. i 2., članka 14.
stavka 2., članka 19. i članka 35. Ustava Republike Hrvatske, kao i s odredbom
članka 1. stavaka 1. i 2. Zakona o prenoše­­nju sredstava državnog proračuna
fondovima mirovinskog i invalidskog osigura­­nja te usklađiva­­nju mirovina.

Predlažu da Sud prihvati
prijedloge i ukine osporene odredbe Pravilnika.

2. Prijedlozi su dostav­­ljeni
Hrvatskom zavodu za mirovinsko osigura­­nje na odgovor i na očitova­­nje
Ministarstvu rada i socijalne skrbi Republike Hrvatske.

Hrvatski zavod za mirovinsko
osigura­­nje i Ministarstvo rada i socijalne skrbi dostavili su svoja suglasna
očitova­­nja, u kojima se u bitnome ističe s­­ljedeće:

Zakonom o prenoše­­nju sredstava državnog proračuna fondovima
mirovinskog i invalidskog osigura­­nja te usklađiva­­nju mirovina, na teme­­lju
koje­ga je donesen osporeni Pravilnik, nije pobliže određeno na koji će se
način obaviti preraspodjela sredstava državnog proračuna za mirovine, ne­go je
samo određeno da će se sredstva isplatiti za razdob­­lje od 1. rujna 1993. do
30. lip­­nja 1998. godine, ovisno o ukupnim prima­­njima pojedinog korisnika u
tome razdob­­lju, što znači da Zakonom nije zabra­­njeno da se ta sredstva
podijele i na način na koji je to Pravilnikom uči­­njeno. Sukladno tome,
zakonski kriterij »ukupna prima­­nja pojedinog korisnika« nadležna tijela
protumačila su na način da korisnici s nižim prima­­njima (nižim mirovinama)
trebaju dobiti razmjerno veći dodatak (kroz 100,00 kn).

Iznos tog dodatka uz mirovinu utvrđen je primjenom načela uzajamnosti
(6%-tni iznos mirovine isplaćen za lipa­­nj 1998. godine) i načela solidarnosti
(paušalna svota od 100,00 kn), time što je zauzeto stajalište da se načelo
solidarnosti primijeni šire od načela uzajamnosti i da se svim korisnicima
mirovine do svote od 1.500,00 kn (80% korisnika) isplaćuje razmjerno veći
dodatak uz mirovinu u odnosu na korisnike čija je svota mirovine iznad 1.500,00
kn.

U očitova­njima se zak­ljučno napomi­nje da se razlozi kojima se
osporava ustavnost i zakonitost Pravilnika odnose uglavnom na osporava­nje
odredaba Zakona na teme­lju koje­ga je Pravilnik donesen, a prijedloge za
pokreta­nje postupka za ocjenu ustavnosti tog Zakona Ustavni sud Republike
Hrvatske nije prihvatio svojim rješe­njem od 23. prosinca 1998. godine. Stoga
se ti razlozi ne bi mogli uzeti u obzir ni u postupku ocjene ustavnosti i
zakonitosti Pravilnika.

*Prijedlozi nisu osnovani.*

3. Osporeni Pravilnik donesen je na teme­lju ovlašte­nja iz članka 1.
stavka 3. Zakona o prenoše­nju sredstava državnog proračuna fondovima
mirovinskog i invalidskog osigura­nja te usklađiva­nju mirovina (»Narodne
novine«, broj 102/98, u da­lj­njem tekstu: Zakon).

Kao što je razvidno iz naziva Zakona, tim su Zakonom uređene dvije vrste
pravnih odnosa: oni koji nastaju u vezi s prenoše­njem sredstava državnog
proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osigura­nja, uređeni člankom 1.
Zakona, te oni koji nastaju u vezi s usklađiva­njem mirovina, uređeni člancima
2. i 3. istog Zakona.

Osporavani Pravilnik predstav­lja propis kojim se razrađuje odredba
članka 1. Zakona. Njime se, dakle, podrobnije propisuju provedbena pravila za
primjenu zakonskih odredaba koje na općenit način uređuju prenoše­nje sredstava
državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osigura­nja.

U odredbi stavka 1. članka 1. Zakona propisano je da će se u godinama
1998., 1999., 2000., 2001. i 2002. mirovinskim fondovima, odnosno Hrvatskom
zavodu za mirovinsko osigura­nje, doznačiti ukupno 7.524.856.731 kuna, što
predstav­ljaju sredstva državnog proračuna koja su – prema propisima o
mirovinskom i invalidskom osigura­nju koji su tada bili na snazi i utvrđenoj
obvezi Republike Hrvatske prema mirovinskim fondovima – trebala biti doznačena
nosite­ljima mirovinskog i invalidskog osigura­nja u Hrvatskoj u razdob­lju od
1990. do 1997. i u prvom polugodištu 1998. godine, a zbog če­ga su tada
isplaćivane mirovine bile niže.

U odredbi stavka 2. članka 1.
Zakona propisano je da će se sredstva u ukupnom iznosu od 7.524.856.731 kuna
doznačiti fondovima tako da će se u 1998. godini doznačiti sredstva u visini
osiguranoj Izmjenama i dopunama Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1998.
godinu, a preostala sredstva u godinama 1999., 2000., 2001. i 2002. u osam
jednakih obroka, po dva u svakoj godini.

U odredbi stavka 3. članka 1.
Zakona sadržana je izvršna klauzula kojom je zakonodavac ovlastio mirovinske
fondove (u da­lj­njem tekstu: nadležna tijela) za donoše­nje općenormativnih
akata za provedbu tih odredaba Zakona (to jest, za donoše­nje osporenog
Pravilnika). U toj je odredbi zakonodavac istodobno utvrdio granice ovlašte­nja
nadležnih tijela, to jest sadržaj zakonske građe koju su ta tijela ovlaštena
urediti svojim općenormativ­nim aktima. Odredba stavka 3. članka 2. Zakona
glasi:

Članak 1. stavak 3.

»Općim aktima fondova
propisat će se način podjele sredstava koja će se, u okviru sredstava iz stavka
1. ovog članka, isplatiti umirov­ljenicima za razdob­lje od 1. rujna 1993. do
31. lip­nja 1998. ovisno o ukupnim prima­njima pojedinog korisnika u tom razdob­lju,
te rokovi u kojima će se sukladno odredbi stavka 2. ovog članka ova sredstva
isplaćivati,  ali najkasnije do 31.
prosinca 2002.«

Teme­ljem navedene zakonske
odredbe donesen je Pravilnik, a osporene odredbe glase:

Članak 1.

»Ovim se pravilnikom
propisuje način i rokovi isplate sredstva koja će biti doznačena Republičkom
fondu mirovinskog i invalidskog osigura­nja radnika Hrvatske, Republičkom fondu
mirovinskog i invalidskog osigura­nja individualnih po­ljoprivr­ednika Hrvatske
i Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osigura­nja samostalnih
privrednika Republike Hrvatske (u da­lj­njem tekstu: mirovinski fondovi) iz državnog
proračuna Republike Hrvatske u ukupnoj svoti od 7.524.856.731 kuna na teme­lju
članka 1. stavka 1. Zakona o prenoše­nju sredstava državnog prora­čuna
fondovima mirovinskog i invalidskog osigura­nja te usklađiva­nju mirovine
(»Narodne novine«, broj 102/98).

Sredstva iz stavka 1. ovog
članka isplatit će se kao dodatak uz mirovinu.«

Članak 2.

Ukupna svota dodatka uz
mirovinu utvrdit će se na način da se zbroje svote od 100,00 kn i 6%-tna svota
mirovine isplaćene za lipa­nj 1998. godine.

Članak 3. stavak 1.

»Svota dodatka uz mirovinu
isplaćivat će se korisnicima mirovine u razdob­lju od 1. studenoga 1998. do 31.
prosinca 2002. godine, s time da ukupno isplaćene svote dodatka ne mogu
iznositi više od 7.524.856.731 kn.«

Članak 4. stavak 2.

»Isplata dodatka obavit će se
samo u slučajevima kada sredstva iz članka 1. stavka 1. ovog pravilnika budu
dostav­ljena na račune mirovinskih fondova, odnosno na račun Hrvatskog zavoda
za mirovinsko osigura­nje.«

4. U postupku ocjene
suglasnosti osporenih odredaba Pravil­nika s Ustavom i zakonom, Ustavni sud je
predmet razmatrao polazeći od načela ustavnosti i zakonitosti, kao najvažnije
sastav­nice načela vladavine prava, propisanog u članku 5. stavku 1. Ustava
Republike Hrvatske, koji glasi: »U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u
suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i zakonom.«

Načelo zakonitosti u djelova­nju
uprave znači da nadležna tijela imaju pravo donositi provedbene propise i druge
opće akte niže pravne snage samo kad su na to višom pravnom normom izrijekom
ovlašteni, i to u granicama date ovlasti.

Iz stavka 3. članka 1. Zakona
razvidno je da je zakonodavac izrijekom ovlastio fondove mirovinskog i
invalidskog osigura­nja da donesu opće akte kojima će propisati:

– način podjele sredstava koja će se, u okviru Zakonom ukupno odobrenih
sredstava, isplatiti umirov­ljenicima za razdob­lje od 1. rujna 1993. do 31.
lip­nja 1998. ovisno o ukupnim prima­njima pojedinog korisnika u tom razdob­lju,
te

– rokove u kojima će se, poštujući zakonska mjerila propisana u stavku
2. članka 1. Zakona, ta sredstva isplaćivati, ali najkasnije do 31. prosinca
2002.

5. U svezi s osporavanom odredbom članka 1. stavka 1. Pravilnika Ustavni
sud je utvrdio da se radi o odredbi sadržajno identičnoj sadržaju Zakona, a
koja sama po sebi ne uređuje pravila o raspodjeli sredstava doznačenih iz državnog
proračuna mirovinskim fondovima. S obzirom da je članak 1. stavak 1.
Pravilnika, u dijelu koji određuje iznos doznačenih sredstava, usklađen s
odredbom članka 1. stavka 1. Zakona, a u dijelu u kojem se propisuju način i
rokovi isplate doznačenih sredstava usklađen s odredbom članka 1. stavka 3.
Zakona, Ustavni sud nije utvrdio ­nje­govu nezakonitost i neustavnost.

Razmatrajući s aspekta načela ustavnosti i zakonitosti razloge osporava­nja
odredbe članka 1. stavka 2. Pravilnika, koji se teme­lje na stavovima podnosite­lja
da su isplaćena sredstva trebala biti obračunata kao dio mirovinske osnovice, a
ne kao dodatak uz mirovinu, Ustavni sud je utvrdio da zakonodavac u članku 1.
Zakona propisuje obvezu da se iz državnog proračuna navedena sredstva doznače
(prema vremenskom rasporedu propisanom u stavku 2.) nadležnim mirovinskim
fondovima, kao i ukupnu visinu tih sredstava, ali da u cijelosti prepušta nadležnim
tijelima da samostalno propišu način ­njihove podjele u pojedinačnim slu­čaje­vima,
uvažavajući ukupna prima­nja pojedinog korisnika u raz­dob­lju od 1. rujna
1993. godine do 30. lip­nja 1998. godine. Sukladno tome, nadležna tijela
propisala su u stavku 2. članka 1. Pravilnika da će se predviđena sredstva
isplatiti kao dodatak uz mirovinu, čime ta tijela nisu prekoračila granice
svojih zakonskih ovlašte­nja, pa se u konkretnom slučaju ne može govoriti o
povredi načela vladavine prava iz članka 3. i načela ustavnosti i zakonitosti
iz članka 5. Ustava.

Za razliku od tvrd­nji pojedinih podnosite­lja, nadležna tijela nisu bila
ovlaštena osporenim Pravilnikom propisivati ni visinu ni način usklađiva­nja
mirovina, jer ih zakonodavac u članku 1. stavku 1. Zakona na to nije ovlastio.
Osporeni Pravilnik odnosi se samo na razradu odredbe članka 1. Zakona, kojom se
isk­ljučivo uređuje prenoše­nje sredstava iz državnog proračuna fondovima
mirovinskog i invalidskog osigura­nja, a nadležnim se tijelima (mirovinskim
fondovima) prepušta propisiva­nje načina i rokova podjele tih sredstava ovisno
o ukupnim prima­njima pojedinog korisnika u razdob­lju od 1. rujna 1993. godine
do 30. lip­nja 1998. godine.

Ustavni sud utvrđuje da su se, propisujući isplatu zakonom određenih
sredstava u obliku dodatka uz mirovinu, nadležna tijela kretala u granicama
Zakonom datog ovlašte­­­­­­­­­­­­­­­nja da ona utvrde način podjele prenesenih
sredstava, a da je u ovom slučaju odabrani način isplate tih sredstava
uvjetovan či­­­­­­­­­­­­­­­njenicom da su za svaku kalendarsku godinu točno
određena sredstva koja se mogu isplatiti umirov­­­­­­­­­­­­­­­ljenicima te da
je ograničeno razdob­­­­­­­­­­­­­­­lje osigura­­­­­­­­­­­­­­­nja sredstava.
Pored toga, s obzirom da se ne osiguravaju sredstva za usklađiva­­­­­­­­­­­­­­­nje
mjesečno isplaćenih iznosa s troškovima života i porastom plaća, to nije ni
moguće – bez osigura­­­­­­­­­­­­­­­nja dodatnih sred­stava – uvrštava­­­­­­­­­­­­­­­nje
navedenih iznosa u mjesečni iznos mirovine (koji podnosite­­­­­­­­­­­­­­­lji
prijedloga nazivaju mirovinskom osnovicom). Teme­­­­­­­­­­­­­­­ljem navedenog
Ustavni sud je ocijenio da je odredba članka 1. stavka 2. Pravilnika donesena u
granicama ovlašte­­­­­­­­­­­­­­­nja utvrđenih u članku 1. Zakona.

6. U osporenoj odredbi članka 2. Pravilnika propisano je da se ukupna
svota dodatka uz mirovinu utvrđuje na način da se zbroje svote od 100,00 kn i
6%-tna svota mirovine isplaćene za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine. Tom su
odredbom, dakle, nadležna tijela pravno-tehnički razradila način utvrđiva­­­­­­­­­­­­­­­nja
podjele sredstava za svaki konkretan slučaj istodobnom primjenom dva načela,
sadržana u mjerodavnim odredbama tada važeće­g Zakona o mirovinskom i
invalidskom osigura­­­­­­­­­­­­­­­nju, i to primjenom:

– načela solidarnosti u dijelu u kojem je određeno da će svim
korisnicima mirovine uz mirovine biti isplaćivane i paušalne svote od 100,00
kuna;

– načela uzajamnosti u dijelu u kojemu je određeno da će se dodatak uz
mirovinu odrediti u svoti od 6% od mirovine isplaćene u lip­­­­­­­­­­­­­­­nju
1998. godine.

Time se postiglo da se svim korisnicima mirovine do svote mirovine od
1.500,00 kuna mjesečno (a takvih je korisnika oko 80%) isplaćuje razmjerno veći
dodatak uz mirovinu u odnosu na korisnike mirovine čija je svota mirovine iznad
1.500,00 kuna. S druge strane, utvrđeni 6%-tni iznos od mirovine određene za
lipa­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine uteme­­­­­­­­­­­­­­­ljen je na načelu
uzajamnosti koje osigurava da i ukupni dodatak (100,00 kn + 6%) bude ovisan o
ulaga­­­­­­­­­­­­­­­njima u mirovinsko osigura­­­­­­­­­­­­­­­nje.

S obzirom na navedeno, nisu u pravu pojedini podnosite­­­­­­­­­­­­­­­lji
kada tvrde da je osporenim Pravilnikom došlo do »linearne« isplate dodatka uz
mirovinu, jer visina ukupnog dodatka uz mirovinu u svakom pojedinačnom slučaju
ovisi o visini mirovine koja je svakom pojedinom korisniku isplaćena za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj
1998. godine. Osim toga, jednaka svota od 100,00 kuna također ne znači linearnu
isplatu, budući da u odnosu na visinu pojedinačne mirovine taj dio dodatka
sudjeluje s većim ili ma­­­­­­­­­­­­­­­njim udjelom (postotkom) u ukupnim
mirovinskim prima­­­­­­­­­­­­­­­njima umirov­­­­­­­­­­­­­­­ljenika.

Takav način podjele doznačenih sredstava Ustavni sud utvr­đuje suglasnim
odredbi članka 1. Ustava koja propisuje da je Republika Hrvatska socijalna država.
Ustavni sud u tom smislu ističe da oživotvore­­­­­­­­­­­­­­­nje načela
socijalne države u konkretnom slučaju ne znači da se sredstva iz državnog
proračuna doznačena nadležnim tijelima teme­­­­­­­­­­­­­­­ljem članka 1.
Zakona, protivno svrsi Za­kona, pretvaraju u instrument »socijalne pomoći«,
kako to u svom podnesku navodi jedan od predlagate­­­­­­­­­­­­­­­lja.
Vrijednosti koje su zaštićene odredbom o Republici Hrvatskoj kao socijalnoj državi
(članak 1. Ustava) i jamstva koja za pojedinca proizlaze iz ustavnog načela
jednakosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) takvim mjerilom
podjele sredstava nisu suprotstav­­­­­­­­­­­­­­­ljeni, već su dovedeni u
razmjeran odnos koji nije suprotan le­galnoj svrsi i ci­­­­­­­­­­­­­­­ljevima
zbog kojih je sam Zakon donesen.

7. Ustavni sud, međutim, utvrđuje da se određiva­­­­­­­­­­­­­­­njem
iznosa od 6% mirovine uvećanim za 100,00 kuna – koje pravno-teh­ničko mjerilo
samo po sebi nije sporno niti je sporna zakonska ovast za ­­­­­­­­­­­­­­­nje­govo
propisiva­­­­­­­­­­­­­­­nje – nadležna tijela nisu u cijelosti pridržavala Zakonom
utvrđene obveze da to mjerilo primijene na ukupna prima­­­­­­­­­­­­­­­nja
umirov­­­­­­­­­­­­­­­ljenika u razdob­­­­­­­­­­­­­­­lju od 1. rujna 1993. do
30. lip­­­­­­­­­­­­­­­nja 1998. godine. Ona su ga, nasuprot tome, primijenila
na iznos mirovine koja je svakom pojedinom umirov­­­­­­­­­­­­­­­ljeniku ispla­ćena
za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine.

Propisujući taj dio osporene odredbe članka 2. Pravilnika nadležna
tijela nisu u cijelosti postupila u skladu s materijalnom odredbom članka 1.
stavka 3. Zakona. Uvažavajući neospornu važnost predmeta ove ustavnosudske
ocjene za svakog zainteresiranog građanina na koje­g se Pravilnik neposredno
primje­­­­­­­­­­­­­­­njuje, kao i za cjelokupnu društvenu zajednicu, u
ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom tog dijela
osporene odredbe članka 2. Pravilnika, pred Ustavnim se sudom stoga postavilo s­­­­­­­­­­­­­­­ljedeće
pita­­­­­­­­­­­­­­­nje:

– jesu li opse­g i težina štetnih pos­­­­­­­­­­­­­­­ljedica, zbog
djelomičnog odstupa­­­­­­­­­­­­­­­nja osporenog članka 2. Pravilnika od članka
1. stavka 3. Zakona, u materijalnopravnom smislu u tolikoj mjeri razmjerni štetnim
pos­­­­­­­­­­­­­­­ljedicama koje bi nastale ukida­­­­­­­­­­­­­­­njem Zakonu
nesuglasnog dijela odredbe članka 2. Pravilnika, odnosno ukida­­­­­­­­­­­­­­­njem
onog dijela sporne odredbe koji propisuje da se mjerilo (6% + 100,00 kuna)
primje­­­­­­­­­­­­­­­njuje na iznos mirovine isplaćene za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj
1998. godine, a ne na ukupna prima­­­­­­­­­­­­­­­nja svakog pojedinog umirov­­­­­­­­­­­­­­­ljenika
u razdob­­­­­­­­­­­­­­­lju od 1. rujna 1993. do 30. lip­­­­­­­­­­­­­­­nja 1998.
godine? Drugim riječima, odstupa li sporno pravilo u materijalnopravnom smislu
u tolikoj mjeri od le­galne svrhe i ci­­­­­­­­­­­­­­­lja Zakona da bi se moglo
govoriti o narušav­­­­­­­­­­­­­­­anju vrijednosti objektivnog ustavno­prav­nog
poretka Republike Hrvatske, a osobito vrijednosti koje proizlaze iz ustavne
odrednice Republike Hrvatske kao socijalne države, te iz ustavnih načela
vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom?

U razmatra­­­­­­­­­­­­­­­nju odgovora na postav­­­­­­­­­­­­­­­ljeno pita­­­­­­­­­­­­­­­nje,
Ustavni sud je pošao od neosporne či­­­­­­­­­­­­­­­njenice da je propisano
mjerilo (6% + 100,00 kuna) utvrđeno na bazi mirovina isplaćenih za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj
1998. godine u okvirima zadanog iznosa od ukupno 7.524.856.731 kuna. Drugim
riječima, u slučaju da se dodatak uz mirovinu, određivao ovisno o ukupnim prima­­­­­­­­­­­­­­­njima
korisnika za razdob­­­­­­­­­­­­­­­lje od 1. rujna 1993. do 30. lip­­­­­­­­­­­­­­­nja
1998. godine, bio bi po­treban izračun novog mjerila s drugačijim postotkom i
druga­čijom visinom paušalnog iznosa, jer se postav­­­­­­­­­­­­­­­ljeno mjerilo
od 6% + 100,00 kuna u tom slučaju ne bi moglo održati u okvirima zadanog
ukupnog iznosa od 7.524.856.731 kuna.

Nada­­­­­­­­­­­­­­­lje,
Ustavni sud uvažio je i či­­­­­­­­­­­­­­­njenicu da je isplata prema postojećem
mjerilu već izvršena (konzumirana) za dio 1998., te za 1999., 2000. i dio 2001.
godine, tako da za isplatu preostaje još samo dio iznosa određen za drugo
polugodište 2001. i 2002. godinu. Eventualno novo mjerilo podjele sredstava na
bazi ukupnih prima­­­­­­­­­­­­­­­nja korisnika mirovine za razdob­­­­­­­­­­­­­­­lje
od 1. rujna 1993. do 30. lip­­­­­­­­­­­­­­­nja 1998. godine (a ne na bazi
iznosa mirovine isplaćene za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine) moglo bi se,
dakle, primijeniti samo na preostali iznos Zakonom doznačenih sredstava. To
stoga što bi - u protivnom slučaju – cjelokupni dio sredstava već isplaćen u
razdob­­­­­­­­­­­­­­­lju od 1998. do sredine 2001. godine podlije­gao reviziji
u svakom pojedinačnom slučaju.

Konačno, uvažavajući svrhu
Pravilnikom propisanog mjerila prema kojem se isplata iznosa od 100,00 kuna
teme­­­­­­­­­­­­­­­lji na načelu solidarnosti, u ustavnosudskom postupku je
utvrđeno da primjena postojeće­g mjerila na bazi visine mirovine isplaćene za
lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine u konkretnim (pojedinačnim) slučajevima nije
dovela i ne dovodi do tolikog stup­­­­­­­­­­­­­­­nja narušava­­­­­­­­­­­­­­­nja
prava pojedinih korisnika mirovina da bi se štetne pos­­­­­­­­­­­­­­­ljedice
koje nastaju za ­­­­­­­­­­­­­­­njih u pojedinačnim slučajevima mogle ocijeniti
nerazmjernima zaht­je­vima koje pred Republiku Hrvatsku postav­­­­­­­­­­­­­­­lja
načelo socijalne države, kao i ci­­­­­­­­­­­­­­­lju i le­galnoj svrsi zbog
kojih je Zakon donesen.

Sukladno svim prethodnim navodima, Ustavni sud utvrđuje da postoji
djelomična neusklađenost između odredbe članka 1. stavka 3. Zakona i dijela
odredbe članka 2. Pravilnika. U konkretnom je ustavnosudskom postupku ocije­­­­­­­­­­­­­­­njeno,
međutim, da su zahtjevi koji pred Republiku Hrvatsku proizlaze iz ­­­­­­­­­­­­­­­njezinih
zna­čajki socijalne države (a koji se očituju u tome da velikom broju korisnika
mirovine primjena mjerila od 100,00 kuna uvećana za 6% iznosa mirovine
isplaćene za lipa­­­­­­­­­­­­­­­nj 1998. godine nije nanijela štetu), kao i
zahtjevi pravne sigurnosti koji proizlaze iz načela vladavine prava (a koji se
očituju u neospornoj či­­­­­­­­­­­­­­­njenici da je najveći dio proračunskih
sredstava iz članka 1. Zakona već ispla­ćen, te da bi promjena postojeće­g
mjerila, s retroaktivnim učin­kom na već isplaćena sredstva, ugrozila pravnu
sigurnost i uzrokovala pravnu neizvjesnost za svakog korisnika mirovine na koje­ga
se Zakon i Pravilnik neposredno primje­­­­­­­­­­­­­­­njuju), pretpostav­­­­­­­­­­­­­­­ljaju
prethodno ocje­­­­­­­­­­­­­­­njiva­­­­­­­­­­­­­­­nje (vaga­­­­­­­­­­­­­­­nje)
težine povrede koju su učinila nadležna tijela u odnosu na znače­­­­­­­­­­­­­­­nje
i važnost drugih ustav­nih vrijednosti koje su nadležna tijela osporenom
odredbom Pravilnika štitila.

Razmatrajući dose­ge znače­­­­­­­­­­­­­­­nja
i pos­­­­­­­­­­­­­­­ljedica koje proizlaze iz tih dviju vrijednosti. Ustavni
sud je u ustavnosudskom postupku ocijenio da razmjeri neusklađenosti dijela
odredbe članka 2. Pravilnika s člankom 1. stavkom 3. Zakona nisu tolikog
intenziteta da bi se zbog ­­­­­­­­­­­­­­­njih morale dovesti u pita­­­­­­­­­­­­­­­nje
Pravilnikom zaštićene vrijednosti objektivnog ustavnopravnog poretka Republike
Hrva­t­ske, a osobito vrijednosti koje proizlaze iz ustavne odrednice Republike
Hrvatske kao socijalne države.

8. Člankom 3. stavkom 1.
Pravilnika određeni su rokovi za ispla­tu dodatka uz mirovinu na način da je
početak roka isplate 1. studenoga 1998., a kraj­­­­­­­­­­­­­­­nji rok isplate
31. prosinca 2002. godine. Propisiva­­­­­­­­­­­­­­­njem roka isplate počev od
1. studenoga 1998. godine (a ne od 7. kolovoza 1998. godine) korisnici mirovina
nisu prikraćeni u svom pravu, kako to pogrešno zak­­­­­­­­­­­­­­­ljučuju
pojedini pred­lagate­­­­­­­­­­­­­­­lji. Ta je odredba Pravilnika, naime, samo
pravno-tehničke naravi, jer se ­­­­­­­­­­­­­­­njome propisuje rok od koje­ga će
se dodaci uz mirovinu početi isplaćivati u praksi. Budući da se osporenim
Pravilnikom nisu uređivali odnosi vezani uz usklađiva­­­­­­­­­­­­­­­nje
mirovina (koje je područje uređeno drugim općim aktima, to jest onima donesenim
teme­­­­­­­­­­­­­­­ljem članka 2. stavka 5. Zakona, odnosno novim Zakonom o
mirovinskom osigura­­­­­­­­­­­­­­­nju), već samo način raspodjele doznačenih
ukupnih sredstava u iznosu od 7.524.856,731 kune, to se odredbom Pravilnika
koja propisuje da će se sredstva početi isplaćivati od 1. studenoga 1998.
godine ne vrijeđaju odredbe Us­tava na koje se pozivaju predlagate­­­­­­­­­­­­­­­lji.
Tom se odredbom ovlaš­tenim korisnicima ne oduzimaju niti uskraćuju sredstva
Zakonom određena za isplatu. Sva ta sredstva bit će podije­­­­­­­­­­­­­­­ljena
do završno 31. prosinca 2002. godine, pa početak ­­­­­­­­­­­­­­­njihove isplate
s danom 1. studenoga 1998. godine ne uma­­­­­­­­­­­­­­­njuje niti oduzima
Zakonom priznata prava korisnika na punu isplatu dijela koji im pripada u
svakom pojedinačnom slučaju.

Prigovori podnosite­­­­­­­­­lja
koji se odnose na ma­­­­­­­­­nji iznos ispla­ćenog obroka za 1998. godinu ne
mogu utjecati na suglasnost odredbe članka 3. stavka 1. Pravilnika s Ustavom i
zakonom, jer je vremenski raspored isplate obroka propisan Zakonom, a ne
Pravilnikom, te se u tom slučaju može govoriti o problemima u primjeni Zakona, što
nije predmet ispitiva­­­­­­­­­nja u postupcima pred Ustavnim sudom Republike
Hrvatske.

Nada­­­­­­­­­lje, u povodu navoda podnosite­­­­­­­­­lja, da odredba
članka 3. stavka 1. Pravilnika dovodi do neravnopravnosti između umirov­­­­­­­­­ljenika
umirov­­­­­­­­­ljenih prijaš­­­­­­­­­njih godina i umirov­­­­­­­­­ljenika
umirov­­­­­­­­­ljenih 1998. godine, Sud utvrđuje da se Zakon odnosi na one
korisnike mirovine koji su uskraćeni u isplati jednog dijela mirovine kroz određeno
obračunsko razdob­­­­­­­­­lje (sukladno članku 1. stav­ku 3. Zakona, isplata se
vrši za razdob­­­­­­­­­lje od 1. rujna 1993. do 30. lip­­­­­­­­­nja 1998.
godine), te se na ­­­­­­­­­njih osporeni Pravilnik i primje­­­­­­­­­njuje.

Krug korisnika koji imaju pravo sudjelovati u podjeli spomenutog iznosa
nije određen osporenim Pravilnikom, kako to pogrešno navode pojedini prijate­­­­­­­­­lji
– ne­go Zakonom, pa je osporava­­­­­­­­­nje zakonitosti Pravilnika s te osnove
neuteme­­­­­­­­­ljeno.

9. U odnosu na osporavajuće navode podnosite­­­­­­­­­lja prema kojima
isplatu dodatka uz mirovinu nije dopušteno uvjetovati doznakom novčanih
sredstava iz državnog proračuna, a što propisuje odredba članka 4. stavka 2.
osporenog Pravilnika, Ustavni sud utvrđuje da je ta odredba Pravilnika u
cijelosti suglasna s člankom 1. stavkom 2. Zakona. U tom je članku, naime,
izrije­kom propisano: »Sredstva iz stavka 1. ovog članka doznačit će se
fondovima tako da će se u 1998. godini doznačiti sredstva u visini osiguranoj
Izmjenama i dopunama Državnog proračuna Republike Hrvatske za 1998. godinu, a
preostala sredstva u godinama 1999., 2000., 2001. i 2002. u osam jednakih
obroka, po dva u svakoj godini.« Prema tome, nije nesuglasna Zakonu odredba
Pravilnika koja tu zakonsku odredbu razrađuje u provedbenom smislu. Ne budu li,
naime, sredstva iz državnog proračuna predviđena za određeno polugodište
doznačena nadležnim tijelima, ne postoji mogućnost da se ona isplate na način
određen stav­kom 1. člankom 4. Pravilnika, to jest na način da se dodatak uz
mirovinu isplaćuje mjesečno s redovitom isplatom mirovine.

Ustavni sud utvrđuje da se ustavnost i zakonitost odredbe stavka 2.
članka 4. Pravilnika ni u kom slučaju ne može osporavati zbog toga što se ­­­­­­­­­njome
– kako to navodi jedan od predlagate­­­­­­­­­lja – »dovodi u sum­­­­­­­­­nju«
provedba zakonske obveze prema kojoj se sredstva iz državnog proračuna moraju
doznačiti nadležnim tijelima sukladno članku 1. stavku 2. Zakona. Sud iznova
ističe da se odredbom članka 4. stavka 2. Pravilnika propisuje samo to da se
dodatak uz mirovinu neće isplaćivati mjesečno s redovitom mirovinom (kako je to
propisano stavkom 1. istog članka Pravilnika) ako sredstva iz državnog
proračuna predviđena za određeno obračunsko razdob­­­­­­­­­lje ne budu
doznačena nadležnim tijelima. Za razliku od osporavajućih navoda predlagate­­­­­­­­­lja,
u ovom se slučaju radi o uređiva­­­­­­­­­nju načina isplate, a ne o podza­konskom
»uvjetova­­­­­­­­­nju« ispu­­­­­­­­­njava­­­­­­­­­nja zakonom propisane obveze.

10. Prigovori podnosite­­­­­­­­­lja
da sredstva odobrena Zakonom trebaju biti doznačena svakom fondu posebno (misli
se na mirovinske fondove koji su postojali u smislu Zakona o mirovinskom i
invlidskom osigura­­­­­­­­­nju – »Narodne novine«, broj 26/83, 5/86, 42/87,
34/89, 57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 96/93, 44/94 i 59/96), nisu od značaja u
konkretnom postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika.
Navedeno iz razloga što se dana 1. siječ­nja 1999. godine počeo primje­njivati
Zakon o mirovinskom osigura­nju, koji je odredbom članka 187. stavka 1. odredio
da danom početka ­nje­gove primjene prestaju s radom svi raniji mirovinski
fondovi, a zamijenio ih je Hrvatski zavod za mirovinsko osigura­nje.

11. U odnosu na osporavajuće
navode pojedinih podnosite­lja, prema kojima su nadležni mirovinski fondovi
bili dužni, svaki za sebe, donijeti svoj opći akt za izvrše­nje članka 1.
Zakona, a ne zajednički opći akt (osporeni Pravilnik), Ustavni sud utvrđuje da
su na teme­lju članka 6. točke 11. Statuta Republičkog fonda mirovinskog i
invalidskog osigura­nja radnika Hrvatske (»Narodne novine«, broj 58/90, 21/92,
116/93 i 23/95), članka 6. točke 12. Statuta Republičkog fonda mirovinskog i
invalidskog osigura­nja samostalnih privrednika Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 58/90, 21/92, 116/93, 23/95 i 24/97) i članka 6. točke 9. Statuta
Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osigura­nja individualnih po­ljoprivrednika
Hrvatske (»Narodne novine«, broj 58/90, 21/92 i 74/97), Upravni odbor
Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osigura­nja radnika Hrvatske,
Upravni odbor Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osigura­nja
samostalnih privrednika Hrvatske i Upravni odbor Republičkog fonda mirovinskog
i invalidskog osigura­nja individualnih po­ljoprivrednika Hrvatske, na zajedničkoj
sjednici održanoj 5. listopada 1998. godine, donijeli osporeni Pravilnik.
Budući da je nad­ležno tijelo svakog pojedinog od navedenih fondova taj  Pravilnik donijelo pozivom na mjerodavnu
odredbu svoga statuta, ima se smatrati da je osporeni Pravilnik opći akt svakog
pojedinog fonda, te na ­nje­govu zakonitost nema utjecaja či­njenica što su ga
nad­ležna tijela više fondova donijela na zajedničkoj sjednici, niti to što su
svi oni istovjetnog sadržaja.

12. Slijedom navedenog, teme­ljem
odredbe članka 41. stav­ka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), riješeno je kao u izreci.

Broj:                       U-II-920/1998
        U-II-951/1998
        U-II-984/1998
        U-II-1072/1998
        U-II-1076/1998
        U-II-453/1999
Zagreb, 12. srp­nja 2001.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik Suda
**dr. sc. Jasna Omejec,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Rješenje, NN 67/2001-1117