### NN 84/2020 (21.7.2020.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-378/2016 od 7. srpnja 2020.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1573

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) na sjednici održanoj 7. srpnja 2020. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 13. stavka 4., 46. stavaka 6. i 7., 47. stavaka 7. i 8., te članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12., 94/13. i 85/15.).

II. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 85/15.), kao ni zakona u cjelini.

III. Na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) Ustavni sud utvrđuje da osobe koje su do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 85/15.), to jest do 9. kolovoza 2015. počinile prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima prema odredbama Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12., 94/13. i 85/15.) i posebnih propisa kojima se propisuju prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima nisu smjele podlijegati pravnim posljedicama osude propisanim člankom 13. stavkom 4. tog zakona.

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor, na sjednici održanoj 9. lipnja 2006., donio je Zakon o športu, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 71 od 28. lipnja 2006., a stupio je na snagu 6. srpnja 2006.

Nakon toga Zakon o športu mijenjan je odnosno dopunjavan dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o športu (»Narodne novine« broj 124/10.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o športu (»Narodne novine« broj 124/11.).

Uslijedilo je donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o športu (»Narodne novine« broj 86/12.), koji je stupio na snagu 4. kolovoza 2012., a njime je izmijenjen naziv zakona na način da glasi »Zakon o sportu« te se u cijelom tekstu zakona riječ »šport« i sve njezine izvedenice zamjenjuju riječju »sport« i njezinim izvedenicama u odgovarajućem padežu i rodu.

Nakon toga je Zakon o sportu noveliran još dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 94/13.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 85/15.), koji je stupio na snagu 9. kolovoza 2015.

U »Narodnim novinama« broj 19 od 2. ožujka 2016. objavljen je ispravak članka 1. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu.

2. Više je predlagatelja 28. siječnja 2016. podnijelo Ustavnom sudu zajednički prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 2., 3., 5. i 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (»Narodne novine« broj 85/15.; u daljnjem tekstu: ZIDZoS/15), kao i ZIDZoS-a/15 u cjelini. Prijedlogom je zatraženo i da Ustavni sud, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog ZIDZoS-a/15.

Predlagatelji ustavnosudske ocjene ZIDZoS-a/15 su:

– Hrvatski olimpijski odbor iz Zagreba, koji zastupa Zlatko Mateša, predsjednik;

– Hrvatski paraolimpijski odbor iz Zagreba, koji zastupa Ratko Kovačić, predsjednik;

– Hrvatski sportski savez gluhih iz Zagreba, koji zastupa Branko Kauzlarić, predsjednik;

– Hrvatski nogometni savez iz Zagreba.

2.1. Ustavni sud utvrdio je da je osporenim člankom 1. ZIDZoS-a/15 dopunjen članak 13. Zakona o sportu (u daljnjem tekstu: ZoS/06) na način da mu je dodan stavak 4. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom navedene dopune, pa proizlazi da zapravo osporavaju članak 13. stavak 4. ZoS-a/06.

Osporenim člankom 2. ZIDZoS-a/15 dopunjen je članak 46. ZoS-a/06 na način da su mu dodani stavci 6. i 7. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom navedene dopune, to jest članka 46. stavaka 6. i 7. ZoS-a/06.

Osporenim člankom 3. ZIDZoS-a/15 dopunjen je članak 47. ZoS-a/06 na način da su mu dodani stavci 7. i 8. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom navedene dopune, to jest članka 47. stavaka 7. i 8. ZoS-a/06.

Osporenim člankom 5. ZIDZoS-a/15 dopunjen je članak 75. ZoS-a/06 na način da su mu dodani stavci 9., 10., 11., 12. i 13. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom navedene dopune, to jest članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06.

Zbog toga se izrijekom osporeni članci 1., 2., 3. i 5. ZIDZoS-a/15 u izreci i u nastavku obrazloženja ovog rješenja označavaju kao članak 13. stavak 4., članak 46. stavci 6. i 7., članak 47. stavci 7. i 8., te članak 75. stavci 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06, koji su stvarni predmet osporavanja.

2.2. Članak 9. ZIDZoS-a/15, čiju suglasnost s Ustavom predlagatelji također osporavaju, jest izvorna (prijelazna) odredba tog zakona. Njome se ne mijenja i ne dopunjuje nijedna odredba ZoS-a/06, pa se stoga ta odredba u izreci i u nastavku obrazloženja ovog rješenja označava kao članak 9. ZIDZoS-a/15.

3. Sukladno članku 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je očitovanje o podnesenom prijedlogu za pokretanje ustavnosudskog postupka od predlagatelja osporenog ZIDZoS-a/15, to jest od Kluba zastupnika Socijaldemokratske partije (SDP) i Kluba zastupnika Hrvatske narodne stranke (HNS) u Hrvatskom saboru. Također, očitovanje o prijedlogu zatraženo je i od Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

Klub zastupnika HNS-a u Hrvatskom saboru, po predsjedniku Miloradu Batiniću, dostavio je svoje očitovanje 23. veljače 2016. Klub zastupnika SDP-a u Hrvatskom saboru, po predsjedniku Nenadu Staziću, dostavio je svoje očitovanje 24. veljače 2016. (s time da je naknadno, 27. studenoga 2018., dostavljeno ispravljeno očitovanje po aktualnom predsjedniku Arsenu Bauku). Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta svoje očitovanje dostavilo je 25. veljače 2016. (klasa: 011-02/16-01/00004, ur. broj: 533-28-16-0002).

4. Ustavni sud izvršio je uvid i u Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu, s Konačnim prijedlogom zakona (P.Z. 810; u daljnjem tekstu: Konačni prijedlog), koji su predlagatelji zakona dostavili Hrvatskom saboru 6. ožujka 2015., kao i u izvješća saborskih odbora, mišljenje Vlade Republike Hrvatske, te amandmane koje su pojedini klubovi zastupnika u Hrvatskom saboru podnijeli u odnosu na P.Z. 810.

5. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona, od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

6. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom svih odredaba ZIDZoS-a/15, to jest zakona u cjelini, smatrajući da je donesen na formalno neustavan način, u hitnom postupku (v. točku 9. obrazloženja ovog rješenja).

Tekst cjelokupnog ZIDZoS-a/15 i ocjena Ustavnog suda o pitanju formalne (ne)suglasnosti s Ustavom izloženi su u točkama 7.1. i 37. – 41. obrazloženja ovog rješenja.

7. Zakonske odredbe koje predlagatelji pojedinačno osporavaju zbog nesuglasnosti s Ustavom u materijalnopravnom smislu navode se u cijelosti, radi boljeg razumijevanja, u tekstu kako on glasi od stupanja na snagu ZIDZoS-a/15. Izrijekom osporene dijelove pojedinih zakonskih članaka (stavak 4. članka 13., stavke 6. i 7. članka 46., stavke 7. i 8. članka 47., te stavke 9., 10., 11., 12. i 13. članka 75. ZoS-a/06) istaknuo je Ustavni sud.

Članci 13., 46., 47. i 75. ZoS-a/06 glase:

»Članak 13.

(1) Osoba pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za neko od kaznenih djela počinjenog s namjerom, a nije primijenjena uvjetna osuda, ne može sudjelovati u sportskim natjecanjima, organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva, niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe.

(2) Pravna osoba dužna je raskinuti ugovor o radu ili drugi ugovor na temelju kojeg osoba iz stavka 1. ovoga članka obavlja poslove ili sportsku djelatnost, odnosno razriješiti je dužnosti i funkcija u roku od osam dana od saznanja za pravomoćnu presudu i o tome obavijestiti registarsko tijelo. Na prestanak ugovora o radu primjenjuju se opći propisi o radu.

(3) Osoba protiv koje je pokrenut kazneni postupak zbog kaznenog djela počinjenog na štetu djeteta, odnosno maloljetnika udaljit će se od obavljanja poslova u sportu u kojima dolazi u kontakt s djecom, odnosno maloljetnicima do pravomoćnosti presude, odnosno obustave postupka.

(4) Osoba koja je u posljednje tri godine pravomoćno kažnjena za prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima prema odredbama ovoga Zakona i posebnih propisa kojima se propisuju prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima, ne može organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe.«

»V. OBLICI UDRUŽIVANJA

Sportski savez

Članak 46.

(1) Sportski savez je udruga u koju se udružuju najmanje tri pravne osobe koje obavljaju sportske djelatnosti u istom sportu, a koji radi ostvarivanja zajedničkih interesa u pojedinom sportu osobito: usklađuje aktivnosti svojih članica, organizira i provodi natjecanja, uređuje sustav natjecanja, pitanja koja se odnose na registraciju sportaša i njihov status te stegovnu odgovornost sportaša, promiče stručni rad u sportu i skrbi se o kategoriziranim sportašima.

(2) Na nacionalnoj razini i na razini jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave može se osnovati samo jedan sportski savez za jedan sport.

(3) U slučaju dvojbe, mišljenje što se smatra istim sportom u smislu ovoga Zakona, daje Hrvatski olimpijski odbor.

(4) Članovi županijskoga sportskog saveza su pored sportskih saveza osnovanih za područje jedinica lokalne samouprave i pravne osobe koje obavljaju sportsku djelatnost u području za koje se osniva županijski sportski savez, a sjedište im je na području županije.

(5) U skupštini i izvršnom tijelu sportskog saveza ne mogu biti i imati ovlasti u zastupanju:

– članovi pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica, kao i osobe koje su to bile posljednje tri godine,

– članovi tijela pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica, kao i osobe koje su to bile posljednje tri godine,

– menadžeri u sportu i osobe iz članka 12. stavka 2. ovoga Zakona, kao i osobe koje su to bile posljednjih godinu dana,

– osobe koje ne mogu biti članovi uprave, odnosno nadzornog odbora dioničkog društva prema odredbama Zakona o trgovačkim društvima i zakona kojim se uređuje sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti,

– osobe koje su u posljednje tri godine pravomoćno kažnjene za kaznena djela ili prekršaje u sportu i u vezi sa sportom,

– osobe koje s menadžerima u sportu i članovima pravnih osoba te članovima tijela pravnih osoba koje obavljaju djelatnost organiziranja sportskih kladionica djeluju zajednički u smislu članka 34. stavka 3. ovoga Zakona,

– osobe koje su ovlaštene za zastupanje u pravnoj osobi koja sukladno članku 12. stavku 2. ovoga Zakona ima sklopljene ugovore o ulaganju u fizičke osobe u sustavu sporta.

(6) Skupština je najviše tijelo županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba, u kojoj svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom.

(7) Iznimno od stavka 6. ovoga članka, skupštinu županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskoga saveza Grada Zagreba osnovanog u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. ovoga Zakona, čine:

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nacionalnim sportskim natjecanjima na način da sportski klub koji sudjeluje u najnižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima jedan glas, a svaki sportski klub koji sudjeluje u neposredno višem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima pravo na dvostruko više glasova od sportskoga kluba koji sudjeluje u neposredno nižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja tog sporta i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera na način uređen statutom županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba.

Nacionalni sportski savez

Članak 47.

(1) Nacionalni sportski savez osniva se ako na području Republike Hrvatske djeluju najmanje tri sportska kluba, odnosno najmanje dva sportska saveza osnovana u istom sportu.

(2) Članovi nacionalnoga sportskog saveza su sportski savezi županija, Grada Zagreba i gradova te sportski klubovi istoga sporta u Republici Hrvatskoj.

(3) Članovi nacionalnih sportskih saveza mogu biti udruge stručnih djelatnika u istome sportu (suci, treneri, zdravstveni radnici) te udruge u koje se udružuju sportaši istoga sporta.

(4) Nacionalni sportski savez uređuje sustav natjecanja u sportu za koji je osnovan i druga pitanja za čije je uređivanje ovlašten prema odredbama ovoga Zakona, te donosi pojedinačne akte kada je za to ovlašten.

(5) Nacionalni sportski savez potiče i promiče sport u skladu s Nacionalnim programom sporta, organizira nacionalna sportska prvenstva, skrbi o nacionalnoj sportskoj ekipi te predstavlja sport za koji je osnovan u odgovarajućem međunarodnom sportskom udruženju.

(6) Nacionalni sportski savez općim aktima pored pitanja iz stavka 4. ovoga članka uređuje i uvjete koje moraju ispunjavati sportski klubovi da bi stekli profesionalni status, pitanja koja se odnose na posljedice koje proizlaze iz nepoštivanja obveze iz članka 24. stavka 7. i članka 45. ovoga Zakona, registraciju sportaša, njihova prava i obveze, pravo nastupa stranih sportaša za hrvatske sportske klubove, stegovne odgovornosti sportaša te prava i obveze sportskih sudaca i zdravstvenih djelatnika ako ova pitanja ne uređuju strukovne udruge ovih osoba i druga pitanja iz područja svog djelovanja.

(7) Skupština je najviše tijelo nacionalnoga sportskog saveza u kojem svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom.

(8) Iznimno, skupštinu nacionalnoga sportskog saveza osnovanog u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. ovoga Zakona, čine:

– predstavnik pojedinoga županijskoga sportskog saveza odnosno Sportskoga saveza Grada Zagreba s jednim glasom,

– predstavnik pojedinoga sportskoga kluba koji sudjeluje u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja s dva glasa,

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nižim stupnjevima natjecanja od najvišega stupnja nacionalnoga sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom.

(9) U skupštini i izvršnom tijelu nacionalnog sportskog saveza ne mogu biti i imati ovlasti u zastupanju osobe iz članka 46. stavka 5. ovoga Zakona.«

»Članak 75.

(1) Javne potrebe u sportu na državnoj razini jesu:

1. poticanje i promicanje sporta, osobito sporta djece, mladeži, studenata i osoba s invaliditetom,

2. poticanje planiranja i izgradnje sportskih građevina,

3. skrb o vrhunskim sportašima,

4. djelovanje nacionalnih sportskih saveza, Hrvatskoga olimpijskog odbora, Hrvatskoga paraolimpijskog odbora i Hrvatskoga sportskog saveza gluhih,

5. djelovanje informacijskog sustava u sportu,

6. dodjeljivanje državne nagrade za sport ‘Franjo Bučar’ i državnih nagrada za vrhunska sportska postignuća,

7. međunarodna sportska suradnja i međunarodne obveze Republike Hrvatske u sportu,

8. znanstveni i razvojni programi u sportu.

(2) Programe javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, zajedno s državnim proračunom.

(3) Za izvršenje programa javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka osiguravaju se sredstva u državnom proračunu i iz dijela prihoda od priređivanja igara na sreću i nagradnih igara u smislu Zakona o priređivanju igara na sreću i nagradnih igara.

(4) Programe zadovoljavanja javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka koji se odnose na djelovanje Hrvatskoga olimpijskog odbora i nacionalnih sportskih saveza, organiziranje i provođenje nacionalnih prvenstava i međunarodnih sportskih natjecanja reprezentativne razine i skrbi o vrhunskim sportašima, predlaže Hrvatski olimpijski odbor koji je odgovoran za izvršenje programa i utrošak financijskih sredstava. O izvršenju programa javnih potreba i utrošku financijskih sredstava Hrvatski olimpijski odbor podnosi izvješće Hrvatskom saboru i ministarstvu u rokovima propisanim u Zakonu o proračunu.

(5) Programe zadovoljavanja javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka koji se odnose na djelovanje Hrvatskoga paraolimpijskog odbora i Hrvatskoga sportskog saveza gluhih predlažu Hrvatski paraolimpijski odbor i Hrvatski sportski savez gluhih, svaki u svom djelokrugu i odgovorni su za izvršenje programa za koje su sredstva osigurana. Izvješća o izvršenju programa i utrošku financijskih sredstava Hrvatski paraolimpijski odbor i Hrvatski sportski savez gluhih u rokovima i postupku propisanim za donošenje državnog proračuna podnose ministarstvu u rokovima propisanim u Zakonu o proračunu.

(6) Programe za zadovoljavanje javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka koji se odnose na financiranje studentskih sportskih udruga i Hrvatskog akademskog sportskog saveza predlaže ministarstvu Hrvatski akademski sportski savez u rokovima i postupku donošenja državnog proračuna te je odgovoran za izvršenje programa za koje su sredstva osigurana u državnom proračunu, a izvješća o izvršenju programa i utrošku financijskih sredstava podnosi ministarstvu u rokovima propisanim u Zakonu o proračunu.

(7) Programe za zadovoljavanje javnih potreba iz stavka 1. ovoga članka koji se odnose na financiranje sporta djece i mladeži, posebice sportske djelatnosti Hrvatskoga školskoga sportskog saveza, poticanje planiranja i izgradnje sportskih građevina, dodjeljivanje državne nagrade za sport »Franjo Bučar« i državnih nagrada za vrhunska sportska postignuća, za međunarodnu sportsku suradnju i međunarodne obveze Republike Hrvatske u sportu, znanstvene i razvojne programe u sportu, djelovanje informacijskog sustava u sportu Vladi Republike Hrvatske predlaže ministarstvo u rokovima i postupku propisanom za donošenje državnog proračuna.

(8) Za izvršenje programa javnih potreba iz stavka 7. ovoga članka ministarstvo određuje nositelje provedbe, prati i nadzire izvršenje programa te prati korištenje i utrošak sredstava.

(9) Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih i Hrvatski akademski sportski savez prijedloge svojih programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba dostavljaju na suglasnost ministarstvu u rokovima utvrđenim Pravilnikom iz stavka 13. ovoga članka.

(10) Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez svoje programe javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba ne mogu mijenjati i/ ili dopunjavati tijekom poslovne godine bez suglasnosti ministarstva.

(11) Planirani godišnji iznos financiranja programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba u sportu iz ovoga članka za Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez ministar utvrđuje Odlukom nakon donošenja Državnog proračuna.

(12) Nakon donošenja Odluke iz stavka 11. ovoga članka korisnici sredstava iz stavka 11. ovoga članka sklopit će s ministarstvom ugovore kojima će biti definirana međusobna prava i obveze.

(13) Ministar Pravilnikom, uz prethodno mišljenje Ministarstva financija, detaljnije propisuje metodologiju i rokove za izradu i dostavu Programa javnih potreba, način izvršavanja Programa javnih potreba, način i rokove izvještavanja o provedbi Programa javnih potreba te metodologiju izrade financijskog plana.«

7.1. Članak 9. ZIDZoS-a/15 (osporen u cijelosti) glasi:

»PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 9.

(1) Županijski sportski savezi, odnosno sportski savez Grada Zagreba i nacionalni sportski savezi osnovani u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem rangu nacionalnog sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakonu o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.), dužni su u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona provesti izbore za skupštinu i sazvati skupštinu županijskih sportskih saveza, odnosno sportskog saveza Grada Zagreba i nacionalnih sportskih saveza u skladu s odredbama članka 2. i 3. ovoga Zakona.

(2) Protekom roka iz stavka 1. ovoga članka županijski sportski savezi, odnosno sportski savez Grada Zagreba i nacionalni sportski savezi osnovani u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem rangu nacionalnog sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakona o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.) neće se financirati iz sredstava javnih potreba u sportu dok ne provedu usklađenje s odredbama iz članaka 2. i 3. ovoga Zakona.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

8. Predlagatelji ističu da su ZIDZoS/15 u cjelini i pojedine odredbe ZoS-a/06, u dijelu u kojem su dopunjene odredbama ZIDZoS-a/15, u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16. stavkom 2., 30., 31. stavkom 1., 43., 54. stavkom 1., 68. stavkom 5., 90. stavcima 4. i 5., 129.a, 130. i 131. Ustava. Navedene ustavne odredbe glase:

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

(...)

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 30.

Kaznena osuda za teška i osobito nečasna kaznena djela može, u skladu sa zakonom, imati za posljedicu gubitak stečenih ili zabranu stjecanja na određeno vrijeme nekih prava na obavljanje određenih poslova, ako to zahtijeva zaštita pravnog poretka.

Članak 31.

Nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom. Ako zakon nakon počinjenog djela odredi blažu kaznu, odredit će se takva kazna.

(...)«

»Članak 43.

Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnivati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom.

Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.«

»Članak 54.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

(...)«

»Članak 68.

(...)

Država potiče i pomaže skrb o tjelesnoj kulturi i športu.«

»Članak 90.

(...)

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.«

»Članak 129.a

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

»Članak 130.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Članak 131.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.«

9. Prigovaraju da je ZIDZoS/15 donesen po hitnom postupku bez prethodnog savjetovanja sa zainteresiranom javnošću i stvarnog objašnjenja »osobito opravdanih razloga« zbog kojih predlagatelji tog zakona smatraju da postoji iznimna potreba za njegovim hitnim donošenjem. Razloge kao što su »očiti problemi u funkcioniranju hrvatskog sporta koji se prvenstveno očituju u netransparentnosti financiranja i izvora financiranja sporta ...« zbog kojih je »... potrebno žurno intervenirati kako bi se vratilo povjerenje javnosti u sportske institucije i kako bi se izbjegla šteta koja bi mogla nastati takvim netransparentnim radom« predlagatelji smatraju nedostatnima i primjenjivima isključivo na članke 5. – 8. ZIDZoS-a/15, ali ne i na cjelokupan ZIDZoS/15, koji je u preostalom dijelu trebao biti upućen u redovitu zakonodavnu proceduru.

Predlagatelji navode da su od zaprimanja Konačnog prijedloga u Hrvatskom saboru (6. ožujka 2015.) do njegovog usvajanja (15. srpnja 2015.) protekla četiri mjeseca, tijekom kojih također ništa nije poduzeto u pogledu komunikacije ni sa zainteresiranom javnošću ni sa sportskim savezima kao izravnim adresatima zakona, te da podzakonski akti, koje je prema ZIDZoS-u/15 trebao donijeti nadležni ministar u roku od 60 dana, nisu doneseni (u vrijeme podnošenja prijedloga), što za predlagatelje jasno pokazuje kako nije bilo objektivne potrebe za hitnom zakonodavnom procedurom u kojoj su onima na koje se zakon odnosi uskraćena njihova temeljna prava.

Prema predlagateljima, ZIDZoS/15 donesen je uz kršenje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (»Narodne novine« broj 140/09.), pravnih stajališta Ustavnog suda iz Izvješća o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora broj: U-X-99/2013 od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 12/13.), članka 6. (pravilno: članka 5.) Zakona o procjeni učinaka propisa (»Narodne novine« broj 90/11.), članka 27. (pravilno: članka 28.) stavka 5. Poslovnika Vlade Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 154/11., 121/12., 7/13., 61/15., 99/16. i 57/17.), te članaka 174. stavka 4. i 204. stavka 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17. i 29/18.).

Zbog navedenog predlagatelji smatraju da je ZIDZoS/15 u nesuglasnosti s člancima 3., 5. i 16. stavkom 2. Ustava.

10. Što se tiče pitanja nesuglasnosti s Ustavom u materijalnopravnom smislu, predlagatelji smatraju da osporeni članak 13. stavak 4. ZoS-a/06 potpuno napušta nužno razlikovanje između kaznenih djela i prekršaja, kao ponašanja znatno manjeg stupnja društvene opasnosti, te bez ustavne osnove uskraćuje sportskim djelatnicima – počiniteljima određenih vrsta prekršaja – ustavno pravo na rad i slobodu rada. Predlagatelji smatraju kako su takva ograničenja prava nerazmjerna naravi potrebe za ograničenjem. Ističu da se osporenim člankom 13. stavkom 4. ZoS-a/06 ograničava sportskim djelatnicima pravo na sudjelovanje u svim sportskim aktivnostima, čime se u neravnopravan položaj stavljaju sve osobe u sustavu sporta u odnosu prema sportašima, jer se na njih navedena ograničenja ne odnose, što znači da tri godine ne mogu obavljati svoj posao o kojem su najčešće egzistencijalno ovisni.

Budući da ZIDZoS/15 ne sadrži o tome nikakvu prijelaznu odredbu, osporeni članak 13. stavak 4. ZoS-a/06 primjenjuje se retroaktivno, to jest na osobe koje su određenu vrstu prekršaja počinile i do tri godine prije njegovog stupanja na snagu. U odnosno vrijeme, osim prekršajne kazne, nije bio propisan i takav vid »dodatnog« kažnjavanja zabranom obavljanja određenih poslova, što znači da u vrijeme počinjenja prekršaja kazna nije bila utvrđena zakonom.

Predlagatelji u navedenom nalaze nesuglasnost članka 13. stavka 4. ZoS-a/06 s člancima 14. stavkom 2., 16. stavkom 2., 30., 31., 54. stavkom 1. i 90. stavcima 4. i 5. Ustava.

10.1. Predlagatelji drže da članak 46. stavci 6. i 7., odnosno članak 47. stavci 7. i 8. ZoS-a/06 nisu usklađeni s načelom neovisnosti i demokratskog ustroja udruga, tako da djelovanje pojedinih sportskih udruga, onih kojima ZoS/06 odnosno njegove osporene dopune iz ZIDZoS-a/15 propisuju posebna pravila za ustrojstvo skupštine, predstavljaju kršenje članaka 6. i 8. Zakona o udrugama (»Narodne novine« broj 74/14. i 70/17.), kao i članka 14. stavka 3. ZoS-a/06, koji glase:

»Članak 6.

Djelovanje udruge temelji se na načelu neovisnosti što znači da udruga samostalno utvrđuje svoje područje djelovanja, ciljeve i djelatnosti, svoj unutarnji ustroj i samostalno obavlja djelatnosti koje nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom.«

»Članak 8.

Djelovanje udruge temelji se na načelu demokratskog ustroja, što znači da udrugom upravljaju članovi na način da unutarnji ustroj udruge mora biti zasnovan na načelima demokratskog zastupanja i demokratskog načina očitovanja volje članova.«

»Članak 14.

(...)

(3) Na osnivanje, ustroj, pravni položaj, registraciju i prestanak udruga iz stavka 1. i 2. ovoga članka primjenjuju se odredbe Zakona o udrugama, ako neka od tih pitanja ovim Zakonom nisu drugačije određena.«

Opće načelo sastavljanja skupština sportskih saveza, prema ZoS-u/06, jest da svaki član saveza ima pravo na najmanje jedan glas, ali to opće načelo ne vrijedi za skupštine županijskih saveza (odnosno saveza Grada Zagreba) i nacionalnih saveza u sportovima u kojima najmanje polovina klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnog natjecanja ima profesionalni status. Njima se izričito propisuje način sastavljanja skupština i broj glasova pojedinih članova (pa čak i onih koji nisu ili ne moraju biti članovi saveza).

Predlagatelji ističu da su članovi udruga, naprotiv, slobodni u prihvaćanju svojih statuta, odnosno pravila kojima uređuju upravljačku strukturu udruge, izbor tijela i način odlučivanja, a podliježu samo ograničenjima koja se tiču državne sigurnosti, javnog reda i mira, sprečavanja nereda i zločina, zaštite zdravlja, morala, te prava i sloboda drugih. Prihvaćaju da je ZoS/06 specijalan zakon (lex specialis) u odnosu na Zakon o udrugama po pitanjima koja se odnose na osnivanje, ustroj, pravni položaj, registraciju i prestanak sportskih udruga, ali ne i u odnosu na načela djelovanja sportskih udruga, jer se u suprotnome neke od tih udruga neosnovano stavljaju u različit položaj od ostalih.

Pravo na dva glasa u skupštini, koje pripada sportskim klubovima koji nastupaju u prvom stupnju nacionalnog natjecanja, za razliku od županijskih sportskih saveza, kojima pripada po jedan glas, rezultira izrazitom nadzastupljenošću klubova – članova nacionalnog saveza u predstavničkom tijelu udruge u odnosu na sve ostale članove koji su zastupljeni putem županijskih sportskih saveza (koji se natječu u nižim razinama natjecanja). Izrazita manjina ima, dakle, jednaka ili veća prava od većine, a predlagatelji zakona nisu obrazložili (niti je zainteresirana javnost, uslijed hitne procedure donošenja zakona, imala prilike iznijeti primjedbe) zbog čega je broj profesionalnih klubova u najvišem stupnju natjecanja uzet kao kriterij za izuzimanje od općih načela sastavljanja skupština udruga. Između saveza u koje su udruženi profesionalni klubovi koji čine većinu u najvišem stupnju natjecanja i svih ostalih sportskih saveza nema nikakve razlike, niti ZoS/06 inače pravi kakvu razliku, pa ni prema kriteriju profesionalnih odnosno amaterskih klubova.

Zato je prema predlagateljima obrazloženje koje su dali predlagatelji zakona, tvrdeći da je riječ o »omogućavanju ujednačavanja organizacijske strukture svih razina sportskih saveza koji djeluju u sustavu sporta u Republici Hrvatskoj«, u suprotnosti s usvojenim zakonskim rješenjem. Predlagatelji, naime, smatraju da je riječ o diskriminaciji pojedinih sportskih udruga, i to u odnosu na ostale sportske udruge, ali i u odnosu na sve druge udruge kojih u Republici Hrvatskoj ima više od 45000.

Predlagatelji smatraju da zakonodavac otvoreno diskriminira sportske klubove koji nisu »najveći i najznačajniji«, već su »mali« i amaterski iz nižih stupnjeva natjecanja, a sve u korist »ulaganja privatnog kapitala u sustav sporta« i smanjivanja sredstava namijenjenih sportu koja bi bila dužna izdvajati država.

Zbog navedenog, predlagatelji ističu da su članak 46. stavci 6. i 7., odnosno članak 47. stavci 7. i 8. ZoS-a/06 u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2., 43. i 68. stavkom 5. Ustava.

10.2. U pogledu osporenog članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 predlagatelji prigovaraju zbog obvezivanja krovnih sportskih udruga da prijedloge svojih programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršavanje programa javnih potreba u sportu državne razine podnose na suglasnost ministarstvu.

Za njih to predstavlja ograničavanje samostalnosti krovnih sportskih udruga i narušavanje načela djelovanja udruga, zajamčenih zakonom i Ustavom. U prijedlogu se navodi kako krovna sportska udruga ima jedan godišnji program i financijski plan, pa nije moguće da podnese ministarstvu samo onaj dio programa odnosno financijskog plana koji se odnosi na izvršavanje programa javnih potreba, nego se na suglasnost podnosi godišnji program i financijski plan. Također se ističe da nema propisanih elemenata na temelju kojih bi se davala suglasnost ministarstva na prijedlog programa javnih potreba u sportu i na financijski plan krovnih sportskih udruga za izvršavanje programa javnih potreba u sportu, da nema utvrđenog povjerenstva ili drugog tijela koje bi u ministarstvu bilo nadležno i odgovorno za davanje suglasnosti, da nisu utvrđeni ni pravni lijekovi ni pravne posljedice u slučaju uskrate suglasnosti, što može dovesti od prestanka rada i likvidacije krovnih sportskih udruga u slučaju uskrate suglasnosti na program i financijski plan. Predlagatelji smatraju kako je kontrola djelovanja udruga odnosno neprofitnih organizacija te namjenskog korištenja sredstava državnog proračuna već dostatno uređena Zakonom o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija, kao i drugim propisima.

Zbog toga tvrde da je osporeni članak 75. stavci 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 u nesuglasnosti s člancima 16. stavkom 2. i 43. Ustava.

10.3. Zaključno, ukazuju i na članak 9. ZIDZoS-a/15 i njegovu nesuglasnost s člancima 4. stavkom 1., 129.a stavkom 1., 130. i 131. Ustava.

Smatraju kako se tom odredbom ZIDZoS-a/15 sprečava područna (regionalna) samouprava da samostalno odlučuje na koji će način financirati i razvijati sport na svom području, te se uvjetuje financiranje iz javnih sredstava ispunjavanjem »oktroiranih« uvjeta o sastavu skupština određenih sportskih udruga. Upravna tijela nadležna za nadzor nad provedbom ZoS-a/06 imaju, prema mišljenju predlagatelja, na raspolaganju niz mjera i sankcija propisanih tim zakonom i drugim zakonima, čijom primjenom mogu osigurati da se pravne i fizičke osobe pridržavaju odredaba ZoS-a/06, te stoga nije potrebno posezati za neustavnim rješenjima, kao što je osporena novela.

IV. OBRAZLOŽENJE KONAČNOG PRIJEDLOGA

11. U obrazloženju Konačnog prijedloga, u bitnome, navodi se sljedeće:

»... II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Zakonom o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13; u daljnjem tekstu: ZOS) po prvi je puta u sustav sporta Republike Hrvatske uveden novi statusni oblik za obavljanje sportske djelatnosti sudjelovanja u sportskom natjecanju – športsko dioničko društvo (u daljnjem tekstu: š.d.d.).

Uvođenje š.d.d.-a, po mnogočemu proizvodi značajne pozitivne učinke u sustavu sporta: postavljen je temelj za jasno definiranje vlasničke strukture profesionalnog sportskog kluba koji sudjeluje u sportskom natjecanju i propisana su pravila koja imaju za svrhu ostvariti transparentnije poslovanje tih klubova. Ovaj prijedlog izmjena i dopuna Zakona o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.; u daljnjem tekstu: ZOS) potaknut je uočenim nedostacima u dosadašnjoj primjeni ZOS-a te ima za cilj poboljšati i osnažiti postojeća zakonska rješenja u dijelu ZOS-a.

Prije svega, cilj je ovog Prijedloga urediti pitanja sudjelovanja mogućnosti vršenja sportskih djelatnosti onih osoba kojima je izrečena koja od zaštitnih mjera iz Zakona o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima za vrijeme trajanja te zaštitne mjere. Predlagatelji smatraju da su se osobe koje su počinile tako težak prekršaj, da im je zbog toga zabranjeno prisustvovanje sportskim natjecanjima, svojim ponašanjem diskvalificirale od mogućnosti sportskog djelovanja za vrijeme za koje im je sud, pravomoćnom odlukom, izrekao odgovarajuću zaštitnu mjeru te stoga nije prihvatljivo da je određenoj osobi zabranjeno prisustvovanje sportskim natjecanjima, a da joj istovremeno bude dozvoljen rad u sportu.

Zakonom se jasno propisuje položaj skupštine pojedinog sportskog saveza, kao i tko čini takvu skupštinu. Predlagatelj smatra kako je neophodno da najveći i najznačajniji sportski klubovi imaju veći utjecaj na donošenje odluka u sportskim savezima. Na ovaj način, stvara se podloga za izrazitije ulaganje privatnog kapitala u sustav sporta, što će posljedično dovesti do smanjenih izdataka za potrebe sporta od strane tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, povećanja konkurentnosti natjecanja najvišeg ranga i uopće podizanja sustava sporta na višu razinu.

Člankom 75. važećega ZOS-a propisane su javne potrebe u sportu na državnoj razini. Također je propisano kako programe javnih potreba na državnoj razini na prijedlog Vlade RH donosi Hrvatski sabor, zajedno s državnim proračunom. Dalje je propisano kako podnositelji – ‘krovne udruge sporta u RH’ (Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez) predlažu programe zadovoljenja javnih potreba u sportu, svaki u svojoj nadležnosti. Isto tako je propisano kako podnositelji podnose izvješće o izvršenju programa javnih potreba u sportu i utrošku financijskih sredstava, svaka iz svoje nadležnosti, te da su odgovorni za njihovo izvršenje i utrošak financijskih sredstava iz državnog proračuna.

ZOS-om nije propisan osnovni 1397967985sadržaj’ programa javnih potreba tako se u praksi događa da se dostavljeni programi ‘krovnih udruga sporta u RH’ značajno razlikuju po sadržaju, opsegu, pojedinostima u razradi programa, aktivnostima, kao i financijskom prikazu. Isto tako, s obzirom na to da sadržaj nije propisan, programi istog predlagača razlikuju se od godine do godine. Nadalje, nije propisan način ni osnovni postupci planiranja programa javnih potreba u sportu niti njihovog financijskog planiranja. Financijski planovi javnih potreba ‘krovnih udruga sporta u RH’ značajno se razlikuju po obliku, sadržaju i pojedinostima u razradi. Također nisu propisana osnovna načela i metodologija planiranja kao ni sastavni dijelovi financijskih planova. To u praksi stvara problem nejasnih programa, neobjašnjenih ili nedovoljno objašnjenih dijelova programa i financijskih planova, planiranja troškova koji ne spadaju u javne potrebe, kako je to navedeno u Zakonu. Isto tako, nije propisan način kako se ‘krovne udruge sporta u RH’ financiraju iz dostavljenih im proračunskih sredstava niti je propisan način kako se financiraju programi iz vlastitih prihoda. Nisu postavljeni nikakvi uvjeti za postojanje mjerila i kriterija za financiranje programa niti se provjerava učinkovitost i namjena pojedinih dijelova programa, kao ni njihov karakter javne potrebe. Stoga je uočena potreba za uspostavljanjem zakonodavnog okvira kojim bi se propisao postupak ne samo u dodjeli financijskih sredstava, već i u izvršavanju programa javnih potreba u sportu, primjenom odgovornog financijskog upravljanja poštujući prioritete kojim bi onemogućili financiranje dijelova programa koji nisu utvrđena javna potreba u sportu.

ZOS-om je propisana obveza izvještavanja o izvršenju programa i utrošku financijskih sredstava za proteklu proračunsku godinu u rokovima definiranim Zakonom o proračunu. Međutim, uočena je potreba za propisivanjem sadržaja izvješća, načina izvještavanja, vrsta plana po kojem se izvještava (računovodstveni plan ili financijski plan) te razina pojedinosti o kojima se izvještava. Iako se Zakonom o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija (»Narodne novine«, broj 121/2014.) uređuju pitanja transparentnog uvida u trošenje sredstava iz javnih izvora, kao i okvir financijskog poslovanja i elementi računovodstvenog sustava, držimo potrebnim adekvatno odgovoriti na zahtjeve i posebnosti u operativnom poslovanju ‘krovnih udruga sporta u RH’ u provođenju programa javnih potreba u sportu te omogućiti potpuno, jasno i istinito praćenje utroška dostavljenih financijskih sredstava u realizaciji javnih potreba u sportu. Izmjenom Uredbe o kriterijima za utvrđivanje korisnika i načinu raspodjele dijela prihoda od igara na sreću za 2014. godinu (»Narodne novine«, broj: 151/2013 i 94/2014) nastala je potreba donošenja odluke nadležnog ministra kojom će se propisati godišnji planirani iznos i način financiranja za svaku ‘krovnu udrugu sporta u RH’ posebno.

Člankom 76. važećega zakona propisano je koje su javne potrebe za koje se sredstva osiguravaju u proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba, tko ih predlaže i koje tijelo ih usvaja. Istim člankom je propisano kako tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba nadležna za poslove sporta prate i nadziru izvršenje programa javnih potreba na svojoj razini te prate korištenje i utrošak sredstava za te programe. Nije pobliže propisana metodologija kao ni rokovi za izradu Programa javnih potreba, način izvršavanja i izvještavanja o provedbi Programa javnih potreba kao ni metodologija izrade financijskog plana.

Prijedlogom zakona o dopunama Zakona o sportu omogućit će se ministru nadležnom za sport donošenje pravilnika kojim će se detaljnije propisati metodologija planiranja programa i izrade financijskih planova, rokovi za izradu, izvršavanje i izvještavanje koje se odnose na programe za zadovoljavanje javnih potreba u sportu. Također, nadležni ministar bit će ovlašten da odlukom utvrđuje planirani godišnji iznos financiranja programa za zadovoljavanje javnih potreba u sportu za Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez, nakon čega će korisnici sredstava sklapati s ministarstvom ugovore kojima će se definirati prava i obveze korisnika dodijeljenih sredstava.

Nadalje, predloženim dopunama omogućit će se i jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba općim aktom mogu detaljnije propisati planiranje, financiranje i izvještavanje koje se odnose na programe za zadovoljavanje javnih potreba u sportu. Predloženim dopunama utvrđuje se postupak izrade programa javnih potreba u sportu te na taj način promiču načela transparentnosti i javne odgovornosti sa ciljem vraćanja povjerenje u sportsku djelatnost i sport, kao i smanjiti mogućnost korupcije u sportu. Planiranje javnih potreba u sportu će biti efikasnije u smislu izbjegavanja potpuno ili nedovoljno objašnjenih dijelova programa i izbjegavanja dvojbenih aktivnosti za koje nije sigurno spadaju li u javnu potrebu u sportu u smislu postojećeg zakona. Adekvatnim praćenjem i vrednovanjem provedbe odobrenih programa javnih potreba u sportu, kao i namjenskim trošenjem financijskih sredstava, temeljenih na opisnom i financijskom izvješću koje ‘krovnu udrugu sporta u RH’ dostavljaju ovom ministarstvu, sukladno odredbama pravilnika kojim će se detaljnije propisati metodologija planiranja programa i izrade financijskih planova, rokove za izradu, izvršavanje i izvještavanje te naknadnim vrednovanjem učinaka provedbe programa javnih potreba u sportu. Postići će se učinkovito, ekonomično i namjensko financiranje djelatnosti sporta, s jasno utvrđenim postupcima i procedurama te donesenim mjerilima i kriterijima na temelju kojih će se obavljati financiranje. Samim time onemogućit će se nejasno, nezakonito, neučinkovito i netransparentno trošenje sredstava, kao i redovito, jasno i nedvosmisleno izvještavanje s vjerodostojnom dokumentacijom i tako omogućiti praćenje programa tijekom godine, kao i na kraju proračunskog razdoblja. Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i Gradu Zagrebu omogućit će se da detaljnije i preciznije nadziru izvršenje programa javnih potreba na svojoj razini te prate korištenje i utrošak sredstava za te programe.

III. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO
 HITNOM POSTUPKU

Temelj za donošenje ovog zakona po hitnom postupku nalazi se u članku 204. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine«, broj: 81/2013) i to zbog opravdanih razloga. S obzirom na očite probleme u funkcioniranju hrvatskog sporta, koji se prvenstveno očituju u netransparentnosti financiranja i izvora financiranja sporta, predlagatelji smatraju da je potrebno žurno intervenirati kako bi se vratilo povjerenje javnosti u sportske institucije i kako bi se izbjegla šteta koja bi mogla nastati takvim netransparentnim radom.«

V. MIŠLJENJE VLADE REPUBLIKE HRVATSKE, IZVJEŠĆA SABORSKIH ODBORA, AMANDMANI ZASTUPNIČKIH KLUBOVA

12. Vlada u mišljenju o Konačnom prijedlogu od 28. svibnja 2015. podržava donošenje ZIDZoS-a/15.

13. U izvješću Odbora za obitelj, mlade i sport od 1. srpnja 2015. navodi se, u bitnome, sljedeće:

»... važne izmjene odnose se na mogućnost vršenja sportskih djelatnosti onima kojima je izrečena koja od zaštitnih mjera iz Zakona o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima, za vrijeme trajanja te mjere, jasno se propisuje položaj i sastav skupštine pojedinog sportskog saveza, uspostavlja se zakonodavni okvir koji ministru nadležnom za sport omogućava donošenje pravilnika kojim će detaljnije propisati metodologiju planiranja programa i izrade financijskih planova, rokove za izradu, izvršavanje i izvještavanje koje se odnose na programe za zadovoljavanje javnih potreba u sportu, te se utvrđuje postupak izrade programa javnih potreba u sportu poštujući načela transparentnosti i javne odgovornosti.

U raspravi koja je uslijedila iznesena je primjedba kako se ovim zakonom ne rješavaju problemi sportaša, nego se ad hoc rješenjem dodvorava određenim skupinama. Istaknuto je kako ima puno više problema u sportu, te kako parcijalno rješavanje neće biti dovoljno, stoga je predloženo donošenje novog, cjelovitog Zakona o sportu. Kako je predstavnica predlagatelja rekla, ministarstvo nadležno za sport priprema nacrt novog zakona, o njemu se već i raspravlja u stručnim krugovima, no problema doista ima puno i potrebno je vrijeme za pripremu cjelovitog akta. Međutim, ovim prijedlogom izmjena i dopuna postojećeg zakona zadire se u goruće probleme, one čije rješavanje ne može čekati.

Predlagatelji odbijaju insinuacije kako se prijedlogom izmjena i dopuna podilazi određenim skupinama, kao i primjedbe da se radi o ‘zakonu o nogometu’, naglašavajući da je nogomet samo jedan od sportova, u javnosti više praćen i zbog činjenice da se u njemu 1397967985vrti’ više novca, obavljaju skupi transferi ...

Zaključno, predlagatelji ističu kako nije njihova namjera predlagati cjelovito zakonsko rješenje za sport, to očekuju od resornog ministarstva u suradnji sa strukom, i nadaju se kako će se to brzo i dogoditi, no na ovaj način žele rješavati goruće probleme, kako ne bi producirali još veće teškoće u sportu.

Nakon provedene rasprave, članovi Odbora su većinom glasova (7 glasova 1397967985za’ i 5 1397967985suzdržana’ glasa) odlučili predložiti Hrvatskom saboru donošenje Zakona o izmjenama i dopunama zakona o sportu.«

14. Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora u izvješću sa sjednice održane 9. lipnja 2015. (uz jedan amandman radi otklanjanja pogreške u tekstu predloženog zakona) naveo je sljedeće:

»Odbor za zakonodavstvo jednoglasno podupire donošenje ovoga Zakona i ne protivi se prijedlogu predlagatelja da se ovaj Zakon donese po hitnom postupku.«

15. Amandmane na Konačni prijedlog stavili su Klub zastupnika SDP-a, Klub zastupnika HNS-a i Klub zastupnika Hrvatskih laburista – stranke rada. Svi amandmani odnose se na preciziranje izričaja pojedinih predloženih zakonskih odredaba.

VI. OČITOVANJA UPUĆENA USTAVNOM SUDU OD PREDLAGATELJA ZAKONA I MINISTARSTVA ZNANOSTI, OBRAZOVANJA I SPORTA

16. U očitovanju Kluba zastupnika SDP-a navodi se, u bitnome, sljedeće:

»... Imajući u vidu da se dio ZIDZS-a odnosi na pitanje pripreme proračuna odnosno na pitanje izvora financiranja sporta, to je iz predmetnog obrazloženja jasno da je razlog za primjenu hitnog postupka usklađen s odredbom članka 204. Poslovnika te da primjenom hitnog postupka nije povrijeđen Ustav ...

... ZIDZS (je) raspravljen na radnim tijelima Hrvatskog sabora, ... dobio (je) pozitivno mišljenje Vlade ... te ... je nakon svega toga raspravljen i usvojen u Hrvatskom saboru i to sa 81 glasom 1397967985za’, 24 1397967985protiv’ i 3 1397967985suzdržana’.

(...)

... i prije donošenja ZIDZS-a u Zakonu o sportu postojala su određena, vrlo striktna ograničenja oko toga tko može, a tko ne biti član skupština sportskih saveza. Imajući u vidu potrebu da se proširi krug onih koji sudjeluju u radu sportskih saveza, a pogotovo onih koji se izravno bave sportom putem sportskih klubova, Klub zastupnika je kao predlagatelj smatrao da je potrebno izmijeniti te odredbe, na način da se transparentno definira sastav skupština nacionalnih i lokalnih sportskih saveza.

... Klub zastupnika je suglasan da se u predmetnom slučaju radi o ograničenju, odnosno odstupanju od pravila potpune slobode udruživanja iz članka 43. Ustava, ali radi se o ograničenju koje predstavlja samo razradu postojećih ograničenja (koja do sada nisu dovedena u pitanje), o ograničenju koje se utvrđuje aktom razine zakona i ograničenju koje je opravdano i razmjerno dobru koje se štiti ...

... sportski savezi, bez obzira što predstavljaju iskaz slobodne volje njihovih članica za udruživanje, vrše i određene ovlasti koje su na njih prenijete zakonom ... jasno je da postoji opravdani javni interes i za uređenjem djelovanja tih sportskih saveza pa onda i odnosa unutar tijela saveza ...

... Pri tome je potrebno ukazati na tri važne okolnosti koje podnositelji ne spominju u svojem prijedlogu ...

– predmetno se ograničenje ne odnosi na sportske klubove kao udruge građana, već samo na sportske saveze, koji okupljaju takve udruge i koji ... imaju određene javne ovlasti,

– predmetno ograničenje jasno čini razliku između saveza koji okupljaju prvenstveno amaterske sportove i klubove, od onih koji okupljaju profesionalne klubove, kako bi se u takvim savezima, koji su s financijske strane osjetljiviji i podložniji malverzacijama, osigurala veća transparentnost u radu,

– predmetno ograničenje ne nameće savezima apsolutnu obvezu da se s takvim ograničenjem usklade – svaki je savez i nadalje samostalan i slobodan u odluci na koji će način uskladiti svoj unutarnji ustroj, a pogotovo svoju skupštinu – ono što je predmetnom mjerom predviđeno je samo posljedica za njenu neprimjenu, a to je uskrata sredstava iz proračuna onima koji odluče da je neće provoditi.

... Klub zastupnika smatra da se radi o mjeri koja je razmjerna cilju koji se njome želi postići, a to je: transparentan rad sportskih saveza, osiguranje da će sve sastavnice saveza biti zastupljene u njegovom radu i osiguranje nediskriminacije od strane većine onih sastavnica saveza koji predstavljaju manjinu u tom savezu. Klub zastupnika smatra da se ... upravo osporenom mjerom vrši ono što je člankom 69. stavkom 5. Ustava ... propisano kao zadaća države, a to je poticanje i pomaganje tjelesne kulture i sporta, jer se svim sportskim radnicima osigurava da se u njihovim sportskim savezima čuje i njihov glas.

(...)

... Imajući u vidu rasprave u javnosti, vezane uz navedenu odredbu (članak 13. stavak 4. ZoS-a/06 – op. Ustavnog suda), rasprave koje su uslijedile po radnim tijelima, na klubovima zastupnika predlagatelja itd., predlagatelji su amandmanom intervenirali na predloženi tekst, na način na koji je tekst zakona u konačnici i usvojen, uz sljedeće obrazloženje: ‘Precizira se da se zabrana djelovanja zbog počinjenog prekršaja odnosi na sve prekršaje u sportu te da osoba kojoj je izrečen takav prekršaj ne može organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe, dok ta zabrana neće utjecati na same sportaše, kojima će sankcije izricati klubovi i sportski savezi.’ (Klub zastupnika ukazuje da je i ovdje vidljivo koliko je važna uloga sportskih saveza u samoj strukturi sporta, budući da isti imaju ovlaštenje sankcionirati sportaše, što onda povlači za sobom i interes odnosno pravo države da putem zakona intervenira u ustroj samih sportskih saveza).

(...)

... osporena norma (je) usklađena s odredbama Prekršajnog zakona ...

Navedeno je bilo i predmet ocjene Ustavnog suda u rješenju broj U-I-4433/2007 od dana 19. lipnja 2009. ... i Ustavni sud je jasno odredio da se određene zaštitne mjere (a ovdje se radi upravo o takvoj mjeri) propisuju onim zakonima kojima se propisuju i konkretni prekršaji na koje se te mjere odnose. Stoga predmetno ograničenje nije bilo moguće uvesti u pravni poredak ni na koji drugi način osim putem izmjena postojećeg Zakona o sportu ...

... Klub zastupnika ukazuje da smo svjedoci porasta nasilja na i oko sportskih terena. Također, svjedoci smo i porasta zlouporabe nedopuštenih sredstava ...

... Samo u 2015. godini svjedočili smo do sada nezabilježenoj kazni od 100.000,00 EUR-a Hrvatskom nogometnom savezu upravo zbog prekršaja koji su obuhvaćeni ovom mjerom ...

Mjere koje su do sada korištene dale su određene uspjehe, ali nisu dovele do onih rezultata koji su nam potrebni ... U tom kontekstu, mjera koja je predložena je razmjerna, jer se njome može postići željeni učinak ... i jer Klub zastupnika, nakon svega do sada poduzetog, doista ne vidi na koji drugi način osigurati da oni kojima nije mjesto u hrvatskom sportu budu iz njega isključeni ...

(...)

... Osporeni članak 5. ZIDZS-a ni na koji se način ne odnosi na slobodu udruživanja, ..., već isključivo i jedino na način ostvarivanja financiranja hrvatskog sporta iz sredstava državnog proračuna ...

... Niti jedna sportska udruga, trgovačko društvo ili savez ne moraju postupati po ovoj odredbi zakona osim (i jedino onda) kada pristaju na financiranje svojih aktivnosti iz javnih sredstava.

(...)

... člankom 75. Zakona o sportu su regulirane javne potrebe u sportu, njihovo financiranje iz javnih sredstava i uvjeti pod kojima se to vrši. Do izmjene ZIDZS-om postojala je nedopustiva situacija da je sustav nadzora nad trošenjem sredstava u sportu na lokalnom nivou, uređen člankom 76. Zakona o sportu, bio stroži nego sustav nadzora nad javnim sredstvima koja pristižu s državnog nivoa.

(...)

... Jasno je ... da se ovdje ne radi ni o kakvom ograničavanju samostalnosti udruga, već jedino i isključivo o nadzoru trošenja namjenskih javnih sredstava, što je ne samo pravo zakonodavca, već i obveza koja proizlazi iz, primjerice, odredbe članka 6. Zakona o fiskalnoj odgovornosti ...

Kako bi bilo potpuno jasno o kakvim se iznosima radi, Klub zastupnika ukazuje da se za rad HOO-a iz javnih sredstava na razini države osigurava iznos od oko 100.000.000,00 kuna godišnje ...

(...)

... Klub zastupnika ... ukazuje da njegovim provođenjem (osporenog zakona – op. Ustavnog suda) neće nastati nikakva (a kamoli nenadoknadiva) šteta za podnositelje. Ukoliko podnositelji, sukladno odredbama Zakona usklade svoje statute sa Zakonom, osigurat će se njihovo financiranje iz proračuna, a eventualno usvajanje njihova prijedloga dovest će samo do toga da ponovo sazovu skupštinu udruge i svoj statut (ako to i tada budu željeli) vrate na stanje kakvo je bilo prije donošenja ZIDZS-a. Nikakve druge posljedice, a kamoli štete, za podnositelje neće nastati ostankom osporenog Zakona na snazi ...«

17. U očitovanju Kluba zastupnika HNS-a, u bitnome, navodi se sljedeće:

»... U prijedlogu Zakona ... u obrazloženju u točki III. navedeni su osobito opravdani razlozi:

(...)

Dakle, navedeno je da se problemi u funkcioniranju hrvatskog sporta prvenstveno očituju u netransparentnosti financiranja, a da se radi o očitim problemima.

Jedan od temeljnih postulata prava je da se općepoznate činjenice ne trebaju dokazivati.

(...)

Kao što je vidljivo, Prijedlog Zakona ima poseban odjeljak gdje se posebno navodi obrazloženje razloga, koje također treba povezati s čitavim tekstom prijedloga gdje se navode razlozi za donošenje Zakona, s tim da je za istaknuti da čl. 204. st. 1. Poslovnika ne zahtijeva 1397967985detaljno’ niti 1397967985temeljito’ obrazloženje, već samo navodi da isti moraju biti posebno obrazloženi.

... s obzirom da je Sabor proveo zakonsku proceduru i da je Zakon izglasan, očito je da je većina zastupnika u Hrvatskom saboru smatrala ... da je postojao opravdan i bitan razlog za donošenje predmetnog zakona po hitnoj proceduri ...

(...)

Konstrukcija podnositelja da zainteresirana javnost nije sudjelovala u donošenju Zakona apsolutno nije valjana budući je općepoznata činjenica koja je i višestruko puta objavljena u većini domaćih i regionalnih medija da je predmetni Prijedlog Zakona ‘došao u saborske klupe s ulice’.

Očito je da podnositelji pojam ‘zainteresirana javnost’ definiraju sukladno svojim interesima, a ne onako kako ga definira Kodeks, jer iz njihovih tvrdnji proizlazi da su samo sportske udruge zainteresirane za stanje u sportu.

Predlagatelji smatraju da je ovo Zakon u čije je donošenje zainteresirana javnost bila uključena u svim fazama postupka, te da su podnositelji bili upoznati sa čitavom procedurom.

Međutim, isti ni u jednom trenutku nisu izašli s nekom konstruktivnom kritikom ili svojim prijedlogom ..., nego su samo pokušavali javno diskreditirati građansku inicijativu ...

(...)

Načelo neovisnosti i načelo demokratskog ustroja udruga ne znači da su podnositelji slobodni ponašati se bez ikakvih ograničenja, niti ustavno načelo slobode udruživanja znači da način udruživanja preciznije ne može biti uređen posebnim zakonom ... U konkretnom slučaju Zakon o sportu propisuje na koji način se moraju organizirati skupštine i druga tijela županijskih i nacionalnih sportskih saveza, te su stoga savezi i njihova tijela dužni pridržavati se odredbi navedenog zakona ...

... predlagatelji smatraju da je iz zahtjeva podnositelja razvidno jedino da se istima u osnovi ne sviđa sadržaj zakona, ali nikako i da je predmetni zakon ... u bilo kojem smislu i neustavan.

Sportske djelatnosti su od posebnog interesa za RH, Zakonom o sportu je regulirano udruživanje u sportu te navedena činjenica u nijednom kontekstu nije, niti može biti suprotna ustavnoj odredbi koja jamči pravo na slobodno udruživanje.

U zahtjevu se ističe da su profesionalni klubovi i njihovi treneri i sportaši privilegiraniji u sportskom savezu u odnosu na amaterski sport.

(...)

U navedenim propisima (prethodno se citiraju odredbe Europske sportske povelje i Olimpijske povelje – op. Ustavnog suda) se posebna važnost pridaje vrhunskom sportu što je i logično jer profesionalni sport omogućava razvoj nekog sporta i na amaterskoj razini, a pogotovo utječe na njegovu popularizaciju. Podnositelji umjesto da već sami imaju odgovarajuće mehanizme da potiču i razvijaju profesionalni sport rade potpuno suprotno, te ga svojim aktima i podnošenjem ovakvih zahtjeva pokušavaju omalovažiti ... što je zasigurno presedan u europskim okvirima.

(...)

Očito je da stajalište podnositelja nije valjano jer i Prekršajni zakon ... u čl. 54. propisuje zaštitnu mjeru zabrane obavljanja zvanja, određenih djelatnosti, poslova ili dužnosti fizičkoj osobi kao sankciju ako počini određeni prekršaj ...

(...)

Logično je da država ili bilo koji drugi financijer želi znati na što se točno troše novci koje daje te da žele imati transparentan prikaz potrošnje tih sredstava i na taj način onemogućiti malverzacije i nenamjensko trošenje sredstava.

Eventualna nesposobnost ili eventualno pomanjkanje volje podnositelja da naprave financijski plan i program sukladan zakonu ne znači da je taj zakon neustavan ...

Očito je da je zakonodavac ... želio postrožiti kontrolu trošenja državnih sredstava, a time nije ograničeno ničije pravo budući se ovom odredbom nikom ništa ne zabranjuje, već je jasno da se radi isključivo o dodatnom mehanizmu kontrole namjenskog trošenja proračunskih sredstava.

(...)

... najmanje što se može tražiti od neke organizacije koja troši državni novac jest da joj se prije odobrenja sredstava mora dati suglasnost na financijski plan i program ...

(...)

S obzirom da je ministar ograničen određenim kontrolnim mehanizmima prilikom raspodjele proračunskih sredstava, predlagatelji smatraju da bi bilo pravedno i da prema podnositeljima postoje određeni kontrolni mehanizmi ...

(...)

Ničim se ne osporava pravo lokalne i područne samouprave da imaju vlastite prihode i njima slobodno raspolažu, a savršeno je logično ... da sportski savezi koji krše državne zakone moraju biti na neki način sankcionirani ..., a najučinkovitiji i najlegalniji način je da im se uskrate novčana sredstva iz proračuna RH dok se ne usklade sa zakonom.«

18. U očitovanju Ministarstva navodi se sljedeće:

»Predlagatelji su podnijeli ... prijedlog ... navodeći, u bitnome, kako se ... Zakonom 85/15 snažno i nedopustivo ugrozila autonomija sporta, sportskih organizacija, sportaša i sportskih djelatnika, koja autonomija je, kako smatraju Predlagatelji, nužna pretpostavka svakog daljnjeg djelovanja u području razvoja sporta.

Podnositelji prijedloga predlažu pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske zbog:

Ad I a i Ad II a) formalne nesuglasnosti Zakona s Ustavom ... jer je Zakon 85/15 donesen po hitnom postupku ...

(...)

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta nije, u konkretnom slučaju, u ime Vlade Republike Hrvatske, predlagatelj osporenog Zakona 85/15 te nije u poziciji očitovati se o prigovorima predlagatelja ustavnosudske ocjene koji se odnose na neispunjenost uvjeta za donošenje Zakona po hitnom postupku, već drži da bi o navedenome očitovanje trebali dati predlagatelji Zakona.

Ad I b i Ad II b) materijalne nesuglasnosti odredbi članka 2. Zakona 85/15 ... i članka 3. Zakona 85/15 ... s odredbom članka 14. stavka 2 ..., članka 43. ... i članka 68. stavka 5. Ustava ...

(...)

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Vezano uz obrazloženje u točki I b i II b koje se odnose na članak 2. i članak 3. Zakona 85/15, a kojim se dopunjuje članak 46. stavcima 6. i 7. i članak 47. stavcima 7. i 8. Zakona o sportu, Ministarstvo se očituje kako slijedi:

Prema pravno ustrojbenom obliku pravne osobe u sustavu sporta u najvećem broju registrirane su kao udruge. Sportskim udrugama u smislu Zakona o sportu smatraju se one udruge koje se osnivaju radi obavljanja sportskih djelatnosti propisanih Zakonom o sportu. Na osnivanje, ustroj, pravni položaj, registraciju i prestanak sportskih udruga primjenjuju se odredbe Zakona o udrugama, ako neka od tih pitanja nisu drugačije određena. Naprijed izložene primjedbe predlagatelja nisu osnovane, s obzirom da intencija pravne norme teži ka boljem i jasnijem uređenju i položaju skupštine pojedinog sportskog saveza, reguliranju statusnih oblika udruživanja u sportu te ujednačavanju organizacijske strukture svih razina sportskog saveza. Vezano uz navedeno, naglašavamo kako je sukladno odredbama članka 46. stavka 6. Zakona o sportu propisano da je skupština najviše tijelo županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba, u kojoj svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom. Isto tako, člankom 46. stavkom 7. Zakona o sportu propisano je kako, iznimno od stavka 6. istog članka Zakona, skupštinu županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskoga saveza Grada Zagreba osnovanog u sportu, u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakona o sportu, čine:

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nacionalnim sportskim natjecanjima na način da sportski klub koji sudjeluje u najnižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima jedan glas, a svaki sportski klub koji sudjeluje u neposredno višem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima pravo na dvostruko više glasova od sportskoga kluba koji sudjeluje u neposredno nižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja tog sporta i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera, na način uređen statutom županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba.

Nadalje, člankom 47. stavkom 6. (ispravno: stavkom 7. – op Ustavnog suda) Zakona o sportu propisano je kako je skupština najviše tijelo nacionalnoga sportskog saveza u kojem svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom. Isto tako, člankom 47. stavkom 8. istog Zakona propisano je kako, iznimno, skupštinu nacionalnoga sportskog saveza osnovanog u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. navedenog Zakona, čine:

– predstavnik pojedinog županijskog sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba s jednim glasom,

– predstavnik pojedinog sportskog kluba koji sudjeluje u najvišem stupnju nacionalnog sportskog natjecanja s dva glasa,

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nižim stupnjevima natjecanja od najvišega stupnja nacionalnog sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnog sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom.

Slijedom navedenoga osporavanim člancima 2. i 3. Zakona 85/15, a kojima se dopunjuje članak 46. Zakona o sportu (stavcima 6. i 7.) te članak 47. istog Zakona (stavcima 7. i 8.), omogućava se ujednačavanje organizacijske strukture svih razina sportskih saveza koji djeluju u sustavu sporta u Republici Hrvatskoj te iste odredbe nisu u suprotnosti sa odredbama Zakona o udrugama jer je za sportske udruge Zakon o sportu lex specialis u odnosu na Zakon o udrugama. Također je potrebno istaknuti kako je područje sporta u zemljama članicama Europske unije dio prerogativa. Isto tako statusni oblici udruživanja u području sporta te ujednačavanje organizacijske strukture nema nikakve poveznice sa zadiranjem u autonomiju sporta i sportskih organizacija. Autonomija sporta i sportskih organizacija podrazumijeva autonomiju određivanja sportskih pravila, sustava sportskih natjecanja i ustroja pojedinih sportskih organizacija (klubovi) u skladu s pozitivnim propisima kojima se definira ustroj pojedinih pravnih osoba, što znači da su sportske organizacije i savezi autonomni u uređenju pravila kojima se uređuje neki sport. Međutim, posljedica toga nije potpuna izdvojenost sporta iz nacionalnog pravnog poretka. Autonomija u sportu odnosi se prije svega samo na tri elementa, a to su pravila natjecanja u nekom sportu, pravila igre (sportska pravila) i pravila autonomne organizacije i ustroja sportskih klubova. Sportski klub može imati profesionalan status i ako ima pravni oblik sportske udruge za natjecanje. Zakonom se, naime, općenito određuje da sportski klub koji obavlja djelatnost sudjelovanja u sportskom natjecanju može imati profesionalni ili amaterski status.

Pri tome je potrebno voditi računa o primarnoj autonomnosti županijskih i nacionalnih saveza odnosno načelu samostalnog organiziranja natjecanja u pojedinom sportu te okolnosti da u pojedinim sportovima postoje specifični odnosi i pravila o uvjetima za obavljanje sportske djelatnosti (sudjelovanje, organiziranje i vođenje sportskih natjecanja). Istodobno je, međutim, logično da bi se općim propisom, što je u ovom slučaju Zakon o sportu, trebalo pronaći adekvatnu minimalnu razinu ujednačavanja utjecaja klubova (članova) u organizacijske strukture svih razina sportskog saveza, polazeći od toga što zakonodavac smatra ključnim i što ocjenjuje da je područje u kojemu treba intervenirati, kako bi time, s jedne strane, pokazao svoju brigu i odgovornost za sport, a s druge strane, jer je razumno opredjeljenje da se nijednu djelatnost ne može, ma kako bilo izraženo načelo autonomije u njenome organiziranju, ostaviti izvan dosega temeljnih propisa kojima se zapravo osigurava slobodno obavljanje tih djelatnosti.

Jednako kao što dionička društva (a sportska dionička društva su dionička društva) imaju određeni stupanj autonomije u svome unutarnjem ustroju, ali postoje i pravila koja su kogentna, tako bi i za udruge, koje načelno uživaju još viši stupanj autonomije, ipak trebala postojati pravila koja se ne bi smjela zaobići u unutarnjem ustroju i djelovanju udruga. Odredbe propisa o udrugama ionako određuju oblike kontrole nad radom udruga i temeljna načela njihovoga unutarnjeg ustroja (načela demokratskog zastupanja i demokratskog očitovanja volje članova) pa doista nije smisleno da ta pravila ne bi vrijedila za sportske udruge za natjecanje (klubove), koje djeluju u području za koje država određuje da su od posebnog interesa i da zaslužuju njenu posebnu skrb.

Ustroj sporta u zemljama Europske unije na nacionalnim razinama razlikuje se od zemlje do zemlje. lako je u svim zemljama Europske unije sport ustrojen po tzv. ‘piramidalnom modelu’, postoje nacionalne specifičnosti pri čemu sportski klubovi čine temelj.

Nadalje, netočno je kako je osporavani Zakon 85/15 u suprotnosti s odredbama članka 14. stavak 2. Ustava ... kojim je utvrđeno da su svi pred zakonom jednaki, jer se upravo ovim odredbama Zakona, kojima se određuje način ustroja skupština županijskih sportskih saveza, odnosno sportskog saveza Grada Zagreba i nacionalnih sportskih saveza osnovanih u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnog sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakona o sportu, svi sportovi profesionalnog statusa stavljaju u jednak položaj. Isto tako, Zakon 85/15 nije u suprotnosti s člankom 43. Ustava ... kojim se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite probitaka ili zauzimanja za socijalna, politička, gospodarska, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve onih koji se udružuju jer se navedenim dopunama ni u kojem slučaju ne ugrožava pravo na slobodno udruživanje radi promicanja sporta i sportskih ciljeva, odnosno osnivanje sportskih udruga. Osporavanim dopunama članka 46. i članka 47. Zakona o sportu ne zadire se ni u pravo osnivača i članova sportskih udruga da odlučuju o ciljevima i aktivnostima svojih udruga.

Ad I c i Ad II c) materijalne nesuglasnosti odredbe članka 1. Zakona 85/15 (članka 13. stavka 4. Zakona o sportu) s odredbama članka 14. ..., članka 16. ..., članka 30. ..., članka 31. ..., članka 54. stavka 1. ... i članka 90. stavka 4. i stavka 5. Ustava ...

(...)

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Vezano uz obrazloženje u točki I c. i II c koje se odnose na članak 1. Zakona 85/15, a kojim se dopunjuje članak 13. Zakona o sportu stavkom 4., Ministarstvo se očituje kako slijedi:

(...)

Prema odredbama Zakonu o sportu, sportske udruge, sportski klubovi i njihovi savezi i udruženja oblik su slobodnog udruživanja građana, kojima osnivaju, djeluju i prestaju djelovati u skladu s propisima kojima se uređuje slobodno udruživanje građana, ukoliko tim zakonom za pojedina pitanja nije drugačije određeno. Slijedom navedenog, Zakon sadrži samo opću odredbu po kojoj sportskim udrugama, klubovima, savezima i udruženjima upravlja skupština, koju čine članovi, predstavnici članova ili članica, odnosno udruženja, pri čemu se ostavlja puna sloboda da se vlastitim pravilima uređuju pitanja unutarnjeg ustroja i načina rada, kao i sva druga pitanja od značaja za ostvarivanje njihovih zadataka i ciljeva.

Nadalje, većina pravnih osoba koje obavljaju sportske djelatnosti u sustavu sporta Republike Hrvatske, u smislu Zakona o sportu su udruge, dakle, neprofitne nevladine pravne osobe, odnosno pravne osobe civilnog društva. Kao poseban propis (lex specialis) čije se odredbe primjenjuju u području sporta uz uvažavanje utvrđenih ciljeva iz Strategije suzbijanja korupcije i pripadajućeg Akcijskog plana kroz njegove odredbe, za pitanja koja nisu njime uređena primjenjuju se odredbe općih propisa (poput Zakona o udrugama, Zakona o trgovačkim društvima, Zakona o sprječavanju sukoba interesa). U odredbe Zakona 85/15 inkorporirani su zahtjevi sadržani u spomenutoj Strategiji, čime su osigurani pravni mehanizmi s ciljem prevencije i sprječavanja korupcije ...

(...)

Opravdanost i svrha navedene pravne norme proizlazi iz ogromnog društvenog značaja sporta, njegove odgojno-obrazovne uloge, značaja redovitog bavljenja sportskim aktivnostima u zdravstvenoj zaštiti ljudi, kao i istaknutoj djelatnost koja je od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Spriječiti će se osobe koje su pravomoćno kažnjene za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima u ostvarivanju privatnih interesa kroz javni interes u obnašanju funkcija i dužnosti u sportu, odnosno društveno negativan utjecaj na donošenje odluka u obnašanju funkcija i dužnosti te transparentnosti u financijskom poslovanju korištenja javnog novca, a jačati povjerenje građana u sustav sporta. Isto tako Podnositelji prijedloga nisu u pravu kada iznose da je riječ o ograničenjima, koja bi se mogla primjenjivati samo u odnosu na zaštitu javnog interesa, a da se ovdje radi o ograničenjima ustavnog prava na rad i slobodu rada ... jer ponavljamo, većina pravnih osoba u sustavu sporta su udruge koje se najvećim dijelom financiraju u sklopu javnih potreba u sportu pa je tako interes države za zaštitom od potencijalno koruptivnih djelovanja i pravnih posljedica pravomoćne osude neupitan. Međutim, i da je riječ o sportskom dioničarskom društvu (koje je u cijelosti u rukama, primjerice, dioničara), s društvenog stajališta i odgovornosti države prema svim svojim građanima, država je dužna osigurati mehanizme sprječavanja korupcije i pravnih posljedica pravomoćne osude u privatnoj sferi te u tom smislu, smatramo neopravdanim argumente koje su ponudili Podnositelji zahtjeva.

Zaključno, s obzirom da je uočeni nedostatak u primjeni ograničenja sudjelovanja i obavljanja sportskih djelatnosti (ograničavanje fizičkim osobama sudjelovanja i obavljanja pojedinih poslova u pravnim osobama iz područja sporta) kojima je izrečena zaštitna mjera za sve prekršaje u sportu, ovakvim boljim uređenjem, smatramo kako osporavane odredbe nisu u nesuglasnosti s člankom 14., člankom 16., člankom 30., člankom 31., člankom 54. stavkom 1. i člankom 90. stavcima 4. i 5. Ustava ...

Ad I d i Ad II d) materijalne nesuglasnosti odredbe članka 5. Zakona 85/15 (članka 75. stavci 9. – 13. Zakona o sportu) s odredbama članka 16. stavka 2. ... i članka 43. Ustava ...

(...)

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Vezano uz obrazloženje u točki I d. i II d, koje se odnosi na članak 5. Zakona 85/15, a kojim se dopunjuje članak 75. Zakona o sportu sa stavcima 9., 10., 11., 12. i 13., Ministarstvo se očituje kako slijedi:

Predlagatelji navode kako su ‘člankom 75. Zakona o sportu propisane javne potrebe u sportu na državnoj razini’ te navodi kako „programe javnih potreba u sportu na prijedlog Vlade Republike Hrvatske donosi Hrvatski sabor zajedno s Državnim proračunom. Nadalje, navode kako ‘Program javnih potreba sporta na državnoj razini predlažu i provode Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez’. Vezano uz navedeno, naglašavamo da su sukladno članku 75. stavku 1. Zakona o sportu javne potrebe u sportu na državnoj razini:

1. poticanje i promicanje sporta, osobito sporta djece, mladeži, studenata i osoba s invaliditetom,

2. poticanje planiranja i izgradnje sportskih građevina,

3. skrb o vrhunskim sportašima,

4. djelovanje nacionalnih sportskih saveza, Hrvatskoga olimpijskog odbora, Hrvatskoga paraolimpijskog odbora i Hrvatskoga sportskog saveza gluhih,

5. djelovanje informacijskog sustava u sportu,

6. dodjeljivanje državne nagrade za sport ‘Franjo Bučar’ i državnih nagrada za vrhunska sportska postignuća,

7. međunarodna sportska suradnja i međunarodne obveze Republike Hrvatske u sportu,

8. znanstveni i razvojni programi u sportu.

U naprijed navedenim tvrdnjama Predlagatelja postoje dvije bitne netočnosti. Prije svega, potrebno je jasno naglasiti kako je iz članka 75. stavka 1. Zakona o sportu razvidno da su javne potrebe u sportu na državnoj razini nedvojbeno puno širi pojam od programa zadovoljavanja javnih potreba iz stavaka 4., 5. i 6. članka 75. Zakona o sportu koji se odnose na djelovanje Hrvatskoga olimpijskog odbora, Hrvatskoga paraolimpijskog odbora, Hrvatskoga sportskog saveza gluhih i Hrvatskoga akademskog sportskog saveza, koje isti predlažu i provode sukladno navedenim stavcima. Dakle, programi zadovoljavanja javnih potreba iz stavaka 4., 5. i 6. članka 75. Zakona o sportu koje provode i predlažu prethodno navedene četiri udruge, dio su cjelokupnog Programa javnih potreba u sportu koji na prijedlog Vlade Republike Hrvatske sukladno stavku 2. rečenoga članka donosi Hrvatski sabor. Dakle, navedene udruge nisu isključivi predlagatelji i provoditelji Programa javnih potreba u sportu koje donosi Hrvatski sabor zajedno s Državnim proračunom, već samo jednog dijela zadovoljavanja cjelokupnog Programa. Navedeno je jasno kada se pogleda izvršenje ili sam Državni proračun Republike Hrvatske za 2015. godinu i projekcije za 2016. i 2017. godinu, čije je ukupno izvršenje na Programu 3915 Razvoj sporta u 2015. godini iznosilo 206.885.396,75 kuna, dok je izvršenje za pet udruga koje se financiraju temeljem odredbi članka 75. bez procedure javnoga natječaja ili javnoga poziva prema Zakonu o udrugama (»Narodne novine«, broj 74/14) i Uredbi o kriterijima, mjerilima i postupcima financiranja i ugovaranja programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge (»Narodne novine«, broj 26/15) iznosilo 133.855.629,34 kune.

Druga netočnost proizlazi iz činjenice kako, sukladno odredbama članka 75. Zakona o sportu Hrvatski školski sportski savez nije predviđen kao predlagatelj, već sukladno članku 75. stavku 7. istog Zakona, programe za zadovoljavanje javnih potreba iz stavka 1. istoga članka Zakona koji se odnose na sportske djelatnosti Hrvatskoga školskog sportskog saveza, Vladi Republike Hrvatske predlaže isključivo ministarstvo nadležno za poslove sporta. Na temelju navedenog, dodatno naglašavamo kako je razvidno da je članak 75. Zakona o sportu između ostaloga, lex specialis za postupak dodjele javnih sredstava za pet udruga civilnoga društva koje se financiraju sa značajnim sredstvima Državnoga proračuna ..., a na primjeru 2015. godine taj iznos je bio točno 133.855.629,34 kuna. Navedene odredbe i u svojoj punoj primjeni daju neusporedivo veća prava i olakšavaju postupak dodjele, raspolaganja i izvještavanja o milijunskim iznosima sredstava za tih pet udruga nego što bi bila situacija kada bi se primijenile odredbe Zakona o udrugama i Uredbe o kriterijima, mjerilima i postupcima financiranja i ugovaranja programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge, a koja je podzakonski akt Zakona o udrugama i koju su tijela javne vlasti u potpunosti dužna primijeniti prema ostalim udrugama civilnoga društva u području sporta kada se financiraju i relativno mali iznosi, od 5.000,00 do 10.000,00 kuna ...

(...)

Formulacija odredbe (članka 75. stavka 9. ZoS-a/06 – op. Ustavnog suda) jasno upućuje kako se od navedenih udruga traži isključivo dostava prijedloga programa javnih potreba u sportu i financijskog plana (obrasca, čiji je oblik definiran Nacrtom Pravilnika) za javne potrebe financirane iz Državnoga proračuna.

Nadalje, predlagatelj navodi kako ‘navedena odredba članka 18. Zakona o udrugama navodi da plan rada i financijski plan udruge, pa slijedom toga i krovnih sportskih udruga, usvaja skupština udruge kao najviše tijelo upravljanja udrugom’. Predlagatelji navode ‘da udruga ima jedan godišnji program i financijski plan, te nije moguće da krovne sportske udruge podnesu ministarstvu samo dio programa odnosno financijskog plana koji se odnosi na prijedloge njihovih programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba, nego podnose na suglasnost godišnji program i financijski plan.’ Vezano uz sve navedeno razvidno je kako nedavanje suglasnosti na dostavljeni program ne znači nemogućnost donošenja financijskog plana i plana rada udruge, jer ponavljamo kako je i iz same odredbe stavka 9. i Nacrta Pravilnika razvidno kako Ministarstvo ne daje suglasnost na financijski plan u smislu računovodstva neprofitnih organizacija, već isključivo u smislu financiranja programa navedenih sportskih udruga. Unatoč činjenici što su trenutni udjeli vlastitih sredstava svih pet udruga zanemarivi i navedena dva dokumenta su slična u iznosima (financijski plan u računovodstvenom smislu i financijski plan (obrazac) za javne potrebe u sportu), Ministarstvo nema osnovu, niti ikakvu namjeru davanja suglasnosti na namjenu vlastitih sredstva koje udruga, sukladno svojoj autonomiji i stvarnoj namjeni sredstava primljenih od treće strane, ima pravo koristiti ... tim više postoje i jači razlozi za jasno propisanu odgovornost u namjenskom korištenju sredstava. Posebno je važno naglasiti kako navedene odredbe Zakona o sportu u niti jednom djelu ne zadiru u obveze Hrvatskoga olimpijskog odbora, Hrvatskoga paraolimpijskog odbora, Hrvatskoga sportskog saveza gluhih i Hrvatskoga akademskog sportskog saveza kao neprofitnih organizacija, a propisane nizom propisa iz nadležnosti Ministarstva financija što se neopravdano implicira. Ovdje je posebno važno napomenuti kako su odredbe članka 75. Zakona u sportu, u odnosu na udruge koje se financiraju tim odredbama, lex specialis u odnosu na Zakon o udrugama i Uredbu o kriterijima, mjerilima i postupcima financiranja i ugovaranja programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge te je vrlo jasno kako i dalje Zakon o sportu puno povoljnije rješava problematiku financiranja navedenih udruga od ovdje navedene Uredbe koju bi se imalo primijeniti u potpunosti kada Zakon o sportu člankom 75. ne bi uređivao ovo područje. Također, još jednom napominjemo kako se neosnovano miješaju propisi kojima se sredstva namjenski dodjeljuju udrugama civilnoga društva i kontrolira njihova potrošnja s propisima iz nadležnosti Ministarstva financija koji te udruge obvezuju bez obzira jesu li financirane iz Državnoga proračuna u cijelosti, većinom, u manjem omjeru ili uopće nisu financirane iz javnih sredstava.

Kao odgovor na navod da ‘nema propisanih elemenata na temelju kojih bi se davala suglasnost ministarstva na prijedlog programa javnih potreba u sportu’, navodimo kako ima više jasnih elemenata, a posebno uvažavajući činjenicu koju smo već u tekstu pojasnili (suglasnost se daje isključivo na program koji udruga traži sukladno odredbama članka 75. Zakona za financiranje iz sredstava Državnoga proračuna). Navedeni kriteriji proizlaze iz članka 51. Zakona o sportu kojim su definirane zadaće Hrvatskoga olimpijskog odbora, članka 71. stavka 1. Zakona o sportu kojim su definirane javne potrebe u sportu državne razine te strateških planova Vlade Republike Hrvatske kao i svih Strateških planova Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta gdje su kroz opće i posebne ciljeve te mjere i pokazatelje učinka jasno naznačeni ciljevi financiranja pet navedenih udruga.

Sukladno svemu navedenome, smatramo kako navedene odredbe stavaka 9. do 13. članka 75. Zakona o sportu samo postupovno jasnije uređuju postupak dodjeljivanja, kontrole, prenamjene i izvještavanja o namjenskom korištenju sredstava Državnoga proračuna koje koriste navedene udruge, a kojima se ne krše osnovna načela djelovanja udruga već ih se Zakonom o sportu kao lex specialis stavlja u izrazito povoljniji položaj od svih drugih udruga u području sporta te im se osigurava financijska sigurnost kroz sredstva Državnoga proračuna koja su strogo namijenjena isključivo za pet povlaštenih udruga. Davanjem suglasnosti ne želi se resornom ministarstvu dati pravo kontrole nad njihovim radom, već se navedenom suglasnošću daje prethodna potvrda (prije donošenja Državnoga proračuna) da je program za koji se traži financiranje usklađen sa zakonskim zadaćama i zakonski definiranim javnim potrebama u sportu, a posebno važno da je usklađen s projekcijom Državnoga proračuna, jer je jasno kako se kod donošenja Državnoga proračuna donosi i projekcija Državnoga proračuna za naredne dvije godine. Dakle, udruga svoj financijski plan donosi sukladno općim propisima kojima se uređuje njihovo računovodstvo i Ministarstvo ne ulazi niti u jednom dijelu u navedeni postupak već isključivo brine o namjenskoj dodjeli i potrošnji proračunskih sredstava utemeljenoj na odredbama Zakona o sportu. U računovodstvenom smislu je jasno da je financijski plan svake neprofitne organizacije, pa tako i navedenih udruga, vrlo često plan koji se ne mora ostvariti, dakle udruga ima potpuno pravo prihode iz svih mogućih izvora planirati autonomno i bez miješanja tijela javne vlasti, ali nakon namjenske dodjele sredstava, bez obzira je li to na temelju članka 75. Zakona o sportu ili na temelju javnog natječaja i bez obzira od kojeg davatelja (npr. EU fondovi, Međunarodni olimpijski odbor ...), jasno je kako će primatelj sredstava iz javnih izvora svoj financijski plan uskladiti sa stvarnim iznosima nakon donošenja odluka o tim iznosima.

... napominjemo kako uvidom u propise drugih zemalja Europske unije nije pronađen propis koji daje šire ovlasti navedenim udrugama od Zakona o sportu u Republici Hrvatskoj u smislu pojma javnih potreba koje se financiraju iz Državnoga proračuna te nije pronađen primjer propisa koji bi čak pet udruga stavljao u ovako povlašten položaj prema kojemu ih se financira mimo uobičajenih standarda i procedura financiranja programa udruga putem javnih natječaja ili poziva. Naprotiv, možemo kazati da su navedene udruge višestruko financirane od svih ostalih sportskih udruga u Republici Hrvatskoj koje podliježu kompliciranijoj proceduri i administrativnim obvezama, sukladno Uredbi o kriterijima, mjerilima i postupcima financiranja i ugovaranja programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge, pa zaključujemo da je situacija upravo obrnuta ...

Potpuno je jasno kako se autonomija sporta odnosi na autonomiju sportskih pravila, sustava natjecanja i ustroja sportskih organizacija, a nikako se ne odnosi na autonomiju u raspolaganju javnim sredstvima koja se u svim zemljama Europske unije dodjeljuju isključivo namjenski i u pravilu definiraju i ugovorom. Definicija Vijeća Europe govori načelno o ‘pribavljanju dovoljnih financijskih sredstava iz javnih ili drugih izvora’, bez nerazmjernih obveza, a Zakon o sportu navedenim udrugama ne definira nikakve nerazmjerne obveze, već isključivo propisuje da udruge moraju predložiti program i iznose te da dodijeljena sredstva moraju trošiti namjenski i zatražiti suglasnost za eventualne prenamjene, kao što uostalom i Hrvatski olimpijski odbor svojim općim aktom na bitno kompliciraniji način od samoga Zakona o sportu traži od svojih članica. Također je potrebno napomenuti kako ovakve odredbe nisu dio pravne stečevine Europske unije i kako države članice imaju autonomiju u uređenju navedenoga područja u čiju se regulativu ne miješa niti Europski parlament, niti Europska komisija a gore navedeno Vijeće Europe nema nikakvu nadređenu ulogu zakonodavstvu država članica EU u području sporta ...

Ad I e i Ad II e) materijalne nesuglasnosti članka 9. Zakona 85/15 s odredbama članka 4. stavka 1. ... vezano uz članak 129.a stavak 1. ... članak 130. ... i članak 131. Ustava ...

(...)

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Vezano uz obrazloženje uz točke I e i II e koje se odnose na članak 9. s odredbama članka 4. stavka 1. Zakona 85/15, Ministarstvo se očituje kako slijedi:

Vodeći se značajem izmjena i dopuna, u svojim prijelaznim i završnim odredbama Zakon 85/15 utvrđuje rok za usklađivanje statuta sportskih saveza sa Zakonom 85/15. U navedenu svrhu, propisan je razuman rok od šest mjeseci od stupanja na snagu Zakona 85/15. Savezi koji ne usklade svoje statute sukladno odredbama Zakona 85/15 neće se financirati iz sredstava javnih potreba u sportu.

Ne slažemo se s tvrdnjom Predlagatelja da se odredbom članka 9. stavka 2. Zakona 85/15 ‘sprječava područna (regionalna) samouprava da samostalno odlučuje na koji će način financirati i razvijati sport na svom području’ time što se ‘uvjetuje financiranje iz sredstava javnih potreba ispunjavanjem zakonom propisanih i oktroiranih uvjeta’ te da je gore navedeno ‘neustavno rješenje’. Dakle, neovisno od postojećih odredbi iz Zakona o sportu, Zakona o sportskoj inspekciji i Zakona o udrugama, koje su prekršajne, osporavana odredba je administrativna sankcija ...

Naime, slične odredbe obustave financiranja iz javnih sredstava već postoje u drugim važećim zakonskim propisima Republike Hrvatske, a kao primjer možemo navesti članak 41. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe.

Ad III) Prijedlog privremene obustave od izvršenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu do donošenja konačne ocjene o ustavnosti Zakona, odnosno, njegovih odredba.

Stajalište Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta:

Imajući na umu programska pravila koja govore o tome daje zadaća države da brine o razvoju sporta, da ga potiče i promiče, nameće se zaključak da država mora biti i odgovorna u ostvarenju te zadaće. Ne može biti odgovorna ako nema nikakve instrumente utjecaja na odnose u sportu odnosno ako nema javnopravne instrumente koji osiguravaju ostvarenje te zadaće kroz mogućnost intervencije u slučaju da autonomija dovodi do stanja u sportu koje nije oportuno sa stajališta opće koristi. Ne bi smjelo biti dvojbe da, kao što država, istina, daje autonomiju i gospodarskim subjektima, ali propisuje minimalne standarde u njihovom načelnom autonomnom djelovanju, jednako tako bi država morala moći odrediti minimalne standarde kada je riječ o uvjetima djelovanja osoba u sportu, statusne oblike udruživanja u sportu, ujednačavanje organizacijske strukture pa tako i transparentnosti i odgovornosti u trošenju financijskih sredstava u izvršavanju javnih potreba u sportu.

Slijedom navedenoga, mišljenja smo da prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom odredbe članka 1., 2., 3., 5. i 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sportu (»Narodne novine«, broj 85/15) nije osnovan.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) Obrazloženje rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 13. stavka 4. ZoS-a/06 u materijalnopravnom smislu

19. Ustavni sud podsjeća da je osporenim člankom 13. stavkom 4. ZoS-a/06, od stupanja na snagu ZIDZoS-a/15, propisano sljedeće:

»Pravne posljedice osude

Članak 13.

(...)

(4) Osoba koja je u posljednje tri godine pravomoćno kažnjena za prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima prema odredbama ovoga Zakona i posebnih propisa kojima se propisuju prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima, ne može organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe.«

Osporenu zakonsku odredbu nužno je razmatrati zajedno sa stavcima 1. i 2. tog članka, koji glase:

»Članak 13.

(1) Osoba pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za neko od kaznenih djela počinjenog s namjerom, a nije primijenjena uvjetna osuda, ne može sudjelovati u sportskim natjecanjima, organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva, niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe.

(2) Pravna osoba dužna je raskinuti ugovor o radu ili drugi ugovor na temelju kojeg osoba iz stavka 1. ovoga članka obavlja poslove ili sportsku djelatnost, odnosno razriješiti je dužnosti i funkcija u roku od osam dana od saznanja za pravomoćnu presudu i o tome obavijestiti registarsko tijelo. Na prestanak ugovora o radu primjenjuju se opći propisi o radu.

(...)«

20. Predlagatelji prigovaraju da je u osporenom članku 13. stavku 4. ZoS-a/06 napušteno razlikovanje između kaznenih djela i prekršaja, iako je prekršaj ponašanje znatno manjeg stupnja društvene opasnosti, pa je stoga nerazmjerno uskraćivati ustavno pravo na rad i slobodu rada te time ugrožavati egzistenciju sportskim djelatnicima, počiniteljima određenih vrsta prekršaja, i to svima osim sportaša, koje razlikovanje nema opravdanja.

Predlagatelji smatraju i da je člankom 13. stavkom 4. ZoS-a/06 prekršeno načelo nullum crimen, nulla poena sine lege, jer prethodno dodatno kažnjavanje mjerom zabrane obavljanja određenih poslova i djelatnosti, u vrijeme počinjenja prekršaja, nije bilo zakonom propisano, tako da se osporena zakonska odredba protuustavno primjenjuje na retroaktivan način na prekršaje počinjene prije stupanja na snagu ZIDZoS-a/15. Stoga se iz navoda predlagatelja ustavnosudske ocjene čini da oni sadržaj članka 13. stavka 4. ZoS-a/06 tumače kao oblik »dodatnog kažnjavanja« počinitelja prekršaja iz područja sporta, to jest kao propisivanje prekršajne sankcije koja može biti izrečena uz osudu za prekršaj.

21. Ustavni sud primjećuje da je slično stajalište i Kluba zastupnika SDP-a, jednog od predlagatelja zakona. U očitovanju Kluba zastupnika SDP-a navodi se, naime, sljedeće (dio koji se odnosi na pravnu narav osporene mjere iz članka 13. stavka 4. ZoS-a/06 istaknuo je Ustavni sud):

»Navedeno je bilo i predmet ocjene Ustavnog suda u rješenju broj U-I-4433/2007 od dana 19. lipnja 2009. ... i Ustavni sud je jasno odredio da se određene zaštitne mjere (a ovdje se radi upravo o takvoj mjeri) propisuju onim zakonima kojima se propisuju i konkretni prekršaji na koje se te mjere odnose. Stoga predmetno ograničenje nije bilo moguće uvesti u pravni poredak ni na koji drugi način osim putem izmjena postojećeg Zakona o sportu ...«

U očitovanju Kluba zastupnika HNS-a, također predlagatelja zakona, navedeno je:

»... i Prekršajni zakon ... u čl. 54. (ispravno je 50. – op. Ustavnog suda) propisuje zaštitnu mjeru zabrane obavljanja zvanja, određenih djelatnosti, poslova ili dužnosti fizičkoj osobi kao sankciju ako počini određeni prekršaj ...«

Proizlazi da, slično kao predlagatelji ustavnosudske ocjene, i predlagatelji zakona smatraju kako je u članku 13. stavku 4. ZoS-a/06 riječ o propisivanju prekršajnopravne sankcije, zaštitne mjere za počinitelje prekršaja u sportu i na sportskim natjecanjima.

22. U očitovanju Ministarstva, međutim, navodi se kako je
 »... interes države za zaštitom od potencijalno koruptivnih djelovanja i pravnih posljedica pravomoćne osude neupitan ...«, kao i da je »... s društvenog stajališta i odgovornosti države prema svim svojim građanima, država ... dužna osigurati mehanizme sprječavanja korupcije i pravnih posljedica pravomoćne osude u privatnoj sferi ...« Ministarstvo, dakle, osporenu mjeru definira kao pravnu posljedicu osude za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima.

23. Neovisno o tome je li u konkretnom slučaju riječ o zaštitnoj mjeri ili o pravnim posljedicama osude (o čemu se biti riječi u nastavku obrazloženja ovog rješenja) Ustavni sud ističe da zakonodavcu pripada ustavno ovlaštenje iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava da u skladu s Ustavom i zakonima odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Stoga je neupitno i ovlaštenje zakonodavca da uredi pravno područje prekršaja i prekršajne odgovornosti, uključujući i specifične prekršaje iz područja sporta. Kao i kod svake druge zakonodavne aktivnosti pritom je nužno postojanje razumno opravdanog i legitimnog cilja te upotreba sredstava kompatibilnih i razmjernih u odnosu na cilj koji se nastoji postići.

24. U odnosu na zakonodavne ciljeve (legitiman cilj) koji se teže ostvariti spornom dopunom članka 13. ZoS-a/06 novim stavkom 4., u obrazloženju Konačnog prijedloga navedi se (bitno istaknuo Ustavni sud):

»... Cilj je ovog Prijedloga urediti pitanja sudjelovanja mogućnosti vršenja sportskih djelatnosti onih osoba kojima je izrečena koja od zaštitnih mjera iz Zakona o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima za vrijeme trajanja te zaštitne mjere. Predlagatelji smatraju da su se osobe koje su počinile tako težak prekršaj, da im je zbog toga zabranjeno prisustvovanje sportskim natjecanjima, svojim ponašanjem diskvalificirale od mogućnosti sportskog djelovanja za vrijeme za koje im je sud, pravomoćnom odlukom, izrekao odgovarajuću zaštitnu mjeru te stoga nije prihvatljivo da je određenoj osobi zabranjeno prisustvovanje sportskim natjecanjima, a da joj istovremeno bude dozvoljen rad u sportu.«

Klub zastupnika SDP-a, kao jedan od predlagatelja zakonske novele, naveo je:

»Klub zastupnika ukazuje da smo svjedoci porasta nasilja na i oko sportskih terena. Također, svjedoci smo i porasta zlouporabe nedopuštenih sredstava ...

(...)

Mjere koje su do sada korištene, dale su određene uspjehe, ali nisu dovele do onih rezultata koji su nam potrebni ... U tom kontekstu, mjera koja je predložena je razmjerna, jer se njome može postići željeni učinak ... i jer Klub zastupnika, nakon svega do sada poduzetoga, doista ne vidi na koji drugi način osigurati da oni kojima nije mjesto u hrvatskom sportu budu iz njega isključeni ...«

Ministarstvo je navelo:

»... Spriječit će se osobe koje su pravomoćno kažnjene za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima u ostvarivanju privatnih interesa kroz javni interes u obnašanju funkcija i dužnosti u sportu, odnosno društveno negativan utjecaj na donošenje odluka u obnašanju funkcija i dužnosti te transparentnosti u financijskom poslovanju korištenja javnog novca, a jačati povjerenje građana u sustav sporta. Isto tako Podnositelji prijedloga nisu u pravu kada iznose da je riječ o ograničenjima, koja bi se mogla primjenjivati samo u odnosu na zaštitu javnog interesa, a da se ovdje radi o ograničenjima ustavnog prava na rad i slobodu rada ... jer ponavljamo, većina pravnih osoba u sustavu sporta su udruge koje se najvećim dijelom financiraju u sklopu javnih potreba u sportu pa je tako interes države za zaštitom od potencijalno koruptivnih djelovanja i pravnih posljedica pravomoćne osude neupitan. Međutim, i da je riječ o sportskom dioničarskom društvu (koje je u cijelosti u rukama, primjerice dioničara), s društvenog stajališta i odgovornosti države prema svim svojim građanima, država je dužna osigurati mehanizme sprječavanja korupcije i pravnih posljedica pravomoćne osude u privatnoj sferi te u tom smislu, smatramo neopravdanim argumente koje su ponudili Podnositelji zahtjeva.«

24.1. Slijedom navedenoga, Ustavni sud prihvaća da je osporena zakonodavna novela težila ostvarivanju legitimnog cilja u javnom interesu – sprečavanju sportskih djelatnika koji su se svojim protupravnim ponašanjem ogriješili o pravila obnašanja svoje dužnosti u sportu ili koji su se na sportskim natjecanjima nasilnički ponašali da u buduće sudjeluju u radu sportskih tijela ili u sportskim natjecanjima.

25. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da je za utvrđivanje je li osporena zakonodavna mjera kompatibilna i opravdana za postizanje željenog cilja potrebno prethodno razjasniti njezinu pravnu narav – je li u konkretnom slučaju riječ o zaštitnim mjerama, kako to ističu i predlagatelji ustavnosudske ocjene i predlagatelji zakona, ili o pravnim posljedicama osude, kako se to navodi u očitovanju Ministarstva.

25.1. Zaštitne mjere, sukladno člancima 5. i 50. Prekršajnog zakona (»Narodne novine« broj 107/07., 39/13., 157/13., 110/15. i 70/17.), pripadaju u red prekršajnopravnih sankcija, ratio kojih je prevencija s ciljem zaštite javnog interesa, na način da se počiniteljima određenih vrsta prekršaja onemogući da dođu u poziciju ponovo počiniti slično kažnjivo djelo. Zaštitne mjere nisu i ne smiju biti kazne, iako jesu prekršajnopravne sankcije.

25.2. Zaštitne mjere kao prekršajnopravne sankcije, uključujući i zaštitnu mjeru zabrane obavljanja određenih dužnosti ili djelatnosti, propisane su člankom 50. Prekršajnog zakona, koji glasi (točku 2. stavka 1. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 50.

(1) Zaštitne mjere su:

1. obvezno liječenje od ovisnosti,

2. zabrana obavljanja određenih dužnosti ili djelatnosti,

3. zabrana obavljanja određenih djelatnosti ili poslova pravnoj osobi,

4. zabrana stjecanja dozvola, ovlasti, koncesija ili subvencija,

5. zabrana poslovanja s korisnicima državnog i lokalnih proračuna,

6. zabrana upravljanja motornim vozilom,

7. zabrana posjećivanja određenog mjesta ili područja.

(2) Osim zaštitnih mjera iz stavka 1. ovoga članka, zakonom kojim se propisuje prekršaj mogu se propisati i druge vrste zaštitnih mjera.

(3) Zaštitne mjere iz stavka 1. i stavka 2. ovoga članka mogu se propisati u trajanju od jednog mjeseca do dvije godine, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

(...)«

Zaštitne mjere kojima su propisani prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima, iz zakona iz pravnog područja sporta, uređene su na način da:

– Zakon o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima propisuje određene prekršaje (»protupravna ponašanja« – članak 4.) i »vlastite« zaštitne mjere (članak 32.) koje mogu biti izrečene u vezi s prekršajima iz tog zakona (riječ je, u načelu, o zabrani nazočenja određenim sportskim događajima), što ne isključuje mogućnost istodobnog izricanja i nekih zaštitnih mjera propisanih člankom 50. Prekršajnog zakona, kao općeg zakona za pravno područje prekršaja (uz uvažavanje načela supsidijarnosti), a što nadalje znači da, suprotno stajalištu predlagatelja, zaštitna mjera zabrane obavljanja određenih dužnosti ili djelatnosti iz članka 50. Prekršajnog zakona može biti izrečena svakom sportskom djelatniku, pa i sportašu;

– Zakon o sportskoj inspekciji (»Narodne novine« broj 86/12.) propisuje određene prekršaje administrativne naravi (članci 31. i 32.), ne propisuje »vlastite« zaštitne mjere, ali je i za prekršaje iz tog zakona moguće izricanje neke od zaštitnih mjera propisanih člankom 50. Prekršajnog zakona;

– ZoS/06 propisuje određene prekršaje financijsko administrativne naravi (članci 86. i 87.), ne propisuje »vlastite« zaštitne mjere, ali je i za prekršaje iz tog zakona moguće izricanje nekih zaštitnih mjera propisanih člankom 50. Prekršajnog zakona.

26. Cjelovito sagledavajući sadržaj i smisao citiranih stavaka (1., 2. i 4.) članka 13. ZoS-a/06 dolazi se do zaključka da se oni ne odnose na zaštitne mjere, već na pravne posljedice osude (a kako to jasno proizlazi iz naslova iznad članka 13. ZoS-a/06), i to u stavcima 1. i 2. koje nastupaju pravomoćnošću osude za određena kaznena djela, a u osporenom stavku 4. koje nastupaju pravomoćnošću osude za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima, propisane u sva tri zakona kojima se uređuje pravno područje sporta (v. točku 19. obrazloženja ovog rješenja).

26.1. Pojam »pravna posljedica osude« nema značenje kaznene odnosno prekršajne sankcije koju počinitelju izriče sud kao »posljedicu« kazne, već su pravne posljedice osude određene činjenice (posljedice) koje nastupaju ex lege danom pravomoćnosti odluke kojom je počinitelj proglašen krivim za počinjenje kaznenog djela i kojom mu je izrečena kazna. Uz navedeno, riječ je i o pitanjima kaznene evidencije (upisa, odnosno brisanja podataka o kaznenom djelu i počinitelju), te o pitanjima rehabilitacije počinitelja kaznenog djela (v. Zakon o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji, »Narodne novine« broj 143/12., 105/15. i 32/17.).

26.2. Sukladno navedenom, zakonodavac je stavcima 1. i 2. članka 13. ZoS-a/06 propisao pravne posljedice osude za određena kaznena djela koja počine sportski djelatnici, i to u vidu zabrane obavljanja de facto svih dužnosti i djelatnosti koje je moguće obavljati u sportu.

Ovo stoga što se pravna posljedica pravomoćne bezuvjetne osude na zatvorsku kaznu od najmanje šest mjeseci za umišljajno kazneno djelo koje je počinio sportski djelatnik sastoji u tome da počinitelj »ne može« sudjelovati u sportskim natjecanjima, organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili u tijelima upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva i ne može biti ovlašten za zastupanje te pravne osobe.

Trajanje zabrane zakonodavac nije izrijekom propisao, ali je propisao raskidanje ugovora na temelju kojeg sportski djelatnik obavlja određenu dužnost ili djelatnost u roku od osam dana od saznanja za pravomoćnost kaznene presude. Stoga je moguće zaključiti da je riječ o zabrani čije je trajanje ograničeno istekom rokova rehabilitacije u smislu članka 19. Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji.

26.3. U odnosu na navedeno, Ustavni sud primjećuje da su pravne posljedice osude za određena kaznena djela bile u raznim modalitetima propisane ZoS-om/06 od njegova stupanja na snagu, dok su pravne posljedice osude za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima propisane tek od stupanja na snagu ZIDZoS-a/15. Zakonodavac je ZIDZoS-om/15 u članak 13. ZoS-a/06 uveo osporeni stavak 4. i njime propisao pravne posljedice osude i za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima.

Pravna posljedica pravomoćne osude za prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima sastoji se u tome da počinitelj »ne može« organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijelima upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva i ne može biti ovlašten za zastupanje te pravne osobe.

Prekršaji na koje se to odnosi propisani su u sva tri zakona kojima se uređuje pravno područje sporta (ZoS/06, Zakon o sportskoj inspekciji, Zakon o sprječavanju nereda na sportskim natjecanjima – v. točku 25.2. obrazloženja ovog rješenja). S obzirom na predmet uređenja tih zakona i na način kako su normirana bića odgovarajućih prekršaja, ti su prekršaji međusobno bitno različiti. Kako je već spomenuto, neki od njih odnose se na administrativnu ili financijsku (ne)disciplinu u poslovanju i upravljanju sportskim udrugama ili trgovačkim društvima, a neki se odnose na »nerede na sportskim natjecanjima« ili, drugim riječima, na oblike destruktivnog, nasilničkog ponašanja na sportskim natjecanjima.

Moguće trajanje pravnih posljedica osude za prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima nije propisano, a nije propisano ni na koji se način »manifestira« nastup pravnih posljedica osude sportskog djelatnika za prekršaj (primjerice, raskidom ugovora o radu, kao kod kaznenih djela, nekim oblikom »suspenzije« ili sl.), osim kao »činjenica« da taj sportski djelatnik više »ne može« obavljati svoju djelatnost ili dužnost u sportu. Stoga je moguće zaključiti da je, kao i kod kaznenih djela, riječ o zabrani čije je trajanje ograničeno istekom rokova rehabilitacije (u konkretnom slučaju trogodišnjeg roka rehabilitacije propisanog člankom 77. Prekršajnog zakona).

Pravne posljedice osude, kako je već navedeno, ne nastupaju danom stupanja na snagu zakona kojim su propisane, već nastupaju »na temelju samog zakona« (ex lege) danom pravomoćnosti odluke nadležnog tijela kojom je izrečena osuda za određeno kažnjivo ponašanje i sastoje se od prestanka obavljanja djelatnosti odnosno dužnosti osuđene osobe s tim danom. Pravno je logičan zaključak da je tako nešto moguće isključivo u »budućnosti«, u slučajevima u kojima pravomoćnost osude nastupa najranije s danom stupanja na snagu zakona kojim je pravna posljedica osude propisana. Dakle, po naravi stvari nastup pravnih posljedica osude ex lege nije moguć u odnosu na osudu koja je već postala pravomoćna u vrijeme kada nije postojao zakon (lex), u konkretnom slučaju osporeni stavak 4. članka 13. ZoS-a/06 iz kojeg bi ta pravna posljedica proizlazila.

Međutim, u domašaj pravnih posljedica osude za sve spomenute prekršaje zakonodavac je uključio ne samo prekršaje koji će biti pravomoćno presuđeni nakon stupanja na snagu ZIDZoS-a/15 već i one pravomoćno presuđene unutar tri godine prije stupanja na snagu ZIDZoS-a/15. Drugim riječima, u domašaj sporne pravne posljedice osude propisane člankom 13. stavkom 4. ZoS-a/06 ulaze (i) pravomoćne osude za prekršaje u sportu i na sportskim natjecanjima unutar tri godine prije stupanja na snagu ZIDZoS-a/15, premda nijedno od prethodno citiranih očitovanja ne daje nikakvo obrazloženje o pitanju retroaktivnosti osporene pravne norme u smislu članka 90. stavka 5. Ustava. U konkretnom slučaju, s obzirom na propisane retroaktivne učinke, pravnim posljedicama osude u vidu nemogućnosti obavljanja djelatnosti odnosno dužnosti u sportu podlijegali bi i sportski djelatnici od čije je pravomoćne prekršajne osude u cijelosti ili djelomično protekao propisani rok rehabilitacije (od tri godine – članak 77. Prekršajnog zakona) i koji su kroz to vrijeme obavljali svoju djelatnost odnosno dužnost.

27. Ustavni sud utvrđuje da osporeni stavak 4. članka 13. ZoS-a/06 teži ostvarivanju legitimnog cilja u javnom interesu (v. točku 24.1. obrazloženja ovog rješenja). Međutim, polazeći od naprijed opisane naravi instituta pravnih posljedica osude koje mogu nastupati samo u budućnosti, Ustavni sud utvrđuje da je osporeni stavak 4. članka 13. ZoS-a/06 imao nedopustive retroaktivne učinke u odnosu na počinitelje prekršaja koji su bili pravomoćno kažnjeni za neko prekršajno djelo u posljednje tri godine do stupanja na snagu ZIDZoS-a/15 (9. kolovoza 2015.) odnosno koji su u tom razdoblju počinili prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima prema odredbama tog zakona i posebnih propisa kojima se propisuju prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima. Stoga takvo propisivanje nije u suglasnosti s člankom 90. stavkom 4. Ustava. Unatoč navedenom, Ustavni sud nije ukinuo osporeni stavak 4. članka 13. ZoS-a/06, imajući u vidu da je taj članak u odnosu na navedene počinitelje u međuvremenu konzumiran. Ovo stoga što je na temelju članka 77. Prekršajnog zakona nastupila rehabilitacija u odnosu na sve adresate norme koji su bili »obuhvaćeni retroaktivnošću« pa se ona sada odnosi samo na buduće slučajeve.

28. U pogledu prigovora predlagatelja vezanih uz članak 13. stavak 4. ZoS-a/06 i navodnu uskratu prava na rad i slobodu rada (članak 54. Ustava) pravomoćno prekršajno osuđenim sportskim djelatnicima, Ustavni sud je u više svojih odluka izrazio stajalište prema kojem ustavno jamstvo prava na rad, slobodu rada te biranja poziva i zaposlenja odnosno dostupnosti svakog radnog mjesta i dužnosti svima pod jednakim uvjetima po svojem sadržaju i smislu nema značenje jamstva rada u određenoj djelatnosti, u određenom svojstvu, na određenom radnom mjestu ili određenoj dužnosti.

Istodobno, u slučaju kada je sporan prestanak rada odnosno dužnosti, članak 54. Ustava podrazumijeva jamstvo pojedincu da taj rad odnosno dužnost neće prestati na način suprotan od utvrđenog mjerodavnim zakonom. Sadržaj tog prava je i zaštita zakonom utvrđenih prava građana koja iz njihovog rada proizlaze, ako je do prestanka rada došlo na način suprotan zakonu.

U konkretnom slučaju posljedica osporene mjere iz članka 13. stavka 4. ZoS-a/06 jest prestanak obavljanja sportske djelatnosti odnosno dužnosti, pa se prestanak obavljanja sportske djelatnosti odnosno dužnosti zbog počinjenog prekršaja u sportu i na sportskim natjecanjima u takvim okolnostima ne može ispitivati u kontekstu »zakonitosti« tog prestanka, u smislu prethodno izloženog stajališta Ustavnog suda.

b) Obrazloženje rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 46. stavaka 6. i 7. i članka 47. stavaka 7. i 8. ZoS-a/06 u materijalnopravnom smislu

29. Premda su predlagatelji nominalno suglasni s činjenicom da je ZoS/06 specijalan zakon (lex specialis) u odnosu prema Zakonu o udrugama, smatraju da primat posebnog zakona u odnosu na opći može postojati u pitanjima koja se tiču osnivanja, ustroja, pravnog položaja, registracije i prestanka sportskih udruga, ali ne i u odnosu na načela djelovanja sportskih udruga (načela neovisnosti i demokratskog ustroja), jer se u suprotnome neke od tih udruga neosnovano stavljaju u različit položaj od ostalih, štoviše, u konkretnom slučaju i otvoreno diskriminiraju.

U odnosnom dijelu svojeg prijedloga predlagatelji izlažu o praktičnim posljedicama takvog, za njih prijepornog normativnog uređenja iz članka 46. stavaka 6. i 7., odnosno iz članka 47. stavaka 7. i 8. ZoS-a/06 (o neravnoteži zastupljenosti pojedinih kategorija sportskih klubova odnosno saveza, odnosu manjine i većine u skupštinama sportskih udruga, odnosu »velikih« i »malih« klubova, odnosu profesionalnog i amaterskog sporta itd.). To uređenje, kako smatraju, protuustavno zadire u djelovanje pojedinih sportskih udruga – županijskih sportskih saveza odnosno sportskih saveza Grada Zagreba i nacionalnih sportskih saveza u sportovima u kojima najmanje polovina klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnog natjecanja imaju profesionalni status. Navedeno stoga što se tim udrugama, na osnovi nejasnog kriterija, izričito propisuje način sastavljanja skupština i broj glasova pojedinih članova skupština, zbog čega su članak 46. stavci 6. i 7., odnosno članak 47. stavci 7. i 8. ZoS-a/06 u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2., 43. i 68. stavkom 5. Ustava.

29.1. Ustavni sud primjećuje da prigovori koje predlagatelji ističu u odnosu na članak 46. stavke 6. i 7., odnosno članak 47. stavke 7. i 8. ZoS-a/06 predstavljaju, u suštini, osporavanje normativnog modela koji je zakonodavac odabrao i svrsishodnosti tog modela.

U većem broju svojih odluka Ustavni sud izrazio je stajalište da osporavanje samog zakonodavnog modela u ustavnosudskom postupku ne može biti relevantno s obzirom na granice nadležnosti Ustavnog suda (v. primjerice rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr. ili broj: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018.; www.usud.hr), naglašavajući pritom da zakonodavac ima ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera.

Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja. Naime, eventualno postojanje drugačijeg rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Prema tome, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeni zakonodavni koncept najbolji za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drugačiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u suglasnosti s Ustavom.

U slučaju konkretnih osporenih odredaba ZoS-a/06, ocjena o tome je li postojeće rješenje u suglasnosti s Ustavom svodi se na pitanje je li zakonodavac određenim sportskim udrugama povrijedio granice Ustavom zajamčene slobode udruživanja (članak 43. Ustava), a ako jest je li time povrijedio ustavno jamstvo jednakosti (udruga) pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava).

29.2. U svojoj je ranijoj praksi Ustavni sud već razmatrao pitanje suglasnosti s Ustavom članaka 46. stavka 5. i 47. stavka 9. ZoS-a/06. Rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-1882/2014 od 10. srpnja 2018. nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, među ostalim, i tih zakonskih odredaba.

Navedene zakonske odredbe odnose se, konkretno, na ograničenja propisana (među inima) za »menadžere u sportu« i osobe koje s njima »zajednički djeluju« u pogledu članstva u tijelima, zastupanja odnosno vođenja poslova u sportskim udrugama. Predlagatelj u spomenutom ustavnosudskom predmetu istaknuo je istovrsne prigovore kao i predlagatelji u ovom predmetu, a tada izražena stajališta Ustavnog suda primjenjiva su mutatis mutandis i na ovaj konkretan predmet. Ustavni sud je o tim prigovorima u rješenju broj: U-I-1882/2014 od 10. srpnja 2018. naveo sljedeće:

»15.1. Člankom 14. Zakona o sportu propisano je da se sportskim udrugama smatraju one udruge koje se osnivaju radi obavljanja sportskih djelatnosti odnosno udruge iz Glave V. Zakona o sportu (a riječ je o nizu poimence navedenih sportskih saveza, zajednica, odbora, udruženja itd.).

(...)

Člankom 14. Zakona o sportu propisano je, osim toga, da se na osnivanje, ustroj, pravni položaj, registraciju i prestanak sportskih udruga primjenjuju odredbe Zakona o udrugama, ako neka od tih pitanja Zakonom o sportu nisu drugačije uređena.

Prema tome, Zakon o udrugama (‘Narodne novine’ broj 74/14. i 70/17.) i Zakon o sportu, kada je riječ o sportskim udrugama, nalaze se u međusobnom odnosu općeg i posebnog zakona pa je opći zakon – Zakon o udrugama – mjerodavan supsidijarno, to jest onda kada je Zakonom o sportu izričito propisana mjerodavnost Zakona o udrugama ili kada neko pitanje Zakonom o sportu nije uređeno.

Temeljne odrednice udruge kao pojma te načela ustroja i funkcioniranja udruga uređeni su (samo) općim zakonom – Zakonom o udrugama, pa je tako člancima 2., 4. i 9. tog zakona propisano sljedeće:

‘Cilj

Članak 2.

Cilj ovog Zakona je osigurati učinkovito djelovanje udruga sa svojstvom pravne osobe te stvoriti preduvjete za djelotvorno financiranje programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge u Republici Hrvatskoj.’

‘Pojam udruge

Članak 4.

Udruga u smislu ovog Zakona je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja više fizičkih, odnosno pravnih osoba koje se, radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, zaštitu okoliša i prirode i održivi razvoj, te za humanitarna, socijalna, kulturna, odgojno-obrazovna, znanstvena, sportska, zdravstvena, tehnička, informacijska, strukovna ili druga uvjerenja i ciljeve koji nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom, a bez namjere stjecanja dobiti ili drugih gospodarski procjenjivih koristi, podvrgavaju pravilima koja uređuju ustroj i djelovanje toga oblika udruživanja.’

‘Načelo neprofitnosti

Članak 9.

Djelovanje udruge temelji se na načelu neprofitnosti, što znači da se udruga ne osniva sa svrhom stjecanja dobiti, ali može obavljati gospodarsku djelatnost, sukladno zakonu i statutu.’

Uz navedeno, važno je imati u vidu da je člankom 1. stavcima 4. i 5. Zakona o sportu propisano sljedeće:

‘Članak 1.

(...)

(4) Sportske djelatnosti utvrđene ovim Zakonom su djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku.

(5) U Republici Hrvatskoj razvoj sporta potiče se izgradnjom i održavanjem sportskih građevina, školovanjem i usavršavanjem stručnog kadra, znanstvenim projektima u području sporta, gospodarskim mjerama, stimuliranjem partnerstva vladinih i nevladinih organizacija u sportu te privatnog poduzetništva i financiranjem sporta sredstvima države, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba.’

Povezivanjem citiranih odredaba Zakona o udrugama i Zakona o sportu dolazi se do jasnog zaključka da su bitne odrednice sportskih udruga, među njima sportskih klubova – udruga za natjecanje, sportskih saveza i nacionalnih sportskih saveza, to što je riječ o udrugama koje se bave sportskim djelatnostima kao djelatnostima od interesa za Republiku Hrvatsku, da se one tim djelatnostima bave na neprofitnoj osnovi te da se u značajnom dijelu financiraju iz tzv. javnih izvora (iz sredstava države odnosno jedinica lokalne i područne /regionalne/ samouprave).

15.2. Nadalje, člankom 16. Zakona o udrugama propisano je:

‘Upravljanje udrugom i tijela udruge

Članak 16.

(1) Članovi upravljaju udrugom neposredno ili putem svojih izabranih predstavnika u tijelima udruge na način propisan statutom.

(2) Predstavnika pravne osobe članice udruge imenuje osoba ovlaštena za zastupanje pravne osobe ako unutarnjim aktom pravne osobe nije propisan drukčiji način imenovanja.

(3) Skupština je najviše tijelo udruge. Statutom se može utvrditi drukčiji naziv skupštine kao najvišeg tijela udruge.

(4) Statutom udruge se, osim skupštine, mogu utvrditi upravna (izvršna), nadzorna i druga tijela udruge.

(5) Udruga imenuje jednu ili više fizičkih osoba za zastupanje udruge.’

Ustavni sud ponavlja da je člankom 14. stavkom 3. Zakona o sportu propisano:

‘Članak 14.

(...)

(3) Na osnivanje, ustroj, pravni položaj, registraciju i prestanak udruga iz stavka 1. i 2. ovoga članka primjenjuju se odredbe Zakona o udrugama, ako neka od tih pitanja ovim Zakonom nisu drugačije određena.’

Kako je već istaknuto, s obzirom na postojanje odnosa općeg i posebnog zakona između Zakona o udrugama i Zakona o sportu, pravo je zakonodavca da, u skladu s člancima 2., 3. i 5. Ustava, pojedina specifična pitanja vezana uz sportske udruge posebnim zakonom uredi na poseban način, drugačije od pravnog uređenja koje postoji u općem zakonu – ako time želi ostvariti određeni legitimni cilj odnosno ako za takvo zakonsko rješenje ima objektivno i razumno opravdanje. U tom smislu i pod tim pretpostavkama i ograničavanje pojedinih prava posebnim zakonom, koja u općem zakonu nisu (ili nisu na jednak način) ograničena, može biti ustavnopravno prihvatljivo, ako je propisana ograničavajuća mjera razmjerna naravi potrebe za ograničenjem. To se svakako može odnositi i na ograničavanje članstva u tijelima, zastupanja odnosno vođenja poslova sportske udruge.

Slijedom navedenog, premda sastav tijela udruge i upravljanje udrugom jesu, u načelu, stvar autonomnog odlučivanja članova odnosno po članovima izabranih tijela udruge, koje je ograničeno samo statutom odnosno drugim općim aktima udruge, donesenima u skladu s Ustavom i zakonom, zakonodavac je, zbog postizanja legitimnih, objektivno i razumno opravdanih ciljeva, ovlašten, kada je, kao u konkretnom slučaju, riječ o sportskim udrugama, ograničiti tu autonomiju to jest ograničiti pravo sportske udruge da općim aktima i pojedinačnim odlukama svojih tijela u cijelosti autonomno uređuje i odlučuje o tome tko mogu biti članovi tijela odnosno osobe ovlaštene za zastupanje ili za vođenje poslova udruge, odnosno samim zakonom isključiti pojedine kategorije od obavljanja određenih sportskih funkcija i djelatnosti u tim udrugama.

Nadležno Ministarstvo, kao predlagatelj Zakona o sportu, obrazložilo je – a zakonodavno tijelo prihvatilo kao opravdane – ciljeve koji se nastoje postići isključenjem određenih osoba od obavljanja određenih sportskih funkcija i djelatnosti, smatrajući da se takvim ograničenjima doprinosi sprečavanju sukoba interesa i prevenciji mogućih zlouporaba. Valja pritom napomenuti da Republika Hrvatska na tom planu ima i određene obveze odnosno ciljeve zacrtane pojedinim strateškim dokumentima Hrvatskog sabora kao što su, primjerice, Nacionalni program za borbu protiv korupcije s akcijskim planom za borbu protiv korupcije (‘Narodne novine’ broj 34/02.), Strategija suzbijanja korupcije (‘Narodne novine’ broj 75/08.) i Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine (‘Narodne novine’ broj 26/15.).

(...)

15.3. Imajući sve navedeno u vidu, a prije svega neprofitnost udruga općenito, odgojnu, zdravstvenu i svaku drugu važnost udruga koje se bave sportskim djelatnostima, činjenicu da su sportske djelatnosti zakonom određene kao djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 1. stavak 4. Zakona o sportu), kao i činjenicu da su sportske djelatnosti u značajnom dijelu javno financirane, Ustavni sud ocjenjuje da, kada je riječ o sportskim udrugama, postoje objektivni i razumni razlozi za takvo normativno uređenje koje od članstva u tijelima sportske udruge, od zastupanja i vođenja poslova sportske udruge isključuje niz osoba, među ostalima osobe koje se, u smislu članka 12. i članka 34. stavka 3. Zakona o sportu, smatraju ‘menadžerima u sportu’ odnosno osobe koje s njima ‘zajednički djeluju’.

16. Zbog navedenog, sporno ograničenje, prema stajalištu Ustavnog suda, nije nerazmjerno naravi potrebe za ograničenjem u smislu članka 16. Ustava, nije u nesuglasnosti s člankom 54. stavkom 2. Ustava te ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom i ukidanje članka 27. stavka 3. alineja 7., 10. i 11., članka 46. stavka 5. alineja 3., 6. i 7. odnosno članka 47. stavka 9. Zakona o sportu.«

29.3. Vezano uz osporeni stavak 6. članka 46., odnosno stavak 7. članka 47. ZoS-a/06, Ustavni sud prije svega ističe da se nijedan razlog osporavanja koji ističu podnositelji supstancijalno ne odnosi na te odredbe, niti takav razlog objektivno postoji, jer te odredbe glase:

»Članak 46.

(...)

(6) Skupština je najviše tijelo županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba, u kojoj svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom.

(...)

Članak 47.

(...)

(7) Skupština je najviše tijelo nacionalnoga sportskog saveza u kojem svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom.

(...)«

Dakle, riječ je o dva pravila u odnosu na koja ni s gledišta Ustava ni u kontekstu Zakona o udrugama ne postoji nijedan pravno-logički utemeljen razlog osporavanja. Štoviše, predlagatelji istodobno osporavaju i dvije iznimke od citiranih pravila, što je samo po sebi proturječno. Osporene iznimke, koje su propisane stavkom 7. članka 46. odnosno stavkom 8. članka 47. ZoS-a/06, tiču se propisivanja sastava skupština županijskih sportskih saveza (odnosno sportskih saveza Grada Zagreba) i nacionalnih sportskih saveza te propisivanja broja glasova pojedinih predstavnika u tim skupštinama.

S time u vezi, Ustavni sud može jedino ponoviti stajalište prema kojem, iako je sastav tijela udruge i upravljanje udrugom, u načelu, stvar autonomnog odlučivanja članova odnosno po članovima izabranih tijela udruge, koje je ograničeno samo statutom i drugim općim aktima udruge, donesenima u skladu s Ustavom i zakonom, zakonodavac zbog postizanja legitimnih, objektivno i razumno opravdanih ciljeva može ograničiti tu autonomiju, to jest ograničiti pravo sportske udruge da u potpunosti samostalno djeluje rukovodeći se samo svojim autonomno donesenim općim aktima i pojedinačnim odlukama svojih tijela.

Da su u konkretnom slučaju postojali takvi legitimni, objektivno i razumno opravdani ciljevi ograničavanja autonomije dijela sportskih udruga proizlazi iz, prema stajalištu Ustavnog suda, obrazloženja Konačnog prijedloga (v. u točki 11. obrazloženja ovog rješenja) te iz sadržaja očitovanja predlagatelja zakona, posebice Kluba zastupnika SDP-a, kao i iz očitovanja resornog Ministarstva (v. u točkama 16., 17. i 18. obrazloženja ovog rješenja).

Budući da je jedan od temeljnih razloga predlaganja i donošenja ZIDZoS-a/15 problem financijske nediscipline sportskih udruga i njihovo netransparentno raspolaganje proračunskim sredstvima (kako se to navodi u spomenutim obrazloženjima), Ustavni sud nema razloga ocijeniti da bi bilo neopravdano, nerazmjerno i nelegitimno kada bi država uspostavila financijsku disciplinu i takvim mjerama kojima se financiranje iz javnih sredstava uvjetuje ispunjavanjem zakonom propisanih pretpostavki, pa i takvih koje se tiču sastava skupština određenih sportskih udruga, korisnika proračunskih sredstava.

30. Stoga je stajalište Ustavnog suda da zakonodavac nije člankom 46. stavkom 7. i člankom 47. stavkom 8. ZoS-a/06 povrijedio ustavna jamstva iz članka 43. Ustava u vezi s ustavnim jamstvom iz članka 14. stavka 2. Ustava, između ostalog i iz razloga što je prema članku 68. stavku 5. Ustava (koji predlagatelji također smatraju povrijeđenim) država dužna poticati i pomagati skrb o tjelesnoj kulturi i sportu, što ona i čini na način da skrbi o financiranju sporta u pretežitom dijelu iz proračunskih sredstava.

c) Obrazloženje rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 u materijalnopravnom smislu

31. U pogledu osporenog članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 predlagatelji prigovaraju zbog obvezivanja krovnih sportskih udruga da prijedloge svojih programa javnih potreba u sportu i financijske planove koji se odnose na izvršavanje programa javnih potreba u sportu državne razine podnose na suglasnost ministarstvu. Za predlagatelje to (jednako kao i propisivanje sastava skupština i broja glasova članova skupština) predstavlja ograničavanje samostalnosti krovnih sportskih udruga i narušavanje načela djelovanja udruga, zajamčenih zakonom i Ustavom. Uz to, smatraju da nema propisanih elemenata na temelju kojih bi se davala suglasnost ministarstva, nema povjerenstva ili drugog tijela koje bi u ministarstvu bilo nadležno i odgovorno za davanje suglasnosti te nisu utvrđeni pravni lijekovi ni pravne posljedice u slučaju uskrate suglasnosti (što može dovesti do prestanka rada krovnih sportskih udruga). Predlagatelji također ističu kako je kontrola djelovanja udruga odnosno neprofitnih organizacija te namjenskog korištenja sredstava državnog proračuna već dostatno uređena Zakonom o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija i drugim propisima, te zbog svega navedenog drže da je osporeni članak 75. stavci 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 u nesuglasnosti s člancima 16. stavkom 2. i 43. Ustava.

31.1. Ustavni sud još jednom ponavlja da je jedan od temeljnih razloga predlaganja i donošenja ZIDZoS-a/15 problem financijske (ne)discipline sportskih udruga i njihovo netransparentno raspolaganje proračunskim sredstvima. Stoga je suvišno ponavljati već izloženu argumentaciju o navedenom pitanju, ali se dodaje da je u već citiranom rješenju broj: U-I-1882/2014 od 10. srpnja 2018., osim o granicama miješanja države u slobodu (sportskog) udruživanja, Ustavni sud iznio stajalište i o pitanjima sprečavanja zlouporaba i koruptivnog ponašanja te financijske nediscipline u sportu. U tom smislu naveo je i sljedeće (mutatis mutandis primjenjivo i u konkretnom slučaju u kojem zakonodavac uvodi stroži mehanizam nadzora u područje proračunskog financiranja sporta):

»... Nadležno Ministarstvo, kao predlagatelj Zakona o sportu, obrazložilo je – a zakonodavno tijelo prihvatilo kao opravdane – ciljeve koji se nastoje postići isključenjem određenih osoba od obavljanja određenih sportskih funkcija i djelatnosti, smatrajući da se takvim ograničenjima doprinosi sprečavanju sukoba interesa i prevenciji mogućih zlouporaba. Valja pritom napomenuti da Republika Hrvatska na tom planu ima i određene obveze odnosno ciljeve zacrtane pojedinim strateškim dokumentima Hrvatskog sabora kao što su, primjerice, Nacionalni program za borbu protiv korupcije s akcijskim planom za borbu protiv korupcije (»Narodne novine« broj 34/02.), Strategija suzbijanja korupcije (‘Narodne novine0 broj 75/08.) i Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine (‘Narodne novine’ broj 26/15.).

U Strategiji suzbijanja korupcije, donesenoj 2008. godine, bilo je, među ostalim, navedeno sljedeće:

‘Ovom Strategijom provedena je revizija Nacionalnog programa suzbijanja korupcije 2006 – 2008. Na temelju stečenih iskustava u provođenju toga Nacionalnog programa, ova Strategija kao i Akcijski plan s jasno određenim mjerama, rokovima, odgovornim institucijama te potrebnim sredstvima, ima cilj unaprijediti sve oblike borbe protiv korupcije.

Ova revizija uzela je u obzir i preporuke iz Izvješća o screeningu za 23. poglavlje ‘Pravosuđe i temeljna prava’, preporuke iz Godišnjeg izvješća EK-a o napretku Republike Hrvatske u procesu pristupanja EU za 2007. godinu, preporuke Pristupnog partnerstva te preporuke Drugog ocjenjivačkog kruga GRECO-a Vijeća Europe.

Strategija će se provoditi kroz Akcijski plan za borbu protiv korupcije koji će, u cilju provedbe praćenja Strategije, biti revidiran svake godine.

(...)

5.11. ZNANOST, OBRAZOVANJE I ŠPORT

a) Analiza i ocjena stanja

(...)

Zakon o športu propisao je više mjera kojima je svrha i cilj sprječavati zlouporabe i korupcije u športu. Uređeno je preoblikovanje športskih klubova osnovanih za sudjelovanja u športskim natjecanjima u športska dionička društva. Transparentnost financiranja športa i pravodobno davanje traženih informacija važno je za prevenciju i suzbijanje korupcije.

b) Ciljevi

1. Osigurati transparentno korištenje sredstava predviđenih za znanost, obrazovanje i šport.’

U Strategiji suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine navodi se, među ostalim, sljedeće:

‘Republika Hrvatska kontinuirano strateški promišlja, provodi i nadograđuje sustav antikorupcijskih mjera, počevši od Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije iz 2002. godine i pripadajućeg Akcijskog plana. Stečena iskustva poslužila su kao putokaz za daljnje unaprjeđenje strateškog okvira, najprije usvajanjem Nacionalnog programa za suzbijanje korupcije 2006.-2008., a potom i Strategije suzbijanja korupcije od 19. lipnja 2008. godine i provedbenog Akcijskog plana, koji je revidiran 2010. i 2012. godine, sukladno izazovima i potrebama praktičnog antikoruptivnog djelovanja.

(...)

(...) Dok je prethodna Strategija bila usmjerena na izgradnju institucionalnog i zakonskog okvira, uspostavu koordiniranih međuresornih radnih procesa te na suzbijanje i procesuiranje korupcije, nova Strategija je fokusirana na prevenciju korupcije kroz detekciju korupcijskih rizika i uklanjanje preostalih zakonodavnih i institucionalnih nedostataka. Sustavnim naporima u području prevencije korupciju treba učiniti najrizičnijim izborom.

Republika Hrvatska trenutačno ima uspostavljen zakonodavni okvir, koji konstituira supstancijalni preduvjet efikasnom suzbijanju korupcije, no nesumnjivo postoji prostor za daljnja unaprjeđenja na područjima sistematizacije te nadzora i osiguravanja njegove provedbe.

Analiza Strategije suzbijanja korupcije iz 2008. godine, kao i analiza provedbe mjera i njihovih učinaka, ukazale su na potrebu pokretanja novog ciklusa strateškog planiranja u području suzbijanja korupcije, temeljenog na adekvatnoj analizi stanja i identifikaciji koruptivnih rizika u pojedinim područjima gospodarskog, društvenog i političkog djelovanja.

Strategija uvažava i članstvo Republike Hrvatske u međunarodnoj inicijativi ‘Partnerstvo za otvorenu vlast’ od siječnja 2012. godine, s kojim je Hrvatska pokazala odlučnost u nastojanjima da se poveća kvaliteta i djelotvornost upravljanja javnim resursima provedbom mjera u područjima fiskalne transparentnosti, pristupa informacijama, korištenja informacijskih tehnologija te sudjelovanja građana u oblikovanju javnih politika.

Pri izradi Strategije, uzete su u obzir preporuke sadržane u Antikorupcijskom izvješću Europske komisije od 2. veljače 2014. godine, te preporuke iz izvješća Grupe država protiv korupcije Vijeća Europe (GRECO) u IV. evaluacijskom krugu za Republiku Hrvatsku od 25. lipnja 2014. godine, kao i svi drugi relevantni mehanizmi praćenja borbe protiv korupcije.

Postoje brojna područja u kojima je Hrvatska već ostvarila značajan napredak, poput prava na pristup informacijama, financiranja predizbornih aktivnosti i političkih stranaka, transparentnost rada izvršne vlasti i uspostavljenog sustava sprječavanja sukoba interesa. Unatoč ostvarenim naprecima u ovim područjima, nužno je uspostaviti svijest o potrebi kontinuiranog praćenja učinkovitosti pojedinih rješenja, budući da je to preduvjet za daljnja unaprjeđenja.

U svrhu identificiranja i suzbijanja koruptivnih rizika, u izradi Strategije primijenjen je sektorski pristup, koji će ciljanim preventivnim mjerama omogućiti sprječavanje različitih pojavnih oblika korupcije specifičnih za pojedini sektor (...).

(...)

Generiranje potencijalnih korupcijskih aktivnosti vidljivo je i u procesu financiranja javnih potreba u sportu. Moguće nenamjensko i nesvrhovito korištenje proračunskih sredstava u ovom slučaju proizlazi iz nejasno definiranih odredbi unutar Zakona o sportu koje određuju planiranje, izvršavanje i izvještavanje, kao i kontrolu namjenskog i svrhovitog korištenja javnih sredstava namijenjenih razvoju sporta u Republici Hrvatskoj. Navedenim se upućuje na potrebu revizije postojeće zakonske regulacije područja financiranja javnih potreba u sportu.

Napokon, različite nepravilnosti moguće su i u okviru rada sportskih udruga u Republici Hrvatskoj, tijela koja upravljaju tim udrugama kao i u nadzoru nad radom udruga.

(...)

Dosadašnja iskustva u primjeni Zakona o sportskoj inspekciji ukazuju na potrebu podizanja razine učinkovitosti i preispitivanje organizacije sustava sportske inspekcije. Potencijalna pojava sukoba interesa, kao posljedica istovremenog članstva u tijelima sportskih udruga i obavljanja s time nespojivih poslova i dužnosti, nameće potrebu dodatnog jačanja pravnog okvira i edukacije u cilju povećanja razine integriteta djelatnika u sportu. Nužno je, dakle, provesti i izmjene Zakona o sportskoj inspekciji te na taj način omogućiti sportskim inspektorima učinkovitije obavljanje inspekcijskog posla i dovođenje poslovanja sportskih udruga u skladu s pozitivnim procesima Republike Hrvatske.’«

32. Slijedom izloženog, Ustavni sud smatra da predlagatelji nisu doveli u pitanje suglasnost članka 75. stavaka 9., 10., 11., 12. i 13. ZoS-a/06 s člancima 16. stavkom 2. i 43. Ustava.

d) Obrazloženje rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. ZIDZoS-a/15 u materijalnopravnom smislu

33. Predlagatelji ukazuju i na članak 9. ZIDZoS-a/15 i njegovu nesuglasnost s člancima 4. stavkom 1., 129.a stavkom 1., 130. i 131. Ustava, jer se, prema njihovom stajalištu, tom odredbom ZIDZoS-a/15 sprečava područna (regionalna) samouprava da samostalno odlučuje na koji će način financirati i razvijati sport na svom području.

Članak 9. ZIDZoS-a/15 je prijelazna zakonska odredaba, pa Ustavni sud napominje da se na prijelazne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava (osobito kad je riječ o propisivanju retroaktivnog djelovanja novog zakonskog režima), pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti, jer se preko prijelaznih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka (v. Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-3239/2014 od 3. srpnja 2014., »Narodne novine« broj 83/14.).

Konkretna prijelazna zakonska odredba nalaže određenim županijskim sportskim savezima odnosno sportskim savezima Grada Zagreba i nacionalnim sportskim savezima (to jest sportskim udrugama na koje se odnose članci 46. stavak 7. i 47. stavak 8. ZoS-a/06) da se u određenom roku (šest mjeseci od stupanja zakona na snagu) organizacijski usklade s odredbama ZIDZoS-a/15, a u protivnom se sve do takvog usklađenja neće financirati iz sredstava namijenjenih javnim potrebama u sportu.

Ustavni sud primjećuje da se pojam »javne potrebe u sportu« u osporenom članku 9. ZIDZoS-a/15 koristi nedovoljno precizno, to jest u nepotpunom izričaju, jer je, naime, riječ o »javnim potrebama u sportu na državnoj razini«, u smislu članka 75. ZoS-a/06 (v. u točki 7. obrazloženja ovog rješenja), a ne o »javnim potrebama u sportu za koje se sredstva osiguravaju iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba«, u smislu članka 76. ZoS-a/06.

Međutim, iz ukupnosti odredaba ZoS-a/06 i svega prethodno izloženog u obrazloženju ovog rješenja jasno je kako je u slučaju ZIDZoS-a/15 riječ o zakonodavnoj intervenciji radi zaštite »državnog novca«, to jest sredstava koja se za sport izdvajaju iz proračuna Republike Hrvatske. Dakle, (ne)ispunjavanje uvjeta koje je zakonodavac propisao određenim sportskim udrugama odražava se na financiranje tih udruga iz sredstava državnog proračuna.

34. Ni iz čega propisanog osporenim člankom 9. ZIDZoS-a/15 ne proizlazi da bi prestanak ili nastavak financiranja sportskih udruga iz državnog proračuna imao utjecaja na financiranje sportskih udruga na županijskoj i lokalnoj razini u pogledu »javnih potreba u sportu za koje se sredstva osiguravaju iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba«, kao ni na slobodu odlučivanja nadležnih tijela područne (regionalne) samouprave o financiranju sporta na svojem području.

Ustavni sud stoga ne vidi u čemu predlagatelji nalaze »sprečavanje područne (regionalne) samouprave da samostalno odlučuje o financiranju sporta na svom području«, i to takvo sprečavanje koje bi imalo razmjere povrede Ustavom zajamčenog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članci 129.a stavak 1., 130. i 131. Ustava). S druge strane, istaknuti članak 4. stavak 1. Ustava (načelo /tro/diobe državne vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu) u kontekstu o kojem je ovdje riječ nema nikakve relevantnosti.

e) Obrazloženje rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom cjelokupnog ZIDZoS-a/15 u formalnom smislu

35. Predlagatelji smatraju kako je cjelokupni ZIDZoS/15 u nesuglasnosti s Ustavom iz proceduralnih razloga, to jest zbog donošenja po hitnom postupku, slijedom čega traže od Ustavnog suda i ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom cjelokupnog ZIDZoS-a/15.

ZIDZoS/15 u cijelosti glasi:

»ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O SPORTU

Članak 1.

U Zakonu o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.) naslov iznad članka 13. mijenja se i glasi: ‘Pravne posljedice pravomoćne osude, vođenja kaznenog i prekršajnog postupka’.

U članku 13. iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:

‘(4) Osoba koja je u posljednje tri godine pravomoćno kažnjena za prekršaj u sportu i na sportskim natjecanjima prema odredbama ovoga Zakona i posebnih propisa kojima se propisuju prekršaji u sportu i na sportskim natjecanjima, ne može organizirati i voditi sportska natjecanja, obavljati stručne poslove u sportu, sudjelovati u radu skupštine ili tijela upravljanja sportske udruge ili trgovačkog društva niti može biti ovlaštena za zastupanje te pravne osobe.’.

Članak 2.

U članku 46. iza stavka 5. dodaju se stavci 6. i 7. koji glase:

‘(6) Skupština je najviše tijelo županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba, u kojoj svaki član ima pravo na najmanje jedna glas, na način utvrđen statutom.

(7) Iznimno od stavka 6. ovoga članka, skupštinu županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskoga saveza Grada Zagreba osnovanog u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. ovoga Zakona, čine:

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nacionalnim sportskim natjecanjima na način da sportski klub koji sudjeluje u najnižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima jedan glas, a svaki sportski klub koji sudjeluje u neposredno višem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja ima pravo na dvostruko više glasova od sportskoga kluba koji sudjeluje u neposredno nižem rangu nacionalnoga sportskog natjecanja tog sporta i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera na način uređen statutom županijskoga sportskog saveza, odnosno Sportskog saveza Grada Zagreba.’.

Članak 3.

U članku 47. iza stavka 6. dodaju se novi stavak 7. i stavak 8. koji glase:

‘(7) Skupština je najviše tijelo nacionalnoga sportskog saveza u kojem svaki član ima pravo na najmanje jedan glas, na način utvrđen statutom.

(8) Iznimno, skupštinu nacionalnoga sportskog saveza osnovanog u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. ovoga Zakona, čine:

– predstavnik pojedinoga županijskoga sportskog saveza odnosno Sportskoga saveza Grada Zagreba s jednim glasom,

– predstavnik pojedinoga sportskoga kluba koji sudjeluje u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja s dva glasa,

– predstavnici sportskih klubova koji sudjeluju u nižim stupnjevima natjecanja od najvišega stupnja nacionalnoga sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom i

– predstavnik udruženja sportaša i trenera koji sudjeluju u najvišem stupnju nacionalnoga sportskog natjecanja, na način utvrđen statutom.’

Dosadašnji stavak 7. postaje stavak 9.

Članak 4.

Naslov iznad članka 74. mijenja se i glasi: ‘X. Financiranje sporta i objava financijskih izvješća’.

Članak 5.

U članku 75. iza stavka 8. dodaju se stavci 9., 10.,11., 12. i 13. koji glase:

‘(9) Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih i Hrvatski akademski sportski savez prijedloge svojih programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba dostavljaju na suglasnost ministarstvu u rokovima utvrđenim Pravilnikom iz stavka 13. ovoga članka.

(10) Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez svoje programe javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba ne mogu mijenjati i/ ili dopunjavati tijekom poslovne godine bez suglasnosti ministarstva.

(11) Planirani godišnji iznos financiranja programa javnih potreba i financijske planove koji se odnose na izvršenje programa javnih potreba u sportu iz ovoga članka za Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski paraolimpijski odbor, Hrvatski sportski savez gluhih, Hrvatski akademski sportski savez i Hrvatski školski sportski savez ministar utvrđuje Odlukom nakon donošenja Državnog proračuna.

(12) Nakon donošenja Odluke iz stavka 11. ovoga članka korisnici sredstava iz stavka 11. ovoga članka sklopit će s ministarstvom ugovore kojima će biti definirana međusobna prava i obveze.

(13) Ministar Pravilnikom, uz prethodno mišljenje Ministarstva financija, detaljnije propisuje metodologiju i rokove za izradu i dostavu Programa javnih potreba, način izvršavanja Programa javnih potreba, način i rokove izvještavanja o provedbi Programa javnih potreba te metodologiju izrade financijskog plana.’.

Članak 6.

U članku 76. iza stavka 8. dodaje se stavak 9. koji glasi:

‘(9) Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i Grad Zagreb mogu općim aktom detaljnije propisati metodologiju i rokove za izradu i dostavu Programa javnih potreba, način izvršavanja Programa javnih potreba, način i rokove izvještavanja o provedbi Programa javnih potreba te metodologiju izrade financijskog plana iz ovoga članka.’.

Članak 7.

Iza članka 76. dodaje se članak 76.a koji glasi:

‘Članak 76.a

(1) Pravne osobe u sustavu sporta obvezne su javno objavljivati godišnje financijske izvještaje sukladno odredbama ovoga Zakona te posebnih propisa kojima je uređeno područje financijskog poslovanja i računovodstva.

(2) Pravna osoba u sustavu sporta obvezna je objaviti godišnje financijske izvještaje na svojim mrežnim stranicama, u roku od petnaest dana od dana predaje financijskog izvještaja Ministarstvu financija, odnosno drugoj instituciji koju Ministarstvo financija ovlasti za zaprimanje i obradu financijskih izvještaja, ako njezin godišnji proračun iznosi najmanje pet milijuna kuna u poslovnoj godini za koju se godišnji financijski izvještaji sastavljaju.

(3) Odredbe ovoga članka na odgovarajući način se primjenjuju na sve oblike udruživanja određene Zakonom’.

Članak 8.

Naslov iznad članka 86. mijenja se i glasi: ‘XIV. Prekršajne odredbe’.

U članku 86. stavku 1. iza točke 8. dodaje se točka 9. koja glasi:

‘9. koja ne objavi godišnji financijski izvještaj sukladno članku 76.a ovoga Zakona.’.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 9.

(1) Županijski sportski savezi, odnosno sportski savez Grada Zagreba i nacionalni sportski savezi osnovani u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem rangu nacionalnog sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakonu o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.), dužni su u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona provesti izbore za skupštinu i sazvati skupštinu županijskih sportskih saveza, odnosno sportskog saveza Grada Zagreba i nacionalnih sportskih saveza u skladu s odredbama članka 2. i 3. ovoga Zakona.

(2) Protekom roka iz stavka 1. ovoga članka županijski sportski savezi, odnosno sportski savez Grada Zagreba i nacionalni sportski savezi osnovani u sportu u kojem najmanje polovina sportskih klubova koji sudjeluju u najvišem rangu nacionalnog sportskog natjecanja imaju profesionalni status u smislu članka 24. Zakona o sportu (‘Narodne novine’, br. 71/06., 150/08., 124/10., 124/11., 86/12. i 94/13.) neće se financirati iz sredstava javnih potreba u sportu dok ne provedu usklađenje s odredbama iz članaka 2. i 3. ovoga Zakona.

Članak 10.

Ministar nadležan za sport donijet će pravilnik iz članka 5. ovoga Zakona u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 11.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

36. Predlagatelji ustavnosudske ocjene navode da su predlagatelji zakona obrazložili zbog čega predlažu da se ZIDZoS/15 donese u hitnom postupku (v. u točki 11. obrazloženja ovog rješenja), ali oni to obrazloženje ne smatraju zadovoljavajućim.

Ustavni sud iz sadržaja obrazloženja predlagatelja zakona zaključuje da je riječ o zakonodavnoj intervenciji koja se opravdava, u prvom redu, potrebom uspostave transparentnijeg sustava financiranja sporta i trošenja sredstava iz državnog proračuna namijenjenih sportu (a riječ je o iznimno visokim iznosima), zbog izravne povezanosti financiranja hrvatskog sporta s donošenjem državnog proračuna i projekcijama budućih proračuna te odgovarajućim rokovima u kojima ti akti moraju biti doneseni. Praktično sve odredbe ZIDZoS-a/15 povezane su na manje ili više izravan način s pitanjem financiranja sporta.

Iznimku čini jedino novela članka 13. ZoS-a/06 dodavanjem stavka 4., osobito u dijelu koji se tiče prekršaja propisanih Zakonom o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima.

Stoga u okolnostima konkretnog slučaja, kada se radi o zakonodavnom postupku koji je započeo u ožujku 2015., s intencijom da primjena predloženog zakona pokaže svoje učinke već pri planiranju i donošenju prvog sljedećeg proračuna (za 2016. godinu), dakle krajem 2015. godine, nije utemeljena tvrdnja predlagatelja da je predloženi hitni postupak bio suvišan i da je četveromjesečno trajanje tog postupka obezvrijedilo argumentaciju predlagatelja zakona o potrebi njegovog hitnog donošenja.

Naime, Poslovnikom Hrvatskog sabora nije propisan najdulji »dopušteni rok« trajanja hitnog zakonodavnog postupka, već je člankom 204. propisano da se uz prijedlog za donošenje zakona po hitnom postupku podnosi konačni prijedlog zakona, koji sadrži sve što i prijedlog zakona, kao i da se u hitnom postupku objedinjuje prvo i drugo čitanje zakona. Trajanje postupka u zakonodavnom tijelu određuje niz okolnosti koje su u svakom pojedinom slučaju različite i ne mogu se propisati.

Ustavni sud također je utvrdio da se ni Vlada ni klubovi zastupnika u Hrvatskom saboru, kao ni radna tijela Hrvatskog sabora, nisu protivili sadržaju Konačnog prijedloga, kao ni predloženom donošenju zakona po hitnom postupku (v. u točkama 12. – 15. obrazloženja ovog rješenja), u smislu članka 204. Poslovnika Hrvatskog sabora, te je ZIDZoS/15 u konačnici i donesen značajnom većinom zastupničkih glasova (81 glas »za«, 24 glasa »protiv« i 3 »suzdržana« glasa).

37. Predlagatelji također tvrde da je ZIDZoS/15 donesen uz kršenje Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, pravnih stajališta Ustavnog suda iz Izvješća o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora broj: U-X-99/2013 od 23. siječnja 2013., članka 5. Zakona o procjeni učinaka propisa, članka 28. stavka 5. Poslovnika Vlade Republike Hrvatske i članaka 174. stavka 4. i 204. stavka 1. Poslovnika Hrvatskog sabora.

37.1. Ustavni sud napominje da u konkretnom slučaju predlagatelj sporne novele ZoS-a/06 (ZIDZoS-a/15) nije bilo tijelo državne uprave odnosno Vlada, već su to bila dva kluba zastupnika u Hrvatskom saboru. U vrijeme predlaganja i donošenja ZIDZoS-a/15 primjena Zakona o procjeni učinaka propisa bila je (u bitnome) uređena odredbama tog zakona koje su (u relevantnim dijelovima) glasile:

»Primjena Zakona

Članak 4.

(1) Ovaj se Zakon primjenjuje na postupak u vezi s izradom propisa predviđenih Planom normativnih aktivnosti vezano za postupak procjene učinaka propisa iz članka 9. stavka 2. podstavka 2. ovoga Zakona te na druge postupke u vezi s izradom propisa i praćenjem njihove provedbe kako je to određeno ovim Zakonom.

(...)«

»Članak 9.

(1) Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Ureda za zakonodavstvo, donosi Godišnji plan normativnih aktivnosti (u daljnjem tekstu: Godišnji plan).

(...)

Obvezni postupak procjene učinaka propisa

Članak 10.

(1) Postupak procjene učinaka propisa obvezno se provodi za propise koji su u okviru Godišnjeg plana predviđeni Planom normativnih aktivnosti vezano za postupak procjene učinaka propisa iz članka 9. stavka 2. podstavka 2. ovoga Zakona.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, postupak procjene učinaka propisa provodi se i na temelju zaključka Hrvatskoga sabora, odnosno na temelju odluke ili zaključka Vlade Republike Hrvatske, kako je to određeno u članku 13. ovoga Zakona.«

»Članak 25.

Na postupak izrade i donošenja propisa koji ne podliježu procjeni učinaka propisa sukladno ovom Zakonu, primjenjuju se odredbe posebnih propisa i akata nadležnih tijela kojima je uređen postupak donošenja propisa.«

Nadalje, u Kodeksu savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata navedeno je, između ostalog, sljedeće (bitno istaknuo Ustavni sud):

»STANDARDI I MJERE U POSTUPKU SAVJETOVANJA

V.

Prilikom izrade nacrta prijedloga zakona, drugog propisa ili akta (rezolucije, deklaracije, strategije, programi i drugo) kojim se izražava politika Hrvatskoga sabora ili Vlade Republike Hrvatske, a čiji su nositelji središnja tijela državne uprave i uredi Vlade Republike Hrvatske, minimalni standardi i mjere za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću jesu:

1. Pravodobno informiranje o planu donošenja zakona, drugih propisa i akata

(...)

2. Dostupnost i jasnoća sadržaja postupka savjetovanja

(...)

3. Rok provedbe internetskog i drugih oblika savjetovanja

(...)

4. Povratna informacija o učincima provedenog savjetovanja

(...)

5. Usklađenost primjene standarda i mjera savjetovanja u državnim tijelima

(...)«

»IX.

Odredbe ovoga Kodeksa odgovarajuće primjenjuju tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti u postupcima donošenja općih akata kojima uređuju pitanja iz svoga djelokruga, a kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana ili druga pitanja od interesa za opću dobrobit građana i pravnih osoba na njihovu području, odnosno području njihove djelatnosti (uređenje naselja i stanovanja, prostorno planiranje, komunalna djelatnost i druge javne službe, zaštita okoliša, i drugo).«

38. Slijedom navedenog, za postupak donošenja konkretnog osporenog propisa nisu neposredno pravno relevantni ni Zakon o procjeni učinaka propisa ni Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, ni Poslovnik Vlade Republike Hrvatske, a time ni članak 174. stavak 4. Poslovnika Hrvatskoga sabora. Navedeno ne znači da pojedini normativni procesi u Republici Hrvatskoj ne podliježu ni minimalnim demokratskim standardima javnosti i transparentnosti. Naprotiv, i u slučajevima kada nositelj izrade zakonskog prijedloga odnosno predlagatelj zakona ili drugog propisa nisu tijela državne uprave odnosno Vlada, tijela jedinica lokalne odnosno područne samouprave odnosno pravne osobe s javnim ovlastima, temeljna načela koja proizlaze iz Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću uvijek je potrebno uvažavati. Stoga je Ustavni sud u konkretnom slučaju, uz postupak unutar samog zakonodavnog tijela u povodu konkretnog zakonskog prijedloga, razmotrio i opće stanje uključenosti i informiranosti zainteresirane javnosti o pitanjima koja su (i) u ovom predmetu istaknuta kao sporna, utvrdivši pritom da se moguća rješenja relativno kontinuirano razmatraju u za to nadležnim tijelima Republike Hrvatske i uz sudjelovanje zainteresirane javnosti.

Naime, javno su dostupni podaci (zakonodavstvo.gov.hr; mzo.hr; sdus.hr) o višekratnim pokušajima noveliranja ZoS-a/06, kao i donošenja posve novog zakona za područje sporta. Jedan od njih dogodio se krajem 2014. godine, nedugo prije donošenja ZIDZoS-a/15, zatim sredinom 2016. godine, nakon toga početkom 2017. godine itd. Iz dostupnih podataka razvidno je da su u tim slučajevima nadležna tijela državne uprave provodila javna savjetovanja u postupku procjene učinaka propisa te da je u savjetovanjima sudjelovao određen broj pojedinaca i pravnih osoba, među njima i Hrvatski olimpijski odbor. O spornim se pitanjima pravnog uređenja hrvatskog sporta de facto kontinuirano vodi javna rasprava, ali do danas nije okončana.

U slučaju konkretnog zakonskog prijedloga, koji je potekao iz redova saborskih zastupnika, Ustavni sud ne nalazi da bi izostanak javne rasprave u strogo formalnopravnom smislu na kakav ukazuju predlagatelji, te upućivanje prijedloga u hitnu parlamentarnu proceduru bili, sami po sebi, dostatni za ocjenu o postojanju pokazatelja formalne neustavnosti zakona u cjelini. Pritom, pozivajući se na Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-99/2013, predlagatelji stajalište o neustavnosti »učestale prakse donošenja zakona po hitnom postupku« (koja je u vrijeme donošenja tog Izvješća pokazivala tendenciju da od iznimke preraste u pravilo) pogrešno tumače kao svojevrsnu »zabranu« donošenja zakona po hitnom postupku odnosno kao pravni standard koji je uspostavio Ustavni sud, a pod koji se može podvesti načelno svaka situacija »sužene« javne rasprave i hitnog donošenja zakona te se, kao takva, smatrati neustavnom.

Ustavni sud, sukladno Ustavu i Ustavnom zakonu, takvim izvješćima upućenim Hrvatskom saboru reagira na društvena stanja koja se mogu okarakterizirati kao »pojave neustavnosti«, pa je sukladno tome u navedenom Izvješću Ustavni sud i naveo, između ostalog, sljedeće:

»... Učestala praksa donošenja zakona po hitnom postupku narušava samu bit parlamentarizma. Takva praksa obezvrjeđuje značenje demokratskih procedura i obvezu njihova poštovanja ...

(...)

7. Ustavni sud stoga utvrđuje da se u postupcima donošenja zakona u Republici Hrvatskoj moraju poštovati standardi inherentni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma izražen u ustavnim postulatima o Republici Hrvatskoj kao demokratskoj višestranačkoj državi u kojoj je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti (članci 3. i 70. Ustava).

8. Ovim se izvješćem ne odriče pravo zakonodavca da u pojedinim specifičnim situacijama zakon donese po hitnom postupku. Međutim, to mora činiti iznimno, kad za to postoje razlozi propisani u Poslovniku Hrvatskog sabora ... i kad su ti razlozi opravdani. Nužno je pri tome – bez iznimke – relevantne razloge za donošenje zakona po hitnom postupku podrobno obrazložiti u prijedlogu samog zakona. Nije dostatno samo se pozvati na Poslovnik ...«

39. Imajući u vidu navedeno u točkama od 36. do 39. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud nije našao da bi argumentacija predlagatelja u pogledu formalne nesuglasnosti ZIDZoS-a/15 s Ustavom bila ustavnopravno relevantna i da bi ukazivala na potrebu ukidanja tog zakona iz formalnih razloga.

Zbog toga, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, doneseno je rješenje kao u točkama I. i II. izreke.

Utvrđenje iz točke III. izreke doneseno je na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona.

Objava rješenja (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

40. Budući da je Ustavni sud meritorno ocijenio suglasnost osporenog zakona s Ustavom, prijedlog predlagatelja za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog ZIDZoS-a/15, u smislu članka 45. Ustavnog zakona, nije razmatran.

Broj: U-I-378/2016

Zagreb, 7. srpnja 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.