## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3487/2006 od 7. srpnja 2009.

### NN 88/2009 (22.7.2009.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3487/2006 od 7. srpnja 2009.

88 22.07.2009 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:
U-II-3487/2006 od 7. srpnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2190

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlogu Petra Marije Radelja iz Zagreba, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 7. srpnja 2009. godine, donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je u razdoblju od 1. listopada 2001. do 10. listopada 2001. odredba članka 27. Odluke o gradskim porezima i o prirezu porezu na dohodak (»Narodne novine« broj 85/01.), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Zaprešića 27. rujna 2001., bila u suprotnosti s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 89. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske, kao i s člankom 95. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 117/01., 150/02. i 147/03.), u dijelu koji glasi: »stupa na snagu danom objave u Glasniku Zagrebačke županije« i u dijelu koji glasi: »primjenjuje se na prirez porezu na dohodak s 1. 10. 2001. godine«.

II. Utvrđuje se da je odredba članka 27. Odluke navedena u točki I. izreke u suprotnosti s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 89. stavkom 2. Ustava, kao i s člankom 95. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 117/01., 150/02. i 147/03.), u dijelu koji glasi: »stupa na snagu danom objave u Glasniku Zagrebačke županije, a primjenjuje se na: – prirez porezu na dohodak od 1.10. 2001. godine; – ostale gradske poreze«.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Petar Marija Radelj podnio je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka 27. Odluke o gradskim porezima i o prirezu porezu na dohodak (»Narodne novine« broj 85 od 2. listopada 2001.), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Zaprešića 27. rujna 2001. (u daljnjem tekstu: osporena Odluka).

Ističe da je stupanje na snagu osporene Odluke uređeno protivno izričitoj odredbi članka 95. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 117/01., 150/02. i 147/03.), kojom je propisano da se odluka grada o prirezu porezu na dohodak mora objaviti u »Narodnim novinama« i stupa na snagu osmog dana od objave.

Naime, odredbom članka 27. osporene Odluke propisano je da ta Odluka stupa na snagu danom objave u Glasniku Zagrebačke županije (broj 16 od 1. listopada 2001.), a ne osmog dana od objave u »Narodnim novinama« (10. listopada 2001.). Pored toga, istom odredbom propisano je i da se Odluka primjenjuje na prirez porezu na dohodak od 1. listopada 2001., a na ostale gradske poreze od 1. siječnja 2002. godine.

Prema stajalištu podnositelja, osporena Odluka svojim retroaktivnim djelovanjem proizvodi nedopuštene pravne učinke, protivna je odredbama članka 5. stavka 1. i članka 89. stavaka 2. i 4. Ustava te stoga valja poništiti odredbu članka 27. te Odluke, uz istodobno utvrđenje da Odluka stupa na snagu i primjenjuje se – na prirez porezu na dohodak – od 10. listopada 2001., a da u odnosu na ostale gradske poreze stupa na snagu i primjenjuje se od 1. siječnja 2002. godine.

2. Tijekom ustavnosudskog postupka prijedlog je dostavljen na očitovanje Gradskom vijeću Grada Zaprešića te je zamjenik gradonačelnika Grada Zaprešića 8. siječnja 2009. dostavio očitovanje.

U očitovanju se navodi da predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donošenjem određenih odluka, među kojima i onih o određivanju stupanja na snagu i početka primjene pojedinih odluka, stvaraju preduvjete za ostvarivanje zacrtane razvojne politike, da je osporena Odluka na snazi te da je odredba članka 27. te Odluke »mijenjana, u odnosu na početak primjene odredbe o gradskim porezima, a u odnosu na prirez porezu odredba nije mijenjana.« U očitovanju se iznosi i stajalište da u konkretnom slučaju nije riječ o povredi zakona.

Uz navedeno pisano očitovanje Ustavnom sudu, međutim, nije dostavljen nikakav podatak o tekstu izmjene odredbe članka 27. osporene Odluke, nikakav podatak o objavi te izmjene, a provjerom je utvrđeno da navedena izmjena u »Narodnim novinama« nije objavljena.

Prijedlog je osnovan.

3. Mjerodavne odredbe Ustava Republike Hrvatske za ocjenu ustavnosti osporene Odluke su:

Članak 3.

Sloboda (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 5. stavak 1.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Članak 89. stavci 2. i 4.

Propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.

Zakon i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

4. Mjerodavna odredba Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave za ocjenu zakonitosti osporene Odluke je:

Članak 95.

Odluka grada o prirezu na porez na dohodak mora se objaviti u Narodnim novinama i stupa na snagu osmoga dana od objave.

5. Osporenu Odluku donijelo je Gradsko vijeće Grada Zaprešića na temelju članaka 13., 30.a, 32., 33., 36., 38.c, 38. i 38.m i 42. Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave te na temelju članka 19. Statuta Grada Zaprešića, na sjednici održanoj 27. rujna 2001. godine.

Objavljena je u »Narodnim novinama« broj 85 od 2. listopada 2001. i u Glasniku Zagrebačke županije broj 16 od 1. listopada 2001. godine.

6. Odredbom članka 27. osporene Odluke propisano je:

Ova Odluka stupa na snagu danom objave u Glasniku Zagrebačke županije, a primjenjuje se na:

– prirez porezu na dohodak od 1. 10. 2001. godine

– ostale gradske poreze od 1. 1. 2002. godine.

7. Propisujući nastup pravnih učinaka osporene Odluke prije njezine objave u »Narodnim novinama« i prije nego što su njezini pravni učinci, u skladu s tim, mogli nastupiti, Gradsko vijeće Grada Zaprešića primijenilo je normativno rješenje koje ne udovoljava zahtjevima vladavine prava sadržanim u članku 3. Ustava (osobito zahtjevima načela pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, kao sastavnog dijela načela vladavine prava), odnosno normativno rješenje koje ne udovoljava načelima ustavnosti i zakonitosti, sadržanima u članku 5. stavku 1. Ustava te ujedno nije suglasno odredbi članka 89. stavka 4. Ustava niti odredbi članka 95. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Na navedeni način osporena je Odluka – u razdoblju od dana kad je objavljena u Glasniku Zagrebačke županije i (prema samoj Odluci) stupila na snagu odnosno, u jednom dijelu, »započela s primjenom« (1. listopada 2001.) do osmog dana nakon objave u »Narodnim novinama«, kad je mogla i trebala stupiti na snagu (10. listopada 2001.) – proizvodila nedopuštene pravne učinke, to jest imala ustavnopravno nedopušteno retroaktivno djelovanje.

8. U izvješću Hrvatskom saboru broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 64/06.), vezano uz problem zakonskih odredaba koje s različitim datumima određuju stupanje na snagu zakona odnosno početak njegove primjene, Ustavni sud je izrazio sljedeće stajalište, u cijelosti primjenjivo i na istovrsni problem stupanja na snagu/početka primjene drugih propisa:

Ustavno je pravilo da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«. Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (vakacija) potrebno je da bi se s odredbama novog zakona upoznali i za njegovu primjenu pripremili adresati na koje se odnosi.

Zakonodavac može iz osobito opravdanih razloga odrediti drugačije vakacijsko razdoblje, tako da zakon može stupiti na snagu na dan objave u »Narodnim novinama«, ali i na određeni dan u budućnosti koji zakonodavac propisuje ovisno o potrebama usklađivanja (harmoniziranja) zakonodavnog poretka radi osiguranja njegove jedinstvenosti.

Analizom normativnog sadržaja završnih odredbi zakona navedenih u točki 2. ovog Izvješća može se ocijeniti da zakonodavac zamjenjuje vakaciju (vrijeme čekanja) odgođenim početkom primjene zakona, koji Ustav ne poznaje.

Načelo vladavine prava, a osobito načelo pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegov sastavni dio, zahtijeva da stupanje na snagu zakona bude propisano na jasan i nedvojben način.

Zakon mora stupiti na snagu točno određenog dana, što ujedno znači da se od tog dana mora početi primjenjivati. To je opći ustavni zahtjev kojem mora udovoljavati svaki zakon.

Zakonske odredbe koje propisuju odgođeni početak primjene zakona koji je stupio na snagu ne udovoljavaju zahtjevima načela vladavine prava, osobito načelu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegovom sastavnom dijelu.

Ustavni sud napominje da zakonodavac, sukladno Ustavu, može propisati stupanje na snagu zakona na sljedeće načine:

– određivanjem dana, mjeseca i godine kada zakon stupa na snagu (kalendarski), ili

– nastupom određenog događaja (primjerice, danom prijema Republike Hrvatske u članstvo u Europskoj uniji).

Pri tome je važno napomenuti da sve odredbe zakona ne moraju stupiti na snagu istodobno. Za pojedine glave i/ili odredbe zakona može se odrediti vremenski različito stupanje na snagu ovisno o normativnom sadržaju zakona i o drugim pretpostavkama koje je potrebno osigurati za njegovu provedbu. S ustavnopravnog aspekta važno je samo to, da stupanjem na snagu zakona ili pojedinih njegovih glava/odredbi istodobno započne i njihova primjena.

9. Prema tome, Ustav Republike Hrvatske ne poznaje pojam »početka primjene« zakona odnosno drugog propisa, već isključivo pojam »stupanja na snagu«, bilo da je riječ o stupanju na snagu zakona odnosno drugog propisa protekom vakacijskog razdoblja od osam dana nakon objave (ili kraćeg, iz posebno opravdanih razloga), bilo da je riječ o odgađanju nastupa pravnih učinaka zakona, drugog propisa ili pojedinih njihovih odredaba. U svakom od navedenih slučajeva uvijek se radi isključivo o stupanju na snagu, te taj pravni pojam ne može biti zamijenjen pojmom početka primjene, a napose početak primjene ne može biti određen vremenski drugačije i odvojeno od stupanja na snagu. Stupanje na snagu zakona, drugog propisa ili pojedine njihove odredbe istodobno je i početak njihove primjene.

Sukladno navedenom, Ustavni sud je utvrdio da je u konkretnom slučaju propisano i stupanje na snagu osporene Odluke, i početak njezine primjene (u jednom dijelu s istim danom, a u drugom dijelu s odgodom) te da je to u suprotnosti s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 89. stavkom 2. Ustava, kao i s člankom 95. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

10. Uzimajući u obzir sve navedeno, završna odredba članka 27. osporene Odluke imala bi glasiti:

Ova Odluka stupa na snagu osmog dana od objave u »Narodnim novinama« za prirez porezu na dohodak.

Za ostale gradske poreze ova Odluka stupa na snagu 1. 1. 2002. godine.

11. Zaključno, Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti i sljedeće:

Iako je osporena Odluka u cjelini, na dan donošenja ove odluke Ustavnog suda, još uvijek na pravnoj snazi, nedvojbeno je da odredba članka 27. Odluke po svojoj pravnoj naravi predstavlja završnu odredbu, čiji se sadržaj iscrpljuje određivanjem dana kada će Odluka stupiti na snagu.

Naime, prema sadržaju spornog članka 27. Odluke, ona je stupila na snagu dijelom 1. listopada 2001., a dijelom 1. siječnja 2002. Da je sadržaj članka 27. Odluke bio usklađen s Ustavom i mjerodavnim zakonom, Odluka bi bila stupila na snagu dijelom 10. listopada 2001., a dijelom 1. siječnja 2002. Dakle, u svakom je slučaju njezin normativni sadržaj na dan donošenja odluke Ustavnog suda konzumiran te više ne proizvodi pravne učinke.

Slijedom navedenog, Ustavni sud je, imajući u vidu značenje osporene Odluke, a vodeći se, pored ostalog, i razlozima svrsishodnosti, zauzeo stajalište da u konkretnom slučaju, unatoč utvrđenoj neustavnosti i nezakonitosti odredbe članka 27. osporene Odluke, nema mjesta primjeni članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prema kojoj je Ustavni sud ovlašten ukinuti drugi propis odnosno pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom.

12. Odredbom članka 56. stavka 1. Ustavnog zakona propisano je da Ustavni sud može (pod određenim uvjetima koji nisu relevantni u konkretnom slučaju) ocjenjivati ustavnost i zakonitost drugog propisa odnosno pojedinih njegovih odredaba, iako je on prestao važiti.

Prema odredbi članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona, u takvom slučaju, ukoliko utvrdi neustavnost ili nezakonitost, Ustavni će sud donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti ili nezakonitosti drugog propisa odnosno pojedinih njegovih odredaba.

Slijedom navedenog, analognom primjenom odredaba članka 56. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa koji (formalno) nije prestao važiti, a imajući u vidu da osporena odredba više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud donio je odluku kao u točkama I. i II. izreke.

13. Točka III. izreke temelji se na odredbama članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3487/2006

Zagreb, 7. srpnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 88/2009-2190