## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-963/2007 i dr. od 22. studenoga 2011.

### NN 145/2011 (15.12.2011.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-963/2007 i dr. od 22. studenoga 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2960

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 22. studenoga 2011., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 138/06., 152/08., 43/09. i 88/10.).

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 8. stavaka 1., 2. i 3., 28. stavaka 2. i 3., 32., 33. i 62. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti.

III. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 88/10.).

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatski sabor je na sjednici od 8. prosinca 2006. donio Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 138 od 20. prosinca 2006., a stupio je na snagu 28. prosinca 2006. (u daljnjem tekstu: ZoUD/06).

ZoUD/06 u određenim dijelovima je izmijenjen i/ili dopunjen Zakonom o izmjenama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 43/09., u daljnjem tekstu: ZI ZoUD/09) i Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 88/10., u daljnjem tekstu: ZID ZoUD/10).

Zakonom o boravišnoj pristojbi (»Narodne novine« broj 152/08. /usp. izreku ovog rješenja/ i 59/09. – ispr.) propisano je da stupanjem na snagu tog Zakona prestaje važiti članak 38. stavak 5. ZoUD/06 u dijelu koji glasi: »s tim da se pri pružanju usluga smještaja mora vidno istaknuti odnosno navesti u računu iznos boravišne pristojbe«.

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom ZoUD-a podnijela je UDRUGA KOMUNADA OD GOSPE iz Zagreba, koju zastupa odvjetnik Darko Marjanović iz Zagreba (U-I-3428/2010).

UDRUGA KOMUNADA OD GOSPE istim podneskom podnijela je i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom određenih materijalnopravnih odredbi ZoUD/06 i ZoUD/09, i o tom dijelu prijedloga odlučivat će se u odvojenom ustavnosudskom postupku.

2.2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih članaka ZoUD-a podnijeli su Miranda i Veselko Pivac iz Rovinja (U-I-963/2007), Gordana i Daniel Kovačević iz Republike Austrije (U-I-1956/2009), Varga Mihaly iz Republike Mađarske, kojeg zastupa odvjetnik Stjepan Širić iz Osijeka (U-I-3361/2010) i Franjo Zubović iz Fažane (U-I-4382/2010).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio relevantnu dokumentaciju vezanu uz raspravljanje i donošenje ZoUD/06, ZoUD/09 i ZoUD/10.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Ministarstva turizma Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatražio i dobio očitovanje.

5. ZoUD pripada skupini zakona kojima Republika Hrvatska usklađuje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe, što je razvidno iz Izjave o usklađenosti ZoUD/06 s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe.

I.

6. UDRUGA KOMUNADA OD GOSPE osporava formalnu suglasnost ZoUD-a s Ustavom jer smatra da je ZoUD organski zakon za čije donošenje je potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

Prijedlog nije osnovan.

7. Članak 82. stavak 1. Ustava glasi:

»82.

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.

(...)«

Tijekom ustavnosudskog postupka od Hrvatskog sabora zatražena je dostava zapisnika i fonograma 23. sjednice održane 15., 16., 17., 22., 23., 24., 29. i 30. studenoga i 1., 6., 7., 8., 13., 14. i 15. prosinca 2006.

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram 20. sjednice 5. saziva Hrvatskog sabora, Ustavni sud utvrđuje da je ZoUD/06 donesen većinom glasova zastupnika, propisanom člankom 82. stavkom 1. Ustava.

Iz zapisnika i fonograma slijedi da je Hrvatski sabor ZoUD/06 donio većinom glasova nazočnih zastupnika jer je osamdeset sedam (87) zastupnika glasovalo za njegovo donošenje, a pet (5) zastupnika bilo je suzdržano.

8. Ustavni sud nadalje je utvrdio da 5. saziv Hrvatskog sabora, koji je donio ZoUD/06, ima sto pedeset dva (152) zastupnika pa je za njegovo donošenje, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset sedam (77) glasova zastupnika.

9. Članak 83. stavak 2. Ustava glasi:

»83.

(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

(...)«

Jesu li s aspekta članka 83. stavka 2. Ustava ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim, ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju, polazeći od mjerila utvrđenih praksom Ustavnog suda.

9.1. Svrhu ZoUD-a odredio je članak 1. propisujući da se ZoUD-om uređuju način i uvjeti pod kojima pravne i fizičke osobe mogu obavljati ugostiteljsku djelatnost. Pod ugostiteljskom djelatnošću, u smislu ZoUD-a, smatra se pripremanje hrane i pružanje usluga prehrane, pripremanje i usluživanje pića i napitaka i pružanje usluga smještaja. Ugostiteljska djelatnost je i pripremanje hrane za potrošnju na drugom mjestu s ili bez usluživanja (u prijevoznom sredstvu, na priredbama i sl.) i opskrba tom hranom (catering).

Polazeći od svrhe ZoUD-a, imajući pri tome u vidu cilj i sadržaj njegovih odredbi, nema ustavnopravnih razloga da se ZoUD utvrdi organskim zakonom.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je ZoUD/06 donesen u skladu s člankom 82. stavkom 1. Ustava pa je, na temelju članka 43. Ustavnog zakona, riješeno kao u izreci.

II.

10. Zbog velikog broja članaka ZoUD-a, ustavnost kojih osporavaju različiti predlagatelji, u nastavku ovog obrazloženja se razlozi – zbog kojih je Ustavni sud riješio kao u izreci ovog rješenja – obrazlažu prema redoslijedu brojčanih oznaka osporenih članaka ZoUD-a.

Članak 8. ZoUD/06

11. Suglasnost s Ustavom članka 8. stavaka 1., 2. i 3. ZoUD/06 osporavaju Miranda i Veselko Pivac iz Rovinja.

Članak 8. stavci 1., 2. i 3. ZoUD/06 (Glava II., pod nadnaslovom: »Ugostiteljski objekt i način poslovanja ugostitelja«) glase (u tekstu koji je člankom 1. ZoUD/09 izmijenjen na način da je u stavcima 3. i 4. riječ »poglavarstvo« zamijenjena s riječi »izvršno tijelo«):

»Članak 8.

(1) Ugostiteljski objekti iz skupine 'Hoteli' i kampovi iz skupine 'Kampovi i druge vrste ugostiteljskih objekata za smještaj' obvezno rade od 0.00 do 24.00 sata svaki dan, a ostali ugostiteljski objekti mogu raditi:

– iz skupina 'Restorani' i 'Barovi' od 6.00 do 24.00 sata,

– iz skupine 'Barovi' koji ispunjavaju uvjete za rad noću sukladno posebnim propisima, samo u zatvorenim prostorima, od 21.00 do 6.00 sati,

– iz skupine 'Restorani' i 'Barovi' koji se nalaze izvan naseljenih područja naselja od 0.00 do 24.00 sata,

– u zračnim lukama, željezničkim kolodvorima, autobusnim kolodvorima i sl. u radnom vremenu objekta u kojem se nalaze.

(2) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: predstavničko tijelo) može najduže za 2 sata odlukom produžiti propisano radno vrijeme ugostiteljskih objekata iz stavka 1. podstavka 1. ovoga članka.

(3) Izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave može po službenoj dužnosti za pojedine ugostiteljske objekte rješenjem najduže za 2 sata odrediti raniji završetak radnog vremena od radnog vremena propisanog stavkom 1. podstavkom 2. i 3. ovoga članka, te radnog vremena propisanog odlukom predstavničkog tijela iz stavka 2. ovoga članka, u skladu s mjerilima koje propisuje predstavničko tijelo odlukom iz stavka 2. ovoga članka.

(...)«

11.1. Predlagatelji smatraju »da je člankom 8. stavcima 1., 2. i 3. novog Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti država stavila u povoljniji položaj ugostitelje koji posluju u obliku barova jer im je omogućila da posluju do 02,00, a minimalno do 24,00 sata, iako ne ispunjavaju posebne uvjete za noćni rad nakon 22,00 sata prema propisima o buci.« Ukazuju na međusobnu neopravdanu nejednakost ugostitelja jer su, prema njihovom mišljenju, ugostiteljski objekti iz skupine »Barovi« u povoljnijem položaju. Predlagatelji se pozivaju na članak 6. Zakona o zaštiti od buke (»Narodne novine« broj 20/03.) i članke 5. i 8. Pravilnika o najvišim dopuštenim razinama buke u sredini u kojoj ljudi rade i borave (»Narodne novine« broj 145/04.), navodeći da »uvjete za rad noću trebaju ispunjavati oni barovi koji žele, pored ostalog, raditi i od 02,00 do 06,00 sati.« Dodatno pojašnjavajući razloge svog prijedloga, predlagatelji navode da trpe svakodnevnu buku iz određenog bara koji nema uvjete za noćni rad.

Predlagatelji smatraju da su članak 8. stavci 1., 2. i 3. ZoUD/06 u nesuglasnosti s člankom 49. stavkom 2. Ustava, koji glasi:

»49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.

(...)«

Prijedlog nije osnovan.

11.2. Ministarstvo je u očitovanju klasa: 012-0/10-01/4, urbroj: 529-04-10-02 od 2. studenoga 2010. navelo:

»S obzirom da nadležno tijelo za izdavanje rješenja za obavljanje ugostiteljske djelatnosti isto ne može izdati bez da ugostitelj prethodno ne ishodi rješenje tijela uprave nadležnog za poslove sanitarne inspekcije o provedenim mjerama zaštite od buke u ugostiteljskom objektu sukladno Zakonu o zaštiti od buke (NN 30/09) i propisima donesenim na temelju tog Zakona, smatramo da se primjenom tih propisa osigurava jednak pravni položaj poduzetnika na tržištu, a da osporavane odredbe članka 8. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti isto ne dovode u pitanje... Naime, osporavane odredbe Zakona ne omogućavaju ugostiteljima da bez ispunjavanja uvjeta zaštite od buke posluju u radnom vremenu za koje ne ispunjavaju te uvjete, jer o rješenju koje izdaje nadležno tijelo sanitarne inspekcije za pojedini ugostiteljski objekt ovisi u kojem će radnom vremenu konkretno moći legalno poslovati ugostiteljski objekt. O istom vode računa nadležni uredi pri izdavanju rješenja za obavljanje ugostiteljske djelatnosti, a kroz inspekcijske nadzore gospodarski inspektori kontroliraju poštivanje propisanog radnog vremena te sanitarni inspektori poštivanje mjera za zaštitu od buke, svaki u dijelu iz svoje nadležnosti.«

11.3. Uvažavajući razloge predlagatelja, koji u osnovi ukazuju na moguće prekoračenje razine dozvoljene buke u određenom ugostiteljskom objektu, Ustavni sud utvrđuje da, promatrano s tog aspekta, osporene zakonske odredbe ne dovode ugostiteljske objekte skupine »Barovi« u ustavnopravno neprihvatljiv nejednak položaj u odnosu na druge ugostiteljske objekte. Riječ je o konkretnoj primjeni osporenih zakonskih odredbi, koja bi u praksi morala biti u skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o zaštiti od buke (»Narodne novine« broj 30/09.). U suprotnom, sanitarni inspektori su u obavljanju inspekcijskog nadzora ovlašteni poduzeti brojne mjere zbog neispunjenja propisanih uvjeta za zaštitu od buke ili prekoračenja dopuštene razine buke (usp. članak 18. Zakona o zaštiti od buke).

Imajući u vidu okolnosti slučaja, Ustavni sud upućuje predlagatelje na redovan put pravne zaštite kroz njegovo rješavanje pred nadležnim tijelima, odnosno sudovima koji su nadležni pružati zaštitu protiv buke u svakom pojedinom slučaju. To stajalište zauzima i Europski sud za ljudska prava, koji je u predmetu Oluić protiv Hrvatske (presuda, 20. svibnja 2010., zahtjev br. 61260/08) kroz ispitivanje utjecaja razine okolišne buke na pojedinca i poštivanje međunarodnih standarda utvrdio povredu članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija), ističući sljedeće:

»44. Članak 8. Konvencije štiti pravo pojedinca na poštivanje njegovog privatnog i obiteljskog života, njegovog doma... Dom će obično biti mjesto, fizički definiran prostor, gdje se razvija privatni i obiteljski život. Pojedinac ima pravo na poštivanje svoga doma, što znači ne samo pravo na konkretni fizički prostor, nego i na tiho uživanje toga prostora. Povrede prava na poštivanje doma nisu ograničene na konkretne fizičke povrede, kao što je neovlašteni ulazak u dom neke osobe, nego uključuju i one koje nisu konkretne ili fizičke, kao što je buka, imisije, mirisi ili drugi oblici miješanja. Ozbiljna povreda može dovesti do povrede prava neke osobe na poštivanje njenog doma ako je sprečava u uživanju u udobnosti njenog doma (vidi predmet Hatton i ostali protiv Ujedinjenog kraljevstva /GC/, br. 36022/97, & 96, ECHR 2003-VIII).«

Konačno, i Ustavni sud je nadležan postupati u povodu ustavne tužbe, u kojoj bi bio iznesen navedeni problem, pod uvjetom da su prethodno iscrpljena sva sredstva pravne zaštite.

Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su članak 8. stavci 1., 2. i 3. ZoUD/06 u suglasnosti s člankom 49. stavkom 2. Ustava.

Članci 28. i 62. ZoUD/06

12. Suglasnost s Ustavom članka 28. stavaka 2. i 3. i članka 62. ZoUD/06 osporavaju Gordana i Danijel Kovačević iz Republike Austrije.

Članak 28. stavci 1., 2. i 3. ZoUD/06 (pod podnaslovom »Ugostiteljske usluge u domaćinstvu«) glase:

»Članak 28.

(1) Ugostiteljske usluge u domaćinstvu može pružati fizička osoba koja nije obrtnik ili trgovac pojedinac (u daljnjem tekstu: iznajmljivač).

(2) U smislu ovoga Zakona iznajmljivačem se smatra državljanin Republike Hrvatske.

(3) Iznajmljivačima u smislu ovoga Zakona smatraju se i državljani država članica Europske unije i Europskoga ekonomskog prostora.

(...)«

Članak 62. ZoUD/06 glasi:

»62.

Ako drugačije nije uređeno međunarodnim ugovorom koji je na snazi u Republici Hrvatskoj, odredba članka 28. stavka 3. ovoga Zakona stupa na snagu danom stupanja Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije.«

12.1. Predlagatelji iznose okolnosti vlastitog slučaja, navodeći da im kao državljanima Republike Austrije nije dozvoljeno pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, odnosno pružanje smještaja u apartmanima njihove obiteljske kuće u Klenovici. Napominju da su austrijski državljani od 2003. i pozivaju se na Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 146/08., stupio na snagu 1. veljače 2009.), prema kojem državljani iz država članica Europske unije stječu pravo vlasništva nekretnina pod pretpostavkama koje vrijede za stjecanje prava vlasništva za državljane Republike Hrvatske. Ističu da su uložili financijska sredstva nadajući se da će nastaviti pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu, a koje su ranije pružali i njihovi roditelji u istom objektu. Smatraju da su zbog toga diskriminirani u odnosu na vlasnike nekretnina u Republici Hrvatskoj koji imaju hrvatsko državljanstvo – a koji mogu pružati navedene ugostiteljske usluge u domaćinstvu – čime im je, kao strancima, povrijeđeno pravo poduzetništva jer uslijed nemogućnosti iznajmljivanja apartmana trpe materijalnu štetu. Iz sadržaja prijedloga može se zaključiti da se predlagatelji osjećaju diskriminiranim i u odnosu na ostvarivanje svojih vlasničkih prava na obiteljskoj nekretnini.

Predlagatelji smatraju da su članak 28. stavci 2. i 3. ZoUD/06 i članak 62. ZoUD/06 u nesuglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se odnosi na slobodu, jednakost i poštivanje prava čovjeka), 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 26. i 49. stavcima 1. i 4. Ustava, te člankom 14. Konvencije i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, koji glase:

»Članak 3.

Sloboda, jednakost,... poštivanje prava čovjeka,... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti suglasni s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom

(...)«

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 26.

Svi su državljani Republike Hrvatske i stranci jednaki pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(...)

Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

(...)«

»Članak 14.

ZABRANA DISKRIMINACIJE

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi...«

»Članak 1.

ZAŠTITA VLASNIŠTVA

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.«

Prijedlog nije osnovan.

12.2. Ustavni sud utvrđuje da su članak 28. stavak 3. ZoUD/06 i članak 62. ZoUD/06 doneseni u postupku usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije, u cilju omogućavanja državljanima država članica Europske unije i europskog ekonomskog prostora, a koji su vlasnici nekretnina u Republici Hrvatskoj, da pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu pod jednakim zakonskim uvjetima kao hrvatski državljani.

Ministarstvo je u očitovanju navelo:

»(...) Zbog navedenog je donošenje novog Zakona o ugostiteljstvu bilo predviđeno Planom usklađivanja zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije za 2006. godinu, a sukladno prihvaćenom Planu provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju za 2006. godinu, odnosno Nacionalnim programom Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji za 2006. godinu. (...)

Neusklađenost tada važećeg Zakona odnosila se na preostale zapreke glede slobode pružanja prekograničnih usluga i to u dijelu koji se tiče pružanja usluga građana u domaćinstvu, jer je taj Zakon propisivao da te usluge mogu pružati isključivo hrvatski državljani. Tako se uvrštavanjem osporavanih odredbi u Zakon postiglo usklađenje Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti s pravnom stečevinom Europske unije tj. s načelima Europske unije o slobodi pružanja usluga i nediskriminacije.«

Diskriminacija znači različito postupanje prema osobama u istim ili relevantno sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, što znači da ono ne teži legitimnom cilju ili ne postoji razumna razmjernost između upotrijebljene mjere i cilja koji se njome nastoji postići. Međutim, u konkretnom slučaju već i po naravi stvari nije riječ o diskriminaciji navedenih stranaca u odnosu na hrvatske državljane jer je legitiman cilj članaka 28. stavka 3. ZoUD/06 i 62. ZoUD/06 sprječavanje takve diskriminacije (usp. točku 5. obrazloženja ovog rješenja) kroz zakonsko omogućavanje stranim državljanima da pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu iznajmljivanjem svojih nekretnina u Republici Hrvatskoj.

Ustavni sud primjećuje da članak 28. stavak 3. ZoUD/06 nije bio sadržan u ranije važećem Zakonu o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 48/95., 20/97., 68/98., 45/99., 76/99., 92/01., 117/01., 4/02., 117/03. i 42/05.), što je osnovni razlog za njegovo implementiranje u ZoUD/06.

12.3. U odnosu na stupanje na snagu članka 28. stavka 3. ZoUD-a/06, Ustavni sud napominje da je članak 62. ZoUD/06 u skladu sa stajalištem Ustavnog suda iznesenim u Izvješću broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 64/06.):

»Ustavni sud napominje da zakonodavac, sukladno Ustavu, može propisati stupanje na snagu zakona na sljedeće načine:

(...)

– nastupom određenog događaja (primjerice, danom prijema Republike Hrvatske u članstvo u Europskoj uniji).«

Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su članak 28. stavci 2. i 3. ZoUD/06 i članak 62. ZoUD/06 u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 26. i 49. stavcima 1. i 4. Ustava te člankom 14. Konvencije i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

Članci 32. i 33. ZoUD/06

13. Suglasnost s Ustavom članaka 32. i 33. ZoUD/06 osporava Mihaly Varga iz Republike Mađarske.

Članci 32. i 33. ZoUD/06 (pod podnaslovom »Ugostiteljske usluge u domaćinstvu«) glase:

»Članak 32.

Boravak više od 15 osoba koje nisu članovi uže obitelji sukladno posebnom propisu kojim se propisuje obveza plaćanja boravišne pristojbe, u stanovima, apartmanima i kućama za odmor, u turističkim mjestima kojima je posebnim propisom razdobljem glavne sezone obuhvaćeno razdoblje od 15. lipnja do 15. rujna, u tom razdoblju smatra se pružanjem ugostiteljskih usluga građana u domaćinstvu.«

»Članak 33.

(1) Za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu iznajmljivač je dužan ishoditi rješenje nadležnog ureda o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu (u daljnjem tekstu: rješenje o odobrenju).

(2) Rješenje o odobrenju izdat će se na zahtjev iznajmljivača uz sljedeće uvjete:

1. da je vlasnik objekta (soba, apartman ili kuća za odmor i sl.) ili vlasnik zemljišta za kamp,

2. da je poslovno sposoban,

3. da ispunjava zdravstvene uvjete propisane pravilnikom iz članka 30. stavka 3. ovoga Zakona,

4. da objekt u kojem će se pružati usluge ispunjava minimalne uvjete i uvjete za kategoriju sukladno ovom Zakonu,

5. da mu nije pravomoćnom sudskom presudom ili rješenjem o prekršaju izrečena mjera sigurnosti ili zaštitna mjera zabrane pružanja usluga u domaćinstvu, dok ta mjera traje

6. da građevina – objekt u kojem će se pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu ispunjava uvjete sukladno posebnom propisu bez kojih, prema tom propisu, nadležni ured ne može izdati rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti.

(3) Dokaze o ispunjavanju uvjeta iz stavka 2. točke 2. i 5. ovoga članka pribavlja nadležni ured po službenoj dužnosti.

(4) Nadležni ured dužan je riješiti o zahtjevu iz stavka 2. ovoga članka u roku od 30 dana od dana uredno podnesenog zahtjeva.

(5) Rješenje iz stavka 1. ovoga članka može se izdati samo jednom bračnom drugu, odnosno samo jednom od članova obitelji koji žive u zajedničkom domaćinstvu.«

13.1. Predlagatelj navodi da je vlasnik holdinga koji u Republici Mađarskoj zapošljava cca 3.000,00 osoba te »da se osporenim odredbama Zakona osobama koji su vlasnici određenih nekretnina imperativno nameću u odnosnom vremenskom periodu ograničenja njihova prava vlasništva u smislu da se vlasnicima izravno i neposredno onemogućava faktično raspolaganje nekretninom kao jednim od sadržaja prava vlasništva u smislu da vlasnik svoju braću, sestre, tazbinu i sl., ne bi smio puštati u svoju kuću, ako bi istih bilo više od 15 (a uz njih se računaju i njihovi supružnici pa i maloljetna djeca...), a isto tako... ne bi mogao dopustiti niti noćenje svojim poslovnim partnerima koji bi u tom vremenskom periodu obavljali pregovore sa podnositeljem i kojom prilikom bi dolazili u objekte čiji je ovaj vlasnik...«. Smatra da je vlasnicima nekretnina povrijeđeno jamstvo slobode izbora zvanja jer im se nameće dužnost obavljanja ugostiteljske djelatnosti, iako to nije namjera vlasnika određene nekretnine kad ugošćuje svoju rodbinu, koja je i boravišno prijavljena. Ističe da se vlasnicima nekretnine time nameće dodatni porezni teret za ugostiteljske usluge, koje vlasnici faktično ne pružaju.

Predlagatelj je na temelju članka 45. Ustavnog zakona predložio donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koji se poduzimaju na osnovi članaka 32. i 33. ZoUD/06.

Članke 32. i 33. ZoUD/06 predlagatelj smatra nesuglasnim s člancima 3. (u dijelu koji se odnosi na nepovredivost vlasništva), 5. (iz sadržaja prijedloga slijedi članak 5. stavak 1.), 16., 48. stavkom 1., 50. stavkom 1., 54. stavkom 2. i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, koji glase:

»Članak 3.

... nepovredivost vlasništva... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

(...)«

»Članak 50.

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti... vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti

(...)«

»Članak 54.

Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.

(...)«

Prijedlog nije osnovan.

13.2. U očitovanju Ministarstvo navodi:

»... uočene su, posebice od strane gospodarskih inspektora na terenu, brojne situacije korištenja stanova, apartmana i kuća za odmor od strane »prijatelja« njihovih vlasnika. Kako bi se spriječile takve situacije koje najčešće znače nelegalno pružanje ugostiteljski usluga, zakonskom odredbom se nastojalo prevenirati tu pojavu. Naime, siva ekonomija u turizmu oštećuje proračune i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, državni proračun, prihode sustava turističkih zajednica, porezne obveznike koji uredno podmiruju svoje obveze, te dovodi do neravnopravnosti na tržištu stvaranjem nelojalne konkurencije legalnim pružateljima usluga.

(...) Ocjenjujemo da je zakonodavac propisivanjem ograničenja na 15 takvih osoba vodio računa da taj broj bude dostatan da zadovolji realne potrebe vlasnika nekretnina za ugošćavanjem prijatelja i daljnjih srodnika u propisanom razdoblju, a tek da ugošćavanje većeg broja istih u svakom slučaju ukazuje na pružanje ugostiteljskih usluga, odnosno predstavlja sivu ekonomiju. Također smatramo da se ugošćivanje poslovnih partnera, posebice ako se radi o davanju na uporabu apartmana ili kuće za odmor bez nazočnosti vlasnika, treba smatrati obavljanjem ugostiteljske djelatnosti.

Smatramo da je odredba članka 32. Zakona... postavljena široko i da ne uvjetuje bavljenje određenim zanimanjem odnosno pružanjem ugostiteljskih usluga. Naime, i ukoliko bi se vlasnik nekretnine želio baviti pružanjem ugostiteljskih usluga ili ugošćivanjem više od 15 osoba u smislu članka 32. Zakona... isto bi mogao obavljati i kao iznajmljivač, kao svojevrsnu dodatnu djelatnost u domaćinstvu, a ne kao ugostitelj profesionalac (obrtnik, trgovačko društvo, trgovac pojedinac, zadruga).«

13.3. Ustavni sud je predlagateljeve razloge razmotrio s aspekta poštovanja zahtjeva koji proizlaze iz načela razmjernosti i prava države da primijeni zakone koje smatra potrebnim da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa jer ih ocjenjuje ustavnopravno relevantnim za konkretan predmet.

Prema stajalištu Ustavnog suda, ograničenje broja osoba na koje se odnosi članak 32. ZoUD/06 (uz kumulativni uvjet da je riječ o turističkom mjestu u kojem je posebnim propisom razdobljem glavne sezone obuhvaćeno razdoblje od 15. lipnja do 15. rujna) polazi od činjenice da turistička djelatnost ima posebnu važnost za Republiku Hrvatsku (usp. Zakon o turističkoj djelatnosti /"Narodne novine« broj 8/96. i 76/98./). Osporeno zakonsko ograničenje predstavlja ograničavanje korištenja nekretnina, no ono je ustavnopravno dopušteno, ima legitiman cilj i razmjerno je svrsi koja se namjerava postići (uz ostalo, to je podizanje kvalitete pruženih turističkih usluga kroz naplatu doprinosa, čime se ujedno podiže cijena nekretnina u tim turističkim mjestima).

Posebni propis iz članka 32. ZoUD/06 jest Zakon o boravišnoj pristojbi (usp. točka 1. ovog obrazloženja). Članak 8. tog Zakona glasi:

»Članak 8.

Članovima uže obitelji u smislu ovoga Zakona smatraju se: bračni drug, srodnici u ravnoj lozi i njihovi bračni drugovi, braća i sestre te njihova djeca i bračni drugovi, braća i sestre roditelja te njihova djeca i bračni drugovi, posvojitelj i posvojče te njihova djeca i bračni drugovi, pastorčad, maćeha i očuh.«

Iz Zakonom o boravišnoj pristojbi propisanog vrlo širokog kruga članova uže obitelji razvidno je da predlagatelj pogrešno tumači članak 32. ZoUD/06 jer osobe koje predlagatelj spominje u prijedlogu ulaze u taj krug članova obitelji. Izvan tog kruga ostaju sve druge osobe, a ograničavanjem njihova broja na 15 osoba zakonodavac je na temelju i u skladu s člankom 2. stavkom 2. alinejom 1. Ustava uredio uvjete boravka više od 15 osoba koje nisu članovi uže obitelji.

Prema ocjeni Ustavnog suda, propisani uvjeti boravka tih osoba uređeni su na razuman i objektivan način, primjeren realnim potrebama vlasnika nekretnina za ugošćavanjem prijatelja i daljnjih srodnika u određenom vremenskom razdoblju i u skladu s legitimnim ciljem članka 32. ZoUD/06, usmjerenim na sprječavanje eventualne zlouporabe i izbjegavanja plaćanja poreza, koji u konačnici oštećuju proračune i prihode u Republici Hrvatskoj u vrlo visokim iznosima.

Neovisno od navedenog, propisivanje broja osoba na koje se odnosi članak 32. ZoUD/06 je i pitanje svrsishodnosti procjene zakonodavca kod uređenja određenog područja. On u tom pitanju ima širu slobodu prosudbe jer je riječ o mjerama za provedbu ekonomske, financijske i socijalne politike. Pri tome članak 32. ZoUD-a (koji osporenim uređenjem prema ocjeni Ustavnog suda uravnotežuje javni interes s pravom pojedinca) te granice nije prekoračio.

13.4. U odnosu na predlagateljevo osporavanje članka 33. ZoUD/06, Ustavni sud primjećuje da ta zakonska odredba nije funkcionalno povezana s člankom 32. ZoUD/06 na način kako ih predlagatelj mehanički povezuje (ne obrazlažući pri tome svoje razloge osporavanja) jer je njome propisana načelna obveza ishođenja rješenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, odnosno uvjeti koje svaki iznajmljivač mora ispuniti.

Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su članci 32. i 33. ZoUD/06 u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 16., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava te člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Članak 54. stavak 1. Ustava Ustavni sud ne smatra mjerodavnim u odnosu na konkretne prigovore predlagatelja.

Ustavni sud nije razmatrao prijedlog podnesen na temelju članka 45. Ustava jer je donio rješenje o neprihvaćanju prijedloga.

Članak 10. ZID-a ZoUD/10

14. Suglasnost s Ustavom članka 10. ZID-a ZoUD/10 osporava Franjo Zubović iz Fažane.

Članak 10. ZID-a ZoUD/10 glasi:

»Članak 10.

Članak 41. mijenja se i glasi:

'(1) Gospodarski inspektor usmenim će rješenjem, koje će izreći odmah ugostitelju, zabraniti pružanje ugostiteljskih usluga ugostitelju koji se ne pridržava propisanog radnog vremena u trajanju od 30 dana od dana izricanja usmenog rješenja.

(2) Kada ugostitelj iz stavka 1. ovoga članka nije nazočan inspekcijskom nadzoru gospodarski inspektor će usmeno rješenje o zabrani daljnjeg obavljanja ugostiteljske djelatnosti izreći njegovom zaposleniku i bez prethodnog izjašnjavanja ugostitelja.

(3) Usmeno rješenje iz stavka 1. ovoga članka izvršava se pečaćenjem prostorija, postrojenja, uređaja i druge opreme za rad kojom se obavlja ugostiteljska djelatnost najkasnije u roku od 24 sata od izricanja usmenog rješenja, do kada je ugostitelj ili zatečeni sudionik dužan osigurati iznošenje pokvarljivih namirnica, te poduzeti i osigurati sve sigurnosne i druge mjere kako ne bi došlo do bilo kakve štete. U slučaju da ugostitelj ili zatečeni sudionik propusti poduzeti navedene mjere, odgovoran je za nastanak bilo kakve štete.

(4) Iznimno, usmeno rješenje iz stavka 1. ovoga članka neće se izvršiti, odnosno zapečaćene prostorije, postrojenja, uređaji i druga oprema za rad će se otpečatiti i prije isteka roka od 30 dana, ukoliko ugostitelj nadležnom inspektoru dostavi dokaz o izvršenoj uplati novčanog iznosa od 30.000,00 kuna u korist državnog proračuna.

(5) U slučaju iz stavka 4. ovoga članka, gospodarski inspektor obustavit će upravni postupak, a izvršene radnje poništiti.

(6) Rješenje iz stavka 1. ovoga članka inspektor je dužan u pisanom obliku otpremiti stranki u roku od osam dana od dana izricanja zabrane usmenim rješenjem, osim u slučaju iz stavka 5. ovoga članka. Žalba se može izjaviti samo na pisani otpravak rješenja.

(7) Žalba protiv rješenja ne zadržava izvršenje rješenja.'«

14.1. Iz sadržaja prijedloga Franje Zubovića može se zaključiti da predlagatelj spornim smatra ovlasti gospodarskog inspektora u izricanju zabrane pružanja ugostiteljske djelatnosti, a njegovo usmeno i pisano rješenje izjednačuje s izricanjem kazne ugostitelju za određeno kazneno djelo. Prema mišljenju predlagatelja, postoji i nesuglasnost s člancima 28. (presumpcija nedužnosti) i 30. Ustava jer gubitak prava na obavljanje ugostiteljskih poslova nastaje kao posljedica »usmenog rješenja« gospodarskog inspektora. Pri tome predlagatelj ističe da se osporenim zakonskim uređenjem faktično omogućava kažnjavanje vlasnika nekretnine ili uređaja, a ne ugostitelja koji pruža usluge u tuđem prostoru i s tuđom opremom te da je ugostitelj onemogućen u podnošenju žalbe na usmeno rješenje gospodarskog inspektora.

Predlagatelj smatra da je članak 2. ZID-a ZoUD/10 u nesuglasnosti s člancima 18., 28., 29. stavcima 2. i 5., 30., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 2. Ustava te s člankom 6. stavkom 3. Konvencije (prava optuženika u kaznenom postupku), koji glase:

»18.

Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.«

»28.

Svatko je nedužan i nitko ga ne može smatrati krivim za kazneno djelo dok mu se pravomoćnom sudskom presudom ne utvrdi krivnja.«

»29.

(...)

U slučaju sumnje ili optužbe zbog kažnjivog djela osumnjičenik, okrivljenik ili optuženik ima pravo: (...)

(...)

Kazneni postupak može se pokrenuti samo pred sudom na zahtjev ovlaštenog tužitelja.«

»30.

Kaznena osuda za teška i osobito nečasna kaznena djela može, u skladu sa zakonom, imati za posljedicu gubitak stečenih ili zabranu stjecanja na određeno vrijeme nekih prava na obavljanje određenih poslova, ako to zahtijeva zaštita pravnog poretka.«

»50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

Prijedlog nije osnovan.

14.2. U Konačnom prijedlogu ZID-a ZoUD/10 (P.Z. br. 557), Vlada Republike Hrvatske navodi:

»Uz članke 9. i 10.

Izmjene članaka 40. i 41. Zakona, posebno u dijelu koji se tiče pečaćenja objekata i mogućnosti propisivanja da se isto neće izvršiti, odnosno da se zapečaćene prostorije, postrojenja, uređaji i druga oprema za rad mogu otpečatiti i prije isteka roka od 30 dana, ukoliko se nadležnom inspektoru dostavi dokaz o otklanjanju utvrđenih nedostataka i dokaz o izvršenoj uplati novčanog iznosa od 30.000,00 kuna, odnosno za objekte u kojima se pružaju usluge smještaja dokaz o uplati 2.000,00 kuna za svaki objekt odnosno smještajnu jedinicu u objektu, a najviše do 100.000,00 kuna ukupno, u korist državnog proračuna. Navedeno se propisuje zbog bolje učinkovitosti inspekcijskih nadzora, te smanjenja sive ekonomije u obavljanju ugostiteljske djelatnosti, odnosno pružanja ugostiteljskih usluga.«

14.3. Ustavni sud utvrđuje da predlagatelj pogrešno tumači narav, svrhu i posljedice članka 2. ZID-a ZoUD/10. ZoUD-om su propisani prekršaji i prekršajne (novčane) kazne, a ne kaznena djela, te su dane ovlasti gospodarskim inspektorima u skladu s Prekršajnim zakonom (»Narodne novine« broj 107/07.) i Zakonom o državnom inspektoratu (»Narodne novine« broj 116/08., 123/08. i 49/11.). U odnosu na ustavnopravnu narav, svrhu i posljedice propisivanja prekršaja i prekršajnih sankcija predlagatelj se upućuje na rješenje Ustavnog suda broj: U-I-4433/2007 i dr. od 19. lipnja 2009. (»Narodne novine« broj 77/09., www.usud.hr).

Predlagatelj spornim smatra okolnost da ugostitelj nema mogućnost izjavljivanja žalbe na usmeno rješenje gospodarskog inspektora. Polazeći od načela razmjernosti, imajući u vidu načela učinkovitosti i ekonomičnosti vođenja postupka nadzora iz članka 10. ZID-a ZoUD/10, Ustavni sud utvrđuje da je izostanak mogućnosti izjavljivanja žalbe, u konkretnom slučaju, u suglasnosti s člankom 18. Ustava jer je osigurana sudska zaštita.

Pravomoćnost je temelj pravne sigurnosti koja slijedi iz načela vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Međutim, Zakon o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09., kao i raniji Zakon o općem upravnom postupku) sadrži institut rješenja protiv kojega se ne može izjaviti žalba te mogućnost da žalba protiv rješenja ne zadržava njegovo izvršenje. Polazeći od legitimnog cilja članka 10. ZID-a ZoUD/10, s ustavnopravnog aspekta relevantno je omogućavanje izjavljivanja žalbe na pisani otpravak usmenog rješenja gospodarskog inspektora.

14.4. Ustavni sud, stoga, utvrđuje da je članak 10. ZID-a ZoUD/10 u suglasnosti s člancima 18. (kroz osiguranje sudske zaštite) i 50. stavkom 2. Ustava. Članci 28., 29. stavci 2. i 5., 30. i 48. stavak 1. Ustava te članak 6. stavak 3. Konvencije nisu mjerodavni u odnosu na konkretne prigovore predlagatelja.

15. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točkama II. i III. izreke ovog rješenja.

16. Odluka o objavi rješenja (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-963/2007

U-I-1956/2009

U-I-3361/2010

U-I-3428/2010

U-I-4382/2010

Zagreb, 22. studenoga 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 145/2011-2960