### NN 54/2019 (29.5.2019.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2737 od 17. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1043

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Branko Brkić, predsjednik Vijeća, te suci Andrej Abramović, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko i Goran Selanec, članovi Vijeća, rješavajući o ustavnoj tužbi koju je podnio C. C. iz A., na sjednici održanoj 17. travnja 2019. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositelju ustavne tužbe C. C. određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 11.400,00 kuna.

III. Naknada iz točke II. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. C. C. iz A. (u daljnjem tekstu: podnositelj) je 18. srpnja 2018. podnio ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u predmetu koji se vodio pred Upravnim sudom u Zagrebu pod brojem: UsI-907/17.

Podnositelj u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da mu se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-907/17 i Ministarstva financija, Carinske uprave klasa: UP/I-112-02/12-01/659.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Rješenje o rasporedu na radno mjesto podnositelja donijelo je Ministarstvo financija Republike Hrvatske klasa: UP/l-112-02/12-01/659, ur.broj: 513-02-4093/1-12-1 od 1. srpnja 2012. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

Podnositelj je 11. srpnja 2012. podnio Odboru za državnu službu žalbu protiv prvostupanjskog rješenja.

Odbor za državnu službu je rješenjem klasa: UP/II – 112-07/12-01/1494, ur.broj: 566-01/1-13-7 od 20. rujna 2013. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) poništio prvostupanjsko rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnositelj je 4. studenoga 2013. i 12. prosinca 2013. zatražio dostavu rješenja o rasporedu.

Služba za inspekciju državne uprave je aktom klasa: 050-02/14 – 01/162, ur.broj: 515-07-01/5-14-2 od 21. ožujka 2014. od prvostupanjskog tijela, Carinske uprave, zatražila izvješće zbog nedonošenja rješenja o rasporedu podnositelja.

Podnositelj je 16. travnja 2014. drugostupanjskom tijelu, Odboru za državnu službu, dostavio obavijest o nepostupanju Carinske uprave po rješenju Odbora za državnu službu.

Služba za inspekciju državne uprave je aktom klasa: 050-02/14 – 01/162, ur.broj: 515-07-01/5-14-4 od 29. travnja 2014. od Carinske uprave zatražila izvješće zbog nedonošenja rješenja o rasporedu podnositelja.

Ministarstvo financija Republike Hrvatske je donijelo rješenje klasa: UP/l-112 – 02/12-01/659, ur.broj: 513-02-1820/2-14-13 od 17. lipnja 2014. u ponovljenom postupku (drugo drugostupanjsko rješenje).

Podnositelj je 8. srpnja 2014. podnio Odboru za državnu službu žalbu protiv drugog drugostupanjskog rješenja.

Podnositelj je 30. rujna 2014. godine ponovno zatražio dostavu rješenja o rasporedu od Odbora za državnu službu.

Podnositelj je 3. studenoga 2014. pokrenuo upravni spor pred Upravnom sudu u Zagrebu zbog šutnje administracije.

Upravni sud u Zagrebu je donio presudu poslovni broj: Usl-3840/14-6 od 15. lipnja 2016. kojom je naložio Odboru za državnu službu donošenje rješenja po žalbi u roku od 60 dana.

Odbor za državnu službu je rješenjem klasa: UP/ll-112-07/14-01/6646, ur.broj: 566-01/5-16-8 od 9. rujna 2016. poništio prvostupanjsko rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak (u daljnjem tekstu: rješenje o poništenju).

Podnositelj je 8. studenoga 2016. Odboru za državnu službu poslao dopis radi ogluhe Carinske uprave po rješenju Odbora za državnu službu.

Podnositelj je 20. prosinca 2016. uputio dopis Carinskoj upravi vezan uz ne/donošenje rješenja o rasporedu u ponovnom postupku.

Podnositelj je 29. prosinca 2016. obavijestio dopisom Odbor za državnu službu o nepostupanju Carinske uprave po rješenju Odbora za državnu službu.

Služba za inspekciju državne uprave je od Carinske uprave aktom: klasa: 050-02/17-01/4, ur.broj: 515-07-01/1-17-2 od 12. siječnja 2017. zatražila izvršenje rješenja o poništenju.

Podnositelj je Odboru za državnu službu 3. veljače 2017. poslao zahtjev za izvršenje rješenja o poništenju koje je donio Odbor za državnu službu.

Služba za inspekciju državne uprave je od Carinske uprave aktom: klasa: 050-02/17-01/4, ur.broj: 515-07-01/1-17-4 od 22. veljače 2017. ponovno zatražila izvršenje rješenja o poništenju.

Podnositelj je 14. ožujka 2017. protiv Odbora za državnu službu podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu zbog neizvršenja rješenja o poništenju.

Služba za inspekciju državne uprave je od Carinske uprave aktom: klasa: 050-02/17-0174, ur.broj: 515-07-01/1-17-9 od 16. svibnja 2017. zatražila izvršenje rješenja o poništenju.

Služba za inspekciju državne uprave je od Carinske uprave aktom: klasa: 050-02/17-0174, ur.broj: 515-07-01/1-17-11 od 10. srpnja 2017. godine ponovno zatražila izvršenje rješenja Odbora za državnu službu.

Podnositelj je 12. srpnja 2017. ponovno zatražio postupanje po tužbi radi šutnje administracije od Upravnog suda u Zagrebu.

Podnositelj je 13. srpnja 2017. Carinskoj upravi poslao Zahtjev za donošenje rješenja o rasporedu u ponovnom postupku tijelu prvog stupnja.

Služba za inspekciju državne uprave upozorila je Carinsku upravu aktom: klasa: 050-02/17-01/4, ur.broj: 515-07-01/1-17-13 od 20. studenoga 2017. na obvezu izvršenja rješenja o poništenju.

Podnositelj je 19. siječnja 2018. od predsjednika Upravnog suda u Zagrebu zatražio zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

Predsjednica Upravnog suda u Zagrebu donijela je rješenje broj: Su-Uzp 1-7/18-3 od 26. ožujka 2018. kojim je određen rok od 6 mjeseci za donošenje odluke u predmetu pod brojem Usl-907/17.

Upravni sud u Zagrebu je presudom broj: Usl-907/17-14 od 16. svibnja 2018. (11. lipnja 2018. rješenje je uručeno podnositelju) usvojio tužbeni zahtjev podnositelja kojim je traženo donošenje odluke po žalbi podnositelja, usvojio žalbu podnositelja zbog nepostupanja Ministarstva financija Republike Hrvatske sukladno rješenju o poništenju, te je utvrdio da podnositelju osim novčanih primanja pripadaju i druga materijalna prava. Na navedenu presudu podnositelj nije uložio žalbu. Presuda je postala pravomoćna 23. lipnja 2018.

Ustavna tužba je podnesena 18. srpnja 2018.

III. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

3. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje 'spornog' razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao 'spor' u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(…)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu 'spornog' dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije.

(…)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da u situacijama opetovanog ponavljanja upravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske ima razumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskih postupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog prava zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.«

3.1. U rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 Ustavni sud je, u odnosu na dopuštenost Ustavne tužbe, zauzeo sljedeće stajalište:

»2.1. Nadalje, Ustavni sud primjećuje da je ustavna tužba podnesena nakon stupanja na snagu Zakona o sudovima ('Narodne novine' 28/13. i 33/15.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13) koji u glavi VI. naslova 'Zaštita prava na suđenje u razumnom roku' propisuje novi, drugačiji, model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na razdoblje prije njegova stupanja na snagu (14. ožujka 2013.).

Novi model uređenja ustavnog prava na suđenje u razumnom roku obuhvaća dva pravna sredstva zaštite: zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku i zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku (članak 64. stavak 1. točke 1. i 2. ZoSud-a/13.).

Člankom 65. stavkom 1. ZoSud-a/13 propisano je da se zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku podnosi sudu pred kojim se postupak vodi, dok o zahtjevu odlučuje predsjednik suda odnosno njegov zamjenik (stavak 2. članka 65. ZoSud-a/13).

Iz ustavne tužbe ne proizlazi da su podnositelji iskoristili pravna sredstva iz članka 64. Zakona o sudovima ('Narodne novine' broj 28/13., 33/15. i 82/15.).

3. Ustavni sud podsjeća na svoje stajalište izraženo u rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. ('Narodne novine' broj 8/15.) prema kojem je, pored općih postupovnih pretpostavki koje mora ispunjavati svaka ustavna tužba, pretpostavka za odlučivanje o ustavnoj tužbi u kojoj je istaknuta povreda ustavnog prava na suđenje u razumnom roku na temelju članka 63. Ustavnog zakona, u pravilu i ta da je podnositelj koristio sva dopuštena pravna sredstva protiv nerazumne duljine postupka.«

4. Sukladno citiranom stajalištu Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka.

IV. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

5. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

6. U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je pravomoćno okončan pred Upravnim sudom u Zagrebu pod brojem UsI-907/17.

Ustavna tužba podnesena je 18. srpnja 2018.

Ustavni sud utvrđuje da se postupak u pravno relevantnom razdoblju vodi od 11. srpnja 2012. (kada je podnositelj podnio žalbu na prvostupanjsko rješenje) do dana uručenja presude Upravnog suda u Zagrebu podnositelju (7. lipnja 2018.) u trajanju od pet (5) godina, jedanaest (11) mjeseci i dvadesetsedam (27) dana i pravomoćno je okončan.

Stoga je potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

2) Složenost upravnog predmeta

7. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela

8. Postupak se u razmatranom razdoblju od 11. srpnja 2012. vodio pred prvostupanjskim upravnim tijelom, koje u trenutku podnošenja ustavne tužbe, kao niti do donošenja ove odluke, nije donijelo potrebno rješenje, već je upravnu stvar presudom broj: UsI-907/17 od 16. svibnja 2018. u cijelosti riješio Upravni sudu Zagrebu.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

9. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Podnositelj je koristio dva raspoloživa sredstva: za šutnju uprave i sredstva po Zakonu o sudovima (»Narodne novine« broj: 28/13., 148/13., 33/15., 56/15., 82/16. i 67/18.). Tako je 3. studenoga 2014. pokrenuo upravni spor pri Upravnom sudu u Zagrebu zbog šutnje administracije, a 19. siječnja 2018. od predsjednika Upravnog suda u Zagrebu zatražio zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

Stoga se utvrđuje da je podnositelj koristio oba raspoloživa pravna sredstva, a upravni spor je okončan donošenjem presude Upravnog suda u Zagrebu broj: Usl-907/17-14 od 16. svibnja 2018. na koju se podnositelj nije žalio, a pravomoćna je postala 23. lipnja 2018.

11. Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost, uzevši u obzir trajanje upravnog postupka i upravnog spora.

12. Razumnost duljine postupka uvijek se mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela, te važnosti predmeta postupka za podnositelja. Iste kriterije u obzir uzima i Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) koji je u predmetu Božić protiv Hrvatske (br. 22457/02, presuda od 29. lipnja 2006.) zaključio:

»38. Sud ponavlja da se razumnost duljine postupka mora ocijeniti u svjetlu okolnosti predmeta i pozivom na slijedeće kriterije: složenost predmeta, ponašanje podnositeljice zahtjeva i mjerodavnih vlasti kao i važnost onoga što se za podnositeljicu zahtjeva dovodi u pitanje u sporu (vidi, između mnogo drugih izvora prava, predmet Frydlender v. France [GC], br. 30979/96, stavak 43., ECHR 2000-VII). Sud ponavlja da je u mirovinskim sporovima potrebna posebna revnost (vidi, inter alia, predmet H.T. v. Germany, br. 38073/97, stavak 37., 11. listopada 2001.).«

13. U vrijeme odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je okončan presudom Upravnog suda u Zagrebu Usl-907/17-14 od 16. svibnja 2018., koju je podnositelj primio 7. lipnja 2018., pa Ustavni sud utvrđuje da je u pravno relevantnom razdoblju trajao od 11. srpnja 2012. (podnošenjem žalbe u upravnom postupku) do 7. lipnja 2018. (kada je podnositelj primio osporenu presudu Upravnog suda u Zagrebu), dakle, pet (5) godina, jedanaest (11) mjeseci i dvadeset sedam (27) dana.

Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju ne radi o složenom predmetu, koji je proveden pred upravnim tijelima i Upravnim sudom u Zagrebu te da podnositelj u pravno relevantnom razdoblju nije pridonio duljini trajanja postupka.

Osim toga Ustavni sud je uzeo u obzir činjenicu da je podnositelj još 3. studenoga 2014. pokrenuo postupak upravnog spora zbog šutnje uprave protiv prvostupanjskoga tijela koje nije u zakonskom roku postupilo po rješenju o poništenju drugostupanjskog tijela, a niti je postupilo po rješenju o poništenju do okončanja upravnog spora.

14. Ustavni sud utvrđuje da je postupak u pravno relevantnom razdoblju trajao gotovo šest (6) godina. Imajući u vidu duljinu trajanja postupaka te da se radilo o priznavanju prava podnositelju na novčana primanja i druga materijalna prava iz rada u državnoj službi, zbog čega primjenom relevantnih kriterija (točka 4. obrazloženja) ocjenjuje da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

15. Ustavni sud utvrđuje da je postupak (upravni i sudski) u pravno relevantnom razdoblju trajao više od šest (6) godina, slijedom čega je ocijenjeno da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, a koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Stoga je, u smislu članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona, odlučeno kao u točkama II. i III. izreke ove odluke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

16. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke odluke).

Broj: U-III-2737/2018
 Zagreb, 17. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.