## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-753/2005 od 13. srpnja 2005.

### NN 88/2005 (20.7.2005.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-753/2005 od 13. srpnja 2005.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**1765**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Željko Potočnjak, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković,
odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog
propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 13. srpnja 2005. godine,
donio je

## ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom, te se ukida Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja
sportskog centra Lokunja, klasa: 350-01/04-01/146, urbroj: 2198/24-40-04-1 od 29. lipnja 2004. godine
(»Službeni glasnik Zadarske županije«, broj 8/04. i 10/04. – ispravak), koju je
donijelo Gradsko vijeće Grada Paga.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«
i u »Službenom glasniku Zadarske županije«.

```
Obrazloženje
```

```

```

1. Skupina građana Grada Paga (Sanja Želehovski, Lidija Bukša, Frane Portada,
Milena Crljenko, Mirjana Maržić,
Marija Kaurloto, Šime Fabijanić,
Zvijezdana Fabijanić,
Miroslav Lesar i Jelka Lesar,
u daljnjem tekstu: predlagatelji), podnijela je prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o donošenju Detaljnog
plana uređenja sportskog centra Lokunja, klasa:
350-01/04-01/146, urbroj: 2198/24-40-04-1 od 29. lipjna 2004. godine (»Službeni glasnik Zadarske županije«,
broj 8/04. i 10/04. – ispravak), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Paga.

2. Predlagatelji ističu da osporena Odluka nije
donesena u skladu s odredbama članka 1., članka 2., članka 3., članka 10. stavka
2., članka 11. stavaka 1. i 6., članka 28. stavka 1. i članka 29.a Zakona o
prostornom uređenju (»Narodne novine«, broj 30/94., 68/98., 61/00., 32/02. i
100/04.).

Obrazlažući prijedlog, predlagatelji ističu da je
na sjednici Gradskog vijeća Grada Paga, održanoj 29. lipnja 2004. godine,
donesena Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja sportskog centra Lokunja i Detaljni plan uređenja sportskog centra Lokunja, čijem donošenju nije prethodila zakonom propisana procedura.
Navode da je Gradsko vijeće Grada Paga, 29. lipnja 2004. godine, donijelo više
dokumenata prostornog uređenja, ne poštujući Zakonom propisanu proceduru za
njihovo donošenje.

S obzirom na činjenicu da donošenju osporene
Odluke nije prethodila javna rasprava, predlagatelji ističu da su saznanje o
granicama i sadržaju DPU-a sportskog centra Lokunja,
stekli (tek) objavom osporene Odluke u »Službenom glasniku Zadarske županije«.
Smatraju da im je navedenim postupanjem, suprotno odredbi članka 29.a stavka 1.
Zakona o prostornom uređenju i članku 1. Uredbe o javnoj raspravi u postupku
donošenja prostornih planova (»Narodne novine«, broj 101/98.), onemogućeno
sudjelovanje u postupku javne rasprave o navedenim dokumentima prostornog
uređenja.

Pored toga, ističu da donošenju osporene Odluke
nisu prethodili dokumenti čije je donošenje, prema Zakonu o prostornom
uređenju, pretpostavka za donošenje DPU-a. Navode da u konkretnom slučaju,
suprotno Zakonu o zaštiti okoliša (»Narodne novine«, broj 82/94.), nije izrađena
procjena utjecaja na okoliš, te da su osporenim DPU-om, suprotno članku 36.
Prostornog plana Zadarske županije (»Službeni glasnik Zadarske županije«, broj
2/02.), prenamijenjene javno prometne površine (parkirališta, zeleni pojas), a
što je u suprotnosti s odredbom članka 30. Zakona o prostornom uređenju kojom
je propisano da dokument prostornog uređenja užeg područja mora biti usklađen s
dokumentom prostornog uređenja šireg područja.

Nadalje navode da je Ministrastvo
zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, 30. lipnja 2004. godine,
dalo suglasnost na odluke koje je dan ranije (29. lipnja 2004. godine) donijelo
Gradsko vijeće Grada Paga.

Predlagatelji predlažu provođenje nadzora nad
zakonitošću DPU-a sportskog centra Lokunja, donošenje
odluke o obustavi od primjene osporene Odluke, te pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti osporene Odluke s Ustavom i zakonom i njezino ukidanje.

Na temelju odredbe članka 45. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i
49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predlažu
privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju
na osnovi propisa čija se suglasnost sa zakonom ocjenjuje.

3. Sukladno odredbi članka 42. Ustavnog zakona,
prijedlog je dostavljen na odgovor donositelju osporenog propisa. Donositelj
osporene Odluke osporava osnovanost prijedloga.

Prijedlog je osnovan.

4. Odredbom članka 3. Ustava utvrđene su najviše
vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Jedna od najviših vrednota
ustavnog poretka je i vladavina prava koja se ostvaruje primjenom načela
ustavnosti i zakonitosti (članak 5. stavak 1. Ustava). Načelo ustavnosti i
zakonitosti zahtijeva da zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali
propisi u skladu i s Ustavom i sa zakonom. Navedeno načelo zahtijeva da zakoni,
a i ostali propisi, budu donijeti u Ustavom predviđenom postupku, odnosno u
okviru ovlasti koje utvrđuje Ustav ili, na temelju ustavne odredbe, zakon.

5. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavan
je Zakon o prostornom uređenju (u daljnjem tekstu: Zakon) koji propisuje što se
podrazumijeva pod dokumentima prostornog uređenja (članak 13. Zakona), te
sadrži odredbe o nadležnim tijelima i postupku u kojem se donose dokumenti
prostornog uređenja.

Odredbom članka 11. Zakona, propisano je da
Sabor Republike Hrvatske, odnosno predstavnička tijela županije, Grada Zagreba,
općine i grada, na temelju izvješća o stanju u prostoru, donose četverogodišnji
program mjera za unapređenje stanja u prostoru. Program mjera za unapređenje
stanja u prostoru određuje izradu novih, odnosno izmjenu i dopunu postojećih
dokumenata prostornog uređenja, potrebu pribavljanja podataka i stručnih
podloga za njihovu izradu, te druge mjere od značaja za izradu i donošenje tih
dokumenata.

Prema članku 13. Zakona, dokumenti prostornog
uređenja jesu:

1. Strategija i Program prostornog uređenja
Države

2. prostorni planovi

– Prostorni plan županije i Grada Zagreba

– Prostorni plan područja posebnih obilježja

– Prostorni plan uređenja općine i grada

– Generalni urbanistički plan

– Urbanistički plan uređenja

– Detaljni plan uređenja.

Prema odredbi članka 28. stavka 1. Zakona,
obveza izrade detaljnog plana uređenja s granicama obuhvata utvrđuje se
prostornim planom šireg područja, odnosno Programom mjera.

Prema odredbi stavka 1. članka 29.a Zakona, o
prijedlogu prostornoga plana te prijedlogu izmjena, dopuna i stavljanju izvan
snage prostornoga plana, provodi se javna rasprava.

Prema stavku 2. istog članka Zakona, način i
postupak provođenja javne rasprave, te način i sudjelovanje tijela državne
uprave, jedinica lokalne samouprave i uprave, pravnih osoba s javnim ovlastima
i građana u tom postupku propisuje Vlada Republike Hrvatske.

6. Uvidom u zapisnik sjednice Gradskog vijeća Grada
Paga, održane 29. lipnja 2004. godine, utvrđeno je da je Gradsko vijeće Grada
Paga na istoj sjednici donijelo:

– Odluku o dopuni Programa mjera za unapređenje
stanja u prostoru za razdoblje od 2003. – 2005. godine,

– Odluku o donošenju Izmjena i dopuna Generalnog
urbanističkog plana Grada Paga,

– Odluku o stavljanju izvan snage dijela
Provedbenog urbanističkog plana Lokunja – Vodice i

– Odluku o donošenju Detaljnog plana uređenja
sportskog centra Lokunja.

Osporenom Odlukom donesen je Detaljni plan uređenja
sportskog centra Lokunja. Odluka je stupila na snagu
danom donošenja (članak 4. Odluke), a objavljena je u »Službenom glasniku
Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. i broj 10 od 7. listopada 2004.
– ispravak.

Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog
uređenja i graditeljstva dalo je suglasnost na osporenu Odluku (kao i na sve
ostale odluke koje je Gradsko vijeće Grada Paga donijelo na sjednici održanoj
29. lipnja 2004. godine) 30. lipnja 2004. godine.

7. Ustavni sud je utvrdio da pri donošenju
osporene Odluke, Gradsko vijeće Grada Paga nije poštovalo zakonom propisani
postupak.

Donošenju osporene Odluke trebalo je prethoditi
donošenje (u Zakonom propisanoj proceduri) Dopune Programa mjera za unapređenje
stanja u prostoru, zatim Izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana, te
stavljanje izvan snage dijela Provedbenog urbanističkog plana Lokunja – Vodice.

Program mjera za unapređenje stanja u prostoru,
u konkretnom slučaju, donesen je na način da je postojeći Program mjera iz
2003. godine dopunjen, pri čemu je ta dopuna, relevantna za donošenje ovdje
osporene Odluke, donesena na istoj sjednici Gradskog vijeća Grada Paga na kojoj
je donesena i osporena Odluka. Navedena Odluka o dopuni Programa mjera
objavljena je u »Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja
2004. godine.

Odluka o donošenju Izmjena i dopuna Generalnog
urbanističkog plana Grada Paga, donesena je na istoj sjednici Gradskog vijeća
Grada Paga na kojoj je donesena i osporena Odluka, a objavljena u »Službenom
glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. godine. Prije donošenja
navedene Odluke nije provedena javna rasprava u smislu odredbe članka 29.a
Zakona.

Polazeći od činjenice da prije donošenja
osporene Odluke kojom je donesen DPU (dakle, prostorni plan u smislu odredbe
članka 13. Zakona) nije provedena javna rasprava koja je prema odredbi članka
29.a Zakona obvezna, Ustavni sud utvrđuje da je osporena Odluka u nesuglasju s
odredbom članka 29.a Zakona o prostornom uređenju.

Pored navedenog, valja istaknuti da je
postupanje Gradskog vijeća Grada Paga na način da, u konkretnom slučaju, Odluku
o dopuni Programa mjera, Odluku o donošenju Izmjena i dopuna GUP-a Grada Paga i
samu Osporenu Odluku (DPU Lokunja – Vodice) donese na
istoj sjednici, protivno smislu, svrsi i cilju Zakona o prostornom uređenju,
izraženima u odredbama članaka 1., 2., 3., te 10., 11. i 28. Zakona.

Iz dokumentacije priložene uz prijedlog, kao i
one koju je Sudu dostavio donositelj osporene Odluke, razvidno je da prije
donošenja osporene Odluke (kao i drugih odluka donesenih na sjednici Gradskog
vijeća Grada Paga održanoj dana 29. lipnja 2004. godine), suprotno odredbi
članka 57. stavka 2. Zakona, nije bila pribavljena prethodna suglasnost
Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. Ministarstvo
je dalo suglasnost dana 30. lipnja 2004. godine (nakon što je osporena Odluka
stupila na snagu).

8. Pored Zakona o prostornom uređenju, za ocjenu
osnovanosti prijedloga mjerodavan je i članak 73. Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01. i 60/01.) koji glasi:

»Predstavničko tijelo općine, grada i županije u
svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa
svojim statutom.

Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno
se objavljuje u službenom glasilu jedinice.

Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo,
opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije.

Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od
dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga
odrediti da stupa na snagu danom objave.

Opći akt ne može imati povratno djelovanje.«

Osporena Odluka donesena je na sjednici Gradskog
vijeća Grada Paga održanoj 29. lipnja 2004. godine. Člankom 4. osporene Odluke
propisano je da Odluka stupa na snagu danom donošenja. Odluka je objavljena u
»Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. godine.

Ustavni sud utvrđuje da je osporena Odluka
stupila na snagu prije njezine objave u službenom glasilu, a što je u
suprotnosti s odredbom članka 73. stavka 4. Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi.

9. Slijedom svega iznijetog, Ustavni sud je
utvrdio da su pri donošenju osporene Odluke povrijeđene odredbe Zakona o prostornom
uređenju i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Istodobno je utvrđena i povreda ustavnog načela
sadržanog u odredbi članka 5. stavka 1. Ustava, prema kojem propisi u Republici
Hrvatskoj moraju biti u suglasnosti s Ustavom i zakonom.

10. U svezi s traženjem predlagatelja da Ustavni
sud provede postupak nadzora nad zakonitošću osporene Odluke i donese odluku o
njezinoj obustavi od primjene, potrebno je istaknuti da je nadležnost Ustavnog
suda propisana odredbama članka 128. Ustava. Alinejom 2. navedene ustavne
odredbe propisano je da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s
Ustavom i zakonom.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj)
samoupravi u članku 78. propisuje:

»Država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti
kao i zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nadzor nad zakonitošću
rada i akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na
način i u postupku utvrđenim zakonom kojim se uređuje državna uprava.«

Odredbama članaka 79. do 82. tog Zakona
propisana su nadležna tijela i postupak za provođenje nadzora nad zakonitošću
općih akata i za obustavu od primjene nezakonitih općih akata.

11. Slijedom iznijetog, na temelju članka 55.
stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke. Odluka
o objavi (točka II. izreke) donesena je na temelju odredbe članka 29. Ustavnog
zakona.

12. S obzirom na izreku ove odluke, prijedlog za
privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji, u smislu članka
45. Ustavnog zakona, Ustavni sud nije razmatrao.

Broj: U-II-753/2005

Zagreb, 13. srpnja 2005.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda

**dr****. sc. Petar Klarić**, v. r.

Odluka, NN 88/2005-1765