## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-793/2002 od 25. siječnja 2006.

### NN 20/2006 (20.2.2006.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-793/2002 od 25. siječnja 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**507**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko
Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, na sjednici održanoj
25. siječnja 2006., donio je

## RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredaba članka 13.
stavka 1., članka 16., članka 17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45.
stavaka 1., 2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99,
117/01, 96/03 i 174/04).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim
novinama«.

```
Obrazloženje
```

```

```

1. Udruga profesionalnih vatrogasaca Hrvatske iz
Zagreba, koju zastupa tajnik Udruge Branko Šimara (u
daljnjem tekstu: podnositelj), podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredaba članka 13. stavka 1.,
članka 16., članka 17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45. stavaka 1.,
2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99, 117/01, 96/03,
139/04 – pročišćeni tekst i 174/04).

Podnositelj smatra da odredba članka 16. Zakona
o vatrogastvu, kojom se propisuje obvezno udruživanje vatrogasnih postrojbi
odnosno vatrogasnih društava u vatrogasne zajednice, nije u suglasju s odredbom
članka 43. Ustava (razvidno je iz sadržaja prijedloga da se upućuje na odredbu
stavka 1. članka 43. Ustava), kojom je zajamčena građanima sloboda udruživanja.

U svezi s odredbama članka 13. stavka 1., članka
17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o
vatrogastvu podnositelj ističe da su one u nesuglasju s odredbama članaka 134.,
135., 136. i 137. Ustava, kojima je zajamčeno pravo na lokalnu i područnu
(regionalnu) samoupravu. Podnositelj smatra da se navedenim osporenim odredbama
Zakona o vatrogastvu zadire u autonomiju jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave na način:

– da se stavljanjem interventnih vatrogasnih
postrojbi pod izravno zapovjedništvo glavnog vatrogasnog zapovjednika
isključuje jedinica lokalne odnosno područne samouprave od utjecaja na rad tih
postrojbi, dok odgovornost za njihov rad odnosno ukupno stanje protupožarne
zaštite na njezinom području ostaje na jedinicama lokalne odnosno područne
samouprave,

– da se imenovanje zapovjednika i zamjenika
zapovjednika vatrogasnih postrojbi stavlja u nadležnost vatrogasnih zajednica
odnosno vatrogasnih društava, čime se jedinica lokalne odnosno područne
samouprave isključuje od odlučivanja o postavljanju odgovornih osoba u
protupožarnoj zaštiti, dok odgovornost za stanje protupožarne zaštite na
njezinom području ostaje isključivo na toj jedinici,

– da se nametanjem obveze izdvajanja dijela
financijskih sredstava iz proračuna jedinica lokalne i područne samouprave i
njihovim uplaćivanjem u korist vatrogasnih zajednica narušava pravo jedinica lokalne
i područne samouprave na vlastite prihode i slobodno raspolaganje tim prihodima
u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Podnositelj predlaže ukidanje osporenih odredaba
Zakona o vatrogastvu.

2. U tijeku razmatranja podnesenog prijedloga
Ustavni sud je pribavio mišljenje Ministarstva unutarnjih poslova Republike
Hrvatske.

*Prijedlog
nije osnovan.*

3. Osporene odredbe Zakona o vatrogastvu glase:

Članak 13. stavak 1.

Radi brzog djelovanja u gašenju požara
prvenstveno na području Jadrana i pružanja pomoći susjednim državama u
izvršavanju obveza utvrđenih međudržavnim ugovorima osnivaju se, na razini
Republike Hrvatske, intervencijske vatrogasne postrojbe u sastavu kojih su i
zračne snage za gašenje požara otvorenog prostora.

Članak 16.

Javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna
vatrogasna društva, dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu i
profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu udružuju se u vatrogasnu
zajednicu općine odnosno grada.

Iznimno od stavka 1. ovoga članka, dvije ili
više jedinica lokalne samouprave mogu sporazumno osnovati zajedničku vatrogasnu
zajednicu (u daljnjem tekstu: područna vatrogasna zajednica) u koju se udružuju
javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna društva, dobrovoljna
vatrogasna društva u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u
gospodarstvu s njihovih područja.

Vatrogasne zajednice iz stavka 1. i 2. ovoga
članka udružuju se u vatrogasnu zajednicu županije i vatrogasnu zajednicu Grada
Zagreba.

Ako na području općine ili grada nije osnovana
vatrogasna zajednica odnosno nije osnovana područna vatrogasna zajednica, javne
vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna društva, dobrovoljna vatrogasna
društva u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu
izravno se udružuju u vatrogasnu zajednicu županije odnosno vatrogasnu
zajednicu Grada Zagreba.

Vatrogasne zajednice županija i Grada Zagreba
udružuju se u Hrvatsku vatrogasnu zajednicu.

Članak 17. stavak 4.

Zapovjednika i zamjenika zapovjednika
vatrogasnih postrojbi zajednica iz stavka 1. ovoga članka (općine, grada,
županije i Grada Zagreba – op.Ust.
suda) imenuje nadležno tijelo vatrogasne zajednice a potvrđuje ga poglavarstvo
općine, grada, županije i Grada Zagreba odnosno poglavarstva udruženih jedinica
lokalne samouprave.

Članak 30. stavak 2.

Zapovjednika postrojbe dobrovoljnog vatrogasnog
društva imenuje nadležno tijelo vatrogasnog društva a potvrđuje ga poglavarstvo
općine, grada ili Grada Zagreba.

Članak 45. stavci 1., 2.
i 3.

Sredstva iz članka 43. stavka 2. i 3. ovoga
Zakona (za financiranje redovne djelatnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i
vatrogasnih zajednica te za opremanje njezinih članica, osim profesionalnih i
dobrovoljnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu i za financiranje djelatnosti
vatrogasnih zajednica županija i Grada Zagreba – op.Ust.suda) osiguravaju općine, gradovi i županije iz
izvornih prihoda proračuna, a najmanje, prema sljedećim mjerilima:

1. općina, grad ili županija s proračunom do
5.000.000,00 kuna izdvaja 5% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem
proračunskih sredstava za 1.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1% do
25.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti proračuna,

2. općina, grad ili županija s proračunom od
25.000.000,00 kuna izdvaja 3% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem
proračunskih sredstava za 2.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1%, do
45.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti proračuna,

3. općina, grad i županija s proračunom od
45.000.000,00 kuna izdvaja 2% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem
proračunskih sredstava za 10.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1%, s
time da smanjenje ne može biti manje od 1% ukupnih proračunskih sredstava,
općina, grada ili županije, a Grad Zagreb izdvaja 0,35% iz proračuna Grada
Zagreba.

Prema mjerilima utvrđenim stavkom 1. ovoga
članka, općine, gradovi i županije uplaćuju sredstva na račun vatrogasnih
zajednica ili dobrovoljnih vatrogasnih društava gdje nema vatrogasne zajednice.

Grad Zagreb uplaćuje sredstva na račun Vatrogasne
zajednice Grada Zagreba, sukladno procjeni ugroženosti i planu zaštite od
požara Grada Zagreba.

4. Člankom 43. Ustava Republike Hrvatske
propisano je:

Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje
radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska,
politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko
može slobodno osnivati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz
njih istupati, u skladu sa zakonom.

Člankom 134. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz
lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito
poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i
urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb,
primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu
kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,
protupožarnu i civilnu zaštitu.

Jedinice područne (regionalne) samouprave
obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji
se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje,
gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj
mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog)
djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će
imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne
i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi
poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

Člankom 135. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti
unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim
potrebama i mogućnostima.

Člankom 136. Ustava propisano je:

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu
samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Člankom 137. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u
obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i
zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije
jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.

5. Prijedlog podnositelja, u dijelu koji se
odnosi na suglasnost članka 16. Zakona o vatrogastvu s ustavnim jamstvom
slobode udruživanja građana (članak 43. stavak 1. Ustava), temelji se na
tvrdnji podnositelja o protuustavnom obveznom udruživanju javnih vatrogasnih
postrojbi, dobrovoljnih vatrogasnih društava, dobrovoljnih vatrogasnih društava
u gospodarstvu i profesionalnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu u
vatrogasne zajednice općine odnosno grada, zajedničke vatrogasne zajednice,
vatrogasne zajednice županije odnosno Grada Zagreba, te u Hrvatsku vatrogasnu
zajednicu.

Po stajalištu Ustavnog suda, odredba članka 43.
stavka 1. Ustava odnosi se na slobodno udruživanje građana u različite
interesne asocijacije (sindikate i druge udruge), dok je u osporenoj zakonskoj
odredbi riječ o udruživanju pravnih osoba odnosno ustrojstvenih jedinica u
pojedinim pravnim osobama, koje su specifične po tome što je Republika Hrvatska
na njih prenijela određene javne ovlasti. Radi se o pravnim subjektima koji
obavljaju stručnu i humanitarnu djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku,
kako je i izrijekom utvrđeno odredbama Zakona o vatrogastvu (članak 1. stavak
2., članak 2. stavci 3. i 4., članak 5., članak 6. stavak 2.).

Obvezno udruživanje javnih vatrogasnih
postrojbi, dobrovoljnih vatrogasnih društava, dobrovoljnih vatrogasnih društava
u gospodarstvu i profesionalnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu u
vatrogasne zajednice nije ni od kakvog utjecaja na slobodu udruživanja građana
u smislu članka 43. stavka 1. Ustava.

Svaki pripadnik vatrogasne postrojbe ili
vatrogasnog društva, kao građanin, uživa punu slobodu udruživanja u strukovne
ili druge udruge, u okviru Ustava i zakona, pa u svezi s tim valja napomenuti i
da je podnositelj prijedloga za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o
vatrogastvu u konkretnom slučaju Udruga profesionalnih vatrogasaca Hrvatske.

Slijedom navedenog osporena odredba članka 16.
Zakona o vatrogastvu, prema ocjeni Ustavnog suda, nije u suprotnosti s ustavnim
jamstvom slobode udruživanja, propisanim odredbom članka 43. stavka 1. Ustava.

Stajalište o obveznosti članstva u određenim
oblicima udruživanja Ustavni sud je izrazio u svojim rješenjima U-I-385/1993 i dr. od 6. travnja 1994. (»Narodne novine«, broj 31/94 i
40/94 – ispravak), te U-I-496/1994 od 17. siječnja 2001. (»Narodne novine«,
broj 10/01).

6. Prijedlog podnositelja u odnosu na ostale
istaknute odredbe Zakona o vatrogastvu, čiju neustavnost podnositelj nalazi u
kršenju ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, Ustavni
sud također ocjenjuje neosnovanim.

Temelj takve ocjene čine:

– odredba članka 3. Ustava, prema kojoj je
očuvanje prirode i čovjekova okoliša jedna od najviših vrednota ustavnog
poretka Republike Hrvatske,

– odredba članka 51. stavka 1. Ustava, prema kojoj
je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim
gospodarskim mogućnostima,

– odredba članka 69. stavka 3. Ustava, prema
kojoj je svatko dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb
posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša,

– činjenica da je djelatnost vatrogasnih
postrojbi i društava stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku
Hrvatsku, te je kao takva utvrđena mjerodavnim zakonom.

Zbog navedenog neosnovana je tvrdnja da bi sustav
organiziranja intervencijskih vatrogasnih postrojbi na razini Republike
Hrvatske, sustav imenovanja zapovjednika i zamjenika zapovjednika vatrogasnih
postrojbi i društava, te sustav financiranja određenih vatrogasnih postrojbi i
društava iz proračuna jedinica lokalne i područne samouprave narušavali ustavna
jamstva organizacijske i financijske samostalnosti jedinica lokalne i područne
samouprave.

6.1. Nepobitna je činjenica da u Republici
Hrvatskoj, napose u predjelu Jadrana i njegovog zaleđa, zbog općepoznatih
razloga postoji iznimno visok stupanj ugroženosti od požara, koji u velikom
broju slučajeva nadilazi protupožarne snage kojima raspolaže pojedina jedinica
lokalne ili područne samouprave, kao i da Republika Hrvatska, zbog istih
razloga, a na temelju međudržavnih ugovora, ima određene obveze prema susjednim
državama u pogledu protupožarne zaštite.

Stoga Republika Hrvatska organizira
intervencijske vatrogasne postrojbe za brzo djelovanje na bilo kojem dijelu
teritorija Republike Hrvatske (a i šire, s obzirom da se u sklopu tih postrojbi
nalaze i zračne snage za gašenje požara), te su postrojbe sastavljene pretežito
od profesionalnih vatrogasaca zaposlenih u javnim vatrogasnim postrojbama, a
glavni vatrogasni zapovjednik odgovoran je za stanje organiziranosti,
osposobljenosti i intervencijsku snagu vatrogastva na teritoriju Republike
Hrvatske, te izravno zapovijeda intervencijskim vatrogasnim postrojbama, vodi
vatrogasne intervencije na području dviju ili više županija te intervencije u
kojima sudjeluju zračne snage za gašenje požara (članak 31. stavak 1. Zakona o
vatrogastvu).

Slijedom izloženog, nije razvidno na koji bi
način tako uređen sustav interventne protupožarne zaštite na razini Republike
Hrvatske ugrožavao pravo jedinica lokalne i područne samouprave na samostalno
uređivanje i obavljanje poslova iz njihovog djelokruga, uključujući i poslove
iz oblasti zaštite od požara, odnosno na koji bi način osporena zakonska
odredba bila u suprotnosti s odredbama članaka 134., 135. i 136. Ustava.

6.2. Osporene zakonske odredbe o imenovanju
zapovjednika i zamjenika zapovjednika postrojbi vatrogasnih zajednica odnosno
zapovjednika dobrovoljnih vatrogasnih društava temeljene su na načelu da
imenovanje obavlja nadležno tijelo zajednice odnosno društva, a imenovanje
potvrđuje (ili potvrdu uskraćuje) poglavarstvo odgovarajuće općine, grada,
županije odnosno Grada Zagreba.

Prema tome, nadležno tijelo jedinice lokalne
odnosno područne samouprave nije isključeno od odlučivanja, već, naprotiv, ima
presudnu ulogu u odlučivanju o osobi koja će rukovoditi protupožarnom zaštitom
na njihovom području.

Stoga je neutemeljena tvrdnja da je jedinicama
lokalne i područne samouprave uskraćeno pravo samostalnog odlučivanja o
ustrojstvu svojih tijela, pa Ustavni sud ne nalazi da su osporene odredbe
članka 17. stavka 4. i članka 30. stavka 2. Zakona o vatrogastvu u suprotnosti
s odredbama članaka 135. i 136. Ustava.

6.3. Osporene odredbe članka 45. stavaka 1., 2.
i 3. Zakona o vatrogastvu, koje se odnose na sustav financiranja vatrogasne
djelatnosti, također, po ocjeni Ustavnog suda, nisu u nesuglasju s odredbom
članka 137. Ustava to jest ne narušavaju financijsku autonomiju jedinica
lokalne i područne samouprave.

Pravo na vlastite prihode i slobodno
raspolaganje tim prihodima odnosi se, prema Ustavu, na poslove iz vlastitog
djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave, ti prihodi moraju biti
razmjerni njihovim ustavnim i zakonskim ovlastima, a država je dužna pomagati
financijski slabije jedinice.

Već je istaknuto da je vatrogastvo humanitarna
djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, pa ta činjenica jasno upućuje na
potrebu i obvezu solidarnog sudjelovanja svih društvenih subjekata u
podmirivanju troškova obavljanja te djelatnosti, a što je sukladno i odredbama
članka 51. stavka 1. i članka 69. stavka 3. Ustava.

Kvalitetno i pravodobno funkcioniranje
vatrogastva u općem je i neposrednom interesu svake fizičke i pravne osobe u
Republici Hrvatskoj, pa je stoga u neposrednom interesu i jedinica lokalne i
područne samouprave. Protupožarna zaštita na području tih jedinica, po prirodi
stvari, nije i ne može biti sustav izdvojen i neovisan o sustavima protupožarne
zaštite u drugim jedinicama odnosno o cjelini sustava protupožarne zaštite u
Republici Hrvatskoj.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da sustav
financiranja uređen osporenim odredbama članka 45. Zakona o vatrogastvu nije u
nesuglasju s odredbom članka 137. Ustava.

7. Slijedom svega izloženog, a na temelju
odredaba članka 128. alineje 1. Ustava, te članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99, 29/02 i 49/02
– pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), doneseno je rješenje kao
u točki I. izreke.

8. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se
na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-793/2002

Zagreb, 25. siječnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

**dr****. sc. Petar Klarić**, v. r.

Rješenje, NN 20/2006-507