## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008.

### NN 137/2008 (26.11.2008.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3869

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Davor Krapac, Mario Kos, Mario Jelušić, Ivan Matija, Željko Potočnjak, Agata Račan, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 19. studenoga 2008. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija (»Narodne novine« broj 117/03.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama.«

Obrazloženje

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija (»Narodne novine« broj 117/03., u daljnjem tekstu: ZOŠT) podnijeli su Katarina Sokić, odvjetnica iz Slavonskog Broda, Ana Kutić iz Bjelovara, Vojin Kutić iz Bjelovara, Špiro Lalić iz Zagreba, Jovan Korolija iz Zagreba, Nikola Petrović iz Zagreba, Zorko Kostanjšek, odvjetnik iz Siska, Mersiha Mulalić, odvjetnica iz Siska, Branko Ćuća iz Potočana, Nikola Glumac iz Kosinja, Nevladina udruga Nada Herceg Novi, Republika Crna Gora, Udruga osoba oštećenih terorističkim djelovanjem »Pravda« iz Bjelovara i Slobodan Đurić iz Bjelovara (u daljnjem tekstu: predlagatelji).

Predlagatelje Anu Kutić, Vojina Kutića, Špiru Lalića, Jovana Koroliju i Nikolu Petrovića zastupa Maro Mihočević, odvjetnik u Zagrebu, Nevladinu udrugu Nada Herceg Novi zastupa predsjednik Miodrag Miličević, a Udrugu osoba oštećenih terorističkim djelovanjem »Pravda« iz Bjelovara zastupa predsjednik Zvonimir Iveković.

Predlagatelji Ana Kutić, Vojin Kutić, Zorko Kostanjšek, Mersiha Mulalić, Nevladina udruga Nada Herceg Novi, Udruga osoba oštećenih terorističkim djelovanjem »Pravda« iz Bjelovara i Slobodan Đurić iz Bjelovara osporavaju suglasnost ZOŠT-a s Ustavom Republike Hrvatske u cijelosti.

Predlagateljica Katarina Sokić osporava ustavnost članaka 10., 11. i 12. ZOŠT-a, predlagatelji Špiro Lalić, Jovan Korolija i Nikola Petrović osporavaju ustavnost članka 10. ZOŠT-a, predlagatelj Branko Ćuća osporava ustavnost članka 8. ZOŠT-a, a predlagatelj Nikola Glumac osporava ustavnost članaka 7. i 8. ZOŠT-a.

2. Osporeni ZOŠT glasi:

Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuje odgovornost za štetu počinjenu aktima terora i drugim aktima nasilja poduzetim s ciljem teškog narušavanja javnog reda zastrašivanjem i izazivanjem osjećaja nesigurnosti građana te uslijed demonstracija i drugih oblika masovnog izražavanja raspoloženja na javnim mjestima (u daljnjem tekstu: šteta).

(2) U smislu ovoga Zakona terorističkim aktom smatra se osobito akt nasilja izvršen u pravilu iz političkih pobuda s ciljem izazivanja straha, užasa i osjećaja osobne nesigurnosti građana.

1. Odgovornost za štetu

Članak 2.

Za štetu iz članka 1. ovoga Zakona odgovara Republika Hrvatska na načelima društvene solidarnosti, ravnomjernog snošenja javnog tereta te pravičnog i brzog obeštećenja.

Članak 3.

Obveza naknade štete po ovom Zakonu postoji neovisno o tome je li štetnik utvrđen, kazneno progonjen ili oglašen krivim.

Članak 4.

Oštećenicima u smislu ovoga Zakona smatraju se osobe kojima je šteta nanesena kao i osobe kojima je šteta uzrokovana sprječavanjem štetne radnje ili pružanjem pomoći žrtvama.

Članak 5.

(1) Pravo na naknadu štete nemaju oštećenici koji su uzrokovali štetu sudjelovanjem u organiziranju, izvršenju, poticanju, pomaganju ili pripremanju štetne radnje, oštećenici koji su neovisno o konkretnoj štetnoj radnji pripadnici terorističke organizacije, odnosno skupine koja je uzrokovala štetu, niti osobe koje su neopravdano uskratile obavijesti važne za sprječavanje i uhićenje počinitelja.

(2) Osobe koje su po službenoj ili radnoj dužnosti sudjelovale u sprječavanju ili otklanjanju posljedica štetne radnje, ako im je šteta nastala uslijed sprječavanja ili otklanjanja štetne radnje, imaju pravo na naknadu štete po općim propisima.

Članak 6.

Opći propisi obveznog prava o odgovornosti za štetu primijenit će se ako nisu u suprotnosti s odredbama i ciljem ovoga Zakona.

Članak 7.

(1) Oštećenik ima pravo samo na naknadu one štete koja je posljedica smrti, tjelesne povrede ili oštećenja zdravlja.

(2) Oštećenik ima pravo na naknadu 60% iznosa utvrđene štete, s tim da mu ukupna šteta ne može biti naknađena u iznosu većem od 350.000,00 kuna.

(3) Isplatom naknade štete iz stavka 2. ovoga članka prelaze na Republiku Hrvatsku, po samom zakonu, do visine isplaćene naknade sva oštećenikova prava prema štetniku ili Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje.

Članak 8.

Materijalne štete nastale uslijed uzroka navedenih u ovom Zakonu nadoknađuju se na teritoriju cijele Republike Hrvatske u obliku obnove oštećenih ili uništenih materijalnih dobara sukladno odredbama Zakona o obnovi.

Članak 9.

(1) Zahtjev za naknadu štete oštećenik podnosi Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske.

(2) Izvansudska nagodba o naknadi štete sklopljena između Državnog odvjetništva Republike Hrvatske i oštećenika ima snagu ovršne isprave.

(3) Ako ne prihvati ponudu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za sklapanje izvansudske nagodbe, odnosno ako Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u roku od 60 dana ne odluči o podnesenom zahtjevu, oštećenik može svoje pravo na naknadu ostvarivati u postupku pred nadležnim sudom.

(4) Sudski postupci radi ostvarivanja naknade štete su žurni.

2. Prijelazne i završne odredbe

Članak 10.

Sudski postupci radi naknade štete prekinuti stupanjem na snagu Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 7/96.) nastavit će se po odredbama ovoga Zakona.

Članak 11.

(1) Ako je zastarijevanje naknade štete počelo teći prije 3. veljače 1996. godine, ono nastavlja teći nakon stupanja na snagu ovoga Zakona, a vrijeme koje je isteklo prije zaustavljanja računa se u zakonom određeni rok za zastaru.

(2) Ako je šteta nastala nakon 3. veljače 1996. godine zastarijevanje počinje teći od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 12.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«.

3. Predlagatelji smatraju da je osporeni ZOŠT kao cjelina, odnosno da su njegovi članci 7., 8., 10., 11. i 12. nesuglasni s člancima 1., 3., 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 16. stavkom 2., 26., 32., 34. stavkom 1., 48. stavkom 1. i 89. stavcima 3., 4. i 5. Ustava. Pored toga, ukazuju i na nesuglasnost osporenog ZOŠT-a s člancima 6., 8. i 17. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak i 14/02., u daljnjem tekstu: Konvencija) i s člankom 1. Protokola br. 1 te člankom 2. Protokola br. 4 uz Konvenciju.

3.1. Obrazlažući prijedloge, predlagatelji u bitnom ističu da je u Republici Hrvatskoj odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata bila različito uređena u tri vremenska razdoblja:

– u razdoblju od 8. listopada 1991. do veljače 1996. Republika Hrvatska je odgovarala za svu štetu (imovinsku i neimovinsku) koja je proizašla iz terorističkih akata na temelju članka 180. Zakona o obveznim odnosima (»Službeni listi SFRJ« broj 29/78., 39/85., 57/89. i »Narodne novine« broj 53/91., 73/91., 3/94., 107/95., 7/96., 91/96., 112/99., 88/01.; u daljnjem tekstu: ZOO);

– u razdoblju od veljače 1996. do 31. srpnja 2003. po sili zakona (ex lege) bili su prekinuti svi postupci radi naknade štete pokrenuti na temelju navedenog članka 180. ZOO-a;

– u razdoblju nakon stupanja na snagu ZOŠT-a, to jest poslije 31. srpnja 2003., prema mišljenju predlagatelja, ne postoji odgovornost Republike Hrvatske za imovinsku štetu nastalu terorističkim aktima, pa će sve tužbe sa zahtjevima za naknadu imovinske štete, koje su podnesene nadležnom redovnom sudu prije stupanja na snagu osporenog ZOŠT-a, kao i one poslije njegova stupanja na snagu, biti odbačene.

3.2. Predlagatelji ističu da osporeni ZOŠT uređuje odnose nastale prije njegova stupanja na snagu te ukida prava koja su do stupanja na snagu Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 7/96., u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni ZOO-a iz 1996.) bila priznata osobama koje su pretrpjele štetu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija. Stoga smatraju da osporeni ZOŠT ima povratno djelovanje, što je u suprotnosti s člankom 89. stavcima 4. i 5. Ustava. Navode da je osporeni ZOŠT unio pravnu nesigurnost među građane, jer su njegovim donošenjem bitno izmijenjena njihova prava i obveze što su ih imali prema propisima koji su važili u vrijeme nastanka štete. Ističu da su, s obzirom na pozitivne propise u vrijeme podnošenja tužbi za naknadu štete protiv Republike Hrvatske na temelju članka 180. ZOO-a, tužitelji mogli realno očekivati uspjeh u sporovima, te da posljedice koje su proizašle iz osporenog ZOŠT-a (koji je umanjio ranija prava) nisu primjerene legitimnim očekivanjima stranaka, što je u suprotnosti s načelom vladavine prava propisanim člankom 3. Ustava i načelom razmjernosti zajamčenim člankom 16. stavkom 2. Ustava.

3.3. Navode da je osporeni ZOŠT, suprotno Ustavom zajamčenoj jednakosti pred zakonom i onoj pred sudom, stvorio razliku u pravnom položaju osoba koje su pravo na naknadu štete ostvarile do stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. (i to svih vrsta šteta u punom iznosu) i osoba o čijim će se zahtjevima odlučivati na temelju osporenog ZOŠT-a (koji priznaje pravo na naknadu samo one štete koja je posljedica smrti, tjelesne povrede ili oštećenja zdravlja, i to u ograničenom opsegu). Pored toga ističu da osporeni ZOŠT retroaktivno isključuje odgovornost Republike Hrvatske za štetu što je, prema mišljenju predlagatelja, nesuglasno s Ustavom zajamčenim pravom vlasništva.

3.4. Predlagatelji nadalje smatraju da naknada imovinske štete u obliku obnove uništenih ili oštećenih objekata sukladno Zakonu o obnovi (»Narodne novine« broj 24/96., 54/96., 87/96. i 57/00.) nije ustavnopravno prihvatljiva. Naime, pravo na obnovu u smislu Zakona o obnovi ne pripada svima (pravo na obnovu imaju samo državljani Republike Hrvatske pod određenim uvjetima), niti je prema Zakonu o obnovi moguće ostvariti pravo na naknadu svih vrsta šteta budući da taj Zakon nije propisao odgovornost za pokretne stvari, za izgubljenu zaradu, za buduću štetu, itd. Smatraju da su u praksi moguće situacije u kojima se obnovom ratom uništenih dobara, u opsegu utvrđenom Zakonom o obnovi, neće postići uspostava stanja kakvo je bilo prije nastanka štete. Stoga smatraju da je vlasnicima uništenih ili oštećenih objekata povrijeđeno ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

3.5. Pored navedenog, predlagatelji ističu da pretpostavke za ostvarivanje prava na obnovu, propisane Zakonom o obnovi, ni u kom slučaju nisu primjerene ni ustavnopravno prihvatljive za slučajeve naknade štete od terorizma. Naime, Zakon o obnovi uređuje pravo na obnovu u ratu uništenih ili oštećenih materijalnih dobara u Republici Hrvatskoj tijekom Domovinskog rata (dakle, odnosi se na prošlo, točno određeno vremensko razdoblje), dok je štete od terorizma zakonodavac dužan urediti za sadašnjost i za budućnost, jer se radi »o općem i aktualnom problemu koji nema veze s ratom«. Smatraju da su u nekom sadašnjem ili budućem sudskom postupku vezanom uz naknadu štete od terorizma odredbe Zakona o obnovi neprimjenjive. Tu tvrdnju ilustriraju na primjeru članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o obnovi, postavljajući pitanje: na koji način će se u nekom sadašnjem ili budućem sudskom postupku vezanom uz naknadu štete od terorizma primijeniti odredba članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o obnovi koja propisuje da pravo na obnovu ima osoba koja je s obitelji prebivala u dotičnoj oštećenoj ili uništenoj nekretnini »do početka ratnih operacija na tom području"?

3.6. Predlagateljica Katarina Sokić ističe da će primjenom osporenog ZOŠT-a biti oštećene osobe koje su zahtjeve za naknadu štete postavile prije stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a 3. veljače 1996. S obzirom na činjenicu da je osporeni ZOŠT isključio odgovornost Republike Hrvatske za štetu (koja je postojala prema ZOO-u koji je bio na snazi u vrijeme nastanka štete), sudovi će odbijati zahtjeve za naknadu štete koji su prema propisima koji su bili na snazi u vrijeme nastanka štete i podnošenja tužbenih zahtjeva nedvojbeno bili osnovani, ali će ti tužitelji unatoč tome biti obvezni plaćati troškove sudskih postupaka.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) predlagateljica predlaže privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ZOŠT-a čija se suglasnost s Ustavom ocjenjuje, smatrajući da bi izvršenjem pojedinačnih akata donesenih na temelju osporenog ZOŠT-a mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

3.7. Predlagatelji ukazuju i na nesuglasnost osporenog ZOŠT-a sa ZOO-om.

Sukladno prethodnim navodima, predlažu pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenog ZOŠT-a u cijelosti ili pojedinih njegovih odredbi te njegovo odnosno njihovo ukidanje.

4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske od nadležnog ministarstva zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlozima.

Prijedlozi nisu osnovani.

5. Neposredno su mjerodavni za ocjenu suglasnosti osporenog ZOŠT-a s Ustavom sljedeći članci Ustava:

Članak 3.

(...), vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 5. stavak 1.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom (...).

Članak 14. stavak 2.

Svi su pred zakonom jednaki.

Članak 89. stavci 4. i 5.

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.

6. Člankom 180. ZOO-a, koji je bio na snazi do 3. veljače 1996., bilo je propisano:

Članak 180.

(1) Za štetu nastalu smrću, tjelesnom povredom ili oštećenjem odnosno uništenjem imovine fizičke osobe uslijed akata nasilja ili terora te prilikom javnih demonstracija i manifestacija odgovara društveno – politička zajednica čiji su organi po važećim propisima bili dužni spriječiti takvu štetu.

(2) Organizatori, sudionici, podstrekači i pomagači u aktima nasilja ili terora, javnim demonstracijama i manifestacijama koje su usmjerene na podrivanje ustavom utvrđenog društvenog uređenja, nemaju pravo na naknadu štete po toj osnovi.

(3) Društveno-politička zajednica ima pravo i obvezu zahtijevati naknadu isplaćenog iznosa od osobe koja je štetu uzrokovala.

(4) To pravo zastarijeva u rokovima propisanim za zastaru potraživanja naknade štete.

Člancima 1. i 2. Zakona o izmjeni ZOO-a, koji je stupio na snagu 3. veljače 1996., bilo je propisano:

Članak 1.

U Zakonu o obveznim odnosima (»Narodne novine« br. 53/91., 73/91. i 3/94.) članak 180. briše se.

Članak 2.

Postupci za naknadu štete pokrenuti po odredbama članka 180. Zakona o obveznim odnosima, prekidaju se.

Postupci iz stavka 1. ovoga članka nastavit će se nakon što se donese poseban propis kojim će se urediti odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata.

Budući da zakonodavac nije propisao rok za donošenje »posebnog propisa« iz članka 2. stavka 2. Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996., rok je naknadno propisan Zakonom o dopunama Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 112/99.), koji je stupio na snagu 6. studenoga 1999., a njime je određeno i donošenje »posebnog propisa« kojim će se urediti odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata. Članak 2. Zakona o dopunama ZOO-a iz 1999. glasio je:

Članak 2.

Obvezuje se Vlada Republike Hrvatske da posebne zakone iz (...) članka 2. stavka 2. Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 7/96.) podnese radi donošenja najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Poseban zakon iz članka 2. Zakona o dopunama ZOO-a iz 1999. (ZOŠT) donesen je 2003. godine.

7. Ustavni sud dužan je napomenuti da je – zbog višegodišnjeg razdoblja u kojem su sudski postupci pokrenuti na temelju članka 180. ZOO-a bili prekinuti po sili Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. – u mnogobrojnim pojedinačnim slučajevima Europski sud za ljudska prava utvrdio povrede konvencijskih prava podnositelja na pristup sudu (članak 6. stavak 1. Konvencije) i na djelotvorno domaće pravno sredstvo (članak 13. Konvencije), a Ustavni sud povrede ustavnih prava podnositelja na pristup sudu i na razumnu duljinu sudskih postupaka.

Prvu takvu presudu Europski sud za ljudska prava donio je u predmetu Kutić protiv Hrvatske 1. ožujka 2002. (konačna 1. lipnja 2002., zahtjev broj 48788/99). U njoj je utvrdio da su podnositelji člankom 2. Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. godine bili spriječeni u ostvarivanju prava da o njihovoj građanskoj tužbi za naknadu štete odluku donese sud, jer je tim zakonskim člankom propisan prekid svih sudskih postupaka u povodu tužbenih zahtjeva za naknadu štete nastale terorističkim aktima do donošenja novog propisa kojim će se urediti to pitanje. Budući da je postupak u vrijeme donošenja presude trajao već šest godina, a da Republika Hrvatska dotada još nije donijela nikakav poseban propis kojim bi uredila to pitanje, iako je sama sebe obvezala da će ga donijeti, Europski sud za ljudska prava utvrdio je da »stupanj pristupa predviđen odredbama domaćih zakona nije bio dovoljan da bi se podnositeljima zahtjeva osiguralo 'pravo na sud' i da to predstavlja povredu članka 6. stavka 1. Konvencije«. Za tu je povredu Europski sud za ljudska prava priznao podnositeljima određeni iznos pravične naknade, ali samo za neimovinsku štetu. On je odbio njihov zahtjev za naknadu imovinske štete zbog rušenja njihovih nekretnina, s obrazloženjem da »Sud ne nalazi nikakvu uzročnu vezu između povrede u vezi s kojom je podnesen zahtjev i navodne materijalne štete. Sud ne može spekulirati o tome kakav bi bio ishod postupka da je vođen u skladu s člankom 6. Konvencije«.

Nakon presude Kutić protiv Hrvatske (2002.) Europski sud za ljudska prava donio je još preko 30 presuda u istovrsnim predmetima u kojima je utvrdio povredu prava na pristup sudu zasebno ili zajedno s povredom prava na djelotvorno domaće pravno sredstvo, te preko 20 presuda u kojima je istovrsne predmete brisao s liste zbog toga što su podnositelji s Republikom Hrvatskom uspjeli sklopiti prijateljsko rješenje spora.

S druge strane, prva odluka u kojoj je u navedenim istovrsnim slučajevima Ustavni sud utvrdio povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe na pristup sudu i na razumnu duljinu sudskih postupaka donesena je 24. ožujka 2004. u predmetu broj: U-IIIA-829/2002 (»Narodne novine« broj 44/04.). Ustavni sud je nakon te odluke donio još oko 100 odluka u kojima je ustavne tužbe podnositelja u istovrsnim predmetima usvojio zbog povreda njihovih prava na pristup sudu i na suđenje u razumnom roku, pri čemu je određivao i rokove za donošenje sudskih presuda i primjerenu naknadu koja pripada podnositeljima ustavne tužbe zbog povreda navedenih ustavnih prava.

8. Na sjednici održanoj 14. srpnja 2003. Hrvatski sabor donio je osporeni Zakon o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija (ZOŠT), koji je stupio na snagu 31. srpnja 2003. godine.

Donošenjem ZOŠT-a uređena su pravna pitanja koja su se otvorila prekidom sudskih postupaka po sili Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. (povrede prava na pristup sudu i prava na razumnu duljinu sudskih postupaka). U presudi Tomašić protiv Hrvatske od 19. listopada 2006. (zahtjev broj 21753/03) Europski sud za ljudska prava u tom je smislu utvrdio sljedeće:

»1. Sud ponavlja da je u konkretnom slučaju parlament prihvatio zakonodavstvo predviđeno Zakonom o izmjeni ZOO-a iz 1996. – to je Zakon o odgovornosti iz 2003. – koji sada uređuje sva pitanja koja se tiču štete od terorističkih akata. Novo zakonodavstvo također označava kraj sporne pravne situacije propisujući da se nastavljaju svi postupci koji su bili u prekidu na temelju novele ZOO-a iz 1996.«

9. Sažimajući činjenice i okolnosti koje smatra ustavnopravno relevantnim za donošenje odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, Ustavni sud utvrđuje sljedeće:

– do stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a 3. veljače 1996. za štetu nastalu smrću, tjelesnom povredom ili oštećenjem odnosno uništenjem imovine fizičke osobe uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija, odgovarala je »društveno – politička zajednica« ako su »njezini organi« prema važećim propisima bili dužni spriječiti takvu štetu (članak 180. ZOO-a), iz čega je razvidno da je članak 180. ZOO-a preuzet iz pravnog sustava bivše SFRJ, budući da u pravnom sustavu Republike Hrvatske »društveno-političke zajednice« nisu postojale niti postoje;

– Zakonom o izmjeni ZOO-a iz 1996. brisan je članak 180. ZOO-a te su ex lege prekinuti sudski postupci pokrenuti na temelju tog članka, pri čemu je određeno da će se prekinuti postupci nastaviti nakon donošenja posebnog propisa kojim će se urediti odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata. Nadležni su sudovi u primjeni Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. u tim postupcima donijeli deklaratorna rješenja o njihovu prekidu. »Poseban propis/zakon«, to jest osporeni ZOŠT, donesen je 2003.;

– nakon stupanja na snagu osporenog ZOŠT-a 31. srpnja 2003. otvorena je pravna mogućnost da se svi sudski postupci, prekinuti po sili Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996., nastave, pa nadležni sudovi počinju donositi rješenja o nastavku postupka, a na odlučivanje o osnovanosti tužbenih zahtjeva u nastavku postupka primjenjuju odredbe ZOŠT-a iz 2003.;

– ZOŠT proširuje odgovornost države za neimovinsku štetu ne samo u slučajevima smrti i tjelesne povrede, nego i oštećenja zdravlja (koja nisu bila obuhvaćena člankom 180. ZOO-a), ako je šteta nastala »aktima terora i drugim aktima nasilja poduzetim s ciljem teškog narušavanja javnog reda zastrašivanjem i izazivanjem osjećaja nesigurnosti građana te uslijed demonstracija i drugih oblika masovnog izražavanja raspoloženja na javnim mjestima« pri čemu se »terorističkim aktom smatra osobito akt nasilja izvršen u pravilu iz političkih pobuda s ciljem izazivanja straha, užasa i osjećaja osobne nesigurnosti građana« (u daljnjem tekstu: akti terora iz članka 1. ZOŠT-a), ali naknadu za tu štetu priznaje samo u ograničenom opsegu odnosno do propisanog najvišeg iznosa, dok za naknadu imovinske štete upućuje na primjenu Zakona o obnovi.

10. U provedenom je postupku Ustavni sud morao odgovoriti na nekoliko bitnih ustavnopravnih pitanja.

Predlagatelji u prvom redu smatraju da su osobe koje su pretrpjele štetu nastalu uslijed »akata nasilja ili terora« do stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a 3. veljače 1996. ostvarivale pravo na naknadu štete, dok je svim osobama koje to pravo nisu ostvarile do tog datuma osporenim ZOŠT-om, suprotno Ustavom zajamčenoj jednakosti pred zakonom i sudom, onemogućeno ostvarivanje tog prava.

Da bi ispitao opće učinke ZOŠT-a na individualne pravne situacije njegovih adresata koje predlagatelji smatraju nesuglasnim članku 14. stavku 2. Ustava (jednakost svih pred zakonom) i člancima 26. i 29. stavku 1. Ustava (jednakost svih pred sudovima, uključujući hrvatske državljane i strance), Ustavni sud prvo mora odgovoriti na pitanje:

– jesu li s aspekta ustavnog načela jednakosti usporedive pravne situacije stranaka o čijim je tužbenim zahtjevima pravomoćno odlučeno na temelju članka 180. ZOO-a i stranaka koje su podnijele tužbe na temelju članka 180. ZOO-a, a o kojim tužbenim zahtjevima nadležni sudovi nisu pravomoćno odlučili do 3. veljače 1996., pa su o njima odlučivali ili će odlučivati na temelju osporenog ZOŠT-a iz 2003.?

Ustavni sud ocjenjuje da pravne situacije tih dviju skupina stranaka nisu ni istovjetne ni usporedive.

Pravomoćnost, kao svojstvo sudskog akta koje u prvom redu znači njegovu neopozivost, a u procesnom se smislu izražava načelom ne bis in idem (ne dvaput o istoj stvari), štiti samo one stranke o čijim su tužbenim zahtjevima do brisanja članka 180. ZOO-a iz pravnog poretka Republike Hrvatske, to jest do 3. veljače 1996., nadležni sudovi pravomoćno presudili.

Stoga bi pravni učinci ZOŠT-a otvorili pitanje suglasnosti s Ustavom kad bi zadirali u pravomoćne sudske akte donesene na temelju članka 180. ZOO-a u razdoblju njegova važenja u Republici Hrvatskoj. ZOŠT, međutim, ni na koji način ne zadire u te sudske akte, poštujući učinke njihove pravomoćnosti. Na njih se, dakle, ZOŠT ne odnosi.

S druge strane, stranke koje su podnijele tužbene zahtjeve na temelju članka 180. ZOO-a u razdoblju njegova važenja kao pozitivnog propisa u Republici Hrvatskoj, ali o tim zahtjevima nadležni sudovi nisu odlučili do dana njegova brisanja iz pravnog poretka Republike Hrvatske 3. veljače 1996., do tog dana nisu ishodili sudske presude na koje bi se mogle pozvati. Ishodi sudskih postupaka koje su te stranke pokrenule na taj su dan i dalje bili neizvjesni, jer nadležni sudovi još nisu odlučili o osnovanosti njihovih tužbenih zahtjeva podnesenih na temelju članka 180. ZOO-a.

Stoga je pravna situacija te skupine stranaka neusporediva s onom prve skupine koja je ishodila pravomoćne sudske presude. Sama činjenica podnošenja tužbenog zahtjeva po jednoj pravnoj osnovi (u konkretnom slučaju, članku 180. ZOO-a) pod određenim uvjetima ne isključuje pravnu mogućnost naknadne promjene te pravne osnove i podvođenja dotičnog tužbenog zahtjeva – o kojemu nadležni sud još nije pravomoćno odlučio – pod novu pravnu osnovu.

11. Ustavni sud u tom smislu utvrđuje da u državi utemeljenoj na vladavini prava brisanje dotadašnje pravne osnove i obuhvaćanje novim zakonskim uređenjem svih po dotadašnjoj pravnoj osnovi neriješenih tužbenih zahtjeva (u konkretnom slučaju, brisanje članka 180. ZOO-a i donošenje novog posebnog zakona kojim je na drugačiji način uređen predmet koji je prethodno uređivao brisani članak, a tim su novim zakonom obuhvaćeni i neriješeni tužbeni zahtjevi podneseni do 3. veljače 1996. godine na temelju brisanog članka) moraju biti opravdani, to jest moraju imati legitiman cilj usmjeren ostvarenju nekog općeg ili javnog interesa zajednice.

Iz toga izvire i daljnje pitanje na koje treba odgovoriti u ovom ustavnosudskom postupku: je li brisanje članka 180. ZOO-a bilo ustavnopravno opravdano odnosno je li imalo legitiman cilj koji je težio ostvarenju nekog općeg ili javnog interesa zajednice? Samo u tom slučaju, naime, promjena pravnog uređenja za odlučivanje o tužbama koje su podnesene na temelju brisanog članka 180. ZOO-a mogla bi biti ustavnopravno prihvatljiva odnosno opravdana.

11.1. U odgovoru na to pitanje, Ustavni sud dužan je u prvom redu primijetiti da je ZOO, uključujući i članak 180., preuzet u ustavnopravni poredak Republike Hrvatske iz pravnog sustava bivše SFRJ. On je bio savezni zakon koji se primjenjivao na području svih šest bivših federalnih jedinica, od kojih je jedna bila i bivša SR Hrvatska.

Zakonom o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91.) Republika Hrvatska preuzela je taj bivši savezni zakon u svoj ustavnopravni poredak.

Članak 1. tog Zakona glasio je:

Članak 1.

Ovim zakonom preuzima se Zakon o obveznim odnosima (»Službeni list SFRJ« broj 29/78, 39/85 i 57/89) kao republički zakon.

U daljnjim odredbama Zakona o preuzimanju ZOO-a iz 1991. pojedine odredbe bivšeg saveznog ZOO-a stavljene su izvan snage, a pojedinim pravnim institutima izmijenjen je naziv radi njihova terminološkog usklađivanja s novim Ustavom Republike Hrvatske iz 1990. Prema članku 26. Zakona o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima iz 1991., ovlasti saveznih organa za izvršavanje i primjenu ZOO-a postale su »ovlasti republičkih organa«.

Članak 180. ZOO-a, međutim, preuzet je u ustavni poredak Republike Hrvatske u neizmijenjenom sadržaju, iako nije bio usklađen s Ustavom Republike Hrvatske, jer je propisivao da za štetu nastalu smrću, tjelesnom povredom ili oštećenjem odnosno uništenjem imovine fizičke osobe uslijed akata nasilja ili terora te prilikom javnih demonstracija i manifestacija odgovara »društveno-politička zajednica čiji su organi po važećim propisima bili dužni spriječiti takvu štetu«.

Do donošenja Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. Zakon o preuzimanju ZOO-a bio je mijenjan još dva puta (»Narodne novine« broj 73/91., 3/94.), ali članak 180. ZOO-a nije bio obuhvaćen nijednom tom izmjenom. Tako je na dan stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a 3. veljače 1996. on brisan iz pravnog poretka u izvornom sadržaju koji dotada nije bio usklađen s Ustavom iz 1990. godine.

Ustavni sud ne smatra potrebnim posebno obrazlagati ustavni položaj i značenje »društveno-političkih zajednica« u pravnom uređenju bivše SFRJ i bivše SR Hrvatske. Dostatno je napomenuti da su se – prema članku 2. Ustavnog zakona o izmjenama Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 110/96.), kojim se izmijenio dotadašnji članak 4. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 34/92. – pročišćeni tekst, 91/92., 62/93., 50/94. i 105/95.) – zakoni, drugi propisi i opći akti morali uskladiti s Ustavom najkasnije do 31. prosinca 1997. (tranzicijsko razdoblje).

Nije sporno da u ustavnom poretku i novom upravno – teritorijalnom ustroju Republike Hrvatske, ustanovljenom Ustavom Republike Hrvatske iz 1990. i na njemu utemeljenim zakonima, preuzeta odredba članka 180. bivšeg saveznog ZOO-a u naznačenom dijelu – u tranzicijskom razdoblju – nije bila usklađena s Ustavom.

Na tu činjenicu pozvala se i Vlada Republike Hrvatske kao predlagatelj ZOŠT-a. U obrazloženju »Konačnog prijedloga Zakona o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija« P.Z. broj 630/2003. (u daljnjem tekstu: obrazloženje Konačnog prijedloga ZOŠT-a), bilo je navedeno da Ustav ne poznaje pojam »društveno-političke zajednice«, što je jedan od razloga za brisanje tog članka iz pravnog poretka.

11.2. Drugo, Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj ZOŠT-a, u spomenutom je obrazloženju Konačnog prijedloga ZOŠT-a istaknula da članak 180. ZOO-a nije sadržavao definiciju terorističkog akta, pa se iz zakonskog pojma »uslijed akata nasilja ili terora« moglo zaključiti da je teroristički akt svaka štetna radnja koja uključuje nasilje. Budući da svaka štetna radnja koja uključuje nasilje očito nije teroristički akt, bilo je nužno taj članak brisati i zamijeniti ga onim koji će sadržavati zakonsku definiciju terorističkog akta.

U istom je obrazloženju Konačnog prijedloga ZOŠT-a posebno istaknuto da je definicija terorističkog akta bila tim više potrebna zbog činjenice da su se prekinuti sudski postupci, pokrenuti na temelju članka 180. ZOO-a, odnosili na štete nastale u razdoblju rata, a u takvim razdobljima uvijek su moguće tri vrste štetnih radnji izvršenih nasiljem – građanski delikt, ratni čin i teroristički akt – na koje se primjenjuju različiti režimi odnosno pravila odgovornosti. Stoga izbor mjerodavnih pravila odštetne odgovornosti i utvrđivanje prava na naknadu štete određenoj osobi nisu mogući bez preciznog pojmovnog razlikovanja navedenih štetnih radnji.

Ustavni sud smatra opravdanim razmatranje pojave većeg broja dotičnih tužbi u širem kontekstu događaja koji su do njih doveli, osobito stoga što su svi oni podneseni zbog štete nastale oštećenjem odnosno uništenjem imovine fizičkih osoba »uslijed akata nasilja ili terora«, a ne zbog one nastale »prilikom javnih demonstracija i manifestacija« koje je također obuhvaćao članak 180. ZOO-a.

U tom se smislu važnom čini činjenica da su se »akti nasilja ili terora« iz članka 180. ZOO-a zbili u vrijeme oružane agresije na Republiku Hrvatsku zbog koje je bio ugrožen opstanak nacije, pa je Republika Hrvatska bila prisiljena oružano braniti svoj suverenitet i teritorijalni integritet (u daljnjem tekstu: Domovinski rat). Uzroke i obilježja tog obrambenog rata Ustavni sud podrobno je analizirao u svom Izvješću Hrvatskom saboru broj: U-XA-2271/2002 od 12. studenoga 2002. (»Narodne novine« broj 133/02.).

11.3. Polazeći od navedenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud ocjenjuje da je intervencija domaćeg zakonodavca kojom je 1996. iz pravnog poretka Republike Hrvatske brisao članak 180. ZOO-a bila opravdana. Ona je imala legitiman cilj usmjeren na ostvarenje javnog ili općeg interesa (promjena zakonskih pretpostavki odgovornosti države za štetu učinjenu terorističkim aktima zbog izvanrednog stanja u zemlji uzrokovanog oružanom agresijom na Republiku Hrvatsku, uslijed koje je sadržaj s Ustavom neusklađene odredbe članka 180. ZOO-a trebalo uskladiti s Ustavom radi otklanjanja postojećih nejasnoća u dotadašnjem zakonskom uređenju i radi istodobnog prilagođavanja zakonskih pretpostavki te odgovornosti novonastalim okolnostima u državi kako bi se spriječio prekomjerni financijski teret koji je nametnut Republici Hrvatskoj u vrijeme vođenja obrambenog rata i u poslijeratnom razdoblju izgradnje i oporavka zemlje).

U tom svjetlu treba sagledavati i utvrđenje Europskog suda za ljudska prava, koji je u presudi Kutić protiv Hrvatske (2002.) utvrdio:

»31. Sud prihvaća da situacija u kojoj je protiv države podnesen značajan broj tužbi u kojima se zahtijeva isplata velikih novčanih iznosa može nalagati donošenje određenih dodatnih propisa od strane države te da je u tom smislu države uživaju određeno pravo procjene.«

Slično stajalište zauzeo je i Ustavni sud u odluci broj:
U-IIIA-829/2002 od 24. ožujka 2004. i u nizu kasnijih odluka:

»U uvjetima podnošenja, temeljem članka 180. Zakona o obveznim odnosima, velikog broja tužbi protiv Republike Hrvatske za naknadu štete prouzročene terorističkim aktima, a kojima su potraživani relativno značajni iznosi naknada šteta, postojalo je opravdanje za dodatno zakonsko uređenje te odgovornosti, pa i za određivanje prekida započetih postupaka do donošenja novog propisa.«

Zaključno, u situaciji u kojoj je protiv Republike Hrvatske bio podnesen znatan broj tužbi kojima se zahtijevala isplata velikih novčanih iznosa na ime naknade štete uzrokovane »aktima nasilja ili terora« u vrijeme oružane agresije na njezin suverenitet i teritorijalni integritet, zakonodavac je imao ovlast dotada neusklađeni članak 180. ZOO-a brisati iz pravnog poretka i to pitanje urediti u skladu s novonastalim okolnostima u državi (vođenje obrambenog rata i sve posljedice vezane uz njega) koje su zahtijevale pojašnjenje zakonskog uređenja različitih oblika šteta nastalih tijekom Domovinskog rata, kao i s financijskim mogućnostima države u takvim okolnostima.

11.4. Iz sadržaja svih prijedloga dostavljenih Ustavnom sudu očito je da predlagatelji ocjenjuju neprihvatljivim upravo brisanje članka 180. ZOO-a iz pravnog poretka, smatrajući da stranke koje su podnijele tužbe do 3. veljače 1996. imaju »legitimno očekivanje« da će se o njihovim tužbenim (imovinskim) zahtjevima odlučiti na temelju članka 180. ZOO-a.

Drugim riječima, predlagatelji ne smatraju suglasnim s Ustavom protezanje novog zakonskog uređenja odgovornosti države za dotičnu štetu, propisanog ZOŠT-om iz 2003., na slučajeve u kojima su tužbe podnesene do 3. veljače 1996. na temelju članka 180. ZOO-a. Prema njihovom mišljenju, nesporno je da će primjenom ZOŠT-a ishod postupaka koje su podnositelji pokrenuli tužbama na temelju brisanog članka 180. ZOO-a za njih generalno biti nepovoljniji negoli što bi bio ishod postupaka koji su mogli očekivati da se o njihovim tužbenim zahtjevima odlučivalo primjenom članka 180. ZOO-a. Zbog toga smatraju da imaju »legitimno očekivanje« u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju da se njihovi tužbeni zahtjevi riješe primjenom članka 180. ZOO-a.

Ustavni sud podsjeća da je Veliko vijeće Europskog suda za ljudska prava u svojoj dosadašnjoj sudskoj praksi saželo pregled pravnih stajališta o »legitimnom očekivanju« u primjeni članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju u presudi Kopecký protiv Slovačke od 28. rujna 2004. (zahtjev br. 44912/98, Reports of Judgments and Decisions 2004-IX).

Pojam »legitimnog očekivanja« u kontekstu članka 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju Europski sud je prvi put ustanovio u presudi Pine Valley Developments LTD protiv Irske od 29. studenoga 1991. (zahtjev br. 12742/87, Series A no. 222, p. 23, § 51), a ponovio u presudi Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 24. lipnja 2003. (zahtjev br. 44277/98, § 35). U oba ta slučaja podnositelji su bili ovlašteni pouzdati se i pozvati na činjenicu da pojedinačni pravni akt na temelju kojega su na sebe preuzeli teret financijskih obveza neće biti retroaktivno utvrđen nevaljanim na njihovu štetu. U toj skupini slučajeva, prema tome, 'legitimno očekivanje' temeljilo se na »razumno opravdanom povjerenju u pravni akt koje je imalo valjanu pravnu osnovu i odnosilo se na vlasnička prava.« (§§ 45. do 47. presude Kopecký.)

Drugi aspekt pojma »legitimnog očekivanja« u kontekstu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju Europski sud je razradio u presudi Pressos Compania Naviera S.A. i ostali protiv Belgije od 20. studenoga 1995. (zahtjev br. 17849/91, Series A no. 222, s. 23, § 51). U tom je predmetu riječ o šteti koja je bila uzrokovana sudarom brodova zbog nemara belgijskih piljara za koje prema belgijskom pravu odgovara država. Prema domaćem belgijskom odštetnom pravu, takvi zahtjevi važe od trenutka štetnog događaja. Europski je sud kvalificirao tužbene zahtjeve podnositelja kao 'potraživanja' koja potpadaju pod zaštitu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Nakon toga je spomenuo da su, na temelju niza odluka belgijskog Kasacijskog suda, podnositelji mogli tvrditi da imaju »legitimno očekivanje« da će se o njihovim tužbenim zahtjevima koji proizlaze iz spomenute nezgode odlučivati u skladu s općim odštetnim pravom. U tom konkretnom slučaju, dakle, 'legitimno očekivanje' nije bila komponenta vlasničkog prava niti se to očekivanje nadovezalo na vlasničko pravo, kao što je to bilo utvrđeno u slučajevima Pine Valley Developments Ltd i Stretch. Europski sud je pritom istaknuo da se podrazumijevalo da »legitimno očekivanje« ne dolazi u obzir ako nema »potraživanja« koje potpada pod djelokrug članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (u konkretnom slučaju, odštetnog zahtjeva). Sukladno tome, legitimno očekivanje koje je utvrđeno u tom slučaju nije samo po sebi bilo konstitutivno za vlasnički interes, već se odnosilo na način na koji se tužbeni zahtjev podnositelja – koji je Europski sud kvalificirao 'potraživanjem' – tretira u domaćem belgijskom pravu i osobito na povjerenje u činjenicu da će ustaljena sudska praksa belgijskih nacionalnih sudova biti primijenjena i na štetu koja je podnositeljima već nastala (§ 48. presude Kopecký).

Nadalje, Europski sud za ljudska prava u nizu je svojih odluka opetovano isticao da podnositelji zahtjeva nemaju »legitimno očekivanje« ako se ne može utvrditi da imaju »aktualan ovršni zahtjev koji je u dostatnoj mjeri ustanovljen« (currently enforceable claim that was sufficiently established). Tako je u odluci Velikog vijeća o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike od 10. srpnja 2002. (zahtjev br. 39794/98, Reports of Judgments and Decisions 2002-VII), u kojemu podnositelji nisu ispunjavali jednu od bitnih zakonskih pretpostavki za ostvarenje prava koje su potraživali, Veliko vijeće Europskog suda utvrdilo da zahtjev podnositelja nije bio dostatno ustanovljen u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. »Vjerovanje da će zakon koji je na snazi biti izmijenjen u korist podnositelja ne može se smatrati oblikom »legitimnog očekivanja« u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Sud smatra da postoji razlika između puke nade u restituciju, koliko god razumljiva ta nada može biti, i legitimnog očekivanja, koje mora biti mnogo konkretnije naravi od puke nade i (mora) biti utemeljeno na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je sudska odluka. Sud sukladno tome zaključuje da podnositelji nisu pokazali da imaju zahtjev (claim) koji je dostatno ustanovljen da bi bio ovršan i stoga oni ne mogu tvrditi da imaju 'imovinu' u smislu članka 1. Protokola br. 1« (§§ 73. i 74. odluke Gratzinger i § 49. presude Kopecký.)

S obzirom na specifične okolnosti predmeta koji razmatra u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud ocjenjuje da se on ne bi mogao podvesti pod pojam »legitimnog očekivanja« koji bi – prema navedenoj praksi Europskog suda – ulazio u okvir članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

Ustavni sud u prvom je redu dužan ponoviti da u ovom ustavnosudskom postupku razmatra prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZOŠT-a iz 2003., a ne zakonsku mjeru brisanja članka 180. ZOO-a iz domaćeg pravnog poretka koja se dogodila 1996. U tom kontekstu, nužno je uvažiti činjenicu da je zakonodavac od 3. veljače 1996. prekinuo sve sudske postupke pokrenute tužbama podnesenima na temelju članka 180. ZOO-a zbog toga što od tog dana više nije postojala pravna osnova za odlučivanje o tužbenim zahtjevima za naknadu štete učinjene aktima terora, jer je ona zakonom brisana. U prethodnim je točkama utvrđeno da je ta zakonska intervencija bila opravdana, jer je imala legitiman cilj i težila je ostvarenju javnih ili općih interesa zajednice.

Također je nužno uvažiti činjenicu da se ocjena ustavnosti ZOŠT-a ne može temeljiti na presumpciji da su sve tužbe stranaka podnesene na temelju brisanog članka 180. ZOO-a, o kojima nadležni sudovi nisu odlučili do 3. veljače 1996., nedvojbeno bile osnovane i da bi ishod svih sudskih postupaka – da su okončani do 3. veljače 1996. – u svim tim slučajevima nedvojbeno bio pozitivan za stranke. Ili obrnuto. Stoga uvjerenje tih stranaka da bi njihovi tužbeni zahtjevi bili utvrđeni osnovanim da je na njih primijenjen članak 180. ZOO-a – uslijed čega bi i ishod sudskog postupka za njih bio pozitivan, pa bi onda oni dobili i punu naknadu imovinske i/ili neimovinske štete koju su potraživali – ostaje samo uvjerenje kojemu se, prema ocjeni Ustavnog suda, ne može priznati svojstvo »legitimnog« pa time ni pravno zaštićenog očekivanja.

Ustavni sud ponavlja da su se prekinuti sudski postupci, pokrenuti na temelju članka 180. ZOO-a, odnosili na štete nastale u razdoblju oružane agresije na Republiku Hrvatsku, a u takvim razdobljima uvijek su moguće tri vrste štetnih radnji izvršenih nasiljem – građanski delikt, ratni čin ili teroristički akt – na koje su se primjenjivali i danas se primjenjuju različiti režimi odnosno pravila odgovornosti. Stoga je ostvarivanje prava na naknadu štete na temelju članka 180. ZOO-a u cijelosti ovisilo o prethodnom utvrđenju nadležnog suda da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti iz članka 180. ZOO-a odnosno da se doista radilo o »aktu terora ili nasilja« u smislu članka 180. ZOO-a.

Nužnost ispunjenja uvjeta iz članka 180. ZOO-a u svakom pojedinačnom slučaju osobito je važno sagledavati u svjetlu štetnih posljedica ratnih zbivanja u Republici Hrvatskoj u prvoj polovini 1990-ih godina. Prema Završnom izvješću »Ratna šteta Republike Hrvatske«, koji je sačinila Državna komisija za popis i procjenu ratne štete Vlade Republike Hrvatske 1999., Republika Hrvatska u oružanoj je agresiji pretrpjela tzv. izravnu štetu od 236,431 milijardi kuna (oko 37,1 milijardi dolara), dok je istodobno nestalo oko 14,9% stambenog fonda Hrvatske: od 1,4 milijuna stanova uništeno je 217.000, a oko 50.000 kuća je razrušeno; demografski gubitak iznosio je oko 270.000 ljudi, od čega je oko 20.000 poginulih ili nestalih. U takvim je okolnostima bilo iznimno važno utvrditi prirodu štetne radnje (to jest, je li u konkretnom slučaju šteta posljedica ratnog čina, građanskog delikta ili pak terorističkog akta), jer je o tom sudskom utvrđenju neposredno ovisila i primjena odgovarajućih pravila o odgovornosti države za dotičnu štetu.

U takvim okolnostima, uvjerenje stranaka da se u njihovim pojedinačnim slučajevima radilo upravo o terorističkim aktima, pa su stoga – prema njihovom mišljenju – bile ispunjene pretpostavke iz članka 180. ZOO-a, zbog čega oni imaju legitimno očekivanje smatrati da njihovi tužbeni zahtjevi za naknadu štete po članku 180. ZOO-a čine »potraživanje« u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju – neovisno o tome što o tim tužbenim zahtjevima nadležni sudovi nisu odlučili sve do njegova brisanja iz pravnog poretka – Ustavni sud ne smatra dostatnim za konstituiranje pravno zaštićenog »legitimnog očekivanja«. Tim više što brisanjem članka 180. ZOO-a iz pravnog poretka nisu brisani i sami tužbeni zahtjevi stranaka. Oni su samo podvedeni pod novo zakonsko uređenje.

12. Uz prethodno je pitanje vezano i ono o povratnom (retroaktivnom) djelovanju pojedinih odredbi osporenog ZOŠT-a. Granice povratnog djelovanja zakona propisane su člankom 89. stavcima 3. do 5. Ustava. Oni glase:

Članak 89.

(…)

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.

Predlagatelji u prvom redu osporavaju ustavnost članka 10. ZOŠT-a stoga što smatraju da ima nedopušteno povratno djelovanje, jer propisuje da se ZOŠT primjenjuje na situacije koje su nastale prije njegova stupanja na snagu. Članak 10. ZOŠT-a glasi:

Članak 10.

Sudski postupci radi naknade štete prekinuti stupanjem na snagu Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 7/96.) nastavit će se po odredbama ovoga Zakona.

Riječ je o prijelaznoj odredbi ZOŠT-a, koja uređuje daljnje postupanje u sudskim postupcima pokrenutim na temelju članka 180. ZOO-a, a prekinutim po sili zakona 3. veljače 1996., na dan kad je članak 180. ZOO-a brisan iz pravnog poretka Republike Hrvatske.

Nesporno je da članak 10. ZOŠT-a, koji nalaže da se sudski postupci prekinuti po sili zakona 3. veljače 1996. nastave »po odredbama ovoga Zakona«, podvodi odlučivanje o osnovanosti tužbenih zahtjeva – koje su stranke podnijele u prvoj polovici i sredinom 1990-ih godina na temelju članka 180. ZOO-a – pod pravni režim ZOŠT-a. U tom je dijelu osporeni ZOŠT retroaktivan.

Drugim riječima, članak 10. ZOŠT-a, kao prijelazna zakonska odredba, pravno omogućuje nastavak sudskih postupaka prekinutih nakon stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a iz 1996. te primjenu u nastavku tih sudskih postupaka materijalnih odredbi ZOŠT-a kojima se uređuju pretpostavke odgovornosti države za štetu učinjenu aktima terora iz članka 1. ZOŠT-a, kao i prava i obveze oštećenika.

Ustavni sud također primjećuje da članak 10. ZOŠT-a samo potvrđuje pravnu činjenicu koja je prethodno već konstituirana u Zakonu o izmjeni ZOO-a iz 1996. U članku 2. stavku 2. tog Zakona, naime, bilo je jasno propisano da će se postupci za naknadu štete – pokrenuti po odredbama članka 180. ZOO-a – prekinuti, a nastavit će se »nakon što se donese poseban propis kojim će se urediti odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata«. To je iznova potvrđeno u Zakonu o dopunama ZOO-a iz 1999. godine.

Sukladno tome, od dana kad je iz pravnog poretka Republike Hrvatske brisan članak 180. ZOO-a (3. veljače 1996.) bilo je izvjesno da će se prekinuti postupci nastaviti tek nakon donošenja posebnog propisa »kojim će se urediti odgovornost za štetu nastalu uslijed terorističkih akata«. Iz tako oblikovanog normativnog izričaja jasno je i nedvojbeno proizlazilo da će se taj novi propis/zakon primijeniti (i) na tužbene zahtjeve podnesene na temelju članka 180. ZOO-a o kojima nije bilo odlučeno do 3. veljače 1996. U tom pitanju nije bilo nikakve neizvjesnosti, nepreciznosti ili neodređenosti koja bi eventualno mogla pobuditi nade zainteresiranih stranaka u primjenu na njihove tužbene zahtjeve istovjetnih pravila koja su bila propisana u prethodno brisanom članku 180. ZOO-a, iako takva uvjerenja ili nade oštećenika i dalje postoje, što je razvidno upravo iz prijedloga podnesenih Ustavnom sudu.

Uzimajući u obzir prethodna utvrđenja i specifične okolnosti u kojima se u pravnom poretku Republike Hrvatske izgrađivao institut odgovornosti države za štetu nastalu uslijed terorističkih akata, povratno djelovanje nekoliko odredaba ZOŠT-a, osobito članaka 7. i 8. tog Zakona, nije ustavnopravno sporno ni u jednom svom aspektu.

13. Budući da je ZOŠT poseban zakon kojim se propisuju pretpostavke odgovornosti države za štetu nastalu terorističkim aktima i javnim demonstracijama, odnosno pretpostavke pod kojima žrtva tih akata ima pravo na obeštećenje, jedno od najvažnijih ustavnopravnih pitanja na koje je Ustavni sud morao odgovoriti u ovom postupku glasi: je li osporenim ZOŠT-om uspostavljena ravnoteža koja mora biti postignuta između zaštite prava pojedinaca (to jest, stranaka/oštećenika u postupcima naknade štete učinjene aktima terora iz članka 1. ZOŠT-a) i ostvarenja javnih ili općih interesa zajednice?

Odgovor na to pitanje pretpostavlja ispitivanje ustavnopravne dopuštenosti zakonskog ograničavanja visine i opsega prava na naknadu štete učinjene terorističkim aktima (i javnim demonstracijama) te zakonskog odabira načina obeštećenja žrtava.

13.1. Prema osporenom ZOŠT-u, oštećenik ima pravo na novčanu naknadu one štete koja je posljedica smrti, tjelesne povrede ili oštećenja zdravlja u opsegu ograničenom na 60% iznosa utvrđene štete, pri čemu mu ukupna šteta ne može biti nadoknađena u iznosu većem od 350.000,00 kuna.

Navedeno ograničenje visine i opsega prava na naknadu neimovinske štete zakonodavac je utemeljio na standardima propisanim člankom 5. Europske konvencije o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja Vijeća Europe (European Convention on the Compensation of Victims of Violent Crimes, CETS No.: 116) od 24. studenoga 1983., koja je stupila na snagu 1. veljače 1988. Republika Hrvatska potpisala je Konvenciju 7. travnja 2005., ratificirala ju je 4. srpnja 2008., a stupila je na snagu za Republiku Hrvatsku 1. studenoga 2008. Zakon o potvrđivanju Europske konvencije o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja objavljen je u »Narodnim novinama – Međunarodni ugovori« broj 4/08.

Mjerodavne odredbe Europske konvencije o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja propisuju:

Članak 2.

1. Kad naknada štete nije u potpunosti raspoloživa iz drugih izvora, država će dati doprinos kako bi nadoknadila štetu:

a. onima koji su pretrpjeli teške tjelesne ozljede ili narušenje zdravlja kao izravnu posljedicu zločina nasilja počinjenog s namjerom,

b. uzdržavanim članovima obitelji osoba koje su umrle od posljedica takvog kaznenog djela.

2. Šteta se u naprijed navedenim slučajevima naknađuje čak i kad se počinitelj ne može kazneno progoniti ili kazniti.

Članak 4.

Ovisno o slučaju o kojemu je riječ, naknada štete obuhvaća barem sljedeće: izgubljenu zaradu, troškove liječenja i bolničke troškove te pogrebne troškove, a u odnosu na uzdržavane članove obitelji, gubitak uzdržavanja.

Članak 5.

Ako to bude potrebno, u sustavu se naknade štete može, za bilo koji ili sve elemente naknade štete, utvrditi gornja granica iznad koje, i najniži prag ispod kojeg se ta šteta neće naknađivati.

Članak 6.

U sustavu se naknade štete može navesti rok za podnošenje bilo kojeg zahtjeva za naknadu štete.

Članak 7.

Naknada štete može se umanjiti ili odbiti zbog financijske situacije podnositelja zahtjeva.

Članak 8.

1. Naknada štete može se umanjiti ili odbiti zbog ponašanja žrtve ili podnositelja zahtjeva prije, tijekom ili nakon kaznenoga djela, ili u vezi s ozljedom ili smrću.

2. Naknada štete može se umanjiti ili odbiti i zbog uključenosti žrtve ili podnositelja zahtjeva u organizirani kriminal odnosno zbog njegovoga članstva u organizaciji koja se bavi zločinima nasilja.

3. Naknada štete može se smanjiti ili odbiti i u slučaju kad bi potpuna ili djelomična naknada bila protivna smislu za pravdu ili javnom poretku (ordre public).

Članak 9.

U cilju izbjegavanja dvostruke naknade štete, država ili nadležno tijelo mogu od dodijeljene naknade oduzeti, ili od osobe kojoj je šteta naknađena tražiti povrat bilo kojeg iznosa novca primljenog na ime ozljede ili smrti, od počinitelja, socijalnog osiguranja ili osiguranja, odnosno koji dolazi iz bilo kojeg drugog izvora.

Članak 10.

Na državu ili nadležno tijelo mogu prijeći prava osobe kojoj je šteta naknađena, za iznos isplaćene naknade štete.

Iako Europska konvencija o naknadi štete žrtvama kaznenih djela nasilja ne priječi državama potpisnicama priznavanje naknade štete u punom iznosu, Ustavni sud – uzimajući u obzir događaje i okolnosti u kojima je nastala šteta o kojoj je u ovom slučaju riječ, a koji su prikazani u prethodnim točkama obrazloženja ovog rješenja – ocjenjuje ustavnopravno prihvatljivom zakonodavčevu odluku o djelomičnom korištenju Konvencijom mu priznate mogućnosti ograničenja visine naknade štete na način učinjen u ZOŠT-u.

13.2. Razmotri li se, s druge strane, uređenje prava oštećenika u pogledu naknade imovinske štete, razvidno je da ZOŠT propisuje odgovornost države za tu štetu, ali isključuje mogućnost njezine kompenzacije u novčanom obliku. Način na koji država tu štetu kompenzira svodi se na obnovu uništene ili oštećene nekretnine, pod uvjetima propisanim Zakonom o obnovi. Članak 8. ZOŠT-a propisuje:

Članak 8.

Materijalne štete nastale uslijed uzroka navedenih u ovom Zakonu nadoknađuju se na teritoriju cijele Republike Hrvatske u obliku obnove oštećenih ili uništenih materijalnih dobara sukladno odredbama Zakona o obnovi.

Ustavni sud ne smatra ustavnopravno spornim kompenziranje naknade za imovinsku štetu na način da država obnovi oštećena ili uništena materijalna dobra umjesto da za tu štetu isplaćuje novčane naknade. Zakonodavac ima relativno široku slobodu prosudbe u tom pitanju.

S aspekta nadzora koji provodi Ustavni sud bitno je da zakonodavac pri odabiru načina uređenja kompenzacije štete koja je učinjena na materijalnim dobrima fizičkih osoba ne poništi samu bit tog prava potencijalnog oštećenika, a oštećeniku ne nametne nerazmjeran i prekomjeran teret, jer bi time narušio pravičnu ravnotežu koja mora postojati između zaštite prava pojedinca i ostvarenja općih ili javnih interesa zajednice.

Predlagatelji u tom smislu osnovano ističu da Zakon o obnovi uređuje pravo na obnovu materijalnih dobara uništenih ili oštećenih u Republici Hrvatskoj tijekom Domovinskog rata. On se, dakle, odnosi na prošlo, točno određeno vremensko razdoblje, pa su i pretpostavke za ostvarivanje prava u Zakonu o obnovi vezane uz događaje i činjenice iz tog razdoblja.

Zaključno, Zakon o obnovi pripada korpusu tzv. poslijeratnog reparacijskog zakonodavstva, pa njegove odredbe uređuju pravo na obnovu u ratu uništenih ili oštećenih materijalnih dobara uvažavajući prava i dajući prvenstvo određenim skupinama adresata vezanima isključivo uz protekla ratna zbivanja u zemlji. U tom kontekstu, redovni sudovi nadležni su tumačiti i primjenivati mjerodavne odredbe ZOŠT-a ovisno o osobitim okolnostima svakog konkretnog slučaja, a eventualne povrede ustavnih prava učinjene sudskih odlukama nadležan je ispitivati Ustavni sud u ustavnosudskom postupku pokrenutom ustavnom tužbom.

14. U okviru ispitivanja ZOŠT-a s aspekta postizanja ravnoteže između zaštite prava pojedinaca i ostvarenja javnih ili općih interesa zajednice, preostaje odgovoriti na sljedeće pitanje: uvažavajući položaj u kojem su se našle oštećene stranke iz članka 10. ZOŠT-a zbog opravdane zakonodavne intervencije kojom su se sudski postupci prekinuli zbog brisanja članka 180. ZOO-a iz pravnog poretka, je li osnovan prigovor predlagatelja da te stranke danas snose nerazmjeran i prekomjeran teret plaćanjem sudskih troškova u koje se uračunava i razdoblje prije no što su ti sudski postupci nastavljeni donošenjem sudskog rješenja o nastavku postupka na temelju članka 10. ZOŠT-a?

Ustavni sud to pitanje smatra osnovanim ispitati u ovom postupku, jer se radi o generalnim učincima ZOŠT-a (materijalnog zakona) koji se primjenjuje u sudskom postupku koji se vodi po pravilima Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99. i 117/03.) – postupovnog zakona, a obuhvaća veći broj osoba u istovjetnoj pravnoj situaciji odnosno sve adresate članka 10. ZOŠT-a (u obrazloženju Konačnog prijedloga ZOŠT-a sadržan je podatak da je na cijelom području Republike Hrvatske prekinut po sili Zakona o izmjeni ZOO-a 1996. ukupno 381 takav postupak).

U svjetlu svih činjenica i okolnosti koje su prikazane u prethodnim točkama obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud ocjenjuje da bi plaćanje sudskih troškova – u koje se uračunavaju troškovi od dana podnošenja tužbi početkom ili sredinom 1990-ih godina na temelju članka 180. ZOO-a – dovelo do prebacivanja na tužitelje nerazmjernog i prekomjernog tereta koji bi poremetio ravnotežu koja mora postojati između zaštite prava pojedinaca i ostvarenja javnih ili općih interesa zajednice (zbog kojih su nakon 3. veljače 1996. i prekinuti svi sudski postupci pokrenuti na temelju članka 180. ZOO-a koji je brisan iz pravnog poretka).

Nesporno je da je svim pogođenim strankama njihova imovina uništena ili oštećena početkom ili sredinom 1990-ih godina. Odlučivanje o tome je li uništenje ili oštećenje te imovine uzrokovano aktom terora iz članka 1. ZOŠT-a u nadležnosti je redovnog suda koji u tim postupcima primjenjuje pravila ZOŠT-a koja su stupila na snagu tek 31. srpnja 2003. U slučaju da redovni sud – primjenjujući ZOŠT na konkretan slučaj – utvrdi neosnovanost takvog tužbenog zahtjeva, ne postoji nijedan racionalan ni legitiman razlog zbog kojega bi takva stranka morala plaćati sudske troškove od dana podnošenja tužbe na temelju članka 180. ZOO-a. Upravo su zbog intervencije države (zakonodavca), naime, ti sudski postupci prekinuti, a članak 180. ZOO-a brisan iz pravnog poretka. Iako je ta zakonodavna intervencija bila opravdana, mora se uvažiti činjenica da je ona ipak neposredno utjecala na pravnu situaciju podnositelja tužbi o kojima sudovi do tog dana nisu pravomoćno odlučili, pri čemu se tužbeni zahtjevi postavljeni u tužbama nisu mogli raspraviti pred sudom ni sljedećih više od sedam godina (konkretno, od 3. veljače 1996. do nastavka postupka koji je mogao započeti najranije u kolovozu 2003., ali prema novim zakonskim pravilima).

Sama činjenica, dakle, da je ZOŠT sudovima omogućio nastaviti postupati u dotičnim predmetima ne utječe na utvrđenje da se zakonodavac ipak umiješao u prethodno priznato pravo podnositelja zahtjeva da traže naknadu štete od države, nametnuvši nove uvjete pod kojima je država odgovorna za štetu nanesenu imovini pogođenih stranaka.

Načelo razmjernosti stoga zahtijeva da nadležna državna tijela vode računa o tim činjenicama. Svako postupanje protivno tom načelu bilo bi ustavnopravno neprihvatljivo, jer bi obračunavanje sudskih troškova od dana podnošenja tužbi na stranke prenijelo nerazmjeran i prekomjeran teret, a postavilo bi se i pitanje povrede ustavnog jamstva na pravičan sudski postupak iz članka 29. stavka 1. Ustava.

15. Pojedini predlagatelji smatraju da je osporeni ZOŠT nesuglasan s pravom na pristup sudu, zajamčenim člankom 6. Konvencije. Navedenim člankom propisano je da radi utvrđivanja prava i obveza građanske naravi (...) svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Polazeći od činjenice da je osporeni ZOŠT upravo otvorio pravnu mogućnost (dotada zapriječenog) pristupa sudu, Ustavni sud te navode predlagatelja ne smatra osnovanim i ujedno upućuje na točke 7. i 8. obrazloženja ovog rješenja.

Tvrdnje predlagatelja o nesuglasnosti osporenog ZOŠT-a s člankom 8. Konvencije (pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja), člankom 17. Konvencije (zabrana zloupotrebe prava) i člankom 2. Protokola br. 4 uz Konvenciju (pravo na slobodu kretanja i slobodni izbor boravišta, pravo napuštanja zemlje), Ustavni sud nije posebno razmatrao u ovom ustavnosudskom predmetu, jer su ti prigovori najvećim dijelom usmjereni na primjenu Zakona o obnovi na pravne situacije povezane s aktima terora iz članka 1. ZOŠT-a, a ne na sam ZOŠT. U tom se smislu osobito upućuje na točku 13. obrazloženja ovog rješenja.

Prethodno utvrđenje ujedno je i odgovor na prigovor predlagatelja Nikole Glumca, koji smatra da je članak 8. osporenog ZOŠT-a nesuglasan s Ustavom, jer prema Zakonu o obnovi nije moguće ostvariti pravo na naknadu svih vrsta šteta budući da taj Zakon ne priznaje odgovornost države za uništenu odjeću, obuću i druge pokretne stvari, za izgubljenu zaradu, za buduću štetu, itd. To je utvrđenje ujedno odgovor i na prigovor da će primjenom osporenog ZOŠT-a biti oštećene osobe koje su zahtjeve za naknadu štete postavile prije stupanja na snagu Zakona o izmjeni ZOO-a 3. veljače 1996. (o kojima nije pravomoćno odlučeno do tog datuma), jer su u praksi moguće situacije da nakon obnove ratom uništenih materijalnih dobara, u opsegu utvrđenom Zakonom o obnovi, ipak ne bude uspostavljeno ono stanje kakvo je bilo prije nastanka štete, zbog čega će vlasnicima uništenih ili oštećenih objekata biti povrijeđeno ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

Ustavni sud zaključno utvrđuje da se suglasnost ZOŠT-a s Ustavom ne može ocjenjivati na temelju spekulacija o tome da obnovom nekog dobra, provedenom na temelju Zakona o obnovi, u određenom konkretnom slučaju ne bi nužno moralo biti uspostavljeno ono stanje kakvo je bilo prije nastanka štete. Očito je da prigovori predlagatelja nisu usmjereni prema osporavanju ustavnosti ZOŠT-a, nego prema osporavanju učinaka Zakona o obnovi u postupku primjene njegovih odredaba na konkretne slučajeve obnove. Takvi prigovori ne mogu biti predmet ovog ustavnosudskog postupka.

16. Sud nije razmatrao prigovore predlagatelja o suprotnosti osporenog ZOŠT-a sa ZOO-om, jer međusobna usklađenost zakona nije predmet ustavnosudske ocjene u smislu članka 128. Ustava.

Ustavni sud ipak smatra potrebnim istaknuti da mišljenja pojedinih predlagatelja, prema kojima bi se tužbeni zahtjevi podneseni na temelju članka 180. ZOO-a – o kojima sudovi nisu pravomoćno odlučili do 3. veljače 1996. – trebali rješavati prema općim odštetnim pravilima ZOO-a, a ne prema pravilima ZOŠT-a, nisu podobni za razmatranje u postupku pred Ustavnim sudom.

Mogućnost nekog alternativnog rješenja, naime, sama po sebi ne čini ZOŠT nesuglasnim s Ustavom. Pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica, Ustavni sud nije nadležan davati svoju ocjenu o tome je li ono najbolje za uređenje dotičnog pitanja odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava u tom pitanju trebale biti iskorištene na drugačiji način.

17. Slijedom iznijetog, a polazeći od prava zakonodavca utvrđenog člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava da neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, Ustavni sud je ocijenio da osporeni ZOŠT nije nesuglasan s Ustavom, te je stoga na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, riješio kao u točki I. izreke.

Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

18. S obzirom na izreku ovog rješenja, prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ZOŠT-a čija se suglasnost s Ustavom ocjenjuje, podnesen na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, nije razmatran.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-2921/2003

U-I-3114/2003

U-I-3615/2003

U-I-483/2004

U-I-2833/2004

U-I-3172/2005

U-I-2565/2007

U-I-2150/2008

U-I-3787/2008

Zagreb, 19. studenoga 2008.

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 137/2008-3869