### NN 68/2017 (13.7.2017.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-65181/2009 od 13. lipnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1602

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 13. lipnja 2017. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je članak 6. Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (»Narodne novine« broj 24/96., 109/97., 82/01. i 30/04.) u razdoblju od 3. travnja 1996. do 31. prosinca 2008. bio u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 1. i člankom 62. Ustava.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki donio je Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici održanoj 15. ožujka 1996. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom broj: 01-96-605/1 od 20. ožujka 1996. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 24 od 26. ožujka 1996., a stupio je na snagu 3. travnja 1996., osim članka 3. stavka 2. koji se primjenjuje od 1. siječnja 1996.

1.1. Zakon o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (u daljnjem tekstu: ZoPDM) je mijenjan odnosno dopunjavan tri puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (»Narodne novine« broj 109/97.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (»Narodne novine« broj 82/01.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (»Narodne novine« broj 30/04.).

1.2. Osporeni članak 6. ZoPDM-a nije bio izmijenjen i dopunjen.

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. ZoPDM-a na temelju članaka 38. i 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), podnijela je 28. prosinca 2009. Diana Topčić-Rosenberg iz Zagreba, koju zastupa Javorko Novak, odvjetnik u Zajedničkom odvjetničkom uredu Pracny i Novak u Slavonskom Brodu (u daljnjem tekstu: predlagateljica).

3. Člankom 125. alinejom 3. Ustava propisano je:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana,

(...)«

Člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ... ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja ... prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

(...)«

3.1. Prije predlagateljičinog podnošenja prijedloga, šesti (6.) saziv Hrvatskog sabora donio je na 5. sjednici održanoj 9. srpnja 2008. Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 15. srpnja 2008. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 85 od 21. srpnja 2008., a stupio je na snagu 1. siječnja 2009., osim članka 9. koji je stupio na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju, 1. srpnja 2013.

Članci 64. i 65. Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama (u daljnjem tekstu: ZoRRP/08) glase:

»Članak 64.

Na dan stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o rodiljnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (‘Narodne novine’, broj 24/96., 109/97., 82/01. i 30/04.) te odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (‘Narodne novine’, broj 85/06., 105/06., 118/06., 77/07., 111/07. i 25/08.) u dijelu u kojem su u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona.

Članak 65.

Ovaj Zakon objavit će se u ‘Narodnim novinama’ i stupa na snagu 1. siječnja 2009., osim članka 8. koji stupa na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju.«

Iz navedenog slijedi da je ZoPDM prestao važiti 1. siječnja 2009., kada je stupio na snagu ZoRRP/08.

Prijedlog predlagateljice podnesen je unutar roka propisanog člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona.

3.2. Ustavnom sudu bili su podneseni prijedlozi drugih predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba osporenog ZoPDM-a, pri čemu osporeni članak 6. ZoPDM-a prije nije bio predmet ocjene suglasnosti s Ustavom.

II. OSPORENA ZAKONSKA ODREDBA

4. Osporenim člankom 6. ZoPDM-a bilo je propisano:

»Članak 6.

Prava utvrđena ovim Zakonom može koristiti pod jednakim uvjetima posvojitelj djeteta ili osoba kojoj je na temelju rješenja tijela nadležnog za poslove socijalne skrbi, dijete povjereno na čuvanje i odgoj.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

5. Predlagateljica smatra da je osporeni članak 6. ZoPDM-a nesuglasan s člancima 3., 14. stavkom 1., 61., 62. i 63. Ustava.

Navodi da su majke koje obavljaju samostalnu djelatnost u po­gledu ostvarenja prava na posvojiteljski dopust prema ZoPDM-u­ stavljene u neravnopravan položaj s majkama koje su zaposlene kod drugih poslodavaca prema Zakonu o radu (»Narodne novine« broj 137/04. – pročišćeni tekst i 68/05. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2766/2003 i dr. od 24. svibnja 2005.; u daljnjem tekstu: ZoR).

Pri tome navodi:

»Dakle, majka koja je zaposlena kod nekog poslodavca i koja posvaja dijete od 4 godine starosti imati će pravo na porodiljni dopust od 270 dana, dok majka koja je samostalna djelatnica ili obrtnica navedeno pravo neće imati, budući da za nju vrijedi poseban zakon koji joj daje manje pravo od Zakona o radu.

O tome koliko je važno posvetiti se usvojenom djetetu od 4 ili 6 ili 8 godina, koje dolazi u za njega potpuno novu sredinu i novu obitelj nije potrebno govoriti. Slobodno vrijeme posvećeno zajedničkom boravku i druženju, kako bi došlo do potpune adaptacije novog djeteta i nove majke potpuno je nužno. Stoga je naravno zakon o radu predvidio upravo navedenu situaciju koja omogućuje upravo zato majkama da unatoč tome što su djeca starija od 1 godine, koriste tih nekoliko mjeseci da bi se posvetili jedno drugome.

(...)

Kako se navedenim propisom obrtnici i samostalni djelatnici stavljaju u bitno nepovoljniji položaj od drugih zaposlenih, podnositeljica smatra da je povrijeđena jedna od najviših vrednota Ustava RH – jednakost, utvrđena čl. 3 Ustava RH.

Čl. 14. Ustava RH utvrđuje jednakost svih neovisno o njegovom društvenom položaju ili drugim osobinama, dok se spornim propisom slobodne profesije i obrtnici stavljaju u nepovoljniji položaj, kako statusno tako i materijalno, od zaposlenih kod drugih poslodavaca, na koje se u ovom pogledu primjenjuje čl. 74. Zakona o radu. Privatni poslodavci obavezni su kao i svi drugi plaćati zdravstvene i mirovinske doprinose na svoje prihode, a kada se radi o njihovim pravima, u ovom slučaju pravo na plaćeni porodiljni dopust za posvojitelja i nakon što dijete napuni godinu dana, privatni poslodavci i obrtnici na temelju spornog propisa nemaju ista prava kao ostali zaposleni.

Posebno se čl. 61, 62 i 63 Ustava RH štite prava roditelja i djece, osigurava se posebna pažnja na njihov odgoj i dostojan život.

Spornom odredbom naravno, djeca posvojena od strane obrtnice ili slobodne djelatnice stavljaju se u neravnopravan položaj. Njihova majka nema pravo boraviti s njima jedan period nakon usvojenja, posvetiti im tih nekoliko mjeseci u potpunosti, kao što to temeljem Zakona o radu ima majka zaposlena kod drugog poslodavca.«

Zaključno, predlaže usvajanje svojeg prijedloga i poništenje odnosno podredno ukidanje osporenog članka 6. ZoPDM-a.

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagateljice ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... jednakost ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 62.

Republika Hrvatska štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostajan život.«

»Članak 63.

Roditelji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravao i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

(...)«

»Članak 64.

(...)

... majke ... imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. Ustavni sud primjećuje da je predlagateljičin predmet specifičan utoliko što se pred Ustavnim sudom vode dva postupka u povodu njezinih podnesaka: postupak ocjene suglasnosti s Ustavom zakona koji je prestao važiti, a prijedlog je podnesen prije proteka roka iz članka 56. stavka 1. Ustavnog zakona i postupak zaštite ustavnih prava na temelju predlagateljičine ustavne tužbe podnesene po osnovi iz članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona.

7.1. Kronologija relevantnih okolnosti u predlagateljičinim predmetima je sljedeća.

a) ZoPDM prestao je važiti 1. siječnja 2009. kada je stupio na snagu ZoRRP/08.

b) predlagateljica je 28. prosinca 2009. podnijela ustavnu tužbu broj: U-III-65177/2009 protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-3770/2007-6 od 26. studenoga 2009., kojom je odbijena njezina tužba jer je utvrđeno da nije postojala zakonska mogućnost da se udovolji zahtjevu za priznavanjem prava na posvojiteljski dopust prema odredbama ZoR-a, već su upravna tijela na pravilno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenila odredbe ZoPDM-a.

Ustavna tužba predlagateljice odbačena je rješenjem broj: U-III-65177/2009 od 9. veljače 2011. zbog nepostojanja pretpostavki za odlučivanje o biti stvari.

c) Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu predlagateljice Topčić-Rosenberg protiv Hrvatske (presuda, 14. studenoga 2013., zahtjev br, 1939/11) utvrdio je da je došlo do povrede članka 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) u vezi s člankom 8. Konvencije.

Ustavni sud je razmotrio stajalište ESLJP-a u navedenom predmetu, koji je u odnosu na diskriminaciju predlagateljice u pogledu ostvarivanja prava na porodni dopust kao posvojiteljice koja obavlja samostalnu djelatnost i bioloških majki, u bitnome, naveo:

»38. Sud na početku primjećuje da je već presudio kako se odnos koji proizlazi iz zakonitog i pravilnog posvojenja može smatrati dovoljnim da privuče takav oblik poštovanja kakav ima obiteljski život prema članku 8. Konvencije (vidi predmet Pini i drugi protiv Rumunjske, br. 78028/01 i 78030/01, § 148., ECHR 2004-V /izvatci/). Također je presudio da roditeljski dopust i s time povezane novčane potpore promiču obiteljski život i nužno utječu na način na koji se on organizira. Roditeljski dopust i roditeljske potpore stoga ulaze u područje primjene članka 8. Konvencije (vidi predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnom tekstu, § 130.).

39. U svjetlu prethodno navedenih načela Sud smatra da se članak 14., uzet zajedno s člankom 8., primjenjuje na ovaj predmet u pogledu porodnog dopusta i s time povezanim novčanim potporama posvojiteljice. U skladu s tim, ako država odluči stvoriti sustav roditeljskog ili porodnog dopusta, ona to mora učiniti na način koji je sukladan članku 14. Konvencije (vidi, mutatis mutandis, predmet Petrovic protiv Austrije, 27. ožujka 1998., §§ 26.-29., Izvješća o presudama i odlukama, 1998-II, i predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnome tekstu, § 130.).

(...)

41. Domaća su tijela tumačila mjerodavno domaće pravo, koje je u načelu priznalo pravo na porodni dopust posvojiteljicama koje obavljaju samostalnu djelatnost (vidi gore navedeni stavak 17.; članak 6. Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki), na način koji je također omogućavao posvojiteljicama korištenje porodnog dopusta do prve godine života djeteta, neovisno koje je dobi dijete bilo u vrijeme posvojenja. Budući da je kći podnositeljice imala tri godine kada ju je podnositeljica posvojila, zahtjev podnositeljice za korištenjem porodnog dopusta bio je odbijen (vidi gore navedeni stavak 8.).

42. Sud smatra da kod ocjene domaće prakse u konkretnom slučaju, u kojem su tijela odbila posvojiteljici odobriti korištenje porodnog dopusta, mora uzeti u obzir dva razmatranja. Prvo, kada je riječ o posvojiteljici svrha roditeljskog ili porodnog dopusta je omogućiti joj da ostane kod kuće i brine se o svojem djetetu. U tom smislu ona je u sličnoj situaciji kao i biološki roditelj (vidi, mutatis mutandis, predmet Petrovic, citiran u prethodnome tekstu, § 36. i predmet Konstantin Markin, citiran u prethodnome tekstu, § 132.). Drugo, država se mora suzdržati od poduzimanja mjera koje bi mogle spriječiti razvoj veza između posvojitelja i njihovog djeteta te uključivanje djeteta u posvojiteljsku obitelj (vidi, mutatis mutandis, predmet Wagner i J.M.W.L. protiv Luksemburga, br. 76240/01, §§ 119. i 121., 28. lipanj 2007.).

43. Sud primjećuje da je Zakon o radu, koji je bio na snazi u to vrijeme, također priznavao posvojiteljicama ista prava na porodni dopust kao i biološkim majkama. Propisao je da sva prava koja pripadaju biološkim majkama nakon rođenja djeteta, uključujući pravo na porodni dopust, pripadaju i posvojiteljicama nakon što se posvojenje dovrši.

44. U vezi s tim, člankom 66. stavkom 2. Zakona o radu (vidi gore navedeni stavak 16.) propisano je da žena ima pravo koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanog poroda i može ga koristiti do godine dana djetetova života. Članak 74. Zakona propisao je da posvojitelj djeteta ima ista prava vezana uz zaštitu roditeljstva i odgoj djece (stavak 1.); te da posvojitelj djeteta starijeg od godine dana, ali mlađeg od dvanaest godina ima pravo na plaćeni posvojiteljski dopust od 270 dana, od dana posvojenja (stavak 2.).

45. U to vrijeme, članak 2. stavak 2. i članak 3. stavak 1. Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki (vidi gore navedeni stavak 17.), kao lex specialis na koji su se u konkretnom predmetu domaća tijela pozivala, propisivao je da biološke majke koje obavljaju samostalnu djelatnost imaju pravo koristiti porodni dopust 45 dana prije očekivanog poroda, te nakon poroda do prve godine života djeteta. Člankom 6. tog Zakona propisano je da posvojitelji imaju sva prava zajamčena tim Zakonom, pod jednakim uvjetima, ali nije konkretno naveo kako se ona primjenjuju u slučaju da dijete bude posvojeno nakon svojeg prvog rođendana.

46. Sud stoga smatra da su domaća tijela, tumačeći mjerodavne odredbe Zakona o porodnom dopustu majki koje obavljaju samostalnu djelatnost i nezaposlenih majki na način da se posvojiteljicama daje pravo na korištenje porodnog dopusta samo do prve godine života djeteta, primijenila mjerodavno pravo na pretjerano formalan i nefleksibilan način. Zanemarila su opća načela priznata Zakonom o radu, koji je uzeo u obzir da položaj biološke majke u trenutku poroda odgovara položaju posvojiteljice neposredno nakon posvojenja.

47. Prema tome, ne nalazeći niti jedno objektivno i razumno opravdanje za različitost postupanja prema podnositeljici kao posvojiteljici, prilikom odobravanja njezinog prava na porodni dopust nakon posvojenja djeteta, u odnosu na biološku majku koja takvo pravo ima od poroda, Sud smatra da takvo različito postupanje predstavlja diskriminaciju.

48. Konačno, Sud primjećuje da su sve dvojbe vezane uz nužnost jedinstvenog tretiranja položaja biološke majke nakon poroda i posvojiteljice nakon posvojenja, u svrhu korištenja porodnog dopusta, uklonjene usvajanjem Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2009. (vidi gore navedene stavke 18. i 19.). Iako se ovaj Zakon izravno ne primjenjuje na situaciju podnositeljice, budući da je ona podnijela svoj zahtjev za korištenjem porodnog dopusta na temelju ranije važećih pravnih propisa (vidi gore navedeni stavak 18.), ipak ukazuje na činjenicu da su Upravni sud kod donošenja odluke povodom upravne tužbe podnositeljice u studenome 2009. godine (vidi stavak 12. u prethodnome tekstu) i Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je ispitao ustavnu tužbu podnositeljice u veljači 2011. godine (vidi stavak 14. u prethodnome tekstu), zanemarili mjerodavne politike i načela domaćeg pravnog sustava.«

7.2. Slijedom navedenog, imajući u vidu pravna stajališta ESLJP-a­ iz presude Topčić-Rosenberg protiv Hrvatske, osobito utvrđenje da su dvojbe vezane uz nužnost jedinstvenog tretiranja položaja biološke majke nakon poroda i posvojiteljice nakon posvojenja, u svrhu korištenja porodnog dopusta, uklonjene donošenjem ZoRRP-a/08 (v. točku 3.1. obrazloženja ovog rješenja), Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari te postupanje Ustavnog suda na temelju članka 56. Ustavnog zakona.

8. Ustavni sud primjećuje da je osporenim člankom 6. ZoPDM-a­ bilo propisano da posvojitelji imaju sva prava zajamčena tim Zakonom, pod jednakim uvjetima, međutim, nije bilo konkretno navedeno kako se ta prava primjenjuju u slučaju da dijete bude posvojeno nakon prve godine života.

8.1. Stoga se, različitost postupanja očitovala u ostvarivanju prava na porodni dopust posvojitelja koji obavlja samostalnu djelatnost u odnosu na posvojitelja koji je zaposlen kod drugog poslodavca (radnik). U konkretnom slučaju, predlagateljica je u upravnom postupku i upravnom sporu odbijena sa zahtjevom za priznavanje prava na posvojiteljski dopust sukladno odredbama ZoPDM-a, budući da je kći podnositeljice imala tri godine kada ju je posvojila.

9. U vezi s navedenim, Ustavni sud podsjeća na stajalište koje je izrazio u dijelu obrazloženja rješenja broj: U-I-3610/2010 i dr. od 15. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 4/11.):

»... članak 14. Ustava ne priječi zakonodavca da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi. Različito uređenje prava i obveza, smatrat će se diskriminirajućim samo ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitiman cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići.«

10. Slijedom navedenog, polazeći od stajališta ESLJP-a u predmetu predlagateljice Topčić-Rosenberg protiv Hrvatske i činjenice da su donošenjem ZoRRP-a/08, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2009., posvojitelji u ostvarenju prava na posvojiteljski i roditeljski dopust izjednačeni bez obzira na njihov radnopravni status. Ustavni sud je utvrdio da je osporeni članak 6. ZoPDM-a u razdoblju od 3. travnja 1996. do 31. prosinca 2008., tj. u razdoblju njegovog važenja, bio u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 1. i člankom 62. Ustava.

11. Stoga, budući da je ZoPDM prestao važiti 1. siječnja 2009., na temelju prvog dijela rečenice članka 27. stavka 2. u vezi s člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

12. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-65181/2009
 Zagreb, 13. lipnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.