## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4853/2008 i dr. od 31. siječnja 2012.

### NN 17/2012 (10.2.2012.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4853/2008 i dr. od 31. siječnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

496

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 31. siječnja 2012. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 13., 14., 15., 16., 17., 18., 20., 20a. i 21. Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (»Narodne novine« broj 128/08., 55/09. i 119/09.) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (»Narodne novine« broj 119/09.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama».

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 13., 14., 15., 16., 17., 18., 20., 20a. i 21. Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (u daljnjem tekstu: ZoOUDP) podnijeli su Andrej Rora, Robert Valdec, Dragan Grozdanić, Slaven Skenžić, Krešimir Ryznar, Val Kurtin i Ivan Mandić, svi članovi redakcije »Istraga« iz Zagreba (U-I-4853/2008), Hrvoje Marušić iz Splita (U-I-2979/2009) i Hrvoje Lacić iz Splita (U-I-4262/2010).

Suglasnost s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama ZoOUDP-a (»Narodne novine« broj 119/09., u daljnjem tekstu: ZID ZoOUDP) osporava Branimir Farkaš iz Zagreba (U-I-179/2010).

2. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske zatražio i dobio očitovanje o prijedlozima predlagatelja.

II. OSPORENI ČLANCI ZoOUDP-a

3. Osporeni članci ZoOUDP-a glase:

»Članak 13.

Zabranjuje se pušenje u svim zatvorenim javnim prostorijama.

Zatvorenim javnim prostorom smatra se prostor koji ima krov i potpuno zatvoreno više od polovice površine pripadajućih stijena. Pušenje je zabranjeno i u prostorima koji se po ovom Zakonu ne smatraju zatvorenim javnim prostorom, a funkcionalno su dio prostora u kojima se obavlja djelatnost odgoja i /ili obrazovanja.

Prostori za pušenje nisu dopušteni u prostorima u kojima se obavlja zdravstvena djelatnost i djelatnost odgoja i obrazovanja.

Zabranjuje se pušenje na prostoru koji je udaljen manje od 20 metara od ulaza u zgradu zdravstvene ustanove.

Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka pušenje je dopušteno:

– u posebnim za pušače određenim prostorima za smještaj gostiju sukladno propisima o ugostiteljskoj djelatnosti o čemu u takvim prostorima mora biti istaknuta oznaka o dozvoli pušenja,

– u posebnim za pušače određenim prostorima u psihijatrijskim bolnicama i u posebnim za pušaće određenim prostorima drugih pružatelja zdravstvene, odnosno socijalne skrbi duševno bolesnim osobama i u kaznionicama i zatvorima, o čemu u takvim prostorima mora biti istaknuta oznaka o dozvoli pušenja, i

– u prostorima za pušenje.«

»Članak 14.

Prostor za pušenje mora ispunjavati sljedeće uvjete:

– prostor mora biti uređen tako da iz njega nije moguć protok zraka onečišćenog duhanskim dimom u drugi prostor,

– površina prostora ne smije biti manja od 10 m2,

– prostor ne smije zauzimati više od 20% ukupne površine javnog prostora, odnosno 20% površine prostora za usluživanje u ugostiteljskim objektima,

– prostor ne smije biti namijenjen prijelazu u druge prostore,

– u prostoru se ne smije usluživati hrana ni piće.«

»Članak 15.

Prostor za pušenje mora biti zatvorena prostorija sa cijelom površinom svih pripadajućih zidova i stropa, s kliznim vratima koja se moraju samostalno zatvarati. Zatvoreni prozori i vrata smatraju se kao dio zida.

Iznad ili uz vrata prostora za pušenje mora se nalazi oznaka 'Prostor za pušenje' s navedenim brojem osoba koje istodobno prostor za pušenje može primiti.

Ispred ulaza u prostor za pušenje i u prostoru za pušenje mora se osigurati da se u slučaju kvara ventilacijskog sustava automatski pojavi oznaka 'Zabranjeno pušenje zbog kvara na ventilacijskom sustavu'.«

»Članak 16.

Prostor za pušenje mora biti opremljen ventilacijskim sustavom koji je sastavni dio prostora za pušenje i koji je fizički odvojen od drugoga ventilacijskog sustava i sustava za filtriranje zatvorenog javnog prostora u kojem je prostor za pušenje. Duhanskim dimom onečišćen zrak iz prostora za pušenje ne smije prelaziti u druge zatvorene prostorije zatvorenog javnog prostora.

Ventilacijski sustav prostora za pušenje mora radi automatski i osiguravati da nema istjecanja dima u druge zatvorene prostorije zatvorenog javnog prostora.«

»Članak 17.

Ventilacijskim sustavom prostora za pušenje mora se u odnosu na zatvoreni prostor iz kojeg se ulazi u prostor za pušenje u samom prostoru za pušenje osigurati podtlak od najmanje 5 Pa uz zatvorena vrata prostora za pušenje.

Prostor za pušenje mora biti opremljen uređajem za mjerenje i prikazivanje podataka o podtlaku.«

»Članak 18.

Ventilacijskim sustavom u prostoru za pušenje mora biti osiguran dovod zraka iz otvorenog prostora ili iz zatvorenog prostora u kojem je pušenje zabranjeno.

Sustav izmjene zraka mora se pročišćavati tako da je najmanja osigurana količina dodatnog zraka 30 litara u sekundi po osobe i na temelju indeksa popunjenosti prostora od 0.7 osoba/m2.«

»Članak 20.

Projektiranje, instaliranje i održavanje ventilacijskih sustava prostora za pušenje mora biti provedeno sukladno posebnim tehničkim propisima kojima se utvrđuju bitni zahtjevi za sustave ventilacije.«

»Članak 20.a.

U objektu u kojem se isključivo uslužuje piće, a u kojem nije moguće ispuniti uvjete iz članka 14. podstavaka 2. i 3. ovoga Zakona, vlasnik odnosno korisnik objekta može prostor za usluživanje odrediti pušačkim prostorom, o čemu u tom prostoru mora biti istaknuta oznaka o dozvoli pušenja.

Pušački prostor iz stavka 1. ovoga članka mora ispunjavati sljedeće uvjete:

– prostor mora imati ventilacijski sustav koji omogućuje najmanje 10 izmjena zraka na sat,

– odvod zraka onečišćenog duhanskim dimom iz pušačkog prostora u otvoreni prostor mora se osigurati sustavom za filtriranje,

– prostor mora biti opremljen sredstvima promidžbe spoznaje o štetnosti uporabe duhanskim proizvoda (plakat, leci, naljepnice ili sl.).«

»Članak 21.

Provedbu zabrane pušenja obvezni su osigurati vlasnik ili korisnik prostora u kojem je pušenje zabranjeno.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Osporene članke ZoOUDP-a predlagatelji smatraju nesuglasnim s člancima 14., 16. i 49. Ustava (U-I-4853/2008), 14. stavkom 2., 40., 49., 50. stavkom 2., 55. stavkom 1. i 56. stavkom 1. Ustava (U-I-2979/2009), te s člancima 3., 5. stavkom 1. i 49. stavkom 1. Ustava (U-I-4262/2010).

ZID ZoOUDP predlagatelj (U-I-179/2010) smatra nesuglasnim s člancima 16. i 69. Ustava.

Andrej Rora, Robert Valdec, Dragan Grozdanić, Slaven Skenžić, Krešimir Ryznar, Val Kurtin i Ivan Mandić (U-I-4853/2008) u bitnom ističu:

»(...) Navedenim odredbama na drastičan način ograničavaju se slobode i prava pušača u odnosu na nepušače, te se mali poduzetnici (oni koji obavljaju ugostiteljsku ili sličnu djelatnost) koji svoju djelatnost obavljaju u malim ili takovim poslovnim prostorijama u kojima ne mogu iz objektivnih razloga osigurati prostor za pušenje, dovode u nejednak pravni i gospodarski položaj u odnosu na veće poduzetnike, odnosno one koji svoju djelatnost obavljaju u većim javnim prostorima. (...)

Posebno se napominje i okolnost da se unutar zdravstvenih i odgojnih, te obrazovnih ustanova uvodi apsolutna zabrana pušenja, tako da u istima nisu dopušteni niti prostori za pušenje, a zabrana se odnosi i na prostore koji se u smislu zakona ne smatraju zatvorenim prostorima ako su u funkciji obavljanje djelatnosti. Ovim se pak odredbama, unutar kruga pušača, u još neravnopravniji položaj dovode oni pušači koji su zaposleni u zdravstvenim, odgojnim i obrazovnim ustanovama u odnosu na ostale pušače (jer fizički uopće ne mogu konzumirati duhan i duhanske proizvode tijekom čitavog radnog vremena, a posljedice ovog su nepredvidive), a da se i ne govori o ograničavanju njihovih prava i sloboda u odnosu na nepušače. (...).«

Hrvoje Marušić (U-I-2979/2009) navodi:

»(...) S obzirom na činjenicu da su mali lokali pred zatvaranjem donošenjem ovakve odredbe, vlasnicima istih lokala – poduzetnicima, dovedeno je u pitanje i njihovo pravo na slobodu rada i pravo na egzistenciju. Tim diskriminirajućim zakonskim odredbama povrijeđeno je Ustavom proklamirano načelo socijalne pravde iz čl. 3. Ustava Republike Hrvatske, kao jedno od temeljnih vrednota pravnog poretka RH i utvrđenja Republike Hrvatske kao socijalne države. (...)

S aspekta tržišnog natjecanja pobijane zakonske odredbe dovode do toga da nekolicina velikih poduzetnika u svakom mjestu mogu ispuniti ovakvu regulativu, te povećati promet i zaradu, a glavnina ugostiteljskih objekata manje veličine mogu u likvidaciju i gašenje, budući ne mogu ispuniti zadane prostorne uvjete. (...)

Istodobno treba napomenuti, da u tim istim zatvorenim javnim poslovnim prostorijama, ugostiteljskim objektima nije zabranjena prodaja duhanskih proizvoda, a da se ovakvim restriktivnim pobijanim odredbama zakona de facto zabranjuje pušenje u tim istim objektima. To je apsurd zakona, jer zašto zabraniti konzumiranje cigareta u istom prostoru gdje ih možeš i legalno nabaviti. Treba napomenuti da se pobijanim odredbama štiti zdravlje čovjeka i ograničavaju poduzetničke i tržišne slobode u smislu čl. 50. st. 2. Ustava, a vrijednost zaštićenog dobra nije proporcionalna posljedicama koje su navedene (...).«

Razlozi Hrvoja Lacića (U-I-4262/2010) u velikoj su mjeri istovjetni navodima u prijedlozima broj: U-I-4853/2008 i broj: U-I-2979/2009.

Branimir Farkaš (U-I-179/2010) kao razloge zbog kojih smatra da je ZID ZoOUDP-a u nesuglasnosti s Ustavom u biti navodi »povredu prava nepušača koja je jamčio ZoOUDP prije donošenja njegovih izmjena i dopuna propisanih ZID ZoOUDP-om». Između ostaloga navodi:

»(...) Članak 16. Ustava RH propisuje da se prava i slobode mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, te pravni poredak javni moral i zdravlje. Ovaj zakon međutim ograničava pravo građana-nepušača na život bez neželjenog udisanja otvornog duhanskog dima i pasivnog pušenja koji ugrožava njihovo zdravlje, a koje je bilo zajamčeno Zakonom o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda od 29. 10. 2008. (...)

Zakon izravno je suprotan i članku 69. Ustava u sve tri njegove točke kojima se propisuje da svatko ima pravo na zdrav život, da država osigurava uvjete za zdrav okoliš i da je svatko dužan u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. (...)

Usvojivši zakon koji je potpuno suprotan tim odredbama i koji u odnosu na ranije postojeću legislativu izravno ograničava pravo na zdrav život, postupljeno je suprotno članku 69. Ustava.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA ZDRAVSTVA I SOCIJALNE SKRBI REPUBLIKE HRVATSKE

5. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) u svom je očitovanju na prigovore predlagatelja navelo sljedeće:

»(...) Odnos zaštićenih ljudskih prava i sloboda propisanih člankom 14. Ustava i zaštite poduzetničkih i tržišnih sloboda propisanih člankom 49. Ustava i drugih Ustavom zaštićenih vrednota, konkretno zdravlja ljudi, izrijekom je i na nedvosmislen način propisan odredbama članaka 16. i 50. Ustava Republike Hrvatske. (...) Navedene odredbe iz članaka 16. i 50. stavka 2. Ustava ne daju nikakve osnove za sumnju da je zaštita zdravlja vrijednosno ispred zaštite poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava. Jedina je pretpostavka da se ograničenje izvrši zakonom. (...)

Nadalje, Ustav Republike Hrvatske člankom 69. svakome jamči pravo na zdrav život. Isto tako, svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi smatra potrebnim naglasiti da svrha predmetnog Zakona jest utvrđivanje mjera za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda, štetnih sastojaka cigareta i obvezne oznake na pakiranjima duhanskih proizvoda te preventivnih mjera protiv pušenja, sve u cilju zaštite zdravlja građana. (...)

Navodi o nesuglasnosti predmetnih odredbi Zakona s odredbama članka 54. i članka 55. stavka 1. Ustava nisu točni iz razloga što je odredbom članka 33. Zakona propisana obveza vlasnika, odnosno korisnika zatvorenog javnog prostora da svoj rad i poslovanje uskladi s odredbama Zakona u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona. (...).«

V. OKOLNOSTI KOJE SU PRETHODILE DONOŠENJU ZoOUDP-a

6. Članicom Svjetske zdravstvene organizacije (World health organization), međunarodne organizacije koja djeluje u sastavu Ujedinjenih naroda kao upravljač i koordinator zdravstvenih akcija s ciljem postizanja što kvalitetnije zaštite zdravlja ljudi, Republika Hrvatska postala je 11. lipnja 1992. Pristupom toj međunarodnoj organizaciji Republika Hrvatska prihvatila je promicanje ciljeva Svjetske zdravstvene organizacije, koji između ostalog uključuju i međunarodnu suradnju na području unapređivanja zdravlja.

Okvirnu konvenciju Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija), sastavljenu u Ženevi 21. svibnja 2003., Republika Hrvatska potpisala je 2. lipnja 2004.

Članak 3. i članak 5. stavci 1. i 2. Okvirne konvencije glase:

»Članak 3.

SVRHA

Svrha ove Konvencije i njezinih protokola jest zaštita sadašnjih i budućih naraštaja od štetnih zdravstvenih, socijalnih, ekoloških i gospodarskih posljedica uporabe duhana i izlaganja duhanskom dimu kroz pripremu okvira za mjere o nadzoru nad duhanom koje će provoditi stranke na nacionalnih, regionalnim i međunarodnim razinama kako bi sustavno i znatno smanjile uporabu duhana i izlaganje duhanskom dimu.«

»Članak 5.

OPĆE OBVEZE

1. Svaka stranka razvija, provodi, periodički obnavlja i izvješćuje o sveobuhvatnim multisektorskim nacionalnim strategijama za nadzor nad duhanom, planovima i programima u skladu s ovom Konvencijom i njezinim protokolima kojih je stranka.

2. U ostvarenju tog cilja, svaka stranka u skladu sa svojim mogućnostima:

(a) uspostavlja ili jača i financira nacionalni koordinacijski mehanizam ili koordinatore za nadzor nad duhanom i

(b) prihvaća i provodi učinkovite zakonske, izvršne, uprave i /ili druge mjere i surađuje, po potrebi, s drugim strankama na razvijanju odgovarajućih politika za sprečavanje i smanjivanje uporabe duhana, ovisno o nikotinu i izlaganju duhanskom dimu.

(...)«

6.1. Zakon o potvrđivanju Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom, objavljen je u »Narodnim novinama – Međunarodni ugovori« broj 3 od 15. svibnja 2008.

Izrada Konačnog prijedloga ZoOUDP-a uslijedila je u rujnu 2008.

Za raspravu o Konačnom prijedlogu ZoOUDP-a (dostavljenom u privitku očitovanja Ministarstva) izrađena je analiza/ocjena pitanja koja su bila razmotrena u postupku izrade zakonskog prijedloga, s prikazom izdvojenih podataka o normativnom uređenju više europskih zemalja u vezi zabrane pušenja u javnim prostorima. U analizi je između ostalog navedeno:

»(...) Polazeći od činjenice da je pušenje i izlaganje duhanskom dimu vodeći čimbenik rizika po zdravlje, koji uzrokuje gotovo 5 milijuna smrti godišnje, 56. Svjetska zdravstvena skupština je 21. svibnja 2003. godine (rezolucija WHA 56.1) usvojila Okvirnu konvenciju o nadzoru nad duhanom (u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija). Cilj je Okvirne konvencije zaštita sadašnjih i budućih naraštaja od štetnih zdravstvenih, socijalnih, ekoloških i gospodarskih posljedica uporabe duhanskih proizvoda i izlaganja duhanskom dimu. Okvirna konvencija sadrži mjere usmjerene smanjenju potražnje i opskrbe duhanom koje će se provoditi na nacionalnim, regionalnim i međunarodnim razinama kako bi se sustavno značajno smanjila uporaba duhana i izlaganje duhanskom dimu. (...).«

U Konačni prijedlog ZoOUDP-a ugrađene su preporuke iz Direktive 2001/37/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2001. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, oglašavanju i prodaji duhanskih proizvoda, odredbe o dopuštenim količinama katrana, nikotina i ugljičnog monoksida po cigareti, kao i odredbe o podacima i upozorenjima koja se moraju nalaziti na pojedinačnim pakiranjima duhanskih proizvoda. Uvažene su i preporuke Direktive 2003/33/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. koja sadrži odredbe o oglašavanju i sponzoriranju duhanskih proizvoda.

Hrvatski sabor, na sjednici 17. listopada 2008., donio je ZoOUDP koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 128 od 29. listopada 2008. a stupio je na snagu 6. studenoga 2008.

ZoOUDP ispravljen je Ispravkom ZoOUDP-a (»Narodne novine« broj 55/09.) i noveliran ZID ZoOUDP-om.

VI. MJERODAVNO PRAVO

7. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom navedenih članaka ZoOUDP-a, kao i ZID ZoOUDP-a u cijelosti, mjerodavni su članci 16., 49. stavci 1. i 2., 50. stavak 2. i 69. Ustava koji glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 49. stavci 1. i 2.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.

(...)«

»Članak 50. stavak 2.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

»Članak 69.

Svatko ima pravo na zdrav život.

Država osigurava uvjete za zdrav okoliš.

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša.«

8. ZoOUDP-om su, u cilju zaštite zdravlja građana, utvrđene mjere za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda, štetnih sastojaka cigareta i obvezne oznake na pakiranjima duhanskih proizvoda, te propisane preventivne mjere protiv pušenja.

Kao jedna od mjera za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda, člankom 13. ZoOUDP-a propisana je zabrana pušenja u svim zatvorenim javnim prostorijama, uz određene iznimke navedene u stavku 5. alinejama 1., 2. i 3. tog članka Zakona.

Analizirajući većinom istovjetne navode predlagatelja, u ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud morao je odgovoriti na sljedeća pitanja:

– ima li propisana zabrana pušenja u svim zatvorenim javnim prostorima legitiman cilj?

– ako da, jesu li propisana ograničenja razmjerna cilju koji se njima želio postići?

– odnosno je li propisanim ograničenjima za adresate, na koje se odnose, nametnut prekomjeran teret?

8.1. Ustavni sud podsjeća da se ustavne slobode i prava mogu ograničiti samo iznimno zakonom da bi se zaštitile slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje (članak 16. stavak 1. Ustava).

Međutim, i toj iznimnoj dopuštenosti ograničenja ustavnih sloboda i prava ustavotvorac je kroz načelo razmjernosti dao okvire, jer je u članku 16. stavku 2. Ustava utvrđeno da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Zabrana pušenja u svim zatvorenim javnim prostorijama iz članka 13. stavaka 1., 2., 3. i 4. ZoOUDP-a propisana je radi zaštite vrijednosti sadržane u članku 50. stavku 2. (zdravlje ljudi), u vezi s člankom 69. Ustava (jamstvo prava na zdrav život, te dužnost svakoga da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećuje zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša).

Polazeći od svrhe donošenja ZoOUDP-a, kao i okolnosti koje su njegovom donošenju prethodile, Ustavni sud utvrđuje da se zabrani propisanoj člankom 13. stavcima 1., 2., 3. i 4. ZoOUDP-a ne može osporiti legitimnost cilja koja se njezinim propisivanjem željela postići.

8.1.1. U obrazloženju odluke broj: U-I-1156/99 od 26. siječnja 2000., objavljene u »Narodnim novinama« broj 14/00., kojom je pokrenut postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinute su odredbe članka 8. stavka 1. i dio odredbe članka 25. stavka 1. točke 5. Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (»Narodne novine« broj 128/99.), Ustavni sud između ostalog je naveo:

»(...) Sud je zauzeo načelno stajalište da će ograničenje poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava, premda je poduzeto s legitimnim ciljem, povrijediti gospodarska prava propisana Ustavom Republike Hrvatske u svakom onom slučaju kada je očito da ne postoji razuman odnos razmjernosti između načina ili opsega ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava pojedinaca i ciljeva koji se žele postići u javnom interesu. Razmjernost, naime, može postojati samo u slučaju ako poduzete mjere nisu restriktivnije no što je potrebno da bi se osigurao pravovaljan (legitiman) cilj.

Iako u Ustavu Republike Hrvatske načelo razmjernosti nije izravno normirano, ne može se negirati njegov ubikvitetni značaj. Ovaj Sud polazi od stajališta da su temeljne slobode i prava čovjeka i građanina, uređena Ustavom, načelno neograničena. Svako ograničenje tih sloboda i prava mora biti propisano zakonom, a ograničenja moraju biti razmjerna legitimnom cilju koji se njima želi postići. (...).«

8.2. Zakonodavac je u stavku 5. alinejama 1., 2. i 3. članka 13. ZoOUDP-a utvrdio i iznimke od zabrane pušenja u svim zatvorenim javnim prostorijama.

Člancima 14., 15., 16., 17., 18., 20., 20a. i 21. ZoOUDP-a propisani su uvjeti koji moraju biti ispunjeni kao pretpostavke da bi pušenje u zatvorenim javnim prostorima bilo dozvoljeno. Propisani uvjeti predstavljaju ograničenja korisnicima zatvorenih javnih prostora u kojima obavljaju svoju poslovnu djelatnost (ugostiteljski i slični objekti), a njihova je svrha odvajanje prostora za pušenje od ostalog zatvorenog javnog prostora.

Propisana ograničenja, smatraju predlagatelji, osim što »vrijeđaju prava zajamčena člankom 49. Ustava« dovode »u nejednak pravni i gospodarski položaj poduzetnike koji svoju djelatnost obavljaju u malim poslovnim prostorijama u kojima ne mogu iz objektivnih razloga osigurati prostor za pušenje a u odnosu na one poduzetnike koji svoju djelatnost obavljaju u većim javnim prostorima«.

8.2.1. O značenju ograničavanja sloboda i prava zajamčenih Ustavom Ustavni sud je već u odluci broj: U-I-884/97 od 3. veljače 2000. (»Narodne novine« broj 20/00.) zauzeo sljedeće stajalište:

»Temeljne ustavne slobode i prava čovjeka i građanina načelno su neograničeni: puni opseg njihovog ostvarivanja je pravilo, a ograničenje koje je određeno zakonom može biti samo iznimka koja se temelji na izričitom ustavnom ovlaštenju i na legitimnom cilju ograničavanja koji je određen Ustavom.

Iz toga slijedi da ograničenja – osim što se moraju zasnivati na ustavnom ovlaštenju i slijediti Ustavom određene ciljeve – treba da su srazmjerna potrebama za ostvarenje tih ciljeva (načelo razmjernosti). To znači da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, da ona ne smiju biti oštrija (stroža) nego što je neophodno i da moraju biti uravnotežena u odnosu između Ustavom zajamčenog subjektivnog prava pojedinca i interesa društvene zajednice (pravnog poretka) ili drugih ljudi.«

Zakonodavac je, utvrđujući uvjete koji moraju biti ispunjeni da bi se mogla ostvariti iznimka od zabrane pušenja u zatvorenim javnim prostorima (označavanje prostora u kojem je dozvoljeno pušenje, odvojenost prostora za pušače od ostalog javnog prostora, ventilacijski sustav i sustav za filtriranje zraka, propisana kvadratura prostora) propisao ograničenja koja Ustavni sud ocjenjuje prikladnima ostvarenju jednom od ciljeva koji se primjenom ZoOUDP-a želio postići, to jest smanjenju utjecaja štetnih sastojaka cigareta u zatvorenom javnim prostorima.

Ustavni sud ističe da je člankom 33. ZoOUDP-a (prijelazne i završne odredbe) propisano da su vlasnici, odnosno korisnici zatvorenog javnog prostora obvezni svoj rad i poslovanje uskladiti s odredbama tog zakona u roku od šest mjeseci od dana njegovog stupanja na snagu.

Propisanim ograničenjima Ustavni sud ne nalazi narušenom pravičnu ravnotežu koja mora postojati između zaštite poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava s jedne strane i zahtjeva za ostvarenjem javnih interesa radi zaštite zdravlja ljudi s druge strane. Ustavni sud ne ocjenjuje da bi propisana ograničenja predstavljala prekomjeran teret za vlasnike manjih ugostiteljskih objekata u odnosu na ostale adresate jer je propisivanje razumnoga vremenskog roka dovoljno dugog za prilagodbu novim uvjetima poslovanja kompenziralo nerazmjeran učinak.

8.2.2. U odnosu na navode predlagatelja u vezi prodaje duhanskih proizvoda u javnim prostorima u kojima je zabranjeno pušenje ponovno se upućuje na odluku Ustavnog suda broj: U-I-1156/99 od 26. siječnja 2000. (ukinute odredbe članka 8. stavka 1. i dio odredbe članka 25. stavka 1. točke 5. koji glasi »ili prodaje cigarete putem automata« Zakona o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda).

9. Ustavni sud razmotrio je i prigovore predlagatelja da je unutar zdravstvenih i odgojnih te obrazovnih ustanova uvedena apsolutna zabrana pušenja, tako da u njima nisu dopušteni niti prostori za pušenje, čime se unutar kruga pušača, u još neravnopravniji položaj dovode oni pušači koji su zaposleni u zdravstvenim, odgojnim i obrazovnim ustanovama u odnosu na ostale pušače.

Navode Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima i upućuje da je člankom 5. ZID ZoOUDP-a članak 13. stavak 5. alineja 2. ZoOUDP-a izmijenjena na način da glasi.

»Članak 13.

(...)

Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka pušenje je dopušteno:

– u posebnim za pušače određenim prostorima u psihijatrijskim bolnicama i u posebnim za pušače određenim prostorima drugih pružatelja zdravstvene, odnosno socijalne skrbi duševno bolesnim osobama i u kaznionicama i zatvorima, o čemu u takvim prostorima mora biti istaknuta oznaka o dozvoli pušenja,

(...)«

Ustavni sud ocjenjuje da je navedeno propisivanje iznimke od zabrane pušenja u zdravstvenim/socijalnim ustanovama i dr., uz uvjet poštovanja propisanih ograničenja (odvojenost prostora, istaknuta oznaka o dozvoli pušenja) imalo objektivno i razumno opravdanje koje je težilo naprijed navedenim legitimnim ciljevima ZoOUDP-a. Razvidna je i razumna razmjernost između takvog uređenja i cilja koji se propisanim ograničenjem želio postići (zaštita zdravlja ljudi, ograničenje upotrebe duhanskih proizvoda).

10. Predlagatelj (U-I-179/2010) osporava suglasnost s Ustavom ZID ZoOUDP-a u cijelosti, navodeći da je »usvojen zakon koji je potpuno suprotan odredbama članaka 16. i 69. Ustava i koji je u odnosu na ranije postojeću legislativu izravno ograničio pravo na zdrav život».

U Konačnom prijedlogu ZID ZoOUDP-a (rujan 2009.) navedeno je:

»(...) Navedenim izmjenama i dopunama Zakona osigurat će se kvalitetna provedba Zakona, ali i omogućiti bolja kontrola i zaštita ne samo nepušača već i pušača od duhanskog dima.

U cilju zaštite zdravlja građana, a u okviru mjera za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda ovim zakonskim prijedlogom preciziraju se odredbe koje se odnose na neizravnu promidžbu duhanskih proizvoda, te se uređuje da se neizravna promidžba smatra i organiziranje događanja na kojima se ističu naziv, logotip ili druge vizualne karakteristike koje podsjećaju na pojedini duhanski proizvod.

(...).«

Budući da predlagatelj ne obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je ZID ZoOUDP-a (u cijelosti) nesuglasan s člancima 16. i 69. Ustava, Ustavni sud navode predlagatelja nije razmatrao.

11. Slijedom iznijetog, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke.

Odluka o objavi rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-4853/2008

U-I-2979/2009

U-I-179/2010

U-I-4262/2010

Zagreb, 31. siječnja 2012.

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 17/2012-496