## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-262/1998 od 31. ožujka 1998.

### NN 50/1998 (8.4.1998.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-262/1998 od 31. ožujka 1998.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu
Republičkog sindikata radnika HPT, za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog
poduzeća, na sjednici održanoj dana 31. ožujka 1998. godine, donio je slijedeće

## **RJEŠENJE**

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 16. Zakona
o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća
("Narodne novine", broj 42/90 i 109/93) s Ustavom Republike Hrvatske.

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Republički sindikat radnika HPT, zastupan po predsjedniku Jadranku Veharu,
podnio je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju
javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća ("Narodne novine",
broj 42/90 i 109/93), posebno članka 16. stavka 1. toga Zakona, u kojem
je propisano:

*"Radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća
ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u Hrvatskom PT-u, ministar
pomorstva, prometa i veza, rješenjem će utvrditi nužan obujam funkcioniranja
PT prometa.*

*Radnici koji obnašaju poslove i zadatke nužne za izvršenje rješenja
iz stavka 1. ovoga članka dužni su za vrijeme štrajka obnašati utvrđene
naloge.*

*Direktor je dužan u skladu s rješenjem iz stavka 1. ovoga članka
nalogom odrediti radnike koji će raditi na obnašanju poslova i zadataka
nužnih za izvršenje rješenja iz stavka 1. ovoga članka.*

*Radniku iz stavka 3. ovoga članka koji ne obnaša nalog direktora
prestaje radni odnos."*

Predlagatelj smatra da je ustavno sporan način na koji je Zakonom pravo
na štrajk ograničeno. Navodi da je nesporno HPT javna služba u kojoj se
može ograničiti pravo na štrajk, ali samo ako je udovoljeno kriteriju iz
članka 60. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, dakle, ako je to posebnim
zakonom predviđeno i u okviru ograničenja što ih daje Ustav, kao i da se
prema Ustavu, slobode i prava mogu ograničiti samo da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga da
se spornom odredbom kojom se ograničava pravo na štrajk zaposlenicima HPT,
krši ustavno pravo zaposlenika na štrajk zajamčeno člankom 60. stavkom
1. Ustava.

Ukazuje da Zakonom nije niti okvirno određeno što predstavlja vitalni
interes određenih subjekata, a također, da nije unaprijed utvrđeno što
se smatra nužnim obujmom funkcioniranja PT prometa, već je to prepušteno
nadležnom ministru koji iste slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija
kojima bi se ispunila svrha donošenja osporene odredbe. Ističe da se pri
donošenju rješenja o najnužnijem obujmu funkcioniranja PT prometa, ministar
ne mora savjetovati ni sa poslodavcem, ni sa sindikatom, ni sa zaposleničkim
vijećem, iako se time direktno zadire u interes i prava zaposlenika HPT-a.
Ističe da protiv rješenja ministra nije dopušten nikakav pravni lijek.

Smatra da se predmetnom odredbom krše odredbe članka 60. Ustava Republike
Hrvatske, koje glase:

*"Jamči se pravo na štrajk.*

*U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama
određenima zakonom može se ograničiti pravo na štrajk."*

Također smatra da se osporenom odredbom krši i Europska konvencija o
zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao i Konvencija međunarodne
organizacije rada, koje čine dio unutrašnjeg prava Republike Hrvatske,
što da predstavlja i povredu načela vladavine prava, kao temeljne vrednote
ustavnog poretka iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske.

Predlaže Sudu da pokrene postupak ocjene ustavnosti Zakona o osnivanju
javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća te taj Zakon
poništi.

Prijedlog je osnovan.

Sud ocjenjuje da nije sporno da su Hrvatska pošta i telekomunikacije
javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano
da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, Zakon o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog
poduzeća takva ograničenja definira kao zaštitu vitalnih interesa društvene
zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja, a ovlaštenje
za određivanje nužnog obujma funkcioniranja PT prometa za ostvarivanje
te zaštite daje ministru pomorstva, prometa i veza.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju samo na način da
odredi nužni obujam funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih interesa
društvene zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji bi to vitalni
interesi države, drugih poduzeća ili građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati,
dakle, u donošenju svojeg rješenja potpuno je autonoman te sam određuje
i vitalne interese i nužan obujam funkcioniranja PT prometa potrebnog za
zaštitu tih interesa.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni lijek,
pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv tog rješenja mogao pokrenuti
upravni spor temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne
novine", broj 53/91, 9/92 i 77/92), ako se radi o pojedinačnom aktu, ili
bi se moglo predložiti pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti odnosno
ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko je to rješenje propis.
Zbog prirode stvari (kratkoća vremena) teško je pretpostaviti da bi, bilo
jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit, odnosno da bi sudska
odluka bila donesena prije početka štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni ni poslodavac, ni sindikati,
dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu
o potrebnom obujmu nužnog funkcioniranja PT prometa radi zaštite vitalnih
interesa društvene zajednice i drugih.

*Na takav način propisanog ovlaštenja ministra, smatramo, nije ostvarena
ustavna odrednica da se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom.
Naime, iz osporene odredbe proizlazi da će štrajk, prema svojoj ocjeni
o potrebi zaštite neodređenih vitalnih interesa društvene zajednice i drugih,
ograničiti ministar. Dakle, ministar će procijeniti i koji su to vitalni
interesi i koja je količina PT prometa potrebna radi zaštite vitalnih interesa,
bez da su zakonom, pa makar i samo okvirno ili primjerice navedeni slučajevi
za koje bi se moglo smatrati da predstavljaju vitalne interese društvene
zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog područja. Zakonom bi se
trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk, ali ti uvjeti
ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno onemogućiti
to pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo i ono se može zakonom ograničiti
samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati i druga ustavna prava,
zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti u Ustavu i to upravo
u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti
samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni
poredak, javni moral i zdravlje.*

Stoga postoji osnovana sumnja da ovlaštenje ministra u smislu osporene
odredbe, nije u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Sud nalazi potrebnim ovdje navesti i mjerodavne odredbe međunarodnog
prava. Tako Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966.),
u članku 22. kaže:

"1. Svatko ima pravo na slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo
osnivati sindikate ili im pristupiti radi zaštite svojih interesa.

*2. Nikakva ograničenja ne mogu se postaviti vršenju toga prava, osim
onih koja su propisana zakonom i koja su potrebna u demokratskom društvu
u interesu državne sigurnosti, ili javne sigurnosti, javnog poretka ili
morala, ili zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne priječi da se
članovima oružanih snaga i redarstva nametnu zakonita ograničenja vršenja
tog prava.*

*3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje državne stranke Konvencije Međunarodne
organizacije rada od 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti
prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu
jamstva te Konvencije ili da primijene zakon na način koji bi bio na štetu
tih jamstava."*

Nadalje, odredbe članka 11. (Europske) Konvencije za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda (1950.), koje glase:

"1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja
s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi
zaštite svojih interesa.

*2. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava,
osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna
radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja
nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava
i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja
u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne
uprave."*

Konačno i odredbe članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim
i kulturnim pravima (1966.), koje glase:

"1. Države ugovornice ovoga Pakta obvezuju se osigurati:

a) pravo svakoga da, radi unapređenja i zaštite svojih ekonomskih i
socijalnih interesa, osniva sindikate i stupa u sindikat po svojem izboru,
zavisno jedino od pravila odnosne organizacije. Tom se pravu ne mogu postavljati
nikakva ograničenja osim onih koja su propisana zakonom i koja su potrebna
u demokratskom društvu u interesu državne sigurnosti ili javnog poretka
ili za zaštitu prava i sloboda drugih;

b) pravo sindikata da osnivaju nacionalne federacije ili konfederacije
i pravo ovih da osnivaju međunarodne sindikalne organizacije ili da stupe
u njih;

*c) pravo sindikata da djeluju slobodno i jedino ograničenja koja
propisuju zakoni i koja su potrebna u demokratskom društvu u interesu državne
sigurnosti ili javnog poretka, ili za zaštitu prava i sloboda drugih;*

*d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonima odnosne
zemlje.*

2. Ovaj članak ne sprečava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja
tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

*3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije
Međunarodne organizacije rada od godine 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja
i zaštiti prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile
na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji
bi bio na štetu tih jamstava".*

Sud ocjenjuje da postoji osnovana sumnja da osporena odredba članka
16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog
poduzeća nije u skladu ni s odredbama članka 11. Europske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, zatim s odredbama članka 8.
Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima te odredbama
članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Spomenute
odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj
su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog
sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i pravo na štrajk,
mogu ograničavati samo zakonom radi interesa državne sigurnosti ili javnog
reda i mira, radi sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja
ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, uz istovremenu nemogućnost
da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi bile na štetu jamstava iz
Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog
udruživanja i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati ostvarivanje
prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja
za oružane snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 16. stavka 1. Zakona o osnivanju javnog
hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća s navedenim odredbama
međunarodnog prava, predstavljala bi i povredu načela vladavine prava iz
članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2., 3. i 4. članka 16. Zakona o osnivanju
javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća propisane dužnosti
i posljedice nepostupanja po rješenju ministra, one moraju slijediti pravnu
sudbinu odredbe stavka 1. članka 16. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog
poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća, zbog čega je i glede njih valjalo
pokrenuti postupak ocjene ustavnosti.

Stoga je, temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog
suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), odlučeno kao u
točki I. izreke ove odluke.

Odluka o objavi ovog rješenja temelji se na odredbi članka 45. stavka
3. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Broj: U-I-262/1998
Zagreb, 31. ožujka 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Rješenje, NN 50/1998-635