## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2694/2003. od 28. siječnja 2004. i Izdvojeno mišljenje

### NN 20/2004 (16.2.2004.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2694/2003. od 28. siječnja 2004. i Izdvojeno mišljenje

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

557

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci
Marijan Hra­njski, Mario Kos, Ivan Matija, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak,
Agata Račan, Emilija Rajić, Smi­ljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i
Milan Vu­ko­vić, odlučujući o prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocjenu
suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 28. siječ­nja 2004.
godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne
prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj 116/03) u cijelosti.

II. Ovo
rješe­nje objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazlože­nje
```

1.
Petar M. Rade­lj iz Zagreba podnio je prijedlog za pokreta­nje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj
116/03) u cijelosti.

2.
Smatrajući da je Obite­ljski zakon organski zakon, predla­gate­lj ističe da je
za ­nje­govo donoše­nje, prema odredbi članka 82. stavka 2. Ustava Republike
Hrvatske, bila potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Obrazlažući svoje stajalište da je osporavani Zakon
organski zakon, predlagate­lj navodi da Obite­ljski zakon razrađuje brojna
Ustavom zajamčena ­ljudska prava i slobode, a osobito ona sadržana u člancima
32., 34., 35., 40., 56., 61., 62., 63. i 64. Ustava.

Predlagate­lj navodi da je na sjednici Hrvatskog
sabora, na kojoj je donesen Obite­ljski zakon (14. srp­nja 2003. godine), bilo
nazočno 85 zastupnika, od kojih je 71 zastupnik glasovao »za« donoše­nje Obite­ljskog
zakona, dok je 14 zastupnika bilo »suz­držano«. S obzirom na či­njenicu da je
Hrvatski sabor u tom sazivu imao ukupno 151 zastupnika, za donoše­nje tog
Zakona, prema miš­lje­nju predlagate­lja, trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom iz­nijetog, predlagate­lj smatra da je Obite­ljski
zakon donesen ma­njim brojem glasova od broja koji je Ustavom utvrđen kao
potreban i dostatan za donoše­nje organskih zakona. Ističući, dakle, formalnu
protuustavnost Obite­ljskog zakona, predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za
ocjenu ­nje­gove suglasnosti s Ustavom te da ga u cijelosti ukine.

3. Podredno, predlagate­lj osporava odredbe Obite­ljskog
za­ko­na koje sadrže riječ »razvod braka«. Obrazlažući taj dio prijedloga,
predlagate­lj u bitnom ističe da bi nakon stupa­nja na snagu osporenoga Obite­ljskog
zakona, na sve neokončane brakorazvodne parnice trebalo primje­njivati taj
Zakon, što međutim, prema miš­lje­nju predlagate­lja, nije moguće zbog
»terminološke neusuglašenosti« Obite­ljskog zakona i zakona koji uređuju sud­sku
nadležnost u sporovima radi »rastave braka«. Predlagate­lj u prijedlogu opširno
navodi »povijesno-pravne« i »jezikoslovne« razloge protiv instituta »razvoda
braka« te zak­ljučuje da je pojam »razvod braka« suprotan odredbi članka 12.
stavka 1. te odredbi članka 5. stavka 1. Ustava.

*Prijedlog
nije osnovan.*

4.
Obite­ljski zakon je Hrvatski sabor donio na sjednici održa­noj dana 14. srp­nja
2003. godine. Zakon je objav­ljen u »Narodnim novinama«, broj 116 od 22. srp­nja
2003. godine, a stupio je na snagu danom objave.

5. Iz
fonograma navedene sjednice Hrvatskog sabora, koji prileži spisu, proizlazi da
je pri glasova­nju kod donoše­nja Obitelj­skog zakona u sabornici bilo nazočno
osamdeset i pet (85) zastupnika. Također je razvidno da je za ­nje­govo donoše­nje
glasovao sedamdeset i jedan (71) zastupnik te da je četrnaest (14) zastupnika
bilo suzdržano.

Ustavni
sud je, nada­lje, utvrdio da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao
stotinu pedeset i jednog (151) zastupnika pa je za donoše­nje zakona, za koje
se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset i šest (76)
glasova zastupnika.

6. Za
razmatra­nje pravne naravi Obite­ljskog zakona kao cjeline i ocjenu ­nje­gove
formalne ne/ustavnosti bitne su odredbe Ustava sadržane u Glavi III., odje­ljku
3., pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, koje glase:

»Članak
61.

Obite­lj
je pod osobitom zaštitom države.

Brak i
pravni odnosi u braku, izvanbračnoj zajednici i obite­lji uređuju se zakonom.

Članak
62.

Država štiti
materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne
i druge uvjete kojima se promiče ostvariva­nje prava na dostojan život.

Članak
63.

Rodite­lji
su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da
samostalno odlučuju o odgoju djece.

Rodite­lji
su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj ­nje­gove
osobnosti.

Tjelesno
i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu ­nje­gu,
obrazova­nje i skrb.

Djeca
su dužna brinuti se za stare i nemoćne rodite­lje.

Država
osobitu skrb posvećuje malo­ljetnicima bez rodite­lja i onima za koje se ne
brinu rodite­lji.

Članak
64.

Dužnost
je svih da štite djecu i nemoćne osobe.

Djeca
ne mogu biti prim­ljena na rad prije zakonom određene dobi niti smiju biti
prisi­ljavana na rad koji štetno utječe na ­njihovo zdrav­lje ili ćudoređe,
niti im se takav rad smije dopustiti.

Mladež,
majke i invalidne osobe imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«.

7.
Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

»Zakone
(organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne
slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te
ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (re­gionalne) samouprave Hrvatski
sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

8. Ocje­njujući
osnovanost prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obite­ljskog zakona s
aspekta ­nje­gove formalne ustavnosti, Ustavni sud je pošao od stajališta izraženog
u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine,
objav­ljenoj u »Narodnim novinama«, broj 190/03.

Ustavni
sud je u toj odluci utvrdio mjerila za ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama
razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode, ima smatrati
organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.
Stoga se citira s­ljedeće:

»Glava
III. Ustava pod nazivom »Zaštita ­ljudskih prava i teme­ljnih sloboda« podije­ljena
je na s­ljedeće odje­ljke:

1.
Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2.
Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3.
Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći
od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Us­tava, razvidno je da u
zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba
barem dijelom ne razrađuje neko od ­ljudskih prava ili teme­ljnih sloboda.
Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao
bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka
ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog«
(ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio ci­lj ustavotvorca
kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2.
Ustava.

Zbog
toga, u odgovoru na pita­nje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili
ma­njoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne
slobode ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje
slobode, jednakosti i poštiva­nja prava čovjeka, kao teme­ljnih ustavnih
vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od
gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i
individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj
razini.

Polazeći
od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đuju Ustavom utvrđena ­ljudska
prava i teme­ljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2.
Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su teme­ljni predmet uređe­nja
pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka.
Jesu li ispu­njene pretpostavke za utvrđe­nje određenog zakona organskim u
smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju
sum­nje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

9. Sukladno ustavnim odredbama, Obite­ljski zakon uređuje
brak, odnose rodite­lja i djece, posvoje­nje, skrbništvo, učinke izvanbračne
zajednice žene i muškarca te postupke nadležnih tijela u svezi s obite­ljskim
odnosima i skrbništvom (članak 1. Obite­ljskog zakona).

Razvidno je, dakle, da Obite­ljski zakon razrađuje ­ljudska
prava i teme­ljne slobode utvrđene u Glavi III. Ustava. Međutim, polazeći od
stajališta ovog Suda glede pita­nja koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju
pojedina Ustavom utvrđena ­ljudska prava i teme­ljne slobode, ima smatrati
organskim zakonom, u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava
(točka 4. rješe­nja), te či­njenice da je prava, koja su uređena Obite­ljskim
zakonom, Ustav svrstao među socijalna prava, Ustavni sud ocje­njuje da Obite­ljski
zakon nije organski zakon za čije je donoše­nje, sukladno članku 82. stavku 2.
Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

10. Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor
donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina
zastupnika.«

Na teme­lju či­njenica utvrđenih uvidom u fonogram
sjednice Hrvatskog sabora, održane 14. srp­nja 2003. godine, na kojoj je
donesen Obite­ljski zakon (točka 3.), Ustavni sud utvrđuje da je Obite­ljski
zakon donesen prema postupku koji je sukladan odred­bama Ustava.

11. Predlagate­lj, podredno, osporava odredbe Obite­ljskog
zakona koje sadrže riječ »razvod«, ističući da te odredbe nisu suglasne s
odredbama članka 12. stavka 1. Ustava, kojom je propisano da je u Republici
Hrvatskoj u službenoj uporabi hrvatski jezik i latinično pismo te odredbom članka
5. stavka 1. Ustava, prema kojoj u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u
suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

12. U
odnosu na taj dio prijedloga, Ustavni sud ističe s­lje­deće:

Uređujući
načine prestanka braka, osporeni Obite­ljski zakon je dotadaš­nji naziv
»rastava braka« zamijenio izrazom »razvod braka«. Ustavni sud smatra da određiva­nje
pravnog naziv­lja u razradi pojedinih zakonskih instituta, pa tako i u slučaju
pravnih naziva »rastava braka« ili »razvod braka«, jest ovlast zakonodav­ca i
da oni sami po sebi ne mogu biti predmet ustavnosudske ocjene.

Naime,
propisiva­nje istog pravnog naziv­lja za istovjetne prav­ne institute u svim
zakonima, u kojima se oni pojav­ljuju, potrebno je radi osigura­nja načela
vladavine prava, osobito načela pravne sigurnosti i izvjesnosti. Usuglašava­nje
pravnog naziv­lja, međutim, nije u nadležnosti Ustavnog suda, već zakonodavca.

Ocijenivši, dakle, da odredbe Obite­ljskog zakona,
koje sadrže riječi »razvod braka«, nisu u suprotnosti s odredbama Ustava koje
je istaknuo predlagate­lj, Ustavni sud i ovaj dio prijedloga smatra
neosnovanim.

13. Slijedom navedenog, teme­ljem odredbe članka 43.
stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Na­rod­ne
novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst), riješeno je kao pod točkom I. izreke.

14. Objava rješe­nja (točka II. izreke) teme­lji se
na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske.

Broj: U-I-2694/2003
Zagreb, 28. siječ­nja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

\*\*\*

Na teme­lju
članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, te članaka
50. i 51. Poslovnika Ustav­nog suda Republike Hrvatske, dajem

IZDVOJENO MIŠLJENJE
uz Rješe­nje Ustavnog suda Republike Hrvatske
broj: U-I-2694/2003 od 28. siječ­nja 2004. godine

Ne
suglašavajući se s Rješe­njem broj: U-I-2694/2003 od 28. siječ­nja 2004.
godine, o neprihvaća­nju prijedloga za pokreta­nje postupka ocjene suglasnosti
s Ustavom Obite­ljskog zakona (»Narodne novine«, broj 116/03) i s obrazlože­njem
neprihvaća­nja prijedloga, glasovao sam protiv donoše­nja takvog rješe­nja,
izdva­jajući svoj glas sa zahtjevom da se moje izdvojeno miš­lje­nje objavi uz
objavu Rješe­nja u »Narodnim novinama«.

Razlozi za glasova­nje protiv Rješe­nja i ­nje­govog
obrazlože­nja bili su mi isk­ljučivo ustavnopravne naravi.

Imam osjećaj da se ustavnosudsko odlučiva­nje može
oblikovati, za mene neprihvat­ljivim, interpretacijama redoslijeda ustavnih
odredbi unutar istih pojmova Glave III. Ustava, što je u suprotnosti s načelnim
stajalištima i tvrd­njom da su odredbe pojedinih poglav­lja dio cjeline
ustavnog teksta, jednake pravne vrijednosti kao i sve druge ustavne odredbe.

Donoseći
Rješe­nje o neprihvaća­nju prijedloga za ocjenu ustavnosti Obite­ljskog zakona,
Ustavni sud je u obrazlože­nju, kao najbitniji razlog, zauzeo stajalište koje
je izrazio u svojim odlukama broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27.
studenoga 2003. godine, bit koje­g se obrazlože­nja svodi na tvrd­nju:

»Zbog
toga, u odgovoru na pita­nje koje se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili
ma­njoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i teme­ljne
slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje
slobode, jednakosti i poštiva­nja prava čovjeka, kao teme­ljnih ustavnih
vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od
gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i
individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj
razini.

Polazeći
od izloženog, organskim zakonom kojim se razra­đuju Ustavom utvrđena ­ljudska
prava i teme­ljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2.
Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su teme­ljni predmet uređe­nja
pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka.
Jesu li ispu­njene pretpostavke za utvrđe­nje određenog zakona organskim u
smislu prvog dijela rečenice članka 82. stav­ka 1. Ustava – ispituje se – u slučaju
sum­nje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

Ovakvo
prakticirano stajalište Ustavnog suda, u gore navedena dva slučaja, kod mene
izaziva sasvim suprotan zak­ljučak od onoga koji je sud zauzeo u ovom predmetu
kad je odbio prijedlog za ukida­njem Obite­ljskog zakona iz formalnih razloga,
jer u prigodi ­nje­govog donoše­nja nije se poštivala odredba članka 82. stavka
2. da se je, kao organski zakon, trebao donijeti većinom svih zastupnika u
Saboru.

Mislim
da je Ustavni sud trebao presvoditi artikulaciju i zaštitu političkih interesa ovisnih
o veličini i moći skrbnika medija, s jedne strane, i dimenzionirati značaj
univerzalnog shvaća­nja, moralnog i pravnog pristupa razrješava­nju pita­nja
povezanih s uteme­lje­njem rješe­nja problema povezanih s jamče­njem obite­lj­skog
života (članak 35. Ustava), odnosno, jamče­njem ustavnog utvrđe­nja da je obite­lj
pod osobitom zaštitom države (članak 61. Ustava), a usporedo s tim jamče­njem
da država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne,
odgojne, materijalne i druge uvjete »kojima se promiče ostvariva­nje prava na
dostojan život« (članak 62. Ustava).

Vjerojatno
je najveći opse­g opisnih ­ljudskih prava i teme­lj­nih sloboda u odnosu na
cjelokupni kompleks pojma obite­lji dat u članku 63. Ustava, u kojem se navode
dužnosti rodite­lja u odnosu na odgoj, uzdržava­nje i školova­nje djece, ali i
na »pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece«, odgovornost za
»potpun i skladan razvoj ­nje­gove osobnosti«, ali i obvezuje društvo da »Država
osobitu skrb posvećuje malo­ljetnicima bez rodite­lja i onima za koje se ne
brinu rodite­lji.«

Uvjeren
sam da nije sporno tvrditi da je naš Ustav bio i ostao osnovno sredstvo za
provođe­nje cjelokupne tranzicije društva iz komunističko-samoupravnog
socijalističkog sustava u građansko demokratski poredak sa svim ­nje­govim
vrednotama. Zato mi je neshvat­ljivo da se na istoj sjednici Suda 28. siječ­nja
2004. godine Zakon o medijima utvrđuje »organskim zakonom«, dakle zakonom za
koji je potrebno pozitivno glasova­nje većine ukupnog broja zastupnika, a Obite­ljski
zakon se ne proglašava organskim zakonom, ostav­ljajući mogućnost ­nje­govog
donoše­nja običnom većinom zatečenih zastupnika na sjednici Sabora.

Za tu
razliku je, izgleda, potrebno kazati da je Ustav u članku 38. kazao sve što je smatrao
potrebnim u odnosu na medije, osobito za odredbu da se »jamči sloboda miš­lje­nja
i izražava­nja misli«, što obuhvaća i »slobodu tiska«, ali i slobodu i mogućnost
»osniva­nja svih ustanova javnog pripćava­nja« – što bi trebalo značiti i
privatnih ustanova, jasno, s mogućnošću privatno relativizira­nja svih tih
prava s obzirom na izbor sadržaja, suradnika poštiva­nje vo­lje vlasnika u
smislu određiva­nja sadržaja i forme pojav­ljiva­nja tih glasila u privatnim
ustanovama.

Mislim
da je nesporno da ni Obite­ljski zakon ni Zakon o medijima nisu izričito
navedeni u članku 82. Ustava kao organski zakoni.

I jedan
i drugi zakon takav status mogu dobiti isk­ljučivo pozivom na odredbu stavka 2.
članka 82. Ustava u onom dijelu kojim se definira pojam organskog zakona, a
koji glasi: »Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ­ljudska
prava i teme­ljne slobode«, jer sav ostali sadržaj stavka 2. odnosi se na
»izborni sustav, ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (re­gionalne)
samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika«.

Prihvat­ljiva mi je tež­nja šire­nja slobode
interpretacije Ustava, ali mi nije jasno da Ustavni sud može, samo se­gmentarno,
unutar istog corpusa jamče­nja ljudskih prava i teme­ljnih sloboda, po svom izboru,
postati ustavotvorac!

*Dato sed non concesso* – uzmimo da je tako, premda
ne dopuštam – možda Ustavni sud bez prava interpretacije ne bi mogao izvršavati
svoje teme­ljne ustavne ovlasti nadzora ustavnosti i zakonitosti i zaštite
Ustavom zajamčenih ­ljudskih prava i teme­ljnih sloboda.

Međutim od kojih teme­ljnih ci­ljeva i načela treba
polaziti u služe­nju interpretacije? Mislim da bi se to trebalo teme­ljiti na
prosudbi ustavnih ci­ljeva i pojedinih odredbi u našoj društvenoj i pravnoj
stvarnosti.

U konkretnom slučaju je, obzirom na nekoliko
navedenih ustavnih odredbi (članci 35., 61., 62., 63. … Ustava), nedopustivo i
nemoguće da Ustavni sud sam utvrdi sadržajno znače­nje ustavne odredbe, jer je
to rezervirano Saboru koji je ovlašten davati autentično tumače­nje. Obite­ljski
zakon, s obzirom na izazove aktualnih duhovnih kreta­nja u hrvatskom društvu,
po mom miš­lje­nju, mora aktivirati sve stručne potencijale da bi se, zastra­šujuća
političko-brojčana prikaziva­nja kaotičnog sta­nja u podru­čju obite­lji i bračne
zajednice na što jači i zauzetiji način osnažila upravo u onom svom
ustavnopravnom položaju koji je, sadržaju obite­lji dan u našem Ustavu.

Obite­lj je teme­ljna ćelija društva. Djeca su pod
posebnom skrbi države. Sve što je povezano s obite­lji treba biti re­gulirano,
suglasno istaknutim ustavnim određe­njima, neprijeporno većinom svih, od naroda
biranih, zastupnika Hrvatskoga sabora.

Stoga sam uvjeren, i sada smatram, da je u ovom
predmetu odluka Ustavnog suda trebala biti pozitivna u odnosu na traže­nje
podnosite­lja prijedloga. Naša odluka je trebala biti stručna podloga
inkulturaciji građanima i ­njihovim udrugama da, u najznačaj­nijoj mjeri,
prepoznaju i nastave živjeti s oslobađajućim nabojem naše prošlosti.

Zbog toga sam izdvojio svoj glas i glasovao protiv
rješe­nja o neprihvaća­nju prijedloga da se Obite­ljski zakon, iz formalnih
razloga, proglasi protuustavnim.

Zagreb,
29. siječ­nja 2004.

**Milan
Vuković**, v. r.

Rješenje, NN 20/2004-557