### NN 52/2021 (14.5.2021.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-5636/2020 od 15. travnja 2021.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1071

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Ingrid Antičević Marinović, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Miroslav Šumanović, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnijela Cvijeta Jakšić iz Zagreba, koju zastupa Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, na sjednici održanoj 15. travnja 2021. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Upravni sud u Zagrebu dužan je donijeti odluku u predmetu koji se vodi pred tim sudom pod brojem UsI-2639/2020 u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od šest (6) mjeseci, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositeljici ustavne tužbe Cvijeti Jakšić iz Zagreba, Dankovečka 3, određuje se primjerena naknada zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 15.200,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. ove izreke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositeljice Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Cvijeta Jakšić iz Zagreba (u daljnjem tekstu: podnositeljica), koju zastupa Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, podnijela je 1. prosinca 2020. ustavnu tužbu zbog duljine upravnog postupka i upravnog spora vođenih radi obustave isplate naknade plaće koju je primala za vrijeme bolovanja, smatrajući da joj je povrijeđeno ustavno pravo na donošenje odluke u razumnom roku, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje klasa: UP/I-502-07/12-01/60 te spisi Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-3076/2012, UsI-1539/2015 i UsI-2639/2020.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

3. Upravni postupak pokrenut je 19. lipnja 2012. kada je podnositeljica podnijela zahtjev za izdavanje pisanog rješenja o priznavanju prava na bolovanje.

Rješenjem Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Područnog ureda u Zagrebu, Odsjeka za zdravstveno osiguranje – I (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko upravno tijelo) klasa: UP/I-502-07/12-01/60, ur. broj: 338-21-08-12-02 od 26. lipnja 2012. podnositeljici se 20. lipnja 2012. obustavlja isplata naknade plaće koju je primala za vrijeme bolovanja uz obrazloženje da je podnositeljica radno nesposobna do 20. lipnja 2012.

Protiv navedenog rješenja podnositeljica je 13. srpnja 2012. izjavila žalbu koja je odbijena rješenjem Direkcije Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko upravno tijelo) klasa: UP/II-502-04/12-01/423, ur. broj: 338-01-21-12 -2 od 6. kolovoza 2012.

Protiv navedenog rješenja podnositeljica je pokrenula upravni spor tužbom od 10. rujna 2012. koja je zaprimljena na Upravnom sudu u Zagrebu pod brojem UsI-3076/2012.

Rješenjem od 24. rujna 2012. Upravni sud u Zagrebu dostavio je tužbu tuženiku i pozvao ga da u roku od petnaest dana dostavi odgovor na tužbu.

Podneskom od 23. listopada 2012. tuženik je dostavio odgovor na tužbu.

Ročište pred Upravnim sudom u Zagrebu održano je 20. ožujka 2013.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 28. ožujka 2013. određeno je provođenje medicinskog vještačenja po vještaku medicine rada (psihijatrijske struke) na okolnost sposobnosti za rad podnositeljice.

Podnescima od 29. svibnja 2013. i 18. lipnja 2013. podnositeljica dostavlja noviju medicinsku dokumentaciju.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 9. srpnja 2013. pozvan je vještak psihijatrijske struke Hrvatskog zavoda za zaštitu zdravlja i sigurnost na radu preuzeti spis radi izrade pisanog nalaza i mišljenja.

Dopisom od 16. srpnja 2013. Hrvatski zavod za zaštitu zdravlja i sigurnost na radu obavijestio je Upravni sud u Zagrebu da nema zaposlenog vještaka psihijatrijske struke.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 5. rujna 2013. određeno je da se neće provoditi medicinsko vještačenje po vještaku medicine rada (psihijatrijske struke) već će se provesti medicinsko vještačenje po sudskom vještaku psihijatru.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 14. listopada 2013. pozvan je vještak preuzeti spis radi izrade pisanog nalaza i mišljenja.

Vještak je dostavio nalaz i mišljenje 3. prosinca 2013.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 9. prosinca 2013. stranke su pozvane očitovati se na nalaz i mišljenje vještaka.

Podneskom od 19. prosinca 2013. podnositeljica se očitovala na nalaz i mišljenje vještaka.

Podneskom od 8. siječnja 2014. tuženik se očitovao na nalaz i mišljenje vještaka.

Ročište pred Upravnim sudom u Zagrebu održano je 22. siječnja 2014. na kojem je zaključena rasprava.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 28. siječnja 2014. ponovno je otvorena rasprava.

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 6. svibnja 2014. pozvan je vještak dodatno obrazložiti svoj nalaz i mišljenje od 3. prosinca 2013.

Vještak je 9. lipnja 2014. dostavio dodatno obrazloženje nalaza i mišljenja.

Iduće ročište održano je 3. rujna 2014. na kojem je zaključena rasprava.

Presudom Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-3076/12-33 od 10. rujna 2014. poništeno je rješenje drugostupanjskog upravnog tijela klasa: UP/II-502-04/12-01/423, ur. broj: 338-01-21-12-2 od 6. kolovoza 2012. i rješenje prvostupanjskog upravnog tijela klasa: UP/I-502-07/12-01/60, ur. broj: 338-21-08-12-02 od 26. lipnja 2012.

U ponovljenom postupku prvostupanjsko upravno tijelo donijelo je rješenje klasa: UP/I-502-07/12-01/60, ur. broj: 338-21-08-14-16 od 4. prosinca 2014. kojim se podnositeljici 20. lipnja 2012. obustavlja isplata naknade plaće na teret sredstava Zavoda, a koju je primala za vrijeme privremene nesposobnosti za rad (bolovanja) započete 23. svibnja 2011.

Postupajući u povodu žalbe podnositeljice protiv navedenog rješenja drugostupanjsko upravno tijelo je rješenjem klasa: UP/II-502-04/15-01/6, ur. broj: 338-01-21-15-07 od 4. ožujka 2015. odbilo žalbu podnositeljice i potvrdilo rješenje prvostupanjskog upravnog tijela od 4. prosinca 2014.

Protiv navedenog rješenja podnositeljica je pokrenula upravni spor tužbom od 20. travnja 2015. koja je zaprimljena na Upravnom sudu u Zagrebu pod brojem UsI-1539/2015.

Rješenjem od 28. travnja 2015. Upravni sud u Zagrebu dostavio je tužbu tuženiku i pozvao ga da u roku od trideset dana dostavi odgovor na tužbu.

Podneskom od 2. lipnja 2015. tuženik je dostavio odgovor na tužbu.

Ročišta pred Upravnim sudom u Zagrebu održana su 5. srpnja 2017. i 11. rujna 2019.

Presudom Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-1539/15-9 od 18. rujna 2019. poništeno je rješenje drugostupanjskog upravnog tijela klasa: UP/II-502-04/15-01/6, ur. broj: 338-01-21-15-07 od 4. ožujka 2015. te je naloženo tuženiku da u roku od šezdeset dana od dostave pravomoćne presude donese novo rješenje o žalbi podnositeljice.

Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje podnio je 21. listopada 2019. žalbu protiv navedene presude u dijelu kojim je odlučeno o trošku postupka.

Nakon toga drugostupanjsko upravno tijelo je rješenjem klasa: UP/II-502-04/15-01/6, ur. broj: 338-06-05-19-14 od 18. studenoga 2019. poništilo rješenje prvostupanjskog upravnog tijela od 26. lipnja 2012. i predmet vratilo na ponovni postupak.

U ponovljenom postupku prvostupanjsko upravno tijelo donijelo je rješenje klasa: UP/I-502-07/19-01/345, ur. broj: 338-21-02-01-20-04 od 11. svibnja 2020. kojim se podnositeljici s danom 20. lipnja 2012. obustavlja isplata naknade plaće koju je primala za vrijeme privremene nesposobnosti za rad na teret sredstava Zavoda započete 23. svibnja 2011.

Rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-55/20-2 od 26. svibnja 2020. odbijena je žalba Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje od 21. listopada 2019.

Drugostupanjsko upravno tijelo donijelo je rješenje klasa: UP/II-502-04/20-01/97, ur. broj: 338-01-06-05-20-04 od 31. kolovoza 2020. kojim je djelomično usvojilo žalbu podnositeljice i poništilo rješenje prvostupanjskog upravnog tijela od 11. svibnja 2020., utvrdilo je da podnositeljica na dan 20. odnosno 21. lipnja 2012. nije bila radno sposobna, za koje vrijeme joj pripada pravo na naknadu plaće zbog privremene nesposobnosti za rad, da je na dan 22. lipnja 2012. bila radno sposobna te od toga dana više ne ostvaruje pravo na naknadu plaće.

Protiv navedenog rješenja podnositeljica je pokrenula upravni spor tužbom od 8. listopada 2020. koja je zaprimljena na Upravnom sudu u Zagrebu pod brojem UsI-2639/2020.

Rješenjem od 15. listopada 2020. Upravni sud u Zagrebu dostavio je tužbu tuženiku i pozvao ga da u roku od trideset dana dostavi odgovor na tužbu.

Podneskom od 20. studenoga 2020. tuženik je dostavio odgovor na tužbu.

Rješenjem od 8. prosinca 2020. Upravni sud u Zagrebu dostavio je podnositeljici odgovor tuženika na tužbu.

Podneskom od 7. siječnja 2021. podnositeljica se očitovala na tuženikov odgovor na tužbu.

III. MJERODAVNO PRAVO

4. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drugačiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.)

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70.) nisu mijenjane.

5. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSud-a/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

6. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.).

6.1. U odluci broj U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(…)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da u situacijama opetovanog ponavljanja upravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske ima razumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskih postupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog prava zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.«

6.2. U konkretnom slučaju presudama Upravnog suda u Zagrebu (od 10. rujna 2014. i 18. rujna 2019.) poništena su nižestupanjska upravna rješenja i predmet je vraćen na ponovni postupak.

7. Uvažavajući činjenicu da je u konkretnom slučaju dva puta došlo do poništavanja upravnih rješenja, Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

8. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenost predmeta, ponašanje podnositelja i mjerodavnih tijela, te važnost predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

9. U skladu s praksom Ustavnog suda (stajališta izražena u odluci broj: U-IIIA-4885/2005) potrebno je sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je u tijeku pred Upravnim sudom u Zagrebu.

Upravni postupak započeo je 19. lipnja 2012. kada je podnositeljica podnijela zahtjev za izdavanje pisanog rješenja o priznavanju prava na bolovanje. Ustavni sud utvrđuje da je postupak u konkretnom slučaju od podnošenja zahtjeva podnositeljice do donošenja odluke Ustavnog suda trajao ukupno osam (8) godina, devet (9) mjeseci i dvadeset sedam (27) dana.

Razmatrano razdoblje započelo je 13. srpnja 2012. kada je podnositeljica podnijela žalbu protiv rješenja prvostupanjskog upravnog tijela od 20. lipnja 2012. jer je tada nastao »spor« u smislu članka 29. stavka 1. Ustava. Ustavni sud utvrđuje da se postupak u razmatranom razdoblju vodio od podnošenja žalbe u upravnom postupku (13. srpnja 2012.) do donošenja ove odluke (15. travnja 2021.) u trajanju od osam (8) godina, devet (9) mjeseci i dva (2) dana.

2) Složenost sudskog predmeta

10. Ustavni sud utvrđuje da se u konkretnom slučaju radi o složenijem predmetu u kojem je provedeno vještačenje na okolnost sposobnosti za rad podnositeljice.

3) Postupanje nadležnih upravnih tijela i upravnog suda

11. Ustavni sud utvrđuje da je upravni postupak pokrenut 19. lipnja 2012. kada je podnositeljica podnijela zahtjev za izdavanje pisanog rješenja o priznavanju prava na bolovanje.

Postupak se najprije vodio pred prvostupanjskim i drugostupanjskim upravnim tijelima, a zatim pred Upravnim sudom u Zagrebu.

Ustavni sud primjećuje da su presudama Upravnog suda u Zagrebu (broj: UsI-3076/12-33 od 10. rujna 2014. i UsI-1539/15-9 od 18. rujna 2019.) dva puta poništena upravna rješenja i predmet je vraćen na ponovni postupak.

U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak nije okončan i vodi se pred Upravnim sudom u Zagrebu pod brojem UsI-2639/2020.

Valja ukazati na neaktivnost Upravnog suda u Zagrebu koja je doprinijela duljini ovog postupka.

U predmetu broj: UsI-3076/12 od dana kada je tuženik dostavio odgovor na tužbu (23. listopada 2012.) do dana kada je održano ročište pred sudom (20. ožujka 2013.) postojalo je razdoblje neaktivnosti suda od skoro pet (5) mjeseci. Također od 28. siječnja 2014., kada je ponovno otvorena rasprava, do održavanja ročišta 6. svibnja 2014. prošlo je više od tri (3) mjeseca.

Nadalje, u predmetu broj: UsI-1539/15, od dana kada je tuženik dostavio odgovor na tužbu (2. lipnja 2015.) do dana kada je održano ročište pred Upravnim sudom u Zagrebu (5. srpnja 2017.) postojalo je razdoblje neaktivnosti suda od preko dvije (2) godine. Iduće ročište održano je 11. rujna 2019., protekom preko dvije (2) godine.

4) Ponašanje podnositeljice ustavne tužbe

12. Ustavni sud utvrđuje da podnositeljica u razmatranom razdoblju nije pridonijela duljini trajanja postupka.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

13. Imajući u vidu ukupno trajanje postupka više od osam (8) godina, činjenicu da su u dva navrata poništena upravna rješenja, okolnost da postupak još uvijek nije okončan te posebice činjenicu da podnositeljica svojim ponašanjem nije pridonijela duljini postupka, Ustavni sud ocjenjuje da je povrijeđeno pravo podnositeljice da sud u razumnom roku odluči o njenim pravima i obvezama, koje je pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Izreka odluke i nalog predsjedniku nadležnog suda

14. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je predsjednik Upravnog suda u Zagrebu dužan dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumima donošenja i otpreme odluke u roku od osam (8) dana od dana njezine otpreme, a najkasnije osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

15. Sukladno članku 63. stavku 3. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točkama III. i IV. izreke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj. U konkretnom slučaju uzeo je u obzir da postupak još nije okončan.

16. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-5636/2020

Zagreb, 15. travnja 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Ingrid Antičević Marinović, v. r.

p