### NN 143/2020 (22.12.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2039/2017 od 20. listopada 2020. i tri izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

2755

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Fadil Seferović, kojeg zastupa Nataša Owens, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Owens i Houška d. o. o. u Zagrebu, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Postupak u ovom predmetu pokrenuo je Fadil Seferović (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg zastupa Nataša Owens, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Owens i Houška d. o. o. u Zagrebu, u povodu upravnog spora koji se vodio protiv upravnog akta donesenog u postupku radi stjecanja hrvatskog državljanstva prirođenjem.

1.1. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-3402/16-5 od 30. siječnja 2017. odbijena je žalba podnositelja izjavljena protiv presude Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-161/15-16 od 13. svibnja 2016., a kojom je presudom odbijen tužbeni zahtjev podnositelja za poništenje rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP) broj: 511-01-203-UP/I-1/1015/12-11 od 6. studenoga 2014.

1.2. Rješenjem MUP-a od 6. studenoga 2014. odbijen je zahtjev podnositelja za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem.

2. Podnositelj smatra da su mu presudama upravnih sudova i rješenjem nadležnog tijela MUP-a povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18., 26., 28., 29. stavkom 1., 32., 33., 35., 37. i 40. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.). Također navodi i povrede konvencijskih prava zajamčenih člancima 6., 8., 13. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

3. Ustavni sud je za potrebe ovog postupka pribavio spis Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-161/15.

3.1. U skladu s člankom 27. stavkom 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Lovorka Kušan.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

4. Podnositelj je rođen 22. studenoga 1991. u Rimu, Republika Italija. Podnositelj je u Hrvatskoj imao status stranca na stalnom boravku i člana obitelji hrvatskog državljana, te je imao boravišnu iskaznicu s rokom važenja do 24. rujna 2024. Živio je u Hrvatskoj od 1998., gdje je završio osnovnu i srednju školu, te upisao fakultet. Roditelji su mu umrli dok je bio maloljetan, a živio je sa sestrom, dvije tete i djedom, koji su hrvatski državljani.

4.1. U skladu s člankom 8. stavkom 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu (»Narodne novine« broj 53/91., 28/92., 113/93., 4/94. i 130/11.; u daljnjem tekstu: ZoHD) podnositelj je, nakon punoljetnosti, nadležnom tijelu MUP-a podnio zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo prirođenjem. U postupku je utvrđeno da podnositelj ne udovoljava jednoj od pretpostavki za stjecanje hrvatskog državljanstva, odnosno nema otpust iz državljanstva Bosne i Hercegovine, niti ima dokaz da će otpust dobiti, ako bude primljen u hrvatsko državljanstvo.

4.2. Slijedom toga, nadležno tijelo MUP-a, na temelju članka 25. ZoHD-a, izdalo je zajamčenje broj: 511-01-203-UP/I-1/1015/4-11 od 19. prosinca 2011. Iz zajamčenja je proizlazilo da će podnositelj biti primljen u hrvatsko državljanstvo, ako bude otpušten iz državljanstva Bosne i Hercegovine ili ako dostavi dokaz da će dobiti otpust iz dosadašnjeg državljanstva, ako bude primljen u državljanstvo Republike Hrvatske, te ako u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za primitak u hrvatsko državljanstvo i dalje udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. ZoHD-a.

4.3. Podnositelj je dao izjavu o odricanju od državljanstva Bosne i Hercegovine, te je rješenjem nadležnog tijela Bosne i Hercegovine od 19. ožujka 2013. podnositelju prestalo državljanstvo Bosne i Hercegovine.

MUP je 3. studenoga 2014. zaprimio neobrazloženo mišljenje Sigurnosno obavještajne agencije (u daljnjem tekstu: SOA) u kojem je bilo navedeno kako postoje razlozi koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješenje.

4.4. Zahtjev podnositelja za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem odbijen je rješenjem nadležnog tijela MUP-a broj: 511-01-203-UP/I-1/1015/12-11 od 6. studenoga 2014.

U obrazloženju rješenja navodi se sljedeće:

»U upravnom postupku utvrđeno je da je stranka zahtjev temeljila na pravnoj osnovi iz članka 8. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu. Po toj pravnoj osnovi, prirođenjem može steći hrvatsko državljanstvo stranac koji je podnio zahtjev za primanje u hrvatsko državljanstvo ako udovoljava ovim pretpostavkama:

1. da je navršio 18 godina života te da mu nije oduzeta poslovna sposobnost;

2. da ima otpust iz stranog državljanstva ili da podnese dokaz da će otpust dobiti ako bude primljen u hrvatsko državljanstvo;

3. da je do podnošenja zahtjeva imao prijavljen boravak najmanje pet godina neprekidno na teritoriju Republike Hrvatske;

4. da poznaje hrvatski jezik i latinično pismo;

5. da se iz njegovog ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj i da prihvaća hrvatsku kulturu.

Sve navedene pretpostavke moraju biti kumulativno ispunjene da bi stranac mogao prirođenjem steći hrvatsko državljanstvo temeljem citirane zakonske odredbe.

Temeljem dokaza izvedenih u postupku utvrđeno je da podnositelj zahtjeva ispunjava sve pretpostavke propisane citiranim člankom Zakona.

Sukladno članku 42. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, broj 79/06 i 105/06-ispravak), sigurnosna provjera provodi se za sve osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo.

Člankom 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (‘Narodne novine’ broj 85/08 i 86/12), propisano je da nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosnih zapreka za strance koji se primaju u hrvatsko državljanstvo koje se prema važećim zakonskim odredbama ne treba obrazložiti.

Dana 03.11.2014. godine zaprimljeno je neobrazloženo mišljenje SOA-e u kojem je navedeno kako postoje razlozi koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješavanje zahtjeva. Sve navedene pretpostavke moraju biti kumulativno ispunjene da bi stranac mogao prirođenjem steći hrvatsko državljanstvo temeljem citirane zakonske odredbe.

Temeljem tako utvrđenog činjeničnog stanja, diskrecijskom ocjenom u okviru zakonom dane ovlasti koja proizlazi iz članka 26. stavka 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu, odlučeno je kao u dispozitivu jer je ocijenjeno da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih se zahtjev za stjecanje hrvatskog državljanstva stranke treba odbiti iako ispunjava sve zakonske pretpostavke iz članka 8. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu.«

5. Podnositelj je 14. siječnja 2015. podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu. Podnositelj je naveo kako traži poništenje rješenja jer smatra da je ispunio »sve uvjete iz svih pet točaka zahtjeva«. Istaknuo je da je zaprimio neobrazloženo mišljenje SOA-e u kojem je bilo navedeno kako postoje razlozi koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješenje.

5.1. Pred Upravnim sudom u Zagrebu održane su dvije javne rasprave, 8. travnja 2016. i 6. svibnja 2016., uz prisustvovanje odvjetnice podnositelja i punomoćnika MUP-a.

Upravni sud u Zagrebu je na raspravi održanoj 8. travnja 2016. donio rješenje prema kojem je od SOA-e zatražio na uvid dokumentaciju na kojoj se temelji mišljenje SOA-e da bi primitak podnositelja bio protivan interesu Republike Hrvatske.

Tijekom upravnog spora sudac je izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e.

Uz to, na raspravi je utvrđeno da je podnositelj preuzeo izvornik rješenja Ministarstva civilnih poslova Bosne i Hercegovine (broj: 06-1-30-1-598-ĆE/BA/13 od 19. ožujka 2013.) kojim je uvažena njegova izjava o odricanju spomenutog državljanstva.

Iz zapisnika s ročišta od 8. travnja 2016. proizlazi da je podnositelj na raspravi obrazložio da mu je izvornik tog rješenja potreban radi povrata državljanstva Bosne i Hercegovine. Naime, odluka o odricanju od državljanstva može biti poništena na zahtjev osobe koja nije stekla državljanstvo države koja mu je izdala garanciju (članak 20. Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine).

Nakon uvida u dokumentaciju na kojoj se temeljilo mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje podnositeljevog zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo, Upravni sud u Zagrebu odbio je tužbeni zahtjev podnositelja.

U obrazloženju presude navedeno je:

»Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 6. studenoga 2014. godine, kojim je odbijen zahtjev tužitelja za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem. Naime, tuženik je u upravnom postupku utvrdio da tužitelj svoj zahtjev temelji na pravnoj osnovi iz članka 8. stavka 1. Zakona o državljanstvu. Po toj pravnoj osnovi, prirođenjem može steći hrvatsko državljanstvo stranac koji je podnio zahtjev za primanje u hrvatsko državljanstvo, ako udovoljava kumulativno svim propisanim pretpostavkama iz citiranog članka. Temeljem dokaza izvedenih u postupku utvrđeno je da tužitelj ispunjava sve pretpostavke iz članka 8. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu. Međutim, dana 3. studenoga 2014. godine zaprimljeno je neobrazloženo mišljenje SOA-e u kojem je navedeno kako postoje razlozi koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješavanje zahtjeva.

(...)

Sud smatra da je pobijana odluka zasnovana na zakonu, te je prihvatio stajalište tuženika da su u konkretnom slučaju ispunjene formalne pretpostavke za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem od strane tužitelja ... Međutim, primjenom diskrecionih ovlaštenja iz članka 26. stavka 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu tuženik je odbio zahtjev za stjecanje državljanstva, iako su ispunjene propisane pretpostavke. Jer, ispunjenje pretpostavki ne predstavlja automatski subjektivno pravo podnositelja zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo, već citirana norma ovlašćuje donositelja upravnog akta da slobodno odluči hoće li podijeliti određeno (traženo) ovlaštenje ili ne. (...) Dakle, diskreciona ocjena, kad se vrši, ne kreće se u sferi legalnosti, već u sferi oportuniteta. (...) Nasuprot tome, čista kontrola zakonitosti ne obuhvaća ispitivanje diskrecione ocjene. Ovom kontrolom mogu biti obuhvaćeni samo pravno vezani dijelovi akta (pitanje nadležnosti, provedene procedure, forme akta), ali tijelo koje vrši kontrolu legalnosti upravnog akta (prvenstveno sudovi u upravnom sporu) ne mogu ulaziti u diskrecionu ocjenu. (...) Tako članak 4. stavak 2. ZUS-a propisuje da se upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana. U konkretnom slučaju pravno vezani dijelovi upravnog akta su zakoniti, a što je razvidno iz priležeće dokumentacije iz provedenog upravnog postupka. Pri tome je potrebno naglasiti da je tuženik zatražio sigurnosnu provjeru tužitelja, kao osobe koja se prima u hrvatsko državljanstvo shodno članku 42. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu RH, pa je nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavila istom samo mišljenje o postojanju sigurnosne zapreke za primanje tužitelja u hrvatsko državljanstvo, i to dana 3. studenoga 2014. godine, a primjenom članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama. Jer, SOA raspolaže podacima koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješavanje zahtjeva, a u koje je sud izvršio uvid, nakon što je SOA to omogućila dostavom predmetne dokumentacije. Naime, nadležna sigurnosno-obavještajna agencija ne smije otkriti izvore podataka, te je zaštita tajnosti izvora podataka izrijekom propisana kao obveza sigurnosno-obavještajnih agencija sukladno članku 80. stavku 1. ZOSOS-a, pa zbog toga nisu u mogućnosti obrazložiti razloge danog mišljenja.«

5.2. Podnositelj je 27. srpnja 2016. podnio žalbu protiv presude Upravnog suda u Zagrebu. U žalbi Visokom upravnom sudu ponovio je prigovor da je rješenje nadležnog tijela MUP-a od 6. studenoga 2014. utemeljeno na neobrazloženom mišljenju SOA-e prema kojem bi primitak podnositelja u hrvatsko državljanstvo bio protivan interesu Republike Hrvatske. Podnositelj je istaknuo kako smatra da je zbog njegove etničke i vjerske pripadnosti na njegovu štetu »zloupotrebljen institut sigurnosne provjere«, odnosno da je zbog toga što je odbio suradnju sa SOA-om zaključeno kako podnositelj ne poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj.

5.3. U povodu žalbe podnositelja, Visoki upravni sud 30. siječnja 2017. izvršio je uvid u dokumentaciju SOA-e na kojoj se temelji mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje podnositeljevog zahtjeva, kao i u ostalu dokumentaciju priloženu spisu. Visoki upravni sud ocijenio je da je tuženik proveo postupak u povodu zahtjeva podnositelja pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba ZoHD-a i drugih mjerodavnih zakona. Visoki upravni sud odbio je žalbu podnositelja kao neosnovanu.

U dijelu presude koji podnositelj osporava i u ustavnoj tužbi navedeno je sljedeće:

»Žalba nije osnovana.

(...)

Prema ocjeni ovoga Suda, neosnovano tužitelj u žalbi iznosi prigovor da je sigurnosna provjera provedena i u vrijeme kada mu je izdano zajamčenje primitka u hrvatsko državljanstvo i tada nije bilo zapreke, jer je i u samom aktu kojim je izdano zajamčenje, u izreci (točka 1. izreke), navedeno zajamčenje primitka u hrvatsko državljanstvo pod uvjetom da u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za primitak u hrvatsko državljanstvo i dalje udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu. Prema tome, trebalo je ponovno ispitati postojanje svih pretpostavki iz članka 8. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu među kojima je i ta da se iz njegovog ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj i da prihvaća hrvatsku kulturu, ali i provođenje sigurnosne provjere koja se provodi za sve osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, što znači u vrijeme kada se odlučuje o njihovom zahtjevu. To je u ovom slučaju bilo moguće tek nakon što je tužitelj ispunio uvjet iz izdanog zajamčenja te ishodio rješenje o prestanku državljanstva Bosne i Hercegovine od 19. ožujka 2013.

Člankom 41. ZSP-a, koji je primijenjen u upravnom postupku propisano je da nadležna Sigurnosno obavještajna agencija dostavlja samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosnih zapreka za strance koji se primaju u hrvatsko državljanstvo, koje prema važećim zakonskim odredbama ne treba obrazložiti.

Nesporno je da je Sigurno obavještajna agencija tuženiku dostavila neobrazloženo mišljenje o tome da postoje razlozi koji predstavljaju zapreku za pozitivno rješavanje zahtjeva i primitak tužitelja u hrvatsko državljanstvo.

U upravnom postupku službena osoba nije izvršila uvid u dokumentaciju na kojoj se temelji njeno mišljenje, jer za to nije imala ovlaštenje što proizlazi iz odredbe članka 20. stavka 1. Zakona o tajnosti podataka ...

Prema ocjeni ovog Suda u ovom slučaju treba razlikovati postupak sigurnosne provjere koji je propisan ZSP-om i djelovanje Sigurnosno obavještajne agencije (dalje u tekstu: SOA) uređeno Zakonom o sigurnosno obavještajnom sustavu Republike Hrvatske koji u članku 23. propisuje da je djelovanje SOA-e na području Republike Hrvatske usmjereno na sprječavanje aktivnosti ili radnji koje se poduzimaju radi ugrožavanja Ustavom utvrđenog poretka, ugrožavanja sigurnosti državnih tijela, građana i nacionalnih interesa ... Prema stavku 2. tog članka SOA prikuplja, analizira, obrađuje i ocjenjuje podatke političke, gospodarske, znanstveno-tehnološke i sigurnosne prirode koji se odnose na strane države, organizacijske, političke i gospodarske saveze, skupine i osobe, osobito one koji ukazuju na namjere, mogućnosti, prikrivene planove i tajna djelovanje usmjerena na ugrožavanje nacionalne sigurnosti, odnosno podatke koji su od značaja za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske.«

U odnosu na prigovor o diskriminaciji podnositelja Visoki upravni sud očitovao se:

»... u članku 42. (Zakona o sigurnosno obavještajnom sustavu Republike Hrvatske – op. Ustavnog suda) ... propisano je za koje osobe se provodi sigurnosna provjera među kojima su osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo.

Stoga prema ocjeni ovog Suda neosnovano tužitelj smatra da bi bio diskriminiran u odnosu na pripadnike druge vjere ili etničke skupine, kada je obaveza sigurnosne provjere propisana za sve osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo neovisno o vjeri ili pripadnosti etničkoj skupini.«

U odnosu na prigovor o nepravilnostima u radu SOA-e Visoki upravni sud očitovao se:

»Ovaj Sud zaključuje da moguće nepravilnosti, za koje tužitelj smatra da su učinjene od strane službene osobe SOA-e nisu predmet ocjene u ovom postupku, pa pravilno upravni sud u obrazloženju svoje presude navodi da, ‘ako tužitelj smatra da u postupanju sigurnosno obavještajnih agencija ima zloupotreba u odnosu na njega’, ima mogućnost zaštite prema odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, koje se odnose na građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija. (...)

U postupku povodom žalbe ovaj Sud je također izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e na kojoj se temelji mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje tužiteljeva zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo ... kao i u ostalu dokumentaciju priloženu spisu predmeta. Prema ocjeni ovog Suda tuženik je proveo postupak povodom zahtjeva tužitelja pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba ZHD i drugih mjerodavnih zakona.«

U odnosu na povredu prava na poštovanje privatnog života Visoki upravni sud očitovao se:

»Tužitelj se poziva na presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Leander protiv Švedske ... od 26. ožujka 1987. godine navodeći dio presude u kojem je zaključeno da onemogućavanje osobi nad kojom je provedena sigurnosna provjera da bude upoznata s rezultatima provjere predstavlja zadiranje u pravo na poštivanje privatnog života, pri čemu tužitelj ne osporava da sigurnosna provjera stranca u statusnim postupcima ima legitiman cilj u ovom slučaju zaštitu nacionalne sigurnosti, ali smatra da zadiranje u pravo na poštivanje privatnog života mora biti utemeljeno na zakonu da bi bilo dopušteno.«

U odnosu na prigovor o zloupotrebi instituta sigurnosne provjere Visoki upravni sud očitovao se:

»Ovaj Sud zaključuje da institut sigurnosne provjere nije zloupotrijebljen na štetu tužitelja, jer odredbe zakona pružaju ... odgovarajuća i djelotvorna jamstva protiv zlouporabe kroz navedene odredbe Zakona o sigurnosno obavještajnom sustavu kojima se uređuju nadzor nad radom SOA-e.

(...) Tajnost podataka osigurava djelotvornost rada SOA-e radi ostvarenja legitimnog cilja, pa tuženik, premda nema ovlaštenje za uvid u podatke SOA-e, svoje diskrecijsko pravo iz članka 26. stavak 2, obzirom na odredbu čl.41. ZSP-a pravilno svoju odluku temelji na mišljenju koje ne sadržava obrazloženje. Tužitelju je zaštita zakonitosti postupka i donesene odluke o zahtjevu, ostvarena u upravnom sporu u dvostupanjskom postupku u kojem su suci izvršili uvid u prikupljenu dokumentaciju SOA-e.«

U odnosu na prigovor o povredi prava na presumpciju nevinosti Visoki upravni sud očitovao se:

»Zaključno Sud smatra da iz činjeničnog stanja proizlazi da se ne radi o diskriminaciji tužitelja, a niti mu je povrijeđeno pravo na presumpciju nevinosti iz članka 28. Ustava RH koji navodi da je svatko nedužan i nitko ga ne može smatrati krivim za kazneno djelo dok mu se pravomoćnom presudom ne utvrdi krivnja. U ovom slučaju se radi o upravnom postupku ... a ne kaznenom postupku.

(...)

U kontekstu konkretnih okolnosti, ocjenjujući postupak u cjelini ovaj Sud smatra da nije došlo do povrede prava na presumpciju nevinosti. Standard dokazivanja u ovom postupku je drugačiji nego u kaznenom postupku. U ovom postupku je trebalo utvrditi postojanje razloga za odbijanje zahtjeva premda tužitelj ispunjava sve pretpostavke, dana je ovlast diskrecijske (slobodne) ocjene tuženiku u smislu članka 26. stavka 2. ZHD-a i procjene SOA-i kako bi se ostvarila svrha i cilj, a to je spriječiti aktivnost i radnje koje bi mogle dovesti do ugrožavanja sigurnosti državnih tijela, građana i nacionalnih interesa. U postupku i odlukama nisu upotrijebljene jezične formulacije koje bi dovele u pitanje podnositeljevo pravo na presumpciju nevinosti, već naprotiv utvrđeno je da ispunjava pretpostavku iz članka 8. stavka 1. točke 5., a to je pretpostavka da se iz njegovog ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj.«

U odnosu na prigovor podnositelja da je zbog postupanja nadležnih upravnih tijela postao osoba bez državljanstva Visoki upravni sud očitovao se:

»Prema ocjeni ovog Suda tužitelju nisu povrijeđena prava iz Konvencije o pravnom položaju osobe bez državljanstva, jer ima mogućnost zatražiti poništenje rješenja o prestanku državljanstva Bosne i Hercegovine, na što je upućen u obrazloženju tog rješenja, a prema podacima spisa predmeta upravo radi tog postupka je i uzeo izvornik tog rješenja radi ostvarenja prava.«

U odnosu na prigovor o povredi prava na žalbu Visoki upravni sud očitovao se:

»U odnosu na prigovor o povredi prava na žalbu i pravično suđenje iz članka 18. Ustava RH potrebno je navesti da se ovim člankom jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom, ali i određuje da pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom, ako je osigurana druga pravna zaštita. Pravo na žalbu u ovom slučaju je isključeno, jer je donositelj upravnog akta Ministar unutarnjih poslova. Prema odredbi članka 25. ZHD-a rješenje o zahtjevu tužitelja je bio nadležan donijeti Ministar unutarnjih poslova, protiv čije odluke nema mogućnosti žalbe, zbog pozicije Ministra u sustavu državne uprave, ali je osigurana pravna zaštita pokretanjem upravnog spora pred upravnim sudom.«

U odnosu na prigovor o arbitrarnom postupanju Visoki upravni sud očitovao se:

»Ovaj Sud ocjenjuje da prigovor tužitelja da nije imao niti minimalan stupanj zaštite od arbitrarnosti nije osnovan, jer zakonitost rješenja tuženika ispitana u upravnom sporu, a upravni je sud u svojoj presudi iznio dostatne i pravno relevantne razloge za svoju odluku kojom je odbio tužbeni zahtjev tužitelja, obzirom na narav odluke tuženika i okolnosti predmeta. Razloge prihvaća i ovaj Sud, jer obveza suda da obrazloži svoje odluke ne može se tumačiti na način da postoji obveza davanja iscrpnog odgovora na svaku pojedinu tvrdnju (vidi Vanjak protiv Hrvatske ...).«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

6. U ustavnoj tužbi podnositelj kao glavni prigovor navodi da mu nije dana prilika učinkovito osporiti razloge zbog kojih mu je odbijen zahtjev za primanje u državljanstvo Republike Hrvatske. Smatra da su mu osporenom odlukom nadležnog tijela MUP-a i upravnih sudova povrijeđena prava zaštićena Ustavom i Konvencijom. U tom smislu podnositelj ističe povrede prava na jednakost pred zakonom, prava na žalbu, prava na presumpciju nevinosti, prava na pravično suđenje, prava na slobodno kretanje i biranje boravišta, zabranu protjerivanja, prava na štovanje i pravnu zaštitu osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti, prava na sigurnost i tajnost osobnih podataka i slobodu savjesti i vjeroispovijesti te slobodno očitovanje vjere.

6.1. Podnositelj u svojoj ustavnoj tužbi ukazuje na sljedeće (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»Podnositelj smatra da su mu gore navedena prava povrijeđena tako što je isključivo zbog njegove etničke i vjerske pripadnosti na njegovu štetu zloupotrebljen institut sigurnosne provjere, te je odbijanje njegove suradnje sa sigurnosno-obavještajnom agencijom koja se trebala sastojati od dostavljanja informacija o drugim članovima njegove etničke i vjerske zajednice predstavljeno kao da on predstavlja sigurnosni rizik odnosno da ne ispunjava uvjete za stjecanje hrvatskog državljanstva, odnosno da se iz njegovog ponašanja može zaključiti da ne poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj.

Radi navedenog, odbijen je tužiteljev zahtjev za državljanstvo (a naknadno je tužitelju oduzet status stranca na stalnom boravku te naloženo njegovo protjerivanje) radi čega je tužitelj postao apatrid, a provedena sigurnosna provjera nije podvrgnuta nikakvoj kontroli, odnosno rješenje temeljem kojeg tužitelj ne može dobiti državljanstvo unatoč ispunjavanju svih uvjeta uopće nema obrazloženje. U prividnom obrazloženju nižu se citiranja zakonskih odredbi, ali nema ni riječi o konkretnim okolnostima konkretnog predmeta i konkretnih razloga na kojima se pobijano rješenje temelji.«

6.2. Slijedom navedenog, predlaže ustavnu tužbu usvojiti, ukinuti presude upravnih sudova, kao i akt donesen u upravnom postupku, uz naknadu troškova ovog ustavnosudskog postupka.

IV. PRAKSA USTAVNOG SUDA

Odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1007/2012,
 U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020.

7. Odlukom su odbijeni zahtjevi za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. Zakona o strancima (»Narodne novine« broj 130/11., 74/13., 69/17., 46/18., 66/19. i 53/20.; u daljnjem tekstu: ZoS) i članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.; u daljnjem tekstu: ZoSP), a rješenjem nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. ZoS-a.

7.1. Člankom 5. stavkom 2. ZoS-a propisano je da će se u odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak državljaninu treće zemlje ili se državljanin treće zemlje protjeruje, navesti zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke.

Ustavni sud je u točkama 22., 22.2., 22.3., 22.4., 22.5., 22.6. i 22.7. obrazloženja odluke i rješenja naveo sljedeće:

– u odnosu na temeljno pravo na učinkovitu sudsku zaštitu:

»22. Odluke tijela izvršne vlasti vezane uz boravak stranaca na području Republike Hrvatske, a time i teritoriju EU-a, nužno su podložne sudskoj kontroli. Sukladno članku 19. stavku 2. Ustava, sudska kontrola predstavlja sine qua non učinkovite zaštite pojedinaca od nezakonitog postupanja izvršne vlasti.

(...)

22.2. (...)

Učinkoviti upravno-sudski nadzor mora uključivati ocjenu zakonitosti razloga za donošenje upravne odluke koja se osporava. Stoga, učinkovitost sudske zaštite neophodno pretpostavlja da sud pred kojim se vodi postupak ima obvezu odnosno dužnost od nadležnog tijela zahtijevati da podastrije te razloge (presuda od 16. veljače 2012., Solvay, C-182/10, E:C:2012:82, presuda od 15. listopada 1986., Heylens, C-222/86, EU:C:1987:442, t. 15 i presuda od 30. travnja 2009., Mellor, C-75/08, E:C:2009:32, t. 57-59). Međutim, kada je posebice u pitanju osiguranje učinkovite zaštite prava koje osobama jamči pravni poredak EU-a, uključujući i pravo boravka na njenom teritoriju, zainteresirana osoba mora također biti u mogućnosti braniti to pravo u najboljim mogućim uvjetima te imati priliku samostalno odlučiti, uz puno poznavanje relevantnih činjenica, ima li uopće smisla pokretati postupak pred nadležnim sudom (vidi EFF ECJ 4097, t. 15. /presuda od 15. listopada 1986., Heylens, C-222/86, EU:C:1987:442, t. 15/ i presudu od 3. rujna 2008., C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation protiv Vijeća i Komisije, EU:C:2008/461, t. 337.).

22.3. U svjetlu navedenog, Ustavni sud upućuje na ustaljenu praksu Suda EU-a prema kojoj učinkovitost sudskog nadzora koju jamči članak 47. Povelje zahtijeva i da se, kao nadzor nad zakonitošću razloga na kojima je utemeljena odluka nadležnog upravnog tijela, upravni sud uvjeri da se ta odluka, koja tu osobu osobno pogađa (vidi u tom smislu presudu od 23. travnja 2013., Gbagbo i drugi protiv Vijeća, C-478/11 P do C-482/11 P, t. 56.), temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. To podrazumijeva provjeru činjenica na kojima se temelji navedena odluka upravnog tijela kako sudski nadzor ne bi bio ograničen na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na konkretnoj ocjeni jesu li ti činjenični razlozi, ili barem jedan od njih ako ga se ocjeni dovoljnim na temelju te odluke, dokazani.

U tu je svrhu na (upravnom) sudu provesti to ispitivanje zahtijevajući, ako je potrebno, od nadležnog upravnog tijela da podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.).

Stoga, po sveobuhvatnom uvidu u konkretne činjenice na temelju kojih je donesena odluka o odbijanju odnosno zabrani boravka na području Republike Hrvatske, a time posredno i na području EU-a, nadzor upravnog suda, osim što mora uključivati poštovanje pravila forme upravnog postupka i nadležnosti, uključujući i prikladnu narav pravne osnove, mora također provjeriti poštuje li nadležno upravno tijelo postupovna jamstva navedena u točkama 20. – 20.9. ove odluke i rješenja, uključujući i obvezu obrazlaganja, a osobito preciznost i konkretnost danih razloga.

U tu svrhu upravni sud kao nezavisno tijelo sudske vlasti ima ovlast i odgovarajuću obvezu provesti to ispitivanje u okviru sudskog postupka, zahtijevajući ako je potrebno da nadležno upravno tijelo podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje. Nije potrebno da upravno tijelo podnese sudu ukupnost podataka već da pruženi podaci ili dokazi podrže razloge protiv dotične osobe (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.).«

– u odnosu na obrazloženu sudsku odluku:

»22.4. (...) obrazloženja odluka, kako upravne tako i sudske vlasti, iznimno su važna u kontekstu ustavne zaštite građana i građanki s obzirom na to da nedostatak relevantnih i dostatnih razloga za ocjene kakve su odlukom dane predstavlja prvi i često najvažniji znak koji upućuje na arbitrarno sudsko odlučivanje. U tu svrhu članak 29. stavak 1. Ustava i obvezuje sudove da obrazlože svoje odluke. Istodobno, međutim, ta ustavna obveza ne smije biti shvaćena tako da sudovi moraju detaljno odgovoriti na svaki argument koji stranke iznesu u postupku, odnosno u svojim žalbama ili drugim odgovarajućim podnescima (vidi odluke Ustavnog suda broj: U-III-6180/2016 od 12. siječnja 2017., točku 9. obrazloženja /www.usud.hr/ i broj: U-III-3075/2017 od 8. studenoga 2017., vidi točku 9. obrazloženja /www.usud.hr/). Pri tome se treba voditi mjerilima dostatnosti i relevantnosti tih razloga (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-3360/2014 od 6. lipnja 2016., ‘Narodne novine’ broj 64/16.).

(...)

22.5. U svjetlu ove svoje navedene prakse, Ustavni sud naglašava kako je Sud EU-a u svrhu zaštite prava na učinkovitu sudsku zaštitu zauzeo strogo stajalište da ako nadležno upravno tijelo ne može postupiti po zahtjevu suda, tada je na sudu da odluku temelji samo na onim elementima koji su mu priopćeni. Ako ti elementi ne omogućavaju ustanoviti osnovanost nekog razloga, sud ga neće uzeti u obzir kao temelj odluke o meritumu spora o kojem odlučuje. Ako međutim nadležno upravno tijelo pruži relevantne podatke ili dokaze, sud mora provjeriti točnost sadržaja navedenih činjenica u odnosu na te podatke ili dokaze te utvrditi njihovu dokaznu snagu ovisno o okolnostima u tom slučaju i s obzirom na eventualna podnesena očitovanja, osobito od osobe koje se ona tiču (vidi presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 119.-124.).

Dakako, priopćavanju određenih podataka ili određenih dokaza osobi koje se oni tiču mogu se suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili vođenja njihovih međunarodnih odnosa. U takvom slučaju uvijek je na sudu, pred kojim se ne može pozvati na tajnost ili povjerljivost tih podataka ili dokaza, da u okviru svog sudskog nadzora iskoristi postupovne mehanizme koji mu omogućuju da, u mjeri u kojoj je to moguće, pomiri legitimni interes zaštite učinkovitosti i povjerljivosti sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja odluke o postojanju sigurnosne ugroze, koji stoji s jedne strane vage, i jamstvo dostatnosti poštovanja postupovnih prava stranke, kao što su raspravno načelo i pravo stranke da bude saslušana, koja stoje s druge strane iste vage (vidi u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 342. i 344.; vidi također presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 54., 57. i 59.).

22.6. Na sudu je da pri ispitivanju ukupnosti činjeničnih i pravnih elemenata koje je pružilo nadležno upravno tijelo ispita osnovanost razloga koje je spomenuto tijelo navelo kako bi opravdalo svoje protivljenje priopćavanju činjenica i njihove ocjene na temelju kojih je donijelo svoju odluku o ograničavanju interesa konkretne stranke (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 61. i 62.). Ako sud zaključi da se razlozi koje je podastrijelo nadležno upravno tijelo ne protive priopćavanju, makar djelomičnom, dotičnih podataka i dokaza, sud će upravnom tijelu dati mogućnost da ih priopći dotičnoj osobi. Ako se to tijelo protivi priopćenju svih ili dijelu podataka ili dokaza, sud će pristupiti ocjeni zakonitosti pobijanog akta na temelju samo onih elemenata koji su bili priopćeni (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 63.).

Naprotiv, ako se pokaže da se razlozi koje je navelo nadležno upravno tijelo protive priopćavanju dotičnoj osobi podataka ili dokaza koji su izneseni pred sud, potrebno je na primjeren način uravnotežiti zahtjeve vezane uz pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, pogotovo poštovanje raspravnog načela, i onih koji proizlaze iz sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili iz vođenja njihovih međunarodnih odnosa (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 64.). Sa svrhom takve ravnoteže dopušteno je koristiti mogućnosti kao što su priopćenje sažetka sadržaja predmetnih podataka ili dokaza. Neovisno o korištenju takvih mogućnosti, na sudu je utvrditi je li i u kojoj mjeri uskraćivanje povjerljivih podataka ili dokaza osobi koje se tiču i s time povezana nemogućnost te osobe da iznese svoja očitovanja o njima takvo da može utjecati na dokaznu snagu povjerljivih dokaza (vidi analogijom, presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 67.).

22.7. U svjetlu navedenog valja napomenuti da je člankom 20. stavkom 1. ZoTP-a propisano da ‘pristup klasificiranim podacima bez certifikata imat će u okviru obavljanja poslova iz njihovog djelokruga državni dužnosnici određeni odredbama Zakona o sustavu državne uprave, zastupnici u Hrvatskome saboru, pučki pravobranitelj, suci, Glavni državni odvjetnik, zamjenici Glavnog državnog odvjetnika, ravnatelj Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta te zamjenici ravnatelja Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta’. Stoga, nema sumnje da u svrhu kontrole zakonitosti i opravdanosti akata koji se temelje na procjeni SOA-e upravni sud ima ovlast zatražiti pristup i uvid klasificiranim podacima bez certifikata, te tako osigurati uvid u sve dokumente kod svih tijela koji sudjeluju u provedbi postupka sigurnosne provjere stranaca koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj.

Sudovima ova ovlast nije osigurana slučajno. Uz redovne sudske ovlasti koje su upravnim sudovima zajamčene Zakonom o upravnim sporovima (‘Narodne novine’ broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS) jasno je kako je konkretnom ovlašću uvida u tajne podatke zakonodavac upravnim sudovima osigurao sve ovlasti koje su im neophodne kako bi odgovorili na opisane zahtjeve koje u kontekstu ovog pravnog područja pred njih stavlja temeljno pravo na učinkovitu sudsku zaštitu.

Štoviše, u svjetlu činjenice da je pučkoj pravobraniteljici, u okviru obavljanja poslova iz njenih nadležnosti, ZoTP osigurao pristup klasificiranim podacima bez certifikata, Ustavni sud također ukazuje i na odredbu članka 19. ZUS-a prema kojoj će upravni sud, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke, pozvati na sudjelovanje u sporu i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona. Na ovaj način postojeći zakonodavni okvir otvara mogućnost dodatne zaštite prava stranaca.«

V. NAČELNA STAJALIŠTA EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA PRIHVAĆENA U PRAKSU USTAVNOG SUDA

8. U kontekstu upravnih postupaka Europski sud za ljudska prava smatra da odluke koje donose upravne ili druge vlasti koje same ne zadovoljavaju zahtjeve iz članka 6. Konvencije moraju biti podvrgnute naknadnoj kontroli »sudbenoga tijela koje ima punu nadležnost«, uključujući i ovlast ukidanja pobijane odluke u svakom pogledu u odnosu na činjenična i pravna pitanja. To će biti ispunjeno ako se utvrdi da je sudbeno tijelo imalo »dovoljnu nadležnost« ili ako je pružilo »dostatan pregled« u postupku pred sobom (vidi predmet Lentičić protiv Hrvatske, br. 7183/11, § 46., presuda od 3. svibnja 2016., i u njemu citirane predmete).

8.1. Kada potreba za uskraćivanjem određenih podataka predstavlja vrlo značajan aspekt predmeta, ipse dixit izvršne vlasti ne može zamijeniti pravo zajamčeno podnositelju zahtjeva člankom 6. stavkom 1. Konvencije da iznese spor pred sud ili sudište kako bi se utvrdila činjenična pitanja i pitanja materijalnog prava (vidi predmet Tinnelly & Sons Ltd i drugi i McElduff i drugi protiv Ujedinjene Kraljevine, § 77, presuda od 10. srpnja 1998., Izvješća o presudama i odlukama 1998-IV). Kako bi se povećalo povjerenje javnosti, mora postojati postupak, neovisno o primijenjenom okviru, kojim bi se omogućilo sudu ili sudištu koji u potpunosti ispunjavaju zahtjeve neovisnosti i nepristranosti iz članka 6. stavka 1. Konvencije da ispitaju osnovanost podnesaka obiju stranaka uzimajući u obzir sve relevantne dokaze, bilo dokaznu dokumentaciju ili drugo (vidi predmet Devenney protiv Ujedinjene Kraljevine, br. 24265/94, § 28., presuda od 19. ožujka 2002. s daljnjim upućivanjima).

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. S obzirom na sadržaj ustavne tužbe i istaknute prigovore, Ustavni sud ocjenjivao je ustavnu tužbu s aspekta prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.

Mjerodavni dio članka 29. stavka 1. Ustava glasi:

»Članak 29.

»Svatko ima pravo da ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

Mjerodavni dio članka 6. stavka 1. Konvencije glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

»Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da ... sud pravično ... ispita njegov slučaj.

(...)«

9.1. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.) utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred upravnim sudovima (upravni spor), koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

a) Načelna stajališta

9.2. Pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava skup je postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka. Ono ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti nikakvog opravdanja za restriktivno tumačenje tih jamstava. Načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima. Međutim, odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne može podlijegati jednom nepromjenjivom pravilu, nego ovisi o svim okolnostima svakog pojedinog postupka. Osnovna zadaća Ustavnog suda pri ocijeni prigovora koji potpadaju pod članak 29. Ustava jest razmotriti čitav postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne na temelju jednog izoliranog čimbenika, događaja ili aspekta, iako nije isključeno da jedan određeni čimbenik može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni pravičnosti postupka (vidi točku 5. odluke Ustavnog suda broj: U-III-3538/2017 od 18. travnja 2017., www.usud.hr).

9.3. Načelo jednakosti oružja jedan je od temelja pravičnog suđenja prema članku 29. stavku 1. Ustava. Ono zahtijeva pravičnu ravnotežu između stranaka u postupku – obje stranke moraju imati razumnu mogućnost izložiti svoje argumente pod jednakim uvjetima (usporedi s odlukom Ustavnog suda broj: U-III-4336/2017 od 26. lipnja 2019., www.usud.hr).

9.4. Također, stajalište Ustavnog suda je da sve dok u sudskoj odluci koja se osporava ustavnom tužbom nisu navedeni dostatni i relevantni razlozi kojima se sud vodio u donošenju svoje odluke, a koji mogu dovesti do uvjerenja da je taj sud stvarno ispitao slučaj i odgovorio na sve bitne navode stranaka, ne može se smatrati da ta odluka zadovoljava opće zahtjeve koji proizlaze iz Ustavom zajamčenog prava na pravično suđenje (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-3538/2017 od 18. travnja 2019., www.usud.hr).

b) Primjena načelnih stajališta na konkretan predmet

10. Ustavni sud je u ovom predmetu morao utvrditi je li podnositelju uskraćivanje pristupa informacijama (rezultatima sigurnosne provjere) imalo dovoljnu protutežu u postupku koji su proveli upravni sudovi te jesu li osporene odluke sudova obrazložene na način koji zadovoljava standarde prava na pravično suđenje.

10.1. Ustavni sud pritom uvažava činjenicu da uskrata obrazloženja iz razloga ugroze nacionalne sigurnosti predstavlja zakonom propisano ograničenje temeljnog prava na učinkovitu sudsku zaštitu onih osoba o čijem se boravku na području Republike Hrvatske odlučuje. Mjera uskrate po samoj svojoj naravi je prikladna zaštiti javnosti od opasnosti koju može predstavljati ponašanje osobe koja svojim djelovanjem predstavlja prijetnju nacionalnoj sigurnosti.

Međutim, mjere kojima se ograničavaju prava građana u svrhu zaštite nacionalne sigurnosti ne mogu biti apsolutne odnosno bez odgovarajućeg učinkovitog nadzora postupovne i materijalne zakonitosti, učinkovitosti i nužnosti.

Stoga je na upravnim sudovima utvrditi je li i u kojoj mjeri uskraćivanje povjerljivih podataka ili dokaza osobi koje se tiču i s time povezana nemogućnost te osobe da iznese svoja očitovanja o njima takvo da može utjecati na dokaznu snagu povjerljivih dokaza. Učinkovitost sudskog nadzora podrazumijeva da se upravni sud uvjeri da ta odluka, koja tu osobu osobno pogađa temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi.

11. Ustavni sud primjećuje da je člankom 13. stavkom 1. alinejom 10. ZoSP-a propisano da se temeljna sigurnosna provjera provodi i za strance pri odobravanju boravka ili primanja u hrvatsko državljanstvo.

Člancima 35. i 39. ZoSP-a propisano je da se po provedenoj sigurnosnoj provjeri izvješće o provedenoj sigurnosnoj provjeri dostavlja podnositelju zahtjeva za provođenje sigurnosne provjere, te je propisana i obveza da izvješće o rezultatima sigurnosne provjere treba sadržavati i mišljenje o postojanju sigurnosnih zapreka, i da sadržaj i izgled izvješća mora pratiti strukturu propisanih upitnika, a označava se najmanje stupnjem tajnosti »Povjerljivo«.

Kada je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, u skladu s člankom 41. ZoSP-a, iznimno od članaka 35. i 39. ZoSP-a, nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja podnositelju zahtjeva samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke bez obrazloženja, jer se radi o klasificiranim podacima iz djelokruga sigurnosno-obavještajnog sustava.

11.1. Ustavni sud prihvaća da se povjerljivost podataka može opravdati potrebom da se, osim zaštite interesa nacionalne sigurnosti i drugih sličnih razloga, spriječi i šteta koju bi neovlašteno otkrivanje uzrokovalo u ispravnom djelovanju i izvršavanju zadaća sigurnosno-obavještajne agencije u okviru provođenja sigurnosnih provjera (primjerice zbog zaštite identiteta zaposlenika sigurnosno-obavještajnih agencija, tajnih suradnika, osoba koje pomažu sigurnosno-obavještajnim agencijama i drugih izvora podataka te radi zaštite načina na koji je podatak prikupljen).

Ustavni sud je također svjestan i činjenice kako ponekad nije moguće u postupku pružiti čak ni neklasificirani sažetak, ako i otkrivanje svih ili većeg dijela klasificiranih podataka iz sigurnosne provjere može onemogućiti djelovanje i izvršavanje zadaća SOA-e u obavljanju poslova iz zakonom određenog djelokruga. Međutim, Ustavni sud naglašava da je i u takvom slučaju uvijek na sudu, pred kojim se ne može pozvati na tajnost ili povjerljivost tih podataka ili dokaza, da u okviru svog sudskog nadzora iskoristi postupovne mehanizme koji mu omogućuju da, u mjeri u kojoj je to moguće, pomiri legitimni interes zaštite učinkovitosti i povjerljivosti sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja odluke o postojanju sigurnosne ugroze i jamstvo dostatnosti poštovanja postupovnih prava stranke, kao što su raspravno načelo i pravo stranke da bude saslušana.

12. U konkretnom slučaju, MUP je zatražio sigurnosnu provjeru podnositelja, kao osobe koja se prima u hrvatsko državljanstvo. Nadležna SOA dostavila je MUP-u samo mišljenje o postojanju sigurnosne zapreke za primanje podnositelja u hrvatsko državljanstvo primjenom članka 41. ZoSP-a, jer je raspolagala podacima koji su predstavljali zapreku za pozitivno rješavanje podnositeljevog zahtjeva.

Na temelju članka 80. stavka 1. Zakona o sigurnosno obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 79/06. i 105/06.; u daljnjem tekstu: ZoSOSRH) SOA-a ne smije otkriti izvore podataka te je zaštita izvora podataka izrijekom propisana kao obveza, slijedom čega u konkretnom slučaju nije bilo moguće obrazložiti razloge danog mišljenja.

U tom kontekstu, Ustavni sud primjećuje da je potrebno razlikovati postupak sigurnosne provjere koji je propisan ZoSP-om i djelovanje SOA-e koje je uređeno ZoSOSRH-om koji u članku 23. propisuje da je djelovanje SOA-e na području Republike Hrvatske usmjereno na sprječavanje aktivnosti ili radnji koje se poduzimaju radi ugrožavanja Ustavom utvrđenog poretka, ugrožavanja sigurnosti državnih tijela, građana i nacionalnih interesa.

12.1. Ustavni sud primjećuje da podnositelj nije mogao izjaviti žalbu protiv rješenja MUP-a, međutim, mogao je pokrenuti upravni spor pred upravnim sudom u roku od 30 dana od dostave rješenja, što je podnositelj i učinio.

Tijekom upravnog spora podnositelj je tražio uvid u dokumentaciju SOA-e. Na raspravi održanoj 8. travnja 2016. Upravni sud u Zagrebu donio je rješenje prema kojem je od SOA-e zatražio na uvid dokumentaciju na kojoj se temelji mišljenje SOA-e da bi primitak podnositelja bio protivan interesu Republike Hrvatske. Upravni sud u Zagrebu izvršio je uvid, nakon što je SOA to omogućila dostavom dokumentacije.

Ustavni sud utvrđuje da je Upravni sud u Zagrebu postupio na temelju članka 20. stavka 1. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07. i 86/12.) kojim je propisano da »pristup klasificiranim podacima bez certifikata imat će u okviru obavljanja poslova iz njihovog djelokruga državni dužnosnici određeni odredbama Zakona o sustavu državne uprave, zastupnici u Hrvatskome saboru, pučki pravobranitelj, suci, Glavni državni odvjetnik, zamjenici Glavnog državnog odvjetnika, ravnatelj Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta te zamjenici ravnatelja Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta«.

12.2. U povodu žalbe podnositelja, Visoki upravni sud je (30. siječnja 2017.) izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e na kojoj se temelji mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje podnositeljevog zahtjeva, kao i u ostalu dokumentaciju priloženu spisu.

Nepobitno proizlazi da su upravni sudovi u svrhu kontrole zakonitosti akata koji se temelje na procjeni nadležne sigurnosno-obavještajne agencije imali zakonsku ovlast zatražiti pristup i uvid klasificiranim podacima bez certifikata, što su i učinili, te su na taj način osigurali uvid u dokumente tijela (SOA-e) koje je sudjelovalo u provedbi postupka sigurnosne provjere podnositelja.

Pritom Ustavni sud utvrđuje da upravnosudski nadzor nije bio ograničen samo na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na mogućnost konkretne ocjene jesu li činjenični razlozi dokazani.

Uz to, odluke upravnih sudova sadrže obrazloženja o tome zašto je bilo nužno ograničenje uvida u izvještaj SOA-e.

ZAKLJUČAK

13. Uzimajući u obzir sve navedeno, Ustavni sud smatra kako u konkretnom slučaju ograničenja načela kontradiktornosti postupka i jednakosti oružja nisu narušila samu bit podnositeljevog prava na pravično suđenje, jer su postojale odgovarajuće zaštitne mjere u postupku koje je u upravnom sporu kao sporu pune jurisdikcije u prvom stupnju osigurao Upravni sud u Zagrebu, a zatim u drugom stupnju Visoki upravni sud.

U postupku upravnog spora Upravni sud u Zagrebu i Visoki upravni sud, postupajući sukladno ustavnoj ovlasti iz članka 19. stavka 2. Ustava, imali su neograničen pristup povjerljivim dokumentima na koje se sigurnosna agencija pozivala, imali su pravo detaljno ispitati razloge za neotkrivanje povjerljivih dokumenata na koje se pozvala obavještajna agencija i mogli su ocijeniti opravdanost tih razloga.

Iz osporenih odluka proizlazi da je ograničenje prava na uvid imalo odgovarajuću protutežu u postupku koji su proveli Visoki upravni sud i Upravni sud u Zagrebu.

U svijetlu navedenih okolnosti, kao i utvrđenja Ustavnog suda o načinu vođenja konkretnog postupka i o načinu na koji su obrazložene osporene odluke, pravo koje je primijenjeno pri njihovom donošenju, kao i činjenica da su u odnosu na razloge koje je podnositelj već isticao tijekom postupka koji je prethodio ustavnosudskom postupku, osporene presude upravnih sudova opsežno i detaljno obrazložene i pružaju relevantne i dostatne odgovore na podnositeljeve prigovore navedene u tužbi, žalbi i ustavnoj tužbi, te utemeljeno upućuju na zaključak da u konkretnom slučaju ne postoje razlozi za sumnju u arbitrarnost u postupanju i odlučivanju upravnih sudova.

Ustavni sud stoga ocjenjuje da su Visoki upravni sud i Upravni sud u Zagrebu poduzeli prikladne mjere kako bi osigurali da postupak donošenja odluke u najvećoj mogućoj mjeri ispunjava zahtjeve kontradiktornosti postupka i jednakosti oružja.

13.1. Ustavni sud podsjeća da stranci u načelu nemaju neograničeno pravo na ulazak i boravak na državnom teritoriju neke države. Pravo je svake države da odluči o uvjetima za odobravanje ulaska i boravka stranca na vlastitom državnom području. Pravni standard jednakosti stranaca s vlastitim državljanima primjenjuje se samo u jednom dijelu osnovnih postupovnih prava. Pitanje (ne)unošenja navedenih informacija u neklasificirani dokument posljedica je važnosti koje država pridaje zaštiti svojih najvažnijih interesa, ali i interesa zaštite izvora takvih podataka. U tom je smislu i u članku 12. stavku 1. podstavku 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (»Službeni list Europske unije« L 348 od 16. prosinca 2008.) propisano da se u pisanoj odluci na temelju koje je stranac obvezan napustiti državu članicu ne moraju navesti informacije o razlozima za donošenje odluke ako se ta odluka donosi iz razloga nacionalne sigurnosti.

OSTALI PRIGOVORI

14. Prigovori podnositelja vezani uz članke 14. stavak 2., 28. stavak 1., 32., 33., 35. i 40. Ustava, te članke 6., 8., 13. i 14. Konvencije, na način kako su postavljeni u ustavnoj tužbi te u mjeri u kojoj bi u okolnostima konkretnog slučaja osporeni akti mogli utjecati na ostvarivanje sadržaja tih ustavnih i konvencijskih normi, ne upućuju na mogućnost povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i Konvencijom.

15. U odnosu na zatraženi trošak ustavnosudskog postupka, Ustavni sud ističe da u skladu s člankom 23. Ustavnog zakona u ustavnosudskom postupku svaki sudionik snosi svoje troškove, ako Ustavni sud ne odluči drugačije. U konkretnom slučaju Ustavni sud nije utvrdio razloge za drugačije postupanje.

16. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci.

16.1. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-III-2039/2017

Zagreb, 20. listopada 2020.

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-III-2039/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Žalim što se ne mogu složiti s mišljenjem većine da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu broj U-III-2039/2017 ustavna tužba odbije.

Kratko rečeno, u postupku koji je prethodio ovom ustavnosudskom postupku odbijen je zahtjev podnositelja ustavne tužbe za stjecanje hrvatskog državljanstva, te je nastavno pravomoćno odbijena i njegova tužba u upravnom sporu. Upravna tijela svoju odluku temelje na negativnom mišljenju SOA-e, a sud smatra da je diskrecijsko pravo SOA-e davanje (bilo kakvog) mišljenja, pa – iako vrši uvid u isto – niti ne pokušava kritički ga ocijeniti. Dodajem tome da je podnositelj ustavne tužbe u vrijeme opisanih odluka osoba bez državljanstva, jer je od vlasti RH dobio najprije uvjetno odobrenje primanja u državljanstvo ako se najprije odrekne državljanstva BIH-a, što je i učinio, da bi potom od vlasti RH sa zahtjevom za državljanstvom bio odbijen.

O ustavnosti članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.) Ustavni sud je već donio odluku i rješenje u predmetu broj: U-I-1007/12 i dr. od 24. lipnja 2020. godine, odbivši zahtjev za ocjenu ustavnosti. U odluci većine jasno se navodi da je preduvjet za ocjenu da je osporena odredba sukladna s Ustavom RH aktivnost suda, koji je dužan štititi ljudska prava tužitelja u upravnom sporu na način da kritički ocijeni valjanost razloga za negativno mišljenje sigurnosne agencije, budući da su sudu ti razlozi dostupni, a onome na koga se podaci odnose nisu.

Takvoj ocjeni ustavnosti članka 41. ZOSP-a protivio sam se, bojeći se da sudovi u obavljanju takve, u osnovi shizofrene funkcije (istovremena zaštita ljudskih prava osobe i sigurnosnog sustava države u stvarima gdje su te dvije vrijednosti suprotstavljene), neće moći adekvatno odgovoriti na zadaću koja se od njih očekuje.

Detaljni razlozi mog protivljenja nalaze se u izdvojenom mišljenju uz odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1007/12 i dr. od 24. lipnja 2020. godine, pa radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja upućujem zainteresirane na tu odluku.

Postupanje javnopravnih tijela i upravnih sudova u konkretnom slučaju, nažalost, opravdali su bojazan iznesenu u naznačenom izdvojenom mišljenju, budući da nisu postupili na način na koji je to upućivalo mišljenje većine u istom ustavnosudskom predmetu.

Da ponovim, negativno mišljenje SOA-e podnositelju ustavne tužbe nije poznato po svom sadržaju, niti ga sud – kojem je poznato – na bilo koji način preispituje to znači da je podnositelj ustavne tužbe u postupku ostao bez sudske zaštite, odnosno da mu je sudska zaštita pružena samo formalno (kao mogućnost vođenja postupka), dok je u stvarnosti nije bilo.

Nije moguće uspjeti u sudskom postupku u kojem se nekritički usvajaju argumenti koji ti uopće nisu poznati, niti se u obrazloženju odluke navode. To nije u skladu s odredbom članka 29. Ustava RH, kao niti u skladu s odredbom članka 6. Konvencije EKLJP-a.

Zbog navedenog smatram da je ustavnu tužbu podnositelja u konkretnom ustavnosudskom predmetu trebalo usvojiti, te ukinuti odluke upravnih sudova.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 I U-III-2674/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Izražavam duboko neslaganje kako s izrekama ovih predmeta tako i s načinom na koji je većina svjesno izbjegla svoju odgovornost iz članka 27. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske jer nije pružila precizne i jasne ustavnopravne argumente koji su sposobni opravdati ocjenu izraženu kroz izreku odluke. Stajališta koja većina daktilografski navodi u dijelu obrazloženja koje bi trebalo sadržavati građanima razumljiv, pravno potkrijepljen i logički koherentan narativ koji opravdava konačni zaključak izražen u izraci jednostavno nemaju tu sposobnost. Njihova uloga je stvoriti privid, a ne pravnu uvjerljivost koja bi trebala biti temelj povjerenja građana u instituciju Ustavnog suda.

Konkretna skupina predmeta zorno razotkriva jednu od najvećih nedostataka ustavnog sudovanja tijekom mandata ovog sastava pa i nekoliko prethodnih. Nedostatak dosljednosti pa i poštovanju prema odlukama koje je Ustavni sud donio u prethodnim predmetima, a koji su od izravne važnosti za konkretan predmet o kojem Ustavni sud odlučuje u danom trenutku. Bojim se da takva nedosljednost nije slučajna. Držim da je prvenstveno, iako ne isključivo, rezultat nedovoljnog razumijevanja važnosti institucije Ustavnog suda i njene uloge kao jamca stabilnosti ustavnog poretka. Posljedično Ustavni sud ne uspijeva, niti je to ovakvim pristupom moguće, razviti stabilnu sudsku praksu (doktrinu) o niti jednom važnijem ustavnopravnom pitanju. U konačnici sve je prepušteno izuzetno subjektivnim nahođenjima pojedinačnih sudaca i sutkinja koji ulogu Ustavnog suda svode na pukih sedam ruku u zraku. U takvom pristupu ustavnopravna argumentacija pati i često ostaje svedena na formu lišenu svog osnovnog sadržaja.

Ustavni sud se u obrazloženjima svojih odluka učestalo poziva na svoje prethodne odluke. Štoviše, vrlo često inzistira da one izražavaju ustaljenu praksu suda. Naravno, osobno u potpunosti podržavam pristup koji inzistira na dosljednoj primjeni doktrinarnih stajališta koje je sud kroz svoju praksu zauzeo u prethodnim predmetima sa relevantno sličnim činjeničnim supstratom. Dosljednost u tumačenju odredbi materijalnog i postupovnog (ustavnog) prava koja se zrcali u predvidljivim zaključcima koji proizlaze iz njihove primjene na dovoljno sličan činjenični supstrat različitih predmeta preduvjet je pukog minimuma pravne sigurnosti. Temeljna zadaća najviših sudova unutar pravnog poretka upravo i jest razvoj i uspostava pravnih stajališta (doktrina) oko bitnih pravnih pitanja čime građanima jamče ujednačenost sudske prakse kroz hijerarhiju sudova kao nezavisnih nositelja sudske grane državne vlasti.

Oni koji odbacuju ovakvo poimanje sudovanja lakonski se pozivajući na navodne razlike između zakonskog pozitivizma i presedanskog prava, iako često dovoljno ne poznaju niti jednu niti drugu od ove dvije pravne kulture, jednostavno ne razumiju svrhu sudovanja u demokratskim pravnim porecima. Dosljednost u tumačenju i poimanju pravnih odredbi (sudska doktrina) odnosno u njihovoj primjeni s obzirom na sličnosti i razlike u činjeničnom supstratu konkretnih predmeta je inherentno zadaći sudovanja u ustavnim porecima koji izviru iz temeljne vrednote vladavine prava.

Točno, nezavisnost sudske vlasti je jedna od »svetinja« ustavnih demokracija.

No nezavisnost ne uključuje neodgovornost. Većini građana razumljivo, pravno potkrijepljeno i logički koherentno obrazloženje iz kojeg je razložno 1) zbog čega se sud odlučio za određeno poimanje relevantne pravne odredbe (kojim vrednotama i društvenim ciljevima ono služi) i 2) kako točno primjena tog stajalište na konkretne činjenice pojedinog predmeta doprinosi vrednotama i ciljevima koji stoje iza njega predstavlja sam kamen temeljac odgovornosti sudske vlasti građanima kao grane nezavisne od svakodnevnih političkih procesa putem kojih oni uobičajeno pozivaju državnu vlast na odgovornost.

Sudske odluke iz kojih nije moguće zaključiti (bez pomoći niza »stručnih pravnih prevoditelja«) kojim točno postupkom poimanja i razlučivanja je sud došao do određenog zaključka kojeg je izrekao temeljem svog autoriteta nositelja državne vlasti nikako nisu izraz ideje da u političkom sustavu ustavne demokracije vlada pravo kao rezultat unaprijed Ustavom propisanog postupka demokratskog donošenja političkih rješenja temeljem kojeg ona i dobivaju svoje pravnu formu tj. postaju pozitivno pravo, a ne subjektivni partikularni interesi onih koji obnašaju državnu vlast. Stoga, ako neka »prosječno razumna« osoba iz obrazloženja sudskih odluka uz najbolju volju nije u mogućnosti shvatiti iz kojih točno pravnih i činjeničnih razloga odnosno kojim intelektualnim postupcima razlučivanja i zaključivanja je sud došao do konkretnog zaključka izraženog u izreci presude ima puno pravo sumnjati da je odluka rezultat samovolje pojedinaca, a ne nezavisne i pravno objektivne primjene prava.

Nažalost, kao sudac Ustavnog suda nisam u mogućnosti tvrditi da se Ustavni sud primjereno odnosi prema svojoj sudskoj praksi. Preciznije, iskustvo mi ukazuje da nemali dio ovog sastava nije u potpunosti upoznat s praksom Ustavnog suda, niti cijeni važnost ustaljenosti sudskih stajališta oko važnih ustavnopravnih pitanja. Pojam ustavnosudske doktrine je nepoznanica. Isto vrijedi i s praksom Europskog suda za ljudska prava iako taj sud iz potpuno razumljivih razloga ulaže izuzetno puno energije kako bi razvio stabilnu, razumljivu, detaljnu i pravno uvjerljivu doktrinu oko svih pitanja koje otvara Europska konvencija. Ono što posebno zabrinjava u pristupu koji trenutno dominira ustavnim sudovanjem je samouslužno korištenje vlastite prakse, ali i prakse Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). Što se tiče prakse Suda Europske unije ona je i nakon 7 godina članstva gotovo potpuna nepoznanica i takva će ostati još duže vrijeme. Nemali dio ovog sastava iz prethodnih odluka Ustavnog suda ili ESLJP-a vrlo selektivno odabire one citate koji, izvučeni iz konteksta šire pravne argumentacije i činjeničnog supstrata u okviru kojeg su nastali, stvaraju privid da opravdavaju izreku do koje se u biti došlo potpuno drugim putem. Poput kakve berbe višanja, kiselkasti dijelovi korištenih odluka se elegantno izostavljaju dok se one »slađe« koristi kao neku vrsta fasade.

Ova skupina predmeta, nažalost, predstavlja plastičnu ilustraciju ove kritike koju sam kao dio Ustavnog suda dužan detaljnije obrazložiti i potkrijepiti.

Odnos prema praksi Ustavnog suda

U odluci u predmetu broj: U-III-2039/2017 (dodjela državljanstva) većina je prihvatila nacrt izvjestitelja u kojem je izričito navedeno kako se pri ocjeni postupanja upravnih sudova u konkretnom postupku pošlo od skupne odluke Ustavnog suda u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Pri tome se citira značajan broj odlomaka iz konkretne odluke, između ostalog:

»U tu je svrhu na (upravnom) sudu provesti to ispitivanje zahtijevajući, ako je potrebno, od nadležnog upravnog tijela da podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.).

Stoga, po sveobuhvatnom uvidu u konkretne činjenice na temelju kojih je donesena odluka o odbijanju odnosno zabrani boravka na području Republike Hrvatske, a time posredno i na području EU-a, nadzor upravnog suda, osim što mora uključivati poštovanje pravila forme upravnog postupka i nadležnosti, uključujući i prikladnu narav pravne osnove, mora također provjeriti poštuje li nadležno upravno tijelo postupovna jamstva navedena u točkama 20. – 20.9. ove odluke i rješenja, uključujući i obvezu obrazlaganja, a osobito preciznost i konkretnost danih razloga.

U tu svrhu upravni sud kao nezavisno tijelo sudske vlasti ima ovlast i odgovarajuću obvezu provesti to ispitivanje u okviru sudskog postupka, zahtijevajući ako je potrebno da nadležno upravno tijelo podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje. Nije potrebno da upravno tijelo podnese sudu ukupnost podataka već da pruženi podaci ili dokazi podrže razloge protiv dotične osobe (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.)

...

Ustavni sud naglašava kako je Sud EU-a u svrhu zaštite prava na učinkovitu sudsku zaštitu zauzeo strogo stajalište da ako nadležno upravno tijelo ne može postupiti po zahtjevu suda, tada je na sudu da odluku temelji samo na onim elementima koji su mu priopćeni. Ako ti elementi ne omogućavaju ustanoviti osnovanost nekog razloga, sud ga neće uzeti u obzir kao temelj odluke o meritumu spora o kojem odlučuje. Ako međutim nadležno upravno tijelo pruži relevantne podatke ili dokaze, sud mora provjeriti točnost sadržaja navedenih činjenica u odnosu na te podatke ili dokaze te utvrditi njihovu dokaznu snagu ovisno o okolnostima u tom slučaju i s obzirom na eventualna podnesena očitovanja, osobito od osobe koje se ona tiču (vidi presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 119.-124.).

Dakako, priopćavanju određenih podataka ili određenih dokaza osobi koje se oni tiču mogu se suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili vođenja njihovih međunarodnih odnosa. U takvom slučaju uvijek je na sudu, pred kojim se ne može pozvati na tajnost ili povjerljivost tih podataka ili dokaza, da u okviru svog sudskog nadzora iskoristi postupovne mehanizme koji mu omogućuju da, u mjeri u kojoj je to moguće, pomiri legitimni interes zaštite učinkovitosti i povjerljivosti sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja odluke o postojanju sigurnosne ugroze, koji stoji s jedne strane vage, i jamstvo dostatnosti poštovanja postupovnih prava stranke, kao što su raspravno načelo i pravo stranke da bude saslušana, koja stoje s druge strane iste vage (vidi u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 342. i 344.; vidi također presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 54., 57. i 59.).

22.6. Na sudu je da pri ispitivanju ukupnosti činjeničnih i pravnih elemenata koje je pružilo nadležno upravno tijelo ispita osnovanost razloga koje je spomenuto tijelo navelo kako bi opravdalo svoje protivljenje priopćavanju činjenica i njihove ocjene na temelju kojih je donijelo svoju odluku o ograničavanju interesa konkretne stranke (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 61. i 62.). Ako sud zaključi da se razlozi koje je podastrijelo nadležno upravno tijelo ne protive priopćavanju, makar djelomičnom, dotičnih podataka i dokaza, sud će upravnom tijelu dati mogućnost da ih priopći dotičnoj osobi. Ako se to tijelo protivi priopćenju svih ili dijelu podataka ili dokaza, sud će pristupiti ocjeni zakonitosti pobijanog akta na temelju samo onih elemenata koji su bili priopćeni (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 63.).

Naprotiv, ako se pokaže da se razlozi koje je navelo nadležno upravno tijelo protive priopćavanju dotičnoj osobi podataka ili dokaza koji su izneseni pred sud, potrebno je na primjeren način uravnotežiti zahtjeve vezane uz pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, pogotovo poštovanje raspravnog načela, i onih koji proizlaze iz sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili iz vođenja njihovih međunarodnih odnosa (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 64.). Sa svrhom takve ravnoteže dopušteno je koristiti mogućnosti kao što su priopćenje sažetka sadržaja predmetnih podataka ili dokaza. Neovisno o korištenju takvih mogućnosti, na sudu je utvrditi je li i u kojoj mjeri uskraćivanje povjerljivih podataka ili dokaza osobi koje se tiču i s time povezana nemogućnost te osobe da iznese svoja očitovanja o njima takvo da može utjecati na dokaznu snagu povjerljivih dokaza (vidi analogijom, presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 67.).«

S obzirom da sam u citiranim predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. obnašao odgovornost suca izvjestitelja upoznat sam sa svakim slovom citirane odluke. Kao sudac izvjestitelj koji je vrlo aktivno sudjelovao u izradi upravo citiranih pravnih stajališta koja je većina prihvatila ne mogu nikako dokučiti kojim logičkim procesom se primjenom tih stajališta u ovdje konkretnim predmetima došlo do zaključka da su upravni sudovi osigurali učinkovitu sudsku zaštitu podnositelju odnosno proveli učinkoviti nadzor nad SOA-inim postupkom donošenja ocjene da podnositelj predstavlja sigurnosnu prijetnju nacionalnoj sigurnosti. Iz samih citata dijelova obrazloženja odluka upravnih sudova, koje su izvjestitelji u ovoj skupini predmeta uvrstili u obrazloženje odluke Ustavnog suda, jasno proizlazi da su upravni sudovi odbili provesti ikakav sadržajni nadzor utvrđenih činjenica odnosno primijenjenih pravnih kriterija temeljem kojih je SOA ocijenila da podnositelj predstavlja ugrozu nacionalne sigurnosti. Upravni sudovi su odbili provesti takvu ocjenu smatrajući da ona ulazi u diskrecijsko područje »ocjene oportuniteta«.

Kao činjenični temelj svoje izreke većina u predmetu tako upire na obrazloženje Upravnog suda u Zagrebu u kojem stoji sljedeće:

»Sud smatra da je pobijana odluka zasnovana na zakonu, te je prihvatio stajalište tuženika da su u konkretnom slučaju ispunjene formalne pretpostavke za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem od strane tužitelja ... Međutim, primjenom diskrecionih ovlaštenja iz članka 26. stavka 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu tuženik je odbio zahtjev za stjecanje državljanstva, iako su ispunjene propisane pretpostavke. Jer, ispunjenje pretpostavki ne predstavlja automatski subjektivno pravo podnositelja zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo, već citirana norma ovlašćuje donositelja upravnog akta da slobodno odluči hoće li podijeliti određeno (traženo) ovlaštenje ili ne. (...) Dakle, diskreciona ocjena, kad se vrši, ne kreće se u sferi legalnosti, već u sferi oportuniteta. (...) Nasuprot tome, čista kontrola zakonitosti ne obuhvaća ispitivanje diskrecione ocjene. Ovom kontrolom mogu biti obuhvaćeni samo pravno vezani dijelovi akta (pitanje nadležnosti, provedene procedure, forme akta), ali tijelo koje vrši kontrolu legalnosti upravnog akta (prvenstveno sudovi u upravnom sporu) ne mogu ulaziti u diskrecionu ocjenu. (...).«

Drugim riječima, prema shvaćanju zagrebačkog upravnog suda nacionalna sigurnost ne počiva na objektivnim sigurnosnim razlozima već ovisi o »oportunitetu« djelatnika SOA-e. Takvo stajalište je neprihvatljivo u državi članici Europske unije koja svoj poredak temelji na načelu ustavne demokracije. To vrlo jasno proizlazi iz odluke u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Ocjene koje donose sigurnosne službe ne da mogu već moraju biti podložne detaljnoj sudskoj kontroli kako u pogledu proceduralne forme tako i pogledu sadržaja.

Štoviše zagrebački upravni sud odbacuje svoju punu jurisdikciju nad ovom vrstom predmeta te se ograničava na puko ispitivanje formalne zakonitosti iako je od reforme upravnog sudovanja iz 2012. godine puna jurisdikcija sa svim jamstvima koja proizlaze iz načela kontradiktornosti postupka (raspravno načelo) zakonska obveza od koje nema odstupanja. Sud koji ne poštuje raspravno načelo jednostavno ne zadovoljava uvjete neovisnosti sudske vlasti. U odluci broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima) koju su izvjestitelji u ovom predmetu naveli kao polazišnu točku svoje ocjene ustavnosti odlučivanja upravnih sudova jasno stoji kako su upravni sudovi sudovi pune jurisdikcije. Da nisu sudovi pune jurisdikcije ne bi zadovoljili kriterije neovisnosti iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Da nisu dužni poštivati kriterije iz članka 267. UFEU-a kao sudac izvjestitelj u tim predmetima ne bi inzistirao na poštivanju prakse Suda Europske unije u upravnosudskim postupcima u kojima se strankama uskraćuje uvid u razloge zbog kojih su ih sigurnosne službe procijenile kao ugrozu nacionalnoj sigurnosti. Niti bi većina, valjda, to prihvatila.

Nadalje, većinska odluka citira i dijelove obrazloženja Visokog upravnog suda koji tvrdi sljedeće:

»Ovaj Sud zaključuje da moguće nepravilnosti, za koje tužitelj smatra da su učinjene od strane službene osobe SOA-e nisu predmet ocjene u ovom postupku, pa pravilno upravni sud u obrazloženju svoje presude navodi da, ‘ako tužitelj smatra da u postupanju sigurnosno obavještajnih agencija ima zloupotreba u odnosu na njega’, ima mogućnost zaštite prema odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, koje se odnose na građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija. (...)

U postupku povodom žalbe ovaj Sud je također izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e na kojoj se temelji mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje tužiteljeva zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo ... kao i u ostalu dokumentaciju priloženu spisu predmeta. Prema ocjeni ovog Suda tuženik je proveo postupak povodom zahtjeva tužitelja pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba ZHD i drugih mjerodavnih zakona.«

Drugim riječima, uz to što prihvaća stajališta zagrebačkog upravnog suda, Visoki upravni sud odbacuje svoju nadležnost provjere donošenja odluka SOA-e upirući na izvansudsku mogućnost parlamentarnog nadzora. Radi se o čistoj negaciji pristupa sudskoj zaštiti. Štoviše, Visoki upravni sud smatra da zaštitu koju su prema Ustavu inače dužni pružati sudovi kao neovisna grana državne vlasti u ovom slučaju to nisu dužni jer se radi o pitanju nacionalne sigurnosti te svoju zadaću prebacuju na zakonodavnu granu.

Sve navedeno je sušta suprotnost stajalištima koja su vrlo detaljno izložena u skupnoj odluci u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima), a koju su izvjestitelji koristili kao pravno opravdanje svog zaključka da upravni sudovi nisu povrijedili ustavno pravo podnositelja na učinkovitu sudsku zaštitu. Kao sucu izvjestitelju u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 navedeno je jednostavno nepojmljivo. Pored navedenih citata iz odluka upravnih sudova posebno nevjerojatan se čini zaključak većine da »Pritom Ustavni sud utvrđuje da upravnosudski nadzor nije bio ograničen samo na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na mogućnost konkretne ocjene jesu li činjenični razlozi dokazani.«.

Stoga moram zaključiti da je odlukama u ovoj skupini predmeta Ustavni sud ne odstupio već u potpunosti odustao od stvarnog sadržaja pravnih stajališta izraženih u skupnoj odluci u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Činjenica da se tu odluku citira, a da se pri tome potpuno ignoriraju logičko-pravne posljedice koje proizlaze iz stajališta koja sadrži jasno potvrđuje da se ona koristi kao puka fasada.

Slično je i s ostalim odlukama Ustavnog suda koje se odnose na jamstvo učinkovite sudske zaštite u sporovima u kojima stranke nemaju uvid u ocjene nadležnih službi koje su odlučivale o njihovim interesima jer su te ocjene zaštićene oznakom tajnosti. Većina je prihvatila predloženi nacrt odluke izvjestitelja iako se u njemu u potpunosti ignoriraju odluke koje je Ustavni sud donosio u zadnje tri godine. Tako na primjer većina u potpunosti zanemaruje stajalište koje je Ustavni sud zauzeo u svojoj odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. gdje je Ustavni sud utvrdio:

»da je ograničenje prava podnositelja na raspravljanje pred sudom bilo vezano uz zaštitu nacionalnog pravnog poretka te slobode i prava drugih ljudi, no da je unatoč tomu došlo do povrede prava podnositelja na pravično suđenje jer redovni sudovi u obrazloženju svojih odluka nisu naveli dostatne razloge zašto je u konkretnom slučaju bilo nužno podnositelju potpuno ograničiti uvid u dokumentaciju na temelju koje su sudovi donijeli svoje odluke, između ostalog i uvid u izvješće nadležne sigurnosne agencije o rezultatima sigurnosne provjere I. stupnja tajnosti.«

Nadalje u kasnijoj u odluci u predmetu Ustavni sud je primjenjujući ovo stajalište iz odluke broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. našao sljedeće:

»da je obrazloženje DSV-a u odnosu na postojanje ‘sigurnosnog rizika’ za podnositeljicu vrlo općenite prirode. Naime, DSV osim što je konstatirao da je ocijenio kako u odnosu na podnositeljicu postoji sigurnosni rizik, dalje u obrazloženju osporenih odluka nije iznio razloge svoje konačne ocjene o postojanju sigurnosnih zapreka za njeno imenovanje na dužnost suca Vrhovnog suda. Jednako tako, DSV nije iznio razloge zbog kojih je u okolnostima slučaja podnositeljice bilo nužno podnositeljici potpuno onemogućiti uvid u rezultate sigurnosne provjere. Puko pozivanje DSV-a na pravna stajališta ESLJP-a u predmetu Regner protiv Češke Republike (pri čemu se ona i pogrešno tumače – v. točku 14. obrazloženja ove odluke), prema ocjeni Ustavnog suda ne udovoljava zahtjevima načela kontradiktornosti i postupovne jednakosti stranaka. Zbog navedenog, ocjena je Ustavnog suda da je DSV prihvatio izvješće SOA-e o provedenoj sigurnosnoj provjeri kao dovoljnu činjeničnu osnovu za donošenje svoje konačne ocjene o postojanju sigurnosnog rizika, a da pritom nije uzeo u obzir prethodno navedena ograničenja prava podnositeljice na uvid u rezultate sigurnosne provjere i nemogućnost da se o njima očituje.«

Kako je ranije navedena obrazloženja upravnih sudova iz ovog konkretnog predmeta moguće pomiriti s citiranim stajalištima Ustavnog suda (koje je u ranijim predmetima primjenjivao na te iste sudove te utvrđivao povredu jamstva na učinkovitu sudsku zaštitu zajamčenu člancima 18. i 19. odnosno 29. Ustava) ostaje potpuno pravno-logička misterij.

Odnos prema praksi ESLJP-a

U odlukama u ovoj skupini predmeta većina se koristi i odlukma ESLJP-a pokušavajući stvoriti privid da zaključak na kojem se temelji izreka koju su podržali uživa pravnu podršku prakse ESLJP-a. To jednostavno nije točno.

Tako u obrazloženju svoje odluke većina izričito navodi sljedeće:

»U kontekstu upravnih postupaka Europski sud za ljudska prava smatra da odluke koje donose upravne ili druge vlasti koje same ne zadovoljavaju zahtjeve iz članka 6. Konvencije moraju biti podvrgnute naknadnoj kontroli ‘sudbenoga tijela koje ima punu nadležnost’, uključujući i ovlast ukidanja pobijane odluke u svakom pogledu u odnosu na činjenična i pravna pitanja. To će biti ispunjeno ako se utvrdi da je sudbeno tijelo imalo ‘dovoljnu nadležnost’ ili ako je pružilo ‘dostatan pregled’ u postupku pred sobom (vidi predmet Lentičić protiv Hrvatske, br. 7183/11, § 46., presuda od 3. svibnja 2016., i u njemu citirane predmete).«

Istovremeno, a usprkos ovom navodu iz prakse ESLJP-a, većina zaključuje da upravni sudovi nisu povrijedili jamstvo učinkovite sudske zaštite iz članka 6. Konvencije odnosno članka 29. Ustava iako sami upravni sudovi tvrde da »diskreciona ocjena, kad se vrši, ne kreće se u sferi legalnosti, već u sferi oportuniteta. (...) Nasuprot tome, čista kontrola zakonitosti ne obuhvaća ispitivanje diskrecione ocjene. Ovom kontrolom mogu biti obuhvaćeni samo pravno vezani dijelovi akta (pitanje nadležnosti, provedene procedure, forme akta), ali tijelo koje vrši kontrolu legalnosti upravnog akta (prvenstveno sudovi u upravnom sporu) ne mogu ulaziti u diskrecionu ocjenu« odnosno »da, ‘ako tužitelj smatra da u postupanju sigurnosno obavještajnih agencija ima zloupotreba u odnosu na njega’, ima mogućnost zaštite prema odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, koje se odnose na građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija«.

Nadalje, u svojim ranijim odlukama koje se odnose na jamstvo učinkovite sudske zaštite u odnosu na arbitrarno ili samovoljno postupanje sigurnosnih službi odnosno tijela državnih vlasti koja odlučuju o interesima stranaka temeljem procjena sigurnosnih službi Ustavni sud se uporno pozivao na odluke ESLJP-a u predmetima T.G. protiv Hrvatske (br. 3970/14, presuda od 11. srpnja 2017.) i Regner protiv Češke Republike [Vv] (br. 35289/11, presuda od 19. rujna 2017.). Oslanjajući se na praksu ESLJP-a izraženu kroz ove odluke Ustavni sud je u odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. između ostalog zauzeo i sljedeće stajalište:

»Pravo na pravično suđenje odnosno načelo kontradiktornosti i jednakosti oružja zahtijeva da podnositelj ima razumnu mogućnost iznijeti argumente u korist svog zahtjeva te se očitovati na sve dokaze predočene sudu u postupku u kojem neće biti u značajno nepovoljnijem položaju u odnosu na protivnu stranu. Pravo na uvid u sve dokaze nije apsolutno i ono može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa, u ovom slučaju interesa nacionalne sigurnosti te zaštite slobode i prava drugih ljudi, međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da podnositelju onemogući da učinkovito i stvarno osporava zakonitost rješenja koje pobija u upravnom sporu. To ograničenje treba se svesti na najmanju moguću mjeru koja će istovremeno zaštititi javni interes, ali i pružiti mogućnost podnositelju da uvjeri sud u opravdanost svog zahtjeva.«

U konkretnoj skupini predmeta konkretna praksa ESLJP-a je u potpunosti izostavljena iako je do sada bila redovno korištena u obrazloženjima Ustavnog suda. Većina ničim nije obrazložila ovakvu promjenu smjera. Čini se da je ono što je Ustavnom sudu u ranijim predmetima bilo korisno postala »prekisela višnja« za ovu skupinu predmeta.

Umjesto zaključka za kraj bih citirao dio obrazloženja Ustavnog suda iz predmeta broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018.:

»Ustavno i konvencijsko pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava uključuje načelo učinkovite pravne zaštite, minimalni uvjet ostvarenja kojeg je iznošenje dostatnih i pravno relevantnih razloga za donesenu odluku.

Ono jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih tijela javne vlasti.

Stoga, obrazloženja sudskih odluka odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu.«

Navedeno nije ograničeno na postupanje redovnih sudova. Obvezuje i Ustavni sud.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13. i 2/15.), prilažem

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 NESUGLASNO S ODLUKAMA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 I U-III-2674/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Protivim se izreci i obrazloženju odluka brojevi: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 i U-III-2674/2017, koje su donesene na 14. Sjednici Ustavnog suda 20. listopada 2020. (u daljnjem tekstu: odluke).

Smatram da je ustavne tužbe podnositelja u navedenim predmetima trebalo usvojiti, a za to u nastavku navodim razloge.

Prilikom odlučivanja o prigovorima podnositelja Ustavni sud zanemario je stajališta Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) izražena u recentnoj presudi Muhammad i Muhammad protiv Rumunjske (broj 80982/12, presuda od 15. listopada 2020.), u kojoj je ažurirana praksa ESLJP-a u odnosu na članak 1. Protokola broj 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), vezano uz protjerivanje iz razloga nacionalne sigurnosti na temelju povjerljivih podataka koji nisu otkriveni podnositeljima zahtjeva.

U toj presudi ESLJP zauzeo je stajalište da nije dovoljno da su samo domaći sudovi imali uvid u zaštićene podatke nadležnih tijela u ovakvoj vrsti predmeta, već shodno odredbi članka 1. Protokola broj 7. uz Konvenciju, traži se da strancu bude osigurano pravo da bude obaviješten o zaprekama za ostvarenje prava koje traži, i to na način da mu se omogući učinkovita obrana od takvih tvrdnji. Osiguranje tog prava je po prirodi stvari restriktivno, no ono ne smije stranca ograničiti u tome da dobije elementarna saznanja o navodnim zaprekama. U suprotnom bi njegovo učešće u postupku bilo posve nepotrebno i štoviše, besmisleno.

ESLJP izričito traži da takve osobe budu obaviještene o »relevantnim faktičkim elementima« koji su doveli ovlaštena državna tijela do toga da smatraju takve osobe prijetnjom nacionalnoj sigurnosti.

To pravo nije apsolutno, jer priroda same stvari zahtijeva tajnost i ograničenja u otkrivanju takvih podataka, no ograničenja ne mogu ići do krajnjih granica, tako da osoba na koje se podaci odnose o njima ne može ništa doznati. Takva ograničenja ne mogu i ne smiju negirati procesna jamstva zagarantirana u svom minimumu člankom 1. Protokola br. 7. uz Konvenciju.

ESLJP traži da te osobe moraju imati efikasnu mogućnost iznijeti svoje odgovore na tvrdnje o njihovoj nepoćudnosti, a sve kako bi bile zaštićene od arbitrarnosti.

U protivnom bila bi zanijekana sama bit tog elementarnog prava. Tako se ne može uopće govoriti o uspostavi bilo kakve, a kamo li pravedne ravnoteže između interesa države i interesa pojedinca u ovoj vrsti predmeta.

U obrazloženju navedene presude Muhammad i Muhammad protiv Rumunjske ESLJP navodi: »Sud se rukovodio dvama principima: prvim, što je više dostupnih informacija strancu ograničeno, to su više njegova procesna jamstva važnija, u cilju da se uravnoteži ograničenje njegovih postupovnih prava; drugim, gdje okolnosti slučaja ukazuju na posebno značajne posljedice za strančev položaj, uravnotežujući čimbenici (jamstva) sukladno tomu, moraju biti pojačana.«

ESLJP za ovu vrstu predmeta provodi test u dva koraka: prvi, u kojem ispituje jesu li nadležna tijela dostatno obrazložila navodna ograničenja, i drugi, u kojem ispituje jesu li nastale poteškoće dovoljno kompenzirane uravnotežujućim čimbenicima, uključujući postupovna jamstva.

Nitko ne negira da je država ta koja mora imati i ima pravo procjene možebitne opasnosti od određenih osoba, ali to pravo ne može ići toliko daleko da se zaniječe svako postupovno jamstvo takvih osoba.

Pravo na obaviještenost ne ispunjava se tek pukim navođenjem zakonske definicije ugrožavanja sigurnosti i zaštite nacionalnih interesa, već mora biti bar donekle konkretizirano da bi omogućilo strancu da shvati – opet u najopćenitijem smislu – zbog čega on predstavlja ugrozu za sigurnost ustavnog poretka i zaštitu nacionalnih interesa države u kojoj se nalazi ili čije državljanstvo traži.

Nasuprot navedenim načelnim stajalištima, u predmetima o kojima je Ustavni sud odlučivao sve restrikcije se podrazumijevaju i to sve do onih granica kada one negiraju samu bit postupovnih jamstava.

U svim ovim predmetima nisu ispoštivana elementarna postupovna prava podnositelja, pa slijedom toga smatram da je u svim ovim predmetima došlo do povrede prava podnositelja iz članka 1. Protokola br. 7 uz Konvenciju.

Zbog navedenih razloga ne podržavam odluku većine o odbijanju ustavnih tužbi podnositelja.

Zagreb, 28. listopada 2020.

Sutkinja
 Ingrid Antičević Marinović, v. r.