## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2927/2013 od 13. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2927/2013 od 13. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2635

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 13. studenoga 2014. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 12. Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (»Narodne novine« broj 98/12.).

II. Postupci pokrenuti zahtjevima za donošenje rješenja o izvedenom stanju koji su podneseni u razdoblju od 4. kolovoza 2012. do 6. rujna 2012., a nisu pravomoćno dovršeni do dana stupanja na snagu ove odluke, dovršit će se po pravilima propisanima člankom 39. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12.)

III. Ova odluka stupa na snagu prvi dan nakon njezine objave u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 5. Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (»Narodne novine« broj 98/12.), kao i Uredbe u cjelini.

II. Ova odluka i rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske donijela je 23. kolovoza 2012. Uredbu o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (u daljnjem tekstu: Uredba/12). Uredba/12 objavljena je u »Narodnim novinama« broj 98 od 29. kolovoza 2012., a stupila je na snagu 6. rujna 2012. Uredba/12 nakon toga nije mijenjana ni dopunjavana.

Uredba/12 donesena je na temelju članka 27. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama, koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 13. srpnja 2012. (»Narodne novine« broj 86/12.). Taj je zakon izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.). Za taj se zakon u ovoj odluci koristi kratica: ZoPNIZ/12.

2. Prvi Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama donio je Hrvatski sabor na sjednici 15. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 90/11.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ/11). Na temelju ZoPNIZ/11, Vlada Republike Hrvatske donijela je 25. kolovoza 2011. Uredbu o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (»Narodne novine« broj 101/11.; u daljnjem tekstu: Uredba/11).

Stupanjem na snagu ZoPNIZ/12 (4. kolovoza 2012.) prestao je važiti ZoPNIZ/11, a stupanjem na snagu Uredbe/12 (6. rujna 2012.) prestala je važiti Uredba/11.

3. Trgovačko društvo »Maraš« d.o.o., Vrsi (u daljnjem tekstu: predlagatelj), zastupano po direktoru Šimi Marašu, podnijelo je 20. svibnja 2013. prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom Uredbe/12 u cjelini, a osobito članaka 3. i 5.

Prijedlogom se traži ukidanje osporene Uredbe/12 te privremena obustava njezine primjene do donošenja odluke o prijedlogu. Predlagatelj, naime, smatra da bi za brojne investitore – vlasnike proizvodnih hala, zbog primjene osporene Uredbe/12 mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

II. SADRŽAJ OSPORENE UREDBE/12

4. Većina odredaba osporene Uredbe/12 iscrpljuje se u definiranju matematičkih izraza za izračun visine naknada za zadržavanje u prostoru nezakonito izgrađenih zgrada, to jest u određivanju obračunskih veličina i koeficijenata za taj izračun. Imajući u vidu prirodu predlagateljevih prigovora, Ustavni sud ocijenio je nesvrsishodnim u obrazloženju ovog rješenja navoditi dijelove Uredbe/12 koji su sadržani u obliku tablica.

4.1. Osporena Uredba/12 u relevantnim dijelovima glasi:

»Članak 1.

Ovom Uredbom propisuje se visina i način obračuna iznosa naknade, te detaljniji uvjeti plaćanja naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (u daljnjem tekstu: naknada), odnosno ozakonjenja te zgrade.

Članak 2.

Visina naknade za zgradu, odnosno za dio zgrade koji se ozakonjuje utvrđuje se ovisno o veličini, lokaciji (položaju u prostoru) i namjeni zgrade, te načinu plaćanja te naknade.

Naknada se utvrđuje, u pravilu, prema obujmu zgrade kao i za obračun komunalnog doprinosa, na način određen prema posebnom propisu, za cijelu ili dio nezakonito izgrađene zgrade koja se ozakonjuje.

Visina naknade za jednu zgradu, odnosno dio zgrade koji se ozakonjuje ne može biti niža od 500,00 kuna.

Članak 3.

Visina naknade utvrđuje se prema izrazu:

VN = Non x Lk

u kojem su:

VN – visina naknade (u kn)

Non – naknada po obujmu i namjeni (u kn)

Lk – koeficijent lokacije.

Članak 4.

Naknada po obujmu i namjeni (Non) utvrđuje se prema izrazu:

Non = No x Kn

u kojem su:

No – naknada po obujmu (u kn)

Kn – koeficijent namjene.

Ukoliko je iznos naknade po obujmu i namjeni (Non) utvrđen izračunom prema stavku 1. ovoga članka manji od 500,00 kuna, vrijednost te naknade (Non) određuje se u iznosu od 500,00 kuna.

Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, naknada po obujmu i namjeni (Non) za pomoćnu zgradu u funkciji osnovne zgrade koja ima jednu etažu i čija tlocrtna površina nije veća od 50 m² (članak 14. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', broj 86/2012) iznosi 500,00 kuna po zgradi.

Članak 5.

Naknada po obujmu (No) ovisno o veličini zgrade ili dijela zgrade koji se ozakonjuje utvrđuje se prema obujmu zgrade (m3) kao za obračun komunalnog doprinosa, prema posebnom propisu, na način da se obujam odnosno dijelovi obujma te zgrade (O1,2,3,4) iskazani u m3 množe s pripadajućom jediničnom vrijednosti naknade (Jn1,2,3,4) iskazanom u kn/m3, i to prema izrazu:

No = O1 x Jn1 + O2 x Jn2 + O3 x Jn3 + O4 x Jn4

U izrazu iz stavka 1. ovoga članka, dijelovi obujma zgrade (O1,2,3,4) i pripadajuće jedinične vrijednosti naknade (Jn1,2,3,4) utvrđuju se prema vrijednostima koje iznose kako slijedi:"

(…)« (Tablica izostavljena kao nepotrebna – op. Ustavni sud.)

Članak 6.

Koeficijent namjene (Kn) utvrđuje se ovisno o namjeni zgrade ili dijela zgrade koji se ozakonjuje, te iznosi kako slijedi:

(…)« (Tablica izostavljena kao nepotrebna – op. Ustavni sud.)

Ako se u zgradi nalaze prostori različite namjene iz stavka 1. ovoga članka, koeficijent namjene (Kn) utvrđuje se prema pretežitoj namjeni zgrade ili dijela zgrade koji se ozakonjuje, odnosno namjeni kojoj služi 50% i više neto površine prostora (površine poda bez zidova) te zgrade.

Članak 7.

Koeficijent lokacije (Lk) utvrđuje se ovisno o lokaciji zgrade, odnosno njezinom položaju u prostoru, te iznosi kako slijedi:

(…)« (Tablica izostavljena kao nepotrebna – op. Ustavni sud.)

Ako je nezakonito izgrađena zgrada smještena na granici područja, odnosno nalazi se na više područja iz stavka 1. ovoga članka, za tu zgradu primjenjuje se koeficijent lokacije (Lk) koji je veći.

Članak 8.

Naknada utvrđena u skladu s odredbama ove Uredbe može se platiti jednokratno ili obročnom otplatom ukoliko je njezin iznos veći od 1.500,00 kuna, u visini i na način određen rješenjem o naknadi.

Podnositelj zahtjeva prilikom podnošenja zahtjeva za ozakonjenje zgrade treba pisano navesti koji način plaćanja naknade odabire, odnosno izjasniti se da li naknadu namjerava platiti jednokratno ili obročno, s naznakom roka otplate. Ako se podnositelj pisano ne izjasni o načinu plaćanja naknade, odnosno ako je utvrđeni iznos naknade 1.500,00 kuna ili manje, upravno tijelo izdaje rješenje s jednokratnim plaćanjem.

Rok za jednokratno plaćanje naknade, odnosno kod obročne otplate rok plaćanja prvog obroka, iznosi 30 dana od dana izvršnosti rješenja.

Visina naknade i prikaz obračuna naknade te način i rok plaćanja utvrđen u skladu s odredbama ove Uredbe, sastavni su dio rješenja o naknadi. Kod obročnog načina plaćanja, sastavni dio rješenja o naknadi je i plan otplate obroka utvrđen u skladu s odredbama članka 11. ove Uredbe.

Članak 9.

Obvezniku kojem je nastupila izvršnost rješenja o naknadi, a nije izvršio jednokratno plaćanje ili uplatu prvog obroka naknade, nadležno tijelo će na njegov zahtjev i samo jednom, pod uvjetom da taj zahtjev podnese u roku 30 dana od dana izvršnosti rješenja, izmijeniti rješenje o naknadi i odrediti druge uvjete plaćanja u skladu s ovom Uredbom, koji ne mogu biti isti kao u prvom rješenju.

U slučaju iz stavka 1. ovoga članka, prvo rješenje o naknadi neće se izvršiti.

Članak 10.

Jednokratnim plaćanjem iz članka 8. stavka 1. ove Uredbe smatra se plaćanje cjelokupnog iznosa naknade utvrđene rješenjem putem jedne ili više uplata, koja obveza se utvrđuje u roku 30 dana od dana izvršnosti rješenja o naknadi.

Kod jednokratnog plaćanja naknade izvršene u roku iz stavka 1. ovoga članka, obvezniku se odobrava popust od 25% na visinu naknade utvrđenu izračunom u skladu s odredbama ove Uredbe, time da iznos naknade s obračunatim popustom ne može biti manji od 500,00 kuna po zgradi. Visina naknade bez popusta i iznos naknade s obračunatim popustom utvrđuje se u svakom rješenju s jednokratnim plaćanjem naknade.

Propuštanjem plaćanja cjelokupnog iznosa naknade s popustom u roku iz stavka 1. ovoga članka, neovisno o tome da li plaćanje nije izvršeno u dijelu ili u cijelosti te neovisno o razlozima neplaćanja, obveznik nema pravo na popust i obvezan je platiti visinu naknade utvrđenu izračunom bez popusta, sa zateznom kamatom koja se obračunava na dospjeli neplaćeni dio tog iznosa bez popusta.

Članak 11.

Obročna otplata odobrava se rješenjem o obračunu naknade na zahtjev podnositelja zahtjeva, odnosno vlasnika zgrade ako je njezin iznos veći od 1.500, 00 kuna.

Obročno plaćanje odobrava se na rok otplate do 5 godina ili najduže 60 mjeseci, u mjesečnim obrocima, uz plaćanje prvog obroka koji ne može biti niži od 5% ukupnog iznosa naknade, odnosno ne manji od 1.000,00 kuna.

Visina mjesečnih obroka utvrđuje se na način da se ukupan iznos naknade umanjen za prvi obrok raspodjeljuje po mjesecima otplate (na rok do 59 mjeseci) na jednake iznose, koji ne mogu biti manji od 300,00 kuna mjesečno.

Mjesečni obroci dospijevaju na naplatu odnosno plaćaju se do 20-tog u mjesecu za tekući mjesec, u skladu s planom otplate. Obveza plaćanja mjesečnih obroka počinje prvi kalendarski mjesec nakon mjeseca u kojem je rok dospijeća plaćanja prvog obroka.

Članak 12.

Postupci utvrđivanja naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru započeti na temelju Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', broj 90/2011) do stupanja na snagu ove Uredbe dovršit će se po odredbama Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru ('Narodne novine', broj 101/2011), odnosno po odredbama ove Uredbe u slučaju ako je to povoljnije za stranku po čijem je zahtjevu postupak započet ili ako to ona zatraži.«

III. MATERIJALNI ASPEKT UREĐENJA NAKNADE ZA ZADRŽAVANJE NEZAKONITO IZGRAĐENE ZGRADE U PROSTORU

1) Prigovori predlagatelja

5. Predlagatelj smatra da su Uredba/12, a osobito njezini članci 3. i 5., u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2., člankom 49. stavkom 2. i člankom 51. Ustava.

6. U prijedlogu navodi da je u Uredbi/11, kao osnovica za izračun naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (u daljnjem tekstu: naknada), bila propisana površina građevine izražena u m2. Međutim, Uredbom/12 za pravno i činjenično istu stvar izmijenila se osnovica obračuna u odnosu prema onoj koja je bila propisana Uredbom/11, te je to sada obujam građevine izražen u m3, uz uvođenje progresivne stope, što je vlasnike velikih zgrada, primjerice tvorničkih hala, dovelo u situaciju da bi trebali platiti naknadu i 30 puta veću od one koju su trebali platiti prema Uredbi/11.

Predlagatelj smatra da bi jedinična vrijednost naknade morala biti određena u jedinstvenoj stopi za sve zgrade u istoj zoni i iste namjene te neovisno o obujmu. Napominje da se prema Uredbi/12, primjerice, za vilu površine 1000 m2 plaća naknada u iznosu manjem od 30.000,00 kn, dok se za proizvodnu halu površine 3000 m2 plaća 950.000,00 kn (ili 31,6 puta više), iako je riječ o površini koja nije veća 31, već samo tri puta.

7. Prema mišljenju predlagatelja, zbog takvih učinaka Uredbe/12 dovedena je u pitanje jednakost svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) i jednakost položaja poduzetnika na tržištu (članak 49. stavak 2. Ustava). Naime, smatra da su uvođenjem modela izračuna propisanog Uredbom/12 napuštena navedena ustavna jamstva, koja su, prema njegovu stajalištu, bila implementirana u modelu izračuna naknada kakav je postojao prema prethodnoj Uredbi/11.

Također smatra da je dovedeno u pitanje načelo jednakosti i pravednosti u poreznom sustavu (članak 51. stavak 2. Ustava), budući da sporna naknada ima obilježja poreznog davanja.

2) Ocjena Ustavnog suda

8. Ustavni sud prvo utvrđuje da je člankom 27. ZoPNIZ/12 zakonodavac dao ovlaštenje Vladi Republike Hrvatske za donošenje uredbe radi uređenja visine i načina obračuna te radi razrade uvjeta plaćanja naknada. Članak 27. ZoPNIZ/12 glasi:

»Članak 27.

(1) Visinu i način obračuna iznosa naknade te detaljnije uvjete plaćanja naknade propisuje Vlada Republike Hrvatske uredbom.

(2) Visina naknade propisuje se ovisno o veličini, lokaciji (položaju u prostoru) i namjeni zgrade te načinu plaćanja naknade i drugim kriterijima.«

9. Ustavni sud dalje primjećuje da je Vlada Republike Hrvatske podrobno obrazložila razloge zbog kojih donosi Uredbu/12 i zbog kojih se opredijelila za model izračuna naknada koji predlagatelj svojim prijedlogom osporava. U obrazloženju Prijedloga Uredbe/12 između ostaloga se navodi:

»'Stara' Uredba o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru (NN br. 101/11) poznaje 10-tak različitih elemenata, odnosno kriterija i koeficijenata za izračun, a uz to je isti vezan na 'položajne zone i jedinične vrijednosti naknade' koje samostalno određuju svih 556 jedinica lokalne samouprave. Posljedica toga je da za 'istu' zgradu, ovisno o elementima izračuna, visina naknade se kreće u rasponu od preko 1 : 27. Ne samo da se radi o vrlo kompliciranom načinu, nego isti zahtijeva i angažman ogromnog upravnog aparata, odnosno svih jedinica lokalne samouprave u smislu da sve one moraju još odrediti spomenute 'položajne zone i jedinične vrijednosti naknade'.

Za razliku od toga, ovim Prijedlogom uredbe na vrlo jednostavan način se definira obračun odnosno način utvrđivanja visine naknade za ozakonjenje zgrade, koji omogućava svim zainteresiranim da sami mogu za svoj slučaj izračunati i utvrditi koliko će ih koštati naknada za legalizaciju njihove zgrade. Pri tome se naglašava da se ovaj Prijedlog utvrđivanja naknade isključivo vezuje na zgradu, a ne poznaje 'osobe' odnosno ne razlikuje vlasnike zgrada i ne zadire u pitanje vlasništva, obzirom da i Zakon izrijekom navodi da 'rješenje o izvedenom stanju nema pravnih učinaka na vlasništvo i druga stvarna prava na zgradi za koju je doneseno i zemljište na kojemu je ta zgrada izgrađena'.

Kalkulacija se svodi na jednostavno množenje nekoliko elemenata. Ali to množenje je ipak podijeljeno u dva dijela radi određenih limitiranih minimalnih iznosa, a kako bi se u konačnici dobila značajnija razlika u visini naknade diferencirana ovisno o lokaciji zgrade tj. njenom položaju u prostoru.

Osnovni parametar za izračun visine naknade za legalizaciju je, u pravilu, obujam zgrade u m3, isti kao i za obračun komunalnog doprinosa, a koji se utvrđuje na način određen posebnim pravilnikom. Taj element izračuna (obujam zgrade u m3) je poznata veličina, jer prema njemu jedinica lokalne samouprave i inače obračunava visinu komunalnog doprinosa za tu zgradu. Izuzetak od toga su pomoćne zgrade do 50 m2 koje su u funkciji glavne zakonito izgrađene zgrade, za koje se prema Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama niti obračunava niti plaća komunalni i vodni doprinos, i za te pomoćne zgrade umjesto izračunatog iznosa u odnosu na obujam određenje fiksni iznos koji se uvrštava u završnu formulu. ...

Uz to, Prijedlogom uredbe daje se mogućnost da obveznik plaćanja naknade, nakon što mu je izdano rješenje o naknadi, što znači kad dobije konkretno rješenje, vidi iznos naknade i sagleda svoje financijske mogućnosti, može prije dospijeća plaćanja odnosno najkasnije u roku 30 dana od izvršnosti tog rješenja zatražiti od nadležnog upravnog tijela drugo rješenje s izmijenjenim uvjetima plaćanja, u kojem slučaju se prvo rješenje ne izvršava. Ovakva mogućnost izmjene rješenja i uvjeta plaćanja prije nego istekne rok dospijeća, cijeni se razumnim obzirom da se njime potencijalno sprječava niz mogućih postupaka ovrhe odnosno provođenja prisilne naplate te naknade, a koji u osnovi bi mogli biti bespotrebni.«

9.1. Sukladno tome, Ustavni sud utvrđuje da je Vlada Republike Hrvatske za donošenje Uredbe/12 dala ozbiljne, dostatne i relevantne razloge. Nesporno je i postojanje legitimnog cilja za njezino donošenje, koji proizlazi iz cilja zbog kojeg je donesen sam ZoPINZ/12 (v. rješenje Ustavnog suda broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014.) Osim toga, obračunske veličine i koeficijenti koje je Vlada Republike Hrvatske propisala osporenom Uredbom/12 pojednostavljuju obračun smanjenjem broja parametara, smanjuju angažman i troškove upravnih tijela, a donose i viši stupanj ravnomjernosti i pravednosti u obračunavanju i naplati naknada.

9.2. Ustavni sud ne može prihvatiti tvrdnju predlagatelja da se prava i obveze adresata Uredbe/12, vezani uz plaćanje naknade, ne smiju mijenjati usporedi li ih se s pravima i obvezama koje su imali adresati Uredbe/11.

Zakonodavac je 2012. godine donio novi ZoPNIZ/12, koji je stupio na snagu 4. kolovoza 2012., i time je ZoPNIZ/11 prestao važiti. Sukladno tome, stupanjem na snagu ZoPNIZ/12 počela su vrijediti nova zakonska pravila za pravno područje koje je predmet njegova uređenja. Ustavni sud u tom smislu podsjeća da članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. U tom je smislu nesporno da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje postupanja s nezakonito izgrađenim zgradama radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održivo prostorno uređenje zemlje, što uključuje i propisivanje drugačijih mjerila za određivanje naknade, koja Vlada Republike Hrvatske treba poštovati pri svom uredbenom djelovanju.

Tako je člankom 17. stavkom 6. ZoPNIZ/11 zakonodavac ovlastio Vladu Republike Hrvatske da Uredbom/11 propiše »način obračuna naknade te pokazatelje s vrijednostima bodova i koeficijenata na temelju kriterija za ocjenjivanje utjecaja nezakonito izgrađene zgrade na prostor, vrijednosti općih korektivnih koeficijenata i dopunskih korektivnih koeficijenata za umanjenje iznosa naknade te najmanju i najveću vrijednost u kunama jediničnih iznosa za položajne zone«.

S druge strane, člankom 27. ZoPNIZ/12 zakonodavac je ovlastio Vladu Republike Hrvatske da Uredbom/11 uredi »visinu i način obračuna iznosa naknade te detaljnije uvjete plaćanja naknade« pri čemu je Vlada Republike Hrvatske dužna visinu naknade propisati »ovisno o veličini, lokaciji (položaju u prostoru) i namjeni zgrade te načinu plaćanja naknade i drugim kriterijima«.

Zaključno, zbog činjenice da ZoPNIZ/11 i ZoPNIZ/12 različito uređuju isto pravno područje, a Uredba/11 i Uredba/12 samo su provedbeni i prateći akti tih zakona koji moraju ostati u granicama što ih određuju više (zakonske) pravne norme, Uredba/11 i Uredba/12 ne mogu se sagledavati s aspekta nejednakog međusobnog pravnog položaja njihovih adresata, odnosno s aspekta kršenja jednakosti i pravednosti u poreznom sustavu (s obzirom da naknada iz Uredbe/11 nema, a naknada iz Uredbe/12 navodno ima obilježja poreznog davanja), kako to smatra predlagatelj.

10. Prema ocjeni Ustavnog suda, ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje Uredbe/12 u kontekstu tih predlagateljevih prigovora. Uredba/12 u tom smislu nije u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2., člankom 49. stavkom 2. i člankom 51. Ustava.

11. Sukladno članku 43. stavcima 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud donio je rješenje o neprihvaćanju prijedloga kad je riječ o materijalnom aspektu uređenja naknade u Uredbi/12 (točka I. izreke rješenja).

11.1. S obzirom na navedeno, Ustavni sud nije razmatrao prijedlog predlagatelja za donošenje rješenja o privremenoj obustavi primjene osporene Uredbe/12.

IV. PRIJELAZNA ODREDBA UREDBE/12

1) Prigovori predlagatelja

12. Predlagatelj smatra da je članak 12. Uredbe/12 u nesuglasnosti sa sljedećim ustavnim odredbama: člankom 3. (najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske), člankom 5. (načelo ustavnosti i zakonitosti) i člankom 14. stavkom 2. (načelo jednakosti svih pred zakonom).

Uredbom/12, kako navodi predlagatelj, pojedini vlasnici velikih zgrada dovedeni su u situaciju da bi trebali platiti naknadu i 30 puta veću od one koju su trebali platiti prema Uredbi/11, i to samo zbog toga što na dan stupanja na snagu Uredbe/12 (6. rujna 2012.) još nisu bili podnijeli zahtjev za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađene zgrade, ali to nisu ni bili dužni učiniti jer im je ZoPNIZ/11 omogućavao da zahtjev podnesu do 31. prosinca 2012. Međutim, četiri (4) mjeseca prije isteka roka iz ZoPNIZ/11, nova (osporena) Uredba/12 »naprasno« je taj rok prekinula, odnosno skratila do datuma 6. rujna 2012.

12.1. Predlagatelj se poziva na članak 7. ZoPNIZ/11, koji je glasio:

»Članak 7.

(1) Postupak za donošenje rješenja o izvedenom stanju pokreće se na zahtjev stranke koji se predaje nadležnom upravnom tijelu.

(2) Zahtjev iz stavka 1. ovoga članka podnosi se najkasnije do 31. prosinca 2012. i po proteku toga roka ne može se više podnijeti.

(3) Zahtjev za donošenje rješenja o izvedenom stanju podnesen nakon 31. prosinca 2012. odbacuje se rješenjem.«

Ukratko, predlagatelj smatra da su legitimna očekivanja dijela građana koji su nezakonito gradili u razdoblju između 1968. i 2011., a do 6. rujna 2012. nisu podnijeli zahtjev iz članka 7. ZoPNIZ/11, osporenom Uredbom/12 »izigrana«, jer je Uredba/12 stupila na snagu prije zadnjeg roka za podnošenje zahtjeva koji je propisao ZoPNIZ/11 (31. prosinca 2012.).

2) Ocjena Ustavnog suda

13. Ustavni sud prvo primjećuje da se prema ZoPNIZ/11 postupak za ozakonjenje zgrade pokretao jednim zahtjevom (u kojem je podnositelj trebao pisano navesti koji način plaćanja naknade odabire), ali su se u samom postupku donosila dva rješenja: prvo se, po službenoj dužnosti, donosilo rješenje o naknadi, a nakon toga se izdavalo rješenje o izvedenom stanju za nezakonito izgrađene zgrade (riječ je o rješenju kojim se nezakonito izgrađena zgrada ozakonjuje), ali samo ako je podnositelj zahtjeva prije toga platio naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, odnosno prvi obrok naknade u slučaju obročne otplate (članak 16. ZoPNIZ/11).

14. Ustavni sud dalje primjećuje da predlagatelj osporava prijelaznu odredbu Uredbe/12, a ne uočava da je sam ZoPNIZ/12, a ne Uredba/12, propisao prijelazni pravni režim između dvaju zakonodavnih razdoblja (to jest pravila o tome koji će se propisi primjenjivati na rješavanje tzv. zatečenih predmeta, što znači predmeta u kojima su stranke započele postupke podnošenjem zahtjeva po starom zakonu, ali ti zahtjevi do stupanja na snagu novog zakona još nisu bili riješeni). Članak 39. stavci 1. i 2. ZoPNIZ/12 glasi:

»Članak 39.

(1) Postupci započeti po odredbama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', br. 90/11.) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka postupci započeti po odredbama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', br. 90/11.) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama ovoga Zakona i propisima donesenim na temelju ovoga Zakona ako je to povoljnije za stranku po čijem je zahtjevu postupak započet ili ako to ona zatraži.

(...)«

14.1. Istodobno, Uredba/12 propisala je prijelazni pravni režim između dvaju uredbodavnih razdoblja (Uredbe/11 i Uredbe/12). Ustavni sud dužan je primijetiti, međutim, da je Uredba/12 to učinila izdvojeno za postupke utvrđivanja naknade, kao da su se ti postupci pokretali posebnim zahtjevima, a ne po službenoj dužnosti u okviru zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju (v. točku 13. obrazloženja ove odluke i rješenja). Članak 12. Uredbe/12 glasi:

»Članak 12.

Postupci utvrđivanja naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru započeti na temelju Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', broj 90/2011) do stupanja na snagu ove Uredbe dovršit će se po odredbama Uredbe o naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru ('Narodne novine', broj 101/2011), odnosno po odredbama ove Uredbe u slučaju ako je to povoljnije za stranku po čijem je zahtjevu postupak započet ili ako to ona zatraži.«

Iz navedenog je razvidno da je Uredba/12 uredila prijelazni pravni režim između dvaju uredbodavnih razdoblja tako što je postupke utvrđivanja naknade izdvojila i za njih propisala drugačiji prijelazni režim od onog koji je bio propisan člankom 39. stavcima 1. i 2. ZoPNIZ/12 za sve »postupke započete po odredbama« ZoPNIZ/11 (u koje nesporno pripada i postupak utvrđivanja naknade).

Ustavni sud primjećuje da je Uredba/12 time otvorila mogućnost arbitrarnog postupanja nadležnih tijela s obzirom da ostaje nejasno što bi značio »započeti postupak određivanja naknade« u situaciji kad se rješenje o naknadi donosi po službenoj dužnosti na temelju i u okviru zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju.

Nadalje, razlika između zakonskog i uredbenog uređenja osobito je vidljiva kod propisivanja rokova: uredbodavac je zakonsku odredbu »do stupanja na snagu ovoga Zakona« (to jest do 4. kolovoza 2012.) zamijenio odredbom »do stupanja na snagu ove Uredbe« (to jest do 6. rujna 2012.), kao da zakonski rok koji je propisao članak 39. stavci 1. i 2. ZoPNIZ/12 uopće ne postoji, iako taj rok uredba mora poštovati jer je ona u odnosu na zakon subordinirani provedbeni propis. Time je člankom 12. Uredbe/12 derogirano pravilo iz članka 39. stavaka 1. i 2. ZoPNIZ/12, kao propisa više pravne snage uz koji bi Uredba/12 trebala biti i egzistencijalno i sadržajno vezana.

14.2. Riječ je o ozbiljnoj nezakonitosti koja narušava hijerarhiju pravnih propisa, kako je to propisano člankom 5. stavkom 1. Ustava koji glasi: »U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.« Takvo postupanje uredbodavca nije prihvatljivo u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava jer – osim izravnog narušavanja hijerarhije pravnih propisa, koju zahtijeva članak 5. stavak 1. Ustava – narušava i pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, kao i pravnu izvjesnost koja mora proizlaziti iz zakona koje donosi Hrvatski sabor.

15. Sukladno tome, zbog nedopustivog odstupanja od ustavnog zahtjeva za suglasnošću uredbe za zakonom, Ustavnom sudu nije preostalo drugo nego da ukine članak 12. Uredbe/12 zbog njegove nesuglasnosti s člancima 3. i 5. Ustava i člankom 39. stavcima 1. i 2. ZoPNIZ/12 (točka I. izreke odluke).

15.1. Kad je riječ o točki II. izreke odluke, Ustavni sud postupio je u skladu s člankom 58. stavkom 5. Ustavnog zakona, koji glasi:

»Članak 58.

(...)

(5) U postupcima u kojima o pravnoj stvari, do dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda kojom se ... ukida drugi propis ili pojedina njihova odredba, nije pravomoćno odlučeno, a taj se ... drugi propis neposredno primjenjuje u toj pravnoj stvari, ... ukinuti drugi propis ili njihova ukinuta ... odredba neće se primjenjivati od dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda.«

Sukladno članku 58. Ustavnog zakona, Ustavni sud je u točki II. izreke odredio koji će se propisi, nakon ukidanja članka 12. Uredbe/12, primjenjivati na zahtjeve za donošenje rješenja o izvedenom stanju koji su bili podneseni od 4. kolovoza 2012. do 6. rujna 2012.: svi takvi postupci, uključujući postupke utvrđivanja naknade, ako nisu već pravomoćno dovršeni do dana stupanja na snagu ove odluke, dovršit će se prema pravilima propisanima u članku 39. ZoPNIZ/12.

16. Ustavni sud dalje primjećuje da predlagatelj smatra kako je rok za podnošenje zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju na temelju ZoPNIZ/11 morao biti još duži od onoga koji je (nezakonito) produljen člankom 12. Uredbe/12, to jest da se morao produljiti sve do 31. prosinca 2012., neovisno o tome što je novi ZoPNIZ/12 stupio na snagu 4. kolovoza 2012. To svoje stajalište zasniva na članku 7. ZoPNIZ/11, koji je propisao da je krajnji rok za podnošenje zahtjeva 31. prosinca 2012. Stoga predlagatelj ističe da su očekivanja, i njegova i svih osoba u njegovoj situaciji, izigrana jer su smatrali da za podnošenje zahtjeva imaju vremena do 31. prosinca 2012.

17. Iz činjenice da je stari ZoPNIZ/11 propisivao rok za podnošenje zahtjeva do 31. prosinca 2012., pa da pojedine osobe do stupanja na snagu novog ZoPNIZ-a (4. kolovoza 2012.) još nisu podnijele zahtjev jer su smatrale da za to imaju vremena do kraja godine, ne mogu se izvoditi nikakva legitimna očekivanja tih osoba da bi se i na njih imale primijeniti odredbe starog ZoPNIZ/11 i stare Uredbe/11 ako su do 31. prosinca 2012. takav zahtjev podnijeli.

S aspekta ustavnih zahtjeva, relevantna je činjenica da ni predlagatelj, a ni sve druge osobe u njegovoj situaciji, za vrijeme važenja ZoPNIZ/11 nisu stekli svojstvo podnositelja zahtjeva odnosno stranaka u postupcima legalizacije nezakonite gradnje u smislu ZoPNIZ/11.

Te osobe, prema tome, mogu biti adresati samo novog ZoPNIZ/12 (i nove Uredbe/12). Uređeni pravni poredak ne može funkcionirati po principu priznavanja prava po starim zakonima osobama koje su mogle, ali nisu iskoristile procesne mogućnosti što su ih pružali ti zakoni za vrijeme dok su važili. Pa i kad se novim zakonom prekida rok za podnošenje zahtjeva propisan starim zakonom (za koju mjeru Ustavni sud prihvaća da pod određenim okolnostima može biti opravdana s aspekta javnog interesa, iako samo iznimno), uređeni pravni poredak ne funkcionira po principu priznavanja prava po starom zakonu svom tom neodređenom broju nominalno nepoznatih osoba koje su navodno ispunjavale zakonske uvjete za priznavanje određenog prava, ali do prekida roka nisu zatražile njegovo ostvarenje.

18. Ustavni sud na kraju ponavlja da su stupanjem na snagu novog ZoPNIZ/12 počela vrijediti nova zakonska pravila za pravno područje koje je predmet njegova uređenja (v. točku 9.2. obrazloženja ove odluke i rješenja). S obzirom da je riječ o dvije zasebne skupine regulatornih mjera (ZoPNIZ/11 i Uredba/11, odnosno ZoPNIZ/12 i Uredba/12), to jest o dva odvojena normativna uređenja pravnog područja ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, »poveznicu« među tim dvama uređenjima mogu činiti samo zakonske pravne norme prijelaznog karaktera (prijelazne odredbe) sadržane u ZoPNIZ/12.

U tom je smislu članak 39. ZoPNIZ/12 propisao da će se postupci započeti po odredbama starog ZoPNIZ/11 dovršiti po odredbama ZoPNIZ/11, osim iznimno, ako same stranke (podnositelji zahtjeva) ne zatraže da se njihov zahtjev riješi po odredbama novog ZoPNIZ/12 ili ako bi to za njih objektivno bilo povoljnije.

Ustavni sud utvrđuje da je propisani prijelazni pravni režim između dvaju zakonodavnih razdoblja u cijelosti u skladu s Ustavom. Štoviše, riječ je o primjeru uređenja prijelaznog pravnog režima koji izrazito ide u korist stranaka, što Ustavni sud ocjenjuje dobrodošlim. Za bilo kakve prigovore takvom prijelaznom pravnom režimu nema mjesta.

19. Objava odluke i rješenja (točka II. izreke rješenja) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2927/2013

Zagreb, 13. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 139/2014-2635