### NN 83/2023 (21.7.2023.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2826/2023 od 11. srpnja 2023.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1333

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 11. srpnja 2023. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 51. stavak 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19., 80/22. i 16/23.) u dijelu koji glasi: »koja ne obnaša pravosudnu dužnost«, i članak 56. stavak 1. tog zakona u dijelu koji glasi: »koji ne obnašaju pravosudnu dužnost«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor donio je Zakon o Državnom sudbenom vijeću (u daljnjem tekstu: ZoDSV) na sjednici održanoj 1. listopada 2010. ZoDSV je objavljen u »Narodnim novinama« broj 116 od 13. listopada 2010., a stupio je na snagu 21. listopada 2010., osim članaka 51. i 56. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2013.

ZoDSV je nakon toga mijenjan odnosno dopunjavan dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 57/11.; stupio na snagu 2. lipnja 2011.);

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 130/11.; stupio na snagu 24. studenoga 2011.).

Zatim je Ustavni sud, odlukom broj: U-I-5991/2012 od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 13/13.), ukinuo članke 71. stavak 2. i 74. stavak 2. ZoDSV-a.

Nakon toga ZoDSV je mijenjan odnosno dopunjavan još pet puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 28/13.; stupio na snagu 14. ožujka 2013.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 82/15.; stupio na snagu 1. rujna 2015.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 67/18.; stupio na snagu 1. rujna 2018.);

– Zakonom o izmjeni Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 126/19.; stupio na snagu 1. siječnja 2020.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 80/22.; stupio na snagu 19. srpnja 2022., osim članka 28., koji je stupio na snagu 1. siječnja 2023.; u daljnjem tekstu: ZIDZoDSV/22).

Konačno, odlukom (i rješenjem) broj: U-I-5197/2022 od 7. veljače 2023. (»Narodne novine« broj 16/23.), Ustavni sud ukinuo je članak 62. stavak 2. točku 9. ZoDSV-a.

2. U predmetu broj: U-I-2938/2011 i dr. (www.usud.hr), u povodu sedam prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom većeg broja odredaba ZoDSV-a, među njima i članka 51. odnosno 56., Ustavni sud donio je 23. travnja 2018. rješenje s izrekom koja glasi:

»I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 51. stavaka 2., 3. i 4., 55. stavka 2., 56. stavka 1., 60. stavka 2., 62. stavka 2. točke 8., 72. stavka 2., 78. stavka 2., 82., 83. stavka 4., 84. stavka 1., 85. stavka 3. točke 1. i stavka 7., 87. stavaka 4. i 5. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine' broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13. i 82/15.).

II. Obustavlja se postupak u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 54. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine' broj 116/10. i 57/11.).

III. Odbacuju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 56. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine' broj 116/10.) i članka 19. stavka 9. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine' broj 28/13.).«

3. U predmetu broj: U-I-3345/2018, U-I-1217/2019, u povodu dvaju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom stavaka 1., 2., 3., 4., 5., 6. i 7. članka 56. ZoDSV-a, a ocijenivši da se supstancijalno osporavaju samo dijelovi stavaka 5. i 6. članka 56. ZoDSV-a, Ustavni sud donio je 4. veljače 2020. rješenje (www.usud.hr) s izrekom koja glasi:

»Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 56. stavaka 5. i 6. Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine' broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15. i 67/18.).«

4. Ustavnom sudu podnesen je 24. svibnja 2023. prijedlog predlagatelja Borne Vinceka iz Molvi (u daljnjem tekstu: predlagatelj), kojeg zastupa Zoran Švaco, odvjetnik iz Koprivnice, a kojim se predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 51. stavka 2. i članka 56. stavka 1. ZoDSV-a.

Predlagatelj je ujedno podnio i prijedlog za donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

5. Na temelju članka 54. Ustavnog zakona Ustavni sud ovlašten je ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom odnosno suglasnost drugih propisa s Ustavom i zakonom i u slučaju kada je određeni zakon ili drugi propis već ranije bio predmetom ustavnosudske ocjene, kao što je to slučaj s člancima 51. i 56. ZoDSV-a.

Međutim, u konkretnom slučaju podnositelj ukazuje na izmjene odnosno dopune članka 51. odnosno 56. ZoDSV-a koje su učinjene ZIDZoDSV-om/22 (člancima 6. i 10.), a slijedom čega osporeni dijelovi članka 51. odnosno 56. ZoDSV-a u recentnom sadržaju nisu ranije bili predmet ustavnosudske ocjene.

6. Stoga, na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je od Ministarstva pravosuđa i uprave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) i dobio je očitovanje o navodima podnesenog prijedloga (klasa: 011-02/23-08/08, urbroj: 514-03-02-01/01-23-02 od 19. lipnja 2023.).

7. Ustavni sud izvršio je uvid i u obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću, koji je Vlada Republike Hrvatske podnijela Hrvatskom saboru 15. lipnja 2022. (P.Z. 280), kao i u amandman Kluba zastupnika SDP-a u Hrvatskom saboru, podnesen 29. lipnja 2022. u odnosu na predloženi članak 6., kojim se mijenja članak 51. ZoDSV-a.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

8. Članak 51. ZoDSV-a do stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/22 glasio je u cjelini:

»Članak 51.

(1) Za suca može biti imenovana osoba koja je hrvatski državljanin.

(2) Za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda može biti imenovana osoba koja je završila Državnu školu za pravosudne dužnosnike odnosno koja već obnaša pravosudnu dužnost.

(3) Za suca županijskog suda može biti imenovana osoba koja je radila kao pravosudni dužnosnik najmanje deset godina.

(4) Za suca Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske, Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske može biti imenovana osoba koja je radila kao pravosudni dužnosnik najmanje dvanaest godina.

(5) Za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske može biti imenovana osoba koja je najmanje 15 godina radila kao pravosudni dužnosnik, isto toliko godina bila odvjetnik, javni bilježnik, sveučilišni profesor pravnih znanosti koji ima položen pravosudni ispit i najmanje 15 godina radnog iskustva nakon položenog pravosudnog ispita i ugledni pravnik s položenim pravosudnim ispitom i najmanje 20 godina radnog iskustva, koji se dokazao svojim stručnim radom na određenom pravnom području, kao i stručnim i znanstvenim radovima.«

8.1. Člankom 6. ZIDZoDSV-a/22 propisano je (predmet osporavanja istaknuo Ustavni sud):

»Članak 6.

U članku 51. stavak 2. mijenja se i glasi:

'(2) Za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda može biti imenovana osoba koja je završila Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koja ne obnaša pravosudnu dužnost.'.«

9. Članak 56. ZoDSV-a do stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/22 glasio je u cjelini:

»Članak 56.

(1) Kada Vijeće za suca općinskog, trgovačkog ili upravnog suda imenuje kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike, izbor mora biti utemeljen na završnoj ocjeni koju su kandidati ostvarili u Državnoj školi i ostvarenim bodovima na razgovoru s kandidatima.

(2) Kada Vijeće za suce imenuje kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike, a završnu ocjenu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike ostvarili su na temelju različitih mjerila, vrijednost završne ocjene tih kandidata usklađuje se tako da se završna ocjena svakog kandidata pomnoži koeficijentom koji se izračunava tako da se najviša moguća završna ocjena prema propisima koji su važili u vrijeme prijave na oglas o slobodnom sudačkom mjestu podijeli najvišom mogućom završnom ocjenom koju je prema važećim propisima kandidat mogao ostvariti u vrijeme njegova ocjenjivanja.

3) Kada u postupku imenovanja sudaca općinskih, trgovačkih ili upravnih sudova sudjeluje osoba koja već obnaša pravosudnu dužnost, ocjena obnašanja dužnosti množi se koeficijentom dva.

(4) Na temelju završnih ocjena u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike odnosno ocjene obnašanja dužnosti iz stavka 3. ovoga članka Vijeće utvrđuje redoslijed kandidata koji se objavljuje na internetskim stranicama Vijeća.

(5) Na razgovor pred Vijećem pozivaju se kandidati prema utvrđenom redoslijedu iz stavka 4. ovoga članka. Kandidatima se postavljaju pitanja koja se odnose na njihov dosadašnji rad i aktivnosti, a na temelju kojih se može utvrditi njihov osjećaj za pravdu, sposobnost primjerenog i odgovornog obnašanja dužnosti te njihova motiviranost za obnašanje dužnosti. Kandidati na razgovoru mogu ostvariti najviše 15 bodova. Bodovi se dodjeljuju neposredno nakon razgovora sa svakim pojedinim kandidatom.

(6) Zbrajanjem broja bodova ostvarenog završnom ocjenom odnosno ocjenom obnašanja dužnosti i na razgovoru Vijeće utvrđuje redoslijed kandidata koji se objavljuje na internetskim stranicama Vijeća. Vijeće će imenovati suce između najviše 10 kandidata koji su ostvarili najveći broj bodova, s tim da razlika između izabranog kandidata i kandidata s najvećim brojem bodova ne smije biti veća od deset bodova.

(7) Prije donošenja odluke o imenovanju Vijeće kandidate iz stavka 6. ovoga članka upućuje na psihološko testiranje radi utvrđenja sposobnosti za obnašanje sudačke dužnosti. Pravila o sadržaju psihološkog testiranja donosi Vijeće. Za suca se ne može imenovati kandidat koji ne zadovolji na psihološkom testiranju.

(8) Za kandidate s najvećim brojem bodova Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere. Zahtjev se podnosi za onoliko kandidata koliko se sudaca imenuje.

(9) Na temelju izvješća o rezultatu sigurnosne provjere nadležne sigurnosno-obavještajne agencije Vijeće donosi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka.

(10) U slučaju da kandidat iz stavka 8. ovog članka odbije dati suglasnost za provođenje sigurnosne provjere ili se u odnosu na tog kandidata utvrdi postojanje sigurnosnih zapreka, Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu sigurnosne provjere kandidata koji je ostvario sljedeći najveći broj bodova.

(11) Sigurnosna provjera provodi se sukladno Zakonu o sigurnosnim provjerama.«

9.1. Člankom 10. ZIDZoDSV-a/22 propisano je (predmet osporavanja istaknuo Ustavni sud):

»Članak 10.

Članak 56. mijenja se i glasi:

'(1) Za suca općinskog, trgovačkog ili upravnog suda mogu se imenovati kandidati koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koji ne obnašaju pravosudnu dužnost.

(2) U odnosu na kandidate iz stavka 1. ovoga članka koji su primljeni u državnu službu na neodređeno vrijeme i raspoređeni na radno mjesto savjetnika u pravosudnim tijelima izbor mora biti utemeljen na ocjeni rada u svojstvu savjetnika, završnoj ocjeni koju su ostvarili u Državnoj školi i ostvarenim bodovima na razgovoru s Vijećem, a u odnosu na kandidate koji su Državnu školu završili polaganjem završnog ispita na broju bodova ostvarenih na završnom ispitu u Državnoj školi i ostvarenim bodovima na razgovoru s Vijećem.

(3) Ocjenu rada savjetnika u pravosudnim tijelima u svrhu sudjelovanja u postupku imenovanja sudaca utvrđuje čelnik pravosudnog tijela u koje su raspoređeni na zahtjev Vijeća sukladno metodologiji ocjenjivanja rada sudskih savjetnika odnosno metodologiji ocjenjivanja rada državnoodvjetničkih savjetnika, a na temelju ocjenjivanja rada kandidati mogu ostvariti najviše 100 bodova.

(4) Protiv odluke o ocjeni iz stavka 3. ovoga članka kandidat ima pravo u roku od osam dana od dana dostave izjaviti žalbu predsjedniku neposredno višeg suda odnosno neposredno višem državnom odvjetniku, koji su o žalbi dužni odlučiti u roku od 15 dana od dana zaprimanja.

(5) Kada Vijeće za suce imenuje kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike, a završnu ocjenu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike ostvarili su na temelju različitih mjerila, vrijednost završne ocjene tih kandidata usklađuje se tako da se završna ocjena svakog kandidata pomnoži koeficijentom koji se izračunava tako da se najviša moguća završna ocjena prema propisima koji su važili u vrijeme prijave na oglas o slobodnom sudačkom mjestu podijeli najvišom mogućom završnom ocjenom koju je prema važećim propisima kandidat mogao ostvariti u vrijeme njegova ocjenjivanja.

(6) Na temelju ocjene rada savjetnika u pravosudnim tijelima i završne ocjene u Državnoj školi odnosno broja bodova na završnom ispitu u Državnoj školi Vijeće utvrđuje redoslijed kandidata koji se objavljuje na mrežnim stranicama Vijeća.

(7) Metodologiju ocjenjivanja rada sudskih savjetnika donosi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

10. U podnesenom prijedlogu navodi se sljedeće:

»3. Prema pravnom shvaćanju predlagatelja, osporavane odredbe nisu u suglasnosti s odredbom članka 55. Ustava kojim je Ustav, prihvaćajući standarde jamstva ljudskih prava utvrđenih međunarodnim dokumentima, odredio da svatko ima pravo na rad i slobodu rada te da svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost. To pravo je izrijekom zajamčeno brojnim međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima, među ostalima i Poveljom Europske Unije o temeljnim pravima koja u članku 15. navodi da svatko ima pravo na rad i na obavljanje slobodno izabranog ili prihvaćenog zanimanja.

4. Citirane odredbe su suprotne i zaštiti diskriminacije iz članka 14. Ustava, jer se neobrazloženo i neosnovano onemogućuje pravosudnim dužnosnicima zaposlenim u državnom odvjetništvu kandidirati se i biti imenovanim za suca općinskog, trgovačkog ili upravnog suda.

5. Hrvatski sabor je na temelju članka 89. Ustava Republike Hrvatske, donio Odluku o proglašenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnom sudbenom vijeću, koji je Hrvatski Sabor donio na sjednici 1. srpnja 2022. Odluka je proglašena 6. srpnja 2022., a objavljena u Narodnim Novinama broj 80/2022 od 11. srpnja 2022. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (NN 80/2022) stupio je na snagu 11.07.2022. godine (pravilno: 19. srpnja 2022. – op. Ustavnog suda) te je člankom 6. preinačen članak 51. stavak 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (dalje: Zakon) dok je člankom 10. dopunjen članak 56. Zakona.

6. Članak 51. prošao je kroz brojne izmjene od donošenja Zakona 2010. godine te su se time mijenjali i uvjeti koje osobe moraju ispunjavati kako bi mogle biti imenovane za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda. Međutim, do sada nijednom izmjenom nije postojalo ograničenje kojim bi se osobama koje već obnašaju pravosudnu dužnost onemogućilo kandidaturu za suca.

7. Verzijom Zakona iz 2018. godine (NN 67/18) članak 51. st. 2. glasio je: Za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda može biti imenovana osoba koja je završila Državnu školu za pravosudne dužnosnike odnosno koja već obnaša pravosudnu dužnost. Iz odredbe je razvidno da ona nije zabranjivala pravosudnim dužnosnicima imenovanje na mjesta suca već je omogućavala da pravosudni dužnosnici ne moraju ponovno polagati Državnu školu za pravosudne dužnosnike.

8. Članak 56. Zakona do sada u niti jednoj izmjeni nije sadržavao stavak 1. kakav je usvojen najnovijim izmjenama. Štoviše, upravo članak 56. sadržavao je kriterije koje su osobe koje već obnašaju pravosudnu dužnost trebale ispunjavati i na koji način se u tom slučaju vršilo bodovanje. U najnovijoj izmjeni kriteriji u članku 56. odnose se isključivo na savjetnike u pravosudnim tijelima te su stoga pravosudni dužnosnici zaposleni u državnom odvjetništvu u potpunosti izostavljeni.

9. Zakonom o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (NN 10/99, 25/00, 01/01, 30/01, 59/01, 114/01, 116/01, 64/02, 153/02, 154/02, 17/04, 08/06, 142/06, 34/07, 134/07, 146/08, 155/08, 39/09, 155/09, 14/11, 154/11, 12/12, 143/12, 100/14, 147/14, 120/16, 16/19), u članku 1. navodi da su pravosudni dužnosnici: u sudovima: predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske, suci Vrhovnog suda Republike Hrvatske, predsjednik Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, suci Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, predsjednik Visokoga trgovačkog suda Republike Hrvatske, suci Visokoga trgovačkog suda Republike Hrvatske, predsjednik Visokoga prekršajnog suda Republike Hrvatske, suci Visokoga prekršajnog suda Republike Hrvatske, predsjednici županijskih sudova, suci županijskih sudova, predsjednici upravnih sudova, suci upravnih sudova, predsjednici trgovačkih sudova, suci trgovačkih sudova, predsjednici općinskih sudova, suci općinskih sudova, predsjednici prekršajnih sudova, suci prekršajnih sudova te u državnim odvjetništvima: glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske, zamjenici glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske, ravnatelj Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, zamjenici ravnatelja Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, županijski državni odvjetnici, zamjenici županijskih državnih odvjetnika, općinski državni odvjetnici i zamjenici općinskih državnih odvjetnika.

10. Sukladno navedenom, pojam pravosudni dužnosnik ne obuhvaća samo dužnosnike u sudovima, već i dužnosnike u državnom odvjetništvu. Izmjenom članka 51. st. 2. i uvođenjem članka 56. st. 1. pravosudni dužnosnici zaposleni u državnom odvjetništvu nemaju mogućnost biti imenovani za suca općinskog, trgovačkog ili upravnog suda. Time se znatno smanjuje broj osoba koje mogu biti imenovane za suca, a osim toga u pravilu se radi o osobama koje već imaju dugogodišnje iskustvo rada u pravosuđu pa nije jasno zašto bi se takvim osobama onemogućilo imenovanje za suca.

11. Relevantna judikatura međunarodnih sudova posebice Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije nedvojbeno potvrđuje da svako ograničavanje nekog zajamčenog ljudskog prava i/ili slobode (uključujući pravo na rad i slobodu rada) da bi bilo opravdano u demokratskom društvu mora biti sukladno načelu razmjernosti. Sud Europske unije je svojom sudskom praksom utvrdio načeo razmjernosti jednim od općih načela prava Unije.

12. Članak 16. Ustava Republike Hrvatske također propisuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ova ustavna odredba obvezuje sve sudionike u hrvatskom pravnom sustavu, uključujući i hrvatskog zakonodavca pri donošenju zakona.

13. Kako bi se ograničila prava i slobode sukladno načelu razmjernosti potrebno je kumulativno ispuniti tri preduvjeta: biti propisano zakonom, imati legitimnu svrhu i biti neophodno i razmjerno za ostvarivanje te svrhe.

14. Osporavane odredbe ne prolaze test razmjernosti već u drugom koraku, odnosno ne postoji legitimna svrha za izmjene Zakona na način da se pravosudnim dužnosnicima zaposlenima u državnom odvjetništvu onemogućava kandidiranje i imenovanje za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda.

15. Predlagatelj je tražeći obrazloženje za ovakvu zakonsku izmjenu postavio upit prilikom savjetovanja s javnošću za Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću putem platforme e-Savjetovanje te je kao obrazloženje za izmjenu članka 51. st. 2. predlagatelj Zakona naveo: 'Predloženim izmjenama nastoji se uvesti dosljednije razlikovanje između instituta imenovanja i premještaja sudaca. Postupci imenovanja prvostupanjskih sudaca u kojima sudjeluju već imenovani suci sadržajno su postupci premještaja sudaca, a pored toga se prema važećem uređenju pojavljuju poteškoće uslijed kojih je ocjenjivanje obnašanja dužnosti zbog prekratkog razdoblja obnašanja dužnosti ili otežano ili sasvim onemogućeno, a zbog čega je znatno produženo trajanje postupaka imenovanja. Neograničenim mogućnostima premještaja već imenovanih pravosudnih dužnosnika dolazi do poremećaja u stanju popunjenosti i kontinuitetu rada pravosudnih tijela te do potrebe provedbe novih postupaka imenovanja. Mobilnost pravosudnih dužnosnika iz navedenih se razloga neće provoditi u prvom stupnju, ali će biti omogućena u postupcima imenovanja u više sudove.'

16. Zakonodavac je izmjenama riješio pitanje sudaca, ukoliko žele ići raditi na drugi sud to se rješava premještajem. Međutim zaboravili su zakonski obuhvatiti pravosudne dužnosnike zaposlene u državnom odvjetništvu koji sukladno izmjenama, mogu biti suci županijskih sudova, ali ne općinskih, trgovačkih i upravnih suda.

17. U Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću zakonodavac obrazlaže izmjenu članka 51. ne navodeći ništa o namjeri da se pravosudne dužnosnike zaposlene u državnom odvjetništvu onemogući u kandidaturi i imenovanju za suca: 'Ovim se člankom u odredbi članka 51. stavka 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću revidiraju uvjeti za imenovanje sudaca općinskih, trgovačkih i upravnih sudova kako bi se, uz druge izmjene ovoga Zakona, dosljedno provela razlika između imenovanja kao ulaska u sudačku dužnost i premještaja već imenovanih sudaca u druge sudove istog stupnja. Kandidati za imenovanje sudaca mogu biti samo osobe koje su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje još nisu imenovane na sudačku dužnost'

18. Na problematičnu konstrukciju izmijenjenih odredbi ukazano je i amandmanom, međutim amandman nije usvojen, a pri drugom čitanju konačnog prijedloga u Hrvatskom saboru predlagatelj nije obrazložio da li je do ove izmjene došlo omaškom, pokušavajući regulirati premještaj sudaca ili mu je namjera u potpunosti onemogućiti kandidaturu pravosudnih dužnosnika u državnom odvjetništvu.

19. Iz navedenih obrazloženja razvidno je da zakonodavac nije obrazložio legitimni cilj osporavanih odredbi te nije razvidno koja je svrha koju želi postići ovakvim izmjenama. Stoga, izmijenjene odredbe padaju na testu razmjernosti. Time se pravosudnim dužnosnicima zaposlenim u državnom odvjetništvu krši ustavno pravo na slobodan odabir poziva i zaposlenja. Također se poteže i pitanje diskriminacije u odnosu na osobe koja su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje ne obnašaju pravosudnu dužnost.

20. Na temelju svega navedenoga, predlaže se Naslovu pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti članaka čl. 51. st. 2. i čl. 56. st. 1. Zakona o Državnom sudbenom vijeću s Ustavom, da navedene odredbe ukine i naloži Hrvatskom saboru da izmjeni odredbe, radi poštivanja slobode odabira poziva i zaposlenja te zabrane diskriminacije.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

11. U svojem očitovanju Ministarstvo navodi:

»... ističe se da je, protivno navodima podnositelja, cilj izmjena citiranih odredbi Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine', broj 80/22) jasno naveden u obrazloženju Konačnog prijedloga ovog Zakona, u kojem je navedeno:

'Radi provedbe dosljednijeg razlikovanja između instituta imenovanja i premještaja preciznije se određuju uvjeti za imenovanje u sudove prvog stupnja, a institut premještaja dodatno uređuje uvjetom da se trajno premjestiti u drugi sud istog stupnja može samo sudac koji obnaša sudačku dužnost najmanje tri godine kako bi se rasteretili postupci imenovanja u kojima redovno sudjeluje i velik broj već imenovanih sudaca. S ciljem postizanja veće objektivnosti i transparentnosti postupaka trajnog premještaja sudaca propisuje se i poseban postupak koji se sastoji od utvrđenja ispunjenja sudačke dužnosti i razgovora pred Vijećem.

... Ovim se člankom u odredbi članka 51. stavka 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću revidiraju uvjeti za imenovanje sudaca općinskih, trgovačkih i upravnih sudova kako bi se, uz druge izmjene ovoga Zakona, dosljedno provela razlika između imenovanja kao ulaska u sudačku dužnost i premještaja već imenovanih sudaca u druge sudove istog stupnja. Kandidati za imenovanje sudaca mogu biti samo osobe koje su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje još nisu imenovane na sudačku dužnost.

.... Ovim se člancima odredbe članka 56. Zakona o Državnom sudbenom vijeću usklađuju s predloženim izmjenama u članku 51. stavku 2. ovoga Zakona...'.

Slijedom navedenog, konkretna svrha izmjena navedenih zakonskih odredbi bila je razgraničiti postupke imenovanja od postupaka premještaja sudaca, na način da se za suce po prvi put imenuju osobe koje ne obnašaju pravosudnu dužnost odnosno da se pravosudni dužnosnici imenuju na dužnosti u tijela višeg stupnja (napredovanje), a da se na dužnost u tijelima istog stupnja premještaju.

Postupci imenovanja prvostupanjskih sudaca u kojima su sudjelovali već imenovani suci sadržajno su bili postupci premještaja sudaca, a pored toga su se u praksi javljale poteškoće uslijed kojih je ocjenjivanje obnašanja dužnosti zbog prekratkog razdoblja obnašanja dužnosti bilo ili otežano ili sasvim onemogućeno, a zbog čega se znatno produžavalo trajanje postupaka imenovanja. Neograničenim mogućnostima premještaja već imenovanih pravosudnih dužnosnika kroz sudjelovanje u postupcima imenovanja dolazilo je do poremećaja u stanju popunjenosti i kontinuitetu rada pravosudnih tijela te do neprekidne potrebe provedbe novih postupaka imenovanja. Iz navedenih je razloga mobilnost pravosudnih dužnosnika u prvom stupnju Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću ('Narodne novine', broj 80/22), ali i Zakonom o izmjenama Zakona o Državnoodvjetničkom vijeću ('Narodne novine', broj 80/22). ograničena i unutar iste pravosudne dužnosti na tri godine, ali je neograničeno omogućena u postupcima imenovanja u pravosudna tijela višeg ranga. I institut premještaja u tom je smislu uređen prvenstveno s obzirom na potrebe samog sustava te individualne potrebe mogu bili uzete u obzir samo ako su podudarne s potrebama popunjenosti i osiguranja kontinuiteta rada pravosudnih tijela, a podsjeća se i da se kandidati sasvim dobrovoljno javljaju na objavljene oglase za imenovanje te da su pristali na imenovanja i u pravosudnim tijelima čija im sjedišta nisu odgovarala iz osobnih razloga, nakon čega su se kontinuirano javljali na oglase za druga tijela čime su opterećivali postupke imenovanja, a u slučaju ponovnog imenovanja dolazilo je do poremećaja u popunjenosti i kontinuiteta u radu te se izazivala potreba provedbe novih postupaka imenovanja kako bi se upražnjena mjesta ponovno popunila. Uz navedeno, kod višekratnog sudjelovanja u postupcima imenovanja ovi kandidati uglavnom nisu ispunjavali uvjete za ocjenjivanje obnašanja dužnosti pa su i višekratno koristili postignutu ocjenu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike.

Slijedom svega navedenog, odredbe članka 51. stavka 2. i članka 56. stavka 2. Zakona o Državnom sudbenom ima legitiman i opravdani cilj osiguranja redovnog rada i učinkovitosti rada pravosudnih tijela.

S obzirom da se iz svih prethodno iznesenih razloga ne nalazi osnovanost podnesenog prijedloga. Ministarstvo pravosuđa i uprave predlaže Ustavnom sudu ne prihvatiti prijedlog...«

V. OBRAZLOŽENJE ZAKONSKOG PRIJEDLOGA I AMANDMAN KLUBA ZASTUPNIKA SDP-a

12. U obrazloženju P.Z. 280 Vlada Republike Hrvatske, kao predlagateljica zakona, navela je, među ostalim, sljedeće (bitno istaknuo Ustavni sud):

»Članak 6.

U članku 51. stavak 2. mijenja se i glasi:

'(2) Za suca općinskog, trgovačkog i upravnog suda može biti imenovana osoba koja je završila Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koja ne obnaša pravosudnu dužnost.'.

(...)

Članak 10.

Članak 56. mijenja se i glasi:

'(1) Za suca općinskog, trgovačkog ili upravnog suda mogu se imenovati kandidati koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koji ne obnašaju pravosudnu dužnost.

(...)

Uz članak 6.

Ovim se člankom u odredbi članka 51. stavka 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću revidiraju uvjeti za imenovanje sudaca općinskih, trgovačkih i upravnih sudova kako bi se, uz druge izmjene ovoga Zakona, dosljedno provela razlika između imenovanja kao ulaska u sudačku dužnost i premještaja već imenovanih sudaca u druge sudove istog stupnja. Kandidati za imenovanje sudaca mogu biti samo osobe koje su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje još nisu imenovane na sudačku dužnost.

(...)

Uz članke 10. i 11.

Ovim se člancima odredbe članka 56. Zakona o Državnom sudbenom vijeću usklađuju s predloženim izmjenama u članku 51. stavku 2. ovoga Zakona te odredbama o Državnoj školi za pravosudne dužnosnike iz Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Pravosudnoj akademiji. Na navedeni bi se način za ulazak u pravosudne dužnosti za kandidate koji su u trenutku prijave savjetnici u pravosudnim tijelima kao mjerodavni kriteriji uzimali ocjena njihovog rada u sudskim odnosno državnoodvjetničkim predmetima prema posebnoj metodologiji koju donosi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa te završna ocjena koju ostvare kao polaznici Državne škole za pravosudne dužnosnike, dok bi za ostale kandidate mjerodavni kriterij imenovanja bio ostvareni broj bodova na završnom ispitu u Državnoj školi. Najveći mogući broj bodova koji se može ostvariti na razgovoru pred Vijećem povećava se s 15 na 20 kako bi se ojačala uloga Vijeća u postupku imenovanja, a iz istog se razloga, povećanjem kruga najboljih kandidata između kojih se može izvršiti izbor i povećanjem moguće razlike u bodovima između najboljeg i izabranog kandidata, Vijeću kao samostalnom i neovisnom tijelu, s ustavno utvrđenom ovlasti odlučivanja o imenovanju sudaca, proširuje pravo diskrecijskog odlučivanja o najboljim kandidatima.«

12.1. Amandmanom od 29. lipnja 2022. Klub zastupnika SDP-a zatražio je brisanje, u predloženom članku 51. stavku 2., riječi »i koja ne obnaša pravosudnu dužnost« zbog, kako je navedeno, neutemeljene diskriminacije osoba koje obnašaju pravosudnu dužnost.

Prema utvrđenju Ustavnog suda, na mrežnim stranicama Hrvatskog sabora nema podataka o daljnjem postupanju s navedenim amandmanom, izuzev što proizlazi da amandman nije prihvaćen, s obzirom na to da je zakonska novela donesena u predloženom tekstu.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

13. Imajući u vidu prethodno citirani prijedlog teksta članaka 51. stavka 2. i 56. stavka 1. (sada važećeg) ZoDSV-a i uspoređujući ga s također citiranim tekstom obrazloženja predlagateljice zakona uz članak 6. zakonskog prijedloga (to jest uz članak 51. stavak 2. ZoDSV-a, a pri čemu Ustavni sud napominje da uz članak 10. zakonske novele /članak 56. stavak 1. ZoDSV-a/ nikakvog relevantnog obrazloženja ni nema) – potpuno je očigledno postojanje diskrepancije između onoga što je u konkretnom slučaju Vlada Republike Hrvatske predložila (a Hrvatski sabor prihvatio) kao zakonski tekst i razloga kojima je Vlada obrazložila takav normativni prijedlog.

Ukratko, Vlada je predložila da za suce prvostupanjskih sudova (općinskih, trgovačkih i upravnih) mogu biti imenovane osobe koje su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje ne obnašaju pravosudnu dužnost, dok je u obrazloženju prijedloga navela kako kandidati za imenovanje sudaca (prvostupanjskih sudova – op.) mogu biti samo osobe koje su završile Državnu školu za pravosudne dužnosnike i koje još nisu imenovane na sudačku dužnost. Vlada je obrazložila da je to potrebno zbog razlikovanja, razdvajanja i pojednostavljivanja postupaka imenovanja sudaca, kao procedure koja prethodi prvom ulasku kandidata u sudačku dužnost, i postupaka premještaja već imenovanih sudaca u druge sudove istog stupnja (odnosno zbog drugih razloga organizacijske naravi, koji u kontekstu ovog ustavnosudskog postupka nisu relevantni).

Drugim riječima, čini se da je namjera bila izbjeći opterećivanje postupaka imenovanja sudaca u prvostupanjske sudove između kandidata koji prvi put ulaze u pravosudni sustav imenovanjima i onih osoba koje već obnašaju sudačku dužnost na prvostupanjskim sudovima, a de facto traže premještaj na druge sudove istog stupnja.

Notorno je, međutim, da postoji bitna razlika između pojma »pravosudna dužnost«, koji je predložen i postao dio spornog normativnog teksta, i pojma »sudačka dužnost« koji se izrijekom rabi u Vladinom obrazloženju zakonskog prijedloga. Prvonavedeni je pojam širi te obuhvaća i suce i državne odvjetnike odnosno njihove zamjenike, koji su svi »pravosudni dužnosnici«, dok drugonavedeni podrazumijeva samo suce.

»Miješanje« tih pojmova i činjenica da je u zakonski tekst u konačnici ušao pojam »pravosudna dužnost« imaju za realnu posljedicu da je državnoodvjetničkim dužnosnicima, kao pravosudnim dužnosnicima – premda jednako kao ni drugi kandidati za prvo imenovanje na sudačku dužnost nisu već prethodno imenovani na sudačku dužnost i premda su jednako kao ostali kandidati završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike – onemogućeno kandidiranje i imenovanje na sudačku dužnost u prvostupanjskim sudovima, s obzirom na to da je, suprotno obrazloženju Vlade, propisano kako kandidati za sudačku dužnost na prvostupanjskim sudovima ne smiju prethodno obnašati »pravosudnu« (umjesto sudačku) dužnost.

Ustavni sud primjećuje da ni jedan od dokumenata vezanih uz predlaganje i donošenje osporene zakonske novele (izuzev, možebitno, činjenice da odgovarajući amandman Kluba zastupnika SDP-a iz Ustavnom sudu nepoznatih razloga nije prihvaćen) ne daje razloga za čvrsti zaključak kako bi doista postojala namjera isključivanja državnoodvjetničkih dužnosnika od mogućnosti da postanu suci prvostupanjskih sudova. Takva je mogućnost do sporne izmjene zakona kontinuirano bila neupitna, tako da postoji vjerojatnost kako je riječ tek o nomotehničkoj pogrešci.

Pored toga, namjera isključivanja državnoodvjetničkih dužnosnika od mogućnosti da se kandidiraju za sudačku dužnost u prvostupanjskim sudovima, kada bi doista postojala, nedvojbeno ne bi udovoljavala testu elementarne legitimnosti zakonodavnog cilja, dok o razmjernosti upotrijebljenog sredstva u takvom slučaju ne bi moglo biti ni govora, kada je riječ o situaciji očitog i nedvojbenog kršenja ustavnog jamstva iz članka 54. stavka 2. Ustava (na što zapravo ukazuje predlagatelj, premda se pogrešno poziva na članak 55. Ustava). Naime, de facto jedini i za sve jednaki uvjet kandidiranja za sudačku dužnost u prvostupanjskim sudovima je završena Državna škola za pravosudne dužnosnike, neovisno o tome s kojeg prethodnog radnog mjesta ili dužnosti (izuzev sudačke) kandidat dolazio. Upravo izuzimanje sudačke (a ne pravosudne) dužnosti dovodilo bi do željenog ishoda da u kandidacijskim postupcima za prvo imenovanje na sudačku dužnost kao kandidati ne sudjeluju i već imenovani suci prvostupanjskih sudova samo u svrhu premještaja na drugi sud istog stupnja.

Naime, uzimajući u obzir sadržaj relevantnog dijela obrazloženja zakonskog prijedloga, zatim i sadržaj očitovanja nadležnog Ministarstva dostavljenog Ustavnom sudu – a u oba slučaja taj je sadržaj fokusiran na rješavanje pitanja razdvajanja postupaka prvog imenovanja sudaca od postupaka premještaja već imenovanih sudaca, te u oba slučaja kao svrhu sporne zakonodavne intervencije ističe primarno taj proceduralni aspekt – Ustavni sud ne nalazi nikakve korelacije između tako nominirane svrhe osporenih odredaba i činjenice da one supstancijalno mijenjaju uvjete kandidiranja za sudačku dužnost u prvostupanjskim sudovima.

14. Sve navedeno – dakle, obrazloženje zakonskog prijedloga proturječno zakonskom prijedlogu, odbijanje adekvatnog amandmana na zakonski prijedlog, usvojeni tekst zakonske novele, obrazloženje dano u očitovanju Ustavnom sudu – stvara konfuziju oko prave svrhe osporenih odredaba i načina njihove primjene, a time dovodi do ustavnopravno neprihvatljive pravne nesigurnosti.

Ustavni sud naglašava da u državi vladavine prava nije na adresatima zakona – onima koji te zakone primjenjuju i onima na koje se zakoni imaju primijeniti, a ni na Ustavnom sudu – da nagađaju o namjeri zakonodavca i svrsi zakona (jer one moraju biti jasno obrazložene), kao ni o stvarnom sadržaju zakona.

Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati (stajalište prvi put formulirano u predmetu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Sunday Times (br.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 6538/74, § 49., presuda od 26. travnja 1979.).

Ustavni sud izrazio je načelna stajališta o vladavini prava i općim obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi bili usklađeni s vladavinom prava, primjerice, u odluci i rješenju broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 31/00.), u kojoj je navedeno da je vladavina prava, iako pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, više od samog zahtjeva za postupanje u skladu sa zakonom jer uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. U tom smislu, u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.

To stajalište Ustavni sud razradio je u predmetu broj: U-I-722/2009 (odluka i rješenje od 6. travnja 2011., »Narodne novine« broj 44/11.), u kojemu je istaknuto da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata vladavine prava te je navedeno što se, prema stajalištu Ustavnog suda, ima smatrati pozitivnim, a što negativnim smislom zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u svjetlu vladavine prava. Ističe se:

»... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...)

... adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja 'jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava' … i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...)

(...)

... zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

(...)

Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu...

Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).«

Također, u predmetu broj: U-I-4455/2015 (rješenje od 4. travnja 2017., www.usud.hr), Ustavni sud ponovo je naglasio:

»Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno – po potrebi uz odgovarajući savjet – znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.«

Zakonodavac može na različite načine izbjeći neodređenost i nepreciznost pravne norme, ali odluka o tome kojom će se metodom pritom poslužiti nije na Ustavnom sudu.

Primjerice, zakonodavac može posebnim zakonskim definicijama odrediti sadržaj pojedinim zakonskim pojmovima, a pritom je uvijek potrebno da činjenice – uvjeti u hipotezi zakonske norme sadrže elemente predvidljivosti ponašanja pravnih subjekata u skladu s njezinim ustavnopravno prihvatljivim ciljom (arg. iz zaključka njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvF 3/92 od 3. ožujka 2004., § 113.). Moguće je i da se ustaljenom praksom nadležnih tijela u tolikoj mjeri otklone nejasnoće u tumačenju i primjeni neke norme da se može uzeti kako njezin izričaj odgovara zahtjevima načela zakonitosti (Ustavni sud u odluci broj: U-I-1085/2000 i dr. od 30. travnja 2008. kojom nije prihvatio neustavnost članka 337. Kaznenog zakona /»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05. i 71/06./ zbog navodne povrede načela zakonitosti).

U slučaju osporenih pravnih normi nije riječ o tome da bi one same po sebi bile neodređene ili nejasne. One, naime, posve jasno i određeno isključuju jednu skupinu osoba od mogućnosti kandidiranja i obnašanja sudačke dužnosti u prvostupanjskim sudovima.

Međutim, ono što te zakonske odredbe čini nejasnima, ujedno i ustavnopravno neprihvatljivima, činjenica je da one evidentno ne odgovaraju svojem legitimnom, javno deklariranom normativnom cilju i svrsi, već prelazeći okvire svoje nominalne svrhe dovode do nelegitimnih ishoda, to jest onemogućavaju kandidiranje za sudačku dužnost u prvostupanjskim sudovima skupini osoba koje udovoljavaju propisanom uvjetu za kandidaturu (a taj je, ponavlja se, završena Državna škola za pravosudne dužnosnike) – drugim riječima, dovode do povrede jamstva iz članka 54. stavka 2. Ustava, kojim je propisana, među ostalim, dostupnost svakog radnog mjesta i dužnosti svakome pod jednakim uvjetima.

Još nejasnijim, a prema stajalištu Ustavnog suda i suvišnim, osporene odredbe čini okolnost da je postupak premještaja već imenovanih sudaca u druge sudove istog stupnja uređen zakonom kao zaseban postupak (članak 61.a ZoDSV-a).

15. Na temelju izloženog, ocjena je Ustavnog suda da su osporene zakonske odredbe u nesuglasnosti s člancima 3., 5. i 54. stavkom 2. Ustava, uslijed čega je, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donesena odluka kao u točki I. izreke.

16. S obzirom na donesenu odluku, Ustavni sud nije razmatrao prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba.

17. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2826/2023
 Zagreb, 11. srpnja 2023.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.