## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2018/2013 i dr. od 4. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2018/2013 i dr. od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2640

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 1., članka 5. stavaka 2., 3. i 4., članka 6. stavka 3., članka 8. stavaka 3. i 4., članka 10. stavka 1., članka 12., članka 17. u cjelini i stavaka 3. i 5., članka 18., članka 19. u cjelini i stavka 1., članaka 23. i 24., članaka 32., 33., 34., 35. i 36. te članka 42. stavaka 1., 2. i 4. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.), kao i Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama u cjelini.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ), u cjelini odnosno pojedinih njegovih odredaba navedenih u izreci ovog rješenja, podnijeli su Ivan Oberan iz Dubrovnika, Blanka Škulić Mašina iz Zadra, Jugoslav Škarica iz Zagreba, zastupan po Sanji Dozet Kuhar, odvjetnici iz Zagreba, Jadranka Osrečak, Ružica Osrečak i Josip Osrečak iz Samobora odnosno Gordana Osrečak iz Zagreba te Đurđica Repić iz Repušnice (svi u daljnjem tekstu: predlagatelji).

1.1. ZoPNIZ je donio Hrvatski sabor na svojoj sjednici održanoj 13. srpnja 2012.

ZoPNIZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012. i, na temelju njegova članka 47., stupio na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.) ZoPNIZ je izmijenjen odnosno dopunjen u dijelu i na način koji ne utječe na opstojnost podnesenih prijedloga.

1.2. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), u istovrsnim predmetima Ustavnog suda u kojima su ranije podneseni prijedlozi istovjetnog ili sličnog sadržaja, od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o argumentaciji predlagatelja.

2. Osporene odredbe ZoPNIZ-a glase (u pojedinim člancima koje predlagatelji osporavaju i kao cjelinu i u pogledu pojedinih stavaka, oznake rednih brojeva posebno osporenih stavaka istaknuo Ustavni sud):

»Članak 2.

(1) Nezakonito izgrađenom zgradom u smislu ovoga Zakona smatra se zgrada, odnosno rekonstruirani dio postojeće zgrade izgrađene bez akta kojim se odobrava građenje, odnosno protivno tom aktu, vidljiva na digitalnoj ortofoto karti u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske započetog 21. lipnja 2011. (u daljnjem tekstu: DOF5/2011), na kojoj su izvedeni najmanje grubi konstruktivni građevinski radovi (temelji sa zidovima, odnosno stupovima s gredama i stropom ili krovnom konstrukcijom) sa ili bez krova, najmanje jedne etaže.

(...)«

»Članak 5.

(...)

(2) Na nezakonito izgrađenoj zgradi može se, protivno prostornom planu, ozakoniti najviše dvije etaže od kojih je zadnja potkrovlje, osim ako odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave nije određen veći broj etaža.

(3) Odlukom iz stavka 2. ovoga članka koja se primjenjuje samo u postupku ozakonjenja zgrada, određuje se veći broj etaža za nezakonito izgrađene zgrade unutar i/ili izvan građevinskog područja.

(4) Ako prostornim planom ili odlukom iz stavka 2. ovoga članka za određeno područje nije propisan broj etaža zgrade koji se može izgraditi, ozakoniti se može najviše četiri etaže.

Članak 6.

(...)

(3) Nezakonito izgrađena zgrada ne može se ozakoniti ako je izgrađena:

– na međi sa drugom građevnom česticom planiranom za građenje zgrade ako na pročelju koje se nalazi na međi ima otvor (prozor, vrata, otvor za prozračivanje, balkon, loggiu i sl.) ili istak koji prelazi na drugu građevnu česticu,

– kao sklop trajno povezan s tlom (kamp-kućica, kontejner i sl.), odnosno na način i od materijala kojima se ne osigurava dugotrajnost i sigurnost korištenja (baraka i sl.).«

»Članak 8.

(...)

(3) Stranci koja se odazvala pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja, rješenje o izvedenom stanju dostavlja se bez priloga koji su sastavni dio tog rješenja.

(4) Strankama koje se nisu odazvale pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja, rješenje o izvedenom stanju dostavlja se javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je doneseno rješenje.

(...)«

»Članak 10.

(1) Postupak za donošenje rješenja o izvedenom stanju pokreće se na zahtjev stranke koji se predaje nadležnom upravnom tijelu.

(...)«

»Članak 12.

(1) Zahtjevu za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu čija građevinska (bruto) površina nije veća od 400 m² i zgradu za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija građevinska (bruto) površina nije veća od 1000 m² (u daljnjem tekstu: manje zahtjevna zgrada), ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, podnositelj zahtjeva prilaže:

– tri primjerka geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana ako je nezakonito izgrađena zgrada evidentirana na katastarskom planu i

– tri primjerka snimke izvedenog stanja nezakonito izgrađene zgrade koju je izradio ovlašteni arhitekt ili ovlašteni inženjer građevinarstva (u daljnjem tekstu: snimka izvedenog stanja),

(2) Snimka izvedenog stanja sadrži:

1. Podatke o podnositelju zahtjeva i ovlaštenom arhitektu, odnosno inženjeru građevinarstva:

– ime, prezime i adresa, odnosno naziv i sjedište podnositelja zahtjeva, te osobni identifikacijski broj,

– tvrtka/ured, ime i prezime ovlaštenog arhitekta, odnosno ovlaštenog inženjera građevinarstva te njegov pečat,

2. Opće podatke o lokaciji zgrade:

– ulica i kućni broj (ako je određen),

– broj katastarske čestice i ime katastarske općine,

3. Iskaz površina i obračunske veličine zgrade:

– građevinska (bruto) površina,

– broj etaža i visina zgrade (u metrima),

– obračunske veličine zgrade prema posebnim propisima kojima se uređuje obračun komunalnog doprinosa i vodnog doprinosa,

4. Nacrte (tlocrti, presjeci i pročelja) u primjerenom mjerilu,

5. Foto dokumentaciju (najmanje četiri fotografije u boji ili crno bijele koje prikazuju sva pročelja zgrade),

6. Opis stupnja završenosti zgrade,

7. Podatke za obračun naknade za zadržavanje zgrade u prostoru prema kriterijima iz članka 27. ovoga Zakona.«

»Članak 17.

(1) Prije donošenja rješenja o izvedenom stanju nadležno upravno tijelo dužno je stranci pružiti mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja.

(2) Stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju je podnositelj zahtjeva za donošenje tog rješenja (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

(3) Poziv za uvid u spis radi izjašnjenja dostavlja se strankama javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je zatraženo donošenje rješenja o izvedenom stanju.

(4) Poziv iz stavka 2.ovoga članka obvezno sadrži:

– naziv nadležnog upravnog tijela,

– ime i adresu, odnosno tvrtku podnositelja zahtjeva,

– naznaku da se radi o predmetu donošenja rješenja o izvedenom stanju,

– lokaciju nezakonito izgrađene zgrade (mjesto, ulica i kućni broj te broj katastarske i čestice i ime katastarske općine),

– mjesto i vrijeme na kojemu zainteresirana stranka može izvršiti uvid u spis predmeta radi izjašnjenja,

– obavijest da se zainteresirana stranka pozivu ne mora odazvati osobno već da može uputiti svojeg opunomoćenika i

– upozorenje da se rješenje o izvedenom stanju može donijeti i ako se zainteresirana stranka ne odazove pozivu.

(5) Stranka koja se nije odazvala pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja ne može zbog toga tražiti obnovu postupka.

Članak 18.

Rješenje o izvedenom stanju donosi se za nezakonito izgrađenu zgradu koja se prema ovome Zakonu može ozakoniti, ako:

– su zahtjevu za donošenje rješenja priloženi dokumenti propisani ovim Zakonom,

– je arhitektonska snimka, odnosno snimka izvedenog stanja u skladu s izvedenim stanjem zgrade, ako se ista podnosi uz zahtjev,

– je plaćena naknada za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, odnosno prvi obrok naknade u slučaju obročne otplate iste.

Članak 19.

(1) Rješenje o izvedenom stanju ne može se donijeti za nezakonito izgrađenu zgradu u vezi s kojom je u tijeku sudski spor pokrenut prije podnošenja zahtjeva za donošenje tog rješenja povodom tužbe za zaštitu vlasništva ili drugog stvarnog prava u vezi s tom zgradom ili zemljištem na kojemu je izgrađena, ako to stranka istakne i dokaže prije donošenja rješenja.

(2) Postupak donošenja rješenja o izvedenom stanju za zgradu iz stavka 1. ovoga članka prekida se do okončanja sudskog spora.

(3) Stavci 1. i 2. ovoga članka ne odnose se na slučaj u kojemu stranka koja je tužitelj dade pisanu izjavu da se ne protivi donošenju rješenja o izvedenom stanju.«

»Članak 23.

(1) Izreka rješenja o izvedenom stanju obvezno sadrži:

– utvrđenje da se zgrada ozakonjuje, odnosno da se ozakonjuju radovi izvedeni u svrhu promjene namjene, promjene broja funkcionalnih jedinica ili sl.,

– popis i opis građevina koje nisu zgrade, a ozakonjuju se zajedno sa zgradom, ako takvih ima,

– ime katastarske općine i broj jedne ili više katastarskih čestica na kojima je zgrada izgrađena,

– podatak o stupnju dovršenosti zgrade, odnosno radova (završena zgrada ili nezavršena zgrada),

– podatke o zgradi, odnosno radovima s obzirom na način smještaja na katastarskoj čestici, odnosno česticama (slobodnostojeća, poluugrađena ili ugrađena) i njezinoj zahtjevnosti (zahtjevna zgrada, manje zahtjevna zgrada, jednostavna zgrada ili pomoćna zgrada), namjenu za koju se zgrada koristi, vanjsku veličinu zgrade (visinu, dužinu i širinu), broj i vrstu etaža, broj i vrstu funkcionalnih jedinica i oblik krova.

(2) Izreka rješenja o izvedenom stanju za zahtjevnu zgradu, osim utvrđenja i podataka iz stavka 1. ovoga članka, obvezno sadrži i:

– oznaku geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana,

– oznaku arhitektonske snimke i

– oznake izjava ovlaštenog arhitekta te ovlaštenih inženjera građevinarstva, elektrotehnike i strojarstva da nezakonito izgrađena zgrada ispunjava bitni zahtjev mehaničke otpornosti i stabilnosti, bitni zahtjev sigurnosti u korištenju i bitni zahtjev zaštite od požara u slučajevima u kojima je to propisano ovim Zakonom, ako se radi o dovršenoj zgradi, odnosno njezinom dijelu,

– napomenu da ispitivanje ispunjavanja lokacijskih uvjeta, bitnih zahtjeva za građevinu, osim bitnih zahtjeva mehaničke otpornosti i stabilnosti, sigurnosti u korištenju i zaštite od požara, te drugih uvjeta i zahtjeva, nije prethodilo donošenju rješenja.

(3) Izreka rješenja o izvedenom stanju za manje zahtjevnu zgradu, osim utvrđenja i podataka iz stavka 1. ovoga članka, obvezno sadrži i:

– oznaku geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana,

– snimke izvedenog stanja i

– napomenu da ispitivanje ispunjavanja lokacijskih uvjeta, bitnih zahtjeva za građevinu te drugih uvjeta i zahtjeva nije prethodilo donošenju rješenja.

(4) Izreka rješenja o izvedenom stanju za jednostavnu zgradu, osim utvrđenja i podataka iz stavka 1. ovoga članka, obvezno sadrži i:

– oznaku geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana i

– napomenu da ispitivanje ispunjavanja lokacijskih uvjeta, bitnih zahtjeva za građevinu te drugih uvjeta i zahtjeva nije prethodilo donošenju rješenja.

(5) Izreka rješenja o izvedenom stanju za pomoćnu zgradu, osim utvrđenja i podataka iz stavka 1. ovoga članka, obvezno sadrži i napomenu da ispitivanje ispunjavanja lokacijskih uvjeta, bitnih zahtjeva za građevinu te drugih uvjeta i zahtjeva nije prethodilo donošenju rješenja.

(6) Oznaka geodetskog snimka, arhitektonskog snimka, snimka izvedenog stanja i izjave ovlaštenog arhitekta i/ili ovlaštenih inženjera i iz stavka 2., 3. i 4. ovoga članka sadrži ime i prezime ovlaštenog arhitekta, odnosno ovlaštenog inženjera, broj, odnosno drugu evidencijsku oznaku i datum izrade, odnosno davanja izjave.

Članak 24.

(1) Sastavni dio rješenja o izvedenom stanju za zahtjevnu zgradu je geodetski snimak, odnosno kopija katastarskog plana i arhitektonska snimka zgrade, a što na njima i rješenju mora biti navedeno i ovjereno potpisom službenika i pečatom nadležnog upravnog tijela.

(2) Sastavni dio rješenja o izvedenom stanju za manje zahtjevnu zgradu je geodetski snimak, odnosno kopija katastarskog plana i snimka izvedenog stanja, a što na njima i rješenju mora biti navedeno i ovjereno potpisom službenika i pečatom nadležnog upravnog tijela.

(3) Sastavni dio rješenja o izvedenom stanju za jednostavnu zgradu je geodetski snimak, odnosno kopija katastarskog plana, a što na njima i rješenju mora biti navedeno i ovjereno potpisom službenika i pečatom nadležnog upravnog tijela.«

»Članak 32.

Rješenje o izvedenom stanju nema pravnih učinaka na vlasništvo i druga stvarna prava na zgradi za koju je doneseno i zemljište na kojemu je ta zgrada izgrađena.

Članak 33.

(1) Završena zgrada, odnosno završeni dio zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju smatra se u smislu posebnog zakona postojećom građevinom.

(2) Zgrada, odnosno dio zgrade iz stavka 1. ovoga članka može se sukladno posebnim propisima rabiti, rekonstruirati, priključiti na komunalne vodne građevine, elektroenergetsku mrežu i drugu infrastrukturu za obavljanje djelatnosti u istoj može se izdati rješenje prema posebnom zakonu te se prema posebnom zakonu može izdati potvrda da njezin posebni dio predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu.

Članak 34.

(1) Nezavršena zgrada, odnosno nezavršeni dio zgrade stambene namjene, poslovne namjene koja nije proizvodna ili namijenjena za obavljanje isključivo poljoprivredne djelatnosti, za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju može se bez lokacijske dozvole, odnosno rješenja o uvjetima građenja završiti u okviru ozakonjenih gabarita te se na istoj može izvesti fasada te ravni, kosi ili zaobljeni krov bez nadozida. Za završetak zgrade, odnosno dijela zgrade druge namjene potrebno je u skladu s posebnim zakonom ishoditi rješenje o uvjetima građenja, odnosno lokacijsku dozvolu.

(2) Izvođenju radova na završavanju zgrade iz stavka 1. ovoga članka može se pristupiti nakon što se u skladu s posebnim zakonom izradi glavni projekt, odnosno ishodi potvrda glavnog projekta.

(3) Zgrada, odnosno dio zgrade iz stavka 1. ovoga članka može se priključiti na komunalne vodne građevine, na elektroenergetsku mrežu i drugu infrastrukturu sukladno posebnim zakonima.

(4) Zgrada, odnosno dio zgrade iz stavka 1. ovoga članka smatra se zgradom, odnosno dijelom zgrade za koju je izdan akt za građenje.

Članak 35.

(1) Katastarski ured evidentira završenu zgradu, odnosno njezin završeni dio u katastarskom operatu sukladno posebnom propisu kojim se uređuje katastar ako je za tu zgradu, odnosno njezin dio doneseno rješenje o izvedenom stanju.

(2) Zgrada iz stavka 1. ovoga članka može se evidentirati po dijelovima na više katastarskih čestica.

(3) Katastarski ured, zajedno s dokumentima propisanim posebnim propisima za upis zgrade u zemljišnu knjigu, po službenoj dužnosti dostavlja nadležnom sudu rješenje o izvedenom stanju.

(4) Nezavršena zgrada, odnosno njezin nezavršeni dio evidentira se u katastarskom operatu sukladno posebnom propisu kojim se uređuje katastar i posebnom propisu kojim se uređuje građenje, nakon što se završi.

Članak 36.

Nadležni sud prilikom upisa zgrade ili njezinog rekonstruiranog dijela u zemljišnu knjigu po službenoj dužnosti u posjedovnici zemljišne knjige stavlja zabilježbu da je priloženo rješenje o izvedenom stanju uz navođenje naziva i oznake tog akta.«

»Članak 42.

(1) Građevinski inspektor prekinut će rješenjem postupak izvršenja rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađene zgrade donesenog na temelju propisa kojim se uređuje gradnja do pravomoćnog završetka postupka za donošenje rješenja o izvedenom stanju ako je ta zgrada vidljiva na DOF5/2011, na drugoj digitalnoj ortofoto karti Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja do 21. lipnja 2011. ili je do tog dana evidentirane na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi.

(2) Postupak iz stavka 1. ovoga članka prekida se na zahtjev stranke uz koji je podnesen dokaz da je podnijela zahtjev za donošenje rješenja o izvedenom stanju i uvjerenje da je zgrada vidljiva na DOF5/2011, na drugoj digitalnoj ortofoto karti Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja do 21. lipnja 2011., odnosno dokaz da je do tog dana evidentirana na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi.

(...)

(4) U slučaju da postupak iz stavka 1. ovoga članka završi donošenjem rješenja o izvedenom stanju građevinski inspektor će po pravomoćnosti tog rješenja obustaviti postupak izvršenja rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađene zgrade. (...)«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Predlagatelj Ivan Oberan iz Dubrovnika (predmet broj: U-I-2018/2013) ukazuje na protuustavno retroaktivno djelovanje cjelokupnog ZoPNIZ-a. Za takvo stajalište ne navodi određene razloge, izuzev što u nastavku svojeg prijedloga ukazuje na odredbe drugih zakona Republike Hrvatske iz pravnog područja gradnje, tvrdeći da je izdavanje rješenja o izvedenom stanju bilo moguće i na temelju tih zakona, tako da je donošenje ZoPNIZ-a suvišno, a da se njegovim donošenjem derogira niz drugih zakona i podzakonskih općih akata.

Nadalje, predlagatelj ukazuje na odredbe glave V. ZoPNIZ-a, u kojoj su uređene pravne posljedice ozakonjenja zgrade, konkretno na članke 32., 33., 34., 35. i 36. ZoPNIZ-a. Njegovo je stajalište da se te pravne posljedice sastoje u nedopustivom ozakonjenju nezakonitih radnji koje zadire i u pravo vlasništva, unatoč činjenici da je člankom 32. ZoPNIZ-a proklamirano suprotno. Budući da, kako smatra, to nije definirano ZoPNIZ-om, predlagatelj postavlja pitanje hoće li se ozakonjena zgrada upisivati u zemljišne knjige na ime vlasnika zgrade ili na ime vlasnika zemljišta ili na ime »posjednika rješenja o izvedenom stanju«. Upozorava pritom na načelo jedinstva nekretnine te tvrdi da će ZoPNIZ, suprotno svrsi bilo kojeg zakona, generirati više sporova no što će ih riješiti.

Predlagatelj smatra da postoji nesuglasnost ZoPNIZ-a u cjelini odnosno naznačenih njegovih odredaba s člancima 3. i 5., s člankom 48. stavkom 1. te s člankom 90. stavcima 3. i 4. Ustava, konkretno s načelom vladavine prava, načelom ustavnosti i zakonitosti, jamstvom prava vlasništva i zabranom retroaktivnog djelovanja zakona.

3.1. Predlagateljica Blanka Škulić Mašina iz Zadra (predmet broj: U-I-2230/2013) ukazuje na nesuglasnost članka 2. stavka 1. i članka 6. stavka 3. ZoPNIZ-a s člancima 14. stavkom 2., 48. stavcima 1. i 2. i 50. stavkom 2. Ustava, to jest s ustavnim jamstvom jednakosti svih pred zakonom, jamstvom prava vlasništva odnosno Ustavom dopuštenom mogućnošću da vlasnička prava budu ograničena samo zakonom i samo radi interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi, kao i s obvezom nositelja vlasničkih prava da pridonose općem dobru.

Predlagateljica, nadalje, smatra da je članak 17. stavci 3. i 5. ZoPNIZ-a u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2., 16. i 19. Ustava (jednakost svih pred zakonom, načelo razmjernosti u ograničavanju sloboda i prava zakonom, načelo zakonitosti pojedinačnih upravnih akata i jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih upravnih akata). Također navodi da su članci 19. stavak 1. i 32. ZoPNIZ-a u nesuglasnosti s člancima 3., 14. stavkom 2. i 48. stavkom 1. Ustava. U pogledu članka 42. stavaka 1., 2. i 4. ZoPNIZ-a ova predlagateljica smatra da je riječ o nesuglasnosti s člancima 5., 14. stavkom 2., 16., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 2. Ustava.

Smatra da postoji i nesuglasnost ZoPNIZ-a s člankom 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10.; u daljnjem tekstu: Konvencija), koji se odnosi na zaštitu prava vlasništva, kao i s člankom 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju, koji sadrži opću zabranu diskriminacije.

Koliko je moguće zaključiti iz nesustavno izloženog prijedloga, stajalište je ove predlagateljice da se aktom ozakonjenja nezakonito izgrađene zgrade ukida zakonom propisana obveza traženja suglasnosti, koju ima svaki graditelj prema vlasnicima i nositeljima drugih stvarnih prava na susjednim zemljištima i da je time – budući da, kako navodi, »istodobno postoje dva zakona koja propisuju uvjete ozakonjenja« – prepušteno »na volju« graditeljima da odaberu prema kojem će od tih zakona postupati. Drži da se i među bespravnim graditeljima pravi neopravdana razlika kroz ograničavanje ozakonjenja samo na one objekte koji su vidljivi na DOF5/2011. Prema stajalištu predlagateljice, otvara se i pitanje retroaktivnog djelovanja ZoPNIZ-a, jer se mogu ozakoniti objekti koji su sagrađeni prije 21. lipnja 2011., ako su vidljivi na DOF5/2011, unatoč tome što je za iste objekte i daleko prije tog datuma moglo biti izdano rješenje o uklanjanju. Time se takva rješenja, iako su ona konačni i pravomoćni upravni akti, stavljaju izvan snage u korist privatnih interesa bespravnog graditelja, a na štetu pravne sigurnosti, legitimnih očekivanja i stečenih prava osobe koja je vlasnik i koja je pokrenula inspekcijski postupak te smatrala da je time poduzela sve što je potrebno kako bi zaštitila svoje ugroženo vlasništvo.

Događa se, prema stajalištu predlagateljice, i svojevrsna »zamjena uloga«, na način da bespravni graditelji ozakonjenjem svojih nezakonito izgrađenih objekata dolaze u poziciju davati suglasnost vlasnicima susjednih zemljišta za njihove buduće zakonite zahvate na vlastitim zemljištima i zakonito izgrađenim objektima, koji zahvati u nemalom broju slučajeva neće ni biti mogući odnosno dopušteni zbog prethodne nezakonite izgradnje na susjednom zemljištu (primjerice, zakonita gradnja/dogradnja ograničena je pa i onemogućena ako se nezakonito izgrađena, a ozakonjena zgrada nalazi na samoj međi ili istakama prelazi među ili ima otvore prema zakonito izgrađenoj zgradi i sl.). Pritom postoje i slučajevi nezakonite gradnje koja se u cijelosti nalazi na tuđem zemljištu pa će ozakonjenjem takve zgrade vlasnik zemljišta biti trajno i potpuno onemogućen u izvršavanju vlasničkih prava i faktično lišen svojeg vlasništva, napose kada se ima u vidu da se ozakonjenje zgrade upisuje u zemljišne knjige na način da se stavlja zabilježba rješenja o izvedenom stanju.

Predlagateljica prigovara i zbog toga što je ZoPNIZ-om propisana dostava poziva na uvid u spis radi izjašnjenja objavom na oglasnoj ploči nadležnog tijela koje vodi postupak ozakonjenja. Smatra da je to samo »deklaratorna dostava« i da je, kao takva, »neprovediva« te da ima za posljedicu potpuni gubitak svih postupovnih prava na strani svih onih koji imaju kakav pravni interes sudjelovati u postupku ozakonjenja, izuzev nezakonitog graditelja.

Smatra i da je ZoPNIZ na određeni način »izigrao« građane koji su, radi zaštite svojeg vlasništva i drugih stvarnih prava, prijavili nezakonitu gradnju nadležnim inspekcijskim tijelima i smatrali da su time poduzeli odgovarajuće pravne radnje te stoga nisu imali razloga pokretati dodatne sudske postupke. ZoPNIZ-om je, kako smatra predlagateljica, sada propisano da je samo tužba sudu radi zaštite vlasništva – i to podignuta prije stupanja na snagu ZoPNIZ-a – zapreka za donošenje rješenja o izvedenom stanju. Prema shvaćanju predlagateljice, ZoPNIZ-om je problem tek stvoren (jer prema ranije važećim propisima vlasništvo nije ni moglo doći u pitanje, kod postojanja rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađene zgrade) i »prebačen« u privatnopravnu sferu – obustavljanjem inspekcijskih postupaka odnosno ukidanjem već donesenih rješenja o uklanjanju te upućivanjem vlasnika i bespravnih graditelja na međusobne sudske tužbe.

3.2. Predlagatelj Jugoslav Škarica iz Zagreba (predmet broj: U-I-2579/2013) osporava suglasnost članaka 17., 18., 19. i 32. ZoPNIZ-a s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 19. stavkom 1., 20., 29. stavkom 1., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava, kao i s člankom 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju. Ukazuje i na nesuglasnost ZoPNIZ-a s drugim zakonima (Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakonom o općem upravnom postupku i Zakonom o izvlaštenju).

Općenito smatra da legitimna svrha ZoPNIZ-a opravdava model određenog pojednostavljenja propisanog postupka za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, no da ZoPNIZ, s druge strane, ima ustavno nedopuštene učinke u vidu ograničavanja odnosno oduzimanja prava vlasništva, koji se ničim ne mogu opravdati. ZoPNIZ, prema ovom predlagatelju, jest zakon koji je donesen bez dokazanog javnog interesa, a zapravo sadrži značajne elemente tzv. istinske eksproprijacije. On privilegira nezakonite graditelje u odnosu na one zakonite, kao i u odnosu na vlasnike ili suvlasnike zemljišta na kojima su odnosno uz koja su nezakoniti objekti izgrađeni. Pritom vlasnici odnosno suvlasnici nemaju nikakve mogućnosti usprotiviti se, spriječiti nezakonitu gradnju, zaštititi svoje vlasništvo pa čak ni saznati da se vodi postupak ozakonjenja (jer su ograničeni u mogućnosti informiranja o postupku, a time i onemogućeni da se u postupak uključe i daju svoje izjašnjenje). Uskraćena im je i bilo kakva naknada za ograničeno odnosno oduzeto vlasništvo. Uz to, prinuđeni su voditi privatnopravne sporove. Osobito su ZoPNIZ-om oštećeni suvlasnici, jer se ozakonjenjem nezakonito izgrađenog dijela zgrade, određene netto-korisne površine, povećava suvlasnički udio suvlasnika koji je nezakonito gradio. U cjelini, svime navedenim obezvređuju se učinci ranije donesenih pravomoćnih i ovršnih rješenja nadležnih inspekcijskih tijela o uklanjanju nezakonito izgrađenih objekata.

3.3. Predlagatelji Jadranka Osrečak, Ružica Osrečak i Josip Osrečak iz Samobora odnosno Gordana Osrečak iz Zagreba (predmet broj: U-I-3472/2013) u zajedničkom prijedlogu ukazuju na nesuglasnost članaka 5. stavaka 2., 3. i 4., 8. stavaka 3. i 4., 17. stavaka 3. i 5., 19., 23. i 24., te članaka 32., 33., 35. i 36. ZoPNIZ-a s člancima 14., 18., 29. stavkom 1. te člancima 48. i 50. Ustava.

Ističu da ZoPNIZ diskriminira sve koji su prilikom gradnje postupali u skladu s mjerodavnim propisima. Smatraju, nadalje, da je ZoPNIZ-om vlasnicima čije je vlasništvo ugroženo nezakonitom gradnjom onemogućeno sudjelovanje u postupcima ozakonjenja, jer ih nadležno tijelo ne poziva osobno, već putem oglasne ploče. To tijelo ne može imati saznanja o vođenju sudskog spora ako mu to ne priopće same stranke (pri čemu podnositelj zahtjeva za ozakonjenje, po prirodi stvari, nema pravnog interesa takvu činjenicu priopćiti nadležnom tijelu). Takvi vlasnici, također, nemaju ni mogućnost zatražiti obnovu postupka te su im uskraćena sva postupovna prava, osobito pravo na učinkovit pravni lijek. Rješenja o izvedenom stanju, sudeći prema njihovom sadržaju koji je propisan ZoPNIZ-om, ne moraju biti ni obrazložena. Budući da se ozakonjenjem nezakonito izgrađene zgrade njezinim vlasnikom smatra podnositelj zahtjeva za ozakonjenje, u slučaju kad se zgrada nalazi dijelom ili u cijelosti na tuđem zemljištu, vlasniku zemljišta nedvojbeno je ograničeno pa i oduzeto njegovo vlasništvo. Među ostalim, on na svojoj zemljišnoj čestici, ukoliko je »preizgrađena« nezakonitom gradnjom, više neće moći ishoditi rješenje o uvjetima gradnje.

3.4. Predlagateljica Đurđica Repić iz Repušnice (predmet broj: U-I-5222/2013) članke 6. stavak 3., 10. stavak 1., 12. i 17. ZoPNIZ-a smatra nesuglasnima u odnosu na članke 3., 14., 16. i 48. Ustava.

Ova predlagateljica opisuje (i prilaže fotografije vezane uz vlastiti slučaj) situaciju koju označava izrazom »zid uz zid, otvor uz otvor«, to jest situaciju kada se zakonito i nezakonito izgrađena zgrada nalaze uz samu među između dvaju zemljišta, svaka sa svoje strane, tako da je razmak između njih minimalan, a otvori na pročeljima uz među izvedeni su tako da su orijentirani u »procjep« između zgrada. U vezi s time, na temelju opširne, ali nejasne argumentacije, predlagateljica, kako je moguće zaključiti, smatra neprihvatljivim da članak 6. stavak 3. ZoPNIZ-a dopušta ozakonjenje nezakonito izgrađene zgrade na međi, budući da to, kako navodi, ograničava pravo vlasnika zakonito izgrađene zgrade na njegovo vlasništvo te »na pogled, zrak i svjetlost kroz legalno izgrađene prozore«. Pritom iz prijedloga nije jasno smatra li predlagateljica da članak 6. stavak 3. ZoPNIZ-a dopušta ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada smještenih na međi između zemljišta – koje imaju ili koje nemaju otvore orijentirane prema susjednom zemljištu odnosno susjednoj zakonito izgrađenoj zgradi, ali je moguće zaključiti da smatra kako se zabrana ozakonjenja iz te odredbe ZoPNIZ-a ne odnosi na one slučajeve kad na susjednom zemljištu već postoji zgrada, nego samo na slučajeve kada je na susjednom zemljištu gradnja tek planirana. Navedeno smatra neopravdano nejednakim tretmanom vlasnika neizgrađenog zemljišta odnosno vlasnika zakonito izgrađenih zgrada koji graniče s takvom nezakonitom gradnjom.

Predlagateljica, nadalje, prigovara zbog činjenice da podnositelj zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju može biti »bilo tko«. Smatra da bi se krug ovlaštenih podnositelja zahtjeva morao ograničiti i da bi se morala propisati, minimalno, obveza dokazivanja pravnog interesa za pokretanje postupka, radi sprečavanja zlouporaba, ne objašnjavajući pritom u čemu se moguća zlouporaba sastoji. Ovo poglavito kada se ima u vidu da ZoPNIZ potpuno zapostavlja interese širokog kruga osoba, vlasnika odnosno nositelja drugih stvarnih prava na zemljištima na kojima je nezakonita gradnja smještena ili susjednih zemljišta i objekata, na način da propisuje mogućnost obavještavanja radi uvida u spis putem javnog pozivanja, to jest putem oglasne ploče nadležnog tijela, a zanemaruje pritom stare osobe, bolesne osobe, osobe koje žive u udaljenim mjestima ili u inozemstvu itd. S obzirom na to da zainteresirane osobe, kako smatra predlagateljica, uopće neće znati za vođenje postupaka, na njima je nerazmjeran teret neprekidnog praćenja je li određeni postupak ozakonjenja pokrenut (a to je i njezin vlastiti slučaj sa susjednom građevinom izgrađenom tako da joj je onemogućeno izvršavanje prava služnosti provoza preko susjednog zemljišta, o čemu je ishodila pravomoćno rješenje u postupku radi smetanja posjeda prava služnosti i bezuspješno ga pokušava ovršiti – pritom, kako smatra, ovrha neće biti moguća, budući da prema ZoPNIZ-u i prema uvjeravanjima iz nadležnog tijela, nema nikakve zapreke za ozakonjenje sporne susjedne nezakonito izgrađene zgrade). Stoga smatra da je ZoPNIZ općenito, unatoč dobroj namjeri zakonodavca, zapravo ozakonjenje velikih nepravdi, na štetu slabijih, starih, neukih i siromašnih.

4. Svi predlagatelji predlažu pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje ZoPNIZ-a u cjelini odnosno pojedinih njegovih osporenih odredaba.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Analizom sadržaja podnesenih prijedloga dolazi se do zaključka da svi predlagatelji, uključujući i one koji ističu kao neustavne konkretne odredbe ZoPNIZ-a, u biti, osporavaju ZoPNIZ kao cjelinu. Njihova je argumentacija, u pravilu, načelne prirode i njome zapravo izražavaju svoje protivljenje samoj koncepciji ozakonjenja (gotovo) svake nezakonite gradnje u pojednostavljenom postupku, u kojem se, kako to tumače predlagatelji, ne uzimaju u obzir različiti drugi čimbenici, čija je važnost tolika da, zapravo, dovodi u pitanje temelje ZoPNIZ-a i delegitimira metode i ciljeve postojećeg zakonodavnog pristupa.

Da predlagatelji, u biti, smatraju neustavnim cijeli ZoPNIZ razvidno je i iz činjenice da svi oni u svojim prijedlozima, kao na neustavne, izrijekom upućuju na dijelom iste, ali velikim dijelom i na posve različite odredbe ZoPNIZ-a, pritom se pozivaju na različite ustavne odredbe s kojima bi, prema njihovom mišljenju, postojala nesuglasnost, ali u odnosu na sve te sadržajno raznolike odredbe ZoPNIZ-a i Ustava iznose bitno istovjetne prigovore.

Prigovore predlagatelja moguće je razvrstati u nekoliko skupina koje se odnose na pitanja:

– retroaktivnog djelovanja ZoPNIZ-a,

– diskriminacije u nekoliko vidova: diskriminacije građana koji su gradili zakonito, diskriminacije vlasnika/suvlasnika zemljišta ili susjedne nekretnine i diskriminacije drugih nezakonitih graditelja,

– zadiranja u vlasništvo,

– postupovnih prava (potencijalnih) sudionika u postupcima ozakonjenja zgrada,

– derogiranja drugih zakona i propisa odnosno pravomoćnih pojedinačnih upravnih akata.

6. Razmotrivši sve razloge koje iznose predlagatelji osporavajući suglasnost ZoPNIZ-a s Ustavom, Ustavni sud je utvrdio da su oni u svojem pretežitom dijelu, u osnovi, istovjetni navodima i razlozima koje su iznijeli predlagatelji ustavnosudske ocjene ZoPNIZ-a u predmetu Ustavnog suda broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012, odnosno u predmetima broj: U-I-4597/2012 i U-I-4717/2012. U naznačenim ustavnosudskim predmetima drugi predlagatelji predlagali su pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZoPNIZ-a u cjelini odnosno njegovih članaka 11., 12., 13., 17. i 19.

Iako, dakle, u tim predmetima nisu bile osporene iste odredbe ZoPNIZ-a kao u prijedlozima na koje se odnosi ovo rješenje te iako se predlagatelji ne pozivaju ni na posve identične ustavne odredbe, iz sadržaja svih prijedloga, u naznačenim ranijim ustavnosudskim predmetima i u predmetima na koje se odnosi ovo rješenje, očigledan je istovjetan smisao stajališta predlagatelja i znatna podudarnost u njihovim tumačenjima ZoPNIZ-a. Ujedno se svi ti prijedlozi, u konačnici, odnose na ZoPNIZ u cjelini i svi se razlozi kojima ga predlagatelji osporavaju, u svojoj osnovi, odnose na primijenjeni zakonodavni model.

7. Ustavni sud je u naznačenim ranijim predmetima donio rješenja broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studednoga 2014., broj: U-I-4597/2012 od 4. studenoga 2014. i broj: U-I-4717/2012 od 4. studenoga 2014. Ni u jednom od tih predmeta nije prihvatio prijedloge predlagatelja.

Pritom je u rješenju broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014. Ustavni sud izrazio i obrazložio stajalište o tome zbog čega je cilj ZoPNIZ-a uključivanje u pravni sustav što većeg broja nezakonito izgrađenih zgrada, zbog čega je taj cilj legitiman i zbog čega su predviđene zakonske mjere, načelno, ustavnopravno prihvatljive i sukladne javnom odnosno općem interesu. U tom rješenju obrazloženo je i stajalište Ustavnog suda o pitanju (ne)jednakosti građana koji su gradili u skladu s propisima i onih koji to nisu, zatim stajališta vezana uz pitanje postupovnih prava sudionika u postupku ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada te stajalište o jednom od aspekata problema zadiranja u pravo vlasništva – onome koji se tiče (navodne) promjene omjera suvlasničkih udjela na nekretninama u suvlasništvu više osoba. Ustavni je sud također obrazložio stajalište o pitanju jednakosti građana (nezakonitih graditelja međusobno, kao i nezakonitih graditelja u odnosu na one koji su gradili zakonito) u pogledu prikupljanja dokumentacije i u pogledu troškova ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, o pitanju (navodnog) umanjivanja tržišne vrijednosti nekretnina kao posljedici visokih troškova ozakonjenja, o pitanju »nastupa zastare« te, napose, o pitanju ima li ZoPNIZ povratno (retroaktivno) djelovanje.

U rješenju broj: U-I-4597/2012 od 4. studenoga 2014. Ustavni sud iscrpno je obrazložio i razjasnio značenje i učinke isticanja, u postupku ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, činjenice da je u tijeku sudski spor radi zaštite vlasništva ili drugih stvarnih prava (članak 19. ZoPNIZ-a) te objasnio što, općenito i u kontekstu problema nezakonite gradnje i njezinog ozakonjenja, znači pojam zaštite prava vlasništva te koji su dosezi sudske vlasničkopravne zaštite u usporedbi s upravnopravnim aspektima gradnje, njezinog nadzora i sankcioniranja. Ujedno, navedeno rješenje Ustavnog suda sadrži i obrazloženje vezano uz pitanje zbog čega rješenje o izvedenom stanju, kao rezultat postupka ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, nije ni od kakvog utjecaja na pravo vlasništva (članci 32. i 33. ZoPNIZ-a).

U rješenju broj: U-I-4717/2012 od 4. studenoga 2014. Ustavni sud je izložio i obrazložio stajališta o postupovnim aspektima ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, napose o postupovnim pravima zainteresiranih osoba kao stranaka u postupcima ozakonjenja (izuzev samog podnositelja zahtjeva za ozakonjenje) i o (za većinu predlagatelja osobito spornom) pitanju javnog pozivanja na sudjelovanje u postupku putem oglasnih ploča nadležnih tijela (članak 17. ZoPNIZ-a).

Predlagatelji se stoga upućuju na razloge navedene u obrazloženjima naznačenih rješenja Ustavnog suda, koja su javno objavljena.

8. Predlagatelji na čije se prijedloge odnosi ovo rješenje (naznačeni u točkama 3.1. do uključivo 3.5.) u svojim su prijedlozima istaknuli tek neznatan broj djelomično novih ili drugačijih razloga osporavanja ZoPNIZ-a – takvih o kojima u spomenutim, već donesenim rješenjima Ustavnog suda ne bi postojalo cjelovito i ustavnopravno utemeljeno obrazloženje.

Riječ je o nekoliko prigovora koji, kao i kod nekih od predlagatelja iz ranijih istovrsnih ustavnosudskih predmeta, ukazuju na izvjesno nerazumijevanje legitimne svrhe ZoPNIZ-a, dosega mjera propisanih ZoPNIZ-om, međusobnog odnosa različitih zakona koji uređuju isto ili srodna pravna područja, nadležnosti Ustavnog suda u području apstraktne ocjene ustavnosti zakona, a osobito na nerazumijevanje pojma prava vlasništva i vlasničkopravne zaštite.

8.1. Nasuprot navodima nekih od predlagatelja (Oberan, Škulić Mašina) da je donošenje ZoPNIZ-a suvišno, da istodobno postoje dva zakona koji propisuju uvjete ozakonjenja zgrada te da se donošenjem ZoPNIZ-a derogira niz drugih zakona i podzakonskih općih akata iz istog pravnog područja, ističe se da je ZoPNIZ posebni (specijalni) zakon te da ozakonjenje nezakonite gradnje pod propisanim uvjetima na području cijele Republike Hrvatske nije predmet uređenja nijednog drugog važećeg zakona Republike Hrvatske.

Međutim, i u suprotnom, usporedno postojanje dvaju ili više zakona u istom pravnom području odnosno derogativni učinci jednog zakona u odnosu na drugi/e zakon/e, kao takvi, ne bi bili ustavnopravno prijeporni, budući da je riječ o pojavi uobičajenoj i legitimnoj u pravnoj teoriji te u zakonodavnoj, sudskoj odnosno administrativnoj praksi. U takvom se slučaju međusobni odnos dvaju ili više zakona prosuđuje u skladu s temeljnim pravnim načelima prema kojima (ukoliko što drugo nije izrijekom propisano) kasniji zakon derogira raniji (*lex posterior derogat legi priori*), odnosno posebni (specijalni) zakon derogira opći (*lex specialis derogat legi generali*).

U konačnici, člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava propisano je:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

Citirana ustavna odredba daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa, to jest odnose uređivati na različite načine, ovisno o različitim okolnostima (pri čemu je zakonodavac, sukladno članku 5. stavku 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite ustavna dobra i vrednote). Osporenim ZoPNIZ-om zakonodavac je propisao uvjete, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada i nedvojbeno je da ga članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava ovlašćuje na takvo postupanje. U tom kontekstu i na toj osnovi valja sagledavati i okolnost, za neke predlagatelje spornu, da se ozakonjenjem nezakonito izgrađenih zgrada (na temelju ZoPNIZ-a, kao kasnijeg i posebnog zakona), u načelu, obustavljaju započeti inspekcijski postupci i stavljaju izvan snage akti doneseni u tim postupcima (na temelju propisa o prostornom uređenju i gradnji, u odnosu na koje je ZoPNIZ kasniji i specijalniji), uključujući i takve koji su stekli svojstvo pravomoćnosti.

Također valja napomenuti da nisu građani ti kojima je (prema navodu iz prijedloga predlagateljice Škulić Mašina) »prepušteno na volju« da izaberu koje će se pravo (koji između dva zakona) na njihov slučaj primijeniti, već je to zakonom izričito propisano ili, ako nije, o tome prosuđuje nadležno tijelo primjenom naprijed spomenutih i drugih pravnih načela. Međutim, Ustavni sud ponavlja da ozakonjenje nezakonite gradnje pod propisanim uvjetima na području cijele Republike Hrvatske nije predmet uređenja nijednog drugog važećeg zakona Republike Hrvatske.

8.2. Vezano također uz pitanja međusobnog odnosa dvaju ili više zakona i uz prethodno spomenuta temeljna pravna načela, a u povodu jednog od prijedloga (predlagatelj Škarica), kojim se, među ostalim, predlaže ocjena suglasnosti ZoPNIZ-a s drugim zakonima, valja napomenuti da je nadležnost Ustavnog suda, propisana člankom 125. alinejom 1. Ustava, definirana kao ocjenjivanje suglasnosti zakona s Ustavom. Ustavni sud, prema tome, nije nadležan ocjenjivati međusobnu suglasnost dvaju ili više zakona (kao niti, općenito, međusobnu suglasnost propisa jednake pravne snage).

8.3. Ustavni sud, nadalje, smatra potrebnim osvrnuti se na pojedina pitanja vezana uz (za sve predlagatelje postojeći i sporni) utjecaj primjene ZoPNIZ-a na pravo vlasništva i druga stvarna prava.

Iako je u svojem rješenju broj: U-I-4597/2012 od 4. studenoga 2014. Ustavni sud već obrazložio bitna stajališta o navedenom pitanju, dodatno se ističe kako niti jednom odredbom ZoPNIZ-a nije propisano da se ozakonjena zgrada, na temelju tog zakona i samog rješenja o izvedenom stanju, ima upisati u zemljišne knjige – pa tako nije propisano ni da se vlasništvo ozakonjene zgrade ima upisati u korist neke određene osobe: vlasnika zgrade ili vlasnika zemljišta ili (kako to naziva jedan od predlagatelja) »posjednika rješenja o izvedenom stanju«. Ovo upravo stoga što uknjižba prava vlasništva u pravnom sustavu Republike Hrvatske predstavlja konstitutivni akt za stjecanje tog prava te se ZoPNIZ-om ne može zadirati i ne zadire u pravno područje vlasništva odnosno stvarnih prava.

Pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo, ukoliko o njemu postoji spor ili kakvo neriješeno pitanje, može biti predmet razmatranja i odlučivanja u drugom (sudskom) postupku, na osnovi drugih zakona. To se jednako odnosi i na pitanja uknjižbe prava vlasništva u zemljišne knjige.

Stoga se sadržaj članka 36. ZoPNIZ-a, u kojem se spominje upis ozakonjene zgrade ili njezinog dijela u zemljišnu knjigu, odnosi isključivo na obvezu nadležnog zemljišnoknjižnog suda da izvrši zabilježbu rješenja o izvedenom stanju prilikom provedbe upisa (što je potpuno različito od uknjižbe prava vlasništva). Upis (uknjižba) prava vlasništva, po prirodi stvari, provodi se onda kada nije (odnosno kada više nije) sporna, a, kako je već rečeno, bez upisa u zemljišne knjige stjecanje prava vlasništva na nekretnini, njegova promjena ili prestanak ne postoje.

U tim je načelima sadržan i odgovor na sve prigovore i dvojbe predlagatelja o pitanjima povezanim s pravom vlasništva: o provedbi načela jedinstva nekretnine, o pitanju (navodnog) ograničavanja odnosno oduzimanja vlasništva i povezanom pitanju naknade za ograničeno odnosno oduzeto vlasništvo itd. Sve navedeno može biti, dakle, isključivo predmet sudskih postupaka privatnopravne naravi.

S tim u vezi, Ustavni sud ponavlja da je iz razloga opširnije navedenih u rješenju broj: U-I-4597/2012, neutemeljeno tumačenje pojedinih predlagatelja u odnosu na sadržaj članka 19. ZoPNIZ-a. Neki predlagatelji pogrešno smatraju da je tužba sudu radi zaštite vlasništva (podignuta prije stupanja na snagu ZoPNIZ-a) zapreka za donošenje rješenja o izvedenom stanju. Tužba radi zaštite prava vlasništva ne predstavlja takvu zapreku zbog same činjenice da ozakonjenje zgrade ne utječe ni na čije vlasništvo. Međutim, ona može biti razlog za privremeno prekidanje postupka ozakonjenja, jer saznanje tijela koje vodi taj postupak da se usporedo u sudskom postupku rješavaju neka vlasničkopravna pitanja ima praktičnu svrhu i može biti korisno za ekonomičnost upravnog postupka (ali ne i od utjecaja na njegov ishod). Stoga može biti u interesu svakog sudionika u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju, uključujući i podnositelja zahtjeva koji tijekom tog postupka može istaknuti i dokazati činjenicu da se o stvarnim pravima na spornoj nekretnini vodi sudski postupak pokrenut prije podnošenja zahtjeva za ozakonjenje, da tu činjenicu pred nadležnim upravnim tijelom i istakne.

8.4. Zaključno, Ustavni sud napominje i to da podneseni prijedlozi sadrže pojedine navode čiji su sadržaj i smisao nejasni i/ili izravno suprotni sadržaju osporene zakonske norme i/ili su u proturječju s temeljnim stajalištem predlagatelja da ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada uopće ne bi trebalo biti.

8.4.1. Među takve tvrdnje spadaju one (predlagateljica Škulić Mašina i Repić) prema kojima, zbog prethodne nezakonite gradnje na susjednom zemljištu – takve koja se nalazi na samoj međi, ili ima istake koje prelaze među, ili ima otvore okrenute prema susjednom zemljištu odnosno objektu – neće biti mogući ni dopušteni zahvati »poštenih« vlasnika na vlastitim zemljištima odnosno objektima, odnosno prema kojima će tim vlasnicima biti prouzročeni brojni drugi problemi koji zapravo znače ozbiljno ograničavanje njihovog prava vlasništva.

Međutim, člankom 6. stavkom 3. ZoPNIZ-a propisano je suprotno, to jest da nezakonito izgrađena zgrada ne može biti ozakonjena ako je izgrađena na međi s drugom građevnom česticom planiranom za građenje zgrade ako na pročelju koje se nalazi na međi ima otvor ili istak koji prelazi na drugu građevnu česticu (pritom izraz »planiranom za građenje zgrade« podrazumijeva da je riječ o čestici na kojoj je gradnja dopuštena, neovisno o tome je li ona i realizirana, a ako je i realizirana – da je to učinjeno zakonito). Stoga je nejasno na koji bi način nezakonita gradnja, koja se, dakle, prema izričitoj zakonskoj odredbi ne može ozakoniti, utjecala na ishođenje potrebnih dozvola za zakonite graditelje na vlastitom zemljištu ili na vlastitom zakonito izgrađenom objektu.

8.4.2. Neki od predlagatelja (predlagatelji Osrečak) tvrde da rješenja o izvedenom stanju ne moraju biti obrazložena, što, navodno, dovodi u pitanje Ustavom zajamčeno pravo na učinkovit pravni lijek. Iako je člankom 23. ZoPNIZ-a propisano što mora sadržavati izreka (a ne obrazloženje) rješenja o izvedenom stanju, očigledno je da propisani sastojci izreke rješenja, sami po sebi, predstavljaju razloge zbog kojih se za neku zgradu donosi rješenje o izvedenom stanju, to jest odobrava ozakonjenje, a ne odbija podneseni zahtjev. Dakle, izreka rješenja o izvedenom stanju sadrži sve elemente zbog kojih je tu zgradu opravdano, u smislu propisa o prostornom uređenju i gradnji, »zadržati u prostoru«. Stoga se daljnje obrazlaganje rješenja o izvedenom stanju, u načelu, ukazuje suvišnim, iako to ne isključuje mogućnost da nadležno tijelo, u slučaju potrebe, u rješenju izloži i kakve dodatne razloge.

8.4.3. Posljednja tvrdnja na koju se Ustavni sud smatra potrebnim osvrnuti jest tvrdnja (predlagateljice Škulić Mašina) da ZoPNIZ (i) među bespravnim graditeljima pravi neopravdanu razliku, s obzirom na kriterij »vidljivosti« njihovih nezakonito izgrađenih objekata na relevantnim kartografskim prikazima. ZoPNIZ-om je, u članku 2., propisano da se nezakonito izgrađenom zgradom smatra zgrada koja je (uz ostale propisane pretpostavke) »vidljiva na digitalnoj ortofoto karti u mjerilu 1:5000 Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske započetog 21. lipnja 2011.«, odnosno koja »nije nedvojbeno vidljiva na DOF5/2011 ako je vidljiva na drugoj digitalnoj ortofoto karti Državne geodetske uprave izrađenoj na temelju aerofotogrametrijskog snimanja do 21. lipnja 2011. ili je do tog dana evidentirana na katastarskom planu ili drugoj službenoj kartografskoj podlozi«.

Postavlja se opravdano pitanje kolika je mogućnost da neka zgrada ne bude vidljiva barem na nekoj od relevantnih kartografskih podloga navedenih u članku 2. ZoPNIZ-a, a ako je to ipak moguće, koliki su razmjeri takve pojave, to jest je li riječ o znatnom broju slučajeva koji bi eventualno ukazivao na propust zakonodavca da u ZoPNIZ uključi, ili na drugi način uredi, pitanje pravnog položaja cijele jedne skupine građana odnosno njihovih nezakonito izgrađenih zgrada – dakle, je li riječ o razmjerima slijedom kojih bi »nevidljivost« pojedinih nezakonito izgrađenih zgrada uopće bilo moguće označiti kao pojavu, a zatim i kao ustavnopravno relevantnu nejednakost pa i diskriminaciju određene skupine građana. No, osim paušalne naznake u prijedlogu u kojem je iznesena, ova tvrdnja ničim nije argumentirana šire i na ustavnopravno relevantan način.

Vezano uz prigovore ove predlagateljice, ali i drugih predlagatelja, potrebno je, u konačnici, napomenuti i to da pitanje ozakonjenja nezakonite gradnje nije takvo pitanje u kojem bi postojala pozitivna ustavna obveza države osigurati ozakonjenje svakom nezakonitom graditelju.

Zaključno, ostaju nejasni i razlozi koji bi objašnjavali činjenicu da se, u okviru prijedloga kojim se predlagateljica zalaže za ukidanje ZoPNIZ-a odnosno, općenito, za ukidanje mogućnosti ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, ista predlagateljica zauzima za ozakonjenje čak i onih zgrada za koje to ni ZoPNIZ nije predvidio.

9. Slijedom svega izloženog, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona donio rješenje kao u točki I. izreke, a objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2018/2013

U-I-2230/2013

U-I-2579/2013

U-I-3472/2013

U-I-5222/2013

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

139 26.11.2014 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2018/2013 i dr. od 4. studenoga 2014.

Rješenje, NN 139/2014-2640