### NN 42/2015 (15.4.2015.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6241/2014 od 18. ožujka 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

858

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 18. ožujka 2015. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida točka XX. Odluke o elementima i kriterijima za izbor kandidata za upis u I. razred srednje škole u školskoj godini 2014./2015. (»Narodne novine« broj 54/14.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Goran Olujić i Robert Olujić, obojica iz Splita, podnijeli su Ustavnom sudu zajednički prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonima Republike Hrvatske točke XX. Odluke o elementima i kriterijima za izbor kandidata za upis u I. razred srednje škole u školskoj godini 2014./2015. (»Narodne novine« broj 54/14.; u daljnjem tekstu: Odluka/14).

2. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02.; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) te pravobraniteljice za djecu zatražio i dobio očitovanja na prethodno navedeni prijedlog.

II. OSPORENE ODREDBE ODLUKE

3. Točka XX. Odluke/14 (pod nadnaslovom: »Upis kandidata hrvatskih državljana koji dolaze iz obrazovnih sustava drugih zemalja«) glasi:

»XX.

Pravo na izravni upis u srednju školu, uz uvjet da zadovolje na ispitu sposobnosti i darovitosti u školama u kojima je to uvjet za upis, imaju kandidati koji su se najmanje dva od posljednjih četiriju razreda prethodnoga obrazovanja školovali u inozemstvu. Za ostvarivanje prava na izravan upis kandidat prilaže odgovarajuće dokaze o boravku u inozemstvu, trajanju školovanja i razlozima boravka u inozemstvu (dokaz o državljanstvu i boravku u inozemstvu te svjedodžbe razreda završenih u inozemstvu).«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelji smatraju da je točka XX. Odluke/14 u nesuglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti i vladavine prava), 5., 14. i 65. stavkom 1. Ustava te člankom 22. stavkom 5. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 5/12., 16/12., 86/12., 126/12. – pročišćeni tekst, 94/13. i 152/14.; u daljnjem tekstu: ZOOSŠ) i člankom 20. stavkom 4. Zakona o strukovnom obrazovanju (»Narodne novine« broj 30/09.; u daljnjem tekstu: ZoStrOb).

Obrazlažući prijedlog, predlagatelji se pozivaju na odluku Ustavnog suda broj: U-II-2168/2013 i dr. od 15. travnja 2014. (»Narodne novine« broj 50/14.) te na navode iz svoga prijedloga u tom predmetu, svodeći bit potonjih na sljedeće:

»Naime, u Odluci koju je donio ministar Jovanović, priznato je kao prednost školovanje u inozemstvu. To, očito, nema nikakve veze sa sposobnostima djeteta sukladno članku 65. stavku 1. Ustava. (...) Predlagatelji tvrde da osporavana odredba Odluke nije u duhu hrvatskog Ustava, posebice u pogledu članka 3. koji govori o jednakosti sve dok imamo na pameti činjenicu da se neki rode s pravom na srednju školu, dok drugi tijekom četiri godine osnovnog obrazovanja (peti, šesti, sedmi i osmi razred koji se boduju) vlastitim radom i zalaganjem stječu to pravo. K tomu više, ako je djeci onih koji su položili život za ovu zemlju to pravo oduzeto prije nešto manje od sedam godina, zašto bi ga netko drugi, bez ikakve zasluge, imao? (...) Imajući na umu da osporavana odredba Odluke neosnovano u povoljniji položaj stavlja pripadnike određene skupine, id est povratnike iz inozemstva, Predlagatelji smatraju da tijelo državne vlasti pravi razliku između hrvatskih državljana koji se školuju, ili su se školovali, u inozemstvu i onih koji su osnovno obrazovanje stekli u domovini, (...) tvrdeći da se na taj način promiču veze hrvatskih državljana iz stranih zemalja s domovinom, a na račun djece hrvatskih građana, gdje ti isti građani žive, rade i plaćaju porez u Republici Hrvatskoj, a iz tih istih poreza se financira besplatno školovanje. (...) Ako se netko i ne slaže s gore navedenim, zasigurno ne može reći da je pravedno i u duhu Ustava Republike Hrvatske da se prava i interesi hrvatskih državljana iz inozemstva štite nauštrb državljana iz domovine, posebice kada govorimo o jednakosti iz članka 3. Ustava i ravnopravnosti iz članka 14. Ustava. (...) Za zaključiti je da je pravo zajamčeno člankom 65. stavkom 1. Ustava neosnovano i neopravdano dano djetetu iz inozemstva nauštrb djeteta koje je osnovnu školu završilo u domovini, a koje je možda bolji i kvalitetniji učenik. Zakonodavac, svjesno ili nesvjesno, zanemaruje riječi ‘pod jednakim uvjetima’ i ‘sposobnostima’ iz članka 65. stavka 1. Ustava te neosnovano oduzima nečije pravo na srednjoškolsko obrazovanje, pod jednakim uvjetima za sve, protivno članku 3. Ustava.«

Dalje navode da je očitovanje Ministarstva Ustavnom sudu u predmetu broj: U-II-2168/2013 i dr., u dijelu koji je Ustavni sud naveo u odluci u tom predmetu, neosnovano. U tom smislu navode da se Ministarstvo »neosnovano poziva na ‘stvaranje istinske jednakosti’ jer ovdje nije riječ o sadržaju koji djeca iz iseljeništva nisu učila, već o njihovu općem uspjehu u usvajanju sadržaja koje jesu učila, ostvarenom na kraju školske godine« te da »ta djeca pravom na izravni upis u srednju školu ne dobijaju znanje koje bi ih stavilo u ‘jednaku startnu poziciju’ uslijed čega se takva teorija ministarstva ukazuje neosnovanom«. Smatraju da se »jednaka startna pozicija može stvoriti konvertiranjem ocjena u svrhu upisa na način da strana odlična ocjena bude istovrijedna hrvatskoj« te da bi se alternativno »trebali propisati posebni uvjeti i načini pristupa srednjoškolskom obrazovanju za djecu koja se vraćaju iz iseljeništva, kako to predlaže pravobraniteljica za djecu«. Također smatraju nedopustivim da »ma kako loš učenik ima pravo na izravni upis samo zato što se školovao u inozemstvu«. Ističu da je »ministar prekoračio svoje ovlasti utvrdivši osporavanom točkom Odluke novo pravo – pravo na izravni upis u srednju školu«.

Zbog svega navedenoga predlažu da Ustavni sud prihvati njihov prijedlog, pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene točke XX. Odluke/14 te ju ukine.

IV. OČITOVANJA MINISTARSTVA I PRAVOBRANITELJICE ZA DJECU

5. Ministarstvo se u očitovanju klasa: 034-07/13-01/00040, ur. broj: 533-28-14-0004 od 9. listopada 2014. poziva na članak 10. Ustava, koji glasi:

»Članak 10.

Republika Hrvatska štiti prava i interese svojih državljana koji žive ili borave u inozemstvu i promiče njihove veze s domovinom.

Dijelovima hrvatskog naroda u drugim državama jamči se osobita skrb i zaštita Republike Hrvatske.«

Ministarstvo se u tom pogledu poziva i na instrumente međunarodnog prava za zaštitu nacionalnih manjina te opširno na strateške dokumente Hrvatskog sabora i Vlade Republike Hrvatske o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske, ističući da je skrb za njih sastavni dio unutarnje i vanjske politike Republike Hrvatske.

Također se poziva na članak 7. Zakona o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 124/11. i 16/12.), koji glasi:

»Članak 7.

Republika Hrvatska zauzima se za očuvanje i jačanje položaja i identiteta Hrvata izvan Republike Hrvatske kroz učenje jezika, kulturu, obrazovanje, znanost, gospodarstvo, zdravstvo i socijalnu politiku i šport.

Republika Hrvatska poduzima mjere kojima potiče povratak hrvatskih iseljenika i useljavanje njihovih potomaka u Republiku Hrvatsku.

Hrvati izvan Republike Hrvatske ostvaruju sva prava i obveze propisane posebnim zakonima iz područja školskog i visokoškolskog obrazovanja, zapošljavanja, natječaja i stipendija, zdravstvenog osiguranja i drugo.

Nadležni ministri donose pravilnike za ostvarivanje prava iz stavka 3. ovoga članka.«

Ministarstvo smatra da točka XX. Odluke/14 predstavlja pozitivnu diskriminaciju jer je riječ o mjeri kojom ono »nastoji postići istinsku jednakost svih kandidata za upis u srednje škole na način da se smanji postojeći neravnopravni položaj kandidata hrvatskih državljana koji se vraćaju iz iseljeništva ili obrazovanja u inozemstvu u odnosu na kandidate hrvatske državljane u Republici Hrvatskoj«. U tom smislu navodi:

»Nije svaka takva diskriminacija neprihvatljiva i nedopuštena. Primjerice, kada je riječ o pravima pripadnika romske nacionalne manjine ili osoba sa invaliditetom njihova je ‘startna pozicija’, među ostalim i što se tiče mogućnosti ostvarenja prava na jednaku dostupnost školovanja slabija te nije u skladu s obvezom države osigurati svim svojim građanima jednake mogućnosti, ne prepoznati takvu početnu nejednakost mogućnosti i svojim raspoložim, nediskriminatornim mjerama, takav nepovoljan početni položaj umanjiti. To je moguće postići posebnim propisima, mjerama ili praksom, a Ustav i zakoni Republike Hrvatske ne zabranjuju takvu praksu ‘pozitivne diskriminacije’, već naprotiv, propisuju kao obvezu primjenu takvih mjera koje će umanjiti ili eliminirati prisutnu nejednakost dostupnosti i mogućnosti prava za koja je predviđeno da ih svi imaju uživati.

Stoga, odredbe točke XX. Odluke ne smatramo suprotnima Ustavu Republike, a osobito ne zakonima na koje se poziva predlagatelj u svom prijedlogu. Ona ne stavlja kandidate hrvatske državljane koji su se školovali u inozemstvu u povoljniji položaj u odnosu na kandidate hrvatske državljane u Republici Hrvatskoj.

S obzirom na izričaj odredbe članka 22. stavka 1. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi o pravu upisa u prvi razred srednje škole svih kandidata ‘pod jednakim uvjetima’, smatramo da od predlagatelja osporena točka XX. Odluke na odgovarajući način osigurava provedbu odredbe navedenog članka Zakona, jer hrvatski državljani koji dolaze iz obrazovnih sustava drugih zemalja, bez osiguravanja pogodnosti pri upisu u odnosu na kandidate za iz obrazovnog sustava Republike Hrvatske nemaju stvarnu mogućnost ostvarenja prava na upis u srednju školu podjednakim uvjetima. Navedeno se odnosi ne samo na nužno slabije poznavanje jezika, već i na nepobitnu razliku između obrazovnog sustava u Republici Hrvatskoj i obrazovnih sustava drugih zemalja, a što dovodi do toga da kandidati iz obrazovnih sustava drugih zemalja ne mogu ostvariti onaj broj bodova pri upisu prilikom vrednovanju uspjeha u prethodnom obrazovanju, koji ostvaruju kandidati za upis iz obrazovnog sustava Republike Hrvatske. Radi toga smatramo potpuno netočnim navod iz prijedloga predlagatelja o tome da je školovanje u inozemstvu priznato kao prednost (pri upisu u srednju školu). Imajući navedeno u vidu, u točki XX. Odluke stavljena je formulacija o završena najmanje dva od posljednjih četiri razreda prethodnog obrazovanja u inozemstvu. U točki XX. Odluke ne radi se dakle isključivo o hrvatskim državljanima koji su rođeni i školovali se u inozemstvu. Zasebno uređivanje prava na upis u prvi razred srednje škole hrvatskih državljana koji dolaze iz obrazovnih sustava drugih zemalja suštinski i ne znači promicanje veza hrvatskih državljana koji su se školovali u inozemstvu s domovinom, već nastojanja da se osigura dosljedno ostvarivanje jamstva dostupnosti srednjoškolskog obrazovanja podjednakim uvjetima za sve.

Na zasebno određivanje uvjeta upisa za kandidate hrvatske državljane koji dolaze iz obrazovnih sustava drugih zemalja ovo se ministarstvo odlučilo i vodeći računa o tome da je u nizu propisa, počevši od temeljnog pravnog akta, Ustava Republike Hrvatske pa naniže u hijerarhiji propisa zakonodavac predvidio skrb o građanima koji žive izvan granica države, a poticanje i s tim u vezi aktivne mjere državne politike radi olakšavanja povratka onih građana koji žive izvan Republike Hrvatske.

Pri tome smatramo da je pronađena odgovarajuća i razumna solucija, a prema kojoj i takvi kandidati pravo na izravni upis ostvaruju samo uz uvjet da zadovolje na ispitu sposobnosti i darovitosti u školama u kojima je to uvjet za upis.

Budući da većinom hrvatski državljani iseljenici i njihovi potomci ne znaju ili nedostatno poznaju hrvatski jezik, a nastava u srednjoškolskim ustanovama uglavnom se odvija na hrvatskom jeziku (osim u malobrojnim školskim ustanovama s nastavom na stranom jeziku ili školskim ustanovama s nastavom na jeziku i pismu nacionalnih manjina), Republika Hrvatska omogućila je da takvi hrvatski državljani besplatno uče hrvatski jezik u Republici Hrvatskoj.

Kada navodimo da je riječ o kandidatima hrvatskim državljanima koji su se školovali u inozemstvu i vraćaju se u Republiku Hrvatsku, tu nije isključivo riječ o iseljenicima. Obuhvaćeni su na jednak način i oni koji su duže vrijeme izbivali ili su se rodili u inozemstvu te oni koji su nekoliko godina bili na školovanju i vraćaju se u Republiku Hrvatsku, što ovisi o razlozima zbog kojih su njihovi roditelji boravili u inozemstvu.

Prema dosadašnjim iskustvima, ponajviše je riječ o kandidatima koji su bili uključeni u različite sustave obrazovanja u pojedinim zemljama i pri povratku nailaze na mnogobrojne probleme zbog otežanoga načina prilagođavanja hrvatskome obrazovnome sustavu. Sa zakonskoga gledišta, učenicima se omogućuje izravan upis u I. razred srednje škole za sljedeću školsku godinu isključivo u slučajevima da su se najmanje dva od posljednja četiri razreda prethodnoga obrazovanja školovali u inozemstvu. To je utvrđeno iz razloga da se učenicima koji su netom došli iz inozemstva olakša uključivanje u hrvatski obrazovni sustav. U slučaju da kandidati, pri povratku iz inozemstva, imaju nedovoljno znanje u pojedinim nastavnim predmetima, Republika Hrvatska dužna je pružiti pomoć istima tijekom razdoblja prilagodbe hrvatskom obrazovnom sustavu.«

Ministarstvo naglašava da »propisana prednost pri upisu u 1. razred srednje škole nije automatska i bezuvjetna« nego se primjenjuje »uz ispunjavanje propisanih uvjeta i samo kako bi ... se osigurao ravnopravan položaj u odnosu na hrvatske državljane u Republici Hrvatskoj«. Također ističe da je riječ o »znatno malom postotku kandidata u odnosu na ukupni broj upisanih kandidata«. Ministarstvo je u tom pogledu izradilo preglednu tablicu za aktualnu i prethodnu školsku godinu.

|  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| Školska godina | 2013./2014. | | 2014./2015. | |
| Upisni rok | Ljetni | Jesenski | Ljetni | Jesenski |
| Broj kandidata | 78 | 18 | 147 | 25 |
| Ukupno: | 96 | | 172 | |

\* Podaci iz Nacionalnoga informacijskog sustava prijava i upisa u srednje škole (NISpuSŠ)

Ministarstvo predlaže odbijanje prijedloga te prije toga zaključno navodi:

»Budući da predlagatelji predlažu da se ukine provedba odredbi točke XX. Odluke ... mišljenja smo da bi se na taj način ugrozila prava kandidata hrvatskih državljana koji se vraćaju iz iseljeništva i školovali su se u inozemstvu i time ih se stavilo u nepovoljniji položaj prilikom provedbe postupka upisa u I. razred srednje škole za sljedeću školsku godinu.

Suglasni smo s mišljenjem Pravobraniteljice za djecu od 27. veljače 2014. (DPR-004/14-00017-2) koja je naglasila da je propisivanje posebnih uvjeta i načina pristupa srednjoškolskom obrazovanju općenito djece koja su se školovala u inozemstvu u interesu te djece zbog različitosti obrazovnih sustava i sadržaja koje su pohađali, odnosno učili u inozemstvu, a koje se razlikuje od obrazovnog sustava u Republici Hrvatskoj. Primjena jedinstvenih elemenata i kriterija za upis u srednje škole u dijelu u kojem se vrednuje uspjeh u prethodnom obrazovanju, mogla bi za djecu koja dolaze iz inozemstva dovesti do otežane dostupnosti srednjoškolskog obrazovanja u Republici Hrvatskoj. Pod pojmom ‘jednakost uvjeta’ u pristupu srednjoškolskom obrazovanju podrazumijeva se da su sva djeca imala jednake mogućnosti učiti sadržaje koji se vrednuju elementima i kriterijima, odnosno da su pri upisu u srednje škole u formalno i sadržajno istoj situaciji, što, zbog činjenice da dolaze iz različitih obrazovnih sustava, ne mora biti slučaj.

Inkluzivno obrazovanje ... temelji se na pravu svih ljudi na kvalitetno obrazovanje i usmjerava se posebno na ranjive skupine. Inkluzivno obrazovanje je zapravo proces koji se odvija kroz promjene u pristupu podučavanju i u obrazovnom sadržaju, ali i u samoj strukturi i strategijama obrazovnog sustava. Krajnji cilj inkluzivnog obrazovanja je povećanje sudjelovanja u učenju i smanjenje isključenosti unutar ili zbog obrazovanja. Sve mjere moraju se provoditi u ranijim fazama obrazovanja kako bi djelovale na sprečavanje napuštanja obrazovanja ili neuspjeha u obrazovanju te na poticanje nastavka obrazovanja sve do visokog obrazovanja.«

6. Pravobraniteljica za djecu u očitovanju broj: DPR-004-01/14-0018-2 od 26. rujna 2014. navodi:

»Konvencija o pravima djeteta, u članku 28. stavku 1. obvezuje države stranke da priznaju svakom djetetu pravo na odgoj i obrazovanje i da u tu svrhu, postupno i na temelju jednakih mogućnosti, potiču razvoj različitih oblika srednjeg obrazovanja, uključujući opće i strukovno obrazovanje, učine ih dostupnim i raspoloživim svakomu djetetu te poduzmu odgovarajuće mjere, primjerice uvedu besplatno obrazovanje i prema potrebi osiguraju materijalnu podršku. Članak 3. Konvencije o pravima djeteta sadrži zahtjev da u svim aktivnostima koje se odnose na djecu, bez obzira poduzimaju li ih javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, najbolji interes djeteta mora imati prednost. Navedeno znači, između ostalog, da se pri donošenju zakona ili drugih propisa prvenstveno treba rukovoditi najboljim interesom djeteta. Pobliže obrazloženje značenja ove odredbe Konvencije o pravima djeteta sadržano je u Općem komentaru Odbora za prava djeteta UN-a br. 14 (2013.) o pravu djeteta da njegov ili njezin najbolji interes bude od primarnog značaja (General Comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3. para. 1), dostupnom na internetskoj stranici United Nations Human Rights, Office of the High Commissioner for Human Rights (http://tbinternet.ohchr.org/layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=5&DocTypeID=11). Odbor za prava djeteta UN-a navodi da u slučaju sukoba interesa djeteta s ostalim interesima (druge djece, javnosti, roditelja i dr.), predstavnici vlasti i donositelji odluka moraju analizirati i odmjeravati prava svih uključenih, imajući na umu da pravo djeteta da njegov najbolji interes bude od primarnog značaja, znači da djetetov interes ima visok prioritet i nije samo jedna od okolnosti koja se uzima u obzir te u tom smislu, veću težinu mora imati ono što je najbolje za dijete.

U odnosu na adresate na koje se odnosi dužnost poštivanja tog načela, Odbor za prava djeteta UN-a u Općem komentaru br. 5: Opće mjere za primjenu Konvencije o pravima djeteta (članak 4., 42. i 44., stavak 6.) (General Comment No. 5 (2003) General Measures of Implementation of the Convention on The Rights of the Child), navodi da se odredba o načelu najboljeg interesa djeteta (članak 3. stavak 1. Konvencije) odnosi na aktivnosti koje poduzimaju ‘javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, administrativna tijela ili zakonodavna tijela. Ovo načelo zahtijeva da se poduzimaju mjere na razini države, parlamenta i sudskih tijela. Svako zakonodavno, administrativno i sudsko tijelo ili institucija dužni su primijeniti načelo najboljeg interesa tako što će sistematski razmotriti na koji način su ili mogu biti ugrožena prava i interesi djeteta njihovim odlukama ili aktivnostima, recimo, nekim postojećim ili predloženim zakonom ili politikom, administrativnom mjerom ili sudskom odlukom, uključujući i one koje se ne odnose izravno na djecu, ali neizravno utječu na njih.’

Polazeći od navedenih odredaba Konvencije o pravima djeteta i stavova Odbora za prava djeteta UN-a, smatramo da bi propisivanje posebnih uvjeta pristupa srednjoškolskom obrazovanju djece koja su se školovala u inozemstvu, neovisno o tome čiji su državljani, bilo u interesu te djece zbog različitosti obrazovnih sustava i sadržaja koje su pohađali u inozemstvu, a koji se razlikuju, odnosno koji bi se mogli razlikovati od obrazovnog sustava u Republici Hrvatskoj. Primjena istih elemenata i kriterija za upis u srednje škole u dijelu u kojem se vrednuje uspjeh u prethodnom obrazovanju, mogla bi za djecu koja dolaze iz inozemstva dovesti do otežane dostupnosti srednjoškolskog obrazovanja u Republici Hrvatskoj. Smatramo da ‘jednakost’ uvjeta u pristupu srednjoškolskom obrazovanju, u kontekstu elemenata i kriterija koje postavlja predmetna Odluka, podrazumijeva da su sva djeca imala jednake mogućnosti učiti sadržaje koji se vrednuju elementima i kriterijima, odnosno da su pri upisu u srednje škole u formalno i sadržajno istoj situaciji, što zbog činjenice da dolaze iz različitih obrazovnih sustava zbog kojih možda neće biti primjenjivi isti elementi i kriteriji, ne mora biti slučaj. Uspostavljanje formalne jednakosti djece iz inozemstva koja nastavljaju obrazovanje u RH u odgojno-obrazovnom procesu i pristupu programima obrazovanja, s djecom koja su prethodno obrazovanje završila u RH, moglo bi dovesti do nedostupnosti srednjoškolskog obrazovanja, a možebitno i do stvarne nejednakosti. Zbog toga smatramo da bi propisivanje posebnih elemenata i kriterija za djecu, koja nastavljaju obrazovanje u RH nakon školovanja u inozemstvu, neovisno o tome čiji su državljani, bilo u skladu s načelom poštivanja najboljeg interesa djeteta i omogućavanja pristupa srednjoškolskom obrazovanju.

Istodobno smatramo potrebnim ukazati da iz odredbe točke XX. predmetne odluke u kojoj se propisuje pravo na izravan upis djece hrvatskih državljana koji su se najmanje dva od posljednjih četiriju razreda prethodnoga obrazovanja školovali u inozemstvu, proizlazi da se pravo izravnog upisa priznaje određenoj kategoriji djece zbog činjenice da su hrvatski državljani koji dolaze iz inozemstva, dakle prema kriteriju koji ne bi bio vezan uz njihove osobne sposobnosti. Takva odredba stavlja u povoljniji položaj navedenu kategoriju djece u odnosu na ostalu djecu koja su prethodno obrazovanje pohađala u RH, samo po osnovi hrvatskog državljanstva i neovisno o njihovim sposobnostima. Priznavanje prava na izravan upis bez primjene ikakvih kriterija vezanih uz njihove sposobnosti, ima za posljedicu da je, po osnovi državljanstva, srednjoškolsko obrazovanje toj djeci dostupnije no ostaloj djeci. Odredba članka 2. Konvencije o pravima djeteta sadrži obvezu države da poštuje i osigura svakom djetetu na području pod svojom jurisdikcijom prava utvrđena u Konvenciji bez ikakve diskriminacije prema djetetu, njegovim roditeljima ili skrbnicima u pogledu njihove rase, boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog, etničkog ili socijalnog podrijetla, imovine, teškoća u razvoju, obiteljskog podrijetla ili neke druge okolnosti. Također, obvezuje države da poduzmu sve potrebne mjere kako bi osigurale zaštitu djeteta od svih oblika diskriminacije ili kažnjavanja na temelju statusa, djelatnosti, iskazanih uvjerenja ili vjerovanja njegovih roditelja, skrbnika ili članova obitelji.

Iako je odredbom članka 10. stavka 1. Ustava propisano da Republika Hrvatska štiti prava i interese svojih državljana koji žive ili borave u inozemstvu i promiče njihove veze s domovinom, smatramo dvojbenim može li pravo izravnog upisa u srednju školu djece hrvatskih državljana biti razmjerno naravi potrebe da se na taj način, bez ikakvih dodatnih kriterija koji bi bili povezani s njihovim sposobnostima, štite prava i interesi te kategorije djece. Smatramo da Republika Hrvatska u cilju zaštite prava i interesa hrvatskih državljana iz inozemstva i promicanja njihovih veza s domovinom može primijeniti druga, prikladnija sredstva koja nemaju za posljedicu stavljanje u povoljniji položaj djece samo zbog činjenice da su hrvatski državljani.

U svojem stajalištu iznesenom u Odluci U-I-4585/2005 i dr. Ustavni sud je, između ostalog, utvrdio da ‘Ustav ne poznaje i ne priznaje mogućnost ostvarenja prednosti pri upisu u srednjoškolske i visokoškolske ustanove ni po kojoj osnovi koja nije vezana uz osobne sposobnosti pristupnika u smislu članka 65. stavka 2. Ustava’. Isto tako, u svojoj odluci U-II-2168/2013. i dr. Ustavni sud je, između ostalog, utvrdio: ‘Jednakost, vladavina prava, zabrana diskriminacije i jednakost svih pred zakonom zajamčeni su dijelovima članka 3. i članka 14. Ustava (...) Ustavni sud ističe da navedeni ustavni zahtjevi, promatrani s aspekta članka 65. stavka 1. Ustava, traže sprečavanje dovođenja kandidata za upis u srednje škole u podređen položaj (inferiorizaciju) po bilo kojoj osnovi koja nije vezana uz osobne sposobnosti pristupnika.’ Stoga, dijelimo mišljenje predlagatelja da se osiguravanjem izravnog upisa djeci hrvatskih državljana koja su najmanje dvije od posljednje četiri godine završila u inozemstvu, narušavaju zahtjevi koji proizlaze iz odredaba članaka 3., 5., 14. i 65. stavka 1. Ustava.«

V. MJERODAVNO PRAVO

7. Ustavni sud ocjenjuje da su za ustavnopravnu ocjenu u konkretnom slučaju mjerodavni dio članka 3. te članak 5. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Ministar znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske donio je Odluku/14 na temelju članka 22. stavka 5. ZOOSŠ-a i članka 20. stavka 4. ZoStrOb-a.

8.1. Članak 22. stavci 1. i 5. ZOOSŠ-a u vrijeme donošenja Odluke/14 glasili su:

»Članak 22.

(1) Pravo upisa u prvi razred srednje škole imaju svi kandidati nakon završenog osnovnog obrazovanja, pod jednakim uvjetima u okviru broja utvrđenog odlukom o upisu.

(...)

(5) Elemente i kriterije za izbor kandidata prema stavku 1. ovog članka za sve vrste srednjih škola propisuje ministar.

(...)«

Člankom 4. Zakona o izmjenama i dopunama ZOOSŠ-a (»Narodne novine« broj 152/14.) izmijenjen je članak 22. ZOOSŠ-a te je prethodno citirani stavak 1. postao stavak 4., dok je stavak 5., u izmijenjenom sadržaju, postao stavak 8., koji glasi:

»Članak 22.

(...)

(8) Elemente i kriterije za izbor kandidata za upis u prvi razred srednje škole za sve vrste srednjih škola propisuje ministar pravilnikom.

(...)«

8.2. Članak 20. stavak 4. ZoStrOb-a glasi:

»Članak 20.

(...)

(4) Ministarstvo na prijedlog ustanova za strukovno obrazovanje i osnivača te dionika objavljuje elemente i kriterije za upis u prvi razred strukovnog obrazovanja, svake godine četiri mjeseca prije početka iduće školske godine.«

9. Ustavni sud je u točki 11.4. obrazloženja odluke broj: U-II-2168/2013 i dr. naveo da prema stanju zakonodavstva koje je na snazi ministar svojom odlukom nije ovlašten ustanovljavati nova prava nego samo elemente i kriterije za izbor kandidata za upis u I. razred srednje škole. U tom su predmetu, među ostalim, predlagatelji iz ovog predmeta podnijeli Ustavnom sudu zajednički prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonima Republike Hrvatske točke V. Odluke o elementima i kriterijima za izbor kandidata za upis u I. razred srednje škole u školskoj godini 2013/2014., klasa: 602-03/13-06/00008, ur. broj: 533-21-13-0001 od 22. siječnja 2013., koju je donio ministar znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Odluka/13). Odluka/13 izmijenjena je Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke/13, klasa: 602-03/13-06/00008, ur. broj: 533-21-13-0005 od 26. travnja 2013., koju je donio ministar znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: OID Odluka/13). Točka V. Odluke/13 dopunjena je točkom I. OID-a Odluke/13 i predlagatelji su je osporavali u njezinom tekstu nakon te dopune, koji je glasio:

»V.

Upis kandidata hrvatskih državljana koji se vraćaju iz iseljeništva ili obrazovanja u inozemstvu

Pravo na izravni upis u srednju školu bez vrednovanja postignutoga uspjeha u osnovnoj školi, osim u programe za koje se provjeravaju posebne sposobnosti, imaju:

– kandidati koji su se najmanje dva od posljednja tri razreda prethodnoga obrazovanja školovali u inozemstvu.

Za ostvarivanje prava na izravan upis kandidat prilaže dokaze o boravku u inozemstvu i svjedodžbe razreda završenih u inozemstvu.«

Ustavni sud utvrđuje da ni prema zakonodavstvu koje je bilo na snazi u trenutku donošenja Odluke/14, a ni prema zakonodavstvu koje je danas na snazi, ministar svojom odlukom nije ovlašten ustanovljavati nova prava nego samo elemente i kriterije za izbor kandidata za upis u I. razred srednje škole.

Što se tiče navoda u očitovanju Ministarstva o potrebi pozitivne diskriminacije dijela učenika oslanjanjem na članak 10. Ustava, Ustavni sud ističe da članak 7. stavak 3. Zakona o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske (v. točku 5. obrazloženja ove odluke) propisuje da Hrvati izvan Republike Hrvatske na temelju posebnih zakona ostvaruju i sva prava i obveze iz područja školskog i visokoškolskog obrazovanja. Zbog navedenoga ministar može ustanovljavati samo elemente i kriterije za izbor kandidata, a ne i nova prava, čak i kada je riječ o Hrvatima izvan Republike Hrvatske jer je i to u nadležnosti zakonodavca, koji tu materiju mora propisati posebnim zakonom.

Ustavni sud stoga utvrđuje da točka XX. Odluke/14 nije bila u suglasnosti s odredbama članka 22. stavka 5. (u vrijeme donošenja Odluke/14), a nije u suglasnosti ni s odredbama sadašnjega stavka 8. ZOOSŠ-a. Nije u suglasnosti ni s odredbama članka 20. stavka 4. ZoStrOb-a te članka 7. stavka 3. Zakona o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske, a time ni s člancima 3. (u dijelu koji se tiče vladavine prava) i 5. Ustava.

Utvrdivši prethodno navedene povrede Ustava i zakona, Ustavni sud nije smatrao potrebnim ispitivati suglasnost točke XX. Odluke/14 s materijalnopravnim zahtjevima ustavne prirode u ovom pravnom području.

10. S obzirom na navedeno, Ustavni sud donio je odluku kao u točki I. izreke. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-6241/2014

Zagreb, 18. ožujka 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

42 15.04.2015 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6241/2014 od 18. ožujka 2015.