### NN 52/2016 (6.6.2016.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1386

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o zahtjevu i prijedlogu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. svibnja 2016. donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 13. stavak 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 143/13. i 147/13.) u dijelu koji glasi: »najkasnije do 1. siječnja 2014.«.

II. Na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) Ustavni sud utvrđuje da u razdoblju od 1. siječnja 2014. do 1. travnja 2014. nitko nije smio podlijegati prekršajnoj odgovornosti za prekršaj iz članka 26. stavka 1. alineje 28. Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 75/09., 112/12., 143/13., 147/13. 9/15., 78/15. i 102/15.).

III. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom:

– članka 10. stavka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 143/13. i 147/13.) u dijelu kojim je u članku 26. stavku 1. Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 75/09. i 112/12.) dodana alineja 28.,

– dio članka 13. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 143/13. i 147/13.) koji nije ukinut točkom I. ove izreke, i

– članka 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 143/13. i 147/13.).

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o potrošačkom kreditiranju donio je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava šesti (6.) saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 19. lipnja 2009. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 23. lipnja 2009. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 75 od 30. lipnja 2009., a stupio je na snagu 1. siječnja 2010., osim članka 9. koji je stupio na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: ZoPKred:75/09).

Na dan donošenja ove odluke na snazi je Zakon o potrošačkom kreditiranju s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 75/09., 112/12., 143/13., 147/13. – ispravak, 9/15., 78/15. – članci 5. i 6. Zakona o obveznim odnosima, i 102/15.; u daljnjem tekstu: ZoPKred:75/09-102/15).

1.1. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju donio je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava sedmi (7.) saziv Hrvatskog sabora na 10. sjednici održanoj 22. studenoga 2013. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 27. studenoga 2013. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 143 od 2. prosinca 2013., a stupio je na snagu 1. siječnja 2014. Ispravak zakona objavljen je u »Narodnim novinama« broj 147 od 10. prosinca 2013. (u daljnjem tekstu: ZIDZoPKred:143/13).

2. Zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 10. (prekršajne odredbe) te članka 13. stavka 2. i članka 15. (prijelazne i završne odredbe) ZIDZoPKred-a:143/13 podnio je Ustavnom sudu 7. rujna 2015. Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske, zastupan po v. d. predsjedniku Dani Hercegu, aktom broj: 1-Su-731/15 od 26. kolovoza 2015. (predmet broj: U-I-3541/2015).

Podnositelj smatra da su osporene odredbe ZIDZoPKred-a:143/13 nesuglasne s člancima 5. i 31. stavkom 1. Ustava i s člankom 7. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

2.1. Prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 10. (prekršajne odredbe) i članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13 podnijela je Ustavnom sudu 26. lipnja 2015. Privredna banka Zagreb d.d. Zagreb, zastupana po Miroslavu Leki, odvjetniku iz Zagreba (predmet broj: U-I-2780/2015).

Ujedno predlaže i privremenu obustavu izvršenja svih pojedinačnih akata i radnji koje se na temelju osporenih članaka poduzimaju u praksi. Taj dio prijedloga nije prihvaćen rješenjem broj: U-I-2780/2015-PM i dr. od 11. studenoga 2015.

Predlagateljica smatra da su osporene odredbe ZIDZoPKred-a:143/13 nesuglasne s člancima 3., 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 29. stavkom 1., 31. stavkom 1. i 90. stavkom 4. Ustava.

3. Pozivom na članak 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), o zahtjevu podnositelja za ocjenu suglasnosti s Ustavom zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva financija Republike Hrvatske (akt klasa: 011-01/15-01/277, urbroj: 513-06-03-15-5 od 5. studenoga 2015.; u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva financija).

II. OSPORENE ODREDBE ZIDZoPKred-a:143/13

4. Prekršajna odgovornost propisana alinejom 28. stavka 1. članka 26. ZoPKred-a:75/09-102/15 vezana je uz izvršenje obveze propisane člankom 3. ZIDZoPKred-a:143/13, koji glasi:

»Članak 3.

Članak 11.a mijenja se i glasi:

'(1) Ako su ugovorene promjenjive kamatne stope, vjerovnik je dužan:

a) definirati parametar koji prati u kontekstu donošenja odluke o korekciji promjenjive kamatne stope, a koji je jasan i poznat potrošačima i

b) kvalitativno i kvantitativno razraditi uzročno-posljedične veze kretanja parametra iz točke a) ovoga stavka i utjecaja tih kretanja na visinu promjenjive kamatne stope i

c) odrediti u kojim se razdobljima razmatra donošenje odluke o korekciji visine kamatne stope (koje je bazno razdoblje te koja su referentna razdoblja).

(2) Parametar iz stavka 1. ovoga članka je jedna od sljedećih varijabli: EURIBOR, LIBOR, NRS, prinos na Trezorske zapise Ministarstva financija ili prosječna kamatna stopa na depozite građana u odnosnoj valuti. Promjenjiva kamatna stopa definira se kao zbroj ugovorenog parametra i fiksne marže banke koja ne smije rasti tijekom otplate kredita i koja se mora ugovoriti zajedno s parametrom.

(3) Promjena kamatne stope u jednom referentnom razdoblju ne može biti veća, odnosno kod smanjenja manja od promjene parametra iz stavka 1. ovoga članka izražene u postotnim bodovima.

(4) Ako vjerovnik nudi ugovaranje promjenjive kamatne stope, dužan je jasno i nedvojbeno predočiti potrošaču prije sklapanja ugovora o kreditu elemente iz stavka 1. ovoga članka, kao i upozoriti potrošača na sve rizike ove promjenjivosti te jasno i nedvojbeno ugovoriti u samome ugovoru o kreditu promjenjive elemente na temelju kojih se izračunava promjenjiva kamatna stopa.

(5) Za sve postojeće ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu ovoga Zakona, u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno posljedične veze, vjerovnik u skladu s ovim člankom, mora definirati parametar, i to jednu od sljedećih varijabli:

– referentnu kamatnu stopu (EURIBOR, LIBOR) ili

– NRS ili

– prinos na Trezorske zapise Ministarstva financija ili

– prosječnu kamatnu stopu na depozite građana u odnosnoj valuti te fiksni dio kamatne stope i razdoblja promjena kamatnih stopa. Pri tome, promjenjiva kamatna stopa kod ugovora o stambenom kreditu sklopljenih uz valutnu klauzulu, kod kojih je tečaj ugovorene strane valute u odnosu na ugovoreni tečaj na dan prvog korištenja kredita aprecirao za više od 20 %, za sve vrijeme dok takva aprecijacija postoji, ne smije biti viša od prosječne ponderirane kamatne stope hrvatskih kreditnih institucija uz koju su stambeni krediti u odnosnoj valuti odobravani, umanjene za 30 %, zaokruženo na dva decimalna mjesta. To zakonsko ograničenje visine kamatne stope se primjenjuje isključivo jednokratno i tijekom ograničenja kamatna stopa je nepromjenjiva, a ovo ograničenje konačno se prestaje primjenjivati s prvim dospijećem kreditne obveze nakon što ugovoreni tečaj odnosne valute deprecira na razinu ispod navedene aprecijacije, kontinuirano u razdoblju od 30 kalendarskih dana. Hrvatska narodna banka će do 15. prosinca 2013. godine objaviti podatak o prosječnoj kamatnoj stopi iz ovoga stavka.

Vjerovnici su u roku od šest mjeseci nakon prestanka primjenjivanja zakonskog ograničenja visine kamatne stope dužni, ponuditi konverziju preostalog dijela neotplaćenog kredita u kunski ili kredit s valutnom klauzulom EUR. Ako dužnik ne pristane na konverziju u roku od mjesec dana od datuma ponude, nastavak otplate kredita vrši se prema ugovorenim uvjetima, pri čemu ne vrijedi ograničenje maksimalne kamatne stope iz članka 11.b ovoga Zakona u odnosnoj valuti, nego najpovoljnije ograničenje koje vrijedi za ostale valute sukladno članku 11.b stavku 1. ovoga Zakona. Troškovi ugovaranja u skladu s ovim stavkom i svi popratni troškovi u vezi s tim, ne smiju se zaračunati korisniku kredita.

(6) Ako se uslijed promjene ugovorene promjenjive kamatne stope treba provesti povećanje kamatne stope, vjerovnik je dužan potrošaču dostaviti obavijest o takvom povećanju 15 dana prije njegove provedbe. U roku od tri mjeseca od primitka takve obavijesti, potrošač ima pravo na prijevremeno vraćanje kredita bez obveze plaćanja bilo kakve naknade vjerovniku uključujući i ugovorenu naknadu za raniji povrat kredita. U tom slučaju vjerovnik nema pravo na naknadu štete zbog ranijeg povrata.'.«

4.1. Članak 10. stavak 6. ZIDZoPKred-a:143/13 u osporenom dijelu glasi:

»Članak 10.

(...)

Iza podstavka 26. dodaju se novi ... podstavci 28. ... koji glase:

(...)

– ako protivno odredbama članka 11.a stavka 5. ovoga Zakona za postojeće ugovore o kreditu u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno-posljedične veze ne ugovori s dužnikom parametar, i to jednu od sljedećih varijabli: EURIBOR, LIBOR, NRS, prinos na Trezorske zapise Ministarstva financija ili prosječnu kamatnu stopu na depozite građana u odnosnoj valuti te fiksni dio kamatne stope i razdoblja promjene kamatnih stopa ili kod stambenih ugovora o kreditu, kod kojih je tečaj ugovorene strane valute u odnosu na ugovoreni tečaj na dan prvog korištenja kredita aprecirao više od 20 %, ne primjenjuje zakonsko ograničenje visine kamatne stope ili po prestanku aprecijacije ne ponudi potrošaču konverziju preostalog dijela neotplaćenog kredita u kunski ili kredit s valutnom klauzulom EUR bez naknade ili potrošaču zaračuna bilo kakve troškove ugovaranja i popratne troškove u vezi s tim

(...)«

4.2. Člankom 10. ZIDZoPKred-a:143/13 djelomično je izmijenjen članak 26. ZoPKred-a:75/09, koji u relevantnom dijelu glasi:

»IX. PREKRŠAJNE ODREDBE

Kazne

Članak 26.

(1) Novčanom kaznom od 80.000,00 do 200.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj vjerovnik ili kreditni posrednik za prekršaj:

(...)

(2) Novčanom kaznom od 10.000,00 do 50.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj iz stavka 1. ovoga članka i odgovorna osoba u pravnoj osobi.«

4.3. Redakcijski pročišćeni tekst osporenog članka 26. stavka 1. alineje 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 glasi:

»Članak 26.

(1) Novčanom kaznom od 80.000,00 do 200.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj vjerovnik ili kreditni posrednik:

(...)

– ako protivno odredbama članka 11.a stavka 5. ovoga Zakona za postojeće ugovore o kreditu u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno-posljedične veze ne ugovori s dužnikom parametar, i to jednu od sljedećih varijabli: EURIBOR, LIBOR, NRS, prinos na Trezorske zapise Ministarstva financija ili prosječnu kamatnu stopu na depozite građana u odnosnoj valuti te fiksni dio kamatne stope i razdoblja promjene kamatnih stopa ili kod stambenih ugovora o kreditu, kod kojih je tečaj ugovorene strane valute u odnosu na ugovoreni tečaj na dan prvog korištenja kredita aprecirao više od 20 %, ne primjenjuje zakonsko ograničenje visine kamatne stope ili po prestanku aprecijacije ne ponudi potrošaču konverziju preostalog dijela neotplaćenog kredita u kunski ili kredit s valutnom klauzulom EUR bez naknade ili potrošaču zaračuna bilo kakve troškove ugovaranja i popratne troškove u vezi s tim

(...)«

4.4. Osim navedene prekršajne odredbe, predmet osporavanja su i članci 13. i 15. ZIDZoPKred-a:143/13, koji glase:

»PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 13.

(...)

(2) Za postojeće ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu ovoga Zakona, u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno-posljedične veze, vjerovnici moraju s dužnikom uskladiti kamatnu stopu, određivanjem parametra i fiksne marže, kao i razdoblja promjena kamatnih stopa, najkasnije do 1. siječnja 2014.«

»Članak 15.

Ovaj Zakon objavit će se u 'Narodnim novinama', a stupa na snagu 1. siječnja 2014.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

5. U zahtjevu podnositelj uvodno navodi da su »presudom Prekršajnog suda u Zagrebu broj: 48.PpG-4486/14 od 13. ožujka 2015. godine okrivljena pravna osoba Hypo Alpe-Adria-Bank d.d Zagreb i okrivljenica Tea Martinčić, kao odgovorna osoba proglašeni su krivima i kažnjeni novčanim kaznama zbog prekršaja iz članka 26. stavka 1. podstavka 28. i stavka 2. Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 75/09 i 112/12) u svezi s člankom 10. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13). Na prvostupanjsku presudu okrivljenici su u zakonskom roku podnijeli žalbu, te je tijekom ispitivanja pobijane presude i ocjene žalbenih navoda okrivljenika, pred Visokim prekršajnim sudom Republike Hrvatske u predmetu broj: FPž-512/15 došlo do dvojbe da li je primijenjena prekršajna odredba, a vezano uz prijelazne i završne odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13) u skladu s odredbom članka 5. i članka 31. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, te odredbom članka 7.1. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uslijed čega je temeljem odredbe članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske zastao s postupkom u konkretnom predmetu, dok Ustavni sud Republike Hrvatske ne odluči o suglasnosti navedenih odredbi Zakona o potrošačkom kreditiranju s naprijed navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske«.

5.1. Podnositelj dalje navodi da je člankom 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 112/12.; u daljnjem tekstu: ZIDZoPKred:112/12) propisano da se u Zakon o potrošačkom kreditiranju dodaje članak 11.a, a člankom 13. ZIDZoPKred-a:112/12 »izmijenjena je prekršajna odredba članka 26. stavka 1. Zakona o potrošačkom kreditiranju, na način da je dodan podstavak 26. koji se odnosi na postupanje po članku 11.a Zakona o potrošačkom kreditiranju. Pritom je prijelaznim i završnim odredbama i to odredbom članka 14. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju propisao da vjerovnik koji ne postupi u skladu s odredbama članka 5. ovog Zakona, a u dijelu kojim je u Zakon o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 75/09) dodan članak 11a. stavka 1. ne smije mijenjati postojeće kamatne stope na štetu potrošača i ne smije plasirati nove kredite s promjenjivom kamatnom stopom sve dok se ne uskladi s odredbama članka 5. ovog Zakona kojim je u Zakon o potrošačkom kreditiranju dodan članak 11a. stavka 1.«. Tu zakonsku izmjenu podnositelj tumači na sljedeći način:

»Tumačenjem naprijed navedenih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 112/12), ovaj sud nalazi da je zakonodavac htio uvesti dodatne obveze za vjerovnike koji su sa potrošačima sklopili ugovore o kreditima u kojima su ugovorene promjenjive kamatne stope, na način da su vjerovnici u tom slučaju dužni definirati parametre. Kako je odredba članka 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju stupila na snagu kasnije od samog Zakona, konkretno istekom 90 dana od dana objave Zakona u 'Narodnim novinama', to su vjerovnici imali 90 dana od stupanja na snagu Zakona u kojem vremenu su trebali definirati parametre, a istekom 90 dana od dana objave Zakona, kada je odredba članka 5. Zakona stupila na snagu, bili bi u prekršaju ukoliko nisu definirali parametre, odnosno ukoliko su postupili protivno odredbi članka 11a. Zakona o potrošačkom kreditiranju, te bi počinili prekršaj iz članka 26. stavka 1. postavka 26. Zakona o potrošačkom kreditiranju. Iz navedenog je vidljivo da su vjerovnici temeljem ovakvog zakonskog rješenja imali mogućnost da se u 90 dana od objave Zakona, usklade s odredbom članka 5. Zakona i definiraju parametre, čime je osigurano, po mišljenju ovog suda, ostvarenje ustavnog prava na zakonito suđenje, propisano odredbom članka 31. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske i članka 7.1. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.«

6. Međutim, podnositelj smatra da ZIDZoPKred-a:143/13 ima odredbe koje nisu suglasne s člancima 5. i 31. stavkom 1. Ustava i člankom 7. stavkom 1. Konvencije. Naime, člankom 3. ZIDZoPKred-a:143/13 izmijenjen je članak 11.a ZoPKred-a:75/09-102/15. Člankom 10. ZIDZoPKred-a:143/13 izmijenjen je članak 26. stavak 1. alineja 26. ZoPKred-a:75/09-102/15, a istim člankom dodana je i sporna alineja 28. u članak 26. stavak 1. ZoPKred-a:75/09-102/15. Prijelaznim i završnim odredbama (člankom 13. stavkom 1. ZIDZoPKred-a:143/13) propisano je da se članak 3. tog zakona »u dijelu koji se odnosi na članak 11a. stavak 5. Zakona o potrošačkom kreditiranju primjenjuje na sve ugovore o potrošačkom kreditiranju neovisno o datumu sklapanja ugovora o kreditu«. Nakon toga navodi:

»Imajući u vidu da je odredbom članka 15. Zakona propisano da će se Zakon objaviti u 'Narodnim novinama', te da stupa na snagu 1. siječnja 2014. godine, najviše dvojbe pobuđuje odredba stavka 2. članka 13. Zakona kojom je propisano da za postojeće ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu ovog Zakona, u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno posljedične veze, vjerovnici moraju s dužnikom uskladiti kamatnu stopu, određivanjem parametra i fiksne marže, kao i razdoblje promjena kamatnih stopa, najkasnije do 1. siječnja 2014.

Naime, kako Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13), nije osigurao razdoblje u kojem su vjerovnici dužni, ne više u skladu s materijalnom odredbom članka 11a. stavka 5. Zakona, definirati parametar, već prekršajna odredba sada propisuje da su isto dužni ugovoriti s dužnikom, kao što je to bilo zakonsko rješenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 112/12), već je Zakonom propisano da se s dužnikom moraju uskladiti najkasnije do 1. siječnja 2014. godine, dakle istog dana kada je Zakon stupio na snagu.

Ovaj sud smatra da konkretne odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju narušavaju načelo zakonitosti propisano i Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao pravo na zakonito suđenje, s obzirom da nitko ne može biti kažnjen za nešto za što prethodno nije znao da mu je obveza, jer zakon obvezuje tek nakon što je stupio na snagu, te prema mišljenju ovog suda učinak zakona, u odnosu na vrijeme počinjenja prekršaja, ne može biti retroaktivan.«

6.1. Podnositelj ističe da su prijepori oko stupanja na snagu zakona postojali i u vrijeme donošenja ZIDZoPKred-a:143/13, a to je vidljivo iz Konačnog prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (akt Vlade Republike Hrvatske klasa: 022-03/13-01/188, urbroj: 65-13-7 od 24. listopada 2013.; u daljnjem tekstu: P.Z. br. 450/13). To stajalište obrazlaže na sljedeći način:

»Tako je Konačnim prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju i to odredbom članka 15. bilo propisano da Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u 'Narodnim novinama', temeljem čega bi vjerovnici dobili vrijeme, iako relativno kratko, i to od stupanja na snagu Zakona do 1. siječnja 2014. godine u smislu odredbe članka 13. stavka 2. Zakona, za usklađenje s dužnikom kamatne stope, određivanjem parametra i fiksne marže, te razdoblja promjene kamatnih stopa. Iz obrazloženja prijedloga i mišljenja koje predlagatelj nije prihvatio, a vezano uz članke 13. i 15. Zakona, vidljivo je da Prijedlog Odbora za zakonodavstvo da se ujednači stupanje na snagu svih odredbi Zakona nije prihvaćen iz razloga što je usvojeno mišljenje Ureda za zakonodavstvo prema kojem obveza (u konkretnom slučaju za vjerovnika) može nastati tek nakon stupanja na snagu Zakona, dok je za izvršenje obveze određen rok do 1. siječnja 2014. godine, a prijedlog Hrvatske udruge banaka zaprimljen putem Odbora za financije i državni proračun Hrvatskog sabora da rok iznosi 90 dana od dana stupanja na snagu zakona, ocijenjen je nepotrebnim.

Iz tog dijela obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju, vidljivo je da je izraženo mišljenje Ureda za zakonodavstvo u skladu s ustavnim načelom prava na zakonito suđenje, jer iz njega proizlazi da obveza za vjerovnika može nastati tek nakon stupanja na snagu Zakona, pri čemu je za rok za izvršenje obveze određen do 1. siječnja 2014. godine. Ovaj sud smatra da bi objavom Zakona u 'Narodnim novinama' i njegovim stupanjem na snagu osmog dana od dana objave, s danim rokom usklađenja u smislu odredbe članka 11a. stavka 5. Zakona do 1. siječnja 2014. godine, kao što je to bilo navedeno u Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju, predmetni Zakon u odnosu na vremensko važenje propisa, bio suglasan odredbi članka 31. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske i odredbi članka 7.1. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

... Kako je Zakon stupio na snagu dana 1. siječnja 2014. godine, vrlo je dvojbena sa stajališta ovog suda, primjena kaznene odredbe članka 26. stavka 1. točke 28. Zakona o potrošačkom kreditiranju, s obzirom da okrivljenici nisu do stupanja na snagu Zakona bili u obvezi sklapati anekse ugovora s dužnicima, a naročito to nisu bili u obvezi činiti retroaktivno, i to stoga što su prema ranijem Zakonu bili u obvezi samo definirati parametre, za koje propuštanje je bila propisana i prekršajna sankcija, dok je sankcija za propuštanje ugovaranja propisana tek od 1. siječnja 2014. godine, kada je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13) stupio na snagu.«

Zbog takve izravne primjene članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13 u pogledu vremena počinjenja prekršaja, prvostupanjski sud je u navedenom konkretnom predmetu, proglasio okrivljenike krivima i kaznio za prekršaj iz članka 26. stavka 1. alineje 28. i stavka 2. ZoPKred-a:75/09-102/15, »jer su postupali protivno odredbi članka 11a. stavka 5. Zakona, koji u vrijeme počinjenja prekršaja (do 1. siječnja 2014. godine) još nije bio propisan kao prekršaj.«.

6.2. O posljedicama takvog normiranja na prekršajne postupke, podnositelj dalje navodi:

»Ovaj sud drži prihvatljivim da se odredba članka 11a. stavka 5. Zakona o potrošačkom kreditiranju retroaktivno odnosi na sve ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu Zakona, u smislu obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona, i to stoga što je očita intencija zakonodavca bila izjednačavanje svih potrošača u njihovoj zaštiti kod sklapanja ugovora o kreditu, i to kako za ugovore o kreditu sklopljene nakon stupanja na snagu Zakona, tako i za ugovore o kreditu sklopljene prije stupanja na snagu Zakona, a u skladu s Direktivom 2008/48/EZ od 23. travnja 2008. godine.

Međutim, na takvu suštinsku retroaktivnost zakona, nikako se ne bi mogla, a niti smjela nadovezati vremenska retroaktivnost zakona u odnosu na kažnjivu odredbu, jer je to u suprotnosti s opće prihvaćenim načelom zakonitosti suđenja u Republici Hrvatskoj, koje se garantira Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.«

7. Stoga podnositelj predlaže da Ustavni sud »utvrdi da odredbe članka 10. stavka 6. podstavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13) kojim se mijenja i dopunjuje odredba članka 26. stavka 1. podstavka 28. Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj 75/09 i 112/12), te članka 13. stavka 2. i članka 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju ('Narodne novine' broj: 143/13) nisu suglasne s člankom 5. i člankom 31. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, te s člankom 7.1. stavka 1. Konvencije (...) te da iste ukine i obveže nadležna tijela Republike Hrvatske da provedu postupak promjene Zakona o potrošačkom kreditiranju (...) na način da odredbe tog Zakona u cijelosti budu u skladu s Ustavom Republike Hrvatske, što podrazumijeva da budu i terminološki jasne i određene, a sve kako bi se osigurala pravna sigurnost i jednakost građana pred sudom i ostvarilo ustavno pravo na zakonito suđenje«.

IV. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

8. Predlagateljica u svom prijedlogu navodi da »odredba članka 11.a. st. 5. propisuje da se zakon koji stupa na snagu 01.01.2014. godine odnosi i primjenjuje i na sve postojeće ugovore o kreditu, dakle, i za one koji su zaključeni temeljem sasvim drukčijih propisa, što znači da se sporni zakon ima primjenjivati na poslovne odnose nastale davno prije njegova stupanja na snagu«.

Ističe da »imamo zakonsku odredbu koja nalaže određeno postupanje i prije nego je sam zakon stupio na snagu. Naime, Zakon o izmjenama i dopunama ZPK stupa na snagu 01.01.2014. a propisuje da do 01.01.2014. vjerovnici moraju poduzeti određene radnje sukladne tome zakonu i za sve ugovore zaključene znatno ranije, što je u direktnoj suprotnosti sa Ustavom tako i sa osnovnim načelima prekršajnog/kaznenog prava. Također takvo 'rješenje' zapravo znači da u trenutku kada je prekršaj počinjen – do 01.01.2014. godine, još nije niti stupio na snagu zakon koji upravo taj i takav prekršaj propisuje, dakle, vjerovnike se okrivljuje za postupanje koje u trenutku (ne) izvršenja takvog postupanja nije regulirano niti propisano kao prekršaj, što je protivno ustavnim načelima iz čl. 5., 14., 19., 29., 31. i 90. Ustava RH te se vjerovnike stavlja u izrazito neravnopravan i nejednak položaj u odnosu na potrošače«.

8.1. Osim toga, predlagateljica smatra da je spornom odredbom članka 11.a stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15 propisana obveza vjerovnika da za sve postojeće ugovore o kreditu sklopljene do dana stupanja na snagu tog Zakona, definira parametar, i to jednu od zakonom ponuđenih varijabli fiksni dio kamatne stope i razdoblja promjena kamatnih stopa. Smatra da to vjerovnik može učiniti donošenjem internog općeg akta ili putem općih uvjeta, te ih nije dužan ugovarati s dužnikom. Međutim, u prekršajnoj odredbi za povredu tog pravila, u članku 26. stavku 1. alineji 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 propisano je da prekršaj čini vjerovnik koji »protivno odredbama čl. 11.a. st. 5. ne ugovori s dužnikom parametar«. Smatra da se radi o zakonskoj neusklađenosti koja »ne udovoljava osnovnom zahtjevu nomotehničke uređenosti, a to je da su propisi razumljivi i nedvojbeni. Prekršajna norma ne može mijenjati ono što je propisano dispozitivnim pravilom, te preneseno na konkretni slučaj, ne može promijeniti obvezu vjerovnika iz 'definirati' u 'ugovoriti', već jedino može propisati sankciju za povredu obveze na 'definiranje' iz članka 11.a. stavka 5. ZPK«.

Dodatnu nomotehničku nedosljednost predlagateljica pronalazi i u prijelaznoj odredbi članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13, te smatra da »opisana neusklađenost materijalne, prekršajne i prijelazne odredbe/norme, koja je očito protivna Ustavu RH, Prekršajnom zakonu te načelima prekršajnog prava kao i nomotehničkim pravilima za donošenje zakona, nikako ne smije biti na štetu vjerovnika kome su navedenim zakonom nametnute određene obveze i propisani prekršaji za njihovo neispunjenje«. Dodatno pojašnjava:

»Članak 11.a. st. 5. u kojem je propisana materijalna norma, obavezuje vjerovnika, u ovom slučaju Privrednu banku Zagreb d.d., da samostalno i to do najkasnije 1. siječnja 2014. na temelju navedenih kriterija jasno definira parametre korekcije promjenjive kamatne stope. Donošenjem Općih uvjeta poslovanja koji su stupili na snagu s datumom 24.12.2013. godine, vjerovnik je ispunio tu obvezu i nije mogao počiniti prekršaj iz članka 26. st. 1. podst. 28. Zakona o potrošačkom kreditiranju.

Sukladno već ranije navedenom i usvojenom načelu prekršajnog prava, prekršajni propisi, u slučaju bilo kakvih nejasnoća ili proturječnosti moraju biti tumačeni jedino u korist okrivljenika, a nikako ne na njegovu štetu, a budući da ponašanje definiraju materijalni članci s kojima kazneni moraju biti sukladni, što ovdje očito nije slučaj, jasno je da se ova nejasnoća mora tumačiti isključivo i jedino u korist vjerovnika.

Osim toga, čak i da je s 01.01.2014. godine, dakle, stupanjem na snagu zakona počela obveza vjerovnika i to na 'ugovaranje' iako tako ne propisuje čl. 11.a. st. 5., takva bi činidba, odnosno udovoljenje vjerovnika toj i takvoj obvezi bilo tehnički nemoguće. Ukoliko se, naime, prihvati obrazloženje i osnovna pobuda Ministarstva financija kao predlagatelja Zakona na uređenje odnosa između banaka i potrošača u svezi ugovora o kreditu vezanih uz valutu CHF, nejasno je kako je to Ministarstvo zamislilo da se stupanjem na snagu spornoga Zakona riješi pitanje broja od 100.000 kredita, koliko ih je prema podacima banaka zaključeno u RH, u kojima je potrebno, ako je suditi po spornoj prekršajnoj odredbi, 'ugovoriti' s potrošačima parametre. Tu se radi o postavljanju nemogućih zahtjeva.

V. S druge strane, čak i da su ove dvije odredbe međusobno sukladne i da materijalni članak čl. 11.a st 5. Zakona o potrošačkom kreditiranju propisuje obvezu vjerovnika da Ugovori citirane parametre, sporna prekršajna odredba bila bi neprovediva. Naime, ugovaranje ne ovisi samo o vjerovniku već i o dužniku, te ugovor može biti sklopljen samo njihovom slobodnom voljom kad se sporazume o bitnim elementima ugovora.

Potpuno je protivno Prekršajnom zakonu propisivanje sankcije za ponašanje koje ovisi i o drugim sudionicima u poslovnom odnosu, budući da okrivljenik može biti proglašen krivim samo za radnju ili propuštanje dužne radnje koja ovisi o njegovoj volji, te ju je moguće izvršiti samostalno, što na primjeru sporne odredbe nije slučaj jer se nešto može ugovoriti samo uz suglasnost i volju druge strane – dužnika.

U praksi bi se čak moglo dogoditi da dužnik 'namjerno' ne želi sklopiti aneks ugovoru samo da bi vjerovnika 'otjerao' u prekršaj, pa bi proizlazilo da vjerovnici odgovaraju i za postupanje potrošača što je protivno Prekršajnom zakonu i Ustavu RH. Dakle, s obzirom na samu prirodu ugovora i na činjenicu da je isti sklopljen kada su se ugovorne strane slobodnom voljom sporazumjele o bitnim elementima ugovora, nije moguće propisati kaznu za vjerovnike zato što nisu sklopili dodatak ugovoru, kada on niti ne bi mogao biti sklopljen bez suglasnosti potrošača!«

8.2. Predlagateljica upućuje i na moguće nastupanje štete za vjerovnike, koja se očituje ne samo u novčanoj kazni koja je propisana osporenom prekršajnom odredbom za vjerovnike, »već i u mnogo većoj reputacijskoj šteti gdje se temeljem takvih zakonskih rješenja i prekršajnih postupaka Banka percipira u javnosti kao kršitelj zakona, dok u stvarnosti to ne može biti dalje od istine budući da je Banka u svome poslovanju svakodnevno podvrgnuta strogoj kontroli i nadzoru poslovanja od strane HNB i posluje isključivo i dosljedno sukladno svim pozitivnim propisima koji uređuju njeno poslovanje. S druge strane, takvo 'nepovjerenje' potrošača u banke dovodi i do nestabilnosti čitavog bankarskog sustava, a posljedično dovodi i do nestabilnosti i zastoja cijelog gospodarstva ...«.

V. OČITOVANJE MINISTARSTVA FINANCIJA

9. U očitovanju Ministarstva financija na prigovore podnositelja se navodi:

»Zbog činjenice da su određena područja ugovora o potrošačkim zajmovima, odnosno potrošačkom kreditiranju bila nedovoljno precizno regulirana, ili u pojedinim pitanjima nisu bila regulirana, predmetnim Zakonom o potrošačkom kreditiranju dodatno i detaljnije se uređuju važna pitanja iz područja ugovora o potrošačkom kreditiranju, a njihovim uređenjem prvenstveno se nastoji zaštititi prava potrošača kao slabije ugovorne strane u odnosu s vjerovnicima, koji su u najvećoj mjeri kreditne institucije, a sve imajući u vidu činjenicu da kreditne institucije potrošačima plasiraju novac kao predmet svog poslovanja u vidu raznih novčarskih proizvoda i da je njihovo iskustvo i znanje o predmetu ugovora nemjerljivo s onim potrošača, ...

(...)

Stoga, nesporno je da je i prije donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju, postojala obveza kreditnih institucija da potrošačima jasno i nedvosmisleno predoče način i egzaktne parametre za izmjenu promjenjive kamatne stope, te da o istoj pojedinačno pregovaraju, umjesto da je ugovaraju kao tipiziranu odredbu, pri čemu nije niti navedeno da ista predstavlja izvedeni financijski instrument – jednostranu opciju u korist kreditne institucije, a što je nedvojbeno protivno načelu savjesnosti i poštenja, a imalo je za posljedicu neravnotežu u pravima i obvezama ugovornih strana utemeljenu na jednostranom povećanju kamatnih stopa na štetu potrošača. ...

Smatramo nespornim činjenicu da je odredbom članka 11.a stavka 1. Zakona propisana obveza vjerovnika da je dužan, ako su ugovorene promjenjive kamatne stope, definirati parametre koje prati u kontekstu donošenja odluke o korekciji promjenjive kamatne stope, i to parametre koji su jasni i poznati potrošačima te da je istome za to člankom 16. Zakona o izmjenama i dopunama zakona o potrošačkom kreditiranu (»Narodne novine«, br. 112/12) za to dan primjeren rok od 90 dana.

Međutim, osim obveze definiranja parametra, istim člankom 11.a stavkom 4. propisano je da je vjerovnik, ako nudi ugovaranje promjenjive kamatne stope, dužan jasno i nedvojbeno predočiti potrošaču prije sklapanja ugovora o kreditu elemente iz stavka 1. ovoga članka, kao i upozoriti potrošača o svim rizicima ove promjenjivosti te jasno i nedvojbeno ugovoriti u samome ugovoru o kreditu promjenjive elemente na temelju kojih se izračunava promjenjiva kamatna stopa.

(...)

Radi navedenih činjenica jasno je kako prekršajna odredba koja propisuje sankciju za postupanje protivno odredbama članka 11.a ovoga Zakona također uključuje i odredbe članka 11.a stavka 4., odnosno ne samo obvezu definiranja parametra od strane vjerovnika koje prati u kontekstu donošenja odluke o korekciji promjenjive kamatne stope, kako to podnositelj zahtjeva tvrdi, već definiranje parametara koji su jasni i poznati potrošačima i u skladu sa stavkom 4. jasno i nedvojbeno istome predočeni prije sklapanja ugovora o kreditu, te dalje uključuje i obvezu upozoriti potrošača o svim rizicima ove promjenjivosti te obvezu jasnog i nedvojbenog ugovaranja u samome ugovoru o kreditu promjenjivih elemenata na temelju kojih se izračunava promjenjiva kamatna stopa, a sve kako bi istom bili poznati svi bitni sastojci za sklapanje ugovora o kreditu.

(...)

U članak 13. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, br. 143/13), zakonodavac dakle, ugrađuje odredbe o prelasku na novi režim i određuje vrijeme potrebno za usklađivanje na način koji je utemeljen na vladavini prava kako bi se ostvarilo načelo pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti te osiguralo poštovanje zaštićenih ustavnih vrijednosti i integritet pravnog poretka istovremeno uvažavajući svrhu zaštite onih prava koja radi kojih je sam Zakon i donesen.

Radi navedenog, prilikom propisivanja vremenskog važenja Zakona odnosno odredbi članka 13. stavka 2., a u skladu s odredbom stavka 4. članka 1. Zakona, kako za postojeće ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu ovoga Zakona, a u kojima nisu bili definirani parametri, određuje se i obveza prema kojoj vjerovnici moraju izvršiti i sve obveze propisane člankom 11.a Zakona, kao što su usklađenje kamatne stope s dužnikom, određivanjem parametara i fiksne marže kao i razdoblja prijelaznih kamatnih stopa najkasnije do 1. siječnja 2014. godine, a što je zakonodavac smatrao primjerenim rokom, s obzirom na to da je Zakon objavljen 2. prosinca 2013. godine.

(...)

U svezi tvrdnje podnositelja prijedloga kako je vjerovniku naloženo određeno postupanje prije stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju važno je istaknuti kako je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju objavljen 2. prosinca 2013. godine u Narodnim novinama, a stupio je na snagu 1. siječnja 2014. godine iz čega proizlazi da je određen značajno duži vacatio legis od uobičajenih i Ustavom propisanih minimalnih osam dana, upravo s ciljem da se ostavi što duže razdoblje pripreme, kako bi se Zakon u potpunosti mogao primjenjivati od dana stupanja na snagu.

Iz navedenog razloga je i propisana odredba članka 13. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju, a za čije neispunjenje niti nije propisana prekršajna sankcija, a kako bi se to iz mišljenja podnositelja zahtjeva moglo zaključiti. Naime, sankcija se propisuje samo za neispunjenje obveze propisane člankom 11.a stavkom 5., a koja uključuje definiranje odnosno ugovaranje parametara sa dužnikom, odnosno radnju koja prethodi radnji usklađivanja kamatne stope. Činjenica da za neispunjenje odredbe članka 13. stavka 2. Zakona nije propisana posebna prekršajna sankcija govori da je namjera zakonodavca bila da se stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju isti u potpunosti primjenjuje, što ne bi bilo moguće u slučaju da 1. siječnja 2014. godine nisu bile usklađene kamatne stope na način kako to propisuje članak 11. a stavak 5. Zakona o potrošačkom kreditiranju.

Za postojeće ugovore o kreditu sklopljene do stupanja na snagu ovoga Zakona, dakle, u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno posljedične veze, vjerovnici moraju uskladiti kamatnu stopu, određivanjem parametra i fiksnog dijela kamatne stope, kao i razdoblja promjena kamatnih stopa, najkasnije do 1. siječnja 2014. godine. Tom izmjenom usklađuju se postojeće ugovorene kamatne stope s novopropisanim uvjetima – definiranjem parametara i fiksnog dijela kamatne stope, a sve uzimajući u obzir i načela i odredbe ostalih zakona koji reguliraju istu materiju. Iz navedenog je vidljivo da prekršaj ne može biti počinjen prije stupanja na snagu Zakona kako to tvrdi predlagatelj, budući da isto niti ne propisuje predmetni Zakon.

Dakle, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, br. 143/13) ne propisuje se sankcija koja djeluje retroaktivno i ne nalaže se vjerovniku da uskladi svoje poslovanje od samoga početka ugovornog odnosa, već se nalaže usklađivanje ugovornog odnosa do određenoga dana u budućnosti, ali uvažavajući i početne vrijednosti parametara u ugovorima o kreditu i dan objave samog Zakona.

(...)

Radi svega navedenog smatramo netočnim mišljenje predlagatelja da navedene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, br. 143/13) narušavaju načelo zakonitosti na način da se vjerovnika kažnjava za nešto što prethodno nije bio obvezan, niti je znao da mu je obveza, obzirom da zakon obvezuje tek nakon što je stupio na snagu.

U svom zahtjevu podnositelj zahtjeva osvrće se i na Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju, te smatra da bi u slučaju, a kako je to u Konačnom prijedlogu i bilo propisano, rok stupanja na snagu Zakona određen osmog dana od dana objave u Narodnim novinama s danim rokom usklađenja u smislu odredbe članka 11.a stavka 5. Zakona do 1. siječnja 2014. godine, predmetni zakon u odnosu na vremensko važenje činio suglasnim odredbi članka 31. stavka 1. Ustava.

Međutim, s obzirom na to da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju u Narodnim novinama objavljen 2. prosinca 2013. godine, mišljenja smo kako bi u slučaju stupanja na snagu Zakona osmog dana od dana objave u Narodnim novinama, odnosno u ovom slučaju početka njegovog važenja puno prije danog roka za usklađenja u smislu odredbe članka 11.a stavka 5. Zakona, do 1. siječnja 2014. godine značajno skratilo vrijeme koje je važećim Zakonom dano vjerovniku na raspolaganju za ugovaranje parametara sa dužnikom, a što je bila namjera zakonodavca određivanjem dužeg vacatio legis, odnosno propisivanjem stupanja na snagu Zakona tek 1. siječnja 2014. godine. Dakle, isto rješenje se razlikuje od onog predviđenog Konačnim prijedlogom Zakona upravo s ciljem kako bi se osigurao primjeren rok za pripremu svih subjekata za primjenu i učinkovitu provedbu Zakona, a sve poštujući načelo zakonitosti koje vrijedi u kaznenom pravu nullum crimen nulla poena sine lege tj. nikome se ne može izreći kazna za djelo koje nije prethodno u zakonu opisano kao kažnjivo i za koje nije propisana kazna. ...

Nadalje, zakonodavac je davanjem dužeg roka za usklađivanje obveznog postupanja vjerovnika sa Zakonom, odnosno propisivanjem stupanja na snagu svih odredbi Zakona tek 1. siječnja 2014. godine uvažio načelo pravne sigurnosti budući da je vjerovniku odredio duži rok u kojem mu je omogućio da sazna što je navedenim Zakonom zabranjeno i koja sankcija je popisana. ...

Obzirom na duži vacatio legis, a s obzirom i na druge zakone koji uređuju predmetnu problematiku, ne smatramo opravdanim tvrditi da vjerovnicima nije bilo poznato da se djelo za koje je propisana sankcija smatra pravno dopuštenim već i prije donošenja predmetnog Zakona.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Podnositelji osporavaju suglasnost s Ustavom zakonskog rješenja po kojem su obvezu iz članka 3. ZIDZoPKred-a:143/13, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2014., vjerovnici potrošačkih kredita trebali izvršiti odmah poslije publikacije tog zakona, a prije njegova stupanja na snagu, uz nastup njihove prekršajne odgovornosti ako je ne izvrše u tom razdoblju.

11. U razmatranju osporenih odredbi ZIDZoPKred-a:143/13, Ustavni sud pošao je od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. (»Narodne novine« broj 107/00.) o tome da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude, između ostaloga, predvidljiva za adresate, to jest takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati.

Osim toga, zakon koji predviđa kažnjavanje osoba mora zadovoljavati stroge zahtjeve pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava.

U tom je svjetlu Ustavni sud razmotrio suglasnost s Ustavom članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13 zasebno i zajedno s člankom 26. stavkom 1. alinejom 28. ZoPKred-a:75/09-102/15.

12. ZIDZoPKred:143/13 je stupio na snagu 1. siječnja 2014. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 143 od 2. prosinca 2013.

Iz očitovanja Ministarstva financija proizlazi kako su predlagateljica zakona, a zatim i zakonodavac, smatrali da je u razdoblju od 2. prosinca 2013. do 1. siječnja 2014. (to jest u razdoblju između dana publikacije zakona i dana njegova stupanja na snagu) tekao rok u kome su vjerovnici trebali izvršiti obvezu iz (izmijenjenog) članka 11. stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15 »za postojeće ugovore o kreditu«.

13. Ustavni sud je još u Izvješću Hrvatskom saboru broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 64/06.) u odnosu na stupanje na snagu i početak primjene zakona i drugih propisa naveo:

»... ustavno je pravilo da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u 'Narodnim novinama'. Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (vakacija) potrebno je da bi se s odredbama novog zakona upoznali i za njegovu primjenu pripremili adresati na koje se odnosi.«

U razdoblju vakacije, prema tome, ne postoji obveza primjene zakona jer on još nije stupio na snagu.

14. U konkretnom slučaju vakacijsko razdoblje trajalo je 28 dana. Sama obveza nastala je 1. siječnja 2014. Međutim, 1. siječnja 2014. nastupila je i prekršajna odgovornost za neizvršenje te obveze. Dakle, ovdje nije riječ o duljini vakacije kao takve, nego o nepostojanju roka za provedbu obveze koja je stupila na snagu 1. siječnja 2014. i na taj je isti dan podlijegala sankciji zbog neizvršenja.

Ustavni sud u tom smislu ponovo podsjeća da vacatio legis služi da se pravni subjekti (adresati zakona) upoznaju i pripreme za preuzimanje obveza koje im propisuje novi zakon. Međutim, ne postoji mogućnost da se pravnim subjektima (adresatima zakona) nameće izvršenje obveze, propisane tim novim zakonom, već na dan publikacije zakona u službenom glasilu, a koje bi se trebale izvršiti do dana njegova stupanja na snagu, s posljedicom da se neizvršenje obveze na dan njegova stupanja na snagu smatra prekršajem.

To je pogrešno shvaćanje funkcije publikacije zakona, pogrešno shvaćanje značenja i svrhe vakacijskog razdoblja, ali i pogrešno shvaćanje načina na koji se normativnim putem smiju nametati obveze pravnim subjektima u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih prava.

14.1. Valja zaključiti da je zakonodavac bio dužan odrediti primjereni rok za izvršenje obveze vjerovnika po izmijenjenom članku 11.a ZoPKred-a:75/09-102/15 nakon njegova stupanja na snagu, to jest nakon 1. siječnja 2014., a prekršajnu odgovornost predvidjeti tek nakon isteka tog primjerenog roka. Zakonodavac to nije učinio.

15. Čini se da Ministarstvo financija u svom očitovanju opravdava osporeno zakonsko rješenje time što izmijenjenim člankom 11.a ZoPKred-a:75/09-102/15 vjerovnicima, prema tvrdnjama Ministarstva, nije propisana neka nova obveza jer je postupanje s ugovorima o kreditu s promjenjivim kamatnim stopama bilo propisano odredbama različitih zakona koji su uređivali prava potrošača odnosno obvezne odnose i bankarsko poslovanje u razdoblju prije donošenja ZIDZoPKred-a:143/13.

Suprotno tome, podnositelj smatra da se člankom 3. ZIDZoPKred-a:143/13 u dijelu kojim je izmijenjen članak 11.a stavak 5. ZoPKred-a:75/09-102/15 vjerovnicima nameću nove obveze u vezi promjenjivih kamatnih stopa, koje se prema članku 13. stavku 1. ZIDZoPKred-a:143/13 primjenjuju »na sve ugovore o potrošačkom kreditu neovisno o datumu sklapanja ugovora o kreditu«.

15.1. Ne ulazeći u ispitivanje jesu li točne tvrdnje Ministarstva financija ili podnositelja, Ustavni sud ne može zanemariti okolnost da se u osporenom članku 26. stavku 1. alineji 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 navodi i izraz »ne ugovori s dužnikom«, što podrazumijeva izmjenu svakog pojedinačnog ugovora o kreditu s promjenjivom kamatnom stopom koji je bio na snazi u trenutku stupanja na snagu ZIDZoPKred-a:143/13. To dodatno znači da je trebalo svakom pojedinom dužniku uputiti (barem) obavijest o izmjenama kamatnih stopa sukladno toj zakonskoj obvezi. Ni pravno ni stvarno nije moguće takvu obvezu izvršiti u jedan dan (1. siječnja 2014.). Bilo je nužno za izvršenje takve obveze vjerovnicima odrediti zakonski rok od dana stupanja na snagu zakona.

16. Zaključno, osporenim člankom 13. stavkom 2. ZIDZoPKred-a:143/13 propisano je da vjerovnici moraju parametre i uzročno-posljedične veze kao i kamatne stope s dužnicima uskladiti najkasnije do 1. siječnja 2014., odnosno do dana kada je ZIDZoPKred:143/13 stupio na snagu. Budući da u takvoj situaciji prekršajna odgovornost za izvršenje tih obveza nije smjela nastupiti taj isti dan (1. siječnja 2014.), Ustavni sud utvrđuje nesuglasnost s člankom 3. Ustava dijela članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13 koji glasi: »najkasnije do 1. siječnja 2014.«.

Zbog navedenih razloga, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao pod točkom I. izreke ove odluke.

17. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 31. stavku 5. Ustavnog zakona kojim je propisano da Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke.

Polazeći od stajališta da su vjerovnici i kreditni posrednici imali pravo na primjeren zakonski rok za izvršenje obveze iz članka 11. stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15, računajući od dana stupanja na snagu ZIDZoPKred-a:143/13 (to jest od 1. siječnja 2014.), Ustavni sud utvrđuje da nijedan vjerovnik ili kreditni posrednik nije smio biti prekršajno kažnjen na temelju članka 26. stavka 1. alineje 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 ako na dan stupanja na snagu ZIDZoPKred-a:143/13 nije izvršio obvezu iz članka 11.a stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15.

17.1. Međutim, ukidanjem dijela članka 13. stavka 2. ZIDZoPKred-a:143/13 ostalo je otvoreno pitanje primjerenog roka za izvršenje obveza vjerovnika iz članka 11.a stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15.

Ustavni sud u tom je smislu u točki II. izreke ove odluke odredio da nitko nije smio podlijegati prekršajnoj odgovornosti za prekršaj iz članka 26. stavka 1. alineje 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 u razdoblju od 1. siječnja 2014. do 1. travnja 2014.

Za određivanje duljine primjerenog roka za izvršenje obveze vjerovnicima iz članka 11.a stavka 5. ZoPKred-a:75/09-102/15 (odnosno prilagodbe na novi zakonski režim), nakon isteka kojeg može nastupiti prekršajna odgovornost zbog neizvršenja zakonske obveze poslužilo je mjerilo koje je u zakonodavnoj proceduri predložio Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora (90 dana od dana stupanja na snagu ZIDZoPKred-a:143/13).

18. S druge strane, materijalni sadržaj članka 26. stavka 1. alineje 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 sam za sebe, izvan dijela koji se odnosi na nepropisivanje primjerenog roka za njegovu provedbu računajući od dana stupanja na snagu zakona, zadovoljava zahtjeve za određenošću i preciznošću pravne norme iz članka 3. Ustava. To znači da do prekršajne odgovornosti vjerovnika ili kreditnog posrednika dolazi:

– ako oni za postojeće ugovore o kreditu u kojima nisu definirani parametri i njihove uzročno-posljedične veze ne ugovore s dužnikom parametar (jednu od sljedećih varijabli: EURIBOR, LIBOR, NRS, prinos na Trezorske zapise Ministarstva financija ili prosječnu kamatnu stopu na depozite građana u odnosnoj valuti) te fiksni dio kamatne stope i razdoblja promjene kamatnih stopa;

– ako oni za postojeće stambene ugovore o kreditu (kod kojih je tečaj ugovorene strane valute u odnosu na ugovoreni tečaj na dan prvog korištenja kredita aprecirao više od 20%) ne primijene zakonsko ograničenje visine kamatne stope ili po prestanku aprecijacije ne ponude potrošaču konverziju preostalog dijela neotplaćenog kredita u kunski ili kredit s valutnom klauzulom EUR bez naknade;

– ako oni potrošaču zaračunaju bilo kakve troškove ugovaranja i popratne troškove u vezi s tim.

18.1. Sukladno navedenom, izvan ukinutog dijela članka 13. ZIDZoPKred-a:143/13 prekršajna odredba članka 26. stavka 1. alineje 28. ZoPKred-a:75/09-102/15 suglasna je u materijalnom smislu s člankom 3. Ustava.

19. Nadalje, članak 15. ZIDZoPKred-a:143/13 je završna zakonska odredba kojom se određuje objava zakona i njegovo stupanje na snagu 1. siječnja 2014. Takvo normiranje suglasno je Ustavu jer je stupanje na snagu propisano kalendarski, nastupanjem određenog dana, što je sukladno sa stajalištima Ustavnog suda iz Izvješća broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006.

20. Konačno, prigovore o nesuglasnosti osporenih zakonskih odredbi s člankom 31. Ustava Ustavni sud nije posebno razmatrao s aspekta načela nulla poena sine lege, jer ih je sve podveo pod članak 3. Ustava (vladavina prava).

21. Zbog razloga navedenih u točkama od 18. do 20. obrazloženja ove odluke, zahtjev i prijedlog u tim dijelovima nisu prihvaćeni, pa je na temelju prvog dijela rečenice članka 27. stavka 2. Ustavnog zakona riješeno kao u točki III. izreke odluke.

22. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke odluke).

Broj: U-I-3541/2015

U-I-2780/2015

Zagreb, 4. svibnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

52 06.06.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016.

52 06.06.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016.