## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3127/2008 i U-I-2367/2009 od 21. veljače 2012.

### NN 23/2012 (24.2.2012.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3127/2008 i U-I-2367/2009 od 21. veljače 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

620

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 21. veljače 2012. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavaka 2., 3. i 4. i članka 9. stavka 3. točke 3. i stavka 4. Zakona o kreditnim unijama (»Narodne novine« broj 141/06., 25/09. i 90/11.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Predlagatelj Ivan Marinac iz Županje podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavaka 2., 3. i 4. Zakona o kreditnim unijama (»Narodne novine« broj 141/06., 25/09. i 90/11.; u daljnjem tekstu: ZKU) – predmet broj: U-I-3127/2008.

1.1. Predlagatelj Krešimir Ivković iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. stavka 3. točke 3. i stavka 6. ZKU-a – predmet broj: U-I-2367/2009.

2. Pozivom na članak 42. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prijedlog predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih odredaba ZKU-a poslan je na odgovor Hrvatskoj narodnoj banci i Ministarstvu financija Republike Hrvatske, koji su dostavili tražena očitovanja. Od Hrvatskog sabora pribavljen je i Prijedlog zakona o kreditnim unijama, s Konačnim prijedlogom zakona Vlade Republike Hrvatske (P.Z.E. br. 585) od 24. studenoga 2006. Naknadno su pribavljena i dopunska očitovanja od Hrvatske narodne banke i Ministarstva financija Republike Hrvatske.

2.1. Prijedlog je dostavljen i na očitovanje Hrvatskoj udruzi kreditnih unija iz Zagreba, koja je 29. rujna 2011. dostavila svoje očitovanje na navode prijedloga.

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

3. Članak 5. stavci 2., 3. i 4. ZKU-a glase:

»Osnivanje

Članak 5.

(...)

(2) Kreditna unija može biti osnovana na jednom od sljedećih načela:

1. načelo zaposlenja, ili

2. načelo zanimanja, odnosno profesije, ili

3. teritorijalno načelo.

(3) Iznimno od stavka 2. ovoga članka kreditna unija može biti osnovana i na drugom načelu koje osigurava ostvarivanje zajedničkog interesa i financijske uzajamnosti članova kreditne unije.

(4) Statutom kreditne unije mora biti određeno načelo iz stavka 2. ili stavka 3. ovoga članka.

(...)«

3.2. Članak 9. ZKU-a glasi:

»Članovi kreditne unije

Članak 9.

(1) Članovi kreditne unije mogu biti samo osobe koje imaju zajednički interes i zajedno djeluju s ciljem unapređenja i zaštite međusobnog interesa na načelu financijske uzajamnosti.

(2) Članovi kreditne unije mogu biti samo:

1. trgovci pojedinci i obrtnici sa sjedištem u Republici Hrvatskoj i

2. fizičke osobe s prebivalištem u Republici Hrvatskoj.

(3) Osobe iz stavka 2. ovoga članka mogu biti članovi kreditne unije ako ispunjavaju samo jedan od sljedećih uvjeta u skladu s načelom iz članka 5. stavka 2. ili stavka 3. ovoga Zakona i statutom kreditne unije:

1. da su zaposleni kod istog poslodavca, odnosno u istoj djelatnosti, ili

2. pripadaju određenom zanimanju, odnosno profesiji, ili

3. prebivanju na istom području, ili

4. su međusobno povezane na drugi način kojim osiguravaju ostvarivanje zajedničkog interesa na načelu uzajamnosti.

(4) Prebivanje na istom području iz stavka 3. točke 3. ovoga članka smatra se prebivanjem na području iste jedinice područne (regionalne) samouprave.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj Ivan Marinac smatra da su osporeni članci ZKU-a suprotni članku 43. stavku 1. i članku 49. stavcima 1., 2. i 3. Ustava. Smatra da nije prihvatljivo da se navedenim zakonskim odredbama »izričito ograničava poduzetnička sloboda i tržišna sloboda«. Smatra da je država u obvezi osigurati svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Ističe da se osporenim odredbama kreditnim unijama onemogućava poslovanje jer im se poslovanje svodi na razinu lokalne samouprave.

Stoga smatra da kreditne unije u odnosu na banke imaju »onemogućen pristup tržištu kapitala« zbog čega su kreditne unije »getoizirane«.

4.1. Predlagatelj Krešimir Ivković navodi da postoji moguća suprotnost s Ustavom članka 9. stavka 3. točke 3. i stavka 4. ZKU-a jer se traži prebivanje na području iste jedinice područne (regionalne) samouprave. Kako je zakonodavac opisao teritorijalno načelo kao jedno od načela za stjecanje svojstva člana kreditne unije, to predstavlja ograničenje samo po sebi. Smatra da se nije mogao uvesti još i dodatni uvjet, a to je prebivanje na području iste jedinice područne samouprave. Stoga ističe da je to ograničenje u suprotnosti s člankom 50. stavkom 2. Ustava te člancima 43. stavkom 1. i 49. stavcima 1., 2. i 3. Ustava.

Posljedica navedenih zakonskih odredbi, po mišljenju predlagatelja, jest okolnost da su novoustrojene kreditne unije iz svog članstva morale isključiti »na desetke tisuće komitenata«. Također je zbog toga većina ranijih štedno-kreditnih zadruga likvidirana, navodi predlagatelj.

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

5. Neposredno mjerodavni za ocjenu ustavnosti osporenih članaka ZKU-a jesu članci 3. i 49. stavci 1. i 2. Ustava.

Članak 3. Ustava utvrđuje vladavinu prava kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Mjerodavni dijelovi članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava glase:

»Članak 49.

(1) Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(2) Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

6. Ustavni sud polazi od članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, prema kojem Hrvatski sabor ima ovlaštenje da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj u skladu s Ustavom i zakonom.

Ustavni sud ocjenjuje da je Hrvatski sabor donio osporene odredbe ZKU-a u skladu s ovlaštenjem iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava.

7. Kreditna unija je financijska institucija sa sjedištem u Republici Hrvatskoj u čijem poslovanju sudjeluju svi članovi kreditne unije prema načelu uzajamne pomoći, unaprjeđujući i zaštićujući pri tome svoj gospodarski i drugi profesionalni interes sukladno zakonu i statutu kreditne unije. Kreditna unija smije obavljati samo one poslove koji su određeni ZKU-om (članak 3. ZKU-a). Kreditnu uniju može osnovati 30 ili više osoba koje ispunjavaju uvjete iz članka 9. ZKU-a (članak 5. stavak 1. ZKU-a). Slijedom navedenog, kreditne unije prate razvoj dijela tržišta koje se bavi mikro-kreditiranjem.

Za razliku od banaka koje su vrsta kreditne institucije čija je osnovna djelatnost primanje depozita ili drugih povratnih sredstava od javnosti i odobravanje kredita za svoj račun ili izdavanje sredstava plaćanja u obliku elektroničkog novca, čiji je osnovni cilj stjecanje dobiti za svoje dioničare, kreditne unije su posebne financijske institucije osnovna svrha kojih je kreditiranje vlastitih članova. Ako bi pri tome bila ostvarena dobit, ona se vraća članovima kreditne unije u obliku manjih naknada, nižih kamatnih stopa i besplatnih usluga.

8. Vlada Republike Hrvatske u Konačnom prijedlogu Zakona o kreditnim unijama navodi:

»(...)

Dosadašnji pravni okvir takvih institucija (kreditnih unija, op. Ustavnog suda) u Republici Hrvatskoj činili su Zakon o štedno-kreditnim organizacijama iz 1989. godine, zatim Zakon o štedno-kreditnim zadrugama iz 1998. godine i važeći Zakon o štedno-kreditnim zadrugama usvojen u srpnju 2002. godine od strane Hrvatskog sabora te objavljen u »Narodnim novinama«, broj 84/2002.

Odredbe niti jednog od navedenih zakona nisu uvažavale specifične rizike kojima su te financijske institucije u obavljanju svoje djelatnosti izložene. Također, niti jedan od spomenutih zakona ne propisuje detaljne financijske kriterije koji bi osiguravali sigurnost, solventnost i likvidnost poslovanja kreditnih unija. Takve odredbe odnose se prvenstveno na iznos temeljnog kapitala, omjer iznosa temeljnog kapitala i ukupnih obveza koje preuzima kreditna unija, iznos pojedinačnog najvećeg kredita, kreditna izloženost pema jednom klijentu, iznos ulaganja u materijalnu imovinu, formiranje rezervi u odnosu na rizičnost plasmana, utvrđivanje boniteta klijenata i adekvatnog kolaterala. Kao posljedica nepostojanja i neprimjene navedenih financijskih kriterija događaju se povremeni bankroti i afere te s tim povezane kriminalne radnje i prijevare koje na kraju rezultiraju gubitkom imovine štediša, padom povjerenja u financijske institucije i pravni sustav države općenito.

(...)

Nadalje, temeljna ideja koja je ujedno i omogućila opstanak kreditnih unija, ogleda se u činjenici da banke u Republici Hrvatskoj često nemaju niti mogućnosti niti interesa poslovno komunicirati s fizičkim osobama, uključujući i obrtnike, prigodom rješavanja njihove kratkoročne nelikvidnosti odnosno odobravanja kratkoročnih pozajmica za razvoj njihovih poslovnih aktivnosti.

Slijedom svega navedenog, kako bi segment financijskog tržišta na kojem kreditne unije pružaju financijske usluge efikasno obavljao financijsku intermedijaciju, uvažavajući načela sigurnosti, solventnosti i likvidnosti poslovanja kreditnih unija, cilj ovoga Zakona je detaljnije urediti i poticati daljnji razvoj ovog dijela financijskog tržišta.

(...)

Promjenom naziva financijskih institucija koje ovaj Zakon regulira, a samim tim i naziva Zakona, namjera predlagatelja je vraćanje povjerenja u ovaj segment financijskog tržišta koji je u razdoblju poslovanja nekadašnjih štedno-kreditnih službi odnosno organizacija i današnjih štedno-kreditnih zadruga u javnosti i u medijima stekao izrazito lošu reputaciju zbog propasti i bankrota pojedinih štedno-kreditnih zadruga.

Nadalje, kreditne unije kao financijske institucije koje se bave pretežno razmjenom financijskih sredstava između članova kreditne unije kojoj su vlasnici i kojom upravljaju svi njezini članovi kroz određenu demokratsku proceduru, trebale bi iskoristiti sporost banaka u rješavanju financijskih neravnoteža, pogotovo građana, kao i primjenu relativno strogih uvjeta pri odobravanju kredita.«

Sukladno navedenom, Ustavni sud ocjenjuje da ZKU ima legitiman cilj.

9. U članku 5. stavku 2. Zakona o kreditnim unijama navedena su načela na kojima može biti osnovana kreditna unija:

– načelo zaposlenja, ili

– načelo zanimanja, odnosno profesije, ili

– teritorijalno načelo.

Stavkom 3. istog članka propisano je da kreditna unija može biti osnovana i na drugom načelu (osim načela navedenih u stavku 2.), a koje osigurava ostvarivanje zajedničkog interesa i financijske uzajamnosti članova kreditne unije. Stavkom 4. tog članka propisano je da načelo iz stavaka 2. ili 3. mora biti određeno statutom kreditne unije.

Člankom 9. ZKU-a regulirano je tko može biti član kreditne unije, te je stavkom 3. navedenog članka propisano da trgovci pojedinci i obrtnici sa sjedištem u Republici Hrvatskoj i fizičke osobe s prebivalištem u Republici Hrvatskoj mogu biti članovi kreditne unije ako ispunjavaju samo jedan od uvjeta, u skladu s načelom iz članka 5. stavka 2. ili stavka 3. ZKU-a i statutom kreditne unije:

1. da su zaposleni kod istog poslodavca, odnosno u istoj djelatnosti, ili

2. pripadaju određenom zanimanju, odnosno profesiji, ili

3. prebivaju na istom području, ili

4. su međusobno povezane na drugi način kojim osiguravaju ostvarivanje zajedničkog interesa na načelu uzajamnosti.

Nadalje, člankom 9. stavkom 4. ZKU-a propisano je da se prebivanjem na istom području iz stavka 3. točke 3. toga članka smatra prebivanje na području iste jedinice područne (regionalne) samouprave.

10. ZKU omogućava da kreditnu uniju osnuju i osobe koje su međusobno povezane na drugi način (osim onih gore navedenih), a kojim osiguravaju ostvarivanje zajedničkog interesa na načelu uzajamnosti. Kad ne bi postojao zajednički interes članova kreditne unije, primanje depozita i odobravanja kredita predstavljalo bi bankovni posao, a te poslove mogu obavljati samo banke i to pod strogo propisanim uvjetima.

Stoga, prema stajalištu Ustavnog suda, osporene odredbe ZKU-a ne predstavljaju ograničavanje poduzetničke i tržišne slobode u smislu članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava. ZKU pravno uređuje poslovanje kreditnih unija radi njihovog nesmetanog djelovanja, u cilju ostvarenja svrhe osnivanja kreditne unije – a to je financijska uzajamnost.

Naime, članovi kreditne unije uplatom članskog udjela sudjeluju u povećanju temeljnog kapitala kreditne unije, a time i povećanju sredstava kojima kreditna unija raspolaže i koja može plasirati svojim članovima. Ostvarivanje dobiti iz poslovanja kreditne unije nije primarna svrha članova, već je primarna svrha i razlog pristupanja kreditnoj uniji međusobno financijsko pomaganje članova. Navedeno je vidljivo i iz činjenice što na skupštini kreditne unije svaki član kreditne unije ima pravo na jedan glas (neovisno o broju članskih udjela koje je uplatio). Dakle, uplaćivanje većeg broja članskih udjela ne omogućuje članu da ostvari više prava glasa na skupštini i time utječe na donošenje određenih odluka, već se većom uplatom samo povećava temeljni kapital odnosno količina financijskih sredstava koju kreditna unija može plasirati svojim članovima. Navedeno pokazuje nužnost postojanja povezanosti članova, jer u protivnom oni ne bi imali interesa za ulaganje viška svojih slobodnih sredstava u kreditnu uniju, već bi takva sredstva ulagali u banke ili druga trgovačka društva čiji je primarni cilj ostvarenje dobiti.

11. Predlagatelji prigovaraju i da je kreditnim unijama onemogućen pristup tržištu kapitala, što ih stavlja u »protuustavan neravnopravan položaj, jer banke posluju na cjelovitom teritoriju Republike Hrvatske dok su kreditne unije getoizirane«. Takvo stajalište nije osnovano. Poslovanje na čitavom teritoriju Republike Hrvatske, odnosno prikupljanjem depozita od trgovaca pojedinaca i obrtnika sa sjedištem na bilo kojem dijelu teritorija Republike Hrvatske, te od fizičkih osoba s prebivalištem na bilo kojem dijelu Republike Hrvatske i odobravanje kredita navedenim osobama predstavljalo bi bankovni posao koji nitko osim banaka ne može obavljati (prema Zakonu o kreditnim institucijama). U tom bi se slučaju izgubila temeljna razlika između banaka i kreditnih unija. Nadalje, izgubio bi se zajednički interes trgovaca pojedinaca, obrtnika i fizičkih osoba koji se ostvaruje putem teritorijalnog načela, kao konstitutivnog dijela kreditne unije, osim ako oni ne bi bili međusobno povezani na neki drugi način, kojim bi osiguravali ostvarivanje zajedničkog interesa na načelu uzajamnosti.

Cilj ZKU-a (kako je navedeno i u točki 8. obrazloženja ove odluke) jest uređenje posebnog dijela financijskog tržišta koje je utemeljeno na načelu uzajamnosti. Stoga propisivanje teritorijalnog načela (i to samo kao jednog od načela na kojem se zasniva uzajamnost članova kreditne unije), a koje se smatra ispunjenim ako osobe prebivaju na području iste jedinice područne (regionalne) samouprave, ne predstavlja ograničenje ustavne slobode poduzetništva zajamčene člankom 49. stavkom 1. Ustava. Konačno, teritorijalno načelo samo je jedno od načela kojim se ta uzajamnost ostvaruje. Samo o osnivačima kreditne unije ovisi na kojem će teritoriju djelovati kreditna unija. Osim teritorijalnog načela (i ostalih načela utvrđenih člankom 5. stavkom 2. ZKU-a), kreditna unija može biti osnovana i na bilo kojem drugom načelu koje osigurava ostvarivanje zajedničkog interesa i financijske uzajamnosti članova kreditne unije.

To znači da kreditna unija koja se osniva na načelu zaposlenja, načelu zanimanja ili bilo kojem drugom načelu kojim se osigurava ostvarivanje zajedničkih interesa članova na načelu uzajamnosti, može djelovati na cijelom teritoriju Republike Hrvatske.

12. Primanje depozita i odobravanja kredita je bankovna usluga koju na području Republike Hrvatske mogu obavljati samo kreditne institucije (banke, štedne banke, stambene štedionice i institucije za elektronički novac) sa sjedištem u Republici Hrvatskoj koje su od Hrvatske narodne banke dobile odobrenje za pružanje bankovnih usluga, te podružnice kreditnih institucija iz trećih država koje su od Hrvatske narodne banke dobile odobrenje za pružanje bankovnih usluga na području Republike Hrvatske. Obavljanje bankovnih usluga uređeno je člancima 2. i 4. Zakona o kreditnim institucijama (»Narodne novine« broj 117/08., 74/09. i 153/09., u daljnjem tekstu: ZKI). Člankom 4. stavkom 3. ZKI-a propisano je da se pod primanjem depozita ili drugih povratnih sredstava od javnosti ne smatraju, između ostalih, i primici u obliku depozita koje kreditna unija primi od svojih članova. Dakle, depoziti koje prima kreditna unija ne predstavljaju obavljanje bankovne usluge u smislu ZKI-a.

12.1. Kreditnim unijama je omogućeno da, iako se bave primanjem depozita i odobravanjem kredita, budu izuzete od primjene navedenih propisa, te one mogu, pod uvjetima i na način propisanim ZKU-om, obavljati poslove primanja depozita od svojih članova s manjim temeljnim kapitalom nego što je temeljni kapital koji moraju imati kreditne institucije.

13. Polazeći od članka 2. stavka 4. Ustava, prema kojem Hrvatski sabor samostalno i neovisno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, zakonodavac je prava i obveze građana, u što spada i osnivanje financijskih institucija, ovlašten priznavati, mijenjati, dopunjavati, pa i ukidati, u skladu s gospodarskom i financijskom politikom, a ovisno o različitim okolnostima kao što je, primjerice, gospodarska snaga odnosno financijske mogućnosti države. Promjena zakonskog uređenja (u konkretnom slučaju donošenje ZKU-a kojim je ukinut raniji Zakon o štedno-kreditnim zadrugama) sama po sebi nije dostatan razlog za utvrđenje osnovanosti podnesenog prijedloga, napose kada se ima u vidu legitimnost ciljeva kojima se zakonodavac pritom rukovodio.

14. Članak 43. stavak 1. Ustava propisuje:

»Članak 43.

Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska,... ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnovati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom.

(...)«

Ustavni sud ocjenjuje da članak 43. Ustava nije mjerodavan za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih članaka ZKU-a jer su kreditne unije poseban oblik pravnih osoba koje posluju na financijskom tržištu i predstavljaju oblik poticanja poduzetničkih aktivnosti obrtnika i manjih poduzetnika – članova kreditnih unija. One nisu oblik udruživanja na koje se odnosi članak 43. Ustava.

15. Na temelju članka 43. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke. Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3127/2008
U-I-2367/2009

Zagreb, 21. veljače 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 23/2012-620