## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-985/1995, U-I-792/1998, U-I-1088/1988, U-I-123/1999 OD 23. veljače 2000.

### NN 29/2000 (15.3.2000.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-985/1995, U-I-792/1998, U-I-1088/1988, U-I-123/1999 OD 23. veljače 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**606**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol
predsjednik Suda, te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, mr. sc. Ivan Matija, Ivan
Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna Omejec, Emilija Rajić,
Vice Vukojević dr. iur. i Milan Vuković dr. iur. u
povodu prijedloga Siniše Ljubića iz Bjelovara, Ivana
Tomljenovića iz Zadra, Hrvatskog novinarskog društva,
Zagreb, te Konzalting-Građenja d.o.o. za inžinjering,
Zadar, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom,
na sjednici održanoj 23. veljače 2000. godine, donio
je

## ODLUKU I RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike
Hrvatske i ukidaju se odredbe

- članak 18.,

- članak 24u. i

- članak 60. stavka 3. u dijelu koji glasi »kao i
radnik čiji bi daljnji rad na ranijem radnom mjestu štetio
interesu službe« u Zakonu o unutarnjim poslovima (»Narodne
novine«, br. 29/91 - pročišćeni tekst,
73/91, 19/92, 33/92, 76/94, 161/98 i Zakon... u 128/99).

II. Obustavlja se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe
članka 68. Zakona.

Obrazloženje

Odredbom članka 18. Zakona propisano je da ministar unutarnjih
poslova može, kada je to neophodno radi sigurnosti zemlje,
rješenjem, odrediti da se prema pojedinim fizičkim
i pravnim osobama te organima poduzmu mjere kojima se odstupa
od načela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava
komuniciranja i o tome uz obrazloženje, u najkraćem
mogućem roku, obavještava predsjednika Republike.

Prema odredbama članka 24u. Zakona pri gradnji stambenih
i poslovnih građevina investitori su dužni graditi skloništa.
Pritom Županijski ured, odnosno Gradski ured Grada Zagreba,
nadležan za poslove prostornog uređenja, može utvrditi,
po prethodno pribavljenom mišljenju nadležne policijske
uprave, da se sklonište ne gradi ukoliko je sklanjanje osigurano
u već izgrađenim skloništima, odnosno ista tijela
mogu utvrditi da investitor nije dužan graditi sklonište
i ako bi gradnjom zbog geološko-hidroloških uvjeta troškovi
gradnje bili nesrazmjerno visoki, te ako se radi o građevini
za privremenu uporabu.

U odredbama članka 60. Zakona navedena su prava što
ih imaju državni službenik i namještenik u slučaju
kad su po potrebi službe trajno premješteni na drugo
radno mjesto u ustrojstvenu jedinicu na području druge
policijske uprave. Prema osporenoj odredbi stavka 3. ta prava
nema radnik za vrijeme trajanja obveze proistekle iz ugovora o
školovanju, radnik raspoređen po vlastitom zahtjevu,
»kao i radnik čiji bi daljnji rad na ranijem radnom
mjestu štetio interesu službe«.

Podnositelj prijedloga za pokretanje postupka osporava odredbu
članka 18. Zakona sa stajališta ustavnih odredaba
članaka 3., 4., 16., 18. i 36. Ustava, a također i
sa stajališta članka 8. Konvencije za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda; najkraće rečeno
prigovara joj se krajnja neodređenost i arbitrarnost. Prijedlog
ističe da bi ova odredba, u cilju zaštite privatnosti,
dopisivanja i svih drugih oblika općenja građana od
mogućih teških i nepopravljivih zlouporaba, po naravi
stvari, morala de-taljno razraditi moguća ograničenja
tih prava, posebice kad je riječ o primjeni mjera tajnog
nadzora (prisluškivanja telefona, otvaranja pisama, presretanja
poruka slanih faksom i elektronskom poštom, praćenja
itd.) od strane tajnih službi, a da je ona »zapanjujuće
lapidarna i pitijski neodređena«.

Odredba članka 24u. Zakona osporava se sa stajališta
odredbe članka 49. stavka 2. Ustava, jer - prema prijedlogu
- dovodi investitore gradnje stambenih i poslovnih građevina
u nejednaki položaj.

Odredbi članka 60. stavka 3. Zakona u osporenom dijelu
prigovara se zbog nesuglasnosti s odredbama članka 3.,
14., 16., 26. i 44. Ustava Republike Hrvatske, posebno sa stajališta
da ozakonjuje nejednakost i samovolju u odlučivanju o pravima
radnika, a da se o njegovoj štetnosti za službu nije
odlučivalo u provedenom postupku. Podnositeljevo je mišljenje
da bi o tome trebalo odlučivati u disciplinskom postupku.

Prema ustavnim odredbama, navedenim u prijedlozima (članak
3.) vladavina prava među najvišim je vrijednostima ustavnog
poretka Republike Hrvatske; državna je vlast ustrojena na
načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu
(članak 4.). Zatim, svi su pred zakonom jednaki (članak
14. stavak 2.), svi su jednaki pred sudovima i drugim državnim
i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (članak 26.) te
država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj
na tržištu (članak 49. stavak 2.), i svaki građanin
Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima sudjelovati
u obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe.
Prema odredbama članka 18. Ustava jamči se pravo
na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih
u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim
tijelom s tim da ono može biti iznimno isključeno
u slučajevima određenima zakonom, ako je osigurana
druga pravna zaštita. Odredba članka 16. Ustava uređuje
mogućnost ograničenja ustavnih sloboda i prava: ona
se mogu ograničiti samo zakonom i to da bi se zaštitila
sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i
zdravlje. Odredba članka 36. stavka 2. uređuje mogućnost
ograničenja Ustavom zajamčene slobode i tajnosti
dopisivanja i svih drugih oblika općenja: ograničenja
tog ustavnog prava i slobode mogu se propisati samo zakonom i
to samo kad su nužna za zaštitu sigurnosti države
ili provedbu kaznenog postupka.

Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
(»Narodne novine, Međunarodni ugovori«, broj 6/99)
člankom 8. jamči pravo svakoga na poštovanje
njegova privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja,
te određuje da se javna vlast neće miješati u ostvarivanje
tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu
nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda
i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja
nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala
ili radi zaštite prava i sloboda drugih.

Polazeći od navedenih odredaba ovaj Sud ukinuo je u izreci
navedene zakonske odredbe, našavši da su nesuglasne
Ustavu i to zbog sljedećih razloga:

Vladavina prava o kojoj je riječ u članku 3. Ustava
podrazumijeva, pored ostalog, da su propisi dovoljno određeni
u pogledu onih na koje se odnose, u pogledu njihovih prava i obveza
i u pogledu postupka u kojem se prema njima primjenjuju. Prema
osporenoj odredbi članka 18. ministar unutarnjih poslova
može, kad on ocijeni da je to neophodno radi sigurnosti zemlje,
kršiti načela slobode i tajnosti dopisivanja i svih
drugih oblika općenja. Pritom zakonodavac - a samo njemu
i Ustav i Konvencija daju pravo da ograniči ljudska prava
i temeljne slobode - nije predvidio nijednu situaciju ili okolnost
u kojima bi bilo neophodo da se kršenjem ljudskih prava štiti
sigurnost zemlje, niti je propisao ijedan kriterij prema kojem
bi ministar mogao, odnosno morao, ocijeniti da se radi o mjeri
neophodnoj za sigurnost zemlje. Osporena zakonska odredba ograničenja
ustavnih sloboda i prava u potpunosti prepušta diskrecijskoj
ocjeni ministra, uz samo jedno naknadno ograničenje: da
on mora o tome obavijestiti predsjednika Republike.

Ustav u članku 16. načelno propisuje u koje se svrhe
zakonom mogu ograničiti ustavne slobode i prava, a člankom
36. posebno je, u svezi sa slobodom i tajnošću dopisivanja,
predviđeno da se samo zakonom mogu propisati ograničenja
nužna za zaštitu sigurnosti države ili provedbu
kaznenog postupka.

Za razliku od Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine«,
br. 110/97, 27/98, 58/99, 112/99), koji u odredbama pod naslovom
»Privremeno ograničenje ustavnih prava i sloboda radi
pribavljanja podataka i dokaza za provedbu kaznenog postupka«
(članci 180. do 186.) podrobno predviđa u svezi s kojim
kaznenim djelima koje se mjere ograničenja mogu provesti,
po čijem nalogu, u kojem trajanju, tko nalog izvršava,
te kako se postupa s tako pribavljenim podacima, Zakon o unutarnjim
poslovima primjenu mjera za zaštitu sigurnosti države
uopće ne razrađuje. To je norma koja omogućava
da se proizvoljno i bez ograničenja može pod policijskim
nadzorom držati svaka fizička i pravna osoba i svako
tijelo.

Odredbe članka 24u. Zakona koje propisuju dužnost
investitora stambenih i poslovnih građevina da grade skloništa,
a zatim predviđaju slučajeve u kojima su neki investitori
oslobođeni te dužnosti, prema ocjeni ovog Suda dovode
investitore u nejednaki položaj. Ako su svi investitori dužni
graditi skloništa, onda bi se njihov jednaki položaj
postigao - primjerice - time da oni koji ih ne grade participiraju
u izgradnji skloništa novčanim davanjem. Time što
je omogućio da se neke investitore oslobodi troškova
izgradnje skloništa (zato što je sklonište izgradio
netko drugi, ili zato što bi uz izgradnju skloništa
troškovi gradnje bili nerazmjerno visoki), a drugima tu obvezu
nametnuo, zakonodavac je povrijedio navedeno ustavno načelo
iz članka 49. stavka 2. Ustava.

Oduzimanje prava vezanih uz radni odnos radniku što ga osporeni
članak 60. stavak 3. Zakona opisuje kao »radnika čiji
bi daljnji rad na ranijem radnom mjestu štetio interesu službe«
prema toj odredbi zbiva se bez provedenog postupka u kojem bi
radniku bilo omogućeno da se izjasni o stajalištu i
ocjeni poslodavca i da mu se dade prilika da brani svoja prava
što proizlaze iz radnog odnosa.

Prema već zauzetim stajalištima ovog Suda naročito
u slučajevima isticanja negativnih osobina neke osobe mora
radniku biti omogućeno da se brani i štiti svoje interese
u valjano provedenom postupku. Stajalište je podnositelja
prijedloga da je nesuglasno Ustavu što se u primjeni osporene
odredbe ne provodi stegovni a ne upravni postupak. Međutim,
i valjano provedeni upravni postupak predviđa da se stranci
mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama
i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja,
a rješenje se može donijeti bez prethodnog izjašnjenja
stranke samo u slučajevima kad je to zakonom dopušteno.
Osim toga, valja imati u vidu da se ni ustavna odredba o pravu
na žalbu ne može učinkovito ostvariti bez obrazloženja
u rješenju donijetom u postupku u kojem se odlučuje
o nečijem pravu, jer se samo putem takvog obrazloženja
utvrđuje da li se je upravno tijelo vodilo načelom
zakonitosti i ujedno postupalo tako da je u vođenju postupka,
i u odlučivanju, stranci omogućilo da što lakše
zaštiti svoja prava.

U skladu s iznijetim Sud je, temeljem odredaba članka 53.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, br. 99/99) u izreci navedene odredbe Zakona ukinuo.

U svezi s odredbom članka 68. postupak je obustavljen temeljem
članka 58. Ustavnog zakona jer je osporena odredba prestala
važiti temeljem odredbe članka 18. točka 3.
Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba
i ovlaštenih službenih osoba (»Narodne novine«,
br. 128/99).

Broj: U-I-985/1995
U-I-792/1998
U-I-1088/1998
U-I-123/1999
Zagreb, 23. veljače 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 29/2000-606