## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2470/2010 i dr. od 9. srpnja 2013.

### NN 99/2013 (31.7.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2470/2010 i dr. od 9. srpnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2257

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednice Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 9. srpnja 2013. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 61. stavci 2. i 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 109/07., 36/09. i 108/12.).

II. Članak 61. stavci 2. i 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 109/07., 36/09. i 108/12.) prestaje važiti 15. prosinca 2013.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor donio je Zakon o preuzimanju dioničkih društava (u daljnjem tekstu: ZPDD) na sjednici 5. listopada 2007. ZPDD je objavljen u »Narodnim novinama« broj 109 od 24. listopada 2007., a stupio je na snagu 1. studenoga 2007.

ZPDD je do donošenja ove odluke dva puta izmijenjen i dopunjen:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o preuzimanju dioničkih društava (u daljnjem tekstu: ZID ZPDD/09), koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 13. ožujka 2009. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 36 od 23. ožujka 2009., a stupio je na snagu 31. ožujka 2009.;

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o preuzimanju dioničkih društava koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 28. rujna 2012. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 108 od 1. listopada 2012., a stupio je na snagu 9. listopada 2012.

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 61. stavaka 2. i 3. ZPDD-a podnijeli su: AUCTOR KAPITAL d.o.o. iz Zagreba, kojeg zastupa direktorica Ivana Turk (predmet broj: U-I-2470/2010), COCKPIT d.o.o. Split, kojeg zastupa Vjekoslav Mladineo, odvjetnik iz Splita (predmet broj: U-I-2471/2010), Marko Ramljak, odvjetnik iz Zagreba (predmet broj: U-I-2426/2012) i KONIKOM d.o.o. iz Osijeka, kojeg zastupa direktor Zdravko Jelić (predmet broj: U-I-2427/2010).

2.1. Članak 61. ZPDD (»Narodne novine« broj 109/07.) je glasio:

»PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 61.

(1) Upravni postupci preuzimanja javnih dioničkih društava, povodom zahtjeva za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, pokrenuti do dana stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se sukladno odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava ('Narodne novine', br. 84/02., 87/02. i 120/02.).

(2) Osobe kojima je obveza objavljivanja ponude za preuzimanje nastala sukladno odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava ('Narodne novine', br. 84/02., 87/02. i 120/02.), a koje do dana stupanja na snagu ovoga Zakona nisu podnijele zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, obvezne su nastalu obvezu izvršiti sukladno odredbama ovoga Zakona.

(3) Odredbe ovoga Zakona primjenjivat će se na odgovarajući način, u slučaju daljnjeg stjecanja dionica ciljnog društva, i na dioničare dioničkog društva koje je nakon stupanja na snagu ovoga Zakona postalo ciljno društvo, a koji u trenutku kad društvo postane ciljno društvo drže 25% do 75% dionica s pravom glasa u društvu, stečenih prije nego što je dioničko društvo postalo ciljno društvo.«

2.2. Članak 61. ZPDD-a je izmijenjen člankom 4. ZID ZPDD/09 koji u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 4.

U članku 61. stavku 2. iza riječi: 'sukladno odredbama' dodaju se riječi: 'Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava ('Narodne novine', br. 124/97. i 57/01.) i'.

Iza stavka 2. dodaje se stavak 3. koji glasi:

'(3) Na osobe kojima je obveza objavljivanja ponude za preuzimanje nastala sukladno odredbama Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava ('Narodne novine', br. 124/97. i 57/01.) i Zakona o preuzimanju dioničkih društava ('Narodne novine', br. 84/02., 87/02. i 120/02.) i koje do dana stupanja na snagu ovoga Zakona nastalu obvezu nisu izvršile, primjenjuju se odredbe članka 13. stavka 3. ovoga Zakona, pri čemu pravo glasa ne mogu ostvarivati od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.'«

Nakon izmjena i dopuna iz 2009. članak 61. stavci 2. i 3. ZPDD-a u pročišćenom tekstu glase:

»Članak 61.

(...)

(2) Osobe kojima je obveza objavljivanja ponude za preuzimanje nastala sukladno odredbama Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava ('Narodne novine', br. 124/97. i 57/01.) i Zakona o preuzimanju dioničkih društava ('Narodne novine', br. 84/02., 87/02. i 120/02.), a koje do dana stupanja na snagu ovoga Zakona nisu podnijele zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, obvezne su nastalu obvezu izvršiti sukladno odredbama ovog Zakona.

(3) Na osobe kojima je obveza objavljivanja ponude za preuzimanje nastala sukladno odredbama Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava ('Narodne novine', br. 124/97. i 57/01.) i Zakona o preuzimanju dioničkih društava ('Narodne novine', br. 84/02., 87/02. i 120/02.) i koje do dana stupanja na snagu ovoga Zakona nastalu obvezu nisu izvršile, primjenjuju se odredbe članka 13. stavka 3. ovoga Zakona, pri čemu pravo glasa ne mogu ostvarivati od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(...)«.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Predlagatelj AUCTOR KAPITAL d.o.o. iz Zagreba u svojem prijedlogu smatra da je članak 61. stavci 2. i 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 5., 48. stavkom 1., 49. stavcima 1. i 4. i 50. stavkom 2. Ustava, jer retroaktivno proširuje primjenu članka 13. stavka 3. ZPDD-a i na obveze objave javne ponude nastale na temelju ranije važećih Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava, tj. ponovo uvodi ograničenje prava glasa iako je ranijom odlukom Ustavnog suda sadržajno ista odredba ranije važećeg zakona ukinuta. U svojem prijedlogu u bitnome ističe:

»Povrede odredbe članka čl. 4. st. 2. ZID ZPDD, kojom se dodaje stavak 3. članku 61. ZPDD-a, te time i retroaktivno proširuje primjena odredbe osporenog čl. 13. st. 3. ZPDD-a čak i na obveze objave javne ponude nastale temeljem ranije važećih Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava (Narodne novine 124/97 i 57/01) i Zakona o preuzimanju dioničkih društva (Narodne novine 84/02, 87/02, 120/02), očituju se kroz sve navedeno, time da ujedno ukazujemo da se već samim donošenjem ZPDD-a i ZIDZPDD, zapravo ponovno uvodi ograničenje prava glasa, iako je ranijom odlukom Ustavnog suda sadržajno ista odredba ranije važećeg zakona ukinuta.«

Svojim prijedlogom taj predlagatelj osporava i članak 13. stavak 3. ZPDD-a. Kako je o tom dijelu prijedloga predlagatelja Ustavni sud odlučio u svojoj odluci, broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013., predmet ove odluke jest dio prijedloga predlagatelja koji se odnosi na ocjenu ustavnosti članka 61. stavaka 2. i 3. ZPDD-a.

4. Predlagatelj COCKPIT d.o.o. iz Splita ističe da je članak 61. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 3., 14. stavkom 2., 48. stavkom 1., 49. stavcima 1. i 4., 50. stavcima 1. i 2. i 89. stavcima 4. i 5. Ustava. U svom prijedlogu u bitnome ističe:

»Predlagatelj smatra da su posebno neustavne osporene odredbe u dijelu koji se odnosi na osobe koje su dioničari dioničkog društva koje nije javno dioničko društvo u smislu članka 2. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (NN 84/02, 87/02, 120/02) i članka 114. Zakona o tržištu vrijednosnih papira (NN 84/02, 140/05 i 138/06), kojim osobama je obveza objavljivanja ponude za preuzimanje nastala sukladno odredbama Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava (NN 124/97 i 57/01 – koji zakon je prestao važiti dana 25.07.2001. g.), a koje osobe do dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o preuzimanju dioničkih društava (NN 36/09 – stupio na snagu 31.03.2009.) nisu podnijele zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje i kojim osobama se Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o preuzimanju dioničkih društava (NN 36/09 – stupio na snagu 31.03.2009.), nakon što ta obveza nije postojala punih 6 godina i 8 mjeseci u kojem vremenu su se okolnosti u društvu, na strani dioničara i na strani ciljnog društva značajno izmijenile, iznova uvodi obveza da ranije nastalu obvezu (koja je u međuvremenu bila prestala 25.07.2002. g. stupanjem na snagu Zakona o preuzimanju dioničkih društava NN 84/02, 87/02, 120/02) iznova izvrše sukladno odredbama ZPDD-a, s time da odredbe ZPDD-a za razliku od ranijeg Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava (NN 124/97 i 57/01) propisuje mnogo strožu sankciju neobjavljivanja ponude za preuzimanje, pa tako ZPDD u članku 13. st. 3. propisuje da dioničar i osobe koje s njim djeluju zajednički ne mogu ostvariti pravo glasa iz svih stečenih dionica ciljnog društva, dok je Zakon o postupku preuzimanja dioničkih društava (NN 124/97 i 57/01) u članku 6. propisivao da dioničaru u tom slučaju samo dionice koje su višak iznad prava od 25% ne daju pravo glasa.«

5. Sadržajno istovjetne prijedloge podnijeli su predlagatelj Marko Ramljak i Konikom d.o.o. iz Osijeka, smatrajući da je članak 61. stavak 3. nesuglasan s člancima 48. stavkom 1., 49. stavkom 4. i 50. stavcima 1. i 2. Ustava. U prijedlozima u bitnome ističu:

»Predlagatelj smatra da je navedena odredba u suprotnosti s odredbama članka 48. st. 1. i članka 49. st. 4. Ustava Republike Hrvatske, kojima se jamči pravo vlasništva, odnosno kojom je propisano da se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim aktom.

(...)

3) Člankom 61. st. 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava propisana je sankcija za osobe:

– za koje je obveza za objavljivanje ponude nastala temeljem ranijih zakona, kojima su uređeni uvjeti i postupak za objavljivanje ponude za preuzimanje, i to temeljem Zakona o postupku preuzimanja dioničkih društava (NN 124/97, 57/01) i Zakona o preuzimanju dioničkih društava (NN 84/02, 87/02, 120/02),

– koje do dana stupanja na snagu Novele ZPDD-a (NN 36/09) nastalu obvezu nisu izvršile.

Sankcija se sastoji u tome da navedene osobe ne mogu ostvariti pravo glasa iz svih stečenih dionica ciljnog društva od dana stupanja na snagu Novele Zakona o preuzimanju dioničkih društava (NN 36/09).

Predlagatelj smatra da su donošenjem navedene zakonske odredbe umanjena stečena vlasnička prava dioničara, odnosno njihova prava stečena ulaganjem, koja su ustavne kategorije zaštićene odredbama članka 48. st. 1. i članka 49. st. 4. Ustava Republike Hrvatske. Jednako tako, predlagatelj smatra da je navedena odredba Zakona o preuzimanju dioničkih društava protuustavna, budući da istom nije regulirano pitanje naknade za dioničare kojima su evidentno umanjena njihova vlasnička prava.«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Ustavni sud podsjeća da je Republika Hrvatska utemeljena na ideji slobodnog tržišta i poduzetništva, što podrazumijeva obvezu države da štiti slobodu tržišta i poduzetništva i da propisuje samo nužne mjere kojima se regulira tržište kapitala i sigurnost dioničarstva, uz daljnju obvezu da te mjere jednako djeluju prema svim gospodarskim subjektima u usporedivim situacijama. Članak 49. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(...)«

7. Poduzetničke i tržišne slobode uvijek se moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti na kojemu se mora zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja. Članci 16. i 50. stavak 2. Ustava glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

8. Razmatrajući navode predlagatelja i osporeni članak 61. stavke 2. i 3. ZPDD-a, Ustavni sud utvrdio je da se ocjena njegove suglasnosti s Ustavom može dati samo ako ga se promatra zajedno s člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a.

Članak 13. stavak 3. ZPDD-a Ustavni sud je ukinuo svojom odlukom broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013.

U toj je odluci Ustavni sud između ostaloga istaknuo:

»24.4. Zaključno, iako mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a (isključenje prava glasa ponuditelja i osoba koje s njim djeluju zajednički iz svih stečenih dionica ciljnog društva) ima legitimni cilj i ovom se odlukom ne dovodi u pitanje, Ustavni sud mora zaključiti da način na koji je uređena ta mjera (sankcija) dovodi do neravnoteže u radu i odlučivanju u dioničkom društvu.

Neravnoteži pridonosi, primjerice, to što ZPDD sankcionira već samu objektivnu mogućnost kontrole nad društvom (što znači da se ne ispituje stvarna volja osobe dioničara koja je prešla kontrolni prag niti se ispituje njezino postupanje u smislu koristi li se ona stvarno položajem u kojem se našla), a da ovlašteno tijelo nema ovlasti određivanja iznimaka (dobar primjer iznimaka na temelju diskrecijske ocjene ovlaštenog tijela daje njemačko zakonodavstvo – v. točku 14. obrazloženja ove odluke).

Neravnoteži pridonosi, primjerice, i zabrana ponuditelju da na bilo koji način raspolaže dionicama ciljnog društva istodobno kad s tim istim dionicama ne smije glasovati. U tom kontekstu, treba primijetiti i ovo: zabrana ostvarivanja upravljačkih prava iz stečenih dionica ciljnog društva nastupa konačnošću rješenja nadležnog tijela o obvezi na preuzimanje trgovačkog društva, a ponuditelj ne može ostvarivati upravljačka prava iz stečenih dionica ciljnog društva sve do pravomoćnosti tog rješenja. Budući da se protiv konačnog rješenja može pokrenuti upravni spor, presudom suda može biti (i) poništeno to konačno rješenje nadležnog tijela o obvezi na preuzimanje trgovačkog društva, odnosno stvar može biti na drugačiji način pravomoćno presuđena, pri čemu ta presuda može biti donesena i poslije više godina. Cijelo to vrijeme dioničaru kojemu je obvezu preuzimanja utvrdilo nadležno tijelo zabranjeno je raspolagati dionicama, pa je u biti po sili zakona prisiljen zadržati status dioničara u društvu u kojemu ne ostvaruje pravo glasa, a sve u iščekivanju sudske kontrole upravnog akta. Budući da je ponuditelj cijelo to vrijeme i pod zabranom ostvarivanja upravljačkih prava iz stečenih dionica ciljnog društva, očita je nemogućnost strateškog djelovanja društva ili djelovanja pod uvjetom drugačije odluke suda. U tom su pitanju u položaju pravne nesigurnosti svi, i taj dioničar, i dioničari s manjinskim udjelima, i ciljno društvo, i zajednica u kojoj to društvo djeluje.

24.6. Iz svega navedenog može se zaključiti da je zakonski okvir uređenja sankcije propisane člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a manjkav. Ponuditelj i osobe koje s njim zajednički djeluju u nastupu slučajeva iz članka 13. stavka 3. ZPDD-a (zbog zakašnjenja u izvršenju ili objektivne nemogućnosti izvršenja obveza propisanih člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a) snose nerazmjeran teret (rizik gubitka statusa u društvu kao većinskog dioničara, gubitak utjecaja na pravnu sudbinu društva, zabranu raspolaganja dionicama ciljnog društva, zabranu stjecanja novih dionica, prekršajne sankcije, mogućnost utuženja na otkup dionica, i dr.) u odnosu na cilj koji se želio postići. Nerazmjerno teške posljedice nastupaju, međutim, i za samo ciljno društvo, a mogu nastupiti i za širu društvenu zajednicu ...«

U istoj odluci Ustavni je sud dao i sljedeći nalog:

»(...) Nadležna tijela i sudovi dužni su do roka određenog u točki II. izreke ove odluke primjenjivati članak 13. stavak 3. ZPDD-a samo u slučaju kad se nijednim drugim dopuštenim sredstvom ili učinom više dopuštenih sredstava ne može osigurati djelotvornu zaštitu dioničara za vrijeme trajanja postupka preuzimanja. (...)«

9. Budući da je osporeni članak 61. stavci 2. i 3. ZPDD-a u organskoj vezi s ukinutim člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a, Ustavni sud nije smatrao potrebnim provoditi poseban ispitni postupak za ocjenu suglasnosti članka 61. stavaka 2. i 3. ZPDD-a s člancima Ustava na koje ukazuju predlagatelji. Dostatno je utvrditi da je njegova daljnja opstojnost u pravnom poretku Republike Hrvatske vezana uz opstojnost članka 13. stavka 3. ZPDD-a. Kako je članak 13. stavak 3. ZPDD-a ukinut, ni osporeni članak 61. stavci 2. i 3. ne bi mogao ostati dio pravnog poretka Republike Hrvatske.

10. Sukladno navedenom, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

11. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona. Prema tom članku, ukinuti zakon i drugi propis odnosno njihove ukinute odredbe prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja članka 61. stavaka 2. i 3. ZPDD-a do isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke. Time je dan njegova prestanka važenja usklađen s danom prestanka važenja članka 13. stavka 3. ZPDD-a, koji je utvrđen u odluci, broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013.

Do roka određenog u točki II. izreke ove odluke Hrvatski sabor dužan je uskladiti osporena zakonska rješenja s pravnim stajalištima izraženima u odluci broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013., pri čemu mora paziti da u prijelaznim odredbama ne nameće adresatima ZPDD-a retroaktivno obveze koje nisu imali prije stupanja na snagu ZPDD-a (1. studenoga 2007.), ZID ZPDD/09 (31. ožujka 2009.), odnosno obveze koje neće imati na dan stupanja na snagu zakona koji će biti donesen u postupku izvršenja ove odluke Ustavnog suda, osim ako nema opravdane razloge u smislu članka 90. stavka 5. Ustava.

12. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2470/2010

U-I-2471/2010

U-I-2426/2012

U-I-2427/2012

Zagreb, 9. srpnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednice

Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 99/2013-2257