## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-I-892/1994 od 20. studenoga 1996.

### NN 99/1996 (26.11.1996.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-I-892/1994 od 20. studenoga 1996.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, povodom
postupka pokrenutog rješenjem ovog Suda od 11. studenoga 1995. za ocjenu
ustavnosti odredaba članka 94. Zakona o stambenim odnosima, na sjednici
održanoj dana 20. studenoga 1996. godine, donio je slijedeću

## **ODLUKU**

1. Ukidaju se odredbe članka 94. Zakona o stambenim odnosima ("Narodne
novine", br. 51/85, 42/86, 37/88, 47/89, 22/90, 22/92, 58/93 i 70/93.)
u dijelu u kojem je ostao na snazi temeljem stavka 1. članka 52. Zakona
o najmu stanova ("Narodne novine", br. 91/96).

2. U preostalom dijelu, postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka
94. Zakona o stambenim odnosima obustavlja se.

3. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Rješenjem od 11. studenoga 1994. broj: U-I-892/1994 Ustavni sud je sam,
na vlastitu pobudu, pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka
94. Zakona o stambenim odnosima (nastavno: ZSO). Pokretanje postupka temelji
se na odredbi stavka 2. članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine", br. 13/91 - nastavno: Ustavni zakon).

Rješenje o pokretanju postupka objavljeno je u "Narodnim novinama",
br. 83/94 od 14. studenoga 1994.

Zakon o najmu stanova (nastavno: ZNS) proglašen je 22. listopada 1996.
Odlukom Predsjednika Republike Hrvatske broj: 01-96-1767/1, a objavljen
je u "Narodnim novinama, br. 91/96 od 28. listopada 1996. Po članku 54.
Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave, što znači da je stupio
na snagu.

Odredbom članka 53. ZNS propisano je da danom njegovog stupanja na snagu
prestaju vrijediti glave I., IV., V., VI., VII., VIII., IX., X. i XI. ZSO
pa slijedom toga i članak 94. ZSO.

Odredbom stavka 1. članka 52. ZNS određuje se da će se postupci pokrenuti
prema odredbama Zakona o stambenim odnosima dovršiti po tom Zakonu ako
su pokrenuti do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova. Odredba se odnosi
i na članak 94. ZSO jer taj članak sadrži postupovna pravila o nadležnosti
upravnih tijela za donošenje rješenja o iseljenju, u slučaju useljenja
bez valjane pravne osnove, i druga pravila o tijeku i načinu provođenja
upravnog postupka.

Glede članka 94. ZSO, ove odredbe znače slijedeće: taj članak, uopćeno
govoreći, prestaje vrijediti jer je ukinut izričitom odredbom kasnijeg
Zakona o najmu stanova; posebice prestaje vrijediti za sve postupke koji
su pokrenuti ili će biti pokrenuti nakon stupanja na snagu novog Zakona.
Iznimno, silom završne odredbe stavka 1. članka 52. ZNS, i dalje će biti
na snazi i vrijediti za postupke koji su do stupanja na snagu novog Zakona
pokrenuti po odredbama Zakona o stambenim odnosima.

Po članku 125. Ustava Republike Hrvatske Ustavni sud, među ostalim,
odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. Postupak za ocjenu ustavnosti
može pokrenuti i sam Ustavni sud (stavak 2. članka 15. Ustavnog zakona).

Ustavni sud će ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi
da su nesuglasni s Ustavom (stavak 1. članka 21. Ustavnog zakona). Po stajalištima
zauzetim u ustaljenoj praksi Ustavnog suda, on može ukinuti i dio odredbe
zakona ili drugog propisa ako je to, s obzirom na sadržaj i smisao propisa,
potrebno i moguće.

Ako tijekom postupka osporeni akti (u ovom slučaju članak 94. ZSO) budu
ukinuti ili usklađeni s Ustavom i zakonom, Ustavni sud će obustaviti postupak
(stavak 1. članka 27. Ustavnog zakona).

Iz svega izloženog treba zaključiti: nema više ustavnih i zakonskih
pretpostavaka za provođenje postupka ocjene ustavnosti članka 94. ZSO u
cijelosti, tj. u pogledu punog opsega njegove (ranije) primjene jer je
on prestao vrijediti za postupke pokrenute nakon stupanja na snagu Zakona
o najmu stanova (*pro futuro)*. No nema zapreke za ocjenu ustavnosti
članka 94. ZSO u dijelu njegove primjene koji se tiče postupaka pokrenutih
do tog vremena (*pro praeterito)*, jer je, u granicama određenim završnim
odredbama novog Zakona, taj članak važeći pravni propis ukupnog pravnog
poretka Republike Hrvatske.

Člankom 94. ZSO određuje se nadležnost upravnih (stambenih) tijela u
predmetima iseljenja osoba koje su u stan uselile bez pravomoćne odluke
o davanju stana na korištenje ili koje druge valjane pravne osnove (bespravno
useljenje - stavak 1.), te se propisuju neke posebnosti postupka sa ciljem
njegovog ubrzanja i povećanja učinkovitosti. Nadležnost upravnog tijela
je isključiva (stavak 6.). Po odredbi stavka 2. upravno tijelo dužno je
bez odlaganja provesti postupak i donijeti rješenje najkasnije u roku od
15 dana. Žalba protiv tog rješenja ne zadržava njegovo izvršenje (stavak
3.). Prvostepeno rješenje mora se dostaviti nadležnom državnom odvjetniku
radi utvrđivanja uvjeta za pokretanje kaznenog postupka (stavak 4.). Ustanovljava
se i dužnost određenih državnih tijela da naknade štetu koja je nastala
zbog nepostupanja upravnog tijela radi iseljenja osoba koje su bez pravnog
temelja uselile u stan (stavak 5.).

Po izloženim značajkama upravni postupak iz članka 94. ZSO predstavlja
sumarni i do krajnjih granica ubrzani postupak kojemu je cilj hitna uspostava
prijašnjeg stanja, tj. iseljenje iz stana osobe koja je u njega bespravno
uselila. No, takav postupak nije primjeren onim predmetima u kojima osoba
koja je uselila u stan raspolaže ispravom o pravnom temelju useljenja,
bez obzira što je taj pravni temelj sporan, jer se u tom slučaju radi o
sporu o pravu na stan. Članak 94. ZSO predstavlja zakonodavnu tvorevinu,
naslijeđenu iz prošlih vremena, u kojoj se, zbog prenaglašene želje da
se postupak učini učinkovitim i bez osjećaja za razlikovanje različitih
pravnih situacija, zanemarilo sva ostala procesna načela, kao što su načelo
zakonitosti, traženja istine, prava na učinkovitu žalbu i dr.

Zbog toga odredbe članka 94. ZSO povređuju slijedeće odredbe Ustava
Republike Hrvatske:

a) Načelo vladavine prava

Odredbama članka 94. ZSO ne zajamčuju se u dovoljnoj mjeri zakonitost
i istinitost u odlučivanju o pravima i dužnostima stranaka te njima nisu
dosegnute standardne civilizacijske tekovine pravne zaštite svojstvene
pravnoj državi i vladavini prava (članak 3. Ustava).

b) Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu

Člankom 94. ZSO pravni predmeti u kojima sudjeluju dvije stranke koje
su u sporu, a u suštini su građanskopravne (stambene) prirode - pa bi zbog
toga trebali biti u jurisdikciji sudova - stavljaju se pod sudbenost upravnih
tijela i rješavaju po pravilima upravnog postupka.

Po članku 4. Ustava, državna je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena
na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe
vlasti ne znači samo da je svaka grana državne vlasti samostalna i neovisna
o drugoj, već i da svaka od njih načelno, makar u okvirno određenim granicama,
ima autohtono područje svog djelovanja (sudbenost, jurisdikciju).

Stoga i Zakon o sudovima ("Narodne novine" , br. 3/94), razrađujući
ustavna načela u autonomnom području djelovanja sudbene vlasti, određuje
jurisdikciju sudova u građanskopravnim sporovima (stavak 2. članka 3.)
i nadležnost općinskih sudova u sporovima iz stambenih odnosa (točka 2g.
stavka 1. članka 16.), u skladu s opće prihvaćenim načelima o sudbenoj
jurisdikciji sadržanim i u međunarodnim konvencijama.

Treba napomenuti da ZSO nije usklađen s Ustavom i njegovim temeljnim
odredbama te se osnovni pravni instituti tog zakona još zasnivaju na pravnim
kategorijama koje više ne postoje u ustavnom poretku Republike Hrvatske
(npr. društveno vlasništvo, davanje stana na korištenje). Svoju dosadašnju
praksu, po kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile i pojedine odredbe zakona
koji još nisu usklađeni s Ustavom, ovaj Sud je izrazio u svojim odlukama
broj: U-I-231/1990 i U-I-272/1992 ("Narodne novine", br. 25/94).

Upravni postupak po odredbama članka 94. ZSO uvodi, osim toga, specifičnu
udvojenost pravnih puteva radi ostvarivanja iste (ili vrlo slične) pravne
zaštite. Taj postupak - čiji je cilj uspostava stanja koje je postojalo
prije protupravnog useljenja u stan - stoji u konkurentnom odnosu prema
sudskom postupku zbog smetanja posjeda, u kojem se također ostvaruje slična
pravna zaštita, ali s time da ustrojstvo postupka zbog smetanja posjeda
i veća učinkovitost pravnih lijekova pruža bolja jamstva za zakonito rješenje
spora. Osim toga, provođenje postupka zbog smetanja posjeda - koji je sumaran
i hitan - ne isključuje naknadno provođenje redovnog sudskog postupka radi
rješavanja pitanja prava na stan, pa i zbog ovih razloga prednost treba
dati sudskim postupcima. Udvojenost upravnog i sudskog postupka ne samo
da je nepotrebna, nego može biti i štetna jer slabi pravnu sigurnost i
čini neodređenim granice jurisdikcije upravnih i sudskih tijela.

Stoga odredbe članka 94. ZSO nisu u skladu s odredbom članka 4. Ustava
Republike Hrvatske o diobi vlasti.

c) Načelo jednakosti svih pred zakonom i pred sudovima i drugim državnim
i inim tijelima koja imaju javne ovlasti (stavak 2. članak 14. i članak
26. Ustava).

Odredbom članka 94. ZSO stranke se, samo zbog toga što je spor pravno
kvalificiran kao "bespravno useljenje", upućuju na provođenje upravnog
postupka koji je pretjerano hitan i sumaran i koji ne odgovara razini pravnih
standarda za zaštitu spornih građanskih prava, dok se u srodnim stambenim
sporovima strankama omogućuje vođenje sudskog parničnog postupka koji daje
veće garancije za obranu prava stranaka i zakonito rješenje spora. U postupku
u kojem odluku treba donijeti u roku petnaest dana gotovo da nije moguće
na kvalitetan i zakonit način riješiti bilo koje složeno činjenično ili
pravno pitanje.

d) Pravo na žalbu

Odredbom stavka 3. članka 94. ZSO generalno se oduzima suspenzivna moć
žalbi protiv prvostepenog rješenja, iako je u pitanju odluka o glavnoj
stvari u postupku. Ovom odredbom povređuje se suština ustavnog prava na
žalbu protiv pojedinačnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred
sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (stavak 1. članka 18. Ustava). Žalba
formalno postoji, ali je lišena svake učinkovitosti. Treba pripomenuti
da je kvaliteta pravne zaštite u povodu takve žalbe u očitom nesrazmjeru
prema socijalnoj vrijednosti zaštitnog dobra (prava na stan). Svoje stajalište
o ustavnom pravu stranke na učinkovitu žalbu Ustavni sud Republike Hrvatske
je već izrazio u svojim odlukama broj: U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992,
U-I-222/1992 ("Narodne novine", br. 113/93 i 25/94).

Zbog razloga koji su izloženi, odlučeno je kao u izreci odluke.

Odluka o objavi temelji se na odredbi stavka 1. članka 20. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-892/1994
Zagreb, 20. studenoga 1996.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 99/1996-1956