### NN 50/2016 (1.6.2016.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-37/13-9 od 3. svibnja 2016.

50 01.06.2016 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-37/13-9 od 3. svibnja 2016.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1342

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Ivice Kujundžića, predsjednika vijeća, Eveline Čolović Tomić i Lidije Vukičević, članova vijeća, te Branke Stipandžije, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa opunomoćenica Maja Mandić, direktorica Odjela za korporativne regulatorne poslove, protiv rješenja tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije (sada: Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti), Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, klasa: UP/I-344-07/13-01/39, urbroj: 376-04/DM-1305 od 22. travnja 2013., radi nadzora nad poštivanjem regulatornih obveza, u sjednici vijeća održanoj 3. svibnja 2016.

presudio je

I. Tužbeni zahtjev se odbija.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Pobijanim rješenjem pod točkom 1. utvrđuje se da je trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. prekršilo regulatornu obvezu transparentnosti na tržištu veleprodajnog i širokopojasnog pristupa internetu jer je od operatera korisnika usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa internetu traži plaćanje naknade za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik, pod točkom 2. trgovačkom društvu iz točke 1. zabranjuje se naplaćivanje ili traženje plaćanja naknada ili ugovaranje naknada za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik neovisno o tome radi li se o »radnim« ili »rezervnim« vodovima, pod točkom 3. trgovačkom društvu iz točke 1. zabranjuje se isključivanje realiziranih pristupnih kapaciteta bilo kojeg operatera korisnika usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa zbog neplaćanja naknade za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik, neovisno o tome radi li se o »radnim« ili »rezervnim« vodovima i pod točkom 4. ukida se privremeno rješenje doneseno u ovom predmetu od 27. ožujka 2013.

Tužitelj pobija zakonitost osporenog rješenja zbog toga što u pobijanom aktu nije pravilno primijenjen Zakon, zbog nepostupanja prema pravilima postupka, i zbog nepotpuno i nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja.

Tužitelj u tužbi navodi da je tuženik dana 17. srpnja 2009. godine donio odluku klasa: 344-01/09-01/1079, urbroj: 376-11-09-01 zajedno sa pripadajućim dokumentom Analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa (odluka o analizi BSA tržišta), kojom je tužitelja odredio operaterom sa značajnijom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa. Navedenom odlukom o analizi BSA tržišta tuženik je tužitelju odredio obvezu na veleprodajnoj razini pružiti drugim operatorima uslugu širokopojasnog pristupa, te mu je s tim u vezi odredio sljedeće regulatorne obveze: obveze nediskriminacije, obvezu transparentnosti, obvezu nadzora cijena i vođenje troškovnog računovodstva te obvezu računovodstvenog razdvajanja. Predmetnom odlukom tužitelju je naloženo da u okviru regulatorne obveze pristupa i korištenju posebnih dijelova mreže mora osigurati da operater korisnik može pristupiti svakoj pristupnoj točci preko vlastitih pristupnih vodova za koje je odgovoran operator korisnik. Također je predmetnom odlukom tužitelju u okviru regulatorne obveze transparentnosti naložio objavu standardne ponude veleprodajnog širokopojasnog pristupa za sve usluge obuhvaćene definicijom tržišta i poglavlja 4.3. tog dokumenta, na temelju kojeg drugi operatori neće biti obvezni plaćati dodatne troškove koji nisu nužni za pružanje usluge. Sukladno navedenim obvezama tužitelj je dana 1. listopada 2009. godine objavio standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa u kojoj je između ostalog objavio i cijene pristupnih kapaciteta za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik. Po nalogu tuženika tužitelj je objavio izmijenjenu standardnu ponudu koja nije sadržavala cijene pristupnih kapaciteta za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik, a operatorima korisnicima je nastavio pružati uslugu pristupa svakoj pristupnoj točci preko vlastitih pristupnih vodova za koje je odgovoran operator korisnik bez naknade, i to kapacitete koji su nužni za pružanje regulirane usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa, a za preostale kapacitete koji nisu nužni za pružanje regulirane usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa tužitelj je operatorima korisnicima nastavio pružati navedenu uslugu temeljem posebnih ugovora sklopljenih po komercijalnim uvjetima. Osporenim rješenjem od 22. travnja 2013. tuženik je utvrdio da je tužitelj prekršio regulatornu obvezu transparentnosti na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa internetu, jer je od operatera korisnika usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa internetu tražio plaćanje naknade za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik. Tužitelj ističe da je pobijanim rješenjem tuženik nepravilno primijenio Zakon, te mimo i izvan okvira propisanih tuženikom odlukom o analizi BSA tržišta zabranio tužitelju naplaćivanje traženje plaćanje naknada ili ugovaranje naknada za pristupne vodove za koje je odgovoran operater, te zabranjuje tužitelju isključivanje realiziranih pristupa kapaciteta bilo kojeg operatera korisnika usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa zbog neplaćanja navedenih naknada. Ovim rješenjem tuženik mijenja odluku o analizi BSA tržišta u dijelu koji se odnosi na regulatornu obvezu transparentnosti. Naime, člankom 5. stavak 1. te člankom 7. stavak 1. ZEK-a propisano je da je tuženik nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih ovim Zakonom. Tuženik je u utvrđenju nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na određenom mjerodavnom tržištu elektroničkih komunikacija a u skladu sa člankom 56. ZEK-a, ovlašten odlukom o određivanju operatera sa značajnom tržišnom snagom odrediti istom između ostalog i regulatornu obvezu transparentnosti. Sadržaj obveze transparentnosti propisan je člankom 58. ZEK-a koji tuženiku daje ovlast da naloži operateru sa značajnom tržišnom snagom da učini javno dostupne određene podatke, objavi standardnu ponudu na temelju koje operateri neće biti obvezni plaćati dodatne troškove koji nisu nužni za pružanje usluga te daje ovlast tuženiku da provodi postupak izmjene standardne ponude u svrhu provedbe regulatornih obveza koje se određuju u skladu sa ZEK-om. Tuženik je prekoračio svoje ovlasti kao pravne osobe sa javnim ovlastima koja je sukladno članku 7. stavku 1. ZEK-a dužna djelovati u okviru djelokruga i nadležnosti pripisanih ZEK-om, te izravno ulazi u područje obvezno pravnih odnosa između tužitelja kao prodavatelja usluga, i operatera korisnika kao kupca, te na taj način utvrđuje sadržaj uvjeta pod kojim je tužitelj ovlašten pružati usluge, iako navedeno nije dio njegovih ovlasti i ne može biti sadržaj obveze transparentnosti iz članka 58. ZEK-a. Obveze koje tuženik nalaže tužitelju ne spadaju u područje regulacije te predstavljaju ograničenje njegove poduzetničke slobode. Kako je tuženik pobijanim rješenjem odredio tužitelju zabranu naplaćivanja traženja plaćanja naknade ili ugovaranja za rezervne pristupne vodove, te odredio zabranu isključivanja realiziranih pristupnih kapaciteta bilo kojeg operatera korisnika usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa zbog neplaćanja spornih naknada, time je prekoračio svoje ovlasti kao pravne osobe sa javnim ovlastima sukladno članku 7. stavak 1. ZEK, prema kojem je dužan djelovati u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih ZEK-om.

Tužitelj dalje navodi da je tuženik povrijedio odredbe Zakona o općem upravnom postupku, budući da je iz obrazloženja rješenja vidljivo kako nije utvrđeno činjenično stanje, a ni razlozi koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, a niti razlozi donošenja zaključka koji su tijekom postupka doveli do utvrđenja regulatorne obveze transparentnosti. Nadalje, navodi da svako rješenje mora imati sve sastojke propisane člankom 98. Zakona o upravnom postupku, a rješenje nema valjano obrazloženje u smislu članka 98. stavak 5. ZUS-a, jer se u njemu ne iznosi utvrđeno činjenično stanje i pravni propisi, te razlozi koji s obzirom na utvrđeno činjenično upućuju na rješenje dano u izreci. Time tužitelju ostaju nepoznati razlozi zbog kojih je rješenje doneseno. Obzirom na važnost posljedica zabrane naplaćivanja spornih naknada po poslovanju tužitelja, tuženik suštinski mijena uvjete u kojima tužitelj posluje i dodatno poveća njegov rizik poslovanja. Time što je propustio utvrditi navedeno, tuženik je propustio utvrditi i pravo stanje stvari čime je povrijedio načelo utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. ZUP-a pa je stoga rješenje iz tog razloga nezakonito i nepravilno.

Slijedom svih navoda iznijetih u tužbi tužitelj predlaže da Visoki upravni sud donese presudu kojom će usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja u cijelosti i poništiti u cijelosti rješenje tuženika.

Tuženik u odgovoru na tužbu ističe da je osporavano rješenje doneseno u postupku inspekcijskog nadzora nad poštivanjem regulatornih obveza tužitelja na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa. Tim rješenjem inspektor je tužitelju zabranio naplaćivanje posebnih naknada za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik, neovisno o tome da li se radi o »radnim« ili »rezervnim« vodovima. Rješenje se temelji na potvrđenom pravnom stavu tuženika prema kojem tužitelj ne smije prilikom pružanja usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa operaterima i korisnicima naplaćivati naknadu za pristup putem vlastitih pristupnih vodova, ako te naknade nisu predviđene važećom standardnom ponudom za tu uslugu. Glede nepravilne primjene Zakona koje tužitelj navodi suština prigovora svodi se na tumačenje kako je osporavanim rješenjem inspektor izašao iz okvira Zakona o elektroničkim komunikacijama, tvrdeći kako zabrana naplaćivanja dodatnih naknada za pristupne vodove u odgovornosti operatera korisnika nije izričito propisana regulatornim obvezama, te kako takva zabrana predstavlja ograničenje njegove poduzetničke slobode. Navedeni prigovori su u cijelosti neosnovani, budući da je u tijeku postupka jasno utvrđeno da se tužitelju može odobriti naplata razumnih i opravdanih troškova za koje je tužitelj dokazao da postoje, ali nije ovlašten samostalno i arbitrarno utvrđivati naknade koje prethodno nisu bile predviđene odgovarajućom standardnom ponudom. U konkretnom slučaju tužitelj je pokušao naplatiti naknadu za pristupne bodove u vlasništvu operatera korisnika i to na način da je pristupni kapacitet razdvojio na »radne« i »rezervne«, postupajući tako proizvoljno u određivanju naknada, što je protivno regulatornoj obvezi transparentnosti. U odnosu na prigovor tužitelja nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i povrede pravila postupka tuženik ističe da su isti u cijelosti neosnovani, te suprotno navodima tužitelja činjenice su osporenom rješenju jasno i nesporno utvrđene, i na temelju njih je izveden zaključak koji u potpunosti odgovara uspostavljenoj pravnoj praksi, a cijeli postupak je proveden prema pravilima postupka. Predlaže da Sud tužbu i tužbeni zahtjev tužitelja odbije.

Zainteresirana osoba u ovom upravnom sporu Optima Telekom d.d. u odgovoru na tužbu ističe da je osporeno rješenje inspektor donio na temelju članka 111. Zakona o elektroničkim komunikacijama, u postupku inspekcijskog nadzora nad poštivanjem regulatornih obveza. Tužitelj je bez pravnog temelja te bez provedenog posebnog postupka izmijenio standardne ponude sukladno članku 58. stavak 3. Zakona, samostalno odredio cijene, sporne naknade te iskorištavanjem svog vladajućeg položaja na tržištu uporno pokušavao iste nametnuti operaterima čak i uz prijetnju isključenja veleprodajne usluge. Zainteresirana osoba dalje navodi da je u postupku koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja u cijelosti poštivan Zakon o elektroničkim komunikacijama, te ostale zakonske norme te je pobijano rješenje inspektora tuženika utemeljeno na Zakonu. Glede zakonite mogućnosti izmjene standardne ponude radi omogućavanja naplate razumnih i opravdanih troškova koje tužitelj ističe da trpi radi realizacije pristupnih kapaciteta za pristupne vodove za koje je odgovoran operator korisnik, tužitelj je bio upozoren još u obrazloženju rješenja inspektora HAKOM-a od 15. svibnja 2010. godine, a unatoč tome tužitelj je u periodu od 2010. do 2013. godine pokušavao na nezakonit način, dakle samoinicijativno iskorištavajući svoj vladajući položaj na tržištu, naplaćivati zainteresiranoj osobi i drugim operatorima korisnika veleprodajne usluge širokopojasnog pristupa internetu spornu naknadu. Kako bi se spriječilo da se kršenje regulatorne obveze transparentnosti na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa internetu od strane tužitelja nastavi, inspektor je sukladno svojim ovlastima iz članka 112. stavak 1. točka 20. ZEK-a donio osnovano rješenje.

Zbog svega navedenog, a obzirom na činjenicu da je pobijano rješenje inspektora u cijelosti zasnovano na zakonu, a navodi tužitelja paušalni ničim dokazani, usmjereni na izigravanje nadležnog regulatornog tijela određenih regulatornih obveza i važećih propisa iz područja elektroničkih komunikacija, zainteresirana osoba predlaže Sudu da temeljem odredbe članka 57. ZUS-a donese presudu kojom se tužba tužitelja odbija kao neosnovana.

U ovom upravnom sporu Sud je održao javnu raspravu dana 3. svibnja 2016., u nazočnosti opunomoćenika tuženika, a u odsutnosti uredno pozvanih tužitelja i zainteresirane osobe.

Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika, i onu koja prileži spisu predmeta ovog upravnog spora.

Na temelju razmatranja svih činjenica i pravnih pitanja Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev tužitelja neosnovan.

Odlukom tuženika, Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 17. srpnja 2009. tužitelj je proglašen operaterom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa, te su mu određene regulatorne obveze među ostalom i obveza transparentnosti, a način, uvjeti i rokovi provođenja navedenih regulatornih obveza propisani su dokumentom »analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa koja je u cijelosti sastavni dio odluke od 17. srpnja 2009. godine. U svezi s navedenim tuženik je proveo stručni nadzor nad ostvarivanjem regulatornih obveza tužitelja. Tužitelj je 1. listopada 2009. objavio standardnu ponudu HT-a za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa a koja ponuda je trebala biti sukladna s uvjetima iz odluke od 17. srpnja 2009. godine i analizi širokopojasnog pristupa.

Međutim, nadzorom je utvrđeno da je tužitelj u Standardnu ponudu unio »Cjenik pristupnih kapaciteta za pristupne vodove za koje je odgovoran Operator korisnik« iako za to nije imao pravnog temelja u odluci od 17. srpnja 2009., što predstavlja krštenje regulatorne obveze transparentnosti kojom je, među ostalim, definirano da Standardna ponuda HT-a ostaje nepromijenjena u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu promijenile. Tijekom nadzora tužitelj je dostavio očitovanje u kojem navodi da ne smatra da se radi o kršenju regulatorne obveze transparentnosti, prema kojoj HT nije smio mijenjati standardnu ponudu u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu promijenile, jer nije riječ o promijeni ranije određene regulatorne obveze, već o novoj regulatornoj obvezi koja je trebala biti implementirana u Standardnu ponudu.

Ocjenjujući zakonitost pobijanog rješenja ovaj Sud smatra da je pobijano rješenje donijeto na temelju pravilno utvrđenog činjeničnog stanja, te pravilne primijene materijalnih propisa. Naime, tuženik je u postupku nadzora utvrdio da je tužitelj u Standardnu ponudu unio »Cjenik pristupnih kapaciteta za pristupne vodove za koje je odgovoran Operator korisnik« bez odgovarajućeg pravnog temelja u odluci od 17. srpnja 2010. godine što predstavlja krštenje regulatorne obveze transparentnosti kojom je, između ostalog, definirano da Standardna ponuda HT-a ostaje nepromijenjena u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu promijenile.

Međutim, to ne znači da tužitelj nema mogućnost naplate razumnih i opravdanih troškova ako oni doista postoje, zbog omogućavanja pristupa operatorima korisnicima putem njihovih vlastitih vodova, ali se u tom slučaju treba provesti poseban postupak izmijene Standardne ponude koji je propisan člankom 58. stavak 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.), a koji propisuje da Agencija jedanput godišnje provodi postupak izmjene standardnih ponuda iz stavka 2. ovoga članka u svrhu provedbe regulatornih obveza koje određuje u skladu s odredbama ovoga Zakona. U svrhu ostvarivanja regulatornih načela i ciljeva iz članka 5. ovog Zakona, postupak izmijene standardnih ponuda iz stavka 2. ovog članka iznimno se može provesti i više puta tijekom godine.

U tako transparentnom postupku tužitelj treba obrazložiti i specificirati o kojim se troškovima radi, a operatori korisnici imaju pravo iznijeti svoje komentare a tek nakon tako provedenog postupka, HAKOM može tužitelju odobriti naplatu razumnih i opravdanih troškova za koje je HT dokazao da postoje.

Prigovori tužitelja iznijeti u tužbi nisu osnovani. Odredbom članka 113. stavak 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama propisano je da stručni nadzor nad primjenom ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona, kojima je uređeno obavljanje djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga na tržištu, ostvarivanje regulatornih obveza operatora sa značajnom tržišnom snagom, adresiranje i numeriranje, uporaba i kontrola radiofrekvencijskog spektra, gradnja, postavljanje, održavanje i korištenje elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme, radijskih postaja i RiTT opreme, mjerenje i ispitivanje u svrhu utvrđivanja uzroka smetnja, te poduzimanje mjera za njihovo uklanjanje, obavlja Agencija.

Prema stavku 2. istog članka Zakona, poslove stručnog nadzora iz stavka 1. ovog članka provode nadzornici elektroničkih komunikacija koji su ovlašteni radnici stručne službe Agencije.

Prigovor tužitelja da se nad njim nije mogao u ovom slučaju obavljati stručni nadzor, potpuno je neosnovan jer iz naprijed citiranog propisa proizlazi da Agencija može kontrolirati ostvarivanje regulatornih obveza operatora sa značajnom tržišnom snagom. Također iz pobijanog rješenja je razvidno da se HT-u može odobriti naplata razumnih i opravdanih troškova za koje je HT dokazao da postoje.

Tuženo tijelo je prilikom donošenja rješenja pravilno primijenilo zakon i propise utemeljene na zakonu, potpuno i pravilno utvrdilo činjenično stanje, te osporenim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, te je stoga valjalo temeljem članka 57. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10., 143/12. i 152/14.) presuditi kao u izreci.

Poslovni broj: UsII-37/13-9
Zagreb, 3. svibnja 2016.

Predsjednik vijeća
mr. sc. Ivica Kujundžić, v. r.