## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-3491/2006 i dr.od 7. srpnja 2010.

### NN 90/2010 (21.7.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-3491/2006 i dr.od 7. srpnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2564

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, u postupcima koje je ustavnom tužbom pokrenula Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, koju zastupa Z. Z., odvjetnik u Z., na sjednici održanoj 7. srpnja 2010. godine, donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je u povodu presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-2011/01-2 od 26. srpnja 2006., presude Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-5725/06-2 od 17. travnja 2007. i presude Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-4393/07-2 od 15. prosinca 2009. podnositeljici ustavne tužbe povrijeđeno ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.

II. Vlada Republike Hrvatske dužna je osigurati otklanjanje posljedica povrede ustavnog prava podnositeljice u primjerenom obliku (u nekretnini, novcu ili na drugi način) u visini koja čini razliku između iznosa koji je podnositeljica dobila od prodaje stanova, koji su predmet ova tri ustavnosudska postupka, do iznosa njihove tržišne vrijednosti na dan njihove prodaje.

III. Nalog iz točke II. izreke provest će se u roku od tri (3) godine od dana objave ove odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Podnositeljica je podnijela tri ustavne tužbe u povodu presuda donesenih u tri parnična postupka vođena radi donošenja presuda kojima će se nadomjestiti ugovori o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Prema osporenim presudama podnositeljica, tužena u parničnim postupcima, prodaje tužiteljima (nositeljima stanarskog prava) stanove u svom vlasništvu pod uvjetima propisanim Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine« broj 27/91., 33/92., 43/92. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 2/94., 44/94., 58/95., 103/95., 11/96., 11/97., 68/98., 96/99., 120/00. i 94/01., u daljnjem tekstu: Zakon o prodaji stanova).

U ustavnim tužbama podnositeljica ističe povredu ustavnog prava vlasništva zajamčenog člankom 48. stavkom 1. Ustava.

Budući da se sva tri ustavnosudska predmeta temelje na istoj pravnoj osnovi (odnos Zakona o prodaji stanova i Zakona o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti, »Narodne novine« broj 34/91. i 43/96., u daljnjem tekstu: Zakon o HAZU), te da je u njima riječ o istom ustavnosudskom pitanju (navodnoj povredi ustavnog prava vlasništva učinjenoj presudama kojima se nadomještaju ugovori o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo), Ustavni sud odlučio je spojiti te predmete i o njima odlučiti jednom odlukom.

2. Ustavna tužba (U-III-3491/2006) podnesena je protiv presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-2011/01-2 od 26. srpnja 2006., kojom je odbijena revizija podnositeljice izjavljena protiv presude Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-4514/00 od 3. srpnja 2001. godine. Tom presudom odbijena je žalba podnositeljice i potvrđena je presuda Općinskog suda u Zagrebu broj: Ps-2267/92 od 13. rujna 1999. kojom je nadomješten ugovor o prodaji stana na kojem postoji stanarsko pravo, a kojim podnositeljica prodaje tužitelju Ž. B. stan u Z., G., površine 158,21 m2, za 192.034,00 kune.

3. Ustavna tužba (U-III-2081/2007) podnesena je protiv presude Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-5725/06-2 od 17. travnja 2007. kojom je odbijena žalba podnositeljice i potvrđena presuda Općinskog suda u Zagrebu broj: Ps-979/04 od 23. lipnja 2006. godine. Tom presudom nadomješten je ugovor o prodaji stana na kojem postoji stanarsko pravo, a kojim podnositeljica prodaje tužiteljici M. P. stan u Z., G., površine 70,15 m2, za 83.862,00 kune.

4. Ustavna tužba (U-III-1243/2010) podnesena je protiv presude Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-4393/07-2 od 15. prosinca 2009., kojom je odbijena žalba podnositeljice i potvrđena presuda Općinskog suda u Zagrebu broj: Ps-939/05 od 1. lipnja 2007. godine. Tom presudom nadomješten je ugovor o prodaji stana na kojem postoji stanarsko pravo, a kojim podnositeljica prodaje tužitelju V. A. stan u Z., K., površine 103,65 m2, za 76.878,00 kuna.

5. Od Općinskog građanskog suda u Zagrebu pribavljeni su spisi broj: Ps-2267/92, Ps-979/04 i Ps-939/05.

ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA U-III-3491/2006

6. Iz presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske i navoda podnositeljice proizlazi da je podnositeljica nekretninu u kojoj se nalazi sporni stan stekla kao zakladnu imovinu »S. z. dr. F. i dr. R. M. u Z.« na temelju urudžbene isprave od 22. kolovoza 1942. godine. Nakon nacionalizacije najamnih zgrada i prostora 26. prosinca 1958. u bivšoj SFRJ, stambena zgrada u kojoj se stan nalazi u Z., G., zajedno sa zemljištem na kojem je sagrađena, bila je upisana kao društveno vlasništvo na temelju pravomoćnog rješenja Sekretarijata za financije Narodnog odbora Općine Gornji Grad Zagreb od 29. lipnja 1959. i na temelju pravomoćnog rješenja Gradske uprave, Odjela za imovinsko-pravne poslove u Zagrebu od 20. ožujka 1968. godine. Na temelju rješenja Skupštine grada Zagreba od 8. travnja 1969. uknjiženo je pravo korištenja zgrade za korist Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti, prednice podnositeljice.

7. Jugoslavenska akademija znanosti i umjetnosti, kao davatelj stana na korištenje, sklopila je s prof. Ž. B., kao stanarkom, Ugovor o korištenju spornog stana 22. rujna 1983., čime je stanarka stekla stanarsko pravo (članak 48. Zakona o stambenim odnosima, »Narodne novine« broj 52/74.). Kao članovi porodičnog domaćinstva navedeni su njezin suprug Ž. B. i djeca V. i P.

Ž. B. podnijela je 26. studenoga 1992. tužbu protiv podnositeljice tražeći da sud naloži podnositeljici sklapanje ugovora o kupoprodaji stana jer je podnositeljica to odbila.

U tijeku parničnog postupka tužiteljica Ž. B. je umrla, a parnicu je preuzeo njezin suprug. Prvostupanjski sud dopustio je preuzimanje parnice jer je utvrdio da je Ž. B. bio sunositelj stanarskog prava. Nakon provedenog postupka prvostupanjski sud usvojio je tužbeni zahtjev te svojom presudom nadomjestio ugovor o kupoprodaji spornog stana, utvrdivši da je stan bio u društvenom vlasništvu, a da je podnositeljica bila »organ upravljanja« tim stanom. Iz toga je zaključio da je u konkretnom slučaju riječ o stanu na koji se primjenjuju odredbe Zakona o prodaji stanova, te da se ne radi o iznimci u smislu članka 3. Zakona o prodaji stanova niti je stan izuzet od prodaje u smislu odredaba Zakona o zabrani prijenosa prava raspolaganja i korištenja određenih nekretnina u društvenom vlasništvu na druge korisnike odnosno u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba (»Narodne novine« broj 53/90.).

8. Drugostupanjski sud je žalbu podnositeljice odbio, preuzevši ocjenu prvostupanjskog suda da je tužitelj bio sunositelj stanarskog prava koji je imao pravo otkupiti stan. Vezano uz žalbeni navod podnositeljice o uknjižbi prava vlasništva podnositeljice u zemljišnim knjigama na temelju članka 27. Zakona o HAZU, drugostupanjski sud je istaknuo da se promjena vlasničkog režima vrši donošenjem zakona, »a takav zakon glede sporne imovine nije donesen niti se Zakon o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti, na koji se poziva tuženica, odnosi na taj slučaj. (...) Odredba čl. 27. Zakona o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti, sve kad bi se i odnosila na konkretni slučaj, ne dovodi tuženicu u povoljniji pravni položaj, kad su i stanovi na kojima je izvršena pretvorba predmet prodaje, a kako to izričito propisuje odredba čl. 2. u vezi s čl. 3. st. 2. Zakona o prodaji stanova.«

9. Vrhovni sud Republike Hrvatske odbio je reviziju podnositeljice prihvativši stajališta nižestupanjskih sudova o neosnovanosti prigovora nedostatka aktivne legitimacije, a njihova stajališta dopunio je i svojim stajalištem da je za razrješenje pitanja aktivne legitimacije odlučno da je tužitelj kao sunositelj stanarskog prava na spornom stanu (zajedno sa svojom suprugom) njezinom smrću ostao isključivim nositeljem stanarskog prava, i kao takav postao jedini ovlaštenik prava kupiti stan po Zakonu o prodaji stanova. Pri tome je Vrhovni sud naglasio »kako je uvidom u povijesni zemljišno-knjižni izvadak utvrđeno da je stambena zgrada u Z., G., zajedno sa zemljištem na kojem je sagrađena, a temeljem pravomoćnog rješenja Sekretarijata za financije Narodnog odbora Općine Gornji Grad Zagreba od 29. lipnja 1959. i temeljem pravomoćnog rješenja Gradske uprave, Odjela za imovinsko-pravne poslove u Zagrebu od 20. ožujka 1968., bila upisana kao društveno vlasništvo, a Zakonom o Jugoslavenskoj akademiji znanosti i umjetnosti (»Narodne novine« br. 56/71 i 54/88) upravljanje tom društvenom imovinom povjereno je Jugoslavenskoj akademiji znanosti i umjetnosti. Tim propisima je predmetni stan, kao i ostali stanovi u navedenoj zgradi, postao društveno vlasništvo.«

Na temelju tih činjenica Vrhovni sud Republike Hrvatske ocijenio je neosnovanim navode podnositeljice da je sporni stan bio društveno vlasništvo samo za vrijeme trajanja bivše države čijim bi raspadom, na temelju članka 27. Zakona o HAZU, podnositeljica opet stekla pravo vlasništva. Za Vrhovni sud nesporno je da je spornu nekretninu podnositeljica stekla kao zakladnu imovinu ali ta činjenica, prema stajalištu Vrhovnog suda, nije bila odlučna za presuđenje jer je u vrijeme donošenja i stupanja na snagu Zakona o prodaji stanova sporni stan bio u režimu društvenog vlasništva u kojem su, stupanjem na snagu Zakona o prodaji stanova 19. lipnja 1991., stanari na stanovima u društvenom vlasništvu stekli pravo na otkup stana. Zakon o HAZU stupio je na snagu 24. srpnja 1991., i »nije retroaktivno promijenio pravni režim društvenog vlasništva u vlasništvo HAZU«. Vrhovni sud nadalje ističe da iz tih razloga »nisu odlučne tvrdnje revidenta da je odredbama Zakona o HAZU akademija potvrđena kao jedinstvena ustanova u Republici Hrvatskoj, čija imovina ima status posebne društvene zaštite od interesa za Republiku Hrvatsku, jer sve kad bi takve tvrdnje i bile točne, ne bi bile odlučne u odnosu na tužiteljevo pravo na otkup predmetnog stana, budući da je to pravo stekao stupanjem na snagu Zakona o prodaji stanova, dakle 19. lipnja 1991., dok je Zakon o HAZU stupio na snagu kasnije – 24. srpnja 1991. godine.«

ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA U-III-2081/2007

10. M. P. bila je nositeljica stanarskog prava na temelju ugovora o korištenju stana od 2. ožujka 1988. kojeg je sklopila s davateljem stana na korištenje, prednicom podnositeljice.

30. prosinca 1993. podnijela je podnositeljici zahtjev za otkup stana, a 16. srpnja 1998. tužbu Općinskom sudu u Zagrebu zahtijevajući od suda da donese presudu kojom će nadomjestiti ugovor o kupnji stana.

Sve ostale činjenice vezane uz stan, budući da je riječ o stanu u istoj zgradi, G., iste su kao i u prethodno navedenom predmetu (U-III-3491/2006).

11. Prvostupanjski sud usvojio je tužbeni zahtjev M. P., ocijenivši neosnovanim prigovore podnositeljice da sporni stan nije bio društveno vlasništvo, već da je u vlasništvu tužene. Prvostupanjski sud ocijenio je da se radi o stanu na kojeg se odnosi Zakon o prodaji stanova, konstatiravši: »Tužena neutemeljeno upućuje na uspostavljanje ponovnog upisa prava vlasništva u njezinu korist, a to iz razloga što se pretvorba društvenog vlasništva u pravo vlasništva vrši donošenjem zakona kojima se mijenja vlasnički režim, a takav zakon glede sporne imovine nije donesen.«

Drugostupanjski sud potvrdio je činjenična i pravna utvrđenja prvostupanjskog suda.

ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA U-III-1243/2010

12. Darovnim ugovorom sklopljenim između Grada Zagreba (tada općina slobodnog i kraljevskog glavnoga grada Zagreba) i Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti (kao daroprimca) 1930. godine, prednici podnositeljice darovano je zemljište kčbr. 2338/86 od 166,8 hvati ili 600 m2 zk.ul. 23 p. o. G. Z., u svrhu izgradnje stambenih kuća koje »akademiji imaju služiti kao vrelo prihoda« (ovaj i svi ostali citati u nastavku iz presude su Općinskog suda u Zagrebu broj: Ps-939/05 od 1. lipnja 2007.). Zgradu je sagradila prednica podnositeljice 1932. godine (»u Ljetopisu HAZU za 1941. – 1943. g. navodi (se) da je 1939. g. za predsjednika Akademije dr. A. B. sagrađena nova kuća u K.«). U zk. ul. br. 11838 k.o. G. Z., zk. čbr. 2338/86 kuća i dvorište u K., uknjiženo je kao društveno vlasništvo s organom upravljanja prednice podnositeljice (»temeljem čl. 1. i 5. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini od 3. lipnja 1947. g. i Zakona o Jugoslavenskoj akademiji znanosti i umjetnosti u Zagrebu od 13. prosinca 1947. g.«), s time da je 30. srpnja 1992. u smislu članka 1. Zakona o HAZU ispravljen naziv organa upravljanja na Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti.

Odlukom o davanju stana na korištenje od 5. srpnja 1991. sporni stan dan je na korištenje J. A. J. A. je 16. ožujka 1993. podnio podnositeljici zahtjev za kupnju stana i sklapanje ugovora o kupoprodaji. 28. svibnja 1993. podnio je tužbu Općinskom sudu u Zagrebu radi donošenja presude koja nadomješta ugovor o kupoprodaji stana na kojem postoji stanarsko pravo. J. A. preminuo je 25. prosinca 1995., a njegovim nasljednikom proglašen je njegov sin V. A. U upravnom postupku i sporu V. A. priznato je stanarsko pravo na spornom stanu.

13. Prvostupanjski sud usvojio je tužbeni zahtjev V. A., zauzevši stajalište da sporni stan može biti predmetom prodaje sukladno odredbama Zakona o prodaji stanova te da nije riječ o iznimci u smislu članka 3. Zakona o prodaji stanova niti u smislu odredbi Zakona o zabrani prijenosa prava raspolaganja i korištenja određenih nekretnina u društvenom vlasništvu na druge korisnike odnosno u vlasništvu fizičkih i pravnih osoba.

Drugostupanjski sud potvrdio je činjenična i pravna utvrđenja prvostupanjskog suda.

NAVODI PODNOSITELJICE

14.1. U ustavnoj tužbi U-III-3491/2006 podnositeljica ističe povredu ustavnih prava zajamčenih člancima 48. stavkom 1. i 50. Ustava. Podnositeljica ističe da tužitelj Ž. B. nije bio aktivno legitimiran preuzeti parnicu za »otkup« stana te nastupati kao kupac spornog stana budući da je zahtjev za otkup stana i tužbu u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku podnijela njegova supruga, a stanarsko pravo i pravo na otkup stana ne nasljeđuju se.

Podnositeljica smatra da sporni stan ne može biti predmetom prodaje na temelju Zakona o prodaji stanova, jer nije bio u društvenom vlasništvu već je u zemljišnoj knjizi bio upisan kao stan u vlasništvu podnositeljice, ali ne kao posljedica pretvorbe, nego na temelju članka 27. Zakona o HAZU. Podnositeljica smatra da sporni stan ne bi mogao biti predmetom prodaje ni u slučaju da je u društvenom vlasništvu, »jer je riječ o nekretnini od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku«.

Zaključno ističe da je spornu nekretninu stekla donacijom, da stan nije bio nacionaliziran, te da prodaju spornog stana sprječava i Zakon o zakladama i fundacijama (»Narodne novine« broj 36/95. i 64/01.).

Predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu i ukine osporene presude.

14.2. U ustavnoj tužbi U-III-2081/2007 podnositeljica, u bitnome, ponavlja razloge koje je iznijela u prethodno citiranoj ustavnoj tužbi. Smatra povrijeđenima ustavna prava zajamčena člancima 29. i 48. stavkom 1. Ustava.

14.3. U ustavnoj tužbi U-III-1243/2010 podnositeljica, u bitnome, ponavlja razloge koje je iznijela u prethodnim ustavnim tužbama. Smatra povrijeđenima ustavna prava zajamčena člancima 29. i 48. stavkom 1. Ustava.

MJERODAVNO USTAVNO I KONVENCIJSKO PRAVO

15.1. Za ocjenu o povredi ustavnih prava podnositeljice mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

Članak 48. stavak 1.

Jamči se pravo vlasništva.

Članak 16. stavak 2.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Ustavni sud napominje da se navedene ustavne odredbe moraju tumačiti u skladu s člankom 3. Ustava, koji glasi:

Članak 3.

… nepovredivost vlasništva, … vladavina prava … najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

U konkretnom slučaju mjerodavan je i članak 1. stavak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Konvencija) koji glasi:

Članak 1.

ZAŠTITA VLASNIŠTVA

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svoga vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava. (...)

15.2. Ustavni sud podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava nije apsolutno pravo. Za određivanje razloga zbog kojih se u ustavnom poretku Republike Hrvatske može oduzeti ili ograničiti pravo vlasništva mjerodavan je članak 50. Ustava; zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (stavak 1.), a vlasnička prava (i poduzetnička sloboda) mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (stavak 2.). Sva ograničenja prava vlasništva moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Granice Ustavom zajamčenim pravima i slobodama predstavljaju jednaka prava drugih, ali i zajednički interesi zajednice kao cjeline. Zakonodavac dakle ima pravo zakonom ograničiti slobode ili prava, međutim, to ograničenje mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići (članak 16. Ustava).

Sveobuhvatno tumačenje članaka 48. stavka 1. i 50. Ustava, Ustavni sud dao je u odluci U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. (»Narodne novine« broj 88/09.) nazvavši ih »tri ustavna pravila o jamstvu prava vlasništva«. Ona se, skraćeno, svode na jamstvo prava vlasništva u članku 48. stavku 1. Ustava, na pravo na nadoknadu tržišne vrijednosti za zakonito oduzeto ili ograničeno vlasništvo u interesu Republike Hrvatske (članak 50. stavak 1. Ustava) i ovlast zakonodavca da zakonom ograniči vlasnička prava i poduzetničke slobode radi zaštite pojedinih ustavnih vrednota ili dobara koja se zbog svoje važnosti mogu podvesti pod državne ili opće interese zajednice, a čija zaštita ne traži isplatu naknade (članak 50. stavak 2. Ustava). U nastavku te odluke Ustavni sud je istaknuo:

»Ta tri pravila, međutim, nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo, koji se tiču određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva, uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano uvijek se mora odrediti jesu li druga dva primjenjiva na konkretan slučaj koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.

Ustavni sud također napominje da svako miješanje u pravo vlasništva, zasnovano na odredbama članka 50. Ustava, mora osigurati pravičnu ravnotežu između zahtjeva za poštovanjem i zaštitom ustavnog prava vlasništva privatnih osoba i zahtjeva koje postavljaju državni odnosno javni ili opći interesi zajednice (koji mogu uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa trećih privatnih osoba). Zahtjev za postizanjem te ravnoteže izražen je u strukturi članaka 48. stavka 1. i 50. Ustava, promatra li ih se kao jednu cjelinu, pri čemu ustavotvorac izrijekom postavlja još i dopunski zahtjev: svako ograničenje vlasništva odnosno vlasničkih prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (članak 16. stavak 2. Ustava). Stoga u svakom pojedinom slučaju mora postojati razuman odnos razmjernosti između sredstava koja se koriste pri oduzimanju ili ograničavanju vlasništva i ciljeva koji se time nastoje postići. Sažeto, miješanje u vlasništvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

I u tom području, međutim, država uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima u području vlasništva te ugovornih i drugih odnosa povezanih s njim, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Istovjetno stajalište zastupa i Europski sud (v., primjerice, presudu u predmetu Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. lipnja 2003., zahtjev br. 44277/98 § 37.; v., mutatis mutandis, i predmet AGOSI protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. listopada 1986., Series A, br. 108, § 52.). Ustavni sud i taj zahtjev, dakle, mora uzeti u obzir pri ispitivanju navodnih povreda prava vlasništva u svakom pojedinom slučaju koji razmatra.«

15.3. Kao i članak 48. Ustava, i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju sadrži tri jasno određena pravila. Njih je Europski sud prvi put raščlanio i primijenio u presudi Sporrong i Lönnroth protiv Švedske od 23. rujna 1982., zahtjev br. 7151/75 i 7152/75.

MJERODAVNO MATERIJALNO PRAVO

Zakon o prodaji stanova

16.1. Ustavni sud podsjeća da je bitno obilježje ranije države i njezinog režima bilo društveno vlasništvo. Ono se definiralo kao društveno-ekonomski odnos u kojem nije postojao nositelj prava na stvarima u društvenom vlasništvu (titular); pri tome je ono u velikom dijelu nastalo prisilnim prijenosom brojnih nekretnina iz privatnog u društveno vlasništvo. Tako je bivša država konstituirala dva vlasnička sustava; dominantni sustav društvenog vlasništva i nasuprot njemu ograničeni sustav privatnog vlasništva.

Nakon osamostaljenja Republike Hrvatske i stupanja na snagu Ustava Republike Hrvatske 22. prosinca 1990., započelo je ponovno uspostavljanje privatnog vlasništva po različitim osnovama na nekretninama u društvenom vlasništvu. Ustav je ukidanjem dualizma vlasničkopravnih odnosa otvorio put povratka na privatno vlasništvo, jer u članku 48. stavku 1. jamči svima, bez iznimke, pravo vlasništva, a njegovu nepovredivost svrstava u najviše vrednote ustavnog poretka i temelje za tumačenje Ustava (članak 3.). Pri tome, osim što više ne poznaje društveno vlasništvo, Ustav više ne poznaje ni ostala tzv. stvarna prava koja su postojala u bivšem režimu društvenog vlasništva (pravo upravljanja, pravo raspolaganja i pravo korištenja, pa i posebno stanarsko pravo). Stoga je u tranzicijskom razdoblju donesen niz zakona na kojima se neposredno zasnivala pretvorba društvenog vlasništva u privatno vlasništvo; primjerice Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (»Narodne novine« broj 19/91., 83/92., 84/92., 94/93., 2/94., 9/95., 21/96. i 118/99.), koji je bio u funkciji pretvorbe poduzeća s društvenim kapitalom u poduzeća, odnosno dionička društva i društva s ograničenom odgovornošću kojima će biti određen vlasnik; Zakon o prodaji stanova koji je bio u funkciji pretvorbe društvenog vlasništva nad stanovima u privatno vlasništvo, itd.

Zakon o prodaji stanova stupio je na snagu 19. lipnja 1991. godine. Time je započelo usklađivanje stambenog zakonodavstva s Ustavom, koje je dovršeno stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96., 48/98., 66/98 i 22/06.) 5. studenoga 1996. godine. Prema tim propisima, ukratko, određenim osobama koje su imale stanarsko pravo omogućeno je, pod propisanim uvjetima, otkupiti određene stanove, a onim osobama koje su imale stanarsko pravo, a koje iz određenih razloga stan nisu mogle otkupiti, stanarsko pravo »pretvoreno« je u najamni odnos, a oni prevedeni u položaj najmoprimca. Zakon o prodaji stanova u članku 2. propisuje da se odredbe tog zakona odnose i na stanove na kojima je prema posebnim propisima izvršena pretvorba vlasništva. Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi polazio od stajališta da se članak 2. Zakona o prodaji stanova odnosi na pretvorbe učinjene prije stupanja na snagu Zakona o prodaji kao i na one nakon toga, uključujući i Zakon o HAZU (odluka broj: U-III-777/1996 od 19. studenoga 1997.).

16.2. Ne može se odreći legitiman cilj Zakona o prodaji stanova. Ustavni sud je o tome, a i o uspostavljanju razlika među subjektima u istom položaju, izrazio stajalište u odluci broj: U-I-697/1995 od 29. siječnja 1997. (»Narodne novine« broj 11/97.):

»Propisi o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo predstavljaju tranzicijske propise putem kojih država, jer je dužna uskladiti zakonodavstvo s Ustavom koji ne poznaje društveno vlasništvo, a niti stanarsko pravo, provodi privatizaciju tog vlasništva. Ta se privatizacija provodi prodajom pod povoljnijim uvjetima jer kupnju stanova u kojima stanuju po tržišnim cijenama većina stanara ne bi mogla ostvariti. Propisujući povoljnije uvjete za kupnju stana nego što su tržišni, država ne smije propisivati u položaju stanara razlike koje neke od njih dovode do toga da im kupnju stana u stvari onemogućuju ili bitno otežavaju.

Sud ne tumači navedene ustavne odredbe na način da zakonodavac za sve subjekte u istom položaju – primjerice, za sve prodavatelje stanova i za sve stanare koji hoće kupiti stanove u kojima stanuju – mora propisati posve jednake uvjete i načine na koji će to ostvariti. Međutim, kad zakonodavac među subjektima u istom položaju uspostavlja razlike, onda to moraju biti razlike koje su objektivno ustanovljive i prihvatljive sa stajališta Ustava.

(...) razlike (je), dakako, moguće, a nekad i nužno propisivati, no razlike koje su posljedica drugačijih gospodarskih prilika, promijenjenih propisa koji se usklađuju s Ustavom, novih vlasničkih i zemljišnoknjižnih propisa, poboljšane skrbi za stradalnike rata, stabilnosti domaće valute i sličnih razloga.«.

Zakon o HAZU

17.1. Zakon o HAZU stupio je na snagu 24. srpnja 1991. godine. Članak 1. Zakona o HAZU glasi:

Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti (u daljnjem tekstu: Akademija) najviša je znanstvena i umjetnička ustanova u Republici Hrvatskoj.

Akademija nastavlja rad i pravni je sljednik Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti osnovane 1866. kao najviša znanstvena ustanova svih južnoslavenskih naroda, Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti od 1941 – 1945, a od 1947. do 1991. ponovno Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti.

Akademija razvija i promiče znanstvenu djelatnost i umjetničko stvaralaštvo.

Akademija je od osobite nacionalne važnosti.

Članak 1. stavak 1. Zakona o HAZU proglašava podnositeljicu »najvišom« znanstvenom i umjetničkom ustanovom u Republici Hrvatskoj, a stavak 4. joj pridaje »osobitu nacionalnu važnost«. Te odredbe se, prema stajalištu Ustavnog suda, ne mogu drukčije tumačiti od toga da je zakonodavac na cjelokupnom području gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava države HAZU zajamčio na temelju političke ocjene njezinog kulturnog i historijskog značenja za hrvatski narod u cjelini (koji je značaj HAZU stekla svojim neprekidnim radom od 1866. godine do danas), poseban status, neusporediv s bilo kojom drugom znanstvenom ili umjetničkom institucijom u Republici Hrvatskoj. Zakonodavac je na to nesumnjivo bio pozvan izričajem trećega stavka Izvorišnih osnova Ustava o tome da se »Republika Hrvatska oblikuje i razvija kao suverena država, u kojoj se jamče i osiguravaju ravnopravnost, slobode i prava čovjeka i državljanina te promiče njihov gospodarski i kulturni napredak i socijalno blagostanje«. Suprotno stajalište, koje bi to negiralo, prema ocjeni Ustavnog suda, dovelo bi u pitanje sam demokratski identitet Ustava kao instrumenta za određivanje odnosa i usklađivanje te tumačenje najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članka 3. Ustava.

Jednako kao što ima dužnost zaštite slobode znanstvenoga, kulturnog i umjetničkog stvaralaštva (članak 68. stavak 1. Ustava), država ima dužnost poticanja i pomaganja razvitka znanosti, kulture i umjetnosti (članak 68. stavak 2. Ustava) te zaštitu znanstvenih, kulturnih i umjetničkih dobara kao duhovnih narodnih vrednota (članak 68. stavak 3. Ustava). Ako zakonodavčeva odluka o posebnom statusu HAZU iz članka 1. Zakona o HAZU iskazuje tako vrijednosno snažan odnos spram kulturnih i povijesnih vrijednosti hrvatskoga naroda, kako to proizlazi iz citiranih odredbi, onda se i »promicanje kulturnog napretka« kao zadaća države spomenuta u Izvorišnim osnovama Ustava nužno mora odraziti u odredbi članka 27. Zakona o HAZU kojom su podnositeljici vraćene stvari koje je ona stekla tijekom svog djelovanja od 1866. godine. Te stvari služe samoj egzistenciji ustanove od »osobite nacionalne važnosti«, one joj osiguravaju imovinu iz koje crpi prihode za svoje najrazličitije znanstvene i umjetničke djelatnosti.

17.2. Prostor takve posebne političke ocjene obvezuje zakonodavca i sudove u tom smislu što kod primjene odredbi Zakona o HAZU trebaju izbjegavati da se pukim formalno-logičkim tumačenjem pravno relevantnih normi dođe do neke sudske odluke koja bi ustavnopravno neprihvatljivo ograničila primjenu zakona kojima se ostvaruju bitne pretpostavke za razvitak hrvatskog kulturnog prostora i koje same po sebi spadaju u ključne sastavnice demokratskog društvenog uređenja.

17.3. Članak 27. Zakona o HAZU glasi:

Akademija je vlasnik nekretnina, knjižnica, znanstvenih i umjetničkih zbirki i ostalih pokretnina koje je stekla darovanjem, zapisom ili na drugi način.

Ustavni sud prihvaća stajalište da se tumačenjem članka 27. Zakona o HAZU može zaključiti kako je njegov legitimni cilj ponovno stjecanje vlasništva nad stvarima koje je HAZU stekla od svog osnutka do prisilnog oduzimanja te imovine u bivšoj državi.

Članak 27. Zakona o HAZU stoga predstavlja pravnu osnovu pretvorbe prava korištenja HAZU na nekretninama u društvenom vlasništvu u pravo vlasništva podnositeljice, čime je podnositeljica po sili zakona postala vlasnicom tih nekretnina. Tako proizlazi i iz Prijedloga Zakona o HAZU, klasa: 612-01/91-01/05, urbroj: 5030104-01-5053-3 od 14. svibnja 1991. kojeg je Vlada Republike Hrvatske uputila Predsjedniku Hrvatskog sabora u zakonodavni postupak, u kojem Prijedlogu se navodi: »Prijedlogom zakona Akademija postaje titularom vlasništva nad nekretninama i pokretninama koje su joj date na raspolaganje, ili ih je stekla na drugi način.(...) Pravo raspolaganja društvenom imovinom koja joj je povjerena zamijenjeno je vlasništvom nad nekretninama, knjižnicama, znanstvenim i umjetničkim zbirkama i ostalim pokretninama koje je stekla.«

OCJENA USTAVNOG SUDA

18. Ocjenjujući je li osporenim presudama podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava, Ustavni sud mora prethodno utvrditi smatraju li se sporni stanovi imovinom pod zaštitom jamstva prava vlasništva.

Odgovarajući na to pitanje Ustavni sud je pošao od sljedećih utvrđenja:

Hrvatski zakonodavac već je 1990. donio Zakon o zabrani prijenosa prava raspolaganja i korištenja određenih nekretnina u društvenom vlasništvu na druge korisnike odnosno u vlasništvo fizičkih i pravnih osoba (»Narodne novine« broj 53/90., 61/91., 25/93. i 70/93., u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani prijenosa) propisujući tu zabranu do donošenja posebnih, odgovarajućih zakona o pretvorbi društvenog vlasništva i o ustanovljavanju vlasništva fizičkih i pravnih osoba na tim nekretninama. Zabrana je bila određena u cilju zaštite prava prijašnjih vlasnika čije su nekretnine na temelju propisa donesenih u bivšoj državi iz privatnog pretvorene u društveno vlasništvo, do ponovne pretvorbe u (privatno) vlasništvo. O svrsi tog Zakona Ustavni sud izrazio je stajalište u rješenju broj: U-I-376/1993 od 3. travnja 1996. (»Narode novine« broj 30/96.): »Kako Ustav ne poznaje kategoriju društvenog vlasništva, zakoni, drugi propisi i opći akti koji su uređivali institute društvenog vlasništva (koje je, prema članku 1. stavku 1. osporenog Zakona sljednikom tzv. općenarodne imovine, odnosno državnog vlasništva) usklađuju se s Ustavom. Osporeni Zakon bio je donijet da bi se ta usklada, po prirodi stvari postupna, nakon donošenja Ustava omogućila, dakle kako bi se spriječilo korištenje i raspolaganje koje bi to otežalo ili onemogućilo.«

Oduzimanjem imovine na temelju propisa i drugih akata za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, prijašnji vlasnici izgubili su vlasništvo na stvarima odnosno prava na drugoj imovini. Od te temeljne postavke polazi i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02. – ispr.), koji je donesen u cilju popravljanja nepravdi počinjenih za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine. Ustav nema odredaba o vraćanju ili odšteti za oduzetu imovinu, stoga nije bilo neposredne ustavnopravne obveze za pravno reguliranje naknađivanja za oduzetu imovinu, odnosno za njezino vraćanje. O procjeni i volji zakonodavca ovisilo je hoće li, kojim osobama i u kojem opsegu, vratiti imovinu ili je naknaditi. Ocjenjujući suglasnost tog zakona s Ustavom, Ustavni sud je u odluci U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. (»Narodne novine broj 39/99., 42/99. – ispr., 43/00., 27/01., 34/01., 65/01. i 118/01.) naveo i sljedeće: »Nijedna od tranzicijskih zemalja u kojima se pravno regulira i provodi denacionalizacija (u najširem smislu) nema ekonomske moći da u naravi vrati svu oduzetu imovinu (kad bi to pravno i praktički i bilo moguće) i da nadoknadi sve štetne posljedice oduzimanja. (...) U svim se zakonima (pa tako i u Zakonu o naknadi) polazi od temeljne postavke da se ispravljanjem starih nepravdi ne smiju činiti nove, teže nepravde. Sve načelne odredbe Zakona rezultat su kompromisa i sučeljavanja suprotstavljenih prava i interesa prijašnjih vlasnika, nositelja prava koja su stečena na oduzetoj imovini i gospodarskih i drugih interesa države i društva. Zbog toga – a posebice imajući u vidu redovito značajni vremenski odmak od trenutka oduzimanja imovine – ne može biti apsolutne pravednosti i jednakosti među subjektima koji su ovlaštenici naknađivanja, odnosno vraćanja imovine.«

Zakonodavac je HAZU izdvojio od ostalih subjekata kojima je bilo oduzeto vlasništvo a koji su potencijalni ovlaštenici vraćanja imovine, odnosno naknađivanja, donijevši poseban zakon na temelju kojeg je podnositeljica, bez ikakvog ograničenja propisanog u tom zakonu, ponovo postala vlasnicom stvari koje su joj u bivšoj državi bile oduzete. Članak 27. Zakona o HAZU propisuje da je podnositeljica vlasnik nekretnina, knjižnica, znanstvenih i umjetničkih zbirki i ostalih pokretnina koje je stekla darovanjem, zapisom ili na drugi način. Dakle, onih stvari koje je stekla tijekom svog djelovanja od 1866. godine, uključujući nekretnine koje su joj u bivšem režimu oduzete i pretvorene u društveno vlasništvo, a njoj podijeljeno pravo korištenja tim nekretninama.

Na temelju članka 27. Zakona o HAZU podnositeljica se u tijeku parničnih postupaka uknjižila u zemljišnim knjigama kao vlasnik zgrade u Z., G. i zgrade u K. Osporenim presudama podnositeljica je obvezana prodati stanove u svom vlasništvu po nižoj, netržišnoj cijeni.

Prema ocjeni Ustavnog suda, obvezivanje podnositeljice da proda svoje stanove po nižoj, netržišnoj cijeni sukladno Zakonu o prodaji stanova predstavlja miješanje u vlasništvo podnositeljice. Ustavni sud primjećuje da podnositeljica nije lišena svog prava vlasništva, jer iako je podnositeljica obvezana prodati svoje stanove po nižoj cijeni od tržišne, ona je ipak, od kupaca – bivših nositelja stanarskog prava ostvarila određenu naknadu za svoje vlasništvo. Stoga je u konkretnim slučajevima riječ o ograničenju njezina vlasništva u smislu umanjenja vrijednosti njezine imovine.

19. Kako je već prethodno utvrdio da Zakon o prodaji stanova ima legitiman cilj (privatizacija društvenog vlasništva stanova prodajom pod povoljnijim uvjetima jer većina stanara ne bi mogla kupnju stanova ostvariti po tržišnim cijenama), Ustavni sud nastavno mora odgovoriti na pitanje: je li uspostavljena pravična ravnoteža između potreba tog javnog interesa i zahtjeva zaštite prava vlasništva podnositeljice, odnosno je li podnositeljici, nalaganjem obveze da proda stanove u svom vlasništvu po nižoj netržišnoj cijeni, nametnut prekomjeran teret, koji dovodi do povrede njezina ustavnog prava zajamčenog člankom 48. Ustava?

Ustavni sud mora pritom imati u vidu da je riječ o situaciji »koj(a) uključuje teška pitanja u kontekstu prijelaza iz totalitarnog režima u demokraciju i vladavinu prava«, kao što je istaknuo Europski sud u odluci o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Pavlinović i Tonić protiv Hrvatske, od 3. rujna 2009., zahtjev br. 17124/05 i 17126/05:

»S tim u vezi Sud ponavlja da se u situacijama poput one u ovom predmetu, koja uključuje temeljne reforme političkog, pravnog i gospodarskog sustava države tijekom prijelaza iz socijalističkog režima u demokratsku državu, domaće vlasti suočavaju s iznimno teškim zadatkom uravnoteživanja prava različitih osoba na koje utječe taj proces. U takvim okolnostima tuženoj državi treba dati veliku slobodu procjene (vidjeti Jahn and Others, naprijed citirani, §§ 91-92, i, mutatis mutandis, Broniowski v. Poland (GC), br. 31443/96, § 182, EHCR 2004-V).

Unatoč slobodi procjene koju država ima, Sud u izvršavanju svoje ovlasti preispitivanja ipak mora odrediti je li potrebna ravnoteža održana na način koji je u skladu s pravom vlasništva podnositelja (vidjeti Rosinski v. Poland, br. 17373/02, § 78, 17. srpnja 2007.). Važnost postizanja te ravnoteže ogleda se u strukturi članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju u cjelini, a time i njegove druge rečenice, koju treba tumačiti u svjetlu općega načela proglašenog u prvoj rečenici. Osobito treba postojati razuman odnos razmjernosti između upotrebljenih sredstava i cilja što ga se željelo ostvariti kroz bilo koju mjeru kojom se neka osoba lišava svoga vlasništva (vidjeti Pressos Compania Naviera S.A. and Others v. Belgium, 20. studenog 1995, § 38, Serija br. 332; i Former King of Greece and Others v. Greece (GC), br. 25701/94, § 89, EHCR 2000-XII). Tako će ravnoteža što ju treba održati između potreba općeg interesa zajednice i zahtjeva temeljnih prava biti narušena ako je dotična osoba bila prisiljena snositi »nerazmjeran teret« (vidjeti, uz mnoge druge izvore, Holy Monasteries v. Greece, 9. prosinca 1994, §§ 70-71, Serija A br. 301).

(...) Međutim, Sud neće smatrati nerazmjernom svaku neravnotežu između javnog interesa koji je cilj propisa o povratu i njegovih učinaka na određenog predmetnog pojedinca. U predmetima složenima poput ovoga, koji uključuje teška pitanja u kontekstu prijelaza iz totalitarnog režima u demokraciju i vladavinu prava, morao je biti prekoračen određeni »prag nevolje« kako bi Sud utvrdio kršenje prava podnositelja zahtjeva na temelju članka 1. Protokola br. 1.«

19.1. Zakon o prodaji stanova i Zakon o HAZU tranzicijski su propisi doneseni u razmaku od mjesec dana. Oba imaju legitiman cilj, no njima su uspostavljeni suprotni interesi; interes države da privatizira stanove u društvenom vlasništvu i omogući svojim građanima kupnju stanova pod povoljnijim uvjetima i na taj način riješi stambeno pitanje svojih građana i u svezi s tim interes građana, nositelja stanarskog prava, da otkupe stan po povoljnim uvjetima nasuprot kojih je interes podnositeljice na nesmetano uživanje svog vlasništva nad stanovima koji su joj vraćeni člankom 27. Zakona o HAZU. Davanje prednosti jednom od tih suprotstavljenih interesa mora biti utemeljeno na Ustavu te u skladu sa standardima zaštite prava vlasništva razvijenim kroz praksu Ustavnog suda i Europskog suda. Parnični sudovi su u konkretnom slučaju prednost dali interesima stanara, pri čemu Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud u Republici Hrvatskoj, svoje stajalište temelji na formalno-logičkom tumačenju primjenjive zakonske norme prema pravilu lex posterior. Naime, Zakon o prodaji stanova stupio je na snagu mjesec i pet dana prije Zakona o HAZU. Vrhovni sud zauzeo je stajalište da je u trenutku stupanja na snagu Zakona o prodaji stanova sporni stan bio u društvenom vlasništvu pa slijedom toga podliježe prodaji, jer je Zakon o HAZU stupio na snagu nakon Zakona o prodaji stanova, te »nije retroaktivno promijenio pravni režim društvenog vlasništva u vlasništvo HAZU«.

Takav pristup vaganju dvaju suprotstavljenih interesa, u kontekstu pretvorbe društvenog vlasništva u privatno vlasništvo, prema ocjeni Ustavnog suda nije ustavnopravno prihvatljiv.

19.2. Pri ocjeni je li u konkretnom slučaju uspostavljena pravična ravnoteža između potreba javnog interesa i zahtjeva zaštite prava vlasništva podnositeljice, Ustavni sud smatra da treba uzeti u obzir sljedeće:

1.) Značenje podnositeljice kao najviše znanstvene i umjetničke ustanove u Republici Hrvatskoj i ustanove od osobite nacionalne važnosti kojoj je Zakonom o HAZU priznat njezin kontinuitet i činjenica cjelokupnog dosadašnjeg djelovanja od 1866. godine do danas (gore točka 17. 1.) a koju činjenicu je priznavala i bivša SFRJ, čijim je propisima djelatnost HAZU bila također proglašena djelatnošću od posebnog društvenog interesa.

2.) Činjenicu što je zakonodavac donoseći Zakon o HAZU izvršio pretvorbu društvenog vlasništva u privatno vlasništvo na stvarima koje su podnositeljici u ranijem režimu bile oduzete i prenesene u društveno vlasništvo, ali je istodobno na taj način »vratio« podnositeljici stvari koje su joj u ranijoj državi bile oduzete. Time je podnositeljicu izdvojio iz kruga »prijašnjih vlasnika« kojima je imovina oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti i prenesena u općenarodnu imovinu, državno, društveno ili zadružno vlasništvo i kojima je zakonodavac odlučio vratiti oduzetu imovinu ili naknaditi štetne posljedice oduzimanja (isplatom u novcu ili vrijednosnim papirima), u koju svrhu je i donio Zakon o naknadi.

Ustavni sud je u već citiranoj odluci U-I-673/1996 izrazio stajalište da je o procjeni i volji zakonodavca ovisilo hoće li o vraćanju ili odšteti za oduzetu imovinu propisati određena pravila i u kojem će opsegu odrediti naknadu ili vraćanje imovine, te da stoga sama ta pravila, u načelu, nisu podvrgnuta kontroli ustavnosti.

Donoseći Zakon o HAZU zakonodavac je iskazao volju da podnositeljici vrati, bez ikakvog u tom zakonu propisanog ograničenja, stvari koje su joj bile oduzete (za razliku od ograničenja koja je propisao u Zakonu o naknadi). U tom smislu »pretvorbeni« karakter članka 27. Zakona o HAZU nije isti kao i karakter drugih posebnih pretvorbenih propisa, pa u tom svjetlu treba promatrati i položaj podnositeljice u odnosu na sve one kod kojih je, prema drugim posebnim propisima, izvršena pretvorba vlasništva i na koje se također odnosi Zakon o prodaji stanova.

U svezi s navedenim, Ustavni sud primjećuje da su u konkretnom slučaju (odnosno u konkretnim slučajevima), zahtjevi za prodaju podneseni nakon stupanja na snagu Zakona o HAZU (kojim je na temelju članka 27. podnositeljica postala vlasnicom i predmetne imovine). Stoga, ne dovodeći u pitanje legitimnost cilja Zakona o prodaji stanova (što je već detaljno obrazloženo u točki 16.2. ove odluke), Ustavni sud smatra da se (ponovno) oduzimanje (ili ograničavanje) vlasništva podnositeljice moglo provesti samo u skladu sa stajalištima Ustavnog suda i Europskog suda o zaštiti prava vlasništva, citiranim u točkama 15.2. i 15.3. obrazloženja ove odluke.

19.3. Ustavni sud konstatira da je podnositeljica do sada bila obvezana po povoljnim uvjetima prodati stanove u svom vlasništvu stečenom ex lege, u najmanje 30 slučajeva (uključujući i ova tri u povodu kojih su podnesene ustavne tužbe koje su predmet ovog ustavnosudskog postupka). Naime, Ustavni sud je od 1997. do veljače 2009. u 12 svojih odluka odbio ustavne tužbe podnositeljice, utemeljene na istom ustavnopravnom pitanju, zauzevši stajalište da se članak 2. Zakona o prodaji stanova (koji propisuje da se odredbe tog zakona odnose i na stanove na kojima je prema posebnim propisima izvršena pretvorba vlasništva) odnosi na pretvorbe učinjene prije stupanja na snagu Zakona o prodaji stanova kao i na one nakon toga, uključujući i Zakon o HAZU. Zauzimajući to stajalište Ustavni sud te predmete nije u dostatnoj mjeri sagledavao u svjetlu tzv. europskih ustavnih standarda, to jest u svjetlu stajališta Europskog suda o dosezima i sadržaju konvencijskog prava na mirno uživanje vlasništva, koje standarde primjenjuje Ustavni sud u svojoj praksi od srpnja 2009. (U-IIIB-1373/2009) prihvaćajući činjenicu da je Konvencija »ustavni instrument europskog javnog poretka« (Constitutional instrument of European public order, v. Loizidou protiv Turske, presuda Velikog vijeća od 23. ožujka 1995., zahtjev broj 15318/89).

19.4. Primjenjujući stajališta Ustavnog suda i Europskog suda, citirana u točkama 15.2. i 15.3. obrazloženja ove odluke, na konkretan slučaj, a imajući u vidu prethodno navedene činjenice, Ustavni sud utvrđuje da je obvezivanjem na prodaju najmanje 30 stanova u svom vlasništvu po nižoj netržišnoj cijeni, podnositeljici nametnut prekomjeran teret u odnosu na legitiman cilj koji se Zakonom o prodaji stanova želio postići. To je dovelo do nerazmjerne neravnoteže između zaštite javnog interesa uspostavljenog Zakonom o prodaji stanova i njegovih učinaka na podnositeljicu.

Ustavni sud smatra da je zadaća zakonodavca bila osigurati kupnju stanova u društvenom vlasništvu pod uvjetima povoljnijim od tržišnih za sve stanare, ne stvarajući razlike u osobi prodavatelja koje bi neke od stanara dovele do toga da im kupnju stana onemogući ili bitno oteža. To se odnosi i na stanare koji su imali stanarsko pravo na stanovima koji su na temelju članka 27. Zakona o HAZU postali vlasništvo podnositeljice. Međutim, Ustavni sud smatra da je, zbog toga što je sam zakonodavac posebnim zakonom ponovno uspostavio pravo vlasništva podnositeljice nad ranije oduzetim nekretninama, zakonodavac istovremeno trebao osigurati da sama podnositeljica ne snosi prekomjeran teret u odnosu na cilj koji se Zakonom o prodaji stanova želio postići. Zaštita njezina prava vlasništva, uspostavljenog Zakonom o HAZU, morala se, u konkurenciji s drugim pretvorbenim propisima, sastojati u ostvarivanju prava na naknadu u visini tržišne vrijednosti stanova. Ona, međutim, nije morala biti ostvarena od stanara – kupca stana.

20. Ustavni sud posebno ističe da se stajališta izražena u ovoj odluci odnose samo na ovaj slučaj i ne mogu se primijeniti ni na jedan drugi. Razlozi za to proizlaze iz obrazloženja ove odluke pod točkom 19. 2.

21. Članak 76. stavak 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:

(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.

S aspekta zaštite ljudskih prava, pravomoćne presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Županijskog suda u Zagrebu smatraju se pojedinačnim pravnim aktima čiji su učinci prestali važiti danom stjecanja prava vlasništva Ž. B., M. P. i V. A. na spornim stanovima. Ustavni sud, naime, smatra da Ž. B., M. P. i V. A., koji su se razumno oslonili na osporene pravomoćne presude koje su bile donesene u skladu s dosadašnjom praksom Ustavnog suda i stekli pravo vlasništva na temelju njih, ne bi trebali snositi štetne posljedice koje se, nakon promjene pravnih stajališta Ustavnog suda u »slučaju HAZU«, očituju u povredi ustavnog prava vlasništva podnositeljice.

Polazeći od nespornog i Ustavom zaštićenog prava vlasništva Ž. B., M. P. i V. A. na spornim stanovima, Ustavni sud je odlučio kao pod točkom I. izreke, jer bi drugačije tumačenje i ukidanje osporenih presuda, a slijedom utvrđenja povrede ustavnih prava podnositeljice učinjene tim presudama, dovelo do povrede ustavnog prava vlasništva navedenih nespornih vlasnika tih stanova, koje su vlasništvo stekli pravomoćnim sudskim presudama.

22. Točke II. i III. izreke temelje se na članku 31. stavcima 4. i 5. Ustavnog zakona koji glase:

Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja.

Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.

Ustavni sud je u prethodnoj točki obrazložio iz kojih razloga ne smatra opravdanim ukinuti osporene presude i vratiti predmete nadležnim sudovima na ponovni postupak, unatoč utvrđenju da su podnositeljici povrijeđena ustavna prava. Ustavni sud, međutim, smatra da se otklanjanje povrede ustavnog prava podnositeljice ne može temeljiti samo na utvrđenju te povrede, uvažavajući činjenicu da je do sada podnositeljica bila obvezana po povoljnim uvjetima prodati stanove u svom vlasništvu stečenom ex lege u najmanje 30 slučajeva. Ustavni sud smatra nužnim, radi ostvarenja učinkovite i stvarne zaštite povrijeđenog ustavnog prava vlasništva podnositeljice u tri slučaja na koja se ova odluka odnosi, naložiti Vladi Republike Hrvatske da podnositeljici umanjenje vrijednosti njezine imovine do koje je došlo povredom ustavnog prava vlasništva, kompenzira primjerenom naknadom (u nekretnini, novcu ili na drugi način) u visini koja čini razliku između iznosa koji je podnositeljica dobila od prodaje stanova, koji su predmet ova tri ustavnosudska postupka, pod uvjetima propisanim Zakonom o prodaji stanova, do iznosa njihove tržišne vrijednosti na dan njihove prodaje. Ta obveza predstavlja jednokratan izraz zaštite ustavnog jamstva prava vlasništva podnositeljice koji je Vlada Republike Hrvatske dužna uvažavati, a koji se očituje u izvršavanju točke II. i III. izreke ove odluke.

Točka IV. izreke, o objavi odluke u »Narodnim novinama«, temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3491/2006

U-III-2081/2007

U-III-1243/2010

Zagreb, 7. srpnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 90/2010-2564