## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-385/1993. od 6. travnja 1994.

### NN 31/1994 (20.4.1994.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-385/1993. od 6. travnja 1994.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE

Ustavni sud Republike Hrvatske povodom prijedloga Hrvatskog udruženja
zdravstvenih djelatnika privatne prakse iz Zagreba, Savska c. br. 41/VII,
na sjednici održanoj dana 6. travnja 1994. godine, donio je ovo

## RJEŠENJE

1. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredbi članka 40. stavak 1, članke 100. stavak 1. 2, 3. i 5. članka 121.
stavak 1. točka 8, članka 149. stavak 1. točke 5. i 7, te članka 167. Zakona
o zdravstvenoj zaštiti ("Narodne novine", broj 75/93 i 11/94).

2. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Hrvatsko udruženje zdravstvenih djelatnika privatne prakse (dalje u
tekstu: predlagatelj), zasebnim prijedlozima, koje je Ustavni sud Republike
Hrvatske (dalje: Sud) zbog ekonomičnosti ustavnosudskog postupka obuhvatio
jednim rješenjem, osporilo je ustavnost i predložilo ustavnosudsku ocjenu
u izreci navedenih odredbi Zakona o zdravstvenoj zaštiti (dalje: osporeni
Zakon). U prijedlozima se ističe da su navedene odredbe suprotne odredbama
Ustava Republike Hrvstske iz članka 18. stavak 1. (zajamčeno pravo na žalbu
protiv pojedinačnih pravnih akata), članka 26. (jednakost svih pred sudovima
i drugim državnim tijelima koja imaju javne ovlasti), članka 31. stavak
1. (nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije
bilo utvrđeno zakonom kao kazneno djelo, odnosno ne može mu se izreći kazna
koja nije bila određena zakonom), članka 43. (zajamčeno pravo na slobodno
udruživanje), članka 48. (zajamčeno pravo vlasništva), članka 49. (poduzetnička
i tržišna sloboda kao temelj gospodarskog ustroja) i članka 55. stavak
2. (najduže radno vrijeme se određuje zakonom). Sud prijedloge predlagatelja
nije prihvatio iz razloga kako slijedi : 1. Odredbama članka 40. stavak
1. osporenog Zakona utvrđeno je da će Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje
(dalje: Zavod) s najpovoljnijim ponuđačem zaključiti ugovor o obavljanju
poslova zdravstvene zaštite.

Tvrdnje predlagatelja da su te odredbe neustavne jer nezadovoljni (neizabrani)
ponuđač nema mogućnost izjaviti žalbu protiv odluke o izboru najpovoljnijeg
ponuđača, a što da je protivno članku 18. stavak 1. Ustava, te da svi ponudači
u tom postupku nisu u jednakopravnom položaju, kao što to zajamčuje Ustav
u članku 26. Sud smatra neosnovanim. Naime, Zavod prilikom ugovaranja obavljanja
zdravstvene zaštite ne nastupa kao državno tijelu koje ima javne ovlasti,
već kao jedna od ugovorenih strana (poslodavac). Stoga se na taj postupak
primjenjuju propisi iz oblasti obveznog prava. U tom obveznopravnom odnosu
nezadovoljnom ponudaču u svakom slučaju ostaje pravo na naknadu eventualne
štete, ako se za to ispune zakonske pretpostavke. 2. Odredbom članka 100.
osporenog Zakona utvrdeno je da zdravstveni djelatnici mogu obavljati poslove
u svojoj struci izvan punog radnog vremena, ali ne duže od jedne trećine
punog radnog vremena (stavak 1), zatim mogućnosti korištenja vlastitog
ili drugog prostora i medicinsko-tehničke opreme pri tom (stavak 2), što
se sve uređuje posebnim ugovorom (stavak 3), te da odobrenje za takav rad
izdaje ministar zdravstva (stavak 5). Predlagatelj smatra da je ovakovo
utvrdivanje radnog vremena neustavno budući da je u članku 55. stavak 2.
Ustava navedeno da se najduže radno vrijeme određuje zakonom, a da su Zakon
o radnim odnosima ("Narodne novine", broj 25/92) i Zakon o osnovnim
pravima iz radnog odnosa ("Narodne novine", broj 34/91) već regulirali
tu materiju. Sud smatra da se time što se radno vrijeme uređuje (i) nekim
drugim zakonom, a ne samo zakonima iz oblasti radnih odnosa, ne vrijeđa
navedena ustavna odredba budući da Ustav u stavku 2. članka 55. nije odredio
koji će zakon uredivati pitanje radnog vremena. O eventualnoj međusobnoj
neusklađenosti zakona koji reguliraju istu pravnu oblast, ovaj Sud nije
nadležan odlučivati - članak 125. Ustava. 3. Odredbama članka 121. stavak
1. osporenog Zakona utvrđeni su uvjeti pod kojima zdravstveni djelatnici
mogu obavljati privatnu praksu. Jedan od tih uvjeta je i pribavljanje mišljenja
nadležne komore o potrebi obavljanja zdravstvene djelatnosti na području
na kojem se namjerava provoditi privatna praksa - točka 8. navedenog članka.
Predlagatelj uz neustavnost ovih odredbi vezuje i neustavnost odredbi članka
167. osporenog Zakona, posebno točaka 3, 5. i 6. toga članka, a kojima
je utvrđen djelokrug rada komora u oblasti zdravstva. Predlagatelj naime,
smatra da zdravstveni djelatnici privatne prakse zbog djelovanja tih komora
ne mogu zaštiti svoje vlasničkopravne interese, što da je u suprotnosti
s ustavnim odredbama kojima se jamči pravo vlasništva (članak 48. Ustava).
Isto tako smatra da im se radom komora ograničava poduzetnička i tržišna
sloboda (članak 49. Ustava), odnosno sloboda udruživanja (članak 43. Ustava).
Prema članku 164. i 166. osporenog Zakona. komore, osnovane kao Hrvatska
liječnička komora, Hrvatska stomatološka komora, Hrvatska ljekarnička komora
ili Hrvatska komora medicinskih biokemičara, su stručne organizacije sa
statusom pravne osobe, u koje se udružuju zdravstveni djelatnici visoke
stručne spreme koji na području Republike Hrvatske rade na neposrednim
poslovima zdravstvene zaštite, a radi ostvarivanja svojih interesa. Sud
smatra da nema osnove sumnji u neustavnost navedenih zakonskih odredbi.
Predlagatelj je osnovan temeljem zakona o društvenim organizacijama i udruženjima
građana ("Narodne novine", broj 10/90 - pročišćeni tekst, 19/90
i 26/93) kao dobrovoljna udruga gradana - zdravstvenih djelatnika privatne
prakse radi zadovoljavanja svojih osobnih i zajedničkih interesa svojih
članova (a to ne moraju biti i nisu niti svi zdravstveni djelatnici koji
rade u privatnoj praksi), dok su komorama iz članka 164. osporenog Zakona
obuhvaćeni svi zdravstveni djetatnici visoke stručne spreme koji rade na
neposrednim poslovima zdravstvene zaštite u zdravstvenim ustanovama ili
kao privatni zdravstveni djelatnici. Utvrđivanjem djelokruga poslova koje
obavljaju navedene komore preko svojih radnih tijela, Sud smatra da zakonodavac
nije ograničio vlasnička prava i interese zdravstvenih djelatnika privatne
prakse (članak 48. Ustava), odnosno pravo na slobodno udruživanje (članak
43. Ustava) Komore naime, prema članku 164. osporenog Zakona vode registar
svojih članova, prate i nadziru provođenje pravila medicinske etike, daju
odgovarajuća stručna mišljenja u svezi s radom zdravstvenih djelatnika
privatne prakse ili pripremom propisa od utjecaja na razvoj zdravstvene
struke, zastupaju interese svojih članova, pružaju zaštitu građanima u
ostvarivanju njihovih prava na odgovarajuću zdravstvenu uslugu te obavljaju
i druge poslove odredene tim Zakonom, ne ograničavajući članove predlagatelja
da se i nadalje dobrovoljno udružuju u skladu s odredbom članka 43. Ustava
(o ustavnoj utemeljenosti obveznog udruživanja u zdravstvu više će biti
riječi pod točkom 5.). 4. Odredbama članka 149. stavak 1. osporenog Zakona
utvrđena su prava i dužnosti zdravstvenog inspektora u obavljanju inspekcijskih
poslova. Spornim točkama 5. i 7 toga članka dana je ovlast zdravstvenom
inspektoru da zabrani rad zdravstvenoj ustanovi i zdravstvenom djelatniku
ako svojim radom ne osiguravaju kvalitetu i sadržaj zdravstvenih usluga
prema utvrđenim standardima i normativima, odnosno da zabrani rad i pokrene
postupak za oduzimanje odobrenja (licence) zdravstvenom djelatniku za samostalan
rad. Predlagatelj smatra da su navedene ovlasti zdravstvenog inspektora
u suprotnosti s odredbama članka 31. stavak 1. Ustava, budući da zdravstveni
inspektor može zloupotrebljavati svoja ovlaštenja i nanijeti štetu zdravstvenoj
ustanovi ili zdravstvenom djelatniku privatne prakse izricanjem navedenih
sankcija. Tim više što protiv rješenja zdravstvenog inspektora nije dopuštena
žalba, već se samo može pokrenuti upravni spor - članak 151. stavak 1.
osporenog Zakona. Ustav je u članku 58. građanima zajamčio pravo na zdravstvenu
zaštitu, a zakonodavcu prepustio da zakonom i drugim propisima utvrdi organizaciju,
uvjete i način obavljanja zdravstvene zaštite. Osporeni Zakon u članku
5. utvrdio je da je zdravstvena djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku,
obavlja se kao javna služba, a obavljaju je zdravstvene ustanove i zdravstveni
djelatnici u privatnoj praksi. Stoga je opravdan interes zakonodavca da
propiše zdravstveno-inspekcijski nadzor nad stručnim radom onih koji građanima
neposredno pružaju zdravstvenu zaštitu. Nisu dakle, osnovani navodi predlagatelja
o neustavnosti navedenih zakonskih odredbi jer je osporeni Zakon utvrdio
konkretne slučajeve u kojima zdravstveni inspektor može narediti pojedine
mjere (izreći određene sankcije), ali i odgovornost zdravstvenog inspektora
u obavljanju njegovih poslova - članak 155. osporenog Zakona Nadalje, utvrđenje
iz članka 151. stavak 2. osporenog Zakona da nije dopuštena žalba protiv
rješenja zdravstvenog inspektora, nije suprotno Ustavu. U stavku 1. toga
članka navedeno je da se ta rješenja donose prema odredbama Zakona o općem
upravnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 8/92 i 77/92).
Odredba u članku 11 stavak 1. toga Zakona dopušta da se posebnim zakonom
može propisati da u pojedinim upravnim stvarima nije dopuštena žalba ako
je na drugi način osigurana pravna zaštita i zaštita zakonitosti. U konkretnom
slučaju to je upravni spor protiv rješenja zdravstvenog inspektora (stavak
2. članka 151. osporenog Zakona). Uostalom valja reći da konačnu i pravomoćnu
odluku o oduzimanju dozvole za rad (licence) donose drugi nadležni organi,
a ne zdravstveni inspektor, te da država odgovara na naknadu eventualne
štete u slučaju nezakonitog i nepravilnog rada inspektora. 5. Odredbama
članka 166. osporenog Zakona utvrđena je obveza zdravstvenih djelatnika
visoke stručne spreme koji rade na području Republike Hrvatske na neposrednim
poslovima zdravstvene zaštite da se udruže u navedene komore radi ostvarivanja
svojih interesa Predlagatelj smatra da je ova zakonska odredba suprotna
ustavnim normama kojima se jamči građanima pravo na slobodno udruživanje
u političke stranke, sindikate i druge udruge (članak 43. stavak 1. Ustava).
Propisana obvezatnost udruživanja u komore da nadalje, ograničava i ugrožava
vlasničke, gospodarske, poduzetničke i tržišne interese njihovih članova;
smatraju da je ova odredba u suprotnosti i s odredbama članka 48. stavak
1. te članka 49. stavak 1. i 2. Ustava: nalaze da zapravo nema ustavne
utemeljenosti za obvezno udruživanje zdravstvenih djelatnika u komore.
Ustav Republike Hrvatske u članku 53. građanima je zajamčio da mogu radi
zaštite svojih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička,
nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeva, slobodno osnivati političke
stranke, sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati.
Pravo slobodnog udruživanja Ustavom je ograničeno zabranom nasilnog ugrožavanja
demokratskog ustavnog poretka, neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne
cjelovitosti Republike Hrvatske. Ustavnopravnu utemeljenost obaveznog udruživanja
u zdrevstvenoj djelatnosti Sud nalazi u odredbama članka 50. stavak 2.
Ustava, prema kojima se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno
ograničiti zakonom radi zaštite interesa Republike Hrvatske, prirode, Ijudskog
okoliša i zdravlja ljudi, kao i u odredbama članka 69. Ustava, prema kojima
svatko ima pravo na zdrav život, a građani, državna, javna i gospodarska
tijela i udruge dužni su u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu
skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Kako
je nadalje, Ustav u članku 58. svakom građaninu Republike Hrvatske zajamčio
pravo na zdravstvenu zaštitu, obavljanje zdravstvene djelatnosti od posebnog
je društvenog i državnog interesa. Stoga je po mišljenju ovog Suda, osnivanje
komora i udruživanje u njih zdravstvenih djelatnika koji rade na neposrednim
poslovima zdravstvene zaštite temeljem normi osporenog Zakona, imalo za
svrhu (i) pratiti i nadzirati te unapređivati provedbu zajamčene zdravstvene
zaštite. To bez obzira u kojem se vlasničkom obliku obavlja (državnom,
privatnom). Osim toga, komore su mjesta na koja se imaju pravo obratiti
građani radi zaštite svojih prava s obzirom na kakvoću, sadržaj i vrstu
zdravstvene usluge koja im se pruža. Sud smatra da time što je osporenim
zakonom utvrdeno obvezatno udruživanje, nije građanima i pravnim osobama
onemogućena sloboda udruživanja kako je to zajamčeno u članku 43. Ustava.
Naprotiv, članovi komora osnovanih temeljem zakonske norme o obvezatnom
udruživanju mogu biti i članovi udruga čiji temelj je dobrovoljnost udruživanja
i sloboda izbora tih udruga. Sve to, naravno uz uvjet da se te udruge bave
djelatnošću i poslovima za koje su pribavile odobrenje nadležnih tijela
i za koje su registrirane, poštujući pri tom ustavne norme o zaštiti sloboda
i prava drugih građana i pravnog poretka (članak 16. Ustava). Tvrdnje predlagatelja
o ugroženosti vlasničkih interesa te poduzetničkih i tržišnih sloboda njegovih
članova u obavljanju poslova za koje je njihova udruga osnovana, a s obzirom
na navedenu normu članka 166. osporenog Zakona, Sud takoder smatra ustavnopravno
neutemeljenima. Uostalom, za svoje tvrdnje nije predlagatelj pružio nikakve
relevantne činjenice i dokaze. Slijedom izloženog, Sud je ocijenio da razlozi
iz prijedloga predlagatelja ne dovode u sumnju ustavnost navedenih odredbi
osporenog Zakona. te je stoga riješio kao pod točkom 1. izreke. Objava
ovog rješenja (točka 2. izreke) temelji se na odredbi članka 20. stavak
2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine",
broj 13/91).

Broj : U-I-385/1993.

Zagreb, 6. travnja 1994.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

**Jadranko Crnić, v. r.**

Rješenje, NN 31/1994-585