## Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u 21. stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi

### NN 97/2003 (11.6.2003.), Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u 21. stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi

# VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

1230

Na
temelju članka 30. stavka 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, br. 101/98, 15/2000 i 117/2001), Vlada Republike Hrvatske je na
sjednici održanoj 4. lilpnja 2003. godine donijela

## ZAKLJUČAK

1. Vlada
Republike Hrvatske donosi dokument – Strategija razvitka Republike Hrvatske
»Hrvatska u 21. stoljeću« – Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava
socijalne skrbi, u tekstu koji je stastavni dio ovog Zaključka.

2. Ovaj
Zaključak i Strategija razvitka Republike Hrvatske »Hrvatska u 21. stoljeću« –
Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi, objavit će
se u »Narodnim novinama«.

Klasa: 140-01/02-03/04

Urbroj: 503-1-4-03-1

Zagreb,
4. lipnja 2003.

Predsjednik
**Ivica** **Ra****čan****,** v. r.
if !supportLineBreakNewLine
endif

**Strategija razvitka
Republike Hrvatske »Hrvatska u 21. stoljeĆu« – STRATEGIJA RAZVITKA MIROVINSKOG
SUSTAVA I SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI**

**I. dio**

**HRVATSKA: OD
PASIVNE**

**PREMA AKTIVNOJ
SOCIJALNOJ DRŽAVI**

            Radi preglednosti i boljeg razumijevanja
konceptualnog okvira dugoročnog razvitka socijalne sigurnosti (posebno
mirovinskog sustava i socijalne skrbi) u Hrvatskoj naše ćemo razmišljanje
izložiti u nekoliko osnovnih teza i njihovih obrazloženja. Ovdje nećemo
iznositi detaljnije podatke i projekcije, jer su oni sadržani u opsežnim
prilozima o mirovinskom sustavu i socijalnoj skrbi, priređenim za Strategiju.

            Prve tri ovdje iznesene teze, i uz
njih izložena argumentacija, odnose se na prethodna pitanja razvoja Hrvatske
kao socijalne države. Radi se o konceptu socijalnih prava, transformaciji
socijalnih država u svijetu te o socijalnoj situaciji u Hrvatskoj. Sljedeće tri
teze odnose se na perspektive razvoja Hrvatske kao socijalne države, a pritom
se posebno razmatra mirovinski sustav i socijalna skrb. Međutim, ovdje treba
upozoriti na neprecizno korištenje termina “socijalna skrb”. Naime, pod tim se
u nas podrazumijeva socijalna pomoć i socijalna skrb uže shvaćena, a iz samog
naziva Ministarstva rada i socijalne skrbi mogu se izvesti i šire konotacije
pojma “socijalna skrb”. U striktnom značenju, socijalna skrb (*social care*) “... treba zadovoljiti
određeni broj individualiziranih potreba, kako i kada se one pojave. Drugim
riječima radi se o potrebama za koje se pretpostavlja da se ne mogu zadovoljiti
pomoću usluga opće namjene” (Jones, 1985.:172). “Radi se o nesposobnim osobama
za obavljanje uobičajenih funkcija, samo-zanemarenim (*self-neglect*) osobama, zanemarenoj djeci ili pak kombinaciji tih
svojstava” (Hill, 1996.:127). Mi ćemo, donekle u neskladu s naslovom naše
dionice, govoriti o četiri manja sustava socijalne sigurnosti, koja su
međusobno ovisna i djeluju u okviru socijalno-zaštitne mreže, a to su socijalna
pomoć, socijalna skrb u užem smislu, socijalna zaštita nezaposlenih i obiteljska
politika. Takav nam se pristup učinio korisnim za razumijevanje trendova u
ukupnom sustavu socijalne sigurnosti.

### if !supportEmptyParas endif

### Socijalna prava kao ljudska prava

if !supportLists*1.* endif*Republika Hrvatska u Ustavu je definirana
kao socijalna država. To znači da je na sebe preuzela jamstvo osiguranja
socijalnih prava, odnosno osnovnih egzistencijalnih potreba svojih građana.
Međutim, ostvarenje socijalnih prava ovisi o materijalnim mogućnostima društva
s jedne, te njegovim vrijednosnim i razvojnim usmjerenjima, s druge strane.*

            U članku 1. Ustava Republika Hrvatska je definirana kao
socijalna država. U drugim člancima Ustava navode se, a dalje u zakonima
razrađuju, socijalna prava građana. Hrvatska se na međunarodnom planu kao
slijednica bivše Jugoslavije obvezna pridržavati Međunarodnog pakta o
ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine. Osim toga, Hrvatska
je potpisala i ratificirala Europsku socijalnu povelju Vijeća Europe iz 1961.
godine ("Narodne novine - međunarodni ugovori", broj 15/02 i 8/03),
pa se tako, na europskoj razini, obvezala na poštivanje socijalnih prava i
prihvaćanje mehanizma kontrole njihova ostvarivanja.

            Međutim, radi boljeg razumijevanja navedenih ustavnih
odredbi, treba upozoriti na samu prirodu socijalnih prava. Socijalna prava
omogućavaju pristup svih građana osnovnim materijalnim i duhovnim dobrima
društva u kojem žive. Socijalna su prava, po svojoj naravi, objektivna. Ona su
prava potraživanja u odnosu na društvo (*droits-créances*);
socijalna prava zahtijevaju materijalne izdatke, pa su stoga, ovisno o
gospodarskoj situaciji, podložna čestim državnim intervencijama i prilagodbama.
Od socijalnih prava razlikuju se građanska i politička prava koja su
subjektivna, prava-slobode (*droits
libertés*), koja država jednostavno treba štititi od ugrožavanja s bilo koje
strane. R. Mishra upozorava da su građanska i politička prava proceduralna i
institucionalizirana, dok su socijalna prava substantivna. Zbog takve svoje
prirode socijalna prava mogu doći u sukob s ekonomskim i vlasničkim pravima
koja su temelj kapitalizma, što se, uostalom, u posljednje vrijeme i dešava.
Isti autor upozorava na opasnost pojednostavljenog tretiranja socijalnih prava
kao individualnih prava, budući da je to isključivo zapadni pristup. Umjesto
toga on predlaže koncept “socijalnih standarda” koji se prilagođavaju
različitim ekonomskim i kulturnim kontekstima (Mishra, 1999.:118).

Građanska
i politička prava u zapadnim su zemljama nastala prije socijalnih prava, koja
su se uglavnom konstituirala u 20. stoljeću (Marshall, 1964.). (Slika 1.)

Slika
1.

Tri kategorije ljudskih
prava

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Ljudska prava | Vrijeme nastanka | Obilježja |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Građanska  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  18. stoljeće  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | Prava-slobode  Jednakost svih ljudi pred zakonom  zaštita ličnosti i vlasništva |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Politička  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  19. stoljeće  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | Prava političke participacije  Prava udruživanja i sudjelovanja u javnim poslovima (izbori, sindikati i sl.) |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Socijalna  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  20. stoljeće  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | Prava-potraživanja – svi građani imaju pravo na zadovoljavajuće egzistencijalne uvjete |

Izvor: Marshall, T. H. (1964.)

if !supportEmptyParas endif

Građanska
i politička prava su “tvrđa” od socijalnih prava, i u demokratskim zemljama ona
se ne bi smjela mijenjati ovisno o gospodarskom i socijalnom kontekstu. (Ipak,
u nedavnoj je prošlosti bilo drastičnih odstupanja od ovog načela, dakle i
bitnih redukcija građanskih i političkih prava.) S druge strane, u bivšim
socijalističkim zemljama socijalna su prava bila razvijenija od građanskih i
političkih prava. Na njihovoj etatističkoj distribuciji socijalistička je vlast
temeljila svoj legitimitet za upravljanje društvom. Kada su zbog ekonomske
krize socijalna prava bila ozbiljno narušena, ta je vlast izgubila legitimitet
i socijalizam se unutar sebe urušio. Tek nakon pada socijalizma u ovim su
zemljama uspostavljena puna građanska i politička prava, ali je istovremeno
došlo do snižavanja razine ili čak gubitka nekih socijalnih prava.

            Mada je za sadržaj i
opseg socijalnih prava bitna gospodarska situacija, pojednostavljeno je reći da
socijalna prava gospodarski kontekst sam po sebi definitivno i u cijelosti
određuje. Naime, na socijalna prava, pored gospodarske situacije, utječe
nasljeđe odnosno temeljna vrijednosna orijentacija pojedine zemlje. Poznato je,
npr., da države liberalne tradicije, kao što su SAD, znatno manje sredstava
izdvajaju za socijalne potrebe svojih građana, nego, npr., skandinavske zemlje
socijaldemokratske ili pak europske zemlje tzv. bismarckovske tradicije
socijalnog osiguranja.

            Za razumijevanje
pojedinih tipova socijalne države veoma je važno razlikovanje temeljnih
kriterija po kojima se ostvaruju socijalna prava. Prvi kriterij je naknada
(nagrada) za neki radni ili drugi doprinos (*reward*).
Na toj osnovi se ostvaruje većina mirovina ili pak naknada za nezaposlenost za
što se plaćaju prethodni doprinosi. Drugi je kriterij prevencija ili
kompenzacija (*prevention/compensation*)
za promijenjene prilike pojedinca ili obitelji (npr. dječji dodaci, temeljne
mirovine), a treći egzistencijalna potreba (*need*)
građana koji nemaju dovoljno sredstava za život, kakav je npr. slučaj socijalne
pomoći ili socijalne skrbi (Jones, 1985.). Ovim se kriterijima još mogu dodati
porezne olakšice (*relief from taxation*),
koje Titmuss naziva fiskalnim welfareom, kojim se također utječe na materijalnu
situaciju pojedinih kategorija građana. Pojedine se zemlje različito odnose
prema ovim kategorijama socijalnih davanja, olakšica i usluga, pa ih daju u
različitim razmjerima. Npr. u SAD su državne vlasti mnogo restriktivnije kada
su u pitanju izdaci za socijalnu pomoć, odnosno prevenciju i kompenzaciju, nego
u Europi, gdje se tim vrstama socijalnih prava pridaje veća važnost, a davanja
su izdašnija.

            Socijalna se prava
ostvaruju u okviru sustava socijalne sigurnosti ili pak posredstvom javnih
službi ili na neki drugi način. Sustavi socijalne sigurnosti mogu se definirati
kao skupovi pravnih normi, administrativnih, financijskih i stručnih
institucija koje djeluju na određenom području socijalne politike. Glavni
sustavi socijalne sigurnosti nastali su i razvili se s ciljem prevladavanja osnovnih
socijalnih rizika, kao što je starost, bolest, invalidnost, gubitak hranitelja,
nezaposlenost, siromaštvo (Puljiz, 1997.). Po opsegu, sredstvima i ciljevima
najvažniji su mirovinski i zdravstveni sustav, koji su zbog starenja
stanovništva i nekih drugih okolnosti u posljednjem razdoblju u osjetnoj
ekspanziji (i u krizi). Unutar tih i drugih, manjih sustava socijalne
sigurnosti država raznim mjerama određuje oblik, razinu i način ostvarivanja
socijalnih prava. Zbog toga su socijalna prava predmet stalnih političkih i
socijalnih borbi; stav prema socijalnim pravima u najvećoj mjeri obilježava
osnovne ideološke orijentacije u suvremenim društvima.

            U posljednjim
desetljećima proces globalizacije sve snažnije utječe na gospodarsku i
socijalnu sferu većine zemalja. S ciljem što uspješnijeg nastupa u svjetskoj
ekonomiji, većina zemalja nastoji uspostaviti tzv. kompetitivnu državu koja
međunarodnoj gospodarskoj utakmici prilagođava vrstu i razinu socijalnih prava.
Male zemlje, koje su od velikih zemalja ovisnije o međunarodnim kretanjima,
snažno su izložene globalizacijskim utjecajima. Poznato je da Hrvatska, kao
mala tranzicijska zemlja, opustošena ratom i posljedicama neuspješne
tranzicije, opterećena teškim gospodarskim i socijalnim problemima, u velikoj
mjeri ovisi o gospodarskoj i svakoj drugoj podršci razvijenih zemalja i
međunarodnih organizacija. U nastojanju da se približi Zapadu, a s krajnjim
ciljem i da se uključi u zapadnoeuropske integracije, Hrvatska mora voditi
računa o zapadnim modelima socijalne politike, njihovim standardima socijalnih
prava te promjenama koje se tamo događaju.

if !supportEmptyParas endif

### Promjene socijalnih država u Europi

if !supportLists*2.*endif*Društvene,
gospodarske i tehnološke promjene koje su se u svijetu desile u posljednja tri desetljeća
utjecale su na obilježja i strukturu socijalnih država. Paradigmatski rečeno,
pasivna socijalna država, koja je pretežno bila obilježena distribucijom
socijalnih davanja i usluga, postupno se preobražava u aktivnu socijalnu
državu, koja prvenstveno investira u ljude, njihovo obrazovanje i vještine,
nastoji razviti razne oblike zaposlenosti, odnosno prevladati siromaštvo,
socijalnu isključenost i ovisnost o državi.*

if !supportEmptyParas endif

            Poslijeratne su europske
socijalne države, bez obzira na njihove međusobne razlike, bile utemeljene na
četiri zajednička stupa: (1) negativno iskustvo Drugog svjetskog rata i velike
međuratne ekonomske krize iz koje su proizašli za svijet pogubni totalitarizmi,
(2) snažna privrženost ideji nacionalne i socijalne solidarnosti, odnosno visoka
razina socijalnih prava kao dijela korpusa ljudskih prava, (3) politički
konsenzus o državnom intervencionizmu radi suzbijanja krize te socijalna
sigurnost za sve temeljem građanskog statusa (*social citizenship*), (4) oslanjanje na punu uposlenost i model
čvrste tradiocionalne obitelji, u pravilu s jednim hraniteljem (Lazar, Stoyko,
1998.). Takva je socijalna država u razvijenom svijetu dominirala do sredine
70-ih godina. U nekim zemljama, kao što je npr. Švedska, u to je vrijeme država
raspodjeljivala dvije trećine, a za socijalne namjene jednu trećinu nacionalnog
bruto proizvoda. Neki autori nazvali su to “zlatnim dobom socijalne države”
(Esping-Andersen, 1998.). U socijalno-političkoj literaturi takva se
intervencionistička država uobičajeno naziva keynesijanskom socijalnom državom
(KWS), a ponekad keynesijansko-beveridgeanskom socijalnom državom, pozivom na
imena velikog ekonomskog britanskog teoretičara (M. Keynes) i velikog
socijalnog britanskog reformatora (W. Beveridge) iz tridesetih i četrdesetih
godina 20. stoljeća.

            Gospodarska kriza, koja
je sredinom 70-ih godina potresla svijet, a kojoj su se potom pridodali drugi
uzroci, ugrozila je stupove poslijeratne keynesijanske socijalne države. U
demografskoj sferi najznačajnije su promjene: starenje stanovništva, opadanje
stopa fertiliteta, kriza klasične tradicionalne obitelji. Gospodarska kriza,
koja je uzrokovala pad stopa rasta, dovela je do velikog porasta
nezaposlenosti. K tome, tehnološka je revolucija uzrokom promjene strukture
rada, odnosno njegove sve veće fleksibilizacije i individualizacije. Sociolozi
tim povodom govore o novoj postfordističkoj strukturi rada. Sve je manje
kontinuiranog i stabilnog rada, a širi se tzv. “prekarizacija” rada, koja je
bitna sa stajališta socijalne sigurnosti (Castel, 1995.).

            Globalizacija,
pospješena informatičkom revolucijom te padom socijalizma kao svjetskog
sustava, dovela je do sve tješnjeg povezivanja svijeta. Gospodarska se
kompeticija prenijela i u socijalnu sferu, što se odrazilo na visinu i
strukturu dodatnih troškova rada. Nastojeći privući međunarodni kapital,
pogotovo manje razvijene države smanjuju socijalne troškove i pokušavaju
uspostaviti gospodarski, socijalno i politički kompetitivnu državu.

            Novi model socijalne
države, koju su neki autori nazvali schumpeterijanskom (SWS), prilagođava se
promijenjenim gospodarskim i socijalnim okolnostima, posebno preobrazbi
strukture i prirode tržišta rada. Dok je u tri poslijeratne decenije bio na
djelu proces tzv. dekomodifikacije socijalnih prava (Esping-Andersen, 1990.),
što podrazumijeva prijenos socijalnih troškova s građana na državu, u
posljednjim je desetljećima na djelu obrnut proces komodifikacije, što znači da
se socijalna sigurnost sve više “kupuje” na tržištu, odnosno da se dio
socijalnih troškova prebacuje na pojedince i obitelji. To je način da se smanje
državni socijalni troškovi i da se pasivni zamjene aktivnim socijalnim
programima. Reafirmira se klasično načelo supsidijarnosti, a u socijalnoj sferi
sve veću ulogu dobiva lokalna zajednica i nevladine organizacije, odnosno razni
čimbenici civilnog društva (*welfare mix*).
(Slika 2.)

if !supportEmptyParas endif

Slika 2.

Kombinirana socijalna politika

if !vml

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
|  |  |  |  |
|  | endifif !mso  |  | | --- | | endif if !supportEmptyParas endif if !mso |  endifif !mso & !vml endifif !vml |
|  |
|  |  | | endifif !mso  |  | | --- | | endif if !supportEmptyParas endif if !mso |  endifif !mso & !vml endifif !vml |

endifif !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375670.gif)

Izvor: Evers,
Svetlik (1991.).

if !supportEmptyParas endif

            Ovo treba shvatiti kao
pojednostavljenu, idealno-tipsku shemu promjena socijalne države. Procesi se u
stvarnosti ne odvijaju jednolinijski, nego u cik-caku, s mnogo prepreka i zastoja.
Neki ugledni autori govore o “zamrznutom krajoliku” socijalne države, odnosno o
sporim procesima (Esping-Andersen, 1998.). S druge strane, neki upozoravaju na
široku potporu građana socijalnoj državi. “To je pokušaj naroda da očuva
komunitarne institucije, tj. institucije koje daju određenu mjeru socijalnoj
sigurnosti, stabilnosti i solidarnosti i tako održavaju određeni smisao
nacionalne zajednice” (Mishra, 1999.:120-121.).

Ipak, bez obzira na smanjenu ulogu u sekundarnoj
distribuciji nacionalnog dohotka, država zadržava i zadržat će važno mjesto u
socijalnoj sferi. Upravo djelujući u socijalnoj sferi, vladajuća elita u
velikoj mjeri stječe unutrašnji legitimitet za vladanje društvom. Država ostaje
jamac za održanje osnovnih egzistencijalnih uvjeta građana. Ona zadržava ulogu
kreatora pravnog i institucionalnog okvira neophodnog za djelovanje drugih
čimbenika u socijalnoj sferi te za uključivanje (putem zapošljavanja i na druge
načine) marginalnih pojedinaca i skupina u društvene procese. Treba, također,
upozoriti da, paralelno s procesima gospodarske globalizacije, kao neka vrsta
protuteže, napreduje međunarodna socijalna regulacija. To se može pokazati na
primjeru prve i druge (izmijenjene) Europske socijalne povelje, kojima pristupa
sve veći broj država-članica Vijeća Europe, te nove Povelje o pravima Europske
unije u kojoj socijalna prava čine bitnu komponentu. Neki autori pišu o potrebi
jačanja globalne socijalne politike, koja će socijalne probleme rješavati na
nadnacionalnoj razini gdje se, postupno, “preseljava” ekonomska politika
(Deacon, 1997.). U svakom slučaju, hoće se pokazati da su socijalna prava i
socijalna kohezija pretpostavka uspješnog gospodarskog razvoja. U studiji
OECD-a, pored ostalog, stoji: “Socijalni se troškovi smatraju investicijom u
društvo. Ekonomski je uspjeh od male vrijednosti ako ga prati neuspjeh na
socijalnom planu“ (OECD, 1994.).

            Postsocijalističke su se
zemlje nakon pada socijalizma našle pred ogromnim problemima u socijalnoj
politici. U tim je zemljama propala stara socijalističko-etatistička struktura
socijalne sigurnosti, a postupno se, uz dosta izraženo nezadovoljstvo
stanovništva, izgrađuje novi socijalno-sigurnosni sustav, u kojem je sve manje
etatističkih, a sve više tržišnih i civilnih elemenata. Postsocijalističke su
se zemlje na drastičan način, naročito u početku, suočile s gospodarskom
krizom, porastom nezaposlenosti, siromaštva i isključenosti. U tim su zemljama,
kako piše Standing (1999.), sidra socijalne sigurnosti iskliznula, a
socijalno-zaštitne su mreže poderane. Ipak, treba imati na umu da postoji
znatnih razlika između pojedinih postsocijalističkih zemalja. Znatno lakše se
prilagođavaju zemlje tzv. višegradske skupine (Poljska, Češka, Slovačka i
Mađarska) te Slovenija, a zaostaju istočne zemlje, uključujući i Rusiju.
Konačno, treba reći da u tim reformama sustava socijalne sigurnosti u
postsocijalističkim zemljama, prije svega mirovinskog i zdravstvenog, značajnu
ulogu igraju nadnacionalne organizacije prije svega Svjetska banka i
Međunarodni monetarni fond, koji zagovaraju liberalniji pristup u socijalnoj
politici (Deacon, 1997.).

if !supportEmptyParas endif

### Gospodarska i socijalna situacija u Hrvatskoj

if !supportLists*3.*endif*Gospodarska i
socijalna situacija u Hrvatskoj danas je obilježena teškim nasljeđem rata i postsocijalističke
tranzicije. Siromaštvo, nezaposlenost i socijalna isključenost te
nezadovoljstvo i frustracija velikog dijela stanovništva zbog pogoršanog
socijalnog položaja, uzrokom su snažnih zahtjeva za državnom intervencijom u
preraspodjeli nacionalnog dohotka, naročito za povećanim socijalnim davanjima
kroz sustave socijalne sigurnosti. U Hrvatskoj postoji objektivno utemeljena
težnja osiromašenih slojeva stanovnika za intervencionističkom socijalnom
državom koju zapadne zemlje, kako smo naveli, postupno napuštaju razvijajući
model socijalne politike koja se sve više oslanja na društvo, a sve manje na
državu.*

*if !supportEmptyParas endif*

            Kao nasljeđe velike
izbjegličke krize iz razdoblja rata u Hrvatskoj je početkom 2001. godine bilo
31 tisuća prognanika, 22 tisuće izbjeglica i 268 tisuća povratnika od kojih je
većina, doduše, izgubila formalni povratnički status. Oni zajedno čine 7,5%
ukupne populacije izrazito nepovoljnog socijalnog statusa. Uproščeno govoreći,
moglo bi se tvrditi da se u neku ruku radi o socijalno isključenoj populaciji,
koja nema stabilnog položaja u hrvatskom društvu. U velikim skupinama tog
stanovništva prisutna je krajnja neimaština, koja povremeno dospijeva u
javnost, kao što je to nedavno bio slučaj Knina, gdje su država i nevladine
organizacije u prevladavanju krize morale dodatno intervenirati.

            Nadalje, u Hrvatskoj je
visoko registrirana nezaposlenost, koja je obuhvaćala 380 tisuća ljudi u 2001.
godini. Doduše, prema međunarodnim standardima ta je nezaposlenost za oko
četvrtinu manja, ali to je  i nadalje
problem koji treba rješavati u okviru ekonomske i socijalne politike. Mada se
porast broja nezaposlenih u 2001. godini djelomično može objasniti smanjenjem
broja formalno zaposlenih koji u prethodnom razdoblju nisu primali plaće, kao i
usporenim prilivom novih umirovljenika zbog podizanja mirovinske dobi, ipak je
udio registriranih nezaposlenih  u
Hrvatskoj i nadalje visok, pa zahtjeva učinkovitu politiku zapošljavanja.

            Nadalje, prema
rezultatima istraživanja Svjetske banke i Državnog zavoda za statistiku iz
1998. godine, Hrvatska je imala oko 430 tisuća građana (10%) ispod apsolutne
nacionalne linije siromaštva, koja je utvrđena na 15.474 kune godišnje. Tako
utvrđeni broj siromašnih stanovnika u Hrvatskoj ipak je manji nego u drugim
postsocijalističkim zemljama, s izuzetkom Slovenije. S druge strane, Ginijev
koeficijent dohodovne nejednakosti iznosio je 0,352 i bio je među najvećim u
postsocijalističkim zemljama (World Bank, 2000.). Ako se pak uzme u obzir
Ginijev koeficijent nejednakosti potrošnje stanovnika, on je bio osjetno niži
od spomenutog dohodovnog koeficijenta. To se može objasniti dodatnim,
neformalnim izvorima prihoda stanovništva, odnosno rasprostranjenom sivom
ekonomijom, koja, prema nekim istraživanjima, činila četvrtinu DBP-a.

            U narodu je, nadalje,
veoma ukorijenjeno nezadovoljstvo rezultatima tranzicije, a naročito
privatizacijom društvenog vlasništva. To je nezadovoljstvo utoliko veće što su
kod hrvatskih građana postojala velika očekivanja od konačno uspostavljene
nacionalne države, koja su potkrijepljena kolektivnim zanosom i socijalnom
kohezijom koja je vladala u Domovinskom ratu. Zbog neispunjenih očekivanja u
društvu je sada dosta prisutno depresivno raspoloženje. Socijalne skupine i
pojedinci koji nisu uspjeli pronaći svoje mjesto na tržištu rada, nastoje
ostvariti kakva-takva socijalna primanja u klasičnim sustavima socijalne
sigurnosti, kao što je mirovinsko osiguranje. Tome treba pridodati prava
branitelja, koja čine dodatnu krupnu kariku u sustavu socijalne sigurnosti, a
koja koristi ili na njih pretendira velik broj hrvatskih građana. Čini se da
veliki pritisak radi ostvarenja prava branitelja nije prvenstveno izraz
nastojanja naplate “zasluga”, kako se u prvi mah može pomisliti, nego je to
posljedica velike nezaposlenosti, odnosno nemogućnosti velikog broja mladih
ljudi da se integriraju u društvo. Država im na taj način nastoji kompenzirati
za nepovoljan socijalni status u kojem su se našli. Tome treba dodati i prava
stradalnika rata, itd. Međutim, zbog smanjene zaposlenosti i gospodarske krize
sustavi socijalne sigurnosti financijski su veoma oslabili, a razina socijalnih
davanja i usluga je osjetno opala. Za ocrtavanje stanja u kojem se nalazimo
mogla bi se upotrijebiti metafora prema kojoj naš sustav socijalne sigurnosti liči
na auto s velikim cilindrom čiji vlasnik nema dovoljno sredstava niti za
benzin, niti za osiguranje niti za popravak.

            Socijalni troškovi
hrvatske države (mirovinsko osiguranje, zdravstvena zaštita i socijalna skrb
shvaćena u širem smislu riječi) iznosili su 2000. godine oko 26%. (Slika 3.)

            Njihov je udio u BDP-u
opao u odnosu na 1999. godinu za 0,8%. Naime, u 2002. godini nešto su smanjeni
relativni izdaci za mirovine, zdravstvenu zaštitu te branitelje i stradalnike
rata, ali su povećani za socijalnu skrb, dječje doplatke, nezaposlene i
invalidnine.

Slika 3.

Socijalni troškovi u Hrvatskoj 2000.
godine

(na razini središnje države)

![](dodatni/375671.gif)

Izvor:
Ministarstvo financija i Ministarstvo rada i socijalne skrbi.

if !supportEmptyParas endif

Međutim, ako se dodaju razna druga davanja i fiskalne
povlastice stradalnicima rata i braniteljima, kao i izdaci za neke druge manje
socijalne programe, zatim obrazovanje, onda tako šire definirani socijalni
troškovi u Hrvatskoj dosežu gotovo trećinu ukupnog nacionalnog bruto proizvoda.

            U uvjetima gospodarske
krize i smanjenog nacionalnog dohotka radi se o visokom udjelu socijalne
potrošnje. Socijalna se potrošnja jednostavno pokazala rezistentnom na pokušaje
redukcije proporcionalno padu nacionalnog dohotka. Sama za sebe klasična
socijalna potrošnja nije pretjerano visoka i usporediva je s potrošnjom u
drugim europskim zemljama. Međutim, veliki su dodatni socijalni troškovi vezani
uz posljedice rata. Ukupni izdaci za socijalna prava predstavljaju snažan pritisak
na državne financije i presudno utječu na visoke troškove rada. Ako se, kako
piše J. Schumpeter, kroz javne financije može osluhnuti grmljavina historije,
onda Hrvatska ovih posljednjih godina uistinu ne može mirno spavati.

            Napregnuta unutrašnja gospodarska
i socijalna situacija, te iz gubitničkih socijalnih slojeva proizašli zahtjev
za državnim intervencionizmom, u proturječju je s imperativima globalizacije i
trendovima preobrazbe socijalne države u svijetu. U takvim okolnostima Hrvatska
nastoji pronaći način da socijalni sektor i njegovu potrošnju svede u realne
gospodarske, ali i socijalno održno održive okvda socijalnu državu prilagodi
europskim trendovima. Pronaći mjeru i ravnotežu suprotstavljenih zahtjeva za
državnim intervencionizmom i smanjenom ulogom države kompleksan je zadatak za
čije ostvarenje treba mnogo energije i umješnosti vodećih aktera društva. U tom
kontekstu treba promatrati reforme koje su u tijeku ili se pak planiraju u
sustavima socijalne sigurnosti u Hrvatskoj.

if !supportEmptyParas endif

### Novi mirovinski sustav

if !supportLists*4.*endif*Mirovinski je sustav
najznačajniji sustav socijalne sigurnosti. Hrvatski je mirovinski sustav u
posljednjoj deceniji dospio u duboku krizu, pa ga treba stabilizirati, prije
svega u financijskom smislu, a istovremeno reformirati na način da se uspostavi
njegova vitalna, samoodrživa struktura. Reformom predviđeni mirovinski sustav s
tri stupa, već definiran zakonom, treba korespondirati gospodarskim i
socijalnim uvjetima u kojima će se Hrvatska u narednom razdoblju razvijati. Taj
je model na tragu osnovnih promjena od pasivne prema aktivnoj socijalnoj
državi. Mirovinsku se reformu, međutim, ne smije shvatiti statično, kao
definitivno zadanu, nego treba očekivati,
sukladno promjenama u društvu, daljnju evoluciju i prilagodbu reformom
ustanovljene strukture mirovinskog sustava.*

*if !supportEmptyParas endif*

            Mirovinski sustav u
suvremenom društvu ima više funkcija. Najvažnije su funkcije mirovinskog
sustava: raspoređivanje dohotka pojedinaca i obitelji tijekom cijelog životnog
vijeka, pojedinačna i nacionalna štednja te održavanje socijalne kohezije. Te
se funkcije mogu ostvarivati na različite načine, pa stoga postoje različiti
modeli mirovinskog sustava, koji su izrasli iz tradicija socijalne politike
pojedine zemlje ili pak skupina zemalja. Kada je riječ o obuhvatu mirovinskog osiguranja,
osnovno je razlikovanje između mirovinskih shema koje se odnose na sve građane
i financiraju se porezima, i shema koje se odnose samo na zaposlene koji
plaćajući mirovinske doprinose ostvaruju pravo na mirovinu. Po načinu
prikupljanja i raspodjele mirovina temeljem zaposlenosti osnovno je
razlikovanje na mirovine definiranih davanja (*defined benefits*) i mirovine definiranih doprinosa (*defined contributions*). Posebno je važno
razlikovanje na mirovine koje se temelje na tekućoj raspodjeli (PAYGO) i
mirovine zasnovane na kapitaliziranim fondovima. Postoji daljnja podjela na
javne i privatne mirovine, itd. (Puljiz, 2000.)

            Kao što je poznato, u
Hrvatskoj se nakon Drugog svjetskog rata učvrstio javni PAYGO mirovinski sustav
definiranih davanja. On se temeljio na implicitnom međugeneracijskom sporazumu
prema kojem zaposlenici neposredno, svojim doprinosima, financiraju bivše
zaposlenike – umirovljenike i tako sami stječu pravo na buduću mirovinu koju će
svojim doprinosima financirati nove generacije zaposlenika koje iza njih
slijede. Kao što je poznato, takav je mirovinski sustav u Hrvatskoj u protekloj
deceniji dospio u duboku krizu. Glavni razlog mirovinske krize je u činjenici
da je posljednjih godina osjetno porastao broj umirovljenika (danas ih je oko
četvrtina u ukupnoj hrvatskoj populaciji) te da se radikalno promijenio njihov
relativni odnos prema broju zaposlenih, odnosno sadašnjih osiguranika (*dependency ratio*). Naime, odnos
zaposlenih i umirovljenika početkom devedesetih godina iznosio je 3:1 u korist
zaposlenika, dok je danas 1,3:1. To govori o dubini poremećaja koji su se
dogodili u hrvatskom mirovinskom sustavu. To je, nadalje, osnovni uzrok pada
relativne vrijednosti mirovina, čiji udjel u prosječnim plaćama sada iznosi oko
42%. Nadalje, prisutno je veliko nezadovoljstvo umirovljenika, od kojih su
mnogi, pogotovo oni bez dodatnih prihoda, dospjeli ispod crte siromaštva, pa su
suočeni s osnovnim egzistencijalnim problemima. S druge strane, zbog pada
ukupnog nacionalnog proizvoda i porasta broja umirovljenika, povećan je udjel
izdataka za mirovine u hrvatskom DBP-u i on sada iznosi oko 14%. Osnovni izvor
financiranja mirovina u nas su doprinosi. U posljednjem su razdoblju sredstva
ostvarena doprinosima znatno smanjena, ne samo zbog manjeg broja zaposlenih,
nego i zbog toga što mnoga poduzeća na različite načine izbjegavaju plaćanje
doprinosa. Država radi pokrivanja deficita i održanja smanjene razine mirovina
mora transferirati sve veća sredstva iz proračuna. Tako dolazi do distorzije u
modelu financiranja, koja se ogleda u fiskalizaciji mirovinskog sustava (on se
sve više financira porezima). Danas oko jedna trećina sredstava za mirovine
pristiže iz državnog proračuna. To je veliki pritisak na javne financije, kojeg
država nastoji smanjiti reformama mirovinskog sustava. Nadalje, unutar samog
mirovinskog sustava nastao je poremećaj u odnosima između pojedinih kategorija
umirovljenika s obzirom na vrijeme umirovljenja i neka druga njihova obilježja.
Najvažniji poremećaj nastao je u ratnim godinama usljed nespretnih intervencija
bivše Vlade pri ograničavanju mirovina. To je dovelo do velikog spora te Vlade
s umirovljenicima i poznate presude Ustavnog suda od 12. svibnja 1998., zbog
čega je na prijedlog Vlade donijet Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja
razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima ("Narodne
novine", broj 127/2000.) prema kojem su se u siječnju 2002. godine u
skladu s gospodarskim mogućnostima povećale mirovine i otklonile razlike u
razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima.

Prva značajna reformska intervencija u mirovinski
sustav (tzv. mala mirovinska reforma) bila je usmjerena na racionalizaciju i
kontrolu tekućih mirovinskih troškova. Ta je reforma sadržana u Zakonu iz 1998.
godine (Potočnjak, 2000.). Zakonom su pooštreni kriteriji odlaska u mirovinu,
prije svega postupnim podizanjem dobi umirovljenja za muškarce na 65 i za žene
na 60 godina. Nadalje, promijenjena je formula izračuna mirovina (umjesto 10
najboljih godina u obzir se uzima cijeli radni vijek), a isto tako promijenjeno
je i usklađivanje mirovina (prije samo prema plaćama, a sada popola prema
plaćama i troškovima života). Izmijenjena je i definicija invalidnosti, pa je
zbog restriktivnijih kriterija došlo do smanjenja broja invalidskih mirovina.
Zahvaljujući ovim promjenama priliv novih umirovljenika osjetno je smanjen u
2000. godini u odnosu na prethodne godine. S druge strane, povećanjem mirovina
radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima,
doduše je, povećan državni financijski teret, ali su ispravljene neke nepravde
u pogledu visine mirovina te uspostavljene nove relacije među pojedinim
kategorijama korisnika mirovina.

            Međutim, za budućnost
mirovinskog sustava presudna je druga mirovinska reforma, nazvana “velikom”,
koja je definirana Zakonom iz 19m iz 1999. goda sadrži koncept budućeg
mirovinskog sustava zasnovanog na tri stupa. Prvi stup funkcionira prema
dosadašnjem načelu tekuće raspodjele (PAYGO), drugi na načelu obvezne
kapitalizirane štednje dijela mirovinskih doprinosa, a treći na dobrovoljnoj
mirovinskoj štednji. U prvom stupu ostaju sadašnji umirovljenici i stariji
osiguranici. Mlađi osiguranici, ispod 40 godina, odnosno oni između 40 i 50
godina koji se za to dobrovoljno opredijele, dijelom svog doprinosa (oko
četvrtine) ulaze u drugi stup obvezne kapitalizirane štednje. No tri četvrtine
doprinosa ove kategorije osiguranika ide u prvi stup temeljem kojeg će
ostvariti dio svoje mirovine. Treći stup dobrovoljnog osiguranja konstituira se
za korisnike koji se opredijele za takav tip mirovinske štednje. Transformacija
sadašnjeg sustava tekuće raspodjele u sustav s tri stupa trajat će relativno
dugo razdoblje. Pri tome će trebati rješavati mnoge nove probleme koji će se
pojaviti.

Mirovinska je reforma bila nužna ne samo zbog
postizanja financijske održivosti postojećeg i budućeg mirovinskog sustava,
nego i zbog njegove dugoročne prilagodbe konceptu “radne države”. Čini nam se
da je taj, pretpostavljeni, pozitivni odnos prema mirovinama, koji podrazumijeva
veća individualna ulaganja za sigurnost u starosti, znatno važniji argument u
prilog mirovinske reforme od često isticane povećane nacionalne štednje koja će
se koristiti za ulaganje u razvoj, oko čega među stručnjacima, uostalom,
postoje značajni sporovi (Puljiz, 2000.). To znači da će u reformiranom
sustavu, s jedne strane, biti jasno definiran odnos između doprinosa u
mirovinske fondove i visine mirovina, a s druge strane utvrđeni novi odnosi
solidarnosti u prvom mirovinskom stupu. Pored u zakonu utvrđena tri stupa, u
našem dokumentu strategije predvidjeli smo osnivanje tzv. nultog mirovinskog
stupa, koji će se financirati porezima i koji će činiti bitni element buduće
široke socijalno-zaštitne mreže kao osnove sustava socijalne sigurnosti. (Slika
4.)

Slika 4.

if !supportEmptyParas endif

*Mirovinski sustav u 2005.*

if !supportEmptyParas endif

|  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif Financiranje i određivanje mirovina if !supportEmptyParas endif | | | | | | |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | Tekuće/porezi | if !supportEmptyParas endif | Tekuće/DC | if !supportEmptyParas endif | Kapitalno/DC | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif NULTI if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !smptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif PRVI | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif DRUGI | Vrste Osiguranja      Obvezno         Dobrovoljno |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif TREĆI if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif | Javni | if !supportEmptyParas endif | Javni | if !supportEmptyParas endif | Privatni | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif *Nositelji osiguranja* if !supportEmptyParas endif | | | | | | |

if !supportEmptyParas endif

Izvor:
Potočnjak, Ž. (2000.), str. 5.

Odvojeno od toga, u posebnom podsustavu, treba biti
riješeno pitanje osiguranja od ozljeda na radu i profesionalne bolesti.

            Kao posebno važan problem
pojavit će se “otvaranje” mirovinskog sustava, uostalom kao i nekih drugih
sustava socijalne sigurnosti, sve proširenijem fleksibilnom zapošljavanju, koje
ovom reformom nije predviđeno. U tome se treba ugledati na iskustva drugih
zemalja koji su napravile prve korake u integraciji raznih oblika atipičnog,
fleksibilnog rada u mirovinski sustav. Konačno, treba predvidjeti da će se u
dogledno vrijeme otvoriti problem dodatnog osiguranja nemoćnih starih ljudi,
kojima treba dugotrajna njega, a za koje su neke zemlje (npr. Njemačka)
osnovale dodatno mirovinsko osiguranje, jer se radi o sve naglašenijem novom
socijalnom riziku.

            Mirovinska je reforma,
bez sumnje, jedan od najtežih i najkompliciranijih pothvata prilagodbe
socijalne države gospodarskim i socijalnim promjenama u suvremenim društvima.
Oko mirovinske reforme sukobljavaju se mnogi interesi, a njeni su posljedice
dugoročne. O tome govori sljedeći citat: “Ono oko čega se slažu svi koji se u
svijetu zanimaju za problem mirovina, jest nužnost reformi. Pitanje oko kojeg
se dijele, jest model reforme. Naime, priroda mirovina izaziva najveći mogući
rizik jer, ako se usvoje neodgovarajuća rješenja, proći će mnogo godina prije
nego se pokažu njene pervertirane posljedice” (RISS, 1995.:3).

Za uspjeh hrvatske mirovinske reforme i njenu daljnju
razradu, trebat će, dakle, još mnogo napora, usklađivanja različitih interesa i
postizanju temeljne nacionalne suglasnosti oko ključnih rješenja.

*if !supportEmptyParas endif*

### Nova socijalno-zaštitna mreža

if !supportLists*5.*endif*Socijalna pomoć,
socijalna skrb, socijalna zaštita nezaposlenih i obiteljska politika mali su
sustavi socijalne sigurnosti (oko 3% DBP-a), ali čija je uloga značajna u
održanju solidarnosti i socijalne kohezije. Ovi su sustavi u proteklom
razdoblju dosta oslabljeni, a socijalna su prava koja se u njima ostvaruju
reducirana. No, gospodarska i socijalna situacija, reforme mirovinskog i
zdravstvenog sustava, kao i očekivani razvoj hrvatskog društva, nameću jačanje
i rekonstrukciju ovih socijalnih mehanizama. Njihov će se razvoj kretati prema
stabilizaciji i proširenju socijalno-zaštitne mreže te njenoj transformaciji u
kontekstu aktivne socijalne politike. Treba imati u vidu da svaki od ovih
sustava ima svoje specifične ciljeve i strukturu i da zaslužuje zaseban pristup
u konceptu nove socijalne države.*

if !supportEmptyParas endif

            *Socijalna pomoć* jedan je od instrumenata socijalne države kojim se
neposredno nastoji ublažiti, a u povoljnoj konstelaciji, i potisnuti siromaštvo
i socijalna isključenost.

Sredstva
koja se daju za socijalnu pomoć u Hrvatskoj relativno su skromna (0,4% BDP-a).
Ta su sredstva utoliko nedostatnija ukoliko je više potencijalnih korisnika
socijalne pomoći, koji gube prava u drugim sustavima socijalne sigurnosti (npr.
zaštitni dodatak, dodatak za pomoć i njegu u mirovinskom sustavu). Sada imamo
mnogo jednokratnih mjera socijalne pomoći. To pokazuje da sadašnji sustav
socijalne pomoći nije stabiliziran. Država i humanitarne organizacije moraju se
povremeno služiti izvanrednim intervencijama, kao što je to bio nedavno slučaj
u Kninu, gdje je nekim građanima trebalo osigurati osnovne potrepštine za
život. Stabilizacija sustava socijalne pomoći moguća je tek u poboljšanim
gospodarskim prilikama, što se može očekivati u narednih nekoliko godina.

Kada je
riječ o dugoročnim perspektivama razvoja sustava socijalne pomoći treba
razlikovati dvije vrste mjera. Prva vrsta mjera podrazumijeva modernizaciju, a
druga transformaciju sustava socijalne pomoći. Među mjerama modernizacije
ističemo sustavnu informatizaciju, znanstvena istraživanja siromaštva te
evaluaciju efekata socijalne pomoći. Treba, dakle, poboljšati socijalne
statistike i saznanja o situaciji i procesima, pa tako sustav socijalne pomoći
učiniti transparentnim. To će doprinijeti efikasnosti sustava socijalne pomoći,
tj. usmjerenosti sredstava na one korisnike kojima je pomoć uistinu potrebna.
Važna je i dosljedna primjena načela supsidijarnosti, kojim se ljudi upućuju na
korištenje vlastitih resursa. Nadalje, polazeći od čvrstih parametara (npr.
minimalnog dohotka), trebat će definirati nacionalnu liniju siromaštva i prema
njoj određivati osnovicu socijalne pomoći. Istraživanja Svjetske banke dala su
neke orijentirejentire za defe tih parametara. U skladu s novim usmjerenjem
sustava socijalne pomoći nužno je reformirati obrazovanje socijalnih radnika,
kao i drugih djelatnika u socijalnoj skrbi. Djelatnike u socijalnoj skrbi
jednostavno treba pripremiti za uloge u aktivnoj socijalnoj državi. Ovu je
modernizaciju, procjenjujemo, moguće izvesti u narednih pet godina.

Ključne
komponente transformacije sustava socijalne pomoći jesu decentralizacija i
deetatizacija. Decentralizacija podrazumijeva prenošenje ovlasti središnjih
državnih tijela na lokalnu upravu i samoupravu. To je složena operacija, koja
nije samo tehničke nego sadržajne prirode. Ona je u Hrvatskoj započela novim
zakonima o decentralizaciji, koji nam se čine tek prvim korakom. Uspjeh
decentralizacije socijalnih službi ovisi o sposobnosti lokalnih zajednica da
prihvate složenu zadaću rješavanja problema siromaštva i isključenosti. Pri
tome je veoma važan način lokalnog financiranja, oko čega postoje različita
stajališta (Sipos, 1995.). U svakom slučaju, smatramo da središnja državna
vlast mora jamčiti nacionalnu razinu socijalne pomoći i potpore svim građanima,
a lokalna vlast, dalje od toga, treba osigurati dodatna sredstva i usluge za
socijalne namjene. Deetatizacija je druga komponenta transformacije sustava
socijalne pomoći. Ona podrazumijeva transfer odgovornosti od države na tržište,
obitelj i aktere civilnog društva. Deetatizacija se najbolje može realizirati
upravo unutar lokalne zajednice. O tome Castel piše: “U takvoj konjukturi,
administrativne forme lokalnoga socijalnoga duboko su transformirane i povratak
lokaliziranom kontraktu i tretmanu vraća se u znatnim razmjerima. ... Paralelno
s time lokalizacija socijalne intervencije ponovno otkriva odnos bliskosti
između direktno zainteresiranih partnera koji je univerzalistička pravna
regulativa izbrisala” (Castel, 1996.:762). Socijalna pomoć, dakle, treba biti
ne samo instrument egzistencijalne potpore najpotrebnijima, nego i mogućnost
socijalne reintegracije marginaliziranih pojedinaca i socijalnih skupina.
Socijalna pomoć treba postati element kontrakta između države i pojedinca u
kojem će se on, primajući potporu, obvezati na određeni doprinos društvu
(načelo: *du et des*), kao što je to
već praksa u nekim razvijenim zemljama.

            *Socijalna skrb* namijenjena je osobama s posebnim potrebama kojima
nije dovoljna samo opća materijalna pomoć. Socijalna se skrb ostvaruje kao
potpora teškim invalidima, nemoćnim starim osobama, nezbrinutoj djeci i slično.
Kako je rečeno, socijalna skrb u nas nije izdvojena kao poseban sustav, kao što
je to inače uobičajeno. U općoj krizi socijalne sigurnosti smanjena su
socijalna prava kategorije građana korisnika socijalne skrbi. Osjetno su sužene
mogućnosti njihove radne rehabilitacije i integracije. U socijalnoj skrbi
ključno mjesto ima smještaj u državnim institucijama. U posljednje vrijeme u
zapaženom broju pojavile su se privatne institucije, naročito kada su u pitanju
starački domovi. Dosta je proširen institut udomiteljstva, naročito kada je
riječ o djeci, i to pretežno u sjevernom dijelu zemlje. Upravo u socijalnoj
skrbi treba najviše doći do izražaja spomenuta uloga lokalne zajednice,
nevladinih organizacija te vanjska pomoć u obitelji, kao efikasniji, jeftiniji
i humaniji oblici pomoći.

Slika 5.

Četverokut
socijalne skrbi

![](dodatni/375672.gif)

if !supportEmptyParas endif

Iskustvo je pokazalo
da nevladine organizacije u suradnji s obiteljima i samim korisnicima znatno
bolje pomažu invalidima i osobama s posebnim potrebama, nego što to rade skupe
i neučinkovite državne institucije. Primjer udruga inkluzije mentalno
retardiranih u tom je smislu dobar putokaz.

            *Socijalna zaštita nezaposlenih* u Hrvatskoj je, kao i u drugim
postsocijalistikčim zemljama, također osjetno osiromašena. Naknade za
nezaposlenost prima relativno mali broj nezaposlenih (oko šestine), naknade su
niske (u prosjeku oko petine prosječnog dohotka), a uz to kratko traju.
Hrvatska nakon naknade za nezaposlenost nema poseban institut socijalne pomoći
nezaposlenima kao neke druge zemlje, nego su oni upućeni na institut opće
socijalne pomoći, koji vrijedi za sve druge građane. Istovremeno je gotovo
nestalo mjera aktivne politike zapošljavanja. Zato je vrijedno podsjetiti da je
Hrvatski zavod za zapošljavanje prije par godina koncipirao određeni broj malih
programa zapošljavanja za nezaposlene koji su po svojim osnovnim obilježjima
nalikovali na zapadne “workfare” programe. Radilo se o lokalnim akcijama u
zaštiti okoliša, održavanju komunalne infrastrukture, programima u socijalnoj
zaštiti, itd., a koji nisu konkurirali profitno usmjerenim poduzećima.
Nažalost, zbog nedostatka sredstava te su akcije obustavljene.

            Učinkovita se zaštita
nezaposlenih, podrazumijeva se, najbolje ostvaruje širim programima
zapošljavanja. Politika zapošljavanja veoma je složena, ona je istovremeno
sastavni dio gospodarske i socijalne politike, pa o njoj ovdje ne možemo
raspravljati. Ipak, treba skrenuti pažnju na velike mogućnosti fleksibilnog
rada, koji je u nas ukorijenjen i u budućnosti će se još više proširiti.
Fleksibilni (atipični) rad, kao što smo naveli u odjeljku o mirovinama,
potrebno je na prikladan način integrirati u sustave socijalne sigurnosti, pa
tako osnažiti status fleksibilno zaposlenih. Cijelu strategiju zapošljavanja
treba, dakle, smjestiti u kontekst nove, postfordističke strukture rada koja u
svijetu, a i u nas, sve više prevladava.

            *Obiteljska politika* usmjerena je na podizanje kvalitete života
obitelji, posebno obitelji s djecom. Obiteljska je politika u velikoj mjeri
sukladna, mada ne istovjetna, s populacijskom politikom koja treba utjecati na demografsku
reprodukciju društva. Kao što je poznato, demografska reprodukcija u Hrvatskoj
stoji veoma loše, o čemu najbolje govori podatak da je opća stopa fertiliteta
1999. godine pala na 1,38 (za održanje istog broja stanovnika ova stopa mora
iznositi 2,1).

U prošlom desetljeću, u skladu s konceptom
retradicionalizacije, u nas se više inzistiralo na populacijskoj nego na
obiteljskoj politici. U tom su razdoblju, makar deklarativno, iskazane velike
ambicije u razvoju obiteljske (populacijske) politike. One su došle do izražaja
u Vladinom Programu demografskog razvitka iz 1996. godine, koji je bio, kasnije
se pokazalo, nerealan stoga što nije vodio računa o gospodarskom kontekstu, pa
je većina predviđenih mjera ostala nerealizirana (u tom smislu paradigmatičigmatičan
je primjera majke-odgojiteljice koji je sadržan u Zakonu o radu, ali
nikada nije primijenjen).

            Tri su osnovna instrumenta
kojima se uobičajeno služi obiteljska politika: novac, usluge i vrijeme. Novac
se obitelji daje kroz različite naknade, usluge se dobivaju u institucijama za
djecu i obitelj, a vrijeme čine razni dopusti, prije svega porodni i
roditeljski. Hrvatska ima neke vrijedne komponente obiteljske politike, prije
svega relativno duge porodne dopuste, koje (bez obzira na aktualnu krizu s
naknadama) treba održati. S gledišta potrebe usklađivanja obiteljskih i radnih
obveza, porodni i roditeljski dopusti pogodan su instrument koji je, imajući u
vidu fleksibilizaciju zaposlenosti, moguće još bolje koristiti. Uostalom,
znanstvena saznanja o ključnom značenju prve tri godine za razvoj djeteta
govore u prilog dužih porodnih i roditeljskih dopusta.

            Institucije za smještaj
djece predškolskog uzrasta u Hrvatskoj su srednje razvijene. U njima je
smješteno oko trećinu djece. Smještaj djece u te institucije subvencionira se
prema socijalnom statusu roditelja. U pogledu smještaja djece postoji značajna
mogućnost privatne inicijative i djelovanja nevladinih organizacija.
Subvencionirane uslužne institucije dosta su skupe, pa stoga nisu realna
alternativa za razvoj obiteljske politike. Umjesto toga treba podržavati
otvaranje multifunkcionalnih i fleksibilnih obiteljskih centara u kojima će se
dobivati različite, korisnicima prilagođene usluge. Takvi centri, kao što je
pokazalo iskustvo nekih zapadnih zemalja, mogu znatno pomoći u socijalizaciji
djece. To treba dovesti u vezu sa smanjenim stopama fertiliteta, odnosno mnogim
obiteljima s jednim djetetom, što su pojave koje nagovještavaju povećane
potrebe za socijalizacijom male djece izvan obitelji.

            Obiteljske naknade, a
posebno dječji dodaci, u nas nisu samo instrument obiteljske politike nego i
bitan instrument suzbijanja siromaštva. U okolnostima socijalne krize opravdano
je da su ta sredstva usmjerena na obitelji slabijeg materijalnog položaja. S
poboljšanjem prilika u društvu treba očekivati daljnje korake ka
univerzalizaciji obiteljske politike. Zato je pozitivan korak i proširenje
dječjih doplataka na djecu od roditelja koji nisu zaposleni. Isto je tako
opravdana promjena izvora financiranja dječjih doplataka – od doprinosa na
poreze. Treba podržati i izuzimanje dječjih doplataka iz prihoda kućanstva
prilikom procjene imovnog stanja korisnika socijalne pomoći, što je novim
propisima učinjeno.

            Obiteljska je politika
dosta kompleksna, pa ona traži posebnu strategiju razvoja. Mnogi instrumenti
obiteljske politike “razbacani” su po drugim sustavima. Stoga je potrebno
ostvariti njihovo objedinjavanje odnosno bolje koordiniranje iz jedne
institucije.

if !supportEmptyParas endif

Dugoročna
strategija razvoja socijalne sigurnosti u Hrvatskoj

if !supportLists*6.*endif*Reforme u glavnim
sustavima socijalne sigurnosti (mirovinskom i zdravstvenom) koje su već više
manje definirane, ili se pak naziru u manjim sustavima o kojima je netom bilo
riječi, usmjerene su na racionalizaciju socijalnih troškova s jedne i dugoročnu
preobrazbu socijalne sigurnosti s ciljem smanjenja odgovornosti države, a
povećanja odgovornosti pojedinca, obitelji, tržišta i civilnog društva, s druge
strane. Buduća struktura sustava socijalne sigurnosti u Hrvatskoj sastojat će
se od socijalno-zaštitne mreže, odnosno temeljne sigurnosti koju će jamčiti
država, obveznog socijalnog osiguranja na osnovi zaposlenosti te dodatnog
privatnog osiguranja. Posebno je važno da se na prvoj razini socijalne
sigurnosti postupno razviju elementi aktivne socijalne politike, koji će
nadomjestiti pasivna socijalna davanja karakteristična za stari model socijalne
države.*

if !supportEmptyParas endif

U svijetu se dosta raspravlja o budućim scenarijima
razvoja socijalne države. M. Hill (1996.) navodi pet takvih scenarija. (1) Prvi
je scenarij produktivistički, a cilj je ostvarenje veće zaposlenosti, što
podrazumijeva niže dohotke (otvaranje škara plaća prema dolje), smanjenu razinu
socijalne sigurnosti, skromnija socijalna davanja i usluge. Prakticiraju ga SAD
i Velika Britanija, zemlje u kojima se prije 20 godina pojavila koncepcija
“novih prava” (*new rights*) i
političko odbacivanje (Thatcher, Reagan) socijal-etatizma. (2) Drugi scenario u
prvom planu ima zapošljavanje i napredak tehnologije koji, pretpostavljaju
njegovi zagovornici, treba donijeti porast kolektivnog standarda, pa dakle i
socijalne sigurnosti. U određenoj ga mjeri primjenjuje Njemačka. Međutim, takav
pristup uzrokuje visoku nezaposlenost, odnosno dualizaciju radne snage na
visokokvalificirane i upravljačke “insidere” koji su u središtu tehnološkog
progresa (tzv. RD – *research and
development*) i “outsidere” koji su nezaposleni ili su pak u zoni slabo
plaćenog, nesigurnog rada. Ovu vrstu odgovora na izazov globalizacije
Esping-Andersen (1998.) smatra uzrokom tzv. “euroskleroze”. (3) Treći scenario
razvoja socijalne države pretpostavlja veću orijentaciju na obitelj koja se
tretira kao osnovni okvir redistribucije dobara i usluga. Takav pristup
podrazumijeva jačanje tradicionalnih obiteljskih vrijednosti i manju
participaciju žena na tržištu rada. Ovakva obilježja socijalne države donekle
su prisutna u Italiji i Irskoj. Problem je u tome što promjene u samoj obitelji
(pluralizacija i deinstitucionalizacija) brzo napreduju i u tim zemljama, pa
je, dugoročno gledano, ovakav scenarij socijalne države teško održiv. (4)
Četvrti je scenarij u znaku ključne uloge države u socijalnoj sferi. On polazi
od pretpostavke održanja pune uposlenosti, visokog udjela žena na tržištu rada,
a isto tako na socijalnom solidarizmu u vidu izdašnih socijalnih davanja i
usluga, kojima upravlja država. Radi održanja visoke zaposlenosti država
“kreira” radna mjesta. Takvu smo socijalnu državu imali u skandinavskim
zemljama. Međutim, ona je sada pod snažnim globalizacijskim pritiskom kojem sve
teže odolijeva. Pokazalo se da u novim okolnostima nije moguće održati punu
uposlenost kao osnovnu pretpostavku funkcioniranja ovog modela. Povećana
nezaposlenost i potreba smanjenja troškova rada zbog povećanja međunarodne
kompetitivnosti ozbiljno su ugrozili skandinavski model socijalne države. Ovdje
je kao objašnjenje prikladno upozoriti na zapažanje Lipietza (1992.) prema
kojem socijalna država kao “...vrlo specifična forma solidarnosti između onih
koji rade i onih koji ne rade može preživjeti jedino ako ova druga grupa nije
relativno btivno brojna u donosuu grupu”. (5) Peti je scenarij kombinirane
socijalne politike (*welfare mix*). Ona
podrazumijeva jačanje nedržavnih elemenata u socijalnoj sferi. Tu postoje
različite mogućnosti, npr. da pojedinac i obitelj preuzmu veći dio troškova, da
se pojedinci, pretežno kroz privatno osiguranje, brinu za svoju socijalnu
sigurnost, da veću ulogu, naročito u poslovima socijalne skrbi o najslabijima,
dobiju članovi obitelji te lokalna zajednica, da privatne organizacije povećaju
svoj udjel u davanju socijalnih usluga i slično. Upravo kombinacija ovih
različitih pristupa, a s ciljem deetatizacije socijalne sigurnosti, čini
privlačnim ovaj scenarij, posebno s obzirom na aktualne potrebe smanjenja
socijalnih troškova.

Kakav scenarij socijalne sigurnosti može izabrati
Hrvatska? Odgovor se mogao nazrijeti u našem prethodnom izlaganju. Ovdje želimo
izdvojiti njegove ključne točke koje ćemo smjestiti u određeni konceptualni
okvir.

Kao što je već rečeno, Hrvatska je u proturječnoj
situaciji. Teška gospodarska i socijalna situacija, te brojno socijalno
ugroženo stanovništvo, vrše pritisak na državu da povećanom intervencijom u
redistribuciji nacionalnog dohotka rješava probleme. S druge strane,
globalizacijski trendovi i potreba za razvojem kompetitivne države,
pripremljene za međunarodnu utakmicu i europske integracije, nameću smanjenje
socijalnih troškova, a posebno cijene rada. Ta se proturječnost zrcali i u
tekućoj, praktičnoj socijalnoj politici. Glavne reforme u sustavima socijalne
sigurnosti usmjerene su na racionalizaciju troškova i djelomičnu privatizaciju
(npr. mirovinska i zdravstvena reforma). Istovremeno, država donosi odluke
kojima se povećava socijalna potrošnja (npr. širenje prava na dječji doplatak
na nove kategorije korisnika i slično). Takvo je ponašanje razumljivo, jer je
priroda socijalne politike takva da je ona izložena stalnim pritiscima i
izmjenama. V. Rus (1990.) u tom smislu tvrdi da je “... Njena povijest
(socijalne politike, prim. V. P.) više eratična nego logična.” Ipak, smatramo da
se, unatoč prividne zbrke, može prilično jasno nazrijeti pravac razvoja
socijalne politike u Hrvatskoj. Najkraće rečeno, realno je očekivati
konstituiranje svojevrsne kombinirane socijalne politike, koja će zamijeniti
ratni i poslijeratni državni intervencionizam.

Dvije činjenice izgledaju nam ključne za razvoj
socijalne sigurnosti u Hrvatskoj. Prva je veoma proširena siva ekonomija,
fleksibilna zaposlenost i, unutar toga, nisko plaćeni rad. Druga je erozija
sustava socijalnog osiguranja, zbog sve manjeg broja osiguranika te zbog
ogromnih problema u naplati doprinosa. Nema sumnje da je u nas došlo do jasne
dualizacije rada. S jedne strane je glomazni i relativno zaštićeni javni sektor
te uspješni dijelovi privatnog sektora s relativno stabilnom zaposlenošću,
oslonjenom na socijalno osiguranje, a s druge strane je sivo gospodarstvo,
dijelovi privatnog sektora i razne vrste atipičnog zapošljavanja u kojima je na
djelu Castelova “prekarizacija” rada. Mnogi ljudi rade bez socijalnog
osiguranja ili pak njihovi poslodavci za to osiguranje plaćaju minimalne
doprinose (kontributivna evazija). U takvoj situaciji financijski je praktično
nemoguće održavati velike sustave socijalne sigurnosti na poznatim
bismarckovskim načelima doprinosa (radnika i poslodavaca). Radi održanja
socijalnog mira država je prisiljena transferirati velika sredstva iz proračuna
i tako vršiti fiskalizaciju sustava socijalnog osiguranja. Umjesto doprinosima,
mirovine i zdravstvena zaštita danas se znatnim dijelom (kod mirovina jednom
trećinom, a kod zdravstva jednom petinom) financiraju porezima.

Reforme u mirovinskom i zdravstvenom sustavu moraju
otkloniti ovu “grešku” u financiranju i postupno uspostaviti konzistentnost
tako da se sredstva troše prema njihovim izvornim namjenama. Taj prijelaz nije
jednostavan i trajat će duže razdoblje. No iz toga će, pojednostavljeno rečeno,
nastati tročlana shema socijalne sigurnosti. (Slika 6.)

Slika 6.

*Buduća struktura sustava socijalne sigurnosti
Hrvatske*

if !supportEmptyParas endif

|  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | **Financiranje**  if !supportEmptyParas endif | **Korisnici** | **Glavni čimbenici** |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Privatno osiguranje  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Dobrovoljno, privatno ulaganje | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Građani koji to žele | if !supportEmptyParas endif if !supportEmptyParas endif Tržište  Privatne organizacije Država daje regulativni okvir |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Socijalno osiguranje  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Obvezni doprinosi iz plaća | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif Svi zaposlenio:p> | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Država određuje pravila i jamči funkcioniranje sustava |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif  Temeljna socijalna sigurnost  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Država financira prihodima od poreza | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  Socijalno ugrožene i ranjive socijalne grupe  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  Država daje regulativni okvir i usmjerava politiku  Značajna uloga obitelji, neformalnih mreža i civilnog društva |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |

if !supportEmptyParas endif

Ona će imati sloj privatnog osiguranja (mirovinskog i
zdravstvenog) u kojeg će ljudi prema vlastitom izboru i mogućnostima ulagati
sredstva u svoju socijalnu sigurnost. Nadalje, postojat će, reducirano u odnosu
na sadašnje stanje, obvezno socijalno osiguranje na osnovi doprinosa. Konačno,
razvit će se šira socijalno-zaštitna mreža (*social-safety
net*) za socijalno ugrožene, ranjive i ovisne skupine stanovnika, koju će
država financirati porezima. U krajnjoj liniji moglo bi se govoriti i o dualnoj
strukturi socijalne sigurnosti, u kojoj će na jednoj strani biti obvezno i
privatno osiguranje – jedno i drugo oslonjeno na naknadu za doprinos (načelo *reward*), a na drugoj socijalno-zaštitna
mreža koja će se uspostaviti radi zadovoljavanja potreba ljudi (načelo *need*) ili pak koja će prevenirati ili
kompenzirati neke socijalne rizike (načelo *prevention/compensation*).

Smješten u taj kontekst, budući model socijalne
sigurnosti odgovara predviđanjima M. Rhodesa (1998.) o svojevrsnom socijalnom
liberalizmu, koji uključuje temeljna državna jamstva za socijalnu sigurnost, a
istovremeno ostavlja širok prostor za privatnu inicijativu, poduzetništvo i
tzv. “individualizaiciju socijalnoga”. Naravno, pri tome je veoma važno
odmjeriti razinu primarne, bazične sigurnosti koju jamči država, odnosno
mogućnosti za obvezno i dobrovoljno osiguranje koji idu iznad toga. U tome će
se međusobno razlikovati pojedine socijalne države. Mada nigdje nije
eksplicitno izneseno, pretpostavljam da bi se u Hrvatskoj mogao postići
temeljni konsenzus oko ovakve buduće strukture socijalne sigurnosti. Uostalom,
na određeni način on je već sadržan u mirovinskoj i zdravstvenoj reformi.

Drugo veliko pitanje koji traži odgovor odnosi se na
opseg i prirodu socijalno-zaštitne mreže. U tom segmentu socijalne sigurnosti
tek predstoje važne socijalne reforme. Mi smo prethodno govorili o stabilizaciji,
modernizaciji i transformaciji sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi. Bilo
je riječi o workfare-programima uključivanja u tržište rada nezaposlenih te
podizanju na višu razinu nekih oblika potpore obitelji i djeci, shvaćenih kao
socijalno investiranje. Pri tome nam se ključnim čine projekti decentralizacije
i deetatizacije. Pokazalo se, naime, da projekt aktivne socijalne države može
uspjeti tek ako se implementira na nižim razinama i ako se u njega uključi
primarna (obiteljska) i intermedijarna (lokalna) razina, koje trebaju
surađivati s državnom razinom socijalne politike.

Tek u uzajamnoj interakciji različitih razina – od
korisnika do države, mogu se tražiti rješenja za sve veći broj socijalnih
problema, koji nisu samo materijalne nego socijalne i psihološke prirode. U
jednom izvještaju za Svjetski summit o socijalnom razvoju, navode se tri
komponente siromaštva: ne imati (*not
having*), ne djelovati (*not doing*)
i ne biti (*not being*) (Pijl,
1994.:91). Za suzbijanje siromaštva i isključenosti vrlo je važna aktivnost
malih grupa, kao što su susjedske grupe, grupe samopomoći, grupe zastupanja (*advocacy*), razne formalne grupe
okupljene oko ekonomskih, socijalnih i kulturnih ciljeva itd. Njihovo
aktiviranje podrazumijeva revalorizaciju dobrovoljnog sektora o kojem u velikoj
mjeri ovisi djelovanje civilnog društva, kako je to lijepo zapisano u
koncepciji “trećeg puta” (Gidenns, 1999.).

Praktična izvedba novog modela socijalne sigurnosti u
Hrvatskoj neće biti nimalo jednostavna. Privatno osiguranje suočit će se s
insuficijencijom financijskog tržišta i slabo funkcionirajućih institucija. S
druge strane, socijalno-zaštitna mreža zasad teško može obuhvatiti sve ugroženo
stanovništvo. Ona je financijski slaba, više interventna nego stabilna.
Socijalno-zaštitnoj mreži, dakle, nedostaju sredstva, a manjkavi su joj
kadrovski i institucionalni resursi koje zahtijevaju projekti decentralizacije
i deetatizacije. Naša je socijalno-zaštitna mreža pasivnog karaktera, služi da
ublaži bijedu, a nema snage niti sredstava za aktivno uključivanje siromašnih i
isključenih u društvo. Nevladine organizacije uglavnom su ovisne o državnoj
potpori i imaju malo vlastitih resursa. Aktivno djelovanje socijalno-zaštitne
mreže, međutim, traži bogatiju državu, brojnu srednju klasu te mnogo veće
materijalne i socijalne resurse civilnog društva.

Na kraju, možemo predvidjeti tri faze u razvoju
Hrvatske kao socijalne države:

if !supportLists(1)     endifdovršenje
konceptualizacije socijalne reforme i usvajanje osnovnih zakona i
institucionalnih rješenja; prevladavanje socijalne krize;

if !supportLists(2)     endifstabilizacija
reformskih rješenja (mirovinski stupovi) i uspostava stabilne
socijalno-zaštitne mreže za najugroženije skupine;

if !supportLists(3)     endifaktivni
pristup, naročito u prevladavanju siromaštva, nezaposlenosti i isključenosti u okviru
modela kombinirane socijalne politike.

Za uspjeh tog novog modela socijalne države presudan
je gospodarski razvoj, kao i uključivanje Hrvatske u europske integracije. No
isto je tako za gospodarski razvoj dobra socijalna politika nužna pretpostavka.
Uostalom, gospodarski napredak kojeg prati socijalna dezintegracija i
nezadovoljstvo ljudi dugoročno se ne može održati.

if !supportEmptyParas endif

LITERATURA

Castel, R.
(1995.) *Les métamorphoses de la question
sociale.* Paris: Fayard.

Deacon, B.
(1997.) *Global Social Policy.* London,
Thousand Oaks, New Delhi: Sage.

Esping-Andersen,
G. (1990.) *The Three World of Welfare
Capitalism.* Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen,
G. (1998.) Nakon zlatnog doba? Dileme socijalne države u globalnom
gospodarstvu, u: Zrinščak, S. (ur.) *Globalizacija
i socijalna država*. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog
fakulteta u Zagrebu i SSSH.

Evers, A.
Svetlik, I. (ed.) (1991.) *New Welfare Mix
in Care for the Elderly*, Wienna: European Centre for Social Welfare Policy
and Research.

Giddens, A.
(1999.) *Treći put.* Zagreb: Politička
kultura.

Hill, M. (1996.)
*Social Policy: A comparative analysis.*
London etc: Prentince Hall, Harvester Wheatsheaf.

Jones, C.
(1985.) *Patterns of Social Policy.*
London and New York: Tavistock Publications.

Lazar, H. i
Stoyko, P. (1998.) The future of the Welfare State, *International Social Security Review* 51(3):3-36.

Lipietz, A.
(1992.) *Towards a New Economic Order.*
Cambridge: Polity Press.

Marshall, T. H.
(1964.) *Class, Citizenship and Social
Development.* New York: Doubleday.

Mishra, R.
(1999.) *Globalisation and the Welfare
State.* Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elger.

OECD (1994.) *New orientations for social policy.*
Paris: OECD.

Pijl, M. (1994.)
Social policy, from the individual to the world level by way conclusions, u:
Rasmussen, H. C., Pijl, A. M. *Some
Reflections on Social Development in Europe, A Contribution to the UN Social
Summit.*  ICSW. European Region.

Potočnjak, Ž.
(2000.) Nove mirovinske formule mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti,
*Revija za socijalnu politiku*
7(1):1-18.

Puljiz, V.
(1997.) *Socijalne reforme Zapada.*
Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu.

Puljiz, V.
(2000.) Mirovinsko osiguranje, u: Puljiz, V. (ur.) *Sustavi socijalne politike.* Zagreb: Studijski centar socijalnog
rada Pravnog fakulteta u Zagrebu.

Rhodes, M.
(1998.) Globalizacija i zapadnoeuropske socijalne države: kritička analiza
recentnih pojava, u: Zrinščak S. (ur.) *Globalizacija
i socijalna država.* Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog
fakulteta u Zagrebu i SSSH.

RISS (1995.)
Editorial, Réformer nos avenir, *Revue
internationale de sécurité sociale* 3-4.

Rus, V. (1990.) *Socijalna država i država blaginje.* Ljubljana:
Inštitut za sociologijo, Domus.

Sipos, S.
(1995.) Obiteljske naknade i pomoć siromašnima u Srednjoj i Istočnoj Europi (1.
i 2. dio) *Revija za socijalnu politiku*
2(2):169-178 i 2(3):.249-261

Standing. G.
(1998.) Socijalna zaštita u Srednjoj i Istočnoj Eurpi: priča o iskliznulim
sidrima i potrganim sigurnosnim mrežama, u: Zrinščak, S. (ur.) *Globalizacija i socijalna država.* Zagreb:
Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu i SSSH.

World Bank (2000.) Croatia Economic
Vulnerability and Welfare Study. Washington.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

### II. DIO

**if !supportEmptyParas endif**

**MIROVINSKI SUSTAV**

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

# if !supportListsA.     endifUVOD

Mirovinski sustav je jedan
od najznačajnijih dijelova sustava socijalne sigurnosti Republike Hrvatske.
Putem toga sustava više od milijun umirovljenika (1 018 309 umirovljenika i
drugih korisnika prava u prosincu 2001.) i vrlo veliki broj članova njihovih
obitelji ostvaruje svoju socijalnu sigurnost u starosti te za slučaj
invalidnosti, smrti člana obitelji ili tjelesnog oštećenja (osigurani socijalni
rizici u hrvatskom mirovinskom sustavu). Također, u tom se sustavu osigurava i
profesionalna rehabilitacija invalidnih osoba te tako omogućava njihova jihova daljnja
gospoaktivnost i sprječava socijalno isključenje.

Zbog stalnog pogoršanja
omjera između broja osiguranika i umirovljenika mirovinski sustav sa sve većim
teškoćama ispunjava svoju temeljnu ulogu osiguranja socijalne sigurnosti za
slučaj starosti, invalidnosti i smrti hranitelja obitelji. Tako se u
posljednjih dvadeset godina omjer broja umirovljenika i osiguranika pogoršao
gotovo tri puta, a usprkos povećanim izdvajanjima iz BDP-a za financiranje
mirovina, razina mirovina u odnosu na plaće se gotovo prepolovila.

if !supportEmptyParas endif

            Slika
1.: *Kretanje broja osiguranika i
umirovljenika*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375673.gif)

Pored socijalne važnosti
mirovinski sustav ima i odlučujući gospodarski i razvojni značaj. Troškovi
postojećeg mirovinskog sustava 2000. godine iznosili su 12,84 posto BDP-a
(prosjek zemljama OECD-a je oko 10 posto BDP-a)  i u proteklih nekoliko godina bili su jedan od najznačajnijih
čimbenika rasta javne potrošnje u Republici Hrvatskoj (u proteklih deset godina
na najnižoj razini bili su 1992. godine kada su iznosili 7,71% BDP-a). Stalno
rastući troškovi mirovinskog sustava značajno ugrožavaju mogućnost stabilnog i
značajnog gospodarskog rasta Republike Hrvatske.

Prema suvremenim
koncepcijama o mirovinskim sustavima moguće je istodobno osigurati potrebnu
razinu socijalne sigurnosti stanovništva od spomenutih socijalnih rizika i
postići primjerenu razinu gospodarskog rasta. Pri tome je moguća i
privatizacija određenih javnih djelatnosti, kao i razvoj novih oblika osiguranja
i financijskog tržišta.

*S obzirom da je veći dio ovog dokumenta izrađen do početka 2002. godine,
svi brojčani i financijski pokazatelji te procjene i izračuni temelje se na
tada važećim propisima kao i na do tada raspoloživim podacima.*

# B. SADAŠNJE STANJE

## *1. Mirovinski sustav u stanju reformskih promjena*

Za razumijevanje sadašnjeg
stanja hrvatskog mirovinskog sustava važno je, prije svega, uočiti da se radi o
sustavu u stanju reforme. Naime, zbog duboke krize s kojom je posljednjih
godina taj sustav suočen, tijekom 1998. i 1999. otpočela je njegova opsežna
reforma. Dio propisa na kojima se reforma temelji u primjeni su od 1. siječnja
1999. (uglavnom se radi o propisima koji se odnose na prvi dio/stup mirovinskog
sustava – javni i tekuće financirani dio mirovinskog sustava). Za razliku od
toga, dio propisa o reformi počeo se primjenjivati tek od 1. siječnja 2002.
(uglavnom se radi o primjeni propisa kojima se uvodi kapitalno financirano i u
značajnoj mjeri privatizirano obvezno i dobrovoljno mirovinsko osiguranje).

Također, doneseni su i
zakoni  koji  značajno utječu na ukupni mirovinski sustav i njegova kretanja u
budućnosti. To su Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini
mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (u daljnjem tekstu: Zakon o
povećanju mirovina) i zakoni kojima su smanjeni iznosi mirovine pojedinim
skupinama osiguranika kojima se mirovina određuje na povoljniji način
(sudionicima II. svjetskog rata,
policijskim službenicima, djelatnim vojnim osobama, braniteljima iz
Domovinskog rata,  saborskim
zastupnicima). Primjena Zakona o povećanju mirovina dovela je do povećanja
mirovinskih rashoda u 2001. godini u odnosu na 2000. godinu za oko 10 posto, a
utjecat će, u smanjenom postotku, na povećanje mirovinskih izdataka slijedećih
tridesetak godina.

## *2. Mirovinski sustav do kraja 1998. godine*

            Do reforme iz 1998/99. hrvatski je
mirovinski sustav bio jednodijelni (engl. mono-pillar), javni (engl. public),
obvezni (engl. mandatory), na te, na tekućem financiranju (ey-as-you-go) i
unaprijed određenim davanjima (engl. defined benefits ili najčešće samo
skraćeno DB) utemeljeni mirovinski sustav. Taj je sustav slijedio klasični
Bismarckov model socijalne sigurnosti starijih osoba. U doba socijalizma
obuhvat osiguranih osoba u tom je sustavu značajno proširen (širenjem
osiguranja na sve zaposlene i samozaposlene osobe, uključivo poljoprivrednike).
Međutim, za razliku od razvoja u zemljama tržišnog gospodarstva, istodobno nisu
razvijeni profesionalni i privatni oblici mirovinskog osiguranja (npr.
mirovinska osiguranja koje poslodavci organiziraju za svoje zaposlenike ili
sindikati za svoje članove). Tijekom privatizacije društvenih poduzeća
mirovinski je sustav djelomično kapitaliziran prenošenjem na tadašnje
mirovinske fondove dionica i udjela 1.365 trgovačkih društava nominalne
vrijednosti 4,2 milijarde DEM. Nesposobnost mirovinskog sustava da upravlja tim
portfeljem, snažan politički utjecaj na upravljanje, nesređena struktura
portfelja, stečajevi, smanjenja temeljnog kapitala i opće gospodarske teškoće
imali su za posljedicu smanjenje toga portfelja na sadašnjih oko 2,02 milijarde
DEM nominalne vrijednosti.

            Osim navedenog unošenja kapitalnih
elemenata u postojeći javni sustav mirovinskog osiguranja u posljednjih deset
godina razvijeno je, u rudimentarnom obliku (za oko 2000 umirovljenika iz 200
poduzeća), kapitalno financirano dodatno i dobrovoljno mirovinsko osiguranje
(Royal mirovinsko osiguranje d.d.). To je osiguranje omogućilo dokupljivanje
razlike u mirovini koju bi osiguranik ostvario u javnom mirovinskom osiguranju
s "punim" mirovinskim stažem (40 godina mirovinskog staža za muškarce
i 35 godina mirovinskog staža za žene) i prijevremene starosne mirovine u koju
je otišao na temelju sporazuma s poslodavcem (najčešće u sklopu postupka
rješavanja problema viška zaposlenih).

            Također, određeni oblik osiguranja
za starost razvila su osiguravajuća društva koja u sklopu životnih osiguranja
nude i osiguranja za slučaj doživljenja i rentna osiguranja. U 1999., životnih
je osiguranja bilo ukupno 461 335 i za njih su uplaćene premije u iznosu od 684
milijuna kuna. U sklopu životnih osiguranja rentna osiguranja su relativno
nerazvijena i u 1999. bilo je ukupno 1 226 osiguranja osobne doživotne rente,
za koja su zaračunate bruto premije u iznosu od 3,2 milijuna kuna, a osiguranja
osobne rente s određenim trajanjem bilo je 370 sa zaračunatim premijama od 915
tisuća kuna. Raspoloživi podaci ne omogućavaju razgraničenje osiguranja za
slučaj smrti od osiguranja za slučaj doživljenja.

if !supportEmptyParas endif

Slika 2.: *Udio mirovinskih izdataka u bruto domaćem
proizvodu*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375674.gif)

Rat, tranzicija od socijalističkog k tržišnom gospodarstvu,
loše oblikovan mirovinski sustav i starenje stanovništva doveli su hrvatski mirovinski
sustav u tešku krizu. O težini te krize najbolje svjedoče podaci da je 1998.
(godini otpočinjanja reforme) stopa ovisnosti (engl. system dependency ratio)
bila 65 (na 100 osiguranika dolazilo je 65 umirovljenika), da je stopa zamjene
(engl. replacement rate) bila 46 od neto plaće (prosječna neto mirovina bila je
46% od prosječne neto plaće), da su se posljednjih nekoliko godina postojano
povećavala izdvajanja iz bruto domaćeg proizvoda za mirovine (sa 7,71% u 1992.
na 11,95% u 1998.), da su doprinosi za mirovinsko osiguranje bili relativno
visoki i iznosili 21,5% od bruto plaće, te da je nelikvidnost nositelja
osiguranja stalno dovodila do kašnjenja pri isplati mirovina. Konačno, nije bio
riješen ni problem do kojeg je došlo u razdoblju od 1993. do 1998. zbog
nepotpunog usklađivanja mirovina s rastom plaća i neizvršavanjem obveza države
prema mirovinskom zavodu u svezi s isplatama mirovina ostvarenih pod
povoljnijim uvjetima.

if !supportEmptyParas endif

            Slika
3.: *Kretanje udjela mirovina u plaći*

*if !supportEmptyParas endif*

![](dodatni/375675.gif)

if !supportEmptyParas endif

Neusklađenost mirovinskog
sustava s Ustavom iz 1990., očekivani nastavak negativnih demografskih kretanja
i potreba sređivanja pravno prilično kaotičnog stanja u mirovinskom sustavu
činili su mirovinsku reformu prijeko potrebnom. Na neusklađenost mirovinskog
sustava s Ustavom iz 1990. i čitav niz drugih pravnih i socijalnih problema
mirovinskog sustava posebno je upozorio i Ustavni sud Republike Hrvatske u
svojoj odluci br. U-I-283/1997 od 12. svibnja 1998. (Narodne novine, br.
69/98).

## *3. Koncepcija reforme iz 1998/99.*

            Hrvatska
mirovinska reforma iz 1998/99. imala je nekoliko ciljeva. Prvo, njome se
željelo jednodijelni mirovinski sustav zamijeniti višedijelnim. Drugo, dio
mirovinskog sustava željelo se privatizirati i tako uspostaviti mješoviti
javno-privatni mirovinski sustav (engl. public-private mix). Treće, u
privatiziranom dijelu mirovinskog sustava željelo se promijeniti način
financiranja (umjesto tekućeg željelo se uvesti kapitalno financiranje).
Četvrto, u privatiziranom dijelu mirovinskog sustava htjelo se promijeniti
način određivanja mirovinskih davanja (prelaskom od sustava određenih davanja
na sustav određenih doprinosa). Time se ujedno htjelo težište odgovornosti za
socijalnu sigurnost u starosti značajno pomaknuti od države na pojedince. Od privatizacije
dijela mirovinskog sustava očekuju se i značajni makroekonomski učinci, osobito
kroz razvoj i jačanje financijskog tržišta i poticanjeticanje štednje stanovništva.
Očekuje se ako koncipirana mirovinska reforma pozitivno utjecati na
preusmjeravanje sredstava iz osobne potrošnje prema investicijskoj potrošnji,
rast zaposlenosti, povećanje konkurentnosti hrvatskih proizvoda i usluga,
smanjenje porezne presije i povećanje poreznih prihoda. U odnosu na tržište
kapitala pozitivni učinci očekuju se u području povećanja ponude vrijednosnica,
povećanju institucionalne potražnje (ključne za razvoj tržišta kapitala),
integraciji u međunarodna tržišta (ulaganjem hrvatskih fondova u inozemstvo i
stranih u Hrvatskoj), poticanju razvoja novih financijskih instrumenata,
efikasnijoj alokaciji prikupljenih sredstava gospodarskim subjektima
(izdavateljima vrijednosnica), kvalitetnijoj valorizaciji financijskih
instrumenata, produbljivanju financijskog tržišta i ubrzanoj izgradnji
infrastrukture ukupnog financijskog tržišta. Takav razvoj financijskog tržišta
trebao bi se pozitivno odraziti i na prihode od privatizacije te zaustaviti ili
barem usporiti rast žsivež ekonomije.

Osim navedenih suštinskih promjena, reformom se željelo
pravno srediti i financijski stabilizirati mirovinski sustav (osigurati
dugoročnu usklađenost mirovinskih prihoda i izdataka). U sklopu reforme prvoga
dijela mirovinskog sustava težište je bilo na jačanju ovisnosti iznosa (visina)
mirovina o iznosima plaćenih doprinosa za vrijeme osiguranja.

U novom trodijelnom mirovinskom sustavu (vidi sliku 4.) prvi
diomirovinskog sustava i dalje
ostaje obvezni i javni mirovinski sustav utemeljen na tekućem financiranju
mirovinskih izdataka i unaprijed određenim mirovinskim davanjima ( engl.
defined benefits ili skraćeno DB). Pored toga, uvode se dva nova dijela
mirovinskog sustava. Novi drugi diomirovinskog
sustava također ima oblik obveznog mirovinskog osiguranja. Međutim, za razliku
od prvoga dijela, drugi dio mirovinskog sustava temelji se na načelu kapitalnog
financiranja i određenih doprinosa (engl. defined contributions ili skraćeno
DC), a nositelji osiguranja su privatnopravne osobe. Treći diomirovinskog sustava, u normativnom
dijelu, u bitnome, slijedi postavke i rješenja drugog dijela mirovinskog sustava.
Međutim, za razliku od drugoga dijela, treći dio ima oblik dobrovoljnog
mirovinskog osiguranja. Država, osim što normativno uređuje i nadzire
provođenje toga osiguranja, osigurava i poticajna sredstva (državnu subvenciju)
za mirovinsku štednju u trećem dijelu mirovinskog sustava.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

            Slika
4.: *Glavne značajke pojedinih dijelova
mirovinskog sustava prema reformi iz 1998/99.*

*if !supportEmptyParas endif*

*if !supportEmptyParas endif*

*![](dodatni/375676.gif)*

## *4. Normiranje reforme*

### 4.1. Normiranje reforme prvog dijela mirovinskog sustava

            Mirovinska
reforma u Hrvatskoj počinje donošenjem Zakona o mirovinskom osiguranju - u
daljnjem tekstu: ZOMO (Narodne novine, br. 102/98). Iako se radi o zakonu koji
uglavnom uređuje prvi dio mirovinskog sustava, taj je zakon utvrdio koncepciju
ukupne mirovinske reforme. Naime, njime se u čl. 1. propisuje da će se novi
mirovinski sustav sastojati od tri dijela. Pored toga, tim se zakonom provodi
reforma prvog dijela mirovinskog sustava radi omogućavanja njegovog djelovanja
usporedo s novim kapitalno financiranim drugim dijelom mirovinskog sustava.

Nakon donošenja
ZOMO-a tijekom 1998. i 1999. doneseno je više zakona cilj kojih je reforma
prvog dijela mirovinskog sustava. Jednim dijelom - radi se o zakonima koji
spadaju u opće zakonodavstvo o prvom dijelu mirovinskog sustava jer uređuju
opća pitanja mirovinskog osiguranja koja je ZOMO propustio urediti. U tu
skupinu spadaju Zakon o listi tjelesnih oštećenja (Narodne novine, br. 162/98),
Zakon o listi profesionalnih bolesti (Narodne novine, br. 162/98), Zakon o
najvišoj mirovini (Narodne novine, br. 162/98), Zakon o stažu osiguranja s
povećanim trajanjem (Narodne novine, br. 71/99) i zakoni o plaćanju doprinosa -
Zakon o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje u 1999. godini (Narodne
novine, br. 164/98), kasnije zamijenjen Uredbom o plaćanju doprinosa za
mirovinsko osiguranje od 1. siječnja do 30. lipnja 2000. (Narodne novine, br.
149/99) i Zakonom o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje od 1. lipnja do
31. prosinca 2000. godine (Narodne novine, br. 54/00). Drugim dijelom (pet
zakona) radi se o posebnim zakonima koji uređuju posebne pogodnosti koje iz
prvog dijela mirovinskog sustava uživaju određene skupine osiguranika kao što
su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika
(Narodne novine, br. 164/98), Zakon o pravima iz mirovinskog osiguranja
djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih osoba (Narodne novine, br.
128/99). Također, donesen je i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravima
zastupnika u Saboru Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 129/99), a nakon
njega i novi Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom državnom
saboru (Narodne novine, br. 55/00 i 107/01). Međutim, ovdje treba pripomenuti
da pri uređenju mirovinskih prava zastupnika niti u jednom od ova dva zakona
nije primijenjen pristup koji pri uređenju prava iz mirovinskog osiguranja
koristi ZOMO kao opći zakon kojim se u Hrvatskoj uređuje javno mirovinsko
osiguranje. Donesen je i Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog
rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 94/01.)

            Zbog
promjena u drugim sustavima, Zakon o mirovinskom osiguranju promijenjen je
četiri puta (Narodne novine, br. 127/00, 59/01, 109/01 i 147/02). Promjenom
Zakona o mirovinskom osiguranju, ali i promjenama zakona u kojima su propisana
povoljnija prava, pojedinim skupinama mirovine rovine su smanjene (smanjen je iznos
mirovine koazi 2.500 kuna, a postotak smanjenja iznosi od 8 do 20
posto). Tim su promjenama smanjene mirovine skupinama kojima se mirovine
određuju prema povoljnijim uvjetima, s izuzetkom bivših političkih zatvorenika
i akademika. Također je  Zakonom o
dopunama Zakona o najvišoj mirovini (Narodne novine, br. 82/01) propisana
najviša mirovina i za skupine kojima mirovina do tada nije podlijegala ograničenju
(saborski zastupnici, hrvatski branitelji iz Domovinskog rata), ali na višoj
razini od najviše mirovine koja se može ostvariti prema općim propisima. Zadnja
promjena Zakona o mirovinskom osiguranju obuhvaća usklađivanje mirovinskog
osiguranja s promjenama u plaćanju doprinosa, dohocima na koje se plaćaju
doprinosi i nadležnostima za prikupljanje doprinosa. Također je s tim u vezi
proširen krug osiguranika koji ostvaruju prava iz mirovinskog osiguranja.

4.2. Normiranje reforme drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava

            U
cilju normativnog uređenja drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava tijekom
1999. donesena su dva zakona kojima se na bitno nov način (privatni nositelji
osiguranja, kapitalno financiranje, određeni doprinosi i osobni računi
mirovinske štednje) uređuje mirovinsko osiguranje. To su Zakon o obveznim i
dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Narodne novine, br. 49/99) i Zakon o
mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne
kapitalizirane štednje (Narodne novine, br. 106/99).

### 4.3. Vremenski pomaci u primjeni pojedinih dijelova reforme

            Pri
razmatranju normativnog uređenja hrvatske mirovinske reforme treba voditi
računa o značajnim vremenskim pomacima u primjeni pojedinih dijelova reforme.
Tako je, kao što je i planirano, primjena zakona o reformi prvoga dijela
mirovinskog sustava otpočela 1. siječnja 1999. Puna primjena mirovinskih
propisa o drugom i trećem dijelu hrvatskog mirovinskog sustava trebala je
otpočeti 1. srpnja 2000. Međutim, zbog problema s organizacijom novog
centraliziranog sustava prikupljanja doprinosa, ali i s financiranjem
tranzicijskog troška, početak pune primjene propisa o drugom i trećem dijelu
mirovinskog sustava odgođen je do 1. siječnja 2002., a u skladu sa Zakonom o
izmjenama i dopunama Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima
(Narodne novine, br. 63/00) i Zakonom o izmjenama Zakona o mirovinskim
osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne
kapitalizirane štednje (Narodne novine, br. 63/00).

## *5. Prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava (obvezno i tekuće financirano mirovinsko osiguranje)*

Prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava i nakon reforme ostaje
oblik obveznog mirovinskog osiguranja (engl. mandatory pension plan/scheme). Za
to osiguranje do 31. svibnja 2000. stopa doprinosa bila je 21,5 posto od bruto
plaće ili osnovice osiguranja, a prema Zakonu o plaćanju doprinosa za
mirovinsko osiguranje od 1. lipnja do 31. prosinca 2000. godine (Narodne
novine, br. 54/00) od 1. lipnja 2000. ta stopa iznosila je 19,5 posto (ista
stopa ostala je i prema zakonu koji uređuje plaćanje doprinosa u 2002.). Na
temelju takvog osiguranja osiguranici koji udovolje određenim zakonom
propisanim uvjetima mogu ostvariti pravo na mirovinu ili neko sporedno davanje
iz sustava mirovinskog osiguranja (npr. pravo na naknadu za tjelesno oštećenje,
naknadu plaće za vrijeme profesionalne rehabilitacije). Pri razmatranju
postojećeg stanja hrvatskog mirovinskog sustava treba voditi računa da u njemu
nije izdvojeno osiguranje za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti.
Nakon uvođenja obveznog osiguranja na temelju kapitalnog pokrića, od 1.
siječnja 2002., za osiguranike koji su osigurani i u tom osiguranju stopa
doprinosa se dijeli između dvaju obveznih osiguranja na način da se za
financiranje kapitalnog sustava izdvaja doprinos od pet posto bruto plaće.

Prvi dio hrvatskog mirovinskog osiguranja organiziran je kao
oblik javnoga mirovinskog osiguranja(engl.
public pension plan/scheme). Naime, nositelj toga osiguranja je javna ustanova:
Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO) koja provodi
sve važnije djelatnosti u svezi s mirovinskim osiguranjem. Ta ustanova iz
doprinosa prikupljenih od aktivnih osiguranika (i dodatnih prihoda iz državnog
proračuna koji su u 1999. iznosili oko 33% ukupnih prihoda, u 2000. oko 35%, a
u 2001. oko 40% ukupnih  prihoda)
umirovljenicima (pasivnim osiguranicima) isplaćuje mirovine. Sve djelatnosti u
provođenju toga osiguranja HZMO provodi na temelju javnog ovlaštenja zakonom dobivenog
od države (organizacija prvog dijela hrvatskog mirovinskog osiguranja prikazana
je na slici 5.). Sva važnija pitanja toga osiguranja uređena su zakonom, a
autonomija njegovih subjekata (osiguranika, uplatitelja doprinosa i nositelja
osiguranja) u uređenju odnosa u tom osiguranju krajnje je ograničena.

Prvi dio hrvatskog mirovinskog osiguranja i dalje je, s
obzirom na način financiranja, sustav tekućeg financiranja (pokrića)
mirovinskih izdataka(engl.
pay-as-you-go pension plan/scheme). ZOMO taj sustav naziva sustavom
generacijske solidarnosti. U sustavu tekućeg financiranja sadašnji rashodi
mirovinskog sustava financiraju se doprinosima iz plaća sadašnjih osiguranika.
To znači da doprinosi aktivne generacije služe za pokriće tekućih mirovinskih
izdataka. Osim doprinosima mirovinski sustav se financira iz državnog
proračuna. Tako je u 2000. HZMO iz državnog proračuna ostvario prihod od7.154.970.107 kn, što je za 14% više
nego u prethodnoj godini i čini 35% ukupnih prihoda Zavoda. Najvećim dijelom
država je u 2000. financirala prava koja su određene skupine umirovljenika
ostvarile pod povoljnijim uvjetima (u 2000. pod povoljnijim je uvjetima
mirovinu primalo 181 231 umirovljenika ili oko 18% od ukupnog broja
umirovljenika, a troškovi financiranja tih mirovina iznosili su 3,14 milijardi
kuna ili oko 15% ukupnih izdataka HZMO). Pored toga, država je u istoj godini
sudjelovala s 1,75 milijardi kuna u financiranju mirovinskog sustava na temelju
Zakona o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i
invalidskoglidskog osiguranja te usklađivanju mirovina (Naroine, br. 102/98), a
kojim se nadoknađuju sredstva u iznosu od 7,52 milijarde kuna, a koja državni
proračun nije uplatio mirovinskim fondovima u razdoblju od 1990. do polovice
1998. godine. Pored toga, u istoj je godini državni proračun sudjelovao u
financiranju doprinosa za poljoprivrednike i neke druge skupine osiguranika s
iznosom od 532 milijuna kuna.

U prvom dijelu hrvatskog mirovinskog sustava doprinosi
aktivne generacije se ne kapitaliziraju i ne služe za podmirenje mirovinskih
izdataka te iste generacije, već za podmirenje mirovinskih izdataka starijih
(sada umirovljenih) generacija osiguranika. Kada aktivna generacija i sama bude
umirovljena, mirovine njezinih pripadnika opet će se financirati iz doprinosa
neke buduće generacije aktivnih osiguranika. Taj sustav financiranja temelji se
na solidarnosti različitih generacija stanovništva. Međutim, u hrvatskom
mirovinskom sustavu značajno je prisutna i solidarnost između dohodovno viših i
dohodovno nižih skupina iste generacije osiguranika (zbog toga u sustavu
postoje najniža i najviša mirovina).

I nakon provedene reforme prvi dio mirovinskog sustava i
dalje se temelji na načelu *određenih
davanja*(engl. defined benefits
plan/scheme ili skraćeno DB). Prema tom načelu, visina mirovinskih davanja
(iznos mirovine) određuje se, prema zakonom propisanoj mirovinskoj formuli, u
ovisnosti o prihodima osiguranika u vrijeme gospodarske (ekonomske) aktivnosti.
Reformom su, po njemačkom uzoru, u prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava uvedene
na bodovima utemeljene mirovinske formule. Pored toga, radi usklađivanja s
novom trodijelnom strukturom mirovinskog sustava, utvrđena je i formula za
izračun osnovne mirovine koju će iz prvoga dijela mirovinskog sustava primati
osiguranici koji će istodobno biti osigurani i u drugom dijelu mirovinskog
sustava. U dijelu novih mirovinskih formula (npr. kod određivanja najniže i
najviše mirovine te kod određivanja prvoga dijela osnovne mirovine) odstupilo
se od pravila da visina mirovine ovisi o prethodnim primanjima osiguranika (pa
time i o doprinosima koje je uplatio osiguranik ili netko drugi za njega).

            Iako su i nakon reforme glavne
značajke prvog dijela mirovinskog sustava ostale iste, reformom su u prvome
dijelu mirovinskog sustava promijenjeni neki od propisanih uvjeta za stjecanje
mirovinskih prava (promijenjeni su određeni parametri toga dijela mirovinskog
sustava). Tako se postupno (svake godine za šest mjeseci) podiže dobna granica
za stjecanje starosne mirovine (za muškarce dobna granica će se podignuti sa 60
godina u 1998.  na 65 godina u 2008., a
za žene s 55 godina u 1998. na 60 godina u 2008.) i prijevremene starosne
mirovine (s 55 za muškarce podignut će se na 60 godina života, a za žene s 50
na 55 godina života), pooštrena je definicija invalidnosti te je izmijenjen
postupak utvrđivanja invalidnosti, produženo je razdoblje iz kojeg se uzimaju
plaće i osnovice osiguranja na temelju kojih se izračunava mirovina (od
najpovoljnijeg desetogodišnjeg razdoblja postupno se prelazi na cijeli radni vijek),
izmijenjen je način usklađivanja (indeksacije) plaća i osnovica osiguranja na
temelju kojih se izračunavaju mirovine te način usklađivanja već ostvarenih
mirovina (primjenjuje se šestomjesečno usklađivanje za polovicu zbroja stopa
promjene troškova života i promjene plaća). Tako je, bez mijenjanja temeljnih
postavki, prvi dio mirovinskog sustava značajno reformiran u cilju poboljšanja
njegove financijske održivosti i prilagođavanja novim pravnim, političkim,
gospodarskim, demografskim i drugim okolnostima (odnosi se to na sve promjene
koje su proizašle iz promjene ustavnog poretka 1990.). Suštinsko značenje u
prvom dijelu mirovinskog sustava ima samo promjena u svezi s uvođenjem osnovne
mirovine. Kao što je već rečeno, radi se o mirovini koju će iz prvoga dijela
mirovinskog sustava primati osiguranici koji će ujedno biti i osiguranici
drugoga dijela mirovinskog sustava. Zbog načina izračuna te mirovine i njezine
očekivane razine, prvi dio mirovinskog sustava dugoročno će se pretvoriti iz
općeg sustava socijalne sigurnosti za slučaj starosti, invalidnosti i smrti u
sustav osiguranja samo osnovne razine socijalne sigurnosti za slučaj nastupa
navedenih socijalnih rizika, sa snažnom redistribucijom od osiguranika s višim
k osiguranicima s nižim plaćama.

Kao i
svaki drugi sustav tekućeg financiranja i hrvatski prvi dio mirovinskog sustava
slabo je otporan na dugoročne promjene odnosa broja aktivnih osiguranika i
umirovljenika (uvjetovanih demografskim i ekonomskim kretanjima). S druge pak
strane, fluktuacije na financijskom tržištu (promjene stopa povrata na uloženi
kapital) potpuno su bez utjecaja na stabilnost ovog sustava.

if !supportEmptyParas endif

            Slika 5.: *Organizacija prvog dijela mirovinskog sustava*

*if !supportEmptyParas endif*

*if !supportEmptyParas endif*

![](dodatni/375677.gif)

## *6. Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava (obvezno i kapitalno financirano mirovinsko osiguranje)*

Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava (u primjeni od 1.
siječnja 2002.) po glavnim značajkama je oblik obveznog mirovinskog osiguranja,
s privatnim nositeljima osiguranja, kapitalnim pokrićem, određenim doprinosima,
osobnim štednim računima, relativno intenzivnom državnom regulativom i nadzorom
nad poslovanjem u provođenju toga osiguranja te centraliziranim prikupljanjem
doprinosa i vođenja evidencija o osiguranicima i njihovim osobnim (štednim)
računima.

Jednako kao i prvi dio mirovinskog osiguranja,uranja, ali za razliku
od trećeg dijela, drugi dio miro osiguranja temelji se na načelu
obveznog osiguranja. Dakle, svim osobama koje su zaposlene ili na neki drugi
način gospodarski aktivne, država nameće obvezu osiguranja. Od obveznog
doprinosa od 19,5 posto (20 posto od siječnja 2003.), nakon početka primjene
drugog dijela mirovinskog osiguranja 14,5 posto je doprinos za prvi dio (15
posto od siječnja 2003.), a 5 posto doprinos za drugi dio mirovinskog
osiguranja.

Krug obvezno osiguranih osoba isti je u prvom i drugom dijelu
mirovinskog osiguranja. Za stjecanje svojstva osiguranika važna je i dob
osiguranika. Stoga su u drugom dijelu hrvatskog mirovinskog osiguranja obvezatno
osigurane sve osobe koje su mlađe od 40 godina života. Pored toga, osobe u dobi
od 40 do 50 godina života mogu odabrati (u roku od šest mjeseci) žele li u
cijelosti i trajno ostati samo u prvom dijelu mirovinskog osiguranja ili žele
postati i osiguranici drugoga dijela mirovinskog osiguranja. Donesena odluka ne
može se promijeniti, pa nije moguće naknadno prebacivanje iz jednoga u drugi
sustav. Međutim, kada je u pitanju krug korisnika prava na obiteljsku mirovinu,
on je u pogledu obuhvaćenih članova obitelji nešto uži od kruga korisnika prava
iz prvoga dijela mirovinskog sustava.

Međutim, za razliku od prvog dijela mirovinskog osiguranja,
nositelji osiguranja u drugom dijelu mirovinskog sustava su subjekti privatnoga
prava. U razdoblju akumulacije mirovinskih sredstava nositelji osiguranja su
obvezna mirovinska društva koja upravljaju obveznim mirovinskim fondovima, u
kojima se prikupljaju doprinosi osiguranika. Obvezna mirovinska društva (za
potrebe slike 3. na kojoj se pokazuje organizacija drugog dijela mirovinskog
sustava skraćeno ih označavamo s OMD) su trgovačka društva (dionička društva
ili društva s ograničenom odgovornošću) utemeljena prema posebnim propisima
Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima. S obzirom da jedno
obvezno mirovinsko društvo može osnovati i upravljati samo s jednim obveznim
mirovinskim fondom tih društava i fondova ima više i oni međusobno na tržištu
konkuriraju. Utemeljenje i djelovanje tih trgovačkih društava uvjetovano je
prethodnim dobivanjem dviju dozvola od države. Prije osnivanja utemeljitelji
moraju dobiti autorizaciju za rad, a nakon osnivanja i odobrenje za osnivanje
obveznog mirovinskog fonda. Propisani su posebni uvjeti u pogledu temeljnog
kapitala (najmanje 40 milijuna kuna) i jamstvenog pologa (za svakih 10 000
članova iznad 100 000 obvezatan je jamstveni polog od milijun kuna), uprave
(visoka stručna sprema, stručno iskustvo, posebna licenca, drugi posebni
uvjeti) i nadzornih odbora mirovinskih društava.

Obvezni mirovinski fondovi (skraćeno OMF) su posebna vrsta
investicijskih fondova. U njima se prikuplja mirovinska štednja obvezno
osiguranih osoba, koje slobodno biraju mirovinski fond kojem će povjeriti svoju
obveznu mirovinsku štednju. Imovinom mirovinskih fondova (engl. pension funds)
upravljaju kao fond menadžeri (engl. fund managers) obvezna mirovinska društva.
U skladu sa zakonom i drugim propisima utvrđenim investicijskim ograničenjima
(kojima se dozvoljava ulaganje samo u državne obveznice, dionice koje kotiraju
na burzi i drugu sličnu manje rizičnu imovinu) oni tu imovinu investiraju radi
ostvarenja povrata (engl. return). Radi sigurnosti i transparentnosti
poslovanja, ali i nepristranog određivanja vrijednosti imovine fondova, imovina
obveznog mirovinskog fonda obvezatno se mora držati na računu kod ovlaštene
(licencirane) banke skrbnika (engl. custodian bank). Banka skrbnik (skraćeno
BS) ima važnu ulogu u stalnom utvrđivanju i praćenju vrijednosti imovine
obveznog mirovinskog fonda, pa time i u ocjenjivanju uspješnosti upravljanja
tom imovinom.

I u fazi isplate mirovina nositelji osiguranja su subjekti
privatnoga prava. To su mirovinska osiguravajuća društva (skraćeno MOD)
utemeljena u skladu sa Zakonom o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati
mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje. Mirovinska
osiguravajuća društva (engl. annuity companies) su trgovačka društva utemeljena
u skladu s posebnim zakonom propisanim uvjetima (temeljni kapital mora biti
najmanje pet milijuna kuna i mora se povećati za milijun kuna za svakih tisuću
umirovljenika). Prije početka rada i ta društva moraju od Agencije za nadzor
mirovinskih fondova i osiguranja dobiti posebno odobrenje za rad. Na dan
umirovljenja sredstva prikupljena na osobnom računu osiguranika prenose se iz
obveznog mirovinskog fonda u mirovinsko osiguravajuće društvo. Na temelju tako
prenesenih sredstava osiguraniku se isplaćuje mirovina (engl. annuity,
pension). S obzirom da se prenesena sredstva postepeno koriste za isplatu
mirovina, to se i ona u međuvremenu ulažu (investiraju). Investiranje i ukupno
poslovanje ovih nositelja osiguranja u razdoblju isplate mirovina također je
zakonom i drugim propisima snažno uređeno i stalno nadzirano od spomenute
državne nadzorne agencije.

Autonomija subjekata ovoga osiguranja ogleda se, među ostalim,
u pravu osiguranika da odabere mirovinski fond (pa time i fond menadžera) kojem
će povjeriti upravljanje svojom mirovinskom štednjom, pravu osiguranika da
odabere mirovinsko osiguravajuće društvo s kojim će ugovoriti isplatu mirovine
te u pravu mirovinskih društava i mirovinskih osiguravajućih društava da
odlučuju o investiranju mirovinske štednje. Iako je postupanje subjekata ovoga
osiguranja značajno normativno uređeno i pod stalnim nadzorom posebne državne
agencije, ta autonomija ima bitne značajke slobode ugovaranja i poduzetništva
koju imaju privatnopravne osobe. Konačno, nositelji ovoga dijela osiguranja su
trgovačka društva koja posluju po načelima tržišnog poslovanja radi stjecanja
dobiti. Stoga se i može govoriti o privatizaciji dijela obveznog mirovinskog
osiguranja u Hrvatskoj.

Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava je, sa stanovišta
financiranja, sustav kapitalnog financiranja (pokrića) mirovinskih izdataka(engl. funded plan ili advance funded
scheme). To znači da uplaćeni doprinosi služe za isplatu mirovine one
generacije osiguranika iz čijih su zarada ti doprinosi i uplaćeni. Za razliku
od sustava tekućeg financiranja, u ovom se sustavu doprinosi prikupljaju i
kapitaliziraju putem posebnih (specijaliziranih) investicijskih fondova (obveznih
mirovinskih fondova). Prikupljeni doprinosi se investiraju radi ostvarenja što
većeg povrata. Iako se mirovine uvijek isplaćuju iz tekućeg bruto domaćeg
proizvoda, u ovom se slučaju njihova isplata temelji na zamjeni prikupljene
imovine za dohodak ekonomski aktivne generacije stanovništva, a ne na zakonom
nametnutoj obvezi izdvajanja dijela dohotka ekonomski aktivne generacije
osiguranika za isplatu mirovina (kao što je to slučaj u sustavu tekućeg
financiranja).

Ovaj dio mirovinskog sustava temelji se na načelu *određenih doprinosa*(engl. defined contribution plan/scheme ili obično skraćeno DC
plan/scheme). To znači da je središnja veličina (okosnica, konstanta) od koje
se polazi pri uspostavljanju ekonomske ravnoteže mirovinskog sustava iznos
doprinosa koji osiguranik mora izdvojiti za svoje osiguranje. Po tome se taj
e taj
sustav razlikuje od sustava određenih davanja (DBa) u kojem je središnja
veličina unaprijed određeni iznos mirovine. U sustavu određenih doprinosa
država nameće samo obvezu uplate određenog doprinosa (u Hrvatskoj je to, prema
ZOMO-u najmanje 5 posto od bruto plaće ili osnovice osiguranja), a mirovinska
davanja se određuju u ovisnosti o iznosu na osiguranikovom osobnom računu i
očekivanom trajanju isplate mirovina (očekivanom trajanju života generacije
kojoj osiguranik pripada). Pri tome se u drugom dijelu hrvatskog mirovinskog
sustava predviđa određivanje visine mirovine na temelju jedinstvenih tablica
očekivanog trajanja života (engl. unisex life expectancy tables) u kojima se
očekivano trajanje života određuje kao vagana aritmetička sredina očekivanog
trajanja života žena i muškaraca. Za žene je to povoljnije rješenje jer zbog
dužeg očekivanog trajanja njihovog života njihove bi mirovine bile manje u
slučaju primjene tablica očekivanog trajanja života različitih za žene i
muškarce.

S obzirom na opisani način financiranja, mirovinski sustavi
kapitalnog pokrića i određenih doprinosa relativno su “otporni” na demografske
i druge promjene u omjeru broja umirovljenika i aktivnih osiguranika (uključivo
i promjene očekivanog trajanja života). Međutim, u njima visina mirovine (omjer
mirovine i prosječne plaće) značajno ovisi o određenim gospodarskim kretanjima
(napose o promjenama u stopi rasta prosječne plaće i stope povrata
kapitaliziranih sredstava). Stoga u sustavu određenih doprinosa osiguranici
(ustvari umirovljenici) snose rizik makroekonomskih kretanja u daleko većoj
mjeri nego u sustavu određenih davanja. Kod tih se sustava kao posebni problem
javlja i pitanje relativno visokih administrativnih troškova (troškova
provođenja ovoga oblika mirovinskog osiguranja).

Hrvatski sustav obveznog mirovinskog osiguranja na temelju
kapitalnog pokrića organiziran je kao sustav osobnih računa korisnika(engl. individual accounts). Naime,
svakom se osiguraniku u odabranom mirovinskom fondu odmah otvara osobni račun
mirovinske štednje. Osobni računi vode se u obračunskim jedinicama (u njih se
preračunavaju uplaćeni doprinosi i ostvareni povrat). Zbog dnevnog
izračunavanja vrijednosti obračunske jedinice moguće je svakodnevno utvrditi i
novčani iznos mirovinske štednje. Ovisno o kretanju vrijednosti ukupne imovine
fonda mijenja se i vrijednost obračunske jedinice. Na dan umirovljenja
množenjem broja akumuliranih obračunskih jedinica i vrijednosti obračunske jedinice
utvrđuje se iznos sredstava koje je osiguranik akumulirao na svom računu. Tako
utvrđeni iznos obvezno mirovinsko društvo prenosi iz obveznog mirovinskog fonda
u mirovinsko osiguravajuće društvo koje će osiguraniku, na temelju tog iznosa
isplaćivati mirovinu. Sustav osobnih računa omogućava svakom osiguraniku
praćenje kretanja njegove mirovinske štednje (pa stoga i izračunavanje
očekivane mirovine) i općenito bolji nadzor nad prikupljanjem doprinosa. S
obzirom na “vlasništvo” nad osobnim računom (sredstva prikupljena na ovom
računu su nasljediva), u ovom dijelu mirovinskog sustava nema nikakvih
socijalnih transfera od dohodovno viših k dohodovno nižim skupinama
stanovništva, a niti bilo kakvih drugih pogodnosti (privilegija).

Budući da je drugi dio mirovinskog osiguranja također oblik
obveznog (od države nametnutog) osiguranja koji provode privatnopravni
subjekti, to je država posebno odgovorna za njegovo provođenje. Državna
odgovornost za provođenje ovoga osiguranja dovodi do snažne državne regulatorne
i nadzorne intervencije u provođenje ovog oblika mirovinskog osiguranja.
Regulatorna državna intervencija ogleda se u propisivanju posebnih uvjeta za
poslovanje u ovom području (posebni uvjeti u pogledu temeljnog kapitala,
jamstvenog pologa, imenovanja uprave i sl.), posebnih investicijskih
ograničenja, državnog jamstva najniže stope povrata i sl. Državna nadzorna
intervencija ogleda se u utemeljenju posebne nadzorne agencije (Agencije za
nadzor mirovinskih fondova i osiguranja) koja ima određena ovlaštenja u
donošenju podzakonskih propisa i stalnom nadzoru poslovanja subjekata koji
posluju u području mirovinskog osiguranja.

      Osobitost je
hrvatskog sustava mirovinskog osiguranja na temelju kapitalizirane štednje
postojanje centralne državne institucije za prikupljanje doprinosa i vođenje
individualnih računa osiguranika. Ta institucija je Središnji registar
osiguranika (REGOS) koji doprinose centralizirano prikuplja od poslodavaca i
drugih uplatitelja doprinosa te ih prosljeđuje obveznom mirovinskom fondu koji
je odabrao osiguranik. Na temelju podataka dobivenih od obveznih mirovinskih
društava i banaka skrbnika Središnji registar osiguranika vodi osobne račune
osiguranika i izvještava osiguranike (najmanje jednom godišnje) o stanju
sredstava na osobnom računu i o svim transakcijama u svezi s njihovim osobnim
računima. Uspostava novog centraliziranog sustava mjesečnog prikupljanja i
evidentiranja doprinosa bila je vjerojatno najsloženiji tehnički problem
provedbe drugog dijela mirovinskog sustava u Hrvatskoj.

            Novi centralizirani sustav
prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija za potrebe drugog dijela
mirovinskog sustava čini okosnicu jedinstvenog i centraliziranog sustava
prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija i za druge dijelove i grane sustava
socijalne sigurnosti (prvi dio mirovinskog sustava, zdravstveno osiguranje,
osiguranje za slučaj nezaposlenosti), a također i za mjesečno praćenje poreza
na dohodak, što je regulirano Zakonom o prikupljanju podataka po osiguranicima
o obveznim doprinosima, porezu na dohodak i prirezu porezu na dohodak (Narodne
novine, 114/01 i 153/02). Novouspostavljeni centralizirani sustav prikupljanja
i evidentiranja doprinosa za drugi dio mirovinskog osiguranja služi i za
centralizirano vođenje evidencija o svim doprinosima za obvezna osiguranja i
treba doprinijeti podizanju stope naplate doprinosa u prvome dijelu
mirovinskoga sustava, ali i podizanju razine prikupljanja i evidentiranja
podataka o doprinosima i porezu na dohodak općenito.

if !supportEmptyParas endif

            Slika
6.: *Organizacija drugog dijela
mirovinskog sustava*

*if !supportEmptyParas endif*

![](dodatni/375678.gif)

if !supportEmptyParas endif

## *7. Treći dio hrvats hrvatskog mirovinskog sustava (dobrovoljno kapitalno financirovinsko osiguranje)*

            Treći
dio hrvatskog mirovinskog sustava, prema normativnom uređenju iz 98/99., je,
jednako kao i drugi dio mirovinskog sustava, mirovinsko osiguranje utemeljeno
na kapitalnom financiranju, određenim doprinosima i osobnim štednim računima.
Međutim, za razliku od drugog dijela, ovdje se radi o obliku dobrovoljnog
mirovinskog osiguranja(engl.
voluntary pension plan/scheme).

            U trećem dijelu novog hrvatskog
mirovinskog sustava osiguravat će se samo osobe koje same žele dodatno se
osigurati za rizike starosti, invalidnosti i smrti. To znači da država ne
nameće građanima obvezu ovoga osiguranja. Ona ih samo određenim mjerama potiče
(npr. isplatom državnih poticajnih sredstava) na sudjelovanje u tom osiguranju.
Za razliku od obveznog osiguranja u prva dva dijela mirovinskog sustava,
pretpostavka osiguranja u trećem dijelu nije neki posebni pravni odnos ili
status (npr. zaposlenje ili neki drugi oblik gospodarske aktivnosti u formalnom
sektoru). Osiguranik trećeg dijela hrvatskog mirovinskog sustava može biti bilo
koja osoba koja ima prebivalište u Republici Hrvatskoj. Dakle, osiguranici toga
osiguranja mogu pod navedenim uvjetima (prebivanje na teritoriju Republike
Hrvatske) biti svi hrvatski državljani i stranci. Ako se radi o mirovinskim
programima utemeljenim od poslodavaca ili sindikata, članstvo u tim programima
može biti ograničeno na zaposlenike poslodavca, odnosno na članove sindikata
koji je pokrovitelj (sponzor) programa.

            Primjereno
dobrovoljnoj naravi ovoga osiguranja i privatnopravnoj naravi nositelja
osiguranja, autonomija subjekata ovoga dijela mirovinskog sustava još je veća
nego u drugom dijelu (npr. potpuna sloboda odlučivanja o tome hoće li se netko
osigurati ili ne, mogućnost osiguranja u dva ili više dobrovoljna mirovinska
fonda, mogućnost izbora mirovinskog programa, veća sloboda odlučivanja o
imovini u koju će se investirati doprinosi, šire mogućnosti ugovaranja vrste i
oblika mirovine i sl.). Međutim, zbog važnosti ovoga osiguranja za socijalnu
sigurnost starijih osoba i stabilnost financijskog sustava, država snažno
normativno uređuje i administrativno nadzire poslovanje privatnopravnih
subjekata koji posluju u ovom osiguranju (organizacija trećeg dijela hrvatskog
mirovinskog osiguranja prikazana je na slici 7.)

S obzirom da se radi o dobrovoljnoj mirovinskoj štednji i
dobrovoljnom osiguranju, pravni odnos osiguranja uspostavlja se sklapanjem
ugovora s izabranim dobrovoljnim mirovinskim fondom. S obzirom da mirovinski
fond nema posebnu pravnu osobnost, u sklapanju toga ugovora mirovinski fond će
zastupati nadležni organi mirovinskog društva. Osiguranik može sklopiti dva ili
više ugovora o dobrovoljnom mirovinskom osiguranju. Međutim, državnu potporu
može ostvariti samo za članstvo u jednome dobrovoljnom mirovinskom fondu.

            Treći dio hrvatskog mirovinskog
osiguranja također je sustav kapitalnog financiranja. To znači da će se
mirovine isplaćivati na temelju prikupljenih doprinosa u razdoblju akumulacije
sredstava i ostvarenog povrata od ulaganja tih doprinosa. U razdoblju
akumulacije mirovinske štednje doprinosi će se prikupljati u dobrovoljnim
mirovinskim fondovima (engl. voluntary pension funds). Dobrovoljni mirovinski
fondovi (skraćeno DMF) su specijalizirani investicijski fondovi (osnovani u
skladu sa Zakonom o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima). Jednako kao
i u slučaju obveznih mirovinskih fondova, imovina dobrovoljnih mirovinskih
fondova može se ulagati u zakonom i propisima nadzorne Agencije određene vrste
manje rizične imovine, a sve u cilju ostvarenja povrata na uložena sredstva uz
što manji rizik.

            I treći dio hrvatskog mirovinskog
osiguranja temelji se na osobnim računima mirovinske štednje. To znači da se
prikupljeni doprinosi i na njih ostvareni povrat vode na osobnim računima
osiguranika. Radi utvrđivanja iznosa sredstava koje svakom članu mirovinskog
fonda pripadaju, osobni se računi vode u obračunskim jedinicama. Na osobnim
računima se osim sredstava od doprinosima i povrata na ulaganje tih
doprinosa,  kumuliraju i državna
poticajna sredstva (engl. state subsidy). Naime, dobrovoljnu mirovinsku štednju
država potiče godišnjim potporama u iznosu od 25 posto od sredstava kumuliranih
od doprinosa u prethodnoj godini. Međutim, državna se potpora daje samo do
godišnje uplaćenog doprinosa u iznosu do 5.000,00 kuna. To znači da osiguranik
može u svakoj kalendarskoj godini ostvariti pravo na državnu potporu u iznosu
od najviše 1.250,00 kuna. Zakonom nije predviđen način promjene iznosa državne
potpore s obzirom na inflaciju i kretanje plaća.

            Jednako kao i drugi dio mirovinskog
sustava i treći se dio temelji na načelu određenih doprinosa. Međutim, za
razliku od drugoga dijela, u ovom se slučaju ne radi o zakonom već o ugovorom
određenim doprinosima. Primjena načela određenih doprinosa ovdje je važna
naročito zbog načina izračuna visine mirovine. Visina mirovine ovdje nije
unaprijed određena u odnosu na prethodna primanja osiguranika, već se, kao i u
drugom dijelu, određuje s obzirom na iznos na osobnom računu prikupljenih
sredstava, očekivano trajanje života generacije kojoj osiguranik pripada, vrstu
i oblik mirovine (dijeljenjem kapitaliziranog iznosa prikupljenih sredstava s
očekivanim trajanjem korištenja određene vrste mirovine).

                Kao i u
drugom dijelu mirovinskog sustava nositelji osiguranja su privatnopravne osobe.
I ovdje je jasno razgraničeno razdoblje mirovinske štednje od razdoblja isplate
mirovina. Jedni subjekti djeluju u razdoblju mirovinske štednje, a drugi u
razdoblju isplate mirovina. U razdoblju mirovinske štednje nositelji osiguranja
su dobrovoljna mirovinska društva koja upravljaju dobrovoljnim mirovinskim
fondovima. Mirovinska štednja prikupljena u tim fondovima vlasništvo je
osiguranika (članova fondova), a mirovinski fond nije pravna osoba. Osnivači
dobrovoljnog mirovinskog fonda mogu biti dobrovoljno mirovinsko društvo,
mirovinsko osiguravajuće društvo ili pokrovitelj (poslodavac, udruga
poslodavaca ili sindikat) koji želi sudjelovati u provođenju određenog
mirovinskog programa. Iako svi navedeni subjekti mogu biti osnivači
dobrovoljnog mirovinskog fonda, tim mirovinskim fondom može upravljati, kao
fond menadžer, samo dobrovoljno mirovinsko društvo(engl. voluntary pension company). Dobrovoljno mirovinsko društvo
kao specijalizirani fond menadžer mora se utemeljiti prema odredbama Zakona
obveznimbveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima i Zakona o trgovačštvima
(Narodne novine, br. 111/93). Osim posebnih zahtjeva u pogledu utemeljenja (npr.
zahtjevi u pogledu temeljnog kapitala od najmanje 15 milijuna kuna, podrijetla
kapitala, članova uprave i nadzornog odbora) i ovdje se primjenjuje sustav
dvostrukih dozvola za rad. Naime, osnivači prije osnivanja moraju od Agencije
za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja dobiti prethodno odobrenje za
osnivanje mirovinskog društva. Nakon toga, a prije osnivanja mirovinskog fonda,
moraju dobiti i odobrenje za osnivanje fonda te obavljanje djelatnosti. Pored
toga, potrebna im je i posebna suglasnost na mirovinske programe koje će
nuditi. Radi sigurnosti mirovinske štednje imovina mirovinskog fonda mora se
držati na posebnom računu kod banke skrbnika (skraćeno BS), koja i ovdje ima
važnu ulogu u vrednovanju imovine mirovinskog fonda, pa time i u procjeni
uspješnosti mirovinskog društva u upravljanju tom imovinom.

            U razdoblju isplate mirovina
nositelji osiguranja su mirovinska osiguravajuća društva (engl. annuity
companies). Mirovinska osiguravajuća društva (skraćeno MOD) isplaćuju mirovine na
temelju prenesene mirovinske štednje. Ista osiguravajuća društva koja isplaćuju
mirovine na temelju obvezne mirovinske štednje (vidi sliku 7) mogu isplaćivati
mirovine i na temelju dobrovoljne mirovinske štednje. Iako je sloboda
ugovaranja vrsta i oblika mirovina prilično velika, starosna mirovina na
temelju dobrovoljne mirovinske štednje ne može se steći prije navršenih pedeset
godina života. Mogu se ugovoriti sve vrste mirovina kao i u obveznom
mirovinskom osiguranju (starosna, invalidska i obiteljska mirovina). Međutim,
za razliku od drugog dijela mirovinskog osiguranja, ovdje se pri izračunu
visine mirovine primjenjuju tablice očekivanog (vjerojatnog) trajanja života
različite za muškarce i žene (engl. sex-specific life expectancy tables).
Moguće je ugovoriti i jednokratnu isplatu akumulirane mirovinske štednje u
iznosu koji ne može prelaziti 30 posto akumuliranih sredstava. Također, moguće
je ugovoriti i privremenu isplatu starosne mirovine (za razdoblje koje ne može
biti kraće od pet godina) te isplatu promjenljive mirovine (ako se ugovori
ulaganje mirovinske štednje u više rizičnu imovinu, od koje povrat može
značajno oscilirati).

            S obzirom na važnost trećeg dijela
mirovinskog sustava za socijalnu sigurnost starijih osoba, ali i zbog važnosti
ovoga sustava za financijsku stabilnost zemlje, sve djelatnosti u provođenju
ovoga osiguranja također su pod stalnim nadzorom Agencije za nadzor mirovinskih
fondova i osiguranja.

            Iako propisi o Središnjem registru
osiguranika omogućavaju da taj registar, na ugovornoj osnovi, preuzme
prikupljanje doprinosa i vođenje evidencija o osobnim računima, za očekivati je
da će značajniju ulogu u tome imati pokrovitelji osnivanja dobrovoljnog
mirovinskog fonda (poslodavci ili sindikati) nego taj registar. Naime, vjerojatno
će jedna od glavnih usluga koje će sponzori, najvjerojatnije besplatno, davati
pri utemeljenju dobrovoljnih fondova, upravo biti prikupljanje doprinosa.
Stoga, za razliku od drugog dijela, ne očekujemo da će prikupljanje doprinosa u
trećem dijelu mirovinskog sustava biti centralizirano. Eventualno bi vrlo
povoljne cijene prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija mogle potaknuti
pokrovitelje osnivanja fondova i fond menadžere da te poslove povjere
Središnjem registru.

            Slika
7*.: Organizacija trećeg dijela
mirovinskog sustava*

*if !supportEmptyParas endif*

*![](dodatni/375679.gif)*

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

## *8.**Sada**š**nje**stanje**u**nekim**dijelovima**mirovinskog**sustava*

### <7023">8. 1. Najrovina

U postojećem sustavu
mirovinskog osiguranja glavni instrument unutar generacijske redistribucije od
osiguranika s višim k osiguranicima s nižim prihodima je najniža mirovina.
Osiguranik čija je mirovina (starosna, obiteljska ili invalidska) niža od
najniže mirovine, ima pravo na najnižu mirovinu. Pri izračunu najniže mirovine
nisu bitna prethodna primanja osiguranika već se ona određuje u iznosu od 0,825
posto prosječne bruto plaće isplaćene u 1998. godini za svaku godinu
mirovinskog staža koji je osiguranik ostvario. Iznos najniže mirovine za jednu
godinu mirovinskog staža ponovno se određuje svakih šest mjeseci (kao i sve
mirovine indeksira/usklađuje se s polovicom zbroja stopa porasta troškova
života i plaća u prethodnih šest mjeseci). Iako iznos najniže mirovine ovisi o
vrsti mirovine (primjenom mirovinskog faktora pravi se razlika između starosne,
obiteljske i invalidske mirovine), pri njegovom određivanju nije se
primjenjivalo umanjenje koje se primjenjuje pri izračunu prijevremene starosne
mirovine (nije se primjenjivao polazni faktor).

Kao instrument socijalne
sigurnosti i redistribucije, ovako uređena najniža mirovina dvojbena je s tri
stanovišta. Prvo, socijalna sigurnost i redistribucija se ostvaruje samo na
teret osiguranika (doprinosa koje oni uplaćuju), a ne svih poreznih obveznika.
Takvo financiranje najniže mirovine ima negativan utjecaj na troškove radne
snage, pa bi bilo prikladno njezino financiranje prebaciti na državni proračun.
Drugo, iznos najniže mirovine izrazito je visok u odnosu na iznos prosječne
mirovine za jednu godinu mirovinskog staža (čini čak 96,93% iznosa prosječne
mirovine za jednu godinu mirovinskog staža). Osim što se postavlja pitanje
opravdanosti tako snažne redistribucije, tako visoki iznos zajamčene najniže
mirovine značajno doprinosi evaziji pri uplati doprinosa. Naime, osiguranici se
prijavljuju na najniži dopušteni iznos, a ne na stvarni iznos plaće ili drugog primanja,
jer znaju da ne mogu dobiti mirovinu u iznosu manjem od najniže mirovine.
Treće, bilo je i pitanje neumanjenja najniže mirovine umirovljenicima koji su
otišli u prijevremenu starosnu mirovinu.

Zbog načina određivanja, visoke
razine u odnosu na prosječnu mirovinu za jednu godinu mirovinskog staža te
širenja obračunskog razdoblja, sve više će novih umirovljenika ostvarivati
najnižu mirovinu. Od 1. siječnja 1999. godine kada je uvedena, do 31. prosinca
2001. najnižu mirovinu ostvario je 62 191 umirovljenik (35,9% od ukupnog broja
mirovina ostvarenih u tom razdoblju). Može se očekivati da će nakon pune
primjene ZOMO-a (2008. godine) više od 50 posto umirovljenika ostvarivati pravo
na najnižu mirovinu. Zbog toga će rasti redistribucija od osiguranika s višim
plaćama (doprinosima) u korist umirovljenika koji su ostvarili plaće niže od
prosjeka Republike Hrvatske.

Na temelju podataka o
primjeni instituta najniže mirovine u razdoblju od 1. siječnja 1999. do 31.
prosinca 2001. može se zaključiti da su na temelju nje osiguranici koji je
primaju ostvarili u prosjeku mirovinu veću za 52,5% od mirovine koja bi im
inače pripadala na temelju uplaćenih doprinosa. Korisnici najniže mirovine su u
prosincu 2001. umjesto stvarno pripadajuće prosječne mirovine od 637,18 kuna
ostvarili prosječnu mirovinu od 972,02 kuna. Najniža mirovina je najpovoljnije
socijalno primanje za poljoprivrednike koji na temelju njezine primjene
ostvaruju 3 puta veće mirovine od mirovina koje bi im inače pripadale. Kod
zaposlenika najbrojniji korisnici najniže mirovine su korisnici invalidske
mirovine. Na dan 31. prosinca 2001. od ukupnog broja korisnika najniže mirovine
iz skupine zaposlenika 50,5% korisnika te mirovine bili su korisnici invalidske
mirovine. Kod poljoprivrednika i obrtnika najčešće najnižu mirovinu koriste
korisnici starosne mirovine.

Za očekivati je da će
visina najniže mirovine i povećanje broja njezinih korisnika stalno utjecati na
rast mirovinskih izdataka. Pored toga, najniža mirovina uređena na opisani
način stalno će poticati evaziju plaćanja doprinosa, osobito kroz plaćanje
doprinosa na najnižu propisanu osnovicu osiguranja.

Izdaci za isplatu
zaštitnog dodatka uz mirovinu, izdaci za minimalnu mirovinu (socijalni
instituti prema propisima koji su se primjenjivali do 31. prosinca 1998. godine
– obuhvaćeno oko 164 000 osiguranika), te izdaci za najnižu mirovinu iznose
preko milijardu kuna godišnje ili preko 5% ukupnih mirovinskih izdataka. Radi
usporedbe, ovi izdaci veći su od ukupnih izdataka koji se u okviru drugih
socijalnih programa usmjeravaju socijalno ugroženim kategorijama stanovništva.

Tijekom prijelaznog
razdoblja, a naročito nakon 2008. godine, ovi će se izdaci dodatno povećati na
oko 8% ukupnih mirovinskih izdataka.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (Narodne novine, br. 147/02) za nove umirovljenike, koji ostvaruju mirovinu nakon primjene tog Zakona, najniža mirovina se smanjuje na način da je upola manji iznos najniže mirovine za godine koje prelaze 30 godina mirovinskog staža, te se za korisnike prijevremene starosne mirovine najniža mirovina također smanjuje primjenom polaznog faktora. Navedene promjene utjecat će na manji rast broja korisnika najniže mirovine i izdataka za njenu isplatu u odnosu na rast procijenjen prije spomenutih promjena.

### 8. 2. Najviša mirovina

Vezano uz pitanje
socijalne redistribucije koja se provodi u mirovinskom sustavu treba upozoriti
na činjenicu postojanja najviše mirovine (kojom se mirovina ograničava na
prosječno najviše 3,8 vrijednosnih bodova po godini mirovinskog staža, odnosno
dvostruko više za zastupnike). Međutim, u hrvatskom mirovinskom sustavu nije
postojala najviša osnovica za obračunavanje i plaćanje doprinosa. Takvo
rješenje doprinosilo je relativno velikoj evaziji pri plaćanju doprinosa
dohodovno najviših skupina osiguranika (npr. sportaša, menadžera i sl.).
Zakonom o doprinosima za obvezna osiguranja (Narodne novine br. 147/02) od 1.
siječnja 2003. uvedena je najviša osnovica za plaćanje doprinosa iz plaće, u
visini 6 prosječnih (bruto) plaća iz prethodne godine.

Prema stanju na dan 31.
prosinca 2001. najvišu mirovinu prima 3 421 korisnika koji su mirovinu
ostvarili prema propisima koji su važili do konca 1998. godine i 462 korisnika
koji su mirovinu ostvarili prema propisima važećim od početka 1999. (dakle
ukupno 3 883 korisnika). Među korisnicima najviše mirovine nema
poljoprivrednika, a samo su tri obrtnika ostvarila najvišu mirovinu prema
propisima važećim do kraja 1998. Prosječna mirovina korisnika najviše mirovine
iznosi 4.714,24 kuna za korisnike koji su tu mirovinu ostvarili prema propisima
važećim do kraja 1998., odnosno 5.878,50 kuna za korisnike koji su tu mirovinu
ostvarili od početka 1999.<>

Bez propisanog
ograničenja, korisnici koji su mirovine ostvarili do kraja 1998. ostvarivali bi
u prosjeku mirovine veće za 108 kuna. Korisnici koji su mirovine ostvarili
nakon 1998. godine bez propisanog ograničenja ostvarivali bi veće mirovine u
prosjeku za oko 1.828,05 kunu. Bez ograničenja najviše mirovine, HZMO bi u 2002.
imao izdatke veće za oko 14,5 milijuna kuna.

### 8. 3. Osiguranje za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti

            U hrvatskom mirovinskom sustavu
osiguranje za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti dio je općeg
sustava mirovinskog osiguranja. Stoga je i financiranje osiguranja za slučaj
ozljede na radu i profesionalne bolesti uklopljeno u opću stopu za plaćanje
doprinosa koju poslodavci i zaposlenici plaćaju za mirovinsko osiguranje.

Ako je ozljeda na radu ili profesionalna bolest (ili njihova
kombinacija) uzrok invalidnosti, tjelesnog oštećenja ili smrti hranitelja
obitelji, može se ostvariti pravo na invalidsku mirovinu (zbog opće ili
profesionalne nesposobnosti za rad), obiteljsku mirovinu ili naknadu za
tjelesno oštećenje. Ako u slučaju profesionalne nesposobnosti za rad kod
osiguranika postoji preostala radna sposobnost, on može ostvariti i pravo na
profesionalnu rehabilitaciju uz odgovarajuću naknadu plaće. U slučaju da su
navedeni socijalni rizici nastupili zbog ozljede na radu ili profesionalne
bolesti, prava se mogu ostvariti pod povoljnijim uvjetima i u većem iznosu nego
kada su uzroci tih rizika ozljeda izvan rada ili obična bolest. Tako se u
slučaju kada je osigurani rizik nastupio na radu ne traži uvjet mirovinskog
staža za stjecanje prava. U istim se slučajevima prilikom izračuna visine
mirovine ili naknade plaće uzima mirovinski staž od najmanje četrdeset godina.
Pogodnosti postoje i u slučaju određivanja invalidske mirovine zbog
profesionalne nesposobnosti za rad u slučaju da osiguranik radi ili obavlja
samostalnu djelatnost jer mu se umjesto mirovinskog faktora 0,3333 uzima
povoljniji mirovinski faktor od 0,5.

Sustavu osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne
bolesti uklopljenom u opći sustav mirovinskog osiguranja upućuju se kritike da
ne ostvaruje funkciju prevencije nastupa navedenih profesionalnih rizika, a
koja je snažno izražena kod posebnih sustava osiguranja za slučaj ozljede na
radu i profesionalne bolesti. Naime, u posebnim sustavima osiguranja za slučaj
ozljede na radu i profesionalne bolesti, poslodavce se kroz diferencirane stope
doprinosa (koje su tim veće što je učestalost ozljeđivanja na radu ili
profesionalnih bolesti veća) gospodarskim mjerama potiče na unapređenje uvjeta
rada. Postojeći hrvatski mirovinski sustav s općom stopom doprinosa iz koje se
financiraju svi osigurani rizici, ne ostvaruje ovu funkciju.

Prema raspoloživim podacima, profesionalni uzroci (ozljeda na
radu i profesionalna bolest) u relativno malom broju slučajeva su uzroci
nastupa osiguranih rizika, a ukupni troškovi financiranja prava proizašlih iz
osiguranih socijalnih rizika koji su nastupili zbog profesionalnih rizika kreću
se oko 0,7% ukupnih mirovinskih izdataka (oko 145 milijuna kuna godišnje).

Tako je na dan 31.
prosinca 2001. zbog povrede na radu ili profesionalne bolesti pravo na
invalidsku mirovinu ostvarivalo je 6 902 korisnika (2,7% od ukupnog broja
korisnika invalidske mirovine). Mjesečni troškovi isplate njihovih mirovina su
9,8 milijuna kuna i sudjeluju s oko 0,5% u ukupnim rashodima HZMO-a.

Među korisnicima
obiteljske mirovine istog je dana bilo 1 473 korisnika koji su tu mirovinu
ostvarili nakon smrti korisnika invalidske mirovine ili smrti osiguranika, a
kod kojih je uzrok invalidnosti ili smrti bila ozljeda na radu ili profesionalna
bolest (0,6% od ukupnog broja korisnika obiteljskih mirovina). Mjesečni
troškovi isplate tih mirovina su oko 1,6 milijuna kuna, a što čini oko 0,1%
mjesečnih mirovinskih izdataka.

Korisnika naknade zbog
tjelesnog oštećenja zbog povrede na radu ili profesionalne bolesti 30. rujna
2000. bilo je 12 496 (12,2% od ukupnog broja korisnika naknade zbog tjelesnog
oštećenja). Mjesečni troškovi isplate ovih naknada iznose 1.037.168,00 kuna i
sudjeluju s oko 0,06% u ukupnim mjesečnim troškovima hrvatskog mirovinskog
sustava.

Stoga se u Hrvatskoj
nepostojanje posebnog sustava osiguranja za slučaj ozljede na radu i
profesionalne bolesti uglavnom može opravdati činjenicom da bi utemeljenje
posebnoga sustava bilo skuplje rješenje od postojeće uklopljenosti toga
osiguranja u opći sustav. Utemeljenje posebnog sustava tražilo bi i odvajanje
stope doprinosa za opće mirovinsko osiguranje od osiguranja za ozljede na radu
i profesionalne bolesti. Pored toga, trebalo bi uvesti diferencirane stope
doprinosa visina kojih bi ovisila o učestalosti ozljeđivanja na radu i
profesionalnog obolijevanja osiguranih osoba. Pri tome treba voditi računa da
diferencirane stope doprinosa značajno otežavaju jedinstvene i jednostavne
postupke obračuna, naplate i kontrole naplate doprinosa te da se mogu negativno
odraziti na stopu naplate doprinosa.

Međutim, pri razmatranju
pitanja uvođenja posebnog sustava osiguranja za slučaj ozljede na radu i
profesionalne bolesti treba voditi računa i o činjenici da ti uzroci mogu
dovesti i do nastupa osiguranih rizika u zdravstvenom osiguranju. Prema
propisima važećim do 31. prosinca 2001. u zdravstvenom osiguranju postojala je
samo obveza poslodavaca da se osiguraju (st. 2. čl. 51. Zakona o zdravstvenom
osiguranju - pročišćeni tekst - Narodne novine, br. 1/97) kod privatnih
nositelja osiguranja za slučaj privremene nesposobnosti za rad i liječenja
uzrokovanog profesionalnom bolešću ili ozljedom na radu. HZZO je isplaćivao
naknade osiguranicima i namirivao troškove liječenja osiguranika oboljelih od profesionalnih
bolesti odnosno ozljeđenih na radu, a nakon toga se HZZO regresirao od
poslodavaca, odnosnoodnosno osiguravatelja kod kojih su se ti poslodavci osigurali.
Bila tala pojava neosiguravanja poslodavaca za slučaj ozljede na radu i
profesionalne bolesti te učestali sporovi u svezi s regresom HZZO od
poslodavaca i osiguravatelja. Zakonom o zdravstvenom osiguranju (Narodne
novine, br. 94/01) uveden je posebni doprinos za zdravstveno osiguranje za
rizike profesionalnih bolesti i ozljede na radu (stopa je iznosila 0,47%, od 1.
siječnja 2003. iznosi 0,50%). Ta se sredstva vode kao poseban fond iz kojeg se
stimuliraju obveznici čiji su doprinosi uplaćeni u prethodnoj godini dvostruko
veći od izdataka za osigurane rizike, i suprotno, povećava se stopa doprinosa
za obveznike za koje su utvrđeni izdaci dvostruko veći od uplaćenih.

            Također,
treba voditi računa i o činjenici da nakon uvođenja obveznog mirovinskog  osiguranja na temelju kapitalnog pokrića
često dolazi do isplate ukupnog iznosa invalidske mirovine iz prvog dijela
(tekuće financiranog) sustava mirovinskog osiguranja. Naime, osiguranici imaju
pravo da usprkos obveznom osiguranju u drugom dijelu mirovinskog sustava
ostvare invalidsku i obiteljsku mirovinu samo iz sustava tekućeg financiranja
(jer će u odnosu na zbroj osnovne mirovine i mirovine iz drugog dijela
mirovinskog sustava to za njih često biti povoljnije). To se naročito odnosi na
korisnike kod kojih je invalidnost nastala zbog ozljede na radu ili
profesionalne bolesti kojima se u prvom dijelu mirovinskog sustava mirovinska
primanja obračunavaju na temelju pretpostavljenog mirovinskog staža od 40
godina, a u drugom dijelu mirovinskog sustava za njih nisu predviđene nikakve
posebne pogodnosti.

### 8. 4. Organizacija i upravljanje HZMO-om

HZMO je jedini nositelj javnog i tekuće financiranog
mirovinskog sustava u Republici Hrvatskoj. Nakon uspostave drugog dijela
mirovinskog sustava postepeno će se smanjivati razina prava koje će osiguranici
ostvarivati iz toga sustava, ali će on i dalje ostati izuzetno važnim
čimbenikom ukupnog mirovinskog sustava.

HZMO zapošljava 3 291 javnih službenika (stanje 30. 6. 2001.)
koji organizirani u središnju i 18 područnih službi obavljaju poslove javnog
mirovinskog osiguranja. Ranija višegodišnja neusklađenost propisa koji uređuju
mirovinski sustav s Ustavom Republike Hrvatske iz 1990. negativno se odrazila
na poslovanje HZMO-a.

U Zavodu se vode tri osnovne baze podataka (osiguranici,
umirovljenici i obveznici uplate doprinosa). Dio djelatnosti Zavoda je automatiziran,
međutim postoje poslovni procesi koji nisu na zadovoljavajući način
automatizirani (primjenom informatičko-tehnološke potpore). Najvažnije
evidencije temeljile su se na godišnjem izvješćivanju. Značajni su bili
problemi naplate i kontrole naplate doprinosa (stopa naplate doprinosa iznosila
je oko 83 posto). Izmjenom poreznih propisa objedinjena je naplata (osim
doprinosa za drugi dio mirovinskog sustava koje prikuplja REGOS ) i kontrola
svih doprinosa u poreznim upravama, što je povećalo naplatu doprinosa, ali je
ona još uvijek nezadovoljavajuća. Evidencije imovine i financijskih tokova
prilično su nesređene što otežava moderno i efikasno upravljanje raspoloživim
resursima.

Pri odlučivanju o pravima
iz mirovinskog osiguranja (naročito onima koja se odnose na invalidnost)
relativno se dugo čeka na donošenje
odluke o pravu, a to može značajno utjecati na neraspoloženje javnosti prema
mirovinskom sustavu i službi koja ga provodi.
8. 5. Portfelj HZMO-a

            Na temelju Zakona o pretvorbi
društvenih poduzeća (Narodne novine, br. 16/93, 18/93, 2/94) bivši fondovi
mirovinskog osiguranja su do kraja 1998. stekli dionice i udjele u 1 365
trgovačkih društava nominalne vrijednosti 4,2 milijarde DEM. Dionice i udjeli
su stjecani u rasponu od 0,01% pa do najviše 33,33%.

            Portfeljem HZMO do sredine 1999.
upravljala su dva trgovačka društva posebno osnovana u tu svrhu. Najvećim
dijelom portfelja upravljalo je “Hrvatsko mirovinsko osiguranje” d.o.o. (u
daljnjem tekstu HMO), a manjim dijelom “Hrvatsko mirovinsko investicijsko
društvo” d.o.o. (u daljnjem tekstu HMID) koje je upravljalo Kapitalnim fondom u
koji su unesene dionice u vrijednosti od oko 100 milijuna DEM. U nadzornom
odboru HMO do studenog 1998. godine članovi su bili ministri financija,
privatizacije te rada i socijalne skrbi.

            Zbog stečajeva, smanjenja temeljnog
kapitala, zamjene dionica i prodaje, portfelj HZMO postupno je smanjivan te je
u svibnju 2001. HZMO u svojem portfelju imao dionice i udjele 439 trgovačkih
društava nominalne vrijednosti 2,03 milijardi DEM. Temeljem prodaje HZMO je
ostvario ukupan prihod od oko 1,4 milijarde kuna.

Dana 27. srpnja 2000. HZMO je s HFP-om sklopio Ugovor o
gospodarenju dionicama i poslovnim udjelima Zavoda. Osnovna ideja pri
povjeravanju brige o portfelju HFP-u bila je objedinjavanje upravljanja svim
portfeljima u državnom/javnom vlasništvu u cilju njihovog restrukturiranja i
privatizacije onog dijela portfelja za koji se ocijeni da nije u dugoročnom
interesu držati ga u državnom/javnom vlasništvu. Vlada Republike Hrvatske je tu
ideju potvrdila 22. veljače 2001. svojim Zaključkom po kojem se utvrđuje model
privatizacije državnog portfelja, što znači da je modelom obuhvaćen i portfelj
HZMO-a. Prema tom modelu, HFP provodi privatizaciju (prodajom dionica na
Zagrebačkoj i Varaždinskoj burzi), uz prethodnu suglasnost HZMO-a.

### 8. 6. Mirovine sudionika Domovinskog rata i članova njihovih obitelji

            Proteklih nekoliko godina u
Republici Hrvatskoj značajno je narastao
broj umirovljenika koji su mirovine ostvarili prema Zakonu o pravima
hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne
novine, br. 108/96). Mirovine hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji
ostvaruju se prema posebnim pogodnostima i najznačajnije pridonose rastu
mirovina ostvarenih pod posebnim uvjetima,jetima, različitim od uvjeta predviđenih
općim mirovinskim sustavom. o pravima hrvatskih branitelja iz
domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 94/01) od 1.
siječnja 2002. smanjene su mirovine veće od 2.500 kuna, te će se dotadašnje
naknade svih nezaposlenih invalida hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, u
roku od 3 godine, prevesti (a samim tim i smanjiti) na invalidsku mirovinu zbog
profesionalne nesposobnosti za rad. U prosincu 2001. pravo na mirovinu ostvarivalo
je 29 311 umirovljenika hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji (17
557 korisnika invalidske mirovine i 11 754 korisnika obiteljske mirovine).
Prosječna mirovina ovih umirovljenika bila je 4.895,62 kune (prosječna
invalidska mirovina iznosila je 4.584,12 kuna, a prosječna obiteljska mirovina
iznosila je 5.360,91 kunu). Pored toga, 7 723 osiguranika primalo je privremenu
naknadu u prosječnom iznosu od 3.528,34 kune. Sudionici Domovinskog rata i
članovi njihovih obitelji čine oko 2,8% ukupnog broja umirovljenika u 2002.. U
2001. ukupni izdaci HZMO-a za ove mirovine iznosili su 2,003 milijardi kuna
(8,9% ukupnih izdataka HZMO-a) i financirani su transferima iz državnog
proračuna.

if !supportEmptyParas endif

            Slika
8*.: Korisnici mirovina - hrvatski
branitelji*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375680.gif)

### if !supportEmptyParas endif

### 8. 7. Financijsko stanje postojećeg mirovinskog sustava

O financijskom
stanju i financijskoj održivosti postojećeg mirovinskog sustava najbolje govori
podatak da su rashodi mirovinskog sustava u razdoblju od 1994. do 1999. godine
porasli za oko 125%, dok je istodobno bruto domaći proizvod (u daljnjem tekstu:
BDP) porastao za oko 64%. Kao posljedica navedenih kretanja udio mirovinskih
izdataka u BDP-u popeo se s 9,7% u 1994. godini na 13,3% u 1999. godini, te je
dolazilo do sve većeg nesrazmjera između prihoda i izdataka.

Na ovakva kretanja u mirovinskom sustavu su, osim općih
kretanja (sazrijevanje mirovinskog sustava i starenje stanovništva), dodatno
utjecali rat i tranzicija. Naime, dio naraslih gospodarskih i socijalnih teškoća
rješavan je na teret mirovinskog sustava. Tako su problemi nezaposlenosti i
zbrinjavanja stradalnika Domovinskog rata značajno rješavani kroz mirovinski
sustav. To je neposredno pridonijelo rastu mirovinskih izdataka. Osim toga,
povećanju izdataka u znatnoj mjeri je pridonijelo i uvođenje, uz postojeće,
brojnih novih pogodnosti (beneficija) koje su, uz to, određene na visokoj
razini.

Pogoršanju omjera broja uplatitelja doprinosa i korisnika
prava (osnovni pokazatelj koji govori o stabilnosti i održivosti sustava)
pogodovali su i “blagi” mirovinski propisi – niska dobna granica za starosnu i
prijevremenu starosnu mirovinu, mogućnost ostvarivanja starosne mirovine
neovisno o starosti, te “široko” primjenjivana definicija invalidnosti.

Ovakva kretanja u mirovinskom sustavu stvarala su sve veću
razliku između prihoda i rashoda odnosno sve veće deficite. Deficiti se u
pravilu financiraju transferima iz središnjeg državnog proračuna. Dio tih
transfera izvorno i jeste obveza proračuna (beneficirane mirovine, izdaci po
osnovi Zakona o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i
invalidskog osiguranja te usklađivanju mirovina – Narodne novine, 102/98 i
sl.), a dio je transfer za pokriće deficita. Tako se udio prihoda iz proračuna
u ukupnim prihodima za mirovinsko osiguranje povećao s ranijih oko 10% (do
1990. godine) na oko 33% u 1999., 35% u 2000. te na oko 40% u 2001. godini.

if !supportEmptyParas endif

Slika 9.: *Udio prihoda iz proračuna u ukupnim izdacima
HZMO-a*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375681.gif)

if !supportEmptyParas endif

Nestabilnosti mirovinskog sustava svakako pridonosi i slaba
naplata doprinosa (oko 83%).

Mirovinski sustav dodatno je opterećen izdacima zbog
povećanja mirovina od 1. siječnja 2001. nakon primjene Zakona o povećanju
mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim
razdobljima (Narodne novine, br. 127/00) što
ukupne mirovinske izdatke povećava za oko 10%, te su oni dosegli oko 14%
BDP-a. Navedeno povećanje financira se iz državnog proračuna što je ukupne
transfere iz proračuna sa 6,7 milijardi kuna u 2000. povećalo na oko 9 milijardi
kuna u 2001. godini (povećanje od 35%). Na povećanje transfera iz proračuna u
2001. godini utjecalo je i smanjenje stope doprinosa na plaće s 10,75 na 8,75%
u lipnju 2000. godine. Naime, obveza je državnog proračuna namiriti manjak
prihoda od doprinosa uslijed njihovog smanjenja.

Opterećenje za državni proračun ponovno se povećalo u 2002.
godine kada se uveo drugi stup mirovinskog sustava. Tranzicijski trošak
mirovinske reforme (manjak prihoda HZMO-a zbog uplate dijela doprinosa u drugi
stup) financirat će se također iz državnog proračuna što je u prvoj godini
iznosilo preko 2 milijarde kuna. Međutim, za razliku od povećanja mirovina,
koje predstavljaju povećanje potrošnje, ovaj izdatak dijelom ima karakter
kapitalnog ulaganja.

Unatoč svemu navedenom, do određenog stabiliziranja
mirovinskog sustava i smanjenja pritiska (bar sa stajališta priliva novih
umirovljenika) na mirovinski sustav došlo je nakon donošenja Zakona o
mirovinskom osiguranju. Naime, tim su se Zakonom povećale dobne granice za starosnu
i prijevremenu starosnu mirovinu i uvela neka druga ograničenja. Međutim, do
konačnog stabiliziranja sustava doći će tek potpunom reformom mirovinskog
sustava odnosno prelaskom na dijelom kapitalizirani sustav (uvođenjem drugog i
trećeg dijela), te eventualnom dodnom dodatnom revizijom prvog, tekuće financiranog
dijela mirovinskog sustava.

tyle='margin-top:1.2gd;line-height:150%'>C. NAČELA STRATEGIJE

            U daljnjem razvoju hrvatskog
mirovinskog sustava polazi se od slijedećih načela:

if !supportLists-
endifmirovinski sustav mora osigurati gospodarskom i socijalnom
razvitku Republike Hrvatske primjerenu razinu socijalne sigurnosti stanovništva
za slučaj starosti, invalidnosti i smrti člana obitelji,

if !supportLists-
endifuspostavom višedijelnog mirovinskog sustava treba osigurati
mirovinska davanja iz više izvora i različitih rizičnosti,

if !supportLists-
endiftežište odgovornosti za socijalnu sigurnost treba postepeno
pomicati od države na pojedinca i institucije civilnog društva,

if !supportLists-
endifdio javnih funkcija u osiguranju socijalne sigurnosti
stanovništva treba privatizirati (uspostaviti mješoviti javno-privatni
mirovinski sustav),

if !supportLists-
endifmirovinski sustav mora biti pravedan, a odnosi u njemu jasni i
razumljivi javnosti,

if !supportLists-
endifstjecanje neprimjerenih privilegija ili pogodnosti koje nisu
utemeljene na doprinosu pojedinca u mirovinski sustav, mora se onemogućiti,

if !supportLists-
endifdržava mora putem najniže mirovine ili nekog drugog
mirovinskog primanja, koje ima redistributivne i socijalne značajke, osigurati
osobama -koje zbog opravdanih razloga (bolest, invalidnost, dugotrajna
nezaposlenost, izrazito niske zarade i sl.) nisu u mogućnosti vlastitim
doprinosima osigurati primjerenu razinu mirovine koja osigurava čovjeku
dostojan život (posebna zaštita siromašnih),

if !supportLists-
endifmirovinski sustav mora biti gospodarski održiv te mora
doprinositi gospodarskom rastu,

if !supportLists-
endifmirovinski sustav mora omogućiti razvoj novih oblika socijalnog
osiguranja i financijskog tržišta na kojemu su mirovinski fondovi najznačajniji
institucionalni investitori,

if !supportLists-
endifrast “sive ekonomije” se mora onemogućiti otklanjanjem iz
mirovinskog sustava rješenja koja potiču takav rast te treba omogućiti širenje
obveznog mirovinskog osiguranja na osobe koje sada rade u “sivoj ekonomiji”,

if !supportLists-
endifstopu naplate doprinosa treba povećati radi unapređenja
financijske održivosti sustava i otklanjanja neželjenih socijalnih
redistribucija u korist osoba koje izbjegavaju plaćanje doprinosa,

if !supportLists-
endifgospodarski rast, rast zaposlenosti i promjenu nepovoljnog
omjera između broja osiguranika i umirovljenika treba potaknuti razvojem novih
oblika osiguranja i financijskog tržišta

if !supportLists-
>endifupoznavanjem javnosti s mirovinskim sustavom, njegovim
stanjem, problemima i mogućim rješenjima tih problema, treba unaprijediti
povjerenje stanovništva u mirovinski sustav.

# D. STRATEGIJA

## *1. Utemeljenje drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava*

Tijekom 2001. stvorene
su  pretpostavke za uvođenje drugog i
trećeg dijela mirovinskog sustava od 1. siječnja 2002. Te pretpostavke
obuhvaćaju utemeljenje Središnjeg registra osiguranika (REGOS), Agencije za
nadzor mirovinskih fondova i osiguranja (HAGENA), licenciranje nositelja
osiguranja i sl. Utemeljenje REGOS-a i Agencije izuzetno je značajan i
zahtjevan posao, jer je o njegovom uspješnom dovršenju ovisilo i uspješno
funkcioniranje novog sustava. Njegovo uvođenje tražilo je vrlo složenu
podzakonsku regulativu koja je morala urediti različita pitanja u svezi s
provođenjem i nadzorom ovoga osiguranja. U državnom proračunu osiguravaju  se sredstva za financiranje tranzicijskog
troška.

Tehnički najzahtjevniji posao bila je uspostava REGOS-a. Radi
se o instituciji koja je tehničko središte sustava (drugog dijela mirovinskog
sustava, a također prikuplja i evidentira podatke o svim obveznim  doprinosima, porezu na dohodak i prirezu
porezu na dohodak). Prema Zakonu o prikupljanju podataka po osiguranicima o
obveznim doprinosima, porezu na dohodak i prirezu porezu na dohodak (Narodne novine,
br. 114/01 i 153/02), REGOS prikuplja doprinose i redovne mjesečne izvještaje o
visini uplaćenih doprinosa za svakog osiguranika, te vodi središnju bazu
podataka o osobnim računima svih osiguranika i podacima o visini sredstava na
svakom računu, o poslodavcima i mirovinskom fondu kojem pojedini osiguranik
pripada. Prikupljene doprinose Registar prosljeđuje mirovinskim fondovima koje
su osiguranici odabrali. Mjesečno prikupljanje pojedinačnih podataka o
uplaćenim doprinosima i porezu na dohodak novost je u Hrvatskoj (do sada su
takvi podaci prikupljani jednom godišnje), a propisano je naprijed citiranim
Zakonom. Zbog toga, REGOS se povezuje i sa svim ostalim sustavima kojima su
takvi podaci korisni i omogućava im pristup podacima  - za prvi dio mirovinskog sustava (sustav tekućeg financiranja),
zdravstveno osiguranje, službu zapošljavanja, čime je utemeljen jedinstveni i
centralizirani sustav prikupljanja poreza i doprinosa koji se obračunavaju i
naplaćuju od dohotka (vidi točku 11. Centralizacija i objedinjavanje sustava
naplate poreza i doprinosa na dohodak).

Radi provedbe tih zadataka REGOS je pripremio bazu podataka
svih osiguranika, te propisao oblik i strukturu obrazaca za mjesečno
obavještavanje. Ranije su poslodavci HZMO mjesečno izvještavali samo o ukupno
uplaćenim doprinosima i o ukupnom broju zaposlenih, a tek na kraju godine bili
su obavezni pripremiti M-4 obrasce koji za svakog zaposlenika pokazuju
isplaćene plaće. Takav sustav izuzetno je netransparentan, a njegova kontrola
izrazito je teška. Postojanje osobnih računa na koje se jednom mjesečno knjiže
doprinosi implicira i postojanje mjesečne informacije o visini bruto plaće i
uplaćenog doprinosa za svakog zaposlenog. Poslodavci obvezno svaki mjesec
Registru dostavljaju informaciju o visini uplaćenog doprinosa za svakog
zaposlenika posebno.

Druga izuzetno važna institucija za uspješno funkcioniranje
novog sustava je Agencija za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja. Radi se o
regulatornoj i nadzornoj instituciji novog sustava. Jedan od zadataka Agencije
je definiranje postupaka i izrada potrebnih regulativa kojima se preciznije
uredio dio financijskog tržišta na kojem su subjekti privatna mirovinska
društva i mirovinska osiguravajuća društva.

Podzakonski propisi koje donosi Agencija uključuju pravilnike
o autorizaciji i licenciranju mirovinskih društava, računovodstvu mirovinskih
društava, marketingu mirovinskih fondova, ulaganjima, vrednovanju imovine
fondova itd.

Radi predviđanja i analize gospodarskih, socijalnih i ostalih
učinaka novog mirovinskog sustava potrebno je nastaviti rad na izgradnji
integralnog simulacijskog modela hrvatskog mirovinskog sustava. Na temelju
navedenog modela bit će moguće izvršiti analizu sustava i procijeniti učinke
pojedinih mjera na funkcioniranje sustava u cjelini. Također, simulacijama rada
sustava u različitim uvjetima omogućit će se njegova jednostavnija i pravodobna
prilagodba i bolje funkcioniranje.

U pripremama za uvođenje kapitaliziranih dijelova novog
mirovinskog sustava provedeni su odgovarajući edukacijski, informativni i
istraživački programi. Osim zakonom propisanih tečajeva za specifične
kategorije sudionika u sustavu (npr. za članove uprava mirovinskih društava),
provedena je i široka edukacija stanovništva. Time se osiguranicima pomoglo u
donošenju na točnim informacijama utemeljenih odluka o izboru mirovinskog fonda
i sl. Informativne i edukacijske programe treba i nadalje temeljiti na
istraživanju tržišta koje će pokazati u kojoj mjeri stanovništvo poznaje i
razumije sustav, te na koji je način najprikladnije javnost upoznati s novim
mirovinskim sustavom i njegovim značajkama. Posebno je bilo važno izvršiti
ispitivanja fokusnih grupa (npr. osoba u dobi od 40 do 50 godina koje same
odlučuju o svojem sudjelovanju u drugom dijelu mirovinskog sustava).

      Nakon
što je uveden drugi dio mirovinskog sustava potrebno je analizirati njegove
učinke, a naročito očekivanu razinu mirovina iz tog sustava. U svezi s tim
trebat će po potrebi provesti odgovarajuće prilagodbe radi osiguravanja
odgovarajuće razine mirovina. To se može postići promjenom osnovne mirovine ili
povećanjem stope doprinosa koja se uplaćuje u drugi dio mirovinskog sustava
(sava
(sada iznosi 5% bruto plaće odnosno osnovice osiguranja), s tim da svaki od
navnačina ima različite financijske efekte. Promjenom osnovne mirovine
mogu se postići bolji i predvidiviji učinci (u odnosu na usklađenost razine
mirovina iz različitih sustava), uz manje izdatke za državni proračun
slijedećih dvadesetak godina, nego povećanjem stope doprinosa za drugi dio
mirovinskog sustava.

## *2. Unapređenje upravljanja HZMO-om*

Potrebno je pripremiti reorganizaciju HZMO-a. Dio te
reorganizacije mora se odnositi na usklađivanje položaja HZMO-a s činjenicom
postojanja drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava. U svezi s tim došlo je
do naročito značajnih promjena u oblasti prikupljanja doprinosa i evidentiranja
podataka o osiguranicima. Naime, nakon što je REGOS preuzeo poslove mjesečnog
prikupljanja i evidentiranja podataka o doprinosima i plaćama, a Ministarstvo
financija razvilo funkciju kontrole naplate doprinosa, u značajnoj se mjeri
mijenja funkcija HZMO-a u tim područjima. Iako će promjena položaja HZMO-a u
hrvatskom mirovinskom sustavu nesumnjivo utjecati na njegovu organizaciju i
način upravljanja, potrebno je i neovisno od ovih organizacijskih promjena
poduzeti mjere za unapređenje upravljanja HZMO-om.

Kratkoročno je potrebno pozornost posvetiti unapređenju
četiri dijela upravljanja HZMO-om. Prvo, unapređenju financijskog menadžmenta,
što obuhvaća efikasan sustav praćenja i analize svih financijskih transakcija i
podataka koji utječu na financijska kretanja u mirovinskom sustavu. Drugo,
treba unaprijediti primjenu informatičke tehnologije u radu Zavoda radi zamjene
preostalih klasičnih (ručnih) obrada automatiziranim, organizaciju poslova
informatike treba unaprijediti i prilagoditi novim zahtjevima, treba razviti
sustav nadzora nad informatičkim sustavom te izraditi posebnu strategiju
dugoročnog razvoja informatičko-tehnološke potpore. Treće, treba unaprijediti
sustav interne kontrole u cilju utvrđivanja projekata i prioriteta kontrole,
standardizacije načina utvrđivanja nepravilnosti i postupaka u slučaju
utvrđenih nepravilnosti te omogućavanja vodećem menadžmentu provjere
pravodobnosti i pravilnosti poduzetih aktivnosti. Četvrto, unapređenje odnosa s
javnošću treba obuhvatiti izradu periodičnih (mjesečnih i godišnjih)
publikacija o radu Zavoda te omogućiti redovito informiranje javnosti o
strateškim i tekućim pitanjima mirovinskog sustava i rada Zavoda. Važno je otkloniti
postojeće pogrešne predodžbe o mirovinskom sustavu, unaprijediti povjerenje
javnosti u mirovinski sustav te pravodobno, cjelovito i točno informirati
javnost o djelatnostima Zavoda.

U strateškom smislu potrebno je nastaviti s unapređenjem objedinjenog
sustava obračunavanja, naplate i kontrole naplate doprinosa. To zahtjeva
usklađene djelatnosti s Ministarstvom financija, Hrvatskim zavodom za
zdravstveno osiguranje, Hrvatskim zavodom za zapošljavanje i REGOS-om u cilju
uspostave jedinstvenog sustava obračuna, naplate i kontrole naplate doprinosa i
poreza. U cilju objedinjavanja naplate doprinosa bilo je potrebno izjednačiti
definicije osnovica od kojih se naplaćuju doprinosi i izbjegavati izuzetke koji
onemogućavaju primjenu standardiziranih i automatiziranih postupaka. Prigodom
definiranja osnovice za naplatu doprinosa obuhvaćeni su oblici rada (npr. na
temelju ugovora o djelu) na temelju kojih se ostvaruju značajni dohoci, koji
ranije nisu bili obuhvaćeni plaćanjem doprinosa. U svezi s ovim pitanjem
također su usklađeni i uvjeti za stjecanje određenih prava (npr. kriterij tko
se smatra nezaposlenim s kriterijem tko mora plaćati doprinose za mirovinsko
osiguranje). Cilj je postići ažurnost (na mjesečnoj razini) u prikupljanju i
unosu podataka o prihodima obveznika te najvišu moguću razinu vjerodostojnosti
evidentiranih podataka.

Zakonom o doprinosima za obvezna osiguranja, koji se
primjenjuje od 1. siječnja 2003. kao i promjenama zakona koji uređuju
mirovinsko i zdravstveno osiguranje  te
osiguranje za slučaj nezaposlenosti, stvorene su zakonske pretpostavke za
postizanje gore navedenih ciljeva.

## *3. Upravljanje portfeljem HZMO-a*

S obzirom da je
izvorna i temeljna funkcija HZMO provođenje mirovinskog osiguranja na temelju
tekućeg financiranja, on nije ni organizacijski niti na bilo koji drugi način
osposobljen za upravljanje relativno velikim i nesređenim portfeljem u kojem se
nalaze dionice i udjeli trgovačkih društava. U dosadašnjem upravljanju tim
portfeljem više su dolazili do izražaja politički i socijalni nego gospodarski
kriteriji upravljanja. Organizacijska struktura upravljanja nije bila, osim u
pogledu manjeg dijela portfelja koji je uključen u Kapitalni fond i kojim
upravlja HMID, prilagođena tržišnim uvjetima privređivanja i upravljanja
portfeljem. Čak i u odnosu na taj dio portfelja postoje značajni problemi
uzrokovani nerazvijenošću hrvatskog financijskog tržišta (nedostatak dionica
koje kotiraju na burzi). Problem upravljanja portfeljem, koji je značajno
opterećivao upravljačku strukturu HZMO-a i onemogućavao je da se bavi
problemima unapređenja upravljanja mirovinskim sustavom tekućeg financiranja,
manje je izražen nakon ugovorenog prijenosa upravljanja tim portfeljem na
HFP.  Potrebno je pratiti učinke
odabranog pristupa upravljanja portfeljem HZMO-a i realizaciju modela
privatizacije državnog portfelja prema Zaključku Vlade RH donesenog 22. veljače
2001. u cilju restrukturiranja portfelja i prodaje dijela za koji se ocijeni da
nije u dugoročnom interesu držati ga u vlasništvu države odnosno HZMO-a.

## *4.  Reforma najniže mirovine ili utemeljenje osnovnog sustava socijalne sigurnosti za starost*

Proble>Probleme
netransparentnosti i dvojbene pravednosti socijalne redistribucije u
mirm sustavu tekućeg pokrića najbolje bi bilo riješiti uvođenjem
osnovnog (nultog) dijela socijalne sigurnosti za starost. Taj dio mirovinskog i
socijalnog sustava trebao bi se financirati iz državnog proračuna. Iznos
mirovine iz toga dijela mirovinskog sustava određivao bi se u odnosu na
prosječnu bruto plaću i godine mirovinskog staža. Pri određivanju visine te
mirovine ne bi bila odlučna primanja osiguranika tijekom razdoblja gospodarske
aktivnosti, veća samo trajanje te aktivnosti (time se osiguranici potiču na što
dužu gospodarsku aktivnost i legalizaciju postojeće neregistrirane /”sive”/
gospodarske aktivnosti). Među mirovinama bi se pravila razlika s obzirom na
vrstu mirovine (primjenom mirovinskog faktora). Korisnicima prijevremene
starosne mirovine od države zajamčena mirovina (najniža mirovina) bi se umanjivala.
Međutim, mogao bi postojati i najniži iznos mirovine na koju ima pravo svaki
osiguranik (eventualno i svaki građanin), a iznos koje ne bi ovisio o trajanju
osiguranja (gospodarske aktivnosti). Tako određeni iznos mirovine štitio bi od
siromaštva osobe koje su razmjerno kratko vrijeme bile osigurane ili su za
vrijeme osiguranja ostvarivale izrazito niske prihode. Razina mirovine (u
skladu sa sadašnjim zakonskim rješenjima i dalje je nazivamo najnižom
mirovinom) trebala bi biti takva da osigura osnovnu razinu socijalne sigurnosti
za starost. Stjecanje prava na najnižu mirovinu, u dijelu u kojem ta mirovina
ne bi ovisila o prethodnom trajanju osiguranja, moglo bi se uvjetovati razinom
prihoda koja je niža od propisanog imovinskog cenzusa.

U svezi s najnižom
mirovinu u kratkom je roku potrebno riješiti tri problema. Prvo, u formulu za
izračun najniže mirovine uključen je polazni faktor i time se osigurava
umanjenje te mirovine u slučaju odlaska u prijevremenu starosnu mirovinu što je
provedeno Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju koji
se primjenjuje od 18. prosinca 2002. ("Narodne novine", broj 147/02).
Tako je umanjenje najniže mirovine jednako umanjenju koje se inače primjenjuje
pri izračunu prijevremene starosne mirovine. Ova promjena osim što unapređuje
socijalnu pravednost mirovinskog sustava poboljšava i njegovu financijsku
održivost.

Drugo, potrebno je
riješiti problem gotovo izjednačenog iznosa najniže mirovine za jednu godinu
mirovinskog staža i prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža. Ovaj
se problem može riješiti ili povećanjem iznosa aktualne vrijednosti mirovine
(iznos prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža) ili smanjenjem
iznosa najniže mirovine za jednu godinu mirovinskog staža. Povećanje iznosa
aktualne vrijednosti mirovine u nekoliko narednih godina teško je ostvarivo jer
bi imalo za posljedicu opći porast mirovina, a time i izdataka za mirovinski
sustav. Eventualno, postoji mogućnost da se samo za nove korisnike mirovina
(korisnici koji ostvaruju pravo na mirovinu nakon stupanja na snagu ZOMO-a)
utvrdi viši iznos aktualne vrijednosti mirovine i da im se tako nadoknadi
umanjenje mirovina koje proizlazi iz širenja obračunskog razdoblja. Međutim,
takva promjena, iako financijski manje zahtjevna, tražila bi uvođenje dva ili
više iznosa aktualne vrijednosti mirovine, a time bi i postojeći sustav učinila
složenijim i manje transparentnim. Slijedom toga izglednije je rješavanje
nastalog problema smanjenjem iznosa najniže mirovine za jednu godinu mirovinskog
staža. Iznos najniže mirovine za jednu godinu mirovinskog staža trebalo bi sa
sadašnjih 96,93% od prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža
smanjiti radi uspostavljanja primjerenijeg odnosa između tih veličina. Promjena
se ne bi odnosila na osiguranike koji su od početka primjene ZOMO-a pa do
donošenja Zakona o izmjenama i dopunama ZOMO-a ostvarili pravo na najnižu
mirovinu. Ova promjena pridonijela bi pravednosti mirovinskog sustava jer bi se
pojačala ovisnost visine mirovine o uplaćenim doprinosima. Pri tome bi
predviđena razina socijalne redistribucije trebala biti prihvatljiva i
primjerena sadašnjim gospodarskim i socijalnim prilikama u Republici Hrvatskoj.
Ovom izmjenom otklonio bi se postojeći poticaj na evaziju pri plaćanju doprinosa
i poboljšala financijska održivost sustava. Time bi se usporio porast broja
korisnika najniže mirovine i otklonila mogućnost da više od polovice korisnika
mirovine ostvaruje pravo na najnižu mirovinu. Treba napomenuti da je promjenama
Zakona o mirovinskom osiguranju korisnicima koji su ostvarili mirovinu od 18.
prosinca 2002. smanjena najniža mirovina za godine staža iznad trideset godina
te primjenom polaznog faktora. Postoji i mogućnost postepenog razdvajanja
najniže i prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža (npr. promjenom
načina usklađivanja najniže mirovine).

Treće, financiranje
najniže mirovine trebalo bi što prije prebaciti na državni proračun. S obzirom
na još uvijek ne preveliki broj korisnika najniže mirovine (62 191 korisnika u
prosincu 2001.) i relativno mala sredstva koja su se koristila radi
financiranja tih mirovina (oko 21 milijun kuna mjesečno ili 260 milijuna kuna
godišnje, a ti izdaci imaju najveću stopu rasta), prebacivanje ovih mirovina na
financiranje iz državnog proračuna moglo bi se ostvariti bez povećanja ukupnog
financiranja mirovinskog sustava iz državnog proračuna. Naime, za navedeni
iznos mogao bi se umanjiti transfer koji će HZMO u narednim godinama
ostvarivati iz državnog proračuna na osnovu pokrivanja gubitaka. Treba
napomenuti da bi se na financiranje iz državnog proračuna prebacila samo
najniža mirovina (ostvaruje se od 1. siječnja 1999.), a ne i minimalne mirovine
i zaštitni dodaci koje su ostvarili osiguranici koji su mirovine ostvarili do
kraja 1998. Ovim promjenama unaprijedila bi se pravednost i financijska
održivost mirovinskog sustava. Pored toga, prebacivanje najniže mirovine na
financiranje iz državnog proračuna dugoročno bi omogućilo smanjenje stope
doprinosa za mirovinsko osiguranje te time rasterećenje troškova radne snage.
Naime, s vremenom će se povećavati broj korisnika najniže mirovine i troškovi
državnog proračuna za tu namjenu. Ovisno o postepenom povećanju izdvajanja
državnog proračuna za financiranje najnižih mirovina, mogla bi se smanjivati stopa
doprinosa za mirovinsko osiguranje. Konačno, financiranje socijalno motiviranih
najnižih mirovina iz državnog proračuna
omogućilo bi da u prvom dijelu mirovinskog sustava postane razvidno koji
dio mirovine se ostvaruje na temelju uplaćenih doprinosa, a koji na temelju
solidarnosti (ali ne samo osiguranika nego svih poreznih obveznika).

Dugoročno, najniža
mirovina mogla bi postati osnovno socijalno primanje u starosti na koje imaju
pravo svi državljani, pa bi ta mirovina imala obilježja nacionalne (državne)
mirovine. Iako bi se financirala iz državnog proračuna, njezina isplata mogla
bi se zadržati u okviru javnog i tekuće financiranog dijela mirovinskog sustava
(prvog dijela mirovinskog sustava). Međutim, postoji i moji i mogućnost njezinog
izdvajanja u posebni (“nulti”) dio mirovinskog sustava ili je u sustav
socijalne skrbi.  Odluka o tome tko će
administrirati i isplaćivati tako uređenu najnižu mirovinu trebala bi, prije
svega, ovisiti o tome hoće li se stjecanje najniže mirovine uvjetovati
imovinskim cenzusom. Tako zamišljena najniža mirovina imala bi supsidijarno
značenje te bi osiguravala socijalnu sigurnost onim osiguranicima koji zbog
malih primanja ne ostvaruju dostatna mirovinska primanja iz ostalih dijelova
mirovinskog sustava. Međutim, kao što smo to već naprijed spomenuli, postoji i
mogućnost uvođenja nekog mirovinskog primanja kojim bi se posebno štitili
osiguranici s kratkim trajanjem gospodarske aktivnosti (to naročito s obzirom
na činjenicu da se može očekivati porast broja osiguranika koji će imati
isprekidana i kratka trajanja gospodarske aktivnosti). Taj se problem može
riješiti i uvođenjem najnižeg iznosa najniže mirovine, a koji iznos neće
ovisiti o trajanju gospodarske aktivnosti. Pitanje prihvatljivosti imovinskog
cenzusa kao uvjeta za stjecanje prava na tako određeni iznos najniže mirovine
posebno je značajno.

![](dodatni/375682.gif)

if !supportEmptyParas endif

Slika 10.: *Mirovinski sustav u 2005.*

## if !supportEmptyParas endif

## *5.  Uvođenje najviše osnovice za obračunavanje i plaćanje doprinosa te smanjenje omjera između najniže i najviše mirovine*

            Vezano
uz pitanje redistributivne funkcije mirovinskog sustava trebalo je riješiti i
pitanje najviše osnovice za obračunavanje i plaćanje doprinosa što je provedeno
Zakonom o doprinosima za obvezna osiguranja, i to u visini 6 prosječnih plaća.
Najviša osnovica primjenjuje se pri obračunavanju i plaćanju doprinosa za prvi
i drugi dio mirovinskog sustava. Time se još uvijek i u odnosu na dohodovno
najviše skupine zadržala redistributivna funkcija mirovinskog sustava. Naime,
te bi osobe mogle ostvariti mirovinu koja je za 3,8 puta veća od prosjeka.
Međutim, za ostvarenje te mirovine morali bi plaćati doprinose na plaće koje su
i do 6 puta veće od prosjeka. Osim otklanjanja poticaja za evaziju uplate
doprinosa ovom se promjenom višim dohodovnim skupinama omogućava da višak svojih
prihoda usmjere u treći, dobrovoljni dio mirovinskog sustava.

            Nakon
pune uspostave drugoga dijela mirovinskog sustava u kojem jače dolazi do
izražaja načelo uzajamnosti – ovisnost mirovinskih primanja o uplaćenim doprinosima,
trebat će razmisliti o smanjenju postojećeg prilično visokog omjera između
najniže i najviše mirovine (sada je taj odnos 1 prema 9 s tendencijom povećanja
zbog smanjenja uvjeta staža za stjecanje prava na starosnu mirovinu). Taj se
omjer dodatno povećava i smanjenjem iznosa najniže mirovine. Zato bi dugoročno
trebati smanjiti postojeći omjer prosječne i najviše mirovine za jednu godinu
mirovinskog staža sa sadašnjih 3,8 na neki niži prihvatljivi omjer (npr. oko
3). Ta će promjena onda zahtijevati i eventualno usklađivanje najviše osnovice
za obračunavanje i plaćanje doprinosa.

            Suprotno
navedenom, može se ići prema većoj povezanosti visine mirovine s visinom
uplaćenih doprinosa i u prvom dijelu mirovinskog osiguranja za osiguranike koji
ostaju u jednodijelnom sustavu i to na način da se ubuduće mirovina ne
ograničava, odnosno da se ukine najviša mirovina. Najviša mirovina mogla bi se
u tom slučaju ukinuti krajem ili istekom prijelaznog razdoblja (1. siječnja
2008.), kada će se mirovina iz prvog dijela mirovinskog sustava početi računati
prema plaćama ostvarenim u cijelom radnom vijeku. Ako se najviša mirovina ukine
prije isteka prijelaznog razdoblja, onda dolazi do redistribucije od
osiguranika s nižim plaćama prema osiguranicima s višim plaćama. Pitanje
ukidanja najviše mirovine povezano je s pitanjem najniže mirovine, jer  najniža mirovine u javnom mirovinskom
sustavu izraz je solidarnosti, koje je sastavni dio i najviša mirovina.

## *6.       Izjednačavanje dobi za umirovljenje za žene i muškarce*

Iako u sustavu
osobnih računa i određenih doprinosa dob za umirovljenje nema jednako značenje
kao u sustavu određenih davanja, trebalo bi postupno izjednačiti zakonom
propisanu dob za stjecanje prava na mirovinu za muškarce i žene. To će biti
naročito važno ako se ne prihvati zamisao o uvođenju tekuće financiranog
sustava osobnih računa (NDC sustava). S obzirom da će se u razdoblju do 2008.
dob za muškarce povisiti na 65 godina života, a za žene na 60 godina života,
trebalo bi narednih deset godina (od 2009. do 2018.) dob umirovljenja žena
povisiti na 65 godina života. Ako će porast trajanja života i nepovoljni omjer
između broja aktivnih osiguranika i umirovljenika to zahtijevati, nakon 2018.
godine moglo bi se povisiti dob za odlazak u mirovinu za oba spola na više od
65 godina života (npr. na 67 ili 68 godina života za oba spola).

            Pitanje
izjednačavanja dobi za umirovljenje muškaraca i žena važno je pitanje
ravnopravnosti spolova.

## *7.       Reforma sustava beneficiranih mirovina*

S obzirom da sustav osačuna onemogućava posebno
pogodovanje odabranih skupina umirovljenika bez uplate za to odgovarajućeg
doprinosa, iz mirovinskog sustava bi trebalo ukloniti mogućnost stjecanja staža
osiguranja s povećanim trajanjem (beneficiranog staža), ali i sve druge posebne
pogodnosti (npr. mirovine zastupnika i drugih posebno pogodovanih skupina) koje
se ne temelje na povećanoj uplati doprinosa u doba gospodarske aktivnosti.
Najprimjerenije bi bilo sva posebna prava u sustavu mirovinskog osiguranja
prebaciti na sustav kapitalnog pokrića. Na taj bi se način stjecanje posebnih
prava uvjetovalo uplatom posebnog dodatnog doprinosa i to u vrijeme kada se
stječe staž na temelju kojeg se pravo ostvaruje. Time se postiže
transparentnost cijene koštanja pojedinih posebno priznatih prava (privilegija).

            Moguće
je i drugačije urediti pitanje mirovinskog osiguranja skupina kojima se
mirovina određuje na povoljniji način, prije svega djelatnih vojnih osoba i
ovlaštenih službenih osoba (policijski službenici, službene osobe u sigurnosnim
službama i ovlaštene osobe u Ministarstvu pravosuđa). Zbog specifične
djelatnosti tih osiguranika, njihova prava iz mirovinskog osiguranja povoljnija
su od prava prema općim propisima, pa bi se moglo transparentnije urediti i
navedena prava, provedbu osiguranja i financiranje tih prava. To bi se moglo
postići izdvajanjem tog osiguranja iz općeg sustava, bilo putem posebnog računa
ili posebnog nositelja provedbe osiguranja.

## *8.       Zaustavljanje pada razine mirovina u odnosu na plaće*

            Nakon
jednokratnog povećanja mirovina od siječnja 2001. temeljem Zakona o povećanju
mirovina, ponovno će se postupno smanjivati udio prosječne mirovine u
prosječnoj plaći. Uzroci smanjivanja su širenje obračunskog razdoblja, postupno
smanjenje, a od 2004. i prestanak dodavanja staža ženama, pooštreni uvjeti za
ostvarivanje prava na mirovinu koji će dovoditi do učestalijeg ostvarivanja
prava na prijevremenu starosnu mirovinu te propisani način usklađivanja
mirovina. Takva kretanja nastavit će se sve do 2030. kada se može očekivati
porast udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći temeljem viših mirovina
ostvarenih iz drugog dijela mirovinskog sustava. S obzirom da su temeljem
Zakona o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina
ostvarenih u različitim razdobljima sve mirovine ostvarene prije 1998. dovedene
na razinu mirovina iz 1998. posljedica je da su mirovine kasnije ostvarene,
niže od mirovina ostvarenih do 1998/99. godine. Može se očekivati da će
mirovine ostvarene 2008. (prva godina pune primjene ZOMO-a) biti za oko 15%
niže od mirovina ostvarenih u 1998/99.

            Zbog ovakvih kretanja udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći te ponovnog nastanka značajnih razlika u mirovinama ostvarenim u različitim razdobljima, trebalo bi u razdoblju nakon proteka prijelaznog razdoblja primjene ZOMO-a razmotriti mogućnost povećanja mirovina u većem opsegu od zakonom propisanog redovitog usklađivanja visina mirovina bi se povećanje trebalo provesti, prvo, povećanjem broja osobnih bodova umirovljenika koji su mirovine ostvarili u prijelaznom razdoblju primjene ZOMO-a (povećanje bi ovisilo o godini umirovljenja). Drugo, u formulu za izračun mirovina trebalo bi ugraditi faktor koji bi osiguravao da novi umirovljenici, koji će mirovine ostvarivati nakon toga povećanja, ostvaruju mirovine na razini na koju će biti podignute mirovine ostvarene tijekom prijelaznog razdoblja. Treće, ako gospodarske i financijske mogućnosti to budu dozvoljavale, u razdoblju od 2010. do 2030. udio mirovina u plaći može se povisiti jednokratnim ili višekratnim povećanjem iznosa aktualne vrijednosti mirovina (iznos mirovine za jednu godinu mirovinskog staža u kojoj je osiguranik ostvario plaću jednaku prosječnoj plaći Republike Hrvatske).

## if !supportLists*9.*endif*Utemeljenje posebnog sustava osiguranja za dugotrajnu njegu*

Pojava sve značajnijeg broja osoba koje trebaju relativno dugotrajnu njegu i pomoć drugih osoba dovodi do potrebe da se ustanovi posebni sustav osiguranja u kojem će se osiguravati taj socijalni rizik. Nakon izostavljanja rizika “potrebe tuđe pomoći i njege” iz sustava mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj se pravo na naknadu za tuđu pomoć i njegu može e:HR'> ostvariti u sustavu socijalne skrbi. S obzirom na niske imovinske cenzuse te su naknade nedostupne značajnom dijelu stanovništva. Stoga bi u razdoblju od 2005. do 2007. trebalo pripremiti uvođenje posebnog obveznog osiguranja za rizik postojanja trajnije potrebe njege i tuđe pomoći. Radi se o pitanju koje samo djelomice spada u područje mirovinskog osiguranja te je granično sa zdravstvenim osiguranjem i socijalnom skrbi.

## if !supportLists*10.*endif*Utemeljenje posebnog sustava osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti*

Potrebno je načiniti temeljitu analizu pretpostavki za utemeljenje
posebnog sustava osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti.
S obzirom da učestalost korištenja invalidske mirovine zbog profesionalnih
uzroka (2,7% svih korisnika invalidske mirovine) i naknade za tjelesno
oštećenje (12,2% svih korisnika te naknade) te ukupna angažirana sredstva za te
namjene (oko 142 milijuna kuna godišnje) same po sebi ne opravdavaju
utemeljenje posebnog sustava, potrebno je razmotriti može li se poželjni učinak
postići eventualnim objedinjavanjem mirovinskog i zdravstvenog osiguranja za
ove uzroke nastupa određenih socijalnih rizika.

Posebno je važno sagledati kakav bi učinak utemeljenje
posebnog sustava osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti
imalo na stopu naplate doprinosa te koje će učinke imati uvođenje dijelom
kapitaliziranog sustava mirovinskog osiguranja (u kojem će se pravo na
invalidsku i obiteljsku mirovinu moći ostvariti u onom dijelu sustava u kojem
je to povoljnije za osiguranika). S obzirom da u drugim zemljama kroz diferencirane
stope doprinosa sustavi osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne
bolesti imaju i važnu ulogu u ekonomskom poticanju poslodavaca na prevenciju
ozljeda na radu i profesionalnih bolesti (što je od siječnja 2002. uvedeno u
sustavu zdravstvenog osiguranja), treba razmotriti gospodarske, socijalne,
zdravstvdravstvene i pravne učinke utemeljenja posebnog sustava osiguranja za slučaj
ozljede na raofesionalne bolesti.

## if !supportLists*11.*endif*Centralizacija i objedinjavanje sustava naplate doprinosa i poreza na dohodak*

            U
dosadašnjem sustavu bilo je nekoliko usporednih sustava obračuna i naplate
poreza i doprinosa na dohodak. Porezna uprava vodi posebni sustav evidencije i
kontrole naplate poreza na
dohodak. Javno i na
tekućem financiranju utemeljeno mirovinsko osiguranje imalo je svoj sustav
obračuna, naplate i kontrole naplate doprinosa za mirovinsko osiguranje.
Posebni sustavi postojali i za zdravstveno osiguranje i zapošljavanje.

            Radi
osiguranja efikasnosti u naplati navedenih javnih prihoda, Zakonom o poreznoj
upravi (Narodne novine, br. 67/01)  ta
uprava dobila je nadležnost da, osim poreza i prireza, obavlja i naplatu i
kontrolu naplate doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje te doprinose za
zdravstveno osiguranje i zapošljavanje. Ujedno su donošenjem Zakona o prikupljanju
podataka po osiguranicima o obveznim doprinosima, porezu na dohodak i prirezu
porezu na dohodak (Narodne novine, br. 114/01 i 153/02) stvorene normativne
pretpostavke za objedinjavanje evidencija o svim prikupljenim doprinosima,
uključujući i doprinose za mirovinsko osiguranje. Ove  poslove obavlja nova ustanova u vlasništvu države Središnji
registar osiguranika – REGOS. Informatičko-tehnološku podršku vođenja
objedinjenih evidencija pruža Financijska agencija (FINA), osnovana Zakonom o
financijskoj agenciji (Narodne novine, br. 117/01), koja podržava i sustav
državne riznice, sustav prikupljanja javnih prihoda i dr. Dakle, u području
naplate doprinosa i ostalih javnih prihoda, kontroli naplate i vođenju
evidencija stvorene su normativne pretpostavke za racionalizaciju i
reorganizaciju dosadašnjeg rascjepkanog sustava naplate, kontrole i vođenja
evidencija.

            Usporedo
s utemeljenjem REGOS-a, kao središnjeg sustava za evidenciju doprinosa za
obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje i
središnjeg sustava za objedinjeno prikupljanje podataka o svim doprinosima,
porezu i prirezu na individualnoj razini kao i njegovim daljnjim razvojem,
treba planirati i drugačiju organizaciju svih dosadašnjih službi koje
prikupljaju i evidentiraju podatke na temelju kojih se ostvaruju prava iz
socijalnog osiguranja, uključujući tu i prava iz obveznog mirovinskog
osiguranja na temelju generacijske solidarnosti. Potrebno je postupno ukidati
funkciju prikupljanja podataka u postojećim institucijama (HZMO, HZZO, HZZ) i
prilagoditi organizaciju tih institucija centraliziranom sustavu naplate
doprinosa i prikupljanja podataka.

            Time
će se i sadašnje javno mirovinsko osiguranje racionalnije organizirati i prilagoditi
budućim potrebama i obvezama toga osiguranja prema njegovim korisnicima.

Zakonom o doprinosima za obvezna osiguranja, koji se primjenjuje od siječnja 2003., proširen je krug osoba koje plaćaju doprinose za obvezna osiguranja na osobe koje ostvaruju dohotke od povremenog nesamostalnog rada i druge samostalne djelatnostistyle='mso-ansi-language:HR'>, ujednačene su osnovice za plaćanje doprinosa za sva obvezna osiguranja (mirovinsko, zdravstveno i osiguranje za slučaj nezaposlenosti), a također je centralizirano prikupljanje doprinosa. Sve doprinose prikuplja Porezna uprava, osim doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje koji se uplaćuju na prijelazni račun REGOS-a (a koje REGOS nakon toga prosljeđuje mirovinskim fondovima).

## *12.     Prelazak sa sustava određenih davanje na sustav određenih doprinosa u prvom dijelu mirovinskog sustava*

            Nakon
stabilizacije mirovinskog sustava (uvođenja drugog i trećega dijela mirovinskog
sustava, smanjenja udjela mirovinskih izdataka u BDP-u) treba razmotriti
mogućnost zamjene postojećeg tekuće financiranog i na načelima određenih
davanja utemeljenog prvoga dijela mirovinskog sustava s tekuće financiranim
sustavom koji se temelji na određenim doprinosima (engl. notional defined
contribution sheme ili skraćeno NDC). U tom bi sustavu doprinosi osiguranika i
dalje služili za isplatu tekućih mirovina te se ne bi ulagali u imovinu.
Međutim, svaki doprinos osiguranika bilježio bi se na njegovom osobnom računu i
na njega bi se priznavao određeni zakonom propisani prinos (povrat). Starosna
mirovina bi se određivala dijeljenjem na osobnom računu zabilježenog iznosa s
očekivanim trajanjem života generacije kojoj korisnik pripada. Na tome
odgovarajući način određivale bi se i visine ostalih vrsta mirovina. Nositelj
toga osiguranja i dalje bi bila javna ustanova (HZMO).

            Uvođenjem tekuće financiranog
sustava određenih davanja uspostavila bi se jasnija veza između uplaćenih
doprinosa i visine mirovine. Sustav određivanja mirovina bio bi pregledniji i
omogućavao bi bolje praćenje naplate doprinosa. Zbog načina određivanja
mirovina onemogućilo bi se stjecanje privilegija koji nisu utemeljeni na
uplaćenim doprinosima. U tom dijelu mirovinskog sustava ne bi se provodila
socijalna redistribucija (kako ona unutar jedne generacije tako i ona između
različitih generacija osiguranika). Izdaci mirovinskog sustava ne bi se
povećavali zbog povećanja očekivanog trajanja života.

            Međutim, pretpostavka uvođenja ovoga
sustava je prethodna usklađenost razina doprinosa koji se odvajaju za
financiranje tekućeg i kapitaliziranog dijela mirovinskog osiguranja. U
uvjetima kada je za financiranje tekuće financiranog dijela mirovinskog sustava
potrebna daleko veća stopa dopopa doprinosa nego za financiranje kapitalno
financiranog dijela mirovinskog sustava (u 20za tekuće financirani dio
mirovinskog sustava izdvaja 15%, a za kapitalno financirani dio 5% bruto plaće)
uvođenje sustava određenih doprinosa dovelo bi do značajnog povećanja mirovina
novih generacija umirovljenika, a time i do značajnog povećanja mirovinskih
izdataka u BDP-u.

            Ako relativno dugoročno neće
postojati uvjeti za prelazak na tekuće financirani sustav osobnih računa i
određenih doprinosa, treba razmotriti mogućnost unošenja demografskog faktora u
postojeću bodovnu mirovinsku formulu. Taj bi faktor osiguravao usklađivanje
visine mirovine s promijenjenim (povećanim) očekivanim trajanjem života
generacije kojoj umirovljenik pripada i smanjenim prirodnim priraštajem.
Primjenom demografskog faktora onemogućio bi se rast mirovinskih izdataka te
spriječilo nesrazmjerno opterećenje aktivnih osiguranika. Ako neće biti moguće
niti unošenje demografskog faktora u mirovinsku formulu, onda je slične učinke
moguće ostvariti povišenjem dobi za odlazak u mirovinu. Pri traženju prikladnih
rješenja u granicama postojećeg sustava i bodovne mirovinske formule, treba
razmotriti i mogućnost izmjene polaznog faktora na način da se njime ne samo
“kažnjavaju” osiguranici koji odlaze u prijevremenu starosnu mirovinu, već da
se njegovom primjenom i “nagrađuju” osiguranici koji odgađaju svoj odlazak u
mirovinu (normiranjem polaznog faktora koji je veći od jedan i povećava se
ovisno o odgađanju odlaska u mirovinu).

# E. KRITIČNA PITANJA PRIMJENE STRATEGIJE

if !supportLists-
endifsposobnost zaustavljanja rasta javne potrošnje za mirovinski
sustav,

if !supportLists-
endifnedostatak sredstava za financiranje tranzicijskog troška,

if !supportLists-
endifnerazvijenost financijskog tržišta na kojem nedostaju
vrijednosnice u koje bi se ulagala imovina prikupljena u mirovinskim fondovima,

if !supportLists-
endifnerazvijenost sustava nadzora koji mora spriječiti zloupotrebe
novca namijenjenog financiranju mirovina,

if !supportLists-
endifnedostatak znanja i kadrova sposobnih za provođenje djelomično
privatiziranog mirovinskog sustava,

if !supportLists-
endifnesposobnost osiguranika da na objektivnim kriterijima
utemelje odluku o izboru mirovinskog sustava i izboru fonda,

if !supportLists-
endifneizvjesnost gospodarskih kretanja i brzine izlaska iz
gospodarske i socijalne krize,

if !supportLists-
endifslom financijskog tržišta,

if !supportLists-
endifvisoka inflacija,

if !supportLists-
endifdugoročno više stope rasta plaća od stopa povrata na uloženi
kapital,

if !supportLists-
endifvisoki obuhvat stanovništva mirovinskim osiguranjem (uključivo
poljoprivrednike i samozaposlene osobe) u svezi sa čime se javljaju problemi
naplate doprinosa i visokog tranzicijskog troška,

if !supportLists-
endifvisoki troškovi provedbe privatiziranog dijela mirovinskog
sustava,

if !supportLists-
endifkrajnje nepovoljna demografska kretanja,

if'><![if !supportLists-
endifneprihvaćanje novog sustava od strane korisnika,

if !supportLists-
endifutjecaj novog sustava na porast siromaštva,

if !supportLists-
endifpouzdanost sustava mjesečnog prikupljanja doprinosa i podataka
o plaćama osiguranika,

if !supportLists-
endifvisoka razina “sive ekonomije”,

if !supportLists-
endifudovoljavanje standardima Međunarodne organizacije rada,
Vijeća Europe i Europske unije,

if !supportLists-
endifzaštita tajnosti podataka.

# F. OČEKIVANA KRETANJA U MIROVINSKOM SUSTAVU

## *1. Očekivana kretanja u važećem mirovinskom sustavu*

### 1.1. Glavni čimbenici kretanja u mirovinskom sustavu

Kretanja u
mirovinskom sustavu determinirana su demografskim kretanjima, gospodarskim
kretanjima, te propisima koji reguliraju mirovinski sustav. Polazeći od važećim
zakonima propisane strukture mirovinskog sustava (trodijelna struktura,
primjena drugog i trećeg dijela od siječnja 2002.), kao i procijenjenih
demografskih i gospodarskih kretanja, daju se procjene budućih kretanja
najvažnijih varijabli  u mirovinskom
osiguranju. Pritom je važno naglasiti da procjene znatno ovise o vrijednosti
uzetih parametara, pa su procjene orijentacijske i manje su pouzdane što je
duže razdoblje za koje se procjenjuje. Zato procjene treba promatrati u okviru
uzetih pretpostavki, te se pouzdanijim mogu ocijeniti smjer i trend kretanja
nego intenzitet promjena i vrijednost pojedinih varijabli.

#### 1.1.1. Demografska kretanja

Dugoročno, na mirovinski
će sustav sve više utjecati, i to negativno, nepovoljna demografska kretanja.
Dosadašnja negativna demografska kretanja već su negativno odredila i buduća
kretanja u mirovinskom osiguranju barem slijedećih tridesetak godina. Isto
tako, ako bi se uskoro i poboljšala demografska kretanja, to bi počelo povoljno
utjecati na kretanja u mirovinskom osiguranju tek za 20 – 30 godina. Zbog niske
stope fertiliteta, koja ne osigurava niti prostu reprodukciju stanovništva, te
zbog povećanja očekivanog trajanja života, apsolutno će se brojčano smanjivati
i ujedno stariti stanovništvo Republike
Hrvatske. Slijedećih će se desetljeća smanjivati broj i udjel mladog,
radnoaktivnog stanovništva a istodobno povećavati broj i udjel starog
stanovništva, što će negate negativno djelovati na mnoga područja, a naročito na
kretanja u  Pouzdanije procjene utjecaja demografskih
kretanja na mirovinski sustav moći će se dati nakon obrade podataka  dobivenih popisom stanovništva 2001.

#### 1.1.2. Gospodarska kretanja

Na dosadašnja
kretanja u mirovinskom sustavu najveći je utjecaj, posebice posljednjih godina,
osim mirovinskih propisa koji su postavljali relativno blage uvjete za odlazak
u mirovinu i pogodovali brojne skupine osiguranika, imala teška gospodarska
situacija. Slijedom toga, u mirovinskom su se sustavu proteklih godina našli
mnogi koji po svojoj životnoj dobi i godinama staža ne bi trebali biti, a što
sada ima za posljedicu da ne postoji veći broj starijih osoba koje “čekaju”
umirovljenje. Zato se ocjenjuje da će srednjoročno na kretanja u mirovinskom
sustavu, putem povećanja broja osiguranika (smanjenje broja nezaposlenih),
najviše utjecati gospodarski čimbenici.

Najvažniji
gospodarski parametri koji će utjecati na kretanja u mirovinskom sustavu su
broj zaposlenih, rast plaća, stope povrata na imovinu mirovinskih fondova i
mirovinskih osiguravajućih društava, te kretanje bruto domaćeg proizvoda.

U narednim godinama
očekuje se oživljavanje gospodarske aktivnosti, te ubrzani gospodarski rast
koji će se nakon desetak godina vratiti u okvire dugoročno održivog rasta. Rast
bruto domaćeg proizvoda imat će pozitivne učinke na kretanja u mirovinskom
sustavu. Međutim, i reformirani mirovinski sustav trebao bi potaknuti i ubrzati
gospodarski rast putem povećanja domaće štednje, boljom alokacijom kapitala te
smanjenjem mirovinskih izdataka koji izravno opterećuju cijenu rada i državni
proračun.

            Pozitivna
gospodarska kretanja odrazit će se na povećanje broja zaposlenih odnosno broja
aktivnih osiguranika. Također se očekuje da će zaposleni, sukladno stabilnoj
gospodarskoj situaciji, sve duže zadržavati status aktivnog osiguranika odnosno
sve će manje biti prijevremenih umirovljenja iz ekonomskih razloga.

            Rast
plaća ima pozitivne učinke na prihode mirovinskog sustava. Drugi učinak koji
rast plaća ima na mirovinski sustav, zbog sadašnje mirovinske formule i načina
usklađivanja mirovina, je  smanjenje
udjela mirovine u plaći.

            U
narednim godinama očekuje se nešto sporiji rast plaća od rasta bruto domaćeg
proizvoda odnosno produktivnosti. Nakon toga rast plaća trebao bi se kretati u
skladu s rastom produktivnosti (BDP-a).

            Visoke
stope povrata na imovinu mirovinskih fondova kao i imovinu mirovinskih
osiguravajućih društava imaju pozitivan učinak na razinu mirovina, te time i na
povećanje ukupnih mirovinskih izdataka.

            U
svrhu procjene kretanja glavnih varijabli u mirovinskom sustavu, polazi se od
pretpostavke da će mirovinski fondovi ostvarivati realnu stopu povrata na
imovinu od 4%, dok će osiguravajuća mirovinska društva, zbog nešto
konzervativnije politike ulaganja, ostvarivati realnu stopu povrata od 2%.

#### 1.1.3. Važeća regulativa

Osim gospodarskih,
novi, znatno restriktivniji mirovinski propisi, koji se primjenjuju od 1.
siječnja 1999. godine, značajno će srednjoročno i dugoročno utjecati na
kretanja u mirovinskom sustavu. To posebno dolazi do izražaja nakon primjene
drugog i trećeg dijela mirovinskog osiguranja. Međutim, i mirovinski sustav
primjenjivan do reforme iz 1998/99. temeljem kojeg je u mirovinskom sustavu
sada umirovljeno skoro milijun osoba, a koje zadržavaju prava iz toga sustava,
dugoročno će utjecati na kretanja u mirovinskom sustavu.

Sada važeći
mirovinski propisi kroz pooštrenje uvjeta za stjecanje starosne i prijevremene
starosne mirovine, užu i restriktivniju definiciju invalidnosti, drugačiji
način određivanja mirovina i dr. stavljaju težište  mirovinskog osiguranja na njegovu najvažniju i osnovnu zadaću, a
smanjuju mogućnost da se putem mirovinskog sustava rješavaju pitanja koja se
trebaju primjerenije i racionalnije rješavati u drugim sustavima. To će
ublažiti negativne trendove u mirovinskom osiguranju i doprinijeti dugoročnoj
stabilizaciji i održivosti sustava, ali će trebati i nadalje preispitivati
sadašnja rješenja i provoditi potrebne promjene mirovinskih propisa i njihovu
prilagodbu socijalnim, gospodarskim i demografskim kretanjima.

### 1.2. '>1.2. Polazne pretpostavke

Demografske pretpostavke

if !supportLists-
endifbroj stanovništva
Republike Hrvatske u 2000. godini iznosi 4 292 000 (procjena)

if !supportLists-
endifstruktura
stanovništva u 2000. godini:

if !supportLists-
endif0 - 14 godina 17,5%

-   15 - 64 godine 66,9%

-   65 godina i više 15,6%

if !supportLists-
endifbroj stanovnika u
2040. godini iznosi 3.780.082

if !supportLists-
endifstruktura
stanovništva u 2040. godini:

if !supportLists-
endif0 - 14 godina 17,6%

-   15 - 64 godine 60,7%

-   65 godina i više 21,7%

if !supportLists-
endifočekivano trajanje
života se svakih deset godina povećava za godinu dana

Gospodarske pretpostavke

if !supportLists-
endifrealni rast plaća 3%
godišnje

if !supportLists-
endifrealni rast GDP-a
prvih devet godina iznad realnog rasta plaća a nakon toga jednak realnom rastu
plaća

if !supportLists-
endifrealna stopa povrata
na imovinu mirovinskih fondova 4%

if !supportLists-
endifrealna stopa povrata
na imovinu mirovinskih osiguravajućih društava 2%

if !supportLists-
endifpostotak zaposlenog
stanovništva u dobi od 15 do 64 godine povećava se sa 47,7% u 2000. godini na
58% u 2021. godini

if !supportLists-
endifstopa naplate
doprinosa povećava se s 82% u 2000. godini na 95% u 2021. godini

if !supportEmptyParas endif

Normativne pretpostavke

if !supportLists-
endifsvi mirovinski
propisi važeći u 2001. primjenjuju se do kraja promatranog razdoblja

if !supportLists-
endifmirovine se
usklađuju za polovicu stope rasta plaća i polovicu stope rasta troškova života

if !supportLists-
endifstopa doprinosa
ostaje neizmijenjena do kraja promatranog razdoblja

if !supportLists-
endifZakon o povećanju
mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim
razdobljima primjenjuje se od 1. siječnja 2001.

if !supportLists-
endif860.000 osiguranika
od 1. siječnja 2002. postaje osiguranicima drugog dijela mirovinskog sustava

if !supportLists-
endifZakon o prenošenju
sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja te
usklađivanju mirovina (Narodne novine, br.102/98) prestaje važiti 31. prosinca
2002. godine te od 1. siječnja 2003. prestaje isplata dodatka uz mirovine u
iznosu od 100 kuna i 6% od mirovine iz lipnja 1998. (Napomena: Zakonom o
izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju – Narodne novine br.
147/02, propisan je nastavak isplate dodatka od 100 kuna i 6%, što znači da će
stvarni mirovinski izdaci biti veći od ovdje procijenjenih)

### 1.3. Očekivana kretanja glavnih parametara mirovinskog sustava

#### 1.3.1. Broj osiguranika

Srednjoročno će broj
osiguranika najviše ovisiti o gospodarskim kretanjima i zaposlenosti, pa je
procijenjeno da će se postupno, do 2015., povećavati broj zaposlenih i
smanjivati stopa nezaposlenosti. Zbog toga bi se broj osiguranika postupno
povećavao sa sadašnjih 1,38 mil na oko 1,5 mil u 2020. Nakon toga, zbog
umirovljenja posljednjih brojnijih naraštaja rođenih do 1960. godine, a ulaska
u radnoaktivni kontingent malobrojnijih mlađih naraštaja, čak i uz punu
zaposlenost, počeo  bi se, zbog
demografskih ograničenja, smanjivati broj zaposlenih odnosno broj osiguranika.
Trend smanjivanja broja zaposlenih nastavio bi se do 2040. (na oko 1,3 mil
zaposlenih), ali i nakon toga, samo bi intenzitet smanjivanja vjerojatno bio
manji nego do tada. Srednjoročna kretanja mogla bi biti povoljnija od
procijenjenih ako se ubrza zapošljavanje, a dugoročna kretanja mogla bi biti
povoljnija ako se poboljšaju demografska kretanja a time i brojnost mlađeg,
radnoaktivnog naraštaja.

Devedesetih godina
prosječan godišnji broj živorođenih iznosio je oko 50 000, što je  oko 2 500 manje od godišnjeg broja umrlih.
Broj živorođenih skoro je upola manji nego 1948. i 1949. kada je prosječni broj
živorođenih iznosio oko 93 000. Znači, malobrojnost mladog naraštaja već je
determinirala progresivno sužavanje ponude radne snage. Eventualno povećanje
stope fertiliteta odnosno budućeg broja živorođenih tek bi se za dvadesetak
godina počelo pozitivno odražavati na ponudu radne snage. Znači, sasvim su
izvjesna nepovoljna demografska kretanja i njihov nepovoljan utjecaj na
kretanje broja osiguranika, samo je, do popisa stanovništva, manje pouzdana
procjena intenziteta tih promjena.

#### 1.3.2. Broj umirovljenika

Zadnjih desetak
godina umirovljen je veliki broj osoba kroz različite oblike ranog umirovljenja
(uz dokup staža, prijevremena starosna mirovina, invalidska mirovina,
povoljniji uvjeti ostvarivanja prava za pojedine skupine), koji bi, u normalnim
okolnostima, znatno kasnije ostvarili mirovinu. Zato se slijedećih nekoliko
godina može očekivati manji priliv novih umirovljenika nego prethodnih godina.

Osim toga,
pooštravanje uvjeta za ostvarivanje starosne i prijevremene starosne mirovine,
sužena i restriktivnija definicija invalidnosti kao i način određivanja
mirovine koji potiče kasnije umirovljenje, također će smanjiti priliv novih
umirovljenika i odgoditi određen broj umirovljenja. Zbog toga se, naročito ako
će povoljna gospodarska kretanja utjecati na duže zadržavanje u gospodarskoj
aktivnosti, može u pojedinim godinama (srednjoročno) očekivati veći odliv od priliva
novih umirovljenika.

Nakon 2010. može se
opet očekivati značajniji priliv novih umirovljenika, jer će početi ispunjavati
uvjete za starosnu mirovinu zadnji brojniji naraštaji rođeni pedesetih godina.

Nakon 2020. počet
će se smanjivati priliv novih umirovljenika jer će u mirovinu odlaziti
malobrojniji naraštaji rođeni šezdesetih godina.

Iz ovih očekivanja
može se zaključiti da će se slijedećih godina povećavati broj umirovljenika,
ali sporije nego u dosadašnjem razdoblju i sredinom dvadesetih godina trećeg
tisućljeća moglo bi biti oko 1,2 mil umirovljenika. Nakon 2020. trebao bi se
početi smanjivati broj umirovljenika, pa bi njihov broj 2040. mogao iznositi
oko 1,1 mil.

if !supportEmptyParas endif

Slika 11.: *Kretanje broja osiguranika
i umirovljenika*

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375683.gif)

if !supportEmptyParas endif

**1.3.3. Stopa ovisnosti**

if !supportEmptyParas endif

Zbog navedenog
kretanja broja osiguranika i broja umirovljenika, stopa ovisnosti (broj
umirovljenika na 100 osiguranika), koja u 2000-toj iznosi 74,5 (odnosno 1,34
osiguranika na jednog umirovljenika), trebala bi se srednjoročno  poboljšavati (smanjivati), i to zbog većeg
porasta broja zaposlenih od porasta broja umirovljenika. Dugoročno, a naročito
nakon 2030. stopa ovisnosti će se povećavati,
pa bi 2040. mogla iznositi oko 82, što predstavlja omjer broja umirovljenika
i osiguranika od oko 1 : 1,2. U istom razdoblju, udjel stanovništva starijeg od
64 godine mogao bi se povećati oko 40%, odnosno s oko 16% u 2000-toj na oko 22%
ukupnog  stanovništva u 2040., te bi se
mogao  udvostručiti udjel osoba starijih
od 80 godina. Starenje stanovništva, odnosno smanjivanje udjela mlađih a
povećanje udjela starijih osoba, dugoročno će najviše utjecati na povećanje
stope ovisnosti i rast mirovinskih izdataka.

#### 1.3.4. Razina mirovina

##### *1.3.4.1. Razina mirovina iz jednodijelnog mirovinskog osiguranja*

Do 2015. godine
ostvarivat će se mirovine uglavnom samo iz prvog dijela mirovinskog sustava,
jer će do tada mirovinu ostvarivati pretežno osiguranici koji su bili osigurani
samo u jednodijelnom sustavu.

Prosječna razina mirovina
iz prvog dijela mirovinskog osiguranja jednokratno  je povećana od siječnja 2001. zbog primjene Zakona o povećanju
mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim
razdobljima. Nakon toga, u slijedećem razdoblju, ako će realno rasti plaće,
povećavat će se i realna vrijednost mirovina, ali po dvostruko manjoj realnoj
stopi od rasta plaća (zbog propisanog načina usklađivanja aktualne vrijednosti
mirovine – za polovicu stope rasta plaća i polovicu stope rasta troškova života).
Način usklađivanja aktualne vrijednosti mirovine će stoga utjecati na postupno
sniženje udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći.

![](dodatni/375684.gif)

Slika 12.: *Udio
mirovine u plaći*

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

Do snižavanja
udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći dolazit će i zbog utjecaja još
nekoliko čimbenika. Prvo, smanjivat će se broj umirovljenika kojima je povećana
mirovina prema Zakonu o povećanju mirovina. Drugo, zbog načina određivanja
mirovina u prijelaznom razdoblju (dodani staž za žene i širenje obračunskog
razdoblja s deset najpovoljnijih godina na cijeli radni vijek), a naročito
nakon isteka prijelaznog razdoblja (2008. godine), novi umirovljenici
ostvarivat će u prosjeku oko 15% niže mirovine od mirovina ostvarenih do 1999.
godine. To će imati za posljedicu da će se učestalije ostvarivati najniža
mirovina, a čime će se samo djelomično ublažiti tendencija smanjenja udjela
prosječne mirovine u prosječnoj plaći.

Treće, može se
očekivati i dodatni negativan utjecaj kraćeg mirovinskog staža s kojim se
ostvaruju mirovine na njihovu prosječnu razinu. Naime, zbog visoke razine
nezaposlenosti u dosadašnjem razdoblju i očekivanih isprekidanih radnih
karijera u budućnosti (razdoblja osiguranja isprekidana s kraćim ili dužim
razdobljima izvan osiguranja), može se očekivati da će značajan dio osiguranika
ostvarivati mirovinu s kraćim mirovinskim stažem.

Niža razina novih
(ostvarenih od siječnja 1999.) u odnosu na razinu starih mirovina (ostvarenih
do prosinca 1998.) snižavat će prosječnu razinu mirovina, pa će se, naročito
nakon 2008. trebati preispitati i vjerojatno izvršiti određena korekcija
(povećanje) novih mirovina radi izjednačavanja s razinom starih mirovina.

Osiguranicima s
nižim plaćama neće se snižavati razina mirovine u odnosu na starije
umirovljenike i to zbog instituta najniže mirovine.

##### if !supportEmptyParas endif

##### *1.3.4.2. Razina mirovina iz dvodijelnog mirovinskog sustava*

Počevši od 2015.
sve će veći broj novih umirovljenika ostvarivati, uz osnovnu mirovinu iz  prvog dijela mirovinskog osiguranja, također
i mirovinu iz drugog dijela mirovinskog sustava (temeljem uplata doprinosa u
drugi dio mirovinskog osiguranja).

Mirovina iz prvog
dijela za svaku slijedeću generaciju sve će manje ovisiti o visini plaća
osiguranika i sve će biti izraženija solidarnost i redistribucija od
osiguranika s višim plaćama prema osiguranicima s nižim plaćama, i to zbog
načina na koji se određuje osnovna mirovina. Razina ovih mirovina u prosjeku će
biti manja od mirovina korisnika koji ostvaruju mirovinu samo iz prvog dijela.
Zbog načina usklađivanja mirovina, a u uvjetima realnog rasta plaća, postupno
će se snižavati razina mirovina iz prvog dijela. Intenzitet smanjivanja bit će
malo manji nego kod mirovina ostvarenih samo u prvom dijelu, jer jedan dio
osnovne mirovine u većoj mjeri prati realni rast plaća nego što to čine
mirovine iz jednodijelnog mirovinskog sustava.

Razina mirovine iz
drugog dijela, odnosno mirovina određena temeljem kapitaliziranih doprinosa,
ovisit će prije svega o visini plaće i dužini razdoblja uplaćivanja, te o
realnoj stopi povrata (prinosa). Ako će realna
stopa povrata biti barem jednaka ili veća od stope realnog rasta plaća,
onda će, naročito za osiguranike koji će ostvarivati mirovinu nakon 2025.,
ukupna razina mirovine (iz prvog i drugog dijela) biti veća od mirovine koju bi
ostvarili da su bili osigurani samo u prvom dijelu mirovinskog osiguranja.
Kraće razdoblje štednje (mirovinskog staža ostvarenog u kapitaliziranom
sustavu) i niske stope povrata povećavaju rizik da se iz drugog dijela ostvari
niska mirovina, pa bi u tom slučaju ukupna mirovinska primanja mogla biti manja
od mirovine koja bi se ostvarila u jednodijelnom sustavu. S druge pak strane,
duže razdoblje štednje i više stope povrata omogućile bi veću ukupnu razinu
mirovina uz nižu stopu doprinosa nego u jednodijelnom sustavu. Zato će trebati
pratiti kretanje stopa povrata na imovinu mirovinskih fondova i, ako se za to
stvore mogućnosti i potrebe, eventualno povećati stopu doprinosa za drugi dio
mirovinskog osiguranja, odnosno povećati osnovnu mirovinu (u većem opsegu za
starije, a u manjem za mlađe osiguranike). To bi povećalo tranzicijski trošak,
pa bi se u tom slučaju trebali razmotriti svi učinci povećanja osnovne mirovine
odnosno povećanja stope doprinosa za drugi dio mirovinskog osiguranja.

![](dodatni/375685.gif)

if !supportEmptyParas endif

Slika 13.: *Mirovina
iz dvodijelnog mirovinskog sustava*

if !supportEmptyParas endif

#### 1.3.5. Stopa doprinosa

Visina stope
doprinosa podliježe drugačijim zakonitostima u sustavu koji se tekuće financira
u odnosu na kapitalno financirani sustav. U mirovinskom osiguranju koje se
financira iz doprinosa uplaćenih u tekućem razdoblju i koje se temelji na
načelu određenih davanja, visina tekućih mirovinskih izdataka uvjetuje i
potrebnu visinu stope doprinosa. Stopa dopria doprinosa potrebna za uravnoteženje
prihoda i izdataka, proporcionalna je stopi ovisnosti i udjelu prosječne e
u prosječnoj plaći. Razmjerno povećanju ili smanjenju zadnjih dviju varijabli,
uz nepromijenjene druge veličine, mora se povećati ili smanjiti stopa doprinosa
ako se želi izjednačiti prihode i rashode u tekućem razdoblju. Prema tome, u
sustavu tekućeg financiranja i određenih davanja, stopa doprinosa je zavisna
varijabla.

Od 1980., stopa
ovisnosti povećala se skoro trostruko – s 25 na 74 umirovljenika na 100
osiguranika. U istom razdoblju, kretanje stopa doprinosa nije pratilo promjene
stope ovisnosti (sada stopa doprinosa za mirovinsko osiguranje iznosi 20% bruto
plaće). Stoga je ravnoteža prihoda i izdataka u hrvatskom mirovinskom sustavu
postignuta smanjenjem udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći (s ranijih
oko 70% na oko 42%), s jedne strane, te povećanim financiranjem mirovinskog
sustava iz državnog proračuna (s oko 10% u 1980. na oko 33% udjela u ukupnim
mirovinskim izdacima u 2000. godini, a na oko 40% u 2001. godini), s druge
strane.

U sustavu
kapitalnog financiranja i određenih doprinosa, stopa doprinosa je ishodišna,
neovisna varijabla. To znači da se visinom stope doprinosa ne uspostavlja
ravnoteža prihoda i izdataka u tekućem razdoblju, već visina stope doprinosa u
tekućem razdoblju opredjeljuje i o njenoj će visini, uz stopu povrata, ovisiti
visina budućih mirovina i budućih mirovinskih izdataka. U tom je sustavu visina
mirovine ovisna varijabla koja ovisi o stopi doprinosa, stopi povrata na
uložena sredstva i očekivanom trajanju života generacije kojoj osiguranik
pripada.

S obzirom da će
državni proračun nadoknađivati HZMO-u manjak prihoda po osnovi uplate doprinosa
u drugi dio mirovinskog osiguranja, visina ove stope (5%) može se smatrati
neutralnom u odnosu na  potrebnu visinu
ukupne stope doprinosa za oba dijela mirovinskog osiguranja.

Nakon uvođenja
osobnih računa u drugom dijelu mirovinskog sustava može se očekivati povećanje
stope naplate doprinosa, koja sada iznosi oko 83%. Nezadovoljavajuća naplata
doprinosa prije svega je posljedica gospodarskih teškoća i financijske
nediscipline, ali i neefikasnog  i
rascjepkanog sustava naplate i kontrole plaćanja doprinosa i poreza. Povećanje
naplate doprinosa za samo jedan postotni poen povećalo bi godišnje prihode od
doprinosa za preko 100 milijuna kuna, ili bi se mogla razmjerno smanjiti stopa
doprinosa.

U prvome dijelu
mirovinskog sustava i ubuduće će, kao i dosad, visina stope doprinosa ovisiti o
kretanju stope ovisnosti i razini prosječne mirovine (udjelu prosječne mirovine
u prosječnoj plaći) iz prvog dijela mirovinskog osiguranja, ali i o kretanju
drugih varijabli – stopi naplate doprinosa, prihodima iz državnog proračuna i
dr. S obzirom na opredjeljenje da se ne povećavaju troškovi koji izravno
povećavaju cijenu rada, za očekivati je da će se težiti smanjenju a ne
povećanju stope doprinosa. Zbog navedenog, ravnoteža mirovinskih prihoda i
izdataka najvjerojatnije će se uspostavljati većim ili manjim izdvajanjima iz
državnog proračuna.

#### 1.3.6. Tranzicijski trošak

            Procjena
tranzicijskog troška bitno ovisi o načinu definiranja toga troška. Za potrebe
ove analize tranzicijski trošak definiran je kao trošak uvođenja drugog dijela
mirovinskog sustava. Taj trošak nastaje uplaćivanjem dijela doprinosa u drugi
dio mirovinskog osiguranja (5% bruto plaće), a zbog čega dolazi do manjka u
prvom dijelu mirovinskog sustava (HZMO). Tranzicijski trošak povećava se
razmjerno povećanju broja osiguranika koji postaju osiguranici drugog dijela
mirovinskog sustava, a počinje se smanjivati kada se u prvom dijelu počinju
ostvarivati osnovne mirovine koje su u prosjeku manje od mirovina iz
jednodijelnog sustava. Dakle, pri izračunu tranzicijskog troška u obzir se
uzimaju umanjenja obveza prvoga dijela mirovinskog sustava koja nastaju zbog
isplate samo osnovne, a ne ukupne mirovine iz prvoga dijela mirovinskoga
sustava.

Tako definirani
tranzicijski trošak iznosio je u 2002. oko 1,3% BDP-a. Postupno bi se do 2020.
povećavao na oko 1,8% BDP-a i to zbog toga što će sve veći broj osiguranika
uplaćivati doprinose u drugi dio mirovinskog osiguranja. Nakon toga bi se,
također postupno, tranzicijski trošak smanjivao i 2040. godine iznosio bi oko
0,5% BDP-a.

Međutim, ako se
tranzicijski trošak drugačije definira, te se u obzir uzmu učinci ukupnog
smanjenja mirovinskih izdataka zbog provedenih reformi, uključivo i one koji
proizlaze iz smanjenog omjera između prosječne mirovine i prosječne plaće,  onda se može dobiti daleko povoljnija
predodžba o tranzicijskom trošku prelaska s jednodijelnog na višedijelni
mirovinski sustav. Zbog teškoća koje pri izračunu tako definiranog
tranzicijskog troška nastaju pri razlučivanju utjecaja različitih elemenata
mirovinske reforme (smanjenje udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći,
povišenje dobne granice za stjecanje prava na mirovinu, promjena definicije
invalidnosti, promjena razine najniže mirovine i sl.) opredijelili smo se za
naprijed navedenu definiciju tranzicijskog troška. Pored toga, ako se
tranzicijski trošak promatra s aspekta troškova koje ima državni proračun u
financiranju mirovinskog sustava, upućujemo na procjene u odjeljku 1.3.8.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

Slika 14.: *Tranzicijski
trošak*

![](dodatni/375686.gif)

#### 1.3.7. Implicitni dug

Implicitni dug
postoji u mirovinskom sustavu koji se tekuće financira i koji se temelji na
načelu određenih davanja.Visina
implicitnog duga predstavlja sadašnju vrijednost svih akumuliranih prava
osiguranika i umirovljenika, a za koju nema kapitaliziranog pokrića. Implicitni
dug izravno ne opterećuje tekuću generaciju već predstavlja obvezu budućim
generacijama da iz svojih dohodaka financiraju tadašnje mirovinske izdatke.

Prije reforme iz
1998/99. implicitni dug hrvatskog mirovinskog sustava procjenjivan je na oko
300% bruto domaćeg proizvoda. Reformom je implicitni dug smanjen na ispod 200%
BDP-a. Razlog smanjenja implicitnog duga je niža propisana razina prava, te
restriktivniji uvjeti ostvarivanja tih prava.

Implicitni dug
dodatno će se smanjiti primjenom drugog dijela mirovinskog osiguranja jer će
osiguranici iz prvog dijela ostvarivati nižu osnovnu mirovinu. Ovo smanjenje
implicitnog duga odgovara veličini ukupnog tranzicijskog troška.

#### 1.3.8. Prihodi iz državnog proračuna

Trend povećanja
financiranja mirovinskih izdataka prihodima iz državnog proračuna nastavit će
se i slijedećih godina, pa je u 2001. godini državni proračun financirao oko
40% mirovinskih izdataka. U 2002. godini obveze proračuna dodatno su se
povećale zbog početka primjene drugog dijela mirovinskog sustava, a što ima za
posljedicu manji prihod od doprinosa u prvome dijelu mirovinskog sustava. U
2003. trebale su se smanjiti obveze državnog proračuna po osnovi prestanka
obveze uplate u HZMO 1,75 milijarde kuna za isplatu dodatka od 100 kuna i 6%,
ali je propisan nastavak isplate tog dodatka i osiguravanje sredstava u
državnom proračunu za njegovu isplatu i nakon 1. siječnja 2003. Nakon 2004.
nastavlja se povećanje obveza prema HZMO-u zbog rasta tranzicijskog troška, ali
bi se istodobno smanjivale obveze državnog proračuna prema drugim osnovama (za
beneficirane mirovine, obveze prema Zakonu o povećanju mirovina i drugo), kao i
zbog smanjivanja mirovinskih izdataka u prvome dijelu mirovinskog sustava zbog
smanjenja razine mirovina u odnosu na plaće. Zbog toga se od 2010. očekuje
postupno smanjivanje financijskih obveza državnog proračuna prema HZMO-u.

Dakle, nakon
srednjoročnog povećanja, dugoročno bi se smanjivale financijske obveze državnog
proračuna prema HZMO-u za financiranje mirovinskih izdataka iz prvog dijela
mirovinskog osiguranja. Međutim, ako će se, neovisno o kretanjima u mirovinskom
osiguranju, ustrajati na tome da se ne povećava stopa doprinosa i da se
smanjuju troškovi koji izravno povećavaju cijenu rada, tada će obveze državnog
proračuna prema HZMO-u ovisiti o ravnoteži mirovinskih prihoda i izdataka.

#### 1.3.9. Javni dug

Jedan od aspekata
mirovinske reforme koji nije privukao posebnu pozornost a mogao bi imati
značajan odraz na stabilnost sustava i javnih financija, je utjecaj mirovinske
reforme na kretanje javnog duga.

Mirovinski fondovi
kao i mirovinska osiguravajuća društva će prema sada važećim zakonima najveći
dio svoje imovine morati ulagati u državne vrijednosne papire. Pretpostavlja se
da će udio državnih vrijednosnih papira u imovini fondova u početku iznositi i
do 80%, s time da bi se protekom vremena taj postotak trebao smanjivati, ali
nikad ne bi smio pasti ispod 50% imovine mirovinskih fondova i 60% imovine
mirovinskih osiguravajućih društava. Imovina mirovinskih fondova i mirovinskih
osiguravajućih društava godinama će se uvećavati (unatoč smanjenju udjela
državnih obveznica u njima), te će zahtijevati izdavanje sve većih iznosa u
obliku državnih vrijednosnih papira. Ako bi se isključivo emitirali novi
vrijednosni papiri za potrebe mirovinskog sustava, moglo bi doći do povećanja
javnog duga do 2006. godine za oko 5% BDP-a, dok bi ovo povećanje do 2035.
godine moglo iznositi gotovo 25% BDP-a. Opisano je vidljivo na slici 15.

Međutim,
može se pretpostaviti da će javni dug vezan uz prelazak na dvodijelni
mirovinski sustav ipak biti manji zbog dva razloga. Prvo, imovina mirovinskih
fondova neće se ulagati isključivo u nove obveznice, već i u do sada izdane
državne obveznice. Drugo, nakon stabilizacije financijskog tržišta rast će
pritisak za povećanje slobode ulaganja (naročito u smjeru smanjenja
ograničavanja ulaganja u inozemstvo i domaće nedržavne vrijednosne papire).
Dugoročno će to tražiti preispitivanje postojeće obveze ulaganja 50% imovine
fondova u državne obveznice.

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375687.gif)

Slika 15*.*:
*Povećanje javnog duga*

if !supportEmptyParas endif

Pitanje je kakve će
posljedice oretanje javnog duga ostaviti na kreditni rejting zemlje i njenu
poziciju na financijskim tržištima u smislu uvjeta zaduživanja, te njene
sposobnosti da emitira tolike iznose svojih obveznica.

Osim povećanja
javnog duga valja spomenuti da će se, sukladno s tim, postupno povećavati
izdaci za kamate koje će trebati plaćati temeljem izdanih državnih obveznica, a
što će znatno teretiti buduće državne proračune. Prema procjenama, troškovi
kamata za ove obveznice bi 2020. godini dosegli 0,5% BDP-a, dok bi 2040. godine
taj trošak mogao iznositi i do 1% BDP-a.

#### 1.3.10. Mirovinski izdaci

Mirovinski izdaci
najviše će ovisiti o kretanju broja umirovljenika, razini prosječne mirovine u
odnosu na prosječnu plaću, te o troškovima poslovanja za provedbu osiguranja.
Udjel mirovinskih izdataka u BDP-u ovisit će i o visini rasta BDP-a u odnosu na
rast plaća.

Razina prosječne
mirovine povećala se u 2001. (zbog učinaka Zakona o povećanju mirovina), a
nakon toga postupno će se, u uvjetima realnog rasta plaća, snižavati udjel
prosječne mirovine u prosječnoj plaći. Prosječna razina mirovina u odnosu na
prosječne plaće postupno bi se počela
povećavati počevši od 2030. i to ako bi realni prinos mirovinskih
fondova bio veći od realnog rasta plaća, pa bi se, zahvaljujući prinosu,
povećavala razina mirovina iz drugog dijela mirovinskog osiguranja

Slika 16.: *Kretanje mirovinskih
izdataka u BDP-u*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375688.gif)

if !supportEmptyParas endif

Troškovi poslovanja
u prvom dijelu mirovinskog osiguranja iznose oko 2,5% godišnjih izdataka i
postupno bi se trebali smanjivati. Troškovi poslovanja u drugom dijelu iznosit
će godišnje do 2% vrijednosti imovine mirovinskih fondova i oko 5% vrijednosti
godišnjih doznaka u mirovinska osiguravajuća društva.

Bruto domaći
proizvod trebao bi, barem srednjoročno, rasti brže od rasta plaća. To bi
doprinijelo snižavanju udjela mirovinskih izdataka u BDP-u.

S obzirom na sve
to, u 2001. udjel mirovinskih izdataka narastao je na oko 14% BDP-a. Nakon
2002. smanjuje se udjel mirovinskih izdataka u BDP-u, i to zbog većeg postotnog
smanjenja udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći od postotnog povećanja
broja umirovljenika (treba napomenuti da su izdaci ipak veći od ovdje
iskazanih, i to prije svega zbog nastavka isplate dodatka od 100 kuna i 6% i
nakon 1. siječnja 2003. godine). Zbog smanjivanja udjela prosječne mirovine u
prosječnoj plaći, taj bi se trend nastavio dugoročno. Međutim, moguće je da će
se, bilo u srednjoročnom ili u dugoročnom razdoblju, jednom ili više puta,
mirovine povećati u većem opsegu od sada propisanog. Naime, iako se propisanim
načinom usklađivanja povećava realna vrijednost mirovina, vjerojatno će
postupno snižavanje udjela prosječne mirovine u prosječnoj plaći ubuduće
uzrokovati povećanje zahtjeva i pritisaka umirovljenika da više participiraju u
realnom rastu plaća. U tom bi se slučaju povećanje mirovina odrazilo i na
razmjerno povećanje mirovinskih izdataka iznad
procijenjene razine.

if !supportEmptyParas endif

Uvođenje kapitalnog
financiranja dijela mirovinskog sustava neće, samo po sebi, dovesti do
snižavanja mirovinskih izdataka, već će samo promijeniti strukturu financiranja
tih izdataka. Uvođenjem djelomično kapitalno financiranog mirovinskog sustava
smanjuju se mirovinski izdaci koji u tekućem razdoblju izravno terete troškove
rada i državni proračun, a povećavaju se izdaci koji se financiraju na teret
kapitalizirane imovine mirovinskih fondova. Takvo dijeljenje izvora i načina
financiranja mirovinskog sustava smanjuje rizike koji se u svezi s
financiranjem javljaju u sustavima koji se financiraju samo na jedan
način.

if !supportEmptyParas endif

Slika 17.: *Kretanje
mirovinskih izdataka*

if !supportEmptyParas endif

![](dodatni/375689.gif)

#### 1.3.11. Imovina mirovinskih fondova

Vrijednost imovine
mirovinskih fondova rast će po osnovi povećanja broja osiguranika koji uplaćuju
doprinose u drugi dio mirovinskog osiguranja, realnog povećanja plaća te po
osnovi povrata odrata od ulaganja imovine fondova. Vrijednost imovine fondova ubrzano će
rasti do 2020., kada bi imovina mirovinskih fondova mogla dosegnuti%
BDP-a. Nakon 2020. stopa rasta imovine fondova bila bi niža, jer se u sve većem
broju počinju ostvarivati mirovine iz drugog dijela mirovinskog osiguranja, pa
će se mirovinska štednja tih osiguranika prenositi iz mirovinskih fondova u
mirovinska osiguravajuća društva koja će isplaćivati mirovine.

#### 1.3.12. Imovina mirovinskih osiguravajućih društava

            Mirovinska
osiguravajuća društva počet će stjecati značajniju imovinu (tehničke pričuve)
tek kad se počnu u većem broju ostvarivati mirovine iz drugog dijela
mirovinskog osiguranja. Imovina mirovinskih osiguravajućih društava ubrzano će
rasti nakon 2020. Nakon 2035. godine nastavila bi rasti, ali sporije nego u
prethodnom razdoblju, kada će se otprilike izjednačiti s visinom imovine
mirovinskih fondova te će zajedno s njom iznositi oko 45% BDP-a.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

Slika 18.: *Kretanje i struktura
imovine drugog dijela mirovinskog sustava*

*![](dodatni/375690.gif)*

if !supportEmptyParas endif

### 1.4. Treći dio mirovinskog sustava

            Treći dio mirovinskog sustava od
prva dva dijela se razlikuje po svojoj dobrovoljnosti, naime prva dva dijela su
obvezna, dok je treći dio dobrovoljan.

            Sličnost s drugim dijelom
mirovinskog osiguranja proizlazi iz činjenice da se oba temelje na kapitalnom
financiranju i određenim doprinosima.

            Mirovinska
štednja na osobnim računima formirat će se od uplaćenih doprinosa uvećanih za
povrat na imovinu fondova, te od poticajnih sredstava iz državnog proračuna.
Naime, država će na račun svakog osiguranika u trećem dijelu mirovinskog osiguranja
izdvajati poticajna sredstva u visini od 25%, ali najviše do 1.250,00 kuna
godišnje.

            Očekuje se da će zbog relativno
niske razine mirovine iz prva dva dijela mirovinskog osiguranja u odnosu na
plaću, navedenih državnih poticaja kao i zbog očekivanog povrata na imovinu
dobrovoljnih mirovinskih fondova, postojati značajan interes za osiguravanje u
trećem dijelu mirovinskog sustava.

2.
*Vremenski raspored aktivnosti*

2002.
godina

-
provedba drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava

-
uvođenje centraliziranog sustava naplate doprinosa i poreza

2003.
godina

-
analiza u svezi utemeljenja osnovnog ("nultog") dijela mirovinskog
sustava, odnosno nacionalne/državne mirovine

-
pripreme za reorganizaciju HZMO-a u cilju unapređenja upravljanja

-
oblikovanje strategije upravljanja preostalim portfeljem HZMO-a (ako se u
cijelosti ne privatizira)

2004.
godina

-
reorganizacija HZMO-a radi unapređenja upravljanja

-
analiza učinaka reforme mirovinskog sustava i otklanjanje uočenih nedostataka

2005.
godina

-
analiza osiguranja za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti u
mirovinskom i zdravstvenom osiguranju te mogućnosti izdvajanja tog osiguranja u
posebni podsustav

-
analiza odnosa između prava prema općim i povoljnijim uvjetima te razmatranje
uvođenja posebnog podsustava mirovinskog osiguranja za osiguranike koji
ostvaruju prava prema posebnim (povoljnijim) uvjetima s posebnim osvrtom na
posebnosti u uvjetima postojanja trodijelnog mirovinskog sustava

-
analize u svezi zamjene sustava staža osiguranja koji se utvrđuje u povećanom
trajanju sa sustavom obveznog ili dobrovoljnog osiguranja na temelju
kapitalizirane štednje

2006.
godina

-
analiza i redefiniranje osnovne mirovine

-  analize u svezi uvođenja demografskog
faktora i promjene polaznog faktora

-
uvođenje sustava dodatnog osiguranja za naročito teške i štetne poslove

2007.
godina

-
razmatranje mogućnosti uvođenja tekuće financiranog sustava određenih doprinosa
(NDC sustava) u prvom dijelu mirovinskog sustava ili promjena na bodovima utemeljutemeljene
mirovinske formule (dodavanje demografskog faktora i izmjena polaznog faktora u
mirovinskoj formuli)

2008.

if !supportLists-
endifpuna primjena ZOMO-a

2009-
2018.

-   postupno podizanje dobne granice za žene sa
60 na 65 godina (svake godine za šest mjeseci)

# G. NORMATIVNE PRETPOSTAVKE PRIMJENE STRATEGIJE

S ciljem provedbe navedene Strategije doneseno je ili će biti
potrebno donijeti desetak zakona i veći broj podzakonskih akata. U skladu s
predviđenim vremenskim rasporedom aktivnosti, godišnje bi se donosila dva do
tri zakona iz područja mirovinskog osiguranja. U pripremi svakog zakona posebna
pozornost posvetit će se simulaciji dugoročnih financijskih učinaka donesenog
propisa. Bez prethodne simulacije financijskih

učinaka zakoni se neće upućivati u zakonodavni postupak.H. LITERATURA I SUDIONICI

## if !supportLists1.     endif*Literatura*

### 1. 1. Domaća

Anušić, Zoran i dr. Mirovinska reforma – druga i
treća razina mirovinskog osiguranja. Komentari i objašnjenja Zakona o obveznim
i dobrovoljnim mirovinskim fondovima. Zagreb: Inženjerski biro, 1999. str.
1-123.

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje. Doprinosi
i razina mirovina. Zagreb, 30. ožujka 2000., (radni materijal) str. 1-10 i
prilozi.

Institut za javne financije. Okrugli stol “Stanje
reformi mirovinskog sustava Hrvatske”. Zagreb, 28. rujna 2000.

Marušić, Ljiljana. Što donosi reforma mirovinskog
osiguranja? Računovodstvo, revizija i financije br. 3, 2000., str. 10-15.

Ministarstvo financija Republike Hrvatske. Reforma
hrvatskog mirovinskog sustava i prikaz međunarodnih iskustava. Opatija 13.-16.
studenog 1995., Zagreb: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, 1997. str.
1-99.

Mrša, Vlatko i Mihovil, Rismondo. Zakon o
mirovinskom osiguranju s komentarom. Zagreb: TEB – Poslovno savjetovanje,
1999., str. 73-80.

Potočnjak, Željko i drugi. Zakon o mirovinskom
osiguranju s objašnjenjima, komentarima, primjerima i prilozima. Zagreb:
Organizator: 1998., str.  13-313.

Potočnjak, Željko. Nove mirovinske formule
mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti. Revija za socijalnu politiku,
7, 2000., br. 1,  str. 15.

Potočnjak, Željko. Nova koncepcija i struktura
hrvatskog mirovinskog sustava. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 50, 2000.,
br. 5., str. 699-721.

if !supportEmptyParas endif

Puljiz, Vlado. Socijalne reforme Zapada – od
milosrđa do socijalne države. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog
fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 1997, str. 61-69.

Republički fond mirovinskog i invalidskog
osiguranja radnika hrvatske. Reforma mirovinskog sustava. Zagreb 1997., str.
5-201.

1. 2. Strana

Gora, Marek. The Need of a New Pension System
Paradigm. Rad predstavljen na konferenciji “Pensions in Central & Eastern
Europe”, organiziranoj od strane ICM Conferences Ltd. London i održanoj u
Budimpešti 21. i 22. ožujka 2000.

Gillion C.; Turner, J.; Bailey, C.; Latulippe, D.
(eds). Social security pensions: Development and reform. Geneva: International
Labour Office, 2000, str. 769.

James, Estelle. New Models for Old-Age Security:
Experiments, Evidence, and Unanswered Questions. The World Bank Research
Observer, vol. 13, no. 2 (August 1998), str. 271-301.

Office of the Government Plenipotentiary for
Social Security Reform. Security Through Diversity. Rerform of the Pension
System in Poland. Warsaw, June 1997., str. 1-183.

Rutkowski, Michal. Reforming Central and Eastern
European Pension System. ICM Conferences Ltd. iz Londona (Interantional
Communication for Management Group), a održanoj u Budimpešti 21. i 22. ožujka
2000.

The Economist. Privatising peace of mind. A survey
of social insurance. October 24th 1998, str. 2-20.

The
International Center for Pension Reform. The Chilean Private Pension System.
1995, str. 2.-13.

Thompson,
Lawrence. Older and Wiser: The Economics of Public Pensions. (The Urban
Institute Press) Aldershot: Ashgate, 1998, str. 25-36.

World
Bank. Averting the old age crisis. Policies to protect the old and
promote growth. A World Bank policy research report. Oxford: Oxford University
Press, 1994, str. 1-402.

### 1. 3. Propisi

Zakon o
mirovinskom osiguranju (Narodne novine, br. 102/98, 127/00, 59/01, 109/01 i
147/02)

Zakon o
listi tjelesnih oštećenja (Narodne novine, br. 162/98)

Zakon o
listi profesionalnih bolesti (Narodne novine, br. 162/98)

Zakon o
najvišoj mirovini (Narodne novine, br. 162/98 i 82/01)

Zakon o
prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskog
osiguranja te usklađivanju mirovina (Narodne novine, br. 102/98)

Zakon o
stažu osiguranja s povećanim trajanjem (Narodne novine, br. 71/99)

Zakon o
pravima bivših političkih zatvorenika (Narodne novine, br. 34/95, 164/98 i
109/01)

Zakon o
pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih
osoba (Narodne novine, br. 128/99, 129/00, 16/01 i 22/02)

Zakon  o pravima i dužnostima zastupnika u  Hrvatskom državnom saboru (Narodne novine,
br. 55/00 i 107/01)

 Zakon o
pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji
(Narodne novine, br. 94/01)

Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim
fondovima (Narodne novine, br. 49/99 i 63/00)

Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima i
isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje (Narodne
novine, br. 106/99 i 63/00)

Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja
razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (Narodne novine,
br. 127/00)

Zakon o
plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje u 2002. godini (Narodne novine, br.
114/01)

Zakon o investicijskim fondovima (Narodne novine,
br. 107/95 i 114/01)

Zakon o prikupljanju podataka po osiguranicima o
obveznim doprinosima, porezu na dohodak i prirezu porezu na dohodak (Narodne
novine, br. 114/01 i 153/02)

Zakon o doprinosima za obvezna osiguranja (Narodne novine, br. 147/02)

## *2. Suradnici na izradi Strategije*

Prof. dr. sc.
Željko Potočnjak – izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu,

Mr. Snježana
Plevko – zamjenica ravnatelja Agencije za nadzor mirovinskih fondova i
osiguranja,

Ljiljana Marušić
– viša koordinatorica u HZMO,

Ivan Jergović –
viši koordinator u HZMO,

Željko Tufekčić
– viši savjetnik u Ministarstvu financija.

# I. POTPORA I POVEZANI DOKUMENTI

## if !supportLists1.     endif*Pokazatelji dosadašnjih kretanja i sadašnjeg stanja mirovinskog sustava*

Tabele i grafikoni iz foldera
“Pokazatelji-dosadašnji”

if !supportEmptyParas endif

## if !supportLists2.     endif*Pokazatelji očekivanih kretanja u važećem mirovinskom sustavu*

if !supportEmptyParas endif

Tabele i
grafikoni iz foldera “Pokazatelji-očekivanja kretanja”

if !supportEmptyParas endif

**III. dio**

**SUSTAV SOCIJALNE POMOĆI I SOCIJALNE SKRBI**

# UVOD

            Pored velikih sustava socijalne
sigurnosti, kao što su mirovinski i zdravstveni, postoje manji sustavi o kojima
prilikom izrade strategije razvitka Hrvatske svakako treba voditi računa. Oni
su uži po opsegu, imaju specifične namjene, ali će važnost tih sustava s
obzirom na očekivane procese u društvu u budućnosti postupno rasti. Pored
ostalog, radi se o sustavu socijalne pomoći i socijalne skrbi u užem smislu
riječi (u širem smislu ta se dva sustava u nas se sada vode pod skupnim nazivom
«socijalna skrb»). Nadalje, u tu kategoriju malih sustava socijalne sigurnosti
treba uvrstiti socijalnu zaštitu nezaposlenih te obiteljsku politiku. Naravno,
politika zapošljavanja mnogo je šira po opsegu i značenju i zahtijeva posebnu
pažnju. U svojoj socijalnoj dimenziji tu spada i stambena politika. U
nastojanju da se saniraju i prevladaju posljedice Domovinskog rata došlo je do
široke intervencije države u zbrinjavanju ratnih stradalnika, kao što su
prognanici, izbjeglice i povratnici, zatim branitelja, koji su dobili određena
socijalna prava definirana u Zakonu o braniteljima i u drugim propisima. Ratni
invalidi te obitelji poginulih i nestalih sa svojim su socijalnim pravima
uključeni, prije svega, u mirovinski i invalidski sustav, ali i u neke manje
sustave socijalne sigurnosti.

Općenito uzevši, nakon Domovinskog rata socijalno
ugrožena populacija u hrvatskom se društvu osjetno povećala, a državna je
intervencija porasla, pa su se znatno povećali ukupni državni socijalni
troškovi. Pripremajući se za gospodarski razvoj i europske integracije, država
nastoji restrukturirati socijalni sektor, smanjiti njegove izdatke, odnosno
dijelom ih premjestiti na građane i civilno društvo. U tom smislu na dnevnom je
redu koncept aktivne, kombinirane socijalne politike, o čemu je bilo e bilo riječi u
prvom dijelu ovog dokumenta. Socijalna pomoć (i socijalna skrb) dobivaju novu,
donekle promijenjenu ulogu.

            Socijalna pomoć i
socijalna skrb uobičajeni su dijelovi sustava socijalne sigurnosti, usmjereni
na suzbijanje siromaštva, socijalne ugroženosti i isključenosti. Oni čine
posljednju socijalno-zaštitnu mrežu (*social-safety-net*)
kojoj je svrha zbrinjavanje i uključivanje u društvo socijalno najugroženije,
odnosno socijalno ranjive populacije.

Prvo treba objasniti sam pojam socijalne pomoći i
socijalne skrbi, kako bi se izbjegli mogući semantički i drugi nesporazumi.
Socijalna je pomoć (*social assistance*)
skup naknada i usluga namijenjenih osiguranju osnovnih egzistencijalnih uvjeta
i pomoći ljudima koji su ostali bez sredstava za život, a sami ih, ili uz pomoć
obitelji, nisu u stanju priskrbiti. Socijalna pomoć «… uključuje transfere u
novčanom ili naturalnom obliku te institucionalnu skrb za ljude koji se ne mogu
starati o sebi ili ne mogu potpuno plaćati takvu skrb. Socijalna pomoć se
temelji na potrebama; ona je obično bazirana na provjeri resursa» (Sipos,
1997.:1).

Osnovna je podjela oblika socijalne pomoći na novčana
davanja (*cash*) i usluge *(in kind*). Novčana su davanja
namijenjena zadovoljavanju egzistencijalnih potreba socijalno ugroženih, a
usluge po definiciji nisu novčane, nego su vezane uz određene, specifične
potrebe korisnika, npr. za stare, nesposobne, hendikepirane i slično. Neki
autori razlikuju četiri oblika socijalne pomoći: opću pomoć, kategorijalnu
pomoć, pomoć za stanovanje te druge oblike vezane pomoći. Sustavi su socijalne
pomoći s obzirom na oblike vrlo diversificirani. Francuska ima jednu kategoriju
opće pomoći te deset vrsta socijalne pomoći namijenjenih pojedinim skupinama
građana (to su tzv. kategorijalne pomoći) te tri vrste stambene pomoći, SAD
imaju dvije vrste opće socijalne pomoći, četiri kategorijalne, dvije vrste
stambene pomoći i pet vrsta «drugih vezanih pomoći». U Švedskoj je situacija
jednostavnija jer ima jedan oblik opće pomoći i dva oblika stambene pomoći
(Gough i sur., 1997.).

Socijalna je skrb kategorijalni oblik socijalne
pomoći. Prema jednoj definiciji socijalna skrb (*social care*) «… treba zadovoljiti određeni broj individualiziranih
potreba, kako i kada se one nenadano pojave. Drugim riječima, radi se o
potrebama za koje se pretpostavlja da se ne mogu zadovoljiti pomoću usluga opće
namjene» (Jones, 1985.:172). Socijalna je skrb namijenjena najranjivijim
socijalnim skupinama, kao što su nemoćni stari, hendikepirani, dugotrajno
bolesni, napuštena djeca i slično. Te socijalne skupine imaju specifične,
dodatne potrebe, koje se najčešće zadovoljavaju u obitelji, a kada to nije
moguće u specijaliziranim državnim i drugim institucijama. Socijalna je pomoć
namijenjena širim kategorijama korisnika, a u slučaju socijalne skrbi radi se o
dodatnim, individualiziranim potrebama posebno ugroženih kategorija građana.
Treba reći da osobe s dodatnim potrebama u pravilu koriste i opću socijalnu
pomoć i socijalnu skrb, dok kategorije siromašnih obično dobivaju novčane
oblike socijalne pomoći.

Proizlazi, dakle, da je bilo pogrešno «socijalnu skrb»
izdići iznad «socijalne pomoći», kao širi pojam kako je to u nas svojevremeno
učinjeno. Pojam «socijalna skrb» ima izrazito paternalističku konotaciju, ona
asocira na ovisnost, dok su mnoge vrste socijalne pomoći privremena potpora
koja treba olakšati socijalno stanje, odnosno omogućiti integraciju korisnika u
društvo.

            Socijalna pomoć, kao i
socijalna skrb, u pravilu se financiraju porezima. Takav način financiranja
utemeljen je na činjenici da su ovi oblici državne pomoći usmjereni na
zadovoljavanje osnovnih ljudskih potreba (*needs*)
neovisno o statusu korisnika.

Sama organizacija socijalne pomoći i skrbi može biti
različita. Tu prije svega mislimo na centralizirani i decentralizirani, etatizirani
i deetatizirani sustav, institucionaliziranu i deinstitucionaliziranu, s
obzirom na vrstu naknada i usluga, uvjete pod kojima se pomoć daje, strukturu
korisnika. Itd. Svaka zemlja, primjereno svojim tradicijama i socijalnim
odnosima, razvila je sustav socijalne pomoći i socijalne skrbi.

\* \* \*

            Ovdje ćemo iznijeti
osnovne podatke o siromaštvu u Hrvatskoj, potom opisati dosadašnji razvoj
sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi, te iznijeti njegovo aktualno
stanje. U završnom dijelu bit će riječi o budućem razvitku sustava socijalne
pomoći i socijalne skrbi. No pritom nećemo ulaziti u detaljniju razradu
pojedinih reformi jednostavno stoga što će tome biti posvećeni posebni programi
odnosno strategije. Tako je već usvojen Program borbe protiv siromaštva i
socijalne isključenosti, a radi se na programu razvitka socijalne skrbi.
Nadalje, u okviru projekta «Decentralizacija javne uprave» Hrvatskog pravnog
centra, koji se izvodi u suradnji s Vladom, posebna je dionica posvećena
decentralizaciji socijalnih službi. Prvi izvještaj završen je krajem 2002.
godine. Također je usvojena Nacionalna obiteljska strategija kao i Program
poticanja zapošljavanja, s kojima je sustav socijalne pomoći i socijalne skrbi
funkcionalno povezan.

            Prema tome, mi ćemo se ovdje
ograničiti na prezentaciju dosadašnjeg razvoja, stanja sustava te pravaca
njegovog razvitka, dok će detaljne razrade sadržavati posebne strategije i
programi.

SOCIJALNA
SITUACIJA I SUSTAV SOCIJALNE POMOĆI I SOCIJALNE SKRBI U HRVATSKOJ

## A. Siromaštvo i socijalna ugroženost u Hrvatskoj

            Sustav socijalne pomoći
prije svega je usmjeren na suzbijanje i ublažavanje siromaštva. Zato o
siromaštvu ovdje treba reći nekoliko riječi.

Siromaštvo je danas dosta rasprostranjen fenomen u
svijetu. U svom relativnom određenju siromaštvo je dosta prisutno i u
razvijenim zemljama. Za određivanje opsega siromaštva koriste se različiti
instrumenti, a najuobičajeniji je linija siromaštva (*poverty line*) koja treba poslužiti kao polazište za definiranje
raznih mjera suzbijanja siromaštva (Stropnik, 1994.). Poznato je da see da se nakon
pada socijalizma broj siromašnih građana naglo povećao u postsocijalističkim
zemljama, u koje spada i Hrvatska. B. Milanović, stručjetske banke,
iznio je podatak prema kojem se udio siromašnih u ukupnom stanovništvu u
europskim postsocijalističkim zemljama, uključujući i zemlje bivšeg Sovjetskog
Saveza, od 1987./88. godine do 1993./94. godine povećao od 4% na 37%
(Milanović, 1996.). Stoga su sve postsocijalističke zemlje bile prisiljene
razviti strategije borbe protiv siromaštva, koje su provodile s više ili manje
uspjeha. Siromaštvo je u većini tih zemalja i danas najteži socijalni problem,
koji je ozbiljna prepreka provedbi širih gospodarskih i socijalnih reformi.

            O siromaštvu u Hrvatskoj
donedavno nije bilo pouzdanih informacija. Stoga su s velikom pažnjom u
javnosti dočekani rezultati istraživanja koje su 1998. godine proveli Svjetska
banka i Državni zavod za statistiku, a čiji su rezultati, nakon detaljne
obrade, objavljeni 2000. godine (World Bank, 2000.a). Ključni je nalaz tog
istraživanja da je 1998. godine u Hrvatskoj bilo oko 10% (430 tisuća) građana
ispod apsolutne nacionalne linije siromaštva, koja je po odraslom ekvivalentu
utvrđena na 15.474 kune godišnje.

Tzv. dubina siromaštva, kojom se utvrđuje koliko ispod
definirane linije u prosjeku siromašni žive pokazala je da u Hrvatskoj to
zaostajanje iznosilo 20,7%.

Na temelju podataka ovog istraživanja siromaštvo je u
nas manjeg opsega nego što se to općenito smatra, a manje je nego u drugim postsocijalističkim
zemljama, s izuzetkom Slovenije. Kada se, pak, primijeni međunarodna apsolutna
linija siromaštva prema paritetu kupovne moći od 4,3 dolara dnevno po osobi,
onda je u Hrvatskoj u vrijeme spomenutog istraživanja bilo 4,8% siromašnih.
Ovaj se relativno povoljan podatak o udjelu siromašnih u ukupnom stanovništvu u
odnosu na druge postsocijalističke zemlje može objasniti drugim izvorima
prihoda građana, pored plaća, mirovina i drugih stalnih dohodaka, kao što su
prihodi od vlasništva, rada u sivoj ekonomiji, pomoći srodnika itd. Osobitu je
pažnju privukao nalaz istraživanja prema kojem je Hrvatska imala relativno
visok Ginijev koeficijent dohodovne nejednakosti (0,352), koji je bio znatno
viši nego u nekim drugim postsocijalističkim zemljama. Taj je koeficijent za
Mađarsku iznosio 0,232, Češku 0,174 i Sloveniju 0,168.[if !supportFootnotes[1]endif](#_ftn1)
Autori studije Svjetske banke visok Ginijev koeficijent u Hrvatskoj
objašnjavaju «… prije svega rastom neregistriranih gospodarskih aktivnosti,
nedostatkom tržišne konkurencije i lošom preraspodjelom» (World Bank,
2000.:27). Ako se uzme u obzir potrošnja stanovništva, a ne samo novčani
dohodak, onda je Ginijev koeficijent u nas znatno manji od navedenog. U studiji
Svjetske banke upozorava se i na dugoročnost siromaštva u Hrvatskoj. To znači
da se u nas iz siromaštva teško izlazi, a čini se da se u njega lako upada.
Drugim riječima, male su mogućnosti zapošljavanja, tržište je rada
nefleksibilno, pa dakle teško dostupno za siromašne građane. Široko
rasprostranjeni neformalni rad slabo je plaćen i socijalno nezaštićen. Što se
pak tiče same strukture siromaštva, najveći je broj siromašnih u onim
kućanstvima koja za kućedomaćine imaju neobrazovane, stare ili pak nezaposlene
osobe. Od starijih osoba u težem su položaju one koje ne primaju mirovinu.
Treba, također, dodati da su u pravilu siromašnije obitelji koje imaju više
djece.

            U
drugoj studiji Svjetske banke navode se tri pretpostavke za uspješnu borbu
protiv siromaštva: (1) «stvaranje povoljnih prilika za siromašne da se izvuku
iz neimaštine zahtijeva poduzimanje akcija kojima se stvara gospodarsko
okruženje povoljnije za pravedan rast», (2) «davanje potpore dugotrajno
siromašnima i proširenje mreže za sprečavanje negativnih posljedica vanjskih
šokova rezultirat će većom sigurnošću» i (3) «uspostavljanje institucija koje
omogućavaju siromašnima da izravno utječu na društvene procese i vladine
odluke, učinit će državne intervencije protiv siromaštva učinkovitijima». Ova
tri elementa strategije borbe protiv siromaštva, prema ocjeni autora ove
studije, uzajamno se nadopunjuju i djeluju jedan na drugoga (World Bank,
2000.b).

            Treba
dodati da je kao naslijeđe prognaničke i izbjegličke krize iz vremena rata u
Hrvatskoj krajem 2001. godine preostalo 29 tisuća prognanika, 22 tisuće
izbjeglica i 271 tisuća povratnika, od kojih je većina izgubila formalni
povratnički status, ali i dalje živi u teškim prilikama. Ti građani danas
zajedno čine 7,5% ukupne hrvatske populacije. O njima se može govoriti kao o
populaciji vrlo nepovoljnog i nestabilnog socijalnog statusa. Među
stradalnicima rata prisutna je neimaština i frustracije, koje su često u
središtu pažnje hrvatske javnosti. Nadalje, Hrvatska ima visoku registriranu
nezaposlenost koja je prešla brojku od 380 tisuća ljudi (oko 23%). Ako se pak
poslužimo međunarodnim definicijama, nezaposlenost je u nas za oko četvrtinu
manja od navedene, ali je u svakom slučaju vrlo visoka i predstavlja ogromni
problem hrvatskog društva.

            Kada
je riječ o populaciji koja je potencijalni korisnik usluga socijalne skrbi, onda
vrijedi spomenuti da se udio invalida u ukupnoj populaciji obično procjenjuje
na 8-10%, što bi značilo da Hrvatska ima oko 400 tisuća invalida. Samo manji
njihov broj koristi socijalnu skrb. Godine 2000. u Hrvatskoj su uslugama
socijalne skrbi bile obuhvaćene 32.254 invalidne osobe. Među njima je najveći
broj bio s višestrukim oštećenjima – 12.029, potom tu spadaju mentalno
retardirani – 8.194, tjelesno invalidne osobe – 7.096, dok su druge kategorije
bile mnogo slabije zastupljene (Zovko, 2000.).

            To
je, u osnovnim crtama, kontekst u kojem djeluje hrvatski sustav socijalne
pomoći i socijalne skrbi, kao važan instrument socijalne države u zaštiti
najugroženije populacije.

## *B. Razvoj sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi*

            Sustavi socijalne pomoći
tijekom proteklog stoljeća formirali su se ovisno o pojedinim tipovima
socijalne države. U zemljama kontinentalne Europe socijalno osiguranje
temeljeno na zaposlenosti i doprinosima razlikuje se od sustava socijalne
pomoći koja se financira porezima. Socijalna se pomoć u ovim zemljama tretira
kao zakonsko pravo. U skandinavskim zemljama socijalna je pomoć marginalni dio
sustava socijalne sigurnosti. Ona je u nadležnosti lokalnih organa, a
dodjeljuje se uz primjenu diskrecione ocjene. Nacionalno zakonodavstvo o socijalnoj
pomoći, dakle, primjenjuju lokalne vlasti i socijalni radnici. dnici. Siromaštvo se
općenito ne tretira samo kao nedostatak prihoda, nego i kao svojevrsna
manifestacija socijalne patologije. U Velikoj je Britocijalna pomoć
nacionalno organizirana i čini dio cjelovitog sustava socijalne sigurnosti.
Socijalna je pomoć posebno financirana, davanja su dobro definirana, a smanjene
su mogućnosti diskrecijskog odlučivanja. Sami socijalni radnici nisu uključeni
u distribuciju socijalne pomoći, nego se bave posebnim socijalnim problemima u
lokalnim sredinama. U južnoeuropskim zemljama (Portugal, Španjolska, Italija,
Grčka) crkvi i karitativnim organizacijama pripada važna ulogu u socijalnoj
pomoći. Pomoć se daje najugroženijim građanima, prije svega onima koji su stari
i nesposobni. S druge strane, SAD ima veoma fragmentiran sustav socijalne
pomoći kojim se podupiru skupine siromašnih građana, kao što su oni koji nemaju
zdravstveno osiguranje, obitelji s ovisnom djecom, osobe s posebnim potrebama i
slično. Za postsocijalističke zemlje smatra se da važnu ulogu u socijalnoj
pomoći siromašnim i socijalno ranjivim građanima treba imati crkva, humanitarne
i neprofitne organizacije, a one najbolje djeluju unutar raznih lokalnih
inicijativa. «Lokalne vlasti, karitativne organizacije i nevladine organizacije
prikladnije su nego država u davanju nekih oblika socijalne pomoći. Oni su
bliže problemima i mogu pronaći fleksibilnije odgovore nego centralna vlada.
Postojanje raznih davatelja moglo bi pojedincu omogućiti da odabere
odgovarajući oblik socijalne pomoći» (Sipos, 1995.:243.).

Hrvatski je sustav socijalne pomoći i socijalne
skrbi od vremena stvaranja nacionalne države prošao tri razvojne faze. Sada se
nalazi u četvrtoj fazi u okviru strategije razvitka cjelokupnog sustava
socijalne sigurnosti. Ovdje ćemo prezentirati dosadašnju evoluciju sustava
socijalne pomoći i socijalne skrbi s ciljem boljeg razumijevanja predstojećih
reformi.

if !supportEmptyParas endif

(1)        Hrvatska je iz prijeratnog socijalističkog,
jugoslavenskog razdoblja naslijedila sustav socijalne pomoći i socijalne skrbi
koji je bio definiran tadašnjim Zakonom o socijalnoj zaštiti. Što se tiče
socijalne pomoći, u to su vrijeme bile propisane tri vrste potpore osobama bez
dovoljno prihoda – stalna, privremena i jednokratna novčana pomoć. Međutim,
nešto prije raspada jugoslavenske države uveden je tzv. socijalni minimum, koji
je bio namijenjen kućanstvima, a ne pojedincima, a njegova je visina ovisila o
imovinskom stanju i broju članova obitelji korisnika. Tijekom rata, preciznije
od 1992. godine, u Hrvatskoj paralelno postoje dva državna sustava kojima je
cilj zbrinjavanje socijalno ugroženih građana, od kojih se jedan bavio
stradalnicima rata, a drugi ostalom ugroženom populacijom.

if !supportEmptyParas endif

(2)        U
ožujku 1993. godine Vlada Republike Hrvatske usvojila je Socijalni program, a u
kolovozu iste godine usvojene su njegove Izmjene i dopune. Socijalni je program
nastao u teškim ratnim prilikama u kojima je velik broj ljudi drastično
osiromašio i bio egzistencijalno ugrožen. U najtežem položaju našli su se ratni
stradalnici – prognanici i izbjeglice. Podsjećamo da je broj prognanika i
izbjeglica 1992. godine dosegao gotovo 700 tisuća, odnosno 15% sveg hrvatskog
stanovništva. Prognanici i izbjeglice dobivali su posebnu državnu pomoć, o čemu
ovdje neće biti riječi. Socijalni program predvidio je nove oblike pomoći, koji
su bili svojevrsna dogradnja ili pak inačica postojećih oblika. Radi
ostvarivanja prava na socijalnu pomoć predviđenih Socijalnim programom uvedene
su socijalne iskaznice. Godine 1993. godine socijalne iskaznice dobilo je 5,4%
stanovnika Hrvatske.

U Socijalnom programu
sudjelovale su brojne nevladine organizacije, koje su se pojavile u ratnom
razdoblju i tako, u iznimnim okolnostima, stvorile značajan civilni sektor
socijalne politike koji je doprinio održanju socijalne kohezije u teškim ratnim
prilikama. Najvažnije su domaće humanitarne organizacije Hrvatski Caritas i
Hrvatski Crveni križ. Djelovalo je, međutim, mnogo stranih humanitarnih
organizacija, od kojih su se neke pojavile prvi put, a neke su se kasnije
povukle. Pored pomoći međunarodnih organizacija i neposredne pomoći stranih
zemalja, opsežna je bila pomoć hrvatske dijaspore iz svijeta, koja je,
prvenstveno podupirući obranu nezavisne Hrvatske, pomagala ugroženim hrvatskim
građanima.

            Socijalni se program,
uostalom kao i zasebni programi pomoći stradalnicima rata, može razumjeti kao
izraz snažnog ratnog solidarizma, kada su se glavne  nacionalne energije usmjerile na savladavanje teškog izazova pred
kojim se našlo hrvatsko društvo u nastojanju da odbrani tek stvorenu nezavisnu
državu (Puljiz, 1993.). Uostalom, povijest obrambenih ratova drugih zemalja
svjedoči o sličnim primjerima nacionalne kohezije. Takav je npr. bio britanski
solidarizam iz vremena drugog svjetskog rata iz kojeg je proizašla čuvena
socijalna reforma lorda W. Beveridgea. O tome je u svojim radovima sugestivno
pisao R. Titmuss, najznačajniji britanski teoretičar socijalne politike u 20.
stoljeću (Puljiz, 1997.).

if !supportEmptyParas endif

(3)        Treća
faza u razvoju sustava socijalne pomoći i skrbi u Hrvatskoj uslijedila je nakon
donošenja Zakona o socijalnoj skrbi u srpnju 1997. godine (*Narodne novine* 73/97.). Taj je Zakon stupio na snagu početkom 1998.
godine i njime se praktično prešlo od ratnog na mirnodopski sustav socijalne
pomoći i socijalne skrbi. Korisnici socijalne pomoći dobili su pravo na
savjetovanje, pomaganje u prevladavanju posebnih teškoća, pomoć za uzdržavanje,
pomoć za podmirenje troškova stanovanja, jednokratnu novčanu pomoć, doplatak za
pomoć i njegu, pomoć i njegu u kući, osobnu invalidninu, osposobljavanje za
samostalan život i rad, skrb izvan vlastite obitelji i druge oblike pomoći.
Zakonom su neki stari oblici socijalne pomoći zamijenjeni novima, prije svega
pomoću za uzdržavanje, koja je postala temeljni oblik socijalne pomoći. Zakonom
su definirana nova prava, kao osnovna invalidnina za osobe s posebnim
potrebama, te pomoć za podmirenje stambenih troškova. Nadalje, osnaženo je
ranije zanemareno načelo supsidijarnosti, kojim je afirmirana odgovornost
pojedinca i obitelji za vlastitu socijalnu sigurnosti. To je načelo najviše
razvijeno u socijalnom nauku Katoličke crkve, a definirao ga je papa Pio XI. u
enciklici *Quadragesimo anno* 1931.
godine. U enciklici u definiciji tog načela, pored ostalog, stoji «… pogrešno
je oduzeti pojedincu i povjeriti široj zajednici ono što on kao privatna osoba
poduzima ili pokušava ostvariti, a također je nepravedno i vrlo štetno
remećenje pravnog reda obratiti se funkcijama cijama i uslugama više društvene razine
radi onog što mogu obaviti tijela niže društvene razine…» (Spicker, 1991.).
Primjenom načela supsidijarnoefinira se uloga središnje države odnosno
nižih upravljačkih razina u socijalnoj sferi. Država se dovodi u promijenjeni
odnos prema građanima i socijalnim skupinama, što je također važno u okviru
ostvarivanja koncepta aktivne socijalne države. Nadalje, u novom je zakonu
propisana obveza da se za socijalnu pomoć (prvenstveno za stambene potrebe)
osigura najmanje 5% prihoda u proračunu lokalnih zajednica. Pokazalo se,
međutim, da korištenje ovih sredstava u mnogim lokalnim zajednicama nije bilo
namjensko, pa će ovu odredbu u budućim propisima trebati bolje razraditi
odnosno nadzirati njenu primjenu.

            Zakon o socijalnoj skrbi
iz 1997. godine otvorio je šire mogućnosti djelovanja privatnih i nevladinih
organizacija u socijalnom sektoru. Slijedom toga nevladine su organizacije i
privatnici osnovali više institucija socijalne skrbi, prije svega staračkih
domova, šireći tako ponudu socijalnih usluga namijenjenih građanima (Jurčević,
2000.). Nakon stupanja na snagu Zakona pojavilo se dosta novih zahtjeva za
otvaranjem privatnih ustanova socijalne skrbi. Posebno u sjevernom dijelu
zemlje, proširen je institut udomiteljstva, koji podrazumijeva smještaj
socijalno ugrožene djece i drugih korisnika socijalne skrbi u obitelji koje za
to dobivaju određenu naknadu. Dosta je privatnih ugovora o nasljeđivanju,
doživotnom uzdržavanju ugroženih osoba i slično. Dakle, imamo neke oblike
deetatizirane i deinstitucionalizirane strukture socijalne skrbi, što je
značajno za razvoj novog koncepta socijalne politike.

if !supportEmptyParas endif

(4)        Sada
je u tijeku četvrta faza razvoja socijalne pomoći i socijalne skrbi koja je
obilježena novim promjenama. Te su promjene dijelom sadržane u Zakonu o
izmjenama i dopunama zakona o socijalnoj skrbi. Ovim izmjenama i dopunama
Zakona «… osigurane su normativne pretpostavke za postupnu decentralizaciju
sustava socijalne skrbi u dijelu koji se odnosi na financiranje i ustrojavanje,
a posebice stvaranjem preduvjeta za prijenos osnivačkih prava nad domovima za
starije i nemoćne osobe kojima je osnivač Republika Hrvatska» (Prijedlog…, str.
15). Zakonom je predviđeno da jedinice lokalne uprave i samouprave sudjeluju u
financiranju troškova centara za socijalnu skrb počevši od 1. srpnja 2001.
godine, što će se postići tako da se unutar fiskalnog sustava preraspodijele
sredstva prikupljena porezima i drugim instrumentima u korist lokalnih
jedinica. Nadalje, lokalne, područne i regionalne jedinice preuzele su
osnivačka prava nad domovima za stare i nemoćne osobe. Lokalne jedinice također
su zastupljene u novim upravnim vijećima – tijelima upravljanja centrima za
socijalnu skrb, a utjecat će na imenovanja i razrješenja ravnatelja centara.

## *C. Stanje sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi*

            Više je izvora iz kojih se danas
financira socijalna pomoć i socijalna skrb. Najznačajnija sredstva daje
središnja država posredstvom Ministarstva rada i socijalne skrbi. Od tih
sredstava pretežiti dio dolazi iz proračuna, a manji dio (12,8%) čine vlastita sredstva ustanova socijalne skrbi,
a koja se vode kao sredstva Ministarstva rada i socijalne skrbi. U financiranju
socijalne pomoći i skrbi sudjeluju i jedinice lokalne uprave i samouprave. Tome
treba dodati sredstva nevladinih organizacija čija je uloga bila iznimno
značajna tijekom Domovinskog rata, o čemu je već bilo riječi.

            Izdaci
središnje države (uključujući vlastita sredstva ustanova socijalne skrbi) u
financiranju sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi kretali su se kako
slijedi:

            1998.                           1.423.203.000 kuna     ili          1,03%
BDP-a

            1999.                           1.698.432.000 kuna     ili          1,19%
BDP-a

            2000.                           1.972.724.000 kuna     ili          1,25%
BDP-a.

            2001.                           2.188.203.000 kuna     ili          1,29%
BDP-a.

            2002.                           1.848.614.379 kuna     ili          1,05%BDP-a

if !supportEmptyParas endif

            Apsolutni i relativni rast izdataka
za socijalnu skrb posljedica je činjenice da su neka socijalna prava iz
mirovinskog sustava ( doplatak za pomoć i njegu) prebačena u sustav socijalne
skrbi. S napredovanjem reformi u velikim sustavima socijalne sigurnosti, prije
svega u mirovinskom i zdravstvenom sustavu, treba očekivati daljnji rast
izdataka u sustavu socijalne pomoći i socijalne skrbi, koji će zbrinjavati
najsiromašniju i socijalno ranjivu populaciju. Naime, reforme u mirovinskom
sustavu i zdravstvenoj zaštiti dovest će u tim sustavima do smanjene razine
solidarnosti, pa će siromašniji korisnici tražiti pomoć upravo u sustavu
socijalne pomoći i skrbi. Ona se, međutim, neće dodjeljivati automatski, nego
nakon provjere prihoda (*means test*),
što će, u cjelini uzevši, smanjiti državne socijalne izdatke.

Prema podacima za 2002.
godinu lokalne su jedinice za socijalnu poalnu pomoć i socijalnu skrb izdvojile 988,5
milijuna kuna. To je bilo više od polovine središnjih državnih izdataka
namijenjenih u tu svrhu. No, nati da je od svih sredstava iz lokalnih
izvora oko 814 milijuna kuna potrošeno u Zagrebu. Prema tome, za većinu
lokalnih jedinica sredstva središnje države bila su jedini izvor financiranja
socijalne pomoći i socijalne skrbi.

            Strukturu
izdataka za socijalnu pomoć i socijalnu skrb u 2002. godini prema namjenama
bila je sljedeća :

            - pomoći i naknade                                         1.231.594.312       ili      66,6%

            - izdaci za zaposlene                                           429.702.627      ili      23,2%

            - materijalni troškovi i
drugi izdaci                       162.271.350      ili        8,8%

            - održavanje i nabavka
kapitalnih sredstava
25.046.090      ili
1,4%

            Pomoći i naknade namijenjene
korisnicima socijalne pomoći i skrbi u 2002. godini činile su 0,70% društvenog
bruto-proizvoda. Sudeći po tome Hrvatska u izdacima za socijalnu pomoć zaostaje
za drugim zemljama. Prosjek izdataka za novčane oblike socijalne pomoći u
Europskoj Uniji 1992. godine iznosio je 1,7% BDP-a. U zapadnim europskim
zemljama izdaci su za socijalnu pomoć u postotku BDP-a te godine bili sljedeći:
Austrija – 1,3%, Belgija 0,7%, Danska 1,4%, Finska 0,4%, Francuska 1,8%,
Njemačka 1,6%, Grčka 0,1%, Island 0,2%, Irska 5,1%, Italija 1,5%, Luksemburg
0,4%, Nizozemska 2,2%, Norveška 0,7%, Portugal 0,4%, Španjolska 1,2%, Švedska
0,8% i Velika Britanija 6,4% (Gough i sur., 1997.:24). Najveći su izdaci bili u
Velikoj Britaniji i Irskoj, što je posljedica činjenice da te zemlje imaju širi
koncept socijalne pomoći. S druge strane, u postsocijalističkim zemljama
višegradske skupine (Češka, Slovačka, Poljska i Mađarska) udio tih izdataka
kretao se između 1,3% i 2,9% BDP-a (Šućur, 2000.:124).

U mnogim je zemljama broj
korisnika socijalne pomoći u porastu. To je uzrokovano masovnom nezaposlenošću,
promjenama u strukturi rada, kao i raspadom tradicionalnih obiteljskih i drugih
primarnih socijalnih mreža. Broj korisnika socijalne pomoći povećao se i zbog
toga što su se pojavili mnogi problemi u sustavima socijalne sigurnosti, pa je
jedan broj njihovih korisnika zbog egzistencijalne ugroženosti prisiljen
tražiti socijalnu pomoć. Godine 1992. udio korisnika socijalne pomoći u ukupnoj
populaciji bio je primjerice u Austriji 4,8%, Belgiji 3,6%, Danskoj 8,3%,
Finskoj 9,2%, Francuskoj 2,3%, Njemačkoj 6,8%, Irskoj 12,4%, Luksemburgu 2,7%,
Norveškoj 4,0%, Švedskoj 6,8%, Velikoj Britaniji 15,3%, Grčkoj 0,7%, Islandu
3,7%, Portugalu 2,1%, Španjolskoj 2,7%, dok za neke zemlje nije bilo podataka
(Gough i sur., 1997.: 122-123).

            Što
se tiče kategorija korisnika treba razlikovati one koji primaju socijalnu pomoć
i naknade, od onih koji koriste usluge, prije svega unutar institucija
socijalne skrbi. Broj korisnika svih oblika pomoći kretao se kako slijedi:

            1993. godine                634.300

            1994. godine                530.598

            1995. godine                418.201

            1996. godine                329.306

1997. godine                335.879

1998. godine                219.489

1999. godine                213.988

2000. godine                310.675

2001. godine                303.768

No treba imati na umu da je broj stvarnih
korisnika ipak bio nešto manji, jer su neki od njih više puta dobivali razne
oblike pomoći.

Udio gore iskazanih
korisnika u ukupnom stanovništvu izračunat je na osnovi ponovi podatka o prisutnom
stanovništvu prema popisu 1991. godine. No ako se koristi podatak o
procijenjenom stanovništvu za 2000. godinu od 4.292 (Nejašmić, 2000.),
onda je broj korisnika državne pomoći te godine iznosio 6,5% sveg stanovništva.
Broj korisnika socijalne pomoći protekle je godine porastao, a možemo
pretpostaviti da će se povećati i u sljedećim godinama.

            Ovdje
je bilo riječi o korisnicima pomoći iz središnjih državnih izvora financiranja.
Međutim, kada se u obzir uzmu i drugi izvori (lokalni i humanitarni), onda je
broj korisnika veći i prema jednoj procjeni 1998. godine iznosio je 350 tisuća,
a 1999. godine 365 tisuća (Jurčević, 1999. i 2000.).

            Najznačajniji
oblik – materijalnu pomoć za uzdržavanje dobivalo je:

            1998. godine                72.160 korisnika

            1999. godine                82.171 korisnika

            2000. godine                93.472 korisnika.

            2001. godine
111.207 korisnika

            2002. godine
121.778 korisnika

Drugim riječima, pomoć za uzdržavanje 2002. godine
primalo je, 2,7% sveg stanovništva.

Struktura korisnika trajne
pomoći za uzdržavanje s obzirom na socijalno-ekonomski status. 31. prosinca
2002. godine izgledala je kako slijedi:

if !supportEmptyParas endif

- nezaposlen – radno sposoban                         56.086             ili          46,1%

- zaposlen                                                           1.267             ili
1,0%

- umirovljenik                                                      2.237             ili            1,8%

- poljoprivrednik                                                 1.357             ili
1,1%

- ostali (radno nesposobni i djeca)                     60.831             ili          50,0%

|  |
| --- |
| Ukupno                                                      121.778              ili       100,0% |

if !supportEmptyParas endif

Uočljiv je podatak prema
kojem je među korisnicima socijalne pomoći visok udio osoba koje su radno
sposobne, ali nezaposlene, što govori o nezaposlenosti kao glavnom socijalnom
problemu.

Ukupno je u sustavu socijalne
pomoći i socijalne skrbi 2002. godine bilo zaposleno 8.603,5 osobe. Najviše ih
je radilo u domovima za starije i nemoćne osobe (4.037,5), zatim u centrima za
socijalnu skrb (1.890) te u domovima za tjelesno i mentalno oštećene osobe
(1.685,5).

Broj i struktura
institucija u sustavu socijalne skrbi u 2002. godini bila je sljedeća: 79
centara za socijalnu skrb s 25 podružnica, 111 domova socijalne skrbi s 18.546
korisnika. Od toga je bilo 14 domova za djecu i mladež s 1.104 korisnika, 11
domova za resocijalizaciju s 1.117 korisnika, 24 doma za rehabilitaciju s 2.881
korisnika, 62 doma za odrasle i starije osobe s 13.444 korisnika te 82 centra
za pomoć i njegu u kojima nije preciziran broj korisnika.

            Pored
navedenih, postoje drugi oblici socijalne skrbi koji se odnose na posebne
slučajeve, a koji su izvaninstitucionalnog karaktera, pa su utoliko zanimljivi.
Posebno treba upozoriti na kategoriju udomiteljskih obitelji, u koje je 2002.
godine bilo smješteno 5.175 osoba, od čega 2.493 djece i mladeži te 2.682
odraslih. Ovaj se oblik socijalne skrbi sve više širi.

            Važni
su podaci o visini socijalne pomoći. Osnovica za pomoć za jednog člana je od
1998. godine iznosila je 350 kunaetkom 2001. godine povećana je na 400
kuna, što je 12% prosječne plaće. Kada je riječ o glavnom obliku – pomoći za
uzdržavanje, ona se u punom iznosu ostvaruje ako korisnik nema drugih sredstava
za život. Ako pak korisnik ima drugih prihoda, pomoć se utvrđuje kao razlika
između punog predviđenog iznosa pomoći i ostvarenog mjesečnog prihoda
korisnika. Međutim, prema novijim propisima u «druge prihode» ne računaju se
dječji dodaci, tako da siromašne obitelji s djecom mogu dobiti značajnija
sredstva s oba naslova pa tako izbjeći ili pak ublažiti eventualno siromaštvo.

            Važno
je pitanje: u kojoj mjeri pomoć za uzdržavanje kao najvažniji oblik socijalne
pomoći smanjuje siromaštvo i zadovoljava minimalne potrebe korisnika? Šućur
(2000.) je u svojoj analizi usporedio dohodak kućanstava korisnika prije i
poslije primanja socijalne pomoći. Prema njegovim nalazima 90% korisnika
socijalne pomoći nema predtransfernog dohotka, a 3/4 kućanstava korisnika nakon
dobivene pomoći ostaje ispod linije minimalnih prehrambenih potreba. To znači
da su sredstva za socijalnu pomoć u Hrvatskoj usmjerena na domaćinstva i osobe
kojima su ona najpotrebnija. No ta su sredstva nedovoljna i djeluju tek na
ublažavanje siromaštva, a u manjoj mjeri utječu na njegovo suzbijanje. Sustav
je, dakle, siromašan, rezidualan i teško se može nositi s dubokom socijalnom i gospodarskom
krizom.

PRAVCI BUDUĆEG RAZVITKA SUSTAVA
SOCIJALNE POMOĆI I SOCIJALNE SKRBI

            U ratom i tranzicijom obilježenom
proteklom razdoblju sustav socijalne pomoći i socijalne skrbi u Hrvatskoj je,
bez obzira na sve slabosti, odigrao važnu ulogu u održanju temeljne socijalne
kohezije u društvu. Godine 1993. bio je uspostavljen Socijalni program kao
svojevrsni dodatak redovnom sustavu, a on je prestao važiti 1998. godine kada
je na snagu stupio novi Zakon o socijalnoj skrbi. Isto tako, tijekom rata razvio
se paralelni sustav socijalnog zbrinjavanja prognanika i izbjeglica, koji se sa
smanjenjem njihovog broja reducira, a istovremeno raste redovni sustav u kojeg
pristižu novi korisnici koji ne mogu naći prikladno mjesto na tržištu rada ili
pak u drugim sustavima socijalne sigurnosti.

            Kao
što je prethodno rečeno, usporedo s gospodarskim i socijalnim promjenama
Hrvatska treba izvršiti reformu u socijalnom sektoru. Sustav socijalne pomoći i
socijalne skrbi u tom kontekstu mora se transformirati tako da u skladu s
paradigmom o aktivnoj socijalnoj državi, djeluje na suzbijanju siromaštva,
socijalne ugroženosti i isključenosti.

            Sustav
socijalne pomoći i socijalne skrbi u odnosu na druge sustave socijalne
sigurnosti rezidualnog je karaktera, pa je teško pouzdanije kvantitativno
planirati njegov razvoj. U tom pogledu sustav socijalne pomoći i socijalne
skrbi nije usporediv s mirovinskim sustavom koji se temelji na relativno
predvidivim financijskim i demografskim projekcijama. Mi smo se zato u
definiranju strategije razvoja ovog sustava opredijelili za kvalitativan
pristup, ograničavajući se, kako je to uvodno rečeno, na njegove bitne elemente
odnosno pravce daljnjeg razvoja. U tom smislu prvo ćemo utvrditi slabosti
sadašnjeg sustava, a to će nam poslužiti kao polazište za definiranje pravaca
njegove transformacije.

            Osnovne
su *slabosti sadašnjeg sustava socijalne
pomoći i socijalne skrbi*:

\* netransparentnost; manjkava informacijska i
znanstvena podloga o socijalnoj situaciji, odnosno o stvarnim i potencijalnim
korisnicima te o učincima poduzetih mjera;

\* neprilagođena edukacija djelatnika sadašnjim i
budućim potrebama sustava, odnosno odsustvo permanentne edukacije; manjak
kvalitetnog kadra na ključnim točkama sustava koji bi bili motorna snaga i predvodnici
njegove transformacije;

\* slaba informiranost potencijalnih korisnika i
šire populacije o socijalnim pravima; zbog toga dolazi do nerazumijevanja,
blokada i neučinkovitosti poduzetih mjera u borbi protiv siromaštva i socijalne
ugroženosti;

\* nedovoljno utemeljeni i promjenjivi kriteriji za
utvrđivanje, provedbu i evaluaciju različitih mjera socijalne pomoći i
socijalne skrbi;

\* pretjerana centralizacija sustava, iz čega kao
posljedica proizlazi njegova zatvorenost, rigidnost i neprilagođenost potrebama
korisnika i lokalne sredine;

\* pretjerana institucionalizacija sustava kao i
slaba suradnja s lokalnim tijelima, privatnim i neprofitnim sektorom;

\* nerazvijena preventivna i aktivna funkcija
sustava, posebno u pogledu mjera reintegracije siromašnih i isključenih u
svijet rada i u društvo.

if !supportEmptyParas endif

Polazeći od toga *dugoročni su ciljevi reforme* koje u strategiji razvitka sustava
socijalne pomoći i socijalne skrbi treba ostvariti sljedeći:

\* socijalna pomoć i socijalna skrb utemeljena na
visokim etičkim i stručnim načelima;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb transparentna i
ovisna o stanju i potrebama korisnika;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb kao doprinos
materijalnoj i psihosocijalnoj dobrobiti građana;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb kao prvenstvena
obveza i odgovornost lokalne zajednice;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb ostvarene sa
značajnim doprinosom nevladinih organizacija i socijalne okoline;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb kao «novo»
područje privatne inicijative;

\* socijalna pomoć i socijalna skrb kao potpora
integraciji siromašnih i socijalno isključenih u društvo i svijet rada.

if !supportEmptyParas endif

Ukratko, moguće je govoriti o dvije kategorije
mjera u strategiji razvitka socijalne pomoći i socijalne skrbi: prve se mjere
odnose na podizanje razine učinkovitosti, a druge na modernizaciju i
demokratizaciju sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi.

if !supportEmptyParas endif

A. Podizanje razine učinkovitosti sustava

*1. Poboljšanje transparentnosti, informacijske i
znanstvene utemeljenosti sustava*

            Informacije
o socijalnoj situaciji s kojima raspolažemo, o mjerama koje se poduzimaju u
sustavu socijalne pomoći i socijalne skrbi, te o njihovim posljedicama,
manjkave su, pa stoga nedostatne za dobro utemeljenu socijalnu politiku i
akciju u ovoj oblasti. Činjenica da je tek 1998. godine istraživanje Svjetske
banke i Državnog zavoda za statistiku dalo prve pouzdanije podatke o socijalnoj
slici i siromaštvu u hrvatskom društvu, dovoljno govori sama za sebe. Stoga je
potrebno sustavno dokumentacijski pratiti i znanstveno istraživati veći broj
obilježja i tako imati potpuniji uvid u socijalnu situaciju, u primjerenost i
djelotvornost mjera socijalne pomoći i socijalne skrbi. Posebno je važno
prikupljati i analizirati podatke o siromašnim i socijalno ugroženim građanima,
potencijalnim i stvarnim korisnicima socijalne pomoći i socijalne skrbi, pa
sukladno tome donositi i primjenjivati mjere, odnosno evaluirati njihov učinak.

S tim ciljem trebalo bi:

if !supportLists(1)    endifprovesti *informatizaciju
sustava*, koja podrazumijeva standardizirano praćenje podataka o
korisnicima, mjerama i učincima sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi; u
tom kontekstu trebalo bi uspostaviti pregledan registar korisnika na lokalnoj,
područnoj, regionalnoj i središnjoj razini, neku vrstu promjenjivog atlasa
socijalne pomoći i socijalne skrbi u kojeg će se stalno unositi promjene i koji
će u svakom trenutku, na internet stranicama, omogućiti kvalitetan uvid u
situaciju;

if !supportLists(2)    endifMinistarstvo rada i socijalne skrbi treba
formirati *Zavod za socijalni rad
(socijalnu pomoć i socijalnu skrb)* koji će obrađivati podatke i informacije
na razini cijelog sustava, vršiti analize, evaluacije mjera, pripremati
prijedloge za unapređenje djelatnosti, pokretati programe edukacije,
koncipirati socijalne programe, zakone, provedbene i druge propise; Zavod bi
trebao izdavati publikaciju u kojoj bi se na primjerenoj stručnoj razini
prezentirala i promovirala najbolja praksa socijalnog rada; Zavod, dakle, treba
postati dokumentacijsko, informacijsko i kreativno središte, kritički promatrač
i inicijator i voditelj mjera unapređenja sustava; formiranje Zavoda ne
proturječi predstojećoj decentralizaciji sustava, nego treba pomoći uspješnosti
decentralizacije i koordinacije sustava;

if !supportLists(3)    endifpodići na višu razinu *sustavna znanstvena istraživanja*, a u tom okviru posebno
istraživanje područja socijalne pomoći i socijalne skrbi; potrebno je
znanstveno pratiti osnovne socijalne procese, donošenje mjera socijalne
politike i njihove učinke u društvu; također je potrebno razviti komparativna
istraživanja hrvatske i europskih socijalnih politika; kadrovska jezgra za ovaj
posao već postoji na Katedri za socijalnu politiku Studijskog centra socijalnog
rada Pravnog fakulteta u Zagrebu, no nju treba proširiti i ojačati novim mladim
istraživačima, na taj način unaprijedila bi se kvaliteta hrvatske socijalne
politike, pomoglo prilagodbi raznih mjera, kao i usklađenosti s europskim i
svjetskim trendovima.

if !supportEmptyParas endif

*2. Podizanje obrazovne razine djelatnika u
socijalnoj skrbi, uvođenje postdiplomskih studija i permanentne edukacije*

              U
sustavu socijalne pomoći i socijalne skrbi djeluju različite asistencijalne
profesije, a najviše je socijalnih radnika. Hrvatska ima najstariji sustav
obrazovanja socijalnih radnika u ovom dijelu Europe. Godine 2002. obilježena je
50. godišnjica utemeljenja obrazovanja socijalnih radnika. To se obrazovanje,
pod utjecajem rata i poslijeratnih socijalnih prilika, dosta izmijenio. U
sljedećem razdoblju obrazovanje socijalnih radnika i drugih djelatnika trebat
će prilagoditi potrebama aktivne socijalne politike koja će se razviti u
području socijalne pomoći i socijalne skrbi. U tom smislu potrebno je:

if !supportLists(1)    endifpoboljšati edukaciju socijalnih radnika čemu treba
poslužiti *reforma Studija socijalnog rada*;
u toj reformi treba poći od činjenice da je za sustav socijalne pomoći i socijalne
skrbi važno, s jedne strane, pratiti suvremene europske i svjetske trendove, a,
s druge strane, djelotvorno povezati edukaciju s praktičnim iskustvima i
potrebama korisnika; u reformiranim obrazovnim programima veću pažnju treba
posvetiti ljudskim pravima, a posebno socijalnim pravima, socijalnom
planiranju, vođenju socijalne akcije, animiranju i osnaživanju korisnika,
mobiliziranju resursa civilnog društva, djelovanju neprofitnog sektora,
socijalnom poduzetništvu i slično; u program obrazovanja, dakle, treba unijeti
elemente aktivnog pristupa, a isto tako iznalaženje rješenja mimo državnih
mjera, što do sada u dovoljnoj mjeri nije bio slučaj;

if !supportLists(2)    endiforganizirati
*postdiplomske i doktorske studije iz
socijalnog rada i socijalne politike* na kojima će se formirati kvalitetni
stručni i znanstveni kadrovi koji će predvoditi procese modernizacije sustava
socijalne pomoći i socijalne skrbi;

if !supportLists(3)    endifrazviti
*permanentnu edukaciju djelatnika* u
sustavu socijalne pomoći i skrbi koja je nužna radi usvajanja novih pristupa i
aktivnog sudjelovanja u razvojnim procesima.

if !supportEmptyParas endif

            O ulozi
socijalnih radnika u novim okolnostima vrijedi citirati Preporuke o socijalnim
radnicima koja je službeni dokument Vijeća Europe: «Priznajući da socijalni rad
promovira socijalnu dobrobit pojedinaca, grupa i zajednica, potrebno je
favorizirati socijalnu koheziju u razdoblju promjena te pomoći i zaštititi
ranjive članove zajednice, u partnerstvu s davateljima usluga, zajednicama i
drugim profesijama. … Socijalni radnici odgovaraju na njihove potrebe: oni
bitno pridonose promociji socijalne kohezije, bilo prevencijom, bilo
rješavanjem postojećih problema. Socijalni je rad, dakle, investicija u buduću
dobrobit Europe.»

            Ovo
vrijedi i za pripadnike drugih profesija, koji, zajedno sa socijalnim
radnicima, djeluju u sustavu socijalne pomoći i socijalne skrbi i koji se
trebaju pripremiti za odgovarajuću ulogu u konceptu aktivne socijalne države.

if !supportEmptyParas endif

*3.
Poboljšanje informiranosti o socijalnim pravima i socijalnim programima;
ratifikacija Europske socijalne povelje*

Socijalna su prava značajan dio korpusa ljudskih
prava, a njihovo zanemarivanje ugrožava demokratski razvoj društva. U gotovo
svim zemljama prisutan je fenomen neuzimanja (*non take up*) socijalne pomoći od strane potencijalnih korisnika,
kojima je ona uistinu potrebna. Većina se analitičara slaže da je tome osnovni
uzrok strah potencijalnih korisnika od stigme od sredine u kojoj žive,
nedovoljno obrazovanje, nepoznavanja prava, kompliciranost procedura pri
ostvarivanju pomoći i slično. Radi poboljšanja informiranosti korisnika, kao i
cijelog društva, o socijalnim pravima treba:

if !supportLists(1)    endifunaprijediti *obrazovanje
socijalnih radnika i drugih djelatnika o socijalnim pravima*; Vijeće Europe za
obrazovanje socijalnih radnika preporučuje publikaciju *Human Rights and Social Work: a Mannual for Schools of Social Work*,
kojeg je izradio Centar za ljudska prava OUN; uz taj udžbenik trebalo bi dodati
jednostavan, pregledan i svima dostupan domaći priručnik o socijalnim pravima,
a unutar toga poseban dio o pravima na socijalnu pomoć i socijalnu skrb;

if !supportLists(2)    endif*unaprijediti
informiranje korisnika* posredstvom
centara za socijalnu skrb, otvaranjem besplatnih telefonskih linija, internet
stranica i slično, sve s ciljem da se poten korisnici mogu lako upoznati
sa socijalnim pravima, postupkom njihova ostvarenja i obvezama koje iz toga
slijede, promjenama koje se dešavaju i slično;

if !supportLists(3)    endifpotaknuti *nevladine
organizacije* da informiraju o socijalnim pravima te mogućnostima drugih
oblika pomoći za socijalno ugroženu populaciju;

if !supportLists(4)    endifunapređenju djelotvorne primjene socijalnih prava
treba poslužiti *ratifikacija Europske
socijalne povelje* iz 1961. godine, a koju je Hrvatska potpisala u ožujku
1999. godine; u Povelji je za ovo područje ključan članak 13. (Pravo na
socijalnu i medicinsku pomoć) koji ima 4 stavka: prvi definira pravo na
socijalnu i medicinsku pomoć, drugi se odnosi na nediskriminaciju korisnika
socijalne i medicinske pomoći, treći propisuje pravo na savjet i pomoć radi
prevladavanja stanja potrebe, a četvrti govori o pravu na socijalnu i
medicinsku pomoć državljana ugovornih stranaka.

if !supportLists(5)    endifRatifikacijom Europske socijalne povelje Hrvatska
ulazi  u europski sustav primjene i
nadzora nad primjenom socijalnih prava; to će istovremeno unaprijediti *redovno nacionalno izvještavanje i raspravu* o
socijalnoj situaciji, socijalnim pravima, socijalnoj politici i njenim učincima
u Saboru i na drugim razinama; ratifikacija Povelje može doprinijeti
poboljšanju socijalnih prilika u zemlji i predstavljati presudan korak u
europeizaciji hrvatske socijalne politike.

if !supportEmptyParas endif

B. Modernizacija i demokratizacija sustava

*1.
Uspostava novih kriterija za korištenje prava u sustavu socijalne pomoći i
socijalne skrbi*

            U Hrvatskoj veliki broj korisnika, pored
stalne pomoći, ostvaruje razne druge oblike naknada, posebno jednokratne
novčane pomoći. Dodjeljivanjem jednokratne socijalne pomoći može se dovesti u
pitanje njena osnovna namjena, to jest podrška socijalno ugroženim u
prevladavanju trenutnih materijalnih teškoća. Zbog toga, ali i zbog drugih
razloga, nužno je stabilizirati kriterije za ostvarivanje prava u sustavu
socijalne pomoći i socijalne skrbi, pa u tom smislu treba:

if !supportLists(1)    endif*pravovremeno
usklađivati visinu socijalne pomoći* s rastom inflacije i postići njeno redovito distribuiranje, što znači
stabilizirati sustav na već dostignutoj razini;

if !supportLists(2)    endif*definirati
službenu nacionalnu liniju siromaštva te* prema njoj određivati visinu naknada; ta bi linija trebala polaziti od
kategorije apsolutnog siromaštva; isto tako, visinu socijalne pomoći treba
odmjeravati prema razini drugih davanja, kao što je minimalna mirovina, ali na
način da se ne upadne u tzv. zamku siromaštva (*poverty trap*) koja podrazumijeva pojačanu ovisnost o državi;

if !supportLists(3)    endifHrvatska treba usvojiti kategoriju *tzv. minimalnog dohotka*, koji
podrazumijeva osnovne egzistencijalne potrebe i minimalni životni standard;
utvrđivanje takvog minimalnog dohotka trebalo bi objektivno utemeljiti;
minimalni dohodak predstavljao bi neku vrstu sidra u sustavu socijalne sigurnosti,
a istovremeno bi bio mjerilo za definiranje drugih davanja. ”Različite naknade
socijalne sigurnosti bile bi definirane u odnosu na minimalni dohodak. Prema
tome, uspostava minimalnog dohotka može biti korisna u razvoju cjelovitog
modela reagiranja na siromaštvo i socijalnu isključenost” (Šućur, 2000.).

*2. Decentralizacija sustava socijalne pomoći i
socijalne skrbi*

            Hrvatski
sustav socijalne pomoći i socijalne skrbi sada je previše centraliziran,
paternalistički, pa stoga nefleksibilan i zatvoren prema lokalnim sredinama i
civilnom društvu. Decentralizacija je logičan korak u transformaciji sustava
koji treba doprinijeti njegovoj djelotvornosti. Zakonom o izmjenama i dopunama
socijalne skrbi ostvarene su prve mjere decentralizacije koje se odnose na upravljanje
centrima za socijalnu skrb, osnivanje i financiranje domova za stare i nemoćne
te financiranje djelatnosti. Radi se o prvim koracima u postupku
decentralizacije sustava koja se ne može izvesti jednostavnom izmjenom zakona,
budući da je u pitanju složen proces. Decentralizacija zacija znači uspostavu
intermedijarne razine između pojedinca i države. Radi se o svojevrsnoj
teritorijalizaciji socijalne akcije kojom se u socijjelatnosti otvara
prostor za djelovanje raznih formalnih i neformalnih skupina (Castel, 1995.).
Decentralizirani su sustavi djelotvorniji i pokrivaju veće dijelove populacije:
uz to su bliži korisnicima, jer se u njima mogu bolje sagledati i zadovoljiti
njihove potrebe.

            Postoje
bitni normativni i drugi razlozi zbog kojih Hrvatska treba ići u
decentralizaciju sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi. Naime, prema
Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, koju je Hrvatska ratificirala i koja
ju obvezuje od 1. veljače 1998. godine, naša se zemlja mora decentralizirati i
ojačati lokalnu samoupravu. U lokalne poslove u većini europskih zemalja spada
socijalna pomoć i socijalna skrb, starački domovi, potpore za stanovanje i
slično. U samom Ustavu Republike Hrvatske u lokalne poslove uvrštava se briga o
djeci i socijalna skrb, a u Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi također se
navode te nadležnosti lokalne samouprave. Međutim, već u samom Zakonu o
lokalnoj samoupravi i upravi otvorene su mogućnosti drugačije raspodjele
poslova između središnjih i lokalnih vlasti, što je kasnije u provedbenim
propisima dovelo do neprimjerene centralizacije uobičajenih lokalnih poslova
(Koprić, 2000.). Vlada Republike Hrvatske je u svom Programu sada kao bitnu
točku istakla upravo decentralizaciju. No važna je pripremljenost, dinamika,
opseg i način izvedbe decentralizacije.

Prilikom decentralizacije
sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi treba:

if !supportLists(1)    endifnastojati da decentralizacija ne ugrozi
ravnopravnost građana u ostvarenju socijalnih prava; pretpostavka su uspješne
decentralizacije unaprijed *definirani
temeljni i od države zajamčeni standardi socijalnih prava za sve građane*;
nejednakosti u socijalnim pravima vode ka socijalnim konfliktima i tako
ugrožavaju stabilnost i funkcioniranje društva; lokalno socijalno djelovanje
treba, dakle, nadograđivati nacionalne standarde, odnosno obogatiti i činiti
raznovrsnom ukupnu ponudu socijalnih naknada i usluga;

if !supportLists(2)    endif*osnovna
podjela nadležnosti* u sustavu
socijalne pomoći i socijalne skrbi treba biti takva da strateška, zakonodavna i
koordinativna uloga pripadne središnjoj vlasti, implementacijska uloga lokalnim
organima, a određene intermedijarne nadležnosti i nadzor dijelova sustava
područnim i regionalnim tijelima;

if !supportLists(3)    endifprilikom decentralizacije socijalne pomoći i
socijalne skrbi u Hrvatskoj *treba uzeti u
obzir vrlo nejednake gospodarske i socijalne prilike hrvatskih regija,
područnih i lokalnih jedinica*; te su nejednakosti povećane ratom i
postsocijalističkom tranzicijom, pa će nekim lokalnim jedinicama trebati znatno
veća državna pomoć nego drugima;

if !supportLists(4)    endifpotrebno je *izvršiti
decentralizaciju odlučivanja*, kako je to predviđeno novim Zakona. Radi se o
izboru ravnatelja, sudjelovanju u upravljanju upravnih tijela, pravu osnivanja
i slično;

if !supportLists(5)    endifodređeni krug nadležnosti socijalne skrbi treba *ostaviti županijskoj razini*, a neke
nadležnosti, primjenom načela enumeracije, prenijeti na razinu općine; zbog
toga je važno planirati nacionalnu mrežu institucija socijalne pomoći i
socijalne skrbi;

if !supportLists(6)    endifjedan pristup decentraliziranom financiranju
socijalne pomoći sugerirali su stručnjaci Svjetske banke, a on podrazumijeva *transfer unaprijed određene količine
sredstava lokalnim jedinicama* (*block
grants*), tako da ih država ograničava u njihovu trošenju, “Ipak,
određivanje opsega potpore je opcija kojoj se daje prednost s posebnom pažnjom
koju valja obratiti korištenju podataka na kojima je raspodjela zasnovana i na
kojima su utemeljeni sustavi kvalitativne kontrole” (Sipos, 1995.:252);

if !supportLists*(7)*endiftreba nastaviti *financijsku decentralizaciju*; s jedne strane
lokalne jedinice trebaju dobiti veće ovlasti u prikupljanju sredstava i
financiranju sustava, a s druge strane država treba zadržati ovlasti
interveniranja u situacijama kada se za to ukaže potreba; radi se o dvostrukom
poimanju načela supsidijarnosti, što znači da ono što se može obaviti na nižim
razinama treba prepustiti tim razinama, ali isto tako s više državne razine
treba intervenirati kada se ustanovi nemoć nižih tijela u rješavanju problema.

*3. Deetatizacija i deinstitucionalizacija
socijalne pomoći i socijalnocijalne skrbi*

            Deetatizacija
i deinstitucionalizacija ključne su dimenzije reforme socijalne pomoći i
socijalne skrbi. Nije, naime, dovoljno decentralizirati socijalnu pomoć i
socijalnu skrb, jer to jednostavno znači premjestiti državnu socijalnu
distribuciju s viših na niže razine, a da se pri tome ništa bitno ne mijenja u
prirodi samog sustava. Zato je potrebno izvršiti deetatizaciju i, u mogućoj
mjeri, deinstitucionalizaciju raznih oblika socijalne djelatnosti. Kod
analitičara socijalne politike danas dominira mišljenje da budućnost socijalne
države treba tražiti u kombinaciji tržišnih i netržišnih elemenata. To znači
aktiviranje neiskorištenih resursa socijalno-kulturnog kapitala. “Radi se o
tome da se jednoznačna logika etatizacije zamijeni trostrukom dinamikom koja
podrazumijeva socijalizaciju, decentralizaciju i autonomizaciju” (Rosanvallon,
1981.:111). Prednosti su ovakvog pristupa nesumnjive, jer on donosi smanjivanje
troškova, a korisnicima pruža veći izbor i kvalitetu socijalnih usluga. To
upućuje na potrebu:

if !supportLists(1)     endifda prilikom zadovoljavanja socijalnih potreba
ugroženih pojedinaca i skupina *treba što
više uključiti druge subjekte*, prije svega privatne poduzetnike, neprofitne
organizacije, obitelji i druge socijalne skupine; deetatizaciji treba
prilagoditi porezni sustav koji će poticati djelovanje nevladinih organizacija;

if !supportLists(2)     endifpromoviranja *koncepta
samopomoći i osnaživanja* (*empoverment*)
korisnika; “Povoljnost koncepta kombinirane politike jest i razvoj *aktivnog građanstva*. U povoljnosti se
ubraja i decentralizacija, što znači pluralizam u pružanju usluga” (Bežovan,
2000.);

if !supportLists(3)     endif*širenje
humanitarne mreže, jačanje opsega njenih usluga i povećanje odgovornosti* upravo stoga što su takve organizacije
elastičnije od državnih i što bolje poznaju teren na kojemu djeluju. Primjer su
za to invalidske organizacije. ”Njihovim jačanjem stvaraju se pretpostavke za
primjenu kombiniranog modela socijalne skrbi (*welfare mix*). U tom pogledu u nas postoje znatne mogućnosti, jer je
riječ o svojevrsnim žunutrašnjimž rezervama razgranate mreže invalidskih
organizacija, njihovoj opremi, financijskim sredstvima, iskusnim kadrom i
njihovoj motivaciji” (Zovko, 2000.);

if !supportLists(4)     endif*uključivanje
u zajednicu osoba s teškoćama u razvoju* podrazumijeva strategiju ”…kojom se unutar zajednice (lokalne sredine)
razvijaju uvjeti za rehabilitaciju, ravnopravnost mogućnosti i socijalnu
integraciju svih osoba s teškoćama u razvoju. Ovaj model može se ostvariti
udruženim nastojanjima samih osoba s teškoćama, njihovih obitelji, drugih
članova zajednice i odgovarajućih službi iz područja socijalne skrbi,
zdravstva, obrazovanja i profesionalnog osposobljavanja. Osnovni cilj ovog
pristupa je razviti sustav koji će obuhvatiti sve osobe s teškoćama kojima je
pomoć potrebna, uz upotrebu resursa koji su realni i podnošljivi u nacionalnom
kontekstu” (Teodorović, 2001.);

if !supportLists(5)
endifposebno su vidljive *prednosti izvaninstitucionalnog pristupa u
lokalnoj zajednici* kada se radi o starijim osobama; tako se potiče
aktivnost korisnika i njihovih obitelji, a skrb se «odvija u prirodnoj obiteljskoj
sredini, fleksibilna je, može zadovoljiti raznovrsne potrebe korisnika, potiče
korištenje postojećih i novih socijalnih resursa, rasterećuje državu, ima
preventivni karakter» (Havelka, 2001.);

if !supportLists(6)
endifradi koordiniranja
aktivnosti na područnim i lokalnim razinama i promoviranje raznih oblika
socijalne akcije treba *osnovati socijalna
vijeća* u kojima će biti zastupljeni predstavnici vlasti, privatnih i
neprofitnih organizacija te korisnika socijalne pomoći i socijalne skrbi.

if !supportLists(7)
endifkod ostvarivanja
pojedinih socijalnih programa trebalo bi u dogledno vrijeme uspostaviti *institut natječaja* u kojima bi
sudjelovale vladine i nevladine organizacije.

if !supportEmptyParas endif

Može se, dakle, reći da je
Hrvatska razvila početne pretpostavke za deetatizaciju i deinstitucionalizaciju
socijalne skrbi. U tome u nas postoji određena tradicija, zatim iskustvo iz
proteklog ratnog razdoblja, a korisna su i iskustva bliskih nam
postsocijalističkih kao i zapadnih zemalja.

*4. Nova funkcija socijalne pomoći u procesu
integracije u tržište rada i u društvo*

            Danas
je u svijetu dosta prisutanrema kojem naknade za nezaposlenost i
socijalnu pomoć kao pasivne mjere treba u što većoj mjeri transformirati u
aktivne mjere uključivanja njihovih korisnika u svijet rada. Kritika socijalnih
naknada, a posebno socijalne pomoći, obično se argumentira time da one
demotiviraju za rad, da ne potiču samopomoć, pa stoga u krajnjoj liniji
povećavaju siromaštvo i socijalnu isključenost. Nekad su takve kritike, kojih
najviše ima u SAD, pretjerane, ali one ipak upućuju na potrebu
rekonceptualizacije socijalne pomoći od njenog pasivnog u aktivni oblik.

            U
tom smislu dosta se zagovara model «workfare» politike, za koju je bivši
predsjednik SAD-a Clinton obznanio da joj je cilj “razbijanje začaranog kruga
ovisnosti” odnosno “kraj socijalne skrbi kakvu poznajemo” (*To end of welfare as we known it.*). Takvi programi uključivanja
nezaposlenih uspostavljeni su ne samo u SAD, nego i u drugim zemljama, kao u V.
Britaniji, Danskoj, Francuskoj. Posebno je zanimljiv slučaj Francuske, koja je
umjesto pasivne socijalne pomoći i naknade za nezaposlenost 1988. godine uvela
tzv. minimalni dohodak uključivanja (RMI). On se zasniva na nekoj vrsti ugovora
između pojedinca i države – *contrat-emploi-solidarité*(ugovor-zaposlenost-solidarnost), prema kojem država daje minimalni dohodak
nezaposlenom, odnosno socijalno isključenom pojedincu, ali ga, zauzvrat,
obvezuje na traženje posla, na obrazovanje ili pak na obavljanje nekih drugih
društveno korisnih poslova. Tako se uspostavlja recipročni angažman pojedinca i
društva, a istovremeno se transformira pasivna, bezuvjetna državna pomoć u
potporu za uključivanje. “To je realizacija žsocijalnogž trećeg tipa, koja ne
pripada tradicionalnom obliku *socijalne
pomoći* (koja, malo po malo, preuzima teret marginalnih, žsocijalnih
slučajevaž) niti registru klasične *socijalne
zaštite* (koja mehanički distribuira davanja žimaocima pravaž” (Rosanvallon,
1995.:170).

            Jesu
li u nas mogući “workfare” programi sličnog tipa? Činjenica je da su naše socijalne
pomoći, kao i naknade za nezaposlenost, niske odnosno da relativno kratko
traju. Od njih danas nije moguće stvoriti značajnije fondove za aktivnu
politiku zapošljavanja i uključivanja, kakvu takvi programi podrazumijevaju.
Ipak, na početnoj razini Hrvatska može razvijati male programe uključivanja,
prije svega u lokalnoj zajednici i u suradnji s nevladinim organizacijama.
Hrvatski je zavod za zapošljavanje prije dvije godine prvi put izveo takve
programe zapošljavanja koji se ostvaruju u manjim radnim skupinama i to
najčešće u području socijalne skrbi i očuvanja okoliša, na poslovima obnove
porušenih kuća, naselja i slično. U pravilu se radilo o društveno korisnim
projektima koje je inicirala lokalna zajednica, a koji su bili neprofitnog
karaktera, pa nisu konkurirali tržišnim gospodarskim projektima. Među tim
programima drugi po važnosti bili su socijalni programi, npr. pomoć starim i
nemoćnim osobama. Citirat ćemo jednu ocjenu tih programa: “Iako nije zaposlen
impozantan broj radnika, zaposleni su bili radnici iz onih kategorija kojima je
pomoć institucija sistema najpotrebnija: dugotrajno nezaposlene osobe, stariji
radnici, radnici bez zanimanja, osobe nižega socioekonomskog statusa i sl.
Pored toga, u program se uključivalo korisnike socijalne pomoći i novčane
naknade, što je donijelo uštede državnom proračunu. ... smatramo da je, nakon
ovih početnih iskustava žworkfare programaž, nužno nastaviti s ovim pristupom,
koji je u javnosti bio vrlo dobro prihvaćen kako od nezaposlenih osoba, od
kojih su neki nakon deset godina provedenih na evidenciji Zavoda prvi put
dobili priliku da rade, tako i od lokalne zajednice” (Kerovec, 2000.)

Sudeći na osnovi iskustva
iz svijeta i našeg iskustva s ”workfare-programima”:

if !supportLists(1)    endifpotrebno je uspostaviti tijesnu *suradnju ustanova sustava socijalne pomoći i
socijalne skrbi i sustava zapošljavanja* te raditi na angažiranju korisnika
socijalne skrbi u malim, lokalnim, fleksibilnim radnim programima;

if !supportLists(2)    endifna razini lokalnih zajednica treba *uspostaviti tijela koordinacije socijalnih i
radnih programa, nevladinih organizacija i lokalnih vlasti*, a s ciljem
širenja aktivnih mjera prevladavanja nezaposlenosti, siromaštva i
isključenosti;

if !supportLists(3)    endiftreba razviti *strategiju
uključivanja nezaposlenih i siromašnih u tržište rada,* što znači da sustav
socijalne pomoći i socijalne skrbi u okviru koncepta aktivne socijalne države
treba dobiti nove namjene i dimenzije.

if !supportEmptyParas endif

\* \* \*

Strategiju razvitka sustava socijalne
pomoći i socijalne skrbi treba povezati sa strategijom razvoja zaposlenosti te
obiteljske odnosno populacijske politike.

if !supportEmptyParas endif

if !supportLists(1)
endifVlada Republike
Hrvatske je 2002. godine donijela Program poticanja zapošljavanja koji se
sastoji od nekoliko posebnih programa namjenjenih poticanju zapošljavanja
ciljanih skupina nezaposlenih osoba. Što se tiče odnosa politike zapošljavanja
i socijalne politike, ovdje ćemo samo ponovo ponoviti citat iz uvodnog teksta ove naše
strategije. «Politika zapošljavanja veoma je složena, ona je istovremeno
sastavni dio gospodarske i se politike … Ipak, treba skrenuti pažnju na
velike mogućnosti fleksibilnog rada, koji je u nas ukorijenjen i u budućnosti
će se još više proširiti. Fleksibilni (atipični) rad … potrebno je na prikladan
način integrirati u sustave socijalne sigurnosti, pa tako osnažiti status
fleksibilno zaposlenih.» Socijalna pomoć i fleksibilno zapošljavanje ključni su
par pojmova u aktivnoj socijalnoj politici. No mi ovdje ne možemo ulaziti u
složeno područje politike zapošljavanja, koja sama za sebe zaslužuje posebni
strateški dokument.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

(2)        Državni
zavod za obitelj, materinstvo i mladež izradio je Nacionalnu obiteljsku
strategiju. Obiteljska politika usmjerena je na podizanje kvalitete života
obitelji, ali ima i populacijsku komponentu, što znači da utječe na demografsku
reprodukciju. Mi bismo dodali da naša obiteljska politika sada ima snažne
elemente borbe protiv siromaštva, pa je utoliko komplementarna sustavu
socijalne pomoći i skrbi.

Zbog negativnog prirodnog
priraštaja hrvatska je javnost posebno senzibilizirana na probleme obitelji i
djece. Zato se često traže brza i jednostavna rješenja, kojih, nažalost nema.
Na preokret demografskih trendova može se tek dugoročno utjecati, ali pri tome
treba računati s cijelim nizom faktora, posebno zapošljavanjem mladih ljudi i
razvojem servisa za pomoć obitelji i djeci.

*Prijedlog
mjera u okviru strategije razvitka sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi*

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Vrsta mjera | Sadržaj mjera | Vrijeme uvođenja |
| I*. Podizanje razine učinkovitosti sustava* | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif |
| 1. Poboljšanje transparentnosti, informacijske, znanstvene i stručne osnove sustava | - informatizacija sustava i uvođenje      registra korisnika  - osnivanje Zavoda za socijalni rad  - intenziviranje znanstveno-istraživačkog     rada na području socijalne politike | if !supportEmptyParas endif  2001.-2005. godine |
| 2. Reforma i podizanje kvalitete i novi oblici obrazovanja djelatnika u socijalnoj skrbi | - reforma Studija socijalnog rada i prilagodba obrazovanja socijalnih radnika potrebama u praksi  - organizacija postdiplomskih i doktorskih studija iz    socijalnog rada i socijalne politike  - uvođenje permanentne edukacije socijalnih radnika i drugih djelatnika sustava | if !supportEmptyParas endif  2002.-2005. godine |
| 3. Podizanje razine informiranosti o socijalnim pravima i prihvaćanje europskih standarda | - sustavno obrazovanje socijalnih    djelatnika o socijalnim pravima  - podizanje razine obaviještenosti korisnika i društva o socijalnim pravima  - uspostava sustava stalnog praćenja i izvještavanja o stanju socijalnih prava  - ratifikacija Europske socijalne povelje     iz 1961. godine  if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  2001.-2005. godine  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif |
| - ratifikacija Europske socijalne povelje    iz 1996. godine | if !supportEmptyParas endif  2002. – 2007.       Godine |
| *II.Modernizacija i demokratizacija sustava* | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif d> |
| 4.Uspostava novih kriterija socijalne intervencije  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif | - stabilizacija distribucije socijalne pomoći  - uspostava službene nacionalne linije     siromaštva i    standarda pri utvrđivanju visine pomoći  - definiranje minimalnog dohotka kao sidra    socijalne sigurnosti | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  2001.-2005. godine  if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif |
| if !supportEmptyParas endif  5. Decentralizacija sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi | if !supportEmptyParas endif  - decentralizacija upravljanja odnosno     nova raspodjela nadležnosti  - definiranje nove mreže socijalnih ustanova  - nacionalni standardi ostvarivanja socijalnih prava kao pretpostavka decentralizacije  - izgradnja decentraliziranog modela    financiranja    sustava | if !supportEmptyParas endif  2001.-2005. godine |
| 6. Deetatizacija i deinstitucionalizacija sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi | - privatizacija dijela djelatnosti u socijalnoj     skrbi  -razvoj izvaninstitucionalnih oblika    djelovanja  - primjena posebnog sustava i stimuliranje razvoja nevladinog sektora | if !supportEmptyParas endif  2001.-2005. godine |
| 7. Aktivna funkcija socijalne pomoći i njena integrativna uloga | - koordiniranje službi u procesima radne i socijalne integracije korisnika  - razvoj hrvatskih workfare-programa u funkciji uključivanja korisnika socijalne pomoći u društvo | if !supportEmptyParas endif  2001.-2008. godine |

if !supportEmptyParas endif

Literatura:

*1.
Posebni prilozi priređeni za Strategiju:*

Bežovan, Gojko: *Mogućnosti razvoja modela kombinirane
socijalne politike u Hrvatskoj*

Kerovec, Neda: *Zaštita nezaposlenih osoba u Hrvatskoj*

Šućur, Zoran: *Socijalna pomoć u Hrvatskoj: budući pravci
razvoja*

Teodorović, Borka: *Osobe s teškoćama u sustavu socijalne skrbi:
stanje i perspektiva*

Zovko, Gojko: *Socijalna skrb o invalidima u Republici
Hrvatskoj*

Havelka, Mladen: *Socijalna skrb o starima*

if !supportEmptyParas endif

*2. Ostala literatura:*

Castel, R. (1995.) *Les métamorphoses de la question sociale*,
Paris: Fayard.

Gough, I., Bradshaw, J.,
Ditch, J., Eordley, T., Whiteford, P. (1997.) Social assistance in OECD
Countries, *Jouranl of European Social
Policy* No 1.

Jones, C. (1985.) *Patterns of Social Policy*, London and
New York: Tavistock Publications.

Jurčević, Ž. (1999.)
Socijalna skrb u Hrvatskoj u 1998. godini, *Revija
za socijalnu politiku*, god. VI, br. 2.

Jurčević, Ž. (2000.) *Socijalna skrb u Hrvatskoj u 2000. godini*,
rukopis.

Koprić, I. (2000.)
Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzora središnjih
državnih organa, *Hrvatska javna uprava*
br. 3.

Milanović, B. (1996.)
*Income, Inequality and Poverty During the
Transition,* Washington: World Bank, Nimeo.

Nejašmić, I. (2000.) *Osnovni demografski pokazatelji dinamike i
strukture stanovništva Republike Hrvatske: projekcije do 2001. godine*,
prilog za «Strategiju…», rukopis.

OECD (1998.) *Income, Distribution and Poverty in Selected
OECD Countries*, Economic Development Paper Noo 189.

Puljiz, V. (1993.)
Hrvatsko društvo, prognanici i izbjeglice, *Zbornik
Pravnog fakulteta*, Tom XLII, br. 1-2.

Puljiz, V. (1997.) *Socijalne reforme Zapada*, Zagreb:
Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta.

Rosanvallon, P.
(1981.) *La crise de lžEtat Providence*,
Paris: Seuil.

Rosanvallon, P.
(1995.) *La nouvele question sociale*,
Paris: Seuil.

Sipos, S. (1995.)
Obiteljske naknade i pomoć siromašnima u Srednjoj i Istočnoj Europi, *Revija za socijalnu politiku*, god. II,
br. 2. i 3.

Spicker, P. (1991.)
The principle of subsidiarity and social policy of European Community, *Journal of European Policy* 1/1.

Stropnik, N. (1994.)
Linija siromaštva – osnovni koncepti, *Revija
za socijalnu politiku*, god. I. br. 1.

Šućur, Z. (2000.)
Socijalna pomoć, u: Puljiz, V. (ur.) *Sustavi
socijalne politike*, Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog
fakulteta.

World Bank (2000.a) *Croatia Economic Vulnerability and Welfare
Study*. Washington.

World Bank (2000.b) *World Development Report 2000./2001.*

Tablica 1.

*Stope siromaštva u Hrvatskoj prema različitim
linijama (1998.)*

|  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif | Apsolutne linije | | Relativne linije | |
| if !supportEmptyParas endif  Linija siromaštva | Međunarodna linija  4,3 US$ dnevno (prema paritetu kupovne moći) | Nacionalna linija  15.474 kn godišnje  (po “odraslom ekvivalentu”) | if !supportEmptyParas endif  50% prosjeka | if !supportEmptyParas endif    50% medijana |
| Stopa siromaštva\* | 4,0% | 8,4% | 11,3% | 7,6% |
| Stopa siromaštva procijenjena za cijelu Hrvatsku\*\* | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  4,8% | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  10,0% | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  13,5% | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  9,1% |

*Izvor*: modificirano prema World Bank, 2000.

*Napomena*: Kod svih procjena razine siromaštva korištena je OECD-ova ekvivalentna ljestvica
(prvi odrasli član = 1, ostali odrasli = 0,7, djeca = 0,5), osim kod
međunarodne linije, gdje je korištena *per
capita* ljestvica.

\*
Stope siromaštva dobivene na uzorku koji nije uključivao ranije okupirana
područja istočne Slavonije i Dalmatinske zagore.

\*\* Stope siromaštva iz istraživanja uvećane za 1/5 (u skladu s procjenama
da bi uključivanje ranije okupiranih područja podiglo stopu siromaštva za
najviše jednu petinu).

if !supportEmptyParas endif

Tablica
2.  Prihodi i rashodi sustava socijalne
skrbi

if !supportLists-
endif*u tisućama kuna*

if !supportLists-
endif*if !supportEmptyParas endif*

|  |  |  |  |  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif | 1998. | | 1999. | | 2000. | | 2001. | | 2002. | |
| if !supportEmptyParas endif | Iznos | % | Iznos | % | Iznos | % | Iznos | % | Iznos | % |
| Ukupno prihodi  od toga | 1.422.859 | 100 | 1.739.477 | 100 | 2.026.990 | 100 | 2.188.203 | 100 | 1.825.543 | 100 |
| državni proračun | 1.211.646 | 85,2 | 1.518.330 | 87,3 | 1.771.785 | 87,4 | 1.943.660 | 88,8 | 1.742.272 | 95,4 |
| vlastiti prihodi ustanova socijalne skrbi (Ministarstva rada i socijalne skrbi)\*o:p> | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  211.212 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  14,8 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  221.147 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  12,7 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  255.115 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  12,6 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  244.543 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  11,2 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  83.271 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  4,6 |
| Ukupno rashodi od tog/o:p> | 1.423.203 | 100 | 1.698.432 | 100 | 1.972.724 | 100 | 2.158.327 | 100 | 1.848.614 | 100 |
| pomoći i naknade u socijalnoj skrbi | 518.814 | 36,4 | 675.663 | 39,8 | 894.664 | 45,4 | 1.075.043 | 49,8 |/td> if !supportEmptyParas endif  1.231.594 | if !supportEmptyParas endif  66,6 |
| bruto plaće i druga primanja djelatnika ustanova socijalne skrbi | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  497.500 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  35,0 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  618.154 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  36,4 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  690.881 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  35,0 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif    664.416 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  30,9 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  429.703 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  23,2 |
| materijalni troškovi i drugi izdaci ustanova socijalne skrbi | if !supportEmptyParas endif  280.413 | if !supportEmptyParas endif  19,7 | if !supportEmptyParas endif  292.185 | if !supportEmptyParas endif  17,2 | if !supportEmptyParas endif  301.659 | if !supportEmptyParas endif  15,3 | if !supportEmptyParas endif  291.278 | if !supportEmptyParas endif  13,5 | if !supportEmptyParas endif  162.271 | if !supportEmptyParas endif  8,8 |
| izdaci za nabavu, izgradnju i investicijsko održavanje kapitalnih sredstava | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  126.476 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  8,9 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  112.431 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  6,6 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  85.520 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  4,3 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  125.589 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  5,8 | if !supportEmptyParas endif  if !supportEmptyParas endif  25.046 | if !supportEmptyParas endif  f  1,4 |

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

\* Vlastite
prihode čine: participacija korisnika smještenih u ustanovama socijalne skrbi
(plaćanje cijene smještaja), prihodi od dopunske gospodarske i negospodarske
djelatnosti ustanova socijalne skrbi (prihodi od radionica za profesionalnu
rehabilitaciju korisnika, ugostiteljske djelatnosti, iznajmljivanja prostorija
i dr.), donacije, kapitalni prihodi, prihod od Republičkog fonda "Kralj
Zvonimir" (za prognanike i izbjeglice u domovima socijalne skrbi) i
Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja (od 1. 1. 1999.
Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje) te drugi prihodi.

*Izvor:* Dokumentacija Ministarstva rada i socijalne skrbi

Tablica 3. *Izdaci središnjeg državnog proračuna za
saniranje posljedica rata\**

*if !supportEmptyParas endif*

- u tisućama kuna

|  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif | 1995. | 1996. | 1997. | 1998. | 1999. | Plan  2000. |
| Obnova | 772.781 | 1.947.978 | 1.564.791 | 1.429.269 | 1.025.557 | 566.000 |
| Obnova škola | 85.185 | 109.687 | < style='font-size:11.0pt;mso-bidi-font-size:12.0pt'>136.379 | 184.064 | 297.093 | 310.975 |
| Obnova zdravstvenih objekata | 47.499 | 98.983 | 121.523 | 159.453 | 125.421 | 224.292 |
| Krediti za branitelje i stradalnike | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | 321.825 | 315.800 | 181.724 | 115.000 |
| Kuće i stanovi za branitelje | 434.302 | 476.939 | 135.436 | 129.603 | 267.704 | 235.674 |
| Izdaci za invalidske i obiteljske mirovine | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | 1.028.319 | 1.341.283 | 1.196.633 | 1.200.000 |
| Socijalni program za branitelje | 413.870 | 745.508 | 1.124.417 | 788.802 > | 1.244.003 | 1.053.677 |
| Skrb o prognanicima i izbjeglicama | 1.042.257 | 870.000 | 799.901 | 599.000 | 246.500 | 150.000 |
| UKUPNO | 2.795.894 | 4.249.095 | 5.232.591 | 4.947.274 | 4.584.635 | 3.855.618 |
| *kao % BDP a* | *2,84* | *3,94* | *4,23* | *3,57* | *3,15* | *2,46* |

\*
ne uključuje izdatke za obranu

*Izvor:* Ministarstvo financija Republike
Hrvatske

if !supportEmptyParas endif

Tablica 4. Prihodi i rashodi Hrvatskog zavoda za
zapošljavanje 1998.-2003. godine

*-
u tisućama kuna*

|  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
|  | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | Rebalans | Projekcija | | |
| if !supportEmptyParas endif | 1998. | 1999. | 2000. | 2001. | 2002. | 2003. |
| Ukupni rihodi | 886.375 | 928.178 | 997.837 | 1.066.805 | 1.066.405 | 1.126.041 |
| Doprinosi | 831.446 | 880.920 | 960.200 | 1.001.805 | 1.051.405 | 1.111.041 |
| Ostali prihodi | 11.897 | 26.558 | 20.000 | 15.000 | 15.000 | 15.000 |
| Transferi iz državnog proračuna | 43.032 | 20.700 | 17.637 | 50.000 | 0 | 0 |
| Ukupni rashodi | 673.458 | 843.657 | 997.837 | 1.131.303 | 1.149.747 | 1.160.881 |
| Transferi stanovništvu |dth=76 valign=top style='width:2.0cm;border-top:none;border-left:none;
border-bottom:solid windowtext .75pt;border-right:solid windowtext .75pt;
mso-border-top-alt:solid windowtext .75pt;mso-border-left-alt:solid windowtext .75pt;
padding:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt'>

538.389

 549.621 | 655.000 | 710.637 | 710.637 | 710.637 |
| Izdaci za plaće i doprinose zaposlenih | 56.863 | 81.372 | 100.000 | 92.282 | 92.282 | 92.282 |
| Ostale kupovine dobara i usluga | 56.646 | 186.158 | 212.155 | 307.332 | 318.088 | 329.222 |
| Kapitalni izdaci | 21.560 | 26..806 | 30.682 | 21.052 | 28.740 | 28.740 |
| Višak (+) manjak (-) bez transfera iz proračuna | 169.885 | 63.521 | -17.637 | -144.497 | -83.343 | -34.840 |

*Izvor:* Ministarstvo financija
Republike Hrvatske

if !supportEmptyParas endif

Tablica 5.*Prihodi i rashodi za dječje doplatke 1998.-2003.*

*- u tisućama kuna*

|  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | if !supportEmptyParas endif | Rebalans | Projekcija | | |
| if !supportEmptyParas endif | 1998. | 1999. | 2000. | 2001. | 2002. | 2003. |
| Ukupni prihodi | 1.027.033 | 1.131.524 | 1.263.500 | 2.110.886 | 2.182.605 | 2.261.125 |
| Prihodi od doprinosa | 550.639 | 8.098 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Transferi iz državnog proračuna | 475.200 | 1.122.445 | 1.262.000 | 2.109.386 | 2.181.105 | 2.259.625 |
| Ostali prihodi | 1.194 | 981 | 1.500 | 1.500 | 1.500 | 1.500 |
| Uku ni rashodi | 1.032.107 | 1.136.161 | 1.263.500 | 2.155.109 | 2.228.426 | 2.308.604 |
| Rashodi za dobra i usluge | 34.078 | 45.221 | 42.500 | 43.954 | 45.492 | 47.085 |
| Transferi kućanstvima  (doplatak) | 998.029 | 1.090.940 | 1.221.000 | 2.111.154 | 2.182.934 | 2.261.519 |
| Višak (+) manjak (-) bez transfera iz proračuna | -5,074 | -1.127.082 | -1.262.000 | -2.153.609 | -2.226.926 | -2.307.104 |

*Izvor*: Ministarstvo financija
Republike Hrvatske

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportFootnotes

---

endif

[if !supportFootnotes[1]endif](#_ftnref1) Sredinom 80-ih godina Ginijev koeficijent dohodovne nejednakosti iznosio
je za Italiju 0,345, za SAD 0,344, Francusku 0,291, Njemačku 0,282, Švedsku
0,230 i Dansku 0,215. (Izvor: *Income
Distribution and Poverty in Selected OCDE Countries*, Economic Department
Working Paper, No 189, OECD, March, 1998.:9.)

Ostalo, NN 97/2003-1230
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)