### NN 49/2019 (15.5.2019.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-21/19-4 od 27. ožujka 2019.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

961

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, mr. sc. Inge Vezmar Barlek, mr. sc. Mirjane Juričić, Lidije Vukičević i Marine Kosović-Marković, članica vijeća, te sudske savjetnice Branke Cvitanović zapisničarke, u povodu obavijesti Hrvatske ljekarničke komore, Z., koju zastupa opunomoćenik N. B., odvjetnik iz Z., na sjednici vijeća održanoj 27. ožujka 2019.

presudio je

Ukidaju se:

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 93/13.)

– Pravilnik o izmjenama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 119/13.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 125/13.)

– Pravilnik o izmjeni Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 129/13.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 136/13.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 141/13.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 154/13.)

– Pravilnik o dopuni Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 11/14.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 12/14.)

– Ispravak Pravilnika o dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 22/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 34/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 45/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 54/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 59/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 86/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 92/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 119/2014)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 129/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 149/14.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 17/15.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 29/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 41/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 62/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 77/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 86/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 124/15.)

– Pravilnik o izmjeni Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 129/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 132/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 139/15.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 25/16.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 30/16.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 53/16.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 94/16.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 106/16.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 108/16.)

– Pravilnik o izmjeni Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 36/17.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 55/17.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 102/17.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 131/17.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 10/18.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 14/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 34/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 42/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 52/18.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 57/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 74/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 98/18.)

– Ispravak Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 102/18.)

– Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 15/19.).

Obrazloženje

Podnositeljica je podnijela prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti članka 2. stavka 1. i članka 7. stavka 5. Pravilnika o ortopedskim i drugim pomagalima (»Narodne novine«, 7/12., 14/12., 23/12., 25/12., 45/12., 69/12., 85/12., 92/12. – ispravak, 119/12., 147/12., 21/13., 38/13., 93/13., 119/13., 125/13. – ispravak, 129/13., 136/13., 141/13. – ispravak, 154/13., 11/14., 12/14. – ispravak, 22/14. – ispravak, 34/14., 45/14., 54/14., 59/14., 86/14., 92/14., 119/14., 129/14., 149/14., 17/15., 29/15., 41/15., 62/15., 77/15., 86/15., 124/15., 129/15., 132/15. i 139/15.), smatrajući ih nesuglasnim sa Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« 80/13.; u daljnjem tekstu: ZOZO/13.).

U očitovanju o prijedlogu, donositelj općeg akta ističe da je osporavani Pravilnik na snazi, uz kasnije izmjene i dopune kojima nisu mijenjani niti dopunjavani osporavani članci Pravilnika. Smatra da su osporavane odredbe Pravilnika u cijelosti u skladu s mjerodavnim odredbama ZOZO-a/13.

Što se tiče osporavanog Pravilnika i njegovih izmjena i dopuna donesenih prije stupanja na snagu ZOZO-a/13., valja istaknuti sljedeće:

Opći akti za provedbu ZOZO-a/08., uključujući i osporavani Pravilnik, koji su bili na snazi do stupanja na snagu ZOZO-a/13., prijelaznim su odredbama toga Zakona ostavljeni na snazi do donošenja novih općih akata za provedbu ZOZO-a/13. pod uvjetom da nisu u suprotnosti sa ZOZO-m/13.

Na temelju izričite odredbe članka 157. točke 8. ZOZO-a/13., osporavani Pravilnik ostao je na snazi u dijelu u kojemu nije u suprotnosti sa ZOZO-m/13. U postupku po prijedlogu za ocjenu zakonitosti Pravilnika ovaj Sud je utvrdio da osporavane odredbe članka 2. stavka 1. i članka 7. stavka 5. Pravilnika nisu suglasne sa ZOZO-m/13., zbog čega te odredbe nisu na snazi. O navedenim utvrđenjima podnositeljica prijedloga je obaviještena dopisom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-43/16-7 od 27. ožujka 2019.

Osim tvrdnji koje upućuju na nezakonitost članka 2. stavka 1. i članka 7. stavka 5. Pravilnika, podnositeljica zahtjeva u prijedlogu ne navodi razloge koji bi doveli u sumnju zakonitost osporavanog Pravilnika i njegovih izmjena i dopuna donesenih prije stupanja na snagu ZOZO-a/13., kao cjeline. Stoga Sud ne nalazi osnove za sumnju u nezakonitost toga akta, kao cjeline.

Međutim, postupajući po prijedlogu, Sud je utvrdio da postoje razlozi za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti iz razloga na kojima podnositeljica ne temelji svoj prijedlog, odnosno u dijelu koji djelomično prelazi opseg prijedloga.

Osporavani Pravilnik donijelo je Upravno vijeće Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje 14. prosinca 2011. na temelju članka 19. stavka 3. i članka 77. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« 150/08., 94/09., 153/09., 71/10., 139/10. i 49/11.; u daljnjem tekstu: ZOZO/08.) i članka 26. točke 8. Statuta Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (»Narodne novine«, 18/09., 33/10. i 08/11.).

Člankom 19. stavkom 3. ZOZO-a/08. bilo je propisano da osigurane osobe zdravstvenu zaštitu iz stavka 1. toga članka (pravo na ortopedska i druga pomagala te dentalno-protetsku pomoć i dentalno-protetske nadomjestke) ostvaruju sukladno općem aktu Zavoda.

Člankom 77. ZOZO-a/08. bilo je propisano da ugovaranje zdravstvene zaštite u dijelu ostvarivanja prava na ortopedska i druga pomagala u skladu s tim Zakonom, Zakonom o medicinskim proizvodima i posebnim propisima utvrđuje Zavod općim aktom.

Članak 26. Statuta Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje propisuje koje opće akte za provedbu obveznog zdravstvenog osiguranja donosi Upravno vijeće Zavoda. Među tim općim aktima je i opći akt o uvjetima i načinu ostvarivanja prava na ortopedska i druga pomagala (točka 8. članka 26. Statuta).

Dana 1. srpnja 2013. stupio je na snagu ZOZO/13., osim odredaba:

– članaka 2. i 3. i članka 34., u dijelu koji se odnosi na primjenu Direktive 2011/24/EU i članaka 26. do 32., koji su stupili na snagu 25. listopada 2013.,

– članka 18. točaka 5. i 6., te članaka 19., 22., 23. i 25., u dijelu koji se odnosi na osnovnu i dodatnu listu ortopedskih i drugih pomagala, te dentalnih pomagala, koji su stupili na snagu 1. siječnja 2014.,

– članka 82. stavka 2. koji je stupio na snagu 1. siječnja 2015.

Člankom 164. ZOZO-a/13. propisano je da danom stupanja na snagu ZOZO-a/13. prestaje važiti ZOZO/08.

Članak 24. stavak 3. ZOZO-a/13. propisuje da osigurane osobe zdravstvenu zaštitu iz članaka 22. i 23. toga Zakona ostvaruju sukladno općem aktu Zavoda.

Članak 22. ZOZO-a/13. odnosi se na ortopedska i druga pomagala koja su utvrđena osnovnom i dodatnom listom ortopedskih i drugih pomagala Zavoda. Članak 23. ZOZO-a/13. odnosi se na dentalna pomagala.

Člankom 155. stavkom 4. ZOZO-a/13., između ostalog je propisano da će Zavod opće akte iz članka 24. stavka 3. ZOZO-a/13. donijeti najkasnije do 1. siječnja 2014.

Člankom 157. točkom 8. ZOZO-a/13. propisano je:

»Do stupanja na snagu pravilnika i općih akata iz članaka 154., 155. i 156. ovoga Zakona ostaju na snazi u dijelu u kojem nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona:

8. Pravilnik o ortopedskim i drugim pomagalima ('Narodne novine', 7/12., 14/12., 23/12., 25/12., 45/12., 69/12., 85/12., 92/12., 119/12., 147/12., 21/13. i 38/13.).«

Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da je zakonodavac izrijekom obvezao Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje da donese opći akt kojim će urediti ostvarivanje prava osiguranih osoba Zavoda iz obveznog zdravstvenog osiguranja na ortopedska i druga pomagala u skladu sa ZOZO-m/13. Za donošenje toga općeg akta zakonodavac je Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje odredio rok do 1. siječnja 2014.

Visoki upravni sud je utvrđuje da Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje do dana donošenja ove presude nije donio opći akt iz članka 24. stavka 3. u vezi s člankom 155. stavkom 4. ZOZO-a/13. koji se odnosi na ortopedska i druga pomagala.

Umjesto donošenja novoga općeg akta kojim bi, u skladu sa ZOZO-m/13., uredio ostvarivanje prava osiguranih osoba Zavoda iz obveznog zdravstvenog osiguranja na ortopedska i druga pomagala, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje pristupio je višekratnim izmjenama i dopunama osporavanog Pravilnika, donesenog na temelju ZOZO-a/08. Nakon stupanja na snagu ZOZO-a/13., osporavani Pravilnik mijenjan je odnosno dopunjavan 40 puta.

Sud utvrđuje da je takvo postupanje u suprotnosti sa ZOZO-m/13. koji ne poznaje mogućnost da Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje donese izmjene odnosno dopune općih akata koji su bili na snazi prije stupanja na snagu ZOZO-a/13. i koji su bili doneseni na temelju ovlaštenja sadržanog u zakonu koji je prestao važiti (ZOZO-a/08.).

Ovaj Sud smatra potrebnim napomenuti da donošenje općeg akta za provedbu zakona nakon proteka zakonom određenog roka za njegovo donošenje nepovoljno utječe na ostvarivanje načela zakonitosti. Međutim, unatoč tome, protekom zakonskog roka u kojemu je opći akt trebao biti donesen (u konkretnom slučaju do 1. siječnja 2014.), nije prestalo ovlaštenje dano Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje za njegovo donošenje te protek zakonom propisanog roka za donošenje općeg akta ne predstavlja zapreku za donošenje toga općeg akta budući da se iz odredaba ZOZO-a/13. ne može zaključiti da bi zbog prekoračenja roka za donošenje općeg akta prestalo ovlaštenje za njegovo donošenje.

Slijedom iznesenoga, Sud je utvrdio da su svi pravilnici o izmjenama i dopunama osporavanog Pravilnika koji su doneseni nakon stupanja na snagu ZOZO/13. nesuglasni sa zakonom (s člankom 155. stavkom 4. ZOZO-a/13.).

Ocjenjujući zakonitost općih akata navedenih u izreci ove presude, ovaj je Sud imao na umu i stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske izražena u odluci broj: U-II-687/2011 od 11. srpnja 2017. kojom je utvrđena neustavnost podzakonskog propisa za provedbu zakona iz razloga koje je ovaj Sud našao i u ovom predmetu, a koja se stajališta, prema mišljenju ovoga Suda, uz odgovarajuće tumačenje, mogu smatrati relevantnima i u ovom slučaju.

Slijedom iznesenog, na temelju članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine,« 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17.) Sud je ukinuo opće akte navedene u izreci presude.

Poslovni broj: Usoz-21/19-4

Zagreb, 27. ožujka 2019.

Predsjednica vijeća
 dr. sc. Sanja Otočan, v. r.