## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-375/2009-4 od 4. srpnja 2012.

### NN 113/2012 (12.10.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-375/2009-4 od 4. srpnja 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2453

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Dubravke Markt, predsjednice vijeća, Smiljana Mikuša i Lidije Rostaš-Beroš, članova vijeća, te više sudske savjetnice Veseljke Kos, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja HT – Hrvatske telekomunikacije d.d. sa sjedištem u Zagrebu, Savska cesta 32, kojeg zastupa punomoćnica Maja Mandić, direktorica Sektora za korporativne regulatorne poslove, Podjedinice za korporativne regulatorne poslove, protiv rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Jurišićeva 13, Zagreb, klasa: UP/I-344-08/08-01/00003, ur. 376-04-08-10 MB/KŽ od 12. prosinca 2008. godine, radi pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj dana 4. srpnja 2012.

presudio je

I. Tužba se odbija.

II. Presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporavanim rješenjem tuženog tijela tužitelju se zabranjuje uporaba i korištenje interne upute »Uputa br. 123 Sektora za upravljanje uslugama i poslovanje s korisnicima« od 12. studenoga 2008. (točka 1. izreke rješenja) te nalaže da rješenje izvrši danom dostave i da o tome pisanim putem obavijesti tuženo tijelo (točka 2. izreke rješenja). Točkom 3. izreke rješenja tužitelju je zaprijećeno izricanjem upravne mjere odgovornoj osobi u novčanom iznosu u visini do dvadeseterostruke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u proteklom tromjesečju, za slučaj nepostupanja po tom rješenju, s tim da se svaka sljedeća upravna mjera izriče u dvostrukom iznosu.

Osporavajući zakonitost citiranog rješenja tužitelj u bitnom navodi da se u rješenju ne obrazlaže u čemu se u konkretno ogleda povreda članka 60. Zakona o telekomunikacijama, osim vezanjem na istodobno kršenje odredbe članka 12. Pravilnika o pristupu izdvojenoj lokalnoj petlji. Zaključak tijela da interna Uputa tužitelja dovodi operatora u neravnopravan i diskriminatoran položaj smatra nejasnom i neobrazloženom. Napominje da se Uputom razrađuju obveze utvrđene zakonom i da ona ne sadrži kriterij, već služi tehničkom osoblju koje operativno provodi zahtjeve za izdvajanje lokalne petlje. Uputa je sadržavala nejasnoće koje su u najkraćem roku otklonjene, a posljedica su toga što Uputa upućuje na poštovanje principa pravičnosti i nediskriminirajućeg poslovnog postupanja, a potom navodi trenutno nepostojanje podrške za automatizirani proces, no implicira manualno određivanje predmetnog procesa. Navodi da su eventualne pojedinačne greške u manualnim postupcima provjere kriterija uklonjene u najkraćem roku pa se nakon studenog 2008. godine, dakle, nakon početka primjene same Upute drastično smanjio broj odbijenih zahtjeva operatora korisnika za izdvajanje lokalne petlje. Pogrešna primjena propisa se po shvaćanju tužitelja očituje u pogrešnom tumačenju članka 12. navedenog Pravilnika, konkretno obveze tužitelja da prije odbijanja zahtjeva operatora korisnika provodi ispitivanja. Pojašnjava da su zahtjevi Amis Telekoma za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji odbijeni zbog nepostojanja tehničke mogućnosti zbog neodgovarajuće kvalitete parice jer bi u protivnom, ako bi se zahtjevi usvojili, došlo do degradacije ili prekida usluga kod jednog ili oba korisnika na spomenutim paricama zbog međusobnog ometajućeg utjecaja prigušenja preslušavanja na simetričnim pretplatničkim kablovima. Ističe da su mu povrijeđena prava koja ima kao stranka u postupku jer se tuženo tijelo nije očitovalo na njegov zahtjev za produženje roka za dostavu podataka za čije pribavljanje je zatražio i nalog tuženog tijela budući da je riječ o podacima koji bi se pribavili individualnim mjerenjima kod kojih nužno dolazi do obustave pružanja usluga korisnicima. Uzimajući u obzir složenost, količinu i značenje traženih podataka drži da je na taj način tužitelju onemogućeno da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima se temelji rješenje.

Napominje da je osporavnim rješenjem stavljena izvan snage uputa koje je bila na snazi od 12. studenoga 2008. dok se nadzor tuženog tijela usredotočio na postupke prije njezina stupanja na snagu s obzirom na to da je Uputa stupila na snagu nakon spornih zahtjeva za izdvajanje lokalne petlje Amis Telekoma odbijenih u razdoblju od 21. do 23. listopada 2008.

Ističe da tuženo tijelo nije utvrdilo da li je u konkretnim slučajevima odbijanja zahtjeva doista došlo do kršenja obveza iz članka 60. Zakona o telekomunikacijama, već je jednostavno zaključilo da je do povrede te odredbe došlo iz razloga što su predmetni zahtjevi odbijeni bez prethodnog ispitivanja koje je tužitelj dužan provesti na temelju odredbe članka 12. Pravilnika.

Dalje navodi da je nemoguće u zadanom vremenu obaviti fizičko mjerenje na lokaciji za svaki pojedini zahtjev, a takva fizička mjerenja nisu praksa niti ostalih europskih telekom operatera te bi po procjeni tužitelja svako pojedinačno mjerenje predstavljalo trošak od 1.800,00 kuna kao i potrebu angažiranja dodatnih radnika i opreme.

Spori točnost tvrdnje tuženog tijela da se na svim ADSL linijama ostvaruju maksimalne brzine za dane pakete usluga i pojašnjava da dostavljeni podaci predstavljaju maksimalnu postignutu brzinu sinkroniziranog modema u danom trenutku, odnosno procijenjenu brzinu kada nije bilo moguće očitati podatak o sinkronizaciji, a ne i stvarnu ostvarenu brzinu na korisničkoj liniji.

Ukazuje na nevažnost argumentacije tuženog tijela glede broja od 1338 odbijenih zahtjeva u razdoblju od 17. listopada do 1. prosinca 2008. jer je Uputa stupila na snagu tek 12. studenoga 2008., a nakon što je većina od ukupnog broja zahtjeva odbijena.

Zaključno napominje da se rješenjem utvrđuje samo postupanje protivno Uputi, što ne može imati utjecaja na zakonitost same upute.

Predlaže stoga da Sud presudom tužbu uvaži i poništi osporavano rješenje.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporavanog rješenja i naglašava da predmetna Uputa jednostrano i samovoljno definira kriterije odbijanja zahtjeva za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji zbog nepostojanja tehničkih uvjeta za pružanje usluge ULL, čime predstavlja dokument koji ima dalekosežne posljedice na tržište širokopojasnih usluga u Republici Hrvatskoj. Pojašnjava da se Uputom informacijski kapacitet pristupne mreže prepolavlja te da su se bitne odrednice iz Upute morale temeljiti na odgovarajućem dokumentu donesenom na temelju javne i transparentne procedure, a ne na jednostranim i samovoljnim stavovima tužitelja. Upućuje na europsku praksu koja problem dodjele parica rješava na temelju objektivnih kriterija i to, ili prema planu upravljanja parica koji postaje sastavni dio standardne ponude i koji se odnosi na temelju adekvatnih teorijskih ili eksperimentalnih istraživanja i u potpuno transparentnoj i nediskriminirajućoj proceduri ili uz pomoć adekvatnog sustava za automatsko centralizirano mjerenje parametara lokalne petlje s aspekta pružanja širokopojasnih usluga. Osporava navod tužitelja da je prilikom utvrđivanja brzine na ADSL linijama cijenio samo podatke o maksimalnoj postignutoj brzini sinkroniziranog modema pa navodi da je uzeo u obzir i ostale relevantne podatke od kojih je SNR margina najvažnija, uz korištenje odgovarajuće metodologije proračuna koju definiraju svjetski standardi (ETSI i ANSI). Potvrđuje navod tužitelja da je Uputa stupila na snagu 12. studenoga 2008., ali napominje da je ona stavila izvan snage Uputu za određivanje tehničke mogućnosti za usluge ULL i Zajednički pristup od 17. listopada 2008. koja je sadržavala iste kriterije vezano za odlučivanje o zahtjevima operatora korisnika za izdvajanje lokalne petlje. S obzirom na to da je postupak stručnog nadzora završen 3. prosninca 2008. tužena je zabranila upotrebu Upute na snazi. Zaključno navodi da je u razdoblju od listopada 2008. godine do 1. prosinca 2008. s istim razlogom odbijeno 1338 zahtjeva (»Nema tehničke mogućnosti; Neodgovarajuća kvaliteta parice«). Predlaže Sudu da tužbu odbije.

Tužba nije osnovana.

Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženo tijelo povodom dopisa Amis Telekom d.d., u kojima je navedeni operator naveo da je tužitelj odbio veći broj zahtjeva za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji s istim obrazloženjem – »Nema tehničke mogućnosti; Neodgovarajuća kvaliteta parice«, nad tužiteljem provelo postupak stručnog nadzora radi utvrđivanja osnovanosti odbijanja predmetnih zahtjeva, vezano uz postojanje regulatornih obveza tužitelja – operatora sa znatnijom tržišnom snagom na mjerodavnom tržištu usluga nepokretnih javnih telefonskih mreža na području Republike Hrvatske.

Odredbom članka 60. stavka 1. Zakona o telekomunikacijama (»Narodne novine«, broj: 12203., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.) propisano je da operatori nepokretnih javnih telefonskih mreža, koje je Vijeće Agencije odredilo operatorima sa znatnijom tržišnom snagom na mjerodavnom tržištu usluga nepokretnih javnih telefonskih mreža, i to javnih govornih usluga i usluga prijenosa govora, zvuka, podataka, dokumenata, slika i drugog u nepokretnoj telekomunikacijskoj mreži, moraju, na zahtjev drugih operatora, omogućiti pristup svojoj izdvojenoj lokalnoj petlji i pripadajućim sadržajima, prema načelima transparentnosti, ravnopravnosti, nediskriminacije i troškovne usmjerenosti.

Odredbom stavka 4. istog članka Zakona propisano je da operatori iz stavka 1. toga članka moraju pružati uslugu pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji i pripadajućim sadržajima uz jednake uvjete i rokove te razinu kakvoće usluge koja ne može biti manja od razine kakvoće pružanja usluga vlastitim pretplatnicima ili usluga za potrebe svojih povezanih društava.

Prema odredbi članka 12. Pravilnika o pristupu izdvojenoj lokalnoj petlji (»Narodne novine«, broj: 45/05. i 99/05.; dalje Pravilnik), kojim se na temelju odredbe članka 61. stavka 1. Zakona o telekomunikacijama podrobnije propisuju način i uvjeti pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji, proglašeni operator može odbiti zahtjev operatora korisnika za sklapanje ugovora, zahtjev za kolokaciju ili zahtjev za izdvajanje lokalne petlje samo na temelju objektivnih mjerila koja se odnose na nedostatak tehničkih mogućnosti ili na održavanje cjelovitosti telekomunikacijske mreže, i to ako se na temelju provedenih ispitivanja utvrdi da je ispunjen bilo koji od sljedećih uvjeta: 1. kakvoća lokalne petlje nije prikladna za povezivanje potrebne opreme operatora korisnika i pružanje zahtijevanih usluga, 2. izdvajanje lokalne petlje narušava cjelovitost telekomunikacijske mreže, 3. ni kolokacija, niti zajednička uporaba opreme nisu dostupne u trenutku podnošenja zahtjeva operatora korisnika za kolokaciju, zato što proglašeni operator nije više u mogućnosti pružiti pristup toj opremi i/ili prostorijama zbog obveza koje proizlaze iz prethodno sklopljenih ugovora s drugim operatorima korisnicima.

Iz citiranih odredaba Zakona i Pravilnika proizlazi da tužitelj može, radi osiguranja ostvarenja Zakonom utvrđenih načela transparentnosti, ravnopravnosti i nediskriminacije u omogućavanju pristupa drugim operatorima svojoj izdvojenoj lokalnoj petlji, odbiti zahtjev operatora korisnika za njezino izdvajanje samo na temelju objektivnih mjerila koja se odnose na nedostatak tehničkih mogućnosti ili na održavanje cjelovitosti telekomunikacijske mreže i to samo uz pretpostavku da se na temelju provedenih ispitivanja utvrdi da je neki od uvjeta utvrđenih Pravilnikom ispunjen.

Pravilan je zaključak tužene da tužitelj nije postupio u skladu s člankom 12. Pravilnika time što je odbijao zahtjeve operatora korisnika za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji s obrazloženjem da »nema tehničke mogućnosti; neodgovarajuća kvaliteta parice«, a da nije proveo prethodna ispitivanja na što je obvezan prema članku 12. Pravilnika.

Prema internoj uputi smatra se da ne postoje tehnički uvjeti za pružanje usluge izdvojene lokalne petlje ako se u susjednoj parici iste četvorke već nalazi aktivirana neka širokopojasna usluga, PCM/PGS ili ULL, odnosno da je parica već rezervirana za neku širokopojasnu uslugu i/ili ako se parica nalazi na izvodu koji je markiran sivom zonom za ADSL. U tom slučaju se zahtjev odbija sa statusom »Nema raspoloživih kapaciteta« iz razloga »neodgovarajuća kvaliteta parice«. U slučaju da parica ne zadovoljava tehničke kriterije za pružanje usluge izdvojene lokalne petlje, potrebno je po principu pravičnosti poslovnog postupanja provjeriti postoji li alternativna parica na izvodu koja zadovoljava tehničke kriterije na identičan način kako se to radi i za zahtjeve HT-ovih korisnika. Međutim, sukladno uputi funkcionalnost prebacivanja ULL parice na alternativnu paricu još nije stvarno moguća tj. još nije primjenjiva u produkciji jer ne postoji sistemsko-procesna podrška u IT sustavima podrške, a koja je omogućena kroz automatizirani PE i EEMS/DIS proces za tužiteljeve korisnike, a do njegove implementacije se alternativne parice ne mogu koristiti jer za to ne postoje procesne pretpostavke.

Iz navedenog slijedi pravilnim zaključak tužene da postupanje tužitelja po takvoj uputi dovodi operatora korisnika u neravnopravan i diskriminirajući položaj. Primjena upute dovodi do kršenja načela ravnopravnosti i nediskriminacije jer tužitelj različito postupa po zahtjevima za izdvajanje lokalne petlje svojih korisnika u odnosu na korisnike drugih operatora.

Nadalje, bez objektivnih i provjerljivih podataka pribavljenih odgovarajućim mjerenjima i ispitivanjima ne može se prihvatiti prigovor tužitelja da bi bez primjene kriterija određenih u Uputi došlo do degradacije ili prekida usluge ako bi se prihvatio zahtjev operatora korisnika. Samo objektivni kriteriji i mjerila opravdana odgovarajućim ispitivanjima u smislu članka 12. Pravilnika omogućuju osnovano odbijanje zahtjeva uz poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije i ravnopravnosti.

Slijedom navedenog, time što je tužitelj odbijao zahtjeve operatora korisnika za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji oslonom na kriterije koje je sam utvrdio internom uputom »Uputa br. 123 Sektora za upravljanje uslugama i poslovanje s korisnicima« od 12. studenoga 2008., i bez da je proveo odgovarajuće teorijske analize i praktična ispitivanja kojima bi se objektivno utvrdilo da postoji neki od uvjeta da odbijanje zahtjeva propisanih Pravilnikom, tužitelj jest povrijedio obveze iz članka 60. Zakona o telekomunikacijama čija se provedba osigurava postupanjem u skladu odredbama Pravilnika, čime se otklanja prigovor tužitelja iznijet u tom pravcu.

Navod tužitelja da je većina zahtjeva bila odbijena prije stupanja na snagu Upute od 12. studenoga 2008., čija je primjena zabranjena osporavanim rješenjem, nije od utjecaja na rješavanje stvari. Tuženo tijelo je bilo ovlašteno tužitelju zabraniti primjenu važeće interne koja omogućuje dovođenje operatora korisnika u neravnopravan i diskriminirajuć položaj.

Sud nije našao da bi u postupku bile učinjene postupovne povrede na koje se tužitelj poziva. U odnosu na rok za dostavu podataka o provedenim ispitivanjima vezanim za parice za koje je odbijen zahtjev za izdvajanje, prema stanju spisa zaključuje se da tužitelj nije raspolagao takvim podacima odnosno da nije izvršio prethodna ispitivanja radi utvrđivanja opravdanosti odbijanja zahtjeva za pristup izdvojenoj lokalnoj petlji, što potvrđuju i navodi tužitelja da bi takva ispitivanja dovela do obustave pružanja usluga, pa proizlazi osnovanim zaključak tužene da tužitelj nije postupio u skladu s regulatornim obvezama u tom smislu. Stoga ni po ocjeni Suda nije bilo potrebe za produženjem ostavljenog roka za dostavu zahtijevanih podataka.

Slijedom izloženog, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i citirane zakonske odredbe, Sud ne nalazi osnove da osporeno rješenje ocijeni nezakonitim.

Trebalo je stoga na temelju odredbe članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.), čije su odredbe primijenjene na temelju odredbe članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.), tužbu kao neosnovanu odbiti.

Broj: Us-375/2009-4

Zagreb, 4. srpnja 2012.

Predsjednica vijeća

Dubravka Markt, v. r.

Presuda, NN 113/2012-2453