## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2025/2010 od 26. rujna 2012.

### NN 128/2012 (21.11.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2025/2010 od 26. rujna 2012.

128 21.11.2012 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2025/2010 od 26. rujna 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2745

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo D. J. iz Z., na sjednici održanoj 26. rujna 2012. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5954/2007-7 od 11. veljače 2010.

III. Predmet se vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-5954/2007-7 od 11. veljače 2010.

Tom presudom odbijena je tužba podnositelja izjavljena protiv rješenja Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Povjerenstva za žalbe klasa: UP/II-116-01/07-01/29, ur. broj: 556-18-07-04 od 7. svibnja 2007. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje), kojim je odbijena žalba podnositelja izjavljena protiv rješenja više inspektorice rada Državnog inspektorata, Područne jedinice Zagreb, Odsjeka za nadzor u području radnih odnosa klasa: UP/I-116-01/07-01/118, ur. broj: 556-16-02-01/10-07-02 od 30. ožujka 2007. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje), kojim je pak odbijen zahtjev podnositelja za ostvarivanje prava prednosti pri zapošljavanju kod poslodavca HERA.

2. Podnositelj smatra da su mu osporenim rješenjima i presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 19. stavkom 2., 38. stavkom 4. i 54., kao i članak 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.). Iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi kako podnositelj smatra povrijeđenim i članak 29. stavak 1. Ustava.

U ustavnoj tužbi, u bitnome, ponavlja navode iz tužbe upućene Upravnom sudu navodeći da iako je ispunjavao sve tražene uvjete i priložio sve potrebne dokaze da je nezaposleni hrvatski branitelj iz Domovinskog rata, Upravno ga vijeće HERA-e nije zaposlilo, te ga nije o toj odluci niti obavijestilo, slijedom čega nije mogao pravodobno zatražiti provedbu inspekcijskog nadzora Državnog inspektorata.

Smatra da je u njegovom slučaju mjerodavan Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (»Narodne novine« broj 174/07., 92/05., 02/07. i 107/07., u daljnjem tekstu: ZoPHBDR), za koji smatra da je lex specialis u odnosu na Zakon o radu (»Narodne novine« broj 38/95., 54/95., 64/95., 17/01., 82/01., 114/03., 142/03., 30/04., 137/04. i 68/05., u daljnjem tekstu: ZR), slijedom čega je trebao biti pravodobno obaviješten o rezultatima natječaja.

Također, navodi kako Upravni sud u osporenoj presudi nije naveo mogućnost podnošenja tužbe Ustavnom sudu, slijedom čega smatra da mu je uskraćeno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti te presude.

Predlaže usvojiti ustavnu tužbu, ukinuti osporenu presudu i predmet vratiti na ponovni postupak.

3. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5954/2007.

Ustavna tužba je osnovana.

4. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu Republike Hrvatske ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojima je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.

5. Drugostupanjsko upravno tijelo odbilo je žalbu podnositelja protiv prvostupanjskog rješenja uz slijedeće obrazloženje:

»(...)

Odredbama čl. 35. st. 12. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (NN br. 174/04 i 95/05, nastavno: Zakon) je utvrđeno da: 'Osoba iz st. 1. toga članka kojoj nije dana prednost pri zapošljavanju, a radni odnos se zasniva sklapanjem ugovora o radu, može podnijeti zahtjev nadležnoj inspekciji za provedbu nadzora, najkasnije u roku 15 dana od zasnivanja radnog odnosa, dok je odredbama čl. 13. st. 1. Zakona o radu (NN br. 137/04 – pročišćeni tekst 68/05, nastavno: ZOR) utvrđeno da se radni odnos zasniva ugovorom o radu.'

(...)

Kako je odredbama čl. 35. st. 12. Zakona izričito naveden rok u kojem je žalitelj mogao podnijeti zahtjev za provedbu nadzora kod poslodavca to su bez utjecaja na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari navodi žalitelja o tome da navedeni zahtjev nije mogao podnijeti u zakonom propisanim rokovima, jer nije imao saznanje kada je poslodavac sa izabranom kandidatkinjom sklopio ugovor o radu za navedeno radno mjesto, jer ga isti o tome nije izvijestio. Nastavno tomu navodimo da stupanjem na snagu ZOR-a ne postoji više opća zakonska obveza poslodavca da obavijesti o izboru sve kandidate prijavljene na oglas, odnosno natječaj, ukoliko takva obveza nije utvrđena posebnim zakonom. No, kako u navedenom slučaju takvu obvezu ne predviđa niti Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti, niti Zakon o ustanovama koji su 'lex specialis' u odnosu na ZOR, to poslodavac nije ni bio u obvezi da žalitelja obavijesti o izboru kandidata.

(...)«

5.1. Upravni sud odbio je podnositeljevu tužbu protiv drugostupanjskog rješenja navodeći sljedeće:

»(...)

Iz spisa predmeta proizlazi da se tužitelj javio na natječaj za radno mjesto 'stručnjak za odnose s javnošću' koji je u javnim glasilima objavila Hrvatska energetska regulatorna agencija navodeći da ima prednost pri zapošljavanju na temelju Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji. Nadalje proizlazi da je na radno mjesto izabrana B. K.-Ć. s kojom je poslodavac 28. srpnja 2006. sklopio ugovor o radu time da je ista započela s radom 18. rujna 2006., a tužitelj je 19. veljače 2007. nadležnoj inspekciji podnio zahtjev za provedbu inspekcijskog nadzora.

Prvostupanjsko tijelo je odbilo tužiteljev zahtjev obzirom da je isti podnesen van citiranim zakonom propisanog roka te je tužitelj izjavio žalbu koja je pobijanim rješenjem odbijena.

Naime, po ocjeni suda, prvostupanjsko tijelo je zahtjev tužitelja trebalo odbaciti, a ne odbiti s obzirom na obrazloženje rješenja i propisani rok, međutim tim propustom nije povrijeđen zakon tužitelju na štetu. Pogrešno tužitelj smatra da je nadležna inspekcija povrijedila Zakon time što se nije upuštalo u ocjenjivanje stručnih referenci tužitelja za predmetno radno mjesto i njegove prednosti kao nezaposlenog hrvatskog branitelja što nije niti bilo dužno, obzirom da je sam zahtjev za provedbu nadzora podnesen van propisanog roka. Zakonska odredba je jasna, a okolnosti oko dana saznanja zasnivanja radnog odnosa sa primljenim kandidatom nisu od utjecaja na zakonitost predmetnog rješenja.

(...)«

6. U slučaju podnositelja ustavne tužbe mjerodavni su članak 35. stavci 1. i 12. ZoPHBDR-a i 13. ZR-a.

Članak 35. ZoPHBDR-a glasi:

»Članak 35.

(1) Tijela državne uprave, tijela sudbene vlasti te druga tijela državne vlasti, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave obvezna su prilikom zapošljavanja službenika i namještenika dati prednost nezaposlenom ukoliko ispunjava tražene uvjete iz natječaja, odnosno oglasa i to sljedećim redoslijedom:

– djetetu smrtno stradaloga hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata bez obaju roditelja,

– HRVI iz Domovinskog rata,

– članu obitelji smrtno stradaloga hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata,

– dragovoljcu iz Domovinskog rata,

– hrvatskom branitelju iz Domovinskog rata.

(...)

(12) Osoba iz stavka 1. ovoga članka kojoj nije dana prednost pri zapošljavanju, a radni odnos se zasniva sklapanjem ugovora o radu, može podnijeti zahtjev nadležnoj inspekciji za provedbu nadzora, najkasnije u roku 15 dana od zasnivanja radnog odnosa.

(...)«

Članak 13. ZR-a glasi:

»Članak 13.

(1) Radni odnos zasniva se ugovorom o radu.

(2) Ako poslodavac s radnikom sklopi ugovor za obavljanje posla koji s obzirom na narav i vrstu rada te ovlasti poslodavca ima obilježja posla za koji se zasniva radni odnos, smatra se da je s radnikom sklopio ugovor o radu, osim ako poslodavac ne dokaže suprotno.

7. Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na pitanje je li podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

Ustavni sud ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na postupovna jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak, razmatran kao jedinstvena cjelina, bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud nadalje ističe da postupci pred sudbenim tijelima moraju biti u skladu s načelima vladavine prava, koja se može poistovjetiti i s dobrim radom pravosuđa pa bi prava zajamčena u tom smislu Ustavom i međunarodnim pravnim aktima koji obvezuju Republiku Hrvatsku bila iluzorna i teorijska (umjesto stvarna i učinkovita), kada ne bi postojala obveza sudbene vlasti da obrazlaže svoje odluke. U protivnom, riječ je o arbitrarnoj odluci, koja dovodi u pitanje načela dobrog rada pravosuđa i pravičnost suđenja, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

7.1. U konkretnom slučaju, rješenjima upravnih tijela odbijen je zahtjev podnositelja nadležnoj inspekciji radi ostvarivanje prava prednosti pri zapošljavanju kod HERE uz obrazloženje kako je podnesen izvan zakonskog roka od 15 dana od dana zasnivanja radnog odnosa izabranog kandidata, a koji je propisan člankom 35. stavkom 12. ZoPHBDR-a.

Tijekom ustavnosudskog postupka nesporno je utvrđeno da je u trenutku provođenja natječaja podnositelj imao status nezaposlenog hrvatskog branitelja te je u više navrata od HERE pismeno zatražio da ga se obavijesti o rezultatima natječaja, čemu nije udovoljeno. Dakle, podnositelju je objektivno bilo nemoguće utvrditi, unatoč opetovanom traženju, kada počinje teći rok iz članka 35. stavka 12. ZoPHBDR-a. Iz navedenog proizlazi da nepravovremeno podnošenje zahtjeva nije uzrokovano neaktivnošću ili propustom podnositelja pa bi bilo neopravdano taj propust staviti njemu na teret.

Unatoč navedenom, nadležna upravna tijela odbila su zahtjev podnositelja (prema stajalištu Upravnog suda zahtjev je trebalo odbaciti; opaska Ustavnog suda) smatrajući da uskrata prava podnositelju da dobije informaciju o rezultatima natječaja nema utjecaja na odlučivanje u konkretnom predmetu. Čak, štoviše, prema stajalištu Upravnog suda: »Zakonska je odredba jasna, a okolnosti oko dana saznanja zasnivanja radnog odnosa sa primljenim kandidatom nisu od utjecaja na zakonitost predmetnog rješenja«.

Ustavni sud podsjeća da zakonom ustanovljena prava ne mogu biti iluzorna, odnosno da ovlašteniku mora razumno i objektivno biti moguće ostvarenje zakonom propisanog prava. U protivnom, ostaje se na razini proklamiranog prava bez stvarne mogućnosti njegovog ostvarenja u praksi. Stoga su i nadležna tijela, ukoliko se pojave dvojbe u vezi tumačenja određene zakonske odredbe, odnosno međusobnih odnosa odredbi dvaju (ili više) zakona koje uređuju istu materiju, dužna te odredbe tumačiti u korist ovlaštenika prava te mu doista i omogućiti njihovo ostvarivanje.

Primjenjujući navedena pravila na konkretan slučaj, proizlazi da je formalistički pristup nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda onemogućio podnositelja u ostvarivanju njegovih prava. Stoga, u okolnostima konkretnog slučaja, način na koji su upravna tijela i Upravni sud tumačila mjerodavni materijalni propis Ustavni sud ocjenjuje arbitrarnim i samovoljnim.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je osporenim odlukama podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

8. S obzirom da je ustavna tužba usvojena s osnova povrede članka 29. stavka 1. Ustava, povrede ostalih ustavnih prava, koje podnositelj navodi u ustavnoj tužbi, Ustavni sud nije razmatrao.

9. Na članku 3. Ustava, zasebno i odvojeno od odredaba Ustava koje sadrže ustavna prava, ne može se zasnivati ustavna tužba, jer članak 3. Ustava sadrži najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koje Ustavnom sudu služe kao temelj za tumačenje mjerodavnih odredaba Ustava, uključujući one na koje se podnositelji pozivaju kad ustavnom tužbom traže zaštitu svog pojedinačnog prava.

10. Slijedom navedenoga, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Objava ove odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2025/2010

Zagreb, 26. rujna 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 128/2012-2745