## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-7346/2014 od 10. prosinca 2014.

### NN 156/2014 (30.12.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-7346/2014 od 10. prosinca 2014.

156 30.12.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-7346/2014 od 10. prosinca 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2961

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku pokrenutom na zahtjev Hrvatskog sabora radi utvrđivanja jesu li ispunjene pretpostavke za raspisivanje referenduma iz članka 87. stavaka od 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 10. prosinca 2014. donio je

ODLUKU

I. U povodu zahtjeva Organizacijskog odbora Građanske inicijative »U ime obitelji« za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene članka 73. [72.] Ustava Republike Hrvatske pod nazivom »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom«, koji je dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 22. listopada 2014., a koji je u Hrvatskom saboru zaveden pod ur. brojem: 363-14-02, klasa: 014-01/14-02/09 od 22. listopada 2014., Ustavni sud utvrđuje:

– da je ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava,

– da nije ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava.

II. U povodu zahtjeva Organizacijskog odbora Građanske inicijative »U ime obitelji« nije dopušteno raspisivanje referenduma iz točke I. ove izreke jer je prema očitovanju tog odbora raspisivanje referenduma zatražilo 380.649 birača, a njegovo raspisivanje trebala su zatražiti 404.252 birača s obzirom da su na dan 21. rujna 2014. u Republici Hrvatskoj bila registrirana 4.042.522 birača.

III. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Ustavni sud Republike Hrvatske određuje:

– pod »ukupnim brojem birača u Republici Hrvatskoj« u smislu članka 87. stavka 3. Ustava ima se smatrati ukupan broj punoljetnih hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj upisan u evidenciju birača, kao dio registra birača, na dan koji je određen za prvi dan prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma (referentni dan), prema stanju na taj dan u 00:00 sati (referentni sat);

– u povodu odluke organizacijskog odbora o izjašnjavanju birača o potrebi raspisivanja referenduma na temelju članka 87. stavka 3. Ustava, nadležno tijelo dužno je posebnim rješenjem utvrditi ukupni broj birača u Republici Hrvatskoj na referentni dan i sat kako su određeni u točki III. alineji 1. ove izreke, kao i izračun deset posto od tog broja, te je to rješenje dužno objaviti na svojim internetskim stranicama na referentni dan i isti dan ga dostaviti za objavu u »Narodnim novinama«;

– potpisi za raspisivanje referenduma iz članka 87. stavka 3. Ustava smiju se prikupljati samo na području Republike Hrvatske.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor dostavio je 17. studenoga 2014. Ustavnom sudu Odluku u povodu zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative »U ime obitelji«, klasa: 014-01/14-02/09, koju je donio 14. studenoga 2014. na svojoj 15. sjednici (u daljnjem tekstu: Odluka HS-a). Odluka HS-a donesena je na temelju članka 81. Ustava, članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) i članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13.). Odluka HS-a objavljena je u »Narodnim novinama« broj 136 od 19. studenoga 2014.

2. Odluka HS-a glasi:

»I.

Sukladno s člankom 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ('Narodne novine', br. 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Hrvatski sabor od Ustavnog suda Republike Hrvatske traži da utvrdi jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za raspisivanje državnog referenduma na temelju Zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative 'U ime obitelji' koji je predsjednik Hrvatskoga sabora zaprimio 22. listopada 2014., a kojim se traži da se raspiše državni referendum sa sljedećim referendumskim pitanjem:

'Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći ustavni zakon?

USTAVNI ZAKON O IZMJENI USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

Članak 1.

U Ustavu Republike Hrvatske članak 73. mijenja se i sada glasi:

'Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od četiri godine.

Zastupnici se u Hrvatski sabor, osim zastupnika nacionalnih manjina, biraju prema sustavu razmjernog predstavništva.

Birač može glasovati za jednu od predloženih lista kandidata i može označiti do tri kandidata koji imaju prednost pred ostalim kandidatima na listi za koju je glasovao (preferirani glas).

Izabrani se kandidati s pojedine liste utvrđuju isključivo na temelju najvećeg broja preferiranih glasova. Ako su dva ili više kandidata dobila isti broj preferiranih glasova ili se izbor kandidata ne može utvrditi na temelju preferiranih glasova, tada se izabire kandidat koji je prije po redoslijedu na listi kandidata.

U svakoj izbornoj jedinici se bira najmanje 20 zastupnika. Izborne jedinice ne smiju dijeliti zakonom utvrđena područja Grada Zagreba i županija Republike Hrvatske. Zastupnička će se mjesta raspodijeliti između izbornih jedinica na temelju izračuna odnosa broja birača u svakoj izbornoj jedinici i ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

O područjima izbornih jedinica za izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se poseban zakon.

Ako se ne donese zakon o područjima izbornih jedinica iz prethodnog stavka, Republika Hrvatska činit će jednu izbornu jedinicu.

Birači koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj biraju zastupnike u posebnoj izbornoj jedinici.

Pravo na sudjelovanje u diobi zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ostvaruju kandidacijske liste koje su na izborima dobile najmanje 3 % važećih glasova birača. U slučaju da Republika Hrvatska čini jednu izbornu jedinicu za izbor zastupnika, pravo na sudjelovanje u diobi zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ostvaruju kandidacijske liste koje su na izborima dobile najmanje 2 % važećih glasova birača.

Pravo predlaganja stranačkih i neovisnih lista za izbor zastupnika u Sabor imaju sve političke stranke koje imaju zastupnike u Saboru na dan objave odluke o raspisivanju izbora te političke stranke i skupine birača koji prikupe najmanje 3000 potpisa birača.

Nisu dopuštene zajedničke kandidacijske liste dviju ili više političkih stranaka.

Birači na izborima mogu glasovati: na biračkom mjestu, dopisnim ili elektroničkim putem.

Način izbora zastupnika nacionalnih manjina uređuje se zakonom kojim se uređuju prava nacionalnih manjina.

Zakonom se određuje broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u Hrvatski sabor.'

Članak 2.

Ovaj Ustavni zakon stupa na snagu danom donošenja odluke o njegovu prihvaćanju na referendumu.'.

II.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u 'Narodnim novinama'.«

2.1. Narodna ustavotvorna inicijativa Organizacijskog odbora Građanske inicijative »U ime obitelji« (u daljnjem tekstu: Organizacijski odbor) kojom se predlaže izmjena članka 73. (pravilno: članka 72.) Ustava, a koja je predmet ovog ustavnosudskog postupka, naziva se »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom".

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske zatražio i dobio očitovanje o pitanjima iz njegove nadležnosti koja smatra relevantnima za ovaj ustavnosudski postupak (klasa: 008-01/14-03/50, ur. broj: 507/11-14-2 od 18. studenoga 2014.). Očitovanje je Ustavni sud zatražio te dobio i od Ministarstva uprave Republike Hrvatske (klasa: 013-01/14-01/91, ur. broj: 515-03-01-02/1-14-2 od 20. studenoga 2014.; u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva uprave).

II. UTVRĐENJA USTAVNOG SUDA

4. Članak 87. stavci 1., 2. i 3. Ustava glase:

»Članak 87.

Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.

Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

(…)«

5. Članak 95. Ustavnog zakona (koji upućuje na članak 87. stavke 1., 2. i 3. Ustava), a na temelju kojega je donesena Odluka HS-a, glasi:

»Članak 95.

(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86.« (pravilno: članka 87. – op. Ustavni sud) »stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.

(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

1) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava?

6. Narodna ustavotvorna inicijativa pod nazivom »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom« usmjerena je prema izmjeni članka 73. (pravilno: članka 72.) Ustava, koji glasi:

»Članak 73. [72.]

Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od četiri godine.

Zakonom se određuje broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u Hrvatski sabor.«

Sukladno navedenom, odgovarajući na pitanje Hrvatskog sabora o tome je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava za raspisivanje narodnog ustavotvornog referenduma o izmjeni članka 73. (pravilno: članka 72.) Ustava, Ustavni sud odgovara potvrdno:

– s obzirom da je predloženo referendumsko pitanje usmjereno prema izmjeni jednog konkretnog članka Ustava, a da se prema članku 87. stavku 1. Ustava referendum može raspisati »o prijedlogu za promjenu Ustava«, Ustavni sud utvrđuje da je ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava.

6.1. Stoga je u skladu s člankom 95. Ustavnog zakona odlučeno kao u točki I. alineji 1. izreke ove odluke.

2) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava?

7. Pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava obuhvaća pitanje: je li raspisivanje predloženog referenduma »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom« zatražilo »deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj«?

8. Ustavni sud prvo utvrđuje da do sada nikada nije ispitivao je li u konkretnom slučaju ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava jer se u svim dosadašnjim ustavnosudskim predmetima pod oznakom »U-VIIR« to pitanje nije postavljalo.

8.1. U odluci broj: U-VIIR-4696/2010 od 20. listopada 2010. (»Narodne novine« broj 119/10.), Ustavni sud samo je preuzeo utvrđenje Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora (u daljnjem tekstu: Odbor za Ustav) o broju birača koji je potpisao tadašnju inicijativu, ali ga nije preispitivao. Točka 8. obrazloženja te odluke Ustavnog suda glasi:

»8. Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav uputio je 14. rujna 2010. predsjedniku Hrvatskog sabora izvješće, klasa: 014-01/10-02/01, urbroj: 6521-1-10-05, u kojem se navodi:

'(…)

Predsjednik Hrvatskoga sabora je, temeljem članka 57. Poslovnika, Zahtjev uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav, koji je na 58. sjednici 15. srpnja jednoglasno donio zaključak kojim je, temeljem članka 115. Poslovnika, zadužio Ministarstvo uprave i Ministarstvo unutarnjih poslova da provjere broj i vjerodostojnost potpisa birača iz Zahtjeva za raspisivanje referenduma o Prijedlogu zakona o izmjenama zakona o radu, s Konačnim prijedlogom zakona te da izvješće o provedenoj provjeri dostave Hrvatskom saboru.

Dana 3. rujna Ministarstvo uprave i Ministarstvo unutarnjih poslova dostavili su Odboru rečeno Izvješće ...

(...)

Na temelju analize Izvješća Odbor je utvrdio da je 717.149 birača u Republici Hrvatskoj zatražilo raspisivanje referenduma o Prijedlogu zakona o izmjenama Zakona o radu, s Konačnim prijedlogom zakona što je 15,95% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj. (...)

(…)

Navedeni zaključci prihvaćeni su na 20. sjednici Hrvatskog sabora održanoj 24. rujna 2010.«

Preuzimajući utvrđenje Odbora za Ustav u izreci te odluke, Ustavni sud nije smatrao potrebnim posebno ispitivati pravilnost utvrđenja da 717.149 birača iznosi 15,95% »od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj« jer je bilo očito da je u svakom slučaju bila riječ o više od deset posto birača u Republici Hrvatskoj.

8.2. U Upozorenju broj: U-VIIR-5292/2013 od 28. listopada 2013. (»Narodne novine« broj 131/13.), koje je donio u povodu Prijedloga Odluke o raspisivanju državnog referenduma Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora, klasa: 014-01/13-01/04, urbroj: 6521-1-13-08 od 24. listopada 2013., Ustavni sud utvrdio je da je u tom prijedlogu odluke određeno »da se raspisuje državni referendum za 1. prosinca 2013. Prijedlog odluke temelji se na zahtjevu za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative 'U ime obitelji' kojim se traži da se raspiše državni referendum radi promjene Ustava na način da se u Ustav unese definicija braka kao životne zajednice žene i muškarca. Za raspisivanje referenduma prikupljeno je 683.948 potpisa birača, više od potrebnih deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: referendum o definiciji braka)«.

8.3. U odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. (»Narodne novine« broj 104/14.) Ustavni sud također je preuzeo utvrđenje Odbora za Ustav da je »uz zahtjev za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative 'Stožer za obranu hrvatskog Vukovara' podnesen dovoljan broj potpisa birača« (točka 5.1.), jer je i u tom slučaju bilo očito da je bio prikupljen dovoljan broj potpisa birača u Republici Hrvatskoj (576.388).

8.4. Narodna ustavotvorna inicijativa za raspisivanje referenduma »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom« stoga je prvi slučaj u povodu kojega Ustavni sud razmatra postojanje pretpostavke iz članka 87. stavka 3. Ustava kao samostalno ustavnopravno pitanje.

9. U svom zahtjevu za raspisivanje državnog referenduma od 22. listopada 2014., koji je isti dan predan predsjedniku Hrvatskog sabora, Organizacijski odbor je utvrdio da je za raspisivanje referenduma »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom« prikupljeno 380.649 »potpisa birača Republike Hrvatske« u razdoblju od 21. rujna 2014. do 5. listopada 2014. (str. 3 zahtjeva).

Hrvatski sabor zatražio je od Ustavnog suda da utvrdi je li broj potpisa, za koji Organizacijski odbor tvrdi da je prikupljen (380.649), dovoljan da ispuni pretpostavku iz članka 87. stavka 3. Ustava. Budući da Hrvatski sabor prethodno nije provjeravao točnost tog podatka koji mu je predočio Organizacijski odbor, Ustavni sud zaključuje da je Hrvatskom saboru i taj najveći mogući broj potpisa u konkretnom slučaju, koji počiva na pretpostavci da u njemu nema nijednog nevaljanog potpisa, takav da ga je Hrvatski sabor ocijenio spornim s aspekta članka 87. stavka 3. Ustava.

Stoga pitanje koje je Hrvatski sabor uputio Ustavnom sudu u ovom slučaju ima (i) načelnu narav jer pretpostavlja obvezu Ustavnog suda da utvrdi opća mjerila koja će nadležna državna tijela primjenjivati za određivanje točnog broja potrebnih potpisa birača u smislu članka 87. stavka 3. Ustava u svakom budućem pojedinačnom slučaju. Utoliko, u odnosu na postavljanje tih mjerila, zadaća Ustavnog suda nadilazi pojedinačni predmet koji se razmatra u ovom postupku.

a) Načela za tumačenje članka 87. stavka 3. Ustava

10. U ovom ustavnosudskom postupku potrebno je odgovoriti na pitanja: kako se određuje i koliko iznosi u konkretnom slučaju »deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj« u smislu članka 87. stavka 3. Ustava? Ustavni sud utvrđuje da se do pravilnog odgovora na ta pitanja (o određivanju načelnih mjerila i o primjeni tih načelnih mjerila na konkretan slučaj) mora doći tumačenjem Ustava kao jedinstvene cjeline. Ustavni sud je u rješenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.) utvrdio:

»8.2. ... Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštovanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav (članak 3. Ustava).«

10.1. U trećem odjeljku Preambule Ustava određeno je da se »Republika Hrvatska oblikuje ... i razvija kao suverena i demokratska država«. Mjerodavni dijelovi članka 1. Ustava glase:

»Članak 1.

Republika Hrvatska .. je ... demokratska ... država.

U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.

Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.«

Iz Preambule i članka 1. Ustava koji Republiku Hrvatsku definira kao demokratsku državu, a u svjetlu najviših vrednota ustavnog poretka u smislu članka 3. Ustava koje su temelj za njegovo tumačenje, proizlazi da primijenjene interpretativne metode moraju pridonositi razvitku demokratskog društva (načelo demokracije) utemeljenog na vladavini prava (osobito na načelima pravne sigurnosti, predvidljivosti i izvjesnosti) i zaštiti ustavnih prava.

To istodobno znači da Ustav dopušta samo takvu interpretaciju koja dovodi do objektivnog, razumnog i za razvitak demokratskog društva svrsishodnog mjerila za određivanje »deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj« u smislu članka 87. stavka 3. Ustava.

b) Određivanje mjerila za tumačenje članka 87. stavka 3. Ustava

11. Pristupajući Ustavu kao jedinstvenoj cjelini koja odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe, Ustavni sud je utvrdio da, kad je riječ o ostvarivanju neposredne demokracije, Ustav zahtijeva strogo razlikovanje broja potrebnih deset posto birača u Republici Hrvatskoj u smislu članka 87. stavka 3. Ustava (to jest, administrativnu radnju određivanja apsolutnog broja kao objektivnog kvantitativnog mjerila koji ima značenje ustavnog praga za raspisivanje referenduma u smislu članka 87. stavka 3. Ustava), s jedne strane, i dva različita pravna postupka vezana uz referendum koja se odnose na same birače koji u tim postupcima sudjeluju ili imaju pravo sudjelovati, s druge strane.

U strogo formalnom smislu, pitanje na koje Ustavni sud treba odgovoriti u ovom ustavnosudskom postupku ograničeno je samo na »ukupan broj birača u Republici Hrvatskoj« od kojeg se računa potrebnih deset posto birača, to jest na administrativnu radnju određivanja apsolutnog broja koji ima značenje ustavnog praga za raspisivanje referenduma u smislu članka 87. stavka 3. Ustava.

Ustavni sud primjećuje da je u poredbenom pravu broj potrebnih birača različito određen. Prevladavaju države koje predviđaju apsolutni, fiksni broj potpisa referendumske inicijative (Albanija, Austrija, Bugarska, Finska, Mađarska, Italija, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i Španjolska), a znatno je manji broj država koje, poput Republike Hrvatske, propisuju postotak od elektorata (Latvija) (izvor: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, http://www.idea.int/elections/dd/search.cfm#). Međutim, i u »sustavu postotka« moguće je, pravilnom interpretacijom relevantnih normi, s pouzdanošću doći do odgovora o broju birača kao potrebnom pragu za raspisivanje referenduma. Kod nas se do njega dolazi usporedbom članka 45. i članka 87. stavka 3. Ustava, sve u svjetlu načela koja su utvrđena u točkama 10. i 10.1. obrazloženja ove odluke, zbog čega je nužno prethodno razmotriti i dva pravna postupka vezana uz referendum koja se odnose na same birače koji u tim postupcima sudjeluju ili imaju pravo sudjelovati.

ba) Tko ima pravo glasovati na referendumu?

12. Članak 45. Ustava glasi:

»Članak 45.

Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo ... u postupku odlučivanja na državnom referendumu, u skladu sa zakonom.

(...)

U ... postupku odlučivanja na državnom referendumu biračko se pravo ostvaruje ... [neposredno] tajnim glasovanjem, pri čemu birači koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj ostvaruju biračko pravo na biračkim mjestima u sjedištima diplomatsko-konzularnih predstavništava Republike Hrvatske u stranoj državi u kojoj prebivaju.

U ... postupku odlučivanja na državnom referendumu ostvarivanje biračkog prava Republika Hrvatska osigurava i svojim državljanima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koji se u doba izbora zateknu izvan njezinih granica tako da mogu glasovati u sjedištima diplomatsko-konzularnih predstavništava Republike Hrvatske u stranoj državi u kojoj se nalaze ili na koji drugi način određen zakonom.«

12.1. U smislu članka 45. Ustava, svaki hrvatski državljanin s navršenih 18 godina (birač) ima pravo sudjelovanja »u postupku odlučivanja na državnom referendumu« (to jest pravo glasovanja »za« ili »protiv« predloženog referendumskog pitanja, neovisno o tome gdje ima prebivalište ili boravište te nalazi li se eventualno u vrijeme provođenja referenduma izvan mjesta svoga prebivališta ili boravišta, u Hrvatskoj ili izvan nje).

13. Ukupan broj hrvatskih državljana s navršenih 18 godina (to jest birača) u smislu članka 45. Ustava je promjenjiv i utvrđuje se u posebnom postupku propisanom Zakonom o registru birača (»Narodne novine« broj 144/12.; u daljnjem tekstu: ZoRB). Mjerodavne odredbe ZoRB-a glase:

»Pojmovi

Članak 3.

Pojedini izrazi u ovom Zakonu imaju sljedeće značenje:

1. Registar birača je zbirka osobnih podataka o svim biračima hrvatskim državljanima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj i hrvatskim državljanima koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj te državljanima država članica Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj.

2. Evidencija birača je dio registra birača u koju je upisana jedna od kategorija birača iz točke 1. ovoga članka.

3. Popis birača je dio registra birača koji se sastavlja nakon zatvaranja registra, a sastoji se od podataka iz evidencije hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koji imaju važeće osobne iskaznice, evidencije privremeno upisanih birača, birača kojima je izdana potvrda za glasovanje izvan mjesta prebivališta, evidencije prethodno registriranih birača, popisa aktivno registriranih hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj i evidencije državljana država članica Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj te služi kao temelj za glasovanje na dan ... referenduma.

4. Aktivna registracija je postupak kojim se birači koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj upisuju u posebni popis aktivno registriranih birača ... [za] državni referendum ...

5. Prethodna registracija je postupak kojim se biračima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj, koji na dan ... državnog referenduma borave u inozemstvu, omogućava glasovanje u inozemstvu na ... državnom referendumu ..., bez pribavljanja potvrde o upisu u popis birača u Republici Hrvatskoj.

6. Privremeni upis je postupak kojim se biračima s prebivalištem u Republici Hrvatskoj omogućava privremeni upis u popis birača drugog grada ili općine u Republici Hrvatskoj, ovisno o mjestu gdje će se zateći na dan ... državnog referenduma.

7. Opći izvadak iz popisa birača je izvadak na kojem se nalaze svi birači koji glasuju na određenom biračkom mjestu, neovisno o nacionalnosti.

Članak 4.

Birač može ostvariti svoje biračko pravo nakon što je upisan u registar birača.

Registar birača

Članak 5.

(1) Registar birača vodi se u obliku jedinstvene elektroničke baze podataka osoba koje imaju biračko pravo.

(2) Registar birača sastoji se od evidencije birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj, evidencije birača hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj te evidencije birača državljana država članica Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj.«

»Dostava podataka nadležnih tijela

Članak 14.

(1) Policijske uprave ili postaje koje vode zbirku podataka o prebivalištu i boravištu dužne su odmah uredu prema mjestu prebivališta birača (u daljnjem tekstu: nadležnom uredu) dostaviti podatke o:

– prijavljenim osobama s navršenih 18 godina koje imaju prebivalište,

– prijavi i odjavi prebivališta,

– promjeni adrese stanovanja osoba koje su navršile 18 godina,

– primitku ili prestanku hrvatskog državljanstva,

– promjeni ili poništenju matičnog broja građanina.

(...)

(3) Porezna uprava dužna je odmah dostaviti nadležnom uredu podatak o poništenom odnosno važećem osobnom identifikacijskom broju (OIB-u).

(...)

(5) Matični ured dužan je nadležni ured odmah obavijestiti o umrlim osobama koje su starije od 18 godina, o promjeni prezimena po sklopljenom braku, promjeni osobnog imena i promjeni spola.«

»Obveze nadležnog ureda

Članak 16.

Nadležni ured dužan je odmah izvršiti upise i promjene odnosno brisanje iz registra birača na temelju obavijesti tijela iz članka 14. ovoga Zakona.

Brisanje iz registra birača

Članak 17.

(1) Iz registra birača brišu se osobe koje su izgubile biračko pravo smrću ili prestankom hrvatskog državljanstva.

(2) Brisanje iz registra birača obavlja se na način da se u rubrici 'Primjedba' upiše bilješka odnosno pravna osnova na temelju koje je izvršeno brisanje.

(3) Ako nadležni ured u provedenom postupku nesumnjivo utvrdi da su u evidenciju birača s prebivalištem u Republici Hrvatskoj upisane osobe koje su se s adrese prijavljenog prebivališta za stalno iselile u inozemstvo, iste će brisati iz evidencije birača s prebivalištem u Republici Hrvatskoj te zatražiti upis u evidenciju birača koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj.

(4) U slučaju iz stavka 3. ovoga članka nadležni ured odmah će obavijestiti tijelo nadležno za vođenje zbirke podataka o prebivalištu i boravištu, radi provođenja postupka provjere sukladno zakonu kojim se uređuje prebivalište.

Promjena prebivališta

Članak 18.

(...)

(3) Ukoliko birač odjavi prebivalište u Republici Hrvatskoj, ured prema mjestu posljednjeg prebivališta istog će brisati iz evidencije birača s prebivalištem u Republici Hrvatskoj te zatražiti upis u evidenciju birača koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj.«

»Provjera upisanih podataka

Članak 24.

(1) Svaki građanin ima pravo pregledati svoj upis u registar birača, tražiti njegovu dopunu ili ispravak tijekom cijele godine, a u vrijeme ... referenduma najkasnije 10 dana prije dana određenog za održavanje ... referenduma.

(...)«

»Zatvaranje registra birača

Članak 47.

(1) Odmah nakon isteka roka iz članka 24. stavka 1. ovoga Zakona, zatvara se registar birača i zabranjuje daljnji unos podataka.

(...)«

»Zaključivanje popisa birača

Članak 49.

(1) Popis birača zaključuje se rješenjem najkasnije 8 dana prije dana određenog za održavanje izbora odnosno referenduma.

(...)«

»Izrada izvadaka iz popisa birača

Članak 51.

(1) Iz zaključenog popisa birača izrađuju se izvaci iz popisa birača, sukladno utvrđenim biračkim mjestima. U slučaju istodobne provedbe više vrsta izbora, izvaci se izrađuju u potrebnom broju primjeraka.

(...)«

»POTVRDA ZA GLASOVANJE

Članak 57.

(1) Hrvatski državljani koji imaju biračko pravo, a nisu upisani u izvatke zaključenog popisa birača dostavljene na biračka mjesta, mogu na dan izbora odnosno referenduma dokazivati pravo na glasovanje potvrdom nadležnog ureda koji vodi registar birača (u daljnjem tekstu: potvrda za glasovanje).

(...)

(4) Nadležni ured koji je izvršio novi upis u popis birača nakon zaključivanja popisa birača, evidentirat će u registru birača davanje pisane suglasnosti za izdavanje potvrde za glasovanje određenoj diplomatskoj misiji ili konzularnom uredu ili izdavanje takve potvrde u Republici Hrvatskoj.

(...)«

13.1. Radi upućivanja na razlike između registra birača i popisa birača, kao i pojedinih drugih evidencija koje proizlaze iz citiranih odredaba ZoRB-a, navodi se primjer: na posljednjem održanom narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka (1. prosinca 2013.), na dan zatvaranja registra birača u smislu članka 47. ZoRB-a (20. studenoga 2013.) u registru birača u smislu članka 5. ZoRB-a bilo je upisano 4.523.586 birača. Od toga je u Republici Hrvatskoj bilo registrirano 4.080.386, a u inozemstvu 443.200 birača.

Međutim, od registra birača treba razlikovati popis birača. Tako je u rješenju ministra uprave o izmjeni rješenja o zaključivanju popisa birača, klasa: 013-01/13-01/47, urbroj: 515-03-01-02/1-13-13 od 28. studenoga 2013. (https://uprava.gov.hr/vijesti/ rjesenje-o-izmjeni-rjesenja-o-zakljucivanju-popisa-biraca/435) utvrđeno da je na dan 22. studenoga 2013. u zaključenom popisu birača u smislu članka 49. ZoRB-a bilo upisano ukupno 3.780.725 birača, među kojima je u Republici Hrvatskoj bilo upisanih 3.773.850 birača, od čega je prethodno registriranih bilo 7.477 birača, a aktivno registriranih birača bez prebivališta u Republici Hrvatskoj bilo je 6.875. Nadalje, na sam dan održavanja referenduma novoupisanih birača (onih »uz potvrdu") u smislu članka 57. ZoRB-a bilo je ukupno 6.053, među kojima je 3.236 birača bilo u Republici Hrvatskoj, a 2.817 u inozemstvu (o razlici između registra i popisa birača v. i točku 19.2. obrazloženja ove odluke).

Prethodni podaci, iako u cijelosti točni, prikazuju stanje na dan koji se ne može smatrati referentnim danom u smislu članka 87. stavka 3. Ustava (v. točku 21. obrazloženja ove odluke), pa se u tom smislu moraju razumjeti samo kao primjer koji služi za ilustraciju broja birača prema različitim evidencijama koje se vode u postupcima referenduma (i izbora). Konačno, registar birača i popis birača u smislu ZoRB-a ne smiju se poistovjetiti s popisom stanovništva.

bb) Tko ima pravo svojim potpisom zatražiti raspisivanje referenduma?

14. U prethodnom pravilu utvrđeno je da pravo glasovanja (odlučivanja) na referendumu imaju svi birači upisani u registar birača neovisno o prebivalištu (u primjeru navedenom u točki 13.1., riječ bi bila o 4.523.586 birača). Slijedi pitanje o tome tko ima pravo svojim potpisom zatražiti raspisivanje referenduma. Odgovor daju članak 45. i članak 87. stavak 3. Ustava, promatra li ih se kao jedinstvenu cjelinu.

Iz članka 87. stavka 3. Ustava jasno proizlazi da je ta odredba utemeljena na teritorijalnom načelu. U njoj se spominju birači u smislu članka 45. Ustava, ali samo oni »u Republici Hrvatskoj«. Upravo se po tome razlikuju članak 45. i članak 87. stavak 3. Ustava, jer se ovaj posljednji ograničava samo i isključivo na područje Republike Hrvatske.

To znači da svaki birač u smislu članka 45. Ustava (to jest svaki punoljetni hrvatski državljanin bez obzira na prebivalište) koji se u dane prikupljanja potpisa nalazi ili se zatekne na području Republike Hrvatske ima pravo dati svoj potpis na inicijativu za raspisivanje referenduma, jer na taj način izražava svoju pravno relevantnu volju da Hrvatski sabor raspiše referendum s predloženim referendumskim pitanjem (što ne mora značiti da se taj birač slaže s predloženim referendumskim pitanjem i da ga podržava, a ni da je predloženo pitanje u skladu s Ustavom). Pravo birača da svojim potpisom zatraži raspisivanje referenduma ne ovisi, dakle, ni o kakvim drugim pretpostavkama (prebivalištu, važećoj osobnoj iskaznici, činjenici da stvarno ne živi na području Republike Hrvatske, i sl.), osim o pravnoj činjenici da je potpisnik birač (što znači da je upisan u registar birača) i o faktičnoj činjenici da je potpis dao na području Republike Hrvatske.

14.1. Na primjeru navedenom u točki 13.1., to bi značilo da bi svih 4.523.586 birača upisanih u registar birača u smislu članka 5. ZoRB-a svojim potpisom imali pravo zatražiti raspisivanje referenduma (i onih 4.080.386 registriranih u Republici Hrvatskoj, i onih 443.200 registriranih u inozemstvu), pod uvjetom da potpis daju na području Republike Hrvatske.

Isključivanje birača koji nema prebivalište u Republici Hrvatskoj od mogućnosti potpisivanja inicijative za održavanje referenduma, ako se takav birač zatekne na području Republike Hrvatske u vrijeme prikupljanja potpisa, ne bi se moglo kvalificirati kao »nužno u demokratskom društvu« za postizanje legitimnog cilja (ostvarenja neposredne demokracije) i moralo bi biti kvalificirano kao suprotno načelu demokracije.

15. Ustavni sud primjećuje da Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006., 69/07. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2051/2007 od 5. lipnja 2007. i 38/09.; u daljnjem tekstu: ZoRef) u tom pitanju pravilno razrađuje ustavni zahtjev da se prikupljanje potpisa može provoditi samo na području Republike Hrvatske. ZoRef propisuje:

»Članak 8.c

Izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma može se održavati na svakom za to prikladnom mjestu u skladu s odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave (grada ili općine).

Organizacijski odbor je dužan prijaviti mjesta na kojima će se održavati izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma policijskoj upravi na čijem se području izjašnjavanje održava, pet dana prije početka izjašnjavanja.

Članak 8.d

Mjesta na kojima će se održavati izjašnjavanje moraju biti označena i uočljiva s tim da njihovo označavanje ne smije sadržavati državna obilježja.

(...)«

15.1. Očito je da propisivanje zakonskih obveza predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave (grada ili općine) u postupku prikupljanja potpisa, kao i obveze organizacijskog odbora da policijskoj upravi na čijem se području izjašnjavanje održava prijavi mjesta na kojima će se ono održavati, ali i propisivanje zabrane isticanja državnih obilježja na mjestima na kojima će se potpisi prikupljati, po prirodi stvari podrazumijevaju samo područje Republike Hrvatske i isključuju bilo kakvu mogućnost njihova prikupljanja izvan državnih granica, uključujući i diplomatsko-konzularna predstavništva Republike Hrvatske u inozemstvu.

16. S obzirom da poštovanje teritorijalnog načela Ustav postavlja u obliku zahtjeva od kojeg se ne smije odstupiti prilikom prikupljanja potpisa kao pretpostavke za raspisivanje referenduma u smislu članka 87. stavka 3. Ustava, Ustavni sud je na temelju članka 31. u vezi s člancima 87. alinejom 2. i 95. stavkom 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki III. alineji 3. izreke ove odluke.

bc) Administrativno određivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) od deset posto birača u Republici Hrvatskoj

17. U točkama od 12. do 16. obrazloženja ove odluke razmotrena su dva pravna postupka vezana uz referendum koja se odnose na same birače koji sudjeluju ili imaju pravo sudjelovati u tim postupcima (to jest, tko može sudjelovati u postupku prikupljanja potpisa i gdje, te tko može sudjelovati u postupku odlučivanja /glasovanja/ na referendumu i gdje).

Ostaje odgovoriti na pitanja o načinu i mjerilu na koji se administrativno određuje potreban broj birača u smislu članka 87. stavka 3. Ustava, kao kvantitativnom mjerilu koje služi za određivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) potrebnog da bi Hrvatski sabor raspisao konkretni referendum »u skladu sa zakonom« (što u prvom redu znači: u skladu s člankom 95. Ustavnog zakona – v. točku 5. obrazloženja ove odluke).

Određivanje potrebnog apsolutnog broja birača u smislu članka 87. stavka 3. Ustava, prema tome, jest administrativna radnja koja nije povezana ni s pravom birača da sudjeluju u postupku prikupljanja potpisa, ni s pravom birača da sudjeluju u postupku odlučivanju (glasovanja) na referendumu. To jasno proizlazi i iz strukture ustavnog teksta. Članak 45. Ustava smješten je u odjeljak 2. (Osobne i političke slobode i prava) glave III. Ustava pod nazivom: Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda. Suprotno tome, članak 87. Ustava smješten je u glavu IV. Ustava pod nazivom: Ustrojstvo državne vlasti. On se ne bavi biračkim pravom građana, kao temeljnim pravom koje Ustav jamči svim punoljetnim hrvatskim državljanima bez obzira na njihovo prebivalište. On se ne bavi ni samim postupkom odlučivanja (glasovanja) na referendumu. Na taj se postupak odnosi članak 45. Ustava.

18. Ustavni sud ponavlja da, za razliku od prava odlučivanja (glasovanja) na referendumu koje imaju svi birači upisani u registar birača (u primjeru navedenom u točki 13.1., riječ bi bila o 4.523.586 birača), članak 87. stavak 3. Ustava počiva na teritorijalnom načelu. Međutim, za razliku od »čistog« teritorijalnog načela koje je relevantno kod određivanja gdje se smiju prikupljati potpisi birača (v. točke od 14. do 16. obrazloženja ove odluke), u pitanju određivanja apsolutnog broja (ustavnog praga) u smislu članka 87. stavka 3. Ustava relevantan je administrativni aspekt tog načela.

Jedina administrativno-teritorijalna poveznica koju Ustav poznaje u odnosu na birače jest njihovo prebivalište. Stoga i ustavna odredba o deset posto od ukupnog broja birača »u Republici Hrvatskoj« s administrativno-teritorijalnog aspekta znači: deset posto od ukupnog broja birača »s prebivalištem u Republici Hrvatskoj«. Nijedan drugi zahtjev, nijedan drugi uvjet ili bilo koje drugo administrativno ograničenje, koji bi se eventualno mogli nametnuti radi administrativnog utvrđivanja ukupnog broja birača »u Republici Hrvatskoj« na određeni referentni dan (npr. važeća osobna iskaznica, ili faktično življenje u Republici Hrvatskoj, i sl.) ne bi bili u suglasnosti s člankom 87. stavkom 3. Ustava.

19. Prema članku 5. stavku 2. ZoRB-a, registar birača sastoji se od tri evidencije:

– prva je evidencija birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj,

– druga je evidencija birača hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj,

– treća je evidencija birača državljana država članica Europske unije koji ostvaruju biračko pravo u Republici Hrvatskoj.

Primjenom mjerila utvrđenog u točki 18. obrazloženja ove odluke, za određivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) u smislu članka 87. stavka 3. Ustava jedino je relevantna kategorija birača upisana u prvu evidenciju, koja obuhvaća birače hrvatske državljane s prebivalištem u Republici Hrvatskoj.

19.1. Na primjeru navedenom u točki 13.1., to bi značilo da je apsolutni broj birača potreban za pokretanje postupka raspisivanja referenduma pred Hrvatskim saborom »u skladu sa zakonom« bio 408.039. Naime, toliko je iznosilo deset posto od 4.080.386 birača s prijavljenim prebivalištem u Republici Hrvatskoj na dan zatvaranja registra birača (kao što je prethodno rečeno, broj služi samo kao primjer jer prikazuje stanje na dan koji se ne smatra referentnim danom za njegovo određivanje u smislu članka 87. stavka 3. Ustava).

Apsolutni broj u prikazanom primjeru ima administrativnu svrhu i čini objektivni ustavni prag, neovisno o bilo kojoj pravnoj radnji na koju su birači, neovisno o svom prebivalištu, ovlašteni u vezi s konkretnom referendumskom inicijativom. Drugim riječima, taj se apsolutni broj, koji proizlazi iz administrativno-teritorijalnog načela čiju primjenu zahtijeva Ustav (birači »u Republici Hrvatskoj«), mora strogo razlikovati od prava svih birača da potpišu inicijativu ako se nalaze na području Republike Hrvatske i prava svih birača da odlučuju (glasuju) na referendumu neovisno o tome gdje se nalaze odnosno zateknu na dan održavanja referenduma.

19.2. Ustavni sud primjećuje da su donošenjem ZoRB-a i Zakona o prebivalištu (»Narodne novine« broj 144/12., 158/13.) stvoreni preduvjeti za konačno sređivanje evidencija prebivališta, a time i broja birača u Republici Hrvatskoj, kao i za postupno rješavanje dugogodišnjeg strukturalnog problema koji se očitovao u tome da je Republika Hrvatska imala više registriranih birača nego stanovnika. S obzirom na predstojeće učinke članka 18. stavaka od 2. do 6. Zakona o prebivalištu, broj birača u prvoj evidenciji (to jest u evidenciji birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj) postupno će se smanjivati kako se bude smanjivao broj hrvatskih državljana koji stvarno ne žive na prijavljenim adresama u mjestima diljem Hrvatske, a za toliko će se povećavati broj birača u drugoj evidenciji (to jest u evidenciji birača hrvatskih državljana koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj – v. članak 17. ZoRB-a u točki 13. obrazloženja ove odluke). Tako se, prema podacima Ministarstva uprave (v. točku 3. obrazloženja ove odluke), u razdoblju od 4. prosinca 2011. do 5. listopada 2014. broj birača s prebivalištem u Republici Hrvatskoj (u prvoj evidenciji) već smanjio za 52.325 (s 4.095.521 na 4.043.196), a broj birača bez prebivališta u Republici Hrvatskoj (u drugoj evidenciji) povećao za 72.175 (s 411.758 na 483.933). U očitovanju Ministarstva uprave također je istaknuto da »nakon što evidencija prebivališta bude usklađena sa stvarnim stanjem, više neće biti potrebe za razlikom između popisa i registra birača« (primjer te razlike v. u točki 13.1. obrazloženja ove odluke). Pri tome bi se osnovano moglo očekivati da bi ukupan broj birača i dalje ostajao na približno istoj razini (cca nešto više od 4,5 milijuna) jer taj broj pokazuje određeni stupanj stabilnosti. Tako je primjerice, prema podacima Ministarstva uprave, na dan 4. prosinca 2011. u (prijašnjem) popisu birača bilo ukupno 4.504.081 birača, a na dan 5. listopada 2014. u (sadašnjem) registru birača bilo ih je ukupno 4.527.129.

S tog je aspekta mjerilo za određivanje apsolutnog broja (ustavnog praga), utvrđeno u točki 18. obrazloženja ove odluke, jasan izraz načela demokracije jer ide in favorem organizacijskih odbora, kojima se ne smije nametati prekomjerni teret pri prikupljanju potpisa za raspisivanje referenduma. Naime, (postupno) smanjenje broja birača u evidenciji birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj po sili ZoRB-a te Zakona o prebivalištu rezultirat će i postupnim smanjenjem zahtijevanog ustavnog praga od »deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj« u smislu članka 87. stavka 3. Ustava. Pri tome nijedan birač (ukupno njih nešto više od 4,5 milijuna) neće biti uskraćen u pravnoj mogućnosti da obavlja radnje u postupku prikupljanja potpisa na području Republike Hrvatske u vezi s konkretnom referendumskom inicijativom odnosno da ostvaruje svoje biračko pravo u postupku odlučivanja na referendumu, kako je to obrazloženo u točkama od 12. do 16. ove odluke.

20. Sukladno tome, na temelju članka 31. u vezi s člancima 87. alinejom 2. i 95. stavkom 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki III. alineji 1. (prvi dio rečenice) izreke ove odluke.

bd) Referentni dan za određivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) od deset posto birača u Republici Hrvatskoj

21. Prema članku 8.b stavku 2. alineji 2. ZoRef-a »rok unutar kojeg će se sakupljati potpisi birača koji traže raspisivanje referenduma ... ne može biti duži od 15 dana«. Tijekom tih 15 dana moguće je povećanje, ali i smanjenje broja birača, pa je Ustavni sud dužan, u nedostatku pravnog pravila, utvrditi koji se dan ima smatrati referentnim danom i satom za utvrđivanje ustavnog praga o potrebnom apsolutnom broju birača u smislu članka 87. stavka 3. Ustava.

Ustavni sud utvrđuje da se broj birača u prvoj evidenciji koja obuhvaća kategoriju punoljetnih hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj (kao dijelu registra birača) utvrđuje prema stanju na prvi dan prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma, i to u 00:00 sati.

Tako određeni referentni dan i sat osiguravaju ostvarenje načela pravne sigurnosti, ali prije i iznad svega ostvarenje načela pravne izvjesnosti i predvidljivosti, kao neodvojivih elemenata načela vladavine prava.

22. Sukladno tome, na temelju članka 31. u vezi s člancima 87. alinejom 2. i 95. stavkom 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki III. alineji 1. (drugi dio rečenice) izreke ove odluke.

23. U nedostatku pravnih pravila, Ustavni sud također mora odrediti radnje koje je dužno poduzeti nadležno tijelo (prema trenutačnom ustrojstvu i nadležnostima, to je Ministarstvo uprave Republike Hrvatske) u vezi s određivanjem i objavom apsolutnog broja birača (ustavnog praga) u smislu članka 87. stavka 3. Ustava na referentni dan i sat.

Ustavni sud u tom smislu utvrđuje da je, u povodu odluke organizacijskog odbora o izjašnjavanju birača o potrebi raspisivanja referenduma na temelju članka 87. stavka 3. Ustava, nadležno tijelo dužno posebnim rješenjem utvrditi ukupni broj birača u Republici Hrvatskoj na referentni dan i sat kako su određeni u točki III. alineji 1. izreke ove odluke, kao i izračun deset posto od tog broja, te je to rješenje dužno objaviti na svojim internetskim stranicama na referentni dan i isti dan ga dostaviti za objavu u »Narodnim novinama«.

24. Sukladno tome, na temelju članka 31. u vezi s člancima 87. alinejom 2. i 95. stavkom 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki III. alineji 2. izreke ove odluke.

c) Primjena općih mjerila na konkretan slučaj

25. Ministarstvo uprave Republike Hrvatske obavijestilo je Organizacijski odbor Građanske inicijative »U ime obitelji«, na njegov zahtjev, o podacima o broju birača koje je taj odbor zatražio prema stanju na prvi dan prikupljanja potpisa birača (21. rujna 2014.) i na posljednji dan prikupljanja potpisa birača (5. listopada 2014.). U očitovanju klasa: 008-01/14-01/47, ur. broj: 515-01/8-14-3 od 24. listopada 2014. Ministarstvo uprave je navelo:

»... vezano za Vaš zahtjev za pristup informacijama, u kojem ste od Ministarstva uprave, dana 15. listopada 2014. godine, pisanim putem, zatražili informaciju o broju punoljetnih osoba u Republici Hrvatskoj s biračkim pravom na dan 21. rujna 2014. i na dan 05. listopada 2014. godine, obavještavamo Vas sljedeće:

Na dan 21. rujna 2014. godine, punoljetnih osoba s biračkim pravom u Republici Hrvatskoj, koje su upisane u registar birača bilo je ukupno 4.525.136. Od toga 4.042.522 punoljetnih osoba s biračkim pravom ima prebivalište u Republici Hrvatskoj, dok 482.614 nema prebivalište u Republici Hrvatskoj.

Na dan 5. listopada 2014. godine, punoljetnih osoba s biračkim pravom u Republici Hrvatskoj, koje su upisane u registar birača bilo je ukupno 4.527.129. Od toga 4.043.196 punoljetnih osoba s biračkim pravom ima prebivalište u Republici Hrvatsko), a 483.933 nema prebivalište u Republici Hrvatskoj.«

Ministarstvo uprave u svom je očitovanju dostavljenom Ustavnom sudu navelo istovjetne brojčane podatke u tabličnom obliku.

26. Polazeći od mjerila utvrđenih u ovoj odluci (broj birača u evidenciji punoljetnih hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj na prvi dan prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma u 00:00 sati), Ustavni sud utvrđuje da je na dan 21. rujna 2014. bilo 4.042.522 takva birača. Deset posto od tog broja činio je ustavni prag (apsolutni broj 404.252).

Sukladno tome, budući da je Organizacijski odbor Građanske inicijative »U ime obitelji« u zahtjevu za raspisivanje referenduma, predanom Hrvatskom saboru, naveo da je prikupljeno 380.649 potpisa birača iz Hrvatske, narodnu ustavotvornu inicijativu »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom« nije podržao dovoljan broj birača. Hrvatski sabor, i bez provjere valjanosti potpisa, nema ustavnu obvezu postupiti u skladu s člankom 87. stavkom 3. Ustava.

27. Na temelju članka 95. stavka 1. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točki I. alineji 1. i točki II. izreke.

28. Pravna osnova za točku III. izreke ove odluke sadržana je u članku 31. Ustavnog zakona, koji glasi:

»Članak 31.

(1) Odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni su i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba.

(2) Sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

(3) Vlada Republike Hrvatske osigurava preko tijela državne uprave provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda.

(4) Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja.

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.«

29. Ustavni sud na kraju primjećuje da Hrvatski sabor u svom zahtjevu nije, u skladu s člankom 95. stavkom 1. Ustavnog zakona, zatražio od Ustavnog suda odgovor na pitanje: je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom (v. točke 2. i 5. obrazloženja ove odluke). S obzirom na prethodno utvrđenje da nije ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava za raspisivanje referenduma »Birajmo zastupnike imenom i prezimenom«, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije posebno razmatrao postoje li ustavne osnove i za ocjenu ustavnosti samog referendumskog pitanja.

30. Objava odluke (točka IV. izreke) utemeljena je na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-VIIR-7346/2014

Zagreb, 10. prosinca 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 156/2014-2961