## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4633/2010 od 6. ožujka 2011.

### NN 35/2012 (23.3.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4633/2010 od 6. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

923

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu sudac Aldo Radolović, zamjenik predsjednice Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić i Duška Šarin, odlučujući o prijedlogu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 6. ožujka 2012., donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 37. stavak 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11. i 154/11).

II. Članak 37. stavak 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11. i 154/11) prestaje važiti 15. srpnja 2012.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Gradska skupština Grada Zagreba, zastupana po predsjedniku Borisu Špremu, podnijela je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnesak naslovljen »Zahtjev za pokretanje postupka ocjene suglasnosti članka 37. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti s Ustavom Republike Hrvatske« na temelju članka 36. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

U podnesku se osporava suglasnost s Ustavom članka 37. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11. i 154/11., u daljnjem tekstu: ZoZZ), koji glasi:

»Članak 37.

(...)

Mrežu javne zdravstvene službe uz prethodno pribavljeno mišljenje Zavoda, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te nadležnih komora donosi ministar.

(...)«

2. Nakon razmatranja tog podneska, Ustavni sud je utvrdio da se radi o prijedlogu podnesenom na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona te je rješenjem broj: U-I-4633/2010 od 28. listopada 2010. (»Narodne novine« broj 123/10.) pokrenuo postupak ocjene suglasnosti s Ustavom članka 37. stavka 2. ZoZZ-a.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. U prijedlogu se navodi da je članak 37. stavak 2. ZoZZ-a u suprotnosti s člankom 129a. (135.) Ustava, kojim je propisano da jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju, između ostaloga, i poslove koji se odnose na planiranje i razvoj mreže zdravstvenih ustanova. Nadalje se navodi da je člankom 9. stavkom 1. ZoZZ-a sužen krug poslova koje Ustav povjerava jedinicama područne samouprave u segmentu zdravstva te je time u potpunosti isključena mogućnost jedinice područne samouprave da na bilo koji način utječe na planiranje i razvoj mreže zdravstvenih ustanova na svom području.

U članku 37. stavku 2. ZoZZ-a daje se isključivo pravo ministru zdravstva da mrežom javne zdravstvene službe odredi i za područje jedinice područne samouprave potreban broj zdravstvenih ustanova te privatnih zdravstvenih radnika s kojima Zavod sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite. Zakon ne zahtijeva ni prethodno mišljenje jedinice područne samouprave pri donošenju mreže javne zdravstvene službe. Ranijim zakonskim rješenjem bilo je dijelom osigurano predstavničkom tijelu jedinica područne (regionalne) samouprave da sudjeluju pri donošenju mreže javne zdravstvene službe za područje te jedinice, a sada je to potpuno isključeno.

Sažeto, u podnesku se iznosi stajalište da je osporenim člankom Zakona o zdravstvenoj zaštiti došlo do neustavnog ograničavanja prava na obavljanje poslova na lokalnoj razini te da se Gradu Zagrebu onemogućava obavljanje njegovih ustavnih ovlasti kao jedinice područne (regionalne) samouprave.

Također se navodi da je nadležni ministar na temelju osporene zakonske odredbe donio Mrežu javne zdravstvene službe (»Narodne novine« broj 98/09. i 14/10. – ispravak) i Izmjenu Mreže javne zdravstvene službe (»Narodne novine« broj 81/10.), »... a kojom su bez bilo kakvog prijedloga, suglasnosti ili sugestije od strane jedinica područne (regionalne) samouprave isključene bolničke ustanove kojima je osnivač Grad Zagreb.«

Prvotno je ta mreža u Gradu Zagrebu uključivala 16 bolničkih zdravstvenih ustanova da bi od 8. srpnja 2010. taj broj bio smanjen na sedam bolničkih zdravstvenih ustanova. Ističe se da ne postoji pravna osnova za smanjenje broja bolničkih ustanova kojima je osnivač Grad Zagreb.

Od Ustavnog suda traži se ukidanje osporenog članka 37. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti.

III. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

4. Pozivom na članak 42. stavak 1. Ustavnog zakona, prijedlog predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 37. stavka 2. ZoZZ-a poslan je na odgovor Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske, koje je 30. prosinca 2010. dostavilo traženo očitovanje.

U očitovanju se, između ostaloga, navodi:

»(...) Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (članak 20.) uređuje se da županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove koji se odnose na zdravstvo, a posebnim zakonom kojim se uređuju pojedine djelatnosti (pa tako i zdravstvo) odredit će se poslovi čije je obavljanje županija dužna organizirati te poslovi koje županija može obavljati.

Upravo je Zakon o zdravstvenoj zaštiti poseban zakon u smislu odredbe članka 135. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske i članka 20. stavka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, jer je to zakon koji predstavlja lex specialis za reguliranje sadržaja i načina obavljanja zdravstvene djelatnosti.

Zakon o zdravstvenoj zaštiti izrijekom je propisao prava, obveze i zadaće jedinica područne (regionalne) samouprave na području zdravstvene zaštite.

Tako je odredbom članka 9. stavka 1. podstavka 1. ovoga Zakona propisao da jedinica područne (regionalne) samouprave ostvaruje svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite tako da osigurava popunjavanje mreže javne zdravstvene službe na svom području, a odredbom podstavka 5. istoga stavka članka 9. da sukladno Planu zdravstvene zaštite Republike Hrvatske donosi plan zdravstvene zaštite za područje jedinice područne (regionalne) samouprave.

Nastavno na citirane odredbe članka 9. Zakona o zdravstvenoj zaštiti nedvojbeno proizlazi neosnovanost tvrdnje predlagateljice da su jedinice područne (regionalne) samouprave isključene od mogućnosti da na bilo koji način uopće sudjeluju u planiranju i razvoju mreže zdravstvenih ustanova.

Isto tako, slijedom citiranih zakonskih odredbi nedvojbeno proizlazi neutemeljenost tvrdnje podnositelja zahtjeva da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti isključena mogućnost da jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove za koje je ustavnom odredbom propisano da ih osobito obavljaju te jedinice, što u konkretnom slučaju znači da su isključeni od obavljanja poslova koji se odnose na zdravstvo.

Nadalje, treba naglasiti da je odredbom članka 135. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske uređeno da jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju, između ostalog i poslove koji se odnose na planiranje i razvoj mreže zdravstvenih ustanova.

Mreža zdravstvenih ustanova u smislu citiranog ustavnog određenja ne poklapa se s definicijom mreže javne zdravstvene službe kako to uređuje Zakon o zdravstvenoj zaštiti, već je šireg obuhvata u odnosu na doseg mreže javne zdravstvene službe. Prema definiciji Zakona o zdravstvenoj zaštiti mrežu javne zdravstvene službe čini potreban broj zdravstvenih ustanova te privatnih zdravstvenih radnika s kojima Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite.

Sklapanje ugovora o provođenju zdravstvene zaštite samo je jedna od osnova za financiranje, odnosno stjecanje za rad zdravstvenih ustanova. Osim sklapanjem ugovora s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje zdravstvena ustanova može ostvariti sredstva za rad sukladno članku 55. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (...)

S obzirom da se mrežom javne zdravstvene službe određuje potreban broj nositelja zdravstvene djelatnosti koji sklapaju ugovor o provođenju zdravstvene zaštite s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje te da zdravstvene ustanove mogu ostvarivati financiranje i na druge načine, pobijanom odredbom članka 37. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ničim nije ograničeno Ustavom zajamčeno pravo jedinica područne (regionalne) samouprave da planiraju mrežu zdravstvenih ustanova na svom području. Pri tome posebno, još jednom treba naglasiti da planiranje mreže zdravstvenih ustanova nije isto što i planiranje zdravstvenih ustanova u mreži javne zdravstvene službe, dakle onih s kojima Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite jer plan mreže zdravstvenih ustanova obuhvaća i one zdravstvene ustanove koje se financiraju i iz sredstava osnivača, dakle u konkretnom slučaju Grada Zagreba.

S druge pak strane mrežom javne zdravstvene službe treba osigurati dostupnost zdravstvene zaštite stanovništvu i to na temelju analize stanja zdravlja stanovništva i zdravstvenih potreba stanovništva te osiguravajući svrsishodnu podjelu rada kao i uvažavajući raspoloživa sredstva te kadrovske i druge mogućnosti. Pri tome osobito treba voditi računa o jednakim uvjetima, odnosno mogućnostima za korištenje zdravstvenih usluga na cijelom području Republike Hrvatske što je, i mjerilo za određivanje mreže javne zdravstvene službe u smislu članka 36. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti.

Upravo uvažavajući analizu stanja zdravlja stanovništva te zdravstvene potrebe stanovništva, raspoloživa sredstva te kadrovske i druge mogućnosti te osiguravajući svrsishodnu podjelu rada ministar zdravstva i socijalne skrbi donio je Izmjene mreže javne zdravstvene službe (»Narodne novine«, br. 81/10). Navedenim izmjenama u mrežu javne zdravstvene službe na području Grada Zagreba uključena je Klinička bolnica Sveti Duh (umjesto ranije: Opća bolnica Sveti Duh, Dječja bolnica Srebrnjak, Specijalna bolnica za plućne bolesti Zagreb, Specijalna bolnica za zaštitu djece s neurorazvojnim i motoričkim smetnjama Zagreb) te Psihijatrijska bolnica Vrapče, Zagreb (umjesto ranije: Psihijatrijska bolnica Vrapče, Zagreb, Psihijatrijska bolnica »Sveti Ivan« Zagreb i Psihijatrijska bolnica za djecu i mladež Zagreb).

Prema navedenim izmjenama mreže javne zdravstvene službe potrebno je izvršiti odgovarajuća pripajanja zdravstvenih ustanova i to Dječje bolnice Srebrnjak, Specijalne bolnice za plućne bolesti Zagreb i Specijalne bolnice za zaštitu djece s neurorazvojnim i motoričkim smetnjama Zagreb Kliničkoj bolnici Sveti Duh te Psihijatrijske bolnice »Sveti Ivan« Zagreb i Psihijatrijske bolnice za djecu i mladež Zagreb Psihijatrijskoj bolnici Vrapče, Zagreb.(...)«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE I MEĐUNARODNE POVELJE

5. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 1.

Republika Hrvatska (...) je (...) demokratska i socijalna država.

(...)«

»Članak 3.

(...) socijalna pravda, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

(...)«

»Članak 58.

Svakomu se jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.«

»Članak 129.a

(...)

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na (...) zdravstvo, (...) te planiranje razvoja mreže (...) zdravstvenih, (...) ustanova.

(...)«

6. Mjerodavni su i dijelovi članaka 4. i 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koju je Republika Hrvatska potvrdila Zakonom o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori broj 14/97. i 4/08.), koji glase:

»Članak 4.

Djelokrug lokalne samouprave

1. Temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene ustavom ili zakonom. Ova odredba ne sprječava da, u skladu sa zakonom, lokalnim jedinicama budu dodijeljene ovlasti i dužnosti u specifične svrhe. (...)

3. Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora se voditi računa o širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti. (...)

6. Lokalne jedinice će se, koliko je to moguće, pravovremeno, na odgovarajući način, pitati za mišljenje u postupku pripremanja i donošenja odluka koje ih se neposredno tiču.«

»Članak 9.

Financijski izvori lokalnih jedinica

(...)

2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

7. Pri donošenju odluke u ovom predmetu Ustavni sud je pošao od stajališta iznesenih u rješenju broj: U-I-3117/2003, U-I-2348/2005 od 28. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 89/06.), u kojem je, između ostalog, navedeno:

»Zdravstvena zaštita u Republici Hrvatskoj obuhvaća sustav društvenih, skupnih i individualnih mjera, usluga i aktivnosti za očuvanje i unaprjeđenje zdravlja, sprječavanje bolesti, rano otkrivanje bolesti, pravodobno liječenje te zdravstvenu njegu i rehabilitaciju (članak 2. Zakona). Njezin je cilj ostvarivanje najviše moguće razine zdravlja svake osobe (članak 3. stavak 1. Zakona).

Ostvarivanje društvene skrbi za zdravlje stanovnika i osiguravanje uvjeta za ostvarivanje njihove zdravstvene zaštite u nadležnosti je Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. (...)

Sukladno tome, zdravstvena zaštita financira se iz državnog proračuna i iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Republika Hrvatska iz državnog proračuna osigurava sredstva za programiranje, usklađivanje, provođenje i praćenje izvršenja zdravstvenog prosvjećivanja i odgoja stanovništva te promicanja zdravlja u skladu s planom zdravstvene zaštite, proučavanje i praćenje stanja zdravlja stanovništva, (...)

S druge strane, jedinica područne (regionalne) samouprave ostvaruje svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite tako da osigurava sredstva za provođenje epidemiološke, zdravstveno-statističke, socijalno-medicinske i zdravstveno-ekološke djelatnosti te promicanje zdravlja i prevenciju bolesti na svom području, provođenje mjera zdravstvene ekologije od interesa za jedinicu područne (regionalne) samouprave, hitnu medicinsku pomoć na svojem području, ako to ne osigurava Republika Hrvatska, te organizaciju i rad mrtvozorničke službe. Županije i gradovi osiguravaju sredstva za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova – prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, sukladno planu i programu mjera zdravstvene zaštite i osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti. Odluku o mjerilima za osiguranje elemenata standarda za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, koja će biti temelj za planiranje potpora iz državnog proračuna, jednom godišnje donosi Vlada Republike Hrvatske. Jedinica područne (regionalne) samouprave i jedinica lokalne samouprave može osigurati sredstva za zdravstvenu zaštitu stanovnika na svom području iznad standarda utvrđenih osnovnim zdravstvenim osiguranjem. Ugovorom između jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno jedinice lokalne samouprave, turističke zajednice i zdravstvene ustanove, odnosno trgovačkog društva koje obavlja zdravstvenu djelatnost uređuje se organiziranje i financiranje provođenja mjera zdravstvene zaštite za povećani broj korisnika zdravstvene zaštite za vrijeme turističke sezone (članak 9. Zakona).(...)

Osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti na prijedlog ministra nadležnog za zdravstvo, po prethodno pribavljenom mišljenju HZZO-a, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, nadležnih komora i predstavničkih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave donosi Vlada Republike Hrvatske (članak 38. Zakona). Osnovnom mrežom zdravstvene djelatnosti određuje se za područje Republike Hrvatske, odnosno područje jedinice područne (regionalne) samouprave potreban broj zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava te privatnih zdravstvenih radnika s kojima HZZO sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite (članak 36. Zakona).(...)

S ustavnopravnog aspekta važno je, dakle, da se osporeni članak 9. stavci 2. i 5. Zakona primjenjuju na svaki istovrsni organizacijski oblik zdravstvene djelatnosti koji je uključen u osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti jednako i na isti način. U tom smislu, Ustavni sud ističe da se obveza županija i gradova da osiguravaju sredstva za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova te informatizaciju zdravstvene djelatnosti odnosi jednako na sve zdravstvene ustanove, kako u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica područne (regionalne) samouprave, tako i na zdravstvene ustanove u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba. (...)

Zdravstvena djelatnost je od interesa za Republiku Hrvatsku i obavlja se kao javna služba. Zbog toga je zakonodavac dužan pri njezinom ustrojavanju i normativnom uređenju polaziti od temeljnih načela na kojima zdravstvena zaštita mora počivati. To su načelo sveobuhvatnosti (zdravstvena zaštita uključuje cjelokupno stanovništvo Republike Hrvatske), načelo kontinuiranosti (zdravstvena zaštita mora biti neprekidna za stanovništvo kroz sve životne dobi, a sustav zdravstvene djelatnosti mora biti međusobno funkcionalno povezan i usklađen), načelo dostupnosti (raspored zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i zdravstvenih radnika na području Republike Hrvatske mora omogućiti stanovništvu podjednake uvjete zdravstvene zaštite, naročito na primarnoj razini zdravstvene djelatnosti), načelo cjelovitog pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti (mjere za unapređenje zdravlja i prevenciju bolesti te liječenje i rehabilitaciju moraju biti objedinjene), te načelo specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti (obveza organiziranja i razvijanja posebnih specijaliziranih kliničkih, javnozdravstvenih dostignuća i znanja te njihova primjena u praksi).«

Navedena stajališta primjenjiva su i u ovom predmetu, iako je osporen članak 37. stavak 2. ZoZZ-a donesen nakon prestanka važenja ranijeg Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 121/03., 44/05. – odluka Ustavnog suda i 48/05. – ispravak, u daljnjem tekstu: ZoZZ/03).

8. Prije svega, Ustavni sud primjećuje da je člankom 38. ZoZZ/03 bilo propisano:

»Članak 38.

Osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti na prijedlog ministra nadležnog za zdravstvo, po prethodno pribavljenom mišljenju Zavoda, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, nadležnih komora i predstavničkih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave donosi Vlada Republike Hrvatske.«

Dakle, do stupanja na snagu ZoZZ-a, postojalo je pravo predstavničkih tijela jedinice područne (regionalne) samouprave da daju prethodno mišljenje na prijedlog ministra nadležnog za zdravstvo za donošenje osnovne mreže zdravstvene djelatnosti.

9. Osporenim člankom ZoZZ-a propisano je da mrežu javne zdravstvene službe donosi ministar uz prethodno pribavljeno mišljenje Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te nadležnih komora (odnosno komora u kojima se organiziraju liječnici i drugi zdravstveni radnici).

Iz očitovanja Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, koje je navedeno u točki 4. obrazloženja, proizlazi »da planiranje mreže zdravstvenih ustanova nije isto što i planiranje zdravstvenih ustanova u mreži javne zdravstvene službe, dakle onih s kojima Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite jer plan mreže zdravstvenih ustanova obuhvaća i one zdravstvene ustanove koje se financiraju i iz sredstava osnivača (...)« Dakle, proizlazi da prema stajalištu tog Ministarstva »mreža zdravstvenih ustanova« iz članka 129a. stavka 2. Ustava nije isto što i »mreža javne zdravstvene službe« iz članka 37. stavka 2. ZoZZ-a.

Međutim, »Mrežom javne zdravstvene službe određuje se za područje Republike Hrvatske, odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave potreban broj zdravstvenih ustanova te privatnih zdravstvenih radnika s kojima Zavod sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite.« (članak 38. stavak 1. ZoZZ-a).

Dakle, upravo se tom »mrežom javne zdravstvene službe« definira i određuje »planiranje i razvoj mreže zdravstvenih ustanova«, kako je to propisano člankom 129a. stavkom 2. Ustava.

Stoga, razlikovanje tih pojmova, kako ih interpretira ministar zdravstva i socijalne skrbi, nije ustavnopravno prihvatljivo.

10. Iz članka 129a. stavka 2. Ustava proizlazi pravo jedinica područne (regionalne) samouprave (u koje po ovlastima spada i Grad Zagreb u smislu članka 129. stavka 3. Ustava) da sudjeluju pri odlučivanju o mreži zdravstvenih ustanova na svom području.

Takvo pravo proizlazi i iz članka 129a. stavka 3. Ustava, kojim je propisano:

»Članak 129a.

(...)

(3) Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

(...)«

Dakle, kako su jedinice područne (regionalne) samouprave najbliže građanima na svom području, one imaju i pravo suodlučivanja kod osnivanja i ukidanja, odnosno spajanja zdravstvenih ustanova na svom području. Posebno je to bitno u situaciji kad su jedinice područne (regionalne) samouprave ujedno i osnivači zdravstvenih ustanova. Tako je člankom 9. stavkom 3. ZoZZ-a propisano da županije i gradovi osiguravaju sredstva za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova – prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, sukladno planu i programu mjera zdravstvene zaštite i mreži javne zdravstvene službe, kao i za pokriće gubitaka zdravstvenih ustanova čiji su osnivači.

11. Gradu Zagrebu i županijama, kao zakonom ovlaštenim osnivačima zdravstvenih ustanova, pripadaju prava koja iz tog njihovog statusa proizlaze. Uz ta se osnivačka prava nad zdravstvenim ustanovama, kojima je Grad Zagreb osnivač, vezuju i sredstva za rad zdravstvenih ustanova, uključujući prihode koji se u toj djelatnosti ostvaruju (u daljnjem tekstu: osnivačka prava) pa se ona načelno imaju smatrati imovinom Grada Zagreba na koju se odnosi ustavno jamstvo prava vlasništva.

Ipak, potrebno je primijetiti da je riječ o imovini koja se ne može u cijelosti podvesti pod koncept prava vlasništva u smislu pravila privatnog prava. Osnivačka prava Grada Zagreba nad zdravstvenim ustanovama, kojima je on osnivač, čine imovinu koja ima posebnu namjenu i specifičnu javnopravnu svrhu jer služi trajnom, nesmetanom i urednom funkcioniranju zdravstvene djelatnosti kao javne službe. Stoga je ona podložna posebnom javnopravnom uređenju sve dok služi toj namjeni, odnosno svrsi. (Stajalište zauzeto u svezi Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« broj 121/03., 142/06., 35/08. i 117/08.) u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-2643/2007 od 22. prosinca 2009.).

Nadalje, ni županije, odnosno Grad Zagreb, nisu pravne osobe u smislu pravila privatnog prava. One su javnopravne osobe kojima Ustav i mjerodavni zakoni određuju djelokrug poslova i granice ovlasti. Njihovi se poslovi svode na one od područnog (regionalnog) značenja.

Ustav izrijekom određuje da se poslovi područnog (regionalnog) djelokruga uređuju zakonom, pri čemu je zakonodavac ograničen ustavnim zahtjevom da prilikom određivanja djelokruga jedinica područne (regionalne) samouprave mora voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti (članak 129a. stavak 3. Ustava).

U navedenim su ustavnim okvirima županije i Grad Zagreb samostalni u obavljanju poslova iz svojeg samoupravnog djelokruga pa unutar poslova iz tog djelokruga podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela (članak 130. Ustava).

12. Sažeto, Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku Grad Zagreb, kao javnopravna osoba i subjekt javnog prava, osporava ustavnost zakonske odredbe koju je u odnosu prema njoj propisala država (Hrvatski sabor), a koja se sastoji u nemogućnosti utjecaja Grada Zagreba na mrežu zdravstvene zaštite koju donosi ministar nadležan za zdravstvo. Kako se tom mrežom odlučuje i o poslovanju i osnivanju zdravstvenih ustanova kojima je osnivač Grad Zagreb i županije, mijenjanje ili donošenje nove mreže zdravstvene zaštite neposredno utječu na imovinu Grada Zagreba i županija posebne namjene, odnosno na imovinu s osobitom javnopravnom svrhom.

Polazeći od prethodnih navoda, Ustavni sud zaključuje da i ta imovina – iako specifičnog javnopravnog karaktera i iako vezana uz specifičnog javnopravnog ovlaštenika – načelno potpada pod ustavno jamstvo prava vlasništva, ali se pri ispitivanju eventualnih povreda tog prava u obzir moraju uzimati različiti čimbenici koji ne postoje u slučajevima zaštite Ustavnom zajamčenog prava vlasništva privatnih osoba u smislu pravila privatnog prava.

Pritom se mora uzeti u obzir i činjenica da je Republika Hrvatska ovlaštena mjerama gospodarske i socijalne politike stvarati uvjete za provođenje zdravstvene zaštite, kao i uvjete za zaštitu i očuvanje te poboljšanje zdravlja stanovništva te usklađivati djelovanje i razvoj na svim područjima zdravstva u cilju osiguranja ostvarivanja zdravstvene zaštite stanovništva. Republika Hrvatska svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite ostvaruje i tako da planira zdravstvenu zaštitu i određuje strategiju razvoja zdravstvene zaštite te osigurava zakonsku osnovu za ostvarivanje ciljeva zdravstvene zaštite.

Drugim riječima, u tom području Republika Hrvatska uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje.

13. Međutim, bez obzira na tu veću slobodu prosudbe kod uređivanja odnosa u zdravstvenom sustavu Republike Hrvatske, jedino je ustavnopravno prihvatljivo da se jedinicama područne (regionalne) samouprave omogući aktivno sudjelovanje kod donošenja i izmjena mreže javne zdravstvene službe jer se samo na taj način osigurava da se na najoptimalniji način omogući ispunjenje obveze jedinica područne (regionalne) samouprave iz članka 129a. stavka 2. Ustava u svezi obavljanja poslova područnog (regionalnog) značenja iz područja zdravstva, koje su dužne dijelom ili potpuno financirati.

Bez takve mogućnosti jedinice područne (regionalne) samouprave ostaju puki izvršitelji mreže javne zdravstvene službe, u kojoj ministar nadležan za zdravstvo s nadležnim komorama i zavodima gotovo samostalno određuje koje će se zdravstvene ustanove osnivati ili ukidati, odnosno spajati, bez da je osigurana mogućnost građana na području (regionalne) samouprave da u ostvarenju svog prava na lokalnu samoupravu utječu na tu mrežu, a upravo preko svojih predstavnika iz predstavničkih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave. Tek omogućavanjem Gradu Zagrebu i drugim jedinicama područne (regionalne) samouprave da sudjeluju na zakonom propisani način u donošenju mreže zdravstvene zaštite, njihove ovlasti postaju razmjerne njihovim obvezama koje proizlaze iz članka 9. stavka 3. ZoZZ-a.

To predstavlja oživotvorenje ustavne definicije Republike Hrvatske kao demokratske i socijalne te decentralizirane države. Tako se ostvaruju i načela iz članaka 4. i 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koji su navedeni u točki 6. obrazloženja ove odluke.

Time je narušen i temeljni postulat pravne države jer je došlo do poremećaja u nadležnosti između jedinica područne (regionalne) samouprave i države u poslovima zdravstvene zaštite u odnosu na nadležnosti koje su propisane člankom 129a. Ustava, zadiranjem zakonodavca u ustavne ovlasti jedinica područne (regionalne) samouprave.

14. U takvoj situaciji, Ustavni sud ne vidi razloge zbog kojih bi se zakonska rješenja, sadržana u članku 37. stavku 2. ZoZZ-a, mogla ocijeniti ustavnopravno utemeljenima. Ona su dovela do poremećaja nadležnosti između jedinica područne (regionalne) samouprave i države na području zdravstva i zdravstvene politike, a ujedno su dovela i do neustavnog ograničenja prava na lokalnu samoupravu iz članka 128. stavka 1. Ustava.

Stoga, u odnosu na članak 37. stavak 2. ZoZZ-a, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke.

Točka II. izreke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona te je Ustavni sud odredio da će osporeni članak ZoZZ-a prestati važiti najkasnije 15. srpnja 2012., u kom roku će zakonodavac moći na ustavan način urediti ove odnose. Naime, ukidanjem osporenog članka ZoZZ-a danom objave odluke u »Narodnim novinama« prestala bi postojati odredba o načinu donošenja mreže javne zdravstvene službe, što bi moglo dovesti do za sada nepredvidivih posljedica po funkcioniranje cijelog zdravstvenog sustava Republike Hrvatske.

15. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka III. izreke).

Broj: U-I-4633/2010

Zagreb, 6. ožujka 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenik Predsjednice

dr. sc. Aldo Radolović, v. r.

Odluka, NN 35/2012-923