## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004. i Izdvojeno mišljenje

### NN 6/2005 (12.1.2005.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004. i Izdvojeno mišljenje

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

119

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice
Vukoje­vić i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 22. prosinca
2004. godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne
prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03.) u
cijelosti.

II. Ovo
rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

```

```

```
Obrazloženje
```

1.
Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj
114/03.) u cijelosti.

Predlagatelj
smatra da je Zakon o radu (»Narodne novine«, broj 38/95., 54/95., 65/95.,
17/01., 82/01., 114/03., 123/03., 142/03. i 30/04.) organski zakon, tj. zakon
kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, za čije
donošenje je, prema odredbama članka 82. Ustava Republike Hrvatske, potrebna
većina glasova svih zastupnika.

Obrazlažući
svoje stajalište da je osporavani Zakon organski zakon, predlagatelj navodi da
Zakon o radu razrađuje niz ljudskih prava i sloboda, a osobito ona sadržana u
člancima 23., 54., 55., 56., 57., 60. i 64. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagatelj,
nadalje, navodi da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu usvojen na
sjednici Hrvatskog sabora 14. srpnja 2003. godine većinom od 71 glasa, a u
vrijeme donošenja tog Zakona Hrvatski sabor je imao 151 zastupnika. Prema miš­ljenju
predlagatelja, za donošenje tog Zakona trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom
iznijetog, predlagatelj smatra da postupak donoše­nja Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o radu nije proveden u skladu s odredbom članka 82. stavka 2.
Ustava. Predlaže, stoga, da Sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom tog Zakona i ukine ga u cijelosti.

2.
Predlagatelj predlaže da Sud prilikom donošenja odluke o pokretanju postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukidanja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o
radu u cijelosti iznese i svoje pravno stajalište o odredbama članaka 27. i 28.
Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu u svezi s odredbom članka 86. tog
Zakona, kako »zakonodavac ne bi ponovio i materijalnu grešku«.

Odredbom
članka 86. propisano je:

Ovaj
zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«, osim odredaba članaka
27. i 28. ovoga Zakona koje se počinju primjenjivati od 1. siječnja 2004.

Predlagatelj
smatra da odredbe članaka 27. i 28. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu
zapravo nisu niti stupile na snagu, jer zakonodavac nije naznačio dan stupanja
na snagu tih dviju odredbi već samo početak njihove primjene. S obzirom da nisu
stupile na snagu, prema mišljenju predlagatelja, te odredbe se ne mogu niti
primjenjivati.

3.
Predlagatelj nadalje predlaže da Sud izvijesti Hrvatski sabor i Vladu Republike
Hrvatske o posljedicama ukidanja Zakona o zaštiti građana SFRJ na privremenom
radu u inozemstvu odnosno »ostavljanju materije koju je on normirao –
nereguliranom, odredbe članka 10. stavka 1. Ustava nerazrađenom te odredbe
članka 5. Bečke konvencije o konzularnim odnosima neapliciranom u hrvatski
pravni sustav.«

Naime,
odredbom članka 84. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu
propisano je:

(1)
Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o zaštiti građana na
privremenom radu u inozemstvu (»Narodne novine, br. 34/91., 26/93. i 29/94.).

Predlagatelj
prije svega ističe da zakon pod tim nazivom ne postoji pa ga se ne  može ni ukinuti. Ističe naime, da je Zakonom
o preuzimanju saveznih zakona iz oblasti radnih odnosa i zapoš­lja­vanja koji
se u Republici Hrvatskoj primjenjuju kao republički zakoni (»Narodne novine«,
broj 34/91.) kao zakon Republike Hrvatske preuzet Zakon o zaštiti građana SFRJ
na privremenom radu u inozemstvu (»Službeni list SFRJ«, broj 15/80. i 61/88.),
te da nikada iz naziva tog zakona nije brisan naziv SFRJ. Prema mišljenju
predlagatelja umjesto SFRJ smisleno treba podrazumijevati Republiku Hrvatsku,
ali ne i »ništa«.

Nadalje
smatra da Zakon o radu nije taj zakon koji bi, s obzirom na materiju koju
uređuje, bio zakon kojim bi se mogao propisati prestanak važenja Zakona o
zaštiti građana SFRJ na privremenom radu u inozemstvu.

Predlagatelj
smatra da je prestankom važenja tog zakona nastala pravna praznina jer materija
koju je taj zakon regulirao sada više nije regulirana niti jednim drugim
zakonom. Osim toga, prema mišljenju predlagatelja taj je zakon bio jedini koji
je razrađivao odredbu članka 10. stavka 1. Ustava, prema kojoj Republika
Hrvatska štiti prava i interese svojih državljana koji žive ili borave u
inozemstvu i promiče njihove veze s domovinom.

*Prijedlog
nije osnovan.*

4.
Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu donio je Hrvatski sabor na sjednici
održanoj dana 14. srpnja 2003. godine. Zakon je objavljen u »Narodnim
novinama«, broj 114 od 19. srp­nja 2003. godine, a stupio je na snagu danom
objave.

5. Iz fonograma navedene sjednice Hrvatskog sabora,
koji prileži spisu, proizlazi da je za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o radu glasovao sedamdeset i jedan (71) zastupnik, da je četrdeset i
jedan (41) glasovao protiv, te da je pet (5) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud je nadalje utvrdio da je Hrvatski sabor u
sazivu 2000. godine imao 151 zastupnika te da je za donošenje propisa, za koje
se traži glasovanje većine svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset i šest
(76) glasova zastupnika.

6. Za razmatranje pravne naravi Zakona o radu kao
cjeline i ocjenu njegove formalne ne/ustavnosti mjerodavne su odredbe Ustava
sadržane u Glavi III., odjeljku 3., pod nazivom »Gospodarska, socijalna i
kulturna prava«, koje glase:

*Članak 54.*

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je
pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.

*Članak 55.*

Svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može
osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život.

Najduže radno vrijeme određuje se zakonom.

Svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor i plaćeni
godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.

Zaposleni mogu imati, u skladu sa zakonom, udjela pri
odlučivanju u poduzeću.

*Članak
59.*

Radi
zaštite svojih gospodarskih i socijalnih interesa, svi zaposleni imaju pravo
osnivati sindikate i slobodno u njih stupati i iz njih istupati. (...)

*Članak
60.*

Jamči
se pravo na štrajk. (...)

7.
Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

Zakone
(organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne
slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te
ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski
sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

8.
Ocjenjujući osnovanost prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o
izmjenama i dopunama Zakona o radu s aspe­k­ta njegove formalne ustavnosti,
Ustavni sud je pošao od sta­jališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003,
U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine, objavljenoj u »Narodnim novinama«,
broj 190/2003.

Ustavni
sud je u toj odluci utvrdio mjerila za ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama
razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati
organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava:

Glava
III. Ustava pod nazivom »Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda«
podijeljena je na sljedeće odjeljke:

1.
Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2.
Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3.
Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći
od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u
zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba
barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda.
Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao
bi se svrstati među organske zakone.

Takva
široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između
»običnog« (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj
ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka
82. stavka 2. Ustava.

Zbog
toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili
manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne
slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje
slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota
propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih,
socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran
zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se
razra­đu­ju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog
dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon
kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena
osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za
utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82.
stav­ka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom
slučaju.

9. Zakonom o radu uređuju se radni odnosi u Republici
Hrvatskoj (članak 1. Zakona o radu).

Zakon o radu, dakle, najvećim dijelom razrađuje
ljudska prava i temeljne slobode utvrđene u Glavi III. Ustava. Međutim,
polazeći od stajališta ovog Suda glede pitanja koji se zakon, čijim se
odredbama razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode,
ima smatrati organskim zakonom, u smislu prvog dijela rečenice članka 82.
stavka 2. Ustava, te činjenice da je prava, koja su uređena Zakonom o radu,
Ustav svrstao među socijalna prava sadržana u odjeljku 3. Glave III. Ustava pod
nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, Ustavni sud ocjenjuje da ni
Zakon o radu, niti zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, nisu organski zakoni
za čije je donošenje, sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina
glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

10.
Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako
Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova
ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.«

Na
temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora,
održane 14. srpnja 2003. godine, na kojoj je donesen Zakon o izmjenama i
dopunama Zakona o radu, Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o radu donesen u postupku koji je sukladan odredbama Ustava.

11. U
svezi s ostalim navodima iz prijedloga Ustavni sud ističe:

Prema
odredbi članka 89. stavka 3. Ustava zakon stupa na sna­gu najranije osmi dan od
dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom
drukčije određeno.

Osporena
odredba članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu ima
nomotehničkih nedostataka i propusta, jer je sastavljena tako da dopušta (i)
tumačenje koje je u svom podnesku naveo predlagatelj. Ustavni sud utvrđuje,
međutim, da nepravilni rečenični sklop ne izaziva dvojbe o sadržaju i načinu
primjene osporene zakonske odredbe ako se ona tumači s teleo­loškog (ciljnog)
aspekta. U tom smislu Ustavni sud utvrđuje da su i odredbe članaka 27. i 28.
Zakona stupile na snagu danom objave Zakona u »Narodnim novinama«.

U svezi
s prijedlogom predlagatelja navedenim pod točkom 3. obrazloženja ovog rješenja,
Ustavni sud ističe da o postojanju pravnih (zakonskih) praznina Sud nije
nadležan odlučivati u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

12.
Slijedom svega navedenog, temeljem odredbe članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02. – pročišćeni
tekst), riješeno je kao u izreci pod točkom I.

Rješenje
o objavi u Narodnim novinama, točka II. izreke, temelji se na odredbi članka
29. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj:
U-I-2788/2003
Zagreb, 22. prosinca 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE
HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić**, v. r.

if !supportEmptyParas endif

Na
temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst) i članaka 50. i 51.
Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 118/03),
dajem

IZDVOJENO
MIŠLJENJE

uz
točku 11. obrazloženja Rješenja, broj: U-I-2788/2003 od 22. prosinca 2004.

Podnositelj
prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o
izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 114/03) osporio je
zakon u cijelosti, posebno odredbu članka 86. tog Zakona smatrajući da Ustavni
sud treba zauzeti i načelno stajalište povodom te odredbe. Odred­ba članka 86.
glasi:

»Ovaj zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim
novinama«, osim odredbe članaka 27. i 28. ovoga Zakona koje se počinju primjenjivati
od 1. siječnja 2004.«

Stupanje na snagu zakona i drugih propisa pravni je
institut ustavnog prava koje ima posebno značenje u području nomotehnike i
tumačenju propisa.

Odredba članka 89. stavci 1. i 3. Ustava glase:

»Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi
državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike
Hrvatske.

(…)

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana
njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije
određeno.«

Analizom odredaba Ustava a posebno odredaba članka
89. nesporno je da Ustav poznaje samo institut stupanja na snagu zakona (i
drugih propisa). Zakonodavac međutim učestalo u završnoj odredbi zakona
propisuje dan stupanja na snagu i odgođeni dan početka primjene zakona, kao što
je to slučaj i osporene odredbe članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona
o radu (»Narodne novine«, broj 114/03).

Pravna sigurnost i praktične potrebe traže da između
dana objave do dana stupanja na snagu zakona protekne određeno vrijeme čekanja *(vacatio
legis)*. Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana stupanja na snagu
trebalo bi biti u trajanju koje osigurava da se s odredbama novog zakona
upoznaju svi adresati na koje se odnosi. Uočava se da zakonodavac određuje
kratko vrijeme od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (danom
objave u »Narodnim novinama«, osmi dan od dana objave, rijetko duže od osam
dana) a učestalo propisuje odgodu početka primjene zakona koji je stupio na
snagu.

Analizom završnih odredaba zakona uočavaju se
sljedeće pravne situacije, primjerice:

– Zakon o trgovačkim društvima (»Narodne novine«,
broj 111/93):

»Prestanak vaŽenja drugih propisa

*Članak 646.*

Danom
početka primjene ovoga Zakona prestaje važiti:

1. Zakon o poduzećima (»Narodne novine«, broj 53/91 i
53/93)

(…)

Stupanje na snagu ovoga Zakona

*Članak 647.*

Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u
»Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. siječnja 1995. godine.«

Zakon o trgovačkim društvima je objavljen 15.
prosinca 1993. a stupio je na snagu 23. prosinca 1993.

— Zakon o platnom prometu u zemlji (»Narodne novine«,
broj 117/01):

*»Članak 52.*

Danom primjene ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o
platnom prometu u zemlji (»Narodne novine«, br. 27/93. i 97/00.) osim glave
VII. od članka 39. do članka 53. koji prestaju važiti 1. siječnja 2002.

Članak
53.

Ovaj
Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a
primjenjuje se od 1. travnja 2002., osim članka 8., 45., 49. i 50. koji se
primjenjuju od 1. veljače 2002.«

Zakon o
platnom prometu u zemlji je objavljen 24. prosinca 2001. a stupio na snagu 1.
siječnja 2002.

Normativni
sadržaj prethodno izloženih završnih odredaba pokazuje da postoje pravne
situacije u kojima su istodobno na snazi dva zakona, raniji i kasniji zakon.
Kasniji zakon stupio je na snagu ali je njegova primjena odgođena, a raniji
zakon prestaje važiti tek početkom primjene kasnijeg zakona. Institut odgođenog
početka primjene zakona derogira institut stupanja na snagu zakona i narušava
pravno načelo »kasniji zakon derogira raniji zakon« (lex posterior derogat legi
priori).

Nakon
što zakon bude objavljen u »Narodnim novinama« može stupiti na snagu bilo koji
dan, koji zakonodavac odredi u završnoj odredbi. Ustavno je pravilo da zakon
stupa na snagu najranije osmi dan od dana objave *(vacatio legis).* Zbog
osobito opravdanih razloga zakonodavac može odrediti ovo razdoblje kraće, ali i
duže, primjerice 30 dana, više mjeseci ili godinu kada će zakon stupiti na
snagu nakon objave. Pojedine glave zakona ili pojedine odredbe mogu iz
opravdanih razloga stupiti na snagu u nekom drugom razdoblju što zakonodavac
određuje u završnoj odredbi. Danom stupanja na snagu zakona mora početi i
njegova primjena, zahtjev je članka 89. Ustava.

Nomotehnički izričaj završne odredbe zakona mora biti
jasan i precizan, pravila o tumačenju propisa na završne odredbe treba oprezno
primijeniti. Kada se završna odredba zakona (stupanje na snagu, primjena
zakona) mora tumačiti primjenom pravila o tumačenju propisa znači da je odredba
nomotehnički pogrešno sročena i sa stajališta ustavnih zahtjeva dvojbena.

U točki 11. obrazloženja Rješenja Ustavni sud tumači
za­vršnu odredbu članka 86. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu s
teleološkog aspekta, te utvrđuje da su odredbe članaka 27. i 28. osporenog
Zakona stupile na snagu danom objave u »Narodnim novinama«. Istodobno navodi
osporena odredba »do­puš­ta (i) tumačenje koje je u svom podnesku naveo
predlagatelj« (predlagatelj je naveo da odredbe članaka 27. i 28. nisu stupile
na snagu). Uz to valja istaknuti da tumačenje ove odredbe s tele­ološkog
aspekta dopušta i stajalište da su odredbe članaka 27. i 28. osporenog Zakona
stupile na snagu 1. siječnja 2004.

Načelo vladavine prava kao najviša vrednota ustavnog
poretka i temelj za tumačenje Ustava propisano člankom 3. Ustava, sadrži i
pitanja o općim obilježjima koje zakon mora imati kako bi s vladavinom prava
bio usklađen. Odredbe zakona koje pripisuju da zakon stupa na snagu određenog
dana ali je u cjelosti ili u pojedinim odredbama odgođena primjena zakona nisu
uskla­đene sa zahtjevima načela vladavine prava – pravne sigurnosti.

S obzirom na izloženo, mišljenja sam da je Ustavni
sud uz točku 11. obrazloženja Rješenja bio dužan iznijeti načelno stajalište da
odredbe kojima zakonodavac odgođa primjenu zakona u cjelosti ili u pojedinim
odredbama nakon njegova stupanja na snagu, nisu usklađene sa zahtjevima načela
vladavine prava propisanim člankom 3. Ustava i derogiraju institut stupanja na
snagu zakona propisan člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava.

Zagreb,
23. prosinca 2004.

Sutkinja
**Agata Račan,** v. r

Rješenje, NN 6/2005-119