## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-673/1996 i dr. od 21

### NN 39/1999 (23.4.1999.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-673/1996 i dr. od 21

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, u postupku
ocjene ustavnosti Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske
komunističke vladavine, na sjednici održanoj 21. travnja 1999. godine,
donio je

## **ODLUKU I RJEŠENJE**

1. U povodu zahtjeva se ukidaju, a u povodu prijedloga pokreće se postupak
za ocjenu ustavnosti te se ukidaju sljedeće odredbe Zakona o naknadi za
imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ("Narodne
novine", br. 92/96):

a)

**Članak 9. stavak 1.**

*"Prava iz ovoga Zakona priznaju se fizičkoj osobi - prijašnjem vlasniku,
odnosno njegovim zakonskim nasljednicima prvoga nasljednoga reda (u daljnjem
tekstu: prijašnji vlasnik), koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko
državljanstvo."*

- ukida se u dijelu koji glasi: "... koji na dan donošenja ovog Zakona
imaju hrvatsko državljanstvo";

**Članak 11. stavak 1.**

*"Stranim fizičkim i pravnim osobama ne pripadaju prava iz ovoga Zakona."*

- ukida se u dijelu koji glasi: "... fizičkim i";

**Članak 11. stavak 2.**

*"Iznimno od odredbe stavka 1. ovoga članka, prava propisana ovim
Zakonom mogu se priznati i stranim fizičkim i pravnim osobama ako se to
utvrdi međudržavnim sporazumima."*

- ukida se u dijelu koji glasi: "... fizičkim i";

b)

**Članak 29. stavak 1.**

*"U slučaju daljnjeg stvarnopravnog raspolaganja otkupljenim stanom
prijašnji vlasnik ima pravo prvokupa."*

- ukida se u cijelosti.

c)

**Članak 65. stavak 3.**

*"Prijašnji vlasnik dužan je podnijeti zahtjev u roku od šest mjeseci
od dana stupanja na snagu ovoga Zakona, osim u slučaju iz članka 26. ovoga
Zakona."*

- ukidaju se odredbe o roku za podnošenje zahtjeva prijašnjeg vlasnika,
ukoliko se odnose na prijašnjeg vlasnika - stranu fizičku osobu;

**Članak 65. stavak 4.**

*"Zahtjev podnesen po proteku roka iz stavka 3. ovoga članka odbacit
će se pa podnositelj gubi sva prava iz ovoga Zakona."*

- ukidaju se odredbe o posljedicama propuštanja roka, ukoliko se odnose
na prijašnjeg vlasnika - stranu fizičku osobu.

2.

a) Zahtjev za ocjenu suglasnosti Zakona o naknadi za imovinu oduzetu
za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine s Ustavom, odbija se kao
neosnovan:

- u dijelu kojim se osporava postupak donošenja Zakona o naknadi (formalna
protuustavnost);

- u odnosu na članke 1., 2., 3., 7., 9. (u odnosu na dio koji nije ukinut),
12., 16., 17., 19., 21., 22., 57. i 63.

b) Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o naknadi
za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine ne prihvaćaju
se:

- u odnosu na prijedloge kojima se osporava Zakon o naknadi u cjelini
osim odredaba koje nisu navedene u izreci kao ukinute;

- u odnosu na odredbe članka 1., 2., 3., 4., 6., 7., 9. (u dijelu koji
nije ukinut), 12., 14., 16., 17., 19., 21., 22., 23., 24., 25., 26., 27.,
28., 29. (u dijelu koji nije ukinut), 30., 31., 32., 33., 34., 35., 36.,
37., 38., 39., 40., 41., 42., 43., 44., 45., 46., 48., 49., 50., 51., 52.,
53., 54., 55., 56., 57., 58., 59., 60., 61., 63., 66., 67., 77. i 79.

3. Zakonske odredbe ukinute pod t. 1. a), b) i c) izreke prestaju važiti
stupanjem na snagu zakona kojim će Hrvatski državni sabor donijeti nove
odredbe umjesto ukinutih, a najkasnije istekom roka od jedne (1) godine
od dana objave ove odluke i rješenja u "Narodnim novinama".

4. Odluka i rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

I.

Zahtjev za ocjenu suglasnosti Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za
vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, označenog u izreci (nastavno:
Zakon o naknadi) s Ustavom Republike Hrvatske, a na temelju ovlaštenja
iz članka 13. alineje 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
("Narodne novine", br. 13/91, nastavno: Ustavni zakon) podnijelo je dvadesetčetiri
zastupnika Županijskog doma Hrvatskog državnog sabora.

Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o naknadi,
a na temelju ovlaštenja iz članka 15. stavka 1. Ustavnog zakona podnijeli
su: Antun Miličević iz Makarske, Mila Turković i dr. iz Zagreba, Šime Pavlović
iz Zadra, Inge Heim iz Zagreba, Vlaho Duplančić iz Splita, Ante Nakić iz
Šibenika, Zlatko Ljubić i dr. iz Zagreba, Valić Egon iz Splita, Vlado Kristl
iz Hamburga, Milivoj Grisogono iz Splita, Pavo Korčulanin iz Dubrovnika,
Marija Gašparović iz Karlovca, Hrvoje Huptfeld iz Karlovca, dr. Vladimir
Jenko iz Rijeke, Rajna Dorić iz Splita, Martina Mance iz Varaždina, Stanko
Lazar i dr. iz Varaždina, SUVLAH - Stanko Lazar podruž. Varaždin, SUVLAH
- Stanko Lazar i dr. (77), SUVLAH - podr. Varaždin, Udruženje za povrat
imovine pod. Varaždin, Splitsko-makarska nadbiskupija - po odvjetnici Maji
Vukasović, Pravoslavna eparhija zagrebačko-ljubljanska - Eparhijski upravni
odbor i srpska pravoslavna crkvena opština u Zagrebu i dr. (16 predlagatelja),
Židovska općina Zagreb, Savez udruženja stanara - Zagreb, Draško Štimac
- Zagreb, Milivoj Mojsović, Ljubica Salveter, Milena Matijević-Krstić,
dr. Mladen Ribić iz Zagreba, Dubravka i Milivoj Zubović iz Zagreba, Milorad
Stanić iz Rijeke, Dagmar Urbanetz-Linderholm - po odvjetniku dr. Zdravku
Zaninoviću, Ivan Jeličić i dr. - po odvjetniku dr. Zdravku Zaninoviću,
Branko Hrženjak - po odvjetniku Anti Vukorepi, Nikola Kršinić iz Zagreba,
Matija Očić, odvjetnik iz Zagreba, Srđan Ružić iz Rijeke, Vida Korenić
iz Zagreba, Ljerka Zubić iz Zagreba, Šime Mrkonjić iz Zagreba, Odvjetničko
društvo Porobija-Porobija, Drago Visina i Branko Tomažić, Jagoda Nest iz
Splita, Jozo Juras i dr. iz Omiša, Udruženje za povrat imovine, Slavko
Bambir iz Zagreba, Tanja Uroda iz Zagreba, Lea Teofilovich, Živko Petričić,
Udruženje za denacionalizaciju Split, dr. Branko Božinović iz Splita, dr.
Stjepan Kukolja iz Lynchburga i Udruga stanara Hrvatske iz Zagreba.

U nekoliko prijedloga osporava se ustavnost Zakona o naknadi u cjelini,
odnosno odredbe o naknadi i vraćanju oduzete imovine.

Pojedinačno navedene osporavane odredbe Zakona o naknadi, navedene u
zahtjevu i prijedlozima, su sljedeće odredbe članaka: 1., 2., 3., 4., 6.,
7., 9., 11., 12., 14., 16., 17., 19., 21., 22., 23., 24., 25., 26., 27.,
28., 29., 30., 31., 32., 33., 34., 35., 36., 37., 38., 39., 40., 41., 42.,
43., 44., 45., 46., 48., 49., 50., 51., 52., 53., 54., 55., 56., 57., 58.,
59., 60., 61., 63., 66., 67., 77. i 79.

Oznake predmeta pod kojima se u Sudu vode prijedlozi navedenih predlagatelja,
kao i sažeci navoda prijedloga kojima navedeni predlagatelji osporavaju
konkretne odredbe Zakona o naknadi, sadržani su u nastavku teksta ovog
obrazloženja, pod t. IV. i dalje.

II.

Na temelju članka 18. Ustavnog zakona su Srđan Ružić, Stanko Lazar i
dr. Ljerka Zubić, Vida Korenić, Martina Mance i dr., SUVLAH - Udruženje
za povrat oduzete imovine i imovinskih prava, Zagreb, Podružnica Varaždin
i Franciska Grošinić i dr. podnijeli i prijedloge za privremenu obustavu
izvršenja osporenog Zakona o naknadi.

O tim je prijedlozima Sud odlučio rješenjem od 23. siječnja 1997. godine,
broj: U-I-756/1996, U-I-768/1996, U-I-924/1996, U-I-925/1996, U-I-926/1996,
U-I-927/1996, U-I-933/1996, U-I-941/1996, U-I-955/1996, U-I-771/1996, U-I-19/1997,
te je prijedloge odbio, a koje je rješenje objavljeno u "Narodnim novinama",
br. 8/97).

U predmetu broj: U-I-139/1998 odbijen je zahtjev za izuzeće predsjednika
Suda Jadranka Crnića, dopredsjednika Suda Mladena Žuvele i suca dr. Nikole
Filipovića.

Podnositelj prijedloga Josip Sabljić (U-I-685/1996) odustao je od prijedloga
za ocjenu ustavnosti Zakona o naknadi te je u tom predmetu postupak obustavljen.

III.

U zahtjevu za ocjenu ustavnosti osporenog zakona (U-I-673/1996), podnositelji
prvotno upućuju na tzv. formalnu protuustavnost, odnosno na formalne nedostatke
u postupku donošenja Zakona o naknadi.

Navodi podnositelja zahtjeva glede povreda postupka donošenja Zakona
su sljedeći:

Člankom 81. al. 2. Ustava određeno je da Županijski dom raspravlja i
može davati mišljenja o pitanjima koja su u djelokrugu Zastupničkog doma.

Prema odredbi članka 81. al. 3. Ustava, Županijski dom daje Zastupničkom
domu prethodno mišljenje između ostalog i u postupku donošenja zakona kojim
se uređuju nacionalna prava i razrađuju Ustavom utvrđene slobode i prava
čovjeka i građanina.

Županijski dom dao je prethodno mišljenje o Zakonu o vraćanju i odšteti
za oduzetu imovinu, na sjednici održanoj 19. lipnja 1996.

Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora, na sjednici 11. listopada
1996., izglasao je Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske
komunističke vladavine, na koji Zakon - pod tim nazivom - Županijski dom
nije dao prethodno mišljenje koje je obvezno u smislu članka 81. Ustava.

Podnositelji zahtjeva smatraju da se, u stvari, radi o drugom zakonu
na što upućuje ne samo drugačiji naslov zakona, nego i sadržajne razlike.

Poslovnik Županijskog doma Hrvatskog državnog sabora ("Narodne novine",
br. 55/95) predviđa mogućnost da nakon odlučivanja tekst zakona bude bitnije
izmijenjen, ali ne predviđa da bi u tom slučaju bilo obvezno vraćanje Županijskom
domu na raspravljanje.

U tom smislu članak 83. Poslovnika određuje:

*"Predsjednik Zastupničkog doma najkasnije jedan dan nakon izglasavanja
zakona u Zastupničkom domu dostavit će izglasani zakon predsjedniku Županijskog
doma.*

*Iznimno, ako je nakon odlučivanja o amandmanima tekst konačnog prijedloga
zakona bitnije izmijenjen, predsjednik Zastupničkog doma će izglasani zakon
dostaviti najkasnije dva dana nakon izglasavanja."*

Svoje neslaganje s izglasanim zakonom zastupnici mogu izraziti temeljem
članka 83. Poslovnika, koji propisuje da prijedlog odluke o vraćanju zakona
Zastupničkom domu na ponovno odlučivanje može podnijeti radno tijelo Doma
ili 1/3 zastupnika Doma, što je i učinjeno u odnosu na osporavani Zakon,
ali je prijedlog zastupnika Županijski dom odbio.

O tom prijedlogu se glasuje u Županijskom domu, kako to propisuje članak
87. Poslovnika:

*"Nakon provedene rasprave na sjednici Doma odlučuje se o donošenju
odluke o vraćanju zakona na ponovno odlučivanje Zastupničkom domu."*

Županijski dom u prethodnom mišljenju od 13. veljače 1996. i 20. lipnja
1996. podržava donošenje Zakona o odšteti za oduzetu imovinu s predloženim
amandmanima.

Županijski dom izvijestio je Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora
da Županijski dom nije donio odluku o vraćanju Zastupničkom domu na ponovno
odlučivanje o Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske
komunističke vladavine.

Ustavni sud je ocijenio da je Zakon donijet na način kako to propisuje
Ustav i poslovnici oba doma Hrvatskog državnog sabora te nema formalnih
nedostataka u postupku donošenja osporavanog Zakona.

Stoga, nije osnovan zahtjev podnositelja glede prethodnog pitanja -
poštivanje Ustavom propisanog postupka donošenja osporenog Zakona.

1/1. Republika Hrvatska je - u skladu s načelom državnog kontinuiteta
i sukcesije u odnosu na bivšu Socijalističku Republiku Hrvatsku i bivšu
Socijalističku Federativnu Republiku Jugoslaviju - u načelu prihvatila
propise i druge akte tih država, do donošenja novih zakona, odnosno do
njihovog usklađenja s vlastitim pravnim poretkom. U članku 4. Ustavnog
zakona o provedbi Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 110/96)
propisano je da se zakoni, drugi propisi i opći akti moraju uskladiti s
Ustavom najkasnije do 31. prosinca 1997. godine. (Istu odredbu sadržavale
su sve ranije izmjene i dopune Ustavnog zakona, s time što je rok za usklađivanje
bio vezan uz druge nadnevke - "Narodne novine", br. 56/90, 8/91, 31/91,
59/91, 27/92, 34/92, proč. tekst, 91/92, 62/93, 50/94 i 105/95).

Isto proizlazi iz članka IV. stavka 2. Ustavne odluke o suverenosti
i samostalnosti Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 56/90), u kojem
se određuje da u Republici Hrvatskoj važe samo zakoni koje je donio Sabor,
a do okončanja razdruživanja i savezni propisi koji nisu stavljeni izvan
snage.

To se odnosi i na propise i druge akte kojima je prijašnjim vlasnicima
- na formalno legalan, ali nepravedan način - za vrijeme jugoslavenske
komunističke vladavine oduzeta imovina.

Tim oduzimanjem prijašnji su vlasnici izgubili vlasništvo na stvarima,
odnosno prava na drugoj imovini, što se kao temeljna pravna činjenica prihvaća
i u Republici Hrvatskoj. Od te temeljne postavke polazi i Zakon o naknadi
za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, što
dolazi do izražaja već u stavku 1. članka 1. Zakona koji glasi:

*"Ovim Zakonom uređuju se uvjeti i postupak naknade za imovinu koja
je prijašnjim vlasnicima oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti,
a koja je prenesena u općenarodnu imovinu, društveno ili zadružno vlasništvo
(u daljnjem tekstu: društveno vlasništvo) konfiskacijom, nacionalizacijom,
agrarnom reformom i drugim propisima i načinima navedenim u ovom Zakonu."*

Zakonom o naknadi se ne poništavaju (ex tunc) svi propisi i akti o oduzimanju
imovine (niti se vlasnicima priznaje neprekinuto vlasničko ili drugo pravo
od trenutka oduzimanja imovine), već se pokušava, polazeći od zatečenog
pravnog i faktičnog stanja, urediti opseg i pretpostavke vraćanja i odštete
za oduzetu imovinu.

Treba napomenuti da je opseg primjene Zakona o naknadi širi nego što
to proizlazi iz njegovog naziva. Iz točaka 3. i 4. članka 2. tog Zakona
proizlazi da je predmet naknade i imovina koju su vlasnici morali napustiti
tijekom okupacije te imovina koja im je oduzeta od strane okupatora i njihovih
pomagača. To znači da se Zakonom određuje naknada i one imovine koja je
oduzeta prije, a ne samo imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke
vladavine (v. t. 3/1 i 3/2. obrazloženja).

Opseg primjene zakonodavac je proširio i na naknadu one imovine koja
je oduzeta i bez ikakve pravne osnove ili bez utemeljenja u propisima (stavak
2. članka 2. Zakona o naknadi), iako za te slučajeve ponekad može biti
povoljnija primjena općih propisa o vlasništvu.

1/2. Suprotno stajalište u jednom od prijedloga (U-I-933/1996) - tj.
da su prijašnji vlasnici i sada vlasnici oduzete im imovine - zasniva se
na ukinutoj odredbi stavka 2. članka 9a. Ustavnog zakona za provedbu Ustava
Republike Hrvatske iz 1991. godine ("Narodne novine", br. 8/91 i 31/91),
koja je glasila:

*"U Republici Hrvatskoj isključuju se od primjene odredbe saveznih
zakona, drugih propisa i drugih akata saveznih organa, koji nisu u skladu
s Ustavom Republike Hrvatske i zakonima Republike Hrvatske".*

Ova odredba izostavljena je iz Ustavnog zakona u njegovom pročišćenom
tekstu ("Narodne novine", br. 34/92), ali i iz izmjena i dopuna Ustavnih
zakona donijetih za kasnije godine, pa je time stavljena izvan snage ("Narodne
novine", br. 91/92, 62/93, 50/94, 105/95 i 110/96).

Citirana odredba izmjena i dopuna Ustavnog zakona iz 1991. ne može utjecati
na izložena pravna stajališta. Ona je u Republici Hrvatskoj, dok je bila
na snazi, isključivala od aktualne primjene određene ranije propise koji
nisu bili u skladu s njenim pravnim poretkom; no ona nije odredila da se
ne priznaju pravne posljedice tih propisa koje su nastale u vrijeme njihovog
važenja u bivšoj SFR Jugoslaviji i SR Hrvatskoj. Uostalom, ti propisi uglavnom
su konzumirani pa se danas više ne može govoriti o njihovoj aktualnoj primjeni.

1/3. Pravni poredak Republike Hrvatske ne poznaje i ne priznaje institut
društvenog vlasništva, već se Ustavom propisuje i jamči nepovredivost (individualnog)
vlasništva koje pripada određenoj fizičkoj ili pravnoj osobi (članak 3.
Ustava - nepovredivost vlasništva je, pored ostalih, jedna od najviših
vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske; stavak 1. članka 48. Ustava
- jamči se pravo vlasništva). Zbog toga je tzv. društveno vlasništvo -
neposredno na temelju zakonskih propisa ili u različitim postupcima pretvorbe
- pretvoreno u vlasništvo države, jedinica lokalne samouprave i uprave,
poduzeća, ustanova i drugih fizičkih i pravnih osoba.

Sukladno tome, Zakonom o naknadi za obveznike naknade određene su fizičke
ili pravne osobe u čijoj se imovini nalazi imovina koja se vraća prijašnjim
vlasnicima, Hrvatski fond za privatizaciju za naknade u dionicama ili udjelima
za oduzeta poduzeća i Fond za naknadu oduzete imovine za naknadu u novcu
ili obveznicama Republike Hrvatske glede ostale oduzete imovine (članak
13.).

1/4. Zbog toga nisu opravdani brojni prigovori podnositelja zahtjeva
i prijedloga za ocjenu ustavnosti kojima se, posebice, osporava ustavnost
odredaba iz članaka 1-3. Zakona o naknadi (ali i mnogih drugih koji su
s njima u svezi), u kojima se polazi od postavke da prijašnji vlasnici
nisu izgubili svoja nekadašnja prava. Već je objašnjeno (u t. 1/1. ove
Odluke) da su, temeljem zakona i pravnih akata donesenih za vrijeme jugoslavenske
komunističke vladavine, prijašnji vlasnici izgubili vlasništvo, odnosno
druga imovinska prava, pa ta prava - jer više ne postoje - nisu ni povrijeđena
donošenjem Zakona o naknadi. Stoga je bez osnove pozivanje na ustavna prava
koja se temelje na stavku 1. članka 48. i stavku 1. članka 50. (samo je
zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti i oduzeti vlasništvo,
uz naknadu tržišne vrijednosti) Ustava.

U prijedlozima se tvrdi da se (tek) osporenim Zakonom o naknadi prijašnjim
vlasnicima oduzima njihova imovina; da se tim Zakonom priznaje pravovaljanost
oduzimanja bez volje vlasnika da je otuđi, što da predstavlja manu u volji;
da se država ponaša kao vlasnik te imovine, što ne može budući da je bivša
država oduzela imovinu suprotno stavku 1. članka 48. i stavku 1. članka
50. Ustava; da država raspolaže s imovinom bez volje i dopuštenja stvarnog
vlasnika te nastupa kao prodavatelj umjesto vlasnika, utvrđujući i cijenu;
da država jednim vraća, a drugima ne vraća imovinu te se pojavljuje kao
vlasnik imovine koja nije njena; da država nije vlasnik nacionalizirane
imovine, jer je nije stekla na propisani način, pa je tim više ne može
ni prodavati; da Zakon neopravdano rabi izraz "prijašnji vlasnik", pa se
osporavaju sve odredbe u kojima se nalazi taj izraz (tako u predmetima
pod brojevima: U-I-756/1996, U-I-768/1996, U-I-771/1996, U-I-924/1996,
U-I-925/1996, U-I-926/1996, U-I-927/1996, U-I-933/1996, U-I-941/1996, U-I-955/1996,
U-I-139/1998 i dr.).

1/5. Ustav Republike Hrvatske donijet je 22. prosinca 1990. i on se
primjenjuje samo na pravne odnose koji su nastali nakon njegovog donošenja
i stupanja na snagu.

Nema sumnje da su pravni akti bivše SFR Jugoslavije i SR Hrvatske o
oduzimanju imovine suprotni temeljnim načelima i pravilima o zaštiti ljudskih
prava navedenih u Ustavu, ali se on na njih niti ne odnosi. Odredbe Ustava
Republike Hrvatske ne mogu se neposredno primjenjivati na pravne akte bivše
države, niti se njihova ustavnost može prosuđivati po odredbama ovog Ustava,
osim ako su preuzeti u pravni sustav Republike Hrvatske Zakonom o preuzimanju
saveznih zakona ("Narodne novine", 53/91).

Zakon o naknadi nije protivan Ustavu samo zato što u cijelosti ne uspostavlja
prava prijašnjih vlasnika; ustavnost ili neustavnost njegovih odredaba
treba prosuđivati prema odredbama važećeg Ustava, a ne uspoređujući ih
sa nepravednim i ideološko motiviranim aktima ranijih vlasti.

2/1. U svezi s ovim načelnim pitanjima - a to se odnosi i na osporavanje
mnogih drugih odredaba Zakona o naknadi - treba naglasiti da Ustav Republike
Hrvatske nema odredaba o denacionalizaciji, odnosno o vraćanju ili odšteti
za oduzetu imovinu.

Zbog toga nema neposredne ustavnopravne obveze za pravno reguliranje
naknađivanja za oduzetu imovinu, odnosno za njeno vraćanje. O procjeni
i volji zakonodavca ovisi da li će o tome propisati određena pravila i
u kojem će opsegu odrediti naknadu ili vraćanje imovine, pa ta pravila,
u načelu, nisu podvrgnuta kontroli ustavnosti.

2/2. Nema ni odgovarajuće međunarodno pravne obveze države, niti međunarodno
pravo propisuje vraćanje oduzete imovine, odnosno oblike, opseg i visinu
naknade za imovinu.

Podnositelji zahtjeva i prijedloga (U-I-768/1996, U-I-924/1996, U-I-925/1996,
U-I-926/1996, U-I-927/1996, U-I-933/1996, U-I-957/1996, U-I-121/1997) pozivaju
se na međunarodne ugovore i druge međunarodne akte, i to na odredbe: Opće
deklaracije o pravima čovjeka (članci 2., 10. i 17.); Međunarodnog pakta
o građanskim i političkim pravima (stavak 1. članka 2. i članka 26.); Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (stavak 2. članka 2.);
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (stavak
1. članka 6. i članak 14.); Dokument kopenhaškog sastanka Konferencije
o ljudskoj dimenziji KESS-a (čl. I/5.9); i Anex uz Deklaraciju o osnovnim
načelima pravde za žrtve zločina i zlouporabe vlasti (točke 19. i 21.).

2/4. Ovim odredbama međunarodnih dokumenata ne određuje se ništa o vraćanju
ili naknađivanju oduzete imovine, već se propisuju opća načela o jednakosti
ljudi i građana, o zabrani diskriminacije i o javnom i poštenom suđenju,
pa je pozivanje na te odredbe u svezi s odredbama članaka 1-3. Zakona o
naknadi bez pravne važnosti. Iznimku predstavlja samo točka 19. Anexa uz
Deklaraciju o osnovnim načelima za žrtve zločina i zlouporabe vlasti, koja
propisuje da bi države trebale razmotriti uvrštenje u nacionalne zakone
odredbe o kažnjavanju zlouporabe vlasti i odgovarajuća pravna sredstva
za žrtve zlouporabe, a posebice "...povrat i/ili odštetu i potrebnu materijalnu
i psihološku pomoć i podršku...". No i ta je odredba općeg značenja i ne
odudara od odredaba Zakona o naknadi.

Citirane odredbe sadržane su u cijelosti u odredbama Ustava iz članka
14. (zabrana diskriminacije i jednakost pred zakonom), članka 26. (jednakost
građana i stranaca pred sudovima i drugim tijelima) i alineje 1. stavka
1. članka 29. (pravo na pravično suđenje, koje se prema stajalištu Suda
odnosi na sve pravno regulirane postupke, a ne samo na kazneni postupak).

Zbog toga je pozivanje na spomenute međunarodnopravne dokumente (posebice
u svezi s člancima 1. do 3.) bespredmetno, a eventualne povrede ustavnog
prava na jednakost razmotrit će se u daljem tekstu, uz odgovarajuće prigovore
podnositelja zahtjeva i prijedloga.

Treba napomenuti da samo međunarodni ugovori koji su na snazi, a sklopljeni
su i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine dio pravnog poretka
Republike Hrvatske i po pravnoj su snazi iznad zakona (članak 134. Ustava),
pa samo oni neposredno stvaraju uzajamna prava i obveze između države i
građana te drugih pravnih subjekata. Ostali međunarodni akti, a posebice
deklaracije, nemaju neposredne pravne učinke na građane i druge pravne
subjekte, već stvaraju obvezu na strani Republike Hrvatske da načela iz
tih akata ugradi u zakone, druge propise i praksu državnih tijela.

To se odnosi i na "Uvjete za prijam Republike Hrvatske u Vijeće Europe"
od 15. ožujka 1966. godine, na koje se pozivaju podnositelji prijedloga
u predmetu U-I-121/1997.

2/5. Nijedna od tranzicijskih zemalja u kojima se pravno regulira i
provodi denacionalizacija (u najširem smislu) nema ekonomske moći da u
naravi vrati svu oduzetu imovinu (kad bi to pravno i praktički i bilo moguće)
da nadoknadi sve štetne posljedice oduzimanja. Zbog toga se u svim nacionalnim
zakonima o denacionalizaciji pojavljuju ista ograničenja (u različitim
inačicama i stupnjevima), posebice glede kruga ovlaštenika, imovine koja
se naknađuje ili vraća i opsega naknade.

U svim se zakonima (pa tako i u Zakonu u naknadi) polazi od temeljne
postavke da se ispravljanjem starih nepravdi ne smiju činiti nove, teže
nepravde. Sve načelne odredbe Zakona rezultat su kompromisa i sučeljavanja
suprotstavljenih prava i interesa prijašnjih vlasnika, nositelja prava
koja su stečena na oduzetoj imovini i gospodarskih i drugih interesa države
i društva. Zbog toga - a posebice imajući u vidu redovito značajni vremenski
odmak od trenutka oduzimanja imovine - ne može biti apsolutne pravednosti
i jednakosti među subjektima koji su ovlaštenici naknađivanja, odnosno
vraćanja imovine.

U istom cilju doneseni su i neki drugi zakoni, koji su usmjereni na
popravljanje nepravdi počinjenih za vrijeme jugoslavenske komunističke
vladavine, kao npr. Zakon o pravima bivših političkih zatvorenika ("Narodne
novine" - pročišćeni tekst, br. 34/95).

Napominje se, da se nelogičnim i nesvrsishodnim redoslijedom donošenja
pojedinih zakona (npr. Zakona o privatizaciji - "Narodne novine", br. 21/96
i 71/97, Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća - "Narodne novine", br.
19/91, 83/92, 84/92, 94/93, 2/94, 9/95, 21/96), prije donošenja Zakona
o naknadi, znatno smanjila mogućnost vraćanja oduzete imovine (u naravi)
prijašnjim vlasnicima, jer je prema tim zakonima oduzeta imovina već pripala
drugim titularima. No, u takvim slučajevima nije u pitanju sukladnost Zakona
o naknadi s Ustavom, već se radi o nepodudarnostima ili protivnostima između
pojedinih zakona, što Ustavni sud nije ovlašten ocjenjivati i sankcionirati.

2/6. Zbog toga, sustav pravnih pravila o naknađivanju i vraćanju imovine
koja je oduzeta za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine i njegova
temeljna načela, kao cjelina, nisu predmet ocjene suglasnosti s Ustavom.
Nije u nadležnosti Ustavnog suda ocjenjivanje kome i u kolikom opsegu je
valjalo priznati pravo na naknadu ili vraćanje oduzete imovine, jer nema
ni ustavnopravne obveze države da pravno uredi ta pitanja. Ustavni sud
ne može ocjenjivati gospodarsku snagu države i, s time u svezi, u kolikoj
je mjeri i na koji je način trebalo urediti naknađivanje, odnosno vraćanje
oduzete imovine, niti politička pitanja prioriteta, tj. kojoj je interesnoj
grupi trebalo dati određene prednosti (npr. u sukobu interesa bivših vlasnika
i kasnijih korisnika prava stečenih na oduzetoj imovini). I konačno, nije
Ustavni sud nadležan ocjenjivati odnose između drugih obveza države (npr.
prema izbjeglicama i prognanicima i drugim žrtvama rata, u obnovi zemlje
od rata, prema umirovljenicima i dr.) i njene političke i moralne (ali
ne i pravne) obveze da zakonom uredi modalitete naknađivanja oduzete imovine
i njenog vraćanja.

Uređivanje naknade ili vraćanja oduzete imovine je, stoga, u isključivoj
nadležnosti i odgovornosti Hrvatskog državnog sabora. Jesu li kompromisna
stajališta, koja se ocrtavaju u Zakonu o naknadi, posljedica ispravne prosudbe
spomenutih i drugih relevantnih okolnosti, pokazat će vrijeme.

2/7. Kontrola ustavnosti pojedinih odredaba Zakona o naknadi moguća
je, međutim, ako je u okviru usvojenog sustava naknade, odnosno vraćanja,
pojedina grupa potencijalnih korisnika naknade neopravdano zapostavljena
(tj. diskriminirana) ili su joj pojedina ustavna prava neopravdano oduzeta
ili ograničena (odnosno ako ograničenje nije primjereno svrsi Zakona),
te ako svim zainteresiranim subjektima ne bi bilo omogućeno sudjelovanje
u odgovarajućem pravnom postupku, pošteno postupanje i korištenje dopuštenih
pravnih lijekova.

3/1. U predmetu U-I-121/1997 osporava se ustavnost odredaba članaka
1. do 4. Zakona o naknadi jer se ne predviđa vraćanje, odnosno naknada
imovine koja je oduzeta za vrijeme fašističke vladavine, što da je protivno
člancima 3. i 5. (u kojem je izraženo opće načelo ustavnosti i zakonitosti),
članka 14. (o jednakosti svih ljudi i građana, posebice pred zakonom),
stavku 1. članka 48. i stavku 1. članka 50. Ustava, kao i ustavnoj odredbi
iz stavka 2. članka 41. o zaštiti i pomoći države vjerskim zajednicama.

3/2. Zakon o naknadi po svom nazivu odnosi se na imovinu koja je oduzeta
za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, no po svom sadržaju on
je širi i obuhvaća, na posredan način, i oduzimanja koja su učinjena ranije,
tj. za vrijeme fašističke vladavine.

U točkama 3. i 4. članka 2. Zakona o naknadi utvrđuje se pravo na naknadu
imovine oduzete na teritoriju Republike Hrvatske i na temelju propisa Zakona
o postupanju s imovinom, koju su vlasnici morali napustiti u tijeku okupacije
i imovinom koja im je oduzeta od okupatora i njegovih pomagača ("Službeni
list DFJ", br. 36/54) i Zakona o potvrdi i izmjenama tog Zakona ("Službeni
list FNRJ", br. 64/46, 105/46, 88/47 i 99/48). Prema odredbama tih zakona
oduzeta imovina morala se odmah vratiti, ali su postojale i značajne iznimke
kad se imovina nije vraćala, već je postala državnim vlasništvom.

Zakon o naknadi u spomenutim odredbama ima u vidu te iznimke, kad je
imovina koju je u načelu trebalo vratiti, definitivno oduzeta vlasnicima
temeljem jugoslavenskih zakonskih propisa. Vraćanje imovine oduzete za
vrijeme fašističke vladavine većim je dijelom, dakle, riješeno ranijim
jugoslavenskim zakonima. U onim slučajevima kad jugoslavenski zakoni nisu
predviđali vraćanje te imovine, vraćanje, odnosno naknada te imovine, određuje
se Zakonom o naknadi, što znači da je pitanje imovine oduzete za vrijeme
fašističke vladavine riješeno u cijelosti.

Zbog toga nije osnovana tvrdnja predlagača da Zakon o naknadi ne predviđa
vraćanje, odnosno naknadu imovine, oduzete za vrijeme fašističke vladavine.

4/1. U mnogim se prijedlozima osporava ustavnost odredaba Zakona o naknadi
koje se odnose na konfisciranu imovinu, tj. tvrdi se da se stvara nejednakost
između građana jer se jednima načelno vraća (konfiscirana) imovina, a drugima
se naknađuje (imovina oduzeta nacionalizacijom ili na druge načine). Tako
naročito u predmetima U-I-764/1996, U-I-768/1996, U-I-771/1996, U-I-924/1996,
U-I-925/1996, U-I-926/1996, U-I-927/1996, U-I-933/1996, U-I-160/1997, U-I-881/1998,
U-I-185/1999 i dr.

Zbog toga se osporava ustavnost članaka 1., 4., 22., 24., 25., 29.,
30., 32.-39., 45. i 48. Zakona o naknadi, jer da bi bili protivni člancima
3., 5., 14. i 20. (o odgovornosti svakoga tko se ogriješi o odredbe Ustava
o slobodama i pravima čovjeka i građanina), članku 26. (o jednakosti građana
i stranaca pred sudovima i drugim tijelima), članku 31. (da nitko ne može
biti kažnjen za djelo ako nije prije počinjenja bilo utvrđeno kao kazneno
djelo), članku 35. (o garanciji štovanja i pravne zaštite svačijeg osobnog
i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti) i člancima 48. i 50.
Ustava.

4/2. Konfiscirana imovina vraća se prijašnjim vlasnicima (ili se naknađuje,
ako vraćanje nije moguće) samo pod uvjetima: da je imovina oduzeta na temelju
sudske presude za kazneno djelo, u kojoj je izrečena kazna konfiskacije
imovine ili zaštitna mjera konfiskacije uz kaznu; ako je riječ o presudama
sudova bivše Jugoslavije od 15. svibnja 1945. do 25. lipnja 1991. godine;
ako se radi o presudama za političko kazneno djelo i politički motivirana
kaznena djela; ako je do osuđujuće presude došlo zlouporabom prava ili
političke moći (stavak 4. članka 1. i stavak 1. članka 4. Zakona o naknadi).

*"Pod zlouporabom prava ili političke moći smatrat će se slučajevi
u kojima je došlo do osude koja u svojoj izreci ili u postupku koji joj
je prethodio krši međunarodno priznata načela pravne države i demokratskog
društva ili proturiječi pravnom poretku Republike Hrvatske"* (stavak
2. članka 4. Zakona o naknadi).

4/3. Nema diskriminacije i povrede načela jednakosti ako se različita
prava i nejednak položaj građana opravdava važnim političkim, pravnim i
moralnim razlozima. Građani kojima je imovina konfiscirana pretrpjeli su
redovito mnogo veću nepravdu od onih kojima je imovina oduzeta po drugim
osnovama - oni su još i osuđeni i kažnjeni za kaznena djela koja, po svojim
obilježjima ili po značajkama kaznenog postupka koji im je prethodio, odudaraju
od standarda civilizirane pravne države.

Zakonodavac je bio ovlašten odrediti - ocjenjujući prioritete, tj. težinu
nepravde koja je počinjena i stupanj satisfakcije koji joj je primjeren
- način i opseg dekonfiskacije imovine kako je navedeno u citiranim propisima.

Zbog toga ti propisi (a ni drugi na koje se u svezi s time pozivaju
predlagatelji) nisu protivni Ustavu. Oni su u skladu i s temeljnim načelima
iz Deklaracije o osnovnim principima pravde za žrtve zločina i zlouporabe
vlasti i s točkom 19. Anexa uz tu Deklaraciju.

4/4. Stavak 1. članka 22. osporava se zbog toga što konfiscirana imovina
nije bila zaštićena Zakonom o zabrani prijenosa prava raspolaganja i korištenja
određenih nekretnina u društvenom vlasništvu na druge korisnike, odnosno
u vlasništvo fizičkih i pravnih osoba ("Narodne novine", br. 53/90, 61/91,
25/93 i 70/93 - predmeti U-I-715/1996, U-I-764/1996, U-I-185/1999 i dr.).

Osporeni propis nema odredaba o zabrani prijenosa, već te odredbe sadrže
drugi spomenuti zakoni, pa se ovaj prigovor neustavnosti ne odnosi na Zakon
o naknadi. Za ocjenu o eventualnoj neusklađenosti Zakona o naknadi s drugim
zakonima Ustavni sud nije nadležan.

4/5. U predmetima U-I-715/1996, U-I-881/1998 i U-I-29/1999 osporava
se ustavnost postupka za utvrđivanje imovine koja je konfiscirana, a treba
je vratiti prijašnjem vlasniku (stavak 3. članka 4. i članovi 32. do 39.
Zakona o naknadi). Tvrdi se da postupak rehabilitacije osoba osuđenih za
političko kazneno djelo treba provesti u skladu s važećim propisima; da
se konačne i pravomoćne odluke sudova ne mogu mijenjati aktom upravne vlasti
(županijskog ureda prema mjestu gdje se nalazi imovina - stavak 2. članka
64.), te da se upravne vlasti ne mogu ovlastiti na donošenja ocjena i odluka
s dalekosežnim posljedicama za nositelje stanarskog prava, a da im se ne
omogući sudjelovanje u tim postupcima. Na taj način da su povrijeđene odredbe
Ustava navedene u prethodnoj točci ovog teksta.

Osporeni stavak 3. članka 4. Zakona o naknadi određuje da se odluke
o vraćanju ili naknadi konfiscirane imovine, pod uvjetima određenim u tom
Zakonu, donose po prethodno pribavljenom mišljenju Državnog odvjetnika
Republike Hrvatske, a u dvojbenim slučajevima tražitelj vraćanja imovine
uputit će se da prema važećim odredbama zakona pokrene postupak za poništenje
kaznene presude.

Ne stoji tvrdnja da se citiranim propisom daje ovlast upravnim vlastima
da mijenjaju pravomoćne odluke sudova. Kaznena presuda ostaje na snazi,
bez obzira na odluku nadležnog županijskog ureda o vraćanju konfiscirane
imovine, tako dugo dok prijašnji vlasnik u redovnom sudskom postupku ne
ishodi njeno ukidanje ili preinačenje.

Zakonom o naknadi u nadležnost županijskih ureda dano je ovlaštenje
da sami odlučuju o naknadi odnosno vraćanju oduzete imovine, prema odredbama
Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", br. 53/91) ako Zakonom
nije drukčije propisano (članak 68). Time je županijskim uredima dano ovlaštenje
da odlučuju i o tzv. prethodnim (prejudicijelnim) pitanjima (članci 144-148.
Zakona o općem upravnom postupku), pa tako i o pitanju radi li se u konkretnom
postupku o konfisciranoj imovini u smislu stavka 1. članka 4. Zakona o
naknadi. Sukladno općim pravilima o rješavanju prethodnih pitanja upravno
tijelo takvo pitanje ne mora riješiti, već može stranku (prijašnjeg vlasnika)
uputiti da poništenje kaznene presude ishodi u odgovarajućem kaznenom postupku.

Zbog toga odredbe navedene u t. 4/5. ovog teksta nisu protivne Ustavu.

4/6. Prema članku 49. Zakona o općem upravnom postupku, stranke u upravnom
postupku su, osim osobe na čiji je zahtjev pokrenut postupak ili protiv
koje se on vodi, i treći koji radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa
imaju pravo sudjelovati u postupku. Zbog toga pitanje da li nositelji stanarskog
prava imaju pravo sudjelovati u postupku dekonfiskacije nije pitanje ustavnosti
navedenih propisa, nego stvar njihovog tumačenja.

Od ishoda upravnog postupka radi vraćanja konfiscirane imovine ovisi
eventualno pravo nositelja stanarskog prava na otkup stana u smislu odredaba
Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo ("Narodne novine",
br. 43/92 - pročišćeni tekst, br. 69/92, 25/93, 48/53, 2/94, 44/94 i 58/95).
Stoga je ocjena Suda da, prema citiranim zakonskim odredbama, nositelji
stanarskog prava mogu biti stranke u prvostupanjskom upravnom postupku
za vraćanje konfisciranih zgrada i stanova, mogu podnijeti žalbu protiv
prvostupanjske odluke (članak 71.) i protiv konačnog upravnog akta mogu
podnijeti upravnu tužbu.

5. U predmetu U-I-126/1997 osporava se ustavnost članka 6. Zakona o
naknadi, u kojem se propisuje da se odredbe tog Zakona ne odnose na imovinu
koja je u društveno vlasništvo prenesena na temelju Zakona o eksproprijaciji
("Narodne novine", br. 10/78, 5/80, 30/82, 30/82, 46/82 - pročišćeni tekst,
28/87 i 39/88). Tvrdi se da je tzv. "pravična naknada" koja se je plaćala
za izvlašćenu imovinu bila ispod tržišne vrijednosti te da su time njeni
prijašnji vlasnici stavljeni u neravnopravni položaj prema prijašnjim vlasnicima
nacionalizirane i konfiscirane imovine (članci 3. i 14. Ustava). Institut
izvlašćenja (eksproprijacije) nije institut koji je tipičan za komunističku
vladavinu - on se primjenjuje u različitim oblicima u svim pravnim državama.
Zbog toga se izvlašćenje ne može usporediti s ostalim osnovama za oduzimanje
imovine, pobrojenim u člancima 2. do 4. Zakona o naknadi. Oduzetu imovinu,
za koju je već jednom isplaćena naknada (makar ona bila i ispod tržišne
vrijednosti), ne može se ponovno naknađivati. Stoga članak 6. nije protivan
spomenutim člancima Ustava. Uostalom, niti naknada po Zakonu o naknadi
ne ravna se uvijek po tržišnoj cijeni, niti obuhvaća svu imovinu koja je
oduzeta i sve vidove obeštećenja.

6/1. Daleko najveći broj prijedloga za ocjenu ustavnosti odnosi se,
neposredno ili posredno, na članak 9. Zakona o naknadi, a u svezi s njime
i na sve druge članke Zakona u kojima se razrađuju ili pobliže određuju
njegov sadržaj i pravni učinci. Zapažena su i određena tumačenja članka
9. - zauzeta u rješavanju pojedinačnih predmeta o naknadi za oduzetu imovinu
ili obliku načelnih stajališta pojedinih državnih tijela koja sudjeluju
u postupku - koja su u suprotnosti sa sadržajem i smislom članka 9., pa
su zato protivna Zakonu i diskriminatorna u pogledu zaštite ustavnih prava.

Prijedlozi za ocjenu ustavnosti odnose se na stavke 1. i 2. članka 9.,
a osporavaju se svi sastojci njihovog sadržaja: krug osoba koji su ovlaštenici
naknade, odnosno vraćanja oduzete imovine; posebno ograničenje ovlaštenika
na samo prvi nasljedni red; isključenje oporučnih nasljednika iz kruga
ovlaštenika i odredbu da su ovlaštenici samo hrvatski državljani.

6/2. Članak 9. Zakona o naknadi glasi:

*"Prava iz ovog Zakona priznaju se fizičkoj osobi - prijašnjem vlasniku,
odnosno njegovim zakonskim nasljednicima prvog nasljednog reda (u daljnjem
tekstu: prijašnji vlasnik), koji na dan donošenja ovog Zakona imaju hrvatsko
državljanstvo.*

*U pogledu prava nasljeđivanja primjenjuju se odredbe Zakona o nasljeđivanju,
ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.*

*Nasljednici prijašnjeg vlasnika stječu vlasništvo na imovini koja
se daje neovisno o tome kako su vlasnički udjeli utvrđeni ranijim pravomoćnim
rješenjem o nasljeđivanju prednika, ako se drukčije ne sporazume (naknadno
pronađena imovina)".*

6/3. Većina podnositelja zahtjeva i prijedloga osporavaju odredbu stavka
1. članka 9. u kojoj se krug ovlaštenika naknade, odnosno vraćanja oduzete
imovine, određuje tako da obuhvaća samo prijašnje vlasnike i njihove zakonske
nasljednike, koji se svi (ne baš logično i konsekventno) nazivaju prijašnjim
vlasnicima.

U njima se ističe da je time nasljeđivanje ograničeno samo na prvi nasljedni
red; da je tim onemogućeno braći i sestrama nasljeđivanje, pa je time narušena
ustavna zaštita obitelji; da je isključeno oporučno nasljeđivanje; da je
time narušena ravnopravnost između zakonskih i oporučnih nasljednika; da
su time prikraćeni u svojim pravima katolički svećenici koji zbog celibata
ne mogu imati direktne potomke; da državi pripada imovina ako zahtjev za
naknadu nije podnesen ili je pravomoćno odbijen (članak 77. Zakona o naknadi),
unatoč mogućnosti da postoje nasljednici koji nisu obuhvaćeni člankom 9.
i sl. (U-I-673/1996, U-I-695/1996, U-I-756/1996, U-I-768/1996, U-I-771/1996,
U-I-924/1996, U-I-925/1996, U-I-926/1996, U-I-927/1996, U-I-933/1996, U-I-941/1996,
U-I-955/1996, U-I-957/1996, U-I-2/1997, U-I-67/1997, U-I-125/1997, U-I-147/1997,
U-I-149/1997, U-I-150/1997, U-I-160/1997, U-I-638/1997, U-I-670/1997, U-I-704/1997,
U-I-881/1997, U-I-1342/1997, U-I-309/1998, U-I-466/1998 i U-I-796/1998).

U svezi s člankom 9. podnositelji prijedloga osporavaju ustavnost odredaba
i nekih drugih članaka Zakona o naknadi (npr. članka 77.), a neki osporavaju
i ustavnost Zakona u cijelosti, ne navodeći posebice neke njegove odredbe.

6/4. Osporavanje ustavnosti odredbe iz stavka 1. članka 9. podnositelji
prijedloga temelje na odredbama iz članaka 3., 14., 16., 26., stavka 2.
članka 41., članaka 48. i 50. i stavka 2. članka 61. Ustava. Tvrdi se da
je ta odredba u suprotnosti s već citiranim odredbama međunarodnih akata
(t. 2/3), uslijed čega da je protivna i članku 134. Ustava (prema kojem
međunarodni ugovori, sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni,
čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su
snazi iznad zakona).

Naročito su česta pozivanja na stavke 1. i 4. članka 48. (o zajamčenosti
prava vlasništva i nasljeđivanja) i stavka 1. članka 50. (prema kojem je
samo zakonom moguće oduzeti ili ograničiti vlasništvo, ali uz naknadu tržišne
vrijednosti), pa se tvrdi da je ne samo članak 9. Zakona o naknadi, nego
i cijeli Zakon protivan tim odredbama, pa zbog toga i protuustavan.

6/5. U stavku 1. članka 9. Zakona o naknadi je na posredan način - pozivajući
se na odredbe Zakona o nasljeđivanju o prvom nasljednom redu (članci 10.
do 12. te članci 23. do 26. ukoliko se odnose na prvi nasljedni red) -
odredio krug zakonskih ovlaštenika naknade i vraćanja oduzete imovine i
njihove međusobne odnose. To su bračni drug prvotnog vlasnika (onoga kojem
je oduzeta imovina), njegova djeca (bračna i izvanbračna, pozakonjena djeca
i usvojenici te njihovi potomci kad je to Zakonom o nasljeđivanju određeno
(članak 11. Zakona).

Zbog toga Zakon o naknadi izjednačuje prvotne vlasnike i njihove tzv.
nasljednike prvog nasljednog reda te ih sve naziva "prijašnjim vlasnicima",
iako to ovi drugi, po logici stvari, nisu.

No, označeni ovlaštenici nisu nasljednici u pravnom smislu, jer nema
objekta nasljeđivanja niti ostavine - imovina koja se naknađuje, odnosno
vraća, nije u vlasništvu prvotnih vlasnika nego države ili drugih pravnih
subjekata; oni imovinu ne stječu u trenutku smrti "ostavitelja" (prvotnog
vlasnika), nego pravomoćnošću odluke nadležnog tijela uprave; konačno,
ne stječu stvari koje su nekad pripadale njihovom predniku, nego, u pravilu,
naknadu za te stvari, što nije u skladu s nasljednim pravom.

Zakon o naknadi ne drži se pravila o nasljeđivanju niti u slučaju tzv.
naknadno pronađene imovine (članak 232.), nakon što je već donesena pravomoćna
odluka suda o nasljeđivanju, jer se vlasnički udjeli određuju neovisno
o tome kako su utvrđeni tom odlukom (stavak 3. članka 9.).

Tzv. nasljeđivanje po članku 9. Zakona o naknadi ravna se po nasljednopravnim
pravilima samo glede određivanja kruga ovlaštenika prvog nasljednog reda
i redoslijeda po kojem su pozvani na ostvarivanje naknade, odnosno vraćanja
imovine; u biti ono nije institut nasljednog prava, već specifični pravni
institut Zakona o naknadi u kojem se miješaju pravila tog Zakona s nekim
pravilima nasljednog prava.

6/6. Odredbe članka 9. nisu protivne stavcima 1. i 4. članka 48. i stavku
1. članka 50. Ustava.

Osobe kojima je za vrijeme bivše SFR Jugoslavije oduzeta imovina više
nisu vlasnici, odnosno nosioci imovinskih prava u svezi s tom imovinom,
pa im Zakonom o naknadi njihova prava nisu bila povrijeđena (stavak 1.
članka 48. Ustava; v. i toč. 1/1. obrazloženja ove Odluke).

Stajalište je Ustavnog suda, zauzeto u svezi s položajem prijašnjih
vlasnika oduzete imovine i njihovih nasljednika u postupcima pretvorbe,
da "... ustavnu odredbu stavka 1. članka 48., kojom se jamči pravo vlasništva,
povezanu s temeljnim odredbama o nepovredivosti vlasništva, socijalnoj
pravdi i o vladavini prava (članak 3. Ustava), valja tumačiti i kao zaštitu
u postupku nastajanja (vraćanja) odnosno i kao zaštitu budućeg vlasništva...
Dakako njihova (buduća) vlasnička prava ovise o propisima koje, kako je
već rečeno, tek treba donijeti".

Ti propisi su donijeti i nalaze se u Zakonu o naknadi. To znači da zaštitu
u smislu citiranog stajališta Ustavnog suda mogu uživati samo prijašnji
vlasnici koji su označeni u stavku 1. članka 9, jer samo oni (ako su podnijeli
zahtjev za naknadu tj. ako su pokrenuli odgovarajući postupak) mogu očekivati
stjecanje budućeg vlasništva. Svi drugi, niti su vlasnici niti mogu očekivati
naknadu, odnosno vraćanje vlasništva, pa zbog toga nemaju ustavnopravnu
zaštitu nepovredivosti vlasništva.

Iz istih razloga odredbe članka 9. Zakona o naknadi nisu u suprotnosti
s ustavnom odredbom iz stavka 1. članka 50., kao ni s ostalim odredbama
Ustava na koje se podnositelji prijedloga pozivaju (v. t. 6/4.).

6/7. Već je rečeno (u. t. 2/1.) da zakonodavac može slobodno odrediti
koju će imovinu naknaditi, odnosno vratiti, u kojem opsegu i kojim osobama,
pa ta njegova odluka načelno nije podložna kontroli ustavnosti; te da se
u članku 9. Zakona o naknadi ne radi o nasljeđivanju, već o određivanju
kruga ovlaštenika naknade koji su određeni pravilima iz prvog nasljednog
reda Zakona o nasljeđivanju (t. 6/5.).

Namjera Zakona o naknadi nije bila određivanje (odnosno usvajanje) odredaba
Zakona o nasljeđivanju za naknađivanje i vraćanje oduzete imovine, već
- uz pozivanje na neke odredbe tog Zakona - određivanje kruga ovlaštenika
naknade. Oporučni nasljednici (kao i svi drugi) su po odredbama članka
9. Zakona o naknadi isključeni od naknade, odnosno vraćanja imovine, ako
nisu ujedno i nasljednici prvog nasljednog reda. Zakonodavac je - ocjenjujući
stvarne gospodarske i druge mogućnosti države, a posebice i velike teškoće
pri određivanju naknade na temelju oporuke zbog dugog vremenskog razdoblja
koje je proteklo od vremena oduzimanja imovine - odredio da su ovlaštenici
naknade samo bračni drug i najbliži srodnici prvotnog vlasnika. Isključio
je od naknađivanja sve druge nasljednike (zakonske, nužne i oporučne) ako
ne spadaju u prvi nasljedni red. Takva odredba Zakona o naknadi nije protivna
Ustavu samo zato što je od naknade isključila (neke) oporučne nasljednike,
niti je diskriminatorna jer je na isti način ograničila sve vrste nasljeđivanja.

6/8. U stavku 1. članka 9. određeno je da su ovlaštenici naknade prijašnji
vlasnik, odnosno njegovi zakonski nasljednici iz prvog nasljednog reda.
U stavku 2. određuje se da se glede prava nasljeđivanja (zapravo: prava
na naknadu) primjenjuju odredbe Zakona o nasljeđivanju, ako Zakonom o naknadi
nije drukčije propisano.

Iz ovog treba zaključiti da se za određivanje kruga ovlaštenika naknade
primjenjuju samo odredbe o prvom nasljednom redu Zakona o nasljeđivanju
(v. t. 6/5.). I obratno, isključena je primjena odredaba Zakona o nasljeđivanju
o drugim, narednim nasljednim redovima (članci 13-22. Zakona): tim se odredbama
ne može proširiti krug ovlaštenika naknade, niti ograničiti ili isključiti
njihova prava.

U prvom nasljednom redu nasljednici (ovlaštenici naknade) su bračni
drug ostavitelja (prvotnog vlasnika) i njegova djeca (članak 10. Zakona
o nasljeđivanju), osobe koje su pravno izjednačene s djecom (ako su u prvom
nasljednom redu - članci 23. do 26.) te njihovi potomci po pravu predstavljanja
(tj. ako je dijete umrlo prije ostavitelja - članak 11.) Zakona o nasljeđivanju,
a nasljeđuje se na jednake dijelove.

Iz odredaba o drugom nasljednom redu slijedi da se, ako ostavitelj nije
imao potomaka, njegov bračni drug isključuje iz prvog nasljednog reda (pa,
zapravo, više nema nasljednika tog nasljednog reda), ali se pojavljuje
kao nasljednik drugog nasljednog reda zajedno s roditeljima ostavitelja,
i to s povoljnijim omjerom nasljeđivanja (bračni drug nasljeđuje jednu
polovinu ostavine - članak 13. Zakona). Osobe iz ostalih nasljednih redova
isključene su od nasljeđivanja ako je živ bračni drug ostavitelja (ili
ako postoje druge osobe iz drugog nasljednog reda - članci 17. do 22.).

Odredbe Zakona o nasljeđivanju očito pogoduju bračnom drugu ostavitelja,
osiguravajući mu posebni položaj među nasljednicima. Zbog toga je nelogično
i protivno slovu i duhu zakona (kako Zakona o nasljeđivanju, tako i Zakona
o naknadi) stajalište, koje su prihvatila neka državna tijela, da bračni
drug prvotnog vlasnika, ako nemaju djece, nema pravo na naknadu, jer spada
u drugi nasljedni red. Drugim riječima, da bračni drug ima pravo na naknadu
samo ako su iz njegova braka s prvotnim vlasnikom ostala živa djeca; ako
nisu imali djece ili su umrla, bračni drug nema pravo na naknadu!

Takav zaključak izveden je primjenom nasljednopravnih pravila koja se
odnose na drugi nasljedni red (članak 13. Zakona o nasljeđivanju), a primjenu
tih pravila Zakon o naknadi isključuje. Prema stavcima 1. i 2. članka 9.
tog Zakona osobe iz prvog nasljednog reda (bračni drug i djeca) su ovlaštenici
naknade, bez obzira na okolnosti koje se tiču drugog nasljednog reda, pa
pravo bračnog druga prvotnog vlasnika na naknadu za oduzetu imovinu ne
ovisi o tome postoje li njihova djeca.

Zbog toga je izloženo pravno stajalište (o isključivanju bračnog druga
iz prvog nasljednog reda) protivno članku 9. Zakona o naknadi i ustavnoj
garanciji iz stavka 1. članka 48. Ustava.

Na izloženo pravno stajalište poziva se i podnositeljica prijedloga
U-I.673/1996, no to nije pitanje neustavnosti Zakona o naknadi, nego njegovog
tumačenja.

6/9. Nasljednici prvog nasljednog reda - pa prema tome i ovlaštenici
naknade - su i oni koji su na nasljeđivanje pozvani po pravu predstavljanja
(reprezentacije), jer i to pravilo spada u pravila o prvom nasljednom redu*(nalazi se u pododjeljku "a/ Prvi nasljedni red" Zakona o nasljeđivanju).*
Po pravu predstavljanja imovinu umrlog nasljednika nasljeđuju neposredno
njegova djeca (eventualno i drugi potomci - članak 11. Zakona o nasljeđivanju),
ali samo onda ako je nasljednik prvog nasljednog reda (ovlaštenik naknade)
umro prije ostavitelja (prvotnog vlasnika).

Izloženo pravilo ima svoj smisao u sustavu nasljeđivanja, jer nasljednici
stječu ostavinu u trenutku smrti ostavitelja, pa ako je (u obrnutom slučaju)
umro prvo ostavitelj, onda je nasljednik već stekao ostavinu, pa se nakon
njegove smrti nastavlja nasljeđivanje.

Pravilo nije prilagođeno sustavu Zakona o naknadi, jer se po njemu imovina
stječe tek pravomoćnošću rješenja o naknadi kojeg je donijelo nadležno
državno tijelo. Doslovna primjena pravila o predstavljanju dovela bi do
nejednakosti u naknađivanju imovine, jer bi neki potomci imali pravo na
naknadu (ako je zakonski nasljednik iz prvog nasljednog reda umro prije
ostavitelja prvotnog vlasnika), a drugi ne bi imao to pravo (ako je nasljednik
umro nakon prvotnog vlasnika).

Zbog toga bi pravilo o pravu predstavljanja trebalo primjenjivati na
način da potomci ovlaštenika naknade imaju pravo na naknadu imovine, bez
obzira na redoslijed smrti nasljednika i ostavitelja.

6/10. Prema članku 77. Zakona o naknadi *"Republika Hrvatska stječe
pravo vlasništva na imovini koja je predmet naknade na temelju ovog Zakona
glede kojih zahtjev za naknadu nije podnesen ili je pravomoćno odbijen,
ako zakonom nije drukčije propisano".*

Sukladno toj odredbi Zakona u opisanom slučaju Republika Hrvatska stječe
pravo vlasništva na oduzetu imovinu samo ako nekim drugim zakonom ili pravnim
aktom tu imovinu nije već stekao neki drugi titular.

6/11. Pitanje je, međutim, što treba učiniti ako je jedan od ovlaštenika
naknade (nasljednika prvog nasljednog reda) umro nakon smrti prvotnog vlasnika
(ostavitelja), a ostali su ovlaštenici podnijeli zahtjev za naknadu: treba
li u tom slučaju (pravomoćno) odbiti dio zahtjeva koji se odnosi na umrlog
ovlaštenika ili treba cijelu imovinu podijeliti živim ovlaštenicima.

Drugim riječima, stvara li se u tom slučaju specifična "ošasna" imovina
(u smislu Zakona o naknadi) koja pripada državi, ili treba cijelu oduzetu
imovinu naknaditi (vratiti) živim ovlaštenicima na jednake dijelove, kao
da umrlog ovlaštenika (nasljednika) nije ni bilo.

Prvo izloženo stajalište (tj. da imovina u opisanom slučaju pripada
državi) zauzeli su neki državni organi. Pitanje je, je li ono zasnovano
na Zakonu o naknadi.

Na ovaj slučaj ne može se primijeniti nasljednopravno pravilo o ošasnoj
imovini, jer ono određuje da "Ostavina bez nasljednika postaje društveno
(sada državno) vlasništvo" (članak 8. Zakona o nasljeđivanju). Ovdje se,
međutim, ne radi o ostavini bez nasljednika u smislu tog Zakona, jer umrli
nasljednik stječe ostavinu trenutkom smrti ostavitelja (članak 135. Zakona
o nasljeđivanju). Trenutkom njegove smrti nasljednici su njegovi potomci,
a ako njih nema, nasljednici su roditelj, bračni drug umrlog, a po pravu
predstavljanja eventualno braća i sestre umrlog. U smislu Zakona o nasljeđivanju
ne radi se o ostavini bez nasljednika.

Zakon o naknadi (osim već citirane odredbe iz članka 77.) nema odredbe
o "ošasnoj" imovini. Zaključak o "ošasnoj" imovini (tj. da oduzeta imovina
pripada državi) izveden je očito primjenom pravila iz drugog i narednih
nasljednih redova: umrli ovlaštenik ima nasljednika, ali oni ne pripadaju
prvom nasljednom redu (u odnosu na prvotnog vlasnika) pa nemaju pravo na
naknadu za oduzetu imovinu.

I ovdje bi trebalo vrijediti pravilo izloženo u t. 6/8.: pri određivanju
prava na naknadu za oduzetu imovinu mogu se primjenjivati samo pravila
prvog nasljednog reda. Pravila narednih nasljednih redova isključena su
od primjene, pa se njima ne može ni proširivati, ali niti suziti krug ovlaštenika
za naknadu.

Zbog toga prema odredbi iz stavka 1. članka 9. Zakona o naknadi, prema
stajalištu Suda, pravo na naknadu za cjelokupnu oduzetu imovinu imaju svi
živi nasljednici prvog nasljednog reda na jednake dijelove, bez obzira
da li je neki od nasljednika umro nakon ostavitelja.

6/12. Ako je prijašnji vlasnik za života postavio zahtjev za naknadu
(članci 64. i 65. Zakona o naknadi), on je stekao valjanu tražbinu prema
državi ili drugom vlasniku oduzete imovine. Takvo potraživanje spada u
imovinu prijašnjeg vlasnika; to nije imovina koja mu je oduzeta za vrijeme
jugoslavenske komunističke vladavine (pa ne potpada pod ograničenje Zakona
o naknadi), već imovina koja je nastala na temelju odredaba tog Zakona,
tj. zakona Republike Hrvatske. Na tu se imovinu ne mogu primjenjivati ograničenja
(o "nasljeđivanju") iz članka 9. Zakona o naknadi.

Zbog toga se, u slučaju smrti podnositelja zahtjeva (prijašnjeg vlasnika),
ovo potraživanje slobodno nasljeđuje prema odredbama Zakona o nasljeđivanju
i uživa ustavnopravnu zaštitu iz stavka 1. članka 48. Ustava jer je usmjereno
stjecanju budućeg vlasnika (v. arg. iz t. 6/6.).

Drukčije stajalište - tj. da se na takvu tražbinu primjenjuju pravila
o "nasljeđivanju" iz Zakona o naknadi, tj. da se ne može slobodno nasljeđivati
- bilo bi protivno temeljnim civilizacijskim standardima vladavine prava.
Imajući u vidu sporost postupaka radi naknade ili vraćanja oduzete imovine
i starosnu dob prijašnjih vlasnika, vjerojatno je da bi veći dio prijašnjih
vlasnika (i njihovih nasljednika) zbog smrti bili lišeni prava koja su
im priznata Zakonom o naknadi. Nije prihvatljivo da država ili drugi korisnici
oduzete imovine crpe koristi zbog složenosti problema u primjeni zakonskih
propisa i sporosti državnih tijela koja provode postupak naknađivanja ili
vraćanja.

7/1. U predmetima U-I-695/1996, U-I-957/1996, U-I-2/1997, U-I-147/1997,
U-I-486/1998 i dr. osporava se, među ostalim, ustavnost odredaba Zakona
o naknadi, koji iz naknade za oduzetu imovinu isključuje fizičke osobe
koje nemaju hrvatsko državljanstvo. To se prvotno odnosi na stavak 1. članka
9. u kojem se određuje da su ovlaštenici naknade samo oni prijašnji vlasnici
"... koji na dan donošenja ovoga Zakona imaju hrvatsko državljanstvo" te
na članak 11. u kojem se izričito propisuje da "Stranim fizičkim i pravnim
osobama ne pripadaju prava iz ovoga Zakona", osim ako bi protivno bilo
utvrđeno međunarodnim sporazumima. Osporavaju se i odredbe članaka 66.
i 67. u dijelu u kojem se određuje da zahtjev za naknadu treba sadržavati
i podatke ili dokaze o državljanstvu. Podnositelji prijedloga pozivaju
se na odredbe Ustava navedene u t. 6/4.

7/2. Razlikovanje prijašnjih vlasnika s obzirom na njihovu pravnu svezu
s određenom državom (tj. prema državljanstvu) - s time da se jednima priznaje
pravo na naknadu (hrvatskim državljanima), a drugima se to pravo nikako
ne priznaje - nepravedno je i ne može se opravdati zaštitom nekog drugog
važnog ustavnog ili drugog prava. Ovo tim više što je svima, i hrvatskim
državljanima i onima koji to nisu, imovina oduzeta na isti način, u isto
vrijeme i na temelju istih pravnih osnova, a njihova imovina - ukoliko
je ostala očuvana - ostala je u Republici Hrvatskoj u vlasništvu države
ili drugih pravnih subjekata.

Razlikovanje u opsegu potencijalnih prava domaćih državljana i stranaca
uobičajeno je (i nije u protivnosti s Ustavom) kad se radi o pravnim odnosima
reguliranim javnopravnim propisima ili propisima o zasnivanju radnog odnosa.
No, kad su u pitanju imovinskopravni odnosi, takvog razlikovanja, u tako
generalnom, uopćenom obliku, ne smije biti i ono je suprotno Ustavu.

Zbog toga bi, propisom koji će se donijeti umjesto ukinutog, prijašnjim
vlasnicima koji nisu hrvatski državljani trebalo načelno priznati pravo
na naknadu ili vraćanje imovine, odnosno odrediti pod kojim pretpostavkama
će se tim osobama priznati pravo na naknadu. Pravo stranaca na vraćanje
nekretnina trebalo bi regulirati u skladu s odredbama drugih zakona o pravu
stranaca da stječu nekretnine na području Republike Hrvatske.

Citirane odredbe iz stavka 1. članka 9. i iz stavka 1. članka 11. (u
dijelu u kojem se odnosi na fizičke osobe) Zakona o naknadi u protivnosti
su s člankom 14. Ustava jer ne poštuju ustavnu garanciju o jednakosti svih
ljudi i građana u Republici Hrvatskoj, već uspostavljaju diskriminirajuće
razlike ovisne o osobnim i pravnim osobinama pojedinca, koje nisu osnovane
na Ustavu ili na zakonu u skladu s Ustavom. Te odredbe nisu u skladu s
propisima međunarodnih ugovora i akata citiranih u t. 2/3. ove odluke.
One su protivne i članku 134. Ustava, jer međunarodni ugovori, kad su sklopljeni
i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine sastavni dio unutarnjeg
pravnog poretka Republike Hrvatske, pa je Zakon o naknadi trebalo s njima
uskladiti.

7/3 Zbog toga se u t. 1a. izreke ove odluke ukidaju citirani propisi
Zakona o naknadi.

Budući da su istekli rokovi za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzete
imovine (šest mjeseci od stupanja na snagu Zakona o naknadi - stavak 3.
članka 65.), pa bi prekasno podnijete prijedloge valjalo odbaciti, a podnositelj
bi izgubio sva prava iz tog Zakona (stavak 4. članka 65.), u t. 1c. izreke
ove odluke ukidaju se i ti propisi, kako bi ovlaštenici naknade koji nisu
hrvatski državljani mogli ostvariti svoja prava.

Na mjesto ukinutih odredaba treba donijeti nove koje će razraditi modalitete
naknađivanja ili vraćanja imovine strancima i rokove za podnošenje zahtjeva.
Zbog toga je nastupanje pravnih posljedica ove Odluke odgođeno do donošenja
novih propisa, a najkasnije do isteka roka od godinu dana od dana objavljivanja
ove odluke u "Narodnim novinama".

8. U predmetu U-I-673/1996 osporava se ustavnost članka 12. Zakona o
naknadi. U njemu se određuje da pravne osobe, odnosno njihovi pravni sljednici,
kojima je imovina oduzeta, imaju pravo na naknadu samo ako su do donošenja
Zakona na teritoriju Republike Hrvatske održale neprekinuto pravno sljedništvo,
obavljale djelatnost i imale sjedište (stavak 1.). Vlada Republike Hrvatske
može im priznati pravo na naknadu i kad ne ispunjavaju ove uvjete, ako
su zabranjene ili raspuštene iz političkih razloga, a promicale su hrvatske
državotvorne nacionalne interese (stavak 2.).

Podnositelji zahtjeva navode da bivša država nije mogla drukčije doći
do imovine, nego ukidanjem pravnih osoba, odnosno raspuštanjem političkih
stranaka, što se odnosi i na društvene organizacije, zaklade i dr. Ne navodeći
pojedine odredbe Ustava, tvrdi se da je to protivno ustavnom jamstvu vladavine
prava i načelu pravne države.

Zakonodavac se odlučio dati pravo na naknadu samo pravnim osobama koje
su od vremena oduzimanja imovine pa do donošenja Zakona o naknadi imale
neprekinuti pravni kontinuitet. Odredbe i odluke bivše Jugoslavije o ukidanju,
odnosno raspuštanju pravnih osoba - ma koliko bile nepravedne i politički
motivirane - izazvale su odgovarajuće pravne učinke, tj. prestanak postojanja
pravnih osoba i gašenje njihovih vlasničkih i drugih imovinskih prava,
a za njima nisu ostali nikakvi pravni sljednici. Novoosnovane pravne osobe,
čak i ako imaju isti naziv i područje djelovanja, nisu identične onim ranijim
(ukinutim) niti su njihovi pravni sukcesori, pa je opravdano stajalište
da im ne treba (svima) naknaditi, odnosno vratiti oduzetu imovinu, već
o tome valja odlučiti u svakom pojedinom slučaju prema kriterijima određenim
u Zakonu o naknadi.

Zbog toga su odredbe iz članka 12. Zakona opravdane i primjerene pravnoj
naravi pravnih osoba, pa nisu protivne temeljnim vrednotama Ustava, tj.
vladavini prava (članak 3. Ustava).

9/1. Svi ostali prigovori podnositelja zahtjeva i prijedloga odnose
se na pitanja koja je imovina obuhvaćena odredbama Zakona o naknadi bivšim
vlasnicima, što se vraća, odnosno naknađuje, prijašnjim vlasnicima (ovlaštenicima
naknade) i u kojem opsegu.

U predmetu U-I-121/1997 osporava se ustavnost članka 7. Zakona o naknadi,
prema kojem se ne daje naknada za imovinu koja na dan donošenja Zakona
u naravi ne postoji, bez obzira na to što su ispunjeni uvjeti iz članaka
2. i 3. Podnositelj prijedloga smatra da okolnost što neka imovina više
ne postoji ne može biti razlog za izostajanje prava na naknadu, pa smatra
da su time povrijeđene najviše ustavne vrednote ustavnog poretka Republike
Hrvatske iz članka 3. i ustavna prava iz članka 14. Ustava.

U predmetima U-I-768/1996, U-I-924/1996, U-I-925/1996, U-I-926/1996,
U-I-927/1996 i U-I-933/1996 ističe se, pored ostalog, da je protivan Ustavu
članak 48. Zakona o naknadi prema kojem se prijašnjem vlasniku vraćaju
u vlasništvo samo one pokretnine koje imaju kulturnu, umjetničku ili povijesnu
vrijednost (stavak 1.), dok glede ostalih pokretnina prijašnji vlasnik
nema pravo na vraćanje ili na naknadu (stavak 4.). Podnositelji prijedloga
smatraju da se prijašnji vlasnici time stavljaju u neravnopravan položaj
jer se ne vraćaju niti ne naknađuju druge vrijedne pokretnine (kao što
je skupi namještaj i dr.), te da su time povrijeđene ustavne vrednote i
prava spomenuta u prethodnom stavku.

U istim predmetima te u predmetima U-I-771/1996, osporavaju se članak
51. stavak 1. (prema kojem prijašnji vlasnik, koji ostvari pravo na naknadu
imovine, bez obzira u kome obliku, nema pravo na vraćanje plodova, troškova,
kao ni pravo na naknadu štete) te članci 58. i 59. (prema kojima se ograničava
i određuje ukupan iznos naknade) Zakona o naknadi. Time da se ne naknađuje
i ne poštuje ulaganja u kapital bivših vlasnika kojeg je koristila država,
pa se ne utvrđuje ni izmakla dobit, što da je protivno stavku 4. članka
49. Ustava (prema kojem se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti
zakonom ili drugim pravnim aktom). Ističe se i da su citirane odredbe Zakona
o naknadi suprotne članku 134. Ustava, jer su suprotne i nizu međunarodnih
ugovora koje je Republika Hrvatska sklopila ili ih je preuzela.

U postupcima pod brojevima U-I-771/1996, U-I-160/1997 i U-I-8/1997 (kao
i mnogim drugim, na neposredan ili posredan način) osporavaju se odredbe
o visini i izračunu naknade za oduzetu imovinu, pa se zbog toga osporavaju
članak 28. (o načinu utvrđivanja visine naknade za oduzeti stan), članak
45. i dr. (o naknađivanju za oduzeta poduzeća) i članci 58. i 59. Zakona
o naknadi. Smatra se da su odredbe o naknadi toliko nepravedne zbog svoje
visine i načina naplate, da se može smatrati kako je država time izvlastila
prijašnje vlasnike; da je propisani izračun naknade s postavljenim krajnjim
granicama njene visine nepravedan, jer prijašnji vlasnik oduzete imovine
veće vrijednosti (kao što su, u pravilu, vjerske zajednice) dobiva manju
naknadu od prijašnjih vlasnika manje imovine, pa se time vrijeđa ustavna
odredba koja jamči posebnu zaštitu tih zajednica. Spomenute odredbe Zakona
o naknadi da su stoga protivne člancima 3., 16., 48., 49. i 50. Ustava.

U predmetima U-I-748/1996, U-I-21/1997 i U-I-50/1997 osporavaju se,
pored ostalog, sve odredbe o vraćanju i naknadi za oduzetu imovinu (posebice
one o nevraćanju imovine i o naknadi koja je ispod tržišne vrijednosti,
o načinu isplate naknade, kao i zbog toga što se nacionalizirana imovina
ne vraća u cijelosti) i ističe se da su sve te odredbe u suprotnosti s
člancima 3. i 48. Ustava.

U predmetu U-I-771/1996 osporavaju se odredbe Zakona o naknadi prema
kojima se prijašnjim vlasnicima za oduzetu imovinu prvotno daje naknada
u novcu ili vrijednosnim papirima, a tek izuzetno u naravi, tj. vraćanjem
imovine (stavak 2. članka 1. i dr.). Tvrdi se da su te odredbe suprotne
Uvjetima za primanje Republike Hrvatske u Vijeće Europe i točkama 19. i
21. Anexa uz Deklaraciju o osnovnim načelima pravde za žrtve zločina i
zlouporabe vlasti, koji obvezuju državu na povrat imovine oduzete za vrijeme
fašističke i komunističke vladavine te postupanje po europskim standardima,
u kojima se prvotno traži vraćanje imovine po principu restitucije, a tek
podredno naknađivanje po tržišnim principima.

Isti podnositelj prijedloga osporava ustavnost članaka 21., 22., 24.,
28., 57., 58., 60., 61. i 63. Zakona o naknadi i tvrdi da se oduzima ili
ograničava vlasništvo ne samo u interesu Republike Hrvatske (stavak 1.
članka 50. Ustava), već i radi pogodovanja drugih fizičkih i pravnih osoba.
Do toga je došlo posebice u postupku pretvorbe društvenog u individualno
vlasništvo, mimo volje prijašnjih vlasnika i bez naknade tržišne vrijednosti,
pa se zakonodavac nije pridržavao odredaba iz članka 5. Ustava.

U predmetima U-I-232/1997 i U-I-233/1997 osporavaju se odredbe stavka
2. članka 16. i stavka 5. članka 17. Zakona o naknadi jer se prema tim
odredbama prijašnjem vlasniku ne vraća građevinsko zemljište ako je privedeno
namjeni, odnosno ako je na njemu nešto izgrađeno. Smatraju da je to protivno
člancima 3., 14. i 48. Ustava.

Isti predlagatelji, te oni iz predmeta U-I-244/1999, iz istih razloga
osporavaju ustavnost stavaka 2., 3. i 4. članka 41. i stavak 2. članka
42. jer pogoduju korisniku, a ne prijašnjem vlasniku poslovnog prostora,
time što omogućuju korisniku da još izvjesno vrijeme koristi poslovni prostor,
odnosno da ga koristi u nedogled dok mu vlasnik ne isplati naknadu za uložena
sredstva u poslovni prostor.

9/2. Glede ovih prigovora - koji se odnose na pitanja vraćanja ili naknađivanja
imovine, opsega naknade i imovine koja je obuhvaćena Zakonom o naknadi
- vrijedi ono što je već rečeno u t. 2/5-7. Ustavni sud načelno ne može
ocjenjivati ustavnost odredbi kojima se uređuju spomenuta pitanja, jer
njihovo rješenje ovisi prvotno od gospodarske moći države i od drugih pitanja
koja su političke ili moralne, a ne ustavnopravne naravi.

Međunarodni akti na koje se podnositelji prijedloga s time u svezi pozivaju
nisu međunarodni ugovori, pa nisu postali sastavni dio internog pravnog
sustava Republike Hrvatske, već, eventualno, stvaraju neke njene obveze
u međunarodnim odnosima. Osim toga, propisi iz tih akata na koje se predlagatelji
pozivaju po svom sadržaju nisu u protivnosti s odgovarajućim odredbama
Zakona o naknadi, niti su te odredbe Zakona protivne Ustavu.

10. U predmetu U-I-33/1997 osporava se ustavnost članka 2. i stavka
2. članka 19. Zakona o naknadi, zbog toga što u članak 2. nije ugrađen
Zakon o ukidanju agrarnih odnosa feudalnog karaktera na području Dalmacije
i Hrvatskog primorja, a zbog amandmana koji je, zbog navodno pogrešnog
obrazloženja, prihvaćen u Hrvatskom državnom saboru. U stavku 2. članka
19. određuje se davanje naknade (a ne vraćanje) za neizgrađeno građevinsko
zemljište koje je oduzeto prema propisima o agrarnoj reformi, a člancima
52. do 55. Zakona izuzeto je od davanja u vlasništvo.

Ustavnost zakona načelno se ne može osporavati zbog toga što neki odnosi
u njemu nisu posebno regulirani (tj. zbog toga što u njemu navodno nešto
nedostaje), već samo zbog sadržaja njegovih odredbi. Glede prigovora u
svezi s odredbama o naknadi za građevinsko zemljište (umjesto o vraćanju)
vrijedi ono što je rečeno u t. 9/2.

11. U predmetima U-I-771/1996, U-I-232/1997, U-I-233/1997, U-I-185/1999
i dr. osporava se ustavnost odredaba Zakona o naknadi zbog toga što je
prethodno, na temelju raznih propisa, izvršena pretvorba društvenog vlasništva
u individualno vlasništvo fizičkih ili pravnih osoba, pa je time onemogućeno
vraćanje dijelova oduzete imovine prijašnjim vlasnicima. Posebice se zbog
tog razloga osporava stavak 1. članka 53. Zakona koji određuje da se prijašnjem
vlasniku ne vraća u vlasništvo i posjed neizgrađeno građevinsko zemljište,
ako je izvršena pretvorba i ako je zemljište ušlo u društveni kapital poduzeća.
Podnositelji prijedloga smatraju da je prioritet pretvorbe nad denacionalizacijom
pravno nedopustiv jer se pogoduje korisniku na štetu vlasnika, odnosno
oni koji tek trebaju postati vlasnici imaju veća prava od prijašnjih vlasnika.

Ovdje se radi o ocjeni suglasnosti dvaju zakona: Zakona o naknadi i
Zakona o pretvorbi društvenih poduzeća ("Narodne novine", br. 19/91 i 83/92)
ili zakonskih propisa o drugim oblicima pretvorbe. Za ocjenu suglasnosti
između pravnih propisa istog ustavnopravnog ranga Ustavni sud nije nadležan.

12/1. U predmetima U-I-764/1996, U-I-715/1996, U-I-928/1996, U-I-67/1997,
U-I-988/1997, U-I-1268/1997, U-I-1327/1997, U-I-185/1999 i dr. dovodi se
u pitanje ustavnost stavka 4. članka 29. Zakona o naknadi kojim se statuira
dužnost vlasnika otkupljenog stana (bivšeg stanara) da u slučaju stvarnopravnog
raspolaganja (prodaje) ponudi stan prijašnjem vlasniku, po cijeni po kojoj
ga je otkupio. Podnositelji prijedloga ističu da se zakonom može ograničiti
ili oduzeti pravo vlasništva samo u interesu Republike Hrvatske, i to uz
naknadu tržišne vrijednosti (stavak 1. članka 50. Ustava), pa citirani
propis smatraju protivnim ustavnim jamstvima iz članaka 3. i 48. Ustava.

Temeljem Zakona o naknadi (članci 22-31.) prijašnjim se vlasnicima,
u pravilu, ne vraćaju stanovi u vlasništvo, već se omogućuje stanarima
da ih pod zakonskim uvjetima otkupe (što prema ranijim propisima nije bilo
moguće).

Zakonom se, dakle, ne statuira vlasništvo stanara na nacionaliziranim
stanovima, već se samo omogućuje da otkupom stana steknu vlasništvo. Zbog
toga se člancima 29. do 31. - kojima se uređuje pravo prvokupa prijašnjeg
vlasnika u slučaju otkupa stana - ne ograničava postojeće pravo vlasništva
bivšeg stanara (koje u trenutku stupanja na snagu Zakona još ne postoji),
već se uređuju modaliteti budućeg stjecanja i određuju neka ograničenja.

Članak 50. Ustava nalazi se u odjeljku III. Ustava o temeljnim slobodama
i pravima čovjeka i građanina i odnosi se samo na egzistentna subjektivna
ustavna prava (pravo vlasništva). Vlasništvo neke fizičke ili pravne osobe
može se ograničiti samo pod uvjetima iz članka 50. Ustava, ali to ne znači
da se zakonom ne bi moglo predvidjeti (buduće) stjecanje vlasništva pod
nekim teretom ili ograničenjem, kad je to opravdano i svrsishodno radi
zaštite interesa trećih osoba ili iz drugih razloga. Subjektivno pravo
vlasništva (koje pripada određenom subjektu) može se ograničiti samo pod
uvjetima iz članka 50. Ustava; pravo vlasništva u objektivnom smislu (institut
vlasništva) može se podvrgnuti određenim ograničenjima.

Pravo prvokupa je pravni institut koji je poznat i prihvaćen u pravnom
poretku Republike Hrvatske. Zbog toga odredbe članaka 29. do 31. Zakona
o naknadi - imajući u vidu i izloženo pravno stajalište - nisu protivne
stavku 1. članka 50. Ustava.

12/2. Bez obzira na izloženo stajalište - tj. da se zakonom mogu predvidjeti
neka ograničenja za buduće stjecanje određenih oblika vlasništva - ta će
ograničenja pogoditi vlasnika onog trenutka kad stekne vlasništvo na stvari.
Vlasništvo načelno sadrži u sebi i pravo raspolaganja sa stvari, a to među
ostalim, znači pravo prodati stvar po ugovorenoj (tržišnoj) cijeni.

Zakonsko pravo prvokupa može ograničiti pravo raspolaganja, ali to ograničenje
treba biti u skladu s ciljem zbog kojeg je uneseno u Zakon o naknadi. Cilj
je prava prvokupa zaštita prijašnjeg vlasnika, ali i pravnog poretka od
neopravdano postignute koristi koju bi vlasnik stana (bivši stanar) mogao
ostvariti prodajom stana po tržišnoj vrijednosti (nakon što ga je od države
ili drugog subjekta otkupio po znatno nižoj, zakonom određenoj cijeni).
Zbog toga se prijašnjem vlasniku, radi zaštite njegovih interesa, priznaje
pravo na otkup stana po cijeni po kojoj je stan otkupljen, ako vlasnik
odluči s njime stvarnopravno raspolagati.

Za postizanje tog cilja nije potrebno da se pravo prvokupa odredi bez
ikakvog roka, tako da nije jasno je li to teret koji leži na nekretnini
(stanu), bez obzira tko je njen vlasnik; ili ono vrijedi samo za života
određenog pravnog subjekta (i kojeg subjekta: vlasnika stana ili prijašnjeg
vlasnika). Cilj odredaba o prvokupu mogao bi se postići i razboritim vremenskim
ograničenjem prava prvokupa (tj. uz neki duži vremenski rok). Vremenski
neograničeno pravo prvokupa nije i srazmjeru sa ciljem koji se Zakonom
želi ostvariti i predstavlja preveliko ograničenje prava vlasnika; ono
bi ga moglo spriječiti i u raspolaganjima koja su socijalno opravdana (npr.
radi rješavanja stambenih problema obitelji), a moglo bi u značajnoj mjeri
zakočiti promet nekretninama.

Ustav predviđa mogućnost ograničavanja sloboda i prava čovjeka i građanina
(npr. u članku 16., stavku 2. članka 43., članku 50., stavku 3. članka
59., stavku 2. članka 60.). No, svako ograničenje (čak i kad je neophodno
i zasnovano na Ustavu) predstavlja iznimno stanje, jer odstupa od općih
pravila o ustavnim slobodama i pravima. Zbog toga ograničenja trebaju biti
ne samo zasnovana na Ustavu, već u srazmjerna cilju i svrsi koje se zakonom
želi postići, tj. taj se cilj odnosno svrha mora postići sa što manjim
zadiranjem u ustavna prava građana (dakako, ako se ograničenja mogu odrediti
stupnjevito). Ovo pravilo o srazmjernosti ograničenja cilju i svrsi koje
se zakonom žele postići je opće ustavno načelo, koje je imanentno svim
Ustavnim odredbama o slobodama i pravima čovjeka i građanina.

12/3. Odredba o prvokupu iz stavka 1. članka 29. Zakona o naknadi protivna
je Ustavu i zbog toga jer svojom neodređenošću i nedorečenošću dovodi u
pitanje pravnu sigurnost, a time i jednu od najviših vrednota ustavnog
poretka Republike Hrvatske - vladavinu prava (članak 3. Ustava). To se
odnosi na neodređenost glede vremena trajanja prava prvokupa, ali i na
nedorečenost zakonskog izričaja o "stvarnopravnom raspolaganju" vlasnika
koje je pretpostavka za ostvarivanje prava prvokupa. U tom je dijelu Zakon
o naknadi sam sebi proturječan, jer u stavku 1. članka 29. govori o (svakom)
stvarnopravnom raspolaganju otkupljenim stanom, dok se u nastavku istog
članka (i u člancima 30. i 31.) uređuju isključivo modaliteti prodaje stana.

12/4. Zbog izloženih je razloga u točki 1b. izreke ove odluke ukinuta
odredba stavka 1. članka 29. Zakona o naknadi, a u točki 3. odgođeno je
nastupanje pravnih posljedica odluke dok Hrvatski državni sabor ne donese
nove propise, a najkasnije do isteka roka od godine dana od dana objave
ove odluke u "Narodnim novinama".

U pretpostavci da će se novim propisima pojasniti sadržaj pretpostavke
za ostvarivanje prava prvokupa (stvarnopravna raspolaganja ili samo prodaja
ili nešto treće) i da će se odrediti rok važenja prava prvokupa, sve druge
odredbe Zakona o naknadi o prvokupu mogu ostati neizmijenjene.

Odluka o objavi ove odluke i rješenja temelji se na odredbi članka 20.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-673/1996 i dr.
Zagreb, 21. travnja 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 39/1999-794