### NN 85/2025 (2.6.2025.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5640/2023 od 11. ožujka 2025.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1134

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Dražen Bošnjaković, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Frane Staničić i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Branko Petrinjak iz Donje Voće, kojeg zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Petrić i partneri d.o.o. sa sjedištem u Varaždinu, na sjednici održanoj 11. ožujka 2025. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se:

– presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-4607/21-4 od 3. studenoga 2023. i

– presuda Upravnog suda u Zagrebu broj: Usl-2085/20-11 od 3. rujna 2021.

III. Predmet se vraća Upravnom sudu u Zagrebu na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Branko Petrinjak iz Donje Voće, (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg u postupku pred Ustavnim sudom zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Petrić i partneri d.o.o. sa sjedištem u Varaždinu, podnio je 18. prosinca 2023. ustavnu tužbu u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: drugostupanjski sud) broj: Usž-4607/21-4 od 3. studenoga 2023. (u daljnjem tekstu: drugostupanjska presuda), presude Upravnog suda u Zagrebu broj: Usl-2085/20-11 od 3. rujna 2021. (u daljnjem tekstu: prvostupanjska presuda), rješenja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Direkcije klasa: UP/II-504-03/20-01/34, ur. broj: 338-01-06-05-20-02 od 1. srpnja 2020. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko upravno rješenje) i rješenja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Regionalnog ureda Zagreb, Područne službe Varaždin klasa: UP/I-504-03/14-01/12, urbroj: 338-05-02-20-13 od 13. svibnja 2020. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko upravno rješenje).

2. Drugostupanjskom presudom točkom I. izreke odbijena je žalba podnositelja (tužitelja u upravnom sporu) i potvrđena je prvostupanjska presuda, te je točkom II. izreke odbijen podnositeljev zahtjev za naknadu troška žalbenog postupka.

Prvostupanjskom presudom odbijen je podnositeljev tužbeni zahtjev za poništenjem drugostupanjskog upravnog rješenja.

Drugostupanjskim upravnim rješenjem odbijena je podnositeljeva žalba podnesena protiv prvostupanjskog upravnog rješenja.

Prvostupanjskim upravnim rješenjem točkom I. izreke pok. Ž. P. priznato je pravo na naknadu troškova korištenja prekogranične zdravstvene zaštite u R. S. od 24.924,00 kn, točkom II. izreke određeno je da će se isplata naknade utvrđene točkom I. izreke isplatiti podnositelju po dostavi tekućeg računa s nazivom banke, točkom III. izreke odbijen je u preostalom dijelu zahtjev za naknadu troškova korištenja prekogranične zdravstvene zaštite, te je točkom IV. izreke određeno da žalba ne zadržava rješenje od izvršenja.

3. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu osporenim odlukama povrijeđena sljedeća prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.):

– jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (članak 19. stavak 2. Ustava),

– pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) i

– pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom (članak 59. Ustava).

4. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: HZZO), Regionalnog ureda Zagreb, Područne službe Varaždin klasa: UP/I-504-03/14-01/12, ur. broj: 338-05-02-20-13 i Upravnog suda u Zagrebu (u daljnjem tekstu: prvostupanjski sud) broj: Usl-2085/20.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

5. Razvidno je iz razloga i navoda ustavne tužbe te iz priloženih odluka da je prednik podnositelja Ž. P., u K. z. t. k., K. z. p. b. J. (krovne ustanove za liječenje plućnih bolesti u R. H.) bio podvrgnut operacijskom zahvatu (odstranjenja karcinoma) prilikom kojeg mu, međutim, karcinom nije odstranjen, jer se po ocjeni navedene klinike karcinom proširio i na aortu. Stoga je predniku podnositelja preporučeno daljnje onkološko liječenje.

Nezadovoljan navedenom dijagnozom i preporučenim liječenjem, prednik podnositelja zatražio je drugo mišljenje od torakalnog kirurga U. k. c. Lj. (u daljnjem tekstu: pružatelj zdravstvene zaštite u R. S.), čija je dijagnoza bila da se karcinom nije proširio na aortu i da je stoga moguće njegovo operativno odstranjenje, uz uključivanje u postupak i kardiokirurga.

Radi ostvarenja prava na prekograničnu zdravstvenu zaštitu na teret HZZO-a prednik podnositelja zatražio je mišljenje predstojnika K. z. p. b. J., koji je, međutim, ocijenio da operativno odstranjenje karcinoma nije opravdano.

Prednik podnositelja je zatim, bez prethodnog podnošenja zahtjeva HZZO-u za korištenje prava na upućivanje na liječenje u inozemstvu, od 5. do 12. svibnja 2014., o svom trošku, kod pružatelja zdravstvene zaštite u R. S. ostvario prekograničnu zdravstvenu zaštitu, kojom prilikom mu je 6. svibnja 2014. operativno odstranjeno lijevo plućno krilo zahvaćeno karcinomom.

Nakon povratka s uspješno obavljenog liječenja u R. S. prednik podnositelja podnio je HZZO-u zahtjev za naknadu troškova korištenja prekogranične zdravstvene zaštite od 15.678,00 eura.

Osnovanost njegova zahtjeva ocijenilo je Liječničko povjerenstvo HZZO-a koje je u nalazu, mišljenju i ocjeni klasa: UP/I-502-02/14-06/, ur. broj: 338-05-80-14-3 od 28. kolovoza 2014. navelo:

»MIŠLJENJE: osiguraniku pružene zdravstvene usluge u KBC... su zdravstvene usluge iz obveznog zdravstvenog osiguranja. O indiciranosti tih zdravstvenih usluga je postojao prijepor, budući da iz nalaza predstojnika K...., koja je krovna ustanova za liječenje takvih bolesti u RH, slijedi da je tumor inoperabilan, jer je lokalno izrazito uznapredovao i na odsječku infiltrirao descendentnu aortu, a u KBC... je zaključeno da je tumor operabilan i da ne infiltrira aortu. Radikalna operacija je u KBC... izvršena, što dokazuje da je bila izvediva i da je indikacija bila ispravna. U konkretnom slučaju je zdravstvena zaštita u inozemstvu bila opravdana budući da taj vid liječenja nije bilo moguće realizirati u RH, a nakon kirurškog odstranjenja primarnog tumora osiguranikove šanse za dugotrajnije preživljavanje su značajno veće.

OCJENA: Liječenje kojem je osiguranik bio podvrgnut u inozemstvu je liječenje za koje je potrebno prethodno odobrenje Zavoda, budući da se radi o planiranoj zdravstvenoj zaštiti.«

Rješenjem HZZO-a klasa: UP/I-504-03/14-01/12, ur. broj: 338-05-14-14-4 od 4. rujna 2014. odbijen je zahtjev podnositeljeva prednika.

U obrazloženju navedenog rješenja bilo je istaknuto:

»Sukladno članku 11. st. 1. t. 13. Pravilnika o ovlastima i načinu rada ovlaštenih doktora i liječničkih povjerenstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (‘Narodne novine’ broj 113/09. do 103/13.) prvostupanjsko je tijelo proslijedilo predmetni zahtjev Liječničkom povjerenstvu Područne službe Zavoda u Varaždinu koje u svom nalazu, mišljenju i ocjeni (KLASA: UP/l-502-02/14-06/, URBROJ: 338-05-80-14-3 od 28.08.2014.g.) koji čini sastavni dio ovog rješenja, utvrđuje kako su osiguraniku u... pružene zdravstvene usluge iz obveznog zdravstvenog osiguranja za koje je potrebno prethodno odobrenje Zavoda.«

Rješenjem HZZO-a, Direkcije (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko upravno tijelo), klasa: UP-II-504-03/14-01/104, ur. broj: 338-01-21-14-2 od 22. prosinca 2014., odbijena je žalba podnositeljeva prednika i potvrđeno je navedeno rješenje HZZO-a.

U obrazloženju navedenog rješenja drugostupanjskog upravnog tijela bilo je navedeno:

»Iz naprijed navedenih odredbi Zakona i Pravilnika, razvidno je da je žalitelj prije odlaska na liječenje u inozemstvo trebao podnijeti nadležnoj službi Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje zahtjev za priznavanje prava na upućivanje na liječenje u inozemstvo ako se radi o liječenju koje se ne može provesti u ugovornim zdravstvenim ustanovama Zavoda, ali također i kada se radi o planiranom liječenju u drugoj članici Europske unije.«

Presudom prvostupanjskog suda broj: Usl-395/15-16 od 31. siječnja 2017. odbijen je podnositeljev tužbeni zahtjev radi poništenja navedenog rješenja drugostupanjskog upravnog tijela.

U obrazloženju te presude bilo je navedeno:

»Naime, prema naprijed navedenim, mjerodavnim propisima, osnovna pretpostavka za ostvarivanje prava na naknadu troškova liječenja u inozemstvu je odobrenje nadležnog tijela za liječenje u inozemstvu. Nije sporno da... nije ni podnio zahtjev na temelju kojega bi se pokrenuo postupak za pribavljanje takvog odobrenja, pa navedena pretpostavka nije ispunjena. Iznimno, pravo na naknadu troškova liječenja u inozemstvu može ostvariti osiguranik koji nije ishodio takvo odobrenje ako je iz opravdanih razloga otišao na liječenje prije okončanja postupka radi davanja odobrenja, ali samo ako se (naknadnim) rješenjem nadležnog tijela utvrdi da je liječenje bilo opravdano. Kako u konkretnom slučaju postupak radi upućivanja na liječenje u inozemstvo nije niti pokrenut, ne postoji pravna osnova za priznavanje prava na naknadu troškova liječenja, neovisno o razlozima zbog kojih je obavljeno liječenje u inozemstvu.«

Presudom drugostupanjskog suda broj: Usž-732/17-2 od 29. ožujka 2017. odbijena je podnositeljeva žalba i potvrđena je navedena presuda prvostupanjskog suda.

U obrazloženju navedene presude drugostupanjskog suda bilo je navedeno:

»Osvrćući se na žalbene navode vezano uz negativno mišljenje predstojnika K.... pa da iz tog razloga nije niti podnesen zahtjev za priznavanje prava na upućivanje na liječenje u inozemstvo, valja istaknuti da isti nije od utjecaja te ne može dovesti u sumnju zakonitost osporavanog rješenja kao ni prvostupanjske presude. Naime, prema mjerodavnim, gore navedenim odredbama Pravilnika, sve osigurane osobe prije odlaska na liječenje u inozemstvo moraju ishoditi odobrenje nadležnog tijela za liječenje u inozemstvu, a u konkretnoj situaciji je nedvojbeno da... nije niti podnio zahtjev na temelju kojega bi se pokrenuo postupak za pribavljanje takvog odobrenja. Pritom činjenica da je tužitelju predstojnik K.... izrazio negativan stav vezano uz daljnji nastavak liječenja, a nakon uvida u mišljenje K...., nije od utjecaja da tužitelj nije niti pokrenuo postupak, jer mišljenje nadležnog Referentnog centra Ministarstva zdravlja jedan je od činilaca prilikom davanja odobrenje za upućivanje na liječenje u inozemstvo, ali ne i jedini.«

6. Odlukom Ustavnog suda broj: U-III-2729/2017 od 5. studenoga 2019. (www.usud.hr) usvojena je ustavna tužba podnositelja, ukinute su navedene odluke i predmet je vraćen HZZO-u na ponovni postupak.

U obrazloženju navedene odluke Ustavnog suda istaknuto je:

»23. Ustavni sud podsjeća da je u konkretnoj pravnoj stvari nadležno liječničko povjerenstvo utvrdilo da zdravstvena usluga pružena predniku podnositelja u Republici Sloveniji predstavlja planiranu zdravstvenu zaštitu (članak 27. stavak 2. ZOZO-a:80/13-137/13), koja je bila medicinski indicirana i opravdana – jer se ista nije mogla obaviti u Republici Hrvatskoj.

Nadalje, nadležno liječničko povjerenstvo utvrdilo je da je krovna ustanova u Republici Hrvatskoj za liječenje bolesti od koje je bolovao prednik podnositelja, tj. ugovorna zdravstvena ustanova u kojoj se liječio prednik podnositelja, ocijenila (na podnositeljev zahtjev) kako ne postoji medicinska indikacija za obavljanje gore navedenog zahvata, jer je tumor od kojeg je bolovao prednik podnositelja inoperabilan (vidi točku 8. ove odluke).

Dakle, (u smislu članka 26. stavka 2. Pravilnika:160/13-34/18) nadležna ugovorna zdravstvena ustanova u kojoj se liječio prednik podnositelja ocijenila je da se taj medicinski zahvat ne može izvesti ni u Republici Hrvatskoj ni u inozemstvu.

(...)

25. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da zahtjev podnositelja, usmjeren na davanje mišljenja o potrebi upućivanja njegova prednika na liječenje u inozemstvo, u svojoj biti predstavlja zahtjev za davanje prijedloga za upućivanje na liječenje u inozemstvo, te da negativno pisano mišljenje ravnatelja nadležne ugovorne zdravstvene ustanove predstavlja u svojoj biti odbijanje zahtjeva za davanje navedenog prijedloga, što u konačnici predstavlja prepreku ostvarivanju prava na upućivanje na liječenje u inozemstvo (prekograničnu zdravstvenu zaštitu).

26. Međutim, u konkretnom slučaju, prednik podnositelja, s obzirom na negativno mišljenje čelnika nadležne ugovorne zdravstvene ustanove u Republici Hrvatskoj, nije prethodno pokrenuo postupak pred HZZO-om, nego je sam ugovorio termin u ovlaštenoj zdravstvenoj ustanovi u Republici Sloveniji i na liječenje u tu ustanovu otišao bez rješenja o upućivanju na liječenje u inozemstvu.

Liječenje je uspješno obavljeno u ovlaštenoj zdravstvenoj ustanovi u Republici Sloveniji i po ocjeni nadležnog liječničkog povjerenstva bilo je medicinski indicirano i opravdano, što upućuje na zaključak da negativno mišljenje nadležne ugovorne zdravstvene ustanove nije bilo medicinski utemeljeno, tj. da je bilo pogrešno.

(...)

28. S obzirom na sve okolnosti konkretnog slučaja (vidi točke 8., 22. – 25. ove odluke), Ustavni sud ocjenjuje da utemeljenje osporenih odluka na članku 32. Pravilnika:160/13-34/18 predstavlja pretjerani (ekscesivni) formalizam.

29. Naime, s obzirom na navedene okolnosti, stavljanje predniku podnositelja na teret da je bez prethodnog podnošenja zahtjeva HZZO-u koristio prekograničnu zdravstvenu zaštitu, te da zbog toga ne može ostvariti pravo na naknadu troška pružene mu zdravstvene zaštite, predstavlja nerazmjeran teret koji sprječava uvažavanje imperativa razumnosti i pravičnosti.

Prednik podnositelja nije za postupanje u skladu s gore navedenim zahtjevom, zbog (medicinski pogrešne) ocjene u Republici Hrvatskoj nadležne ugovorne zdravstvene ustanove, mogao ispuniti bitan uvjet za ostvarenje prava na prekograničnu zdravstvenu zaštitu, a to je obavezan prijedlog nadležnog medicinskog tijela za upućivanje na liječenje u inozemstvu.

Navedena situacija ukazuje na to da se u konkretnom slučaju podnositeljev prednik našao u ‘začaranom krugu’ u kojem primarno, zbog (medicinski pogrešnog) stajališta u Republici Hrvatskoj nadležne ugovorne zdravstvene ustanove ne može s uspjehom istaknuti zahtjev za upućivanje na liječenje u inozemstvo, te potom, zato što (zbog navedenog pogrešnog stajališta) nije prethodno pokrenuo postupak radi upućivanja na liječenje u inozemstvo, bez obzira na kasniju pozitivnu ocjenu nadležnog liječničkog povjerenstva, ne može ostvariti pravo na naknadu troškova pružene mu (medicinski indicirane i opravdane) prekogranične zdravstvene zaštite.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da su nadležna upravna tijela i upravni sudovi mjerodavno pravo, u životnim okolnostima konkretnog slučaja, primijenili nefleksibilno, mehanički i slijepo.

30. Ustavni sud pri tome ističe da moguće pogreške u radu nadležnih medicinskih tijela (u pogledu pravilnog utvrđivanja zdravstvenog stanja prednika podnositelja) padaju na teret tih tijela, a ne na teret prednika podnositelja ili podnositelja.«

7. U nastavku postupka Liječničko povjerenstvo (XII. vijeće) HZZO-a utvrdilo je visinu naknade troška prekogranične zdravstvene zaštite.

U nalazu, mišljenju i ocjeni klasa: UP/I-504-03/14-01/12, ur. broj: 338-21-54-20 od 13. svibnja 2020. navedeno liječničko povjerenstvo istaknulo je:

»OCJENU

Iz citirane medicinske dokumentacije može se zaključiti da je kombinirani torakokirurški i kardiokirurški zahvat moguć u K...., ali samo u vrlo rijetkim i strogo selekcioniranim slučajevima.

Zbog veličine tumora i infiltracije okolnih anatomskih struktura (izrazito uznapredovali tumor) donesena je ocjena da operacijsko liječenje nije opravdano već je potrebno daljnje liječenje kemoterapijom.

S obzirom da je provedeno bolničko liječenje i operacijski zahvat 06.05.2014.g., zdravstveni standard treba se definirati odgovarajućom DTS skupinom (Glavna dr. C34.1, DTS postupak 38438-02 – Pneumektomija), a s obzirom na složenost operacije primjerena DTS skupina bi bila E01A-Veliki postupci na prsnom košu s vrlo teškim KK. Koeficijent je u svibnju 2014.g. za tu DTS skupinu bio 4,02, a vrijednost kojom se on množi iznosi 6.200 kn.

Ukupni iznos za DTS skupinu E01A iznosi 24.924,00 kn.«

Osporenim prvostupanjskim upravnim rješenjem predniku podnositelja priznato je pravo na naknadu troška prekogranične zdravstvene zaštite od 24.924,00 kn.

U obrazloženju prvostupanjskog upravnog rješenja istaknuto je:

»Uvažavajući i poštivajući u potpunosti pravna stajališta Ustavnog suda izražena u predmetnoj Odluci, osobito da pok.... zbog medicinsko pogrešnog stajališta nadležne ugovorne zdravstvene ustanove u R. H. nije mogao s uspjehom istaknuti zahtjev za upućivanje na liječenje u inozemstvo, u svrhu utvrđenja potpunog činjeničnog stanja od nadležnog liječničkog povjerenstva Zavoda zatraženo je stručno-medicinsko vještačenje da li se u konkretnom slučaju radilo o korištenju zdravstvene zaštite koja se mogla ili mogla obaviti u R. H.

Liječničko povjerenstvo Područne službe Zavoda u V. u svom nalazu i mišljenju i ocjeni (KLASA: gornja, URBROJ: 338-21-54-20-od 13.05.2020.g.), koji čini sastavi dio ovog rješenja, utvrđuje kako je kombinirani torakokirurški i kardiokirurški zahvat bilo moguće obaviti u ugovornoj zdravstvenoj ustanovi u RH (K....), ali samo u vrlo rijetkim i strogo selekcioniranim slučajevima, a prema mišljenu iste ustanove u konkretnom slučaju takav zahvat nije bio indiciran.

Kako se prema ocjeni nadležnog liječničkog povjerenstva u konkretnom slučaju radilo o korištenju zdravstvene zaštite koja se mogla obaviti u RH, bilo je potrebno utvrditi visinu standarda prava koji je za tu zdravstvenu zaštitu utvrđen za ugovorne subjekte Zavoda, sve prema propisima važećim u vrijeme korištenja predmetne zdravstvene zaštite.

Temeljem čl. 102. Odluke o osnovama za sklapanje ugovora o provođenju zdravstvene zaštite iz obveznog zdravstvenog osiguranja (‘NN’ broj 156/13), dijagnostičko terapijske skupine u koje se razvrstavaju bolesnici oboljeli od akutnih bolesti u bolničko zdravstvenim ustanovama koji imaju sličnu bolničku potrošnju i slične kliničke osobitosti i koeficijenti za dijagnostičko-terapijske skupine utvrđeni su u tablici 3.1. koja je sastavni dio ove Odluke.

Osnovna vrijednost kojom se množe koeficijenti iz tablice 3.1. utvrđuje se posebnom Odlukom Upravnog vijeća Zavoda.

Uvidom u tablicu 3.1. skupna šifre E01A (Veliki postupci na prsnom košu s vrlo teškim KK) ima koeficijent 4,02.

Odlukom Upravnog vijeća Zavoda od 30.12.2013.g. koja se primjenjuje od 01.01.2014.g. utvrđeno je kako vrijednost koeficijenta DTS-a, koju plaća Zavod za bolničku zdravstvenu zaštitu osiguranih osoba Zavoda oboljelih od akutnih bolesti, za kirurške skupine iznosi 6.200,00 kn.«

8. Protiv prvostupanjskog upravnog rješenja podnositelj je 27. svibnja 2020. podnio žalbu u kojoj je istaknuo:

»9. Posljedično tome, u konkretnom je slučaju, umjesto članka 31. stavka 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, bilo potrebno primijeniti članak 26. istog zakona i žalitelju priznati pravo na potpunu naknadu troškova nastalih liječenjem njegovog pravnog prednika u inozemstvu, a sve zbog činjenice da mu potrebna medicinska usluga nije mogla biti pružena u R. H.«

Drugostupanjskim upravnim rješenjem odbijena je žalba podnositelja i potvrđeno je prvostupanjsko upravno rješenje.

U obrazloženju drugostupanjskog upravnog rješenja istaknuto je:

»Iz spisa predmeta nesporno je utvrđeno da je... u vremenu od 5. do 12. svibnja 2014.g. o svom trošku operacijski liječen u Kirurškoj klinici..., te da prije odlaska na predmetno liječenje nije podnio zahtjev za upućivanje na liječenje u inozemstvo Direkciji Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje sukladno odredbi članka 25. i članka 26. stavka 1. Pravilnika o pravima, uvjetima i načinu korištenja prekogranične zdravstvene zaštite (‘Narodne novine’ broj 160/13. – dalje u tekstu: Pravilnik) koji je bio na snazi u vrijeme korištenja predmetne zdravstvene zaštite u inozemstvu, niti je podnio zahtjev Područnoj službi Zavoda u V. za priznavanje prava na planirano liječenje u R. S. u smislu odredbe članka 28. Zakona i članka 7. Pravilnika.

(...)

Prema odredbi članka 31. stavka 2. Zakona, naknada troškova iz stavka 1. ovog članka ne može iznositi više od iznosa koji je općim aktom Zavoda za tu zdravstvenu zaštitu utvrđen za ugovorne subjekte Zavoda iz članka 18. Zakona.

(...)

Odredba stavka 4. članka 31. Zakona propisuje osigurana osoba koja je koristila zdravstvenu zaštitu iz stavka 1. ovog članka nema pravo na teret sredstava obveznog zdravstvenog osiguranja ostvariti pravo na naknadu troškova prijevoza kao niti pravo na druge troškove vezana uz korištenje te zdravstvene zaštite.

S tim u vezi žalitelju se ne mogu priznati troškovi liječenja pok.... u punom iznosu već u iznosu od 24.924.00 kn, kako je određeno članom 31. Zakona.«

9. Tužbom podnesenom prvostupanjskom sudu 3. kolovoza 2020. podnositelj je pokrenuo upravni spor protiv drugostupanjskog upravnog rješenja.

Podnositelj je u tužbi istaknuo:

»Posljedično tome, u konkretnom je slučaju, umjesto članka 31. stavka 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, bilo potrebno primijeniti članak 26. istog zakona i tužitelju priznati pravo na potpunu naknadu troškova nastalih liječenjem njegovog pravnog prednika u inozemstvu, a sve zbog činjenice da mu potrebna medicinska usluga nije mogla biti pružena u R. H. Suprotno postupanje ponovno bi dovelo do povrede tužiteljevog ustavnog prava na pravično suđenje, i to iz razloga detaljno obrazloženih u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske od 5. studenog 2019. godine, broj: U-III-2729/2017.«

Prvostupanjskom presudom odbijen je podnositeljev tužbeni zahtjev za poništenjem drugostupanjskog upravnog rješenja.

U obrazloženju prvostupanjske presude istaknuto je:

»28. Navod tužitelja da prema članku 26. Zakona ima pravo na naknadu troškova u cjelokupnom iznosu, nije osnovan.

29. Naime, člankom 26. stavkom 1. Zakona propisano je da osigurana osoba ima pravo na teret sredstava obveznog zdravstvenog osiguranja koristiti zdravstvenu zaštitu u drugim državama članicama i trećim državama.

30. Prema stavku 2. članka 26. Zakona pod zdravstvenom zaštitom iz stavka 1. ovoga članka podrazumijeva se pravo na upućivanje na liječenje, pravo na korištenje zdravstvene zaštite za vrijeme privremenog boravka u državama iz stavka 1. ovog članka te pravo na drugu zdravstvenu zaštitu u skladu s odredbama propisa Europske unije, Direktive 2011/24/EU, ovog Zakona, međunarodnih ugovora te općih akata zavoda.

31. Prema stavku 3. članka 26. Zakona pravo na upućivanje na liječenje osigurana osoba može ostvariti samo ako se radi o potrebi liječenja koje se ne provodi u ugovornim zdravstvenim ustanovama u Republici Hrvatskoj, a može se uspješno provesti u državama iz stavka 1. ovog članka.

32. Prema stavku 4. članka 26. Zakona prava, uvjete i način korištenja zdravstvene zaštite iz stavka 2. i 3. ovog članka utvrdit će općim aktom Zavod uz suglasnost ministra nadležnog za zdravlje.

33. Citirane odredbe načelno propisuju pravo na prekograničnu zdravstvenu zaštitu, dok je pitanje naknade osobno plaćenih troškova radi korištenja te zdravstvene zaštite propisano člankom 31. Zakona, na koji članak se pozivaju upravna tijela i u skladu s kojim (st. 2.) je pravo na naknadu troškova u određenom iznosu i priznato, odnosno naknada troškova u preostalom dijelu do ukupno plaćenih troškova zdravstvene zaštite odbijeno.

34. Tužitelj navodima tužbe i tijekom spora nije doveo u pitanje zaključak tijela vještačenja o bitnoj činjenici da li se obavljena zdravstvena zaštita mogla obaviti u Republici Hrvatskoj, niti je u tom smislu predložio izvođenje dokaza.«

10. Protiv prvostupanjske presude podnositelj je 19. listopada 2021. podnio žalbu u kojoj je istaknuo:

»9. Okolnost da bi se predmetni medicinski zahvat načelno mogao provesti u R. H. ne može opovrgnuti činjenicu da isti 2014. godine, u konkretnim okolnostima, faktično nije bilo moguće izvesti. Pri tome valja istaknuti i da bi zauzimanje suprotnog stava bilo protivno mišljenju Ustavnog suda koji je u svojoj Odluci jasno naveo da su upravna tijela dužna mjerodavno pravo primjenjivati u skladu s okolnostima konkretnog slučaja. Dakle, nije moguće tužitelju priznati naknadu troškova u visini koliko bi ti troškovi iznosili u H., ako takav zahvat u H. nije bilo moguće izvesti. Takvu naknadu troškova bilo je moguće odrediti da je prednik tužitelja mogao ostvariti liječenje u R. H., što nije bio slučaj.

10. Posljedično tome, u konkretnom je slučaju, umjesto članka 31. stavka 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, bilo potrebno primijeniti članak 26. istog zakona i tužitelju priznati pravo na potpunu naknadu troškova nastalih liječenjem njegovog pravnog prednika u inozemstvu, a sve zbog činjenice da mu potrebna medicinska usluga nije mogla biti pružena u R. H. Suprotno postupanje ponovno bi dovelo do povrede tužiteljevog ustavnog prava na pravično suđenje, i to iz razloga detaljno obrazloženih u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske od 5. studenog 2019. godine, broj: U-III-2729/2017.«

Drugostupanjskom presudom odbijena je podnositeljeva žalba i potvrđena je prvostupanjska presuda.

U obrazloženju drugostupanjske presude istaknuto je:

»8. Uvidom u spis utvrđeno je da je u ponovljenom postupku prvostupanjsko upravno tijelo rješenje donijelo na temelju pribavljenog nalaza, mišljenja i ocjene Liječničkog povjerenstva Područne službe Zavoda u V., KLASA: UP/I-504-03/14-01/12, URBROJ: 338-21-54-20 od 13. svibnja 2020. kojim je utvrđeno da je kombinirani torakokirurški i kardiokirurški zahvat bilo moguće obaviti u ugovornoj zdravstvenoj ustanovi u R. H., na K...., u rijetkim i strogo selekcioniranim slučajevima. Prema mišljenju iste K. u konkretnom slučaju takav zahvat nije bio indiciran uz navod da čak i tamo gdje su takvi zahvati učinjeni udaljeni rezultati u vezi preživljavanja su vrlo skromni. Zbog veličine tumora i infiltracije okolnih anatomskih struktura osiguraniku je preporučeno liječenje kemoterapijom.

(...)

10. Ovaj Sud smatra da je prvostupanjski sud na pravilo utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio materijalno pravo, Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (‘Narodne novine’, 80/13., 137/13. i 98/19.; dalje: Zakon) i Odluku o osnovama za sklapanje ugovora o provođenju zdravstvene zaštite iz obveznog zdravstvenog osiguranja (‘Narodne novine’, 156/13.; dalje: Odluka) čije je mjerodavne odredbe citirao u obrazloženju presude.

10.1. U obrazloženju presude prvostupanjski je sud izložio sve bitne činjenice koje proizlaze iz provedenih dokaza u upravnom postupku i sporu te je, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje i relevantne propise, naveo razloge zbog kojih je odbio tužbeni zahtjev, odgovorivši pri tom na sve tužbene navode. Time je sud postupio u skladu s odredbom članka 60. stavka 4. ZUS-a. Tijekom upravnog spora tužitelj nije predlagao provođenje dokaza kojima bi osporio nalaz, mišljenje i ocjenu Liječničkog povjerenstva Područne službe Zavoda u V. KLASA: UP/I-504-03/14-01/12, URBROJ: 338-21-54-20 od 13. svibnja 2020.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

11. U ustavnoj tužbi podnositelj u bitnome upire na to da su stajališta iznesena u osporenim odlukama u suprotnosti sa stajalištima Ustavnog suda iznesenim u odluci broj: U-III-2729/2017 od 5. studenoga 2019., da su nadležna upravna tijela i sudovi pretjerano formalistički tumačili i primijenili mjerodavni drugi propis, te da su stoga osporene odluke arbitrarne i samovoljne.

IV. MJERODAVNI ČLANCI USTAVA

12. Članak 3., članak 5. stavak 2. i članak 141.c Ustava glase:

»Članak 3.

(...) vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

(...)

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»3. Pravo Europske unije

Članak 141.c

Ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine Europske unije, izjednačeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom.

Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju se u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.

Hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.

Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije.«

V. MJERODAVNO PRAVO

13. Člankom 20. stavkom 2. i člankom 35. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (»Službeni list Europske unije« broj L 166/1 od 29. travnja 2004.; u daljnjem tekstu: Uredba 883/2004) propisano je:

»Članak 20.

Putovanje s ciljem ostvarivanja davanja u naravi – Odobrenje za podvrgavanje odgovarajućem liječenju izvan države članice boravišta

(...)

2. Osigurana osoba kojoj je nadležna ustanova odobrila odlazak u drugu državu članicu s ciljem podvrgavanja liječenju primjerenom njezinom stanju, ostvaruje uslugu u naravi koju joj u ime nadležne ustanove pruža ustanova mjesta privremenog boravišta, u skladu s odredbama zakonodavstva koje primjenjuje, kao da je osigurana na temelju spomenutog zakonodavstva. Odobrenje se izdaje ako je dotično liječenje uvršteno u davanja predviđena zakonodavstvom države članice u kojoj dotična osoba boravi i ako ga ne može ostvariti unutar medicinski opravdanog vremenskog razdoblja, uzimajući u obzir njezino trenutačno zdravstveno stanje i vjerojatan razvoj njezine bolesti.

(...)«

»Članak 35.

Nadoknade troškova između ustanova

1. Za davanja u naravi koja je pružila ustanova države članice u ime ustanove druge države članice na temelju ovog poglavlja u potpunosti se nadoknađuju troškovi.

2. Nadoknade troškova predviđene stavkom 1. određuju se i obavljaju u skladu s dogovorima propisanim provedbenom uredbom, ili nakon predočenja dokaza o stvarnom trošku, ili na temelju fiksnih iznosa za države članice čija su pravna ili upravna uređenja takva da nadoknada na temelju stvarnih troškova nije prikladna.

3. Dvije ili više država članica i njihova nadležna tijela mogu predvidjeti druge metode nadoknade troškova ili se potpuno odreći nadoknade troškova među ustanovama u njihovoj nadležnosti.«

14. Člancima 62., 63., 64. i 65. Uredbe (EZ) br. 987/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EZ) br. 883/2004 o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (»Službeni list Europske unije« broj L 284/1 od 16. rujna 2009.; u daljnjem tekstu: Uredba 987/2009) propisano je:

»GLAVA IV.

FINANCIJSKE ODREDBE

POGLAVLJE I.

Nadoknada troškova davanja u primjeni
 članka 35. i članka 41. osnovne uredbe

Odjeljak 1.

Nadoknada na temelju stvarnih izdataka

Članak 62.

Načela

1. Za potrebe primjene članka 35. i članka 41. osnovne uredbe nadležna ustanova nadoknađuje ustanovi koja je pružila davanja u naravi stvarni iznos troškova tih davanja koji proizlazi iz računovodstvene evidencije ustanove koja ih je pružila, osim ako se ne primjenjuje članak 63. provedbene uredbe.

2. Ako cijeli stvarni iznos troškova davanja iz stavka 1. ili njegov dio nije iskazan u računovodstvenoj evidenciji ustanove koja ih je pružila, iznos koji je potrebno nadoknaditi određuje se na temelju paušalnog iznosa izračunanog polazeći od svih odgovarajućih elemenata izvedenih iz raspoloživih podataka. Administrativna komisija ocjenjuje osnovice koje se koriste za izračun paušalnih iznosa te utvrđuje njihovu visinu.

3. Prilikom nadoknade ne moraju se uzeti u obzir cijene koje su više od cijena važećih za davanja u naravi pružena osiguranim osobama na koje se primjenjuje zakonodavstvo koje primjenjuje ustanova koja pruža davanja iz stavka 1.

Odjeljak 2.

Nadoknada na temelju fiksnih iznosa

Članak 63.

Identifikacija dotičnih država članica

1. Države članice iz članka 35. stavka 2. osnovne uredbe čija su pravna ili upravna uređenja takva da nadoknađivanje troškova na temelju stvarnih izdataka nije odgovarajuće, navedene su u Prilogu 3. provedbenoj uredbi.

2. U slučaju država članica navedenih u Prilogu 3. provedbenoj uredbi, trošak davanja u naravi pruženih:

(a) članovima obitelji koji nemaju boravište u istoj državi članici kao osigurana osoba, u smislu članka 17. osnovne uredbe; i

(b) umirovljenicima i članovima njihovih obitelji, u smislu članka 24. stavka 1. i članaka 25. i 26. osnovne uredbe;

nadležne ustanove nadoknađuju ustanovama koje su pružile ta davanja prema fiksnom iznosu utvrđenom za svaku kalendarsku godinu. Taj fiksni iznos mora biti što je moguće bliži stvarnom izdatku.

Članak 64.

Metoda izračuna
 mjesečnih fiksnih iznosa i ukupnog fiksnog iznosa

1. Za svaku državu članicu vjerovnika mjesečni fiksni iznos po osobi (Fi) za kalendarsku godinu utvrđuje se tako da se prosječni godišnji trošak po osobi (Yi), po dobnim skupinama (i), podijeli s 12 te da se na dobiveni rezultat primijeni umanjenje (X) prema sljedećoj formuli:

Fi = Yi\*1/12\*(1-X)

pri čemu:

– indeks (i = 1, 2 i 3) predstavlja tri dobne skupine koje se uzimaju u obzir za izračun fiksnih iznosa:

i = 1: osobe mlađe od 20 godina

i = 2: osobe od 20 do 64 godine

i = 3: osobe koje imaju 65 ili više godina,

– Yi predstavlja prosječni godišnji trošak po osobi u dobnoj skupini i, kako je definirano u stavku 2.,

– koeficijent X (0,20 ili 0,15) predstavlja umanjenje kako je definirano u stavku 3.

2. Prosječni godišnji trošak po osobi (Yi) u dobnoj skupini ‘i’ dobije se tako da se godišnji izdatci na sva davanja u naravi pružena od strane ustanova države članice vjerovnika svim osobama u dotičnoj dobnoj skupini na koje se primjenjuje njezino zakonodavstvo i koje imaju boravište na njezinom području podijeli s prosječnim brojem dotičnih osoba u toj dobnoj skupini u kalendarskoj godini o kojoj je riječ. Izračun se temelji na izdacima nastalim u okviru sustava iz članka 23. provedbene uredbe.

3. Umanjenje koje se primjenjuje na mjesečni fiksni iznos u pravilu iznosi 20 % (X = 0,20). Za umirovljenike i članove njihovih obitelji umanjenje iznosi 15 % (X = 0,15) u slučaju kad nadležna država članica nije navedena u Prilogu IV. osnovnoj uredbi.

4. Za svaku državu članicu dužnika, ukupan fiksni iznos za određenu kalendarsku godinu predstavlja zbroj rezultata dobivenih tako da se za svaku dobnu skupinu ‘i’ utvrđeni mjesečni fiksni iznos po osobi pomnoži s brojem mjeseci koje su dotične osobe u toj dobnoj skupini navršile u državi članici vjerovniku.

Broj mjeseci koje su dotične osobe navršile u državi članici vjerovniku predstavlja zbroj kalendarskih mjeseci u kalendarskoj godini tijekom koje su dotične osobe, zbog činjenice da imaju boravište na području države članice vjerovnika, imale pravo primati davanja u naravi na tom području na teret države članice dužnika. Ti se mjeseci utvrđuju uvidom u evidenciju koju za te potrebe vodi ustanova mjesta boravišta na temelju pisanih dokaza o pravima korisnika koje je dostavila nadležna ustanova.

5. Najkasnije do 1. svibnja 2015. Administrativna komisija podnosi posebno izvješće o primjeni ovog članka, a posebno o umanjenjima iz stavka 3. Na temelju tog izvješća Administrativna komisija može iznijeti prijedlog koji sadrži izmjene za koje se moguće pokaže da su potrebne kako bi se osiguralo da se fiksni iznosi izračunavaju tako da budu što bliži stvarnim troškovima koji su nastali te da umanjenja iz stavka 3. ne dovedu do neravnoteže u isplatama ili dvostrukih isplata za države članice.

6. Administrativna komisija utvrđuje metode određivanja elemenata za izračun fiksnih iznosa iz stavaka 1. do 5.

7. Neovisno o stavcima 1. do 4., do 1. svibnja 2015. države članice mogu za izračun fiksnog iznosa nastaviti primjenjivati članke 94. i 95. Uredbe (EEZ) br. 574/72, pod uvjetom da se primjenjuje umanjenje utvrđeno stavkom 3.

Članak 65.

Obavješćivanje o prosječnim godišnjim troškovima

1. O prosječnom godišnjem trošku po osobi u svakoj dobnoj skupini za određenu godinu obavješćuje se Revizijski odbor najkasnije do kraja druge godine nakon godine o kojoj je riječ. Ako se obavješćivanje ne obavi u tom roku, uzet će se u obzir posljednji prosječni godišnji trošak po osobi za prethodnu godinu koji je Administrativna komisija utvrdila.

2. Prosječni godišnji troškovi utvrđeni u skladu sa stavkom 1. objavljuju se svake godine u Službenom listu Europske unije.«

15. Člankom 37. Pravilnika o pravima, uvjetima i načinu korištenja prekogranične zdravstvene zaštite (»Narodne novine« broj 160/13., 11/15., 16/15. – ispravak, 113/16. i 34/18.; u daljnjem tekstu: Pravilnik:160/13-34/18) propisano je:

»Članak 37.

(1) Osigurana osoba koja je u drugoj državi EU koristila zdravstvenu zaštitu sukladno članku 20. Uredbe i kojoj je Zavod rješenjem iz članka 7. ovoga Pravilnika odobrio odlazak u drugu državu članicu EU s ciljem podvrgavanja liječenju primjerenom njezinom zdravstvenom stanju, a zdravstvena zaštita joj je naplaćena, na zahtjev ostvaruje pravo na povrat troškova zdravstvene zaštite prema propisima EU, a na osnovi nalaza, mišljenja i ocjene liječničkog povjerenstva regionalnog ureda Zavoda.

(2) Osigurana osoba iz stavka 1. ovog članka obvezna je uz zahtjev za naknadu troškova priložiti medicinsku dokumentaciju o pruženim zdravstvenim uslugama i original računa koji glasi na ime osigurane osobe iz kojeg je vidljivo koje su zdravstvene usluge pružene osiguranoj osobi, te da je račun plaćen.

(3) Osiguranoj osobi iz stavka 1. ovoga članka kao i osiguranoj osobi iz članka 7. ovoga Pravilnika a koja je koristila zdravstvenu zaštitu u skladu sa člankom 20. Uredbe naknađuju se i troškovi prijevoza javnim prijevoznim sredstvom prema najkraćoj udaljenosti i najjeftinijem prijevoznom sredstvu u skladu sa uvjetima utvrđenim člankom 62. Zakona.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

16. Ustavni sud utvrđuje da s obzirom na razloge i navode istaknute u ustavnoj tužbi, te činjenice i okolnosti konkretne pravne stvari postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

17. U osobitim okolnostima konkretnog slučaja, Ustavni sud ocjenjuje da je istaknuti prigovor arbitrarnosti u tumačenju i primjeni mjerodavnog prava potrebno ispitati u pogledu moguće povrede postupovnog aspekta prava na korištenje zdravstvene zaštite u skladu sa zakonom, zajamčenog člankom 58. Ustava koji glasi:

»Članak 58.

Svakomu se jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.«

1) Načelna stajališta Ustavnog suda

18. Ustavni sud napominje da se člankom 58. Ustava propisano jamstvo prava na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom ne ostvaruje neposredno na temelju Ustava nego se razrađuje zakonima kojima je propisan i postupak za njegovo ostvarivanje (vidi rješenje Ustavnog suda broj: U-II-427/1996 od 9. studenoga 1996. /»Narodne novine« broj 104/96./, odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-4892/2004 i dr. od 12. ožujka 2008. /»Narodne novine« broj 37/08./, odluku Ustavnog suda broj: U-III-336/1992 od 20. listopada 1993. /»Narodne novine« broj 102/93./ i odluku Ustavnog suda broj: U-III-4817/2017 od 19. svibnja 2020. /www.usud.hr/).

Stoga su članku 58. Ustava inherentna postupovna jamstva pravičnog suđenja.

Članak 115. stavak 3. Ustava propisuje da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava, dok članak 14.c Ustava izrijekom izjednačava prava koja proističu iz pravne stečevine Europske unije s ostvarivanjem prava zajamčenih hrvatskim pravnim poretkom, naglašava da se pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju u skladu s pravnom stečevinom Europske unije, pri čemu postavlja pred hrvatske sudove zahtjev da štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.

U tom pogledu, Ustavni sud ponavlja da kada u skladu s člankom 125. alinejom 4. Ustava »odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela... kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode...«, zadaća je Ustavnog suda osigurati da su učinci tumačenja i primjene mjerodavnog prava od strane nadležnih sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Prema tome, nije zadaća Ustavnog suda presuđivati umjesto nadležnih sudova o pravima i obvezama stranaka u sudskim postupcima i baviti se pogreškama o činjenicama ili o pravu koje su navodno napravili sudovi, osim ako i u mjeri u kojoj one mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zaštićene Ustavom koje podnositelji navode u ustavnim tužbama (vidi, primjerice, odluku Ustavnog suda broj: U-III-4335/2010 od 10. rujna 2013., točka 6.1., »Narodne novine« broj 120/13.).

Stoga, kad je riječ o jamstvu prava na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom upravni sudovi su ti koji u upravnom sporu kao sporu pune jurisdikcije pružaju sudsku zaštitu od nezakonite uskrate korištenja navedenog prava. U postupku u povodu ustavne tužbe u kojem pojedinac prigovara da je ta zaštita izostala ili da mu je bila uskraćena, uloga Ustavnog suda ograničena je na ocjenu je li ta zaštita bila djelotvorna (vidi, primjerice, odluku Ustavnog suda broj: U-III-1893/2016 od 29. siječnja 2019., točka 11.2., www.usud.hr). Ocjena djelotvorne zaštite od nezakonite uskrate korištenja prava na zdravstvenu zaštitu podrazumijeva, između ostalog, ocjenu kvalitete postupka donošenja odluka. Ako je postupak donošenja odluka ozbiljno manjkav u bilo kojem pogledu, zaključci sudova podložniji su kritici. Radi osiguranja poštovanja zahtjeva iz članka 58. Ustava, u sudskom postupku potrebno je pažljivo ispitivanje svih važnih elemenata koji su objektivno mjerodavni za donošenje odluke. Obveza je sudbene vlasti da u postupku primijeni sva postupovna jamstva pravičnog suđenja, kao i da svoje odluke obrazloži. Koliko će široka biti obveza suda da navede razloge kojima se vodio pri njezinu donošenju uvijek ovisi o osobitim okolnostima svakog pojedinog slučaja. Bez traženja detaljnih odgovora na svaku tvrdnju iznesenu pred sudom, ova obveza ipak podrazumijeva pravo stranke u postupku da njezine bitne prigovore sud pažljivo razmotri.

2) Primjena načelnih stajališta na konkretan slučaj

19. Ustavni sud primjećuje da je u nastavku postupka pred HZZO-om, nalazom, mišljenjem i ocjenom Liječničkog povjerenstva (XII. vijeće) HZZO-a, klasa: UP/I-504-03/14-1/12, ur. broj: 338-21-54-20 od 13. svibnja 2020., činjenično potvrđeno da je u R. S. predniku podnositelja pružena zdravstvena zaštita bila medicinski indicirana i opravdana (vidi točku 23. obrazloženja odluke Ustavnog suda broj: U-III-2729/2017 od 5. studenoga 2019. i točke 5., 7. i 10. obrazloženja ove odluke).

U tom pogledu, Ustavni sud podsjeća na svoje stajalište izneseno u točki 29. obrazloženja odluke broj: U-III-2729/2017 od 5. studenoga 2019. prema kojemu:

»29. Naime, s obzirom na navedene okolnosti, stavljanje predniku podnositelja na teret da je bez prethodnog podnošenja zahtjeva HZZO-u koristio prekograničnu zdravstvenu zaštitu, te da zbog toga ne može ostvariti pravo na naknadu troška pružene mu zdravstvene zaštite, predstavlja nerazmjeran teret koji sprječava uvažavanje imperativa razumnosti i pravičnosti.

Prednik podnositelja nije za postupanje u skladu s gore navedenim zahtjevom, zbog (medicinski pogrešne) ocjene u Republici Hrvatskoj nadležne ugovorne zdravstvene ustanove, mogao ispuniti bitan uvjet za ostvarenje prava na prekograničnu zdravstvenu zaštitu, a to je obavezan prijedlog nadležnog medicinskog tijela za upućivanje na liječenje u inozemstvu.

Navedena situacija ukazuje na to da se u konkretnom slučaju podnositeljev prednik našao u ‘začaranom krugu’ u kojem primarno, zbog (medicinski pogrešnog) stajališta u Republici Hrvatskoj nadležne ugovorne zdravstvene ustanove ne može s uspjehom istaknuti zahtjev za upućivanje na liječenje u inozemstvo, te potom, zato što (zbog navedenog pogrešnog stajališta) nije prethodno pokrenuo postupak radi upućivanja na liječenje u inozemstvo, bez obzira na kasniju pozitivnu ocjenu nadležnog liječničkog povjerenstva, ne može ostvariti pravo na naknadu troškova pružene mu (medicinski indicirane i opravdane) prekogranične zdravstvene zaštite.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da su nadležna upravna tijela i upravni sudovi mjerodavno pravo, u životnim okolnostima konkretnog slučaja, primijenili nefleksibilno, mehanički i slijepo.«

20. Osporene odluke donesene su primjenom članka 31. stavka 2. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 80/13. i 137/13.; u daljnjem tekstu: ZoOZO:80/13-137/13) i članka 38. stavka 1. Pravilnika:160/13-34/18.

Članak 31. stavak 2. ZoOZO-a:80/13-137/13 glasi:

»Članak 31.

(...)

(2) Naknada troškova iz stavka 1. ovoga članka ne može iznositi više od iznosa koji je općim aktom Zavoda za tu zdravstvenu zaštitu utvrđen za ugovorne subjekte Zavoda iz članka 18. ovoga Zakona.

(...)«

Članak 38. stavak 1. Pravilnika:160/13-34/18 glasi:

»Članak 38.

(1) Osigurana osoba koja je u drugoj državi EU koristila zdravstvenu zaštitu u skladu sa člancima 27., 28. i 30. Zakona koja joj je naplaćena, ima pravo na povrat troškova zdravstvene zaštite najviše u visini cijene koja je za tu vrstu zdravstvene zaštite utvrđena općim aktima Zavoda za ugovorne subjekte Zavoda iz članka 18. Zakona i to u slučaju iz članka 28. Zakona na osnovi rješenja iz članka 7. ovoga Pravilnika, a u slučaju iz članka 30. Zakona na osnovi nalaza, mišljenja i ocjene liječničkog povjerenstva regionalnog ureda Zavoda, kojim je utvrđeno da se radi o zdravstvenoj zaštiti koja je utvrđena standardom prava na zdravstvenu zaštitu iz obveznog zdravstvenog osiguranja.

(...)«

21. Ustavni sud ne može ne primijetiti da članak 20. stavak 2. i članak 35. Uredbe 883/2004 uređuju pitanje prekogranične zdravstvene zaštite državljana država članica Europske unije, te da članci 62., 63., 64. i 65. Uredbe 987/2009 uređuju pitanje naknade troškova za pruženu prekograničnu zdravstvenu zaštitu.

Također, Ustavni sud podsjeća da u skladu s člankom 288. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (»Službeni list Europske unije« broj C-202/1 od 7. lipnja 2016., pročišćena verzija) uredbe koje su donijele institucije Europske unije imaju opću primjenu i obvezujuće su u cijelosti i izravno se primjenjuju u državama članicama Europske unije.

Nadalje, članci 27., 28., 30. i 31. ZoOZO-a:80/13-137/13 također uređuju pitanje prekogranične zdravstvene zaštite i visine naknade za pruženu prekograničnu zdravstvenu zaštitu.

U pogledu visine naknade troška prekogranične zdravstvene zaštite postoji proturječje između članka 37. stavka 1. (kojim je propisano pravo na povrat troškova prekogranične zdravstvene zaštite prema propisima Europske unije) i članka 38. stavka 1. Pravilnika:160/13-34/18 (kojim je pravo na povrat troškova prekogranične zdravstvene zaštite ograničeno na visinu cijene koja se naplaćuje u Republici Hrvatskoj).

Ustavni sud ne može ne primijetiti da članak 31. stavak 2. ZoOZO-a:80/13-137/13 i članak 38. stavak 1. Pravilnika:160/13-34/18 (na kojima su utemeljene osporene odluke) ograničavaju pravo na prekograničnu zdravstvenu zaštitu kako je ono propisano člankom 20. stavkom 2. i člankom 35. Uredbe 883/2004 i člancima 62., 63., 64. i 65. Uredbe 987/2009 i da to upravnim sudovima, u skladu s načelom iura novit curia, nije moglo ostati nepoznato.

Također, u skladu s člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Sud Europske unije nadležan je odlučivati o prethodnim pitanjima koja se tiču valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija Europske unije. Stoga kada se takvo pitanje pojavi pred bilo kojim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna kako bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda Europske unije da o tome odluči, odnosno ako se takvo pitanje pojavi pred sudom države članice protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, taj sud dužan je zatražiti od Suda Europske unije da o tome odluči.

22. Ustavni sud ponovo ističe da u skladu s člankom 115. stavkom 3. Ustava sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava, te da su u skladu s člankom 288. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (kao i člankom 141.c. Ustava) sudovi dužni neposredno primjenjivati uredbe Europske unije.

Također, nacionalni sud protiv čijih odluka nema pravnog lijeka dužan je u svakom pojedinom slučaju koji nalaže primjenu prava Europske unije ispitati i ocijeniti postoji li proturječje između prava Europske unije i mjerodavnog nacionalnog prava i utječe li to proturječje na subjektivna prava i obveze stranaka u sporu (osobito kada su, kao u konkretnom slučaju, u pitanju subjektivna prava koja je dužan štititi u smislu članka 141.c stavka 3. Ustava).

Pri takvom stanju stvari Ustavni sud ne može ne primijetiti da, u konkretnom slučaju, protivno načelu iura novit curia, upravni sudovi nisu razmotrili i ocijenili je li potrebno od Suda Europske unije tražiti da prethodno odluči o pitanju koje se po logici stvari postavlja, tj. je li dopušteno članak 20. stavak 2. i članak 35. Uredbe 883/2004 i članke 62., 63., 64. i 65. Uredbe 987/2009 tumačiti na način da države članice nacionalnim zakonodavstvom visinu naknade troška prekogranične zdravstvene zaštite mogu ograničiti na visinu cijene koja se u drugoj državi članici za pruženu vrstu zdravstvene usluge plaća nadležnoj ustanovi u nadležnoj državi članici.

23. Ustavni sud ocjenjuje da u okolnostima konkretne pravne stvari od odgovora na to pitanje neposredno ovisi ocjena Ustavnog suda je li osporenim presudama upravnih sudova podnositelju, zbog arbitrarnog tumačenja i primjene mjerodavnog prava, odnosno propusta primjene očigledno mjerodavnog prava (Europske unije), nerazmjerno ograničeno korištenje člankom 58. Ustava zajamčenog prava na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.

Odgovor na pitanje o dopuštenosti ograničavanja nacionalnim zakonodavstvom subjektivnih prava zajamčenih pravom Europske unije ovlašten je dati Sud Europske unije, te je po ocjeni Ustavnog suda taj odgovor od značaja za javni interes koji u hrvatskom pravnom poretku ulazi u doseg prava na korištenje zdravstvene zaštite u skladu sa zakonom, zajamčenim člankom 58. Ustava, kako je ono konkretizirano Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 80/13., 137/13., 98/19. i 33/23.) i stoga zaslužuje ustavnosudsku zaštitu.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da se u okolnostima konkretne pravne stvari, zbog propusta upravnih sudova da od Suda Europske unije zatraže da odluči o tom pitanju, ne može otkloniti sumnja u arbitrarno tumačenje i primjenu mjerodavnog prava, odnosno da se u osobitim okolnostima konkretnog slučaja (navedenim u točkama 5., 7., 19., 21., 22. i 23. obrazloženja ove odluke) ne može otkloniti sumnja u povredu načela vladavine prava, jedne od člankom 3. Ustava propisanih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, koje svoju konkretizaciju (između ostalog) nalazi u članku 141.c Ustava.

24. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je osporenim presudama podnositelju u postupovnom aspektu povrijeđeno pravo na korištenje zdravstvene zaštite u skladu sa zakonom zajamčeno člankom 58. Ustava.

25. Iz istih razloga, Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim presudama podnositelju povrijeđeno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti propisano člankom 19. stavkom 2. Ustava.

26. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) odlučeno je kao u izreci.

27. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke).

Broj: U-III-5640/2023

Zagreb, 11. ožujka 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.