### NN 136/2015 (18.12.2015.), Presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-81/13-10 od 19. studenoga 2015.

136 18.12.2015 Presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-81/13-10 od 19. studenoga 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2567

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Lidije Vukičević, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te Branke Stipandžije, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa Irena Tušek, protiv odluke Vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, sada Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, koju zastupa Domagoj Maričić, klasa: UP/I-344-01/12-03/04, urbroj: 376-11/13-50 od 28. lipnja 2013. godine, uz sudjelovanje zainteresirane osobe VIPnet d.o.o., Amis Telekom d.o.o., H1 Telekom d.d., Optima Telekom d.d. i Metronet telekomunikacije d.d., radi određivanja regulatornih obveza, nakon održane javne rasprave 19. studenog 2015.,

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje odluke Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-01/12-03/04, urbroj: 376-11/13-50 od 28. lipnja 2013.

II. Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženika točkom I. određen je tužitelj trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Savka cesta 32 operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog širokog pojasnog pristupa. Radi toga je točkom II. izreke osporenog rješenja tužitelju određen niz obveza i to: obveza transparentnosti uz objavu Standardne ponude (članak 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11 i 133/12. – dalje u tekstu: ZEK), obveza nediskriminacije (članak 59. ZEK-a), obveza računovodstveno razdvajanja (članak 60. ZEK-a), obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže (članak 61. ZEK-a) te obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva (članak 62. ZEK-a).

Točkom III. određeni su način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza iz točke II. odluke propisani regulatornim dokumentom Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije »Analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa«, koji u cijelosti sastavni dio ove odluke, a točkom IV. izreke rješenja ukidaju se regulatorne obveze su tužitelju određene odlukom o »Analizi tržišta veleprodajnog široko pojasnog pristupa« klasa: 344-01/09-01/1709, urbroj: 376-11-09-01 od 17. srpnja 2009. godine, kao i svim njezinim izmjenama i dopunama.

Tužitelj u tužbi pobija upravni akt u cijelosti jer nije pravilno primijenjen zakon, jer u postupku koji je aktu prethodio nije postupano prema pravilima postupka, jer činjenično stanje nije pravilno utvrđeno, te je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Tužitelj navodi odredbu članka 58. stavak 1. ZEK-a na temelju koje je tuženik tužitelju odredio regulatornu obvezu transparentnosti uz obvezu objave standardne ponude, a kojim člankom 58. stavak 1. je propisano da tuženik može operatoru sa značajnom tržišnom snagu odrediti obvezu transparentnosti i to može učiniti na način da mu odredi obvezu učiniti javno dostupnim određene podatke. Svrha obveze transparentnosti je, kako to i sam tuženik navodi u odluci na stranici 69., četvrti odjeljak Analize, sprječavanje da operator sa značajnom tržišnom snagom provodi prema drugim operatorima diskriminaciju »…budući je moguće utvrditi sve oblike diskriminacijskog ponašanja samo kada su transparentno objavljeni uvjeti pod kojima operator sa značajnom tržišnom snagom (kojom je određena regulatorna obveza transparentnosti) nudi predmetnu veleprodajnu uslugu. Stoga, samo uz transparentno objavljene uvjete operatori mogu utvrditi jesu li diskriminirani rokovima, uvjetima ili cijenama prilikom pružanja predmetne usluge«. Obveza transparentnosti je nadopuna obveze nediskriminacije iz članka 59. ZEK-a koja je tužitelju također određena točkom 2. izreke odluke što izričito proizlazi iz odluke tuženika na stranici 69., posljednji odlomak i stranici 70., prvi odjeljak, u kojoj se navodi da se »obveza transparentnosti u potpunosti nadopunjuje s prethodno određenom obvezom nediskriminacije te je nužna iz razloga što je usluga bitstream pristupa tehnički zahtjevna usluga. Stoga je provođenje obveze nediskriminacije moguće samo u slučaju transparentnog prikaza svih informacija i uvjeta potrebnih za široko pojasni pristup mreži HT-a«.

Obvezom nediskriminacije tužitelju se određuje pružati usluge drugim operatorima uz jednake uvjete kao što su oni koje tužitelj primjenjuje za svoje vlastite potrebe ili potrebe svojih povezanih društava. Budući jedino univerzalni pristup uvjetima koje tužitelj primjenjuje prema drugim operatorima može osigurati poštivanje i kontrolu obveze nediskriminacije kroz obvezu transparentnosti iz članka 58. ZEK-a osigurava se da tužitelj te uvjete učini dostupnim na način da ih uključi u standardnu ponudu i javno objavi.

Obvezom transparentnosti se operatoru sa značajnom tržišnom snagom sukladno članku 58. ZEK-a nalaže da sve uvjete i podatke vezano za pružanje usluga drugim operatorima objavi kako bi se izbjeglo da operator sa značajnom tržišnom snagu prema različitim operatorima primjenjuje različite uvjete ili cijene.

Tuženik odlukom nije propisao tužitelju samo obvezu da javno objavi standardnu ponudu kako bi uvjeti pružanja usluga tužitelja bili transparentni i nediskriminirajući, već je pozivajući se na članak 58. ZEK-a tužitelju propisao i konkretne financijske uvjete koje je tužitelj obvezan ugraditi u standardnu ponudu. Tužitelj u svojem financijskom poslovanju ne primjenjuje uvjete koje je odlukom propisao tuženik, tako da svrha propisivanja predmetnih financijskih uvjeta ne može biti provedba obveze nediskriminacije.

Nadalje, tuženik je odlukom (strana 73. Analize) propisao da je tužitelj dužan u standardnoj ponudi predvidjeti između ostalog to da je rok dospijeća plaćanja računa 60 dana od zaprimanja računa, da će tužitelj primijeniti postupak naplate potraživanja iz dostavljenih instrumenata osiguranja plaćanja tek ukoliko operator ne podmiri svoja dospjela i nesporna dugovanja u roku od 30 dana od dana dospijeća, da prilikom aktivacije instrumenata osiguranja plaćanja HT odnosno tužitelj može naplatiti samo dospjela i neosporena dugovanja za koja je protekao rok od 30 dana od dana dospijeća, dakle ne i ona za koja je nastupilo samo dospijeće, a isto tako prilikom namirenja HT je obvezan najprije zatvoriti obveze s najstarijim dospijećem.

Prema mišljenju tužitelja propisivanje roka dospijeća plaćanja računa je ograničavanje prava vjerovnika u primjeni postupka prisilne naplate potraživanja iz instrumenata osiguranja plaćanja i određivanje redoslijeda uračunavanja ispunjenja što nisu obveze koje tuženik ovlašten odrediti temeljem članka 58. ZEK-a. Ovaj članak daje ovlast naložiti tužitelju da učini javno dostupnim određene podatke i propisivanje financijskih uvjeta pod kojima će tužitelj pružati svoju uslugu što se zasigurno ne može podvesti pod pojam »učiniti javno dostupnim određene podatke«.

Propisivanje instrumenata osiguranja plaćanja, rokova plaćanja novčanih obveza, postupka i rokova naplate potraživanja su mjere koje ulaze u područje obvezno pravnih odnosa između operatora sa značajnom tržišnom snagom kao prodavatelja usluga i operatora korisnika kao kupaca istih. Na taj način tuženik utvrđuje sadržaj financijskih uvjeta pod kojima je operator sa značajnom tržišnom snagom ovlašten pružati usluge, odnosno regulira njegovo financijsko poslovanje, iako to nije dio njegovih ovlasti, niti može biti sadržaj obveze transparentnosti iz članka 58. Ovakvim postupanjem tuženika postupljeno je protivno članku 58. ZEK-a a u svezi s člankom 5. stavkom 1. i člankom 12. ZEK-a izlazeći sadržajem odluke izvan djelokruga i nadležnosti koje su mu kao javnopravnom tijelu dane ZEK-om. Time je prema mišljenju tužitelja postupljeno protivno Zakonu o obveznim odnosima (»Narodne novine«, broj 35/05., 41/08., dalje u tekstu: ZOO) i Zakonu o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (»Narodne novine«, broj 108/12., 144/12., 81/13., dalje u tekstu: ZFPPN). Na stranici 78. točka 7. Analize, posljednja rečenica, tuženik je propisao da je tužitelj prilikom namirenja svojih potraživanja prema operatoru korisniku standardne ponude putem aktivacije instrumenta osiguranja plaćanja obvezan najprije zatvoriti obvezu s najstarijim dospijećem, pa proizlazi da je tuženik tužitelju propisao red uračunavanja ispunjenja obveza operatora korisnika prema tužitelju. Tužitelj se poziva na članak 171. Zakona o obveznim odnosima koji propisuje pravila uračunavanja ispunjenja kad između istih osoba postoji više istorodnih obveza pa ono što dužnik ispuni nije dovoljno da bi se mogle namiriti sve obveze. U tom slučaju sukladno stavku 1. članka 171. ZOO mjerodavan je sporazum vjerovnika i dužnika. Ako takvog sporazuma nema, uračanavanje se obavlja onim redom kojim odredi dužnik najkasnije prilikom ispunjenja. Ako nema dužnikove izjave o uračunavanju, obveze se namiruju redom kako je koja dospjela za ispunjenje. Dakle, u slučaju kada dolazi do podmirenja obveza operatora korisnika prema tužitelju, bilo dobrovoljno ili prisilnim putem, a ono što je podmireno nije dovoljno da bi se mogle namiriti sve obveze operatora korisnika, primjenjiv je članak 171. ZOO koji propisuje da je u tom slučaju mjerodavan sporazum vjerovnika i dužnika, ako nema sporazuma izjava dužnika te u nedostatku navedenog, red kako je koja obveza dospjela za ispunjenje. Tuženik je odlukom protivno članku 171. ZOO definirao obvezu tužitelja tako da uračunavanje ispunjenja vrši isključivo vodeći se kriterijem reda kako je koja obveza dospjela za ispunjenje, te na taj način odredio obvezu koja je protivna ZOO budući da tužitelj neće biti ovlašten red uračunavanja definirati sporazumom sa operatorom niti će operator biti ovlašten odrediti red uračunavanja svojom izjavom najkasnije prilikom ispunjenja.

Tužitelj nadalje navodi da je u 2012. godini donesen Zakon o financijskom poslovanju i predstečjanoj nagodbi (»Narodne novine«, broj 108/12. i 144/12.) koji je donesen radi usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s direktivom Europskog parlamenta i vijeća Europske unije o borbi protiv kašnjenja u komercijalnim plaćanjima (2011/7/EU, dalje u tekstu: Direktiva), koju su članice Europske unije bile obvezene implementirati u svoje nacionalno gospodarstvo do 16. veljače 2013. godine. Sukladno odredbama Direktive rokovi plaćanja u privatnom sektoru ne smiju prelaziti iznos od 60 dana, a dulja plaćanja su dopuštena jedino u slučaju postojanja takve izričito obostrane volje ugovornih strana i pod uvjetom da to nije na štetu vjerovnika. Člankom 11. stavak 3. Zakona, slijedom teksta spomenute Direktive, presumira se da između poduzetnika postoji rok plaćanja od 30 dana, ukoliko nešto drugo nije ugovoreno. Podredno, Zakon pod prijetnjom ništetnosti (čl. 14. st. 5.) predviđa obvezu poduzetnika ugovoriti rok ispunjenja novčane obveze maksimalno do 60 dana. Što više utvrđuje da su odredbe ugovora kojima bi se ugovorio rok ispunjenja novčanih obveza dulji od 60 dana ništetni, ako na temelju okolnosti slučaja, a posebno trgovačkih običaja i naravi predmeta obveze proizlazi da je takvom ugovornom odredbom suprotno načelu savjesnosti i poštenja prouzročena očigledna neravnopravnost u pravima i obvezama ugovornih strana na štetu vjerovnika.

Tuženik na stranici 73. Analize predviđa rok od 60 dana za dospijeće plaćanja računa i dodatan rok od 30 dana od dana dospijeća, nakon kojeg je tužitelj ovlašten pokrenuti postupak naplate potraživanja odnosno privremeno obustaviti pružanje usluge. Na taj način može se zaključiti da se odlukom de facto rok dospijeća plaćanja za operatore korisnike određuje u trajanju od 90 dana. Operator korisnik je ovlašten u roku od 90 dana od dana zaprimanja računa dobrovoljno ispuniti svoju novčanu obvezu prema tužitelju bez da tužitelj kao vjerovnik ima mogućnost prije isteka predmetnog roka namiriti svoja potraživanja iz dostavljenog instrumenta osiguranja plaćanja. Pri tom je obrazloženje tuženika da tužitelj u razdoblju nakon proteka 60 dana od zaprimanja računa od strane operatora ima pravo na zatezne kamate bespredmetno, budući da svrha roka dospijeća plaćanja nije da njegovim protekom vjerovnik stječe pravo na zatezne kamate zbog zakašnjenja u plaćanju već da protekom tog roka vjerovnik ima pravo krenuti u prisilnu naplatu svojeg potraživanja. Stoga oduzimanjem ovog prava tužitelju kao vjerovniku, tuženik je zapravo odlukom propisao da je rok dospijeća plaćanja računa koje je tužitelj izdao operatorima za pružene usluge 90 dana. Tužitelj smatra da je tuženik kao nacionalno regulatorno tijelo za područje elektroničkih komunikacija ovlašteno i specijalizirano za uređivanje odnosa između operatora elektroničkih komunikacija specifičnih za tržište elektroničkih komunikacija, pa pitanja nelikvidnosti i insolventnosti, te s tim u vezi i pitanja primjerenih rokova dospijeća plaćanja u situaciji gospodarske krize nisu pitanja koja su uređena ZEK-om slijedom čega se ne radi o pitanjima koja bi bio ovlašten regulirati tuženik. Smatra da su i tužitelj i ostali operatori na tržištu elektroničkih komunikacija kao i svi ostali poduzetnici u Republici Hrvatskoj dužni svoje poslovanje uskladiti s odredbama ZFPPN, a provedbu tog Zakona sukladno članku 87. stavak 1. nadzire Ministarstvo financija. Stoga smatra da je tuženik uvelike prekoračio svoje ovlasti upustivši se osporenom odlukom u reguliranje materije koja je predmet ZFPPN i upustivši se u tumačenje odredaba tog Zakona. Tužitelj se poziva na obrazloženje tuženika u Odluci (stranica 100. Analize) u kojem je iznijeto tumačenje tuženika da bi sukladno ZFPPN među poduzetnicima bilo dopušteno ugovoriti i dulji rok dospijeća plaćanja s 30 na 60 dana što bi bilo u skladu s odredbom članka 11. stavak 1. ZFPPN jer se tom odredbom omogućava poduzetnicima da ugovorom ugovore rok ispunjenja novčane obveze do 60 dana. Tim Zakonom se u članku 11. stavku 2. omogućava ugovaranje i duljeg roka ukoliko dužnik novčane obveze, vjerovniku pruža instrument osiguranja plaćanja u vidu ovršne isprave. Kada bi prema mišljenju tužitelja takvo tumačenje tuženika i bilo ispravno, dan nakon donošenja odluke Hrvatski sabor je izmijenio ZFPPN i to na način da je dulji rok dospijeća od 60 dana dopušteno ugovoriti među poduzetnicima isključivo kod ugovora o robno trgovačkom kreditu. Prema tome i u slučaju ispravnosti tog tumačenja time što je odlukom tuženik definirao obvezu tužitelja u ugovoru s operatorima ugraditi rok za ispunjenje novčane obveze u trajanju od faktično 90 dana odlučio je protivno članku 11. stavak 1. ZFPPN i onemogućio tužitelju da svoje poslovanje uskladi s naknadnim izmjenama ZFPPN.

Tužitelj smatra da je tuženik svojom odlukom tužitelja stavio u diskriminirani položaj u odnosu na druge vjerovnike operatora, koji se nalazi u postupku predstečajne nagodbe. Pri tome se tužitelj poziva na odredbu članka 22. i 23. ZFPPN i smatra da je taj Zakon jedini propis koji uređuje pitanja postupanja poduzetnika tijekom postupka predstečajne nagodbe i čije je provođenje u nadležnosti Ministarstva financija, i ne predviđa da bi određene kategorije vjerovnika tijekom postupka predstečajne nagodbe bile obvezne ne samo ne uskratiti dužniku postojeće usluge već i omogućiti dužniku da poveća opseg svog poslovanja. Stoga je osporenom odlukom tuženik promijenio položaj tužitelja kao vjerovnika operatora u odnosu na kojeg se vodi postupak predstečajne nagodbe i to na način da je položaj tužitelja kao vjerovnika postao izrazito otegotan u odnosu na položaj svih drugih vjerovnika uključujući pružatelje javnih usluga kao što su usluge električne energije, vode i sl., kojima ZFPPN takve obveze ne propisuje. Time je također tuženik svojom odlukom obvezao tužitelja kao vjerovnika operatora koji je u postupku predstečajne nagodbe da poduzima radnje kojima može prouzročiti štetu (povećanje obujma poslovanja s nelikvidnim i/ili prezaduženim dužnikom i ujedno omogućuje dužniku operatoru elektroničkih komunikacija da i u odnosu na određenog vjerovnika (tužitelja) poduzima štetne radnje (naručivanje novih usluga). Time Odluka definira međusobne odnose tužitelja operatora dužnika u postupku predstečajne nagodbe protivno načelu postupanja u dobroj vjeri kako je to pripisano člankom 23. ZFPPN. Time što je odlukom ušao u područje regulacije ZFPPN na način koji je protivan odredbama tog Zakona tuženik je prema mišljenju tužitelja prekoračio ovlasti dodijeljene člankom 5. stavkom 1. i člankom 12. ZEK-a, jer je odredio tužitelju obveze za koje nema utemeljenja niti u jednom zakonu.

Tužitelj smatra da iz osporene odluke nije vidljivo koje su to okolnosti koje opravdavaju svaku od propisanih obveza jer navođenje razloga kao što su »opća gospodarska kriza« i »nelikvidnost« ne objašnjavaju zašto je tužitelju, primjerice, određena obveza prilikom namirenja najprije podmiriti obveze s najstarijim dospijećem ili obveza prilikom aktivacije instrumenta osiguranja plaćanja naplatiti samo dugovanja za koja je protekao rok od 30 dana od roka dospijeća, a ne i sva dugovanja za koje je nastupilo dospijeće (stranica 78. Analize). Propuštanjem obrazloženja tužitelju je onemogućeno u potpunosti ostvariti svoje pravo na žalbu, odnosno upravnu tužbu, jer nije upoznat s razlozima donošenja odluke čime je postupljeno protivno članku 98. stavak 5. ZUP-a i članka 20. stavak 3. ZEK-a. S tim u vezi ukazuje tužitelj na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-284/94 od 13. studenog 1996. godine (»Narodne novine«, broj 103/96.), u kojoj je potvrđeno da nedostatak obrazloženja odluke predstavlja uskraćivanje stranci prava na žalbu, jer se obrazloženjem određenog rješenja učvršćuje načelo zakonitosti te djeluje protiv eventualne samovolje i proizvoljnosti. Tako se utvrđuje je li upravno tijelo u postupanju bilo rukovođeno načelom zakonitosti i postupalo tako da strankama omogućuje što lakšu zaštitu svojih prava vodeći računa i o tome da ostvarenje njihovih prava ne bude u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. Ne navođenjem razloga u obrazloženju i prema shvaćanju Ustavnoga suda iznijetom u navedenoj odluci vrijeđa se ustavna odredba članka 26. jer su u povoljnijem položaju pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti osobe koje se žale protiv pojedinačnih akata što sadrže i razloge na kojima se zasnivaju od onih osoba koje su prisiljene štititi svoja prava pravnim sredstvima protiv pojedinačnih akata koji ne sadrže obrazloženje.

Također tužitelj smatra da osporena odluka nije niti u skladu s člankom 56. stavak 3. ZEK-a kojom je propisano da se regulatorne obveze moraju temeljiti na prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu, moraju biti razmjerne i opravdane obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. ovog Zakona. Odlukom nije definirano koji nedostatak na tržištu se rješava svakom konkretnom obvezom vezanom za financijske uvjete poslovanja tužitelja niti je obrazložena njihova razmjernost i opravdanost obzirom na regulatorna načela i ciljeve. Na stranici 72. Analize navodi se obrazloženje kako se tužitelj obvezuje ugraditi u standardnu ponudu navedene odredbe »s ciljem harmoniziranja standardnih ponuda koje su obvezni objaviti operatori koji na mjerodavnim tržištima imaju status operatora sa značajnom tržišnom snagom …« To ne samo što nije obrazloženje svakog pojedinog propisanog roka i financijskog uvjeta, već je u direktnoj suprotnosti s odredbom članka 56. stavak 3. ZEK-a kojim se jasno propisuje da se svaka obveza određena odlukom mora temeljiti na prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu. Iz razloga što tržište elektroničkih komunikacija ima svoje specifične uvjete i nedostatke, tuženik je prilikom uređivanja regulatornih obveza dužan voditi računa da se svaka obveza određuje zbog konkretnog nedostatka na konkretnom tržištu te da je ista usmjerena na otklanjanje upravo tog konkretnog tržišnog poremećaja. Smatra da tuženik ne samo što u odluci nije obrazložio na prirodi kojeg nedostatka na tržištu se temelji svaka od određenih obveza već izričito navodi da nije niti analizirao nedostatke na tržištu koji su predmet odluke, jer je propisao predmetne financijske uvjete poslovanja na ovom tržištu isključivo temeljem navoda da se ove obveze određuju zbog cilja harmoniziranja standardnih ponuda, odnosno zato što je iste uvjete već propisao na drugim tržištima drugim odlukama. Time je primijenjen članak 56. stavak 3. ZEK-a na štetu tužitelja. U odnosu na obvezu iz točke 2. izreke navodi da je u okviru ove obveze tuženik tužitelju odredio obvezu u standardnu ponudu ugraditi odredbu da je HT obvezan za nepravovremenu (zakašnjelu/preuranjenu) realizaciju usluge isplatiti naknadu za svaki dan nepravovremene realizacije i to na način da za prvih 10 dana plaća naknadu u visini 100% naknade za nepravovremenu realizaciju za svaki pojedini dan (50 HRK na dan), a od 11-tog dana 150% naknade za nepravovremenu realizaciju za svaki pojedini dan (75 HRK na dan) što proizlazi iz dijela Analize na str. 63, odjeljak 3. Ta obveza određena je pozivom na odredbu članka 61. ZEK-a koji propisuje da je tuženik ovlašten operatoru sa značajnom tržišnom snagom odrediti obvezu udovoljavanja opravdanim zahtjevima za pristup i korištenja posebnih dijelova mreže i pripadajuće infrastrukture i opreme. Propisivanje obveze tužitelju u svoju standardnu ponudu te time i ugovore s drugim operatorima ugraditi odredbe o plaćanju ugovorne kazne za slučaj zakašnjenja u ispunjenju, ne može se podvesti pod predmetnu odredbu članka 61., jer je odluka u tom dijelu u suprotnosti s navedenim člankom. Drži da čak i kada bi tuženik bio ovlašten odlukom odrediti tužitelju obvezu u standardnu ponudu ugraditi odredbu o ugovornim kaznama za slučaj kašnjenja s ispunjenjem, tuženik bi pritom nužno morao voditi računa o odredbama ZOO-a koje uređuju obvezni pravni institut ugovornih kazni kao i o odredbama ZEK-a koje propisuju način određivanja regulatornih obveza. Smatra da iz odredbe članka 355. stavak 1. ZOO-a nedvojbeno proizlazi da vjerovnik ima pravo zahtijevati ugovornu kaznu i kada nije pretrpio nikakvu štetu. Iz odredbe članka 3., 4. i 5. isto tako nedvojbeno proizlazi da ugovorna kazna ne bi smjela biti nerazmjerno visoka obzirom na vrijednost i značenje objekta obveze. Imajući u vidu da je i člankom 56. stavak 3. ZEK-a propisano da svaka regulatorna obveza mora biti razmjerna time je tuženik prilikom propisivanja visine ugovornih kazni nužno morao voditi računa o razmjeru između iznosa ugovornih kazni i interesa koji se njihovim propisivanjem štiti. Ovako je odlukom određena izrazito visoka ugovorna kazna za slučaj zakašnjenja s ispunjenjem bez obrazloženja konkretno određenih iznosa odnosno zašto je upravo iznose koje je odredio smatrao razmjernima. Pri tome navodi da je tuženik odlukom izričito naveo (str. 105. toč. 20. Analize), da »…smatra kako je potrebno radi jednostavnosti i ekonomičnosti obračuna opravdano odrediti jedinstveni iznos naknade za nepravovremenu realizaciju/otklon kvara u iznosu od 50 HRK…« Tuženik pritom nije obrazložio zašto su baš iznosi od 50, odnosno 75,00 kn po danu kašnjenja razmjerni obzirom na vrijednost i značenje objekta obveze. U tom dijelu odluka je protivna članku 56. stavak 3. ZEK-a te je na taj način tuženik ujedno propustio obrazložiti odluku u dijelu konkretnih iznosa naknade za kašnjenje te je time postupio protivno članku 98. stavak 5. ZUP-a i članku 20. stavak 3. ZEK-a. Visinu ugovorne kazne za slučaj zakašnjenja s ispunjenjem veleprodajne usluge tužitelj drži izrazito bitnom za svoje poslovanje jer svakodnevno realizira iznimno velike količine zahtjeva za aktivacijom veleprodajnih usluga pri čemu su kašnjenja uvijek moguća. Obzirom na značajan financijski rizik koji proizlazi iz određenih ugovornih kazni povrijeđen je zakon na štetu tužitelja kada su određeni bez da je njihov konkretan iznos na bilo koji način obrazložen i doveden u vezu s vrijednošću i značajem objekta obveze.

S obzirom na složenost upravne stvari i značaj pobijanog upravnog akta tužitelj predlaže Sudu održanje usmene rasprave radi boljeg razjašnjenja stvari kako bi Sud osigurao potpunu sudsku zaštitu prava tužitelja povrijeđenih donijetom odlukom.

Predlaže Sudu da tužbu usvoji i poništi osporenu odluku.

Tužitelj je 29. svibnja 2014. dostavio Sudu podnesak u kojem se dodatno očitovao u odnosu na navode iz tužbe i iznio nove dokaze koji mu nisu bili poznati u vrijeme podnošenja tužbe. U prilog procesnog ovlaštenja za dodatnim očitovanjem, ističe praksu Europskog suda za ljudska prava koja je primijenjena u presudi u predmetu Hrdalo protiv Hrvatske, u kojem je Europski sud za ljudska prava utvrdio kako se načelo jednakosti oružja, koje je jedan od elemenata šireg pojma poštenog suđenja, i u postupku pred upravnim sudom sastoji u tome da se svakoj stranci mora dati prilika da se upozna i da iznese primjedbe na očitovanja koja je druga stranka dostavila u spis ili na dokaze koje je predložila. U tom smislu, načelo jednakosti oružja pretpostavlja da svaka strana mora dobiti razumnu priliku izložiti svoje argumente pod uvjetima koji ju ne stavljaju u bitno nepovoljniji položaj u odnosu na njenog protivnika. Tužitelj nadalje upućuje na odluku u postupku rješavanja spora između davatelja univerzalne usluge HP-Hrvatska pošta i korisnika pristupa poštanskoj mreži City EX d.o.o. te napominje da je tuženik primjenjujući Zakon o poštanskim uslugama i ZEK zauzeo dijametralno suprotna stajališta te primjenjujući Zakon o poštanskim uslugama odbija ulaziti u pitanje obveznog prava, dok primjenjujući ZEK u navedena pitanja ulazi i to na način protivan prisilnim obvezno pravnim propisima, pa stoga proizlazi neujednačenost tumačenja usporedivih zakona u usporedivim okolnostima, koja nema uporište u važećim propisima. Budući se tužitelj u smislu odredbi Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi smatra poduzetnikom, na njega se primjenjuju odredbe Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi o rokovima ispunjenja novčanih obveza. Stoga nije moguće Standardnom ponudom Hrvatskog Telekoma d.d., odnosno Odlukom tuženika kojom je reguliran sadržaj Standardne ponude, derogirati zakonske odredbe Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi te na taj način produljiti rokove ispunjenja novčanih obveza.

Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da su navodi tužitelja u odnosu na propisivanje instrumenata osiguranja plaćanja, rokova plaćanja novčanih obveza, postupaka i rokova naplate potraživanja netočni, neutemeljeni i usmjereni k neispunjavanju obveza određenih u osporavanoj odluci. U predmetnoj Analizi sukladno članku 56. stavcima 2. i 3. ZEK-a, HAKOM je koristio svoje diskrecijsko pravo određivanja načina na koji će se odrediti regulatorna obveza iz članka 58. do 65. ZEK-a. Polazeći od utvrđene nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu te prethodno definiranog izvora značajne tržišne snage HT-a, HAKOM je odredio regulatorne obveze razmjerno i opravdano s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. ZEK-a. Smatra da određivanje regulatornih obveza nije samo sebi svrha, već se svrha ispunjava provođenjem u praksi, čime se osigurava djelotvorno i pravedno tržišno natjecanje. Stoga je HAKOM dužan kao nacionalno regulatorno tijelo na predmetnom tržištu pronaći najbolje rješenje u situaciji gdje HT mora operatorima korisnicima kroz regulatorne obveze pristupa mreži omogućiti pristup veleprodajnim uslugama, a operatori korisnici trebaju na vrijeme podmirivati svoja dugovanja proizašla s osnova korištenja veleprodajnih usluga. HT-u je u ovom slučaju određena obveza nediskriminacije i transparentnosti prema članku 58. stavak 2. ZEK-a, koji propisuje da se operatoru kojem je određena obveza nediskriminacije može odrediti objava standardne ponude, a koja mora biti podredno rasčlanjena u skladu s potrebama tržišta te mora sadržavati pripadajuće rokove, uvjete i cijene usluga. Time jasno proizlazi neosnovanost prigovora da obveza transparentnosti obvezuje samo na objavu uvjeta. HAKOM ističe da je u svim dosad analiziranim tržištima, u okviru regulatorne obveze transparentnosti propisivao rokove za privremenu obustavu i aktivaciju instrumenta plaćanja te da su navedene analize potvrđene kao zakonite pred nadležnim sudom. HAKOM se poziva na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, posl. broj Us-10120/2009-4 prema kojoj odluci članak 56. stavak 2. i 3. ZEK– govori o obvezi određivanja tužitelju regulatorne obveze iz članka 58. do 65. Zakona pri čemu ZEK ostavlja diskrecijsko pravo tuženom tijelu u svezi načina na koji će odrediti spomenute regulatorne obveze, uz uvjet da one budu rezultat provedene analize i utvrđivanja nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu te moraju biti razmjerne i opravdane s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. tog Zakona.

U odnosu na rok od 60 dana za dospijeće plaćanja računa HAKOM ističe da je taj rok u skladu sa ZFPPN-om koji ne isključuje primjenu navedenog roka nego dapače primjenu istog stranke mogu ugovoriti, a tijekom provođenja postupka analize predmetnog tržišta prihvatio je prijedlog HT-a za izmjenom odredbe na način da se rok dospijeća računa umjesto od dana »slanja« određuje od dana zaprimanja računa, a što je u skladu s člankom 11. stavak 4. ZFPPN-a. Ističe da je tržište elektroničkih komunikacija specifično utoliko što neispunjavanje financijskih obveza operatora u krajnjoj mjeri može rezultirati njegovim izlaskom sa tržišta ili isključenjem usluge (što za korisnike stvara teške posljedice). Nastavno na to, navodi da je red uračunavanja ispunjenja obveze operatora korisnika sredstvo kojim HAKOM nastoji spriječiti ranije utvrđeno diskriminacijsko ponašanje HT-a pa je ta mjera razmjerna prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu. Smatra da su ZOO i ZFPPN u odnosu na određivanje načina reguliranja međusobnih obveza između operatora lex generalis u odnosu na ZEK koji kao lex specialis na taj način derogira primjenu istih. U odnosu na dio odluke koji se odnosi na ugovorne kazne HAKOM ističe da dosadašnja konstantna kašnjenja u realizaciji veleprodajnih usluga te povećani broj pritužbi operatora korisnika na preuranjenu deaktivaciju usluga od strane HT-a zasigurno nisu nerazmjerne zaštiti djelotvornog tržišnog natjecanja, a što je glavna zadaća HAKOM-a. U prilog toj tezi govori podatak da je samo u 2013. godini pred HAKOM-om pokrenuto 10 regulatornih sporova radi kašnjenja HT u realizaciji veleprodajnih usluga. Tuženik smatra da je odluka obrazložena sukladno članku 98. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.-dalje u tekstu: ZUP), jer ima sve elemente koji su propisani tim člankom, a što je u ovom odgovoru i dokazao.

Nadalje, tuženik smatra da su navodi HT-a koji se odnose na tvrdnju da odlukom nije definirano koji se nedostatak na tržištu rješava konkretnom obvezom vezanom za financijske uvjete poslovanja tužitelja niti je obrazložena njihova razmjernost i opravdanost obzirom na regulatorna načela i ciljeve članka 5. ZEK-a, pravno neodrživi. Nakon provedenog postupka analize HAKOM je kao prepreku razvoju tržišnog natjecanja prepoznao diskriminaciju na cjenovnoj osnovi i diskriminaciju na necjenovnoj ocjeni. S obzirom da je sve oblike diskriminacijskog ponašanja moguće utvrditi jedino kada su transparentno objavljeni kriteriji pod kojima operator sa značajnom tržišnom snagom nudi veleprodajnu uslugu, osporenom odlukom određena je regulatorna obveza transparentnosti. Istom je između ostalog određen i regulatorni okvir plaćanja računa koje HT ispostavlja operatorima korisnicima veleprodajne usluge. Prije svega je utvrđeno koje su to prepreke učinkovitom tržišnom natjecanju na predmetnom tržištu, a zatim je određen sadržaj obveza i time je tuženik u potpunosti postupio sukladno članku 56. stavak 3. ZEK-a. Smatra da tužitelj pogrešno tumači navode HAKOM-a o cilju harmoniziranja standardnih ponuda, jer sadržaj navedenih obveza je usklađen sa sadržajem obveza na drugim tržištima, u cilju pravne sigurnosti i normalnog funkcioniranja sudionika na tržištu. U suprotnom, odnosno kad sadržaj obveze na mjerodavnim tržištima ne bi bio usklađen HAKOM ne bi ispunjavao svoju temeljenu ulogu na tržištu elektroničkih komunikacija sukladno članku 5. ZEK-a.

U odnosu na zahtjev za održavanjem usmene rasprave odluku prepušta Sudu.

Tuženik predlaže Sudu da odbije tužbu kao neosnovanu.

Zainteresirane osobe, VIPnet d.o.o. Zagreb, Amis Telekom d.o.o., Zagreb, H1 Telekom d.d. Split, Optima Telekom d.d., Zagreb, Metronet Telekomunikacije d.d. Zagreb, nisu ovom Sudu dostavili odgovor na tužbu.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

U ovom upravnom sporu Sud je održao javnu raspravu dana 19. studenog 2015. godine kojoj je prisustvovao opunomoćenik tužitelja, tuženog i zainteresirane osobe VIPnet d.o.o. Igora Barleka, a u odsutnosti ostalih uredno obaviještenih zainteresiranih osoba. Opunomoćenik VIPnet d.o.o. izjavio je da se pridružuje navodima tuženika te predlaže odbiti tužbeni zahtjev. Strankama je omogućeno izjasniti se zahtjevom o navodima druge stranke, te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

Ocjenjujući osnovanost tužbe na osnovi sadržaja spisa predmeta i u upravnom postupku utvrđenog činjeničnog stanja, priloženih isprava, kao i provedene javne rasprave, Sud ne nalazi da bi u provedenom postupku došlo do povrede pravila postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, te pogrešne primjene materijalnog prava.

U dokaznom postupku Sud je izvršio uvid u predmetni spis tuženika te posebno dokument »Analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa« te ostalu dokumentaciju u spisu.

Prema odredbi članka 5. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11. i 133/12. – dalje u tekstu: ZEK) koji se u konkretnom slučaju primjenjuje Hrvatska agencija za poštu i elektroničke komunikacije je nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih ovim Zakonom i posebnim zakonom kojim je uređeno područje poštanskih usluga.

Odredbom članka 7. stavka 1. ZEK-a propisano je da je Agencija samostalna, neovisna i neprofitna pravna osoba s javnim ovlastima u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih ovim Zakonom i posebnim zakonom kojim je uređeno područje poštanskih usluga.

Prema odredbi članka 58. stavka 1. ZEK-a Agencija može, u skladu s odredbama članka 56. ovoga Zakona, odrediti operatorima obvezu transparentnosti u vezi s međupovezivanjem i/ili pristupom na način da učine javno dostupnim određene podatke, kao što su osobito sljedeći podaci: računovodstveni podaci; tehničke specifikacije; mrežne značajke; rokovi i uvjeti ponude i uporabe, uključujući sve uvjete kojima se ograničuje pristup i/ili uporaba usluga i aplikacija i cijene.

Prema stavku 2. navedenog članka Zakona, Agencija može zatražiti od operatora, kojemu je određena obveza nediskriminacije, objavu standardne ponude na temelju koje drugi operatori neće biti obvezni plaćati dodatne troškove, koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Standardna ponuda mora biti podrobno raščlanjena u skladu s potrebama tržišta, te mora sadržavati pripadajuće rokove, uvjete i cijene usluga.

Iz podataka u spisu predmeta proizlazi da je tuženik na temelju članka 52. ZEK-a pokrenuo postupak Analize tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa te je tuženik odlukom od 4. srpnja 2012. utvrdio da je mjerodavno tržište podložno prethodnoj regulaciji. Tuženik je odlukom od 18. srpnja 2012. odredio obvezu dostave svih potrebnih podataka za određivanje i analizu mjerodavnog tržišta operatorima među kojima i tužitelju, te je tuženik izradio upitnik za tržište veleprodajnog širokopojasnog pristupa za provođenje postupka iz članka 54. ZEK-a.

Nakon što su dostavljeni traženi podaci tuženik je pristupio provođenju postupka analize, mjerodavnog tržišta i donio regulatorni dokument »Analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa«. Nadalje, tuženik je putem javne rasprave omogućio svim zainteresiranim stranama da iznesu svoja mišljenja, primjedbe i prijedloge na predmetnu analizu. Za vrijeme trajanja postupka javne rasprave zaprimljeni su komentari određenih operatora na koje je tuženik dao odgovor kao i razloge pojašnjenja prihvaćanja odnosno neprihvaćanja navoda istih. Tijekom postupka je sukladno odredbi članka 54. stavka 5. ZEK-a tuženik zatražio mišljenje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja o načinu na koji je tuženik odredio mjerodavno tržište i utvrdio operatore sa značajnom tržišnom snagom na tržištu, te je vodio računa o primjeni mjerodavne Preporuke Europske komisije o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciji i mjerodavnim smjernicama Europske komisije o analizi tržišta i usklađivanju značajne tržišne snage sukladno zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacije, mreže i usluge. S obzirom na prepreke koje se mogu pojaviti na tržištu veleprodajnog pristupa mrežnoj infrastrukturi i na pripadajućem maloprodajnom tržištu na koje operator sa značajnom tržišnom snagom može prenijeti svoju značajnu tržišnu snagu tuženik je tužitelju odredio odgovarajuće regulatorne obveze kako je to navedeno u točki II. izreke osporene odluke.

Prema ocjeni ovoga Suda tuženik je u predmetnoj analizi sukladno članku 56. stavcima 2. i 3. ZEK-a pravilno koristio svoje diskrecijsko pravo na određivanje načina na koji će se odrediti regulatorne obveze iz članka 58. do 65. ZEK-a te je polazeći od nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu te prethodno definiranog izvora značajne tržišne snage tužitelja, odredio regulatorne obveze razmjerno i opravdano s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. ZEK-a. U konkretnom slučaju tuženik nije prekoračio svoju ovlast propisanu naprijed citiranim odredbama ZEK-a budući da iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tuženik u svim do sada analiziranim tržištima u okviru regulatorne obveze transparentnosti propisivao rokove za privremenu obustavu i aktivaciju instrumenata plaćanja a ovaj Sud je u predmetima koji su se vodili pod brojem Us-10117/09., Us-10118/09., Us-10119/09., Us-10120/09. i UsII-51/13 ocijenio zakonitim analize i određivanje roka za provođenje regulatorne obveze transparentnosti tužitelju. Stoga nije osnovan tužbeni navod tužitelja da tuženik ne bi bio nadležan odrediti tužitelju, kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom, provođenje regulatornih obveza na način kako je to određeno osporenom odlukom i Analizom.

Tvrdnja tužitelja da je tuženik postupao protivno članku 171. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« 41/08. i 125/11.) i članku 11. stavku 1. Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (»Narodne novine« 108/12. i 144/12.) kao i protivljenje tužitelja roku od 60 dana za dospijeće plaćanja računa i dodatnom roku od 30 dana od dana dospijeća nakon kojega je ovlašten pokrenuti postupak naplate potraživanja, odnosno privremeno obustaviti pružanje usluge, ne može se prihvatiti iz istih razloga i shvaćanja ovog Suda iznijetih u navedenim odlukama.

Tržište elektroničkih komunikacija je specifično utoliko što neispunjavanje financijskih obveza operatora u krajnjoj mjeri može rezultirati njegovim izlaskom sa tržišta ili isključenjem usluge, što stvara teške posljedice za korisnike. Red uračunavanja ispunjenja obveza operatora korisnika predstavlja sredstvo tuženika kojim sprječava diskriminacijsko ponašanje, te pravilno smatra tuženik da je takva mjera razmjerna prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu. Napominje se da na tržištima koja su zbog svojih specifičnosti u nadležnosti nacionalnog regulatornog tijela koje je dužno poduzimati odgovarajuće mjere, ZEK-om kao specijalnim zakonom, u javnom interesu, utvrđena su i posebna pravila.

Pored toga u tijeku postupka analize predmetnog tržišta tuženik je prihvatio prijedlog tužitelja te odredio da se rok dospijeća računa umjesto od dana »slanja«, računa od dana »zaprimanja« računa, a što je u skladu s odredbom članka 11. stavka 4. točke 1. Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi.

U odnosu na prigovor kojim je HAKOM odredio jedinstveni iznos naknade za nepravovremenu realizaciju u iznosu od 50,00 kn te obračun ukupnog iznosa radi nepravovremene realizacije za zaključiti je da je prema Analizi (str. 105) naknade za kašnjenje, bila određena naknada za kašnjenje u odnosu na mjesečnu naknadu za korištenu veleprodajnu uslugu. Radi pojednostavljenja izračuna naknade za nepravovremenu realizaciju uzeta je u obzir visina postojećih mjesečnih naknada za veleprodajne usluge na pripadajućim veleprodajnim tržištima i tako određen jedinstveni iznos naknade. Ovakvo određivanje ugovorne kazne Sud ne nalazi nesrazmjernim interesu koji se propisivanjem štiti, jer proizlazi da su postojala dosadašnja konstantna kašnjenja u realizaciji veleprodajnih usluga te povećani broj pritužbi operatora korisnika na preuranjenu deaktivaciju usluga od strane HT-a, pa se ovakva promjena ugovorne kazne u određenom mjesečnom iznosu radi ostvarenja svrhe ugovorne kazne i prema ocjeni Suda ocjenjuje potrebnom. Svrha ugovorne kazne trebala bi imati za posljedicu smanjenje kašnjenja s ispunjenjem, a iz Analize proizlazi da je iznos od 50,00 kn određen uzevši u obzir visinu postojećih mjesečnih naknada za veleprodajne usluge na pripadajućim veleprodajnim tržištima, pa neosnovano tužitelj u tužbi navodi da tuženik nigdje nije obrazložio kako je određen navedeni iznos od 50,00 kn.

Prema ocjeni ovoga Suda suprotno navodima tužitelja osporena Odluka sadrži sve elemente propisane odredbom članka 98. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« 47/09.), te je ista obrazložena sukladno odredbi članka 98. stavka 5. Zakona i navedeni su potpuni i valjani razlozi koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na osnovanost Odluke tuženika, a tuženik se rukovodio načelom zakonitosti, te postupao tako da je omogućio, u vođenju upravnog postupka, tužitelju da zaštiti svoja prava i pravne interese.

Slijedom izloženog Sud je na temelju odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12. i 152/14.) odlučio kao u izreci.

Odluka o objavi presude u »Narodnim novinama« temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-81/13-10
Zagreb, 19. studenoga 2015.

Predsjednica vijeća
Lidija Vukičević, v. r.