## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske brojU-III-807/2003 od 1. lipnja 2006.

### NN 72/2006 (30.6.2006.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske brojU-III-807/2003 od 1. lipnja 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1734

Ustavni sud
Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić,
predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski,
Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna
Omejec, Željko Potočnjak,
Agata Račan, Emilija Rajić,
Smiljko Sokol, Nevenka
Šernhorst, Vice
Vukojević i Milan Vuković,
u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo M. L. iz K., na sjednici
održanoj 1. lipnja 2006., donio je

## ODLUKU

I. Utvrđuje se
da je podnositelju ustavne tužbe u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7.
prosinca 2001. godine bilo povrijeđeno ustavno pravo na sudsku kontrolu
zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčeno člankom 19.
stavkom 2., u vezi s ustavnim pravima na jednakost pred zakonom i pravičnim
suđenjem, zajamčenim člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava
Republike Hrvatske:

– presudom
Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5444/­2002-6
od 13. studenog 2002.,

– rješenjem
Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj:
511-01-53-66433/1-01 od 21. ožujka 2002. i

– rješenjem
Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj:
511-01-53-58436/213-01 od 3. kolovoza 2001.

II. Ova odluka
objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Podnositelj
je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnio ustavnu tužbu protiv presude
Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5444/2002-6
od 13. studenoga 2002. godine, kojom je od­bije­na njegova tužba protiv
rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem
tekstu: MUP) broj: 511-01-53-66433/1-01 od 21. ožujka 2002. godine.
Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja, izjavljen protiv
rješenja MUP-a broj: 511-01-53-58436/213-01 od 3. kolovoza 2001., kojim se
podnositelj stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. kolovoza
2001., s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. prosinca 2001. godine.

2. U opsežnoj
ustavnoj tužbi podnositelj osporava presudu Upravnog suda Republike Hrvatske
*»zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, zbog bitnih povreda
pravila postupka i pogrešne primjene materijalnog prava«*, ali i *»primjenu
Pravilnika o unutarnjem redu kao i njegove izmjene i dopune od 3. svibnja
2001.g. na koji se državno tijelo poziva u obraz­loženju osporenog rješenja,
jer mu kao građaninu Republike Hrvatske nikada do danas nije obrazloženo iz
kojih razloga je upravo on neraspoređen, a na njegovo radno mjesto su došle
druge osobe«.*

Podnositelj
iznosi podrobnu analizu svih točaka izreke osporenog prvostupanjskog
rješenja MUP-a smatrajući ih međusobno kontradiktornim i suprotnim članku
202. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91.,
103/96. – odluka Ustavnog suda, u daljnjem tekstu: ZUP) pa ističe da je »pod
toč­kom 1. izreke pobijanog rješenja navedeno da
tužitelj ima srednju stručnu spremu, dakle edukativno je kvalificiran (...),
da bi odmah poslije pod istom točkom izreke navelo da je tužitelj
neraspoređeni namještenik MUP-a RH, bez da mu je dostavljeno rješenje o
neras­poređenosti s
poukom o pravnom lijeku (...). Onda se opet ističe da tužitelju otkazni rok
teče od određenog datuma, da bi se u istom rješenju istaklo da je to
rješenje prestalo važiti ponovno s utvrđenim određenim datumom, da mu služba
prestaje s danom.... (...), čime se najgrublje i najbrutalnije krši Ustav
RH, ZUP, Zakon o državnim službenicima i namještenicima te
čl. 73. Zakona o radu«, te da je »Upravni sud
propustio valjano obrazložiti navode tužitelja o povredama propisa prilikom
stavljanja van rasporeda i prestanka službe tužitelja«.

Podnositelj
nadalje ističe da su *»sva rješenja jednaka, odnos­no imaju isto
obrazloženje, što znači da upravno tijelo nije poštivalo nikakve kriterije
koji su bili prethodno utvrđeni. Očito je da su ‘kriteriji’ bili isključivo
subjektivni i proizvoljni«, zaključujući da je »do izražaja došla isključivo
samovolja pojedinaca koji tužitelju nisu valjano obrazložili i dostavili na
uvid objektivne razloge za njegovo neraspoređivanje (...), jer kako
objasniti da su na tužiteljevom radnom mjestu raspoređeni ljudi s lošijim
rezultatima rada i ocjenama«.*

Podnositelj
stoga smatra da su mu osporenom presudom i rješenjima povrijeđena ustavna
prava zajamčena člancima 14., 19. stavkom 2., 44. i 45. Ustava Republike
Hrvatske, a navodi i povrede članaka 3. i 19. stavka 1. Ustava, kojima se ne
jamče pojedinačna ustavna prava.

Podnositelj
predlaže da Ustavni sud ukine osporenu presudu Upravnog suda i predmet vrati
na ponovni upravnosudski postupak.

3. Za potrebe
ustavnosudskog postupka zatražen je na uvid mjerodavni spis MUP-a.

Ustavni sud
pri tome napominje da predmet ovog ustavnosudskog postupka nije prestanak
državne službe po sili zakona istekom roka raspolaganja. Podnositelj je,
naime, pred Ustavnim sudom zatražio zaštitu svojih ustavnih prava samo
protiv pojedinačnih akata vezanih uz njegovo stavljanje na raspolaganje
Vladi Republike Hrvatske, ali ne i protiv prestanka državne službe.

*Ustavna tužba
je osnovana.*

4. Članak 62.
stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu:
Ustavni zakon) propisuje:

Svatko može
podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom
tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama
(...), povrije­đeno
ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).

U postupku
pokrenutom ustavnom tužbom, Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo
onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno
označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.

Ustavni sud, u
granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku
odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima
povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom
(ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede
ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi
Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu
ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanom zakonom i u
skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i
ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu,
nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede
pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice
sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.

Konačno,
Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u pravilu, ne upušta u
ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica
utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo
one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.

5. U ovom
ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o
državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):

Članak 103.
stavci 4. i 5.

(4) U slučaju
ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se
rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili
drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih
mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i
ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih
mjesta.

(5) Službenici
koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što
nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem
čelnika tijela.

Članak 106.
stavak 1.

(1) Za vrijeme
trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti
i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno
tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova
stanovanja.

Članak 118.
točka i.

Službeniku
prestaje državna služba po sili zakona:

i) istekom
roka raspolaganja – prvoga dana po isteku ro­ka,

Ustavni sud
ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje
instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u
dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.

Institut
stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim
službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih
radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do
ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te
činjenice u nadležnosti je upravnih tijela pa i Upravnog suda, u skladu s
člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«,
broj 53/91., 9/92., 77/92.), a ne Ustavnog suda. Njegova je legalna svrha da
se državni službenici, koji su, nakon ukidanja radnog mjesta u državnom
tijelu u kojemu su primljeni u državnu službu, ostali neraspoređeni, stave
na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojemu su
na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na
radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.

Ustavni sud u
ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe
instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe
nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali
samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele
službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće
radno mjesto.

6. Suprotno
legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u
konkretnom slučaju donijelo rješenje broj: 511-01-53-58436/213-01 od 3.
kolovoza 2001., čije prve dvije točke izreke glase:

»1. M. L.,
rođen-a 5. 8. 1961. godine u mjestu K., sa SRED­NJOM STRUČNOM SPREMOM, u
zvanju POLICAJAC, s 10 godina 05 mjeseci i 02 dana neprekidnog radnog staža
u državnim tijelima Republike Hrvatske, neraspoređeni državni službenik
Ministarstva unutarnjih poslova, PU K., stavlja se na raspolaganje Vladi
Republike Hrvatske od 6. 8. 2001. godine.

2. Imenovani
službenik može biti na raspolaganju do 6. 12. 2001. godine, s tim da mu
državna služba prestaje s danom 7. 12. 2001. godine«.

Ni u izreci ni
u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositelju – u
razdoblju u kojemu je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša
osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke
u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka
i) Zakona o držav­nim
službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u
konkretnom slučaju jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositelja na
raspolaganje. U obrazloženju se navodi samo to da je dan prestanka državne
službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka i) Zakona o državnim
službenicima i namještenicima« (članak 118. nema više stavaka pa je naznaka
»stavak 1.« pogrešna – op.).

Sukladno
navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o
stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti,
izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj
prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je
protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak
državne službe podnositelja ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti
koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o
stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije
moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositelja u bilo
kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima
koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).

Stoga
donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja
na raspolaganje radi postizanja svrhe različite od one zbog koje je institut
ustanovljen, to jest radi prestanka državne službe podnositelju, što je
suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja
na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom
redu trebala biti postignuta.

7. Navedenu
pogrešku u cilju i svrsi akta (*izigravanje ovlaštenja,
détournement de pouvoir*) nije ispravilo
drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru
podnositelja.

U postupku
sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske
odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke
2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog
tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.

Obrazloženje
osporene presude Upravnog suda iscrpljuje se u navođenju zakona, drugih
propisa i općih akata MUP-a mjerodavnih za institut stavljanja na
raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, uz utvrđenje da je »s obzirom da je
stupanjem na snagu navedenih Pravilnika o unutarnjem redu broj policajaca u
VI Policijskoj postaji V., Policijske uprave k. smanjen tako da je ukinuto
radno mjesto prometnog policajca na koje je prije stavljanja na raspolaganje
bio raspoređen tužitelj, prema ocjeni Suda tuženo tijelo je pravilno
postupilo kada je osporenim rješenjem odbilo prigovor tužitelja protiv
rješenja kojim se isti stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske do
6. prosinca 2001. godine«, te da »iz obrazloženja osporenog akta proizlazi
da je tuženo tijelo prilikom predlaganja djelatnika za raspored na radna
mjesta primjenjivalo kriterije« koji su utvrđeni mjerodavnim zakonima,
uredbama i spomenutim Pravilnikom.

Ustavni sud
ocjenjuje da su učinjena pogreška prvostupanjskog upravnog tijela, opisana u
točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti
drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske
kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati
ustavnopravno prihvatljivim s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na
jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene
pogreške i propusti, u konkretnom slučaju, dobivaju posebnu težinu ima li se
u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne
službe.

8. Ustavni sud
primjećuje da se Upravni sud u osporenoj presudi nije osvrnuo ni na
činjenicu da su obrazloženja prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja
MUP-a u konkretnoj upravnoj stvari sadržajno istovjetna obrazloženjima
rješenja MUP-a u brojnim drugim istovrsnim upravnim stvarima stavljanja na
raspolaganje protiv kojih su i drugi policijski djelatnici MUP-a pokrenuli
upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj spor pokrenuo i
podnositelj ove ustavne tužbe.

Pravna narav
prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da
ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o
stavljanju na raspolaganje, u pravilu, ne smiju donositi u skraćenom
upravnom postupku te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena
u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku
(»Narodne novine«, broj 53/91., 103/96. – odluka Ustavnog suda, u daljnjem
tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u
korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke
moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju
rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu
stranku, koja se rješenjem stavlja na raspolaganje.

Ustavni sud,
stoga, napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe)
provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove
»tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim
članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u
kojoj se rješavalo o pravima i obvezama podnositelja vezanim uz uvjete
njegove državne službe.

9. Uvažavajući
utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud
ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti
pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi
s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.

10. Člankom
76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:

(1) Odlukom
kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je
povrijeđeno ustavno pravo.

(3) U slučaju
da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustav­no pravo podnositelja više ne
proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost,
navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.

Budući da su
osporeni upravni akti važili samo za razdoblje u kojemu je podnositelj bio
na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske (koje je započelo 3. kolovoza
2001., a isteklo 7. prosinca 2001. godine) te da se osporena presuda
Upravnog suda Republike Hrvatske odnosi samo na to razdoblje, Ustavni sud
postupio je u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona.

11. Na temelju
članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove
odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj:
U-III-807/2003
Zagreb, 1. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

**dr****.
sc. Petar Klarić, v.
r.**

Odluka, NN 72/2006-1734