## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2147/2006 od 12. siječnja 2011.

### NN 12/2011 (28.1.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2147/2006 od 12. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

257

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Nevenka Šernhorst, predsjednica Vijeća, te suci Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić i Aldo Radolović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo P. V. iz I., kojeg zastupa P. B., odvjetnica iz S., na sjednici održanoj 12. siječnja 2011. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) broj: Revr-811/05-2 od 28. prosinca 2005. u dijelu kojim je prihvaćena revizija tuženice Republike Hrvatske i preinačena presuda Županijskog suda u Splitu broj: Gž-3567/04 od 14. siječnja 2005., na način da je odbijen tužbeni zahtjev podnositelja (tužitelja u parničnom postupku) za isplatu iznosa od 428.247,48 kn sa zakonskim zateznim kamatama (točka I. izreke).

Točkom II. izreke osporene presude Vrhovnog suda odbijena je revizija podnositelja kao neosnovana.

1.1. Presudom Županijskog suda u Splitu broj: Gž-3567/04 od 14. siječnja 2005. odbijena je žalba tuženice i potvrđena presuda Općinskog suda u Imotskom broj: P-2061/03 od 3. lipnja 2004. u dijelu kojim je prihvaćen podnositeljev tužbeni zahtjev za isplatu iznosa od 428.247,48 kn sa zakonskim zateznim kamatama i odluci o parničnom trošku, dok je prvostupanjska presuda preinačena u dijelu kojim je prihvaćen podnositeljev zahtjev za utvrđenje da mu pripadaju prava iz mirovinskog i zdravstvenog osiguranja te je taj zahtjev odbijen.

Rješenjem Županijskog suda u Splitu broj: Gž-3567/04 od 14. siječnja 2005. ukinuta je prvostupanjska presuda u dijelu kojim je prihvaćen podnositeljev zahtjev za utvrđenje da mu pripada pravo na izmaklu zaradu za razdoblje od listopada 1997. do prosinca 2003. te je u tom dijelu tužba odbačena.

1.2. Presudom Općinskog suda u Imotskom broj: P-2061/03 od 3. lipnja 2004. utvrđeno je da podnositelju pripada pravo na izmaklu zaradu za razdoblje od listopada 1997. do prosinca 2003. s pripadajućim pravima iz mirovinskog i zdravstvenog osiguranja, slijedom čega je tuženici naloženo da isplati podnositelju iznos od 428.247,48 kn sa zakonskim zateznim kamatama.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA

2. Postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku pokrenut je podnositeljevom tužbom Općinskom sudu u Imotskom protiv Republike Hrvatske radi naknade štete s osnove izgubljene zarade za razdoblje od listopada 1997. do prosinca 2003., za koju podnositelj smatra da bi ostvario kao odvjetnik da mu je nakon prestanka dužnosti javnog pravobranitelja tuženica izdala potvrdu o prestanku dužnosti koju je obnašao, odnosno potvrdu o prestanku radnog odnosa.

2.1. Iz spisa predmeta kao i dokumentacije dostavljene Ustavnom sudu u tijeku ustavnosudskog postupka razvidno je sljedeće:

– podnositelju je prestala dužnost javnog pravobranitelja u Imotskom, a time ujedno i radni odnos, nakon što u roku propisanom Zakonom o državnom pravobraniteljstvu (»Narodne novine« broj 75/95., u daljnjem tekstu: ZDP) nije ponovno imenovan na tu dužnost, odnosno šest mjeseci nakon stupanja na dužnost novoimenovanog državnog pravobranitelja (18. rujna 1997.);

– tuženica nije donijela deklaratorni akt o razrješenju podnositelja navedene dužnosti;

– tuženica nije podnositelju izdala potvrdu o razrješenju navedene dužnosti odnosno o prestanku radnog odnosa;

– podnositelj nije podnio zahtjev za upis u imenik odvjetnika pri Hrvatskoj odvjetničkoj komori (u daljnjem tekstu: HOK) smatrajući da bez potvrde o prestanku radnog odnosa ne ispunjava uvjete za taj upis u smislu članka 48. točke 9. Zakona o odvjetništvu (»Narodne novine« broj 9/94., u daljnjem tekstu: ZO);

– podnositelj je odjavljen s Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: HZZO) s danom 18. rujna 1997.;

– podnositelj je odjavljen s Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO) s danom 18. rujna 1997.;

– podnositelj se pokušavao zaposliti na različitim radnim mjestima za koja je ispunjavao uvjete, ali bez uspjeha.

2.2. Nadležni sudovi prvog i drugog stupnja ocijenili su podnositeljev tužbeni zahtjev osnovanim smatrajući da postoji pravno relevantna uzročna veza između propusta tuženice da podnositelju izda potvrdu o prestanku radnog odnosa i štete u vidu izmakle dobiti po osnovi zarade koju bi podnositelj ostvario kao odvjetnik, pa time i odgovornost tuženice za nastalu štetu.

2.3. Vrhovni sud je prihvatio reviziju tuženice i preinačio presudu suda drugog stupnja odbivši podnositeljev tužbeni zahtjev.

Vrhovni sud je pošao od činjenice da je u konkretnom slučaju riječ o prestanku dužnosti javnog pravobranitelja na temelju ZDP-a prema kojemu javnom pravobranitelju ili zamjeniku javnog pravobranitelja koji ne bude imenovan državnim pravobraniteljem ili njegovim zamjenikom prestaje dužnost i radni odnos ex lege kad se ispune pretpostavke propisane zakonom (da nije imenovan i da je novoimenovani državni pravobranitelj stupio na dužnost).

Polazeći od utvrđenja da su se u konkretnom slučaju ispunile pretpostavke propisane zakonom za prestanak dužnosti javnog pravobranitelja, Vrhovni sud je ocijenio da je podnositelju prestala dužnost javnog pravobranitelja, odnosno radni odnos po samom zakonu, te je u tom smislu istaknuo:

»Imajući na umu naprijed navedene utvrđene odlučne činjenice za prestanak radnog odnosa tužitelja, nije od značaja za pravnu valjanost tog prestanka okolnost da tužitelj nije dobio pisanu odluku o prestanku radnog odnosa. Zbog toga tužitelj polazi od pogrešne pretpostavke da mu je za prestanak radnog odnosa bilo potrebno dostaviti rješenje o razrješenju ili izdati potvrdu o tome.«

Odgovarajući na prigovor podnositelja da ga državni pravobranitelj Republike Hrvatske nikada nije izvijestio o imenovanju novog državnog pravobranitelja, što je bio dužan učiniti prema članku 36. stavku 1. ZDP-a, Vrhovni sud ističe sljedeće:

»Nakon objavljivanja u Narodnim novinama odluke o imenovanju i ispunjenja naprijed navedenih zakonskih pretpostavki za prestanak radnog odnosa iz čl. 86. st. 2. ZDP, eventualno nedostavljanje obavijesti nekom od kandidata nije od utjecaja na pravnu valjanost prestanka radnog odnosa.

Dakle u smislu navedenih zakonskih odredaba nije postojala ni dužnost tuženice za izdavanje potvrde o prestanku radnog odnosa, pa zbog toga nema niti njenog propusta koji bi predstavljao štetnu radnju.«

Vrhovni sud se, nadalje, poziva na članak 48. stavak 9. ZO-a, utvrđujući:

»… jedan od uvjeta za upis u imenik odvjetnika je i da osoba koja podnosi zahtjev 'nije u radnom odnosu'. U ovom slučaju radni odnos tužitelja je prestao po samom zakonu, pa nije bio niti potreban neki akt tuženice u tom pravcu (kako je to već rečeno) da bi se utvrdilo da je tužitelju prestao radni odnos.«

Konačno, Vrhovni sud je ocijenio da u konkretnom slučaju ne postoji pravno relevantna uzročna veza između radnje tuženice i nastale štete budući da podnositelj nije podnio zahtjev za upis u imenik odvjetnika na temelju kojeg bi HOK ispitivao (ne)postojanje uvjeta za upis. U tom smislu, Vrhovni sud zaključuje:

»Dakle, neposredni uzrok da tužitelj nije bio upisan u imenik odvjetnika i nije obavljao odvjetnički posao je tužiteljevo nepodnošenje zahtjeva za upis, pa nema pravno relevantne uzročne veze između izdavanja ili neizdavanja neke potvrde od strane tuženice i predmetne štete.«

3. Iz očitovanja Županijskog državnog odvjetništva u Splitu broj: R-DO-39/05 od 26. svibnja 2009. razvidno je da je nakon razrješenja dužnosti javnog pravobranitelja podnositelj pokrenuo i uspio u više parničnih postupaka u vezi sa spornim razrješenjem. U tom očitovanju, između ostalog, navedeno je sljedeće:

»Pravomoćnim presudama Općinskog suda u Imotskom P-548/93 od 15. prosinca 1993., P-450/96 od 6. svibnja 1996., P-1234/96 od 28. siječnja 1998. te P-487/98 od 14. srpnja 1999. tužitelju P. V. dosuđena je naknada, umjesto izgubljene plaće za razdoblje od 1. kolovoza 1992. do 18. rujna 1997., (uključivo naknada za neiskorišteni godišnji odmor za 1997. godinu), s time da je presudom P-487/98, koja je potvrđena presudom Županijskog suda u Splitu Gž-857/00 od 1. rujna 2000. utvrđeno da je radni odnos tužitelja prestao s danom 18. rujna 1997. tj. po isteku 6 mjeseci od dana davanja prisege tada izabranog javnog odnosno državnog pravobranitelja D. P. (...)

... tužitelj se u međuvremenu, temeljem navedenih pravomoćnih presuda, kroz ovršne postupke, naplatio od Republike Hrvatske ...«

III. NAVODI PODNOSITELJA

4. Podnositelj smatra da su mu osporenom presudom Vrhovnog suda povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14., 15. stavkom 1.,18. stavkom 1., 19. stavkom 2., 26., 44. i 54. Ustava Republike Hrvatske (u pročišćenom tekstu Ustava, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 85/10., označen kao članak 55.).

Obrazlažući povrede ustavnih prava, podnositelj u ustavnoj tužbi ističe da mu Državno pravobraniteljstvo nije izdalo potvrdu o prestanku dužnosti javnog pravobranitelja odnosno o prestanku radnog odnosa, zbog čega se nije mogao upisati u imenik odvjetnika pri HOK-u.

Napominje da je njegov slučaj jedinstven u Republici Hrvatskoj, tvrdeći da on jedini nakon prestanka obnašanja dužnosti javnog pravobranitelja nije dobio potvrdu o prestanku dužnosti koju je obnašao, odnosno prestanku radnog odnosa, u čemu vidi diskriminaciju po nacionalnoj osnovi. Smatra da mu je na taj način uskraćeno ustavno pravo na žalbu odnosno mogućnost sudskog preispitivanja zakonitosti prestanka dužnosti koju je obnašao dugi niz godina.

Pozivajući se na članak 44. Ustava ističe kako se primjenom analogije može izvesti zaključak da Ustav jamči svakom građaninu da pod jednakim uvjetima bude razriješen dužnosti obavljanja javne službe, što njemu, kako smatra, nije omogućeno. Ističe da mu je neizdavanjem potvrde o prestanku radnog odnosa onemogućeno zasnivanje drugog radnog odnosa.

Povredu ustavnog prava na rad i slobodu rada podnositelj obrazlaže na sljedeći način:

»...svatko ima pravo na rad i slobodu rada, što je podnositelju zahtjeva onemogućeno na način što istome, poradi činjenice da mu RH nikada nije izdala potvrdu o prestanku radnog odnosa, do dana današnjeg nije zaključena radna knjižica unatoč mnogobrojnim zahtjevima, a što je onemogućilo podnositelja da zasnuje ma kakav radni odnos. Za istaći je da podnositelj ustavne tužbe nije nikad odjavljen sa mirovinskog i zdravstvenog osiguranja upravo zbog nedostatka rješenja o prestanku radnog odnosa s točno utvrđenim datumom prestanak istog.«

Konačno, u ustavnoj tužbi se navodi da je prema obavijesti HOK-a, uz molbu za upis u imenik odvjetnika potrebno dostaviti 11 dokumenata, te da se u slučaju nedostavljanja bilo kojeg od njih molba odbacuje.

IV. MJERODAVNO USTAVNO PRAVO

5. Osporenu presudu Vrhovnog suda kao i okolnosti konkretnog slučaja Ustavni sud je razmatrao sa stajališta članka 54. Ustava koji glasi:

»Članak 54.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.«

V. MJERODAVNO MATERIJALNO PRAVO

6. Za ocjenu osnovanosti ustavne tužbe, mjerodavne su i odredbe ZDP-a koje glase:

»Članak 86.

Imenovanje državnih pravobranitelja ili zamjenika državnih pravobranitelja imenovanih po dosadašnjim propisima obavit će se u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovoga Zakona.

Javni pravobranitelji i zamjenici javnog pravobranitelja imenovani po dosadašnjim propisima nastavljaju s radom i to:

– (…)

– javni pravobranitelji izvan sjedišta županija, odnosno Grada Zagreba i njihovi zamjenici državnog pravobranitelja županije, odnosno Grada Zagreba;

– … dok se ne provede postupak imenovanja državnih pravobranitelja i njihovih zamjenika u svakom državnom pravobraniteljstvu i oni ne stupe na dužnost.

Članak 87.

Državnom pravobranitelju ili zamjeniku državnog pravobranitelja koji ne bude ponovno imenovan za državnog pravobranitelja ili zamjenika državnog pravobranitelja po odredbama ovoga Zakona, isplaćivat će se za vrijeme od šest mjeseci po prestanku dužnosti, ako u tom roku ne započne s radom na drugom radnom mjestu, ili ne ispuni mirovinski staž za punu mirovinu, plaća i druga primanja koja pripadaju državnom pravobranitelju ili zamjeniku državnog pravobranitelja toga, odnosno odgovarajućeg državnog pravobraniteljstva.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. Polazeći od citiranih odredaba ZDP-a, kao i činjenica utvrđenih u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku, Ustavni sud prihvaća ocjenu nadležnih sudova da je podnositelju prestala dužnost javnog pravobranitelja, pa time i radni odnos, po samom zakonu (ex lege) u trenutku ispunjenja zakonom propisanih pretpostavki, neovisno o tome što nadležno tijelo nije donijelo odgovarajući (deklaratorni) akt kojim bi utvrdilo tu činjenicu.

Iz spisa predmeta razvidno je da je podnositelj bio upoznat s tom činjenicom, ne dovodeći je u pitanje. U podnesku koji je uputio Državnom pravobraniteljstvu Županije splitsko-dalmatinske 11. rujna 1997. podnositelj je, između ostalog, naveo sljedeće:

»... Pošto nisam izabran za zamjenika Državnog pravobranitelja u Imotskom, već je na to radno mjesto izabran drugi kolega, prestaje mi radni odnos protiv moje volje a po sili zakona po isteku šest mjeseci. ... ovaj rok bi se počeo računati od dana prisege novoimenovanog pravobranitelja...«

Unatoč tome, Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju povrijeđeno podnositeljevo pravo na dobivanje deklaratornog akta kojim bi se utvrdilo da je podnositelj ustavne tužbe razriješen dužnosti javnog pravobranitelja na određeni dan. Neizdavanjem takvog akta, nadležno tijelo je podnositelja stavilo u nepovoljnu situaciju, otežavajući mu reguliranje prava koja su proizašla iz dotadašnjeg radnog odnosa, ali u određenoj mjeri i zasnivanje novog radnog odnosa.

Tome je doprinio i propust nadležnog državnog pravobranitelja Republike Hrvatske da ispuni svoju zakonsku obvezu i u skladu s člankom 36. stavkom 1. ZDP-a pisano izvijesti podnositelja, kao kandidata u postupku imenovanja državnih pravobranitelja, o izboru novog državnog pravobranitelja.

Činjenica što nadležno državno tijelo nije izdalo deklaratorni akt u kojem bi utvrdilo da je podnositelj razriješen dužnosti javnog pravobranitelja s određenim danom, te neizdavanje potvrde (uvjerenja) o prestanku radnog odnosa podnositelja nedvojbeno predstavljaju okolnosti koje su mogle otežati dokazivanje radnopravnog statusa podnositelja.

Međutim, polazeći od pretpostavke da neizdavanje deklaratornog akta odnosno potvrde o prestanku radnog odnosa predstavlja okolnost koja bi nužno dovela do odbacivanja njegovog zahtjeva za upis u imenik odvjetnika pri HOK-u, podnositelj je propustio podnijeti zahtjev za upis. Taj je podnositeljev propust u konkretnom slučaju od velikog značaja s obzirom na činjenicu da bi samo u slučaju podnošenja zahtjeva bilo moguće ispitati je li i u kojoj mjeri propust države koji se ogleda u neizdavanju deklaratornog akta kojim bi se utvrdilo da je podnositelj razriješen dužnosti javnog pravobranitelja s određenim danom, odnosno neizdavanju potvrde (uvjerenja) o prestanku radnog odnosa podnositelja (u situaciji u kojoj je podnositelj odjavljen s HZZO-a i HZMO-a s danom 18. rujna 1997.) otežao dokazivanje radnopravnog statusa podnositelja te u konačnici utjecao na njegov pristup odvjetničkoj profesiji. U situaciji u kojoj takav zahtjev nikada nije podnesen, neizdavanje potvrde o prestanku radnog odnosa podnositelja nije moguće smatrati činjenicom koja je podnositelju učinila nedostupnim upis u imenik odvjetnika pri HOK-u.

Slijedom iznijetog, valja zaključiti da nije dokazana pravno relevantna uzročna veza između činjenice da je podnositelj – propustom države – objektivno onemogućen da dokazuje ispunjavanje uvjeta za upis u imenik odvjetnika propisanog člankom 48. točkom 9. ZO-a i štete na ime izmakle zarade koju bi ostvario da tog propusta države nije bilo.

Razmatrajući dvije odlučne činjenice u ovom predmetu (nedonošenje deklaratornog akta kojim bi nadležno tijelo utvrdilo činjenicu razrješenja podnositelja dužnosti javnog pravobranitelja i propuštanje nadležnog tijela da izvrši svoju zakonsku obvezu izvješćivanja podnositelja o izboru novog državnog pravobranitelja) u svjetlu svih okolnosti konkretnog slučaja, kao i činjenice da podnositelj u ustavnoj tužbi ne upire na neizdavanje deklaratornog akta, Ustavni sud ocjenjuje ustavnu tužbu neosnovanom.

8. U odnosu na podnositeljevu tvrdnju da je neizdavanje potvrde o prestanku radnog odnosa motivirano njegovom nacionalnom pripadnošću, što, prema njegovom mišljenju, upućuje na diskriminaciju po nacionalnoj osnovi, Ustavni sud ističe da iz spisa predmeta kao i ostale dokumentacije dostavljene Ustavnom sudu u tijeku ustavnosudskog postupka nisu razvidne činjenice i okolnosti koje bi upućivale na osnovanost te podnositeljeve tvrdnje.

Slijedom iznijetog, ocjena je Ustavnog suda da osporenom presudom Vrhovnog suda podnositelj nije diskriminiran u ostvarenju svog ustavnog prava na rad zajamčenog člankom 54. Ustava.

9. Stoga je, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02.-pročišćeni tekst), odlučeno kao u točki I. izreke.

Objava odluke (točka II. izreke) utemeljena je na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2147/2006

Zagreb, 12. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
mr. sc. Nevenka Šernhorst, v. r.

Odluka, NN 12/2011-257