## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-57/2006 od 25. siječnja 2011.

### NN 18/2011 (9.2.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-57/2006 od 25. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

358

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj 25. siječnja 2011. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak i ukida se Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja gospodarske zone u Selnici, klasa: 021-05/04-01/75, urbroj: 2109/15-04-01 od 16. travnja 2004. (»Službeni glasnik Međimurske županije« broj 3/04.), koju je donijelo Općinsko vijeće Općine Selnica.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Međimurske županije«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Općinsko vijeće Općine Selnica na 17. sjednici, održanoj 16. travnja 2004., donijelo je Odluku o donošenju Detaljnog plana uređenja gospodarske zone u Selnici, klasa: 021-05/04-01/75, urbroj: 2109/15-04-01 od 16. travnja 2004. (»Službeni glasnik Međimurske županije« broj 3/04.), koja je stupila na snagu 7. svibnja 2004.

Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja gospodarske zone u Selnici (u daljnjem tekstu: osporena Odluka) nakon toga nije mijenjana niti dopunjavana.

2. Zvonko Kočila, Branko Panić i Ivan Bestijanić, svi iz Selnice (u daljnjem tekstu: predlagatelji), podnijeli su Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom postupka donošenja osporene Odluke.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je zatražio očitovanje o navodima podnesenog prijedloga od Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske i od Općinskog vijeća Općine Selnica.

Navedeno Ministarstvo nije dostavilo svoje očitovanje, dok se Općinsko vijeće Općine Selnica očitovalo na navode podnesenog prijedloga.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Predlagatelji osporavaju Odluku o donošenju Detaljnog plana uređenja gospodarske zone u Selnici u cijelosti, zbog postupka njezina donošenja, koji je, prema njihovom mišljenju, u nesuglasnosti s člancima 11. i 28. stavkom 1. Zakona o prostornom uređenju (»Narodne novine« broj 30/94., 68/98., 61/00., 32/02. i 100/04., u daljnjem tekstu: ZPU), slijedom čega je u nesuglasnosti i s člankom 5. stavkom 1. Ustava.

A. Prigovori predlagatelja

5. Predlagatelji ističu da donošenju osporene Odluke nije prethodio zakonom propisani postupak odnosno da mu nije prethodilo donošenje dokumenata koji, prema mjerodavnom ZPU-u, predstavljaju pretpostavku za donošenje takve odluke.

Donošenju osporene Odluke prethodilo je, kako navode predlagatelji, tek formalno donošenje Izvješća o stanju u prostoru Općine Selnica i Programa mjera za unapređenje stanja u prostoru Općine Selnica – na istoj sjednici Općinskog vijeća – te su ta dva akta, zajedno s osporenom Odlukom, objavljeni u istom »Službenom glasniku Međimurske županije« broj 3/04. Navedeni opći akti koji bi trebali prethoditi osporenoj Odluci, prema tome, nisu bili na pravnoj snazi u vrijeme donošenja osporene Odluke, a njihovo povratno djelovanje nije dopušteno (članak 73. stavak 5. Zakona o lokalnoj i područnoj /regionalnoj/ samoupravi, »Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.).

Predlagatelji predlažu ukidanje osporene Odluke te se pozivaju na odluke Ustavnog suda, donesene u sličnim predmetima.

B. Mjerodavno pravo

6. Člankom 3. Ustava propisano je, između ostalog, da je vladavina prava najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 10. ZPU-a (prije novele ZPU-a, »Narodne novine« broj 100/04., koja je stupila na snagu nakon donošenja osporene Odluke) propisivao je:

»Članak 10.

(...)

O stanju prostora na području Države, županije, Grada Zagreba, općine i grada izrađuje se dvogodišnje Izvješće.

Izvješće o stanju u prostoru sadrži analizu provođenja dokumenata prostornog uređenja i drugih dokumenata, ocjenu provedenih mjera i njihove učinkovitosti na svrhovito gospodarenje prostorom, na zaštitu vrijednosti prostora i okoliša te druge elemente od važnosti za prostor za koji se izrađuje.«

Člankom 11. ZPU-a propisano je:

»Članak 11.

Sabor Republike Hrvatske, odnosno predstavnička tijela županije, Grada Zagreba, općine i grada na temelju Izvješća donose dvogodišnji Program mjera za unapređenje stanja u prostoru.

Program mjera sadrži procjenu potrebe izrade novih, odnosno izmjenu i dopunu postojećih dokumenata prostornog uređenja, potrebu pribavljanja podataka i stručnih podloga za njihovu izradu, te druge mjere od značaja za izradu i donošenje tih dokumenata.

(...)

Izvješća i Program mjera objavljuju se u »Narodnim novinama«, odnosno u službenom glasilu jedinica lokalne samouprave i uprave.«

Člankom 28. ZPU-a propisano je:

»Članak 28.

Obveza izrade detaljnog plana uređenja s granicama obuhvata utvrđuje se prostornim planom šireg područja odnosno Programom mjera.

Detaljni plan uređenja donosi općinsko ili gradsko vijeće, odnosno Gradska skupština.«

C. Ocjena Ustavnog suda

7. Uvidom u osporenu Odluku, Ustavni sud je utvrdio da je ona, prema tekstu preambule, donesena na temelju članka 28. stavka 2. ZPU-a, na temelju članka 33. Statuta Općine Selnica (»Službeni glasnik Međimurske županije« broj 9/01.) i na temelju, kako je navedeno, »Programa mjera za unapređenje stanja u prostoru Općine« – bez podatka o objavi tog Programa.

Program mjera za unapređenje stanja u prostoru Općine Selnica (u daljnjem tekstu: Program) objavljen je, naime, u »Službenom glasniku Međimurske županije« broj 3/04. (str. 586.-589.) – istom onom u kojem je objavljena i sama osporena Odluka (str. 561.-570.). Program je, kako je razvidno iz njegove preambule, donesen na istoj sjednici Općinskog vijeća Općine Selnica od 16. travnja 2004. na kojoj je donesena i osporena Odluka.

U članku 11. Programa (»Završne odredbe«) navedeno je da Program stupa na snagu osmog dana od dana objave, slijedom čega je Program stupio na snagu istog dana kad je stupila na snagu i osporena Odluka.

U preambuli osporene Odluke nije naveden podatak o donošenju Izvješća o stanju u prostoru za prethodno dvogodišnje razdoblje (članak 10. i članak 11. stavak 4. ZPU-a).

Izvješće o stanju u prostoru Općine Selnica (u daljnjem tekstu: Izvješće) doneseno je, međutim, na istoj sjednici Općinskog vijeća Općine Selnica od 16. travnja 2004., kao i Program odnosno osporena Odluka, a objavljen je u istom »Službenom glasniku Međimurske županije« broj 3/04. (str. 581.-586.).

8. Člankom 3. Ustava utvrđene su najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, među kojima i vladavina prava, koja se ostvaruje primjenom načela ustavnosti i zakonitosti. To je načelo utvrđeno člankom 5. stavkom 1. Ustava.

Načelo ustavnosti i zakonitosti zahtijeva da zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi u skladu i s Ustavom i sa zakonom, što uključuje i zahtjev da zakoni odnosno drugi propisi, budu doneseni u Ustavom odnosno zakonom predviđenom postupku, odnosno u okviru ovlasti koje utvrđuje Ustav ili (na temelju ustavne odredbe) zakon.

Člancima 1., 2. i 3. ZPU-a utvrđeni su ciljevi i načela prostornog uređenja. Radi integralnog pristupa ostvarivanju ciljeva i načela prostornog uređenja nužno je i u ovom području zakonito postupanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave – takvo koje podrazumijeva, među ostalim, poznavanje, provjeru i ocjenu postojećeg stanja u određenom prostoru, praćenje provedbe dokumenata koji se odnose na uređenje tog prostora, kao i poznavanje i procjenu mogućnosti razvoja prostora. Zbog osiguranja kontinuiteta praćenja stanja i razvoja prostora ZPU i utvrđuje da se prostorno uređenje odvija kroz dvije skupine dokumenata – skupinu dokumenata praćenja stanja u prostoru i skupinu dokumenata prostornog uređenja (prostorne planove).

U člancima 10. i 11. ZPU-a propisana je obveza nadležnih tijela da izrade dokumente praćenja stanja u prostoru – izvješće o stanju u prostoru za proteklo dvogodišnje razdoblje i program mjera za unapređenje stanja u prostoru za iduće dvogodišnje razdoblje (prema noveli ZPU-a, »Narodne novine« broj 100/04., koja je stupila na snagu nakon donošenja osporene Odluke – za četverogodišnje razdoblje).

Člankom 11. ZPU-a također je propisano što sve Program može sadržavati, pa to, pored ostalog, može biti i ocjena o potrebi izrade novih odnosno izmjene i dopune postojećih dokumenata prostornog uređenja, među inim i detaljnih planova uređenja prostora.

Sukladno članku 28. stavka 1. ZPU-a, ukoliko bude odlučeno da će se pristupiti izradi detaljnog plana uređenja, obveza izrade, postupak i način donošenja tog detaljnog plana moraju biti utvrđeni u programu (osobito ukoliko to nije utvrđeno prostornim planom šireg područja).

Izvješće i program moraju biti objavljeni u »Narodnim novinama«, odnosno u službenom glasilu jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave (članak 11. ZPU-a).

9. Prema Zakonu o prostornom planiranju i uređivanju prostora (»Narodne novine« broj 54/80., 16/86., 18/89., 34/91., 61/91. i 59/93.), koji je bio na snazi do stupanja na snagu ZPU-a, bila je izrijekom propisana obveza donošenja posebne odluke o pristupanju izradi prostornog plana. Ta je odluka bila zaseban akt nadležnog predstavničkog tijela, koji je morao biti objavljen u službenom glasilu, a nakon čega je slijedio postupak pripreme, rasprave i izrade prostornog plana, do njegova donošenja.

Institut odluke predstavničkog tijela o pristupanju izradi prostornog plana u ZPU-u je zamijenjen aktom donošenja dokumenata praćenja stanja u prostoru (izvješća i programa), koji također moraju biti objavljeni, ali su redoslijed postupanja, njegov smisao i svrha, ostali nepromijenjeni.

10. Stoga okolnost da su u konkretnom slučaju Izvješće, a osobito Program, kao i sama osporena Odluka, doneseni na istoj sjednici predstavničkog tijela, odnosno da su Program i osporena Odluka objavljeni i stupili na snagu istodobno (osam dana nakon objave), predstavlja postupanje protivno smislu, svrsi i cilju ZPU-a, koji su izraženi u njegovim člancima 1., 2., 3., 10., 11. i 28., iako nije riječ o postupanju koje bi bilo izravno suprotno nekoj njegovoj izričitoj odredbi. Međutim, iz navedenih odredaba ZPU-a jasno proizlazi da donošenje Izvješća i Programa ima značenje ne samo postupovne, nego i materijalne pretpostavke, bez čijeg se prethodnog ispunjenja nije smjela donijeti osporena Odluka.

Naime, ukoliko Program predstavlja temelj za pristupanje izradi novih odnosno izmjenu postojećih dokumenata prostornog uređenja, onda se dokument prostornog uređenja (u konkretnom slučaju osporena Odluka) ne može zasnivati na Programu koji u trenutku donošenja dokumenta prostornog uređenja nije na snazi, niti se u svojoj preambuli može pozivati na takav Program, kao na jednu od pravnih osnova svojeg donošenja. Činjenica da je u trenutku stupanja na snagu osporene Odluke stupio na snagu i Program čini tu Odluku samo prividno formalnopravno valjanom jer je riječ o očitom izigravanju svrhe i smisla mjerodavnih zakonskih odredaba.

11. Zbog izloženih razloga, Ustavni sud je ocijenio da je osporena Odluka u nesuglasnosti s odredbama ZPU-a, napose njegovim člancima 10., 11. i 28., čime je povrijeđena vladavina prava (članak 3.), osobito načelo ustavnosti i zakonitosti (članak 5.) Ustava kao njezin sastavni dio.

Pritom Ustavni sud napominje da je istovrsno stajalište u sličnim predmetima već izrazio u više svojih odluka (U-II-1414/2003, U-II-1610/2003 i U-II-1641/2003, sve od 28. rujna 2004., objavljene u »Narodnim novinama« broj 141/04.; U-II-753/2005 od 13. srpnja 2005., objavljena u »Narodnim novinama« broj 88/05.)

12. Slijedom navedenog, na temelju članka 129. alineje 2. Ustava, članka 43. stavaka 1. i 2. te članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točki I. izreke.

13. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-57/2006

Zagreb, 25. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 18/2011-358