## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2820/2010 od 9. prosinca 2010.

### NN 145/2010 (24.12.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2820/2010 od 9. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3695

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula E. O. D. iz S., na sjednici održanoj 9. prosinca 2010. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja, te se ukidaju:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-11489/2009-10 od 4. ožujka 2010. i

– rješenje Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-203-UP/I-1/2856/7-09 od 11. studenoga 2009.

II. Predmet se vraća Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-11489/2009-10 od 4. ožujka 2010., kojom je odbijena podnositeljičina tužba protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP), broj: 511-01-203-UP/I-1/2856/7-09 od 11. studenoga 2009.

Tim rješenjem odbijen je podnositeljičin zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo na temelju članka 16. stavka 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu (»Narodne novine« broj 53/91., 70/91. – ispravak, 28/92. i 113/93. – odluka Ustavnog suda, u daljnjem tekstu: ZHD), jer podnositeljica ne ispunjava pretpostavke iz članka 8. stavka 1. točke 5. ZHD-a.

2. Podnositeljica smatra da su joj osporenom presudom Upravnog suda povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 16., 26. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske, te da su povrijeđeni članci 19. stavak 1., 117. stavak 3. i 118. stavak 1. Ustava. Podnositeljica također smatra da je u njenom slučaju povrijeđeno i pravo na suđenje u razumnom roku, jer ukupni upravni postupak traje deset godina.

Podnositeljica ponavlja razloge iznesene tijekom upravnog spora, ističući u bitnome:

»(...) Tumačenje članka 16. stavak 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu kako to čini Upravni sud i MUP su u suprotnosti s odredbom na koju se pozivaju.

Naime, za primjenu te odredbe bitno je utvrditi samo dvije činjenice:

a) da podnositelj zahtjeva za stjecanje državljanstva poštuje pravni poredak i običaje u R. H., i

b) da prihvaća hrvatsku kulturu.

Oba ova tijela uopće nisu ni pokušala raspraviti a kamoli utvrditi i ocijeniti činjenicu da podnositeljica ove tužbe već niz godina ne živi u S., već upravo u H., te je i u braku s hrvatskim državljaninom. Ni jedno tijelo hrvatske države, ni jedan dokaz ne postoji da podnositeljica ove tužbe ne poštuje pravni poredak i običaje u R. H. i da ne prihvaća hrvatsku kulturu. Naprotiv, ona upravo sve to čini i prihvaća, ali to ni MUP ni Upravni sud niti ocjenjuju, niti utvrđuju.

13. Moguće je da postoji (birokratska) sudska praksa kako to navodi Upravni sud, tj. da je dokaz bilo koja isprava u kojoj je upisan podatak o narodnosti.

Međutim, time i Upravni sud i MUP bitno sužuju domašaj članka 16. stavak 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu koji ni jednom riječi ne ograničava mogućnost dokazivanja pretpostavki iz članka 8. stavka 1. točke 5. tog zakona samo na isprave. To je očito moguće i drugim dokaznim sredstvima, pa i svjedocima, a i izjavom stranke kao dokaznim sredstvom. (...)

Netočno je dakle, i predstavlja arbitrarno i samovoljno postupanje i suđenje, kad Upravni sud ne prihvaća takvu vrstu dokaza, iako njihova primjena nije isključena, a prihvaća kao dokaz samo pisane isprave.«

3. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis MUP-a broj: 511-01-203-UP/I-1/2856/7-09.

Ustavna tužba je osnovana.

4. Ustavni sud u postupku u povodu ustavne tužbe, podnesene na temelju članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelju povrijeđeno ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi i nadležna upravna tijela pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

5. Članak 8. stavak 1. ZHD-a glasi:

»Članak 8.

Prirođenjem može steći hrvatsko državljanstvo stranac koji je podnio zahtjev za primanje u hrvatsko državljanstvo ako udovoljava ovim pretpostavkama:

1. da je navršio 18 godina života te da mu nije oduzeta poslovna sposobnost;

2. da ima otpust iz stranog državljanstva ili da podnese dokaz da će otpust dobiti ako bude primljen u hrvatsko državljanstvo;

3. da je do podnošenja zahtjeva imao prijavljen boravak najmanje pet godina neprekidno na teritoriju Republike Hrvatske;

4. da poznaje hrvatski jezik i latinično pismo;

5. da se iz njegova ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj i da prihvaća hrvatsku kulturu.

(...)«

Članak 16. stavak 1. ZHD-a glasi:

»Članak 16.

Pripadnik hrvatskog naroda koji nema prebivalište u Republici Hrvatskoj, može steći hrvatsko državljanstvo ako udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. točaka 4. i 5. ovog zakona i dade pisanu izjavu da se smatra hrvatskim državljaninom.

(...)«

6. MUP je podnositeljičinu tužbu odbio sa, uz ostalo, sljedećim obrazloženjem:

»(...) Držimo da je pripadnost određenom narodu primarno subjektivna kategorija, osjećaj zajedničke kulture i jezika te društvene tradicije koji povezuje pripadnike te zajednice u jednu cjelinu, ali se traži da se ta pripadnost objektivizira, točnije, traži se da se ta pripadnost iskazuje određenim ponašanjem osobe koja se deklarira kao pripadnik hrvatskog naroda u pravnom prometu, osobito navođenjem hrvatske narodnosti u pojedinim ispravama (op. – istaknuto po Ustavnom sudu). (...)

Također, uvidom u spomenuti raniji zahtjev stranke za stjecanje hrvatskog državljanstva utvrđeno je da je njena majka pripadnica hrvatskog naroda, dok joj otac nije pripadnik hrvatskog naroda. Iako je majka stranke pripadnica hrvatskog naroda, navedena okolnost ne utječe na drugačiju odluku ovog Ministarstva o predmetnom zahtjevu, budući E. O. D. nije dokazala osobno izjašnjavanje kao pripadnice hrvatskog naroda.«

7. Upravni sud odbio je podnositeljičinu tužbu sa sljedećim obrazloženjem:

»(...) Prema upravno-sudskoj praksi dokazivanje pripadnosti hrvatskom narodu moguće je bilo kojom ispravom u kojoj je upisan podatak o narodnosti.

Po ocjeni Suda pravilno je zaključilo tuženo tijelo da tužiteljica nije dokazala da se osobno izjašnjavala kao pripadnica hrvatskog naroda radi čega je pravilno postupilo kada je zahtjev odbilo kao neosnovan.«

8. Podnositeljica je supruga hrvatskog državljanina, nastanjena je (ima, zajedno s mldb. sinom, prijavljeni privremeni boravak) u R. H. i sa suprugom, dragovoljcem Domovinskog rata živi u S., punoljetan sin joj je hrvatski državljanin, a majka joj je, prema podacima MUP-a, pripadnica hrvatskog naroda.

9. Razmatrajući razloge ustavne tužbe u odnosu na ustavnopravno relevantne činjenice i okolnosti podnositeljičinog slučaja, Ustavni sud utvrđuje da je u konkretnom slučaju mjerodavan članak 29. stavak 1. Ustava, kojim je zajamčeno pravo na pravično suđenje.

Sadržaj tog ustavnog prava ograničen je na jamstva pravičnog suđenja pa Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji je podnositeljici osiguravao pravično suđenje.

Pri tome pravila i sredstva dokazivanja čine dio cjeline postupovnih pravila upravnog postupka i neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom. Procjena opsega poštivanja tih pravila mora se zasebno ocjenjivati u svakom pojedinom slučaju, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti, činjenice i posebnosti.

10. Ustavni sud je u odluci broj: U-III-1053/2000 od 23. ožujka 2001. usvojio načelno stajalište:

»(...) Načelo materijalne istine kao jedno od temeljnih načela upravnog postupka, izraženo je odredbom članka 7. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91, ...), prema kojemu se u postupku mora utvrditi pravo stanje stvari i u tom cilju se moraju utvrditi sve činjenice koje su od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja. (...)

Upravni sud Republike Hrvatske ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja, u obrazloženju osporene presude naveo je da podnositelj nije priložio niti jednu ispravu u kojoj navodi da je hrvatske narodnosti, a što je razlog zbog kojeg se odbijanje zahtjeva podnositelja ustavne tužbe za primitak u hrvatsko državljanstvo smatra osnovanim.

Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvaća stajalište Upravnog suda da je podnositelj bio dužan podnijeti bilo kakvu ispravu iz koje je razvidno da je on hrvatske narodnosti, jer je utvrđivanje pretpostavki propisanih zakonom predmet dokazivanja u upravnom postupku, u kojem se kao dokazna sredstva ne propisuju samo i isključivo isprave. Takvim obrazloženjem Upravni sud zapravo iznosi tvrdnje koje nisu utvrđene ni u postupku pred upravnim tijelom, niti u postupku pred tim sudom, a niti proizlaze iz mjerodavnih odredbi Zakona o hrvatskom državljanstvu. Stoga su takva utvrđenja Upravnog suda suprotna odredbi članka 39. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92), te je time povrijeđeno ustavno jamstvo prema kojem sudovi sude na temelju Ustava i zakona, sadržano u članku 118. stavku 3. Ustava.«

U odluci broj: U-III-2127/2001 od 26. ožujka 2003. (»Narodne novine« broj 64/03.), Ustavni sud je u predmetu primitka određene osobe u hrvatsko državljanstvo (zahtjev je odbijen zbog toga što nije dokazala pripadnost hrvatskom narodu) utvrdio da u spisu tog predmeta »... nema dokumentacije iz koje bi se dalo nedvojbeno zaključiti da je podnositelj ustavne tužbe pripadnik hrvatskog naroda, ali nisu utvrđene ni okolnosti koje bi ukazivale da podnositelj nije pripadnik hrvatskog naroda.«

Ustavni sud razmatrao je kao načelno pitanje i opravdanost odnosno prihvatljivost učina razdvajanja članova obitelji zbog nemogućnosti ostvarivanja hrvatskog državljanstva jednog od njenih članova, uslijed čega se gubi sama bit obitelji i njeno jedinstvo. Pri tome je u odluci broj: U-III-4003/2005 od 24. travnja 2008. (»Narodne novine« broj 59/08.) zauzeo načelno stajalište u odnosu na poštivanje jedinstva obitelji i posebno uvažavanje relevantnih okolnosti u svakom pojedinom slučaju primitka u hrvatsko državljanstvo:

»(...) Uvažavajući prethodno opisanu pravnu situaciju u državljanskim stvarima uzrokovanu raspadom bivše SFRJ i stvaranjem više novih država na njezinom nekadašnjem području, Ustavni sud je u više svojih odluka izrijekom utvrdio da se odredbe Zakona o hrvatskom državljanstvu koje propisuju pretpostavke za naturalizaciju stranaca u hrvatsko državljanstvo moraju odgovarajuće tumačiti ako se radi o slučajevima primitka u hrvatsko državljanstvo osoba koje su bile državljani bivše SFRJ, jer se radi 'o pravnoj situaciji koja ima tranzicijske elemente'. (...)

Okolnosti konkretnog slučaja (a osobito činjenica da su podnositeljeva supruga i djeca hrvatski državljani koji žive u R. H.), kao i činjenica da je u R. H. obitelj proglašena ustavnopravnim subjektom osobite državne zaštite, opravdavaju zaključak da je pri rješavanju podnositeljevog zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo, trebalo voditi računa o zaštiti jedinstva konkretne obitelji.

Kada primitak u hrvatsko državljanstvo traži osoba koja je utvrđena strancem u R. H. uslijed raspada bivše države (a čija su supruga i djeca hrvatski državljani), i koji je zajedno s cijelom svojom obitelji trajno nastanjen u R. H., onda pitanje njegova državljanstva prerasta u pitanje njegovih ljudskih prava i njihove zaštite.«

11. Polazeći od ustavnosudske prakse, prethodno iznesenih ustavnopravnih stajališta i okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud je ocijenio da su postupanja nadležnih tijela u podnositeljičinom slučaju neosnovano ograničila dokaznu građu tijekom postupka utvrđivanja pretpostavki za podnositeljičin primitak u hrvatsko državljanstvo samo na pisanu građu (odnosno ispravu), čime su ograničili mogućnost utvrđivanja relevantnih činjenica na temelju načela materijalne istine, što, pak, upućuje na zaključak o mogućoj arbitrarnosti.

Naime, stajalište MUP-a i Upravnog suda – da je u konkretnom slučaju odlučan izostanak navođenja hrvatske narodnosti u pojedinim podnositeljičinim ispravama – nije u skladu s mjerodavnim odredbama ZHD-a, jer se ZHD-om kao dokazna sredstava ne propisuju samo i isključivo isprave. To stajalište Ustavni sud je utvrdio već u svojoj ranijoj praksi. Zbog toga, prema stajalištu Ustavnog suda, MUP i Upravni sud nisu proveli postupak, donijeli odluke i obrazložili svoja pravna stajališta na način koji bi u objektivnoj, ustavnopravno prihvatljivoj mjeri otklonio sumnju u arbitrarnost njihovog postupanja i odlučivanja.

Opisano tumačenje mjerodavnih odredbi ZHD-a ima tim više elemente arbitrarnosti, jer se MUP i Upravni sud pozivaju na upravno-sudsku praksu koja traži da se pripadnost hrvatskom narodu dokazuje ispravom u kojoj je upisan podatak o narodnosti, ne uzimajući u obzir činjenicu da takav uvjet odnosno pretpostavka nisu propisani ZHD-om, niti na bilo koji način proizlaze iz mjerodavnih odredbi ZHD-a.

Ustavni sud stoga opetovano ponavlja da sastavnice/aspekti pravičnog suđenja moraju biti poštivani i u postupku sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata uprave iz članka 19. stavka 2. Ustava, jer tek takvo postupanje u punom smislu jamči provođenje načela zakonitosti, propisanog člankom 19. stavkom 1. Ustava.

Na temelju i u smislu članka 77. stavka 2. Ustavnog zakona, MUP i Upravni sud razmotrit će podnositeljičin predmet i s aspekta članka 61. stavka 1. (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 62. stavak 1.) Ustava, koji glasi:

»Članak 61.

Obitelj je pod posebnom zaštitom države.

(...)«

12. S obzirom da je utvrdio povredu jednog od aspekata prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije razmatrao eventualnu povredu ostalih po podnositeljici iznesenih ustavnih prava. Ustavni sud ustavnu tužbu nije razmatrao niti s aspekta prava na suđenje u razumnom roku, jer u tom smislu podnositeljica nije postavila konkretan zahtjev.

Podnositeljica je u ovom ustavnosudskom postupku osporila presudu Upravnog suda. Imajući u vidu sve relevantne okolnosti, Ustavni sud smatra svrsishodnim ukidanje i rješenja MUP-a, te vraćanje predmeta tom tijelu na ponovni postupak.

13. Članci 117. stavak 3. i 118. stavak 1. Ustava ne sadrže ljudska prava i temeljne slobode koje su Ustavom zajamčene fizičkoj ili pravnoj osobi i koje se štite u ustavnosudskom postupku, pokrenutom ustavnom tužbom u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona.

14. Slijedom navedenog, na temelju članaka 74. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

15. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2820/2010

Zagreb, 9. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 145/2010-3695