## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3510/2003 i dr. od 22. siječnja 2004.

### NN 12/2004 (30.1.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3510/2003 i dr. od 22. siječnja 2004.

# Ustavni sud Republike Hrvatske

418

Ustavni sud Republike Hrvatske,
u Prvom vijeću za odlu­čivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Željko
Potočnjak, predsjednik Vijeća, te suci Marijan Hranjski, Agata Račan, Smilj­ko
Sokol, Nevenka Šernhorst i Milan Vuković, u postupku pokrenutom ustavnim
tužbama Osječko-baranjske županije, koju zastupaju župan Z. B. i predsjednik
Županijske skupštine R. R., na sjednici održanoj dana 22. siječnja 2004.
godine, donio je

## ODLUKU

I. Utvrđuje se da su presudama
Upravnog suda Republike Hrvatske, broj:

–
Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003.

–
Zpa-30/2003 od 1. listopada 2003.

–
Zpa-32/2003 od 1. listopada 2003

–
Zpa-33/2003 od 1. listopada 2003.

–
Zpa-34/2003 od 24. rujna 2003.

–
Zpa-35/2003 od 24. rujna 2003.

podnositelju
ustavnih tužbi, Osječko-baranjskoj županiji, povrijeđena ustavna prava iz
članka 14. stavka 2. i članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

II.
Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Županijskom glasniku«
Osječko-baranjske županije.

```
Obrazloženje
```

1. Ustavne tužbe su podnesene
protiv presuda Upravnog suda Republike Hrvatske naznačenim pod točkom I.
izreke.

Svim
navedenim presudama usvojeni su zahtjevi za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i
slobode čovjeka i građanina, koje je podnijelo dvadeset šestoro bivših
vijećnika Skupštine Osječko-
-baranjske županije, temeljem odredbe članka 66. Zakona o uprav­nim sporovima
(»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92, u daljnjem tekstu: ZUS).

U
svakom od provedenih postupaka poništen je po jedan od akata (zaključaka
odnosno rješenja) koje je donijela Skupština Osječko-baranjske županije na
sjednici od 17. travnja 2003. godine, kako slijedi:

–
presudom broj: Zpa-27/2003 – Zaključak o tome da se prima na znanje izvješće
Mandatne komisije Skupštine Osječko-baranjske županije, klasa: 013-03/03-01/37,
urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od 17. travnja 2003. godine,

–
presudom broj: Zpa-30/2003 – Zaključak o prihvaćanju prijedloga za izmjenu
Statuta Osječko-baranjske županije, klasa: 012-03/03-01/1, urbroj:
2158/1-01-01-03-4 od 17. travnja 2003. godine,

–
presudom broj: Zpa-32/2003 – Rješenje o razrješenju članova Poglavarstva
Osječko-baranjske županije, klasa: 021-04/03-15/9, urbroj: 2158/1-01-01-03-3 od
17. travnja 2003. godine,

–
presudom broj: Zpa-33/2003 – Rješenje o izboru potpredsjednika Skupštine
Osječko-baranjske županije, klasa: 021-04/03-15/8, urbroj: 2158/1-01-01-03-1 od
17. travnja 2003. godine,

–
presudom broj: Zpa-34/2003 – Rješenje o razrješenju i imenovanju predsjednika i
članova Komisije za izbor i imenovanja, klasa: 021-04/03-16/2, urbroj:
2158/1-01-01-03-1 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-35/2003 –
Rješenje o prestanku mandata potpredsjednika Skupštine Osječko-baranjske
županije, klasa: 013-03/03-01/8, urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od 17. travnja 2003.
godine.

2. Prvom od osporenih presuda,
broj: Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003. godine, poništen je zaključak Skupštine
Osječko-baranjske županije o tome da je Skupština Osječko-baranjske županije
primila na znanje izvješće Mandatne komisije te Skupštine, kojim je utvrđeno:

– da je ostavke na dužnost
vijećnika u Skupštini Osječko-baranjske županije podnijelo, poimence, dvadeset
šest vijećnika, te da im prestaje mandat sukladno članku 7. alineji 1. Zakona o
izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave (»Narodne novine«, broj 33/01 i 10/02, u daljnjem tekstu: Zakon o
izboru),

– da je Hrvatska seljačka
stranka, kao predlagatelj kandidacijske liste, odredila zamjenika vijećniku S.
R., koji je dao ostavku, u osobi I. B., koji preuzima i počinje obnašati
dužnost vijećnika, sve sukladno odredbi članka 8. stavka 2. Zakona o izboru.

3. Upravni sud Republike
Hrvatske u obrazloženju osporene presude broj: Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003.
godine izlaže prav­no stajalište, prema kojem zamjenik vijećnika počinje
obavljati vijećničku dužnost nakon što Skupština, temeljem izvješća Mandatne
komisije, utvrdi da započinje teći njegov mandat vijećnika iz razloga što je
vijećniku kojeg zamjenjuje prestao mandat ili mu je mandat stavljen u
mirovanje. Pri tom se Upravni sud poziva na odredbu članka 2. stavka 2.
Poslovnika Osječko-baranjske županije (»Županijski glasnik«, broj 4/02 –
pročišćeni tekst).

Upravni se sud, nadalje, u
obrazlaganju presude, poziva na odredbu članka 7. alineje 1. Zakona o izboru,
prema kojoj članu predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka redovitog
četverogodišnjeg mandata u slučaju da podnese ostavku, i to danom dostave
pisane ostavke, shodno pravilima o dostavi koja su propisana Zakonom o općem
upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91 i 103/96), te na odredbe članka
8. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru, kojima je propisano da članovi
predstavničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju dužnost ukoliko članu
predstavničkog tijela mandat miruje ili prestaje prije isteka vremena na koje
je izabran, i da člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi
zamjenjuje neizabrani kandidat s dotične liste s koje je izabran član, a kojeg
odredi politička stranka koja je predlagatelj liste.

Također se Upravni sud poziva na
odredbe članka 36. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj)
samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01), te odgovarajuće odredbe Statuta
Osječko-baranjske županije (»Županijski glasnik«, broj 4/02) i Poslovnika
Osječko-baranjske županije, prema kojima predstav­ničko tijelo, odnosno
Skupština, odlučuje većinom glasova nazoč­nih vijećnika na sjednicama na kojima
je nazočna većina od ukup­nog broja vijećnika.

Slijedom navedenih zakonskih,
statutarnih i poslovničkih odredaba Upravni sud zaključuje da je ostavkom
dvadeset šestoro vijećnika Skupštine Osječko-baranjske županije, od njih ukupno
pedeset jednog, navedena Skupština ostala bez minimalnog broja članova
potrebnih za rad i donošenje odluka, te da zamjenik vijećnika I. B. na
zasjedanju Skupštine, održanom 17. travnja 2003. godine, nije mogao sudjelovati
na valjan način. Njemu, po stajalištu Upravnog suda, nije utvrđen početak
trajanja mandata i to stoga što Skupština nije donijela zaključak o prihvaćanju
izvješća Mandatne komisije, niti je utvrdila da dužnost vijećnika preuzima
zamjenik vijećnika I. B., što sve zajedno nije niti mogla učiniti zbog
nedostatka kvoruma i nemogućnosti donošenja odluka.

Iz navedenih je razloga, po
stajalištu Upravnog suda, Skup­ština od 17. travnja 2003. godine održana
nezakonito, pa su bez pravnog učinka svi zaključci, odluke i rješenja koji su
na njoj doneseni, te Upravni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za raspu­štanje
Skupštine Osječko-baranjske županije, sukladno odredbi članka 84. stavka 1.
točke 5. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

4. Sve ostale presude Upravnog
suda, navedene pod točkom I. izreke odnosno pod točkom 1. ovog obrazloženja,
koje se u konkretnom slučaju osporavaju ustavnim tužbama, temelje se na
izloženom pravnom stajalištu Upravnog suda o konstitutivnom značaju akta
verifikacije vijećničkog mandata.

Sve ustavne tužbe protiv
navedenih presuda podnio je isti podnositelj i utemeljio ih na istovjetnim
razlozima.

Budući da se, prema tome, u svim
predmetima radi o istovjetnom činjeničnom i pravnom supstratu, Ustavni sud o
svih šest podnesenih ustavnih tužbi odlučuje u jedinstvenom postupku i
jedinstvenom odlukom.

5.
U ustavnim tužbama podnositelj, Osječko-baranjska županija, ističe:

Upravni
sud je, po stajalištu podnositelja, osporenim presudama povrijedio odredbe članka
3., članka 14. stavka 2., te članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava Republike
Hrvatske.

Za
vrijeme važenja Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj
90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i 51/00), te Zakona o izboru članova
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave
i uprave (»Narodne novine«, broj 90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00) bilo je
propisano da, u slučaju ostavke, mandat člana predstavničkog tijela prestaje s
danom kada predstavničko tijelo o tome donese odluku, a analogno tome se
postupalo i pri verifikaciji mandata zamjenika.

Prema
Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo­upra­vi i Zakonu o izboru,
koji se primjenjuju od 2001. godine, mandat zamjenika člana predstavničkog
tijela, kojeg je kao za­mje­nika odnosno preuzimatelja vijećničke dužnosti
odredila politička stranka – predlagatelj liste, s liste s koje je izabran i
član, započinje po sili zakona. U tom smislu, po stajalištu podnositelja, akt
predstavničkog tijela o verifikaciji mandata zamjenika člana predstavničkog
tijela ima deklaratoran karakter.

Posebno
se podnositelj poziva na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:
U-III-303/2000 od 17. svibnja 2000. godine (»Narodne novine«, broj 53/00),
kojom je izraženo pravno shvaćanje Ustavnog suda o deklaratornom značenju akta
verifikacije mandata zamjenika člana predstavničkog tijela, kojemu mandat
započinje ex lege, jer izbor zamjenika člana predstavničkog tijela ne ovisi o
volji tog tijela, već se na taj način provodi volja biračkog tijela.

Podnositelj
smatra da propise iz područja lokalne i područne samouprave valja tumačiti u
korist funkcioniranja te samouprave i njezine zaštite, jer je to u interesu
opstanka predstavničkog tijela i osiguravanja njegovog kontinuiteta u obliku
kakav je utvrđen rezultatima izbora. Ovakvo pravno shvaćanje zastupaju, navodi
podnositelj, Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske i Ministarstvo pravosuđa,
uprave i lokalne samouprave Republike Hrvat­ske.

Upravni sud je, donoseći
osporene presude, u potpunosti zanemario navedena pravna shvaćanja mjerodavnih
institucija i pogrešno protumačio i primijenio propise o lokalnoj i područnoj
samoupravi, te je na taj način povrijedio Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu
samoupravu, ustavno jamstvo jednakosti pred zakonom, kao i temeljne vrednote
ustavnog poretka, u duhu kojih je trebalo tumačiti Ustav i mjerodavne propise.
Stoga predlaže ukidanje presuda Upravnog suda.

Napose podnositelj ističe da je
osporenim presudama pred­sjednik Skupštine Osječko-baranjske županije
onemogućen sazva­ti sjednicu, niti ta Skupština može donositi kakve odluke, a
čime se stvaraju uvjeti za njezino raspuštanje.

Ukazujući na nesagledive pravne
i materijalne posljedice koje proizlaze iz opisane situacije, podnositelj
istodobno predlaže Ustavnom sudu donošenje rješenja o privremenoj obustavi
ovrhe osporenih presuda.

*Ustavne tužbe su osnovane.*

6. Člankom 7. alinejom 1. Zakona
o izboru (»Narodne novine«, broj 33/01, stupio na snagu 11. travnja 2001.)
propisano je: »Članu predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka
redovitog četverogodišnjeg mandata u sljedećim slučajevima: – ako podnese
ostavku, danom dostave pisane ostavke shodno pravilima o dostavi propisanim
Zakonom o općem upravnom postupku, – (...)«.

Članak 8. istog Zakona
propisuje: »(1) Članovi predstav­ničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju tu
dužnost ukoliko članu predstavničkog tijela mandat miruje ili prestane prije
isteka vremena na koje je izabran. (2) Člana predstavničkog tijela izabranog na
stranačkoj listi zamjenjuje neizabrani kandidat s do­tične liste s koje je
izabran član, a kojeg odredi politička stranka koja je predlagatelj liste.
(...)«.

Iz citiranih odredaba Zakona
proizlazi da za prestanak mandata člana predstavničkog tijela odnosno za
započinjanje mandata njegovog zamjenika moraju biti ispunjene tri pretpostavke:

– da je pisana ostavka člana
predstavničkog tijela zakonito dostavljena predstavničkom tijelu,

– da je njegov zamjenik
neizabrani kandidat s liste s koje je izabran i član,

– da ga politička stranka –
predlagatelj liste, odredi kao zamjenika.

7.
Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-303/2000 od 17. svibnja
2000. godine, donesena je za vrijeme važenja Zakona o lokalnoj samoupravi i
upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i
51/00) i Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne
samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj
90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00), kojim je bilo propisano da, u slučaju ostavke
člana predstavničkog tijela, njegov mandat prestaje s danom kada predstavničko
tijelo o tome donese odluku (time da se isto analogno primjenjivalo i u pogledu
početka tijeka mandata zamjenika člana predstavničkog tijela).

Ustavni
sud u spomenutoj je odluci izrazio sljedeće stajalište o pravnoj prirodi odluke
predstavničkog tijela o verifikaciji mandata:

»...
Odluka predstavničkog tijela o tome da je politička stranka ili drugi
predlagatelj liste odredio zamjenika s liste (u slučaju nepodudarnosti – stavak
5. članka 6.), odnosno odluka predstavničkog tijela o tome da zamjenikom
postaje prvi po redoslijedu neizabrani kandidat s liste (u svim ostalim
slučajevima – stavak 2. članka 7.) ima samo deklaratoran karakter, jer izbor
zamjenika člana predstavničkog tijela ne ovisi o volji tog tijela, već se na
taj način provodi volja biračkog tijela, budući da na mjesto izabranih
predstavnika stupaju njihovi zamjenici koji su se nalazili na stranačkoj ili
nezavisnoj listi, a za koju su birači glasovali kao cjelinu ili su (kao što je
to propisano odredbom stavka 4. članka 6.) izabrani zajedno s predstavnicima u
istoj izbornoj jedinici. (...) Naime, prema naprijed iznesenom stajalištu
Ustavnog suda, akt verifikacije mandata deklaratorne je naravi i potvrđuje
činjenicu koja je nastala ex lege, pa s obzirom da donošenje tog akta ne može
ovisiti o volji predstavničkog tijela koje ga donosi (jer samo potvrđuje
izraženu volju biračkog tijela), taj akt nije upravni akt. (...)«.

8. Člankom 14. stavkom 2. Ustava
zajamčena je svima jednakost pred zakonom.

Jamstvo jednakosti, u
materijalnopravnom smislu, ima zna­čenje zaštite od arbitrarnosti u odlučivanju
sudova, drugih državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti. Arbitrarnim
se može ocijeniti pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov donositelj bez
razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse, nije uzeo u
obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno protumačio
i primijenio, na način i u mjeri koja dotični pojedinačni akt čini pravno
neprihvatljivim.

Upravni sud svoje stajalište o
temeljnom spornom pravnom pitanju zasniva na odredbi članka 2. stavka 2.
Poslovnika Osječko-baranjske županije, koja glasi: »Zamjenik vijećnika počinje
obavljati vijećničku dužnost nakon što Skupština, temeljem Izvješća Mandatne
komisije, utvrdi da započinje teći njegov mandat vijećnika iz razloga što je
vijećniku koga zamje­njuje prestao mandat odnosno mandat vijećnika kojeg
zamjenjuje stavljen u mirovanje«.

Upravni sud je pogrešno
primijenio citiranu poslovničku odredbu. Ta je odredba u suprotnosti s
odredbama članaka 7. i 8. Zakona o izboru (točka 5. obrazloženja) i ne može
biti primijenjena na način suprotan sadržaju i smislu odredaba članaka 7. i 8.
Zakona o izboru, tj. ne može se tumačiti na način iz kojeg bi proizlazilo da
odluka Skupštine o verifikaciji mandata ima konstitutivan značaj za početak
tijeka mandata zamjenika vijećnika. Odredbe članaka 7. i 8. Zakona o izboru
također su u konkretnom slučaju pogrešno protumačene i primijenjene.

Odredbama članka 31. stavaka 1.
i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj
49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisano je da su
odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni i da ih je dužna poštovati svaka fizička
i pravna osoba, te da su sva tijela državne vlasti i lokalne i područne
(regionalne) samouprave dužna, u okviru svojeg ustavnog i zakonskog djelokruga,
provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

Unatoč
tome, Upravni sud Republike Hrvatske je u obrazlo­ženjima osporenih presuda i
izrijekom naveo da presude donosi neovisno o pravnom shvaćanju Ustavnog suda.

Slijedom
izloženog, osporenim presudama Upravnog suda povrijeđeno je ustavno pravo na
jednakost iz članka 14. stavka 2. Ustava, na koje podnositelj ustavnim tužbama
ukazuje.

9.
Odredbom članka 132. stavka 2. Ustava utvrđeno je da se ustavno pravo građana
na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koje je zajamčeno stavkom 1.
iste ustavne odredbe, ostvaruje preko lokalnih odnosno područnih (regionalnih)
predstav­ničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i
tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.

Prema
tome, ustavno pravo na lokalnu i područnu samoupravu ostvaruje se putem
predstavničkih tijela, a smisao je navedene ustavne odredbe da se to pravo
ostvaruje samo ako predstavničko tijelo odražava volju birača iskazanu na
izborima. Stoga o sastavu predstavničkog tijela, kao i o tome tko će postati
njegov član nakon što je neki od članova otpao, odlučuju građani na izborima
odnosno rezultati izbora, a ne predstavničko tijelo.

Iz navedenih razloga Ustavni sud
utvrđuje da su osporenim presudama Upravnog suda povrijeđene i odredbe o pravu
na lokalnu i područnu samoupravu iz članka 132. stavka 2. Ustava.

10. Odredba članka 3. Ustava, na
čiju povredu podnositelj također ukazuje, ne sadrži ljudska prava ili temeljne
slobode zajamčene Ustavom koji bi se štitili u ustavnosudskom postupku
pokrenutom ustavnom tužbom.

11. Prema odredbi članka 76.
stavka 1. Ustavnog zakona, odlukom kojom se ustavna tužba usvaja Ustavni sud
ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.

Prema stavku 3. iste odredbe
Ustavnog zakona, u slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo
podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje
njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim
aktom povrijeđeno.

Vlada
Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 13. studenoga 2003. godine, donijela
je rješenje o raspuštanju Skupštine Osječko-baranjske županije (klasa:
015-01/03-05/01, urbroj: 5030109-03-1, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj
181/03 od 14. studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Na
istoj je sjednici Vlada Republike Hrvatske donijela i rješenje o imenovanju
povjerenice Vlade Republike Hrvatske u Osječko-baranjskoj županiji (klasa:
015-01/03-07/12, urbroj: 50304/2-03-02, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj
181/03 od 14. studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Prema tome, u konkretnom su
slučaju ustavnim tužbama osporene presude Upravnog suda koje više ne proizvode
pravne učinke, pa su se na navedeni način ispunile pretpostavke iz odred­be
članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona.

Stoga je, a pozivom na odredbe
članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno kao u izreci pod točkom I.

12.
Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog
zakona.

13. Prijedlozi za donošenje
rješenja o privremenoj obustavi ovrhe osporenih presuda nisu razmatrani.

Broj:                       U-III-3510/2003

        U-III-3599/2003

        U-III-3600/2003

        U-III-3601/2003

        U-III-3602/2003

        U-III-3603/2003

Zagreb, 22. siječnja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
**dr. sc.** **Željko Potočnjak,** v. r.

Odluka, NN 12/2004-418