## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-947/2007 od 23. prosinca 2010.

### NN 11/2011 (26.1.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-947/2007 od 23. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

238

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Lj. M. iz B. M., na sjednici održanoj 23. prosinca 2010., jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-11039/2002-4 od 21. prosinca 2006. i predmet se vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba je podnesena protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-11039/2002-4 od 21. prosinca 2006., kojom je odbijena tužba podnositelja u upravnom sporu protiv rješenja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), Središnje službe u Zagrebu klasa: 140-14/00-01, urbroj: UP/II-341-99-05/2-00/11745, broj spisa: 110642 od 25. listopada 2002. Tim rješenjem odbijena je žalba podnositelja izjavljena protiv rješenja HZMO, Područne službe u Osijeku, klasa: 140-09/99-01, urbroj: 002226.

Navedenim prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev podnositelja da mu se u mirovinski staž, kao staž osiguranja, utvrdi vrijeme provedeno u radnom odnosu kod B., T. K. od 9. listopada 1991. do 12. ožujka 1992., kod B. v. od 18. ožujka 1992. do 19. svibnja 1992., kod MUP B. M. od 20. svibnja 1992. do 29. veljače 1996. te kod PTT B. od 1. ožujka 1996. do 14. travnja 1997. jer ne ispunjava uvjete iz članka 5. stavka 1. Uredbe za provođenje Zakona o konvalidaciji za upravno područje rada, zapošljavanja, mirovinskog i invalidskog osiguranja, doplatka za djecu, socijalne skrbi i zaštite vojnih i civilnih invalida rata (»Narodne novine« broj 51/98., u daljnjem tekstu: Uredba).

2. Podnositelj smatra da su mu osporenom presudom i rješenjima upravnih tijela povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 26. i 29. Ustava Republike Hrvatske te članci 3. i 117. stavak 3. Ustava.

U ustavnoj tužbi navodi da je Upravni sud odbio njegovu tužbu obrazloživši to navodima da podnositelj nije evidentiran u evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja kao osiguranik, a u odnosu na utvrđenje radnog odnosa u Sekretarijatu unutrašnjih poslova B. M., Upravni sud je upozorio na zaključak tog Suda da se ne mogu konvalidirati poslovi u okviru tijela čije djelovanje je bilo usmjereno na rušenje pravnog poretka Republike Hrvatske. Podnositelj smatra da su upravna tijela, a i Upravni sud, od samog početka postupka konvalidacije staža osiguranja podnositelja, postupali protivno zakonima Republike Hrvatske.

Ističe da je Zakon o konvalidaciji (»Narodne novine« broj 104/97.) lex specialis jer je donesen za točno određene korisnike, za točno određeno područje te da je imao točno određenu svrhu, a to je potvrđivanje rada koji se dogodio izvan područja ingerencije Republike Hrvatske. Smatra da se nije smjelo dogoditi da se određenim osobama priznavao staž odrađen u B., u pogonu TOS K. ili B. v., a drugim osobama, kao i podnositelju, nije. Takvo postupanje smatra diskriminatornim, tim više što je podnositelj dokazao postojanje radnog staža javnim ispravama, kao npr. radnom knjižicom, preslikom matične knjige, prijave o stažu i plaći. Navodi da se točnost ovih navoda može provjeriti u arhivama tuženika, a da može priložiti i rješenja o konvalidaciji staža svojih kolega u istim poduzećima.

Napominje da su radnici, koji su u postupku mirne reintegracije zatečeni u radnom odnosu u tadašnjem Sekretarijatu unutrašnjih poslova, preuzeti od strane MUP-a Republike Hrvatske te im je priznat staž odrađen u vremenu pod upravom UN-a, osobito imajući u vidu izjavu Vlade Republike Hrvatske od 16. prosinca 1996. i dodatak toj izjavi od 14. veljače 1997.

Podnositelj predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu i ukine osporenu presudu Upravnog suda te navedena rješenja upravnih tijela.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Ustavni sud u postupku u povodu ustavne tužbe, podnesene na temelju članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelju povrijeđeno ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi i nadležna upravna tijela pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

4. Prvostupanjsko rješenje upravnog tijela napisano je u većem dijelu s prekriženim suvišnim dijelovima tipskog obrazloženja. U jednoj rečenici, s ubačenim datumima, s razdobljima za koje se traži konvalidacija, za prvo razdoblje upravno tijelo obrazlaže: »... jer se navedeno razdoblje ne utvrđuje sukladno Zakonu o konvalidaciji ...«, a u drugom, nadopunjenom dijelu tipskog obrazloženja navodi »... jer je podnositelj zahtjeva bio pripadnik paravojnih formacija (krajinske milicije) tzv. ´RSK´«.

4.1. Drugostupanjsko upravno tijelo je odbilo podnositeljevu žalbu navodeći da je u svrhu dokaza o postojanju radnog odnosa u zatraženim razdobljima u predmetu priložio:

– ovjerenu presliku radne knjižice, s evidentiranim radnim odnosom kod MUP-a, Sekretarijata unutrašnjih poslova, B. M., u razdoblju od 20.5.1992. do 29.2.1996.,

– uvjerenje B., D., o dužini trajanja radnog odnosa podnositelja, izdano 23.2.2000., za razdoblje od 7. listopada 1991. do 12. ožujka 1992.,

– potvrdu B. d.d. o dužini trajanja radnog odnosa podnositelja, izdanu 4.5.2000., za razdoblje od 17. ožujka 1992. do 17. svibnja 1992.,

– ovjerenu presliku Matične knjige zaposlenika,

– ovjerenu presliku osobnog zdravstvenog kartona,

– ispis podataka o osiguraniku iz parafonda,

– izjavu podnositelja da nije bio pripadnik paravojnih formacija.

Drugostupanjsko upravno tijelo je navelo odredbu članka 5. Uredbe te je zaključilo da je, kako Zakon o konvalidaciji i Uredba nisu regulirali materiju sudjelovanja u paravojnim formacijama (vojske RSK-a, Krajinske milicije ili neke druge paravojne dobrovoljačke formacije), prvostupanjsko tijelo pravilno odbilo podnositeljev zahtjev.

4.2. Upravni sud odbio je tužbu podnositelja pozivom na članak 5. stavak 1. Uredbe, koji glasi:

»Članak 5. stavak 1.

(1) Osobama u radnom odnosu, odnosno koje su bile u radnom odnosu kod raznih tijela, pravnih ili fizičkih osoba, fizičkim osobama koje obavljaju djelatnost samostalnog privrednika ili samostalno obavljaju profesionalnu djelatnost te individualnim poljoprivrednicima, vrijeme provedeno u radnom odnosu, odnosno obavljanju djelatnosti, priznaje se u mirovinski staž kao staž osiguranja, pod uvjetom da su imali status osiguranika evidentiran u odgovarajućim evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja koja su djelovala na područjima iz članka 1. ove Uredbe.«

Upravni sud je ocijenio da, prema podacima u spisu predmeta, proizlazi da podnositelj nije evidentiran u odgovarajućim evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja kao osiguranik u označenom periodu.

4.3. Članak 8. Uredbe glasi:

»Članak 8.

Prava utvrđena ovom Uredbom utvrđuju se na temelju činjeničnog stanja utvrđenog prigodom nastanka konvalidiranog akta, očevidnika i upisnika tijela koje je donijelo akt, te drugih pismenih dokaznih sredstava, kao i izjava svjedoka.«

5. Podnositelj u ustavnoj tužbi, među ostalim, ističe povredu članka 14. stavka 2. Ustava.

Članak 14. stavak 2. Ustava sadrži opće jamstvo jednakosti svih pred zakonom. Ono se mora sagledavati zajedno sa stavkom 1. iste ustavne odredbe koji sadrži ustavno jamstvo nediskriminacije u ostvarivanju svih Ustavom i zakonima zajamčenih prava i sloboda. Članak 14. Ustava nije samostalna pravna osnova za ustavnu tužbu, već mora biti istaknut zajedno s nekim drugim (materijalnim) pravom za koje podnositelj smatra da mu je povrijeđeno. Iz razloga ustavne tužbe jasno proizlazi da podnositelj smatra povrijeđenima prava iz radnog odnosa, koja Ustav jamči u članku 54.

Nejednakost, na koju podnositelj upire, Ustavni sud, stoga, neće razmatrati s aspekta opće zabrane diskriminacije u ostvarenju prava na rad, nego s aspekta navodne procesne nejednakosti stranaka u postupcima pred nadležnim tijelima, koja je obuhvaćena člankom 29. stavkom 1. Ustava, kojeg podnositelj u ustavnoj tužbi također ističe.

Člankom 29. stavkom 1. Ustava zajamčeno je pravo na pravično suđenje. Sadržaj tog ustavnog prava ograničen je na jamstva pravičnog suđenja pa Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji je podnositelju osiguravao pravično suđenje.

Pravila i sredstva dokazivanja čine dio cjeline postupovnih pravila upravnog postupka, sadržanih u Zakonu o općem upravnom postupku i kao takva neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom.

6. Sagledavajući konkretan problem s tog stajališta, Ustavni sud primjećuje da postupanje nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda, kakvo je utvrđeno u konkretnom slučaju, može dovesti i dovodi do nejednakosti pa i diskriminacije između skupina građana koje bi trebale biti u jednakom pravnom položaju, kao i do nejednakosti između građana unutar iste skupine, a što podnositelj u ustavnoj tužbi i ističe.

Takvo postupanje i takav pravni pristup nadležnih tijela neosnovano ograničavaju dokaznu građu, a time i mogućnost utvrđivanja relevantnih činjenica u skladu s načelom materijalne istine te, uz bitne nedostatke u obrazlaganju zauzetih pravnih stajališta, upućuju na zaključak o arbitrarnosti tako donesenih odluka, u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu, s potencijalno diskriminirajućim učincima.

U konkretnom slučaju, Ustavni sud je ocijenio da nadležna tijela i Upravni sud nisu proveli postupak, donijeli odluke i obrazložili svoja pravna stajališta na način koji bi otklanjao sumnju u arbitrarnost postupanja i odlučivanja, odnosno na način koji bi činio nedvojbenim utemeljenost donesenih odluka na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primjeni mjerodavnog postupovnog i materijalnog prava.

Nisu razvidni dokazi na temelju kojih su upravna tijela, a što potvrđuje i Upravni sud, utvrdili da podnositelj nije evidentiran u evidencijama tijela mirovinskog i invalidskog osiguranja kao osiguranik u označenom razdoblju, unatoč navođenju dokaza koje je podnositelj u svrhu dokazivanja navedenog radnog staža priložio.

7. Sagledavajući konkretan slučaj s tog stajališta, Ustavni sud primjećuje da je postupanje nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda, utvrđeno u konkretnom slučaju (neosnovano ograničavanje dokaznih sredstava, mogućnosti utvrđivanja relevantnih činjenica u skladu s načelom materijalne istine, uz bitne nedostatke u obrazlaganju zauzetih stajališta), dovelo do povrede podnositeljevog ustavnog prava na pravično suđenje (odlučivanje) s aspekta općih jamstava, sadržanih u članku 29. stavku 1. Ustava, koja jamstva moraju biti poštovana i u postupku sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata uprave iz članka 19. stavka 2. Ustava.

Takvo postupanje, naime, očigledno može dovesti i dovodi do posebne vrste procesne nejednakosti stranaka u postupcima pred tijelima nadležnim za odlučivanje o konvalidaciji staža osiguranja budući da se ne omogućuje svim strankama da (načelno) iste činjenice (one koje predstavljaju činjeničnu osnovu konvalidacije staža osiguranja) dokazuju u postupcima pred nadležnim tijelima putem istog kruga mogućih (propisanih) dokaznih sredstava.

8. Odredba članka 26. Ustava nije mjerodavna u ovom slučaju (stajalište Ustavnog suda izraženo u odluci broj: U-III-884/2004, »Narodne novine« broj 2/05.).

9. Članak 3. i članak 117. stavak 3. Ustava, čije povrede podnositelj također ističe, ne sadrže ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, koje se štite u ustavnosudskom postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona.

10. Slijedom navedenog, na temelju članaka 74. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

11. Objava odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-947/2007

Zagreb, 23. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 11/2011-238