## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010.

### NN 126/2010 (12.11.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3289

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo M. B. iz D., BiH, na sjednici održanoj 3. studenoga 2010. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-3808/2008-2 od 4. lipnja 2008.

III. Predmet se vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

1. Podnositelj, državljanin Bosne i Hercegovine, podnio je pravodobnu i dopuštenu ustavnu tužbu protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-3808/2008-2 od 4. lipnja 2008.

Tužbu u upravnom sporu podnositelj je podnio zbog nedonošenja rješenja o njegovu zahtjevu za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj u zakonom propisanim rokovima (šutnja uprave).

Osporenim rješenjem Upravnog suda odbačena je tužba podnositelja kao nedopuštena, jer se podnositelj, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, nalazio u inozemstvu (u tužbi Upravnom sudu naznačio je svoju adresu u D., BiH), a nije imao punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti ga je prigodom podnošenja tužbe imenovao. Obrazloženje osporenog rješenja glasi:

»U vrijeme podnošenja tužbe tužitelj se nalazi u inozemstvu, a u Republici Hrvatskoj nema punomoćnika nije je imenovao punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj.

Prema odredbi članka 146. stavka 1. Zakona o parničnom postupku ('Narodne novine', broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01 i 117/03), tužitelj ili njegov zastupnik koji se nalaze u inozemstvu, a tužitelj nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj, dužni su već prigodom podnošenja tužbe imenovati punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj. Ako oni tako ne postupe, sud će tužbu odbaciti.

Slijedom navedenog, na temelju odredbe članka 146. stavka 1. Zakona o parničnom postupku u svezi s odredbom članka 60. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92), riješeno je kao u izreci.«

II. PRIGOVORI PODNOSITELJA

2. Podnositelj u ustavnoj tužbi ističe da je Upravni sud u osporenom rješenju »zauzeo stajalište da se tužba odbacuje radi toga što nije imao punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj. To znači da se sud nije upuštao u meritum i osnovanost tužbe već je cijeli predmet riješio odbacivanjem tužbe što tužitelj smatra krajnje nezakonitim i nepravednim. Upravni sud nije se potrudio da ga pozove na imenovanje punomoćnika. Tužitelj po prvi puta iz rješenja Upravnog suda saznaje da je to bila njegova dužnost.«

Podnositelj se poziva na članak 30. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS), u kojem su propisane pretpostavke za odbacivanje tužbe u upravnom sporu. Ističe da » (...) niti u jednoj točki spomenutog članka ne navodi se da će sud odbaciti tužbu radi neimenovanja punomoćnika za primanje pismena (...) Takva praksa ne samo da guši pravo jednog građanina nego najšire otvara vrata samovolji i nezakonitom ponašanju, uvodeći potpunu pravnu nestabilnost. (...) pravna su stajališta izražena u Rješenju Upravnog suda protivna ispravnom ustavnopravnom tumačenju temeljnog pravnog akta Republike Hrvatske, jer je tužitelj stavljen u neravnopravan položaj i nije mu pružena pravna zaštita.«

Smatra da mu je osporenim rješenjem Upravnog suda povrijeđeno ustavno pravo na jednakost svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti (članak 19. stavak 2. Ustava) i ustavno pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava).

Osvrćući se i na meritum stvari radi koje je podnio tužbu Upravnom sudu zbog šutnje uprave, a koja mu je odbačena osporenim rješenjem (upravna stvar vezana uz njegov zahtjev za odobrenje stalnog boravka u Republici Hrvatskoj), podnositelj smatra povrijeđenim »(...) ustavno pravo da je obitelj pod osobitom zaštitom države (...)« (članak 61. stavak 1. Ustava; u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 62. stavak 1.). U ustavnoj tužbi podnositelj spominje i povrede članaka 5. stavka 2. i 19. stavka 1. Ustava.

III. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

A. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske

3. U konkretnom slučaju mjerodavni su članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava, koji glase:

»Članak 29.

»Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

2) Konvencijsko pravo

4. Prva rečenica članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.

(...)«

3) Mjerodavni zakoni

5. Članci 30. i 60. ZUS-a glase:

»Član 30.

Sud će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi:

1) da je tužba podnesena nepravovremeno (član 24) ili prije vremena (član 26);

2) da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (član 6) odnosno da se upravni spor pokreće zbog nedonošenja akta u stvari u kojoj se niti ne donosi odgovarajući upravni akt (koja nije upravna stvar) (članak 8);

3) da je očito da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira u pravo tužitelja ili u njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu (član 12);

4) da se protiv upravnog akta koji se tužbom osporava mogla podnijeti žalba, pa nije uopće ili nije pravovremeno podnesena (član 7);

5) da je riječ o stvari u kojoj je sudska zaštita osigurana izvan upravnog spora (članak 9.);

6) da već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu o istoj stvari.

Zbog razloga iz stava 1. ovog člana sud će odbaciti tužbu u svakom stadiju postupka.

(...)

Član 60.

Ako ovaj zakon ne sadrži odredbe o postupku u upravnim sporovima, na odgovarajući će se način primjenjivati odredbe Zakona o parničnom postupku.«

6. Članak 146. stavak 1. Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01. – članak 50. Zakona o arbitraži, 117/03., 88/05. – članak 129. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, 2/07. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1569/2004 i dr. od 20. prosinca 2006., 84/08. i 96/08. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1569/2004 i dr. od 9. srpnja 2008.; u daljnjem tekstu: ZPP) glasi:

»Članak 146.

Tužitelj ili njegov zastupnik koji se nalaze u inozemstvu, a tužitelj nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj, dužni su već prigodom podnošenja tužbe imenovati punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj. Ako oni tako ne postupe, sud će tužbu odbaciti.

(...)«

Navedena je odredba unesena u ZPP Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 117/03.; u daljnjem tekstu: ZID ZPP/03), koji je stupio na snagu 1. prosinca 2003.

7. Polazeći od okolnosti konkretnog slučaja, za rasvjetljavanje okvira općih pravnih pravila koja važe u postupcima vezanim uz upravne stvari potrebno je uzeti u obzir i članak 29. ZUS-a, koji glasi:

»Članak 29.

Ako je tužba nepotpuna ili nerazumljiva, predsjednik vijeća pozvat će tužitelja... da u ostavljenom roku otkloni nedostatke tužbe. Pri tome će ga poučiti što i kako treba učiniti i upozoriti ga na posljedice koje će nastati ako ne postupi po traženju suda.

Ako tužitelj u ostavljenom roku ne otkloni nedostatke tužbe, a oni su takvi da sprečavaju rad suda, sud će rješenjem odbaciti tužbu kao neurednu, ako ne nađe da je osporeni upravni akt ništav.«

B. MJERODAVNA SUDSKA PRAKSA

1) Praksa Upravnog suda Republike Hrvatske

8. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka Ustavni sud pribavio je relevantne podatke o stajalištima Upravnog suda vezanim uz postupanje tog suda u situaciji kad tužitelj ili njegov zastupnik koji se nalaze u inozemstvu podnesu tužbu, a tužitelj nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti ga prigodom podnošenja tužbe imenuje.

Na zahtjev Ustavnog suda, predsjednik Upravnog suda dostavio je Zaključak o pravnom shvaćanju sa Sjednice sudaca održane 10. prosinca 2007. vezan uz »(...) postupanje Suda u slučaju kada se stranka nalazi u inozemstvu, a nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj (...)«. Zaključak glasi:

»Tužba tužitelja ili njegovog zastupnika koji se nalazi u inozemstvu, a tužitelj nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj, niti ga je prigodom podnošenja tužbe imenovao, odbacit će sud primjenom članka 146. stavka 1. Zakona o parničnom postupku, a u svezi članka 60. Zakona o upravnim sporovima.«

U popratnom je dopisu, broj: 10 Su-265/2009-2 od 19. veljače 2009., predsjednik Upravnog suda napomenuo da je »(...) radi učestalih problema vezanih za dostavu pismena ovoga Suda diplomatskim putem (...)« već 12. veljače 2007. Službi kurencije dana uputa o postupanju (broj: Su-312/2007-1 od 7. veljače 2007.) koja je bila istovjetna prethodno citiranom Zaključku od 10. prosinca 2007. Međutim, »(...) kako se u konkretnom slučaju pojavilo različito shvaćanje, odnosno različita upravno-sudska praksa sporno pitanje je stavljeno, prvo na sjednicu Mirovinsko-invalidsko-zdravstvenog odjela, gdje su se pojavila različita shvaćanja, a zatim i na sjednicu svih sudaca. Sjednica svih sudaca održana je 10. prosinca 2007. godine, na kojoj je većinom glasova zauzeto stajalište i donesen je predmetni zaključak (...)«.

2) Praksa Europskog suda za ljudska prava

9. Polazeći od okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) sadržana u predmetu Sotiris i Nikos Koutras ATTEE protiv Grčke (presuda, 16. studenoga 2000., zahtjev br. 39442/98, §§ 12-23.; u daljnjem tekstu: presuda Sotiris), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje podnositelja zbog toga što je Vrhovni upravni sud odbacio njegovu tužbu kao nedopuštenu. Također ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda sadržana u predmetu Běleš i drugi protiv Češke Republike (presuda, 12. studenoga 2002., zahtjev br. 47273/99, §§ 48-52.; u daljnjem tekstu: presuda Běleš), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava podnositelja na pravično suđenje zbog toga što su postupovna pravila, vezana uz dopustivost tužbe, bila »konstruirana na takav način da spriječe da podnositeljeva tužba bude ispitana u meritumu« (§ 50. presude).

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud treba odgovoriti na pitanje: je li podnositelju odbacivanjem tužbe u upravnom sporu – zbog toga što se nalazio u inozemstvu, a nije imao punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti ga je prigodom podnošenja tužbe imenovao – povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, koje je dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava?

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr., utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

11. Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud također napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris, § 15. i presudu Běleš, § 61.).

12. Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su rokovi za podnošenje podnesaka sudu ili pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

U slučaju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka riječ je o interpretaciji postupovnih pravila koja se tiče dopuštenosti tužbe u upravnom sporu. Konkretnije, Upravni sud je u svojoj praksi interpretacijom dvaju postupovnih zakona izveo postupovno pravilo o (ne)dopuštenosti tužbe u upravnom sporu, koje primjenjuje od 2007. godine.

13. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj u konkretnom slučaju imao pristup Upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da je njegova tužba nedopuštena zbog toga što nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj, a nije ga imenovao ni prigodom podnošenja tužbe. Međutim, sama činjenica da je podnositelj imao pravnu mogućnost podnošenja tužbe sudu ne dovodi nužno, sama po sebi, do ispunjenja pretpostavki koje proizlaze iz članka 29. stavka 1. Ustava. I dalje ostaje da se utvrdi je li stupanj tog pristupa dostatan da stranci osigura »pravo na sud« sa stajališta načela vladavine prava u demokratskom društvu. Istovjetno stajalište u odnosu na članak 6. stavak 1. Konvencije zastupa Europski sud. On opetovano ističe da su pravila koja uređuju formalne »korake« koji se moraju poduzeti pri podnošenju pravnog sredstva usmjerena na osiguranje »pravilnog upravljanja pravdom« (proper administration of justice), osobito pravne sigurnosti (legal certainty). Stranke uvijek imaju pravo očekivati da će se na njihov slučaj primijeniti postojeća pravila. S druge strane, sama ta pravila ne smiju biti takva da sprječavaju osobe da se posluže raspoloživim pravnim sredstvom (usp. presudu Sotiris, § 20. i presudu Běleš, §§ 49. i 60.).

14. Ustavni sud nadalje primjećuje da je u prosincu 2007. Upravni sud napustio svoju dotadašnju, dugogodišnju praksu vezanu uz punomoćnike podnositelja tužbi u upravnom sporu koji se nalaze u inozemstvu. Taj je sud – četiri godine nakon stupanja na snagu ZID-a ZPP/03 – prihvatio pravno shvaćanje da se u upravnom sporu neposredno primjenjuje članak 146. stavak 1. ZID-a ZPP/03. Pri toj se interpretaciji Upravni sud poslužio člankom 60. ZUS-a kao osnovom za izvođenje postupovnog pravila o dopuštenosti tužbe u upravnom sporu, učinak kojega je njezino odbacivanje.

Ustavni sud smatra nespornim da ZUS sadrži jasna i precizna pravila o odbacivanju tužbe u upravnom sporu (članak 30. ZUS-a), a da se članak 60. ZUS-a, koji predviđa da će se u upravnim sporovima »na odgovarajući način« primjenjivati odredbe ZPP-a, odnosi samo na situacije kad sam ZUS »ne sadrži odredbe o postupku u upravnim sporovima«.

Međutim, nije na Ustavnom sudu da ocjenjuje je li u konkretnom slučaju interpretacija Upravnog suda sama po sebi bila pravilna ili ne. Ustavni sud ima zadaću ispitati jesu li učinci takve interpretacije, odnosno po toj osnovi izvedeno postupovno pravilo za odbacivanje tužbi u upravnom sporu – koje je primijenjeno na podnositelja ustavne tužbe u konkretnom slučaju – umanjilo njegovo pravo na pristup sudu na takav način ili do takve mjere da je time narušena sama bit njegova »prava na sud«.

15. Neposredna (ne »odgovarajuća«, kao što je propisano u članku 60. ZUS-a) primjena članka 146. stavka 1. ZPP-a u upravnim sporovima dovela je do odbacivanja podnositeljeve tužbe a limine, unatoč činjenici da u samom ZUS-u obveza poduzimanja te procesne radnje nije propisana niti je predviđena kao razlog za odbacivanje tužbe.

Štoviše, prema riječima podnositelja, on je prvi puta iz samog osporenog rješenja Upravnog suda saznao da je imenovanje punomoćnika u Republici Hrvatskoj »bila njegova dužnost.« U te riječi podnositelja Ustavni sud nema razloga sumnjati, jer se iz teksta ZUS-a ne može logički izvesti zaključak niti se može razumno pretpostaviti da će tužba biti a limine odbačena ne bude li tužitelj, koji se nalazi u inozemstvu, već prigodom podnošenja tužbe imao punomoćnika u Republici Hrvatskoj.

16. Ustavni sud ocjenjuje da je za a limine odbacivanje tužbe u upravnom sporu – bez obveze nadležnog suda da prethodno pozove tužitelja da u ostavljenom roku poduzme propuštenu procesnu radnju (u izričaju članka 29. ZUS-a, »otkloni nedostatke tužbe«) i pri tome ga pouči što i kako treba učiniti te ga upozori na posljedice koje će nastati ako ne postupi po traženju suda (članak 29. ZUS-a) – potrebno jasno, precizno i svima dostupno zakonsko postupovno pravilo s predvidljivim posljedicama za one na koje se primjenjuje. U odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. (»Narodne novine« broj 107/00.) Ustavni sud je utvrdio:

»19.5.... U presudi Sunday Times Case, Europski je sud odredio da zbog načela pravne izvjesnosti 'moraju biti zadovoljena dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza ‘propisan zakonom’. Prvo, zakon mora biti svima dostupan na odgovarajući način: građaninu mora biti omogućeno saznanje o tome što je pravno pravilo koje će se u danim okolnostima primijeniti na dotični slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati ‘zakonom’ sve dok nije formulirana dovoljno precizno da građaninu omogući da prema njoj uskladi svoje ponašanje: njemu se mora omogućiti – po potrebi, uz odgovarajući savjet – da predvidi, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, posljedice koje njegovo ponašanje može uzrokovati'.«

Navedena pravila primjenjiva su i u slučajevima kad sud, interpretirajući postupovne zakone, u svojoj praksi izvodi postupovna pravila.

17. S tog je aspekta potrebno primijetiti da način na koji se primjenjuje članak 29. stavak 1. Ustava ovisi i o posebnim obilježjima sudskog postupka o kojemu je riječ. Naime, osim što se cjelokupni postupak u kojem se odlučuje o nečijem pravu ili obvezi mora sagledavati kao jedinstvena cjelina, važno mjesto u ispitivanju prihvatljivosti nametnutih ograničenja ustavnom pravu na pristup sudu zauzima i uloga pojedinog suda u domaćem pravnom poretku (presuda Sotiris, § 18.), odnosno posebna obilježja postupka o kojem je riječ, zbog čega je potrebno uvijek uzimati u obzir i ulogu koju viši sudovi imaju u tom postupku (presuda Běleš, § 62.).

Polazeći od tih načelnih pravnih stajališta, a uzimajući u obzir posebnu prirodu zadaća Upravnog suda u kontroli upravnih akata i jedinstveni jednostupanjski ustroj upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj, Ustavni sud smatra prihvatljivim na konkretan slučaj primijeniti stajalište Europskog suda izraženo u presudi Sotiris (u odnosu na grčki Vrhovni upravni sud):

»22.... polazeći od posebne prirode uloge Vrhovnog upravnog suda u kontroli upravnih odluka, Sud ne može prihvatiti da bi postupak pred tim sudom trebao biti tako prekomjerno formalističan (so excessively formalistic). Uistinu, Sud zapaža da Vrhovni upravni sud nije uslijedio nakon drugih nacionalnih sudova u ispitivanju podnositeljeva slučaja, nego je bio pozvan da presudi u prvom i posljednjem stupnju. On je, prema tome, bio prva i posljednja vrsta postupka tijekom kojeg je sud mogao ispitati slučaj podnositelja.«

Sukladno tome, kad u upravnom sporu »odgovarajuće« primjenjuje postupovna pravila ZPP-a (pod uvjetom da ZUS »ne sadrži odredbe o postupku u upravnim sporovima« – članak 60. ZUS-a), Upravni sud dužan je uvažiti činjenicu da strukture parničnog postupka i upravnog spora nisu istovjetne. Ni uloge parničnih sudova odnosno Upravnog suda u domaćem pravnom poretku također nisu istovjetne.

Čini se da u konkretnom slučaju Upravni sud te činjenice nije u dostatnoj mjeri uvažio. On je na podnositeljevu tužbu neposredno primijenio pravilo o odbacivanju tužbe u parničnom postupku (u situaciji kad tužitelj ili njegov zastupnik koji se nalaze u inozemstvu, a tužitelj nema punomoćnika u Republici Hrvatskoj, prigodom podnošenja tužbe ne imenuju punomoćnika za primanje pismena u Republici Hrvatskoj – članak 146. stavak 1. ZPP-a), ali je to pravilo parničnog postupka – promatrajući ga s aspekta Ustavom zaštićenog prava na pristup sudu – proizvelo u upravnom sporu nerazmjerne učinke za tužitelje u odnosu na cilj koji se želio postići.

18. Time se otvara i sljedeće pitanje: koji se cilj postupovnim pravilom preuzetim u upravni spor iz članka 146. stavka 1. ZPP-a – koje pravilo nedvojbeno ograničava pristup Upravnom sudu preko granica koje postavlja sam ZUS – želio postići?

To se pitanje mora sagledavati u svjetlu načela pravne sigurnosti. Ustavni sud u tom smislu opetovano podsjeća da pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, uvijek mora biti tumačeno u svjetlu vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, kojoj je načelo pravne sigurnosti jedan od temeljnih aspekata: ono zahtijeva da sve stranke imaju djelotvorno pravno sredstvo pred domaćim sudovima koje im omogućuje da brane svoja prava.

Sukladno tome, postavljeno pitanje zapravo upućuje na središnji problem koji je konkretan slučaj iznio »na svjetlo dana«. Riječ je o pravnoj sigurnosti. Taj se problem u konkretnom slučaju ne svodi samo na interpretaciju mjerodavnih pravila. On ukazuje da je postupovno pravilo o odbacivanju tužbe u upravnom sporu po osnovi iz članka 146. stavka 1. ZPP-a, koje je Upravni sud počeo primjenjivati 2007. godine u upravnom sporu, stvoreno kako bi spriječilo da tužbe pojedinih kategorija tužitelja (onih koji se nalaze u inozemstvu, a nemaju punomoćnika u Republici Hrvatskoj niti su ih imenovali prigodom podnošenja tužbi) budu ispitane u meritumu, uz prateći rizik da njihovo pravo na djelotvornu zaštitu pred sudom bude povrijeđeno (usp. presudu Běleš, § 50.). Takav cilj Ustavni sud ne može ocijeniti legitimnim.

19. Dosljedno tome, Ustavni sud ocjenjuje da je Upravni sud svojim zaključkom – koji se temelji na posebno strogoj konstrukciji postupovnog pravila preuzetog iz parničnog postupka – da ne ispituje prethodno opisane slučajeve u meritumu, odnosno da tužbe a limine odbacuje, u svim istovrsnim slučajevima nerazmjerno umanjio samu bit prava na pristup sudu, koje je dio ustavnog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

U odnosu na konkretan slučaj, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelj bio nerazmjerno onemogućen u svom ustavnom pravu na pristup sudu. Stoga je u konkretnom slučaju došlo do povrede same biti podnositeljeva »prava na sud«, a time i do povrede njegova prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

20. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci.

21. Objava odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1/2009

Zagreb, 3. studenoga 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 126/2010-3289