### NN 136/2020 (9.12.2020.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3262/2014 i dr. od 20. listopada 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2620

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednika, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti i prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 2. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (»Narodne novine« broj 5/14.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 2. i članka 6. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (»Narodne novine« broj 5/14.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Pravilnik o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (»Narodne novine« broj 5/14.; u daljnjem tekstu: Pravilnik/14) donijela je ministrica socijalne politike i mladih 8. siječnja 2014. na temelju članka 189. stavka 2. Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 116/03., 17/04., 136/04., 107/07., 57/11. i 61/11.; u daljnjem tekstu: ObiZ/03).

Pravilnik/14 stupio je na snagu 23. siječnja 2014. Do dana donošenja ove odluke i rješenja Pravilnik/14 nije ni mijenjan ni dopunjavan.

2. Pozivom na članak 35. alineju 5. i članak 37. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Upravni sud u Rijeci (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), zastupan po predsjedniku suda 12. srpnja 2018. Ustavnom sudu podnio je zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 2. Pravilnika/14 (predmet broj: U-II-2665/2018).

2.1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. stavka 2. Pravilnika/14 podnijeli su:

– Hrvatska odvjetnička komora iz Zagreba, zastupana po predsjedniku Robertu Travašu (predmet broj: U-II-3262/2014);

– Odvjetničko društvo Mihočević & Bajs d. o. o. iz Zagreba (predmet broj: U-II-7979/2014);

– Nikica Barić, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: ­U-II-1199/2016) koji osporava i članak 6. Pravilnika/14.

2.2. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeo se predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović.

3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona, o prigovorima iz zahtjeva i prijedloga zatraženo je očitovanje Ministarstva socijalne politike i mladih Republike Hrvatske i Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku Republike Hrvatske.

Ministarstvo socijalne politike i mladih dostavilo je traženo očitovanje aktom klasa: 011-01/15-01/3, ur. broj: 519-01/4-15-2 od 25. veljače 2015., dok je Ministarstvo za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku traženo očitovanje dostavilo aktom klasa: ­011-04/18-01/9, ur. broj: 519-01/3-18-2 od 12. listopada 2018.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Članak 3. stavak 2. Pravilnika/14 glasi:

»Članak 3.

(...)

Naknada za obavljanje pravnih poslova skrbnika za poseban slučaj (posebnog skrbnika) koji je odvjetnik određuje se u iznosu 50% nagrade za rad koja bi mu pripadala sukladno Odvjetničkoj tarifi.

(...)«

Članak 6. Pravilnika/14 glasi:

»Članak 6.

Odredbe ovoga Pravilnika primjenjuju se i na poslove skrbništva koji su u tijeku.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA I PREDLAGATELJA

5. Upravni sud u Rijeci smatra da članak 3. stavak 2. Pravilnika/14 nije u suglasnosti s člancima 5. stavkom 1. i 27. Ustava, kao i s člankom 18. Zakona o odvjetništvu (»Narodne novine« broj 9/94., 117/08., 50/09., 75/09. i 18/11.; u daljnjem tekstu: ZoOdv). U tom dijelu mjerodavni dio zahtjeva glasi:

»II. Prilikom donošenja ovosudne presude, poslovni broj: 2 Usl-1541/16-12 od 3. svibnja 2018., ... Sud je odlučio na konkretan slučaj neposredno primijeniti zakon, a ne citiranu odredbu Pravilnika, uz podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti sporne odredbe Pravilnika s Ustavom i zakonom.

Dio obrazloženja presude od 3. svibnja 2018., u kojem su izneseni s time povezani razlozi, glasi:

‘Ministrica socijalne politike i mladih donijela je Pravilnik/14 pozivom na ovlaštenje iz članka 189. stavka 2. Obiteljskog zakona (‘Narodne novine’, broj 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11 i 61/11, u nastavku teksta: Obiteljski zakon/03). Tom je odredbom propisano da će ministar nadležan za poslove socijalne skrbi propisati visinu iznosa i način isplate naknade za skrbnika iz članka 188. i članka 189. stavka 1. toga Zakona.

Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-58/2000 od 23. veljače 2000. (‘Narodne novine’, broj 29/00), na koju upire tužiteljica, pokrenut je postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti te je ukinuta odredba članka 3. stavka 2. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (‘Narodne novine’, broj 66/99, u nastavku teksta: Pravilnik/99). Ukinuta odredba glasila je: ‘Naknada za obavljanje pravnih poslova skrbnika za poseban slučaj koji je odvjetnik, iznosi polovicu iznosa propisane odvjetničke tarife.’ ...

(...)

... Obiteljski zakon/03 ne sadržava ovlaštenje nadležnom ministru da podzakonskim propisom propiše određivanje naknade skrbniku za poseban slučaj koji je odvjetnik u drukčijem (umanjenom) iznosu u odnosu na nagradu za rad koja bi mu pripadala sukladno odvjetničkoj tarifi.

Sud, stoga ocjenjuje da odredba članka 3. stavka 2. Pravilnika/14 trpi, u osnovi, od onih ustavnopravnih nedostataka zbog kojih je ukinuta norma članka 3. stavka 2. Pravilnika/99 ...«

5.1. Hrvatska odvjetnička komora smatra da članak 3. stavak 2. Pravilnika/14 nije u suglasnosti s člancima 3., 5. i 27. Ustava, te s člancima 2. i 18. ZoOdv-a, te navodi:

»Odredbom čl. 2. Zakona o odvjetništvu propisano je da se samostalnost i neovisnost odvjetništva ostvaruje osobito, između ostaloga, kroz samostalno i neovisno obavljanje odvjetničkog posla kao slobodne djelatnosti i kroz ustrojstvo odvjetništva u Hrvatsku odvjetničku komoru kao samostalnu i neovisnu organizaciju odvjetnika na teritoriju Republike Hrvatske.

Odredbom čl. 18. st. 1. Zakona o odvjetništvu odvjetnici imaju pravo na nagradu za svoj rad te naknadu troškova u svezi s obavljenim radom, sukladno tarifi koju utvrđuje i donosi Komora uz suglasnost ministra pravosuđa.

Odredbom st. 2. istog članka propisano je da za obrane po službenoj dužnosti visinu nagrade za rad odvjetnika utvrđuje Ministarstvo pravosuđa.

(...)

Donoseći osporeni Pravilnik ministrica je svoje ovlaštenje za njegovo donošenje temeljila na odredbi čl. 189. st. 2. Obiteljskog zakona, kojom je određeno da će ministar nadležan za poslove socijalne skrbi propisati visinu iznosa i način isplate naknade za skrbnika iz čl. 188. stavka 1. i čl. 189. Obiteljskog zakona. Odredbom čl. 188. Obiteljskog zakona, između ostaloga, propisano je da skrbnik ima pravo na mjesečnu naknadu, ovisno o njegovu radu i zalaganju u zaštiti štićenikovih prava i dobrobiti.

Glavom III. Obiteljskog zakona regulirano je skrbništvo za posebne slučajeve (poseban skrbnik).

Iz zakonske pozicije skrbništva za poseban slučaj vidljivo je da je ono organizirano kao poseban institut unutar skrbništva u općem smislu.

(...)

... osporenom odredbom čl. 3. st. 2. Pravilnika ministrica socijalne politike i mladih, bez posebnog zakonskog ovlaštenja, autonomno propisala da naknada za obavljanje pravnih poslova skrbnika za poseban slučaj – u slučaju da je taj skrbnik odvjetnik – iznosi tek 50% nagrade za rad koja bi mu pripadala sukladno Odvjetničkoj tarifi.

Predlagatelj smatra da se odredba čl. 189. st. 2. Obiteljskog zakona ne može tumačiti tako da se tamo navedeno ovlaštenje nadležnog ministra odnosi ujedno i na utvrđivanje instituta skrbništva za posebne slučajeve ...

(...)

Jasno je da se Pravilnikom, kao podzakonskim aktom, ne mogu mijenjati odredbe Zakona o odvjetništvu i propisivati Odvjetnička tarifa u postupku u kojem o njenoj visini odlučuje ministar jer je razvidno da ministrici socijalne politike i mladih takvo ovlaštenje nije izrijekom dano bilo kojom odredbom Zakona o odvjetništvu.«

5.2. Odvjetničko društvo Mihočević & Bajs d. o. o. smatra da članak 3. stavak 2. Pravilnika/14 nije u suglasnosti s člancima 5. stavkom 1. i 27. Ustava, te s člancima 2., 7. stavkom 1. i 18. stavkom 1. ZoOdv-a. U prijedlogu navode:

»Sukladno odredbama članka 27. Ustava, odvjetništvo kao samostalna i neovisna služba osigurava svakome pravnu pomoć, sukladno sa zakonom.

Iz navedene ustavne odredbe proizlazi kako je odvjetništvo samostalna i neovisna institucija koja se po tome razlikuje od drugih državnih tijela i ustanova koje imaju javne ovlasti kao što su primjerice tijela državne uprave ili javno bilježništvo, obzirom takva svojstva samostalnosti i neovisnosti Ustav ne priznaje niti jednoj drugoj instituciji osim sudbenoj vlasti u Republici Hrvatskoj.

Sukladno gore navedenoj odredbi Ustava, odredbom članka 2. ZOD-a propisano je kako se samostalnost i neovisnost odvjetništva ostvaruje:

– samostalnim i neovisnim obavljanjem odvjetničkog posla kao slobodne djelatnosti,

– ustrojstvom odvjetništva u Hrvatsku odvjetničku komoru kao samostalnu i neovisnu organizaciju odvjetnika na teritoriju Republike Hrvatske,

– donošenjem statuta i drugih općih akata Komore,

– odlučivanjem o stjecanju i prestanku prava na obavljanje odvjetništva.

(...)

Sukladno odredbi članka 18. stavka 1. ZOD-a odvjetnici imaju pravo na nagradu za svoj rad te na naknadu troškova u svezi s obavljenim radom sukladno tarifi koju utvrđuje i donosi Komora uz suglasnost ministra pravosuđa. Ministar pravosuđa kod davanja suglasnosti vodit će računa o zaštiti socijalnih i gospodarskih interesa te jednakosti u položaju primatelja i davatelja usluga s obzirom na njihovu nejednakost u stručnom znanju kojim raspolažu.

(...)

Tarifa određuje način vrednovanja, obračunavanja i plaćanja odvjetničkih usluga i izdataka koje su stranke dužne platiti odvjetniku ili odvjetničkom društvu, za radnje obavljane po punomoći ili rješenju nadležnog tijela, temeljem Zakona o odvjetništvu.

... visina iznosa i način isplate naknade odvjetnicima određeni odredbama Tarife koju je nadležna donijeti isključivo Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa.

(...)

... odredbu članka 189. stavka 2. OBZ-a nije moguće tumačiti na način da se ovlaštenje ministrice nadležne za poslove socijalne skrbi odnosi i na uređivanje instituta skrbnika za poseban slučaj kada je taj skrbnik odvjetnik. Naime, iako odredbe članka 169. OBZ-a propisuju kako se odredbe o pravima, dužnostima i odgovornostima skrbnika primjenjuju na odgovarajući način i na posebnog skrbnika, tom odredbom nije izrijekom određeno da se to odnosi i na slučaj kada je poseban skrbnik odvjetnik.

... ministar nadležan za poslove socijalne skrbi nije nadležan mijenjati odredbe Tarife niti ZOD-a ... donošenjem osporene odredbe članka 3. stavka 2. Pravilnika ministrica prekoračila svoje ovlasti ...«

5.3. Predlagatelj Nikica Barić smatra da članci 3. stavak 2. i 6. Pravilnika/14 nisu u suglasnosti s člancima 5., 27. i 90. stavkom 4. Ustava, te s člankom 18. ZoOdv-a. Sažeto, u prijedlogu navodi:

»U odnosu na članak 3. stavak 2. Pravilnika/14

(...)

8.1. Prema mišljenju predlagatelja pravno uređenje isplata naknada skrbnika kako je uređeno Pravilnikom/14 u bitnom se ne razlikuje od pravnog uređenja isplata naknada skrbnicima kako je vilo ono uređeno Pravilnikom/99 koje je Ustavni sud utvrdio neustavnim i nezakonitim.

Ministrica je osporenom odredbom članka 3. stavka 2. Pravilnika/14 bez posebnog zakonskog ovlaštenja, autonomno i suprotno već ranije donijetoj odluci Ustavnog suda RH broj: U-II/58/2000 od 23. veljače 2000. g. propisala da naknada za obavljanje pravnih poslova skrbnika za poseban slučaj, u slučaju da je taj skrbnik odvjetnik, iznosi tek polovicu iznosa određenog temeljem odvjetničke tarife.

Sukladno već izraženom stajalištu Ustavnog suda, predlagatelj smatra da tumačenjem odredbe članka 189. stavka 2. OZ/13 kojom je izrijekom propisano da ministar nadležan za poslove socijalne skrbi ovlašten propisati visinu i način isplate naknade za skrbnika iz članka 188. stavka 1. i članka 189. OZ-a, ne obuhvaća i isplatu naknade posebnom skrbniku, kao jednog od podinstituta skrbništva (skrbnik za poseban slučaj).

Isto tako, niti jednom drugom odredbom OZ-a/13 nadležna ministrica nije bila ovlaštena da donese propis u smislu osporene odredbe članka 3. stavka 2. Pravilnika/14, a koji propis bi se odnosio na skrbnika za poseban slučaj u osobi odvjetnika.

Člankom 169. OZ/13 propisano je da odredbe o pravima, dužnostima i odgovornostima skrbnika primjenjuju se na odgovarajući način i na skrbnika za poseban slučaj, a kako ni tom odredbom nije utvrđeno da se to odnosi i na skrbnika za poseban slučaj kada je taj skrbnik odvjetnik, predlagatelj ističe da niti ta odredba OZ-a/13 ne daje ovlaštenje nadležnom ministru za donošenje osporavane odredbe Pravilnika/14.

Na taj način je nadležni ministar donošenjem osporene odredbe Pravilnika/14 prekoračila svoje zakonske ovlasti.

Nastavno, pravilnikom kao podzakonskim aktom ne mogu se mijenjati odredbe ZO-a i propisivati bilo da se ona smanjuje ili povećava odvjetnička tarifa u postupku u kojem o njenoj visini odlučuje ministar, kada je razvidno da ministru TO-om ovlaštenje u tom smislu izrijekom nije dano.

Konačno, ističe se da se pravilnikom kao podzakonskim aktom ne može ograničavati autonomija odvjetništva, određena člankom 27. Ustava

U odnosu na članak 6. Pravilnika/14

9. Člankom 6. Pravilnika propisano je da se odredbe Pravilnika/14 primjenjuju ‘... i na poslove skrbništva koji su u tijeku’. Dakle, propisuje retroaktivnu primjenu Pravilnika/14 što nije u suglasnosti s 90. stavkom 4. Ustava.«

IV. OČITOVANJE NADLEŽNIH MINISTARSTAVA

6. Relevantni dijelovi očitovanja Ministarstva socijalne politike i mladih od 25. veljače 2015. glase:

»Člankom 169. Obiteljskog zakona propisano je da se odlukom o imenovanju skrbnika za poseban slučaj određuju njegove dužnosti i ovlasti, s time da se odredbe o pravima dužnostima i odgovornostima skrbnika primjenjuju na odgovarajući način i na posebnog skrbnika.

Člankom 174. stavcima 2. i 3. Obiteljskog zakona propisano je:

‘(2) Ako to zahtijevaju okolnosti slučaja i dobrobit štićenika, centar za socijalnu skrb može odlučiti da neposredno obavlja dužnost skrbnika i u tu svrhu imenuje osobu zaposlenu u tom centru. Skrbnikom ne može biti imenovan ravnatelj niti službenik koji obavlja pravne poslove skrbništva u tom centru.

(3) Za imenovanje skrbnika iz stavka 2. ovoga članka nije potreban njegov pristanak.’

Dakle, predmetnim člankom definirano je da se skrbnikom može imenovati zaposlenik centra za socijalnu skrb pod određenim uvjetima, te da u tom slučaju nije potreban pristanak osobe koja se imenuje skrbnikom. Dakle, argumentum a cotrario, ako se skrbnikom imenuje osoba koja nije zaposlenik centra za socijalnu skrb (već je npr. odvjetnik) za donošenje odluke o njegovu imenovanju skrbnikom potreban je njegov pristanak.

Drugim riječima, obzirom na članak 169. stavak 1. Obiteljskog zakona kojim je propisano da se odredbe o pravima, dužnostima i odgovornostima skrbnika primjenjuju na odgovarajući način i na posebnog skrbnika jasno je da je za imenovanje posebnog skrbnika koji nije zaposlenik centra za socijalnu skrb potrebna njegova suglasnost.

(...)

... budući da odvjetnik prije svog imenovanja daje pristanak na imenovanje skrbnikom odnosno posebnim skrbnikom, pa samim time i na visinu naknade koja je time određena ukazuje na to da predmetnim Pravilnikom ni na koji način nije dovedena u pitanje samostalnost i neovisnost odvjetništva.«

6.1. U nastavku ustavnosudskog postupka i Ministarstvo za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku u očitovanju od 12. listopada 2016. na prigovore predlagatelja odgovara sljedećim očitovanjem:

»Obiteljskim zakonom (»Narodne novine«, br.: 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007., 57/2011, 61/2011, 25/2013, u daljnjem tekstu: ObZ) uređeno je područje skrbništva.

Člankom 149. ObZ-a propisano je da je skrbništvo oblik zaštite maloljetnih osoba bez roditeljske skrbi, punoljetnih osoba koje nisu sposobne brinuti o sebi i osoba koje nisu iz drugih razloga u mogućnosti štititi svoje prava i interese.

U tom smislu, država je poduzela odgovarajuće mjere kako bi zaštitili osobe koje iz određenih razloga nisu u mogućnosti štititi svoja prava i interese.

Peti dio ObZ-a uređuje skrbništvo i obuhvaća; skrbništvo za maloljetne osobe, skrbništvo za posebne slučajeve (posebnog skrbnika), skrbnika, te nadležnosti i postupak u poslovima skrbništva.

Znači navedeni dio ObZ-a obuhvaća sve oblike skrbništva, kao i nadležnost i postupak kada su u pitanju svi oblici skrbništva

Odredbe posebnog skrbnika odnose se na sve osobe koje su dale suglasnost da ih se imenuje posebnim skrbnikom pa tako i na odvjetnike koji su se suglasili da ih se imenuje posebnim skrbnikom.

U takvim situacijama, odvjetnik je poseban skrbnik koji ima posebna i dodatna stručna znanja i vještine kao odvjetnik i pristao je biti skrbnik određenoj osobi kojoj je potrebno imenovanje posebnog skrbnika, a kako bi se zaštitili njezina prava i interesi.

Postupak imenovanja, kao i razrješenja posebnog skrbnika je upravni postupak i provodi se prema pravilima Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09, u daljnjem tekstu: ZUP).

(...)

Sukladno članku 169. ObZ-a rješenjem o imenovanju posebnog skrbnika utvrđuju se prava i interesi i ovlasti te se odredbe o pravima, dužnostima i odgovornostima skrbnika primjenjuju i na posebnog skrbnika.

(...)

Člankom 189. stavkom 2. propisano je da će ministar nadležna za poslove socijalne skrbi propisati visinu iznosa i način isplate naknade za skrbnika.

Visina iznosa i način isplate naknade odnosi se na sve oblike skrbništva kao što je i propisano.

Naknada se isplaćuje iz štićenikovih prihoda, sredstava dobivenih od osoba koje su po zakonu dužne uzdržavati štićenika, štićenikove imovine, drugih izvora ili na teret sredstava socijalne skrbi ako se iz navedenih sredstava štićeniku i njegovoj obitelji ne osiguravaju novčana sredstva u iznos od najmanje 300% osnovice iz članka 27. stavka 2. Zakona o socijalnoj skrbi (»Narodne novine«, br.: 157/13, 152/14, 99/15, 52/16, 16/17, 130/17).

(...)

ObZ uređuje status posebnih skrbnika u odnosu na osobu kojoj je potrebno imenovati posebnog skrbnika, a time i odvjetnika koji je pristao da ga se imenuje posebnim skrbnikom. ...

Odvjetnik nije u istoj poziciji kada mu se određena stranka obrati radi pružanja pravne pomoći sukladno odredbama Zakona o odvjetništvu i kada se odvjetnika imenuje posebnim skrbnikom sukladno odredbama ObZ-a.

Prema članku 9. Zakona o odvjetništvu odvjetnik je dužan pružati pravnu pomoć stranci kada mu se obrati, a smije je uskratiti samo zbog razloga koje propisuje zakon, statut Komore i Kodeks odvjetničke etike. Prema odredbama ObZ-a odvjetnik može izjaviti da nije u mogućnosti zastupati određenu stranku bez navođenja konkretnih razloga.

Prema Zakonu o odvjetništvu prilikom pružanja pravne pomoći stranci, stranka daje punomoć odvjetniku koja je dokaz da odvjetnik može zastupati stranku. Prema Obiteljskom zakonu stranka ne daje punomoć odvjetniku već se donosi rješenje o imenovanju posebnog skrbnika koje je dokaz da odvjetnik kao poseban skrbnik može zastupati stranku. Na navedeno rješenje, i odvjetnik i osoba kojoj se imenuje poseban skrbnik mogu izjaviti žalbu.

Zakonom o odvjetništvu propisuje se pravo odvjetnika na nagradu i naknadu troškova u svezi s obavljenim radom, sukladno tarifi.

Međutim i drugi propisuju naknadu odvjetniku na drugačiji način od onoga kako je propisano Zakonom o odvjetništvu.

Primjerice, člankom 37. Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (»Narodne novine«, broj 143/13) propisano je da se iznosi naknade za pružanje sekundarne pravne pomoći određuju za pojedine oblike pravne pomoći iz istog Zakona, te je vrijednost iznosa naknade za rad odvjetnika, kao i vještaka i tumača, određena Uredbom Vlade Republike Hrvatske o vrijednosti iznosa za utvrđivanje naknade za pružanje sekundarne pravne pomoći.

Znači, određene naknade su manje od naknada previđenih tarifom.

S druge strane, sukladno članku 21. Zakona o odvjetništvu, Komora je dužna osigurati besplatno pružanje pravne pomoći ... socijalno ugroženim osobama u pravnim stvarima u kojima te osobe ostvaruju prava koja su u svezi s njihovim položajem, kao i u drugim slučajevima predviđenim općim aktima Komore. Pa je tako i Kodeks odvjetničke etike ('Narodne novine', broj: 72/08), propisao da je besplatno pružanje pravne pomoći socijalno ugroženim osobama ... časna dužnost odvjetnika koju odvjetnik treba obavljati jednako savjesno i brižljivo kao i pružanje pravne pomoći drugim strankama.

U situacijama kada se rješenjem centra za socijalnu skrb imenuje određenoj osobi poseban skrbnik, te osobe su u većini slučajeva socijalno ugrožene, nemaju obitelj ili su napuštene od obitelji, a zbog svog zdravstvenog ili nekog drugog stanja nisu u mogućnosti kvalitetno zaštiti sebe.

Odvjetnici imenovani posebnim skrbnicima su ... pristali na uvjete propisane ObZ-om i Pravilnikom o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika, a država je na taj način zaštitila interese osobe kojoj je potrebno imenovati posebnog skrbnika i osigurala joj kvalitetnu zaštitu.

(...)

U odnosu na članka 6. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika kojim je propisano da se odredbe Pravilnika primjenjuju i na poslove skrbništva u tijeku, ističemo kako odvjetnici imenovani posebnim skrbnicima imaju mogućnost izbora žele li i nadalje zastupati stranku ili ne. Odnosno mogu tražiti da ih se razriješi dužnosti posebnog skrbnika, sukladno odredbama Obiteljskog zakona. U takvim situacijama također se ne primjenjuje Zakon o odvjetništvu koji točno propisuje uvjete za otkaz i opoziv punomoći za zastupanje.«

V. MJERODAVNO PRAVO

7. U vrijeme donošenja Pravilnika/14 u primjeni je bio ObiZ/03. Članci 168., 188. i 189. ObiZ-a/03 glasili su:

»III. SKRBNIŠTVO ZA POSEBNE SLUČAJEVE (POSEBAN SKRBNIK)

(...)

Članak 168.

Radi zaštite pojedinih osobnih i imovinskih prava i interesa centar za socijalnu skrb imenovat će posebnog skrbnika:

1. osobi za koju je podnesen prijedlog za lišenje poslovne sposobnosti,

2. osobi kojoj najmanje tri mjeseca nije poznato boravište ili nije dostupna, a nema punomoćnika,

3. štićeniku kad postoji sukob interesa između njega i njegovog skrbnika ili bliskog srodnika odnosno bračnog druga skrbnika, u imovinskim postupcima ili sporovima, odnosno pri sklapanju pojedinih pravnih poslova,

4. štićenicima u slučaju spora ili sklapanja pravnog posla između njih kad imaju istog skrbnika,

5. i u drugim slučajevima kad je to potrebno radi zaštite prava i interesa štićenika.«

»IV. SKRBNIK

(...)«

Članak 188.

(1) Skrbnik ima pravo na mjesečnu naknadu, ovisno o njegovu radu i zalaganju u zaštiti štićenikovih prava i dobrobiti.

(2) Pravo na naknadu nema skrbnik koji je po ovom zakonu dužan uzdržavati štićenika.

(3) Naknada skrbniku isplaćuje se iz sredstava navedenih u odredbi članka 183. točke 1., 2., 4. i 5. ovoga Zakona, ako se time ne ugrožava podmirenje osnovnih životnih potreba štićenika.

(4) Skrbnik ima pravo na naknadu opravdanih troškova koju mu odobri centar za socijalnu skrb iz sredstava navedenih u članku 183. točki 1., 2., 4. i 5. ovoga Zakona, ako se time ne ugrožava podmirenje osnovnih životnih potreba štićenika.

(5) Skrbnik zaposlen u centru za socijalnu skrb ima pravo na mjesečnu naknadu za poslove skrbništva koje uz posebno odobrenje ravnatelja obavlja izvan uredovnog vremena.

Članak 189.

(1) Ako se sredstva za naknade iz članka 188. ovoga Zakona ne mogu namiriti iz sredstava predviđenih u članku 183. ovoga Zakona, namirit će se na teret sredstava socijalne skrbi.

(2) Ministar nadležan za poslove socijalne skrbi propisat će visinu iznosa i način isplate naknade za skrbnika iz članka 188. ovoga Zakona i stavka 1. ovoga članka.«

7.1. ObiZ/03 prestao je važiti 1. rujna 2014. stupanjem na snagu novog Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 75/14. i 5/15.; u daljnjem tekstu: ObiZ/14). Člankom 561. ObiZ-a/14 ostavljen je na snazi Pravilnik/14.

Za vrijeme važenja ObiZ-a/14 ministar nadležan za poslove socijalne skrbi nije donio novi Pravilnik o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika, čijim bi stupanjem na snagu prestao važiti Pravilnik/14.

7.2. ObiZ/14 je prestao važiti 1. studenoga 2015., stupanjem na snagu novog Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15.; u daljnjem tekstu: ObiZ/15).

Člankom 559. stavkom 2. i člankom 560. stavkom 1. alinejom 12. ObiZ-a/15 propisano je:

»Članak 559.

(...)

(2) Ministar nadležan za poslove socijalne skrbi donijet će provedbene propise iz članka 94. stavka 7., članka 107. stavka 3., članka 125. stavka 5., članka 131. stavka 3., članka 132. stavka 6., članka 204. stavka 4., članka 205. stavka 3., članka 217. stavka 6., članka 238. stavka 5., članka 264. stavka 2., članka 280., članka 318. stavka 2., članka 324. stavka 4. i stavka 5., članka 341. stavka 5., članka 344., članka 360. stavka 7. te članka 557. stavka 2. ovoga Zakona u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(...)

Članak 560.

(1) Do stupanja na snagu provedbenih propisa iz članka 559. ovoga Zakona, ako nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona, ostaju na snazi:

(...)

– Pravilnik o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (‘Narodne novine’, br. 5/14)

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Prigovori predlagatelja, sažeto, svode se na dva temeljna prigovora:

– da Ministarstvo nije imalo zakonsko ovlaštenje za donošenje osporenog Pravilnika/14;

– da se određivanjem naknade za rad odvjetnika kao posebnog skrbnika Pravilnikom/14, a ne primjenom Tarife o nagradama i naknadi za rad odvjetnika kao provedbenog propisa donesenog na temelju ZoOdv-a zadire u samostalnost i neovisnost odvjetništva (članak 27. Ustava).

8.1. U konkretnom slučaju, predmet ustavnosudske ocjene je propis donesen radi provedbe zakona. Kada je predmet ustavnosudske ocjene propis donesen radi provedbe zakona, propis mora biti u skladu sa zakonom na temelju kojeg je donesen i u skladu s Ustavom. Stoga je Ustavni sud uvodno pošao od članka 5. stavka 1. Ustava koji glasi:

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti provedbenog propisa Ustavni sud ispituje je li on donesen od ovlaštenog tijela, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te je li taj propis po svom sadržaju u granicama koje je odredio zakon.

Pravilnik kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.

9. Pri ocjeni je li svoje ovlasti donositelj Pravilnika/14 koristio u skladu sa zakonom i Ustavom, Ustavni sud je pošao od ObiZ-a/03 – ObiZ-a/15, mjerodavnog dijela očitovanja Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku od 12. listopada 2016. (v. t. 6.1. obrazloženja ove odluke).

Pravilnik/14 donijela je ministrica socijalne politike i mladih u okviru ovlaštenja iz (tada važećeg) članka 189. stavka 2. ObiZ-a/03 kojim je bilo propisano da će ministar nadležan za poslove socijalne skrbi propisati visinu iznosa i način isplate naknade za skrbnika imenovanog u smislu 188. tog zakona.

Primjena Pravilnika/14 nastavljena je za vrijeme važenja ­ObiZ-a/14, te je i nakon prestanka važenja tog zakona primjena Pravilnika/14 nastavljena/osnažena u smislu članka 560. stavka 1. alineje 12. ObiZ-a/15 (v. t. 7.1. obrazloženja ove odluke), ako nije u suprotnosti s ObiZ-om/15.

10. Podnositelj zahtjeva i predlagatelji u bitnom istovjetno prigovaraju kako je ministrica socijalne politike i mladih u postupku donošenja Pravilnika/14 u dijelu koji se odnosi na članak 3. stavak 2. sadržajno prekoračila dane joj zakonodavne ovlasti, jer je »propisujući visinu iznosa naknade za obavljanje pravnih poslova skrbnika za poseban slučaj koji je ujedno i odvjetnik u iznosu 50% nagrade za rad koja bi odvjetniku pripala sukladno Tarifi o nagradama i naknadi za rad odvjetnika ...«, podzakonskim aktom koji nije provedbeni propis ZoOdv »ograničila autonomija odvjetništva određenu člankom 27. Ustava«. Drugim riječima, smatraju da se odvjetnicima, i kada obavljaju neke druge poslove predviđene drugim propisima, naknada može odrediti samo u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi za rad odvjetnika.

Pozivaju se i na odluku Ustavnog suda broj: U-II-58/2000 od 23. veljače 2000. (»Narodne novine« broj 29/00.) kojom je Ustavni sud ukinuo odredbu članka 3. stavka 2. Pravilnika o visini iznosa i načinu isplate naknade za skrbnika (»Narodne novine« broj 66/99.).

10.1. Prigovore podnositelja zahtjeva i predlagatelja vezane uz članak 3. stavak 2. Pravilnika/14 Ustavni sud razmotrio je u svjetlu članka 249., članka 263. stavaka 1., 2., 4. i 5., članka 264. stavka 2., te članka 267. stavka 3. ObiZ-a/15 koji glase:

»Članak 249.

Centar za socijalnu skrb dužan je upoznati osobu koju namjerava imenovati skrbnikom sa značenjem skrbništva, pravima štićenika te dužnostima, ovlastima i pravima skrbnika, a s tim je okolnostima dužan upoznati i štićenika, osim ako to nije moguće, o čemu je centar za socijalnu skrb dužan sastaviti bilješku.«

»Prava skrbnika

Članak 263.

(1) Skrbnik ima pravo na mjesečnu naknadu ovisno o njihovu radu i zalaganju u zaštiti štićenikovih prava i dobrobiti, o čemu ih je centar za socijalnu skrb dužan obavijestiti.

(2) Posebni skrbnik koji nije zaposlenik Centra za posebno skrbništvo ima pravo na naknadu za svoj rad.

(...)

(4) Naknada iz stavaka 1. i 2. ovoga članka isplaćuje se iz sredstava navedenih u odredbi članka 256. stavka 1. točaka 1., 2., 4. i 5. ovoga Zakona, ako se time ne ugrožava namirenje osnovnih životnih potreba štićenika.

(5) Skrbnik, odnosno posebni skrbnik koji nije zaposlenik Centra za posebno skrbništvo ima pravo na naknadu opravdanih troškova koju mu odobri centar za socijalnu skrb iz sredstava navedenih u članku 256. stavku 1. točkama 1., 2., 4. i 5. ovoga Zakona, ako se time ne ugrožava namirenje osnovnih životnih potreba štićenika.

(...)

Naknada iz sredstava socijalne skrbi

Članak 264.

(...)

(2) Ministar nadležan za poslove socijalne skrbi propisat će pravilnikom visinu iznosa i način isplate naknade i troškova za skrbnika i posebnog skrbnika koji nije zaposlenik Centra za posebno skrbništvo iz članka 263. ovoga Zakona i naknade iz stavka 1. ovoga članka.«

»Razrješenje dužnosti skrbnika

Članak 267.

(...)

(3) Centar za socijalnu skrb razriješit će skrbnika dužnosti kad on to zatraži, a najkasnije u roku od dva mjeseca od dana podnošenja zahtjeva.

(...)«

11. Iz navedenih članaka proizlazi da visinu iznosa naknade i troškova za skrbnika i skrbnika za poseban slučaj koji nije zaposlenik Centra za posebno skrbništvo, uz uvažavanje mjerila navedenih u članku 263. stavcima 4. i 5. ObiZ-a/15 propisuje ministar nadležan za poslove socijalne skrbi.

12. U odnosu na prigovore predlagatelja u kojima ističu da se time što je osporenim Pravilnikom/14 propisana naknada za njihov rad kao posebnih skrbnika zadire u samostalnost i neovisnost odvjetništva, Ustavni sud ističe da je skrbništvo poseban oblik socijalne skrbi i zaštite koju država pruža određenim (ugroženim) kategorijama osoba: maloljetnim osobama bez roditeljske skrbi, punoljetnim osobama koje nisu sposobne brinuti se o sebi i osobama koje nisu iz drugih razloga u mogućnosti štititi svoja prava i interese (članak 149. stavak 1. ObiZ-a/15). Prema tome, riječ je o tome da država putem skrbništva tim osobama osigurava stručnu pomoć, kako bi se njihova prava i interesi djelotvorno zaštitili. Skrbništvo je kao poseban institut utvrđen ObiZ-om/15 (peti dio – skrbništvo; članci 218. – 269.).

Skrbništvo obavljaju centar za socijalnu skrb, skrbnik i poseban skrbnik (članak 222. ObiZ-a/15). Skrbništvo za posebne slučajeve (posebnog skrbnika) imenuje centar za socijalnu skrb radi zaštite pojedinih osobnih i imovinskih prava i interesa štićenika centra u slučajevima i iz razloga propisanih u člancima 240., 241. i 242. ObiZ-a/15. Odlukom o imenovanju posebnog skrbnika utvrđuju se njegove dužnosti i ovlasti, s time što se odredbe o pravima, dužnostima i odgovornostima skrbnika na odgovarajući način primjenjuju i na posebnog skrbnika. Posebni skrbnik dužan je podnijeti izvješće o svom radu na zahtjev centra za socijalnu skrb tijekom obavljanja poslova skrbništva u roku koji odredi centar za socijalnu skrb, a po okončanju slučaja za koji je bio imenovan (članak 243. stavci 4. i 7. ObiZ-a/15). Prava i dužnosti posebnog skrbnika prestaju kad odluka o prestanku skrbništva postane konačna (članak 246. ObiZ-a/15).

Skrbnikom, dakle i posebnim skrbnikom, imenuje se osoba koja ima osobine i sposobnosti za obavljanje skrbništva i koja pristane biti skrbnikom. Centar za socijalnu skrb dužan je upoznati osobu koju namjerava imenovati skrbnikom sa značenjem skrbništva i pravima i dužnostima skrbnika, te odlukom o imenovanju određuje njegova prava i dužnosti (članci 247., 249. i 250. ObiZ-a/15).

Iz navedenog slijedi da poslove posebnog skrbništva obavljaju ne samo odvjetnici već i druge osobe za koje centar za socijalnu skrb ocijeni da imaju znanja i sposobnosti važne za obavljanje skrbništva. Nedvojbeno je da profesionalno obrazovanje, znanje i iskustvo odvjetnika može samo koristiti osobama kojima je centar za socijalnu skrb imenovao odvjetnika kao posebnog skrbnika radi zaštite imovinskih prava i interesa njihovih štićenika. Ustavni sud ističe da time odvjetnici, nakon što se upoznaju s opsegom svojih obveza vezanih uz obavljanje dužnosti skrbnika za poseban slučaj, postupaju u skladu sa svojom profesionalnom etikom koja, između ostalog, nalaže da odvjetnik svojim ponašanjem mora služiti kao primjer humanosti, poštovanju ljudskog dostojanstva i progresivnih nastojanja u priznavanju i ostvarivanju temeljnih ljudskih prava i sloboda (točka I. svezak 7. Kodeksa odvjetničke etike).

Nedvojbeno je, nadalje, da odvjetnici i za poslove koje obavljaju kao posebni skrbnici imaju pravo na naknadu i troškove. Međutim, to ne znači da ta naknada može i mora biti određena isključivo u skladu s Tarifom o nagradama i naknadi za rad odvjetnika. U vezi s navedenim, Ustavni sud ističe da je Hrvatska odvjetnička komora dužna osigurati besplatno pružanje pravne pomoći žrtvama Domovinskog rata i socijalno ugroženim osobama u pravnim stvarima u kojima te osobe ostvaruju prava koja su u vezi s njihovim položajem, kao i u drugim slučajevima predviđenim aktima Hrvatske odvjetničke komore (članak 21. ZoOdv-a). Naknada i nagrada koja se priznaje odvjetnicima za usluge zastupanja koju pružaju na temelju Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (»Narodne novine« broj 143/13. i 98/19.) niža je od one koja je za iste vrste sporova predviđena Tarifom. Nadalje, za obrane po službenoj dužnosti u kaznenim predmetima naknada koja pripada odvjetnicima propisana je posebnim pravilnikom koji donosi ministar pravosuđa, a ta je naknada niža od one koja je u tim predmetima predviđena Tarifom.

Slijedom navedenoga, Ustavni sud ocjenjuje da sama po sebi činjenica da je naknada predviđena odvjetnicima za obavljanje poslova posebnog skrbništva propisana posebnim pravilnikom (koji je donio ministar socijalne politike i mladih) ne dovodi u pitanje samostalnost i neovisnost odvjetništva zajamčenog člankom 27. Ustava.

U svjetlu navedenoga Ustavni sud ističe da je neosnovano pozivanje predlagatelja na raniju odluku Ustavnog suda broj: U-II-58/2000 od 23. veljače 2000. Ovo stoga što se u toj odluci Ustavni sud zadržao na formalnom aspektu, dok se nije upuštao u svrhu i zadaću koju sve osobe, uključujući i odvjetnike, ispunjavaju kada obavljaju poslove posebnog skrbništva. Stoga se ocjena Ustavnog suda u tom predmetu temeljila na tumačenju članka 171. stavka 2. Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 162/98., u daljnjem tekstu: ObiZ/98) kojim je izrijekom bilo propisano da je ministar nadležan za poslove socijalne skrbi ovlašten propisati visinu i način isplate naknade za skrbnika iz članka 170. i stavka 1. članka 171. ObiZ-a/98, ali ne i za skrbnika za poseban slučaj (članci od 191. do 198. ObiZ-a/98).

13. Zaključno, Ustavni sud ocjenjuje da Pravilnik/14 nema povratno (retroaktivno) djelovanje. Člankom 6. Pravilnika/14 propisano je da se odredbe Pravilnika/14 primjenjuju i na poslove skrbništva koji su u tijeku. Riječ je o prijelaznoj odredbi postupovne naravi kojom je uređeno pitanje primjene »novog« Pravilnika/14 na postupke u tijeku, a koja nema retroaktivne posljedice.

14. Stoga je na temelju članaka 44. i 43. Ustavnog zakona odlučeno i riješeno kao u izreci.

Objava ove odluke i rješenja u »Narodnim novinama« (točka II. izreke odluke i točka II. izreke rješenja) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-II-3262/2014 |
|  | U-II-7979/2014 |
|  | U-II-1199/2016 |
|  | U-II-2665/2018 |
| Zagreb, 20. listopada 2020. | |

Zamjenica predsjednika
 dr. sc. Snježana Bagić, v. r.