### NN 137/2025 (7.11.2025.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5807/2020 od 17. rujna 2025.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2059

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Lovorka Kušan, predsjednica Vijeća, te suci Andrej Abramović, Dražen Bošnjaković, Ante Galić, Goran Selanec i Frane Staničić, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo PAN, Udruga za zaštitu okoliša i prirode, sa sjedištem u Karlovcu, koju zastupa zakonska zastupnica Ivana Francišković Olrom, na sjednici održanoj 17. rujna 2025. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukidaju se:

– presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-1382/19-4 od 29. svibnja 2020. i

– presuda Upravnog suda u Rijeci broj: UsI-1956/14-19 od 27. srpnja 2018.

III. Predmet se vraća Upravnom sudu u Rijeci na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnio je PAN, Udruga za zaštitu okoliša i prirode (u daljnjem tekstu: podnositeljica), koju zastupa njezina zakonska zastupnica Ivana Francišković Olrom, predsjednica podnositeljice.

1.1. Ustavna tužba podnesena je u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-1382/19 od 29. svibnja 2020. (u daljnjem tekstu: osporena presuda Visokog upravnog suda) kojom je u točki I. izreke odbijena žalba podnositeljice izjavljena protiv presude Upravnog suda u Rijeci broj: UsI-1956/14-19 od 27. srpnja 2018. (u daljnjem tekstu: prvostupanjska presuda). U točkama II. i III. izreke osporene presude Visokog upravnog suda poništena je točka II. izreke prvostupanjske presude te je podnositeljici naloženo nadoknaditi tuženiku troškove upravnog spora.

1.2. Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva zaštite okoliša i energetike (ranije: Ministarstva zaštite okoliša i prirode; u daljnjem tekstu: tuženika) klasa: UP-I-612-07/14-60/24, urbroj: 517-07-1-1-2-14-15 od 28. listopada 2014., kojim je utvrđeno da je planirani zahvat »Retencija Drežničko polje« u Karlovačkoj županiji, nositelja zahvata tvrtke HEP proizvodnja d.o.o., temeljem Studije glavne ocjene izrađene u prosincu 2013. i nadopunjene u rujnu 2014. od ovlaštenika Elektroprojekt d.d. iz Zagreba, prihvatljiv za ekološku mrežu uz primjenu zakonom propisanih i ovim rješenjem utvrđenih mjera ublažavanja negativnih utjecaja zahvata na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže (A) te provedbom programa praćenja stanja i izvješćivanja o stanju ciljeva okoliša i cjelovitosti ekološke mreže (B), koje mjere i program su određeni navedenim rješenjem.

2. Podnositeljica u ustavnoj tužbi navodi da su joj osporenim pojedinačnim aktima povrijeđena prava zajamčena člancima 19. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

3. Za potrebe ustavnosudskog postupka, a na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) pribavljen je spis Upravnog suda u Rijeci: Usl-1956/14.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

4. Hrvatska elektroprivreda d.d. Zagreb 19. svibnja 1997. podnijela je Državnoj upravi za zaštitu prirode i okoliša zahtjev za provedbu postupka procjene utjecaja na okoliš retencije Drežničko polje. Uz zahtjev priložena je i Studija o utjecaju na okoliš retencije Drežničko polje (u daljnjem tekstu: Studija), koju je izradio »Elektroprojekt« d.d., Zagreb.

Rješenjem Vlade Republike Hrvatske od 11. srpnja 1997. imenovana je Komisija za ocjenu utjecaja na okoliš retencije Drežničko polje. Komisija je ocijenila da Studija koja je dopunjena prema primjedbama članova Komisije, sadrži sve elemente bitne za donošenje ocjene o prihvatljivosti zahvata. Stoga je Studija upućena na javni uvid koji je proveden u gradu Ogulinu u razdoblju od 23. veljače do 16. ožujka 1998.

Nakon provedenog postupka procjene utjecaja na okoliš, Komisija je 27. ožujka 1998. donijela zaključak o prihvatljivosti zahvata za okoliš te je predložila mjere zaštite okoliša i program praćenja stanja okoliša.

Državna uprava za zaštitu prirode i okoliša je 22. travnja 1998. donijela rješenje klasa: UP/I-351-02/97-03/235, urbroj: 542-02/01-ZM-98-20 kojim je utvrdila da je namjeravani zahvat retencije Drežničko polje prihvatljiv za okoliš uz primjenu mjera zaštite okoliša i provedbu programa praćenja stanja okoliša (u daljnjem tekstu: rješenje od 22. travnja 1998.).

HEP proizvodnja d.o.o. (u daljnjem tekstu: nositelj zahvata) je dopisom od 27. lipnja 2012. zatražio od tuženika obnovu rješenja o prihvatljivosti retencije Drežničko polje od 22. travnja 1998.

Ministarstvo je dopisom od 27. lipnja 2012. odgovorilo na postavljeni upit navodeći sljedeće:

»(...) S obzirom na to da je navedeno Rješenje izdano temeljem Zakona o zaštiti okoliša (‘Narodne novine’ broj 82/94) u kojem nije bilo odredbe o roku važenja rješenja, navedeno Rješenje je još uvijek važeće. Osim toga, u Vašem dopisu analizirane su izvršene obveze i aktivnosti utvrđene Rješenjem. Iz analize je vidljivo da se postupalo prema utvrđenim mjerama iz Rješenja, a da se nastavak planiranih radova namjerava izvoditi u skladu s odredbama iz Rješenja, to jest da neće biti nikakvih izmjena ili odstupanja u odnosu na zahvat razmotren Studijom o utjecaju na okoliš, temeljem koje je proveden postupak procjene i donijeto navedeno Rješenje.

Uz uvjet daljnjeg pridržavanja svih popisanih mjera zaštite okoliša i programa praćenja stanja okoliša, nije potrebna obnova navedenog Rješenja. Nema potrebe za provedbom novog postupka procjene o utjecaju zahvata na okoliš, jer nova studija o utjecaju na okoliš ne bi donijela nove informacije koje već nisu obrađene u prethodnoj studiji.«

5. Pozivajući se na mjerodavne odredbe Zakona o zaštiti prirode (»Narodne novine« broj 80/13.; u daljnjem tekstu: ZoZP), tuženik je 28. svibnja 2013. donio rješenje prema kojem je za planirani zahvat propisana obveza provedbe glavne ocjene prihvatljivosti zahvata za područje ekološke mreže (u daljnjem tekstu: Glavna ocjena prihvatljivosti zahvata) za zahvat retencija Drežničko polje. Stoga je nositelj zahvata 21. veljače 2014. podnio tuženiku zahtjev za Glavnu ocjenu prihvatljivosti zahvata.

Na temelju zahtjeva tuženika, Upravni odjel za prostorno uređenje, građenje i zaštitu okoliša, Odsjek za zaštitu prirode i okoliša Karlovačke županije proveo je koordinaciju javne rasprave i javnog uvida. Obavijest o javnom uvidu objavljena je u Večernjem listu 23. ožujka 2014., na oglasnim pločama Karlovačke županije i Grada Ogulina te na službenim internetskim stranicama Karlovačke županije i tuženika, gdje je bila dostupna i Studija glavne ocjene (izrađene u prosincu 2013.).

Javni uvid u Studiju glavne ocjene održan je u razdoblju od 1. do 17. travnja 2014. Tijekom javnog izlaganja održanog 8. travnja 2014. predstavnici zainteresirane javnosti postavili su pitanja i dali primjedbe na predmetnu Studiju te su predstavnici nositelja zahvata (HEP Proizvodnja d.o.o.) i ovlaštenika Elektroprojekt d.o.o. (koji je izradio studiju glavne ocjene) odgovarali na postavljena pitanja.

Tijekom provedbe javnog uvida pismenim putem su zaprimljene primjedbe Javne ustanove za upravljanje zaštićenim prirodnim vrijednostima Karlovačke županije, Udruge za zaštitu okoliša PAN, Hrvatskog biospeleološkog društva te Upravnog odjela za prostorno uređenje, građenje i zaštitu okoliša Karlovačke županije.

Primjedbe su se u bitnom odnosile na potrebu dodatnih istraživanja i razrade mogućih modela statusa staništa i vrsta ekološke mreže tijekom i nakon zahvata, na potrebu utvrđivanja mjera zaštite za staništa i vrste ekološke mreže kako bi se osigurao povoljan status istih, na potrebu korekcije planiranog zahvata u smislu očuvanja prirodnih obilježja područja predviđenih za zaštitu, na potrebu primjene smjernica za mjere zaštite propisanih Pravilnikom o vrstama stanišnih tipova, ugroženim i rijetkim stanišnim tipovima te o mjerama očuvanja stanišnih tipova (»Narodne novine« broj 7/06.), na potrebu izračuna usluga ekosustava i cost-benefit analizu, na pitanje obuhvata na koji se odnosi postupak Glavne ocjene, jer zahvat ima utjecaj na cjelokupan nizvodni prostor sve do utoka Dobre u Kupu kod Karlovca, na pitanja sudjelovanja javnosti i pravnih temelja na kojima se provodi postupak i pitanje stvarne nadležnosti Ministarstva, o nedostupnosti za javnost Studije utjecaja na okoliš i kako su obrađene vrste značajne na nacionalnom nivou (riba Telestes karslicus i Telestes polylepis), a koje ne predstavljaju ciljeve očuvanja ekološke mreže, o nedostatku ocjene drugih pogodnih mogućnosti u Studiji glavne ocjene, o potrebi geoloških analiza povezanosti sliva, hidrološkog i hidroenergetskog modeliranja, te pitanja koliki će zahvat imati stvarni efekt na smanjenje poplava u Ogulinskom području i kolika je financijska dobit od povećanog protoka na HE Gojak.

Zaključkom od 19. svibnja 2014. tuženik je zatražio od nositelja zahvata da odgovori na pitanja i izvrši nadopunu Studije glavne ocjene temeljem uvaženih primjedbi pristiglih tijekom javnog uvida. Navedena dopuna dostavljena je tuženiku 29. rujna 2014. temeljem čega je tuženik zatražio mišljenje o prihvatljivosti zahvata Državnog zavoda za zaštitu prirode (u daljnjem tekstu: Zavoda). Zavod je 22. listopada 2014. dostavio zatraženo mišljenje, klasa: 612-07/14-38/120; urbroj: 366-07-3-14-8, prema kojem je Studija glavne ocjene primjereno sagledala i procijenila moguće samostalne kao i utjecaje u kombinaciji na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže.

Stoga je tuženik 28. listopada 2014. donio rješenje kojim je utvrđeno da je planirani zahvat »Retencija Drežničko polje«, nositelja zahvata HEP proizvodnja d.o.o., HE zapad Rijeka (ovdje zainteresirane osobe), prihvatljiv za ekološku mrežu uz primjenu mjera ublažavanja negativnih utjecaja zahvata na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže te provedbom programa praćenja stanja i izvješćivanja o stanju ciljeva očuvanja i cjelovitosti ekološke mreže.

6. Podnositeljica je 15. prosinca 2015. podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 28. listopada 2014., u kojoj je, među ostalim navela da se predmetni zahvat temelji na Studiji utjecaja na okoliš iz 1997. i rješenju Državne uprave za zaštitu prirode i okoliša od 22. travnja 1998., koji su doneseni prije više od 15 godina. S tim u vezi je istaknula da se za postupak koji je proveden prije više od 15 godina ne može smatrati kako je proveden u skladu s legislativom Europske Unije, s obzirom da su donijete daleko iza postojećih standarda zaštite okoliša i prirode Republike Hrvatske. Navela je da su u konkretnom slučaju mjerodavne Direktiva 92/43/EEZ Vijeća od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (Službeni list L 206, 22. 7. 1992.; u daljnjem tekstu: Direktiva 92/43/EEC) te Direktiva 2011/92/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (u daljnjem tekstu: Direktiva 2011/92/EU, SL L 26, 28. 1. 2012.) te da je vođenje postupka Glave ocjene na temelju zastarjele Studije o utjecaju na okoliš poništilo djelotvornost gore spomenuti pravnih akata Europske unije. Tijekom upravnog spora podnositeljica se nadalje pozvala i na članak 27. stavak 3. ZoZP-a, kojim je propisano da se »za zahvat, za koji je posebnim propisom kojim se uređuje zaštita okoliša određena obveza procjene utjecaja na okoliš ili je ona utvrđena u postupku ocjene o potrebi procjene, glavna ocjena obavlja u okviru postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš« te navela da je planirana retencija sukladno Uredbi o procjeni utjecaja zahvata na okoliš (»Narodne novine« broj 67/09.; u daljnjem tekstu: uredba) zahvat za koje je obvezna procjena utjecaja zahvata na okoliš.

6.1. Upravni sud u Rijeci je prvostupanjskom presudom odbio tužbeni zahtjev podnositeljice navodeći u obrazloženju, među ostalim, sljedeće:

»(...) Odredbom čl. 272. ZZO-a, primjenu koje tužitelji osporava smatrajući da je ista protivna odredbama Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, štite se stečena prava nositelja zahvata koji su odobrenje za svoje projekte stekli prije temeljem propisa koji je bio na snazi do 6. srpnja 2013., odnosno Zakona o zaštiti okoliša (NN. br. 82/94. i 128/99.) i to na način da im se omogućuje da do 31. prosinca 2013. zatraže izdavanje lokacijske dozvole ili drugog odobrenja za građenje i tako započnu s izvedbom svog projekta bez ponovnog provođenja postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš. Po ocjeni ovoga Suda navedena zakonska odredba nije u protivnost s ciljevima i svrhom direktiva na koje se tužitelj poziva u tužbi, pri čemu valja naglasiti da su spomenute direktive u cijelosti implementirane u hrvatski pravni sustav donošenjem Zakona o zaštiti okoliša (NN br. 80/13) i Zakonom o zaštiti prirode (NN br. 80/13).

Nastavno na prethodno, imajući u vidu da je predmetnom postupku nije razmatran utjecaj zahvata na okoliš, niti je takvo što bilo potrebno obzirom na važeće odobrenje (rješenje rješenje iz 1998.), već samo utjecaj na ekološku mrežu, to je predmet javne rasprave mogao biti samo zahtjev za glavnu ocjenu i studija, pa stoga Sud utvrđuje da je postupak informiranja javnosti proveden u skladu s odredbama Pravilnika i Aarhuške konvencije.

Zaključno, Sud ne može prihvatiti kao osnovane prigovore tužitelja kojima osporava stručnu utemeljenost Studije. Potonje stoga što su izradi spomenute stručne podloge prethodila istraživanja bitnih sastavnica ekološke mreže koja su provedena tijekom 2013. i 2014. od strane stručnih osoba. Rezultati tih istraživanja razrađeni su i valorizirani u Studiji, koja je prošla postupak preispitivanja – pozitivno mišljenje Zavoda, i u kojoj su razmotreni i procijenjeni svi mogući utjecaji (samostalno i u kombinaciji) na ciljeve očuvanja ekološke mreže te je na temelju tako procijenjenih utjecaja moguće zaključiti da je planirani zahvat, uz propisane mjere ublažavanja i praćenja, prihvatljiv za ekološku mrežu.«

6.2. Podnositeljica je protiv prvostupanjske presude izjavila žalbu koja je u točki I. izreke osporene presude Visokog upravnog suda od 29. svibnja 2020. odbijena kao neosnovana. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»(...) Tužitelj osporava pravilnost primjene odredbe članka 272. ZoZO, koja prema ocjeni ovog Suda nije od utjecaja na zakonitost rješenja tuženika i zakonito rješavanje upravne stvari procjene zahvata na ekološku mrežu. Naime, navedenom odredbom propisano je da se povodom pravomoćnog rješenja kojim se daje odobrenje za namjeravani zahvat izdano na temelju Zakona o zaštiti okoliša (Narodne novine, broj 82/94. i 128/99.) može podnijeti zahtjev za ishođenje lokacijske dozvole, odnosno drugog odobrenja za zahvat za koji izdavanje lokacijske dozvole nije obvezno, prema posebnom propisu, najkasnije do 31. prosinca 2013. i po proteku tog roka ne može se više podnijeti.

Iz navedene odredbe jasno proizlazi kako nije mjerodavna u postupku procjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu pa su svi prigovori tužitelja o primjeni te odredbe pravno neodlučni.

Pozivanje tužitelja na odredbu članka 27. stavka 3. ZoZP-a, također nije relevantno u konkretnom slučaju. Naime, tom odredbom propisano je kako se za zahvat za koji je posebnim propisom kojim se uređuje zaštita okoliša određena obveza procjene utjecaja na okoliš ili je ona utvrđena u postupku ocjene o potrebi procjene, Glavna ocjena obavlja u okviru postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš.

U konkretnom slučaju međutim, postupak koji je prethodio donošenju rješenja tuženika proveden je u izvršenju rješenja tuženika KLASA: UP/I-612-07/13-60/03, URBROJ: 517-07-1-1-2-13-1 od 28. svibnja 2013., koje je postalo pravomoćno, a kojim je u povodu zahtjeva zainteresirane osobe, utvrđeno da je za planirani zahvat izgradnje ‘Retencija Drežničko polje’ u Karlovačkoj županiji, potrebno provesti Glavnu ocjenu s ocjenom drugih pogodnih mogućnosti. To rješenje je doneseno nakon što je utvrđeno da je rješenje o prihvatljivosti zahvata od 22. travnja 1998. (KLASA: UP/I-351-02/97-03/235, URBROJ: 542 – 02/01-ZM-98-20) i dalje na snazi (što proizlazi iz dopisa tuženika KLASA: 351-03/12-01/47, URBROJ: 517-06-2-1-1-12-2 od 27. lipnja 2012.), a postupku čijeg donošenja je izrađena ‘Studija o utjecaju na okoliš retencije Drežničko polje’ koju je izradio Elektroprojekt d.d., Zagreb, Ulica grada Vukovara 37.

Imajući na umu okolnosti konkretnog slučaja te promjene mjerodavnih propisa kroz navedeno razdoblje, prigovor o u primjeni odredbe članka 27. stavak 3. ZoZP je neosnovan, pri čemu Sud ističe da je u konačnici u konkretnom slučaju provedena i procjena utjecaja na okoliš i procjena utjecaja na ekološku mrežu.

Prvostupanjska presuda je prema ocjeni ovog Suda dostatno obrazložena u smislu primjene relevantnih odredbi materijalnog prava pa je neosnovan žalbeni prigovor o povredi članka 60. stavak 4. ZUS-a. (...)«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

7. Podnositeljica smatra da su joj osporenim presudama povrijeđeni pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava i ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, zajamčeno člankom 19. stavkom 2. Ustava navodeći da su prvostupanjski sud i Visoki upravni sud ignorirali njezine argumente koji su bili bitni za rješavanje spora te se o njima nisu očitovali u svojim presudama. S tim u vezi navodi sljedeće:

»(...) Riječ je o bitnim navodima koji su se odnosili na primjenu prava Europske unije, konkretno Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš. Podnositelj smatra da je primjena prava Europske unije uvijek bitno pitanje na koje se sudovi kada rješavaju upravne sporove moraju očitovati, a ne ga ignorirati. Naime, sam Ustav Republike Hrvatske propisuje da se pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije te da hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.

Pitanje na koje ni prvostupanjski sud ni drugostupanjski sud nisu dali odgovor jest kako se u postupku glavne ocjene zahvata ‘Retencija Drežničko polje’ za ekološku mrežu koji je pokrenut nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji (21. veljače 2014.) smije smatrati valjanom i koristiti studija utjecaja na okoliš retencije Drežničko polje iz 1998. godine (studija stara u tom trenutku 16 godina).

Upravni sud u Rijeci se na to uopće nije osvrnuo te je zanemario iscrpno obrazloženje podnositelja o izravnom učinku odredaba Direktive 2011/92/EU o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (dalje: Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš) te je zanemario relevantnu praksu Suda Europske unije na koju je tužitelj uputio, odnosno nije uopće objasnio zašto ih nije primijenio na ovaj predmet.

Visoki upravni sud je također propustio odgovoriti na navode podnositelja u kojima je tvrdio da je protivno pravu Europske unije (Direktivi 2011/92/EU) u rješenju o prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu odobriti provedbu tog zahvata temeljem studije o utjecaja na okoliš i rješenja o prihvatljivosti zahvata za okoliš koji su stari preko 16 godina.

Visoki upravni sud samo paušalno tvrdi da odredba članka 272. Zakona o zaštiti okoliša nije mjerodavna za postupak ocjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu, a upravo je ta odredba omogućila nositelju zahvata i Ministarstvu da u postupku ocjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu koriste staru studiju utjecaja na okoliš za zahvat koji nije realiziran 16 godina i staro rješenje o prihvatljivosti zahvata za okoliš iz 1998. godine. (...)«

7.1. Podnositeljica također ističe da se Visoki upravni sud, kao »sud zadnje instance« nije niti osvrnuo na njezin prijedlog za postavljanje prethodnog pitanja Sudu Europske unije, odnosno da nije obrazložio razloge nepostavljanja prethodnog pitanja tom Sudu.

7.2. Predlaže usvojiti ustavnu tužbu, ukinuti osporenu presudu Visokog upravnog suda i prvostupanjsku presudu te predmet vratiti Upravnom sudu u Rijeci na ponovni postupak.

IV. MJERODAVNO PRAVO

8. Člankom 24. stavkom 1., 25., 27. stavkom 3. ZoZP-a propisano je:

»Članak 24.

(1) Ocjena prihvatljivosti za ekološku mrežu (u daljnjem tekstu: Ocjena prihvatljivosti) je postupak kojim se ocjenjuje utjecaj plana, programa ili zahvata, samog i s drugim planovima, programima ili zahvatima, na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mreže.

(...)«

»Članak 25.

Ocjena prihvatljivosti za područje ekološke mreže sastoji se od: prethodne ocjene prihvatljivosti (u daljnjem tekstu: Prethodna ocjena), glavne ocjene prihvatljivosti (u daljnjem tekstu: Glavna ocjena) te utvrđivanja prevladavajućega javnog interesa i odobravanja zahvata uz kompenzacijske uvjete.«

»Članak 27.

(...)

(3) Za zahvat za koji je posebnim propisom kojim se uređuje zaštita okoliša određena obveza procjene utjecaja na okoliš ili je ona utvrđena u postupku ocjene o potrebi procjene, Glavna ocjena obavlja se u okviru postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš.«

8.1. Člancima 80. stavkom 2. točkom 4., 85. i 272. Zakona o zaštiti okoliša (»Narodne novine« broj 80/13.; u daljnjem tekstu: ZoZO) propisano je:

»Članak 80.

(...)

(2) Zahtjev za procjenu utjecaja zahvata na okoliš obvezno sadrži:

(...)

4. odgovarajući akt nadležnog tijela o potrebi provedbe ocjene o prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu sukladno posebnom propisu,

(...)«

»Članak 85.

(1) Studija o utjecaju zahvata na okoliš je stručna podloga koja obuhvaća sve potrebne podatke, dokumentaciju, obrazloženja i opise u tekstualnom i grafičkom obliku, prijedlog ocjene prihvatljivosti zahvata i mjere zaštite okoliša u odnosu na zahvat te po potrebi, program praćenja stanja okoliša. Na temelju studije o utjecaju zahvata na okoliš provodi se procjena utjecaja zahvata na okoliš.

(2) Studija o utjecaju zahvata na okoliš mora sadržavati i glavnu ocjenu o prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu ako je takva obveza utvrđena aktom iz članka 80. stavka 2. podstavka 4. ovoga Zakona.

(...)

(4) Studija o utjecaju zahvata na okoliš mora biti izrađena na temelju najnovijih, vjerodostojnih i dostupnih podataka.

(...)«

»Članak 272.

Povodom pravomoćnog rješenja kojim se daje odobrenje za namjeravani zahvat izdano na temelju Zakona o zaštiti okoliša (‘Narodne novine’, br. 82/94. i 128/99.) može se podnijeti zahtjev za ishođenje lokacijske dozvole, odnosno drugog odobrenja za zahvat za koji izdavanje lokacijske dozvole nije obvezno, prema posebnom propisu, najkasnije do 31. prosinca 2013. i po proteku toga roka ne može se više podnijeti.«

8.2. Točka 27. Priloga I. Uredbe o procjeni utjecaja zahvata na okoliš (»Narodne novine« broj 67/09.; u daljnjem tekstu: uredba) glasi:

»PRILOG I.
 Popis zahvata za koje je obvezna procjena
 utjecaja zahvata na okoliš

(...)

27. Brane i druge građevine namijenjene zadržavanju i akumulaciji vode, pri čemu je nova ili dodatna količina zadržane ili akumulirane vode, veća od 10.000.000 m³

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na pitanje je li podnositeljici, načinom na koji je Upravni sud u Rijeci odlučio o osnovanosti njezine tužbe u upravnom sporu, ali i načinom na koji je odlučeno u žalbenom postupku vođenom pred Visokim upravnim sudom, povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava. Ustavni sud pri tomu podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10., utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor), koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

9.1. Članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da... sud pravično... odluči o njegovim pravima i obvezama...

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

1) Načelna stajališta

10. Ustavno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Obrazloženja sudskih odluka, odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom smislu. Kada je riječ o tumačenju i primjeni prava na konkretne slučajeve, Ustavni sud u načelu ne smije zamijeniti pravna stajališta nadležnih sudova svojima, sve dok sudske odluke ne otkrivaju bilo kakvu arbitrarnost, a dostatno su obrazložene i, po potrebi, upućuju na relevantnu sudsku praksu. Ustavni sud podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani tumačiti zakone. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

10.1. Ustavni sud međutim napominje da postupci pred sudovima moraju biti u skladu s vladavinom prava koja se može poistovjetiti i s dobrim radom pravosuđa pa bi prava, zajamčena Ustavom i međunarodnim pravnim aktima, koja obvezuju Republiku Hrvatsku, bila iluzorna i teorijska, a ne stvarna i učinkovita kad ne bi postojala obveza sudbene vlasti da u postupku primijeni sva postupovna jamstva pravičnog suđenja, koja su u tom smislu i propisana, kao i obveza da svoje odluke obrazloži.

10.2. Zahtjev za pravičnošću suđenja i dobrim radom pravosuđa pretpostavlja i pravo stranke u postupku da njezini navodi budu pažljivo ispitani u svakom stadiju postupka. Obveza obrazlaganja odluke i obveza pažljivog ispitivanja navoda stranke imaju osobitu važnost i to ne samo kad je u pitanju korištenje prava na djelotvoran pravni lijek nego i zbog toga što predstavlja potvrdu časti i dostojanstva subjekata o čijim se pravima i obvezama odlučuje.

2) Primjena načelnih stajališta u slučaju podnositeljice

11. Imajući u vidu navedeno, zadaća Ustavnog suda u konkretnom slučaju bila je utvrditi može li se način na koji su tuženik i upravni sudovi obrazložili svoje odluke smatrati arbitrarnim. Također je trebalo ispitati jesu li učinci tumačenja mjerodavnog prava, a kako su razvidni iz obrazloženja presuda nadležnih upravnih sudova u skladu s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

12. Podnositeljica je povredu ustavnog prava na pravično suđenje obrazložila tvrdnjom da tuženik i nadležni upravni sudovi u tumačenju i primjeni mjerodavnog materijalnog prava nisu uzeli u obzir legitimni cilj kojem teži cilj Direktive 2011/92/EU niti su odgovorili na njezine navode prema kojima korištenje neažuriranih (15 godina starih) podataka u postupku izdavanja odobrenja zahvata protivno pravu Europske unije i nacionalnom zakonodavstvu. Također je istaknula da se Visoki upravni sud nije očitovao o njezinom prijedlogu za upućivanje Sudu EU-a zahtjeva za donošenje odluke o prethodnom pitanju o tome protivi li se Direktivi 2011/92/EU odredba nacionalnog zakonodavstva koja omogućava da se nakon pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji (nakon 1. srpnja 2013.) odobrava zahvat na temelju procjene utjecaja na okoliš koja je provedena 1998.

13. Kada je riječ o tumačenju i primjeni mjerodavnog prava na konkretne slučajeve, treba primijetiti da je podnositeljica tijekom cijelog upravnog spora isticala da je korištenje neažuriranih (15 godina starih) podataka u postupku izdavanja odobrenja zahvata protivno pravu Europske unije (Direktivi 2011/92/EU) i nacionalnom zakonodavstvu.

13.1. S tim u vezi se, među ostalim, pozivala na članak 27. stavak 3. ZoZP-a kojim je propisano da se »za zahvat, za koji je posebnim propisom kojim se uređuje zaštita okoliša određena obveza procjene utjecaja na okoliš ili je ona utvrđena u postupku ocjene o potrebi procjene, glavna ocjena obavlja u okviru postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš«.

13.2. Napomenula je kako je u vrijeme podnošenja zahtjeva za glavnu ocjenu na snazi bio ZoZO, koji je u članku 78. stavku 1. propisivao da se zahvati, za koje je obvezna procjena utjecaja na okoliš i zahvati za koje se provodi ocjena o potrebi procjene utjecaja na okoliš, utvrđuju Uredbom Vlade. Mjerodavna uredba na dan podnošenja zahtjeva za Glavnu ocjenu prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu (21. veljače 2014.) bila je Uredba koja je u Prilogu I. sadržavala popis zahvata za koje je obveza procjena utjecaja na okoliš. U točki 27. Priloga I. Uredbe propisano je da brane i druge građevine namijenjene zadržavanju i akumulaciji vode, ako je nova količina zadržane vode veća od 10.000.000 m³, potpadaju pod zahvate za koje je obvezna procjena utjecaja zahvata na okoliš. Budući da »Retencija Drežničko polje«, s obzirom na volumen zadržavanja vode u retenciji, potpada pod zahvat za koji je propisana obvezna procjena zahvata na okoliš, Glavna ocjena je prema njezinom stajalištu trebala biti provedena u okviru postupka procjene utjecaja zahvata na okoliš.

14. Ustavni sud utvrđuje da je u obrazloženjima osporenih presuda u potpunosti izostalo očitovanje upravnih sudova u odnosu na navedene navode podnositeljice. Također nije odgovoreno na prigovor podnositeljice da se u postupku izdavanja odobrenja zahvata ne smiju koristili podaci stariji od 15 godina, dok u odnosu na neosnovanosti podnositeljičinog prigovora u vezi s primjenom članka 27. stavka 3. ZoZP-a nisu dali dostatne, relevantne razloge.

15. Naime, iako iz navedene odredbe ZoZP-a proizlazi da se upravnim tijelima nalaže određena dinamika i učinkovitost u postupanju, što podrazumijeva i odgovarajući (razuman) vremenski okvir unutar kojeg se navedene studije mogu izraditi, sudovi nisu ispitali podnositeljičine prigovore u kontekstu mjerodavnih odredaba ZoZO-a, ZoZP-a i Uredbe, već su prilikom njihove osnovanosti prvenstveno uzeli u obzir očitovanje tuženika od 27. lipnja 2012. prema kojem je »Rješenje o prihvatljivosti retencije Drežničko polje od 22. travnja 1998. (...) još uvijek važeće«.

15.1. Tako je Upravni sud u Rijeci zauzeo stajalište prema kojem se u predmetnom postupku ne treba razmatrati utjecaj zahvata na okoliš »s obzirom na važeće odobrenje (rješenje iz 1998.)«, dok je Visoki upravni sud navedene prigovore također ocijenio kao neosnovane, jer je u konkretnom slučaju provedena i procjena utjecaja na ekološku mrežu i procjena utjecaja na okoliš, u kojima je doneseno i rješenje o prihvatljivosti zahvata od 22. travnja 1998. koje je »i dalje na snazi (što proizlazi iz dopisa tuženika KLASA: 351-03/12-01/47, URBROJ: 517-06-2-1-1-12-2 od 27. lipnja 2012.)«.

16. Iz navedenog proizlazi da upravni sudovi nisu u skladu sa zahtjevima prava na pravično suđenje razmotrili i odgovorili na tvrdnje podnositeljice koje su bile jasno prezentirane sudu tijekom cijelog postupka upravnog spora (usporedi s, primjerice, predmetima Europskog suda za ljudska prava /u daljnjem tekstu: ESLJP/ Donadzé protiv Gruzije, br. 74644/01, presuda od 7. ožujka 2006., § 35.; Ajdarić protiv Hrvatske, br. 20883/09, presuda od 13. prosinca 2011., § 51.; Stüker protiv Njemačke,br. 58718/15, presuda od 20. travnja 2021., § 49. i odlukom Ustavnog suda broj: U-III-1145/2019 od 16. rujna 2021., www.usud.hr).

17. Upravni sudovi su mehaničkom primjenom prava, bez uvažavanja specifičnih okolnosti slučaja, ujedno potvrdili da prilikom ocjene osnovanosti tužbenog zahtjeva nisu uzeli u obzir razlike između postupka ocjene prihvatljivosti zahvata na ekološku mrežu (u daljnjem tekstu: OPEM) i postupka ocjene utjecaja na okoliš (u daljnjem tekstu: OPO), niti su učinke tumačenja i primjene mjerodavnih odredbi Zakona o zaštiti prirode i Zakona o zaštiti okoliša ispitali u kontekstu legitimnog cilja Direktive 2011/92/EU.

17.1. Prilikom ispitivanja navedenih prigovora podnositeljice sudovi nisu uzeli u obzir ni mjerodavne odredbe Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 1/07.), koja je donijeta s ciljem osiguranja sudjelovanja javnosti u odlučivanju o okolišu i njezin pristup pravosuđu u pitanjima okoliša te osiguranja prava pristupa informacijama. Nakon što je Hrvatski sabor ratificirao Arhušku konvenciju 2006., ista je za Republiku Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. Sukladno članku 134. Ustava Arhuška konvencija sastavni dio pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj snazi je iznad zakona, te se pred hrvatskim sudovima izravno primjenjuje (članak 115. stavak 3. Ustava, članak 5. Zakona o sudovima, »Narodne novine« broj 28/13., 33/15., 82/15., 82/16., 67/18. i 126/19.). Obveza osiguravanja »ažuriranih, točnih i usporedivih« podataka propisana je i člankom 8. Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive vijeća 90/313/EEZ koja je Zakonom o zaštiti okoliša (»Narodne novine« broj 80/13.) inkorporirana u nacionalno zakonodavstvo.

18. Iako su oba postupka usmjereni na zaštitu okoliša i prirode, treba primijetiti da su razlike između OPEM i OPO značajne. U postupku OPEM cilj procjene utjecaja zahvata je isključivo na ciljeve očuvanja i cjelovitosti područja ekološke mreže, odnosno zaštita vrsta i staništa, dok je cilj postupka OPO sveobuhvatna procjena širokog spektra utjecaja zahvata na okoliš. Dakle, u postupku OPO se analizira mnogo širi spektar utjecaja zahvata nego u postupku OPEM. Primjerice, u OPO se analizira (a ne i u OPEM): utjecaj planiranog zahvata na ljude i zdravlje (analiza buke, zračenje, kvaliteta zraka, vode i tla, te njihov utjecaj na zdravlje ljudi), utjecaj na tlo, vodu i zrak (analiza onečišćenja, odnosno emisija npr. CO2 u zraku, erozija tla, eutrofikacija voda i sl.), utjecaj na krajobraz i vizualni identitet prostora (procjena kako zahvat mijenja izgled i prirodne vrijednosti krajolika), socioekonomski utjecaji (analiza utjecaja zahvata na lokalnu zajednicu, promet, zaposlenost i sl.), detaljan popis mjera zaštite okoliša i plan praćenja stanja okoliša nakon provedbe zahvata s programom mjera nadzora okoliša. Nadalje, postupak OPEM provodi se u skladu s mjerodavnim odredbama ZoZP-a, dok je postupak OPO reguliran ZoZO-om.

18.1. Iz navedenog proizlazi da je vremenska usklađenost u provođenju ovih dvaju postupaka iznimno važna, jer osigurava cjelovitu procjenu svih aspekata utjecaja zahvata, osobito kada su područja ekološke mreže dio šireg okoliša.

19. Stoga je ocjena Ustavnog suda da upravni sudovi u obrazloženju osporenih presuda nisu iznijeli relevantne i dostatne razloge koji bi mogli opravdati njihovu ocjenu da je zakonito u postupku procjene utjecaja zahvata na ekološku mrežu donijeti rješenje o prihvatljivosti zahvata na temelju podataka iz studije (o procjeni utjecaja na okoliš) koji su stari više od 15 godina.

20. U odnosu na podnositeljičin prigovor da se Visoki upravni sud, kao »sud zadnje instance« nije osvrnuo na njezin prijedlog za postavljanje prethodnog pitanja Sudu Europske unije, treba primijetiti da je podnositeljica već Upravnom sudu u Rijeci predložila da, sukladno članku 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (Službeni list C 202/2016-EUR-Lex; u daljnjem tekstu: UFEU), uputi Sudu Europske unije prethodno pitanje o primjeni Direktive 2011/92/EU i Arhuške konvencije na zahvate koji su planirani prije 20 godina, ali u odnosu na koje prethodno izdana rješenja nisu iskorištena do ulaska Hrvatske u Europsku uniju. Budući da se prvostupanjski sud nije očitovao na navedeni prijedlog podnositeljice, niti se na njega osvrnuo u presudi broj: UsI-1956/14 od 29. svibnja 2020., podnositeljica je isti prijedlog ponovila u žalbi na način da je Visoki upravni sud zatražila da zastane s postupkom i uputi prethodno pitanje Sudu Europske unije »o tome protivi li se Direktivi 2011/92/EU o procjeni utjecaja na okoliš odredba nacionalnog zakona koja omogućava da se nakon pristupanja Hrvatske Europskoj uniji (nakon 1. srpnja 2013.) zahvat odobrava temeljem procjene utjecaja na okoliš koja je provedena 1998. godine«.

20.1. Iz obrazloženja osporene presude Visokog upravnog suda proizlazi da se ni Visoki upravni sud nije osvrnuo na navedeni prijedlog podnositeljice, odnosno nije obrazložio razloge eventualnog neslaganja s upućivanjem zahtjeva za prethodnu odluku tom sudu.

21. Iz članka 267. stavka 3. UFEU-a proizlazi da je nacionalni sud protiv čije odluke nema pravnog lijeka (»sud zadnje instance«) obvezan uputiti Sudu Europske unije prethodno pitanje.

21.1. Ustavni sud ističe da u upravnom sporu stranke protiv pravomoćne odluke Visokog upravnog suda nemaju mogućnost podnošenja pravnog lijeka. Protiv pravomoćne presude ili rješenja Visokog upravnog suda Državno odvjetništvo Republike Hrvatske može zbog povrede zakona podnijeti izvanredni pravni lijek, odnosno zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Vrhovnom sudu Republike Hrvatske (članak 78. Zakona o upravnim sporovima, »Narodne novine« broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.). Budući da je navedeno pravno sredstvo isključivo u rukama Državnog odvjetništva Republike Hrvatske koje ima puno diskrecijsko pravo u odlučivanju o korištenju ili nekorištenju istoga, Ustavni sud utvrđuje da u konkretnom predmetu podnositeljica nije imala mogućnost korištenja pravnog lijeka protiv osporene presude Visokog upravnog suda, odnosno da je u upravnom sporu Visoki upravni sud »sud zadnje instance« u smislu članka 267. stavka 3. UFEU-a.

21.2. Prema ustaljenoj praksi Suda Europske unije (sažetoj u predmetu CILFIT/1982./ br. 238/81), koju je Ustavni sud prihvatio u točki 12. odluke broj: U-III-1966/2016 od 6. prosinca 2016. (www.usud.hr), sud zadnje instance može se osloboditi obveze podnošenja zahtjeva za tumačenje prava Europske unije Sudu Europske unije u sljedećim slučajevima:

– ako nacionalni sud ustanovi da je pitanje prava Europske unije koje je istaknuto nevažno za rješavanje tužbenog zahtjeva,

– ako je Sud Europske unije već protumačio odredbu prava Europske unije o tom pitanju, odnosno

– ako je ispravno tumačenje prava Europske unije toliko očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (doktrina acte clair).

21.3. Međutim, i u takvim slučajevima (kad postoje iznimke koje predviđa pravo Europske unije) nacionalni »sud zadnje instance« u obvezi je obrazložiti razloge neupućivanja prethodnog pitanja (vidi, primjerice, presudu Velikog vijeća Suda Europske unije Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA protiv Rete Ferroviaria Italiana SpA broj: C-561/19 od 6. listopada 2021., t. 51.; presude ESLJP-a Baydar protiv Nizozemske, br. 55385/14, § 44., presuda od 24. travnja 2018., i Dhahbi protiv Italije, br. 17120/09, § 32., presuda od 8. srpnja 2014., te odluku Ustavnog suda broj: U-III-356/2019 od 12. travnja 2022.).

22. Ustavni sud ponavlja da Visoki upravni sud nije dužan prihvatiti sve prijedloge stranaka, uključujući i one koji se odnose na podnošenje zahtjeva Sudu Europske unije za prethodno tumačenje prava Europske unije. Međutim, u svakom slučaju, kao »nacionalni sud zadnje instance« Visoki upravni sud je bio dužan očitovati se na prijedlog za upućivanje zahtjeva radi donošenje odluke o prethodnom pitanju odnosno obrazložiti razloge zbog kojih smatra da u konkretnom slučaju nije bio dužan pokrenuti prethodni postupak i uputiti zahtjev Sudu Europske unije za prethodno tumačenje prava Europske unije u smislu članka 267. stavka 3. UFEU-a (vidi odluke Ustavnog suda broj: U-III-2521/2015 od 13. prosinca 2016., t. 21.; broj: U-III-2089/2017 od 3. prosinca 2019., t. 9.; broj: U-III-356/2019 od 12. travnja 2022.; sve objavljene na www.usud.hr).

23. Ustavni sud stoga zaključuje da postupak koji je prethodio ustavnosudskom postupku nije proveden u skladu sa zahtjevima prava na pravično suđenje te da je došlo do povrede članka 29. stavka 1. Ustava.

24. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno kao u izreci. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-5807/2020

Zagreb, 17. rujna 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Lovorka Kušan, v. r.