### NN 104/2015 (30.9.2015.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2036

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, u povodu prijedloga za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 24. rujna 2015. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.) te se ukidaju odredbe ili dijelovi odredaba tog zakona, kako slijedi:

1) u članku 8., kojim se izmijenio i dopunio članak 9. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.), ukida se:

– novi stavak 4.(2.) točka 3., koja glasi: »3. kaznena djela iz glave XXVIII. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’ br. 125/11. i 144/12.) protiv službene dužnosti: zloupotrebe položaja i ovlasti«;

2) u članku 12., kojim se izmijenio i dopunio članak 20. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.), ukidaju se:

– novi stavak 4. članka 20. u cijelosti, koji glasi: »Političke stranke predlažu liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa birača. Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 1500 potpisa birača.«,

– novi stavak 7. članka 20. u dijelu koji glasi: »odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 4. ovoga članka,«;

3) u članku 13., kojim se izmijenio i dopunio članak 21. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.), ukida se:

– izmjena u članku 21. stavku 2. u cijelosti, kojom su riječi: »najmanje 500 potpisa« bile zamijenjene riječima: »najmanje 1500 potpisa«;

4) u članku 14., kojim je Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.) dopunjen novim člankom 21.a, ukida se:

– posljednja rečenica članka 21.a stavka 2., koja glasi: »Lista na kojoj nije zastupljeno najmanje 40 % pripadnika svakog spola nije pravovaljana.«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.), kako slijedi:

1) članak 8., članak 12., članak 13. i članak 14. u dijelovima koji nisu ukinuti točkom I.1), točkom I.2), točkom I.3) i točkom I.4) izreke odluke Ustavnog suda broj: U-I-1397/2015;

2) članak 22.

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.) u cjelini.

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Demokratska stranka žena iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagateljica), koju zastupa predsjednica Marija Jelinčić, podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.; u daljnjem tekstu: ZID ZIZHS/2015) u cjelini, a posebno članaka odnosno dijelova članaka 8., 12., 13., 14. i 22. ZID-a ZIZHS-a/2015.

2. ZID ZIZHS/2015 donio je sedmi saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 13. veljače 2015. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 19 od 20. veljače 2015., a stupio je na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«, to jest 28. veljače 2015.

Riječ je o posljednjima u nizu izmjena i dopuna Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00. – vjerodostojno tumačenje članka 12. stavka 3., 53/03., 167/03. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 4. u vezi s člancima 15. i 16., 44/06. – članak 27. stavak 1. Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, 19/07., 20/09. – vjerodostojno tumačenje članka 13. stavka 1., 145/10., 24/11. – članak 52. stavak 3. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe i 93/11. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011.; u daljnjem tekstu: ZIZHS).

3. Pročišćeni tekst ZIZHS-a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 66/15. S obzirom na to da su u tom tekstu vjerodostojno i nomotehnički valjano prenesene sve dosadašnje izmjene i dopune ZIZHS-a i da su brojčane oznake članaka pravilno utvrđene i prate izvorni tekst ZIZHS-a, ne postoje zapreke da se Ustavni sud u ovoj i predstojećim odlukama, te rješenjima u kojima se poziva na ZIZHS ne koristi službenim pročišćenim tekstom ZIZHS-a iz 2015.

3.1. S obzirom na to da je u razdoblju između dvaju pročišćenih tekstova ZIZHS-a, to jest od pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2003. (»Narodne novine« broj 69/03.) do pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2011. (»Narodne novine« broj 120/11.), postojalo odstupanje u označavanju brojčanih oznaka članaka ZIZHS-a (zbog pogrešno izrađenog pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2003.), u ustavnosudskoj, sudskoj i administrativnoj praksi u tom se razdoblju također odstupalo od izvornog teksta ZIZHS-a kad je riječ o brojčanom označavanju članaka tog zakona. Sukladno tome, kad se bude pozivao na praksu koja se temelji na pročišćenom tekstu ZIZHS-a iz 2003. godine, Ustavni sud će se u svojim odlukama i rješenjima iznimno koristiti i ovom oznakom (primjer): »članak 39. (36. – PT/03)«, gdje je prva brojčana oznaka članka ona pravilna iz izvornog teksta ZIZHS-a, a brojčana oznaka članka u zagradi ona iz pročišćenog teksta iz 2003. godine (kratica: PT/03).

4. Ustavni sud primjećuje da u članku 8. ZID-a ZIZHS-a/2015, kojim je članak 9. ZIZHS-a dopunjen novim stavcima, postoji nomotehnički propust jer su ispod riječi: »Iza stavka 3. dodaje se stavak 4. ...« navedena dva stavka, a ne jedan. Stoga se ti novi stavci članka 9. ZIZHS-a u ovoj odluci označavaju ovako:

– prvi među njima označava se kao članak 9. »stavak 4.(1)« (taj stavak započinje riječima: »Birači i političke stranke ne smiju kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora ...«);

– drugi među njima označava se kao članak 9. »stavak 4.(2.)« (taj stavak započinje riječima: »Birači i političke stranke ne smiju kandidirati osobe za koje u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora nisu protekli rokovi rehabilitacije ...«, a sadržava i tri točke).

5. Kad se u tekstu ove odluke i rješenja upućuje na točke, pretežito na način: »(v. točku XY.)«, riječ je o točkama obrazloženja ove odluke i rješenja.

6. Radi preglednosti, članci odnosno dijelovi članaka ZID-a ZIZHS-a/2015, kojih je ustavnost predlagateljica osporila u ovom ustavnosudskom postupku, u obrazloženju ove odluke i rješenja označavaju se i kao članci ZIZHS-a, i to:

– osporeni dijelovi članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 označavaju se i kao članak 9. stavak 4.(1) i stavak 4.(2.) (v. točku 4.) ZIZHS-a,

– osporeni dio članka 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 označava se i kao članak 20. stavak 4. ZIZHS-a,

– osporeni dio članka 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 označava se i kao članak 21. stavak 2. ZIZHS-a,

– osporeni članak 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 označava se i kao članak 21.a ZIZHS-a,

– osporeni dio članka 22. ZID-a ZIZHS-a/2015 označava se i kao članak 30. stavak 1. ZIZHS-a.

6.1. Polazeći od prijedloga predlagateljice, u ovom se ustavnosudskom postupku ocjenjuje, s proceduralnog aspekta, i suglasnost s Ustavom ZID-a ZIZHS-a/2015 u cjelini.

7. Ustavni sud je o prijedlogu predlagateljice zatražio i 16. rujna 2015. zaprimio očitovanje Kluba zastupnika Socijaldemokratske partije Hrvatske (SDP) kao predlagatelja osporenog ZID-a ZIZHS-a/2015, koje je potpisao gospodin Igor Dragovan, predsjednik (u daljnjem tekstu: očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015).

8. Zbog objektivne spriječenosti da prisustvuje sjednici Ustavnog suda na kojoj je donesena odluka u ovom predmetu, sudac dr. sc. Miroslav Šeparović dao je svoj glas za ovu odluku posebnom izjavom, što je zapisnički konstatirano.

II. OPĆI OKVIR I SADRŽAJ PRIJEDLOGA PREDLAGATELJICE

9. Predlagateljica je u svom podnesku obrazložila opće razloge i okolnosti zbog kojih je podnijela prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ZID-a ZIZHS-a/2015 s Ustavom, navodeći:

> »Podnositelj prijedloga, Demokratska stranka žena, ne podnosi ovaj prijedlog zbog sebe i svojih parcijalnih interesa /jer je već izašla na nekoliko parlamentarnih izbora i realno zna kakvi su joj izgledi i na ovim predstojećim izborima/, već zbog osjećaja odgovornosti prema demokraciji i budućnosti RH i osobito naših mladih, te očekuje od Ustavnog suda RH da preuzme svoj dio odgovornosti, koji je daleko veći od naše i da sagledavajući sve navedene činjenice, donese u interesu budućnosti demokracije i budućnosti ove zemlje odgovarajuće odluke.
>
> Kako je jedna od temeljnih ovlasti i zadaća Ustavnog suda RH da štiti temeljna ljudska prava jednakosti, ravnopravnosti, te višestranačje koje se zajamčuje Ustavom RH, od donošenja ovakvih Zakona kojima se direktno krše i narušavaju ta prava, očekujemo od Ustavnog suda RH da temeljito prouči sve odredbe Zakona, koje smo naveli u ovom našem Prijedlogu, a koje nisu u skladu s Ustavom RH.
>
> Ako Ustavni sud RH, odluči da ovakav Zakon može ostati na snazi, onda će zasigurno RH uskoro biti zemlja sa 1,500.000 umirovljenika i 800000 zaposlenih u javnom sektoru, od toga ogroman broj /kaste uhljeba/ koje su/će zaposliti /uhljebiti/ vlastodršci (X=Y)=X, sa totalno upropaštenim realnim sektorom, sa preko 300000 nezaposlenih, te 300000 mladih koji već masovno napuštaju ili će tek pobjeći iz RH i koji nemaju gotovo nikakvu priliku da demokratskim putem, na slobodnim i poštenim demokratskim izborima stvore pretpostavke za promjene koje će im osigurati budućnost, a pogotovo nakon donošenja ovakvog Zakona kojim se zatire i gubi svaki smisao demokracije i na mala vrata ukida višestranačje u RH, te definitivno uvodi diktatura jedne oligarhije koju se neće moći smijeniti demokratskim putem.
>
> Slijedom svega navedenog, razvidno je da:
>
> – je Ustavni sud nadležan za ocjenjivanje suglasnosti ovog Zakona s Ustavom RH,
>
> – je obrazloženje za donošenje ovog Zakona u suprotnosti s ciljevima koji se navode kao razlog za njegovo donošenje,
>
> – je netransparentan postupak donošenja Zakona, te izostanak šire društvene rasprave,
>
> – je s obzirom na vrijeme donošenja Zakona, njegovog stupanja na snagu, te mogućeg prijevremenog roka primjene isti donesen u roku izvan uobičajenih demokratskih standarda,
>
> – je skraćen postupak donošenja Zakona,
>
> – je diskriminatorski, eliminatorski i lustracijski sadržaj ovoga Zakona,
>
> – su odredbe članka 8., 12., 13., 14. i 22. Zakona u suprotnosti s temeljnim načelima Ustava RH – čime su narušene odredbe članaka 1., 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava RH /osobito su narušena temeljna načela slobode, pravičnosti, jednakosti, ravnopravnosti, jedinstvenosti, opće biračko pravo i dr./ odnosno da Zakon u cjelini nije u skladu s Ustavom RH.«

10. Predlagateljica predlaže Ustavnom sudu da pokrene postupak za ocjenu suglasnosti ZID-a ZIZHS-a/2015 s Ustavom i da na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog zakona »jer bi primjenom i provođenjem istog nastupile teške i nepopravljive posljedice«.

11. Također predlaže da na temelju članka 55. Ustavnog zakona Ustavni sud donese jednu od alternativno navedenih odluka koje bi, prema mišljenju predlagateljice, trebale glasiti:

> »I. Ukida /ili poništava/ se Zakon o izmjenama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (‘Narodne novine’, broj 19/15) zbog toga što njegove odredbe u članku 8., 12., 13., 14. i 22. nisu suglasne s odredbama članka 1., 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava Republike Hrvatske, te se isti uklanja iz pravnog poretka Republike Hrvatske, jer se njime narušavaju temeljna načela Ustava RH i remeti jedinstvenost i suglasnost cjelokupnog izbornog sustava u Republici Hrvatskoj.
>
> ili
>
> II. Utvrđuje se da odredbe članka 8., 12., 13., 14. i 22. Zakona o izmjenama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (‘Narodne novine’, broj 19/15) nisu suglasne s odredbama članaka 1., 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava Republike Hrvatske, te se navedene odredbe ukidaju / ili poništavaju/.«

12. U ovoj se odluci i rješenju prvo razmatraju prigovori predlagateljice vezani uz postupak donošenja ZID-a ZIZHS-a/2015 odnosno njegovu nesuglasnost s Ustavom u cjelini iz proceduralnih razloga.

S obzirom na to da predlagateljica osporava suglasnost s Ustavom i više različitih odredaba ZIZHS-a, ti se prigovori predlagateljice nakon toga razmatraju zasebno, prema redoslijedu osporenih članaka.

III. POSTUPAK DONOŠENJA ZID-a ZIZHS-a/2015

1) Prigovori predlagateljice

13. Predlagateljica smatra ZID ZIZHS/2015 u cijelosti nesuglasnim s Ustavom zbog nepoštovanja demokratske procedure pri njegovu donošenju. U prijedlogu navodi:

> »Navedeni ciljevi u obrazloženju prijedloga Zakona su: uvođenjem preferencijalnog glasovanja omogućiti veću participaciju i utjecaj građana u izbornim procesima – postizanje uravnoteženog sudjelovanja žena i muškaraca u političkom i javnom životu – modernizacija i racionalizacija izborne promidžbe.
>
> Međutim, predlagač Zakona različitim proceduralnim manipulacijama, hitnim postupkom te unošenjem u zadnji trenutak pojedinih odredbi u konačni prijedlog Zakona, pa i izmjenama u tom konačnom prijedlogu u posljednji trenutak prije njegova izglasavanja, zapravo je postigao da je pravi rezultat bio donošenje Zakona koji je duboko nedemokratski i diskriminatorski s ciljem eliminacije i prikrivene lustracije političkih protivnika, (kao što su male stranke, nezavisni i nepodobni kandidati ili nove političke grupacije), te su ostvarene pretpostavke za stvaranje političkog monopola. Zakon je zbog svoje diskriminatornosti u velikoj mjeri izazvao negativnu reakciju šire društvene javnosti a i cjelokupne parlamentarne oporbe koja je u trenutku njegova izglasavanja kompletna napustila sabornicu /iako objektivno taj Zakon nije čak niti bio usmjeren protiv njih).
>
> Uzimajući u obzir obrazloženje, skraćeni i izmanipulirani postupak donošenja, vrijeme njegova donošenja /neposredno godinu dana prije izbora ili čak i kraće ako se izbori raspišu ranije/ te cilj i diskriminatorski sadržaj Zakona, čime su narušene odredbe članaka 1., 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava RH /osobito su narušena temeljna načela slobode, pravičnosti, jednakosti, ravnopravnosti, jedinstvenosti i suglasnosti izbornog sustava, opće biračko pravo i dr./ smatramo da Zakon u cjelini nije u skladu s Ustavom RH.«

2) Očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015
(Kluba zastupnika SDP-a)

14. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 podrobno je obrazložio svoje viđenje postupka donošenja tog zakona. U očitovanju je navedeno:

> »Hrvatski je sabor na svojoj 16. sjednici, održanoj dana 13. veljače 2015. godine, sa 77 glasova za, 2 protiv i 3 suzdržana usvojio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji je Zakon dana 20. veljače 2015. godine objavljen u ‘Narodnim novinama’, broj 19/15., a stupio je na snagu osmoga dana od dana objave.
>
> ZID ZIZHS-a je usvojen na temelju Prijedloga ZID ZIZHS-a, kojeg je Klub zastupnika kao ovlašteni predlagatelj u proceduru uputio dana 29. listopada 2014. godine, pod brojem P.Z. 722, a osim navedenog prijedloga Kluba zastupnika, tijekom donošenja ZID ZIZHS-a, Hrvatski je sabor raspravio još tri prijedloga za izmjene i dopune Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koje su predložili drugi predlagatelji, a koji prijedlozi nisu usvojeni.
>
> Iako podnositelj ovoga Prijedloga navodi da se Klub zastupnika, kao predlagatelj ZID ZIZHS-a koristio ‘...različitim proceduralnim manipulacijama, hitnim postupkom te unošenjem u zadnji trenutak pojedinih odredbi ... navedeno nije točno. Naime, ZID ZIZHS je raspravljen i usvojen u Hrvatskom saboru u skladu sa strogo formalnim postupkom za donošenje akata koji je propisan odredbama Poslovnika Hrvatskoga sabora (‘Narodne novine’, broj 81/13. – u daljnjem tekstu: Poslovnik) i to dijela 9. Poslovnika, ‘Akti Sabora’.
>
> S obzirom na navedeno, Klub zastupnika će u nastavku ovog Očitovanja dati pojašnjenje pojedinih poslovničkih odredbi koje su bile bitne u donošenju ovoga Zakona, odnosno, pojasnit će na koji su način iste primijenjene te će u skladu sa zahtjevom naslova dati ‘...detaljan prikaz ...’ postupka donošenja osporenog ZID ZIZHS-a.
>
> Poslovnik poznaje dva različita (redovni i hitni) postupka donošenja akata. Redovni postupak provodi se u dva (iznimno tri) čitanja, a hitni postupak je posebni postupak koji se provodi samo onda kada to zahtijevaju posebno opravdani razlozi, koji moraju biti navedeni i obrazloženi u prijedlogu akta. Navedeni poslovnički postupci jasno se razlikuju ne samo u vremenu njihova trajanja već i u obliku u kojem se podnosi prijedlog zakona, sadržaju prijedloga te obuhvatu rasprave.
>
> U konkretnom slučaju, Klub zastupnika je kao predlagatelj osporenog ZID ZIZHS-a dana 29. listopada 2014. godine predsjedniku Hrvatskoga sabora uputio Prijedlog ZID ZIZHS-a. Dakle, Klub zastupnika je predmetni Prijedlog uputio u redovni postupak, sukladno odredbama članaka 172. stavka 1. Poslovnika koji glasi: ‘Pravo predlaganja zakona ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika, radna tijela Sabora te Vlada.’.
>
> Predmetni su prijedlog, sukladno odredbama članaka 44., 60., 62. i 179. Poslovnika, raspravili Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, na svojoj 74. sjednici održanoj dana 6. studenoga 2014. godine i Odbor za zakonodavstvo, na svojoj 96. sjednici održanoj dana 11. studenoga 2014. godine. Nakon rasprave na odborima, uslijedila je rasprava na 15. sjednici Hrvatskog sabora održanoj dana 13. studenoga 2014. godine, a Hrvatski je sabor dana 14. studenoga 2014. godine, sa 90 glasova za, 16 protiv i 6 suzdržanih, temeljem članka 188. stavka 1. Poslovnika donio Zaključak da se Prijedlog ZID ZIZHS-a predlagatelja Kluba zastupnika prihvaća te da se primjedbe, prijedlozi i mišljenja upućuju predlagatelju radi izrade konačnog prijedloga.
>
> Konačni prijedlog ZID ZIZHS-a, Klub zastupnika je uputio u proceduru sukladno odredbama članka 190. Poslovnika, u obliku propisanom člankom 191. Poslovnika, dana 3. veljače 2015. godine. Sukladno svojim poslovničkim obvezama, a u skladu s ranije citiranim odredbama Poslovnika, predmetni su Konačni prijedlog ZID ZIZHS-a nakon toga raspravili Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, na svojoj 81. sjednici održanoj dana 10. veljače 2015. godine i Odbor za zakonodavstvo, na svojoj 106. sjednici održanoj dana 11. veljače 2015. godine, nakon čega je Konačni prijedlog ZID ZIZHS-a raspravljen i usvojen potrebnom većinom na 16. sjednici Hrvatskog sabora održanoj dana 13. veljače 2015. godine.
>
> Iz navedenog je razvidno da prilikom usvajanja ZID ZIZHS-a nije primijenjen hitni, već redoviti postupak donošenja akta u dva čitanja, a da je od upućivanja prijedloga u proceduru dana 29. listopada 2014. godine pa do njegovog usvajanja dana 13. veljače 2015. godine proteklo 3 i pol mjeseci. Kada se tome pridoda vrijeme aktivne izvansaborske rasprave o predmetnom Zakonu, koja je počela još u lipnju 2014. godine, jasno je da nema govora ni o kakvom hitnom postupku, dimnoj zavjesi ili netransparentnosti o kojoj govori podnositelj.
>
> U odnosu na navode podnositelja da se u Konačni prijedlog ZID ZIZHS-a interveniralo ‘... različitim proceduralnim manipulacijama ... unošenjem u zadnji trenutak pojedinih odredbi ... ‘ i sl., ističe se da je Klub zastupnika, kao predlagatelj akta, vezan strogo formalnim pravilima zakonodavnog postupka propisanima Poslovnikom, na isti način kao i svaki drugi ovlašteni predlagatelji akata.
>
> Navedeno se odnosi kako na postupak predlaganja akata, tako i na postupak obrazlaganja akata pred nadležnim radnim tijelima i plenarnom sjednicom Hrvatskog sabora, a posebno na postupak odlučivanja o amandmanima na prijedloge, koji je postupak propisan u dijelu 9., poglavlju 2., odjeljku A, pododjeljku 4. Poslovnika, ‘Amandmani’.
>
> U tom se kontekstu, Klub zastupnika, iskoristivši svoju ovlast predlagatelja akta, očitovao o određenim amandmanima raznih predlagatelja, na način da je određene amandmane prihvatio, druge djelomično prihvatio, a treće odbio. Navedena procedura identična je onoj koja se uobičajeno odvija u Hrvatskom saboru prilikom odlučivanja o amandmanima, uz razliku što je predlagatelj ovoga puta bio Klub zastupnika, a ne Vlada Republike Hrvatske. Imajući u vidu preostale primjedbe predlagatelja, o pitanju usvajanja amandmana detaljnije ćemo se očitovati kod odgovora na primjedbe iznijete na članak 8. ZID ZIZHS-a.«

15. Predlagateljica je u svom prijedlogu prigovorila i tome što je ZID donesen »neposredno godinu dana prije izbora ili čak i kraće ako se izbori raspišu ranije«. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom je očitovanju u cijelosti citirao Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-6670/2010 od 8. prosinca 2010. o primjeni članka 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.), koje je izvješće objavljeno u »Narodnim novinama« broj 142/10. (u daljnjem tekstu: Izvješće broj: U-X-6670/2010), zaključujući:

> »Imajući navedeno u vidu, jasno je da se u slučaju usvajanja izbornog zakonodavstva godinu dana prije izbora radi o dobroj parlamentarnoj praksi, a ne o obvezi koja bi proizlazila iz pojedine odredbe Ustava. Međutim i Klub zastupnika, kao predlagatelj i Hrvatski sabor prihvatili su ovu dobru praksu kao obrazac kojim će se voditi kod donošenja izmjena izbornog zakonodavstva te se prilikom donošenja ZID ZIZHS-a vodilo računa o činjenici da se izborno zakonodavstvo treba promijeniti do dana 20. veljače 2015. godine jer, sukladno citiranom izvješću Ustavnog suda iz 2010. godine, ‘na taj dan istječe posljednji dan roka od kojeg se može računati godina dana za održavanje predstojećih parlamentarnih izbora’.«

16. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 završno je utvrdio:

> »Sukladno iznijetom, Klub zastupnika ističe da su prilikom donošenja ZID ZIZHS-a poštovane odredbe Ustava i Poslovnika koje se primjenjuju na donošenje izbornog zakonodavstva te da je u pogledu rokova poštovana dobra parlamentarna praksa na koju je Ustavni sud ukazao u Izvješću broj U-X-6670/2010, od dana 8. prosinca 2010. godine pa Klub zastupnika smatra da s ove osnove ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog zakona.«

3) Ocjena Ustavnog suda

17. Ustavni sud ne smatra potrebnim ponavljati podatke vezane uz postupak donošenja ZID-a ZIZHS-a/2015 koji su već navedeni u očitovanju predlagatelja tog zakona, Kluba zastupnika SDP-a.

18. Dostatno je primijetiti da je iz Zapisnika 15. sjednice Hrvatskog sabora održane 12., 13., 14., 19., 20., 21., 25., 26., 27. i 28. studenoga, te 2., 3., 4., 5., 9., 10., 11. i 12. prosinca 2014. razvidno da je Hrvatski sabor na toj sjednici proveo objedinjenu raspravu u prvom čitanju o pet prijedloga zakona o izmjenama i dopunama ZIZHS-a. Predlagatelji zakona bili su zastupnica Natalija Martinčević, Klub zastupnika Hrvatskih laburista-Stranke rada, zastupnici Jadranka Kosor, Josip Kregar i Gvozden Srećko Flego, Klub zastupnika SDP-a i Klub zastupnika IDS-a. O svim tim prijedlozima raspravu su proveli Odbor za zakonodavstvo i Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora.

18.1. U raspravi su sudjelovali zastupnici: Branko Vukšić u ime Kluba nezavisnih zastupnika, mr. sc. Josip Salapić u ime Kluba zastupnika HDSSB-a, prof. dr. sc. Milorad Pupovac u ime Kluba zastupnika SDSS-a, Goran Beus Richembergh u ime Kluba zastupnika HNS-a, Nansi Tireli u ime Kluba zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada, Davorin Mlakar u ime Kluba zastupnika HDZ-a, Silvano Hrelja u ime Kluba zastupnika HSU-a, Ingrid Antičević Marinović u ime Kluba zastupnika SDP-a, Josip Borić, Vesna Fabijančić Križanić, Gordana Sobol, Karolina Leaković, te u ime predlagatelja Dragutin Lesar i prof. dr. sc. Gvozden Srećko Flego.

18.2. Hrvatski sabor je većinom glasova donio zasebne zaključke da prihvaća svih pet prijedloga zakona o izmjenama i dopunama ZIZHS-a i da će sve primjedbe, prijedloge i mišljenja iznesena u raspravi uputiti njihovim predlagateljima radi pripreme konačnog prijedloga izmjena i dopuna ZIZHS-a.

19. Iz Zapisnika 16. sjednice Hrvatskog sabora održane 21., 22., 23., 28., 29. i 30. siječnja, 4., 5., 6., 11., 12., 13., 18., 19., 20., 25., 26. i 27. veljače, 4., 5., 6., 11., 12., 13., 18., 19., 20., 25., 26. i 27. ožujka 2015. razvidno je da su na dnevnom redu te sjednice u drugom čitanju bila dva konačna prijedloga zakona o izmjenama i dopunama ZIZHS-a, i to konačni prijedlog Kluba zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada iz siječnja 2015. (u daljnjem tekstu: P.Z. br. 691/15) i konačni prijedlog Klub zastupnika SDP-a iz siječnja 2015. (u daljnjem tekstu: P.Z. br. 722/15).

O tim dvama konačnim prijedlozima zakona o izmjenama i dopunama ZIZHS-a raspravu su proveli Odbor za zakonodavstvo te Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, a na sjednici Hrvatskog sabora provedena je objedinjena rasprava.

U raspravi su sudjelovali zastupnici: dr. sc. Furio Radin i Šandor Juhas u ime Kluba nacionalnih manjina, Branko Vukšić u ime Kluba nezavisnih zastupnika Linića, Vukšića i Hodžića, Nansi Tireli u ime Kluba zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada, Damir Kajin u ime Kluba nezavisnih zastupnika, prof. dr. sc. Milorad Pupovac u ime Kluba zastupnika SDSS-a, mr. sc. Josip Salapić i Dinko Burić u ime Kluba zastupnika HDSSB-a, Jadranka Kosor u ime Kluba zastupnice Jadranke Kosor i zastupnika HGS-a, Davorin Mlakar u ime Kluba zastupnika HDZ-a, prof. dr. sc. Valter Boljunčić u ime Kluba zastupnika IDS-a i nezavisnog zastupnika dr. sc. Furia Radina, Silvano Hrelja u ime Kluba zastupnika HSU-a, Natalija Martinčević u ime Kluba zastupnika DV-a Novog vala i Narodne stranke reformista, Goran Beus Richembergh u ime Kluba zastupnika HNS-a, prof. dr. sc. Josip Kregar, Marija Ilić, Ingrid Antičević Marinović, Josip Borić, Boro Grubišić i Sonja Konig.

20. Iz Zapisnika sa 16. sjednice proizlazi da Hrvatski sabor nije donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (P.Z. br. 691/15), koji je predložio Klub zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada (14 glasova zastupnika »za«, 97 »protiv« i 3 »suzdržana«).

21. S druge strane, na P.Z. br. 722/15 predlagatelja Kluba zastupnika SDP-a podnesen je niz amandmana (za predlagatelje amandmana v. točku 23.).

22. Iz Zapisnika 16. sjednice proizlazi da je predstavnik predlagatelja prihvatio amandmane koje je podnijela zastupnica Ana Komparić Devčić na članak 14. stavak 2. (nomotehničko poboljšanje predloženog teksta), kao i Klub zastupnika HNS-a na članak 25. ZIZHS-a.

22.1. Kad je riječ o amandmanu na članak 9. ZIZHS-a zastupnice dr. sc. Mirele Holy, predstavnik predlagatelja djelomično je prihvatio taj amandman, ali je zastupnica zatražila glasovanje o cijelom amandmanu.

Prije glasovanje o amandmanu na članak 9. ZIZHS-a zastupnice dr. sc. Mirele Holy, zastupnici Ivan Šuker u ime Kluba zastupnika HDZ-a, Dragutin Lesar u ime Kluba zastupnika Hrvatskih laburista – Stranke rada, Natalija Martinčević u ime Kluba zastupnika DC-a, Novog vala i Hrvatskih narodnih reformista, Jadranka Kosor u ime Kluba nezavisnih zastupnika Jadranke Kosor i zastupnika HGS-a, Damir Kajin u ime Kluba nezavisnih zastupnika, Igor Dragovan u ime Kluba zastupnika SDP-a, Branko Vukšić u ime Kluba nezavisnih zastupnika Linića, Vukšića i Hodžića, mr. sc. Josip Salapić u ime Kluba zastupnika HDSSB-a i Mile Horvat u ime Kluba zastupnika SDSS-a, zatražili su stanku. Nakon stanke zastupnici Davorin Mlakar, Dragutin Lesar, Natalija Martinčević, Jadranka Kosor, Damir Kajin, Branko Vukšić, Peđa Grbin, mr. sc. Josip Salapić i prof. dr. sc. Milorad Pupovac iznijeli su stajališta svojih klubova.

Poslije provedene rasprave, predstavnik predlagatelja prihvatio je amandman zastupnice dr. sc. Mirele Holy na članak 9. ZIZHS-a u cijelosti.

Riječ je o dopuni članka 9. ZIZHS-a novim stavkom 4. (za stavak 4. v. točku 4. obrazloženja ove odluke i rješenja), kojih je ustavnost osporena u ovom ustavnosudskom postupku (v. točku 32. i dalje).

23. Predstavnik predlagatelja nije se suglasio, a Hrvatski sabor nije prihvatio amandmane koje su podnijeli Klub zastupnika IDS-a i nezavisnog zastupnika dr. sc. Furia Radina na članak 2. stavak 2. (21 glas zastupnika »za«, 81 »protiv«, 11 »suzdržanih«), novi članak 21.a. (11 glasova zastupnika »za«, 68 »suzdržanih«), Bore Grubišića na članak 5. stavak 2. (32 glasa zastupnika »za«, 77 »protiv«, 5 »suzdržanih«), Jadranke Kosor na članak 8. stavak 1. (25 glasova zastupnika »za«, 74 »protiv«, 4 »suzdržana«), Natalije Martinčević na članak 8. novi stavak 1. (36 glasova zastupnika »za«, 73 »protiv«), na članak 14. (4 glasa zastupnika »za«, 69 »protiv«, 4 »suzdržana«), na članak 23. (79 glasova zastupnika »protiv«), Dinka Burića, mr. sc. Josipa Salapića i dr. sc. Bore Grubišića na članak 8. (77 glasova zastupnika »protiv«), dr. sc. Mirele Holy na članak 14. (20 glasova zastupnika »za«, 44 »protiv«, 15 »suzdržanih«), mr. sc. Josipa Salapića i dr. sc. Bore Grubišića na članak 14. (77 glasova zastupnika »protiv«, 1 »suzdržan«), članak 23. (2 glasa zastupnika »za«, 75 »protiv«), na članak 24. (78 glasova zastupnika »protiv«, 1 »suzdržan«), na članak 26. (77 glasova zastupnika »protiv«, 1 »suzdržan«) i članak 37. (99 glasova zastupnika »protiv«) i Jadranke Kosor na članak 14. i članak 23. (1 glas zastupnika »za«, 77 »protiv«, 1 »suzdržan«).

Nakon izjašnjenja predstavnika predlagatelja, od amandmana na članak 76. odustao je Klub zastupnika IDS-a i nezavisnog zastupnika dr. sc. Furia Radina.

24. Hrvatski sabor je većinom glasova (77 glasova zastupnika »za«, 2 »protiv« i 3 »suzdržana«) donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji je predložio Klub zastupnika SDP-a, u tekstu kako ga je predložio predlagatelj zajedno s prihvaćenim amandmanima.

25. Imajući u vidu prethodno navedene činjenice, kao i obrazloženje koje mu je dostavio Klub zastupnika SDP-a kao predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015, Ustavni sud ocjenjuje da nije osnovan prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZID-a ZIZHS-a/2015 u cjelini zbog propusta u postupku njegova donošenja. ZID ZIZHS/2015 donesen je u postupku koji propisuje Poslovnik Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 81/13.).

26. Kad je riječ o prigovoru predlagateljice da je ZID donesen »neposredno godinu dana prije izbora ili čak i kraće ako se izbori raspišu ranije«, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom se očitovanju osnovano pozvao na Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-6670/2010.

Iz tog izvješća jasno proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo, odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo, godinu dana prije održavanja parlamentarnih izbora.

27. U Izvješću broj: U-X-6670/2010 Ustavni sud bavio se člankom 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; u daljnjem tekstu: UZPU/10), kojim je bilo propisano: »Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.« Međutim, tu je bila riječ o odredbi prijelaznog karaktera koja je propisivala jednokratnu obvezu zakonodavca da u određenom roku, to jest najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za 7. saziv Hrvatskog sabora, uskladi izborno zakonodavstvo s člankom 7. četvrte Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), kojim je u cijelosti izmijenjen dotadašnji članak 45. Ustava. U Izvješću broj: U-X-6670/2010 Ustavni sud u tom je smislu naglasio:

»5.2. ... obveza ‘donošenja zakona’ u smislu članka 5. UZPU/10 odnosi se samo na donošenje onih novih zakona, odnosno na izmjene i dopune mjerodavnih izbornih zakona koji su na snazi, koja je vezana uz promjene izbornih pravila sadržanih u Promjeni Ustava Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Ustav/10). Drugim riječima, ta se obveza iscrpljuje u obvezi Hrvatskog sabora da uskladi izborno zakonodavstvo za izbor zastupnika u Hrvatski sabor s Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi iz pravne naravi UZPU/10. Riječ je o zakonu ‘za provedbu Ustava’, to jest o zakonu koji je Hrvatski sabor donio radi ustanovljivanja (pretežito) rokova u kojima se zakonodavni poredak Republike Hrvatske mora uskladiti s izmijenjenim ustavnim poretkom, propisanim Ustavom/10.

Svrha članka 5. UZPU/10, prema tome, jest pravodobno usklađivanje mjerodavnih izbornih zakona s novim ustavnim tekstom radi ostvarenja ustavnosti predstojećeg izbornog postupka, a time i pravne sigurnosti objektivnog izbornopravnog poretka. Jedino pravodobno usklađivanje s Ustavom omogućuje stabilizaciju novih izbornih pravila ustavnog značenja u pravnom poretku.

Zaključno, obveza iz članka 5. UZPU/10, koja mora biti izvršena najkasnije do 11. ožujka 2011., odnosi se na one dijelove izbornog zakonodavstva koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi izravno iz članka 5. UZUP/10 i Ustavni sud ga u ovom izvješću samo utvrđuje. Ustavni sud istodobno izražava mišljenje da na dosadašnjoj dobroj parlamentarnoj praksi, koja se sastoji u suzdržanosti Hrvatskog sabora da i poslije navedenog roka donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo, treba ustrajati. Takva parlamentarna praksa jača stabilnost izbornog prava i unapređuje demokratsko okružje izbornih procesa.«

To je stajalište Ustavni sud ponovio i u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.), ističući u točkama 62. i 63. obrazloženja te odluke da je pravila sadržana u ukinutoj zakonskoj odredbi dopušteno mijenjati i nakon proteka roka iz članka 5. UZPU-a/10 jer nije riječ o pravilima koja su vezana uz Promjenu Ustava iz 2010. Konačno, ponovio ga je i u točki 33. obrazloženja odluke broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.).

Zaključno, Hrvatski sabor treba ustrajati na dobroj parlamentarnoj praksi koja se sastoji u njegovoj suzdržanosti da donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja redovitih parlamentarnih izbora.

28. Pri tome treba posebno naglasiti da se ta dobra parlamentarna praksa (ne i propis) po naravi institucionalnog ustrojstva države i djelokruga poslova državnih tijela ne odnosi na djelovanje i rad Ustavnog suda.

29. Konačno, predlagateljica je prigovorila »izostanku šire društvene rasprave« o izmjenama izbornog zakonodavstva. Suprotno tome, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom je očitovanju naglasio da je »vrijeme aktivne izvansaborske rasprave o predmetnom Zakonu« počelo u lipnju 2014. godine (to jest sedam mjeseci prije donošenja ZID-a ZIZHS-a).

S obzirom na to da »šira društvena rasprava« nije pravna kategorija, u ovom se ustavnosudskom postupku taj prigovor predlagateljice nije posebno razmatrao.

30. Sukladno navedenom, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZID-a ZIZHS-a/2015 u cjelini zbog propusta u postupku njegova donošenja, razdoblja u kojem je donesen i »izostanka šire društvene rasprave« prije njegova donošenja.

31. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki II. izreke rješenja.

IV. ZABRANA KANDIDIRANJA OSOBA OSUĐENIH ZA POČINJENJE KAZNENIH DJELA
(članak 9. ZIZHS-a)

1) Članak 8. ZID-a ZIZHS-a/2015
(članak 9. stavci 4.(1.) i 4.(2.) ZIZHS-a)

32. Člankom 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 izmijenjeni su stavci 1. i 2. članka 9. ZIZHS-a, ustavnost kojih predlagateljica ne osporava u ovom ustavnosudskom postupku. Riječ je o odredbama koje uređuju institute nespojivosti dužnosti i mirovanja mandata zastupnika zbog obnašanja nespojive dužnosti.

33. Predlagateljica osporava suglasnost s Ustavom dijela članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je u članak 9. ZIZHS-a unesen novi stavak 4. (za stavak 4. v. točku 4. obrazloženja ove odluke i rješenja) u obliku dopune. Članak 8. u osporenom dijelu glasi:

»Članak 8.

> ‘U članku 9. ...
>
> (...)
>
> Iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:
>
> ‘Birači i političke stranke ne smiju kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci i to ako se u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora izrečena kazna izvršava ili tek predstoji njezino izvršenje.
>
> Birači i političke stranke ne smiju kandidirati osobe za koje u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora nisu protekli rokovi rehabilitacije prema posebnom zakonu, a koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene za:
>
> 1. kaznena djela iz Glave IX. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’ br. 125/11. i 144/12.) protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva:
>
> – genocid, zločin agresije, zločin protiv čovječnosti, ratni zločin, terorizam, terorističko udruženje, mučenje, ropstvo,
>
> 2. kaznena djela iz Glave X. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’ br. 125/11. i 144/12.) protiv života i tijela: teško ubojstvo,
>
> 3. kaznena djela iz glave XXVIII. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’ br. 125/11. i 144/12.) protiv službene dužnosti: zloupotrebe položaja i ovlasti.’«

Kao što je prethodno rečeno, riječ je o odredbama koje je dr. sc. Mirela Holy, zastupnica ORaH-a u Hrvatskom saboru, podnijela 12. veljače 2015. u obliku amandmana na P.Z. br. 722/15. Predlagatelj Klub zastupnika SDP-a prihvatio ga je u cijelosti (v. točku 22.1.).

2) Prigovori predlagateljice

34. Predlagateljica prigovara načinu na koji je predložena i donesena dopuna članka 9. ZIZHS-a novim stavkom 4., te legitimni cilj tih zakonskih dopuna. Posebno osporava suglasnost s Ustavom članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a. U svom prijedlogu navodi:

> »Unošenjem ove odredbe u Zakon, te njezinim izmjenama u posljednji trenutak prije glasovanja, predstavlja očigledan pokušaj političkog obračuna između predlagača Zakona /jedne političke stranke/, prema mogućem kandidatu na parlamentarnim izborima iz konkurentske druge političke stranke, koji je pravomoćno osuđen za kazneno djelo.
>
> Međutim, unošenjem ove odredbe koja bi na prvi pogled imala i opravdanja, te ovako krnjavo definirane u Zakon, otvara mogućnost mnoštva ‘predizbornih’ političkih obračuna i manipulacija.
>
> To se prije svega odnosi na kaznena djela navedena pod:
>
> 3. kaznena djela iz glave XXVIII. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’ br. 125/11. i 144/12.) protiv službene dužnosti: zloupotrebe položaja i ovlasti.’
>
> Naime, općepoznato je iz dosadašnje prakse da su se za takva djela pojavljivale kaznene prijave i učestalo pokretali kazneni postupci upravo u predizborno vrijeme, kako bi se na ovaj način eliminirali politički protivnici, a upravo kaznena djela protiv službene dužnosti: zloupotrebe položaja i ovlasti, predstavljaju veliki izvor i mogućnost za različita tumačenja i postupanja različitih tijela, sudova i šarolikost sudske prakse.
>
> Navodimo samo dva banalna primjera/ općepoznato masovno zapošljavanje bez ikakvih kriterija ‘preko veze’ svojih klijenata – od političkih struktura koje dođu na vlast, a na drugoj strani kazneni progon političkih protivnika za samo jedan slučaj zapošljavanja ‘preko veze’.
>
> Isto tako, dok strukture na vlasti masovno bez jasnih kriterija potpomažu i doniraju razne udruge i organizacije, s druge strane se pokreću kazneni postupci protiv političkih protivnika za samo jedan slučaj doniranja neke udruge.
>
> Mogućnost različitih zloupotreba kaznenog prava u političke svrhe može se isto tako koristiti čak i u slučajevima najtežih kaznenih djela – tu navodimo npr. ratni zločin, gdje se u svakom trenutku pred izbore protiv nekog zapovjednika iz rata, ako se kandidira na izborima, može pokrenuti kazneni postupak zbog u sudskoj praksi vrlo fleksibilne definicije ‘zapovjedne odgovornosti’, /presude za ta djela su se kretale od dugogodišnje zatvorske kazne do potpunog oslobađanja istih/.
>
> Isto tako, odredba da ‘Birači i političke stranke ne smiju kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci i to ako se u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora izrečena kazna izvršava ili tek predstoji njezino izvršenje.’ predstavlja mogućnost velikih manipulacija, jer je upravo ova izmjena Zakona, bila namijenjena za konkretan slučaj političke eliminacije za ove izbore, a i odredba ‘tek predstoji njezino izvršenje,’ mogla bi se vrlo različito i fleksibilno tumačiti.
>
> Da ne navodimo mogućnost kandidiranja na lokalnom nivou bez gotovo ikakvih kaznenopravnih ograničenja na funkciju gradonačelnika gradova, od kojih je npr., Zagreb po broju stanovnika veći i od nekoliko izbornih jedinica. A koliko je stvarno predlagaču Zakona stalo da se od kandidiranja isključe osobe koje su osuđene za kaznena djela – pravi je primjer upravo sadašnje kandidiranje za gradonačelnika jednog većeg grada pravomoćno osuđenog kandidata, od strane predlagača ovog Zakona.
>
> Sve naprijed ukazuje da ova odredba Zakona, naprosto neodrživa jer predstavlja mogućnost različitih političkih zloupotreba i manipulacija, te narušava usklađenosti i jedinstvenost cjelokupnog izbornog sustava u RH /na državnom, regionalnom i lokalnom nivou/, a u suprotnosti je sa odredbama članaka 1.,3., 5., 14., 22. i 45 Ustava RH – osobito su ovom odredbom narušena načela slobode, jednakosti, pravičnosti, ravnopravnosti, jedinstvenosti i opće biračko pravo i dr.«

3) Očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015
 (Kluba zastupnika SDP-a)

35. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 podrobno je obrazložio postupak donošenja članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 u cjelini (uključujući i izmjene članka 9. stavaka 1. i 2. ZIZHS-a kojima se uređuju instituti nespojivosti dužnosti i mirovanja mandata zastupnika zbog obnašanja nespojive dužnosti – v. točku 32.). U očitovanju je navedeno:

> »3.1. U izvorniku Konačnog prijedloga ZID ZIZHS-a, P.Z. br. 722, predloženi je članak 8. glasio:
>
> ‘U članku 9. stavku 1. riječi: ‘državni tajnik’, zamjenjuju se riječima ‘zamjenik ministra’, iza riječi: ‘ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik’ brišu se riječi: ‘i pomoćnik’, ispred riječi: ‘tajnik Vlade Republike Hrvatske’, dodaje se riječ: ‘glavni’, ispred riječi: ‘tajnik ministarstva dodaje se riječ: ‘glavni’, a riječ: ‘podžupan’ zamjenjuje se riječima: ‘zamjenik župana’.
>
> U stavku 2. riječ: ‘prema’, zamjenjuje se riječima: ‘u skladu s’, a iza riječi: ‘smatra nespojivom’, dodaje se riječ: ‘dužnosti’.
>
> Tijekom drugog čitanja Konačnog prijedloga ZID ZIZHS-a, na predmetni su članak podnijeti amandmani ovlaštenih predlagatelja zastupnica Natalije Martinčević i Mirele Holy te Kluba zastupnika HDSSB-a. Predmetni je članak bio predmet različitog uređenja od strane drugih predlagatelja konkurentskih prijedloga ZID ZIZHS, kako u prvom, tako i u drugom čitanju te je i Klub zastupnika, kao predlagatelj akta, podnio svoj amandman kojim je predlagao promjenu teksta predmetnog članka 8. ZID ZIZHS-a. Iz navedenoga je razvidno da je oko forme i sadržaja predmetne zakonske odredbe postojao velik prijepor među zastupnicima u Hrvatskom saboru.
>
> Amandman Kluba zastupnika, koji je podnošenjem postao sastavni dio Konačnog prijedloga ZID ZIZHS-a glasio je:
>
> ‘U članku 9. dodaje se novi stavak 1. koji glasi:
>
> ‘Kandidat za zastupnika niti zastupnik ne može biti osoba koja je pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju duljem od 6 mjeseci, a za koju kaznu nisu protekli rokovi rehabilitacije u skladu s posebnim zakonom.’
>
> U dosadašnjem stavku 1., koji postaje stavak 2., riječi: ‘državni tajnik’, zamjenjuju se riječima ‘zamjenik ministra’, iza riječi: ‘ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik’ brišu se riječi: ‘i pomoćnik’, ispred riječi: ‘tajnik Vlade Republike Hrvatske’, dodaje se riječ: ‘glavni’, ispred riječi: ‘tajnik ministarstva’, dodaje se riječ: ‘glavni’, a riječ: ‘podžupan’ zamjenjuje se riječima: ‘zamjenik župana’.
>
> U dosadašnjem stavku 2., koji postaje stavak 3., riječ: ‘prema’, zamjenjuje se riječima: ‘u skladu s’, a iza riječi: ‘smatra nespojivom’, dodaje se riječ: ‘dužnosti’.
>
> Dosadašnji stavak 3. postaje stavak 4.’
>
> Razlozi za podnošenje takvog amandmana bili su navedeni u njegovom obrazloženju, koje se prenosi u cijelosti:
>
> ‘Ovim amandmanom predlaže se zabrana kandidiranja i obnašanja zastupničke dužnosti osobama koje su osuđene na kaznu zatvora u trajanju duljem od 6 mjeseci, dok za navedenu kaznu ne proteknu rokovi rehabilitacije predviđeni posebnim zakonom, dok se zadržavaju dosadašnje odredbe članka 8. Zakona kojim je predviđena korekcija popisa osoba koje obnašaju dužnost nespojivu sa zastupničkom, zbog promjene drugih relevantnih propisa. Imajući u vidu veliki broj vršitelja visokih državnih dužnosti (predsjednik i potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministri, zastupnici, župani, gradonačelnici i načelnici) protiv kojih se vode kazneni postupci ili su ti kazneni postupci pravomoćno okončani osuđujućim presudama, a u cilju vraćanja povjerenja građana u politički sustav, držimo da je upravo zakonom potrebno onemogućiti kandidiranje onim osobama koje su se teško ogriješile o sustav, na način da im je izrečena zatvorska kazna u trajanju duljem od šest mjeseci.
>
> Također, ovim amandmanom se u Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor izrijekom ugrađuju i stajališta koja je Ustavni sud zauzeo u svojem dopisu U-VII-5293 od dana 12. studenoga 2011. godine. U slučaju izricanja pravomoćne osuđujuće odluke, osoba bi se mogla kandidirati i vršiti zastupničku dužnost tek po isteku rokova rehabilitacije predviđenih posebnim zakonom (članak 18. Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji: ‘Počinitelj kaznenog djela koji je pravomoćno osuđen ili je oslobođen kazne ima pravo nakon proteka zakonom određenog vremena i pod uvjetima koji su određeni ovim Zakonom, smatrati se osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo.’), čime se sprečava da osobe koje su se ogriješile o pravni poredak Republike Hrvatske budu u mogućnosti donositi važne državne odluke.
>
> Prilikom predlaganja amandmana, u obzir je uzeta odredba članka 16. stavka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, koja zahtjeva da se slobode i prava mogu ograničavati samo zakonom, odnosno, da ograničenje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem (imajući u vidu da je od ukupnog broja osoba osuđenih za kaznena djela u 2013. godini samo za njih 2.214, odnosno 14,8 % od ukupnog broja osuđenih’ izrečena kazna zatvora). Na taj način je osigurano da se ova mjera primjenjuje samo protiv onih osoba za koje je pravosudni sustav ocijenio da su se posebno teško ogriješili o zakon pa im je stoga potrebno oduzeti slobodu – što, po našem stavu, dovodi u pitanje i podobnost takvih osoba za obnašanje dužnosti zastupnika. Istek rehabilitacije je potom vezan za svako pojedino djelo i ovisi o težini kaznenog djela i duljini izrečene kazne.
>
> Predložena odredba je usklađena i s citiranom odredbom članka 18. Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji, budući se prava i slobode ograničavaju samo za ono razdoblje do isteka rokova rehabilitacije, dok će protekom tih rokova osoba imati ista prava biti birana kao i svaki drugi građanin Republike Hrvatske.’
>
> Imajući u vidu provedenu raspravu, kao i stajalište drugih zastupnika u pogledu navedene izmjene članaka 8. ZID ZIZHS-a, predlagatelj Konačnog prijedloga ZID ZIZHS-a, P.Z. br. 722, Klub zastupnika, je tijekom odlučivanja o amandmanima odustao od svojeg ranijeg prijedloga, odnosno, uz tehničke korekcije koje su vidljive u obrazloženju predstavnika predlagatelja danom tijekom očitovanja o amandmanima, prihvatio je amandman zastupnice Mirele Holy i usvojio članak 8. ZID ZIZHS-a u obliku u kojem je on u usvojenom ZID ZIZHS-u.
>
> U obrazloženju navedenog amandmana predlagateljica zastupnica Mirela Holy navela je:
>
> ‘Uvodi se zabrana kandidiranja pravomoćno osuđenim osobama za kaznena djela iz Glave IX. i Glave XXIV. Kaznenog zakona. Iako sadržaj pasivnog biračkog prava uključuje pravo građanina da, pod jednakim uvjetima i bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi i u bilo kojem obliku, ima pravo da bude biran odnosno da bude kandidat na izborima, zakonski je moguće propisati ograničenje pasivnog biračkog prava osobe koja je pravomoćno osuđena za kaznenog djelo, sve do trenutka rehabilitacije. Osoba koja je pravomoćno osuđena za kazneno djelo, koje se međunarodnim pravom smatra najtežim oblikom delikta za koji ne postoji zastara, ne može biti simbol političkog govora niti biti u funkciji najvažnijeg koraka demokratskog procesa, onog izbornog. Ustavni je sud u svom mišljenju iz 2011. U-VII-5293/2011 između ostalog naveo ‘Izborni postupci uvijek su najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu Republike Hrvatske. Riječ je o integriranom sustavu za zaštitu ljudskog dostojanstva u kojemu ključnu ulogu imaju demokracija i vladavina prava. Logika izbornog procesa mora biti istovjetna toj ustavnoj logici. Ona mora voditi sva nadležna tijela u pronalaženju puta do pojedinačnih rješenja u svakom konkretnom slučaju. ‘Što se tiče komparativne prakse, pravo glasa, i aktivno i pasivno, osobama osuđenima na zatvor, bez obzira na vrstu i težinu zločina koji su počinili sve dok ne izdrže dosuđenu zatvorsku kaznu, ograničeno je u Velikoj Britaniji, Luksemburgu, Češkoj, Mađarskoj, Estoniji, Bugarskoj, Rumunjskoj, Armeniji i Rusiji. Dodatno, u osam europskih država, među kojima su Francuska i Njemačka, nema opće zabrana prava glasa za sve zatvorenike premda sudac uz zatvorsku kaznu može kao dodatnu sankciju kažnjenima za najteže oblike zločina, odrediti i zabranu aktivnog i pasivnog biračkog prava.’
>
> Iz naprijed citiranog razvidno je da je intencija predlagatelja ZID ZIZHS-a, Kluba zastupnika bila poduzeti mjere koje će osigurati da se iz političke utakmice odstrane oni pojedinci koji su se na najteži mogući način ogriješili o sustav, a u cilju vraćanja povjerenja hrvatskih građana – birača – u taj sustav. Ili, kako je to bilo navedeno u obrazloženju amandmana Kluba zastupnika: ‘Imajući u vidu veliki broj vršitelja visokih državnih dužnosti (predsjednik i potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministri, zastupnici, župani, gradonačelnici i načelnici) protiv kojih se vode kazneni postupci ili su ti kazneni postupci pravomoćno okončani osuđujućim presudama, a u cilju vraćanja povjerenja građana u politički sustav, držimo da je upravo zakonom potrebno onemogućiti kandidiranje onim osobama koje su se teško ogriješile o sustav.’
>
> Takav stav Kluba zastupnika predstavlja oživotvorenje stajališta Ustavnog suda izraženo u Očitovanju broj U-VII-5293 od dana 12. studenoga 2011. godine da su ‘Izborni postupci uvijek ... najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu Republike Hrvatske’, odnosno, stajališta Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske klasa: 013-03/11-17/90, urbroj: 507-11-03 od dana 9. studenoga 2011. godine u kojem izrijekom stoji: ‘Zato osoba koja bi bila kandidat na listi izborne jedinice, a koja je već u trenutku kandidiranja pravomoćno osuđena na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od 6 mjeseci ne bi, u slučaju izbora, mogla niti postati zastupnikom u Hrvatskom saboru. ... Dakle, osoba koja je pravomoćno osuđena na kaznu zatvora u trajanju duljem od 6 mjeseci ... ne može u slučaju izbora niti započeti obnašati (dobiti) zastupnički mandat čime je kandidatura te osobe od samog početka pravno nevaljana (fiktivna). ... Zbog navedenih razloga mišljenje je Državnog izbornog povjerenstva da navedena osoba ne bi mogla biti kandidatom na listi kandidata.’
>
> Podnositelj Prijedloga za ocjenu ustavnosti ZID ZIZHS-a dovodi u pitanje namjere Kluba zastupnika kod usvajanja ovoga Zakona, kao i rad pravosudnog sustava Republike Hrvatske u cjelini. Sukladno pozivu iz dopisa Ustavnog suda, Klub zastupnika će u nastavku iznijeti dodatno obrazloženje predmetne odredbe, a kako bi Ustavnom sudu pomogao u donošenju odluke o ustavnosti predmetne odredbe ZID ZIZHS-a, odnosno, kako bi se otklonila svaka, i najmanja sumnja u namjere Kluba zastupnika prilikom predlaganja ZID ZIZHS-a, odnosno usvajanja amandmana na isti prijedlog.
>
> Odredba članka 8. ZID ZIZHS-a kojom se predviđa nemogućnost kandidiranja zbog počinjenja određenih kaznenih djela nije usmjerena ad personam protiv određenih osoba. Ona je osmišljena i prihvaćena upravo na suprotan način: usmjerena je protiv svih počinitelja točno određenih, po društvo i sustav osobito opasnih kaznenih djela, dok za ista kaznena djela ne nastupi rehabilitacija te protiv osoba pravomoćno osuđenih na kaznu zatvora dulju od 6 mjeseci, dok se osobe nalaze na izdržavanju takve kazne.
>
> Zabrana kandidiranja osoba pravomoćno osuđenih na kaznu zatvora dulju od 6 mjeseci, dok se osobe nalaze na izdržavanju takve kazne, a kao što to proizlazi iz stajališta Ustavnog suda izraženog u očitovanju broj U-VII-5293 od dana 12. studenoga 2011. godine i Očitovanja Državnog izbornog povjerenstva Republike Hrvatske klasa: 013-03/11-17/90, urbroj: 507-11-03 od 9. studenoga 2011. godine, već postoji u pravnom poretku Republike Hrvatske i primjenjivala se na dosadašnjim izborima za Hrvatski sabor. Unošenje takve odredbe u ZID ZIZHS-a predstavlja isključivo kodifikaciju norme koja već postoji, kako bi svim adresatima ista bila razumljiva i lako dostupna, zbog čega Klub zastupnika smatra da njena ustavnost ne bi trebala biti niti dvojbena niti sporna.
>
> S druge strane, odredba kojom se kandidiranje onemogućava počiniteljima točno određenih, po društvo i sustav osobito opasnih kaznenih djela, poput genocida, ratnog zločina ili teškog ubojstva te protiv počinitelja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, kao najtežeg oblika kaznenih djela protiv službene dužnosti, dok za ista kaznena djela ne nastupi rehabilitacija predstavlja želju zakonodavca da onemogući osobe koje su se posebno teško ogriješile o pravni sustav da sudjeluju u donošenju najvažnijih pravnih akata jedne države – zakona i Ustava. Takva je norma određena usko – ona se odnosi samo na počinitelje najtežih kaznenih djela i vremenski je ograničena – traje od pravomoćnog izricanja kazne do nastupa rehabilitacije, koji nastup ovisi o težini izrečene kazne.
>
> Dakle, Klub zastupnika je prilikom predlaganja Zakona i usvajanja amandmana imao u vidu načelo proporcionalnosti, odnosno vodio je računa o tome da predmetna mjera ne bude previše široko postavljena te da njen obuhvat bude usmjeren samo prema onim pojedincima koji su se evidentno teško ogriješili o sustav. Klub zastupnika takvu mjeru smatra nužnom, jer je očito da je povjerenje hrvatskih građana u sustav teško i trajno narušeno ponašanjem obnašatelja najviših državnih dužnosti, zbog čega je potrebno poduzimati i ovakve korake kako bi se osiguralo da se takvo povjerenje građana u sustav vrati. Konačno, a kao što je navedeno u obrazloženju prihvaćenog amandmana zastupnice Mirele Holy, takva mjera nije nepoznata u komparativnom pravu pa Austrija, primjerice, predviđa nemogućnost kandidiranja za osobe koje su osuđene na kaznu zatvora u trajanju od godine dana, dok izdržavanje kazne traje te šest mjeseci nakon toga, a Bugarska predviđa nemogućnost kandidiranja osobama koje se nalaze u istražnom zatvoru ili u zatvoru, bez obzira na trajanje kazne (dakle, i za osobe koje još uvijek nisu pravomoćno utvrđene).
>
> 3.5. Uvjet koji je propisan ZID ZIZHS-om u skladu je s naprijed navedenim načelima, a nastup posljedica ovakve mjere stavlja izvan dosega politike – osobe kojima će biti onemogućeno kandidiranje prethodno moraju biti pravomoćno osuđene u sudskom postupku. Stoga Klub zastupnika smatra ustavnopravno neosnovanim prigovor podnositelja koji se odnosi na odredbe članka 8. ZID ZIZHS-a te smatra da niti s ove osnove ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog zakona.«

4) Ocjena Ustavnog suda

a) Ustavne osnove

36. Članak 1. Ustava glasi:

> »Članak 1.
>
> Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država.
>
> U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.
>
> Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.«

37. Članak 16. Ustava glasi:

> »Članak 16.
>
> Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
>
> Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
>
> 38. Mjerodavni dio članka 45. stavka 1. Ustava glasi:
>
> »Članak 45.
>
> Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, ... u skladu sa zakonom.
>
> (...)«

b) Načelna pravna stajališta

39. Ustavni sud razmotrio je prijedlog predlagateljice vodeći se mjerodavnim odredbama Ustava i temeljnim ustavnim načelima te pravnim standardima koje je u svojoj praksi izgradio Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u primjeni članka 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). Ta odredba glasi:

> »Članak 3.
>
> PRAVO NA SLOBODNE IZBORE
>
> Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela.«
>
> 40. ESLJP je ponovio u predmetu Paksas protiv Litve (presuda, veliko vijeće, 6. siječnja 2011., zahtjev br. 34932/04) opća načela na kojima se temelji članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju, navodeći:
>
> »(a) Opća načela
>
> 96. ... članak 3. Protokola br. 1, koji štiti temeljno pravo djelotvorne političke demokracije i kao takav od ključne je važnosti za konvencijski sustav, podrazumijeva subjektivno pravo birati i biti biran (vidjeti ... Mathieu-Mohin i Clerfayt, §§ 47.-51.; Hirst, §§ 57.-58.; Ždanoka, §§ 102.-103.; Tănase, §§ 154.-155.).
>
> Iako su ta prava važna, nisu apsolutna. Postoji prostor za ‘implicirana ograničenja’ te u toj sferi države ugovornice moraju uživati slobodu prosudbe (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, § 52.; Hirst, § 60. i Ždanoka § 103.). Sloboda prosudbe u ovom je području široka, budući da postoje mnogobrojni načini uređenja i provođenja izbornih sustava i bogatstvo različitosti, između ostalog, i u povijesnom razvitku, kulturnoj različitosti i političkom razmišljanju u Europi, koje svaka država ugovornica mora uklopiti u svoju vlastitu demokratsku viziju (vidjeti ... Hirst, § 61.; Ždanoka, loc. cit.).
>
> Stoga se, radi primjene članka 3. Protokola br. 1, svaki izborni sustav i svako izborno zakonodavstvo mora procijeniti u svjetlu političkog razvitka konkretne države; ...
>
> Države ugovornice osobito uživaju značajnu slobodu pri utvrđivanju mjerila za isticanje kandidature na izborima, i u tom kontekstu općenito mogu nametnuti strože uvjete nego u kontekstu (aktivnog) glasačkog prava (vidjeti ... Ždanoka, § 115.; Ādamsons, § 111.; Tănase, § 156.).
>
> Međutim, iako je sloboda prosudbe široka, ona nije sveobuhvatna. Sud na kraju mora utvrditi poštuju li se zahtjevi iz članka 3. Protokola br. 1. Mora se uvjeriti da nametnuta ograničenja ne narušavaju to pravo do te mjere da ga lišavaju same njegove biti i djelotvornosti; da imaju legitiman cilj; da upotrijebljena sredstva nisu nerazmjerna.
>
> Konkretno, ta ograničenja ne smiju ometati ‘slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavca’ (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, § 52.; Hirst, § 62.; Ždanoka, § 104.; Tănase, §§ 157. i 161.).«
>
> Sukladno tome, kad je riječ o dopustivim ograničenjima aktivnog i pasivnog biračkog prava (to jest prava birati i biti biran), temeljno je stajalište ESLJP-a da su države slobodne nametnuti strože uvjete za ostvarenje pasivnog biračkog prava (biti biran) negoli za ostvarenje aktivnog biračkog prava (prava glasovanja).

41. Ustavni sud razmotrio je prijedlog predlagateljice i u svjetlu pravnih standarda koje je oblikovala Komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) u svom Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (Preliminary Report on Exclusion of Offenders from Parliament), mišljenje br. 807/2015, CDL-AD(2015)019, Strasbourg, 30. lipnja 2015.

Preliminarno izvješće temelji se na izvješćima koja su Venecijanskoj komisiji dostavili Albanija, Armenija, Bugarska, Čile, Hrvatska, Češka Republika, Danska, Estonija, Francuska, Njemačka, Grčka, Mađarska, Makedonija, Island, Irska, Izrael, Italija, Republika Koreja, Latvija, Malta, Meksiko, Moldavija, Monako, Nizozemska, Peru, Rumunjska, San Marino, Srbija, Slovačka, Slovenija, Španjolska, Švedska, Ukrajina i SAD.

42. Relevantni dijelovi Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta glase:

> »A. Pravna nemogućnost (ineligibility) da se bude biran
>
> 14. Članak 3. Prvog dopunskog protokola uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima upućuje na (aktivno) pravo birati, kao i (pasivno) pravo da se bude biran. To je potvrdio Europski sud za ljudska prava.3
>
> 15. U najmanju ruku, potrebno je pridržavati se načela i vrijednosti o pravu glasa koja su raspravljena u praksi ESLJP-a.4 ‘Svako odstupanje od načela općeg biračkog prava predstavlja opasnost od podrivanja demokratske valjanosti (validity) tako izabranog zakonodavnog tijela i zakona koje (to tijelo) proglašava. Sukladno tome, isključenje bilo koje skupine ili kategorije unutar opće populacije mora biti suglasno s temeljnim svrhama članka 3. Protokola broj 1’.
>
> 16. Pravna nemogućnost prvo se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama.5 Mora težiti legitimnom cilju. ‘Širok raspon ciljeva’ međutim, ‘može ... biti suglasan s člankom 3.’6
>
> 17. Također se mora poštovati načelo razmjernosti. U tom smislu, države članice imaju široko ‘područje slobodne procjene’, ali ono nije ‘sveobuhvatno’.7 To je, svakako, najspornije pitanje u praksi Suda u Strasbourgu.
>
> 18. ‘Sud prihvaća da se mogu propisati stroži uvjeti kad je riječ o pravnoj mogućnosti kandidiranja na izborima za parlament (eligibility to stand for elections to parliament) za razliku od pravne mogućnosti glasovanja (voting eligibility)’.8 To je utvrđenje prihvaćeno izričitim pozivanjem na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije. Sudska praksa vezana uz pravo glasovanja, dakle, ne može se uvijek automatski primijeniti na problem pravne nemogućnosti da se bude biran, osobito kad se primjenjuje test razmjernosti (propisanih) ograničenja. Tako je područje (slobodne procjene) čak i šire kod pravne nemogućnosti da se bude biran nego kod oduzimanje prava glasovanja. Međutim, pravilo prema kojem bi svaka osoba koja je osuđena za kazneno djelo bila pravno onemogućena da bude birana ne bi bilo u skladu s člankom 3.
>
> 19. Prema mišljenju Suda, ‘države ugovornice mogu odlučiti prepustiti sudovima da utvrde razmjernost mjere kojom se osuđenom zatvoreniku ograničavaju glasačka prava, ili ugraditi odredbe u svoje zakone definirajući okolnosti u kojima takva mjera treba biti primijenjena. U ovom potonjem slučaju, na samom će zakonodavnom tijelu biti uravnoteživanje suprotstavljenih interesa, kako bi se izbjeglo bilo kakvo opće, automatsko i neselektivno ograničenje’.9
>
> 20. Neovisnost sudstva temelj je vladavine prava. Vlasti mogu zlouporabiti kaznene postupke da bi se riješile protivnika. To bi bilo protivno članku 18. EKLJP-a, prema kojemu ‘ograničenja prava i sloboda dopuštena ovom Konvencijom neće se primjenjivati u druge svrhe osim onih za koje su propisana’.10
>
> 21. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima, koji je izradila Venecijanska komisija, predviđa nešto detaljnije standarde:11
>
> ‘i. dopušteno je propisati odredbu kojom će se pojedincima oduzeti njihovo pravo da biraju i budu birani, ali samo pod sljedećim kumulativnim uvjetima:
>
> ii. to mora biti propisano zakonom;
>
> iii. mora se poštovati načelo razmjernosti; uvjeti za oduzimanje pojedincima prava da budu kandidirani na izborima moraju biti blaži nego oni kojima im se oduzima pravo glasovanja;
>
> iv. oduzimanje se mora temeljiti ili na mentalnoj nesposobnosti ili na kaznenoj osudi za teško kazneno djelo;
>
> v. uz to, politička prava mogu se oduzeti ili mentalna nesposobnost utvrditi samo izričitom odlukom suda.’
>
> 22. Polazeći od recentne prakse Europskog suda za ljudska prava, gore navedeni paragraf I.1.1. d.v. Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima ne smije se uzeti doslovno, kao da zahtijeva posebnu presudu u svakom predmetu.
>
> 23. Venecijanska komisija također je navela kako ‘…nije neobično da se zbog kaznene osude za teško kazneno djelo pojedinci lišavaju prava kandidiranja na izborima. Međutim, to se može smatrati spornim ako se pasivno biračko pravo ne priznaje zbog bilo koje osude, neovisno o prirodi djela o kojem je riječ. Takva blanketna zabrana mogla bi biti u neskladu s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (...) S druge strane, moglo bi biti neprimjereno uopće ne obuhvatiti (ili ne primijeniti) nikakvo ograničenje pravne mogućnosti da se biraju osobe koje su počinile kaznena djela (...)’.12
>
> 24. Temeljitije istraživanje o ograničenjima pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima proveo je Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe13, ali su moguće razlike usporede li se (lokalni izbori) s parlamentarnim izborima, s obzirom na to da se članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju ne primjenjuje na te (lokalne) izbore.
>
> 25. Preporuka je Kongresa da Odbor ministara pozove vlade država članica da preispitaju svoje domaće zakonodavstvo vezano uz lokalne i regionalne izbore, kako bi se osiguralo da one zemlje u kojima se trenutno primjenjuje automatska zabrana kandidiranja na izborima osobama koje su osuđene za određena kaznena djela (automatic ban on standing for election following certain criminal convictions), ponovo preispitaju svoje zakonodavstvo s ciljem da svaka odluka o pravnoj nemogućnosti da se bude biran (ineligibility) zahtijeva određenu sudsku odluku ograničenog trajanja, te da bude razmjerna težini počinjenog djela, u skladu s praksom Europskog suda za ljudska prava.14
>
> Bilješke:
>
> 3 V. primjerice ESLJP Tănase protiv Moldavije, presuda [VV], zahtjev br. 7/08, 27. travnja 2010., § 154ff, Ždanoka protiv Latvije, presuda [VV], 16. ožujka 2006., zahtjev br. 58278/00, § 102., Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 2), presuda [VV], 6. listopada 2005., zahtjev br. 74025/01, § 57.
>
> 4V. primjerice gore spomenuti predmet Hirst (br. 2); Scoppola (br. 3) protiv Italije, presuda [VV], 22. svibnja 2012., zahtjev br. 126/05, Anchugov i Gladkov protiv Rusije, presuda, 4. srpnja 2013., zahtjevi br. 11157/04 i 15162/05.
>
> 5O uvjetima ograničenja pasivnog biračkog prava v. primjerice Tănase, § 154. i dalje.
>
> 6Hirst (br. 2), § 74.
>
> 7Hirst (br. 2), § 82.
>
> 8Melnychenko protiv Ukrajine, presuda, 19. listopada 2004., zahtjev br. 17707/02, § 57; usporedi Paksas protiv Litve [VV], presuda, 6. siječnja 2011., zahtjev br. 34932/04, § 96.
>
> 9Scoppola (br. 3) protiv. Italije, presuda, 22. svibnja 2012., zahtjev br. 126/05, § 96.
>
> 10 U vezi s politički motiviranim progonima v. primjerice ESLJP, Lutsenko protiv Ukrajine, zahtjev br. 6492/11, 3. srpnja 2012., §§ 104.-110; zahtjev br. 49872/11, 30. travnja 2013., §§ 294.-301.; Ilgar Mammadov protiv Azerbejdžana, 15172/13, 22. svibnja 2014., § 137.-144.
>
> 11 CDL-AD(2002)023rev, I.1.1.d.
>
> 12 CDL-AD(2006)018, §§ 78. – 79., te Mišljenje o Zakonu o izboru narodnih zastupnika u Ukrajini (Opinion on the Law on Elections of People’s Deputies of the Ukraine), CDL-AD(2006)002, §§ 16. i 100.
>
> 13 Kriteriji reguliranja lokalnih i regionalnih izbora (Criteria for standing in local and regional elections), CG/2015(28)7PROV, §§ 72.-97.
>
> 14Preporuka 375 (2015.) Kongresa, § 19 (vi).«

43. Venecijanska komisija u svom je Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta utvrdila sljedeće zaključke:

> »VI. Zaključci
>
> 149. Na temelju važećih europskih standarda, kao što su oni koje je posebice razvio Europski sud za ljudska prava primjenjujući članak 3. Prvog dodatnog protokola uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima, te na temelju prikupljenih informacija o pravnim situacijama u više od trideset država, Venecijanska komisija donijela je sljedeće zaključke.
>
> 150. Pravna nemogućnost da se bude biran (ineligibility) je ograničenje prava na slobodne izbore: stoga se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama, težiti legitimnom cilju i poštovati načelo razmjernosti. U općem je javnom interesu izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u političkom odlučivanju. Razmjernost limitira ne samo slučajeve u kojima je ograničenje dopušteno, već i duljinu ograničenja; ona zahtijeva da se u obzir uzmu elementi kao što su priroda i težina djela i/ili duljina kazne.
>
> 151. Gubitak zastupničkog mandata mora se također smatrati ograničenjem prava na slobodne izbore i stoga mora biti podveden pod iste uvjete.
>
> 152. Nema zajedničkih standarda, ako ih uopće ima, kad je riječ o slučajevima u kojima treba izreći takva ograničenja. Međutim, većina država koje su ovdje ispitane ograničava prava osobama osuđenima za kaznena djela da sjede u parlamentu, barem u najtežim slučajevima.
>
> 153. Venecijanska komisija smatra da je oduzimanje političkih prava prije pravomoćne osude (final conviction) u suprotnosti s načelom presumpcije nedužnosti, osim ograničenih i opravdanih iznimki. U praksi, iznimke primjenjuje samo nekoliko država koje su ovdje razmatrane.
>
> 154. Komisija također smatra da tamo gdje nacionalno zakonodavstvo nije uredilo pitanje osuda u inozemstvu (convictions abroad) kao takvih, one bi trebale imati isti učinak kao i tuzemne osude (convictions in-country) odmah nakon što im se prizna učinak u primjenjivom postupku egzekvature.
>
> 155. Konačno, Komisija smatra da je prikladno Ustavom regulirati barem najvažnije aspekte ograničenja prava da se bude biran te gubitka parlamentarnog mandata, a mnoge su države doista i predvidjele takve odredbe. Ostalim bi pravilima vjerojatno bilo prikladnije mjesto u izbornom nego u kaznenom zakonodavstvu. To je u svakom slučaju tako u većini zemalja koje su ovdje obrađene.
>
> 156. Dok može biti primjereno zakonodavstvom propisati da se ograničenja primjenjuju automatski za najteža kaznena djela ili osude – kao što je slučaj u većini država koje su ovdje razmatrane – diskrecija suca pri odlučivanju o konkretnom slučaju može biti primjerena za manje ozbiljne slučajeve i, općenito, onda kad se osuda odnosi na aktualnog zastupnika (sitting MPs).«

44. Na kraju, Ustavni sud prihvaća pravna stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda o ulozi ustavnog sudstva u zaštiti biračkih prava, utvrđena u odluci tog suda 2 BvE 2/13 et al. od 26. veljače 2014. (Drei-Prozent-Sperrklausel EuWG), koja glase:

> »d) Normativno uređenje izbornog prava podliježe striktnoj kontroli ustavnog suda. To proizlazi iz općenitog zapažanja da parlamentarna većina kod odredaba koje se tiču uvjeta političkog nadmetanja na neki način djeluje ‘pro domo sua’, te upravo kod izbornog zakonodavstva postoji opasnost da se određena većina u parlamentu ne rukovodi razmišljanjima od općeg dobra već ciljem očuvanja vlastite moći. To je razlog zbog kojega se kontrola ustavnog suda ne može opozvati time što će se odobriti šira sloboda procjene« (zakonodavcu – op. Ustavnog suda) »prema vlastitom« (zakonodavčevom – op. Ustavnog suda) »nahođenju.«
>
> Citirana stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda jasno upućuju na potrebu strogog nadzora normi izbornog zakonodavstva kad je riječ o ostvarivanju biračkih prava državljana.

c) Članak 8. ZID-a ZIZHS-a/2015
(članak 9. stavak 4.(1.) ZIZHS-a)

45. Članak 9. stavak 4.(1.) ZIZHS-a zabranjuje biračima i političkim strankama da kandidiraju osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci, i to ako se u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora izrečena kazna izvršava ili tek predstoji njezino izvršenje.

46. Predlagateljica smatra da ta odredba »predstavlja mogućnost velikih manipulacija, jer je upravo ova izmjena Zakona, bila namijenjena za konkretan slučaj političke eliminacije za ove izbore, a i odredba ‘tek predstoji njezino izvršenje,’ mogla bi se vrlo različito i fleksibilno tumačiti«.

47. Ustavni sud prvo utvrđuje načelno stajalište: općenito je u javnom interesu izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u političkom odlučivanju. To je istaknula i Venecijanska komisija u svom Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (v. točku 43., § 150.).

Ustavni sud tome dodaje da je izbjegavanja aktivne uloge počinitelja pojedinih teških i specifičnih kaznenih djela u političkom odlučivanju pretpostavka za izgradnju i očuvanje temelja djelotvorne i osmišljene demokracije koja se vodi vladavinom prava i javnim moralom. Riječ je u prvom redu o teškim kaznenim djelima protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, života i tijela, spolne slobode te spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djece.

48. Međutim, s obzirom na to da je svaka zabrana ili ograničavanje pasivnog biračkog prava hrvatskih državljana izravno zadiranje države u njihovo opće i jednako biračko pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. Ustava, ta se ograničenja i zabrane moraju temeljiti na jasnim zakonskim normama, moraju biti uređeni tako da stvarno pridonose ostvarenju legitimnog cilja i da budu razmjerni tom cilju.

49. Imajući u vidu dosadašnju ustavnosudsku jurisprudenciju usmjerenu zaštiti temeljnih vrednota hrvatske ustavne države, pravna rješenja koja postoje u drugim europskim državama (prikazana u Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta), načelna pravna stajališta ESLJP-a i Venecijanske komisije koja su prethodno citirana, kao i argumente koje je iznio predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom očitovanju, Ustavni sud ne smatra da je članak 9. stavak 4.(1.) ZIZHS-a prešao prihvatljive ustavne okvire, iako ima prostora za poboljšanje postojećeg zakonskog rješenja u skladu sa standardima koje stvaraju ESLJP i Venecijanska komisija.

To se u prvom redu odnosi na neselektivni zakonodavčev pristup kad je riječ o vrsti i prirodi kaznenog djela za koje je neka osoba osuđena na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci, zbog čega bi se iznimno, u pojedinačnim slučajevima kod kojih specifične i osobite okolnosti upućuju – riječima Venecijanske komisije – na »manje ozbiljan slučaj«, moglo postaviti pitanje razmjernosti propisane zabrane u smislu članka 16. stavka 2. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava.

Međutim, uzimajući u obzir činjenicu da bi počinitelji kaznenih djela u takvim iznimnim pojedinačnim slučajevima imali osiguranu pravnu zaštitu, a prihvaćajući pravni standard naveden u točki 156. Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (naime da »diskrecija suca pri odlučivanju o konkretnom slučaju može biti primjerena za manje ozbiljne slučajeve« – v. točku 43., § 156.), Ustavni sud ocjenjuje da za sada ne postoje ustavnopravno utemeljeni razlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je članak 9. ZIZHS-a dopunjen novim stavkom 4.(1.).

50. Sukladno navedenom, Ustavni sud u tom dijelu nije prihvatio prijedlog predlagateljice.

Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke rješenja.

d) Članak 8. ZID-a ZIZHS-a/2015
 (članak 9. stavak 4.(2.) točke 1. i 2. ZIZHS-a)

51. Članak 9. stavak 4.(2.) točke 1. i 2. ZIZHS-a zabranjuju biračima i političkim strankama da kandidiraju osobe za koje u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora nisu protekli rokovi rehabilitacije prema posebnom zakonu, a koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene za kaznena djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva ili protiv života i tijela, koja su u tim zakonskim odredbama taksativno navedena.

52. Ustavni sud ne smatra da je potrebno opsežno obrazloženje razloga zbog kojih ne prihvaća prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. stavka 4.(2.) točaka 1. i 2. ZIZHS-a. Riječ je o počiniteljima više teških kaznenih djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva (genocid, zločin agresije, zločin protiv čovječnosti, ratni zločin, terorizam, terorističko udruženje, mučenje, ropstvo) i jednog kaznenog djela protiv života i tijela (teško ubojstvo).

Očito je, naime, da osporena zabrana kandidiranja u izborima zastupnika u Hrvatski sabor osoba koje su počinile ta djela zadovoljava ustavne zahtjeve i europske pravne standarde: – propisana je zakonom; – ima legitimni cilj (izbjegavanje aktivne uloge nerehabilitiranih počinitelja tih kaznenih djela u političkom odlučivanju, kao pretpostavke za izgradnju i očuvanje temelja djelotvorne i osmišljene demokracije koja se vodi vladavinom prava i javnim moralom); razmjerna je jer se odnosi samo na počinitelje teških kaznenih djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva te protiv života i tijela, koja su u zakonu taksativno navedena; – vremenski je ograničena jer traje od pravomoćnog izricanja kazne zatvora do nastupa rehabilitacije (koji nastup ovisi o visini izrečene kazne).

U tom smislu treba podsjetiti na predmet broj: U-VII-5293/2011 (»Narodne novine« broj 133/11.), na koji se pozvao i sam predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015, u kojem se Ustavni sud bavio pitanjem može li osoba pravomoćna osuđena za počinjenje ratnog zločina biti sudionik izbornog procesa. Odgovor je bio negativan.

53. Sukladno navedenom, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je članak 9. ZIZHS-a dopunjen novim stavkom 4.(2.) točkama 1. i 2.

Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke rješenja.

e) Članak 8. ZID-a ZIZHS-a/2015
 (članak 9. stavak 4.(2.) točka 3. ZIZHS-a)

54. Članak 9. stavak 4.(2.) točka 3. ZIZHS-a zabranjuje biračima i političkim strankama da kandidiraju osobe za koje u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora nisu protekli rokovi rehabilitacije prema posebnom zakonu, a koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene za kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, koje pripada skupini kaznenih djela protiv službene dužnosti.

Zabrana kandidiranja traje od pravomoćnog izricanja kazne (zbog počinjenja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti) do nastupa rehabilitacije. Za sva ostala kaznena djela protiv službene dužnosti zabrana kandidiranja traje – po sili članka 9. stavka 4.(1.) ZIZHS-a – od pravomoćnog izricanja kazne zatvora (pod uvjetom da je riječ o bezuvjetnoj kazni zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci) do dana izvršenja kazne, ali ne i nastupa rehabilitacije.

55. Zabranu kandidiranja u izborima zastupnika u Hrvatski sabor osoba koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene zbog počinjenja bilo kojeg djela zlouporabe položaja i ovlasti na uvjetnu osudu ili kaznu zatvora u bilo kojem trajanju, a koje nisu rehabilitirane, Ustavni sud ne može prihvatiti kao ustavnopravno prihvatljivu zbog načina na koji je ta zabrana u osporenoj normi uređena. Tako uređena, sporna zabrana iz članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a proizvodi očito nerazmjerne učinke u odnosu prema legitimnom cilju koji se njome nastojao postići.

56. Ustavni sud dužan je prvo primijetiti da u obrazloženju amandmana zastupnice dr. sc. Mirele Holy, prihvaćanjem kojega je sporna odredba postala sastavni dio ZID-a ZIZHS-a/2015 (v. točku 22.1.), nijednom riječju nisu obrazloženi razlozi zbog kojih se između svih počinitelja kaznenih djela u kategoriji djela protiv službene dužnosti samo počiniteljima kaznenih djela zlouporabe položaja i ovlasti treba zabraniti kandidiranje na parlamentarnim izborima neovisno o visini izrečene kazne (dakle, i onima koji su osuđeni uvjetno ili na kaznu zatvora od šest mjeseci) i sve dok ne proteknu rokovi rehabilitacije.

Naime, Kazneni zakon (»Narodne novine« broj 125/11., 144/12., 56/15. i 61/15. – ispravak; u daljnjem tekstu: KZ/11), koji je danas na snazi, uređuje kaznena djela protiv službene dužnosti u glavi XXVIII., a u tu kategoriju kaznenih djela ubraja: zlouporabu položaja i ovlasti, nezakonito pogodovanje, primanje mita, davanje mita, trgovanje utjecajem, davanje mita za trgovanje utjecajem, iznuđivanje iskaza, protuzakonitu pretragu, protuzakonito oslobođenje osobe kojoj je oduzeta sloboda i odavanje službene tajne.

57. Ustavni sud također je dužan primijetiti da kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, propisano člankom 291. stavkom 1. KZ-a, nije najteže unutar kategorije kaznenih djela protiv službene dužnosti, kao što je pogrešno utvrđeno u očitovanju predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015. Naime, članak 291. KZ-a/11 razlikuje to kazneno djelo po vrsti odnosno težini posljedica. O tome ovisi i sama visina kazne zatvora, raspon koje je vrlo velik, a kreće se od šest mjeseci do 12 godina. Članak 291. KZ-a/11 glasi:

> »Zlouporaba položaja i ovlasti
>
> Članak 291.
>
> (1) Službena ili odgovorna osoba koja iskoristi svoj položaj ili ovlast, prekorači granice svoje ovlasti ili ne obavi dužnost pa time sebi ili drugoj osobi pribavi korist ili drugome prouzroči štetu,
>
> kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.
>
> (2) Ako je kaznenim djelom iz stavka 1. ovoga članka pribavljena znatna imovinska korist ili je prouzročena znatna šteta,
>
> počinitelj će se kazniti kaznom zatvora od jedne do dvanaest godina.«

58. Štoviše, Venecijanska komisija kazneno djelo protiv »zlouporabe položaja« odnosno »zlouporabe ovlasti« ne svrstava u istu skupinu s kaznenim djelima korupcije te smatra da bi sankcije za kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti »trebale biti umjerene« (v. točku 60.). Razlog tome leži u činjenici da je riječ o kaznenom djelu kojemu zakonski opis bića nije jasno određen, pa postoji veliki raspon postupanja koja se u praksi mogu podvesti pod to djelo, pri čemu same posljedice njegova počinjenja mogu varirati od neznatnih do vrlo teških, bilo neimovinskih ili imovinskih.

S obzirom na to da sam KZ/11 stupnjuje intenzitet i težinu tog kaznenog djela, osnovano je – s aspekta načela razmjernosti – postaviti pitanje ustavnopravne prihvatljivosti članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a s obzirom na to da se zabrana kandidiranja očito odnosi na sve nerehabilitirane osobe koje su pravomoćno osuđene za počinjenje kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, neovisno o težini počinjenog djela, njegovim posljedicama i/ili visini dosuđene kazne.

59. Nadalje, Ustavni sud je u predmetu broj: U-III-4149/2014 od 24. srpnja 2015. (»Narodne novine« broj 89/15.) podsjetio na Rezoluciju Parlamentarne skupštine Vijeća Europe o odvojenosti političke i kaznene odgovornosti (Resolution 1950 (2013) Keeping political and criminal responsibility separate), koja je usvojena na 27. zasjedanju Skupštine u Strasbourgu 28. lipnja 2013. (u daljnjem tekstu: Rezolucija). Ta se rezolucija u osnovi temelji na Izvješću Venecijanske komisije o odnosu između političke i kaznene odgovornosti ministara (Report on the relationship between political and criminal ministerial responsibility) od 11. ožujka 2013., CDL-AD(2013)001, koje je doneseno na 94. plenarnoj sjednici održanoj u Veneciji 8. i 9. ožujka 2013. (u daljnjem tekstu: Izvješće o odnosu političke i kaznene odgovornosti).

60. Venecijanska komisija je u Izvješću o odnosu između političke i kaznene odgovornosti ministara upozorila na opasnosti koje »kriju« kaznena djela »zlouporabe položaja i ovlasti«. Tako je između ostaloga u tom izvješću zaključeno:

> »113. Venecijanska komisija smatra da široke i nejasne domaće kaznene odredbe o ‘zlouporabi položaja’ i ‘zlouporabi ovlasti’ predstavljaju posebno problematičnu kategoriju. Iako se nameće ideja o potrebi postojanja općenitih odredaba, još uvijek je to problematično kako u odnosu na članak 7. Konvencije tako i u odnosu na druge temeljne uvjete u okviru vladavine prava, a koji su prilično osjetljivi na političke zlouporabe.
>
> 114. Stoga, Venecijanska komisija smatra da odredbe o ‘zlouporabi položaja i ovlasti’ i druge slične blanketne odredbe trebaju biti interpretirane u užem smislu i primijenjene s dosta ograničenja. Dodatni kriteriji bi se trebali tražiti kao što su, primjerice, namjera ili krajnja nepažnja te bi trebale tražiti strože definicije bilo u tekstu zakona ili kroz pravnu praksu. Za slučajeve koji uključuju ekonomski element, bilo bi prikladno tražiti uvjet namjere ili osobnog dobitka bilo u odnosu na osobu ili u odnosu na, primjerice, političku stranku. Sankcije za takve blanketne odredbe trebale bi biti umjerene (moderate) i trebale bi biti ispod kaznenog praga koji predviđaju specifična kaznena djela kao što je primjerice korupcija.«

61. Ustavni sud smatra da se upozorenja Parlamentarne skupštine Vijeća Europe i Venecijanske komisije trebaju shvatiti vrlo ozbiljno kad je riječ o kaznenom djelu zlouporabe položaja i ovlasti i njegovom utjecaju na ostvarenje pasivnog biračkog prava hrvatskih državljana. Ta upozorenja potvrđuju pravilnost ocjene Ustavnog suda da odredba članka 9. stavka 4.(2.) točka 3. ZIZHS-a nije razmjerna cilju koji se nastojao postići jer vremenski produljuje eliminaciju iz izbornog natjecanja počinitelja (i) najblažih oblika kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 291. stavka 1. KZ-a/11.

Štoviše, usporede li se ta djela s onima iz članka 9. stavka 4.(2.) točaka 1. i 2. ZIZHS-a, postaje očita njihova međusobna udaljenost, to jest jasni nedostatak veze između članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. u odnosu prema članku 9. stavku 4.(2.) točkama 1. i 2. ZIZHS-a.

62. Ustavni sud u tom smislu osnovano očekuje da zakonodavac – ustraje li u namjeri zabrane kandidiranja na izborima zastupnika za Hrvatski sabor počinitelja kaznenih djela protiv službene dužnosti na način kako je odredio u članku 9. stavku 4.(2.) ZIZHS-a – u novoj točki 3. stavka 4.(2.) članka 9. ZIZHS-a (koju odredbu bi morao ponovo propisati umjesto ove ukinute) propiše kaznena djela protiv službene dužnosti koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići (članak 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava).

63. Sukladno navedenom, Ustavni sud prihvatio je prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka te je ukinuo dio članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015, kojim je članak 9. ZIZHS-a dopunjen novim stavkom 4.(2.) točkom 3., zbog njegove nesuglasnosti s člankom 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava.

Ukidanjem članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a, na snazi ostaje zabrana kandidiranja osoba koje su zbog počinjenja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci, i to ako se u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora izrečena kazna izvršava ili tek predstoji njezino izvršenje (članak 9. stavak 4.(1.) ZIZHS-a).

64. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I.1) izreke odluke.

65. Ustavni sud na kraju napominje da bi zakonodavac trebao ispraviti propust u označavanju dvaju stavaka unutar (novog) stavka 4. članka 9. ZIZHS-a, na koji je Ustavni sud upozorio u točki 4. obrazloženja ove odluke i rješenja, tako da stavak koji se u ovoj odluci označava kao »stavak 4.(1.)« ostane »stavak 4.«, a stavak koji se u ovoj odluci označava kao »stavak 4.(2.)« postane »stavak 5.«.

65.1. Nadalje, iz odredaba članka 9. stavka 4.(2.) točaka 1., 2. i 3. ZIZHS-a trebalo bi brisati dijelove kojima se upućuje na konkretan tekst Kaznenog zakona, s obzirom da je taj zakon, kao i svaki drugi, podložan izmjenama i dopunama, s posljedicom da se taj zakon sukcesivno dopunjuje novim kaznenim djelima, a postojeća se djela mijenjaju u opisu svoga bića i visinama kazni, dok se pojedina brišu. Izmjenama su podložni i nazivi glava i članaka zakona, i sl.

U tom smislu treba primijetiti da je riječ o supstancijalnom, a ne samo nomotehničkom pitanju. Tako se točke 1., 2. i 3. stavka 4.(2.) članka 9. ZIZHS-a odnose isključivo na tekst KZ-a/11 (»Narodne novine« broj 125/11. i 144/12.), koji je već tri mjeseca nakon stupanja na snagu ZID-a ZIZHS-a/2015 izmijenjen i dopunjen (»Narodne novine« broj 56/15. i 61/15. – ispravak). Tako sročene odredbe ne upućuju ni na kaznene zakone koji su bili na snazi prije stupanja na snagu KZ-a/11 (»Narodne novine« broj 125/11. i 144/12.).

Stoga bi se u članku 9. stavku 4.(2.) ZIZHS-a trebalo govoriti, primjerice, o »kaznenim djelima protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, propisanima kaznenim zakonom« bez navođenja glave zakona i brojeva službenog lista u kojima su ti zakoni objavljeni zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.

V. OBVEZA PRIKUPLJANJA POTPISA BIRAČA KAO UVJET VALJANOSTI KANDIDACIJSKIH LISTA
(članci 20. i 21. ZIZHS-a)

1) Osporeni članci ZIZHS-a

a) Članak 12. ZID-a ZIZHS-a (članak 20. stavci 4. i 7. ZIZHS-a)

66. Članak 20. ZIZHS-a dopunjen je člankom 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 novim stavcima 4., 5., 6. i 7., dok je stavak 1. izmijenjen.

Članak 20. ZIZHS-a glasio je prije izmjena i dopuna iz 2015. godine ovako:

> »Članak 20.
>
> Pravo predlaganja stranačkih lista za izbor zastupnika u Sabor imaju sve političke stranke registrirane u Republici Hrvatskoj na dan objave odluke o raspisivanju izbora u ‘Narodnim novinama’.
>
> Listu za izbor zastupnika u Sabor može samostalno predložiti jedna politička stranka, te dvije ili više političkih stranaka (koalicijska lista).
>
> Političke stranke samostalno utvrđuju svoje stranačke liste i redoslijed na njima istaknutih kandidata, na način predviđen statutom političke stranke, odnosno u skladu s posebnim statutarnim odlukama.«

U pročišćenom tekstu ZIZHS-a (»Narodne novine« broj 69/03.) članak 20. bio je pogrešno označen kao »članak 19.«, zbog čega postoji mogućnost da se od 2003. do 2011. godine u ustavnosudskoj, sudskoj i administrativnoj praksi također odstupalo od izvornog teksta ZIZHS-a kad je riječ o brojčanom označavanju tog članka (v. točku 3.1.).

67. Osporeni članak 12. ZID-a ZIZHS-a/2015, kojim je izmijenjen i dopunjen članak 20. ZIZHS-a, glasi:

> »Članak 12.
>
> U članku 20. stavak 1. mijenja se i glasi:
>
> ‘Pravo predlaganja stranačkih lista za izbor zastupnika u Sabor imaju sve političke stranke registrirane u Republici Hrvatskoj na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora iz članka 5. ovoga Zakona’.
>
> Iza stavka 3. dodaju se stavci 4., 5., 6. i 7. koji glase:
>
> ‘Političke stranke predlažu liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa birača. Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 1500 potpisa birača.
>
> Političke stranke određuju na temelju odredbi svojih statuta ovlaštenog podnositelja stranačke liste i kandidature.
>
> Na stranačkoj listi mora biti toliko kandidata koliko se zastupnika bira u Sabor.
>
> Ako predlagatelj predloži manji broj kandidata od broja zastupnika koji se biraju u Sabor, odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 4. ovoga članka, stranačka lista nije pravovaljana.’.«

68. Pročišćeni tekst članka 20. ZIZHS-a glasi:

»Članak 20.

> Pravo predlaganja stranačkih lista za izbor zastupnika u Sabor imaju sve političke stranke registrirane u Republici Hrvatskoj na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora iz članka 5. ovoga Zakona
>
> Listu za izbor zastupnika u Sabor može samostalno predložiti jedna politička stranka, te dvije ili više političkih stranaka (koalicijska lista).
>
> Političke stranke samostalno utvrđuju svoje stranačke liste i redoslijed na njima istaknutih kandidata, na način predviđen statutom političke stranke, odnosno u skladu s posebnim statutarnim odlukama.
>
> Političke stranke predlažu liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa birača. Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 1500 potpisa birača.
>
> Političke stranke određuju na temelju odredbi svojih statuta ovlaštenog podnositelja stranačke liste i kandidature.
>
> Na stranačkoj listi mora biti toliko kandidata koliko se zastupnika bira u Sabor.
>
> Ako predlagatelj predloži manji broj kandidata od broja zastupnika koji se biraju u Sabor, odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 4. ovoga članka, stranačka lista nije pravovaljana.«

Predlagateljica osporava suglasnost s Ustavom dijela članka 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 koji se odnosi na članak 20. stavak 4. ZIZHS-a. Uz osporenu odredbu organski je povezan i pripadajući dio članka 20. stavka 7. ZIZHS-a (»odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 4. ovoga članka,«).

b) Članak 13. ZID-a ZIZHS-a/2015
 (članak 21. stavak 2. ZIZHS-a)

69. Članak 21. ZIZHS-a izmijenjen je i dopunjen člankom 13. ZID-a ZIZHS-a/2015, a prije izmjena i dopuna iz 2015. godine glasio je ovako:

> »Članak 21.
>
> Birači predlažu kandidacijske liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa.
>
> Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 500 potpisa birača.«

U pročišćenom tekstu ZIZHS-a (»Narodne novine« broj 69/03.) članak 21. bio je pogrešno označen kao »članak 20.«, zbog čega postoji mogućnost da se od 2003. do 2011. godine u ustavnosudskoj, sudskoj i administrativnoj praksi također odstupalo od izvornog teksta ZIZHS-a kad je riječ o brojčanom označavanju tog članka (v. točku 3.1.).

70. Osporeni članak 13. ZID-a ZIZHS-a/2015, kojim je izmijenjen i dopunjen članak 21. ZIZHS-a, glasi:

> »Članak 13.
>
> U članku 21. stavku 2. riječi: ‘najmanje 500 potpisa’ zamjenjuju se riječima: ‘najmanje 1500 potpisa’.
>
> Iza stavka 2. dodaju se stavci 3., 4. i 5. koji glase:
>
> ‘Osoba ovlaštena za zastupanje neovisne liste, u skladu s odredbama ovoga Zakona, je prvi kandidat na listi.
>
> Na neovisnoj listi mora biti toliko kandidata koliko se zastupnika bira u Sabor.
>
> Ako predlagatelj predloži manji broj kandidata od broja zastupnika koji se biraju u Sabor, odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 2. ovoga članka, neovisna lista nije pravovaljana.’.«

71. Pročišćeni tekst članka 21. ZIZHS-a glasi:

> »Članak 21.
>
> Birači predlažu kandidacijske liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa.
>
> Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 1500 potpisa birača.
>
> Osoba ovlaštena za zastupanje neovisne liste, u skladu s odredbama ovoga Zakona, je prvi kandidat na listi.
>
> Na neovisnoj listi mora biti toliko kandidata koliko se zastupnika bira u Sabor.
>
> Ako predlagatelj predloži manji broj kandidata od broja zastupnika koji se biraju u Sabor, odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 2. ovoga članka, neovisna lista nije pravovaljana.«

Predlagateljica osporava suglasnost s Ustavom dijela članka 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 koji se odnosi na članak 21. stavak 2. ZIZHS-a.

2) Prigovori predlagateljice

a) Prigovori vezani uz članak 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 (članak 20. stavak 4. ZIZHS-a)

72. Predlagateljica smatra da bi trebalo pokrenuti postupak ustavnog nadzora i ukinuti članak 20. stavak 4. ZIZHS-a zbog nesuglasnosti s Ustavom iz sljedećih razloga:

> »A cilj ove odredbe je eliminacija i lustracija istinskih političkih protivnika, radi ostvarivanja političkog monopola i u konačnici bipolarnog odnosno jednopartijskog sustava po svima poznatoj formuli (X=Y)=X. Trivijalno i lakonsko obrazloženje za politički nepismene ‘tko ne može skupiti 1500 potpisa ne treba izaći na izbore’ u prijevodu za malo politički pismenije znači sljedeće:
>
> – da za liste u 10 izbornih jedinica u RH, treba skupiti 1500 potpisa + 10% (zbog mogućnosti postojanja nevažećih potpisa) što onda sve skupa iznosi najmanje 1600 potpisa,
>
> – da te potpise treba skupiti u iznimno kratkom roku od 15 dana,
>
> – da za skupljanje tolikog broja potpisa u iznimno kratkom roku, stranka treba potrošiti za štandove, administrativne i druge troškove, najmanje cca 70.000, kuna.
>
> Svi ovi uvjeti su postavljeni tako da praktični budu nedostižni za manje neparlamentarne stranke i eventualno nove političke grupacije, jer se parlamentarne stranke financiraju iz državnog proračuna i navedeni im iznos troškova za skupljanje potpisa predstavlja tek sitnicu, dok manje neparlamentarne stranke ili eventualno nove političke stranke, koje se same financiraju, mogu tek sanjati o nedostižnom iznosu od 70.000,00 kuna.
>
> Zbog toga dok se na drugi način ne riješi pitanje pravičnijeg financiranja sudjelovanja na izborima ili dok se bar svima ne daju besplatni štandovi za skupljanje potpisa, ova odredba je u svojoj suštini namijenjena eliminaciji političkih protivnika i stvaranju političkog monopola, te su tom odredbom narušena temeljna načela iz članaka 1., 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava RH kao što su osobito načela: slobode, jednakosti, pravičnosti, ravnopravnosti, opće biračko pravo i dr./
>
> Da nije jednostavno skupiti toliki broj potpisa u tako kratkom roku, bez velike stranačke infrastrukture – mašinerije, potkrepljujemo činjenicom daje na proteklim predsjedničkim izborima, tek jedan kandidat bez potpore većeg broja stranaka uspio skupiti nešto više od 10000 potpisa, a da su drugi kandidati koji nisu imali veću stranačku potporu odustali od kandidature zbog toga što nisu uspjeli skupiti potpise. Zbog toga se postavlja temeljno pitanje koja je suština demokracije, svodi li se ona samo na formalni broj skupljenih potpisa pod neravnopravnim uvjetima ili na izboru kvalitetnih kandidata i kvalitetnih programa za dobrobit jedne društvene zajednice?
>
> Osim, toga ova odredba otvara i niz drugih pitanja njezine suglasnosti s Ustavom RH. Ova odredba kako je definirana iako ne sasvim jasno i nedvosmisleno, traži da je za pravovaljanu listu potrebno prikupiti najmanje 1500 potpisa birača, a što bi značilo da se za svaku od lista potpisi mogu skupljati na cjelokupnom teritoriju RH, bez obzira na to što postoji teritorijalna podijeljenost na deset izbornih jedinica, kao i što kandidati mogu biti na listi u svakoj izbornoj listi, bez obzira na mjesto prebivališta.
>
> Postavlja se zbog toga pitanje Ustavnom sudu RH, može li se dogoditi da se pred same izbore ili još gore u tijeku skupljanja potpisa iznjedri tumačenje, kako se to često događa, da se potpisi za konkretne izborne liste moraju skupljati samo u utvrđenim izbornim jedinicama.
>
> Ovakva odredba može dovesti i do toga da zbog čiste praktičnosti političke stranke skupljaju potpise u gradovima gdje je veća koncentracija stanovništva.«

73. Predlagateljica smatra da se zbog toga može dogoditi da stranka prikupi potpise za svih deset izbornih jedinica primjerice u Zagrebu, i da na svoje liste u drugim izbornim jedinicama postavi sve kandidate koji imaju prebivalište u Zagrebu. Time bi se biračima jedne izborne jedinice nametale liste i kandidati iz druge izborne jedinice bez potpore i potpisa birača iz te izborne jedinice. Prema mišljenju predlagateljice, time se narušava jednakost i opće biračko pravo (osobito pasivno), pravo jednakosti i ravnopravnost birača u svim izbornim jedinicama.

Konačno, predlagateljica postavlja načelno pitanje Ustavnom sudu: »Može li zakonodavac u istom zakonu davati prividna prava svim političkim strankama i nezavisnim kandidatima da se kandidiraju na izborima, uz istovremeno postavljanje takvih neostvarivih uvjeta i limita kojima se isključuje konzumiranje tih temeljnih prava koja su zajamčena Ustavom RH i tim istim Zakonom, odnosno da svi u RH imaju pravo na jednakost, pravičnost, ravnopravnost, opće biračko pravo ... ili si zakonodavac u idućim izmjenama Zakona može uzeti za pravo da podigne limit za izlazak na izbore na npr., 10000 ili 20000 potpisa birača po izbornoj jedinici ili da podigne izborni prag sa 5% na 15%.«

b) Prigovori vezani uz članak 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 (članak 21. stavak 2. ZIZHS-a)

74. Predlagateljica smatra da bi trebalo pokrenuti postupak ustavnog nadzora i ukinuti članak 21. stavak 2. ZIZHS-a zbog nesuglasnosti s Ustavom iz sljedećih razloga:

> »Isto tako, kao što je prethodno navedeno u obrazloženju zbog čega članak 12. Zakona nije u skladu s temeljnim odredbama Ustava RH, ističemo da je temeljni cilj ove odredbe eliminacija i lustracija istinskih političkih protivnika, radi ostvarivanje političkog monopola i u konačnici bipolarnog odnosno jednopartijskog sustava po formuli: (X=Y)=X. Samo što cilj ove odredbe nije eliminacija neparlamentarnih političkih stranaka, već nezavisnih kandidata na listama, odnosno specijalno je namijenjena za eliminaciju u novije vrijeme najavljivanih povezanih lista nezavisnih kandidata.
>
> Iako je predlagač Zakona obrazlagao, da je opravdan razlog za eliminaciju manjih političkih stranaka njihovo preveliko brojčano sudjelovanje na izborima sa svojim listama /što apsolutno nije istina, jer od ukupnog velikog broja registriranih političkih stranaka samo se manji broj njih pojavljuje na izborima, a i neke od njih su tek kćeri većih stranaka/ onda za eliminaciju nezavisnih kandidata i lista ovo opravdanje apsolutno ne stoji, jer u prethodna dva ciklusa parlamentarnih izbora sudjelovao je vrlo mali, gotovo zanemariv broj nezavisnih lista i kandidata.
>
> Već i dosadašnjim limitom od najmanje 500 skupljenih potpisa, nedostatkom financijskih sredstava za financiranje izborne promidžbe, medijskom cenzurom i dr., nezavisnim kandidatima bila su gotovo zatvorena vrata za sudjelovanje na parlamentarnim izborima, a uvođenjem ovog novog trostruko većeg limita od 1500 potpisa vrata nezavisnim kandidatima za sudjelovanje na parlamentarnim izborima su definitivno zalupljena.
>
> Nezavisni kandidati su već praktično onemogućeni da izađu na izbore za EU parlament uvođenjem limita od 5000 skupljenih potpisa birača, a uvođenje obveze za skupljanje 1500 potpisa očito je blizu uvođenja novog limita od 5000 potpisa i za parlamentarne izbore, što bi bio i kraj nezavisnih kandidata i onemogućeno im samostalno političko djelovanje kao pojedinca – individue bez stega i stranačkih okova.
>
> Konačno da zaključimo, trostrukim povećanje sakupljenih potpisa na 1500 za izlazak na parlamentarne izbore predstavlja negaciju temeljnih prava nezavisnih kandidata, a osobito njihovih povezanih lista, da sudjeluju na izborima zastupnika za Hrvatski sabor, a koja su im zagarantirana Ustavom i ovim Zakonom.
>
> Ova odredba članka 13. Zakona je u suprotnosti sa samim ovim Zakonom, jer onemogućava korištenje prava sudjelovanja na izborima koja se daju tim Zakonom, a krši i temeljna načela iz članaka 3., 5., 14., 22. i 45 Ustava RH kao što su osobito načela: slobode, jednakosti, pravičnosti, ravnopravnosti, opće biračko pravo i dr.«

3) Očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015
 (Kluba zastupnika SDP-a)

75. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom je očitovanju prvo istaknuo da članci 12. i 13. tog zakona »predstavljaju jednu sistemsku cjelinu, koja se tiče postupka kandidiranja u izborima za Hrvatski sabor«, pa će stoga »Klub zastupnika na ove primjedbe dati objedinjeno očitovanje«. Mjerodavni dijelovi očitovanja glase:

> »Kao što je iz citiranih zakonskih odredbi razvidno, istima se izjednačuju političke stranke, koalicije političkih stranaka i neovisne liste u postupku predlaganja listi kandidata u postupku izbora zastupnika u Hrvatski sabor.
>
> Podnositelj je doista u pravu kada ističe da navedeni prijedlog nije postojao u Prijedlogu ZID ZIZHS-a kojega je Klub zastupnika uputio u prvo čitanje zakona. Međutim, a kao što je već navedeno, tijekom postupka donošenja izmjena izbornog zakonodavstva za izbore zastupnika u Hrvatski sabor, osim prijedloga Kluba zastupnika u proceduru su bila upućena još tri prijedloga drugih predlagatelja o kojima je provedena rasprava i koji su, potom, upućeni u drugo čitanje.
>
> Primjerice, prijedlog za izmjene i dopune ZIZHS-a predlagatelja zastupnika Jadranke Kosor, Gvozdena Flege i Josipa Kregara sadržavao je izmjene članaka 20. i 21. ZIZHS-a koje su sadržajno bile identične usvojenim odredbama članaka 12. i 13. ZID ZIZHS-a. Prihvaćajući navedeni prijedlog drugih predlagatelja, Klub zastupnika je postupio u skladu s odredbom članka 187. stavka 5. Poslovnika: ‘Nakon završene rasprave zaključkom kojim se prihvaća prijedlog zakona utvrđuju se mišljenja, stajališta, primjedbe i prijedlozi u vezi s prijedlogom zakona i upućuju se predlagatelju radi pripreme konačnog prijedloga zakona te je u konačan prijedlog zakona uvrstio prihvaćenu primjedbu istaknutu tijekom prvog čitanja zakona, koja se odnosila upravo na izjednačavanje uvjeta kandidiranja stranačkih i neovisnih listi i podizanje broja potpisa za takvo kandidiranje na 1500. Budući je ovaj prijedlog bio predmet rasprave tijekom prvog čitanja ZID ZIZHS-a te da je bio predmet rasprave kako na radnim tijelima Hrvatskog sabora, tako i u javnosti, to nije osnovana primjedba podnositelja koja se odnosi na postupak usvajanja ove odredbe.
>
> U pogledu merituma, odnosno primjedbe da se ovime onemogućuje sudjelovanje u izbornom postupku i tzv. ‘malim strankama’, ‘novim političkim grupama’ i neovisnim listama, Klub zastupnika ističe da je prikupljanje potpisa u hrvatskom političkom sustavu poznato na svim izborima kada se radi o neovisnim listama, a na izravnim izborima, za Predsjednika Republike Hrvatske i čelnike lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica, ono je pravilo i za stranačke i za nestranačke kandidate.
>
> Uvođenjem obveze prikupljanja potpisa podrške na izborima za Hrvatski sabor i za političke stranke, suprotno stajalištu podnositelja, ujednačuju se uvjeti za političke stranke, koaliciji i neovisne liste u kandidacijskom postupku te se isti u potpunosti izjednačuju u pogledu uvjeta koje moraju ispuniti za isticanje kandidata. Klub zastupnika smatra da ovako ujednačavanje uvjeta nije i ne može biti ustavnopravno dvojbeno.
>
> U pogledu broja potpisa kojeg su dužne prikupiti političke stranke i neovisne liste u postupku kandidiranja, ukazuje se da je dosadašnji broj od 500 potpisa bio neproporcionalno nizak, kada se usporedi s nekim drugim izborima. Primjerice, člankom 11. Zakona o lokalnim izborima (‘Narodne novine’, broj 144/12.) propisano je da: ‘Kada birači kao ovlašteni predlagatelji predlažu kandidacijsku listu grupe birača, za pravovaljanost prijedloga kandidacijske liste za izbor članova predstavničkih tijela dužni su prikupiti najmanje: 1.800 potpisa birača u jedinicama s više od 300.000, do 500.000 stanovnika. Kada se uzme u obzir da izborne jedinice broje upravo 300.000 do 500.000 stanovnika Republike Hrvatske, jasno je da se ne radi o prevelikom broju, već o broju koji je upravo usklađen s odredbama drugih zakona koji uređuju izbornu materiju.
>
> Naime, brojka od 1.500 potpisa predstavlja manje od 0,5% birača koji prosječno obitavaju u izbornim jedinicama u kojima se biraju zastupnici u Hrvatskom saboru. Kada se, nadalje, uzme u obzir i da na jednog zastupnika u Hrvatskom saboru dolazi u prosjeku 27.000 birača te da broj od 1.500 potpisa ne predstavlja niti 10% od toga broja, to je jasno da se podizanjem potrebne brojke potpisa za neovisne liste, odnosno uvođenjem obveze prikupljanja potpisa za stranačke i koalicijske liste ne ‘eliminiraju i lustriraju istinski politički protivnici’ nego se traži da sudionici izborne utakmice već prilikom ulaska u nju imaju određenu, minimalnu, potporu biračkog tijela.
>
> Stoga, Klub zastupnika smatra da odredbe članaka 12. i 13. ZID ZIZHS-a nisu ustavnopravno sporne te da niti s ove osnove ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog zakona.«

4) Ocjena Ustavnog suda

76. Izmjenama članka 20. stavka 4. i članka 21. stavka 2. ZIZHS-a na način kako je to učinjeno člancima 12. i 13. ZID-a ZIZHS-a/2015:

– prvi put u pravnoj povijesti izbora zastupnika u Hrvatski sabor propisana je obveza političkih stranaka da prikupe određeni broj potpisa birača kao uvjet pravovaljanosti (stranačkih) kandidacijskih lista u izbornim jedinicama;

– trostruko se povećao do tada potreban broj potpisa birača kao kvalifikatorni element, a time i uvjet pravovaljanosti (neovisnih) kandidacijskih lista koje predlažu birači, i to tako da je taj broj potpisa izjednačen s brojem potpisa birača koji se zahtjeva od političkih stranaka.

a) Ustavne osnove

77. Osim članaka Ustava koji su navedeni u točkama od 35. do 37. obrazloženja ove odluke i rješenja, za ovo su pitanje mjerodavni i dijelovi članka 3. Ustava, koji glase:

> »Članak 3.
>
> »... vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

b) Praksa Ustavnog suda

78. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi utvrdio i višekratno potvrdio načelno pravno stajalište o ustavnopravno relevantnoj razlici između političkih stranaka i birača kao ovlaštenih predlagatelja kandidacijskih lista u izborima zastupnika u Hrvatskom saboru.

79. Tako u rješenju broj: U-I-2057/2003 od 17. rujna 2003. (»Narodne novine« broj 152/03.) Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 17., 19. i 20. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00. i 53/03.). U tom je prijedlogu predlagatelj tvrdio da navedene odredbe ZIZHS-a nisu suglasne s člankom 14. stavkom 2. Ustava jer nejednako uređuju položaj građana u postupku kandidiranja ovisno o tomu jesu li ili nisu članovi političkih stranaka. Taj je predlagatelj pošao od prava političkih stranaka da u skladu sa zakonom predlažu kandidacijske liste za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, a da pritom nemaju obvezu prikupiti određeni broj potpisa birača. Za razliku od političkih stranaka, birači koji predlažu neovisnu kandidacijsku listu za izbor zastupnika u Hrvatski sabor dužni su prikupiti određeni broj potpisa birača, jer bi bez prikupljenih potpisa birača njihova kandidacijska lista bila pravno nevaljana. Smatrao je da građani (birači) koji žele predložiti neovisnu kandidacijsku listu nisu stoga u zakonski jednakom položaju u odnosu prema građanima (biračima) organiziranima u političku stranku koji su »evidentno povlašteni«. Osim »što građani organizirani u političku stranku ne moraju uz prijedlog stranačke liste priložiti i potpise birača radi pravovaljanosti liste«, predlagatelj je smatrao da se nejednakost građana koji žele predložiti neovisnu listu u odnosu prema političkim strankama očituje i u sljedećoj činjenici: prema članku 6. Zakona o političkim strankama (»Narodne novine« broj 76/93., 111/96., 164/98. i 36/01.), za osnivanje jedne političke stranke dovoljno je 100 punoljetnih, poslovno sposobnih hrvatskih državljana, dok prema članku 20. ZIZHS-a birači moraju prikupiti najmanje 500 potpisa birača da bi njihova neovisna kandidacijska lista bila pravovaljana. Iz toga je predlagatelj zaključio da je »potreban znatno manji broj građana organiziranih u političku stranku radi isticanja kandidatske liste nego kada je riječ o isticanju nezavisne ili neovisne kandidatske liste«. Predlagatelj je od Ustavnog suda zatražio ukidanje navedenih zakonskih odredbi te je predložio da se one izmijene na način da i političke stranke pri predlaganju stranačkih kandidacijskih lista za izbor zastupnika u Hrvatski sabor budu zakonom obvezane na prikupljanje određenog broja potpisa birača.

79.1. U rješenju broj: U-I-2057/2003 Ustavni sud nije prihvatio taj prijedlog, sa sljedećim obrazloženjem:

> »4. Prema mjerodavnim odredbama Zakona o izborima, pravo predlaganja kandidacijskih lista odnosno kandidata za zastupnike u Hrvatski sabor imaju političke stranke i birači (u izborima za zastupnike iz redova pripadnika nacionalnih manjina i udruge nacionalnih manjina).
>
> Političke stranke su ovlaštene predlagati kandidacijske liste samostalno ili u koaliciji s drugim političkim strankama, a birači su ovlašteni predlagati kandidacijske liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa.
>
> Radi se, prema tome, o dva različita izborna subjekta koji su zakonom ovlašteni predlagati kandidacijske liste na izborima za zastupnike u Hrvatski sabor.
>
> To su, s jedne strane, političke stranke, čiji se pravni položaj, uvjeti, način i postupak za osnivanje, registriranje, prestanak i financiranje uređuju Zakonom o političkim strankama. U članku 1. stavku 1. Zakona o političkim strankama propisano je da su političke stranke svojim slobodnim osnivanjem izraz demokratskog višestranačkog sustava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Zbog svoje ustavne zadaće u razvoju demokratskog višestranačkog sustava, političke stranke su zakonom ovlašteni subjekti izbornih postupaka za sva predstavnička tijela u zemlji.
>
> Političke stranke su pravne osobe, a pravnu osobnost stječu upisom u registar političkih stranaka koji vodi nadležno ministarstvo. Stoga je pogrešna postavka predlagatelja da stranačke kandidacijske liste predlažu ‘građani organizirani u političku stranku’. Ovlašteni predlagatelj stranačke kandidacijske liste uvijek je i samo politička stranka kao pravna osoba koja je u izbornom postupku zaseban i jedinstven izborni subjekt, neovisno o broju osoba koji je bio potreban za njezino osnivanje i neovisno o broju njezinih članova u vrijeme provedbe izbora.
>
> Iz tih je razloga neosnovan i navod predlagatelja da su ‘građani organizirani u političku stranku’ povlašteni u odnosu na ostale birače zbog toga što je za osnivanje političke stranke potrebno samo 100 birača (punoljetnih i poslovno sposobnih hrvatskih državljana), dok je za predlaganje neovisne liste potrebno prikupiti 500 potpisa birača.
>
> 5. Za razliku od političkih stranaka, birači se – kao pojedinci – radi isticanja kandidacijskih lista pojavljuju u skupini. Članak 21. stavak 4. Zakona o izborima propisuje da ukoliko listu predloži skupina birača njezin je naziv ‘neovisna lista’. Ta skupina nema pravnu osobnost, a stvara se ad hoc s isključivom svrhom jednokratnog sudjelovanja u izbornom natjecanju isticanjem svoje neovisne kandidacijske liste.
>
> Zakonom propisani način na koji se ti birači pravno prepoznaju kao skupina pojedinaca koja predlaže neovisnu kandidacijsku listu jest prikupljanje njihovih potpisa do broja koji je potreban da bi im zakonodavac priznao položaj ovlaštenog izbornog subjekta u izbornom postupku.
>
> Prikupljanje potpisa birača u izborima za zastupnike u Hrvatski sabor, prema tome, nije čin potpore jednih birača kandidacijskoj listi koju predlažu neki drugi birači, kao što pogrešno smatra predlagatelj, nego je to čin predlaganja vlastite kandidacijske liste od strane svih birača koji su je potpisali.
>
> Prema tome, činjenica da političke stranke – za razliku od birača – ne moraju prikupljati potpise birača u postupku kandidiranja ne svodi se na pitanje jednakosti između ta dva izborna subjekta. Prikupljanje potpisa jest izbornopravna radnja temeljem koje se biračima – okupljenima u zakonom određenu brojčanu skupinu – priznaje pravni položaj ovlaštenog izbornog subjekta s pravom predlaganja vlastitih (‘neovisnih’) kandidacijskih lista, dok se političkim strankama taj pravni položaj priznaje već po sili samog zakona.
>
> 6. Ustavni sud na kraju napominje da se u pozitivnom izbornom zakonodavstvu Republike Hrvatske prikupljanje potpisa birača smatra potporom samo u slučaju predsjedničkih izbora i to samo kada kandidata za predsjednika Republike Hrvatske predlaže jedna ili više političkih stranaka. Ono ni u predsjedničkim izborima, međutim, ne predstavlja čin potpore kada kandidata za predsjednika predlažu birači, jer su kandidati za predsjednika Republike svi ‘koji su predloženi od birača na temelju pravovaljano prikupljenih najmanje 10.000 njihovih potpisa’ (članak 8. Zakona o izborima predsjednika Republike Hrvatske, ‘Narodne novine’, broj 22/92, 42/92 – ispravak, 71/97).
>
> Sukladno navedenom, Ustavni sud utvrđuje da razlozi zbog kojih predlagatelj smatra kako osporavane odredbe članaka 17., 19. i 20. Zakona o izborima nejednako tretiraju građane u postupku kandidiranja, ovisno o tome jesu li ili nisu članovi političkih stranaka, nisu osnovani.«

80. Istovjetno načelno pravno stajalište Ustavni sud ponovio je i deset godina kasnije, kada je u rješenju broj: U-I-1702/2013 od 19. prosinca 2013. utvrdio da su pravni položaj, uvjeti, način i postupak za osnivanje, registriranje, prestanak i financiranje političkih stranaka uređeni Zakonom o političkim strankama te da su »zbog svoje ustavne zadaće u razvoju demokratskog višestranačkog sustava« političke stranke »zakonom ovlašteni subjekti izbornih postupaka za sva predstavnička tijela u zemlji, ali i za predstavničko tijelo građana na razini Europske unije«. Navodi se dio obrazloženja tog rješenja:

> »4.1. ... Za razliku od političkih stranaka, birači se – kao pojedinci – radi predlaganja kandidacijskih lista pojavljuju u skupini. Ta skupina birača nema pravnu osobnost, a stvara se ad hoc s isključivom svrhom jednokratnog sudjelovanja u izbornom natjecanju predlaganjem svoje kandidacijske liste. Zakonom propisani način na koji se ti birači pravno prepoznaju kao skupina pojedinaca koja predlaže kandidacijsku listu jest prikupljanje njihovih potpisa do broja koji je potreban da bi im zakonodavac priznao položaj ovlaštenog izbornog subjekta u izbornom postupku. Prema tome, činjenica da političke stranke – za razliku od birača – ne moraju prikupljati potpise birača u postupku kandidiranja ne svodi se na pitanje jednakosti između ta dva izborna subjekta. Prikupljanje potpisa jest izbornopravna radnja temeljem koje se biračima – okupljenima u zakonom određenu brojčanu skupinu – priznaje pravni položaj ovlaštenog izbornog subjekta s pravom predlaganja vlastitih (‘nezavisnih’) kandidacijskih lista, dok se političkim strankama taj pravni položaj priznaje već po sili samog zakona.«

c) Članak 12. ZID-a ZIZHS-a/2015
(članak 20. stavci 4. i 7. ZIZHS-a)

81. Člankom 20. stavkom 4. i dijelom stavka 7. ZIZHS-a propisano je da političke stranke predlažu liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa birača. Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski sabor potrebno je prikupiti najmanje 1.500 potpisa birača. Nedostatak tih potpisa po sili zakona dovodi do toga da stranačka lista nije pravovaljana.

Kao što je rečeno u točki 76. obrazloženja ove odluke i rješenja, time je prvi put u pravnoj povijesti izbora zastupnika u Hrvatski sabor propisana obveza političkih stranaka da prikupljaju potpise birača kao uvjet pravovaljanosti (stranačkih) kandidacijskih lista.

82. Ustavni sud prvo primjećuje da u P.Z.-u br. 722/15 nisu ni jednom riječju obrazloženi razlozi zbog kojih je predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 odlučio predložiti izmjene članka 20. stavka 4. ZIZHS-a u smislu propisivanja takve pravne obveze. To se odnosi i na izmjene članka 21. stavka 2. ZIZHS-a. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 to je učinio tek u svom očitovanju koje je uputio Ustavnom sudu na njegov zahtjev. U odluci broj: U-I-5345/2012 i dr. od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 4/15.) utvrđeno je sljedeće:

> »9. Ustavni sud na kraju posebno upozorava da je očitovanje Ministarstva pravosuđa, koje je upućeno Ustavnom sudu na njegov zahtjev, trebalo u cijelosti biti sadržano u prijedlogu zakona upućenom Hrvatskom saboru (...). Neprihvatljivo je u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih prava podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja, jer to narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a nepotrebno dovodi i do postupaka pred Ustavnim sudom, što dobro pokazuje ovaj predmet.«

83. Nedostatak obrazloženja izmjene članka 20. stavka 4. ZIZHS-a Ustavni sud ocjenjuje nedopustivim i zbog toga što tu nije riječ o pravno-tehničkim izmjenama. Riječ je o strukturalnim zakonskim ograničenjima koja zadiru u samu bit slobode kandidiranja političkih stranaka na parlamentarnim izborima.

Tako propisana zakonska ograničenja dovode do supstancijalne promjene u poimanju pravnog položaja i uloge političkih stranaka u sustavu parlamentarne demokracije jer se njihovo sudjelovanje u izbornom natjecanju uvjetuje dobivanjem »potpisa potpore« ili »potpisa podrške« birača, a sama ta »potpora« ili »podrška« postavlja se kao zakonski uvjet pravovaljanosti stranačkih kandidacijskih lista, to jest uvjet bez ispunjenja kojega se političke stranke eliminiraju iz izbornog natjecanja.

84. Ustavni sud naglašava da je Republika Hrvatska višestranačka demokracija, a da je višestranački demokratski sustav podignut na razinu najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ujedno naglašava da je osnivanje političkih stranaka slobodno (članak 6. stavak 1. Ustava).

85. ESLJP je u presudi Yumak i Sadak protiv Turske (presuda, veliko vijeće, 8. srpnja 2008., zahtjev br. 10226/03) jasno naznačilo važnost političkih stranaka u demokratskom društvu, ističući:

> »107. Slobodni izbori i sloboda izražavanja, a posebno sloboda političke debate, čine temelj svake demokracije ... Na ‘slobodno izražavanje mišljenja naroda u izboru zakonodavnih tijela’ također ima utjecaja i članak 11. Konvencije koji jamči slobodu udruživanja te na taj način posredno utječe i na slobodu političkih stranaka, kao oblika udruživanja, koja je ključna za pravilno funkcioniranje demokracije. Izražavanje mišljenja naroda ne može se zamisliti bez pomoći pluralizma političkih stranaka koje izražavaju strujanja koja teku u stanovništvu države. Odražavajući ta strujanja, ne samo u političkim institucijama već, zahvaljujući medijima, i na svim razinama života u društvu, one daju nezamjenjiv prilog održavanju političke debate koja čini srž koncepta demokratskog društva ...«

86. Uvođenje zakonske obveze »potpisa podrške« za političke stranke na izborima zastupnika u Hrvatski sabor, kao strukturalno zakonsko ograničenje koje nedvojbeno narušava sam smisao njihova osnivanja i negacija je njihove uloge u demokratskom društvu, ima i daljnji učinak na koji predlagateljica osnovano upozorava.

Riječ je o eliminacijskom učinku takve zakonske obveze. Naime, uvođenjem sporne obveze prikupljanja »potpisa podrške« eliminiraju se iz izbornog natjecanja u jednoj ili više općih izbornih jedinica sve političke stranke koje ne uspiju prikupiti dovoljno potpisa birača u toj ili tim jedinicama.

Koliko se god u praktičnom političkom životu takva vrsta selekcije sudionika izbornog natjecanja u izborima za zastupnike u Hrvatski sabor možda činila potrebnom, svrsishodnom ili racionalnom (zbog iznimnog mnoštva registriranih političkih stranaka u zemlji, među kojima je najveći broj tzv. malih političkih stranaka), Ustavni sud dužan je upozoriti da izborno zakonodavstvo nije i ne smije biti sredstvo za rješavanje problema uzrokovanih neprikladnim ili nedjelotvornim zakonodavstvom kojim se uređuju uvjeti za osnivanje i djelovanje političkih stranaka u Republici Hrvatskoj. Ti se problemi moraju rješavati unutar zakonskog okvira mjerodavnog za političke stranke.

U svakom slučaju, nedopustivo je valjano registriranim političkim strankama zakonom uvjetovati praktično ostvarenje inherentne im slobode kandidiranja na parlamentarnim izborima restriktivnim mjerama izbornopravne politike.

Treba ponoviti da je broj političkih stranaka, kao i opća političko-stranačka slika Hrvatske, izravan odraz posebnog zakonodavstva o političkim strankama i da se stanje u tom pravnom području rješava i treba rješavati odgovarajućim mjerama javnog prava u skladu s promišljenim javnim politikama kojima je cilj ostvarenje i unapređenje višestranačkog demokratskog sustava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, usmjereno prema njegovoj djelotvornosti i reprezentativnosti.

87. Sukladno navedenom, Ustavni sud ocjenjuje nesuglasnom s člankom 3. Ustava (demokratski višestranački sustav kao najviša vrednota hrvatskog ustavnog poretka) zakonsku obvezu prikupljanja »potpisa podrške« za političke stranke i njihove stranačke kandidacijske liste, kako je taj uvjet kvalificirao predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom očitovanju.

88. Nadalje, u očitovanju predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015 cilj uvođenja te obveze obrazložen je potrebom »potpunog izjednačavanja uvjeta za političke stranke, koalicije i neovisne liste u kandidacijskom postupku u pogledu uvjeta koje moraju ispuniti za isticanje kandidata«. Tako postavljen cilj ne može se smatrati suglasnim s političkim uređenjem hrvatske države kakvo je oblikovano u Ustavu. To nije tehničko pitanje već pitanje načela.

Ustavni sud u tom smislu opetovano ističe da odnos između političkih stranaka i birača u njihovim ulogama ovlaštenih predlagatelja neovisnih kandidacijskih lista na izborima zastupnika u Hrvatski sabor nije odnos koji bi se mogao promatrati i vrednovati u okvirima načela jednakosti.

89. Suprotno političkim strankama, birači kao predlagatelji (neovisnih) kandidacijskih lista nisu ustavna kategorija. Njihov status predlagatelja tih lista proizlazi iz zakona, a ne iz Ustava. Ustavnosudska jurisprudencija, navedena u točkama 79.1. i 80., dosljedno pokazuje da Ustav ne trpi ni institucionalno poistovjećivanje ni statusno izjednačavanje političkih stranaka s bilo kojom skupinom građana (birača) ni kada je riječ o općem razvitku političkih institucija u demokratskom društvu ni kada je riječ o sudjelovanju u izbornom procesu odnosno u izbornom natjecanju.

90. Sukladno navedenom, Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je članak 20. ZIZHS-a dopunjen novim stavkom 4., kao i pripadajući mu dio stavka 7. (»odnosno ako nije ispunjena pretpostavka iz stavka 4. ovoga članka,«). Te su odredbe nesuglasne s člankom 3. Ustava u dijelu u kojem je propisano da je višestranački demokratski sustav najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

91. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I.2) izreke rješenja. U ostalom dijelu, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I.1) izreke rješenja.

92. Na kraju, predlagateljica smatra da je odredba članka 20. stavka 2. ZIZHS-a (»Za pravovaljanost prijedloga liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Sabor potrebno je prikupiti najmanje 1500 potpisa birača.«) u nesuglasnosti sa zahtjevima koji za pravne norme proizlaze iz vladavine prava, jer je definirana »ne sasvim jasno i nedvosmisleno«. Naime, predlagateljica upozorava da bi to »značilo da se za svaku od lista potpisi mogu skupljati na cjelokupnom teritoriju RH, bez obzira na to što postoji teritorijalna podijeljenost na deset izbornih jedinica, kao i što kandidati mogu biti na listi u svakoj izbornoj listi, bez obzira na mjesto prebivališta«.

S obzirom na to da je članak 20. stavka 2. ZIZHS-a ovom odlukom ukinut zbog njegove nesuglasnosti s Ustavom s aspekta narušavanja višestranačkog demokratskog sustava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, navedeni prigovor nema potrebe posebno razmatrati u ovom ustavnosudskom postupku.

d) Članak 13. ZID-a ZIZHS-a/2015
 (članak 21. stavak 2. ZIZHS-a)

93. Člankom 21. stavkom 1. ZIZHS-a propisano je da birači predlažu kandidacijske liste na temelju pravovaljano prikupljenih potpisa. Člankom 21. stavkom 2. ZIZHS-a propisano je da za pravovaljanost prijedloga (neovisne) kandidacijske liste izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski sabor potrebno prikupiti najmanje 1.500 potpisa birača. Drugim riječima, člankom 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 izmijenjen je broj potrebnih potpisa birača s 500 na 1500.

94. Pravni položaj birača u ulozi predlagatelja neovisnih kandidacijskih lista Ustavni sud utvrdio je još 2003. godine (v. točke 79. i 79.1.). Suprotno više ili manje uvriježenom javnom mišljenju, potpisi birača kod neovisnih kandidacijskih lista nemaju funkciju »potpore« ili »podrške« tih birača.

Ustavni sud ponavlja: skupina birača u ulozi predlagatelja neovisne kandidacijske liste nema pravnu osobnost, a stvara se ad hoc s isključivom svrhom jednokratnog sudjelovanja u izbornom natjecanju isticanjem svoje liste. Zakonom propisani način na koji se ti birači pravno prepoznaju kao skupina pojedinaca koja predlaže neovisnu kandidacijsku listu jest prikupljanje njihovih potpisa do broja koji je potreban da bi im zakonodavac priznao položaj ovlaštenog izbornog subjekta u izbornom postupku. Prikupljanje potpisa birača u izborima za zastupnike u Hrvatski sabor, prema tome, nije čin potpore jednih birača kandidacijskoj listi koju predlažu neki drugi birači, nego je to čin predlaganja vlastite kandidacijske liste od strane svih birača koji su je potpisali.

Drugim riječima, prikupljanje potpisa birača jest pravna radnja koja kvalificira potpisnike neovisne kandidacijske liste da tu listu predlože za natjecanje u izborima, pri čemu potpisani birači, kao skupina, dobivaju zakonski položaj predlagatelja takve liste. Birači-potpisnici, kao skupina, u tom su smislu i element pravnog identiteta neovisne liste. To jasno proizlazi iz članka 22. stavka 4. ZIZHS-a koji glasi: »Ukoliko je listu predložila skupina birača njezin naziv je ‘neovisna lista’.«

95. Treba podsjetiti na to da je zakonska obveza prikupljanja 500 potpisa birača za formiranje pravovaljane neovisne kandidacijske liste u izborima zastupnika u Hrvatski sabor postojala u izbornopravnom sustavu od samog donošenja ZIZHS-a 1999. godine. Taj je zakonski uvjet do sada važio u četirima postupcima izbora zastupnika u Hrvatski sabor (2000., 2003., 2007. i 2011. godine). S tog se aspekta može tvrditi da je broj od 500 potpisa birača – kroz višekratnu izbornopravnu praksu – postao prepoznatljivo pravno (kvalifikatorno) obilježje predlagatelja neovisnih lista na parlamentarnim izborima.

Stoga utrostručenje tog broja potpisa birača, propisano osporenim člankom 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 (člankom 21. stavkom 2. ZIZHS-a), znači supstancijalno zadiranje u dosadašnji pravni identitet neovisnih lista. To bi se utrostručenje moglo kvalificirati i kao izmjena pravnog identiteta neovisnih lista. Takva se zakonska mjera onda ne može opravdavati samo statističkim razlozima i brojčanim omjerima (kako je to učinio predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom očitovanju).

96. Ustavni sud ne tvrdi da u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske nije dopušteno povećati broj potrebnih potpisa birača kao kvalifikatorno obilježje neovisnih kandidacijskih lista. To je i moguće i dopustivo. Štoviše, polazeći od toga da neovisne liste nisu ustavna kategorija, a njihova se uloga ne može izjednačiti s onom političkih stranaka u demokratskom društvu, zakonodavac je slobodan neovisne kandidacijske liste – za razliku od političkih stranaka – ukloniti iz izbornopravnog sustava u cijelosti, a da ujedno ne mijenja sam izborni sustav.

Međutim, poslije 16 godina kontinuiranog i neizmijenjenog postojanja neovisnih lista koje oblikuje 500 birača, i poslije četiri parlamentarna ciklusa u kojima su one kao takve sudjelovale u natjecanju, za takve zakonodavne intervencije potrebno je postojanje dostatnih i relevantnih razloga, kao i njihovo obrazloženje u samom prijedlogu izmjena zakona.

Kao što je već rečeno, u P.Z.-u br. 722/15 nije sadržana nijedna riječ o razlozima koji bi osvijetlili potrebu izmjene pravnog identiteta neovisnih kandidacijskih lista za izbor zastupnika u Hrvatski sabor povećavanjem broja birača-potpisnika s 500 na 1500. Ustavni sud stoga mora zaključiti da izmjena članka 21. stavka 2. ZIZHS-a (člankom 13. ZID-a ZIZHS-a/15) ostavlja dojam proizvoljne, ad hoc poduzete zakonodavne intervencije. U nedostatku bilo kakvog obrazloženja, ostaje i dojam da je ta politička odluka imala samo jedan cilj: što više smanjiti broj neovisnih lista u početnoj fazi kandidacijskog postupka za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. Međutim, bez objektivnog, dostatnog i relevantnog obrazloženja koje bi pokazalo njegovu opravdanost, takav se cilj ima smatrati nelegitimnim i nerazmjernim u situaciji kad izborno zakonodavstvo poznaje i priznaje institut neovisnih lista u izborima zastupnika u Hrvatski sabor.

97. Zaključno, imajući u vidu sve prethodne činjenice, a polazeći od toga da je članak 12. ZID-a ZIZHS-a/2015 (to jest članak 20. stavak 4. ZIZHS-a), koji se odnosi na političke stranke i na stranačke kandidacijske liste, prethodno ocijenio nesuglasnim s Ustavom, Ustavni sud ne vidi ustavnopravnu mogućnost za nepokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i osporenog članka 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 u dijelu koji se odnosi na izmjene članka 21. stavka 2. ZIZHS-a.

98. Ustavni sud stoga je pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je izmijenjen članak 21. stavak 2. ZIZHS-a te je taj dio članka 13. ZID-a ZIZHS-a/2015 ukinuo zbog njegove nesuglasnosti s člankom 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava.

Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I.3) izreke odluke. U ostalom dijelu, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I.1) izreke rješenja.

VI. ZASTUPLJENOST KANDIDATA OBA SPOLA KAO UVJET VALJANOSTI KANDIDACIJSKIH LISTA
(članak 21.a ZIZHS-a)

1) Članak 14. ZID-a ZIZHS-a
 (članak 21.a ZIZHS-a)

99. Člankom 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 dopunjen je ZIZHS novim člankom 21.a. Članak 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 glasi:

> »Članak 14.
>
> Iza članka 21. dodaje se članak 21.a koji glasi:
>
> ‘Članak 21.a
>
> Prilikom utvrđivanja i predlaganja stranačkih lista i neovisnih lista za izbor zastupnika u Sabor predlagatelji lista dužni su poštovati načelo ravnopravnosti spolova i voditi računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na listama.
>
> Lista za izbor zastupnika u skladu je s načelima iz stavka 1. ovoga članka ako je na listi najmanje 40% pripadnika svakog spola. Lista na kojoj nije zastupljeno najmanje 40% pripadnika svakog spola nije pravovaljana.’«

2) Prigovori predlagateljice

100. Predlagateljica smatra da bi trebalo pokrenuti postupak ustavnog nadzora i ukinuti članak 21.a ZIZHS-a zbog nesuglasnosti s Ustavom iz sljedećih razloga:

> »Unošenje ove odredbe u Zakon predstavlja tek najobičniju farsu kojom se ne rješava pitanje ravnopravnosti spolova odnosno zaštita podzastupljenog /ženskog spola/, već se naprotiv omogućava cementiranje neravnopravnosti spolova.
>
> Stavak 1. i 2. ovog Zakona, u potpunoj su kontradikciji jer u stavku 1. se navodi da su predlagatelji lista dužni poštovati načelo ‘ravnopravnosti’ spolova i voditi računa o ‘uravnoteženoj’ zastupljenosti žena i muškaraca na listama.
>
> Načelo ravnopravnosti se ne poštuje u ovom članku stavku 2. Zakona, jer u RH ima više od 50% osoba ženskog spola, pa bi zastupljenost spolova trebala biti utvrđena u odnosu na postotak stanovništva.
>
> Načelo uravnoteženosti se također ne poštuje, jer se onda Zakonom trebalo utvrditi da se kandidati ženskog i muškog spola naizmjenično stavljaju na izbornu listu.
>
> Po ovakvoj definiciji Zakona sa postotkom od najmanje 40% pripadnika oba spola, ništa se ne rješava jer taj postotak može biti bilo koji npr., 20%, 27%, 36% ili 43%, a ako je na ovaj način definirana ravnopravnost i uravnoteženost spolova na listama, onda se ništa bitnije ne mijenja u odnosu na dosadašnje stanje osim eventualno statističkih podataka.
>
> Da je predlagač Zakona imao ozbiljnu namjeru poštivati načelo ravnopravnost i uravnoteženosti oba spola kod sastavljanja lista onda bi uveo definiciju o zastupljenosti prema postotku spolova u stanovništvu, pa bi to onda bilo 50% ili stvarni postotak udjela spolova, a lista bi se morala da bi se poštovala uravnoteženost sastavljati tako da su na njoj naizmjenično osobe ženskog i muškog spola.
>
> Na ovaj način se tjera političke stranke, da bez obzira na strukturu svoga članstva i programe i interese koje zastupaju, samo formalno stavljaju na svoje liste 40% osoba oba spola i to tako da će podzastupljeni /ženski spol/ uglavnom dobiti zadnja mjesta na listama koja nemaju nikakav izgled za prolazak, samo kako bi se ispunila nekakva forma koja u suštini ne predstavlja niti ravnopravnost niti uravnoteženost spolova na listama.
>
> Ovako definirana odredba što je i najhitnije i što je suština, neće stvarno povećati postotak podzastupljenog /ženskog/ spola u Hrvatskom saboru.
>
> Ovako definirana odredba zapravo ograničava konkretno pravo Demokratske stranke žena i eventualno drugih stranaka koje se suštinski i istinito zalažu za veće sudjelovanje žena u društvenom i političkom životu, da s obzirom na svoju strukturu, program i interese stavi na svoje liste veći postotak žena od ovdje propisanog.
>
> Naime, Demokratska stranka žena u posljednja dva izborna ciklusa za Hrvatski sabor je u svih deset izbornih jedinica imala na svojim listama od 70% do 100% žena, te tako znatno povećala postotak žena u izbornim procesima u RH.«
>
> 101. Predlagateljica na kraju zaključuje:
>
> »Prema tome, ovakva odredba koja predstavlja najobičniju farsu i tek običnu formalnost, te cementira postojeće neravnopravne odnose, krši prava i slobode onih sudionika izbora koji suštinski žele povećati broj žena i to ne samo na listama, već i u Hrvatskom saboru.
>
> Zbog svega navedenog, konstatiramo daje ova odredba proturječna i u koliziji već u stavku 1. i 2. članka 21 a ovog Zakona, a također krši i temeljna načela iz članaka 3., 14., i 45 Ustava RH, osobito načela: slobode, jednakosti, pravičnosti, ravnopravnosti, opće biračko pravo i dr./.«

3) Očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015
 (Kluba zastupnika SDP-a)

102. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 podrobno je obrazložio razloge donošenja i svrhu novog članka 21.a ZIZHS-a. U očitovanju je navedeno:

> »Obrazlažući navedenu mjeru, Klub zastupnika je kao predlagatelj jasno istaknuo i da u Hrvatskom saboru postoji očit nerazmjer u zastupljenosti spolova na način da je podzastupljeni spol (ženski) zastupljen sa samo 26% zastupnika, odnosno, da je u cilju ispravljanja takvog nerazmjera, a vodeći se odredbama zakona koji uređuje ravnopravnost spolova, preporukama Vijeća Europe i Europske komisije, prijedlogom zakona potrebno utvrditi obvezu svim predlagateljima listi za Hrvatski sabor da osiguraju minimum zastupljenosti svakog od spolova na izbornim listama, u najmanjem omjeru od 40%, kako bi se potaknula uravnoteženija zastupljenost žena i muškaraca u Hrvatskom saboru.«

103. Odgovarajući na prigovore predlagateljice, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 u očitovanju ističe:

> »Podnositelj navodi da odredba članak 14. ZID ZIZHS-a kojom se uvodi posebna mjera promicanja stvarne jednakosti žena i muškaraca u pogledu sudjelovanja u izbornom natjecanju za zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru uvođenjem obveze rodnog uravnoteživanja izbornih lista pod prijetnjom sankcije nevaljanosti liste predstavlja ‘najobičniju farsu i tek običnu formalnost, te cementira postojeće neravnopravne odnose, krši prava i slobode onih sudionika izbora koji suštinski žele povećati broj žena i to ne samo na listama već i u Hrvatskom saboru te stoga ‘krši temeljna načela iz članka 3., 14., i 45. Ustava RH’. Podnositelj ističe da zakonodavac nije dosljedan jer nije propisao prag od 50% zastupljenosti žena na izbornim listama iako žene čine 50% stanovništva i stoga jer nije propisano da se na izbornim listama kandidati i kandidatkinje navode naizmjenično. Podnositelj, nadalje, navodi da pojam ‘najmanje 40%’ treba tumačiti na način da može značiti ‘bilo koji npr. 20%, 27%, 36% ili 43%)’. S druge strane, iako tvrdi da odredba dozvoljava bilo koji postotak, podnositelj, kontradiktorno, navodi da odredba ‘tjera političke stranke, da bez obzira na strukturu svog članstva i programe i interese koje zastupaju, samo formalno stavljaju na svoje liste 40% osoba oba spola’ što neće stvarno povećati postotak podzastupljenog (ženskog spola) u Hrvatskom saboru.
>
> Klub zastupnika ukazuje da su argumenti podnositelja logički nedosljedni, a samim time i neosnovani. Njima se, u osnovi, osporava predanost mjere stvarnom cilju, a to je ravnopravnost spolova u sudjelovanja u izbornom postupku i posljedično u tijelima vlasti, što znači da predlagatelj osporava razmjernost mjere, odnosno, neusklađenost mjere s odredbom članka 16. Ustava. ...
>
> (...)
>
> Podnositelj u Prijedlogu ocjene ustavnosti posebno ističe stav da se mjera uravnoteživanja izbornih lista temelji na pragu od 40% zastupljenosti žena, odnosno muškaraca, a ne pragu od 50% te da stoga ne jamči da će dovesti do zastupljenosti žena u Saboru od 50%.
>
> Klub zastupnika je već istaknuo daje prag od 40% zastupljenosti na izbornim listama usko vezan uz činjenicu da je isti proklamiran odredbama ZRS 2008, odnosno organskog zakona kojim se provodi temeljna ustavna vrednota jednakosti spolova.
>
> Međutim, smisao praga od 40% zastupljenosti na izbornim listama nije rezervirati određeni broj mjesta na listi za osobe ovog ili onog spola jer im tako nešto ‘pripada’ samo zato jer su određenog spola. Smisao mjere iz čl. 14. ZID ZIZHS-a, a time i praga od 40%, jest potaknuti snažnije uključivanje žena u političke procese te pridonijeti njihovom neposrednom i posrednom utjecaju na donošenje odluka unutar političkih procesa, a posebice političkih stranaka i drugih oblika sudjelovanja građanki i građana u tom procesu. Inzistirajući na uravnoteženoj zastupljenosti žena na izbornim listama mjera učinkovito utječe na političke stranke da ulože neophodan trud kako bi za svoj rad, odnosno, za svoje ciljeve pridobile onaj broj žena – tvz. kritičnu masu – koji ukazuje na barem minimalnu otvorenost prilika za društvenu skupinu koja, u društvu koje je predano sustavu demokratske organizacije državne vlasti, predstavlja 50% ukupnog stanovništva. Obvezujući političke stranke da posredstvom obvezatnog praga od 40% na izbornim listama u svoje djelovanje uključuju uravnoteženiji broj žena mjera doprinosi uklanjanju barijera njihovom sudjelovanju koje u najvećem broju slučajeva ostaju prikrivene i nevidljive, a opet učinkovite pri obeshrabrivanju, otežavanju ili isključivanju žena iz političkog djelovanja. To je prvenstveni cilj ove mjere i mjerilo njene uspješnosti.«

104. Kad je riječ o cilju propisane zakonske mjere i njegovoj legitimnosti, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 u očitovanju navodi:

> »Klub zastupnika drži da nije dvojbeno da je jasan cilj predložene mjere promicanje ustavne vrednote stvarne jednakosti spolova odnosno, uklanjanje postojećih prepreka jednakosti prilika za žene i muškarce da na stvarno jednakim osnovama sudjeluju u natjecanju za zastupnička mjesta u najvišem predstavničkom tijelu Republike Hrvatske – Hrvatskom saboru.
>
> Sporna mjera ne polazi od ‘matematičkog’ poimanja jednakosti spolova na kojem inzistira podnositelj, a prema kojem je jednakost ostvarena ako zastupljenost osoba određene društvene skupine odgovara veličini njihova udjela u cjelokupnom društvu. U demokratskom poretku koji temeljni naglasak stavlja na slobodu izbora i interesa nije jasno zbog čega bi puka činjenica da u nekom tijelu nema 51% žena ili 49% muškaraca, odnosno da neka korist nije raspodijeljena u omjeru 51% naprema 49%, sama po sebi značila povredu temeljne vrednote jednakosti spolova. Ovakvo simplificirano formalističko poimanje koje vrednotu društvene jednakosti svodi na osnovnoškolsku matematiku za sobom povlači nebrojene neželjene posljedice koje ne bi bile sukladne najosnovnijim idejama ustavne demokracije temeljne na zaštiti dostojanstva i temeljnih prava i sloboda svih građana i građanki kao jednako vrijednih pojedinaca. Klub zastupnika vrlo jasno naglašava da u hrvatskom društvu još uvijek nije ostvarena puna, stvarna jednakost žena i muškaraca što uključuje i sferu političkog odlučivanja. Upravo polazeći od ovakvog uvjerenja Klub zastupnika je predložio Hrvatskom saboru usvajanje predloženog članka 14. ZID ZIZHS-a i mjere koja je u njemu sadržana, bez formalističkog i simplificiranog poimanja ustavne vrednote stvarne jednakosti spolova koje građanke i građane jednostavno svodi na pripadnicu ili pripadnika neke društvene skupine i ništa više od toga.
>
> Prvenstveni je cilj osporene odredbe članka 14. ZID ZIZHS-a uklanjanje namjernih ili nesvjesnih, ali svakako postojećih, prepreka sudjelovanju žena u procesu političkog odlučivanja od samih početnih faza tog procesa, dakle, izbora. Predmetna je mjera usredotočena na konkretne okolnosti u kojima se odvija političko odlučivanje i cilja pridonijeti stvaranju okruženja u kojem će žene i muškarci moći jednako svrhovito i učinkovito iskazivati svoje osobne stavove i utjecati na formiranje političkih odluka.
>
> Klub zastupnika drži da je utvrđivanje cilja osporavane mjere od ključne važnosti za ocjenu njene ustavnosti, jer pokazuje da Klub zastupnika kao predlagatelj zakona polazi od duboko različitog poimanja temeljne ustavne vrednote ravnopravnosti spolova iz čl. 3. Ustava od onog kojeg zastupa podnositelj i stoga što cilj te mjere određuje mjerilo prema kojem se procjenjuje njena sposobnost i nužnost za ostvarenje cilja. Utvrđivanje cilja mjere je stoga nužno za provođenje testa razmjernosti koji proizlazi iz članka 16. Ustava.
>
> (...)
>
> U svjetlu navedenog, Klub zastupnika želi još jednom jasno ukazati da mjera rodnog uravnoteživanja izbornih lista služi promicanju stvarne ravnopravnosti žena i muškaraca u hrvatskom društvu, koja je ravnopravnost ugrađena u same temelje hrvatskog ustavnog poretka putem članka 3. Ustava. Članak 3., u zajedništvu s člankom 14. stavkom 1. Ustava pred tijela državne, a naročito zakonodavne vlasti, stavlja obvezu da poduzmu sve što im je primjereno na raspolaganju kako bi uklonili sve barijere, namjerne ili ne, potpunoj i stvarno ravnopravnoj mogućnosti žena i muškaraca da sudjeluju u svim aspektima društvenog života. To se s posebnom snagom odnosi na mogućnost sudjelovanja u postupku donošenja odluka u najvišem predstavničkom tijelu Republike Hrvatske, s obzirom da je ta mogućnost usko vezana za ideju građanstva, kao temelja članstva u političkoj zajednici. Neravnopravnost osoba koje pripadaju određenoj društvenoj skupini u postupcima političkog odlučivanja, posebno ako je ta neravnopravnost sustavna i stalna, najuvjerljiviji je odraz činjenice da je društvena skupina dovedena u status ‘građana/ki drugog reda’.
>
> (...)
>
> Klub zastupnika (i sam tijelo jedne političke stranke) vrlo je svjestan činjenice da konkretna mjera predstavlja ograničenje diskrecije političkih stranaka prilikom sastavljanja lista. No, treba vrlo jasno ukazati da je jednakost spolova temeljna vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske proklamirana člankom 3. Ustava. Isključenje ili otežano sudjelovanje određene društvene skupine u postupcima političkog odlučivanja je najočigledniji signal da ta skupina u konkretnom društvu uživa neravnopravan status. U tom smislu diskrecija političkih stranaka pri uređivanju izbornih lista, koja uključuje prepreke potpunoj i stvarnoj jednakosti prilika za žene da na jednako čvrstim temeljima sudjeluju u demokratskom izbornom natjecanju za zastupnička mjesta, ne ulazi u opseg temeljne slobode političkog djelovanja zajamčene Ustavom na koju se poziva podnositelj.
>
> Upravo suprotno, Ustav zabranjuje bilo kakvo nepovoljno postupanje uvjetovano spolnom pripadnošću osobe bilo ono namjerno ili nesvjesno, izravno ili neizravno odnosno vidljivo ili prekriveno, a posebno kada se takvim postupanjem određena društvena skupina sustavno dovodi li održava u podređenom položaju.«

105. U očitovanja se daje i prikaz zakonodavnog uređenja ravnopravnosti spolova u javnom životu Hrvatske i problema u njegovoj primjeni, počevši od 2003. godine:

> »Pitanje ravnopravnosti spolova, odnosno, ravnomjerne zastupljenosti spolova nije novo u političkom životu Republike Hrvatske.
>
> Još od 2003. godine i usvajanja Zakona o ravnopravnosti spolova (‘Narodne novine’, broj 116/03., u daljnjem tekstu ZRS 2003) u Republici Hrvatskoj postoji zakonodavni okvir koji propisuje obvezu političkih stranaka da pri sastavljanju izbornih lista vode računa o njihovoj rodnoj uravnoteženosti koju definira kroz prag zastupljenost osoba određenog spola od minimalno 40%. Notorno je da se ta zakonska obveza do sada nije poštivala od strane većine političkih stranaka i neovisnih predlagatelja lista.
>
> Odredbom članka 15. ZRS-a 2003 bilo je propisano da ‘Političke stranke koje su upisane u registar političkih stranaka usvajaju svake četiri godine plan djelovanja o pitanju uravnotežene zastupljenosti žena i muškaraca i, u skladu s njim, određuju metode za promicanje uravnoteženije zastupljenosti žena i muškaraca u tijelima stranke, na popisima kandidata za izbore u Hrvatski sabor i tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.’. Takva odredba ostavljala je političkim strankama široku marginu odabira način poštivanja obveze postizanja uravnotežene zastupljenosti, koji prema njihovoj ocjeni najbolje odgovara njihovim interesima. Klub zastupnika ukazuje da su učinci te odredbe bili, najblaže rečeno, minimalni.
>
> S obzirom da takva odredba nije privolila stranke da provedu obvezu rodnog uravnoteženja u svrhu jednakog položaja žena i muškaraca u političkom odlučivanju, 2008. godine donijet je novi Zakon o ravnopravnosti spolova (‘Narodne novine’, broj 82/08. i 138/12., u daljnjem tekstu ZRS 2008.) kojim je ograničena ovako široko postavljena diskrecija političkih stranaka te su za nepoštivanje obveze uvedene stroge sankcije. Člankom 12. stavkom 3. ZRS 2008 propisano je da: ‘Osjetna neuravnoteženost jednog spola u smislu stavka 2. ovoga članka postoji ako je zastupljenost jednog spola u tijelima političkog i javnog odlučivanja niža od 40%’, a člankom 35. ZRS 2008 utvrđena je prekršajna odgovornost za predlagatelje ‘koji prilikom predlaganja lista kandidata/tkinja za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i za članove u Europski parlament koji ne poštuju načelo ravnopravnosti spolova utvrđeno člankom 15. ovoga Zakona te ne vode računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. ovoga Zakona!’’’.
>
> Niti nakon uvođenja citiranih odredbi u ZRS 2008 većina političkih stranaka i drugih predlagatelja lista i nadalje ne poštuje obvezu rodnog uravnoteživanja izbornih lista. Stoga je Klub zastupnika kao predlagatelj ZID ZIZHS-a smatrao da je potrebno uvesti novu mjeru, koja će na učinkovit način u hrvatski izborni sustav implementirati pravilo koje u pravnom poretku egzistira još od 2003. godine, a to je da se proklamirana mjera dopuni i jasnom sankcijom.
>
> (...)
>
> Obveza uvođenja posebnih mjera rodnog uravnoteživanja izbornih lista kao mjera postizanja stvarne ravnopravnosti spolova u političkom odlučivanju dio je pravnog poretka Republike Hrvatske više od 12 godina, ali je zbog neučinkovitih sankcija ostala mrtvo slovo na papiru.
>
> Dapače, od izričitog uvođenja praga od 40% kada je ZRS dopustio mogućnost da stranke taj prag dosegnu postepenim povećanjem kandidatkinja podzastupljenog spola kroz period od 3 redovna izborna ciklusa prošlo je 7 godina tijekom kojih su održana dva izbora za jedinice lokalne vlasti, izbori za Sabor te dva izbora za Europski parlament. Niti na jednom od spomenutih izbora većina izbornih lista nije zadovoljila prag od 40% propisan ZRS-om 2008 niti je većina stranaka poštivala obvezu uvođenja posebnih mjera u svrhu jačanja uravnotežene zastupljenosti. Uz navedeno pojavila su se vrlo različita tumačenja obveze iz članka 15. ZRS-a 2008, koje su dovele i do toga daje u Hrvatskom saboru proveden postupak za vjerodostojno tumačenje predmetnog zakona.«

106. Razmatrajući razmjernost osporene mjere i mogućnost njezina »izigravanja« u praksi, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 navodi:

> »’Matematička’ ravnomjernost raspodjele zastupničkih mjesta nije primarni cilj zakonodavca. U skladu s praksom u demokratskim društvima, kao i u skladu s postojećim odredbama zakona koji reguliraju pitanje ravnopravnosti sporova, Klub zastupnika je predložio drugačiji i po predlagatelje listi fleksibilniji pristup. Prigovori da ova mjera neće nužno pridonijeti povećanju broja žena u Saboru stoga mogu biti legitimna politička kritika, ali ne mogu biti relevantni za pravilnu ocjenu njene razmjernosti s obzirom da formalna matematička raspodjela mjesta u Saboru nije i ne može biti legitimni cilj.
>
> Klub zastupnika je stoga puno ozbiljnije uzeo u obzir kritiku da konkretna mjera neće pridonijeti jačanju jednakosti prilika za žene da se na uistinu ravnopravnim osnovama natječu za saborska mjesta u samom izbornom postupku. Ova kritika uglavnom dolazi u obliku tvrdnje da će političke stranke izigrati svrhu mjere stavljajući žene na začelje liste. Klub zastupnika je pri izradi prijedloga ZID ZIZHS-a ozbiljno razmotrio ovu tvrdnju s obzirom da se radi o pitanju sposobnosti mjere da ostvari svoj primarni cilj te u tom smislu ukazuje na sljedeće činjenice.
>
> Navedena tvrdnja ozbiljno podcjenjuje štetnost prijetvorne politike kojom bi stranka žene stavljala na začelje lista kako bi zadovoljila formu, a izigrala smisao mjere. Svaka ozbiljnija politička stranka koja pokuša iskoristiti takav pristup suočava se sa rizikom nezadovoljstva onog dijela društva koji smatra daje stvarna jednakost žena i muškaraca važna društvena vrednota. Nezadovoljstvo i previranje unutar tijela koje bi političkog aktera trebalo poduprijeti na izborima nije obeshrabrujući faktor koji će iole ozbiljniji politički akter olako zanemariti. Tvrdnja da je prag od 40% neučinkovita mjera u zanemaruje ovaj bitan učinak mjere, jer će predlagatelj liste koji tek formalno zadovolji uvjet uravnoteženosti stavljajući žene na začelje liste morati biti svjestan svoje izloženosti društvenoj kritici. Ovo će posebno biti izraženo kod onih političkih aktera koji se natječu u više izbornih jedinica, a sustavno primjenjuju prijetvorni pristup.
>
> Međutim, Klub zastupnika ističe da je, imajući u vidu odredbe ZRS 2008, zanemarena činjenica da ukoliko određena politička stranka bude sustavno uvrštavala žene na začelje svojih izbornih lista, isto predstavlja uvjerljiv dokaz da su odluke unutar stranke uvjetovane kriterijem spolne pripadnosti. S obzirom da je uvjetovanost odluka o raspodjeli koristi, povlastica i prilika ključna sastavnica jamstva zabrane izravne diskriminacije iz članka 7. ZRS 2008, svaka takva politička stranka može biti suočena s tužbom radi spolne diskriminacije temeljem postojećeg antidiskriminacijskog okvira.«

107. Kad je riječ o sankciji koja je propisana osporenim člankom 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 (to jest novim člankom 21.a ZIZHS-a) i njezinoj razmjernosti, predlagatelj tog zakona obrazlaže ih ovako:

> »Prilikom svakog testa razmjernosti određene mjere, koji se provodi u skladu s odredbom članka 16. Ustava, potrebno je utvrditi nužnost predmetne mjere, u konkretnom slučaju, potrebno je posvetiti pažnju pitanju odgovarajuće, razmjerne sankcije za nepoštivanje propisanog praga rodno uravnotežene zastupljenosti na izbornim listama.
>
> Propisana sankcija nevaljanosti izborne liste koja ne zadovoljava propisani prag uravnoteženosti neophodna je za učinkovito funkcioniranje mjere. Štoviše, bez ovakve sankcije mjera će u potpunosti izgubiti smisao jer neće biti sposobna ostvariti svoj cilj. Pri tome, Klub zastupnika upozorava i na činjenicu da u usporedbi sa strogom novčanom kaznom, sankcija nevaljanosti predstavlja ravnomjerniji i ravnopravniji odgovor na kršenje obveze proklamirane zakonom.
>
> Pri izboru sankcija koje bi jamčile učinkovitost mjere, Klub zastupnika je, de facto, morao birati između visokih novčanih kazni i nevaljanosti liste. Bilo koja druga sankcija – opomena, javno prozivanje, dodjela dodatnih sredstava političkim akterima koji poštuju ravnopravnu rodnu zastupljenost na listama – nisu se pokazale dovoljnima prisiliti političke aktere da poštuju propisani prag. Postojeća praksa od 2003. godine pa do danas ukazuje da upozorenja Pravobraniteljice, kritike i apeli udruga civilnog društva, dodatno financiranje iz središnjeg i lokalnih proračuna pa i međunarodne kritike nisu privolile većinu stranaka da poštuju načelo uravnotežene zastupljenosti propisano zakonom.
>
> Stoga, a da bi izbjegla sudbinu postojećih mjera, svaka bi novčana kazna morala biti oštrijeg karaktera. No, što je novčana kazna viša to je njen učinak na stranke neravnomjerniji. S obzirom na stranačku fragmentiranost hrvatske političke scene, a posebno na mogućnost nezavisnih lista, visoke novčane kazne dovele bi manje političke stranke u nepovoljni položaj u odnosu na veće političke stranke. Manje stranke s prosječno manje izdašnim financijskim kapacitetom bile bi privoljene poštivati propisani prag ili odustati od izborne utakmice dok bi veće i bogatije stranke bile u poziciji ‘kupiti’ nepoštivanje propisanog praga. Takva sankcija ne bi zajamčila potpunu učinkovitost mjere sukladno članku 16. Ustava te bi uz to dovodila do neizravne diskriminacije temeljem političkog uvjerenja suprotne članku 14. Ustava. Svjestan ovakvih učinaka, Klub zastupnika je odlučio zakonodavcu podastrijeti na usvajanje sankciju nevaljanosti koja jamči učinkovitost mjere te ima podjednako odbijajući učinak za sve stranke odnosno ostale oblike građanskog udruživanja u svrhu sudjelovanja na izborima.
>
> Iz navedenog jasno proizlazi da je sankcija nevaljanosti jednostavno nužna za ostvarivanje cilja koji se predmetnom mjerom želi ostvariti. Uklanjanjem ove sankcije svjesno bi se uništila svrhovitost mjere i namjerno produžio postojeći podređeni položaj žena u Republici Hrvatskoj.
>
> Sankcija nevaljanosti također predstavlja odmjeren, uravnotežen odgovor na sad već ustaljeno nepoštivanje načela jednakosti žena i muškaraca u političkom životu hrvatskog društva. Već je ukazano da je načelo rodne uravnoteženosti izbornih lista dio hrvatskog pravnog poretka od 2003. godine, dok je prag od 40% izričito uveden ZRS-om 2008.
>
> (...)
>
> Klub zastupnika ukazuje da konkretna odredba članka 14. ZID ZIZHS-a nije ništa drugo nego sljedeći u nizu koraka u vrlo postepenom razvoju obveze korištenja posebnih mjera radi rodnog uravnoteživanja izbornih lista koji je započeo 2003. godine. S obzirom na dugotrajnost ovog razvoja, svrha i logika ovog sustava poticanja ravnopravnosti spolova u političkom životu više je nego jasna. S obzirom na dosadašnju nevoljkost velike većine aktera koji su sudjelovali u izborima od 2003., a posebno od 2008. godine da provedu načelo stvarne jednakosti žena i muškaraca nemoguće je tvrditi da je uvođenje sankcije nevaljanosti kao jamstva učinkovitosti mjere bilo nepredvidljivo ili neočekivano. Upravo suprotno, baš zbog dosadašnje neučinkovitosti propisanih sankcija zakonodavac je imao ustavnu obvezu usvojiti onu sankciju koja je sposobna zajamčiti učinkovitost mjere i tako napokon stvarno pridonijeti unaprijeđenu stvarne jednakosti žena u političkom životu hrvatskog društva.
>
> Političke stranke su imale i više nego dovoljno vremena samostalno osigurati uravnoteženost svojih izbornih lista onim mjerama koje one smatraju poželjnima, ali to nisu učinile. Izuzetno visoka podzastupljenost žena ukazuje na postojanje ustaljenih namjernih ili nesvjesnih prepreka stvarno ravnopravnom sudjelovanju žena u političkom procesu.
>
> U svjetlu takvih okolnosti zakonodavac je na prijedlog Kluba zastupnika odlučio dugo postojeću obvezu iz članka 15. ZRS 2008 učvrstiti jasnoćom trenutka primjene praga od 40% i jasnoćom primjene za stranke ravnopravnije sankcije nevaljanosti. Kao što je naglašeno, a potrebno je ponovno istaknuti s obzirom na prigovor podnositelja da se ZID ZIZHS-a izglasao u kratkom roku, ovakva odluka niti je iznenadna niti je donesena u ‘zrakopraznom’ prostoru izvan društvenog konteksta. Ona je ništa više doli očekivani korak u razvojnom postupku koji u Republici Hrvatskoj traje od 2003. godine.
>
> S obzirom da je razmjernost sankcije nevaljanosti već detaljno obrazložena, potrebno je naglasiti činjenicu koja se odnosi na sustav sankcija propisan člankom 35. ZRS-a 2008. Kada bi se propisani iznosi novčanih kazni iz članka 35. ZRS-a 2008 sustavno primjenjivali na političke stranke koje sudjeluju u izborima u više ili u svim izbornim jedinicama, a posebno na one koje sudjeluju na lokalnim izborima, značajan broj njih bi bankrotirao, a time i prestao postojati. Stoga Klub zastupnika smatra da je predložena mjera, iako na prvi pogled (nepravedno) stroga, razmjerna i daleko povoljnija za političke aktere jer je jasna, predvidljiva pa stoga u kontekstu lakoće primjene, odmjerena.
>
> Stoga, Klub zastupnika drži da je u slučaju ocjene da je odredba članka 14. ZID ZIZHS-a protivna Ustavu, odnosno, ako je sankcija nevaljanosti neustavna, tada nužno neustavan i članak 15. ZRS-a 2008, kao i sustav sankcija stvoren odredbom članka 35. ZRS-a 2008. Sve ostalo bilo bi logički i pravno potpuno nekoherentno.«

108. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 osvrće se na više mjesta u svom očitovanju na standarde i trendove u Europskoj uniji kad je riječ o promicanju ravnopravnosti spolova. Tako navodi:

> »Klub zastupnika je, pri tome, imao u vidu i činjenicu da u okvirima Europske unije, koje je Republika Hrvatska danas članica, postoji jasan trend rodnog uravnoteživanja tijela ne samo političkog već i ekonomskog odlučivanja radi promicanja vrednota jednakosti spolova i demokratičnosti poluga vlasti i društvene moći unutar Europske unije. Tu posebno valja naglasiti činjenicu kako se u zakonodavnom postupku Europske unije trenutno nalazi i prijedlog Direktive kojima bi se države članice obvezale da do 2020. godine osiguraju minimalno 40% zastupljenost žena na svim neizvršnim pozicijama u upravama i nadzornim tijelima izlistanih dioničkih društava!
>
> (...)
>
> U onim državama članicama Europske unije koje su ozakonile identičnu ili vrlo sličnu mjeru rodnog uravnoteživanja izbornih lista uočen je postepeni porast zastupljenosti žena u predstavničkim tijelima pri kojem je taj rast bio niži nakon prvih, a puno veći nakon drugih ili trećih izbora. Ti podaci ukazuju da mjera ne jamči automatski ili spektakularan porast zastupljenosti žena u zastupničkom tijelu prilikom prve primjene već djeluje sustavno i dugoročno dovodi do većeg rasta zastupljenosti.«
>
> (...)
>
> Kao što je navedeno, Klub zastupnika se prilikom predlaganja predmetne mjere nije vodio samo nacionalnim zakonodavstvom, odnosno praksom nastalom u primjeni ZRS 2003 i ZRS 2008 već je prilikom donošenja zakona u obzir uzet čitav niz primjera iz komparativne prakse te preporuka nastalih na međunarodnom nivou pa stoga Klub zastupnika drži potrebnim ukazati na kontekst donošenja predmetne mjere sa stajališta komparativnog prava.
>
> Pozitivne mjere, koje kolokvijalno zovemo pozitivnom diskriminacijom, u pogledu ravnopravnosti spolova izrijekom su dopuštene primarnim pravom Europske unije, dakle i Republike Hrvatske, i to člankom 23. Povelje o temeljnim pravima Europske unije koji glasi: ‘Ravnopravnost žena i muškaraca mora biti osigurana u svim područjima, uključujući zapošljavanje, rad i plaćanje. Načelo ravnopravnosti ne sprječava zadržavanje ili usvajanje mjera kojima se uvode posebne pogodnosti u korist nedovoljno zastupljenog spola.’’.

109. U nastavku očitovanja, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 dao je pregled »komparativnog iskustva drugih europskih država, članica Europske unije«:

> »Komparativno iskustvo drugih europskih država, članica Europske unije, s kojima Republika Hrvatska dijeli i zajednički promiče temeljne ustavne vrednote i tradicije, pokazuju da od 28 država članica, 21 država ima neki oblik posebnih mjera radi uravnoteživanja izbornih lista. Od toga njih 9 ima zakonom propisani prag uravnoteživanja izražen u postotku i popratnu sankciju dok je ostalih 12 ostvarilo ono što je hrvatski pravni poredak pokušavao ostvariti u periodu od 2003. – 2008. godine, odnosno, uspjele su privoliti političke stranke da samostalno propišu obvezu uravnoteživanja svojim internim aktima, kojih se na izborima i pridržavaju.
>
> Devet država članica u kojima stranke nisu samostalno propisale obvezu uravnoteživanja lista koju bi provodile pa je tu obvezu stoga propisao zakonodavac su: Belgija, Francuska, Grčka, Hrvatska, Irska, Poljska, Portugal, Slovenija i Španjolska.
>
> Drugim riječima, kada bi Ustavni sud našao da je članak 14. ZID ZIZHS-a suprotan Ustavu, otvorilo bi se pitanje kako to da hrvatski ustavni poredak priječi uporabu ovog oblika pozitivnih mjera promicanja ravnopravnosti spolova u političkom odlučivanju kada je ta ista mjera istovremeno dozvoljena u primarnom pravu Europske unije i u ustavnim porecima država članica s kojima Hrvatska dijeli iste ustavne temeljne vrednote i tradicije. Pri tome valja naglasiti da čak 5 država članica – Belgija, Grčka, Poljska, Slovenija i Španjolska – ima odredbu istovjetnu onoj uvedenoj člankom 14. ZID ZIZHS-a. Preostale tri imaju novčane kazne za nepoštivanje praga, koja je za redovno svakodnevno funkcioniranje stranaka u konačnici, po svojim posljedicama, stroža od sankcije nevaljanosti liste.
>
> Primjerice, Francuska propisuje prag uravnoteženosti od 50% te ‘par-nepar’ raspodjelu mjesta na listi što predstavlja značajnije ograničenje diskrecije političkih stranaka pri sastavljanju liste od hrvatskog modela te uz to propisuje sankciju umanjenja odnosno uskraćivanja javnog financiranja. Slična mjera ozakonjena je u Portugalu, s tim da je sustav raspodjele mjesta ‘svako treće mjesto’ dok u Irskoj ne postoji sustav raspodjele mjesta, ali je novčana kazna koja se primjenjuje u periodu do 2018. godine takva da prijeti redovnom funkcioniranju stranke nakon izbora, a ako stranka ne ostvari prag od 40% na sljedećim izborima nakon 2018. godine, njena lista neće biti prihvaćena.
>
> Kao što je navedeno, Republika Hrvatska u ovoj fazi razvoja mjere uravnoteživanja izbornih lista nema tako strogi sustav niti u pogledu ograničenja diskrecije stranaka niti u pogledu posljedica za njihovo redovno funkcioniranje u slučaju nepoštivanja praga od 40%. Klub zastupnika smatra da Ustav dopušta i ovakve strože oblike mjera pozitivne akcije, ali se u ovom trenu, sukladno postepenom razvoju ove mjere od 2003. godine nadalje, odlučio za nešto fleksibilniji oblik mjere ocjenjujući da će ona biti dovoljna da privoli stanke stvarnoj provedbi načela jednakosti spolova u pogledu aktivnog sudjelovanja u demokratskim izborima.«

110. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 u svom se očitovanju pozvao i na pojedine dokumente Europske komisije, Europskog parlamenta i pojedinih međunarodnih organizacija:

> »Ova jednostavna činjenica razlog je i što čitav niz europskih i međunarodnih dokumenata poziva na uvođenje posebnih mjera radi uravnoteživanja izbornih listi.
>
> Europska komisija u ‘Strategiji za jednakost žena i muškaraca 2011. – 2016.’ navodi da ‘usprkos napretku prema rodnoj uravnoteženosti u političkom odlučivanju puno toga ostaje za napraviti: u prosjeku samo jedna osoba od 4 zastupnika u nacionalnim parlamentima i vladama je žena’’ te preporučuje ‘proaktivne inicijative kojima se unaprjeđuje rodna uravnoteženost u političkom odlučivanju’. U svom izvješću ‘Žene u europskoj politici – vrijeme za akciju’ Europska komisija izrijekom navodi da mjere pozitivne akcije u svrhu rodnog uravnoteživanja izbornih lista ovise o specifičnom društvenom kontekstu i konkretnim karakteristikama pojedinačnog izbornog sustava. Upravo stoga izvješće naglašava da konačni uspjeh mjera uravnoteživanja izbornih lista uvelike ovisi o prilagođenosti mjere konkretnom izbornom sustavu, da veći broj žena na izbornim listama dugoročno znači i njihovu veću zastupljenost u zastupničkom tijelu te da u prosjeku ovakve mjere povećavaju rodnu uravnoteženost tih tijela. Izvješće ukazuje da su političke stranke odnosno njihov odnos prema sudjelovanju žena u radu stranke ključne za povećanje rodne uravnoteženosti zastupničkih tijela.
>
> U konkretnom hrvatskom kontekstu valja ukazati i na zaključke izvješća koje je za Europsku komisiju pripremila Mreža stručnjaka za promicanje žena u političkom i ekonomskom odlučivanju pri Europskoj komisiji ‘Kvote kao instrument: različiti pristupi kroz Europu’ koji ukazuje da su mjere promicanja uravnoteživanja izbornih lista koje koriste sustav ‘par-nepar’ raspodjele mjesta na listi posebno učinkovite u proporcionalnim izbornim sustavima, poput hrvatskog osim ako se ne koristi i instrument preferencijalnog glasovanja koji značajno komplicira učinkovitu uporabu ‘par-nepar’ pristupa. S obzirom da je osporavanim ZID ZIZHS-om uvedena i opcija preferencijalnog glasovanja Klub zastupnika se vodio ovim zaključkom Mreže stručnjaka te nije inzistirao na ‘par-nepar’ raspodjeli mjesta smatrajući da u konkretnim okolnostima, kada zbog preferencijalnog glasovanja ne može s razumnim stupnjem vjerojatnosti jamčiti njegovu učinkovitost takva raspodjela ne bi lako prošla test razmjernosti ograničenja diskrecije stranaka pri sastavljanju liste iz čanka 16. Ustava. Ovo izvješće Komisijine Mreže stručnjaka također ukazuje daje ključ učinkovitosti ovakvih mjera pozitivne akcije promicanja stvarne ravnopravnosti spolova u političkom životu u propisanim sankcijama za nepoštivanje te identificira sankciju nevaljanosti liste kao najučinkovitiju sankciju za ostvarenje stvarne ravnopravnosti spolova u izbornom procesu.
>
> Europska komisija nije jedina institucija Europske unije koja sustavno i detaljno prati pitanje rodne uravnoteženosti zastupničkih tijela svojih država članica.
>
> Europski parlament, kao demokratski izravno izabrano predstavničko tijelo Europske unije, također prati isto pitanje te također podržava upotrebu mjera pozitivne akcije u svrhu rodnog uravnoteživanja izbornih lista. U svom posljednjem izvješću na ovu temu Europski je parlament analizirajuću uporabu raznih oblika mjere rodnog uravnoteživanja izbornih lista ukazao da većina država članica koje imaju više od 30% žena u svojim predstavničkim tijelima koristi neki oblik mjera te da je mjera posebno korisna u proporcionalnim izbornim sustavima, ali je istovremeno naglasio da uspješnost takvih mjera ovisi o njihovom specifičnom dizajnu i njegovoj prilagođenosti konkretnim okolnostima u državi članici. Štoviše, u skupini država članica koje su izbornim zakonodavstvima uvele obveznu mjeru rodnog uravnoteživanja izbornih lista prosječna zastupljenost žena u predstavničkim tijelima tih članica porasla je u periodu od samo dvije godine (od 2011. do 2013. godine) sa prosječnih 26.8% na 29.5%. Usporedno, u državama članicama koje koriste slične mjere, ali ne putem zakonske obveze već samostalnom odlukom političkih stranaka ista zastupljenost u istom periodu porasla je tek s 25.2.% na 25.5%.
>
> Izvještaj također pokazuje da su one države članice koje su uvele istovrsnu mjeru onoj mjeri iz članka 14. ZID ZIZHS-a sve do jedne zabilježile porast zastupljenosti žena u svojim predstavničkim tijelima. Niti jedna od njih nije dosegla prag od 40% nakon prvih izbora, a one koje su to uspjele, prag su dosegle nakon nekoliko izbornih ciklusa. Primjerice, u Beligiji je po uvođenju mjera zastupljenost žena u nacionalnom parlamentu skočila sa 12% u 1995. godini na 23.3.% u 1999. godini pa 35.3% u 2003. godini. U Francuskoj je po uvođenju mjere zastupljenost žena u nacionalnom parlamentu porasla sa 10.9% na 12.3% prilikom prvih izbora dok je prilikom drugim izbora porasla na 18.5%, a prilikom trećih dalje na 26.9%. Sličnu situaciju pratimo i u ostalim državama članicama koje koriste istu mjeru kao i Republika Hrvatska. U Sloveniji je po ozakonjenju mjere zastupljenost žena u nacionalnom parlamentu porasla za 1.1% prilikom prvih izbora da bi prilikom drugih izbora zastupljenost skočila na 32.3.%. U Portugalu je zastupljenost porasla već prilikom prvih izbora na kojima se primjenjivala mjera sa 21.3% na 27.8%. Poljska i Grčka tek su 2011. odnosno 2012. godine uvele mjeru koju koristi i Hrvatska te su obje na jedinim izborima na kojima je bila primijenjena zabilježile rast od 3.5%. U Španjolskoj gdje je u trenu uvođenja mjere zastupljenost žena u nacionalnom parlamentu bila već oko 40% nije zabilježen značajniji rast, ali niti ikakav pad zastupljenosti.
>
> Navedeni podaci preuzeti iz izvještaja Europskog parlamenta pružaju uvjerljivu podršku gore navedenom cilju kojim se Klub zastupnika vodio predlažući u ovom postupku osporavanu mjeru rodnog uravnoteživanja izbornih lista. Podaci ukazuju da mjera ne jamči automatski ili spektakularan porast zastupljenosti žena u zastupničkom tijelu prilikom prve primjene već djeluje dugoročno i dovodi do većeg rasta zastupljenosti prilikom drugih ili trećih izbora što ide u prilog tvrdnji da se ovakvom mjerom povećava vidljivost žena u politici u javnosti što razbija neke ustaljene rodne stereotipove o njihovoj društvenoj ulozi te učvršćuje njihova pozicija unutar samih stranaka što kroz srednjoročni period dovodi do njihovog boljeg pozicioniranja u stranačkim tijelima pa i samim izbornim listama. Rast zastupljenosti koje su države koje koriste ovu mjeru bilježile prilikom drugih i trećih izbora rezultat je tog procesa. Kao što je izričito navedeno u citiranom izvještaju Europskog parlamenta ‘Potrebno je tri izborna ciklusa kako bi se implementiralo pravilo o pozitivnoj mjeri ... Razlog je da većina stranaka oklijeva riješiti se zastupnika trenutno ‘ u službi ‘ (koji su većinom muškarci) te stoga čeka kako bi mjesto postalo slobodno. U načelu, istraživanje je pokazalo kako je faktor ‘trenutne službe’ važan i onemogućava brz porast zastupljenosti žena.’.«

111. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/15 u svom se očitovanju dalje pozvao i na pojedine dokumente Vijeća Europe i Ujedinjenih naroda:

> »Mjere pozitivne akcije u svrhu rodnog uravnoteživanja izbornih lista nisu odobravane i poticane samo od institucija Europske unije već i od nadležnih tijela Vijeća Europe i Ujedinjenih naroda.
>
> Strategija za ravnopravnost spolova Vijeća Europe za 2014. do 2017., usvojena na Vijeću ministara dana 6. studenoga 2013. godine navodi da ‘Pluralistička demokracija zahtijeva uravnoteženo sudjelovanje žena i muškaraca u političkom i javnom odlučivanju pa među preporukama traži: da zastupljenost žena ili muškaraca ne padne ispod 40%, uvođenje mjera koje će osigurati i olakšati sudjelovanje žena u izbornom procesu itd.
>
> Izvještaj Ujedinjenih naroda ‘Žene u politici’ iz 2012. godine navodi da su mjere rodnog uravnoteživanja izbornih lista imale pozitivan utjecaj na povećano uključivanje žena u političko odlučivanje te daje od 59 država koje su tijekom 2011. godine održale izbore njih 17 imale zakonski propisane mjere uravnoteživanja, zahvaljujući čemu su u tim državama žene zastupljene u prosjeku sa 27%, nasuprot zastupljenosti od 16% u državama koje nisu uvele takve mjere.
>
> Ukratko, iz navedenih argumenata preuzetih iz komparativnih, europskih i međunarodnih izvora jasno proizlazi da postoji vrlo ozbiljna stručna rasprava o oblicima i učinkovitosti mjera rodnog uravnoteživanja izbornih lista kao sredstvu povećanja zastupljenosti žena u tijelima političkog odlučivanja što predstavlja jedan od najočiglednijih izraza načela stvarne jednakosti spolova, ali baš nitko ne dovodi u pitanje zakonitost odnosno ustavnu utemeljenost takvih mjera. Štoviše, upravo stoga jer ih se smatra neophodnim za ostvarenje načela stvarne jednakosti spolova kao jedne od najvažnijih temeljnih vrednota političkog uređenja državne vlasti i pravnog poretka, ukazuje se na potrebu njihovog šireg korištenja.«

112. U očitovanju se završno ističe:

> »Uvođenjem mjere sadržane u odredbi članka 14. ZID ZIZHS-a, Republika Hrvatska dosljedno provodi ovu predanost vrednoti stvarne jednakosti žena i muškaraca u okvirima svog pravnog poretka, koja je kao temeljna vrednota proklamirana i člankom 3. Ustava.
>
> Imajući u vidu naprijed iznijeto, Klub zastupnika smatra da odredba članka 14. ZID ZIZHS-a nije ustavnopravno sporna te da niti s ove osnove ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog zakona.«

4) Ocjena Ustavnog suda

113. Za prigovore predlagateljice mjerodavan je dio članka 3. Ustava, koji glasi:

»Članak 3.

> »... ravnopravnost spolova ... i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

Ustavni sud podsjeća da je članak 3. Ustava dopunjen 2000. godine »ravnopravnošću spolova« kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske, to jest člankom 2. Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 113/00.).

114. Prvi Zakon o ravnopravnosti spolova donesen je 2003. (»Narodne novine« broj 116/03.). Danas je na snazi Zakon o ravnopravnosti spolova iz 2008. (»Narodne novine« broj 82/08., 138/12. – Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 15. stavka 2.; u daljnjem tekstu: ZoRavSpol).

Ne ulazeći u ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba ZoRavSpol-a koje se u ovoj odluci i rješenju navode, jer taj zakon nije predmet razmatranja u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud podsjeća na tri članka tog zakona, koji u mjerodavnim dijelovima glase:

> »III. POSEBNE MJERE
>
> (...)
>
> Članak 12.
>
> (1) Provođenjem posebnih mjera promicat će se ravnopravno sudjelovanje žena i muškaraca u tijelima zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, uključujući javne službe te postupno povećavati uključivanje podzastupljenog spola tako da njegova zastupljenost dosegne razinu njegovog udjela u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske.
>
> (2) U svrhu ostvarivanja cilja iz stavka 1. ovoga članka uvodit će se posebne mjere kada je zastupljenost jednoga spola osjetno neuravnotežena.
>
> (3) Osjetna neuravnoteženost jednog spola u smislu stavka 2. ovoga članka postoji ako je zastupljenost jednog spola u tijelima političkog i javnog odlučivanja niža od 40%.
>
> (...)«
>
> »VI. POLITIČKE STRANKE
>
> Članak 15.
>
> (1) Prilikom utvrđivanja i predlaganja liste kandidata/tkinja za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, za izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i za izbor članova u Europski parlament političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji dužni su poštivati načelo ravnopravnosti spolova i voditi računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. ovoga Zakona.
>
> (2) U cilju provedbe stavka 1. ovoga članka političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji pri utvrđivanju izbornih lista dužni su uvoditi posebne mjere na način da zastupljenost muškaraca i žena na listama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, članova u predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i članova u Europski parlament ne bude osjetno neuravnotežena, sukladno članku 12. stavku 3. ovoga Zakona. Sukladno članku 12. stavku 1. ovoga Zakona postupno povećanje podzastupljenog spola mora se postići najkasnije prigodom provedbe trećih redovitih izbora od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«
>
> »XII. PREKRŠAJNE ODREDBE
>
> (...)
>
> Članak 35.
>
> Političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji koji prilikom predlaganja lista kandidata/tkinja za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, ... koji ne poštuju načelo ravnopravnosti spolova utvrđeno člankom 15. ovoga Zakona te ne vode računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. ovoga Zakona, kaznit će se za prekršaj novčanom kaznom od 50.000,00 kuna za izbore za zastupnike u Hrvatski sabor ...«

115. I ZoRavSpol i ZIZHS su organski zakoni koje Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika na temelju članka 83. stavka 2. Ustava, ali po dvije različite osnove (ZoRavSpol je organski zakon jer se njime razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljene slobode, a ZIZHS je organski zakon jer se njime razrađuje izborni sustav). Stoga su ta dva zakona po svojoj pravnoj snazi izjednačena i ne može se govoriti o višoj pravnoj snazi jednoga u odnosu prema drugome.

116. Kad je riječ o zastupljenosti muškaraca i žena na kandidacijskim listama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor, činjenica je da obveze ovlaštenih predlagatelja tih lista nisu uređene na istovjetan način u ZoRavSpol-u i ZIZHS-u.

117. Tako prema ZoRavSpol-u »osjetna neuravnoteženost jednog spola« postoji onda kad je zastupljenost jednog spola u Hrvatskom saboru niža od 40 %. Suprotno tome, ZIZHS govori o obvezi da svaka kandidacijska lista u izborima za Hrvatski sabor ne smije imati manje »od 40 % pripadnika svakog spola«.

Ne treba posebno obrazlagati da to nisu iste veličine jer zastupljenost u Hrvatskom saboru ne manja od 40 % zahtijeva da u Hrvatski sabor bude stvarno i izabrano ne manje od 40 % pripadnika oba spola. Utoliko je zahtjev postavljen u ZoRavSpol-u stroži od onoga u ZIZHS-u. S druge strane, ta zastupljenost u Hrvatskom saboru može biti osigurana i ako na svakoj pojedinoj kandidacijskoj listi ne bude najmanje 40 % kandidata svakog spola.

117.1. Uz to što propisuju različite sankcije, ZoRavSpol i ZIZHS u izravnoj su suprotnosti kad je riječ o vremenu nastupa obveza ovlaštenih predlagatelja kandidacijskih lista za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. ZoRavSpol zahtijeva da se »postupno povećanje podzastupljenog spola« na tim listama (do praga od 40 %) mora postići najkasnije »prigodom provedbe trećih redovitih izbora od dana stupanja na snagu tog zakona (2008.). Ne bude li u međuvremenu izvanrednih izbora, to bi bili izbori za 9. saziv Hrvatskog sabora (najvjerojatnije 2019.). Suprotno tome, ZID-om ZIZHS-a/2015 propisana je obveza sastavljanja kandidacijskih lista s najmanje 40% pripadnika svakog spola već na izborima za 8. saziv Hrvatskog sabora, to jest na izborima 2015. godine.

118. Dopuna ZIZHS-a novim člankom 21.a, učinjena osporenim člankom 14. ZID-a ZIZHS-a/2015, obrazložena je u P.Z.-u br. 722/15 ovako:

> »Posebnom odredbom ovoga Prijedloga utvrđuje se poštovanje načela ravnopravnosti spolova od strane predlagatelja prilikom utvrđivanja i predlaganja stranačkih i neovisnih lista. Naime, unatoč odredbama Ustava kojima ravnopravnost spolova predstavlja jednu od temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i odredbama Zakona o ravnopravnosti spolova (‘Narodne novine’, broj 82/08.), koji utvrđuje okvir primjene navedenog načela, u Hrvatskom saboru do sada nije bilo jače zastupljenosti podzastupljenog spola (manje od 40%) u ukupnom broju zastupnika. Uređujući navedenu odredbu na predloženi način predlagateljima listi utvrđuje se obveza da osiguraju određeni minimum zastupljenosti podzastupljenog spola na određena mjesta na listi, kako bi se potaknula uravnoteženija zastupljenost žena i muškaraca u Hrvatskom saboru. Osim toga standardi Vijeća Europe određuju jasne smjernice kako postići ravnotežu participacije žena i muškaraca u političkom i javnom odlučivanju. Tako je između ostalog određeno kako je za postizanje uravnoteženog sudjelovanja žena i muškaraca u političkom i javnom životu, u bilo kojem tijelu odlučivanja, bitno da zastupljenost žena i muškaraca ne padne ispod 40%, zbog čega se predlaže da se Zakon nadopuni odredbom koja će ne samo propisivati potrebu kandidiranja najmanje 40% pripadnika oba spola, već će za propust predvidjeti i jasne sankcije.
>
> (...)
>
> Uz članak 14.
>
> Odredbom se propisuje i razrađuje poštovanje načela ravnopravnosti spolova kojeg mora uvažavati predlagatelj prilikom utvrđivanja i predlaganja stranačkih lista i neovisnih lista za izbor zastupnika u Sabor. Na ovaj način štiti se minimum demokratičnosti političkog odlučivanja u predstavničkom tijelu inzistirajući na ravnomjernoj zastupljenosti žena i muškaraca.«

119. S obzirom na to da su sva stajališta o značenju ravnopravnosti spolova, iznesena u P.Z-u br. 722/15, kao i u očitovanju predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015 (v. točke od 102. do 112.), usmjerena prema ostvarenju, promicanju i zaštiti ravnopravnosti spolova kao najviše vrednote hrvatskog ustavnog poretka, Ustavni sud ne smatra potrebnim u ovoj odluci ponovo obrazlagati njezino značenje jer bi to u velikom dijelu bilo ponavljanje onoga što je već rekao predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015.

120. U takvim je okolnostima dostatno utvrditi da je dio članka 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 koji se odnosi na članak 21.a stavak 1. i prvu rečenicu stavka 2. ZIZHS-a suglasan s Ustavom. Te odredbe glase:

‘Članak 21.a

> Prilikom utvrđivanja i predlaganja stranačkih lista i neovisnih lista za izbor zastupnika u Sabor predlagatelji lista dužni su poštovati načelo ravnopravnosti spolova i voditi računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na listama.
>
> Lista za izbor zastupnika u skladu je s načelima iz stavka 1. ovoga članka ako je na listi najmanje 40% pripadnika svakog spola. ...’«

Navedene odredbe postavljaju jasna pravila kad je riječ o obvezama predlagatelja kandidacijskih lista na izborima zastupnika u Hrvatski sabor. One propisuju da su predlagatelji kandidacijskih lista dužni prilikom njihova utvrđivanja i predlaganja voditi računa da na svakoj listi bude najmanje 40 % pripadnika svakog spola, neovisno o tome kakvim će to omjerom između žena i muškaraca rezultirati u strukturi samog Hrvatskog sabora (što se ima smatrati posebnim pravilom u odnosu prema onom općem koji je postavio ZoRavSpol – v. točku 117.).

121. S druge strane, Ustavni sud ne može ocijeniti suglasnim sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz vladavine prava (članak 3. Ustava), kao i sa zahtjevom za razmjernošću ograničenja kad je riječ o slobodi kandidiranja (članak 16. Ustava u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava), dio članka 14. ZID-a ZIZHS-a/2015 koji se odnosi na posljednju rečenicu stavka 2. članka 21.a ZIZHS-a. Odredba glasi:

‘Članak 21.a

> (...)
>
> ... Lista na kojoj nije zastupljeno najmanje 40% pripadnika svakog spola nije pravovaljana.«

122. Ustavni sud prvo primjećuje da u P.Z.-u br. 722/15 nisu ni jednom riječju obrazloženi razlozi zbog kojih je predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 odlučio predložiti zakonsku mjeru automatske diskvalifikacije kandidacijskih lista iz izbornog natjecanja ako na listi ne bude zastupljeno najmanje 40 % pripadnika svakog spola. Predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 to je učinio tek u svom očitovanju koje je uputio Ustavnom sudu na njegov zahtjev.

Stoga se i kod ovog pitanja treba pozvati na odluku Ustavnog suda broj: U-I-5345/2012 i dr. od 23. prosinca 2014. (v. točku 82.) i ponoviti da je neprihvatljivo u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih prava podnositi Hrvatskom saboru prijedloge zakona koji ne sadržavaju dostatna i relevantna obrazloženja.

123. Iako nije riječ o usporedivim izborima ni institucionalno ni značenjski, na ovom mjestu treba podsjetiti na stajalište ESLJP-a izraženo u njegovom Savjetodavnom mišljenju koje se odnosi na određena pravna pitanja vezana uz podnesene liste kandidata za izbor sudaca Europskog suda za ljudska prava (Strasbourg, 12. veljače 2008.), jer je riječ o istom principijelnom pitanju. Naime, kada je ESLJP razmatrao pitanje: može li lista kandidata za dužnost suca tog suda koji zadovoljava mjerila propisana člankom 21. Konvencije biti odbijena samo na temelju razloga koji se tiču spola (gender-related issues), odgovorio je negativno. Mjerodavni dio mišljenja glasi:

> »54. ... U svakom slučaju jasno je da nedopuštanjem bilo kakve iznimke od pravila da podzastupljeni spol mora biti zastupljen postojeća praksa Parlamentarne skupštine nije suglasna Konvenciji: gdje je stranka ugovornica poduzela sve potrebne i primjerene korake sa stajališta osiguranja da lista sadržava kandidata podzastupljenog spola, ali neuspješno, ... Skupština ne može odbiti tu listu samo na osnovi toga što nijedan kandidat nema ta obilježja.«

123.1. Također treba podsjetiti da se o problemima vezanim uz spol kandidata na listama kandidata za dužnost suca ESLJP-a raspravljalo i u tijeku postupka pripreme Protokola br. 14 uz Konvenciju. Međutim, u postupku njegova donošenja odustalo se od izmjene članka 22. stavka 1. Konvencije, to jest od obveze da lista triju kandidata koje nominira država stranka treba sadržavati kandidate obaju spolova. U obrazloženju Protokola to je odustajanje objašnjeno činjenicom da bi takav zahtjev mogao štetiti primarnom mjerilu za izbor sudaca Europskog suda, a to je sposobnost potencijalnog kandidata.

124. Vodeći se istim načelom, Ustavni sud podsjeća da se izbori za zastupnike u Hrvatski sabor primarno provode radi djelotvornog ostvarenja višestranačkog demokratskog sustava. Drugim riječima, u konkurenciji dviju inače jednakovrijednih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članka 3. Ustava (višestranački demokratski sustav vs. ravnopravnost spolova), prevagu ima i uvijek mora imati višestranačka demokracija kad je riječ o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Stoga i sve zakonske mjere koje uređuju uvjete za sudjelovanje političkih stranaka i njihovih (najboljih) kandidata u parlamentarnim izborima moraju biti oblikovane tako da djelotvorno promiču, potiču i štite višestranačku političku demokraciju. Nju nije dopušteno nerazmjerno potirati, pa ni u ime ostvarenja drugih najviših ustavnih vrednota.

Stoga, unatoč podrobnom obrazloženju razloga i okolnosti zbog kojih se predlagatelj ZID-a ZIZHS-a odlučio za propisanu sankciju, to jest zakonsku mjeru automatske diskvalifikacije kandidacijskih lista iz izbornog natjecanja (v. točku 107.), Ustavni sud u ovom pitanju ne može ocijeniti argumente predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015 ustavnopravno prihvatljivima.

125. Prvo, načelno nije osnovano tvrditi da je automatska diskvalifikacija kandidacijskih lista iz izbornog natjecanja zbog propusta u izvršenju obveze iz članka 21.a ZIZHS-a prihvatljivija od drugih raspoloživih sankcija koje mogu biti nametnute ovlaštenim predlagateljima kandidacijskih lista (u prvom redu novčanih). Ustavni sud u tom smislu ne prihvaća argument predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015, koji glasi:

> »Kada bi se propisani iznosi novčanih kazni iz članka 35. ZRS-a 2008« (Zakona o ravnopravnosti spolova – op. Ustavnog suda) »sustavno primjenjivali na političke stranke koje sudjeluju u izborima u više ili u svim izbornim jedinicama, a posebno na one koje sudjeluju na lokalnim izborima, značajan broj njih bi bankrotirao, a time i prestao postojati. Stoga Klub zastupnika smatra da je predložena mjera, iako na prvi pogled (nepravedno) stroga, razmjerna i daleko povoljnija za političke aktere jer je jasna, predvidljiva pa stoga u kontekstu lakoće primjene, odmjerena.
>
> Razlozi zbog kojih je takvo stajalište ustavnopravno neprihvatljivo naznačeni su u točki 124.

126. Drugo, čini se da je unošenjem posljednje rečenice članka 21.a u ZIZHS proizveden dijametralno suprotni učinak od onoga za koji je predlagatelj u svom očitovanju obrazložio da se želio postići.

Naime, stupanjem na snagu ZID-a ZIZHS-a/2015 stupila je na snagu i propisana sankcija, to jest zakonska mjera automatske diskvalifikacije kandidacijskih lista iz izbornog natjecanja zbog propusta u izvršenju obveze iz članka 21.a stavka 1. i stavka 2. (prve rečenice) ZIZHS-a.

Istodobno, međutim, iz pravnog poretka nije brisan dio članka 35. ZoRavSpol-a koji se odnosi na Hrvatski sabor, a koji propisuje da će se političke stranke i drugi ovlašteni predlagatelji »izbornih lista« kazniti za prekršaj novčanom kaznom od 50.000,00 kuna ako prilikom predlaganja lista kandidata za izbor zastupnika u Hrvatski sabor ne poštuju načelo ravnopravnosti spolova utvrđeno člankom 15. ZoRavSpol-a i ne vode računa o uravnoteženoj zastupljenosti žena i muškaraca na izbornim listama sukladno članku 12. ZoRavSpol-a (v. točku 114.).

Drugim riječima, danas se može govoriti o dvije sankcije po dvije zakonske osnove: na temelju ZIZHS-a kandidacijske liste se diskvalificiraju iz izbornog natjecanja, a na temelju ZoRavSpol-a sama politička stranka ili drugi ovlašteni predlagatelj liste prekršajno se kažnjava jednokratnom visokom novčanom kaznom od 50.000,00 kuna ako ne poštuje obvezu iz članka 15. ZoRavSpol-a.

127. Uvažavajući sve prethodno obrazložene činjenice i okolnosti, Ustavni sud djelomično je prihvatio prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 14. ZID-a ZIZHS-a/2015, i to kad je riječ o posljednjoj rečenici članka 21.a stavka 2. ZIZHS-a koja glasi: »Lista na kojoj nije zastupljeno najmanje 40 % pripadnika svakog spola nije pravovaljana«.

Ustavni sud tu je odredbu ocijenio nesuglasnom s člankom 3. Ustava zbog njezina nerazmjerno ograničavajućeg učinka na slobodu kandidiranja ovlaštenih sudionika u izbornom natjecanju (članak 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava), ali i u odnosu na opći razvitak višestranačkog demokratskog sustava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 16. u vezi s člankom 3. Ustava).

128. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I.4) izreke odluke. U ostalom dijelu, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I.1) izreke rješenja.

VII. IZBORNA PROMIDŽBA U MEDIJIMA
(članak 30. ZIZHS-a)

1) Članak 22. ZID-a ZIZHS-a/2015
(članak 30. stavak 1. ZIZHS-a)

129. Članak 30. ZIZHS-a izmijenjen je i dopunjen člankom 22. ZID-a ZIZHS-a/2015, a prije izmjena i dopuna iz 2015. glasio je ovako:

»Članak 30.

> Radi ostvarenja jednakosti svih političkih stranaka koje su istakle liste i jednake mogućnosti predstavljanja programa i promidžbe političkih stranaka, Sabor će donijeti u roku od 15 dana od stupanja na snagu ovoga Zakona pravila o postupanju elektronskih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe.
>
> Pravilima iz stavka 1. ovoga članka razradit će se i utvrditi oblici i vrijeme praćenja izborne promidžbe političkih stranaka, način predstavljanja programa političkih stranaka, kandidata na stranačkim i na neovisnim listama, kandidata za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina, stranačkih dužnosnika, te pravila za emisije sa sučeljavanjima nositelja izbornih lista.
>
> Pravilima iz stavka 1. ovoga članka također će se utvrditi ukupno vrijeme svih emisija (telopi, spotovi, snimke sa skupova, posebne emisije i slično) koje putem elektronskih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj u jednakom trajanju mogu zakupiti većinska politička stranka i koalicija i oporbene političke stranke ili koalicije, vodeći računa da će se jednako vrijeme obračunavati po pojedinačnoj listi koja sudjeluje na izborima.«

U pročišćenom tekstu ZIZHS-a (»Narodne novine« broj 69/03.) članak 30. bio je pogrešno označen kao »članak 28.«, zbog čega postoji mogućnost da se u razdoblju od 2003. do 2011. u ustavnosudskoj, sudskoj i administrativnoj praksi također odstupalo od izvornog teksta ZIZHS-a kad je riječ o brojčanom označavanju tog članka ZIZHS-a (v. točku 3.1.).

130. Osporeni članak 22. ZID-a ZIZHS-a/2015 glasi:

»Članak 22.

> U članku 30. stavku 1. riječi: ‘jednakosti svih političkih stranaka koje su istakle’ zamjenjuju se riječima: ‘pravične zastupljenosti sudionika u izborima koji su istaknuli’, a riječi: ‘i jednake mogućnosti predstavljanja programa i promidžbe političkih stranaka’ zamjenjuju se riječima: ‘pravične mogućnosti predstavljanja njihovih programa i vođenja izborne promidžbe’.
>
> Stavak 2. mijenja se i glasi:
>
> ‘Pravilima iz stavka 1. ovoga članka razradit će se i utvrditi oblici i vrijeme praćenja izborne promidžbe političkih stranaka, oblik, trajanje i druga pitanja vezana za oglašavanje, način predstavljanja programa političkih stranaka, kandidata na stranačkim i na neovisnim listama, kandidata za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina, stranačkih dužnosnika te pravila za emisije s izbornim sučeljavanjima.’.
>
> Stavak 3. briše se.«

131. Pročišćeni tekst članka 30. ZIZHS-a glasi:

»Članak 30.

> Radi ostvarenja pravične zastupljenosti sudionika u izborima koji su istaknuli liste pravične mogućnosti predstavljanja njihovih programa i vođenja izborne promidžbe, Sabor će donijeti u roku od 15 dana od stupanja na snagu ovoga Zakona pravila o postupanju elektronskih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe.
>
> Pravilima iz stavka 1. ovoga članka razradit će se i utvrditi oblici i vrijeme praćenja izborne promidžbe političkih stranaka, oblik, trajanje i druga pitanja vezana za oglašavanje, način predstavljanja programa političkih stranaka, kandidata na stranačkim i na neovisnim listama, kandidata za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina, stranačkih dužnosnika te pravila za emisije s izbornim sučeljavanjima.«

2) Prigovori predlagateljice

132. Predlagateljica smatra da bi trebalo pokrenuti postupak ustavnog nadzora i ukinuti članak 22. ZID-a ZIZHS-a/2015 zbog nesuglasnosti s Ustavom iz sljedećih razloga:

> »Na kraju kako bi Predlagač zakona, bio do kraja dosljedan u svojoj namjeri da eliminira i što više onemogući političke protivnike da prezentiraju svoje programe mijenja i odredbe o postupanju elektronskih i drugih medija u provedbi promidžbe.
>
> U članku 30. stavku 1. umjesto riječi ‘jednakost’ koja izražava nedvosmislenu mjerljivost i izjednačava sve sudionike izbora, a koja je jednakost zajamčena odredbama članaka 3. i 14. Ustava RH uvodi riječ ‘pravičnost’ koja je praktično nemjerljiva, već ovisi o subjektivnoj volji i procjeni onoga koji određuje stoje pravično.
>
> Ovdje se postavlja temeljno pitanje može li ‘pravičnost’ objektivno i nepristrano utvrđivati za sebe i političkog protivnika, onaj koji je na vlasti i koji je direktni sudionik u izborima. Zbog toga izmjena riječi ‘jednakost’ u ‘pravičnost’ u članku 30. stavak 1. nije tek samo formalnog karaktera već se time narušava jedno od temeljnih načela ‘jednakost’ a koja je jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava RH).
>
> Brisanjem stavka 3. u članku 30. ovog Zakona, koji je utvrđivao ukupno vrijeme svih emisija i zakup u ‘jednakom trajanju’ svih emisija između većinske političke stranke i oporbene političke stranke ili koalicije, također je narušeno ustavno načelo ‘jednakosti’.
>
> Čak i dosadašnjom definicijom gdje je Zakonom utvrđena ‘jednakost’ u iznošenja i obrazlaganju svojih izbornih programa te izbornoj promidžbi, ta se jednakost gotovo svela na nulu.
>
> Naime, godinu dana prije izbora javni mediji, kao i svi ostali koji su uglavnom pod utjecajem jednih te istih političkih struktura /zbog strukture vlasništva, te njihove interesne povezanosti s vlastodršcima ili zbog davanja koncesija/ svi ti mediji odrađuju tzv. predkampanju, za svima poznate stranke odnosno vlastodršce, te eventualno nekoga poželjnog ili bezaopasnog političkog protivnika iz oporbe.
>
> Za sve ostale registrirane neparlamentarne stranke ili eventualno nove nepoželjne političke stranke ili nezavisne kandidate, vrata medija su zatvorena sa devet brava.
>
> Tek pred same izbore imaju pravo na par minuta predstavljanja svojih programa u javnim medijima /obično na sporednim TV kanalima čija je gledanost vrlo mala, u terminima kad je gledanost ili slušanost programa vrlo slaba ili je slaba pokrivenost signalom cjelokupnog teritorija), a u privatnim medijima s nacionalnom koncesijom taje mogućnost svedena tek na njihove portale.
>
> Sve to je dovelo do toga da se vlastodršci uopće niti ne koriste ovom tzv. službenom promidžbom, pa bahato niti ne dolaze na sučeljavanja sa političkim protivnicima, zato što im to objektivno nije niti potrebno, jer su oni svoju promidžbu odradili u besplatnoj predkampanji, koju su im omogućili mediji.«

133. Predlagateljica smatra da zbog navedenog ni nema stvarnog sučeljavanja izbornih programa, što značajno šteti razvitku demokracije i mogućnosti izbora najkvalitetnijih programa i kandidata, a u konačnici dovodi do propasti društva i države. Zaključno ističe:

> »Koliko je značajno predstavljanje izbornih programa i kandidata u medijima je opće poznata stvar – koga nema u medijima, taj kao da se niti ne natječe na izborima.
>
> Konačno da zaključimo, brisanjem bar zakonske garancije ‘jednakosti’ u iznošenju programa i promidžbe, definitivno bi onemogućilo bilo kakvu mogućnost iznošenja i prezentacije svojih programa od strane istinske oporbe.«

3) Očitovanje predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015
(Kluba zastupnika SDP-a)

134. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu, predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 obrazložio je razloge donošenja i svrhu izmjena članka 30. ZIZHS-a. U očitovanju je navedeno:

> »Tijekom 2014. i 2015. godine, Hrvatski je sabor na prijedlog Kluba zastupnika SDP-a i Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora, osim ZID ZIZHS-a, usvojio još dva akta koji su regulirali pitanje praćenja kampanje od strane medija i to Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, broj 128/14.) i Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe (‘Narodne novine’, broj 118./14.) u kojima je izmijenjen, odnosno, liberaliziran pristup elektroničkih medija praćenju predizborne kampanje.
>
> Kako u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o izboru predsjednika Republike Hrvatske i Pravilima o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe, tako i u ZID ZIZHS-a, doista se pristupilo izmjenama tih pravila na način da se umjesto proklamirane jednakosti, odnosno, jednake zastupljenosti kandidata u svim medijima odlučilo na pravično, odnosno, odgovarajuće predstavljanje kandidata u medijima. Iznimka od takvog pravila ostaju javni servisi, Hrvatska televizija i Hrvatski radio, koji će i nadalje biti dužni svim kandidatima osigurati minimalni zajamčeni prostor za predstavljanje svojih programa tijekom kampanje, dok će u ostalom i oni primjenjivati izmijenjeni okvir predstavljanja kandidata tijekom izborne promidžbe.
>
> Ovakve su promjene želja predlagatelja i zakonodavca da se modernizira i kvalitetno unaprijedi praćenje kampanje od strane medija, odnosno, kako je to Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav kao predlagatelj Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe naveo u obrazloženju akta: ‘... primjena važećih Pravila dovela je do toga da je u emisiji sučeljavanja koja na Hrvatskoj televiziji traje 50 minuta, kako je određeno važećim Pravilima, predstavnik neke liste (ako bi u jednoj izbornoj jedinici bilo 20 lista), mogao govoriti najviše 2 minute, a u emisijama ostalih nakladnika za koje je važećim Pravilima određeno da traje 20 minuta, govorio manje od minute. Takav način predstavljanja ne koristi ni kandidatima ni gledateljima, ali ni promicanju višestranačkog sustava koje je jedno od temeljnih vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Upravo donošenje ovih Pravila omogućava biračima dobivanje aktualnih informacija o kandidatima, različitim programima, različitim pristupima aktualnim političkim, gospodarskim i društvenim temama što u konačnici rezultira dobivanjem informiranog birača.
>
> No, promjene ZID ZIZHS-a u dijelu koji se odnose na praćenje kampanje plod je i preporuka iz Konačnog izvješća Ograničene misije za promatranje izbora OESS/ODIHR-a od dana 3. veljače 2012. godine u kojem je kao jedna od primjedbi, nakon provedenih parlamentarnih izbora 2011. godine bila i sljedeća: ‘Velik broj sugovornika OESS/ODIHR LEOM-a, uključujući javne i privatne nakladnike elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom, žalio se kako je zakonodavni okvir previše restriktivan. Iako je osmišljen kako bi se osigurali jednaki uvjeti predstavljanja za sve sudionike tijekom izborne promidžbe, on često narušava neovisnost uređivačke politike. Kombinacija velikog broja sudionika izbora i obveze osiguranja jednakog predstavljanja u medijima za sve, onemogućava emitiranje dinamičnih i zanimljivih emisija te ograničava predstavljanje izborne promidžbe u privatnim medijima. Medijima s nacionalnom koncesijom, koji predstavljaju ključni izvor političkih informacija, nije dopušteno organiziranje debata između glavnih izbornih favorita odnosno ciljano izvješćivanje o izbornim aktivnostima ključnih sudionika izbora u redovnim ili izbornim emisijama. Tijekom izbora 2011. je okvir za medijsku pokrivenost izborne promidžbe ostao isti unatoč prijašnjim preporukama OESS/ODIHR-a i širokom konsenzusu, koji je postignut unutar medijske zajednice nakon parlamentarnih izbora 2007. godine, kako bi strogo pravilo o jednakosti trebalo preispitati
>
> Sukladno navedenoj primjedbi, u istom je Konačnom izvješću dana i sljedeća preporuka: ‘Zakonske propise bi se moglo preispitati u smislu osiguranja razmjernog, a ne potpuno jednakog pristupa medijima, uz uvjet da se svim sudionicima izbora, bez diskriminacije, omogući pristup te pruži dovoljno vremena i prilika za predstavljanje njihovih gledišta’.
>
> Iz navedenoga je jasno da odredba članka 22. ZID ZIZHS-a (a s time u vezi i članka 21., budući je odredba članka 22. samo razrada onoga što stoji u članku 21.) nije donijeta u namjeri Kluba zastupnika ‘da eliminira i što više onemogući političke protivnike da prezentiraju svoje programe već u cilju ostvarenja preporuke Ograničene misije za promatranje izbora OESS/ODIHR-a i u cilju da se hrvatskim građanima omogući kvalitetno i sustavno praćenje izborne promidžbe.
>
> Imajući u vidu predmetne odredbe članka 21. i 22. ZID ZIZHS-a, kao i odredbe Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe, jasno je da je svim sudionicima izborne promidžbe osigurana jednaka minimalna zastupljenost putem javnog servisa, da je svima omogućen isti pristup u pogledu plaćenih propagandnih sadržaja, dok će se u ostalom praćenje voditi na razmjeran način, što vrlo jasno stoji u članku 21. ZID ZIZHS-a: ‘Hrvatska televizija i Hrvatski radio dužni su pratiti izbornu promidžbu te su u razdoblju izborne promidžbe svim sudionicima u izborima dužni omogućiti iznošenje i obrazlaganje njihovih izbornih programa. Nakladnici ostalih medija samostalno odlučuju da li će i u kojoj mjeri pratiti izbornu promidžbu.
>
> Nakladnici svih medija dužni su u praćenju izborne promidžbe i predstavljanju izbornih aktivnosti kandidata u izborima jamčiti novinarsku neovisnost, profesionalnost i stručnost, dosljedno poštivanje novinarskoga kodeksa te posebno temeljnog načela slobode izražavanja koje je propisano odredbama Ustava Republike Hrvatske, Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda i Povelje Europske unije o temeljnim pravima vodeći se pri tome interesima javnosti Klub zastupnika ukazuje da je i Ustavni sud, u svojoj odluci U-II-7673/2014, od dana 14. travnja 2015. godine, kojom je ocjenjivao ustavnost i zakonitost Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe, naveo: ‘Pri tome, kao što je razvidno iz naprijed navedenih osporenih odredbi, Pravila čine razliku između javne i privatnih televizija. To pokazuje da je donositelj Pravila vodio računa o specifičnom, drugačijem položaju komercijalnih elektroničkih medija u odnosu na javnu televiziju.’.
>
> Stoga, Klub zastupnika smatra da odredba članka 22. ZID ZIZHS-a nije ustavnopravno sporna te da niti s ove osnove ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporenog zakona.«

4) Ocjena Ustavnog suda

135. Izmjene članka 30. ZIZHS-a, učinjene osporenim člankom 22. ZID-a ZIZHS-a/2015, obrazložene su u P.Z.-u br. 722/15 ovako:

> »Izmijenjene su odredbe koje uređuju izbornu promidžbu, a cilj izmjena je modernizirati i racionalizirati pravila u postupanju elektroničkih medija u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe kako bi se na što bolji način utvrdili oblici i vrijeme praćenja izborne promidžbe svih sudionika u izborima. Njima se, s jedne strane, jamči jednak tretman sudionika izbora, a s druge strane urednicima i novinarima jamči se novinarska neovisnost, profesionalnost i stručnost, a posebno poštovanje temeljnog načela slobode izražavanja koje je propisano odredbama Ustava, Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda i Povelje Europske unije o temeljnim pravima vodeći se pri tome interesima javnosti.«
>
> (...)
>
> Uz članak 21.
>
> Ovom se odredbom utvrđuje koji su mediji i pod kojim uvjetima dužni pratiti izbornu promidžbu. Nadalje, uređuje se obveza Hrvatske televizije i Hrvatskog radija, kao javnih servisa, na praćenje izborne promidžbe i prezentiranje svih sudionika u izborima, dok se u pogledu ostalih medija uvažava realnost da danas postoji čitav niz medija koji u svojem programu imaju minimum ili uopće nemaju političke sadržaje, da samostalno odluče hoće li pratiti izbornu promidžbu ili ne, a u slučaju da se odluče pratiti izbornu promidžbu, propisuju se načela kojima se moraju voditi. Također se utvrđuje odgovarajuća primjena pravila koja donosi Hrvatski sabor o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe, što znači da će oni mediji koji budu pratili izbornu promidžbu o tome morati donijeti vlastita pravila.
>
> Uz članak 22.
>
> Usklađuje se odredba članka 30. s izmijenjenom odredbom članka 29.«

136. Temeljni prigovor predlagateljice svodi se na to da je brisanjem riječi »jednakost« iz članka 30. ZIZHS-a, odnosno njezinom zamjenom riječju »pravičnost«, »narušeno ustavno načelo jednakosti«. Sva ostala razmatranja predlagateljice predstavljaju opis njezina vlastitog doživljaja stvarnosti u tom pitanju te projekciju onoga što bi izmijenjene odredbe članka 30. ZIZHS-a po njezinom mišljenju mogle proizvesti u praksi.

Ustavni sud ne može prihvatiti te prigovore predlagateljice.

137. Prvo treba podsjetiti da je vodeća presuda ESLJP-a koja se bavi postupanjem elektroničkih medija tijekom izborne promidžbe na parlamentarnim izborima s aspekta jednakosti sudionika izbornog natjecanja donesena u predmetu Komunistička partija Rusije i drugi protiv Rusije (presuda, 19. lipnja 2012., zahtjev br. 29400/05).

U tom su se predmetu podnositelji zahtjeva (ruske opozicijske političke stranke) žalili ESLJP-u da parlamentarni izbori održani 2003. nisu bili »pravični« jer velike TV kuće nisu na jednak način medijski pokrivale izbornu promidžbu, suprotno članku 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju (§ 89. presude).

ESLJP je u presudi Komunistička partija Rusije i drugi protiv Rusije (2012.) utvrdio da tijekom parlamentarnih izbora 2003. nije bila postignuta jednakost u »pokrivanju« aktivnosti izbornih natjecatelja na TV-u (equality in TV coverage). To, međutim, nije bilo dostatno za utvrđenje da izbori nisu bili »slobodni« u smislu Konvencije jer su zakoni i postupci koji su bili na snazi u relevantno vrijeme oporbi jamčili minimalni pristup televiziji te su osiguravali neutralnost medija koje je kontrolirala država. Stoga ESLJP nije utvrdio povredu članka 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju u tom slučaju.

Za podrobnije obrazloženje, upućuje se na §§ od 107. do 129. presude.

137.1. Nadalje, u § 51. presude Komunistička partija Rusije i drugi protiv Rusije (2012.) ESLJP se pozvao i na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije (Code of Good Practice in Electoral Matters), koje je prihvaćeno na njezinoj 51. plenarnoj sjednici (Venecija, 5. i 6. srpnja 2002.), zajedno s Obrazloženjem (Explanatory Report), koje je prihvaćeno na njezinoj 52. plenarnoj sjednici (Venecija, 18. i 19. listopada 2002.). ESLJP je istaknuo da Venecijanska komisija razlikuje »dvije posebne obveze tijela vlasti u odnosu prema medijskoj pokrivenosti izborne promidžbe: s jedne strane da kandidatima i/ili političkim strankama omogući dostatno uravnoteženu količinu medijskog prostora i/ili prostora za oglašavanje, uključujući onaj na kanalima državne televizije (sufficiently balanced amount of airtime and/or advertising space including on state television channels) (»obveza pristupa medijima«), i s druge strane da osigura »neutralni odnos« tijela vlasti, posebno u odnosu na izbornu promidžbu i na pokrivenost u medijima u državnom vlasništvu (»obveza neutralnog odnosa«).

Za podrobnije obrazloženje, upućuje se na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije.

138. U svjetlu pravnih stajališta ESLJP-a i pravnih standarda Venecijanske komisije, koje prihvaća i podržava, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog predlagateljice za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je izmijenjen članak 30. ZIZHS-a.

139. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I.2) izreke rješenja.

140. Ustavni sud nije razmatrao prijedlog predlagateljice da na temelju članka 45. Ustavnog zakona, do donošenja konačne odluke, privremeno obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog ZID-a ZIZHS-a/2015. (v. točku 10.).

141. Objava ove odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1397/2015

Zagreb, 24. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

104 30.09.2015 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015.