## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10118/2009-4 od 4. travnja 2012.

### NN 76/2012 (9.7.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10118/2009-4 od 4. travnja 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1780

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Dubravke Markt, predsjednice vijeća, Blanše Turić i Smiljana Mikuša, članova vijeća te više sudske savjetnice Biserke Špoljar, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja HT – Hrvatske telekomunikacije d.d., Savska cesta 32, Zagreb, kojeg zastupa Siniša Đuranović, operativni direktor Sektora za korporativne regulatorne poslove i pitanja tržišnog natjecanja, protiv odluke vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: 344-01/09-01/1080, urbroj: 376-11-09-01 od 17. srpnja 2009., radi tržišnog natjecanja, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 4. travnja 2012.

presudio je

Tužba se odbija.

Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama« i na službenim stranicama Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženog tijela određen je tužitelj, trgovačko društvo HT – Hrvatske telekomunikacije d.d. iz Zagreba operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi (uključujući dijeljeni ili potpuni izdvojeni pristup) na fiksnoj lokaciji (točka I.), te mu se određuju sljedeće regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, obveza nediskriminacije, obveza transparentnosti, obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva te obveza računovodstvenog razdvajanja (točka II.). Način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza iz točke II. propisani su »Analizom tržišta veleprodajnog (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi (uključujući dijeljeni ili potpuni izdvojeni pristup) na fiksnoj lokaciji«, koja je sastavni dio odluke, a koju je tužitelj obvezan u potpunosti izvršavati (točka III.). Nadalje je određeno da standardna ponuda HT – Hrvatskih telekomunikacija d.d. za uslugu pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji od 22. studenoga 2005., ostaje na snazi do dana objave nove standardne ponude za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji i pripadajućim sadržajima u skladu s uvjetima iz Analize (točka IV.). Prema točki V. obvezan je tužitelj najkasnije do 1. listopada 2009., objaviti standardnu ponudu za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji i pripadajućim sadržajima u skladu s uvjetima iz dokumenta iz točke III. odluke. Točkom VI. je određeno da rješenje Vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 18. studenoga 2008., klasa: 130-01/06-01/09, urboj: 376-11-18 kojim je određen način provedbe obveze računovodstvenog razdvajanja i troškovnog računovodstva ostaje neizmijenjen i primjenuje se u svim dijelovima osim u dijelu koji se odnosi na obvezu računovodstvenog razdvajanja na tržištu prijenosa (tranzita) poziva u nepokretnoj javnoj komunikacijskoj mreži.

Tužitelj podnosi tužbu iz svih razloga propisanih odredbom članka 10. stavka 1. točke 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima. U bitnome navodi da tužbom pobija pojedine regulatorne obveze određene odlukom te pojedina ovlaštenja tuženika navedena u odluci za koja drži da ih je tuženik samoinicijativno dodijelio i da prelaze okvire tuženikovih zakonom određenih ovlaštenja. Navodi da se sukladno članku 56. stavku 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama prije donošenja odluke u postupku analize tržišta mora provesti postupak javne rasprave iz članka 22. Zakona. Tuženik je prije donošenja odluke proveo javnu raspravu na način da je prijedlog odluke zajedno s pripadajućom Analizom objavio na svojim službenim internetskim stranicama te omogućio javnosti davanje komentara na istu. Međutim, u prijedlogu odluke iz ožujka 2009. godine koja je bila predmet javne rasprave nisu bili sadržani određeni dijelovi, a koji su naknadno uključeni u osporenu odluku. Drugim riječima, s tim dijelovima odluke tužitelj nije bio upoznat tijekom javne rasprave, a nametnute su mu dodatne obveze kojima je ograničen u svom postupanju. Postupanje tuženika na način da spomenuti sporni dijelovi odluke nisu bili predmetom javne rasprave, tužitelj je bio onemogućen u ostvarivanju svojih zakonskih prava na iznošenje mišljenja, prijedloga, odnosno izmjenu spornih dijelova što bi tužitelj zasigurno učinio. Time je tuženik povrijedio i svoju obvezu iz članka 22. stavka 1. Zakona. Navodi da mu je tuženik nametnuo novu obvezu da u slučaju da nema dogovora između operatora, mora najaviti operatorima korisnicima i tuženiku najmanje pet godina unaprijed detaljan plan potpunog ukidanja postojeće pristupne mreže. Tužitelj smatra da je tuženik na ovaj način prekoračio svoje ovlasti i to one iz članka 61. stavka 3. i 4. Zakona. Tužitelj smatra da je nametanjem ove obveze tuženik povrijedio i odredbu članka 56. stavka 3. Zakona jer spomenuta obveza nije razmjerna i opravdana s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. Zakona. Naime, na ovaj način tuženik ne potiče tužitelja da ulaže u naprednu infrastrukturu te da dinamiku povlačenja zastarjele infrastrukture utvrđuje vodeći se zahtjevima tržišta, krajnjih korisnika i potražnjom za naprednim uslugama koje takva zastarjela tehnologija ne može pružiti. Upravo suprotno, tuženik tužitelja zapravo demotivira da ulaže u napredniju tehnologiju koja bi zahtijevala povlačenje stare tehnologije, budući da to povlačenje tužitelj mora najaviti čak pet godina unaprijed što tužitelju uskraćuje mogućnost fleksibilnosti u dijelu planiranja i unaprjeđivanja svoje mreže.

Tužitelj smatra da je tuženo tijelo povrijedilo i odredbu članka 22. stavka 1. i članka 56. stavka 4. Zakona. Naime, tuženik navodi da u svrhu učinkovitog provođenja regulatornih obveza sadržanih u 7. poglavlju Analize, prema potrebi, daje odgovarajuće provedbene upute operatorima sa značajnom tržišnom snagom kojih su se isti obvezni pridržavati. Pri tome tuženik ne daje nikakvo obrazloženje iz čega proizlazi ovakva njegova ovlast i temeljem čega tužitelju nameće spomenutu obvezu. Ovaj navod je za tužitelja sporan, ne samo zbog toga što se na javnoj raspravi nije imao pravo na njega očitovati već i zbog njegovog sadržaja. Naime, tuženik na ovaj način sam sebi dodjeljuje jedno novo ovlaštenje – ovlaštenje davanja provedbenih uputa, istovremeno namećući tužitelju obvezu pridržavanja istih. Pri tome ostaje nejasno jesu li spomenute provedbene upute upravni akt, jer ako jesu onda njihovom donošenju treba prethoditi upravni postupak i postupak javne rasprave. Ako one pak nisu upravni akt onda ni u kojem slučaju ne mogu biti obvezujuće za tužitelja. Odredbama Zakona je točno propisano koje vrste akata je Vijeće Agencije ovlašteno donijeti, a donošenje »provedbenih uputa« koje bi bile obvezujuće za tužitelja nije predviđeno člancima 17. i 19. Zakona.

Tuženik nameće obvezu tužitelju da ukine ograničenje navedeno u Standardnoj ponudi koje glasi da se usluge ili dijelovi usluge koji su predmet Standardne ponude za uslugu pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji ne mogu ustupiti na korištenje trećim stranama bez prethodne suglasnosti tužitelja. Ovdje se zapravo radi o tome da tužitelj kao zakupodavac u svojoj Standardnoj ponudi traži od operatora korisnika izdvojenog pristupa lokalnoj petlji (tj. drugog operatora na tržištu koji uzima u zakup dio mreže tužitelja – zakupnika) da ga prethodno obavijesti i traži njegovu suglasnost ukoliko namjerava dati paricu (tj. dio mreže tužitelja kojeg je operator korisnik uzeo u zakup) na korištenje trećoj strani (podzakupniku). Smatra da je ovakav zahtjev tužitelja kao zakupodavca potpuno u skladu s odredbom članka 537. Zakona o obveznim odnosima, s tim da bi prema članku 538. istog Zakona tužitelj kao zakupodavac čak mogao i otkazati ugovore o zakupu ako je zakupljena stvar dana u podzakup bez njegovog dopuštenja kad je to prema zakonu ili prema ugovoru potrebno. Smatra da tuženik ovdje neopravdano ograničava dispozicije tužitelja kao zakupodavca u njegovom ugovornom odnosu sa zakupnikom namećući mu obvezu da ukine upravo navedeno ograničenje iz Standardne ponude. Tužitelj navodi da za navedeno ograničenje ima vrlo dobre razloge jer kao savjesni infrastrukturni operator brine za sigurnost svoje elektroničke komunikacijske mreže i želi zadržati kontrolu nad time tko se priključuje na nju, odnosno kome njegovi zakupnici daju paricu u podzakupu. Drži da je njegov zahtjev u potpunosti opravdan s obzirom na odredbu članka 25. stavka 1. Zakona. Uskraćivanjem tužitelju prava da zadrži kontrolu nad podzakupcima koji se priključuju na njegovu mrežu tuženik de facto otežava tužitelju ispunjenje njegovih zakonskih obveza iz članka 99. Zakona i potencijalno otvara prostor za zlouporabe koje se mogu nepovoljno odraziti na kvalitetu tužiteljevih usluga, a potencijalno i nametnuti tužitelju dodatne obveze s osnove odgovornosti za štetu. Tužitelj stoga smatra da je tuženi prekoračio ovlaštenje iz članka 537. Zakona o obveznim odnosima.

U sklopu regulatorne obveze transparentnosti tuženik nameće tužitelju nove obveze vezane uz instrument plaćanja, zadužnicu, zatim da je rok dospijeća plaćanja računa 30 dana od dana slanja računa, pri čemu tužitelj šalje pisanu opomenu po isteku roka dospijeća itd. Tužitelj navodi da je sadržaj obveze transparentnosti propisan člankom 58. Zakona, međutim tuženik nije ovlašten nametati tužitelju dodatne obveze u pogledu instrumenta osiguranja plaćanja niti propisati financijske uvjete poslovanja tužitelja. Tužitelj podsjeća da su ovlasti tuženika strogo definirane Zakonom i pripadajućim podzakonskim propisima. Među zakonskim ovlastima tuženika, između ostalog, članak 12. stavak 1. točka 2. Zakona daje tuženiku pravo na »nadzor i regulaciju cijena, cjenovnih sustava i općih uvjeta poslovanja operatora na tržištu elektroničkih komunikacijskih veza i/ili usluga«. Tuženik ne spominje postupak izmjene Standardne ponude za koji je ovlašten već »posebni postupak« bez obrazloženja o kakvom se postupku radi i na čemu tuženik temelji svoje ovlaštenje. Zbog svega navedenog smatra da tuženikovo ovlaštenje da samoinicijativno mijenja cijene i uvjete usluga u »posebnom postupku« prelazi granice zakonskih ovlaštenja iz članka 12. stavka 1. točke 1. i članka 58. stavka 3. Zakona. Tužitelj navodi da je tuženo tijelo nepravilno primijenio članak 62. stavak 3. Zakona. Tužitelj navodi da je tuženik u pogledu cijena konkretnih usluga tužitelju nametnuo obvezu imati »razumne cijene«, a ne obvezu troškovne usmjerenosti cijena te da niti jedna odredba važećih propisa pri čemu osobito misli na Zakon i provedbene propise ne daje tuženiku ovlaštenje mijenjati »razumne cijene«. Tužitelj smatra da tuženikovo ovlaštenje da samoinicijativno mijenja cijene usluga koje trebaju biti određene na razinu »razumne cijene« prelazi granice zakonskih ovlaštenja tuženika iz članka 62. stavka 3. Zakona. Nadalje, navodi da članak 30. Zakona ne propisuje obveze infrastrukturnog operatora (ovdje tužitelja) da mora razvijati, unaprjeđivati, a samim tim i rekonstruirati pristupnu mrežu ukoliko to zahtijeva operator korisnik kako to navodi tuženik. U prilogu B. pobijane odluke tuženik je dao odgovore na komentare koje je tužitelj dostavio tijekom rasprave u travnju 2009. Ti komentari kao i komentari ostalih zainteresiranih stranaka nisu bili predmetom javne rasprave već su prvi put objavljeni u sklopu osporene odluke. U svojim komentarima tužitelj je između ostalog naglasio da je regulacija optičke pristupne mreže u ovom trenutku preuranjena jer optička pristupna mreža nije izgrađena i još uvijek je u uporabi i na maloprodajnom i veleprodajnom tržištu tradicionalna bakrena pristupna mreža. Unatoč tome, tuženik je tužitelju odlukom odredio brojne regulatorne obveze koje se tiču optičke pristupne mreže. Smatra da je tuženik svojim postupanjem prekoračio zakonska ovlaštenja ne pridržavajući se odredbe članka 5. stavka 6. Zakona. Tužitelj navodi da je tuženo tijelo povrijedilo i odredbu članka 8. i 143. Zakona o općem upravnom postupku jer mu nije omogućio izjašnjavanje o spornim činjenicama čime je tuženik povrijedio načelo saslušanje stranke. Prije donošenja odluke tuženik je istina, omogućio tužitelju izjasniti se o pitanjima vezanim uz pojedine obveze koje su nametnute tužitelju osporenom odlukom, međutim, tužitelju nije bilo omogućeno očitovati se na sve naloge iz dispozitiva jer je tuženik pobijane naloge po prvi put iznio tek u osporenom aktu tj. Analizi koja čini sastavni dio pobijane odluke. Na taj način je tuženo tijelo povrijedilo i odredbu članka 143. stavak 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku. Navodi da je tuženik u konačni tekst odluke unio niz manjkavih tekstualnih dopuna te dopune tužitelj u ovoj tužbi ne osporava sadržajno, međutim, konstatira da se niti na njih nije imao prilike očitovati tijekom upravnog postupka što je također protivno načelu saslušanja stranke. Tužitelj smatra da je tuženik na nekoliko mjesta u odluci iznio određene tvrdnje i donio određene zaključke bez da je naveo razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza i pravne propise koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na onakvo rješenje kakvo je dano u dispozitivu sve kako to nalaže odredba članka 209. stavka 2. Zakona o općem uprvnom postupku. Tužitelj smatra da je tuženik povrijedio i odredbu članka 159. stavak 1. ZUP-a prema kojem se činjenice na podlozi kojih se donosi rješenje utvrđuju dokazima. Iz naprijed navedenih razloga predlaže Sudu da uvaži tužbu i poništi osporeno rješenje.

Tuženo tijelo u opširnom odgovoru na tužbu protivi se tužbi te spori sve navode o počinjenim povredama materijalnog propisa, postupovnog propisa te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. U odgovoru iznosi tijek postupka utvrđivanje mjerodavnog tržišta te operatora s jačom tržišnom snagom, navodi propise iz kojih proizlazi ovlaštenje Agencije te predlaže Sudu da tužbu odbije.

Tužba nije osnovana.

Na osnovi stanja spisa predmeta, primjenom odgovarajućih odredbi Zakona o elektroničkim komunikacijama te u okviru navoda i razloga tužbe, Sud nalazi da osporenom odlukom nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja. Tuženo je tijelo u skladu s člankom 52. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.) provelo po službenoj dužnosti postupak analize tržišta veleprodajnim (fizičkog) pristupa mrežnoj infrastrukturi (uključujući dijeljeni ili potpuno izdvojeni pristup) na fiksnoj lokaciji i tužitelju kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom na navedenom tržištu odredilo regulatorne obveze. Tužitelj navodi da prijedlog odluke nije sadržavao određene dijelove koji su naknadno uključeni u osporenu odluku. Naime, tužitelju je određena regulatorna obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, a u sklopu te obveze mora najaviti operatorima korisnicima i tužitelju najmanje pet godina unaprijed detaljan plan potpunog ukidanja postojeće pristupne mreže te mu je naloženo da iz Standardne ponude napravi izmjene na način da ukine ograničenje koje glasi »usluge ili dijelovi usluge koji su predmet standardne ponude ne mogu se ustupiti na korištenje trećim stranama bez prethodne suglasnosti tužitelja«. Prema stanju spisa predmeta proizlazi da je postupak javne rasprave trajao od 2. ožujka 2009. do 20. travnja 2009., te je svim zainteresiranim stranama omogućeno da iznesu mišljenja, primjedbe i prijedloge na predloženi dokument što je i učinjeno tijekom te rasprave. Navedene obveze uvrštene su u konačni tekst odluke na temelju komentara sudionika javne rasprave (OT – Optime telekom d.d, H1 Telekom d.d, Vip net d.o.o te tužitelja), a koji su bili dostupni i tužitelju te je imao mogućnost očitovati se na iste, što međutim nije učinio. Tužitelj je ukoliko je imao primjedbi mogao tražiti rok za dodatno očitovanje ili tražiti produljenje rasprave pa kako nije koristio svoje procesne mogućnosti ne može se uvažiti navod tužitelja da je povrijeđena odredba članka 56. stavka 4. i članka 22. Zakona. Tužitelju je u skladu sa člankom 58. Zakona određena regulatorna obveza transparentnosti. Tom odredbom je propisano da se može naložiti operatorima da učine javno dostupnima određene podatke kao što su računovodstveni podaci, tehničke specifikacije, mrežne značajke, rokovi i uvjeti ponude i uporabe, cijene. Te podatke regulira obveza koju je tuženik nametnuo tužitelju, a odnosi se na instrumente osiguranja plaćanja, rokove dospijeća plaćanja računa, mogućnost obustave pružanja usluga ostalim operatorima u svezi nepodmirenih dugova. Slijedom navedenog Sud ne nalazi da bi obveza transparentnosti kao i pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže bila suprotna Zakonu, a niti nalazi povredu članka 12. stavka 1. točke 1. Zakona na koju tužitelj upire budući je istom propisano da je nadležnosti tuženika nadzor i regulacija cijena, cjenovnih sustava i općih uvjeta poslovanja operatora na tržištu elektroničkih komunikacija mreža i/ili usluga. Nadalje, tuženik je temeljem odredbe članka 61., a u skladu s odredbom članka 56. Zakona odredio regulatornu obvezu pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže tužitelju kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom. Stavkom 3. navedenog članka upravo je propisano da tuženik u okviru određivanja te regulatorne obveze može od operatora tražiti da trećoj strani da pristup posebnim dijelovima mreže i/ili opreme. Tuženik je obrazložio kako je na navedenom tržištu svrha obveze transparentnosti da svi operatori imaju mogućnost uvida u uvjete za korištenje usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji i potpetlji. Budući da je usluga izdvojenog pristupa lokalnoj petlji i potpetlji tehnički zahtjevna, to je tužitelju određena obveza objave Standardne ponude kao načina da se naprave transparentni uvjeti za sve i da svi mogu saznati uvjete koji su potrebni za ostvarivanje navedene usluge. Nadalje, tuženik je u skladu s odredbom članka 61. stavka 4. Zakona u pogledu naloženih obveza odredio tužitelju dodatne uvjete koji se odnose na ispunjavanje načela pravičnosti, razložnosti i pravodobnosti i propisao mu poštivanje određene procedure i rokove pri pružanju usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji i povezanih sadržaja. Slijedom navedenog Sud ne nalazi da bi navedena obveza bila protivna odredbi članka 61. Zakona.

Tužitelju je određena i obveza nadzora cijena i vođenja troškova računovodstva. Odredbom članka 62. Zakona propisana je mogućnost tuženiku da odredi operatorima obveze u vezi s povratom troškova i nadzorom cijena uključujući i obveze troškovne usmjerenosti cijena. Navedeni članak određuje obvezu operatora kojem je određena obveza troškovne usmjerenosti cijena da snosi teret dokaza kako cijene njegovih usluga proizlaze iz troškova, uključujući razumnu stopu povratka ulaganja. Osim stoga stavak 3. članka 62. propisuje da u svrhu izračuna troškova tuženik može primijeniti metodu referentnih vrijednosti. Tuženik pogrešno smatra da mu je nametnuta obveza razumne cijene, a ne obveza troškovne usmjerenosti, jer je tuženik u točki II. odluke naveo da je jedna od regulatornih obveza tužitelja obveza nadzora i vođenja troškovnog računovodstva te je u dokumentu Analize naveo da ta obveza podrazumijeva i regulatornu obvezu nadzora cijena uključujući obvezu troškovne usmjerenosti cijena i regulatornu obvezu vođenja troškovnog računovodstva koje se odnose na pružanje usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji. Tužitelj prigovara i zakonitosti provedbenih uputa koje je tuženik predvidio Analizom u svrhu učinkovitog provođenja regulatornih obveza. U nadležnosti tuženika sukladno članku 12. stavka 4. Zakona je i donošenje odluka u vezi s određivanjem mjerodavnih tržišta provedbom analize tržišta te određivanje regulatornih obveza, međutim iz Analize ne proizlazi da mu je dana neka provedbena uputa pa navodi tužitelja u vezi karaktera i načina donošenja provedbenih uputa nisu osnovani.

Iz navedenog proizlazi da je činjenično stanje u provedenom postupku pravilno utvrđeno i pravilno primijenjeno materijalno pravo, a Sud ne nalazi ni povrede postupka na koje tužitelj upire. Postupak analize tržišta i određivanje regulatornih obveza prikazan je u Analizi u kojoj su pojašnjene sve činjenice temeljem kojih je donesena odluka pa navodi tužitelja kod ovakvog stanja stvari nisu osnovani i od utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari.

Temeljem članka 14. stavka 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama« i na službenim stranicama Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije.

Trebalo je stoga temelje članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima koja se primjenjuje na temelju odredbe članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 20/10) tužbu odbiti kao neosnovanu.

Broj: Us-10118/2009-4

Zagreb, 4. travnja 2012.

Predsjednica vijeća

Dubravka Markt, v. r.

Presuda, NN 76/2012-1780