## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-322/1999 od 23. siječnja 2003.

### NN 21/2003 (11.2.2003.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-322/1999 od 23. siječnja 2003.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

321

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u Vijeću šestorice za odlu­či­vanje o ustavnim tužbama,
u sastavu sudac Petar Klarić, pred­sjednik Vijeća, te suci Ivan Matija, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Nevenka Šernhorst i Milan Vuković, članovi Vijeća,
odlučujući o ustavnoj tužbi Istarske županije, Pazin, Dršćevka 3, koju zastupa
župan Stevo Žufić, na sjednici Vijeća održanoj dana 23. siječnja 2003. godine,
donio je jednoglasno

## ODLUKU

Ustavna
tužba se odbija.

```
Obrazloženje
```

1.
Ustavna tužba je podnijeta protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske,
broj: Us-8347/1998-4 od 16. prosinca 1998. godine, rješenja Ministarstva uprave
Republike Hrvatske, klasa: 043-01/98-01/0009, urbroj: 515-02-01/1-98-3 od 19.
kolovoza 1998. godine, i zapisnika Upravne inspekcije Ministarstva uprave o
izvršenom inspekcijskom nadzoru, klasa: 043-01/98-01/0009, urbroj:
515-02-01/1-98-1 od 30. srpnja 1998. godine.

Rješenjem Upravnog suda odbačena je kao nedopuštena
tužba podnositeljice jer je sud utvrdio da je podnesena protiv akta koji nema
svojstva upravnog akta u smislu Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«,
broj 53/91, 9/92 i 77/92, u nastav­ku: ZUS). Upravni spor može se voditi samo
protiv upravnog akta (članak 6. ZUS-a).

2.Podnositeljica ustavne tužbe smatra da joj
je rješenjem Upravnog suda, kao i navedenim upravnim aktima, povrijeđeno
ustavno pravo iz članka 12. stavka 2. Ustava, prema kojem se u pojedinim
lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu uporabu može
uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo pod uvjetima propisanim
zakonom te ustavno pravo iz članka 19. stavka 2. Ustava, kojim se zajamčuje
sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja
imaju javne ovlasti.

Povrede navedenih ustavnih odredbi podnositeljica
obrazlaže navodom da u odnosu na rješenje Ministarstva uprave ne postoji pravna
zaštita ni pred redovnim sudom ni pred Upravnim sudom. Osporavaju se stajališta
Upravnog suda prema kojima navedeno rješenje nije upravni akt te ističe da
pravo na pokretanje upravnog spora izravno proizlazi iz odredbe članka 19.
stavka 2. Ustava.

Prema mišljenju podnositeljice, protivno je
zajamčenom pravu i slobodi uporabe jezika manjina, sadržanom u članku 12. stav­ku
2. Ustava, osporavanje prava Istarske županije, kao pravne osobe i jedinice
lokalne samouprave na uporabu drugog (talijanskog) jezika te zabrana isticanja
natpisne ploče u službenom sjedištu županijskih tijela na talijanskom jeziku. S
obzirom da je osporenim rješenjem Ministarstva uprave odlučeno o konkretnom
pravu konkretne pravne osobe, podnositelji smatraju da to rješenje ima svojstva
upravnog akta.

Zakonitost rješenja Ministarstva uprave osporava se,
nadalje, i sa stajališta nadležnosti upravne inspekcije glede nadzora nad
zakonitošću rada župana u obavljanju poslova državne uprave i poslova iz
samoupravnog djelokruga, koji nadzor, sukladno odred­bama Zakona o lokalnoj
samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99,
128/99 i 33/01), ima samo Vlada Republike Hrvatske. Stoga je, navodi
podnositeljica, u postupku povodom prigovora valjalo utvrditi nenadležnost
upravne inspekcije za izricanje mjera županu Istarske županije. Opšir­nim
navodima ukazano je i na sadržaj samoupravnog djelokruga županije te ovlasti
župana koje iz toga proizlaze, kao i na stečena prava u pogledu uporabe
hrvatskog i talijanskog jezika na području Republike Hrvatske na temelju
međunarodnih ugovora i pravnog poretka države prednice, iz čega podnositeljica
izvodi zaključak o nepravilnoj primjeni Ustava i mjerodavnih zakona.

Podnositeljica, stoga, predlaže usvajanje ustavne
tužbe, ukidanje rješenja Upravnog suda, rješenja Ministarstva uprave i upravnih
mjera određenih zapisnikom Upravne inspekcije Ministarstva uprave te obustavu
upravnog postupka.

*Ustavna tužba nije osnovana.*

3. Odredbom članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o
Ustav­nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 - pročišćeni
tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), propisano je da svatko može podnijeti
Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela
državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili
pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i
obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrije­đeno ljudsko
pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo
na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Ustavna tužba nije pravno sredstvo u sustavu redovnih
ili izvanrednih pravnih lijekova, nego poseban institut za ocjenu pojedinačnih
akata tijela državne vlasti i pravnih osoba s javnim ovlastima radi zaštite
ljudskih prava i temeljnih sloboda čovjeka, zajamčenih Ustavom. Slijedom
navedenog, Ustavni sud tijekom postupka pružanja ustavnosudske zaštite, u
pravilu, unutar zah­tjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u
postupku odlučivanja o pravima i obvezama pojedinca ili pravne osobe došlo do
ustavno nedopuštenog posizanja u ljudska prava i temeljne slobode.

4. U postupku upravnog nadzora (zapisnik Upravne
inspekcije Ministarstva uprave, klasa: 043-01/98-01/0009, ur.broj:
515-02-01/1-98-1 od 30. srpnja 1998. godine, na temelju članka 33. Zakona o
upravnoj inspekciji - »Narodne novine«, broj 17/86, 47/90 i 26/93), naređeno je
županu Istarske županije i Županijskom poglavarstvu Istarske županije da u roku
od osam dana od primitka zapisnika uklone natpisne ploče na talijanskom jeziku
sa zgrade Istarske županije u Pazinu te osiguraju da natpisne ploče Istarske
županije budu sukladne Uredbi o sadržaju naziva tijela državne uprave, lokalne
i mjesne samouprave (»Narodne novine«, broj 25/94 i 61/94).

5. Rješavajući o prigovoru podnositeljice ustavne
tužbe protiv naređenih mjera, ministar uprave donio je dana 19. kolovoza 1998.
godine rješenje, klasa: 043-01/98-01-0009, urbroj: 51-01-01/1-98-3, kojim je
odbio prigovor kao neutemeljen. U obrazloženju rješenja, a odgovarajući na
navode iz prigovora podnositeljice, ističe se da ovlaštenje upravne inspekcije
za obavljanje nadzora nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne
samouprave izričito proizlazi iz odredbe članka 79. stavka 5. Zakona o lokalnoj
samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99,
128/99, 51/00 i 105/00). Kako je županija, prema tada važećem članku 131.
Ustava, navodi se u rješenju, jedinica lokalne uprave i samouprave, upravna
inspekcija je bila ovlaštena postupati u pitanjima upravnih i samoupravnih
poslova županije.

Prema utvrđenjima Ministarstva, podnositeljica je,
glede ostvarivanja manjinskih prava na području županije, postupila protivno
Ustavu, Ustavnom zakonu o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i
nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj
65/91, 27/92, 34/92 - pročišćeni tekst, 68/95, 51/00 i 105/00 - pročišćeni
tekst, u nastavku Ustavni zakon o ljudskim pravima) i Odluci Ustavnog suda
Republike Hrvatske broj: U-II-433/1994 od 2. veljače 1995. godine (»Narodne
novine«, broj 9/95).

U rješenju Ministarstva ukazano je na odredbu članka
12. stavka 2. Ustava.

Prema odredbi članka 7. stavka 2. Ustavnog zakona o
ljudskim pravima, pravo na službenu uporabu, uz hrvatski jezik, manjinskog
jezika imaju samo manjine koje u općinama čine većinu stanovnika. To pravo,
prema stajalištu Ministarstva, nemaju županije, zbog čega za postavljanje
natpisnih ploča na talijanskom jeziku na zgradi Istarske županije u Pazinu,
ocjenjuje Ministarstvo, nije bilo zakonskog utemeljenja. U pobijanom rješenju,
nadalje, je zauzeto stajalište da županija, koja je prema tada važećim ustavnim
odredbama bila jedinica lokalne uprave i samouprave, ne može postupati pozivom
na članak 8. navedenog Ustavnog zakona, prema kojem samo jedinice lokalne
samouprave mogu utvrditi službenu uporabu dvaju ili više jezika i pisama.

Ministarstvo ističe da su odlukom Ustavnog suda
ukinute i one odredbe Statuta Istarske županije koje govore o ravnopravnoj
uporabi talijanskog jezika i pisma na razini županije.

6.Ocjenjujući tužbu podnositeljice, Upravni
sud se nije upuštao u ocjenu zakonitosti navedenog akta Ministarstva, već je
utvrdio da tužba nije dopuštena jer je podnesena protiv akta koji nema svojstva
upravnog akta, u smislu ZUS-a.

Prema stajalištu Upravnog suda, rješenje Ministarstva
uprave nema svojstva upravnog akta, jer se njime ne rješava o pravu ili obvezi
u nekoj upravnoj stvari, već je ono doneseno u postupku upravnog nadzora,
temeljem odredaba Zakona o upravnoj inspekciji. Naime, Upravni sud smatra da
akt koji donosi nadležno ministarstvo u povodu prigovora na mjere upravnog
inspektora, izrečene u postupku upravnog nadzora, nije upravni akt u smislu
ZUS-a jer nije donesen u upravnoj stvari. Stoga je Upravni sud, pozivom na
članak 30. stavak 1. točku 2. ZUS-a, pobijanim rješenjem tužbu odbacio.

7.Opći propis kojim je uređen upravni,
odnosno inspekcijski nadzor je Zakon o sustavu državne uprave (»Narodne
novine«, broj 75/93, 48/99, 15/00, 127/00 i 59/01). Provedba upravnog nadzora
jedan je od poslova državne uprave, čiji sadržaj je utvrđen člankom 19. tog
Zakona, prema kojim odredbama ovlaštena tijela državne uprave nadziru provedbu
zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja, pored ostalog, i u
odnosu na tijela jedinica lokalne samouprave i uprave. Inspekcijski nadzor se
za pojedina državna tijela, odnosno jedinice lokalne samouprave i uprave
provodi sukladno posebnim zakonima (članak 23. tog Zakona), u ovom slučaju
Zakonom o upravnoj inspekciji.

8.Zakonom o upravnoj inspekcijiuređeni
su nadležnost, organizacija, dužnosti i ovlaštenja državnog organa uprave,
nadležnog za poslove upravne inspekcije (članak 1.). Upravna inspekcija obavlja
nadzor nad primjenom propisa o upravi, općem upravnom postupku i posebnih
upravnih postupaka i na temelju njih donesenih propisa, kao i nad primjenom
zakona i drugih propisa, kojima se uređuje organizacija te djelokrug i način
rada u organima uprave i drugim državnim organima kada u obavljanju javnih
ovlaštenja rješavaju u pojedinačnim stvarima o određenim pravima, obvezama ili
pravnim interesima pojedinca ili pravne osobe (članak 2.).

Prema odredbama članka 34. tog Zakona, protiv
drugostupanjskog rješenja nadležnog ministarstva, kojim je odlučeno o prigovoru
na zapisnik o izvršenoj inspekciji, nema druge pravne zaštite jer se protiv tog
rješenja ne mogu koristiti pravna sredstva.

9.Temeljem zakonskih odredaba, navedenih u
točkama 7. i 8. ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da su akti, koji se donose u
obavljanju poslova inspekcijskog nadzora, upravni akti. Stoga je i rješenje,
koje u drugom stupnju donosi nadležni ministar, po svim svojim pravnim
značajkama (konkretnost, autoritativnost, sadržaj, oblik, neposredno pravno
djelovanje i vezanost uz zakon glede pravne osnove donošenja) upravni akt.

Usprkos tomu što je Upravni sud pogrešno ocijenio
pravnu narav osporenog rješenja Ministarstva uprave, Ustavni sud utvrđuje da to
u ovom slučaju nije ustavnopravno relevantno, a iz razloga navedenih u točkama
10. i 11. ove odluke.

10. Člankom 12. Ustava propisano je da je u Republici
Hr­vat­skoj u službenoj uporabi hrvatski jezik i latinično pismo te da se u
pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu
uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo, pod
uvjetima propisanim zakonom.

Prema članku 133. Ustava, jedinice lokalne samouprave
su općine i gradovi, dok su županije jedinice područne (regionalne) samouprave.
Istovjetnu odredbu sadrži i članak 3. stavak 2. Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01).

U vrijeme donošenja osporenih upravnih akata (1998.),
županija je bila jedinica lokalne uprave i samouprave (članak 131. stavak 1.
Ustava - »Narodne novine«, broj 8/98 - pročišćeni tekst), što je bilo određeno
i tada važećim Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (članci 1. i 5. stavak
1.).

11. Navedeni Ustavni zakon o ljudskim pravima prestao
je važiti danom stupanja na snagu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih
manjina, koji je donesen 13. prosinca 2002., objavljen u »Narodnim novinama«,
broj 155 od 23. prosinca 2002. godine, a stupio na snagu danom objave.

Prema odredbama članka 12. Ustavnog zakona o pravima
nacionalnih manjina, ravnopravna službena uporaba jezika i pisma, kojim se
služe pripadnici nacionalne manjine, ostvaruje se na području jedinice lokalne
samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu
stanovnika takve jedinice (stavak 1.); ravnopravna službena uporaba jezika i
pisma, kojim se služe pripadnici nacionalne manjine, ostvaruje se i kada je to
predviđeno međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske,
čine dio unutarnjeg pravnog poretka Repub­like Hrvatske i kada je to propisano
statutom jedinice lokalne samouprave ili statutom jedinice područne
(regionalne) samouprave u skladu s odredbama posebnog zakona o uporabi jezika i
pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj (stavak 2.).

12. Slijedom izloženog, Ustavni sud je utvrdio da
podnositeljici ustavne tužbe nisu povrijeđena ustavna prava istaknuta u
ustavnoj tužbi.

13. Na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona,
odlučeno je kao u izreci.

Broj: U-III-322/1999

Zagreb, 23. siječnja 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
**dr. sc.  Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 21/2003-321