### NN 27/2018 (21.3.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-37/17-6 od 22. veljače 2017.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

570

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Fedore Lovričević-Stojanović, predsjednice vijeća, Dijane Vidović i Sanje Otočan članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Josipa Petkovića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojega zastupa Irena Brezovečki, dipl. iur., temeljem generalne punomoći, broj: Su-511/2013, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine Legrad, Legrad, Trg Svetog Trojstva 53, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora, izdavanja potvrde o pravu puta i određivanja naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 22. veljače 2018.

presudio je

I. Tužbeni zahtjev se usvaja.

Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-11/147, urbroj: 376-10-17-10, od 8. veljače 2017. te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak.

II. Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika utvrđeno je da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu izgrađenu na nekretninama u k.o. Legrad, k.o. Veliki Otok, k.o. Zablatje, k.o. Selnica Podravska k.o. Kutnjak, a koje su u vlasništvu odnosno pod upravom Općine Legrad te se infrastrukturnom operatoru za te nekretnine izdaje potvrda o pravu puta (točka I. izreke). Točkom II. izreke rješenja utvrđuje se da je visina naknade za pravo puta na nekretninama iz točke I. ovoga rješenja 99.490,51 kn godišnje. Hrvatski Telekom d.d., Roberta Frangeša Mihanovića 9, Zagreb, kao infrastrukturni operator obvezan je Općini Legrad dostaviti presliku potvrde o pravu puta i Tablicu broj 1 koja se na istu odnosi u roku od 30 dana od zaprimanja ovog rješenja i potvrde o pravu puta te početi plaćati utvrđenu naknadu iz točke II. ovoga rješenja. Obveza plaćanja se računa od dana izdavanja potvrde o pravu puta (III. točka izreke rješenja). Hrvatski Telekom d.d., Roberta Frangeša Mihanovića 9, Zagreb, dužan je u roku od 30 dana dostaviti Hrvatskoj regulatornoj agenciji za mrežne djelatnosti dokaz o uplati naknade za pravo puta koja je utvrđena točkom II. predmetnog rješenja (točka IV. izreke).

Priložena potvrda o pravu puta broj: 8276 i Tablica broj 1, Broj potvrde: 8276 od 1. veljače 2017. (redni broj od 1. do 257.) sastavni su dio osporenoga rješenja.

Tužitelj je protiv citiranoga rješenja podnio tužbu zbog svih zakonom propisanih razloga. U bitnome iskazuje da je tuženik po službenoj dužnosti pokrenuo postupak inspekcijskog nadzora nad tužiteljem u povodu zahtjeva Općine Legrad od 29. ožujka 2016., te je donio rješenje od 6. srpnja 2016. kojim je tužitelju naložio niz obveza vezanih za prikupljanje podataka. Između ostaloga zatražio je od tužitelja očitovati se posjeduje li izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje u tekstu: EKI) na administrativnom području općine te je li za istu infrastrukturni operator; ako jest, dužan je dostaviti tuženiku kompletni geodetski elaborat za katastar vodova za cjelokupnu EKI na administrativnom području Općine te potvrdu da je isti predan u nadležni ured. Tužitelj je također naložio tuženiku dostaviti popunjenu Tablicu 1 u obliku pogodnom za unos aplikacija za izdavanje potvrda o pravu puta i to na način da tablica mora sadržavati sve čestice administrativnog područja Općine Legrad na kojima je izgrađena EKI tužitelja. Također, tužitelj je dužan dostaviti tuženiku izvatke iz zemljišnih knjiga za sve čestice na kojima je izgrađena EKI tužitelja. Navodi da je postupio prema spomenutom rješenju tuženika od 6. srpnja 2016. i dostavio tražene podatke. Tuženik je dodatno naložio tužitelju dostaviti podatke za k.o. Kutnjak i k.o. Selnica Podravska kao i dostaviti popunjenu Tablicu 1 iz Pravilnika, u obliku pogodnom za unos u aplikaciju za izdavanje potvrda o pravu puta za svaku pojedinu česticu koja je u vlasništvu Općine ili je u naravi opće dobro pod upravom Općine kao upravitelja općeg dobra (nerazvrstane ceste, nogostupi, zelene površine, parkovi, trgovi, javne površine, općenarodna imovina, društveno vlasništvo, javno dobro i sve ostalo čime upravlja jedinica lokalne samouprave). Ističe kako je osporenim rješenjem općina Legrad proglašena vlasnikom i upraviteljem, a time i ovlaštenikom naknade za pravo puta za niz čestica za koje iz Tablice 1, a iz stanja u zemljišnim knjigama ne proizlazi da bi se nalazile u vlasništvu ili pod upravom te Općine, što je protivno odredbi članka 28. stavka 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14., u daljnjem tekstu: ZEK). Navodi da se usporedbom popisa nekretnina iz točke I. izreke pobijanoga rješenja i podataka iz Tablice 1 te izvadaka iz zemljišne knjige na temelju kojih je izdana potvrda o pravu puta broj: 8276, može utvrditi da su izrekom rješenja obuhvaćene nekretnine za koje iz Tablice 1 i podataka iz zemljišnih knjiga ne proizlazi da bi bile u vlasništvu ili pod upravom zainteresirane osobe (Općine Legrad), već su neke upisane kao vlasništvo fizičkih osoba. Upućuje na to da postoje upisi koji nemaju naznačenog vlasnika ili upravitelja, a vode se kao: općenarodna imovina: društveno vlasništvo, javno dobro, javno dobro – putevi. Tu su i upisi koji glase kao: općenarodna imovina – organ upravljanja: Narodni odbor Općine Đelekovec; društveno vlasništvo – pravo korištenja: Mjesna zajednica Zablatje. Stoga se ne može smatrati da su u vlasništvu Općine Legrad sve nekretnine za koje je u zemljišnim knjigama ostalo upisano društveno vlasništvo ili općenarodna imovina kao i vlasništvo fizičkih osoba.

Tužitelj, dakle, smatra da ne postoji pravna osnova za obvezu plaćanja naknade za pravo puta za nekretnine sa statusom javnog dobra u općoj uporabi, društvenog vlasništva i vlasništva fizičkih osoba, jer ZEK predviđa plaćanje naknade za pravo puta isključivo upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine. Slijedom navedenoga, tužitelj drži kako je osporenim rješenjem tuženik, bez valjanih dokaza te u potpunosti izvan svoje nadležnosti priznao pravo vlasništva odnosno upravljanja Općini Legrad na onim nekretninama za koje iz zemljišnih knjiga ne proizlazi da bi bile u vlasništvu te Općine ili da bi se radilo o općim dobrima kojima Općina upravlja niti je to svojstvo Općina u postupku uspjela dokazati. Da je Općina doista vlasnik odnosno upravitelj svih čestica obuhvaćenih izrekom pobijanoga rješenja, onda bi to bilo vidljivo i iz kolone vlasnik/upravitelj naznačene u Tablici 1 koja čini sastavni dio pobijanoga rješenja. Zbog svega izloženoga tužitelj smatra da je takovim postupanjem pogrešno primijenjeno materijalno pravo jer je u prvom redu povrijeđena odredba članka 28. stavka 4. ZEK-a. Navedeno ima za posljedicu da su takovim postupanjem zakinuti pravi vlasnici odnosno upravitelji za njihova prava, a koji također od tužitelja mogu potraživati naknadu za pravo puta za te iste čestice. Osim odredbe ZEK-a povrijeđena je i odredba članka 5. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« 152/11. i 151/14. – dalje u tekstu: Pravilnik). Tužitelj ukazuje i na povredu odredbe članka 1. stavka 3. članka 30. stavka 1. te članka 8. stavka 4. i članka 114. stavka 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12. i 152/14. – dalje u tekstu: ZV). Nadalje, tužitelj ukazuje na razliku između općeg dobra i javnog dobra u općoj uporabi te zaključuje kako prema trenutno važećim propisima tuženik nije imao pravne osnove obvezivati ga na plaćanje naknade za pravo puta za one nekretnine koje imaju status javnog dobra u općoj uporabi, već samo za nekretnine sa statusom općeg dobra. Tužitelj smatra da na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje upućuje konstatacija da Općina neke nekretnine ima u svojem vlasništvu, a nekim nekretninama upravlja temeljem posebnih propisa kao npr. temeljem Zakona o cestama (»Narodne novine« 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14., dalje u tekstu: ZOC) i Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03., 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.). Ističe kako potonje navedeni zakoni nisu u vezi sa stvarno pravnim režimom nekretnine niti mogu biti valjana pravna osnova za utvrđivanje prava vlasništva. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje.

Na temelju članka 32. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., u daljnjem tekstu: ZUS) tuženik i zainteresirana osoba pozvani su dostaviti odgovor, odnosno očitovanje o tužbi.

U odgovoru na tužbu tuženik se protivi svim tužbenim navodima. U bitnome navodi da je u osporenom rješenju detaljno iznio razloge i pravnu osnovu iz koje proizlazi da se općina Legrad, u svrhu primjene članka 28. ZEK-a treba smatrati vlasnikom spornih nekretnina te joj zbog toga pripada pravo na naknadu za pravo puta na tim nekretninama, a što proizlazi iz pravnih propisa, osobito ZV-a, Zakona o zemljišnim knjigama (»Narodne novine« 91/96., 68/98., 137/99., 114/01., 100/04., 107/07., 152/08., 126/10., 55/13. i 60/13. – Zakona o komunalnom gospodarstvu i Zakona o cestama te iz pravne prakse i pravnih shvaćanja izraženih u stručnim i znanstvenim radovima. Tuženik upućuje na odluke ovoga Suda te Ustavnoga suda Republike Hrvatske, Vrhovnoga suda Republike Hrvatske, Županijskoga suda u Dubrovnika i Županijskoga suda u Varaždinu u kojima je izraženo stajalište da je zemljišnoknjižno stanje irelevantno kod nekretnina na kojima je pravo vlasništva stečeno po samom zakonu, već je u takovom slučaju odlučno faktično stanje. U odnosu na tužiteljev argument kako potvrda o pravu puta nema utjecaja na cjelovitost i sigurnost uporabe mreže, tuženik se poziva na praksu ovoga Suda (presuda broj: Us-11646/2010.), te navodi da je uzročnu vezu između potvrde o pravu puta i sigurnosti i cjelovitosti mreže jasno obrazložio u osporenom rješenju. Tuženik nadalje smatra da je ispravno utvrdio činjenično stanje, jer je pravilno identificirao sve nekretnine nad kojima zainteresirana osoba (Općina Legrad) ostvaruje vlasnička prava koja istu legitimiraju kao nositelja prava na naknadu za tužiteljevo pravo puta istovremeno ga obvezujuću da tužitelju omogući nesmetano ostvarivanje tog prava. Pritom tuženik dodaje kako u slučajevima kada postojeći upisi vlasništva u zemljišnoj knjizi glase na fizičke ili pravne osobe, a u naravi je »faktično« stanje drukčije, sudska praksa potvrđuje da nije odlučno zemljišno-knjižno stanje nekretnine, već faktično stanje »na terenu/u naravi«, budući se prema faktičnom stanju po sili zakona moraju utvrđivati i činjenice. Opširno navodeći i druge razloge zbog koji smatra da je osporeno rješenje na zakonu utemeljeno, tuženik predlaže ovome Sudu tužbu tužitelja odbiti kao neosnovanu.

Zainteresirana osoba, Općina Legrad, iako uredno pozvana, nije dostavila Sudu odgovor na tužbu.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Odlučujući o tužbi u granicama tužbenog zahtjeva, pri čemu nije vezan razlozima tužbe, ovaj Sud nalazi da je osporenim rješenjem povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

Naime, osporenim je rješenjem odučeno o zahtjevu zainteresirane osobe, kojega je ista utemeljila na odredbi članka 5. Pravilnika te članaka 28. i 29. ZEK-a.

Odredbom članka 5. stavka 1. Pravilnika je propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI iz članka 2. stavka 1. ovog Pravilnika pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članka 7. ovoga Pravilnika. Prema stavku 2. citirane odredbe Pravilnika, po utvrđivanju infrastrukturnog operatora temeljem članka 2. ovog Pravilnika i visine naknade za pravo puta, HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru. Navedenu potvrdu, sukladno stavku 3. ove odredbe, HAKOM neće izdati ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovore korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa.

Odredbom članka 27. stavka 1. ZEK-a propisano je da operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i EKI na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s tim Zakonom i posebnim propisima.

Člankom 28. stavkom 4. ZEK-a propisano je da je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta.

Člankom 28. stavkom 6. ZEK-a propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od Agencije tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. toga Zakona, te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Citirani pravni propisi daju upravitelju općeg dobra i vlasniku nekretnina pravo da od tuženika traži utvrđivanje infrastrukturnog operatora EKI koja je izgrađena na tim nekretninama i utvrđivanje visine naknade za pravo puta. S obzirom na navedeno, takav zahtjev treba biti potkrijepljen dokazom o vlasništvu nekretnine odnosno dokazom iz kojega proizlazi da je podnositelj zahtjeva upravitelj općeg dobra.

U provedenom je postupku, međutim, tuženik utvrdio nekretnine na kojima tužitelj ima izgrađenu EKI, ali je sve te nekretnine podveo pod vlasništvo odnosno upravu zainteresirane osobe, a što je protivno podacima sadržanim u priloženoj Tablici 1, u kojoj su navedeni podaci o vlasniku odnosno upravitelju za svaku pojedinu nekretninu iz osporenog rješenja.

Također, utvrđenjem tuženika prema kojem je zainteresirana osoba vlasnik odnosno upravitelj nekretnine, a koje su u vlasništvu odnosno pod upravom drugih osoba, tuženik je tim osobama uskratio pravo na naknadu za pravo puta u postupku koji je proveden bez znanja i sudjelovanja tih osoba (na koju okolnost osnovano ukazuje tužitelj u tužbi). Dakle, za dio čestica nije utvrđeno da bi zainteresirana osoba bila vlasnik odnosno upravitelj, a slijedom toga i ovlaštenik toga na naknadu za pravo puta. Primjerice, osporavano rješenje odnosi se na k.č. 3050 na kojoj su upisani vlasnici Nikola Horvat, Tereza Horvat, Jakob Iskra i drugi.

S obzirom na navedeno, ovaj Sud smatra da podaci iz Tablice 1 ne potvrđuju zaključak da je zainteresirana osoba vlasnik svih čestica obuhvaćenim osporavanim rješenjem. Zbog toga nije moguće prihvatiti kao pravilno takvo utvrđenje tuženika.

U odnosu na navod tuženika iz odgovora na tužbu da za utvrđivanje nositelja prava vlasništva odnosno upravljanja na nekretninama u konkretnom predmetu nije mjerodavno isključivo stanje u zemljišnim knjigama, valja istaknuti sljedeće: kod stjecanja prava vlasništva na nekretnina na temelju pravnog posla vlasništvo se stječe upisom u zemljišnu knjigu. U takvom je slučaju uknjižba prava vlasništva način stjecanja prava vlasništva pa bez uknjižbe nema ni stjecanja. Međutim, jedan od načina stjecanja prava vlasništva na nekretninama je stjecanje na temelju zakona. Upis prava vlasništva na nekretnini u zemljišne knjige u takvim je slučajevima deklaratornog karaktera. U tom smislu Sud prihvaća stajalište tuženika da zemljišnoknjižno stanje nije jedino relevantno u postupku dokazivanja prava vlasništva na nekretninama. Takav je slučaj primjerice s nerazvrstanim cestama koje su Zakonom o cestama ex lege postale vlasništvo jedinica lokalne samouprave na čijem području se nalaze. Polazeći od toga, a imajući na umu članke 131., 132. i 133. Zakona o cestama, prema kojima se upisi prava vlasništva provode po službenoj dužnosti, Sud smatra da nepostupanje nadležnih zemljišnoknjižnih sudova u smislu navedenih odredaba Zakona o cestama ne može dovesti do zaključka kako se na te nekretnine ne primjenjuje vlasničkopravni režim uspostavljen Zakonom o cestama. Dakle, načelno se može prihvatiti zaključak da u slučaju neupisanog prava vlasništva jedinice lokalne samouprave na tako stečenim nekretninama u zemljišne knjige, zemljišnoknjižno stanje nije relevantno za utvrđivanje vlasnika te vrste nekretnine. Međutim, za utvrđivanje nositelja prava vlasništva na nerazvrstanoj cesti i drugim nekretninama na kojima je zainteresirana osoba stekla pravo vlasništva ex lege, potrebno je utvrditi da je riječ upravo o toj vrsti nekretnine, kako bi se isključila bilo kakva dvojba o stjecanju prava vlasništva jedinice lokalne samouprave na njoj, a koja dvojba, prema mišljenju ovoga Suda, u konkretnom slučaju nije otklonjena. Isti je slučaj i s bilo kojim drugim oblikom originarnog stjecanja prava vlasništva nekretnine.

Slijedom iznesenoga, Visoki upravni sud smatra tužbeni zahtjev osnovanim zbog čega je osporeno rješenje poništio i predmet vratio na ponovni postupak u kojem će tuženik, u skladu s naprijed navedenim stajalištima, utvrditi nekretnine za koje zainteresirana osoba ima pravo na naknadu za pravo puta te na temelju utvrđenih činjenica donijeti novo, na zakonu utemeljeno rješenje.

Iz navedenih razloga na temelju članka 58. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao pod I. točke izreke, dok se odluka pod točkom II. temelji na članku 14. stavku 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-37/17-6

Zagreb, 22. veljače 2018.

Predsjednica vijeća
 Fedora Lovričević-Stojanović, v. r.