## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014.

### NN 67/2014 (2.6.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1283

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Davor Krapac, Ivan Matija i Duška Šarin, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula S. B. iz Z., koju zastupa I. B., odvjetnica iz Z., na sjednici održanoj 8. svibnja 2014. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Utvrđuje se da su rješenjem Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-6351/10-2 od 4. rujna 2012. i rješenjem Općinskog građanskog suda u Zagrebu broj: P-2278/08 od 8. travnja 2010. podnositeljici ustavne tužbe S. B. iz Z. povrijeđena ljudska prava zajamčena člankom 35. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i člancima 8. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.).

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnijela je S. B. iz Z. (u daljnjem tekstu: podnositeljica) u kojoj navodi da su joj rješenjima Županijskog suda u Zagrebu broj: Gž-6351/10-2 od 4. rujna 2012. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) i Općinskog građanskog suda u Zagrebu broj: P-2278/08 od 8. travnja 2010. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje) povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene člancima 29. stavkom 1., 35. i 37. Ustava.

1.1. Prvostupanjskim rješenjem (koje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem) odbačena je tužba podnositeljice kojom je tražila sudsku zaštitu zbog nezakonite radnje u vezi sa sigurnosnom provjerom koja je obavljana nad njom.

1.2. Na zahtjev Ustavnog suda prvostupanjski sud je dostavio spis predmeta broj: P-2278/08.

1.3. Ustavni sud napominje da je u ustavnosudskom postupku utvrđivao stanje zakonodavstva u sigurnosnim provjerama građana kakvo je bilo na snazi u trenutku obavljanja sigurnosne provjere nad podnositeljicom, odnosno 2006. i 2007. godine, neovisno o kasnijim (brojnim) izmjenama u sustavu nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Podnositeljica je (prema vlastitim navodima) »poznata kao aktivistica u promicanju i ostvarivanju ljudskih prava. Duži niz godina radi na projektima financiranim od strane Europske unije u području regionalnog razvoja i civilnog društva te području zaštite ljudskih prava, posebno u aspektima zaštite nacionalnih manjina, azila i ženskih ljudskih prava.« Na dužnosti je predsjednice Centra za mirovne studije.

Tijekom 2006. godine podnositeljica je kandidirana za predstavnicu nevladinih organizacija u Savjetu za razvoj civilnog društva (koje je savjetodavno i stručno tijelo Vlade Republike Hrvatske), a u Savjet je imenovana 2007. godine odlukom Vlade Republike Hrvatske.

2.1. Nalogom, po tvrdnjama podnositeljice, Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske, klasa: 200-01/06-01/03, urbroj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006. određena je sigurnosna provjera kandidata za članstvo u Savjetu za razvoj civilnog društva, uključujući i podnositeljicu.

Podnositeljica nije upoznata s provođenjem sigurnosne provjere, niti je od nje zatražena suglasnost za provođenje provjere. Za provođenje sigurnosne provjere podnositeljica je doznala, po vlastitim riječima, »tako što je Udrugu B., (s kojom je podnositeljica surađivala u relevantno vrijeme) nazvao muškarac koji se predstavio kao T. (kasnije je podnositeljica saznala da se radi o T. K., djelatniku SOA-e), rekavši da je djelatnik Sigurnosno-obavještajne agencije. Tom prilikom se kod koordinatorice udruge, S. S., raspitivao o podnositeljici te je ostavio broj mobitela rekavši da mu se podnositeljica na isti može javiti ukoliko to želi.«

Podnositeljica je kasnije navedenu osobu nazvala na mobitel te joj je rečeno »da se nad njom obavlja provjera zbog zapošljavanja člana obitelji«, što je smatrala nelogičnim, s obzirom da se niti jedan od članova obitelji podnositeljice nije javio na natječaj za rad u državnoj službi. Posumnjavši da se radi o sigurnosnoj provjeri vezanoj uz kandidaturu u Savjetu za razvoj civilnog društva, podnositeljica je uputila pismo Vladi Republike Hrvatske, te predstavku Vijeću za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija.

Krajem siječnja 2007. Vijeće za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija izradilo je izvješće u kojem se između ostalog navodi:

»Tijekom nadzora uočeno je da je s obzirom na provedbu potpune sigurnosne provjere bilo potrebno stvoriti Vam mogućnost za davanje suglasnosti za istu.

U skladu s gore navedenim Vijeće smatra da je došlo do kršenja Ustavom zajamčenih ljudskih prava.«

3. 23. veljače 2007. Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost Hrvatskog sabora donio je zaključke u vezi sa sigurnosnom provjerom kandidata za Savjet za razvoj civilnog društva, klasa: DT 021-17/03-04/89, urbroj: 6521-4-07-10 u kojima se, između ostalog, navodi:

»1. Prihvaća se Izvješće Vijeća za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija i Izvješće Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost kojima je utvrđeno zakonito postupanje SOA-e u provedbi sigurnosnih provjera za kandidate za Savjet za razvoj civilnog društva.

2. Prihvaća se Izvješće Vijeća za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija kojim je utvrđeno kršenje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda kandidata za Savjet za razvoj civilnog društva, iz razloga što je za kandidate napravljena potpuna sigurnosna provjera bez njihove suglasnosti, a koju je suglasnost trebao pribaviti Ured za udruge, tj. naručitelj sigurnosnih provjera.

(...)

4. Odbor daje preporuku da se do donošenja nove Uredbe kojom se uređuje postupak provedbe sigurnosnih provjera postojeća Uredba ne primjenjuje.«

4. Podnositeljica je na temelju članka 40. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 79/06. i 105/06.; u daljnjem tekstu: ZSOS), uputila 21. veljače 2007. dopis Sigurnosno-obavještajnoj agenciji (SOA) tražeći dozvolu za uvid i kopiranje dokumenata nastalih sigurnosnom provjerom, »na što je primila paušalan odgovor Sigurnosno-obavještajne agencije, primljen 29. ožujka 2007. g., u kojem se navodi da je temeljem zahtjeva Ureda za udruge obavljena sigurnosna provjera, te da se ne vodi evidencija o osobnim podacima S. B.«.

5. Podnositeljica je 7. ožujka 2007. podnijela kaznenu prijavu Općinskom državnom odvjetništvu u Zagrebu protiv predstojnice Ureda za udruge J. C., T. K., službenika SOA-e, te nepoznatih osoba, radi kaznenog djela nedozvoljene uporabe osobnih podataka, zloporabe položaja i ovlasti te nesavjesnog rada u službi. Kaznena prijava odbačena je rješenjem USKOK-a broj: UK-284/07 od 4. prosinca 2009.

6. 1. ožujka 2007. podnositeljica je na temelju članka 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS) podnijela Upravnom sudu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava. Rješenjem od 5. ožujka 2007. podnositeljica je pozvana dostaviti odluku (nalog Ureda za udruge) protiv kojeg je podnesen zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava. Podneskom od 27. ožujka 2007. podnositeljica je izvijestila Upravni sud da nije u mogućnosti dostaviti nalog Ureda za udruge s obzirom da joj isti nikada nije dostavljen. Zahtjev je odbačen rješenjem broj: Zpa-5/2007 od 15. svibnja 2008.

**1) Osporena rješenja i sudski postupak**

7. 1. ožujka 2007. podnositeljica je na temelju članka 186.b Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05. i 2/07.) Općinskom državnom odvjetništvu u Zagrebu, Građansko-upravni odjel, podnijela zahtjev za mirno rješenje spora, te je zatražila isplatu naknade neimovinske štete. Dopisom od 23. svibnja 2007. podnositeljica je od strane tog tijela obaviještena da ne postoje uvjeti za sklapanje izvansudske nagodbe.

7.1. 27. lipnja 2007. podnositeljica je podnijela tužbu zbog nezakonite radnje Općinskom građanskom sudu u Zagrebu protiv tuženika: Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske i SOA-e iz Zagreba. Konačno postavljenim tužbenim zahtjevom traži:

»I Utvrđuje se da su službene osobe, u službi kod Vladinog Ureda za udruge i Sigurnosno-obavještajne agencije provođenjem nezakonite sigurnosne provjere i nezakonitim prikupljanjem osobnih podataka tužiteljice počinile nezakonite radnje.

II Utvrđuje se da su podnositeljici povrijeđena prava na zaštitu i štovanje prava na osobni (privatni) život zajamčena člankom 35. Ustava Republike Hrvatske i čl. 8. Europske konvencije o ljudskim pravima.

III Zabranjuje se tuženicima daljnje obavljanje nezakonitih radnji u odnosu na tužiteljicu.

IV Nalaže se drugotuženiku da stavi na uvid tužiteljici sve podatke i dokumentaciju prikupljenu sigurnosnom provjerom temeljem naloga Vladinog Ureda za udruge klasa: 200-01/06-01/03, urudžbeni broj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006.g.«

Postupak pred prvostupanjskim sudom trajao je ukupno tri godine, a u njemu su provedene sljedeće radnje:

– tužba je zaprimljena 27. lipnja 2007. i signirana pod brojem Pr-1390/07 te dodijeljena u rad XXVI referadi prvostupanjskog suda;

– rješenjem prvostupanjskog suda od 16. srpnja 2007. tužba je dostavljena na odgovor tuženicima, uz rok od osam dana za podnošenje odgovora;

– Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske dostavio je odgovor na tužbu 24. srpnja 2007., a SOA 27. srpnja 2007., u kojima predlaže odbačaj tužbe jer je sigurnosna provjera trajala najkasnije do 2. siječnja 2007. i nije u tijeku u trenutku podnošenja tužbe;

– nakon toga je zakazano ročište za 15. studenoga 2007. koje nije održano zbog neuredne dostave za drugotuženika;

– 15. studenoga 2007. zaprimljen je podnesak podnositeljice kojim je dala očitovanje na odgovore na tužbu;

– ročište određeno za 4. veljače 2008. nije održano uz zaključak da »će se spis dostaviti na presignaciju kod predsjednice odjela«;

– 19. veljače 2008. spis je presigniran na drugog suca koji vodi nezakonite radnje, te je 10. travnja 2008. spisu dodijeljen novi broj: P-2278/08, a rješenjem predsjednice parničnog odjela K. J. od 21. travnja 2008. spis je dodijeljen u referadu sutkinje S. A. K.;

– na ročištu 4. studenoga 2008. stranke su ostale kod svojih zahtjeva i prijedloga, a novo ročište je zakazano za 6. veljače 2009.;

– SOA je dostavila podnesak 24. studenoga 2008., kojim pojašnjava svoje djelovanje te izjavljuje:

»Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske je sigurnosnu provjeru za tužiteljicu zatražio isključivo zato što je bila predložena za člana Savjeta za razvoj civilnog društva. Iz točke II. stavak 2. Odluke o osnivanju Savjeta za razvoj civilnog društva (NN br. 26/02, 111/03 i 34/04) razvidno je da je taj Savjet savjetodavno i stručno tijelo Vlade Republike Hrvatske.

Razvidno je da bi tužiteljica kao član savjetodavnog i stručnog tijela Vlade Republike Hrvatske imala pravo pristupa u štićene prostore i objekte i u okviru njih pristup štićenim osobama.

Sukladno navedenom, II-tuženik smatra da je sigurnosna provjera obavljena sukladno važećim zakonskim i podzakonskim propisima Republike Hrvatske.«

– na ročištu od 6. veljače 2009. saslušana je podnositeljica, te je odlučeno da će se na idućem ročištu saslušati svjedoci koje je predložila podnositeljica;

– na ročištu od 3. travnja 2009. saslušani su svjedoci S. S. i T. G. (u vrijeme spornog događaja član Vijeća za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija). Određeno je da je SOA dužna u roku od 60 dana dostaviti dokumentaciju o vršenju sigurnosne provjere. Uz podnesak od 2. srpnja 2009. drugotuženik je dostavio odluku SOA-e od 5. svibnja 2009. o deklasifikaciji dokumenta SOA-e klasa: 806-02/07-01/13, urbroj: 539-01-6010/502-07-1 od 2. siječnja 2007. s oznake »državna tajna« na oznaku »neklasificirano«. Uz tu odluku dostavljena je i preslika dopisa SOA-e navedene klase i ur. broja, koji je dostavljen Uredu za udruge Vlade Republike Hrvatske, uz poziv na akt klase: 200-01/06-01/03, urbroj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006., u kojem stoji:

»Sukladno zahtjevu, izvješćujemo Vas da smo izvršili potpunu sigurnosnu provjeru za S. B. tijekom koje nisu prikupljeni sigurnosni podaci iz nadležnosti SOA-e koji bi joj činili zapreku za članstvo u Savjetu za razvoj civilnog društva u Uredu za udruge Vlade RH.

Napominjemo da je 19.12.2001. godine protiv S. B. I. PP Centar PUZ-a podnijela prekršajnu prijavu jer je na Trgu kralja Tomislava u Z., građanima nudila na prodaju pirotehnička sredstva II. kategorije bez odobrenja nadležnog tijela, a prilikom postupanja djelatnika policije, vrijeđala ih je i omalovažavala pogrdnim riječima.

Nisu nam poznate pravne posljedice nakon eventualno provedenog postupka.«

– nakon toga je rješenjem predsjednice parničnog odjela A. G. od 20. listopada 2009. spis presigniran u rad sutkinji J. Š., koja je bez daljnjih radnji u postupku, donijela rješenje 8. travnja 2010. kojim se tužba odbacuje.

8. U prvostupanjskom se rješenju, između ostalog, navodi:

»(...) II. tuženik potvrđuje da je nad tužiteljicom obavljena sigurnosna provjera, a ista je obavljena sukladno važećim zakonskim i podzakonskim propisima RH.

U tijeku postupka tuženik je dostavio Odluku kojom se deklasificira dokument SOE od 02. siječnja 2007. godine naznake predmeta 'S. B. – potpuna sigurnosna provjera' te se oznaka tajnosti 'VRLO TAJNO' (izvorno po Zakonu o zaštiti tajnosti podataka (NN 108/96), oznaka 'DRŽAVNA TAJNA') skida i dodjeljuje oznaka 'NEKLASIFICIRANO'.

Time je dokument o sigurnosnoj provjeri tužiteljice postao neklasificirani s ograničenom uporabom samo u službene svrhe, odnosno za potrebe postupanje Općinskog državnog odvjetništva, Građansko-upravnog odjela u Zagrebu.

Iz te sigurnosne provjere je razvidno da je u odnosu na tužiteljicu izvršena potpuna sigurnosna provjera i u toj provjeri nisu prikupljeni sigurnosni podaci koji bi joj činili zapreku za članstvo u Savjetu za razvoj civilnog društva u Uredu za udruge Vlade RH.

Posebni zakon kao lex specialis II. tuženiku izričito dopušta mjere tajnog prikupljanja podataka u odnosu na tužiteljicu nije bilo nezakonitog postupanja, već nasuprot toga radilo se o dopuštenom postupanju koje je trajalo u razdoblju od 17. 11. 2006. godine do 02. 01. 2007. godine.

Imajući u vidu odredbe Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu RH te Uredbu o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim podacima, te razlog zbog kojeg je izvršena sigurnosna provjera za tužiteljicu, sud je utvrdio da je provjera izvršena sukladno posebnim propisima, koji to dopuštaju, pa time tužiteljica nije niti diskriminirana niti stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na druge građane RH niti su time prekršena njezina ljudska prava, jer posebni Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu RH (NN 79/06 i 105/06) u čl. 33. st. 1. izričito propisuje da: 'SOA može prema građanima primjenjivati mjere tajnog prikupljanja podataka kojima se privremeno ograničavaju neka ustavna ljudska prava i temeljne slobode.'.

Bit spora kod nezakonite radnje je svako propuštanje da se donese adekvatna odluka, odnosno propuštanje da se donese odluka kojom će se odlučiti o pravima stranke i zbog toga stranka ne može ostvariti daljnji put pravne zaštite.

Odredbom čl. 67. Zakona o upravnim sporovima propisane su pretpostavke za podnošenje tužbe zbog nezakonite radnje, a te pretpostavke su:

– da je povrijeđeno jedno od Ustavom zajamčenih prava i sloboda čovjeka i građanina koja povreda u vrijeme podnošenja tužbe još traje,

– da je to pravo povrijeđeno nezakonitom radnjom službene osobe u tijelu državne vlasti,

– da nije osigurana druga sudska zaštita.

Ove pretpostavke se moraju ostvariti kumulativno.

Imajući u vidu naprijed utvrđeno da u odnosu na tužiteljicu nije bilo postupanja koja ne bi bila dopuštena Zakonom, već nasuprot toga se radilo o zakonitoj provjeri, ne postoje procesne pretpostavke da se tužiteljici pruži pravna zaštita.

Kako je odredbom čl. 36 h st. 4 propisano da će se u postupku zaštite od nezakonitih radnji primjenjivati na odgovarajući način odredbe Zakona o parničnom postupku, tužbu tužitelja je valjalo odbaciti, temeljem odredbe čl. 109 st. 2-5 ZPP-a i odlučiti kao u izreci.«

8.1. Žalba protiv tog rješenja odbijena je drugostupanjskim rješenjem, u kojem je u bitnome, navedeno:

»Suprotno žalbenim navodima tužiteljice pravilno je prvostupanjski sud utvrdio da nisu sukladno odredbi čl. 67. Zakona o upravnim sporovima ('Narodne novine', broj: 53/91, 9/92 i 77/92 dalje ZUS) ispunjene pretpostavke za podnošenje tužbe zbog nezakonite radnje pa stoga je neosnovan žalbeni navod da je sud prvog stupnja trebao zatražiti nalog Vladina ureda za udruge klasa: 200-01/06-01/03, ur. broj: 50419-06.01 od 17. studenog 2006.

Naime, Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske ('Narodne novine', broj: 79/06 i 105/06) kao lex specialis izričito dopušta mjere tajnog prikupljanja podataka te je stoga pravilno sud prvog stupnja utvrdio da u odnosu na tužiteljicu nije bilo nezakonitog postupanja, već nasuprot toga se radilo o dopuštenom postupanju koje je trajalo u razdoblju od 17. studenog 2006. do 2. siječnja 2007. Isto tako pravilno je utvrđenje da je provjera kao i razlog zbog kojeg je sigurnosna provjera rađena za tužiteljicu izvršena sukladno odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu RH ('Narodne novine', broj: 79/06 i 105/06) te Uredbi o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim podacima.

Stoga je pravilno utvrđeno da je provjera izvršena sukladno posebnim propisima koji to dopuštaju radi čega tužiteljica nije diskriminirana niti stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na druge građane RH a niti su time prekršena njezina ljudska prava jer je čl. 33. st. 1. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu RH ('Narodne novine', broj: 79/06 i 105/06) propisano da SOA može prema građanima primjenjivati mjere tajnog prikupljanja podataka kojima se privremeno ograničavaju neka ustavna ljudska prava i temeljne slobode.

Slijedom navedenog a s obzirom da nije utvrđeno da bi kumulativno bile ispunjene pretpostavke za podnošenje tužbe zbog nezakonite radnje iz čl. 67. ZUS-a kao i da bi u odnosu na tužiteljicu bilo postupanja koja ne bi bila dopuštena Zakonom, već je sud prvog stupnja pravilno utvrdio da se radilo o zakonitoj provjeri. Za takvo svoje utvrđenje prvostupanjski sud je dao valjane razloge koje u cijelosti prihvaća i ovaj sud i tužiteljica ih žalbenim navodima nije dovela u sumnju.«

Drugostupanjski sud je utvrdio da nije bilo razloga za odbačaj tužbe već da je tužbu trebalo odbiti, no da takvo postupanje nije na štetu podnositeljice.

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

9. Podnositeljica u odnosu na povrede ustavnih prava zajamčenih člancima 35. i 37. Ustava navodi da prilikom donošenja spornog naloga o sigurnosnoj provjeri nisu poštovane ustavne odredbe kao ni odredbe ZSOS-a te stoga zadiranje u privatnost podnositeljice nije bilo razmjerno cilju koji se zadiranjem u privatnost trebao postići.

Ističe da je sigurnosna provjera podnositeljice provedena na temelju Uredbe kojom se utvrđuju dužnosti odnosno poslovi od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost za obavljanje kojih se provodi sigurnosna provjera (»Narodne novine« broj 83/03.; u daljnjem tekstu: Uredba o sigurnosnoj provjeri/03), za koju drži da u vrijeme sigurnosne provjere krajem 2006. godine nije bila na snazi jer je bila donesena na temelju članka 97. Zakona o sigurnosnim službama Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 32/02. i 38/02.) koji nije na snazi od 18. kolovoza 2006., pa je stoga upitna i ustavnost primjene Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03. Iz navedenog proizlazi da je sigurnosna provjera koja je uključivala i prikupljanje osobnih podataka podnositeljice »provedena bez valjanog pravnog temelja, dakle arbitrarno i protivno načelu zakonitosti«.

Čak i ako se uzme da je Uredba o sigurnosnoj provjeri/03 bila na snazi, ističe da »nalogom potpisanim od strane predstojnice Vladinog ureda za udruge zatražena je tzv. potpuna sigurnosna provjera podnositeljice kao i ostalih kandidata za Savjet za razvoj civilnog društva. Prema čl. 6. Uredbe potpuna sigurnosna provjera provodila se za: čelnike i zaposlenike sigurnosnih službi; čelnike i zaposlenike Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost; predsjednika i članove Vijeća za nadzor sigurnosnih službi Hrvatskog sabora; domaće pravne i fizičke osoba koje su sklopile ugovor o nabavi roba i usluga ili izvođenju radova za državna tijela i pravne osobe od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske; za druge osobe koje se imenuju na dužnosti ili raspoređuju na određene poslove od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost.«

Smatra da ona ne ulazi u nijednu od navedenih kategorija (bila je samo kandidat za članicu Savjeta za razvoj civilnog društva), te stoga drži da je potpuna sigurnosna provjera bila nezakonita i neustavna.

Također ističe da nije sukladno članku 11. Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03 podnositeljica ispunila upitnik niti je dala pristanak za vršenje sigurnosne provjere.

9.1. Osim toga ističe da tijekom postupka nije utvrđeno što je učinjeno s prikupljenim podacima o podnositeljici, odnosno nalaze li se isti i dalje u evidenciji SOA-e ili su uništeni, i ako jesu na koji način, zbog čega smatra da nezakonita radnja usmjerena protiv nje i nadalje traje.

9.2. Iz toga proizlazi, po viđenju podnositeljice, da je »došlo do miješanja u njezin privatni život od strane nositelja državnih vlasti na način da je nad podnositeljicom vršena sigurnosna provjera koja obuhvaća prikupljanje podataka o životu i radu podnositeljice, a na temelju kojih je donijeta odluka o imenovanju podnositeljice u Savjet za razvoj civilnog društva«. U slučaju podnositeljice sigurnosna provjera je provedena na temelju podzakonskog akta – Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03, za koju drži da nije bila na snazi. »Obzirom na nepostojanje pravnog temelja u domaćem pravu, zadiranje u privatnost podnositeljice nije bilo u skladu sa zakonom te je provedeno protivno načelu vladavine prava.« Poziva se na presude Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) Hadzhiev protiv Bugarske od 23. listopada 2012., zahtjev br. 22373/04 i Savovi protiv Bugarske od 27. studenoga 2012., zahtjev br. 7222/05, gdje je povreda Konvencije nađena između ostalog i zbog nedostatka regulacije koja bi specificirala načine čuvanja prikupljenih materijala i njihovog uništenja.

Onemogućavanjem da izvrši uvid u evidenciju i dokumente o podacima prikupljenim sigurnosnom provjerom, davanjem obavijesti SOA-e od 26. ožujka 2007., te propustom Općinskog građanskog suda u Zagrebu da utvrdi sve relevantne činjenice, smatra da je povrijeđen i članak 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

Članak 8. Konvencije smatra povrijeđenim i stoga »što Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu nije dovoljno precizan u pogledu provođenja sigurnosne provjere te vođenja evidencije o osobnim podacima te podacima prikupljenim sigurnosnom provjerom«.

9.3. U odnosu na povredu članka 13. Konvencije, ističe da u svim postupcima koje je podnositeljica pokrenula u vezi s povredama Ustava i Konvencije »nije utvrđeno da je podnositeljica žrtva povreda Konvencije«. To dodatno pojašnjava:

»Sukladno članku 67. Zakona o upravnim sporovima podnositeljica je podnijela tužbu zbog nezakonite radnje, međutim iz rezultata postupka proizlazi da navedena tužba nije učinkovito pravno sredstvo te je podnositeljica lišena mogućnosti da joj se unutar pravnog sustava Republike Hrvatske utvrdi status žrtve povreda Ustava i Europske Konvencije, lišena je saznanja o tome na koji način je vršena sigurnosna provjera u njezinom slučaju, koji podaci su prikupljeni sigurnosnom provjerom te vodi li se u odnosu na prikupljene podatke evidencija kod SOA-e, zbog čega je podnositeljica lišena prava na učinkovito pravno sredstvo u smislu članka 13. Europske Konvencije.«

10. Podnositeljica je istaknula i povredu članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. Konvencije i to stoga što prvostupanjski sud unatoč ponovljenom traženju podnositeljice nije pribavio ključan dokument na kojem se temeljila sigurnosna provjera – nalog za provođenje sigurnosne provjere klasa: 200-01/06-01/03, ur. broj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006. Takvo postupanje suda podnositeljica ocjenjuje arbitrarnim, jer se radi o dokumentu na kojem je sigurnosna provjera utemeljena, »pa bi svakoj razumnoj osobi trebalo biti jasno da se odluka ne može donijeti bez uvida u takav dokument«. Prvostupanjski sud svoju odluku temelji na Odluci o deklasifikaciji SOA-e od 5. svibnja 2009. i dopisu SOA-e od 2. siječnja 2007., a ne daje nikakve razloge o tome zašto nije pribavljen ključan dokument sigurnosne provjere.

Također ističe da tijekom sudskog postupka sudovi nisu odgovorili niti na jedno sporno pitanje »već su paušalno zaključili da je sigurnosna provjera bila zakonita, te i dalje ostaju otvorena sljedeća pitanja:

1. Je li sigurnosna provjera mogla biti provedena temeljem 'Uredbe kojom se utvrđuju dužnosti odnosno poslovi od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost za obavljanje kojih se provodi sigurnosna provjera'

2. Ako je provedba mogla zakonito biti provedena temeljem citirane Uredbe, je li u slučaju žaliteljice mogla biti provedena potpuna sigurnosna provjera (daljnje je pitanje koja se vrsta provjere mogla provesti u odnosu na žaliteljicu, obzirom da Uredba predviđa dvije vrste sigurnosne provjere, i to potpunu i djelomičnu (čl. 6. i čl. 7. Uredbe))

3. Je li u cijelosti poštovana procedura provjere prema Uredbi, obzirom da žaliteljica nije dala svoj pristanak za vršenje provjere, niti je ispunila upitnik u smislu čl. 11. Uredbe

4. Postoje li kod Sigurnosno obavještajne agencije pohranjeni određeni podaci i dokumenti koji su prikupljeni sigurnosnom provjerom, a odnose se na podnositeljicu

5. Je li postupanje nadležnih tijela u konkretnom slučaju bilo razmjerno s smislu čl. 16. Ustava Republike Hrvatske i čl. 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.«

10.1. Stoga smatra da osporena rješenja nemaju razloga o bitnim činjenicama, niti zahtjevima podnositeljice, što »ukazuje ili na arbitrarnost ili potpunu nekompetentnost sudova da sude u predmetima vezanim uz navedenu problematiku«. Zaključno dodaje:

»Ovakvo postupanje državnih institucija i sudova stvara nepovjerenje u objektivnost i funkcioniranje sustava te podnositeljica smatra da su se ispunili svi uvjeti za meritorno odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnopravnoj stvari. Podnositeljica ukazuje na osobiti ustavnopravni značaj ovog pitanja, te navodi da se svaki građanin Republike Hrvatske potencijalno može naći u situaciji nezakonitog i neželjenog prikupljanja i pohranjivanja osobnih podataka, zbog čega je nužno da Ustavni sud Republike Hrvatske zauzme svoje stajalište i da svoje preporuke o načinima zaštite pojedinaca u situacijama u kakvoj se našla podnositeljica ustavne tužbe. Podnositeljica osobito predlaže da Ustavni sud utvrdi je li u konkretnom slučaju bilo nezakonitog postupanja nadležnih tijela, ta da utvrdi njezin status žrtve nezakonitog postupanja, kako bi mogla u posebnom postupku ostvariti svoje pravo na naknadu štete zbog povrede prava osobnosti.«

Uz ustavnu tužbu podnositeljica je dostavila i preslike jedanaest novinskih članaka i komentara koji se odnose na događaj zbog kojeg je vodila sudski postupak.

IV. MJERODAVNO PRAVO

11. U vrijeme obavljanja sigurnosne provjere podnositeljice, na snazi su članci 39. do 42. ZSOS-a, koji glase:

»Evidencije podataka i njihovo korištenje

Članak 39.

(1) Sigurnosno-obavještajne agencije uspostavljaju i vode zbirke i registre osobnih podataka i druge evidencije prikupljenih podataka i dokumenata o podacima koji su u svezi s poslovima iz djelokruga rada sigurnosno-obavještajnih agencija te druge evidencije o njihovim poslovima i aktivnostima.

(2) Osobe koje su upoznate s podacima iz evidencija sigurnosno-obavještajnih agencija i dokumentima o tim podacima dužne su ih čuvati kao tajnu.

Članak 40.

(1) Sigurnosno-obavještajne agencije dužne su na zahtjev građanina u roku od 15 dana pisanim putem obavijestiti ga jesu li prema njemu poduzimane mjere tajnog prikupljanja podataka te vode li se evidencije o njegovim osobnim podacima i, na njegov zahtjev, staviti mu na uvid dokumente o prikupljenim podacima.

(2) Dokumenti koji se stavljaju na uvid građanima ne smiju sadržavati podatke o zaposlenicima sigurnosno-obavještajnih agencija, kao ni podatke o izvorima sigurnosno-obavještajnih agencija i trećim osobama.

(3) Sigurnosno-obavještajne agencije nisu dužne postupiti prema odredbama stavka 1. ovoga članka:

– ako bi obavijest dovela u opasnost izvršenje zadaća agencije,

– ako bi obavijest mogla dovesti do ugrožavanja sigurnosti druge osobe,

– ako bi obavijest mogla dovesti do štetnih posljedica za nacionalnu sigurnost ili nacionalni interes Republike Hrvatske.

(4) Čim prestanu razlozi za primjenu odredbe stavka 3. podstavka 1. i 2. ovoga članka, sigurnosno-obavještajne agencije dužne su postupiti prema odredbi stavka 1. ovoga članka. U slučaju iz stavka 3. podstavka 3. ovoga članka nisu dužne postupiti prema odredbi stavka 1. ovoga članka do isteka roka od 10 godina od dana prestanka poduzimanja mjere.

Članak 41.

(1) Dokumenti o podacima koji se ne odnose na svrhu radi koje su prikupljani komisijski se uništavaju u roku od 30 dana, o čemu se sastavlja zapisnik u roku od 30 dana.

(2) Podaci, dokumenti i informacije koje su prikupljene na nezakonit način uništavaju se u roku od 30 dana, o čemu se sastavlja zapisnik koji potpisuju osobe koje su prisustvovale uništenju podataka, dokumenata i informacija u roku od 30 dana.

(3) Podaci, dokumenti i informacije koje se ne odnose na svrhu radi koje su prikupljeni, odnosno koji su prikupljani radom sigurnosnih službi tijekom proteklih godina, a na nezakonit način, danom stupanja na snagu ovoga Zakona, moraju se izlučiti i ne smiju se koristiti a moraju se uništiti u roku od dvije godine.

Sigurnosne provjere i protuobavještajna zaštita

Članak 42.

Sigurnosna provjera provodi se za dužnosnike i zaposlenike sigurnosno-obavještajnih agencija, predstojnika i zaposlenike UVNS-a, ravnatelja i zaposlenike ZSIS-a i OTC-a, predsjednika i članove Vijeća za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija te druge osobe za koje je to određeno odredbama ovoga i drugih zakona, odnosno uredbom Vlade, u postupku njihovog imenovanja na dužnost, odnosno prijama na rad. Sigurnosna provjera provodi se i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo i za strance u Republici Hrvatskoj čiji je boravak važan za sigurnost države.«

11.1. Sigurnosna provjera podnositeljice obavljena je na temelju Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03, koja je donesena na temelju članka 97. Zakona o sigurnosnim službama Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 32/02. i 38/02.) koja u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 2.

Sigurnosna provjera, u smislu Zakona o sigurnosnim službama, je provjera koja se provodi za osobe koje obavljaju ili će obavljati poslove (u daljnjem tekstu provjeravana osoba):

– čelnika i zaposlenika sigurnosnih službi,

– čelnika i zaposlenika Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost,

– predsjednika i članova Vijeća za nadzor sigurnosnih službi,

– u tijelima državne uprave, tijelima sudbene vlasti, uredima i stručnim službama Vlade Republike Hrvatske, stručnim službama Hrvatskog sabora (u daljnjem tekstu – tijela državne vlasti)

– u pravnim osobama čija je djelatnost od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske.«

»Članak 4.

Provođenjem sigurnosne provjere prikupljaju se podaci o eventualnom postojanju sigurnosnih zapreka za obavljanje dužnosti, odnosno poslova na koje se provjeravana osoba planira imenovati, odnosno rasporediti, te drugih podataka nužnim za prosudbu sigurnosne pouzdanosti provjeravane osobe.

II. STUPNJEVI SIGURNOSNE PROVJERE

Članak 5.

Sigurnosna provjera prema stupnju može biti:

– potpuna sigurnosna provjera,

– djelomična sigurnosna provjera.

Provjere iz stavka 1. ovog članka mogu se nadopuniti dopunskom sigurnosnom provjerom.

Potpuna sigurnosna provjera

Članak 6.

Potpuna sigurnosna provjera provodi se za:

– čelnike i zaposlenike sigurnosnih službi;

– čelnike i zaposlenike Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost;

– predsjednika i članove Vijeća za nadzor sigurnosnih službi Hrvatskog sabora;

– domaćih pravnih i fizičkih osoba koje su sklopile ugovor o nabavi roba i usluga ili izvođenju radova za državna tijela i pravne osobe od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske;

– za druge osobe koje se imenuju na dužnosti ili raspoređuju na određene poslove od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost.

Djelomična sigurnosna provjera

Članak 7.

Djelomična sigurnosna provjera provodi se za osobe:

– koje će privremeno i povremeno obavljati poslove u tijelima državne vlasti i pravnim osobama od posebnog značaja za nacionalnu sigurnost Republike Hrvatske,

– koje se predviđaju za rad u tijelu državne vlasti, odnosno pravnoj osobi iz članka 2. ove Uredbe, a radi se o pomoćno-tehničkim poslovima srednje stručne spreme.

– koje imaju pristup štićenim osobama, objektima i prostorima sukladno članku 27. stavku 1. ZoSS.«

»IV. POSTUPAK ZA PROVOĐENJE SIGURNOSNE PROVJERE

Članak 10.

U slučajevima prijama na rad, imenovanja na dužnost ili rasporeda na određene poslove iz članaka 2. i 3. ove Uredbe tijelo državne vlasti ili pravna osoba dužni su pravodobno zatražiti od POA-e provođenje sigurnosne provjere pisanim zahtjevom.

Uz pisani zahtjev za sigurnosnu provjeru osobe koje su u postupku imenovanja za dužnost, odnosno prijama za rad, prilaže se upitnik s podacima o osobi za koju se traži provjera.

Članak 11.

Upitnik iz članka 10. ove Uredbe ispunjava osoba za koju će se vršiti sigurnosna provjera i svojim potpisom jamčiti točnost navedenih podataka te daje pristanak za vršenje sigurnosne provjere.

Ukoliko se tijekom vršenja sigurnosne provjere utvrdi da je osoba dala lažne podatke ili zatajila podatke koji su sigurnosnog značaja, onda će to biti zapreka za njeno imenovanje na dužnost, odnosno prijam na rad.

Članak 12.

U postupku provođenja sigurnosne provjere sigurnosna služba poduzima sljedeće mjere:

– procjenjuje podatke u upitniku iz članka 10. ove Uredbe,

– vrši uvid u baze podatka,

– traži potrebne podatke od tijela državne vlasti, lokalne samouprave i uprave trgovačkih društava, institucija, organizacija i drugih pravnih osoba za koje je prosudi da raspolažu saznanjima značajnim za provođenje sigurnosne provjere, te ih izravno kontaktira, upoznajući ih s razlogom prikupljanja podataka,

– može obaviti razgovor s osobom koja se provjerava,

– ovisno o prosudbi kontaktira s osobama navedenim u upitniku, a koje bi mogle dati šira saznanja o provjeravanoj osobi, kao i drugim građanima koji bi mogli raspolagati saznanjima sigurnosnog karaktera vezanim za provjeravanu osobu,

– mogu poduzeti i mjere tajnog prikupljanja podataka.«

»Članak 14.

O podacima prikupljenim provedenom sigurnosnom provjerom sigurnosna služba izvješćuje podnositelja zahtjeva pismenim putem.«

»Članak 21.

Podaci sigurnosne prirode dobiveni provođenjem sigurnosne provjere predstavljaju državnu tajnu te se s njima postupa u skladu s odredbama Zakona o zaštiti tajnosti podataka.

Članak 22.

Podaci dobiveni provođenjem sigurnosne provjere pohranjuju se u dokumentaciji POA.

Pohranjeni podaci moraju se brisati u roku pet godina od trenutka provođenja sigurnosne provjere.

Brisanje podataka se neće izvršiti ako to zahtijevaju sigurnosni razlozi te ako to priječe posebne zakonske odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka i Zakona o arhivskom gradivu u arhivama.

Odluku o postojanju sigurnosnih razloga koji priječe brisanje podataka donosi ravnatelj POA-e uz pismeno obrazloženje.«

11.2. Uredba o sigurnosnoj provjeri/03 prestala je važiti 11. srpnja 2007. stupanjem na snagu Uredbe o sigurnosnoj provjeri za pristup klasificiranim podacima (»Narodne novine« broj 72/07.; u daljnjem tekstu: Uredba o sigurnosnoj provjeri/07) koja je donesena na temelju članaka 42. i 62. ZSOS-a.

12. Postupak radi zaštite od nezakonite radnje, u vrijeme podnošenja tužbe, uređivale su odredbe Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.) koje glase:

»Članak 67.

Postupak za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, ukoliko je takva sloboda ili pravo povrijeđeno nezakonitom radnjom službene osobe u tijelima državne vlasti ili ovlaštene osobe u poduzećima i drugim pravnim osobama, ako nije osigurana druga sudska zaštita pokreće se tužbom zbog nezakonite radnje.

Članak 68.

Tužba za zaštitu zbog nezakonite radnje treba sadržavati oznaku suda, oznaku stranaka sa prebivalištem, odnosno sjedištem stranaka, oznaku nezakonite radnje (mjesto, vrijeme i po mogućnosti počinitelja radnje), dokaze o učinjenoj radnji i tužbeni zahtjev.«

»Članak 73.

Sud o osnovanosti tužbenog zahtjeva odlučuje presudom. Presudom kojom prihvaća tužbeni zahtjev sud će zabraniti daljnje vršenje nezakonite radnje i prema potrebi naložiti uspostavu stanja kakvo je bilo prije vršenja nezakonite radnje.

Članak 74.

Protiv odluke suda kojom odlučuje o tužbi za zaštitu od nezakonite radnje stranke mogu podnijeti žalbu u roku od tri dana od dana dostave odluke.

(...)

Članak 75.

Izvršnu presudu kojom se zabranjuje daljnje obavljanje nezakonite radnje i nalaže uspostava ranijeg stanja, tijelo državne vlasti, odnosno poduzeće ili druga pravna osoba dužni su izvršiti u roku od 3 dana od dana dostave izvršne presude. Ako službena, odnosno odgovorna osoba u tijelu ili osobi iz stavka 1. ovoga članka ne izvrši izvršnu presudu u određenom roku, protiv nje će se pokrenuti postupak zbog teže povrede radne dužnosti, a može se kazniti i novčanom kaznom od 50.000 do 100.000 hrvatskih dinara.

Članak 76.

Ako izvršna odluka ne bude izvršena u roku iz članka 75. stavka 1. ovoga zakona izvršenje će se provesti prema odredbama Zakona o izvršnom postupku.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

13. Podnositeljica je u parničnom postupku koji je vođen na temelju mjerodavnih odredbi ZUS-a tražila utvrđenje da je nad njom provođena nezakonita sigurnosna provjera i nezakonito prikupljanje osobnih podataka od strane tuženika, te da su joj time povrijeđena prava na zaštitu i štovanje prava na osobni život zajamčena člankom 35. Ustava i člankom 8. Konvencije. Ujedno je tražila da se tuženicima zabrani daljnje obavljanje tih radnji, te da joj se stavi na raspolaganje sva dokumentacija koja je proistekla iz obavljanja te sigurnosne provjere. Sudovi su odbili te zahtjeve uz utvrđenje da je sigurnosna provjera bila zakonita, da je u trenutku podnošenja tužbe prestala te da stoga ne postoje uvjeti za pružanje sudske zaštite. Navedena utvrđenja sudova podnositeljica smatra samovoljom i arbitrarnim postupkom suda koji su imali za posljedicu povredu njezinog prava na pravično suđenje. Sudsku samovolju obrazlaže pregledom tijeka postupka, navođenjem niza zakonskih i podzakonskih odredaba koje se odnose na područje sigurnosnih provjera iz kojih, potom, izvodi zaključak da se država umiješala bez legitimnog cilja u njezina ustavna prava iz članaka 35. i 37. Ustava.

14. Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom. Ustavni sud u tom smislu svoje odluke zasniva na činjenicama utvrđenim u sudskom postupku, osim ako podnositelj ustavne tužbe ne iznese ozbiljnije, relevantne i dostatne razloge zbog kojih je od tog pravila potrebno odstupiti.

A) Članci 35. i 37. stavak 1. Ustava i članak 8. Konvencije

15. Prigovor o povredi članka 35. Ustava može se svesti na tvrdnju da je pravo na poštivanje podnositeljičinog osobnog života povrijeđeno jer nadležna sudska tijela nisu učinkovito odlučila o povredama ustavnih prava podnositeljice u postupku koji je SOA obavila prikupljajući njezine osobne podatke u postupku sigurnosne provjere koja je obavljana od 17. studenoga 2006. do 2. siječnja 2007. Ujedno u sudskom postupku nisu raspravljena bitna pitanja obavljanja te sigurnosne provjere, a zbog načina prikupljanja podataka bez suglasnosti podnositeljice i neutvrđenja jesu li prikupljeni podaci uništeni dovedeno je u pitanje i poštivanje ustavnih prava iz članka 37. stavka 1. Ustava, koji propisuje:

»Članak 37.

Svakom se jamči sigurnost i tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obrađivati i koristiti samo uz uvjete određene zakonom.

(...)«

15.1. Ustavni sud prije svega mora odrediti spada li pravo koje traži podnositeljica u domašaj pojma »poštivanje osobnog života« utvrđenog u članku 35. Ustava.

Člankom 35. Ustava, kao i člankom 8. Konvencije, svakome se jamči pravo štovanja i pravna zaštita njegovog osobnog života.

Ustavni sud smatra da poštivanje osobnog života zahtijeva da svatko bude obaviješten, sukladno mjerodavnom zakonu, o provođenju postupka sigurnosne provjere, ukoliko se prijavio na dužnost ili radno mjesto za koje je takva provjera nužna, te da je pravo pojedinca na informacije o provedbi takvog postupka važno zbog svojih implikacija za njegov daljnji osobni i profesionalni život, napredovanje u službi i sl. U ovom predmetu podnositeljica je zatražila sudsku zaštitu od nezakonite provedbe sigurnosne provjere od strane SOA-e zbog čega Ustavni sud zaključuje kako činjenično stanje predmeta, stoga, spada u domašaj članaka 35. i 37. stavka 1. Ustava.

15.2. Sljedeće pitanje koje Ustavni sud mora ispitati jest pitanje otvara li u okolnostima konkretnog slučaja ovaj prigovor podnositeljice neko ustavnopravno pitanje.

15.3. Ustavni sud primjećuje da su navodi podnositeljice usmjereni prema tijelima državne vlasti da poduzmu nužne korake radi osiguravanja odgovarajućih mjera brzog i učinkovitog ispitivanja prigovora postojanja nezakonitih prikupljanja osobnih podataka od strane sigurnosno-obavještajnih agencija.

Granice između pozitivnih i negativnih obveza države na temelju članka 35. Ustava nije lako precizno definirati. Stoga, pri utvrđivanju postoji li takva obveza ili ne postoji, potrebno je uzeti u obzir pravičnu ravnotežu koju treba uspostaviti između općih interesa i interesa pojedinca, pri čemu, u oba konteksta država uživa određenu slobodu procjene.

16. Stoga je ustavnu tužbu podnositeljice Ustavni sud razmotrio s aspekata eventualne povrede prava na osobni život podnositeljice koje je zajamčeno člankom 35. Ustava te člankom 8. Konvencije. Mjerodavni dijelovi članka 35. Ustava i članka 8. Konvencije glase:

»Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog ... života ...«

»Članak 8.

Pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života

1. Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života ...

2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi (...) zaštite prava i sloboda drugih.«

Pri ocjeni je li došlo do povrede prava na poštovanje privatnog života kao i prava na zaštitu osobnih podataka potrebno je sagledati pojedini slučaj u svjetlu svih okolnosti, uključujući način prikupljanja i sadržaj prikupljenih podataka, kao i kontekst u kojem su ti podaci prikupljani. Osobito je potrebno utvrditi jesu li mjere poduzete radi ograničenja privatnog života razmjerne legitimnom cilju koji se tim ograničenjem želi postići.

S obzirom na narav postupka koji je primijenjen u odnosu na podnositeljicu (postupak tzv. potpune sigurnosne provjere) Ustavni sud je u obzir uzeo noviju praksu ESLJP-a u predmetu Savovi protiv Bugarske (presuda od 27. studenoga 2012., zahtjev br. 7222/05) kao i raniju praksu tog suda koja je citirana u toj presudi. U tom predmetu ESLJP, između ostaloga, utvrđuje:

»55. ... pojam 'u skladu sa zakonom' zahtijeva ne samo da mjera treba biti temeljena na domaćem zakonu, već se taj pojam odnosi i na kvalitetu konkretnog zakona, zahtijevajući njegovu dostupnost osobi koje se tiče i predvidivost njegovih učinaka. Sud ponavlja da, s obzirom na rizik zlouporabe koji je svojstven svakom sustavu tajnog nadzora, takve mjere nadzora moraju biti osnovane na zakonu koji je posebice precizan. Nužno je da ima jasna, detaljna pravila o tome ... Posljedično tome, u zakonu mora biti naznačen opseg svake diskrecije povjerene vlastima i dovoljno jasan način izvršenja takvih ovlasti, uzimajući u obzir legitiman cilj te mjere kako bi pojedincu dala primjerenu zaštitu protiv arbitrarnog miješanja ...«

»55. ... the phrase 'in accordance with the law' not only requires that the measure should have some basis in domestic law, but also refers to the quality of the law in question, requiring that it should be accessible to the person concerned and foreseeable as to its effects. It reiterates that, in view of the risk of abuse intrinsic to any system of secret surveillance, such surveillance measures must be based on a law that is particularly precise. It is essential to have clear, detailed rules on the subject ... Consequently, the law must indicate the scope of any discretion conferred on the authorities and the manner of its exercise with sufficient clarity, having regard to the legitimate aim of the measure in question, to give the individual adequate protection against arbitrary interference ...«

17. Sukladno presudi u predmetu Savovi protiv Bugarske Ustavni sud će u podnositeljičinom slučaju ispitati je li došlo do miješanja u njezino pravo na poštovanje privatnog života te je li miješanje bilo opravdano.

**a) Je li došlo do miješanja?**

17.1. Iz provedenog sudskog postupka nedvojbeno proizlazi da postupak potpune sigurnosne provjere koji je vršen nad podnositeljicom u razdoblju od 17. studenoga 2006. do 2. siječnja 2007. od strane djelatnika SOA-e po nalogu klasa: 200-01/06-01/03, ur. broj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006. predstavlja miješanje u prava podnositeljice na poštovanje privatnog života iz članka 8. Konvencije i članka 35. Ustava.

Takvo miješanje predstavlja povredu članka 8. Konvencije i članka 35. Ustava osim ako se ne utvrdi da je ono bilo »u skladu sa zakonom«, ako slijedi jedan ili više legitimnih ciljeva i ako je miješanje bilo »nužno u demokratskom društvu« kako bi se ostvarili ti ciljevi.

**b) Je li miješanje bilo opravdano?**

(i) Zakonitost i legitimni cilj

18. Iz provedenog sudskog postupka proizlazi da su u određenom razdoblju prikupljani osobni podaci podnositeljice u svrhu njezine »potpune sigurnosne provjere« kao kandidatkinje za članicu Savjeta za razvoj civilnog društva (savjetodavnog i stručnog tijela Vlade Republike Hrvatske) bez njezine suglasnosti ili naknadne obavijesti od strane SOA-e. Dakle, poduzete mjere temelje se na članku 42. ZSOS-a i odredbama Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03 (vidjeti točku 11. obrazloženja ove odluke).

Međutim pojam »u skladu sa zakonom« ne traži samo da poduzeta mjera mora biti utemeljena u zakonu, već se taj pojam odnosi i na kvalitetu mjerodavnog zakona, zahtijevajući da mjerodavni zakon mora biti dostupan osobi koje se tiče i predvidiv u odnosu na učinke. Za ovaj je postupak dostatno utvrditi, uzevši u obzir stupanj rizika zlouporabe ljudskih prava inherentan svakom sustavu tajnog nadziranja i prikupljanja osobnih podataka, da takvo prikupljanje osobnih podataka mora biti utemeljeno na zakonu koji sadrži jasna i precizna pravila. Posljedično tome, zakon mora propisivati okvire diskrecije u vršenju ovlasti koje imaju sigurnosno-obavještajne agencije i druge ovlaštene osobe kao i način obavljanja takvih mjera s dostatnom jasnoćom u odnosu na legitimni cilj koje te mjere moraju imati.

18.1. Razmatrajući članke 39. do 42. ZSOS-a kao i mjerodavne odredbe Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03 Ustavni sud primjećuje da te odredbe pružaju dostatnu zaštitu protiv arbitrarnog postupanja u postupku sigurnosnih provjera. Legitimni cilj tih odredbi jest zaštita države od pojedinaca koji bi djelovanjem pokazali veću mjeru nepoštivanja pravnog poretka koja bi ih učinila nedostojnim za obavljanje dužnosti i službi koje su zakonom i uredbama Vlade Republike Hrvatske određene kao posebno osjetljive s aspekta zaštite ljudskih prava i nacionalne sigurnosti. U doba pojačanih terorističkih prijetnji takvo zakonodavstvo štiti ne samo državu od utjecaja i djelatnosti sigurnosno-spornih pojedinaca već i građane od pojedinačnih postupaka ovlaštenih osoba u poslovima prema posebnim zakonima koji uređuju prikupljanje podataka važnih za nacionalnu sigurnost.

Pri tome, Ustavni sud ne ulazi u pitanje je li nakon donošenja ZSOS-a bilo moguće primijeniti Uredbu o sigurnosnoj provjeri/03 jer je Vlada Republike Hrvatske donijevši Uredbu o sigurnosnoj provjeri/07 sama utvrdila da je Uredba o sigurnosnoj provjeri/03 bila na snazi do 11. srpnja 2007. te su se njezine odredbe mogle primijeniti i na podnositeljicu.

18.2. U ovom slučaju, međutim, Ustavni sud primjećuje da je postupak sudskog nadzora sigurnosne provjere podnositeljice ostao nepotpun. Naime, u postupku nije utvrđeno tko je izdao nalog za provedbu potpune sigurnosne provjere, tko ju je provodio te koji su podaci o osobnom životu podnositeljice pri tome prikupljeni. Nedvojbeno je da podnositeljica nije bila obaviještena o provedbi takvog postupka, iako je za to trebala biti obaviještena (pa čak i uz obvezu pribavljanja njezine suglasnosti za djelomičnu sigurnosnu provjeru) sukladno članku 11. stavku 1. Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03.

U ovom slučaju sudovi nisu otklonili navedene nedoumice, već su utvrdili da ZSOS »kao lex specialis izričito dopušta mjere tajnog prikupljanja podataka«, te da stoga nije bilo nezakonitog postupanja u odnosu na podnositeljicu. Drugostupanjski sud se čak pozvao i na članak 33. stavak 1. ZSOS-a, koji glasi:

»Članak 33.

(1) SOA može prema građanima primjenjivati mjere tajnog prikupljanja podataka kojima se privremeno ograničavaju neka ustavna ljudska prava i temeljne slobode. VSOA može primjenjivati mjere tajnog prikupljanja podataka kojima se privremeno ograničavaju neka ustavna ljudska prava i temeljne slobode samo prema zaposlenicima, odnosno pripadnicima Ministarstva obrane i Oružanih snaga.

(...)«

Pri tome, drugostupanjski sud je zanemario podnesak SOA-e od 24. studenoga 2008. u kojem SOA izričito izjavljuje da je sigurnosna provjera izvršena po nalogu Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske »isključivo zato što je bila predložena za člana Savjeta za razvoj civilnog društva« jer bi podnositeljica »kao član savjetodavnog i stručnog tijela Vlade Republike Hrvatske imala pravo pristupa u štićene prostore i objekte i u okviru njih pristup štićenim osobama«.

Sudovi su propustili ispitati zakonitost naloga za potpunu sigurnosnu provjeru podnositeljice u odnosu na članak 11. stavak 1. Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03. Iako, ZSOS i Uredba o sigurnosnoj provjeri precizno ograničavaju razloge za provođenje sigurnosne provjere, građa prikupljena u sudskom postupku otkriva malo podataka zbog kojih okolnosti je naložena potpuna sigurnosna provjera podnositeljice. Sudski postupak nije utvrdio te okolnosti iako iz zaključaka Odbora za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost Hrvatskog sabora od 23. veljače 2007. proizlazi da nije bilo zakonskog razloga za takvu provjeru podnositeljice te da se radi o »kršenju Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda kandidata za Savjet za razvoj civilnog društva«.

18.3. Iako zakonitost sigurnosne provjere podnositeljice nije bila potpuno ispitana u sudskom postupku, nedostatak preciznosti i jasnoće koja proizlazi iz ovog slučaja u odnosu na okolnosti u kojima je dopuštena primjena mjere sigurnosne provjere kao i ovlast za nalaganje i odobravanje takve mjere, krug osoba koje imaju ovlast da nalože provedbu takve mjere, kao i njihove ovlasti i obveze, ulaze, prema ocjeni Ustavnog suda, u okvire predviđene u stavku 2. članka 8. Konvencije, prema kojem relevantan zakon mora urediti s razumnom jasnoćom i preciznošću temeljne ovlasti u području tajnog prikupljanja podataka odnosno mjera sigurnosne provjere, dok se pojedinosti tih postupaka mogu uređivati i podzakonskim aktima.

Međutim, Ustavni sud primjećuje da u domaćem zakonodavstvu koje je bilo na snazi u vrijeme provedbe sigurnosne provjere podnositeljice nisu postojala jamstva u odnosu na otklanjanje mogućih zlouporaba, posebice u odnosu na nepostojanje naknadnog nadzora od strane neovisnog tijela u odnosu na uništenje dokumenata i podataka prikupljenih mjerama tajnog praćenja i sigurnosnih provjera, odnosno na postojanje i nadzor mjera za trajno čuvanje tako prikupljenih podataka, kao i njihove naknade uporabe.

Zbog toga Ustavni sud utvrđuje da je došlo do povrede prava podnositeljice na poštivanje njezinog privatnog života iz članka 8. Konvencije i članka 35. Ustava.

B) Članak 13. Konvencije

19. Podnositeljica je u ustavnoj tužbi istaknula da nije imala učinkovito sredstvo u odnosu na ispitivanje opravdanosti miješanja države u njezina prava iz članka 8. Konvencije i članka 35. Ustava.

Podnositeljica je u vezi s opisanim postupanjem pokrenula sljedeće postupke:

– inicirala je sjednicu Odbora za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost Hrvatskog sabora, koji je prihvatio Izvješće Vijeća za građanski nadzor sigurnosno-obavještajnih agencija uz donošenje posebnih zaključaka 23. veljače 2007.;

– 7. ožujka 2007. podnijela je kaznenu prijavu protiv odgovornih osoba iz Ureda za udruge i SOA-e, koja je odbačena rješenjem USKOK-a od 4. prosinca 2009.;

– 1. ožujka 2007. podnijela je zahtjev na temelju članka 66. ZUS-a Upravnom sudu Republike Hrvatske, koji ga je odbacio rješenjem od 15. svibnja 2008.;

– 1. ožujka 2007. pokrenula je sudski postupak na temelju članka 67. ZUS-a podnošenjem zahtjeva za mirno rješenje spora nadležnom državnom odvjetništvu kao zastupniku tuženih državnih tijela, koji postupak je okončan drugostupanjskim rješenjem od 4. rujna 2012., a koje je i osporeno u postupku pred Ustavnim sudom.

20. Za ocjenu tih prigovora podnositeljice mjerodavan je članak 13. Konvencije:

»Članak 13.

Pravo na djelotvoran pravni lijek

Svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kada su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu.«

20.1. U pogledu učinkovitosti pravnog sredstva Ustavni sud prihvaća načelna stajališta ESLJP-a u pogledu članka 13. Konvencije prema kojima standardi članka 13. nalažu uvođenje domaćeg pravnog sredstva koje nadležnom domaćem tijelu pružaju mogućnost da u meritumu odluči o relevantnom prigovoru na temelju Konvencije i da osigura odgovarajuću pomoć, s time da države ugovornice imaju određeno diskrecijsko pravo glede načina na koji će udovoljiti svojim obvezama iz te odredbe (Chahal protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 15. studenoga 1996., Reports 1996-V, str. 1869-70, § 145). Domaće pravno sredstvo koje zahtijeva članak 13. Konvencije mora biti »djelotvorno u praksi, kao i u pravu, osobito u smislu da njegovo korištenje ne smije biti neopravdano ometano činima i propustima vlasti tužene države« (Iatridis protiv Grčke, presuda, Veliko vijeće, 25. ožujka 1999., zahtjev br. 31107/96 i Štitić protiv Hrvatske, presuda, 8. studenoga 2007., zahtjev br. 29660/03).

21. Prije svega, Ustavni sud primjećuje da je podnositeljica povodom sumnje na nezakoniti odnos SOA-e prema njoj o tome obavijestila nadležni odbor Hrvatskog sabora te je on u okviru svojih ovlasti kao nadzornog tijela rada sigurnosno-obavještajnih agencija u smislu članka 104. ZSOS-a prihvatio izvješće i utvrdio dijelom nezakoniti rad SOA-e u odnosu na sve kandidate za Savjet za razvoj civilnog društva. Međutim, sva ostala sredstva koja je poduzela (kaznena prijava i zahtjev po članku 66. ZUS-a) nisu dovela do utvrđenja povrede njezinih ustavnih prava i otklanjanja tih povreda, bilo prestankom sigurnosnog nadzora, uništavanjem prikupljene dokumentacije odnosno isplatom pravičnog obeštećenja.

Nadalje, podnositeljica je samo u sudskom postupku vođenom po njezinoj tužbi zbog nezakonite radnje iz članka 67. ZUS-a, uspjela ishoditi meritornu sudsku odluku. Stoga, Ustavni sud treba ispitati je li taj postupak bio djelotvoran u odnosu na zaštitu podnositeljičinog prava na poštivanje privatnog života.

Postupak za zaštitu od nezakonitih radnji državnih tijela i tijela s javnim ovlastima, prema članku 67. ZUS-a, mogao se pokrenuti samo dok radnja traje. To potvrđuje i sudska praksa Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji u presudi broj: Gž-35/99 od 20. rujna 2000. zaključuje:

»Kad u vrijeme podnošenja tužbe za zaštitu od nezakonite radnje, radnja više nije trajala, nisu ispunjene pretpostavke za takvu zaštitu, pa tužbu treba odbaciti.«

Dakle, u konkretnom slučaju, kako sudovi utvrđuju da je radnja sigurnosne provjere podnositeljice okončana najkasnije 2. siječnja 2007. podnositeljica uopće ne bi imala pravo na sudsku kontrolu zakonitosti postupanja SOA-e prema njoj.

Uzevši u obzir niz sredstava koja je podnositeljica pokušala iskoristiti kako bi došla do utvrđenja povrede prava iz članka 8. Konvencije, te njihovu nedjelotvornost, nameće se zaključak o nepostojanju učinkovitog pravnog sredstva u sustavu Republike Hrvatske za zaštitu prava pojedinaca od nezakonitih mjera sigurnosne provjere, u vrijeme kada je ta mjera provođena.

Ustavni sud pripominje da članak 67. ZUS-a u trenutku donošenja ove odluke nije na snazi jer je od 1. siječnja 2012. na snazi Zakon o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10.; u daljnjem tekstu: ZUS/10), te se stoga navedeni zaključak odnosi samo na razdoblje do stupanja na snagu ZUS/10.

21.1. S druge strane, okolnost da je sudski postupak trajao preko pet godina dovodi u pitanje djelotvornost pružanja sudske zaštite, jer je temeljni cilj postupka iz članka 67. ZUS-a bio prestanak nezakonite radnje i otklanjanje njegovih posljedica, što znači da je taj postupak po svojoj naravi hitan. Unutar provedenog postupka predmet je bio pred tri različite sutkinje, a raspravljanje nije nikada dovršeno sukladno mjerodavnim odredbama zakona koji uređuje građanski parnični postupak.

Kako je očigledno da konkretni sudski postupak koji je podnositeljica inicirala još 1. ožujka 2007., a okončan je tek 4. rujna 2012. donošenjem drugostupanjskog rješenja, nije vođen na djelotvoran način koji bi omogućio žuran prestanak nezakonite radnje i otklanjanje posljedica koje su iz nje nastale za podnositeljicu, to Ustavni sud mora utvrditi da provedeni sudski postupak u okolnostima konkretnog slučaja ne predstavlja djelotvorno pravno sredstvo za zaštitu prava podnositeljice koja su zaštićena člankom 8. Konvencije.

Zbog toga je došlo i do povrede članka 13. Konvencije.

C) Članak 29. stavak 1. Ustava

22. Podnositeljica smatra povrijeđenim i pravo na pravično suđenje i to stoga što prvostupanjski sud unatoč ponovljenom traženju podnositeljice nije pribavio ključan dokument na kojem se temeljila sigurnosna provjera – nalog za provođenje sigurnosne provjere klasa: 200-01/06-01/03, ur. broj: 50419-06-01 od 17. studenoga 2006. Takvo postupanje suda, podnositeljica ocjenjuje arbitrarnim, jer se radi o dokumentu na kojem je sigurnosna provjera utemeljena.

Ocjenjujući razloge ustavne tužbe sa stajališta članka 29. stavka 1. Ustava, Ustavni sud podsjeća da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog navedenom odredbom ograničen na postupovna jamstva pravičnog suđenja pa Ustavni sud, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, ispituje eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak, razmatran kao jedinstvena cjelina, bio vođen na način koji je podnositeljici osigurao pravično suđenje.

Nakon što je Ustavni sud ispitao mjerodavne propise koji su 2006. i 2007. godine uređivali sigurnosne provjere u Republici Hrvatskoj u odnosu na članak 8. Konvencije i članak 35. Ustava kao i mogućnosti učinkovitog pravnog sredstva u odnosu na primjenu članka 13. Konvencije, Ustavni sud ne smatra nužnim raspravljati i o navedenom prigovoru s aspekta članka 29. stavka 1. Ustava.

23. Zbog utvrđene nedjelotvornosti provedenog sudskog postupka, proteka vremena od provedbe sigurnosne provjere, kao i zbog činjenice da su se podaci prikupljeni sigurnosnom provjerom morali brisati u roku od pet godina od trenutka povođenja sigurnosne provjere (članak 22. stavak 2. Uredbe o sigurnosnoj provjeri/03), Ustavni sud nije ukidao osporena rješenja već je sukladno prijedlogu podnositeljice (točka 10.1. obrazloženja ove odluke) donio odluku o utvrđenju povreda ljudskih prava iz članaka 8. i 13. Konvencije te članka 35. Ustava.

Visinu obeštećenja zbog povrede navedenih ljudskih prava odredit će sud u posebnom postupku po tužbi podnositeljice.

Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

23.1. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-164/2013
Zagreb, 8. svibnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

67 02.06.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014.

67 02.06.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014.

67 02.06.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-164/2013 od 8. svibnja 2014.

Odluka, NN 67/2014-1283