## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1988/2011 i dr. od 19. lipnja 2012.

### NN 80/2012 (18.7.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1988/2011 i dr. od 19. lipnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1884

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednice Suda, te suci Mato Arlović, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 19. lipnja 2012. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 338. stavak 1. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 139/10., 125/11, 150/11., 154/11. i 12/12.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 338. stavka 1. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 139/10., 125/11, 150/11., 154/11. i 12/12.; u daljnjem tekstu: OZ), podnijeli su: odvjetnik N.K. iz K. (U-I-1988/2011), B.Đ. iz Z. (U-I-3053/2011), M.G. iz J., kojeg zastupa Z.B., odvjetnik iz Z. (U-I-5637/2011), I.J. iz D., kojeg zastupaju T.T. i I.U. odvjetnici iz Z. (U-I-1484/2012), A.K.iz V.B., koju zastupa M.S., odvjetnik iz Z. (U-I-1531/2012), J.G. i D.G., obje iz M.B., koje zastupaju T.T. i I.U., odvjetnici iz Z. (U-I-1553/2012) i R.A. iz V.G., kojeg zastupaju T. T. i I.U., odvjetnici iz Z. (U-I-2498/2012).

Predlagatelji članak 338. stavak 1. OZ-a smatraju nesuglasnim s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 26., 29. i 48. stavkom 1. Ustava.

2. Pozivom na članak 42. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prijedlozi predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 338. stavka 1. OZ-a poslani su na odgovor Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske, koje je dostavilo svoje očitovanje.

II. OSPORENA ODREDBA ZAKONA

3. Članak 338. stavak 1. OZ-a glasi:

»Članak 338.

(1) Postupci koji su u tijeku, a pokrenuti su prije stupanja na snagu Ovršnog zakona ('Narodne novine', broj 57/96, 29/99, 42/00, 173/03, 194/03, 151/04, 88/05, 121/05 i 67/08.) obustavit će se u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovog Zakona ako ovrhovoditelj ne podnese osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Svi predlagatelji u svojim prijedlozima smatraju da su navedenom odredbom OZ-a neustavno ograničena prava ovrhovoditelja odnosno vjerovnika u ranije pokrenutim postupcima izvršenja jer ta zakonska odredba ne definira pojam »osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti« te taksativno ne propisuje što taj »osnovani prijedlog« mora sadržavati, iako za sankciju propisuje gubitak prava odnosno obustavu postupka, čime vjerovnik gubi pravo na naplatu svoje tražbine.

Stoga predlažu pokretanje postupka i ukidanje članka 338. stavka 1. OZ-a.

Tako predlagatelji I.J., J.G. i D.G. te R.A., ta stajališta obrazlažu na sljedeći način:

»(...) Ovršni zakon ne poznaje pojam 'osnovani prijedlog', niti ga poznaje Zakon o parničnom postupku koji se supsidijarno primjenjuje temeljem odredbe čl. 19. st. 1. Ovršnog zakona, već se radi o novom pojmu uvedenom odredbom čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona.

Iako dakle, odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona uvodi novi pojam 'osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti', takovi pojam nije definirala.

Stoga ostaje nejasno i dvojbeno da li je temeljem odredbe čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona ovrhovoditelj dužan postaviti osnovani prijedlog za ovrhu koji je usklađen sa važećim zakonskim normama (a s obzirom da se citirana norma odnosi isključivo na postupke pokrenute temeljem prijedloga za izvršenje po Zakonu o izvršnom postupku te imajući u vidu da je protekom vremena došlo do brojnih promjena Ovršnog zakona, promjena valuta, te brojnih procesnih izmjena i dopuna u ovršnim radnjama, predmetima i sredstvima ovrhe etc.) kako bi Sud na temelju tako usklađenog prijedloga mogao nastaviti postupak ili se radi tek o podnesku kojim se zahtijeva nastavak postupka.

Dakle, odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona ostavlja dvojbenim koju procesnu radnju ovrhovoditelj treba poduzeti.

Nadalje, odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona ne navodi taksativno što 'osnovani prijedlog' mora sadržavati.

Predlagatelj smatra kako postupovnim zakonom moraju biti jasno, decidirano i nedvojbeno propisane zakonske pretpostavke čije ispunjenje se od sudionika postupka zahtijeva, osobito, ukoliko neispunjavanje zakonskih pretpostavki ima za posljedicu gubitak prava.

(...)

Ukoliko odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona ne propisuje jasno, decidirano i nedvojbeno uvjete za ostvarenje prava, a propisuje za sankciju gubitak prava, tada se ne može smatrati da bi pravo citiranom odredbom bilo ograničeno zakonom, već je ograničenje prava ostavljeno potpuno slobodnoj ocjeni Sudova.

Sudovi imaju pravo na slobodnu ocjenu, no ne i u pogledu ispunjavanja procesnih pretpostavki, osobito ukoliko neispunjavanje istih ima za sankciju gubitak prava na vođenje postupka.

Upravo iz navedenog razloga svaki procesni zakon taksativno propisuje kojim zakonskim pretpostavkama mora udovoljavati procesna radnja u postupku, a kako bi stranka ostvarila ili izgubila neko pravo.

(...)

Procesni subjekti su ovlašteni poduzimati u pravilu samo one radnje koje su zakonom predviđene. Što u procesnom zakonu nije predviđeno to u parničnom postupku u pravilu nije dopušteno.

Pravni poredak traži da se onaj koji se obraća sudu radi ostvarivanja pravne zaštite ponaša po unaprijed utvrđenim pravilima.

Strogo pridržavanje procesnih pravila osigurava jednakost procesnih subjekata pred sudom i zakonom te pravnu sigurnost.

Diskreciona ovlaštenja suda u odabiranju efikasnog puta za ostvarivanje pravne zaštite mogu se kretati samo u granicama koje zakon predviđa, a sud se pri odabiranju najprikladnije metode mora rukovoditi kriterijima koji su zakonom utvrđeni ili iz njega proizlaze.

Kako odredbom čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona prava nisu ograničena zakonom što predviđa odredba čl. 16. Ustava RH, već je ostavljeno sudovima da o ispunjavanju procesnih pretpostavki odlučuju slobodnom ocjenom, time je povrijeđena odredba čl. 16. Ustava RH.

(...)

Lingvističkim tumačenjem u skladu s normama Ovršnog zakona 'osnovani prijedlog na temelju kojeg se postupak može nastaviti' jest ovršni prijedlog, a naziva se osnovanim jer mora biti usklađen s važećim zakonskim normama na temelju kojeg se postupak može nastaviti.

U protivnom bi zakonodavac u odredbi čl. 338. st. 1.Ovršnog zakona propisao kako je ovrhovoditelj dužan zahtijevati nastavak postupka, što iz tumačenja zakonske norme čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona ne proizlazi.

Zahtjev za nastavak postupka (pismeni podnesak kojim se traži nastavak postupka) notorno ne može biti osnovan ili neosnovan.

(...)

Kako je dakle očito kako je odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona kojom se propisuju procesne dužnosti vjerovnika odnosno ovrhovoditelja nejasna te ostavlja velike dvojbe to je citirana odredba u nesuglasju s čl. 16. Ustava RH.

Dvojbe postoje i pri primjeni citirane odredbe.

Naime, odredbom čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona nisu jasni niti definirani uvjeti za podnošenje osnovanog prijedloga na temelju kojeg se postupak može nastaviti.

Tako ostaje nepropisano, nejasno i nedefinirano što za slučaj, kada je ovrhovoditelj u postupku bio aktivan te je i prije stupanja na snagu odredbe čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona postavio novi i osnovani ovršni prijedlog na temelju kojega Sud može nastaviti postupak.

Naime, da li bi i u tom slučaju postojala dužnost ovrhovoditelja da nakon stupanja na snagu odredbe čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona opetovano podnosi identičan prijedlog za ovrhu koji već egzistira u postupku i na temelju kojeg se postupak može nastaviti, te da li bi u slučaju nepostupanja postojali uvjeti za gubitak prava, što bi bio pravni nonsens.

Niti u tom pogledu zakonska norma nije jasna.

(...)

Kako je za neispunjavanje dužnosti iz čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona propisana sankcija gubitka prava ovrhovoditelja na sudsku zaštitu (obustava postupka), dok je potpuno nejasno i dvojbeno koju procesnu radnju ovrhovoditelj mora poduzeti, kao i sam sadržaj procesne radnje, to se citiranom manjkavom procesnom odredbom vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom, a vjerovnici koji su izvršni postupak započeli prije stupanja na snagu Ovršnog zakona (NN 57/96, NN 29/99, NN 42/00, NN 173/03, NN 194/03, NN 151/04, NN 88/05, NN 121/05, NN 67/08) stavljaju u bitno nepovoljniji položaj od ovrhovoditelja koji su postupak započeli nakon stupanja na snagu gore navedenog Ovršnog zakona, kao i u nepovoljniji položaj od drugih sudionika u postupcima u kojima su jasno i nedvojbeno propisane zakonske pretpostavke za gubitak prava u postupku.

Stoga je odredba čl. 338. st. 1. Ovršnog zakona nesuglasna i s odredbom čl. 26. te čl. 29. st. 1. Ustava RH.

(...)«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

5. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

(...) jednakost, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Pri donošenju odluke o prijedlozima predlagatelja, Ustavni sud je pošao od stajališta koja su zauzeta u odluci i rješenju broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.):

»(...) zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati.

(...) adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka (...)

... zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

(...)

Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu ...

Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).

(...)«

6.1. Za razmatranje prijedloga s aspekta moguće povrede prava na pristup sudu, mjerodavno je stajalište Ustavnog suda iz rješenja broj: U-I-949/1995 i dr. od 23. studenoga 2005., koje glasi:

»(...)

Pravo pravičnog suđenja, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti to je postupovno jamstvo koje zahtijeva da postupak od strane državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje. Pravo svakoga na pristup sudu dio je temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje, a podrazumijeva pristupačnost postupku sa svim obilježjima sudskog oblika ispitivanja. I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu pravičnog suđenja, ne bi mogla imala pravno značenje.

Pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno; ono može biti zakonom ograničeno (članak 16. Ustava); primjerice zakonom određenim pretpostavkama koje moraju biti ispunjene za podnošenje tužbe ili rokovima za ulaganje pravnih lijekova. Različita ograničenja mogu svesti pravo na pristup sudu na razinu koja bi dovela do toga da je sama bit ostvarenja tog prava ugrožena. Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići.

(...)«

7. Člankom 338. stavkom 1. OZ-a propisuju se pretpostavke za dovršenje postupaka pokrenutih na temelju Zakona o izvršnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 91/92.), koji je prestao važiti stupanjem na snagu Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 57/96.) 1. kolovoza 1996.

Nastavak postupka izvršenja je u tim postupcima uvjetovan podnošenjem »osnovanog prijedloga na temelju kojeg se postupak može nastaviti«.

U svom očitovanju, Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske kao razlog za takvo propisivanje navodi: »Citiranom zakonskom odredbom stvoreni su uvjeti za obustavu onih ovršnih predmeta za koje, zbog primjene ranijih zakona u kojima takva mogućnost nije propisana, nema načina da se dovrše. Naime, u takvim postupcima sud ne raspolaže odgovarajućim procesnim alatima kojima bi potaknuo provedbu ovrhe primjenom predloženih ali neučinkovitih sredstava i predmeta ovrhe ili podredno imao pravni temelj za obustavu postupka zbog neaktivnosti stranke.«

7.1. Razmatranjem odredbi OZ-a može se utvrditi da taj Zakon ne poznaje pojam »osnovani prijedlog«, niti ga poznaje Zakon o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05. i 84/08.) koji se supsidijarno primjenjuje na temelju članka 19. stavka 1. OZ-a, već se radi o pravnom pojmu uvedenom člankom 338. stavkom 1. OZ-a, koji ne propisuje određeno i precizno što »osnovani prijedlog« mora sadržavati. Dakle, osporena odredba OZ-a niti druga odredba OZ-a ne propisuje sadržaj tog pojma.

Stoga ostaje nejasno i dvojbeno da li je na temelju članka 338. stavka 1. OZ-a ovrhovoditelj dužan dostaviti osnovani prijedlog za ovrhu koji je usklađen s važećim zakonskim normama (s obzirom da se citirana norma odnosi isključivo na postupke pokrenute na temelju prijedloga za izvršenje po Zakonu o izvršnom postupku te imajući u vidu da je protekom vremena došlo do brojnih promjena Ovršnog zakona, promjena valuta, i sl.) kako bi nadležni sud na temelju tako usklađenog prijedloga mogao nastaviti postupak ili se radi tek o podnesku kojim se zahtijeva nastavak postupka. Dakle, članak 338. stavak 1. OZ-a ostavlja dvojbenim koju procesnu radnju ovrhovoditelj treba poduzeti.

8. Zakoni kojima se uređuju postupci pred sudovima moraju imati jasno i određeno propisane zakonske pretpostavke čije ispunjenje se od sudionika postupka zahtijeva, osobito, ukoliko neispunjavanje zakonskih pretpostavki ima za posljedicu gubitak prava odnosno obustavu postupka. Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma, kao što je u konkretnom slučaju, nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. Zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava.

Stoga, nakon analize osporenog članka 338. stavka 1. OZ-a, Ustavni sud utvrđuje da po svom sadržaju ta norma ne zadovoljava zahtjeve načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, te se može smatrati da građani ne mogu prilagoditi svoje postupanje toj zakonskoj normi te predvidjeti posljedice svog postupanja.

9. Takvo normativno rješenje ujedno dovodi i do uskrate prava na pristup sudu kao jednog od bitnih aspekata prava na pravično suđenje koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava jer se postupci započeti po Zakonu o izvršnom postupku obustavljaju, a da za takvo postupanje nisu navedeni razlozi koji bi bili usklađeni sa zahtjevima pravne sigurnosti iz članka 3. Ustava.

Osim navedenoga, obustavom postupka zbog nedostavljanja »osnovanog prijedloga« za nastavak ovršnih postupaka i postupaka izvršenja, građani odnosno vjerovnici ostaju bez mogućnosti naplate svojih tražbina, jer obustavom postupka prestaje postupak ovrhe, kojemu je glavni cilj naplata tražbina između građana i pravnih osoba, odnosno subjekata građanskopravnih odnosa. Uskratom odgovarajućeg pravnog puta kojima mogu ostvariti svoje tražbine, odnosno svoja prava, građani gube i pravo pristupa sudu, kao temeljnog jamstva prava na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava.

Naime, većina postupaka koji se vode po Zakonu o izvršnom postupku traju najmanje 15 godina, te propisivanjem da se u roku od tri mjeseca mora podnijeti »osnovani prijedlog«, a da se ne odredi oblik i sadržaj tog prijedloga, dovodi do uskraćivanja prava na pristup sudu, te do nesuglasnosti članka 338. stavka 1. OZ-a s člankom 29. stavkom 1. Ustava.

10. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke.

11. Odluka o objavi iz točke II. temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1988/2011

U-I-3053/2011

U-I-5637/2011

U-I-1484/2012

U-I-1531/2012

U-I-1553/2012

U-I-2498/2012

Zagreb, 19. lipnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednice

Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 80/2012-1884