### NN 49/2018 (30.5.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-105/17-5 od 15. ožujka 2018.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

990

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Slavice Marić-Okičić i Biserke Kalauz, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Juraja Dujma, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, koji zastupa opunomoćenica Irena Brezovečki, dipl. iur., na temelju generalne punomoći broj: Su-511/2013, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Benkovca, Šetalište kneza Branimira 12, Benkovac koju zastupa opunomoćenica Katja Jajaš, odvjetnica u Rijeci, Trg 128. brigade Hrvatske vojske 4, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora i izdavanje potvrde o pravu puta, u sjednici vijeća održanoj 15. ožujka 2018.

presudio je

I. Tužbeni zahtjev se usvaja.

Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-11/330, urbroj: 376-10-17-12 od 19. travnja 2017.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika utvrđuje se da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu na česticama navedenim u točki I. izreke tog rješenja u k.o. Benkovac, k.o. Buković, k.o. Donji Karin, k.o. Gornja Jagodnja, k.o. Gornje Biljane, k.o. Islam Grčki, k.o. Lisičić, k.o. Nadin, k.o. Perušić, k.o. Polača, k.o. Posedarje, k.o. Pristeg, k.o. Radašinovci, k.o. Smilčić, k.o. Šopot, k.o. Tinj i k.o. Vukšić, a koje nekretnine su u vlasništvu odnosno pod upravom Grada Benkovca, te se infrastrukturnom operatoru za te nekretnine izdaje potvrda o pravu puta. Točkom II. izreke rješenja utvrđena je visina naknade za pravo puta u iznosu od 382.185,69 kn godišnje. Pod točkom III. izreke rješenja tužitelj je kao infrastrukturni operator obvezan Gradu Benkovcu platiti utvrđenu godišnju naknadu u roku od 30 dana od zaprimanja rješenja i potvrde o pravu puta.

Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu zbog svih zakonom propisanih razloga. Iznosi tijek upravnog postupka i opisuje postupanje tuženika povodom zahtjeva zainteresirane osobe od 10. studenog 2016. Ističe da je tuženik priznao pravo vlasništva i upravljanja Gradu Benkovcu, a time i status ovlaštenika naknade za pravo puta za niz nekretnina koje se ne nalaze u vlasništvu Grada, niti su opća dobra pod njegovim upravljanjem, što predstavlja povredu članka 28. stavka 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj: 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14. – dalje: ZEK). Navodi da je to moguće utvrditi usporedbom popisa nekretnina iz točke I. izreke rješenja i podataka iz Tablice 1 koja je sastavni dio rješenja, jer iz zemljišnih knjiga i Tablice 1 proizlazi da je riječ o nekretninama koje se vode kao nekretnine za koje nije poznat vlasnik ili upravitelj, nekretnine koje se nalaze u vlasništvu raznih fizičkih i pravnih osoba, kao i one koje se vode kao društveno vlasništvo ili općenarodna imovina. Navodi nadalje da iz same potvrde o pravu puta broj: 8364 proizlazi da je izdana na temelju ovjerenih izvadaka iz zemljišnih knjiga, a stanje u zemljišnim knjigama ne odgovara onome što je utvrđeno u rješenju. Ističe da se Grad nije legitimirao u postupku odnosno nije sukladno članku 5. stavku 1. Pravilnika dokazao da je upravitelj općeg doba odnosno vlasnik svih čestica. Smatra da je tuženik povrijedio i temeljne odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj: 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12. i 152/14. – dalje: ZOV), prema kojima se pravo vlasništva i druga stvarna prava mogu protiv vlasnikove volje oduzeti ili ograničiti samo pod pretpostavkama i na način određen zakonom (članak 1. stavak 3.), dok je vlasništvo stečeno tek kad su za to ispunjene sve pretpostavke određene zakonom (članak 114. stavak 2.), što u konkretnom slučaju nije dokazano. Navodi također da se upisi koji glase u zemljišnoj knjizi kao društveno vlasništvo ili općenarodna imovina ne mogu samim time smatrati da su u vlasništvu Grada, jer je pravna sudbina tih nekretnina uređena nizom propisa o pretvorbi društvenog vlasništva, a iz obrazloženja rješenja nije moguće utvrditi na koji način i da li je tuženik proveo potrebne provjere i za te nekretnine. Tužitelj također smatra da nema pravne osnove za plaćanje naknade za pravo puta za nekretnine koje bi imale status javnog dobra u općoj uporabi, kao i da postoji bojazan da tuženik zapravo status upraviteljstva pokušava izjednačiti s pitanjem izvanknjižnog vlasništva, iako je riječ o dvije posve različite kategorije. Ističe da nekretnine poput nerazvrstanih cesta, javnih površina, zelenih površina, trgova, parkova i slično, nisu opće dobro da bi se nalazile u režimu upravljanja već potpadaju pod različite vlasničkopravne režime. Navodi da se pogrešno tumači članak 5. stavak 4. točka 6. ZEK-a, a u vezi s člankom 25. toga Zakona, jer iz te odredbe ne proizlazi da bi reguliranje imovinsko pravnih odnosa bilo pretpostavka za sigurnu uporabu mreže, cjelovitost mreže i međusobno djelovanje elektroničkih komunikacijskih usluga, niti se neplaćanjem naknade narušava kakvoća usluge. Napominje da se kroz obrazloženje rješenja tuženik samo načelno poziva na određene zakone poput ZOV-a, Zakona o zemljišnim knjigama, Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi, Zakona o cestama i Zakona o komunalnom gospodarstvu, ali da ne obrazlaže na koji način je izveo zaključak da se baš konkretne sporne čestice nalaze u takvom statusu da bi bile prenesene na Grad Benkovac po sili zakona. Ističe da sukladno članku 102. Zakona o cestama postoji izričita obveza općina i gradova da usklade stvarno stanje sa zemljišno knjižnim stanjem, dok se odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu ne uređuju vlasničko pravni odnosi. Navodi da geodetski elaborat koji je po nalogu tuženika izradio nema nikakove veze sa zaključkom da bi se time popis nekretnina koje su vlasništvo Grada i kojima upravlja smatrao nespornim. Tužitelj stoga smatra da je povrijeđeno načelo utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj: 47/09. – dalje: ZUP), te da je tuženik trebao odbiti zahtjev zainteresirane osobe za one čestice za koje iz zemljišnih knjiga nije moguće utvrditi vlasništvo ili pravo upravljanja Grada odnosno barem odrediti prekid postupka. Predlaže da ovaj Sud tužbeni zahtjev usvoji i osporeno rješenje tuženika poništi.

U iscrpnom odgovoru na tužbu tuženik se protivi svim tužbenim navodima. Ističe da je u osporenom rješenju detaljno iznio razloge i pravnu osnovu iz koje proizlazi da se zainteresirana osoba, u svrhu primjene članka 28. ZEK-a, treba smatrati vlasnikom nekretnina koje su obuhvaćene osporenim rješenjem i zbog čega joj pripada pravo na naknadu, a što proizlazi i iz posebnih propisa, u prvom redu ZOV-a, Zakona o zemljišnim knjigama (»Narodne novine« broj: 91/96., 68/98., 137/99., 114/01., 100/04., 107/07., 152/08., 126/10., 55/13. i 60/13.), Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj: 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03., 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.) i Zakona o cestama (»Narodne novine«, broj: 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.), te iz pravne prakse i pravnih shvaćanja izraženih u stručnim i znanstvenim radovima. Tuženik upućuje na odluke ovoga Suda te Ustavnog suda Republike Hrvatske, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Županijskog suda u Dubrovniku i Županijskog suda u Varaždinu u kojima je izraženo stajalište da je zemljišno knjižno stanje irelevantno kod nekretnina na kojima je pravo vlasništva stečeno po samom zakonu, već je u takvom slučaju odlučno faktično stanje. U odnosu na tužiteljev argument kako potvrda o pravu puta nema utjecaja na cjelovitost i sigurnost uporabe mreže, tuženik se poziva na praksu ovoga Suda (presuda broj: Us-11646/2010 od 5. listopada 2012.), te navodi da je u osporenom rješenju jasno obrazložena ta uzročna veza. Ističe da tužitelj, da bi se uopće mogla obavljati djelatnost elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, mora imati nesmetani pristup svojoj EKI, koji može ostvariti putem instituta građanskog prava, kao što je primjerice ugovor o služnosti, a da je ZEK, da bi se izbjegla situacija u kojoj zbog nemogućnosti rješavanja imovinsko-pravnih odnosa, tužitelj nema odgovarajući fizički pristup, omogućio rješavanje tih odnosa putem primjene instituta prava puta, ostvarivanje kojeg je moguće samo uz plaćanje odgovarajuće naknade. Smatra da prigovori tužitelja nisu činjenične već isključivo pravne prirode. Navodi da se identifikacija nekretnina izvršava na način određen Pravilnikom o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj: 152/11. i 151/14. – dalje: Pravilnik) putem elaborata i priložene tablice, te da se osim toga koristi digitalna ortofoto karta Republike Hrvatske Državne geodetske uprave. Navodi da je tužitelj za geodetsko snimanje, izradu elaborata i tablice angažirao ovlaštenu geodetsku kuću, te je u potpunosti upoznat sa stanjem u javnim registrima nekretnina, ali i sa stvarnim stanjem koje sada ne želi prihvatiti. Prilikom izračuna naknade za pravo puta u izračun se uzimaju nekretnine koje su već upisane kao vlasništvo jedinice lokalne samouprave te ostale nekretnine koje se po sili zakona i sudskoj praksi smatraju vlasništvom jedinica lokalne samouprave uz količine EKI na svakoj pojedinoj nekretnini ovisno o visini naknade definirano sukladno članku 6. i 7. Pravilnika. Ističe da se u ovoj vrsti upravnog postupka ne odlučuje samo o odnosu između podnositelja zahtjeva i tužitelja već i o javnom interesu, interesu Republike Hrvatske, interesu ostalih operatora elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga koji zbog spora tužitelja s jedinicama lokalne samouprave ne mogu koristiti predmetnu EKI, te u interesu krajnjih korisnika usluga. Navodi da je osporavanje tužitelja utemeljeno na pravnom stavu koji tuženik smatra pogrešnim, te da su čestice navedene u izreci pobijanog rješenja navedene i u Tablici, a da je iz obrazloženja jasno vidljivo iz kojih razloga je zaključeno kako je riječ o česticama u vlasništvu podnositelja zahtjeva. Smatra osporavano rješenje zakonitim, te predlaže da ovaj Sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi da je osporavanim rješenjem tuženik proglasio Grad Benkovac vlasnikom i upraviteljem samo za one nekretnine za koje je to određeno Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakonom o cestama, Zakonom o komunalnom gospodarstvu, Zakonom o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine«, broj: 34/91.), Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj: 90/92.) te Zakonom o građevinskom zemljištu (»Narodne novine«, broj: 53/90.), uzimajući pritom u obzir i Potvrdu o nekretninama u vlasništvu i pod upravljanjem Grada Benkovca. Citira odredbe navedenih zakona koje smatra relevantnim za rješavanje predmetne stvari, te navodi da je iz svega razvidno da je tuženik potvrdu o pravu puta izdao isključivo za one nekretnine za koje je na temelju relevantnih zakonskih propisa i uvida u tablicu koju je dostavio sam tužitelj, mogao nesporno zaključiti da je zainteresirana osoba vlasnik odnosno upravitelj. Smatra da Potvrda o nekretninama u vlasništvu i pod upravljanjem Grada Benkovca, koju je u granicama svoje ovlasti izdala zainteresirana osoba kao javnopravno tijelo, ima snagu javne isprave. Osporava shvaćanje tužitelja da nema pravne osnove da ga se obveže na plaćanje naknade za pravo puta za nekretnine koje bi imale status javnog dobra u općoj uporabi, jer je sukladno članku 101. Zakona o cestama zainteresirana osoba određena kao vlasnik javnog dobra u općoj uporabi – nerazvrstanih cesta, a uzimajući u obzir definiciju općeg dobra prema ZOV-u postoje i određene nekretnine koje su u statusu općih dobra a nisu niti pomorsko dobro niti javne ceste. Ističe da je reguliranje imovinsko pravnih odnosa sa tužiteljem nužno za održavanje cjelovitosti i sigurnosti javnih komunikacijskih mreža, u cilju čega je tuženik dužan poduzimati sve primjerene mjere sukladno članku 5. ZEK-a, a bez uređenja imovinsko pravnih odnosa tužitelju bi mogle nastati nesagledive posljedice, te da je tužitelj tek izdavanjem potvrde o pravu puta pod uvjetom da ispunjava sve uvjete, osigurao fizički pristup EKI. Smatra da je tuženik prilikom donošenja osporenog rješenja utvrdio sve činjenice i okolnosti koje su bitne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja (članak 8. ZUP-a) i to na temelju Tablice koju je dostavio tužitelj i u kojoj se zainteresirana osoba identificirala kao vlasnik odnosno upravitelj, relevantnih zakonskih propisa, sudske prakse i Potvrde o nekretninama koje je izdao Grad Benkovac, te da za prekid postupka nisu bile ispunjene zakonske pretpostavke jer se niti u jednom trenutku nije pojavilo sporno pravno pitanje koje bi činilo samostalnu pravnu cjelinu. Predlaže da ovaj Sud tužbeni zahtjev odbije.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Člankom 27. stavkom 1. ZEK-a propisano je da operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i EKI na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s tim Zakonom i posebnim propisima.

Člankom 28. stavkom 4. ZEK-a propisano je da je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta.

Prema članku 28. stavku 6. ZEK-a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od agencije tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. toga Zakona te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Osporeno rješenje doneseno je po zahtjevu zainteresirane osobe podnesenom 10. studenog 2016. na temelju članka 28. stavka 6. ZEK-a i članka 4. stavka 1. Pravilnika kojim je propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnina može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI iz članka 2. stavka 1. toga Pravilnika, pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članka 7. toga Pravilnika. Prema članku 5. stavku 2. Pravilnika, po utvrđivanju infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru. Potvrda se ne izdaje ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovore korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa (članak 5. stavak 3. Pravilnika).

Iz navedenih odredaba ZEK-a proizlazi ovlast upravitelja općeg dobra odnosno vlasnika nekretnine da od HAKOM-a traži utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI izgrađenu na nekretninama kojima upravlja odnosno čiji je vlasnik te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

U svezi sa zahtjevom zainteresirane osobe tuženik je tužitelju naložio dostavljanje podataka iz odredbe članka 3. Pravilnika, koje je tužitelj dostavio u spis, te je na temelju istih, kao i na temelju Potvrde o nekretninama u vlasništvu i pod upravljanjem Grada Benkovca, koju je dostavila zainteresirana osoba, tuženik utvrdio na kojim nekretninama tužitelj ima izgrađenu EKI i sve te nekretnine podveo pod vlasništvo odnosno upravljanje zainteresirane osobe.

Polazeći od mjerodavnih odredaba ZEK-a, sud ne prihvaća tužiteljev navod da je taj Zakon, propisujući plaćanje naknade za pravo puta upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine, isključio obvezu plaćanja naknade za nekretnine sa statusom javnog dobra u općoj uporabi. Naime, razmatrajući odredbe ZEK-a kao cjeline u svjetlu ustavnog određenja prava vlasništva, odnosno ograničenja prava vlasništva, kao i svrhe zbog koje je propisana naknada za pravo puta, ovaj Sud smatra da se obveza plaćanja naknade odnosi na sve nekretnine na kojima je izgrađena EKI, neovisno o pravnom statusu tih nekretnina. S jedne strane, ZEK je izričito odredio plaćanje naknade za pravo puta za nekretnine sa statusom općeg dobra, dakle za nekretnine izvan vlasničkopravnog režima. S druge strane, sve ostale nekretnine, među kojima su i javna dobra u općoj uporabi, potpadaju pod vlasničkopravni režim, slijedom čega njihovom vlasniku pripada naknada za pravo puta. Stoga javna dobra u općoj uporabi nije moguće smatrati nekretninama koje ne bi potpadale pod članak 27. stavak 1. ZEK-a za koje se plaća naknada za pravo puta.

Ovaj Sud međutim, ne smatra valjanim razloge koje tuženik iznosi u obrazloženju osporenog rješenja kao i odgovoru na tužbu, zbog kojih smatra da su sve nekretnine obuhvaćene osporenim rješenjem u vlasništvu odnosno pod upravljanjem zainteresirane osobe, unatoč tome što se iz dokaza provedenih u upravnom postupku za neke čestice ne može izvesti takav zaključak.

Sukladno odredbi članka 28. stavka 6. ZEK-a koji ovlašćuje vlasnika nekretnina odnosno upravitelja općeg dobra na podnošenje zahtjeva radi utvrđenja infrastrukturnog operatora i utvrđivanje visine naknade za pravo puta koju je infrastrukturni operator dužan plaćati, u konkretnom je slučaju za svaku česticu koja je obuhvaćena zahtjevom bilo potrebno utvrditi tko je vlasnik odnosno tko njome upravlja, a što u konkretnom slučaju nije na nesumnjiv način učinjeno. Naime, prema podacima spisa veliki broj čestica pravilno su identificirane kao nekretnine u vlasništvu odnosno pod upravom Grada Benkovca, jer se takovo utvrđenje temelji na usklađenim podacima. Međutim, podaci iz Tablice 1 za određeni broj čestica ne dokazuju da je zainteresirana osoba njihov vlasnik odnosno upravitelj, slijedom čega nema osnove za zaključak da bi Grad Benkovac bio ovlaštenik prava na naknadu za pravo puta u odnosu na te čestice. Primjerice, osporeno rješenje odnosi se na k.č. br. 47/1 k.o. Benkovac, koja je u Tablici 1 označena kao općenarodna imovina pod upravljanjem Poljoprivredne zadruge Benkovac, zatim k.č. br. 126/3 k.o. Benkovac, za koju česticu je kao vlasnik upisan Dječji vrtić Bubamara Benkovac, te k.č. br. 627/11, 65/4, 65/63, 65/71 k.o. Benkovac, za koje su u Tablici 1 kao vlasnici navedene različite fizičke osobe. Takova nesuglasja između podataka u Tablici 1 i osporenog rješenja glede nositelja prava vlasništva odnosno upravljanja postoji u odnosu na brojne čestice u drugim katastarskim općinama, obuhvaćane rješenjem (primjerice k.č. br. 499/2 k.o. Smilčić, k.č. br. 1286/1 k.o. Šopot), kao i niz čestica za koje prema upisu u tablicama vlasnik odnosno upravitelj nije poznat (primjerice k.č. br. 1039, 1042, 1053, 23 k.o. Tinj). S obzirom na navedeno, Sud smatra da u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja nije dokazano da je zainteresirana osoba vlasnik odnosno nositelj prava upravljanja na svim česticama obuhvaćenim osporenim rješenjem, zbog čega takovo utvrđenje tuženika nije moguće prihvatiti kao pravilno, jer isto ne proizlazi iz zemljišno-knjižnog stanja. Kako sukladno odredbama ZEK-a i Pravilnika obveza infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta postoji isključivo prema vlasniku nekretnine na kojoj je izgradio EKI, odnosno ako je EKI izgrađena na općem dobru onda prema upravitelju tog općeg dobra, prigovori tužitelja izneseni u tužbi ne mogu se otkloniti. Pri tome nije od utjecaja pozivanje tuženika na stajališta koja je ovaj Sud, kao i drugi sudovi izrazio u odlukama koje se ne odnose na utvrđivanje infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, niti na izdavanje potvrde o pravu puta, odnosno odlukama o kojima se ne radi o identičnom činjeničnom i pravnom stanju.

Ocjenjujući relevantne tužbene navode ovaj Sud nalazi da su rješenjem tuženika povrijeđene odredbe materijalnog prava navedene u obrazloženju presude, te je osporeno rješenje valjalo poništiti i predmet vratiti na ponovni postupak u kojem će tuženik, na nesumnjiv način identificirati nekretnine za koje zainteresirana osoba ima pravo na naknadu za pravo puta i na temelju utvrđenog činjeničnog stanja donijeti na zakonu osnovano rješenje.

Stoga je na temelju članka 58. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17.) odlučeno kao pod točkom I. izreke, dok se odluka pod točkom II. izreke temelji na članku 14. stavku 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-105/17-5

Zagreb, 15. ožujka 2018.

Predsjednica vijeća
 Gordana Marušić-Babić, v. r.