### NN 141/2025 (19.11.2025.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2537/2024 od 1. listopada 2025.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2103

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Lovorka Kušan, predsjednica Vijeća, te suci Andrej Abramović, Dražen Bošnjaković, Ante Galić, Goran Selanec i Frane Staničić, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Branislav Zec iz Imotskog, kojeg zastupa Tomislav Tus, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Tus i Gržić d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, na sjednici održanoj 1. listopada 2025. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukidaju se:

– rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-2864/23-5 od 6. ožujka 2024. i

– rješenje Upravnog suda u Splitu broj: Usl-871/2023-5 od 28. lipnja 2023.

III. Predmet se vraća Upravnom sudu u Splitu na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnio je Branislav Zec (u daljnjem tekstu: podnositelj) kojeg zastupa Tomislav Tus, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Tus i Gržić d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu.

Ustavna tužba podnesena je u povodu rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-2864/23-5 od 6. ožujka 2024. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) kojim je odbijena žalba podnositelja i potvrđeno rješenje Upravnog suda u Splitu broj: Usl-871/2023-5 od 28. lipnja 2023. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

Prvostupanjskim rješenjem odbačena je tužba podnositelja podnesena protiv rješenja tuženika Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga (u daljnjem tekstu: HANFA), klasa: UP/I-996-02/23-02/01, urbroj: 326-01-60-62-23-38 od 10. ožujka 2023., kojim je društvu Tankerska plovidba d.d. Zadar (zainteresiranoj osobi) odobreno objavljivanje ponude za preuzimanje društva Turisthotel dioničko društvo za ugostiteljstvo i turizam Zadar.

1.1. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu osporenim rješenjima povrijeđene temeljne slobode i ljudska prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i to ustavno pravo na pošteno suđenje u aspektima prava na pristup sudu, pravo na obrazloženu sudsku odluku i nepravilne primjene materijalnog prava (članak 29. stavak 1. Ustava), te ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata iz članka 19. stavka 2. Ustava.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka, a na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud zatražio je i izvršio uvid u spis Upravnog suda u Splitu broj: Usl-871/23.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. HANFA je donijela 10. ožujka 2023. rješenje klasa: UP/I-996-02/23-02/01, urbroj: 326-01-60-62-23-38, kojim je društvu Tankerska plovidba d.d. Zadar (u daljnjem tekstu: ponuditelj), nakon provedenog postupka uređenog odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 109/07., 36/09., 108/12., 90/13., 99/13. i 145/13.; u daljnjem tekstu: ZPDD), odobrila objavljivanje ponude za preuzimanje društva Turisthotel dioničko društvo za ugostiteljstvo i turizam Zadar (u daljnjem tekstu: Ciljno društvo).

Podnositelju je bilo onemogućeno da kao stranka sudjeluje u upravnom postupku HANFA-e radi odobrenja ponude za preuzimanje jer je on dioničar Ciljnog društva. Podnositelj je u tužbi i žalbi isticao da je imao pravni interes za sudjelovanje u postupku koji mu je tuženik – HANFA uskratio.

Sukladno odredbama ZPDD-a protiv rješenja HANFA-e nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

4. Protiv rješenja HANFA-e podnositelj je pokrenuo upravni spor. Podnositelj u tužbi (na str. 148 – 156) navodi i obrazlaže da su u konkretnom slučaju mjerodavne odredbe Direktive 2004/25/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje (u daljnjem tekstu: Direktiva).

Upravni sud u Splitu prvostupanjskim rješenjem odbacio je tužbu podnositelja. U obrazloženju prvostupanjskog rješenja, u mjerodavnom dijelu, navedeno je:

»... prema ocjeni ovog Suda, osporenom odlukom, kojom je društvu TANKERSKA PLOVIDBA d.d. Zadar odobreno objavljivanje ponude za preuzimanje društva TURISTHOTEL dioničko društvo za ugostiteljstvo i turizam Zadar, nije povrijeđeno nikakvo pravo tužitelja niti njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu pa stoga tužitelj nije bio ovlašten za pokretanje upravnog spora u ovom slučaju.

... postupak za odobrenje za objavljivanje ponude za preuzimanje, jest postupak koji se pokreće na zahtjev jedne stranke, odnosno osobe koja je stekla dionice s pravom glasa dioničkog društva iznad propisanog praga ili u drugim propisanim slučajevima kada za stjecanje dionica nastaje obveza na objavljivanje ponude za preuzimanje, kao i osoba koja nije obvezna objaviti ponudu za preuzimanje sukladno odredbama Zakona, a namjerava izvršiti preuzimanje, koja ponudu za preuzimanje može objaviti samo pod uvjetima i na način određen Zakonom.

Dakle, u postupcima preuzimanja, koji se vode sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava, ne odlučuje se o pravima ili obvezama malih dioničara ciljnih društava, zbog čega oni nisu ovlašteni za pokretanje upravnog spora u tim predmetima.«

5. Visoki upravni sud je utvrdio da je neosnovana žalba podnositelja i potvrdio prvostupanjsko rješenje. Podnositelj je kao žalbeni prigovor ponovno istaknuo primjenu Direktive, ali i zahtjev za postupanje u skladu s člankom 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (»Službeni list«, 2016., C 202, str. 1. – pročišćena verzija; u daljnjem tekstu: UFEU). U obrazloženju osporene presude Visoki upravni sud navodi:

»... pravilno je stajalište prvostupanjskog suda da navedenim rješenjem... nije povrijeđeno nikakvo pravo tužitelja niti njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu pa stoga tužitelj nije bio ovlašten za pokretanje upravnog spora u ovom slučaju....

... sukladno odredbama članka 9. stavka 1. i članka 10. stavka 1. Zakona o preuzimanju dioničkih društava, postupak za odobrenje za objavljivanje ponude za preuzimanje jest postupak koji se pokreće na zahtjev jedne stranke, odnosno osobe koja je stekla dionice s pravom glasa dioničkog društva iznad propisanog praga ili u drugim propisanim slučajevima kada za stjecanje dionica nastaje obveza na objavljivanje ponude za preuzimanje, kao i osoba koja nije obvezna objaviti ponudu za preuzimanje sukladno odredbama Zakona, a namjerava izvršiti preuzimanje, koja ponudu za preuzimanje može objaviti samo pod uvjetima i na način određen Zakonom.

... u postupcima preuzimanja, koji se vode sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava, ne odlučuje o pravima ili obvezama malih dioničara ciljnih društava, zbog čega oni nisu ovlašteni za pokretanje upravnog spora u tim predmetima. (...)

... skreće pozornost na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-IIIB-197/2013, od 8. svibnja 2013., U-III-1718/2014, od 10. srpnja 2014. i U-III-640/2014, od 10. srpnja 2014....

(...)

Nije osnovan niti zahtjev tužitelja za postupanje u skladu s člankom 267 UFEU za tumačenje prava EU. Ovo stoga što sud nije obvezan postaviti zahtjev za tumačenje kada se radi o tzv. doktrini čistih akata, odnosno o primjeni prava kao što je to u konkretnom slučaju. Republika Hrvatska je u Zakon o preuzimanju dioničkih društava preuzela Direktivu 2004/25/EZ od 21. travnja 2004, koja omogućuje državi autonomno uređivanje rješavanja sporova koja proizlaze iz odnosa manjinskih dioničara i obveznika ponude odnosno ponuditelja.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

6. Podnositelj u detaljno obrazloženoj ustavnoj tužbi navodi da mu je osporenim rješenjima povrijeđeno pravo na pravično suđenje u aspektu prava na pristup sudu, obrazloženu sudsku odluku i primjenu mjerodavnog prava. U dopuni ustavne tužbe od 1. travnja 2025. podnositelj se poziva na predmet Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) Tadić protiv Hrvatske, br. 31038/20, presuda od 18. ožujka 2025.

Navodi da trpi posljedice jer mu je onemogućen pristup sudu za meritorno ispitivanje njegovog predmeta dok Visoki upravni sud nije odgovorio na njegove žalbene navode vezano uz (ne)primjenu članka 267. UFEU-a i tumačenje (primjenu) Direktive. Ističe da Visoki upravni sud nije ponudio (niti se potrudio dati) obrazloženje zašto smatra da se u konkretnom slučaju radi o odredbi na koju se primjenjuje doktrina »čistih akata« (acte clare).

Smatra da je u konkretnom slučaju izostala sudska kontrola zakonitosti pojedinačnog akta, odnosno da mu je zapriječena djelotvorna pravna zaštita. Podnositelj se obrazlažući povredu prava na pristup sudu pozvao na brojne odluke Ustavnog suda, ESLJP-a i Suda Europske unije te je argumentirao primjenu Direktive, osobito u žalbi istaknut zahtjev Visokom upravnom sudu da Sudu Europske unije postavi zahtjev za prethodnu odluku u pogledu tumačenja Direktive i njezine implementacije u hrvatski pravni sustav. Dakle, ističe da mu je ovakvim postupanjem Visoki upravni sud kao sud zadnje instance protiv čije odluke nema pravnog lijeka, uskratio pravnu zaštitu, a koja zaštita je jasno zajamčena izričitim i bezuvjetnim odredbama Direktive.

Zaključno, predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu i ukine osporena rješenja.

IV. MJERODAVNO PRAVO I PRAKSA

7. Mjerodavna odredba ZPDD-a glasi:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuju uvjeti za davanje ponude za preuzimanje ciljnih društava, postupak preuzimanja, prava i obveze sudionika u postupku preuzimanja te nadzor postupka preuzimanja ciljnih društava.

(2) Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2004/25/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje (SL L 142, 30. 4. 2004.).«

7.1. Relevantna uvodna izjava Direktive glasi:

»(8)... u skladu s pravom na pravično suđenje, odluke bi nadzornog tijela, u odgovarajućim okolnostima, trebale biti podložne provjeri neovisne sudske vlasti. (...)«

7.2. Mjerodavne odredbe Direktive glase:

»Članak 2.

Definicije

1. Za potrebe ove Direktive:

(a) 'ponuda za preuzimanje' ili 'ponuda' znači javna ponuda (osim ponude ciljnog društva) dana držateljima vrijednosnica trgovačkog društva za stjecanje svih ili nekih od tih vrijednosnica, obvezna ili dobrovoljna, koja za cilj ima stjecanje kontrole nad ciljnim trgovačkim društvom u skladu s nacionalnim pravom ili slijedi nakon nje;

(...)

(f) 'stranke ponude' znači ponuditelj, članovi uprave ponuditelja, ako je ponuditelj društvo, ciljno trgovačko društvo, držatelji vrijednosnica ciljnog trgovačkog društva i članovi uprave ciljnog trgovačkog društva, te osobe koje djeluju zajednički s takvim strankama;

(...)

Članak 3.

Opća načela

1. Radi provedbe ove Direktive, države članice osiguravaju poštovanje sljedećih načela:

(a) prema svim držateljima vrijednosnica papira ciljnog trgovačkog društva istog roda mora se postupati jednako; štoviše, ako osoba stekne kontrolu nad društvom, ostali držatelji vrijednosnica moraju biti zaštićeni;

(...)

2. Kako bi se osiguralo pridržavanje načela navedenih u stavku 1., države članice:

(a) osiguravaju poštovanje minimalnih zahtjeva navedenih u ovoj Direktivi;

(...)

Članak 4.

Nadzorno tijelo i mjerodavno pravo

(...)

6. Ova Direktiva ne utječe na pravo država članica da odrede sudska ili druga tijela nadležna za rješavanje sporova i za odlučivanje o nepravilnostima počinjenim u postupku ponuda ni na pravo država članica da reguliraju jesu li i pod kojim okolnostima stranke ponude ovlaštene pokrenuti upravni ili sudski postupak. (...)

Članak 5.

Zaštita manjinskih dioničara...

1. Kad fizička ili pravna osoba drži... vrijednosnice trgovačkog društva... države članice osiguravaju da takva osoba bude obvezna objaviti ponudu radi zaštite manjinskih dioničara tog trgovačkog društva. Takva će ponuda biti čim prije upućena svim držateljima tih vrijednosnica za sve njihove udjele...

(...)«

7.3. U predmetu ESLJP-a Zubac protiv Hrvatske (br. 40160/12, presuda od 5. travnja 2018.), vezano uz opća načela koja se tiču prava na pristup sudu, navedeno je:

»76. Pravo na pristup sudu utvrđeno je kao aspekt prava na sud na temelju članka 6., stavka 1. Konvencije u predmetu Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva (21. veljače 1975., stavci 28. – 36., Serija A br. 18). U tom je predmetu Sud utvrdio da jamstva sadržana u članku 6., koji se odnosi na načela vladavine prava i izbjegavanja proizvoljnosti vlasti i na kojima se zasniva veći dio Konvencije podrazumijevaju pravo na pristup sudu kao jedan aspekt tih jamstava. Stoga se člankom 6., stavkom 1. svakome osigurava pravo da podnese sudu zahtjev u vezi sa svojim građanskim pravima i obvezama (vidi Roche protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 32555/96, stavak 116., ECHR 2005-X; vidi također Z i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 29392/95, stavak 91., ECHR 2001-V; Cudak protiv Litve [VV], br. 15869/02, stavak 54., ECHR 2010; i Grkokatolička župa Lupeni protiv Rumunjske [VV], br. 76943/11, stavak 84., ECHR 2016...

77. Pravo na pristup sudu mora biti 'praktično i učinkovito', a ne 'teoretsko ili iluzorno' (vidi, u tom smislu, Bellet protiv Francuske, 4. prosinca 1995., stavak 36., Serija A br. 333-B). To se zapažanje osobito odnosi na jamstva predviđena člankom 6., s obzirom na istaknuto mjesto koje pravo na pošteno suđenje zauzima u demokratskom društvu (vidi Knez Hans-Adam II. od Lihtenštajna protiv Njemačke [VV], br. 42527/98,stavak 45., ECHR 2001-VIII, ...

78. Međutim, pravo na pristup sudu nije apsolutno, već može biti podvrgnuto ograničenjima; takva se ograničenja dopuštaju implicitno budući da pravo na pristup sudu po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, a takva regulacija može se razlikovati u smislu vremena i mjesta ovisno o potrebama i sredstvima zajednice i pojedinaca (vidi Stanev protiv Bugarske [VV], br. 36760/06, stavak 230., ECHR 2012). Prilikom određivanja te regulacije države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene. Iako konačna odluka o pitanju poštovanja zahtjeva iz Konvencije počiva na Sudu, nije uloga Suda da zamijeni domaće vlasti u procjenjivanju onoga što je najbolja politika u ovom području. Međutim, primijenjena ograničenja ne smiju ograničiti ili umanjiti pristup koji se pojedincu nalazi na raspolaganju na takav način ili u opsegu koji umanjuje samu bit prava. Nadalje, ograničenje neće biti spojivo s člankom 6., stavkom 1. ako ne teži legitimnom cilju te ako ne postoji razumni odnos razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i legitimnog cilja koji se nastoji ostvariti...

79. Sud također naglašava kako njegova zadaća nije ispravljati činjenične i pravne pogreške koje je nacionalni sud navodno počinio osim ako, i u onoj mjeri u kojoj su, izazvale povredu prava i sloboda zaštićenih Konvencijom (vidi, inter alia, García Ruiz protiv Španjolske [VV], br. 30544/96, stavak 28., ECHR 1999-I; i Perez protiv Francuske [VV], br. 47287/99, stavak 82., ECHR 2004-I). Obično nije na Sudu da preispituje pitanja kao što je važnost koju domaći sudovi pridaju nekim dokazima ili zaključcima ili ocjenama u nekom pitanju koje razmatraju. Sud ne treba djelovati kao sud četvrtog stupnja te stoga neće ispitivati presudu domaćih sudova na temelju članka 6., stavka 1. Konvencije, osim ako su njihova utvrđenja proizvoljna ili očigledno nerazumna (vidi Bochan protiv Ukrajine (br. 2) [VV], br. 22251/08, stavak 61., ECHR 2015).«

7.4. U predmetu ESLJP-a Tadić protiv Hrvatske (br. 31038/20, presuda od 18. ožujka 2025.) u mjerodavnom dijelu, navedeno je:

»21. U ovom predmetu podnositelj zahtjeva nije imao pristup sudu koji bi mu omogućio da ospori iznos naknade koji mu je dodijeljen za obvezni prijenos njegovih dionica... Vlada to nije osporila, već je umjesto toga ustvrdila da je ovaj potpuni nedostatak pristupa sudu opravdan legitimnim ciljem osiguravanja pravilnog djelovanja pravosudnog sustava i zaštite prava drugih.

22. U pogledu utvrđivanja može li se isključenje prava podnositelja zahtjeva na pristup sudu smatrati razmjernim za postizanje ovih dvaju ciljeva, Sud uzima u obzir činjenicu da se mjerodavne odredbe Zakona o preuzimanju temelje na i u hrvatski pravni sustav prenose Direktivu 2004/25/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje ('Direktiva'). U uvodnoj izjavi 8. Direktive navodi se da bi, u skladu s pravom na pravično suđenje, odluke nadzornog tijela – odnosno tijela nadležnog za nadzor aspekata ponuda na koje se odnosi ova Direktiva i osiguravanje da se stranke ponude za preuzimanje pridržavaju njezinih pravila – u odgovarajućim okolnostima trebale biti podložne provjeri neovisne sudske vlasti.

23. Što je još važnije, kako sudska praksa Suda na temelju članka 6. stavka 1. Konvencije potvrđuje, u predmetima koji se tiču naknade koja se isplaćuje manjinskim dioničarima kojima su oduzete njihove dionice u korist većinskog dioničara, potpuno uskraćivanje prava manjinskih dioničara na pristup sudu ne može se opravdati (vidi, na primjer, Suda protiv Češke Republike, br. 1643/06, stavci 48-55, 28. listopada 2010., u kojem je predmetu Sud presudio da obveza podnositelja zahtjeva da podnese svoj zahtjev za novčanu naknadu arbitražnim tijelima koja nisu poštovala temeljna jamstva iz članka 6. stavka 1., a da se on nije odrekao tih jamstava, predstavlja povredu njegovog prava na pristup sudu; usporedi i presudu Suda Europske unije od 9. rujna 2021. u predmetu Adler Real Estate i ostali, C-546/18, EU:C:2021:711, stavci 53. i 63.-68., u vezi s primjenom Direktive).

(...)

26.... Sud utvrđuje da, u ovom predmetu, potpuno uskraćivanje prava na pristup sudu podnositelju zahtjeva nije bilo opravdano legitimnim ciljem osiguravanja pravilnog djelovanja pravosudnog sustava i zaštite prava drugih.«

7.5. U odlukama Ustavnog suda brojevi: U-III-3994/2021 od 5. lipnja 2024. i U-III-356/2019 od 12. travnja 2022. (www.usud.hr) sažeta su načelna stajališta u odnosu na obveze sudova koje su izvedene iz članka 29. stavka 1. Ustava u vezi s člankom 267. UFEU-a, a vezano uz obrazloženje o primjeni prava EU-a i / ili neupućivanju zahtjeva za prethodnu odluku. Tako se u odluci broj: U-III-3994/2021 (navedeno), između ostalog, navodi:

»13.2. Ipak, kad stranka iznese određene navode o primjeni prava EU-a i predloži nacionalnom sudu da uputi određena prethodna pitanja Sudu EU-a, pravo na obrazloženu sudsku odluku obvezuje sudove da iznesu dostatne, relevantne i neproizvoljne razloge o odlučnim navodima stranke o primjeni prava EU-a i/ili neprihvaćanju prijedloga za upućivanjem prethodnih pitanja Sudu EU-a.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Člankom 19. stavkom 2. Ustava jamči se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.) utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Članci 19. stavak 2. i 29. stavak 1. Ustava glase:

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama...

(...)«

PRAVO NA PRISTUP SUDU

a) Načelna stajališta

9. Članak 29. stavak 1. Ustava, između ostalog, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Bilo bi nezamislivo da se u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava strankama priznaju postupovna jamstva u postupku koji je u tijeku, a da se pritom ne štiti ono što u osnovi omogućuje korištenje tim jamstvima, a to je pristup sudu (v. odluke Ustavnog suda broj: U-III-2466/2017 od 23. listopada 2019. i broj: U-III-1910/2019 od 15. travnja 2021., www.usud.hr).

10. Pravo na pristup sudu ne uključuje samo pravo pokrenuti postupak nego i pravo na »rješavanje« spora od strane suda (usporedi, primjerice, s odlukama Ustavnog suda broj: U-III-2466/2017 i broj: U-III-1910/2019 /navedeno/; te predmetima ESLJP-a Smolić protiv Hrvatske, br. 51472/12, presuda od 15. ožujka 2018.; i Šimecki protiv Hrvatske, br. 15253/10, presuda od 30. travnja 2014.).

11. Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima. Moguće ograničenje prava na pristup sudu može se sastojati u nametanju procesne obveze podnošenja pravnog sredstva u roku kao pretpostavke dopuštenosti tog pravnog sredstva. Ograničenja međutim ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud« (v., primjerice, odluke Ustavnog suda broj: U-III-215/2016 od 19. prosinca 2017., www.usud.hr; broj: U-III-2466/2017, broj: U-III-1910/2019 /navedeno/ te broj: U-III-1979/2023 od 14. rujna 2023., www.usud.hr).

12. Ustavni sud je načelna stajališta koja se odnose na pravo na pristup sudu analizirao i u odluci broj: U-III-5755/2020 od 14. ožujka 2024. (www.usud.hr), sadržaj koje su odluke brojevi: U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020., U-III-3638/2021 od 20. siječnja 2022., U-III-4183/2019 od 10. prosinca 2020., U-III-2021/2021 od 17. veljače 2022., U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020., U-III-384/2017 i U-III-2429/2018 od 17. veljače 2021. i U-I-4220/2020 od 20. listopada 2020. (www.usud.hr). U odluci broj: U-III-5755/2020, između ostalog se navodi:

»13.... nadležna tijela sudbene vlasti u konkretnom slučaju u osporenim odlukama za svoju ocjenu zašto smatraju da u konkretnom slučaju... nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, nisu dala relevantne i dostatne razloge. U konkretnom slučaju nadležna tijela sudbene vlasti propustila su, za slučaj vlastite nenadležnosti, odnosno u slučaju zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva metodom teleološkog tumačenja, uputiti podnositelja na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a radi osiguranja osigurati ostvarivanja njegovog prava na sud.«

b) Primjena načelnih stajališta na ovaj predmet

13. U konkretnom slučaju, podnositelj je u upravnom sporu (tužbom i žalbom) koji je u vezi sa spornim postupkom odobrenja objavljivanja ponude za preuzimanje Ciljnog društva, pred Upravnim sudom u Splitu i Visokim upravnim sudom dovodio u pitanje transparentnost provedenog postupka od strane tuženika, problematizirao je propust tuženika da utvrdi kako ponuditelj djeluje zajednički s drugim osobama te tvrdio da je u postupku preuzimanja Ciljnog društva pogrešno utvrđena cijena po dionici.

Podnositelj, kao manjinski dioničar Ciljnog društva nije sudjelovao kao stranka u upravnom postupku pred tuženikom radi odobrenja ponude za preuzimanje istog, te je stoga prigovore i dokaze o zajedničkom djelovanju ponuditelja s drugim dioničarima Ciljnog društva kao i dokaze o pogrešno utvrđenoj cijeni u preuzimanju iznio u upravnom sporu pred nadležnim Upravnim sudom u Splitu.

Podnositeljeva tužba pred Upravnim sudom u Splitu odbačena je osporenim rješenjem, stoga se zaštitni mehanizmi članka 29. stavka 1. Ustava primjenjuju na prigovor podnositelja da nije imao pristup sudu u odnosu na osporavanje zakonitosti postupka odobrenja objavljivanja ponude za preuzimanje Ciljnog društva čiji je podnositelj manjinski dioničar.

13.1. Ustavni sud primjećuje da je Upravni sud u Splitu odbacio tužbu podnositelja s obrazloženjem da se u postupcima preuzimanja koji se vode sukladno mjerodavnim odredbama ZPDD-a, ne odlučuje o pravima ili obvezama malih dioničara ciljnih društava, zbog čega oni (u konkretnom slučaju podnositelj) nisu ovlašteni za pokretanje upravnog spora, dok podnositelju nije povrijeđeno nikakvo pravo niti njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu (vidi točku 4. obrazloženja ove odluke). Visoki upravni sud potvrdio je ovaj, po njemu pravilan zaključak Upravnog suda u Splitu te zaključio da nisu osnovani prigovori podnositelja vezani uz povredu njegovih ustavnih prava, da su mjerodavne zakonske odredbe pravilno primijenjene, dok nije osnovan zahtjev podnositelja za postupanje u skladu s člankom 267. UFEU-a za tumačenje prava EU-a (vidi točku 5. obrazloženja ove odluke).

13.2. Ustavni sud primjećuje da se mjerodavne odredbe ZPDD-a temelje i na Direktivi koja u točki 8. uvodne izjave, između ostalog, navodi da bi u skladu s pravom na pravično suđenje, odluke nadzornih tijela – odnosno tijela nadležnog za nadzor aspekata ponuda na koje se odnosi Direktiva i osiguravanje da se stranke ponude za preuzimanje pridržavaju njezinih pravila – u odgovarajućim okolnostima trebale biti podložne provjeri neovisne sudske vlasti. Nadalje, ESLJP u svojoj recentnoj praksi navodi kako se potpuno uskraćivanje prava manjinskih dioničara na pristup sudu ne može opravdati (vidi točku 7.4. obrazloženja ove odluke).

13.3. Ustavni sud primjećuje da se Visoki upravni sud u osporenom rješenju poziva na praksu Ustavnog suda i to rješenje broj: U-IIIB-197/2013 od 8. svibnja 2013. (»Narodne novine« broj 58/13.), te odluke brojevi: U-III-1718/2014 od 10. srpnja 2014. i U-III-640/2014 od 10. srpnja 2014. (obje na www.usud.hr), međutim, navedene odluke i rješenje nisu primjenjivi i na konkretan slučaj, neovisno o tome što se u njima spominje pravo na pristup manjinskih dioničara u postupku vođenom kod HANFA-e u vezi s preuzimanjem pojedinih društava. Uzimajući u obzir činjenicu da je osporeno rješenje Visokog upravnog suda doneseno 6. ožujka 2024., da se podnositelj u žalbi pozvao na praksu Suda EU iz 2017. godine, da prethodno citirana presuda ESLJP-a vezano uz opća načela koja se tiču prava na pristup sudu datira iz 2018. godine (vidi točku 7.3. obrazloženja ove odluke) te da je Ustavni sud nakon 2014. godine u brojnim odlukama zauzeo stajalište vezano uz pravo na pristup sudu (vidi točku 12. obrazloženja ove odluke), Ustavni sud smatra da je Visoki upravni sud imao na raspolaganju relevantnu praksu (donesenu u posljednjih 10 godina) koju je mogao primijeniti te ocijeniti opravdanost implementacije načelnih stajališta na konkretan slučaj.

14. Ustavni sud ocjenjuje da je Upravni sud u Splitu u konkretnom slučaju postupio s pretjeranim formalizmom kada je osporenim rješenjem tužbu podnositelja odbacio s obrazloženjem da on nije ovlašten na njezino podnošenje, pri tome ne poštujući temeljna jamstva prava na pravično suđenje što predstavlja povredu njegovog prava na pristup sudu (vidi točke 7.3. i 7.5. i točke 9. – 12. obrazloženja ove odluke). Ovo tim više iz razloga što niti Visoki upravni sud (kao žalbeni sud) nije u dovoljnoj mjeri meritorno ispitao prigovore koji se odnose na postupak odobrenja objavljivanja ponude za preuzimanje Ciljnog društva čiji je podnositelj manjinski dioničar, a koje prigovore je podnositelj uredno istaknuo u žalbi, ali i tužbi protiv rješenja tuženika. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju, potpuno uskraćivanje prava podnositelja na pristup sudu nije bilo opravdano legitimnim ciljem osiguravanja pravilnog djelovanja pravosudnog sustava i zaštite prava drugih (vidi točku 7.4. obrazloženja ove odluke).

15. Ustavni sud zaključuje da su združeni učinci postupanja tuženika i pretjeranog formalizma Upravnog suda u Splitu i Visokog upravnog suda u postupku koji je prethodio ustavnosudskom u tumačenju i primjeni postupovnih pravila za podnošenje upravne tužbe u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja doveli do povrede prava podnositelja na pristup sudu.

PRAVO NA OBRAZLOŽENU ODLUKU

16. Podnositelj je u ustavnoj tužbi ponovio svoje ranije navode o prijedlogu za upućivanje prethodnog pitanja Sudu EU-a, koji je iznio u žalbi protiv prvostupanjskog rješenja, na koje se žalbene navode Visoki upravni sud nije dostatno očitovao. Podnositelj posebno prigovara da je povrijeđen članak 29. stavak 1. Ustava jer je izostalo obrazloženje Visokog upravnog suda u odnosu na prijedlog podnositelja za pokretanje prethodnog postupka pred Sudom EU.

a) Načelna stajališta

17. Pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava predstavlja skup institucionalnih i postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka. Ono ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti opravdanja za njegovo restriktivno tumačenje. Načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima. Međutim, odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne podliježe jednom nepromjenjivom pravilu, već ovisi o svim okolnostima svakog pojedinačnog slučaja. Stoga je temeljna zadaća Ustavnog suda, kada ocjenjuje osnovanost prigovora o povredi prava na pravično suđenje, razmotriti je li način na koji je postupak bio vođen bio pravičan. Pri tome Ustavni sud razmatra postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne na temelju jedne izolirane okolnosti, događaja ili aspekta, iako nije isključeno da jedna određena okolnost može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni navodne povrede prava na pravično suđenje.

17.1. Pravo na pravično suđenje, između ostalih, obuhvaća i postupovno jamstvo zabrane proizvoljnosti (arbitrarnosti) u postupanju i odlučivanju sudova. Zaključku da je određena odluka suda proizvoljna ponajviše doprinosi nedosljednost sudova u odlučivanju i nedostatnost razloga iznesenih u obrazloženju sudske odluke (odluka Ustavnog suda broj: U-III-4670/2018 od 11. rujna 2019., točka 13.1., www.usud.hr).

17.2. Zabrana proizvoljnosti u odlučivanju također je usko povezana s pravom na obrazloženu sudsku odluku kao zasebnim postupovnim jamstvom prava na pravično suđenje, a koje zahtijeva da sudovi za svoje odluke daju dostatne i relevantne razloge. Međutim, to pravo nije apsolutno i ne može se tumačiti na način da zahtijeva detaljan odgovor na svaku tvrdnju stranke u postupku (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-4670/2018, t. 13.2., navedeno). U tom smislu odgovor na pitanje jesu li razlozi koje su sudovi dali za donošenje odluke dostatni i relevantni ovisi o okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, navodima stranaka te pravnoj naravi postupka i odluke koji su posrijedi. Međutim, navodi stranke koji su odlučujući za ishod postupka zahtijevaju određen i izričit odgovor (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-4670/2018, t. 13.3., navedeno). Ustavni sud je u odluci broj: U-III-3293/2020 od 18. lipnja 2025. (www.usud.hr) utvrdio povredu prava na pravično suđenje zbog nedovoljnog obrazloženja.

17.3. Ustavni sud je u odluci broj: U-III-3293/2020 (navedeno), između ostalog, naveo:

»13.3.... sudovi u konkretnom slučaju nisu obrazložili primjenu odredbe članka 110. UFEU-a i je li domaći sustav... u konkretnom slučaju u skladu s tom odredbom, već su te odredbe u potpunosti zanemarili.

14. Po ocjeni Ustavnog suda navedeno predstavlja povredu prava na obrazloženu sudsku odluku kao sastavnicu prava na pravično suđenje jer se ovdje upravo radi o takvom žalbenom navodu stranke koji bi mogao biti odlučujući za ishod postupka te stoga takav prigovor zahtijeva određen i izričit odgovor, koji je u ovom slučaju izostao.«

b) Primjena načelnih stajališta na ovaj predmet

18. U konkretnom slučaju podnositelj smatra da je osporeno rješenje Visokog upravnog suda arbitrarno jer ne sadrži ozbiljne, relevantne i dostatne razloge svoje ocjene u vezi s postupanjem u skladu s člankom 267. UFEU-a.

18.1. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj u žalbi ponovio svoje ranije navode iz tužbe, ali je i predložio Visokom upravnom sudu da u žalbenom postupku uputi određeno prethodno pitanje Sudu EU-a pozivajući se i na praksu Suda EU-a (presuda od 20. srpnja 2017., u predmetu Marco Tronchetti Provera and Others, C-206/16). Podnositelj osporava pravilnost rješenja Visokog upravnog suda, ističući prije svega da taj sud nije dostatno obrazložio zašto njegov zahtjev za prethodnu odluku Sudu EU-a o tumačenju prava EU-a, nije osnovan.

18.2. U prijedlogu za upućivanjem prethodnog pitanja (str. 152 – 156 prvostupanjskog spisa) podnositelj je postavio precizno pitanje: »treba li čl. 2. st. 1. toč. (a) te čl. 4. st. 6. Direktive 2004/25 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis – ZPDD, koji (i) ne priznaje dioničarima svojstvo stranke u ponudi te (ii) bez izričitog takvog uređenja navedenim propisom, isključuje mogućnost dioničarima da sudjeluju u upravnom ili sudskom postupku što ima za rezultat nemogućnost provjere odluke nadležnog tijela od strane neovisne sudske vlasti.«

Podnositelj je prijedlog obrazložio pozivajući se na predmet Suda EU-a C-206/16 (navedeno) u kojem se taj sud bavio usklađivanjem zakonodavstva s prvotnim ciljem Direktive – zaštitom interesa manjinskih dioničara, njihovim svojstvom stranke u postupcima preuzimanja, te ostvarivanju njihovih prava u upravnom i sudskom postupku.

18.3. Ustavni sud primjećuje da je Visoki upravni sud u obrazloženju osporenog rješenja samo konstatirao da se podnositelj poziva na postupanje u skladu s člankom 267. UFEU-a i podnosi zahtjev za tumačenje prava EU-a, bez da je obrazložio i argumentirano odgovorio na njegovu (ne)primjenu u konkretnom slučaju, te je samo u jednoj rečenici konstatirao da nije obvezan postaviti zahtjev za tumačenje prava EU-a kada se radi o tzv. doktrini čistih akata, jer je sukladno ZPDD-u i Direktivi, državi članici omogućeno autonomno uređivanje rješavanja sporova koji proizlaze iz odnosa manjinskih dioničara i obveznika ponude odnosno ponuditelja (vidi točku 5. obrazloženja ove odluke).

18.4. Ustavni sud ocjenjuje da obrazloženje Visokog upravnog suda u odnosu na obveze sudova koje su izvedene iz članka 29. stavka 1. Ustava u vezi s člankom 267. UFEU-a, a vezano uz obrazloženje o primjeni prava EU-a i/ili neupućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, nije u skladu sa standardima koje je u brojnim odlukama utvrdio ESLJP, ali i Ustavni sud (vidi točku 7.5. obrazloženja ove odluke).

19. Po ocjeni Ustavnog suda navedeno predstavlja povredu prava na obrazloženu sudsku odluku kao sastavnicu prava na pravično suđenje jer se ovdje upravo radi o takvom žalbenom navodu stranke koji bi mogao biti odlučujući za ishod postupka te stoga takav prigovor zahtijeva određen i izričit odgovor, koji je u ovom slučaju izostao.

20. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku tvrdnje podnositelja koje su bile bitne za rješavanje njegova predmeta, i koje su bile prezentirane upravnim sudovima tijekom cijelog postupka, nisu bile odgovarajuće razmotrene u skladu sa zahtjevima prava na pravično suđenje (usp. s primjerice, predmetima ESLJP-a Donadzé protiv Gruzije, br. 74644/01, presuda od 7. ožujka 2006., § 35.; te Ajdarić protiv Hrvatske, br. 20883/09, presuda od 13. prosinca 2011., § 51.; Stüker protiv Njemačke, br. 58718/15, presuda od 20. travnja 2021., § 49. i odlukom Ustavnog suda broj: U-III-1145/2019 od 16. rujna 2021., www.usud.hr).

21. Ustavni sud stoga zaključuje da su prethodno analizirane manjkavosti sudski postupak u cjelini učinile nepravičnim i da je došlo i do povrede prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24.).

22. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci.

23. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke).

Broj: U-III-2537/2024
 Zagreb, 1. listopada 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Lovorka Kušan, v. r.