### NN 154/2025 (19.12.2025.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3330/2023 i dr. od 16. prosinca 2025.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2313

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Frane Staničić, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Sanja Bezbradica Jelavić, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Miroslav Šeparović i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 16. prosinca 2025. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju sljedeće odredbe Zakona o osobnoj asistenciji (»Narodne novine« broj 71/23.):

– članak 12. u dijelu koji glasi »koja je navršila 18 godina«,

– članak 5. stavak 1. točka 11. u dijelu koji glasi »koja je navršila 18 godina i«,

– članak 13. alineje 1., 3. i 4. stavka 1.,

– članak 18. stavak 1. i stavak 2.,

– članak 34. stavak 1. u dijelu teksta odredbe koji glasi »u rasponu od 44 do 352 sata mjesečno, odnosno 10 do 80 sati tjedno«; stavak 2. alineja 1. u dijelu koji glasi »u trajanju do 352 sata mjesečno«; alineja 2. u dijelu koji glasi »u trajanju do 176 sati mjesečno«; alineja 3. u dijelu koji glasi »u trajanju do 88 sati mjesečno«; te stavci 3., 4., 5. i 6. i

– članak 54.

II. Članak 18. stavak 1. i stavak 2. Zakona o osobnoj asistenciji (»Narodne novine« broj 71/23.) prestaje važiti s istekom roka od jedne godine od objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 18. stavka 3., 24. stavka 1. i 40. stavka 2. Zakona o osobnoj asistenciji (»Narodne novine« broj 71/23.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor na sjednici održanoj 28. lipnja 2023. donio je Zakon o osobnoj asistenciji (u daljnjem tekstu: ZOA). ZOA je objavljen u »Narodnim novinama« broj 71/23 od 30. lipnja 2023., a stupio je na snagu 1. srpnja 2023., osim članka 1. stavka 2., članka 2. stavaka 2. i 3., članka 4., članka 5. točaka 7. – 10., članka 7. stavaka 4. i 5., članka 8. stavaka 2. i 3., članka 9., članka 10. stavka 3., članka 11. stavka 3., članka 17., članka 23. stavka 7., članka 24. stavka 2., članka 38., članka 43. stavka 3., članka 46., članka 48., članka 53., članka 57. stavka 3., članka 59. stavaka 5. i 6., članka 60. stavka 2. i članka 61. stavka 2. koje su stupile na snagu 1. siječnja 2024., te članka 19. stavka 2., stavka 4. podstavka 2. i stavka 5. podstavka 2., članka 21. i članka 22. koje su stupile na snagu 1. srpnja 2024.

2. Ustavnom sudu podnesena su dva prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba ZOA-a.

3. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 12., 13. stavka 1. alineje 3., 18. stavka 3., 24. stavka 1., 34. stavka 2. alineje 1., 40. stavka 2. i 54. ZOA-a podnijela je 6. srpnja 2023. Udruga obitelji djece s teškoćama u razvoju i osoba s invaliditetom »Sjena« iz Zagreba, koju zastupaju odvjetnici u Odvjetničkom društvu Vukić & Partneri u Rijeci (predmet broj: U-I-3330/2023).

4. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom istih članaka ZOA-a podnijeli su 22. ožujka 2024. Marko Šimić iz Rijeke, zastupan po zakonskoj skrbnici Alisi Šimić, Matea Romić iz Murvice, zastupana po skrbnici Tini Romić, Anita Herceg iz Slavonskog Broda, zastupana po skrbnici Verici Herceg, Ivan Barić iz Slunja, Matea Lončar iz Solina, zastupana po zakonskoj zastupnici Jeleni Lončar, Barbara Marković iz Vukovara, zastupana po skrbnici Brigiti Marković, Irma Džinić iz Rijeke, Faruk Jusufagić iz Zagreba, Maja Vukadinović iz Valpova, Dennis Jakus iz Kastva, Nataša Jakus iz Kastva, Korina Radić iz Zagreba, zastupana po skrbnici Mariji Radić, Robert Igrec iz Slavonskog Broda, zastupan po skrbnici Ivani Igrec, Ana Cegur iz Mahićna, Vesna Jošavac iz Orahovice, Lorena Popec iz Đurđevca, zastupana po skrbnici Maji Popec, Matko Kokor iz Križevaca, zastupan po skrbnici Jasenki Kokor, Filip Zrinšćak iz Zagreba, zastupan po skrbnici Sandri Zrinšćak, Diana Pušelj iz Mihovljana, zastupana po skrbnici Mariji Pušelj, Julijana Pušelj iz Mihovljana, zastupana po zakonskoj zastupnici Mariji Pušelj, Fran Krešimir Runje iz Sinja, Tin Begić iz Rijeke, zastupan po zakonskoj zastupnici Ivani Baškarada, Vinka Katja Piljek iz Svetog Križa Začretje, zastupana po zakonskoj zastupnici Valentini Piljek, Ivan Srnec iz Preloga, Karmen Čudina iz Sv. Filipa i Jakova, zastupana po skrbnici Mariji Čudina, Moris Zorica iz Dražica, Ivana Franić Morovičan iz Dražica, Filip Franić iz Dražica, Marko Perić iz Rijeke, zastupan po skrbnicima Mariji Perić i Ivanu Periću, Antonio Čović iz Splita, Miranda Jurišić iz Dražica, Petra Hrgović iz Splita, zastupana po skrbnici Dijani Ivanišević, Ljiljana Potkonjak iz Zagreba, Katarina Blažević iz Velike Kopanice, zastupana po skrbnici Ivanki Blažević, Milana Ogrizović iz Rijeke, Ante Vrdoljak iz Solina, Ivan Sabalić iz Rijeke, Snježana Sabalić iz Rijeke, Sandri Sabalić iz Rijeke, Nikica Ćaćić iz Kastva, zastupana po zakonskoj zastupnici Alenki Ćaćić, Željko Ćaćić iz Kastva, Marko Magić iz Varaždina, Donji Kućan, zastupan po zakonskoj zastupnici Jadranki Magić, Toni Biličić iz Duge Rese, zastupan po skrbnici Branki Biličić, Marija Trgovčić iz Duge Rese, zastupana po skrbnici Višnji Trgovčić, Ivan Orbanić iz Šibenika, zastupan po skrbnici Danijeli Orbanić, Leo Marinović iz Varaždina, zastupan po skrbniku Anti Marinoviću, Gabriel Hobolja iz Kloštara Podravskog, zastupan po skrbnici Sabini Hobolja, Maro Cvjetković iz Zagreba, a svi zastupani po odvjetnicima iz Odvjetničkog društva Vukić & Pertneri d.o.o. u Rijeci (predmet broj: U-I-1398/2024).

5. S obzirom na to da se u oba podnesena prijedloga osporavaju isti članci ZOA-a iz istih razloga, Ustavni sud spojio je postupke te je prijedloge kojima se osporavaju osporene odredbe ZOA-a odlučio riješiti jednom odlukom i rješenjem.

6. Pozivom na članak 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe, zatraženo je i primljeno očitovanje Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) klasa: 011-0-/21-01/3, ur. broj: 524-08-02-01/2-23-195 od 21. srpnja 2023. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva).

II. OSPORENI ČLANCI ZOA-a, PRIGOVORI PREDLAGATELJA I OČITOVANJE MINISTARSTVA

7. Predlagatelji smatraju da se ustavnost osporenih zakonskih odredaba ZOA-a mora ustavnopravno propitati s aspekta sljedećih Ustavom zajamčenih prava, jamstava i načela:

• načela zabrane diskriminacije i jednakosti sviju pred zakonom normiranog odredbom članka 14. Ustava,

• načela zabrane povrede čovjekove osobnosti normiranog odredbom člankom 22. Ustava,

• ustavnog jamstva na pravnu zaštitu osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti normiranog odredbom članka 35. Ustava,

• prava osoba s invaliditetom na posebnu državnu skrb i pomoć pri uključivanju u zajednicu normiranog odredbom članka 57. Ustava,

• jamstva zaštite djece normiranog odredbom člankom 62. Ustava,

• ustavnog prava tjelesno i duševno oštećenog djeteta na osobitu skrb i njegu normiranog odredbom članka 63. Ustava, te

• dužnosti svih da štite djecu i nemoćne osobe normirane odredbom čankom 64. Ustava, kao i da su navedenim spornim zakonskim odredbama povrijeđene vrednote vladavine prava, socijalne pravde, poštivanja prava čovjeka i jednakosti kao četiri od deset najviših ustavnopravnih vrednota u skladu s odredbom članka 3. Ustava.

7.1. U nastavku odluke i rješenja prigovori predlagatelja detaljnije će se navesti uz svaku osporenu odredbu ZOA-a, te uz očitovanje Ministarstva koje se odnosi na pojedine osporene odredbe ZOA-a koje predlagatelji smatraju nesuglasnim s Ustavom.

8. Osporena zakonska odredba članka 12. ZOA-a:

»Uvjeti za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent

Članak 12.

Pravo na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent priznaje se osobi s tjelesnim, intelektualnim ili mentalnim oštećenjem kod koje je utvrđen treći ili četvrti stupanj težine invaliditeta – oštećenja funkcionalnih sposobnosti prema propisima o vještačenju i metodologijama vještačenja, koja je navršila 18 godina te koja ima status osobe s invaliditetom sukladno zakonu kojim se uređuje registar osoba s invaliditetom.«

8.1. Osporavajući navedenu zakonsku odredbu ZOA-a predlagatelji navode:

»… pravo na uslugu osobne asistencije ne može se priznati osobama koje nisu navršile 18 godina života odnosno djeci s teškoćama u razvoju.

Stoga, predlagateljica smatra da je posrijedi eklatantna, protuustavna, protukonvencijska, nedopuštena i zabranjena, izravna i teška diskriminacija osnovom životne dobi odnosno dobna diskriminacija, u smislu odredbe čl. 14/1. Ustava, koja osobe s invaliditetom koje nisu navršile 18 godina života odnosno djecu s teškoćama u razvoju, na zakonskoj normativnoj razini, postavlja odnosno pozicionira u diskriminantan i nejednak položaj u odnosu na osobe s invaliditetom, a sve to bez ustavnopravno opravdanog, razumnog i objektivnog razloga.

Naravno, predlagateljica ne osporava činjenicu da predmetni Zakon regulira pravo djece s teškoćama u razvoju na asistenturu pomoćnika u nastavi tijekom trajanja odgojno obrazovnog procesa odnosno aktivnosti.

Međutim, posrijedi je tek nekoliko sati takve vrste asistenture na dnevnoj ili čak tjednoj razini, i to samo radnim danima, dok je sve preostalo vrijeme dijete s teškoćama u razvoju ovim zakonom lišeno mogućnosti korištenja prava na uslugu osobnog asistenta što je potpuno neprihvatljivo, neodrživo i neopstojno odnosno inegzistentno zakonsko rješenje jer, u smislu odredbe čl. 14/2. Ustava, djeca s teškoćama u razvoju pred zakonom nisu jednaka s odraslim osobama s invaliditetom.

Osim s aspekta odredbe čl. 14. Ustava, predlagateljica smatra da je navedeno zakonsko rješenje neustavno odnosno protuustavno i u smislu odredbe čl. 58/2. Ustava koja osobama s invaliditetom svake vrste i dobi jamči odnosno garantira posebnu državnu skrb i pomoć pri inkluziji odnosno socijalizaciji i društvenoj integraciji u društvo odnosno zajednicu.

Naposljetku u kontekstu neustavnosti, predlagateljica u kontekstu osporavane zakonske odredbe smatra da je ista neustavna i temeljem odredbe čl. 63. Ustava kojom je propisano da država štiti djecu, kao i... odredbe čl. 64., koja u st. 3. regulira pravo tjelesno i duševno oštećenog djeteta na posebnu brigu i skrb.

Nadalje, na konvencijskopravnoj razini, navedena je zakonska odredba protivna načelu zabrane diskriminacije normiranim odredbom čl. 14.1. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Protivna je, dalje, brojnim odredbama, od kojih predlagateljica posebno i poglavito pravno apostrofira odredbu čl. 7., Konvencije o pravima osoba s invaliditetom temeljem koje će... države stranke osigurati sve potrebne mjere kako bi zajamčile djeci s teškoćama u razvoju puno uživanje ljudskih prava i temeljnih sloboda ravnopravno s drugom djecom. U svim aktivnostima koje se odnose na djecu s teškoćama u razvoju prvenstveni će značaj biti pridan najboljim interesima djeteta...

Naposljetku... protivna je i brojnim odredbama Konvencije o pravima djeteta, a poglavito odredbi čl. 23. koja regulira da... države stranke priznaju da dijete s teškoćama u duševnom ili tjelesnom razvoju treba voditi ispunjen i pristojan život u uvjetima koji jamče dostojanstvo, jačaju djetetovo oslanjanje na vlastite snage i olakšavaju njegovo djelatno sudjelovanje u zajednici....«

8.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore navodi:

»(…) Zakonom o osobnoj asistenciji... člancima 12., 14. stavkom 1. i 15. propisana je dobna granica od 18 godina za ostvarivanje prava na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent, videći pratitelj i komunikacijski posrednik. Dobna granica definirana je sukladno Konvenciji o pravima djeteta, uzimajući pri tome u obzir načela neovisnog življenja. Pokret neovisnog življenja osoba s invaliditetom utemeljen je na filozofiji neovisnog življenja čije su osnovne sastavnice: pravo na izbor, donošenje odluke, kontrolu vlastitog življenja u pogledu vlastitog stila života i dnevnih aktivnosti, odgovornost za donošenje odluka i pravo na pogrešku. U najširem smislu ciljevi filozofije neovisnog življenja su osnaživanje i samoodređenje pojedinca s invaliditetom za izjednačavanje mogućnosti kroz uklanjanje i smanjivanje prepreka u društvu.

Ističemo da je u Općem komentaru br. 5 Odbora za prava osoba s invaliditetom Ujedinjenih naroda iz 2017. godine (Izvor: Opći komentar br. 5 (2017.), CRPD/C/GC/5) navedeno da osoba s invaliditetom mora kontrolirati uslugu, što znači da osoba može ugovoriti pružanje usluge s različitim pružateljima usluga ili djelovati kao poslodavac. Osobe s invaliditetom imaju mogućnost prilagodbe usluge, odnosno imaju mogućnost osmisliti uslugu i odlučiti od koga, kako, kada, gdje i na koji se način usluga pruža te davati upute i usmjeravati osobu koja im pruža uslugu. Nadalje, osobne asistente mora angažirati, obučiti i nadzirati osoba kojoj je dodijeljena osobna asistencija, a koja također mora moći slobodno birati stupanj osobne kontrole nad pružanjem usluge u skladu sa svojim okolnostima i preferencijama. Uloga asistenata kao pružatelja podrške nije utjecanje na donošenje odluka od strane osoba s invaliditetom

Europska mreža centara neovisnog življenja (ENIL) je odredila sedam principa neovisnog življenja (izvor: Principles of Independent Living). Ovdje ističemo prvi princip u kojemu je neovisno življenje definirano kao ‘proces podizanja svijesti, osnaživanja i emancipacije’, drugi princip koji naglašava da taj proces osnaživanja osobe s invaliditetom moraju moći kontrolirati, peti princip koji upozorava na nužnost postizanja svih zahtjeva za izjednačavanje mogućnosti i potpuno sudjelovanje te sedmi princip neovisnog življenja koji potiče same osobe s invaliditetom da se uključe u istraživanje i razvoj, jednako kao u planiranje i donošenje odluka koje se tiču osoba s invaliditetom. Naglašavamo da su donošenje odluka o vlastitom životu, kontrola vlastitog življenja kao i odgovornost za donošenje odluka, odlika punoljetnosti i poslovne sposobnosti koju osobe stječu punoljetnošću.

Donošenje odluka za maloljetne osobe koje su bitne za dijete odnosno koje mogu znatno utjecati na život djeteta dio su roditeljske skrbi koju čine odgovornosti, dužnosti i prava roditelja. Sukladno članku 92. Obiteljskog zakona, temeljni sadržaj roditeljske skrbi između ostaloga čini pravo i dužnost zaštite osobnih prava djeteta na zdravlje, razvoj, njegu i zaštitu djeteta te pravo i dužnost zastupanja djetetovih osobnih prava i interesa.

Dodatno ističemo da je od začetka provedbe pilot projekta osiguravanja usluge osobne asistencije u Republici Hrvatskoj, odnosno od 2006. godine kada je s provedbom istog započelo ministarstvo nadležno za obitelj, usluga bila namijenjena isključivo punoljetnim osobama.«

9. Osporena zakonska odredba članka 13. stavka 1. alineje 3. ZOA-a:

»Zapreke za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent

Članak 13.

Pravo na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent ne može ostvariti osoba:

(…)

– čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, osim u slučaju propisanom člankom 34. stavcima 4., 5. i 6. ovoga Zakona (…)«

9.1. U odnosu na navedenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»… navedenom su zakonskom odredbom anticipirane i normirane negativne zakonske pretpostavke odnosno uvjeti za stjecanje predmetnog prava kao socijalne usluge.

Jedna je od tih zapreka odnosno negativnih pretpostavki je već stečeno pravo na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja osobe koja njeguje osobu s invaliditetom ili dijete s teškoćama u razvoju uz određene normativne iznimke...

Ova sporna zakonska odredba zabranjuje odnosno ne dopušta kumulaciju prava na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja, kao prava iz sustava socijalne skrbi normiranog Zakonom o socijalnoj skrbi, te prava na uslugu osobne asistencije osobnog asistenta kao socijalne usluge reguliranog ZOA-om kao lex specialisom.

Glavni argument, ili bolje kazano pseudoargument odnosno kvaziargument, koji su predlagateljica zakona i vladajuća saborska većina koristili u obrani ove sporne zakonske odredbe je bila tvrdnja odnosno stav da su posrijedi sadržajno odnosno supstancijalno jednaka odnosno identična prava.

Međutim, već je i to potpuno odnosno posvema neistinito i netočno jer su posrijedi dva različita prava regulirana u dva različita zakonska propisa kod kojih je gotovo sve različito, od zakonskih ovlaštenika na stjecanje navedenih prava, preko normativnih uvjeta odnosno pretpostavki za priznanje prava do radnopravnog statusa roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja, s jedne strane, i osobnih asistenata osoba sa invaliditetom, s druge strane.

Predlagateljica nastavno stoga, tek primjera radi, navodi tek neke od navedenih razlika u tim pravima.

Prvo, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj stjecanjem statusa odnosno prava ne zasniva radni odnos s nikim i, posljedično toj činjenici, s nikim ne sklapa ugovor o radu nego osobu s invaliditetom odnosno dijete sa teškoćama u razvoju njeguje odnosno o njemu brine i skrbi temeljem rješenja o priznanju prava na status roditelja njegovatelja odnosno njegovatelja kao pojedinačnog upravnog akta kojim im je priznato navedeno pravo iz sustava socijalne skrbi.

Osobni asistent, pak, s pružateljem usluge osobne asistencije osobama s invaliditetom, u radnopravnom svojstvu odnosno položaju poslodavca, u radnopravnom svojstvu radnika, sklapa ugovor o radu na neodređeno vrijeme i zasniva radni odnos.

Drugo, … osobni asistent ima sva radna prava dogovorena ugovorom o radu, te propisana pravilnikom koji će regulirati tu materiju, kao i Zakonom o radu, dok roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj ima tek nekoliko prava normiranih ZSS-om i to, citira se,... kao zaposlena osoba po posebnim propisima...

Treće, … roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj nema poslodavca, a osobni asistent ima.

Četvrto, roditelj njegovatelj i njegovatelj primaju mjesečnu socijalnu novčanu naknadu osnovom prava odnosno statusa, a osobni asistent prima plaću.

Peto, osobni asistent ima određeno radno vrijeme, roditelj njegovatelj i njegovatelj nemaju.

Odnosno, preciznije kazano, oni su na dispoziciji njegovanoj osobi 24 sata dnevno, 7 sati u tjednu, 365 dana u godini.

Šesto, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj mora biti srodnik osobe s invaliditetom i djeteta s teškoćama u razvoju, a kod osobnog asistenta je to zabranjeno uz neke iznimke.

Sedmo, roditelj njegovatelj odnosno njegovatelj može se postati do 65-te godine korisnika prava, kod osobnog asistenta nema tog dobnog limita odnosno ograničenja.

Osmo, roditelj njegovatelj i njegovatelj obvezno moraju živjeti u zajedničkom kućanstvu s njegovanom osobom, te imati istu adresu prebivališta, a osobni asistenti nijedno od dvoje navedenog.

Konačno, predlagateljica smatra da je najbolji dokaz posvemašnje neosnovanosti, neutemeljenosti, netočnosti i neistinitosti tvrdnje po kojoj bi se dopuštanjem kumulacije navedenih dvaju prava korisnik de facto koristio dvjema sadržajno identičnim pravima činjenica da su ipak dopuštene iznimke od pravila po kojem je navedeni status zapreka za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije, a to su iznimke od pravila normirane odredbom čl. 34/4. – 6. ZOA-a.

Naposljetku, predlagateljica smatra da je navedena zakonska zabrana neustavna odnosno protuustavna i zbog toga jer se njome zadire u već stečena prava …«

9.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore predlagatelja navodi:

»Zakonodavac je poštujući i uvažavajući potrebe djece s teškoćama u razvoju i obitelji koje o njima skrbe uveo pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja za skrb o djetetu, odnosno osobi s invaliditetom koja:

1. je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe jer joj je zbog održavanja života potrebno pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za koju je prema preporuci liječnika roditelj ili njegovatelj osposobljen

2. je u potpunosti nepokretna i uz pomoć ortopedskih pomagala

3. ima poremećaj autističnog spektra četvrtog stupnja ili

4. ima više vrsta oštećenja četvrtog stupnja (tjelesnih, mentalnih, intelektualnih ili osjetilnih) zbog kojih je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe pri zadovoljavanju osnovnih životnih potreba.

Također zakonodavac kontinuirano nastoji poboljšati njihov status, što je vidljivo i donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj skrbi (»Narodne novine«, broj 71/23.).

Navedenim je Zakonom povećan iznos naknade i omogućeno ostvarivanje primitaka po osnovi drugog dohotka prema propisima o porezu na dohodak na koji se plaća doprinos za mirovinsko osiguranje i obvezno zdravstveno osiguranje prema propisima o doprinosima za obvezna osiguranja ako obavljanje posla na temelju kojega se stječe drugi dohodak nije u suprotnosti sa svrhom priznatoga statusa roditelja njegovatelja ili njegovatelja. Također produženo je trajanje statusa roditelja njegovatelja i njegovatelja nakon smrti djeteta s teškoćama u razvoju o kojoj je brinuo roditelj njegovatelj ili njegovatelj, te nakon smrti osobe s invaliditetom o kojoj je brinuo roditelj njegovatelj.

Zapreka iz članka 13. stavka 1. Zakona koja se odnosi na nemogućnost istovremenog korištenja prava na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja i usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent propisana je iz razloga što je roditelj ili drugi član obitelji osobe s invaliditetom stekao navedeni status u svrhu njege i zadovoljavanja potrebe osobe s invaliditetom o kojoj skrbi. Nemogućnošću istovremenog korištenja statusa roditelja njegovatelja /njegovatelja i usluge osobne asistencije izbjegnuto je da se iz državnog proračuna dvostruko financira usluga skrbi o osobama s invaliditetom koje žive u vlastitoj obitelji. U cilju olakšavanja pružanja usluge od strane roditelja njegovatelja ili njegovatelja, Zakonom o socijalnoj skrbi je u članku 66. definirano pravo na odmor i podršku u slučaju privremene nesposobnosti za rad roditelja njegovatelja ili njegovatelja na način da roditelj njegovatelj ili njegovatelj može tijekom godine koristiti odmor u trajanju od četiri tjedna, a tijekom korištenja odmora, kao i za vrijeme privremene nesposobnosti za pružanje njege koja traje do dva mjeseca, djetetu s teškoćama u razvoju ili osobi s invaliditetom može se priznati pravo na uslugu smještaja. Također za vrijeme trajanja odmora i privremene nesposobnosti za rad roditelja njegovatelja ili njegovatelja, isti imaju pravo na naknadu.

Navod predlagateljice da se ovom odredbom zadire u već stečena prava osoba s invaliditetom čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj i kojoj je kroz projekte i programe organizacija civilnog društva bila pružena usluga osobne asistencije i da istima više neće biti osigurana usluga ne smatra se gubitkom stečenog prava jer usluga nije bila pravo iz sustava socijalne skrbi već je bila usluga koju su pružale organizacije civilnog društva kroz projekte i programe financirane iz dijela prihoda od igara na sreću i sredstava Europskog socijalnog fonda.

Uvažavajući različite uvjete u kojima žive osobe s invaliditetom i njihovi roditelji njegovatelji ili njegovatelji, u članku 34. stavku. 4. i 5. Zakona navedene su iznimke u slučaju kada osoba s invaliditetom starija od 18 godina o kojoj skrbe roditelji njegovatelj ili njegovatelj može ostvariti i pravo na uslugu osobne asistencije. Također, sukladno članku 34. stavku 6. propisana je iznimka koja se odnosi na studente s invaliditetom čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja a koji mogu ostvariti broj sati podrške osobnog asistenta propisane člankom 34. stavkom 1. i 2.

Ističemo da osobe s invaliditetom imaju pravo izbora i da ne postoji prepreka da se osoba čiji roditelj ima status roditelja njegovatelja ili član obitelji status njegovatelja, može umjesto navedene podrške odlučiti za uslugu osobne asistencije te podnijeti zahtjev za priznavanje prava na istu, odnosno zatražiti prekid prava na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja.

Dodatno naglašavamo da usluga osobne asistencije omogućava ravnotežu između obiteljskog i poslovnog života članova obitelji koji skrbe o osobi s invaliditetom. Osiguravanjem usluge osobne asistencije članovima obitelji koji su bili isključeni s tržišta rada omogućuje se ravnopravan pristup tržištu rada, odnosno omogućava osobama koje su imale status roditelja njegovatelja ili njegovatelja povratak na tržište rada.

Pored navedenog ističemo da je za djecu s teškoćama u razvoju kroz ovaj Zakon propisano pravo na potporu tijekom odgojno-obrazovnog procesa.

Nadalje, radi osnaživanja i bolje socijalne uključenosti, djeci s teškoćama u razvoju i njihovim roditeljima mogu se sukladno Zakonu o socijalnoj skrbi priznati ili odobriti različite socijalne usluge na temelju sveobuhvatne i/ili specifične procjene potreba korisnika, rizika i snaga obitelji i resursa lokalne zajednice, u skladu s individualnim planom promjene ili planom intervencija.

Zakonodavac je prepoznao potrebu osiguravanja podrške roditeljima djece s teškoćama u razvoju koji svojoj djeci ne mogu osigurati skrb koja im je potrebna uz istovremeno izvršavanje svojih radnih obvezu te je kroz Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama (‘Narodne novine, br. 155/22) propisao pravo roditelja na dopust ili rad s polovicom punog radnog vremena radi skrbi i njege djeteta s teškoćama u razvoju i pravo na rad s polovicom punog radnog vremena radi pojačane njege djeteta.«

10. Osporena zakonska odredba članka 18. stavka 3. ZOA-a:

»Uvjeti za osobnog asistenta

Članak 18.

(…)

(3) Osobni asistent ne može pružati uslugu osobne asistencije svom članu obitelji, osim kada na području pružanja usluge nije moguće zaposliti osobnog asistenta ili ako to zahtijeva korisnik zbog specifičnih uvjeta pružanja usluge i potreba korisnika, ako to nije u suprotnosti s interesima korisnika.«

10.1. U odnosu na navedenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»… iako u pravilu ne može, član obitelji korisnika prava odnosno usluge može biti osobni asistent ukoliko je posrijedi mjesto prebivališta korisnika prava gdje je teško pronaći osobnog asistenta ili ako to zahtijeva sam korisnik, a nije u suprotnosti s njegovim interesima.

Stoga, imajući u vidu situaciju na tržištu rada kada su u pitanju osobni asistenti odnosno enormni deficit potonjih, poglavito onih kvalitetnih i iskusnih, nije teško predvidjeti da će navedena normativna iznimka u praksi postati – pravilo.

Treće, … ne postoji niti jedan ustavnopravno objektivan, opravdan i razuman razlog zbog kojeg član obitelji osobe s invaliditetom ne bi mogao biti osobni asistent. Jer, valjda ne bi trebalo biti sporno da je kod osobne asistenture osobama s invaliditetom, ali nota bene i državi koja financira pružanje usluge i putem nadležnih tijela kontrolira zakonitost postupanja svih dionika u provedbi zakona, esencijalno i kapitalno da osobni asistent korisniku prava pruža adekvatnu i kvalitetnu uslugu odnosno osobnu asistenturu u skladu s zakonom, te da je korisnik prava zadovoljan njegovim radom, a posvema je, ili bi bar trebalo biti, irelevantno da li su oni članovi iste obitelji ili nisu.

Četvrto, ovdje dolazimo do narednog problema odnosno podnormiranosti zakona koja će,... u upravnoj i upravnosudskoj praksi rezultirati posvemašnjom pravnom nesigurnošću i neujednačenom primjenom materijalnog prava od strane nadležnih odnosno mjerodavnih javnopravnih tijela prvog i drugog stupnja, te upravnih sudova, primarno područnih ureda Hrvatskog zavoda za socijalni rad koji će se prvi suočiti s brojnim normativnim deficitima i insuficijentnostima ZOA.

Naravno, sve to na štetu prava i interesa zakonskih ovlaštenika za stjecanje predmetnog prava.

Zbog čega?

Zbog toga jer je zakon ne sadrži definiciju obitelji kao što ju, primjerice, ne sadrži niti Obiteljski zakon.

(…)

Nastavno, peto, predlagateljica naslovnom sudu skreće pažnju na činjenicu da ne samo da nije postojao objektivan, opravdan i razuman razlog za navedenu zabranu nego, upravo suprotno, predlagateljica zakona i saborska većina koja ga je izglasala su morali u vidu imati neke kapitalno važne odnosno esencijalne činjenice koje nisu uzeli u obzir.

Prva je od tih činjenica je činjenica da osobe s invaliditetom, sada već dugi niz godina, ionako iznimno teško pronalaze osobne asistente jer je situacija na tržištu rada, pogotovo u urbanim sredinama i sredinama na Jadranskoj obali, takva da potražnja za ovim zanimanjem odnosno uslugom višekratno premašuje ponudu na što je predlagateljici zakona višekratno ukazivao i Ured pravobraniteljice za osobe s invaliditetom. (…)«

10.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore predlagatelja navodi:

»(...) Vezano uz navedenu odredbu ističemo da je cilj osobne asistencije osiguravanje neovisnog življenja osobi s invaliditetom na način da se osigura podrška osobe koja nije član obitelji kako bi imala priliku biti u većem stupnju socijalno uključena i neovisnija o članovima obitelji koji joj svakodnevno pružaju podršku.

Zakonom je osigurana mogućnost zapošljavanja i člana obitelji u iznimnim situacijama u slučaju kada na području pružanja usluge nije moguće zaposliti osobnog asistenta ili ako to zahtijeva korisnik zbog specifičnih uvjeta pružanja usluge i potreba korisnika, ako isto nije u suprotnosti s interesima korisnika

Tijekom pilotiranja projekta usluge osobne asistencije, dakle od 2006. godine pa nadalje, odnosno do donošenja Zakona, udruge osoba s invaliditetom koje su uslugu pružale kroz programe i projekte isticale su važnost da uslugu osobne asistencije pruža osoba koja nije obiteljski povezana s osobom kojoj pruža podršku. Kroz primanje podrške od strane osobnog asistenta, korisnicima usluge je omogućeno da se odmaknu od paternalističkog stava članova obitelji, a istodobno i članovima obitelji omogućuje odmor od skrbi i uspostavljanje ravnoteže između obiteljskog i poslovnog života.

Kao što smo gore spomenuli osobni asistent ne donosi odluke umjesto korisnika ni ne utječe na donošenje odluka od strane korisnika. Osobi s invaliditetom koja ima podršku od strane osobnog asistenta osigurava se nepristranost od strane osobe koja joj pruža podršku te ima mogućnost samostalnog izbora i kontrole u pogledu vlastitog stila života i dnevnih aktivnosti, što nije moguće kada uslugu pruža bliski član obitelji. Dodatno ističemo da su osobna autonomija i samoodređenje od temeljne važnosti za neovisno življenje.

Na zapošljavanje članova obitelji kao osobnih asistenta može se gledati i kao na osiguravanje radnih mjesta nezaposlenim osobama koja skrbe o članu obitelji koji je osoba s invaliditetom, te na taj način i osiguravanje dodatnih prihoda obiteljima što nije intencija ovog Zakona.

Ističemo da je iznimka za odobravanje pružanja usluge osobne asistencije od strane članova obitelji proistekla iz proteklog šesnaestogodišnjeg iskustva u osiguravanju usluge kroz programe i projekte udruga osoba s invaliditetom. Naime postoje situacije kada korisnici žive u ruralnim sredinama ili otocima u kojima na tržištu rada nema nezaposlenih osoba s potrebnim kvalifikacijama ili motivacijom za zapošljavanje na radnom mjestu osobnog asistenta, a istovremeno sredina u kojoj korisnik živi nije uopće povezana ili je nedovoljno povezana javnim prijevozom koji bi omogućio zapošljavanje osobe koja ne živi u mjestu prebivališta korisnika. Također postoje specifične situacije u kojima zbog specifičnosti oštećenja zdravlja i zahtjeva korisnika nije moguće zaposliti odgovarajuću osobu osim članova obitelji koji su educirani za pružanje specifične njege, ili situacije kada korisnici zbog svog mentalnog ili intelektualnog oštećenja nisu u mogućnosti prihvatiti osobnog asistenta kao osobu koja o njima skrbi. Kako zapošljavanje članova obitelji kao osobnih asistenata svojim članovima obitelji ne bi postalo pravilo, već ostalo iznimka zbog gore navedenih ili sličnih razloga, člankom 18. stavkom 3. je propisana mogućnost pružanja usluge od strane člana obitelji, pri čemu je naglašeno da je isto moguće ako to nije u suprotnosti s interesima korisnika. U cilju osiguravanja objektivnosti u procjeni da li je pružanje usluge od strane člana obitelji opravdano te da nije u protivnosti s interesima korisnika, sukladno članku 51. Zakona, procjenjuje Komisija za procjenu potrebe korisnika koju čine socijalni radnik i psiholog kao stručni radnici Zavoda i predstavnik organizacije civilnog društva korisničke skupine kojoj pripada osoba za koju se traži usluga. Način rada Komisije pravilnikom propisuje ministar. (…)«

11. Osporena zakonska odredba članka 24. stavka 1. ZOA-a:

»Pružatelji usluge osobne asistencije i potpore tijekom
 odgojno-obrazovnog procesa

Članak 24.

(1) Uslugu osobne asistencije pružaju:

1. ustanove socijalne skrbi:

a) dom socijalne skrbi i

b) centar za pomoć u kući

2. udruga, vjerska zajednica i druga pravna osoba

(…)«

11.1. U odnosu na navedenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»(...) Citirana je odredba ustavnopravno neprihvatljiva zbog toga jer temeljem nje pružatelji usluga osobne asistencije moraju biti pravne osobe.

Drugim riječima kazano, pružatelji usluga osobne asistencije ne mogu biti fizičke osobe kao pravni subjekti, primjerice fizičke osobe koje obavljaju profesionalnu djelatnost na tržištu, niti pravni entiteti koji nemaju pravnu osobnost poput, primjerice, obrta.

Naravno, posrijedi je pozicioniranje potonjih, u smislu odredbe čl. 14. Ustava, u nejednak i diskriminantan položaj u odnosu na pravne osobe, a za koje normativno rješenje predlagateljica zakona i saborska većina nisu pružili niti jedan ustavnopravno objektivan, opravdan i razuman razlog.

Štoviše, posrijedi je eklatantni normativni faux pas jer je donošenje navedenog zakona, primjerice, moglo dovesti do otvaranja velikog broja malih obrta koji bi zapošljavali 5 ili 10 osobnih asistenata u svojstvu pružatelja usluge osobne asistencije.

Nadalje, sporna je zakonska odredba, … ustavnopravno dubiozna i suspektna temeljem odredbe čl. 49. Ustava osnovom kojeg država jamči poduzetničke i tržišne slobode, te jednak položaj na tržištu svim poduzetnicima što kod osporene odredbe nije posrijedi.

Predzadnje, opisano normiranje predlagateljica smatra protivnim i odredbi čl. 55. Ustava koja svakome jamči pravo na rad i slobodu rada, te propisuje da je svakome pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto.

U konačnici, citiramo fragment mišljenja Ureda pravobraniteljice za osobe s invaliditetom o razlozima spornosti citirane zakonske odredbe:

... potrebno je predvidjeti i mogućnost da pružatelj usluge bude fizička osoba koja samostalno obavlja profesionalnu djelatnost ili obrtnik. Mišljenja smo da bi ovo pitanje trebalo regulirati zbog mogućeg nedostatka drugih pružatelja usluge osobne asistencije, a osobito na određenom području (ruralne sredine, otoci)...«

11.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore predlagateljice navodi:

»Pružatelji usluge osobne asistencije propisani navedenim člankom određeni su temeljem prijedloga članova Radne skupine za izradu Nacrta prijedloga zakona o osobnoj asistenciji, te je navedeni stav temeljen na iskustvima država koje osiguravaju uslugu osobne asistencije ili druge oblike neposredne podrške korisnicima.

Pravo na rad i slobodu rada odnosno zapošljavanja na radnom mjestu osobnog asistenta, komunikacijskog posrednika i videćeg pratitelja omogućeno je svim građanima pod jednakim uvjetima zapošljavanjem kod pružatelja usluge iz stavka 24. stavka 1., pod uvjetima propisanim člancima 18., 19. i 20. Zakona.«

12. Osporena zakonska odredba članka 34. stavka 2. alineje 1. ZOA-a:

»Broj sati usluge koju može ostvariti korisnik usluge
 osobne asistencije koju pruža osobni asistent

Članak 34.

(…)

(2) Satnica usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent razvrstava se sukladno potrebama korisnika na sljedeći način:

– uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent u trajanju do 352 sata mjesečno može ostvariti samac s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koji ima Barthel indeks 0 – 20

(…)«

12.1. U odnosu na navedenu osporenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»… Prvo u kontekstu navedene odredbe, svatko tko ima makar i površna saznanja odnosno znanja što, u sadržajnom smislu, predstavljaju navedeni IV. stupanj invaliditeta i navedeni raspon Barthelovog indexa, zna da navedene dva zakonska uvjeta odnosno pretpostavke imaju samo osobe s najtežim i najvećim invaliditetom koje su potpuno ovisne o 24-satnoj tuđoj pomoći, njezi i skrbi.

Drugo, posljedično prvom, nije potrebno biti medicinski ekspert odnosno stručnjak da bi se došlo do zaključka da je treći uvjet koji korisnik prava in cumulo mora ostvariti da bi stekao pravo na osobnu asistenturu u navedenom broju odnosno fondu sati mjesečno, uz poštivanje svih propisa nemoguće ispuniti odnosno da se radi o nemogućem zakonskom uvjetu za stjecanje odnosno priznavanje prava.

Odnosno, drugim riječima kazano, ne postoji osoba s invaliditetom koja uz navedeni stupanj invaliditeta i navedeni raspon BI-ja može živjeti sama čak i samo jedan jedini dan, a kamoli kontinuirano odnosno stalno.

Naime, nesporno je da, prema pravilima bodovanja kod utvrđivanja BI-ja, BI od 0 – 20 imaju osobe potpuno ovisne o tuđoj pomoći, njezi i skrbi, kao i da se u listi težine i vrste invaliditeta – oštećenja funkcionalnih sposobnosti, prilog 5. uz Uredbu o metodologijama vještačenja, IV. stupanj invaliditeta opisuje kao, citira se...nesposobnost samostalnog kretanja niti uz ortopedsko pomagalo, nemogućnost transfera; nemogućnost izvođenja bilo koje aktivnosti svakodnevnog života... i...potpuno ovisan o drugoj osobi u održavanju osobne higijene i obavljanju fizioloških potreba, te pri hranjenju, svlačenju i oblačenju...

Prema tome, treće, predlagateljica naslovnom sudu skreće pažnju na činjenicu da je posrijedi, kolokvijalno kazano, normativni mrtvac u formi zakonske odredbe jer navedeno pravo, pod pretpostavkom odnosno predmnijevom da postupa zakonito odnosno ne služi se nekima makinacijama i zloporabama u svrhu stjecanja prava, neće steći niti jedna osoba s invaliditetom, a kamoli stotine i stotine osoba s invaliditetom u Republici Hrvatskoj kojima je tuđa pomoć i njega potrebna 24 sata na dan.

Danju i noću. Radnim danom i praznikom. Svaki dan 24 sata na dan.

Na znanje naslovnom sudu, u cijeloj zemlji trenutno ima 247 osoba s invaliditetom koje imaju navedeni index 0.

Dakle, kod ovog fiktivnog i stvarno nepostojećeg zakonskog prava na navedeni mjesečni fond sati osobne asistenture, odnosno kvaziprava ili pseudoprava, bez ikakvih ustezanja, susprezanja ili uzdržavanja možemo konstatirati poražavajuću i žalosnu činjenicu, kako za predlagateljicu zakona, tako i za sve one koji su podigli ruku za ovakvo normativno rješenje, da je u pitanju cinična normativna prijevara na zakonskoj razini kojom se osobe s najvećim i najtežim invaliditetom ponižavaju i nipodaštavaju na nevjerojatan, neshvatljiv, neprispodobiv i neprihvatljiv način od strane navedenih tijela državne vlasti, dakle Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog sabora.

Stoga, realno i stvarno, maksimalni mjesečni fond sati koji može ostvariti osoba s invaliditetom po ZOA-u iznosi dvostruko manje odnosno 176 sati mjesečno.

Nadalje, kada se navedena brojka podijeli sa 31 danom u mjesecu dobije se da je maksimalni dnevni broj sati usluge osobne asistencije koje može dobiti odnosno ostvariti osoba s invaliditetom IV. stupnja i Barthelovim indexom u rasponu 0 – 20 točno 5,67 sati dnevno.

Navedeno, dalje, znači da osobe s najtežim invaliditetom ovim zakonom ne samo da ne dobijaju veća prava nego što su do sada imale bez zakona odnosno bilo kakvog normativnog okvira i uređenja, nego će imati pravo na smanjeni broj sati osobne asistencije u odnosu na dosadašnji kao što je poviše prezentirano na konkretnom primjeru iz života na kojeg predlagateljica nadovezuje drugi konkretni životni primjer.

Naime, osoba s invaliditetom koja ima IV. stupanj invaliditeta i BI 0 – 20, a nije samac, ubuduće će kao do sada imati pravo na asistenta u punom radnom vremenu odnosno 160 sati mjesečno.

No, ako je ta osoba zaposlena i prima plaću iznad prosječne, imati će manja prava nego do sada jer će svakomjesečno osnovom participacije u cijeni usluge morati uplaćivati određeni novčani iznos u državni proračun što do sada nije bila njena obveza.

Stoga, naposljetku u kontekstu ove zakonske odredbe, predlagateljici ne preostaje ništa drugo nego konstatirati pravno shvaćanje odnosno stav da je i ona neustavna i protuustavna s aspekta uvodno apostrofiranih ustavnih odredaba, poglavito promatrajući ju odnosno prosuđujući kroz prizmu odredbe 58/2. Ustava, te brojnih mjerodavnih odredaba KPOSI-ja i odredbe čl. 14.1. KZLJP-a kao konvencijskog prava koje je u hrvatskom unutarnjem pravnom poretku, po pravnoj snazi iznad ZOA.

(...)«

12.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore navodi:

»(...) Navod predlagateljice vezan uz navedenu odredbu da se radi o nemogućem zakonskom uvjetu za priznavanje prava s obzirom da ne postoji osoba s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koji ima Barthel indeks 0 – 20 te koja živi sama nije točan s obzirom da su u proteklom šesnaestogodišnjem razdoblju u programe i projekte organizacija civilnog društva kao korisnici usluge bile uključene osobe koje udovoljavaju navedenim uvjetima. Osobe su uz podršku osobnih asistenata kao i podršku osoba iz zajednice u kojoj žive te osiguravanjem ostalih socijalnih usluga ostale živjeti samostalno u svojoj stambenoj zajednici. Nadalje ističemo da osiguravanje usluge u trajanju od 352 sata mjesečno predstavlja značajno povećanje broja sati u odnosu na dosadašnju satnicu od 80 ili 160 sati mjesečno koju su kroz projekte i programe organizacija civilnog društva mogli dobiti korisnici koji su imali Barthel indeks 0.«

13. Osporena zakonska odredba članka 40. stavka 2. ZOA-a:

»Sudjelovanje korisnika u plaćanju usluge

Članak 40.

(…)

(2) Ako su prihodi korisnika usluge osobne asistencije iz stavka 1. ovoga članka viši od prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini, dužan je sudjelovati u plaćanju cijene usluge u iznosu od 1% cijene usluge, a ako su prihodi korisnika viši od dvije prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini, dužan je sudjelovati u plaćanju cijene usluge u iznosu od 2 % cijene usluge.

(…)«

13.1. U odnosu na navedenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»(...) Prvo u kontekstu citirane sporne zakonske odredbe, predlagateljica konstatira da se putem nje u zakon uvodi dohodovni cenzus premda se to tako ne zove.

Drugo, za navedenu odredbu ne samo da ne postoji ustavnopravno opravdan, objektivan i razuman razlog, nego je posrijedi suludo i bezumno normiranje bez ikakvog stvarnog normativnog cilja odnosno svrhe.

Jer, treće, država se deklarativno zalaže za zapošljavanje osoba s invaliditetom kako bi se one što više osamostalile u svakom smislu, pa tako i financijskom, te na taj način lakše integrirale odnosno uključile u društvenu zajednicu.

U tu svrhu država donosi i propise, poput Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom, te u njima normira institute poput kažnjavanja onih poslodavaca koji ne poštuju obvezu kvotnog zapošljavanja osoba s invaliditetom da bi se tako prikupljena sredstva potom utrošila na razne poticaje za osobe sa invaliditetom uključujući i one koji se odnose na njihovo zapošljavanje.

Naravno, predlagateljica smatra da nije potrebno odnosno nužno dodatno pojašnjavati sve benefite odnosno koristi za državu i društvo koji proizlaze iz zapošljavanja osoba s invaliditetom od kojih je kapitalan i esencijalan onaj da takva osoba onda nije na teret državi, nego, upravo suprotno, iz svoje plaće podmiruje poreze, prireze, obvezne doprinose i sva druga davanja odnosno dadžbine državi.

Dalje, prema službenim podacima u Republici Hrvatskoj trenutno ima 624019 osoba s invaliditetom od kojih je, nota bene, samo 2 % zaposleno, a vjerojatno samo 2 % od tih 2 % ima mjesečnu plaću veću od prosječne.

Nadalje, gore navedenim podacima treba dodati podatak da je nadležno Ministarstvo godišnji trošak ovog zakona odnosno financijska sredstva potrebna za financiranje prava koja proizlaze iz njega procijenilo na 176 milijuna EUR.

Stoga, predlagateljica bi voljela znati koji je točno ratio legis odredbe temeljem koje će se u državni proračun od strane korisnika usluge koji budu podlijegali ovoj obvezi na participaciju u cijeni usluge na mjesečnoj razini prikupiti od nekoliko tisuća do maksimalno nekoliko desetaka tisuća EUR?

Pitanje je, naravno, retoričko jer je riječ o besmislenoj odredbi kojom se, upravo suprotno dobroj svjetskoj praksi, penalizira odnosno sankcionira osobe s invaliditetom koje su se uspjele zaposliti i priđe, sram ih bilo, neka predlagateljici bude dopušten sitni cinizam, primaju iznadprosječnu plaću.

Nadalje, sasvim je jasna i nedvosmislena pogubna, porazna i neshvatljiva poruka koju država na ovaj način šalje osobama s invaliditetom koje žele i mogu raditi, a to je poruka da je im je bolje da ne rade nego da žive isključivo na državni teret.

Zaključno, naravno da je posrijedi još jedna neustavna odnosno protuustavna zakonska odredba kojom se navedena mala skupina osoba s invaliditetom diskriminira i pozicionira u nejednak položaj pred zakonom s drugim osoba s invaliditetom u istoj odnosno usporedivoj situaciji u smislu odredbe čl. 14. Ustava koja je, dakako, protivna i brojnim odredbama KPOSI-ja i odredbi čl. 14.1. KZLJP-a, uz nastavnu opasku predlagateljice da je u pitanju i podnormirana, neodređena, nejasna i neprecizna zakonska odredba jer je iz nje neispitljivo da li je korisnik prava koji joj podliježe u državni proračun dužan uplatiti 1% ili 2% cijene mjesečne usluge osobne asistencije u neto ili bruto iznosu, a razlika između ta dva iznosa je, naravno, prilično značajna u novčanom smislu.

(...)«

13.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na ove prigovore navodi:

»(...) Kao i kod socijalnih usluga propisanih Zakonom o socijalnoj skrbi kod kojih su odrasle osobe koje socijalne usluge koriste na temelju rješenja ili uputnice dužne sudjelovati u plaćanju cijene usluge, sudjelovanje korisnika u plaćanju usluge osobne asistencije je propisano člankom 40. stavkom 2. Zakona o osobnoj asistenciji. Kod usluge osobne asistencije zakonodavac je išao u pravcu olakšavanja uvjeta te za razliku od ostalih socijalnih usluga kod kojih je korisnik dužan u plaćanju cijene usluge sudjelovati svojim prihodima i imovinom koja ne služi njemu ili članovima njegova kućanstva za podmirenje osnovnih životnih potreba, kod usluge osobne asistencije u obzir se uzimaju samo primanja korisnika. Ističemo da kod usluge osobne asistencije ne postoji ni obveza zakonskog obveznika uzdržavanja osobe s invaliditetom u sudjelovanju u plaćanju cijene usluge te da u prihod ne ulaze naknade iz sustava socijalne skrbi i naknade iz drugih sustava ostvarene temeljem invaliditeta.

Slijedom navedenog Zakon ne propisuje cenzuse kao uvjet za ostvarivanje prava na uslugu osobne asistencije, već propisuje isključivo obvezu sudjelovanja korisnika u plaćanju cijene navedene usluge. Dodatno ističemo da ne postoje bruto i neto cijena usluge već će sukladno članku 39. stavku 4. način utvrđivanja cijene usluge osobne asistencije, koje se pružaju u mreži usluge osobne asistencije, pravilnikom propisati ministar.

(...)«

14. Osporena zakonska odredba članka 54. ZOA-a:

»Dan priznavanja prava na uslugu osobne asistencije

Članak 54.

Pravo na uslugu osobne asistencije priznaje se s danom početka korištenja usluge.«

14.1. U odnosu na navedenu zakonsku odredbu predlagatelji navode:

»(...)

Prvo, navedena odredba je egzemplarni primjer nepreciznog, neodređenog i nejasnog normiranja koje dominira u zakonskom tekstu, a neposredna posljedica kojeg će u praksi biti neujednačena primjena prava od strane nadležnih javnopravnih tijela i sudova.

Naime, po predlagateljičinom pravnom mišljenju navedena odredba je morala biti stilizirana odnosno formulirana upravo na opozitan odnosno dijametralan način odnosno njome je trebalo biti propisano da se danom početka korištenja usluge smatra dan podnšenja zahtjeva ili ex officio pokretanja postupka, ili barem dan izvršnosti rješenja o priznavanju prava na uslugu osobne asistencije.

Jer, naravno da se usluga može početi koristiti tek kad za to postoji valjani pravni osnov u formi rješenja o priznanju prava kao pojedinačnog upravnog akta kojeg donosi područni ured Hrvatskog zavoda za socijalni rad u svojstvu prvostupanjskog javnopravnog tijela …«

14.2. Ministarstvo u svojem očitovanju na prigovore predlagatelja navodi:

»(...)

Navedena odredba koja propisuje da se pravo na uslugu osobne asistencije priznaje s danom početka korištenja usluge istovjetna je članku 136. stavku 3. Zakona o socijalnoj skrbi prema kojemu se pravo na socijalne usluge priznaje s danom početka korištenja usluge.

(…)

Dodatno ističemo da je s ciljem revidiranja sustava socijalnih naknada i olakšavanja ispunjavanja Provedbene odluke Vijeća i ostvarenje mjere iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti (NPOO) ‘C4.3. R1 Transparentnost i adekvatnost socijalnih naknada u sustavu socijalne zaštite’, Svjetska banka za Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike izradila pregled ‘Jačanje politike socijalnih naknada u Hrvatskoj’. U navedenom dokumentu istaknuto je da su naknade za osobe s invaliditetom vrlo ‘darežljive’ u odnosu na druge naknade u usporedi s drugim državama članicama OECD-a.

Gore spomenuta Evaluacija pružanja usluge osobne asistencije u Republici Hrvatskoj je ukazala da se specifičnost usluge osobne asistencije prije svega ističe u svrsi usluge, tj. učinku koji se njome postiže te opsegu (vremenskom) pružanja i individualiziranom pristupu, tj. odnosu asistent-korisnik te da postoji značajna komplementarnost koja u konačnici ima za učinak povećanje kvalitete života korisnika, socijalno uključivanje i prevenciju institucionalizacije.

Slijedom svega naprijed navedenoga, mišljenja smo da je zakonskim rješenjem korištenje usluge osobne asistencije osigurano na jednak i ravnopravan način te s obzirom da normativno rješenje pristupa invaliditetu koji se temelji na modelu ljudskih prava, isto predstavlja veliki iskorak u pružanju neposredne podrške osobama s invaliditetom radi čega predlažemo predmetni prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske u cijelosti odbiti.«

III. MJERODAVNO PRAVO

15. Za ocjenu osnovanosti navoda predlagatelja mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 1.

Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država.

(…)«

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«

»Članak 57.

Slabim, nemoćnima i drugim, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad, nezbrinutim osobama država osigurava pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba.

Posebnu skrb država posvećuje zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.

(…)«

»Članak 62.

Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.

Članak 63.

Roditelji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

Roditelji su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti.

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb.

Djeca su dužna brinuti se za stare i nemoćne roditelje.

Država osobitu skrb posvećuje maloljetnicima bez roditelja i onima za koje se ne brinu roditelji.

Članak 64.

Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.

Djeca ne mogu biti primljena na rad prije zakonom određene dobi niti smiju biti prisiljavana na rad koji štetno utječe na njihovo zdravlje ili ćudoređe, niti im se takav rad smije dopustiti.

Mladež, majke i osobe s invaliditetom imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«

Mjerodavne odredbe Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17. i 6/24.; u daljnjem tekstu: Konvencija):

»Članak 8.

PRAVO NA POŠTOVANJE PRIVATNOG
 I OBITELJSKOG ŽIVOTA

1. Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja.

2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.«

»Članak 14.

ZABRANA DISKRIMINACIJE

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.«

15.1. Mjerodavne odredbe Konvencije o pravima osoba s invaliditetom i Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom (»Narodne novine, Međunarodni ugovori« broj 6/07. i 5/08.; u daljnjem tekstu: Konvencija o pravima osoba s invaliditetom):

»Članak 2.

DEFINICIJE

Za potrebe ove Konvencije:

(…)

»‘Diskriminacija na osnovi invaliditeta’ označava svako razlikovanje, isključivanje ili ograničavanje na osnovi invaliditeta koje ima svrhu ili učinak sprečavanja ili poništavanja priznavanja, uživanja ili korištenja svih ljudskih prava i temeljnih sloboda na političkom, ekonomskom, socijalnom, kulturnom, društvenom i svakom drugom području, na izjednačenoj osnovi s drugima. Ona uključuje sve oblike diskriminacije, uključujući i uskraćivanje razumne prilagodbe;

»‘Razumna prilagodba’ znači potrebnu i odgovarajuću prilagodbu i podešavanje, koja ne predstavljaju neproporcionalno ili neprimjereno opterećenje, da bi se u pojedinačnom slučaju, tamo gdje je to potrebno osobama s invaliditetom osiguralo ravnopravno uživanje ili korištenje svih ljudskih prava i temeljnih sloboda na izjednačenoj osnovi s drugima;

(…)«

»Članak 3.

OPĆA NAČELA

Načela ove Konvencije su:

(a) poštivanje urođenog dostojanstva, osobne autonomije uključujući slobodu osobnog izbora i neovisnost osoba;

(b) nediskriminacija;

(c) puno i učinkovito sudjelovanje i uključivanje u društvo;

(d) poštivanje razlika i prihvaćanje osoba s invaliditetom kao dijela ljudske raznolikosti i čovječnosti;

(e) jednakost mogućnosti;

(f) pristupačnost;

(g) jednakost između muškaraca i žena;

(h) poštivanje sposobnosti razvoja djece s teškoćama u razvoju i poštivanje prava djece s teškoćama u razvoju na očuvanje vlastitog identiteta.«

»Članak 7.

DJECA S TEŠKOĆAMA U RAZVOJU

1. Države potpisnice osigurat će sve potrebne mjere kako bi zajamčile djeci s teškoćama u razvoju puno uživanje ljudskih prava i temeljnih sloboda ravnopravno s drugom djecom.

2. U svim aktivnostima koje se odnose na djecu s teškoćama u razvoju prvenstveni će značaj biti pridan najboljim interesima djeteta.

3. Države potpisnice osigurat će da djeca s teškoćama u razvoju imaju pravo slobodno izraziti svoje stavove o svim pitanjima koja ih se tiču, a njihovi stavovi će se razmatrati sukladno njihovoj dobi i zrelosti, ravnopravno s drugom djecom, a u ostvarivanju tog prava bit će im pružena pomoć u skladu s razinom teškoća u razvoju i uzrastom.«

»Članak 19.

NEOVISNO ŽIVLJENJE I UKLJUČENOST
 U ZAJEDNICU

Države potpisnice ove Konvencije priznaju jednako pravo svim osobama s invaliditetom na život u zajednici, s pravom izbora jednakim kao i za druge osobe, te će poduzeti učinkovite i odgovarajuće mjere kako bi olakšale osobama s invaliditetom puno uživanje ovoga prava i punog uključenja i sudjelovanja u zajednici, uključujući i osiguranje sljedećeg:

(a) mogućnosti da osobe s invaliditetom odaberu svoje mjesto boravka, gdje i s kim će živjeti, na ravnopravnoj osnovi s drugima, te da nisu obvezne živjeti bilo kojim nametnutim načinom života;

(b) pristupa širokom rasponu usluga koje različite službe potpore pružaju osobama s invaliditetom u njihovom domu ili ustanovama za smještaj, uključujući osobnu asistenciju potrebnu za potporu življenju i za uključenje u zajednicu, kao i za sprečavanje izolacije ili segregacije iz zajednice;

(c) ravnopravnog pristupa osoba s invaliditetom uslugama, objektima i prostorima, namijenjenima općoj populaciji, te njihove primjerenosti potrebama osoba s invaliditetom.«

15.2. Mjerodavne odredbe Konvencije o pravima djeteta (»Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori« broj 15/90.; u daljnjem tekstu: Konvencija o pravima djeteta), preuzete u pravni poredak Republike Hrvatske na temelju Odluke o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93.) glase:

»Članak 9.

1. Države stranke osigurat će da se dijete ne odvaja od svojih roditelja protiv njihove volje, osim kada nadležne vlasti pod sudbenim nadzorom odluče, u skladu s važećim zakonima i postupcima, da je odvajanje potrebno radi dobrobiti djeteta. Takva odluka može biti naročito potrebna u posebnim slučajevima, kao što su zloporaba roditeljskog položaja ili zanemarivanje djeteta, ili pak kad roditelji žive odvojeno, a mora se donijeti odluka o mjestu djetetova prebivališta.

(…)«

»Članak 18.

(…)

2. U cilju jamčenja i promicanja prava utvrđenih u ovoj Konvenciji, države stranke pružit će odgovarajuću pomoć roditeljima i zakonskim skrbnicima kako bi oni mogli ispuniti svoju dužnost prema djetetu, te jačati ustanove i službe za dječju zaštitu i skrb.

(…)«

»Članak 20.

(…)

3. Države stranke će u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom takvom djetetu osigurati zamjensku zaštitu.

(…)«

»Članak 23.

1. Države stranke priznaju da dijete s teškoćama u duševnom ili tjelesnom razvoju treba voditi ispunjen i pristojan život u uvjetima koji jamče dostojanstvo, jačaju djetetovo oslanjanje na vlastite snage i olakšavaju njegovo djelatno sudjelovanje u zajednici.

2. Države stranke priznaju djetetu s teškoćama u razvoju pravo na posebnu skrb te će, ovisno o raspoloživim sredstvima, poticati i osiguravati svakom takvom djetetu kao i onima koji su odgovorni za njegovu skrb, pružanje pomoći koju zatraže i koja je primjerena stanju djeteta i uvjetima u kojima žive njegovi roditelji ili drugi koji skrbe za njega. Konvencija o pravima djeteta

3. Priznajući djetetu s teškoćama u razvoju posebne potrebe, pružanje pomoći prema stavku 2. ovog članka bit će besplatno kad god je to moguće, uz uvažavanje materijalnih mogućnosti djetetovih roditelja ili drugih osoba koje o njemu skrbe, te će biti organizirano tako da djetetu s teškoćama u razvoju osigura djelotvoran pristup obrazovanju, stručnoj izobrazbi, zdravstvenim službama rehabilitacijskim službama, pripremi za zapošljavanje i mogućnostima razonode, što mu omogućuju puno uključivanje u zajednicu i osobni razvoj, uključujući njegov kulturni i duhovni napredak.«

15.3. Mjerodavne odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima (Službeni list Europske unije broj 216/C 202/02.; u daljnjem tekstu: Povelja):

»Članak 24.

PRAVA DJETETA

1. Djeca imaju pravo na zaštitu i brigu koja je potrebna za njihovu dobrobit. Ona mogu slobodno izražavati svoje mišljenje. Njihovo se mišljenje uzima u obzir u pitanjima koja se na njih odnose, u skladu s njihovom dobi i zrelosti.

2. U svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita interesa djeteta.

3. Svako dijete ima pravo na održavanje redovitog osobnog odnosa i izravan kontakt s oba roditelja, osim ako je to u suprotnosti s njegovim interesima.«

»Članak 26.

INTEGRACIJA OSOBA S INVALIDITETOM

Unija priznaje i poštuje prava osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osiguravanje njihove neovisnosti, društvene i profesionalne uključenosti te njihovo sudjelovanje u životu zajednice.«

15.4. Mjerodavni članci ZOA-a glase:

»Ciljevi i svrha osobne asistencije i potpore
 tijekom odgojno-obrazovnog procesa

Članak 2.

(1) Osobna asistencija je socijalna usluga kojom se osigurava pomoć i podrška osobi s invaliditetom u aktivnostima koje ne može izvoditi sama radi vrste i stupnja invaliditeta, a koje su joj svakodnevno potrebne u kući i izvan kuće, te pomoć i podrška u komunikaciji i primanju informacija, a u svrhu većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osobe s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima.

(…)«

»Sadržaj osobne asistencije i potpore tijekom
 odgojno-obrazovnog procesa

Članak 8.

(1) Osobna asistencija može obuhvatiti: – obavljanje kućanskih poslova, uključujući i organiziranje prehrane, koje korisnik nije u mogućnosti samostalno obaviti ili koje umjesto korisnika nisu u mogućnosti obaviti članovi kućanstva – hranjenje – održavanje osobne higijene – omogućavanje mobiliteta i kretanja – rukovanje pomagalima – pratnju i pomoć u različitim socijalnim aktivnostima, uključujući i putovanja unutar i izvan Republike Hrvatske – pomoć pri obavljanju administrativnih aktivnosti – pružanje podrške u komunikaciji između osobe s oštećenjem sluha i čujuće okoline u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života – pružanje podrške u kretanju gluhoslijepim osobama te podrške u komunikaciji između gluhoslijepih osoba i okoline, u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života.

(...)«

»Broj sati usluge koju može ostvariti korisnik usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent

Članak 34.

(1) Uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent, a za kojom je procijenjena potreba pomoći na temelju Liste procjene potreba, može ostvariti osoba s invaliditetom u rasponu od 44 do 352 sata mjesečno, odnosno 10 do 80 sati tjedno.

(2) Satnica usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent razvrstava se sukladno potrebama korisnika na sljedeći način:

– uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent u trajanju do 352 sata mjesečno može ostvariti samac s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koji ima Barthel indeks 0 – 20

– uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent u trajanju do 176 sati mjesečno može ostvariti:

1. osoba s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koja ima Barthel indeks 0 – 20

2. osoba s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koja ima Barthel indeks 21 – 35 i koja živi sama ili su ostali članovi kućanstva maloljetni

3. samac s mentalnim oštećenjem 4. stupnja

– uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent u trajanju do 88 sati mjesečno može ostvariti:

1. osoba s tjelesnim oštećenjem 4. stupnja koja ima Barthel indeks 21 – 35

2. osoba s tjelesnim oštećenjem 3. stupnja koja ima Barthel indeks 36 – 45

3. osoba s intelektualnim oštećenjem 3. i 4. stupnja

4. osoba s poremećajima iz autističnog spektra 3. i 4. stupnja

5. osoba s mentalnim oštećenjem 4. stupnja koja živi u obitelji

6. samac s mentalnim oštećenjem 3. stupnja ili

7. samac s kroničnim bolestima 4. stupnja.

(3) Iznimno od stavka 2. ovoga članka, osoba iz stavka 2. podstavaka 1. i 2. ovoga članka, kojoj je odobrena usluga cjelodnevnog boravka više od tri dana u tjednu na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, ima pravo na najviše 88 sati mjesečno usluge osobne asistencije koju pruža osobni asistent.

(4) Iznimno od stavaka 1. i 2. ovoga članka, osoba iz stavka 2. ovoga članka čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, može ostvariti pravo na uslugu osobne asistencije do 88 sati mjesečno ako:

– živi sa samohranim roditeljem

– živi u jednoroditeljskoj obitelji

– živi u dvočlanom kućanstvu

– živi u kućanstvu s dvije ili više osoba s invaliditetom ili

– je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe jer joj je zbog održavanja života potrebno pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za koje je prema preporuci liječnika roditelj njegovatelj ili njegovatelj osposobljen, a koja se zbog svog zdravstvenog stanja ne može uključiti u programe u zajednici.

(5) Iznimno od stavaka 1. i 2. ovoga članka, osoba iz stavka 2. ovoga članka čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, može ostvariti pravo na najviše 44 sata mjesečno usluge osobne asistencije ako živi u kućanstvu u kojem je bračni ili izvanbračni partner roditelja njegovatelja zbog radnih obveza odsutan iz mjesta prebivališta duže od šest mjeseci godišnje.

(6) Iznimno od stavaka 4. i 5. ovoga članka, osoba čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, a koja ima status studenta, može ostvariti pravo na uslugu osobne asistencije sukladno satnici propisanoj stavcima 1. i 2. ovoga članka.«

15.5. Mjerodavni članci Zakona o socijalnoj skrbi (»Narodne novine« broj 18/22., 46/22., 119/22., 71/23., 156/23. i 61/25.) glase:

»STATUS RODITELJA NJEGOVATELJA ILI
 STATUS NJEGOVATELJA

Pojam statusa roditelja njegovatelja ili statusa njegovatelja

Članak 61.

Pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja priznaje se za njegu djeteta s teškoćama u razvoju ili osobe s invaliditetom koja:

1. je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe jer joj je zbog održavanja života potrebno pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za koju je prema preporuci liječnika roditelj ili njegovatelj osposobljen

2. je u potpunosti nepokretna i uz pomoć ortopedskih pomagala

3. ima poremećaj autističnog spektra četvrtog stupnja ili

4. ima više vrsta oštećenja četvrtog stupnja (tjelesnih, mentalnih, intelektualnih ili osjetilnih) zbog kojih je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe pri zadovoljavanju osnovnih životnih potreba.

Roditelj njegovatelj

Članak 62.

(1) Pravo na status roditelja njegovatelja priznaje se roditelju djeteta s teškoćama u razvoju ili osobe s invaliditetom iz članka 61. ovoga Zakona koji ispunjava uvjete propisane ovim Zakonom.

(2) Ako u obitelji ima dvoje ili više djece s teškoćama u razvoju ili osoba s invaliditetom iz članka 61. ovoga Zakona, pravo na status roditelja njegovatelja može se priznati i jednom i drugom roditelju.

Njegovatelj

Članak 63.

(1) Pravo na status njegovatelja može se priznati bračnom ili izvanbračnom drugu te životnom ili neformalnom životnom partneru roditelja djeteta s teškoćama u razvoju ili osobe s invaliditetom.

(2) Ako dijete s teškoćama u razvoju nema roditelja, ako roditelji ne žive s njim ili zbog psihozičkog stanja nisu u mogućnosti pružiti mu potrebnu njegu, pravo na status njegovatelja može se priznati bračnom ili izvanbračnom drugu te životnom ili neformalnom životnom partneru roditelja djeteta s teškoćama u razvoju, srodniku u ravnoj lozi i srodniku u pobočnoj lozi do zaključno drugog stupnja srodstva koji ispunjavaju uvjete propisane ovim Zakonom.

(3) Ako u jednoroditeljskoj obitelji ima dvoje ili više djece s teškoćama u razvoju ili osoba s invaliditetom iz članka 61. ovoga Zakona, pravo na status njegovatelja može se priznati i osobi iz stavaka 1. i 2. ovoga članka koja ispunjava uvjete propisane ovim Zakonom.

(4) Pravo na status njegovatelja priznaje se osobi po izboru osobe s invaliditetom uz suglasnost osobe s invaliditetom odnosno suglasnost njezina zakonskog zastupnika, koja ispunjava uvjete propisane ovim Zakonom.

Uvjeti za priznavanje prava na status roditelja njegovatelja
 ili njegovatelja

Članak 64.

(1) Pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja priznaje se roditelju ili osobi iz članka 63. ovoga Zakona koja:

1. je punoljetna

2. ima poslovnu sposobnost

3. nije lišena roditeljske skrbi

4. ima psihofizičke sposobnosti za pružanje potrebne njege i pomoći i koja pruža njegu

5. živi u kućanstvu s djetetom s teškoćama u razvoju ili osobom s invaliditetom iz članka 61. ovoga Zakona i ima prebivalište na istoj adresi

6. je osposobljena za pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za njegu djeteta s teškoćama u razvoju ili osobe s invaliditetom iz članka 61. točke 1. ovoga Zakona i koja pruža njegu.

(2) Pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja priznaje se roditelju njegovatelju ili njegovatelju do navršene 65. godine.

(3) Iznimno od stavka 2. ovoga članka, roditelj njegovatelj ili njegovatelj može i nakon navršene 65. godine ostvarivati priznato pravo ako i nadalje ispunjava zakonske uvjete iz stavka 1. ovoga članka.

(4) Pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja priznaje se:

1. ako djetetu s teškoćama u razvoju ili osobi s invaliditetom nije priznato pravo na uslugu smještaja ili organiziranog stanovanja prema ovom Zakonu ili nije osiguran smještaj prema drugim propisima, osim u slučaju osiguranja smještaja žrtve obiteljskog nasilja

2. ako dijete s teškoćama u razvoju ili osoba s invaliditetom nije korisnik usluge cjelodnevnog boravka na temelju ovoga Zakona

3. ako roditelji ne koriste rodiljni, roditeljski ili posvojiteljski dopust za isto dijete

4. roditelju ili drugoj osobi koja nije lišena prava na roditeljsku skrb

5. roditelju ili drugoj osobi kod koje ne postoji zapreka iz članka 261. stavka 1.

Pravo na obavljanje poslova

Članak 65.a

Za vrijeme trajanja prava na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja korisnik može ostvariti primitke po osnovi drugog dohotka prema propisima o porezu na dohodak na koji se plaća doprinos za mirovinsko osiguranje i obvezno zdravstveno osiguranje prema propisima o doprinosima za obvezna osiguranja ako obavljanje posla na temelju kojega se stječe drugi dohodak nije u suprotnosti sa svrhom priznatoga statusa roditelja njegovatelja ili njegovatelja.

Odmor i privremena nesposobnost za rad roditelja
 njegovatelja ili njegovatelja

»Članak 66.

(1) Roditelj njegovatelj ili njegovatelj može tijekom godine koristiti odmor u trajanju od četiri tjedna.

(2) Tijekom korištenja odmora roditelja njegovatelja ili njegovatelja, kao i za vrijeme privremene nesposobnosti za pružanje njege koja traje do dva mjeseca, a koje se utvrđuje odgovarajućom primjenom propisa iz obveznog zdravstvenog osiguranja kojima je utvrđena privremena nesposobnost za rad, djetetu s teškoćama u razvoju ili osobi s invaliditetom može se priznati pravo na uslugu smještaja.

(3) Za vrijeme dok traju okolnosti iz stavka 2. ovoga članka roditelj njegovatelj ili njegovatelj ima pravo na naknadu iz članka 65. stavaka 1., 2. i 3. ovoga Zakona.«

»Prestanak statusa roditelja njegovatelja
 ili njegovatelja

Članak 68.

Pravo na status roditelja njegovatelja ili njegovatelja prestaje:

1. na zahtjev roditelja njegovatelja ili njegovatelja

2. ako se promijene okolnosti iz članka 61., članka 63. stavka 3. i članka 64.stavka 1. ovoga Zakona

3. ako roditelj njegovatelj ili njegovatelj zbog neopravdanih razloga ne obavlja poslove njegovatelja u skladu s ovim Zakonom

4. ako se roditelj njegovatelj ili njegovatelj nalazi u istražnom zatvoru ili na izdržavanju kazne zatvora

5. ako roditelj njegovatelj ili njegovatelj zasnuje radni odnos, obavlja obrtničku, samostalnu ili neku drugu profesionalnu djelatnost

6. kada roditelj njegovatelj ili njegovatelj navrši 65 godina života, osim u slučaju iz članka 64. stavka 3. ovoga Zakona

7. istekom roka od dva mjeseca u slučaju privremene nesposobnosti za pružanje njege roditelja njegovatelja ili njegovatelja

8. najduže deset mjeseci od dana smrti djeteta s teškoćama u razvoju o kojem se brinuo roditelj njegovatelj ili njegovatelj odnosno dana smrti osobe s invaliditetom o kojoj se brinuo roditelj njegovatelj

9. smrću osobe s invaliditetom o kojoj se brinuo njegovatelj, smrću roditelja njegovatelja ili njegovatelja

10. ako osoba iz članka 61. ovoga Zakona sklopi ugovor o doživotnom ili dosmrtnom uzdržavanju ili

11. ako je nastupio neki od razloga navedenih u članku 64. stavku 4. ovoga Zakona.«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

1. Predmet normativnog uređenja

16. Osporenim se zakonom prvi put u Republici Hrvatskoj uspostavlja normativni okvir usluge osobne asistencije koja postaje socijalna usluga kojom se osigurava pomoć osobi s invaliditetom u aktivnostima koje ne može izvoditi sama zbog vrste i stupnja invaliditeta, a koje su joj svakodnevno potrebne u kući i izvan kuće u svrhu većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osobe s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima.

Uslugu osobne asistencije osobi s tjelesnim, intelektualnim ili mentalnim oštećenjem pruža osobni asistent, uslugu osobne asistencije osobi s oštećenjem sluha i gluhoslijepoj osobi pruža komunikacijski posrednik, a osobi s oštećenjem vida videći pratitelj.

16.1. Osobna asistencija definirana je kao socijalna usluga kojom se osigurava pomoć i podrška osobi s invaliditetom u aktivnostima koje ne može izvoditi sama radi vrste i stupnja invaliditeta, a koje su joj svakodnevno potrebne u kući i izvan kuće, te pomoć i podrška u komunikaciji i primanju informacija, a u svrhu većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osobe s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima.

16.2. Nadalje, osoba s invaliditetom je zakonski definirana kao osoba koja ima dugotrajna tjelesna, mentalna, intelektualna ili osjetilna oštećenja koja u međudjelovanju s različitim preprekama mogu sprječavati njezino puno i učinkovito sudjelovanje u društvu na ravnopravnoj osnovi s drugima, a osobni asistent definiran je zakonski kao fizička osoba zaposlena kod pružatelja usluge osobne asistencije koja osobi s invaliditetom pruža pomoć i podršku u svakodnevnim aktivnostima koje osoba s invaliditetom nije u mogućnosti samostalno obavljati poštujući uputu korisnika o načinu pružanja pomoći i podrške u svrhu osiguravanja kvalitetnije usluge. Korisnik usluge osobne asistencije je, pak, zakonski definiran kao osoba s invaliditetom koja je navršila 18 godina i koja pravo na uslugu osobne asistencije ostvaruje na temelju zakona. Naposljetku, samac je zakonski definiran kao osoba koja živi sama, a kućanstvo kao zajednica osoba koje zajedno žive i podmiruju troškove života.

2. Načelna stajališta Ustavnog suda

17. U ocjeni ustavnosti osporavanih odredaba ZOA-a Ustavni sud pošao je od sljedećih načelnih stajališta:

a) Osnovno dostojanstvo osobe

17.1. U konkretnom postupku Ustavni sud pošao je od temeljne pretpostavke da je svako ljudsko biće jednako vrijedno u svom osobnom ljudskom dostojanstvu.

Ljudsko dostojanstvo neodvojivo je od pretpostavke jednakosti prema kojoj svaka osoba, bez razlike u odnosu na bilo koju osnovu, uživa Ustavom zajamčena prava i slobode.

Ova pretpostavka predstavlja strukturalno načelo ustavnog poretka Republike Hrvatske izraženo kroz odredbu članka 14. Ustava:

»Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

Načelo jednakosti predstavlja odraz temeljnog vrijednosnog okvira ustavnog poretka određenog člankom 3. Ustava:

»Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

Ustav, stoga, i izričito jamči zaštitu osobnog ljudskog dostojanstva odredbom članka 35. koja glasi:

»Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«

Ovo jamstvo je izričito.

17.2. Članak 3. Ustava, u kojem se navode najviše vrednote ustavnog poretka, a među koje pripadaju sloboda, jednakost, socijalna pravda i poštivanje prava čovjeka, te jamstvo osobnog dostojanstva iz članka 35. Ustava usko su povezani.

Ustavno jamstvo zaštite osobnog dostojanstva svake osobe pretpostavlja određeni minimum koji Ustav štiti kao apsolutno pravo. Prelazak preko tog minimuma nije dopušten niti pod kojim uvjetima. To se s jednakom snagom odnosi kako na tijela državne vlasti tako i na pojedince.

Ustav strogo zabranjuje postupanja koja ciljaju ili po svojim učincima negiraju temeljno dostojanstvo bilo koje osobe. Ustav ne samo da izričito jamči pravo na život svakoj osobi, već odredbom članka 23. ujedno jamči život bez ikakvog zlostavljanja:

»Nitko ne smije biti podvrgnut bilo kakvu obliku zlostavljanja ili, bez svoje privole, liječničkim ili znanstvenim pokusima.«

Takva vrsta najgrubljih povreda Ustava kojima se zadire u temeljno dostojanstvo osobe obuhvaća i određenu vrstu postupanja prema osobama s invaliditetom. Postupanja koja dovode do ozbiljne ugroze zdravstvenog stanja, pa i samog života osoba s invaliditetom, odnosno nastanka takvih socijalnih životnih okolnosti koje kao zajednica ravnopravnih građana i građanki smatramo nečovječnim, predstavljaju povredu njihovog dostojanstva, a time i oblik negacije načela ravnopravnosti svih građana Republike Hrvatske.

17.3. Sva tijela državne vlasti imaju temeljnu ustavnu dužnost raditi na stvaranju i unaprjeđivanju životnih uvjeta u okviru hrvatskog društva, koji svakako pretpostavljaju uklanjanje ozbiljne ugroze zdravstvenog stanja, pa i samog života, svih odnosno svakog pripadnika zajednice. Ista ustavna dužnost također uključuje dosljedno i neprestano sprječavanje nastanaka socijalnih uvjeta života u hrvatskom društvu koje, kao zajednica ravnopravnih građana i građanki, smatramo nečovječnim.

17.4. Ova temeljna ustavna dužnost nije ograničena na svoj negativani aspekt, to jest na ustavnu zabranu onih postupaka kojima se izravno i konkretno ugrožava dostojanstvo građana i građanki Republike Hrvatske, te njoj inherentnoj obvezi tijela državne vlasti da se od takvog postupanja suzdrže.

Ona sadrži jednako bitan pozitivan aspekt koji obvezuje tijela državne vlasti da svrhovito koriste svoje ustavne ovlasti, te poduzimaju radnje za koje su nadležni, kako bi osigurali pravne, institucionalne i socijalne uvjete kojima se onemogućava nastanak ozbiljne ugroze zdravstvenog stanja, pa i ugroze samog života, svih odnosno svakog pripadnika zajednice, odnosno nastanak nehumanih socijalnih životnih okolnosti. Kroz Ustav je izražena svijest da je do povrede ustavnog jamstva dostojanstva moguće doći i nečinjenjem tijela državne vlasti, a što je posebno slučaj u kontekstu socijalnog položaja građana i građanki Republike Hrvatske s invaliditetom. Takvo nečinjene tijela državne vlasti predstavlja povredu ove ustavne dužnosti.

17.5. U odnosu na ovu vrstu povreda građani i građanke s invaliditetom uživaju ustavnu zaštitu u okviru članka 57. stavka 1. Ustava, koji je izravno vezan na jamstvo osobnog dostojanstva iz članka 35. Ustava. Prema članku 57. stavcima 1. i 2. Ustava:

»Slabim, nemoćnima i drugim, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad, nezbrinutim osobama država osigurava pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba.

Posebnu skrb država posvećuje zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.«

Pojmovima kao što su »država osigurava pravo na pomoć« odnosno »posebnu skrb država posvećuje« Ustav jasno i izričito propisuje da država ima pozitivnu obvezu osigurati pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba slabim, nemoćnima i drugim nezbrinutim osobama, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad.

Slijedi da izostanak podrške osobama s invaliditetom koja im je neophodna za podmirenje osnovnih životnih potreba predstavlja nepoštivanje obveze koju je pred državu stavio Ustav, te povredu jamstva njihovog osobnog dostojanstva.

Slično shvaćanje izraženo je i kroz praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) koja se odnosi na društveno nejednaki položaj osoba s invaliditetom. U predmetu Arnar Helgi Lárusson protiv Islanada, br. 23077/19, §§ 42 – 46., presuda od 31. svibnja 2022., ESLJP je izrazio stajalište da:

»… država ima pozitivnu obvezu osigurati pristup dotičnim javnim objektima kada takav nedostatak pristupa javnim zgradama i zgradama otvorenim za javnost utječe na njegov/njezin život na takav način da ometa pravo na osobni razvoj i pravo na uspostavljanje i razvijanje odnosa s drugim ljudskim bićima i vanjskim svijetom.«

U presudi ESLJP izričito upućuje na važnost jamstva razumne prilagodbe kao specifičnog oblika pozitivne obveze države u kontekstu članka 8. i članka 14. Konvencije:

»(...)

59. U prethodnim predmetima koji se tiču prava osoba s invaliditetom, Sud je, oslanjajući se na Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom, utvrdio da se članak 14. Konvencije mora tumačiti u svjetlu zahtjeva koji proizlaze iz tih odredaba koje se odnose na ‘razumnu prilagodbu’ – shvaćenu u smislu ‘nužnih, te odgovarajućih izmjena i prilagodaba koje ne nameću nerazmjeran ili nepotreban teret, kada je to potrebno u konkretnom slučaju’ – što osobe s invaliditetom imaju pravo očekivati kako bi im bilo osigurano ‘uživanje ili ostvarivanje svih ljudskih prava i temeljnih sloboda na ravnopravnoj osnovi s drugima (članak 2. CRPD-a – vidi stavak 25. gore). Takva razumna prilagodba pomaže ispraviti postojeće nejednakosti koje su neopravdane i koje stoga predstavljaju diskriminaciju’ (vidi Çam, § 65, i Toplak i Mrak, § 114, oba ranije citirana). Sud nalazi da se ova razmatranja jednako primjenjuju na sudjelovanje osoba s invaliditetom u društvenom i kulturnom životu. U tom pogledu primjećuje da članak 30. CRPD-a izričito zahtijeva od država stranaka da osobama s invaliditetom zajamče mogućnost sudjelovanja u kulturnom životu na ravnopravnoj osnovi s drugima (vidi stavak 25. gore).«

Ustavni sud ukazuje da je zbog socijalnog karaktera ustavnog poretka Republike Hrvatske, izraženog u stavku 1. članka 1. Ustava – koji s obzirom na njen karakter međunarodnog ugovora kojim se postavlja minimum zaštite za veliki broj različitih država specifičnih pristupa socijalnoj politici razumljivo izostaje iz Konvencije – pozitivna dužnost države u odnosu na njenu obvezu da stvara društvene uvjete kojima se uklanja neupitno nepovoljni društveni položaj građana i građanki s invaliditetom izraženiji i dalekosežniji.

b) Načelo stvarne jednakosti društvenog položaja

a. Zabrana diskriminacije

18. Zaštita koju Ustav stavlja na raspolaganje građanima i građankama s invaliditetom nije ograničena na puki minimum zaštite njihova osnovnog ljudskog dostojanstva.

Ustavna zaštita građana i građanki s invaliditetom je postavljana znatno šire, prvenstveno kroz one odredbe Ustava koje su izraz temeljnih ustavnih vrednota slobode, jednakosti i socijalne pravde.

Ustav u stavku 2. svoje prve odredbe jasno vezuje izvor legitimiteta svih oblika državne vlasti u Republici Hrvatskoj s načelom jednakosti:

»(…)

U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.

(…)«

U Republici Hrvatskoj sve ovlasti državne vlasti Ustavom su povjerene nadležnim tijelima državne vlasti kako bi učinkovito služila zajedničkom javnom interesu zajednice u kojoj svaki pojedinac ima status slobodnog i jednako vrijednog člana te zajednice. U kontekstu ovog predmeta ističe se ustavno neupitna činjenica da su osobe s invaliditetom jednakovrijedan dio zajednice slobodnih i ravnopravnih državljana. Tijela državne vlasti dužna su služiti njihovim interesima na jednako vrijedan način kao i interesima svih ostalih građana.

Nadalje, pretpostavljajući univerzalnost, nedjeljivost i međusobnu ovisnost Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, Ustav svojim odredbama potvrđuje potrebu da se osobama s invaliditetom zajamči njihovo puno uživanje bez diskriminacije.

Prije svega, ustavno jamstvo jednakosti ostvaruje svoj poseban izričaj kroz ustavnu zabranu diskriminacije zajamčeno člankom 14. stavkom 1. Ustava:

»Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.«

Jamstvo jednakosti prava i sloboda bez diskriminacije izraženo je i kroz ustavno pravo na slobodu izbora i uključenost u društvenu zajednicu zajamčeno stavkom 2. članka 57. Ustava:

»Posebnu skrb država posvećuje zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.«

18.1. Ustavno načelo jednakosti, odnosno jamstvo zabrane diskriminacije ima svoj negativni i pozitivni aspekt.

U svom negativnom aspektu jamstvo zabrane diskriminacije, odnosno jednakosti u postupanju, štiti pojedinca od postupanja koje je u svojim učincima 1) nepovoljno, te 2) ujedno uvjetovano nekom od specifičnih diskriminacijskih osnova.

Nepovoljnost i uvjetovanost postupanja predstavljaju dva konstitutivna elementa jamstva zabrane diskriminacije. Oba konstitutivna elementa odražavaju karakteristiku dugoročnosti odnosno sustavnosti. Puka razlika u postupanju između dvije naizgled istovjetne situacije ne predstavlja nužno diskriminaciju, pa čak i onda kada je uvjetovana kriterijem razlikovanja koji je načelno suspektan.

Osnove čijom uvjetovanošću neko postupanje poprima karakter diskriminatornog postupanja u biti odražavaju pripadnost određenoj društvenoj skupini. Diskriminacija stoga, u svojoj osnovi, predstavlja nepovoljno postupanje prema osobi, kojim joj se ograničavaju njezina prava i slobode, odnosno kojim joj se umanjuje zaštita njezinih interesa ili društvenih prilika, a koje je uvjetovano činjenicom njezine pripadnosti određenoj društvenoj skupini. Određeno postupanje predstavljat će povredu jamstva zabrane diskriminacije ako se njime potvrđuje, učvršćuje ili produžuje sustavno nepovoljniji položaj određene skupine u društvu. Posljedično, zabrana diskriminacije nije jamstvo istovjetnosti odnosno simetričnosti i nesvodiva je na puku istovjetnost forme odnosno privida.

18.2. Ustavni sud upućuje na to da je srodan pristup obilježje sudske prakse ESLJP-a koja se odnosi na diskriminaciju osoba s invaliditetom. U predmetu Guberina protiv Hrvatske, br. 23682/13, presuda od 22. ožujka 2016., navedeno je:

»(...)

70. Štoviše, članak 14. ne zabranjuje ugovornim strankama da prema određenim skupinama postupaju različito kako bi ispravile ‘činjenične nejednakosti među njima’. Doista, pravo ne biti diskriminiran u uživanju prava zajamčenih na temelju Konvencije također je povrijeđeno kada države bez objektivnog i razumnog opravdanja ne postupaju drugačije prema osobama čija je situacija znatno drugačija (vidi predmete Thlimmenos Protiv Grčke [VV], br. 34369/97, stavak 44., ECHR 2000-IV; Stec i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 65731/01 i 65900/01, stavak 51., ECHR 2006-VI; i Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, stavak 44., ECHR 2009).

(…)

72. Države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene u ocjenjivanju opravdavaju li razlike i do koje mjere u inače sličnim situacijama drugačije postupanje. Doseg slobode procjene razlikuje se prema okolnostima, predmetu spora i njegovoj pozadini. Isto vrijedi i za potrebu da se prema određenim skupinama postupa različito kako bi se ispravile ‘činjenične nejednakosti među njima’ (vidi predmet Stummer protiv Austrije [VV], br. 37452/02, stavak 88., ECHR 2011).

73. S jedne strane, široka sloboda procjene u pravilu je Konvencijom omogućena državi kada je riječ, na primjer, o općim mjerama ekonomske ili socijalne strategije (vidi predmet Hämäläinen protiv Finske [VV], br. 37359/09, stavak 109., ECHR 2014). To uključuje i mjere u području oporezivanja. Međutim, sve se takve mjere moraju provoditi na nediskriminirajući način te ispunjavati zahtjeve razmjernosti (vidi predmet RSz. protiv Mađarske, br. 41838/11, stavak 54., 2. srpnja 2013.). S druge strane, ako se ograničenje temeljnih prava primjenjuje na neku posebno ranjivu skupinu u društvu koja je pretrpjela znatnu diskriminaciju u prošlosti, onda je sloboda procjene države znatno uža i mora imati vrlo snažne razloge za predmetno ograničenje. Razlog za takav pristup, koji dovodi u pitanje izvjesne klasifikacije per se, jest da su takve skupine kroz povijest bile predmet predrasuda s dugotrajnim posljedicama, što je rezultiralo njihovim isključivanjem iz društva …«

b. Društvena uključivost

19. Ustavno načelo jednakosti, odnosno jamstvo zabrane diskriminacije ima i svoj pozitivni aspekt.

Ustav obvezuje državnu vlast da poduzme primjerene i učinkovite korake kako bi ostvarila društvene uvjete koji građanima osiguravaju mogućnost ravnopravnog sudjelovanja u javnom životu i odnosima unutar konkretnog društva. Država nosi ustavnu obvezu uspostavljanja primjerenih uvjeta društvene uključivosti za sve svoje građane.

Odredbom članka 57. stavka 2. Ustav izričito nalaže da država posvećuje posebnu skrb zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život. To se s posebnom težinom odnosi na one osobe koje se, vezano uz invaliditet, suočavaju s preprekama pri uključivanju na tržište rada odnosno potpunom nemogućnošću sudjelovanja na tržištu rada. Takvim osobama ugroženo je pravo na rad i slobodu rada iz članka 54. Ustava, a time i pravo na socijalnu sigurnost, kako njih samih tako i članova njihovih obitelji, zajamčeno člankom 56. Ustava.

19.1. Ustav, stoga, pred državu stavlja pozitivnu obvezu uspostavljanja socijalne zaštite ovih osoba kao i članova njihove obitelji koja je primjerena temeljnoj vrednoti zaštite njihova ljudskog dostojanstva odnosno društvene jednakosti.

Posljedično, nepoštivanje pozitivne obveze koju Ustav nameće tijelima državne vlasti, a slijedom čega dolazi do perpetuiranja ili čak i pogoršanja nepodređenog društvenog položaja građana i građanki s invaliditetom, predstavlja izraz diskriminacije zabranjen ustavnim jamstvom jednakosti postupanja.

c. Invaliditet kao ustavna diskriminacijska osnova

20. Ustav odredbom članka 14. stavka 1. zabranjuje nejednako postupanje na osnovi pripadnosti skupinama u nepovoljnom društvenom položaju koja je izražena kroz jednu od diskriminacijskih osnova obuhvaćenih otvorenom klauzulom tog ustavnog jamstva. Zabrana diskriminacije je temeljno, strukturalno načelo ustavnog poretka Republike Hrvatske. Jednakost, nacionalna i spolna odnosno rodna ravnopravnost te socijalna pravda predstavljaju najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i ishodišna točka su za tumačenje ostalih odredaba Ustava.

20.1. Ustav ne sadrži izričitu definiciju invaliditeta. Štoviše, odredba stavka 1. članka 14. Ustava izričito ne navodi invaliditet kao osnovu za diskriminatorno postupanje. Istodobno, jamstvo jednakog postupanja iz te ustavne odredbe nije izričajno zatvoreno. Navodeći pojedine osnove Ustav je predočio primjere načelno dvojbenih kriterija razlikovanja koji predstavljaju jasan izraz temeljnog načela koji konkretiziraju. Skup diskriminatornih osnova iz stavka 1. članka 14. Ustava nije iscrpljen. Ustavnim tumačenjem, koje uz semantičko značenje odredbe u obzir uzima i njenu vrijednosnu pozadinu odnosno svrhu, kao i njezin odnos prema drugim srodnim odredbama koje zajedno čine sustav ustavne zaštite temeljnih prava i sloboda, moguće je detaljnije konkretizirati odredbe Ustava kako bi se u potpunosti i stvarno ostvario smisao temeljnog načela koje je kroz njih izraženo. U tom smislu, pri tumačenju članka 14. Ustava, neophodno je uzeti u obzir činjenicu da Ustav posvećuje posebnu pozornost društvenom položaju osoba s invaliditetom kroz nekoliko odredaba. Tu se posebno ističe značaj članka 57. Ustava, ali ne smiju se zanemariti niti odredbe članka 63. stavka 3. Ustava, odnosno članka 64. Ustava.

20.2. Na temelju tako postavljenog ustavnog okvira Republika Hrvatska aktivno je sudjelovala u razvoju zaštite prava osoba s invaliditetom i u okviru međunarodnopravnog poretka. Tu činjenicu Ustavni sud uzima u obzir tumačeći značenje, opseg i doseg ustavnih jamstava kojima se pruža zaštita prava i sloboda građana i građanki s invaliditetom.

Ustavni sud ističe da Konvencija o pravima osoba s invaliditetom izričito prepoznaje činjenicu da osobe s invaliditetom, uz sve svoje međusobne razlike, čine specifičnu društvenu skupinu.

U Općem komentaru br. 5 Odbora Ujedinjenih naroda za prava osoba s invaliditetom o neovisnosti življenja i uključenosti u zajednicu (CRPD/C/GC/5, distr.: generalno 27. listopada 2017.; u daljnjem tekstu: Opći komentar br. 5 Odbora UN-a) se ističe:

»Tijekom povijesti osobama s invaliditetom uskraćivan je osobni i pojedinačni izbor i kontrola u svim područjima života. Za brojne se osobe pretpostavlja da ne mogu živjeti neovisno u zajednicama koje su same odabrale. Potpora nije dostupna ili je povezana s određenim načinom života, a infrastruktura unutar zajednice ne poštuje načelo univerzalnoga dizajna. Sredstva se ulažu u ustanove, a ne u razvoj mogućnosti kojima bi se osobama s invaliditetom omogućilo neovisno življenje u zajednici.

To je dovelo do napuštanja, ovisnost o obitelji, institucionalizacije i segregacije.«

Dijeleći ovakvo uvažavanje povijesti i niza specifičnosti njihova položaja Ustav je prepoznao da građanke i građani s invaliditetom predstavljaju specifičnu društvenu skupinu, čemu i svjedoče navedena ustavna jamstva.

d. Ustavni pojam invaliditeta i Konvencija o pravima osoba s invaliditetom

21. Uzimajući u obzir međunarodne obveze Republike Hrvatske, odnosno njezin status članice Europske unije, Ustavni sud prihvaća shvaćanje izraženo kroz odredbe Konvencije o pravima osoba s invaliditetom koje invaliditet određuje kao pojam koji se još uvijek razvija, te nastaje, s jedne strane, kao rezultat međudjelovanja osoba s oštećenjima (ograničenjima uobičajene funkcionalnosti), i s druge strane, prepreka koje proizlaze kako iz stajališta njihove okoline tako i iz prepreka koje postoje u okolišu, a koje onemogućuju njihovo puno i djelotvorno sudjelovanje u društvu na ujednačenoj osnovi s drugim ljudima.

21.1. Ustavni sud također prihvaća da diskriminacija bilo koje osobe na osnovi invaliditeta predstavlja povredu prirođenog temeljnog dostojanstva i vrijednosti čovjeka.

U tom smislu invaliditet predstavlja jednu od diskriminacijskih osnova iz članka 14. stavka 1. Ustava.

U tumačenju i primjeni zabrane diskriminacije na temelju invaliditeta u okviru članka 14. stavka 1. Ustava Ustavni sud uvažava definiciju diskriminacije uspostavljene Konvencijom o pravima osoba s invaliditetom prema kojoj »diskriminacija na osnovi invaliditeta« označava svako razlikovanje, isključivanje ili ograničavanje na osnovi invaliditeta koje ima svrhu ili učinak sprečavanja ili poništavanja priznavanja, uživanja ili korištenja svih prava i sloboda na političkom, ekonomskom, socijalnom, kulturnom, društvenom i svakom drugom području, na ravnopravnoj osnovi s drugima, pri čemu ona obuhvaća sve oblike diskriminacije, uključujući i uskraćivanje razumne prilagodbe.

21.2. Ustavni sud uzeo je u obzir činjenicu da je Konvencija o pravima osoba s invaliditetom ujedno i sastavni dio pravnog poretka Europske unije (u daljnjem tekstu: EU). EU pristupila je Konvenciji o pravima osoba s invaliditetom iste godine kada i Republika Hrvatska. Posljedično, Konvencija o pravima osoba s invaliditetom u Republici Hrvatskoj ulazi i u doseg primjene članka 141.c Ustava, kao sastavni i izravno primjenjivi dio zakonodavstva EU-a. Ustavni sud pri tumačenju Ustava, a posebice jamstava iz članka 14., te članka 57., uvažava i činjenicu da članak 26. Povelje o temeljnim pravima EU-a propisuje da EU priznaje i poštuje prava osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osiguravanje njihove neovisnosti, društvene i profesionalne uključenosti te njihovo sudjelovanje u životu zajednice.

21.3. Ovakvo shvaćanje diskriminacije izraženo je i kroz odredbe Zakona o suzbijanju diskriminacije (»Narodne novine« broj 85/08. i 112/12.; u daljnjem tekstu: ZSD). ZSD je zakon organske snage iz članka 83. stavka 2. Ustava. ZDS predstavlja i jedan od temeljnih implementacijskih zakona s područja antidiskriminacijskog prava EU-a. To se posebno odnosi na činjenicu da je njime implementirana – Direktiva Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavljanju općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i zanimanju, SL L 303, 2. 12. 2000.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2000/78).

21.4. Nadalje, u presudi Guberina protiv Hrvatske, br. 23682/13, presuda od 22. ožujka 2016., ESLJP je izrazio sljedeće stajalište vezano uz činjenicu invaliditeta kao jedne od diskriminatornih osnova u kontekstu članka 14. Konvencije:

»(...)

73.... S druge strane, ako se ograničenje temeljnih prava primjenjuje na neku posebno ranjivu skupinu u društvu koja je pretrpjela znatnu diskriminaciju u prošlosti, onda je sloboda procjene države znatno uža i mora imati vrlo snažne razloge za predmetno ograničenje. Razlog za takav pristup, koji dovodi u pitanje izvjesne klasifikacije per se, jest da su takve skupine kroz povijest bile predmet predrasuda s dugotrajnim posljedicama, što je rezultiralo njihovim isključivanjem iz društva. Takva bi predrasuda mogla imati za posljedicu zakonske propise primijenjene na pojedince na stereotipan način bez mogućnosti ocjenjivanja na individualiziran način njihovih kapaciteta i potreba. Sud je već prepoznao izvjestan broj takvih ranjivih skupina koje su bile podvrgnute različitom postupanju zbog njihovog karakterističnog ili statusa, uključujući invaliditet (vidi naprijed citirani predmet Glor, stavak 84; predmete Alajos Kiss protiv Mađarske, br. 38832/06, stavak 42., 20. svibnja 2010.; i Kiyutin protiv Rusije, br. 2700/10, stavak 63., ECHR 2011). Štoviše, s obzirom na sve aktivnosti koje se odnose na djecu s teškoćama u razvoju prvenstveni značaj mora biti pridan najboljim interesima djeteta (vidi prethodni stavak 34.; članak 7. stavak 2. CRPD-a). Ipak, u svakom slučaju i neovisno o dosegu slobode procjene države, konačnu odluku o poštivanju zahtjeva iz Konvencije donosi Sud (vidi, inter alia, predmet Konstantin Markin protiv Rusije [VV], br. 30078/06, stavak 126., ECHR 2012 (izvadci)).

…

76. Sud je već presudio da zdravstveni status osobe, uključujući i osobe s invaliditetom i raznim zdravstvenim oštećenjima, spada pod izraz ‘drugi status’ u tekstualnom dijelu članka 14. Konvencije (vidi naprijed citirane predmete Glor, stavak 80; Kiyutin, stavak 57; i predmet I.B. protiv Grčke, br. 552/10, stavak 73., ECHR 2013).

77. Ovaj se predmet odnosi na situaciju u kojoj podnositelj zahtjeva nije naveo diskriminatorno postupanje u vezi s vlastitim invaliditetom već navodno nepovoljno postupanje prema njemu na osnovi invaliditeta njegovog djeteta s kojim živi i kojemu pruža skrb. Drugim riječima, u ovome se predmetu postavlja pitanje u kojoj mjeri podnositelj zahtjeva, koji sam ne pripada skupini koja je u nepovoljnom položaju, ipak pati zbog manje povoljnog postupanja na osnovi invaliditeta njegovog djeteta (usporedi prethodne stavke 41.-42.).

78. S tim u vezi Sud ponavlja da je riječima ‘drugi status’ općenito pridodano šire značenje u njegovoj sudskoj praksi (vidi naprijed citirani predmet Carson i drugi, stavak 70.) i njihovo tumačenje nije ograničeno na karakteristike koje su osobne u smislu da su urođene ili svojstvene (vidi predmet Clift protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 7205/07, stavci 56.-59., 13. srpnja 2010.). Sukladno tome, primjerice, pitanje diskriminacije pojavilo se u predmetima u kojima je status podnositelja zahtjeva, koji je služio kao navodna osnova za diskriminatorno postupanje, bio određen u odnosu na njihovu obiteljsku situaciju, kao što je boravište njihove djece (vidi predmet Efe protiv Austrije, br. 9134/06, stavak 48., 8. siječnja 2013.). Iz toga slijedi, u svjetlu njegovog cilja i prirode prava koja nastoji zaštititi, da članak 14. Konvencije također obuhvaća slučajeve u kojima se prema osobi postupa manje povoljno na osnovi statusa druge osobe ili zaštićenih osobina.

79. Sud je utvrdio da navodno diskriminatorno postupanje prema podnositelju zahtjeva zbog invaliditeta njegovog djeteta, s kojom ima bliske osobne veze i kojemu pruža skrb, predstavlja oblik diskriminacije na osnovi invaliditeta obuhvaćene člankom 14. Konvencije.«

c) Pozitivni zahtjevi ustavnog načela stvarne jednakosti osoba s invaliditetom

22. U primjeni članka 57. Ustava, kojim Ustav pred državnu vlast stavlja pozitivnu obvezu posvećivanja posebne skrbi zaštiti osoba s invaliditetom i njihovom uključivanju u društveni život, Ustavni sud uvažava osnovna načela promicanja društvene jednakosti osoba s invaliditetom izražena u članku 3. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom:

(a) poštivanje urođenog dostojanstva, osobne autonomije uključujući slobodu osobnog izbora i neovisnost osoba;

(b) nediskriminacija;

(c) puno i učinkovito sudjelovanje i uključivanje u društvo;

(d) poštivanje razlika i prihvaćanje osoba s invaliditetom kao dijela ljudske raznolikosti i čovječnosti;

(e) jednakost mogućnosti;

(f) pristupačnost;

(g) jednakost između muškaraca i žena;

(h) poštivanje razvojnih sposobnosti djece s teškoćama u razvoju i poštivanje prava djece s teškoćama u razvoju na očuvanje vlastitog identiteta.

22.1. U kontekstu ovog predmeta Ustavni sud dao je posebnu težinu načelu punog i učinkovitog uključivanja u društvo koje je preciznije određeno odredbom članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom.

Članak 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom obvezuje državnu vlast da osigura jednako pravo svim osobama s invaliditetom na život u zajednici, s pravom izbora jednakim pravu drugih osoba, te da poduzima djelotvorne i odgovarajuće mjere kako bi olakšala osobama s invaliditetom puno uživanje ovoga prava odnosno njihovo puno uključenje i sudjelovanja u zajednici. Navedeno pravo na punu uključenost u svakodnevni život zajednice uključuje obvezu države da osigura i sljedeće:

(a) mogućnosti da osobe s invaliditetom odaberu svoje mjesto boravka, gdje i s kim će živjeti, na ravnopravnoj osnovi s drugima, te da nisu obvezne živjeti bilo kojim nametnutim načinom života;

(b) pristupa širokom rasponu usluga koje različite službe potpore pružaju osobama s invaliditetom u njihovom domu ili ustanovama za smještaj, uključujući osobnu asistenciju potrebnu za potporu življenju i za uključenje u zajednicu, kao i za sprečavanje izolacije ili segregacije iz zajednice;

(c) ravnopravnog pristupa osoba s invaliditetom uslugama, objektima i prostorima, namijenjenima općoj populaciji, te njihove primjerenosti potrebama osoba s invaliditetom.

22.2. Načelo društvene uključivosti (inkluzivnosti) traži da svaka osoba ima stvarnu mogućnost punog i jednakog sudjelovanja u društvenom životu zajednice. Sudjelovanje ne može biti uvjetovano čimbenicima kao što su tjelesna sposobnost, rod, etničko podrijetlo ili dob. Načelo društvene uključivosti polazi od postavke da je društvena raznolikost temelj društva zasnovanog na ustavnom jamstvu jednakosti svih građana i građanki. Ustavno načelo društvene uključivosti stoga promiče osobnu autonomiju i slobodu samoodređenja kao preduvjete ravnopravnom sudjelovanju u svakodnevnim društvenim odnosima.

U Općem komentaru br. 5 Odbora UN-a istaknuta je činjenica da je:

»pravo utvrđeno u članku 19. duboko ukorijenjeno u okviru međunarodnog prava u području ljudskih prava. U članku 29. stavku 1. Opće deklaracije o ljudskim pravima istaknuta je međupovezanost osobnog razvoja pojedinca i društveni aspekt sudjelovanja u zajednici: ‘Svatko ima obveze prema zajednici u kojoj je moguć slobodan i cjelovit razvoj njegove osobnosti.’ Članak 19. ukorijenjen je u građanskim i političkim, kao i gospodarskim, društvenim i kulturnim pravima: pravo na slobodu kretanja i odabira boravišta (članak 12. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima) i pravo na prikladni životni standard, uključujući odgovarajuću prehranu, odjeću i stanovanje (članak 11. Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima) te osnovna prava na komunikaciju čine temelj prava na neovisno življenje i uključenost u zajednicu.

Sloboda kretanja, prikladni životni standard i sposobnost razumijevanja, te to da se naše osobne sklonosti, izbori i odluke razumiju, čine neophodne uvjete za ljudsko dostojanstvo i slobodan razvoj osobe.«

22.3. Odbor za prava osoba s invaliditetom uspostavljen Konvencijom o pravima osoba s invaliditetom također naglašava da neovisno življenje i uključivost života u zajednici predstavljaju pojmove koji povijesno proizlaze iz postupaka osoba s invaliditetom kojima ostvaruju kontrolu nad načinom na koji žele živjeti stvaranjem osnažujućih oblika potpore, kao što su osobna asistencija i zahtijevanje usklađenosti objekata zajednice s načelima univerzalnog dizajna.

U Općem komentaru br. 5 Odbor UN-a ukazuje na važnost poštivanja oba aspekta jamstva iz članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom – pravo na životnu neovisnost i pravo na društvenu uključenost.

22.4. U tom smislu navodi se da životna neovisnost pretpostavlja da su osobama s invaliditetom osigurana sva potrebna sredstva koja im omogućavaju izbor i kontrolu nad svojim životima, te donošenje svih odluka koje se tiču njihovih života. Pravo na životnu neovisnost, u tom smislu, u svojoj srži polazi od vrednota kao što su osobna autonomija i samoodređenje, odnosno mogućnost slobode izbora.

Pravo na životnu neovisnost obuhvaća stvarnu mogućnost pristupa svim aktivnostima povezanim s razvojem identiteta i osobnosti osobe, odnosno aktivnosti koje su od važnosti za osobni izbor o tome gdje i s kim živimo, što jedemo, volimo li duže spavati ili lijegati kasno navečer, provoditi vrijeme unutra ili vani, pripremamo li stol za objed stolnjakom i svijećama, imamo li kućne ljubimce ili želimo li slušati glazbu, s obzirom na to da nas takvi, naizgled prosti, svakodnevni postupci i odluke čine upravo onim što jesmo kao pojedinci.

Pravo na životnu neovisnost odnosi se na sve aktivnosti koje su od značaja za mogućnost osobne neovisnosti svih, pa i osoba s invaliditetom, kao što su pristup prijevozu, informacijama, komunikaciji i osobnoj pomoći, mjesto stanovanja, dnevnim obrascima, navikama, primjereno zaposlenje, osobni odnosi, odjevne navike, prehranu, higijenu i zdravstvenu skrb, vjerske aktivnosti, kulturne aktivnosti te seksualna i reproduktivna prava.

22.5. Pravo na uključenost u zajednicu (društvena uključenost) određeno je u Općem komentaru br. 5 Odbora UN-a kao pravo na punu i učinkovitu uključenost i sudjelovanje u društvenim odnosima koji čine život konkretne zajednice. Kao takvo ono uključuje mogućnost iskustva punog socijalnog života, te pristup svim uslugama koje se nude javnosti, kao i uslugama podrške koje se nude osobama s invaliditetom, kako bi im se omogućilo potpuno uključivanje i sudjelovanje u sve sfere društvenog života. Te usluge između ostalog uključuju usluge stanovanja, prijevoza, trgovine, obrazovanja, zapošljavanja, rekreacijske aktivnosti i sve druge sadržaje i usluge koje se nude javnosti, uključujući društvene medije.

Republika Hrvatska poduzela je ratifikacijom Konvencije o pravima osoba s invaliditetom važan korak u ispunjenju svoje pozitivne obveze iz članka 57. Ustava, pri čemu je člankom 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom dana posebna važnost mjeri posebne asistencije potrebnoj za potporu življenju i za uključenje u zajednicu, kao i za sprečavanje izolacije ili segregacije iz zajednice kao ključnoj mjeri u izvršenju ustavne obveze osiguranja punog uključenja i sudjelovanja osoba s invaliditetom u društvenoj svakodnevnici.

Ustavni sud primjećuje da zbog svoje integrirajuće prirode pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost iz članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom uključuje široki opseg različitih oblika potpore osobama s invaliditetom. Usluge potpore mogu sadržavati osnovne oblike socijalnih usluga kao što su usluge zdravstvene skrbi, podršku pri prehrani ili održavanju higijene, pomoć pri obavljanju kućanskih poslova, novčane naknade s ciljem zaštite od siromaštva. Takvi osnovni oblici socijalne podrške u pravilu odražavaju načelo neovisnog življenja iz članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom.

Istodobno, jamstvo iz članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom obuhvaća i usluge podrške različitim oblicima socijalizacije, posebno onih njezinih oblika koji se odvijaju u javnosti, izvan doma osoba s invaliditetom. Taj dio širokog spektra usluga podrške u pravilu odražava načelo društvene uključenosti.

22.6. Razmatrajući navedeno prvenstveno u kontekstu sustava zaštite dostojanstva zajamčene člankom 35. Ustava i društvene jednakosti građana i građanki s invaliditetom zajamčene odredbama članka 14. Ustava, Ustavni sud upućuje da pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost predstavlja izraz pozitivne obveze iz članka 57. stavka 1. i stavka 2. Ustava koji obvezuje državu na pružanje posebne skrbi zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.

U svjetlu pozitivne obveze iz članka 57. Ustava, a ratificirajući Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom, Republika Hrvatska obvezala se poduzeti djelotvorne i odgovarajuće mjere koje bi osobama s invaliditetom olakšale puno uživanje prava na sudjelovanje u životu zajednice, s pravom izbora jednakim kao i za druge osobe.

Istodobno, Ustavni sud naglašava razlikovanje između različitih oblika podrške ovisno o njihovoj primarnoj svrsi.

Oni oblici podrške građanima i građankama s invaliditetom koji su neophodni za očuvanje njihovog temeljnog zdravlja, pa i samog života, odnosno koji su neophodni da bi bili u mogućnosti sebi osigurati osnovne životne uvjete, kao što su redovna ishrana i primjerene higijenske uvjete, ostvariti svoju slobodu izbora mjesta i načina stanovanja, te biti sposobno ostvariti svoja osnovna građanska prava i dužnosti, kao što su primjerice sudjelovanje na izborima ili pribavljanje osobnih dokumenata, zajamčeni su u okviru stavka 1. članka 57. Ustava kao izraz jamstva osobnog dostojanstva iz članka 35. Ustava.

S obzirom na to da izostanak ovih oblika podrške osobama s invaliditetom predstavlja povredu ustavnog jamstva temeljnog osobnog dostojanstva, oni predstavljaju Ustavom zajamčen minimum zaštite koji je država uvijek dužna osigurati svakoj građanki i građaninu s invaliditetom.

22.7. Ostali oblici podrške osobama s invaliditetom, zahtijevani člankom 19. Konvencije, obuhvaćeni su zaštitom zajamčenom u okviru stavka 2. članka 57. Ustava. Kao i stavak 1. članka 57. Ustava njegov stavak 2. pred državu stavlja pozitivnu obvezu da poduzima prikladne korake kako bi osigurala primjerenu razinu podrške građanima i građankama s invaliditetom, koja im je potrebna kako bi u potpunosti ostvarili svoje pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost.

Istodobno, Ustavni sud priznaje da kod ovih oblika podrške zakonodavac uživa nešto širu mogućnost procjene primjerenosti nego što je to slučaj s oblicima podrške zajamčenima člankom 57. stavkom 1. Ustava koji predstavljaju nepovredivi minimum.

3. Primjena temeljnog ustavnopravnog okvira jednakosti
 osoba s invaliditetom u ocjeni ustavnosti ZOA-a

23. Ustavni sud vodio se pri ocjeni ustavnosti ZOA-a sadržajem zakonske odredbe, odnosno njezinim značajem za ovaj zakon kao cjelinu, a ne numeričkim redoslijedom osporavanih odredaba. Iz istog razloga, ocjenjujući u konačnici ZOA kao sustavnu cjelinu, Ustavni sud ocjenjivao je ustavnost i onih odredaba ZOA-a koje nisu osporene konkretnim prijedlozima, ali su supstancijalno vezane uz osporavane odredbe. Posljedično, Ustavni sud će u ocjeni krenuti od odredaba članka 34. ZOA-a, a zatim će iznijeti ocjenu članka 13. ZOA-a, a potom članka 12. ZOA-a. Ovaj dio ocjene Ustavnog suda predstavlja temeljni dio odluke, s obzirom na to da su odredbe ova tri osporena članka ZOA-a usko međusobno povezane. Nakon ocjene ova tri članka ZOA-a, Ustavni sud iznijet će ocjenu odredaba ostalih osporenih članaka ZOA-a.

Ocjena prigovora koji se odnose na članak 34. ZOA-a

24. Odredbom članka 34. ZOA-a raspodjeljuje se ukupni fond sati pružanja usluge osobne asistencije koji država financira javnim proračunskim sredstvima. Ukupni fond nije fiksan. Ovisi o tome u kojoj mjeri osobe s invaliditetom zadovoljavaju tri kriterija raspodjele. ZOA određuje tri ključna kriterija raspodjele:

1) kriteriji težine (stupnja) invaliditeta;

2) kriteriji osobne sposobnosti obavljanja svakodnevnih životnih aktivnosti (Barthel indeks (BI)) i

3) kriteriji obiteljskog statusa.

Pojedinac tako može ostvariti između 88 i 352 sata podrške osobne asistencije na mjesečnoj razini, odnosno u prosjeku između 3 i 12 sati dnevno u godini dana. Opseg usluge osobne asistencije, to jest, dostupan broj sati pružanja usluge ovisi o razini invaliditeta (stupanj i BI), te o tome je li osoba samac ili živi u zajedničkom kućanstvu. Posljedično članak 34. ZOA-a razlikuje tri razine dostupnosti usluge: 1) najviša razina propisuje maksimalno 352 sata usluge mjesečno, 2) srednja razina propisuje maksimalno 176 sata mjesečno (100 % manje od najviše), te 3) najniža razina propisuje 88 sati mjesečno (200 % manje od najviše).

U skladu s člankom 34. stavkom 2. alinejom 1. ZOA-a, maksimalan broj sati podrške osobne asistencije mogu ostvariti isključivo pojedinci koji imaju najteži četvrti stupanj tjelesnog invaliditeta s vrlo niskom sposobnosti obavljanja svakodnevnih životnih aktivnosti (O-25 BI), a da pri tome nemaju obiteljsku podršku jer su samci. U načelu radi se o građanima i građankama s oblicima invaliditeta koji ih čine ovisnima o konstantnoj podršci drugih i to radi očuvanja osnovnog zdravstvenog stanja, temeljne higijene i minimalnih uvjeta dostojanstvenog življenja.

U skladu s člankom 34. stavkom 2. alinejom 2. ZOA-a, osobama s istom najvišom razinom invaliditeta, ali koji nisu samci, dostupno je maksimalno 176 sati podrške osobne asistencije mjesečno. Isti maksimum sati podrške mjesečno dostupan je samcima četvrtog stupnja tjelesnog invaliditeta s nižom sposobnošću obavljanja svakodnevnih životnih aktivnosti (21 – 35 BI), te samcima s mentalnim ograničenjima četvrtog stupnja.

Iznimno od članka 34. stavka 2. alineja 1. i 2. ZOA-a, a skladu sa člankom 34. stavkom 4. ZOA-a, osobe s invaliditetom najviših razina invaliditeta imat će pristup najnižoj razini dostupnosti usluge 88 sati mjesečno ako im roditelj ili drugi član obitelji zajedničkog kućanstva ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o toj osobi na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi (vidi dio ocjene koji se odnosi na članak 13. ZOA-a).

U skladu s člankom 34. stavkom 2. alinejom 2. ZOA-a, istoj najnižoj razini dostupnosti usluge osobne asistencije (najviše 88 sati mjesečno) pristup imaju osobe s invaliditetom najvišeg stupnja (4. stupanj i 21 – 35 BI) koje nisu samci, te osobe kojima je u kontekstu ZOA-a dodijeljena, relativno gledana, niža razina invaliditeta: osobe s tjelesnim oštećenjem 3. stupnja s BI 36 – 45; osobe s intelektualnim oštećenjem 3. i 4. stupnja; osobe s poremećajima iz autističnog spektra 3. i 4. stupnja; osobe s mentalnim oštećenjem 4. stupnja koje žive u obitelji; samac s mentalnim oštećenjem 3. stupnja; samci s kroničnim bolestima 4. stupnja.

24.1. S obzirom na razlike u pogledu ograničenja i potreba koje načelno imaju osobe različitih razina invaliditeta koje su korištene kao kriteriji dostupnosti usluge osobne asistencije, Ustavni sud zaključuje da su svrha i sadržaj podrške koju će u okviru usluge ostvarivati osobe s najvišim stupnjevima invaliditeta (u načelu kategorije iz alineja 1. i 2.) u pravilu značajno drukčija od podrške koju će ostvarivati osobe iz kategorija iz alineje 3. stavka 2. članka 34. ZOA-a.

U odnosu na osobe s najvišim razinama invaliditeta, koje su određene alinejama 1. i 2. članka 34. ZOA-a, Ustavni sud zaključuje da je njihov primarni cilj odgovoriti prvenstveno na temeljne životne i zdravstvene potrebe osoba s invaliditetom, odnosno očuvanje osnovnog zdravstvenog stanja, temeljne higijene i minimalnih uvjeta dostojanstvenog življenja. U odnosu na ostale kategorije iz alineje 3. članka 34. ZOA-a, Ustavni sud zaključuje da je uz medicinsku podršku usluga osobne asistencije u jednakoj mjeri namijenjena i postizanju osobne neovisnosti i društvene uključenosti osoba s invaliditetom.

24.2. Polazeći od te razlike u svrsi i sadržaju usluge osobne asistencije, Ustavni sud ocjenjivao je odredbe članka 34. ZOA-a u svjetlu dvaju zasebnih ustavnih jamstava koja se odnose na temeljna prava osoba s invaliditetom u Republici Hrvatskoj. Odredbe članka 34. ZOA-a koje se odnose na dostupnost usluge osobne asistencije osobama s najvišim razinama invaliditeta – prvenstveno one kategorije iz alineja 1. i 2. stavka 2. članka 34. ZOA-a – Ustavni sud je ocjenjivao u odnosu na ustavno jamstvo prava na podršku pri podmirenju osnovnih životnih potreba iz stavka 1. članka 57. Ustava. Odredbe članka 34. ZOA-a koje se odnose na dostupnost usluge osobne asistencije osobama s »nižim« razinama invaliditeta – primarno kategorije iz alineje 3. stavka 2. članka 34. ZOA-a Ustavni sud ocjenjivao je u odnosu na ustavno jamstvo prava na posebnu skrb radi promicanja osobne neovisnosti i društvene uključenosti osoba s invaliditetom iz stavka 2. članka 57. Ustava.

a) Zaštita temeljnog dostojanstva i pravo na podršku pri ostvarenju osnovnih životnih potreba

24.3. Ustavni sud u svojoj ocjeni članka 34. ZOA-a vodio se činjenicom da Ustav jamči temeljno dostojanstvo svake osobe. Jamstvo je apsolutnog karaktera, odnosno ne postoji ustavnopravno prihvatljiv način njegova ograničenja.

Posljedično obveza države da poštuje ustavno jamstvo temeljnog dostojanstva svake osobe nužno uključuje kako negativni aspekt obveze tako i njezin pozitivni aspekt. Ustav državi brani da svojim postupanjem dovodi u pitanje temeljno dostojanstvo bilo koje osobe, s obzirom na to da bi ono predstavljalo nečovječno postupanje. Istodobno državi nameće pozitivnu obvezu da djeluje sustavno kako bi uklonila sve okolnosti zbog kojih se osoba našla u situaciji ugroženosti svog temeljnog dostojanstva, odnosno kako bi spriječila bilo čije postupanje koje bi dovodilo u pitanje temeljno ljudsko dostojanstvo.

Ustavni sud stoga je ocjenjivao odredbe članka 34. ZOA-a, koje se odnose na dostupnost podrške osobama s najvišim razinama invaliditeta, primarno u okviru stavka 1. članka 57. Ustava kojim se slabim i nemoćnim osobama jamči pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba. To stoga jer odredba stavka 1. članka 57. Ustava predstavlja specifičan izraz članka 35. Ustava kojim se jamči štovanje i pravna zaštita dostojanstva, odnosno članka 62. Ustava kojim se obvezuje država da promiče ostvarivanje prava na dostojan život. S obzirom na to da je na ovoj razini ustavna zaštita građana i građanki usmjerena na zaštitu njihova temeljnog ljudskog dostojanstva, Ustavni sud napominje da bi donekle sustavnije kršenje ovih jamstava i obveza tijela državne vlasti otvorilo pitanje povrede zabrane izlaganja bilo kakvom obliku zlostavljanja odnosno ponižavajućem postupanju propisanim člancima 23. i 17. Ustava.

24.4. Što se tiče činjenica koje su bitne za ocjenu ustavnosti odredaba članka 34. ZOA-a, Ustavni sud prije svega ističe da je građanima i građankama s najvišim mogućim stupnjem invaliditeta osigurana podrška od maksimalno 352 sata mjesečno, što je u prosjeku maksimalno 12 sati dnevno. Ustavni sud nalazi da predlagatelji prijedloga ispravno ističu da IV. stupanj invaliditeta i navedeni raspon Barthelovog indexa iz stavka 2. članka 34. ZOA-a imaju samo osobe s najtežim oblicima i najviše razine invaliditeta koje su potpuno ovisne (BI 0 – 20) ili gotovo neprestano ovisne o stalnoj tuđoj pomoći, njezi i skrbi (BI do 35). Drugim riječima, nesporno je da osobe iz alineja 1. i 2. stavka 2. članka 34. ZOA-a u pravilu u potpunosti ili u najvećem dijelu svog svakodnevnog života ovise o podršci drugih osoba. To se posebno odnosi na one s najvišim četvrtim stupnjem invaliditeta.

Pri tome Ustavni sud ističe da se kod ovih kategorija tuđa podrška u osnovi najvećim dijelom odnosi na podršku pri zadovoljavanju temeljnih životnih i zdravstvenih potreba, pa i održavanje samog života. Izostanak ove vrste podrške za te osobe značio bi zdravstvenu pa i životnu ugrozu, odnosno nastanak životnih okolnosti koje bi kao zajednica smatrali nečovječnima.

Ustavni sud ističe da država ima pozitivnu ustavnu obvezu spriječiti nastanak takvih okolnosti kada je to u dosegu njezinih mogućnosti.

Jasno je da raspodjelom maksimalnog fonda sati podrške uslugom osobne asistencije kroz mjesec dana osobe s najozbiljnijim oblicima invaliditeta neće imati zakonski osiguranu podršku najmanje 12 sati od 24 moguća sata dnevno. Posljedično, osobe s ovakvim najvišim razinama invaliditeta biti će primorane same osigurati dodatnu podršku, bilo od članova svoje obitelji bilo eventualno plaćanjem dodatne privatne usluge osobne asistencije u okviru odredbe članka 49. ZOA-a.

Istodobno, ZOA-om nije predviđena nikakva mogućnost da se osobama s invaliditetom kojima je nužna podrška dulje od maksimalnog fonda sati, predviđenog člankom 34. ZOA-a, ta podrška i osigura ako im njihova socijalna situacija ne omogućuje da si ju same priušte.

24.5. Ustavni sud ističe da pravo na podršku koja je neophodna za namirenje temeljnih zdravstvenih i životnih potreba povezanih s konkretnim invaliditetom nije socijalna povlastica koju država osigurava svojom socijalnom politikom, već je to Ustavom zajamčeno pojedinačno pravo osobe koja se s tim invaliditetom životno suočava. Država nema slobodu procjene hoće li osigurati tu vrstu nužne podrške. To je njena ustavna dužnost. Ova vrsta podrške proizlazi iz objektivnih potreba osoba s invaliditetom čije podmirenje je nužno za očuvanje osnovnog ljudskog dostojanstva. Ona nema »rok trajanja« ili »radno vrijeme«.

Istodobno, Ustavni sud utvrđuje da iz očitovanja Ministarstva proizlazi da ono samo priznaje da članak 34. ZOA-a polazi od pretpostavke da osobe s najvišim stupnjem invaliditeta mogu živjeti samostalno u svojoj stambenoj zajednici usprkos ili uz vrlo ograničenu podršku usluge osobne asistencije. Preciznije, Ministarstvo navodi da su u proteklom šesnaestogodišnjem razdoblju, u kojem su neustavno i na projektnoj osnovi osobnu asistenciju osiguravale udruge civilnog društva, »osobe … uz podršku osobnih asistenata kao i podršku osoba iz zajednice u kojoj žive te osiguravanjem ostalih socijalnih usluga ostale živjeti samostalno u svojoj stambenoj zajednici.«. Ustavni sud primjećuje da ovakvo obrazloženje počiva na kontradiktornosti. Nije moguće »živjeti samostalno« ako je život moguć tek kao posljedica podrške drugih, bilo da se radi o »osobama iz zajednice u kojoj žive« ili »osobnih asistenata«. Ministarstvo potvrđuje da radi očuvanja osnovnog zdravstvenog stanja, temeljne higijene i minimalnih uvjeta dostojanstvenog življenja osobe s najvišim stupnjem invaliditeta neprekidno ovise o konstantnoj podršci drugih. Međutim, iz obrazloženja Ministarstva jednako jasno proizlazi kako ono smatra da osiguranje podrške osobama s invaliditetom u okviru usluge osobne asistencije ne predstavlja ustavnu obvezu države. Ministarstvo taj zaključak naizgled temelji na činjenici da se usluga osobne asistencije u zadnja dva desetljeća pruža na parcijalnoj i zakonski neuređenoj osnovi. Za razliku od Ministarstva, Ustavni sud tu činjenicu vidi kao potvrdu neispunjavanja ustavne obveze koju država ima na temelju članka 57. Ustava, a posebice nakon što je pristupila Konvenciji o pravima osoba s invaliditetom kojom su precizirane pozitivne obveze države prema osobama s invaliditetom, a što je uostalom priznato i člankom 3. ZOA-a. Drugim riječima, iz očitovanja Ministarstva proizlazi da ZOA ipak polazi sa stajališta kako je taj oblik podrške socijalna privilegija koju država svojevoljno pruža kao izraz svoje socijalne politike.

U svjetlu navedenog, Ustavni sud ponovo ističe da, ako je pojedincu neophodna neprekidna podrška osobne asistencije, izostanak koje bi za njega značio ugrozu temeljnog zdravstvenog stanja, pa i samog života, odnosno puko preživljavanje u okviru socijalnih okolnosti koje bi smatrali nečovječnima, država je dužna osigurati tu mogućnost, te je zakonski primjereno urediti.

Zbog svojih specifičnih potreba i prepreka s kojima se osobe s invaliditetom susreću u svom svakodnevnom životu, u tom se aspektu one nalaze u jedinstvenom položaju u odnosu na sve ostale sudionike društva. Posljedično, nije ih moguće uspoređivati s pozicijom punoljetnih korisnika socijalnih usluga propisanih Zakonom o socijalnoj skrbi, kao što to čini Ministarstvo, kako bi opravdalo mogućnost ograničenog pristupa ovoj razini podrške osobama s invaliditetom. Dok se socijalne okolnosti koje stvaraju potrebu za socijalnim uslugama mogu mijenjati, invaliditet je trajna činjenica s kojom se osobe s invaliditetom suočavaju neprestano, dugotrajno i sustavno.

24.6. Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je invaliditet, kao obilježje koje osobe s invaliditetom stavlja u specifičan društveni položaj, s jedne strane, rezultat međudjelovanja osoba s oštećenjima (ograničenjima uobičajenih funkcionalnosti) i, s druge strane, prepreka koje proizlaze kako iz stajališta njihove okoline tako i iz prepreka koje postoje u okolišu, a koje onemogućuju njihovo puno i djelotvorno sudjelovanje u društvu na ujednačenoj osnovi s drugim ljudima (vidi točku 21. ranije iznesenih načelnih stajališta). Ustavni sud uočava da su samim ZOA-om, u okviru članka 5., osobe s invaliditetom prepoznate kao osobe koje imaju dugotrajna tjelesna, mentalna, intelektualna ili osjetilna oštećenja koja u međudjelovanju s različitim preprekama mogu sprječavati njihovo puno i učinkovito sudjelovanje u društvu na ravnopravnoj osnovi s drugima. Stoga, zbog takvog društvenog položaja, osobe s invaliditetom imaju svojstvene potrebe, kako u pogledu medicinske podrške tako i u pogledu suočavanja s ustaljenim obrascima organizacije društvenog života koji učestalo zanemaruju njihovu različitost, te za njih posljedično predstavljaju prepreke ravnopravnom sudjelovanju u društvu. Posljedično, zazivanje postojećih obrazaca podrške koji su na raspolaganju većini građana, koji ne poznaju zahtjevnost života s invaliditetom, kako bi se opravdala uskrata podrške koja je neophodna radi specifičnih potreba osoba s invaliditetom ne može biti valjan argument. Upravo suprotno, takav »usporedni« pristup upozorava na negaciju specifičnosti društvenog položaja osoba s invaliditetom koji je izričito prepoznat Ustavom. Kada se koristi kao opravdanje izostanka podrške koja je osobama s invaliditetom neophodna kako bi očuvale temeljno zdravlje, odnosno spriječile nastanak nečovječnih uvjeta svakodnevnog života, upućuje na zanemarivanje ustavne obveze zaštite temeljnog ljudskog dostojanstva.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da izostanak zakonski utvrđene mogućnosti korištenja ovog oblika nužne podrške osobama s invaliditetom koja bi, kada bi to bilo objektivno neophodno, išla iznad propisane maksimalne dostupnosti usluge osobne asistencije iz članka 34. ZOA-a predstavlja povredu ustavnog jamstva prava na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba iz članka 57. stavka 1. Ustava.

Povreda proizlazi iz činjenice da konkretno ustavno pravo predstavlja specifični izraz ustavnog jamstva zaštite osobnog ljudskog dostojanstva koje nije podložno nikakvom ograničenju. Svakoj osobi kojoj je potrebna podrška radi ispunjenja osnovnih potreba nužnih za očuvanje njezina temeljnog zdravlja, pa i samog života, tu potrebu mora biti osigurati država koja je već prvom odredbom svog Ustava ustrojena kao demokratska i socijalna država ravnopravnih građana.

Ustavni sud nalazi očiglednim da je bez osnovne podrške potrebne za zadovoljenje temeljnih ljudskih potreba osoba kojima je ona neophodna iluzorno govoriti o ikakvoj ravnopravnosti.

b) Načelo dužnog poštovanja i individualizirana objektivna ocjena potreba osoba s invaliditetom

25. Usko vezano uz činjenicu da nisu dozvoljene nikakve iznimke od ograničene dostupnosti usluge osobne asistencije, postavljene člankom 34. ZOA-a, Ustavni sud također primjećuje da ZOA-om nije osiguran objektivan, individualiziran postupak ocjene svih relevantnih okolnosti na temelju kojih je moguće odrediti puni i stvarni opseg potrebe za podrškom svake konkretne osobe. U okviru ovog dijela ocjene Ustavni sud je krenuo vodeći se već istaknutim ustavnopravnim određenjem pojma »invaliditet« koje je, uostalom, prepoznato i člankom 5. ZOA-a. Iz činjenice da invaliditet nije moguće svesti tek na medicinsku činjenicu dugotrajnoga tjelesnog, mentalnog, intelektualnog ili osjetilnog oštećenja, već je rezultat međudjelovanja takvih bioloških oštećenja s različitim socijalnim preprekama koje za osobe s invaliditetom proizlaze iz ustaljenih obrazaca društvenog života, proizlazi da ocjenu potreba koje za konkretnu osobu proizlaze iz činjenice njezinog invaliditeta nije moguće ograničiti na općenite pretpostavke o potrebama svih osoba određene medicinske kategorije.

Ocjena potrebe za uslugom osobne asistencije stoga pretpostavlja objektivnu i stvarno individualiziranu ocjenu svih relevantnih okolnosti u svakom pojedinačnom slučaju u kojem konkretni pojedinac, kao osoba s određenim invaliditetom, treba pomoć u obavljanju životnih aktivnosti bilo da žive samostalno ili u kućanstvu, te podršku pri uključivanju u društvo. Takva ocjena mora uključivati stručnu i objektivnu procjenu ne samo njegovih potreba s obzirom na stupanj invaliditeta i uz njega vezano zdravstveno stanje, već i svih materijalnih, odnosno socijalnih okolnosti u okviru kojih ta osoba živi u svom kućanstvu.

25.1. Ustavni sud jest uzeo u obzir odredbe članka 51. ZOA-a kojima je, u okviru Hrvatskog zavoda za socijalni rad (u daljnjem tekstu: HZSR) kao nadležnog tijela, ustrojena Komisija za procjenu potrebe korisnika za uslugom osobne asistencije, te utvrđene njezine ovlasti. Iz stavka 1. članka 51. ZOA-a proizlazi da Komisija o postojanju potrebe za uslugom osobne asistencije, te o broju sati pružanja te usluge donosi svoju procjenu. ZOA nije propisao da procjena ima obvezni učinak za tijelo koje je unutar Zavoda za vještačenje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba s invaliditetom (u daljnjem tekstu: Zavod) nadležno za odluku o upravnom rješenju. Nadalje, procjena se temelji prvenstveno na nalazu i mišljenju Zavoda i druge dokumentacije. Nalaz i mišljenje toga zavoda odnosi se na medicinsku činjenicu oblika i stupnja invaliditeta konkretne osobe. Iz nje je moguće zaključivati o određenom broju potreba konkretne osobe koje objektivno proizlaze iz njezinog medicinskog stanja.

Istodobno, potpuno činjenično stanje o stvarnim potrebama konkretne osobe s konkretnim stupnjem invaliditeta i njihovom specifičnom dosegu moguće je utvrditi tek uvidom u sve relevantne materijalne i socijalne okolnosti u kojima ta osoba, sa svojim konkretnim stupnjem invaliditeta, svakodnevno živi u svojoj neposrednoj okolini, to jest, u okviru svoga kućanstva.

U tom smislu Ustavni sud nadalje primjećuje da iz ambivalentnog izričaja odredbe stavka 6. članka 51. ZOA-a naizgled proizlazi da je procjena o potrebi terenskog obilaska korisnika stavljena u nadležnost zaduženog stručnog radnika Zavoda, uz sudjelovanje članova Komisije iz stavka 1. ovoga članka. S obzirom na to da za tu procjenu nisu postavljeni nikakvi objektivni kriteriji i ona nije zakonski određena kao obveza, Ustavni sud zaključuje da se radi tek o široko postavljenoj diskrecijskoj ocjeni Zavoda. Iz odredaba članka 51. ZOA-a tako proizlazi da će Zavod svoje rješenje kojim odlučuje o zahtjevu za pružanje usluge osobne asistencije donositi prvenstveno, a moguće i isključivo, na temelju vještačkog nalaza i mišljenja kojim se osobi medicinski određuje oblik i stupanj invaliditeta.

U tom smislu, radi se tek o djelomično individualiziranoj odluci u kojoj se ocjenjuje medicinska činjenica postojanja invaliditeta, ali se istovremeno bitni dio prava na osobnu asistenciju u određenom trajanju i opsegu, u skladu sa stvarnim potrebama koje su određene konkretnim okolnostima neposredne okoline u kojoj ta osoba živi, određuje na temelju unaprijed određene apstraktne klasifikacije iz članka 34. ZOA-a.

Posljedično, ZOA dopušta nadležnom tijelu da rješenje o utemeljenosti i potrebnom opsegu podrške u okviru usluge osobne asistencije donese bez potpunog uvida u sve relevantne, pa i odlučujuće, okolnosti koje određuju specifičnu situaciju konkretnog pojedinca.

Na taj se način o pojedinačnom ustavnom pravu iz članka 57. Ustava, kojim se štiti osobno dostojanstvo i jednakost (stavak 1.), odnosno pravo na nezavisan život i društvenu uključenost (stavak 2.) svake osobe s invaliditetom kao pojedinca, odlučuje u upravnom postupku u kojem ne postoje nužna postupovna jamstva koja bi osiguravala da će pri donošenju rješenja biti uvažene sve okolnosti individualnog položaja konkretne osobe o čijem ustavnom pravu se odlučuje, a koje određuju utemeljenost i opseg njezine individualne potrebe za uslugom osobne asistencije.

25.2. Ustavni sud podsjeća da je u presudi Guberina protiv Hrvatske (navedeno) ESLJP naglasio značaj »mogućnosti ocjenjivanja na individualiziran način njihovih kapaciteta i potreba« u postupanju države prema osobama s invaliditetom (vidi točku 21. odluke).

Činjenica izostanka jasno određenog zakonskog mehanizma objektivne individualizirane procjene utemeljenosti i opsega potrebe za podrškom kroz uslugu osobne asistencije svake pojedinačne osobe s invaliditetom odnosi se na sve skupine iz članka 34. stavka. 2 ZOA-a bez obzira na težinu njihova invaliditeta. Ustav ne dopušta da o temeljnim interesima građana i građanki koje štiti u okviru svojih jamstava kojima propisuje temeljna prava i slobode državna tijela odlučuju bez utvrđivanja svih relevantnih okolnosti svakog pojedinačnog slučaja odnosno na temelju načelnih pretpostavki, općih procjena i apstraktnih klasifikacija. ZOA stoga nije osigurao učinkovitu pravnu zaštitu temeljnih prava osoba s invaliditetom zajamčenih člankom 57. Ustava.

Posljedično se članak 34. ZOA-a i po ovoj osnovi nalazi u nesuglasnosti s ustavnim jamstvima iz stavka 1. i stavka 2. članka 57. Ustava.

Ustavni sud pri tome ističe da između jamstva iz stavka 1. i onog iz stavka 2. članka 57. Ustava postoji razlika. U mjeri u kojoj ono predstavlja izraz Ustavom zajamčene zaštite temeljnog dostojanstva i prava na pomoć radi podmirenja osnovnih životnih potreba, nije podložno ograničenju u skladu s člankom 16. Ustava. S druge strane, pravo osoba s invaliditetom na posebnu skrb države i skrb za njihovo uključivanje u društveni život, kao socijalno ustavno pravo, podložno je ograničenju u skladu s člankom 16. Ustava. Međutim, u konkretnom slučaju ocjene ustavnosti članka 34. ZOA-a razlika ne može biti relevantan čimbenik ocjene s obzirom na to da oba ustavna prava pretpostavljaju učinkovitost pravne zaštite odnosno postojanje individualiziranih postupaka u okviru kojih se utvrđuju sve okolnosti o kojima ovisi konačna odluka o postojanju i opsegu potrebe za određenom vrstom podrške.

c) Ustavna zaštita obiteljskih odnosa i diskriminacija članova obitelji na temelju povezanosti s osobom s invaliditetom

26. Ustavni sud također ističe da bitno ograničena dostupnost podrške u okviru usluge osobne asistencije (vidi točke 24.1. i 26.2. odluke), na koju osobe s invaliditetom imaju Ustavom zajamčeno pravo, očigledno počiva na pretpostavci da je ta vrsta podrške socijalni privilegij. Preciznije, kroz odredbe ZOA-a kojima se određuje pristup usluzi osobne asistencije jasno je izraženo stajalište da je podrška koja je osobama s invaliditetom neophodna kako bi bile u mogućnosti voditi dostojanstven život prvenstveno odgovornost osoba iz zajednice u kojoj žive, a ponajviše članova njihove obitelji.

Ova je pretpostavka bitna odrednica kako odredaba članka 34. ZOA-a tako i osporenih članaka 12. i 13. ZOA-a.

26.1. Pri raspodjeli prilika za korištenje socijalne usluge osobne asistencije zakonodavac se primarno vodio kriterijem dostupnosti podrške koje su osobama s invaliditetom voljni pružati članovi njene najuže obitelji. To se izričito vidi iz činjenice da je člankom 34. stavkom 2. ZOA-a uvedena razlika u postupanju prema osobama s invaliditetom koji su »samci« i osobama koje žive u zajedničkom kućanstvu. Najveći broj sati podrške pružen je isključivo »samcima« s najvišim stupnjem invaliditeta dok je osobama s istim najvišim stupnjem invaliditeta koje žive u zajedničkom kućanstvu taj maksimalni broj sati dostupne podrške umanjen za 100 %.

Ustavni sud pri tome primjećuje da iz očitovanja Ministarstva jasno proizlazi da u slučaju osoba s najvišim stupnjem invaliditeta »samci« – koji su odredbom članka 5. ZOA-a definirani kao »osoba koja živi sama« – u pravilu ne mogu živjeti sami jer neprestano ovise o pomoći »osoba iz zajednice u kojoj žive«. Radi se o izričitoj nedosljednosti u zakonskom uređenju prava na podršku u okviru usluge osobne asistencije koja za osobe s invaliditetom stvara očiglednu nesigurnost. S obzirom na to da veliki broj osoba s invaliditetom viših stupnjeva u pravilu nema mogućnost samostalnog života i uistinu ovise o podršci »osoba iz zajednice u kojoj žive«, nadležnom upravnom tijelu ostavljena je suviše široka mogućnost slobodne ocjene tko od njih, u takvim okolnostima, »živi sam«, iako je u stvarnosti netko »iz zajednice« uvijek prisutan u tom kućanstvu.

Ovako gruba kontradikcija u zakonskom uređenju je izravna posljedica već ranije istaknute činjenice da ZOA počiva na pretpostavci da država nema dužnost osigurati punu podršku osobama s invaliditetom u odnosu na njihova prava iz članka 57. Ustava. Drugim riječima, ZOA regulira uslugu osobne asistencije kao socijalnu privilegiju, a ne Ustavom zajamčeno pravo građana i građanki.

26.2. S obzirom na navedeno, Ustavni sud smatrao je potrebnim s posebnom pažnjom pristupiti ocjeni pretpostavke da je u pogledu pitanja dostupnosti podrške osobama s invaliditetom, a time i usluge osobne asistencije, uloga države suplementarna dok su svakodnevna briga i skrb za dostojanstven život građana i građanki s invaliditetom, odnosno uspješnost njihove uključenosti u društvenu svakodnevnicu, u pravilu odgovornost njihovih najbližih, prije svega roditelja.

Ovakva pretpostavka očigledno polazi od činjenice koja je utemeljena na životnom iskustvu. Osobe s invaliditetom učestalo se oslanjaju na skrb najbliže obitelji. Međutim, Ustavni sud ističe da takva skrb proizlazi prvenstveno iz emocionalne povezanosti članova obitelji. Kao takva ona je izraz čina njihove slobodne volje. Ustav odredbom članka 64. propisuje: »dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe«. Iz konkretne odredbe proizlazi obveza svih građana i građanki da, u okviru razumnih očekivanja, postupaju na način kojim će pridonijeti uklanjanju ugroze koja prijeti životu i ugrožava zdravlje nemoćnih odnosno ranjivih osoba. Međutim, iz te odredbe ni na koji način ne proizlazi da su građani i građanke, a to uključuje i članove životne zajednice osoba s invaliditetom, primarno odgovorni za ispunjenje njihovih Ustavom zajamčenih prava.

Ustav je jasan. Stavak 1. članka 57. izričito navodi tko ima dužnost slabima i nemoćnima osigurati pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba. To nisu članovi njihove životne zajednice. Ustav izričito propisuje da tu pomoć »država osigurava«. Jednako je izričit i stavak 2. članka 57. Ustava. Država posvećuje posebnu skrb zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život. Država ima ustavnopravnu dužnost, ne treće osobe. Tu dužnost nije moguće »ostvariti« na način da se, koristeći zakonodavnu ovlast, izravno ili neizravno propiše da će skrb za osobe s invaliditetom preuzet drugi, odnosno oni koji im tu skrb već pružaju svojom slobodnom voljom i emocionalnom privrženošću, te vodeći se osobnim osjećajem moralne odgovornosti.

Takva uporaba zakonodavne ovlasti, kojom se izigrava ustavna dužnost, predstavlja arbitrarno postupanje prema osobama s invaliditetom i njihovim obiteljima.

Članovi obitelji međusobno skrbe jedni o drugima neovisno o državi, odnosno neovisno o tome je li država propisala tu obvezu ili je ona njezinim mjerama postala znatno olakšana. Prepoznajući važnost koju odnosi unutar obiteljskih zajednica imaju za dobrobit građana i građanki Ustav je odredbom stavka 1. članka 61. državi propisao dužnost poštovanja obiteljskog života i obvezu posebne brige za obitelj.

26.3. Navedeno ima bitne ustavnopravne posljedice.

Prvo, ni iz jedne odredbe kojom Ustav uređuje prava i obveze vezane uz obiteljske odnose niti na koji način ne proizlazi da je državi dopušteno da skrb koju članovi obitelji, svojom slobodnom voljom, međusobno pružaju jedni drugima koristi na način da bi umanjila doseg svojih ustavnih dužnosti koje ima prema pojedinim članovima takvih obitelji.

Ustav ne ovlašćuje državu da svoju ustavnu obvezu osiguranja podrške osobama s invaliditetom, koja im je zajamčena kao ustavno pravo, prevaljuje na obiteljske zajednice koje skrbe o svojim članovima s invaliditetom. Ustavom je s dobrim razlogom obvezana država da osigura podršku građanima i građankama s invaliditetom. Svakom pojedincu koji se životno suočava s invaliditetom Ustav jamči pravo na dostojanstvo, neovisno življenje i društvenu uključenost jer je dio zajednice slobodnih i ravnopravnih građana i građanki Republike Hrvatske koja je ustrojena kao demokratska i socijalna država. Zaobilaženje pozitivne obveze osiguranja podrške građanima i građankama s invaliditetom koje je Ustav nametnuo državi stoga predstavlja negaciju njihova ustavnog položaja kao jednako vrijednih i ravnopravnih članova hrvatskog društva.

Drugo, prebacivanjem dijela svoje odgovornosti prema osobama s invaliditetom na njihove obiteljske zajednice, država članove tih obitelji dovodi u specifično nepovoljan društveni položaj u odnosu na ostale građane i građanke. Štoviše, s obzirom na to da je taj položaj usko vezan uz činjenicu da članovi obitelji skrbe za osobe s invaliditetom, neizbježno je uvjetovan njihovim invaliditetom.

Ustavni sud u tom smislu podsjeća da, u kontekstu ustavnih jamstava jednakosti, diskriminaciju predstavlja svako postupanje prema pojedincu koje za njega ima nepovoljne učinke, a ujedno je uvjetovano njegovom pripadnošću ranjivoj društvenoj skupini u podređenom društvenom položaju (vidi točke 18. – 19. odluke).

Također ističe da pri primjeni ustavnih jamstava zaštite osoba s invaliditetom uzima u obzir odredbe Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, ali i Povelje i antidiskriminacijsko zakonodavstvo EU-a (vidi točke 20. – 22. odluke). Konvencija i Povelja zabranjuju bilo koji oblik diskriminacije temeljem invaliditeta. Štoviše, oba pravna propisa diskriminaciju definiraju na način da ona uključuje postupke kojima se osoba dovodi u nepovoljni položaj zbog svoje povezanosti s osobom s invaliditetom. Jasno je da se to prvenstveno odnosi na one pojedince koji skrbe za osobu s invaliditetom.

U odnos na učinke koje članak 34. ZOA-a (kao i kasnije ocjenjivani članak 13., odnosno članak 12. ZOA-a) ima na položaj članova obitelji koji skrbe za osobe s invaliditetom, Ustavni sud posebno ističe značaj prava EU-a. Pravo EU-a zabranjuje diskriminaciju na temelju invaliditeta na više razina. Prije svega, u pravnom je poretku EU-a već četvrt stoljeća na snazi Direktiva vijeća 2000/78/EZ, kojom se zabranjuje bilo koji oblik nepovoljnog postupanja uvjetovanog invaliditetom pojedinca na tržištu rada. Doseg primjene Direktive 2000/78 ograničen je na pristup zapošljavanju i radno-pravne odnose. Za konkretnu ocjenu Ustavnog suda Direktiva 2000/78 ima važnu ulogu pri tumačenju ustavne zaštite osoba s invaliditetom na tržištu rada.

Nadalje, Direktiva 2000/78 nije jedini izvor antidiskriminacijske zaštite osoba s invaliditetom zajamčene pravnim poretkom EU-a. Počevši s prosincem 2010. u pravnom poretku EU-a na snazi je Povelja. Povelja u okviru članka 21. zabranjuje sve oblike diskriminacije uvjetovane nizom specifičnih osnova, uključujući i invaliditet. Članak 21. Povelje predstavlja sestrinsko jamstvo članku 14. Ustava. Štoviše, odredbom članka 26. Povelje jamči se integracija osoba s invaliditetom, te ističe da EU priznaje i poštuje prava osoba s invaliditetom na mjere čiji je cilj osiguravanje njihove neovisnosti, društvene i profesionalne uključenosti, te njihovo sudjelovanje u životu zajednice. Odredba članka 26. Povelje srodna je jamstvima iz članka 57. Ustava. U skladu s navedenim, EU je pristupila Konvenciji o pravima osoba s invaliditetom, koju su države članice nakon potvrde učinile sastavnim dijelom prava EU-a s punim pravnim učinkom, neophodnim za načelo nadređenosti i izravne primjenjivosti. Posljedično, pri tumačenju i primjeni odredaba Povelje koje se odnose na prava osoba s invaliditetom mora se osigurati i puni učinak Konvencije o pravima osoba s invaliditetom.

26.4. Ustavni sud ističe da je pravo EU-a integralan dio ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske. Ustav u svom članku 141.c izričito nalaže da se pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama EU-a primjenjuju u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom EU-a, a da subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini EU-a štite hrvatski sudovi. Posljedično, Ustavni sud je pri ocjeni ustavnosti osporavanih odredaba ZOA uzeo u obzir Povelju i njezine odredbe kojima se uređuje položaj osoba s invaliditetom u okviru pravnog poretka EU-a, kao i antidiskriminacijsko pravo EU-a vezano uz relevantna jamstva iz Povelje. Pri tome je Ustavni sud uvažio da odredba članka 51. Povelje traži od država članica poštivanje i primjenu jamstava iz Povelje kada je neko postupanje u dosegu primjene prava EU-a (vidi presudu Suda EU-a od 26. veljače 2013., Ĺklagaren protiv Hans Ĺkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105).

Ustavni sud primjećuje da način na koji se zakonski uređuje pitanje pristupa usluzi osobne asistencije, kao i opseg te usluge, mogu biti od bitnog značaja za ostvarenje niza prava koje pojedincima jamči pravo EU-a. To se svakako odnosi na pristup i položaj osoba s invaliditetom na tržištu rada, ali i na cijeli niz drugih prava zajamčenih pravnim poretkom EU-a kao što su primjerice sloboda kretanja građana EU-a, pristup dobrima i uslugama na zajedničkom tržištu EU-a ili sudjelovanje u procesima demokratske legitimacije tijela EU-a. Radi se redom o društvenim odnosima koji predstavljaju samu bit prava na životnu neovisnost i društvenu uključenost. U mjeri u kojoj je usluga osobne asistencije preduvjet stvarnoj mogućnosti korištenja tih prava EU-a od strane osoba s invaliditetom, Ustavni sud će u postupcima ocjene ustavnosti zakonskih rješenja kojima se ta usluga uređuje u domaćem pravnom poretku uvažavati i Povelju, odnosno relevantno pravo EU-a.

Posljedično, u kontekstu činjenice da je člankom 34. ZOA-a (kao i člankom 13. odnosno člankom 12. ZOA-a) pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije uvjetovan i dostupnošću njege i skrbi unutar obiteljske zajednice, Ustavni sud razmotrio je usklađenost takve prakse s antidiskriminacijskim jamstvima propisanim pravnim poretkom EU-a. Ustavni sud posebnu pažnju posvetio je odluci Suda EU-a u presudi od 17. srpnja 2008., S. Coleman protiv Attridge Law i Steve Law, C-303/06 (EU:C:2008:415). Navedenom odlukom Sud EU-a uspostavio je stajalište da se načelo jednakog postupanja sadržano u Direktivi 2000/78 ne primjenjuje na određenu kategoriju osoba, već u odnosu na relevantne diskriminacijske osnove zbog čega ga se mora tumačiti tako da zabrana izravne diskriminacije ne bude ograničena samo na osobe koje su i same osobe s invaliditetom:

»(...)

50 Iako, u situaciji kao što je ova u ovom predmetu, osoba koja je podvrgnuta izravnoj diskriminaciji na temelju invaliditeta sama nije invalid, ostaje činjenica da je invaliditet taj koji je, prema gđi Coleman, temelj za nepovoljniji tretman za koji tvrdi da ga je pretrpjela. Kao što je vidljivo iz stavka 38. ove presude, Direktiva 2000/78, kojom se nastoje suzbiti svi oblici diskriminacije na temelju invaliditeta u području zapošljavanja i zanimanja, ne primjenjuje se na određenu kategoriju osoba, već upućuju na navedene osnove u članku 1.

51 Ako se utvrdi da zaposlenik, u situaciji kao što je ova u ovom predmetu, trpi izravnu diskriminaciju na temelju invaliditeta, tumačenje Direktive 2000/78 koje ograničava njezinu primjenu samo na osobe koje su i same invalidi pridonosi tome da se Direktivi oduzme važan element njezine učinkovitosti i slabi zaštitu koju ona jamči.«

26.5. Ustavni sud ističe da iz navedenog ne proizlazi da činjenica da se konkretna osoba s invaliditetom u svom svakodnevnom životu oslanja na podršku zajednice u okviru svog kućanstva, odnosno svoje obitelji, nema nikakav značaj za ocjenu njezinih stvarnih potreba u pogledu podrške kroz uslugu osobne asistencije. Ova je činjenica svakako jedan od relevantnih čimbenika stvarne procjene položaja i potreba konkretnog pojedinca. Međutim, kao što je istaknuto, ta procjena mora biti individualizirana kako bi odluka nadležnog tijela o utemeljenosti i opsegu odobrene usluge osobne asistencije proizlazila iz ocjene svih relevantnih okolnosti konkretnog slučaja, pa tako i činjenice da je nužno uzeti u obzir i interes članova obitelji osoba s invaliditetom da uspješno sudjeluju na tržištu rada, a da su pri tome sigurni da je njihovim bližnjima osigurana primjerena skrb dok su zbog svojih radnih obveza odsutni iz zajedničkog kućanstva. Iz odredaba stavka 2. članka 34. ZOA-a jasno proizlazi da tome nije tako. Osporavana odredba je izričita u odnosu na maksimalno dopušteni fond sati usluge osobne asistencije za osobe s invaliditetom koje nisu »samci«. Kod osoba s najvišim stupnjem invaliditeta taj maksimum iznosi manje od 6 sati dnevno, dok je kod osoba s tek nešto nižim stupnjem invaliditeta on i znatno ograničeniji (do 3 sata dnevno).

Iz ovako uskih ograničenja dostupnosti podrške u okviru usluge osobne asistencije jasno proizlazi da je primarni teret skrbi i njege za osobe s invaliditetom stavljen na članove njihove obitelji i to bez ikakvog uvažavanja njihovih osobnih interesa, uključujući njihov interes sudjelovanja na tržištu rada. Posljedično, način na koji je člankom 34. ZOA-a uređena dostupnost usluge osobne asistencije predstavlja povredu jamstva zabrane diskriminacije na temelju invaliditeta.

Ustavni sud stoga utvrđuje da, zbog svojih predvidivih diskriminatornih učinaka suprotnih jamstvu jednakog postupanja iz članka 14. Ustava, a u svjetlu članaka 21. i 26. Povelje i jamstava iz Direktive 2000/78, članak 34. ZOA-a predstavlja ustavno nedopušteno ograničenje prava zajamčenih člankom 57. Ustava. Štoviše, kao takvo ono nije u skladu s ustavnom obvezom države iz članka 61. stavka 1. Ustava.

d) Pravo na osobnu asistenciju u okviru članka 57. stavka 2. Ustava i socijalno progresivni karakter pozitivne obveze države

27. Ustavni sud ponovo ističe da stajalištima na kojima temelji ocjenu članka 34. ZOA-a ne dovodi u pitanje ovlast državnih tijela da u pravnom postupku objektivno utvrđuje postojanje stvarne potrebe za jasno određenim oblikom podrške u okviru usluge osobne asistencije, kao i stvarni doseg te potrebe, uzimajući pri tome u obzir i međusobne odnose u okviru konkretnog kućanstva.

Jednako tako, Ustavni sud naglašava da ne dovodi u pitanje opravdanost interesa države da se izbjegne moguće dupliranje istovrsne podrške kroz formalno dva različita oblika socijalne usluge (vidi ocjenu Ustavnog suda u odnosu na članak 13. ZOA-a). To je također nesporno jedna od relevantnih činjenica na temelju koje nadležno tijelo može temeljiti svoju ocjenu.

Međutim, postupak u kojem nadležno tijelo rješava o konkretnom zahtjevu osobe s invaliditetom za pružanjem usluge osobne asistencije mora biti individualiziran u mjeri koja je neophodna kako bi se objektivno utvrdile sve relevantne okolnosti konkretne situacije, te mora u potpunosti zadovoljavati zahtjeve članaka 18. i 19. Ustava.

27.1. Ustavni sud također priznaje da pristup usluzi osobne asistencije odnosno njezin opseg jest podložan određenoj mogućnosti ograničenja u mjeri u kojoj ta usluga služi svrsi ostvarenja jamstva posebne skrbi iz članka 57. stavka 2. Ustava, koje obuhvaća i ustavno pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost osoba s invaliditetom. Ustavni sud prihvaća da potpuna realizacija ovog socijalnog prava u značajnom dijelu ovisi o trenutnim socijalno-ekonomskim uvjetima u društvu.

Primjera radi, nema sumnje da jamstvo na posebnu skrb iz stavka 2. članka 57. Ustava uključuje i pitanje podrške osobama s invaliditetom kako bi, poput ostalih, uživale mogućnost slobode kretanja, kako na teritoriju Republike Hrvatske, tako i šire, a posebice na zajedničkom području EU-a. Država ima pozitivnu ustavnu dužnost osigurati i mogućnost ove vrste podrške. S obzirom na to da je sloboda kretanja jedno od osnovnih preduvjeta razvoja osobne autonomije i uspješne socijalizacije potpuni izostanak ove vrste podrške učinio bi upitnim temeljni smisao jamstva iz članka 57. stavka 2. Ustava. Istodobno, Ustav zasigurno ne traži od države da uslugu pratnje i pomoći pri putovanjima osoba s invaliditetom osigura u neograničenom opsegu i neovisno o objektivnom ekonomskom stanju u društvu, odnosno stanju državne blagajne. Država ima ovlast, prije svega u okviru zakonodavne nadležnosti, realno i objektivno procijeniti pod kojim uvjetima i u kojoj mjeri je moguće osigurati tu vrstu podrške u ekonomskim okolnostima određenog razdoblja. Točno u ovom aspektu dolazi do izražaja bitna razlika između ustavnog jamstva iz stavka 1. i jamstva iz stavka 2. članka 57. Ustava.

U situacijama kada bi osnovni životni uvjeti osoba s invaliditetom bili ugroženi zbog izostanka podrške temeljne skrbi država uvijek ima dužnost osigurati tu skrb kako bi spriječila nastanak nečovječnih uvjeta života za te osobe pa i sačuvala sam život. Za razliku od prava iz stavka 2. članka 57., pravo iz stavka 1. članka 57. nije podložno ograničenju, pa ni zakonom propisanom ograničenju.

S druge strane, potreba za podrškom radi ostvarenja jamstva posebne skrbi iz stavka 2. članka 57. Ustava može biti stavljena u razmjerni odnos s potrebom promicanja drugih ciljeva koji uživaju ustavnu zaštitu. Stoga, u kontekstu dostupnosti usluge osobne asistencije, država ima dužnost osigurati one oblike podrške koji su neophodni za realizaciju prava na neovisnost življenja i društvenu uključenost, što je obveza koju Ustav stavlja pred državu odredbom stavka 2. članka 57. Istodobno, opseg i učinak te obveze ocjenjuje se u okviru optimalnosti, a ne apsolutnosti. Ustavni sud ističe da u pogledu ocjene optimalnosti ove vrste mjera podrške država uživa značajnu slobodu procjene. Ujedno, ta procjena mora biti javno dostupna, transparentno obrazložena, te utemeljena na stvarnim i objektivnim razlozima.

27.2. Ustavni sud također naglašava da svako ograničenje jamstva iz stavka 2. članka 57. Ustava, bilo da je ono zakonski postavljeno općenito ili da je pojedinačno konkretizirano odlukom nadležnog tijela, mora zadovoljavati temeljne načelne uvjete kojima Ustav uvjetuje mogućnost njihova ograničenja. To se prije svega odnosi na uvjet razmjernosti propisan člankom 16. Ustava. Ustavni sud stoga podsjeća da svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Ustavom mora biti predviđeno zakonom i mora, prije svega, poštivati bit tih prava i sloboda. Uz to što poštuje bit Ustavom zajamčenog prava, ograničenje je moguće samo ako je objektivno potrebno, te ako doista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Ustav. Ograničenje će zaista odgovarati ciljevima koje promiče ako je realno sposobno ostvariti iste, a ujedno je i nužno za njihovo ostvarenje, te ako koristi koje iz njega proizlaze jasno prevažu nad teretom koji predstavlja za one čija prava ograničava.

Nadalje, s obzirom na to da je pravo zajamčeno stavkom 2. članka 57. uspostavljeno radi zaštite specifične društvene skupine svako ograničenje ovog prava ne smije ni na koji način dovoditi u pitanje jamstvo zabrane diskriminacije iz članka 14. Ustava osoba s invaliditetom.

Jednako tako, s obzirom na to da je u pitanju ograničenje prava društvene skupine kojoj Ustav jamči posebnu zaštitu, teret dokaza da ograničenje zadovoljava ove uvjete pripada državi.

27.3. Sagledavajući odredbe članka 34. ZOA-a, a posebice odredbe njegove alineje 3., kroz prizmu navedenog, Ustavni sud uočava da su osporavanom zakonskom odredbom postavljena izuzetno uska ograničenja dostupnosti usluge osobne asistencije za osobe koje relativno gledano nemaju najviše stupnjeve invaliditeta. Istaknuto je već da iz odredaba stavka 2. članka 34. ZOA-a proizlazi kako ta skupina osoba s invaliditetom ima dostupnost usluge osobne asistencije maksimalno 3 sata dnevno na mjesečnoj osnovi, preciznije 88 sati mjesečno. Iz ostalih odredaba jednako jasno proizlazi kako zakonodavac nije propisao niti mogućnost da se od tako strogog ograničenja dostupnosti ove vrste podrške odstupi ako to zahtijevaju okolnosti konkretnog slučaja.

Nepobitna je činjenice da su svi tipovi usluga osobne asistencije određeni člankom 8. ZOA-a ograničeni u istoj mjeri svim osobama s invaliditetom istog stupnja bez obzira na moguće specifičnosti njihovih pojedinačnih osobnih potreba i životnih okolnosti. Pri tome, treba uzeti u obzir da se ta stroga ograničenja dostupnosti osobne asistencije primjenjuju na razine invaliditeta koje uključuju: treći stupanj tjelesnog oštećenja s Barthel indeksom 36 – 45; intelektualno oštećenje 3. i 4. stupnja; poremećaji iz autističnog spektra 3. i 4. stupnja; kronične bolesti 4. stupnja. Drugim riječima, realno se ne radi o »nižim« stupnjevima invaliditeta već o ozbiljnim ograničenjima.

Niži stupnjevi invaliditeta, kao što su primjerice tjelesna oštećenja 1. i 2. stupnja, odnosno s Barthel indeksom iznad 45, uopće nisu obuhvaćena ZOA-om, to jest toj skupini osoba s invaliditetom u potpunosti je uskraćen pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije.

Istodobno, u svom očitovanju Ustavnom sudu Ministarstvo nije predočilo ni jedan razlog kojim bi bilo obrazloženo zbog čega je fond sati podrške, koji je propisan kao strogo ograničenje bez mogućnosti iznimke koja bi dopuštala prilagodbu specifičnostima pojedinaca, ograničen na tako usko određeni broj (najviše 88 sati mjesečno). Također, Ustavni sud nije samostalno mogao utvrditi takav razlog uvidom u obrazloženje Prijedloga ZOA-a, odnosno uvidom u obrazloženja iznesena tijekom službene javne rasprave.

27.4. Ustavni sud stoga nije uvjeren da, primjerice, svaka osoba za koju je vještačenjem utvrđeno da je zbog gubitka donjih ekstremiteta (100 % tjelesno oštećenje, to jest 4. stupanj) ili njihove značajne slabosti (tjelesno oštećenje 80 % i više, to jest 3. stupanj) teže pokretna uz pomoć druge osobe ili hodalice, odnosno koja zbog toga traži svakodnevnu uporabu invalidskih kolica koja može samostalno pokretati, a zbog čega joj je potrebna pomoć pri transferu, odnosno svakodnevna pomoć pri obavljanju životnih aktivnosti (Barthol indeks 36 – 60), može zadovoljiti svoje potrebe koje su neophodne za ostvarenje njezina Ustavom zajamčenog prava na neovisno življenje i društvenu uključivost s maksimalno 3 sata dnevno dostupne podrške osobne asistencije. Slično vrijedi i za potrebe osoba s poremećajima iz autističnog spektra 3. i 4. stupnja ili osobe s intelektualnim ograničenjima 3. i 4. stupnja, kao i na osobe s invaliditetima nižih stupnjeva ako im je uskratom usluge osobne asistencije uskraćena podrška koja značajno doprinosi njihovom daljnjem osobnom fizičkom, mentalnom, intelektualnom i socijalnom razvoju.

Jednako tako, Ustavni sud ne vidi uvjerljiv razlog iz kojeg bi proizlazilo da isti cilj racionalne raspodjele dostupnih kapaciteta ne bi mogao biti ostvaren individualiziranim pristupom u kojem bi se potrebe svake osobe s invaliditetom ocjenjivale pojedinačno u svjetlu njoj specifičnih okolnosti, kako zdravstvenih tako i socioloških ili ekonomskih.

Bez uvjerljivih objektivnih razloga koji upućuju na suprotno, a koji mu nisu predočeni, Ustavni sud mora zaključiti da usko postavljena ograničenja dostupnosti podrške u okviru usluge osobne asistencije iz članka 34. stavka 2. ZOA-a čine ostvarenje jamstva na osobnu neovisnost i društvenu uključivost osoba s invaliditetom izuzetno teškim ili gotovo nemogućim. Takvom zaključku dodatno u prilog ide činjenica da ZOA-om nije propisana nikakva mogućnost iznimke od tako usko postavljenih ograničenja kojom bi se omogućilo da se spriječi situacija da neke osobe s invaliditetom ostanu bez nužne podrške koja im je neophodna kako u pitanje ne bi bila dovedena sama bit njihovog ustavnog prava na neovisnost življenja i društvenu uključenost. U tom smislu ZOA je nedosljedan svojim temeljnim vrijednosnim postavkama s obzirom na to da je u jasnoj kontradikciji sa socijalnom definicijom invaliditeta iz članka 5. stavka 1. ZOA-a koju je zakonodavac preuzeo iz Konvencije o pravima osoba s invaliditetom:

»… osoba s invaliditetom je osoba koja ima dugotrajna tjelesna, mentalna, intelektualna ili osjetilna oštećenja koja u međudjelovanju s različitim preprekama mogu sprječavati njezino puno i učinkovito sudjelovanje u društvu na ravnopravnoj osnovi s drugima …«

27.5. Postoje li, te u kojoj mjeri, kod određene osobe s invaliditetom »različite prepreke« koje u međudjelovanju s njezinim psihofizičkim obilježjima sprječavaju u nekoj mjeri njeno puno i učinkovito sudjelovanje u društvu odnosno čine njeno življenje ovisno o drugima, moguće je utvrditi samo u postupku temeljenom na dužnom poštovanju i objektivnoj ocjeni njezinih specifičnih životnih okolnosti. Ocjena vrste i učinaka »međudjelovanja«, koja predstavlja temelj socijalnog modela procjene invaliditeta, nije moguća u okviru pristupa koji se temelji na općenitim, a suviše strogo i usko postavljenim ograničenjima dostupnosti podrške osobne asistencije kao što su ograničenja propisana člankom 34. ZOA-a.

Iz navedenog slijedi da ograničenja dostupnosti usluge osobne asistencije iz stavka 2. članka 34. ZOA-a, a koje se odnose na opseg dostupnosti usluge osobne asistencije osobama s nižim stupnjem invaliditeta, ne zadovoljavaju uvjet razmjernosti iz članka 16. Ustava, te s toga predstavljaju nedopušteno ograničenje jamstva na osobnu neovisnost i društvenu uključenost osoba s invaliditetom iz stavka 2. članka 57. Ustava.

Ocjena prigovora koji se odnose na članak 13. stavak 1. alineju 3. ZOA-a

28. Odredbama članka 13. ZOA-a uređen je pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije na način da se mogućnost korištenja usluge uvjetuje nekorištenjem određenih drugih oblika podrške osobama s invaliditetom. Osporavana odredba definira zapreke za korištenje usluge osobne asistencije na sljedeći način:

»Pravo na uslugu osobne asistencije koju pruža osobni asistent ne može ostvariti osoba:

– koja ostvaruje uslugu pomoći u kući temeljem zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi ili drugog propisa

– kojoj je osiguran smještaj u ustanovi socijalne skrbi i kod drugih pružatelja socijalnih usluga, u zdravstvenoj ili u drugoj ustanovi, odnosno organizirano stanovanje temeljem zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi ili drugog propisa

– čiji roditelj ili drugi član obitelji ima priznato pravo na status roditelja njegovatelja ili status njegovatelja za potrebu skrbi o njoj na temelju zakona kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi, osim u slučaju propisanom člankom 34. stavcima 4., 5. i 6. ovoga Zakona

– koja ostvaruje pravo na njegovatelja na temelju drugih propisa

– koja se nalazi u istražnom zatvoru ili na izdržavanju kazne zatvora

– koja ostvaruje uslugu osobne asistencije koju pruža videći pratitelj.«

28.1. Predlagatelji izravno osporavaju alineju 3. stavka 1. članka 13. ZOA-a. Međutim, s obzirom na načelna stajališta izražena u glavi 2. odluke, te utvrđenja do kojih je došao u okviru provedene ocjene ustavnosti članka 34. ZOA-a, Ustavni sud će razmotriti članak 13. ZOA-a kao cjelinu s obzirom na to da se njime značajno ograničava mogućnost pristupa korištenju usluge osobne asistencije.

28.2. Predlagatelji prijedloga smatraju da odredba koju osporavaju predstavlja nepovoljno postupanje jer uskraćuje pristup mogućnosti korištenja socijalne usluge osobne asistencije za određene skupine osoba s invaliditetom. Također smatraju da je tako određeno nepovoljno postupanje u biti uvjetovano kriterijem obiteljskog statusa. S druge strane, iz očitovanja koje je Ministarstvo podnijelo Ustavnom sudu proizlazi da ono smatra da se ograničavanjem pristupa punom opsegu socijalne usluge osobne asistencije za određene skupine osoba s invaliditetom ne dovodi pripadnike tih skupina u nepovoljniji položaj. Prema Ministarstvu, s obzirom na njihovu mogućnost oslanjanja na brigu i njegu u okviru obiteljskog doma, ovakvim se postupanjem u konačnici ne umanjuje mogućnost ostvarenja većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osoba s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima kao konačnog cilja pružanja usluge osobne asistencije.

Ministarstvo svoju argumentaciju temelji na dvije pretpostavke. Prva pretpostavka je da će pripadnici (pod)skupina kojima je ograničena mogućnost korištenja usluge socijalne asistencije imati primjerenu podršku u brizi i njezi u okviru svog privatnog doma jer žive u obiteljskoj zajednici. Druga pretpostavka je da pripadnici ovih skupina osoba s invaliditetom na raspolaganju imaju određene druge mjere socijalne zaštite ili podrške koje pridonose ostvarenju iste svrhe kojoj služi i mjera osobne asistencije.

Ustavni sud primjećuje da i predlagatelji i Ministarstvo svoje tvrdnje o (ne)postojanju diskriminacije temelje na poredbenom pristupu, uspoređujući različite skupine osoba s invaliditetom.

28.3. U okviru svoje ocjene članka 13. ZOA-a Ustavni sud će u prvom dijelu ocijeniti opravdanost uvjetovanja dostupnosti usluge osobne asistencije nekorištenja drugih oblika podrške u okviru drugih vrsta socijalne usluge (do točke 30.). Potom će u drugom dijelu ocijeniti i primjerenost uporabe kriterija dostupnosti obiteljske podrške kao uvjeta dostupnosti usluge osobne asistencije. Svoja će stajališta o primjernosti i svrsishodnosti usporedbe položaja različitih skupina osoba s invaliditetom u svrhu argumentacije o diskriminatornom postupanju Ustavni sud izraziti u većem dijelu kroz drugi dio ocjene članka 13. ZOA-a (od točke 30. nadalje).

PRVI DIO

29. Ustavni sud u pri svojoj ocjeni članka 13. ZOA-a pošao je od navoda da su drugi različiti oblici podrške osobama s invaliditetom sposobni ostvariti istu onu svrhu kojoj je namijenjena usluga osobne asistencije. Za potrebe te ocjene posebna je pažnja posvećena uvjetu korištenja statusa (roditelja/ukućana) njegovatelja (alineja 3. članka 13.) i uvjetu korištenja usluge pomoći u kući (alineja 1. članka 13.).

29.1. Pri svojoj je ocjeni Ustavni sud krenuo od ranije obrazloženog stajališta da pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije predstavlja integralni dio ustavnih jamstava iz članka 57. stavka 1. i stavka 2. Ustava (vidi točke 17. – 23. odluke).

Ustavni sud nije bio usredotočen na razlike u formalnostima. Naziv određene mjere, odnosno postupak njezine raspodjele, nisu od odlučujućeg značaja. Naziva li se usluga njegovateljem, pomoći u kući ili osobnom asistencijom nije odlučujuće. Nije odlučujuće i to je li za pristup konkretnoj usluzi potrebno ispuniti zahtjev ili molbu, odnosno proći stručno usavršavanje u ustanovi ili udruzi.

Od odlučujućeg je značaja konkretan sadržaj specifičnog oblika podrške, odnosno svrha kojoj je socijalna usluga namijenjena, kao i njezina sposobnost da je u primjerenoj mjeri i ostvari.

29.2. Ustavni sud primjećuje da u svom očitovanju Ministarstvo nije predočilo nikakve konkretne činjenice odnosno pokazatelje na temelju kojih bi bilo moguće zaključivati o načinima na koji se koristi usluga njegovatelja, odnosno usluga pomoći u kući, a time onda i o stvarnoj sposobnosti tih oblika podrške da ostvare svoj temeljni cilj. Posljedično, za potrebe njihove usporedbe, Ustavni sud u svojoj se ocjeni koristio klasičnim ustavnosudskim pristupom temeljenim na metodama semantičkog, teleološkog i sustavnog tumačenja pozitivnih zakonskih i podzakonskih odredaba kojima se pravno definira usluga njegovatelja ili usluga pomoći u kući.

29.3. Podrška koju je zakonodavac osigurao osobama s invaliditetom u okviru statusa njegovatelja definirana je Zakonom o socijalnoj skrbi. Iz relevantnih odredaba tog zakona u osnovi proizlazi da se status njegovatelja osobe s invaliditetom priznaje s ciljem njege osobe s teškoćama u razvoju ili osobe s invaliditetom koja je:

• potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe jer joj je zbog održavanja života potrebno pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za koju je prema preporuci liječnika roditelj ili njegovatelj osposobljen

• u potpunosti nepokretna i uz pomoć ortopedskih pomagala

• ima poremećaj autističnog spektra četvrtog stupnja ili

• koja ima više vrsta oštećenja četvrtog stupnja (tjelesnih, mentalnih, intelektualnih ili osjetilnih) zbog kojih je potpuno ovisna o pomoći i njezi druge osobe pri zadovoljavanju osnovnih životnih potreba.

Status njegovatelja primarno je usmjeren prema roditeljima osobe s invaliditetom, ali nije na njih ograničen. Ako osoba s invaliditetom nema roditelja, ako roditelji ne žive s njom ili zbog psihofizičkog stanja nisu u mogućnosti pružiti joj potrebnu njegu, pravo na status njegovatelja može se priznati bračnom ili izvanbračnom drugu roditelja djeteta s teškoćama u razvoju, životnom ili neformalnom životnom partneru roditelja djeteta s teškoćama u razvoju, srodniku u ravnoj lozi i srodniku u pobočnoj lozi do zaključno drugog stupnja. To je moguće ako u jednoroditeljskoj obitelji živi dvoje ili više djece s teškoćama u razvoju ili osoba s invaliditetom.

Zakonodavac podršku kroz status njegovatelja nije uvjetovao dobnom granicom. Odlučujuće su dvije činjenice: srodnost i obitavanje u istom kućanstvu. Ujedno, imajući u vidu odredbe članka 12. ZOA-a, jasno je da je usluga njegovatelja jedini oblik podrške maloljetnim osobama s invaliditetom.

29.4. Iz tako zakonski definiranog statusa njegovatelja proizlazi nekoliko bitnih činjenica.

29.4.1. Prije svega, i što je odlučujuće, podrška kroz mjeru njegovatelja jasno je usmjerena prema osobama s najtežim oblicima invaliditeta. Radi se o osobama koje su potpuno nepokretne zbog određenog oblika invaliditeta, potpuno ovisne o pomoći drugih, pa čak i do mjere zadovoljavanja osnovnih životnih potreba. Osvrćući se na ocjenu odredaba članka 34. ZOA-a, radi se prvenstveno o razinama invaliditeta iz alineje 1. i alineje 2. stavka 2. članka 34. ZOA-a.

Iz ovako definiranih ciljeva ovog oblika podrške osobama s invaliditetom jasno proizlazi da je mjera statusa njegovatelja propisana Zakonom o socijalnoj skrbi usmjerena prema očuvanju temeljnog osobnog dostojanstva, pa i samog života, ove skupine građana i građanki. Bez podrške te vrste, koja je ovim odredbama Zakona o socijalnoj skrbi institucionalno formalizirana, ovi građani i građanke bili bi osuđeni na životne okolnosti koje kao društvena zajednica smatramo nečovječnim i neprimjerenim odnosom prema bilo kojem čovjeku.

Ustavni sud stoga zaključuje kako je podrška koja se pruža kroz socijalnu mjeru priznanja statusa njegovatelja prvenstveno rezultat obveze poštivanja ustavnog jamstva zaštite osobnog dostojanstva svake osobe. U tom ju je smislu potrebno razmatrati prvenstveno u kontekstu jamstva iz stavka 1. članka 57. Ustava odnosno članka 35. Ustava.

29.4.2. Drugo, u mjeri u kojoj je usredotočena na zaštitu samih osnova osobnog dostojanstva, podrška koju osobe s invaliditetom mogu ostvariti u okviru mjere njegovatelja nije a priori sposobna zadovoljiti i primarnu svrhu onih oblika podrške usmjerenih na osnaživanje stvarne mogućnosti neovisnosti življenja građana i građanki s invaliditetom.

U načelu, socijalna usluga osobne asistencije usmjerena je primarno na osnaživanje osobne slobode u pogledu izbora načina življenja i mogućnosti pristupa javnim dobrima i uslugama koje zajednica pruža svojim članovima. To je jasno izraženo kroz članak 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, koji Ustavni sud prihvaća kao relevantan za tumačenje i primjenu članka 57. stavka 2. Ustava. Ti su ciljevi neupitno širi od ostvarivanja minimalnih životnih uvjeta dostojnih čovjeka, neophodnih za zaštitu osobnog dostojanstva građana i građanki s invaliditetom zajamčenih stavkom 1. članka 57. Ustava i s njim povezanim člankom 35. Ustava.

Ujedno, sama činjenica da su u pitanju građani i građanke s najtežim oblicima invaliditeta koji ih čine potpuno nepokretnima ili potpuno ovisnima o pomoći drugih, pa i u mjeri očuvanja pukog života, nikako ne može značiti da im je moguće uskratiti pravo na uslugu osobne asistencije samo zato što već imaju njegovatelja. Ustavni sud odbacuje pretpostavku, pa čak i ako je ona tek implicitna, da građani i građanke s ovim oblicima invaliditeta nemaju potrebu za socijalizacijom, a time i podrškom koja je primjerena realizaciji upravo tog cilja.

Primjerice, neupitno je da osobe s poremećajem autističnog spektra četvrtog stupnja imaju izuzetne koristi od socijalizacije s drugim ljudima koji imaju neophodno razumijevanje njihovih potreba i to izvan njihova obiteljskog doma. Jednako tako, posljedica moguće situacije u kojoj osoba s više vrsta oštećenja četvrtog stupnja nije u mogućnosti napuštati svoj dom zbog zdravstvenih rizika ne može biti uskrata dodatne podrške u okviru osobne asistencije. Širenje mogućnosti socijalizacije osoba s najtežim oblicima invaliditeta, odnosno viši stupanj njihove uključenosti u svakodnevnicu zajednice kojoj pripadaju, moguće je u takvim okolnostima ostvariti na primjeren način i u okviru njezina doma.

Navedenom očigledno ide u prilog činjenica da sam ZOA u članku 8. propisuje da usluga osobne asistencije sadrži više različitih oblika podrške: 1) obavljanje kućanskih poslova, uključujući i organiziranje prehrane, koje korisnik nije u mogućnosti samostalno obaviti ili koje umjesto korisnika nisu u mogućnosti obaviti članovi kućanstva; 2) hranjenje; 3) održavanje osobne higijene; 4) omogućavanje mobiliteta i kretanja; 5) rukovanje pomagalima; 6) pratnju i pomoć u različitim socijalnim aktivnostima, uključujući i putovanja unutar i izvan Republike Hrvatske; 7) pomoć pri obavljanju administrativnih aktivnosti; 8) pružanje podrške u komunikaciji između osobe s oštećenjem sluha i čujuće okoline u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života i 9) pružanje podrške u kretanju gluhoslijepim osobama te podrške u komunikaciji između gluhoslijepih osoba i okoline, u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života. Isto je propisano i na provedbenoj razini Pravilnikom o mjerilima za pružanje usluge osobne asistencije, utvrđivanju cijene, sadržaju obrasca za podnošenje prijave na javni poziv te načinu i uvjetima sklapanja ugovora (»Narodne novine« broj 96/23.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

29.4.3. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je nesporno da socijalna usluga njegovatelja pruža tek manji dio podrške koji zahtijeva pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost.

Analizirajući, s jedne strane, zakonsko određenje usluge njegovatelja (članak 61. Zakona o socijalnoj skrbi) i, s druge strane, uslugu osobne asistencije (članak 8. ZOA-a), Ustavni sud priznaje da se ove dvije usluge dijelom sadržajno preklapaju u pogledu određenih oblika podrške koje stavljaju na raspolaganje osobama s invaliditetom. To je slučaj s osnovnim oblicima njege i skrbi za osobe s najtežim oblicima s invaliditetom bez koje bi bilo ugroženo njihovo temeljno zdravlje pa i sam život, odnosno bez kojih ne bi mogle ostvariti niti minimalne higijenske uvjete. Ovi oblici temeljne podrške predstavljaju nužnu razinu podrške, a time neizostavan dio zaštite iz stavka 1. članka 57. Ustava.

Međutim, oni sami za sebe nisu sposobni ostvariti veći dio svrhe kojoj služi pravo na osobnu asistenciju kao integralni dio jamstva iz stavka 2. članka 57. Ustava, odnosno članka 19. Konvencije.

U slučaju da je zakonodavac socijalnu uslugu osobne asistencije definirao drukčije od onog što je propisano člankom 8. ZOA-a, ograničavajući tu uslugu samo na oblike podrške temeljnog zdravlja i života osoba s invaliditetom, kao što je to slučaj sa socijalnom mjerom priznanja statusa njegovatelja, Ustavni sud morao bi utvrdit da tako usko definirana usluga osobne asistencije ne odgovara zahtjevima članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, te predstavlja povredu prava na neovisno življenje i društvenu uključenost zajamčenu stavkom 2. člankom 57. Ustava.

Posljedično, moguća činjenica da se mjera priznanja statusa njegovatelja iz Zakona o socijalnoj skrbi po svom cilju i sadržaju u manjem dijelu preklapa sa socijalnom uslugom osobne asistencije iz osporavanog ZOA-a ne može biti temelj zaključku da je mogućnost korištenja usluge osobne asistencije opravdano uvjetovati nekorištenjem mjere njegovatelja.

29.5. Ustavni sud uočava i dodatne razlike između ova dva oblika socijalne usluge namijenjene osobama s invaliditetom, pa tako ističe da se mjera podrške u okviru priznanja statusa njegovatelja osobe s invaliditetom primarno svodi na novčanu naknadu. Štoviše, analizom odredaba koje se odnose na prava roditelja njegovatelja dolazi se do zaključka da zakonodavac gleda na skrb i njegu koje njegovatelji osiguravaju kao na specifičan oblik rada odnosno (pseudo)zaposlenja.

29.5.1. Primjerice, njegovatelji imaju pravo na naknadu tijekom korištenja odmora od četiri tjedna tijekom godine, kao i za vrijeme privremene nesposobnosti za pružanje njege koja traje do dva mjeseca, a koje se utvrđuje odgovarajućom primjenom propisa iz obveznog zdravstvenog osiguranja kojima je utvrđena privremena nesposobnost za rad. Za vrijeme korištenja odmora ili privremene nesposobnosti za pružanje njege roditelja njegovatelja ili njegovatelja, djetetu s teškoćama u razvoju ili osobi s invaliditetom može se priznati pravo na uslugu smještaja izvan njezina doma.

29.5.2. Nadalje, u članku 65. Zakona o socijalnoj skrbi izričito stoji da njegovatelj ima prava iz mirovinskog osiguranja, obveznog zdravstvenog osiguranja i prava za vrijeme nezaposlenosti, kao zaposlena osoba prema posebnim propisima. S druge strane, za razliku od pružatelja usluge socijalne asistencije, njegovatelj ne sklapa ugovor o radu i ne vodi se kao zaposlena osoba.

29.5.3. Prateći pretpostavku da se radi o nekom specifičnom obliku socijalnog rada zakonodavac je priznanje statusa njegovatelja uvjetovao i određenom razinom stručnosti. Za stjecanje statusa njegovatelja osoba mora zadovoljiti uvjete propisane Zakonom o socijalnoj skrbi, među kojima treba istaknuti uvjet da živi u kućanstvu s osobom s invaliditetom i ima prebivalište na istoj adresi, te uvjet da je osposobljena za pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za njegu osobe s invaliditetom.

29.5.4. Ujedno, baš kao i usluga njegovatelja, usluga osobne asistencije također je definirana kao stručna usluga, ali sa zasebnim specifičnim uvjetima. ZOA-om je u članku 18. propisan uvjet stjecanja stručnog znanja koje pružatelj usluge mora steći kako bi se mogao zaposliti kao osobni asistent. Pravilnikom u članku 6. utvrđuje se da je uvjet stručne osposobljenosti osobnih asistenata odlučujuće mjerilo kvalitete i broja fizičkih osoba zaposlenih kod pružatelja usluge osobne asistencije. Institucije i pravne osobe koje su prema ZOA-u ovlaštene sklapati ugovore s korisnicima usluge ne mogu zaposliti osobu koja nema propisane stručne kvalifikacije. Osobni asistent tako mora imati završen program obrazovanja odraslih (osposobljavanja) za osobnog asistenta i najmanju razinu obrazovanja 4.1. ili 4.2. Hrvatskog klasifikacijskog okvira (u daljnjem tekstu: HKO) ili najmanju razinu obrazovanja 1. HKO-a i završen program za stjecanje odgovarajuće kvalifikacije ili skupova ishoda učenja za zanimanje njegovatelj, a iznimno osobni asistent može biti osoba koja ne ispunjava uvjet završenog programa obrazovanja odraslih (osposobljavanja) za osobnog asistenta, ako je do dana stupanja na snagu ZOA-a završila edukaciju za osobnog asistenta u trajanju od najmanje deset sati i ispunjava ostale uvjete za osobnog asistenta propisane ZOA-om.

Kao što je ranije istaknuto, usluga osobne asistencije sadrži više različitih oblika podrške. Stoga je, u skladu s ranije analiziranim člankom 34. ZOA-a i članka 7. stavkom 2. Pravilnika propisano da se opseg i način pružanja usluge osobne asistencije određuje na osnovi liste procjena potreba pojedinačnog korisnika koju ispunjava Komisija za procjenu potrebe korisnika za uslugom osobne asistencije. Pri tome, pravne osobe koje su ovlaštene sklapati ugovore s korisnicima imaju dužnost javno deklarirati svoje kapacitete kroz Registar pravnih osoba koje pružaju uslugu osobne asistencije (u daljnjem tekstu: Registar). Registar je ustrojen Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja registra pravnih osoba koje pružaju uslugu osobne asistencije (»Narodne novine« broj 96/23.). Pravna osoba je navedenom Registru obvezana prijaviti točan broj osobnih asistenata koje zapošljava za točno određene oblike podrške.

Drugim riječima, na temelju procjene komisije tražit će se osobni asistent koji mora biti kvalificiran za uspješno pružanje specifičnog oblika podrške osobne asistencije. Kako bi nekom članu kućanstva osobe s invaliditetom bio priznat status njegovatelja on ne mora zadovoljavati tu vrstu kvalifikacija, niti mora biti zaposlen u posebno certificiranoj pravnoj osobi odnosno upisan u neki registar stručno osposobljenih pružatelja usluge.

Istodobno, Pravilnikom o standardima kvalitete za pružanje usluge osobne asistencije (»Narodne novine« broj 96/23.; u daljnjem tekstu: Pravilnik o standardima kvalitete) nadležno Ministarstvo je jasno propisalo da usluga osobne asistencije mora zadovoljavati određeni standard uspješnosti. U tom je smislu u Pravilniku o standardima kvalitete propisano da je postizanje ovih ciljeva od ključnog značaja za ocjenu kvalitete pružane usluge:

»Standard 3: POVEZIVANJE I SURADNJA

Sveobuhvatne potrebe korisnika zadovoljavaju se na način koji u najvećoj mjeri potiče pristup korisnika javnim uslugama dostupnim drugim građanima i integraciju te uključenost korisnika u društvo i održavanje veza s obitelji i prijateljima.

Pokazatelji kvalitete:

3.1. Pružatelj usluge potiče korisnika usluga na korištenje svih javnih usluga dostupnih drugim građanima (poput zdravstvene, odgojno-obrazovne, sportsko-rekreativne, kulturne usluge, usluge zapošljavanja i dr.) osiguravajući pri tom podršku i razumnu prilagodbu u skladu s individualnim potrebama i funkcionalnim sposobnostima korisnika.

3.2. Postoje planovi za suradnju s drugim pružateljima javnih usluga u svrhu povećanja pristupa korisnika drugim potrebnim uslugama, koje pridonose izgradnji samopouzdanja i samostalnog življenja te time sprječavaju stvaranje ovisnosti o sustavu socijalne skrbi.

Svrha standarda

Ključna svrha usluge je poboljšanje socijalnog uključivanja korisnika usluge, čime se unaprjeđuje kvaliteta njihovog života kao i njihova neovisnost.

Svaki pružatelj usluga mora poduzeti sve raspoložive mjere kako bi potaknuo ili uključio korisnika usluge kao aktivne članove zajednice, osiguravajući pristup uslugama na jednakoj osnovi s drugim građanima, samostalno ili u suradnji s drugim pružateljima javnih usluga.«

29.5.5. Iz svega navedenog jasno slijedi da su usluge njegovatelja i osobne asistencije već na zakonskoj, a potom i podzakonskoj, razini osmišljene i definirane kao usluge različitog sadržaja i dosega.

Za razliku od mjere priznanja statusa njegovatelja, socijalna usluga osobne asistencije je pravno određena kao institucionalizirana stručna usluga koja se sastoji od niza različitih oblika stručne podrške, koje je moguće pružati isključivo uz odgovarajuće stručne kvalifikacije. Sukladno navedenom, oni koji pružaju institucionaliziranu uslugu osobne asistencije imaju status zaposlenika u pravnoj osobi, obavljaju rad za koji ostvaruju odgovarajuću naknadu i za svoje postupke odgovaraju zajedno s pravnom osobom kod koje su zaposleni (vidi članke 10., 39., 40. ZOA-a).

Iz ovako postavljenih uvjeta jasno proizlazi da njegovatelj ne mora biti, a gotovo sigurno i nije, jednako stručno opremljen za one oblike fizikalne i psihološke skrbi i podrške koji se pružaju u okviru socijalne usluge osobne asistencije.

Prateći logiku koju je postavio sam zakonodavac, smatrajući ovu vrstu njege i skrbi nekim oblikom socijalnog rada, njegovatelj i nije prikladno osposobljen za onu podršku koja se pruža uslugom socijalne asistencije. To se posebno odnosi na onaj bitan dio usluge osobne asistencije namijenjenom osnaživanju mogućnosti sudjelovanja korisnika u socijalnim odnosima koji uključuju druge osobe, te kao takvi nisu suženi na ukućane s kojima provode gotovo sve svoje vrijeme.

Posljedično, njegovatelj nije osposobljen osigurati propisanu razinu standarda kvalitete podrške koji se jamči korisnicima usluge osobne asistencije. Slijedi da je već iz samog normativnog izričaja pravnih odredaba koje ih uređuju jasno da dvije usluge nisu u potpunosti međusobno zamjenjive.

29.5.6. Ustavni sud ne spori da je moguće u pojedinačnom slučaju da se ove dvije usluge preklope, posebno u odnosu na oblike podrške pod 1) – 4) osobne asistencije (vidi točku 29.4.2.). Ustavni sud u tom smislu podsjeća na ranije utvrđenje da je u postupku objektivne individualizirane procjene stvarnih potreba konkretne osobe za podrškom u okviru usluge osobne asistencije legitimno uzeti u obzir činjenicu da u svrhu ostvarenja dijela stvarnih potreba osoba već koristi ili je u mogućnosti koristiti i neki drugi oblik socijalne podrške kojoj je zakonski stavljen na raspolaganje.

Međutim, iz mogućnosti djelomičnog preklapanja ne proizlazi da su ova dva različita oblika podrške međusobno zamjenjivi.

To se prije svega odnosi na mogućnost ostvarivanja neovisnosti življenja i društvene uključenosti osoba s invaliditetom. Ustavni sud u tom smislu posebno ističe oblike podrške kao što su omogućavanje mobiliteta i kretanja, pratnja i pomoć u različitim socijalnim aktivnostima, uključujući i putovanja unutar i izvan Republike Hrvatske ili pomoć pri obavljanju administrativnih aktivnosti kao oblike podrške od izravnog i bitnog značaja za postizanje osobne neovisnosti i društvene uključenosti, koji su kao osobno pravo zajamčeni člankom 57. stavkom 2. Ustava i člankom 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, ali i člankom 26. Povelje. Ti oblici podrške su nužni za realizaciju niza specifičnih prava zajamčenih Konvencijom o pravima osoba s invaliditetom, kao što su pravo osobne pokretljivosti (čanak 20.), sloboda izražavanja i mišljenja, te pristup informacijama (članak 21.), poštivanje privatnosti (članak 22.), rad i zapošljavanje (članak 27.), sudjelovanje u političkom i javnom životu (članak 29.) i sudjelovanje u kulturnom životu, rekreaciji, razonodi i športu (članak 30.).

29.5.7. Ustavni sud stoga zaključuje da činjenica da osoba s invaliditetom uživa podršku u okviru mjere priznanja statusa njegovatelja članu njezine obitelji ne može per se opravdati uskratu dostupnosti podrške u okviru socijalne usluge osobne asistencije.

S obzirom na to da ova dva oblika podrške služe različitim ciljevima, te imaju različit sadržaj, takva apsolutna uskrata predstavljala bi ograničenje prava na osobnu neovisnost i društvenu uključenost zajamčenog člankom 57. stavkom 2. Ustava koje bi bilo u očiglednom neskladu s ustavnim uvjetom razmjernosti iz članka 16. Ustava.

29.5.8. Isti razlozi primjenjivi su i na tvrdnju da su usluge pomoći u kući i osobne asistencije međusobno zamjenjivi.

29.6. Istodobno, Ustavni sud uočio je da uskrata mogućnosti korištenja usluge osobne asistencije propisana člankom 13. ZOA-a nije apsolutna. Ustavni sud stoga je s posebnom pažnjom razmotrio i činjenicu da su propisane određene iznimke od uskrate korištenja osobne asistencije (stavci 4., 5. i 6. članka 34. ZOA-a).

Tako je članom 34. stavkom 4. ZOA-a propisano da osobe s najvišim razinama invaliditeta (alineje 1. i 2. članka 34. stavka 2. ZOA-a) imaju mogućnost pristupa usluzi osobne asistencije maksimalno 88 sati mjesečno ako dijele kućanstvo isključivo s članom obitelji kojemu je priznat status njegovatelja (dvočlano obiteljsko kućanstvo).

Ista iznimka iz stavka 4. članka 34. ZOA-a odnosi se na još dvije specifične kategorije.

Prvo, na osobe s najvišim razinama invaliditeta koje žive u višečlanim kućanstvima pod uvjetom da je najmanje još jedan član tog kućanstva/obitelji osoba s invaliditetom.

Drugo, iznimka obuhvaća i osobe s najvišim razinama invaliditeta koje žive u višečlanom kućanstvu, a potpuno su ovisne o pomoći i njezi druge osobe jer im je zbog održavanja života potrebno pružanje specifične njege izvođenjem medicinsko-tehničkih zahvata za koje je prema preporuci liječnika roditelj njegovatelj ili njegovatelj osposobljen, a koje se zbog svog zdravstvenog stanja ne mogu uključiti u programe u zajednici.

Uz navedene iznimke iz stavka 4. članka 34. ZOA-a propisano je još nekoliko njih.

Stavkom 5. članka 34. ZOA-a propisano je da osobe s najvišim razinama invaliditeta koje žive u višečlanom kućanstvu u kojem je roditelju priznat status njegovatelja mogu koristiti i uslugu osobne asistencije pod uvjetom da je bračni ili izvanbračni partner roditelja njegovatelja zbog radnih obveza odsutan iz mjesta prebivališta duže od šest mjeseci godišnje.

Stavkom 6. članka 34. ZOA-a propisana je iznimka od uskrate iz članka 13. ZOA-a koja se odnosi na studente s invaliditetom. Načelno, svi studenti s invaliditetom koji žive u kućanstvu s članom obitelji koji im je njegovatelj imaju pristup usluzi osobne asistencije u skladu sa satnicom propisanom člankom 34. stavcima 1. i 2. ZOA-a. Doista, zbog ograničenja iz članka 34. stavka 2. ZOA-a, iznimka se de facto odnosi na osobe s nižim razinama invaliditeta iz članka 34. stavka 2. alineje 3. ZOA-a, primjerice osobe s tjelesnim oštećenjem 3. stupnja i BI 36 – 45. Posljedično, osobama s invaliditetom koje su u mogućnosti ispunjavati zahtjeve sveučilišnog obrazovanja realno je na raspolaganju do najviše 88 sati osobne asistencije.

29.6.1. Ustavni sud već je istakao da to što osoba s invaliditetom uživa podršku u okviru mjere priznanja statusa njegovatelja članu njezine obitelji ne može opravdati uskratu dostupnosti podrške u okviru socijalne usluge osobne asistencije.

Međutim, u svjetlu navedenih iznimaka iz članka 34. ZOA-a, Ustavni sud morao je ocijeniti čine li te iznimke sporno ograničenje jamstva iz članka 57. stavka 2. Ustava, propisano člankom 13. ZOA-a, razmjernim u sklad s uvjetima iz članka 16. Ustava. Ustavni sud je u svojoj ocjeni bio usredotočen primarno na pitanje sposobnosti propisanog ograničenja da, kada se u obzir uzmu propisane iznimke, ipak ostvari legitimni cilj kojem bi trebao služiti.

29.6.2. Iz očitovanja koje je Ministarstvo podastrijelo Ustavnom sudu proizlazi da se uskratom dostupnosti usluge osobne asistencije ciljalo spriječiti »duplo financiranje« podrška koje su, prema stajalištima Ministarstva, u bitnome slične.

Financijska racionalnost i učinkovitost pri osiguranju usluga kojima se ostvaruju Ustavom zajamčena prava osoba s invaliditetom mogu predstavljati legitimni cilj u onoj mjeri u kojoj služi uspješnom iskorištavanju dostupnih materijalnih sredstava za što širi opseg pružanja podrške osobama s invaliditetom kojima je ta podrška potrebna. Uobičajeni razlozi fiskalne politike per se, kao što je primjerice politika smanjivanja poreznog opterećenja, ne predstavljaju legitimni cilj kojim je moguće opravdavati ograničavanje temeljnih prava iz članka 57. Ustava. U kontekstu provedbe ustavnih jamstava socijalnog karaktera, razlog financijske racionalnosti osiguranja optimalnosti podrške osobama s invaliditetom, koji je državi u interesu primarno kako bi što učinkovitije raspodijelila ograničena materijalna sredstva između velikog broja korisnika, stoga, predstavlja legitimni cilj.

U kontekstu konkretnog predmeta, Ustavni sud uvažio je razlog financijske racionalnosti upotrebe dostupnih materijalnih sredstava kao legitiman cilj kojim je moguće opravdavati zakonsko ograničenje pristupa usluzi osobne asistencije uspostavljenoj ZOA-om u mjeri u kojoj postoji mogućnost da je podršku koja se pruža kroz tu uslugu moguće nadomjestiti podrškom kroz neki drugi oblik usluge, konkretnije mjerom priznanja statusa njegovatelja.

Vodeći se navedenim, Ustavni sud pošao je od već ranije utvrđene činjenice da je sadržajni opseg usluge osobne asistencije znatno širi od mjere priznanja statusa njegovatelja, ali i da se one u dijelu svog sadržaja mogu preklopiti. Stoga, a u svjetlu činjenice da su člankom 34. ZOA-a propisane određene iznimke, Ustavni sud prihvaća da bi kombiniranjem ta dva oblika socijalne podrške osobama s invaliditetom njihov položaj bio povoljniji nego da im je omogućeno koristiti isključivo jednu od te dvije usluge kako to načelno uvjetuje članak 13. ZOA-a. Štoviše, kao što je ranije utvrđeno u kontekstu ocjene ustavnosti stavaka 1. i 2. članka 34. ZOA-a, način na koji je dostupnost usluge osobne asistencije uređen člankom 34. ZOA-a nije sposoban ostvariti interese osoba s invaliditetom zaštićenih stavkom 1. odnosno stavkom 2. člankom 57. Ustava zbog vrlo niskog broja dostupnih sati korištenja uslugom.

Maksimalno dostupan broj sati korištenja usluge osobne asistencije, određen stavcima 3. – 6. članka 34. ZOA-a, jednako je nizak. Međutim, Ustavom zaštićene interese osoba s invaliditetom možda bi bilo moguće ostvariti unatoč ograničenoj dostupnosti usluge osobne asistencije ako bi ona bila popraćena dostatnom dodatnom podrškom u okviru mjere priznanja statusa njegovatelja.

Posljedično, u skladu s člankom 16. Ustava, za ocjenu razmjernosti propisanog ograničenja iz članka 13. ZOA-a, u svjetlu propisanih iznimaka iz članka 34. ZOA-a, od odlučujućeg je značenja sljedeće pitanje: može li se smatrati da je mogućnost ograničenog korištenja usluge osobne asistencije za osobe s invaliditetom koje ostvaruju podršku i kroz mjeru njegovatelja, a koja je propisana ovim iznimkama, sposobna osigurati primjerenu zaštitu interesa koji su osobama s invaliditetom zajamčeni člankom 57. Ustava, te tako uklanjanjem troškova dupliranja istovjetnih oblika podrške ujedno pridonijeti promicanju optimalnosti ukupne dostupne podrške koja im je dostupna.

Optimalnost je pri tome određena kao kriteriji kojim se ograničenjem dostupnosti usluge jedne vrste određenom broju osoba širi dostupnost te iste usluge većem broju dodatnih osoba kojima je ona jednako potrebna, a da pri tome podrška koja čini bit usluge ostaje jednako učinkovita i za osobe kojima je ta usluga ograničena. Bit kriterija je ostvariti dostupnost jednako zadovoljavajuće razine podrške za što širi broj osoba.

29.6.3. Kako bi ocijenio optimalnost podrške usluge osobne asistencije koja je, u okviru iznimaka propisanih odredbama stavaka 3. – 6. članka 34. ZOA-a, iznimno dostupna i onim osobama s invaliditetom koje na temelju Zakona o socijalnoj skrbi raspolažu i podrškom u obliku skrbi njegovatelja, Ustavni sud pošao je od odlučujuće činjenice da su propisane iznimke usmjerene primarno prema osobama s najtežim oblicima invaliditeta. Pri tome, Ustavni sud uočava da je navedenim osobama 1) osiguran realno nizak broj sati dostupne podrške osobne asistencije (manje od 3 sata dnevno) i to prvenstveno 2) ako primarna skrb za njihovu temeljnu dobrobit pada na teret jedinog člana kućanstva s kojim žive.

Navedeno upućuje na to da je primarna svrha konkretnih iznimaka osigurati dodatnu pomoć njegovateljima pri pružanju njegovateljske skrbi koja je usmjerena prema zadovoljavanju osnovnih životnih potreba osobe s invaliditetom koja je potpuno ovisna o tuđoj pomoći i njezi. Kao nadopuna njegovateljske skrbi, usluga osobne asistencije pružana bi primarno, ako ne i isključivo, u obliku pomoći pri obavljanju kućanskih poslova, uključujući i organiziranje prehrane, koje korisnik nije u mogućnosti samostalno obaviti, odnosno koje umjesto korisnika nisu u mogućnosti obaviti članovi kućanstva, hranjenje ili održavanje osobne higijene (alineje 1 – 3. stavka 1. članka 8. ZOA-a). Tome uvjerljivo svjedoči činjenica da i ovako vrlo ograničena dostupnost usluge osobne asistencije u potpunosti nestaje ako osoba s invaliditetom živi s oba roditelja odnosno, ako dijeli kućanstvo s više od jednog člana obitelji.

Ovakva vrsta nadopune njegovateljske skrbi kroz uslugu osobne asistencije svakako je relevantan čimbenik u ocjeni je li konkretnoj osobi na primjeren način zaštićeno njezino pravo iz stavka 1. članka 57. Ustava. Međutim, ona istodobno upućuje na to da ona ne jamči da će osobama s invaliditetom koje raspolažu njegovateljskom skrbi biti ostvareno i njihovo pravo na osobnu neovisnost i društvenu uključenost zajamčeno stavkom 2. člankom 57. Ustava.

29.6.4. Čak i u slučaju da se prihvati teza da je član obitelji njegovatelj, kao jedini član kućanstva s kojim živi osoba s invaliditetom, u potpunosti sposoban samostalno, bez dodatne pomoći drugih, osigurati skrb koja je takvoj osobi neophodna za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba i očuvanja temeljnog zdravlja, još uvijek ostaje činjenica da je za potrebe kao što su omogućavanje (pa čak i tek minimalnog) mobilnosti i kretanja, rukovanje pomagalima, pratnju i pomoć u različitim socijalnim aktivnostima (pa čak i unutar samog doma), pomoć pri obavljanju administrativnih aktivnosti, pružanje podrške u komunikaciji ili u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života (oblici asistencije iz alineje 4. – 9. stavka 1. članka 8. ZOA-a), omogućeno najviše 88 sati mjesečno, odnosno manje od tri sata dnevno. To posebno slikovito dolazi do izražaja kod studenata s invaliditetom, jer je kod ove skupine osoba s invaliditetom i više nego razumno očekivat da će im u savladavanju prepreka prilikom studija biti potrebna znatno dostupnija podrška osobne asistencije.

S obzirom na ovako stroga i kruta, a opet paušalno postavljena ograničenja dostupnosti socijalne usluge osobne asistencije, Ustavni sud utvrđuje da su na iznimke propisane stavcima 4., 5., i 6. članka 13. ZOA-a u potpunosti primjenjivi razlozi koje je Ustavni sud utvrdio pri ocjeni ustavnosti stavka 1. i stavka 2. članka 34. ZOA-a (vidi točke 24. – 28. odluke).

29.6.5. Iz svega navedenog slijedi da čak i kada se u obzir uzmu iznimke propisane odredbama stavaka 3. – 6. članka 34. ZOA-a, uskrata dostupnosti usluge osobne asistencije propisana člankom 13. ZOA-a i dalje predstavlja ograničenje temeljnog prava na osobnu neovisnost i društvenu uključenost osoba s invaliditetom, zajamčenog stavkom 2. člankom 57. Ustava, koje ne zadovoljava uvjetima razmjernosti propisanim člankom 16. Ustava. To je stoga što tako kruto postavljene iznimke, s tako nisko određenim brojem dostupnih sati, ne pridonose optimizaciji dostupnosti usluge osobne asistencije u svrhu osiguranja interesa zaštićenih člankom 57. stavkom 1. odnosno stavkom 2. Ustava, već u najvećem dijelu osiguravaju održavanje minimuma podrške očuvanja temeljnog zdravlja, pa i samog života iz stavka 1. članka 57. Ustava. Pojednostavljeno rečeno, rezanjem podrške koja je neophodna za osiguranje interesa zaštićenih stavkom 2. članka 57. održava se minimum nužne podrške koju je država dužna osigurati u okviru stavka 1. članka 57. Ustava.

30. Uz navedeno, Ustavni sud smatra potrebnim osvrnuti se na dodatnu specifičnu okolnost koju je uočio kada je uskratu dostupnosti usluge osobne asistencije propisane člankom 13. ZOA-a razmotrio u svjetlu iznimaka propisanih člankom 34. ZOA-a.

Članak 13. ZOA-a potvrđuje da se pri raspodjeli prilika za korištenje socijalne usluge osobne asistencije zakonodavac primarno vodio kriterijem dostupnosti podrške koju su osobama s invaliditetom voljni pružati članovi njihove najuže obitelji. U tom smislu, članak 13. i članak 34. ZOA-a leže na istom ustrojstvenom kriteriju. Osoba s invaliditetom koja uživa podršku unutar svoje najuže obitelji, a to su najčešće roditelji, ne može računati na punu podršku države u pogledu postizanja primjerene razine neovisnosti življenja i društvene uključenosti. Takvoj je osobi dostupna tek ograničena podrška pri zadovoljavanju bazičnih zdravstvenih i životnih potreba.

Posljedično, kao što je ranije istaknuto kada se članak 13. ZOA-a sagleda zajedno s člankom 34. ZOA-a slijedi da je zakonodavac mogućnost korištenja prava na osobnu asistenciju i prava na njegovateljsku skrb postavio alternativno, iako su namijenjena ostvarenju vrlo različitih potreba osoba s invaliditetom te su, štoviše, odraz dva različita ustavna prava koje Ustav kumulativno jamči osobama s invaliditetom. Međutim, država pri tome ova dva prava stavlja u određenu hijerarhiju u kojem je pravu na osobnu asistenciju osigurana podređena uloga.

Ustavni sud već je istaknuo svoje stajalište vezano uz postupanje kojim država koristi životnu činjenicu da članovi obitelji međusobno skrbe jedni za druge na temelju svoje slobodne volje, te međusobne emocionalne povezanosti odnosno osobnog osjećaja moralne odgovornosti. Državi nije dopušteno koristiti postojeće odnose između članova obitelji da bi izbjegla svoje Ustavom određene pozitivne obveze prema građanima.

U kontekstu ocjene članka 13. ZOA-a ovakav pristup države posebno se odražava kroz činjenicu da se dostupnost usluge osobne asistencije, koja je ionako vrlo ograničena, dodatno uvjetuje odricanjem od mogućnosti korištenja statusa njegovatelja. Dovodeći ih pred takav izbor, država najbliže članove obitelji osoba s invaliditetom, odnosno primarno njihove roditelje neprimjereno potiče da, koristeći mogućnost priznanja statusa njegovatelja, formalno preuzmu odgovornost za skrb invaliditetu svojih bližnjih u njenoj potpunosti, oslobađajući državu te Ustavom propisane odgovornosti.

Stoga, Ustavni sud smatra neophodnim istaknuti da činjenica što je Zakonom o socijalnoj skrbi omogućena financijska i socijalna pomoć članovima obitelji sa statusom njegovatelja, koji ionako nose najveći teret skrbi za osobe s invaliditetom, ni na koji način ne utječe na stajalište koje je Ustavni sud ranije izrazio u pogledu odnosa države prema ustavnim obvezama koje ona ima prema osobama s invaliditetom u skladu s člankom 57. Ustava (vidi točke 26. – 26.4. odluke).

30.1. Ustavni sud podsjeća kako neispunjavanjem svojih ustavnih obveza prema osobama s invaliditetom država teret skrbi za njihovu dobrobit prevaljuje na članove njihove obitelji dovodeći ih na taj način u nepovoljni položaj u odnosu na ostale građane i građanke na temelju povezanosti s osobom s invaliditetom za koju skrbe. Kao što je utvrđeno, takvo postupanje predstavlja povredu jamstva zabrane diskriminacije na temelju invaliditeta (vidi točke 20. – 21.).

U svjetlu navedenog Ustavni sud također primjećuje da i predlagatelji i Ministarstvo koriste argument diskriminacije na način koji Ustavni sud smatra nedostatnim. Naime, oboje jamstvo zabrane diskriminacije svode na poredbeni pristup, pri čemu uspoređuju različite (pod)skupine osoba s invaliditetom. Time se iskrivljuje stvarna slika o nepovoljnom položaju osoba s invaliditetom u društvu.

Pitanje je li određena skupina osoba s invaliditetom ostvarila manju ili višu razinu podrške u odnosu na neku drugu skupinu osoba s invaliditetom ne može biti od odlučujućeg značaja za ocjenu predstavlja li neko postupanje diskriminaciju na temelju invaliditeta. Odlučujuće obilježje koje određeno postupanje prema osobama s invaliditetom čini diskriminatornim određeno je (ne)mogućnošću da ostvare svoje temeljne interese i koriste dobra, prilike i povlastice koje pruža društvo podjednako uspješno kao i njihovi sugrađani bez invaliditeta.

Posljedično, povreda onih jamstava kojima Ustav štiti osobito osobe s invaliditetom, odgovarajući na njihove specifične potrebe, nužno otvara i pitanje njihove diskriminacije, kao što je to slučaj i u ovom predmetu. Sama povreda takvih jamstava predstavlja ujedno i diskriminatorno postupanje na temelju invaliditeta. U tom smislu, tvrdnje da određeno postupanje prema jednom dijelu osoba s invaliditetom, kao što su primjerice one osobe za koje skrbi obitelj, ne predstavlja diskriminaciju zbog toga što se podrška koja im je realno potrebna uskraćuje s namjerom da ju se preusmjeri prema drugoj skupini osoba s invaliditetom kojoj je još više potrebna, primjerice osobe s invaliditetom koje ne mogu računat na skrb unutar obitelji, ne može biti dokaz da (ni)je došlo do diskriminacije. Do diskriminacije je došlo činjenicom da je osobi s invaliditetom uskraćena neophodna i Ustavom zajamčena podrška.

30.2. Ustavni sud naglašava da se u takvom slučaju ne radi o nekom obliku tzv. »pozitivne diskriminacije«.

U mjeri u kojoj učvršćuje ili perpetuira nepovoljni položaj pripadnika određene skupine, koji je rezultat izloženosti dugotrajnoj i sustavnoj diskriminaciji unutar društva, ustavno načelo jednakosti na jednaki način pretpostavlja kako ukidanje razlika u postupanju uvjetovanih irelevantnim obilježjima po kojima se pripadnike »manjinske« skupine razdvaja od »većine«, tako i prestanak zanemarivanja stvarnih i objektivnih razlika u specifičnim potrebama koja karakteriziraju pripadnike različitih društvenih skupina. U mjeri u kojoj se ustavno jamstvo jednakosti razmatra po načelu »sa sličnima slično« ono nužno pretpostavlja uvažavanje po načelu »sa različitima različito«.

U mjeri u kojoj se pitanju diskriminacije prilazi u okviru usporedbe različitih osoba odnosno njihovih položaja, valja imati na umu kako shvaćanje da se sa sličnima postupa slično logički pretpostavlja i to da se u slučaju njihovih međusobnih bitnih razlika prema njima postupa različito, te u razmjeru na tu specifičnu razliku. U mjeri u kojoj se osobe s invaliditetom razlikuju po svom specifičnom položaju i uz njega vezanim potrebama, postupanje koje uvažava te razlike s ciljem da se ostvari njihova jednakost u društvu, ne može predstavljat povredu načela jednakosti bilo u »negativnom« bilo u »pozitivnom« smislu. Odredbe članka 57. Ustava zorno odražavaju potrebu za uvažavanjem objektivnih specifičnosti društvenog položaja osoba s invaliditetom.

30.3. U svjetlu navedenog, Ustavni sud ističe daljnju nedosljednost u načinu na koji je člankom 13. ZOA-a uskraćena usluga osobne asistencije onim osobama s invaliditetom kojima temeljnu skrb pružaju članovi njihove obitelji u okviru statusa njegovatelja iz Zakona o socijalnoj skrbi.

Ustavni sud uočava da je Zakon o socijalnoj skrbi donekle prepoznao da osobe koje brinu o članovima obitelji s invaliditetom nisu u jednakoj poziciji ostvariti svoje Ustavom zajamčeno pravo na zapošljavanje i sudjelovanje na tržištu rada. Odredbom članka 56. Zakona o socijalnoj skrbi njegovateljima je priznat specifični radno pravni status (vidi točke 29.4.3. – 29.5.5. odluke).

Jednako važno, odredbom članka 65.a Zakona o socijalnoj skrbi izričito je priznato da njegovatelji nisu ograničeni u pogledu svoje želje za dodatnim zaposlenjem usporedno s obvezama njegovatelja. Jedini uvjet je da se paralelno zaposlenje ne kosi s obvezama koje su na sebe preuzeli kao njegovatelji. Ustavni sud podsjeća da je status njegovatelja mogućnost koja je dostupna članovima uže obitelji osoba s invaliditetom koje su u najosnovnijim životnim potrebama u potpunosti ovisne o konstantnoj skrbi drugih. Posljedično, da bi njihovi članovi obitelji kojima je priznat status njegovatelja bili u imalo smislenoj poziciji uključivati se, pa makar i u ograničenom obujmu, u odnose na tržištu rada moraju biti u mogućnosti osigurati skrb za vrijeme svog radnog vremena. Istodobno, ZOA tim obiteljima uskraćuje mogućnost korištenja i onog dijela usluge osobne asistencije kojim bi bila osigurana takva skrb, odnosno, u slučaju da se radi o dvočlanom kućanstvu, tu mogućnost svodi na manje od tri sata dnevno. Posljedično, mogućnost sudjelovanja u odnosima na tržištu rada priznata Zakonom o socijalnoj skrbi realno je dostupna onim obiteljima kojima financijsko stanje omogućava da neophodnu dodatnu skrb osiguraju u okviru privatne usluge. Onim obiteljima kojima to socijalna situacija ne dopušta odredba Zakona o socijalnoj skrbi nije od koristi zbog uskrate pristupa usluzi osobne asistencije propisane člankom 13. ZOA-a.

Ustavni sud zaključuje da zakonodavac nije uvažio objektivne specifičnosti položaja obitelji osoba s invaliditetom. Zakon o socijalnoj skrbi nije priznao puni radnopravni status osobama s priznatim statusom njegovatelja. Međutim, stoga im je odredbom članka 65.a Zakona o socijalnoj skrbi izričito prepoznato pravo pristupa i sudjelovanja tržištu rada. Istodobno, ZOA-om nije uvažena ovisnost njihovog specifičnog položaja o dostupnosti zamjenske skrbi tijekom njihovog odsustva u okviru radnog vremena.

Štoviše, odredbama ZOA članovi obitelji isključeni su iz mogućnosti osposobljavanja i pružanja usluge osobne asistencije. Prvo, usluga osobne asistencije zakonski je definirana kao stručna usluga za koju je potrebno odgovarajuće stručno znanje. Štoviše, s obzirom na to da se obavlja kao stručna usluga, oni koji pružaju institucionaliziranu uslugu osobne asistencije obavljaju rad; za rad ostvaruju odgovarajuću naknadu (vidi članke 10., 39. i 40. ZOA-a). Drugo, socijalnu uslugu osobne asistencije pružaju isključivo pravne osobe (javna ustanova ili udruga) iz članka 24. ZOA-a, pri čemu su njihovi članovi obitelji u pravilu isključeni iz kruga zaposlenika koji im mogu pružati uslugu osobne asistencije (članak 18. stavak 4. ZOA-a).

Ustavni sud nije zanemario činjenicu da stavak 4. članak 18. ZOA-a dopušta iznimku od zabrane zapošljavanja članova obitelji u iznimnim situacijama potpune nedostupnosti usluzi osobne asistencije na nekom području. Istodobno, Ustavni sud ocjenjuje da u stvarnosti ovako vrlo usko određena iznimka ima još užu vrijednost.

Naime, iako jasno određuje da pružatelji usluge socijalne asistencije moraju imati stečenu određenu razinu stručnih kvalifikacija, ZOA ne definira koja znanja i vještine su neophodne za stjecanje kvalifikacije osobnog asistenta. Jednako tako, ZOA ne određuje tko autorizira i verificira edukacijske programe na temelju kojih se provodi takvo stručno usavršavanje.

S obzirom na to da Ministarstvo nije predočilo nikakve informacije u tom pogledu, Ustavni sud je provjerio je li ovo pitanje uređeno podzakonskim aktima, iako ZOA ne ovlašćuje tijela izvršne vlasti na donošenje takvih akata. Uvidom u podzakonske akte donesene na temelju ZOA-a, Ustavni sud utvrdio je da ovo pitanje nije uređeno niti na toj razini. Odredbom članka 6. Pravilnika jednostavno su propisani zakonski uvjeti stečene stručne osposobljenosti za pružatelja osobne asistencije kojim je propisano da takva osoba mora imati završen program obrazovanja odraslih (osposobljavanja) za osobnog asistenta i najmanje razinu obrazovanja 4.1. ili 4.2. HKO-a ili najmanje razinu obrazovanja 1. HKO-a i završen program za stjecanje odgovarajuće kvalifikacije ili skupova ishoda učenja za zanimanje njegovatelj.

Ne sadrže ni ZOA ni podzakonski akti odredbe kojima bi se osigurala ujednačenost i minimalna razina kvalitete sadržaja stručnog usavršavanja. Iz zakonskih i podzakonskih odredaba koje su na snazi i kojima se uređuje pružanje usluge osobne asistencije proizlazi kako pitanje stručnog osposobljavanja nije pravno uređeno.

Ustavni sud uzeo je u obzir i javno dostupne podatke o postojećim programima stručnog osposobljavanja za pružanje usluge osobne asistencije. Uvidom u opise tih programa koji su javno dostupni putem internetske informacijske mreže moguće je zaključiti kako programe stručnog osposobljavanja za pružanje usluge osobne asistencije u pravilu pružaju udruge civilnog društva koje su u svom radu usredotočene na položaj osoba s invaliditetom. Ovu pretpostavku potvrdilo je i nadležno Ministarstvo tijekom javnog savjetovanja u povodu objave prijedloga ZOA-a. Polazeći od činjenice da od 2008. godine, kada je Republika Hrvatska preuzela obvezu osiguranja usluge osobne asistencije ratifikacijom Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, ova usluga nije bila osigurana kao zakonom zajamčeno pravo, već tek kao mogućnost u okviru različitih projekata, uglavnom financiranih kroz sredstva EU-a, Ministarstvo navodi da »kao i tijekom dosadašnje, šesnaestogodišnje provedbe programa i projekata kojima se osiguravala usluga osobne asistencije od strane organizacija civilnog društva, odnosno udruga osoba s invaliditetom, iste će i nadalje imati mogućnost provođenja edukacija korisnika« (https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/EconReport?entityId=22652).

Iz javno dostupnih podataka proizlazi da je moguće steći stručnu kvalifikaciju osobnog asistenta i u okviru određenih obrazovnih institucija u kojima su programi stručnog osposobljavanja koje je verificiralo Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih (vidi primjerice https://www.magistra.hr/osobni-asistent/). Međutim, prevladavaju programi osposobljavanja koje provode udruge civilnog društva. Ustavni sud primjećuje da je ovakva regulacija posljedica činjenice da od 2008. do donošenja ZOA-a podrška osobne asistencije nije bila zakonski regulirana, a obvezu države da osigura ovu vrstu podrške građanima i građankama s invaliditetom preuzimala su civilna društva u okviru projektnog financiranja iz sredstava EU-a, kao što je primjerice »Pilot projekt osobne asistencije za najteže osobe s invaliditetom«. Stoga, Ustavni sud zaključuje da je razumno očekivat da će stručno osposobljavanje za pružanje usluge osobne asistencije u najvećem udjelu nastaviti pružati iste one udruge civilnog društva kojima je člankom 24. ZOA-a dopušteno institucionalizirano pružanje usluge osobne asistencije, s obzirom na to da su tu vrstu podrške pružale tijekom cijelog tog razdoblja umjesto države.

Razumno je pretpostaviti da će one svoje zakonske ovlasti i resurse koristiti kako bi osposobile zaposlenike kojima je zakonodavac dopustio pružanje usluge osobne asistencije, a to nisu članovi obitelji osoba s invaliditetom kojima je potrebna takva podrška.

Iz svega navedenog slijedi da je odredbama ZOA-a posljedično umanjena svrsishodnost odredbe članka 65.a Zakona o socijalnoj skrbi. Time su građani i građanke koji su preuzeli odgovornost za skrb svojih najbližih, a posredno i osobe s invaliditetom za koje skrbe, dovedeni u nepovoljni položaj u odnosu na mogućnost sudjelovanja na tržištu rada radi ostvarenja najvažnijih prava koja uobičajeno čine sastavni dio redovnog radnopravnog statusa koji im statusom njegovatelja nije osiguran.

Ocjena prigovora koji se odnose na članak 12. ZOA-a, Različito postupanje u pogledu pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije

31. Odredbom članka 12. ZOA-a definirani su uvjeti za priznavanje prava na uslugu osobne asistencije. Pravo na uslugu osobne asistencije pruža osobni asistent. Pravo se priznaje osobi s tjelesnim, intelektualnim ili mentalnim oštećenjem kod koje je utvrđen treći ili četvrti stupanj težine invaliditeta – oštećenja funkcionalnih sposobnosti prema propisima o vještačenju i metodologijama vještačenja.

Osoba mora imati navršenih 18 godina, te status osobe s invaliditetom u skladu sa zakonom kojim se uređuje Registar osoba s invaliditetom.

31.1. Iz izričaja je odredbe članka 12. ZOA-a jasno da je zakonodavac propisao razliku u mogućnosti pristupa usluzi osobne asistencije na način da je maloljetnim osobama s invaliditetom ta usluga u pravilu u potpunosti uskraćena dok je punoljetnim osobama s invaliditetom mogućnost korištenja usluge načelno osigurana. S obzirom na sadržaj usluge osobne asistencije, kako je on definiran člankom 8. ZOA-a, maloljetnim osobama s invaliditetom uskraćeni su sljedeći oblici podrške:

– obavljanje kućanskih poslova, uključujući i organiziranje prehrane, koje korisnik nije u mogućnosti samostalno obaviti ili koje umjesto korisnika nisu u mogućnosti obaviti članovi kućanstva

– hranjenje

– održavanje osobne higijene

– omogućavanje mobiliteta i kretanja

– rukovanje pomagalima

– pratnju i pomoć u različitim socijalnim aktivnostima, uključujući i putovanja unutar i izvan Republike Hrvatske

– pomoć pri obavljanju administrativnih aktivnosti

– pružanje podrške u komunikaciji između osobe s oštećenjem sluha i čujuće okoline u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života

– pružanje podrške u kretanju gluhoslijepim osobama te podrške u komunikaciji između gluhoslijepih osoba i okoline, u svrhu pristupa informacijama u svim područjima života.

31.2. Predlagatelji smatraju da tako zakonski definirana mogućnost pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije predstavlja diskriminaciju maloljetnih osoba s invaliditetom odnosno da odredba članka 12. ZOA-a predstavlja povredu ustavnog jamstva jednakosti iz članka 14. stavka 1. Ustava.

Ustavni sud stoga mora odgovoriti na pitanje predstavlja li različito postupanje u pogledu mogućnosti korištenja socijalne usluge osobne asistencije, prema osobama s invaliditetom istog stupnja, ali različite životne dobi, neki od oblika diskriminacije zabranjene Ustavom.

Iz argumenata predlagatelja proizlazi da smatraju da se nepovoljno postupanje temelji na diskriminatornoj osnovi životne dobi. Osobe s invaliditetom starije životne dobi koje su dosegle punoljetnost imaju pristup usluzi osobne asistencije, dok osobe s istim stupnjem invaliditeta mlađe životne dobi nemaju taj pristup.

31.3. S druge strane, Ministarstvo svoje očitovanje Ustavnom sudu temelji na pretpostavci da ocjena ustavnosti sporne odredbe članka 12. ZOA-a ovisi o tome imaju li osobe s invaliditetom na raspolaganju onu vrstu podrške koja čini sadržaj različitih oblika usluge osobne asistencije, kako je to definirano člankom 8. ZOA-a. U slučaju da osoba s invaliditetom već raspolaže tim oblikom podrške bez pomoći države tada, prema mišljenu Ministarstva, nije riječ o nepovoljnom postupanju jer se tu osobu ne ostavlja bez podrške koja joj je potrebna. Ista je pretpostavka, prema mišljenju Ministarstva, ključna i pri ocjeni ustavnosti članka 13. ZOA-a.

Obje su suprotstavljene pozicije u osnovi nedostatne jer, s obzirom na njihove specifične potrebe te posljedično Ustavom zajamčen poseban režim zaštite njihovih temeljnih prava, položaj djece s invaliditetom nije i ne može biti usporediv položaju odraslih osoba s invaliditetom.

31.4. Ustavni sud već je istaknuo da omogućavanje pristupa nekom dobru samo nekim osobama s invaliditetom nije per se dokaz da uskrata pristupa tom istom dobru nekim drugim osobama s invaliditetom ne predstavlja diskriminaciju temeljem invaliditeta na osnovi puke činjenice da su neke osobe s invaliditetom ipak ostvarile pristup konkretnom dobru. Jednako tako, u kontekstu članka 12. ZOA-a, činjenica da je jedna dobna skupina osoba s invaliditetom ostvarila pristup nekom dobru dok druga dobna skupina nije, ne znači nužno da je u pitanju nepovoljno postupanje uvjetovano (samo) dobi. U takvim situacijama moguće je da je dob primarno posrednik za drugi, prevladavajući uzročnik nepovoljnog postupanja prema konkretnoj skupini osoba. Diskriminacija nije nužno ograničena na jednu osnovu. Nepovoljno postupanje prema osobama koje pripadaju ranjivim skupinama unutar društva učestalo je uvjetovano dvjema, pa i više, diskriminatornih osnova. Ustavnopravni poredak Republike Hrvatske prepoznaje i zabranjuje takvu intersekcionalnu odnosno višestruku diskriminaciju.

31.5. Posljedično, ustavnost osporavane odredbe članka 12. ZOA-a, kojom se osobe s invaliditetom maloljetne dobi znatnije ograničavaju u mogućnosti korištenja socijalne usluge osobne asistencije, u bitnome ovisi o učincima koje će ta odredba imati za njihov položaj. Stoga, Ustavni sud je u okviru ovog predmeta prije svega razmatrao pitanje predstavlja li uskrata pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije maloljetnim osobama, u opsegu u kojem je određena ZOA-om, uskratu ili nerazmjerno ograničenu mogućnost postizanja životne neovisnosti odnosno umanjene sposobnosti uključivanja u društveni život. Ograničenjem ovih prava bili bi dovedeni u nepovoljni položaj u pogledu mogućnosti za razvoj osobne autonomije i slobode samoodređenja koje im je zajamčeno člankom 57. Ustava, te člankom 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom. S obzirom na to da je ovo ustavno jamstvo inherentno zaštiti koju je Ustav namijenio posebno osobama s invaliditetom, njegova povreda ujedno bi predstavlja i povredu zabrane diskriminacije iz članka 14. stavka 1. Ustava.

31.6. Ustavni sud primjećuje da predlagatelji i Ministarstvo u svojim tvrdnjama polaze od iste pretpostavke da su odrasle, punoljetne osobe s invaliditetom u usporedivom položaju s maloljetnim osobama s invaliditetom. Posljedično, predlagatelji tvrde da se člankom 12. ZOA-a maloljetne osobe s invaliditetom dovode u nepovoljni položaj u odnosu punoljetne osobe s invaliditetom koje su s njima usporedive u pogledu svojih potreba i položaja. Jednako tako, polazeći od iste pretpostavke usporedivosti potreba i položaja, Ministarstvo tvrdi da nije moguće zaključiti da članak 12. ZOA-a predstavlja diskriminaciju jer maloljetne osobe imaju mogućnost ostvariti te usporedive potrebe u okviru roditeljske skrbi dok punoljetne nemaju tu mogućnost, odnosno ta mogućnost im je znatno umanjena.

31.7. Ustavni sud stoga ističe položaj djece u okviru ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske. Odredbama članka 64. Ustava načelo dobrobiti djeteta jasno je određeno sljedećim:

»Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.

Djeca ne mogu biti primljena na rad prije zakonom određene dobi niti smiju biti prisiljavana na rad koji štetno utječe na njihovo zdravlje ili ćudoređe, niti im se takav rad smije dopustiti.

Mladež, majke i osobe s invaliditetom imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«

Djeca, stoga, predstavljaju društvenu skupinu koja uživa posebnu razinu zaštite. Ustav na jasan i izričit način prepoznaje da potrebe djece, a time i njihovi interesi, nisu jednaki potrebama odraslih zrelih (punoljetnih) osoba. Djeca i odrasli ne mogu biti u usporedivom položaju u odnosu na svoje specifične potrebe. Kada bi bili u istovjetnom usporedivom položaju Ustav ne bi prepoznavao vrijednost načela dobrobiti djeteta kao zasebnu ustavnu obvezu svih građana, a posebice tijela državne vlasti.

To je jednako tako ako ne i više primjenjivo na djecu s invaliditetom što jasno proizlazi iz stavka 3. članka 63. Ustava kojim je posebno naglašeno da:

»Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb.«

Drugim riječima, maloljetne osobe s invaliditetom imaju Ustavom zajamčeno pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb. Pojam »osobito« jasno upućuje na to da ovo pravo traži podršku koja nije istovjetna onoj karakterističnoj za skrb koju djeca načelno redovno ostvaruju u okviru uobičajene roditeljske skrbi. Zahtjevnija je. Pravo osobite skrbi iz članka 63. Ustava stoga predstavlja poseban izraz temeljnih prava osoba s invaliditetom iz članka 57. Ustava prilagođen posebnim interesima djece. Na taj način Ustav naglašava posebnu snagu obveze koju država ima prema maloljetnim osobama s invaliditetom.

31.8. S obzirom na ovu činjenicu, Ustavni sud ističe da dužnost osobite skrbi nikako nije isključiva odgovornost roditelja. Za posebnu skrb prema djeci s invaliditetom u bitnom dijelu, uz roditelje, suodgovorna je također i država. Posljedično, već iz samog teksta Ustava proizlazi da je potpunu uskratu pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije, propisane člankom 12. ZOA-a, teško pomiriti s dužnošću osobite skrbi za maloljetne osobe s invaliditetom.

Štoviše, obrazloženje koje je Ministarstvo predočilo kao opravdanje razlike u postupanju prema, s jedne strane, punoljetnim osobama s invaliditetom, i, s druge strane, maloljetnih osoba s invaliditetom, u potpunosti ignorira bitnu i očiglednu razliku između pripadnika te dvije (pod)skupine. Tijekom razdoblja sazrijevanja u zrele osobe sposobne preuzeti odgovornost za svoju dobrobit, maloljetne osobe imaju čitav niz specifičnih razvojnih potreba. Specifične razvojne potrebe djece su i psihofizičke prirode i socijalne prirode. Njihovi interesi su nepobitno različiti od uobičajenih interesa punoljetnih građana. Ova očigledna činjenica predstavlja bit ustavnog načela zaštite dobrobiti djeteta.

Ustavni sud primjećuje da određene odredbe samog ZOA-a i same počivaju na ovoj ustavnoj postavci. Obrazovanje djece i mladih jedan je od ključnih preduvjeta uspjeha razvoja osobe u autonomne racionalne i odgovorne građane i građanke Republike Hrvatske. Jasno je da se radi o osobnoj razvojnoj potrebi socijalne prirode. Jednako je jasno da je to specifična potreba karakteristična za maloljetne osobe, pa tako i maloljetne osobe s invaliditetom. Jasno je i da se u odnosu na tu potrebu one ne nalaze u istovjetnom položaju u odnosu na punoljetne građane, bez obzira na invaliditet. Posljedično, sam ZOA propisuje mogućnost korištenja usluge asistencije u obrazovanju samo maloljetnim osobama s invaliditetom.

Drugim riječima, analiza odredaba ZOA-a upućuje na to da sam zakonodavac polazi sa stajališta da položaj i potrebe maloljetnih osoba s invaliditetom nisu istovjetne punoljetnim osobama s invaliditetom. Štoviše, iz odredaba samog ZOA-a jednako jasno proizlazi da sam zakonodavac uvažava činjenicu da se sve potrebe koje imaju maloljetne osobe vezane uz okolnosti svog invaliditeta ne mogu zadovoljiti kroz roditeljsku skrb. Da je tome tako, ZOA ne bi sadržavao odredbe kojima se uređuje usluga asistencije u obrazovanju.

31.9. Navedeno nužno određuje i ustavnopravni značaj roditeljske skrbi, odnosno odnos države prema činjenici da Ustav primarnu skrb za dobrobit djeteta povjerava roditeljima.

Prema ranije navedenoj ocjeni Ministarstva, maloljetne osobe imaju bitno manju potrebu za podrškom koja se osobama s invaliditetom pruža u sklopu usluge osobne asistencije jer tu podršku mogu u najvećem dijelu ostvariti u okviru roditeljske skrbi. Slično obrazloženju koje nudi u kontekstu članka 13. ZOA-a, Ministarstvo tu pretpostavku koristi kao opravdanje uskrate pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije za maloljetne osobe. Ministarstvo smatra da ovakva raspodjela mogućnosti korištenja usluge socijalne asistencije služi usmjeravanju ograničenih proračunskih sredstava i institucionalnih kapaciteta prema onoj socijalnoj skupini koja je u nepovoljnijem socijalnom položaju, a to su punoljetne osobe s invaliditetom. Ministarstvo je u svom opravdanju uskrate pristupa usluzi socijalne asistencije maloljetnim osobama dosljedno razlozima kojima opravdava i ograničenja iz članka 13. ZOA-a. U oba slučaja, kako kod članka 12. ZOA-a tako i kod članka 13. ZOA-a, opravdanje Ministarstva počiva na pretpostavci da je pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije utemeljeno uvjetovati dostupnošću podrške u okviru obiteljskog doma. U kontekstu članka 12. ZOA-a dostupnost podrške u okviru obiteljskog doma za Ministarstvo je učvršćena činjenicom da roditelji imaju zakonsku dužnost skrbiti za svoju djecu.

Ustavni sud jasno je obrazložio razloge neutemeljenosti pretpostavke da država ima ovlast koristiti činjenicu dostupnosti obiteljske njege za osobe s invaliditetom u okviru njihova obiteljskog doma kako bi umanjila svoju Ustavom propisanu obvezu osiguranja podrške osobama s invaliditetom. U kontekstu ocjene ustavnosti članka 12. ZOA-a Ustavni sud će iznijeti ocjenu postupanja države koja ističući zakonsku obvezu roditelja da skrbe za svoje dijete time od sebe odmiče odgovornost da djeci s invaliditetom osigura primjerenu skrb zajamčenu člankom 63. Ustava.

31.10. Ustavni sud ističe da je člankom 63. Ustava propisano da:

»Roditelji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

Roditelji su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti.

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb.

Djeca su dužna brinuti se za stare i nemoćne roditelje.

Država osobitu skrb posvećuje maloljetnicima bez roditelja i onima za koje se ne brinu roditelji.«

Kao što je i ranije istaknuto, temeljni smisao ustavne zaštite roditeljske skrbi prema djeci je dobrobit djeteta. To je dodatno potvrđeno odredbom stavka 1. članka 64. Ustava koja izričito nalaže da »dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe«.

Ustav štiti skrbništvo roditelja nad njihovom djecom polazeći od pretpostavke da je, u načelu, kroz taj oblik skrbi moguće ostvariti najbolje uvjete za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta do njegove zrelosti, kada stječe punu poslovnu sposobnost u okviru pravnog poretka. Ustavni značaj roditeljske skrbi određen je njezinom funkcijom ostvarivanja dobrobiti djece.

Ustavom je vrlo jasno propisano da roditelji imaju pravo samostalno odlučivati o odgoju svoje djece pod uvjetom da ispunjavaju svoju dužnost njihovog uzdržavanja, odgoja i školovanja jer imaju ustavnu dužnost osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti.

Stoga, vrijednost koju roditeljska skrb ima u okviru sustava ustavne zaštite proizlazi prvenstveno iz pretpostavke da predstavlja najučinkovitiji oblik promicanja dobrobiti djeteta. U mjeri u kojoj roditeljska skrb ne ostvaruje svoju temeljnu svrhu zaštite dobrobiti djeteta Ustav nije prepreka njezinom ograničenju. Ustavni sud također podsjeća da se člankom 9. stavkom 1. Konvencije o pravima djeteta od država potpisnica zahtijeva osigurati da se »dijete ne odvaja od svojih roditelja protiv njihove volje, osim kada nadležne vlasti pod sudbenim nadzorom odluče, u skladu s važećim zakonima i postupcima, da je odvajanje potrebno radi dobrobiti djeteta«. Države potpisnice Konvencije o pravima djeteta »pružit će odgovarajuću pomoć roditeljima i zakonskim skrbnicima kako bi oni mogli ispuniti svoju dužnost prema djetetu«, kako je propisano člankom 18. stavkom 2. Konvencije o pravima djeteta. Nadalje, člankom 20. stavkom 1. Konvencije o pravima djeteta utvrđeno je da »Dijete kojemu je privremeno ili trajno uskraćena obiteljska sredina, ili koje zbog svoje dobrobiti u njoj ne smije ostati, ima pravo na posebnu zaštitu i pomoć države«, dok je člankom 20. stavkom 2. Konvencije o pravima djeteta utvrđeno da će »Države potpisnice u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom takvom djetetu osigurati zamjensku zaštitu.«.

Sažeto, roditeljska skrb nije samo ustavno pravo već i dužnost. Kao dužnost ona je u funkciji vrlo specifične svrhe. Njezin osnovni smisao je zaštita vrednote dobrobiti djeteta osiguravanjem najboljih uvjeta za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta do njegove zrelosti.

31.11. Iz navedenog jasno slijedi nekoliko ustavnopravnih posljedica.

S obzirom na to da Ustav osigurava zaštitu roditeljske skrbi nad djetetom, ciljajući na taj način ostvariti najbolje uvjete za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta do njegove zrelosti, Ustav u načelu ne dopušta mogućnost da, zbog tako pružene ustavne zaštite njihovog obiteljskog okruženja, djeca snose negativne posljedice za ostatak svojih interesa koji nadilaze njihov položaj u samoj obiteljskoj zajednici.

Nadalje, temeljna je svrha ustavne zaštite roditeljske skrbi iz članka 64. Ustava omogućavanje najboljih uvjeta za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta do njegove ustavno pretpostavljene zrelosti (punoljetnosti). Ustav stoga ne dopušta mogućnost uprezanja roditeljske skrbi u svrhu postizanja nekih drugih ciljeva, povrh osiguranja uvjeta za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta, ako se time narušava sposobnost roditelja da ostvare tu osnovnu funkciju roditeljske skrbi koju je Ustav odredio kao njihovu dužnost.

Drugim riječima, nije moguće iskorištavati činjenicu da je Ustav roditeljima propisao dužnost roditeljske skrbi da se izbjegnu dužnosti koje za druge proizlaze iz ustavnog načela dobrobiti djeteta, a posebno ako se te dužnosti prebacuju na teret roditelja. Time bi bila ugrožena bit jamstva iz članka 64. Ustava. To bi posebno bio slučaj ako bi država svoju odgovornost zaštite interesa djece, u cijelosti ili dijelom, prebacila na roditelje pravdajući to činjenicom da roditelji imaju ustavnu obvezu skrbiti za svoju djecu.

31.12. Iz navedenog proizlazi i da funkcionalni karakter ustavne zaštite roditeljske skrbi odražava činjenicu da je ona ustrojena kako bi se zadovoljile potrebe djeteta. Stoga, kao što je ranije utvrđeno, jasno je da Ustav prepoznaje da potrebe djece, a time i njihovi interesi, nisu jednake potrebama zrelih (punoljetnih) osoba.

Ustavni sud ne može prihvatiti da se obiteljska, odnosno roditeljska skrb, koristi kao odlučujuće mjerilo položaja punoljetnih osoba s invaliditetom prema položaju djece s invaliditetom. Ustav prepoznaje da njihove potrebe nisu istovjetne. Državi stoga nije dopušteno da socijalne usluge koje je dužna pružati svim osobama s invaliditetom uskraćuje ili ograničava djeci s invaliditetom, samo stoga što uživaju dobrobiti roditeljske skrbi koju im Ustav jamči upravo kako bi odgovorio na njihove specifične potrebe. Činjenica da je djetetu dostupna roditeljska skrb, koja je ujedno njegovo ustavno pravo, ali i ustavna obveza roditelja, ne može biti valjan razlog za potpuno ograničenje pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije iz članka 12. ZOA-a.

31.13. Ustavni sud također ističe da zbog specifičnih ciljeva koje je Ustav namijenio ovim različitim ustavnim jamstvima, roditeljska skrb ne može nadoknaditi sve koristi na koje osobe s invaliditetom imaju pravo u okviru Ustavom zajamčene podrške njihovoj životnoj neovisnosti, osobnoj samostalnosti i društvenoj uključenosti.

Ustavni sud uvažava činjenicu koju iznose predlagatelji da podrška roditelja nerijetko neće u potpunosti zadovoljiti potrebu za nekim oblikom podrške pojedinog djeteta, odnosno da roditelji neće biti u mogućnosti pružiti neke od specifičnih oblika podrške koji čine sastavni dio usluge osobne asistencije. Ustavni sud ističe da se djeca s invaliditetom međusobno razlikuju u pogledu svojih potreba, koje su određene konkretnim okolnostima njihove pojedinačne situacije, kako u smislu njihovog tjelesnog stanja tako i u smislu mogućnosti roditelja.

Štoviše, samo Ministarstvo je u dijelu svog očitovanja Ustavnom sudu ispravno navelo da, u okolnostima konkretnog predmeta, ocjena predstavlja li različito postupanje prema maloljetnim osobama s invaliditetom ujedno i nepovoljno postupanje prema njima ovisi o tome imaju li osobe s invaliditetom podjednaku mogućnost ostvarivanja većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, odnosno je li im pružena realna zaštita i osiguranje ljudskih prava, kao i realizacija ravnopravnosti s drugima. Navedeni cilj određen je kao vrijednosni temelj samog ZOA-a kroz definiciju usluge osobne asistencije u članku 2. stavku 1. ZOA-a. ZOA definira temeljni vrijednosni cilj ovog instrumenta:

»1) Osobna asistencija je socijalna usluga kojom se osigurava pomoć i podrška osobi s invaliditetom u aktivnostima koje ne može izvoditi sama radi vrste i stupnja invaliditeta, a koje su joj svakodnevno potrebne u kući i izvan kuće, te pomoć i podrška u komunikaciji i primanju informacija, a u svrhu većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu, zaštite i osiguravanja ljudskih prava osobe s invaliditetom, kao i ostvarivanja ravnopravnosti s drugima. (…)«

Mogućnost ostvarivanja većeg stupnja samostalnosti i uključenosti u zajednicu izravno zrcali ciljeve ustavnog jamstva iz članka 57. stavka 2. Ustava koji izričito propisuje da država posvećuje posebnu skrb zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život. Ustavno jamstvo na životnu neovisnost i društvenu uključenost iz članka 57. Ustava je pojedinačno pravo koje je Ustav stavio na raspolaganje svakoj pojedinačnoj osobi. Kada se radi o djeci s invaliditetom obveza države da osigura uvjete neophodne za uključenost osoba s invaliditetom u društvo poprima specifičnu težinu kroz članak 63. Ustava.

32. U svjetlu ustavne obveze iz članka 63. Ustava, Ustavni sud smatra potrebnim posebno se osvrnuti na tvrdnje Ministarstva da maloljetne osobe nisu slobodne samostalno donositi odluke već to za njih čine roditelji kao njihovi skrbnici, odnosno zakonski zastupnici, zbog čega punoljetne osobe imaju značajniju potrebu za oblicima podrške koji se pružaju uslugom osobne asistencije zbog svoje slobode odlučivanja punoljetne osobe.

Ustavni sud odbacuje ovakvo shvaćanje slobode izražavanja volje djeteta ocjenjujući da se na taj način bitno iskrivljuje sama svrha roditeljske skrbi: osiguravanje najboljih uvjeta za psihofizički, emocionalni i socijalni razvoj djeteta do njegove zrelosti odnosno razvoj njegove osobne autonomije.

Ustavni sud uočava da je u ovakvom pristupu pravu na osobnu autonomiju djeteta i njegovim specifičnim potrebama koje slijede iz procesa njegova razvoja Ministarstvo u potpunosti zanemarilo dvije bitne ustavnopravne činjenice.

Prvo, Ustav pravo iz članka 57. stavka 2. jamči svakoj osobi. To je pravo svake osobe kao pojedinca. Stoga svaki pojedinac, poslovno sposoban ili ne, uživa njegovu zaštitu. U tom svjetlu, Ustavni sud također ističe stajalište koje je za potrebe primjene članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom razvio Odbor UN-a za prava osoba s invaliditetom u Općem komentaru br. 5:

»Članak 19. izričito se odnosi na sve osobe s invaliditetom. Ne smije se pozivati na potpuno ili djelomično uskraćivanje bilo kojeg ‘stupnja’ poslovne sposobnosti ili na razinu potrebne potpore kako bi se osobama s invaliditetom uskratilo ili ograničilo pravo na nezavisnost i neovisno življenje u zajednici.«

Ustav ni s čim i ne sugerira da je njegova zaštita manja prema djeci jer zbog ograničenja svoje osobne autonomije ona nemaju punu poslovnu sposobnost.

Drugo, činjenica da je brigu o najboljem interesu djeteta Ustav primarno povjerio roditeljima nikako ne znači da Ustav djetetu negira slobodu izbora. Svrha roditeljske skrbi je da osigura uvjete za primjereni razvoj djeteta i njegove osobnosti. U okviru roditeljske skrbi dijete mora imati mogućnost slobodno izražavati svoju volju. Ovlast roditeljske skrbi dopušta roditeljima da procjenjuju predstavlja li volja djeteta njegov najbolji interes. Međutim, ona ni na koji način ne uključuje pravo roditelja da u potpunosti zanemaruju djetetovu volju samo zato što je u njihovoj roditeljskoj skrbi, odnosno jer su oni njegovi zakonski zastupnici. Primjeri ovih granica roditeljske skrbi mnogobrojni su i dobro su znani, i Ustavni sud ih je kroz svoju praksu određivao kroz predmete zlostavljanje djeteta ili brakorazvodnih postupaka i postupaka raspodjele ili ograničavanja roditeljske skrbi radi zaštite najboljeg interesa djeteta.

32.1. Iz navedenog slijedi činjenica koja je od odlučujućeg značenja za ocjenu ustavnosti članka 12. ZOA-a.

Ustavni sud ističe da značajan dio razvoja osobne autonomije maloljetnih osoba, te njihovo sazrijevanje u punopravne ravnopravne članove društvene zajednice, ovisi o njihovoj mogućnosti osobne interakcije s drugim članovima društva, a posebno njihovim vršnjacima. Da bi sazreli u autonomne, racionalne i odgovorne građane i građanke maloljetne osobe moraju imati mogućnost uključivanja u razne oblike društvene socijalizacije.

Socijalna usluga osobne asistencije prvenstveno služi realizaciji što učinkovitije socijalizacije osoba s invaliditetom. To je njezina sama srž. Kada su u pitanju djeca s invaliditetom njihovo sazrijevanje u zrele, odgovorne i autonomne osobe ovisi o njihovoj mogućnosti sudjelovanja u društvenim odnosima, baš kao što je to neophodno i njihovim vršnjacima koji se ne nose s izazovima invaliditeta.

Ustavni sud stoga smatra da je razlog ograničene poslovne sposobnosti maloljetnih osoba, kojim se pokušava opravdati uskrata njihova pristupa toj usluzi, očigledno kontradiktoran samom temeljnom smislu usluge osobne asistencije.

Ustavni sud u prilog zaključku da je socijalizacija djece ključna u smislu njihova specifičnog interesa sazrijevanja u zrele, odgovorne i autonomne građane ukazuje na jednostavnu činjenicu da Ustav sadrži jasne odredbe koje se odnose na proces obrazovanja djece, kao jedan od najvažnijih oblika njihove socijalizacije. Tako je člankom 65. Ustava određeno da »obrazovanje je u Republici Hrvatskoj svakomu dostupno, pod jednakim uvjetima, u skladu s njegovim sposobnostima«, dok je »obvezno obrazovanje besplatno u skladu sa zakonom«. Pri tome članak 62. Ustava na izričit i jasan način također propisuje obvezu države da štiti »djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.«. Članak 64. Ustava je jednako jasan kada propisuje da »dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe«.

Činjenica da u Republici Hrvatskoj socijalni proces obrazovanja država institucionalizira, uređuje i nadzire, predstavlja jasan dokaz da je društvo taj oblik brige i skrbi za razvoj djece i mladih preuzelo prvenstveno na sebe. Roditelji pred tim izazovom nisu ostavljeni sami. Navedene odredbe predstavljaju jasan dokaz činjenice da Ustav svojim odredbama izričito propisuje podjelu (su)odgovornosti za skrb nad dobrobiti djece i mladih.

32.2. Štoviše, iz ovih odredaba Ustava jasno proizlazi da obrazovanje nije jedini dio skrbi za dobrobit djece i mladih za koji Ustav određuje podjelu (su)odgovornosti između roditelja i države. Iz citirane odredbe članka 62. Ustava jasno proizlazi da država ima ustavnu dužnost štiti djecu i mladež u svim aspektima njihove dobrobiti, a posebno stvarati socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje njihova prava na dobrobit. Ustav ni tu roditelje ne ostavlja same, iako im povjerava ovlast primarne skrbi za njihovu djecu. Država ima pozitivnu ustavnu obvezu suodgovornosti za dobrobit djece. Podrška koju djeca s invaliditetom mogu ostvariti u okviru usluge osobne asistencije tu je od izrazite važnosti.

Ustavni sud stoga ističe da procesi socijalizacije djece, pa tako i djece s invaliditetom, nikako ne mogu biti ograničeni na prostor roditeljskog doma, pa niti na obrazovne institucije. Štoviše, u dijelu u kojem podupire razvoj osobne autonomije i samostalnosti, socijalizacija zahtijeva sudjelovanje u društvenim odnosima u kojima izostaje neposredna prisutnost roditelja, prvenstveno onima u kojima sudjeluju njihovi vršnjaci.

Ranije upućujući na odredbe članka 57. Ustava, odnosno članka 64. Ustava, te Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom, kao i na Opći komentar br. 5 Odbora UN-a, Ustavni sud već je naglasio da pravo na neovisnost življenja pretpostavlja da su osobama s invaliditetom osigurana sva potrebna sredstva koja im omogućavaju izbor i kontrolu nad svojim životima, te donošenje svih odluka koje se tiču njihovih života. Pravo na neovisnost življenja i društvenu uključenost kao takvo obuhvaća stvarnu mogućnost pristupa svim aktivnostima povezanima s razvojem identiteta i osobnosti osobe. Štoviše, ono obuhvaća aktivnosti koje su od važnosti za osobni izbor oko naizgled prostih svakodnevnih postupaka i odluka. Pravo na društvenu uključenost zahtijeva mogućnost pune i učinkovite uključenosti i sudjelovanje u društvenim odnosima koji čine život konkretne zajednice.

Ustavni sud ocjenjuje da je to pravo ograničeno maloljetnim osobama s invaliditetom kojima je u cijelosti uskraćen pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije.

Socijalizacija djece odnosno mladih u zrele, odgovorne i samostalne osobe po prirodi stvari pretpostavlja mogućnost sudjelovanja u društvenim odnosima izvan četiri zida svog doma, odnosno bez izravne prisutnosti svojih roditelja. Uz neizostavni proces obrazovanja, uspješnost procesa socijalizacije djece jednakom snagom ovisi o njihovom pristupu nizu drugih javnih ustanova i njihovih usluga, od tjelesnih aktivnosti i kulturno-umjetničkih sadržaja do pristupa raznim oblicima društvene interakcije i zabave, koje se pružaju kroz tržišne usluge kao što su ugostiteljstvo, igraonice, sportska natjecanja, festivali i slično. Izostanak izravne prisutnosti roditelja, odnosno veći stupanj posrednosti njihova nadzora u okviru ovih oblika društvene interakcije, čini važan dio osobnog sazrijevanja maloljetnih osoba.

Taj dio razvoja djeca s invaliditetom neće moći ostvariti jer im je člankom 12. ZOA-a uskraćen pristup usluzi osobne asistencije samo stoga što im je dostupna roditeljska skrb.

Ujedno, Ustavni sud naglašava kako u pitanju nisu samo oni oblici podrške djeci s invaliditetom koji im omogućavaju osobni razvoj kroz vršnjačku socijalizaciju izvan četiri zida roditeljskog doma. U pitanju su i oni oblici podrške koji su potrebni onoj djeci s invaliditetom koja zbog zdravstvenog stanja nisu u mogućnosti napuštati roditeljski dom odnosno koja trebaju vrlo visoku razinu podrške radi sprječavanja daljnjeg urušavanja zdravlja, pa i moguće ugroze za sam život, podrške mobilnosti ili zadovoljavanja specifičnih potreba osobne higijene. Socijalizacija ove skupine djece s invaliditetom izrazito je ovisna o mogućnosti kontakta s osobama koje nisu neposredni članovi njihove obiteljske svakodnevnice, te su im nerijetko jedini neovisni kontakt s vanjskim društvom.

U tom smislu, Ustavni sud također nalazi neutemeljenim opravdanje Ministarstva da je uskrata pristupa usluzi osobne asistencije maloljetnim osobama opravdana i činjenicom da njihovi roditelji imaju pristup socijalnoj usluzi njegovatelja kojom država pospješuje njihovu sposobnost da svojoj djeci s invaliditetom pruže podršku primjerenu njihovim potrebama. Kao što je ranije istaknuto, podrška koju osobe s invaliditetom mogu ostvariti u okviru socijalne usluge priznanja statusa njegovatelja ne može zamijeniti podršku koja je predviđena u okviru socijalne usluge osobne asistencije. To je posebno jasno kada se radi o specifičnim potrebama djece s invaliditetom.

32.3. S obzirom na navedeno, ponovo je korisno istaknuti da nikakva usporedba s položajem punoljetnih osoba nije utemeljena. Jednako je tako jasno da se usporedbom mogućnosti maloljetnih osoba s invaliditetom i njihovih vršnjaka bez invaliditeta stječe puno realnija slika njihove nejednakosti u društvu.

Vezano uz sposobnost djece s invaliditetom da razviju svoju osobnost i autonomiju »izvan četiri zida roditeljskog doma« usporedbom mogućnosti, s jedne strane, maloljetnih osoba s invaliditetom, i s druge strane, maloljetnih osoba bez invaliditeta, brzo i lako se mogu utvrditi značajne strukturalne nejednakosti. Igrališta, parkovi, kina, kafići, kazališta ili knjižnice i galerije, u kojima njihovi vršnjaci bez invaliditeta uživaju u značajnom stupnju samostalnosti u vršnjačkoj socijalizaciji, u njihovom slučaju vrlo često ostaju nepristupačni.

Prepreke jednakoj mogućnosti društvene uključenosti nisu samo fizičke odnosno arhitektonske, već jednako tako i izostanak primjerene podrške samostalnosti pri izbivanju izvan četiri zida roditeljskog doma.

Sagledano iz te perspektive, nemogućnost pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije za maloljetne osobe s invaliditetom znači da će ostati uskraćeni za važan dio osobne slobode koju uobičajeno uživaju njihovi vršnjaci bez invaliditeta. Posljedično će zaostajati u mogućnosti postizanja osobne autonomije koja je preduvjet temeljnog prava na životnu neovisnost i društvenu uključenost. Potpunom uskratom njihova pristupa socijalnoj usluzi osobne asistencije povećava se jaz između mogućnosti maloljetnih osoba s invaliditetom da ostvare punu uključenost u društvo, a time i jednako uspješno razviju svoju osobnu autonomiju i mogućnosti, koje svakodnevno uživaju njihovi vršnjaci bez invaliditeta.

32.4. Iz navedenih razloga slijedi da uskrata mogućnosti korištenja usluge socijalne asistencije maloljetnim osobama s invaliditetom predstavlja povredu jamstva neovisnog življenja i društvene uključenosti zajamčenog člankom 57. stavkom 2. Ustava odnosno obveze osobite skrbi za djecu s invaliditetom iz članka 63. kao njegovog posebnog izričaja. Ustavni sud nije utvrdio razloge kojima bi bilo moguće opravdati potpunu uskratu pristupa usluzi osobne asistencije maloljetnim osobama kako je ona propisana člankom 12. ZOA-a. To svakako nije moguće razlozima kao što su dostupnost podrške u okviru roditeljske skrbi ili ograničena poslovna sposobnost. Oni su u očiglednoj suprotnosti s temeljnom svrhom usluge osobne asistencije. S obzirom na to da povredu temeljnog prava maloljetnih osoba s invaliditetom iz stavka 2. članka 57. Ustava nije moguće opravdati, odnosno s obzirom na to da su one na taj način stavljene u nepovoljni društveni položaj u odnosu na osobe bez invaliditeta, uskrata pristupa osobnoj asistenciji iz članka 12. ZOA-a ujedno predstavlja i povredu ustavne zabrane diskriminacije na temelju invaliditeta iz članka 14. stavka 1. Ustava.

32.5. Ustavni sud ujedno napominje da je pravo na neovisno življenje i društvenu uključenost pojedinačno pravo socijalne prirode, te ga kao takvog nije moguće razmatrati u potpunosti odvojenog od socijalnih i ekonomskih okolnosti koje određuju sposobnost države da ostvari njegovu punu realizaciju. Ustavni sud ne poriče da je ono podložno ograničenju, za razliku od temeljnog prava iz članka 57. stavka 1. Ustava. Istodobno, svako ograničenje ustavnog prava iz članka 57. stavka 2. Ustava mora zadovoljavati ustavno načelo razmjernosti propisano člankom 16. Ustava, te ne može predstavljati paravan za nepovoljno postupanje suprotno članku 14. stavku 1. Ustava.

32.6. Ustavni sud također ne osporava da uvjeti u kojima obitava osoba s invaliditetom u okviru svog obiteljskog doma, pa tako i u okviru svog roditeljskog doma, mogu biti od značaja za određenje njezinih stvarnih potreba. Međutim, u kojoj mjeri osoba uživa potrebnu podršku u okviru svog obiteljskog doma, pa tako i roditeljske skrbi, ocjena je koja nužno ovisi o okolnostima svakog zasebnog slučaja. U tom smislu Ustavni sud upućuje na svoja stajališta (vidi točke 17. – 23. odluke).

32.7. S obzirom na razloge zbog kojih je Ustavni sud ocijenio neustavnim članak 12. ZOA-a u dijelu koji glasi »koja je navršila 18 godina«, nužno je ukinuti i članak 5. stavak 1. točku 11. ZOA-a u dijelu u kojem se pojam korisnika usluge osobne asistencije ograničava isključivo na osobe s invaliditetom koje su navršile 18 godina. Zadržavanje tog dijela te definicije dovelo bi do normativne nedosljednosti i posrednog zadržavanja istog protuustavnog učinka, jer bi se definicijskom odredbom ponovno isključile maloljetne osobe s invaliditetom, suprotno ustavnim jamstvima na kojima se temelji ukidanje dijela članka 12. ZOA-a.

Ocjena prigovora koji se odnose na osporeni članak 18. stavak 3. ZOA-a, ograničenje prava usluge osobnog asistenta svom članu obitelji

33. Odredbama članka 18. ZOA-a propisani su uvjeti koje osobe moraju zadovoljavati kako bi mogle pružati uslugu osobne asistencije. ZOA tako propisuje da osobni asistent mora biti:

– punoljetan

– zdravstveno sposoban

– imati završen program obrazovanja odraslih (osposobljavanja) za osobnog asistenta

– imati određenu minimalnu razinu obrazovanja Hrvatskog kvalifikacijskog okvira.

Uz navedene uvjete koji se odnose na sposobnost obavljanja usluge osobne asistencije člankom 18. stavkom 3. ZOA-a propisan je i dodatan specifičan uvjet koji se odnosi na razlog mogućeg sukoba interesa:

»(…) (3) Osobni asistent ne može pružati uslugu osobne asistencije svom članu obitelji, osim kada na području pružanja usluge nije moguće zaposliti osobnog asistenta ili ako to zahtijeva korisnik zbog specifičnih uvjeta pružanja usluge i potreba korisnika, ako to nije u suprotnosti s interesima korisnika.«

Ustavni sud ocijenio je članak 18. ZOA-a u njegovoj cijelosti.

Predlagatelji su u svojim argumentima u osnovi usredotočeni na stavak 3. članka 18. ZOA-a. Smatraju da ne postoji racionalni razlog kojim bi bilo moguće opravdati njime propisano ograničenje mogućnosti članovima obitelji pružanja usluge osobne asistencije. Ustavni sud se ne slaže s takvom tvrdnjom. Iz ranije navedenih stajališta Ustavnog suda koji se odnose na smisao i ciljeve usluge osobne asistencije, prvenstveno na njezinu funkciju u okviru članka 57. stavka 2. Ustava, jasno proizlazi da u svrhu postizanja više razine uključenosti osoba s invaliditetom u društvene odnose država ima legitiman interes ograničiti mogućnost pružanja usluge osobne asistencije na osobe »izvan četiri zida« obiteljske zajednice. Jednako tako, Ustavni sud priznaje da država također ima legitiman interes brinuti o mogućem sukobu interesa do kojeg može doći u situacijama u kojima članovi obitelji pružaju ovu vrstu usluga osobama s invaliditetom. S obzirom na opseg različitih oblika podrške koji su sadržani u usluzi osobne asistencije nije nerazumno uzeti u obzir mogućnost da će u takvim situacijama biti teže ispitati razinu odgovornosti za kvalitetu pružene usluge nego što je to slučaj kada je u pitanju odnos između primatelja i pružatelja usluge koji je lišen te razine emocionalne povezanosti.

33.1. Posljedično, a u svjetlu činjenice da predlagatelji sami ne navode daljnje argumente iz kojih bi proizlazilo da osporavano ograničenje nije sposobno odnosno nužno za realizaciju ovih ciljeva, Ustavni sud nalazi da odredba stavka 3. članka 18. ZOA-a nije ustavnopravno suspektna.

Istodobno, Ustavni sud ističe da je člankom 18. ZOA-a propisan uvjet osposobljenosti za pružanje usluge osobne asistencije. Ustavni sud ne dovodi u pitanje neophodnost stručnog osposobljavanja za osobnog asistenta. Upravo suprotno, Ustavni sud naglašava da je obveza zakonodavca uspostaviti prikladne kriterije koji su sposobni jamčiti jednakost pristupa stručnom osposobljavanju, ali i kvalitetu njegova ishoda. Ova obveza proizlazi iz same pozitivne ustavne obveze države da zakonski osigura pristup socijalnoj usluzi osobne asistencije, u skladu sa člankom 57. stavkom 2. Ustava.

Štoviše, s obzirom na to da je stručno osposobljavanje vrsta obrazovne usluge, koja je zakonski određena kao preduvjet obavljanja određene vrste javnog posla, obveza preciznog pravnog uređenja proizlazi i iz članka 54. Ustava, kojim je građanima i građankama zajamčeno da svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.

Analizom odredbi ZOA-a, te uvidom u podzakonske akte koji su doneseni na temelju ZOA-a, Ustavni sud uočio je da zakonodavac nije sam regulirao postupak stručnog osposobljavanja za pružanje socijalne usluge osobne asistencije, niti je postavio minimalne uvjete u okviru kojih je ovlastio izvršnu vlast da preciznije uredi konkretnu uslugu stručnog usavršavanja.

Istodobno, zakonodavac je u članku 9. stavku 4. ZOA-a propisao da način i sadržaj osposobljavanja i obavljanja poslova pomoćnika u nastavi i stručnih komunikacijskih posrednika, te druga pitanja značajna za pružanje potpore tijekom odgojno-obrazovnog procesa učenika, pravilnikom propisuje ministar nadležan za obrazovanje.

Ustavni sud nije našao ni jedan razlog koji bi mogao, u najmanju ruku, barem naznačiti zbog čega se jednako tako nije moglo urediti pitanje stručnog osposobljavanja osobnih asistenata. Bez pravnog uređenja pristupa toj obrazovnoj usluzi odnosno njezina sadržaja nije moguće osigurati niti minimum ujednačenosti kvalitete socijalne usluge osobne asistencije. Jednako tako, nije moguće osigurati uvjete jednake dostupnosti tom obliku zaposlenja u javnom sektoru.

Zakonodavac je dužan osigurati primjerenu pravnu regulativu kojom će se urediti pitanje jednakog pristupa odnosno sadržaja i kvalitete stručnog osposobljavanja za pružanje usluge osobne asistencije. Ta regulativa ne može dovesti do toga da se osobama koje već pružaju uslugu osobne asistencije osobama s invaliditetom, te su na taj način razvile potrebno znanje i vještine odnosno razvile odnose povjerenja s korisnicima kojima su na raspolaganju, onemogući daljnje pružanje te podrške.

Posljedično, Ustavni sud smatra da je uvjet stručne osposobljenosti nužan dio djelotvorne provedbe pozitivne obveze iz članka 57. stavka 2. Ustava. Slijedi da zakonodavac ima dužnost osigurati da se na jasan i precizan način urede kriteriji kvalitete programa osposobljavanja, bilo neposredno kroz zakon bilo posredno zakonskim ovlaštenjem razrade zakonskih odredaba podzakonskim aktima primjerenom tijelu izvršne vlasti. U nedostatku takve regulative članak 18. ZOA-a ne može proći test ustavnosti.

Ocjena prigovora koji se odnose na osporeni članak 24. stavak 1. ZOA-a

34. Odredbama članka 24. ZOA-a uređeno je ovlaštenje za obavljanje djelatnosti osobne asistencije. Zakonodavac se odlučio za institucionalni oblik djelatnosti socijalne usluge osobne asistencije, te je propisao da je ta vrsta socijalne usluge dostupna samo u okviru određene vrste pravnih osoba. Uslugu osobne asistencije tako mogu pružati ustanove socijalne skrbi, te udruge, vjerske zajednice i druge pravne osobe.

Predlagatelji smatraju da je ovakvim uređenjem povrijeđeno njihovo pravo na slobodu poduzetništva jer im je zapriječena mogućnost pružanja konkretne vrste usluge bez zasnivanja za to ustrojene pravne osobe. Tvrde da osporavano uređenje predstavlja diskriminaciju. Predlagatelji ne navode konkretnije ustavnopravne razloge kojima obrazlažu svoju tvrdnju. Iz njihovih navoda nije moguće utvrditi smatraju li da ovako postavljeno uređenje služi cilju koji nije moguće smatrati legitimnim ili nije sposobno ostvariti svoj cilj, odnosno nije nužno za njegovo ostvarenje.

Ustavni sud ne prihvaća tvrdnje da odredbe članka 24. ZOA-a predstavljaju ograničenje poduzetničkih sloboda odnosno tržišne utakmice u uslužnom sektoru. Ustavni sud naglašava da je dostupnost podršci u sklopu usluge osobne asistencije temeljno pravo građana i građanki s invaliditetom. Ona ima svoj pozitivni aspekt i pred državu stavlja pozitivnu obvezu da osobama s invaliditetom osigura pristup toj vrsti socijalne podrške. Posljedično, država je dužna zakonski urediti pitanje dostupnosti, kvalitete, raspodjele i opsega te vrste podrške. Država odnosno zakonodavac ima na raspolaganju mogućnost da svoju obvezu ispuni oslanjajući se na tržišne mehanizme ako ocjeni da je to svrsishodan, prikladan i dovoljno učinkovit način da se osobama s invaliditetom osigura ova vrsta podrške. Država nema dužnost organizirati uslugu osobne asistencije kao tržišnu uslugu. Baš kako je to slučaj i s ostalim uslugama socijalne skrbi država je ovlaštena osigurati taj oblik podrške osobama s invaliditetom kroz institucionaliziranu mrežu socijalne skrbi koja se financira javnim sredstvima. Pri tome joj Ustav pruža značajan prostor razumne prosudbe o pitanjima kao što su poželjna jamstva kvalitete usluge, stručnosti pružatelja usluge i nadzora nad poslovanjem ustanova i njihovih djelatnika.

Predlagatelji ocjene ustavnosti ističu da su obrtnici i fizičke osobe koje bi imale interesa pružati uslugu osobne asistencije diskriminirani člankom 24. ZOA-a. Ustavni sud naglašava da različitost postupanja sam po sebi ne predstavlja diskriminaciju čak ni kada su u pitanju naizgled slične situacije. Različito postupanje prema naizgled sličnim situacijama predstavlja eventualno indiciju nekog oblika nedopuštenog pogodovanja. Bez dodatnih razloga koji podupiru takvu sumnju ono nema snagu dokazati da je pitanju povreda jamstva zabrane diskriminacije. U tom smislu Ustavni sud ističe da osim tvrdnje o različitom postupanju predlagatelji ne iznose razloge iz kojih bi ustavnopravno opravdavali zaključak da ono predstavlja diskriminaciju. Ujedno, Ustavni sud primjećuje da postoji cijeli niz mogućih razloga zbog kojih je zakonodavac ovim osobama mogao razumno uskrati mogućnost pružanja usluge osobne asistencije, od rizika neujednačenosti usluge do otežanog nadzora njezine kvalitete ili nadzora njezina financiranja.

34.1. Ustavni sud nije utvrdio ni jedan uvjerljivi razlog koji bi upućivao na to da je način institucionalne organizacije pružanja usluge osobne asistencije propisan člankom 24. ZOA-a nerazuman ili arbitraran odnosno da predstavlja ograničenje nekog temeljnog prava, uključujući jamstvo poduzetničkih sloboda, koje bi bilo potrebno opravdati u okviru ustavnog načela razmjernosti iz članka 16. Ustava.

Ocjena prigovora koji se odnose na osporeni članak 40. ZOA-a

35. U svojoj prvoj odredbi Ustav određuje da je Republika Hrvatska jedinstvena i nedjeljiva demokratska i socijalna država. Ustavnoj demokraciji u kojoj je socijalna pravda jedna od temeljnih vrednota ustavnopravnog poretka inherentno je da građani pridonose podmirenju troškova javnih usluga koje na ravnopravnoj osnovi osigurava država u skladu sa svojim imovinskim mogućnostima.

Usluga osobne asistencije zajamčena je člankom 57. stavkom 2. Ustava, odnosno člankom 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom kao obveza posebne skrbi države prema osobama s invaliditetom. Ta pozitivna obveza države ima svoj korelativ u ustavnom pravu osoba s invaliditetom na osiguranu primjerenu podršku države. Od ratifikacije Konvencije o pravima osoba s invaliditetom ta podrška određena je između ostalog i kao pravo na uslugu osobne asistencije. Ustavni sud ističe da je pravo zajamčeno člankom 57. stavkom 2. Ustava jedno od prava iz glave 3. Ustava koja je izričito naslovljena »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«. Prava koja proizlaze iz pozitivne obveze države određene stavkom 2. članka 57. Ustava jesu socijalna prava. Posljedično javni troškovi njihova osiguranja podmiruju se prema načelu socijalne solidarnosti. Ono uključuje mogućnost njihove raspodjele na temelju kriterija imovinskog stanja.

Odredbom članka 40. stavka 1. ZOA-a propisano je da korisnik usluge osobne asistencije nije dužan sudjelovati u plaćanju usluge ako su mu prihodi niži od prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini. Ustavni sud ne ocjenjuje uporabu socijalnog kriterija prosječne plaće kao kriterij razlikovanja u pogledu dužnosti sudjelovanja u podmirenju troškova javne usluge ustavnopravno spornom. Upotreba kriterija ove vrste pri uređenju raspodjele obveze podmirenja troškova javnih usluga je uobičajena.

35.1. Nadalje, člankom 40. stavkom 2. ZOA-a propisan je uvjet korištenja usluge osobne asistencije na način da korisnici koji ostvaruju prihode više od prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini sudjeluju u podmirenju troškova usluge u iznosu od jedan posto (1 %) njezina ukupnog troška, dok korisnici koji ostvaruju prihode više od dvije prosječne neto plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini sudjeluju u plaćanju cijene usluge u iznosu od dva posto (2 %) cijene usluge.

35.2. S obzirom na činjenicu da je visina obveze participacije, statistički razmatrano, određena kao nizak udio u ukupnom iznosu troška koji prati pružanu uslugu, pri čemu je taj udio ujedno i stavljen u srazmjer s visinom redovnih prihoda korisnika u određenom razumnom razdoblju, Ustavni sud načelno ne vidi ništa sporno u tako postavljenoj zakonskoj odredbi. Istodobno, Ustavni sud svjestan je činjenice da statistički određeni pragovi proizvode različitu razinu obveze za različite korisnike s obzirom na to da konkretni iznos obveze sudjelovanja ovisi o konkretnoj visini ukupnog troška specifične usluge pružane specifičnom korisniku. U tom smislu Ustavni sud ponovno ističe važnost individualizirane procjene ukupnog zdravstvenog i socijalnog stanja svake osobe pojedinačno. Ustavni sud upozorava da konkretnu odredbu nije moguće primjenjivati na formalistički način koji bi dopustio da i tako nisko određen statistički prag participacije ugrozi socijalnu sigurnost konkretne osobe s invaliditetom.

Ocjena prigovora koji se odnose na članak 54. ZOA-a

36. Odredbom osporavanog članka određeno je da se pravo na uslugu osobne asistencije priznaje s danom početka korištenja usluge.

Ustavni sud ocjenjuje ovako sročenu odredbu nejasnom.

Ustavni sud upućuje na svoje stajalište izraženo pri ocjeni ustavnosti članka 40. ZOA-a. Iz njega jasno proizlazi da je pravo na osobnu asistenciju socijalno pravo koje korelacijski proizlazi iz pozitivne obveze države propisane člankom 57. stavkom 2. Ustava. Posljedično, od trenutka ratifikacije Konvencije o pravima osoba s invaliditetom pravo na uslugu osobne asistencije zajamčeno je Ustavom kao pojedinačno socijalno pravo svakog građanina i građanke s invaliditetom. ZOA-om definirani su uvjeti pristupa odnosno korištenja tog ustavnog prava. Posljedično, nije moguće da se pravo na uslugu osobne asistencije »priznaje« s danom početka korištenja usluge, niti je moguće da država svoju Ustavom pozitivnu obvezu prema građanima i građankama odgađa na ovakav način.

Ustavni sud ističe da je slobodna volja svake osobe da samostalno odredi hoće li koristit neko svoje Ustavom ili zakonom zajamčeno pravo. Istodobno, ovlast je države da u skladu s Ustavom određenim okvirima odredi uvjete pristupa i korištenja nekog konkretnog prava. Država, u skladu s ustavnim načelom ravnopravnosti građana, ima ovlast nadzirati jesu li korisnici konkretnog prava zadovoljili zakonom propisane uvjete korištenja tog prava. Obveza je države da osigura učinkovito korištenje zajamčenog prava onim građanima koji su zadovoljili propisane uvjete pristupa i korištenja konkretnim pravom. Ta procjena ispunjenosti uvjeta izražena je u obliku javnopravnog (upravnog) akta podložnog sudskoj kontroli u skladu s odredbama članka 18. i članka 19. Ustava.

37. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud donio je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odluku kao u izreci pod točkom I. odluke, dok je na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučeno kao u rješenju (točka I.).

38. Ustavni sud na temelju ovlaštenja iz članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona odgodio je prestanak važenja članka 18. stavaka 1. i 2. ZOA-a do isteka roka određenog u točki II. izreke odluke u kojem razdoblju je potrebno osigurati donošenje neophodnih propisa kojima se određuju ujednačeni kriteriji edukacije i stručnog osposobljavanja za stjecanje statusa osobnog asistenta.

39. Točka III. odluke i točka II. rješenja temelje se na članku 29. Ustavnog zakona.

40. U odnosu na zatraženu naknadu troškova ustavnosudskog postupka, Ustavni sud odlučio je u skladu s člankom 23. Ustavnog zakona kojim je propisano da svaki sudionik snosi svoje troškove ako Ustavni sud ne odluči drukčije.

S obzirom na činjenicu da je u konkretnom slučaju postupak apstraktne ocjene ustavnosti pokrenut na temelju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, Ustavni sud odlučio je da svaki sudionik snosi svoje troškove u skladu s navedenom odredbom.

Broj:     U-I-3330/2023
 U-I-1398/2024

Zagreb, 16. prosinca 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Frane Staničić, v. r.