## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-5748/2013 od 20. prosinca 2013

### NN 159/2013 (30.12.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-5748/2013 od 20. prosinca 2013

159 30.12.2013 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-5748/2013 od 20. prosinca 2013

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3349

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i zakonom, na sjednici održanoj 20. prosinca 2013. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida Odluka Vlade Republike Hrvatske o uvođenju radne obveze doktorima medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama (»Narodne novine« broj 137/13.).

II. Na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Ustavni sud određuje da Hrvatski liječnički sindikat nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama« ima pravo odlučiti hoće li nastaviti štrajk započet 18. rujna 2013.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) donijela je 14. studenoga 2013. Odluku o uvođenju radne obveze doktorima medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama (u daljnjem tekstu: osporena Odluka). Objavljena je u »Narodnim novinama« broj 137 od 15. studenoga 2013., a stupila je na snagu danom donošenja. Osporena Odluka glasi:

»Na temelju članka 31. stavka 2. Zakona o Vladi Republike Hrvatske ('Narodne novine', broj 150/2011), a u vezi s člankom 165. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ('Narodne novine', br. 150/2008, 71/2010, 139/2010, 22/2011, 84/2011, 12/2012, 35/2012 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 70/2012 i 82/2013), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 14. studenoga 2013. godine donijela

ODLUKU
O UVOĐENJU RADNE OBVEZE DOKTORIMA MEDICINE U BOLNIČKIM ZDRAVSTVENIM USTANOVAMA

I.

Radi ostvarivanja prava na redovitu, sveobuhvatnu, kontinuiranu i dostupnu zdravstvenu zaštitu građana Republike Hrvatske, koja je ugrožena višetjednim štrajkom zdravstvenih radnika – doktora medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama, danom donošenja ove Odluke uvodi se radna obveza za doktore medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama.

II.

Zadužuje se ministar zdravlja za poduzimanje mjera i aktivnosti potrebnih za provedbu točke I. ove Odluke.

III.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u 'Narodnim novinama'.

Klasa: 022-03/13-04/473

Urbroj: 50301-04/12-13-1

Zagreb, 14. studenoga 2013.

Predsjednik
Zoran Milanović, v. r.«

1.1. U tekstu osporene Odluke, objavljene u »Narodnim novinama«, nije sadržano obrazloženje. Međutim, na službenim internetskim stranicama Vlade (www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice\_i\_odluke\_vlade\_rh/2013/124\_sjednica\_vlade\_republike\_hrvatske) sadržan je tekst prijedloga osporene Odluke (pod dopunskom točkom 33. dnevnog reda otvorenog dijela 124. sjednice), u kojem je navedeno sljedeće obrazloženje:

»OBRAZLOŽENJE

Dana 18. rujna 2013. godine započeo je štrajk doktora medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama.

Time su ugrožena osnovna načela u pružanju zdravstvene zaštite stanovništvu i onemogućena redovita, sveobuhvatna, kontinuirana i dostupna zdravstvena zaštita građana Republike Hrvatske zagarantirana Ustavom Republike Hrvatske, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, te drugim zakonskim i podzakonskim propisima, kojima je utvrđeno pravo na zdravstvenu zaštitu.

Budući da je zdravstvena djelatnost – djelatnost od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, koja se obavlja kao javna služba, s ciljem sprječavanja štetnih posljedica po zdravlje stanovnika uvodi se radna obveza.«

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke podnio je Hrvatski liječnički sindikat Zagreb (u daljnjem tekstu: predlagatelj), koji zastupa Srečko Posavec, odvjetnik u Zagrebu.

2.1. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) predlagatelj je Ustavnom sudu predložio privremenu obustavu izvršenja radnji koje se poduzimaju na osnovi osporene Odluke do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

3. Dopisom od 27. studenoga 2013. Ustavni sud zatražio je od Vlade da se u roku od 15 dana očituje o prigovorima sadržanim u prijedlogu predlagatelja.

3.1. Dopisom od 4. prosinca 2013. Ustavni sud pozvao je predlagatelja da ga u roku od 48 sati izvijesti o kronološkom redoslijedu poduzetih radnji na temelju članaka od 269. do 284. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 149/09., 61/11., 82/12. i 73/13.; u daljnjem tekstu: ZR), to jest o svim radnjama koje je poduzeo u smislu mjerodavnih zakonskih odredaba o provođenju štrajka. Nakon što je u roku zaprimio dopunu prijedloga, Ustavni sud i tu je dopunu dostavio Vladi na očitovanje.

3.2. Ustavni sud primio je 19. prosinca 2013. dopis ministra zdravlja, klasa: 011-02/13-01/54, urbroj: 534-10-1-2-2/4-13-4, u kojem se traži produženje roka za dostavu očitovanja »jer objedinjeni prijedlog očitovanja mora potvrditi Vlada Republike Hrvatske. Cjelovito očitovanje trebalo bi biti na sjednici Vlade Republike Hrvatske 9. siječnja 2014. godine, stoga molimo da se rasprava o ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske predmetne Odluke održi nakon navedenoga datuma«. U dopisu se navodi da je Ministarstvo zdravlja Republike Hrvatske od Vlade primilo dopis Ustavnog suda tek 10. prosinca 2013. odnosno dopunu prijedloga 16. prosinca 2013., pa »nismo bili u mogućnosti pripremiti i dostaviti objedinjeni prijedlog očitovanja Vladi Republike Hrvatske u roku od 15 dana od dana Vašeg dopisa upućenog Vladi Republike Hrvatske«.

Ustavni sud nije u mogućnosti uvažiti navedeni zahtjev jer je podnesen izvan roka za dostavu očitovanja koji je istekao 12. prosinca 2013., te nakon što je Ustavni sud već javno objavio dnevni red sjednice zakazane za 20. prosinca 2013.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj smatra da osporena Odluka nije u suglasnosti s člancima 3., 5., 16., 23. i 60. Ustava te s člankom 11. stavkom 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda(»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). Također smatra da Odluka nije u suglasnosti s člancima, u prijedlogu pobliže označenih, međunarodnih ugovora kao i člancima od 269. do 284. ZR-a.

U prijedlogu se navodi da Odluka, po svom obliku i sadržaju, u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, jest drugi propis, ustavnost i zakonitost kojeg je Ustavni sud nadležan ocjenjivati. Objašnjenje predlagatelja podrobnije se iznosi u točki 9.1. obrazloženja ove odluke.

Predlagatelj smatra da je pravo na štrajk Ustavom zajamčeno pravo svakog radnika Republike Hrvatske. Tvrdi da je u konkretnom slučaju ispunio sve zakonom predviđene uvjete kako bi štrajk koji je pokrenuo bio u skladu sa zakonom. Posebno ističe da sukladno mjerodavnim odredbama ZR-a štrajk može prestati odnosno završiti na samo dva zakonom predviđena načina, i to: sudskom zabranom ili odlukom sindikata odnosno štrajkaškog odbora koji rukovodi štrajkom. U tom smislu dalje navodi:

»(...)

U ovom konkretnom slučaju poslodavac tj. Vlada se nije poslužila niti jednim zakonom predviđenim odgovorom na štrajk liječnika, već je umjesto toga donijela citiranu Odluku o uvođenju radne obveze. Iako je u ovom slučaju Vlada u ulozi poslodavca tj. partnera u socijalnom dijalogu u kojemu je s druge strane HLS kao kolektivni pregovaratelj na strani radnika – doktora medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama, ona nije u ovom slučaju postupila na način kako bi mogao postupiti svaki drugi poslodavac koji može koristiti samo navedene zakonske mogućnosti, već je iskoristila okolnost da je ujedno izvršna vlast u državi te je u tom svojstvu donijela spornu Odluku. Na taj način Vlada RH suštinski nije poštivala obvezu razlikovanja između svojih funkcija iure imperii, kada nastupa kao vlast u državi i iure gestionis, kada nastupa kao poduzetnik tj. u ovoj situaciji, kao poslodavac. Odnosno, točnije rečeno, Vlada je obvezu razlikovanja te dvije uloge u ovom slučaju povrijedila. Naime, niti jedan drugi poslodavac u državi takvu odluku, kakvu je Vlada u ovom slučaju donijela, ne bi mogao donijeti, pa u tom smislu nisu svi poslodavci jednaki, unatoč odredbi članka 14. Ustava kojom se proklamira jednakost sviju pred zakonom.

(...)«

Predlagatelj ističe kako pravo na štrajk nije apsolutno već može biti ograničeno, ali samo zakonom, to jest Zakonom o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 12/12., 70/12. i 82/13.; u daljnjem tekstu: ZoZZ) u konkretnom slučaju. U tom smislu navodi »da je zakonodavac čl. 166. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ograničio pravo na štrajk u zdravstvenim ustanovama na način da je zabranio pravo na štrajk u Hrvatskom zavodu za hitnu medicinu, zavodima za hitnu medicinu jedinica područne (regionalne) samouprave i ugovorenim službama hitne medicine zdravstvenih ustanova, dok je stavkom 3. istog članka ograničio pravo na štrajk u dijelu koji se odnosi na prijeko potrebne poslove koji se moraju neprekidno obavljati radi sprečavanja ugrožavanja života ili nastanka invalidnosti bolesnika«.

Stoga, imajući u vidu sadržaj članka 166. ZoZZ-a, predlagatelj izražava sumnju u valjanost pravne osnove na temelju koje je donesena osporena Odluka te u tom smislu zaključuje da je uvođenje radne obveze »... u stvari i suštinski – sankcija za započeti štrajk liječnika«.

Konačno, predlagatelj postavlja pitanje: «... da li je akt Vlade bio nužan, tj. da li je tako drastična mjera kao što je to uvođenje radne obveze doktorima medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama (liječnicima) bio primjeren naravi posebnih okolnosti (štrajka), obzirom da se rečenom mjerom narušava dignitet i ugled liječnika, kao i njihovo statusno mjesto u društvu ...«

5. U dopuni prijedloga predlagatelj je naveo da je sukladno članku 269. stavku 2. ZR-a 4. rujna 2013. najavio štrajk Vladi za 18. rujna 2013., da nije imao primjedbi na predloženu Odluku ministra zdravlja o prijeko potrebnim poslovima koji se moraju neprekidno obavljati u zdravstvenim ustanovama za vrijeme štrajka te da je, u smislu članka 269. stavka 3. ZR-a, Gospodarsko socijalnom vijeću podnio 9. rujna 2013. zahtjev za pokretanje postupka mirenja koje je neuspješno okončano 15. rujna 2013.

S tim u vezi, predlagatelj je uz dopunu prijedloga priložio svoj dopis od 4. rujna 2013. kojim Vladi najavljuje štrajk, dopis ministra zdravlja, klasa: 006-04/13-01/17, ur. broj: 534-10-1-2-2/4-13-2 od 5. rujna 2013. s privitkom prijedloga Odluke o prijeko potrebnim poslovima koji se moraju neprekidno obavljati u zdravstvenim ustanovama za vrijeme štrajka klasa: 006-04/13-01/17, ur. broj: 534-10-1-2-2/4-13-3 od 5. rujna 2013. (u daljnjem tekstu: Odluka ministra zdravlja o prijeko potrebnim poslovima za vrijeme štrajka), zahtjev za pokretanje postupka mirenja broj: 250-001/2013 od 9. rujna 2013., te zapisnik Gospodarskog socijalnog vijeća broj 59/13 od 15. rujna 2013.

Predlagatelj ističe kako je iz navedenog razvidno da je u cijelosti poštovao zakonom određena pravila o provođenju postupka prije započinjanja štrajka.

6. U skladu s iznesenim, predlagatelj predlaže da Ustavni sud osporenu Odluku poništi, podredno ukine, zbog nesuglasnosti s Ustavom i zakonom.

III. MJERODAVNO PRAVO

7. Kad je riječ o ostvarenju prava na štrajk, mjerodavne su sljedeće odredbe ZR-a kojima se uređuje to pravo: članak 269. stavci 1., 2. i 3., članak 277. stavci 1., 2. i 3., članak 278. stavci 1. i 3., članak 279. stavci 1. i 2., te članci 281. i 284. Oni glase:

»Štrajk i štrajk solidarnosti

Članak 269.

(1) Sindikati ili njihove udruge više razine imaju pravo pozvati na štrajk i provesti ga sa svrhom promicanja i zaštite gospodarskih i socijalnih interesa svojih članova ili zbog plaće, odnosno naknade plaće ako nisu isplaćene protekom roka od trideset dana od dana dospijeća.

(2) Štrajk se mora najaviti poslodavcu, odnosno udruzi poslodavaca protiv koje je usmjeren, a štrajk solidarnosti poslodavcu kod kojeg se taj štrajk organizira.

(3) Štrajk se ne smije započeti prije okončanja postupka mirenja kada je takav postupak predviđen ovim Zakonom, odnosno prije provođenja drugog postupka mirnog rješavanja spora o kojem su se stranke sporazumjele.

(...)«

»Isključenje s rada (lockout)

Članak 277.

(1) Poslodavci mogu isključiti radnike s rada samo u odgovoru na već započeti štrajk.

(2) Isključenje s rada ne smije započeti prije isteka roka od osam dana od dana početka štrajka.

(3) Broj radnika isključenih s rada ne smije biti veći od polovice broja radnika u štrajku.

(...)

Pravila o poslovima koji se ne smiju prekidati

Članak 278.

(1) Na prijedlog poslodavca, sindikat i poslodavac sporazumno izrađuju i donose pravila o proizvodno-održavajućim i nužnim poslovima koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka ili isključenje s rada.

(...)

(3) Određivanjem poslova iz stavka 1. ovog članka ne smije se onemogućiti ili bitno ograničiti pravo na štrajk.

(...)

Posljedice organiziranja ili sudjelovanja u štrajku

Članak 279.

(1) Organiziranje ili sudjelovanje u štrajku organiziranom u skladu s odredbama zakona, kolektivnog ugovora i pravilima sindikata, ne predstavlja povredu obveze iz radnog odnosa.

(2) Radnik zbog organiziranja ili sudjelovanja u štrajku, organiziranom u skladu s odredbama zakona, kolektivnog ugovora i pravilima sindikata, ne smije biti stavljen u nepovoljniji položaj od drugih radnika.

(...)«

»Sudska zabrana nezakonitog štrajka i naknada štete

Članak 281.

(1) Poslodavac, odnosno udruga poslodavaca, može zahtijevati od nadležnog suda da zabrani organiziranje i poduzimanje štrajka protivno odredbama zakona.

(2) Poslodavac može zahtijevati naknadu štete koju je pretrpio zbog štrajka koji nije organiziran i poduzet u skladu s odredbama zakona.«

»Štrajk u oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama

Članak 284.

Štrajk u oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama uređuje se posebnim zakonom.«

7.1. Kad je riječ o ZoZZ-u, mjerodavan je članak 166., koji glasi:

»Članak 166.

Štrajk u Hrvatskom zavodu za hitnu medicinu, zavodima za hitnu medicinu jedinica područne (regionalne) samouprave i ugovorenim službama hitne medicine zdravstvenih ustanova nije dopušten.

Štrajk u ostalim zdravstvenim djelatnostima zdravstvenih ustanova ne smije započeti prije okončanja postupka mirenja prema općim propisima o štrajku.

Za zdravstvene djelatnosti zdravstvenih ustanova, izuzev djelatnosti hitne medicine, ministarstvo uz prethodno mišljenje sindikata, u roku od 3 dana od najave štrajka određuje prijeko potrebne poslove koji se moraju neprekidno obavljati radi sprečavanja ugrožavanja života ili nastanka invalidnosti bolesnika.

Ako sindikat ne prihvaća odluku ministarstva iz stavka 3. ovoga članka, može podnijeti pritužbu posebnoj arbitraži u roku od 48 sati od primitka odluke.

Arbitraža iz stavka 4. ovoga članka ima pet članova od kojih po dva člana imenuju ministarstvo i sindikat, a predsjednika arbitraže imenuje predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Arbitraža mora donijeti odluku po pritužbi sindikata u roku od 3 dana od dana prijema pritužbe. Odluka arbitraže je konačna.

Ostali postupak u vođenju štrajka odvija se sukladno općim propisima o štrajku.

Zdravstveni radnici koji obavljaju poslove za koje se po stavku 3. ovoga članka utvrdi da se moraju obavljati za vrijeme štrajka, dužni su za vrijeme štrajka provoditi naloge koje izdaje ministarstvo.

Zdravstvenom radniku koji ne provede nalog ministarstva prestaje radni odnos.«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Prigovori predlagatelja mogu se razvrstati u dvije skupine:

– prigovori formalnopravne naravi koji se odnose na ocjenu pravne naravi osporene Odluke kao »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava;

– prigovori materijalnopravne naravi koji se odnose na samu bit povrede prava na štrajk.

1) Je li osporena Odluka drugi propis u smislu članka 125. alineje 2. Ustava?

9. Člankom 125. alinejom 2. Ustava propisano je da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Pod »drugim propisom«, u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i/ili provedbe zakona, odnosno provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost.

9.1. Predlagatelj smatra da osporena Odluka predstavlja »drugi propis« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava iz sljedećih razloga:

– donijelo ju je tijelo državne vlasti;

– njome se na apstraktan način uređuju odnosi odnosno nameće se određeno ponašanje kao obvezujuće;

– upućena je neindividualiziranom krugu adresata (doktorima medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama – liječnicima);

– proizvodi izravne pravne učinke;

– ima općeobvezujući karakter pa stoga po svom obliku i sadržaju (dakle, u formalnom i materijalnom smislu) u biti odgovara »drugom propisu«;

– objavljena je u »Narodnim novinama«;

– njome se »bitno ograničava« odnosno »faktički onemogućuje« štrajk pa ima značaj propisa;

– iz njezina sadržaja razvidno je da je sam donositelj »implicitno« tretira kao propis.

9.2. Ustavni sud prihvaća tvrdnje predlagatelja da osporena odluka ima značajke generalnosti jer je upućena »neindividualiziranom krugu adresata«, to jest svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Međutim, osporenoj Odluci nedostaje jedan element inherentan apstraktnosti. Kod Odluke, naime, nema neizvjesnosti hoće li uopće nastati društveni odnos njome reguliran – društveni odnos je tu i o njemu je odlučeno osporenom Odlukom.

Međutim, Ustavni sud u svojoj je praksi prihvatio mogućnost podvođenja i takvih akata pod članak 125. alineju 2. Ustava. U rješenju broj: U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012. (»Narodne novine« broj 41/12.) utvrđeno je sljedeće načelno pravno stajalište:

»3. ... Ustavni sud Republike Hrvatske može odlučiti, na temelju članka 125. alineje 2. Ustava, provesti kontrolu ustavnosti i zakonitosti i općeg akta tijela državne vlasti koji ima samo jedno materijalno obilježje 'drugog propisa' (apstraktnost ili generalnost), ako ocijeni da je to nužno radi zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i drugih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenih u članku 3. Ustava.«

9.3. Ustavni sud dalje podsjeća da je Vlada već jednom (2003.) donijela Odluku o uvođenju radne obveze zdravstvenim djelatnicima visoke stručne spreme (»Narodne novine« broj 23/03.), ali na temelju članka 106. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 75/93., 11/94., 55/96., 1/97. – pročišćeni tekst, 111/97., 95/00. i 129/00.).

Ta je odluka bila predmet ocjene ustavnosti i zakonitosti, ali je Ustavni sud rješenjem broj: U-II-865/2003 od 25. veljače 2004. morao obustaviti vođenje postupka jer su za to prestale postojati pretpostavke. Naime, prije no što je okončan postupak pred Ustavnim sudom, Vlada je na sjednici održanoj 5. siječnja 2004. donijela Odluku o ukidanju radne obveze zdravstvenim djelatnicima visoke stručne spreme (»Narodne novine« broj 2/04.).

Drugim riječima, Ustavni sud nije odbacio prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o uvođenju radne obveze zdravstvenim djelatnicima visoke stručne spreme iz 2003., što bi bio dužan učiniti da ta odluka nije bila drugi propis iz članka 125. alineje 2. Ustava. Suprotno tome, postupak je u tom slučaju obustavljen zbog prestanka važenja osporene odluke.

10. Slijedom navedenog, osporena Odluka može biti predmet ispitivanja u ustavnosudskom postupku apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti drugih propisa.

Njezina će se suglasnost s Ustavom i zakonom ispitati s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom, kao i pojedinih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenih u članku 3. Ustava, sukladno pravnom stajalištu izraženom u rješenju broj: U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012. (v. točku 9.2. obrazloženja ove odluke).

2) Je li osporena Odluka nesuglasna s jamstvom prava na štrajk (članak 60. Ustava)?

11. Ustavni sud prvo utvrđuje da osporena Odluka potpada pod domašaj članka 60. Ustava, kojim se jamči pravo na štrajk i koji glasi:

»Članak 60.

Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenima zakonom može se ograničiti pravo na štrajk.«

11.1. Pravom na štrajk štiti se pravo radnika na kolektivnu akciju u cilju zaštite i promicanja njihovih gospodarskih i socijalnih interesa. Štrajk je krajnje, mirno, pravno sredstvo na raspolaganju radnicima nakon što iscrpe sva druga pravna sredstva za rješavanje kolektivnih sporova.

Pravo na štrajk izrijekom je zajamčeno Ustavom, a priznato je te zaštićeno i nizom međunarodnih dokumenata kojih je Republika Hrvatska stranka. Ono nije apsolutno pravo pa može biti zakonom ograničeno radi ostvarenja ciljeva propisanih člankom 16. Ustava, koji glasi:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

Prema članku 60. stavku 2. Ustava, u javnim službama pravo na štrajk može biti ograničeno zakonom. U konkretnom je slučaju riječ o ZoZZ-u u vezi s mjerodavnim odredbama ZR-a (v. točke 12. i 13. obrazloženja ove odluke).

11.2. Za razliku od Ustava, Konvencija ne jamči izrijekom pravo na štrajk. Sudska praksa Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), međutim, pravo na štrajk smatra inherentnim pravu na slobodu okupljanja i udruživanja zajamčenom člankom 11. Konvencije (vidi primjerice, Demir i Baykara protiv Turske, veliko vijeće, presuda od 12. studenoga 2008., zahtjev br. 34503/97). Članak 11. Konvencije glasi:

»Članak 11.

SLOBODA OKUPLJANJA I UDRUŽIVANJA

1. Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa.

2. Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.«

Prema praksi ESLJP-a, svako miješanje (uplitanje, zadiranje) javne vlasti u ostvarivanje prava na slobodu okupljanja i udruživanja, a time i prava na štrajk, smatra se povredom Konvencije, osim ako je to miješanje bilo propisano zakonom, ako je imalo legitimni cilj i ako je bilo nužno u demokratskom društvu.

12. U pravnom poretku Republike Hrvatske, opća pravila o ostvarivanju prava na štrajk propisana su ZR-om. Iz njegovih odredaba razvidno je da su samo sindikati ili njihove udruge više razine ovlašteni pozvati na štrajk. Također je razvidno kako se ostvarivanju prava na štrajk pretpostavlja postupak mirenja u kojem bi socijalni dijalog trebao biti važan mehanizam u cilju postizanja prihvatljivog rješenja. U slučaju da do takvog rješenja ne dođe, sindikat i poslodavac dužni su donijeti pravila o poslovima koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. Određivanjem tih poslova ne smije se onemogućiti ili bitno ograničiti pravo na štrajk.

U pogledu pravnih sredstava koja strankama u sporu stoje na raspolaganju za rješavanje spora, ZR predviđa arbitražno rješavanje spora (članak 274.), a za vrijeme štrajka postoje mogućnosti isključenja s rada (članak 277.), sudske zabrane nezakonitog štrajka i naknada štete (281.), te mogućnosti sudske zabrane nezakonitog isključenja s rada i naknada štete (članak 282.).

13. S obzirom da se u konkretnom slučaju pravo na štrajk ostvaruje u području zdravstvene djelatnosti, koja je javna služba od posebnog društvenog interesa, a imajući u vidu ustavnu mogućnost da se u toj službi štrajk ograniči zakonom (članak 60. stavak 2. Ustava) te odredbu ZR-a koja u odnosu na javne službe upućuje na poseban zakon, Ustavni sud dalje je razmotrio relevantne odredbe ZoZZ-a o štrajku.

Iz njih je razvidno da štrajk u Hrvatskom zavodu za hitnu medicinu, zavodima za hitnu medicinu jedinica područne (regionalne) samouprave i ugovorenim službama hitne medicine zdravstvenih ustanova nije dopušten. U odnosu na ostale zdravstvene djelatnosti zdravstvenih ustanova, štrajk je dopušten, s tim da ne smije započeti prije okončanja postupka mirenja prema općim propisima o štrajku.

13.1. Razrada ostvarivanja prava na štrajk u području zdravstvene zaštite u odnosu na opće propise o štrajku iz ZR-a (koji se, sukladno ZoZZ-u, primjenjuju kada je riječ o postupku provedbe štrajka) sadržana je u članku 166. ZoZZ-a (v. točku 7.1. obrazloženja ove odluke).

Sukladno tim odredbama ZoZZ-a, 5. rujna 2013. ministar zdravlja donio je za konkretan štrajk, koji je započeo 18. rujna 2013., Odluku o prijeko potrebnim poslovima za vrijeme štrajka, kojom je odredio poslove koji se za to vrijeme moraju neprekidno obavljati u zdravstvenim ustanovama. Odluka u cijelosti glasi:

»KLASA: 006-04/13-01/17

URBROJ: 534-10-1-2-2/4-13-3

Zagreb, 5. rujna 2013.

Ministar zdravlja na temelju članka 166. stavka 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ('Narodne novine' br. 150/08, 71/10, 139/10, 22/11, 84/11, 12/12, 70/12, 144/12 i 82/13) te Odluke arbitraže br. Aovr-1/09 od 8. svibnja 2009. godine donosi

ODLUKU

1. Ovom Odlukom određuju se prijeko potrebni poslovi koji se moraju neprekidno obavljati u zdravstvenim ustanovama radi sprečavanja ugrožavanja života ili nastanka invalidnosti bolesnika za vrijeme štrajka najavljenog za dan 18. rujna 2013. godine.

2. Prijeko potrebni poslovi iz točke 1. ove Odluke koji se moraju neprekidno obavljati radi sprečavanja ugrožavanja života i nastanka invalidnosti bolesnika jesu:

2.1.1. Pregled i osnovni dijagnostički postupci kojima se kod svakog bolesnika mora isključiti hitno stanje, a time i potreba provođenja odgovarajućih dijagnostički i/ili terapijskih postupaka.

2.1.2. Glede obavljanja poslova, a time i izvršitelja iz točke 2.1.1. ove Odluke, poslove izvršavaju djelatnici u skladu s općim aktom zdravstvene ustanove (članak 163. Zakona o zdravstvenoj zaštiti) koji je u toj ustanovi na snazi na dan 5. rujna 2013. godine, kako je tim aktom utvrđen rad u drugoj i trećoj smjeni te neradnim danom, praznikom i blagdanom, za cjelodnevni rad zdravstvene ustanove tijekom trajanja štrajka.

2.1.3. U zdravstvenim ustanovama u kojima općim aktom zdravstvene ustanove nisu utvrđeni izvršitelji u smislu točke 2.1.2. ove Odluke, Ministar zdravlja ovlašten je svojom odlukom autonomno utvrditi broj izvršitelja za pojedinu zdravstvenu ustanovu i ovlastiti ravnatelja/sanacijskog upravitelja zdravstvene ustanove da sukladno prilikama odredi osobe izvršitelja, a koji ne može biti veći od 20% ukupno zaposlenih u zdravstvenoj ustanovi, odnosno najviše do broja dežurnih neradnim danom.

2.1.4. U zdravstvenim ustanovama iz točke 2.1.2. ove Odluke a u organizacijskim jedinicama u kojima nema organiziranih dežurstava, Ministar zdravlja ovlašten je svojom pojedinačnom odlukom autonomno utvrditi broj izvršitelja za tu organizacijsku jedinicu i ovlastiti ravnatelja/sanacijskog upravitelja zdravstvene ustanove da sukladno prilikama odredi osobe izvršitelja koji međutim ne može biti već od 20% od ukupnog broja zaposlenih u toj organizacijskoj jedinici.

2.1.5. Funkcioniranje hitnih službi u bolnici tijekom 24 sata sa svom raspoloživom potrebnom hitnom dijagnostikom u cilju utvrđivanja dijagnoza koje zahtijevaju hitno postupanje što uključuje neodgodive terapijske postupke bez kojih bi moglo doći do pogoršanja osnovne bolesti ili do komplikacija koje bi mogle ugroziti zdravlje i/ili život bolesnika, odnosno prouzročiti i najniži stupanj invalidnosti.

2.1.6. U stacionarnom dijelu bolnice osigurati provođenje svih postupaka kojima se održava provođenje procesa liječenja, primjena svih dijagnostičkih i terapijskih postupaka koji osiguravaju da se određena bolest ne pogoršava i da se otkloni mogućnost da bi otkazivanjem postupka moglo doći do komplikacija koje bi mogle ugroziti zdravlje i/ili život bolesnika, odnosno prouzročiti i najniži stupanj invalidnosti.

2.1.7. Osiguranje kontinuiteta rada invazivne dijagnostike u svim slučajevima u kojima se zahtijeva hitnost i u svim slučajevima u kojima je invazivna dijagnostika kontinuitet terapije.

2.1.8. Kirurške djelatnosti moraju osigurati mogućnost svih hitnih zahvata za bolesnike zaprimljene putem hitne službe i kirurških zahvata za bolesnike koji se nalaze na bolničkom zbrinjavanju, a kojim se zbog otkazivanja operativnog zahvata značajno pogoršava bolest ili postoji mogućnost da bi otkazivanjem operativnih zahvata došlo do komplikacija koje bi mogle ugroziti zdravlje i/ili život bolesnika, odnosno prouzročiti i najniži stupanj invalidnosti.

2.1.9. 24-satna nazočnost liječnika i ostalih zdravstvenih radnika u svim djelatnostima intenzivnog zbrinjavanja bolesnika.

MINISTAR
prof. dr. sc. Rajko Ostojić, dr. med.«

Sukladno tome, u navedenoj su odluci taksativno određeni poslovi koje je ministarstvo zdravlja svrstalo u skupinu »prijeko potrebnih«, to jest takvih koji sprečavaju ugrožavanje života ili nastanka invalidnosti bolesnika. Ti su se poslovi zbog toga morali neprekidno obavljati u zdravstvenim ustanovama za vrijeme štrajka započetog 18. rujna 2013. Prema vlastitim tvrdnjama, predlagatelj nije imao primjedbi na predloženu odluku ministra zdravlja (v. točku 5. obrazloženja ove odluke).

14. Iz sadržaja prijedloga te njegove dopune proizlazi da je u konkretnom slučaju predlagatelj kolektivno pregovarao s Vladom kao poslodavcem u djelatnosti zdravstva. Neuspjeh u postizanju prihvatljivog rješenja za obje strane doveo je do predlagateljeve najave štrajka, pri čemu je štrajk počeo 18. rujna 2013. (v. točku 5. obrazloženja ove odluke). Predlagatelj smatra da se Vlada kao poslodavac nije »poslužila niti jednim zakonom predviđenim odgovorom na štrajk liječnika« nego je u konkretnom slučaju »iskoristila okolnost da je ujedno izvršna vlast u državi te je u tom svojstvu donijela spornu Odluku«. Na taj način, smatra predlagatelj, »Vlada RH suštinski nije poštivala obvezu razlikovanja između svojih funkcija iure imperii, kada nastupa kao vlast u državi i iure gestionis, kada nastupa ... kao poslodavac«.

Ustavnom sudu nije poznato je li se Vlada, kao poslodavac, radi obrane svojih interesa koristila – prije pokretanja štrajka i za vrijeme štrajka – pravnim sredstvima propisanim ZR-om, ali dostupne informacije upućuju na zaključak da nikakva pravna sredstva propisana ZR-om nisu korištena.

15. Prethodno je već rečeno da osporena Odluka potpada pod domašaj članka 60. Ustava, kojim se jamči pravo na štrajk u skladu sa zakonom.

S obzirom na sadržaj osporene Odluke (uvođenje radne obveze za doktore medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama za vrijeme štrajka), nesporno je da ta odluka predstavlja miješanje (uplitanje, zadiranje) države u ustavno jamstvo prava na štrajk.

Preostaje da se razmotri je li to miješanje bilo opravdano u smislu članka 16. u vezi s člankom 60. Ustava. Da bi odgovorio na to pitanje, Ustavni sud mora ispitati:

– je li miješanje (u obliku osporene Odluke) bilo zakonito, to jest je li se zasnivalo na valjanoj pravnoj osnovi i bilo u skladu s mjerodavnim zakonom,

– ako da, je li miješanje imalo legitimni cilj,

– ako da, je li miješanje bilo razmjerno cilju koji se želio postići u smislu članka 16. u vezi s člankom 60. stavkom 2. Ustava,

– ako da, je li miješanje bilo »nužno u demokratskom društvu«.

Negativan odgovor na bilo koje (sukcesivno postavljeno) pitanje dovodi do utvrđenja da je miješanje (u obliku osporene Odluke) u nesuglasnosti s Ustavom.

a) Je li miješanje (osporena Odluka) bilo zakonito?

16. Vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. stavka 1. Ustava(»U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.«), nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu koja – uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog poretka – sadržava i dopunske zahtjeve koji se tiču samih propisa i njihova sadržaja.

Kad je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, on mora biti u skladu sa zakonom na temelju kojega je donesen, a potom i s Ustavom. Stoga se u postupku ocjene zakonitosti i ustavnosti takvog propisa ispituje je li on donesen od ovlaštenog tijela, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja) te je li taj propis po svom sadržaju u granicama koje je odredio zakon.

17. Vlada je osporenu Odluku utemeljila na članku 31. stavku 2. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 150/11.; u daljnjem tekstu: Zakon o Vladi) u vezi s člankom 165. ZoZZ-a. Zakonom o Vladi uređuju se pitanja vezana uz Vladu kad ona »obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom« (članak 1. Zakona o Vladi). Člankom 31. stavkom 2. Zakona o Vladi propisano je:

»Članak 31.

(...)

Odlukom se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili potvrđuju akti drugih tijela i pravnih osoba, te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi propis.

(...)«

Člankom 165. ZoZZ-a propisano je:

»Članak 165.

U slučajevima izvanrednih okolnosti, katastrofa i epidemija većih razmjera, ministar je ovlašten poduzimati i one mjere i aktivnosti koje nisu utvrđene ovim Zakonom, uključivši i mjere mobilizacije, organizacije i rasporeda rada i radnog vremena, promjene mjesta i uvjeta rada pojedinih zdravstvenih ustanova i radnika, dok te okolnosti traju.«

17.1. ZoZZ, kao posebni zakon koji uređuje štrajk u djelatnosti zdravstva, ne sadržava odredbe o ostvarivanju prava na štrajk iz kojih bi Vlada crpila ovlast za donošenje osporene Odluke. Osim toga, adresat članka 165. ZoZZ-a, na koji se Vlada pozvala kao na posrednu pravnu osnovu za donošenje osporene Odluke, nije Vlada nego nadležni ministar, i to samo u slučaju izvanrednih okolnosti, katastrofa i epidemija.

17.2. S druge strane, ZR koji je također mjerodavan u konkretnom slučaju, i na primjenu kojeg ZoZZ upućuje kada je riječ o postupku vođenja štrajka, jasno propisuje pravila postupka ostvarivanja pravne zaštite sudionika u organiziranju i poduzimanju štrajka. Kao i u slučaju ZoZZ-a, ZR ne sadržava odredbe o ostvarivanju prava na štrajk iz kojih bi Vlada crpila svoje ovlaštenje za donošenje osporene Odluke.

Vlada, poput svakog drugog poslodavca koji se suoči sa štrajkom, kao dopuštena pravna sredstva za zaštitu svojih interesa ima na raspolaganju isključenje s rada u odgovoru na štrajk te sudsku zabranu štrajka, smatra li da njegovo pokretanje i/ili održavanje nije u skladu sa zakonom.

Vlada kao poslodavac u konkretnom slučaju nije se koristila nijednim od tih sredstava, nego je umjesto toga donijela osporenu Odluku za koju nema pravnu osnovu u pozitivnom zakonodavstvu.

17.3. S tim u vezi, Ustavni sud dužan je naglasiti da je mogućnost uvođenja radne obveze bila propisana člankom 159. Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2003. (»Narodne novine« broj 121/03.; u daljnjem tekstu: ZoZZ/03), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2004. Taj je članak ZoZZ/03 glasio (istaknuo italikom Ustavni sud):

»Članak 159.

U slučajevima izvanrednih okolnosti, katastrofa i epidemija većih razmjera, ugroženosti ostvarivanja prava pacijenata na redovitu, sveobuhvatnu, kontinuiranu i dostupnu zdravstvenu zaštitu, ministar nadležan za zdravstvo ovlašten je poduzimati i one mjere i aktivnosti koje nisu utvrđene ovim Zakonom, uključivši i uvođenje radne obveze zdravstvenim radnicima, mjere mobilizacije, organizacije i rasporeda rada i radnog vremena, promjene mjesta i uvjeta rada pojedinih zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i radnika i po potrebi osnivanje Kriznog stožera ministarstva nadležnog za zdravstvo, dok te okolnosti traju.«

Članak 159. ZoZZ/03 bio je na snazi do 26. srpnja 2006., kada je izmijenjen člankom 58. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 85/06.; u daljnjem tekstu: ZID ZoZZ/06), koji je glasio:

»Članak 58.

Članak 159. mijenja se i glasi:

'U slučajevima izvanrednih okolnosti, katastrofa i epidemija većih razmjera, ministar nadležan za zdravstvo ovlašten je poduzimati i one mjere i aktivnosti koje nisu utvrđene ovim Zakonom, uključivši i mjere mobilizacije, organizacije i rasporeda rada i radnog vremena, promjene mjesta i uvjeta rada pojedinih zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i radnika, dok te okolnosti traju.'«

ZID-om ZoZZ/06 brisani su, prema tome, i ovi dijelovi članka 159. ZoZZ/03:

– dio koji se odnosio na slučaj ugroženosti ostvarivanja prava pacijenata na redovitu, sveobuhvatnu, kontinuiranu i dostupnu zdravstvenu zaštitu, te

– dio koji je ovlašćivao ministra zdravstva da uvodi radnu obvezu zdravstvenim radnicima.

Konačno, 2008. godine donesen je novi Zakon o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08.), koji je i danas na snazi. Ni on ne predviđa uvođenje radne obveze zdravstvenim radnicima kako je to bilo propisano ZoZZ/03 do 26. srpnja 2006., a uz izvanredne okolnosti, katastrofe i epidemije većih razmjera ne predviđa slučaj »ugroženosti ostvarivanja prava pacijenata na redovitu, sveobuhvatnu, kontinuiranu i dostupnu zdravstvenu zaštitu«.

Unatoč tome, točka I. osporene Odluke glasi (istaknuo italikom Ustavni sud):

»I.

Radi ostvarivanja prava na redovitu, sveobuhvatnu, kontinuiranu i dostupnu zdravstvenu zaštitu građana Republike Hrvatske, koja je ugrožena višetjednim štrajkom zdravstvenih radnika ... uvodi se radna obveza za doktore medicine u bolničkim zdravstvenim ustanovama.«

Prema tome, usporedi li se sadržaj članka 159. ZoZZ/03 sa sadržajem osporene Odluke, mora se utvrditi da se Vlada u osporenoj Odluci zapravo »poslužila« hipotezama i dispozicijom pravne norme iz članka 159. ZoZZ/03, koje nisu na snazi već sedam godina i koje ZoZZ ne predviđa.

Ustavni sud zaključuje da miješanje (u obliku osporene Odluke) u postupak provedbe štrajka zdravstvenih radnika, započetog 18. rujna 2013., nije bilo zakonito jer za takvo miješanje (uplitanje, zadiranje) u pravo na štrajk ne postoji pravna osnova u pozitivnom zakonodavstvu.

Takvim je miješanjem Vlada, suprotno pozitivnom zakonodavstvu, adresatima osporene Odluke onemogućila ostvarivanje prava na štrajk.

17.4. U takvoj situaciji, daljnje ispitivanje vezano uz postojanja legitimnog cilja osporenog miješanja (u obliku osporene Odluke), njegove razmjernosti i nužnosti u demokratskom društvu ne pokazuje se potrebnim.

18. S obzirom na utvrđenu nesuglasnost osporene Odluke s člankom 60. Ustava, Ustavni sud nije ispitivao druge povrede na koje je predlagatelj ukazao u svom prijedlogu.

19. Na temelju članka 125. alineje 2. Ustava te članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke.

Na temelju članka 31. stavaka 1. i 5. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki II. izreke odluke.

Odluka o objavi ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

20. Prijedlog predlagatelja podnesen na temelju članka 45. Ustavnog zakona nije razmatran jer je donesena odluka o prihvaćanju njegova prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te o ukidanju osporene Odluke.

Broj: U-II-5748/2013
Zagreb, 20. prosinca 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 159/2013-3349