## Migracijska politika Republike Hrvatske za2007./2008. godinu

### NN 83/2007 (10.8.2007.), Migracijska politika Republike Hrvatske za2007./2008. godinu

# HRVATSKI SABOR

**2613**

Na temelju članka 86. stavka 2. Zakona o strancima (»Narodne novine«, br.
109/03. i 182/04.) Hrvatski sabor na sjednici 13. srpnja 2007. donio je

## MIGRACIJSKU POLITIKU

### REPUBLIKE HRVATSKE ZA 2007./2008. GODINU

I. UVOD

Europski je kontinent područje stalnih migracijskih kretanja. Međutim, dok je
još početkom dvadesetog stoljeća Europa bila područje iseljavanja u prekomorske
države, u drugoj polovici prošlog stoljeća smjer migracijskih kretanja značajno
se promijenio: europske države, posebice države zapadne i sjeverne Europe,
postale su cilj doseljavanja. Pedesete i prva polovica šezdesetih godina bile su
godine doseljavanja stanovništva iz bivših kolonija u bivše države kolonizatore.
Njemačka je bila krajnji cilj etničkih Nijemaca, koji su se nakon II. svjetskog
rata doseljavali iz država središnje i jugoistoč­ne Europe te, zbog velikih
potreba za radnom snagom, stanovnika južne i jugoistočne Europe i Turske. U
drugoj polovici šezdesetih i prvoj polovici sedamdesetih u razvijene europske
zemlje pretežito su se doseljavali gostujući radnici, uglavnom niže razine
stručnih znanja, koji su obavljali najteže poslove. Kasne sedamdesete i početak
osamdesetih obilježile su obiteljske migracije: strani radnici u državama
doseljavanja iz šezdesetih i sedamdesetih dobivali su status trajnog boravka u
zemljama doseljavanja, te im je nakon toga dopušteno dovođenje bračnih partnera
i djece. Kasnih osamdesetih i početkom devedesetih godina razvija se novi
fenomen: veliki broj izbjeglica i tražitelja azila. Početkom 21. stoljeća,
najveći rast zabilježila su migracijska kretanja osoba visoke stručnosti, koje
govore strane jezike i imaju odgovarajuća znanja, što predstavlja svojevrsni
»odljev mozgova« za države podrijetla. Stoga je zadaća svih nadležnih tijela u
državama podrijetla da mjerama gospodarske politike stimuliraju zadržavanje
visokoobrazovane radne snage te da primjenom mjera potiču povratak takvih
migranata.
Migracijska kretanja u posljednjih petnaestak godina obilježio je i veliki broj
nezakonitih migracija, koje imaju dva osnovna oblika: krijumčarenje ljudi i
trgovanje ljudima.
Proširenjem Europske unije na 27 država članica dogodila se bitna promjena u
Europi. Naime, većina novih država članica EU, kao što je to bio slučaj i kod
nekih država stare Europe prije njih, gotovo preko noći su postale, od država
iseljavanja, državama useljavanja. Europska unija promiče zakonite migracije,
kojima je cilj zadovoljavanje potreba tržišta rada sukladno demografskim
promjenama u tim državama. Glavna pretpostavka za ulazak strane radne snage je
(ne)postojanje nezaposlenih domaćih radnika potrebnog profila, osim u
slučajevima transfera ključnog osoblja u trgovačkim društvima, odnosno ako je
stranac stalno nastanjen u drugoj državi članici EU, ili ako je stranac već
ranije radio u državi članici, ali ju je privremeno napustio. Obzirom da se
predviđa da će se broj aktivne radne snage smanjiti do 20 milijuna osoba, takav
će slijed imati veliki utjecaj na opći gospodarski razvitak. Predviđa se da će u
bliskoj budućnosti u Europskoj uniji biti potrebno oko 1-1,5 milijuna radnika
svake godine da se održi sadašnje stanje. S druge strane, prioritet će
predstavljati sprječavanje nezakonitih migracija, putem sigurnih vanjskih
granica te postupka vraćanja nezakonitih migranata.
Republika Hrvatska nalazi se na raskrižju putova između istoč­ne Europe prema
zapadnoj, te od juga kontinenta prema njegovom sjeveru. Ovakvim svojim
zemljopisnim položajem predstavlja prirodnu spojnicu preko koje prelaze neki od
migracijskih tokova. Jednako tako, događaji koji su utjecali na intenziviranje
migracijskih kretanja na području i preko područja države, bili su slom
komunističkih sustava i raspad bivše države. Dok je slom komunizma utjecao na
porast migracijskih kretanja zbog ukidanja ograničenja slobode kretanja, koje je
postojalo za većinu državljana istočne Europe, raspad Jugoslavije proizveo je
veliki broj prognanika, izbjeglica i raseljenih osoba.
Tradicionalno veliki migracijski tokovi iz Europe, pa tako i Hrvatske, u
Sjedinjene Američke Države i Australiju, znatno su smanjeni. Međutim, u europske
države slijeva se sve veći broj zakonitih i nezakonitih migranata, uglavnom iz
nerazvijenih država koje bilježe ogroman populacijski rast i strahovit porast
stope nezaposlenih. U tom smislu i Republika Hrvatska postaje sve zanimljivije
odredište strancima koji u gospodarstvu Hrvatske vide mogućnost za pronalaženje
zaposlenja, Još je izraženiji trend tranzita migranata čiji je krajnji cilj neka
od država zapadne Europe.
Uvodno su navedeni uzroci migracija, pojavni oblici migracija, ishodišta za
zajedničku migracijsku politiku i politiku azila u Europskoj uniji, temelji i
načela migracijske politike u Republici Hrvatskoj te njezine sastavnice.
U ocjeni stanja migracija u Republici Hrvatskoj, ocijenjena su sljedeća
područja:
– područje hrvatskog državljanstva,
– ulazak, boravak i rad stranaca u Republici Hrvatskoj te vizna politika,
– područje azila,
– integracija stranaca i
– nezakonite migracije.
U dijelu u kojem se određuju ciljevi migracijske politike, navodi se što se želi
postići u području migracija kroz stvaranje jedinstvenog i sustavnog pristupa
pitanju migracija.
U dijelu koji se odnosi na mjere i aktivnosti za provedbu migracijske politike,
određuju se rješenja koja trebaju omogućiti učinkovitu provedbu migracijske
politike, prije svega potrebne izmjene u zakonskoj regulativi, te mjere,
aktivnosti i njihovi nositelji.
U zaključnom dijelu sažeto je na koji će način Republika Hrvatska voditi
politiku upravljanja useljavanjem te što je još potrebno izvršiti kako bi
Republika Hrvatska imala usklađenu i dosljednu migracijsku politiku.
U Republici Hrvatskoj sve se više počinju osjećati trendovi koji postoje u
zapadnoj Europi: migracijska kretanja visokostručnih osoba, kvalificiranih
radnika i poslovnih ljudi. Jednako tako, pojavljuje se nerazmjer između ponude i
potražnje na tržištu radne snage, odnosno nemogućnost pronalaženja odgovarajućeg
profila radnika na domaćem tržištu rada. Ne manje važno, zbog negativnih
demografskih trendova te starenja stanovništva, Republika Hrvatska bi se vrlo
skoro mogla naći i pred krizom mirovinskih fondova. Važno područje, koje je
konzistentnom migracijskom politikom potrebno unaprijediti, jest integracija
stranaca-doseljenika u hrvatsko društvo. Zbog svega rečenog, neophodno je
odrediti migracijsku politiku, kojom će Republika Hrvatska planski, smisleno i
organizirano upravljati migracijskim kretanjima na svome području te osobito
omogućiti svome gospodarstvu priljev neophodne kvalificirane rad­ne snage, koju
nije moguće pronaći na domaćem tržištu rada.
Migracijska politika dokument je kojim se, u pisanom obliku, iznosi stav
Hrvatskoga sabora o potrebi uređenog upravljanja migracijskim tokovima. S
obzirom na značaj migracijskih tokova u suvremenom svijetu, te na njihov utjecaj
na gospodarski, sigurnosni, kulturni i politički život svake države pa tako i
Republike Hrvatske, ovim se dokumentom određuju smjernice za postizanje
prethodno uređenog upravljanja migracijskim tokovima.
Republika Hrvatska preuzela je, sukladno članku 76., stavku 1. Sporazuma o
stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europske zajednice1,
obvezu suradnje na područjima viza, granič­ne kontrole, azila i migracija,
odnosno sukladno članku 77., stavku 1., istog Sporazuma, obvezu suradnje radi
sprječavanja i kontrole ilegalnih migracija te ponovnog prihvata (readmisije), s
državama potpisnicama tog Sporazuma, uključujući i suradnju na regionalnoj
razini. Slijedom toga, jedna od obveza iz Nacionalnog programa Republike
Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji za 2005. godinu2 je izrada dokumenta o
migracijskoj politici Republike Hrvatske. Donošenjem ove Migracijske politike
Republika Hrvatska poduzima jedan od koraka u smjeru učinkovitog, s pravnom
stečevinom Europske unije usklađenog, pravnog okvira za područje migracija.

***I.1. Ishodišta za zajedničku migracijsku i politiku azila u Europskoj uniji***

Migracije, kao stalan proces kretanja ljudi, nalaze se u središtu političkog
interesa, ne samo u Europi, nego i u cijelom svijetu. Ukupan broj registriranih
stranaca u europskim zemljama u godini 2001./2002. iznosi oko 22,72 milijuna
osoba, što iznosi oko 4,5 % ukupnog stanovništva Europe. Najveći postotak od
navedenog broja stranaca prebiva u Zapadnoj Europi, odnosno u zemljama tzv.
Stare Europe. Treba napomenuti da statistika o migracijama često pogrešno
procjenjuje obujam migracija zbog neregistriranih migranata, višestruko
registriranih migranata (ista osoba registrirana u više država, često pod
različitim imenima), odnosno nezakonitih migracija. Ista kategorija obuhvaća
migrante koji u zemlju ulaze nezakonito, odnosno koji ne napuštaju zemlju nakon
što im istekne viza ili odobrenje boravka, kao i tražitelje azila koji ostaju u
zemlji, iako su im nadležna državna tijela odbila priznati status azilanta.
U suvremenom se svijetu najčešći uzroci migracija mogu svrstati u četiri
skupine:
– gospodarski,
– socijalni,
– politički i
– humanitarni.
Zbog toga se međunarodne migracije pojavljuju većinom u tri oblika:
– zakonite ili slobodne migracije pojedinaca koji po vlastitoj volji i u okviru
postojećih zakona mijenjaju državu svoga prebivališta ili boravišta;
– prisilne migracije kad ljudi bježe ili kao pojedinci u strahu ispred progona
ili masovno zbog straha pred kršenjem ljudskih prava ili humanitarnog prava te
drugih okolnosti koje su prouzrokovane različitim konfliktima ili katastrofama i
– nezakonite migracije, koje uključuju nedopuštene prelaske granica te
nedopušteni ulazak odnosno boravak u drugoj državi.
Obzirom na broj migranata, migracijski pritisak i pitanja koja se javljaju s tim
u svezi, potreban je sveobuhvatan pristup problemu. Gotovo sve zemlje svijeta
suočene su s međunarodnom migracijom, bilo kao zemlje podrijetla, tranzita ili
odredišta. Zbog mijenjanja geopolitičke situacije te gospodarskog razvoja,
otvaraju se novi migracijski putovi, a zemlje središnje i istočne Europe, do
sada zemlje podrijetla ili tranzita, postaju zemlje odredišta. Navedena povećana
mobilnost ljudi koji su u potrazi za radom ili sigurnošću zahtijeva intenzivniju
aktivnost država i međunarodnih organizacija te pojačanu bilateralnu i
regionalnu suradnju.
Posebnu pozornost treba posvetiti složenom odnosu između migracija i
gospodarskog razvoja. Razvidno je da postoji rastuća potražnja za radnom snagom
u Europi. Navedeno je vezano uz starenje populacije, održiv gospodarski rast i
promjene u svijetu rada (napredak novih tehnologija, globalizacija ekonomije,
svjetski trgovinski sporazum). Da bi se odgovorilo na navedene izazove, države
moraju usvojiti nove politike i prakse kojima će uređivati i upravljati
migracijskim tokovima.
Europska konvencija o ljudskim pravima3, Europska konvencija o pravnom statusu
radnika migranata4, Europska socijalna povelja5 i Europska konvencija o
socijalnom osiguranju6 predstavljaju pravni te­melj kojemu je cilj osigurati
prava radnika migranata i migranata opće­nito.
Navedene konvencije jamče migrantima jednako postupanje kao s vlastitim
državljanima, u područjima kao što su pravo na rad, pravo na socijalnu
sigurnost, pravo na članstvo u sindikatima i pravo na spajanje obitelji. U
Preporuci Vijeća Europe o sigurnosti boravka migranata koji su dugoročno
primljeni7, postoji niz načela i kriterija koje bi države članice trebale uzeti
u obzir prilikom izrade i provođenja zakonskih propisa. To su:
– jednak pristup zaposlenju i gospodarskim aktivnostima;
– jednak tretman u područjima povezanim s profesionalnom djelatnošću;
– posebna zaštita druge generacije migranata, uzimajući u obzir načelo
uzajamnosti;
– minimalne postupovne, upravne i pravne zaštite u slučaju ukidanja odobrenja
boravka ili otkaza boravka;
– mogućnost primitka u državljanstvo.
Demografska kretanja upućuju na to da će u nekim slučajevima migracije biti
važan dugoročni čimbenik koji može utjecati na već prisutan problem starenja
stanovništva. Utjecaj radne migracije na zaposlenost u zemljama primateljicama
je većinom pozitivan, te ima za posljedicu gospodarsku ekspanziju, gospodarski
rast, stvaranje novih radnih mjesta, te pomlađivanje stanovništva, kao i utjecaj
na sustav mirovinskog i socijalnog osiguranja. U globalnim razmjerima, postoji
konkurencija između zemalja u smjeru privlačenja visoko stručno osposobljene
radne snage. Sukladno tome, izgrađuje se pravni okvir koji takvoj radnoj snazi
omogućava lakše uređivanje boravišnih i radnih dozvola. U zemljama podrijetla
pojavljuje se upravo suprotan fenomen, budući da gubitak obrazovane radne snage,
tzv. »odljeva mozgova«, predstavlja rastući problem. Naime, to ima za posljedicu
gubitak gospodarskih sredstava koja su bila uložena u školovanje tih osoba kao
i, općenito, odljev kvalificiranog radno sposobnog stanovništva. Stoga je zadaća
svih nadležnih tijela u državama podrijetla da primjerenim mjerama potiču
povratak takvih migranata, budući oni sa sobom donose znanja, sposobnosti,
iskustva i kapital.
Navedena dinamika migracija zahtijeva novu politiku upravljanja migracijama, a
migracijska politika trebala bi se temeljiti na četiri osnovna principa:
– princip zakonitosti – potrebno je uspostaviti sustav mjera i aktivnosti za
učinkovito upravljanje migracijama, tako da se povećaju mogućnosti i dobrobit
kako za migrante tako i za državu primateljicu, uz istodobno smanjivanje
nezakonitih migracija i trgovanja ljudima,
– princip integracije – kroz senzibiliziranje javnosti i aktivniju ulogu
državnih tijela i nevladinih organizacija osigurati okruženje koje će
pridonijeti integraciji stranaca u društvo,
– princip sigurnosti države i stanovništva – osigurati zaštitu i mogućnost brzog
djelovanja službi nadležnih za sigurnost, u slučajevima nezakonitih migracija
ili većih migracijskih valova,
– princip međunarodne suradnje – osigurati dijalog i suradnju sa zemljama
podrijetla, kao i s trećim državama, kako bi se vanjska politika, u dijelu koji
se odnosi na područje migracija, uskladila i povezala s ciljevima migracijske
politike.
Upravljanja migracijama treba sagledati kao cjelinu koja će se primjenjivati
kroz duže vremensko razdoblje, a temelj migracijske politike treba biti
poštivanje ljudskih prava.
Slijedom navedenog, postoji potreba nadzora migracijskih kretanja kroz mjere
kojima će se promicati zakonite migracije, a poduzimati mjere kojima će se
sprječavati nezakonite migracije, trgovanje ljudima i krijumčarenje i to kroz:
– politiku viza,
– razmjenu informacija, suradnju i koordinaciju između držav­nih tijela,
– integrirano upravljanje granicama,
– međunarodnu i regionalnu suradnju policija,
– kazneno pravo i
– pravno uređenje problematike stranaca te pitanje readmisije.
Amsterdamskim ugovorom8 od 1. svibnja 1999. godine, kojim su Schengenska pravila
za područje pravosuđa i unutarnjih poslova uvedena u acquis Europske unije,
utvrđeni su i temelji za izgradnju zajedničkog prostora »slobode, sigurnosti i
pravde«, čiji je cilj daljnje uređenje slobodnog kretanja osoba, jedne od četiri
osnovne slobode unutarnjeg tržišta EU.
Europsko vijeće je 1999. godine, u Tampereu, postavilo elemente strategije za
provođenje odredbi zajedničke migracijske i politike azila u praksi. Ta se
strategija iskazuje u:
– partnerstvu između država Europske unije i država izvora migracija, te država
preko kojih prelaze migracijski tokovi. U tom je smislu na području Europske
unije nužan cjelovitiji pristup fenomenu migracija na političkoj razini, na
razini poštivanja ljudskih prava. Države članice Europske unije se stoga poziva
na usklađivanje zajedničke unutarnje i vanjske migracijske politike,
– mjerama za uspostavu zajedničkog europskog azilnog sustava, koje bi sadržavale
jasno određenje koja je država odgovorna za provođenje postupka priznavanja
azila, zajedničke standarde za učinkovit i pravičan postupak azila, kao i
zajedničke minimalne uvjete prihvata tražitelja azila te usklađivanje
normativnih pravila o priznanju i sadržaju statusa izbjeglice,
– mjerama za osiguranje pravičnog tretmana državljana trećih država koji
zakonito borave na teritoriju država članica Europske unije, prvenstveno
odlučnijom integracijskom politikom i nediskriminiranjem u pristupu
gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, te borbom protiv svih oblika
diskriminacije, ksenofobije i rasizma. Cilj je izjednačiti prava doseljenih
državljana trećih zemalja, koji dugoročno zakonito borave u određenoj državi
članici Europske unije, s pravima koja uživaju državljani Europske unije te im
omogućiti dobivanje državljanstva,
– iskazivanju potrebe da se pored prijama osoba iz humanitarnih razloga, razloga
po Ženevskoj konvenciji i spajanja obitelji, također omogući zakoniti prihvat i
boravak gospodarskih migranata u kontekstu novih gospodarskih i demografskih
pokazatelja, te da se provede usklađivanje zakonodavstva na tom području,
– učinkovitijem upravljanju migracijskim tokovima, kroz suradnju s državama
podrijetla i tranzita, borbom protiv nezakonitih migracija i trgovanja ljudima,
međusobnim pružanjem tehničke pomoći graničnih službi, jačanjem uloge Europol-a.
U prvoj polovici 2004. godine institucije Europske unije ocijenile su postignute
rezultate petogodišnje provedbe zaključaka iz Tamperea. Ocjena je Europskog
parlamenta i Europske komisije da veći prioritet pri postavljanju budućih
ciljeva treba dati integraciji zakonitih migranata, budući da je ogroman porast
trgovanja ljudima i nezakonitih migracija usko povezan s nepostojanjem zakonitih
načina koji bi omogućili migrantima ulazak na europsko tržište rada. Borba
protiv nezakonitih migracija i terorizma predstavlja prioritet, obzirom da je to
trenutno najveća prepreka stvaranju zajedničkog prostora »slobode, sigurnosti i
pravde«.
Jednako tako, Vijeće ministara Europske unije je, u travnju 2004. godine,
prihvatilo Direktivu o zajedničkoj definiciji izbjeglice ili osobe koja na drugi
način traži međunarodnu zaštitu, te o pravima i pogodnostima vezanim uz ove
statuse9 (tzv. Qualification Directive).
U studenome 2004. godine Europsko vijeće donijelo je tzv. Haški program za
sljedeće petogodišnje razdoblje10, s ciljem jačanja slobode, sigurnosti i pravde
u Europskoj uniji, te nadogradnje postignuća Tampere programa. Haški program,
zajedno s usvojenim Akcijskim planom primjene11, ima za cilj daljnje jačanje
zajedničke sposobnosti EU i njezinih država članica, u pogledu poštivanja
temeljnih ljudskih prava, zaštite izbjeglica, uređenja migracijskih tokova,
kontrole vanjskih granica, suzbijanja prekograničnog kriminala, te smanjivanja
opasnosti od terorizma. Haški program podrazumijeva daljnji razvoj EU politike
azila, migracija i granica, na sveobuhvatan način. Na taj način u migracijsku
politiku uključuje se ne samo uzroke migracija, već i politiku ulaska i primitka
migranata, te integraciju i dobrovoljni ili prisilni povratak, uz obvezu
koordiniranja s ostalim politikama EU (npr. politike razvoja i vanjske
politike). Važan segment programa predstavljaju zakonite migracije i potrebe
tržišta radne snage te, dodatno, potreba uspostave partnerskih odnosa s trećim
državama i regijama tranzita. Sukladno predviđanjima novih izazova s kojima se
svakodnevno susreću sve države Europe, u točki 1.6: Vanjski opseg azila i
migracija, podtočka 1.6.1: Partnerstvo s trećim državama, navodi se da politika
Europske unije treba imati za cilj pomaganje trećim državama u njihovim naporima
da unaprijede institucije za upravljanje migracijama i zaštitu izbjeglica, te za
sprječavanje i borbu protiv nezakonitih doseljavanja. Ciljevi zajedničkog
europskog sustava azila u svojoj drugoj fazi, predstavljat će uspostavu
zajedničkog postupka dobivanja azila i jednakog statusa za sve kojima je odobren
azil ili supsidijarna zaštita. Sustav će se temeljiti na punoj primjeni Ženevske
konvencije o izbjeglicama12 i odgovarajućih ugovora, te će biti izgrađen na
temeljitoj i potpunoj ocjeni pravnih instrumenata koji su bili usvojeni u prvoj
fazi. Uz ukidanje unutarnjih granica u EU, paralelno postoji potreba jačanja
kontrole i nadzora vanjskih granica EU, kao i postepeno uvođenje tzv.
integriranog upravljanja vanjskim granicama EU. Stvaranje zajedničke politike
viza ima za cilj olakšavanje legitimnog putovanja, uz istodobno sprječavanje
nezakonitih migracija, te sprječavanje trgovanja vizama, tzv. viza shoppinga.
U prosincu 2005. godine usvojena je Direktiva Vijeća o minimalnim standardima za
postupke dodjeljivanja i oduzimanja izbjegličkog statusa u državama članicama13,
kojom države članice postavljaju zajednička pravila postupanja u ovakvim
slučajevima. Ove direktive, zajedno s ostalim normativnim instrumentima o azilu
koji su već ranije doneseni, jamče minimalnu razinu zaštite i pravednosti te
kvalitetu provođenja postupka osobama koje zatraže međunarodnu zaštitu, u svim
državama članicama.
Ovo osiguranje minimalnih standarda tek je prva faza procesa koji mora biti
nastavljen. Europska unija predviđa izdvajanje financijskih sredstava za nove
države članice, radi uspostave kontrole vanjskih granica u borbi protiv ulaska
droga, oružja i nezakonitih migracija iz zemalja s istoka, naročito s područja
bivšeg Sovjetskog Saveza i središnje Azije. U Zaključcima Europskog vijeća od
15. i 16. prosinca 2005. godine14, pod naslovom »Globalni pristup migracijama«,
naglašava se potreba za uravnoteženim, globalnim i koherentnim pristupom
migracijama, koji će pokriti politike suzbijanja nezakonitih migracija te, u
suradnji s trećim zemljama, promovirati korisnost zakonitih migracija.

***I.2. Temelji migracijske politike Republike Hrvatske***

Intenziviranjem migracijskih kretanja ljudi u cijelom svijetu, koja nisu
zaobišla niti Republiku Hrvatsku, pojavila se potreba za donošenjem cjelovite
migracijske politike u Republici Hrvatskoj kojom će se utvrditi postojeće
stanje, ali i definirati mjere odnosno aktivnosti koje je potrebno poduzeti u
cilju uređenja migracijskih kretanja. Nepostojanje ovakvog političkog i pravnog
okvira predstav­ljalo je krupan nedostatak tijekom donošenja zakonskih propisa
koji se odnose na područje migracija, poglavito Zakona o strancima15 i Zakona o
azilu16.
Slijedom navedenog, Zakonom o strancima propisano je donošenje akta o
migracijskoj politici. Zakonodavstvo na području azila i migracija potrebno je u
potpunosti uskladiti s pravnom stečevinom Europske unije. Jednako tako, postoji
potreba za izradom novog zakonskog propisa o hrvatskom državljanstvu. Europsko
usmjerenje Republike Hrvatske očituje se i iz Nacionalnog programa Republike
Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji, Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju te niza drugih međunarodnih dokumenata kojih je Republika Hrvatska
potpisnica.
Sukladno odredbama Ustava Republike Hrvatske17, Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju te međunarodno preuzetim obvezama, migracijska politika temelji se
na:
– zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda,
– načelima međunarodne solidarnosti i sudjelovanja u međunarodnim aktivnostima
sprječavanja i uklanjanja mogućih uzroka neželjenih migracija,
– provedbi aktivne migracijske politike u odnosima sa susjednim državama u
srednjoj i jugoistočnoj Europi, kao i na širem europskom prostoru,
– uređenju migracija,
– pružanju pune zaštite i pomoći izbjeglicama i tražiteljima azila,
– integraciji zakonitih migranata u hrvatsko društvo,
– usredotočenosti na mogućnost dragovoljnog vraćanja nezakonitih migranata u
države podrijetla,
– sustavnom praćenju migracijskih kretanja u Republici Hrvatskoj i svijetu.

***I.3. Načela migracijske politike***

Temeljna načela migracijske politike Republike Hrvatske su:
– načelo poštivanja i zaštite ljudskih prava i sloboda, što podrazumijeva
ispunjavanje obveza iz Ustava Republike Hrvatske, međunarodnih konvencija i
ugovora te poštivanje opće prihvaćenih načela i pravnog poretka. To načelo
zahtijeva poštivanje ljudskih prava svih ljudi i u skladu s pravnim propisima,
zaštitu osobnih podataka i osobne slobode, te načela zabrane vraćanja (non-refoulment),
– načelo odgovornosti države, prvenstveno za zakonita preseljenja i odseljavanja
te uređivanje naturalizacije. To načelo se također odnosi na zakonita
preseljavanja i vraćanje državljana i osoba hrvatskog podrijetla te na
odgovornost za očuvanje i razvitak identiteta hrvatskog naroda,
– načelo solidarnosti, međunarodne podjele tereta i odgovornosti, što
pretpostavlja obvezu pružanja zaštite i pomoći izbjeglicama, uključujući i
nezakonite migrante,
– načelo dugoročne makroekonomske korisnosti,
– načelo povijesne odgovornosti, koje se gradi na konceptu kontinuiteta
povijesti i zaštiti nacionalnih interesa,
– načelo ravnopravnosti, slobode i uzajamnog sdjelovanja, koje se prvenstveno
temelji na integracijskoj politici.

***I.4. Sastavnice migracijske politike***

Migracijska politika je vrlo složeno i dinamično područje, koje objedinjava:
– politiku upravljanja migracijskim tokovima, koja obuhvaća zakonita migracijska
kretanja vezana uz gospodarske, socijalne i političke razloge, kao i
sprječavanje nezakonitih migracija i borbu protiv krijumčarenja i trgovanja
ljudima, uz posebnu pozornost na istovremenu zaštitu i pomoć žrtvama,
– politiku useljavanja, koja se odnosi na uređenje doseljavanja, načela i
pravila postupaka koji strancima dopuštaju ulazak, boravak i/ili zapošljavanje
te stalno naseljavanje,
– politiku zaštite izbjeglica, koja među ostalim obuhvaća sudjelovanje u
međunarodnom rješavanju izbjegličkih problema i njihovih uzroka, te azilnu
politiku, koja se odnosi na prijam, vrste i opseg zaštite te repatrijaciju i
preseljenje,
– integracijsku politiku u užem smislu, koja se odnosi na integraciju prisutnih
i potencijalnih doseljenika, mjere države i društva koje omogućavaju kvalitetan
život doseljenika, aktivno sprječavanje diskriminacije, ksenofobije i rasizma,
te pružanje mogućnosti doseljenicima da postanu aktivni sudionici društvenog
života i sveukupnog razvitka Republike Hrvatske.
Razvoj migracijske politike temelji se na međusobnoj povezanosti i interakciji
čimbenika koji utječu na migracijske tokove te je u tom procesu potrebno:
– uskladiti migracijsku politiku s gospodarskom, socijalnom, demografskom i
kulturološkom politikom,
– na odgovarajući način institucionalizirati migracijsku politiku kroz sustav
javne uprave, što bi omogućilo samostalno, kvalitetno i učinkovito izvršavanje
zadaća koristeći pravnu stečevinu Europske unije i iskustva iz tog područja,
– dovršiti usklađivanje sustava s međunarodnim normama na području sigurnosti,
ljudskih prava i sloboda, koji se temelje u dosljednom poštivanju načela zabrane
vraćanja (non-refoulment), humanitarne zaštite, spajanja obitelji te uvažavanju
i poštivanju osnovnih načela pravednosti,
– uspostaviti uvjete u kojima bi migracijski procesi doprinosili gospodarskom i
društvenom razvitku,
– poticati znanstvene i istraživačke djelatnosti u području migracija,
– pratiti učinkovitost i dosljednost primjene prihvaćenih mjera, usklađenost
između ciljeva, mehanizama i učinaka migracijske politike s ciljem neprekidnog
prilagođavanja novim okolnostima i procesima,
– omogućiti potpuni nadzor i uvažavati stavove i primjedbe struke, Hrvatskoga
sabora, sudskih vlasti, međunarodnih institucija kao i javnog mnijenja.

II. OCJENA STANJA MIGRACIJA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Republika Hrvatska je po svom zemljopisnom položaju na putu brojnih migracijskih
tokova između istoka i zapada. Gospodarski razvoj, prometna povezanost, potrebe
tržišta rada i otvorenost granica pogodovali su brojnosti migracijskih kretanja.
Tradicija iseljeništva seže još od 16. stoljeća. Prvi veliki iseljenički val
Hrvatska bilježi u drugoj polovici 19. te početkom 20. stoljeća. Nakon Drugog
svjetskog rata na djelu je sljedeći val, sedamdesetih godina XX. stoljeća treći
te između 1991. i 2001. godine posljednji iseljenički val. Preciznih podataka o
iseljavanju iz Hrvatske nema, kako za ranija razdoblja tako ni za posljednje
godine, jer Hrvatska još uvijek nema registar stanovništva u kojem bi se točno
bilježila preseljenja svake osobe. Jedna od mjera populacijske, ali i
migracijske politike svakako je stimulacija povratka stanovništva iz
iseljeništva, pogotovo onog koje je napustilo domovinu posljednjih 15-ak godina.
Republika Hrvatska je međutim, bila i zemlja useljavanja, osobito migranata s
područja nekadašnje zajedničke države. Ratna zbivanja u posljednjem desetljeću
20. stoljeća i raspad zajedničke države osnažili su taj proces i prouzročili
masovne imigracije stanovništva u Republiku Hrvatsku, te istodobno kretanja s
područja Balkana, preko Republike Hrvatske, prema zemljama zapadne i sjeverne
Europe.
Dobivanjem statusa kandidata za članstvo u Europskoj uniji, neprijeporno je da
će migracije u Republici Hrvatskoj dobiti novu dimenziju, karakter i značaj. U
tom kontekstu, izvjesno je da će Republika Hrvatska vrlo brzo postati i zemlja
odredišta za velik broj, kako zakonitih, tako i nezakonitih migranata.

***II.1. Hrvatsko državljanstvo**
II.1.1. Stjecanje državljanstva*

U Zakon o hrvatskom državljanstvu18, ugrađena su osnovna načela i standardi
poznati u europskom zakonodavstvu, kao što su: načelo pravnog kontinuiteta
državljanstva, načelo sprječavanja apatridnosti, načelo isključivosti hrvatskog
državljanstva, načelo ravnopravnosti bračne, izvanbračne i usvojene djece.
Načelo pravnog kontinuiteta očituje se u činjenici da Zakon hrvatskim
državljaninom smatra osobu koja je to svojstvo stekla po propisima važećim do
dana stupanja Zakona na snagu.
Zakon o hrvatskom državljanstvu propisuje načine stjecanja hrvatskog
državljanstva podrijetlom, rođenjem na teritoriju Republike Hrvatske,
prirođenjem i na temelju međunarodnih ugovora.
Osnovni uvjeti za stjecanje hrvatskog državljanstva su prijavljeni boravak u
Republici Hrvatskoj, u trajanju od pet godina neprekidno do podnošenja zahtjeva,
poznavanje hrvatskog jezika i latiničnog pisma, poštivanje pravnog poretka
Republike Hrvatske, te otpust iz dosadašnjeg državljanstva. Pojedine kategorije
osoba mogu steći hrvatsko državljanstvo po povoljnijim uvjetima. Tako pripadnici
hrvatskog naroda, iseljenici i osobe koje su već imale hrvatsko državljanstvo,
ali im je ono prestalo otpustom, mogu steći hrvatsko državljanstvo ne
ispunjavajući uvjet boravka u Republici Hrvatskoj, otpusta iz dosadašnjeg
državljanstva, poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma. Osobe koje su
rođene u Republici Hrvatskoj mogu steći državljanstvo bez otpusta iz dosadašnjeg
državljanstva, poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma, a osobe koje su u
braku s hrvatskim državljanima i pod blažim uvjetom dužine boravka.
Zakon o hrvatskom državljanstvu treba izmijeniti kako bi se stjecanje hrvatskog
državljanstva uvjetovalo uz prethodno odobren stalni boravak, osim za pripadnike
hrvatskog naroda i iseljenike. U tom smislu potrebno je uskladiti odredbu članka
8., stavka 1., točke 3., tog Zakona, jer ona propisuje da stranac može hrvatsko
državljanstvo steći prirođenjem ako je do podnošenja zahtjeva imao prijavljen
boravak najmanje pet godina neprekidno na teritoriju Republike Hrvatske, s
odredbom članka 47., stavka 1., točke 1. Zakona o strancima, kojim je uređeno da
će se strancu koji do dana podnošenja zahtjeva za stalni boravak ima neprekidno
pet godina odobren privremeni boravak odobriti stalni boravak.
Zakon o hrvatskom državljanstvu od podnositelja zahtjeva za stjecanje hrvatskog
državljanstva traži poznavanje hrvatskog jezika i latiničnog pisma te
prihvaćanje hrvatske kulture. Međutim, nije propisan način kako se provjerava
poznavanje jezika i pisma, niti stupanj znanja koji podnositelj zahtjeva mora
imati. Obzirom na činjenicu da se većina europskih država pooštrava uvjete za
stjecanje državljanstva i izrijekom zahtijeva poznavanje jezika države čije se
državljanstvo traži, njezine kulture, povijesti i državnog uređenja, sve to će
biti potrebno točnije urediti izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom
državljanstvu.
Sukladno Konvenciji o smanjenju slučajeva višestrukog državljanstva i vojnim
obveznicima u slučajevima višestrukog držav­ljanstva19, većina europskih zemalja
u svim slučajevima primanja u državljanstvo traži otpust iz dotadašnjeg
državljanstva. Republika Hrvatska treba razmotriti pooštravanje uvjeta traženja
otpusta i na neke slučajeve privilegirane naturalizacije.

*II.1.2. Prestanak hrvatskog državljanstva*

Hrvatsko državljanstvo prestaje otpustom, odricanjem i na temelju međunarodnih
ugovora. U razdoblju od 1. siječnja 1992. do 31. prosinca 2006. godine za 55.751
osobe prestalo je hrvatsko državljanstvo. Navedeni broj najviše se odnosi na
prestanak hrvatskog državljanstva otpustom, a mali dio na prestanak hrvatskog
državljanstva odricanjem. Prestanak državljanstva otpustom i odricanjem
pretpostavlja zahtjev stranke, kao i već stečeno ili zajamčeno državljanstvo
druge države, kako bi se spriječila apatridnost. Na temelju međunarodnih ugovora
nijednoj osobi nije prestalo hrvatsko državljanstvo.
Prestanci državljanstva se uglavnom odnose na hrvatske državljane koji žive u
Austriji, Njemačkoj i Švicarskoj. Podnositelji zahtjeva kao razlog za prestanak
hrvatskog državljanstva navode zapošljavanje odnosno zadržavanje zaposlenja, a
mlađa populacija i školovanje te stručno usavršavanje.
Otpust iz hrvatskog državljanstva najčešće traže osobe koje su hrvatsko
državljanstvo stekle ranih 90-tih godina kao pripadnici hrvatskog naroda iz
Bosne i Hercegovine te su izbjegli u zapadnu Europu, kao i drugi naraštaj
hrvatskih iseljenika u europskim zemljama.

***II.2. Ulazak, boravak i rad stranaca u Republici Hrvatskoj**
II.2.1. Stalni boravak i pitanja vezana uz sukcesiju bivše države*

Među temeljnim aktima koje je Hrvatski sabor donio oblikujući novi pravni okvir
Republike Hrvatske, bili su Zakon o hrvatskom državljanstvu i Zakon o kretanju i
boravku stranaca20. Potrebno je naglasiti da je u bivšoj SFRJ, osim saveznog,
postojalo i republičko državljanstvo i da je ono bilo određivano svakom
građaninu. Postojali su relativno složeni, ali precizni propisi po kojima je
svakom novorođenom djetetu određivano republičko državljanstvo. Jednako tako,
svaki građanin koji je preseljenjem promijenio prebivalište, mogao je u upravnom
postupku zatražiti i promjenu dotadašnjeg republičkog državljanstva.
Imajući u vidu te činjenice, a boreći se za opstojnost države u ratnom sukobu, u
uglavnom nesklonom međunarodnom okruž­ju, zakonodavac se odlučio za načelo
pravnog kontinuiteta. Naime, svim osobama koje su imale republičko državljanstvo
dotadašnje SR Hrvatske, tj. koje su ga stekle po do tada važećim propisima,
priznato je hrvatsko državljanstvo. Osim navedenim osobama, stjecanje hrvatskog
državljanstva omogućeno je i onim pripadnicima hrvatskog naroda koji na dan
stupanja na snagu Zakona o hrvatskom državljanstvu nisu imali hrvatsko
državljanstvo, a imali su prijavljeno prebivalište u Republici Hrvatskoj, uz
uvjet davanja pisane izjave da se smatraju hrvatskim državljaninom.
Sve osobe koje su bile navedene u evidenciji prebivališta 8. listopada. 1991.
godine, a koje su se sukladno tadašnjim propisima smatrale jugoslavenskim
državljanima, pod uvjetom reciprociteta stekle su status stranca na stalnom
boravku u Republici Hrvatskoj na temelju članka 79. stavka 1. Zakona o kretanju
i boravku stranaca. Prema podacima iz evidencije Ministarstva unutarnjih poslova
radilo se o 91.270 osoba.
Dijelu tih osoba prestao je status na temelju odredbe Zakona o kretanju i
boravku stranaca, kojom je bilo propisano da će strancu prestati stalni boravak
ukoliko iseli iz Republike Hrvatske ili boravi u inozemstvu duže od godine dana,
a o tome nije obavijestio nadležnu policijsku upravu, odnosno postaju, ili
ukoliko mu je izrečena mjera sigurnosti protjerivanja ili zaštitna mjera
udaljenja ili otkazan boravak. Na temelju naprijed navedene zakonske odredbe
Ministarstvo unutarnjih poslova donijelo je 40.278 rješenja o prestanku stalnog
boravka. Nadalje, dio tih osoba (25.282) stekle su hrvatsko državljanstvo, dok
su samoinicijativno iselile 5.683 osobe.
Polazeći od jasnog opredjeljenja Republike Hrvatske da se hrvatskim
državljanima, pa i nedržavljanima, omogući povratak u mjesta ranijeg
prebivališta, uz jamčenje nepovredivosti privatnog vlasništva, Hrvatski sabor
donio je 1998. godine Program povratka i zbrinjavanja prognanika, izbjeglica i
raseljenih osoba. Na temelju tog dokumenta i novog Zakona o strancima, koji je
osobama koje su imale prebivalište u Republici Hrvatskoj i žele se vratiti
omogućio uređivanje stalnog boravka pod povoljnijim uvjetima, od 12. travnja
2000. do 30. lipnja 2005. godine uređen je status ukupno 3.739 osoba. Rok za
podnošenje zahtjeva istekao je 30. lipnja 2005. godine.
Kako bi se olakšao povratak ovim osobama, otvorena je nova mogućnost da osobe
koje su imale prebivalište u Republici Hrvatskoj dana 8. listopada 1991. godine,
a koje su iskazale čvrstu namjeru za povratak i život u Republici Hrvatskoj, pod
povoljnijim uvjetima reguliraju svoj status u Republici Hrvatskoj. Te osobe mogu
podnijeti zahtjev za odobrenje boravka na temelju humanitarnih razloga. U
postupku odobravanja boravka Ministarstvo unutarnjih poslova usko surađuje s
Ministarstvom mora, turizma, prometa i razvitka, te se redovito razmjenjuju
podaci o osobama koje su obuhvaćene programom za stambeno zbrinjavanje u
Republici Hrvatskoj i koje podnose zahtjeve za povratak.
Osim naprijed navedene kategorije stranaca, u razdoblju od 1995. do 31. prosinca
2006. godine Ministarstvo unutarnjih poslova izdalo je 23.858 odobrenja
strancima za stalni boravak.

**Prikaz odobrenih statusa stranica na stalnom boravku po godinama (od 1995. do
31. prosinca 2006. godine)**

|  |  |
| --- | --- |
| GODINA | BROJ STRANACA |
| 1995. | 2.553 |
| 1996. | 2.495 |
| 1997. | 1.918 |
| 1998. | 2.875 |
| 1999. | 1.803 |
| 2000. | 2.306 |
| 2001. | 2.196 |
| 2002. | 2.214 |
| 2003. | 2.073 |
| 2004. | 1.512 |
| 2005. | 966 |
| 2006. | 947 |
| Ukupno: | 23.858 |

U odnosu na ranije važeći Zakon o kretanju i boravku
stranaca, novi Zakon o strancima, koji se primjenjuje od 1. siječnja 2004.
godine, pooštrio je uvjete za odobravanje statusa stranca na stalnom boravku.
Stalni boravak odobrit će se strancu koji u trenutku podnošenja zahtjeva ima
neprekidan privremeni boravak u trajanju od 5 godina ili je 3 godine u braku s
hrvatskim državljaninom ili sa strancem na odobrenom stalnom boravku, uz
ispunjavanje ostalih zakonskih uvjeta. Zahtjev za odobravanje stalnog boravka
može se podnijeti isključivo u Republici Hrvatskoj, dok je po starom zakonskom
propisu zahtjev bilo moguće podnijeti i u diplomatskoj misiji ili konzularnom
uredu. Na taj način, izbjegava se praksa da stalni boravak dobivaju stranci koji
ne žive (borave) u Republici Hrvatskoj.
Boravak stranca u određenom, Zakonom propisanom trajanju, uz ispunjenje ostalih
uvjeta, omogućava stjecanje hrvatskog držav­ljanstva, što je u skladu s
Preporukom Vijeća Europe broj: R(2000)15,o sigurnosti boravka migranata koji su
dugoročno primljeni21.

*II.2.2. Privremeni boravak*

Stranac koji, zbog određenog razloga (rad, studiranje, liječenje, školovanje,
spajanje obitelji i drugi opravdani razlog), namjerava boraviti u Republici
Hrvatskoj duže od 90 dana, mora regulirati privremeni boravak. Zakon o strancima
propisuje da se zahtjev za prvi privremeni boravak može podnijeti u zemlji ili u
inozemstvu. Međutim, prema pravnoj stečevini EU stranac mora zahtjev za svaki
prvi privremeni boravak podnijeti isključivo u diplomatskoj misiji-konzularnom
uredu države u kojoj namjerava boraviti, te je u tom dijelu hrvatski propis
potrebno uskladiti s EU acquisom.
U razdoblju od 1995. do 2005. godine ukupno je strancima izdano 108.356
odobrenja za privremeni boravak, odnosno ukupno je u Republici Hrvatskoj u tom
razdoblju, sa statusom privremenog boravka, boravilo 50.342 stranca. U 2006.
godini taj se broj povećao za još 4.802 osobe, te je ukupan broj stranaca,
kojima je u razdoblju od 1995. do 2006. godine odobren privremeni boravak, bio
55.144 osobe. Najveći broj odobrenih privremenih boravaka bio je u svrhu
zapošljavanja, spajanja obitelji, i braka s hrvatskim državljanom. Novi Zakon o
strancima preciznije propisuje tko može ostvariti pravo na boravak u svrhu
spajanja obitelji, ali je još uvijek liberalniji od uvjeta koje propisuje
Direktiva Vijeća Europe broj: 2003/86/EC, od 22. rujna 2003. godine, o pravu na
spajanje obitelji22.
Jedan od problema vezanih uz statuse stranaca odnosi se na uređenje boravka
žrtvama trgovanja ljudima. Naime, u posljednjih nekoliko godina trgovanje
ljudima poprimilo je alarmantne razmjere. Praćenjem pojavnosti trgovanja ljudima
utvrđeno je da je Republika Hrvatska uglavnom zemlja tranzita, ali se pojavljuje
i kao zemlja podrijetla odnosno odredišta. Trgovanje ljudima obuhvaća vrbovanje,
prijevoz, transfer, pružanje smještaja i prihvat osoba. Pri tome se koriste
različita sredstva kao što su: prijetnje, uporaba sile ili drugih oblika
prinude, otmice, prijevare, zlouporabe ovlasti ili položaja bespomoćnosti,
davanje ili primanje plaćanja da bi se postigla privola osobe koja ima kontrolu
nad drugom osobom, a u svrhu izrabljivanja. Zakonom o strancima predviđena je
mogućnost odobravanja privremenog boravka žrtvama trgovanja ljudima.
Operativnim planom za suzbijanje trgovanja ljudima za 2006. godinu, predviđene
su izmjene Zakona o strancima, s ciljem unapređivanja učinkovite zaštite žrtve
te otkrivanja, procesuiranja i odgovarajućeg sankcioniranja počinitelja kaznenog
djela trgovanja ljudima. Slijedom toga, tijekom 2006. godine izrađen je nacrt
novog Zakona o strancima, koji regulira zaštitu žrtava trgovine ljudima sukladno
najvišim europskim standardima.

II.2.2.1. Radna dozvola

Republika Hrvatska je tradicionalno zemlja odredišta za određene kategorije
stranih državljana koji žele raditi u Republici Hrvatskoj. Prema podacima
Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, najviše radnih dozvola u razdoblju od 1994.
do 2003. godine odobreno je državljanima BiH, SCG, Makedonije i Slovenije. Od
kraja 90-ih postupno se povećava broj radnih dozvola odobrenih državljanima i
drugih zemalja Europe: Austrije, Njemačke, Francuske, Italije i Velike
Britanije.
Kvalifikacijska struktura stranih državljana kojima su odobrene radne dozvole
postupno se izmijenila. Početkom devedesetih najviše je zahtjeva za izdavanje
radnih dozvola podneseno za, u Republici Hrvatskoj, deficitarna zanimanja
srednje i niže stručne spreme (zidar, tesar, zavarivač i dr.), a od sredine
devedesetih postupno se povećava broj radnih dozvola izdanih strancima koji
imaju višu ili visoku stručnu spremu (menadžeri, prokuristi i dr.).
Sukladno Zakonu o strancima, nadležnost za izdavanje radnih dozvola, od 1.
siječnja 2004. godine, prešla je s Hrvatskog zavoda za zapošljavanje na
Ministarstvo unutarnjih poslova i uvedena je obveza utvrđivanja godišnje kvote
radnih dozvola. Vlada Republike Hrvatske je prvi put, za 2004. godinu, donijela
Odluku o utvrđivanju godišnje kvote radnih dozvola za zapošljavanje stranaca23.
Iskustvo u provedbi navedene Odluke, tijekom prve tri godine primjene, pokazalo
je da radne dozvole za pojedina zanimanja uvrštena u sustav kvota nisu
iskorištene. S druge strane, u nekim djelatnostima, za koje poslodavci iskazuju
veliki interes (graditeljstvo, brodogradnja, turizam), kvotom nije predviđen
dovoljan broj radnih dozvola.
Najviše radnih dozvola, za strance sa završenom srednjom struč­nom spremom,
izdano je za rad u građevinarstvu, brodograd­nji, turizmu i ugostiteljstvu, dok
se strani radnici s višom i visokom stručnom spremom uglavnom zapošljavaju na
poslovima u rukovodećim strukturama trgovačkih društava (članovi uprava,
direktori), u stranim predstavništvima (direktori), na poslovima profesora u
obrazovanju te na radnim mjestima predavača stranih jezika i prevoditelja
(izvorni govornici).
**Prikaz broja stranih državljana s važećim boravkom, kojima je temelj odobrenja
boravka zaposlenje, po spolu i stručnoj spremi (na dan 31. prosinca 2006. g.)**

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| STRUČNA SPREMA | MUŠKARACA | ŽENA | UKUPNO |
| Doktorat | 10 | - | 10 |
| Magistratura | 12 | 3 | 15 |
| Visoka sprema | 1.171 | 382 | 1.553 |
| Viša sprema | 150 | 67 | 217 |
| Srednja sprema | 4.317 | 788 | 5.105 |
| VKV | 113 | 2 | 115 |
| KV | 821 | 12 | 833 |
| PKV | 70 | 10 | 80 |
| Niža sprema, NKV | 1.419 | 99 | 1.518 |
| Bez spreme | 41 | 6 | 47 |
| Nepoznato | 410 | 64 | 474 |
| UKUPNO | 8.534 | 1.433 | 9.967 |

**Prikaz stranih državljana s važećim boravkom, kojima je
temelj odobrenja boravka zaposlenje, po spolu i dobnoj strukturi (na dan 31.
prosinca 2006. g.)**

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| DOB | MUŠKARACA | ŽENA | UKUPNO |
| Manje od 20 godina | 86 | 20 | 106 |
| 20-25 godina | 975 | 192 | 1.167 |
| 26-30 godina | 1.245 | 320 | 1.565 |
| 31-35 godina | 1.399 | 274 | 1.673 |
| 36-40 godina | 1.312 | 193 | 1.505 |
| 41-45 godina | 1.227 | 161 | 1.388 |
| 46-60 godina | 2.051 | 236 | 2.287 |
| Više od 60 godina | 239 | 37 | 276 |
| UKUPNO: | 8.534 | 1.433 | 9.967 |

Obzirom na stanje na tržištu rada u Republici Hrvatskoj,
nedvojbeno je da u pojedinim djelatnostima nedostaje radne snage, kako one sa
srednjom stručnom spremom, tako i visoko kvalificirane. Kako bi se zadovoljile
potrebe tržišta rada, nužna je suradnja tijela nadležnih za rad i zapošljavanje
s poslodavcima i obrazovnim institucijama.

II.2.2.2. Poslovna dozvola

Zakonom o strancima uveden je institut poslovne dozvole, koja se smatra
odobrenjem za boravak i rad na području Republike Hrvatske. U odnosu na institut
poslovne vize prema Zakonu o kretanju i boravku stranaca, proširen je krug osoba
kojima se izdaje poslovna dozvola na obrtnike i strance koji pružaju usluge u
ime inozemnog poslodavca. Praksa izdavanja poslovnih dozvola u prve tri godine
primjene Zakona pokazala je neujednačen pristup i raz­ličito tumačenje ovog
instituta od strane različitih središnjih tijela državne uprave.
Prvotna namjera nadležnih tijela da se ovim institutom uklone administrativne
prepreke za strana ulaganja u Republici Hrvatskoj, te da o boravku i radu
odlučuje jedno tijelo, nije se pokazala najboljim rješenjem u praksi. Isto tako,
institut poslovne dozvole predviđen je i za osobe koje pružaju usluge u ime
inozemnog poslodavca. Obzirom da se ne definiraju vrste usluga, postojeća
zakonska formulacija otvara mogućnost izdavanja poslovnih dozvola i za
djelatnosti za koje se prilikom izrade Zakona nije predviđalo izdavanje
poslovnih, već radnih dozvola (npr. građevinska djelatnost i sl.). Ukoliko se i
dalje želi zadržati institut poslovne dozvole, potrebno je ograničiti njezino
izdavanje za određene vrste usluga (npr. intelektualne i sl.) i njezino
odobravanje eventualno vezati uz visinu ulaganja u Repub­liku Hrvatsku.
Od 1995. do 2003. godine, sukladno odredbama Zakona o kretanju i boravku
stranaca, bilo je izdano ukupno 8.840 poslovnih viza, dok je u 2004. godini,
sukladno odredbama Zakona o strancima, bilo odobreno ukupno 3.417, u 2005.
godini 3.822, a u 2006. godini 5.429 poslovnih dozvola.
Na dan 31. prosinca 2006. godine, u statusu s izdanom poslov­nom dozvolom
nalazilo se ukupno 4.543 stranih državljana. Status poslovne dozvole imalo je
2.516 državljana Bosne i Hercegovine, 308 državljana Republike Makedonije, 233
državljana NR Kine, 154 državljana bivše Srbije i Crne Gore, 153 državljana
Republike Italije, 127 državljana SR Njemačke, 126 državljana Republike
Slovačke, 110 državljana Ruske Federacije, 95 državljana Republike Slovenije
itd.
Najviše poslovnih dozvola u 2006. godini odobreno je na područ­ju Županije
primorsko-goranske (1.172), Županije istarske (1.124), Županije
splitsko-dalmatinske (1.008), Grada Zagreba i Županije zagrebačke (915),
Županije zadarske (180), Županije dubrovačko--neretvanske (178) itd.

II.2.2.3. Dnevne migracije

Godišnjom kvotom nisu obuhvaćene radne dozvole za radnike-strance dnevne
migrante koji su u Republici Hrvatskoj zasnovali radni odnos na neodređeno
vrijeme pod uvjetom uzajamnosti, sukladno članku 87., stavku 2., točki 1.,
Zakona o strancima.
Prema podacima Ministarstva unutarnjih poslova, od 31. pro­sin­ca 2006. godine,
u Republiku Hrvatsku, sukladno spomenutoj od­redbi, svakodnevno dolazi 174
radnika-stranaca dnevnih migranata.

*II.2.3. Vizna politika*

Jedno od glavnih sredstava nadzora ulaska stranaca u Repub­liku Hrvatsku je
vizna politika. Postupci odobravanja i izdavanja viza podijeljeni su između
Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija (MVPEI) i Ministarstva
unutarnjih poslova (MUP), stoga postoji potreba stvaranja jedinstvene baze
podataka o izdanim i odbijenim vizama. Stvaranje jedinstvene baze podataka
započelo je 2002. godine povezivanjem diplomatskih misija odnosno konzularnih
ureda (DKMU), koji izdaju vize surađujući s MUP-om putem informacijsko
dokumentacijskog sustava (IKOS). Trenutno je 52 DMKU-a povezano putem navedenog
sustava te postoji potreba daljnjeg informatičkog povezivanja svih DMKU-a s
MUP-om.
Vizni sustav Republike Hrvatske gotovo je u potpunosti usklađen s viznim
sustavom Europske unije. Razlike postoje u odnosu na državljane Bosne i
Hercegovine, Makedonije i Turske kojima je potrebna viza za ulazak u EU, dok u
Republiku Hrvatsku mogu ući bez vize. Isto tako, Vlada Republike Hrvatske
donijela je Odluku o privremenoj suspenziji viznog režima za državljane
Republike Srbije i državljane Republike Crne Gore do 31. prosinca 2007.
godine24.
Izdavanje hrvatskih viza najčešće traže državljani Albanije, Ukrajine, NR Kine,
a do privremene suspenzije oko 40% viza odnosilo se na državljane Srbije i Crne
Gore.
Državljani zemalja kojima za ulazak u Republiku Hrvatsku nije potrebna viza, u
Republici Hrvatskoj mogu boraviti do 90 dana neprekidno ili s prekidima u
vremenskom razdoblju od 6 mjeseci (tzv. turistički boravak).
Prema podacima za posljednjih 5 godina, vidljiva je tendencija porasta broja
ulazaka i boravaka stranih državljana u Republici Hrvatskoj. Razlozi za to su
svakako turistička privlačnost naše zemlje, ali i opća prihvaćenost Republike
Hrvatske kao sigurne države, s velikim, a dosad nedovoljno iskorištenim
gospodarskim potencijalom.

***II.3. Azil***

Izbjeglice primarno nisu kategorija useljenika kojom države rješavaju svoje
probleme vezane uz nedostatak radne snage ili njezinu nepovoljnu kvalifikacijsku
strukturu. Razlog tome leži u činjenici što se priljev izbjeglica, pa tako i
njihova dob, stručna sprema, poznavanje jezika i druge bitne sastavnice za
provedbu migracijske politike ne mogu planirati, već je ta vrsta migracija
posljedica rata, sukoba ili političkih nestabilnosti u određenoj zemlji ili
regiji. Međutim, potreba provedbe konzistentne azilne politike počiva u
temeljima međunarodnog humanitarnog prava i stavu međunarodne zajednice da sve
države trebaju sudjelovati u podjeli tereta u slučaju velikih izbjegličkih
kriza.
Ustav Republike Hrvatske, u članku 33., propisuje da strani državljanin i osoba
bez državljanstva mogu dobiti utočište u Republici Hrvatskoj, osim ako su
progonjeni za nepolitičke zločine i djelatnosti oprečne temeljnim načelima
međunarodnog prava. Republika Hrvatska je potpisnica Konvencije o statusu
izbjeglica iz 1951. godine25 i Protokola o statusu izbjeglica iz 1967. godine26
(dalje: Ženevska konvencija), koji uređuju pružanje međunarodne zaštite osobama
koje su izbjegle iz države podrijetla zbog opravdanog straha od proganjanja zbog
svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili
izraženog političkog mišljenja.
Republika Hrvatska primjenjivala je odredbe Ženevske konven­cije i prije
donošenja Zakona o azilu i to na temelju Zakona o kre­tanju i boravku stranaca.
Prvi zahtjev za odobrenje azila u našoj zem­lji podnijet je 1997. godine.
Jednako tako, Republika Hrvatska je, tijekom rata u Bosni i Hercegovini, a
kasnije i na Kosovu te krize u Makedoniji, zbrinula ogroman broj izbjeglica,
unatoč činjenici da je skrbila o stotinama tisuća prognanika s tada okupiranog
područja naše države.
Hrvatski sabor donio je 2003. godine Zakon o azilu, koji je uglavnom usklađen s
relevantnim međunarodnim dokumentima, a stupio je na snagu 1. srpnja 2004.
godine. Njime se propisuju načela, uvjeti i postupak za priznavanje azila i
odobravanja privremene zaštite kao i status, prava i obveze tražitelja azila,
azilanata i stranaca kojima je odobrena privremena zaštita u Republici
Hrvatskoj, te uvjeti za prestanak navedenih statusa. Sukladno navedenom Zakonu
sredinom studenoga 2006. godine zabilježen je prvi priznati status azilanta,
čime je Republika Hrvatska potvrdila potpunu primjenu Ženevske konvencije.
Obzirom da Zakon jamči azilantu uključivanje u društvo, što obuhvaća niz prava
(pravo na školovanje, rad, smještaj, novčanu pomoć, zdravstvenu zaštitu i
drugo), potrebno je aktivno uključivanje državnih tijela u čiji djelokrug rada
ulaze navedeni poslovi kao i tijela lokalne samouprave.
O zahtjevu tražitelja azila u prvom stupnju odlučuje Ministarstvo unutarnjih
poslova. Žalba protiv upravnog akta može se podnijeti Povjerenstvu Vlade
Republike Hrvatske za rješavanje o žalbama tražitelja azila i azilanata. Sudska
zaštita može se ostvariti pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, no tužba nema
suspenzivan učinak.
Postupak po zahtjevu tražitelja azila uključuje podroban intervju uz nazočnost
prevoditelja, kao i uvid u prikupljene podatke o zemlji podrijetla tražitelja
azila.
Tijekom postupka odlučivanja o zahtjevu za azil, država je duž­na tražiteljima
azila osigurati smještaj u prihvatilištu za tražitelje azila. Ukoliko imaju
vlastita sredstva ili mogućnosti, tražitelji azila mogu tijekom postupka
stanovati izvan prihvatilišta, na privatnoj adresi. Za potrebe smještaja
tražitelja azila uređeno je prihvatilište u Kutini. Prihvatilište u Kutini ima
kapacitet smještaja 80-100 osoba, a tražiteljima azila je u prihvatilištu
osigurana prehrana, zdravstvena zaštita i osnovne higijenske potrepštine. U
Prihvatilištu su osim smještajnih kapaciteta, uređeni i prostori za rad
nevladinih organizacija, dječja igraonica, sportska dvorana i liječnička
ordinacija. Tražitelji azila koji nemaju vlastita novčana sredstva, preko Centra
za socijalnu skrb primaju novčanu pomoć.
Radi potrebe da Republika Hrvatska izgradi institucije sposobne primijeniti
Ženevsku konvenciju i Zakon o azilu, u razdoblju ožujak 2003. – svibanj 2005.,
proveden je projekt »Reforma azila«, financiran sredstvima iz CARDS programa.
Provedbom Projekta tijela državne uprave, sudbena tijela (Upravni sud), ali i
organizacije civilnog društva (Hrvatski crveni križ, Hrvatski pravni centar),
osposobljeni su provoditi pravičan i učinkovit azilni postupak i štititi osnovna
ljudska prava tražitelja azila i azilanata. U okviru programa CARDS 2004
planiran je nastavak ovih aktivnosti i daljnje jačanje sustava azila u Hrvatskoj
kroz projekt »Reforma azila II«.
Od 1997. do 30. lipnja 2004. godine zahtjev za azil podnijela su ukupno 362
tražitelja azila. Od početka primjene Zakona o azilu (1. srpnja 2004. godine),
do 31. prosinca 2006. godine, zahtjev za azil podnijelo je 358 stranaca. Obzirom
da je još uvijek relativno malen broj tražitelja azila, za zaključiti je da
Hrvatska još nije odredišna država za ovu kategoriju stranaca. Imajući u vidu
status Hrvatske kao zemlje kandidata za članstvo u Europskoj uniji, te trendove
u novim zemljama članicama, očekuje se da će broj tražitelja azila znatno
porasti u slijedećem razdoblju.

**Prikaz broja tražitelja azila po godinama, od 1997. do 2006. godine**

|  |  |  |  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| GODINA | NEGA-  TIVNO   RIJE-  ŠENI | POZI-  TIVNO   RIJE-  ŠENI | U POSTU-PKU RJEŠA-  VANJA | POSTU-  PAK   OBU­  STAV­  LJEN | ZAH­  TJEV ODBAČEN | UKUP­  NO |
| 1997. | 1 |  |  |  |  | 1 |
| 1998. | 25 |  |  | 1 |  | 26 |
| 1999. | 17 |  |  | 3 |  | 20 |
| 2000. | 18 |  |  | 5 |  | 23 |
| 2001. | 68 |  |  | 4 | 15 | 87 |
| 2002. | 17 |  |  | 3 | 73 | 93 |
| 2003. | 9 |  |  | 2 | 48 | 59 |
| 2004. | 73 |  |  | 48 | 31 | 152 |
| 2005. | 96 |  |  | 74 | 1 | 171 |
| 2006. | 71 | 1 | 1 | 12 | 3 | 88 |
| UKUP­NO: | 395 | 1 | 1 | 152 | 171 | 720 |

Azil u Republici Hrvatskoj najčešće traže državljani Srbije,
Palestine, Irana, Iraka, Pakistana, Bangladeša, zemalja zapadne Afrike i država
nastalih raspadom bivšeg SSSR-a.

***II.4. Integracija stranaca***

Prateći migracijska kretanja može se zaključiti da su ona poprimila globalni
karakter, utječući u većoj ili u manjoj mjeri na unutarnju politiku i nacionalnu
sigurnost te na bilateralne i regionalne odnose. Migranti dolaze iz različitih
ekonomskih, kulturnih i socijalnih okruženja, a zadaća je države da, radi
održavanja socijalne kohezije, razvija politiku, mjere i inicijative koje
olakšavaju integraciju stranaca u društvo. Ovime se postiže da stranci postaju
funkcionalni članovi društva i da sudjeluju u razvoju zajednice u kojoj žive.
Štoviše, punim uključivanjem stranaca, koji imaju stalni boravak na njezinom
teritoriju, u svakodnevni život zajednice u kojoj prebivaju i sâma zajednica
stječe maksimalni dobitak. Integracija stranaca je dvosmjeran proces te
zahtijeva međukulturalnu komunikaciju i upoznavanje stranaca s društvom u kojem
žive, kao i upoznavanje okoline s njima.
Sukladno navedenom, cilj integracije je izgradnja okružja utemeljenog na
jednakosti, pravednosti, uvažavanju i postizanju pojedinačne i zajedničke
koristi. U svrhu postizanja tog cilja, potrebno je omogućiti strancima da
dostignu svoj puni potencijal kao članovi društva, da pridonose zajednici, kao i
stvoriti uvjete koji će im omogućiti preuzimanje prava i izvršavanje dužnosti
kao članova zajednice.
Da bi se prethodno rečeno postiglo, neophodno je stvoriti prav­ni okvir koji će
omogućiti integraciju u hrvatsko društvo, te stvoriti poticajno okruženje
sprječavajući diskriminaciju i ksenofobiju te promičući međukulturalni dijalog.
Navedeno zahtijeva sveobuhvatan pristup državnih institucija, nevladinih
organizacija kao i vlasti na lokalnoj razini.
Prilikom izrade pravnog okvira za područje integracije migranata, posebnu
pozornost potrebno je usmjeriti na sljedeća područ­ja: status stranaca te prava
i dužnosti koja proizlaze iz navedenog, zapošljavanje, obrazovanje, socijalnu
sigurnost, zdravstvenu zaštitu, očuvanje kulturnog, vjerskog i jezičnog
identiteta, pristup medijima. Među najvažnijim uvjetima za integraciju stranaca
u društvo su: pristup tržištu rada, pristup sustavu školstva, zdravstvenog i
socijalnog osiguranja te suradnja sa zemljama podrijetla.
Stoga, treba predvidjeti i, kroz suradnju svih vladinih i nevladinih tijela i
organizacija, provoditi projekte kojima će se strancima omogućiti učenje
hrvatskog jezika, organizirati tečajeve i druge obrazovne programe za daljnje
školovanje i profesionalno usavršavanje, informiranje stranaca o njihovim
pravima i dužnostima, upoznavanje stranaca s hrvatskom poviješću, kulturom i
ustavnim uređenjem, a sve radi što bržeg uključivanja u kulturni i gospodarski
život Republike Hrvatske.
Prilikom izrade projekata treba imati u vidu da se problematika integracije ne
može uspješno provoditi bez uzimanja u obzir šireg socijalnog, političkog i
ekonomskog konteksta u kojem se ona odvija, a od iznimne je važnosti, u provedbi
zakonskih odredbi kojima su uređeni status stranaca, te njihova prava i
dužnosti, osigurati svakodnevnu i efikasnu suradnju tijela državne uprave koja
su nadležna za zapošljavanje, obrazovanje, socijalnu sigurnost, zdravstvenu
zaštitu, očuvanje kulturnog, vjerskog i jezičnog identiteta stranaca, pristup
medijima i sl. Dobra suradnja državnih tijela i nevladinih udruga također
pridonosi kvalitetnijem ostvarivanju prava stranaca.
U tom smislu potrebno je osigurati jednaka socijalna, gospodarska i građanska
prava, pravo na slobodu izražavanja kulturnog identiteta kroz osiguravanje
poštivanja integriteta i dostojanstva svakog pojedinca i očuvanja vlastite
kulture u skladu sa zakonima i temeljnim vrednotama Republike Hrvatske.

***II.5. Nezakonite migracije***

Obzirom da se kod nezakonitih migracija, prema prirodi stvari, može govoriti
samo o relativnim, a ne i o egzaktnim pokazateljima, raščlamba stanja na
području nezakonitih migracija temelji se na četiri osnovne vrste prekršaja koje
čine stranci (nezakonit prelazak državne granice, nezakoniti boravak, nezakoniti
rad i neposjedovanje putne isprave).
Tijekom 2006. godine ukupno je zabilježeno 11.662 prekršaja, sukladno odredbama
Zakona o strancima, u odnosu na 10.080 prekršaja iz 2005. godine, što je
povećanje za 15,7%. Od navedenog broja prekršaja iz 2006. godine, 5.665 bilo je
zbog nezakonitog prelaska državne granice, 1.983 zbog nezakonitog boravka, 1.733
zbog neposjedovanja putne isprave i 2.281 zbog nezakonitog rada.

*II.5.1. Nezakoniti prelasci državne granice*

Posljednjih godina bitno je smanjen broj stranaca koji pokušavaju nezakonito
ući, te kraće vrijeme ostati ili proći kroz Republiku Hrvatsku. Broj nezakonitih
prelazaka državne granice počeo se povećavati od 1996. godine, a izrazito se
povećao 2000. godine. Te godine prekršajno je kažnjeno ukupno 24.180 stranih
državljana. U 2001. godini broj nezakonitih prelazaka državne granice smanjen je
na 17.038. U 2002. godini taj broj je pao na 5.415, a 2003. godine u nezakonitom
prelasku državne granice zabilježeno je 4.311 stranih državljana. U sljedeće
dvije godine zabilježen je lagani porast nezakonitih prelazaka, na 4.438 u 2004.
i 5.169 u 2005. godini, da bi se taj trend nastavio i u 2006. godini: ukupno
5.665 osoba.
Najveći broj osoba zatečenih u nezakonitom prelasku državne granice bili su
državljani bivše države Srbije i Crne Gore (pretežito etnički Albanci s Kosova),
a iza njih slijede državljani Albanije, Bosne i Hercegovine, Makedonije, Turske,
Moldove i Rumunjske. Općenito, državljani zemalja jugoistočne Europe (izuzev
Grčke), čine preko 90% svih nezakonitih migracija u Republici Hrvatskoj.
Državljani bivše Srbije i Crne Gore te Albanije (uglavnom se radi o etničkim
Albancima) prednjače po broju nezakonitih prelazaka državne granice, a
državljani BiH po nezakonitom radu. Iz toga je razvidno da je za migrante iz
BiH, Republika Hrvatska odredišna zemlja, a da su nezakonite migracije
državljana bivše SiCG i Albanije, još uvijek tranzitnog karaktera.
Uzevši u obzir pokazatelje i procjene o nezakonitim migracijama, te mali broj
migranata koji potječu izvan europskog prostora, za zaključiti je da migracije
koje prolaze ili potječu iz zemalja regije, odnosno Balkanskog poluotoka ili
jugoistočne Europe (tzv. balkanska ruta), u odnosu na jaku sjevernu (Poljska,
Mađarska, Češka, Slovačka) i sredozemnu rutu (Grčka, Italija, Španjolska), nisu
značajnije zastupljene. Od stranaca iz kruga izvaneuropskih zemalja, u 2006.
godini, najbrojniji su bili državljani Palestine (34) i Kine (15). Međutim, za
ove skupine karakteristično je da se nakon otkrivanja migracijska ruta prekida,
a također ne postoji pravilnost u intenzitetu, brojnosti, te zastupljenosti po
državljanstvima.

*II.5.2. Nezakoniti boravak*

U 2006. godini ukupno je zabilježen 1.983 prekršaj vezan uz nezakoniti boravak u
Republici Hrvatskoj, što je u odnosu na 1.561 prekršaj iz 2005. godine povećanje
za 27%. Od ukupnog broja, 87% (1.727 prekršaj) odnosi se na državljane
jugoistočne Europe, od čega je najviše državljana Bosne i Hercegovine (502),
bivše Srbije i Crne Gore (496), Albanije (444), Moldove (102) i Makedonije (95).

*II.5.3. Nezakoniti rad*

U 2006. godini Državni inspektorat i policija su, usprkos zakonskih i drugih
ograničenja, poduzimali vrlo opsežne aktivnosti na području kontrole zakonitosti
rada stranaca. Od 2.281 prekršaja zbog nezakonitog rada, 2.130 (92%) počinili su
državljani zemalja iz jugoistočne Europe, pri čemu su najviše državljani BiH
(1.993), bivše Srbije i Crne Gore (81), Rumunjske (26) i Makedonije (24).
Nadležni sudovi strancima su izrekli 754 zaštitne mjere protjerivanja, a protiv
poslodavaca je podnijeto 1.561 izvješće. Kako se vođenje postupaka pred sudovima
protiv stranaca zbog nezakonitog rada, radi neusklađenosti između Zakona o
prekršajima i Zakona o strancima, u značajnijoj mjeri pokazalo nesvrsishodnim, u
velikom broju slučajeva donijeto je rješenje o otkazu boravka, neovisno o
sudskim postupcima. Ukupno je zbog nezakonitog rada otkazan boravak za 1.046
stranaca. Od ukupnog broja slučajeva nezakonitog rada u 2006. godini, 191
postupak završio je prisilnim udaljenjem stranaca.

*II.5.4. Vraćanje nezakonitih migranata (readmisija)*

Republika Hrvatska ima potpisana 24 ugovora o ponovnom prihvatu nezakonitih
migranata (readmisiji) s 26 država (zajednički je ugovor sa zemljama Beneluksa),
od kojih 17 sporazuma s državama članicama Europske unije. Većina ovih ugovora
(njih 17) usklađena je s EU obrascem readmisijskih ugovora, dok 7 ugovora još
nije usklađeno. Najveću važnost, obzirom na nacionalnu strukturu i putne pravce
nezakonitih migranata, imaju oni potpisani sa susjednim državama.
Za Hrvatsku je izuzetno važan Sporazum između Vlade Repub­like Hrvatske i Vlade
Republike Slovenije o predaji i prihvatu osoba kojih je ulazak ili boravak
nezakonit, i njemu pripadajući Protokol o provedbi Sporazuma, obzirom da
Republika Hrvatska ima liberalni vizni sustav prema državljanima Bosne i
Hercegovine, Srbije, Crne Gore, Makedonije i Turske, što je imalo za posljedicu
da je veliki broj državljana upravo tih država zatečen pri pokušaju nezakonitog
izlaska iz Republike Hrvatske u Republiku Sloveniju. Slijedom toga, broj
stranaca prihvaćenih readmisijom od Slovenije bio je, u 2003. godini 1.660,
tijekom 2004. godine 1.470, tijekom 2005. godine 1.827, a 2006. godine 1.834.
Od velike je važnosti i Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Savezne vlade
Savezne Republike Jugoslavije o predaji i prihvatu osoba kojih je ulazak ili
boravak na državnom području druge države protuzakonit, iz razloga što s
područja Srbije, odnosno Crne Gore u Republiku Hrvatsku ulazi najviše
nezakonitih migranata. Ostvarivanjem neovisnosti Crne Gore, formalno pravno
otvoreno je pitanje daljnjeg postojanja i primjene readmisijskog ugovora između
Vlade Republike Hrvatske i Savezne vlade Savezne Republike Jugoslavije. Nadalje,
posebno je pitanje, koje i dalje ostalo otvoreno, budući statusa Kosova. Bez
obzira na konačno rješenje, izvjesno je da će Kosovo u doglednoj budućnosti
ostati izvor i područje s kojega će dolaziti i preko kojega će prolaziti veliki
broj nezakonitih migranata.
Vezano uz provedbu Ugovora s Republikom Srbijom, pojavljuju se brojni problemi u
provedbi zbog podjele nadležnosti, stoga je Republika Hrvatska tijekom kolovoza
2006. godine pokrenula prijed­log za sklapanje novih zasebnih readmisijskih
ugovora sa Srbijom, odnosno Crnom Gorom.
I u primjeni odgovarajućeg readmisijskog dokumenta s Bos­nom i Hercegovinom
postoje određeni problemi jer, među ostalim, u praksi na bosanskohercegovačkoj
strani nema jednog središnjeg državnog tijela, nadležnog za provedbu Sporazuma.

III. CILJEVI MIGRACIJSKE POLITIKE

Cilj je migracijske politike stvoriti jedinstveni i sustavni pristup pitanju
migracija, kako bi se osigurao:
– transparentan i učinkovit sustav upravljanja zakonitim ili slobodnim
migracijama pojedinaca, poticajan za nacionalni razvoj i gospodarski rast,
– pravedan i suvremen sustav kompenziranja zahtjeva koji proizlaze iz problema
prisilnih migracija,
– jasan, transparentan i učinkovit sustav kontrole i sprječavanja nezakonitih
migracija.
Kako bi se ovakva politika mogla učinkovito provoditi nužno je u zakonodavnom i
institucionalnom smislu osigurati u Republici Hrvatskoj:
Øusklađenost pravnog uređenja migracija s pravnim stečevinama Europske unije,
odnosno s međunarodnim standardima;
Øusvajanje integracijske politike čiji su ciljevi zasnovani na temeljnim načelima
i vrednotama ravnopravnosti, slobode i uzajam­nosti;
Øunapređenje politike azila, koja će posebnu pozornost posvetiti:
• uspostavi učinkovite zaštite i pomoći izbjeglicama putem do­sljed­nog
poštivanja pravičnosti pri traženju i ostvarivanju prava na azil,
• načelu zabrane vraćanja (non-refoulment),
• stvaranju primjerenih kapaciteta za prihvat i smještaj tražitelja azila,
• sigurnosti djece i žena izbjeglica te drugih ranjivih kategorija izbjeglica,
• uspostavi instituta humanitarne zaštite,
• usvajanju programa dragovoljnog povratka izbjeglica, kojima više nije potrebna
zaštita,
• uspostavi suradnje s drugim državama u mogućim izbjeglič­kim krizama po načelu
podjele tereta/odgovornosti,
• aktivnoj ulozi pri rješavanju izbjegličke problematike i uklanjanju uzroka
mogućih izbjegličkih tokova političkim i gospodarskim sredstvima, uz poštivanje
etičkih načela;
Øuređenje doseljavanja, vodeći računa o potrebnom priljevu u radno aktivno
stanovništvo Republike Hrvatske, određivanjem kriterija uz poštivanje državnih
interesa, razvojnih planova i programa te potražnje na tržištu rada,
Øomogućavanje doseljavanja članova obitelji hrvatskih držav­ljana kao i stranih
doseljenika, sukladno ratificiranim međunarodnim ugovorima o slobodnom protoku
osoba te drugim dvostranim ili višestranim sporazumima,
Øsprječavanje nezakonitih migracija.

IV. MJERE I AKTIVNOSTI ZA PROVEDBU MIGRACIJSKE POLITIKE

Za stvaranje preduvjeta, prema kojima bi Republika Hrvatska mogla učinkovito
provoditi migracijsku politiku, potreban je aktivniji pristup prema sudjelovanju
u oblikovanju međunarodne migracijske politike te politike azila, osobito na
regionalnoj razini. Potreban je odlučniji iskorak prema upravljanju migracijskim
tokovima i otklanjanju uzroka za nastanak mogućih, osobito nezakonitih
migracija. Pravni propisi vezani uz migracije još su uvijek nedostatni i
nepotpuni, osobito na području obrazovanja, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite
i drugih područja od važnosti za prihvat i integraciju migranata u hrvatsko
društvo. U Republici Hrvatskoj ne postoje propisi koji potiču integraciju
useljenika u hrvatsko društvo, sprječavaju diskriminaciju i društvenu
marginalizaciju. Pojava ksenofobije i pojedinačni ekscesi prema strancima
doživjeli su opću društvenu osudu, ali nisu doveli do sustavnog uređivanja tog
područja, niti do donošenja nedvosmislenih i učinkovitih normi ponašanja.
Republika Hrvatska, za razliku od većine europskih zemalja, nema posebno tijelo
koje je mjerodavno za sve vrste migracija i integraciju migranata u društvo.
Jednako tako, lokalna samouprava nije znatnije uključena u provedbu mjera
integracije migranata u lokalnu zajednicu.
Mjere i aktivnosti koje će omogućiti učinkovitu i usklađenu provedbu migracijske
politike jesu:

1. Stvaranje preduvjeta za uspostavu registra stanovništva (hrvatskih državljana
i stranaca).
Nositelj: Državni zavod za statistiku.
Sudionici: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Ministarstvo
unutarnjih poslova.

2. Izmjene Zakona o hrvatskom državljanstvu u dijelu koji se odnosi na:

• vezivanje stjecanja državljanstva uz prethodno odobren stalni boravak, osim za
pripadnike hrvatskog naroda i iseljenike,

• usklađivanje trajanja boravka u Republici Hrvatskoj (sada iznosi 5 godina),
kao uvjeta za stjecanje držav­ljanstva, s odredbama Zakona o strancima,

• proširenje kruga osoba za koje se traži otpust iz držav­ljanstva druge države
kao uvjet za stjecanje državljanstva,

• olakšanje primitka u hrvatsko državljanstvo pripad­nika hrvatskog naroda i
iseljenika, posebice kada se vraćaju, odnosno useljavaju u Republiku Hrvatsku,

• obvezu provjere znanja hrvatskog jezika, hrvatske povijesti i kulture (osim za
pripadnike hrvatskog naroda i iseljenike).
Nositelj:     Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici:  Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Ministarstvo
znanosti, obrazovanja i športa; Središnji državni ured za upravu i Hrvatska
matica iseljenika.
3. Jačanje sposobnosti upravnih struktura koje, na državnoj i lokalnoj razini,
odlučuju o ulasku i boravku stranaca, pravnom uređivanju boravka i zahtjevima za
azil.
Nositelj: Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici: Središnji državni ured za upravu i Ministarstvo pravosuđa.
4.Uspostava HITRO.NET – računalno-komunikacijske mreže tijela državne uprave u
skladu s načelima informacijske sigurnosti iz Nacionalnog programa informacijske
sigurnosti, primjenjujući sigurnosne norme i standarde.
Nositelj: Središnji državni ured za e-Hrvatsku.
Sudionici: Ministarstvo unutarnjih poslova; Ministarstvo vanjskih poslova i
europskih integracija.
5.Postizanje usklađenog rada diplomatskih misija odnosno konzularnih ureda,
Ministarstva unutarnjih poslova i ostalih držav­nih tijela.
Nositelji: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Ministarstvo
unutarnjih poslova.
Sudionik: Središnji državni ured za upravu.
6.Prilagođavanje uvjeta useljavanja u Republiku Hrvatsku potrebama hrvatskog
tržišta rada i pravnoj stečevini Europske unije. Osobito valja poticati
useljavanje stranaca s potrebnim kvalifikacijama, znanjima, radnim iskustvom,
dajući prednost useljenicima koji govore hrvatski jezik i koju su mlađe životne
dobi.
Nositelji: Ministarstvo unutarnjih poslova; Ministarstvo gospodarstva, rada i
poduzetništva.
Sudionici: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Državni
inspektorat, Hrvatski zavod za zapošljavanje, udruge poslodavaca i sindikalne
organizacije.
7.Stalna dogradnja sustava azila kako bi se osigurala odgovarajuća zaštita
izbjeglica i drugih osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita, sukladno
međunarodnom humanitarnom pravu i standardima Europske unije.
Nositelj: Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici: Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi; Ministarstvo znanosti,
obrazovanja i športa.
8.Izrada cjelovite analize stanja na tržištu rada, tj. višegodiš­njeg kretanja
ponude i potražnje za određenim zanimanjima s prijedlogom odgovarajućih mjera za
zadovoljavanje potreba za radnom snagom.
Nositelj: Hrvatski zavod za zapošljavanje.
Sudionici: Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva; Ministarstvo
znanosti, obrazovanja i športa, udruge poslodavaca i sindikalne organizacije.
9.Uspostava i unapređenje dvostrane ili višestrane suradnje s državama
podrijetla, tranzita i odredišta.
Nositelj: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija.
Sudionik: Ministarstvo unutarnjih poslova.
10.Obvezivanje stranaca u postupku odobrenja stalnog boravka i stjecanja
hrvatskog državljanstva na pohađanje tečajeva učenja hrvatskog jezika i
poznavanja hrvatske povijesti i kulture.
Nositelj: Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa.
Sudionik: Ministarstvo unutarnjih poslova.
11.Provedba aktivnosti koje imaju za cilj podizanje javne svijesti o različitim
aspektima i uzročno-posljedičnim pojavama migracijskih kretanja, što je ujedno
pretpostavka za sprečavanje stvaranja pojava ksenofobije, predrasuda i
negativnih odnosa prema strancima.
Nositelj: Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici: Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa; Ministarstvo pravosuđa i
Ured za ljudska prava Vlade Republike Hrvatske.
12.Propisivanje obveze odjave hrvatskih državljana prilikom odlaska iz zemlje
na razdoblje dulje od godinu dana.
Nositelj: Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Ministarstvo
obrane; Središnji državni ured za upravu.
13.Učinkovit nadzor državnih granica i graničnih prijelaza (stručno
osposobljena sigurnosna tijela za sprječavanje krijumčarenja i trgovanja ljudima
odnosno otkrivanja krivotvorenih putnih isprava, sa svrhom otkrivanja stranaca
koji nezakonito borave te njihovo učinkovito vraćanje u države podrijetla ili
tranzita).
Nositelj: Ministarstvo unutarnjih poslova.
Sudionici: Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija; Ministarstvo
financija – Carinska uprava; Ured za ljudska prava Vlade Republike Hrvatske.
14.Dosljedna provedba aktivnosti na području učinkovite zaštite žrtava te
otkrivanja, procesuiranja i odgovarajućeg sankcioniranja počinitelja kaznenog
djela trgovanja ljudima, sukladno Nacionalnom programu za suzbijanje trgovanja
ljudima od 2005. do 2008. godine i pripadajućim operativnim planovima.
Nositelji: Ured za ljudska prava Vlade Republike Hrvatske; Ministarstvo
unutarnjih poslova.
Sudionici: Ministarstvo pravosuđa; Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi.
15.Mjere kojima se, radi sprječavanja diskriminirajućih postupaka i ponašanja
prema doseljenicima, u gospodarskom, društvenom i kulturnom životu osigurava
pravo na ravnopravan status u odnosu na državljane Republike Hrvatske, s
usmjerenjem prema stjecanju državljanstva. Tim mjerama odredit će se opseg prava
i obveza, pomoću kojih će doseljenici, sukladno dužini boravka, steći adekvatne
beneficije.
Nositelji: Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva; Ministarstvo
kulture.
Sudionici: tijela državne uprave; jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave.
16.Potpisivanje novih ugovora o predaji i prihvatu osoba koje nezakonito borave
na državnom području (readmisiji) s državama podrijetla i tranzita s kojima do
sada ti ugovori nisu potpisani.
Nositelji: Ministarstvo unutarnjih poslova; Ministarstvo vanjskih poslova i
europskih integracija.
17. Izmjena i prilagodba postojećih ugovora o predaji i prihvatu osoba koje
nezakonito borave na državnom području (readmisiji), sukladno europskom
standardiziranom obrascu ugovora.
Nositelji: Ministarstvo unutarnjih poslova; Ministarstvo vanjskih poslova i
europskih integracija.

V. ZAKLJUČAK

Republika Hrvatska teži vođenju aktivne migracijske politike utemeljene na
načelima slobode kretanja osoba, solidarnosti i humanosti, vodeći računa o
nacionalnom, gospodarskom, društvenom i kulturnom razvitku. U tom će smislu, na
temelju transparentne politike zakonitih ili slobodnih migracija, Republika
Hrvatska stvoriti jasan i transparentan okvir stjecanja hrvatskog državljanstva
te konzistentan i učinkovit sustav izdavanja radnih i poslovnih dozvola.
Također, Republika Hrvatska će strancima jamčiti poštivanje temeljnih ljudskih
prava i sloboda, uključujući i pravo da zatraže i dobiju azil. Zakonitim stranim
useljenicima dat će se mogućnost da u Republici Hrvatskoj ostanu privremeno ili
stalno i omogućiti im uključivanje u hrvatsko društvo.
Država će uravnoteživati useljavanje, osobito tako što će:
– usklađivati useljavanje s potrebama priljeva u radno aktivno stanovništvo,
– određivati mjerila i godišnje kvote za zapošljavanje stranaca u skladu sa
stanjem na tržištu rada,
– poticati useljavanje i povratak hrvatskih državljana i iseljenika iz
inozemstva,
– omogućiti useljavanje članova obitelji hrvatskih državljana i stranaca s
uređenim boravkom,
– dosljedno poštivati Ženevsku konvenciju o statusu izbjeglica glede odobravanja
statusa azilanta kao i supsidijarne zaštite temeljem Europske konvencije o
ljudskim pravima.
Republika Hrvatska i dalje će razvijati i unaprjeđivati pravne propise vezane uz
migracije, osobito na području obrazovanja, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite
i drugih područja od važnosti za prihvat i integraciju migranata u hrvatsko
društvo. Posebna pozornost posvetit će se propisima koji potiču integraciju
useljenika u hrvatsko društvo, sprječavaju diskriminaciju i društvenu
marginalizaciju. Budući da opća društvena osuda ksenofobije i pojedinačnih
ekscesa prema strancima nije dovoljna, država treba utvrditi i donijeti
nedvosmislena i učinkovita pravila ponašanja koja će sustavno sprječavati takve
pojave.
Jednako tako, u Republici Hrvatskoj treba odrediti posebno tijelo koje će biti
mjerodavno za sve vrste migracija i integraciju migranata u društvo te za
dosljednu primjenu migracijske politike. To tijelo će biti nositelj aktivnosti
te će usklađivati postupanje ostalih tijela i organizacija mjerodavnih za
postupanje u pojedinim segmentima migracijske politike. Napokon, poštujući
načelo decentralizacije države, neophodno je propisati i određene zadaće
lokalnoj samoupravi, osobito u provedbi mjera integracije migranata u lokalnu
zajednicu.
Središnja tijela državne uprave, jedinice lokalne samouprave i organizacije
civilnog društva moraju dati puni doprinos u oblikovanju zakonskog okvira kojim
se uređuje područje migracija, te neposredno surađivati u provedbi zadaća iz
područja svoje nadležnosti. Migracijskom politikom definirani nositelji provedbe
pojedinih mjera i aktivnosti, u roku od 60 dana nakon što Hrvatski sabor donese
Migracijsku politiku, izradit će operativne planove kojima će precizirati
detalje provedbe svake od pojedinih radnji potrebnih za učinkovitu provedbu
cjelovite mjere ili aktivnosti definirane Migracijskom politikom. Jednako tako,
nositelji provedbe pojedinih mjera i aktivnosti dužni su predvidjeti i potrebna
financijska sredstva za njihovu provedbu.
Budući da ova Migracijska politika pokriva dvogodišnje razdoblje, a njeno
težište predstavljaju imigracijska pitanja u užem kontekstu potrebno je donijeti
dugoročnu i sveobuhvatnu migracijsku politiku Republike Hrvatske koja će
sadržavati i gospodarske, demografske i kulturne aspekte migracija.

Klasa: 019-02/07-01/01
Zagreb, 13. srpnja 2007.

HRVATSKI SABOR
Predsjednik
Hrvatskoga sabora
**Vladimir Šeks**, v. r.

Ostalo, NN 83/2007-2613
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)