## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1267/2006 i dr. od 7. travnja 2010.

### NN 47/2010 (19.4.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1267/2006 i dr. od 7. travnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1189

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 7. travnja 2010. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 2., 3., 6., 7., 8., 10., 11., 12. i 18. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade (»Narodne novine« broj 22/06.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 2., 3., 6., 7., 8. i 18. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade (»Narodne novine« broj 22/06., u daljnjem tekstu: ZPSNNSZ) podnio je Josip Ivak kao ovlašteni predstavnik zgrade u Zagrebu, Ozaljska 144-146, zastupan po Zorislavu Zaninoviću, odvjetniku iz Zagreba (U-I-1469/2006).

Predlagatelji smatraju da je ZPSNNSZ u cijelosti u nesuglasnosti s Ustavom, a posebno navedene odredbe, te da te odredbe nisu u suglasnosti s ustavnim jamstvima propisanim člancima 14. i 48. te člankom 50. Ustava Republike Hrvatske. Predlagatelji u prijedlogu navode da su nadstojnički stanovi prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06. i 146/08. u daljnjem tekstu: Zakon o vlasništvu) zajednički dijelovi i uređaji zgrade te su kao takvi u vlasništvu suvlasnika zgrade, a ako je zgrada etažirana, da su isti stanovi u suvlasništvu etažnih vlasnika, te da vlasnici odlučuju o tome kako će raspolagati istim stanom, a ne netko drugi, tj. općina, grad odnosno Grad Zagreb, kako je to propisano ZPSNNSZ-om. Smatraju da se protuustavnost ZPSNNSZ-a ne ublažuje time što se vlasnicima kojima se vlasništvo oduzima u korist druge fizičke osobe, određuje pravo na novčanu naknadu, jer samo vlasnik može donijeti odluku o tome kako će raspolagati svojim vlasništvom.

Ističu da je sporna i sama osnova priznavanja prava na otkup nadstojničkog stana i da bi rješavanje stambenog pitanja za kategoriju osoba navedenih u članku 2. stavku 2. ZPSNNSZ-a (HRVI, član obitelji poginulog, zatočenog ili nestaloga hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata) trebalo ići na trošak države, a ne na trošak etažnih vlasnika.

Nadalje, navode da ZPSNNSZ razlikuje dvije kategorije vlasnika (članak 7.) i time protuustavno dovodi građane u neravnopravan položaj, jer je navedenom odredbom učinjena razlika između »bivšeg etažnog vlasnika« koji je vlasništvo stekao do 1. siječnja 1997., i vlasnika koji su stan otkupili na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine« broj 27/91., 33/92., 43/92. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 2/94., 44/94., 47/94., 58/95., 11/96., 11/97., 68/98., 96/99. i 120/00. u daljnjem tekstu: ZPSPSP). Smatraju da je etažni vlasnik, bez obzira je li to postao kupnjom stana na temelju ZPSPSP-a ili na koji drugi način, odnosno bio on to i prije 1. siječnja 1997., suvlasnik nekretnine kao cjeline, dakle, zajedničkih dijelova i uređaja zgrade.

Predlagateljima je ustavno neprihvatljiva i odredba članka 18. ZPSNNSZ-a kojom je korisnicima nadstojničkih stanova omogućeno sklapanje ugovora o najmu tih stanova, sukladno Zakonu o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96. i 48/98.).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 6., 7. i 8. Zakona podnijeli su Goran Brozina, Leila Ružić i Ivica Bačić (U-I-2258/2006).

Predlagatelji navode da su članci 1., 6., 7. i 8. ZPSNNSZ-a u suprotnosti s člancima 5., 14. i 48. Ustava. Navode da je nadstojnički stan zajednički dio nekretnine, po prirodi svog nastanka i postojanja, kojeg su kupnjom posebnog dijela na nekretnini vlasnici svakog posebnog dijela upisom u gruntovne knjige postali istovremeno suvlasnici. Smatraju da se osporenim odredbama poništava legitimno stečeno vlasničko pravo suvlasništva nad čitavom nekretninom za neke kategorije suvlasnika.

3. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a podnijeli su Sulejman Hamidović, Ivan Matošević, Ivan Posavec, Boris Ogorelc, Branko Vlajić, Ivan Ulični, Marija Horvat, Slavko Prečko, Mladen Glad, Rudolf Kunštek i Davor Gabino, svi iz Zagreba (U-I-1267/2006).

Predlagatelji ukazuju na nesuglasnost članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a s člancima 3., 5. i 14. Ustava. Smatraju da im nije omogućen otkup stanova u kojima stanuju pod istim uvjetima kao i nositeljima stanarskog prava prema ZPSPSP-u.

4. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a podnijela je Maca Cicak iz Zagreba (U-I-2983/2008).

Predlagateljica je osporila iste odredbe ZPSNNSZ-a kao i predlagatelji u predmetu U-I-1267/2006 te smatra da nisu u suglasnosti s člankom 3. Ustava, jer su osporenim zakonskim odredbama određeni bitno različiti i nepovoljniji uvjeti kupnje stana za nadstojnike u odnosu na ostale nekadašnje korisnike društvenih stanova. Smatra da je prodaja stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo i stanova namijenjenih za nadstojnika zgrade u biti isti proces te da ZPSNNSZ i ZPSPSP predstavljaju tranzicijske propise putem kojih država provodi privatizaciju društvenog vlasništva, s time što je prva privatizacija provedena pravovremeno i pod povoljnijim uvjetima.

5. Na temelju članka 25. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je zatražio mišljenja od Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

Prijedlozi nisu osnovani.

6. Na temelju članka 88. Ustava, predsjednik Republike Hrvatske donio je Odluku o proglašenju ZPSNNSZ-a kojeg je donio Hrvatski sabor na sjednici 16. veljače 2006. godine. ZPSNNSZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 22 od 24. veljače 2006. godine, stupio je na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«, 4. ožujka 2006. godine.

ZPSNNSZ-om su uređeni uvjeti i način prodaje stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i pripadajućim dijelom zemljišta, način određivanja cijene stana, kao i način prodaje stanova koji su nastali prenamjenom zajedničkih prostorija u zgradi.

7. Prema članku 5. Ustava, zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, te je svatko dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

O suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom, odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske na temelju članka 128. alineja 1. i 2. Ustava, na način i prema postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom.

8. Polazeći od navoda predlagatelja, neposredno mjerodavne odredbe Ustava za ocjenu osporenih odredbi ZPSNNSZ-a su članci 3., 5. stavak 1., 14.,16., 48. stavak 1. i 50. stavak 1.

Članak 3. Ustava u mjerodavnim dijelovima glasi:

(...) nepovredivost vlasništva, (...), vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 5. stavak 1. Ustava glasi:

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom (...).

Članak 14. Ustava glasi:

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.

Članak 16. Ustava glasi:

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Članak 48. stavak 1. Ustava glasi:

Jamči se pravo vlasništva.

Članak 50. stavak 1. Ustava glasi:

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

9. Polazeći od sadržaja osporenih odredbi ZPSNNSZ-a razvidno je da predlagatelji osporavaju samu ustavnu osnovu donošenja ZPSNNSZ-a. Stoga je u ovom ustavnosudskom postupku nužno prethodno odgovoriti na sljedeće pitanje:

Koji je cilj zakonodavac želio postići donošenjem osporenog ZPSNNSZ-a i je li taj cilj legitiman?

Područje uređivanja stambenih odnosa u tranzicijskom razdoblju doživjelo je jednu od najvećih promjena upravo zbog činjenice što Ustav Republike Hrvatske ne poznaje ni društveno vlasništvo ni stanarsko pravo.

Korištenje nadstojničkih stanova bilo je uređeno Zakonom o stambenim odnosima (»Narodne novine« broj 51/85., 42/86., 22/92. i 70/93.) koji je izrijekom propisivao (članak 8. Zakona o stambenim odnosima) da se na stanovima za čije je korištenje vezano obavljanje službene dužnosti (kao primjer navedeni su nadstojnički stanovi u stambenim zgradama) ne može steći stanarsko pravo, već se prava i obveze korisnika određuju ugovorom kojeg korisnik sklapa s davateljem stana, a u skladu s općim aktom davatelja stana, odnosno općine u slučaju nadstojničkih stanova. Člankom 4. Zakona o stambenim odnosima bilo je propisano da uvjete i način korištenja stana namijenjenog za nadstojnika, razloge otkaza stana i osiguranja drugog stana u slučaju smrti nadstojnika određuje skupština općine svojom odlukom.

Tijekom tranzicijskog razdoblja i razdoblja pretvorbe i privatizacije, zakonodavac je donošenjem ZPSPSP-a (1991.) omogućio nositeljima stanarskog prava kupnju stana, čime je izvršena pretvorba vlasništva na stanovima koji su bili u društvenom vlasništvu. ZPSPSP-om propisani su uvjeti i način prodaje tih stanova, zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade te način određivanja cijene stana (članak 1. stavak 1.).

Stanovi namijenjeni za nadstojnike nisu bili obuhvaćeni ZPSPSP-om, jer se pravni položaj korisnika stanova namijenjenih za nadstojnike od početka stjecanja tog prava razlikovao od pravnog položaja nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu.

Stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova i Zakona o vlasništvu prestao je važiti Zakon o stambenim odnosima, a time se ugasio i institut nadstojnika zgrade propisan tim Zakonom. Stan namijenjen za nadstojnika zgrade spominje se u prijelaznim i završnim odredbama Zakona o vlasništvu – u članku 375. stavku 2. alineji 7. i članku 377. Zakona o vlasništvu, ali (samo) u kontekstu zajedničkog dijela nekretnine.

Člankom 52. stavkom 4. Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96., 48/98. i 66/98. – stupio na snagu 6. studenoga 1996.) određeno je da se osobe koje na temelju valjane pravne osnove koriste stan namijenjen za nadstojnika zgrade ne mogu iseliti iz tog stana do donošenja posebnog propisa.

Donošenjem ZPSNNSZ-a uređen je do tada privremeni pravni položaj osoba koje su na temelju valjane pravne osnove koristile stan namijenjen za nadstojnika zgrade, tako da je daljnjom »pretvorbom« i toj kategoriji korisnika stanova omogućeno pravo na kupnju stana.

Na temelju navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je riječ o zakonu koji spada u tzv. tranzicijske propise i kojim se dovršava »pretvorba« vlasništva na stambenom fondu. Stoga Ustavni sud utvrđuje da ZPSNNSZ ima legitiman cilj – rješavanje stambenog statusa osoba koje su na temelju valjane pravne osnove koriste stan namijenjen za nadstojnika stambene zgrade.

10. Osporene odredbe članaka 1., 2., 3., 6., 7., 8. i 18. ZPSNNSZ-a glase:

Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuju uvjeti i način prodaje stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i pripadajućim dijelom zemljišta te način određivanja cijene stana.

(2) Odredbe ovog Zakona odnose se i na prodaju stanova koji su nastali prenamjenom zajedničkih prostorija u stambenoj zgradi.

Članak 2.

(1) Osoba koja se do 5. studenoga 1996. na temelju valjane pravne osnove uselila u stan namijenjen za nadstojnika stambene zgrade i u njemu stalno stanuje, stupanjem na snagu ovoga Zakona stječe pravo na kupnju tog stana.

(2) HRVI, član obitelji poginulog, zatočenog ili nestaloga hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata imaju pravo na kupnju nadstojničkog stana ako su u taj stan uselile do stupanja na snagu ovoga Zakona bez obzira je li obavljao nadstojničke poslove. U tom slučaju te osobe nemaju pravo na stambeno zbrinjavanje na temelju Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.

(3) Valjanom pravnom osnovom iz stavka 1. ovoga članka smatra se ugovor o obavljanju nadstojničkih poslova sklopljen prema zakonu, odnosno propisima koji su važili u vrijeme sklapanja tog ugovora.

Članak 3.

Osoba koja je do 19. lipnja 1991. o svome trošku uz suglasnost tadašnjih stanara, odnosno skupa stanara ili bivše mjesne zajednice provela prenamjenu zajedničkih prostorija u stambenoj zgradi u društvenom vlasništvu u stan za potrebe vlastitog stanovanja i u njemu stalno stanuje, a ne ispunjava uvjete iz članka 372. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima; stupanjem na snagu ovoga Zakona stječe pravo na kupnju tog stana.

Članak 6.

(1) Prodavatelj nadstojničkog stana je općina, grad, odnosno Grad Zagreb na čijem se području stan nalazi.

(2) Sredstva ostvarena prodajom stana iz stavka 1. ovoga članka pripadaju općini, gradu odnosno Gradu Zagrebu, na čijem području se stan nalazi.

Članak 7.

(1) Ako na nadstojničkom stanu postoji pravo suvlasništva općine, grada, odnosno Grada Zagreba i bivših etažnih vlasnika, etažni vlasnici imaju pravo na tržišnu naknadu razmjerno svom suvlasničkom dijelu.

(2) Naknadu iz stavka 1. ovoga članka isplaćuje općina, grad, odnosno Grad Zagreb iz sredstava ostvarenih prodajom nadstojničkog stana. Sredstva preostala nakon isplate naknade općina, grad i Grad Zagreb uplaćuju na račun zajedničke pričuve.

(3) Zahtjev se podnosi općini, gradu, odnosno Gradu Zagrebu u roku od 15 dana od dana sklapanja ugovora o kupoprodaji.

(4) Bivši etažni vlasnik, u smislu ovoga Zakona, jest osoba koja je stekla vlasništvo stana u skladu s propisima koji su važili do 1. siječnja 1997., osim osoba koje su otkupile stan na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo.

Članak 8.

(1) Prodavatelj stana iz članka 1. stavka 2. ovoga Zakona, u ime i za račun vlasnika stambene zgrade je općina, grad, odnosno Grad Zagreb.

(2) Sredstva ostvarena prodajom stana iz stavka 1. ovoga članka pripadaju vlasnicima zgrade kojoj taj stan pripada.

(3) Vlasnici zgrade mogu zatražiti da se sredstva iz stavka 2. ovoga članka uplate na račun zajedničke pričuve i koriste za pokriće troškova održavanja i poboljšanja zgrade sukladno posebnom propisu kojim se uređuje održavanje zgrada.

Članak 18.

(1) Danom stupanja na snagu ovoga Zakona osobe iz članka 2. i članka 3., odnosno članka 4. i članka 5. ovoga Zakona stječu pravni položaj najmoprimca sukladno Zakonu o najmu stanova.

(2) Osoba koja nije u mogućnosti kupiti stan prema odredbama ovoga Zakona sklapa ugovor o najmu stana s pravom na plaćanje zaštićene najamnine s predstavnikom suvlasnika zgrade, odnosno upraviteljem kojeg su suvlasnici za to ovlastili.

(3) Zahtjev za sklapanje ugovora o najmu stana osobe iz stavka 1. ovoga članka dužne su podnijeti u roku od 6 mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(4) Osobi koja u roku iz članka 9. stavka 1. ovoga Zakona i stavka 3. ovoga članka ne podnese zahtjev za sklapanje ugovora o kupoprodaji stana, odnosno ugovor o najmu stana prestaje pravni položaj najmoprimca.

11. Predlagatelji (U-I-1469/2006) osporavaju članke 1., 2., 3., 6., 7., 8. i 18. Zakona, dok predlagatelji (U-I-2258/2006) osporavaju članke 1., 6., 7. i 8. Zakona.

Navodi predlagatelja mogu se svesti na tvrdnje da su nadstojnički stanovi kao i stanovi nastali prenamjenom zajedničkih prostorija zajednički dijelovi i uređaji zgrade i kao takvi u vlasništvu suvlasnika zgrade, a ako je zgrada etažirana, u suvlasništvu etažnih vlasnika i da samo suvlasnici odnosno etažni vlasnici mogu raspolagati tim stanovima.

Smatraju da se nesuglasnost ZPSNNSZ-a s Ustavom ne ublažuje ni najmanje time što se vlasnicima kojima se vlasništvo oduzima u korist druge fizičke osobe određuje pravo na novčanu naknadu, jer je samo vlasnik taj koji može donositi odluku kako će raspolagati sa svojim vlasništvom, a ne da netko treći prodaje njegovo vlasništvo (općina, grad, Grad Zagreb).

Nadalje, ističu da ZPSNNSZ razlikuje dvije kategorije etažnih vlasnika stanova, kao vlasnika posebnih dijelova zgrade (nekretnine):

– bivše etažne vlasnike – osobe koje su vlasništvo stana stekle u skladu s propisima koji su važili do 1. siječnja 1997. i

– etažne vlasnike koji su stan otkupili temeljem ZPSPSP-a.

12. Člankom 1. ZPSNNSZ-a propisano je da se njime uređuju uvjeti i način prodaje stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i pripadajućim dijelom zemljišta te način određivanje cijene stana. Njime je, dakle, utvrđen predmet uređenja ZPSNNSZ-a

Člancima 2. i 3. ZPSNNSZ-a određen je krug osoba ovlaštenih za podnošenje zahtjeva za kupnju stana, dok je člankom 18. ZPSNNSZ-a propisano da osobe koje ne kupe stan po odredbama ZPSNNSZ-a, stječu pravni položaj najmoprimca.

Iz navoda prijedloga razvidno je da predlagatelji osobito osporavaju ustavnost članaka 6. i 7. ZPSNNSZ-a.

Člankom 6. ZPSNNSZ-a je propisano da je prodavatelj nadstojničkog stana općina, grad odnosno Grad Zagreb, kome i pripadaju sredstva ostvarena prodajom stana.

Člankom 7. stavkom 1. i 2. ZPSNNSZ-a propisano je da ako na nadstojničkom stanu postoji suvlasništvo jedinica lokalne samouprave i bivših etažnih vlasnika, bivši etažni vlasnici imaju pravo na tržišnu naknadu razmjerno svom suvlasničkom djelu, ako zahtjev podnesu u roku od 15 dana od dana kada je sklopljen ugovor o kupoprodaji, s time da naknadu isplaćuje jedinica lokalne samouprave iz sredstava ostvarenih prodajom stana, dok je stavkom 4. tog članka propisano da je bivši etažni vlasnik u smislu ZPSNNSZ-a osoba koja je stekla vlasništvo stana u skladu s propisima koji su važili do 1. siječnja 1997., osim osoba koje su otkupile stan na temelju ZPSPSP-a.

13. U odnosu na navode predlagatelja vezane uz članak 6. stavak 1. i članak 7. stavke 1. i 4. ZPSNNSZ-a koje predlagatelji osobito osporavaju u svojim prijedlozima, u provedenom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud morao odgovoriti na sljedeća pitanja:

1) Je li prodajom stanarima stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade ograničeno pravo (su)vlasništva etažnim vlasnicima (kao vlasnicima stanova kao posebnog dijela zgrade) na tim stanovima, kao zajedničkim dijelovima zgrade?

2) Je li određivanjem općine, grada... kao isključivog prodavatelja nadstojničkog stana etažnim vlasnicima ograničeno pravo raspolaganja odgovarajućim suvlasničkim dijelom na nadstojničkom stanu?

3) Je li uvođenjem termina »bivši etažni vlasnik« zakonodavac doveo do podjele unutar kategorije etažnih vlasnika, što za posljedicu u konkretnom slučaju ima gubitak prava na tržišnu naknadu jedne kategorije etažnih vlasnika, onih koji su svoj stan otkupili na temelju ZPSPSP-a?

13.1. Iz sadržaja članaka 6. i 7. ZPSNNSZ-a (citiranih u točki 12. rješenja, osobito stavka 1. članka 7.: (1) Ako na nadstojničkom stanu postoji pravo suvlasništva općine, grada, odnosno Grada Zagreba i bivših etažnih vlasnika, etažni vlasnici imaju pravo na tržišnu naknadu razmjerno svom suvlasničkom dijelu.) proizlazi da se osporenim zakonskim odredbama ne dovodi u pitanje pravo (su)vlasništva (bivših) etažnih vlasnika na stanovima namijenjenim za nadstojnike stambenih zgrada. Prema tome, omogućivši pod određenim uvjetima prodaju stanova namijenjenih za nadstojnike stambenih zgrada osobama koje su do 5. studenoga 1996. na temelju valjane pravne osnove uselile u stan namijenjen za nadstojnika stambene zgrade i u njemu stalno stanuju, ZPSNNSZ-om je etažnim vlasnicima ograničeno pravo (su)vlasništva na nadstojničkom stanu.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da osporena zakonska odredba kojom je omogućena prodaja stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade predstavlja miješanje u člankom 48. Ustava utvrđeno načelo jamstva prava vlasništva.

Ustavom Republike Hrvatske propisane su pretpostavke po kojima je dopušteno ograničiti ili oduzeti vlasništvo. Naime, člankom 50. stavkom 1. Ustava propisano je da je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

Stoga je u ovom ustavnosudskom predmetu potrebno utvrditi jesu li ispunjene pretpostavke za navedeno ograničenje vlasništva, odnosno je li to ograničenje učinjeno s legitimnim ciljem, a ako jest, je li to ograničenje razmjerno cilju koji se želio postići.

13.1.1. Ustavni sud ističe da ustavno pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava nije apsolutno pravo.

Osim toga, članak 50. Ustava uređuje ustavnopravne mogućnosti oduzimanja odnosno ograničavanja vlasništva radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti; zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo uz naknadu tržišne vrijednosti (stavak 1.), a vlasnička prava (i poduzetnička sloboda) mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (stavak 2.).

Sveobuhvatno tumačenje navedenih ustavnih odredbi Ustavni sud je dao u odluci U-IIIB-1373/2009 nazvavši ih »tri ustavna pravila o jamstvu prava vlasništva«:

»– prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva;

– drugo pravilo, sadržano u članku 50. stavku 1. Ustava, uređuje oduzimanje odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete odnosno ograničene imovine;

– treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da zakonom ograničava vlasnička prava (i poduzetničke slobode) radi zaštite pojedinih ustavnih vrednota ili zaštićenih ustavnih dobara koja ustavotvorac smatra toliko važnim da ih podvodi pod državne odnosno pod opće interese zajednice (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi), bez obveze isplate bilo kakve naknade.

Ta tri pravila, međutim, nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo, koji se tiču određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva, uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano uvijek se mora odrediti jesu li druga dva primjenjiva na konkretan slučaj koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.

Ustavni sud također napominje da svako miješanje u pravo vlasništva, zasnovano na odredbama članka 50. Ustava, mora osigurati pravičnu ravnotežu između zahtjeva za poštovanjem i zaštitom ustavnog prava vlasništva privatnih osoba i zahtjeva koje postavljaju državni odnosno javni ili opći interesi zajednice (koji mogu uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa trećih privatnih osoba). Zahtjev za postizanjem te ravnoteže izražen je u strukturi članaka 48. stavka 1. i 50. Ustava, promatra li ih se kao jednu cjelinu, pri čemu ustavotvorac izrijekom postavlja još i dopunski zahtjev: svako ograničenje vlasništva odnosno vlasničkih prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (članak 16. stavak 2. Ustava). Stoga u svakom pojedinom slučaju mora postojati razuman odnos razmjernosti između sredstava koja se koriste pri oduzimanju ili ograničavanju vlasništva i ciljeva koji se time nastoje postići. Sažeto, miješanje u vlasništvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

I u tom području, međutim, država uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima u području vlasništva te ugovornih i drugih odnosa povezanih s njim, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Istovjetno stajalište zastupa i Europski sud (v., primjerice, presudu u predmetu Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. lipnja 2003., zahtjev br. 44277/98 § 37.; v., mutatis mutandis, i predmet AGOSI protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. listopada 1986., Series A, br. 108, § 52.). Ustavni sud i taj zahtjev, dakle, mora uzeti u obzir pri ispitivanju navodnih povreda prava vlasništva u svakom pojedinom slučaju koji razmatra«.

13.1.2. Polazeći od navoda iznesenih u točkama 12. i 13.1.1. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud utvrđuje da je riječ o ustavnopravno dopuštenom ograničenju prava (su)vlasništva učinjenom radi ostvarenja legitimnog cilja – omogućavanja stjecanja prava vlasništva na nadstojničkim stanovima osobama koje ih koriste na temelju valjane pravne osnove (uz istodobno priznavanje etažnim vlasnicima prava na tržišnu naknadu razmjernu njihovom suvlasničkom dijelu).

U odgovoru na pitanje je li navedeno ograničenje razmjerno cilju koji se želio postići, Ustavni sud podsjeća da država ima široku slobodu ocjene u uređivanju gospodarskih i socijalnih odnosa. Stoga je zadaća Ustavnog suda, u svakom konkretnom slučaju, utvrditi ima li uređenje određenih odnosa odnosno ograničenje u uređenju tih odnosa razumno opravdanje.

Tako i Europski sud za ljudska prava u predmetu broj: 98/86 James and Others v. the United Kingdom izrazio stajalište prema kojem: »Miješanje države u socijalno-gospodarska pitanja kao što je stanovanje često je potrebno radi osiguravanja socijalne pravde i javne dobrobiti. Na tom području sloboda procjene koju države imaju u provedbi socijalne i gospodarske politike nužno treba biti široka. Treba poštivati slobodu države o tome što je potrebno za postizanje ciljeva tih politika, osim ako je ta prosudba očigledno bez razumne osnove«.

Zaključno, polazeći od svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je u konkretnom slučaju riječ o ustavnopravno dopuštenom ograničavanju prava (su)vlasništva etažnih vlasnika na nadstojničkom stanu kao zajedničkom dijelu zgrade, koje je propisano zakonom, ima legitimni cilj i razmjerno je svrsi koja se namjeravala postići (dovršetak procesa »pretvorbe« na stanovima u društvenom vlasništvu priznavanjem prava osobama koje na temelju valjane pravne osnove koriste nadstojnički stan da ga otkupe pod određenim uvjetima), dok je bivšim etažnim vlasnicima priznato pravo na naknadu tržišne vrijednosti razmjerno njihovom suvlasničkom dijelu na nadstojničkom stanu.

13.2. Članak 8. stavak 1. ZPSNNSZ-a glasi:

(1) Prodavatelj stana iz članka 1. stavka 2. ovoga Zakona, u ime i za račun vlasnika stambene zgrade je općina, grad, odnosno Grad Zagreb.

Iz sadržaja navedene odredbe razvidno je da je riječ o odredbi provedbene naravi kojom se određuje (jedna) osoba (u konkretnom slučaju općina, grad odnosno Grad Zagreb na čijem se području stan nalazi) koja će u ime i za račun svih etažnih vlasnika stanova kao posebnih dijelova zgrade, sklopiti ugovor o prodaji stana. Na zakonodavcu je odrediti način na koji će se određena zakonska rješenja u praksi provoditi.

Ustavni sud primjećuje da i eventualno drukčije određenje u pogledu određivanja osobe ovlaštene na sklapanje ugovora o prodaji stana ne bi u pogledu obveze etažnih vlasnika na sklapanje ugovora o prodaji stana dovelo do drukčijeg ishoda. Naime, etažni vlasnici dužni su sklopiti ugovor o prodaji stana s osobama ovlaštenim na kupnju nadstojničkih stanova, ako one to zatraže (u protivnom, osoba ovlaštena na podnošenje zahtjeva za kupnju takvog stana svoje pravo može ostvariti presudom koja zamjenjuje ugovor o kupnji stana).

Slijedom navedenog, osporena odredba u svom supstancijalnom značenju ne predstavlja ograničavanje prava suvlasnika.

S obzirom da je Ustavni sud u točki 13.1.2. ocijenio da je u konkretnom slučaju riječ o ustavnopravno dopuštenom ograničavanju prava (su)vlasništva u odnosu na suvlasnike zgrade u kojoj se nalazi nadstojnički stan, Ustavni sud utvrđuje da prijenos ovlasti na općinu, grad, odnosno Grad Zagreb da u ime i za račun (svih) vlasnika prodaju nadstojničke stanove nije u nesuglasnosti s člancima 48. i 50. Ustava.

13.3. Članak 7. stavak 4. ZPSNNSZ-a glasi:

(4) Bivši etažni vlasnik, u smislu ovoga Zakona, jest osoba koja je stekla vlasništvo stana u skladu s propisima koji su važili do 1. siječnja 1997., osim osoba koje su otkupile stan na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo.

Osporenim odredbama zakonodavac je u različit pravni položaj stavio etažne vlasnike ovisno o načinu stjecanja prava vlasništva (kupnja-otkup) i cijeni stana (je li u cijenu stana uračunata i vrijednost odgovarajućeg suvlasničkog dijela nadstojničkog stana kao zajedničkog dijela zgrade), priznavši pravo na tržišnu naknadu razmjerno njihovom suvlasničkom dijelu na nadstojničkom stanu samo osobama koje su vlasništvo stana stekle u skladu s propisima koji su važili do 1. siječnja 1997. godine, ali ne i onima koji su to pravo stekli na temelju ZPSPSP-a.

13.3.1. Dakle, osobama koje su kao nositelji stanarskog prava na stanu u društvenom vlasništvu otkupile stan sukladno ZPSPSP-u zakonodavac nije priznao pravo na tržišnu naknadu razmjerno njihovom suvlasničkom dijelu na nadstojničkom stanu. Ustavni sud izvršio je uvid u Konačni prijedlog ZPSPSP-a P.Z. broj 304 od 13. prosinca 2005., u kojem se kao razlog za takvo normativno rješenje navodi cijena otkupljenog stana određena na temelju bodovne liste, a koja nije sadržavala bodovanje nadstojničkog stana kao element povećanja vrijednosti stana.

Također, Ministarstvo u očitovanju od 19. lipnja 2006. (vezano za predmete: U-I-1469/2006 i U-I-2258/2006) navodi da ZPSNNSZ-om nije ograničeno pravo vlasništva osoba koje su postale vlasnicima stanova u stambenoj zgradi u društvenom vlasništvu, jer otkupom stanova prema odredbama ZPSPSP-a te se osobe ne mogu smatrati vlasnicima nadstojničkih stanova i ne mogu odlučivati hoće li se i pod kojim uvjetima taj stan prodati. Uporište za ovakvo utvrđenje Ministarstvo nalazi u činjenici da je pretvorba vlasništva na društvenim stanovima na kojima je postojalo stanarsko pravo izvršena na način da je nositelj stanarskog prava uz stan, na kojem je imao to pravo, kupio i zajedničke dijelove i uređaje zgrade (članak 1. stavak 1. ZPSPSP-a) koji su navedeni u bodovnoj listi na temelju koje je određivana cijena stana. Međutim, bodovna lista nije sadržavala bodovanje nadstojničkog stana, što znači da prilikom sklapanja ugovora o kupnji stana u cijenu stana nije uključena i cijena nadstojničkog stana niti je taj stan bio predmet kupoprodaje prema ZPSPSP-u.

Ustavni sud prihvaća razloge izražene u obrazloženju Konačnog prijedloga ZPSPSP-a kao i u očitovanju Ministarstva od 19. lipnja 2006. da je na stanovima na kojima je postojalo stanarsko pravo izvršena pretvorba društvenog vlasništva na način da je nositelj stanarskog prava uz stan, na kojem je imao to pravo, kupio zajedničke dijelove i uređaje zgrade koji su navedeni u bodovnoj listi, a u kojoj nije bio naveden i nadstojnički stan kao zajednički dio zgrade, pa samim time prilikom sklapanja ugovora o kupnji (otkupu) stana u cijenu nije uključena i cijena nadstojničkog stana. Stoga njima ne pripada pravo na tržišnu naknadu s naslova suvlasničkog dijela na nadstojničkom stanu.

13.3.2. Slijedom izloženog, Ustavni sud utvrđuje da je pojam »bivši etažni vlasnik« uveden za potrebe ZPSNNSZ-a i ograničen na njegovu primjenu. Nadalje se utvrđuje da je razlikovanje etažnih vlasnika na bivše etažne vlasnike (koji su stan kupili prema tržišnoj cijeni u koju je bila uključena i vrijednost nadstojničkog stana) i osoba koje su otkupile stan na temelju ZPSPSP-a (koji stan nisu otkupili prema tržišnoj cijeni i u koju cijenu nije bila uključena vrijednost nadstojničkog stana) opravdano i u skladu s ciljem koji se zakonom želio postići.

Ustavni sud ističe da (bivši) nositelji stanarskog prava pri kupnji (otkupu) stana u skladu sa ZPSPSP-om nisu plaćali tržišnu cijenu. Polazeći od činjenice da se prodaja stanova u društvenom vlasništvu odvijala u tijeku tranzicijskog razdoblja i pretvorbe društvenog vlasništva te reforme cjelokupnog političkog, gospodarskog i socijalnog ustroja države, plaćali su cijenu za koju je zakonodavac ocijenio da odgovora socijalnim mogućnostima stanara, potičući ih povoljnijim uvjetima u pogledu visine i načina otplate cijene na kupnju tih stanova. Stoga, u odnosu na osobe koje su otkupile stan na temelju Zakona o prodaji stanova nije povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo vlasništva (članak 48. stavak 1.).

14. Osporene odredbe članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a glase:

Članak 10.

(1) Cijena stana (Cs) utvrđuje se ugovorom ovisno o vrijednosti stana koja se dobiva:

– umnoškom veličine stana (P) i etalonske cijene građenja umanjen za iznos amortizacije, te

– umanjene za visinu uloženih vlastitih sredstava ako ih je bilo do trenutka kupnje stana.

(2) Etalonska cijena građenja (Ce) jest cijena utvrđena sukladno Zakonu o društveno poticajnoj stanogradnji.

(3) Visina vlastitih sredstava (V) stanara koju je uložio u stan utvrđuje se na zahtjev kupca i priznaje se najviše do iznosa 20% vrijednosti koja se dobije umnoškom veličine stana i etalonske cijene građenja.

(4) Visinu vlastitih sredstava iz stavka 3. ovoga članka utvrđuje osoba koja nosi strukovni naziv »ovlašteni arhitekt« i/ili »ovlašteni inženjer« građevinske struke.

Članak 11.

(1) Izraz za proračun cijene stana (Cs) je:

Cs=((PxCe)-A) – V

P – neto korisna površina stana

Ce – etalonska cijena građenja (kn/m2)

V – visina uloženih vlastitih sredstava stanara u stan koja ne može biti veća od:

Vmax=20% x P x Ce

(2) Iznos amortizacije (A) utvrđuje se prema sljedećem izrazu:

A = (G x Ks)/ 100 x PxCe

G – starost zgrade u godinama

Ks – koeficijent umanjenja vrijednosti koji iznosi 0,7

Članak 12.

(1) Plaćanje cijene stana može se ugovoriti odjednom ili obročnom otplatom, prema izboru kupca.

(2) Kada se plaćanje cijene stana ugovara odjednom, rok isplate ne može biti duži od 8 dana od dana sklapanja ugovora.

(3) Kod kupnje stana uz obročnu otplatu ukupan rok otplate ne može biti duži od 15 godina od dana sklapanja ugovora.

(4) Vrijeme otplate obroka kredita uvjetovano je mjesečnom ratom otplate, koja za pojedinu obročnu otplatu ne može biti manja od 0,25% vrijednosti stana umanjenog za vrijednost amortizacije.

Izraz za izračun minimalnog mjesečnog obroka (O min) je:

O min=0,25% x ((P x Ce) – A)

(5) Kamatna stopa za vrijeme obročne otplate je 2% godišnje i nije promjenjiva.

(6) Prodavatelj je dužan u ugovoru o kupoprodaji stana uz obročnu otplatu vrijednost (mjesečnog) obroka vezati uz EUR.

15. Za ocjenu ustavnosti osporenih članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a (U-I-1267/2006, U-I-2983/2008) neposredno je mjerodavan članak 14. Ustava.

16. Predlagatelji su osporili ustavnost članaka 10., 11. i 12. ZPSNNSZ-a u prvom redu sa stajališta načela jednakosti, navodeći da su i u pogledu utvrđivanja cijene za kupnju stana i u pogledu načina plaćanja cijene stana stavljeni u neravnopravan položaj u odnosu na osobe koje su stan otkupile na temelju ZPSPSP-a, za što smatraju da nema ustavnog temelja. Stoga predlažu pokretanje postupka i ukidanje osporenih odredbi.

Osporenim odredbama ZPSNNSZ-a propisan je način utvrđivanja cijene stana (utvrđuje se ugovorom ovisno o izračunu vrijednosti stana), način izračuna (propisane formule za izračun) i način plaćanja cijene stana (odjednom ili obročnom otplatom, prema izboru kupca).

16.1. U svom očitovanju od 12. lipnja 2006. (vezano za predmete: U-I-1267/2006 i U-I-2983/2008) Ministarstvo navodi da su se nadstojnički stanovi davali na korištenje na određeno vrijeme, tj. za vrijeme dok se obavljala nadstojnička funkcija, a osobe koje su obavljale tu funkciju nisu imale status nositelja stanarskog prava. Stoga ni prava ove dvije kategorije nisu ista, pa pitanje pretvorbe društvenog vlasništva stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo i nadstojničkih stanova ne mora biti uređeno na isti način. Nadalje, navodi da se elementi za utvrđivanje visine cijene stana i njezinog izračuna većim dijelom oslanjaju na ZPSPSP s time da je etalonska cijena građenja koja predstavlja osnovicu za izračun cijene stana promjenjiva te se je od početka primjene ZPSPSP-a do danas promijenila više puta prateći cijene stanova i nekretnina u Republici Hrvatskoj. Ističe da zakonodavac prilikom utvrđivanja cijene stana nije utvrdio tržišnu cijenu, već onu koja je najpovoljnija, odnosno najprihvatljivija za navedenu kategoriju osoba iz ZPSNNSZ-a.

16.2. Polazeći od navedenog Ustavni sud ponavlja da se usklađivanje stambenog zakonodavstva provodilo u tijeku tranzicijskog razdoblja pretvorbe i privatizacije, te je zakonodavac donošenjem ZPSPSP-a omogućio nositeljima stanarskog prava kupnju stana, čime je izvršena pretvorba vlasništva na stanovima koji su bili u društvenom vlasništvu. Stanovi namijenjeni za nadstojnike nisu bili obuhvaćeni ZPSPSP-om, jer se pravni položaj korisnika stanova namijenjenih za nadstojnike od početka stjecanja tog prava razlikovao od pravnog položaja nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu. Slijedom navedenog, bilo kakvo uspoređivanje, odnosno izjednačavanje s tom kategorijom osoba nije moguće, jer je osnova korištenja stanova u društvenom vlasništvu nositelja stanarskog prava i korištenja stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade različita.

Činjenica da osobe koje su na temelju valjane pravne osnove koristile stan namijenjen za nadstojnika stambene zgrade ne mogu te stanove kupiti pod istim uvjetima kao i nositelji stanarskog prava prema ZPSPSP-a posljedica je njihova različitog pravnog položaja koja ne predstavlja povredu ustavnih odredbi o jednakosti. Ovo stoga što je osporeni ZPSPSP za sve osobe koje ispunjavaju uvjete za kupnju nadstojničkog stana propisao jednake uvjete i način na koji će to ostvariti, pa time nije uspostavio razlike među subjektima u istom položaju, odnosno unutar iste skupine.

Ustavni sud je, između ostalog, i o uspostavljanju razlika među subjektima u istom položaju izrazio stajalište u odluci broj: U-I-697/95 od 29. siječnja 1997. (»Narodne novine« broj 11/97.):

»Propisi o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo predstavljaju tranzicijske propise putem kojih država, jer je dužna uskladiti zakonodavstvo s Ustavom koji ne poznaje društveno vlasništvo, a niti stanarsko pravo, provodi privatizaciju tog vlasništva. Ta se privatizacija provodi prodajom pod povoljnijim uvjetima jer kupnju stanova u kojima stanuju po tržišnim cijenama većina stanara ne bi mogla ostvariti. Propisujući povoljnije uvjete za kupnju stana nego što su tržišni, država ne smije propisivati u položaju stanara razlike koje neke od njih dovode do toga da im kupnju stana u stvari onemogućuju ili bitno otežavaju.

Sud ne tumači navedene ustavne odredbe na način da zakonodavac za sve subjekte u istom položaju – primjerice, za sve prodavatelje stanova i za sve stanare koji hoće kupiti stanove u kojima stanuju – mora propisati posve jednake uvjete i načine na koji će to ostvariti. Međutim, kad zakonodavac među subjektima u istom položaju uspostavlja razlike, onda to moraju biti razlike koje su objektivno ustanovljive i prihvatljive sa stajališta Ustava.

(...) razlike (je), dakako, moguće, a nekad i nužno propisivati, no razlike koje su posljedica drugačijih gospodarskih prilika, promijenjenih propisa koji se usklađuju s Ustavom, novih vlasničkih i zemljišnoknjižnih propisa, poboljšane skrbi za stradalnike rata, stabilnosti domaće valute i sličnih razloga«.

17. Slijedom svega navedenoga, Ustavni sud nije prihvatio navode predlagatelja o nesuglasnosti ZPSNNSZ-a u cijelosti, ni o nesuglasnosti osporenih odredbi ZPSNNSZ-a – članaka 1., 2., 3., 6., 7., 8., 10., 11., 12. i 18. s Ustavom te je na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno kao u izreci.

18. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1267/2006

U-I-1469/2006

U-I-2258/2006

U-I-2983/2008

Zagreb, 7. travnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 47/2010-1189