## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-7415/2010 od 4. studenoga 2014.

### NN 136/2014 (19.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-7415/2010 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2593

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 128., 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 87/08., 86/09., 92/10., 105/10. – ispr., 90/11., 5/12., 16/12., 86/12. i 93/13.) i članaka 8., 10., 11. i 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 92/10. i 105/10. – ispr.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatska udruga ravnatelja osnovnih škola zastupana po prof. Nikici Mihaljeviću i Udruga hrvatskih srednjoškolskih ravnatelja zastupana po prof. Suzani Hitrec (u daljnjem tekstu: predlagateljice) podnijele su 30. prosinca 2010. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 128., 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 87/08.; u daljnjem tekstu: Zakon o odgoju i obrazovanju/08), te članaka 8., 10., 11. i 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 92/10. i 105/10. – ispr.; u daljnjem tekstu: ZID Zakona o odgoju i obrazovanju/10).

1.1. Zakon o odgoju i obrazovanju/08 donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 15. srpnja 2008., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 87 od 25. srpnja 2008., te je suglasno članku 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 stupio na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«, osim članaka 43. stavka 2., 44., 45. stavka 1. i 142. stavka 1. točaka 11., 12. i 13. (za koje je bilo propisano da će stupili na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju), te članaka 126. i 128. koji su trebali stupiti na snagu 1. siječnja 2012.

1.2. Zakon o odgoju i obrazovanju/08 je nakon toga mijenjan odnosno dopunjavan sedam puta i to kako slijedi:

– Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 86/09.) koji je stupio je na snagu 1. rujna 2009., osim članaka 3. i 4. stavka 2. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2010.;

– ZID-om Zakona o odgoju i obrazovanju/10 koji je stupio na snagu danom objave (24. srpnja 2010.) osim članka 7. koji stupa na snagu danom stupanja na snagu članka 126. Zakona o odgoju i obrazovanju/08;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 90/11.; u daljnjem tekstu: ZID Zakona o odgoju i obrazovanju/11) koji je stupio na snagu 10. kolovoza 2011.;

– Uredbom o izmjenama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 5/12.) koja je stupila na snagu 12. siječnja 2012.

– Zakonom o izmjenama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 16/12.) koji je stupio na snagu 8. veljače 2012.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 86/12.) koji je stupio na snagu 4. kolovoza 2012.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (»Narodne novine« broj 94/13.) koji je stupio na snagu 30. srpnja 2013.

1.3. Slijedom navedenog proizlazi da je nakon podnošenja prijedloga Zakon o odgoju i obrazovanju/08 dopunjavan i mijenjan još pet puta. U ovom ustavnosudskom postupku razmatra se zakonski tekst koji je na snazi od 30. srpnja 2013. (u daljnjem tekstu: Zakon o odgoju i obrazovanju).

II. OSPORENE ODREDBE

2. Podnesenim prijedlogom predlagateljice osporavaju odredbe Zakona o odgoju i obrazovanju/08 i ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10. Osporenim člancima 8., 10. i 11. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 izmijenjeni su osporeni članci 126., 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08, dok osporeni članak 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 predstavlja njegovu prijelaznu odredbu kojom se propisuje prijelazni radnopravni režim osoba imenovanih za ravnatelje škola sukladno ranijim propisima.

Stoga će se u nastavku teksta prvo citirati osporeni članci Zakona o odgoju i obrazovanju/08 sa svim izmjenama i dopunama, a nakon toga osporeni članak 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10.

2.1. Članak 128. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 glasi:

»Članak 128.

(1) Osoba imenovana za ravnatelja u školskoj ustanovi sklapa sa školskim odborom ugovor o pravima i dužnostima na rok od pet godina u punom radnom vremenu.

(2) Ako osoba imenovana za ravnatelja ima ugovor o radu na neodređeno vrijeme za poslove učitelja, nastavnika, odnosno stručnog suradnika u školskoj ustanovi na njegov će zahtjev ugovor o radu mirovati do prestanka mandata, a najdulje za vrijeme trajanja dvaju uzastopnih mandata.

(3) Osoba iz stavka 2. ovog članka ima se pravo vratiti na rad u školsku ustanovu u kojoj je prethodno radila, ako se na te poslove vrati u roku od trideset dana od dana prestanka obavljanja ravnateljskih poslova, u protivnom joj prestaje radni odnos.

(4) Ako je za stjecanje određenih prava važno prethodno trajanje radnog odnosa s istim poslodavcem, osobi iz stavka 2. ovog članka, nakon povratka na rad, razdoblje mirovanja ugovora o radu ubraja se u neprekinuto trajanje radnog odnosa.

(5) Osobu imenovanu za ravnatelja do povratka na poslove za koje joj ugovor o radu miruje zamjenjuje osoba u radnom odnosu koji se zasniva na određeno vrijeme.«

Osporeni članak 128. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 izmijenjen je osporenim člankom 8. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 na način da se u stavku 1. riječi »ugovor o pravima i dužnostima« zamjenjuju riječima »ugovor o radu«. Nakon izmjena članak 128. Zakona o odgoju i obrazovanju u stavku 1. glasi:

»Članak 128.

(1) Osoba imenovana za ravnatelja u školskoj ustanovi sklapa sa školskim odborom ugovor o radu na rok od pet godina u punom radnom vremenu.

(...)«

2.2. Članak 159. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 glasi:

»Članak 159.

(1) Osoba imenovana za ravnatelja školske ustanove sukladno odredbama Zakona o osnovnom školstvu ('Narodne novine', br. 59/90., 26/93., 27/93., 29/94., 7/96., 59/01., 114/01. i 76/05.) i Zakona o srednjem školstvu ('Narodne novine', br. 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01., 114/01. i 81/05.) koja se na dan stupanja na snagu ovog Zakona zatekne na dužnosti ravnatelja, nastavit će obnašati tu dužnost do isteka mandata, a najkasnije do stupanja na snagu odredbi članka 126. i 128. ovog Zakona.

(2) Osobi koja je nakon stupanja na snagu ovog Zakona imenovana za ravnatelja školske ustanove, a koja se na dan stupanja na snagu odredbi članka 126. i 128. ovog Zakona zatekne na dužnosti ravnatelja, mandat ravnatelja prestaje danom stupanja na snagu odredbi članka 126. i 128. ovog Zakona.

(3) Osobama iz stavka 1. i 2. ovog članka, prestankom mandata prestaje i ugovor o radu ravnatelja.

(4) Od 1. siječnja 2012. do 1. veljače 2012. školski odbori su dužni započeti natječajne postupke za imenovanje ravnatelja u skladu s odredbama članka 126. i 128. ovog Zakona.

(5) Do završetka natječajnih postupaka za imenovanje ravnatelja, poslove ravnatelja obavljat će vršitelj dužnosti.«

Osporeni članak 159. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 izmijenjen je dva puta. Prvi puta osporenim člankom 10. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 na način da se u stavcima 1., 2. i 4. brišu riječi »i 128«. Drugi puta, nakon podnošenja prijedloga, člankom 18. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/11 na način da se riječi od »1. siječnja 2012. do 1. veljače 2012.« zamjenjuju riječima »1. siječnja 2015. do 1. veljače 2015.«.

Nakon izmjena članak 159. Zakona o odgoju i obrazovanju glasi:

»Članak 159.

(1) Osoba imenovana za ravnatelja školske ustanove sukladno odredbama Zakona o osnovnom školstvu ('Narodne novine', br. 59/90., 26/93., 27/93., 29/94., 7/96., 59/01., 114/01. i 76/05.) i Zakona o srednjem školstvu ('Narodne novine', br. 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01., 114/01. i 81/05.) koja se na dan stupanja na snagu ovog Zakona zatekne na dužnosti ravnatelja, nastavit će obnašati tu dužnost do isteka mandata, a najkasnije do stupanja na snagu odredbi članka 126. ovog Zakona.

(2) Osobi koja je nakon stupanja na snagu ovog Zakona imenovana za ravnatelja školske ustanove, a koja se na dan stupanja na snagu odredbi članka 126. ovog Zakona zatekne na dužnosti ravnatelja, mandat ravnatelja prestaje danom stupanja na snagu odredbi članka 126. ovog Zakona.

(3) Osobama iz stavka 1. i 2. ovog članka, prestankom mandata prestaje i ugovor o radu ravnatelja.

(4) Od 1. siječnja 2015. do 1. veljače 2015. školski odbori su dužni započeti natječajne postupke za imenovanje ravnatelja u skladu s odredbama članka 126. ovog Zakona.

(5) Do završetka natječajnih postupaka za imenovanje ravnatelja, poslove ravnatelja obavljat će vršitelj dužnosti.«

2.3. Članak 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 glasi:

»Članak 167.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama', osim odredaba članka 43. stavka 2., članka 44., članka 45. stavka 1. i članka 142. stavka 1. točke 11., 12. i 13. ovog Zakona koje stupaju na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju te odredaba članka 126. i 128. ovog Zakona koje stupaju na snagu 1. siječnja 2012.«

Osporeni članak 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 također je izmijenjen dva puta. Prvi puta osporenim člankom 11. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 na način da se u tom članku brišu riječi »i 128.« Drugi puta (također nakon podnošenja prijedloga) člankom 19. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/11 na način da se riječi »1. siječnja 2012.« zamjenjuju riječima »1. siječnja 2015.«.

Nakon izmjena članak 167. Zakona o odgoju i obrazovanju glasi:

»Članak 167.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama', osim odredaba članka 43. stavka 2., članka 44., članka 45. stavka 1. i članka 142. stavka 1. točke 11., 12. i 13. ovog Zakona koje stupaju na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju te odredaba članka 126. ovog Zakona koje stupaju na snagu 1. siječnja 2015.«

3. Članak 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 glasi:

»Članak 12.

(1) Osoba imenovana za ravnatelja školske ustanove sukladno odredbama Zakona o osnovnom školstvu ('Narodne novine', br. 59/90., 26/93., 27/93., 29/94., 7/96., 59/01., 114/01. i 76/05.), Zakona o srednjem školstvu ('Narodne novine', br. 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01., 114/01. i 81/05.) i Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi ('Narodne novine', br. 87/08. i 86/09.), koja se na dan stupanja na snagu ovog Zakona zatekne na dužnosti ravnatelja, nastavit će obnašati tu dužnost do isteka mandata, a najkasnije do stupanja na snagu odredbi članka 126. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi.

(2) Osobi iz stavka 1. ovog članka istekom mandata, odnosno stupanjem na snagu odredbi članka 126. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, prestaje ugovor o radu protekom roka od četiri mjeseca od dana isteka mandata, odnosno stupanja na snagu odredbi članka 126. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi.

(3) Osobi iz stavka 1. ovog članka osim prava iz stavka 2. ovog članka ne pripada niti jedno drugo pravo osnovom prestanka ugovora o radu na temelju ovog Zakona, drugog propisa ili kolektivnog ugovora.«

III. NAVODI PREDLAGATELJICA

4. Predlagateljice članke 128., 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 nalaze nesuglasne člancima 14. stavku 2., 16. i 55. Ustava.

4.1. Obrazlažući prijedlog u odnosu na članak 128. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 navode:

»Formulacija odredbe članka 128. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi predstavlja kršenje ustavnog jamstva jednakosti odnosno jednakosti pred zakonom iz članka 14. stavka 2. Ustava ...

Ukazuje se da je navedeno ustavno jamstvo povrijeđeno s obzirom na ostvarivanje prava i slobode rada iz odredbe članka 55. Ustava ... Naime, uređenje iz odredbe članka 128. stavka 1. Zakona ... prema kojoj osoba imenovana za ravnatelja u školskoj ustanovi sklapa sa školskim odborom ugovor o radu na rok od pet godina u punom radnom vremenu, a koji u naravi predstavlja ugovor o radu na određeno vrijeme, protuustavno izdvaja i narušava jednakost ravnatelja školskih ustanova u pogledu njihovog radnog statusa, ovo s obzirom na činjenicu kako je Zakonom o radu, odredbama članka 9., ugovor o radu na neodređeno vrijeme postuliran kao pravilo i osnovno uređenje, a ugovor o radu na određeno vrijeme predstavlja izuzetno dopuštenu iznimku, a na isti način istoj materiji pristupa i Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi.«

Nadalje obrazlažu:

»Poslovi ravnatelja školskih ustanova, kao javnih ustanova koje nisu osnovane incidentno i na kratki ili određeni rok, jesu poslovi koji se kontinuirano i trajno imaju obavljati. Dakle, za obavljanje tih poslova postoji iskazana praktična kontinuirana i trajna potreba. U tom smislu se poslovi ravnatelja ne iskazuju drugačijima od poslova drugih radnika školske ustanove. Ipak, odredbe članka 128. Zakona ... za poslove ravnatelja školske ustanove, kao pravilo, ustanovljuju sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme, čime se izričito protuustavno izdvaja i narušava jednakost ravnatelja školskih ustanova u pogledu njihovog radnog statusa, ...

S obzirom da je notorno kako je radni odnos temeljem ugovora o radu na određeno vrijeme za radnika nesiguran, stoga i propisan kao iznimka, ovo i zato što radnik koji je imao sklopljen ugovor o radu na određeno vrijeme po isteku takvog ugovora o radu nema nikakva prava ugovorena radi zaštite prava radnika to se, na navedeni način, povrijeđuje jamstvo prava i slobode rada iz odredbe čl. 55 Ustava ...«

4.2. Osporavajuće razloge u odnosu na članke 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju predlagateljice iznose skupno, te ističu:

»Naime, odredbama članka 159. Zakona ... mandat ravnateljima školskih ustanova 'nasilno' prestaje čak i prije isteka roka na koji su imenovani i to na zakonom propisani dan 31. prosinca 2011. godine. Istoga dana, prestankom mandata, prestaje i ugovor o radu ravnatelja ...

Na navedeni se način ugrožava pravna sigurnost, a time i vladavina prava, time što se onemogućava da ravnatelji školskih ustanova tu svoju funkciju obnašaju do kraja mandatnog razdoblja na koje su imenovani, čime im je, podredno, onemogućeno ostvarivanje prava i slobode rada iz odredbe članka 55. Ustava ... a dovode se i u nejednak položaj u odnosu na ostale radnike školskih ustanova ...«

Predlagateljice smatraju da je time povrijeđen i članak 16. Ustava, jer smatraju da se:

»... navedenim uređenjem ne štiti sloboda i prava drugih, a niti pravni poredak, javni moral ili zdravlje, tak i zbog toga što samo ograničenje nije razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u ovom konkretnom slučaju.«

4.3. U odnosu na članak 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 predlagateljice u prijedlogu navode sljedeće:

»Kako je i u prethodnoj točci navedeno (u pogledu nesuglasnosti članaka 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 – op. Ustavnog suda), formulacija odredbe članka 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi predstavlja kršenje ustavnih jamstava poštivanja prava čovjeka i vladavine prava iz odredbe članka 3. Ustava Republike Hrvatske, a također i ostvarivanje prava i slobode rada iz odredbe članka 55. Ustava Republike Hrvatske. ...«

4.4. Slijedom navedenog predlažu da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom navedenih članaka 128., 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 te članaka 8., 10., 11. i 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Ustavni sud utvrđuje da osporavajući razlozi predlagateljica zapravo predstavljaju njihovo nezadovoljstvo zakonskim uređenjem radnopravnog statusa ravnatelja. Predlagateljice su nezadovoljne činjenicom da se ravnatelji imenuju na pet godina, odnosno da se nakon imenovanja ravnatelja s imenovanim ravnateljima sklapa ugovor o radu na određeno vrijeme. Smatraju da su time ravnatelji dovedeni u neravnopravan odnosno nejednak položaj u odnosu na druge djelatnike u odgojno-obrazovnim ustanovama, s kojima se u pravilu zaključuje ugovor o radu na neodređeno vrijeme. Predlagateljice ističu da se posao ravnatelja mora također obavljati kontinuirano i trajno. Također, predlagateljice nalaze da je navedeno zakonsko uređenje kojim se u stvari proklamira pravilo sklapanja ugovora na određeno vrijeme suprotno i uređenju iz Zakona o radu (»Narodne novine« broj 149/09., 61/11., 82/12. i 73/13.) kojim se sklapanje ugovora na određeno vrijeme propisuje kao iznimka. Prijedlogom osporavaju i prijelazni zakonodavni režim u pogledu osoba zatečenih na mjestu (u mandatu) ravnatelja.

6. Ustavni sud je u ispitivanju osporavajućih razloga predlagateljica pošao od cilja i svrhe osporenog Zakona. Člankom 1. Zakona o odgoju i obrazovanju propisano je da se tim Zakonom uređuje djelatnost osnovnog i srednjeg odgoja i obrazovanja u javnim ustanovama. Taj Zakon, između ostalog, uređuje i pitanje upravljanja školskom ustanovom (članci 118. do 132. Zakona o odgoju i obrazovanju). Članak 118. Zakona o odgoju i obrazovanju propisuje da školom upravlja školski odbor, učeničkim domom domski odbor te da školski odbor imenuje ravnatelja škole (stavci 1. i 2.).

Ravnatelj škole je poslovodni i stručni voditelj školske ustanove koji je odgovoran za zakonitost rada i stručni rad školske ustanove (članak 125. stavci 1. i 2.). Poslovi koje ravnatelj kao stručni voditelj obavlja uz one određene Zakonom o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97., 47/99. i 25/08.), propisani su stavkom 3. članka 125. Zakona o odgoju i obrazovanju, a koji glasi:

»Članak 125.

(...)

3.) Uz poslove utvrđene Zakonom o ustanovama, ravnatelj kao stručni voditelj obavlja osobito i sljedeće poslove:

– predlaže školskom odboru godišnji plan i program rada,

– predlaže školskom odboru statut i druge opće akte,

– predlaže školskom odboru financijski plan te polugodišnji i godišnji obračun,

– odlučuje o zasnivanju i prestanku radnog odnosa sukladno članku 114. ovog Zakona,

– provodi odluke stručnih tijela i školskog odbora,

– posjećuje nastavu i druge oblike odgojno-obrazovnog rada, analizira rad učitelja, nastavnika i stručnih suradnika te osigurava njihovo stručno osposobljavanje i usavršavanje,

– planira rad, saziva i vodi sjednice učiteljskog, odnosno nastavničkog, odnosno odgajateljskog vijeća,

– u suradnji s učiteljskim, odnosno nastavničkim, odnosno odgajateljskim vijećem, predlaže školski kurikulum,

– poduzima mjere propisane zakonom zbog neizvršavanja poslova ili zbog neispunjavanja drugih obveza iz radnog odnosa,

– brine se o sigurnosti te o pravima i interesima učenika i radnika školske ustanove,

– odgovara za sigurnost učenika, učitelja, nastavnika, stručnih suradnika i ostalih radnika,

– surađuje s učenicima i roditeljima,

– surađuje s osnivačem, tijelima državne uprave, ustanovama i drugim tijelima,

– nadzire pravodobno i točno unošenje podataka u elektronsku maticu.«

Člankom 126. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 bilo je propisano tko može biti imenovan za ravnatelja. Međutim, taj je članak dopunjen člankom 7. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10 na način da se u podstavku 1. briše zarez i dodaju se riječi »ili integrirani preddiplomski i diplomski sveučilišni studij za učitelje ili stručni četverogodišnji studij za učitelje kojim se stječe 240 ECTS bodova ili diplomski specijalistički stručni studij ili četverogodišnji dodiplomski stručni studij kojim je stečena visoka stručna sprema u skladu s ranijim propisima,« tako da nakon te dopune glasi:

»Članak 126.

Za ravnatelja može biti imenovana osoba koja:

– ima završen sveučilišni diplomski studij ili integrirani preddiplomski i diplomski sveučilišni studij za učitelje ili stručni četverogodišnji studij za učitelje kojim se stječe 240 ECTS bodova ili diplomski specijalistički stručni studij ili četverogodišnji dodiplomski stručni studij kojim je stečena visoka stručna sprema u skladu s ranijim propisima,

– ispunjava uvjete za učitelja, nastavnika ili stručnog suradnika u školskoj ustanovi u kojoj se natječe za ravnatelja,

– ima najmanje 8 godina staža osiguranja u školskim ili drugim ustanovama u sustavu obrazovanja ili u tijelima državne uprave nadležnim za obrazovanje, od čega najmanje 5 godina na odgojno-obrazovnim poslovima u školskim ustanovama,

– ima licenciju za rad ravnatelja.«

Članak 127. Zakona o odgoju i obrazovanju, u dijelu mjerodavnom za ocjenu Ustavnog suda, glasi:

»Članak 127.

(...)

(3) Ravnatelj se imenuje na pet godina, a ista osoba može biti ponovno imenovana za ravnatelja.

(...)«

7. Slijedom navedenog, razvidno je da se navedenim zakonskim uređenjem ravnatelji kao poslovodni i stručni voditelji školske ustanove nalaze u mandatnom statusu. U tom smislu Ustavni sud utvrđuje da je i Zakonom o osnovnom školstvu (»Narodne novine« broj 59/90., 26/93., 27/93., 29/94., 7/96., 59/01., 114/01. i 76/05.) i Zakonom o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01., 114/01. i 81/05.), koji su bili na snazi do stupanja na snagu Zakona o odgoju i obrazovanju bilo propisano da se ravnatelj imenuje na mandat i to od četiri godine. Slijedom navedenog, razvidno je da se u tom smislu zakonsko uređenje iz Zakona o odgoju i obrazovanju, po kojem se ravnatelj imenuje na rok od pet godina, suštinski ne razlikuje od onog koje mu je prethodilo, kao niti od onog propisanog Zakonom o ustanovama (članak 39. stavak 2. Zakona o ustanovama propisuje da je mandat ravnatelja četiri godine ako zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove nije drugačije određeno, te da se ista osoba može ponovno imenovati za ravnatelja) koji u odnosu na osporeni zakon predstavlja opći propis (lex generalis).

8. Upravo zbog činjenice da se ravnatelji odgojno-obrazovne javne ustanove imenuju za određeno razdoblje, zakonodavac je osporenim člankom 128. stavkom 1. Zakona o odgoju i obrazovanju propisao da osoba imenovana za ravnatelja u školskoj ustanovi sklapa sa školskim odborom ugovor o pravima i dužnostima, odnosno nakon izmjena osporenog članka, ugovor o radu u punom radnom vremenu na rok od pet godina.

8.1. Prava ravnatelja nakon isteka mandata propisana su člankom 128. Zakona o odgoju i obrazovanju.

Suglasno članku 128. stavku 3. Zakona o odgoju i obrazovanju osoba imenovana za ravnatelja kojoj je mirovao ugovor o radu (osoba iz stavka 2. članka 128. Zakona o odgoju i obrazovanju) ima se pravo vratiti na rad u ustanovu u kojoj je prethodno radila, ali ne kasnije od 30 dana. U protivnom, ne vrati li se na rad u tom roku, prestaje joj radni odnos. Navedenim zakonskim uređenjem zakonodavac je osobama koje su bile imenovane za ravnatelje, dakle, osobama koje su se nalaze u mandatnom statusu, omogućio da se sa istekom mandata mogu vratiti u ustanovu u kojoj su prije imenovanja na dužnost ravnatelja obavljali određene poslove (učitelja, nastavnika ili stručnog suradnika) i imale zaključen ugovor o radu na neodređeno vrijeme.

9. Slijedom navedenog, ocjena je Ustavnog suda da pogrešno predlagateljice smatraju kako ravnatelji trebaju biti izjednačeni u svom radnopravnom statusu s drugim djelatnicima odgojno-obrazovne ustanove.

Ustavni sud utvrđuje da predlagateljice uspoređuju skupine adresata (radnike školskih ustanova i ravnatelje) koje, u smislu članka 14. stavka 2. Ustava, nisu usporedive.

Usporedivi bi bili jedino pripadnici svake skupine adresata ponaosob, to jest pripadnici skupine adresata istog zakona unutar sebe, pojedinačno ili kao podskupina. Ustavnopravno prijeporan, u smislu članka 14. stavka 2. Ustava, mogao bi, dakle, pod određenim uvjetima, biti samo njihov neopravdano različit tretman unutar istog zakona, s obzirom na neku od mogućih diskriminatornih osnova.

Zakon o odgoju i obrazovanju u članku 99. stavku 1. određuje tko su djelatnici (radnici) odgojno-obrazovne ustanove te propisuje:

»Članak 99.

(1) Radnici školskih ustanova su osobe koje u školskoj ustanovi imaju zasnovan radni odnos, a koje sudjeluju u odgojno-obrazovnom radu s učenicima kao i druge osobe potrebne za rad školske ustanove.

(...)«

Radnici školske ustanove su osobe koje sudjeluju u odgojno-obrazovnom radu s učenicima (učitelji, nastavnici, stručni suradnici – članak 100. Zakona o odgoju i obrazovanju), kao i druge osobe potrebne za rad školske ustanove (tajnik škole, administrativno i tehničko osoblje – članci 102. i 103. Zakona o odgoju i obrazovanju), te se ta skupina osoba razlikuje od osobe ravnatelja u uvjetima koje trebaju ispuniti da bi zasnovale radni odnos u odgojno-obrazovnoj ustanovi, u postupku zasnivanja radnog odnosa odnosno razloga za njegov prestanak, kao i poslovima koje u odgojno-obrazovnoj ustanovi obavljaju. Ravnatelj odgojno-obrazovne ustanove je poslovodni i stručni voditelj ustanove, njegovi poslovi su poslovi mandatnog karaktera i imenuje se na određeno vrijeme.

Stoga, nisu osnovani navodi predlagateljica da se zaključivanjem ugovora o radu na određeno vrijeme ravnatelji stavljaju u nejednak položaj u odnosu na druge djelatnike školskih ustanova, jer je razvidno da u konkretnom slučaju nije riječ o usporedivim skupinama.

10. U odnosu na osporavajuće razloge predlagateljica kojima osporavaju suglasnost članaka 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju s Ustavom, ocjena je Ustavnog suda da ni oni nisu osnovani.

Naime, predlagateljice smatraju da su ti članci Zakona o odgoju i obrazovanju nesuglasni člancima 16. i 55. Ustava. To stoga jer smatraju da se propisivanjem da na dan 31. siječnja 2011. prestaje mandat ravnateljima imenovanim na temelju prijašnjih propisa, ugrožava njihova pravna sigurnost te im se onemogućava obnašanje funkcije do kraja mandata, odnosno »... da se time dovode u nejednak položaj u odnosu na ostale radnike školskih ustanova.«

Iz istih razloga predlagateljice osporavaju suglasnost s Ustavom i članka 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10.

U odgovoru na te prigovore predlagateljica, Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti da je ovdje riječ o prijelaznim i završnim odredbama Zakona o odgoju i obrazovanju. Osporenim člankom 159. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 propisan je prijelazni režim u odnosu na ravnatelje koji su imenovani na temelju zakona koji su stupanjem na snagu Zakona o odgoju i obrazovanju prestali važiti, a koji su se u trenutku njegova stupanja na snagu zatekli na dužnosti ravnatelja (2. kolovoza 2008.). Suglasno članku 159. stavku 1. Zakona o odgoju i obrazovanju ti ravnatelji nastavljaju obnašati dužnost do isteka mandata, ali ne kasnije od dana stupanja na snagu članka 126. Zakona o odgoju i obrazovanju. Članak 126. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 je suglasno članku 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08 trebao stupiti na snagu 1. siječnja 2012. Međutim, izmijenjenim člankom 167. Zakona o odgoju i obrazovanju (vidi točku 2.3. ovog obrazloženja) propisano je da će članak 126. Zakona o odgoju i obrazovanju stupiti na snagu 1. siječnja 2015.

Kao što je već navedeno, zakonodavac je nakon podnošenja prijedloga novelama Zakona o odgoju i obrazovanju/08 (vidi točke 2.2. i 2.3. ovog obrazloženja) izmijenio osporene članke 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08, između ostalog, na način da je propisao da će članak 126. Zakona o odgoju i obrazovanju stupiti na snagu »tek« 1. siječnja 2015., dakle, nakon više od šest godina od dana stupanja na snagu Zakona o odgoju i obrazovanju/08. Slijedom navedenog razvidno je da osporavajući razlozi predlagateljica kojima osporavaju ustavnost članaka 159. i 167. Zakona o odgoju i obrazovanju/08, te članka 12. ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/10, više ne egzistiraju. Očito je da je stupanjem na snagu ZID-a Zakona o odgoju i obrazovanju/11 i njegovim propisivanjem da će članak 126. stupiti na snagu 1. siječnja 2015., ravnateljima koji su imenovani na temelju zakona koji su stupanjem na snagu Zakona o odgoju i obrazovanju/08 prestali važiti, kao i onima koju su imenovani nakon njegovog stupanja na snagu, omogućeno obnašanje funkcije do kraja mandata.

11. Ustavni sud ističe da polazeći od njegove ovlasti propisane člankom 125. alineje 1. Ustava, Ustavni sud nije ovlašten ocjenjivati međusobnu usklađenost zakona.

Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u više svojih rješenja (primjerice u rješenju broj: U-I-1489/2001 i dr., »Narodne novine« broj 21/02.).

12. Polazeći od navedenog Ustavni sud ocjenjuje da ne postoje razlozi za utvrđenje nesuglasnosti osporenih članaka Zakona o odgoju i obrazovanju s u prijedlogu istaknutim odredbama Ustava te je na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) riješeno kao u izreci (točka I.).

13. Rješenje o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-7415/2010

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 136/2014-2593