## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013.

### NN 120/2013 (27.9.2013.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2590

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjenica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo G. D., na sjednici održanoj 10. rujna 2013. donio je

RJEŠENJE

I. Ustavna tužba se odbacuje.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske broj: Gž-3493/09 od 17. rujna 2009. kojom je odbijena žalba G. D. i potvrđena presuda Prekršajnog suda u Garešnici broj: IV.G. 45/09 od 24. travnja 2009. Navedenom je presudom G. D., kao okrivljenik u sudskom postupku, proglašen krivim i kažnjen novčanom kaznom zbog prekršaja iz članka 311. stavka 1. alineje 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07.).

Ustavna tužba nije dopuštena.

2. U ovom je postupku prvo trebalo ispitati je li G. D. aktivno legitimiran podnijeti ustavnu tužbu na temelju članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu; Ustavni zakon), koji glasi:

»Članak 62.

(1) Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo).

(...)«

2.1. Ustavni sud napominje da su člancima od 128. do 131. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) uređene osnove i jamstva lokalne samouprave. Člankom 128. stavkom 1. Ustava građanima Republike Hrvatske jamči se pravo na lokalnu samoupravu. To pravo građani ostvaruju preko lokalnih predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava (članak 128. stavak 2. Ustava). Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi. Oni obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana (članak 129.a stavak 1. Ustava). Sukladno tome, Ustav priznaje jedinicama lokalne samouprave da u okvirima određenim Ustavom i zakonom samostalno obavljaju, u interesu lokalnog pučanstva, bitni dio javnih poslova (tzv. samoupravni djelokrug poslova općina i gradova).

Ta je ustavnopravno relevantna činjenica polazišna točka za tumačenje članka 62. Ustavnog zakona kad je riječ o jedinicama lokalne samouprave, odnosno o njihovoj sposobnosti da budu nositelji ustavnih prava, a time i stranke u postupcima zaštite tih prava pred Ustavnim sudom.

2.2. Imajući u vidu sadržaj članka 62. Ustavnog zakona, Ustavni sud podsjeća da su jedinice lokalne samouprave, kao nositelji javne vlasti na lokalnoj razini, zbog svojih ustavnih funkcija i djelatnosti u prvom redu obveznici zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, a ne nositelji tih prava i sloboda. Drugim riječima, protiv pojedinačnog akta jedinica lokalne samouprave, kao nositelja javne vlasti na lokalnoj razini, svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je tim pojedinačnim aktom povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, pod uvjetom da je prethodno iscrpio sva dopuštena sredstva pravne zaštite.

Položaj obveznika zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom priječi jedinice lokalne samouprave da traže zaštitu Ustavnog suda, ali im ne priječi da svoja prava ostvaruju pred redovnim sudovima. Takvo stajalište zastupa i Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP). Pitanje mogu li teritorijalne jedinice (regionalne, lokalne i mjesne) samouprave biti kvalificirane kao »žrtve« u smislu Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.) te jesu li stoga ovlaštene podnijeti zahtjev ESLJP-u u cilju zaštite konvencijskih prava, razrađeno je u velikoj mjeri stabilnom i jednoobraznom praksom tog suda. Načelno je stajalište ESLJP-a da jedinice i tijela teritorijalne samouprave nisu ovlašteni podnositi zahtjeve budući da, neovisno o stupnju vlastite autonomije, sudjeluju u obnašanju javne vlasti. Tako je, primjerice, u predmetu Ayuntamiento de Mula protiv Španjolske (odluka, 1. veljače 2001., zahtjev br. 55346/00) Europska komisija proglasila zahtjev općinskog vijeća nedopuštenim s obrazloženjem:

»Činjenica da lokalne vlasti imaju pravnu sposobnost štititi svoja vlasnička prava pred sudovima na isti način kao i privatni pojedinci ili nevladine organizacije ne znači da one mogu biti izjednačene s privatnim pojedincima ili nevladinim organizacijama u smislu članka 34. Konvencije.«

2.3. S druge strane, međutim, tijela državne vlasti, uključujući sudove, mogu jedinicama lokalne samouprave narušiti ili ograničiti njihovu Ustavom zajamčenu samoupravnu poziciju, što uključuje i povredu načela jednakosti jedne u odnosu prema drugim jedinicama lokalne samouprave istog tipa. Stoga jedinici lokalne samouprave (gradu, općini) članak 62. Ustavnog zakona osigurava, pod propisanim pretpostavkama, pravo na ustavnu tužbu kad je riječ o zadiranju državne vlasti u njihov samoupravni djelokrug poslova. Time se ostvaruju i načela propisana člankom 11. Europske povelje o lokalnoj samoupravi od 15. listopada 1985. koja je Odlukom o proglašenju Zakona o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/1997.) postala dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.

Slijedom navedenog, jedinice lokalne samouprave pod određenim su pretpostavkama ipak ovlaštene podnijeti ustavnu tužbu, ali samo ako se njome traži zaštita protiv neustavnih zahvata u njihovo ustavno pravo na lokalnu samoupravu (tzv. komunalna ustavna tužba). Samo se u tom slučaju, dakle, jedinicama lokalne samouprave priznaje svojstvo nositelja ustavnih prava, a ne obveznika njihove zaštite.

2.4. Prethodna stajališta odgovarajuće se primjenjuju i na županije, kao jedinice područne (regionalne) samouprave u smislu članka 129. stavka 2. Ustava.

3. U konkretnom slučaju, ustavnu tužbu podnio je G. D. u povodu sudskih odluka redovnih sudova koje su donesene u prekršajnom postupku i kojima je G. D. proglašen krivim i kažnjen novčanom kaznom zbog prekršajnog djela gradnje bez potvrđenog glavnog projekta (prekršaj iz članka 311. stavka 1. alineje 1. Zakona o prostornom uređenju i gradnji).

U ovom je ustavnosudskom postupku stoga potrebno odgovoriti na pitanje: može li se prekršajni postupak radi utvrđivanja odgovornosti G. D. zbog počinjenja konkretnog prekršajnog djela smatrati postupkom u kojem može biti povrijeđeno ustavno pravo G. D. na lokalnu samoupravu odnosno može li se G. D. u okolnostima konkretnog slučaja smatrati »žrtvom« povrede ustavnog prava na lokalnu samoupravu?

Razmatrajući navode ustavne tužbe, a posebno imajući u vidu biće prekršajnog djela koje je G. D. stavljeno na teret, ocjena je Ustavnog suda da u konkretnom slučaju nije riječ o tzv. komunalnoj ustavnoj tužbi, odnosno o ustavnoj tužbi zbog povrede ustavnog prava G. D. na lokalnu samoupravu. Naime, sudske odluke protiv kojih je podnesena ustavna tužba nisu usmjerene narušavanju ili ograničavanju ustavnog prava G. D. na obavljanje poslova iz njegova samoupravnog djelokruga. G. D. je to svoje pravo ostvario kada je započeo s radovima na izgradnji i rekonstrukciji športsko rekreacijskog centra – termalnog vodenog parka. Međutim, G. D. je, što pokazuju okolnosti konkretnog slučaja, u obavljanju tog posla prekršio zakon te je, prilikom sanacije oštećene prometnice, gradio bez potvrđenog glavnog projekta. Stoga se vođenje prekršajnog postupka i posljedično utvrđivanje odgovornosti G. D. za počinjenje prekršajnog djela koje mu je stavljeno na teret ne može, prema ocjeni Ustavnog suda, smatrati narušavanjem ili ograničenjem ustavnog prava jedinice lokalne samouprave (G. D.) na lokalnu samoupravu.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da G. D. u okolnostima konkretnog slučaja ne može biti nositelj ustavnih prava pa stoga nema aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ustavne tužbe.

4. Mjerodavni dio članka 72. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 72.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti ustavnu tužbu: ako ... je ustavna tužba nedopuštena. Tužba je nedopuštena: ... ako je ustavnu tužbu podnijela pravna osoba koja ne može biti nositelj ustavnih prava.«

S obzirom da je ustavna tužba G. D. u konkretnom slučaju nedopuštena, na temelju članka 72. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

5. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-462/2010

Zagreb, 10. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 120/2013-2590