## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-638/1998 od 24

### NN 25/1999 (15.3.1999.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-638/1998 od 24

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu
Hrvatskog sindikata kontrolora letenja za pokretanje postupka ocjene članka
26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe, na sjednici održanoj
24. veljače 1999. godine, donio je sljedeće

## **RJEŠENJE**

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 26. Zakona
o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe ("Narodne novine", broj 19/98)
s Ustavom Republike Hrvatske.

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Hrvatski sindikat kontrolora letenja, kojega zastupa predsjednik Mladen
Hochberger podnio je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe u kojem je
propisano:

"Ministar ovlašten za poslove zračnog prometa ovlašćuje se da u slučaju
štrajka u Društvu, odlukom utvrdi najnužnije odvijanje zračnog prometa,
radi zaštite posebnih interesa Republike Hrvatske, drugih pravnih osoba
ili građana na određenom području.

Radnici koji obavljaju poslove i zadaće u provedbi odluke iz stavka
1. ovoga članka, dužni su za vrijeme štrajka provoditi naloge koje daje
direktor. Radniku koji ne provede naloge direktora, prestaje radni odnos."

Predlagatelj smatra da su navedene odredbe u nesuglasju s člankom 60.
Ustava Republike Hrvatske kojima se jamči pravo na štrajk, dok se u oružanim
snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenima zakonom
može to pravo ograničiti.

Osim toga navodi da su navedene odredbe u nesuglasju s člankom 14. stavkom
2. Ustava koja odredba glasi:

"Svi su pred zakonom jednaki".

Predlagatelj smatra da je donošenjem novog Zakona o osnutku Hrvatske
kontrole zračne plovidbe ista osnovana kao društvo s ograničenom odgovornošću
za obavljanje poslova kontrole zračne plovidbe u Republici Hrvatskoj. Navodi
da se na društvo primjenjuju propisi koji vrijede za društvo s ograničenom
odgovornošću te da niti jednom odredbom tog Zakona nije utvrđeno da je
riječ o javnoj službi pa se ne može ograničiti pravo na štrajk.

Povredu članka 60. Ustava predlagatelj drži razvidnom i iz činjenice
da ničim nije ograničeno pravo ministra u određivanju najnužnijeg odvijanja
zračnog prometa, tako da je moguće da on svojom odlukom ne samo ograniči
već i potpuno onemogući provedbu prava na štrajk. Ističu da su navedene
odredbe u nesuglasju s člankom 14. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske
kojim je zajamčena jednakost svih pred zakonom, jer situaciju prema kojoj
se pravo na štrajk ograničava posebnim propisima koji uređuju posebne djelatnosti,
dovodi u različiti pravni položaj zaposlenike tih društava, ali i sindikata
koji djeluju u tim društvima. Njihov neravnopravni položaj očituje se i
u odnosu na zaposlenike nekih drugih poduzeća u vlasništvu države, čije
je djelovanje uređeno posebnim zakonom, a da im istodobno nije ograničeno
pravo na štrajk. Napominje da su navedene odredbe protivne Konvencijama
br. 87. i 98. Međunarodne organizacije rada i to iz dva razloga.

Prvo što prema stajalištu Komiteta stručnjaka Međunarodne organizacije
rada "Zabrana štrajka javnih službenika mora biti ograničena samo na one
osobe koje djeluju u ime javnih vlasti, a zabrana štrajka u javnim službama
mora se ograničiti samo na one službe prekid obavljanja kojih, može ugroziti
život, osobnu sigurnost ili zdravlje ukupnog stanovništva ili jednog njegovog
dijela. Ako je pravo na štrajk ograničeno ili zabranjeno u javnim ili nužnim
službama, osobama zaposlenim u takvim službama potrebno je pružiti odgovarajuća
jamstva kojima će se nadomjestiti uskrata tako bitnog sredstva ostvarivanja
profesionalnih interesa kao što je pravo na štrajk."

Navode da zaposlenicima Hrvatske kontrole zračne plovidbe d.o.o. nije
priznat status javnih službenika, a niti su im data posebna jamstva koja
predviđa Konvencija.

Drugo navodi da je Odbor Međunarodne organizacije rada za primjenu narečenih
Konvencija u svezi žalbe koju je uputio Sindikat Hrvatskih željeznica u
svezi iste odredbe Zakona o Hrvatskim željeznicama donio sljedeći zaključak:
"Odbor zahtijeva od Vlade da izmijeni i dopuni Zakon o Hrvatskim željeznicama,
kako bi osigurali da minimum usluga zadržan za vrijeme štrajka bude ograničen
na operacije koje su neophodno potrebne da bi se izbjeglo dovođenje u opasnost
života ili normalnih životnih uvjeta cijele ili dijela populacije i da
relevantne radničke i poslodavačke organizacije budu uključene zajedno
s javnim vlastima u definiranju minimuma usluga. Tamo gdje postoji nesporazum
s obzirom na minimum usluga koje treba zadržati, zakonodavstvo bi trebalo
osigurati uspostavljanje nezavisnog tijela."

Stoga predlažu da Ustavni sud pokrene postupak i nakon provedenog postupka
poništi članak 26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe.

Prije pokretanja postupka Sud je dostavio prijedlog na odgovor Hrvatskom
državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa i veza i Ministarstvu
rada i socijalne skrbi.

Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedlog
uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma
Hrvatskog državnog sabora, koji na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza, Uprava civilnog zrakoplovstva
u odgovoru u bitnome ističe da oblast zračnog prometa i zračne plovidbe
ulazi u pojam javne službe u smislu članka 60. Ustava, s obzirom da je
djelatnost koju će obavljati Hrvatska kontrola zračne plovidbe d.o.o. od
interesa Republike Hrvatske, dakle od posebnog društvenog interesa, što
je i propisano člankom 5. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe.
Navodi da je osnivač i jedini član navedenog društva Republika Hrvatska,
te da je financiranje budućeg društva predviđeno i iz državnog proračuna.
Ističu da sama forma organiziranja društva kao trgovačkog društva nije
odlučna, već je odlučan sadržaj djelatnosti koje to društvo obavlja. Navodi
da je Ministar ograničen u donošenju svoje odluke i to utvrđivanjem najnužnijeg
odvijanja zračnog prometa radi zaštite vitalnih interesa države, a i potrebe
pravnih osoba ili građana.

Predlaže prijedlog odbiti.

Ministarstvo rada i socijalne skrbi u svom odgovoru u bitnome navodi
da je Hrvatska kontrola zračne plovidbe d.o.o. nedvojbeno javna služba.
Navodi da se ne može osporiti tvrdnja iz prijedloga da ničim nije ograničeno
pravo ministra u određivanju najnužnijeg odvijanja zračnog prometa te smatra
da bi osporena odredba članka 26. trebala sadržavati odredbe o tome koji
su to poslovi potrebni za najnužnije odvijanje zračnog prometa, zatim o
tome u kojem se roku mora donijeti odluka o poslovima koje se mora obavljati
za vrijeme štrajka te o tome da je ministar dužan prije donošenja odluke
o najnužnijem odvijanju zračnog prometa zatražiti mišljenje svih onih kojih
se tiče npr. sindikata, Ministarstva vanjskih poslova, Hrvatske vojske,
Ministarstva unutarnjih poslova te uprave zračnih luka i hrvatskih avioprijevoznika.

Prijedlog je osnovan.

Razmatranjem prijedloga i osporenih odredaba članka 26. Zakona o osnutku
Hrvatske kontrole zračne plovidbe, ovaj Sud utvrđuje nespornim da je Hrvatska
kontrola zračne plovidbe javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava
Republike Hrvatske, u kojem je propisano da se u javnim službama pravo
na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim Zakon o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe takva ograničenja
definira kao zaštitu posebnih interesa Republike Hrvatske, drugih pravnih
osoba ili građana na određenom području, a ovlaštenje za određivanje obima
zračnog prometa potrebnog za ostvarivanje te zaštite i osiguranje najnužnijeg
funkcioniranja odvijanja zračnog prometa daje ministru ovlaštenom za poslove
zračnog prometa.

Iz navedenog bi trebalo slijediti da je ministar ograničen u svojoj
odluci, ali to samo na način da utvrdi poslove koji su najnužniji za odvijanje
zračnog prometa radi zaštite posebnih interesa države, drugih pravnih osoba
ili građana na određenom području.

No, istovremeno se u navedenom Zakonu ne određuje ni okvirno ni primjerice
koji bi to posebni interesi države, drugih pravnih osoba ili građana određenog
područja mogli biti.

Također, pri donošenju odluke ministar se ni sa kime ne mora savjetovati,
dakle u donošenju svoje odluke potpuno je autonoman te sam određuje posebne
interese države i obim poslova i prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Osim toga, protiv odluke ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni
lijek, niti se može zaključiti da bi protiv te odluke i zbog prirode stvari
(kratkoće vremena) mogao učinkovito biti upotrijebljen neki pravni lijek
o kojem bi bilo moguće odlučiti prije početka najavljenog štrajka.

Konačno, u postupak donošenja odluke nisu uključeni ni poslodavac, ni
sindikati dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja
na ocjenu o potrebnom obimu najnužnijeg funkcioniranja odvijanja zračnog
prometa radi zaštite posebnih interesa države i drugih.

Na takav način propisano ovlaštenje ministra prema ocjeni suda, ne bi
bilo u skladu s odredbom članka 60. stavka 2. Ustava, u kojoj je određeno
da se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom.

Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk,
ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak
potpuno onemogućiti pravo.

Pravo na štrajk je ustavno pravo i ono se može zakonom ograničiti samo
na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničiti i druga ustavna prava, zbog
čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti u Ustavu, i to upravo
u njegovom članku 16. koji propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti
samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni
poredak, javni moral i zdravlje. Stoga postoji osnovana sumnja da ovlaštenje
ministra iz članka 26. Zakona nije u suglasnosti ni s odredbom članka 16.
Ustava.

Navedeno ovlaštenje ministra iz članka 26. Zakona ne bi bilo u suglasnosti
s člankom 14. stavkom 2. Ustava kojom odredbom se jamči jednakost svih
pred zakonom jer se samo zakonom može ograničiti pravo na štrajk u javnim
službama, ali uvjeti za ograničenje prava na štrajk trebali bi biti točno
propisani zakonom i ta ograničenja bi mogla biti samo sukladna naprijed
citiranoj odredbi članka 16. Ustava, a ne takva da bi mogla dovesti do
nejednakog položaja pred zakonom zaposlenike i sindikate u Hrvatskoj kontroli
zračne plovidbe u odnosu na druge zaposlenike i sindikate u drugim javnim
službama.

Osim toga postoji osnovana sumnja da osporene odredbe članka 26. Zakona
o osnutku Hrvatske kontrole nisu u skladu s odredbama članka 8. Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koje glase:

"1. Države ugovornice ovog Pakta obvezuju se osigurati: ....

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonom odnosne
zemlje.

2. Ovaj članak ne sprječava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja
tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije Međunarodne
organizacije rada od godine 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti
prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu
jamstava iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio
na štetu tih jamstava."

Spomenute odredbe međunarodnog prava dio su unutarnjeg pravnog poretka
Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe
članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnome proizlazi da se sindikalna
prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničiti samo zakonom radi interesa
državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda i zločina,
radi zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi
bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948.
(Konvencija br. 87.), o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštite prava
na udruživanja te Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1949. (Konvencija
br. 98.) o primjeni principa prava organiziranja i kolektivnih pregovora,
a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima
uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu
upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne
plovidbe s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavljala bi i povredu
načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog
poretka Republike Hrvatske.

Zbog svega navedenog smatramo da postoji osnovana sumnja da osporena
odredba članka 26. citiranog Zakona nije u skladu s odredbom članaka 3.,
14., 16. i 60. Ustava Republike Hrvatske.

Stoga je temeljem odredbe članka 45. Poslovnika Ustavnog suda Republike
Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94) odlučeno kao u točki I. izreke
ove odluke.

Odluka o objavi ove odluke temelji se na odredbi članka 20. stavka 1.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj
13/91) u svezi s člankom 45. stavkom 3. Poslovnika Ustavnog suda.

Broj: U-I-638/1998
Zagreb, 24. veljače 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Rješenje, NN 25/1999-535