## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-957/2007, U-I-2290/2009 od 23. ožujka 2011. i Izdvojeno mišljenje

### NN 37/2011 (30.3.2011.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-957/2007, U-I-2290/2009 od 23. ožujka 2011. i Izdvojeno mišljenje

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

880

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 23. ožujka 2011., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom postupka donošenja Zakona o pomilovanju (»Narodne novine« broj 175/03.).

II. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju (»Narodne novine« broj 175/03.).

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na svojoj 37. sjednici, održanoj 17. listopada 2003., donio Zakon o pomilovanju, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 175 od 4. studenoga 2003., a stupio je na snagu 1. prosinca 2003.

Do dana donošenja ovog rješenja Ustavnog suda, Zakon o pomilovanju nije mijenjan ni dopunjavan.

2. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom postupka donošenja Zakona o pomilovanju.

3. August Turina iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je zatražio od Hrvatskog sabora dostavu Konačnog prijedloga Zakona o pomilovanju s obrazloženjima predlagatelja i fonogram rasprave o Konačnom prijedlogu Zakona o pomilovanju s 37. sjednice Hrvatskog sabora od 17. listopada 2003.

Zatraženi materijal dostavljen je Ustavnom sudu.

II. PREDMET USTAVNOSUDSKOG POSTUPKA

5. Predlagatelj Petar Marija Radelj osporava ustavnost postupka donošenja Zakona o pomilovanju, odnosno suglasnost s Ustavom Zakona u cjelini zbog neustavnog postupka donošenja.

Hrvatski sabor u sazivu od 2. veljače 2000. (4. saziv) imao je 151 zastupnika pa većina glasova svih zastupnika iznosi najmanje 76 glasova.

Na 37. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 17. listopada 2003., za donošenje Zakona o pomilovanju glasovalo je 68 zastupnika, a 41 zastupnik bio je suzdržan.

6. Predlagatelj August Turina osporava članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju, koji propisuje da se odluka o pomilovanju objavljuje u službenom glasilu Republike Hrvatske.

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

7. Predlagatelj Petar Marija Radelj smatra da je osporeni zakon organski zakon budući da se njime uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela. Stoga je za njegovo donošenje, prema članku 82. (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 83.) stavku 2. Ustava bila potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru, to jest bilo je potrebno najmanje 76 glasova »za« od ukupno 151 zastupnika, koliko ih je imao 4. saziv Hrvatskog sabora.

Predlagatelj predlaže ukidanje Zakona o pomilovanju, navodeći i da je »(...) za njegovo donošenje, čak po dvije osnove iz članka 82. stavka 2. Ustava, trebalo najmanje 76 glasova (...)«. Pritom predlagatelj ne navodi niti obrazlaže koja bi bila druga osnova za donošenje osporenog Zakona natpolovičnom većinom svih zastupnika, ali je moguće zaključiti kako smatra da je riječ ne samo o zakonu koji uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela, već da Zakon o pomilovanju razrađuje Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode pa se i po toj osnovi ima smatrati organskim zakonom.

8. Predlagatelj August Turina smatra da je članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju u nesuglasnosti s Ustavom (ne navodeći izrijekom ustavne odredbe koje smatra relevantnima) jer vrijeđa pravo na zaštitu dostojanstva, ugleda i časti te pravo na tajnost podataka. Stoga se čini da predlagatelj ukazuje na nesuglasnost članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju s člancima 35. i 37. Ustava.

Svoje stajalište obrazlaže činjenicom da je člankom 12. stavkom 3. Zakona o pomilovanju propisano javno objavljivanje odluka o pomilovanju u službenom glasilu Republike Hrvatske, a one su također svakome dostupne i putem Interneta. Na opisani način podaci o nečijoj kažnjavanosti dostupni su svima iako je bitno ograničenje dostupnosti takvih podataka izrijekom propisano i člankom 68. Kaznenog zakona (»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07. i 152/08., u daljnjem tekstu: KZ).

Predlagatelj smatra da se zanemarivanje prava osuđenih osoba na zaštitu dostojanstva, ugleda i časti ne može opravdati ni okolnošću da postojanje pravomoćne kaznene presude, samo po sebi, može relativizirati njihov ugled i čast, a i njihova prava. Također tvrdi da takav odnos prema osuđenim osobama nikako ne može doprinijeti njihovoj društvenoj rehabilitaciji.

IV. MJERODAVNO PRAVO

9. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom postupka donošenja Zakona o pomilovanju mjerodavni su članak 82. (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 83.) stavak 2. i članak 97. (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 98.) alineja 4. Ustava. Oni glase:

Članak 82. (83.)

»(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

(...).«

Članak 97. (98.)

»Predsjednik Republike:

(...)

- daje pomilovanja,

(...).«

10. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju mjerodavni su i članci 16., 35., 37. i 38. stavak 4. Ustava. Oni glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 35.

Svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«

»Članak 37.

Svakom se jamči sigurnost i tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obrađivati i koristiti samo uz uvjete određene zakonom.

Zakonom se uređuje zaštita podataka te nadzor nad djelovanjem informatičkih sustava u državi.

Zabranjena je uporaba osobnih podataka suprotna utvrđenoj svrsi njihova prikupljanja.«

»Članak 38.

(...)

Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

(...).«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Je li Zakon o pomilovanju organski zakon?

11. U razmatranju osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka ocjene suglasnosti Zakona o pomilovanju s Ustavom s aspekta njegove formalne (ne)ustavnosti Ustavni sud pošao je od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine« broj 190/03.). U toj je odluci Ustavni sud utvrdio mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon.

U navedenoj je odluci Ustavni sud istaknuo: »(...) organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. (83.) stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmeti uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim, u smislu prvog dijela rečenice članka 82. (83.) stavka 2. Ustava, ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju«.

Mutatis mutandis, organskim zakonom kojim se razrađuju ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela. U slučaju sumnje, postojanje pretpostavki za utvrđenje određenog zakona organskim, u smislu odgovarajućeg dijela članka 82. (83.) Ustava, ispituje se zasebno u svakom konkretnom slučaju.

12. Zakon o pomilovanju u člancima 1. i 2. određuje predmet uređenja, kako slijedi:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom određuje tijelo nadležno za davanje pomilovanja, propisuju se oblici pomilovanja, ovlaštene osobe za podnošenje molbe za pomilovanje, te postupak nadležnih tijela u svezi s pomilovanjem.

(2) Predsjednik Republike Hrvatske daje pomilovanja osuđenim osobama za kaznenopravne sankcije koje su izrečene od strane sudova u Republici Hrvatskoj ili koje se izvršavaju u Republici Hrvatskoj i za njihove pravne posljedice.«

»Članak 2.

(1) Pomilovanjem se poimence određenoj osobi daje potpuni ili djelomični oprost od izvršenja kazne, zamjenjuje se izrečena kazna blažom kaznom ili se primjenjuje uvjetna osuda, daje se prijevremena rehabilitacija, ukida se ili određuje kraće trajanje pravne posljedice osude, sigurnosne mjere zabrane upravljanja motornim vozilom, zabrane obavljanja zvanja, djelatnosti ili dužnosti ili protjerivanje stranca iz zemlje.

(2) Pomilovanjem se ne dira u prava trećih osoba koja se temelje na osudi.«

Člancima 3. do uključivo 12. Zakona o pomilovanju uređeni su oblici pomilovanja, ovlaštenici i rokovi za podnošenje molbe, pokretanje i tijek postupka, odnosno obveze pojedinih tijela u obavljanju radnji unutar tog postupka. Članak 13. Zakona o pomilovanju jest prijelazna odredba koja se odnosi na postupke započete na osnovi Zakona o pomilovanju (»Narodne novine« broj 29/93. i 38/93.), a članak 14. sadrži odredbu o stupanju Zakona na snagu.

13. Ovlast predsjednika Republike da odlučuje o pomilovanju proizlazi neposredno iz Ustava.

Stoga se Zakon o pomilovanju po svojoj pravnoj naravi svrstava u red propisa za provedbu Ustavom utvrđene ovlasti predsjednika Republike da odlučuje o pomilovanjima.

Ustavni sud ocjenjuje da nije utemeljeno tvrditi da je riječ o zakonu koji uređuje pojedino ili pojedina Ustavom zajamčena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Nije riječ ni o zakonu koji uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela. Pitanja Ustavom zajamčenih osobnih i političkih prava i sloboda čovjeka, odnosno pitanja ustrojstva, djelokruga i načina rada državnih tijela napose se ne mogu smatrati temeljnim, primarnim predmetom uređenja Zakona o pomilovanju.

14. Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da Zakon o pomilovanju nije organski zakon kojeg je, u smislu članka (82.) 83. stavka 2. Ustava, Hrvatski sabor morao donijeti većinom glasova svih zastupnika.

Za donošenje Zakona o pomilovanju potrebna je, sukladno članku 82. (83.) stavku 1. Ustava, većina glasova zastupnika koji su nazočni na sjednici Hrvatskog sabora, uz uvjet da je na sjednici nazočna većina od ukupnog broja zastupnika.

Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o pomilovanju sa 68 zastupničkih glasova »za«, uz 41 »suzdržan« glas, donesen u postupku koji je u suglasnosti s Ustavom jer je taj saziv Hrvatskog sabora imao ukupno 151 zastupnika.

15. Slijedom toga, riješeno je kao u točki I. izreke.

2) Članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju

16. Članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju glasi:

»Članak 12.

(...)

(3) Odluka o pomilovanju objavljuje se u službenom glasilu Republike Hrvatske.«

U razmatranju osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka ocjene suglasnosti članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju s člancima 35. i 37. Ustava, Ustavni sud pošao je od utvrđenja da se u pravnom poretku Republike Hrvatske na ustavnoj razini (članci 35. i 37. Ustava), kao i na zakonskoj razini (primjerice, članci 86. i 202. KZ-a te mjerodavne odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka, »Narodne novine« broj 108/96.), štiti područje osobnosti pojedinca (osobni i obiteljski život, njegovo dostojanstvo, ugled i čast) te sigurnost i tajnost njegovih osobnih podataka.

S druge strane, u pravnom poretku Republike Hrvatske na ustavnoj razini (članak 38. stavak 4. Ustava) i na zakonskoj razini (Zakon o pravu na pristup informacijama, »Narodne novine" broj 172/03.) štiti se i pravo na pristup informacijama, koje posjeduju tijela javne vlasti.

17. Člankom 12. stavkom 3. Zakona o pomilovanju propisano je javno objavljivanje odluka o pomilovanju, čime osobni podaci pomilovanih osuđenika (ime, prezime, godina i mjesto rođenja), kao i podaci o osudi za kazneno djelo (vrsta kaznenog djela, izrečena kazna), koji pripadaju u red podataka kaznene evidencije i zaštićeni su kao profesionalna tajna, postaju dostupni najširoj javnosti.

Čini se, stoga, da članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju ograničava Ustavom zajamčeno pravo pojedinca na zaštitu sigurnosti i tajnosti osobnih podataka (što za posljedicu može imati i narušavanje njegovih prava koja proizlaze iz osobnosti pojedinca kao zaštićenog ustavnog dobra) u korist Ustavom zajamčenog prava na pristup informacijama.

Drugim riječima, iako su oba navedena prava Ustavom i zakonima zajamčena i zaštićena, primjena članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju imala bi za posljedicu davanje prvenstva pravu javnosti da joj budu dostupni podaci o pomilovanim osuđenicima na štetu prava pomilovanih osuđenika da podaci o njima ne budu dostupni javnosti, odnosno da budu dostupni samo propisanom ograničenom krugu ovlaštenika (sudovima, tijelima kaznenog progona i drugim zakonom propisanim državnim i javnim institucijama).

17.1. Ispitivanje (ne)suglasnosti s Ustavom zakonskog rješenja koje nalaže javnu objavu podataka o pomilovanim osuđenicima zahtijeva razmatranje njegovih učinaka na ustavna prava pomilovanih osuđenika (članci 35. i 37. Ustava) s aspekta njihove razmjernosti (članak 16. Ustava).

U prvom redu valja utvrditi ima li osporeno zakonsko rješenje objektivno prihvatljivo i racionalno opravdanje, to jest ima li ono legitiman cilj.

a) Legitiman cilj

18. U obrazloženju prijedloga članka 12. stavka 3. predlagateljica Zakona o pomilovanju, Vlada Republike Hrvatske, pozvala se na prihvaćene i implementirane sustave kontrole vlasti u suvremenom svijetu. Prema tom obrazloženju, uvođenje javnog objavljivanja odluka o pomilovanjima – što je novina u pravnom sustavu Republike Hrvatske – zahtijeva interes javnosti i potreba nadzora javnosti nad motivima (razlozima) pomilovanja budući da je pomilovanje javan, a ne privatan postupak. Predlagateljica je istaknula da je institut pomilovanja u modernom društvu zasnovan na pravednosti, a ne na milosti pa slijedom toga treba biti samo izniman, a ne redovan instrument korekcije prava sa stajališta pravednosti budući da bi i slučajevi koji zahtijevaju korekciju prava u današnjim pravno-političkim uvjetima morali biti iznimni. U protivnom bi, naime, potreba redovitog korigiranja prava ukazivala na značajne nedostatke samog prava ili nedostatke u njegovoj primjeni pa bi valjalo intervenirati mijenjanjem prava, odnosno njegove primjene, a ne instrumentom pomilovanja. Prijedlog članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju obrazložen je i uočenim značajnim porastom broja usvojenih molbi za pomilovanje u Republici Hrvatskoj, to jest širenjem primjene tog pravnog instituta preko granica »iznimnosti«, pri čemu su se mnogi slučajevi u javnosti doživljavali spornim i dvojbenim.

Iz prikazanog obrazloženja cilja osporenog zakonskog rješenja (članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju) proizlazi da je javna dostupnost podataka o osobama koje je predsjednik Republike pomilovao u prvom redu instrument podvrgavanja uvidu javnosti postupanja predsjednika Republike u tom području, a ne instrument izloženosti samih počinitelja kaznenih djela javnosti.

U tom je smislu, prema ocjeni Ustavnog suda, osporeni članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju utemeljen na legitimnom cilju.

18.1. Cilj članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju Vlada Republike Hrvatske definirala je kao »nadzor javnosti nad »motivima« (razlozima) pomilovanja«.

Ustavni sud primjećuje, međutim, da ni Zakon o pomilovanju ni bilo koji drugi zakon ne sadrže obvezu predsjednika Republike da obrazloži svoju odluku o pomilovanju određenog osuđenika. Stoga, iz same odluke o pomilovanju nisu razvidni »motivi" (razlozi) kojima se njezin donositelj, predsjednik Republike, vodio kad je određenog osuđenika pomilovao.

Ustavni sud ne smatra da je nenavođenje razloga kojima se predsjednik Republike vodio kad je donosio odluku o pomilovanju određenog osuđenika ustavnopravno neprihvatljivo. Akt pomilovanja relikt je povijesne uloge apsolutnog suverena pa u načelu sadrži neograničene diskrecijske prerogative ovlaštenika (konkretno, predsjednika Republike). U tom bi svjetlu zahtjev za javnim iznošenjem razloga kojima se suveren vodio kad je donosio odluku o pomilovanju određenog osuđenika po naravi stvari bio u koliziji sa samom pravnom prirodom akta pomilovanja, koji je izraz slobodne volje njegova donositelja.

Ustavni sud ističe, međutim, da je Republika Hrvatska demokratska država utemeljena na vladavini prava (članak 1. u vezi s člankom 3. Ustava). U demokratskom društvu nije dopušten nijedan akt vlasti koji bi bio izraz apsolutne samovolje nepodložne bilo kakvom nadzoru.

Članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju u tom se smislu treba sagledavati kao rješenje koje osigurava nužni stupanj uvida javnosti u pomilovanja koja daje šef države u demokratskom društvu. Javnom objavom odluka o pomilovanju osigurava se uvid u broj pomilovanih osoba, ali i uvid u vrste, odnosno težinu kaznenih djela u vezi s kojima se pomilovanja daju. Te činjenice, prema ocjeni Ustavnog suda, u dostatnoj mjeri omogućuju javnosti da izgradi stavove o radu predsjednika Republike u tom ustavnopravnom području.

U tom svjetlu, Ustavni sud ocjenjuje legitimnim ciljeve koji se nastoje postići člankom 12. stavkom 3. Zakona o pomilovanju, unatoč tome što odlukama predsjednika Republike nedostaju razlozi kojima se vodio pri pomilovanju određenog osuđenika.

b) Razmjernost mjere

19. Zbog javne objave odluka o pomilovanjima predsjednika Republike javnosti postaju dostupni (zaštićeni) podaci o pomilovanim osuđenicima. Članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju u tom smislu predstavlja miješanje u prava pomilovanih osuđenika na tajnost njihovih osobnih podataka.

Postavlja se stoga pitanje: je li riječ o miješanju u prava pomilovanih osuđenika koje je nerazmjerno legitimnom cilju koji se osporenom zakonskom mjerom želio postići?

Ustavni sud opetovano ističe da uvid javnosti u rad predsjednika Republike u području odlučivanja o pomilovanjima osuđenih osoba ocjenjuje nužnim u demokratskom društvu. Uvid javnosti zasigurno ne bi bio osiguran ukoliko bi saznanja o pomilovanim osobama imao samo predsjednik Republike osobno, relativno uzak krug osoba u tijelu državne uprave zaduženom za suradnju u procesu pripreme odluka o pomilovanjima te sam osuđenik i njemu bliske osobe.

Osim toga, za ocjenu o razmjernosti osporene zakonske mjere s aspekta zaštite ustavnih prava pomilovanih osuđenika osobito su važne dvije činjenice.

Prvo, pravna norma, sadržana u članku 12. stavku 3. Zakona o pomilovanju, posve je jasna i predvidljiva pa je osuđenik, koji podnosi molbu za pomilovanje, u cijelosti upoznat s pravnim posljedicama prihvaćanja njegove molbe: on će biti pomilovan, ali će se podaci o njemu, kao pomilovanoj osobi, objaviti u službenom listu Republike Hrvatske i na taj način postati dostupni javnosti. Osuđena osoba, koja podnosi molbu za pomilovanje, u tom smislu nije stavljena u neizvjesnu pravnu situaciju. Učinci njezine molbe, bude li ona prihvaćena, unaprijed su predvidljivi i izvjesni.

Drugo, za ocjenu o razmjernosti osporene zakonske mjere odlučan je moment dragovoljnosti na strani osuđene osobe – dakle, njezin voljni pristanak da, radi ostvarenja svojeg primarnog interesa (to jest ishođenja pomilovanja) njezini osobni podaci i podaci o njezinoj osuđivanosti budu predmet prikupljanja, obrade, ocjene pa u konačnici i objave. Kao što je prethodno rečeno, objava dotičnih podataka izvjesna je posljedica koja će pogoditi osuđenu osobu bude li ona, na temelju vlastite molbe, pomilovana.

Element pristanka (»privole«) i element sukladnosti uporabe podataka sa svrhom prikupljanja podataka ustavnog su značenja (članak 37. Ustava).

Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da pristanak osuđene osobe na provođenje postupka koji može rezultirati njezinim pomilovanjem (koji se pristanak izražava podnošenjem molbe za pomilovanje, to jest svojevoljnim pokretanjem postupka pomilovanja), u situaciji kad su učinci takvog postupka jasni, predvidljivi i izvjesni određuje granice do kojih se miješanje u prava pomilovanih osuđenika mora ocijeniti razmjernim cilju koji se člankom 12. stavkom 3. Zakona o pomilovanju nastoji postići.

Slijedom izloženog, stajalište je Ustavnog suda da je članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju u suglasnosti sa zahtjevima iz članka 16. u vezi s člancima 35. i 37. Ustava.

19.1. Okolnost da bi se isti cilj možda mogao postići i na način koji bi eventualno u manjoj mjeri zadirao u pravo pomilovanog osuđenika na tajnost osobnih podataka (primjerice, propisivanjem objave inicijala osuđene osobe u odluci o pomilovanju koja se objavljuje u »Narodnim novinama«) sama po sebi ne čini osporeni članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju nesuglasnim s Ustavom jer je osporeno zakonsko rješenje, zbog prethodno izloženih razloga, ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica.

Stoga je riješeno kao u točki II. izreke ovog rješenja.

3) Odstupanja od cilja članka 12. stavka 3. Zakona u praksi

20. Ustavni sud zaključno primjećuje da u primjeni članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju, pored nesporne prakse objavljivanja odluka o pomilovanjima, kojima se molbe osuđenika prihvaćaju, odnosno kojima se pomilovanja daju, postoji i redovita praksa objavljivanja podataka o osuđenicima, podnositeljima molbi za pomilovanje koje su odbijene.

Konkretno, u dosadašnjoj su se praksi u »Narodnim novinama« objavljivali osobni podaci (ime, prezime, godina i mjesto rođenja) i onih osuđenih osoba koje su pomilovanje zatražile, ali je njihova molba odbijena. Kod takvih osuđenika dosada se nisu objavljivali podaci o osudi za kazneno djelo koje su počinili (to jest podaci o vrsti kaznenog djela i izrečenoj kazni).

Ustavni sud dužan je upozoriti da članak 12. stavak 3. Zakona o pomilovanju nalaže objavu »odluke o pomilovanju«, ali ne i akta kojim se odbija molba osuđenika za pomilovanje.

Stoga je legitiman cilj članka 12. stavka 3. Zakona o pomilovanju dopušteno ostvarivati samo u okvirima objave odluka o pomilovanim osuđenicima. Naime, samo se unutar skupine pomilovanih osuđenika miješanje u ustavna prava može ocijeniti razmjernim cilju koji se člankom 12. stavkom 3. Zakona o pomilovanju želi postići.

Dosadašnja praksa objavljivanja (i) odluka u kojima su navedeni osobni podaci o osuđenim osobama koje su podnijele molbe za pomilovanje, ali su njihove molbe odbijene, prelazi granice ustavnopravno prihvatljivog korištenja i obrade podataka o osuđenim osobama. Javnosti moraju biti dostupni podaci o broju osuđenika kojima su molbe za pomilovanje odbijene, ali objava njihovih osobnih podataka izlazi izvan okvira »nužnosti u demokratskom društvu«.

21. Ovo rješenje (točke I. i II. izreke) temelji se na članku 129. alineji 1. Ustava i članku 43. stavcima 1. i 2. Ustavnog zakona.

Objava rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-957/2007

U-I-2290/2009

Zagreb, 23. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03.) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz rješenje broj: U-I-957/2007 i U-I-2290/2009 od 23. ožujka 2011.

U ovom predmetu glasovao sam protiv rješenja kojim nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom postupka donošenja Zakona o pomilovanju (»Narodne novine« broj 175/03.; u daljnjem tekstu: ZPM) i članka 12. stavka 3. ZPM-a.

Smatram da cijeli ZPM nije sukladan Ustavu jer krši ustavno načelo diobe vlasti (članak 4. Ustava Republike Hrvatske). Premda to pitanje podnositelji prijedloga za ocjenu ustavnosti nisu istakli – osporavajući samo način donošenja ZPM-a (koji je trebao biti postupak donošenja organskog zakona) i odredbu stavka 3. članka 12. (koja bi kršila pravo na zaštitu dostojanstva, ugleda i časti te pravo na tajnost podataka o osuđenim osobama) – ipak se ono tijekom rasprave o donošenju ZPM-a i njegovoj svrsi nametnulo u mjeri koja traži odgovor Ustavnog suda.

Prerogativa pomilovanja je pravni, političko-konstitucionalni i znanstveno teorijski izazov, piše profesorica Pravnog fakulteta u Splitu Anita Kurtović u monografiji »Pomilovanje« (Hrvatsko udruženje za kaznene znanosti i praksu i MUP RH, Zagreb, 2003). Ono je stavljanje pod znak pitanja cjelokupnog kaznenog prava i konflikt između ideja kaznenog prava o svrsi kažnjavanja i drugih ideja, kao što su etičke i religijske a prije svega je izraz suvereniteta državne vlasti. Kao takvo spada u područje međusobnih odnosa nositelja državne vlasti. Kao što je poznato (v. o tome detaljnije: Branko Smerdel/Smiljko Sokol, Ustavno pravo, 4. izd., Zagreb 2009, 330-332, 338-369), ti su odnosi uređeni ustavnim načelom diobe vlasti koje u svojem suvremenom shvaćanju ne polazi od oštre ustrojbene i funkcionalne podjele između nositelja državne vlasti već pretpostavlja njihovu međusobnu suradnju i uzajamni nadzor (članak 4. stavak 2. Ustava) i koje u svojoj praksi primjenjuje Ustavni sud (v. npr. odluku i rješenje broj: U-I-659/1994 od 15. ožujka 2000.; »Narodne novine« broj 31/00.).

No ta suradnja ne može se graditi na pravnoj regulativi koja bi prelazila ustavne kompetencijske granice jednog nositelja i zadirala u izvorne ustavne prerogative drugog nositelja vlasti. Tada bi se ideja o »međusobnoj suradnji" pretvorila u mogućnost neustavnog međusobnog utjecaja i donijela opasnost slabljenja njihove odgovornosti na ustavno predviđenom području djelovanja.

ZPM iz 2003. godine je zamijenio ranije zakonsko uređenje pomilovanja kao općeg instituta kaznenog prava u Hrvatskoj, reguliranog djelomično u Kaznenom zakonu i posebnom Zakonu o pomilovanju iz 1993. godine. Sadašnji zakon je odredio tijelo nadležno za davanje pomilovanja (to je »Predsjednik Republike Hrvatske« u članku 1.), propisao oblike pomilovanja, odredio osobe ovlaštene na podnošenje molbe za pomilovanje, odredio rokove za podnošenje molbi i ponavljanje molbi te postupak nadležnih tijela, propisujući ujedno da se sada pomilovanje može dati za bilo koje počinjeno kazneno djelo i za kaznenopravnu sankciju izrečenu u Hrvatskoj ili koja se izvršava u Hrvatskoj i pravne posljedice. Osim toga on je ukinuo pravo predsjednika Republike da abolira okrivljenika i ukine uvjetnu osudu.

Tako široki zahvat zakonodavca u ustavnu prerogativu predsjednika Republike nije u skladu s Ustavom. Ustav u članku 98. podstavku 4. predviđa da predsjednik Republike »daje« pomilovanje. To je izvorna prerogativa, čiji pojam i sadržaj Ustav ne određuje, ne dopušta njezinu delegaciju na druga tijela državne vlasti a niti daje zakonodavcu pravo da to »davanje« uredi zakonom (predsjednik Republike može, prema članku 106. Ustava, odrediti da mu u obavljanju te dužnosti pomažu savjetodavna tijela čije članove sam imenuje i razrješuje – sukladno načelu diobe vlasti).

Prilikom donošenja ZPM-a pojavila se dvojba oko toga može li se ta quasi ustavna »praznina« popuniti preater constitutionem zakonskim normama (Kurtović, 78 u pozivu na Izvješće Odbora za pravosuđe Hrvatskog sabora od 11. lipnja 2003.). Na pitanje je tada odgovoreno pozitivno, pozivom na činjenicu da »većina zakonodavstava ograničava učinke pomilovanja isključivo prema osuđenim osobama« i na činjenicu da je »dosadašnje hrvatsko zakonodavstvo, kojemu su se mogli uputiti isti prigovori ustavnopravne prirode, ograničavalo tu ovlast«, pa je zakon donesen.

No ta dva argumenta ne mogu me uvjeriti da je doneseni zakon sukladan Ustavu. Naprotiv, smatram da je Hrvatski sabor njegovim donošenjem zadro u originarnu ustavnu prerogativu predsjednika Republike i tako povrijedio ustavno načelo diobe vlasti. Činjenicu ne mijenja niti to što se na pravo pomilovanja popularno gleda u smislu nekog izvanrednog pravnog lijeka pa da bi se radilo o materiji iz nadležnosti Hrvatskog sabora koja bi se trebala regulirati zakonskim propisima. Upravo poredbeni pregled prerogative pomilovanja u suvremenim državama, kakav je dala profesorica Kurtović, pokazuje (str. 51 i sl.) da se uvijek radi o prerogativi šefa države, predsjednika ili monarha, utemeljenoj u ustavnim odredbama koja se u zemljama common law tradicije uopće ne može ograničiti (npr. u SAD-u, gdje predsjednik nije ničim ograničen u ovlasti iz članka 2. odjeljka 2. saveznog Ustava da daje pomilovanje za savezna kaznena djela) a u kontinentalnim državama klasične ustavne demokracije, gdje ustavna uloga predsjednika države varira, ovisno o modelu predsjedničke vlasti, može biti ograničeno, ali na temelju izričite ustavne norme (koja npr. za odluku o pomilovanju traži prijedlog vlade ili ovlaštenog ministra, supotpis premijera na odluci itd.). Zahtjev da se to utvrdi u ustavu je logičan, jer samo na taj način izvršna vlast postaje pravno i politički suodgovorna za odluku koju donosi šef države.

Čini mi se da je na to zaboravio Hrvatski sabor pri donošenju ZPM-a. Njegovim donošenjem je »nehotice« ograničio ustavnu ovlast predsjednika Republike – jer se ne može vjerovati da je time htio i preuzeti suodgovornost za odluke o pomilovanjima – želeći zapravo, sam postupak donošenja odluke o pomilovanju učiniti transparentnijim (što bi bilo u skladu s načelom vladavine prava). No, time je pokazao da za dobar zakon nisu dostatne samo dobre želje nego i uvažavanje svih načela ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Zagreb, 24. ožujka 2011.

Sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske
dr. sc. Davor Krapac, v. r.

Rješenje, NN 37/2011-880