### NN 47/2021 (3.5.2021.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-292/20-9 od 25. ožujka 2021.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

964

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Ante Galića, članova vijeća te višeg sudskog savjetnika Tomislava Jukića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d., Z., kojeg zastupa direktorica M. M., dipl. iur., protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Z., radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine P., P., zastupane po L. B., odvjetniku iz Z., na sjednici održanoj 25. ožujka 2021.

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje dopunskog rješenja tuženika, klasa: UP/I-344-03/16-11/386, urbroj: 376-05-3-20-23 od 23. srpnja 2020.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

III. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe Općine P. za naknadu troškova upravnog spora.

IV. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

U točki I. izreke osporenog dopunskog rješenja tuženika utvrđuje se da je tužitelj infrastrukturni operator i ima pravo puta na nerazvrstanim cestama navedenim u Potvrdi Općine P., Jedinstvenog upravnog odjela (klasa: 350-02/20-20/02, urbrroj: 2198/17-04/01-20-1 od 26. svibnja 2020.), koja je sastavni dio tog rješenja. Dalje se utvrđuje da na tim nekretninama Hrvatski Telekom (dalje: HT) ima izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje: EKI) prema podacima o EKI navedenim u Elaboratu za pravo puta podzemne i nadzemne EKI, JLS P., br. 17/2017 (dalje: Elaborat), a koje koristi za pristup, postavljanje, korištenje, popravljanje i održavanje svoje EKI. Elaborat je u dijelu o količini, vrsti i prostornom položaju EKI, sastavni dio tog rješenja.

U točki II. izreke se navodi da količinu i vrstu EKI iz tog rješenja čine trase kabelske kanalizacije elektroničkih komunikacijskih vodova navedene u Elaboratu. U točki III. izreke rješenja se utvrđuje godišnja naknada za pravo puta za korištenje nekretnina iz tog rješenja prema površini zemljišta na kojem se nalazi EKI sukladno podacima iz Elaborata i vrsti zemljišta navedenoj u evidenciji Zemljišno-knjižnog odjela Biograd na Moru ili podredno Odjela za katastar nekretnina Biograd na Moru, dostupnoj na Zajedničkom informacijskom sustavu zemljišnih knjiga i katastara – javnoj aplikaciji, uz primjenu iznosa naknada i načina obračuna određenim u navedenim odredbama Pravilnika o potvrdi i naknadi o pravu puta (»Narodne novine«, 152/11., 151/14. i 95/17.).

U točki IV. izreke rješenja se utvrđuje da Općina P. ima pravo na godišnju naknadu za pravo puta iz tog rješenja od 29. prosinca 2016.

U točki V. izreke rješenja obvezuje se tužitelj u roku od osam dana od primitka toga rješenja obračunati godišnju naknadu za pravo puta na temelju parametara iz toga rješenja te obračun sa svim podacima dostaviti tužitelju i Općini P.

U točki VI. izreke rješenja se obvezuje tužitelj u roku od deset dana od primitka rješenja platiti Općini P. naknadu za pravo puta iz tog rješenja za prvu, drugu, treću i četvrtu godinu, a svaku sljedeću godišnju naknadu platiti u roku od osam dana po isteku razdoblja za koje je naknada plaćena.

U točki VII. izreke rješenja se obvezuje Općina P. omogućiti tužitelju ostvarivanje prava puta na nekretninama iz toga rješenja.

Protiv rješenja tuženika tužitelj je ovom Sudu podnio tužbu iz svih zakonom propisanih razloga u članku 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17. – dalje: ZUS), odnosno zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu te zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

U tužbi tužitelj, prije svega, ističe da tuženik nije imao osnove za donošenje dopunskog rješenja u konkretnom slučaju, jer je riječ o novom postupku koji se pred tuženikom vodio na temelju novog zahtjeva Općine P. od 28. svibnja 2020. Stoga zaključuje da je tuženik mogao utvrditi obvezu tužitelju na plaćanje naknade za pravo puta isključivo od dana podnošenja novog zahtjeva.

Nastavno u tužbi tužitelj navodi kronologiju događaja te iscrpno obrazlaže razloge zbog kojih smatra da je tuženik donio nezakonito rješenje.

Ističe da je tuženik prethodno donio odluku o zahtjevu Općine P. od 29. prosinca 2016., odnosno rješenje od 26. rujna 2018. kojim je utvrdio da je tužitelj infrastrukturni operator i da ima pravo puta na nekretninama u vlasništvu Općine P., a na kojima tužitelj ima izgrađenu EKI prema podacima o EKI navedenim u Elaboratu za pravo puta podzemne i nadzemene EKI, JLS P., br. 17/17, zbog čega Općina P. ima pravo na godišnju naknadu za pravo puta od dana 29. prosinca 2016.

Tužitelj dalje zaključuje da je donošenjem tuženikovog rješenja od 26. rujna 2018. riješeno o pravima i obvezama tužitelja i Općine P., kao stranaka u postupku pokrenutom po zahtjevu Općine P. od 28. svibnja 2020., a da bi se donijelo dopunsko rješenje u istom upravnom postupku, nužno je, prema tvrdnji tužitelja, da ranijim rješenjem nije riješeno o svim pitanjima koja su bila predmet postupka. Pri tome se poziva na primjenu odredbe članka 100. stavka 2. Zakona o općem upravom postupku (»Narodne novine«, 47/09. – dalje: ZUP). Dalje navodi da je prema članku 5. stavku 2. Pravilnika o potvrdi i naknadi o pravu puta (dalje: Pravilnik) podnositelj zahtjeva dužan prije okončanja postupka dostaviti dokaz o vlasništvu odnosno dokaz da je upravitelj općeg dobra za koje traži naknadu, a da je tuženik u konkretnom slučaju riješio pitanja koja nisu bila predmet upravnog postupka u kojem je donio rješenje od 26. rujna 2018.

Dodaje da je u konkretnom slučaju tuženikovim rješenjem odlučeno o pravima i obvezama tužitelja i Općine P. tek nakon podnošenja novog zahtjeva, odnosno nakon što je Općina P. dostavila dokaze o vlasništvu nekretnina, a što znači da dokaz o vlasničkopravnom statusu predmetnih nekretnina nije bio dostavljen u tijeku ranije provedenog upravnog postupka. Stoga da te nekretnine ne mogu biti predmetom dopunskog rješenja, već se u odnosu na njih mora voditi zaseban upravni postupak.

Dodaje i da tuženik nije dao valjane razloge zbog čega je zahtjev Općine P. od 28. svibnja 2020. smatrao zahtjevom za donošenjem dopunskog rješenja, a ne novim zahtjevom, zaključujući da je donošenje osporenog rješenja postupio protivno odredbama ZUP-a i Pravilnika, jer je Općini P. neosnovano priznao pravo na naknadu za pravo puta za razdoblje u kojem ne postoji tužiteljeva obveza plaćanja naknade. Pri tome se poziva na odredbu članka 40. stavka 2. ZUP-a i članak 5. stavak 4. Pravilnika, koji propisuje da tuženik utvrđuje godišnju naknadu za pravo puta za razdoblje od zaprimanja zahtjeva podnositelja.

Tužitelj u tužbi dodaje da je tuženik u konkretnom slučaju, postupajući u skladu s mjerodavnim propisom, kao dan početka naplate naknade za pravo puta bio dužan utvrditi dan podnošenja novog zahtjeva, odnosno 28. svibnja 2020. tj. dan podnošenja zahtjeva o kojem je odlučio osporenim rješenjem, a ne od 29. prosinca 2016.

Zaključno, tužitelj ističe da se naknada za pravo puta plaća isključivo vlasniku odnosno upravitelju nekretnine koji može dokazati svoje pravo vlasništva odnosno upravljanja, a u slučaju nekretnina za koje se vlasničkopravni status u postupku pred tuženikom dokazuje potvrdama ili odlukama nadležnih tijela nakon provedenog prvobitnog upravnog postupka i donošenja ranijeg tuženikovog rješenja, datumom od kojega je moguće dokazati izvanknjižno vlasništvo, valja smatrati datum izdavanja takve potvrde odnosno odluke.

Dodaje da za razdoblja koja su prethodila potvrdi ili odluci podnositelj zahtjeva nije imao dokaz o vlasništvu, zbog čega predlaže da ovaj Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi dopunsko rješenje tuženika od 23. srpnja 2020. u skladu s odredbom čanka 26. stavka 2. ZUS-a odluči da tužba ima odgodni učinak, smatrajući da su za donošenje takve odluke ispunjene zakonom propisane pretpostavke.

Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom ističe da je praksa donošenja dopunskih rješenja u istim slučajevima kao što je i konkretni potvrđena zakonitom, pri čemu se poziva na niz presuda ovog Suda, kojom je odbijen tužbeni zahtjev za poništenje dopunskog rješenja tuženika, koje pobliže navodi.

Dodaje da je razlog za donošenje dopunskog rješenja u konkretnom slučaju već činjenica da ranijim rješenjem od 26. rujna 2018. nisu riješena sva pitanja u vezi s predmetnom upravnom stvari, jer tim rješenjem nije odbijen zahtjev u odnosu na dio nekretnina obuhvaćenih u zahtjevu niti je obustavljen upravni postupak.

Dalje ističe da je Općina P. naknadno uz zahtjev od 28. svibnja 2020. dostavila dodatne dokaze o izvanknjižnom vlasništvu nekretnina koje se odnose na istu upravnu stvar i obuhvaćene su u prvobitnom zahtjevu od 29. prosinca 2016., kao i u Elaboratu o pravu puta br. 17/17, koje dokaze je tuženik prihvatio i pozivajući se na članak 100. stavak 2. ZUP-a, donio osporeno dopunsko rješenje.

Dodaje i druge razloge zbog kojih smatra neosnovanom tvrdnju tužitelja da je Općina P. podnijela novi zahtjev, a mišljenja je i da bi prihvaćanje tužbenog zahtjeva imalo za posljedicu to da tuženik ne bi mogao donositi djelomična, privremena i dopunska rješenja, a što bi, smatra tuženik, značilo nedopušteno zadiranje u ovlasti tuženika, kao pravne osobe s javnim ovlastima.

Dodaje i druge razloge zbog kojih smatra da u konkretnom slučaju nije riječ o novoizgrađenoj EKI, već o EKI koja je obuhvaćena u prvobitnom zahtjevu, a o kojoj nije bilo odlučeno ranijim tuženikovim rješenjem, a pogrešnim smatra i tumačenje tužitelja članka 5. stavka 2. Pravilnika.

Posebno napominje da su sve odlučne činjenice već utvrđene u ranijem postupku, zbog čega u povodu naknadno dostavljenih dokaza o vlasništvu ne bi bilo svrsishodno voditi novi postupak i ponovno utvrđivati iste činjenice, jer je nesporno da je tužiteljeva EKI (uključujući i onu koja je obuhvaćena dopunskim rješenjem) neprekidno bila postavljena na nekretninama u vlasništvu Općine P.

Konačno, tuženik smatra neosnovanim i tužbeni navod da je kao datum početka tužiteljeve obveze plaćanja naknade za pravo puta trebalo uzeti datum izdavanja potvrde, odnosno odluke nadležnog tijela kojima se dokazuje vlasničkopravni status nekretnina, pozivajući se na praksu ovog Suda, koji je u nizu odluka izrazio stajalište da je vlasništvo na nekretninama kao što su nerazvrstane ceste stečeno na temelju zakona, a ne na temelju potvrda koje su deklaratornog karaktera. Stoga da niti datum naveden na potvrdi nije od utjecaja na utvrđivanje datuma od kojega teče obveza plaćanja naknade za pravo puta.

Tuženik se protivi i donošenju odluke o odgodnom učinku tužbe u konkretnom slučaju, smatrajući da za to ne postoje zakonom propisane pretpostavke, a i da je neosnovana tužiteljeva tvrdnja da bi izvršenjem osporenog rješenja Općine P. isplatio naknadu za razdoblje za koje nema prvo na naknadu, ocjenjujući takve tvrdnje hipotetskim i paušalnim. Upravo suprotno tužiteljevoj tvrdnji, tuženik smatra da bi odgodom izvršenja osporenog rješenja nastala šteta drugoj strani (Općini P.) jer tužitelj svakodnevno ostvaruje pravo puta na nekretninama u njezinom vlasništvu, koje su obuhvaćene u osporenom rješenju, za koje ne plaća naknadu. Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti.

Zainteresirana osoba (Općina P.) u iscrpnom odgovoru na tužbu u bitnom ističe da ranijim tuženikovim rješenjem nije bilo odlučeno o svim pitanjima koja su bila predmet upravnog postupka pokrenutog po zahtjevu Općine P. Ističe i druge razloge zbog kojih smatra da je tuženik postupio u skladu sa zakonom donošenjem dopunskog rješenja u predmetnoj stvari, a dodaje i druge razlog zbog kojih smatra da su tužbeni navodi u cijelosti neosnovani.

Dodaje i da je ovaj Sud u nizu presuda zauzeo isto stajalište, kojim se potvrđuje zakonitost tuženikovog rješenja, a u odnosu na nekretnine koje su ex lege u vlasništvu Općine P. (nerazvrstane ceste – javno dobro u općoj upotrebi).

Zainteresirana osoba predlaže da se tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan, a traži i naknadu troškova postupka koje pobliže ne specificira.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Iz spisa predmeta, kao i obrazloženja tuženikovog rješenja, proizlazi da je Općina P. 28. svibnja 2020. podnijela zahtjev tuženiku za donošenjem dopunskog rješenja kojim bi se utvrdio infrastrukturni operator za EKI izgrađenu na nekretninama u vlasništvu Općine P. i visina naknade za pravo puta na nerazvrstanim cestama i pomorskom dobru koje nekretnine nisu obuhvaćene u ranijem tuženikovom rješenju.

Prethodno je tuženik donio rješenje o zahtjevu Općine P. od 26. rujna 2018. za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ZEK-a, a zahtjev je podnesen tuženiku na temelju članka 28. stavka 6. ZEK-a te da se utvrde količina i vrsta takve infrastrukture i visina naknade za pravo puta, a tijekom tog postupka je od tužitelja zatraženo očitovanje o tome smatra li se infrastrukturnim operatorom koji ima pravo puta za izgrađenu EKI na administrativnom području Općine P. i da dostavi (između ostalog) geodetski elaborat na katastarskim podlogama za cjelokupnu EKI na cijelom administrativnom području Općine P., u svezi čega je tužitelj dostavio Elaborat za pravo puta br. 17/17 kao i drugu dokumentaciju iz koje je razvidan prostorni položaj EKI na području Općine P.

Općina P. je, uz zahtjev za donošenje dopunskog rješenja, dostavila i potvrde i odluke nadležnih tijela kojima dokazuje pravo vlasništva na nekretninama odnosno činjenicu da je upravitelj pomorskog dobra, obuhvaćenih u ranije podnesenom zahtjevu, u odnosu na koje nije donesena odluka (rješenje).

Dopunsko rješenje je tuženik donio pozivom na članak 12. stavak 1. točku 11., članak 28. stavak 6. i članka 29. stavak 1. ZEK-a te članak 100. stavak 2. ZUP-a.

U predmetnom slučaju među strankama je sporno je li zahtjev zainteresirane Općine P. od 28. svibnja 2020. novi zahtjev (neovisan od ranijeg zahtjeva podnesenog 29. prosinca 2016.) o kojemu je trebalo odlučiti rješenjem kojim se odlučuje o (novoj) upravnoj stvari ili je riječ o zahtjevu za donošenje dopunskog rješenja o kojemu je bilo dopušteno odlučiti dopunskim rješenjem kao što je to tuženik učinio u ovom slučaju.

Člankom 100. stavkom 1. ZUP-a propisano je kad se u upravnoj stvari rješava o više pitanja, a samo se o nekima od njih može riješiti na temelju utvrđenoga činjeničnog stanja, može se donijeti rješenje samo o tim pitanjima (djelomično rješenje). Stavkom 2. članka 100. ZUP-a propisano je ako javnopravno tijelo rješenjem nije riješilo sva pitanja koja su predmet postupka, može se, na prijedlog stranke ili po službenoj dužnosti, donijeti rješenje o pitanjima koja nisu riješena (dopunsko rješenje). O odbijanju prijedloga stranke donosi se rješenje.

Ovaj Sud, ocjenjujući osnovanost tužbenog zahtjeva, polazi od činjenice da se ranije podneseni zahtjev zainteresirane osobe odnosio na sve nekretnine na kojima je izgrađena EKI tužitelja na području Općine P. i da su te nekretnine specificirane u Elaboratu o pravu puta koji je tužitelj dostavio tijekom postupka.

Kako dokazima koji su tuženiku dostavljeni nije bilo dokazano pravo vlasništva zainteresirane osobe na svim nekretninama koje su obuhvaćene Elaboratom o pravu puta odnosno na nekretninama na kojima je tužitelj izgradio EKI, tuženik je ranije donio djelomično rješenje u odnosu na nekretnine za koje je u vrijeme njegovog donošenja dokazano vlasništvo zainteresirane osobe.

Nakon što je zainteresirana osoba dostavila dokaze o svom vlasništvu na ostalim nekretninama, odnosno dokaze da je upravitelj pomorskog dobra, a koje nekretnine su već obuhvaćene, kako u ranije podnesenom zahtjevu, tako i u Elaboratu o pravu puta koji je tužitelj dostavio u postupku, to je tuženik donio dva rješenja, ranije rješenje i osporeno dopunsko rješenje, kojim je odlučio o preostalim nekretninama u odnosu na koje je ranije podnesen zahtjev ostao neriješen.

Iz naprijed navedenih razloga, Sud ne prihvaća osnovanom tvrdnju tužitelja da je podnesak zainteresirane osobe od 28. svibnja 2020. novi zahtjev o kojemu nije bilo dopušteno odlučiti dopunskim rješenjem, pri čemu se napominje da je opseg odnosno sadržaj ranije podnesenog zahtjeva već određen samim tim zahtjevom, ali i podacima o nekretninama u svezi kojih je podnesen prvobitni (i jedini) zahtjev, utvrđenim na temelju dokumentacije koju je tužitelj dostavio tuženiku.

Stoga, ovaj Sud ocjenjuje da su u konkretnom slučaju bile ispunjene procesne pretpostavke za donošenje dopunskog rješenja, tim više jer se to rješenje odnosi na nekretnine (nerazvrstane ceste) na kojima je zainteresirana osoba stekla pravo vlasništva ex lege. Stoga se potvrdama nadležnih tijela, kojima se potvrđuje stečeno pravno vlasništva na tim nekretninama, ne konstituira, već samo deklarira pravo vlasništva zainteresirane osobe, koje je stečeno po samom zakonu u trenutku ispunjenja zakonom propisanih pretpostavki, zbog čega nije osnovan niti tužbeni navod da bi tek datum izdavanja tih potvrda bio odlučan u konkretnoj upravnoj stvari.

Također valja reći da je u svezi primjene članka 40. stavka 2. ZUP-a, prema kojemu se postupak koji se pokreće na zahtjev stranke smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke javnopravnom tijelu, stajalište ovog Suda da se urednost zahtjeva procjenjuje u odnosu na propise mjerodavne u konkretnom slučaju, što nužno ne znači da uz zahtjev moraju biti priloženi svi dokazi potrebni za rješavanje upravne stvari, već je daljnje dokaze moguće pribaviti i u tijeku upravnog postupka. Takvo stajalište je ovaj Sud već izrazio u niz odluka.

Slijedom navedenog, dopunsko rješenje tuženika je ovaj Sud ocijenio zakonitim, a tužitelj tužbenim navodima nije s uspjehom osporio pravilnost i zakonitost tog rješenja.

Slijedom iznesenog, Sud je tužbeni zahtjev odbio kao neosnovan na temelju članka 57. stavka 1. ZUS-a.

Ovaj Sud dodaje da s obzirom na način na koji je predmetna upravna stvar riješena i tužbeni zahtjev tužitelja pravomoćno odbijen, nema zakonske osnove za određivanje odgodnog učinka tužbe, odnosno da je takav zahtjev tužitelja bespredmetan.

Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora je odbijen pozivom na odredbu članka 79. stavka 4. ZUS-a, jer je tužitelj izgubio upravni spor u cijelosti, a zahtjev zainteresirana osoba za naknadu troškova upravnog spora nije posebno specificirala, zbog čega je takav zahtjev ovaj Sud odbio.

Točka IV. izreke ove presude je utemeljena na članku 14. stavku 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-292/20-9

Zagreb, 25. ožujka 2021.

Predsjednica vijeća
 Sanja Štefan, v. r.