## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3655/2006 od 29. lipnja 2010.

### NN 86/2010 (12.7.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3655/2006 od 29. lipnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2452

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 29. lipnja 2010. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Usklađenja Prostornog plana Primorsko-goranske županije (»Službene novine Primorsko-goranske županije« broj 12/05.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama.«

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Usklađenja Prostornog plana Primorsko-goranske županije (»Službene novine Primorsko-goranske županije« broj 12/05.) podnijela je Udruga Eko Kvarner iz Njivica (u daljnjem tekstu: predlagatelj) koju zastupa predsjednik Nenad Prpić.

2. Predlagatelj ističe da je osporeno Usklađenje Prostornog plana Primorsko-goranske županije nesuglasno s osnovnim načelima utvrđenim Ustavom Republike Hrvatske, Zakonom o prostornom uređenju (»Narodne novine« broj 30/94., 68/98., 61/00., 32/02. i 100/04.), Strategiji prostornog uređenja Republike Hrvatske te Programu prostornog uređenja Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 50/99.).

U obrazloženju prijedloga u bitnom se ističe da donositelj osporenog propisa pri njegovu donošenju nije postupio »sukladno odredbama članka 134. st. 1. Ustava RH koji ovlašćuje, ali i obvezuje jedinice lokalne samouprave da obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga, i to one kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje te zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša.«

Predlagatelj navodi da se pri donošenju osporenog propisa nije vodilo računa o potrebama građana, njihovu zdravlju, očuvanju prirode i kulturne baštine, zbog čega ga smatra nesuglasnim s člankom 3. Zakona o prostornom uređenju.

Ističe da je »osnovni nedostatak Županijskog prostornog plana kao i njegovih izmjena i dopuna (...) manjkavost u smislu podataka koje (...) mora sadržavati. (...) Veliki broj stavki sadržanih u Županijskom prostornom planu, odnosno njegovim izmjenama, daje vrlo općenite smjernice, bez konkretnosti, a što omogućava manipulaciju prilikom prostornog uređenja od strane jedinica lokalne samouprave.«

Predlagatelj, nadalje, ukazuje na određene kontradiktornosti samog Prostornog plana Primorsko-goranske županije navodeći da taj prostorni plan, s jedne strane, postavlja opće načelo zabrane formiranja novih građevinskih područja, odnosno širenje izgrađenog područja za ugostiteljsku namjenu, dok se s druge strane planiraju velike površine i kapaciteti namijenjeni za gospodarsku i ugostiteljsko-turističku namjenu iz čega je razvidna namjera formiranja novih građevinskih površina.

Ističe da je osporenim dokumentom prostornog uređenja najveći dio površina određen područjem ugostiteljsko-turističke namjene, ne ostavljajući dovoljno prostora za razvoj poljoprivrede, kao jedne od gospodarskih djelatnosti čiji je značaj istaknut Strategijom prostornog uređenja Republike Hrvatske, ali i samim Prostornim planom Primorsko-goranske županije. Kao posljedicu takvog uređenja ističe nekontroliranu gradnju i iskorištenost obalnog područja, uključujući i cijele otoke, što je suprotno načelu usuglašavanja interesa korisnika prostora i prioriteta djelovanja u prostoru utvrđenog člankom 3. Zakona o prostornom uređenju.

Sažimajući svoje najbitnije navode, predlagatelj zaključuje:

»(...) evidentno je da Županijski plan postavlja opća načela planiranja u prostoru, koja su sukladna pozitivnim propisima, Strategiji prostornog uređenja Republike Hrvatske i Programu prostornog uređenja Republike Hrvatske. Međutim, isto tako kod pojedinačnih stavki uređenja prostora, kao što je planiranje područja gospodarske, ugostiteljsko-turističke namjene, prostora poljoprivredne namjene, modaliteta očuvanja krajobraznih vrijednosti, zaštite okoliša,... razvidno je nepridržavanje postavljenim načelima.

Županijski prostorni plan i njegove izmjene planiraju prekomjerno korištenje prostora za ugostiteljsko-turističku namjenu, izgradnju potpuno novih ugostiteljsko-turističkih objekata unutar i izvan naselja, čiji kapaciteti pokazuju da je riječ o velikim kapacitetima, koji neće moći biti izgrađeni sukladno odredbi članka 12. st. 1. točka 8. Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora.«

Zaključujući da osporeno Usklađenje Prostornog plana Primorsko-goranske županije nije u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenim člankom 3. Ustava, predlagatelj predlaže pokretanje postupka i ukidanje osporenog dokumenta prostornog uređenja.

3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst), od Primorsko-goranske županije zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlogu.

Prijedlog nije osnovan.

4. Za ocjenu suglasnosti osporenog Usklađenja Prostornog plana Primorsko-goranske županije s Ustavom i zakonom mjerodavan je članak 5. stavak 1. Ustava te članak 45a. Zakona o prostornom uređenju koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog propisa.

Članak 5. stavak 1. Ustava glasi:

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Članak 45.a Zakona o prostornom uređenju glasi:

U svrhu zaštite obalnog područja mora, te njegova svrhovitoga, održivog i gospodarski učinkovitog korištenja, određuje se zaštićeno obalno područje koje obuhvaća sve otoke, pojas kopna u širini od 1000 m od obalne crte i pojas mora u širini od 300 m od obalne crte.

Zaštićeno obalno područje od posebnog je interesa za Republiku Hrvatsku.

Unutar zaštićenoga obalnog pojasa ne može se graditi ako nije donesen urbanistički plan uređenja, osim objekata infrastrukture izvan granica građevinskog područja sukladno odgovarajućem dokumentu prostornog uređenja.

Svi prostorni planovi unutar zaštićenoga obalnog područja i planovi čiji se dijelovi nalaze unutar tog područja, donose se po pribavljenoj suglasnosti Ministarstva.

Ministarstvo je suglasnost iz stavka 4. ovoga članka dužno dostaviti u roku od 60 dana od dana dostave prijedloga prostornog plana i obrađenih primjedbi iznesenih u javnoj raspravi. U slučaju da Ministarstvo ne dostavi suglasnost u propisanom roku smatrat će se da je suglasnost dana.

5. Zakon o prostornom uređenju (u daljnjem tekstu: ZPU) koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog dokumenta prostornog uređenja uređivao je sustav prostornog uređenja, uvjete i način izrade, donošenja i provođenja dokumenata prostornog uređenja te nadležnost tijela državne uprave i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u provedbi mjera i aktivnosti kojima se osigurava planiranje i uređivanje prostora Republike Hrvatske (članak 1. stavak 1.).

Prema članku 12. ZPU, dokumentima prostornog uređenja određuje se svrhovita organizacija, korištenje i namjena prostora te mjerila i smjernice za uređenje i zaštitu prostora Države, županija, Grada Zagreba, općina i gradova; dokumenti prostornog uređenja imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa.

6. Prostorni plan županije je dokument prostornog uređenja koji uz uvažavanje društveno gospodarskih, prirodnih, kulturno-povijesnih i krajobraznih vrijednosti razrađuje načela prostornog uređenja i utvrđuje ciljeve prostornog razvoja te organizaciju, zaštitu, korištenje i namjenu prostora.

Prostorni plan županije sadrži prostornu i gospodarsku strukturu županije, sustav središnjih naselja regionalnog značenja, sustav razvojne regionalne infrastrukture, osnove za uređenje i zaštitu prostora, prostornih mjerila i smjernice za gospodarski razvoj, za očuvanje i unapređenje prirodnih, kulturno-povijesnih i krajobraznih vrijednosti, mjere za unapređenje i zaštitu okoliša te druge elemente od važnosti za županiju (članak 18. ZPU).

7. Člankom 19. stavkom 1. ZPU-a propisano je:

Prostorni plan iz članka 18. ovoga Zakona donosi županijska (...) skupština po pribavljenoj suglasnosti Ministarstva o njegovoj usklađenosti s odredbama ovoga Zakona, Strategijom i Programom prostornog uređenja Države i prostornim planovima susjednih županija, (...) te po pribavljenom mišljenju predstavničkih tijela općina i gradova na području županije.

8. Prostorni plan Primorsko-goranske županije donijela je Županijska skupština Primorsko-goranske županije 13. srpnja 2000. na temelju članka 19. stavka 1. ZPU, suglasnosti Ministarstva zaštite okoliša i prostornog uređenja klasa: 350-02/00-04/12, ur. broj: 531-04/1-00-2/VĐ od 23. svibnja 2000. i članka 25. Statuta Primorsko-goranske županije (»Službene novine Primorsko-goranske županije« broj 2/98.).

Prostorni plan Primorsko-goranske županije objavljen je u »Službenim novinama Primorsko-goranske županije« broj 14/00.

Na temelju članka 45.a ZPU, članka 17. Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (»Narodne novine« broj 128/04., u daljnjem tekstu: Uredba), točke 2. Upute o postupanju Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: 350-01/04-02/0439, ur. broj: 531-01-04-0009 od 29. studenoga 2004. i suglasnosti Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: 350-02/05-04/10, ur. broj: 531-06-05-4 od 12. travnja 2005., Županijska skupština Primorsko-goranske županije donijela je Usklađenje Prostornog plana Primorsko-goranske županije (u daljnjem tekstu: Usklađenje) koje predlagatelj osporava.

Tim je Usklađenjem Prostorni plan Primorsko-goranske županije usklađen s Uredbom.

9. Osporeno Usklađenje doneseno je na temelju članka 45a. ZPU, te članaka 17. stavka 1., 11. stavka 1. i 12. stavka 1. Uredbe.

9.1. Članak 17. stavak 1. Uredbe glasi:

Obvezuju se županije u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ove Uredbe u prostornom planu županije odrediti položaj, veličinu, te vrstu i kapacitet ugostiteljsko-turističke namjene u skladu s člankom 11. ove Uredbe.

9.2. Članak 11. stavak 1. Uredbe glasi:

U prostornom planu županije mora se odrediti položaj, veličina, te vrsta i kapacitet izdvojenih građevinskih područja (izvan naselja) ugostiteljsko-turističke namjene.

9.3. Članak 12. Uredbe detaljno propisuje uvjete za planiranje izdvojenog građevinskog područja (izvan naselja) i površina unutar naselja ugostiteljsko-turističke namjene.

10. Ocjenjujući osnovanost prijedloga u svjetlu citiranih propisa, Ustavni sud utvrđuje da je osporeno Usklađenje doneseno na temelju i u granicama zakonske ovlasti, radi usklađenja s Uredbom, te da predlagateljevi (uopćeni) navodi ne dovode u sumnju ustavnost odnosno zakonitost osporenog dokumenta prostornog uređenja.

Polazeći od članka 17. Uredbe kojim je propisana obveza županija da u roku od 30 dana od dana njezina stupanja na snagu u svom prostornom planu odrede položaj, veličinu, te vrstu i kapacitet ugostiteljsko-turističke namjene u skladu s člankom 11. Uredbe, a imajući u vidu članke 11. i 12. Uredbe, Ustavni sud utvrđuje da je osporenim Usklađenjem nadležno tijelo (uz suglasnost nadležnog ministarstva kojim je potvrđena usklađenost osporenog dokumenta prostornog uređenja sa ZPU i Uredbom) ispunilo obvezu propisanu ZPU i Uredbom.

Ustavni sud nije utvrdio postojanje činjenica koje bi ukazivale na prekomjerno određivanje prostora za ugostiteljsko-turističku namjenu suprotno ZPU, na čemu predlagatelj zasniva svoju tvrdnju o nesuglasnosti osporenog Usklađenja s Ustavom i zakonom. Pitanja vezana uz svrsishodnost uređenja konkretnog prostora nisu u nadležnosti Ustavnog suda.

11. Prijedlog se, između ostalog, temelji i na tvrdnji o postojanju pravnih praznina u osporenom propisu, pa u tom smislu valja naglasiti da Ustavni sud nije nadležan za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona, odnosno suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa sa stajališta da je njegov donositelj u samome propisu nešto propustio urediti (propisati).

Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u više svojih odluka (npr. u rješenju broj: U-I-709/1995 od 1. ožujka 2000.).

12. Osvrćući se na predlagateljevo isticanje međusobne nesuglasnosti pojedinih odredaba osporenog propisa, Ustavni sud napominje da međusobna usklađenost odredaba nekog propisa ne može biti predmet ustavnosudske kontrole u smislu članka 128. Ustava.

13. Slijedom iznijetog, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, riješeno je kao u točki I. izreke.

Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-3655/2006

Zagreb, 29. lipnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 86/2010-2452