## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3418/2003 i dr. od 22. siječnja 2004.

### NN 12/2004 (30.1.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3418/2003 i dr. od 22. siječnja 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

419

Ustavni sud Republike Hrvatske,
u Prvom vijeću za odlu­čivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Željko
Potočnjak, predsjednik Vijeća, te suci Marijan Hranjski, Agata Račan, Smilj­ko
Sokol, Nevenka Šernhorst i Milan Vuković, u postupku pokrenutom ustavnim
tužbama Osječko-baranjske županije, koju zastupaju župan Z. B. i predsjednik
Županijske skupštine R. R., na sjednici održanoj dana 22. siječnja 2004.
godine, donio je

## ODLUKU

I. Utvrđuje se da su presudama
Upravnog suda Republike Hrvatske, broj:

– Zpa-37/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-38/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-39/2003 od 24. rujna 2003

– Zpa-31/2003 od 1. listopada
2003.

– Zpa-36/2003 od 24. rujna 2003.

– Zpa-40/2003 od 24. rujna 2003.

podnositelju ustavnih tužbi,
Osječko-baranjskoj županiji, po­vrijeđena ustavna prava iz članka 14. stavka 2.
i članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske.

II. Ova odluka objavit će se u
»Narodnim novinama« i u »Županijskom glasniku« Osječko-baranjske županije.

```
Obrazloženje
```

1. Ustavne tužbe su podnesene
protiv presuda Upravnog suda Republike Hrvatske naznačenim pod točkom I.
izreke.

Svim navedenim presudama
usvojeni su zahtjevi za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i
građanina, koje je podnijelo dvadeset šestoro bivših vijećnika Skupštine Osječko-baranjske
županije, temeljem odredbe članka 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne
novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92, u daljnjem tekstu: ZUS).

U
svakom od provedenih postupaka poništen je po jedan od akata (ukupno dvanaest
zaključaka, rješenja odnosno odluka) koje je donijela Skupština
Osječko-baranjske županije na sjednici održanoj 17. travnja 2003. godine.

Presudama navedenim u izreci
poništeni su akti Skupštine Osječko-baranjske županije, kako slijedi:

– presudom broj: Zpa-37/2003
poništeno je Rješenje o imenovanju sudaca porotnika Općinskog suda u Đakovu,
klasa: 711-02/03-01/2, urbroj: 2158/1-01-01-03-11 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-38/2003
poništen je Zaključak o pokretanju inicijative za usklađivanje Zakona o
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o izboru članova
predstav­ničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
klasa: 021-03/03-02/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-1 od 17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-39/2003
poništen je Zaključak o prihva­ćanju prijedloga za izmjenu Poslovnika Skupštine
Osječko-baranjske županije, klasa: 012-04/03-01/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od
17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-31/2003
poništeno je Rješenje o izboru članova Poglavarstva Osječko-baranjske županije,
klasa: 021-04/03-15/7, urbroj: 2158/1-01-01-03-2 od 17. travnja 2003. godine,

–
presudom broj: Zpa-36/2003 poništeno je Rješenje o imenovanju sudaca porotnika
Općinskog suda u Valpovu, klasa: 711-02/03-02/3, urbroj: 2158/1-01-01-03-14 od
17. travnja 2003. godine,

– presudom broj: Zpa-40/2003
poništena je Odluka o izmjeni Statuta Osječko-baranjske županije, klasa:
012-03/03-01/1, urbroj: 2158/1-01-01-03-7 od 17. travnja 2003. godine.

2. Prvom od ukupno dvanaest
donesenih presuda u istoj prav­noj stvari (koje se sve osporavaju pred Ustavnim
sudom Republike Hrvatske), pod brojem Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003. godine,
poništen je zaključak Skupštine Osječko-baranjske županije o tome da je
Skupština Osječko-baranjske županije primila na znanje izvješće Mandatne
komisije te Skupštine, kojim je utvrđeno:

– da je ostavke na dužnost
vijećnika u Skupštini Osječko-
-baranjske županije podnijelo, poimence, dvadeset šest vijećnika, te da im
prestaje mandat sukladno članku 7. alineji 1. Zakona o izboru članova
predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave
(»Narodne novine«, broj 33/01 i 10/02, u daljnjem tekstu: Zakon o izboru),

– da je Hrvatska seljačka
stranka, kao predlagatelj kandidacijske liste, odredila zamjenika vijećniku S.
R., koji je dao ostav­ku, u osobi I. B., koji preuzima i počinje obnašati
dužnost vijećnika, sve sukladno odredbi članka 8. stavka 2. Zakona o izboru.

3. Upravni sud Republike
Hrvatske, u obrazloženju presude broj: Zpa-27/2003 od 17. rujna 2003. godine,
izlaže pravno stajalište, prema kojem zamjenik vijećnika počinje obavljati vi­jeć­ničku
dužnost nakon što Skupština, temeljem izvješća Mandatne komisije, utvrdi da
započinje teći njegov mandat vijećnika iz razloga što je vijećniku kojeg
zamjenjuje prestao mandat ili mu je mandat stavljen u mirovanje. Pri tom se
Upravni sud poziva na odredbu članka 2. stavka 2. Poslovnika Osječko-baranjske
županije (»Županijski glasnik«, broj 4/02 – pročišćeni tekst).

Upravni se sud, nadalje, u
obrazlaganju presude, poziva na odredbu članka 7. alineje 1. Zakona o izboru,
prema kojoj članu predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka redovitog
četverogodišnjeg mandata u slučaju da podnese ostavku, i to danom dostave
pisane ostavke, shodno pravilima o dostavi koja su propisana Zakonom o općem
upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91 i 103/96), te na odredbe članka
8. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru, kojima je propisano da članovi
predstavničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju dužnost ukoliko članu predstavničkog
tijela mandat miruje ili prestaje prije isteka vremena na koje je izabran, i da
člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi zamjenjuje neizabrani
kandidat s dotične liste s koje je izabran član, a kojeg odredi politička
stranka koja je predlagatelj liste.

Također
se Upravni sud poziva na odredbe članka 36. stavka 1. Zakona o lokalnoj i
područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01), te
odgovarajuće odredbe Statuta Osječko-baranjske županije (»Županijski glasnik«,
broj 4/02) i Poslovnika Osječko-baranjske županije, prema kojima predstav­ničko
tijelo, odnosno Skupština, odlučuje većinom glasova nazočnih vijećnika na
sjednicama na kojima je nazočna većina od ukupnog broja vijećnika.

Slijedom
navedenih zakonskih, statutarnih i poslovničkih odredaba Upravni sud zaključuje
da je ostavkom dvadeset šestoro vijećnika Skupštine Osječko-baranjske  županije, od njih ukupno pedeset jednog,
navedena Skupština ostala bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i
donošenje odluka, te da zamjenik vijećnika I. B. na zasjedanju Skupštine,
održanom 17. travnja 2003. godine, nije mogao sudjelovati na valjan način.
Njemu, po stajalištu Upravnog suda, nije utvrđen početak trajanja mandata i to
stoga što Skupština nije donijela zaključak o prihvaćanju izvješća Mandatne
komisije, niti je utvrdila da dužnost vijećnika preuzima zamjenik vijećnika I.
B., što sve zajedno nije niti mogla učiniti zbog nedostatka kvoruma i
nemogućnosti donošenja odluka.

Iz
navedenih je razloga, po stajalištu Upravnog suda, Skup­ština od 17. travnja
2003. godine održana nezakonito, pa su bez pravnog učinka svi zaključci, odluke
i rješenja koji su na njoj doneseni (ukupno njih dvanaest), te Upravni sud
smatra da su ispunjeni uvjeti za raspuštanje Skupštine Osječko-baranjske
županije, sukladno odredbi članka 84. stavka 1. točke 5. Zakona o lokalnoj i
područnoj (regionalnoj) samoupravi.

4. Svih dvanaest presuda
Upravnog suda donesenih u istoj pravnoj stvari, pa tako presude navedene pod
točkom I. izreke odnosno pod točkom 1. ovog obrazloženja, koje se u konkretnom
slučaju osporavaju ustavnim tužbama, temelje se na izloženom pravnom stajalištu
Upravnog suda o konstitutivnom značaju akta verifikacije vijećničkog mandata.

Sve
ustavne tužbe protiv navedenih presuda podnio je isti podnositelj i utemeljio
ih na istovjetnim razlozima.

Budući
da se, prema tome, u svim predmetima radi o istovjetnom činjeničnom i pravnom
supstratu, Ustavni sud o svim podnesenim ustavnim tužbama (u konkretnom slučaju
njih šest) odlučuje u jedinstvenom postupku i jedinstvenom odlukom.

5.
U ustavnim tužbama podnositelj, Osječko-baranjska županija, ističe:

Upravni
sud je, po stajalištu podnositelja, osporenim presudama povrijedio odredbe
članka 3., članka 14. stavka 2., te članka 132. stavaka 1. i 2. Ustava.

Za vrijeme važenja Zakona o
lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93, 117/93,
5/97, 17/99, 128/99 i 51/00), te Zakona o izboru članova predstavničkih tijela
jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne
novine«, broj 90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00) bilo je propisano da, u
slučaju ostavke, mandat člana predstavničkog tijela prestaje s danom kada
predstavničko tijelo o tome donese odluku, a analogno tome se postupalo i pri
verifikaciji mandata zamjenika.

Prema
Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samo­upra­vi i Zakonu o izboru,
koji se primjenjuju od 2001. godine, mandat zamjenika člana predstavničkog
tijela, kojeg je kao zamjenika odnosno preuzimatelja vijećničke dužnosti
odredila politička stranka – predlagatelj liste, s liste s koje je izabran i
član, započinje po sili zakona. U tom smislu, po stajalištu podnositelja, akt
predstavničkog tijela o verifikaciji mandata zamjenika člana predstavničkog
tijela ima deklaratoran karakter.

Posebno
se podnositelj poziva na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:
U-III-303/2000 od 17. svibnja 2000. godine (»Narodne novine«, broj 53/00),
kojom je  izraženo pravno shvaćanje
Ustavnog suda o deklaratornom značenju akta verifikacije mandata zamjenika
člana predstavničkog tijela, kojemu mandat započinje ex lege, jer izbor
zamjenika člana predstav­ničkog tijela ne ovisi o volji tog tijela, već se na
taj način provodi volja biračkog tijela.

Podnositelj smatra da propise iz područja lokalne i
područne samouprave valja tumačiti u korist funkcioniranja te samouprave i
njezine zaštite, jer je to u interesu opstanka predstavničkog tijela i
osiguravanja njegovog kontinuiteta u obliku kakav je utvrđen rezultatima
izbora. Ovakvo pravno shvaćanje zastupaju, navodi podnositelj, Hrvatski sabor,
Vlada Republike Hrvatske i Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave
Republike Hrvat­ske.

Upravni sud je, donoseći osporene presude, u
potpunosti zanemario navedena pravna shvaćanja mjerodavnih institucija i
pogrešno protumačio i primijenio propise o lokalnoj i područnoj samoupravi, te
je na taj način povrijedio Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu,
ustavno jamstvo jednakosti pred zakonom, kao i temeljne vrednote ustavnog
poretka, u duhu kojih je trebalo tumačiti Ustav i mjerodavne propise. Stoga
predlaže ukidanje presuda Upravnog suda.

Napose podnositelj ističe da je osporenim presudama
pred­sjednik Skupštine Osječko-baranjske županije onemogućen sazvati sjednicu,
niti ta Skupština može donositi kakve odluke, a čime se stvaraju uvjeti za
njezino raspuštanje.

Ukazujući na nesagledive pravne i materijalne
posljedice koje proizlaze iz opisane situacije, podnositelj istodobno predlaže
Ustavnom sudu donošenje rješenja o privremenoj obustavi ovrhe osporenih presuda.

*Ustavne tužbe su osnovane.*

6. Člankom 7. alinejom 1. Zakona o izboru (»Narodne
novine«, broj 33/01, stupio na snagu 11. travnja 2001.) propisano je: »Članu
predstavničkog tijela mandat prestaje prije isteka redovitog četverogodišnjeg
mandata u sljedećim slučajevima: – ako podnese ostavku, danom dostave pisane
ostavke shodno pravilima o dostavi propisanim Zakonom o općem upravnom
postupku, – (...)«.

Članak 8. istog Zakona propisuje: »(1) Članovi
predstav­ničkih tijela imaju zamjenike koji obnašaju tu dužnost ukoliko članu
predstavničkog tijela mandat miruje ili prestane prije isteka vremena na koje
je izabran. (2) Člana predstavničkog tijela izabranog na stranačkoj listi
zamjenjuje neizabrani kandidat s do­tične liste s koje je izabran član, a kojeg
odredi politička stranka koja je predlagatelj liste. (...)«.

Iz citiranih odredaba Zakona proizlazi da za prestanak
mandata člana predstavničkog tijela odnosno za započinjanje mandata njegovog
zamjenika moraju biti ispunjene tri pretpostavke:

– da je pisana ostavka člana predstavničkog tijela
zakonito dostavljena predstavničkom tijelu,

– da je njegov zamjenik neizabrani kandidat s liste s
koje je izabran i član,

– da ga politička stranka – predlagatelj liste, odredi
kao zamjenika.

7. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:
U-III-303/2000 od 17. svibnja 2000. godine, donesena je za vrijeme važenja
Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93,
117/93, 5/97, 17/99, 128/99 i 51/00) i Zakona o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave
(»Narodne novine«, broj 90/92, 69/95, 59/96, 63/96 i 64/00), kojim je bilo
propisano da, u slučaju ostavke člana predstavničkog tijela, njegov mandat
prestaje s danom kada predstavničko tijelo o tome donese odluku (time da se
isto analogno primjenjivalo i u pogledu početka tijeka mandata zamjenika člana
predstavničkog tijela).

Ustavni sud u spomenutoj je odluci izrazio sljedeće
stajalište o pravnoj prirodi odluke predstavničkog tijela o verifikaciji
mandata:

»... Odluka predstavničkog tijela o tome da je
politička stranka ili drugi predlagatelj liste odredio zamjenika s liste (u
slučaju nepodudarnosti – stavak 5. članka 6.), odnosno odluka predstavničkog
tijela o tome da zamjenikom postaje prvi po redoslijedu neizabrani kandidat s
liste (u svim ostalim slučajevima – stavak 2. članka 7.) ima samo deklaratoran
karakter, jer izbor zamjenika člana predstavničkog tijela ne ovisi o volji tog
tijela, već se na taj način provodi volja biračkog tijela, budući da na mjesto
izabranih predstavnika stupaju njihovi zamjenici koji su se nalazili na
stranačkoj ili nezavisnoj listi, a za koju su birači glasovali kao cjelinu ili
su (kao što je to propisano odredbom stavka 4. članka 6.) izabrani zajedno s
predstavnicima u istoj izbornoj jedinici. (...) Naime, prema naprijed iznesenom
stajalištu Ustavnog suda, akt verifikacije mandata deklaratorne je naravi i
potvrđuje činjenicu koja je nastala ex lege, pa s obzirom da donošenje tog akta
ne može ovisiti o volji predstavničkog tijela koje ga donosi (jer samo
potvrđuje izraženu volju biračkog tijela), taj akt nije upravni akt. (...)«.

8.
Člankom 14. stavkom 2. Ustava zajamčena je svima jednakost pred zakonom.

Jamstvo
jednakosti, u materijalnopravnom smislu, ima značenje zaštite od arbitrarnosti
u odlučivanju sudova, drugih državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti.
Arbitrarnim se može ocijeniti pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov
donositelj bez razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse,
nije uzeo u obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno
protumačio i primijenio, na način i u mjeri koja dotični pojedinačni akt čini
pravno neprihvatljivim.

Upravni
sud svoje stajalište o temeljnom spornom pravnom pitanju zasniva na odredbi
članka 2. stavka 2. Poslovnika Osječko-baranjske županije, koja glasi:
»Zamjenik vijećnika počinje obavljati vijećničku dužnost nakon što Skupština,
temeljem Izvješća Mandatne komisije, utvrdi da započinje teći njegov mandat
vijećnika iz razloga što je vijećniku koga zamjenjuje prestao mandat odnosno
mandat vijećnika kojeg zamjenjuje stavljen u mirovanje.«

Upravni
sud je pogrešno primijenio citiranu poslovničku odredbu. Ta je odredba u
suprotnosti s odredbama članaka 7. i 8. Zakona o izboru (točka 5. obrazloženja)
i ne može biti primije­njena na način suprotan sadržaju i smislu odredaba
članaka 7. i 8. Zakona o izboru, tj. ne može se tumačiti na način iz kojeg bi
proizlazilo da odluka Skupštine o verifikaciji mandata ima konstitutivan značaj
za početak tijeka mandata zamjenika vijećnika. Odredbe članaka 7. i 8. Zakona o
izboru također su u konkretnom slučaju pogrešno protumačene i primijenjene.

Odredbama
članka 31. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni
zakon) propisano je da su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni i da ih je
dužna poštovati svaka fizička i pravna osoba, te da su sva tijela državne
vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna, u okviru svojeg
ustavnog i zakonskog djelokruga, provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

Unatoč
tome, Upravni sud Republike Hrvatske je u obrazlo­ženjima osporenih presuda i
izrijekom naveo da presude donosi neovisno o pravnom shvaćanju Ustavnog suda.

Slijedom
izloženog, osporenim presudama Upravnog suda povrijeđeno je ustavno pravo na
jednakost iz članka 14. stavka 2. Ustava, na koje podnositelj ustavnim  tužbama ukazuje.

9.
Odredbom članka 132. stavka 2. Ustava utvrđeno je da se ustavno pravo građana
na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koje je zajamčeno stavkom 1.
iste ustavne odredbe, ostvaruje preko lokalnih odnosno područnih (regionalnih)
predstav­ničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim
izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.

Prema tome, ustavno pravo na
lokalnu i područnu samoupravu ostvaruje se putem predstavničkih tijela, a
smisao je navedene ustavne odredbe da se to pravo ostvaruje samo ako
predstavničko tijelo odražava volju birača iskazanu na izborima. Stoga o
sastavu predstavničkog tijela, kao i o tome tko će postati njegov član nakon
što je neki od članova otpao, odlučuju građani na izborima odnosno rezultati
izbora, a ne predstavničko tijelo.

Iz navedenih razloga Ustavni sud
utvrđuje da su osporenim presudama Upravnog suda povrijeđene i odredbe o pravu
na lokalnu i područnu samoupravu iz članka 132. stavka 2. Ustava.

10. Odredba članka 3. Ustava, na
čiju povredu podnositelj također ukazuje, ne sadrži ljudska prava ili temeljne
slobode zajamčene Ustavom koji bi se štitili u ustavnosudskom postupku
pokrenutom ustavnom tužbom.

11. Prema odredbi članka 76.
stavka 1. Ustavnog zakona, odlukom kojom se ustavna tužba usvaja Ustavni sud
ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.

Prema stavku 3. iste odredbe
Ustavnog zakona, u slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo
podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje
njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim
aktom povrijeđeno.

Vlada Republike Hrvatske, na
sjednici održanoj 13. studenoga 2003. godine, donijela je rješenje o
raspuštanju Skupštine Osječko-baranjske županije (klasa: 015-01/03-05/01,
urbroj: 5030109-03-1, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj 181/03 od 14.
studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Na
istoj je sjednici Vlada Republike Hrvatske donijela i rješenje o imenovanju
povjerenice Vlade Republike Hrvatske u Osječko-baranjskoj županiji (klasa:
015-01/03-07/12, urbroj: 50304/2-03-02, objavljeno u »Narodnim novinama«, broj
181/03 od 14. studenoga 2003. godine, s kojim je datumom stupilo na snagu).

Prema
tome, u konkretnom su slučaju ustavnim tužbama osporene presude Upravnog suda
koje više ne proizvode pravne učinke, pa su se na navedeni način ispunile
pretpostavke iz odred­be članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona.

Stoga
je, a pozivom na odredbe članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno kao u
izreci pod točkom I.

12.
Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog
zakona.

13.
Prijedlozi za donošenje rješenja o privremenoj obustavi ovrhe osporenih presuda
nisu razmatrani.

Broj: U-III-3418/2003

        U-III-3419/2003

        U-III-3420/2003

        U-III-3569/2003

        U-III-3570/2003

        U-III-3571/2003

Zagreb, 22. siječnja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
**dr. sc.** **Željko Potočnjak,** v. r.

Odluka, NN 12/2004-419