## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-292/2011 od 23. ožujka 2011.

### NN 37/2011 (30.3.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-292/2011 od 23. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

879

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 23. ožujka 2011., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak i ukida se Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 144/10.).

II. Zakon iz točke I. ove odluke prestaje važiti 15. srpnja 2011.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 10. prosinca 2010. donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 144/10., u daljnjem tekstu: ZID ZPPI), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 144 od 22. prosinca 2010., a u skladu s člankom 24. stupio je na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«.

Na temelju članka 88. (89.) Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 41/01., 55/01., 76/10. i 85/10. – pročišćeni tekst), predsjednik Republike Hrvatske donio je Odluku o proglašenju ZID ZPPI-a.

2. U pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.), objavljenom nakon Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora izmijenio je brojčane oznake članaka Ustava tako da su određeni članci Ustava u pročišćenom tekstu Ustava iz 2010. označeni novim, drugačijim brojčanim oznakama. Te su brojčane oznake u točki 1. ovog obrazloženja i nastavku obrazloženja navedene u zagradama.

3. Predlagatelj Transparency International Hrvatska, zastupan po predsjedniku Nikoli Kristiću, smatra da je osporeni ZID ZPPI organski zakon koji uređuje jedno od temeljnih ljudskih prava te je za njegovo donošenje, u skladu s člankom 82. stavkom 2. (83. stavkom 2.) Ustava Republike Hrvatske, bila potrebna većina glasova ukupnog broja zastupnika Hrvatskog sabora.

Predlagatelj navodi da na sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 10. prosinca 2010., ZID ZPPI nije donesen propisanom većinom glasova zastupnika jer je za njega glasovalo sedamdeset tri (73) zastupnika, a njihov je ukupan broj sto pedeset tri (153). S obzirom na činjenicu da Hrvatski sabor u 6. sazivu ima ukupno sto pedeset tri (153) zastupnika, za donošenje ZID ZPPI-a kao organskog zakona, prema mišljenju predlagatelja, trebala je glasovati većina ukupnog broja zastupnika, odnosno najmanje sedamdeset sedam (77) zastupnika.

Slijedom iznesenog, predlagatelj ističe formalnu neustavnost ZID ZPPI-a i predlaže Ustavnom sudu njegovo ukidanje.

Osim razloga kojima je osporio formalnu ustavnost ZID ZPPI-a, predlagatelj posredno osporava i njegovu materijalnopravnu ustavnost.

Prijedlog je osnovan.

4. Tijekom ustavnosudskog postupka od Hrvatskog sabora zatražena je dostava zapisnika i fonograma 20. sjednice održane 22., 23., 24., 29. i 30. rujna 2010., 1., 6., 7., 20., 21., 22., 27., 28. i 29. listopada 2010., 3., 4., 5., 10., 11., 12., 16., 17., 22., 23., 24. 25. i 26. studenoga 2010. i 1., 2., 3., 8., 9. 10., 13. 14. i 15. prosinca 2010.

Iz zapisnika i fonograma slijedi da je Hrvatski sabor ZID ZPPI donio većinom glasova nazočnih zastupnika jer je sedamdeset tri (73) zastupnika glasovalo za njegovo donošenje, dvadeset devet (29) zastupnika glasovalo je protiv njegova donošenja, a jedan (1) zastupnik bio je suzdržan.

Ustavni sud nadalje je utvrdio da 6. saziv Hrvatskog sabora, koji je donio ZID ZPPI, ima sto pedeset tri (153) zastupnika pa je za njegovo donošenje, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset sedam (77) glasova zastupnika.

5. Članak 82. stavak 2. (83. stavak 2.) Ustava Republike Hrvatske glasi:

»Članak 82.

(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ... Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

(...)«

Ocjenjujući organsku pravnu narav ZID ZPPI-a, Ustavni sud je imao u vidu članak 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske, koji glasi:

»Članak 38.

(...)

Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

(...)«

Članak 38. sadržan je u Glavi III. (»Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda«) odjeljku 2. Ustava, pod nazivom »Osobne i političke slobode i prava«.

6. U razmatranju osnovanosti prijedloga za ocjenu suglasnosti ZID ZPPI-a s Ustavom s aspekta njegove formalne neustavnosti, Ustavni sud pošao je i od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003., kojom je ukinut Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (»Narodne novine« broj 111/03.), a koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 190/03.

U toj odluci Ustavni sud je utvrdio mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

6.1. Vlada Republike Hrvatske uputila je Hrvatskom saboru na temelju članka 84. (85.) Ustava Prijedlog i Konačni prijedlog ZID ZPPI-a (P.Z.E. br. 570), pozivom na članak 2. stavak 4. alineju 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ..., u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

- o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

Vlada Republike Hrvatske je u obrazloženju Prijedloga ZID ZPPI-a potvrdila stajališta Ustavnog suda o mjerilima pri ocjeni koji se zakon smatra organskim zakonom, navodeći, uz ostalo, sljedeće:

»Sloboda informiranja, a time i pravo na dostupnost informacijama kojima raspolažu tijela javne vlasti jedno je od temeljnih ljudskih prava (op. – Ustavni sud), koje osim Ustava Republike Hrvatske propisuju i Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, Konvencija o pristupu informacijama, te međunarodni ugovori.

Otvorenost i javnost rada tijela javne vlasti prema društvu u kojem djeluju, jedna je od temeljnih pretpostavki demokratizacije i modernog društva, borbe protiv korupcije te primjeni osnovnih pravnih, društvenih i ekonomskih postulata.«

7. Zakon o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 172/03., u daljnjem tekstu: ZPPI) uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju, raspolažu ili nadziru tijela javne vlasti i njime su propisana načela prava na pristup informacijama, izuzeci od prava na pristup informacijama i postupak za ostvarivanje i zaštitu prava na pristup informacijama. ZPPI je donesen potrebnom većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Cilj ZPPI-a je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja prava na pristup informacijama fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, sukladno tom i drugim zakonima.

Ustavni sud ocjenjuje da se ZPPI-om razrađuje Ustavom utvrđeno ljudsko pravo iz članka 38. stavka 4. Ustava pa je za donošenje bilo kojeg oblika ZPPI-a, prema članku 82. stavku 2. (83. stavku 2.) Ustava, bila potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru, odnosno najmanje sedamdeset sedam (77) zastupnika.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da osporeni ZID ZPPI, uslijed izostanka Ustavom propisane većine pri njegovu donošenju, nije donesen u skladu s člankom 82. stavkom 2. (83. stavkom 2.) Ustava te je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) odlučio kao u točki I. izreke.

8. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji glasi:

»Članak 55.

(...)

Ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u 'Narodnim novinama', ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

(...)«

Polazeći od činjenice da se ZPPI-om razrađuje Ustavom utvrđeno ljudsko pravo, odnosno uređuje važno pitanje pristupa informacijama te da je osporeni ZID ZPPI stupio na snagu i primjenjuje se, pri čemu Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije ispitivao njegovu sadržajnu suglasnost s Ustavom jer je prethodno utvrdio njegovu formalnu protuustavnost, Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odgodio prestanak važenja ZID ZPPI-a do isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke, kako bi Hrvatskom saboru ostavio dovoljno vremena za njegovo usklađivanje s Ustavom.

9. Odluka iz točke III. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-292/2011

Zagreb, 23. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 37/2011-879