### NN 90/2017 (8.9.2017.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-687/2011 od 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2125

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Antun Palarić, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2017. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da u razdoblju svog važenja (od 12. srpnja 2010. do 17. rujna 2016.) Pravilnik o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 86/10.), nije bio u skladu s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, kao i da nije bio u skladu s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani (»Narodne novine« broj 46/07., 84/08. i 55/11.), u razdoblju važenja tog Zakona.

II. Na temelju članka 38. stavka 2. i članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) utvrđuje se da:

– u razdoblju svog važenja (od 19. studenoga 2009. do 17. rujna 2016.) Pravilnik o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 135/09.) nije bio u skladu s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, kao i da nije bio u skladu s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani (»Narodne novine« broj 46/07., 84/08. i 55/11.), u razdoblju važenja tog Zakona i da

– u razdoblju svog važenja (od 28. lipnja 2011. do 17. rujna 2016.) Pravilnik o izmjeni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 72/11.) nije bio u skladu s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, kao i da nije bio u skladu s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani (»Narodne novine« broj 46/07., 84/08. i 55/11.), u razdoblju važenja tog Zakona.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

a) Prijedlog za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom

1. Napredak PZ iz Županje, Sekice PZ iz Drenovaca, Fruk d.o.o. iz Vrbanje, Seges d.o.o. iz Županje, Ruris d.o.o. iz Županje, i Đerek d.o.o. iz Gradišta (u daljnjem tekstu: predlagatelji), zastupani po Draženu Štiviću, odvjetniku u Vukovaru podnijeli su 5. veljače 2011. Ustavnom sudu prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 86/10.; u daljnjem tekstu: Pravilnik o dopuni/10), kojeg je na temelju članka 94. stavka 2. Zakona o hrani (»Narodne novine« broj 46/07., 84/08. i 55/11.; u daljnjem tekstu: Zakon o hrani/07) donio ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja.

Prijedlog je podnesen na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

2. Pravilnik o dopuni/10 stupio je na snagu danom objave u »Narodnim novinama« broj 86 od 12. srpnja 2010. (članak 3. tog Pravilnika).

Njime je dopunjen Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 78/05.).

b) Prigovori predlagatelja

3. Predlagatelji smatraju da Pravilnik o dopuni/10 nije u suglasnosti s člancima 3., 5. i 14. stavkom 2. Ustava (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) te s člancima 94. stavkom 2., 127. stavkom 1. i 128. Zakona o hrani/07.

Predlagatelji u prijedlogu ističu:

»Podnositelji tvrde da ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja nije bilo ovlašten na donošenje osporenog Pravilnika, već je sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o hrani bio ovlašten isključivo na donošenje novih, drugih propisa za provedbu toga Zakona.

(...)

... Zakon o hrani ne poznaje mogućnost uređivanja pitanja vezanih za njegovu provedbu na način da se donose izmjene i dopune provedbenih propisa donesenih na temelju pravnih osnova sadržanih u drugim zakonima.

(...)

Podnositelji se pozivaju na stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske zauzetim u odlukama broj: U-I-3144/2005 ('Narodne novine', broj 113/05) i U-II-4001/2005 ('Narodne novine', broj 76/06).

Svi podnositelji ovoga prijedloga su dobili rješenja gospodarskog inspektora Državnog inspektorata, Područne jedinice Osijek, Ispostave Županja, izdanim na temelju Pravilnika čija se ocjena ustavnosti i zakonitosti predlaže, s naredbom da otklone nadzorom utvrđene nepravilnosti kod otkupa pšenice roda 2010. na način da u roku od 8 dana primjeni propisane vrijednosti kvalitete meke pšenice.

(...)

Ukoliko bi nadležni gospodarski inspektor donio rješenja o zabrani obavljanja djelatnosti trgovine dok se nedostaci ne otklone, takvo rješenje bi sasvim sigurno uzrokovalo teške i nepopravljive posljedice po podnositelje u vidu prekida dosadašnjih poslovnih odnosa, otpuštanja radnika, propadanja roba na zalihama obzirom da se radi o robama koje su kvarljive, gubitka prihoda, narušavanja poslovnog ugleda i gubitka tržišta.«

4. Predlagatelji predlažu Ustavnom sudu da poništi ili ukine Pravilnik o dopuni/10.

Također, pozivajući se na članak 45. Ustavnog zakona, predlagatelji predlažu Ustavnom sudu da obustavi od izvršenja (u prijedlogu pobliže navedena) rješenja Državnog inspektorata Zagreb, Područne jedinice Osijek, Ispostave – Odsjeka inspekcijskog nadzora u Županji donesena na temelju Pravilnika o dopuni/10, kojima je naređeno otkloniti nepravilnosti kod otkupa pšenice roda 2010. godine.

c) Očitovanje Ministarstva poljoprivrede

5. Od Ministarstva poljoprivrede zatraženo je i dobiveno očitovanje klasa: 011-04/13-01/105, ur. broj: 525-07/0539-13-2 od 14. svibnja 2013., koje se odnosi na osporeni Pravilnik o dopuni/10.

U očitovanju je istaknuto:

»Okolnost na koju se ukazuje u prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, kako je podzakonski akt koji je dopunjavan ovom dopunom donijet ranijim Zakonom o hrani i to temeljem članka 35. Zakona o hrani ('Narodne novine' broj 117/03, 130/03, 48/04 i 85/06), a osporavana dopuna podzakonskog akta utemeljena na odredbi članka 94. novog u međuvremenu donesenog Zakona o hrani ('Narodne novine' broj 46/07), jest neosporna i činjenična.

Međutim, rečena je dopuna utemeljena na činjenicama vezanim uz zakonom dodijeljene ovlasti za propisivanje provedbenih propisa, koje su kako prethodnim tako i novim Zakonom o hrani, dodijeljene čelniku nadležnoga tijela odnosno u ovom slučaju ministru poljoprivrede, zatim da je temeljni podzakonski propis bio i ostao na snazi (prema članku 128.), te se ovom dopunom u svim ostalim odredbama nije mijenjao, kao i u činjenici da je ovoj dopuni prethodila dopuna kojom je provedeno usklađivanje ovoga akta s pojedinim preuzetim obvezama usklađivanja s pravnom stečevinom EU koja je objavljena u 'Narodnim novinama' 135/09 od 11.11.2009. godine.

(...)

Iz obrazloženih razloga u ranije opisanom vremenskom ograničenju čelnik tijela nije mogao prema članku 127. donijeti novi propis, no morao je i mogao postojeći dopuniti.«

d) Pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenog Pravilnika o dopuni/10 nakon prestanka njegova važenja

6. Pravilnik o dopuni/10 prestao je važiti 17. rujna 2016. (vidi točku 15. ove odluke).

Za vrijeme njegova važenja Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom.

Međutim, Ustavni sud smatra kako u odnosu na taj pravilnik i nakon prestanka njegova važenja postoje relevantni ustavnosudski razlozi za pokretanja postupka ocjene njegove suglasnosti s Ustavom i zakonom (vidi točku 20. ove odluke).

e) Pokretanje, na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona, postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom ostalih pravilnika navedenih u točki 12. ove odluke

7. Ustavni sud također smatra da u konkretnom slučaju postoje relevantni ustavnosudski razlozi (pobliže navedeni u točki 20. ove odluke) da na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona sam pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 135 od 11. studenoga 2009.) i Pravilnika o izmjeni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 72 od 28. lipnja 2011.), koji su također prestali važiti 17. rujna 2016.

II. KRONOLOŠKI PRIKAZ ZAKONA I DRUGIH PROPISA KOJI SU OD 31. SRPNJA 2003. NADALJE UREĐIVALI PITANJA KAKVOĆE HRANE

a) Zakon o hrani iz 2003. godine

8. Dana 31. srpnja 2003. stupio je na snagu Zakon o hrani (»Narodne novine« broj 117/03., 130/03. i 48/04.; u daljnjem tekstu: Zakon o hrani/03).

Člankom 35. i člankom 106. stavkom 1. Zakona o hrani/03 bilo je propisano:

»VIII. KAKVOĆA HRANE

Članak 35.

(1) Subjektima u poslovanju s hranom dopušteno je da proizvode, stavljaju na tržište hranu propisane kakvoće, kao i hranu za koju nisu propisani zahtjevi kakvoće, ako hrana odgovara odredbama o zdravstvenoj ispravnosti i navodima na deklaraciji.

(2) Ministar poljoprivrede i šumarstva uz prethodno pribavljeno mišljenje ministra zdravstva donosi provedbene propise kojima se uređuje kakvoća hrane, radi:

– zaštite interesa potrošača,

– omogućavanja potrošačima da izvrše izbor u vezi s hranom koju konzumiraju.

(3) Provedbenim propisima iz stavka 2. ovoga članka utvrđuju se zahtjevi koji se odnose na:

– klasifikaciju, kategorizaciju i nazivlje hrane,

– senzorska svojstva i sastav hrane,

– vrstu i količinu sirovina, dodataka i drugih tvari koji se rabe u proizvodnji i preradi hrane,

– tehnološke postupke koji se primjenjuju u proizvodnji i preradi hrane,

– metode uzimanja uzoraka i analitičke metode radi kontrole kakvoće hrane,

– dodatne ili specifične podatke koji bi trebali biti navedeni na deklaraciji hrane.«

»Članak 106.

(1) Ministar poljoprivrede i šumarstva u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona donijet će propise iz:

– članka 26. stavka 1.,

– članka 35. stavka 2. ovoga Zakona.

(...)«

b) Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta
 (»Narodne novine« broj 78/05.)

9. Na temelju članka 35. stavka 2. Zakona o hrani/03 ministar poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva donio je 20. lipnja 2005. Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 78/05.; u daljnjem tekstu: Pravilnik o žitaricama/05).

Članak 1. Pravilnika o žitaricama/05 glasio je:

»I. OPĆE ODREDBE

Članak l.

Ovim se Pravilnikom propisuju opći zahtjevi kakvoće za žitarice, mlinske i pekarske proizvode, tjestenine, tijesta i proizvode od tijesta (u daljnjem tekstu: proizvodi), koji se stavljaju na tržište, a odnose se na:

– tehnološke postupke koji se primjenjuju u proizvodnji i preradi;

– senzorska svojstva i sastav;

– dodatne ili specifične zahtjeve deklariranja ili označavanja;

– vrstu i količinu sirovina, dodataka i drugih tvari koji se koriste u proizvodnji i preradi;

– kategorizaciju i nazivlje.«

Pravilnik o žitaricama/05 stupio je na snagu 7. srpnja 2005., a počeo se primjenjivati od 1. siječnja 2006. (članak 59.).

c) Zakon o hrani iz 2007. godine

10. Zakon o hrani/03 prestao je važiti 15. svibnja 2007. kada je stupio je na snagu »novi« Zakon o hrani/07.

Zakonom o hrani/07 utvrđeno je nadležno tijelo (tj. središnje tijelo državne uprave nadležno za zdravstvenu ispravnost, higijenu i kakvoću hrane) i njegov čelnik, propisan je rok od dvije godine za donošenje »novih« provedbenih propisa, te je određeno da do tada ostaju na snazi propisi doneseni za provedbu Zakona o hrani/03.

Tako je privremeno ostao na snazi i Pravilnik o žitaricama/05.

Naime, člankom 3. točkama 42. i 43., člankom 94., člankom 127. i člankom 128. Zakona o hrani/07 bilo je propisano:

»Ostale definicije

Članak 3.

U smislu ovoga Zakona pojedini pojmovi imaju sljedeće značenje:

(...)

42. 'nadležno tijelo' – je Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnoga gospodarstva koje je središnje tijelo državne uprave nadležno za zdravstvenu ispravnost, higijenu i kakvoću hrane i hrane za životinje i organizaciju službenih kontrola i predstavlja kontakt točku prema Europskoj komisiji,

43. 'čelnik nadležnog tijela' – je ministar poljoprivrede, šumarstva i vodnoga gospodarstva,

(...)«

»Poglavlje 1.

KAKVOĆA HRANE

Temeljni zahtjevi kakvoće hrane

Članak 94.

(1) Subjektima u poslovanju s hranom dopušteno je proizvoditi i stavljati na tržište hranu propisane kakvoće kao i hranu za koju nisu propisani zahtjevi kakvoće, ako ona odgovara propisanim zahtjevima zdravstvene ispravnosti i označavanja hrane.

(2) Čelnik nadležnog tijela donosi provedbene propise kojima se propisuju zahtjevi kakvoće hrane koji se odnose na:

– klasifikaciju, kategorizaciju i nazivlje hrane,

– fizikalna, kemijska, fizikalno-kemijska i senzorska svojstva te sastav hrane,

– fizikalno-kemijska i senzorska svojstva sirovina te vrstu i količinu sirovina, dodataka i drugih tvari koje se upotrebljavaju u proizvodnji i preradi hrane,

– metode uzimanja uzoraka i analitičke metode radi kontrole kakvoće hrane,

– ovlašćivanje grupa odabranih i osposobljenih ocjenjivača senzorskih svojstava hrane (paneli) za određenu hranu,

– tehnološke postupke koji se primjenjuju u proizvodnji i preradi hrane,

– minimalne tehničke uvjete kojima moraju udovoljavati objekti za proizvodnju određene hrane,

– pakiranje i ambalažiranje hrane,

– dodatne zahtjeve označavanja hrane.

(3) Za određenu hranu, osim zahtjeva iz stavka 2. ovoga članka, čelnik nadležnog tijela provedbenim propisom propisuje postupak koji je potrebno provesti prije stavljanja te hrane na tržište.

(4) Subjektima u poslovanju s hranom nije dopušteno stavljati na tržište hranu propisane kakvoće ako ona ne udovoljava provedbenim propisima iz stavka 2. ovoga članka, kao i hranu za koju je propisan postupak iz stavka 3. ovoga članka ako isti nije proveden.«

»Članak 127.

(1) Propise za donošenje kojih su ovlašteni na temelju ovoga Zakona, čelnik nadležnog tijela i ministar nadležan za zdravstvo donijet će se u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(2) Radi usklađenja s propisima Europske unije čelnik nadležnog tijela odnosno ministar nadležan za zdravstvo uz suglasnost čelnika nadležnog tijela mogu, osim propisa predviđenih pojedinim člancima ovoga Zakona, donijeti i druge provedbene propise, potrebne za provedbu ovoga Zakona.

Članak 128.

Do donošenja propisa iz članka 127. ovoga Zakona ostaju na snazi propisi doneseni ili preuzeti na temelju Zakona o hrani ('Narodne novine', br. 117/03., 130/03., 48/04. i 85/06.), Zakona o veterinarstvu ('Narodne novine', br. 70/97., 105/01. i 172/03.), Zakona o stočarstvu ('Narodne novine', br. 70/97., 36/98., 151/03. i 132/06.), Zakona o tehničkim zahtjevima za proizvode i ocjeni sukladnosti ('Narodne novine', br. 158/03.).«

11. Dana 11. siječnja 2008. stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 5/08., u daljnjem tekstu: ZIDZUDS:5/08), člankom 1. stavkom 1. kojega je izmijenjen članak 1. točka 8. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 199/03., 30/2004., 136/04., 22/05. i 44/06.) na način da je naziv Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva (tj. naziv nadležnog tijela iz članka 3. točke 42. Zakona o hrani/07) zamijenjen nazivom Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja.

Člankom 5. ZIDZUDS-a:5/08 propisano je da njegovim stupanjem na snagu nadležno tijelo nastavlja s radom kao Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja.

Stoga je po stupanju na snagu ZIDZUDS-a:5/08 ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja čelnik nadležnog tijela ovlašten za donošenje provedbenih propisa pobliže navedenih u članku 94. stavku 2. Zakona o hrani/07 (tj. propisa kojima se propisuju zahtjevi kakvoće hrane).

d) Izmjene i dopune Pravilnika o žitaricama/05 donesene nakon stupanja na snagu Zakona o hrani/07

12. Međutim, Ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja nije donio »nove« provedbene propise nego je (nakon isteka roka propisanog člankom 127. stavkom 1. Zakona o hrani/07), u tri (3) navrata dopunio i izmijenio »stari« Pravilnik o žitaricama/05, i to:

– prvi puta 2. studenoga 2009., kada je pozivajući se na članak 94. stavak 2. Zakona o hrani/07, donio Pravilnik o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 135 od 11. studenoga 2009.; u daljnjem tekstu: Pravilnik o dopuni/09), koji je stupio na snagu 19. studenoga 2009. – članak 2. istog pravilnika;

– drugi puta je 8. srpnja 2010., pozivajući se također na članak 94. stavak 2. Zakona o hrani/07, donio Pravilnik o dopuni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 86 od 12. srpnja 2010.), to jest osporeni Pravilnik o dopuni/10;

– i treći puta je 15. lipnja 2011., pozivajući se ponovo na članak 94. stavak 2. Zakona o hrani/07, donio Pravilnik o izmjeni Pravilnika o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta (»Narodne novine« broj 72 od 28. lipnja 2011.; u daljnjem tekstu: Pravilnik o izmjeni/11), koji je stupio na snagu 28. lipnja 2011. – članak 3. tog pravilnika.

e) Zakon o hrani iz 2013. i ostavljanje na snazi Pravilnika o žitaricama/05 i njegovih izmjena i dopuna

13. Dana 1. srpnja 2013. stupio je na snagu Zakon o hrani (»Narodne novine« broj 81/13. i 14/14.; u daljnjem tekstu: Zakon o hrani/13), a prestao je važiti Zakon o hrani/07.

U pogledu ovlasti za donošenje propisa za njegovu provedbu, u području kakvoće hrane, člankom 12. stavkom 1. i člankom 23. Zakona o hrani/13 bilo je propisano:

»Označivanje, reklamiranje i prezentiranje hrane

Članak 12.

(1) U svrhu provedbe članka 16. Uredbe (EZ) br. 178/2002 ministar nadležan za poljoprivredu donosi propise o označivanju, reklamiranju i prezentiranju hrane te označivanju hranjivih vrijednosti hrane.

(...)«

»STANDARDI KVALITETE ZA HRANU I HRANU ZA ŽIVOTINJE

Standardi kvalitete za hranu

Članak 23.

(1) Ministar nadležan za poljoprivredu ovlašćuje se donijeti podzakonske propise kojima se prenose direktive Europske unije iz područja kojim se uređuju standardi kvalitete za hranu.

(2) U slučaju kada standardi kvalitete za hranu nisu uređeni propisima Europske unije ministar nadležan za poljoprivredu donosi propise o standardima za hranu koji se primjenjuju ne dovodeći u pitanje Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegove članke 34. – 36.

(3) Standardi kvalitete iz stavaka 1. i 2. ovoga članka uključuju klasifikaciju, kategorizaciju i naziv hrane, fizikalna, određena kemijska, fizikalno-kemijska i senzorska svojstva te sastav hrane, fizikalno-kemijska i senzorska svojstva sirovina te vrstu i količinu sirovina, dodataka i drugih tvari koje se upotrebljavaju u proizvodnji i preradi hrane i dodatne zahtjeve označivanja hrane.

(4) Za određenu hranu, osim standarda iz stavaka 1. i 2. ovoga članka, ministar nadležan za poljoprivredu propisom temeljem ovoga Zakona propisuje postupke koje je potrebno provesti prije stavljanja te hrane na tržište te uvjete, uključujući dopuštene tehnološke postupke, kojima ta hrana mora udovoljavati o čemu ministar nadležan za poljoprivredu donosi rješenje.

(5) Ministar nadležan za poljoprivredu donosi propise o metodama koje je utvrdila Europska unija radi kontrole propisanih standarda kvalitete hrane.

(6) Subjektima u poslovanju s hranom nije dopušteno stavljati na tržište hranu koja ne udovoljava propisima iz stavaka 1., 2. i 4. ovoga članka i posebnim propisima kojima se uređuje tržište poljoprivrednih proizvoda.«

U pogledu ostavljanja na snazi »starih« provedbenih propisa člankom 38. alinejom 42. Zakona o hrani/13 bilo je propisano:

»Članak 38.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona ostaju na snazi:

(...)

– Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta ('Narodne novine', br. 78/05., 135/09., 86/10. i 72/11.);

(...)«

Dakle, Zakonom o hrani/13 bilo je propisano da ostaju na snazi Pravilnik o žitaricama/05, Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmjeni/11. Pri tome nije izrijekom ograničeno razdoblje njihova produljenog važenja.

f) Zakon o poljoprivredi iz 2015. i ponovno ostavljanje na snazi Pravilnika o žitaricama/05 i njegovih izmjena i dopuna

14. Dana 18. ožujka 2015. stupio je na snagu Zakon o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 30/15.), koji člankom 189. stavkom 1. alinejom 8. propisuje:

»Prestanak važenja propisa

Članak 189.

Danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaju važiti:

(...)

– u Zakonu o hrani (»Narodne novine«, br. 81/12. i 14/14.) u članku 1. stavak 3., članak 23. članak 24. u članku 33. stavku 1. podstavak 13., u članku 34. stavku 1. podstavci 37., 38., 39., 40. i 41.«

Dakle, stupanjem na snagu Zakona o poljoprivredi prestao je važiti Zakon o hrani/13 u dijelu u kojem je bilo propisano da se njime uređuju standardi kvalitete za hranu i hranu za životinje (članak 1. stavak 3., članak 23. i članak 24.), ovlast ovlaštene osobe da zabrani stavljanje na tržište određene hrane za koju nije proveden propisani postupak (članak 33. stavak 1. alineja 13. /u tekstu Zakona o poljoprivredi naznačen kao podstavak 13./), prekršajne sankcije za stavljanje na tržište hrane i hrane za životinje koja ne udovoljava propisanim standardima kvalitete, stavljanje na tržište prirodne mineralne vode ili prirodne izvorske vode za koju nije proveden postupak priznavanja i izdano rješenje, stavljanje na tržište hrane i hrane za životinje za koju nisu provedeni propisani postupci (članak 34. stavak 1. alineje 37., 38., 39., 40. i 41. /u tekstu Zakona o poljoprivredi navedeni kao podstavci 37., 38., 39., 40. i 41./).

Pitanja koja je uređivao Zakon o hrani/13, odnosno pitanja u pogledu standarda kvalitete za hranu i hranu za životinje, sustava kvalitete poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda i priznavanje prirodnih mineralnih voda i prirodnih izvorskih voda i uvjeta za proizvodnju i stavljanje brašna na tržište uređuju se Zakonom o poljoprivredi (članak 1. tog zakona).

U pogledu ovlasti za donošenje propisa za njegovu provedbu, u području kakvoće hrane, člankom 71. stavcima 1., 2., 3., 4. i 5. Zakona o poljoprivredi propisano je:

»STANDARDI KVALITETE ZA HRANU I HRANU ZA ŽIVOTINJE

Standardi kvalitete za hranu

Članak 71.

(1) Ministar donosi pravilnike kojima se prenose direktive Europske unije iz područja kojim se uređuju standardi kvalitete za hranu.

(2) Kada standardi kvalitete za hranu nisu uređeni propisima Europske unije, ministar donosi pravilnike o standardima za hranu koji se primjenjuju ne dovodeći u pitanje Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegove članke 34. – 36.

(3) Standardi kvalitete iz stavaka 1. i 2. ovoga članka uključuju klasifikaciju, kategorizaciju i naziv hrane, fizikalna, određena kemijska, fizikalno-kemijska i senzorska svojstva te sastav hrane, fizikalno-kemijska i senzorska svojstva sirovina te vrstu i količinu sirovina, dodataka i drugih tvari koje se upotrebljavaju u proizvodnji i preradi hrane i dodatne zahtjeve označivanja hrane.

(4) Za određenu hranu, osim standarda iz stavaka 1. i 2. ovoga članka, ministar pravilnikom propisuje postupke koje je potrebno provesti prije stavljanja te hrane na tržište te uvjete, uključujući dopuštene tehnološke postupke, kojima ta hrana mora udovoljavati o čemu ministar donosi rješenje.

(5) Ministar donosi pravilnike o metodama koje je utvrdila Europska unija radi kontrole propisanih standarda kvalitete hrane.

(...)«

U pogledu ostanka na snazi Pravilnika o žitaricama/05 i njegovih izmjena i dopuna člankom 179. točkom 20. Zakona o poljoprivredi je propisano:

»Propisi doneseni na temelju Zakona o hrani

Članak 179.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona ostaju na snazi u dijelu u kojem nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona propisi doneseni na temelju Zakona o hrani ('Narodne novine', br. 117/03., 130/03., 48/04. i 85/06.), Zakona o hrani ('Narodne novine', br. 46/07., 84/08. i 55/11.) i Zakona o hrani ('Narodne novine', br. 81/13. i 14/14.):

(…)

20. Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta ('Narodne novine', br. 78/05., 135/09., 86/10. i 72/11.)

(…)«

g) Prestanak važenja Pravilnika o žitaricama/05 i njegovih izmjena i dopuna

15. Pravilnik o žitaricama/05 i njegove izmjene i dopune prestao je važiti 17. rujna 2016. stupanjem na snagu Pravilnika o žitaricama i proizvodima od žitarica (»Narodne novine« broj 81 od 9. rujna 2016., u daljnjem tekstu: Pravilnik o žitaricama/16).

Pravilnik o žitaricama/16 donio je ministar poljoprivrede na temelju članka 71. stavka 2. Zakona o poljoprivredi.

Članak 43. stavak 1. i članak 44. Pravilnika o žitaricama/16 glase:

»IV. PRIJELAZNE I ZARŠNE ODREDBE

Članak 43.

(1) Danom stupanja na snagu ovog Pravilnika prestaju važiti ... Pravilnik o žitaricama, mlinskim i pekarskim proizvodima, tjestenini, tijestu i proizvodima od tijesta ('Narodne novine', br. 78/05., 135/09., 86/10. i 72/11.).

(...)«

»Članak 44.

Ovaj Pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objave u 'Narodnim novinama', osim članka 25. stavka 2. ovoga Pravilnika koji stupa na snagu 1. veljače 2018. godine.«

III. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

16. Članci 3., 5. stavak 1. i 125. alineja 2. Ustava glase:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(…)

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom;

(…)«

Pod »drugim propisom« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona odnosno radi provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i općenitost.

IV. MJERODAVNE ODREDBE ZAKONA

17. Člankom 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 92/96., 48/99., 15/00., 127/00., 59/01., 199/03. i 79/07.) bilo je propisano:

»2. Donošenje provedbenih propisa

Članak 17.

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama date ovlasti.«

Člankom 18. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11., 12/13., 93/16. i 104/16.) propisano je:

»2. DONOŠENJE PROVEDBENIH PROPISA

Članak 18.

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti.«

18. Donošenje propisa za provedbu zakona oblik je normativne djelatnosti tijela državne uprave, budući da im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka). Ova normativna funkcija ograničena je sljedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa; za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti (stajalište Ustavnog suda iz rješenja broj: U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000., www.usud.hr).

Dakle, provedbeni propisi samo razrađuju zakonske odredbe te se njihov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Postoje li pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka i odlučivanje u biti stvari u konkretnom slučaju

19. Imajući u vidu činjenicu da su prestali važiti Zakon o hrani/03, Zakon o hrani/07 i Zakon o hrani/13, te da su Pravilnik o žitaricama/05 i njegove izmjene i dopune prestali važiti 17. rujna 2016., Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju potrebno prije svega ispitati postoje li pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka i odlučivanje o biti stvari.

U tu svrhu potrebno je odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) Postoje li relevantni ustavnosudski razlozi da Ustavni sud prihvati prijedlog predlagatelja i pokrene postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni/10, te da sam pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni/09 i Pravilnika o izmjeni/11

20. Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju potrebno ispitati je li nadležni ministar mijenjajući i dopunjujući Pravilnik o žitaricama/05 – donesen radi provedbe (»starog«) Zakona o hrani/03, a pozivajući se pri tome na ovlaštenje propisano člankom 94. stavkom 2. (»novog«) Zakona o hrani/07, prekoračio svoje ovlasti i postupio protivno načelu vladavine prava kao jedne od člankom 3. Ustava propisane najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava, te protivno načelu ustavnosti i zakonitosti sadržanom u članku 5. Ustava.

Također, je li nadležni ministar donoseći navedene pravilnike postupio protivno obvezi donijeti »nove« provedbene propise, propisanoj člankom 127. Zakona o hrani/07.

Pri tome, Ustavni sud opetovano ponavlja svoje pravno stajalište izneseno u odlukama broj: U-II-3144/2005 od 7. rujna 2005., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 113/05. (točka 7.), broj: U-II-4001/2005 od 1. lipnja 2006., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 76/06. (točka 5.), broj: U-II-4000/2005 od 14. lipnja 2006., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 78/06. (točka 5.), broj: U-II-3007/2005 od 17. listopada 2007., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 114/07. (točka 7.) i drugima, prema kojemu:

»Donošenje izmjena i dopuna propisa donesenog na temelju drugog zakona (koji je u međuvremenu prestao važiti), suprotno izričitoj odredbi Zakona koja nadležno tijelo obvezuje na donošenje novih provedbenih propisa, nije u suglasju s vladavinom prava, kao jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske sadržanom u članku 3. Ustava. Također, donošenje izmjena i dopuna drugih propisa na način suprotan zakonu, nije u suglasju niti s načelom ustavnosti i zakonitosti sadržanom u članku 5. Ustava.«

Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da u konkretnom slučaju postoje relevantni ustavnosudski razlozi da prihvati prijedlog predlagatelja i pokrene postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni/10, te da na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona sam pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni/09 i Pravilnika o izmjeni/11 (za vrijeme njihova važenja).

b) Postoje li pretpostavke za odlučivanje o biti stvari s obzirom na prestanak važenja Zakona o hrani/03, Zakona o hrani/07 i Zakona o hrani/13

21. Ustavni sud podsjeća na svoje pravno stajalište izneseno u odluci broj: U-II-4094/2005 od 5. travnja 2006., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 53/06., (točka 4.), prema kojemu:

»Ustaljeno je pravno stajalište Ustavnog suda da prestankom važenja zakona kao pravne osnove za donošenje drugog propisa (podzakonskog akta za provedbu zakona), prestaju važiti i drugi propisi doneseni u svrhu provedbe zakona, ako u prijelaznim i završnim odredbama novog zakona nije drugačije određeno (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, 'Narodne novine', broj 67/03. i 98/03.).«

Ustavni sud smatra da se vremensko produljenje (prijelaznim i završnim odredbama »novog« zakona) važenja drugog propisa, donesenog za izvršenje i/ili provedbu »starog« zakona (koji je prestao važiti), u pojedinom slučaju može opravdati nužnošću zaštite pravne sigurnosti kao sastavnog dijela načela vladavine prava – jedne od najviših vrednota ustavnog poretka, u ograničenom razdoblju koje nastupa nakon prestanka važenja »starog« zakona i vremena potrebnog da nadležna tijela donesu propise radi izvršenja i/ili provedbe »novog« zakona.

Međutim, navedeni razlog ne otklanja obvezu donošenja »novih« propisa radi izvršenja i/ili provedbe »novog« zakona (kojim je takva ovlast odnosno obveza izrijekom propisana).

Ona, naime, također proizlazi iz načela pravne sigurnosti kao sastavnog dijela vladavine prava – jedne od člankom 3. Ustava propisane najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava.

22. Pravna osnova za donošenje Pravilnika o žitaricama/05 bio je Zakon o hrani/03.

Taj je zakon prestao važiti 15. svibnja 2007. kada je stupio na snagu Zakon o hrani/07, te je člankom 128. tog »novog« zakona privremeno, do donošenja propisa za njegovu provedbu, produljeno važenje Pravilnika o žitaricama/05.

Nadležni ministar nije donio »nove« propise za provedbu Zakona o hrani/07, nego je pozivajući se na članak 94. stavak 2. tog zakona tri puta izmijenio i dopunio Pravilnik o žitaricama/05.

Ustavni sud napominje da člankom 94. stavkom 2. tog zakona nije bila dana ovlast nadležnom ministru da »novim« pravilnicima mijenja i dopunjuje naprijed navedeni pravilnik, nego je propisana njegova ovlast (i obveza) da donese »nove« propise za provedbu Zakona o hrani/07.

Potom je člankom 38. alinejom 42. Zakona o hrani/13 propisano da Pravilnik o žitaricama/05 kao i njegove dopune i izmjene (Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmjeni/11) ostaju (bez vremenskog ograničenja) na snazi i nakon njegova stupanja na snagu 1. srpnja 2013., ali je također člankom 12. stavkom 2. i člankom 23. istog zakona propisana ovlast (i obveza) nadležnom ministru da donese »nove« propise za njegovu provedbu.

Tu obvezu nadležni ministar nije ispunio.

Nadalje, Zakon o hrani/13 djelomično je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o poljoprivredi 18. ožujka 2015.

Člankom 179. točkom 20. Zakona o poljoprivredi propisano je da Pravilnik o žitaricama/05 kao i njegove gore navedene dopune i izmjene ostaju na snazi u dijelu u kojem nisu u suprotnosti s tim zakonom, ali je člankom 71. istog zakona propisana ovlast (i obveza) nadležnom ministru da donese »nove« propise za njegovu provedbu.

Pravilnik o žitaricama/05, Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmjeni/11 prestali su važiti 17. rujna 2016. stupanjem na snagu Pravilnika o žitaricama/16, kojeg je nadležni ministar donio ispunjavajući obvezu propisanu člankom 71. stavkom 2. Zakona o poljoprivredi.

Stoga, imajući u vidu neispunjavanje obveze nadležnog ministra donijeti »nove« provedbene propise u razdoblju produljenog važenja navedenih pravilnika i trajanje njihova produljena važenja, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

2) Razlozi za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni/09, Pravilnika o dopuni/10 i Pravilnika o izmjeni/11

23. Zakonom o hrani/07 bilo je privremeno produljeno važenje Pravilnika o žitaricama/05 do donošenja »novih« provedbenih propisa (članak 128. tog zakona) i određena je obveza nadležnom ministru da donese, u roku od dvije (2) godine, »nove« provedbene propise (članak 127. stavak 1. istog zakona).

Međutim, nadležni ministar nije ispunio svoju obvezu, nego je pozivajući se na ovlast propisanu člankom 94. stavkom 2. »novog« Zakona o hrani/07, Pravilnikom o dopuni/10 dopunio Pravilnik o žitaricama/05.

Pravilnik o dopuni/10 donesen je, dakle, nakon prestanka važenja Zakona o hrani/03 i njime je dopunjen propis donesen za provedbu tog zakona.

Korištenje »novim« zakonom propisane ovlasti, za donošenje »novih« provedbenih propisa u svrhu dopune ili izmjene provedbenih propisa »starog« (nevažećeg) zakona, kojih je važenje privremeno produljeno, dovodi u pitanje vladavinu prava kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanu člankom 3. Ustava, kao i načelo ustavnosti i zakonitosti sadržano u članku 5. Ustava.

Ustavni sud smatra da donošenje Pravilnika o dopuni/10, pozivanjem na ovlast propisanu člankom 94. stavkom 2. Zakona o hrani/07 otvara pitanje prekoračenja zakonom danog ovlaštenja, kao i da otvara pitanje povrede načela vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanu člankom 3. Ustava, te pitanje povrede načela ustavnosti i zakonitosti sadržano u članku 5. Ustava.

24. Pravilnik o dopuni/09 i Pravilnik o izmjeni/11 također su doneseni korištenjem ovlasti propisane člankom 94. stavkom 2. Zakona o hrani/07 za donošenje »novih« propisa za njegovu provedbu, a njima je umjesto toga dopunjen i izmijenjen »stari« provedbeni propis donesen radi provedbe Zakona o hrani/03 (koji u vrijeme donošenja Pravilnika o dopuni/09 i Pravilnika o izmijeni/11 više nije bio na snazi).

Stoga Ustavni sud smatra da i donošenje gore navedenih pravilnika otvara pitanje prekoračenja zakonom danog ovlaštenja, kao i da otvara pitanje povrede načela vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanu člankom 3. Ustava, te pitanje povrede načela ustavnosti i zakonitosti sadržano u članku 5. Ustava.

3) Ustavnosudska pitanja na koja je potrebno odgovoriti u konkretnom slučaju

25. Kada je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se donosi radi provedbe zakona, on mora biti u suglasnosti sa zakonom na temelju kojeg je donesen, a potom i s Ustavom. U postupku ocjene zakonitosti i ustavnosti takvog propisa ispituje se, stoga, je li on donesen od ovlaštenog tijela/osobe, zatim je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te je li drugi (podzakonski) propis po svom sadržaju u granicama koje je odredio zakon.

U ovom ustavnosudskom postupku je prije svega potrebno odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) Je li Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmjeni/11 donijelo ovlašteno tijelo odnosno osoba

26. Imajući u vidu da je člankom 94. stavkom 2. Zakona o hrani/07 bila propisana ovlast čelnika nadležnog tijela donijeti provedbene propise kojima se uređuje pitanje kakvoće hrane Ustavni sud utvrđuje da je Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmijeni/11 donijela ovlaštena osoba.

b) Je li donositelj Pravilnika o dopuni/09, Pravilnika o dopuni/10 i Pravilnika o izmjeni/11 imao pravnu osnovu za njihovo donošenje

27. Stupanjem na snagu Zakona o hrani/07 15. svibnja 2007. prestao je važiti Zakon o hrani/03, te je time prestala postojati pravna osnova za važenje Pravilnika o žitaricama/05.

Ipak, njegovo važenje produljeno je za ograničeno vremensko razdoblje u trajanju od dvije (2) godine, u kojem je nadležni ministar bio dužan donijeti »nove« propise za provedbu Zakona o hrani/07.

Naime, člancima 127. stavkom 1. i 128. tog zakona propisano je:

»Članak 127.

(1) Propise za donošenje kojih su ovlašteni na temelju ovoga Zakona, čelnik nadležnog tijela i ministar nadležan za zdravstvo donijet će se u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(...)

Članak 128.

Do donošenja propisa iz članka 127. ovoga Zakona ostaju na snazi propisi doneseni ili preuzeti na temelju Zakona o hrani ('Narodne novine', br. 117/03., 130/03., 48/04. i 85/06.), Zakona o veterinarstvu ('Narodne novine', br. 70/97., 105/01. i 172/03.), Zakona o stočarstvu ('Narodne novine', br. 70/97., 36/98., 151/03. i 132/06.), Zakona o tehničkim zahtjevima za proizvode i ocjeni sukladnosti ('Narodne novine', br. 158/03.).«

28. Nadalje, iz tih članaka Zakona o hrani/07 razvidna je obveza nadležnog tijela i ministra nadležnog za zdravstvo donijeti u roku od dvije (2) godine od njegova stupanja na snagu »nove« provedbene propise.

Tim člancima (kao niti člankom 94. stavkom 2. istog zakona) nije dana ovlast nadležnom tijelu ili ministru nadležnom za zdravstvo da pitanja za koja su obvezni u propisanom roku donijeti »nove« provedbene propise uređuju izmjenama i dopunama »starih« propisa donesenih za provedbu »starog« Zakona o hrani/03 (koji je prestao važiti 15. svibnja 2007.) i drugih zakona navedenih u članku 128. Zakona o hrani/07.

29. Stoga, ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja nije imao pravnu osnovu za donošenje Pravilnika o dopuni/09, Pravilnika o dopuni/10 i Pravilnika o izmjeni/11.

Donošenje navedenih pravilnika suprotno je izričitoj odredbi članka 127. stavka 1. »novog« Zakona o hrani/07, koja nadležno tijelo obvezuje da u roku od dvije (2) godine donese »nove« provedbene propise, te nije u suglasnosti s vladavinom prava, kao jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske sadržanom u članku 3. Ustava.

To također nije u suglasnosti s načelom ustavnosti i zakonitosti sadržanom u članku 5. stavku 1. Ustava.

30. Ustavni sud posebno ističe da je Pravilnik o žitaricama/05 dopunjavan i mijenjan ne samo bez postojanja pravne osnove za to, nego i u postupku koji nije u skladu sa »starim« Zakonom o hrani/03.

Naime, Pravilnik o dopuni/09, Pravilnik o dopuni/10 i Pravilnik o izmjeni/11 nadležni ministar donio je u postupku propisanom člankom 94. stavkom 2. »novog« Zakona o hrani/07, odnosno samostalno bez prethodnog pribavljanja mišljenja ministra zdravstva, što je kao obveza bilo propisano člankom 35. stavkom 2. »starog« Zakona o hrani/03 – na temelju kojeg je donesen Pravilnik o žitaricama/05.

31. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ti pravilnici, u razdoblju svoga važenja, nisu bili u suglasnosti s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, niti su bili u suglasnosti s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani/07 (za vrijeme njegova važenja).

32. Članak 38. stavak 2., članak 44. stavak 2. i članak 56. stavci 1. i 2 Ustavnog zakona glase:

»Članak 38.

(…)

(2) Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.«

»Članak 44.

(…)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

(2) Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba.

(...)«

Utvrdivši nesuglasnost Pravilnika o dopuni/10 s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, te s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani/07, Ustavni sud je na temelju članka 44. stavka 2. i članka 56. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.

Utvrdivši nesuglasnost Pravilnika o dopuni/09 i Pravilnika o izmjeni/11 s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, te s člankom 94. stavkom 2. i člankom 127. Zakona o hrani/07, Ustavni sud je na temelju članka 38. stavka 2. i članka 56. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučio kao u točki II. izreke.

Točka III. izreke (objava u »Narodnim novinama«) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

33. Prijedlog predlagatelja, podnesen na temelju članka 45. Ustavnog zakona, nije razmatran jer je donesena odluka o prihvaćanju njihovog prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te utvrđenju neustavnosti i nezakonitosti osporenog Pravilnika o dopuni/10.

Broj: U-II-687/2011

Zagreb, 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.