### NN 96/2017 (27.9.2017.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1344/2014 od 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2222

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Antun Palarić, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Božo Hodanić iz Vrbnika, kojeg zastupa Mihaela Radulović Galić, odvjetnica u Opatiji, na sjednici održanoj 11. srpnja 2017. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Uzz-15/13-4 od 27. studenoga 2013.

III. Predmet se vraća Vrhovnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnio je Božo Hodanić iz Vrbnika (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg u postupku pred Ustavnim sudom zastupa Mihaela Radulović Galić, odvjetnica u Opatiji, u odnosu na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) broj: Uzz-15/13-4 od 27. studenoga 2013. (u daljnjem tekstu: osporena presuda).

Osporenom presudom Vrhovnog suda prihvaćen je zahtjev za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: DORH) broj: GZ-DO-28/13 od 28. ožujka 2013. te je preinačena presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud) broj: Us-6317/2010-4 od 14. studenoga 2012. na način da je odbijena tužba podnositelja u postupku radi izdavanja rješenja o uvjetima građenja.

Tom je presudom uvažena podnositeljeva tužba i poništeno rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko tijelo) klasa: UP/II-361-03/09-03/340, urbroj: 531-04-1-10-2/ML od 22. travnja 2010., kojim je odbijena žalba podnesena protiv rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave Krk (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) klasa: UP/I-361-03/08-03/105, ur. broj: 2170/1-07-04/7-09-17 od 17. studenoga 2009.

Navedenim prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev podnositelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za izgradnju stambene građevine na dijelu čest. zem. br. 1075/2 k.o. Vrbnik, u Vrbniku.

2. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu osporenom presudom Vrhovnog suda povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 29. stavkom 1. i 48. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), te članci 3., 5. stavak 2. i 117. (115.) stavak 3. Ustava.

3. Za potrebe ustavnosudskog postupka, na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), pribavljen je spis Visokog upravnog suda broj: Us-6317/10.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

4. Uvidom u pribavljeni spis Visokog upravnog suda utvrđeno je sljedeće.

Podnositelj je 19. rujna 2008. podnio prvostupanjskom tijelu zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za gradnju stambene građevine (slobodnostojeća obiteljska zgrada) na dijelu k.č.br. 1075/2 k.o.Vrbnik.

U vrijeme podnošenja tog zahtjeva bio je na snazi Prostorni plan uređenja općine Vrbnik (»Službene novine« broj 16/04. i 43/07.; u daljnjem tekstu: Prostorni plan).

U vrijeme donošenja prvostupanjskog rješenja (17. studenoga 2009.) na snazi je bio Urbanistički plan uređenja naselja Vrbnik (»Službene novine« broj 33/09.; u daljnjem tekstu: Urbanistički plan) – stupio na snagu 28. kolovoza 2009.

5. Prvostupanjsko i drugostupanjsko tijelo odbili su zahtjev podnositelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja jer se, prema Urbanističkom planu koji je u međuvremenu stupio na snagu i kojeg su ta tijela primijenila, čestica zemlje u podnositeljevom vlasništvu nalazi u zelenom pojasu – oznaka »Z« (zaštitne zelene zone). Za to je područje člankom 41. stavcima 2. i 3. Urbanističkog plana moguće urediti ili izgraditi kolne i pješačke putove, odmorišta i sl., biciklističke staze i sportsko rekreacijske površine i igrališta, te se, u sklopu zaštitnih zelenih površina, mogu zadržati i rekonstruirati postojeće stambene i gospodarske građevine u svojoj izvornoj funkciji u skladu s odredbama Urbanističkog plana. Budući da se u konkretnom slučaju ne radi o građevnom zahvatu kojeg odredbe Urbanističkog plana predviđaju za to područje, nadležna upravna tijela usuglasila su se oko stajališta da ne postoje uvjeti za izdavanje traženog rješenja.

6. Provodeći sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih upravnih akata Visoki upravni sud je navedenom presudom uvažio tužbu podnositelja, poništio drugostupanjsko rješenje i predmet vratio tuženom tijelu na ponovni postupak, budući da je prema stajalištu tog suda tuženo tijelo bilo dužno osnovanost zahtjeva podnositelja ocijeniti primjenom odredaba prostornog plana koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva. Pri tome je u obrazloženju presude Visokog upravnog suda istaknuto sljedeće:

»... opće je pravilo da se u upravnom postupku upravna stvar rješava neposrednom primjenom zakona, drugog propisa ili općeg akta koji je važio u vrijeme pokretanja upravnog postupka, ako zakonom, drugim propisom ili općim aktom nije drukčije određeno.

Ovo pravno stajalište izraženo je u više odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, pa tako i u odluci broj U-III-2435/01 od 20. travnja 2005. (»Narodne novine«, broj 61/05.) i odluci broj U-I-2510/01 od 6. prosinca 2006. (»Narodne novine«, broj 2/07.), a na koje odluke se poziva i tužitelj u tužbi.

Prema zaključku sjednice Imovinsko-pravnog odjela ovog Suda od 19. studenog 2007. u upravnom postupku primjenjuje se propis koji je na snazi u vrijeme pokretanja postupka.

Također, za napomenuti je da je nakon presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske na koje se pozivaju upravna tijela u svojim rješenjima, lmovinsko-pravni odjel ovog Suda na sjednici održanoj 15. svibnja 2009. ostao kod svog prijašnjeg zaključka od 19. studenog 2007. prema kojem se u upravnim postupcima primjenjuju podzakonski propisi koji su na snazi u vrijeme pokretanja upravnih postupaka.

(...)

Slijedom navedenog, stav tuženog tijela da je u konkretnoj stvari trebalo primijeniti Urbanistički plan uređenja naselja Vrbnik (Službene novine, broj 33/09.) nije ispravan i protivan je ovosudnoj praksi.«

7. Vrhovni sud – odlučujući u postupku u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti DORH-a – preinačio je presudu Visokog upravnog suda na način da je odbio tužbu podnositelja. Naime, Vrhovni sud ocijenio je kako treba primijeniti propis (prostorni plan) koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

Vrhovni sud je u obrazloženju osporene presude, u bitnom, istaknuo:

»U ovom stadiju postupka, u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti i dalje je sporno koji je plan upravno tijelo trebalo primijeniti pri odlučivanju o zahtjevu tužitelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja: onaj koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka ili onaj koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

(...)

... Naime, primjena podzakonskih propisa kojima se utvrđuje Prostorni plan, a koji je na snazi u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za izdavanje rješenja o uvjetima građenja nije u suprotnosti s ustavnim načelom po kojem propisi ne mogu imati povratno djelovanje (čl. 89. st. 4. Ustava Republike Hrvatske). Novi propis se ne može primjenjivati na pravne odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, a samim podnošenjem zahtjeva za izdavanje rješenja o uvjetima građenja tužitelj nije stekao pravo niti je nastala obveza upravnog tijela izdati mu takvo rješenje. Ne radi se o stečenom pravu koje se ne bi moglo dovoditi u pitanje novim podzakonskim propisom, ni o obveznom odnosu kod kojeg se prava i obveze stranaka prosuđuju prema materijalnopravnim propisima koji su bili u primjeni u vrijeme nastanka takvog odnosa. Između tužitelja kao stranke u upravnom postupku i upravnog tijela nastao je odnos u kojem on ima pravo zahtijevati da se odluči o njegovom zahtjevu (ali nije stekao pravo na točno određenu odluku – u ovom slučaju rješenje o uvjetima građenja), a upravno tijelo ima obvezu odlučiti o zahtjevu tužitelja. ...

(...)

... Tome treba dodati da takvo shvaćanje praktično ima za posljedicu zabranu tijela nadležnim za donošenje propisa o uređenju prostora da donese te propise, odnosno prostorne planove kojima bi se nešto mijenjalo u ranije donesenim planovima. Korištenje prostora i njegovu namjenu ne može određivati sud nego su zato ovlaštena tijela koja su nadležna za donošenje propisa o uređenju prostora. Novim propisom može se odrediti da će određeni prostor služiti za neku drugu namjenu. ...

Pozivanje Visokog Upravnog suda Republike Hrvatske na 'legitimno očekivanje stranaka' o kojima se govori u prethodno navedenim odlukama Ustavnog suda Republike Hrvatske u cilju argumentiranja razloga zbog kojeg ne prihvaća pravno shvaćanje Vrhovnog suda Republike Hrvatske prethodno izražene o spornom pravnom pitanju je bespredmetno. Ovo stoga što 'legitimno očekivanje stranaka' na koje se poziva Ustavni sud Republike Hrvatske u navedenim odlukama odnosi se na činjenično i pravno potpuno drugačije situacije. ...«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

8. Obrazlažući povrede istaknutih ustavnih prava, podnositelj u ustavnoj tužbi prvenstveno iskazuje svoju suglasnost sa stajalištem Visokog upravnog suda, opetovano ponavljajući tvrdnje prema kojima je za rješavanje njegovog zahtjeva trebalo primijeniti propise koji su bili na snazi u vrijeme kad je podnio zahtjev za izdavanje rješenja. Ocjenu Vrhovnog suda iz osporene presude u vezi s primjenom propisa smatra pogrešnom i ustavnopravno neprihvatljivom.

Prema viđenju podnositelja, stajalište Vrhovnog suda o primjeni propisa koji su na snazi u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu, protivno je stajalištu Ustavnog suda koji u nekoliko svojih odluka ukazuje na opće pravilo da se u upravnom postupku upravna stvar rješava neposrednom primjenom zakona, drugog propisa ili općeg akta koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka, a upravni postupak je pokrenut čim je nadležno tijelo izvršilo bilo koju radnju u cilju vođenja tog postupka.

U tom smislu podnositelj se u ustavnoj tužbi poziva i na Zakon o prostornom uređenju iz 2013. godine koji se nije mogao primijeniti na konkretan upravni postupak, ali čijim odredbama je zakonodavac, bez obzira na suprotnu praksu Vrhovnog suda, u postupcima prostornog uređenja izričito propisao pravilo primjene podzakonskih propisa koji su bili na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva.

Zaključno, predložio je usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporene presude Vrhovnog suda.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10., utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

10. Primjenjujući navedeno na konkretan slučaj, Ustavni sud razmotrio je navode ustavne tužbe s aspekta moguće povrede prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava. Mjerodavni dio članka 29. stavka 1. Ustava glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

Sadržaj ustavnog prava na pravično suđenje ograničen je na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak razmatran kao jedinstvena cjelina bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Kad je riječ o tumačenju i primjeni prava na konkretne slučajeve, Ustavni sud, u načelu, ne smije zamijeniti pravna stajališta nadležnih sudova svojima sve dok sudske odluke ne otkrivaju bilo kakvu arbitrarnost, a dostatno su obrazložene i, po potrebi, upućuju na relevantnu sudsku praksu. Ustavni sud podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

11. U konkretnom slučaju, Vrhovni sud preinačio je presudu Visokog upravnog suda ocijenivši da se na zahtjev podnositelja za izdavanje rješenja o uvjetima građenja primjenjuje plan koji je na snazi u vrijeme donošenja odluke po zahtjevu, a ne plan koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva. Vrhovni sud odbio je tužbu podnositelja, budući da je u vrijeme donošenja rješenja prvostupanjskog upravnog tijela (17. studenoga 2009.) bio na snazi Urbanistički plan, koji je stupio na snagu 28. kolovoza 2009., a prema kojem je moguća samo rekonstrukcija objekta, a ne izgradnja stambenog objekta.

12. Ustavni sud ističe da je riječ o ustaljenom načelnom pravnom stajalištu Vrhovnog suda, koje je izraženo kroz višegodišnju pravnu praksu u pitanjima primjene prostornoplanskih dokumenata s obzirom na vrijeme pokretanja upravnog postupka.

Prema tom pravnom stajalištu, novi podzakonski propis ne može se primjenjivati na pravne odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, ali podnositelj samim podnošenjem zahtjeva da mu se izda rješenje o uvjetima građenja nije stekao pravo, niti je nastala obveza upravnog tijela da mu izda takvo rješenje. Vrhovni sud smatra da se ne radi o stečenom pravu koje se ne bi moglo dovoditi u pitanje novim podzakonskim propisom. Između podnositelja, kao stranke u upravnom postupku, i upravnog tijela, nastao je odnos u kojem on ima pravo zahtijevati da se odluči o njegovom zahtjevu, a upravno tijelo ima obvezu odlučiti o zahtjevu.

Navedeno pravno stajalište Vrhovni sud je iznio u više svojih odluka (v. primjerice odluke broj: Uzz-5/08 od 28. listopada 2008., Uzz-2/10 od 9. ožujka 2011., Uzz-38/11 od 13. lipnja 2011. i dr.).

12.1. Ustavni sud je u više svojih odluka prihvatio (potvrdio) stajalište Vrhovnog suda o primjeni prostornih planova koji su na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu za izdavanje dozvola potrebnih za gradnju (v. primjerice odluke broj: U-III-3962/2011 /www.usud.hr/, U-III-5658/2012 /www.usud.hr/ i dr.).

13. Međutim, Ustavni sud primjećuje da je u međuvremenu zakonodavstvo promijenjeno na način da se na pitanja primjene podzakonskih propisa u postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola s obzirom na trenutak podnošenja zahtjeva primjenjuju odredbe Zakona o prostornom uređenju (»Narodne novine« broj 153/13.; u daljnjem tekstu: ZPU/13) počev od 1. siječnja 2014. kada je ZPU/13 stupio na snagu.

Mjerodavne odredbe ZPU-a/13 glase:

»Članak 114.

(1) Svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s prostornim planom, odnosno u skladu s aktom za provedbu prostornog plana i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

(2) Prostorni planovi se provode izdavanjem lokacijske dozvole, dozvole za promjenu namjene i uporabu građevine, rješenja o utvrđivanju građevne čestice, potvrde parcelacijskog elaborata (u daljnjem tekstu: akti za provedbu prostornih planova) te građevinske dozvole na temelju posebnog zakona.

(...)«

»Primjena propisa u postupku izdavanja akta za provedbu prostornog plana

Članak 122.

(...)

(4) Akt za provedbu prostornog plana izdaje se u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje.

(...)«

»12. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Započeti postupci

Članak 188.

(1) Postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započeti po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ('Narodne novine', br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

(2) Postupci započeti po službenoj dužnosti i postupci za čije su pokretanje zahtjevi stranaka podneseni po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ('Narodne novine', br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koji se odnose na prostorno uređenje dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.

(3) Iznimno od stavka 2. ovoga članka u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji ('Narodne novine', br. 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) primjenjuje se članak 122. stavak 4. ovoga Zakona.

(...)«

13.1. Iz navedenih odredaba razvidno je da je zakonodavac ZPU-om/13 izričito propisao pravilo primjene podzakonskih propisa koji su bili na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, i to ne samo u upravnim postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola pokrenutim od kada je taj zakon stupio na snagu, već i u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12. i 55/12.) propisavši izričitu primjenu članka 122. stavka 4. ZPU-a/13 na te postupke, čime je praktički »ozakonio« pravno shvaćanje Visokog upravnog suda (prije Upravni sud Republike Hrvatske) kojim se Visoki upravni sud rukovodio pri odlučivanju u takvim slučajevima (predmetima).

14. Prema tome, Ustavni sud ocjenjuje da je intencija zakonodavca bila ta da se »akt za provedbu prostornog plana izdaje ... u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje« i da se mjerodavnim vremenom ima smatrati vrijeme kada su zahtjevi podneseni.

15. Stoga će u ovom ustavnosudskom predmetu Ustavni sud osnovanost ustavne tužbe podnositelja razmatrati u svjetlu navedenih zakonodavnih promjena.

16. Ustavni sud u konkretnom slučaju primjećuje da je podnositelj svoj zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za gradnju stambene građevine (slobodnostojeća obiteljska zgrada) na dijelu čestice u svom vlasništvu, prvostupanjskom tijelu podnio 19. rujna 2008. kada je na snazi bio Prostorni plan, prema čijim odredbama su bili ispunjeni uvjeti za izmjene u prostoru u pogledu podnositeljeve čestice (gradnja) koje su bile predmet podnositeljevog zahtjeva. Nadalje, iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja razvidno je da su do trenutka dok je na pravnoj snazi bio navedeni Prostorni plan u upravnom postupku pred nadležnim prvostupanjskim tijelom provedene sve pravne radnje u vezi s ocjenom osnovanosti podnositeljevog zahtjeva uz primjenu upravo tog Prostornog plana te je, za dovršenje prvostupanjskog upravnog postupka, trebalo još samo donijeti rješenje o podnositeljevom zahtjevu.

Polazeći od utvrđenja iz točaka 13., 14. i 15. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju osporenom presudom Vrhovnog suda povrijeđeno pravo na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava.

17. Budući da je utvrdio postojanje povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije ocjenjivao prigovore podnositelja vezane uz postojanje možebitne povrede članaka 5. stavka 2., 14. stavka 2., 48. stavka 1. i 115. stavka 3. Ustava.

18. Slijedom navedenog, Ustavni sud je, na temelju članaka 73. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučio kao u izreci odluke (točke I., II. i III.).

19. Odluka o objavi (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1344/2014

Zagreb, 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.