## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-2560/2013 i U-IIIB-2738/2013 od 20. svibnja 2013.

### NN 65/2013 (29.5.2013.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-2560/2013 i U-IIIB-2738/2013 od 20. svibnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1297

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji su ustavnim tužbama pokrenuli Š. K. d.d. Z., K. V. d.o.o. Z., N. LJ. d.o.o. Z., V.B.Z. d.o.o. Z. i N. d.o.o. Z., koje zastupaju odvjetnici Odvjetničkog društva »Ž. & P.« iz Z., na sjednici održanoj 20. svibnja 2013. donio je

RJEŠENJE

I. Privremeno se odgađa izvršenje akta nazvanog »obavijest« Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske o roku za podnošenje zahtjeva za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis klasa: 602-09/13-01/00010, urbroj: 533-21-13-0002 od 26. travnja 2013. u dijelu u kojem se navodi kako se »očekuje« da će do 3. lipnja 2013. svi novi udžbenici biti jezično usklađeni s jedinstvenim pravopisom »koji će uskoro donijeti Institut za hrvatski jezik i jezikoslovlje«.

II. Nalaže se Upravnom sudu u Zagrebu da u roku od tri (3) mjeseca od dana objave ovog rješenja u »Narodnim novinama« donese odluke u predmetima broj: UsI-1935/13 i UsI-2023/2013.

III. Ovo rješenje stupa na snagu danom objave, a privremena odgoda izvršenja akta iz točke I. ove izreke ostaje na snazi do okončanja ovog ustavnosudskog postupka.

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelji su podnijeli ustavne tužbe na temelju ovlaštenja sadržanog u članku 63. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) prije no što su protiv akta nazvanog »obavijest« Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske o roku za podnošenje zahtjeva za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis klasa: 602-09/13-01/00010, ur. broj: 533-21-13-0002 od 26. travnja 2013., iscrpili put pravne zaštite.

2. Podnositelji ističu grubu povredu ustavnih prava zajamčenih člancima 14. stavkom 2., 19., 49. i 50. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), kao i povredu članka 3. Ustava.

Obrazlažući povrede istaknutih ustavnih prava, podnositelji u ustavnim tužbama navode (tamniji otisak slova izostavljen kao nepotreban):

»(...)

Navedenim upravnim aktom ... podnositelje se izvješćuje kako će novi Katalog obveznih udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava (u nastavku. Katalog) Ministarstvo objaviti iduće godine za školsku godinu 2014/2015 ... Ministarstvo obvezuje Nakladnike na podnošenje zahtjeva za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis najkasnije do ponedjeljka 3. lipnja 2013. ... u upravnom aktu, Ministarstvo ističe kako 'podržava jedinstveni pravopis koji će uskoro donijeti Institut za hrvatski jezik i jezikoslovlje' te da zbog toga 'očekuje da će svi novi udžbenici biti i jezično usklađeni'. Konačno, Ministarstvo obavještava nakladnike da će 'ovih dana uputiti u javnu raspravu nacrt prijedloga Udžbeničkog standarda i pravilnika koji proizlaze iz Zakona, a sve kako bi se ostvarili navedeni ciljevi: kvalitetniji i jezično usklađeni udžbenici ...'

(...)

... predmetnim generalnim upravnim aktom nastala je stvarna pravna obveza za sve nakladnike da svoje udžbenike usklade s pravopisom Instituta za hrvatski jezik i jezikoslovlje, koji još nije dovršen i koji se u vrijeme dostave rješenja Ministarstva još nalazio na javnoj raspravi ...

(...)

Zakon o udžbenicima za osnovnu i srednju školu propisuje, čl. 10., da se postupak za uvrštavanje udžbenika u Popis udžbenika i pripadajućih nastavnih sredstava pokreće na zahtjev nakladnika, najkasnije 90 dana prije roka propisanog čl. 17. st. 3., odnosno 1. rujna godine koja prethodi godini u kojoj se sukladno odredbama ovog Zakona objavljuje ili mijenja Katalog obveznih udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava. Sukladno tome, krajnji datum, u ovoj godini za predaju zahtjeva i pokretanje postupka za uvrštavanje udžbenika na Popis je 3. lipnja 2013. godine. Prema tome, nepobitno je da se na udžbenike koji se prijavljuju do 3. lipnja 2013. godine mogu primjenjivati samo pravila koja su na snazi, a nikako pravila koja će tek biti utvrđena, odnosno možda biti utvrđena unatoč 'obavijesti', odnosno pojedinačnog upravnog akta kojeg je poslalo Ministarstvo 26. travnja 2013. godine ... Budući da rješenje Ministarstva nosi nadnevak 26. travnja 2013. godine, a podnositelji su već prethodno utvrdili da je njime nastala stvarna pravna obveza usklađivanja udžbenika koji bi bili predloženi za uvrštavanje na Popis s pravopisom Instituta za hrvatski jezik i jezikoslovlje, to znači da je Ministarstvo podnositeljima ove ustavne tužbe, a i ostalim nakladnicima, ostavilo u teoriji 40 dana da udžbenike, koje žele predložiti, uskladi s navedenim pravopisom. Međutim, javna rasprava o tom pravopisu počela je 15. travnja 2013. i još uvijek traje! Prema predviđenom tijeku stvari, javna rasprava će trajati do 15. svibnja 2013., a pravopis bi trebao biti odobren 15. lipnja 2013. godine, dakle nakon roka u kojem se zahtjevi za pokretanjem postupka mogu podnijeti! Prema tome, postupak usklađivanja ne može početi dok se javna rasprava ne završi i objavi konačna verzija pravopisa. Osim toga, Ministarstvo bi tada još trebalo službeno potvrditi navedeni pravopis kao službeni pravopis u uporabi u osnovnim i srednjim školama ... Podnositelji ne znaju kada će to biti, niti postoji način na koji bi to mogli saznati. Prema tome, može se dogoditi da rok koji preostane bude i stvarno nemoguć za izvršavanje obveze iz rješenja Ministarstva, što dovodi podnositelje ustavne tužbe u nemoguć položaj.

(...)

Navedenim rješenjem su podnositelji ove ustavne tužbe dovedeni u položaj prisilne prilagodbe nepostojećem pravopisu, odnosno u stanje posvemašne pravne nesigurnosti, prema tome se može nedvojbeno ustvrditi da je ovakvo postupanje suprotno jednoj od najviših vrednota hrvatskog ustavnopravnog poretka – vladavini prava, odnosno da se njime krši čl. 3. Ustava ... što bi se dogodilo da su zahtjev za pokretanje postupka uvrštavanja udžbenika na Popis podnositelji podnijeli prije nego li je nastala njihova obveza za usklađivanje? ... Ukoliko je neki nakladnik podnio takav zahtjev prije, on ne bi podlijegao obvezi usklađivanja udžbenika s predmetnim pravopisom, a za isto razdoblje ... može se ustvrditi da se može dogoditi da su, ovakvim nepravovremenim, silno zakašnjelim rješenjem Ministarstva neki nakladnici stavljeni u povoljniji položaj, čime je onda povrijeđen i čl. 14. st. 2. Ustava ... Ustav jamči i poduzetničku slobodu (čl. 49) koja se može, iznimno, ograničiti samo zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (čl. 50. st. 2.) ... poduzetnička sloboda u slučaju podnositelja ograničena je rješenjem i ne radi se niti o jednom od razloga koje Ustav propisuje kao opravdanje za iznimno ograničavanje poduzetničke slobode ... što se ogleda u činjenici da je Ministarstvo jasno ustvrdilo da će se odbiti ('očekujemo da će svi novi udžbenici biti i jezično usklađeni') svaki prijedlog novog udžbenika koji ne bude u skladu s nepostojećim pravopisom ...

(...)

... svaki zakon ili drugi propis (novi Udžbenički standardi za koji javna rasprava još traje!) mora biti objavljen prije nego stupi na snagu. Ne može se pozivanjem na buduće norme uspostaviti pravno obvezujuće postupanje! ... Moramo na ovom mjestu naglasiti da je sukladno čl. 34. Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu ministar bio dužan donijeti novi udžbenički standard (i provedbene propise) u roku od godine dana od stupanja Zakona na snagu, dakle do 11. ožujka 2011. godine. Udžbenički standard, a niti pravilnici, nisu do danas doneseni. Ovakva situacija dodatno doprinosi pravnoj nesigurnosti u kojoj se, dakle, permanentno nalaze podnositelji, a i ostali nakladnici ...

(...)

... jasno je da svako postupanje državnih tijela koje ide za značajnim promjenama u mogućnosti ostvarenja poduzetničkih sloboda mora ostaviti razuman rok za prilagodbu novonastalim uvjetima poslovanja. Iz svega navedenoga, jasno je da u ovom slučaju takvog razumnog roka nema ... Nadalje, Ustav propisuje da svaki pojedinačni akt državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu (čl. 19. st. 1.) ... ovo rješenje Ministarstva pojedinačni je akt i ono mora biti utemeljeno na zakonu ... rješenje nameće obvezu pozivajući se na akt (pravopis) koji još ne postoji, ali koji će možda jednom postojati, pa nikako ne može biti utemeljeno na zakonu te se posljedično krši i ova ustavna odredba. Dodatno, s obzirom na oblik i naziv akta koji im je dostavljen, podnositelji smatraju da se želi izbjeći situacija podnošenja tužbi, odnosno da se oduzima pravo na pravnu (sudsku) zaštitu, što podnositelji smatraju protivnim čl. 19. st. 2. Ustava.

(...)«

2.1. Posebno traže odgodu ovrhe i pravnih učinaka osporene obavijesti, na temelju članka 67. stavka 2. Ustavnog zakona, navodeći:

»(...)

Podnositelji mole i predlažu da Ustavni sud Republike Hrvatske odgodi primjenu osporavanog pojedinačnog upravnog akta Ministarstva do donošenja odluke, budući da bi njegova primjena podnositeljima očito nanijela štetu koja bi se teško mogla popraviti. Podnositelji smatraju da je iz svega jasno da odgoda nije suprotna javnom interesu,...

(...)«

Prijedlozi su osnovani.

3. Člankom 67. stavkom 2. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 67.

(...)

(2) Na prijedlog podnositelja ustavne tužbe Ustavni sud može odgoditi ovrhu do donošenja odluke, ako bi ovrha prouzročila podnositelju tužbe štetu koja bi se teško mogla popraviti, a odgoda nije suprotna javnom interesu niti bi se odgodom nanijela nekome veća šteta.«

4. U osporenoj obavijesti Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta Republike Hrvatske navedeno je:

»(...)

... novi Katalog obveznih udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta objavit će iduće godine za šk. god. 2014/2015.

Prema čl. 11. Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu ('Narodne novine', 27/10. i 55/11.) postupak uvrštavanja na Popis udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava nakladnik pokreće podnošenjem zahtjeva Ministarstvu najkasnije 90 dana prije objave Popisa 1. rujna godine koja prethodi godini u kojoj se objavljuje ili mijenja Katalog.

Zahtjevi za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis mogu se podnijeti najkasnije do ponedjeljka, 3. lipnja 2013. ...

(...)

Također, s obzirom da Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta podržava jedinstveni pravopis koji će uskoro donijeti Institut za hrvatski jezik i jezikoslovlje, očekujemo da će svi novi udžbenici biti i jezično usklađeni.

Obavještavamo Vas da će Ministarstvo ovih dana uputiti u javnu raspravu nacrte prijedloga Udžbeničkog standarda i pravilnika koji proizlaze iz Zakona, a sve kako bi se ostvarili navedeni ciljevi: kvalitetniji i jezično usklađeniji udžbenici ... Pozivamo Vas da svojim prijedlozima pridonesete njihovu ostvarenju.

(...)«

5. Jedna od podnositeljica ustavne tužbe, Š. K. d.d. (U-IIIB-2560/2013), od Ministarstva znanosti obrazovanja i sporta Republike Hrvatske zatražila je odgovor – pojašnjenje navoda iz osporenog akta (»obavijesti«) u vezi usklađivanja udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava s novim učeničkim standardom, pravilnicima i pravopisom. Odgovorom na upit klasa: 602-09/13-01/00010, ur. broj: 533-21-13-0004 od 6. svibnja 2013., koji je podnositeljica ustavne tužbe dostavila Ustavnom sudu, Ministarstvo znanosti obrazovanja i sporta, Uprava za odgoj i obrazovanje udovoljilo je traženju podnositelja i u očitovanju između ostalog navelo (tamniji otisak slova izostavljen kao nepotreban):

»(...)

1. Treba li udžbenike i pripadajuća nastavna sredstva prilagođavati prema nacrtima prijedloga dokumenata (pravilnici, Udžbenički standard i najavljeni pravopis) koji su još uvijek na javnoj raspravi ili treba čekati konačnu objavu i početak primjene svih dokumenata kako bi se započelo s prilagodbom?

Na javnoj raspravi nalaze se Nacrti prijedloga Udžbeničkog standarda i pravilnika koji proizlaze iz Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu (»Narodne novine«, broj 27/10. i 55/11.). Nakon završetka procesa savjetovanja razmotrit ćemo očitovanja zainteresirane javnosti i oblikovati konačne inačice teksta Udžbeničkog standarda i pravilnika. Budući da Nacrti prijedloga nisu konačne inačice, nužno je pričekati njihov konačni oblik radi usklađivanja udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava. Udžbenički standard i pravilnici stupaju na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama, no konačne verzije ćemo Vam dostaviti čim budu gotove kako biste čim prije mogli početi s usklađivanjem udžbenika. Konačna verzija pravopisa bit će gotova oko 20. svibnja.

2. S obzirom da prijedlozi Pravilnika o obveznim udžbenicima i pripadajućim nastavnim sredstvima za osnovnu i srednju školu i Udžbenički standard bitno mijenjanju format, opseg i koncepciju i sadržaj već napisanih i grafički oblikovanih udžbenika te zahtijevaju ozbiljne i dubinske prilagodbe, je li krajnji rok za predaju novih naslova na natječaj još uvijek 3. lipnja 2013.?

Rok za podnošenje zahtjeva za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis za šk. god. 2014./2015. ostaje 3. lipnja 2013. kao što smo i naveli u dopisu nakladnicima udžbenika za osnovnu i srednju školu od 26. travnja 2013.

(...)«

6. Članak 11. stavak 1. Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu glasi:

»Članak 11.

(1) Postupak uvrštavanja na Popis iz članka 10. ovog Zakona pokreće se podnošenjem zahtjeva Ministarstvu od strane nakladnika, najkasnije 90 dana prije roka utvrđenog člankom 17. stavkom 3. ovog Zakona.

(2) Uz zahtjev iz stavka 1. ovog članka prilaže se:

– tri primjerka udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava u tiskanoj formi i tri primjerka u elektroničkom obliku na odgovarajućem mediju,

– izjava nakladnika o jezičnoj uređenosti teksta,

(...)«

Članak 10. u mjerodavnom dijelu i članak 17. stavak 3. Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu glase:

»Članak 10.

(1) Na Popisu udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava (u daljnjem tekstu: Popis) nalaze se udžbenici i pripadajuća dopunska nastavna sredstva koji su Pravilnikom o obveznim udžbenicima i pripadajućim dopunskim nastavnim sredstvima (u daljnjem tekstu: Pravilnik) utvrđeni kao obvezni i imaju pozitivno stručno mišljenje o usklađenosti s nacionalnim i predmetnim kurikulumom i Udžbeničkim standardom.

(2) Popis iz stavka 1. ovog članka vodi se pri Ministarstvu i sadrži podatke o:

– naslovu i podnaslovu udžbenika i pripadajućega dopunskog nastavnog sredstva i godini uvrštavanja na Popis,

– nakladniku udžbenika i pripadajućega dopunskog nastavnog sredstva,

(...)«

»Članak 17.

(...)

(3) Ministarstvo će objaviti Popis najkasnije do 1. rujna godine koja prethodi godini u kojoj se, sukladno odredbama ovog Zakona, objavljuje ili mijenja Katalog obveznih udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava.

(...)«

6.1. Ustavni sud primjećuje da se osporenim aktom (»obaviješću«) nakladnicima udžbenika za osnovnu i srednju školu određuje zadnji dan roka za podnošenje zahtjeva za uvrštavanje udžbenika i pripadajućih dopunskih nastavnih sredstava na Popis za školsku godinu 2014./2015., a koji rok istječe 3. lipnja 2013.

Ujedno, nakladnici su tim aktom upućeni kako Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta podržava jedinstveni pravopis koji će uskoro donijeti Institut za hrvatski jezik i jezikoslovlje, te da se »očekuje« kako će novi udžbenici predloženi od nakladnika biti jezično usklađeni s tim novim jedinstvenim pravopisom.

Istoga dana kada su Ustavnom sudu podnijeli ustavne tužbe, podnositelji su Upravnom sudu u Zagrebu podnijeli i tužbe kojima su zatražili od tog suda poništenje osporene obavijesti Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta.

Ustavni sud ocjenjuje da bi postupanjem sukladno sadržaju osporenog generalnog upravnog akta, pogrešno nazvanog »obavijest«, u dijelu koji se odnosi na »očekivanja« nadležnog državnog tijela da će svi udžbenici predloženi za uvrštavanje na Popis udžbenika do 3. lipnja 2013. biti usklađeni s novim jedinstvenim pravopisom »koji će uskoro donijeti Institut za hrvatski jezik i jezikoslovlje«, podnositeljima zahtjeva iz članka 11. stavka 1. Zakona o udžbenicima za osnovnu i srednju školu mogla nastati teško otklonjiva šteta.

Stoga, uz utvrđenje da je zbog pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka u javnom interesu odgoda izvršenja osporenog akta (»obavijesti«) Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta klasa: 602-09/13-01/00010, ur. broj: 533-21-13-0002 od 26. travnja 2013. u dijelu koji se odnosi na usklađenost s (još uvijek nedonesenim) »novim jedinstvenim pravopisom« udžbenika koji do 3. lipnja 2013. trebaju biti predloženi za uvrštavanje na Popis udžbenika, Ustavni sud je na temelju članka 67. stavka 2. Ustavnog zakona riješio kao u točkama I. i II. izreke ovog rješenja.

7. Ustavni sud posebno je uvažio pravnu narav postupka koji se vodi po članku 63. stavku 1. Ustavnog zakona, a koji u mjerodavnim dijelovima glasi:

»Članak 63.

Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put, u slučaju (...) kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

(...)«

Ustavni sud ne smatra prihvatljivim da u osobitim okolnostima konkretnog slučaja provodi postupak na temelju članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona prije no što nadležni sud pravomoćno ne odluči o pravima i obvezama podnositelja ustavnih tužbi. Ustavni sud ocjenjuje da je u ovom stadiju postupka dostatno odgoditi izvršenje spornog dijela generalnog upravnog akta, kako bi nadležnom sudu omogućio nepristranu i objektivnu kontrolu njegove zakonitosti. Ustavni sud ovaj će postupak nastaviti nakon što Upravni sud u Zagrebu odluči o predmetu u skladu s točkom I. izreke ovog rješenja.

7.1. Stoga je Ustavni sud u interesu pravne sigurnosti, ali i posljedica koje bi odgoda ovrhe mogla imati i na druge zainteresirane osobe ovoga postupka, donio rješenje kojim nalaže Upravnom sudu u Zagrebu da dovrši započete postupke u povodu tužbi podnositelja protiv osporenog dijela akta (»obavijesti«) Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta, koji se vode pod brojem: UsI-1935/2013 i UsI-2023/2013, u roku od tri (3) mjeseca od dana donošenja ovog rješenja.

Određivanje roka je nužno kako bi se zaštitila prava samih podnositelja, ali i pravna sigurnost ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske.

7.2. Točka II. izreke rješenja temelji se na članku 31. stavku 5. Ustavnog zakona, prema kojem Ustavni sud može odrediti način provedbe svoga rješenja.

7.3. Točka IV. izreke rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-IIIB-2560/2013

U-IIIB-2738/2013

Zagreb, 20. svibnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 65/2013-1297