## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1094/1999 od 9. veljače 2000.

### NN 22/2000 (23.2.2000.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1094/1999 od 9. veljače 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**402**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan
Vuković dr. iur., u povodu prijedloga Eugena Zadravca iz
Zagreba za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, na sjednici
održanoj 9. veljače 2000. godine, donio je

## ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukidaju
se odredbe članka 356. stavak 5. i članka 357. stavak
5. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne
novine«, broj 91/96 i 137/99).

Obrazloženje

Eugen Zadravec iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka
za ocjenu suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih odredaba Zakona
o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine«,
broj 91/96 i 137/99).

Podnositelj prijedloga smatra da su osporene odredbe u nesuglasju
s temeljnim ustavnim načelom vladavine prava (članak
3. Ustava) i načelom ustavnosti i zakonitosti (članak
5. Ustava). Navodi da osporene odredbe povrjeđuju temeljne
slobode i prava čovjeka i građanina zajamčene
odredbom članka 14. stavak 2. Ustava, kojim se jamči
jednakost svih pred zakonom; članka 16. Ustava, koji određuje
da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi
se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, te pravni poredak,
javni moral i zdravlje; članak 18. Ustava, kojim se jamči
pravo na žalbu i koji određuje da se pravo na žalbu
može iznimno isključiti samo u slučajevima
određenim zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita,
te članka 26. Ustava, koji jamči svim građanima
i strancima jednakost pred sudovima i drugim državnim i inim
tijelima koja imaju javne ovlasti. Podnositelj naročito
ističe da se osporene odredbe odnose na sve osobe koje
nemaju hrvatsko državljanstvo.

Ustavnost osporenih odredaba već je bila predmetom razmatranja
Ustavnog suda. Rješenjem broj: U-I-657/99 (»Narodne
novine«, broj 121/99), po prijedlogu istog predlagatelja,
Ustavni sud prijedlog za pokretanje postupka nije prihvatio. U
tom rješenju izraženo je stajalište da samo propisivanje
da određeni akt nije upravni akt, ne znači samo po
sebi da je protiv tog akta isključeno pravo na žalbu
ili da nije osigurana druga pravna zaštita, te da u konkretnom
slučaju postoji pravo na neposredno podnošenje tužbe
Upravnom sudu u smislu odredbe članka 66. Zakona o upravnim
sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i 77/92).

U ponovno podnesenom prijedlogu podnositelj ističe da suglasnost
ministra ima sva obilježja upravnog akta u smislu odredbe
članka 6. Zakona o upravnim sporovima, da ne postoji pojedinačni
akt koji istodobno nije upravni akt, odnosno da ne postoji posebna
pravna kategorija ili posebni pravni institut pod nazivom pojedinačni
akt, koja kategorija bi bila različita od upravnog akta
i da se temeljem članka 66. Zakona o upravnim sporovima,
zaštita pred Upravnim sudom ostvaruje, izrijekom protiv upravnog
akta.

Temeljem ovlaštenja iz odredbe članka 52. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99 - nastavno: Ustavni zakon), koja određuje da Ustavni
sud može ocjenjivati suglasnost zakona ili drugog propisa
s Ustavom i u slučaju kada je određeni zakon ili drugi
propis već ranije bio predmetom ustavnosudske ocjene, Sud
je prijedlog uzeo u razmatranje.

Prijedlog je osnovan.

Odredbe članaka 356. i 357. Zakona o vlasništvu i
drugim stvarnim pravima glase:

»Vlasništvo nekretnina

Članak 356.

(1) Strane fizičke i pravne osobe mogu, pod pretpostavkom
uzajamnosti, stjecati na temelju nasljeđivanja vlasništvo
nekretnina na području Republike Hrvatske.

(2) Strane fizičke i pravne osobe mogu, ako zakonom nije
drukčije određeno, pod pretpostavkom uzajamnosti, stjecati
vlasništvo nekretnina na području Republike Hrvatske,
ako suglasnost za to dade ministar vanjskih poslova Republike
Hrvatske, po prethodno pribavljenom mišljenju ministra pravosuđa
Republike Hrvatske, ako zakonom nije drukčije određeno.

(3) Strane osobe bez državljanstva koje su iseljenici s područja
bivše SFRJ ili su potomci takvih osoba mogu stjecati vlasništvo
nekretnina na području Republike Hrvatske, ako suglasnost
za to stjecanje dade ministar zadužen za iseljeništvo,
po prethodno pribavljenom mišljenju ministra pravosuđa
Republike Hrvatske.

(4) Tko se smatra iseljenikom određuje se posebnim propisom.

(5) Suglasnost iz stavka 2. i 3. ovoga članka nije upravni
akt.

Suglasnost i mišljenje

Članak 357.

(1) Ako je za stjecanje prava vlasništva nekretnine potrebna
suglasnost ministra vanjskih poslova ili ministra zaduženoga
za iseljeništvo, pravni posao kojemu je cilj stjecanje toga
prava vlasništva ne proizvodi pravni učinak bez suglasnosti
nadležnog ministra.

(2) O davanju suglasnosti za stjecanje prava vlasništva odlučuje
nadležni ministar na zahtjev strane osobe koja namjerava
steći vlasništvo određene nekretnine ili osobe
koja namjerava otuđiti tu nekretninu.

(3) Kad odlučuje o zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka,
nadležni ministar po službenoj dužnosti pribavlja
prethodno mišljenje ministra pravosuđa Republike Hrvatske.

(4) Strana osoba kojoj je uskraćena suglasnost za stjecanje
prava vlasništva na nekretnini ne može ponoviti zahtjev
za davanje suglasnosti na stjecanje prava vlasništva iste
nekretnine prije nego što protekne pet godina od dana podnošenja
zahtjeva koji je odbijen.

(5) Suglasnost iz stavka 1., 2. i 4. ovoga članka nije
upravni akt.«

Načini stjecanja prava vlasništva instituti su građanskog
prava. Navedene odredbe, međutim, uvjetuju valjanost stjecanja
vlasništva nekretnina, kada je stjecatelj stranac, pribavljanjem
suglasnosti nadležnog ministra.

Razmatranjem elemenata akta koji osporene odredbe nazivaju »suglasnošću«,
Ustavni sud je utvrdio: a) da se radi o aktu koji se donosi u
postupku koji se pokreće na zahtjev stranke; b) da taj akt
donosi čelnik tijela državne uprave; c) da se odlučuje
o pravu stranke koje je istaknuto u zahtjevu; d) da se neposredno
primjenjuju odredbe materijalnog zakona i e) da se radi o upravnoj
stvari. Utvrđenje da se radi o upravnoj stvari temelji se
na činjenici što ne postoji mogućnost materijalnopravnog
razlikovanja upravne i sudske odluke, te je vladajuće mišljenje
da je za određivanje je li neka stvar upravna ili sudska,
odlučujuća norma o nadležnosti. Budući
da je odlučivanje o davanju suglasnosti za stjecanje prava
vlasništva na nekretninama na području Republike Hrvatske,
kada je stjecatelj stranac, dano u nadležnost tijelu uprave,
to znači da je u pitanju upravna stvar u smislu odredbe
članka 1. Zakona o općem upravnom postupku.

Iz navedenog proizlazi da je »suglasnost« sadržana
u osporenim odredbama, upravni akt koji sadržava sve elemente
propisane odredbom članka 6. stavak 2. Zakona o upravnim
sporovima.

Budući da na ocjenu pravnog karaktera nekog akta uprave
nema nikakvog utjecaja ni značenja sam naziv akta, kao
ni njegov oblik, Ustavni sud je utvrdio da se radi o suglasnosti
koja predstavlja upravni akt, koji donosi tijelo državne
uprave u upravnom postupku, neposredno primjenjujući odredbe
Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, i to rješavajući
o pravu stranke na stjecanje vlasništva na nekretninama na
području Republike Hrvatske.

Sukladno navedenom, samo prethodno mišljenje ministra pravosuđa
(članak 356. stavak 2. i 3. i članak 357. stavak
3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima), može
se smatrati onom vrstom akcesornog akta u upravnom postupku, koje
se daje na rješenje o glavnoj stvari (ovdje na »suglasnost«)
i koje nema svojstva upravnog akta, već mišljenja u
smislu odredbe članka 204. stavak 4. Zakona o općem
upravnom postupku.

Ustav Republike Hrvatske cijelim nizom odredaba (člana
5., članak 14. stavak 2., članak 18., članak
19., članak 26.) pruža jamstva svima, dakle i hrvatskim
državljanima, ali i strancima, da će se o njihovim
pravima i obvezama odlučivati u zakonito provedenom postupku.
Temeljni postupovni propis kojim se uređuje postupanje tijela
uprave kad odlučuju o pravima fizičkih i pravnih
osoba je Zakon o općem upravnom postupku, a od primjene
pojedinih odredaba tog Zakona može se odstupiti samo u slučaju
kada je pojedino postupovno pitanje drugačije uređeno
posebnim zakonom - članak 2. i članak 3. Zakona
o općem upravnom postupku. Imajući u vidu da prema
članku 4. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku,
odredbe tog Zakona važe i za slučajeve u kojima je
tijelo ovlašteno da u upravnim stvarima rješava po slobodnoj
ocjeni, Ustavni sud smatra da predmetna suglasnost, koja ima sve
osobine upravnog akta, kako je to naprijed izloženo, treba
biti u pisanom obliku, sa svim sadržajnim dijelovima, uključujući
i obrazloženje koje treba imati sadržaj propisan odredbom
članka 209. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku.
Mogućnost upoznavanja s razlozima na kojima je nadležno
tijelo temeljilo svoju odluku, osnovna je pretpostavka ostvarivanju
Ustavom zajamčenog prava na žalbu (članak 18.),
kao i na ostvarivanje prava na djelotvorna pravna sredstva pred
domaćim državnim tijelom, na način kako to pravo
priznaje Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i
temeljnih sloboda (članak 13.).

Slijedom izloženog, Ustavni sud je utvrdio da su osporene
odredbe u nesuglasju s navedenim odredbama Ustava. Budući
da stajalište izraženo u rješenju Suda broj: U-I-657/99
ne osigurava strancima mogućnost ostvarivanja prava na djelotvornu
pravnu zaštitu niti ukida utvrđenu nejednakost pred zakonom,
u koju osporene odredbe stavljaju strane državljane pri stjecanju
nekretnina na području Republike Hrvatske, Ustavni sud
je, temeljem odredbe članka 52. i članka 53. stavak
1. Ustavnog zakona, odlučio kao u izreci.

Broj: U-I-1094/1999
Zagreb, 9. veljače 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 22/2000-402