## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-355/2007, U-II-3924/2008 od 10. prosinca 2008

### NN 148/2008 (19.12.2008.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-355/2007, U-II-3924/2008 od 10. prosinca 2008

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

4088

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Željko Potočnjak, Agata Račan, Aldo Radolović, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 10. prosinca 2008. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukidaju sljedeće odredbe Pravilnika o organizaciji i načinu naplate parkiranja (»Službeni glasnik Grada Osijeka« broj 4/97., 1/99., 3/02. i 6/05.):

– članak 14. stavak 2. u dijelu koji glasi: »te ispisivanje poziva za plaćanje ugovorne kazne«,

– članak 16. u dijelu koji glasi: »koja povlači ugovornu kaznu«

– članak 17., članak 18., članak 19. i članak 20.

II. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske te se ukida članak 16. točka e) Pravilnika iz točke I. izreke ove odluke koja glasi: »e) na bilo koji način namjerno dovede u zabludu osobu ovlaštenu za kontrolu parkiranja«.

III. Ukinute odredbe Pravilnika iz točke I. izreke ove odluke prestaju važiti 31. prosinca 2009. godine.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i »Službenom glasniku Grada Osijeka«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 14. i 16. u dijelovima koji nisu ukinuti u točki I. izreke ove odluke i članka 15. Pravilnika o organizaciji i načinu naplate parkiranja (»Službeni glasnik Grada Osijeka« broj 4/97., 1/99., 3/02. i 6/05.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama« i »Službenom glasniku Grada Osijeka«.

Obrazloženje

1. Dražen Hajnal iz Osijeka i Božidar Petrović iz Popovca podnijeli su Ustavnom sudu prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o organizaciji i načinu naplate parkiranja (»Službeni glasnik Grada Osijeka« broj 4/97., 1/99., 3/02. i 6/05., u daljnjem tekstu: Pravilnik) i to članaka 14., 15., 16., 17., 18., 19. i 20.

2. Sažeto, predlagatelji smatraju da su osporeni članci Pravilnika u nesuglasnosti s mjerodavnim odredbama Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05. i 41/08., u daljnjem tekstu: ZOO) kojima je propisano da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obveze.

Predlažu da Ustavni sud pokrene postupak ocjene ustavnosti i zakonitosti i ukine Pravilnik u osporenom dijelu.

Zbog opsežnosti osporenih članaka Pravilnika, njihov se sadržaj navodi u točki 7. obrazloženja ove odluke i rješenja.

Prijedlozi su djelomično osnovani.

3. O suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom, odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske na temelju članka 128. alineje 1. i 2. Ustava, na način i u postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. –
pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Budući da je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, on mora biti u skladu s Ustavom i zakonom.

4. Neposredno su mjerodavne za ocjenu ustavnosti osporenog Pravilnika odredbe članka 3., članka 5. stavka 1., članka 134. stavka 1. i članka 136. Ustava.

Članak 3. Ustava, u dijelu koji je mjerodavan u konkretnom slučaju, glasi:

(...), vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 5. stavak 1. Ustava glasi:

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom.

Mjerodavni dio članka 134. stavka 1. Ustava glasi:

(1) Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalnu djelatnost (...).

(2) Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na (...) promet i prometnu infrastrukturu (...).

(3) Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom (...).

Članak 136. Ustava glasi:

U obavljaju poslova iz svog djelokruga tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

5. Za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika mjerodavni su članak 295. i članak 350. ZOO-a, koji glase:

VII. OPĆI UVJETI UGOVORA

Pojam i obvezatnost

Članak 295.

(1) Opći uvjeti ugovora su ugovorne odredbe sastavljene za veći broj ugovora koje jedna ugovorna strana (sastavljač) prije ili u trenutku sklapanja ugovora predlaže drugoj ugovornoj strani, bilo da su sadržani u formularnom (tipskom) ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva.

(2) Opći uvjeti ugovora dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovarateljima u istom ugovoru, i u pravilu obvezuju kao i ove.

(3) U slučaju neslaganja općih uvjeta i posebnih pogodbi, vrijede ove posljednje.

(4) Opći uvjeti ugovora moraju se objaviti na uobičajeni način.

(5) Opći uvjeti obvezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati ili morali biti poznati u vrijeme sklapanja ugovora.

Članak 350.

1) Vjerovnik i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti vjerovniku određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obvezu ili ako zakasni s njezinim ispunjenjem ili ako je neuredno ispuni.

(...)

(3) Ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obveze.

5.1. Ustavni sud napominje da je u postupku ispitivanja zakonitosti podzakonskih akata, kojima jedinice lokalne samouprave uređuju organizaciju i način naplate parkiranja vozila na javnim parkiralištima, potrebno uzeti u obzir i mjerodavne odredbe sljedećih zakona: Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05. i 109/07.), Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. –
pročišćeni tekst, 82/04. i 178/04.) i Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 67/08.).

Polazeći od zakona koji su bili na snazi u vrijeme donošenja Pravilnika, u ustavnosudskom postupku trebalo je razmotriti i mjerodavne odredbe Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 84/92., 5/93., 6/93., 26/93., 29/94., 43/96., 46/96., 54/96. i 59/96.) i Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 105/04. i 142/06. – Uredba), koji danas nisu na snazi.

5.2. Mjerodavni dijelovi članka 19. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05. i 109/07.), glase:

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

– komunalno gospodarstvo,

(...),

– promet na svom području,

– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

5.3. Članak 1. stavak 2. i članak 3. stavak 13. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04. i 178/04.) glase:

Članak 1.

(2) Pod komunalnim gospodarstvom u smislu ovog Zakona razumijeva se obavljanje komunalnih djelatnosti, a naročito pružanje komunalnih usluga od interesa za fizičke i pravne osobe, te financiranje građenja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području općina, gradova i Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: jedinice lokalne samouprave) kao i županija kada je to određeno ovim Zakonom.

Članak 3.

(13) Osim djelatnosti navedenih u stavku 1. ovog članka predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može odlukom odrediti djelatnosti od lokalnog značenja koje se pod uvjetima iz članka 1. stavka 2. ovog Zakona smatraju komunalnim djelatnostima.

5.4. Članak 1. stavak 2. točka 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 84/92., 5/93., 6/93., 26/93., 29/94., 43/96., 46/96., 54/96. i 59/96.), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja izmjena i dopuna Pravilnika 2002. godine, glasio je:

Članak 1.

(2) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i uprave, u skladu s odredbama ovoga Zakona, uz prethodnu suglasnost policijske uprave, uređuje promet na svom području tako da određuje:

(...)

6. parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja,

(...)

Sukladno člancima 313. i 314. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 105/04. i 142/06. – Uredba), stupanjem na snagu tog Zakona 20. kolovoza 2004. prestao je važiti Zakon o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 84/92., 5/93., 6/93., 26/93., 29/94., 43/96., 46/96., 54/96. i 59/96.).

Članak 5. stavak 1. točka 6. i stavak 8. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 105/04. i 142/06.-Uredba), koji je bio na snazi u vrijeme kad su donesene izmjene i dopune osporenog Pravilnika 2005. godine, glasio je:

Članak 5.

(1) Predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u skladu s odredbama ovog Zakona, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, uređuje promet na svom području tako da određuje:

(...)

6. parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja,

(...)

(8) Nadzor parkiranja vozila na mjestima na kojima je parkiranje vremenski ograničeno obavljaju pravne osobe koje odredi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

5.5. U vrijeme donošenja ove odluke i rješenja na snazi je (od 17. lipnja 2008.) Zakon o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 67/08.), koji u članku 5. stavku 1. točki 6., stavku 4. i stavku 11. u odnosu na organizaciju parkiranja i ovlasti jedinica lokalne samouprave propisuje:

Članak 5.

(1) Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u skladu s odredbama ovoga Zakona, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, uređuju promet na svom području tako da određuju:

(…)

6. parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja,

(...)

(4) Poslove nadzora nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, upravljanja prometom te premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, sukladno odredbama ovoga Zakona, mogu, osim ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, obavljati i jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove.

(...)

(11) Nadzor parkiranja vozila na mjestima na kojima je parkiranje vremenski ograničeno obavljaju pravne osobe koje odrede jedinice lokalne samouprave.

Prijelaznom i završnom odredbom članka 302. Zakona o sigurnosti prometa na cestama iz 2008., koji je na snazi, propisano je:

Članak 302.

Do donošenja provedbenih propisa iz ovoga Zakona, ostaju na snazi važeći provedbeni propisi ukoliko nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona.

6. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi Pravilnika, Ustavni sud pošao je od ispitivanja opće pravne naravi djelatnosti vezane uz parkiranje i uređenje naplate za korištenje parkirnog mjesta.

Riječ je o javnoj usluzi koju je sukladno članku 134. stavku 1. i članku 136. Ustava i na temelju Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi dužna organizirati jedinica lokalne samouprave. Jedinica lokalne samouprave propisuje uvjete (u obliku općih pravila) za uređenje parkirališta i postupak naplate naknade za njihovo korištenje, koji uvjeti za sve vrijede jednako i sve jednako obvezuju. Oni nisu i ne mogu biti predmet pregovaranja između davatelja usluge parkiranja i korisnika te usluge.

Jedinica lokalne samouprave može usluge organiziranja parkirališta na svom području povjeriti koncesionaru na temelju sklopljenog ugovora o koncesiji. U slučaju prijenosa ovlasti jedinice lokalne samouprave u pogledu pružanja usluga organizacije parkirališta i naplate za njegovo korištenje na koncesionara, međusobna prava i obveze stranaka određuju se suglasnom voljom u obliku sklopljenog ugovora o dodjeli koncesije.

Sukladno članku 3. stavku 13. Zakona o komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može odlukom odrediti djelatnosti od lokalnog značenja koje se pod uvjetima iz članka 1. stavka 2. tog Zakona smatraju komunalnim djelatnostima, što obuhvaća i djelatnost organizacije parkiranja i uređenja naplate za korištenje parkirnog mjesta. Drugim riječima, odlukom jedinice lokalne samouprave ta se djelatnost može obavljati kao djelatnost pružanja komunalnih usluga.

U konkretnom slučaju, Grad Osijek odredio je da se djelatnost organizacije parkiranja i uređenja naplate za korištenje parkirnog mjesta na njegovom području smatra komunalnom djelatnošću.

6.1. Gradsko poglavarstvo Grada Osijeka na 5. sjednici održanoj 2. srpnja 1997. godine, pozivom na odredbe članka 1. stavka 2. točke 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 84/92., 5/93., 6/93., 29/94., 43/96. i 59/96.-pročišćeni tekst), članka 41. Statuta Grada Osijeka (»Službeni glasnik Grada Osijeka« broj 1/94., 5a/95. i 1/96.), te Odluke o određivanju održavanja javnih parkirališta za osobna vozila komunalnom djelatnošću (»Službeni glasnik Grada Osijeka« broj 1/97.), donijelo je osporeni Pravilnik.

Odluku o određivanju održavanja javnih parkirališta za osobna vozila komunalnom djelatnošću (u daljnjem tekstu: Odluka), kao i sve njezine kasnije izmjene i dopune, donijelo je Gradsko vijeće Grada Osijeka na temelju članka 3. stavka 14. i članka 4. stavka 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu i članka 1. stavka 2. točke 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama.

Člancima 1. i 3. navedene Odluke propisano je:

Članak 1.

Održavanje javnih parkirališta za osobna vozila određuje se komunalnom djelatnošću od lokalnog značenja.

Članak 3.

Održavanjem javnih parkirališta smatra se: postavljanje i održavanje vertikalne i horizontalne prometne signalizacije, čišćenje od snijega, izgradnja i uvođenje u sustav naplate parkiranja, naplata parkirališne pristojbe, slijedom akata nadležnih tijela Grada Osijeka.

Grad Osijek, kao jedinica lokalne samouprave, poslove održavanja javnih parkirališta – koje je odredio komunalnom djelatnošću – povjerio je pravnoj osobi s javnom ovlašću (koncesionaru).

7. Osporenim Pravilnikom Grad Osijek uredio je organizaciju i način naplate parkiranja osobnih automobila na javnim parkiralištima, te organizaciju i način naplate parkiranja teretnih i posebnih vozila u Gradu Osijeku.

Predlagatelji osporavaju odredbe Pravilnika kojima se uređuje naplata parkiranja, smatrajući da opća pravila obveznog prava, sadržana u ZOO-u, ne dopuštaju da ugovorna kazna bude ugovorena za novčane obveze.

Osporeni članci 14., 15., 16., 17., 18., 19. i 20. Pravilnika glase:

Članak 14.

Pravilnost korištenja parkirališta (isticanje parkirne karte, odnosno prijave korištenja parkirališta putem SMS poruke i vrijeme zadržavanja) kontroliraju osobe koje za to ovlasti organizator parkiranja.

Ovlaštene se osobe koriste odgovarajućom tehničkom opremom koja omogućava evidentiranje mjesta i vremena parkiranja, marke, tipa, boje i registarske oznake vozila, te ispisivanje poziva za plaćanje ugovorne kazne, u skladu s odredbama općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta propisanih ovim Pravilnikom.

Članak 15.

Isticanjem parkirne karte na vozilu ili prijavom korištenja parkirališta putem SMS poruke, odnosno zaustavljanjem vozila na parkirnom mjestu, vozač ili vlasnik vozila zaključuje s organizatorom parkiranja ugovor o korištenju parkirališta, prihvaćajući opće uvjete ugovora propisane ovim Pravilnikom.

Ugovorom iz stavka 1. ovog članka isključuje se čuvanje vozila, te odgovornost za oštećenje ili krađu vozila.

Tko ne kupi parkirnu kartu, a parkira vozilo na javnom parkiralištu za koje je propisana naplata čini prekršaj.

Članak 16.

Korisnik parkirališta čini povredu ugovora o parkiranju, koja povlači ugovornu kaznu, ako:

a) ne istakne vidljivo kupljenu parkirnu kartu ispod vjetrobranskog stakla vozila, odnosno ne prijavi korištenje parkirališta putem SMS poruke,

b) koristi u višoj zoni parkirnu kartu kupljenu u nižoj zoni,

c) prekorači dopušteno vrijeme parkiranja,

d) zauzme vozilom dva parkirna mjesta,

e) na bilo koji način namjerno dovede u zabludu osobu ovlaštenu za kontrolu parkiranja,

f) parkira vozilo bez parkirne karte duže od jednog dana.

Članak 17.

Za povredu ugovora iz članka 16. stavka 1. točke a) do e) ovog Pravilnika plaća se ugovorna kazna u petnaesterostrukom iznosu cijene jednog sata parkiranja I. zone.

Za povredu točke f) istog članka plaća se ugovorna kazna u petnaesterostrukom iznosu cijene jednog sata parkiranja u I. zoni, za svaki započeti dan parkiranja.

Članak 18.

Račun i nalog za plaćanje ugovorne kazne izdaje osoba ovlaštena za kontrolu parkiranja te ga, na odgovarajući način, pričvršćuje na vozilo.

Korisnik parkiranja dužan je postupiti po primljenu nalogu i platiti ugovornu kaznu u roku od osam dana na način naznačen u nalogu.

Osoba zadužena za kontrolu parkiranja dužna je, na kraju svoje smjene, upravi organizatora parkiranja predati evidenciju izdanih naloga.

Članak 19.

Ako korisnik parkiranja na postupi u roku po nalogu izdanom u skladu s člankom 18. ovog Pravilnika, dužan je u daljnjih osam (8) dana platiti dug po nalogu za plaćanje ugovorne kazne i troškove opomene, na što će ga u nalogu upozoriti.

Članak 20.

Korisnikom parkirališta koji podliježe plaćanju ugovorne kazne smatra se vlasnik vozila koji je evidentiran u odgovarajućim evidencijama Ministarstva unutarnjih poslova, prema registarskoj oznaci vozila.

U slučaju prisilne naplate ugovorne kazne, vlasnik vozila kojim je izvršena povreda ugovornog odnosa može se osloboditi plaćanja ugovorne kazne, ako sudu dostavi podatke o osobi koja je koristila vozilo.

8. Prije ispitivanja osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud dužan je napomenuti da je u svojoj dosadašnjoj praksi već ispitivao institut ugovorne kazne koju je korisnik parkirališta dužan platiti u situaciji kad parkira svoje vozilo na javnom parkiralištu, a ne plati naknadu za njegovo korištenje (primjerice, odluka Ustavnog suda broj: U-II-393/00 od 4. srpnja 2001. objavljena u »Narodnim novinama« broj 63/01. i odluka Ustavnog suda broj: U-II-1313/2003 od 5. lipnja 2007. objavljena u »Narodnim novinama broj 69/07.). Ti su se predmeti odnosili isključivo na narav ugovorne kazne u slučajevima neplaćanja naknade za korištenje parkirnog mjesta.

Uvidom u sadržaj osporenog Pravilnika Grada Osijeka, a na temelju zatraženog i dobivenog očitovanja Upravnog odjela za komunalno-stambeno gospodarstvo i promet Grada Osijeka, razvidno je da je Gradsko vijeće Grada Osijeka postupilo sukladno stajalištu Ustavnog suda izraženom u navedenim odlukama, te je djelomično izmijenilo normativni sadržaj članka 16. Pravilnika.

9. Polazeći od navoda predlagatelja te odredaba mjerodavnih zakona navedenih u točki 5. obrazloženja ove odluke i rješenja, Ustavni sud je u ovom postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika morao odgovoriti na sljedeća pitanja:

– prvo, mogu li se odredbe (uvjeti) ugovora o korištenju parkirališta propisane člankom 16. Pravilnika smatrati općim uvjetima tog ugovora u skladu s općim pravilima obveznog prava, i

– drugo, je li za protupravna ponašanja – koja su u članku 16. Pravilnika utvrđena povredama općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta od strane korisnika parkirnog mjesta – ustavnopravno prihvatljivo propisati ugovornu kaznu?

Riječ je o sljedećim protupravnim ponašanjima korisnika parkirnog mjesta propisanim člankom 16. Pravilnika:

a) neisticanje na vidljiv način kupljene parkirne karte ispod vjetrobranskog stakla vozila, odnosno neprijavljivanje korištenja parkirališta putem SMS poruke,

b) korištenje u višoj zoni parkirne karte kupljene u nižoj zoni,

c) prekoračenje dopuštenog vremena parkiranja,

d) zauzimanje vozilom dva parkirna mjesta,

e) na bilo koji način namjerno dovođenje u zabludu osobe ovlaštene za kontrolu parkiranja,

f) parkiranje vozila bez parkirne karte duže od jednog dana.

10. Odgovor na postavljena pitanja zahtijeva prethodno razmatranje pravne naravi ugovora koji u trenutku zaustavljanja vozila na parkirnom mjestu nastaje između davatelja usluge i korisnika parkirališta (konkretnije, razmatranje bitnih sastojaka tog ugovora odnosno općih uvjeta s kojima u trenutku sklapanja ugovora moraju biti upoznate obje strane ugovora).

Ustavni sud ocjenjuje da javnopravna narav organizacije parkiranja i naplate korištenja parkirnog mjesta ne oslobađa jedinicu lokalne samouprave da u propisivanju općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta poštuje opća pravila obveznog prava.

U odgovoru na pitanje: koje je pravne naravi ugovorni odnos između davatelja javne usluge parkiranja i korisnika parkirnog mjesta, Ustavni sud ocjenjuje da je riječ o ugovoru koji ima pravna obilježja tipskog adhezionog ugovora iz članka 295. ZOO-a, pri čemu su ugovorne strane javna vlast (davatelj javne usluge parkiranja) i korisnik parkirnog mjesta.

Budući da je riječ o ugovoru koji ima pravna obilježja adhezionog ugovora tipskog ili formularnog karaktera čije opće uvjete propisuje javna vlast svojim općim aktom (u konkretnom slučaju, osporenim Pravilnikom), smatra se da su objavom općeg akta (Pravilnika) u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave ujedno objavljeni i opći uvjeti ugovora o korištenju parkirališta. Time su ispunjeni zakonski uvjeti da opći uvjeti ugovora moraju biti objavljeni na uobičajen način dostupan svim korisnicima parkirnog mjesta te da obvezuju ugovornu stranu, jer su joj bili poznati ili morali biti poznati u vrijeme sklapanja ugovora.

11. Opći uvjeti ugovora o korištenju parkirališta sadržani su u članku 15. stavku 1. Pravilnika kojim je propisano:

Isticanjem parkirne karte na vozilu ili prijavom korištenja parkirališta putem SMS poruke, odnosno zaustavljanjem vozila na parkirnom mjestu, vozač ili vlasnik vozila zaključuje s organizatorom parkiranja ugovor o korištenju parkirališta, prihvaćajući opće uvjete ugovora propisane ovim Pravilnikom.

Pravna situacija koja je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku može se, dakle, opisati na sljedeći način: vozač, kad zaustavi vozilo na parkirnom mjestu, upoznat je da parkiranjem vozila s davateljem usluge parkiranja sklapa ugovor o parkiranju s obvezom plaćanja naknade, vremenski ograničenog trajanja u određenoj zoni, davatelju usluge parkiranja za korištenje parkirnog mjesta.

Riječ je, dakle, o ugovoru o parkiranju u kojem su opći uvjeti korištenje parkirnog mjesta i plaćanje naknade za to korištenje.

Plaćanje naknade za korištenje parkirnog mjesta obavlja se u pravno-tehničkom smislu kupnjom parkirne karte na licu mjesta ili putem SMS usluge. U prvom slučaju, isticanje na vidljiv način kupljene parkirne karte na vozilu smatra se činom sklapanja ugovora od strane korisnika parkirnog mjesta, jer se po naravi tog pravnog posla pravna volja korisnika parkirnog mjesta za sklapanje ugovora mora na jasan način izvanjski manifestirati, budući da javna vlast ima pravo i obvezu nadzora te naplate na licu mjesta.

Sukladno navedenom, Ustavni sud ocjenjuje da je osporena točka a) članka 16. Pravilnika – koja neisticanje na vidljiv način kupljene parkirne karte ispod vjetrobranskog stakla vozila, odnosno neprijavljivanje korištenja parkirališta putem SMS poruke propisuje kao povredu ugovora od strane korisnika parkirnog mjesta – ustavnopravno prihvatljiva, jer je u cijelosti suglasna s općim pravilima obveznog prava odnosno općim pravnim obilježjima adhezionih ili formularnih ugovora.

11.1. Istovjetno utvrđenje o povredama ugovora o korištenju parkirališta od strane korisnika parkirnog mjesta važi i za protupravna ponašanja propisana točkama b), c), d) i f) članka 16. Pravilnika. Riječ je o korištenju u višoj zoni parkirne karte kupljene u nižoj zoni, prekoračenju dopuštenog vremena parkiranja, zauzimanju vozilom dva parkirna mjesta i parkiranju vozila bez parkirne karte duže od jednog dana.

U svim tim slučajevima na različite se načine, naime, vrijeđa drugi temeljni opći uvjet ugovora o korištenju parkirališta, to jest onaj o obvezi plaćanja određene visine naknade (cijene) korištenja parkirališnog mjesta ili parkirališnih mjesta na kojem/kojima je korisnik zaustavio svoje vozilo.

11.2. Za razliku od ostalih odredbi članka 16. Pravilnika, međutim, povreda ugovora o korištenju parkirališta propisana člankom 16. točkom e) Pravilnika nije ustavnopravno prihvatljiva sa stajališta načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja – prema članku 3. Ustava – predstavlja temelj za tumačenje Ustava. Točkom e) članka 16. Pravilnika propisano je da korisnik parkirnog mjesta čini povredu ugovora ako na bilo koji način namjerno dovede u zabludu osobu ovlaštenu za kontrolu parkiranja.

Stoga je na temelju ovlasti iz članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona Ustavni sud pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti članka 16. točke e) Pravilnika s aspekta njegove suglasnosti s načelom vladavine prava utvrđenim u članku 3. Ustava.

Ustavni sud napominje da u prethodno provedenom postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti Odluke o organizaciji i načinu naplate parkiranja Grada Zagreba (odluka Ustavnog suda broj: U-II-393/00 od 4. srpnja 2001. objavljena u »Narodnim novinama« broj 63/01.), nije posebno ispitivao ustavnost odredbe o povredi ugovora u slučaju kad korisnik parkirališta »na drugi način dovede u zabludu osobu ovlaštenu za kontrolu parkiranja« s aspekta njezine usklađenosti sa zahtjevima koje mora ispunjavati da bi bila usklađena s načelom vladavine prava. To stoga čini u ovom ustavnosudskom postupku.

Ustavni sud ocjenjuje da se ta odredba Pravilnika ne može smatrati pravnom osnovom iz koje izvire valjani opći uvjet ugovora o korištenju parkirališta, jer ta pravna norma nije u dostatnoj mjeri izvjesna, precizna i predvidljiva. Budući da korisnik parkirnog mjesta na temelju te pravne norme nije u dostatnoj mjeri upoznat s ponašanjem koje bi javna vlast po toj osnovi mogla smatrati povredom ugovora o korištenju parkirališta s njegove strane, tako propisanu povredu ugovora Ustavni sud ocjenjuje nesuglasnom – po sadržaju, pravnoj naravi i svrsi – i zakonskom poimanju općih uvjeta ugovora iz članka 295. stavaka 1., 4. i 5. ZOO-a. Zbog neizvjesnosti koju uzrokuje, nepreciznosti sadržaja i nepredvidljivosti učinaka koje proizvodi, članak 16. točka e) Pravilnika korisnike parkiranja stavlja u očito nepovoljniji pravni položaj u odnosu prema drugoj ugovornoj strani (davatelju javne usluge parkiranja), što nije ustavnopravno prihvatljivo.

Ustavni sud u tom smislu upućuje i na članak 296. stavak 1. ZOO-a, koji propisuje da su ništetne odredbe općih uvjeta ugovora koje, suprotno načelu savjesnosti i poštenja, prouzroče očiglednu neravnopravnost u pravima i obvezama strana na štetu suugovaratelja sastavljača ili ugrožavaju postizanje svrhe sklopljenog ugovora, čak i ako su opći uvjeti koji ih sadrže odobreni od nadležnog tijela.

Zbog navedenih je razloga Ustavni sud ukinuo članak 16. točku e) Pravilnika (točka II. izreke odluke).

12. U odgovoru na drugo pitanje (je li dopušteno za povrede ugovora o parkiranju iz članka 16. točaka a), b), c) d) i f) Pravilnika propisati plaćanje ugovorne kazne), Ustavni sud odgovara niječno.

12.1. Ustavni sud dužan je napomenuti da je u točki 8. odluke broj: U-II-393/00 od 4. srpnja 2001. (»Narodne novine« broj 63/01.), u kojoj je između ostalih ispitivao ustavnost i zakonitost članka 12. Odluke o organizaciji i načinu naplate parkiranja Grada Zagreba (članak 12. Odluke propisivao je da povreda ugovora o parkiranju povlači ugovornu kaznu ako: korisnik parkirališta ne istakne parkirnu kartu na vjetrobranskom staklu vozila, koristi parkirnu kartu koja ne odgovara zoni parkiranja, prekorači dopušteno vrijeme parkiranja, u parkirnu kartu unese netočne podatke o vremenu korištenja parkiranja ili na drugi način dovede u zabludu osobu ovlaštenu za kontrolu parkiranja), utvrdio da je člankom 12. Odluke ugovorna kazna propisana za točno određena činjenja, odnosno nečinjenja korisnika parkirališta, a ne za novčane obveze kako je to predlagateljica u prijedlogu navodila.

To je bio razlog zbog kojeg Ustavni sud nije prihvatio prijedlog predlagateljice da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti članka 12. Odluke o organizaciji i načinu naplate parkiranja Grada Zagreba. Drugim riječima, Ustavni sud je ocijenio da je za »činjenja i nečinjenja« korisnika parkirališta navedena u članku 12. Odluke, koja se nedvojbeno moraju smatrati povredama ugovora o korištenju parkiranja, ustavnopravno prihvatljivo propisati ugovornu kaznu.

Ustavni sud ovom odlukom mijenja svoje dosadašnje pravno stajalište u tom pitanju.

12.2. Ugovor o korištenju parkirališta jest ugovor sklapanjem kojeg jedna strana (korisnik parkirališta) preuzima obvezu da za korištenje javne usluge plati naknadu (to jest, utvrđenu cijenu parkirne karte).

U točkama 11. i 11.1. obrazloženja ove odluke utvrđeno je da se u svim slučajevima iz članka 16. točaka a), b), c), d) i f) Pravilnika na različite načine vrijeđa drugi temeljni opći uvjet ugovora o korištenju parkirališta, to jest onaj o obvezi plaćanja određene visine naknade (cijene) korištenja parkirališnog mjesta ili parkirališnih mjesta na kojem/kojima je korisnik zaustavio svoje vozilo.

Sukladno tome, sve pravne situacije navedene u članku 16. točkama a), b), c), d) i f) Pravilnika povezane su po naravi stvari s preuzimanjem novčane obveze korisnika za korištenje javne usluge parkiranja, pa nepridržavanje tih ugovornih obveza kao sankciju ne smije imati plaćanje ugovorne kazne.

Člankom 270. stavkom 3. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91., 73/91., 111/93., 3/94., 7/96., 91/96., 112/99. i 88/01.), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Pravilnika, bilo je propisano da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obveze.

Sadržajno istovjetno normativno uređenje propisano je i odredbom članka 350. stavcima 1. i 3. ZOO-a koji je stupio na snagu 1. siječnja 2006., a glasi:

Članak 350.

(1) Vjerovnik i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti vjerovniku određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obvezu ili ako zakasni s njezinim ispunjenjem ili ako je neuredno ispuni.

(…)

(3) Ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obveze.

Ustavni sud u tom smislu ističe da je za ponašanja (»činjenja« i »nečinjenja«) korisnika parkirnog mjesta – koja su suprotna općim uvjetima ugovora o korištenju parkirališta i prema članku 16. točkama a), b) c) d) i f) Pravilnika osnovano se smatraju povredama tog ugovora – dopušteno propisati samo odgovornost radi povrede ugovora o korištenju parkirališta. Slijedom utvrđene odgovornosti za povredu općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta javna vlast (odnosno koncesionar) od korisnika parkirališta može naplatiti samo nepodmirenu naknadu čija visina je ograničena vremenskim trajanjem korištenja parkirnog mjesta i odgovarajuće troškove.

Sukladno svom dosadašnjem stajalištu (navedenom u točki 8. obrazloženja ove odluke i rješenja) Ustavni sud još jednom napominje da i prema članku 350. stavku 3. ZOO-a nepodmirena novčana naknada za vremenski ograničeno trajanje korištenja parkirnog mjesta, kao posljedica povrede općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta, u svakom slučaju isključuje naplatu bilo kakve ugovorne kazne.

Drugačije pravno uređenje (kao što je uređenje ugovorne kazne propisano u prvoj rečenici članka 16. i člancima 17. do 20. Pravilnika), dovodi do očite neravnopravnosti u pravima i obvezama ugovornih strana (davatelja javne usluge parkiranja i korisnika parkirališta), odnosno do nezakonitosti koja dovodi do štetnih posljedica zbog kojih je ugrožena i svrha sklopljenog ugovora (u konkretnom slučaju korištenje parkirnog mjesta).

Slijedom navedenog, osporene članke ili dijelove članaka Pravilnika navedene u točki I. izreke ove odluke Ustavni sud ocjenjuje nesuglasnima s odredbama članka 295. stavaka 1., 4. i 5., članka 296. stavka 1. i članka 350. stavaka 1. i 3. ZOO-a, a time i s odredbama članaka 3. i 5. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

12.3. Ustavni sud na kraju napominje da je ustavnopravno neprihvatljivim nametanjem obveze plaćanja ugovorne kazne za protupravna ponašanja korisnika parkirališta iz članka 16. točaka a), b), c) d) i f) Pravilnika narušena ravnoteža objektivnog pravnog poretka u području parkiranja, budući da je korisnik parkiranja mogao biti istodobno dvaput kažnjen za jedno protupravno ponašanje: novčanom kaznom koja je proizlazila iz povrede samog ugovora i kaznom koja je proizlazila iz njegove prekršajne odgovornosti. Ovom se odlukom ta narušena ravnoteža u objektivnom pravnom poretku ispravlja.

Ustavni sud također napominje da je iz točke 5. obrazloženja ove odluke i rješenja razvidan nedostatak pravne dosljednosti, ali i jasnih pravnih pravila u uređenju pitanja parkiranja na zakonodavnoj razini, zbog čega će Ustavni sud uputiti Hrvatskom saboru posebno izvješće na temelju svoje ovlasti propisane člankom 104. Ustavnog zakona.

Ova odluka i rješenje ne utječu na ovlast zakonodavca da u predstojećem razdoblju na drugačiji način uredi to pravno područje.

13. Na temelju članka 31. Ustavnog zakona ovom se odlukom i rješenjem određuje tijelo kojem Ustavni sud povjerava njezinu provedbu i način provedbe.

Članak 31. stavci 2. do 5. Ustavnog zakona propisuju:

Članak 31.

(2) Sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

(3) Vlada Republike Hrvatske osigurava preko tijela državne uprave provedbu odluka i rješenja Ustavnog suda.

(4) Ustavni sud može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje odluke, odnosno rješenja.

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona, nadležno tijelo svake jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave koja u svojim općim aktima ima propisane odredbe istovjetnog ili sličnog sadržaja onima koje je Ustavni sud u ovoj odluci ukinuo zbog nesuglasnosti s Ustavom i zakonom, dužno je u postupku donošenja izmjena i dopuna postojećeg provedbenog propisa kojim uređuje promet na svom području i/ili u postupku donošenja novog provedbenog propisa kojim se normira navedena djelatnost, postupiti sukladno pravnom stajalištu izraženom u ovoj odluci i rješenju.

Za osiguranje provedbe ove odluke i rješenja, na temelju članka 31. stavka 3. Ustavnog zakona, nadležna je Vlada Republike Hrvatske.

14. Sukladno članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona, ukinute odredbe propisa prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Polazeći od činjenice da je Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku utvrdio nesuglasnim s Ustavom i zakonom znatan dio osporenog Pravilnika te uvažavajući činjenicu da je za prilagodbu novim uvjetima poslovanja davatelja javne usluge parkiranja potrebno određeno vrijeme, Ustavni sud postupio je sukladno članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona i odredio rok istekom kojeg ukinute odredbe Pravilnika prestaju važiti.

15. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke odluke. Odluka o odgodi prestanka važenja ukinutih odredbi Pravilnika iz točke III. izreke odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona, a objava ove odluke (točka IV. izreke odluke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Obrazloženje rješenja

16. Ustavni sud ocjenjuje suglasnim s Ustavom i zakonom sljedeće odredbe ili dijelove odredbi Pravilnika koje predlagatelji osporavaju:

Članak 14.

Pravilnost korištenja parkirališta (isticanje parkirne karte, odnosno prijave korištenja parkirališta putem SMS poruke i vrijeme zadržavanja) kontroliraju osobe koje za to ovlasti organizator parkiranja.

Ovlaštene se osobe koriste odgovarajućom tehničkom opremom koja omogućava evidentiranje mjesta i vremena parkiranja, marke, tipa, boje i registarske oznake vozila, (UKINUTO) u skladu s odredbama općih uvjeta ugovora o korištenju parkirališta propisanih ovim Pravilnikom.

Članak 15.

Isticanjem parkirne karte na vozilu ili prijavom korištenja parkirališta putem SMS poruke, odnosno zaustavljanjem vozila na parkirnom mjestu, vozač ili vlasnik vozila zaključuje s organizatorom parkiranja ugovor o korištenju parkirališta, prihvaćajući opće uvjete ugovora propisane ovim Pravilnikom.

Ugovorom iz stavka 1. ovog članka isključuje se čuvanje vozila, te odgovornost za oštećenje ili krađu vozila.

Tko ne kupi parkirnu kartu, a parkira vozilo na javnom parkiralištu za koje je propisana naplata čini prekršaj.

Članak 16.

Korisnik parkirališta čini povredu ugovora o parkiranju (UKINUTO) ako:

a) ne istakne vidljivo kupljenu parkirnu kartu ispod vjetrobranskog stakla vozila, odnosno ne prijavi korištenje parkirališta putem SMS poruke,

b) koristi u višoj zoni parkirnu kartu kupljenu u nižoj zoni,

c) prekorači dopušteno vrijeme parkiranja,

d) zauzme vozilom dva parkirna mjesta,

e) (UKINUTO)

f) parkira vozilo bez parkirne karte duže od jednog dana.

Ustavni sud ne smatra potrebnim iznova obrazlagati razloge zbog kojih navedene odredbe Pravilnika ocjenjuje suglasnim s Ustavom i zakonom, jer su oni podrobno objašnjeni i jasno proizlaze iz dijela obrazloženja odluke.

17. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 43. Ustavnog zakona riješio kao u točki I. izreke rješenja.

Objava rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-355/2007

U-II-3924/2007

Zagreb, 10. prosinca 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 148/2008-4088