## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1844/2011 od 25. svibnja 2011.

### NN 67/2011 (16.6.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1844/2011 od 25. svibnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1481

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Mario Jelušić, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo A. T., kojeg zastupa D. M. P., odvjetnica iz Z., na sjednici održanoj 25. svibnja 2011. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Utvrđuje se da su podnositelju ustavne tužbe povrijeđena ustavna prava zajamčena člankom 22. i člankom 29. Ustava, odnosno prava zajamčena člankom 5. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda:

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-799/11-5 od 24. veljače 2011.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-799/11-5 od 24. veljače 2011., kojom je odbijena podnositeljeva tužba u upravnom sporu protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP), broj: 511-01-204-UP/I-6613/3-2010 od 22. prosinca 2010.

Tim je rješenjem podnositelju, kao tražitelju azila, pod imenom F. L., rođenom 16. veljače 1971. u J., nepoznatog državljanstva, određeno ograničenje kretanja smještajem u MUP-ov Prihvatni centar za strance, za razdoblje od tri mjeseca, od dana podnošenja zahtjeva za azil, to jest od 22. prosinca 2010. do 22. ožujka 2011.

Ustavna tužba odnosi se i na rješenje MUP-a, broj: 511-01-204-UP/I-6613/16-2010 od 22. ožujka 2011., kojim je podnositelju A. T., kao tražitelju azila, rođenom 16. veljače 1972. u A., državljaninu A. N. D. R., određeno ograničenje kretanja smještajem u MUP-ov Prihvatni centar za strance, za razdoblje od tri mjeseca, počevši od 22. ožujka 2011.

2. U ustavnoj tužbi navodi se da su osporenim pojedinačnim aktima podnositelju povrijeđena ustavna prava iz članaka 14., 16., 18. stavka 1., 19., 22., 24., 26., 29. stavka 1., 32. i 33. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), kao i prava iz članka 5. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

U bitnome, podnositelj ističe da mu je osporenim upravnim aktom od 22. prosinca 2010. odnosno osporenom presudom Upravnog suda, na temelju kojih je smješten u Prihvatni centar za strance, ograničeno kretanje, čime je faktično doveden u položaj istovjetan položaju uhićenika odnosno pritvorenika u kaznenom postupku. Isto je, nastavno, učinjeno i drugim upravnim aktom, od 22. ožujka 2011., protiv kojeg nije pokrenuo upravni spor, budući da zbog stajališta Upravnog suda iz prethodne presude i zbog činjenice da ta presuda nije obrazložena, nema razloga vjerovati da bi nova tužba Upravnom sudu bila učinkovito pravno sredstvo.

Podnositelj smatra da je u konkretnom slučaju došlo do oduzimanja njegove slobode protivno članku 74. Zakona o azilu (»Narodne novine« broj 79/07. i 88/10.), bez ispunjenja zakonom propisanih uvjeta, a pri čemu mu tijekom postupka nisu predočene činjenice na kojima bi se ograničenje kretanja temeljilo. Naime, Upravni sud je izvršio uvid u klasificiranu dokumentaciju u spisu predmeta te se u obrazloženju osporene presude pozvao na okolnost da je izvršen uvid u klasificirane podatke na temelju kojih je zaključeno da u slučaju podnositelja postoje razlozi zaštite nacionalne sigurnosti i pravnog poretka Republike Hrvatske, međutim, podnositelju konkretne podatke nije predočio, niti mu je omogućio da se o njima izjasni. Ovo unatoč činjenici da je Upravni sud, na temelju članka 74. stavka 10. Zakona o azilu, dužan u ovakvim slučajevima zakazati usmenu raspravu i saslušati tužitelja.

Stoga podnositelj drži da je riječ o oduzimanju slobode na temelju arbitrarne i neobrazložene odluke, u postupku u kojem mu nije pružen ni minimum postupovnih jamstava koja inače uživa čak i svaka osoba protiv koje se određuje pritvor u kaznenom postupku (pravo da mu bude predočeno za što se tereti, pravo da bude saslušan, pravo na pravnu pomoć i pristup odvjetniku itd.).

Predlaže ukidanje osporene presude i obaju osporenih rješenja.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo).

Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom.

4. U konkretnom slučaju podnositelju je osporenim rješenjima ograničeno kretanje te je iz Prihvatilišta za tražitelje azila u K. premješten u Prihvatni centar za strance u O. J., na razdoblje od tri mjeseca, računajući od 22. prosinca 2010. (dana podnošenja zahtjeva za azil), a zatim na još tri mjeseca, počevši od 22. ožujka 2011.

Navedena rješenja donesena su na temelju članka 74. stavka 1. točke 7. te stavaka 4., 6. i 8. Zakona o azilu.

Upravni sud ocijenio je zakonitim rješenje od 22. prosinca 2010., protiv kojeg je podnositelj pokrenuo upravni spor.

Iz navedenog rješenja i presude Upravnog suda razvidno je da je stvarni identitet podnositelja utvrđen uvidom u dokumente klasificirane oznakom »tajno«, u smislu članka 2. stavka 1. alineje 2. odnosno članka 7. Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07.) te da je utvrđeno postojanje okolnosti iz članka 74. stavka 1. točke 7. Zakona o azilu (razlozi zaštite nacionalne sigurnosti i pravnog poretka Republike Hrvatske), zbog čega se tražitelju azila može ograničiti kretanje smještanjem u Prihvatni centar za strance. Također je iz dokumentacije MUP-a F. B. i H. i izjava samog podnositelja utvrđeno da je 1991. godine napustio A., boravio u Š. i Nj., a od 1995. godine živio u B. i H., gdje je 1997. godine, na temelju lažnih osobnih podataka, dobio državljanstvo, koje mu je 2010. godine zbog toga oduzeto, a nakon čega je, kao nezakonit migrant, iz R. S. vraćen u Republiku Hrvatsku.

5. Ustavni sud najprije primjećuje da su podnositeljeva tužba Upravnom sudu, kao i njegova ustavna tužba, u bitnome, zasnovani na tvrdnjama o nepoštivanju zahtjeva kojima su države članice, u svezi s lišavanjem slobode, dužne udovoljiti na temelju članka 5. Konvencije. Navedena jamstva sukladna su jamstvima iz članaka 22. odnosno 29. Ustava.

Naime, podnositelj ukazuje na faktičnu istovjetnost njegovog sadašnjeg položaja osobe kojoj je kretanje ograničeno, odnosno kojoj je praktično oduzeta sloboda, s položajem uhićenika odnosno pritvorenika u kaznenom postupku, kojem, međutim, Ustav i Konvencija jamče poštivanje određenih temeljnih prava. Za razliku od toga, podnositeljeva prava koja bi proizlazila iz istovjetnosti njegova položaja, prema njegovu su stajalištu u potpunosti ignorirana.

6. Članak 5. Konvencije, a sukladno tome i članci 22. odnosno 29. Ustava, štite pojedinca od arbitrarnih miješanja države u njegovu slobodu. Njime je propisana taksativna lista okolnosti u kojima se pojedinac može zakonito lišiti slobode, ali se pritom podrazumijeva da se te okolnosti trebaju tumačiti restriktivno, jer je riječ o iznimkama od temeljnog jamstva slobode pojedinca.

Jamstva iz članka 5. Konvencije u punom su opsegu primjenjiva isključivo u okviru kaznenih postupaka, a napose se to odnosi na slučaj iz članka 5. stavka 1. alineje c) (uhićenje odnosno pritvaranje radi dovođenja nadležnoj sudbenoj vlasti kad postoji osnovana sumnja da je osoba počinila kazneno djelo ili kad je razumno vjerovati da je to nužno radi sprečavanja izvršenja kaznenog djela ili bijega nakon njegova počinjenja).

Člankom 5. stavkom 1. alinejom f) Konvencije predviđen je slučaj zakonitog uhićenja ili pritvaranja osobe radi sprečavanja neovlaštenog ulaska u zemlju odnosno zakonitog uhićenja ili pritvaranja osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja. Navedena odredba Konvencije ne podrazumijeva jednak stupanj jamstava kao u slučaju iz alineje c), to jest dostatno je da je postupak u tijeku, dok nužnost i opravdanost lišavanja slobode ne ulaze u domašaj konvencijske zaštite prema alineji f).

Iako pravni položaj podnositelja ustavne tužbe nije položaj uhićenika odnosno pritvorenika u kaznenom postupku, činjenica je da je on po dolasku u R. S. iz Republike Hrvatske, kao nezakonit migrant, vraćen u Republiku Hrvatsku, u kojoj je zatražio azil i gdje mu je ograničeno kretanje, to jest gdje je faktično lišen slobode. Stoga se opisane okolnosti mogu podvesti pod okolnosti predviđene člankom 5. stavkom 1. alinejom f) Konvencije pa – iako ova konvencijska odredba ne podrazumijeva ispitivanje nužnosti i opravdanosti mjere lišavanja slobode – ta odredba, kao i ostale odredbe članka 5. stavka 1. Konvencije, uvijek podrazumijevaju ispitivanje temeljnog zahtjeva zakonitosti takve mjere.

Lišenje slobode, međutim, ne mora biti zakonito samo zato što je provedeno u skladu s postupovnim i materijalnopravnim odredbama unutarnjeg prava, već zakonitost lišavanja slobode podrazumijeva i to da unutarnje pravo udovoljava zahtjevima načela vladavine prava, to jest da je određeno, jasno i da u razumnoj mjeri omogućuje predvidljivost posljedica koje mogu proizići iz određenog čina.

7. Mjerodavno pravo u slučaju podnositelja ustavne tužbe jest članak 74. Zakona o azilu, koji glasi:

»Članak 74.

Tražitelju azila može se ograničiti kretanje iz razloga:

1. navedenih u članku 6. i 8. ovoga Zakona,

2. utvrđivanja identiteta,

3. sprječavanja širenja zaraznih bolesti,

4. sumnje da podnošenje zahtjeva za azil predstavlja prijevaru i zlouporabu postupka azila,

5. napuštanja ili pokušaja napuštanja Republike Hrvatske prije okončanja postupka,

6. sprječavanja dovođenja u opasnost života i imovine drugih osoba,

7. zaštite nacionalne sigurnosti i pravnog poretka Republike Hrvatske,

8. podnošenja zahtjeva za azil tijekom postupka prisilnog udaljenja u cilju onemogućavanja daljnjeg postupka prisilnog udaljenja.

Onemogućavanjem daljnjeg postupka prisilnog udaljenja iz točke 8. stavka 1. ovoga članka smatra se kada tražitelj azila podnosi zahtjev s očitom namjerom da odgodi prisilno udaljenje.

Kretanje se može ograničiti:

1. zabranom kretanja izvan Prihvatilišta,

2. zabranom kretanja izvan određenog područja, ili

3. zabranom napuštanja određene adrese.

Tražitelju azila iz stavka 1. točke 5., 6., 7. i 8. ovoga članka i tražitelju azila koji se ne pridržava odredbi ovoga članka o ograničenju slobode kretanja, kretanje će se ograničiti smještajem u Prihvatni centar za strance.

Ograničenje kretanja smještajem u Prihvatni centar za strance, u slučajevima iz stavka 1. točke 5. i 8. ovoga članka neće se primjenjivati na ranjive skupine tražitelja azila.

Kretanje se ograničava najduže do 3 mjeseca, a iz opravdanih razloga može se produžiti za još 3 mjeseca.

Iznimno od stavka 6. ovoga članka, ograničenje kretanja iz razloga navedenih u stavku 1. točki 3. ovoga članka vrijedi dok za to postoje razlozi.

Ograničenje kretanja određuje rješenjem Ministarstvo.

Protiv rješenja iz stavka 8. ovoga članka tražitelj azila može podnijeti tužbu Upravnom sudu.

Odluku po tužbi o ograničenju kretanja Upravni sud donijet će nakon usmene rasprave u roku od 15 dana od dana dostave spisa predmeta.

Tužba ne odgađa izvršenje rješenja.«

8. Bitan element jamstva zaštite pojedinca od arbitrarnih miješanja države u njegovu slobodu jest sudska kontrola takvih miješanja poduzetih od strane izvršne vlasti. Kako je razvidno iz citiranog članka 74. Zakona o azilu, u pravnom poretku Republike Hrvatske ne samo da je takva kontrola osigurana pravom na pokretanje upravnog spora pred Upravnim sudom (stavak 9.), već je, s obzirom na činjenicu da konkretna vrsta upravnih postupaka (ograničenje kretanja smještanjem u Prihvatni centar za strance) zahtijeva žurnost postupanja, da se pokreće po službenoj dužnosti i provodi pred tijelom izvršne vlasti u samo jednom stupnju odlučivanja, bez prava na žalbu, Upravni sud obvezan na provođenje usmene rasprave i to u kratkom roku (stavak 10.). Iznimnost ovakvog uređenja unutar općeg normativnog uređenja postupanja Upravnog suda primjerena je ustavnom i konvencijskom stupnju zaštite temeljnog ljudskog prava na osobnu slobodu te svojom određenošću i predvidljivošću udovoljava zahtjevima načela vladavine prava.

Međutim, zahtjevu predvidljivosti nije udovoljeno samom činjenicom da je mjerodavnim pravom osigurano pokretanje sudskog postupka i održavanje usmene rasprave, jer je u takvom slučaju, s aspekta pojedinca, legitimno očekivati da konkretno postupovno uređenje ima za svrhu stvarnu i učinkovitu zaštitu materijalnog supstrata njegovih prava, odnosno da će takvo uređenje imati za posljedicu pružanje barem minimalne mjere takve zaštite. Minimalna mjera zaštite temeljnog ljudskog prava na slobodu mora podrazumijevati obavijest o razlozima lišavanja slobode i mogućnost izjašnjavanja o tim razlozima, čiji će sadržaj sud imati u vidu kod donošenja odluke.

9. Osporena presuda Upravnog suda, kojom je odlučeno o podnositeljevom faktičnom lišavanju slobode, donesena je mimo zakonom propisanih postupovnih pravila (usmena rasprava nije održana, niti je njezin izostanak na bilo koji način u presudi obrazložen). Navedeno je, samo po sebi, dostatno za ocjenu da ona ne udovoljava zahtjevima vladavine prava i zakonitosti lišavanja slobode te su njome, prema stajalištu Ustavnog suda, povrijeđena podnositeljeva ustavna prava zajamčena člancima 22. i 29. Ustava, odnosno prava zajamčena člankom 5. Konvencije.

10. Međutim, osporena presuda Upravnog suda odnosi se na rješenje MUP-a kojim je podnositelju bilo ograničeno kretanje u razdoblju od 22. prosinca 2010. do 22. ožujka 2011. Kako je 22. ožujka 2011. doneseno novo rješenje MUP-a o ograničenju kretanja za daljnja tri mjeseca, prethodno rješenje od 22. prosinca 2010., pobijano pred Upravnim sudom, više nije na pravnoj snazi i ne proizvodi pravne učinke.

Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 76.

(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.

(...)

(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.«

Zbog navedenog, na temelju članaka 73. i 76. stavaka 1. i 3. Ustavnog zakona, Ustavni sud je donio odluku kao u točki I. izreke. S obzirom na to, eventualne povrede ostalih ustavnih prava istaknutih u ustavnoj tužbi podnositelja nije bilo potrebno ispitivati.

11. Rješenje MUP-a od 22. ožujka 2011., koje je na pravnoj snazi u vrijeme podnošenja ustavne tužbe, iako je ustavnom tužbom također osporeno, ne udovoljava pretpostavkama za dopuštenost ustavne tužbe u smislu članka 62. stavka 3., u svezi s člankom 72. Ustavnog zakona. Naime, podnositelj protiv tog rješenja (neovisno o njegovom stajalištu kako je riječ o neučinkovitom pravnom sredstvu) nije pokrenuo upravni spor i ishodio presudu Upravnog suda, to jest nije iscrpio dopušteni pravni put.

Stoga u ovom ustavnosudskom postupku navedeno rješenje nije razmatrano.

12. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1844/2011

Zagreb, 25. svibnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 67/2011-1481