## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-III-3011/2002 i U-III-456/2003 od 1. lipnja 2006.

### NN 73/2006 (3.7.2006.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-III-3011/2002 i U-III-456/2003 od 1. lipnja 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1752

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Agata Račan, Emilija Rajić,
Vice Vukojević i Milan Vuković, u postupcima koje je ustavnim tužbama pokrenuo R.
B. iz B., kojeg zastupa punomoćnik F. B., odvjetnik iz Z., na sjednici održanoj
1. lipnja 2006., donio je

## ODLUKU

I. Utvrđuje se da je podnositelju ustavne tužbe
u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7. siječnja 2003. godine bilo povrijeđeno
ustavno pravo na jednakost pred zakonom, zajamčeno člankom 14. stavkom 2., u
vezi s ustavnim pravom na rad, zajamčenim člankom 54. stavkom 1., te ustavno
pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti,
zajamčeno člankom 19. stavkom 2. u vezi s ustavnim pravima na jednakost pred
zakonom i pravičnim suđenjem, zajamčenim člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom
1. Ustava Republike Hrvatske:

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj:
Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002., rješenjem
Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj: 511-01-53-65388/1-01
od 18. ožujka 2002. i rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, broj:
511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001.;

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske
broj: Us-580/2002-10 od 4. rujna 2002. godine,
rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj:
511-01-53-91430/1-01 od 20. ožujka 2002. i rješenjem Ministarstva unutarnjih
poslova, Policijske uprave zadarske, broj: 511-18-01-1129/1-01 od 6. studenoga
2001.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim
novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Podnositelj je Ustavnom sudu Republike
Hrvatske podnio ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske,
broj: Us-10475/2001-12 od 4. rujna 2002. godine,
kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova
Repub­like Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP), broj:
511-01-53-65388/1-01 od 18. ožujka 2002. godine. Osporenim rješenjem odbijen je
prigovor podnositelja izjavljen protiv rješenja MUP-a, broj:
511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001., kojim se podnositelj stavlja na
raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. kolovoza 2001., s tim da mu državna
služba prestaje s danom 7. studenoga 2001. godine. Navedena ustavna tužba
podnositelja u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-3011/2002.

Podnositelj je Ustavnom sudu podnio i ustavnu
tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-580/2002-10 od 4. rujna 2002. godine, kojom je odbijena
njegova tužba protiv rješenja MUP-a, broj: 511-01-53-91430/1-01 od 20. ožujka
2002. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja izjavljen protiv
rješenja Policijske uprave zadarske, broj: 511-18-01-1129/1-01 od 6. studenoga
2001., kojim je utvrđeno da je podnositelju, djelatniku MUP-a, PU zadarska, na
raspolaganju Vladi Republike Hrvatske, prestala državna služba po sili zakona s
danom 7. studenoga 2001. godine. Navedena ustavna tužba podnositelja u Ustavnom
sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-456/2003.

2. U ustavnoj tužbi, broj: U-III-3011/2002,
podnositelj navodi da osporena presuda Upravnog suda broj: Us-10475/2001-12
od 4. rujna 2002. i rješenja MUP-a o stavljanju podnositelja na raspolaganje
Vladi Republike Hrvatske »nisu utemeljena na zakonu zbog bitne povrede pravila
postupka, pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene
materijalnog prava«, te je njihovim podnošenjem povrijeđeno podnositeljevo
ustavno pravo na jednakost pred zakonom, zajamčeno člankom 14. stavkom 2.
Ustava, ustavno pravo na žalbu, odnosno na učinkovit pravni lijek, zajamčeno
člankom 18. stavkom 1. Ustava, te ustavno pravo na rad i slobodu rada,
zajamčeno člankom 54. Ustava.

Podnositelj smatra da »propisima utvrđeni
kriteriji za raspored na određena radna mjesta očito se nisu dosljedno
primjenjivali u postupku donošenja odluka o (...) stavljanju na raspolaganje«,
te da obrazloženje prvostupanjskog rješenja MUP-a »nema razloga o odlučnim
činjenicama, odnosno da nema valjano obrazloženje, a potpuno ista tvrdnja
vrijedi i za (drugostupanjsko – op.) rješenje MUP-a
(...) i presudu Upravnog suda čija su obrazloženja svedena na proste, nekonkretizirane i ničim argumentirane tvrdnje«.

U ustavnoj tužbi, broj: U-III-456/2003,
podnositelj navodi da se Upravni sud Republike Hrvatske, odbijajući njegovu
tužbu u pred­metu prestanka državne službe broj: Us-580/2002-10
od 4. rujna 2002. godine poziva na svoju presudu u predmetu Us-10475/2001-12
od 4. rujna 2002. i rješenja MUP-a o stavljanju podnositelja na raspolaganje
Vladi Republike Hrvatske, te ističe da »upravo formalna i materijalna
nezakonitost navedenih odluka (...) izravno utječe i na formalnu i materijalnu
zakonitost odluka koje se pobijaju ovom ustavnom tužbom, odnosno čini ih
formalno i materijalno nezakonitim«.

Podnositelj u obje ustavne tužbe predlaže da
Ustavni sud ukine osporene presude Upravnog suda i osporena rješenja MUP-a i
pred­met vrati na ponovni postupak.

3. Zbog povezanosti dvaju predmeta, Ustavni sud
ispitao je povrede ustavnih prava, koje podnositelj ističe u ustavnim tužbama,
u jednom ustavnosudskom postupku, te o obje ustavne tužbe odlučio jednom
odlukom.

Za potrebe ustavnosudskog postupka zatraženi su
na uvid mjerodavni spisi MUP-a.

*Ustavne tužbe su osnovane.*

4. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i
49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:

Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu
tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je
odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili
temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).

U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni
sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj
navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u
kojima su ta prava zajamčena.

Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u
ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama
podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili
temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje
povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu
zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud
je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku
propisanim zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole,
što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu,
nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila
upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja
povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.

Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom
ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog
činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim
tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena
o povredi ustavnog prava.

5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud
polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima
(»Narodne novine«, broj 27/01.):

Članak 103. stavci 4. i 5.

(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u
državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru
svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri
mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto
ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su
imali prije ukidanja radnih mjesta.

(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku
iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta,
stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.

Članak 106. stavak 1.

(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika
se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove
vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100
kilometara od mjesta njegova stanovanja.

Članak 118. točka i.

Službeniku prestaje državna služba po sili
zakona:

i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po
isteku roka.

Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske
odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na
raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju
njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.

Institut stavljanja na raspolaganje iz članka
103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz
činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom
slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi.
Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda u
skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne
novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92./, a ne Ustavnog suda). Njegova je legalna
svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom
tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na
raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na
raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno
mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.

Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku
polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na
raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi
idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog
roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo
državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.

6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja
na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje,
broj: 511-01-53-58450/202-01 od 3. kolovoza 2001., čije prve dvije točke izreke
glase:

»1. R. B., rođen-a 1. 6. 1971. godine u mjestu
Š., sa SREDNJOM STRUČNOM SPREMOM, u zvanju VIŠI POLICAJAC, sa 6 godina 11
mjeseci i 21 dana neprekidnog radnog staža u državnim tijelima Republike
Hrvatske, neraspoređeni državni službenik Ministarstva unutarnjih poslova, PU
ZADARSKA, stavlja se na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. 8. 2001.
godine.

2. Imenovani službenik može biti na raspolaganju
do 6. 11. 2001. godine, s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. 11.
2001. godine.«

Ni u izreci ni u obrazloženju tog rješenja ne
navodi se obveza države da podnositelju – u razdoblju u kojem je na
raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored
na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što
bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o držav­nim službenicima i namještenicima proizvede neposredni
pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja
podnositelja na raspolaganje, a time i prestanka državne službe podnositelja po
sili zakona istekom roka raspolaganja. U obrazloženju se navodi samo to da je
dan prestanka državne službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka
i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima« (članak 118. nema više
stavaka, pa je naznaka »stavak 1.« pogrešna – op.).

Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka
državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka
stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni
u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno
tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na
raspolaganje. Prestanak državne službe podnositelja ovisio je o neizvjesnom
nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času
donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom
trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositelja
u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u
mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike
Hrvatske).

Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u
izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje, jer je iz njega razvidno da
se taj pravni institut u konkretnom slučaju iskoristio za postizanje svrhe
različite od one zbog koje je institut ustanovljen. Drugim riječima, u
konkretnom slučaju osnovano je zaključiti da je stavljanje na raspolaganje
iskorišteno kao sredstvo za prestanak državne službe podnositelju, suprotno
razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na
raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu
trebala biti postignuta.

7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta
(izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u
postupku provedenom po prigovoru podnositelja.

U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja,
Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu, a da
se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na
propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.

Upravni sud u obrazloženju osporene presude samo
utvrđuje da je »donošenjem spomenutog Pravilnika o unutarnjem redu broj
policajaca u Ministarstvu unutarnjih poslova smanjen, to je imalo za posljedicu
da je za određeni broj djelatnika radno mjesto ukinuto. Prema ocjeni Suda, u
donošenju osporenog akta tuženo se upravno tijelo pridržavalo odredaba pravnih
propisa koje citira u osporenom rješenju (...), stoga se osporeni akt ne može
proglasiti nezakonitim«.

Ustavni sud ocjenjuje da su učinjene pogreške
prvostupanjskog upravnog tijela, opisane u točki 6. obrazloženja ove odluke, i
s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog
suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da
se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog
prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2.
Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu
težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze
iz državne službe.

Budući da je podnositelj ustavnom tužbom broj:
U-III-456/2003 osporio i pojedinačne akte donesene u postupku prestanka njegove
državne službe po sili zakona, koji je uslijedio nakon (i zbog) postup­ka u
kojem je stavljen na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, Ustavni sud
ocjenjuje da je podnositelju povrijeđeno i ustavno pravo na rad, zajamčeno
člankom 54. stavkom 1. Ustava.

8. Ustavni sud primjećuje da se Upravni sud u
osporenoj presudi nije osvrnuo ni na činjenicu da su obrazloženja
prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja MUP-a u konkretnoj upravnoj stvari
sadržajno istovjetna obrazloženjima rješenja MUP-a u brojnim drugim istovrsnim
upravnim stvarima stavljanja na raspolaganje protiv kojih su i drugi policijski
djelatnici MUP-a pokrenuli upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj
spor pokrenuo i podnositelj ove ustavne tužbe.

Pravna narav prava i obveza vezanih uz
stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do
prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje
u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja
takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2.
Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. –
odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna,
jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale
zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo
pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz
samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.

Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud
bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti
osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja
koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga
što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama
podnositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe, s učincima koji su
doveli do njezina prestanka.

9. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6.
do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede
ustavnih prava podnositelja, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije
provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata uprav­nih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s
člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.

10. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona
propisano je:

(*1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja,
Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.*

(3) U slučaju da osporavani akt kojim je
povrijeđeno ustav­no pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke,
Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno
pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.

Budući da je rješenjem Ministarstva unutarnjih
poslova, broj: 511-01-53-113852/5-02 od 27. prosinca 2002. godine, podnositelj
ponovo primljen u državnu službu s danom 7. siječnja 2003. u zvanju VIŠI
POLICAJAC i raspoređen na radno mjesto VOĐA OPHODNJE ZA SIGURNOST CESTOVNOG
PROMETA u Postaji prometne policije Šibenik, PU šibensko-kninska, u ovom
ustavnosudskom postupku ne postoji pravna mogućnost primjene članka 76. stavka
1. Ustavnog zakona, jer osporeni akti više ne proizvode pravne učinke.

Ustavni sud ističe, međutim, da naknadni nastup
okolnosti zbog kojih osporeni pojedinačni akti više ne proizvode pravne učinke
ne otklanjaju povredu ustavnog prava podnositelja utvrđenu u ovom
ustavnosudskom postupku, a koja je učinjena u vrijeme njihova važenja, to jest
u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7. siječnja 2003. godine, pa je Ustavni sud
postupio u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona.

11. Na temelju članka 76. stavka 3. Ustavnog
zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama«
temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj:    U-III-3011/2002

            U-III-456/2003
            Zagreb,
1. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE
HRVATSKE

Predsjednik

**dr****. sc. Petar Klarić, v. r.**

Odluka, NN 73/2006-1752