## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2431/2005 od 6. prosinca 2006.

### NN 3/2007 (8.1.2007.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-II-2431/2005 od 6. prosinca 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**212**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice
Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 6.
prosinca 2006. godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom Odluke Vlade Republike Hrvatske, klasa: 015-02/03-02/02,
urbroj: 5030109-03-5 od 29. listopada 2003. godine i Odluke Povjerenstva Vlade
Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, klasa:
015-01/95-01/79, urbroj: 514--10-01/2-03-44 od 29. svibnja 2003. godine.
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Općina Blato koju zastupa načelnik Ivo Gavranić (u daljnjem tekstu:
predlagateljica) podnijela je Ustavom sudu Republike Hrvatske podnesak nazvan
ustavnom tužbom.
Podnesak je podnesen protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Zpa-52/2003-6
od 10. veljače 2005. godine, kojim je odbačen zahtjev predlagateljice za zaštitu
ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, izjavljen protiv Odluke
Vlade Repub­like Hrvatske, klasa: 015-02/03-02/02, ur.broj: 5030109-03-5 od 29.
listopada 2003. godine (u daljnjem tekstu: Odluka Vlade).
Navedenom Odlukom Vlade odbijen je kao neosnovan prigovor predlagateljice protiv
Odluke Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne
samouprave, klasa: 015-01/95-01/79, urbroj: 514-10-01/2-03-44 od 29. svibnja
2003. godine, kojom se utvrđuje granica između Općine Smokvica i predlagateljice
(u daljnjem tekstu: Odluka Povjerenstva).
Granica između dviju općina (Općine Smokvica i predlagateljice) utvrđena je u
izreci Odluke Povjerenstva »na način da se granica između te dvije jedinice
lokalne samouprave poklapa s granicom katastarske općine Smokvica i katastarske
općine Blato te područje čitave k.o. Smokvica pripada području Općine Smokvica«.
2. Predlagateljica smatra da je Upravni sud Republike Hrvatske, rješavajući o
njezinom zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i
građanina, pogrešno primijenio članak 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne
novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92. – u daljnjem tekstu: ZUS). Konkretno,
smatra da je Upravni sud pogriješio kad je odbacio njezin zahtjev zbog
nedopuštenosti, to jest zbog toga što akt protiv kojeg je zahtjev podnesen nije
pojedinačni akt u smislu članka 66. ZUS-a.
U podnesku predlagateljica iznosi svoje stajalište »da je riječ o pojedinačnom
aktu te da se u odnosu na njega može podnijeti i zahtjev za zaštitu Ustavom
zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina i pokrenuti upravni spor (članak
224. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku). Ako bi se smatralo da nema
redov­nog pravnog lijeka, tada bi se prema članku 224. stavak 3. ZUP-a
neposredno mogao pokrenuti upravni spor, a podnositelj ustavne tužbe to je
svojim zahtjevom (podredno tužbom u upravnom sporu) i učinio«.
Polazeći od činjenice da je Upravni sud u osporenom rješenju utvrdio da Odluka
Vlade nije pojedinačni akt, predlagateljica u podnesku posebno ističe da je
Upravni sud Republike Hrvatske s tim u vezi uskratio »odgovor na pitanje kakav
je to onda akt, da li podzakonski akt iz članka 128. alineja 2. Ustava (...).
Ako je tome tako, vjerujemo da će se Ustavni sud o tome izričito izjasniti, onda
molimo da se ova ustavna tužba smatra zahtjevom, a podredno prijedlogom za
ocjenu suglasnosti tog akta s Ustavom i zakonom«.
3. Od navoda predlagateljice sadržanih u podnesku, za ovaj ustavnosudski
postupak važni su sljedeći:
Predlagateljica smatra da je rješenjem Upravnog suda Republike Hrvatske osobito
povrijeđeno ustavno jamstvo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata
upravnih vlasti propisano člankom 19. stavkom 2. Ustava, jer ono »upućuje na
apsolutnu uskratu sudske zaštite u takvim stvarima pred Upravnim sudom Republike
Hrvatske. To treba shvatiti kao uskratu kako u slučajevima iz članka 66. ZUS-a (Zpa),
tako i uskratu prava na tužbu u upravnom sporu«, pri čemu »o pravu na sudsku
zaštitu iz članka 19. stavak 2. Ustava u osporenom rješenju ostaje samo šutnja«.
Iz istih razloga smatra povrijeđenim i ustavno pravo na pravično suđenje,
zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
S druge strane, zbog činjenice da je Upravni sud Republike Hrvatske odbacio
njezin zahtjev za zaštitu ustavom zajamčene slobode i prava čovjeka i građanina
predlagateljica smatra povrijeđenim i »ustavne odredbe o lokalnoj samoupravi, pa
tako i članak 132. stavak 1. Ustava prema kojem se građanima jamči pravo na
lokalnu samoupravu. Jedinice lokalne samouprave su i općine (članak 133. stavak
1. Ustava). One, uz ostalo obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se
neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na
uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje (...). One
svoje pravo na lokalnu samoupravu ostvaruju i putem referenduma. Nesporno je da
su građani Općine Blato proveli takav referendum i u njegovom zaključku
protivili se predloženoj promjeni granica između Općine Blato i Općine
Smok­vica. Za takav referendum (...) ne može se smatrati da nema odlučno
značenje za donošenje osporenih odluka. On u najmanju ruku zaslužuje da se
razmotri razlog takve volje građana (pa makar koliki njihov broj bio), kao
jednog od ustavnih i zakonskih oblika njihova prava na lokalnu samoupravu«.
U ostalom dijelu podneska predlagateljica obrazlaže navodne povrede svojih
ustavnih prava zajamčenih člancima 14. stavkom 2., 16., 18., 26., 48. i 50.
Ustava. Budući da bi ti navodi mogli biti važni samo u slučaju kad bi osporene
odluke bile pojedinačni akti iz članka 66. ZUS-a, u ovoj je točki izostavljen
njihov prikaz kao nepotreban.
4. Prethodno pitanje u ovom ustavnosudskom postupku odnosilo se na utvrđivanje
pravne naravi osporenih odluka Povjerenstva i Vlade Republike Hrvatske. Stoga je
za potrebe ustavnosudskog postupka zatražen spis Upravnog suda Republike
Hrvatske broj: Zpa-52/2003.
Iz spisa je razvidno da je Upravni sud Republike Hrvatske svoje rješenje kojim
je zbog nedopuštenosti odbacio zahtjev predlagateljice za zaštitu ustavom
zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina utemeljio na stajalištu da njime
pobijana Odluka Vlade nije pojedinačni akt u smislu članka 66. ZUS-a, koji
propisuje:

*Članak 66.*

*O zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina,
ako je takva sloboda ili pravo povrijeđeno konačnim pojedinačnim aktom a nije
osigurana druga sudska zaštita odlučuje sud nadležan za upravne sporove
odgovarajućom primjenom ovoga zakona.*U obrazloženju osporenog rješenja Upravni sud je naveo sljedeće: »Odluka kojom
se utvrđuju granice između jedinica lokalne samouprave po ocjeni ovog Suda ne
predstavlja pojedinačni akt iz naprijed citiranog članka 66. Zakona o upravnim
sporovima. Ovo zbog toga što se takvom odlukom ne dira u Ustavom zajamčena prava
jedinice lokalne samouprave. Naime, Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo
na lokalnu samoupravu ne sadrži u sebi i pravo određene jedinice lokalne
samouprave na teritorij za koji ta jedinica smatra da joj treba pripasti odnosno
da ga treba uključiti unutar njenih granica. Područja jedinica lokalne
samouprave odredio je Hrvatski sabor Zakonom o područjima županija, gradova i
općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97., 124/97., 22/99.,
117/99., 128/99., 44/00., 127/00., 92/01., 79/02., 83/02., 25/03. i 107/03.),
time što je navedeni Zakon ovlastio jedinice lokalne samouprave da mogu
sporazumno izmijeniti međusobne granice (članak 28.), a u slučaju nepostizanja
takvog sporazuma, donošenje odluke o promjeni granica između jedinica lokalne
samouprave Zakon je stavio u nadležnost Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za
granice jedinice lokalne samouprave, te propisao da se protiv odluke
Povjerenstva može izjaviti prigovor Vladi Republike Hrvatske u roku od 30 dana
od dana dostave odluke (članak 29.). Izjavljivanje prigovora protiv odluke
navedenog Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske je po ocjeni ovog Suda jedina
pravna zaštita koja se može ostvarivati protiv takve odluke pa se stoga protiv
odluke donesene po prigovoru ne može ostvarivati sudska zaštita pred Upravnim
sudom Republike Hrvatske«.
5. U provedenom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je utvrdio da su odluke
Vlade Republike Hrvatske, uključujući odluke Povjerenstva Vlade Republike
Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, po svojoj pravnoj naravi
normativni akti kojima se uređuje upravno-teritorijalna organizacija države,
odnosno ustrojstvo sustava lokalne samouprave. Stoga drugostupanjske odluke
Vlade Republike Hrvatske kojima se odbijaju prigovori protiv odluka Povjerenstva
o utvrđivanju granica između dviju jedinica lokalne samouprave nisu konačni
pojedinačni akti u smislu članka 66. ZUS-a ni po svojoj pravnoj naravi, ni po
pravnim učincima koje proizvode, ni po predmetu koji uređuju. Ne postoji, naime,
Ustavom zajamčeno pravo jedinice lokalne samouprave na određeni dio državnog
područja. Drugim riječima, upravno-teritorijalno uređenje državnog područja
izlazi izvan okvira prava građana na lokalnu samoupravu zajamčenog člankom 132.
stavkom 1. Ustava.
U konkretnom slučaju radi se o općeobvezujućim normativnim aktima kojima se za
pojedinačni slučaj uredilo pitanje teritorijalne organizacije sustava lokalne
samouprave u skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o područjima županija,
gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97., 124/97.,
50/98., 68/98., 22/99., 42/99., 117/99., 128/99., 44/00., 129/00., 92/01.,
79/02., 83/02., 25/03., 107/03. i 175/03. – u daljnjem tekstu: Zakon), koji je
bio na snazi u vrijeme njihova donošenja.
Stoga je Ustavni sud prihvatio podnesak predlagateljice kao prijedlog za
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom.
Prijedlog predlagateljice da se podnesak smatra zahtjevom nije prihvaćen, jer ne
ispunjava pretpostavke propisane člankom 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni
tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

*Prijedlog nije osnovan.*
6. Člankom 129. stavkom 1. Ustava (»Narodne novine«, broj 56/90., 135/97. i
8/98. - pročišćeni tekst) bilo je propisano:
*Jedinice lokalne samouprave mogu, u skladu sa zakonom, biti općina ili kotar i
grad. Njihovo područje određuje se zakonom pošto se prethodno pribavi mišljenje
stanovnika tog područja.*Promjenom Ustava (»Narodne novine«, broj 113/00.), članak 129. (članak 133. u
pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine«, broj 41/01., 55/01. – ispr.),
mijenja se tako da prva rečenica stavka 1. glasi:
*Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi i njihovo područje određuje se
na način propisan zakonom. (...)*
Sukladno tome, Ustav izrijekom propisuje da se područje jedinica lokalne
samouprave određuje na način propisan zakonom.
7. U odnosu na konkretan slučaj koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka
Zakon je propisivao:

*XIX. DUBROVAČKO-NERETVANSKA ŽUPANIJA*

*Članak 24.*

*U sastavu Županije su sljedeći gradovi i općine u sastav kojih ulaze sljedeća
naselja:
Grad         Općina                     Naselja koja ulaze u sastav:

1. Blato                     Blato Potirna

12. Smokvica            Smokvica*

*III. GRANICE JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE*

*Članak 27.*

*Granice između općina, odnosno gradova predstavljaju u pravilu granice rubnih
katastarskih općina.
Kada se granice rubnih katastarskih općina ne podudaraju s granicama rubnih
naselja, odnosno mjesta koja ulaze u sastav pojedine općine, odnosno grada,
smatra se da granicu predstavlja granica rubnih naselja prikazana u službenoj
evidenciji prostornih jedinica.
U slučaju da granice rubnih katastarskih općina, odnosno naselja, nisu
jednoznačno prikazane u službenim evidencijama prostornih jedinica, susjedne
jedinice lokalne samouprave dogovorno će uskladiti ove granice.*

*Članak 29.*

*Ukoliko jedinice lokalne samouprave granice ne usklade sporazumno, odnosno kada
predstavničko tijelo pojedine jedinice lokalne samouprave predloži promjenu
granica iz gospodarskih, prometnih ili drugih razloga, o granicama će odlučiti
Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave (u
daljnjem tekstu: Povjerenstvo), po pribavljenom mišljenju pučanstva područja na
koje se promjena odnosi.
Vlada Republike Hrvatske utvrdit će sastav i propisati način rada Povjerenstva,
te donijeti poslovnik o njegovom radu.
Vlada Republike Hrvatske imenovat će predsjednika, članove i tajnika
Povjerenstva, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
Protiv odluke Povjerenstva može se izjaviti prigovor Vladi Repub­like Hrvatske u
roku od 30 dana od dana dostave odluke.*Slične odredbe sadrži i Zakon o područjima županija, gradova i općina u
Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 86/06.), koji je danas na snazi.
8. Ustavni sud utvrđuje da je Odluku od 29. svibnja 2003. godine donijelo
Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave,
što je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona koji ustanovljava
nadležnost Povjerenstva za donošenje takvih odluka i granice njegovih ovlasti. O
prigovoru protiv Odluke Povjerenstva odlučivala je Vlada Republike Hrvatske, što
je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 4. Zakona koji ustanovljava njezinu
nadležnost za odlučivanje o prigovorima protiv odluka Povjerenstva.
Nadalje, iz spisa predmeta je razvidno da je Odluka Povjerenstva kojom se
utvrđuje granica između Općine Smokvica i predlagateljice donesena u povodu
zahtjeva Općine Smokvica, klasa: 015--05/99-01/01, urbroj: 2138-04-4-99-1 od 15.
siječnja 1999. godine, što je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona.
Iz izreke Odluke Povjerenstva, koja je potvrđena Odlukom Vlade, razvidno je da
je granica između Općine Smokvica i predlagateljice utvrđena na način da se
poklapa s granicom katastarske općine Smokvica i katastarske općine Blato, tako
da područje čitave k.o. Smokvica pripada području Općine Smokvica, što je u
skladu s člankom 27. stavkom 1. Zakona.
Iz spisa predmeta također je razvidno da je od dvoje (2) stanovnika s biračkim
pravom koji žive na području na koje se promjena odnosila, a koje se prostire na
površini od 18,78 km2, pribavljeno prethodno mišljenje.
Ustavni sud u tom smislu napominje da je u pitanjima vezanim uz područja
županija, gradova i općina i promjene tih područja pribavljanje prethodnog
mišljenja stanovništva obvezno ako je to propisano zakonom. Budući da je u
konkretnom slučaju ta zakonska obveza ispunjena, Ustavni sud utvrđuje da su i u
tom pitanju osporene odluke u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona.
Ustavni sud, međutim, ističe da prethodno mišljenje stanovnika područja, nakon
što se pribavi, nije obvezujuće za nadležno tijelo. Navedeno stajalište Ustavni
sud je izrazio u nekoliko svojih odluka (npr., rješenje broj: U-I-300/1997 od
11. listopada 2000., rješenje broj: U-I-476/1998 od 20. travnja 2005.). Stoga
nije osnovano stajalište predlagateljice da prethodno pribavljeno mišljenje
stanovništva područja na koje se promjena odnosi (»referendum« u izričaju
predlagateljice) mora imati »odlučno značenje za donošenje osporenih odluka«.
9. Sukladno svim prethodnim navodima, Ustavni sud utvrđuje da su odluke, za koje
se predlaže pokretanje postupka za ocjenu njihove suglasnosti s Ustavom i
zakonom, donijela Zakonom ovlaštena tijela u postupku i na način koji je u
cijelosti suglasan s mjero­davnim odredbama Glave III. Zakona pod nazivom
»Granice jedinica lokalne samouprave« i s prvom rečenicom stavka 1. članka 133.
Ustava koja propisuje da se područje općina i gradova određuje na način propisan
zakonom.
Budući da je u konkretnom slučaju u cijelosti poštovano načelo ustavnosti i
zakonitosti, propisano člankom 5. stavkom 1. Ustava, jer su osporene Odluke u
suglasnosti i s Ustavom i sa zakonom, Ustavni sud je riješio kao u izreci.
Ovo rješenje doneseno je na temelju članka 27. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona.
Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2431/2005
Zagreb, 6. prosinca 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić**, v. r.

Rješenje, NN 3/2007-212
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)