### NN 136/2020 (9.12.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-359/2015 i U-II-912/2017 od 20. listopada 2020. i Izdvojeno podupiruće mišljenje suca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2619

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i zakonom, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da u razdoblju od stupanja na snagu do konačne isplate za pojedinog korisnika Mjere 202 (od 27. veljače 2013. do rujna 2016.) Pravilnik o provedbi mjere 202 – »Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja« unutar IPARD programa (»Narodne novine« broj 24/13., 36/13., 112/13., 45/14. i 132/14.) nije bio u suglasnosti s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ministar poljoprivrede donio je 13. veljače 2013. na temelju članaka 1. i 4. Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Komisije Europskih zajednica o pravilima za suradnju u vezi s financijskom pomoći Europske komisije Republici Hrvatskoj i provedbe pomoći u okviru komponente V. (IPARD) Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 10/08.; u daljnjem tekstu: Zakon o potvrđivanju Sporazuma) Pravilnik o provedbi mjere 202 – »Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja« unutar IPARD programa koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 24 od 27. veljače 2013., a stupio je na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Na dan donošenja ove odluke na snazi je Pravilnik o provedbi mjere 202 – »Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja« unutar IPARD programa s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 24/13., 36/13., 112/13., 45/14. i 132/14.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

2. Prijedloge koji se razmatraju u ovom ustavnosudskom postupku podnijeli su 19. siječnja 2015. LEADER MREŽA HRVATSKE iz Ozlja koju zastupa Katja Jajaš, odvjetnica u Rijeci (predmet broj: U-II-359/2015; u daljnjem tekstu prvopredlagateljica) i 21. veljače 2017. Lokalna akcijska grupa »Barun Trenk« iz Kaptola koju zastupa predsjednik dr. sc. Ivica Samarđić (predmet broj: U-II-912/2017; u daljnjem tekstu: drugopredlagateljica).

2.1. Prvopredlagateljica osporava suglasnost s Ustavom i zakonom članaka 9. alineje 4., 12. stavka 3., 16. stavaka 1. i 2. alineje 9., 17. stavaka 1. i 2., 18. stavka 2., 19. stavka 2., 20. stavaka 10. i 16., 22. stavaka 8. i 10., 23. stavka 1. točke b), stavka 2. točke b) i stavka 4., 24., 25. stavka 1. točke 4., 26., 29. i 31. stavaka 1., 2. i 4. Pravilnika.

2.2. Drugopredlagateljica osporava suglasnost s Ustavom i zakonom članka 22. stavka 10. Pravilnika.

3. Na temelju članka 42. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud dostavio je prijedlog predlagateljica Ministarstvu poljoprivrede Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) radi očitovanja. Ministarstvo je Ustavnom sudu dostavilo očitovanje klasa: 011-04/17-01/209, ur. broj: 525-08/1712-18-2 od 23. siječnja 2019. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva).

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud zatražio je od Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) dostaviti podatak o tome provodi li se IPARD program još uvijek u Republici Hrvatskoj, kao i o tome objavljuju li se još uvijek javni natječaji za odabir lokalnih akcijskih grupa (u daljnjem tekstu: LAG) koji će se sufinancirati sredstvima IPARD programa, a vezano uz provedbu Mjere 202 – »Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja«. Agencija za plaćanja dostavila je Ustavnom sudu očitovanje klasa: 701-01/20-01-02/0001, ur. broj: 343-0603/02-20-003 od 30. lipnja 2020. (u daljnjem tekstu: očitovanje Agencije za plaćanja).

II. PREDMET OSPORAVANJA

5. Osporene i druge relevantne odredbe Pravilnika glase:

»Članak 2.

Sukladno odredbi članka 16. Uredba o opsegu i sadržaju odgovornosti te ovlastima tijela nadležnih za upravljanje Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA) (‘Narodne novine’ br. 29/12 i 117/12):

– Upravna direkcija IPARD programa za Republiku Hrvatsku je Uprava ruralnog razvoja, EU i međunarodne suradnje (u daljnjem tekstu: Upravna direkcija), Ministarstva poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Ministarstvo),

– Operativnu provedbu IPARD programa u Republici Hrvatskoj, odnosno funkciju IPARD agencije, obavlja Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu Agencija za plaćanja).

Članak 3.

U smislu ovoga Pravilnika definiraju se sljedeći pojmovi:

– ‘LEADER’ (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale – Veze među aktivnostima za razvoj ruralnog gospodarstva) je mehanizam provedbe mjera politike ruralnog razvoja Europske unije, a temelji se na realizaciji lokalnih razvojnih strategija kojima upravljaju lokalne akcijske grupe,

– ‘Lokalna akcijska grupa’ (u daljnjem tekstu: LAG) je partnerstvo predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora određenog ruralnog područja koje je osnovano s namjerom izrade i provedbe lokalne razvojne strategije tog područja, a čiji članovi mogu biti fizičke i pravne osobe,

– ‘Odabrani LAG’ je LAG koji je udovoljio uvjetima ovoga Pravilnika i Natječaja za odabir LAG-ova koji će se sufinancirati sredstvima IPARD programa (u daljnjem tekstu: Natječaj) te za kojeg je IPARD Agencija donijela Odluku o odabiru LAG-a,

– ‘Ugovoreni LAG’ je odabrani LAG, koji s Agencijom za plaćanja sklopi Ugovor o dodjeli sredstava iz IPARD programa za sufinanciranje LAG-a (u daljnjem tekstu: Ugovor),

– ‘Ruralno područje’ je čitavo područje Republike Hrvatske, osim područja Grada Zagreba,

– ‘Lokalna razvojna strategija’ (u daljnjem tekstu: LRS) je strateški plansko-razvojni dokument koji donosi i provodi LAG za područje koje obuhvaća,

– ‘Javna potpora’ su sredstva u proračunu Europske unije i sredstva Državnog proračuna Republike Hrvatske namijenjena za provedbu IPARD programa, ne uključujući sredstva lokalne i područne (regionalne) samouprave.«

»II. KORISNICI U SKLOPU MJERE LEADER

Članak 5.

(1) Korisnici potpore u sklopu Mjere LEADER su odabrani
 LAG-ovi koji s Agencijom za plaćanja sklope Ugovor o dodjeli sredstava iz IPARD programa za sufinanciranje LAG-a.

(2) Odabrani LAG mora udovoljiti sljedećim kriterijima:

a) Pravni oblik LAG-a je udruga registrirana sukladno Zakonu o udrugama (‘Narodne novine’ br. 88/01 i 11/02),

b) LAG obuhvaća jasno definirano i zemljopisno kontinuirano područje te stanovnike jednog ili više naselja, unutar dvije ili više jedinica lokalne samouprave (naselja tj. jedinice lokalne samouprave moraju biti međusobno izravno povezan bilo kopnom, morem ili vodom),

c) LAG predstavlja ruralno područje s više od 5 000, a manje od 150 000 stanovnika,

d) Naselje u sklopu LAG-a ne smije imati više od 25 000 stanovnika (popis naselja s više od 25 000 stanovnika nalazi se u Prilogu VI ovoga Pravilnika),

e) Jedno naselje može pripadati isključivo jednom LAG-u,

f) Sjedište LAG-a se nalazi unutar područja koje obuhvaća LAG,

g) U upravljačkoj strukturi LAG-a sudjeluju:

– predstavnici gospodarskog (trgovačka društva, zadruge, obrtnici, obiteljska poljoprivredna gospodarstva) i civilnog sektora (građani, udruge, zaklade, fondacije) s najmanje 50% zastupljenosti,

– predstavnici izvršnog ili upravnog tijela jedinica lokalne samouprave kojoj pripadaju naselja iz LAG-a s najmanje 20% zastupljenosti,

– žene s najmanje 30% zastupljenosti,

h) Članovi upravljačke strukture LAG-a moraju imati prebivalište i/ili biti registrirani i/ili imati registriranu podružnicu unutar područja koje obuhvaća LAG,

i) Upravitelj/voditelj LAG-a ne mora biti član LAG-a i ne mora imati prebivalište unutar područja koje obuhvaća LAG,

j) LAG mora imati izrađenu LRS koja je u suglasju s IPARD programom i postojećim razvojnim dokumentima te u skladu s odredbama članka 6. ovoga Pravilnika i preporukama za izradu LRS navedenim u Prilogu I. ovoga Pravilnika.«

»IV. POSTUPAK ODABIRA LAG-ova

Članak 9.

U postupku odabira LAG-ova:

(...)

– Agencija za plaćanja donosi Odluku o odabiru LAG-a koji će se sufinancirati sredstvima IPARD programa.

(...)«

»Članak 12.

(...)

(3) Za prijavu u kojoj u sklopu propisane dokumentacije nije dostavljen prijavni obrazac (obrazac I-OOP-1-L), Agencija za plaćanja će izdati Odluku o odbijanju.

(...)«

»Članak 16.

(1) Nakon završene administrativne kontrole kriterija prihvatljivosti, postupka ocjene kvalitete LRS i provjere dostupnosti sredstava za sve pozitivno ocijenjene prijave Agencija za plaćanja donosi Odluku o odabiru LAG-a iz članka 9. ovoga Pravilnika, za svaki odabrani LAG.

(2) Agencija za plaćanja donosi Odluku o odbijanju u slučaju:

(...)

– u slučaju utvrđene nepravilnosti.

(...)

V. POSTUPAK UGOVARANJA

Članak 17.

(1) Agencija za plaćanja će odabranom LAG-u poslati Ugovor na potpis u roku od 120 dana od dana zaprimanja potpune prijave.

(2) Agencija za plaćanja i odabrani LAG sklapaju Ugovor, kojim se uređuju međusobna prava i obveze.

(...)

Članak 18.

(1) Ugovoreni LAG se obvezuje poslati Agenciji za plaćanja Zahtjev za odobrenje promjena za Mjeru 202 (obrazac I-OPP-16-L) i objašnjenje s popratnom dokumentacijom u slučaju promjene njegova naziva, osobe ovlaštene za zastupanje, adrese sjedišta, promjena u slučaju pripajanja, imena banke i/ili broj računa /IBAN, model i/ili poziv na broj primatelja na koji će mu biti isplaćena sredstva.

(2) Promjene iz stavka 1. ovoga članka moraju se izvijestiti nakon pojave događaja koji ih je prouzročio. Agencija za plaćanja će izdati Aneks Ugovora o dodjeli sredstava iz IPARD programa za sufinanciranje LAG-a (u daljnjem tekstu Aneks Ugovora) nakon zaprimanja predmetne dokumentacije.

(...)

Članak 19.

(1) Ugovoreni LAG je dužan u roku od pet (5) dana od dana zaprimanja Aneksa Ugovora, dostaviti Agenciji za plaćanja jedan potpisan primjerak s javnobilježničkom ovjerom potpisa zastupnika LAG-a, preporučenom pošiljkom s povratnicom.

(2) Ako ugovoreni LAG ne dostavi Aneks Ugovora u roku naznačenom u stavku 1. ovoga članka, smatrat će se da je odustao od sklapanja Aneksa Ugovora odnosno od zatražene promjene.

VI. ISPLATA SREDSTAVA UGOVORENIM LAG-ovima

Članak 20.

(...)

(10) Nakon provedene administrativne kontrole i kontrole na terenu Zahtjeva za isplatu, ravnatelj Agencije za plaćanja donosi:

– a) Odluku o isplati, ili

– b) Odluku o odbijanju Zahtjeva za isplatu, ili

– c) Pismo odbijanja zahtjeva za isplatu.

(11) Odluka o odbijanju Zahtjeva za isplatu izdaje se zbog:

– neispunjavanja uvjeta propisanih Ugovorom,

– onemogućavanja obavljanja kontrole na terenu,

– uvrštenosti LAG-a na listu dužnika.

(...)

(16) Ukoliko je ugovoreni LAG dobio Odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu iz bilo kojeg razloga navedenog u stavku 11. ovoga članka, Agencija za plaćanja raskida Ugovor.

VII. KONTROLA I NADZOR LAG-ova

Članak 21.

(1) Administrativnu kontrolu Zahtjeva za isplatu provodi Agencija za plaćanja.

(2) Kontrolu na terenu provode djelatnici Agencije za plaćanja (u daljnjem tekstu kontrolori), kontrolom prije ugovaranja, prije plaćanja, jednom unutar 4 godine i drugi put tijekom pete godine od datuma konačne isplate potpore.

(...)

VIII. OBVEZE UGOVORENIH LAG-ova PREMA UPRAVNOJ
 DIREKCIJI (IZVJEŠTAVANJE)

Članak 22.

(1) Ugovoreni LAG je dužan dostavljati Godišnja izvješća o radu ugovorenog LAG-a (u daljnjem tekstu: Izvješća) Upravnoj direkciji.

(2) Rok za predaju Izvješća za godinu ‘n’ je 15. veljače godine ‘n+1’.

(...)

(5) Za nepotpuna Izvješća Upravna direkcija izdaje Zahtjev za dopunu nepotpunog godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a (u daljnjem tekstu: Zahtjev za dopunu) u roku od 14 dana od dana zaprimanja Izvješća, kojim se od ugovorenog LAG-a traži nadopuna Izvješća.

(...)

(7) U skladu sa Zahtjevom za dopunu, ugovoreni LAG dostavlja traženo u roku od 7 dana od dana zaprimanja istog.

(8) Ukoliko ugovoreni LAG u zadanom roku ne dostavi traženo sukladno stavku 7. ovog članka, smatrat će se da Izvješće nije potpuno te Upravna direkcija izdaje Zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a.

(...)

(10) Ukoliko ugovoreni LAG u zadanom roku iz stavka 2. ovoga članka ne dostavi Izvješće, Upravna direkcija izdaje Zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a.

(...)

IX. RASKID UGOVORA I POVRAT SREDSTAVA

Članak 23.

(1) Agencija za plaćanja raskinut će Ugovor, u slučaju da sredstva potpore nisu isplaćena korisniku, iz sljedećih razloga:

a) kada se utvrđena nepravilnost odnosi na cijeli iznos projekta,

b) kada je utvrđena nepravilnost koja je ujedno i sumnja na prijevaru,

(...)

2) Agencija za plaćanja raskinut će Ugovor, u slučaju kada su sredstva potpore isplaćena korisniku, iz sljedećih razloga:

(...)

b) kada je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prevaru,

c) kada je donesen Zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a ili Zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a,

(...)

(4) U slučajevima navedenim u stavku 1., 2. i 3. ovoga članka Agencija za plaćanja će ugovorenom LAG-u izdati Izjavu o raskidu ugovora.

Članak 24.

(1) U slučaju kada je utvrđena nepravilnost prije isplate prve rate Agencija za plaćanja će odbiti iznos nepravilnog izdatka od prvog Zahtjeva za isplatu i izdati Odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos nepravilnog izdatka.

(2) U slučaju kada je utvrđena nepravilnost nakon isplate prve rate, a prije isplate zadnje rate Agencija za plaćanja će odbiti od sljedećeg Zahtjeva za isplatu iznos nepravilnog izdatka i izdati Odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos nepravilnog izdatka.

(3) Ako je iznos utvrđene nepravilnosti veći od iznosa iz Zahtjeva za isplatu, Odlukom o povratu sredstava Agencija za plaćanja će tražiti razliku tih sredstava.

Članak 25.

U slučaju kada je utvrđena nepravilnost nakon zadnje isplate Agencija za plaćanja će izdati ugovorenom LAG-u Odluku o povratu sredstava ukoliko:

(...)

2. je utvrđena nepravilnost, a LAG nije popravio nepravilnost sukladno Izvještaju Odjela za kontrolu – Odlukom o povratu zatražit će se povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

3. ukoliko je Ministarstvo izdalo Zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a ili Zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a – Odlukom o povratu zatražit će se povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

4. je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prijevaru – Odlukom o povratu zatražit će se povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

(...)

Članak 26.

U slučaju utvrđene administrativne greške (preplate/krive isplate ili bilo koje druge administrativne greške učinjene od strane Agencije za plaćanja u provedbi IPARD programa), Agencija za plaćanja će izdati Odluku o povratu sredstva u slučaju administrativne greške kojom će od Korisnika zatražiti povrat tog iznosa.«

»Članak 29.

(1) Korisnik kojemu je izdana Odluka o povratu sredstava sukladno članku 25. stavak 1. točka 2., 3. i 4. ili Izjava o raskidu ugovora sukladno članku 23. stavak 1. točka a), nalazit će se na ‘crnoj listi’ Agencije za plaćanja.

(2) Na ‘crnoj listi’ nalazit će se i korisnik kojemu je izdana Odluka o povratu sredstava sukladno članku 25. točki 1. ukoliko ne vrati sredstva u roku naznačenom u Odluci o povratu sredstava.

(3) Korisnik će se nalaziti na ‘crnoj listi’ od dana izdavanja Odluke o povratu sredstava pa sve do isteka roka od jedne (1) godine od dana povrata duga u cijelosti.

(4) U slučaju izdavanja Izjave o raskidu ugovora zbog utvrđenih nepravilnosti/sumnje na prijevaru korisnik će biti na ‘crnoj listi’ od dana izdavanja Izjave o raskidu ugovora do isteka roka od jedne (1) godine.

(5) ‘Crna lista’, na kojoj će se nalaziti korisnici zbog razloga navedenih u stavku 1. i 2. ovoga članka, objavljivat će se na oglasnoj ploči i službenim mrežnim stranicama Agencije za plaćanja (www.apprrr.hr).

(6) Korisnik koji se bude nalazio na ‘crnoj listi’ gubi pravo na ostvarivanje prava na nacionalne potpore ili potpore iz EU fondova u roku naznačenom u stavku 3. i 4. ovoga članka.

Članak 30.

Ako korisnik ne vrati sredstva sukladno Odluci o povratu sredstava i Odluci o povratu sredstava u slučaju utvrđene administrativne greške, u slučaju neplaćanja kamata, Agencija za plaćanja će zatražiti zaštitu svojih prava sudskim putem.

X. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 31.

(1) Odluke koje proizlaze iz ovog Pravilnika nisu upravni akti.

(2) LAG može izjaviti prigovor Povjerenstvu za rješavanje po prigovorima za IPARD program (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo) koje imenuje ministar, na:

– Odluku o odbijanju iz članka 16. stavka 2. ovog Pravilnika,

– Odluku o odbijanju Zahtjeva za isplatu iz članka 20. stavka 10. točke b) ovog Pravilnika.

(...)

(4) Odluke Povjerenstva po prigovorima iz stavka 2. ovoga članka se konačne.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICA

6. Prvopredlagateljica u prijedlogu navodi da osporeni članci Pravilnika nisu u suglasnosti s člancima 18. i 19. Ustava.

6.1. U odnosu na članak 31. stavke 1., 2. i 4. Pravilnika navodi da nije u suglasnosti s člancima 55. stavkom 5. i 56. Zakona o potvrđivanju Sporazuma, jer je tim člancima propisano da će se o pitanjima iz Pravilnika odlučivati u upravnim (i eventualno sudskim postupcima).

Ističe da je Agencija za plaćanja javna ustanova, koju je osnovala Republika Hrvatska, time da osnivačka prava i dužnosti u ime Republike Hrvatske obavlja ministarstvo nadležno za poljoprivredu, slijedom čega Agencija za plaćanja nužno nastupa kao tijelo javne vlasti, odnosno kao upravno tijelo. Stoga prvopredlagateljica smatra da se na sve odnose i postupke regulirane Pravilnikom trebaju primijeniti odredbe Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP), kao i da se donošenjem Pravilnika pokušalo izbjeći primjenu ZUP-a, čime je povrijeđen članak 3. stavak 1. ZUP-a. U tom smislu u prijedlogu navodi (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način citiranja teksta):

»Stav predlagatelja da je Pravilnikom izbjegavana primjena ZUP-a, odnosno želja donositelja Pravilnika da postupci iz Pravilnika ne budu upravni, jasno proizlazi i iz odredbe njegovog čl. 30., koja glasi: ‘Ako korisnik ne vrati sredstva sukladno Odluci o povratu sredstava i Odluci o povratu sredstava u slučaju utvrđene administrativne greške, u slučaju neplaćanja kamata, Agencija za plaćanja će zatražiti zaštitu svojih prava sudskim putem.’

Naime, kad bi se radilo o upravnim postupcima, odluke navedene u tom članku bi postajale pravomoćni i izvršni upravni akti, koje bi se moglo ovršiti u upravnom postupku. Pošto je propisano da će Agencija za plaćanja svoje interese štititi u sudskom postupku, to onda može biti jedino građanski (trgovački) postupak, jer za upravnosudski ne bi bilo niti potrebe, odnosno tijelo u takvim slučajevima ne bi za njega imalo pravni interes. Ako bi pak odnosi i postupci iz ovog Pravilnika bili upravni, onda građanski (trgovački) sud ne bi niti mogao biti nadležan, pa bi ta odredba bila bespredmetna.

Navedeno opet ističe pitanje – o kakvim se postupcima u Pravilniku zapravo radi i kakva je pravna priroda njegovih akata. Naime, građanski postupak se može voditi radi građanskopravnih odnosa. Predlagatelj ponavlja da predmetni odnosi nikako ne mogu biti građanskopravni, pošto tijelo u njihovom zasnivanju i reguliranju ne nastupa de iure gestiones, nego de iure imperii.

U kontekstu stava predlagatelja da se ipak radi o upravnim postupcima, a nastavno na argument vezan za primjenu čl. 3. ZUP-a, u čl. 12. istog zakona je propisano da se protiv odluke u upravnom postupku može podnijeti žalba, ako zakonom nije drugačije propisano. Drugačije zakonsko uređenje se, u tom smislu, odnosi ili na zaključke (čl. 77. ZUP-a) ili na rješenja protiv kojih je (izričito) propisana mogućnost pokretanja upravnog spora.

Prigovor, kako je navedeno u odredbi st. 2. tog članka Pravilnika ne može biti sredstvo protiv odluke tijela, pošto se on, sukladno odredbi čl. 12. st. 3. ZUP-a, podnosi ili protiv upravnog ugovora ili protiv drugog postupanja tijela, koje nije odluka i to ne drugostupanjskom tijelu, nego čelniku prvostupanjskog tijela.

Pa čak i u tom slučaju, tijelo ovlašteno za odlučivanje o prigovoru o istome mora donijeti rješenje protiv kojega je dopuštena žalba, dok bi protiv drugostupanjskog rješenja bilo dopušteno pokrenuti upravni spor. St. 4. spornog članka propisuje da su drugostupanjske odluke konačne, čime se jasno isključuje i mogućnost podnošenja pravnog lijeka protiv odluke povjerenstva (kao drugostupanjskog tijela).«

6.2. U odnosu na članke 9. alineju 4., 12. stavak 3., 16. stavke 1. i 2., 20. stavak 10., 22. stavke 8. i 10., 25. stavak 1. i 26. Pravilnika navodi da nisu u suglasnosti s člankom 96. ZUP-a. Navodi da »tijelo u postupcima propisanim Pravilnikom mora postupati u upravnom postupku, što za sobom povlači nužnu primjenu ZUP-a. U tom kontekstu i provedbeni propisi kojima se reguliraju takva postupanja moraju biti u suglasnosti sa ZUP-om.« Ističe da naziv akta kojim se meritorno odlučuje o pravima i interesima adresata ili kojim se nemeritorno dovršava postupak, prema članku 96. stavku 1. ZUP-a mora biti rješenje, a ne »odluka«, »zaključak« ili »pismo«, te da sukladno odredbi članka 96. stavka 2. ZUP-a postoji mogućnost da se propišu i drugačiji nazivi akata, međutim, da u odnosu na Pravilnik ne postoji zakon koji bi tako nešto propisivao. Stoga prvopredlagateljica smatra da se osporenim odredbama također pokušalo odmaknuti od primjene upravnog postupka u odnosima i postupcima iz Pravilnika.

6.3. U odnosu na:

– članak 17. stavke 1. i 2. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da nije u suglasnosti s člancima 98. stavkom 3. i 150. stavcima 1. i 2. ZUP-a, jer da Pravilnik osporenom odredbom propisuje sklapanje ugovora kojim se reguliraju odnosi iz nadležnosti Agencije za plaćanja, time da Pravilnikom nije propisano prethodno donošenje rješenja kojim se određuje sklapanje ugovora, stranku s kojom se ugovor sklapa i njegov sadržaj; stoga prvopredlagateljica smatra da su ugovori sklopljeni u skladu s osporenom odredbom ništetni;

– članak 18. stavak 2. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da nije u suglasnosti s člankom 152. stavkom 2. ZUP-a, jer je tom odredbom propisano da se upravni ugovor može, nakon što je već sklopljen, mijenjati suglasjem volja stranaka, a da u konkretnom slučaju Pravilnik propisuje da će tijelo »izdati« aneks, što zapravo podrazumijeva jednostrani akt tijela;

– članke 23. stavak 1. točku b), stavak 2. točku b) i 25. stavak 1. točku 4. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da nisu u suglasnosti s člancima 18. i 19. Ustava, kao i ni s člancima 5., 8. i 96. ZUP-a, te člancima 55. stavkom 5. i 6. Zakona o potvrđivanju Sporazuma, jer navedenim odredbama tijelo odlučuje na temelju sumnje, i to donoseći odluke (u obliku akta ili bez njega) koje imaju iznimno teške posljedice za adresate; prvopredlagateljica smatra da se tim odredbama na posebice težak način povrijedilo odredbe ZUP-a; u odnosu na članak 23. stavak 4. Pravilnika navodi da nije u suglasnosti s člancima 18. i 19. Ustava, kao ni s člankom 153. stavkom 4. ZUP-a, jer protiv »izjave o raskidu ugovora« koju donosi Agencija za plaćanja nije predviđeno nikakvo pravno sredstvo (pa ni prigovor iz članka 31. Pravilnika), premda se radi o aktu kojim tijelo jednostrano isključuje adresata iz sustava sufinanciranja;

– članak 24. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da nije u suglasnosti s člancima 12. i 26. ZUP-a, jer se tom odredbom neposredno odlučuje o visini iznosa koje adresat ima primiti iz Fondova, a protiv odluke o isplati/povratu sredstava nije predviđeno nikakvo pravno sredstvo.

6.4. Nadalje, navodi da Agencija za plaćanja odlučuje o subjektivnim pravima adresata bez donošenja ikakvog akta, pa tako u odnosu na:

– članak 19. stavak 2. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da nije propisano donošenje bilo kakvog akta kojim bi se utvrdilo da je adresat odustao od sklapanja ugovora. Takav akt (rješenje) je nužno radi toga što utvrđenje, odnosno »smatranje tijela može biti posljedica pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja ili pogrešne primjene čl. 19. st. 1. Pravilnika, te adresat mora imati pravo na zaštitu od takve eventualne greške prvostupanjskog tijela.«

– članak 20. stavak 16. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da se tom odredbom odlučuje o subjektivnim pravima adresata (raskida se ugovor) bez donošenja akta, uslijed čega smatra da su povrijeđena prava adresata iz članka 96. ZUP-a;

– članak 29. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da se tom odredbom adresata stavlja na »crnu listu« bez da se o tome donese bilo kakav akt; pritom naglašava da su posljedice stavljanja na »crnu listu« gubitak prava na participiranje u korištenju sredstava iz predmetne mjere kroz godinu dana, nakon čega je upitno hoće li adresat (LAG) uopće »preživjeti« bez sufinanciranja.

U odnosu na članak 16. stavak 2. alineju 9. Pravilnika prvopredlagateljica navodi da se »odluka o nepravilnosti (...) može temeljiti jedino na arbitrarnoj ocjeni tijela, što je direktno protivno odredbi čl. 5. st. 1. i 2. ZUP-a, jer te nepravilnosti nisu propisane, niti je spornom odredbom određeno da tijelo može odlučiti na temelju diskrecije u granicama zakonskih ovlasti i u skladu s njegovom svrhom.«

7. Drugopredlagateljica u prijedlogu navodi da osporeni članak 22. stavak 10. Pravilnika nije u suglasnosti s člankom 16. Ustava u svezi s člancima 43. i 133. stavkom 3. Ustava. Ističe da osporena odredba predstavlja administrativnu sankciju koja pogađa LAG (koji u propisanom roku ne dostavi Upravnoj direkciji Ministarstva godišnje izvješće) i koja se sastoji od obveze povrata svih do tada isplaćenih sredstava, gubitka prava na financiranje i stavljanja LAG-a na »crnu listu«, što u praksi znači likvidaciju LAG-a s obzirom na to da se uskraćuju osnovna sredstva financiranja. Nadalje navodi da je LAG suvremeni oblik udruživanja fizičkih i pravnih osoba iz ruralnih područja i platforma je za održiv i uravnotežen razvoj ruralnih područja, te da sprječavanje djelovanja LAG-a predstavlja ograničenje slobode udruživanja stanovnika ruralnog područja. Ističe da osporena odredba »apsolutno onemogućava primjenu načela razmjernosti ovisno o težini propusta, te specifičnim okolnostima i činjenicama svakog pojedinog slučaja.«

IV. OČITOVANJE NADLEŽNOG MINISTARSTVA

8. U očitovanju Ministarstva u bitnom je navedeno sljedeće:

»S obzirom da je člankom 14. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’, br. 120/12, 136/12, u daljnjem tekstu: Zakon), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Pravilnika, a u vezi s člankom 35. Zakona, propisano da Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) za svakog korisnika donosi odluku o ostvarivanju prava te da odluka iz stavka 2. ovoga članka nije upravni akt te da na odluku iz stavka 2. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od 30 dana od dana dostave odluke u smislu stavka 2. istoga članka, nedvojbeno je da je zakonodavac prilikom donošenja Pravilnika udovoljio uvjetima iz članka 18. stavka 2. Ustava za iznimno isključenje prava na žalbu, na način da je institutom prigovora ‘osigurao drugu pravnu zaštitu’ korisnika, pa navedene odredbe Pravilnika, u skladu sa člankom 14. Zakona, zbog udovoljavanja iznimci iz članka 18. stavka 2. Ustava, nisu u suprotnosti sa člankom 18. stavkom 1. Ustava, jer svoj legitimitet crpe upravo iz stavka 2. istoga članka Ustava.

U odnosu na navod predlagatelja Leader mreža Hrvatske da predmetne odredbe Pravilnika nisu u suglasnosti s člankom 18. stavkom 1. Ustava Ministarstvo poljoprivrede ističe kako predlagatelj citirani članak 18. stavak 1. Ustava pogrešno navodi zasebno, izuzimajući ga iz sadržaja cijelog članka 18. Ustava, dakle zanemarujući iznimku iz stavka 2. istoga članka Ustava koji propisuje cit. ‘Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.’

(...)

U odnosu na navod predlagatelja Leader mreža Hrvatske da predmetne odredbe Pravilnika nisu u suglasnosti s člankom 19. stavkom 2. Ustava Ministarstvo poljoprivrede prije svega ističe kako je Ustavni sud u odnosu na navedeno pravno pitanje u više ustavnih odluka sam zauzeo pravno stajalište, primjerice odluka Ustavnog suda U-III-719/2014 od 13. srpnja 2016. godine, kako zakonska odredba da odluka nije upravni akt predstavlja ustavnopravno prihvatljivo ograničenje pristupa sudu zbog pravne prirode pojedinačnog akta, pri čemu je sam Ustavni sud iskazao načelno stajalište kako pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno te da je ono je podvrgnuto ograničenjima, osobito kada je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava, budući da po samoj svojoj naravi zahtjeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene.

U odnosu na navod predlagatelja Leader mreža Hrvatske da određene odredbe Pravilnika nisu u skladu s odredbama ZUP odnosno Zakona o potvrđivanju Sporazuma, Ministarstvo poljoprivrede ističe da u skladu s člankom 14. Zakona odluke koje donosi Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera potpora poljoprivredi nisu upravni akti te se na donošenje predmetnih odluka ne primjenjuju odredbe ZUP, nego odgovarajuće odredbe Zakona i podzakonskih propisa kojima se ureduje područje provedbe mjera ruralnog razvoja iz članka 34. Zakona.

S obzirom da akte koje u provedbi mjera ruralnog razvoja donosi Agencija za plaćanja nisu upravni akti, Agencija za plaćanja pred redovnim sudom ostvaruje i povrat isplaćenih sredstava te su u navedenom smislu odredbe iz Pravilnika u potpunosti usklađene s člancima 55. i 56. Zakona o potvrđivanju Sporazuma.

U odnosu na navod predlagatelja LAG Barun Trenk da je odredba članka 22. stavka 10. Pravilnika protivna članku 16. stavku 2., članku 43. i članku 133. stavak 3. Ustava, Ministarstvo poljoprivrede ističe da navedena odredba nije u suprotnosti s navedenim odredbama Ustava jer se predmetnom odredbom ne ograničavaju slobode i prava građana niti se građanima priječi sloboda udruživanja niti neposredno sudjelovanje u upravljanju lokalnim poslovima.

Ministarstvo poljoprivrede napominje da je člankom 5. Zakona o potvrđivanju Sporazuma propisano da se u provedbi članaka 28. i 29. Okvirnog sporazuma od strane Hrvatske, Uredba Vijeća (EZ-a, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 2005. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL L 312, 23.12.1995, u daljnjem tekstu: Uredba Vijeća br. 2988/95) primjenjuje mutatis mutandis, dok je člankom 5. stavkom 1. točkom d) Uredbe Vijeća br. 2988/95 propisano kako namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu isključenje iz mogućnosti korištenja pogodnosti ili oduzimanje pogodnosti u razdoblju nakon počinjene nepravilnosti iz čega proizlazi da su odredbe iz članka 22. stavka 10. Pravilnika usklađene ne samo s Ustavom nego i s europskom pravnom stečevinom.«

V. OČITOVANJE AGENCIJE ZA PLAĆANJA

9. U očitovanju Agencije za plaćanja u bitnom je navedeno sljedeće:

»IPARD je bio pretpristupni program Europske unije za razdoblje od 2007. do 2013. godine namijenjen ruralnom razvoju. Europska komisija je usvojila IPARD program za Republiku Hrvatsku 25. veljače 2008. godine, a u provedbi je bio od 2009. godine. Način i uvjeti vezani uz provedbu Mjere 202 – ‘Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja’ unutar IPARD programa, a kojom se sufinanciraju aktivnosti iz Podmjere 1 ‘Stjecanje vještina, animiranje stanovnika LAG područja’ i Podmjere 2 ‘Provedba lokalnih razvojnih strategija’ utvrđeni su Pravilnikom o provedbi Mjere 202 – ‘Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja’ unutar IPARD programa (Narodne novine 24/2013, 36/2013, 112/2013, 45/2014, 132/2014). (u daljnjem tekstu: Pravilnik). Projekti iz IPARD programa ugovarani su do 1. studenog 2014. godine, a isplaćivani do kraja 2016. godine.

Agencija za plaćanja je s korisnicima sklapala ugovor o dodjeli sredstava iz IPARD programa za sufinanciranje LAG-a (u daljnjem tekstu: Ugovor) kojim se uređuju prava i obveze i koji je valjan od dana ovjere korisnikovog potpisa od strane javnog bilježnika do isteka pet godina od datuma konačne isplate. Također, člankom 21. Pravilnika propisano je da kontrolu na terenu provode djelatnici Agencije za plaćanja i to prije ugovaranja, prije plaćanja, jednom unutar četiri godine i drugi put tijekom pete godine od datuma konačne isplate potpore (tzv. ex post kontrola).

Prvi javni natječaj za podnošenje prijava za dodjelu sredstva iz programa IPARD za Mjeru 202 – Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja objavljen je 28. veljače 2013. godine (Narodne novine 25/13) i bio je otvoren od 1. ožujka 2013. do 2. travnja 2013. godine. 2. javni natječaj za podnošenje prijava za dodjelu sredstva iz programa IPARD za Mjeru 202 – Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja (Narodne novine 114/13) objavljen je 12. rujna 2013. godine i bio je otvoren od 16. rujna 2013. do 18. listopada 2013. godine. Uvidom u evidencije Agencije za plaćanja utvrđeno je da je za Mjeru 202 unutar IPARD programa zadnji ugovor bio sklopljen sredinom 2014. godine s obzirom da je krajnji rok za ugovaranje bio definiran najkasnije do 1. studenog 2014. godine dok je konačna isplata za pojedinog korisnika ove Mjere 202 izvršena u rujnu 2016. godine s obzirom da je krajnji rok za isplatu bio definiran najkasnije do kraja 2016. godine.

Dakle, novi natječaji za odabir lokalnih akcijskih grupa koji bi se sufinancirali sredstvima IPARD programa više se ne raspisuju te Agencija za plaćanja nema novih korisnika ove mjere iz IPARD programa.

Lokalne akcijske grupe kojima su sredstva isplaćivana tijekom 2015. i 2016. godine, još uvijek se nalaze u ugovornom odnosu s Agencijom za plaćanja te se nad njima trenutačno provode postupci vezani za ex-post kontrole koje završavaju za sve korisnike najkasnije do kraja 2021. godine. Slijedom navedenog, može se smatrati da se sve do isteka ugovornih obveza za lokalne akcijske grupe koja je posljednja isplaćena provodi IPARD program, ali bez mogućnosti stvaranja bilo kakvih novih ugovornih obveza ili novih isplata.«

VI. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

10. Pravilnik je donesen na temelju članaka 1. i 4. Zakona o potvrđivanju Sporazuma.

Članci 1., 4., 18. i 21. Zakona o potvrđivanju Sporazuma u mjerodavnim dijelovima glase:

»Članak 1.

Polje primjene

Ovaj Sporazum odnosi se na upravljanje i provedbu IPARD programa za Hrvatsku i dopunjuje Okvirni sporazum.«

»Članak 4.

Usklađenost s ostalim instrumentima

1. Pored članka 4. stavka 1. točke (a) Okvirnog sporazuma, Komisija i Hrvatska osiguravaju usklađenost i koordinaciju pomoći unutar i između IPARD programa, ostalih sastavnica u okviru Okvirne uredbe o programu IPA i pomoći od Europske investicijske banke (EIB) i ostalih međunarodnih financijskih instrumenata, na razinama planiranja, programiranja i provedbe.

2. Svako preklapanje između mjera koje su obuhvaćene pomoći pružene u okviru različitih sastavnica programa IPA izbjegava se i nijedan izdatak neće biti financiran u okviru više od jedne sastavnice.

3. Hrvatska posebice osigurava da ako bi projekt u okviru IPARD programa, zbog svoje prirode, mogao također biti u cijelosti ili djelomično prihvatljiv za pomoć u okviru jednog od ostalih instrumenta iz stavka 1., ne postoji rizik da bi se izdatak mogao dodijeliti više od jednom. Za sve takve projekte, na svim računima s potvrdama, kako je navedeno u članku 44. stavku 1. točki (b), ovlašteni službenik mora jasno otisnuti pečat ‘IPARD’ prije nego ih IPARD Agencija plati, kako je navedeno u članku 12.

4. Provedba IPARD programa u skladu je s odgovarajućim pravilima primjenjivim na programe ruralnoga razvoja u državama članicama.«

»Pododjeljak 3.
 KONTROLE

Članak 18.

Opća načela kontrole

1. Kontrole, po potrebi, uključuju provjere prije odabira projekta, ponovno mjerenje, provjere količine i kvalitete roba ili pruženih usluga, analizu ili uzorak provjere, provjere prije isplate, ex-post provjere o isplati i sve posebne odredbe za provedbu sporazuma u pogledu pravovaljanosti i ispravnosti izdataka.

2. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe u sporazumima, Hrvatska osigurava da se pravovaljanost i ispravnost iznosa koji se plaća potražiteljima ili njihovim opunomoćenicima, uključujući sve kriterije prihvatljivosti koje je utvrdila Zajednica ili IPARD program, može provjeriti u skladu s nizom provjerljivih pokazatelja koji se utvrđuju od strane Hrvatske.

3. Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe u sporazumima, neće se izvršiti isplata u korist potražitelja ili njihovih opunomoćenika za koje je ustanovljeno da su umjetno stvorili uvjete potrebne za dobivanje takvih isplata s ciljem dobivanja prednosti što je protivno ciljevima potpore.

4. Hrvatska određuje odgovarajuće kriterije, metode i sredstva za provjeru uvjeta za dodjeljivanje potpore za svaku mjeru podrške.

5. Provjera kriterija prihvatljivosti sastoji se od administrativne provjere i provjere na licu mjesta, provedene na svim zahtjevima za odobrenje i zahtjevima za isplatu, i obuhvaća sve elemente koje je moguće i prikladno kontrolirati. Te provjere se također provode nakon obavljene konačne isplate za projekt, kako je utvrđeno u članku 21. Postupci osiguravaju evidentiranje obavljenog posla vezanog za praćenje, rezultate provjere i mjere poduzete kako bi se otklonila odstupanja.

6. Po potrebi, provjera kriterija prihvatljivosti uzima u obzir rezultate provjera koje provode ostale službe, tijela ili organizacije uključene u provjere poljoprivrednih subvencija.«

»Članak 21.

Ex-post provjere

1. Ako to zahtijevaju ugovorne obveze između IPARD Agencije i krajnjeg korisnika ili odredbe IPARD programa, provjere krajnjih korisnika nakon isplate pomoći provode se radi utvrđivanja da li se i dalje poštuju uvjeti prihvatljivosti potpore.

2. Kontrolori ex-post provjera ne smiju biti uključeni u ijednu ex-ante provjeru iste investicijske operacije.

3. Cilj ex-post provjera jest:

(a) provjeriti pravovaljanost i ispravnost predmetnih transakcija investicijskih operacija;

(b) provjeriti opravdanost i konačnost isplata krajnjih korisnika;

(c) osigurati da ista investicija nije financirana na nepravilan način iz različitih nacionalnih izvora ili izvora iz Zajednice.

4. Ex-post provjere provode se u roku od 5 godina od datuma konačne isplate krajnjem korisniku i svake godine obuhvaćaju najmanje 50% novčane vrijednosti prihvatljivog izdatka za operacije iz stavka 1., za koje je izvršena konačna isplata unutar godine. Sve investicije moraju se provjeriti najmanje jednom.

5. Sve investicije, za koje je prekršena krajnja granica od 50% ukupnog prihvatljivog troška investicije u skladu sa člankom 34 stavkom 2., moraju se provjeriti najmanje jednom unutar 4 godine od dana konačne isplate i drugi put tijekom pete godine nakon dana konačne isplate krajnjem korisniku.

6. Ex-post provjere temelje se na analizi rizika i financijskom utjecaju različitih operacija, skupina operacija ili mjera.

7. Uzorak odobrenih operacija provjerava se u skladu sa stavcima 4. i 5. i posebice uzima u obzir:

(a) potrebu provjere odgovarajuće mješavine vrsta i veličina operacija;

(b) sve čimbenike rizika koji su utvrđeni nakon nacionalnih provjera i provjera Zajednice;

(c) potrebu za održavanje ravnoteže između prioriteta i mjera.«

11. U postupku ocjene osporenih odredbi Pravilnika mjerodavna je Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 1306/13) i Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1305/13).

11.1. Člancima 58. i 67. Uredbe (EU) 1306/13 propisano je:

»Članak 58.

Zaštita financijskih interesa Unije

1. Države članice okviru ZPP-a usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:

(a) provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;

(b) osiguravanja učinkovite zaštite od prijevare, posebno vezano uz područja visokog rizika, a koja djeluje preventivno u odnosu na troškove i koristi kao i proporcionalnost mjera;

(c) sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevara;

(d) nametanja kazni koje su učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne u skladu sa pravom Unije ili, ako to nije slučaj, nacionalnim pravom te donošenja sudskih postupaka u tom smislu, prema potrebi;

(e) vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.

2. Države članice uvode učinkoviti sustav upravljanja i kontrole kako bi se osigurala usklađenost s propisima koji upravljaju programima potpore Unije kako bi se opasnost od financijske štete za Uniju smanjila na najmanju moguću mjeru.

3. Države članice obavješćuju Komisiju o donesenim odredbama i poduzetim mjerama u skladu sa stavkom 1. i 2. Svi uvjeti koje države članice odrede u svrhu dopune uvjeta iz pravila Unije za primanje potpore financirane kroz EFJP ili EPFRR moraju biti podložni provjeri.

4. Komisija donosi provedbene akte kojima određuje pravila potrebna za ujednačenu primjenu ovog članka s obzirom na sljedeće:

(a) postupke, rokove, razmjenu informacija u odnosu na obveze kako su utvrđene u stavcima 1. i 2.;

(b) oblike obavijesti i komunikacije koje dostavljaju države članice Komisiji u odnosu na obvezu iz stavka 3.

Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja sukladno članku 116. stavku 3.«

»POGLAVLJE II.

Integrirani sustav upravljanja i kontrole

Članak 67.

Područje primjene i korišteni izrazi

1. Svaka država članica uspostavlja integrirani administrativni i kontrolni sustav (‘integrirani sustav’).

2. Integrirani sustav primjenjuje se na programe potpore iz Priloga I. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i na potporu odobrenu u skladu s člankom 21. stavkom 1. točkama (a) i (b), člancima od 28. do 31., 33., 34. i 40. Uredbe 1305/2013 i prema potrebi člankom 35. stavkom 1. točkama (b) i (c) Uredbe (EU) 1303/2013.

(...)«

11.2. Člancima 62. i 65. Uredbe (EU) br. 1305/13 propisano je:

»Članak 62.

Mogućnost provjere i kontrole mjera

1. Države članice moraju osigurati da je moguće provjeriti i kontrolirati sve mjere ruralnog razvoja koje namjeravaju provesti. U tu svrhu, upravljačko tijelo i agencija za plaćanja za svaki program ruralnog razvoja moraju provesti ex ante procjenu mogućnosti provjere i kontrole mjera koje će biti obuhvaćene programom ruralnog razvoja. Upravljačko tijelo i agencija za plaćanja također moraju provesti procjenu mogućnosti kontrole i nadzora mjera tijekom provedbe programa ruralnog razvoja. Ex ante procjena i procjena tijekom razdoblja provedbe moraju uzeti u obzir rezultate kontrole u prethodnom i trenutnom programskom razdoblju. Ako se pri procjeni otkrije da zahtjevi mogućnosti kontrole i nadzora nisu ispunjeni, mjere se na odgovarajući način prilagođavaju.

2. Ako je pomoć dodijeljena na temelju standardnih troškova ili dodatnih troškova i izgubljenog prihoda, države članice moraju osigurati da su relevantni izračuni prikladni i točni te unaprijed utvrđeni na temelju pravednog, ravnopravnog i provjerljivog izračuna. U tu svrhu, tijelo koje je funkcionalno neovisno o tijelima odgovornim za provedbu programa i posjeduje odgovarajuće stručno znanje, dužno je provesti izračune ili potvrditi prikladnost i točnost izračuna. U program ruralnog razvoja mora se uključiti izjava koja potvrđuje prikladnost i točnost izračuna.«

»Članak 65.

Odgovornosti država članica

1. Države članice donose sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa Unije.

2. Države članice moraju za svaki program ruralnog razvoja uspostaviti sljedeća tijela:

(a) upravljačko tijelo, koje može biti ili javno ili privatno te djelovati na nacionalnoj ili regionalnoj razini ili može biti sama država članica ako izvršava taj zadatak, zaduženo za upravljanje programom;

(b) akreditiranu agenciju za plaćanja u smislu članka 7. Uredbe (EU) br. 1306/2013;

(c) certifikacijsko tijelo u smislu članka 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

3. Države članice dužne su za svaki program ruralnog razvoja osigurati uspostavu odgovarajućeg sustava upravljanja i kontrole na način da omogućuje jasnu raspodjelu i razgraničenje funkcija između upravljačkog tijela i ostalih tijela. Države članice odgovorne su za uspješno funkcioniranje sustava tijekom programskog razdoblja.

4. Države članice moraju jasno odrediti zadatke upravljačkog tijela, agencije za plaćanja i lokalnih akcijskih skupina u okviru inicijative LEADER u vezi s primjenom kriterija za ostvarivanje prava te odabir i postupke odabira projekata.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom Pravilnika mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

Kad je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis koji se donosi radi provedbe zakona, Ustavni sud ocjenjuje je li on u skladu sa zakonom na temelju kojeg je donesen te s Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti takvog propisa ispituje se stoga je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon.

13. Pravilnik je donio Ministar na temelju članaka 1. i 4. Zakona o potvrđivanju Sporazuma. Pravilnikom su utvrđeni način i uvjeti vezani uz provedbu Mjere 202 – »Priprema i provedba lokalnih strategija ruralnog razvoja« unutar IPARD programa, a kojom se sufinanciraju aktivnosti iz Podmjere 1 »Stjecanje vještina, animiranje stanovnika LAG područja« i Podmjere 2 »Provedba lokalnih razvojnih strategija«.

13.1. U pogledu normativnog uređenja, Pravilnik, kao propis koji je donesen radi provedbe zakona, mora se kretati u okvirima koji su mu dani zakonom. Sve što bi bilo izvan zakonom utvrđenih granica dovodilo bi u sumnju zakonitost takvog propisa, a time i njegovu suglasnost s Ustavom.

14. IPARD je sastavni dio Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA), njegova 5. komponenta – ruralni razvoj, a predstavlja strategiju koja se bavi specifičnim nedostacima u ruralnim područjima Republike Hrvatske prepoznatim u analizi poljoprivrednog i ruralnog sektora.

IPARD je bio pretpristupni program Europske unije za razdoblje od 2007. do 2013. namijenjen ruralnom razvoju. Europska komisija usvojila je IPARD program za Republiku Hrvatsku 25. veljače 2008., a u provedbi je bio od 2009. Projekti iz IPARD programa ugovarani su do 1. studenoga 2014., a isplaćivani do kraja 2016.

14.1. Iz očitovanja Agencije za plaćanja proizlazi da je za Mjeru 202 unutar IPARD programa zadnji ugovor sklopljen sredinom 2014., dok je konačna isplata za pojedinog korisnika Mjere 202 izvršena u rujnu 2016.

14.2. Na temelju Pravilnika više se ne raspisuju novi natječaji za odabir LAG-ova koji bi se sufinancirali sredstvima iz IPARD programa, niti Agencija za plaćanja ima novih korisnika Mjere 202 iz IPARD programa.

Međutim, LAG-ovi kojima su sredstva isplaćivana tijekom 2015. i 2016. još uvijek se nalaze u ugovornom odnosu s Agencijom za plaćanja jer se nad njima provode postupci vezani za ex-post kontrole koje završavaju istekom pete godine od datuma konačne isplate potpore (članak 21. stavak 2. Pravilnika).

15. Člankom 18. stavkom 1. Zakona o potvrđivanju Sporazuma propisano je da kontrole uključuju provjere prije odabira projekta, ponovno mjerenje, provjere količine i kvalitete roba ili pruženih usluga, analizu ili uzorak provjere, provjere prije isplate, ex-post provjere o isplati i sve posebne odredbe za provedbu sporazuma u pogledu pravovaljanosti i ispravnosti izdataka, te je Republika Hrvatska dužna odrediti odgovarajuće kriterije, metode i sredstva za provjeru uvjeta za dodjeljivanje potpore za svaku mjeru podrške (članak 18. stavak 4. Zakona o potvrđivanju Sporazuma).

Člankom 21. stavkom 1. Zakona o potvrđivanju Sporazuma propisano je da se, ako to zahtijevaju ugovorne obveze između IPARD Agencije i krajnjeg korisnika ili odredbe IPARD programa, provjere krajnjih korisnika nakon isplate pomoći provode radi utvrđivanja poštuju li se i dalje uvjeti prihvatljivosti potpore. Cilj ex-post provjera je provjeriti pravovaljanost i ispravnost predmetnih transakcija investicijskih operacija, provjeriti opravdanost i konačnost isplata krajnjih korisnika i osigurati da ista investicija nije financirana na nepravilan način iz različitih nacionalnih izvora ili izvora iz Zajednice (članak 21. stavak 3. Zakona o potvrđivanju Sporazuma).

15.1. Jedan od temeljnih akata Zajedničke agrarne politike (u daljnjem tekstu: ZAP) EU-a je Uredba (EU) br. 1306/2013 koja propisuje pravila za financiranje, upravljanje i nadzor u okviru dva glavna fonda ZAP-a. Republika Hrvatska dužna je donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurala učinkovitu zaštitu financijskih interesa EU-a i uspostaviti učinkovit sustav kontrole, tj. integrirani administrativni i kontrolni sustav (članak 67. Uredbe (EU) br. 1306/2013) kako bi se osigurala pravilna dodjela potpore korisnicima.

Uredbom (EU) br. 1305/2013 utvrđuje se način na koji EPFRR pridonosi razvoju ruralnih područja i poljoprivrednog sektora za 2014. – 2020. te je člankom 65. Uredbe (EU) br. 1305/2013 propisana obveza država članica donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa EU-a.

16. Temeljni prigovor prvopredlagateljice odnosi se na to da odluke koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika nisu upravni akti (članak 31. stavak 1. Pravilnika), slijedom čega adresatima nije osigurana upravnosudska zaštita. Prvopredlagateljica smatra da bi se na sve odnose i postupke regulirane Pravilnikom trebao primjenjivati ZUP te da bi se protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika adresatima trebala osigurati sudska zaštita pred upravnim sudovima.

Nadalje navodi da adresati mogu izjaviti prigovor Povjerenstvu za rješavanje po prigovorima za IPARD program (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo) samo na odluku o odbijanju LAG-a iz članka 16. stavka 2. Pravilnika i na odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu iz članka 20. stavka 10. točke b) Pravilnika (članak 31. stavak 2. Pravilnika), dok u odnosu na ostale odluke koja Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika nije predviđeno nikakvo pravno sredstvo. Isto tako, ističe da Agencija za plaćanja odlučuje o subjektivnim pravima adresata bez donošenja ikakvog rješenja.

17. Funkciju Upravne direkcije IPARD programa za Republiku Hrvatsku obavlja Uprava ruralnog razvoja, EU i međunarodne suradnje Ministarstva poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Upravna direkcija), dok je za operativnu provedbu IPARD programa zadužena Agencija za plaćanja (članak 2. stavak 1. alineje 1. i 2. Pravilnika).

18. Člankom 3. stavkom 1. alinejom 2. Pravilnika propisano je da su LAG-ovi partnerstvo predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora određenog ruralnog područja koje je osnovano s namjerom izrade i provedbe lokalne razvojne strategije tog područja, a čiji članovi mogu biti fizičke i pravne osobe.

Pravni oblik LAG-a je udruga registrirana sukladno Zakonu o udrugama (»Narodne novine« broj 88/01. i 11/02.). Članovi LAG-a mogu biti fizičke i pravne osobe. LAG predstavlja partnerstvo predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora određenog ruralnog područja (s više od 5 000, a manje od 150 000 stanovnika) koje je osnovano s namjerom izrade i provedbe lokalne razvojne strategije (u daljnjem tekstu: LRS) tog područja. LAG mora imati izrađenu LRS-u koja je u suglasju s IPARD programom i postojećim razvojnim dokumentima. Naselje u sklopu LAG-a ne smije imati više od 25 000 stanovnika.

U upravljačkoj strukturi LAG-a sudjeluju predstavnici gospodarskog (trgovačka društva, zadruge, obrtnici, obiteljska poljoprivredna gospodarstva) i civilnog sektora (građani, udruge, zaklade, fondacije) s najmanje 50 % zastupljenosti, predstavnici izvršnog ili upravnog tijela jedinica lokalne samouprave kojoj pripadaju naselja iz LAG-a s najmanje 20 % zastupljenosti i žene s najmanje 30 % zastupljenosti.

19. Agencija za plaćanja je na temelju Pravilnika raspisivala javni natječaj za odabir LAG-ova koji su se sufinancirali sredstvima IPARD programa, obavljala je administrativnu kontrolu prijava u kojoj se provjeravala pravovremenost i potpunost prijave, te je donosila odluku o odabiru LAG-ova koji su se sufinancirali sredstvima IPARD programa (članak 9. i članak 16. stavak 1. Pravilnika), nakon čega je odabranom LAG-u slala ugovor kojim su uređena međusobna prava i obveze (članak 17. stavci 1. i 2. Pravilnika).

19.1. Ukoliko u sklopu propisane dokumentacije nije bio dostavljen prijavni obrazac (članak 12. stavak 3. Pravilnika), te u slučaju utvrđene nepravilnosti (članak 16. stavak 2. alineja 9. Pravilnika) Agencija za plaćanja donosila je odluku o odbijanju LAG-a.

19.2. Nakon sklopljenog ugovora, Agencija za plaćanja provodila je administrativnu kontrolu i kontrolu na terenu zahtjeva za isplatu, nakon čega je ravnatelj Agencije za plaćanja donosio odluku o isplati, odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu, ili pismo odbijanja zahtjeva za isplatu (članak 20. stavak 10. Pravilnika).

19.3. Agencija za plaćanja raskidala je ugovor između ostalog:

– ako je ugovoreni LAG dobio odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu iz bilo kojeg razloga navedenog u članku 20. stavku 11. Pravilnika (članak 20. stavak 16. Pravilnika),

– ako sredstva potpore nisu isplaćena korisniku zbog utvrđene nepravilnosti koja je ujedno i sumnja na prijevaru (članak 23. stavak 1. točka b) Pravilnika), kao i u slučaju da su sredstva potpore isplaćena korisniku, ali je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prevaru (članak 23. stavak 2. točka b) Pravilnika).

19.4. Agencija za plaćanja donosila je i odluku o povratu sredstva između ostalog:

– ako se utvrdi nepravilnost (članak 24. Pravilnika),

– ako je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prijevaru (članak 25. stavak 1. točka 4. Pravilnika),

– u slučaju utvrđene administrativne greške (preplate/krive isplate) učinjene od strane Agencije za plaćanja (članak 26. Pravilnika).

Korisnik kojemu je izdana odluka o povratu sredstava u skladu s člankom 25. stavkom 1. točkom 2., 3. i 4. Pravilnika (ukoliko je utvrđena nepravilnost, a LAG nije popravio nepravilnost u skladu s Izvještajem Odjela za kontrolu, ako je Ministarstvo izdalo zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a ili zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a i ako je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prijevaru) ili izjava o raskidu ugovora u skladu s člankom 23. stavkom 1. točkom a) Pravilnika (kada se utvrđena nepravilnost odnosi na cijeli iznos projekta) nalazio se na »crnoj listi« Agencije za plaćanja od dana izdavanja odluke o povratu sredstava do isteka roka od jedne godine od povrata duga u cijelosti, te je izgubio pravo na ostvarivanje prava na nacionalne potpore ili potpore iz EU fondova u roku od godine dana od povrata duga u cijelosti odnosno u roku od godine dana od izjave o raskidu ugovora (članak 29. Pravilnika).

19.5. Sažeto, proizlazi da je Agencija za plaćanja na temelju Pravilnika donosila:

– odluku o odabiru LAG-ova koji će se sufinancirati sredstvima IPARD programa, nakon čega sklapa ugovor sa LAG-om (članci 9., 16. stavak 1. i 17. stavci 1. i. 2. Pravilnika),

– odluku o odbijanju LAG-a (članci 12. stavak 3. i 16. stavak 2. alineja 9. Pravilnika),

– odluku o isplati, odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu i pismo odbijanja zahtjeva za isplatu (članak 20. stavak 10. Pravilnika),

– odluku o povratu sredstava ako se utvrdi nepravilnost i sumnja na prevaru, ili u slučaju administrativne greške Agencije za plaćanja (članci 24. i 25. stavak 1. točka 4. i 26. Pravilnika),

– raskida ugovor s korisnikom (članci 20. stavak 16. i 23. stavak 1. točka b) i stavak 2. točka b) Pravilnika).

20. Ugovoreni LAG imao je obvezu izvještavanja prema Upravnoj direkciji, te je bio dužan dostavljati godišnja izvješća o radu do 15. veljače za prethodnu godinu (članak 22. stavci 1. i 2. Pravilnika). Ako ugovoreni LAG ne bi dostavio potpuno godišnje izvješće, Agencija za plaćanja izdavala je zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a (članak 22. stavak 8. Pravilnika), ili ako ne bi dostavio godišnje izvješće u roku, Upravna direkcija izdavala bi zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a (članak 22. stavak 10. Pravilnika). Agencija za plaćanja raskidala bi Ugovor kada je donesen zaključak o neprihvaćanju godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a ili zaključak o neispunjavanju obveze dostavljanja godišnjeg izvješća o radu ugovorenog LAG-a (članak 23. stavak 2. točka c) Pravilnika).

21. Korisnici su na temelju Pravilnika mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu samo na odluku o odbijanju LAG-a iz članka 16. stavka 2. Pravilnika i na odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu iz članka 20. stavka 10. točke b) Pravilnika (članak 31. stavak 2. Pravilnika). Ministar poljoprivrede na temelju svakog pojedinačnog pravilnika o provedbi mjera ruralnog razvoja (pa tako i na temelju Pravilnika) osniva povjerenstvo za rješavanje po prigovorima za svaku specifičnu mjeru, podmjeru ili više njih. Povjerenstvo čine članovi (zamjene) koji pokrivaju stručna područja, predsjednik i tajnik. Svako Povjerenstvo ima svoj Poslovnik o radu koji propisuje proceduru rada povjerenstva.

Odluke Povjerenstva po prigovorima su konačne i korisnik nije mogao pokrenuti upravni spor protiv odluke Povjerenstva.

21.1. Protiv svih ostalih odluka koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika i kojima je odlučivala o dodjeli potpore i visini sredstava koji se isplaćivao odabranim LAG-ovima korisnici nisu mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu, niti im je bilo dopušteno pokretanje upravnog spora jer odluke koje proizlaze iz Pravilnika nisu upravni akti (članak 31. stavak 1. Pravilnika). Iz navedenog proizlazi da odluke koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika nisu podložne nikakvoj kontroli (osim odluka iz članka 16. stavka 2. i članka 20. stavka 10. točke b) Pravilnika).

22. Ustavni sud je odlukom broj: U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020. (www.usud.hr) usvojio ustavnu tužbu podnositelja i ukinuo rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-963/2011-4 od 13. veljače 2014. kojim je odbačena kao nedopuštena tužba podnositelja izjavljena protiv Odluke o odbacivanju prigovora Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske od 10. prosinca 2010., iz razloga što tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, nego o stvari imovinskopravnog karaktera.

U toj odluci Ustavni sud je, između ostalog, naveo:

»8. Iz navedenog proizlazi da su odluke o prigovorima, koje donosi ministar, na Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje konačne. Stoga se čini da oko pitanja pravne naravi pojedinačnih akata koje je prethodno donosilo Ministarstvo (sada Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja, sukladno člancima 8. i 15. Zakona o poljoprivredi, ‘Narodne novine’ broj 118/18.; u daljnjem tekstu: ZoP/18) u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv takvih pojedinačnih akata postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Također, Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno članku 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje u vezi s donesenom Odlukom o isplati i/ili Odlukom o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje.

8.1. Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. Naime, u postupku pred nadležnim upravnim sudovima stajalište je upravnih sudova da se ne radi o upravnom aktu. U konkretnom slučaju nije bilo propisano da su odluke koje donosi Ministarstvo u postupcima utvrđivanja prava za korisnike potpora upravni akti, međutim nakon toga je člankom 51. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 83/09., 153/09. i 60/10.), te člankom 19. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 92/10., 127/10., 124/11. i 50/12.) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2011., člankom 14. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 120/12. i 136/12.) koji je stupio na snagu 8. studenoga 2012., člankom 10. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 80/13., 41/14. i 107/14.) koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013., člankom 14. Zakona o poljoprivredi (‘Narodne novine’ broj 30/15., koji je stupio na snagu 18. ožujka 2015. kao i novim ZoP-om/18 izričito (bilo) propisano da odluke koje donosi Agencija za plaćanja u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 nisu upravni akti.«

22.1. Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno članku 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje vezano za odobrenje i isplatu investicijske potpore za kapitalno ulaganje, slijedom čega proizlazi da korisnicima nije osigurana sudska zaštita protiv odluka koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima.

23. Slijedom navedenog, Ustavni sud zaključuje da u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv pojedinačnih akata koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika trebala je biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka je zaštita trebala biti osigurana i koja vrsta zaštite je trebala biti osigurana.

24. Predlagateljice ne osporavaju cijeli Pravilnik, nego taksativno navedene odredbe kojima je uređen postupak dodjele potpora i provedba Mjere 202. Međutim, Ustavni sud na vlastitu inicijativu odlučio je o primjeni članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona u odnosu na cijeli Pravilnik, jer su osporene odredbe organski povezane sa svim ostalim odredbama Pravilnika.

25. Članak 38. stavak 2., članak 44. stavak 2. i članak 56. stavci 1. i 2. Ustavnog zakona glase:

»Članak 38.

(…)

(2) Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.«

»Članak 44.

(…)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

(2) Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba.

(...)«

26. Iako je Pravilnik formalno i dalje na snazi, Agencija za plaćanja na temelju Pravilnika više ne raspisuje natječaje za odabir LAG-ova, ne sklapa ugovore s odabranim LAG-ovima (zadnji ugovor na temelju Pravilnika sklopljen je sredinom 2014.) i ne isplaćuje sredstva odabranim LAG-ovima (konačna isplata za pojedinog korisnika Mjere 202 izvršena je u rujnu 2016.). Pravilnik se primjenjuje samo u dijelu koji se odnosi na ex-post kontrolu, a ostale odredbe Pravilnika su konzumirane.

U postupcima ex-post kontrole koje se na temelju Pravilnika provode do rujna 2021. Agencija za plaćanja može, u slučaju utvrđene nepravilnosti, donijeti odluku o povratu sredstava i izjavu o raskidu ugovora. Ako korisnik ne bi vratio sredstva sukladno odluci o povratu sredstava, Agencija za plaćanja može zatražiti zaštitu svojih prava sudskim putem (članak 30. Pravilnika), a u tom slučaju i korisnik ima mogućnost pred sudom osporavati odluku o povratu sredstava.

26.1. Iz tih razloga Ustavni sud nije ukinuo Pravilnik nego je utvrdio da Pravilnik u razdoblju od stupanja na snagu do konačne isplate za pojedinog korisnika Mjere 202 (od 27. veljače 2013. do rujna 2016.) nije bio suglasan s člankom 3. Ustava u dijelu kojim je propisano da je vladavina prava temelj za tumačenje Ustava, člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava.

27. Stoga je Ustavni sud na temelju članka 44. stavka 2. i članka 56. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.

Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-II-359/2015 |
|  | U-II-912/2017 |
| Zagreb, 20. listopada 2020. | |

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-4220/2020, U-II-359/2015, U-II-912/2017 I U-II-2466/2015 OD 20. LISTOPADA 2020.

Podupirem izreke u konkretnim odlukama.

No, odlučio sam se za zasebno podupiruće mišljenje jer smatram kako obrazloženja nisu dovoljno precizna. Nedovoljna preciznost odnosi se na dva aspekta. Prvo, smatram da je trebalo jasnije precizirati zbog čega točno su osporavane odredbe u suprotnosti s Ustavom kako bi zakonodavac imao jasnu predodžbu kako ispraviti utvrđenu neustavnost, a stranke lakše odabrale daljnji put zaštite svojih interesa. Drugo, smatram kako je argumentacija vezana uz EU pravo ostalo nedorečena te ostaje nejasno koju ulogu je EU pravo uopće odigralo u konkretnim predmetima.

Jamstvo učinkovite sudske zaštite

U obrazloženju odluke broj: U-I-4220/2020 je navedeno da sporna zakonska odredba predstavlja povredu članka 19. stavka 2. Ustava koja jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. To je točno. No smatram korisnim dodatno pojasniti ovu ocjenu.

U Republici Hrvatskoj državna vlast je podijeljena između zakonodavne i izvršne vlasti koje su podložne demokratskoj kontroli građana, a time i političkom utjecaju te sudske grane vlasti koja je za razliku od ove dvije neovisna od utjecaja svakodnevne politike. Sukladno članak 115. Ustava propisuje da je sudbena vlast samostalna i neovisna te da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava. Sudovi stoga osiguravaju poštovanje prava u tumačenju i primjeni zakonskih i podzakonskih akata. Da bi sudovi ostvarili svoju ustavnu zadaću osiguranja primjene i poštovanje prava u Republici Hrvatskoj građanima mora biti omogućen pristup sudskoj zaštiti u situacijama kada su ugroženi njihovi pravno uređeni interesi, a posebno kada o njihovim interesima odlučuju tijela s javnim ovlastima. Bez pristupa građana sudskoj zaštiti sudska vlast ostaje krezuba u svojoj ustavnoj ulozi jamca poštivanja pozitivnih pravnih propisa od strane zakonodavne i izvršne vlasti. Istovremeno, u ustavnim demokracijama koje počivaju na ideji vladavine prava, pristup sudovima kao tijelima državne vlasti koji su neovisni od subjektivnih partikularnih interesa karakterističnih za utjecaj svakodnevne politike predstavlja temeljni oblik zaštite građana od samovoljnog ili arbitrarnog postupanja tijela izvršne vlasti.

Sukladno navedenom, ključni razlog zbog kojeg osporene odredbe predstavljaju povredu ustavnog jamstva iz članka 19. Ustava je taj što je zakonodavac dopustio da o interesima građana odlučuje tijelo izvršne vlasti van neovisnog sudskog nadzora.

EU pravo

U obrazloženju odluke navodi se niz pozitivnih odredbi EU prava, a da pri tome nije obrazloženo kako one pridonose konačnom zaključku o neustavnosti spornih odredba. U biti ako se pažljivo razmotre citirane odredbe EU prava naizgled proizlazi da ne postoji obveza uvođenja pristupa sudskoj zaštiti za pojedince kada se radi o raspodjeli financijskih sredstava potpore u regulatornom području razvoja ruralnih područja i poljoprivrednog sektora. Jedini oblik sudskog nadzora kojeg su države članice dužne osigurati prema citiranim odredbama je mogućnost same države da putem sudskih sporova osigura povrat sredstava dodijeljenih pojedincima u slučaju da su sredstva korištena suprotno preuzetim obvezama. Stoga navođenje odredbi EU prava koje su citirane u obrazloženju ovih odluka može proizvesti nepotrebnu konfuziju. U tom smislu smatram korisnim ukazati na sljedeće.

Pozitivne odredbe koje se navode u obrazloženju odluka jasno ukazuju kako je pitanje raspodjele financijskih sredstava namijenjenih potpori ruralnog područja i poljoprivrednog sektora u regulatornoj nadležnosti Europske unije. U tom smislu pri odgovoru na pitanje moraju li pojedinci imati osiguran pristup sudskoj zaštiti u ovom području potrebno je uzeti u obzir praksu Suda Europske unije. Tu prije svega vodeću ulogu ima odluka u predmetu C‑64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses koja postavlja jasne temelje jamstva učinkovite sudske zaštite onih interesa pojedinaca koji su uređeni pravom Europske unije. U konkretnom predmetu Sud Europske unije je izrazio sljedeća pravna stajališta koja su relevantna i za konkretne predmete pred Ustavnim sudom:

»31. Unija je Unija prava u kojoj pojedinci imaju pravo pobijati pred sudom zakonitost svake odluke ili drugog nacionalnog akta u vezi s primjenom akta Unije na njih (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 91. i 94. i navedenu sudsku praksu).

32 Članak 19. UEU‑a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije povjerava ne samo Sudu već i sudovima država članica (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 66.; presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 90. i od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 45.).

33 Ti sudovi tako, u suradnji sa Sudom, obavljaju funkciju, koja im je svima dodijeljena, kako bi osigurali poštovanje prava u tumačenju i primjeni Ugovorâ (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 69. i presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 99.).

34 Stoga je na sudovima država članica da osobito u skladu s načelom lojalne suradnje, koje je predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom UEU‑a, na svojem državnom području osiguraju primjenu i poštovanje prava Unije (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 68.). S tim u vezi i kako je to predviđeno člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne da bi se pojedincima osiguralo da će se poštovati njihovo pravo na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Stoga je na državama članicama da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji u navedenim područjima osiguravaju poštovanje učinkovite pravne zaštite (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 100. 101. i navedenu sudsku praksu).

35 Načelo učinkovite pravne zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, naime, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 37. i od 22. prosinca 2010., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 29. do 33.).

36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu ‘suda’, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.«

Primjenjujući navedena ustavnopravna stajališta o neophodnosti pristupa građana učinkovitoj sudskoj zaštiti na konkretan predmet Sud Europske unije je našao sljedeće:

»39 U ovom slučaju valja istaknuti da, u skladu s elementima kojima raspolaže Sud i koje je sud koji je uputio zahtjev dužan provjeriti, Tribunal de Contas (Revizorski sud), u skladu sa Zakonom br. 98/97 navedenim u točki 10. ove presude, može odlučivati o pitanjima u vezi s vlastitim sredstvima Unije i uporabom financijskih sredstava koja od nje potječu. Takva pitanja mogu se odnositi na primjenu ili tumačenje prava Unije (vidjeti osobito presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360). Isto vrijedi i za pitanja vezana uz prethodni nadzor (visto) pravilnosti akata, ugovora ili drugih instrumenata kojima se stvaraju javni troškovi ili dugovi, među ostalim, u okviru provedbe postupaka javne nabave, o kojima taj sud može također odlučivati na temelju tog zakona.

40 Stoga, ako Tribunal de Contas (Revizorski sud), kao ‘sud’ u smislu točke 38. ove presude, može odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, predmetna država članica mora jamčiti da taj sud udovoljava zahtjevima svojstvenima učinkovitoj pravnoj zaštiti, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a.«

S obzirom na navedeno valja ukazati na jedan problematičan aspekt obrazloženja konkretnih odluka kojima je utvrđena neustavnost osporavanih zakonskih i podzakonskih odredbi. Naime u obrazloženju se navodi da:

»Zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 treba biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana i koja vrsta zaštite treba biti osigurana.«

Iz navedenih stajališta Suda Europske unije jasno proizlazi da ništa osim zaštite pred tijelima državne vlasti koja zadovoljavaju uvjete »neovisnog suda« iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije neće biti prihvatljivo. Štoviše u ranije navedenoj odluci Sud Europske unije navodi:

»36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu ‘suda’, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.

...

Kako bi se zajamčila ta zaštita, ključno je očuvanje neovisnosti takvog tijela, kako to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje, koji među zahtjevima vezanima uz temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek spominje pristup ‘neovisnom’ sudu.

42 Jamstvo neovisnosti, svojstveno zadaći suđenja (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 49.; od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 60. i od 13. prosinca 2017., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 40.), nužno je, ne samo na razini Unije, za suce Unije i nezavisne odvjetnike Suda, kako je to propisano člankom 19. stavkom 2. trećim podstavkom UEU‑a, nego i na razini država članica, za nacionalne sudove.

43 Neovisnost nacionalnih sudova osobito je nužna za dobro funkcioniranje sustava pravosudne suradnje, koji čini mehanizam zahtjeva za prethodnu odluku propisan člankom 267. UFEU‑a, jer, u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 38. ove presude, taj mehanizam može pokrenuti samo određeno tijelo čija je zadaća primijeniti pravo Unije, a koje ispunjava, među ostalim, taj kriterij neovisnosti.

44 Pojam neovisnosti osobito znači da predmetno tijelo svoje sudske funkcije izvršava posve samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 51. i od 16. veljače 2017., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 37. i navedenu sudsku praksu).«

Drugim riječima, u konkretnom području potpora ruralnim područjima i poljoprivrednom sektoru, koje nesporno ulazi u regulatornu nadležnost EU-a, zakonodavac je građanima dužan osigurati pristup sudskoj zaštiti putem kojeg će biti osigurana učinkovita pravna zaštita njihovih interesa u donosu na tijela izvršne vlasti koja o njima odlučuju.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.