### NN 130/2020 (25.11.2020.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019 od 3. studenoga 2020. i Izdvojeno mišljenje sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

2484

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 3. studenoga 2020. donio je

ODLUKU

I. Odbijaju se prigovori predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 26.a Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13., 33/15., 82/15. i 67/18.).

II. Odbijaju se prigovori predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 19.e Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 152/08., 76/09., 80/11., 121/11., 91/12., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14., 70/17. i 126/19.).

III. Visoki kazneni sud Republike Hrvatske započet će s radom 1. siječnja 2021.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Stavlja se izvan snage rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019. (»Narodne novine« broj 126/19.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 22. veljače 2013. donio Zakon o sudovima, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 28 od 6. ožujka 2013., a stupio je na snagu 14. ožujka 2013.

Zakon o sudovima (u daljnjem tekstu: ZoSud) je nakon toga mijenjan odnosno dopunjavan:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.; stupio na snagu 1. travnja 2015.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.; stupio na snagu 1. rujna 2015.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.; u daljnjem tekstu: ZIDZoSud/18; stupio na snagu 1. siječnja 2019., osim članka 16. kojim se ZoSudu dodaje članak 26.a).

2. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 15. prosinca 2008. donio Zakon o kaznenom postupku, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 152 od 24. prosinca 2008., a stupio je na snagu 1. siječnja 2009. (izuzev pojedinih dijelova koji su stupili na snagu 1. srpnja 2009. odnosno 1. rujna 2011.).

Zakon o kaznenom postupku (u daljnjem tekstu: ZKP) je nakon toga mijenjan odnosno dopunjavan:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 76/09.; stupio na snagu 1. srpnja 2009.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 80/11.; u daljnjem tekstu: ZIDZKP/11; stupio na snagu 21. srpnja 2011., izuzev pojedinih odredaba, među njima i članka 19.e, koje su stupile na snagu 1. siječnja 2015.).

Zatim je u »Narodnim novinama« broj 121 od 28. listopada 2011. objavljen pročišćeni tekst ZKP-a, a u »Narodnim novinama« broj 91 od 6. kolovoza 2012. objavljena je odluka Ustavnog suda broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012., kojom je ukinuto više odredaba ZKP-a.

Uslijedile su daljnje izmjene i dopune:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 143/12.; stupio na snagu 1. siječnja 2013.);

– Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 56/13.; stupio na snagu 1. srpnja 2013.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 145/13.; stupio na snagu 15. prosinca 2013.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 152/14.; u daljnjem tekstu: ZIDZKP/14; stupio na snagu 30. prosinca 2014., kojim je stupanje na snagu članka 19.e odgođeno za 1. siječnja 2020.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 70/17.; stupio na snagu 27. srpnja 2017., izuzev pojedinih odredaba).

3. Ustavnom sudu je 14. studenoga 2019. podnesen zajednički prijedlog Peđe Grbina iz Pule i Orsata Miljenića iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelji) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 26.a ZoSuda.

Prijedlogom je istodobno zatražena i ocjena suglasnosti s Ustavom članka 19.e ZKP-a te je ujedno, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predloženo donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a.

Prijedlog u odnosu na članak 26.a ZoSuda i prijedlog u odnosu na članak 19.e ZKP-a razdvojeni su u dva ustavnosudska predmeta pod brojem U-I-4659/2019 odnosno pod brojem U-I-4658/2019, jer je riječ o odredbama dvaju različitih zakona, ali je zbog supstancijalne međusobne povezanosti pravne materije na koju se osporene zakonske odredbe odnose bilo nužno obje razmatrati i ocjenjivati u jedinstvenom postupku te o njima odlučiti jednom odlukom (v. točku 15. obrazloženja ove odluke i rješenja).

4. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona, Ustavni sud također je donio jedinstveno rješenje broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019., kojim je u oba predmeta pokrenuo ustavnosudski postupak i privremeno, do donošenja odluke o podnesenom prijedlogu, obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, imajući u vidu moguće neposredne učinke predviđenog stupanja na snagu navedenih zakonskih odredaba s 1. siječnja 2020.

Naime, ZIDZoSudom/18, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2019., ZoSudu je dodan članak 26.a, čije je stupanje na snagu određeno za 1. siječnja 2020. Njime je uspostavljen Visoki kazneni sud Republike Hrvatske i određen njegov djelokrug.

ZIDZKP-om/11 uveden je u ZKP članak 19.e, koji je stupio na snagu 21. srpnja 2011., izuzev nekoliko odredaba, među njima i članak 19.e, čije je stupanje na snagu određeno za 1. siječnja 2015., da bi zatim (ZIDZKP-om/14) njegovo stupanje na snagu bilo odgođeno za 1. siječnja 2020. Člankom 19.e ZKP-a propisane su nadležnosti Visokog kaznenog suda, ustroj suđenja, sastav sudskih vijeća i sl.

Tijekom 2019. godine uspostavljeni su materijalno-tehnički i kadrovski uvjeti za početak rada Visokog kaznenog suda.

Rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019. početak rada Visokog kaznenog suda privremeno je odgođen.

4.1. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović i sudac Josip Leko.

5. Nakon zaprimanja prijedloga za ustavnosudsku ocjenu članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, a prije donošenja ove odluke i rješenja, ZKP je još jednom noveliran Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 126/19.; u daljnjem tekstu: ZIDZKP/19; stupio na snagu 1. siječnja 2020., izuzev pojedinih odredaba).

Njime je, među ostalim, izmijenjen i dopunjen članak 19.e ZKP-a.

Ustavni sud nije smatrao nužnim u povodu te izmjene odnosno dopune donijeti novo rješenje o privremenoj obustavi izvršenja svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju noveliranog članka 19.e ZKP-a, imajući u vidu već egzistentnu suspenziju primjene članka 26.a ZoSuda, kao zakona koji je, u odnosu na ZKP, specijalni zakon za pitanja organizacije rada sudova.

6. Predlagatelji su podneskom od 20. siječnja 2020. obavijestili Ustavni sud o svojem stajalištu da navedena posljednja izmjena odnosno dopuna članka 19.e ZKP-a (ZIDZKP-om/19) ne otklanja njihove prigovore istaknute u prijedlogu za pokretanje ustavnosudskog postupka od 14. studenoga 2019. te da ostaju kod prigovora koji se sada odnose i na izmijenjeni odnosno dopunjeni članak 19.e ZKP-a.

7. Ustavni sud je od Vlade Republike Hrvatske odnosno nadležnog Ministarstva pravosuđa zatražio i zaprimio očitovanje o navodima prijedloga (klasa: 701-01/19-01/101496, ur.broj: 514-06-01-02/1-19-02 od 10. prosinca 2019.).

8. U tijeku ustavnosudskog postupka izvršen je uvid u obrazloženja zakonskih prijedloga koji su prethodili donošenju ZIDZKP-a/11 (kojim je u ZKP uveden članak 19.e), ZIDZoSuda/18 (kojim je ZoSudu dodan članak 26.a), kao i ZIDZKP-a/19 (kojim je izmijenjen i dopunjen članak 19.e ZKP-a).

9. Ustavni sud zatražio je znanstvena mišljenja pravnih stručnjaka četiriju katedri za kazneno procesno pravo pravnih fakulteta u Republici Hrvatskoj.

Tražena znanstvena mišljenja zaprimljena su: 17. siječnja 2020. od Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 17. veljače 2020. od Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, 18. veljače 2020. od Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku te 4. rujna 2020. od Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

10. Osporeni članak 26.a ZoSuda glasi:

»Članak 26.a

Visoki kazneni sud Republike Hrvatske:

1. odlučuje u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima,

2. obavlja druge poslove određene zakonom.«

10.1. Članak 19.e ZKP-a (nakon donošenja ZIDZKP-a/19) glasi:

»Članak 19.e

(1) Visoki kazneni sud je nadležan:

1) odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova, osim ako zakonom nije drukčije propisano.

2) odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju sukladno članku 490. stavku 1. točki 2. ovoga Zakona.

3) obavljati druge poslove propisane zakonom.

(2) Visoki kazneni sud sudi u vijećima sastavljenim od tri suca, a u vijeću od pet sudaca kad odlučuje o žalbama protiv presuda za kaznena djela za koja je propisana kazna dugotrajnog zatvora. Sudac pojedinac Visokog kaznenog suda odlučuje kad je to propisano zakonom.

(3) Predsjednik Visokog kaznenog suda i predsjednik vijeća Visokog kaznenog suda odlučuju u slučajevima predviđenim u ovom Zakonu.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

11. Predlagatelji su u prijedlogu od 14. studenoga 2019., u bitnome, istaknuli da se člancima 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a različito uređuju nadležnosti Visokog kaznenog suda. Naime, članak 19.e ZKP-a u vrijeme podnošenja prijedloga glasio je:

»Članak 19.e

(1) Visoki kazneni sud je nadležan:

1) odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv presuda općinskih i županijskih sudova;

2) obavljati druge poslove propisane zakonom.

(2) Visoki kazneni sud sudi u vijećima sastavljenim od tri suca, a u vijeću od pet sudaca kad odlučuje o žalbama protiv presuda za kaznena djela za koja je propisana kazna dugotrajnog zatvora. Sudac pojedinac Visokog kaznenog suda odlučuje kad je to propisano zakonom.

(3) Predsjednik Visokog kaznenog suda i predsjednik vijeća Visokog kaznenog suda odlučuju u slučajevima predviđenim u ovom Zakonu.«

Međutim, temeljni razlog za podnošenje prijedloga, kako su naveli predlagatelji, činjenica je da se uspostavom i uređenjem nadležnosti Visokog kaznenog suda oduzima Vrhovnom sudu Republike Hrvatske nadležnost odlučivanja u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima, pri čemu Visoki kazneni sud ne preuzima istodobno i funkcije Vrhovnog suda propisane člankom 116. stavkom 1. Ustava koji glasi:

»Članak 116.

Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

(...)«

Prema stajalištu predlagatelja, rezultat svega je da Vrhovnom sudu u kaznenopravnoj sferi preostaje jedino odlučivanje o izvanrednim pravnim lijekovima (zahtjevu za zaštitu zakonitosti i zahtjevu za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude) koji su vrlo ograničeni u pogledu ovlaštenih podnositelja i uvjeta za podnošenje, kao i u pogledu dosega njihovih učinaka. Stoga, kako smatraju, odlučivanjem isključivo o izvanrednim pravnim lijekovima Vrhovni sud ne može osiguravati dosljedno provođenje zakona i ujednačavati sudsku praksu u kaznenim stvarima odnosno ispunjavati svoju zadaću propisanu Ustavom.

11.1. Kako je prethodno navedeno, nakon pokretanja ustavnosudskog postupka ZIDZKP-om/19 izmijenjen je i dopunjen članak 19.e ZKP-a, pa su u povodu toga predlagatelji u podnesku od 20. siječnja 2020. naveli da je tom zakonskom novelom otklonjen jedan od njihovih ranijih prigovora, onaj o neusklađenosti članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, ali nije otklonjen bitni prigovor – da se uspostavom Visokog kaznenog suda i pripadajućih mu nadležnosti oduzimaju nadležnosti koje Vrhovnom sudu omogućuju obavljanje zadaća koje prema Ustavu pripadaju jedino Vrhovnom sudu.

Štoviše, ističu predlagatelji, sadržaj noveliranog članka 19.e ZKP-a dodatno učvršćuje njihovo uvjerenje da se osnivanjem Visokog kaznenog suda krši Ustav, jer je sada Vrhovnom sudu oduzet čak i dio nadležnosti odlučivanja u trećem stupnju protiv odluka donesenih u drugostupanjskom suđenju, tako da Vrhovni sud više nije nadležan odlučivati u trećem stupnju u povodu žalbi u slučaju kada je drugostupanjski sud preinačio prvostupanjsku presudu kojom je optuženik oslobođen optužbe i izrekao presudu kojom se optuženik proglašava krivim (članak 490. stavak 1. točka 2. ZKP-a). Time je Visokom kaznenom sudu omogućeno da odlučuje čak i o žalbama protiv vlastitih odluka (o preinačenju prvostupanjske oslobađajuće presude u osuđujuću). Vrhovnom sudu preostalo je, dakle, odlučivati u trećem stupnju samo u povodu žalbi protiv drugostupanjskih presuda kojima je izrečena kazna dugotrajnog zatvora ili je potvrđena prvostupanjska presuda na kaznu dugotrajnog zatvora (članak 490. stavak 1. točka 1. ZKP-a).

Predlagatelji stoga smatraju da uspostava Visokog kaznenog suda i njegovih nadležnosti protuustavno sužava trećestupanjsku, a potpuno eliminira drugostupanjsku nadležnost Vrhovnog suda, dok kroz preostale nadležnosti Vrhovni sud ne može odgovoriti svojoj ustavnoj zadaći, slijedom čega je nužno članke 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a ukloniti iz pravnog poretka Republike Hrvatske.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA PRAVOSUĐA

12. U očitovanju Ministarstva pravosuđa navodi se sljedeće:

»Osnivanje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske prvi put je predviđeno Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (‘Narodne novine’, broj 80/11), i to kao osnivanje posebnog suda koji bi bio nadležan odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv presuda općinskih i županijskih sudova te obavljati druge poslove propisane zakonom, s početkom rada 1. siječnja 2015. godine. Kao glavni ciljevi osnivanja ovog suda istaknuti su ujednačavanje sudske prakse u prvostupanjskim kaznenim predmetima, postizanje antikorupcijskih učinaka te jačanje zaštite ljudskih prava i uloge Vrhovnog suda Republike Hrvatske kao najvišeg suda, a nastavno i smanjenje broja sudaca koji u županijskim sudovima postupaju u drugostupanjskim predmetima te brže postupanje u drugostupanjskim postupcima.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (‘Narodne novine’, broj 152/14) osnivanje ovog suda bilo je odgođeno do 1. siječnja 2020., uz ocjenu da će uvođenje nasumične algoritamske dodjele predmeta i propisivanje opće nadležnosti svih županijskih sudova za odlučivanje o žalbama protiv presuda svih općinskih sudova u kaznenim predmetima od 1. travnja 2015. djelovati kao mehanizam ujednačavanja sudske prakse općinskih sudova na cijelom području Republike Hrvatske.

Stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 67/18), kojim je u Zakonu o sudovima (‘Narodne novine’ broj /’Narodne novine’ broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16) unesena odredba o stvarnoj nadležnosti Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske, obzirom da se radi o organizacijskom propisu, posljedično je dovela do odgovarajuće izmjene članka 19.e Zakona o kaznenom postupku (‘Narodne novine’ broj 152/08, 76/09, 80/11, 121/11, 91/12, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14, 70/17; dalje u tekstu: ZKP), u pogledu stvarne nadležnosti Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske kao novoustrojenog pravosudnog tijela.

Kako bi se udovoljilo navedenom, u tijeku je zakonodavni postupak izmjena i dopuna ZKP-a te je izrađen Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (dalje u tekstu: Konačni prijedlog), u skladu s planom zakonodavnih aktivnosti za 2019. godinu, koji se ima naći na dnevnom redu Hrvatskog sabora. Predmetnim izmjenama i dopunama izmijenjene su odredbe ZKP-a koje propisuju nadležnost Visokog kaznenog suda slijedom čega je, između ostalog, propisano i kada će taj sud odlučivati u trećem stupnju čime je postignuta jasna distinkcija u stvarnoj nadležnosti Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske od stvarne nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Stoga su, slijedom navedenog, Konačnim prijedlogom propisane izmjene dovele do djelomične izmjene u nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske vezano za odlučivanje u trećem stupnju, a postupanje s predmetima u tijeku određeno je prijelaznim i završnim odredbama Konačnog prijedloga.

Obzirom da je Konačnim prijedlogom propisano stupanje na snagu gore spomenutih izmjena i dopuna 1. siječnja 2020. godine, podnositelji prijedloga pogrešno ukazuju na moguću neusklađenost predmetne odredbe ZKP-a s Ustavom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Ustav), slijedom čega otklanjamo navode podnositelja prijedloga o mogućnosti nepravovremenog stupanja predmetnih zakonskih izmjena i dopuna na snagu.

Nastavno, podnositelji prijedloga također pogrešno ističu neusklađenost članka 19.e ZKP-a s člankom 119. Ustava, s obzirom da, kako navode, članak 119. stavak 1. Ustava propisuje da Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Prvenstveno ističemo kako su navodi podnositelja prijedloga pogrešni, jer navedena ustavna odredba nije temelj za preširoko tumačenje ovlasti Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kako tu ovlast tumače podnositelji prijedloga, a niti osnivanje i ovlasti Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske dovode u pitanje ustavnost rada Vrhovnog suda Republike Hrvatske i povredu Ustava kako to nadalje podnositelji prijedloga ističu. Naime, Vrhovnom sudu Republike Hrvatske ne odriče se njegova stvarna nadležnost kao najvišem sudu u kaznenim predmetima.

Vrhovni sud Republike Hrvatske, po stupanju na snagu predmetnih zakonskih izmjena i dopuna i dalje ima izvršavati svoju funkciju najvišeg suda u kaznenim predmetima, budući da isti zadržava svoju nadležnost odlučivanja u trećem stupnju. Konačnim prijedlogom propisane izmjene dovele su samo do djelomične izmjene u nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske vezano za odlučivanje u trećem stupnju, a nisu mu navedenu nadležnost oduzele, kako podnositelji prijedloga sugeriraju. Pri tome se rasterećenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske u odnosu na odlučivanje u pojedinim trećestupanjskim predmetima u kojima je propisana nadležnost Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske ukazuje nužnim, s obzirom na uočeno u praksi primjene, a što je potkrijepljeno podatcima iz Izvješća predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske o stanju sudbene vlasti za 2018. godinu o priljevu predmeta na Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, iz kojeg proizlazi da je taj sud u 2018. godini zaprimio 1923 kaznena predmeta. U kaznenoj grani sudovanja je 2018. godine nešto lošija situacija nego prethodnih godina što se tiče indikatora PVR (prosječno vrijeme rješavanja predmeta) koji se povećao na 136 dana u 2018. godini (za 14 dana više u odnosu na 2017. godinu). Istovremeno, indikator stope rješavanja SR (99%) je nešto bolji nego 2017. godine kada je iznosio 97%. Međutim, promatrajući ukupne podatke o broju neriješenih predmeta po vrstama u petogodišnjem razdoblju od 2014. do 2018. godine uočava se da je nastavljen negativan trend povećanja broja neriješenih kaznenih predmeta od 2014., tako da se i 2018. godine bilježi povećanje broja neriješenih predmeta ove vrste. Navedeni podaci govore u prilog tome da je opravdano osnivanje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske koje je nastalo kao rezultat potrebe za rasterećenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske zbog priljeva velikog broja kaznenih predmeta i potrebe za ubrzanjem kaznenog postupka.

Nadalje, a kako članak 119. stavak 3. Ustava propisuje ustanovljavanje, djelokrug, sastav i ustrojstvo sudova te da se postupak pred sudovima uređuje zakonom, već iz navedenog proizlazi da će sve, kako ovlasti, tako i nadležnosti sudova, ovdje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske i Vrhovnog suda Republike Hrvatske, biti propisane posebnim zakonom, odnosno Zakonom o sudovima i Zakonom o kaznenom postupku.

U dijelu u kojem podnositelji prijedloga upućuju na izvanredne pravne lijekove i to zahtjev za zaštitu zakonitosti i zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude, pozivajući se na članak 517. ZKP-a, a izostavljaju pozvati se na članak 509. ZKP-a, potrebno je istaknuti kako podnositelji prijedloga pogrešno ukazuju na problematiku koja uključuje izvanredne pravne lijekove, koji ostaju u nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao i nadležnost u postupku odlučivanja o reviziji iz članka 570. ZKP-a sukladno članku 570.e stavku 2. ZKP-a.

Zaključno, uvođenje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske ukazuje se potrebnim iz prakse dosadašnje primjene ZKP-a, koja je ukazala na potrebu ujednačavanja prakse postupanja županijskih sudova u kaznenim predmetima, ali i potrebu ubrzanja kaznenog postupka koje će se ubrzanje ostvariti, između ostalog, rasterećenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Uslijed navedenog, a obzirom da je Vrhovnom sudu Republike Hrvatske zajamčena uloga suda najvišeg stupnja, djelomičnim rasterećenjem njegovog dosadašnjeg djelokruga u cilju povećanja učinkovitosti postupanja u kaznenim predmetima, navode podnositelja prijedloga smatramo u potpunosti neosnovanim.

Nadalje, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (‘Narodne novine’, broj 67/18), koji je na snagu stupio 1. siječnja 2019., a kojim je reorganizirana mreža sudova u Republici Hrvatskoj, predviđeno je ustanovljavanje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske od 1. siječnja 2020., prvenstveno da bi se za rad ovog suda, utvrdio odgovarajući organizacijsko-normativni okvir.

Ovim je Zakonom propisano da će Visoki kazneni sud Republike Hrvatske odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima te obavljati druge poslove određene zakonom. S obzirom na zadržane mehanizme ujednačavanja sudske prakse općinskih sudova kroz sustav nasumične algoritamske dodjele predmeta i opću nadležnost svih županijskih sudova za odlučivanje o žalbama protiv presuda svih općinskih sudova u kaznenim predmetima, prvenstveni cilj ustanovljavanja ovog suda bio je ujednačavanje sudske prakse županijskih sudova u kaznenim predmetima te rasterećenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske od redovnog sudovanja odnosno utvrđivanja činjeničnog stanja i odlučivanja u žalbenim predmetima, kako bi mu se omogućilo vršenje njegove najvažnije, Ustavom utvrđene, zadaće osiguranja jedinstvene primjene prava te ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni i unutar kaznene grane sudovanja.

Dakle, navedena zadaća u punom će se smislu ostvarivati i nakon 1. siječnja 2020. te se osporavanim zakonskim odredbama ne dira u Ustavom propisanu nadležnost Vrhovnog suda Republike Hrvatske kao najvišeg suda u Republici Hrvatskoj iz članka 119. stavka 1. Ustava. Instrumenti ujednačavanja sudske prakse koje će Vrhovni sud Republike Hrvatske imati na raspolaganju, a koji niti nisu utvrđeni Ustavom, bit će istovjetni u građanskom i kaznenom sudovanju. To su ne samo izvanredni pravni lijekovi, kako podnositelji navode, već i prihvaćena pravna shvaćanja Vrhovnog suda Republike Hrvatske, djelovanje Centra sudske prakse i službi evidencije sudske prakse, ali i sustav sudske prakse ‘SupraNova’ kao poseban informacijski sustav u koji se unose konačne odluke svih redovnih i specijaliziranih sudova u Republici Hrvatskoj. Konačno, vezano uz istaknute navode podnositelja prijedloga o ograničenosti dosega izvanrednih pravnih lijekova, ističe se da su, općenito, sva sredstva postizanja ujednačene sudske prakse na isti način primarno ograničena, u svom učinku, samostalnošću i neovisnošću same sudbene vlasti odnosno njezinih nositelja, a svi pravni lijekovi, i redovni i izvanredni, inicijativom stranaka sudskih postupaka.

Kao što podnositelji prijedloga i sami navode, u organizaciji naše mreže sudova već postoji specijalizacija u trgovačkom, upravnom i prekršajnom sudovanju, gdje se kroz sužavanje područja postupanja nastoji osigurati veća učinkovitost i kvaliteta suđenja, ali i ujednačavanje sudske prakse u predmetima iz istovrsnih ili srodnih pravnih područja, što se dalje povoljno odražava na brzinu i kvalitetu pružene pravne zaštite, ali i veću pravnu sigurnost. Upravo je postizanje takve pravne zaštite u kaznenom sudovanju jedan od glavnih razloga ustanovljavanja Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske.

Prethodno provedenom analizom višegodišnjeg priljeva predmeta i dinamike njihovog rješavanja, koji su ovakvim ustrojem stavljeni u nadležnost Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske, utvrđen je okvirni potrebni broj sudaca te službenika i namještenika ovog suda, a sredstva za ustanovljavanje i rad Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske osigurana su u Državnom proračunu za 2020. godinu. U tijeku je i prilagodba odgovarajućih podzakonskih akata te informatičke infrastrukture, kao i osiguranje prostora i opreme za rad ovog suda. Državno sudbeno vijeće na svojoj 19. sjednici 7. i 8. studenog 2019. imenovalo je 11 sudaca ovog suda, a sudac ovlašten za obavljanje poslova sudske uprave raspisao je natječaje i oglase za prijam službenika i namještenika čija je provedba u tijeku. Na navedeni se način pravovremeno dovršavaju sve potrebne pripremne radnje za početak rada Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske s danom 1. siječnja 2020.

S obzirom da je uređenje sustava nadležnosti u kaznenom sudovanju također legitimni zakonodavni cilj i izraz slobode zakonodavca, pri čemu nisu ugrožene Ustavom utvrđene najviše vrednote našeg ustavnog poretka jer se ustavne zadaće pojedinih tijela javne vlasti ne derogiraju, ne dolazi do poremećaja pravne sigurnosti te do nepoštivanja prava i jednakosti koje jamči Ustav, a sami adresati ne trpe štetne posljedice jer im se ne nameću nerazmjerno restriktivne i opterećujuće promjene.

Slijedom svega navedenog, Ministarstvo pravosuđa predlaže da Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvati prijedloge predlagatelja Peđe Grbina iz Pule i Orsata Miljenića iz Zagreba za ocjenu suglasnosti osporavanih odredaba članka 19.e ZKP-a i članka 26.a. ZS-a s Ustavom, niti njihov prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporavanih zakonskih odredbi.«

V. OBRAZLOŽENJA ZAKONSKIH PRIJEDLOGA
 KOJI SU PRETHODILI DONOŠENJU ZIDZKP-a/11, ZIDZoSuda/18 i ZIDZKP-a/19

13. Relevantni dio Konačnog prijedloga zakona (P.Z. 832) koji je prethodio donošenju ZIDZKP-a/11 glasi:

»Zakon u članku 19.e predviđa novo tijelo: Visoki kazneni sud Republike Hrvatske. Visoki kazneni sud Republike Hrvatske bi imao zadaću ujednačavanja prakse u prvostupanjskim kaznenim predmetima što je vrlo značajno sa stajališta ljudskih prava. Taj sud dovodi do smanjenja broja sudaca koji u županijskim sudovima rade na drugostupanjskim predmetima i do znatno bržeg postupanja u drugostupanjskim postupcima. Nipošto nije zanemarivo niti to da bi taj sud mogao imati značajne antikorupcijske efekte. Zakon predviđa (članak 48.), da Visoki kazneni sud Republike Hrvatske počinje djelovati 1. siječnja 2015. godine.

(...)

Članak 3.

Članak 19.a uređuje nadležnost općinskih sudova. Ti sudovi vode skraćeni postupak na kojega se odnosi oko 90% svih kaznenih predmeta, a primjena Zakona u predmetima za koje se vodi skraćeni postupak počinje 1. rujna 2011. godine.

U članku 19.a stavku 1. se propisuje da općinski sudovi sude za kaznena djela za koja je propisana kazna zatvora do dvanaest godina. To je proširenje stvarne nadležnosti općinskih sudova, jer ti sudovi prema sadašnjem stanju sude u predmetima za kaznena djela za koja je propisana kazna zatvora do deset godina. Osim toga općinski sudovi obavljaju i druge poslove navedene u članku 19.a.

Prema članku 19.a stavku 2., zakonom se može propisati da u određenoj vrsti predmeta iz nadležnosti općinskih sudova s područja istog županijskog suda postupa jedan od tih općinskih sudova s obzirom na uvjete rada i opseg poslova. De lege lata takvi posebni propisi su članak 32. Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (»Narodne novine«, broj 76/2009) i članak 36. stavak 1. Zakona o sudovima za mladež (»Narodne novine«, br. 111/97, 27/98 i 12/2003), a de lege ferenda posebne odredbe o nadležnosti određenih općinskih sudova bi mogao sadržavati Zakon o sudovima za mladež (tako je predviđeno u članku 44. Nacrta tog zakona), te drugi zakonski propisi.

Općinski sudovi prema članku 19.b stavku 1. sude u vijećima koja su sastavljena od (profesionalnog) suca i dva suca porotnika. To je u skladu sa člankom 120. Ustava Republike Hrvatske koji predviđa sudjelovanje građana u suđenju.

Za kaznena djela za koja je propisana novčana kazna ili kazna zatvora do osam godina, sudi sudac pojedinac, osim za dvije skupine kaznenih djela. U prvoj su kaznena djela za koja je zakonom propisano da za njih sudi vijeće. Katalog kaznenih djela za koja sudi vijeće je naveden u stavku 2. toga članka. Dakle, vijeće općinskog suda sudi za sva kaznena djela iz članka 19.b stavka 2. bez obzira na propisanu kaznu. Druga skupina za koja je propisana nadležnost vijeća su kaznena djela za koja je sastav suda propisan posebnim zakonom. Valja imati u vidu da vijeće od tri suca općinskog suda sudi za kaznena djela iz članka 21. Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, prema članku 34. tog zakona. Sudac pojedinac postupa prema članku 6. stavku 6. Zakona o postupku oduzimanja imovinske koristi ostvarene kaznenim djelom (»Narodne novine«, broj 145/2010).

U stavku 3. članka 19.b propisano je da prema odluci stranaka koja je neopoziva, može suditi sudac pojedinac za kaznena djela iz nadležnosti općinskog suda za koja je propisana kazna zatvora do dvanaest godina, pod uvjetom da nije zakonom propisano da za njih sudi vijeće. Sudac pojedinac ima u tom slučaju ovlasti vijeća.

Članak 19.b u stavku 4. određuje funkcionalnu nadležnost općinskog suda.

Stavak 5. toga članka propisuje nadležnost predsjednika općinskog suda i predsjednika vijeća tog suda.

Prema članku 19.c županijski sudovi imaju u kaznenom postupku prvostupanjsku i do početka rada Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske drugostupanjsku nadležnost.

Županijski sudovi nadležni su suditi u prvom stupnju: za kaznena djela za koja je zakonom propisana kazna zatvora preko dvanaest godina ili dugotrajni zatvor, zatim za kaznena djela za koja je posebnim zakonom propisana nadležnost županijskog suda, te za određena kaznena djela predviđena u Kaznenom zakonu. To su kaznena djela protiv Republike Hrvatske (Glava XII. Kaznenog zakona), kaznena djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom (Glava XIII. Kaznenog zakona), osim kaznenog djela zlouporabe opojnih droga iz članka 173. stavci 1., 4. – 6., zatim za kaznena djela ubojstva na mah (članak 92.), otmice (članak 125. stavak 2.), silovanja (članak 188. stavak 1.), spolnog odnošaja s djetetom (članak 192. stavak 1.), prijevare na štetu Europskih zajednica (članak 224.b), razbojništva (članak 218. stavak 2.), razbojničke krađe (članak 219. stavak 2.), zlouporabe ovlasti u gospodarskom poslovanju (članak 292.), pranja novca (članak 279.), zlouporabe položaja i ovlasti (članak 337. stavak 4.).

Prema stavku 1. točki 4. u predmetima iz vlastite prvostupanjske nadležnosti županijski sudovi su nadležni odlučivati o potvrđivanju optužnice. U nadležnost županijskih sudova ulazi i odlučivanje u postupku izvršenja kazne zatvora prema posebnim propisima, provođenje postupka za izručenje okrivljenih i osuđenih osoba, obavljanje poslova međunarodne pravne pomoći, izručenja i kaznenopravne suradnje, rješavanje o sukobu mjesne nadležnosti općinskih sudova s područja županijskog suda, te obavljanje drugih poslova koji su propisani zakonom.

Županijski sudovi su u drugom stupnju (do početka rada Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske), nadležni odlučivati o žalbama protiv odluka općinskih sudova, poduzimati radnje u nadležnosti suca istrage, rješavati o žalbama protiv rješenja za koja je to propisano zakonom, te provoditi prethodni kazneni postupak kad je to propisano Zakonom.

Prema članku 19.d županijski sudovi sude u prvom stupnju u vijećima sastavljenim od jednog suca i dva suca porotnika, a u vijećima od dva suca i tri suca porotnika za kaznena djela za koja je propisana kazna dugotrajnog zatvora. U vijeću sastavljenom od tri suca županijski sudovi sude o žalbama protiv odluka općinskih sudova do 1. I. 2015. tj. do početka rada Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske.

Prema članku 19.b stavku 3. u sastavu od tri suca županijski sudovi odlučuju izvan rasprave osim ako drukčije nije propisano zakonom. Tako npr. sudac pojedinac županijskog suda je isključivo nadležan prema članku 6. stavku 6. Zakona o postupku oduzimanja imovinske koristi ostvarena kaznenim djelom i prekršajem.

Stavak 4. propisuje da radnje u prethodnom postupku obavlja sudac županijskog suda kao sudac istrage. Odluke u postupku izvršenja zatvorskih kazni donosi sudac pojedinac županijskog suda kao sudac izvršenja. Predsjednik županijskog suda i predsjednik vijeća županijskog suda odlučuju u slučajevima predviđenim u ovom Zakonu.

U članku 19.e uređuje se nadležnost Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske. Taj sud počinje s radom 1. siječnja 2015. godine a nadležan je u drugom stupnju rješavati o žalbama protiv presuda općinskih i županijskih sudova. Time se bitno pridonosi ujednačavanju sudske prakse, brzini rada a takvo rješenje bi imalo nesumnjivo antikorupcijsko značenje.

Visoki kazneni sud Republike Hrvatske bi imao sjedište u Zagrebu a uz to tri odjela u najvećim središtima (Osijek, Rijeka i Split), a ukupno ne bi trebao zapošljavati više od 30 sudaca što je osjetno manje nego ukupan broj sudaca sadašnjih drugostupanjskih odjela županijskih sudova. Također, osnivanje Visokog kaznenog suda ne bi polučilo dodatne troškove u državnom proračunu jer bi nastao preraspodjelom trenutno zaposlenih kadrova u županijskim sudovima, kao i preraspodjelom postojećih prostornih kapaciteta.

Članak 19.f uređuje nadležnost Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Prema toj odredbi Vrhovni sud je nadležan suditi do početka rada Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske u drugom stupnju u predmetima u kojem su županijski sudovi donijeli prvostupanjsku presudu, u trećem stupnju suditi o žalbama protiv presuda donesenih u drugom stupnju, kad je to propisano zakonom. Vrhovni sud je također nadležan odlučivati o izvanrednim pravnim lijekovima u slučajevima propisanim Zakonom, te obavljati druge poslove propisane zakonom.

Vrhovni sud odlučuje u vijećima sastavljenim od tri odnosno pet sudaca. Predsjednik Vrhovnog suda i predsjednik vijeća Vrhovnog suda odlučuju u slučajevima predviđenim u Zakonu.«

13.1. Relevantni dio Konačnog prijedloga zakona (P.Z. 298) koji je prethodio donošenju ZIDZoSuda/18 glasi:

»Uz članak 16.

Ovim člankom propisuje se nadležnost Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske, koji će od 1. siječnja 2020. godine odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima. Ustanovljavanjem ovog suda ujednačit će se praksa županijskih sudova u kaznenim predmetima. Vrhovni sud Republike Hrvatske je u 2017. godini imao u radu 1929 kaznenih predmeta drugog stupnja, od čega je tijekom godine zaprimljeno 1429 predmeta (od toga 642 žalbe na presude, 787 na ostala rješenja). Prema mjerilima za određivanje broja sudaca, broj sudaca županijskih sudova određuje se na način da se na 200 drugostupanjskih kaznenih predmeta određuje jedan sudac. Iz navedenog proizlazi da je za rješavanje predmeta u radu (1929) potrebno 10 sudaca s opterećenjem po pojedinom sucu od prosječno 193 predmeta. S obzirom na predviđen broj sudaca sukladno mjerilima za određivanje broja sudskih službenika i namještenika predviđa se potreba zapošljavanja dvadesetak službenika u Visokom kaznenom sudu Republike Hrvatske. Na Vrhovnom sudu Republike Hrvatske bi, u okviru kaznene grane sudovanja (kazneni predmeti preispitivanja pravomoćne presude, predmeti u kojima se odlučuje o zahtjevima za prenošenje nadležnosti, predmeti u kojima se odlučuje po zahtjevima za zaštitu zakonitosti, predmeti povodom zamolnica i razni kazneni predmeti te predmeti povodom rješenja županijskih sudova kojima odbijaju izručenje osuđenih/okrivljenih osoba), ostalo u radu oko 600 predmeta za rješavanje kojih će biti zaduženo 10 sudaca.

(...)

Razlike između rješenja koja se predlažu u odnosu na rješenja iz Prijedloga zakona su sljedeće:

Ovim se Zakonom predlaže ustanovljavanje Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske. Od 1. siječnja 2020. godine u nadležnosti ovog suda bit će odlučivanje u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima (trenutno u nadležnosti Vrhovnog suda). Osnivanje ovog suda predlaže se kao mjera rasterećenja Vrhovnog suda Republike Hrvatske te omogućavanje izvršenja njegove osnovne zadaće – ujednačavanja sudske prakse kroz odlučivanje o izvanrednim pravnim lijekovima. Iz navedenog se razloga u tekstu Konačnog prijedloga zakona u sudovima u članku 16. propisuje nadležnost ovog suda, a pored toga se na odgovarajućim mjestima ovaj sud navodi i u člancima 5., 7., 8., 17., 27., 28., 29., 34., 36., 40. i 56. Konačnog prijedloga zakona. S obzirom na potrebno vrijeme za poduzimanje svih prethodnih radnji potrebnih za ustanovljavanje ovog suda, a prvenstveno imenovanje njegovih sudaca, početak rada ovog suda predviđen je za 1. siječnja 2020. godine, do kada će ove poslove, kao i do sada, obavljati Vrhovni sud Republike Hrvatske.«

13.2. Relevantni dio Konačnog prijedloga zakona (P.Z. 776) koji je prethodio donošenju ZIDZKP-a/19 glasi:

»Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku iz 2011. godine predvidio je novo pravosudno tijelo: Visoki kazneni sud, a kao početak njegovog djelovanja bio je propisan 1. siječnja 2015. godine da bi Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku iz 2014. godine bilo odgođeno osnivanje Visokog kaznenog suda do 1. siječnja 2020. godine.

Zadnjim izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine«, broj 67/18) propisana je stvarna nadležnost tog suda koji će odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima, što je posljedično dovelo i do izmjene odredbi ZKP/08 koje reguliraju njegovu nadležnost, kao i da će odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju sukladno članku 490. stavku 1. točki 2. ZKP/08. Kao rezultat toga, nastale su izmjene i u nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji je do sada odlučivao o navedenim žalbama, a postupanje s predmetima u tijeku određeno je u prijelaznim i završnim odredbama Konačnog prijedloga.

(...)

III. OBJAŠNJENJE ODREDBI PREDLOŽENOG ZAKONA

(...)

Članak 7.

Zadnjim izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18) propisana je stvarna nadležnost Visokog kaznenog suda koji će odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima, a kao rezultat toga nastala je potreba za izmjenom odredbe članka 19.e ZKP-a/08 koja regulira nadležnost tog novoustrojenog pravosudnog tijela.

Propisivanjem nove točke 2. u stavku 1. propisuje se nadležnost Visokog kaznenog suda kada bude odlučivao u trećem stupnju što će biti u situacijama kada županijski sud preinači oslobađajuću prvostupanjsku presudu u osuđujuću prema članku 490. stavku 1. točki 2. ZKP/08.

U postupku o odlučivanju o reviziji iz članka 570. ZKP/08 i dalje ostaje nadležan Vrhovni sud Republike Hrvatske kako je to propisano u članku 570.e stavku 2. ZKP/08.

Imajući u vidu da se u članku 19.e stavku 1. ZKP/08 dodaje nova točka 2. došlo je do promjene u numeraciji dosadašnje točke 2. koja postaje točka 3.«

VI. ZNANSTVENA MIŠLJENJA

14. Katedra za kazneno postupovno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci dostavila je sljedeće znanstveno mišljenje:

»Držim kako su podnositelji prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 19.e Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« 152/08, 76/09, 80/11, 121/11, 91/12, 143/12, 56/13, 145/13, 152/14, 70/17, dalje: ZKP) i članka 26.a Zakona o sudovima (»Narodne novine« 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, dalje: ZS) u pravu kad smatraju da su navedeni članci protuustavni.

Takvo stajalište temeljim na sljedećem obrazloženju.

Ustavom RH (»Narodne novine« 56/90, 135/97, 08/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 05/14) propisano je da Vrhovni sud Republike Hrvatske (dalje: VSRH) kao najviši sud osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Gramatičkim tumačenjem članka 116. stavka 1. Ustava RH jasno je da odredbe članka 19.e ZKP-a i 26.a ZS-a nisu sukladne s istim.

U članku 27. stavku 3. ZS-a propisano je da će VSRH, radi razmatranja spornih pravnih pitanja koja se odnose na drugostupanjsko sudovanje, u svrhu izjednačavanja sudske prakse, svakih šest mjeseci, a po potrebi i češće, organizirati zajednički sastanak s predsjednicima sudskih odjela svih županijskih sudova.

Propisanom stvarnom nadležnosti Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske (dalje: VKSRH) postavlja se pitanje na koji način VSRH može ispunjavati svoju funkciju u okviru kaznenopravnog sudovanja kad mu se ukida nadležnost odlučivanja u drugom stupnju protiv odluka županijskih sudova.

Ustanovljavanje VKSRH zakonodavac je obrazlagao potrebom ujednačavanja sudske prakse na način da bi isti rješavao o žalbama protiv presuda općinskih i županijskih sudova uz postizanje antikorupcijskog značaja te poboljšanje brzine rada sudova.

Članak 26.a ZS-a različito odnosno nepotpuno uređuje nadležnost VKSRH u odnosu na izmjene i dopune ZKP-a (»Narodne novine« 126/19).

Navedeno stoga jer je u ZS-u propisano da VKSRH:

1) odlučuje u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova u kaznenim predmetima,

2) obavlja druge poslove određene zakonom,

dok se izmjenama i dopunama ZKP-a propisuje da je VKSRH nadležan:

1) odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova, osim ako zakonom nije drugačije propisano,

2) odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju sukladno članku 490. st. 1. t. 2. ZKP-a,

3) obavljati druge poslove propisane zakonom.

Nadalje, člankom 20. ZS-a je propisano da VSRH osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni i razmatra aktualna pitanja sudske prakse te predlaže područja za stručno usavršavanje sudaca, sudskih savjetnika i sudačkih vježbenika radi postizanja učinkovitosti i kvalitete pravosuđa u cjelini.

Obzirom na sve prethodno iznijeto, očigledno je da postoji nesklad, i to ne samo u odnosu VKSRH i Ustava, već i nesklad na razini više zakona koji su međusobno interferentni.

U vezi s navedenim, mišljenja sam kako se predviđenim nadležnostima VKSRH, a posebice nadležnošću odlučivanja u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova, VSRH-u izravno onemogućava vršenje Ustavom propisane ovlasti, dužnosti i nadležnosti koja se odnosi na osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.

Naime, za osiguranje izvršavanja prednje navedene zadaće VSRH, držim kako nije dostatno da isti odlučuje ‘samo’ o zahtjevu za zaštitu zakonitosti i zahtjevu za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude kao izvanrednim pravnim lijekovima. Izvanredni pravni lijekovi, kao što i sam naziv sugerira, podnose se uslijed ispunjavanja određenih ‘izvanrednih’ odnosno pobliže i specifičnije propisanih uvjeta te se odlučivanjem po njima ne može osigurati jedinstvenost primjene prava na način kako se to činilo do sada kada je VSRH odlučivao po žalbama protiv odluka županijskih sudova.

Međutim, ukoliko se već nadležnost odlučivanja o žalbama protiv odluka drugostupanjskih sudova želi povjeriti VKSRH, tada je isto nužno uskladiti s Ustavom i relevantnim zakonima.«

14.1. Katedra za kazneno procesno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu dostavila je Ustavnom sudu sljedeće znanstveno mišljenje:

»Analiza nadležnosti Visokog kaznenog suda i Vrhovnog suda Republike Hrvatske

Pitanje ustavnosti odredbi članka 19.e Zakona o kaznenom postupku (‘Narodne novine’ broj 152/08., 76/09., 80/11., 121/11., 91/12., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14. i 70/17.) i članka 26.a Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 28/13., 33/15., 82/15. i 67/18.) ovisi u prvom redu o tumačenju čl. 116. st. 1. Ustava Republike Hrvatske prema kojem ‘Vrhovni sud RH, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.’ Prilikom davanja odgovora na to pitanje, odnosno tumačenja te odredbe, neizbježno je razmotriti koji mehanizmi ostaju Vrhovnom sudu za ostvarenje te ustavne zadaće ako bi Visoki kazneni sud preuzeo drugostupanjsku nadležnost te dio trećestupanjske nadležnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Uspoređujući važeću odredbu čl. 19.e. (na način kako je izmijenjena Zakonom o izmjenama i dopunama ZKP NN 126/19) s odredbom čl. 19.e. koji je uveden Zakonom o izmjenama i dopunama ZKP-a NN 80/11, evidentno je kako je nadležnost Visokog kaznenog suda (VKS) sužena u jednom (značajnom) dijelu i to u odnosu na odlučivanje o žalbama na presude općinskih sudova, a da je istovremeno proširena na način da obuhvaća odlučivanje ne samo o žalbama na presude županijskih sudova već i na sve ostale odluke županijskih sudova. Ujedno je proširena nadležnost VKS-a i na trećestupanjsko odlučivanje (premda ne u cijelosti).

Drugostupanjska nadležnost VKS-a (koja je prethodno pripadala VSRH) obuhvaća odlučivanje o žalbama protiv svih odluka županijskih sudova, presuda i rješenja, a koje se značajno razlikuju po svojoj prirodi, sadržaju i posljedicama, te se opravdano može postaviti pitanje je li za ispunjavanje zadaće osiguranja jedinstvene primjene prava zaista neophodno da Vrhovni sud odlučuje o svim navedenim slučajevima. Niz procesnih odluka, pogotovo vezanih uz održavanje reda premda donesenih u predmetima za kaznena djela za koje su propisane najteže kazne, nisu od takvog suštinskog značaja da bi za ispunjavanje ustavne zadaće Vrhovnog suda RH bilo presudno povjeriti (odnosno ostaviti) upravo tom sudu odlučivanje o žalbama na sve odluke županijskih sudova.

Temeljno pitanje koje valja razmotriti jest ostaje li Vrhovnom sudu mogućnost izvršenja svoje ustavne zadaće pored ovako određene nadležnosti. Podnositelji prijedloga navode da se ‘osporavanim odredbama ZKP-a i Zakona o sudovima Vrhovnom sudu oduzimaju učinkoviti alati, kojima bi tu svoju zadaću izvršavao’ te da ‘izvanredni pravni lijekovi ne osiguravaju niti približno dovoljnu mogućnost Vrhovnom sudu da učinkovito izvršava ulogu koju mu je ustavotvorac namijenio’.

Ono što podnositelji prijedloga za ocjenom ustavnosti propuštaju navesti, jest činjenica da se mogućnost podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude (dalje: ZIPPP) drastično povećava upravo ukidanjem nadležnosti Vrhovnog suda da odlučuje o žalbama.

Zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude je izvanredni pravni lijek čija je svrha omogućiti osuđeniku da i nakon pravomoćnosti presude pobija tu presudu zbog povrede zakona u slučajevima predviđenim Zakonom o kaznenom postupku (u čl. 517.) ili ako smatra da je pravomoćno osuđen u postupku na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, međunarodnim pravom ili zakonom. Dakle, za razliku od zahtjeva za zaštitu zakonitosti gdje osuđenik ovisi o Glavnom državnom odvjetniku, ovdje je on neposredno ovlašten podnijeti taj pravni lijek.

Ono što je iznimno bitno napomenuti jest da prema postojećem tekstu čl. 515. st. 3. ‘zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude ne može se podnijeti protiv presude Vrhovnog suda’. Dakle, ukidanjem nadležnosti Vrhovnog suda da odlučuje o žalbama izjavljenim protiv presuda županijskih sudova dolazi do znatnog proširenja mogućnosti podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude.

Sljedeće pitanje koje je nužno razmotriti su osnove iz kojih se može uložiti zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude, odnosno u kojoj mjeri odlučivanje o tom pravnom lijeku omogućuje (naravno, uz druge mehanizme ujednačavanja sudske prakse) ostvarivanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

U usporedbi s mogućnošću ulaganja žalbe zbog povreda materijalnog i procesnog prava, odnosno bitnih povreda odredaba kaznenog postupka iz čl. 468. ZKP te povreda kaznenog zakona iz čl. 469. ZKP, osnove za ulaganje zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude su sužene.

Kad je riječ o povredi materijalnog prava, od 6 točaka iz čl. 469. ZKP-a, ZIPPP se može uvijek podnijeti zbog točaka 1. do 4. ili zbog povrede iz točke 5. toga članka ako se prekoračenje ovlasti odnosi na odluku o kazni, djelomičnoj uvjetnoj osudi, posebnim obvezama, zaštitnom nadzoru, sigurnosnoj mjeri, oduzimanju imovinske koristi ili predmeta. Dakle, ZIPPP (za razliku od žalbe) nije moguće podnijeti ako je odlukom o sudskoj opomeni i uvjetnoj osudi, zamjeni radom za opće dobro, prekoračena ovlast koju sud ima po zakonu.

Kad je riječ o povredama procesnog prava, tj. bitnim povredama odredbi kaznenog postupka, ZIPPP se prema čl. 517. st. 1. t. 2., može podnijeti zbog povrede odredaba kaznenog postupka predviđenih u članku 468. stavku 1. točki 1., 5., 9. i 10., odnosno u članku 468. stavku 2. ovog Zakona, ili zbog sudjelovanja u odlučivanju u drugom, odnosno trećem stupnju suca ili suca porotnika koji se morao izuzeti (članak 32. stavak 1.), ili zbog toga što je okrivljeniku, protivno njegovu zahtjevu, uskraćeno da na raspravi upotrebljava svoj jezik (članak 8.).

Dakle, za razliku od žalbe, osuđenik ne može podnijeti ZIPPP zbog povreda odredbi kaznenog postupka iz točki 2. (ako je na raspravi sudjelovao sudac ili sudac porotnik koji se morao izuzeti), djelomično t. 3. (ako je rasprava održana bez osobe čija je prisutnost na raspravi po zakonu obvezna), t. 4. (ako je protivno zakonu donesena odluka o isključenju javnosti s rasprave), t. 6. (ako je presudu donio sud koji zbog stvarne nenadležnosti nije mogao suditi u toj stvari ili ako je sud nepravilno odbio optužbu zbog stvarne nenadležnosti), t. 7. (ako sud svojom presudom nije potpuno riješio predmet optužbe), t. 8. (ako je na raspravi optuženik koji se na ispitivanju o osnovanosti optužbe očitovao da se u odnosu na sve ili pojedine točke optužbe ne smatra krivim bez zahtjeva u smislu članka 417.a stavak 5. ZKP ispitan prije završetka dokaznog postupka,) te t. 11. (ako se presuda ne može ispitati jer je izreka presude nerazumljiva, proturječna sama sebi ili razlozima presude, ili ako presuda nema uopće razloga ili u njoj nisu navedeni razlozi o odlučnim činjenicama ili su ti razlozi potpuno nejasni ili u znatnoj mjeri proturječni, ili ako o odlučnim činjenicama postoji znatna proturječnost između onoga što se navodi u razlozima presude o sadržaju tih isprava ili iskaza danih u postupku i samih tih isprava ili iskaza).

Analizom, odnosno usporedbom osnova za ulaganje žalbe zbog povreda procesnog i materijalnog prava iz čl. 468. i čl. 469. ZKP s osnovama za ulaganje zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude dolazi se do zaključka da sud koji odlučuje o ZIPPP može uglavnom dobro brinuti o povredama materijalnog prava, no da je situacija s bitnim povredama odredbi kaznenog postupka ipak lošija, pri čemu su izvan dosega ZIPPP neke vrlo bitne povrede procesnog prava poput onih u čl. 468. st. 1. t. 2., 3., 4. i 6.

Ne smije se, međutim, zanemariti kako postoji mogućnost da Vrhovni sud odlučuje i onim pravnim pitanjima, odnosno povredama materijalnog i procesnog prava zbog čije povrede nije moguće podnijeti ZIPPP, i to odlučujući o zahtjevu za zaštitom zakonitosti (čl. 509. ZKP). Osuđenik bi uvijek mogao, kada smatra da je na njegovu štetu počinjenja neka povreda prava zbog koje on sam ne može podnijeti ZIPPP, uputiti prijedlog Glavnom državnom odvjetniku da on podnese zahtjev za zaštitu zakonitosti protiv sudske odluke donesene u postupku na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, međunarodnim pravom ili zakonom.

Argumenti podnositelja zahtjeva o posebnom značaju odlučivanja najvišeg suda o teškim kaznenim djelima imaju određeno uporište u nekim usporedivim pravnim sustavima. Tako se u Republici Austriji Vrhovnom sudu (Oberste Gerichtshof) i prepušta odlučivanja o pravnim lijekovima koji su uloženi zbog povrede procesnog prava za sva teška kaznena djela, pri čemu se u tim slučajevima u sustavu austrijskog kaznenog pravosuđa ‘preskače’ viši zemaljski sud i ta se zadaća povjerava Vrhovnom sudu. U kaznenim predmetima postoje četiri razine sudova koji su nadležni za odlučivanje u kaznenim predmetima. To su: a) okružni sudovi (Bezirksgerichte) nadležni za donošenje odluka u kaznenim stvarima u najlakšim predmetima, b) zemaljski sudovi (Landesgerichte) koji u prvom stupnju donose odluka u prvom stupnju u svim pravnim stvarima koje nisu dodijeljene okružnim sudovima te koji odlučuju o žalbama na odluke okružnih sudova. Pored navedenih, u austrijskom sustavu kaznenog pravosuđa još djeluju c) viši zemaljski sudovi (Oberlandesgerichte) i d) Vrhovni sud (Oberste Gerichtshof). Nadležnost za odlučivanje o prvostupanjskim presudama zemaljskih sudova koje se pobijaju pravnim lijekovima ovisi o sastavu prvostupanjskog zemaljskog suda (koji opet ovisi o težini kaznenog djela) i o vrsti pravnog sredstva kojim se prvostupanjska presuda pobija.

Ako u prvom stupnju zemaljski sud odlučuje po sucu pojedincu (za djela za koja se može izreći do pet godina) o svim pravnim lijekovima odlučuje vijeće nadređenog višeg zemaljskog suda. No, različita je nadležnost za odlučivanje o žalbama u postupcima za teža kaznena djela. Kad u prvom stupnju odlučuje zemaljski sud kao prisjednički ili porotni sud (uglavnom za djela za koja se može izreći kazna iznad 5 godina zatvora, moguće je uložiti dva različita pravna lijeka: 1) žalbu (Berufung) i 2) prigovor radi poništenja (Nichtigkeitsbeschwerde). Ovaj drugi pravni lijek je uređen u čl. § 345. austrijskog Zakona o kaznenom postupku (StPO), a razlozi za njegovo podnošenje su uglavnom teže povrede procesnog prava (slično kao apsolutno bitne povrede odredbi kaznenog postupka u hrvatskom pravu).

Ako je u prvom stupnju bio nadležan pokrajinski sud kao prisjednički ili kao porotni sud, o prigovoru za poništenjem presude (zbog povreda procesnog prava) odlučuje Vrhovni sud. Ako se pak ulaže žalba, zbog odluke o sankciji, o njoj odlučuje nadređeni viši zemaljski sud.

Situaciju kada protiv prvostupanjske presude budu uložene i žalba i prigovor za ništavošću uređuje čl. 296. StPO u kojem stoji da će u tom slučaju radi ekonomičnosti o (osim u slučajevima iz § 285i StPO) Vrhovni sud odlučiti i o žalbi.

S novom raspodjelom nadležnosti u našem kaznenoprocesnom zakonodavstvu gotovo pa se ukida nadležnost VSRH u žalbenim postupcima za teška kaznena djela odnosno svodi se samo na (djelomično) trećestupanjsko odlučivanje. Premda se radi o značajnom sužavanju nadležnosti VSRH za teška kaznena djela, činjenica je da Vrhovni sud RH kao najviši sud zadržava nadležnost (u trećem stupnju) odlučivati o najtežoj kaznenopravnoj sankciji (dugotrajnom zatvoru).

U kontekstu čl. 116. st. 1. Ustava RH potrebno je, pored odlučivanja o redovitim i izvanrednim pravnim lijekovima, osvrnuti se i na druge vrste nadležnosti Vrhovnog suda RH a koji su usmjereni na osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti građana. Ovu zadaću Vrhovni sud RH, među ostalim, obavlja donošenjem pravnih shvaćanja na sjednicama svojih odjela (čl. 38. st. 2. Zakona o sudovima) te donošenjem zaključaka o spornim pravnim pitanjima koja se odnose na drugostupanjsko sudovanje na sastancima Vrhovnog suda Republike Hrvatske (Kazneni odjel) s predsjednicima kaznenih odjela županijskih sudova (čl. 27. st. 3. Zakona o sudovima).

Valja primijetiti kako potonja nadležnost odnosno odredba čl. 27. st. 3. Zakona o sudovima nije mijenjana ni dopunjena izmjenama Zakona o sudovima premda je člankom 26.a uspostavljena nadležnost Visokog kaznenog suda kao suda drugostupanjske nadležnosti. Preuzimanje drugostupanjske nadležnosti od Vrhovnog suda podrazumijeva sudjelovanje na sastancima i predstavnika Visokog kaznenog suda kako bi se osiguralo ujednačavanje sudske prakse na svim razinama drugostupanjskog sudovanja. Istovremeno, može se postaviti pitanje (buduće) uloge Vrhovnog suda RH na spomenutim sastancima budući da više ne sudjeluje u drugostupanjskim postupcima.

U odnosu na argument Ministarstva pravosuđa da se osnivanjem Visokog kaznenog suda s ovako određenim opsegom nadležnosti pridonosi ujednačavanju sudske prakse, za primijetiti je kako VKS preuzima drugostupanjsku nadležnost u onom dijelu u kojem je ona i prije pripadala jednom i to najvišem sudu (VSRH) pa je očito da ovakva podjela nadležnosti smjera prije svega rasterećenju Vrhovnog suda RH a ne primarno nastojanju ujednačavanju sudske prakse. Ostavljanjem drugostupanjske nadležnosti županijskim sudovima čak i uz dodjeljivanje predmeta u rad nasumičnom algoritamskom dodjelom, ne rješava se adekvatno i sveobuhvatno problem neujednačenosti sudske prakse drugostupanjskih sudova budući da je ta nadležnost i dalje disperzirana među 15 županijskih sudova. Međutim, sama činjenica da VKS neće odlučivati o žalbama protiv presuda općinskih sudova ne utječe izravno na pitanje ispunjavanja ustavne zadaće Vrhovnog suda RH sukladno čl. 116. st. 1. Ustava.

Na kraju ćemo se osvrnuti na neke argumente iz izdvojenih mišljenja u odnosu na rješenje Ustavnog suda RH U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019. Činjenica da se do ovog trenutka u ostalim pravnim granama nije osporavala ustavnost položaja Vrhovnog suda koji ne odlučuje o redovnim pravnim lijekovima ne znači da je takav položaj potpuno u skladu sa s Ustavom RH niti to znači da se takav prijedlog ne smije podnijeti u odnosu na kaznenu granu sudovanja i ustroj i nadležnost sudova koji odlučuju u kaznenim predmetima.

Također, mišljenje Vrhovnog suda od 20. studenog 2012. u kojem se podržava osnivanje Visokog kaznenog suda i navodi da će to omogućiti Vrhovnom sudu da se bavi pravom i ujednačavanjem sudske prakse, iako ostavlja jak dojam, sam po sebi također ne smije utjecati na odluku Ustavnog suda. Ustavni sud je čuvar ustavnosti i činjenica da Vrhovni sud ima takav stav nipošto ne ograničava prostor djelovanja Ustavnog suda prilikom odlučivanja.«

14.2. Katedra kaznenopravnih znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku dostavila je sljedeće znanstveno mišljenje:

»Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (NN 126/2019) od 24. prosinca 2019. godine izmijenjen je čl. 19.e st. 1. ZKP na način da je Visokom kaznenom sudu Republike Hrvatske u nadležnost dano ‘1) odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova, osim ako zakonom nije drukčije propisano; 2) odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju sukladno čl. 490. stavku 1. točki 2. ovoga Zakona;...’

Namjerno je naglašen pojam ‘odluka’, budući da je u svim ranijim tekstovima ZKP-a koji su najavljivali uvođenje Visokog kaznenog suda, a počevši sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (NN 80/2011) iz 2011. godine stajalo ‘odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv presuda općinskih i županijskih sudova’.

Stavljajući Visokom kaznenom sudu RH u nadležnost drugostupanjsko (pa i trećestupanjsko) odlučivanje o svim odlukama županijskih sudova, a ne samo o presudama, taj sud postaje ‘viši’ sud od županijskog, a ne ‘samo’ specijalizirani sud koji odlučuje o žalbama protiv presuda. U tom smislu, u njegovu nadležnost dolazi i odlučivanje o brojnim drugim pitanjima predviđenim ZKP-om te drugim zakonima, a ne samo o žalbama protiv presuda, od kojih ćemo u nastavku analizirati nekoliko, a s fokusom na ona pitanja koja potencijalno dovode u pitanje ustavnost konkretnog zakonskog rješenja.

Kao sporno pitanje postavlja se pitanje ustavnosti ovakve odredbe u vezi članka 116. stavak 1. Ustava RH (‘Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni’), a u smislu pitanja može li Vrhovni sud RH, kao najviši sud, u kaznenopravnoj sferi osiguravati jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni samo na način da:

A) odlučuje o dvjema vrstama izvanrednih pravnih lijekova;

B) odlučuje u trećem stupnju o žalbama protiv drugostupanjskih odluka (faktički samo u predmetima u kojima je izrečena kazna dugotrajnog zatvora);

C) donosi pravna shvaćanja, djeluje kroz centar sudske prakse i SupraNova sustav, provodi predavanja, savjetovanja, radionice i dr.

Analiza

Odmah uvodno treba nešto reći o prirodi i specifičnostima kaznenog postupka, a kao odgovor na tezu koju iznosi Ministarstvo pravosuđa RH, kao i teze koje se kao mišljenja pojavljuju u javnom prostoru nakon pojavljivanja ovih pitanja pred Ustavnim sudom RH.

Naime, ne možemo se složiti s tezom da ustavnost promatranog zakonskog rješenja nije ni na koji način upitna, čak naprotiv, da se ovakvim rješenjem uravnotežuju svi sudski postupci u RH, jer da se jedino u kaznenom postupku Vrhovni sud pojavljuje kao drugostupanjski, te da je pristup Vrhovnom sudu RH u kaznenim predmetima opravdano otežati, jer je za osiguranje ustavne funkcije Vrhovnog suda očito dovoljno osigurati taj pristup izvanrednim pravnim lijekovima (kao što je to u npr. ‘građanskom sudovanju’ – kako navodi Ministarstvo).

Potpuno izjednačavanje kaznenog postupka s ostalim sudskim postupcima je neprihvatljivo. Naime, sadržaji vezani za kazneni postupak nerijetko su ustavnog ranga, jer se razina zadiranja u temeljna prava i slobode pojedinca do koje dolazi ili može doći u kaznenom postupku ne može usporediti s ostalim sudskim postupcima. Dugotrajna oduzimanja i ograničenja osobne slobode, kroz institute osiguravanja nazočnosti u postupku ili u konačnici kroz izvršavanje kazni, prije svega izdržavanje kazne zatvora, dramatična su specifičnost kaznenog postupka u odnosu na druge postupke.

Minimalna prava okrivljenika predviđena čl. 6. st. 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokolima uz Konvenciju, a koja jamče okrivljeniku pravo na pošteno suđenje odnosno pravični postupak, preuzeta su u Ustav RH (čak i da nisu obvezuju RH), te predstavljaju specifičnost kaznenog postupka u odnosu na ostale sudske postupke u RH.

U pogledu jamčenja minimalnih prava okrivljenika postalo je čak upitno smiju li se i do koje mjere razlikovati kazneni postupci za ‘lakša’ i ‘teža’ kaznena djela. Tako je naš ZKP dugo vremena razlikovao redoviti od skraćenog kaznenog postupka, pri čemu je opravdanje u procesnoj teoriji bilo da je procedura koja je za teška kaznena djela neophodni minimum za dobro obavljanje pravosuđa, kod lakših kaznenih djela suvišnost, smetnja i rasipanje vremena, truda i sredstava. Međutim, pod pritiskom prakse Europskog suda za ljudska prava naš je zakonodavac morao odustati od razlikovanja redovitog i skraćenog postupka, jer kada su u pitanju minimalna prava okrivljenika odstupanja ne smije biti.

Ipak, na jednoj suptilnijoj razini, dopušteno je razlikovati proceduru za ‘lakša’ i ‘teža’ kaznena djela, pa se tako propisima o stvarnoj nadležnosti neka djela ostavljaju u prvostupanjskoj nadležnosti općinskim sudovima, dok se zbog određenih osobina neka kaznena djela odmah šalju na suđenje višem, županijskom sudu, jamčeći tako veću kvalitetu postupanja. Možda je najbolji primjer razrade jedne ustavne kategorije, a koja se odnosi na sastav takvog suda, pitanje sudjelovanja sudaca laika odnosno sudaca porotnika u kaznenom suđenju (čl. 118. st. 2. URH). Tako se ZKP-om razrada ustavne odredbe sastoji u osiguravanju da oni sude za ‘teška’ kaznena djela (za kaznena djela za koja je popisana novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina ne sude uopće, za djela do deset godina se stranke, u pravilu, mogu suglasiti da ne sude) za koja je propisana kazna zatvora preko 10 godina, osim tzv. uskočkih predmeta, gdje ne sude iz drugih razloga.

Na jednak način smatramo teorijski opravdanim zauzeti stajalište da je okrivljeniku omogućeno da realizira svoje temeljno ljudsko pravo na žalbu protiv presude prvostupanjskog kaznenog suda i na način da o toj žalbi odluči ‘viši’ sud. Pitanje je samo, mora li se osigurati da barem za najteža kaznena djela taj ‘viši’ sud bude onaj najviši u RH, a to je Vrhovni sud RH. I naravno, uvijek je upitno što u konkretnom slučaju treba smatrati ‘teškim’, a što ‘najtežim’ kaznenom djelima. Je li baš uvijek propisana kazna jedino pravo mjerilo?

Ne ulazeći na ovome mjestu u to pitanje, možemo zaključiti da je i dalje zadržana odgovarajuća hijerarhija u žalbenom postupku povodom žalbe na presudu prvostupanjskog suda. Županijski sudovi odlučuju o žalbama na presude općinskih sudova, a Visoki kazneni sud RH odlučuje o žalbama na presude županijskih sudova, pri čemu je za najteža kaznena djela zadržana nadležnost Vrhovnog suda RH. Naime, Vrhovni sud i dalje odlučuje u trećem stupnju kada je drugostupanjskom presudom, izrečena kazna dugotrajnog zatvora (čl. 490. st. 1. ZKP). Za ostala kaznena djela osigurana je žalbena nadležnost Visokog kaznenog suda RH, koji je također dužan brinuti se za jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

Dakle, ako je drugostupanjska nadležnost županijskih sudova dovoljno jamstvo, za jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, u pogledu kaznenih djela iz prvostupanjske nadležnosti općinskih sudova, onda ne vidimo razloga zašto drugostupanjska nadležnost Visokog kaznenog suda ne bi bila dovoljno jamstvo za kaznena djela iz prvostupanjske nadležnosti županijskih sudova. Pri čemu je, kako smo rekli, zadržana mogućnost žalbe na treći stupanj kod kaznenih djela za koja je izrečena kazna dugotrajnog zatvora. Uz sve to, osigurana je okrivljeniku i mogućnost korištenja izvanrednih pravnih lijekova.

Dakle, kada razmatramo pitanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, možemo zaključiti da u pogledu odlučivanja povodom žalbi na presude nema elemenata za zaključak de je upitna ustavnost razmatrane odredbe.

Međutim, postoje određena pitanja o kojima smatramo da se mora osigurati odlučivanje najvišeg suda koji je dužan osigurati jedinstvenu primjenu prava, a to su hitna pitanja kojima se zadire direktno u ustavna prava okrivljenika. Na ovome mjestu potenciramo tri instituta kod kojih valja procijeniti ustavnost promatrane odredbe čl. 19.e st. 1. ZKP, a to su nezakoniti dokazi, istražni zatvor i uvjetni otpust.

Kao što smo već naglasili, stavljajući Visokom kaznenom sudu RH u nadležnost drugostupanjsko (pa i trećestupanjsko) odlučivanje o svim odlukama županijskih sudova, a ne samo o presudama, taj sud postaje ‘viši’ sud od županijskog, u smislu ZKP-a te drugih zakona (konkretno Zakona o izvršavanju kazne zatvora).

U kaznenom postupku postoje određene ‘hitne’ situacije, u kojima je potrebno odlučiti rješenjem, a odlučuje se o temeljnim pravima okrivljenika. Državnog odvjetnika u tom kontekstu nije potrebno razmatrati jer on ima na raspolaganju Zahtjev za zaštitu zakonitosti kada smatra da je došlo do povrede prava i on do Vrhovnog suda RH može doći tim pravnim sredstvom.

Jedan od općih elemenata pojma pravičnog postupka, a koji je zajamčen i Ustavom RH u čl. 29. st. 4. i čl. 10. st. 1. ZKP-a, je princip da se sudske odluke ne smiju temeljiti na nezakonitim dokazima. Europski sud za ljudska prava po tome pitanju neupitno inzistira samo na jednome, a to je da pravo na pravični postupak iz čl. 6. EKLJP promatrano zajedno s pravom na učinkovito pravno sredstvo iz čl. 13. EKLJP traži da domaće pravo mora okrivljeniku, tijekom suđenja zajamčiti učinkovito incidentalno (prethodno ili usporedno s rješavanjem glavnog pitanja kaznenog postupka; dakle, ne naknadno!) rješavanje pitanja zakonitosti dokaza pribavljenih na nezakoniti način ili povredom konvencijskih odredbi.

Kod ovog iznimno važnog pitanja ne postoji jasna hijerarhija u odlučivanju ekvivalentna žalbenom postupku povodom žalbe na presudu. Naime, okrivljenik nikako ne može ostvariti svoje pravo na incidentalno odlučivanje o pitanju zakonitosti dokaza, na način da to pitanje iznese pred najviši sud odnosno Vrhovni sud RH, bez obzira na težinu kaznenog djela za koje mu se sudi.

Mjerodavno pravo:

Članak 86. ZKP

(1) Sudac istrage će do završetka istrage, odnosno predsjednik optužnog vijeća nakon primitka optužnice na potvrđivanje, a prije njezina ispitivanja (članak 344. stavak 4.) na prijedlog stranaka ili po službenoj dužnosti rješenjem odlučiti o izdvajanju nezakonitog dokaza iz spisa. Sudac istrage je dužan odlučiti o izdvajanju nezakonitog dokaza odmah, a najkasnije u roku od tri dana od saznanja. Protiv rješenja kojim je odlučeno o prijedlogu stranaka ili o izdvajanju dopuštena je posebna žalba. O žalbi odlučuje viši sud.

Čl. 351. ZKP

(3) Protiv rješenja suda o zakonitosti dokaza dopuštena je posebna žalba. O toj žalbi odlučuje viši sud. Prijedlog za izdvajanje nezakonitih dokaza podnesen protivno članku 350. stavcima 2. i 3. ovoga Zakona vijeće će odbaciti. Protiv tog rješenja žalba nije dopuštena.

Viši sud u smislu čl. 86. st. 1., te čl. 351. st. 1. ZKP mogu biti samo Županijski u odnosu na općinski odnosno Visoki kazneni u odnosu na županijski. Jedini put kojim bi okrivljenik mogao doći do odluke Vrhovnog suda RH o pitanju zakonitosti dokaza je izvanredni pravni lijek, nakon što osuđujuća presuda na zatvorsku kaznu postane pravomoćna (čl. 515. st. 1., čl. 517. st. 3. ZKP). Takvo odlučivanje o hitnom pitanju, za koje ESLJP zahtijeva učinkovito incidentalno odlučivanje, a što znači prethodno ili usporedno s rješavanjem glavnog pitanja kaznenog postupka; dakle, ne naknadno, nedvojbeno bi predstavljalo kršenje prava na pravični postupak iz čl. 6. EKLJP promatrano zajedno s pravom na učinkovito pravno sredstvo iz čl. 13. EKLJP.

Zakonodavac je zasigurno bio dužan osigurati rješavanje ovog pitanja učinkovito i incidentalno, a to je mogao jedino tako da odlučivanje o pitanju zakonitosti dokaza ostavi u nadležnosti Vrhovnog suda, barem za najteža kaznena djela, ali prilično smo sigurni da je bilo nužno za sva. Po ovom pitanju su dostupne ovlasti Vrhovnog suda nedovoljne da bi mogli reći da mu pružaju učinkovitu mogućnost osiguravati jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Naime;

A) odlučivanje o dvjema vrstama izvanrednih pravnih lijekova nije ni incidentalno ni učinkovito, već zakašnjelo i neprikladno. Kako osigurati čast, ugled, status ili u konačnici nepristrani i objektivni ponovljeni postupak okrivljeniku koji je pravomoćno i javno osuđen za kazneno djelo na temelju nezakonitog dokaza?

B) povodom žalbe protiv rješenja o zakonitosti dokaza Vrhovni sud RH nikada ne odlučuje

C) donošenje pravnih shvaćanja, djelovanje kroz centar sudske prakse i SupraNova sustav, te predavanja, savjetovanja, radionice i dr. ne obvezuje niže sudove! Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, obvezno je za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda (čl. 40. st. 2. Zakona o sudovima). Dakle, sveukupna djelatnost Vrhovnog suda Republike Hrvatske u pogledu pitanja zakonitosti konkretnog dokaza ni na koji način ne obvezuje Visoki kazneni sud RH, koji po tom pitanju može zauzeti potpuno različito pravno shvaćanje. Kao primjer možemo navesti pitanje zakonitosti dokaza u slučaju privatno snimljenog razgovora s okrivljenikom. Nije teško zamisliti situaciju u kojoj bi svi sudovi (županijski, Visoki kazneni, Vrhovni) u hijerarhiji odlučivanja temeljem čl. 40. st. 2. Zakona o sudovima zauzeli različita pravna shvaćanja (zakonito, nezakonito, zakonito nakon ‘vaganja’ iz čl. 10. st. 3. ZKP). U takvoj situaciji Vrhovni sud RH nema mogućnost osigurati učinkovitu incidentalnu jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, niti za jedno kazneno djelo bez obzira na njegovu težinu! Takva je situacija protivna čl. 116. st. 1. Ustava RH te čl. 6. EKLJP promatrano zajedno s pravom na učinkovito pravno sredstvo iz čl. 13. EKLJP.

Jednako tako učinkovitu i incidentalnu zaštitu treba osigurati okrivljeniku pri odlučivanju o određivanju i produljenju odnosno ukidanju istražnog zatvora, te osuđeniku pri odlučivanju o uvjetnom otpustu s izdržavanja kazne zatvora. U oba se slučaja radi o hitnom odlučivanju hoće li osoba biti na slobodi ili ne, a nerijetko će odluka ovisiti o pravnom shvaćanju konkretnog suda koji odlučuje o pitanjima primjene pravnih standarda vezanih za načelo razmjernosti. Ni u jednom od ova dva slučaja Vrhovni sud nije ‘viši’ sud, a koji je prema čl. 134. st. 1. ZKP odnosno čl. 159.b st. 3. Zakona o izvršavanju kazne zatvora nadležan za odlučivanje povodom žalbe, te nema mogućnost osigurati učinkovitu incidentalnu jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, niti za jedno kazneno djelo bez obzira na njegovu težinu! Takva je situacija protivna čl. 116. st. 1. Ustava RH te čl. 6. EKLJP promatrano zajedno s pravom na učinkovito pravno sredstvo iz čl. 13. EKLJP.

Zaključak

Nakon detaljne analize pravnih pitanja koja se pojavljuju zaključujemo sljedeće:

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku (NN 126/2019) od 24. prosinca 2019. godine izmijenjen je čl. 19.e st. 1. ZKP na način da je Visokom kaznenom sudu Republike Hrvatske u nadležnost dano ‘1) odlučivati u drugom stupnju o žalbama protiv odluka županijskih sudova, osim ako zakonom nije drukčije propisano; 2) odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju sukladno čl. 490. stavku 1. točki 2. ovoga Zakona;...’

Takva je izmjena protivna čl. 116. st. 1. Ustava RH te čl. 6. EKLJP promatrano zajedno s pravom na učinkovito pravno sredstvo iz čl. 13. EKLJP. Uslijed takve promjene Vrhovni sud Republike Hrvatske nema mogućnost osigurati učinkovitu incidentalnu jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, niti za jedno kazneno djelo bez obzira na njegovu težinu, u slučajevima u kojima se okrivljenik žali na odluku o nezakonitim dokazima, na odluku o određivanju i produljenju odnosno ukidanju istražnog zatvora (čl. 134. st. 1. ZKP), te odluku kojom se odbija odluka povodom prijedloga za uvjetni otpust s izdržavanja kazne zatvora (čl. 159.b st. 3. Zakona o izvršavanju kazne zatvora).«

14.3. Katedra za kazneno procesno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu dostavila je sljedeće znanstveno mišljenje (zbog iznimne opsežnosti ispušteni su dijelovi koje Ustavni sud nije ocijenio relevantnima za postupanje u povodu konkretnog prijedloga):

»IV. Ustavnopravna, međunarodnopravna i pravno teorijska analiza

1. Europski sud za ljudska prava: neujednačena sudska praksa kao povreda prava na pravični postupak[1](»38 Kritički radovi na ovu temu na hrvatskom jeziku su: Rodin, Siniša (2005) Vjerodostojno – jedinstveno tumačenje zakona odjela Vrhovnog suda RH – Sedam smrtnih grijeha Članka 57 Prijedloga zakona o sudovima, Pravo u gospodarstvu, 44 , 3; 80-88; Omejec, Jasna (2013) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava : strasbourški acquis, Zagreb: Novi informator, poglavlje: 9. Načelo pravne sigurnosti, str. 1091-1106; Karas, Željko (2014) Neujednačena sudska praksa u kaznenom postupku kao povreda Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 64., br. 1., 111-131; Bratković, Marko (2017) De expensis non curat praetor supremus?, Zbornik radova s III. međunarodnog savjetovanja Aktualnosti građanskog procesnog prava – nacionalna i usporedna pravnoteorijska i praktična dostignuća / Šago, D. et al. (ur.).Split: Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, str. 427-448; Mihelčić, Gabrijela (2018) Neujednačenost sudske prakse kao uzrok povrjeđivanja prava na pošteno suđenje (s dvije crtice o zastari), Evropska revija za pravo osiguranja, br. 2; 28-34.; Uzelac, Alan (2020) Jedinstvena primjena prava u hrvatskom parničnom postupku: tradicija i suvremenost, HAZU, u tisku. Vidi i rad Harašić, Žaklina (2015) Autoritet i sud, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 2, 407-429, kao i priručnik: Dimec, Ksenija, Djelotvorna sudska zaštita – građanskopravni aspekt, Pravosudna akademija, Zagreb, 2017., str. 34-41. Nekritički rad s preglednim prikazom ove problematike v. Aviani, Damir; Đerđa, Dario (2012) Uniformno tumačenje i primjena prava te jedinstvenost sudske prakse u upravnom sudovanju // Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 49, 2; 369-394.«)

1.1. Ujednačena sudska praksa kao dio vladavine prava

Bit vladavine prava je u tome da sudovi u slučaju utvrđenja istog činjeničnog stanja i primjene istih zakona donose iste odluke. Suđenje sukladno vladavini prava znači da pri rješavanju istih pravnih pitanja i utvrđenja istih činjenica presuda odnosno sudski pravorijek mora biti isti. Primjena prava u sudskoj praksi uključuje tumačenje pravne norme, pa suci moraju u slučaju istih činjenica tumačiti pravne norme na jednak način. Posljedica takvog postupanja sudaca biti će ujednačena sudska praksa. To je zahtjev načela pravne sigurnosti, načela zakonitosti i predvidljivosti sudskih odluka koji su inherentni vladavini prava. Različitost sudskih odluka pri istovjetnim činjenicama i pravnim pitanjima ukazuje na nezakonitost, arbitrarnost, pravnu nesigurnost i neravnopravnost građana pred zakonom. Za svako pojedino sudsko vijeće ili suca, vrijedi isto pravno pravilo kao i za Europski sud za ljudska prava: ‘U interesu je pravne sigurnosti, predvidljivosti i jednakosti pred zakonom da sud ne odstupa od svoje prethodne sudske prakse bez uvjerljivih razloga ako okolnosti novog slučaja nisu `supstancijalno` različite od prethodnog slučaja.’[2](»39 Herrmann v Njemačka 26 lipnja 2012., Izdvojeno mišljenje suca Pinto de Albuquerque, str. 35«) Radi se o tako važnom zahtjevu da je u brojnim europskim državama uključujući Hrvatsku najvišem sudu dana ustavna ovlast osiguranja jedinstvene primjene prava kroz ujednačenu sudsku praksu.

1.2. Povreda načela zakonitosti arbitrarnom primjenom prava u sudskim odlukama

Vladavina prava za zakone i njihovu primjenu postavlja zahtjeve preciznosti, predvidljivosti i pravne izvjesnosti.[3](»40 ‘Pravna norma u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava da bi zadovoljila zahtjeve dostatne preciznosti i određenosti, predvidljivosti i dostupnosti’, Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I-25427/2009 i U-I-195/2010 od 18. srpnja 2014., §12.«)
 Do povrede načela zakonitosti može doći i sudskim tumačenjem pravnih pravila jer prema konvencijskim pravilima pojam zakona obuhvaća propis na način na koji ga je protumačila sudska praksa.[4](»41 ‘Sud ponavlja da izraz `u skladu sa zakonom` zahtijeva da osporena mjera treba imati `neki osnov` u domaćem `zakonu`, što bi trebalo razumjeti u `materijalnom`, a ne u `formalnom` smislu.’ Sud je ponovio da je, prema njegovoj praksi, ‘zakon’ odredba koja je na snazi, na način na koji su je interpretirali nadležni sudovi.’ V. Leyla Sahin v Turska, Presuda velikog vijeća od 10. studenog 2005.; Wolland v. Norveška, 17.5.2018, § 62; Ivanshchenko v. Rusija, 13.2.2018., § 62; Modestou v. Grčka, 18/09/2017, § 32.«)
 Sastavni dio načela zakonitosti je predvidljivost sudske odluke utemeljene u zakonu odnosno sudsko tumačenje zakona. Da bi građani svoje ponašanje mogli uskladiti sa pravnim normama moraju moći predvidjeti pravne posljedice svojih radnji odnosno znati koja se pravna pravila primjenjuju i kakva će biti sudska odluka. Sudske odluke u kaznenom postupku mogu povrijediti zakon u smislu povreda a) načela zakonitosti iz čl. 7. Konvencije (nullum crimen sine lege certa), b) zakonitosti ograničenja pojedinih konvencijskih prava represivnim mjerama propisanim npr. čl. 5., 8. ili 10. Konvencije (nullus actus sine lege),[5](»42 Detaljnije o sudskoj praksi i načelu zakonitosti vidi rad Karas, Željko (2014) Neujednačena sudska praksa u kaznenom postupku kao povreda Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 64., br. 1., 111-131, 114-117.«)
 c) procesnih jamstava iz čl. 5. i 6. Konvencije.

Neujednačena sudska praksa rezultira neravnopravnošću građana pred zakonom, pa u slučaju kada je utemeljena na diskriminatornim obilježjima može rezultirati i povredom čl. 14. Konvencije odnosno povredom Protokola 12. uz Konvenciju koji jamči opću zabranu diskriminacije.

U slučaju utvrđenja da je pojedina sudska odluka povrijedila neko od navedenih prava Europski sud za ljudska će u pravilu u svakom predmetu zasebno na temelju okolnosti iz predmetnog postupka utvrditi da je sudska odluka pogrešna ili arbitrarna (u svojoj izreci ili obrazloženju) i da kršeći domaći zakon krši konvencijsko pravo pojedinca.

Međutim, kada sudska odluka ne krši sam zakon koji jamči konvencijsko pravo u pojedinom predmetu već sudovi zauzimanjem različitih dopuštenih pravnih shvaćanja donose u istim činjeničnim i pravnim situacijama različite odluke doći će do narušavanja pravne sigurnosti što je element prava na pravični postupak. Stoga, Europski sud za ljudska prava neujednačenu sudsku praksu nije vezao uz povredu načela zakonitosti iz čl. 7. Konvencije niti uz zakonitost ograničenja pojedinih konvencijskih prava, već uz čl. 6. st. 1. Konvencije koji jamči pravo na pravični postupak.

1.3. Neujednačena sudska praksa kao kršenje načela pravičnog postupka: zahtjev pravne sigurnosti

Pravo na pravični postupak uključuje pravo na pravnu sigurnost, a načelo pravne sigurnosti je utkano u Europsku konvenciju i predstavlja jedno od fundamentalnih aspekata vladavine prava.[6](»43 ESLJP, Stefanica i drugi v. Rumunjske od 2. studenog 2010, § 31«)
 Pravo na pravično suđenje mora se tumačiti u svjetlu Preambule Konvencije u kojoj je navedeno da je vladavina prava dio zajedničkog nasljeđa država ugovornica.[7](»44 ESLJP, Brumarescu v. Rumunjska od 28. listopada 1999, § 61; Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska od 20 listopada 2011, § 57.«)
 Načelo pravne sigurnosti garantira određenu stabilnost pravnih situacija i pridonosi javnom povjerenju u sudove.[8](»45 Ibid.«)
 Proturječna tumačenja koja proizlaze iz iste jurisdikcije odnosno ustrajno donošenje suprotnih sudskih odluka dovode do pravne nesigurnosti te potkopavaju povjerenje javnosti u pravosuđe, što je jedna od bitnih sastavnica države utemeljene na vladavini prava.[9](»46 ESLJP, Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010., §§ 35; ESLJP, Lupeni Grkokatolička župa i dr. v. Rumunjska od 26. studenoga 2016; Vusić v. Hrvatska, § 44. 29«)

Stoga jedan od elemenata kojim se osigurava pravo na pravično suđenje je pravna sigurnost jedinstvenom primjenom zakona što se testira ujednačenom sudskom praksom. U nizu predmeta, uključujući i one protiv Republike Hrvatske,[10](»47 O povredi čl. 6. zbog neusklađene sudske prakse hrvatskih sudova ESLJP je odlučivao u predmetima Brezovec v. Hrvatska od 29. ožujka 2011.; Vrbica v. Hrvatska od 1. travnja 2010.; Vusić v. Hrvatska od 1. srpnja 2010.; Tarbuk v. Hrvatska od 11. prosinca 2012.; Lukežić v. Hrvatska od 10. rujna 2013.«)
 Europski sud je utvrdio da neujednačena sudska praksa krši načelo pravne sigurnosti što dovodi do povrede načela pravičnog postupka. Riječ je o raširenom problemu, osobito u post-komunističkim i post-socijalističkim članicama Vijeća Europe.’[11](»48 Omejec, Jasna (2013) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava : strasbourški acquis, Zagreb: Novi informator, 1104.«)

1.4. Konvencijski test i pozitivne obveze država

Za razliku od drugih elemenata pravičnog postupka koji predstavljaju autonomna konvencijska prava kao što su npr. pravo na neovisni i nepristrani sud ili pravo na branitelja, ne postoji pravo pojedinca na ujednačenu sudsku praksu. Europski sud za ljudska prava je izričito rekao da uvjeti pravne sigurnosti i zaštita legitimnog povjerenja javnosti ne dodjeljuju stečeno pravo na dosljednost sudske prakse jer bi ono onemogućilo njezin razvoj.[12](»49 ESLJP, Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska od 20 listopada 2011, § 58.«) Stoga je Europski sud zaštitio vladavinu prava i pravnu sigurnost od neujednačenih sudskih odluka uspostavljajući posebna mjerila za utvrđenje povrede pravičnog postupka zbog neujednačene sudske prakse, a koja uključuju ispunjenje pozitivnih obveza države u pogledu organizacije sudstva i sudskih postupaka.

U presudi Sahin i Sahin v. Turska, Europski sud za ljudska prava utvrdio je test koji obuhvaća tri mjerila temeljem kojeg utvrđuje dovodi li neujednačena sudska praksa do povrede prava na pravično suđenje iz čl. 6. st. 1. Europske konvencije:[13](»50 V. Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska od 20 listopada 2011, § 53.«)

1) Postoje li ‘duboke i dugotrajne razlike’ u sudskoj praksi nacionalnih sudova?

2) Osigurava li domaće pravo mehanizam prevladavanja tih nedosljednosti?

3) Je li taj mehanizam primijenjen i je li djelotvoran?

1.4.1. Postojanje dubokih i dugotrajnih razlika u sudskoj praksi

Kršenje zahtjeva za ujednačenom sudskom praksom specifična je konvencijska povreda koja se ne procjenjuje na temelju pojedinačne sudske odluke, niti u okviru jednog postupka kao što je to slučaj sa drugim povredama čl. 6. Konvencije. Zahtjev za utvrđivanje postojanja ‘dubokih i dugotrajnih razlika’ u sudskoj praksi nacionalnih sudova utvrđuje se na temelju postupanja sudova u pravilu u više postupaka i kroz duže vremensko razdoblje.[14](»51 ‘Sud prihvaća da unifikacija sudske prakse zahtjeva određeno vrijeme.’Schwarzkopf i Taussik v. Republika Češka, odluka o dopuštenosti od 2. prosinca 2008.«)
 Ipak, dužina razdoblja strogo ovisi o okolnostima slučaja, pa neujednačena sudska praksa koja krši čl. 6. Konvencije može postojati nekoliko godina[15](»52 Lupeni Grkokatolička župa i ostali v. Rumunjska od 26. studenoga 2016., § 108.«)
 ali se može raditi o dvije različite odluke Vrhovnog suda u istom[16](»53 Vusić v. Hrvatska od 1. srpnja 2010., § 44.; Glavak v. Hrvatske od 5. listopada 2017., § 18-20.«)
 ili različitim postupcima/predmetima.[17](»54 Beian v. Rumunjska, 6. prosinac 2007.«)

Pri tome Sud uvažava da zahtjev za ujednačenom sudskom praksom može biti u konfliktu sa druga dva važna načela odnosno pravila konvencijskog prava. Jedno je načelo unutarnje neovisnosti sudaca, a drugo evolutivno tumačenje prava. Obvezivanje sudova odlukama drugih sudova u kontinentalnoj europskoj pravnoj tradiciji u kojoj su izvor prava zakoni a ne sudske odluke, protivno je temeljnom postulatu unutarnje sudačke neovisnosti. Međutim, vezanost sudaca samo za zakone u razgranatoj organizaciji sudova može imati negativan učinak na ujednačenost sudske prakse. Osim toga, dinamička i evolutivna metoda tumačenja pravnih normi preduvjet je daljnjeg razvoja i napretka prava što ne smije biti zaustavljeno zahtjevom za nepromjenjivost jednom zauzetog tumačenja pravne norme u sudskim odlukama.

Europski sud za ljudska prava u svojim je judikatima razvio pravila vezana za rješavanje konflikta sa unutarnjom sudačkom neovisnosti u okviru razgranate organizacije sudstva u pojedinim državama te sa metodama tumačenja pravnih normi. Načelna stajališta razvijena u judikaturi, Europski sud rekapitulirao je u presudi Lupeni Grkokatolička župa i ostali v. Rumunjska od 26. studenoga 2016.:

a) Uvjetovanost neujednačene sudske prakse razgranatom organizacijom neovisnih sudaca i sudskih vijeća

‘Mogućnost donošenja suprotnih sudskih odluka imanentne su svakom pravnom sustavu utemeljenom na mreži prvostupanjskih i žalbenih sudova čija je nadležnost mjesno određena. Takva praksa može se javiti i unutar istog suda. To, samo po sebi, ne može se smatrati suprotno Konvenciji’ (§ 116(b)) (pod uvjetom da domaće pravo predviđa mehanizam za njihovo prevladavanje, drugo mjerilo iz testa).[18](»55 V. Harris, David / O’Boyle, Michael / Bates, Ed / Buckley, Carla (2018) Law of the European Convention on Human Rights, Fourth Edition, Oxford University Press, 433.«)

b) Uvjetovanost tumačenja pravne norme utvrđenim činjenicama

‘Različito postupanje u dva spora ne smatra se da dovodi do suprotne sudske prakse kada je opravdano razlikama u činjeničnom stanju.’ (§ 116(d))

c) Nužnost razvoja sudske prakse

‘Zahtjevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnog povjerenja javnosti nemaju značaj stečenog prava na nepromjenjivost (consistency) sudske prakse. Razvoj sudske prakse nije, sam po sebi, u suprotnosti sa načelom dobrog sudovanja, jer bi u suprotnom propust održavanja dinamičnog i evolutivnog pristupa mogao priječiti reforme ili poboljšanja.’ (§ 116(c))[19](»56 Atanasovski v. Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija od 14. siječnja 2010., § 38. V. Guide on Article 6. of the Convention – Right to a fair trial (criminal limb), European Court of Human Rights, 30.04.2020., toč. 244. www.echr.coe.int › Guide\_Art\_6\_criminal\_ENG,«)

Opća načela u integralnom obliku koja uključuju i test iz presude Sahin i Sahin, navedena u presudi Lupeni Grkokatolička župa i ostali v. Rumunjska u cijelosti je citirao i prihvatio Ustavni sud RH u presudi U-III-1713/2017 (Kukavica, Dražen, 06.02.2020., § 16). U toj je odluci primijenivši test utvrdio i povredu čl. 26. st. 1. Ustava i čl. 6. st. 1. Konvencije jer podnositelju Županijski sud u Karlovcu nije dopustio podnošenje revizije u građanskom postupku zbog neujednačene sudske prakse županijskih sudova.[20](»57 U-III-1713/2017, Kukavica, Dražen, 6. veljače.2020., § 21-22.«)

1.4.2. Pozitivne obveze države u pogledu organizacije sudstva i konstrukcije sudskih postupaka

Drugo mjerilo iz presude Sahin i Sahin v. Turska je provjera osigurava li domaće pravo mehanizam prevladavanja neusklađenosti i različitih tumačenja u sudskoj praksi koji su nužni rezultat tri prethodno navedena pravila (organizacija sudova, različite činjenice, evolutivno tumačenje). Radi se o nametanju pozitivnih obveza državama u odnosu na organizaciju sudstva i konstrukciju sudskih postupaka. Europski sud je artikulirao sljedeće pozitivne obveze kojima države trebaju spriječiti neujednačenu sudsku praksu:

a) Institucionalno-organizacijska obveza: organizirati svoje pravne sustave na način da se izbjegne donošenje proturječnih presuda,[21](»58 Ibid. § 55, Brezovec v. Hrvatska od 29. ožujka 2009., § 66.«)

na koju se nadovezuje:

b) Funkcionalno-procesna obveza: uspostaviti mehanizme kojima bi se osigurala dosljednost sudske prakse i ujednačenost jurisprudencije sudova.[22](»59 ESLJP, Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska od 20. listopada 2011, § 55.«)

Navedena institucionalno-organizacijska i funkcionalno-procesna obveza vrijedi u odnosu na cjelokupni sudski sustav, za sva sudačka tijela bez obzira na njegovu razgranatost ili položaj unutar sudačke organizacije. Međutim, zadatak Suda nije da preispituje in abstracto kompatibilnost sudskog sustava sa Konvencijom, već da odredi, in concreto, učinak proturječne sudske prakse na pravo na pravično suđenje.[23](»60 Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska od 20. listopada 2011, § 70.«)

Razlikuje se vertikalna i horizontalna[24](»61 O Vertikalnoj i horizontalnoj neujednačenosti v. Mihelčić, Gabrijela (2018) Neujednačenost sudske prakse kao uzrok povrjeđivanja prava na pošteno suđenje (s dvije crtice o zastari), Evropska revija za pravo osiguranja, br. 2; 28-34, 30.«)
 te eksterna i interna neujednačenost sudske prakse pa shodno tome i mehanizmi za svaku od navedenih vrsta ujednačavanja. Mehanizmi za vertikalno ujednačavanje odnose se na sudove koji se nalaze unutar jedne procesne vertikale. Horizontalna ujednačenost odnosi se na sudove istog ranga unutar iste ili različitih pravnih grana. Neujednačenost može biti eksterna, između sudova istih ili različitih instanci kao i interna kada sudska vijeća ili inokosna sutkinja donosi različite odluke unutar jednog suda.[25](»62 U Njemačkoj se razlikuje eksterna divergencija (Außendivergenz) kada različiti sudovi istih ili različitih instanci daju različite odgovore na određeno pravno pitanje, od interne divergencije (Innendivergenz) kada različita vijeća jednog te istog suda zastupaju različite stavove o određenom pravnom pitanju. Hembach, Holger / Pürner, Stefan (2015) Mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u nemačkom pravu, Nova pravna revija br. 1-2, 113-124,115.«)

Europski sud je potvrdio obvezu uvođenja mehanizma ujednačavanja sudske prakse u svim navedenim slučajevima, među kojima su i hrvatski predmeti:

– u okviru Ustavnog suda RH (Brezovec v. Hrvatska, 2009.),

– u okviru najvišeg domaćeg suda, vrhovnog suda (Beian v. Rumunjska, 6. prosinac 2007., S.C. Uzinexport v. Rumunjska, 2015.),[26](»63 Druge takve odluke v. Lupeni Grkokatolička župa i ostali v. Rumunjska od 26. studenoga 2016., § 117.«)

– u odnosu na odluke istog žalbenog (apelacionog) suda (Tudor Tudor v. Rumunjska, 2009., Vinčić v. Srbija, 2009.),

– u odnosu na odluke različitih okružnih/regionalnih sudova (Stefanica i ostali v. Rumunjska, 2010),

– u pogledu mehanizma za osiguranje ujednačavanja prakse nižih sudova kao i Vrhovnog suda (Schwarzkopf i Taussik v. Republika Češka, 2008.),

– između dva hijerarhijski nepovezana, različita i neovisna suda kao npr. redovni upravni sud i Vrhovni vojni upravni sud (Nejdet Sahin i Perihan Sahin v. Turska, 2011, § 71),

– donošenja drugačije odluke u već presuđenoj stvari (Vusić v. Hrvatska, 2010., Brletić v. Hrvatska, 2014., Solomun v. Hrvatska, 2015., Glavak v. Hrvatska, 2017.).

Europski sud gradira strogost ocjene povrede pravičnosti postupka zbog neujednačene sudske prakse ovisno o tome na kojim sudovima su donesene različite odnosno suprotne sudske odluke.[27](»64 V. Dimec, Ksenija, Djelotvorna sudska zaštita – građanskopravni aspekt, Pravosudna akademija, Zagreb, 2017., str. 34-41, 34-35.«) Razlika postoji radi li se o internoj ili eksternoj neujednačenosti, kao i o neujednačenosti unutar jedne procesne vertikale odnosno horizontalnoj neujednačenosti više vertikala unutar iste pravne grane ili o neujednačenosti između sudova različitih grana koji su u jurisdikciji neovisni jedan o drugome.

Najstroži kriteriji ujednačenosti sudske prakse vrijedi u odnosu na odlučivanje unutar suda zadnje instance. Europski sud ističe da je uloga vrhovnog suda rješavanje neujednačenosti u primjeni i tumačenju odredaba domaćeg prava i osiguranje jedinstvene primjene zakona, pa kada on donosi proturječne odluke sam vrhovni sud postaje izvor pravne nesigurnosti te dovodi do rizika od potkopavanja povjerenja javnosti u sudbeni sustav.[28](»65 Vusić v. Hrvatska od 1. srpnja 2010., § 44.; S.C. Uzinexport v. Rumunjska od 31. ožujka 2015.; Glavak v. Hrvatske od 5. listopada 2017., § 18-20. V. Mihelčić, Gabrijela (2018) Neujednačenost sudske prakse kao uzrok povrjeđivanja prava na pošteno suđenje (s dvije crtice o zastari), Evropska revija za pravo osiguranja, br. 2; 28-34, 31.«)

Posebno teški slučaj neujednačenosti unutar vrhovnog suda postoji u slučaju različitog odlučivanja vijeća toga suda u istom predmetu, a kada se pravna sigurnost krši i kroz nepoštivanje pravila res iudicata. Upravo takve odluke Vrhovnog suda u građanskim premetima dovele su do odgovornosti Republike Hrvatske zbog povrede čl. 6. Konvencije u predmetima Vusić i Glavak,[29](»66 Obveza izbjegavanja donošenja proturječnih presuda se a fortiori primjenjuje u slučaju kada isti sud u istom predmetu donosi proturječne odluke. Vusić v. Hrvatska od 1. srpnja 2010., § 44. V. Glavak v. Hrvatske od 5. listopada 2017., § 18-20.«) a što je predmet razmatranja infra u poglavlju 3.4.

Sljedeća po strogosti pristupa je horizontalna ujednačenost sudova najviših instanca u više vertikala u istoj pravnoj grani, primjerice drugostupanjskih regionalnih sudova. A najveću neovisnost u tumačenju zakona imaju sudovi u različitim pravnim granama a gdje se isto, iako rijetko, može pojaviti isto pravno pitanje.[30](»67 Mehanizme za ujednačavanje najviših sudova u raznim pravnim granama u Francuskoj i Njemačkoj v. infra 3.2.1. i 3.2.2. c) i d).«)

Institucionalni i funkcionalni standardi koji su razvijeni u okviru Vijeća Europe i poredbenom pravu izloženi su infra u poglavlju 3. Europski standardi za usuglašavanje jedinstvene primjene prava i unutarnje sudačke neovisnosti.

Za predmetno mišljenje važno je utvrditi da je Europski sud za ljudska prava u okviru čl. 6. Konvencije uspostavio pozitivnu obvezu država članica Vijeća Europe da organiziraju sudski sustav tako da se omogući ujednačavanje sudske prakse i da unutar njega ustanove djelotvoran mehanizam za ujednačavanje sudske prakse.

(...)

3. Europski standardi za usuglašavanje jedinstvene primjene prava i unutarnje sudačke neovisnosti

Nakon utvrđivanja postojanja međunarodnih obveza Republike Hrvatske da uspostavi s jedne strane djelotvoran mehanizam za ujednačavanje sudske prakse, a s druge unutarnju sudačku neovisnost, postavlja se pitanje kako osigurati jedinstvenu primjenu prava i posljedično ravnopravnost građana pred zakonom ako svaka sutkinja može i mora samostalno rješavati činjenična i pravna pitanja. Europski sud za ljudska prava, Vijeće ministara i Europska komisija za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija), kako je navedeno, su kroz svoje presude, preporuke, izvješća i mišljenja o neovisnosti sudaca postavili pravila za uspostavljanje mehanizama koji će pomiriti ujednačavanje sudskih odluka i unutarnju neovisnost sudaca. Ta su pravila nedavno analizirana i sistematizirana su u dokumentu Vijeća Europe – Mišljenje br. 20 (2017) o ulozi sudova u jedinstvenoj primjeni prava Savjetodavnog vijeća europskih sudaca od 10 studenog 2017.[31](»91 Opinion n° 20 (2017) on the role of courts with respect to the uniform application of the law, Consultative Council of European Judges (CCJE), 10 November 2017. Prijevod na hrvatski jezik: https://rm.coe.int/ccje-opinion-no-20-croatian-/1680780338 (15. 6. 2020.).«)

Kompromisno rješenje koje je prihvaćeno u državama u kojima sudske odluke nisu izvor prava je davanje najvišim sudovima posebne uloge u pravnom poretku. U brojnim državama najviši sud ima ustavnopravnu ulogu, ovlast i obvezu ujednačavati sudsku praksu.[32](»92 ‘Uloga Kasacijskog suda je upravo ta da rješava konflikte između odluka nižih sudova.’ V. ESLJP, Zielinski, Pradal, Gonzalez i ostali v. Francuske, § 59.«) Za uspostavljanje te uloge najvišeg suda potrebno je ispuniti pozitivne obveze koje je postavio Europski sud za ljudska prava, a koje imaju svoj institucionalni aspekt u odnosu na organizaciju sudstva i funkcionalno-procesni aspekt u odnosu na konstrukciju vođenja sudskih postupaka.

A. Institucionalno-organizacijska pozitivna obveza

Prvo, institucionalno-organizacijska obveza sastoji se u tome da su države dužne organizirati svoje pravne sustave na način da se izbjegne donošenje proturječnih presuda. Strukturalno rješenje je uspostavljanje mreže sudova unutar pravne grane u obliku jedinstvene piramide sudova na teritoriju države na čijem čelu je jedan (vrhovni) sud. Sustav ujednačavanja sudske prakse neće funkcionirati ako postoje dvije ili više odvojene piramide sudova koje kroz pravni lijek ne povezuje zajednički nadležni viši sud ili ako se radi o razlikama između odluka najviših sudova u pojedinim pravnim granama, ad hoc uspostavljeno nadležno sudsko vijeće od članova sudova s neujednačenom sudskom praksom.[33](»93 Primjerice v. mehanizam uspostavljen čl. 95. st. 3. Ustava Njemačke koji je prikazan infra poglavlje 3.3.2.«) U slučaju postojanja više piramida unutar iste pravne grane javlja se tzv. horizontalna neujednačenost jer svaki od najviših, obično regionalnih sudova, može zauzeti svoje pravno shvaćanje koje se razlikuje od drugog teritorijalno, najvišeg suda.

B. Funkcionalno-procesna pozitivna obveza

Drugo, funkcionalno-procesni aspekt uključuje uspostavljanje tri pravila ili zahtjeva kojima se rješava konflikt između zahtjeva za jedinstvenu primjenu prava i unutarnje sudačke neovisnosti, a koja su postala općeprihvaćeni standardi u pravnim i demokratskim državama u okviru Vijeća Europe. To su sljedeća pravila koja će biti raspravljena u poglavljima pod istim naslovom:

3.1. Glavni mehanizam ujednačavanja sudske prakse je odlučivanje u konkretnim predmetima;

3.2. Sustav pravnih lijekova mora omogućiti najvišem sudu da odlučuje o pravilnosti primjene prava u odlukama nižih sudova,

3.3. Obveza ujednačavanja sudske prakse nastaje prije nastupanja pravomoćnosti presude

3.1. Glavni mehanizam ujednačavanja sudske prakse je odlučivanje u konkretnim predmetima

3.1.1. Instancijsko odlučivanje vrhovnog suda

Pregled europskih standarda razvijenih u okviru Vijeća Europe jasno pokazuje da jedini dozvoljeni oblik direktnog utjecaja na sudove prilikom donošenja odluka u konkretnim predmetima jest odlučivanje suda više instance u tim istim predmetima. To je i izričito rečeno u nizu prethodno navedenih pravila:

– Sudske odluke ne smiju biti podvrgnute izmjenama izvan žalbenih postupaka propisanim zakonom (Preporuke Vijeća Ministara iz 1994., Načelo I(a)(i)).

– Sukladno sustavu sudačke neovisnosti viši sudovi osiguravaju ujednačenost sudske prakse na teritoriju države kroz svoje odluke u individualnim predmetima (Venecijanska komisija, Izvješće o neovisnosti sudstva, 2010.).

– Visoki sudovi ne bi trebali davati upute sucima kako odlučiti u pojedinim slučajevima, osim kod prethodnih odluka ili kada se donose odluke o pravnom lijeku u skladu sa zakonom (Preporuka Vijeća Ministara iz 2010, toč. 23).

Iz navedenih pravila proizlazi da sudsku odluku u konkretnom predmetu ili konkretnije primjenu prava, pravno tumačenje ili shvaćanje suda može ukinuti ili promijeniti samo viši sud u okviru svoje instancijske nadležnosti. Ujednačavanje sudske prakse na obvezujući način provodi se isključivo kroz odlučivanje u konkretnim predmetima i vrijedi samo za taj konkretni predmet. Sve druge vrste direktnih formalnih ograničenja, obvezna pravna tumačenja, utjecaji, naredbe, upute ili bilo koja vrsta podređenosti višim sudskim vijećima ili sudsko-upravnim tijelima unutar sudstva predstavlja kršenje načela unutarnje sudačke neovisnosti.

Ipak, prethodno se može postaviti pitanje da li sudske odluke viših sudova u konkretnim predmetima predstavljaju odgovarajući mehanizam za ujednačavanje cjelokupne sudske prakse. Odgovori su različiti s obzirom o kojoj se od dvije glavne svjetske pravne tradicije radi. U anglo-američkoj pravnoj tradiciji tzv. common law sustava vrijedi sustav presedana prema kojem su sudske odluke izvor prava. Prema doktrini stare decisis pravno stajalište koje je zauzeto u odluci u pravilu viših sudova obvezujuća su ubuduće za sve sudove. Stoga sustav presedana u common law pravnoj tradiciji u kojoj pravno pitanje koje je već riješeno u sudskoj odluci ima obvezujući učinak za druge sudove predstavlja eo ipso sustav ujednačavanja sudske prakse.

Vertikalni stare decisis učinak imaju i odluke Velikog vijeća Europskog suda za ljudska prava na odluke drugih sudskih vijeća toga suda,[34](»94 Herrmann v Njemačka od 26 lipnja 2012., Izdvojeno mišljenje suca Pinto de Albuquerque, str. 35.«) kao i na odluke nacionalnih sudova. Isti učinak imaju i odluke Suda pravde Europske unije i ustavnih sudova. Međutim, radi se o tijelima koja ne pripadaju u sudstvo kao grani državne vlasti već o tijelima koja su izvor međunarodnog i ustavnog prava.

Drugačija je situacija u tzv. civil law sustavima kontinentalne Europe u kojima je načelo unutarnje sudačke neovisnosti važnije od ujednačavanja sudske prakse kroz vezanost sudova ranijim sudskim odlukama o istim pravnim pitanjima. Suci su vezani samo za Ustav, međunarodno pravo, zakone i općeprihvaćena pravna načela, a ne i za odluke drugih sudova, odnosno za njihova pravna stajališta. ‘U kontinentalnim ili civilno-pravnim sustavima, zakonodavstvo je primarni izvor prava, a suci su više ograničeni u svojoj ovlasti da ga tumače.’[35](»95 Serbia – Opinion on the draft amendments to the constitutional provisions on the judiciary, adopted by the Venice Commission at its 115th Plenary Session (Venice, 22-23 June 2018), CDL-AD(2018)011, § 30.«) Zadatak svakog suca je da izrazi volju zakonodavca ispisanu zakonom, a ne da slijedi odluke drugih sudova. Stoga je ishodišna točka obavljanja sudačke dužnosti u pravnim poredcima kontinentalne Europe unutarnja sudačka neovisnost. Njezin učinak je tako jak da niži sudovi nisu vezani za pravno stajalište višeg suda čak niti u konkretnom predmetu u kojem je viši sud odlučivao.

Naime, viši sud može zbog pogrešnog rješavanja pravnog pitanja preinačiti odluku u kojem slučaju primjenjuje najjači mehanizam ujednačavanja sudske prakse samostalno donoseći konačnu odluku. Međutim, kada dolazi do ukidanja odluke i vraćanja prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, viši sud može jedino uputiti niži sud da uzme u obzir i razmotri pravno shvaćanje višeg suda, izvede odgovarajuće dokaze i raspravi sva sporna pitanja te obrazloži svoje tumačenje pravne norme uzevši u obzir odluku višeg suda. Međutim, on ne može obvezati niži sud da prihvati pravno stajalište iz ukidne odluke već ga jedino uvjeriti svojim pravnim argumentima iz obrazloženja odluke.

Ipak, i u kontinentalnoj pravnoj tradiciji niži sud se neprihvaćanjem pravnog zaključka iz ukidne odluke ponovno izlaže ukidanju svoje odluke od strane višeg suda. Kako je istaknula Venecijanska komisija ‘Niži sudovi će, bez da su u `civil law` tradiciji nasuprot `common-law` tradiciji formalno vezanim sudskim precedanima, nastojati slijediti načela razvijena u odlukama viših sudova da bi izbjegli ukidanje svojih odluka povodom žalbi’.[36](»96 Report on the independence of the judicial system, Part I: the independence of judges, European Commission for democracy through law (Vencie Commission), CDL-AD (2010) 004, 16. March 2010., § 71.«)
 Stoga ‘realistično je očekivanje da pravna shvaćanja izražena u odlukama viših sudova u stvarnosti znatno utječu na praksu nižih sudova, jer viši sudovi mogu (višekratnim) ukidanjem odluke nižeg suda navesti niži sud da odstupi od suprotnoga stajališta, kako bi time izbjegao za nj nepovoljno, daljnje ukidanje svoje odluke i produljenje postupka.’[37](»97 Krapac, Davor (2014) Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb: Narodne novine, toč. 77.«)
 Dakle, sustav pravnih lijekova ujednačava pravnu praksu na način da niži sudovi slijede tumačenja zakona i pravna stajališta viših sudova suštinski zbog uvjerljivosti pravnih argumenata, a formalno kako bi izbjegli ukidanje svojih odluka na višem sudu.

Druge mehanizme koji služe ujednačavanju sudske prakse Vrhovnom sudu, a koje Ustavni sud u svom zahtjevu za izradu ovog znanstvenog mišljenja navodi kao ‘donošenje pravnih shvaćanja, djelovanje centra sudske prakse, djelovanje službe evidencije sudske prakse, djelovanje sustava sudske prakse `SupraNova`, predavanja, savjetovanja, radionice i dr.’ (supra, str. 5.) dijelimo iz aspekta sukladnosti s vladavinom prava na dopuštene i nedopuštene. O tim mehanizmima se raspravlja infra u poglavlju 5., a posebice u poglavljima 5.3. Mehanizmi horizontalnog i vertikalnog ujednačavanja sudske prakse odlukama o tumačenju zakona od strane sudsko-upravnih tijela u Hrvatskoj, 5.6. Sporedni mehanizmi: literatura, usavršavanje i objave presuda.

3.2. Sustav pravnih lijekova mora omogućiti najvišem sudu da odlučuje o pravilnosti primjene prava u odlukama nižih sudova

Europski sud za ljudska prava jasno je ustanovio obvezu države da uspostavi mogućnost da najviši sud u državi ujednačava sudsku praksu. Precedentne presude u tom pogledu su Tudor Tudor v. Rumunjske od 24. lipnja 2009. kao i Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010. U presudi Tudor Tudor Sud je rekao da u slučaju izostanka mehanizma koji osigurava jedinstvenost sudske prakse nacionalnih sudova te posljedično postojanja razlika u sudskoj praksi i stvaranja kontinuirane nesigurnosti, dolazi do povrede prava na pravični postupak iz čl. 6. Konvencije.[38](»98 ESLJP, Tudor Tudor v. Rumunjske od 24. ožujka 2009. § 29. i 31.«)
 U presudi Stefanica i ostali precizirao je da država nije ispunila ovu svoju obvezu ako postoji različito tumačenje nacionalnog prava od strane različitih regionalnih sudova u zadnjoj instanci bez mogućnosti Vrhovnog suda da intervenira u presude tijekom redovnog postupka.[39](»99 ESLJP, Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010., §§ 35. i 36.«)

Međutim, da bi najviši sud mogao ujednačavati sudsku praksu potrebno je uspostaviti takav sustav pravnih lijekova koji će mu omogućiti da obavlja tu svoju funkciju. Svrha ujednačavanja sudske prakse je uniformna odnosno jedinstvena primjena prava dakle jednako rješavanje pravnih pitanja u slučajevima postojanja istovrsnih činjeničnih stanja. Stoga je nužno uspostaviti pravni lijek koji će omogućiti vrhovnom sudu da odlučuje o pravnim pitanjima u konkretnim predmetima. To može biti žalba koja omogućuje pobijanje činjeničnih i pravnih zaključaka ili pravni lijekovi samo o pravnom pitanju kao što su to kasacija i revizija. Dok Hrvatska pripada u skupinu država koje su se odlučile za žalbu pa Vrhovni sud odlučuje o činjeničnim i pravnim pitanjima, većina zapadnoeuropskih poredaka[40](»100 ‘Pretežan broj zapadnoevropskih zakonodavstava ograničio je pobijanje i preispitivanje presuda samo što se tiče pravnih nedostataka, isključujući (odnosno sužavajući) time mogućnost pobijanja pravilnosti činjenične osnovice presude.’ Grubiša, Mladen (1987) Krivični postupak: Postupak o pravnim lijekovima, Zagreb: Informator, str. 3.«)
 prihvatila je kasaciju ili reviziju koji omogućavaju vrhovnom sudu da odlučuje o pravnim pitanjima koja se pojavljuju u konkretnom postupku i tako osigura jedinstvenu primjenu prava. Osim povodom pravnog lijeka koji podnose stranke, najviši sud provodi ujednačavanje sudske prakse i na zahtjev nižeg suda donošenjem prethodne odluke o usko definiranom pravnom pitanju koje se pojavljuje pred njim u konkretnom predmetu.[41](»101 V. 101 Opinion n° 20 (2017) on the role of courts with respect to the uniform application of the law, Consultative Council of European Judges (CCJE), 10 November 2017. Prijevod na hrvatski jezik: https://rm.coe.int/ccje-opinion-no-20-croatian-/1680780338 (15. 6. 2020.), str. 3.«)

Dodatni uvjet za osiguranje ujednačenosti sudske prakse od strane vrhovnog suda je ujednačenost odluka koje on sam donosi. Naime, odlučivanje o pravnom pitanju povodom pravnog lijeka od strane najvišeg vrhovnog suda ne osigurava jedinstvenu primjenu prava ako vijeća toga suda donose suprotne ili drugačije odluke o istim pravnim pitanjima. Europski sud za ljudska prava u nizu je predmeta utvrdio da kada najviši domaći sud donosi suprotne odluke on postaje izvor pravne nesigurnosti i krši pravo na pravični postupak.[42](»102 V. ‘U nedostatku mehanizma za osiguranje koherentne sudske prakse, najviši je sud donosio dijametralno suprotne presude, nekada na isti dan (§ 36)…. vrhovni sud je bio izvor dubokih i trajnih razlika (§ 38) … Umjesto da ispuni svoju zadaću davanja tumačenja koja će se slijediti, vrhovni sud je postao izvor pravne nesigurnosti, podrivajući tako javno povjerenje u sudski sustav.’ Beian v. Rumunjska, 6. prosinac 2007.«) Stoga, ako dođe do konfliktnih tumačenja zakona na zadnjoj instanci mora postojati procesni mehanizam za usuglašavanje stajališta između sudaca i vijeća najvišeg suda.

(...)

3.3. Obveza ujednačavanja sudske prakse prije nastupanja pravomoćnosti presude

Jedno od najvažnijih pitanja za predmetno mišljenje je odnosi li se obveza ujednačavanja sudske prakse na sudske odluke prije pravomoćnosti, ili se ona može ispuniti kroz izvanredne pravne lijekove nakon pravomoćnosti. Pravno-teorijska, međunarodnopravna, kao i poredbena analiza nedvojbeno pokazuje da se radi o obvezi koja postoji prije nego što presuda postane pravomoćna. Obveza ujednačavanja nepravomoćnih sudskih odluka posebno je kogentna u kaznenom postupku.

3.3.1. Pojam i svrha pravomoćnosti

Načelo pravomoćnosti sudskih odluka smatra se općim pravnim načelom.[43](»120 V. Schabas, William (2015) The European Convention on Human Rights: A Commentary, Oxford University Press, str. 848.«)
 Vladavina prava se temelji na poštivanju sudskih odluka koje su postale pravomoćne. Pravomoćnost sudskih odluka je pravni institut koji ima za svrhe ostvarivanje pravne sigurnosti te očuvanje autoriteta i ugleda sudaca. Načelo pravne sigurnosti zahtjeva od domaćih vlasti da poštuju obvezujuću prirodu pravomoćne sudske odluke.[44](»121 Odluka Bratyakin v. Rusija, V. Guide on Article 6. of the Convention – Right to a fair trial (criminal limb), European Court of Human Rights, 30.04.2020., toč. 241. www.echr.coe.int › Guide\_Art\_6\_criminal\_ENG,«)
 Nakon pravomoćnosti odluka postaje neopozivom i neizmjenjivom te ujedno sadrži zapovijed da se mora izvršiti.[45](»122 Krapac, Davor (2014) Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb: Narodne novine, toč. 382.«)
 Elementarni zahtjev sudskog rješavanja konflikta je donošenje konačnih i neopozivih odluka koji proizlazi iz doktrine res iudicata, pravne sigurnosti, ne bis in idem u kaznenom postupku i konačno načela vladavine prava.[46](»123 Dissenting Opinion of Judge Zupančić, Nuutinen v. Finska od 27. lipnja 2000.«)
 Svojstvo pravomoćnosti odnosi se samo na izreku presude pa se u njoj riješena pravna i činjenična pitanja više ne mogu pobijati redovnim pravnim lijekom.[47](»124 Đurđević, Zlata (2009) Procesna jamstva obrane prema suokrivljeniku kao svjedoku optužbe, HLJKPP br. 2, 783-808, 801. 59«)
 Pravomoćna odluka u kaznenom postupku predstavlja autoritativnu odluku o okrivljenikovoj krivnji i kazni i u pravilu konačnu riječ pravosuđa o tom stranačkom sporu prema pravilu: res iudicata pro veritate habetur.[48](»125 Grubiša, Mladen (1987) Krivični postupak: Postupak o pravnim lijekovima, Zagreb: Informator, 1.«)

Prvostupanjska odluka je sposobna postati pravomoćnom, a to biva redovito ako su stranke njome zadovoljne.[49](»126 Ibid.«)
 Međutim, mogućnost upotrebe najjačih instrumenata državne represije, značaj društvenog interesa koji se štiti kaznenim postupkom te iskustvo stečeno kroz povijest i sudsku praksu o realnoj prisutnosti brojnih nedostataka i pogrešaka u presudi prvog stupnja rezultiralo je potrebom za kontrolom njezine pravilnosti i zakonitosti.[50](»127 Đurđević, Zlata (1995) Bitne povrede odredaba kaznenog postupka, br. 1, 77-116, 79.«)
 Drugi stupanj kaznenog postupka ima kontrolnu funkciju, a njegov objekt ispitivanja je presuda donesena u prvom stupnju. U pravilu, u kontinentalnoj Europi zakon predviđa da u kaznenom postupku presuda stječe svojstvo pravomoćnosti nakon dva stupnja, jer se smatra da ispitivanje jednog predmeta ‘kroz dvije instance nesumnjivo pruža dovoljnu garanciju za pravilnost i zakonitost postupka, a time i dovoljnu garanciju za zaštitu prava i interesa stranaka.’[51](»128 Marina, Panta (1960) Pitanje instancija u krivičnom postupku, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 252.«)

U građanskom postupku načelo prema kojem je pravomoćna presuda res iudicata i rješava spor između stranaka s pravomoćnim učinkom temeljni je element prava na pravično suđenje iz čl. 6. Konvencije u građanskim pitanjima.[52](»129 V. Brletić v. Hrvatska od 16. siječnja 2014. § 39. i Solomun v. Hrvatska od 2. travnja 2015. § 48.«)
 U kaznenom postupku, institut pravomoćnosti je dodatno ojačan jer osim što proizlazi iz načela pravne sigurnosti iz čl. 6. st. 1. Konvencije, zaštićen je na međunarodnoj razini i temeljnim ljudskim pravom ne bis in idem iz čl. 14. st. 7. MPGPP i čl. 4. st. 1. Protokola 7. Europske konvencije. Materijalna pravomoćnost zabranjuje suđenje nakon pravomoćne oslobađajuće ili osuđujuće presude. Temeljno jamstvo okrivljenika u kaznenom postupku je pretpostavka nedužnosti koja određuje da ga se ima smatrati nedužnim iako na početku postupka, a osobito nakon potvrđivanja optužnice postoje jaki i čvrsti dokazi o njegovoj krivnji. Osuđujućom pravomoćnom kaznenom presudom obara se pretpostavka nedužnosti okrivljenika i nakon toga treba beskompromisno braniti autoritet pravomoćne presude[53](»130 Šugman Stubbs, Katja / Gorkič, Primož / Fišer, Zvonko (2020) Temelji kazenskega procesnega prava, Ljubljana: Lexpera, 546.«)
 kao i zabranu dvostrukog suđenja.

Ipak, u određenim slučajevima postoji mogućnost da ni pravomoćna odluka nije pravilna ili zakonita, a pravosuđe pa onda i država crpi svoj legitimitet na zakonitosti i ispravnosti odluka kojima se ograničavaju ljudska prava. Stoga postoji potreba za njezinim daljnjim preispitivanjem. Međutim, dok je ispitivanje prvostupanjske nepravomoćne odluke uobičajen, redoviti postupak koji stranke gotovo uvijek koriste, pobijanje pravomoćne presude je samo iznimno dopušteno. Naime, višestruko preispitivanje, mijenjanje i ukidanje sudskih odluka dovodi u pitanje pravnu sigurnost te suđenje u razumnom roku. Beskonačno dovođenje u sumnju pravilnosti i ispravnosti sudske odluke negativno utječe na autoritet i ugled sudova.[54](»131 V. Dika, Mihajlo (1991) O biti i granicama pravomoćnosti, I. Povijesno-komparativna impostacija instituta, Pravni fakultet u Zagrebu, Sveučilišna naklada, Zagreb, 1991.; Grbin, Ivo (2002) Pravomoćnost odluka u parničnom postupku, Godišnjak br. 9/02 – 17. savjetovanje Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=380. (1.srpnja 2020.)«)
 To je posebno slučaj kada se mijenjaju pravomoćne odluke. Konflikt između s jedne strane zahtjeva za ispravnošću i zakonitošću sudskih odluka te s druge strane prava na pravnu sigurnost riješen je institutom pravomoćnosti. Zbog potrebe pravne sigurnosti, sudsku odluku donesenu u nekom kaznenom postupku, pravni poredak mora od određenog trenutka smatrati mjerodavnom za reguliranje ponašanja pripadnika društvene zajednice.[55](»132 Krapac, Davor (2014) Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb: Narodne novine, toč. 382.«)
 To je trenutak pravomoćnosti odluke.

3.3.2. Europski sud za ljudska prava: obveza uspostavljanja mehanizma za ujednačavanje sudske prakse prije pravomoćnosti

Europski sud za ljudska prava je u više presuda istaknuo da se obveza uspostavljanja mehanizma za ujednačavanje sudske prakse odnosi na sudske odluke prije njihove pravomoćnosti. U već spomenutom predmetu Tudor Tudor v. Rumunjske od 24. ožujka 2009. Visoki Kasacijski sud je povodom zahtjeva državnog odvjetnika, u postupku koji je trajao od 1997. godine, ukinuo pravomoćnu presudu 2006. godine i vratio predmet na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu. Europski sud je ocijenio da okolnost da je intervencija državnog odvjetnika u predmet u odnosu na ispitivanje primjene prava ‘bila moguća samo putem izvanredne žalbe samo je po sebi protivno načelu pravne sigurnosti’[56](»133 ESLJP, Tudor Tudor v. Rumunjske od 24. ožujka 2009. § 29.«)
 te je utvrdio da ne postoji mehanizam koji osigurava koherentnost prakse nacionalnih sudova.[57](»134 Ibid. § 31.«)

Isto je ponovio i u također već spomenutom predmetu Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010. u odnosu na izvanredno pravno sredstvo koje je prema Zakonu o parničnom postupku mogao podnijeti državni odvjetnik, po službenoj dužnosti ili na zahtjev ministra pravosuđa, protiv pravomoćnih sudskih odluka s ciljem osiguranja jedinstvenog tumačenja i primjene prava. Odluka Vrhovnog suda o tom zahtjevu nije mogla izmijeniti rezultat pravomoćno okončanih postupaka.[58](»135 ESLJP, Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010., § 20.«)
 Europski sud je ‘analizirajući argument Vlade da u Rumunjskoj postoji mehanizam koji osigurava jedinstveno tumačenje primjenjivog prava … primijetio da su županijski sudovi bili instanca koja je donosila pravomoćne odluke, i da to ima za posljedicu, nepostojanje mogućnosti da Vrhovni sud intervenira u presuđivanje predmeta tijekom redovnog postupka.’[59](»136 Ibid. § 36.«)
 ‘Europski sud je ponovio svoj zaključak iz predmeta Tudor Tudor da ako je intervencija Vrhovnog suda moguća samo putem izvanredne žalbe, to je samo po sebi protivno načelu pravne sigurnosti.’[60](»137 Ibid. § 37.«)

Istu obvezu je utvrdio i u predmetu protiv Hrvatske Brezovec iz 2011. godine naglasivši da ‘država ima obvezu urediti pravni sustav tako da neusklađene odluke ne mogu biti pravomoćno prihvaćene’.[61](»138 Karas, Željko (2014) Neujednačena sudska praksa u kaznenom postupku kao povreda Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 64., br. 1., 111-131, 127. ‘…da proturječne odluke u sličnim predmetima koje je donio isti sud, koji uz to predstavlja zadnju instancu u dotičnoj pravnoj stvari, mogu, u odsutnosti mehanizma koji osigurava dosljednost, dovesti do povrede načela pravne sigurnosti svojstvenog tom članku.’ Brezovec v. Hrvatska od 29. ožujka 2011, § 66.«)

Iz navedenog se može zaključiti da Europski sud za ljudska prava smatra da mehanizam za ujednačavanje sudske prakse mora:

a) postojati tijekom redovitog kaznenog postupka prije njegovog pravomoćnog okončanja,

b) uspostavljanje izvanrednih pravnih lijekova kojima se osporava pravomoćna presuda kao mehanizma za ujednačavanje sudske prakse protivno je načelu pravne sigurnosti,

c) rezultat mehanizma koji je predviđen za ujednačavanje sudske prakse ne može biti deklaratoran već mora moći izmijeniti rezultat postupka.

U odnosu na nadležnost općinskih sudova u kaznenim predmetima, Hrvatska ima identičan sustav koji je imala Rumunjska u prethodno navedenim presudama i za koji je Europski sud rekao da ne odgovara pozitivnoj obvezi države da ustanovi mehanizam za jedinstvenu primjenu prava. Naime, za kaznena djela zaprijećena kaznom zatvora do 12 godina pravomoćne odluke donosi 15 županijskih sudova, a Vrhovni sud svoju ustavnu ovlast može vršiti samo kroz izvanredne pravne lijekove. Uvođenjem Visokog kaznenog suda, ustavna ovlast Vrhovnog suda se i u odnosu na kaznene postupke u županijskoj nadležnosti ograničava osim u slučaju izricanja dugotrajnih kazni zatvora samo na odluke o izvanrednim pravnim lijekovima.

Također treba istaknuti da iako se u rumunjskim predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava nije radilo o kaznenim postupcima već o imovinskim odnosima i parničnom postupku, za ujednačavanje sudske prakse prije pravomoćnosti u kaznenim predmetima, s obzirom na jačinu represije i zahvata u temeljna ljudska prava, mogu vrijediti samo viši standardi, a nikako ne niži.[62](»139 V. infra poglavlje 4.2. Posebna ustavna važnost jedinstvene primjene prava u kaznenim predmetima 63«)

3.3.3. Rješavanje konflikta između zahtjeva za ujednačenom sudskom praksom i poštivanja instituta pravomoćnosti

Pravomoćna odluka može se mijenjati samo iznimno u slučajevima teških povreda koje narušavaju pravni poredak. Protokol 7. u čl. 4. st. 2. dopušta državi preotvaranje postupka ako se pojave nove činjenice ili postoji fundamentalni nedostatak u postupku koji bi mogao utjecati na rezultat postupka.[63](»140 Nikitin v. Rusija, § 56, V. Guide on Article 6. of the Convention – Right to a fair trial (criminal limb), European Court of Human Rights, 30.04.2020., toč. 242. www.echr.coe.int › Guide\_Art\_6\_criminal\_ENG,«)
 U kaznenom postupku to su povrede koje znače pogrešnu primjenu kaznenog zakona ili procesnu povredu koja dovodi do povrede prava na nadležan i nepristran sud, ovlaštenog tužitelja ili prava na obranu zajamčenu konvencijskim pravom. U tim slučajevima u svakom konkretnom postupku radilo bi se o teškoj povredi zakonitosti ili pravičnosti kaznenog postupka. Takva vrsta povrede budi sumnju u pravilnost kaznene presude i u ostvarenje svrhe kaznenog postupka, a to je da nedužni okrivljenik ne bude osuđen, a da se krivom okrivljeniku izrekne kazna, sudskoj odluci niti pravomoćnost ne može dati legitimitet. Stoga je postupak za ukidanje pravomoćne presude sukladan načelu pravne sigurnosti samo ako je on prijeko potreban zbog okolnosti supstancijalnog i prisilnog karaktera,[64](»141 Ryabykh v. Rusija, § 52, prema Omejec, Jasna (2013) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, 1093.«)
 koje uključuje potrebu ispravljanja pogrešne osude.[65](»142 ‘…made necessary by circumstances of a substantial and compelling character, which would include the need to correct a miscarriage of justice.’ V. Harris, David / O’Boyle, Michael / Bates, Ed / Buckley, Carla (2018) Law of the European Convention on Human Rights, Fourth Edition, Oxford University Press, 433.«)
 Pravni sustavi koji dopuštaju ukidanje pravomoćnih sudskih odluka bez uvjerljivih razloga javnog interesa i na neodređeno vrijeme nisu u skladu s načelom vladavine prava.[66](»143 The Council of Europe and the Rule of Law – An overview, § 49. prema Omejec, Jasna (2013) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, 1092.«)

Ujednačavanje sudske prakse čija je bit u osiguranju ravnopravnosti građana pred zakonom, bez obzira na njegovu ustavnu važnost u kaznenom postupku, nije među tako teškim povredama. Radi se o povredi koja je uzrokovana razlikama u tumačenju zakona i dovodi do povrede relativnog prava iz čl. 6. Konvencije, a ne o povredi apsolutnog načela zakonitosti iz čl. 7. Konvencije (nullum crimen sine lege certa) ili povrede zakonitosti ograničenja konvencijskih prava represivnim mjerama u kaznenom postupku (nullu sactus sine lege). U sukobu dvije ustavne vrijednosti – pravomoćne sudske odluke i ujednačene sudske prakse – međunarodno pravo i ustavi europskih država nedvojbeno daju prednost pravomoćnosti pred jedinstvenom primjenom prava, formalnoj presumpciji da je pravomoćna sudska odluka ispravna[67](»144 Grbin kaže: ‘Zato se on (zakonodavac) miri s činjenicom da konačna sudska odluka ne mora uvijek u stvarnosti biti i zakonita, ali osigurava pravna sredstva koja će po njegovom mišljenju u najvećem broju slučajeva garantirati pravilnost suđenja. Rezultat tog nastojanja da se udovolji zahtjevima pravne sigurnosti uz omogućavanje ograničene kontrole sudske odluke je i institut pravomoćnosti sudske odluke.’ Grbin, Ivo (2002) Pravomoćnost odluka u parničnom postupku, Godišnjak br. 9/02 – 17. savjetovanje Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=380. (1.srpnja 2020.), str. 1.«) pred zahtjevom za ujednačenim tumačenjem pravnih normi i odmjeravanja kaznenih sankcija, pravnoj sigurnosti nakon provedenog dvostupanjskog (ili trostupanjskog) kaznenog postupka pred ravnopravnosti građana u primjeni prava i nejednakoj mjeri zakonitog oduzimanja njihove slobode i drugih prava.

Da se ne radi o vrlo teškoj povredi govori nam i situacija s drugostupanjskim sudovima u Hrvatskoj gdje u drugom stupnju u odnosu na općinske sudove odlučuje 15 županijskih sudova,[68](»145 V. čl. 2. i 3. Zakona o područjima i sjedištima sudova.«)
 a u okviru svakog od njih je moguće zauzeti posebno apstraktno pravno shvaćanje koje obvezuje sve suce i sudska vijeća svakog od tih 15 sudova (čl. 40. st. 2. Zakona o sudovima). Pri tome ne postoji viša instanca koja bi u okviru redovitog postupka ujednačavala sudsku praksu tih 15 županijskih sudova već je to moguće jedino preko autoritarnih izvanprocesnih mehanizma za ujednačavanje sudske prakse u obliku sastanaka predsjednika sudskih odjela svih županijskih sudova sa Vrhovnim sudom RH radi razmatranja spornih pravnih pitanja koja se odnose na drugostupanjsko sudovanje (čl. 27. st. 3. Zakona o sudovima).[69](»146 V. infra poglavlje IV. 5.3.2. Zaključci sastanaka Vrhovnog suda sa predsjednicima odjela i sudova«)
 Izvanredni pravni lijekovi zbog nesuspenzivnosti kao i procesnih ograničenja nisu odgovarajući mehanizam za ujednačavanje sudske prakse. Na navedeni problem su upozorili i Ana Garačić, predsjednica Kaznenog odjela Vrhovnog suda RH kao i Damir Kos, voditelj službe evidencije i zamjenik Predsjednice Kaznenog odjela Vrhovnog suda RH riječima:

‘Ujednačavanje kaznene sudske prakse u odnosu na odluke svih sudova, prvostupanjskih općinskih i drugostupanjskih županijskih danas je povezano s niz poteškoća jer ne postoji jedan apelacioni sud koji bi kao drugostupanjski sud ujednačavao praksu svih općinskih sudova u Republici Hrvatskoj.

Vrhovni sud Republike Hrvatske odlučuje samo o žalbama na odluke županijskih sudova i ujednačava njihovu sudsku praksu ali ne može utjecati na praksu općinskih sudova, jedino preko izvanrednih pravnih lijekova čiji je doseg ograničen.

Ujednačena sudska praksa u odnosu na odluke svih sudova, općinskih i županijske, doprinijela bi pravnoj sigurnosti građana, a time i ugledu sudstva u cjelini.

Ovaj nedostatak pokušalo se donekle ublažiti izmjenama i dopunama Sudskoga poslovnika i uvođenjem algoritma kružne dodjele za kaznene predmete koji se rješavaju u drugome stupnju. Tim načinom dodjele predmeta u rad ipak nije riješen osnovni problema, ujednačavanje prakse općinskih sudova, nego je umanjen eventualni utjecaj lokalne sredine na rad sudova.’[70](»147 Uvodne napomene Priručnika Pravosudne akademije ‘Ujednačavanje sudske prakse općinskih i županijskih sudova’ iz 2017. i 2019. godine koji je izradila Ana Garačić, predsjednica Kaznenog odjela Vrhovnog suda RH, a iste su navedene i u novom izdanju istog priručnika iz 2020. godine koji je izradio Damir Kos voditelj službe evidencije i zamjenik Predsjednice Kaznenog odjela Vrhovnog suda RH.«)

S druge strane, pretvaranjem izvanrednih pravnih lijekova u redovne, na što smjeraju argumenti da se prenošenjem drugostupanjske nadležnosti na Visoki kazneni sud jača ustavna ovlast Vrhovnog suda RH[71](»148 ‘Dakle, apelacijska nadležnost vrhovnog suda izravno potkopava i onemogućuje njegov djelokrug po izvanrednom pravnom lijeku koji mu osigurava ostvarivanje ustavne funkcije harmonizacije pravnog poretka u sferi suđenja.’ Miroslav Šumanović, izdvojeno mišljenje Ustavni sud RH, rješenje br. U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019., str. 12.«)
 odnosno da će se ona i dalje u punom smislu ostvarivati[72](»149 Ministarstvo pravosuđa, Očitovanje Ustavnom sudu na Prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH čl. 19.e ZKP, Ministarstvo pravosuđa RH, Klasa:701-01/19-01/101496, Ur.broj: 514-06-01-02/1-19-02 od 10. prosinca 2019., str. 4.«)
 jer se sada proširuje mogućnost podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude zbog ukidanja zabrane njezinog podnošenja protiv drugostupanjskih presuda Visokog kaznenog suda, narušava se institut pravomoćnosti. Pravna sigurnost pravomoćnih sudskih odluka u kaznenim predmetima bi nestala. Kazneni postupak bi tada izgubio čvrste pravne konture svojstvene kaznenim postupcima u demokratskim državama koje zahtijevaju njegovo provođenje u ograničenom vremenskom razdoblju kao i obligatorno izvršenje odluka koje su u njemu donesene te su postale konačne i pravomoćne. Suprotno rješenje stvorilo bi uvjete za državnu i pravosudnu samovolju u kojoj bi građani postali objekti pravnih načela i normi koje bi zbog većeg broja različitih pravnih odluka i dugotrajnosti postupaka bili shvaćeni kao pravna nadmudrivanja i juristeraj koji bi izgubio svaki smisao i pravni autoritet.

Isti zaključak proizlazi i iz poredbeno-pravne analize mehanizma za ujednačavanje sudske prakse iz francuskog i njemačkog kaznenog postupka. Francuska kasacijska žalba u kaznenom postupku je pravni lijek protiv nepravomoćnih presuda sa suspenzivnim učinkom koja služi upravo tome da spriječi nastup pravomoćnosti (V. supra poglavlje III). Njemačka revizija je redoviti pravni lijek protiv prvostupanjskih odluka te uvijek spriječava nastupanje pravomoćnosti (V. supra poglavlje IV. 3.2.2.).

Stoga, premještanje mehanizma za ujednačavanje sudske prakse iz redovitog kaznenog postupka u izvanredni postupak po pravnim lijekovima znači kršenje pozitivne obveze iz čl. 6. Konvencije te stvaranje pravne nesigurnosti s još dužim i neizvijesnijim kaznenim postupkom što je upravo suprotno cilju koji je zakonodavac želio postići uvođenjem Visokog kaznenog suda.

Zaključno, treba podsjetiti i što je o jačanju izvanrednih pravnih lijekova mislio sudac Vrhovnog suda Mladen Grubiša ‘Toliko obilje izvanrednih pravnih lijekova u našem krivičnom postupku i s tako širokim djelovanjem, nije nikako sretno rješenje: ono ne samo što koleba stabilnost pravomoćnih sudskih presuda i odugovlači konačnost postupka, odnosno pretjerano udaljava konačnost presude od kriminalnog događaja (sa svim štetnim posljedicama koje odatle proizlaze), nego ne pruža ni dovoljnu garanciju za postizanje tim putem boljeg i pouzdanijeg pravosuđa.’[73](»150 Grubiša, Mladen (1980) Činjenično stanje u krivičnom postupku, Zagreb: Informator, 229-230.«)

(...)

4.2. Ustavni sadržaj ovlasti osiguranja jedinstvene primjene prava u kaznenim predmetima

Prenošenje ustavnih ovlasti Vrhovnog suda iz čl. 116. st. 1. Ustava isključivo u postupak po izvanrednim pravnim lijekovima u okviru građanskog postupka bilo je ne samo opravdanje već i inspiracija zagovaratelja prenošenja žalbene nadležnosti u kaznenom postupku sa Vrhovnog suda RH na Visoki kazneni sud. No, analogija sa građanskim postupkom je pogrešna.

Idiosinkratska priroda kaznenog prava na ustavnoj razini, priječi izjednačavanje građanskog i kaznenog područja u pogledu mehanizama ujednačavanja sudske prakse. Kazneno pravo ne dopušta odstupanje od standarda za ujednačavanje sudske prakse koje je uspostavio Europski sud za ljudska prava. Nije moguće mehanizme ujednačavanja svesti na izvanredne pravne lijekove te polu-formalne mehanizme (sastanci sudaca)[74](»169 V. podjelu mehanizama za ujednačavanje sudske prakse na formalne, polu-formalne i neformalne u Mišljenju br. 20 (2017) o ulozi sudova u jedinstvenoj primjeni prava Savjetodavnog vijeća europskih sudaca od 10 studenog 2017., https://rm.coe.int/ccje-opinion-no-20-croatian-/1680780338, poglavlje 3.5. Formalni, polu-formalni i neformalni mehanizmi za ujednačavanje prakse.«)
 i izvanpravne mehanizme (znanstveni i stručni radovi, edukacije sudaca i objave presuda).[75](»170 V. Hembach, Holger / Pürner, Stefan (2015) Mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u nemačkom pravu, Nova pravna revija br. 1-2, 113-124,117-118.«)
 Obveza ujednačavanja sudske prakse prije pravomoćnosti odnosno redovitim pravnim lijekovima mora se strogo poštivati, a obvezujuća pravna stajališta za niže sudove u kaznenom postupku (kao i u građanskom) u neprihvatljivoj mjeri ograničavaju sudačku neovisnost.

Osim toga, građanski i kazneni postupak su iz aspekta odnosa države i pojedinca dijametralno suprotni. Cjelokupno pravno uređenje dijeli se na dva velika pravna područja, na javno pravo i na privatno pravo. Građansko pravo je privatno pravo koje uređuje pravne odnose između građana, a kazneno pravo je javno pravo koje uređuje odnose između države kao nositelja suverene vlasti i pojedinca. U kaznenom postupku odlučuje se o postojanju kaznenog djela, krivnje i sankciji za počinitelja, dok se u građanskom postupku odlučuje o sporu među građanima, privatnim osobama. Iako se radi o dva postupovna prava, ona pripadaju u različite pravne grane te se odvojeno poučavaju i predaju.[76](»171 ‘Bilo bi vrlo teško uspostaviti zajedničke teorijske definicije pojmova ova dva prava, koje ne bi sadržajno vodile računa o toj razlici; ako bi to činile bile bi pak preglomazne i neprikladne za sustavnu obradu i tumačenje tih pojmova.’ Krapac, Davor (2014) Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, Zagreb: Narodne novine, toč. 71.«) Kazneni i građanski postupak su po svojoj pravnoj prirodi, pravnim načelima, dosegu zahvata u individualna prava te ulozi države vrlo različiti, a nerijetko i suprotni. Ta razlika diferencira i ustavnu ovlast Vrhovnog sud RH u osiguranju jedinstvene primjene prava u kaznenom i građanskom sudovanju, a što je vidljivo i iz njemačkog pravnog poretka čijem kontinentalnom europskom pravnom krugu pripadamo (v. infra u ovom poglavlju 4.2.2.).

Svojstva kaznenog prava i kaznenog postupka koja onemogućavaju preslikavanje ustavne ovlasti iz čl. 116. st. 1. Ustava RH iz građanskog u kazneni postupak možemo sistematizirati pod sljedeća tri nazivnika:

1. Represivne kaznenopravne ovlasti i ravnopravnost građana pred zakonom,

2. Javnopravni i inkvizitorni karakter kaznenog postupka

3. Ograničenja učinaka odluka o pravnim lijekovima u kaznenom postupku

4.2.1. Represivne kaznenopravne ovlasti i ravnopravnost građana pred zakonom

a) Represivne kaznenopravne ovlasti

Kazneno pravo je represivno pravo, pravo koje državi omogućava da prema pojedincu primjenjuje silu kroz teške represivne zahvate kojima mu dugoročno oduzima ili ograničava fundamentalna ljudska prava kao što su osobna sloboda, pravo na privatnost, obiteljski život, imovinu. Dok je još prije 30 godina ono omogućavalo državi da pojedincu oduzme pravo na život odnosno da ga sukladno kaznenom zakonu ubije, danas legalizirana represija kaznenog zakona ovlašćuje državu da pojedinca zatvori više desetljeća unutar četiri zida. U mirnodopskom razdoblju radi se o najjačim državnim represivnim mehanizmima.

Stoga je kako je u svojim odlukama ustanovio njemački Vrhovni savezni sud ‘funkcija kaznenog prava u državi vladavine prava da primjena državne sile s najvišim intenzitetom zahvata bude predvidljiva, očekivana i mjerljiva, da svaku samovolju isključi i osigura pravnu sigurnost kroz određenost, jasnoću i pouzdanost pravnog poretka.’[77](»172 Sachs, Michael (2018) Grundgesetz: Kommentar, München: C.H. Beck, Art. 95. Abs. 3., str. 2122.«) Odgovornost je na zakonodavcu i sudovima, a posebnu ulogu ima upravo vrhovni sud osiguravajući jedinstvenu primjenu prava kao pretpostavku i mehanizam za postizanje prethodno navedenih standarda.

To rezultira sa sljedećim zahtjevima u konstruiranju kaznenog postupka. Pravomoćna sudska odluka mora biti što je moguće više činjenično i pravno točnija i pravilnija. Država i kazneno pravosuđe, gube svaki demokratski i ustavnopravni legitimitet ako nedužni okrivljenik bude osuđen, kao i ako počinitelj teškog kaznenog djela bude oslobođen. Stoga su za razliku od građanskog postupka uvijek dopušteni izvanredni pravni lijekovi zbog novih činjenica. Osim toga, razlozi pobijanja zbog pogrešne primjene prava, procesnih povreda i odmjeravanja sankcije moraju biti sveobuhvatni i dostupni do pravomoćnosti presude, a upravo je sve to područje u kojem se mora osiguravati jedinstvena primjena prava što je ustavna zadaća Vrhovnog suda.

Stoga je posebno važno istaknuti da je Vrhovni sud RH gubitkom drugostupanjske nadležnosti izgubio ovlast da odlučuje o najjačim represivnim kaznenopravnim mjerama – kaznenim sankcijama. Odmjeravanje kazne je za osuđenika u pravilu najvažnije pitanje.[78](»173 Dahs, Hans / Dahs, Hans (2008) Die Revision in Strafprozess, München: C.H.Beck, 210.«)
 Stoga, primjerice u Njemačkoj povodom revizije Vrhovni savezni sud odlučuje i o odmjeravanju kazne kada je donesen pogrešan pravni zaključak kao ako sud nije uzeo u obzir zakonom određene svrhe kažnjavanja ili je pojedinim olakotnim ili otegotnim okolnostima dao preveliku ili premalu težinu pri odmjeravanju kazne ili ako je kazna u odnosu na krivnju neopravdano visoka ili niska.[79](»174 BGH, Urteil vom 17. September 1980 – 2 StR 355/80, BGHSt 29, 319, 320. V. detaljnije Dahs, Hans / Dahs, Hans (2008) Die Revision in Strafprozess, München: C.H.Beck, poglavlje: Rechtsfehler bei der Strafzumessung, 209-215.«)
 Sve su to pravna pitanja u kojima se mora osigurati jedinstvena primjena prava. Prenošenjem drugostupanjske nadležnosti na Visoki kazneni sud Vrhovni sud RH je izgubio ovlasti da ujednačava sudsku praksu o kazni zatvora a time i o broju godina slobode koje će država oduzeti pojedincu. Iz aspekta jedinstvene primjene kaznenog prava nema važnije ustavne ovlasti Vrhovnog suda od navedene.

b) Ravnopravnost građana pred zakonom

Građani mogu biti ravnopravni pred zakonom samo ako sudovi na jednak način primjenjuju pravo kada se pred njima nalaze iste činjenične okolnosti. Neujednačena sudska praksa u kaznenom sudovanju može imati drastične posljedice za prava i slobode građana. Ona znači razliku između osude ili oslobođenja, izdržavanje više ili manje godina zatvora, izricanje ili neizricanje sigurnosnih mjera i sl. Dakle, ujednačena sudska praksa je presudna za jednakost građana u ograničavanju njihovih temeljnih ustavnih prava i sloboda. Zbog toga je zahtjev za ujednačenom sudskom praksom u kaznenom postupku iz ustavnog aspekta puno jači nego u drugim granama prava. U građanskom postupku koji rješava privatne odnose neujednačena sudska praksa je arbitrarnost.[80](»175 Uzelac, Alan (2020) Jedinstvena primjena prava u hrvatskom parničnom postupku: tradicija i suvremenost, HAZU, u tisku, poglavlje 8. Suvremena sredstva osiguranja jedinstvene primjene prava: od autoritarnog diskursa do jedinstvo u različitosti«) Međutim, u kaznenom postupku načelo ravnopravnosti građana pred zakonom zabranjuje ne samo arbitrarnost već i veća odstupanja u oduzimanju temeljnih ljudskih prava u slučaju istog činjeničnog stanja i istih pravnih pitanja.

Stajalište Europskog suda za ljudska prava o jačoj razini pravne zaštite u kaznenom postupku je jasno. Tako je u predmetu Štetiar i Šutek v. Slovačka rekao: ‘… što se tiče lišavanja slobode, posebno je važno ispuniti opće načelo pravne sigurnosti. Stoga je od ključne važnosti da uvjeti za lišavanje slobode prema domaćem zakonodavstvu budu jasno definirani i da sam zakon bude predvidljiv u primjeni, … kako bi omogućili osobi – ako treba, s odgovarajućim savjetima – da predvidi u mjeri koja je razumna u određenim okolnostima, posljedice koje bi neke radnje mogle prouzročiti’[81](»176 Štetiar i Šutek v. Slovačka od 23. studenog 2010., § 83.«)

c) Obveza ujednačavanja kaznenoprocesnih odluka

Osim što je ujednačavanje prava pravna vrednota sama po sebi zbog poštivanja načela ravnopravnosti građana pred zakonom, s ustavnopravnog aspekta ključno je ujednačavanje sudskih odluka u onom dijelu u kojem one oduzimaju ustavna prava. A odluke s najvećom jačinom zahvata su prisutne ne samo u području kaznenog prava, već i kaznenog procesnog prava tijekom kaznenog postupka.

Stoga je pogrešan stav koji se može čuti u stručnoj javnosti o tome da Vrhovni sud RH ne smije odlučivati o kaznenoprocesnim odlukama kao što su istražni zatvor ili nezakoniti dokazi jer to nije na razini najvišeg suda u hijerarhiji sudova, a koji su istaknuti i u izdvojenom mišljenju ustavnog suca Šumanovića koji kaže:

‘Hrvatski vrhovni sud, kao kuriozitet u EU razmjerima po pitanju djelokruga najvišeg suda u kaznenoj dimenziji njegove nadležnosti, primarno se bavi činjeničnim specifičnostima i neponovljivim jedinstvenostima konkretnih slučajeva, rješava žalbe u pritvorskim predmetima, u predmetima uvjetnog otpusta, u predmetima troškova postupka, u predmetima izdvajanja iz spisa nezakonitih dokaza, u predmetima kažnjavanja zbog kršenja procesnog reda u sudnici i sličnim pitanjima koja mu onemogućuju fokusiranje na ono što je od fundamentalnog značenja za ulogu najvišeg suda u državi i prema europskim demokratskim standardima i prema svjetskim trendovima, i u common law jurisdikcijama i u Skandinaviji i u kontinentalnoj Europi uključivo s tranzicijskim posttotalitarnim poretcima.’[82](»177 V. Ustavni sud RH, rješenje br. U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019., str. 12.«)

Represivne mjere država ne primjenjuje samo presudama na temelju Kaznenog zakona, već se brojne represivne mjere i radnje tijekom kaznenog postupka primjenjuju rješenjima i nalozima na temelju Zakona o kaznenom postupku. Osim toga, pravo na suđenje temeljem zakonitih dokaza ustavno je pravo jer prema hrvatskom Ustavu, dokazi pribavljeni na nezakonit način ne mogu se uporabiti u sudskom postupku (čl. 29. st. 4. Ustava RH). Stoga je nužno da se ovlast Vrhovnog suda da osigura jedinstvenu primjenu prava odnosi i na kaznenoprocesne odluke ili tzv. interlokutorne odluke tijekom kaznenog postupka kojima se teško zadire u ustavno pravo na slobodu, na privatnost ili pravični postupak. Usprkos ‘čuđenju’ što Vrhovni sud odlučuje o istražnom zatvoru ili nezakonitim dokazima radi se upravo o sedes materiae ustavne ovlasti Vrhovnog suda. Zahtjev za jedinstvenom primjenom prava i pravnu zaštitu je tim veći što je jače zadiranje u ljudsko pravo. Ergo, Vrhovni sud RH je do ustanovljavanja Visokog kaznenog suda bio nadležan da odlučuje o žalbama na kaznenoprocesne odluke, a koju nadležnost je u potpunosti izgubio (v. poglavlje supra II.ad 1)a.).

K tome, nije točna tvrdnja da hrvatski Vrhovni sud ‘kao kuriozitet u EU razmjerima’ ima ovlasti odlučivanja o kaznenoprocesnim odlukama. Istina je potpuno drugačija. Iz prethodne analize vidjeli smo da istu ovlast ima i francuski Kasacijski sud kao i njemački Vrhovni savezni sud. Tako se u Francuskoj kasacijska žalba vrhovnom Kasacijskom sudu može podnijeti i na pripremne i interlokutorne odluke zbog povreda procesnih formi, a posebno prava iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (v. supra poglavlje IV. 3.). Isto tako Vrhovni savezni sud Njemačke odlučuje o žalbama na rješenja i naloge o mjerama kojima se teško zadire u ljudska prava i za koja bi bio nadležan Ustavni sud kao što su npr. pravo na branitelja, uhićenje, prisilni smještaj, oduzimanje predmeta, pretraga, tajne mjere nadzora. Treba istaknuti da su šest sudaca njemačkog Vrhovnog saveznog suda suci istrage koji odlučuju o istražnom zatvoru i drugim istražnim mjerama za kaznena djela koja progoni Savezni državni odvjetnik (v. supra poglavlje IV. 3.2.2.). Pri tome ne treba izgubiti iz vida činjenicu da se radi o državama koje imaju od 15 do 20 puta više stanovnika od Hrvatske, a čijim građanima je zagarantirano da o njihovim temeljnim pravnima odlučuje najviši sud u sudskoj hijerarhiji i tako osigura jedinstvenu primjenu prava. Radi se o pravima o kojima odlučuje Ustavni sud RH i Europski sud za ljudska prava, pa nije sporno da na procesnoj vertikali prema ustavnoj i međunarodnoj kontroli mora biti i Vrhovni sud RH.

4.2.2. Javnopravni i inkvizitorni karakter kaznenog postupka

Kako je već navedeno, za razliku od građanskog postupka koji je dio privatnog prava i rješava privatne odnose među pojedincima, kazneno pravo je par excellance pravo javnopravnog karaktera, a kazneni postupak rješava odnos između države i pojedinca. Radi se o takvoj promjeni paradigme koja onemogućuje analogiju u sustavu pravnih lijekova kao i u vršenju ustavnih ovlasti Vrhovnog suda u ujednačavanju građanskopravne i kaznenopravne prakse.

Dok je građanski postupak vođen načelom dispozicije jer pojedinci odlučuju o pokretanju i vođenju parnice i raspolažu predmetom spora, u kaznenom postupku vrijedi načelo oficijelnosti, te o navedenim pitanjima ex offo sukladno zakonskim pretpostavkama odlučuje država, odnosno njezina tijela – državno odvjetništvo i sud. Kazneno pravo je inkvizitorno pravo u kojem državno tijelo (državno odvjetništvo) pokreće, istražuje i prikuplja dokaze protiv pojedinca, a sud je na raspravi ovlašten izvoditi dokaze za razjašnjenje činjeničnog stanja i pravilno presuđenje, što može biti u korist ali i na štetu pojedinca.

Zbog navedenih oficioznih i inkvizitornih ovlasti država ima dužnost da vodi brigu o pravima pojedinaca u kaznenom postupku,[83](»178 Hembach, Holger / Pürner, Stefan (2015) Mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u nemačkom pravu, Nova pravna revija br. 1-2, 113-124,117. 79«) i to o procesnim pravima okrivljenika i žrtve, kao i na ostvarenje pravičnog i učinkovitog rezultata kaznenog postupka. Državno odvjetništvo i sud moraju poštovati i postupati sukladno garancijama prava na pravični postupak i standardima učinkovitog kaznenog postupka. Pri tome su u odnosu na građanski postupak standardi prava na pravični postupak u kaznenom postupku ojačani jer dok su u st. 1. čl. 6. Konvencije sadržani opći elementi koji vrijede za oba postupka i posebni elementi koji vrijede samo za kazneni i samo za građanski postupak, odredbe st. 2. i st. 3. čl. 6. sadrže pretpostavku nedužnosti okrivljenika i niz dodatnih procesnih prava obrane za kazneni postupak. Osim toga konvencijsko pravo na učinkoviti kazneni postupak koje stvara pozitivnu obvezu države da progoni i osudi počinitelje kaznenih djela kojima se krši pravo pojedinca iz čl. 2. (pravo na život), čl. 3. (zabrana mučenja), čl. 4. (zabrana ropstva), čl. 5. (prava na slobodu) i čl. 8. (prava na osobni i obiteljski život) Konvencije postoji samo u kaznenom postupku. Država je dužna učiniti sve da zbog njezine greške pojedincu ne bude pogrešno ili nepravedno osuđen kao i da počinitelj težih kaznenih djela ne bude oslobođen.

Na navedenu distinkciju u razini pravne zaštite zorno ukazuju razlike koje u Francuskoj i Njemačkoj postoje u odnosu na ujednačavanje sudske prakse u kaznenom i građanskom postupku. U Francuskoj je revizija izvanredni pravni lijek koji u građanskom postupku ne odgađa izvršenje presude,[84](»179 – Article 579 Code de procédure civile«)
 osim u kaznenim predmetima gdje dolazi do odgađanja izvršenja kaznene presude ili odluke.[85](»180 Article 569-1 Code de procédure pénale https://www.lagbd.org/index.php/Pourvoi\_en\_cassation\_en\_mati%C3%A8re\_p%C3%A9nale\_(fr), V. supra III. 2. Kasacijska žalba kao pravni lijek protiv nepravomoćnih presuda ili odluka.«)
 U njemačkom kaznenom postupku postoji obveza drugostupanjskog suda koji odlučuje po reviziji i želi odstupiti od odluke drugog drugostupanjskog suda da mora dostaviti Vrhovnom sudu spis na odlučivanje o tom pravnom pitanju dok takva obveza ne postoji u građanskom postupku.[86](»181 V. Hembach, Holger / Pürner, Stefan (2015) Mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u nemačkom pravu, Nova pravna revija br. 1-2, 113-124,116-117.«)
 Isto tako, za razliku od revizije u građanskim stvarima, revizija u kaznenom postupku ne podliježe odluci o dozvoli za podnošenje revizije, već je dopuštena u svim slučajevima (v. supra poglavlje IV. 3.2.2.b).

Vrhovni sud RH u građanskom postupku vrši svoju javnu funkciju tek kada odlučuje u postupku za osiguranje jedinstvene primjene prava,[87](»182 V. Uzelac, Alan (2020) Jedinstvena primjena prava u hrvatskom parničnom postupku: tradicija i suvremenost, HAZU, u tisku, poglavlje 9. O potencijalima novih sredstava hrvatskog prava za osiguranje jedinstvene primjene prava – revizije po dopuštenju i oglednog postupka«)
 kako je istaknuo u svom izdvojenom mišljenju i ustavni sudac Šumanović, ali je onda istu paradigmu pogrešno primijenio na kazneni postupak.[88](»183 U izdvojenom mišljenju ustavnog suca Šumanovića vidi se da on polazi isključivo sa pozicija građanskog prava i u cijelosti zanemaruje specifičnosti i zadaće kaznenih sudova, pa i Vrhovnog suda kao kaznenog suda. Tako on govori o »javnoj funkciji» najvišeg suda u državi samo u smislu ujednačavanja sudske prakse, o sudu trećem stupnja koji u kaznenom postupku ne postoji nakon pravomoćnosti presude.«)
 U kaznenom postupku svi kazneni sudovi cijelo vrijeme odlučujući u prvom dijelu postupka o progonu pojedinca od strane države (državno odvjetnički postupak), a u drugom dijelu postupka (rasprava kao sudski postupak) o sporu između države i pojedinca, kao i u postupku o pravnim lijekovima obavljaju javnu funkciju.

4.2.3. Ograničenja pravnih učinaka odluka po izvanrednim pravnim lijekovima u kaznenom postupku

Osim ograničenja podnošenja izvanrednih pravnih lijekova Vrhovnom sudu RH, u odnosu na ovlaštene osobe i pravne osnove, a koje dovode do značajnog ograničenja osiguranja jedinstvene primjene prava (v. supra poglavlje II.ad 1) b), i načela kaznenog procesnog prava kao što su ne bis in idem i zabrana reformacije in pejus onemogućavaju da odluke po izvanrednim pravnim lijekovima budu mehanizmi za osiguravanje jedinstvene primjene prava. Načelo ne bis in idem koje je karakteristično za kazneni postupak zabranjuje ponovno vođenje postupka protiv okrivljenika bez obzira na jačinu novih dokaza o krivnji. A zabrana reformacije in pejus dovodi do deklaratornih odluka po izvanrednim pravnim lijekovima – zahtjevu za zaštitu zakonitosti i zahtjevu za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude. Pri tome zabrana reformacije in pejus koja u redovitom postupku vrijedi samo ako je okrivljenik podnio taj pravni lijek, nakon pravomoćnosti presude postaje opće načelo i vrijedi bez obzira tko je podnio izvanredni pravni lijek. Tako ako državni odvjetnik podnese zahtjev za zaštitu zakonitosti na štetu osuđenika, i bude usvojen, može rezultirati samo deklaratornom presudom (čl. 513. ZKP). To je protivno zahtjevu Europskog suda za ljudska prava da mehanizam koji osigurava jedinstveno tumačenje primjenjivog prava mora moći izmijeniti rezultat postupka te da Vrhovni sud mora imati mogućnost intervenirati u presuđivanje predmeta tijekom redovnog postupka (v. supra IV. 3.4.2.).[89](»184 ESLJP, Stefanica i ostali v. Rumunjska od 2. studenog 2010., § 20 i 36«)

Osim toga, značajniji nedostatak učinkovitosti osiguranja jedinstvene primjene prava izvanrednim pravnim lijekovima jest dispozitivnost stranaka da vode taj dio postupka. Za izvanredne pravne lijekove u pravilu vrijedi načelo dispozitivnosti. Zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude može podnijeti samo osuđenik koji uvijek postupa u kaznenom postupku po vlastitoj volji, a isti je slučaj i sa zahtjevom za zaštitu zakonitosti u odnosu na državnog odvjetnika. Dok je državni odvjetnik sukladno načelu oficijelnosti i legaliteta dužan pokrenuti kazneni postupak (čl. 2. st. 3. ZKP ‘državni odvjetnik je dužan pokrenuti kazneni postupak’), prema čl. 509. st. 1. ZKP ‘protiv pravomoćnih sudskih odluka (samo) Glavni državni odvjetnik može podignuti zahtjev za zaštitu zakonitosti’. Iako dispozitivnost vrijedi i za žalbu jer prema čl. 464. st. 1. i 3. državni odvjetnik može podnijeti žalbu, prakse je posve drugačija. Državni odvjetnik gotovo uvijek podnosi žalbu protiv nepravomoćne presude, dok je zahtjev za zaštitu zakonitosti protiv pravomoćne presude rijetkost. Iako zakon uspostavlja dužnost podizanja zahtjeva za zaštitu zakonitosti protiv sudske odluke donesene u postupku na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, međunarodnim pravom ili zakonom (čl. 509. st. 2. ZKP) radi se o vrlo širokoj osnovi koja još više razvodnjava pravnu snagu i obvezu Glavnog državnog odvjetnika da ga podnese.

Da je općeprihvaćeno stajalište da Glavni državni odvjetnik nije dužan podignuti zahtjev za zaštitu zakonitosti. (...)

Dakle, da li će po izvanrednom pravnom lijeku doći do odluke Vrhovnog suda RH o nekom pravnom pitanju i posljedično do ujednačavanja sudske prakse ovisi samo o volji stranke. To može za ujednačavanje sudske prakse biti ispravan pristup u građanskom postupku, ali ne i u kaznenom postupku gdje sudovi izvršavaju državnu djelatnost javnog kažnjavanja. Stoga, je nedvojbeno kako izričito navodi predsjednica kaznenog odjela Vrhovnog suda Ana Garačić, da izvanredni pravni lijekovi za ujednačavanje sudske prakse imaju ograničen doseg (v. supra poglavlje IV. 3.4.3.).[90](»186 Uvodne napomene Priručnika Pravosudne akademije ‘Ujednačavanje sudske prakse općinskih i županijskih sudova’ iz 2017. i 2019. godine koji je izradila Ana Garačić, predsjednica Kaznenog odjela Vrhovnog suda RH.«)

Osim toga, usporedba sa građanskim postupkom osvjetljava jednu daljnju razliku koja čini izvanredne pravne lijekove u kaznenom postupku invalidnim za obavljanje ustavne ovlasti iz čl. 116. st. 1. Ustava RH. U kaznenom postupku ne postoji pravni lijek koji izričito služi osiguranju jedinstvene primjene prava. Za razliku od revizije s dopuštenjem i oglednog postupka u građanskom postupku, u kaznenom postupku pravna osnova za podnošenje izvanrednog pravnog lijeka nije odstupanje od ranije odluke Vrhovnog suda RH ili druge ustaljene sudske prakse. To što je neko pitanje drugačije pravno riješeno nije samo po sebi povreda prava.

Razlog je što ta pravna osnova za izvanredne pravne lijekove niti prikladna za kazneni postupak. Razlog za podnošenje izvanrednih pravnih lijekova u kaznenom postupku nije ujednačavanje sudske prakse jer se taj cilj mora ostvariti do donošenja pravomoćne presude. Izvanredni pravni lijekovi kako je prethodno navedeno se podnose samo zbog iznimno teških povreda prava koje narušavaju pravni poredak jer stvaraju sumnju u pravilnost kaznene presude i u ostvarenje svrhe kaznenog postupka (v. supra poglavlje IV. 3.4.3.). Naravno, pri odlučivanju o redovnim (i izvanrednim) pravnim lijekovima Vrhovni sud RH treba, kao što to čini i ponavlja u svojim odlukama njemački Vrhovni savezni sud, primijeniti načelo jedinstva sudske prakse kao načelo tumačenja prava.[91](»187 Baur, Fritz (1953) Der Gedanke der ‘Einheitlichkeit der Rechtsprechung’ im geltenden Prozeßrecht, JuristenZeitung, br. 11, 326-329, 326.«)

Osim pravnih i statistička analiza broja predmeta po izvanrednim pravnim lijekovima koja je prikazana supra poglavlje II.ad 1) a) koji iznose 136 predmeta tijekom 2018. pokazuje da je odlučivanje Vrhovnog suda po izvanrednim pravnim lijekovima gotovo beznačajno za ostvarivanje ustavne funkcije u kaznenim predmetima.

(...)

5.6. Sporedni mehanizmi: literatura, usavršavanje i objave presuda

Svi drugi dopušteni mehanizmi ujednačavanja sudske prakse su izvanprocesni i izvansudski te predstavljaju pomoćne izvore za tumačenje prava. Oni služe povećanju pravnog znanja sudaca, prihvaćanju utemeljenih i uvjerljivih zajedničkih pravnih argumenata te posljedično dovode do ujednačavanja sudske prakse.[92](»262 V. podjelu mehanizama za ujednačavanje sudske prakse na formalne, polu-formalne i neformalne u Mišljenju br. 20 (2017) o ulozi sudova u jedinstvenoj primjeni prava Savjetodavnog vijeća europskih sudaca od 10 studenog 2017., https://rm.coe.int/ccje-opinion-no-20-croatian-/1680780338 (15. 6. 2020.), poglavlje 3.5. Formalni, polu-formalni i neformalni mehanizmi za ujednačavanje prakse.«)
 U izvansudske mehanizme ubrajamo znanstvenu i stručnu literaturu kao što su znanstveni i stručni radovi, komentari zakona i sudske prakse, objava sudskih priručnika s izborom najvažnijih sudskih odluka; usavršavanje sudaca kroz edukacije, radionice, savjetovanja, tečajeve i konferencije; objava presuda ne samo najvišeg suda već svih sudova.[93](»263 O izvanprocesnim mehanizmima u njemačkoj v. Hembach, Holger / Pürner, Stefan (2015) Mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u nemačkom pravu, Nova pravna revija br. 1-2, 113-124,117-118.«)
 U tom smislu treba istaknuti da je Hrvatska napravila pomak u dostupnosti svih sudskih odluka uspostavljanjem informacijskog sustava sudske prakse ‘SupraNova’ u koji se unose konačne odluke svih redovnih i specijaliziranih sudova kojem imaju pristup svi suci. Time je tehnološki uspostavljena mogućnost da se suci informiraju o svim odlukama koji se donose na drugim sudovima te da praćenjem sudske prakse omogućavaju njihovo ujednačavanje. Za razvoj pravnog tumačenja i argumentacije u Hrvatskoj potrebno je ovu bazu učiniti dostupnu znanstvenoj, stručnoj i općoj javnosti.

Ovi mehanizmi ne predstavljaju sudački posao već se radi o drugim vrstama poslova koja zahtjevaju pravno znanje kao što je pravna znanost, pravna edukacija i pravno-stručni poslovi. S obzirom da se ne radi o sudačkim poslovima njima Vrhovni sud ne može ujednačavati sudsku praksu. Ovlast iz čl. 116. st. 1. Ustava nije personalna ovlast već funkcionalna. Sama činjenica što se njime bave suci Vrhovnog suda ne znači da oni njima izvršavaju ustavnu ovlast iz čl. 116. st. 1. Ustava.

Odluka u ovom ustavnosudskom predmetu je prilika da Ustavni sud osvijesti u hrvatskoj pravnoj struci da je glavni mehanizam ujednačavanja sudskih odluka postojanje odgovarajućeg sustava redovnih pravnih lijekova do Vrhovnog suda. Naime, postojeći sustav pravnih lijekova za predmete iz općinske nadležnosti, prenošenje žalbene nadležnosti na Visoki kazneni sud, izdvojena mišljenja ustavnih sudaca, očitovanje Ministarstva pravosuđa kao i stručne rasprave u javnosti zorno pokazuju da se u cijelosti daje prednost i guraju u prvi plan izvanprocesni, upravno-sudski i neformalni mehanizmi ujednačavanja, a zanemaruje sustav pravnih lijekova i uloga Vrhovnog suda kao najvišeg redovitog kaznenog suda.

To bjelodano dokazuje sadržaj Poredbene studije mehanizama za harmonizaciju sudske prakse u izabranim državama Vijeća Europe iz 2018.[94](»264 Comparative study (analysis) of mechanisms for case law harmonisation in selected member states of the Council of Europe, European Union and Council of Europe, June 2018«)
 među kojima je bila i Hrvatska, u kojoj su mehanizmi ujednačavanja sudske prakse u Hrvatskoj prikazani na nezadovoljavajući i nepotpun način. Poražavajuće je da su iz analize mehanizama za ujednačavanje sudske prakse u cijelosti ispuštena ustavna ovlast Vrhovnog suda, sustav pravnih lijekova kao i nadležnost za odlučivanje o pravnih lijekovima. Istaknuto je da Vrhovni sud ima vodeću ulogu i odgovornost za ujednačavanje sudske prakse, ali je u cijelosti ispuštena ustavna odredba o zadaći Vrhovnog suda da osigura jedinstvenu primjenu prava. Navedeno je jedino da je Vrhovni sud RH sud zadnje instance,[95](»265 Ibid, str. 15,«)
 ali je izostavljena u cijelosti analiza pravnih lijekova pa i žalbe Vrhovnom sudu u kaznenom postupku. Nije ukazano niti na nepostojanje mehanizma za ujednačavanje sudske prakse u najvećem broju kaznenih predmeta odnosno za kaznena djela zaprijećena kaznom zatvora do čak dvanaest godina za koja su nadležni u prvom stupnju općinski sudovi, a u drugom stupnju županijski sudovi. Zabrinjavajuće je da su u prvi plan stavljeni polu-formalni i neformalni mehanizmi ujednačavanja sudske prakse kao što su sastanci odjela ili svih sudaca Vrhovnog suda, sastanci Vrhovnog suda sa predsjednicima predsjednika odjela svih županijskih sudaca radi razmatranja spornih pravnih pitanja koja se odnose na drugostupanjsko odlučivanje, postojanju sudskih odjela za sudsku praksu na pet županijskih sudova, objava i diseminacija odluka Vrhovnog suda i parcijalno drugih nižih sudova. Za pravna shvaćanja zauzeta na sjednicama odjela Vrhovnog suda i drugostupanjskih sudova netočno je navedeno da ne vežu samo vijeća i suce suda na kojem su donesena već i da su obvezna i za sva druga općinska vijeća.[96](»266 V. Ibid. str. 15-18.«)

Ova studija predstavlja obrazac i okvir u kojima se u Hrvatskoj raspravlja o ujednačavanju sudske prakse.

(...)

5.8. Gubitak ‘kaznene sudbenosti’ i pretvaranje Vrhovnog suda Republike Hrvatske u autoritarno tijelo nadzora ujednačavanja sudske prakse nižih sudova

5.8.1. Kontinuirano smanjenje nadležnosti i djelokruga Vrhovnog suda RH u kaznenim predmetima

Umjesto da Vrhovni sud Republike Hrvatske s obzirom na svoju ustavnu zadaću, po uzoru na primjerice njemački i francuski vrhovni sud, jača i širi svoju jurisdikciju, a time i utjecaj, da mu se pruži što više prilika da svojim odlukama ujednačuje sudsku praksu, učvršćuje svoj autoritet i razvija koherentnu jurisprudenciju, a time i cjelokupni kaznenopravni poredak, razvoj ovlasti Vrhovnog suda RH u kaznenopravnom području išao je upravo u suprotnom smjeru. Još od Zakona o kaznenom postupku iz 1997. godine provodilo se kontinuirano smanjenje nadležnosti i djelokruga Vrhovnog suda RH u kaznenim predmetima koje je kulminiralo osnivanjem Visokog kaznenog suda. Sužavanje kaznene sudbenosti Vrhovnog suda RH rezultat je sljedećih zakonskih rješenja:

– proširena je stvarna nadležnost općinskih sudova za kaznena djela do 12 godina pa je za kaznena djela od 10 do 12 godina u drugom stupnju postao nadležan županijski sud;

– ukinuta je mogućnost vođenja rasprave pred drugostupanjskim sudom čime je u cijelosti ukinuta rasprava pred Vrhovnim sudom;

– ukidanjem rasprave pred drugostupanjskim sudom onemogućeno je podnošenje žalbe protiv drugostupanjske presude županijskog suda i Vrhovnog suda, Vrhovnom sudu kao sudu trećeg stupnja zbog novo utvrđenog činjeničnog stanja;

– uvedena je zabrana podnošenja žalbe zbog nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja od strane stranke koja ovu osnovu nije prethodno osporavala;

– ukidanjem zahtjeva za izvanredno ublažavanje kazne smanjen je broj izvanrednih pravnih lijekova o kojima odlučuje Vrhovni sud;

– proširena je primjena načela svrhovitosti ili oportuniteta tijekom prethodnog postupka, koja iako primarno djeluje u odnosu na kaznene postupke u nadležnosti općinskih sudova, u slučaju procesnog imuniteta (čl. 286. st. 2-6. ZKP) i krunskog svjedoka (čl. 36. ZUSKOK) dovodi do smanjenja broja predmeta pred Vrhovnim sudom;

– najveći gubitak predmeta rezultat je uvođenja sporazumijevanja između državnog odvjetništva i okrivljenika što je značajno smanjilo broj rasprava i žalbi pred svim sudovima pa i pred Vrhovnim sudom;

– sporazumijevanje je dovelo i do zabrane podnošenja žalbi od strane okrivljenika koji je priznao krivnju zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, osim iznimno.

Sužavanje stvarne i funkcionalne nadležnosti i djelokruga dovelo je do smanjenja broja predmeta pred Vrhovnim sudom u zadnjih 2 desetljeća pa je argumentacija o potrebi rasterećenja toga suda deplasirana.[97](»270 Očitovanje Ustavnom sudu na Prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH čl. 19.e ZKP, Ministarstvo pravosuđa RH, Klasa:701-01/19-01/101496, Ur.broj: 514-06-01-02/1-19-02 od 10. prosinca 2019., str. 3.«)
 Tako je broj predmeta u radu kaznenog odjela Vrhovnog suda u 2003. godini bio 4836, a 2004. 5191, dok je 2019. godine broj kazneni predmeta 2.713. Dakle, broj predmeta se u zadnja dva desetljeća pred Vrhovnim sudom RH gotovo prepolovio. Statistika Vrhovnog suda iz 2019. godine pokazuje da je netočan i statistički argument iz očitovanja Ministarstva pravosuđa Vrhovnom sudu o negativnom trendu povećanja broja neriješenih kaznenih predmeta od 2014. godine,[98](»271 Očitovanje Ustavnom sudu na Prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH čl. 19.e ZKP, Ministarstvo pravosuđa RH, Klasa:701-01/19-01/101496, Ur.broj: 514-06-01-02/1-19-02 od 10. prosinca 2019., str. 3.«)
 jer je u ovoj godini u kaznenoj grani sudovanja smanjen broj neriješenih predmeta.[99](»272 V. Vrhovni sud u prvom polugodištu riješio više predmeta nego što ih je primio, https://www.iusinfo.hr/aktualno/dnevne-novosti/42159 (15. 8. 2020.); Statistika Vrhovnog suda Republike Hrvatske http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=28;«)

5.8.2. Ukidanje kaznene sudbenosti Vrhovnog suda RH

Ukidanje cjelokupne drugostupanjske nadležnosti Vrhovnog suda smanjiti će broj predmeta kako je pokazano infra u poglavlju II ad)1 a) sa 1400 predmeta na 136 predmeta, što se maksimalno može povećati za 10-15% zbog dopuštenosti zahtjeva za izvanredno preispitivanje presude protiv odluka Visokog kaznenog suda. Primjerice statističko izvješće njemačkog Vrhovnog saveznog suda iz 2019. godine koje daje podatke o broju riješenih predmeta po vrsti pravnog lijeka, svakom pojedinom sudskom vijeću, po nižem sudu o čijoj odluci odlučuje, vrsti odluka, dužini trajanja postupaka pred tim sudom i sl. navodi da je taj sud samo po revizijama donio 2005 odluka u 2019. godini. Od toga je svaki od pet kaznenih senata (sudska vijeća od pet sudaca) odlučio o 620-750 revizija.[100](»273 V. Übersicht über den Geschäftsgang bei den Strafsenaten des Bundesgerichtshofs im Jahr 2019, https://www.bundesgerichtshof.de/DE/Service/Statistik/StatistikStraf/StatistikStraf2019/statistikStraf2019\_node.html«) Dakle, ukidanjem žalbene nadležnosti sva kaznena vijeća Vrhovnog suda RH bi trebala rješavati 5 puta manje predmeta nego jedno kazneno vijeće Vrhovnog saveznog suda Njemačke. Očito je da je osnivanje Visokog kaznenog suda ‘zadnji čavao’ u ne samo u ustavne ovlasti već i uopće u sudbenost Vrhovnog suda u sferi kaznenog sudovanja.

Već je istaknuto da je ujednačavanje sudske prakse isključivo pobijanjem pravomoćnih odluka suprotno brojnim načelima koja podupiru vladavinu prava u kaznenopravnom području. U kaznenom postupku izvanredni pravni lijek je u doslovnom smislu izvanredan, preispitivanje pravomoćne presude je samo iznimno dopušteno i takav postupak ne može predstavljati redovitu sudsku nadležnost kaznenog suda odnosno kaznenu sudbenost. Naime, osim gubitka ovlasti iz čl. 116. st. 1. Ustava, Vrhovni sud prenošenjem drugostupanjske nadležnosti gubi onu temeljnu ustavom definiranu ulogu sudova iz čl. 115. st. 1. i 3. Ustava RH da odlučuje u konkretnim predmetima, a koja se naziva jurisdikcija ili sudbenost. Vrhovni sud gubi nadležnost da sudi u redovitom kaznenom postupku, pa se dovodi u pitanje smisao postojanja kaznenog odjela Vrhovnog suda. Redukcija nadležnosti, djelokruga i broja predmeta je tako velika da se ad absurdum postavlja pitanje treba li osnovati redoviti sud koji odlučuje o oko 150 predmeta godišnje po izvanrednim pravnim lijekovima s ograničenim pravnim osnovama ili i tu nadležnost treba prenijeti na Visoki kazneni sud? Vrhovni sud ukidanjem žalbene nadležnosti postaje osakaćeni kazneni sud, bez nadležnosti i bez djelokruga poslova u kaznenim predmetima koji bi mu dali mogućnost da se upusti u kaznenopravnu praktičnu zbilju i da donosi autoritativne meritorne sudske odluke. Koliko će atrofirati ovlast Vrhovnog suda da ujednačuje sudsku praksu nakon ukidanja drugostupanjske nadležnosti egzemplarno pokazuje Priručnik Pravosudne akademije ‘Ujednačavanje sudske prakse općinskih i županijskih sudova’ u 2020. godini u kojem se u najznačajnijem i najopsežnijem poglavlju pod nazivom ‘Ujednačavanje sudske prakse edukacijom sudaca’ navodi ukupno 51 tumačenje zakona iz sudskih odluka u najvećem dijelu tijekom 2018. i 2019. godine. Svako od njih nastalo je u sudskoj odluci koja se citira u relevantnom dijelu. Od 51 tumačenja, 43 je doneseno na Vrhovnom sudu, sedam na županijskim sudovima i jedno na općinskom sudu. Od 43 odluke Vrhovnog suda pet se odnosi za izvanredne pravne lijekove (jedna povodom zahtjeva za zaštitu zakonitosti i četiri povodom zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude). Dakle, 38 odluka Vrhovnog suda odnosi se na žalbene predmete protiv prvostupanjskih presuda i rješenja, a koju nadležnost Vrhovni sud gubi. Dakle, umjesto 43 sudske odluke koje su važne za jedinstvenu primjenu prava i kojima Vrhovni sud provodi ovlasti iz čl. 116. st. 1. Ustava sukladno europskim standardima i vladavini prava, nakon ukidanja drugostupanjske nadležnosti Vrhovni sud će donijeti samo 5 odluka važnih za tumačenje zakona. Iako se radi o priručniku sa izabranim odlukama Vrhovnog suda, one su izabrane po kriteriju važnosti za ujednačavanje sudske prakse te njihov pad sa 43 odluke na 5 odluka jasno pokazuje da je Vrhovni sud izgubio jedini mehanizam kojim je sukladno vladavini prava i poštivajući unutarnju sudačku neovisnost osiguravao jedinstvenu primjenu prava.

Svođenje uloge Vrhovnog suda u kaznenom sudovanju na sudsko-upravnu kontrolu ispravne primjene prava od strane nižih sudova primjereno je u nedemokratskoj državi s jedinstvom vlasti i kolektivističkim pojmom neovisnosti sudstva. U demokratskim državama jedinstvo vlasti zamijenjeno je sa svojim antipodom – jedinstvenom primjenom prava što je sinonim za vladavinu prava. U državi s vladavinom prava, sudačka dužnost je povjerena svakom sudu osobno, a ne sudstvu kao grani vlasti, stoga podjela vlasti između zakonodavne, izvršne i sudske ne znači da sudačku dužnost obavlja bilo koji sud, pa niti najviši sud, već isključivo zakonom određeni nadležni sud i osobno sutkinja sukladno funkcionalnoj sudskoj nadležnosti unutar suda i podjeli poslova. Ustav ne dopušta transfer sudačke ovlasti odlučivanja u konkretnom predmetu na druge sudove, a kamoli na sudsko-upravna tijela. Ustavna ovlast Vrhovnog suda RH da osigura jedinstvenu primjenu prava nije ovlast preuzimanja odlučivanja o pravnim pitanjima koja se pojavljuju pred nižim sudovima, niti na načelnoj ili apstraktnoj razini.

Ukidanjem drugostupanjske nadležnosti Vrhovni sud ulazi u vakuum sudačkih dužnosti, a ostaje i bez mehanizma obvezujućih pravnih shvaćanja drugostupanjskih sudova. Jedini preostali način ujednačavanja sudske prakse je primjena još jačih autokratskih metoda utjecaja na niže sudove po uzoru na druge postkomunističke države ili tzv. države iliberalne demokracije poput Mađarske. Moguće je da su u sudstvu takvi odnosi u realitetu već uspostavljeni, pa je nužno provesti istraživanje koje će utvrditi zbiljske odnose autoritarne dominacije u sudstvu.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

15. Ustavni sud smatra potrebnim uvodno napomenuti da ZoSud i ZKP imaju različite predmete uređenja. Iz predmeta uređenja definiranog, u pravilu, u uvodnim odredbama svakog zakona, iščitavaju se njegovi legitimni ciljevi odnosno svrha koju je zakonodavac određenom zakonu namijenio.

Uvodnim odredbama (člancima 1., 2. i 3.) ZoSuda propisano je sljedeće:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuje ustrojstvo, djelokrug i stvarna nadležnost sudova ako nije određena drugim zakonom, unutarnje ustrojstvo sudova, poslovi sudske uprave i ovlasti predsjednika suda, poslovi ravnatelja sudske uprave, zaštita prava na suđenje u razumnom roku, nadzor nad obavljanjem poslova sudske uprave i pravosudna inspekcija, prava i dužnosti sudaca, poslovi tajnika suda, ovlasti sudskih savjetnika, osiguranje osoba, imovine i objekata sudova, imenovanje sudaca porotnika, uvjeti i postupak za imenovanje stalnih sudskih tumača, vještaka i procjenitelja te sredstva za rad sudova.

(...)

Članak 2.

Sudovi su tijela državne vlasti koja sudbenu vlast obavljaju samostalno i neovisno u okviru djelokruga i nadležnosti određene zakonom.

Članak 3.

(1) Sudovi štite Ustavom, međunarodnim ugovorima i zakonima utvrđeni pravni poredak Republike Hrvatske te osiguravaju jedinstvenu primjenu prava, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom.

(2) Sudovi odlučuju u sporovima o temeljnim pravima i obvezama čovjeka, o pravima i obvezama Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te o pravima i obvezama drugih pravnih osoba, izriču kazne i druge mjere počiniteljima kaznenih djela i prekršaja utvrđenih zakonom i drugim propisima, odlučuju o zakonitosti općih i pojedinačnih akata javnopravnih tijela, rješavaju sporove o osobnim odnosima građana, radne, trgovačke, imovinske i druge građanskopravne sporove te odlučuju u drugim pravnim stvarima kad je to zakonom određeno.«

Za razliku od toga, člankom 1. ZKP-a propisano je sljedeće:

»Članak 1.

(1) Ovaj Zakon utvrđuje pravila kojima se osigurava da nitko nedužan ne bude osuđen, a da se počinitelju kaznenog djela izrekne kazna ili druga mjera uz uvjete koje predviđa zakon i na temelju zakonito provedenog postupka pred nadležnim sudom.

(2) Kazneni progon i postupak može se voditi i završiti samo prema pravilima i pod uvjetima propisanim zakonom.«

Razvidno je, dakle, da je ZoSud organizacijsko-tehnički propis mjerodavan za organizaciju mreže sudova u Republici Hrvatskoj, dok je ZKP skup postupovnih pravila prema kojima kazneni sudovi vode postupke. Oba zakona sadrže odredbe o stvarnoj nadležnosti sudova – ZoSud svih sudova koji čine mrežu sudbenih tijela u Republici Hrvatskoj, uključujući i kaznenih, a ZKP onih sudova koji vode kaznene postupke. U oba slučaja to je imanentno naravi i zahtjevima pravnih područja koja ti zakoni uređuju, ali nalaže da sadržaj odredaba o stvarnoj nadležnosti sudova u oba zakona bude međusobno usklađen, što je zakonodavac i učinio izmjenom i dopunom članka 19.e ZKP-a u ZIDZKP-u/19.

Činjenica da u oba zakona postoje odredbe o stvarnoj nadležnosti istih sudova sugerira da Ustavni sud sporna pitanja konkretnog ustavnosudskog postupka ne može razmatrati bez »simultanog« pristupa, ali imajući u vidu i temeljnu svrhu svakog od njih. Naime, koliko god međusobna usklađenost (ili čak istovjetnost) sadržaja dviju pravnih normi iz dvaju različitih zakona, stavljena u odnos s mjerodavnim ustavnim normama u odnosu na koje se ocjenjuje njihova suglasnost, može upućivati na zaključak da u tom slučaju obje zakonske odredbe jesu ili da obje nisu u suglasnosti s Ustavom, to ne mora nužno biti tako. Temeljna svrha zakona u kojem se pojedina od razmatranih odredaba nalazi može činiti razliku pri ocjeni suglasnosti s Ustavom svake pojedine od njih.

U konkretnom slučaju Ustavni sud, međutim, nije našao da bi u tom smislu postojala relevantna razlika, pa je iz tog razloga, iznimno u odnosu na svoju ustaljenu praksu, osporene odredbe dvaju različitih zakona ocjenjivao u jednom ustavnosudskom postupku.

16. Mjerodavni okvir ustavnopravnog razmatranja u konkretnom slučaju jest, prije svega, članak 116. stavak 1. Ustava. Ta ustavna odredba, kako je već prethodno navedeno, glasi:

»Članak 116.

Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

(...)«

Ustavom, međutim, nisu propisani mehanizmi pomoću kojih će Vrhovni sud operativno izvršavati tu svoju ustavnu zadaću, već je stavkom 3. članka 116. Ustava propisano sljedeće:

»Članak 116.

(...)

Ustanovljavanje, djelokrug, sastav i ustrojstvo sudova te postupak pred sudovima uređuje se zakonom.«

Sukladno tome, ustanovljavanje, djelokrug, sastav, ustrojstvo i pravila postupanja sudova kaznene nadležnosti (što je predmet razmatranja u ovom ustavnosudskom postupku) uređeni su ZoSudom i ZKP-om.

ZoSudom su instrumenti pomoću kojih Vrhovni sud operativno izvršava svoju ustavnu funkciju propisani okvirno i/ili uvjetno. Naime, članak 20. ZoSuda glasi:

»Članak 20.

Vrhovni sud Republike Hrvatske:

1. osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni,

2. odlučuje o redovnim pravnim lijekovima kad je to propisano posebnim zakonom,

3. odlučuje o izvanrednim pravnim lijekovima protiv pravomoćnih odluka sudova u Republici Hrvatskoj,

4. rješava o sukobu nadležnosti kad je to propisano posebnim zakonom,

5. razmatra aktualna pitanja sudske prakse te predlaže područja za stručno usavršavanje sudaca, sudskih savjetnika i sudačkih vježbenika radi podizanja učinkovitosti i kvalitete pravosuđa u cjelini,

6. obavlja druge poslove određene zakonom.«

Razvidno je da je zadaća »osiguravanja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni« navedena zasebno, u točki 1. citirane zakonske odredbe, da je zadaća »razmatranja aktualnih pitanja sudske prakse« također navedena zasebno (u točki 5. citirane zakonske odredbe), te da se nijedna od njih ne može tumačiti kao istoznačnica za funkciju Vrhovnog suda koja se naziva »odlučivanjem« (točke 2. i 3. citirane zakonske odredbe), a koja, drugim riječima, podrazumijeva »sudbenost« Vrhovnog suda, to jest suđenje sudaca Vrhovnog suda u konkretnim predmetima u povodu pravnih lijekova.

Zadaća odlučivanja uređena je na način da Vrhovni sud odlučuje o redovnim pravnim lijekovima (u pravnom poretku Republike Hrvatske to je žalba) onda kada je, i ako je, to posebnim zakonom propisano. O izvanrednim pravnim lijekovima protiv pravomoćnih sudskih odluka (kojih je u pravnom poretku Republike Hrvatske više vrsta) odlučuje samo Vrhovni sud, s iznimkom odlučivanja o obnovi kaznenog postupka (odnosno o ponavljanju parničnog postupka).

Moglo bi se stoga zaključiti da zakonodavac, koji je istodobno i ustavotvorac, nije smatrao da bi Vrhovnom sudu za obavljanje ustavne i zakonske zadaće osiguravanja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni odnosno za ujednačavanje sudske prakse bila nužna i neizostavna nadležnost odlučivanja o redovnim pravnim lijekovima (žalbena nadležnost).

Naime, prema ZoSudu, žalbena nadležnost Vrhovnog suda moguća je (samo) onda kada je propisana posebnim zakonom (citirani članak 20. točka 2. ZoSuda). Nadležnost Vrhovnog suda da odlučuje o redovnim pravnim lijekovima u kaznenim predmetima može, dakle, postojati onda kada je, i ako je, propisana ZKP-om. Zakonodavac je, uspostavljajući Visoki kazneni sud i određujući trenutak kada će on započeti s radom, odlučio da od tog trenutka žalbena nadležnost Vrhovnog suda ZKP-om više neće biti propisana, tako da članak 19.f ZKP-a tog zakona glasi:

»Članak 19.f

(1) Vrhovni sud je nadležan:

1) odlučivati u trećem stupnju o žalbama protiv odluka donesenih u drugom stupnju, kad je to propisano zakonom,

2) odlučivati o izvanrednim pravnim lijekovima u slučajevima propisanim ovim Zakonom,

3) obavljati druge poslove propisane zakonom.

(2) Vrhovni sud sudi u vijećima sastavljenim od tri suca, a u vijeću od pet sudaca kad odlučuje o žalbama protiv presuda za kaznena djela za koja je propisana kazna dugotrajnog zatvora, ako drukčije nije propisano zakonom.

(3) Predsjednik Vrhovnog suda i predsjednik vijeća Vrhovnog suda odlučuju u slučajevima predviđenim u ovom Zakonu.«

16.1. Istodobno, građanima je Ustavom zajamčeno pravo na žalbu.

Iz gramatičkog tumačenja odnosnog dijela teksta Ustava proizlazilo bi da nije riječ o pravu na žalbu nekom određenom sudu, pa ni Vrhovnom sudu, već se radi o općem pravu na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u prvom stupnju suđenja (odlučivanja). Naime, člankom 18. Ustava propisano je:

»Članak 18.

Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.«

Prema tome, građanima je Ustavom zajamčeno pravo na podnošenje žalbe protiv prvostupanjske odluke sudu (implicite) višeg stupnja, to jest dvostupanjsko suđenje. Nije im zajamčeno da će sud drugog stupnja biti Vrhovni sud.

16.1.1. U najužoj vezi s time stoji i ustavno jamstvo pristupa sudu (prava na sud), kao temeljno jamstvo iz kruga procesnih jamstava pravičnog suđenja koja podrazumijeva članak 29. stavak 1. Ustava (odnosno stavci 2., 3., 4. i 5. tog članka Ustava, u kojima su sadržana dodatna, posebna jamstva za kazneni postupak). Članak 29. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

Ustavni sud i Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u svojoj praksi uvijek iznova ponavljaju da u demokratskom društvu dobar rad pravosuđa zauzima toliko značajno mjesto da bi ograničeno tumačenje jamstava pravičnog suđenja bilo protivno njihovom cilju. U tom smislu, bilo bi nezamislivo da Ustav jamči cijeli niz postupovnih prava koja se pružaju strankama u sudskim postupcima (među ostalim pravo na pokretanje postupka pred sudom, pravo na javni i kontradiktorni postupak u nazočnosti stranaka, jednakost oružja stranaka u postupku, dužnost suda da pažljivo ispita argumentaciju i dokaze stranaka u postupku, dužnost suda da »riješi spor«, dužnost suda da na relevantan i dostatan način obrazloži svoju odluku, pravo na žalbu, itd.), a da se pritom ne štiti ono što omogućuje korištenje svim tim jamstvima – pristup sudu (usporedi s, primjerice, odlukom Ustavnog suda broj U-III-2466/2017 od 23. listopada 2019.; www.usud.hr; te predmetima ESLJP-a Zubac protiv Hrvatske [Vv], br. 40160/12, § 76., presuda od 5. travnja 2018.; Kunert protiv Poljske, br. 8981/14, § 29., presuda od 4. travnja 2019.; Antunović protiv Hrvatske, br. 66553/12, § 46., presuda od 4. listopada 2016.; te Golder protiv Ujedinjenog kraljevstva, br. 4451/70, §§ 33. – 34., presuda od 21. veljače 1975.).

U tom kontekstu, kada članak 18. Ustava jamči pravo na žalbu odnosno dvostupanjsko suđenje, on nužno, implicite, štiti i pravo na pristup žalbenom, drugostupanjskom sudu, ali (u načelu) ne jamči ništa više od toga. On ne određuje izrijekom kojim bi sudovima unutar sustava pravosudnih tijela Republike Hrvatske imala pripadati uloga žalbenih sudova, pa takvo svojstvo ne pripisuje ni Vrhovnom sudu.

Stoga se u pravnom poretku Republike Hrvatske pravo na pristup žalbenom sudu osigurava zakonskim propisivanjem prava na podnošenje žalbe protiv odluke bilo kojeg suda zakonom određenog za vođenje postupaka prvog stupnja u određenoj vrsti predmeta bilo kojem sudu drugog stupnja odgovarajuće stvarne nadležnosti, sukladno opredjeljenju zakonodavca u skladu s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava. Pritom se, kako proizlazi, može raditi o odnosu sudova općinske i županijske razine ili o odnosu sudova županijske razine i Vrhovnog suda ili o odnosu bilo kojih dvaju sudova prvog odnosno drugog stupnja odgovarajuće stvarne nadležnosti koje zakonodavac, kao takve, odredi zakonom.

17. Na temelju ovako definiranih dosega mjerodavnih ustavnih jamstava iz članaka 18. i 29. stavka 1. logično bi bilo zaključiti da pitanja uvjeta i pretpostavki za podnošenje žalbe, a osobito uvjeta i pretpostavki za eventualnu dopuštenost izvanrednih pravnih lijekova također pripadaju području zakonodavnog rezervata u kojem zakonodavac uživa visok stupanj slobode prosudbe te je ovlašten odrediti i pojedine restrikcije pristupa sudu, u vidu definiranja kruga ovlaštenika, rokova, razloga i sl. Kada se radi o uređivanju pretpostavki za podnošenje žalbe protiv prvostupanjske odluke zakonodavac u pravilu propisuje manja ograničenja u pogledu uvjeta, rokova, razloga i kruga ovlaštenika. Naprotiv, kako i sam njihov naziv govori, izvanredni pravni lijekovi su izvanredni zbog toga što njihovo korištenje može nastupiti tek nakon što sudska odluka stekne svojstvo pravomoćnosti. Poštujući načelo pravomoćnosti, zakonodavac nema obvezu propisati izvanredne pravne lijekove ili ih je slobodan podvrgnuti i znatnijim restrikcijama nego što bi to bilo ustavnopravno prihvatljivo kada je u pitanju žalba protiv prvostupanjske, nepravomoćne odluke – premda zakonodavac ni u kojem slučaju ograničavanja prava nije i ne može biti oslobođen obveze da vodi računa o načelu razmjernosti (članak 16. Ustava).

Kada je riječ o trećestupanjskom žalbenom suđenju, koje također može biti dopušteno, znatnija ograničenja su također ustavnopravno prihvatljiva, kao što je, primjerice, činjenica da je ta vrsta suđenja u pravnom poretku Republike Hrvatske ograničena samo na slučajeve suđenja za najteža i društveno najopasnija kaznena djela. Ratio takvog modela leži u okolnosti da se osobe kojima se sudi za kaznena djela za koja su zaprijećene najteže kazne nalaze u položaju iznimno visokog rizika od posljedica eventualne povrede temeljnih ljudskih prava, pa ta činjenica opravdava višestruko preispitivanje nižestupanjske presude.

U svakom slučaju, pretpostavke koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih lijekova – uključujući i one lijekove koji, kada je mogućnost njihovog korištenja zakonom predviđena, po svojoj pravnoj naravi mogu biti podvrgnuti i višem stupnju ograničenja dostupnosti – ne smiju umanjivati pristup sudu na takav način i do takve mjere da time bude narušena sama bit prava na sud. U ovom kontekstu pojam »same biti prava na sud« moguće je interpretirati kao imperativ pružanja stvarne i učinkovite pravne zaštite stranci koja se pod uvjetima propisanima za podnošenje određenog (redovnog ili izvanrednog) pravnog lijeka obratila sudu nadležnom za postupanje u povodu tog pravnog lijeka (usporedi, primjerice, s odlukama Ustavnog suda broj: U-III-2466/2017 od 23. listopada 2019. i broj: U-III-215/2016 od 19. prosinca 2017., www.usud.hr; te predmetima ESLJP-a Grkokatolička župa Lupeni i drugi protiv Rumunjske [Vv], br. 76943/11, §§ 86. i 89., presuda od 29. studenoga 2016., i Zubac protiv Hrvatske, navedeno, § 78.).

18. Hrvatski zakonodavac, ujedno i ustavotvorac, uvodeći u pravosudni sustav Visoki kazneni sud s pripadajućim mu nadležnostima (osporeni članci 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a), ostao je pri postojećem ustavnom modelu konstrukcije pravosudnog sustava, s Vrhovnim sudom kao najvišim sudom u državi koji osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

Smisao članka 116. stavka 1. Ustava jest u obvezivanju Vrhovnog suda na ispunjavanje određene javne, društvene funkcije, a ona svoju puninu dobiva cjelovitim sagledavanjem članka 116. stavka 1. u povezanosti s člancima 3., 5.,14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava. Osiguravanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni ustavno je jamstvo građanima da će u sudskim postupcima načelo vladavine prava (članak 3. Ustava) i jamstvo jednakosti građana pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), kao izvori konzistentnosti objektivnog pravnog poretka (članak 5. Ustava), time i pravne sigurnosti te predvidljivosti pravnih posljedica za građane, kao elemenata jamstva pravičnog suđenja (članak 29. stavak 1. Ustava), biti uvažavana, te da postoji tijelo zaduženo za nadzor nad ostvarivanjem tih ciljeva u sudskoj praksi. Pravna nesigurnost koja proizlazi iz neujednačene sudske prakse smanjuje povjerenje u pravosuđe, što je jedna od osnovnih komponenti države koja se temelji na vladavini prava (usporedi primjerice, s predmetima ESLJP-a Nejdet Şahin i Perihan Şahin protiv Turske [Vv], br. 13279/05, § 57.; presuda od 20. listopada 2011.; Vinčić i drugi protiv Srbije, br. 44698/06 i dr., § 56., presuda od 1. prosinca 2009.).

Pri konstruiranju pravosudnog sustava Republike Hrvatske i pravila postupanja u sudskim, pa tako i kaznenim predmetima pred zakonodavca se postavljaju i određeni zahtjevi na temelju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), izraženi kroz njezina tumačenja i primjenu u praksi ESLJP-a. Pri tome je važno naglasiti da je praksa ESLJP-a sastavni dio Konvencije (v. Habulinec i Filipović protiv Hrvatske, br. 51166/10, § 30., odluka od 4. lipnja 2013.). U toj su praksi oblikovani pravni standardi koji obvezuju Republiku Hrvatsku i koji, bilo eksplicite bilo implicite, prožimaju i hrvatski Ustav. Te je standarde, u najkraćem, moguće sažeti u stajalište da ne postoji stečeno pravo na dosljednost sudske prakse (v. Nejdet Şahin i Perihan Şahin protiv Turske, navedeno, § 58.). Ona to ne može ni biti zbog razloga kao što su, primjerice, specifičnost činjenica svakog pojedinog predmeta, izbjegavanje zapreka legitimnom evolutivnom razvoju prava i nenarušavanje neovisnosti sudaca, ali težnja za postizanjem, pojednostavljeno rečeno, »jednakog rješavanja jednakih predmeta« u sudskoj praksi predstavlja važan element u strukturi načela vladavine prava i jamstava pravičnog suđenja. Međutim, mogu se pojaviti predmeti u kojima će nedosljedna sudska praksa dovesti do povrede prava na pravično suđenje.

Kada je riječ o različitoj sudskoj praksi nacionalnih sudova (oprečne sudske odluke), ESLJP zauzeo je načelna stajališta u nizu svojih presuda (v., primjerice, presudu ESLJP-a Nejdet Şahin i Perihan Şahin protiv Turske [Vv], navedeno; Albu i drugi protiv Rumunjske, br. 34796/09, presuda od 10. svibnja 2012.; te Stanković i Trajković protiv Srbije, br. 37194/08 i 37260/08, presuda od 22. prosinca 2015.). Ta načelna stajališta glase:

»(i) Uloga Suda nije baviti se činjeničnim ili pravnim pogreškama koje je navodno počinio nacionalni sud, osim u mjeri u kojem su one eventualno mogle dovesti do povrede prava i sloboda zaštićenih Konvencijom (v. García Ruiz protiv Španjolske [Vv], br. 30544/96, § 28., presuda od 21. siječnja 1999.). Jednako tako, zbog poštivanja neovisnosti nacionalnih sudova, nije zadatak Suda uspoređivati oprečne odluke nacionalnih sudova čak i ako su donesene u naizgled sličnim postupcima, osim ako su promatrane odluke očito proizvoljne (v. Ādamsons protiv Latvije, br. 3669/03, § 118, presuda 24. lipnja 2008.);

(ii) Postojanje oprečnih sudskih odluka moguće je u svakom sudskom sustavu koji se temelji na mreži prvostupanjskih i žalbenih sudova, s nadležnošću na određenom području. Takve razlike mogu nastati i na istom sudu. To se samo po sebi ne može smatrati protivnom Konvenciji (v. Santos Pinto protiv Portugala, br. 39005/04, § 41., presuda od 20. svibnja 2008.; i Tudor Tudor protiv Rumunjske, br. 21911/03, § 29., presuda od 24. ožujka 2009.);

(iii) Mjerila kojima se Sud rukovodi prilikom ocjene jesu li oprečne odluke različitih domaćih sudova koji su odlučivali u posljednjem stupnju u suprotnosti sa zahtjevima pravičnog suđenja iz članka 6. stavka 1. Konvencije sastoje se u utvrđivanju postoje li ‘duboke i dugotrajne razlike’ u sudskoj praksi nacionalnih sudova, predviđa li domaće pravo mehanizme sposobne razriješiti takve nedosljednosti, je li taj mehanizam primijenjen i s kojim učinkom (v. Iordan Iordanov i drugi protiv Bugarske, br. 23530/02, §§ 49.-50., presuda od 2. srpnja 2009.; Beian protiv Rumunjske (br. 1), br. 30658/05, §§ 34.-40., presuda od 6. prosinca 2007.; Ştefan i Ştef protiv Rumunjske, br. 24428/03 i 26977/03, §§ 33.-36., presuda od 27. siječnja 2009.; Schwarzkopf i Taussik protiv Češke, br. 42162/02, odluka o nedopuštenosti od 2. prosinca 2008.; Tudor Tudor /navedeno/ § 31.; Ştefănică i drugi protiv Rumunjske, br. 38155/02, § 36., presuda od 2. studenog 2010.);

(iv) Procjena se Suda također uvijek temeljila na načelu pravne sigurnosti za koje se podrazumijeva da je sadržano u svim člancima Konvencije te predstavlja jedan od temeljnih aspekata vladavine prava (v., primjerice, Beian (br. 1) / navedeno/ § 39.; Iordan Iordanov i drugi / navedeno / § 47.; i Ştefănică i drugi /navedeno/ § 31.);

(v) Između ostaloga, načelo pravne sigurnosti jamči stabilnost u pravnim situacijama i doprinosi povjerenju javnosti u sudove. S druge strane, postojanje oprečnih sudskih odluka može stvoriti stanje pravne nesigurnosti koje umanjuje povjerenje javnosti u pravosudni sustav, pri čemu je jasno da je takvo povjerenje jedna od bitnih sastavnica države utemeljene na vladavini prava (v. Păduraru protiv Rumunjske, § 98., br. 63252/00, presuda od 1. prosinca 2005.; Vinčić i drugi / navedeno/ § 56.; i Ştefănică i drugi / navedeno/ § 38.);

(vi) Međutim, zahtjevi pravne sigurnosti i zaštita legitimnog povjerenja javnosti ne daju stečeno pravo na dosljednost sudske prakse (v. Unédic protiv Francuske, br. 20153/04, § 74., presuda od 18. prosinca 2008.). Razvoj sudske prakse sam po sebi nije u suprotnosti s pravilnim provođenjem pravde jer bi nemogućnost održavanja dinamičnog i razvojnog pristupa mogao dovesti do ometanja reforme ili napretka (vidi

Atanasovski protiv ‘Bivše jugoslavenske republike Makedonije’, br. 36815/03, § 38., presuda od 14. siječnja 2010.).«

Kako bi se spriječile »duboke i dugotrajne razlike« u sudskoj praksi potrebno je da dotična država ispuni pozitivne obveze u pogledu organizacije sudstva i sudskih postupaka. S obzirom na karakteristike tzv. civil-law (statutarnih) sustava, među koje pripada i pravni poredak Republike Hrvatske, a koji podrazumijeva da sudske odluke nisu izvor prava na način usporediv s onim u tzv. common-law (presedanskim) sustavima, već su to primarno Ustav, međunarodni ugovori i zakoni, te da postoji sudačka neovisnost – kao posljedica činjenice da država sucu osobno povjerava funkciju suđenja – u takvom sustavu može doći do kolizije između potrebe za ujednačavanjem sudske prakse u kontekstu ustavnih i konvencijskih jamstava koja se pružaju građanima i, s druge strane, potrebe za očuvanjem sudačke neovisnosti u tumačenju izvora mjerodavnog prava. Naime, suci sude u skladu sa svojim pravnim uvjerenjem utemeljenim na pravilima koja proizlaze iz Ustava, međunarodnih akata i zakona te, u pravilu, nisu vezani tumačenjima drugih sudova. Tumačenje jednog suda, u pravilu, ne obvezuje drugi sud jer sudovi donose pojedinačne odluke, a ne »opće akte« (o otvorenim pitanjima vezanim uz mehanizme horizontalnog i vertikalnog ujednačavanja sudske prakse kroz odluke o tumačenju zakona koje donose sudsko-upravna tijela v. u točkama 24. i 24.1. obrazloženja ove odluke i rješenja).

Stoga je sprečavanje nastanka odnosno ublažavanje posljedica takve kolizije važan razlog za uspostavu suda koji treba biti opskrbljen učinkovitim alatima za ujednačavanje sudske prakse. Preciznije, riječ je o sredstvima koja sucima tog suda omogućuju da, kao sud (naj)više instance, odlučujući o pravilnosti primjene prava u konkretnim odlukama nižih sudova, snagom pravnih argumenata svedu na najmanju mjeru izrazita proturječja u sudskoj praksi. Pritom je »najmanja mjera« ona mjera koja ostaje prihvatljiva s gledišta evolutivnog tumačenja prava i koja ne sputava sudačku neovisnost izuzev uvjerljivošću pravne argumentacije.

U tom je smislu ESLJP izrazio stajalište da je s konvencijskog stajališta neprihvatljivo da rezultat djelovanja mehanizama za ujednačavanje sudske prakse bude deklaratorna odluka, bez mogućnosti stvarnog utjecaja na položaj stranaka u postupku. Taj mehanizam može biti zasnovan i na sustavu izvanrednih pravnih lijekova, koji »nastupaju« nakon pravomoćnosti presude, ako odluka u povodu izvanrednog pravnog lijeka ima stvaran utjecaj na položaj stranaka u postupku (v. Maresti protiv Hrvatske, br. 55759/07; §§ 25. i 28., presuda od 25. lipnja 2009.; Bochan protiv Ukrajine [Vv], br. 22251/08, § 49., presuda od 5. veljače 2015.).

Međutim, razmatrajući ovu interpretaciju ne treba ispustiti iz vida činjenicu da su ovlasti ESLJP-a ograničene na provjeru poštuje li država članica preuzete obveze u području ljudskih prava, a da pritom taj sud uvažava različitosti europskih pravnih i pravosudnih sustava i ne nastoji ih standardizirati. Poznato je da ESLJP autonomno tumači pojmove povezane s Konvencijom i ne poistovjećuje njihovo značenje sa značenjima istih pojmova u nacionalnim pravnim poredcima država ugovornica.

19. Uzimajući to u obzir, valja, dakle, odgovoriti na pitanje osigurava li pravni poredak Republike Hrvatske – de lege lata i de lege ferenda – djelotvoran mehanizam prevladavanja nedosljednosti u kaznenopravnoj sudskoj praksi.

U Republici Hrvatskoj nadzor nad jednakošću i ravnopravnošću građana u primjeni prava u kaznenim stvarima Vrhovni sud obavlja u svojstvu žalbenog suda (u odnosu na prvostupanjske presude županijskih sudova) tijekom dugog razdoblja, a i danas – uslijed rješenja Ustavnog suda broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019., kojim je privremeno spriječeno stupanje na snagu osporenih zakonskih odredaba odnosno početak rada Visokog kaznenog suda kojem bi ta uloga imala pripasti.

Nadzor Vrhovnog suda nad prvostupanjskim presudama županijskih sudova odvija se u konkretnim predmetima i prije nastupa pravomoćnosti. Riječ je o javno »najvidljivijem« dijelu prakse Vrhovnog suda. Međutim, ni u takvom se sustavu ne radi o sveobuhvatnom ujednačavanju sudske prakse putem odlučivanja Vrhovnog suda o redovnim pravnim lijekovima, a to potvrđuje činjenica da je i prema postojećem normativnom modelu uloga tog suda potpuno isključena u kaznenim predmetima za koje je propisana prvostupanjska nadležnost općinskih sudova. Pritom ne treba zanemariti da su općinski sudovi nadležni za vođenje postupaka protiv počinitelja kaznenih djela za koja je zaprijećena kazna do (čak) dvanaest godina zatvora, tako da je posljedično riječ o znatnom broju kaznenih predmeta – nije pretjerano reći ni da se radi o većini kaznenih predmeta – koji su i do sada ostajali izvan dosega sudbenosti Vrhovnog suda u redovnom kaznenom postupku, već je dopušteni redovni put pravne zaštite u tim predmetima završavao odlukom o žalbi na nekom od županijskih sudova.

Vrhovni sud provodi nadzor nad jednakošću i ravnopravnošću građana u primjeni prava i tako što u kaznenim predmetima odlučuje o izvanrednim pravnim lijekovima koji se podnose protiv pravomoćnih presuda. To su zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude i zahtjev za zaštitu zakonitosti. Točno je da uvođenjem u kaznenopravni sustav osporenih članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, odnosno članka 19.f ZKP-a, Vrhovnom sudu de facto i preostaje jedino ta vrsta nadležnosti (uz onu trećestupanjsku, žalbenu, u najtežim kaznenim predmetima), a točno je i to da u postupku u povodu spomenutih izvanrednih pravnih lijekova postoje procesne situacije u kojima Vrhovni sud nije ovlašten donijeti drukčiju odluku osim deklaratorne. Međutim, u načelu, kada Vrhovni sud utvrdi da je zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude odnosno zahtjev za zaštitu zakonitosti osnovan, on može donijeti presudu kojom će, prema naravi povrede zakona, ili preinačiti pravomoćnu odluku, ili ukinuti u cijelosti ili djelomično odluke prvostupanjskog suda i višeg suda ili samo odluku višeg suda i predmet vratiti na ponovnu odluku ili suđenje prvostupanjskom sudu ili višem sudu (članak 513. stavak 1. odnosno članak 519. u vezi s člankom 513. stavkom 1. ZKP-a). Vrhovni sud, dakle, i u okviru postupanja u povodu izvanrednih pravnih lijekova može promijeniti položaj okrivljenika u kaznenom postupku.

I sam je ESLJP u pojedinim predmetima razmatrao prirodu postupka pred Vrhovnim sudom u povodu zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude u kaznenom postupku te je najprije istaknuo da se konkretan naziv nekog pravnog lijeka u domaćem pravnom sustavu ili činjenica da se to sredstvo u domaćem pravosuđu smatra izvanrednim pravnim lijekom ne može smatrati odlučujućim: ono što je odlučujuće je priroda i domašaj postupka o kojemu se radi (v. primjerice Maresti protiv Hrvatske, navedeno, § 23.). ESLJP u odnosu na zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude u kaznenom postupku nije našao elemenata koji bi bili s konvencijskog stajališta neprihvatljivi, utvrdivši da taj sud »može, ukoliko utvrdi da je zahtjev osnovan, ukinuti presude nižih sudova i vratiti predmet na ponovljeni postupak ili, u određenim slučajevima čak i odlučiti sam o predmetu.« (v. Maresti protiv Hrvatske, navedeno, § 25.).

K tome, ESLJP je utvrdio da je zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude pravno sredstvo koje treba biti iscrpljeno kad je dopušteno u konkretnim okolnostima predmeta (v. Dolenec protiv Hrvatske, br. 25282/06, §§ 198. – 199., presuda od 26. studenoga 2009.; Šebalj protiv Hrvatske, br. 4429/09, §§ 242. – 245., presuda od 28. lipnja 2011.; Gregačević protiv Hrvatske, br. 58331/09, §§ 39. – 40., presuda od 10. srpnja 2012.; i Gradinšćak protiv Hrvatske, br. 73009/13, § 20., odluka od 20. veljače 2018.).

20. Suvišno je posebice argumentirati neospornu činjenicu da u pravnom sustavu Republike Hrvatske postoje brojna (spomenuta, ali i druga) ograničenja vezana uz izvanredne pravne lijekove u kaznenopravnoj sferi, koja se tiču ne samo njihovog podnošenja već i načina odlučivanja o njima, međutim, zaključak je Ustavnog suda da odlučivanje u povodu izvanrednih pravnih lijekova i trećestupanjska žalbena nadležnost Vrhovnog suda u najtežim kaznenim predmetima nisu zapreka težnji k ujednačenosti u primjeni prava na jednake činjenične supstrate.

Okolnost da, sukladno s člancima 26.a ZoSuda i 19.e odnosno 19.f ZKP-a, Vrhovni sud svoju ustavnu funkciju obavlja bez žalbene nadležnosti (i) u onome dijelu u kojem je ona prethodno postojala, odnosno da to čini u uvjetima reduciranog pristupa stranaka te, posljedično, u manjem broju predmeta – premda se i prethodno radilo o razmjerno malom broju predmeta u odnosu prema ukupnom prilivu kaznenih predmeta pred hrvatskim sudovima prvostupanjske nadležnosti – ne znači sama po sebi da Republika Hrvatska ne ispunjava obveze u pogledu organizacije sudstva i sudskih postupaka koje je prije spornog noveliranja ZoSuda i ZKP-a ispunjavala. Vrhovni sud i dalje odlučuje u konkretnim kaznenim predmetima kao sud najviše instance te nema razloga zbog kojeg njegove odluke – sada donesene (samo) u povodu izvanrednih pravnih lijekova odnosno u trećestupanjskom suđenju – ne bi mogle djelovati na ujednačavanje sudske prakse snagom svoje pravne argumentacije te doprinositi vladavini prava i pravnoj sigurnosti.

Ustavni sud stoga ne nalazi razloge za stajalište da bez drugostupanjske žalbene nadležnosti Vrhovnog suda ne bi bilo ujednačavanja sudske prakse na razini koja je propisana Ustavom i kakva proizlazi iz konvencijskih obveza Republike Hrvatske, niti da bi mehanizam ujednačavanja sudske prakse u Republici Hrvatskoj prema osporenom novom normativnom modelu bio nedjelotvoran u smislu prethodno spomenutih kriterija oblikovanih kroz praksu ESLJP-a.

21. Budući da predlagatelji ustavnosudske ocjene svoj prigovor nedjelotvornosti mehanizma za ujednačavanje sudske prakse umnogome vezuju uz broj izvanrednih pravnih lijekova predviđenih hrvatskim kaznenim zakonodavstvom, krug ovlaštenika i broj pravnih osnova za njihovo podnošenje, drugim riječima uz količinu kaznenih predmeta u kojima će Vrhovni sud uopće biti u prilici postupati, sporno bi pitanje konkretnog predmeta moglo glasiti i je li zakonodavac suzio djelokrug Vrhovnog suda nerazmjerno njegovoj ustavnoj ulozi, a »u korist« novouspostavljenog Visokog kaznenog suda, te time narušio samu bit ustavne uloge Vrhovnog suda.

Odgovor na tako postavljeno pitanje zahtijeva svojevrsno »vaganje«, uz pretpostavku prethodnog preciznog definiranja što bi to bilo »razmjerno« ustavnom položaju i funkciji Vrhovnog suda i što bi određivalo »samu bit« tog položaja i funkcije.

Stoga se čini da bi takav pristup onu ulogu Vrhovnog suda koja je proklamirana člankom 116. stavkom 1. Ustava, ali i druge njegove konkretne, zakonom propisane nadležnosti, sveo na pitanje količine. Drugim riječima, razmatranja u tom pravcu mogla bi se iscrpljivati u nagađanjima koji bi to bio »dostatan« broj pravnih lijekova, »dostatan« broj pravnih osnova i »dostatan« broj predmeta koji bi Vrhovnom sudu omogućavao da u kaznenim stvarima nadzire jednakost i ravnopravnost građana u primjeni prava odnosno koji je to »nedostatan« broj pravnih lijekova, osnova i predmeta, koja je to »donja granica« ispod koje Vrhovni sud tu kontrolu gubi i prestaje li time biti najviši sud u državi koji osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni – s obzirom na to da u takvom diskursu »samu bit« položaja i funkcije Vrhovnog suda čini (prema stajalištu Ustavnog suda pogrešna) pretpostavka da Vrhovni sud u svim ili barem u većini kaznenih predmeta neizostavno mora odlučivati u povodu redovnih pravnih lijekova. Da je tome tako vidljivo je kako iz sadržaja podnesenog prijedloga tako i iz sadržaja zaprimljenih znanstvenih mišljenja, u kojima se, među ostalim, pribjegava nabrajanju i komparaciji vrsta i broja pravnih osnova za podnošenje žalbe u odnosu prema vrstama i broju pravnih osnova za podnošenje izvanrednih pravnih lijekova, nabrajanju osoba ovlaštenih na podnošenje žalbe i komparaciji s krugom osoba ovlaštenih na podnošenje izvanrednih pravnih lijekova i sl. – premda ni za koga, pa ni za Ustavni sud, nije sporno da je »rezultat« uvijek i po samoj naravi stvari »na štetu« izvanrednih pravnih lijekova.

Očito je da se takva razmatranja u konačnici svode na problem izbora između više mogućih normativnih modela. Međutim, na pitanje funkcionalnosti i svrsishodnosti ovakvog ili onakvog modela može odgovoriti jedino zakonodavac, a ne Ustavni sud. Naime, sam zakonodavni model u ustavnosudskom postupku ne može biti relevantan s obzirom na granice nadležnosti Ustavnog suda. O tim se granicama Ustavni sud očitovao u više svojih ranijih rješenja (v. primjerice rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr., broj: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018., www.usud.hr, i broj: U-I-1553/2013 i dr. od 16. listopada 2018., »Narodne novine« broj 99/18.), naglašavajući da zakonodavac ima ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja, posebno ne njegove opravdanosti i svrhovitosti. Naime, eventualno postojanje drugačijeg rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Prema tome, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeni zakonodavni koncept najbolji za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drukčiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u suglasnosti s Ustavom.

22. Zakonodavac neosporno ima slobodu – u skladu s člankom 116. stavkom 3. Ustava – ustrojavati tijela sudbene vlasti, određivati njihovo nazivlje i položaj unutar pravosudne »piramide« na čijem je vrhu Vrhovni sud. Ima pravo i određivati njihov djelokrug odnosno nadležnosti. Sukladno navedenom, zakonodavac je bio slobodan uspostaviti i Visoki kazneni sud te propisati njegove nadležnosti – kao što je, uostalom, uspostavio i druge specijalizirane sudove, kao što su trgovački sudovi, upravni sudovi, Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, Visoki upravni sud Republike Hrvatske i Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske (članak 14. ZoSuda). Jednako tako, zakonodavac je bio ovlašten suziti nadležnosti Vrhovnog suda. I za jedno i za drugo imao je određene legitimne razloge. Međutim, problem neravnoteže u »podjeli« nadležnosti između Vrhovnog suda i Visokog kaznenog suda koji je zakonodavac, navodno, proizveo (na štetu Vrhovnog, a time, kako se smatra, i na štetu prava građana), ne može u danim okolnostima predstavljati fokus ove apstraktne ustavnosudske ocjene. Stvarnu (ne)uravnoteženost i/ili (ne)funkcionalnost sustava koji predlagatelji osporavaju može razotkriti tek sudska praksa tijekom određenog vremena, a ne a priori izraženo mišljenje Ustavnog suda ili bilo koje druge institucije ili pojedinca, premda ono može biti zasnovano na legitimnim sumnjama i na (također legitimnim) nepovoljnim očekivanjima.

U konačnici, polazeći od sadržaja članka 116. stavka 3. Ustava (u vezi s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava), zakonodavac je uvijek ovlašten i proširiti krug ovlaštenika i/ili »katalog« pravnih osnova za podnošenje izvanrednih pravnih lijekova ili na kakav drugi način preurediti kaznenopravni sustav ako iskustvo primjene propisa i utemeljeni zakonodavni ciljevi to razumno opravdavaju. Pritom valja primijetiti da je i u danim okolnostima, ukidanjem nadležnosti Vrhovnog suda da odlučuje o žalbama protiv presuda županijskih sudova, bitno povećana mogućnost podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude. Naime, prema članku 515. stavku 3. ZKP-a zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude ne može se podnijeti protiv presude Vrhovnog suda, što znači da ukidanjem nadležnosti Vrhovnog suda da odlučuje o žalbama protiv presuda županijskih sudova dolazi do znatnog proširenja mogućnosti podnošenja zahtjeva za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude.

Članak 515. ZKP-a u cjelini glasi:

»Članak 515.

(1) Osuđenik koji je pravomoćno osuđen na kaznu zatvora ili maloljetničkog zatvora, ili mu je određen prisilni smještaj prema članku 554. stavku 1. ovog Zakona, može podnijeti zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude zbog povrede zakona u slučajevima predviđenim ovim Zakonom ili ako je pravomoćno osuđen u postupku na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, međunarodnim pravom ili zakonom.

(2) Osuđenik koji se nije koristio redovitim pravnim lijekom protiv presude ne može podnijeti zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude, osim ako je drugostupanjskom presudom umjesto oslobođenja od kazne, rada za opće dobro, uvjetne osude, sudske opomene ili novčane kazne izrečena kazna zatvora ili djelomična uvjetna osuda, odnosno umjesto odgojne mjere izrečena kazna zatvora odnosno kazna maloljetničkog zatvora.

(3) Zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude ne može se podnijeti protiv presude Vrhovnog suda.«

Počinitelji kaznenih djela za koja su u prvom stupnju suđenja nadležni općinski sudovi mogu biti pravomoćno osuđeni samo pred županijskim sudom (osim ako su se odrekli prava na žalbu ili žalbu nisu podnijeli), a počinitelji kaznenih djela za koja su u prvom stupnju suđenja nadležni županijski sudovi mogu biti pravomoćno osuđeni samo pred Visokim kaznenim sudom (osim ako su se odrekli prava na žalbu ili žalbu nisu podnijeli). Za razliku od situacije u kojoj bi se ovi potonji našli da ih je, kao drugostupanjski sud, pravomoćno osudio Vrhovni sud – kada ne bi imali mogućnost podnijeti zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćne presude – sada im se, s obzirom na osporene članke 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, ta mogućnost pruža, pod zakonom propisanim uvjetima.

Konačno, valja napomenuti kako, i pored činjenice da je ustavna zadaća brige o jednakosti i ravnopravnosti građana u primjeni prava izrijekom dodijeljena Vrhovnom sudu, ni suci drugih, nižih sudova u svojem radu nisu oslobođeni obveze da vode računa o istim ustavnim vrednotama bez obzira na samostalnost i neovisnost povjerenih im sudačkih dužnosti. Jednakost i ravnopravnost građana u primjeni prava imanentna je samom pojmu pravičnog, poštenog suđenja, što je primarni zadatak svakog suca.

23. Ustavni sud drži potrebnim osvrnuti se na jedno od pitanja koje se ne spominje u podnesenom prijedlogu, ali se problematizira u dva od četiri znanstvena mišljenja koja su tijekom ovog ustavnosudskog postupka dostavile katedre kaznenog procesnog prava hrvatskih pravnih fakulteta (v. u točkama 14.2. i 14.3. obrazloženja ove odluke i rješenja). Budući da je riječ o tematici koja je najuže povezana s temeljnim prigovorom predlagatelja (izostanak žalbenog odlučivanja Vrhovnog suda), Ustavni sud smatra da zaslužuje odgovarajuću pažnju.

Riječ je o nedostatku incidentalnog odlučivanja Vrhovnog suda o zakonitosti dokaza, istražnom zatvoru i uvjetnom otpustu. Naime, novouspostavljena drugostupanjska nadležnost Visokog kaznenog suda obuhvaća odlučivanje o žalbama protiv svih odluka županijskih sudova – presuda i rješenja – što znači da Vrhovni sud više ne odlučuje o žalbama protiv niza procesnih rješenja županijskih sudova.

23.1. Kako je razvidno iz dostavljenih znanstvenih mišljenja, postoje stajališta da je opravdano »osloboditi« Vrhovni sud od odlučivanja o pitanjima koja »nisu od suštinskog značaja«.

Postoje, međutim, i ona dijametralno suprotna, prema kojima na taj način izostaje incidentalno odlučivanje Vrhovnog suda, kao najvišeg suda, o pitanjima koja se tiču suštinskih, temeljnih prava okrivljenika u kaznenom postupku, kao obliku ozbiljne državne represije nad pravima pojedinca – pa se tu pretežito misli na činjenicu da se u kaznenom postupku procesnim rješenjima (o određivanju odnosno produljenju istražnog zatvora) može okrivljeniku oduzeti pravo tako visoke razine zaštite kao što je pravo na osobnu slobodu (članak 22. Ustava; članak 5. Konvencije).

Premda je točno da u spornom zakonskom uređenju kaznenog postupka nema incidentalnog odlučivanja Vrhovnog suda o žalbama protiv rješenja o određivanju odnosno produljenju istražnog zatvora, zaboravlja se da u Republici Hrvatskoj postoji dugogodišnja stabilna praksa incidentalnog odlučivanja Ustavnog suda u povodu ustavnih tužbi koje se podnose protiv pravomoćnih rješenja o određivanju odnosno produljenju istražnog zatvora. Takva je praksa svojedobno uspostavljena neovisno o tada postojećoj žalbenoj nadležnosti Vrhovnog suda upravo iz razloga što oduzimanje osobne slobode okrivljeniku u kaznenom postupku, u stadiju prije pravomoćnog utvrđenja njegove krivnje za počinjenje terećenog kaznenog djela, kada još uvijek vrijedi presumpcija nedužnosti (a krivnja, u konačnici, ne mora ni biti utvrđena), može predstavljati jednu od najozbiljnijih povreda temeljnog ljudskog prava koje uživa najviši stupanj ustavne i konvencijske zaštite, izuzev u slučajevima kada sloboda može biti zakonito uskraćena.

23.2. S druge strane, premda je i pri odlučivanju o uvjetnom otpustu također riječ o pitanju osobne slobode, riječ je de facto o puštanju na slobodu osobe koja je pravomoćno utvrđena krivom i pravomoćno osuđena za kazneno djelo, a prije no što je izdržala cjelokupnu izrečenu zatvorsku kaznu – drugim riječima, prije isteka vremena na koje je toj osobi zakonito uskraćena sloboda. Uz to, uvjetni otpust može biti i opozvan, a o njemu se ne odlučuje unutar kaznenog postupka u užem smislu, već u tijeku izvršenja kazne zatvora te je riječ o obliku poticajne mjere za osobe osuđene na kazne zatvora, u okviru penalne politike zakonodavca.

Stoga Ustavni sud smatra očiglednom različitost izloženih situacija i činjenicu da postoji izraziti nerazmjer u intenzitetu moguće povrede prava na slobodu u ovoj potonjoj, slijedom čega ne nalazi temelja za stajalište o imperativu incidentalnog odlučivanja upravo Vrhovnog suda u povodu žalbi protiv rješenja vezanih uz uvjetni otpust osuđenika.

23.3. Zabrana korištenja nezakonitih dokaza u kaznenom postupku također je jedna od ustavnih kategorija (članak 29. stavak 4. Ustava), dok Konvencija takvu zabranu ne jamči izrijekom. U svojoj praksi ESLJP, ako ne utvrdi da je pribavljanjem odnosno ocjenom određenog dokaza počinjena izravna povreda nekog temeljnog ljudskog prava, koristi »holistički« pristup, to jest ispituje je li način na koji je određeni dokaz pribavljen, odnosno ocijenjen, utjecao na pravičnost kaznenog postupka u cjelini (usporedi, primjerice, s López Ribalda i drugi protiv Španjolske [Vv], br. 1874/13 i 8567/13, § 150., presuda od 17. listopada 2019.; Murtazaliyeva protiv Rusije [Vv], br. 36658/05, § 139., presuda od 18. prosinca 2018.; te Perna protiv Italije [Vv], br. 48898/99, § 29., presuda od 6. svibnja 2003.).

Ovdje, međutim, valja imati u vidu čvrstu povezanost procesa dokazivanja s pitanjem krivnje okrivljenika, a sve promatrati u kontekstu temeljne svrhe provođenja kaznenog postupka – utvrđivanja krivnje i kažnjavanja počinitelja kaznenog djela. Takvu svrhu kaznenog postupka ne mijenja činjenica da sve do pravomoćnog okončanja kaznenog postupka vrijedi presumpcija okrivljenikove nedužnosti, već ona u ovome kontekstu naglašava načelo prema kojem je na optužbi teret obaranja navedene presumpcije, dok je okrivljenikov interes sredstvima obrane (pokušati) osujetiti optužbu. Dokazivanje kaznenog djela i krivnje okrivljenika je, prema tome, proces koji traje i tijekom kojeg se više puta, u različitim stadijima kaznenog postupka, može pojaviti potreba za »vaganjem« između interesa kaznenog progona i interesa obrane u vezi s pitanjem je li pojedini dokaz koji predlaže optužba (ne)zakonit. Objema stranama u postupku zajamčena je, u okviru jamstava pravičnog suđenja, jednakost »oružja«, pa u tom smislu postoji zahtjev da okrivljenik (kao načelno slabija strana u odnosu prema državnom represivnom aparatu) u tijeku samog kaznenog postupka ima mogućnost osporavati vjerodostojnost određenog dokaza odnosno mogućnost da se usprotivi njegovom korištenju ili da eventualni izostanak takve mogućnosti tijekom postupka bude kompenziran učinkovitim pravnim sredstvom u nekom kasnijem stadiju postupka.

U hrvatskom kazneno-postupovnom sustavu osigurano je oboje: u raznim stadijima kaznenog postupka osigurano je strankama pravo na posebnu žalbu protiv rješenja o (ne)izdvajanju dokaza (koji se dokazi mogu smatrati nezakonitima propisano je člankom 10. ZKP-a). O toj žalbi incidentalno odlučuje, kako je propisano, »viši sud«. U konačnici, utemeljenje presude na nezakonitom dokazu propisano je kao žalbeni razlog bitne povrede kaznenog postupka (članak 468. stavak 2. ZKP-a) i može se isticati u žalbi protiv presude. Premda o žalbi protiv rješenja odnosno protiv presude neće odlučivati najviši sud (ni u onom dijelu u kojem bi prema dosadašnjem pravnom uređenju odlučivao), Ustavni sud ne nalazi – imajući u vidu strukturu postupka koja omogućuje višestruko odlučivanje o zakonitosti dokaza prije pravomoćnosti presude – da bi odlučivanje baš Vrhovnog suda o pitanju zakonitosti dokaza bilo ustavni ili konvencijski kategorički imperativ.

24. Nadalje, Ustavni sud smatra potrebnim osvrnuti se i na određena pitanja vezana uz druga sredstva za ujednačavanje sudske prakse kojima raspolaže Vrhovni sud. Ta pitanja također nisu otvorili predlagatelji ustavnosudske ocjene, jer oni svoje prigovore i u tom pravcu ograničavaju na stajalište da je riječ o sredstvima koja su (tek) nedostatna za učinkovito ujednačavanje sudske prakse, jednako kao što nedostatnima smatraju i odlučivanje po izvanrednim pravnim lijekovima odnosno trećestupanjsku žalbenu nadležnost Vrhovnog suda – dakle, sve osim drugostupanjskog odlučivanja Vrhovnog suda o žalbama.

Osobito snažna i opsežno obrazložena kritika drugih metoda ujednačavanja sudske prakse sadržana je u znanstvenom mišljenju Katedre za kazneno procesno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. To je znanstveno mišljenje u ovome obrazloženju citirano samo u mjeri (v. točku 14.3.) u kojoj znanstvene opservacije koreliraju s prigovorima istaknutima u podnesenom prijedlogu. Dio spomenutog znanstvenog mišljenja koji nije citiran znatno prelazi okvire pitanja koja su sporna predlagateljima ustavnosudske ocjene te se odnosi na odredbe ZoSuda (članci 27., 39., 40., 43. i dr.) i Poslovnika Vrhovnog suda (članci 32., 33., 34., 35., 37. i dr.; v. pročišćeni tekst, broj: Su-V-22/2018-4 od 3. veljače 2020., koji sadrži osnovni tekst donesen na Općoj sjednici Vrhovnog suda Republike Hrvatske od 16. veljače 2018. i od 3. veljače 2020.; www.vsrh.hr). Predlagatelji navedene odredbe ne ističu kao ustavnopravno prijeporne.

Konkretno, riječ je o kritici mehanizama horizontalnog i vertikalnog ujednačavanja sudske prakse kroz odluke o tumačenju zakona koje donose sudsko-upravna tijela, i to putem obvezujućih pravnih shvaćanja, zaključaka sastanaka Vrhovnog suda s predsjednicima odjela i predsjednicima sudova, putem službe evidencije i Centra sudske prakse te putem ovlasti predsjednika sudova i predsjednika sudskih odjela.

O tim pitanjima u dijelu očitovanja Ministarstva pravosuđa (v. točku 12. obrazloženja ove odluke i rješenja) navodi se, u bitnome, sljedeće:

»(...) Instrumenti ujednačavanja sudske prakse koje će Vrhovni sud Republike Hrvatske imati na raspolaganju, a koji niti nisu utvrđeni Ustavom, bit će istovjetni u građanskom i kaznenom sudovanju. To su ne samo izvanredni pravni lijekovi, kako podnositelji navode, već i prihvaćena pravna shvaćanja Vrhovnog suda Republike Hrvatske, djelovanje Centra sudske prakse i službi evidencije sudske prakse, ali i sustav sudske prakse ‘SupraNova’ kao poseban informacijski sustav u koji se unose konačne odluke svih redovnih i specijaliziranih sudova u Republici Hrvatskoj. (...)«

Naprotiv, autori znanstvenog mišljenja detaljno obrazlažu dijametralno suprotno stajalište prema kojem su spomenuti mehanizmi neprihvatljivi i pravno nedopustivi u kaznenopravnim sustavima zasnovanim na načelima vladavine prava. Takvi sustavi, naime, podrazumijevaju da se sudske odluke donose isključivo u konkretnim predmetima, da ih donosi osobno nadležni sudac odnosno nadležno sudsko vijeće u propisanom sudskom postupku, uz poštovanje prava stranaka te uz uvjerljivu i kvalitetnu pravnu argumentaciju donesene odluke, posebice u slučaju odstupanja od prethodno izraženog pravnog shvaćanja – a ne sudsko-upravne strukture izvan propisanog kaznenog postupka.

Bitne odrednice stajališta autora o ovim pitanjima sažete su, primjerice, u dijelu znanstvenog mišljenja koji glasi:

»Sudsko-upravni sustav unutar sudstva nadležan za donošenje odluka o tumačenju zakona sastoji se od a) obvezujućih pravnih shvaćanja, b) zaključaka sastanaka Vrhovnog suda sa predsjednicima odjela i sudova, c) službe evidencije i centra sudske prakse, d) ovlasti predsjednika sudova i odjela. Sustav se dijeli na mehanizme tumačenja zakona i izvršne mehanizme za njihovu primjenu u sudskoj praksi. Sudsko-upravna nadležnost za odlučivanje o primjeni prava u sudskim postupcima ostvaruje se kroz obvezujuća pravna shvaćanja i kroz zaključke Vrhovnog suda i predsjednika sudova i odjela. Radi se o de jure i de facto obveznim tumačenjima zakona od strane kolektivnih i/ili nadređenih sudsko-upravnih tijela. Služba evidencije te ovlasti predsjednika sudova i odjela predstavljaju izvršne mehanizme za funkcioniranje sustava za primjenu pravnih shvaćanja i zaključaka u konkretnim predmetima. Pri tome postoji sumnja da je odjel evidencije sudske prakse preuzeo i ovlast samostalnog tumačenja zakona. Sveukupno sva četiri elementa čine sveobuhvatni, parasudski, kvazizakonodavni i monokratski sustav odlučivanja o primjeni prava u konkretnim predmetima koji je nepoznat u zapadnim demokracijama, a svojstven autoritarnim i postkomunističkim društvima.

Razotkriveni izraz autoritarnog i monolitnog tumačenja prava u monokratskom uređenju sudske organizacije bio je Zahtjev za jedinstvenu primjenu prava koji je bio uveden u Zakon o sudovima 2005. godine. ... Njime je legalizirana ovlast odjela Vrhovnog suda da donese pravno shvaćanje koje obvezuje sve nadležne sudove. Iako je tri godine nakon uvođenja, novelom Zakona o sudovima iz 2008. godine, ukinut kao neustavan, u praksi je opstao isti učinak tumačenja zakonskih odredbi od strane Vrhovnog suda. Sa navedena četiri mehanizma u realitetu je stvoren sustav koji uspijeva učiniti izvanprocesna tumačenja zakona od strane Vrhovnog suda univerzalno primjenjivim u svim sudskim postupcima koji se vode pred hrvatskim sudovima. Rezultat je da suci kada se pred njima pojavi pravno pitanje o kojem je doneseno pravno shvaćanje ili zaključak ne primjenjuju zakon već tumačenja zakona koja zauzme Vrhovni sud na sastancima ... «

24.1. Ustavni sud nije zakonodavno tijelo i nije na njemu da se »proprio motu« miješa u ovlasti zakonodavca na način koji bi supstancijalno predstavljao sustavni (negativni) normativni zahvat i imao faktični učinak preobrazbe zakonodavnog modela koji je odabrao zakonodavac. Stoga će se zadržati na konstataciji da se s pojedinim tezama iz znanstvenog mišljenja Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (kao i s tezama iz preostalih triju znanstvenih mišljenja) moguće suglasiti ili ne, ali pretežiti njihov sadržaj pripada sferi normativnog koncepta (kao, uostalom, i sam prijedlog predlagatelja ustavnosudske ocjene), premda, de lege ferenda, može biti koristan ovlaštenim predlagateljima zakona i samom zakonodavcu.

Što se tiče prakse ESLJP-a, taj sud je u više svojih presuda prihvatio mogućnost da tumačenja najviših nacionalnih sudova usmjerena prema ujednačavanju sudske prakse budu obvezna za niže sudove.

Primjerice, u predmetu Mariyka Popova i Asen Popov protiv Bugarske (br. 11260/10, §§ 47. i 49., presuda od 11. travnja 2019.), ESLJP je utvrdio da nije došlo do povrede prava na ujednačenu sudsku praksu u okolnostima u kojima su predmeti u tijeku pred nižim sudovima bili suspendirani do donošenja presude Vrhovnog suda u kojoj je zauzeto stajalište o tumačenju spornog pitanja, nakon čega su suspendirani postupci nastavljeni i presuđivani u skladu s interpretativnim stajalištem Vrhovnog suda.

U predmetu Albu i drugi protiv Rumunjske (navedeno, §§ 40. i 42.) Visoki kasacijski sud donio je obvezujuće upute za uniformno tumačenje spornih zakonskih odredaba, što je ESLJP prihvatio kao adekvatan mehanizam za ujednačavanje sudske prakse. Isto stajalište ESLJP je zauzeo u predmetu Usnul protiv Češke (br. 33945/06, odluka od 29. ožujka 2011.) u kojem je plenum Ustavnog suda zauzeo obvezujuće stajalište o ujednačenom tumačenju određenih pravnih pitanja.

U predmetu Emel Boyraz protiv Turske (br. 61960,08, § 73., presuda od 2. prosinca 2014.), ESLJP prihvatio je mogućnost da Skupština za ujednačavanje sudske prakse (the Assembly for the Unification of Conflicting Case-Law) donosi pravno obvezujuće odluke o spornim tumačenjima zakonskih odredaba.

Stoga, bez pretenzije miješanja Ustavnog suda u ovlasti zakonodavca i bez namjere ispitivanja međusobne neusklađenosti pravnih normi jednakog (zakonskog) ranga, Ustavni sud u danim okolnostima ipak ne smatra prekoračenjem svojih ovlasti skrenuti pozornost ovlaštenim predlagateljima zakona na sljedeće.

Člancima 27. i 40. ZoSuda – koji nisu mijenjani usporedo sa zakonskim izmjenama u okviru kojih su uvedeni članci 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a – propisano je (bitno istaknuo Ustavni sud):

»Članak 27.

(1) Viši sud dužan je nižem sudu ukazati na nedostatke koje je uočio prigodom odlučivanja o pravnom lijeku ili na drugi način.

(2) Viši sud može tražiti od nižeg suda podatke u svezi s primjenom zakona, problemima koji se javljaju u suđenju, praćenju i proučavanju sudske prakse te druge podatke, a može izvršiti i neposredan nadzor nad radom tog suda i pojedinih sudaca, kao i organizirati zajedničke sastanke radi razmatranja navedenih pitanja.

(3) Vrhovni sud Republike Hrvatske će radi razmatranja spornih pravnih pitanja koja se odnose na drugostupanjsko sudovanje, u svrhu ujednačavanja sudske prakse, svakih šest mjeseci, a po potrebi i češće, organizirati zajednički sastanak s predsjednicima sudskih odjela svih županijskih sudova. Zaključci sa sastanka objavit će se na internetskoj stranici Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

(4) Viši sud prigodom provedbe ovlaštenja iz stavaka 1., 2. i 3. ovoga članka ne smije ni na koji način utjecati na neovisnost i slobodu suda nižeg stupnja u donošenju odluke u pojedinom predmetu.«

»Članak 40.

(1) Sjednica odjela ili sudaca saziva se i kad se utvrdi da o pitanjima primjene zakona postoje razlike u shvaćanjima između pojedinih odjela, vijeća ili sudaca ili kad u jednom odjelu vijeće ili sudac odstupi od ranije prihvaćenog pravnog shvaćanja.

(2) Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Visokog kaznenog suda Republike Hrvatske, Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske i sjednici odjela županijskog suda obvezno je za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda.

(3) Predsjednik odjela može, prema potrebi, pozvati na sjednicu odjela profesore diplomskog sveučilišnog studija prava, istaknute znanstvenike ili stručnjake u određenoj grani prava.«

Proizlazi stoga da se u pojedinim znanstvenim mišljenjima s pravom ukazuje na činjenicu da je pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda (još uvijek) obvezujuće za drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela odnosno suda – u okolnostima kada drugostupanjska nadležnost Vrhovnog suda prestaje postojati. Također se s pravom sugerira da bi preuzimanje drugostupanjske nadležnosti trebalo podrazumijevati sudjelovanje predstavnika Visokog kaznenog suda na sastancima koje organizira Vrhovni sud, kako bi se osiguralo ujednačavanje sudske prakse na svim razinama drugostupanjskog sudovanja. Uvažavajući činjenicu da se zakonodavac opredijelio za zadržavanje sustava horizontalnog i vertikalnog ujednačavanja sudske prakse o kakvome je ovdje riječ, Ustavni sud naglašava potrebu da, u normativnim okolnostima nastalim nakon donošenja osporenih zakonskih odredaba, materija obvezujućih pravnih shvaćanja barem bude uređena na sveobuhvatan i dosljedan način. Stoga smatra da bi odgovarajuća zakonodavna inicijativa doprinijela konzistentnosti odnosnog normativnog uređenja.

25. Zaključno, Ustavni sud ističe da na temelju svih prethodno izloženih razmatranja nije našao da bi ustanovljenjem Visokog kaznenog suda i njegovih nadležnosti bio doveden u pitanje ustavni položaj Vrhovnog suda, kao najvišeg suda koji osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Stoga je ocijenio da osporeni članci 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a nisu u nesuglasnosti s Ustavom, slijedom čega je, na temelju prvog dijela rečenice članka 27. stavka 2. Ustavnog zakona, donesena odluka kao u izreci (točke I. i II. odluke).

26. Donošenjem ove odluke i rješenja okončava se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 26.a ZoSuda i 19.e ZKP-a, koji je pokrenut rješenjem broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019.

27. Uslijed rješenja Ustavnog suda broj: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 od 17. prosinca 2019. Visoki kazneni sud nije započeo s radom 1. siječnja 2020., kako je to propisano člankom 11. ZIDZKP-a/14 odnosno člankom 54. ZIDZKP-a/19 te člankom 80. ZIDZoSuda/18.

Stoga je Ustavni sud, imajući u vidu i potrebu okončanja priprema za početak rada Visokog kaznenog suda, a sukladno članku 31. stavku 5. Ustavnog zakona, odredio da će Visoki kazneni sud započeti s radom 1. siječnja 2021. (točka III. izreke odluke).

28. Točka I. izreke rješenja temelji se na članku 45. Ustavnog zakona.

29. Objava ove odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke odluke i točka II. izreke rješenja).

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-I-4658/2019  U-I-4659/2019 |
| Zagreb, 3. studenoga 2020. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-4658/2019, U-I-4659/2019 OD 3. STUDENOGA 2020.

U prosincu 2019. godine većina sudaca i sutkinja Ustavnog suda raspravila je razloge i zaključila kako je neophodno suspendirati početak rada Visokog kaznenog suda. Pravna osnova te odluke nalazi se u članku 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji navodi:

»Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke, privremeno obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi zakona ili drugog propisa, čija se suglasnost s Ustavom, odnosno zakonom ocjenjuje, ako bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.«

Iz citirane odredbe Ustavnog zakona proizlaze dvije pravne činjenice. Prvo, da bi Ustavni sud mogao iskoristiti ovu vrstu privremene mjere potrebno je utvrditi da bi moguća šteta koja prijeti bila teška i nepopravljiva. Pustit u rad bilo koji sud, a onda nakon što se pokrenu postupci pred sudom i moguće donesu i neke odluke zaključiti da su njegovo osnivanje i rad suprotni Ustavu uistinu bi proizvelo teške i nepopravljive posljedice za građane koji su sudjelovali u tom postupku te izazvalo izuzetno veliku pravnu nestabilnost unutar sustava kaznenog sudovanja. To je nesporno, ali to nije jedini uvjet koji treba biti zadovoljen da bi Ustavni sud iskoristio ovlast iz članka 45. Ustava.

Drugo, da bi Ustavni sud izdao ovu vrstu privremene mjere nakon što utvrdi da bi šteta koja prijeti bila teška i nepopravljiva dužan je utvrditi da je prijetnja ozbiljna odnosno da se ne radi o pukoj mogućnosti ili blagoj vjerojatnosti. Rizik mora biti stvaran. Drugim riječima, u kontekstu apstraktne ocjene ustavnosti zakonskih odredbi, moraju postojati uvjerljivi pravni razlozi koji ukazuju da će primjenom osporavane odredbe u praksi doći do učinaka koji su takvi da već pri ocjeni treba li naložiti privremenu mjeru iz članka 45. UZUS-a postoji ozbiljna mogućnost da će Ustavni sud u konačnici zaključiti da je osporavana odredba protuustavna. Ova dinamika može se izraziti i kroz pravni pristup preraspodjele tereta dokaza. Naime, u redovnim situacijama teret dokaza leži na onom koji nešto tvrdi. U postupcima apstraktne ocjene ustavnosti to je podnositelj zahtjeva odnosno predlagatelj. No, ako u takvom postupku Ustavni sud zaključi kako je potrebno izdati privremenu mjeru iz članka 45. UZUS-a to može napraviti samo onda ako su podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji u najmanju ruku napravili barem pola svoga posla odnosno podastrli takve razloge – pravne i činjenične – iz kojih proizlazi da u nedostatku uvjerljivijih kontraargumenata Ustavni sud bi bio spreman zaključiti da se radi o povredi Ustava. Drugim riječima, privremena mjera je kao polica osiguranja. Ona se koristi kako bi se spriječio mogući nastanak teške i nepopravljive štete dok se drugim zainteresiranim stranama u postupku ne osigura prilika da podastre svoje uvjerljivije argumente iz koji proizlazi da osporavano postupanje nije neustavno, a pošto nije neustavno štete neće biti.

S obzirom da je Ustavni sud u prosincu većinom glasova zaključio kako je neophodno izdati privremenu mjeru suspenzije početka rada VKS-a tom odlukom je izrazio svoje stajalište kako smatra da postoje ozbiljni razlozi koji ukazuju na neustavnost osporavanih odredbi zbog čega prijeti nastanak teške i nepopravljive štete. Takvim stajalištem stavio je pred državnu vlast (prije svega Vladu kao predlagateljicu osporavanih zakonskih odredbi) zadaću da Ustavni sud uvjeri da razlozi temeljem kojih je zaključio da je neophodno izdati privremenu mjeru nisu utemeljeni tj. da osporavane odredbe ipak nisu neustavne. Štoviše, konkretan postupak ima još jedan bitan pravni aspekt. S obzirom da je većina zaključila kako su razlozi koje su podnositelji podastrli Ustavnom sudu u svom prijedlogu ocjene ustavnosti odnosno razlozi koji su se iskristalizirali u usmenoj raspravi među sucima i sutkinjama takvi da ukazuju na ozbiljnu mogućnost da su osporavane odredbe uistinu suprotne Ustavu, izvjestitelji u ovom predmetu su zatražili stručna mišljenja četiri različite katedre za kazneno procesno pravo sa sva četiri pravna fakulteta u Republici Hrvatskoj.

Tu dolazi do ključnog momenta ovog postupka koji je nama kao sucima Ustavnog suda nepojmljiv. Smatramo izuzetno problematičnim da je Ustavni sud sam zatražio mišljenja nesumnjivo uglednih stručnjaka kazneno-procesnog prava da bi potom ista u potpunosti zanemario te štoviše obrazloženje svoje izreke koja se razlikuje od zaključaka do kojih je došla ta ista struka temeljio na osporavanju argumenata iznesenih i stručnim mišljenjima, a ne argumenata koje je tijekom postupka iznosila država kao stranka u postupku.

Naime, u prosincu smo se pridružili većini u ocjeni da postoje uvjerljivi razlozi koji ukazuju na vjerojatnost da su osporavane odredbe neustavne te da je stoga neophodno naložiti privremenu mjeru odgode početka rada VKS-a. Već tada smo naglašavali da suprotno predlagateljima smatramo da s aspekta članka 116. ne smatramo da činjenica da će Vrhovni sud prestati biti kazneni sud u drugom stupnju predstavlja ključni problem. Štoviše, naglasili smo kako je primjereno da se Vrhovni sud u najvećoj mogućoj mjeri oslobodi zadaće utvrđivanja činjenica upravo stoga kako bi se u učinkovitije mogao posvetiti ulozi ujednačavanja sudske prakse nižih instanci odnosno brizi za ravnopravnost stranaka u kaznenom postupku pred nižim sudovima gdje se utvrđuju činjenice i tumači odnosno primjenjuje pravo u svrhu rješavanja konkretnog spora. To smatramo i dalje. Da bi ispunio svoju ustavnu zadaću iz članka 116. Ustava Vrhovnom sudu je primjereno omogućiti položaj revizijskog (kasacijskog) suda kao što mu je to omogućeno u građansko pravnim stvarima. No, konkretan model na kojem se temelji osnivanje VKS-a to ne omogućava jer dva navodno revizijska kanala – zahtjev za zaštitu zakonitosti i zahtjev za preispitivanjem pravomoćnosti – s jedne strane stavljaju građane (optuženike) u podređeni položaj prema državi (DORH) u pogledu mogućnosti pristupa Vrhovnom sudu, a s druge strane čine taj isti pristup revizijskoj sudskoj zaštiti izuzetno teškim za optuženika s obzirom da ga uvjetuju vrlo ograničenim brojem razloga temeljem kojeg se zahtjev za ispitivanjem pravomoćnosti može podnositi. Drugim riječima, revizijska uloga Vrhovnog suda u kaznenim predmetima svedena je na minimum koji ne omogućava Vrhovnom sudu da ispuni svoju ustavnu zadaću iz članka 116. Ustava. To je bila naša pozicija u prosincu, to je naša pozicija i danas.

Čvrstu podršku za tu poziciju nalazimo u argumentima koji su vrlo opsežno i detaljno izneseni i obrazloženi u stručnim mišljenjima koje je Ustavni sud zatražio od sve četiri katedre kazneno-procesnog prava sa sva četiri Pravna fakulteta u Hrvatskoj. Sva četiri stručna mišljenja upiru upravo u činjenicu da postojeći postupovni kanali koji su trenutno na raspolaganju strankama u kaznenom postupku nisu dostatni kako bi im omogućili dovoljno kvalitetnu revizijsku zaštitu, a time ujedno i dozvolili Vrhovnom sudu da učinkovito ispuni svoju zadaću iz članka 116. Ustava. Stoga u ovom izdvojenom mišljenju ne smatramo niti potrebnim pa niti korektnim ponavljati argumente koji su izuzetno kvalitetno izloženi kroz stručna mišljenja. Pozivamo sve zainteresirane da pročitaju stručna mišljenja u koje je uložen izuzetan trud, energija i znanje.

U našem izdvojenom ćemo se stoga usredotočiti na neke druge ustavnopravne aspekte koji su sposobni nadograditi argumente izražene u stručnim mišljenjima i učvrstiti zaključak da su osporavane odredbe temeljem kojih se osniva Visoki kazneni sud, što dovodi do umanjenja važnosti uloge Vrhovnog suda u ustavnopravnom poretku Republike, suprotne Ustavu.

Prije svega naglašavamo činjenicu da je većina u potpunosti zanemarila učinke koje poremećaji do kojih će doći u kaznenom sudovanju osnivanjem Visokog kaznenog suda mogu proizvesti za položaj samog Ustavnog suda. Naime, u točki 22. svog obrazloženja većina kao jedan od ključnih argumenata navodi kako će ukidanjem žalbene funkcije Vrhovnog suda u kaznenim predmetima doći do značajnog proširenja mogućnosti korištenja zahtjeva za izvanrednim ispitivanjem pravomoćnosti presude iz članka 515. Zakona o kaznenom postupku. Pri tome je većina u potpunosti zanemarila činjenicu da ako se ovaj argument uistinu ostvari u praksi doći će do ozbiljnog sukoba između Vrhovnog suda kao revizijske instance i Ustavnog suda kao instance zadužene za zaštitu Ustavom zajamčenih temeljnih prava i sloboda. U odredbi članka 515. ZKP-a na koju se oslanja većina stoji da se izvanredni zahtjev za preispitivanjem pravomoćnosti može podnijeti »... zbog povrede zakona u slučajevima predviđenim ovim Zakonom ili ako je pravomoćno osuđen u postupku na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda...«. Istovremeno ZKP ne propisuje tko točno utvrđuje je li do osude došlo na način koji predstavlja kršenje temeljnih ljudskih prava i sloboda. S obzirom da je osporavanim odredbama, kao što na to ukazuje većina smatrajući to važnim dokazom da je osuđenicima proširen revizijski kanal prema Vrhovnom sudu, otvorena mogućnost da Vrhovni sud uvijek odlučuje o takvim zahtjevima kada se odnose na drugostupanjske pravomoćne presude otvara se logično pitanje znači li ovaj novi razvoj i to da će Vrhovni sud sada samostalno ocjenjivati je li u kaznenom postupku došlo do povrede temeljnih ljudskih prava i sloboda. To bi uistinu bilo značajno širenje revizijskog pristupa Vrhovnom sudu u kaznenim postupcima. No cijena takvog proširenja bila bi zadiranje u temeljnu nadležnost Ustavnog suda koji je do sada bio jedini nadležan odlučivati o tome je li postupanjem nekog redovnog suda došlo do povrede temeljnih prava i sloboda. To je do ovih izmjena bilo vrlo jasno zahvaljujući odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske[101](Članak 62.(1) Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo).(2) Ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put, ustavna tužba može se podnijeti tek nakon što je taj pravni put iscrpljen.(3) U stvarima u kojima je dopušten upravni spor, odnosno revizija u parničnom ili izvanparničnom postupku, pravni put je iscrpljen nakon što je odlučeno i o tim pravnim sredstvima.) s obzirom da se izvanredni pravni lijek iz članka 515. ZKP-a nije odnosio na presude koje je u drugom stupnju donio sam Vrhovni sud.

Ustavni sud stoga do sada nije inzistirao da ovo pravno sredstvo predstavlja »drugi pravni put« u smislu članka 62. stavka 3. UZUS-a. Ustavna tužba mogla se koristiti kao oblik sudske zaštite od pravomoćnih presuda kaznenih sudova drugog tj. žalbenog stupnja bez obzira je li stranka koristila mogućnost postavljanja zahtjeva za izvanrednim preispitivanjem pravomoćne presude. Ovim svojim obrazloženjem većina sada stvara pravnu konfuziju otvarajući mogućnost da pravno sredstvo iz članka 515. ZKP-a postane »drugi pravni put« u smislu članka 62. stavka 3. UZUS-a. Tada bi nastala bizarna situacija u kojoj bi Vrhovni sud u okviru postupka iz članka 515. ZKP-a preuzeo ulogu Ustavnog suda te se upustio u utvrđivanje povrede Ustava u smislu povrede temeljnih prava i sloboda iz Glave II Ustava dok bi se Ustavni sud u takvim predmetima pretvorio u sud drugog ustavnog stupnja koji bi u okviru postupka povodom ustavne tuže ocjenjivao je li Vrhovni sud ocjenjujući moguću povredu temeljnih prava i sloboda pravomoćnom presudom povrijedio ta temeljna prava i slobode. Odlučno odbacujemo ovu mogućnost koju je većina otvorila svojom nepotpunom argumentacijom u točki 22. svog obrazloženja.

Ustavni sud je jedini ovlašten ocjenjivati je li postupanjem sudova u konkretnim postupcima o konkretnim sporovima došlo do povrede temeljnih prava i sloboda stranaka zajamčenih Ustavom. Iz ovog stajališta u biti slijedi uvjerljiv dokaz da se osporavanim zakonskim izmjenama strankama, a prije svega osuđenicima znatno sužava pristup sudskoj zaštiti pred Vrhovnim sudom. Naime, ako je Ustavni sud jedini nadležan odlučivati o povredama temeljnih prava i sloboda od strane redovnih sudova kao što to i jeste slučaj onda osuđenik može koristiti sredstvo iz članka 515. ZKP-a samo u onim slučajevima ako je povredu temeljnih prava utvrdio Europski sud za ljudska prava. Naime, ako osuđenik uspije sa svojom ustavnom tužbom Ustavni sud će temeljem članka 76. UZUS-a sam ukinuti spornu presudu te za sredstvom iz članka 515. ZKP-a uopće neće biti potrebe. Istovremeno, ako povredu temeljnih prava i sloboda ne utvrdi Ustavni sud već ESLjP tada će u biti Vrhovni sud samo tehnički provesti odluku ESLjP koji za razliku od Ustavnog suda ne može ukidati presude hrvatskih sudova. Drugim riječima, sredstvo iz članka 515. ZKP-a ne širi mogućnost revizijskog pristupa Vrhovnom sudu pa stoga niti ne omogućava Vrhovnom sudu da u okviru njega uspješno ispunjava svoju ustavnu obvezu usklađivanja sudske prakse nižih kaznenih sudova.

Na ovu činjenicu smo ostale suce i sutkinje upozoravali još u prosincu i ona je bila odlučna za našu odluku da podržimo privremenu mjeru odgode početka rada Visokog kaznenog suda. Od tada do danas nismo čuli niti jedan uvjerljivi argument koji bi nas uvjerio da smo pogriješili.

Nadalje ovim izdvojenim mišljenjem smatramo potrebnim naglasiti sljedeći postupovni aspekt ovog predmeta tj. načina na koji se većina ponijela prema strankama i sudionicima u ovom postupku. S obzirom da je u prosincu značajan dio sudaca i sutkinja koji čine većinu koja je podržala ovu odluku zaključila kako je neophodno naložiti privremenu mjeru odgode početka rada VKS-a teret argumentacije da osporavane zakonske odluke nisu suprotne Ustavu i njegovom članku 116. bio je prvenstveno na državi. Taj teret postao je još teži onog trena kada su sve četiri katedre kazneno-procesnog prava od kojih je zatraženo mišljenje ukazale na ozbiljne ustavne probleme koji proizlaze iz činjenice da se u kazneno sudovanje na ovakav način uvodi nova instanca. Naša je dužnost ukazati da država nije podastrla niti jedan ustavnopravni argument koji bi bio dovoljno uvjerljiv da ospori pretpostavku vjerojatne neustavnosti osporavanih odredbi temeljem koje je i izdana privremena mjera u prosincu. Podršku za ovu našu ocjenu nalazimo i u činjenici da većina u obrazloženju ove svoje odluke niti sama ne upire na neki argument koji je u svojem odgovoru na podnesak predlagatelja iznijela država. Većina kroz obrazloženje svoje odluke u biti u najvećem dijelu odgovara na argumente koje su četiri katedre kazneno-procesnog prava izložile u svojim stručnim mišljenjima. Ne možemo se složiti s ovakvim pristupom. Ustavni sud je sam zatražio stručna mišljenja četiri katedre sva četiri pravna fakulteta. U tom smislu one u postupku imaju položaj prijatelja suda, a ne stranke. Nije primjereno ulozi Ustavnog suda da obrazloženje svoje izreka gradi osporavajući ili odgovarajući na argumente koje su mu kroz stručna mišljenja podastrle katedre, a istovremeno ne posvećuje gotovo nikakvu pažnju argumentima koje je iznijela država. Ustavni sud ovakvim postupovnim pristupom dovodi u pitanje svoju nepristranost u konkretnom postupku.

Štoviše, Ustavni sud je u zadnje tri godine izgradio stajalište prema kojem odbacuje prijedloge za ocjenu ustavnosti ili ustavne tužbe ako podnositelji nisu iznijeli jasnu i preciznu argumentaciju temeljem koje je moguće razumjeti ustavnopravnu dilemu koje konkretan predmet otvara odnosno argumenti koji idu u prilog tvrdnji da je osporavano postupanje suprotno nekom ustavnom jamstvu. Takvo stajalište opravdava ukazujući da bi u suprotnom Ustavni sud preuzeo ulogu same stranke i umjesto nje sam odradio njenu pravnu zadaću.[102](Za vrlo recentan primjer ove prakse Ustavnog suda vidi odluku u predmetu U-I-3467/2020 od 20. listopada 2020.:Ustavni sud utvrđuje da predlagateljica u prijedlozima nije navela ustavnopravno relevantne razloge zbog kojih bi trebalo pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 64. stavaka 1. i 2. PoUSRH-a. Nakon razmatranja navoda konkretnih prijedloga, Ustavni sud utvrdio je da predlagateljičine tvrdnje ne predstavljaju ustavnopravnu argumentaciju iz koje bi bilo moguće razlučiti na koji to točno način osporavane odredbe PoUSRH-a nisu u suglasnosti s Ustavom. Navodi ove vrste ne sadrže dovoljnu pravnu preciznost koja je pretpostavka učinkovitom ustavnom sudovanju. Kada bi prihvatio postupanje na temelju prijedloga koji počiva na ovoj vrsti navoda Ustavni sud bi de facto preuzeo zadaću predlagateljice. To nije primjereno ulozi Ustavnog suda kada postupa po prijedlogu podnesenom na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.«) Podržavamo ovakvo stajalište. Sami smo vrlo aktivno doprinijeli njegovoj izgradnji. No naglašavamo da ta ista logika mora jednako i dosljedno vrijediti za obje strane u postupku, a posebno kada je druga strana država. Ako država nije dosegla prag uvjerljivosti koji je za nju proizašao iz činjenice da je većina u prosincu zaključila kako je neophodno izreći privremenu mjeru odgode početka rada Visokog kaznenog suda onda nije na Ustavnom sudu da tu zadaću odrađuje za državu kao stranku u postupku upuštajući se u osporavanje argumenata iznesenih u stručnim mišljenjima koje je zatražio sam Ustavni sud.

Također smatramo da, ako je smatrao da argumenti izneseni u stručnim mišljenjima četiri katedre za kazneno-procesno pravo sa sva četiri pravna fakulteta u Hrvatskoj nisu dovoljno kvalitetni ili uvjerljivi sa ustavnopravnog aspekta, onda je bio dužan u najmanju ruku sazvati javnu raspravu temeljem članka 50. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu te pozvati sve sudionike u postupku, predstavnike relevantnih državnih tijela i udruga odnosno proširiti krug stručnjaka pozivanjem osoba čije sudjelovanje u javnoj raspravi je ocijenio korisnim i potrebnim. U okolnostima kada je Ustavni sud većinom glasova ocijenio da je nalaganje privremene mjere iz članka 45. Ustavnog zakona bilo neophodno pa je povodom toga sam zatražio stručna mišljenja uglednih stručnjaka iz konkretnog pravnog područja s kojima se u konačnici nije složio onda je iz dužnog poštovanja prema struci u najmanju ruku morao sazvati javnu raspravu iz članka 50. UZUS-a gdje bi transparentno i hrabro suočio argumente u kontradiktornom postupku kako to i doliči sudu i sudovanju. Činjenica da je netko imenovan sucem ili sutkinjom Ustavnog suda ne znači da je time stekao sposobnost uvijek biti u pravu samim time što pripada krugu koji se sastoji od sedam ili više kolega i kolegica. Sposobnost biti odgovoran i kvalitetan sudac ili sutkinja Ustavnog suda znači biti sposoban prepoznati uvjerljivost pravnog argumenta te otvorenog uma nepristrano i objektivno međusobno suočiti te odmjeriti najuvjerljivije argumente svih stranaka u postupku. To je uostalom i svrha postupovnih odredbi Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koje traže od Ustavnog suda da u situaciji poput ove, gdje se značajan dio sudaca i sutkinja Ustavnog suda našao u raskoraku s značajnim dijelom pravne struke oko određenog pitanja, sazove javna rasprava iz članka 50. UZUS-a te transparentno suoče argumenti svih onih koji su uključeni u postupak. Činjenica da se nalazimo usred pandemije ne utječe na naše stajalište jer smo se sami osobno uvjerili da Ustavni sud ima vrlo dobar kapacitet organizirati javnu raspravu uz pomoć informatičkih sredstava.

Nakon iznesenih argumenata kojima smo iznijeli neslaganje s postupovnim pristupom koji je značajan dio većine[103](Sucima i sutkinjama koji su u prosincu smatrali da nema mjesta korištenju ovlasti iz članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, a koji čine i dio većine u ovoj odluci, zahvaljujemo na dosljednosti bez obzira što se ne slažemo s njihovim supstancijalnim argumentima. Transparentnosti radi također smatramo korektnim iznijeti da i su i sami izvjestitelji u prosincu izrazili sumnju u opravdanost privremene mjere, ali su iskoristili svoju ovlast iz Ustavnog zakona o Ustavnom sudu da u pogledu tog pitanja kao izvjestitelji saslušaju većinu zadržavši svoje pravo da kasnije u odluci o meritumu obrazlože svoje drugačije stajalište. Stoga se naša kritika o postupovnoj nedosljednosti odnosi isključivo na one suce i sutkinje koji su vrlo jasno podržavali privremenu mjeru u prosincu da bi danas došli do gotovo dijametralno suprotnog zaključka kako je osnivanje Visokog kaznenog suda značajan doprinos poboljšanju kvalitete hrvatskog kaznenog sudovanja (iako to uopće nije ustavnopravni razlog kojim bi se Ustavni sud trebao voditi).) koja je podržala odluku imao u ovom predmetu, a koji narušavaju povjerenje u nepristranost Ustavnog suda, u ostatku izdvojenog mišljenja usredotočit ćemo se na materijalne razloge kojima nije posvećena dovoljna pažnja niti u usmenoj raspravi među sucima i sutkinjama koji čine većinu odnosno u njihovom pismenom obrazloženju ove odluke, ali niti u samim stručnim mišljenjima. Na taj način ukazat ćemo na argumente koji dodatno učvršćuju zaključak da se osnivanjem Visokog kaznenog suda temeljem osporavanih odredbi umanjuje važnost Vrhovnog suda te na neprihvatljiv način ograničava mogućnost da ispuni svoju zadaću iz članka 116. Ustava.

Najveći dio svog obrazloženja većina je posvetila argumentaciji koja se odnosi na zahtjeve koje pred kaznene sudove stavlja Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Osnovna logika je jednostavna, ali varljiva. Ako kazneni postupak nakon uvođenja Visokog kaznenog suda u kazneno sudovanje zadovoljava zahtjeve koje pred hrvatski poredak stavlja EKLjP onda osnivanje tog suda nije u suprotnosti s Ustavom koji je usklađen s EKLjP već je rezultat činjenice da Ustav dopušta zakonodavcu da sustav sudovanja uređuje kroz demokratski zakonodavni postupak na način koji je prema ocjeni zakonodavca najbolji. Problem s ovakvim pristupom leži u činjenici da EKLjP i praksa ESLjP-a ni na koji način uređuju niti mogu uređivati pitanje institucionalne organizacije sudovanja u državama potpisnicama. Sve dok kazneni postupak pred nacionalnim sudovima u državama potpisnicama, koji god da oni jesu i koliko god instanci imali, odgovara na zahtjeve koji proizlaze iz EKLjP-a, a prvenstveno članka 6. Konvencije, Vijeće Europe i njezin ESLjP nisu niti na koji način zainteresirani za pitanje osnivanja nekog kaznenog suda neke instance. Stoga ovaj predmet nije predmet koji se primarno odlučuje temeljem argumenata vezanima uz EKLjP već argumentima koji pripadaju isključivo hrvatskom ustavnom pravu. Vijeće Europe i ESLjP su u potpunosti ambivalentni prema tome ima li Vrhovni sud zadaću usklađivati praksu nižih sudova ili je ta zadaća povjerena nekom drugom kao što je Visoki kazneni sud. Bitno im je jedino da se kazneno pravo dosljedno primjenjuje pred svim kaznenim sudovima unutar nacionalnog pravnog poretka. Tko točno osigurava tu usklađenost je stvar nacionalnih država.

No, za razliku od Vijeća Europe i EKLjP-a, Ustav Republike Hrvatske i te kako brine o tome tko točno je dužan za usklađivanje sudske prakse. Stoga je člankom 116. Ustava jasno propisano da je ta zadaća povjerena Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, a ne bilo kojem drugom sudu. U tom smislu stajalište koje većina opetovano zastupa kroz svoje obrazloženje da je Ustav ovlastio zakonodavca da sustav sudovanja u Hrvatskoj uređuje prema svojoj ocjeni što je u određenom trenutku najsvrsishodnije i najkorisnije jednostavno[104](Vidi posebno točke 21. i 22. obrazloženja odluke većine.)
 nije potpuno, a time i točno. Ta ustavna ovlast zakonodavca nije slobodna diskrecija i ne seže tako daleko da dovodi do toga da se umanjuje ustavna uloga i zadaća Vrhovnog suda što je ovdje slučaj kako to precizno, sveobuhvatno i detaljno ukazuju stručna mišljenja četiri katedre.[105](Vjerojatno i sama na neki način svjesni nepotpunosti ovog argumenta većina je taj nedostatak htjela nadoknaditi retoričkim figurama pa je tako na primjer u tč. 18. navodi »Hrvatski zakonodavac, ujedno i ustavotvorac...« sugerirajući na taj način da je Sabor nekom nama nepoznatom ustavnom logikom mogao izmijeniti ovlasti i zadaće koje je Vrhovnom sudu propisao Ustav jer Sabor može nastupiti i kao ustavotvorac. Čak i ako je rezultat semantičke nespretnosti takva sugestija je izrazito opasna jer dovodi u pitanje same temelje ustavnog poretka. S obzirom da smo u nekim ranijim odlukama oštro kritizirali većinu (koja je nastupila u sličnom sastavu kao i u ovom predmetu) kada je zauzela stajalište da Sabor ima potpunu slobodu procjene hoće li ili neće postupati u okviru članka 16. ili članka 17. Ustava nemamo više povjerenja da bi a priori smatrali da se ovdje radi o slučajnoj omašci.)

Također smo dužni ukazati da je većina u svojoj odluci u potpunosti ignorirala pravo Europske unije. Ključni argument koji većina koristi kako bi se obranila od činjenice da su četiri katedre kazneno-procesnog prava sa sva četiri pravna fakulteta u Hrvatskoj utvrdile da nakon spornih izmjena Vrhovni sud više neće biti u poziciji učinkovito izvršavati svoju ustavnu dužnost usklađivanja sudske prakse među redovnim sudovima na svim nižim instancama je tvrdnja da će Vrhovni sud moći ovu funkciju uspješno izvršavati u okviru sjednica odjela.

Kao suci Ustavnog suda ostajemo zatečeni činjenicom da je većina, koristeći ovu tvrdnju (koja nije popraćena nikakvom pravnom ili faktičnom analizom) da će Vrhovni sud uspješno obavljati svoju ustavnu obvezu usklađivanja sudske prakse u kaznenopravnim predmetima na sjednicama odjela, raspravljajući poput kakvog zakonodavnog odbora in abstracto, izvan okvira uobičajenog sudskog inter partes postupka, našla shodnim u potpunosti ignorirati obveze koje temeljem članka 141.c za Republiku Hrvatske proizlaze iz zahtjeva koje pred nacionalne sudove postavlja pravni poredak Europske unije.

Naime, kako god većina pokušala opravdati svoje stručno usamljeno stajalište da su sjednice odjela Vrhovnog suda prikladan format odlučivanja za izvršavanje ustavne obveze usklađivanja prakse nižih sudova ostaje činjenica da se prema ustaljenoj praksi Suda Europske unije Vrhovni sud neće smatrati sudom iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije ako o pravnim pitanjima primjene EU prava u području kaznenog prava ne bude odlučivao u uobičajenim sudskim inter partes postupcima rješavajući konkretan spor između dvije stranke u konkretnom postupku.

Prema kroz pedeset godina ustaljenoj praksi Suda Europske unije pitanje predstavlja li određeno tijelo sud iz članka 267. UFEU-a smatra se autonomnim pitanjem EU prava. Pravni poredak EU-a samostalno određuje kriterije prema kojima se određuje što i tko predstavlja sud za potrebe primjene članka 267. UFEU-a. Drugim riječima, potpuno je irelevantno smatra li neki nacionalni sud, uključujući i ustavne sudove, da neko tijelo vlasti predstavlja sud koji bi trebao moći uputiti zahtjev za prethodnim tumačenjem sudu Europske unije, bez čega ne može uspješno sudjelovati u osiguravanju usklađene sudske primjene EU prava u tom nacionalnom pravnom poretku. To je procjena koju daje isključivo pravni poredak Europske unije temeljem dobro poznatih kriterija. Tako na primjer u predmetu C‑203/14 Consorci Sanitari del Maresme Sud Europske unije je po tko zna koji put ponovio sljedeće stajalište:

»Kada je kao prvo riječ o ocjeni glede pitanja može li se tijelo koje je uputilo zahtjev kvalificirati kao ‘sud’ u smislu članka 267. UFEU‑a, pitanje koje proizlazi isključivo iz prava Unije, Sud uzima u obzir sve elemente, kao što su njegova utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna narav postupka, primjena pravnih pravila te njegova neovisnost (vidjeti osobito presude Vaassen‑Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, kao i Umweltanwalt von Kärnten, C‑205/08, EU:C:2009:767, t. 35. i navedenu sudsku praksu).«

U kontekstu ustavnopravne ocjene sposobnosti Vrhovnog suda da uspješno ispunjava svoju ustavnu obvezu usklađivanja sudske prakse u području primjene kaznenog prava u okviru sjednica odjela van konkretnih sudskih postupaka od navedenih kriterija sporan je kriteriji kontradiktornosti tj. uvjet da sud odlučuje inter partes s ciljem primjene prava kako bi riješio konkretan spor između konkretnih stranaka temeljem konkretnog specifičnog činjeničnog supstrata iz kojeg spor izvire. S obzirom da se to pravno ne može izraziti drugačije nego izravno: sud koji o tumačenju prava i pravnim stajalištima odlučuje in abstracto, van okvira konkretnog predmeta u kojem je dužan riješiti konkretan spor između stranaka s »imenom i prezimenom« ne smatra se sudom u smislu članka 267. UFEU-a.[106](Kako je to promaklo većini, od kojih nekih i ispituju EU pravo na pravosudnom ispitu, ostat će nam nepoznanica s obzirom da se o ovom pitanju uopće nije raspravljalo između članova i članica većine, dok smo mi ostali na marginama ovog predmeta uvidjevši da je predmet bio odlučen prije same usmene rasprave (ili što god da se događa na stručnom sastanku Ustavnog suda, s obzirom da se suprotno odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu na sjednicama suda ne raspravlja već samo mehanički glasa).)

Posljedice su dalekosežne. Nakon spornih promjena Vrhovni sud neće biti u poziciji učinkovito usklađivati sudsku praksu nižih sudova u onim aspektima primjene kaznenog prava u kojima ta primjena ovisi o tumačenju relevantnih EU propisa.

S jedne strane, činjenica da je izuzetno sužena mogućnost pristupa optuženika revizijskoj sudskoj zaštiti pred Vrhovnim sudom znači da će u velikoj većini predmeta umjesto Vrhovnog suda sud zadnje instance iz članka 267. UFEU-a biti Visoki kazneni sud. U tom smislu VKS će de facto imati ovlast usklađivanja sudske prakse nižih sudova u onim kaznenim postupcima u kojima će primjena materijalnih ili postupovnih kaznenih odredbi ovisiti o ispravnom tumačenju i primjeni relevantnog EU prava s obzirom da će VKS biti zadužen za aktivaciju mehanizma prethodnog tumačenja iz članka 267. UFEU-a. To se s dodatnom težinom posebno odnosi na pitanje tumačenja i primjene postupovnih odredbi u kaznenim sudskim postupcima u mjeri u kojoj njihova primjena dovodi do tenzija s nekom relevantnom odredbom EU prava. Zahtjev za zaštitu zakonitosti (koji je ograničen samo na državu kao stranku u postupku) odnosno zahtjev za izvanrednim preispitivanjem pravomoćnosti presude ne omogućavaju strankama da ovu vrstu pitanja postave pred Vrhovnim sudom. Posljedično VSRH neće biti u mogućnosti ispuniti svoju dužnost usklađivanja sudske prakse u ovom području od izuzetne važnosti za zaštitu prava optuženika u sudskom postupku koja mu jamči pravni poredak Europske unije. [107](O važnosti uloge Vrhovnog suda za ujednačavanje stajališta kaznenih sudova oko postupovnih pitanja s EU dimenzijom svjedoči i tekst suca kaznenog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske Marina Mrčele, »THE REQUEST FOR PRELIMINARY RULING AND PRACTICE IN THE REPUBLIC OF CROATIA«, EU and comparative law issues and challenges series (https://hrcak.srce.hr/ojs/index.php/eclic/article/view/8990).) Tu ulogu sada, suprotno članku 116. Ustava, preuzima VKS.

S druge strane, a s obzirom na značaj koji većina daje sjednicama odjela za usklađivanje sudske prakse, VSRH neće biti u poziciji koristiti mehanizam prethodnog tumačenja iz članka 267. UFEU-a ako svoja pravna stajališta vezana uz primjenu kaznenog prava ne zauzima u okviru inter partes postupka.[108](Sudovi država članica mogu se obratiti Sudu Europske unije s pitanjem o tumačenju i valjanosti prava Unije ako smatraju da je odluka Suda o tom pitanju potrebna da bi mogli donijeti presudu (vidjeti članak 267. drugi stavak UFEU-a), a Sud EU može odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku samo ako je pravo Unije primjenjivo na predmet u glavnom postupku. U tom smislu nužno je da sud koji upućuje zahtjev izloži sve relevantne činjenične i pravne elemente zbog kojih smatra da se odredbe prava Unije mogu primijeniti u glavnom postupku. Vidi npr. dokument Suda EU pod nazivom »Preporuke namijenjene nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka« (SL 2019/C 380/01) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32019H1108(01)&qid=1605049599347&from=EN)

Štoviše, kao što je Sud Europske unije utvrdio kroz svoju praksu, a zadnji puta u (i hrvatskom kontekstu poznatom) predmetu C‑118/17 Dunai, stajališta koja revizijski (kasacijski) sud zauzima o primjeni EU ili o primjeni nacionalnog prava koja izravno ili neizravno ovisi o ispravnom tumačenju relevantnih odredbi EU prava in abstracto tj. izvan inter partes postupka predstavljala bi povredu jamstva učinkovite sudske zaštite iz članka 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije odnosno načela lojalnosti EU pravnom poretku

»u slučaju da, s jedne strane, te odluke ne bi omogućavale nadležnom sudu osigurati puni učinak normi [EU prava], tako da ostavi na vlastitu inicijativu neprimijenjenom svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava, čak i ako je ona donesena kasnije, bez potrebe da zatraži ili čeka prethodno stavljanje izvan snage te odredbe kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen ustavom i, s druge strane, mogućnost uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku bila bi otežana (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2016., PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, t. 34., 40. i 41. kao i navedenu sudsku praksu).«

Drugim riječima, kazneni sudovi nižih razina neće biti vezani pravnim stajalištima zauzetim na sjednici kaznenog odjela VSRH u predmetima u kojima primjena postupovnih i materijalnih odredbi kaznenog prava na neki način ovisi o tumačenju i primjeni EU prava. U toj vrsti predmeta bili bi i jesu vezani pravnim stajalištima VSRH zauzetim u presudama kojima je riješen neki konkretni pravni spor između konkretnih stranaka, a u kojem je pravno stajalište rezultat sudskog dijaloga VSRH i Suda Europske unije kroz mehanizam članka 267. UFEU-a. No, zbog izuzetno uske mogućnosti revizijskog pristupa stranaka VSRH, Vrhovnom sudu u velikoj većini slučajeva za veliku većinu pitanja važnih za usklađivanje sudske prakse domaćih kaznenih sudova s pravom EU neće biti u poziciji koristiti mehanizam članka 267. UFEU-a već će ta zadaća pasti u ruke Visokog kaznenog suda.

Baš kao i u pogledu učinaka koje za sustav kaznenog sudovanja neke države ima Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, tako i u slučaju zahtjeva koji za države članice proizlaze iz pravnog poretka EU-a naglašavamo vrlo jednostavnu pravnu činjenicu da EU pravni poredak, a onda i Sud Europske unije, nije zainteresiran za specifičan način na koji je neka država članica organizirala svoj sustav sudovanja. Baš kao i sa sustavom Vijeća Europe odnosno s Europskom konvencijom, ništa u pravnom poretku EU-a ne sprječava osnivanje Visokog kaznenog suda. Niti je EU pravni poredak, baš kao i Vijeće Europe, na bilo koji način zainteresiran ima li određena država članica dvije, tri ili sedam sudskih instanci. To nije pitanje EU prava. Osnivanje, uloga i učinci osnivanja Visokog kaznenog suda na kazneno sudovanje i na usklađivanje sudske prakse je isključivo pitanje ustavnog prava Republike Hrvatske i jednostavne pravne činjenice da članak 116. Ustava obvezuje Vrhovni sud Republike Hrvatske da usklađuje sudsku praksu nižih sudova u njenoj cijelosti, a to uključuje i praksu nižih kaznenih sudova u onim predmetima koji dovode do pravne interakcije domaćeg kaznenog prava i EU prava u kontekstu konkretnih činjenica koje dovode do konkretnih sporova među stvarnim konkretnim strankama. Tu zadaću u tom području VSRH neće moći ostvarivati oslanjajući se na sjednice kaznenog odjela jer neće biti u prilici koristiti mehanizam članka 267. UFEU-a. Posljedično, niži sudovi u toj vrsti predmeta neće biti vezani takvim abstracto stajalištima VSRH.

Kao sucima Ustavnog suda koji svoju dužnost izvršavaju uz najbolju volju, trud i znanje kojim raspolažu potpuno nam je neshvatljivo na koji način većina unutar ovog sastava Ustavnog suda odlučuje kada hoće, a kada neće u obzir uzeti činjenicu da sam Ustav Republike Hrvatske obvezuje sva tijela državne vlasti, pa tako i sam Ustavni sud, da u svojim odlukama poštuju zahtjeve koji iz pravnog poretka Europske unije proizlaze za ustavno-pravni poredak Republike Hrvatske kao punopravne članice Europske unije. U tom smislu ne možemo shvatiti kao je uopće pravno moguće u svjetlu članka 141.c Ustava da se u točki 24. obrazloženja većine stavlja izuzetna važnost (pa i odlučujuća) na činjenicu da Zakon o sudovima u svojim člancima 27. i 40. propisuje da su stajališta zauzeta na sjednicama Vrhovnog suda obvezujuće ne samo za suce tog suda već i (kako većina tumači tu odredbu) za vijeća drugostupanjskih sudova, a da se pritom ne posveti niti slova činjenici da bi tumačenje tih odredbi kakvo zastupa većina predstavljalo očiglednu povredu načela nadređenosti EU prava i dovelo u pitanje mogućnosti i ovlast Suda Europske unije da nacionalnim sudovima nižih razina osigurava ujednačeno obvezujuće tumačenje EU prava koje su oni dužni primjenjivati u konkretnim sporovima bez obzira na pravna shvaćanja drugih sudova uključujući Vrhovni ili Ustavni sud.

Suci i sutkinje Ustavnog suda jesu, svaki i svaka pojedinačno, nezavisni. Nezavisnost im omogućuje da zastupaju svoja pravna shvaćanja ustavnih odredbi. No, nezavisnost ne znači neodgovornost. Svaki sudac ili sutkinja Ustavnog suda odgovara građanima i građankama za način na koji koristi svoje ovlasti. Dio te odgovornosti čini transparentnost u radu Ustavnog suda kao cjeline i svake sutkinje i suca pojedinačno. Ustavni zakon o Ustavnom sudu na vrlo nedvosmislen način jamči građanima i građankama pravo uvida u rad Ustavnog suda i postupanje njegovih pojedinačnih sudaca i sutkinja kada koriste svoje ovlasti u okviru postupka koji je propisan Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu. Poštujući načelo transparentnosti našeg postupanja kao sudaca Ustavnog suda, a u svjetlu činjenice da je većina ovog (kao i prethodnog) sastava, zanemarujući volju ustavotvorca izraženu u članku 47. stavku 3. Ustavnog zakona[109](Članak 47.(1) Kada predsjednik Ustavnog suda primi nacrt odluke ili rješenja, upućuje ih na sjednicu Ustavnog suda radi donošenja odluke u predmetu.(2) Uz suce, sjednici su nazočni i mogu sudjelovati u raspravi glavni tajnik i savjetnici Ustavnog suda i voditelj Službe za evidenciju i dokumentaciju, ako Ustavni sud ne odluči drukčije.(3) Predstavnici tiska i drugih sredstava priopćavanja mogu biti nazočni sjednici i javnoj raspravi, te drugim skupovima u Ustavnom sudu. (np.a. nema ovlasti odlučiti drugačije kao u prethodnom stavku)(4) Za televizijski i radio-prijenos iz Ustavnog suda potrebna je dozvola predsjednika Ustavnog suda.)
, prisvojila ovlast da građanima i građankama uskraćuje mogućnost da prisustvuju sjednicama suda kada iskažu taj interes, moramo iskreno ukazati na sljedeće. U ovom predmetu iskoristili smo svoje pravo zajamčeno Ustavnim zakonom i suzdržali smo se od sudjelovanja na usmenoj raspravi koja se odvila na radnom sastanku sudaca i sutkinja Ustavnog suda u formatu stručnog sastanka (rasprave na sjednici suda na kojoj se samo glasalo o ovoj i drugim odlukama, usprkos našim pokušajima da ju potaknemo, nije bilo iako to nalaže Ustavni zakon o Ustavnom sudu). Za to smo se odlučili kada smo uvidjeli da će većina sudaca i sutkinja ovog sastava Ustavnog suda ipak podržati osnivanje VKS-a usprkos činjenici da je struka, kroz stručno argumentirana mišljenja sve četiri katedre kazneno procesnog prava sva četiri pravna fakulteta u Hrvatskoj, izrazila ozbiljne sumnje u ustavnost osnivanja Visokog kaznenog suda u svjetlu članka 116. Ustava, te potvrdila značajan dio sumnji temeljem kojih je najveći dio iste većine Ustavnog suda u prosincu prošle godine zaključio kako je neophodno suspendirati početak rada VKS-a. Pri tome smo bili posebno razočarani činjenicom da je većina odbila sazvati javnu raspravu iz članka 50. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu[110](Članak 48.(1) Na sjednici sudac izvjestitelj usmeno obrazlaže nacrt odluke ili rješenja i prema potrebi daje dopunska obrazloženja.(2) Sudac može ovlastiti savjetnika da na sjednici izloži predmet.(3) Nakon toga predsjednik Ustavnog suda otvara raspravu. (np.a. Sud raspravlja tj. suci izmjenjuju relevantne argumente propitkujući stajališta na kojima sudac izvjestitelj temelji nacrt odluke. Rasprava nije vijećanje o odluci. Rasprava je otvorena za javnost. Vijećanje može i ne mora biti.)(4) Nakon završene rasprave o predmetu, predsjednik iznosi na odlučivanje prijedlog suca izvjestitelja, a zatim i druge prijedloge iznesene u raspravi o predmetu. (np.a. ova faza postupka ulazi u ono što se smatra vijećanjem suda.))
 kako bi toj struci koju je sama pozvala da se svojim mišljenjima uključi u postupak pružila priliku da transparentno razmjeni argumente kako sa strankama i međusobno tako i sa sucima i sutkinjama Ustavnog suda. No, usprkos činjenici da smo mi suzdržali od usmenog raspravljanja, zabrinjavajuće je da nitko od sutkinja i sudaca koji čine većinu i koji jesu sudjelovali u toj radnoj internoj usmenoj raspravi nije našao shodnim raspraviti ove aspekte EU prava koje smo precizno obrazložili kroz ovo naše izdvojeno mišljenje. Teško je pomiriti činjenicu da se o utjecaju EU prava na kazneno sudovanje organiziraju znanstvene i stručne konferencije[111](Vidi npr. Okrugli stol održan 24. svibnja 2018. u palači HAZU, Europska budućnost hrvatskog kaznenog pravosuđa, Zagreb, HAZU, 2018.)
 na kojima sudjeluje struka, a posebno sudstvo, a da većina Ustavnog suda iz nekog razloga, usprkos obvezi iz članka 141.c, ne nalazi shodnim u predmetu ovakvog značenja za hrvatski pravni poredak posvetiti niti jednu riječ učincima koje EU pravo ima na položaj Vrhovnog suda u kaznenom sudovanju. To potvrđuje činjenicu na koju smo ukazali i ranije kroz druge odluke. Ustavni sud, preciznije većina ovog sastava, nije dosljedna u svom odnosu prema obvezi koja za Ustavni sud proizlazi iz članka 141.c Ustava i EU pravo koristi primarno ako to smatra korisnim.

Ponovo naglašavamo, u konkretnom predmetu EU pravo, baš kao i EKLJP, niti priječi niti zahtjeva osnivanje Visokog kaznenog suda. To nije u nadležnosti EU prava. No, usprkos toga, ovaj predmet zorno pokazuje usku isprepletenost nacionalnog pravnog poretka s EU pravnim poretkom zbog koje EU pravo utječe na domaći pravni poredak čak i onda kada pred njega ne stavlja neke izričite obvezujuće zahtjeve. Ovdje bi taj utjecaj proizlazio iz činjenice da nakon osporavanih zakonskih izmjena Vrhovni sud neće u dovoljnoj mjeri biti u mogućnosti koristiti mehanizam iz članka 267. UFEU-a kako bi osigurao ujednačeno tumačenje i primjenu EU prava u kaznenim postupcima pred hrvatskim sudovima. To će sada biti zadaća VKS-a, što je s aspekta EU pravnog poretka potpuno dovoljno. No, nije s aspekta Ustava Republike Hrvatske koji člankom 116. zadaću usklađivanja sudske prakse i ravnopravnosti građana pred sudovima povjerava prvenstveno Vrhovnom sudu. S obzirom da mu je osporavanim izmjenama znatno sužen prostor korištenja mehanizma članka 267. UFEU-a Vrhovni sud neće moći osigurati usklađivanje hrvatskog kaznenog prava s pravom EU, a time automatski neće moći u potpunosti ispuniti svoju obvezu osiguranja usklađenosti sudske prakse i ravnopravnosti građana pred kaznenim sudovima nižih razina.

Na kraju smatramo korisnim ukazati na supstancijalne razloge zbog kojih, neovisno od ranije navedenih razloga vezanih uz EU pravo, smatramo da odlučivanje na sjednicama odjela sudova nije primjereno sudovanju kao specifičnom ustavnom obliku vršenja državne vlasti od strane tijela državne vlasti koja su za razliku od zakonodavne i izvršne grane državne vlasti neovisna od subjektivnih partikularnih interesa karakterističnih za svakodnevne političke osobe. Zakonodavac stvara pozitivno pravo. Sudovi primjenjuju pozitivno pravo. Prilikom primjene sudovi tumače pozitivno pravo. Tijekom postupka tumačenja zauzimaju pravna shvaćanja i stajališta. To je svakodnevni posao svakog suca i sutkinje. No, za razliku od zakonodavca koji svoje pravno stajalište izraženo kroz zakonsku odredbu temelji na svojoj načelnoj subjektivnoj političkoj ocjeni i interesu sudovi svoja pravna stajališta donose isključivo u svjetlu onog što smatraju ispravnim u svjetlu konkretnih činjenica konkretnih sporova među konkretnim strankama. Time za razliku od zakonodavca odmah podvrgava svoja pravna stajališta testu realnih, stvarnih životnih okolnosti, odnosa i potreba, a ne subjektivnih interesa. Odlučivanjem in abstracto na sjednicama odjela sudova izvan okvira kontradiktornosti sudskog postupka zamagljuje se ova razlika između politički obojenog zakonodavca ili tijela izvršne vlasti i sudova kao nezavisne grane državne vlasti.

Većina je podržavajući mogućnost odlučivanja na sjednicama odjela sudova u potpunosti zanemarila ovaj ustavni aspekt trodiobe vlasti kao jedan od ključnih elemenata sustava kočnica i ravnoteža u demokratskom ustavnopravnom poretku.

Kao suci Ustavnog suda tijekom ovog mandata smo se u postupcima povodom ustavnih tužbi građana susretali sa zaključcima sjednica odjela sudova. Takvi zaključci niti izgledaju kao rezultat sudovanja, niti zvuče kao sudovanje niti jesu sudovanje. Nerijetko takvi zaključi uopće ne liče na pravo jer podsjećaju na ostatke starih sustava kad se htjelo suce imati pod kontrolom. Stoga ih smatramo krajnje problematičnima sa stajališta nezavisnosti suca. Ne bismo voljeli biti suci, a da moramo pratiti takve zaključke. Ne bismo se smatrali nezavisnim sucima. Stoga većina koja očigledno podržava ovakav oblik odlučivanja od strane sudova mora bit spremna odgovoriti na čitav niz pitanja na koje u ovoj odluci nije pružila odgovor. Kakav će to dijalog biti između nižih i višeg suda ako ovaj drugi donosi apstraktno pravilo? Kako je to pravilo obrazloženo? Nemaju li stranke pravo na obrazloženje? Na temelju čega će i kako, bez stvarnih spisa, Vrhovni usklađivati praksu kad za praksu neće znati? Kako će se sudska praksa mijenjati, razvijati, biti životnom? Za koga postoje sudovi? Za suce? Je li sudska pozicija puko plaćeno leno bez previše posla?

Lakoća s kojom je većina prešla preko tih pitanja nam nije prihvatljiva. Štoviše ovom odlukom ponovo se potvrđuje činjenica o kojoj smo kritički pisali i u nekim ranijim izdvojenim mišljenjima. Ustavni sud vrlo olako mijenja svoja stajališta iz jednog predmeta u drugi, a da to ne samo da ne obrazlaže već niti ne prepoznaje. Posljedično, Ustavni sud tijekom ovog kao i prethodnog sudskog sastava nema stvarno ustaljenu sudsku praksu u smislu stabilnih pravnih stajališta koja nisu međusobno isključiva i koja su preživjevši test uspješnosti primjene kroz niz konkretnih sporova urodila koherentnim i razumljivim pravnim narativom o određenom pravnom području zbog čega ih je moguće nazvati doktrinom suda. U tom smislu ukazujemo da je Ustavni sud u predmetu broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. jednoglasnom odlukom izrazio sljedeće stajalište:

»... u svojoj praksi vezanoj uz članak 29. Ustava, Ustavni sud dosljedno naglašava važnost raspravnog načela u provedbi sudskog postupka. Rasprava, kao izraz učinkovitog sudjelovanja stranaka u postupcima u kojima se odlučuje o njihovim interesima, nije samo oblik zaštite subjektivnih osobnih interesa stranaka. S obzirom na to da odluke sudova počivaju na ustavno dopuštenoj upotrebi autoriteta državne vlasti, načelo demokratskog legitimiteta zahtijeva da se strankama, od kojih se očekuje da se povinu konačnoj odluci, omogući da učinkovito sudjeluju u raspravi koja nužno prethodi upotrebi te poluge državne vlasti. Institut žalbe stoga poprima ustavnopravni značaj u mjeri u kojoj širi priliku pojedinaca da promiču svoje osobne interese aktivnim sudjelovanjem u raspravi koja se odvija u okviru postupka u kojem se odlučuje o njihovim interesima, učvršćujući tako i legitimitet sudske vlasti u demokratskom poretku.

Ustavno jamstvo prava na žalbu iz članka 18. Ustava stoga služi da se strankama u postupku osigura mogućnost da postupke u kojima nadležna tijela upravne odnosne sudske vlasti odlučuju o njihovim interesima, iznesu svoje argumente koje je to tijelo obvezno razmotriti s dužnom pažnjom, te obrazloženo ocijeniti u okviru svoje odluke. U okviru prava na žalbu, mogućnost pojedinca da pred nadležnim tijelom iznese argumente koje smatra relevantnima za ishod konkretnog postupka vezana je, s ustavnopravnog aspekta, uz ranije navedeno načelo specifičnog oblika odgovornosti sudske vlasti, a time i uz korisnost nadzora nad postupanjem nižih sudova sa svrhom racionalizacije, nadogradnje i ujednačavanja sudske prakse kroz pravna stajališta viših te načelno iskusnijih instanci odnosno, u konačnici, učvršćivanjem povjerenja građana u vladavinu prava ispravljanjem grešaka do kojih će dolaziti u okviru sudskog postupanju.«

Pružajući neupitnu podršku odlučivanju sudova izvan okvira kontradiktornog inter partes postupka putem apstraktnih pravnih stajališta donesenih na sjednicama odjela većina je neobrazloženo odstupila od citiranog stajališta koje je odraz načela dužnog poštovanja koje su tijela državne vlasti obvezna pokazivati prema dostojanstvu građana kojima služe u demokratskom društvu.

Sukladno navedenim razlozima, uz punu podršku argumentima iznesenim u stručnim mišljenjima koje su katedre za kazneno-procesno pravo podastrijele Ustavnom sudu na njegov zahtjev, a koje govore u prilog zaključku da osporavane zakonske odredbe nisu u skladu sa obvezama koje Ustav stavlja pred Vrhovni sud Republike Hrvatske, zaključujemo da je Ustavni sud morao pokrenuti postupak ocjene ustavnosti, utvrditi neustavnost osporavanih odredbi te iste ukinuti.

Zagreb, 9. studenoga 2020.

|  |  |
| --- | --- |
|  | Sutkinja  Lovorka Kušan, v. r.  Sudac  dr. sc. Goran Selanec, v. r. |
|  |
|  |