## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011.

### NN 39/2011 (4.4.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

941

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 30. ožujka 2011. donio je

ODLUKU

I. Ukidaju se članci 15. i 16., članak 25. stavci 1., 2. i 3. i članci 81., 82., 83., 84. i 85. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 152/08., 25/09., 153/09. i 21/10.).

II. Obustavlja se postupak pokrenut rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.) u odnosu na članak 25. stavke 4. i 5. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 152/08., 25/09., 153/09. i 21/10.).

III. Dan nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama« prestaje važiti rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.).

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 15., članka 16., članka 25. stavaka 1., 2., 3., 4. i 5. i članaka 81., 82., 83., 84. i 85. Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 152/08., 25/09. – članak 17. Zakona o osnivanju Hrvatskog centra za poljoprivredu, hranu i selo, 153/09. – članak 29. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim cestama, 21/10..; u daljnjem tekstu: ZPZ) podnijeli su Srpski demokratski forum (u daljnjem tekstu: SDF) iz Zagreba, koji zastupa predsjednik Veljko Džakula (predmet broj: U-I-763/2009), Udruga za promicanje i zaštitu Ustavom zajamčenih prava građana iz Kaštel Novog, koju zastupa predsjednik Bogdan Pensa (predmet broj: U-I-1895/2009), te Antun Laslo, Josip Ostojčić, Emerik Huđik, Ivan Pavlek, Tibor Pap, Željko Markotić, Josip Hnatek, Martin Užarević, Stipo Djelatović, Marko Lučić, Stanko Zdravčević, Ljubica Brač, Stanko Todorović i Anđelko Balaban koji su za zajedničkog predstavnika odredili Antuna Lasla (predmet broj: U-I-1047/2010), Ivan Bižanović iz Otočca (predmet broj: U-I-1376/2010), te Dinko Blažević iz Zagreba (predmet broj: U-I-1814/2010).

2. Nakon razmatranja prijedloga Ustavni sud je rješenjem broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. (»Narodne novine« broj 90/10.) pokrenuo postupak ocjene suglasnosti s Ustavom članka 15. stavaka 1. i 2., članka 16., članka 25. stavaka 1., 2., 3., 4. i 5. i članaka 81., 82., 83., 84. i 85. ZPZ-a.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud je istim rješenjem privremeno obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje poduzimaju Agencija za poljoprivredno zemljište i druga nadležna tijela na temelju osporenih članaka ZPZ-a i Uredbe o osnivanju Agencije za poljoprivredno zemljište (»Narodne novine« broj 36/09.) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o suglasnosti s Ustavom osporenih odredaba ZPZ-a.

Istim je rješenjem Ustavni sud, na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona, do donošenja konačne odluke odredio da se privatnim poljoprivrednim zemljištem raspolaže sukladno općim propisima koji uređuju raspolaganje nekretninama.

2.1. Ustavni sud napominje da je u izreci tog rješenja broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom samo prva dva stavka članka 15. ZPZ-a.

U postupku koji je uslijedio poslije donošenja rješenja broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. Ustavni sud odlučio je ispitati i prigovore predlagatelja Dinka Blaževića (predmet broj: U-I-1814/2010) koji se odnose na članke 15. i 16., te članke 81. do 84. ZPZ-a u ovom ustavnosudskom postupku. Dio prijedloga predlagatelja koji se odnosi na članak 1., članke 3. i 4., članak 5. stavke 2., 4., 5. i 6., članak 6. stavak 4., članak 7., članak 12. stavak 2., članak 13., članke 77. do 80., članke 86. do 89. i članke 91. i 92. ZPZ-a Ustavni sud je izdvojio u poseban ustavnosudski predmet koji se vodi pod brojem: U-I-1723/2011.

Zbog navedenog se razloga točka I. izreke ove odluke odnosi na članak 15. ZPZ-a u cijelosti.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske i stručno mišljenje nastavnika s Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

4. Ustavni sud u ovom je ustavnosudskom postupku koristio mjerodavnu sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud), koja se navodi na odgovarajućim mjestima u obrazloženju ove odluke.

Polazeći od materijalnopravne usporedivosti članka 48. Ustava s člankom 14. Temeljnog zakona Savezne Republike Njemačke (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, BGBl. S. 1, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. Juli 2010, BGBl. I S. 944), Ustavni sud se u načelnim pravnim stajalištima vezanim uz ustavno jamstvo prava vlasništva (v. točke 15. do 17. obrazloženja ove odluke) osobito koristio mjerodavnom praksom njemačkog Saveznog ustavnog suda koja ima univerzalno značenje za rasvjetljavanje pitanja vezanih uz vlasništvo u socijalnoj državi, odnosno za rasvjetljavanje pitanja socijalne funkcije vlasništva. To se osobito odnosi na sljedeće presude i rješenja njemačkog Saveznog ustavnog suda: BVerfGE 38, 348 (Zweckentfremdung von Wohnraum), rješenje Drugog senata od 4. veljače 1975. – 2 BvL 5/74; BVerfGE 14, 263 (Feldmühle-Urteil), presuda Prvog senata od 7. kolovoza 1962. – 1 BvL 16/60; BVerfGE 21, 73 (Grundstückverkehrsgesetz), rješenje Prvog senata od 12. siječnja 1967. – 1 BvR 169/63; BVerfGE 31, 229 (Schulbuchprivileg), rješenje Prvog senata od 7. srpnja 1971. – 1 BvR 765/66; BVerfGE 46, 325 (Zwangsversteigerung II), rješenje Prvog senata od 7. prosinca 1977. – 1 BvR 734/77; BVerfGE 52, 1 (Kleingarten), rješenje Prvog senata od 12. lipnja 1979. – 1 BvL 19/76; BVerfGE 58, 300 (Nassauskiesung), rješenje Prvog senata od 15. srpnja 1981. – 1 BvL 77/78; BVerfGE 68, 361 (Eigenbedarf I), rješenje Prvog senata od 8. siječnja 1985. – 1 BvR 792, 501/83; BVerfGE 100, 226 (Denkmalschutz), rješenje Prvog senata od 2. ožujka 1999. – 1 BvL 7/91.

II. POSTUPAK DONOŠENJA ZPZ-a

5. Prijedlog Zakona o poljoprivrednom zemljištu, P.Z. br. 124 (u daljnjem tekstu: Prijedlog ZPZ-a) podnijela je predsjedniku Hrvatskog sabora Vlada Republike Hrvatske aktom od 30. lipnja 2008.

Vlada Republike Hrvatske pozvala se na članak 2. stavak 4. i članak 52. Ustava kao na ustavne osnove za donošenje ZPZ-a.

U točki II. Prijedloga ZPZ-a (»Ocjena stanja«) Vlada Republike Hrvatske istaknula je, među ostalima, i sljedeće razloge zbog kojih je predložila ZPZ:

»Poljoprivredno zemljište je dobro od općeg interesa, poljoprivredne površine su ograničene ne mogu se povećavati već se našim različitim aktivnostima smanjuju. Ukupna površina poljoprivrednog zemljišta u Republici Hrvatskoj je 2.695.037 ha, a od toga je u vlasništvu države 890.214 ha ili 33%, a 1.804.823 ha ili 67% je u privatnom vlasništvu.

Podaci se temelje na podacima Statističkog ljetopisa iz 2005. godine.

(...) Dosadašnji Zakon odnosio se najvećim dijelom na raspolaganje državnim poljoprivrednim zemljištem.

(...)

Poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu, njegov promet i raspolaganje nije do sada bio uređen posebnim propisom te su se na njega primjenjivali opći propisi koji uređuju vlasništvo.

Rezultat je stalni trend usitnjavanja naših proizvodnih parcela i smanjivanje površina zemljišta po poljoprivrednom gospodarstvu.

Poseban je problem i ne korištenje poljoprivrednih površina za poljoprivrednu proizvodnju.«

6. Rasprava o Prijedlogu ZPZ-a (prvo čitanje) zaključena je 14. srpnja 2008. Dana 15. srpnja 2008., na 5. sjednici, donesen je zaključak da se prihvaća Prijedlog ZPZ-a i da će se sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja uputiti predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga ZPZ-a (121 glas »za«, 4 »protiv«, 6 »suzdržanih«).

Rasprava o Konačnom prijedlogu ZPZ-a (drugo čitanje) zaključena je 9. prosinca 2008.

ZPZ je donesen na 7. sjednici Hrvatskog sabora 15. prosinca 2008. (72 glasa »za«, 3 »protiv«, 2 »suzdržana«).

ZPZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 152 od 24. prosinca 2008. Stupio je na snagu 1. siječnja 2009., osim članaka 81. do 85. i članka 92. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2010. (članak 110. ZPZ-a).

7. Predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članaka 15. i 16., članka 25. stavaka 1. do 5. i članaka 81., 82., 83., 84. i 85. ZPZ-a.

Zbog različitog sadržaja osporenih odredbi ZPZ-a, a time i različitih prigovora predlagatelja, obrazloženje razloga kojima se Ustavni sud vodio u ocjeni suglasnosti s Ustavom osporenih zakonskih odredbi sačinjeno je prema pojedinim osporenim člancima ili skupinama sadržajno srodnih članaka ZPZ-a.

III. ČLANCI 15. i 16. ZPZ-a

8. Osporeni članci 15. i 16. ZPZ-a glase:

»Članak 15.

Poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu koje se ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama i nije obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju može se dati u zakup fizičkoj ili pravnoj osobi na rok do tri godine, uz naknadu zakupnine vlasniku zemljišta.

Poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu koje je obraslo višegodišnjim raslinjem može se dati u zakup fizičkim ili pravnim osobama na rok do deset godina, uz naknadu zakupnine vlasniku zemljišta.

Upravno tijelo općine, grada, odnosno Grada Zagreba nadležno za poljoprivredu imenuje povjerenstvo sastavljeno od tri člana pravne, geodetske i agronomske struke koje utvrđuje poljoprivredno zemljište iz stavka 1. i 2. ovoga članka.

Poljoprivredno zemljište iz stavka 1. i 2. ovoga članka daje se u zakup putem javnog natječaja.

Odluku o davanju u zakup poljoprivrednog zemljišta iz stavka 1. i 2. ovoga članka donosi općinsko ili gradsko vijeće, a za Grad Zagreb gradska skupština, na čijem se području zemljište nalazi.

Natječajni postupak provode upravna tijela općine ili grada, odnosno Grada Zagreba nadležna za poljoprivredu koja objavljuju natječaj putem javnih glasila i na oglasnoj ploči.

Zemljište iz stavka 1. i 2. ovoga članka daje se u zakup fizičkoj ili pravnoj osobi koja je podnijela ponudu za zakup zemljišta, a čija ponuda je ocijenjena kao najpovoljnija, sukladno kriterijima za davanje poljoprivrednog zemljišta u zakup iz članka 36. ovoga Zakona.

Ako se na dva uzastopna javna natječaja za zemljište iz stavka 1. i 2. ovoga članka nitko ne podnese zahtjev za davanje zemljišta u zakup općinsko ili gradsko vijeće odnosno za Grad Zagreb gradska skupština može dati zemljište u zakup neposrednom pogodbom.

Ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta iz stavka 1. i 2. ovoga članka sklapa općinski načelnik, odnosno gradonačelnik.

Članak 16.

Sredstva ostvarena od zakupa poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu na temelju članka 15. ovoga Zakona, moraju se isplatiti vlasniku u roku od 15 dana od uplate na poseban račun općine ili grada, odnosno Grada Zagreba.

Ako je vlasnik nepoznat sredstva iz stavka 1. ovoga članka izdvajaju se na rok od godinu dana na posebnu poziciju proračuna općine ili grada.

Po isteku roka iz stavka 2. ovoga članka izdvojena sredstva raspoređuju se sukladno članku 74. stavka 1. ovoga Zakona.«

1) Prigovori predlagatelja

9. Predlagatelj SDF (predmet broj: U-I-763/2009) smatra nespornim da se člancima 15. i 16. ZPZ-a ograničava pravo vlasništva vlasnika poljoprivrednog zemljišta, jer mu se pod određenim uvjetima »može oduzeti pravo raspolaganja poljoprivrednim zemljištem i dati u zakup trećim osobama«. Smatra da se ograničava i pravo slobodnog davanja u zakup, jer postupak davanja u zakup provodi jedinica lokalne samouprave u ime i za račun Agencije za poljoprivredno zemljište. Posebno osporava ustavnost zakonskog rješenja prema kojem vlasnik nema pravo na sredstva od zakupa poljoprivrednog zemljišta ako u roku od godine dana ne podigne sredstva od zakupnine. Ako je vlasnik nepoznat, u roku od godine dana gubi pravo na zakupninu.

SDF nadalje ističe da se člancima 15. i 16. ZPZ-a neposredno ograničava pravo vlasništva zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava. Navodi da se slobode i prava mogu ograničavati samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje u smislu članka 16. Ustava. Smatra da vlasnika neobrađenoga poljoprivrednog zemljišta nije dopušteno prisiljavati na određeni način postupanja, odnosno činjenja (u konkretnom slučaju na korištenje navedenih poljoprivrednih nekretnina), ako se ono ne može odrediti kao doprinos općem dobru, odnosno ako nije u službi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Smatra da se propisano ograničenje ne može opravdati ni člankom 50. Ustava. U osporenim zakonskim odredbama, naime, nije utvrđeno u čemu bi se sastojao javni interes da se privatni vlasnici poljoprivrednog zemljišta liše njihovih subjektivnih prava i da im bude zabranjeno dati zemlju u zakup kome hoće. Mišljenje je SDF-a da za to, s druge strane, nema ni interesa Republike Hrvatske. Ističe da svaka mjera kojom se zadire u nečije mirno uživanje vlasništva u korist nekog zajedničkog interesa mora biti primjerena cilju koji se njime želi ostvariti, te mora uspostaviti pravednu ravnotežu između interesa zajednice i zahtjeva za zaštitom vlasništva.

SDF smatra da uzimanje iz posjeda poljoprivrednog zemljišta koje je obraslo višegodišnjim raslinjem i njegovo davanje u zakup na rok od deset godina predstavlja nedopušteno zadiranje u »mirno uživanje vlasništva« reguliranjem upotrebe prava vlasništva, jer se time onemogućava vlasnika da se deset godina služi tim zemljištem. Također, oduzimanje zakupnine u korist države kao zakonska posljedica jednogodišnjeg »nepojavljivanja« vlasnika zemljišta danog u zakup – nedopušteno je zadiranje u to pravo.

Predlagatelj navodi da postoje različiti razlozi neiskorištenosti poljoprivrednog zemljišta. Primjerice, dio vlasnika napustio je Republiku Hrvatsku, a dio vlasnika nije u mogućnosti obrađivati zemlju zbog socijalnih uvjeta. S druge strane, u Republici Hrvatskoj postoji »preniska« proizvodnja hrane, pa je za nacionalno gospodarstvo važno aktivirati taj resurs. U tom kontekstu predlagatelj postavlja pitanje: je li upravo neiskorišteno privatno poljoprivredno zemljište uzrok »preniske« proizvodnje hrane, budući da postoje i velike površine poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu koje su neiskorištene? »Zadiranje u pravo privatnog vlasništva ne može se opravdati uopćenom procjenom koristi, nego samo dokazom da je radi stvarnog općeg dobra zaista nužno njegovo ograničavanje ili suspendiranje, jer bismo imali vladavinu utilitarnosti, a ne prava.«, navodi predlagatelj. Ističe da zakonodavac nije dokazao da je poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu, koje se ne obrađuje u skladu s agrotehničkim mjerama, ograničavajući faktor poljoprivredne ekspanzije, a da pri tome nisu iskorištene sve stimulativne mjere za povećanje efikasnosti postojeće poljoprivrede. Predlagatelj na kraju izražava i svoje mišljenje da bi se obrada zemljišta mogla potaknuti propisivanjem stimulativnih mjera (a ne zakonskim ograničavanjem vlasništva na njemu). Ističući da su propisane zakonske mjere nesuglasne s člancima 16. i 52. stavkom 2. Ustava, SDF predlaže njihovo ukidanje.

10. Udruga za promicanje i zaštitu Ustavom zajamčenih prava građana iz Kaštel Novog (predmet broj: U-I-1895/2009) smatra da su članci 15. i 16. ZPZ-a nesuglasni s člankom 16. Ustava, čija je intencija da se vlasnička prava mogu samo iznimno ograničiti. Smatra da se člankom 16. ZPZ-a ograničavaju vlasnička prava vlasnika poljoprivrednog zemljišta u najširem opsegu. U stavcima 8. i 9. članka 16. ZPZ-a propisana je mogućnost davanja u zakup neposrednom pogodbom, što »(...) ostavlja mogućnost brojnih zloupotreba i manipulacija s poljoprivrednim zemljištem od strane jedinica lokalne samouprave pa tako i davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta za simbolični iznos zakupnine.« Te su odredbe neposredno nesuglasne s člankom 52. stavkom 2. Ustava, koji predviđa naknadu za ograničenja koja su vlasnicima nametnuta, te s načelom razmjernosti propisanim člankom 16. stavkom 2. Ustava, smatra predlagateljica. Navodi da u Republici Hrvatskoj postoji velik broj staračkih domaćinstava koja nisu u stanju obraditi poljoprivredno zemljište te su stoga dovedena u neravnopravan položaj s obzirom na socijalno porijeklo u smislu članka 14. stavka 1. Ustava. Takvim se osobama, naime, de facto oduzima pravo vlasništva poljoprivrednog zemljišta njegovim davanjem u višegodišnji zakup trećim osobama za simboličan iznos. Predlagateljica takvu zakonsku mjeru smatra »novom nacionalizacijom«.

11. Prigovore istovjetne prethodnima upućuje i Ivan Bižanović (predmet broj: U-I-1376/2010). Taj predlagatelj dodatno navodi da su članci 15. i 16. ZPZ-a suprotni člancima 3., 48. i 50. Ustava. On, naime, smatra da se vlasnik poljoprivrednog zemljišta ne može prisiljavati na određeno činjenje ili postupanje u smislu nametanja poduzimanja agrotehničkih mjera za održavanje plodnosti poljoprivrednog zemljišta. Takvo se zakonsko uređenje, prema mišljenju predlagatelja, ne može odrediti kao »(...) doprinos općem dobru, odnosno ako nije u službi zaštite interesa i sigurnosti države.« Također smatra da se člancima 15. i 16. ZPZ-a vlasnike poljoprivrednog zemljišta lišava njihove slobodne ocjene kome će dati svoje zemljište u zakup. Navodi da u tome nema interesa Republike Hrvatske, već da je u tom dijelu javni interes suprotstavljen privatnim interesima. Smatra da je neotuđivo ovlaštenje vlasnika da sam određuje kome će dati u zakup svoje zemljište i da ga država na drugačije postupanje ne smije prisiljavati.

Predlagatelj postavlja i pitanje: imaju li svi vlasnici poljoprivrednog zemljišta dovoljno sredstava za poduzimanje propisanih agrotehničkih mjera? Smatra da zakonodavac, namećući sporne zakonske mjere, nije vodio računa o gospodarskoj snazi većine staračkih poljoprivrednih gospodarstava. »Sigurno je da je veći broj vlasnika poljoprivrednog zemljišta u takvim socijalnim prilikama da neće moći poduzeti u godinu dana takve agrotehničke mjere, koje mu propisuje zakonom, pogotovo kad je veći broj njih još uvijek, nakon odlaska u izbjeglištvo, u nemogućnosti se vratiti, i u takvim socijalnim prilikama, da privede sve poljoprivredno zemljište svrsi utvrđenim zakonom ...«, navodi predlagatelj. Prema njegovu mišljenju, riječ je o obliku kazne koja se određuje vlasnicima poljoprivrednog zemljišta radi njihova prisiljavanja da protivno svojim interesima ili mogućnostima koriste svoju nekretninu.

12. Uz prigovore koji su prethodno navedeni predlagatelj Dinko Blažević (predmet broj: U-I-1814/2010) ističe da članci 15. i 16. ZPZ-a predstavljaju ozbiljne povrede prava vlasništva »u uvjetima kada vlasnik određenog poljoprivrednog zemljišta isto ne obrađuje iz razloga neisplativosti, ili kao osobnog izbora (na temelju prava vlasništva, te poduzetničkih, tržišnih i osobnih sloboda), odredbe članka 15. i 16. ovog Zakona omogućuju praktično razvlašćenje na određeni vremenski rok, bez pravedne kompenzacije. Ograničenje prava vlasništva u ovom slučaju nije razmjerno naravi potrebe (ako ikakva i postoji) za ograničenjem, kako je propisano člankom 16. Ustava.«

2) Mjerodavno pravo

a) Ustav Republike Hrvatske

13. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članaka 15. i 16. ZPZ-a mjerodavni su članak 3., članak 16., članak 48. stavci 1. i 2., članak 50. stavak 1. i članak 52. Ustava. Oni glase:

»Članak 3.

... jednakost, ... socijalna pravda, ... nepovredivost vlasništva, ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(…)

Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

(…)

Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava ... dužni su pridonositi općem dobru.

(...)

Članak 50.

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ... vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

(...)

Članak 52.

...zemljište, ..., za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ... vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su povrgnuti.«

b) Konvencijsko pravo

14. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članaka 15. i 16. ZPZ-a mjerodavan je i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), koji glasi:

»Članak 1.

ZAŠTITA VLASNIŠTVA

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ...«

3) Načelna pravna stajališta o ustavnom jamstvu prava vlasništva

15. Ustavni sud prvo ponavlja svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava »mora vrlo široko tumačiti«, jer obuhvaća »načelno sva imovinska prava« (v., primjerice, odluke Ustavnog suda broj: U-III-72/1995 od 11. travnja 2000., broj: U-III-476/2000 od 14. lipnja 2000., broj: U-III-1425/2006 od 10. rujna 2009., U-I-2643/2007 od 2. prosinca 2009., broj: U-III-689/2008 od 27. listopada 2010., broj: U-III-3871/2009 od 13. svibnja 2010., itd.).

16. Ustavna jamstva, u koje pripada i ustavno jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), usmjerena su u prvom redu zaštiti prava i sloboda pojedinaca ili društvenih skupina ili pak zaštiti određenih odnosa koji čine društveno-gospodarski temelj društva ili njegovu nadgradnju. Ona nisu izraz osobnosti i ljudskog dostojanstva pojedinca, već izraz preuzete obveze države skrbiti o određenom pravu ili slobodi pojedinca ili društvene skupine ili određenom društvenom odnosu te im pružiti djelotvornu pravnu zaštitu. Ta se preuzeta obveza ugrađuje u temeljnu normu u obliku ustavnog jamstva države. Stoga se ustavna jamstva u pravilu prosuđuju u odnosu na putove djelotvornog ostvarenja i zaštite samog predmeta jamstva, ali i na djelotvornost institucija koje su odgovorne za njegovo ostvarenje i zaštitu.

Prava i slobode te odnosi koji su predmet ustavnog jamstva u pravilu nisu apsolutni, već su podložni općim ograničenjima koja su predviđena u članku 16. Ustava, ali i posebnim ograničenjima koja su imanentna samo pojedinim Ustavom zaštićenim dobrima, sadržanima u ustavnim odredbama kojima se ta dobra uređuju.

17. Vlasništvo je temeljni pravni institut za razgraničenje privatnih imovinskih odnosa u zajednici, pri čemu je s ustavnopravnog aspekta najvažniji dio njegova sadržaja privatna upotrebljivost i načelna sloboda raspolaganja predmetom vlasništva. Budući da pravo vlasništva nije apsolutno, potrebno ga je uobličiti i zaštititi na poseban način, posredstvom pravnog uređenja, prilagođavajući istodobno njegov sadržaj i funkciju promjenjivim društvenim i gospodarskim odnosima.

Pod pravnim uređenjem vlasništva razumijeva se donošenje zakona kojima se na generalan i apstraktan način određuju prava i obaveze u pogledu pravnih dobara koja se u smislu Ustava smatraju predmetom vlasništva. Ono je usmjereno na donošenje objektivnih pravnih normi zakonske snage koje u pravilu pro futuro, od stupanja na snagu zakona, određuju sadržaj vlasničkih prava i njegove granice.

Na to se uređenje obvezala država ugrađujući u Ustav jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1.), ali i njegovu socijalnu funkciju prema kojoj vlasništvo obvezuje, zbog čega su nositelji vlasničkog prava dužni pridonositi općem dobru (članak 48. stavak 2.). Zahtjev za socijalno usklađenim korištenjem vlasništva nije samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, nego je u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve općeg dobra. Riječ je o vrijednosnoj odluci ustavotvorca koja je od posebnog značenja za socijalnu državu utemeljenu na vladavini prava (članak 1. stavak 1. u vezi s člankom 3. Ustava).

Opće dobro u smislu članka 48. stavka 2. Ustava ishodište je ograničenja koja se nameću vlasniku. Ono ujedno postavlja i granice do kojih ta ograničenja smiju biti nametnuta. Ograničenja vlasničkih prava ne smiju ići dalje nego što je to potrebno za postizanje legitimnog cilja koji se zakonskom mjerom nastoji postići. Sve dok zakonska mjera osigurava osobnu slobodu pojedinca u imovinskopravnom području ona je u suglasnosti s jamstvom iz članka 48. stavka 1. Ustava. Ograničenja vlasničkih prava koja su posljedica socijalne vezanosti vlasništva (članak 48. stavak 2. Ustava) u tim se okvirima moraju načelno prihvatiti bez ikakvih obeštećenja, osim u slučajevima kad sam Ustav za njih predviđa naknadu. Prekorači li zakonska mjera opisane granice, takva zakonska mjera neće biti u suglasnosti s Ustavom.

Pri pravnom (zakonskom) uređenju sadržaja i granica vlasništva država je stoga obvezna ostvariti socijalni model čiji normativni elementi s jedne strane izviru iz ustavne garancije vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), a s druge strane iz obvezujućih zahtjeva sadržanih u članku 48. stavku 2. Ustava. Ovlaštenje zakonodavca da uređuje sadržaj i granice vlasništva pri tome postaje sve šire što je jača vezanost objekta vlasništva njegovom socijalnom funkcijom.

Slijedom toga, svaka pravna (zakonska) norma kojom se uređuje vlasništvo mora poštovati Ustavom zaštićene vrijednosti koje s jedne strane proizlaze iz privatnog vlasništva u uobičajenom građanskopravnom smislu, a s druge strane iz zahtjeva koje Ustav postavlja u pogledu usklađenosti vlasništva s ostalim ustavnim vrednotama i zaštićenim dobrima. Zakonodavac je osobito vezan načelima jednakosti i razmjernosti, načelima socijalne države i vladavine prava, ali i pravom na slobodan razvitak djelatnosti vlasnika, kao osobitog izraza prava na slobodan razvitak njegove osobne i poduzetničke sfere života (članak 35. stavak 1. i članak 49. stavak 1. Ustava).

U tim je okvirima nepovredivost vlasništva uzdignuta na razinu najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

17.1. Ustav nadalje nalaže da se jamstvo prava vlasništva, sadržano u članku 48. stavku 1., uvijek mora sagledavati zajedno s člankom 50. koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova oduzimanja, odnosno ograničavanja.

U odluci broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. (»Narodne novine« broj 88/09.) Ustavni sud prvi je put podrobnije iznio sadržaj triju ustavnih pravila o vlasništvu polazeći od načelnih pravnih stajališta Europskog suda o zaštiti vlasništva u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (u daljnjem tekstu: P1-1 uz Konvenciju), prikazanih u predmetu Kopecký protiv Slovačke (presuda, Veliko vijeće, 28. rujna 2004., zahtjev br. 44912/98, 2004-IX).

Prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva. Ono zahtijeva da država ne ukine samu bit prava vlasništva. Ta bit obuhvaća načelnu slobodu raspolaganja predmetom vlasništva. Iznad svega, međutim, ona obuhvaća privatno korištenje, to jest pripadanje predmeta vlasništva nositelju prava vlasništva kojemu ono mora biti od koristi, kao temelj za slobodno privatno poduzetništvo (članak 49. stavak 1. Ustava) i za slobodan rad (članak 55. stavak 1. Ustava). Ustavna garancija vlasništva zahtijeva, dakle, da se vlasniku osigura slobodan prostor u imovinskopravnom području koji će mu omogućiti razvitak i samostalno oblikovanje osobne i poduzetničke sfere njegova života.

Drugo i treće pravilo tiču se određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva.

Drugo pravilo, sadržano u članku 50. stavku 1. Ustava, uređuje oduzimanje, odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto, odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete, odnosno ograničene imovine. Ono, dakle, dopušta miješanje države u pravo vlasništva kad je to u interesu Republike Hrvatske. Ustav daje osnove za utvrđenje da je u članku 50. stavku 1. riječ o »općem interesu«, to jest interesu Republike Hrvatske koji je usmjeren ostvarenju općeg dobra iz članka 48. stavka 2. Ustava (v. točke 18. i 19., a osobito točku 21. obrazloženja ove odluke). Svako miješanje u vlasništvo koje je poduzeto u interesu Republike Hrvatske (općem interesu), bilo da je riječ o oduzimanju ili ograničenju vlasništva, pretpostavlja naknadu tržišne vrijednosti koja je vlasnicima zajamčena Ustavom. Ishodiše te naknade treba tražiti u činjenici da je u svim tim slučajevima cilj ograničavanja ili oduzimanja vlasništva – doprinos ostvarenju, odnosno unapređenje općeg dobra (socijalna funkcija vlasništva).

Nasuprot tome, treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da, bez obveze isplate bilo kakve naknade, zakonom ograničava vlasnička prava (i poduzetničke slobode, koje su inherentne vlasništvu) samo »iznimno«, to jest kad je riječ o nužnim mjerama koje se moraju poduzeti radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti ili zaštićenih ustavnih dobara (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi). Članak 50. stavak 2. Ustava govori, dakle, o zaštitnoj funkciji vlasništva (i poduzetništva), kojoj je inherentan javni interes zajednice kao cjeline ili pojedina njezinog dijela. Za takva ograničenja Ustav ne jamči naknadu.

Ustavni sud također podsjeća da za sva pravila o vlasništvu vrijedi načelo razmjernosti (članak 16. Ustava). Svako uređenje vlasništva mora osigurati pravičnu ravnotežu i ujednačen odnos između prava vlasništva privatnih osoba i općih interesa, odnosno javnih interesa. Miješanje u pravo vlasništva mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Zaključno, navedena tri ustavna pravila o vlasništvu nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano mora se odrediti jesu li druga dva primjenjiva na zakon koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.

18. Osim tih triju pravila o vlasništvu, Ustav sadrži i posebne odredbe o dobrima i stvarima od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 52. stavak 1. Ustava). Ustav, naime, nad pojedinim dobrima i stvarima, zbog njihove važnosti za opće dobro, izrijekom konstituira pretpostavljeni interes Republike Hrvatske (opći interes), koji može utjecati na način na koji ta dobra i stvari njihovi vlasnici smiju upotrebljavati i iskorištavati (članak 52. stavak 2. Ustava).

Kad članak 52. stavak 2. Ustava propisuje da se »zakonom ... određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ... vlasnici«, onda je riječ o tzv. kontroli korištenja (upotrebe) vlasništva u općem interesu, koju provodi Hrvatski sabor zakonskim mjerama u okvirima opće gospodarske, socijalne, financijske, kulturne i drugih odgovarajućih politika.

Članak 52. stavak 2. Ustava na načelnoj se razini može usporediti s dijelom članka 1. stavka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju (u daljnjem tekstu: P1-2 uz Konvenciju), u kojem je propisano da pravo na mirno uživanje vlasništva (P1-1 uz Konvenciju) ni na koji način ne umanjuje »pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom«.

Članak 52. stavak 2. Ustava razrađen je i u članku 32. stavku 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09. i 124/10. – nedavanje vjerodostojnog tumačenja; u daljnjem tekstu: ZoV), koji glasi:

»Članak 32.

(...)

Vlasnik neke od stvari koje su na temelju Ustava posebnim zakonom proglašene stvarima od interesa za Republiku, i za koje je propisan poseban način njihove uporabe i iskorištavanja od strane njihovih vlasnika i ovlaštenika drugih prava na njima, dužan je izvršavati svoje pravo vlasništva s time u skladu, ali mu pripada pravo na naknadu za ograničenja kojima je podvrgnut.«

Članak 52. stavak 2. Ustava najjači je izraz socijalne funkcije vlasništva (članak 48. stavak 2. Ustava). Drugim riječima, obveza zakonodavca da određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati njihovi vlasnici izravan je izraz ustavnopravnog zahtjeva da se privatno vlasništvo iskorištava na način da doprinosi općem dobru.

Taj zahtjev obuhvaća i obvezu države da uvažava interese onih građana koji su upućeni na upotrebu dobara ili stvari u vlasništvu drugih. Navedena upućenost zasniva socijalni odnos i posebnu socijalnu funkciju takvih dobara ili stvari. Stoga vlasništvo nad njima ne ostaje isključivo unutar privatne vlasničke sfere nego dotiče i interese drugih koji su izravno ili neizravno upućeni na dotična dobra ili stvari.

To su razlozi koji u socijalnoj državi utemeljenoj na vladavini prava ne dopuštaju uređenje vlasništva na način da individualni interesi uživaju bezuvjetnu prednost u odnosu na opće interese, odnosno javne interese zajednice ili pojedina njezina dijela.

19. Uvažavajući nepovredivost vlasništva kao najvišu vrednotu ustavnog poretka Republike Hrvatske, članak 52. stavak 2. Ustava također propisuje da se zakonom određuje i naknada za ograničenja kojima su vlasnici dobara od interesa za Republiku Hrvatsku podvrgnuti.

Ustavni sud primjećuje da ograničenja iz članka 52. stavka 2. Ustava ulaze u krug ograničenja iz članka 50. stavka 1. Ustava (tzv. drugo pravilo o vlasništvu), jer je i u jednom i u drugom slučaju riječ o zakonskim ograničenjima privatnog vlasništva u interesu Republike Hrvatske konstituiranom za ostvarenje općeg dobra (članak 48. stavak 2. Ustava).

Razlika u ograničenjima propisanim u članku 52. stavku 2. i članku 50. stavku 1. Ustava leži u pravnoj naravi naknade koja se za jedna, odnosno druga ograničenja može propisati.

Naime, Ustav u članku 52. stavku 2. propisuje da se zakonom određuje »naknada« vlasnicima dobara od interesa za Republiku Hrvatsku za ograničenja kojima su povrgnuti, dok za ograničenja vlasništva u interesu Republike Hrvatske iz članka 50. stavka 1. Ustav bezuvjetno zahtijeva priznavanje vlasnicima »naknade tržišne vrijednosti«.

Zbog materijalnopravne povezanosti navedena dva ustavna članka, Ustavni sud ne isključuje ustavnu mogućnost da bi »naknada« iz članka 52. stavka 2. Ustava mogla biti i »naknada tržišne vrijednosti«, što ovisi o konkretnim zakonskim rješenjima i njihovu utjecaju na intenzitet miješanja u pravo vlasništva vlasnika dobara od interesa za Republiku Hrvatsku. U tom bi smislu ustavni zahtjev za naknadom tržišne vrijednosti u pravilu postojao onda kad bi određena zakonska mjera ograničavala vlasnika dobra od interesa za Republiku Hrvatsku takvim intenzitetom da bi za posljedicu imala lišavanje vlasnika biti njegova vlasničkog prava.

19.1. Ustavni sud također primjećuje da zakonska mjera koja predstavlja ograničenje prava vlasništva u interesu Republike Hrvatske koji je usmjeren ostvarenju općeg dobra (članak 52. stavak 2. i članak 50. stavak 1. u vezi s člankom 48. stavkom 2. Ustava) ne mora biti a priori ustavnopravno prihvatljiva samo zbog toga što je vlasniku priznata »naknada« (članak 52. stavak 2. Ustava), odnosno »naknada tržišne vrijednosti« (članak 50. stavak 1. Ustava) za ograničenja kojima je podvrgnut. Jamstvo prava vlasništva iz članka 48. stavka 1. Ustava prvo zahtijeva da budu poduzete mjere koje u granicama mogućeg održavaju privatnu upotrebljivost vlasništva, a da istodobno nerazmjerno ne opterećuju vlasnike. Riječ je o mjerama kojima je cilj osigurati da vlasništvo ostane u rukama vlasnika, što je temeljni izraz jamstva prava vlasništva u socijalnoj državi utemeljenoj na vladavini prava. Za ostvarenje tog cilja zakonodavcu osobito stoje na raspolaganju, kao instrumenti, prijelazne odredbe zakona, propisi o izuzecima i oslobađanju od obaveza, kao i posebne administrativne i tehničke mjere.

Zaključno, zadaća je zakonodavca da ostvari jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) i da vodeći računa o socijalno pravednom uređenju vlasništva, odnosno o zaštićenim interesima privatnih vlasnika i općim interesima odnosno javnim interesima, uspostavi pravedno stanje koje će ih dovesti u uravnotežen odnos. Kao što jamstvo prava vlasništva ne štiti zloupotrebu korištenja vlasništva, tako ni socijalna funkcija vlasništva ne opravdava nerazmjerno i prekomjerno ograničenje privatnopravnih vlasničkih ovlaštenja.

20. Ostaje odgovoriti na pitanje: može li biti u općem interesu ili u javnom interesu oduzimanje ili ograničavanje vlasništva u korist druge privatne (fizičke ili pravne) osobe?

Europski sud već je odavno ustanovio pravnu dopustivost oduzimanja ili ograničavanja prava vlasništva u korist privatnih osoba, jer i takve mjere mogu biti u općem interesu ili u javnom interesu. U predmetu James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 21. veljače 1986., zahtjev br. 8793/79) on je između ostaloga istaknuo:

»(...)

2. 'U javnom interesu': privatne osobe kao povlaštenici (beneficiaries)

(…)

39. Prvi je prigovor podnositelja bio da je test 'javnog interesa' ('public interest' test) u okviru pravila oduzimanja zadovoljen samo ako je vlasništvo oduzeto u javnu svrhu za dobrobit zajednice općenito i da, kao posljedica, sam prijenos vlasništva s jedne osobe na drugu za privatnu dobrobit te potonje nikada ne može biti 'u javnom interesu'. Prema njihovu podnesku, sporno zakonodavstvo ne zadovoljava taj uvjet.

Komisija i vlada, s druge strane, bile su suglasne u razmišljanju da se za obvezni prijenos vlasništva s jednog pojedinca na drugog može u načelu smatrati da je u 'javnom interesu' ako se oduzimanje (taking) provodi u ostvarenju legitimne socijalne politike.

40. Sud se slaže s podnositeljima da oduzimanje vlasništva provedeno ni iz jednog drugog razloga nego da dodijeli privatnu korist privatnoj stranci ne može biti 'u javnom interesu'. Neovisno o tome, obvezni prijenos vlasništva s jednog pojedinca na drugog može, ovisno o okolnostima, konstituirati legitimna sredstva za unapređenje javnog interesa. S tim u vezi, čak i gdje tekstovi koji su na snazi koriste izraze kao 'za javnu uporabu', u ustavima, zakonodavstvu i sudskoj praksi država ugovornica ne može se identificirati nikakvo zajedničko načelo (common principle) koje bi potvrdilo razumijevanje pojma javnog interesa kao protupravnog (outlawing) obveznog prijenosa između privatnih stranaka. Isto se može reći za određene druge demokratske zemlje; tako su podnositelji i vlada naveli u raspravi presudu Vrhovnog suda Sjedinjenih Američkih Država koja se bavi državnim zakonodavstvom Havaja o obveznom prijenosu pravnog titulusa na nekretninama sa zakupodavca na zakupoprimca s ciljem smanjenja koncentracije zemljišnog vlasništva (Hawaii Housing Authority v. Midkiff 104 S.Ct.2321 [1984]).

41. Iz engleskog izraza 'in the public interest' ne može se pročitati ni to da prenesena imovina treba biti u uporabi za opću javnost (general public) ni da zajednica općenito, ili čak njezin bitan udio, treba imati neposrednu korist od oduzimanja. Oduzimanje imovine (taking of property) u provedbi politike koja računa na unapređenje socijalne pravde unutar zajednice može se s pravom opisati kao da je 'u javnom interesu'. Osobito, pravičnost pravnog sustava koji uređuje ugovorna ili imovinska prava privatnih stranaka jest javna stvar i stoga zakonodavne mjere usmjerene na postizanje takve pravičnosti mogu biti 'u javnom interesu', čak ako uključuju obvezni prijenos vlasništva s jednog pojedinca na drugog.

42. Izraz 'pour cause d’utilité publique' koji se rabi u francuskom tekstu čanka 1. (P1-1) može se doista čitati kao da ima uže značenje, isticali su podnositelji, što se vidi iz domaćeg prava nekih, ali ne svih država ugovornica u kojima se izraz ili njegov ekvivalent sreće u kontekstu eksproprijacije nekretnina. To, međutim, nije odlučujuće jer mnogi konvencijski pojmovi priznati u praksi Suda imaju 'autonomno' značenje. Štoviše, riječi 'utilité publique' također mogu imati i šire značenje, obuhvaćajući mjere eksproprijacije primijenjene u implementaciji politika koje računaju na unapređenje socijalne pravde.

Sud, kao i Komisija, smatra da takva interpretacija najbolje pogađa jezik engleskog i francuskog teksta, imajući u vidu cilj i svrhu članka 1. (P1-1) (vidi članak 33. Bečke konvencije o pravu ugovora iz 1969. i presudu Sunday Times 26. travnja 1979., … § 48.), koji primarno štiti protiv arbitrarne konfiskacije imovine.

(...)

45. Iz tih razloga, Sud dolazi do istih zaključaka kao i Komisija: oduzimanje imovine koje je poduzeto radi ostvarenja legitimne socijalne, gospodarske ili drugih politika može biti 'u javnom interesu', čak i ako zajednica općenito ne koristi ili ne uživa u oduzetoj imovini. Zakonodavna reforma najma nije stoga ipso facto kršenje članka 1 (P1-1) na toj osnovi. Sukladno tome, nužno je ispitati zadovoljava li zakonodavstvo u drugim aspektima test 'javnog interesa' i preostale zahtjeve koji proizlaze iz druge rečenice članka 1. (P1-1).«

Ustavni sud prihvaća načelno stajalište Europskog suda da oduzimanje ili ograničavanje vlasništva u korist privatnih osoba može biti u općem ili javnom interesu.

21. Ustavni sud na kraju primjećuje da se u presudi James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva Europski sud bavio i razlikom u pojmovima »općeg interesa« (general interest) i »javnog interesa« (public interest) u smislu P1-1 i P1-2 uz Konvenciju. Podnositelji zahtjeva u tom su predmetu, naime, isticali da uporaba u istom kontekstu različitih pojmova – »javni interes« u P1-1 i »opći interes« u P1-2 – treba pretpostaviti, sukladno općepriznatom načelu interpretacije ugovora, ukazivanje na namjeru upućivanja na različite koncepte.

U ustavnom poretku Republike Hrvatske problem vezan uz sadržaj i značenje pojmova »općeg« odnosno »javnog« interesa u okviru ustavnog jamstva prava vlasništva mogao bi se izbjeći, jer Ustav daje valjanu osnovu za povlačenje razlika među njima. Kao što je naznačeno u točkama 18. i 19. obrazloženja ove odluke, ograničenje ili oduzimanje vlasništva u interesu Republike Hrvatske (članak 50. stavak 1. i članak 52. stavak 2. Ustava) može se smatrati »općim interesom« ako to ograničenje ili oduzimanje doprinosi općem dobru i predstavlja izraz socijalne funkcije vlasništva (članak 48. stavak 2. Ustava). »Opći interes« iz članka 50. stavka 1. Ustava slabije je vezan uz zaštićena ustavna dobra i njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onom tko tvrdi da taj interes postoji. Nasuprot tome, »opći interes« iz članka 52. stavka 2. Ustava unaprijed se (a priori) presumira jer je vezan uz »dobra od interesa za Republiku Hrvatsku« i njihovu »osobitu zaštitu«, što se određuje zakonom, pa se suprotno mora dokazivati. Teret dokaza u tom slučaju pada na onog tko tvrdi da tog interesa nema.

S druge strane, »javni interes« usmjeren je na zaštitu pojedinih zajedničkih vrijednosti koje izviru iz života u organiziranoj društvenoj zajednici. Ustav u tom smislu konstituira zajedničke vrijednosti (sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje – članak 16. stavak 1. Ustava), zaštita kojih je općenito u »javnom interesu« zajednice ili pojedina njezinog dijela, pri čemu taj interes može uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa privatnih osoba. Postoje i zajedničke vrijednosti čija je zaštita u »javnom interesu« ako se odnosi na konkretna zaštićena ustavna dobra. Kad je riječ o vlasništvu, onda je to zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava). Iz Ustava ne proizlazi da se javni interes unaprijed (a priori) presumira. Njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onom tko tvrdi da taj interes postoji.

Prethodna pojmovna razgraničenja okvirne su naravi i imaju načelno značenje općih smjernica u regulatornoj, upravnoj i sudskoj praksi, pri čemu nadležna regulatorna, upravna i sudska tijela imaju određen stupanj slobode procjene u pitanju kreće li se pojedini konkretan pravni odnos u okvirima općeg interesa ili javnog interesa.

4) Primjena načelnih pravnih stajališta na poljoprivredno zemljište

22. Članak 1. i članak 2. stavak 1. ZPZ-a glase:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje zaštita, korištenje i promjena namjene poljoprivrednog zemljišta, raspolaganje poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: u vlasništvu države), osnivanje i djelatnost Agencije za poljoprivredno zemljište, promet privatnog poljoprivrednog zemljišta te upravni i inspekcijski nadzor.

Članak 2.

Poljoprivredno je zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu.

(...)«

Iz navedenih je pravnih normi razvidno da je ZPZ poseban zakon kojim se u Republici Hrvatskoj uređuje poljoprivredno zemljište. Ono obuhvaća sljedeće poljoprivredne površine: oranice, vrtove, livade, pašnjake, voćnjake, maslinike, vinograde, ribnjake, trstike, močvare i drugo zemljište koje se može privesti poljoprivrednoj proizvodnji (članak 3. ZPZ-a).

Poljoprivredno je zemljište zakonodavac proglasio dobrom od interesa za Republiku Hrvatsku koje ima njezinu osobitu zaštitu. Takvim je određenjem zakonodavac podveo poljoprivredno zemljište pod zahtjeve iz članka 52. stavka 2. u vezi s člankom 48. stavkom 2. i člankom 50. stavkom 1. Ustava.

23. Ustavni sud ocjenjuje nespornom činjenicu da je poljoprivredno zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, odnosno da postoji opći interes koji opravdava nametanje posebnog zakonskog režima njegova korištenja i upotrebljavanja te nametanje ograničenja vlasništva na njemu radi ostvarenja općeg dobra.

Taj je interes razvidan iz Strategije poljoprivrede i ribarstva Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 89/02.; u daljnjem tekstu: Strategija) u kojoj je navedeno:

»Zbog poredbenih prednosti tj. razvijenosti poljoprivrednih resursa, zemljišta, prirodno-klimatskih pogodnosti, kao i razvijenosti vodenih resursa, Republika Hrvatska ima znatnih izgleda u razvitku poljoprivrede. Ta djelatnost ima znatnog utjecaja na druge gospodarske djelatnosti, kao što je to prehrambeno-prerađivačka djelatnost, ali i na trgovinu, turizam, promet, energetiku, kemijsku industriju, pomorstvo i mnoge druge. Važnost je poljoprivrede u pogledu zaposlenosti ljudi kao i vanjsko-trgovinske bilance, ali i za prehrambeno stanje pučanstva odnosno količinu i kakvoću prehrane. Poljoprivreda je dio ruralnog prostora, bitna za ekološku ravnotežu i za zaštitu okoliša, ali i za očuvanje kulturnih i ostalih tradicijskih vrijednosti.

Poljoprivreda je gospodarska djelatnost koja u ukupnom hrvatskom gospodarstvu sudjeluju s oko 7% u bruto-domaćem proizvodu (1998.), nešto više u zaposlenosti (13%)1 i zajedno s prerađivačkom industrijom u vanjsko-trgovinskoj bilanci sa značajnih 10 do 12%. S obzirom na povezanost s dopunskim djelatnostima, od proizvodnje poljoprivrednih inputa do prerade prometa i trženja poljoprivrednih proizvoda, važnost poljoprivrede u hrvatskom gospodarstvu je veća nego što pokazuju navedeni udjeli. K tome je neformalna zaposlenost i uključenost ljudi u poljoprivrednu proizvodnju znatna, uzevši u obzir oko pola milijuna obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava, odnosno preko milijun članova tih gospodarstava, koji se manje ili više bave poljoprivredom.

(...)

Poljoprivreda je neodvojiva od seoskog prostora, njegovih kulturnih vrednota te znanja, kao važnih razvojnih potencijala.«

U Strategiji je sadržana i ocjena stanja poljoprivrednog zemljišta (2002.):

»I/I-6.1 Zemljište

Hrvatska, s 0,65 ha poljoprivrednog odnosno s 0,45 ha obradivog zemljišta per capita, ulazi u skupinu zemalja koje su razmjerno bogate poljoprivrednim zemljištem, međutim racionalno gospodarenje zemljištem otežavaju brojni čimbenici. To su naslijeđeni problemi usitnjenosti privatnog zemljišta, stalni gubitak poljoprivrednog zemljišta zbog urbanizacije, nedefinirano gospodarenje državnim zemljištem, znatni udio neobrađenog i zapuštenog zemljišta. Od 3,151 milijuna hektara poljoprivrednih zemljišta u Hrvatskoj, oko dvije trećine (66,4%) je u vlasništvu obiteljskih gospodarstava, a preostalu trećinu (33,6%) čini državno zemljište. U strukturi poljoprivrednih površina (1999.g.) je najveći udio oranica i vrtova (46,4%), zatim pašnjaka (36,6%), livada (12,9%), te voćnjaka (2,2%) i vinograda (1,9%). Većina obradivog zemljišta tj. oranica, voćnjaka vinograda i livada je u vlasništvu obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava, ukupno 1,620 mil. ha, ili 81,1%, dok je obradivih površina u vlasništvu države 0,378 mil. ha ili 18,9%. Znatan je udio neobradivog (i neiskorištenog zemljišta), u 1999. godini čak 36,6% ukupnih poljoprivrednih površina, od čega 688 tisuća hektara državnog zemljišta, većinom pašnjaka. Veliki je udio neobrađenih oranica, sa zabrinjavajućom tendencijom porasta u novijem razdoblju (1996.-1999.)

Postojeća nesređenost zemljišnih knjiga, spori postupak usklađivanja i ažuriranja zemljišnoknjižnog stanja (katastar i gruntovnica) ograničava tržište zemljišta. Dodatni je problem kreditiranja kupovine zemljišta. Nedovoljno razrađena legislativa, ali i neodgovarajuća provedba postojećih zakonskih i upravnih mjera, uz ostalo, utječu na gospodarsku neučinkovitost poljoprivrede. Posebni problem zemljišne politike se javlja u pogledu gospodarenja i budućeg titulara (sada) državnog zemljišta u Hrvatskoj. Procijenjeno je da je oko 74% državnoga obradivog zemljišta dano u zakup od 10 do 40 godina, dok je daljnjih 2% prodano, tako da je privatizacija državnog zemljišta tek počela. Većinom obradivih, u tome najviše oranica, koriste se poljoprivredna poduzeća (kombinati) u procesu privatizacije, a raspolaganje preostalim dijelom je uređeno ostalim zakonskim oblicima (prodaja, zakup, darivanje i plodouživanje). Poljoprivredno zemljište je u područjima od posebne državne skrbi važan resurs za poticanje obnove gospodarstva i revitalizaciju u ratu stradalih područja.

S obzirom na klase poljoprivrednog zemljišta, oko trećine (35%) je I-III. katastarske klase, nešto preko polovice (58%) IV-VI. klase, a ostalo (7%) je VII. i VIII. klase, što ukazuje na nepovoljno stanje te na potrebu agrotehničkog i hidro tehničkog uređenja.«

Usporede li se podaci iz 2002. (Strategija) s podacima iz 2008. (Prijedlog ZPZ-a), razvidna je razlika u podacima o ukupnoj površini poljoprivrednog zemljišta u Republici Hrvatskoj: dok je 2002. država iznosila podatak o ukupno 3,151 milijuna hektara, 2008. država iznosi podatak o 2,695 milijuna hektara poljoprivrednih zemljišta u Hrvatskoj, pri čemu je udio tog zemljišta u vlasništvu države odnosno u privatnom vlasništvu ostao relativno nepromijenjen (cca 33% u vlasništvu države u odnosu na cca 67% u privatnom vlasništvu). Važnim se ukazuje i podatak da je 1999. godine čak 36,6% ukupnih poljoprivrednih površina bilo neobradivo i neiskorišteno.

Status poljoprivrednog zemljišta kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku, u svjetlu stanja u kojem se ono nalazi, okvir je unutar kojeg postoji obveza zakonodavca da odredi način na koji poljoprivredno zemljište, kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici u smislu članka 52. stavka 2. Ustava.

24. Polazeći od načelnih pravnih stajališta o ustavnom jamstvu vlasništva i njihove primjene na poljoprivredno zemljište, Ustavni sud u ovom je ustavnosudskom postupku ispitao prigovore predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članaka 15. i 16. ZPZ-a u okvirima sljedećih ustavnih zahtjeva:

– poljoprivredno zemljište je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku. Riječ je o pretpostavljenom općem interesu, jer je zakonodavac poljoprivredno zemljište izrijekom podveo pod članak 52. stavak 1. Ustava. Time je vlasništvo nad poljoprivrednim zemljištem izravno vezao njegovom socijalnom funkcijom iz članka 48. stavka 2. Ustava;

– područje slobodne prosudbe države pri uređenju sadržaja i granica vlasništva vrlo je široko jer postoji jaka vezanost poljoprivrednog zemljišta njegovom socijalnom funkcijom;

– donošenjem ZPZ-a država je ispunila svoju ustavnu obvezu da zakonom odredi način na koji poljoprivredno zemljište mogu upotrebljavati i iskorištavati njihovi vlasnici. Riječ je o pozitivnoj obvezi koju državi nameće, članak 52. stavak 2. Ustava. Ta obveza ne povlači za sobom i obvezu države da vlasnicima poljoprivrednog zemljišta prizna pravo na naknadu tržišne vrijednosti iz članka 50. stavka 1. Ustava po osnovi toga što im se zakonskom prisilom određuje način na koji smiju upotrebljavati i iskorištavati svoje poljoprivredno zemljište, sve dok su takve zakonske mjere razmjerne i imaju za cilj ostvarenje općeg dobra iz članka 48. stavka 2. Ustava. Propisivanje načina na koji vlasnici moraju upotrebljavati i iskorištavati svoje poljoprivredno zemljište radi ostvarenja općeg dobra nije istovjetno ograničenjima kojima vlasnici pri tome mogu biti podvrgnuti;

– ako pojedina zakonska mjera koja se poduzima u interesu Republike Hrvatske usmjerenom ostvarenju općeg dobra (to jest u općem interesu) ograničava privatne vlasnike da upotrebljavaju i koriste vlastito poljoprivredno zemljište, tada za takva ograničenja vlasnicima mora biti priznato pravo na »naknadu« (članak 52. stavak 2. Ustava), odnosno na »naknadu tržišne vrijednosti« (članak 50. stavak 1. Ustava) njihova zemljišta na koje se ograničenja odnose;

– u odnosu na prethodnu mjeru ograničenja vlasništva prednost uvijek trebaju imati mjere koje će osigurati da vlasnik, ako je ikako moguće, zadrži upotrebljivost svoga vlasništva, jer je to zahtjev koji proizlazi iz prava na slobodan razvitak njegove djelatnosti, kao osobitog izraza prava na slobodan razvitak njegove osobne i poduzetničke sfere života, pri čemu je nužno uvažavanje načela jednakosti i razmjernosti, socijalne države i vladavine prava. U konkretnom slučaju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka, riječ je o mjerama koje će vlasniku određivati način upotrebljavanja i iskorištavanja njegova poljoprivrednog zemljišta u smislu članka 52. stavka 2. u vezi s člankom 48. stavkom 2. Ustava.

5) Ocjena Ustavnog suda

25. Člancima 15. i 16. ZPZ-a uređuje se pravna mogućnost davanja u zakup na određeni rok poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu drugim fizičkim ili pravnim osobama nakon što upravno tijelo općine, grada, odnosno Grada Zagreba utvrdi da se dotično zemljište ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama i nije obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju, odnosno da je obraslo višegodišnjim raslinjem.

25.1. Riječ je o dvije različite skupine poljoprivrednog zemljišta.

Prva skupina obuhvaća poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu »koje se ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama i nije obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju«. To se zemljište daje u zakup fizičkoj ili pravnoj osobi na rok do tri godine.

Druga skupina obuhvaća poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu »koje je obraslo višegodišnjim raslinjem«. To se zemljište daje u zakup fizičkoj ili pravnoj osobi na rok do deset godina.

25.2. Navedene kategorije poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu daju se u zakup drugim fizičkim ili pravnim osobama na temelju odluke javne vlasti, pri čemu suglasnost vlasnika nije postavljena kao zakonska pretpostavka za sklapanje tog pravnog posla.

Stoga će se u nastavku obrazloženja ove odluke, s aspekta zakonskih ograničenja vlasničkih prava, taj institut skraćeno nazivati »prisilnim davanjem u zakup«.

Ustavni sud primjećuje, doduše, da se prisilna narav zakupa pokušala u određenoj mjeri ublažiti dužnošću Agencije za poljoprivredno zemljište da nastoji pribaviti suglasnost vlasnika zemljišta (»U postupku uzimanja ili davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu, Agencija će nastojati pribaviti suglasnost vlasnika zemljišta.«, članak 4. stavak 4. Uredbe o osnivanju Agencije za poljoprivredno zemljište, »Narodne novine« broj 39/09.). Uz to nastojanje, međutim, nije vezana i obveza pribavljanja suglasnosti vlasnika, pa navedeno rješenje ne utječe na pravilnost prethodno iznesene tvrdnje o prisilnoj naravi zakupa.

Nadalje, prisilnu narav zakupa ne umanjuje ni zakonska odredba da se navedene skupine poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu daju u zakup drugim fizičkim ili pravnim osobama »uz naknadu zakupnine vlasniku zemljišta«. Razlozi zbog kojih tako propisana naknada ne otklanja prisilnu narav zakupa obrazlažu se u točki 29. obrazloženja ove odluke.

25.3. Prisilno davanje u zakup prethodno opisanog poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu provodi se putem javnog natječaja, a u nedostatku interesa i neposrednom pogodbom.

Natječajni postupak provode upravna tijela općine ili grada, odnosno Grada Zagreba nadležna za poljoprivredu, a odluku o davanju u zakup poljoprivrednog zemljišta donosi općinsko ili gradsko vijeće (za Grad Zagreb gradska skupština), na čijem se području zemljište nalazi. Ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta na rok propisan zakonom sklapa općinski načelnik, odnosno gradonačelnik.

25.4. Sredstva ostvarena od zakupa poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu isplaćuju se vlasniku u kratkom roku nakon uplate (15 dana), a ako je vlasnik nepoznat sredstva se izdvajaju na rok od godine dana na posebnu poziciju proračuna općine ili grada. Po isteku roka ta izdvojena sredstva postaju prihod proračuna i raspoređuju se prema mjerilima propisanim ZPZ-om (članak 74. stavak 1. ZPZ-a).

26. Ustavni sud primjećuje da predlagatelji, sagledavaju li se njihovi prijedlozi u ukupnosti, osporavaju suglasnost s Ustavom svakog pojedinog, odnosno sve elemente pravnog odnosa uređenog člancima 15. i 16. ZPZ-a, koji su navedeni u točki 23. obrazloženja ove odluke.

Konkretno, oni smatraju da nisu u suglasnosti s Ustavom:

– prisilna narav zakupa, koji se može odrediti i ugovoriti bez suglasnosti vlasnika, pri čemu ne postoji ili nije dokazan interes Republike Hrvatske za ograničenje vlasništva na poljoprivrednom zemljištu,

– rokovi na koje se zakup odobrava,

– ovlast jedinica lokalne samouprave da provode postupak prisilnog davanja u zakup,

– mogućnost davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta neposrednom pogodbom,

– neodređenost visine zakupnine koju bi trebao dobiti vlasnik zemljišta,

– rok do kojeg se zakupnina izdvaja na posebnu poziciju proračuna općine ili grada, ako je riječ o nepoznatom vlasniku,

– mjera prenamjene zakupnine u prihod proračuna nakon isteka prethodno navedenog roka.

Osim toga, SDF postavlja i pitanje: je li upravo neiskorišteno privatno poljoprivredno zemljište uzrok »preniske« proizvodnje hrane, budući da postoje i velike površine poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu koje su neiskorištene? On smatra da se »zadiranje u pravo privatnog vlasništva ne može ... opravdati uopćenom procjenom koristi, nego samo dokazom da je radi stvarnog općeg dobra zaista nužno njegovo ograničavanje ili suspendiranje, jer bismo imali vladavinu utilitarnosti, a ne prava«. Ističe da zakonodavac nije dokazao da je poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu, koje se ne obrađuje u skladu s agrotehničkim mjerama, ograničavajući faktor poljoprivredne ekspanzije, a da pri tome nisu iskorištene sve stimulativne mjere za povećanje efikasnosti postojeće poljoprivrede.

Konačno, Udruga za promicanje i zaštitu Ustavom zajamčenih prava građana iz Kaštel Novog i predlagatelj Ivan Bižanović smatraju i da svi vlasnici poljoprivrednog zemljišta nemaju dovoljno sredstava za poduzimanje propisanih agrotehničkih mjera, odnosno da zakonodavac, namećući sporne zakonske mjere, nije vodio računa o gospodarskoj snazi većine staračkih poljoprivrednih gospodarstava.

27. Ustavni sud prihvaća tvrdnju Vlade Republike Hrvatske, sadržanu u prijedlogu ZPZ-a (v. točku 5. obrazloženja ove odluke) da su poljoprivredne površine ograničene i ne mogu se povećavati. One se ljudskim djelovanjem postupno smanjuju.

Iz same činjenice da je poljoprivredno zemljište neobnovljivo izvire obveza države pružiti mu osobitu zaštitu i zaštiti ga od nepredvidljivih tijekova slobodnog tržišta i izolirane volje pojedinaca. Pravedno društveno i pravno uređenje zahtjeva uvažavanje općih interesa i javnih interesa zajednice u odnosu na poljoprivredno zemljište u puno jačoj mjeri nego što je to slučaj s ostalim nekretninama. Poljoprivredno se zemljište u tom smislu ne može ni u gospodarskom ni u ekološkom smislu, a ni po svom socijalnom značenju, izjednačiti s ostalim nekretninama.

Stoga je Ustav zakonodavcu ostavio široko područje slobodne prosudbe u oblikovanju propisa za uređenje sadržaja i granica prava vlasništva na poljoprivrednom zemljištu u smislu članka 52. Ustava. Miješanje države u socijalno-gospodarska pitanja kao što je gospodarenje poljoprivrednim zemljištem u suvremenom je društvu potrebno radi osiguravanja javne dobrobiti i socijalne pravde. Na tom području sloboda prosudbe koju država ima u provedbi socijalne i gospodarske politike nužno treba biti široka. Drugim riječima, treba poštovati prosudbu države vezanu uz mjere koje su potrebne za postizanje ciljeva tih politika sve dok ta prosudba ima razumne osnove.

Ustavni sud u tom smislu primjećuje da je Vlada Republike Hrvatske u Prijedlogu ZPZ-a istaknula da su se prethodni zakoni o poljoprivrednom zemljištu odnosili najvećim dijelom na raspolaganje državnim poljoprivrednim zemljištem, odnosno da je ZPZ prvi zakon kojim se uređuje poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu. Do donošenja ZPZ-a, promet i raspolaganje tim zemljištem nisu bili uređeni posebnim propisom. Na njega su se primjenjivali opći propisi koji uređuju vlasništvo. Prema navodima Vlade Republike Hrvatske, to je dovelo do stalnog trenda usitnjavanja proizvodnih parcela i smanjivanje površina zemljišta po poljoprivrednom gospodarstvu, a poseban je problem i nekorištenje poljoprivrednih površina za poljoprivrednu proizvodnju (v. točku 5. obrazloženja ove odluke).

Time je ujedno odgovoreno na prigovore SDF-a koji kao argument neustavnosti ZPZ-a u dijelu kojim se uređuje poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu ističe istodobnu neiskorištenost velikih površina poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu. Ni Ustavni sud taj argument ne može ocijeniti osnovanim, jer je predmet uređenja ZPZ-a ukupno poljoprivredno zemljište, ono u privatnom i ono u državnom vlasništvu. I poljoprivredno zemljište u vlasništvu države može se dati u zakup fizičkoj ili pravnoj osobi koja se bavi poljoprivrednom djelatnošću, pri čemu je trajanje tog zakupa duže (20 godina) od trajanja zakupa kad je riječ o poljoprivrednom zemljištu u privatnom vlasništvu (do tri, odnosno do 10 godina).

Nadalje, polazeći od opće razine koja ne obuhvaća pojedinačna zakonska rješenja, Ustavni sud ocjenjuje nespornim da je pravni institut prisilnog davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu u suglasnosti s Ustavom. On ima legitiman cilj: povećanje poljoprivredne proizvodnje, odnosno stavljanje u funkciju nekorištenog poljoprivrednog zemljišta. Propisan je u interesu Republike Hrvatske (članak 52. Ustava), a sam zakup, kao ograničenje koje je vlasnicima nametnuto, načelno ostaje u okvirima »doprinosa općem dobru« (članak 48. stavak 2. Ustava). Za to je ograničenje predviđena i »naknada zakupnine«, koja načelno zadovoljava zahtjev za naknadom što ga postavlja članak 52. stavak 2. Ustava.

U tom smislu, institut prisilnog davanja u zakup, propisan ZPZ-om, samo je poseban izraz općeg instituta davanja u zakup stvari od interesa za Republiku Hrvatsku u situaciji kad je vlasnik te stvari na temelju zakona dužan u odnosu na nju nešto poduzeti, a njega se na to ne može prisiliti. Članak 32. ZoV-a u cijelosti glasi:

»Članak 32.

(1) Vlasnik stvari ne smije izvršavati svoje pravo vlasništva preko granica koje su svim vlasnicima takvih stvari postavljene na temelju ovoga ili posebnih zakona radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskoga okoliša i zdravlja ljudi.

(2) Vlasnik neke od stvari koje su na temelju Ustava posebnim zakonom proglašene stvarima od interesa za Republiku, i za koje je propisan poseban način njihove uporabe i iskorištavanja od strane njihovih vlasnika i ovlaštenika drugih prava na njima, dužan je izvršavati svoje pravo vlasništva s time u skladu, ali mu pripada pravo na naknadu za ograničenja kojima je podvrgnut.

(3) Kad je radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, spomenika kulture, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi određeno da je vlasnik na temelju zakona dužan nešto poduzeti glede vlastite stvari, a njega se na to ne može prisiliti, poglavarstvo jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave i uprave je ovlašteno uspostaviti privremeno upravljanje tom stvarju (sekvestraciju) primjenjujući na odgovarajući način pravila o privremenom skrbništvu nad ostavinom za slučaj da su nasljednici nepoznati ili nepoznatoga boravišta, ako posebni zakon ne određuje što drugo.

(4) U izvršavanju privremenoga upravljanja, poglavarstvo može stvari dati u zakup.

(5) Ugovor o zakupu sklapa se na određeno vrijeme.

(6) U slučaju iz stavka 4. ovoga članka zakupnina se može koristiti samo za održavanje stvari ili za ispunjenje druge obveze zbog koje je uspostavljeno privremeno upravljanje stvarju.

(7) Vlasnik ima pravo na vraćanje posjeda stvari i prije proteka roka iz ugovora, ako u cijelosti isplati uložena sredstva ili ispuni drugu obvezu zbog koje je uspostavljeno privremeno upravljanje stvarju.«

Time je odgovoreno i na prigovore predlagatelja o navodnoj neustavnosti ograničavanja prava privatnog vlasništva na poljoprivrednom zemljištu s obzirom na nelegitimnost cilja ograničavanja, o navodnoj neustavnosti prisilne naravi zakupa i nepostojanju općeg interesa koji bi opravdao takvu zakonsku mjeru. Iz prethodnih je utvrđenja razvidno da su ti prigovori očito neosnovani.

28. Ustavnom sudu ostaje da u ovom ustavnosudskom postupku ispita jesu li pojedinačna zakonska rješenja predviđena u člancima 15. i 16. ZPZ-a zadovoljila zahtjeve koji proizlaze iz načela razmjernosti i načela vladavine prava, u svjetlu ustavnog jamstva prava vlasništva čiji je sadržaj obrazložen u točkama 15. do 24. ove glave obrazloženja odluke.

a) Pretpostavke iz članka 15. stavka 1. ZPZ-a

29. Ustavni sud u prvom redu primjećuje da je zakonodavac u članku 15. stavku 1. propisao da se u zakup može dati »poljoprivredno zemljište u privatnom vlasništvu koje se ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama i nije obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju«. Riječ je o dvije propisane pretpostavke koje moraju biti ispunjene kumulativno da bi moglo doći do prisilnog davanja u zakup navedenog zemljišta.

Iz kumulacije tih dviju pretpostavki proizlazi da zemljište koje se danas ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama, ali je u cijelosti obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju, kao i zemljište koje se danas obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama, ali u prethodnom vegetativnom razdoblju nije bilo obrađeno, izlazi izvan okvira članka 15. ZPZ-a.

30. Prva zakonska pretpostavka za prisilno davanje poljoprivrednog zemljišta u zakup (to jest da je riječ o poljoprivrednom zemljištu u privatnom vlasništvu koje se ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama) ulazi u područje uređivanja načina upotrebe i iskorištavanja poljoprivrednog zemljišta koje je ustavna obveza zakonodavca (članak 52. stavak 2. Ustava).

Zakonodavac je u tom smislu propisao da se poljoprivredno zemljište mora obrađivati sukladno agrotehničkim mjerama, pri čemu nije dopušteno umanjivati njegovu vrijednost (članak 5. stavak 4. ZPZ-a). Agrotehničke mjere propisuje ministar nadležan za poljoprivredu (članak 5. stavak 5. ZPZ-a), a u slučajevima u kojima bi propuštanje agrotehničkih mjera nanijelo štetu, odnosno onemogućilo ili smanjilo poljoprivrednu proizvodnju, njih određuje općinsko, odnosno gradsko vijeće, a za Grad Zagreb gradska skupština (članak 12. stavak 1. ZPZ-a). Pod agrotehničkim mjerama iz članka 12. stavka 1. ZPZ-a smatraju se: zaštita od erozije, sprječavanje zakorovljenosti, zabrana, odnosno obveza uzgoja pojedinih vrsta bilja na određenom području, suzbijanje biljnih bolesti i štetočina te korištenje i uništavanje biljnih otpadaka.

Obveza vlasnika obrađivati poljoprivredno zemljište sukladno agrotehničkim mjerama nesporno ima za cilj ostvarenje ustavne obveze vlasnika da doprinosi općem dobru (članak 48. stavak 2. Ustava). Stoga je u tom slučaju riječ o ustavnopravno dopuštenoj kontroli korištenja (upotrebe) vlasništva nad poljoprivrednim zemljištem u općem interesu, koja se ne može smatrati ograničenjem prava vlasništva za koje vlasnicima pripada naknada tržišne vrijednosti u smislu članka 52. stavka 2. u vezi s člankom 50. stavkom 1. Ustava.

30.1. Zakonodavac je, međutim, činjenicu da vlasnik ne upotrebljava i ne iskorištava poljoprivredno zemljište sukladno predviđenim agrotehničkim mjerama propisao kao jednu od dviju kumulativnih pretpostavki za prisilno davanje dotičnog zemljišta u zakup.

Ustavni sud takvu zakonsku pretpostavku za prisilno davanje poljoprivrednog zemljišta u zakup ocjenjuje ustavnopravno neprihvatljivom i u tom dijelu prigovore predlagatelja smatra osnovanim. Činjenica da se neko poljoprivredno zemljište ne obrađuje sukladno agrotehničkim mjerama može i mora biti osnova za poduzimanje određenih mjera države radi postizanja zakonskog cilja: obrade zemljišta sukladno agrotehničkim mjerama. Međutim, te mjere moraju biti primjerene činjeničnim okolnostima i razmjerne cilju koji se njima želi postići. Mjere moraju biti takve da u ostvarenju legitimnog cilja u što većoj mjeri omoguće i održe privatnu upotrebljivost vlasništva. To uključuje i načelno uvažavanje gospodarskih mogućnosti onih na koje se dotične mjere imaju primijeniti.

Prisilno davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu, na način na koji je ono uređeno u članku 15. stavku 1. ZPZ-a, nije mjera koja odgovara načelu razmjernosti, jer lišava vlasnika privatne upotrebljivosti njegova vlasništva, a da ZPZ istodobno ne predviđa nikakve druge mjere za postizanje istog legitimnog cilja koje bi prethodile mjeri prisilnog zakupa, a kojima bi se manje zadiralo u prava vlasnika poljoprivrednog zemljišta. Štoviše, ZPZ ni samom vlasniku ne ostavlja nikakvu mogućnost da u primjerenom roku pokuša uskladiti obradu svoga zemljišta sa zahtjevima koje propisuje ZPZ.

30.2. Ustavni sud ocjenjuje da ni druga pretpostavka za prisilno davanje zemljišta u zakup (riječ je o poljoprivrednom zemljištu koje nije obrađeno u prethodnom vegetativnom razdoblju), koja se mora sagledavati zajedno s prvom pretpostavkom, jer samo kumulativno čine učin pravne norme, ne može dovesti do toga da članak 15. stavak 1. ZPZ-a u svojoj ukupnosti ostane u ustavnopravno prihvatljivim granicama. Naime, nema ustavnog opravdanja mjera koja propisuje prisilno davanje u zakup zemljišta koje nije bilo obrađeno u »prethodnom vegetativnom razdoblju« ako ono uključuje i razdoblje prije stupanja na snagu ZPZ-a. Na stanje u kojem je zemljište bilo prije stupanja na snagu ZPZ-a vlasnik više ne može utjecati, pa ga zbog stanja zemljišta u tom razdoblju ne smiju ni pogađati pravne posljedice predviđene člankom 15. stavkom 1. ZPZ-a.

30.3. Iz prethodnih je navoda razvidno da članak 15. stavak 1. ZPZ-a predstavlja nerazmjerno miješanje u prava vlasnika poljoprivrednog zemljišta. On nije u suglasnosti s materijalnim aspektom članka 48. stavka 1. Ustava kojim se jamči pravo vlasništva.

Pretpostavke propisane člankom 15. stavkom 1. ZPZ-a, promatrane u svom učinu, ne daju ustavnopravno prihvatljivu osnovu za lišavanje vlasnika dotičnih poljoprivrednih zemljišta njihove upotrebljivosti, sve dok zakonodavac ne propiše prijelazne rokove koji će omogućiti i/ili prijelazne mjere koje će osigurati uravnotežen odnos između njihovih vlasničkih prava (članak 48. stavak 1. Ustava) i općih interesa (članak 52. stavak 2. u vezi s člankom 48. stavkom 2. Ustava). Nastojanje zakonodavca da stvori pretpostavke za osposobljavanje poljoprivrednih zemljišta iz članka 15. stavaka 1. i 2. ZPZ-a za poljoprivrednu proizvodnju nesporno ima legitiman cilj, ali mjere koje su za ostvarenje tog cilja predviđene predstavljaju prekomjeran teret za vlasnike dotičnih zemljišta.

b) Nedostatak pravne zaštite (članak 15. ZPZ-a u cijelosti)

31. Ustavni sud primjećuje da je zakonska mjera prisilnog davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta koje se nije obrađivalo u prethodnom vegetativnom razdoblju već bila predviđena u članku 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 79/93.). On je glasio:

»Članak 4.

Iza članka 12. dodaju se novi članci koji glase:

'Članak 12a.

Obradivo poljoprivredno zemljište koje nije obrađeno u prethodnom vegetativnom periodu može se dati na iskorištavanje domaćoj fizičkoj ili pravnoj osobi na osnovi zakupa uz naknadu tržišne vrijednosti vlasniku zemljišta, najviše na tri godine.

Odluku o davanju u zakup poljoprivrednog zemljišta iz stavka I. ovoga članka donosi općinsko vijeće, a za Grad Zagreb gradska skupština, na čijem području se zemljište nalazi. Odluka se objavljuje na oglasnoj ploči općine, odnosno grada i dostavlja vlasniku, odnosno posjedniku zemljišta.

Protiv odluke iz stavka 2. ovoga članka vlasnik, odnosno posjednik zemljišta može staviti prigovor u roku od 8 dana od dana primitka odluke. O prigovoru rješenjem odlučuje tijelo koje je donijelo odluku.

Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka ne može se uložiti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

Ako u roku iz stavka 3. ovoga članka nije istaknut prigovor ili je prigovor rješenjem nadležnog tijela odbijen ili odbačen, zemljište iz stavka 1. ovoga članka daje se u zakup pravnoj ili fizičkoj osobi koja je podnijela zahtjev za iskorištavanje zemljišta, a čija ponuda je ocijenjena kao najpovoljnija, pri čemu prvenstvo imaju državljani Republike Hrvatske koji su sudjelovali u domovinskom ratu.

Ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta sklapa općinski načelnik, odnosno gradonačelnik.

Članak 12b.

Uvjeti pod kojima se zemljište iz članka 12a. ovoga Zakona daje na iskorištavanje utvrđuju se odlukom o davanju u zakup i ugovorom o zakupu.

Za vrijeme dok se zemljište iskorištava prema odredbama ovoga članka, zakupoprimatelj poljoprivrednog zemljišta plaća porez, doprinos i druge naknade koje se plaćaju na osnovi vlasništva, odnosno korištenja zemljišta.

Poljoprivredno zemljište iz članka 12a. ovoga Zakona dato u zakup ne može se dati u podzakup ili na korištenje drugoj osobi.'«

Navedena su zakonska rješenja bila na snazi do donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 66/01.), u kojem ona nisu bila predviđena. Ponovo su, u modificiranom sadržaju, uvedena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 48/05.), ali su se izrijekom odnosila na davanje u zakup samo poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države (članak 12.). Ta je zakonska rješenja preuzeo i ZPZ, ali u bitno modificiranom sadržaju, pri čemu ih je proširio i na poljoprivredna zemljišta u privatnom vlasništvu.

31.1. Pozivanje na članak 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 79/93.) iznijelo je na svjetlo dana jedan od najtežih nedostataka ZPZ-a u uređenju instituta prisilnog davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu, promatra li ga se u svjetlu prava vlasništva što ga vlasnicima poljoprivrednog zemljišta, koje se prisilno daje u zakup, jamči članak 48. stavak 1. Ustava u procesnom aspektu.

Riječ je o nedostatku bilo kakvih sredstava pravne zaštite koja bi bila na raspolaganju vlasnicima protiv odluke javnih vlasti o davanju u zakup njihova poljoprivrednog zemljišta.

Ustavni sud ne ulazi u motive zakonodavca zbog kojih je u članku 15. ZPZ-a ispustio sve dijelove nekadašnjeg članka 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 79/93.) koji se odnose na sredstva pravne zaštite.

Dostatno je ponoviti da je pri uređivanju vlasničkopravnih odnosa dužnost zakonodavca nositelju vlasničkih prava omogućiti i osigurati razvitak i samostalno oblikovanje osobne i poduzetničke sfere njegova života. Taj se ustavni zahtjev ne odnosi samo na materijalni aspekt prava vlasništva, nego je usmjeren i na pripadajuće postupovno pravo.

Konkretno, u državi utemeljenoj na vladavini prava nije prihvatljivo poduzimanje prisilnih mjera kojima se vlasnika lišava na određeno vrijeme upotrebljivosti njegova vlasništva, a da protiv takvih mjera on nema na raspolaganju djelotvorna pravna sredstva kojima bi se zaštitio od nezakonitog ili arbitrarnog miješanja javnih vlasti u njegova vlasnička prava. Pravo na vođenje pravnog postupka bitan je element načela vladavine prava (članak 3. Ustava), kojega je poseban izraz pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava).

Iz navedenih je razloga članak 15. ZPZ-a u cijelosti nesuglasan sa zahtjevima koji proizlaze iz procesnog aspekta članka 48. stavka 1. Ustava.

c) Naknada iz članka 15. stavaka 1. i 2. ZPZ-a

32. Zakonodavac u članku 15. stavcima 1. i 2. ZPZ-a predviđa da vlasnik poljoprivrednog zemljišta koje je dano u zakup ima pravo na »naknadu zakupnine«.

U točki 25. obrazloženja ove odluke rečeno je da »naknada zakupnine« iz članka 15. stavaka 1. i 2. ZPZ-a načelno zadovoljava zahtjev za naknadom koji postavlja članak 52. stavak 2. Ustava.

Međutim, ta činjenica sama po sebi još ništa ne govori o tome ispunjava li ta naknada druge pretpostavke propisane Ustavom.

U točki 19. obrazloženja ove odluke utvrđena su sljedeća načelna pravna stajališta: kad ustavotvorac u članku 52. stavku 2. Ustava propisuje da se zakonom određuje naknada vlasnicima dobara od interesa za Republiku Hrvatsku za ograničenja kojima su povrgnuti, onda je riječ o zakonskim ograničenjima privatnog vlasništva u interesu Republike Hrvatske konstituiranom za ostvarenje općeg dobra (to jest u općem interesu), za koje ograničenje ustavotvorac zahtijeva priznavanje vlasnicima »naknade« (članak 52. stavak 2. Ustava), odnosno »naknade tržišne vrijednosti« (članak 50. stavak 1. Ustava). Međutim, zbog materijalnopravne povezanosti navedena dva ustavna članka, Ustavni sud ne isključuje ustavnu mogućnost da bi »naknada« iz članka 52. stavka 2. Ustava mogla biti i »naknada tržišne vrijednosti«, što ovisi o konkretnim zakonskim rješenjima i njihovu utjecaju na intenzitet miješanja u pravo vlasništva vlasnika dobara od interesa za Republiku Hrvatsku. U tom bi smislu ustavni zahtjev za naknadom tržišne vrijednosti u pravilu postojao onda kad bi određena zakonska mjera ograničavala vlasnika dobra od interesa za Republiku Hrvatsku takvim intenzitetom da bi za posljedicu imala lišavanje vlasnika biti njegova vlasničkog prava.

Polazeći od tih načelnih pravnih stajališta i primjenjujući ih na članak 15. ZPZ-a, Ustavni sud primjećuje da mjera prisilnog davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu u cijelosti lišava vlasnika njegova posjeda, a time i privatne upotrebljivosti samog vlasništva. Ona je, dakle, takvog intenziteta da za posljedicu ima lišavanje vlasnika biti njegova vlasničkog prava na poljoprivrednom zemljištu. Svojstvo privremenosti takvog ograničenja ne umanjuje snagu njegova intenziteta, sve dok ono traje. Stoga je za ograničenje vlasničkih prava iz članka 15. ZPZ-a potrebna »naknada tržišne vrijednosti« iz članka 50. stavka 1. Ustava.

Pojam »naknade zakupnine« iz članka 15. ZPZ-a ne daje pouzdanu osnovu za zaključak da je riječ o zakupnini koja bi bila izraz ponude i potražnje na tržištu (to jest zakupnini tržišne vrijednosti), što s obzirom na narav i učinke zakonske mjere iz članka 15. ZPZ-a zahtijeva članak 52. stavak 2. u vezi s člankom 50. stavkom 1. Ustava.

Potrebno je podsjetiti da je u članku 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 79/93.) bila propisana mjera davanja u zakup obradivog poljoprivredno zemljište, ali »uz naknadu tržišne vrijednosti vlasniku zemljišta« (v. točku 31. obrazloženja ove odluke).

Ustavni sud ne ulazi u motive zbog kojih je zakonodavac odustao od takvog zakonskog uređenja. Dostatno je utvrditi da zakonska odredba, koja je danas na snazi, nije u skladu s člankom 52. stavkom 2. u vezi s člankom 50. stavkom 1. Ustava.

d) Pretpostavke i rok iz članka 15. stavka 2. ZPZ-a

33. Članak 15. stavak 2. ZPZ-a propisuje da se poljoprivredno zemljište obraslo višegodišnjim raslinjem može dati u zakup na rok do deset godina.

Ustavni sud primjećuje da se mjera davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta koje je obraslo višegodišnjim raslinjem na rok do deset godina prvi put pojavljuje u ZPZ-u. Ona nije bila propisana ni u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 26/84., 19/90., 41/90., 52/90. – pročišćeni tekst i 9/91.), ni u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 34/91., 6/93., 79/93., 54/94. – pročišćeni tekst, 48/95., 19/98. i 105/99.), ni u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine« broj 66/01., 87/02., 48/05. i 90/05.).

Pojedini predlagatelji navode da »uzimanje iz posjeda« poljoprivrednog zemljišta koje je obraslo višegodišnjim raslinjem, odnosno njegovo davanje u zakup na rok do deset godina predstavlja nedopušteno zadiranje u »mirno uživanje vlasništva«, jer se time onemogućava vlasnika deset godina služiti se tim zemljištem, ako se odluči na njegovo korištenje.

Ustavni sud podsjeća da i propisivanje rokova podliježe zahtjevima koji proizlaze iz načela razmjernosti.

Ustavni sud, međutim, ne smatra osnovanim na apstraktnoj razini ocjenjivati je li duljina roka iz članka 15. stavka 2. ZPZ-a razmjerna naravi potrebe za ograničenjem prava vlasnika poljoprivrednih zemljišta koji dođu u situaciju da se on na njih ima primijeniti. Ta ocjena u velikoj mjeri ovisi o osobitim okolnostima svakog konkretnog slučaja, jer zakonski rok »do deset godina« obuhvaća raspon od jedne do deset godina. Sve to upućuje na zaključak da se ustavnopravna prihvatljivost same duljine roka može ispitivati samo u okviru svakoga pojedinog konkretnog slučaja, u pravilu s aspekta moguće povrede članka 16. stavka 2. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava.

33.1. Ustavni sud primjećuje da su svi dosadašnji zakoni o poljoprivrednom zemljištu propisivali obvezu vlasnika da sprječava zakorovljenost i obrastanje višegodišnjim raslinjem svoga poljoprivrednog zemljišta. Ta je obveza znana kao »održavanje poljoprivrednih zemljišta sposobnim za poljoprivrednu proizvodnju« (članak 5. stavak 2. ZPZ-a).

Nepoštovanje te obveze sve do stupanja na snagu ZPZ-a nije dovodilo do posljedice u obliku mjere prisilnog davanja u zakup poljoprivrednih zemljišta obraslih višegodišnjim raslinjem. Ta je posljedica pogodila vlasnike dotičnih zemljišta tek donošenjem ZPZ-a, pri čemu je mjera prisilnog davanja takvog njihova zemljišta u zakup stupila na snagu odmah (to jest stupanjem na snagu ZPZ-a).

ZPZ istodobno nije predvidio nikakav primjeren rok koji bi imao značenje »prijelaznog razdoblja«, a ni bilo koja druga odgovarajuća rješenja koja bi omogućila vlasnicima da dovedu svoja poljoprivredna zemljišta iz članka 15. stavka 2. ZPZ-a do stupnja koji će ih osposobiti za poljoprivrednu proizvodnju i time izbjegnu njihovo prisilno davanje u zakup trećim osobama.

Stoga cjelokupna zakonska mjera (prisilno davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu obraslog višegodišnjim raslinjem) predstavlja a priori nerazmjeran i prekomjeran teret za vlasnike poljoprivrednih zemljišta iz članka 15. stavka 2. ZPZ-a.

Doda li se tome i propust zakonodavca da predvidi put pravne zaštite koji bi vlasnicima poljoprivrednih zemljišta obraslih višegodišnjim raslinjem bio na raspolaganju protiv odluke o prisilnom davanju u zakup takvog zemljišta, rješenje iz članka 15. stavka 2. ZPZ-a ukazuje se nesuglasnim s jamstvom prava vlasništva u materijalnom aspektu (članak 16. stavak 1. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava) i s načelom vladavine prava (članak 3. Ustava), zasebno i u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava u njegovu procesnom aspektu.

e) Postupanje sa sredstvima zakupnine nepoznatih vlasnika (članak 16. ZPZ-a)

34. ZPZ propisuje da se sredstva ostvarena od zakupa u slučaju da je vlasnik nepoznat izdvajaju na rok od godine dana na posebnu poziciju proračuna općine ili grada. Po isteku tog roka sredstva se raspoređuju u državni proračun (25%), proračun jedinice područne (regionalne) samouprave (25%), te proračun jedinica lokalne samouprave, odnosno Grada Zagreba na čijem se području poljoprivredno zemljište nalazi (50%) (članak 16. stavci 2. i 3. u vezi s člankom 74. stavkom 1. ZPZ-a).

Ustavni sud ne smatra ustavnopravno neprihvatljivim navedeno zakonsko rješenje na načelnoj razini. Ono ima legitiman cilj i razumno opravdanje.

To zakonsko rješenje, međutim, ukazuje se nesuglasnim s Ustavom zbog nerazmjerno kratkog roka koji je predviđen za »čuvanje« (u korist vlasnika) sredstava ostvarenih od zakupa na posebnoj poziciji proračuna općine ili grada.

Rješenje za koje se opredijelio zakonodavac, naime, povlači za sobom odgovarajuće obveze na strani države, odnosno odgovarajuća prava na strani nepoznatih vlasnika koja proizlaze iz članka 48. stavka 1. Ustava. U tom svjetlu rok od jedne godine propisan člankom 16. stavkom 2. ZPZ-a očito narušava ravnotežu koja mora postojati između zaštite prava nepoznatih vlasnika na sredstva ostvarena zakupom njihovih poljoprivrednih zemljišta i općeg interesa da se navedena zemljišta privedu poljoprivrednoj proizvodnji.

Članak 16. stavak 2. ZPZ-a u dijelu koji se odnosi na rok od godine dana nije u suglasnosti s jamstvom prava vlasništva u njegovu materijalnom aspektu (članak 48. stavak 1. Ustava), jer nerazmjerno zadire u imovinska prava vlasnika poljoprivrednih zemljišta iz članka 15. stavaka 1. i 2. ZPZ-a, neovisno o činjenici što su oni nepoznati. Konkretno, njihova su vlasnička prava na takvom poljoprivrednom zemljištu ograničena mjerom njegova davanja u prisilni zakup. Međutim, zbog neprimjerenog rješenja vezanog uz rok do kojeg će se sredstva ostvarena tim zakupom »čuvati« za njih, izvjestan je i učinak članka 16. stavka 3. ZPZ-a: najveći dio nepoznatih vlasnika bit će de facto lišen naknade koja im po Ustavu i zakonu pripada. Takav je učinak članka 16. stavka 3. ZPZ-a suprotan i članku 52. stavku 2. Ustava.

Iako stavci 1. i 3. članka 16. ZPZ-a sami po sebi nisu u nesuglasnosti s Ustavom, njihova organska povezanost s člankom 15. i člankom 16. stavkom 2. ZPZ-a pred Ustavni sud postavlja zahtjev da ih u ovom ustavnosudskom postupku također ukine.

35. Iz navedenih je razloga, na temelju članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud ukinuo članke 15. i 16. ZPZ-a (točka I. izreke odluke).

IV. ČLANAK 25. STAVCI 1. DO 5. ZPZ-A

36. Članak 25. stavci 1. do 5. ZPZ-a glasi:

»Članak 25.

Naknada se plaća prema površini građevne čestice stambene ili druge građevine.

Za poljoprivredno zemljište koje se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona nalazi izvan granica građevinskog područja, a nakon izmjene prostornog plana je obuhvaćeno granicama građevinskog područja visina naknade određuje se u iznosu od 50% od prosječne cijene zemljišta unutar granica građevinskog područja.

Za osobito vrijedno obradivo (P1) ili vrijedno obradivo (P2) poljoprivredno zemljište koje se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona nalazi izvan granica građevinskog područja, a nakon izmjene prostornog plana je obuhvaćeno granicama građevinskog područja visina naknade određuje se u iznosu od 100% od prosječne cijene zemljišta unutar granica građevinskog područja.

Za poljoprivredno zemljište koje se nalazi unutar granica građevinskog područja visina naknade određuje se u iznosu od 1% prosječne cijene zemljišta.

Za osobito vrijedno obradivo (P1) ili vrijedno obradivo (P2) poljoprivredno zemljište koje se nalazi unutar granica građevinskog područja visina naknade određuje se u iznosu od 5% od prosječne cijene zemljišta.

(...)«

1) Prigovori predlagatelja

37. Članak 25. stavke 1. do 5. ZPZ-a Udruga za promicanje i zaštitu Ustavom zajamčenih prava građana iz Kaštel Novog smatra nesuglasnima s člankom 14. Ustava. Naime, jednokratna naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe plaća se u postotku od 1% do 100% ovisno o tome je li riječ o poljoprivrednom zemljištu koje se nalazi izvan granica građevinskog područja, a nakon izmjene prostornog plana obuhvaćeno je granicama građevinskog područja ili je riječ o poljoprivrednom zemljištu koje se nalazi unutar granica građevinskog područja, u kojem se slučaju visina naknade određuje u iznosu od 1% prosječne cijene zemljišta. Nadalje, ZPZ razlikuje poljoprivredno zemljište i osobito vrijedno poljoprivredno zemljište za koje je naknada propisana od 100% do 5%. Predlagateljica smatra da je tim zakonskim odredbama izvršena podjela vlasnika na vlasnike poljoprivrednog zemljišta koji imaju poljoprivredno zemljište u građevinskim zonama i na one koji imaju zemljište u zonama koje nisu građevinske, a koje će eventualno postati građevinske. Naknada za vlasnike koji imaju poljoprivredno zemljište u zonama koje nisu građevinske iznosi 50% više za poljoprivredno zemljište do 100% više za osobito vrijedno obradivo poljoprivredno zemljište u odnosu na ista zemljišta koja se nalaze u građevinskom području.

Predlagateljica smatra da je takvim zakonskim rješenjima ugrožena jednakost građana, kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka iz članka 3. Ustava, jer pravni položaj građana ovisi o činjenici postojanja ili nepostojanja prostornog plana za određeno područje. Mišljenja je da se zakonom može propisati samo jedinstvena stopa plaćanja naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljišta u nepoljoprivredne svrhe, neovisno o tome gdje se zemljište nalazi. Smatra notornom činjenicu »da na području Republike Hrvatske, osobito na području Grada Kaštela i drugih gradova na području RH postoje čitava naselja sagrađena izvan građevinskih zona i za koja naselja je predviđeno donošenje prostornih planova i legalizacija istih«. Primjenom članka 25. ZPZ-a doći će do situacije da će građanin kojemu se legalizira sagrađeni objekt na poljoprivrednom zemljištu, uvrštavanjem tog zemljišta u građevinsku zonu platiti naknadu od 100% iznosa, a građanin kojemu se isto poljoprivredno zemljište nalazi u građevinskoj zoni na dan stupanja na snagu zakona platit će naknadu od 1% iznosa. Stoga će građani, iako su izgradili kuće svojim radom na poljoprivrednom zemljištu, sada morati »otkupljivati svoju zemlju«, zaključuje predlagateljica.

2) Mjerodavno pravo

38. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članka 25. stavaka 1. do 5. ZPZ-a mjerodavni su članak 3., članak 14. i članak 48. stavak 1. Ustava. Oni glase:

»Članak 3.

... jednakost, ... socijalna pravda, ... nepovredivost vlasništva, ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(…)

Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj ... imovini ... ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.

(…)

Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

(...)«

3) Ocjena Ustavnog suda

39. Poljoprivredno zemljište mora se upotrebljavati i iskorištavati na način propisan zakonom (članak 52. stavak 2. Ustava). Sukladno tome, način upotrebe i iskorištavanja poljoprivrednog zemljišta dopušteno je promijeniti u nepoljoprivredne svrhe samo pod uvjetima propisanim zakonom, ako je takva nova namjena predviđena dokumentima prostornog uređenja i drugim propisima (članak 21. stavak 1. ZPZ-a). Za takvu promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta ZPZ predviđa obvezu plaćanja jednokratne naknade. Članak 23. stavak 1. ZPZ-a glasi:

»Članak 23.

Jednokratna naknada za prenamjenu poljoprivrednog zemljišta zbog umanjenja vrijednosti i površine poljoprivrednog zemljišta kao dobra za Republiku Hrvatsku (u daljnjem tekstu: naknada) plaća se na temelju konačnog akta kojim se odobrava gradnja.

(...)«

Iz sredstava dobivenih naplatom naknade financiraju se troškovi okrupnjavanja zemljišta koje provodi Agencija za poljoprivredno zemljište (70%), te programi i mjere osposobljavanja neplodnog zemljišta i povećanja proizvodne sposobnosti ostalog poljoprivrednog zemljišta (30%).

U Konačnom prijedlogu ZPZ-a navedeno je da se provedbom ZPZ-a očekuje »uvođenje veće discipline u prenamjeni poljoprivrednoga zemljišta, formiranje jezgre poljoprivrednih gospodarstava koja će imati dugoročnu perspektivu poljoprivrednih proizvođača s obzirom na zemljišne resurse, početak procesa okrupnjavanja poljoprivrednih gospodarstava iz fonda privatnoga poljoprivrednog zemljišta kao i pojačani promet privatnim zemljištem« (str. 37.).

39.1. Iz navedenih je podataka razvidno da je cilj propisivanja obveze plaćanja jednokratne naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljišta nastojanje da se vlasnika poljoprivrednog zemljišta odvrati od namjere njegove prenamjene u nepoljoprivredne svrhe.

Poljoprivredno zemljište je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu (članak 52. stavak 1. Ustava). Stoga se nijednoj mjeri kojoj je cilj očuvanje i održavanje fonda poljoprivrednog zemljišta, odnosno sprječavanje njegova umanjenja, ne može odreći legitiman cilj, ako je mjera razmjerna i ima racionalno opravdanje.

Ostaje, dakle, da se ispita jesu li konkretna zakonska rješenja iz članka 25. stavaka 1. do 5. ZPZ-a razmjerna cilju koji je njima zakonodavac nastojao postići.

a) Članak 25. stavci 4. i 5. ZPZ-a

40. Predlagateljica je u svom podnesku navela da osporava suglasnost s Ustavom članka 25. stavaka 1. do 5. ZPZ-a, zbog čega je Ustavni sud u rješenju broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom svih pet stavaka članka 25. ZPZ-a.

Ustavni sud je tijekom provedbe ustavnosudskog postupka utvrdio, međutim, da sadržaj navedenih prigovora predlagateljice ukazuje na nesuglasnost s Ustavom članka 25. stavaka 1., 2. i 3. ZPZ-a, dok ostale odredbe članka 25. ZPZ-a predlagateljici u najvećoj mjeri služe za usporedbu kojom dokazuje nejednakost položaja vlasnika poljoprivrednih zemljišta u usporedivoj pravnoj situaciji.

Ustavni sud je ispitao članak 25. stavke 1. do 5. ZPZ-a u cijelosti te je utvrdio da predlagateljica pravilno ukazuje na nesuglasnost s Ustavom stavaka 1., 2. i 3. članka 25. ZPZ-a, dok stavci 4. i 5. članka 25. ZPZ-a ne pružaju osnovu za zaključak da nisu u suglasnosti s Ustavom.

40.1. Članak 25. stavci 4. i 5. ZPZ-a propisuju naknadu za prenamjenu poljoprivrednog u građevinsko zemljište koje se na dan stupanja na snagu ZPZ-a (1. siječnja 2009.) nalazilo unutar granica građevinskog područja.

Ako je riječ o »poljoprivrednom zemljištu«, onda se visina naknade određuje u iznosu od 1% prosječne cijene zemljišta. Ako je riječ o »osobito vrijednom obradivom (P1) ili vrijednom obradivom (P2) poljoprivrednom zemljištu« onda se visina naknade određuje u iznosu od 5% od prosječne cijene zemljišta.

Ta zakonska rješenja ne pružaju osnovu za zaključak da nisu u suglasnosti s Ustavom. Ona su važna utoliko što čine temelj usporedbe sa zakonskim rješenjima sadržanim u članku 25. stavcima 2. i 3. ZPZ-a.

40.2. Iz navedenih je razloga Ustavni sud obustavio postupak ocjene suglasnosti članka 25. stavaka 4. i 5. ZPZ-a s Ustavom, koji je pokrenut rješenjem broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010. (točka II. izreke ove odluke).

b) Članak 25. stavci 1., 2. i 3. ZPZ-a

41. Članak 25. stavak 1. ZPZ-a općenito propisuje da se naknada za prenamjenu poljoprivrednog u građevinsko zemljište »plaća prema površini građevne čestice stambene ili druge građevine«.

Nasuprot tome, sve ostale odredbe članka 25. ZPZ-a koje podrobnije uređuju navedenu naknadu za pojedine kategorije poljoprivrednih zemljišta (članak 25. stavci 2. do 5. ZPZ-a) prihvaćaju drugo mjerilo za njezino određivanje. Riječ je o »prosječnoj cijeni zemljišta«.

Da je zakonodavac odabrao »prosječnu cijenu zemljišta« kao mjerodavno mjerilo za određivanje naknade za prenamjenu poljoprivrednog u građevinsko zemljište osobito je razvidno iz članka 25. stavka 6. ZPZ-a, koji glasi:

»Članak 25.

(...)

Rješenje o naknadi donosi nadležni ured državne uprave u županiji ili upravno tijelo Grada Zagreba nadležno za poljoprivredu, na temelju podataka porezne uprave o prosječnoj cijeni zemljišta u toj ili u susjednoj katastarskoj općini u prethodnoj kalendarskoj godini.

(...)«

Ustavni sud ne smatra potrebnim posebno ispitivati okolnosti koje su dovele do umetanja stavka 1. članka 25. u tekst ZPZ-a. Čini se dostatnim utvrditi da je ta odredba, s obzirom na sadržaj svih ostalih odredbi istog članka, očito bespredmetna. Uvažavajući zahtjeve za dosljednošću normativnih akata koja doprinosi urednosti, a time i pravnoj sigurnosti objektivnog pravnog poretka Republike Hrvatske, Ustavni sud smatra da je članak 25. stavak 1. ZPZ-a ustavnopravno neprihvatljiv.

42. Prema članku 25. stavku 2. ZPZ-a, za poljoprivredno zemljište koje se na dan stupanja na snagu ZPZ-a (1. siječnja 2009.) nalazilo izvan granica građevinskog područja, a nakon izmjene prostornog plana obuhvaćeno je granicama građevinskog područja, visina naknade određuje se u iznosu od 50% od prosječne cijene zemljišta unutar granica građevinskog područja.

Prema članku 25. stavku 3. ZPZ-a, za osobito vrijedno obradivo (P1) ili vrijedno obradivo (P2) poljoprivredno zemljište koje se na dan stupanja na snagu ZPZ-a (1. siječnja 2009.) nalazilo izvan granica građevinskog područja, a nakon izmjene prostornog plana obuhvaćeno je granicama građevinskog područja, visina naknade određuje se u iznosu od 100% od prosječne cijene zemljišta unutar granica građevinskog područja.

Osnovano je stajalište predlagateljice da je visina naknade nametnuta vlasnicima čije poljoprivredno zemljište potpada pod članak 25. stavke 2. i 3. ZPZ-a – usporedi li se s visinom naknade koju plaćaju vlasnici poljoprivrednog zemljišta koje se na dan stupanja na snagu ZPZ-a (1. siječnja 2009.) već nalazilo unutar granica građevinskog područja (članak 25. stavci 4. i 5. ZPZ-a – v. točku 40.1. obrazloženja ove odluke) – izrazito nerazmjerna.

Budući da je omjer naknada 50% naspram 1%, odnosno 100% naspram 5%, Ustavni sud ocjenjuje da je riječ o apriornoj nerazmjernosti koju zbog njezine očitosti ne treba posebno obrazlagati.

Osporeni stavci 2. i 3. članka 25. ZPZ-a nisu u suglasnosti s člankom 16. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava.

42.1. Osnovano je i stajalište predlagateljice da razlika u visinama naknade iz članka 25. stavaka 2. i 3. ZPZ-a u odnosu na visinu naknade iz članka 25. stavaka 4. i 5. ZPZ-a dovodi do nejednakosti u pravnom položaju vlasnika s obzirom na njihovu imovinu (poljoprivredno zemljište).

Ustavni sud podsjeća da su jedinice lokalne samouprave samostalne pri donošenju prostornih planova. One su ovlaštene samostalno mijenjati način namjene određenog zemljišta iz poljoprivrednog u građevinsko na svom području. Sukladno tome, promjena namjene zemljišta na području grada ili općine provodi se odgovarajućim aktima jedinica lokalne samouprave.

Iako na taj postupak stanovnici općine ili grada mogu utjecati u skladu s mjerodavnim odredbama zakona koji uređuje prostorno planiranje, taj se utjecaj ne odnosi i ne služi rješavanju problema nejednakosti koji izvire iz članka 25. stavaka 2. i 3. ZPZ-a.

Ustavnopravno neprihvatljivo razlikovanje položaja vlasnika poljoprivrednog zemljišta u vezi s plaćanjem naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljišta, učinjeno člankom 25. stavcima 2. i 3. ZPZ-a, izvire iz činjeničnog stanja stvari, jer ovisi o području u kojem se nalazi poljoprivredno zemljište pojedinog vlasnika na dan stupanja na snagu ZPZ-a (1. siječnja 2009.) i o prostornim dokumentima jedinica lokalne samouprave koje će one u budućnosti donositi. Ni na jednu od tih činjenica pojedinačni vlasnik zemljišta, koje se 1. siječnja 2009. vodilo kao poljoprivredno i nalazilo se izvan građevinskog područja, nema izravnog utjecaja. Unatoč tome, u slučaju promjene namjene prostornog plana i uključivanja njegova zemljišta u građevinsko područje, tom se vlasniku člankom 25. stavcima 2. i 3. ZPZ-a otežava prenamjena njegova poljoprivrednog zemljišta u građevinsko na način da se ta prenamjena uvjetuje plaćanjem nerazmjerno visoke naknade u odnosu na naknadu koju su obvezni platiti vlasnici poljoprivrednog zemljišta koje je na dan stupanja na snagu ZPZ-a već bilo unutar granica građevinskog područja.

Takvo uređenje konstituira nejednakost među vlasnicima poljoprivrednih zemljišta s obzirom na njihovu imovinu, koja predstavlja povredu članka 14. stavka 1. u vezi s člankom 48. stavkom 1. Ustava, a koja proizlazi iz nerazmjernosti tereta kojima su vlasnici podvrgnuti ovisno o lokaciji njihova poljoprivrednog zemljišta na dan stupanja na snagu ZPZ-a.

Ustavni sud time ne osporava ovlast zakonodavca da propiše različite visine dotične naknade za pojedina poljoprivredna zemljišta, ali razlike u visinama naknade moraju biti razmjerne i imati objektivno i razumno opravdanje.

43. Ustavni sud je iz navedenih razloga, na temelju članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, ukinuo članak 25. stavke 1., 2. i 3. ZPZ-a (točka I. izreke odluke).

V. ČLANCI 81. DO 85. ZPZ-a

44. Članci 81. do 85. ZPZ-a glase:

»VII. RASPOLAGANJE PRIVATNIM POLJOPRIVREDNIM ZEMLJIŠTEM

Članak 81.

Postupak prodaje i zakupa privatnoga poljoprivrednog zemljišta provodi jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, u ime i za račun Agencije.

Vlasnik poljoprivrednog zemljišta koje se nalazi izvan granica građevinskog područja koji namjerava svoje poljoprivredno zemljište prodati ili dati u zakup, dužan je ponudu dostaviti jedinici lokalne samouprave i Gradu Zagrebu.

Ponuda sadrži sljedeće:

– podatke o vlasništvu

– podatke iz katastra

– predloženu cijenu

– uvjete prodaje ili zakupa.

Pravni poslovi sklopljeni protivno odredbi stavka 2. ovoga članka su ništetni.

Članak 82.

Jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, dužan je ponudu o prodaji ili davanju u zakup poljoprivrednog zemljišta iz članka 81. ovoga Zakona i potrebnu dokumentaciju objaviti na oglasnoj ploči u roku od 15 dana od primitka ponude.

Zainteresirane pravne i fizičke osobe su dužne u roku od 30 dana od objave ponude za prodaju ili zakup dostaviti jedinici lokalne samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, pismenu izjavu o prihvaćanju ponude s potrebnom dokumentacijom.

Jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, dužan je prema redoslijedu prvenstvenog prava kupnje ili zakupa iz članka 36. i uvjetu iz članka 37. stavak 1. ovoga Zakona predložiti najpovoljnijeg ponuditelja Agenciji.

Iznimno od stavka 3. ovoga članka redoslijed prvenstvenog prava kupnje ne odnosi se na podnositelja ponude koji je suvlasnik poljoprivrednog zemljišta koje se prodaje.

Agencija je dužna u roku od 15 dana od dostave izjave iz stavka 2. ovoga članka potvrditi je li postupak prodaje ili zakupa proveden sukladno odredbama ovoga Zakona, potvrditi najpovoljnijeg ponuditelja ili izjaviti pravo prvokupa.

Jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, dužan je ponavljati natječaj za prodaju ili davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta po ponudi iz članka 81. ovoga Zakona do prodaje ili davanja u zakup zemljišta.

Članak 83.

Upravno tijelo općine ili grada, odnosno upravno tijelo Grada Zagreba nadležno za poljoprivredu dostavlja prodavatelju ili zakupodavatelju izjavu najpovoljnijeg ponuditelja.

Prodavatelj sklapa kupoprodajni ugovor, a zakupodavatelj ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta s najpovoljnijim ponuditeljem iz članka 82. ovoga Zakona.

Ugovor o zakupu privatnoga poljoprivrednog zemljišta sklapa se na rok od 5 do 20 godina.

Kupac i zakupac poljoprivrednog zemljišta iz stavka 2. ovoga članka mora dostaviti kupoprodajni ugovor, odnosno ugovor o zakupu Agenciji.

Članak 84.

Agencija nema obvezu kupiti sve poljoprivredno zemljište ponuđeno na prodaju.

Agencija će utvrditi kriterije za kupnju odredbama Statuta.

Agencija će osigurati sredstva jedinici lokalne samouprave, odnosno Gradu Zagrebu, za provedbu postupka prodaje i zakupa privatnoga poljoprivrednog zemljišta.

Članak 85.

Poljoprivredno zemljište koje Agencija kupuje ne ulazi u Program iz članka 31. ovoga Zakona i njime Agencija raspolaže sukladno odredbama ovoga Zakona, Statuta i drugim općim aktima Agencije.«

1) Prigovori predlagatelja

45. SDF smatra da se člancima 81. i 82. ZPZ-a ograničava pravo vlasništva vlasnika poljoprivrednog zemljišta, jer mu se pod određenim uvjetima ograničava pravo slobodnog raspolaganja tim zemljištem. Postupak prodaje, naime, obavljaju jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb u ime i za račun Agencije za poljoprivredno zemljište koja ima pravo prvokupa. Tu je riječ, prema mišljenju SDF-a, o ograničavanju prava vlasništva, jer vlasnici ne mogu slobodno raspolagati svojim poljoprivrednim zemljištem i ne mogu sami odabrati kupca, »(...) a ne da im o tome odlučuje država –
Agencija (...)«. Smatra da ne postoje opravdani razlozi zbog kojih vlasnik poljoprivrednog zemljišta ne bi zemljište mogao slobodno prodati, a nema ni interesa Republike Hrvatske. Naime, nema razloga za ograničenje prava prodaje zemljišta ako će ga kupac privesti onim mjerama koje zakon za to zemljište propisuje, a za takvu ga namjenu ne može privesti dotadašnji vlasnik. SDF posebno ističe da zakonom nije »(...) dokazan javni interes, kako je to propisano ustavnim odredbama, da bi se moglo ograničiti pravo vlasništva svih vlasnika poljoprivrednog zemljišta (...)«. Navodi da se člankom 81. ZPZ-a vlasnik prisiljava da svoje privatno vlasništvo isključivo proda državi, odnosno da ne može slobodno prodati svoje zemljište ili ga dati u zakup, već mora dati ponudu državi (Agenciji za poljoprivredno zemljište), odnosno jedinici lokalne samouprave koja vodi postupak prodaje i davanja u zakup zemljišta, pri čemu država ima pravo prvokupa. Ako nema ponuditelja, jedinica lokalne samouprave dužna je ponavljati natječaje sve dok se zemljište ne proda. Vlasnik, međutim, nema nikakva prava u tom slučaju. Predlagatelj ističe da je vlasnik ovlašten, u pravilu, prodati svoju stvar kome hoće, a prodat će je onome tko mu ponudi najpovoljniju cijenu. Napominje da ograničenje tog prava može biti propisano zakonom samo u iznimnim slučajevima, pri čemu pravo prvokupa podrazumijeva pravo osobe da joj prodavatelj prvoj ponudi nekretninu na prodaju, ali nositelj prava prvokupa nije dužan kupiti ponuđenu stvar niti mu je vlasnik dužan tu stvar prodati. Stoga SDF smatra da su članci 81. i 82. ZPZ-a nesuglasni s P1-1 uz Konvenciju.

46. Udruga za promicanje i zaštitu Ustavom zajamčenih prava građana iz Kaštel Novog smatra članke 81. do 85. ZPZ-a nesuglasnima s člancima 3., 14., 16. stavkom 2., 49. stavcima 1. i 2., te s člankom 50. stavkom 2. Ustava.

Napominje da se člancima 81. do 85. ZPZ-a onemogućava vlasnicima poljoprivrednog zemljišta slobodna prodaja i davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta. I tu se čini razlika između vlasnika zemljišta u građevinskoj zoni i izvan te zone. Naime, vlasnik poljoprivrednog zemljišta u građevinskoj zoni te zakonske odredbe ne mora poštovati, a vlasnik u zoni poljoprivrednog zemljišta te zakonske odredbe mora poštovati. Polazeći od stajališta da se osporenim odredbama stvara monopol Agencije za poljoprivredno zemljište i jedinica lokalne samouprave za prodaju i davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta, predlagateljica postavlja pitanje: kome će se zemljište prodati ako ima više jednakih ponuda i tko će o tome i na koji način odlučiti?

47. Antun Laslo iz Satnice Đakovačke i dr. (predmet broj: U-I-1047/2010) smatraju članke 81., 82. i 83. ZPZ-a nesuglasnima s člankom 14. stavkom 2. Ustava. Ističu da su osporene odredbe nedorečene u dijelu koji se odnosi na trajanje postupka prodaje i davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu, dovodeći time u pitanje jednakost svih pred zakonom. Navode da je duljina trajanja propisanog postupka najmanje 60 dana, a da člankom 83. ZPZ-a nije propisan rok u kojem se mora dovršiti cijeli postupak, odnosno nije propisan rok u kojem je jedinica lokalne samouprave dužna prema redoslijedu prvenstvenog prava kupnje ili zakupa predložiti najpovoljnijeg ponuditelja Agenciji za poljoprivredno zemljište.

48. Istovjetne prigovore, koji su navedeni pod točkama 19.1. i 19.2. obrazloženja ove odluke, upućuje i Ivan Bižanović, koji članke 81. i 82. stavak 5. ZPZ-a smatra nesuglasnima s člancima 3., 48. i 50. Ustava. Predlagatelj ističe da zakonodavac tim odredbama neustavno ograničava neotuđivo pravo vlasnika poljoprivrednog zemljišta da slobodno raspolaže i prodaje svoje zemljište, budući da on to smije činiti samo putem Agencije za poljoprivredno zemljište, odnosno države. Smatra da je i pravo prvokupa pogrešno uređeno, jer ono u načelu pretpostavlja pravo osobe da joj prodavatelj prvo ponudi nekretninu na prodaju, pri čemu nositelj prava prvokupa nije dužan kupiti ponuđenu stvar niti mu je vlasnik dužan tu stvar prodati.

49. U odnosu na članke 81. do 85. ZPZ-a predlagatelj Dinko Blažević smatra da ograničenja prava vlasništva koja su određena tim odredbama nisu »ni po kojem kriteriju 'iznimna', nego sistematske prirode i radikalno narušavaju pravo vlasništva nad velikom većinom privatnog zemljišta u državi. Nametanje obveznog posrednika u postupku kupoprodaje i zakupa, pravo prvokupa, određivanje vremenskog roka zakupa te određivanje najpovoljnijeg kupca ili zakupca po diskreciji Agencije i jedinica lokalne samouprave, po politički ustanovljenim kriterijima iz članka 36. i iz članka 37. stavak 1. predmetnog Zakona ..., te implicirana, iako nedorečena obveza prihvaćanja 'najpovoljnije' ponude ... predstavljaju najozbiljnije povrede odredbi ... članka 48. stavak 1., članka 49. stavak 1., 2. i 4., te članka 14. i članka 26. Ustava ...«.

2) Mjerodavno pravo

50. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom članaka 81. do 85. ZPZ-a mjerodavni su članak 3., članak 48. stavci 1. i 2., članak 49. stavak 1. i članak 50. stavak 2. Ustava. Oni glase:

»Članak 3.

... vladavina prava, ... nepovredivost vlasništva, ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(…)

Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava ... dužni su pridonositi općem dobru.

(...)

Članak 49.

Poduzetnička ... sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(...)

Članak 50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

3) Ocjena Ustavnog suda

51. Ustavni sud u prvom redu primjećuje da se članci 81. do 85. ZPZ-a ne mogu podvesti pod članak 52. stavak 2. Ustava. Ta se ustavna odredba, naime, odnosi na obvezu zakonodavca da odredi način na koji poljoprivredno zemljište, kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, vlasnici mogu upotrebljavati i iskorištavati te naknadu za ograničenja kojima su u ostvarenju tih vlasničkih prava povrgnuti.

Članci 81. do 85. ZPZ-a ne odnose se niti na način upotrebljavanja niti na način iskorištavanja poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu. Ni njihovi učinci nisu vezani uz način njihova upotrebljavanja i iskorištavanja (kao što je to slučaj kod članka 15. ZPZ-a, u kojem je prisilno davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu izravno vezano uz način na koji ga upotrebljavaju i iskorištavaju njihovi vlasnici, što konstituira poveznicu članka 15. ZPZ-a s člankom 52. stavkom 2. Ustava).

Članci 81. do 85. ZPZ-a uređuju postupak u kojem vlasnik poljoprivrednog zemljišta, koje se nalazi izvan građevinskog područja, mora provesti pravni posao prodaje ili zakupa svog zemljišta.

Sukladno tome, članci 81. do 85. ZPZ-a vezani su uz članak 52. stavak 1. Ustava utoliko što je riječ o poljoprivrednom zemljištu kao dobru od interesa za Republiku Hrvatsku, pa je vlasništvu nad tim zemljištem inherentna socijalna funkcija (članak 48. stavak 2. Ustava). Štoviše, u točki 24. obrazloženja ove odluke utvrđeno je vrlo široko područje slobodne prosudbe države pri uređenju sadržaja i granica vlasništva, jer postoji jaka vezanost poljoprivrednog zemljišta njegovom socijalnom funkcijom.

51.1. Članci 81. do 85. ZPZ-a mogu se podvesti pod jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) u dijelu u kojem to pravo obuhvaća načelnu slobodu raspolaganja predmetom vlasništva. U točkama 17. i 17.1. obrazloženja ove odluke rečeno je da svaka pravna (zakonska) norma kojom se uređuje vlasništvo mora poštovati Ustavom zaštićene vrijednosti koje s jedne strane proizlaze iz privatnog vlasništva u uobičajenom građanskopravnom smislu, a s druge strane iz zahtjeva koje Ustav postavlja u pogledu usklađenosti vlasništva s ostalim ustavnim vrednotama i zaštićenim dobrima. Ustavna garancija vlasništva u tom smislu osobito zahtijeva da se vlasniku osigura slobodan prostor u imovinskopravnom području koji će mu omogućiti razvitak i samostalno oblikovanje osobne i poduzetničke sfere njegova života.

51.2. Poduzetnička sloboda temelj je gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (članak 49. stavak 1. Ustava).

Kao i vlasnička prava, i poduzetničke slobode zakonodavac smije ograničiti samo iznimno, radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava).

Riječ je o trećem pravilu o vlasništvu, uz koje ustavotvorac neraskidivo vezuje i poduzetničku slobodu. To pravilo, dakle, priznaje zakonodavcu ovlast da, bez obveze isplate bilo kakve naknade, zakonom ograničava vlasnička prava i poduzetničke slobode samo kad je riječ o nužnim mjerama koje se moraju poduzeti radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti ili zaštićenih ustavnih dobara. Za takvo miješanje Ustav ne jamči naknadu, jer se ta ograničenja vlasništva i njemu inherentnih poduzetničkih sloboda propisuju u prvom redu u javnom interesu zajednice ili pojedina njezinog dijela (zaštitna funkcija vlasništva), a ne radi doprinosa općem dobru u smislu članka 48. stavka 2. Ustava (v. točku 17.1. obrazloženja ove odluke).

51.3. Stoga Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku mora ispitati, u granicama prigovora predlagatelja, zadovoljava li propisani postupak prodaje ili zakupa poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu koje se nalazi izvan granica građevinskog područja zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava (članak 3. Ustava) u vezi s ustavnim jamstvima prava vlasništva i poduzetničke slobode, odnosno ustavnopravno dopuštenim ograničenjima vlasničkih prava i poduzetničkih sloboda u smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

Pri odgovoru na postavljeno pitanje Ustavni sud mora uvažiti činjenicu da je poljoprivredno zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i da vlasništvo nad njim ima izraženu socijalnu funkciju. Osim toga, važna je i činjenica da je uređivanje postupka prodaje ili zakupa poljoprivrednog zemljišta nesporno ustavno ovlaštenje zakonodavca na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava. Konačno, treba uvažiti i činjenicu da članci 81. do 85. ZPZ-a propisuju postupak koji započinje tek nakon što vlasnik, svojom slobodnom voljom, donese odluku da će svoje poljoprivredno zemljište prodati.

52. U Konačnom prijedlogu ZPZ-a (str. 36.) članci 81. do 85. ZPZ-a spominju se u sljedećem dijelu obrazloženja:

»Za obavljanje poslova okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta i unapređenja gospodarenja poljoprivrednim zemljištem Vlada Republike Hrvatske uredbom osniva Agenciju za poljoprivredno zemljište kao specijaliziranu javnu ustanovu.

Agencija ostvaruje sredstva za rad na temelju ovoga Zakona, državnog proračuna, obavljanjem svoje djelatnosti i iz drugih izvora na način i pod uvjetima propisanih aktom o osnivanju i statutom. Agencija može kupovati poljoprivredno zemljište u vlasništvu pravnih i fizičkih osoba, u svrhu okrupnjavanja poljoprivrednih gospodarstava. Agencija ima pravo prvokupa za poljoprivredno zemljište koje vlasnici ponude na prodaju. Zemljište kupuje u ime i za račun Republike Hrvatske.

Poljoprivredno zemljište koje Agencija kupi i financijska sredstva namijenjena za kupnju poljoprivrednog zemljišta kao i sredstva ostvarena gospodarenjem poljoprivrednim zemljištem čine Zemljišni fond. Agencija gospodari zemljišnim fondom u svrhu okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta.

Postupak i način kupnje poljoprivrednog zemljišta kao i gospodarenje zemljišnim fondom uređuje se ovim Zakonom, Statutom i drugim općim aktima Agencije.

Poljoprivredno zemljište koje Agencija kupuje ne ulazi u Program raspolaganja poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu države koji donosi jedinica lokalne samouprave i njime Agencija raspolaže sukladno odredbama ovoga Zakona, statuta i drugim općim aktima Agencije.

Ovim Zakonom predviđeno je uređivanje prodaje i zakupa i privatnog poljoprivrednog zemljišta. Utvrđen je postupak kada vlasnik poljoprivrednog zemljišta namjerava svoje poljoprivredno zemljište prodati te se sukladno prioritetima ovoga Zakona propisuje tko ima pravo prvokupa uz uvjet da prihvati najvišu ponuđenu cijenu.«

Ustavni sud primjećuje da u navedenom Konačnom prijedlogu ZPZ-a (koji je u tom dijelu istovjetan Prijedlogu ZPZ-a) nisu obrazloženi razlozi zbog kojih je postupak prodaje i zakupa poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu zamišljen na način propisan člancima 81. do 85. ZPZ-a niti su obrazloženi razlozi zbog kojih se taj postupak odnosi samo na poljoprivredna zemljišta u privatnom vlasništvu koja se nalaze izvan granica građevinskog područja (što je jedan od prigovora predlagatelja).

Posredno bi se moglo zaključiti da je svrha postupka propisanog člancima 81. do 85. ZPZ-a prilagođena projektiranim djelatnostima Agencije za poljoprivredno zemljište kao specijalizirane javne ustanove za obavljanje poslova okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta i unapređenja gospodarenja poljoprivrednim zemljištem.

U tom se svjetlu čini da bi postupak propisan člancima 81. do 85. ZPZ-a trebao služiti kao prisilni mehanizam za kontrolu prodaje poljoprivrednih zemljišta u privatnom vlasništvu. Ta zakonska rješenja ukazuju na stajalište zakonodavca da bi samo prodaja koju kontrolira država (Agencija za poljoprivredno zemljište) mogla kroz određeno razdoblje dovesti do okrupnjavanja poljoprivrednih zemljišta u Republici Hrvatskoj, čime bi se prekinuo stalni trend usitnjavanja poljoprivrednih proizvodnih parcela i smanjivanja površina zemljišta po poljoprivrednom gospodarstvu.

Ustavni sud ponavlja da okrupnjavanje poljoprivrednih zemljišta, odnosno sprječavanje usitnjavanja poljoprivrednih proizvodnih parcela i smanjivanja površina zemljišta po poljoprivrednom gospodarstvu nesumnjivo ima legitiman cilj. U ovom ustavnosudskom postupku stoga preostaje ispitati je li u suglasnosti s Ustavom način na koji se člancima 81. do 85. ZPZ-a taj cilj nastoji postići.

Ustavni sud pritom podsjeća da nije nadležan ocjenjivati svrsishodnost državnih mjera u provedbi opće gospodarske politike.

53. Čini se nespornim da zakonska mjera sadržana u člancima 81. do 85. ZPZ-a predstavlja ograničenje poduzetničkih sloboda vlasnika poljoprivrednog zemljišta koje se nalazi izvan granica građevinskog područja.

U odnosu na pravni posao prodaje i davanja u zakup dotičnog poljoprivrednog zemljišta, njegov vlasnik spriječen je samostalno i slobodno raspolagati svojim vlasništvom. Naime, sve radnje vezane uz te pravne poslove obavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, u ime Agencije za poljoprivredno zemljište, koja u tom postupku ostvaruje pravo prvokupa u ime Republike Hrvatske.

Sa stajališta vlasnika i njegove načelne slobode raspolaganja svojim vlasništvom, u negativnom je određenju riječ o zakonskoj zabrani da svoju namjeru prodaje ili davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta (koje se nalazi izvan granica građevinskog područja) vlasnik ostvari slobodno i samostalno na tržištu nekretnina. U pozitivnom je određenju riječ o zakonskoj prisili vlasnika da sve radnje vezane uz pravni posao prodaje i davanja u zakup njegova poljoprivrednog zemljišta umjesto njega obavi država (Agencija za poljoprivredno zemljište) preko tijela jedinica lokalne samouprave (Grada Zagreba).

Opisana je zakonska zabrana (u negativnom određenju), odnosno zakonska prisila (u pozitivnom određenju) izrazito jakog intenziteta, jer je svaki pravni posao prodaje ili zakupa poljoprivrednog zemljišta (koje se nalazi izvan granica građevinskog područja) koji vlasnik sklopi samostalno, na slobodnom tržištu, ništetan po sili samog zakona (članak 81. stavak 4. ZPZ-a).

S druge strane, pravni položaj vlasnika tijekom postupka u kojem se prodaje ili daje u zakup njegovo zemljište izrazito je slab. On se svodi na to da od nadležnog upravnog tijela vlasnik dobiva izjavu najpovoljnijeg ponuditelja, s kojim mora sklopiti ugovor (članak 83. stavci 1. i 2. ZPZ-a). ZPZ ne predviđa pravo vlasnika da vlastitom inicijativom na slobodnom tržištu pronađe najpovoljnijeg ponuditelja.

Nadalje, čini se da pravo prvokupa, kojeg Agencija za poljoprivredno zemljište ima pravo izjaviti, poništava mjerilo najpovoljnije ponude (članak 83. stavak 5. ZPZ-a). Vlasnik bi u tom slučaju, čini se, bio obvezan sklopiti ugovor s Agencijom za poljoprivredno zemljište, iako se za njegovo zemljište nudi povoljnija ponuda. Štoviše, ZPZ uopće ne predviđa pravo vlasnika da bude informiran o svim ponudama koje su pristigle nadležnom upravnom tijelu grada ili općine, pa bi vlasnik de facto mogao ostati potpuno neupućen u stvarno stanje ponuda za njegovo zemljište.

53.1. Ocjenjujući navedena zakonska rješenja s aspekta ustavnopravno dopuštenih ograničenja vlasničkih prava i poduzetničkih sloboda, Ustavni sud mora utvrditi da ona nisu u suglasnosti s člankom 50. stavkom 2. Ustava.

Ustav dopušta ograničenja vlasničkih prava i poduzetničkih sloboda samo iznimno, radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

To znači da mjere ograničenja tih prava i sloboda moraju biti nužne u demokratskom društvu i da se ciljevi koji se njima nastoje postići ne mogu ostvariti nikakvim sredstvima ili mjerama koje bi bile blaže za vlasnike, odnosno koje bi manje zadirale u njihova vlasnička prava i poduzetničku slobodu. Uz nužnu narav mjera, Ustav istodobno zahtijeva da se one u demokratskom društvu smiju poduzimati samo radi zaštite javnih interesa, to jest pojedinih zajedničkih vrijednosti koje izviru iz života u organiziranoj društvenoj zajednici (u konkretnom slučaju, radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi).

Prethodno je već rečeno (v. točku 21. obrazloženja ove odluke) da iz Ustava ne proizlazi da se javni interes unaprijed (a priori) presumira. Njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onom koji tvrdi da taj interes postoji.

Ustavni sud nije uvjeren da članci 81. do 85. ZPZ-a ispunjavaju sve prethodno navedene ustavne zahtjeve. Čini se da je zakonska zabrana (u negativnom određenju), odnosno zakonska prisila (u pozitivnom određenju) koja je ZPZ-om nametnuta vlasnicima poljoprivrednih zemljišta (koje se nalazi izvan granica građevinskog područja) narušila neophodnu ravnotežu koja mora postojati između zaštite prava vlasnika i zaštite javnih interesa.

U Konačnom prijedlogu ZPZ-a ne postoji obrazloženje koje bi opravdalo ograničenja iz članaka 81. do 85. ZPZ-a nametnuta vlasnicima te pokazalo da su ona nužna u demokratskom društvu. Ne postoji ni obrazloženje koje bi jasno upućivalo da je u člancima 81. do 85. Ustava riječ o nužnoj mjeri zaštite pojedinog dobra iz članka 50. stavka 2. Ustava koja se ZPZ-om mora provesti u javnom interesu, jer ne postoje druga blaža sredstva kojima bi se mogao postići željeni cilj (okrupnjavanje poljoprivrednog zemljišta).

U takvoj situaciji, Ustavni sud ne vidi razloge zbog kojih bi se zakonska rješenja sadržana u člancima 81. do 85. ZPZ-a mogla ocijeniti ustavnopravno utemeljenima. Ona prekomjerno opterećuju vlasnike, jer bez razvidnog opravdanja zadiru u područje njihovih poduzetničkih sloboda kad je riječ o pitanjima raspolaganja njihovim vlasništvom.

53.2. Ustavni sud na kraju napominje da ne odriče pravo zakonodavcu osnivati agencije ili druge javnopravne osobe koje bi se bavile pravnim poslovima vezanim uz prodaju i davanje u zakup poljoprivrednog zemljišta u privatnom vlasništvu.

Ocijeni li zakonodavac da one tom djelatnošću mogu pomoći okrupnjavanju poljoprivrednog zemljišta u Republici Hrvatskoj, kao cilju koji je nedvojbeno legitiman, onda se takva odluka zakonodavca u pravilu mora poštovati, jer je riječ o mjerama koje služe provedbi opće gospodarske politike.

Ustavni sud napominje, međutim, da se u uređenju te djelatnosti mora poštovati zaštićeno ustavno područje vlasničkih prava i poduzetničkih sloboda. Ono ne smije dovesti u pitanje samu bit vlasničkih prava, ali i poduzetničke slobode vlasnika, kao što je to učinjeno člancima 81. do 85. ZPZ-a u odnosu na pravo raspolaganja vlasnika svojim zemljištem. Drugim riječima, Ustav zahtijeva postizanje pravične ravnoteže između zaštite prava i sloboda vlasnika i zaštite javnih interesa (i) kad je u pitanju legitiman cilj okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta u Republici Hrvatskoj.

54. U odnosu na članke 81. do 85. ZPZ-a, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke.

55. Dan nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama« prestaje važiti rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-763/2009 i dr. od 7. srpnja 2010., jer su prestale postojati pretpostavke za njegovo važenje (točka III. izreke).

56. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke).

Broj: U-I-763/2009

U-I-1895/2009

U-I-1047/2010

U-I-1376/2010

U-I-1814/2010

Zagreb, 30. ožujka 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 39/2011-941