## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-884/1997, U-I-920/1997, U-I- 929/1997, U-I-956/1997, U-I-453/1998, U-I-149/1999. od 3. veljače 2000.

### NN 20/2000 (16.2.2000.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-884/1997, U-I-920/1997, U-I- 929/1997, U-I-956/1997, U-I-453/1998, U-I-149/1999. od 3. veljače 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**283**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan
Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu Sindikata
graditeljstva Hrvatske iz Zagreba i dr. za pokretanje postupka
za ocjenu ustavnosti Zakona o udrugama, na sjednici održanoj
3. veljače 2000. godine, donio je sljedeću

## ODLUKU i RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba Zakona
o udrugama (»Narodne novine«, br. 70/97 i 106/97): rečenica
druga stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 8., stavci 3. i
4. članka 10., stavak 3. članka 11., stavak 3. članka
14., stavak 3. članka 17., točke 3. stavka 1. i
stavka 3. članka 28., alineje 2. stavka 1. i stavci 4.
i 5. članka 35., stavci 2. i 3. članka 37., te se

ukidaju:

rečenica druga stavka 1. i stavci 4. i 5. članka
8., stavci 3. i 4. članka 10., stavak 3. članka
11., stavak 3. članka 14., stavak 3. članka 17.
točka 3. stavka 1. i stavak 3. članka 28., alineja
2. stavka 1. i stavci 4. i 5. članka 35., stavci 2. i 3.
članka 37.

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za ocjenu ustavnosti Zakona
o udrugama u cijelosti, te za ocjenu ustavnosti odredaba stavka
1. članka 1., stavka 2. članka 2., stavka 2. članka
6., stavka 1. članka 10., stavaka 1. i 2. članka
11., članaka 12. i 13., stavaka 2. i 3. članka 16.,
članka 18., stavaka 2. i 3. članka 20., stavaka
1. i 2. članka 27., stavka 4. članka 28. te članka
30., alineje 1. stavka 1. i stavci 2. i 3. članka 35. i
članka 38.

Obrazloženje

Pred Ustavnim sudom je, u povodu nekoliko prijedloga za pokretanje
postupka, u tijeku postupak ocjene ustavnosti Zakona o udrugama
(»Narodne novine«, br. 70/97; ispravak Zakona, »Narodne
novine«, br. 106/97), i to kako Zakona u cjelini, tako i
pojedinih njegovih odredaba.

I.

1. S obzirom na sadržaj, prijedlozi se mogu svrstati u tri
grupe:

1.1. Centar za razvoj neprofitnih organizacija (CERANEO) iz Zagreba,
Gotovčeva 1 i Hrvatski pravni centar (HPC) iz Zagreba,
Hebrangova 21/IV (u predmetu U-I-149/1999) zajedničkim
prijedlogom osporili su Zakon o udrugama u cjelini, posebno i
zbog toga što se Zakonom predviđa postojanje i rad samo
onih udruga koje su pravne osobe, te odredbe stavka 2. članka
6., stavaka 1. i 3. - 5. članka 8., stavaka 1.,
3. i 4. članka 10., stavaka 1. i 2. članka 11.,
članaka 12. i 13., stavka 2. članka 14., stavaka
2. i 3. članka 16., stavka 3. članka 17., članaka
18. i 19., stavaka 2. i 3. članka 20., stavaka 1. i 2.
članka 27., stavaka 1. i 4. članka 28., te članaka
30., 35. i 38.

Podnositelji prijedloga predlažu da se Zakon o udrugama ukine
u cijelosti, odnosno da se ukinu navedene odredbe tog Zakona.

Podnositelji smatraju da je Zakon suviše restriktivan i da
se njime (pretjerano) ograničava ustavno pravo građana
na slobodu udruživanja (stavak 1. članka 43. Ustava
Republike Hrvatske; stavak 1. članka 11. Europske konvencije
za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda - »Narodne
novine - Međunarodni ugovori«, br. 18/97).

Navode da se temeljne ustavne slobode i prava čovjeka i
građanina mogu zakonom ograničavati (članak
16. i stavak 2. članka 43. Ustava; stavak 2. članka
11. Europske konvencije), ali ta ograničenja moraju odgovarati
načelu razmjernosti (proporcionalnosti). To znači
da ograničavajuća pravna pravila moraju biti prikladna
za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja i srazmjerna svrsi
koja se želi postići.

Smatraju da je ustavna sloboda udruživanja ograničena
time što Zakon o udrugama predviđa samo udruge koje imaju
svojstvo pravne osobe (stavak 2. članka 2.), a propušteno
je urediti pretpostavke i oblike udruživanja bez pravne osobnosti,
te što se i drugim odredbama Zakona o udrugama nameću
pretjerane stege i neprikladne pretpostavke za njihovo osnivanje,
djelovanje i prestanak rada.

1.2. Hrvatski lovački savez iz Zagreba, Demetrova 22 (u
predmetu U-I-453/1998) osporava ustavnost odredbe točke
3. stavka 1. članka 28. i stavka 3. članka 37. Zakona
o udrugama, te predlaže njihovo ukidanje.

Osporene odredbe odnose se na ovlaštenje tijela državne
uprave nadležnog za registraciju udruge da odluči
o prestanku udruge, ako utvrdi da njen statut nije u skladu sa
Zakonom o udrugama (točka 3. stavka 1. članka 28.),
odnosno ako u zakonskom roku ne uskladi statut s odredbama Zakona
(stavak 3. u svezi sa stavkom 1. članka 37.).

Predlagatelj smatra da se povjeravanjem takvih ovlaštenja
tijelima uprave, i to iz razloga koji nisu navedeni u Ustavu,
bitno ograničavaju ustavne slobode i prava iz članka
43. Ustava.

Predlagatelj je istaknuo i prijedlog za privremenu obustavu rješenja
ranijeg Ministarstva uprave, klasa: UP/I-230-02/98-01/1111, urbroj:
515-02-02/7-98-1 od 20. ožujka 1998.

Taj je prijedlog rješenjem Ustavnog suda odbačen na
sjednici održanoj 31. ožujka 1998. (u predmetu U-VIII-290/1998).

1.3. Prijedloge kojima se osporava ustavnost samo pojedinih stavaka
članka 38. Zakona o udrugama (koji se tiče imovine
društvenih organizacija) i predlaže njihovo ukidanje,
podnijeli su:

- Sindikat graditeljstva Hrvatske, Zagreb, Trg kralja Petra Krešimira
IV. br. 2, glede stavaka 5., 6., 9. i 10. (u predmetu U-I-884/1997);

- Dinko Šimatović, odvjetnik iz Zagreba, Kneza Mislava
18, glede stavka 1. (u predmetu U-I-920/1997). Podnositelj prijedloga
istaknuo je i prijedlog za izdavanje privremene mjere za odgodu
primjene te zakonske odredbe.

- Hrvatska udruga sindikata, Zagreb, Ilica 1/XIII, glede stavaka
2. - 8. te 10. i 11. (u predmetu U-I-929/1997);

- Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Zagreb, Trg kralja Petra
Krešimira IV. br. 2, glede stavaka 4. - 6., 8.
i 9. (u predmetu U-I-956/1997).

Sindikat graditeljstva Hrvatske i Savez samostalnih sindikata
Hrvatske osporavaju ustavnost stavka 5. u svezi sa stavkom 4.
članka 38. Zakona o udrugama, kojom se sindikatima ograničava
raspolaganje nekretninama na kojima je njihov prednik imao pravo
raspolaganja i korištenja, a u zaključenim ugovorima
o zakupu na mjesto zakupodavca stupa Republika Hrvatska; stavka
6. istog članka kojim se sindikati ovlašćuju
da sporazumno, u zakonskom roku, podijele nekretnine i steknu
vlasništvo na njima, ali s time da, ako u roku od šest
mjeseci ne postignu dogovor, nekretnine postaju vlasništvo
države koja će ih prenijeti u vlasništvo sindikata
prema mjerilima koje utvrdi Hrvatski državni sabor; i stavaka
9. i 10. po kojima su sindikati dužni Vladi Republike Hrvatske
dostaviti popis svih nekretnina na kojima su imali pravo raspolaganja
ili korištenja, a ako to u zakonskom roku ne učine,
gube pravo stjecanja vlasništva po stavku 6. članka
38. Zakona.

Sindikat graditeljstva Hrvatske predlaže ukidanje čitavog
članka 38. Zakona o udrugama, a Savez samostalnih sindikata
Hrvatske ukidanje samo stavaka 5. i 6., a u stavcima 9. i 10.
samo brisanje riječi koje primjenu ovih odredaba proširuju
i na sindikate (tj. riječi koje glase: »... i sindikati
registrirani kao društvene organizacije do dana početka
primjene Zakona o radu...« (»Narodne novine«, br.
38/95).

Podnositelji prijedloga pozivaju se na stavke 1. i 2. članka
62. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne
novine«, br. 91/99) po kojima je, pretvorbom nositelja ranijeg
prava upravljanja, odnosno korištenja i raspolaganja, to
pravo postalo pravo vlasništva pravnog sljednika; te na stavak
1. članka 62. tog Zakona po kojem se predmnijeva da je
osoba, koja je u zemljišnim knjigama upisana kao nositelj
prava upravljanja, odnosno korištenja i raspolaganja, vlasnik
odgovarajućih nekretnina, a tko tvrdi suprotno, treba to
dokazati.

Tvrde da se članak 390. Zakona o vlasništvu i drugim
stvarnim pravima (po kojem se citirane odredbe Zakona ne odnose
na društvene i društveno-političke organizacije)
ne bi smio primijeniti na sindikate, jer oni u suštini nisu
društvene organizacije, a imovinu su stjecali od članarine
njihovih članova. Smatraju da nema ustavnog temelja da
nekretnine postanu državno vlasništvo samo zato što
se sindikati nisu uspjeli dogovoriti o njihovoj podjeli; da se
ne mogu oduzimati nekretnine i prenositi u vlasništvo države
(pa niti privremeno), s time da će ih država raspodijeliti
po kriterijima koji nisu određeni; i da se ne može sindikatu
oduzeti nekretnina koju je stekao iz vlastitih sredstava i prisiliti
ga da je dijeli s drugim sindikatima.

Smatraju da su citirane odredbe članka 38. Zakona o udrugama
protivne članku 43. Ustava, članku 176. Zakona o
radu (o podjeli imovine sindikata) te konvencijama Međunarodne
organizacija rada, i to Konvenciji br. 87 (o slobodi udruživanja
i zaštiti prava na organiziranje) i Konvenciji br. 98 (o
primjeni načela o pravu na organiziranje i kolektivno
pregovaranje).

Hrvatska udruga sindikata osporava ustavnost (osim već citiranih
stavaka 4., 6. i 10. članka 38. Zakona o udrugama) još
i stavka 2. kojim se određene nekretnine ostavljaju u vlasništvo
dobrovoljnim vatrogasnim društvima; stavka 3. kojim se načelno
uređuje da država može nekretnine društvenih
organizacija na kojima je stekla vlasništvo prenijeti na
pravne sljednike tih organizacija, u skladu s mjerilima koje će
odrediti Hrvatski državni sabor; stavka 7. u kojem se statuiraju
neke iznimke od pravila da nekretnine društvenih organizacija
načelno stječe država; stavka 8. koji govori
o nekretninama Matice hrvatske i stavka 11. po kojem pokretnine
bivših društvenih organizacija stječu udruge
koje su pravni sljednici tih organizacija.

Predlagač smatra da sva imovina bivših društvenih
organizacija treba postati i ostati vlasništvo države
i protivi se da državno vlasništvo bude samo kratkotrajni
međustadij prije podjele te imovine sindikatima i drugim udrugama.

Na prijedloge navedenih sindikata za ocjenu ustavnosti članka
38. Zakona o udrugama svoj je odgovor 28. siječnja 1998.
dalo ranije Ministarstvo uprave Republike Hrvatske.

U odgovoru su naveli kako je donošenje Zakona o udrugama
bilo nužno kako bi se pravni odnosi u oblasti slobode udruživanja
uredili na način koji je sukladan Ustavu Republike Hrvatske,
te da bi se, u uvjetima osnivanja nekoliko velikih sindikalnih
centrala te niza manjih sindikalnih udruga, od kojih niti jedna
nema nedvojben pravni osnov za stjecanje imovine bivšeg Saveza
sindikata Hrvatske, zaštitila ta imovina od neutemeljenog
prisvajanja.

Prijedlog Dinka Šimatovića odnosi se na zgradu »Novinarski
dom« u Zagrebu, koju je 1928. izgradilo Hrvatsko novinarsko
društvo. Zgrada je bila nacionalizirana, ali je posebnim
zakonom od 30. prosinca 1976. vraćena Društvu na korištenje
i raspolaganje.

Smatra da je protivno Ustavu da zgrada, bez naknade, prijeđe
u vlasništvo države, pa zbog toga osporava ustavnost
načelne odredbe iz stavka 1. članka 38., po kojoj
nekretnine na kojima su društvene organizacije imale pravo
korištenja i raspolaganja, prelaze u državno vlasništvo.

II.

2.1. Sloboda udruživanja uređena je stavkom 1. članka
43. Ustava Republike Hrvatske: »Građanima se jamči
pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih
probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička,
nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga
građani mogu slobodno osnivati političke stranke, sindikate
i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati«.

Sukladnu odredbu sadrži i Europska konvencija o zaštiti
ljudskih prava i temeljnih sloboda u stavku 1. članka 11.:
»Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu
udruživanja s drugima, uključujući i pravo osnivati
sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa«.

Republika Hrvatska prihvatila je Europsku konvenciju (zajedno
s protokolima broj 1., 4., 6., 7. i 11.), ona je potvrđena
(ratificirana) u skladu s Ustavom i objavljena u »Narodnim
novinama«, pa je stoga u smislu članka 134. Ustava
dio unutarnjeg pravnog poretka, a po pravnoj je snazi iznad zakona.

2.2. Temeljne slobode i prava čovjeka i građanina mogu
se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje
(članak 16. Ustava).

Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom
nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti,
jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske
(stavak 2. članka 43. Ustava).

Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju
prava na slobodno udruživanje, osim onih koja su propisana
zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi
interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi
sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite
zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih
(stavak 2. članka 11. Europske konvencije).

2.3. Temeljne ustavne slobode i prava čovjeka i građanina
načelno su neograničena: puni opseg njihovog ostvarivanja
je pravilo, a ograničenje koje je određeno zakonom
može biti samo iznimka koja se temelji na izričitom
ustavnom ovlaštenju i na legitimnom cilju ograničavanja
koji je određen Ustavom.

Iz toga slijedi da ograničenja - osim što se moraju
zasnivati na ustavnom ovlaštenju i slijediti ustavom određene
ciljeve - treba da su srazmjerna potrebama za ostvarenje tih ciljeva
(načelo razmjernosti). To znači da ograničavajuća
pravna pravila moraju biti prikladna za ostvarenje postavljenog
legitimnog cilja, da ona ne smiju biti oštrija (stroža)
nego što je neophodno i da moraju biti uravnotežena
u odnosu između Ustavom zajamčenog subjektivnog prava
pojedinca i interesa društvene zajednice (pravnog poretka)
ili drugih ljudi.

Načelno stajalište o važenju načela razmjernosti,
iako nije izričito uređeno odredbama Ustava, Ustavni
sud je zauzeo u odluci broj: U-I-1156/1999 od 11. siječnja
2000.

2.4. Temeljna svrha odredaba Zakona o udrugama nije ograničavanje
ustavne slobode udruživanja, već, naprotiv, pravno
uređenje udruga građana radi njihovog nesmetanog djelovanja.
Ipak, neke od tih odredaba predstavljaju ograničavajući
čimbenik jer propisuju određene stege udruživanju,
posebno glede osnivanja, djelovanja i prestanka udruga.

Cilj zakonskih ograničenja je ostvarenje načela
pravne sigurnosti, tj. zaštite samih udruga u pravnom prometu,
kao i zaštita drugih u odnosu prema udrugama (odatle i pravila
o pravnoj osobnosti udruga, o njihovom registriranju i sl.). Istom
cilju, ali i ostvarenju ustavnog načela zakonitosti, usmjerene
su i odredbe Zakona o kontroli rada udruga.

Ovome spadaju i pravila koja uređuju pravnu zaštitu člana
udruge od presizanja upravnih tijela, ali i zaštitu u odnosu
na samu udrugu i druge njene članove. No, upravo u tome
je Zakon o udrugama vrlo manjkav.

Treba konstatirati da su ograničenja iz Zakona načelno
uperena ka legitimnom, Ustavom određenom cilju, tj. da bi
se zaštitila »... sloboda i prava drugih ljudi i pravni
poredak...« (članak 16. Ustava).

Drugo je pitanje da li sva ograničenja odgovaraju načelu
razmjernosti, tj. nije li u nekim slučajevima tezulja na
vagi suviše otklonjena od ustavne slobode udruživanja
i pretjerano priklonjena zakonskim stegama.

3.1. Predlagači CERANEO i HPC su u pravu kad tvrde da Zakon
o udrugama uređuje pravni status i djelovanje samo udruga
koje imaju svojstvo pravne osobe; štoviše, samo one
nose zakonski naziv »udruge«, a druge se i ne spominju
niti su pravno uređene zakonom.

Stavak 2. članka 2. Zakona glasi: »Udruga je pravna
osoba. Svojstvo pravne osobe udruga stječe upisom u registar«.

No, iz toga još ne slijedi zaključak »... da
oblici udruživanja koji nisu institucionalizirani kao udruge
ne smiju obavljati djelatnosti koje su prema Zakonu o udrugama
predviđene kao moguće djelatnosti udruge«.

3.2. Zakon o udrugama nije ukinuo neke propise, koji su postojali
i prije njegovog donošenja, a koji - makar na posredan način
- predviđaju i dopuštaju postojanje takvih oblika udruživanja
(udruga) koji nisu stekli status pravne osobe.

Po odredbi članka 50. Zakona o općem upravnom postupku
(»Narodne novine«, br. 53/91), stranke u postupku, osim
fizičkih i pravnih osoba, mogu biti državna tijela,
poslovne jedinice, ustanove, naselja, grupe osoba i drugi koji
nemaju svojstvo pravne osobe, ako mogu biti nositelji prava i
obveza o kojima se rješava u upravnom postupku (stavak 2.).
Stranka može biti i sindikalna organizacija, ako se upravni
postupak odnosi na kakvo pravo ili pravni interes radnika u poduzećima
i ustanovama i drugim pravnim osobama (stavak 3.).

Tužitelj u upravnom sporu može biti pojedinac, pravna
osoba, organizacija, skupina osoba, naselje i sl. koji smatra
da mu je upravnim aktom povrijeđeno kakvo pravo ili osobni
interes utemeljen na zakonu (članak 12. Zakona o upravnim
sporovima - »Narodne novine«, br. 53/91, 9/92 i 77/92).

Najjasniji (a i najvažniji jer se odnosi na imovinske sporove)
je u tom pogledu stavak 3. članka 77. Zakona o parničnom
postupku (»Narodne novine«, br. 53/91, 91/92, 112/99):
»Parnični sud može iznimno, s pravnim učinkom
u određenoj parnici, priznati svojstvo stranke i onim oblicima
udruživanja koji nemaju stranačku sposobnost prema
odredbama stavaka 1. i 2. ovog članka (tj. koji nisu ni
fizičke ni pravne osobe, niti im je stranačka sposobnost
priznata posebnim propisom) ako utvrdi da, s obzirom na predmet
spora, u suštini udovoljavaju bitnim uvjetima za stjecanje
stranačke sposobnosti, a osobito ako raspolažu društvenim
sredstvima, odnosno imovinom na kojoj se može provesti ovrha«.

3.3. Procesni propisi su instrumentalne prirode: oni postoje samo
da omoguće pružanje pravne zaštite pravima i pravnim
interesima zasnovanim na odredbama materijalnog prava. Kad sud
(ili neko drugo državno tijelo) u pravno uređenom postupku
priznaje svojstvo stranke određenom subjektu, onda to čini
zbog toga što je ocijenio da je taj subjekt, makar nema pravne
osobnosti, nositelj određenih prava, obveza ili pravnih interesa
o kojima se vodi postupak.

Drugim riječima, kad parnični sud u određenoj
parnici prizna svojstvo stranke određenom obliku udruživanja
koji nije pravna osoba, onda mu on daje stranačku sposobnost
(samo za tu parnicu); ali mu istodobno priznaje i pravnu sposobnost
(da bude nositelj imovinskih prava ili obveza), a ta sposobnost
nije vezana samo uz konkretnu parnicu.

3.4. Iz ovoga treba zaključiti da u pravnom poretku Republike
Hrvatske već duže vrijeme postoje pravni subjekti koji,
iako nemaju pravne osobnosti, sudjeluju u pravnom prometu, nositelji
su određenih prava i obveza, pa im se čak pruža
i odgovarajuća pravna zaštita, a time i određeni
legitimitet, iako u matičnim zakonima (tj. tamo gdje bi
to trebalo biti pravno uređeno, npr. u Zakonu o udrugama)
o tome nema odgovarajućih odredaba. Već je odavno
napušteno ranije pravno stajalište da su jedini pravni
subjekti fizičke i pravne osobe, čak i kad se radi
o oblasti imovinskopravnih odnosa.

Razvoj je krenuo tako da su sudovi sami, bez odgovarajuće
pravne osnove, počeli priznavati svojstvo stranke određenim
oblicima udruživanja da bi omogućili zaštitu njihovih
imovinskih prava ili prava drugih osoba u odnosu na njih (u sudskoj
praksi poznati su slučajevi raznih odbora za elektrifikaciju,
plinifikaciju sela, sindikalnih organizacija u sastavu poduzeća
ili ustanove, redakcija nekih časopisa i sl.). U Zakonu
o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku iz 1976.
stajalište sudova preuzeto je u sadašnji tekst stavka
3. članka 77. Zakona o parničnom postupku, pa je
time ozakonjena ranija obilata praksa parničnih sudova.

Nije prihvatljivo stajalište - a to se u prijedlozima za
ocjenu ustavnosti niti ne tvrdi - da bi se ovakvo stanje stvari
promijenilo ili dokinulo donošenjem Zakona o udrugama. Ovo
tim više što razne nedržavne organizacije (»nevladine
udruge«), bez obzira jesu li pravne osobe ili nisu, u svijetu,
pa tako i u Hrvatskoj, postaju važnim institucijama civilnog
društva i čimbenicima modernog demokratskog razvoja
države i društvenog života.

3.5. Treba zaključiti: u pravnom poretku Republike Hrvatske
postoje udruge koje su pravne osobe i pravno su uređene Zakonom
o udrugama. No postoje i one druge - koje nisu dosegle razinu
pravne osobnosti - koje se zasnivaju na sporadičnim i uglavnom
procesnim odredbama pojedinih zakona i odgovarajućoj praksi
nadležnih državnih tijela.

Za udruge koje su pravne osobe Zakonom su određeni uvjeti
za njihov nastanak i registraciju i za njihov prestanak, pravno
je uređeno njihovo unutrašnje ustrojstvo i nadzor državnih
tijela nad njihovim radom.

Oblici udruživanja koji nemaju pravnu osobnost nisu pravno
uređeni, pa treba zaključiti da - prema sadašnjem
stanju stvari - njihov nastanak, unutrašnje ustrojstvo i
prestanak ovise o autonomnoj volji njihovih članova. Nad
njima nije propisana posebna kontrola državnih tijela, osim
one koja se u (upravnom, upravnosudskom, parničnom ili
nekom drugom) postupku odnosi na ocjenu ispunjavaju li pretpostavke
da im se, u smislu citiranih odredaba, prizna svojstvo stranke.
Moguće je zamisliti i određeni nadzor državnih
inspekcijskih službi.

Potencijalni članovi udruge mogu odlučiti koji će
oblik udruživanja izabrati. Oni mogu, ako ispune pretpostavke
iz Zakona o udrugama, osnovati udrugu sa svojstvom pravne osobe
i time udruzi osigurati siguran i pravno reguliran položaj
u pravnom sistemu i pravnom prometu. Oni mogu - ovisno o ciljevima
udruživanja, o privremenosti udruge i o drugim okolnostima
- odabrati labaviji oblik udruživanja (bez pravne osobnosti),
ali uz rizik hoće li im se, u slučaju potrebe, u
postupku pred nadležnim državnim tijelom priznati svojstvo
stranke.

3.6. Nije na Ustavnom sudu da ocjenjuje je li ovakvo stanje pravnopolitički
svrsishodno i da li je Zakon o udrugama u tom pogledu manjkav.
Hrvatski državni sabor treba ocijeniti postoji li potreba
za pravnim uređenjem položaja onih udruga koje nemaju
svojstvo pravne osobe i odnosa tih udruga prema onima koje imaju
to svojstvo.

No, izloženo stajalište upućuje na zaključak
da, suprotno shvaćanju podnositelja prijedloga, Zakon o
udrugama nije protivan Ustavu zbog toga što u njemu nije
reguliran pravni položaj udruga bez pravne osobnosti: on
to zaista nije učinio, ali nije niti zabranio takve udruge,
niti je ukinuo zakonske propise na kojima se zasniva mogućnost
njihovog postojanja.

4.1. Zbog toga nije prihvaćen prijedlog da se ukine stavak
2. članka 2. Zakona o udrugama, odnosno da se iz istih
razloga ukine Zakon u cijelosti.

4.2. Takvom pravnom položaju udruga u pravnom sustavu Republike
Hrvatske - posebno položaju udruga koje nisu pravne osobe
- suprotne su odredbe iz stavaka 4. i 5. članka 35. Zakona
o udrugama, kojima su propisane novčane kazne za prekršaj
ako odgovorna osoba udruge ili sama udruga započne obavljati
svoju djelatnost prije upisa u registar, odnosno nakon što
je odbijen upis.

Ove odredbe ispuštaju iz vida da postoje i djeluju udruge
koje nisu pravne osobe, pa nisu ni registrirane; te da je moguće
da neka udruga bez pravne osobnosti nastavi svoj rad i nakon što
je, iz određenog (formalnog) razloga odbijen, njen zahtjev
za upis u registar.

Citirane odredbe o prekršajima daju naslutiti (neuspjelu)
namjeru zakonodavca da slobodu udruživanja građana svede
samo na formu udruga sa svojstvom pravne osobe, no one nisu ukinule
pravne propise i praksu državnih tijela koja daju pravni
temelj za rad udruga bez pravne osobnosti.

Odredbe iz stavaka 4. i 5. članka 35. bitno ograničavaju
ustavnu slobodu udruživanja, pa ih je zbog toga valjalo ukinuti.

4.3. Ukida se odredba iz stavka 3. članka 14. po kojoj
udruge ne mogu početi obavljati svoju djelatnost prije
upisa u registar. Za zabranu djelovanja nema valjanog razloga,
jer udruga može djelovati i prije registracije (pa i bez
registracije), ali kao udruga bez pravne osobnosti. Ukinuta odredba
imala bi smisla samo kad bi se odnosila na nemogućnost rada
udruge u svojstvu pravne osobe, no to bi iz citirane odredbe moralo
jasno proizaći.

4.4. Dvojaki pravni položaj udruga (kao pravnih osoba i onih
koje to nisu) lišavaju svakog smisla odredbu iz udruge rečenice
stavka 1. članka 8. Zakona o udrugama (»Savez ili
zajednica udruga ima svojstvo pravne osobe i na nju se na odgovarajući
način primjenjuju odredbe ovoga Zakona«).

Isto vrijedi i za stavak 4. članka 8. po kojem ustrojstveni
oblici udruge nemaju svojstvo pravne osobe, te za stavak 5. istog
članka (po kojem su udruge dužne prijaviti osnivanje
i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika nadležnom državnom
tijelu).

U pravnom poretku Republike Hrvatske postoji legalna mogućnost
postojanja udruga bez pravne osobnosti, pa udrugama (bez obzira
kakav imaju pravni položaj) treba prepustiti kakav će
pravni položaj namijeniti svojim savezima ili zajednicama
i nižim ustrojstvenim oblicima. Prijavljivanje takvih krovnih
udruga i podružnica udruga neophodno je samo ako ih se želi
registrirati i dati im položaj pravne osobe.

Zbog toga je trebalo ukinuti drugu rečenicu stavka 1. članka
8. i stavke 4. i 5. istog članka.

Iz navedenih razloga trebalo je ukinuti i alineju 2. stavka 1.
članka 35. Zakona, po kojoj se udruga prekršajno kažnjava
novčanom kaznom ako u propisanom roku ne prijavi osnivanje
i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika.

4.5. Iz istih razloga trebalo je ukinuti i stavak 2. članka
37. po kojem su se ranije društvene organizacije, u postupku
pretvorbe u udruge, bile dužne ustrojiti kao jedinstvene
pravne osobe, ako su imale niže organizacione oblike; odnosno
kao savez ili drugi oblik udruživanja udruga sa svojstvom
pravne osobe.

5.1. Opisani dvojni pravni položaj udruga načelno
(ali ne u svim pojedinostima) opravdava propisivanje nekih strožih
pretpostavaka za osnivanje i prestanak udruga, njihov unutrašnji
ustroj i nadzor nad njihovim radom u Zakonu o udrugama. Udruge
koje imaju svojstvo pravne osobe (a samo su te uređene Zakonom)
trebaju biti podvrgnute jačim pravnim stegama od onih koje
nisu dosegle razinu pravne osobnosti.

Ipak, neke od tih stega sputavaju slobode udruživanja preko
mjere koja proizlazi iz načela razmjernosti.

5.2. Zakonom se određuje da osnivač udruge u Republici
Hrvatskoj može biti stranac kojem je odobreno trajno nastanjenje
ili izdata poslovna viza ili boravi na produženom boravku
duže od jedne godine po načelu uzajamnosti (stavak
3. članka 10.). Strana pravna osoba može biti osnivačem
udruge po načelu uzajamnosti (stavak 4.).

U stavku 1. članka 43. Ustava jamči se pravo udruživanja
»građanima«, pa se postavlja pitanje treba li ovu
odredbu Ustava tumačiti na način da ustavno pravo
udruživanja imaju svi ljudi ili samo hrvatski državljani.
Odredba stavka 1. članka 11. Europske konvencije je šira
i propisuje da svi pravni subjekti (»svatko«) imaju
pravo na slobodu udruživanja, bez obzira na državljanstvo
i druge okolnosti.

Zbog toga se citirane odredbe članka 10. Zakona, u najmanju
ruku, mogu shvatiti kao pravo udruživanja zasnovano na odredbama
Konvencije koja u pravnom poretku Republike Hrvatske ima snagu
jaču od zakona. Pitanje je, međutim, može li se,
u smislu citirane odredbe Konvencije, pravo stranaca na osnivanje
udruge ograničiti na opisani način.

U svakom slučaju ograničenje koje se odnosi na načelo
uzajamnosti nije opravdano, jer nema razloga (legitimnog cilja)
da se pravo stranaca i stranih pravnih osoba na slobodu udruživanja,
koje je jedan od temelja civilnog društva, ograničava
razlozima koji leže u ponašanju države njihove
pripadnosti.

Zbog toga je trebalo ukinuti odredbe stavka 3. i 4. članka
10. Zakona o udrugama.

Stavak 2. članka 10. (kojim je pravo na osnivanje udruge
dano poslovno sposobnim državljanima Republike Hrvatske)
ne bi trebalo, nakon ukidanja stavaka 3. i 4. tumačiti
tako da pravo osnivanja imaju samo hrvatski državljani.

6.1. U stavku 3. članka 11. Zakona se, osim uređivanja
sastojaka koji su neophodni za temeljni pravni akt udruge, detaljnim
i prezahtjevnim određivanjem nužnog (zakonskog) sadržaja
statuta udruge, ograničava sloboda udruživanja koja
pretpostavlja i slobodu unutarnjeg uređenja i razine normiranosti
odnosa u udrugi. Nije neophodno da statut sadrži, primjerice,
uređenje pitanja koja se odnose na članarinu, stegovnu
odgovornost članova, sastav, ovlasti, način odlučivanja,
izbor i opoziv tijela udruge (barem ne za sva tijela udruge) i
odgovornost njihovih članova. Neki od ovih sadržaja
mogli bi biti uređeni kao fakultativni sadržaj statuta
ili ostavljeni za druge eventualne akte udruge.

Zbog toga je trebalo ukinuti stavak 3. članka 11. Zakona
(u cijelosti), pa će se novim zakonskim uređenjem odrediti
sadržaj statuta u skladu s izloženim pravnim stajalištem.

6.2. Ovo tim više što od pitanja suglasnosti statuta
sa Zakonom o udrugama (a to znači i zbog nedostatka zakonskog
sadržaja) ovisi mogućnost registracije, a time i osnivanje
udruge (stavak 3. članka 17.) ili prestanak udruge (točka
3. stavka 1. članka 28.). Složeni zakonski sadržaj
statuta i njegovi sastojci, koji se mogu na različite načine
tumačiti, pridonose pravnoj nesigurnosti udruga i omogućuju
arbitrarno postupanje nadležnih državnih tijela, i to
u najvažnijim pitanjima za pravnu sudbinu udruge.

Osim toga, nije opravdano zbog nedostataka u statutu pribjeći
krajnjim mjerama koje znače prestanak udruge, već
bi naglasak trebao biti na pomoći koje bi nadležna
državna tijela trebala pružiti udrugama radi usklađivanja
statuta sa Zakonom.

I konačno, zašto bi se zbog nedostataka u statutu
trebalo izreći odluku o prestanku udruge, kad ona može
postojati i bez registracije i pravne osobnosti (pa prema tome
i bez statuta).

Zbog toga je trebalo ukinuti stavak 3. članka 17. i točku
3. stavka 1. članka 28. Zakona o udrugama.

6.3. Iz istih razloga ukinut je i stavak 3. članka 28.
Zakona, jer se u njemu propisuje postupak nadležnog državnog
tijela, ako se ostvare uvjeti iz (ukinute) točke 3. stavka
1. istog članka.

6.4. Iz načelnih razloga trebalo je ukinuti i odredbu iz
stavka 3. članka 37. Zakona o udrugama, koji određuje
prestanak postojanja ranijih društvenih organizacija ako
one, u postupku pretvorbe u udruge, nisu u zakonskom roku (koji
je istekao) uskladile statut sa Zakonom.

7.1. Ograničenja iz ostalih osporenih odredaba Zakona o
udrugama ne prelaze okvire načela srazmjernosti u odnosu
prema cilju koji se ograničenjem želi postići.
Zbog toga glede tih odredaba prijedlozi za ocjenu ustavnosti nisu
osnovani, pa se ne prihvaćaju.

To se posebno odnosi na navode predlagača da ne treba Zakonom
regulirati koja tijela ima udruga (tj. skupštinu kao najviše
tijelo i predsjednika - stavak 2. članka 6.); da je minimalni
broj osnivača udruge (tj. deset osnivača) previsoko
određen (stavak 1. članka 10. Zakona); da odredbe o
nazivu udruga i o jeziku naziva pretjerano ograničavaju
slobodu udruživanja (članak 12.); da uporaba pojedinih
riječi u nazivu ili znaku udruge ne bi smjela ovisiti o
ocjeni nadležnih državnih tijela (članak 13.);
da se propisivanjem koje isprave treba priložiti uz zahtjev
za upis udruge i propisivanjem rokova za podnošenja zahtjeva
postavlja nepotrebne prepreke pravu udruživanja (stavci 2.
i 3. članka 16.); isto se tvrdi glede priloga potrebnih
za prijavu promjene udruge, zakonskog roka za podnošenje
prijave i pravnih posljedica propuštanja roka (stavci 2.
i 3. članka 20.); da su mjere koje se poduzimaju u inspekcijskom
nadzoru i pravne posljedice tih mjera protivne Ustavu i Europskoj
konvenciji, posebno kad dovode do prestanka udruge; te da su
previsoki iznosi novčanih kazni za prekršaje instrument
za ograničavanje prava na slobodno udruživanje (članak
35.).

7.2. Neosnovan je prigovor podnositelja koji se tiče članka
18. Zakona.

Tom odredbom zakonski se uređuje (pozitivna) presumpcija po
kojoj će se smatrati da je udruga upisana u registar, ako
nadležno tijelo u zakonskom roku, računajući
od dana predaje urednog zahtjeva, ne donese rješenje o upisu.
Odredba ide u korist udruge i njene registracije, pa ne može
predstavljati ograničenje slobode udruživanja. Ona
je iznimka u odnosu na pravila općeg upravnog postupka,
u kojem vrijedi negativna presumpcija, tj. da je zahtjev stranke
odbijen ako se o njemu u zakonskom roku ne donese odluka.

Točno je da odredba nije dovoljno precizna i da ostavlja
sumnje, posebno u svezi sa značenjem riječi »uredni
zahtjev« od kojeg ovisi primjena presumpcije. Isto tako,
zakon ne određuje kako će se dokazivati presumpcija
iz članka 18. Zakona, s obzirom da do nje dolazi po zakonu
istekom zakonskog roka. Trebalo bi zbog toga zakonom propisati,
barem (iako bi to trebalo proizlaziti iz urednog uredskog poslovanja)
da se stranci da uredna potvrda o predaji i o datumu predaje zahtjeva.

No, navedeni nedostaci ove zakonske odredbe još ne znače
ograničenje slobode udruživanja.

7.3. Razlozi za donošenje rješenja o prestanku udruge
(stavak 1. članka 28. Zakona o udrugama) opravdani su i
uobičajeni za prestanak pravnih osoba i drugih asocijacija.
Ovo tim više što je ukinuta točka 3. istog stavka,
po kojoj se prestanak udruge mogao odrediti i zbog nesuglasnosti
njenog statuta sa zakonom (v. točku 6.2. obrazloženja),
pa je time bitno smanjena mogućnost arbitrarnog tumačenja
i primjene zakona.

7.4. Stavak 9. članka 30. nije protivan Ustavu, već
je redigiran nedovoljno jasno, što se pravilnim tumačenjem
može popraviti. Po toj odredbi prigovor protiv rješenja
o privremenoj zabrani djelovanja može u ime udruge podnijeti
osoba ovlaštena za njeno zastupanje. To je osoba koja je
po statutu udruge ili drugom njenom aktu bila ovlaštena
na zastupanje prije donošenja rješenja o privremenoj
zabrani, a ne privremeni upravitelj imenovan od tijela koje je
donijelo to rješenje. Takvo tumačenje potvrđuje
i stavak 1. članka 32. po kojem će sud prijedlog
za pokretanje postupka za zabranu djelovanja udruge dostaviti
osobi koja je u vrijeme donošenja rješenja bila ovlaštena
zastupati udrugu, a ne privremenom upravitelju.

III.

8.1. Prijelazne odredbe Zakona o udrugama (članci 36.-42.)
uređuju pretvorbu ranijih društvenih organizacija, koje
nakon stupanja na snagu Zakona nastavljaju djelovanje kao udruge.

Članak 38. uređuje pretvorbu ranijeg prava raspolaganja
ili korištenja tako da to pravo, danom stupanja na snagu
Zakona, postaje pravo vlasništva; ujedno se određuju
i nositelji tog vlasništva (vlasnici).

8.2. Odredbe članka 38. Zakona o udrugama treba shvatiti
kao posebni zakon kojim se uređuje pretvorba prava na stvarima
društvenih organizacija (stavak 2. članka 390. Zakona
o vlasništvu i drugim stvarnim pravima), s obzirom da se
opći propisi o pretvorbi prava upravljanja, korištenja
i raspolaganja u pravo vlasništva ne primjenjuju na društvene
organizacije (stavak 1. tog Zakona, u svezi s odredbama iz članka
360. i 362.), a o tome nisu doneseni ni drugi propisi.

Pretvorba nije samo pravno, nego prvenstveno političko
i društveno pitanje, pa zakonodavcu treba prepustiti kako
će urediti i provesti postupak pretvorbe. Ustavni sud nije
ovlašten ispitivati svrsishodnost i opravdanost određenih
modela pretvorbe, već samo jesu li propisima o pretvorbi
povrijeđene temeljne ljudske slobode i prava.

8.3. Temeljno pravilo iz članka 38. jeste da, uz neke iznimke,
nekretnine u društvenom vlasništvu na kojima su, do
stupanja na snagu Zakona o udrugama, pravo raspolaganja i korištenja
imale društvene organizacije, od stupanja na snagu tog Zakona
prelaze u vlasništvo Republike Hrvatske.

Odredba je sukladna drugim odredbama o pretvorbi pa, sama po sebi
i imajući u vidu da je tranzicijske naravi, nije protivna
ustavnom jamstvu prava vlasništva (članci 48. i 50.
Ustava). O tome postoji i ustaljena praksa Ustavnog suda.

8.4. Iako se odredbe Zakona o udrugama ne odnose na sindikate
(stavak 2. članka 1.), prijelaznim se odredbama iz stavaka
4. - 6. članka 38. ipak uređuje pretvorba
imovinskih odnosa društveno-političke organizacije
- Saveza sindikata Hrvatske i sindikata ranije registriranih kao
društvene organizacije, a koji su se nakon početka
primjene Zakona o radu registrirali u skladu s odredbama tog
Zakona (stavak 5. članka 38.).

Na opisani način registrirani sindikati (privremeno) nastavljaju
koristiti nekretnine na kojima je njihov prednik imao pravo raspolaganja
i korištenja, ali s njima ne mogu pravno raspolagati. Zakupni
ugovori ostaju na snazi, ali na mjesto zakupodavca stupa Republika
Hrvatska (stavak 4. u svezi sa stavkom 5. članka 38.)

8.5. Registrirani sindikati se ovlašćuju da se u roku
od 180 dana od dana stupanja na snagu Zakona o udrugama dogovore
o načinu podjele nekretnina, pa svaki pojedini sindikat
postaje vlasnik nekretnina u skladu s dogovorom. Ako se u roku
od šest mjeseci ne dogovore, Republika Hrvatska postaje vlasnik
nekretnina. Vlada Republike Hrvatske, ili od nje ovlašteno
ministarstvo će, prema mjerilima koje utvrdi Hrvatski državni
sabor, u roku od godine dana od određivanja mjerila, te nekretnine
prenijeti u vlasništvo sindikatima (stavak 6. članka
38.).

8.6. Izložena pravila sadrže niz nedorečenosti
i nejasnoća (npr. kako to da će Republika Hrvatska
po stavku 6. steći vlasništvo nekretnina, tek ako se
sindikati o njima ne dogovore, kad je ona već stekla vlasništvo
po stavku 1. danom stupanja na snagu Zakona o udrugama, i sl.)

No, u suštini, ovaj se tranzicijski model svodi na to da
država stječe vlasništvo na nekretninama sindikata
već danom donošenja Zakona; da za prvo vrijeme faktično
stanje ostaje kakvo je i bilo, tj. sindikati mogu i dalje koristiti
nekretnine, ali im se oduzima mogućnost raspolaganja; da
se pokušava raspodjelu nekretnina i vlasništvo riješiti
dogovorno, uz sudjelovanje svih zainteresiranih strana, te da
se tranzicijski postupak završava sporazumom ako to bude
moguće; i konačno, ako dogovora nema država
preuzima zakonsku obvezu da sve nekretnine ponovno raspodijeli
sindikatima, po mjerilima koja utvrđuje Sabor.

Imajući u vidu da se radi o postupku pretvorbe (tranzicije)
u kojoj se utvrđuje vlasništvo i njegovi nositelji, da
su i druge pretvorbe provedene po sličnim pravilima te
da se u postupku vodilo računa o interesima udruga (sindikata)
uz obvezu države da tim interesima udovolji na zadovoljavajući
način, treba zaključiti da odredbe iz članka
38. Zakona o udrugama nisu u protivnosti s Ustavom. Zbog toga
se glede tog članka ne prihvaćaju prijedlozi za ocjenu
ustavnosti.

Drugo je pitanje je li trebalo zakonom izuzeti, osim dobrovoljnih
vatrogasnih društava, Matice hrvatske i nekih drugih društvenih
organizacija (stavak 2. i 8. članka 38.), od općeg
pravila da nekretnine prelaze u državno vlasništvo,
i neke druge organizacije koje su identične sadašnjim
udrugama (npr. Crveni križ, neke kulturne udruge), a eventualno
i druge društvene organizacije u pogledu kojih se može
utvrditi jasno pravno sljedovanje.

Slijedom navedenog, Sud je, temeljem odredbi članka 41.
i članka 53. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske »Narodne novine«, br. 99/99), odlučio
kao u izreci.

Broj: U-I-884/1997
U-I-920/1997
U-I-929/1997
U-I-956/1997
U-I-453/1998
U-I-149/1999
Zagreb, 3. veljače 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 20/2000-283