## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000.

### NN 31/2000 (22.3.2000.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**659**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik suda, te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević, dr. iur. i
Milan Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu
Božidara Peše, Marka Marića, Balde Papca i Petra
Pulišelića, Tomislava Radočaja i dr. sc. Krunislava
Olujića, svi iz Zagreba, te Antona Jelića iz Bjelovara,
za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona
o Državnom sudbenom vijeću, na sjednici održanoj
dana 15. ožujka 2000. godine, donio je

## ODLUKE I RJEŠENJA

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike
Hrvatske sljedećih odredaba Zakona o Državnom sudbenom
vijeću (»Narodne novine«, broj 58/93, 49/99):
članka 8.; članka 9. stavka 5. u dijelu koji glasi:
»i Državno sudbeno vijeće«; članka
16. stavka 5.; članka 18.; članka 23. stavaka 1.,
2., 3. i 4.; članka 29. stavka 1.; članka 37. stavaka
1. i 2.; članka 37. stavka 3. u dijelu koji glasi: »na
prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga državnog sabora«,
te se

ukidaju:

- odredba članka 9. stavka 5. u dijelu koji glasi: »i
Državno sudbeno vijeće«;

- odredba članka 16. stavka 5.;

- odredbe članka 18.;

- odredbe članka 23. stavaka 1., 2., 3. i 4.;

- odredba članka 29. stavka 1.;

- odredbe članka 37. stavaka 1. i 2.;

- odredba članka 37. stavka 3. u dijelu koji glasi: »na
prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga državnog sabora«.

II. Na temelju odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Republike Hrvatske odredbe članka 12. alineje 1.
u dijelu koji glasi: »predsjednika sudova ili« i alineje
2. istog članka u dijelu koji glasi: »predsjednika
suda ili«, te odredbe članka 20. stavka 1. u dijelu
koji glasi: »predsjednik suda« i odredbe stavka 2. točke
3. istog članka u dijelu koji glasi: »dužnosti
predsjednika suda«, te se

ukidaju:

- odredbe članka 12. alineje 1. u dijelu koji glasi: »predsjednika
sudova ili« i alineje 2. istog članka u dijelu koji
glasi: »predsjednika suda ili«;

- odredbe članka 20. stavka 1. u dijelu koji glasi: »predsjednik
suda«, te stavka 2. točke 3. istog članka u
dijelu koji glasi: »dužnosti predsjednika suda«;

Sukladno tome, ukidaju se i dijelovi svih drugih odredaba Zakona
koji se odnose na imenovanje i razrješenje predsjednika sudova,
odnosno na stegovnu odgovornost predsjednika sudova za obavljanje
poslova sudske uprave u postupku pred Državnim sudbenim vijećem,
i to:

- odredbe članka 24. stavka 1. alineje 2. i 3.;

- dijelovi odredaba koji glase: »predsjednik suda ili«,
»predsjednik suda, odnosno«, »predsjednik ili«,
»ili predsjednik suda« u svim padežima u člancima
13. stavku 2.; 16. stavcima 1. i 3.; 17. stavcima 9., 11. i 12.;
21. stavcima 2. i 3.; 25. stavcima 1., 2. 3. i 4.; 26. stavku
2.; 28. stavku 3.; 30. stavku 2.; 31. stavcima 1. i 2.; 32. stavcima
1., 2. i 3.; 34. stavcima 3. i 6. i članku 35.;

- dijelovi odredaba koji glase: »a za predsjednika suda od
predsjednika neposredno višeg suda u koji se imenuje sudac
ili predsjednik« (članak 17. stavak 1.); »a ako
se postupak vodi protiv predsjednika suda, predsjednik neposredno
višeg suda ili sudac kojeg on odredi« (članak
24. stavak 3.); »a ako se postupak vodi protiv predsjednika
suda, od predsjednika neposredno višeg suda ili suca kojeg
on odredi« (članak 25. stavak 4.); »za predsjednika
suda - predsjednik neposredno višeg suda, za predsjednika
Vrhovnog suda Republike Hrvatske i državnog odvjetnika Republike
Hrvatske - stegovni sud Vijeća« (članak 31.
stavak 3.); »a za predsjednika suda - predsjednik neposredno
višeg suda« (članak 32. stavak 2.).

III. Ukinute odredbe odnosno njihovi dijelovi, osim dijela odredbe
članka 9. stavka 5. Zakona, prestaju važiti 31. listopada
2000. godine.

IV. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti odredaba članka 19. stavka 2. i članka
38. stavka 2. Zakona.

V. Obustavlja se postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članka
9., članka 16., članka 17., članka 20., članka
21., članka 23. i članka 39. stavka 2. Zakona o
Državnom sudbenom vijeću iz 1993. godine (»Narodne
novine«, broj 58/93), kao i postupak za ocjenu njegove ustavnosti
u cijelosti.

Obrazloženje

1. Prijedloge za ocjenu ustavnosti pojedinih odredaba prvotnog
teksta Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne
novine«, broj 58/93; u daljem tekstu: Zakon iz 1993. godine)
podnijeli su sljedeći predlagatelji:

- Božidar Peša, koji osporava odredbe članka
16. stavka 2., članka 17., članka 20., članka
21., članka 23., članka 37. stavka 3. i članka
39. stavka 2. Zakona;

- Marko Marić, Baldo Papac i Petar Pulišelić,
koji osporavaju odredbe članka 37. stavaka 1. i 2. Zakona;

- Tomislav Radočaj, koji osporava glavu IV. Zakona koja
se odnosi na postupak imenovanja sudaca (članci 16., 17.
i 18.);

- Anton Jelić, koji osporava Zakon u cijelosti, a osobito
odredbe članka 8. i članka 9. Zakona.

2. Svi navedeni prijedlozi podneseni su u razdoblju od 1994. do
1996. godine sa stajališta zakonskog teksta iz 1993. godine,
te ustavnog teksta važećeg prije donošenja Ustavnog
zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, br. 135/97). Tako, primjerice, Božidar Peša
osporava i naziv Zakona o Državnom sudbenom vijeću
iz 1993. godine pozivom na odredbu članka 121. bivšeg
ustavnog teksta, koja je govorila o Republičkom sudbenom
vijeću.

3. Prvotni tekst Zakona iz 1993. godine izmijenjen je Zakonom
o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću
iz 1999. godine (»Narodne novine«, broj 49/99; u daljem
tekstu: Zakon iz 1999. godine), a ustavnost pojedinih odredaba
tog Zakona osporava dr. Krunislav Olujić, i to ustavnost
odredaba članka 9. stavka 5., članka 16. stavka
5., članka 19. stavka 2., članka 23. stavka 1.,
članka 29. stavka 1., članka 37. stavka 3. i članka
38. stavka 2.

4. U prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
navedeni predlagelji ističu nesuglasnost pojedinih odredaba
Zakona o Državnom sudbenom vijeću s odredbama članaka
3., 4., 5., 14., 20., 26., 44., 54., 80., 81., 98., 120. i 121.
Ustava Republike Hrvatske.

5. Odredbe članka 9., članka 16. stavka 2., članka
17., članka 20., članka 21., članka 23.,
članka 37. stavka 3. i članka 39. stavka 2. Zakona
o Državnom sudbenom vijeću iz 1993. godine, koje osporavaju
predlagatelji navedeni u točki 1., više nisu na snazi.
Stoga je, uslijed nepostojanja pretpostavki za postupanje temeljem
članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99 - u daljem tekstu:
Ustavni zakon), postupak za ocjenu njihove ustavnosti obustavljen.
Iz istih razloga obustavljen je i postupak za ocjenu ustavnosti
preostalih odredaba članka 16., koje su se nalazile u osporenoj
glavi IV. Zakona iz 1993. godine, tako da je iz glave IV. Zakona
za ocjenu ustavnosti preostao jedino članak 18., koji je
- uslijed toga što nije brisan niti izmijenjen Zakonom iz
1999. godine - još uvijek na snazi. Konačno, budući
da je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom
vijeću iz 1999. godine prvotni tekst Zakona iz 1993. godine
bitno izmijenjen, obustavljen je i postupak za ocjenu ustavnosti
Zakona iz 1993. godine u cijelosti.

I.

6. Pojedine važeće odredbe Zakona koje predlagatelji
osporavaju, kao i razlozi zbog kojih ih osporavaju, navode se
prema redoslijedu osporavanih članaka i prema numeraciji
članaka u prvotnom tekstu Zakona iz 1993. godine, s unijetim
izmjenama i dopunama iz 1999. godine.

6.1. Odredbe članka 8. uređuju imunitet predsjednika
i članova Državnoga sudbenog vijeća (u daljnjem
tekstu: DSV). Predlagatelj osporava njihovu ustavnost zbog toga
što Ustav ne predviđa imunitet za članove DSV-a,
nego samo za zastupnike, suce i ustavne suce.

6.2. Odredba članka 9. stavka 5. propisuje da prijedlog
za razrješenje dužnosti predsjednika ili člana
DSV-a prije isteka vremena na koje je izabran može podnijeti,
pored ostalih, i Državno sudbeno vijeće. Osporavajući
ustavnost navedene odredbe u dijelu koji govori o pravu DSV-a
da i ono predlaže razrješenje svojih vlastitih članova,
predlagatelj napominje: »…odredbom čl. 121. Ustava
utvrđen je djelokrug DSV-a koji se iscrpljuje u pravu tog
tijela da imenuje i razrješuje te odlučuje o disciplinskoj
odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika. Zbog toga je ustavnopravno
apsurdno i neodrživo zakonsko rješenje koje »probija«
ustavni djelokrug DSV-a i tom tijelu daje bilo kakvu mogućnost
utjecaja na postupak razrješenja vlastitih članova.«

6.3. Odredba članka 16. stavka 5. propisuje da predsjednika
Vrhovnog suda Republike Hrvatske imenuje DSV, bez objave slobodnog
mjesta predsjednika suda i postupka propisanog člankom
17. Zakona, i to na prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga
državnog sabora. Predlagatelj u svom podnesku osporava navedenu
odredbu iz sljedećih razloga: ».. Županijski dom,
sukladno odredbi čl. 81. Ustava, može obavljati samo
poslove koji su kao takvi utvrđeni Ustavom Republike Hrvatske.
Budući da ovlast Županijskog doma o predlaganju kandidata
za predsjednika Vrhovnog suda kao takva nije propisana Ustavom,
postaje jasno zbog čega je protuustavan svaki pokušaj
proširenja ovlasti tog Doma zakonskim putem. Dodatno, takvo
ovlaštenje Županijskog doma bilo bi ponižavajuće
za sudbenu vlast u cjelini, jer zakonsko »probijanje«
ustavnih ovlasti u korist tog Doma minorizira poziciju predsjednika
Vrhovnog suda kao čelne osobe sudbene vlasti, s obzirom
da taksativno navedeni ustavni djelokrug Županijskog doma,
pravno hijerarhijski promatrano, ima prevagu nad utvrđivanjem
kandidata za čelnu osobu treće državne vlasti.«

Isti prigovor istaknut je i u svezi s odredbom članka 37.
stavka 3. prema kojoj državnog odvjetnika Republike Hrvatske
Vijeće imenuje, na prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga
državnog sabora, bez objavljivanja slobodnih mjesta i postupka
propisanog u članku 17. Zakona. Predlagatelj osporava i
tu odredbu u dijelu u kojem se propisuje da se državni odvjetnik
Republike Hrvatske imenuje na prijedlog Županijskog doma
Hrvatskoga državnog sabora.

6.4. Odredbe članka 18. propisuju postupanje DSV-a nakon
izvršenog imenovanja sudaca, to jest njegovu obvezu da o
izvršenom imenovanju izvijesti zakonom određene subjekte,
obvezu objave odluka o imenovanjima sudaca u »Narodnim novinama«,
rok za stupanje na dužnost imenovanih sudaca i posljedice
koje za sobom povlači nestupanje imenovanog suca na dužnost
u određenom roku. Predlagatelj osporava navedene odredbe sa
stajališta načela vladavine prava propisanog člankom
3. Ustava. Razlozi osporavanja njihove ustavnosti, prema mišljenju
predlagatelja, su sljedeći:

- postupak imenovanja sudaca uređen je samo u pogledu objave
oglasa, pribave mišljenja o kandidatima, utvrđivanje
liste kandidata (članci 16. i 17. Zakona), te postupka
nakon provedenog imenovanja (članak 18. Zakona);

- ni Zakon ni Poslovnik DSV-a ne određuju na osnovi čega
se donosi odluka o imenovanju jednih, a o neimenovanju drugih
kandidata za suce (predlagatelj ujedno napominje da bi Poslovnik
- i kad bi uređivao ovu materiju - prekoračio ovlasti
uređivanja putem podzakonskog akta, »no tada bi, bar
na pogrešnom mjestu, bio u materijalnom smislu propisan sadržaj
elemenata po kojima se odlučuje o imenovanjima sudaca«);

- Zakon ne sadrži odredbu iz koje bi se znalo koji je nužni
sadržaj mišljenja što ga daju predsjednik suda
u koji se biraju suci i predsjednik neposredno višeg suda;
ne sadrži odredbu iz koje se vidi na osnovi kojih elemenata
Državno sudbeno vijeće donosi svoju odluku; postoji
li obveza obrazloženja odluke Državnog sudbenog vijeća,
osobito u slučaju neprihvaćanja kandidature, zbog
čega se njegove odluke ne mogu kontrolirati i verificirati
odnosno osporiti, a time je Državno sudbeno vijeće
steklo poziciju da može odlučivati i neovisno o tome
je li njegova odluka bilo u čemu podudarna s danim mišljenjima;

- protiv odluka Državnoga sudbenog vijeća o neimenovanju
sudaca nema pravnog lijeka, »tako da nadomjestkom tom pravnom
lijeku ostaje jedino ustavna tužba«, iz čega
prema podnositelju, slijedi zaključak »kako to vijeće,
neovisno o dobrim ili lošim namjerama njegovih članova,
jednostavno ne može djelovati tako da ispuni svoju osnovnu
svrhu«;

- svi navedeni nedostaci, prema mišljenju predlagatelja,
osobito bivaju naglašeni u prijelaznom razdoblju primjene
Zakona o sudovima. U tom smislu predlagatelj ističe: »Kako
u tom postupku sudjeluje velik broj dosadašnjih sudaca, odluka
o njihovom eventualnom neimenovanju stvarno se u potpunosti izjednačuje
s odlukom o razrješenju u slučaju kad neimenovani
sudac ujedno gubi posao. Međutim, razrješenje, kao najteža
disciplinska kazna, može biti posljedica jedino najtežeg
disciplinskog djela, što treba biti nesumnjivo i dokazano
ustanovljeno u disciplinskom postupku (...) uz zajamčeno
pravo na žalbu. Prema Zakonu (članak 23. stavak 5.)
o zahtjevu za zaštitu protiv odluke kojom je izrečena
ili potvrđena kazna razrješenja od sudačke dužnosti
odlučuje Županijski dom Hrvatskoga državnog sabora.
U slučaju neimenovanja za suca, koje ima sve učinke
razrješenja, takve zaštite nema«.

Predlagatelj zaključuje da stvaranje samostalne sudbene
vlasti »nije zajamčeno niti je dostižno ako je
odlučivanje o imenovanju sudaca lišeno svakog materijalnog
i postupovnog pravnog uređenja i tako prepušteno dobroj
ili lošoj volji, dobrim ili lošim namjerama, iscrpnim
ili djelomičnim ili nikakvim prikazima činjeničnog
stanja, ukratko onome što se u običnom govoru voli
nazivati - običnim voluntarizmom (...). Temeljna je svrha
svakog zakona, kojim se uređuje rad državnog tijela,
odrediti granice dosega njegovih ovlasti, odrediti postupak po
kojem ono djeluje, odrediti načine na koje se kontrolira
ispunjavanje prethodno propisanih zakonskih zahtjeva, i nakon
toga može se govoriti o slobodnom djelovanju tijela unutar
jasnih zakonskih granica i ovlasti. Zakon određuje granice
moći i zaštitu onih na koje se odnosi djelovanje zakona.
Nema li zakon toga, on ostaje zakonom po nazivu i okviru, a sadržajno
omogućuje bezakonje«.

6.5. Odredba članka 19. stavka 2. propisuje da predsjednik
Vrhovnog suda Republike Hrvatske prisegu daje pred predsjednikom
Republike Hrvatske. Navedenu odredbu predlagatelj osporava zbog
toga što je takvo rješenje, prema njegovom mišljenju,
protivno načelu trodiobe vlasti (članak 4. Ustava)
i samostalnosti i neovisnosti sudstva (članak 115. Ustava),
kao i odredbama o ustavnom djelokrugu predsjednika Republike iz
sljedećih razloga: »... polaganje prisege predsjednika
Vrhovnog suda pred predsjednikom Republike, s obzirom da nije
propisano Ustavom, ne može biti zakonskim putem utvrđena
dužnost državnog poglavara, jer je za sudbenu vlast
neprihvatljivo rješenje prema kojemu, primjerice, davanje
pomilovanja za najbeznačajnija kaznena djela, dodjela odlikovanja,
postavljanje ili opoziv hrvatskih diplomatskih predstavnika ili
pak imenovanje i razrješenje vojnih dužnosnika, kao
poslovi iz predsjednikova ustavnog djelokruga, imaju prednost
pred davanjem prisege čelne osobe hrvatske sudbene vlasti«.

Isti prigovor podnositelj ističe i u svezi s odredbom članka
38. stavka 2. prema kojoj državni odvjetnik Republike Hrvatske
prisegu daje pred predsjednikom Republike Hrvatske. Ni ta prisega
ne može biti provedena pred predsjednikom Republike, smatra
predlagatelj, jer ono što nije propisano Ustavom ne može
biti zakonskim putem utvrđena nadležnost državnog
poglavara.

6.6. Odredbe članka 23. stavaka 1., 2., 3. i 4. propisuju
da u stegovnom postupku u prvom stupnju odlučuje stegovni
sud DSV-a, sastavljen od predsjednika i dva člana DSV-a,
a u daljim odredbama je razrađen sastav stegovnog suda DSV-a,
dok je u stavku 4. propisano da o žalbi protiv odluka stegovnog
suda odlučuje Vijeće, bez članova stegovnog
suda. Nadalje, odredba članka 29. stavka 1. propisuje postupak
žalbe protiv odluke stegovnog suda o stegovnoj odgovornosti.
Predlagatelj osporava navedene odredbe ističući da
se takvim rješenjem DSV pretvara u tijelo drugog stupnja
stegovnog postupka, koje odlučuje u povodu pravnih lijekova
protiv odluka prvostupanjskog stegovnog suda. Podnositelj prijedloga
to drži nesuglasnim Ustavu s obzirom na izričitu ustavnu
odredbu prema kojoj o disciplinskoj odgovornosti sudaca i državnih
odvjetnika može odlučivati samo Državno sudbeno
vijeće u punom sastavu (članak 121. i članak
120. stavak 2. alineja 4. Ustava). Podnositelj prijedloga svoju
tvrdnju obrazlaže na sljedeći način: »Zakonom
se mogu propisati bliže odredbe o pretpostavkama disciplinske
odgovornosti i tijeku disciplinskog postupka, ali ne i o samom
odlučivanju o disciplinskoj odgovornosti pravosudnih dužnosnika,
jer o njoj, sukladno Ustavu, može odlučivati samo
Državno sudbeno vijeće«.

6.7. Odredbe članka 37. stavaka 1. i 2. propisuju da prijedlog
za imenovanje državnih odvjetnika ili njihovih zamjenika
DSV-u podnosi državni odvjetnik Republike Hrvatske. Uz prijedlog,
državni odvjetnik Republike Hrvatske samo izvješćuje
DSV o svim prijavljenim kandidatima, a DSV može prijedlog
državnog odvjetnika Republike Hrvatske prihvatiti ili odbiti.
Predlagatelji osporavaju suglasnost navedenih odredaba s Ustavom,
zbog toga što one omogućuju »... državnom
odvjetniku da po svom osobnom nahođenju, i iz samo njemu poznatih
razloga i kriterija, te bez obrazloženja, u začetku
eliminira kandidate koji su se prijavili na oglas, a koji kandidati,
(...) ispunjavaju sve uvjete za imenovanje (...). Uz to nije sasvim
jasna svrha odredbe članka 37. stavak 1. Zakona (...) da
Državni odvjetnik Republike Hrvatske izvješćuje
Vijeće o svim prijavljenim kandidatima, kada oni kandidati
koji nisu predloženi ne mogu biti imenovani. Naime, Državno
sudbeno vijeće može imenovati samo one kandidate koje
je Državni odvjetnik Republike Hrvatske predložio (...).
Smatramo da je intencija ustavne odredbe iz članka 121.
stavka 1. Ustava ta da o svim kandidatima za suce i državne
odvjetnike, odnosno njihove zamjenike, raspravlja Državno
sudbeno vijeće, te donosi odluku o njihovom imenovanju,
odnosno razrješenju«.

II.

7. Prijedlozi su djelomice osnovani.

8. Neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti Zakona, odnosno
pojedinih njegovih odredaba, jesu odredbe članaka 3., 4.
i 5. Ustava.

8.1. Odredbom članka 3. Ustava vladavina prava ustanovljena
je kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

8.2. Odredbom članka 4. Ustava državna vlast u Republici
Hrvatskoj ustrojena je na načelu diobe vlasti na zakonodavnu,
izvršnu i sudbenu.

8.3. Odredbom članka 5. Ustava načelo ustavnosti
i zakonitosti utvrđeno je kao temeljno načelo pravnog
poretka Republike Hrvatske.

9. Ostale odredbe Ustava neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti
osporavanog Zakona jesu one koje uređuju granice ovlasti pojedinih
tijela državne vlasti utvrđenih Ustavom. U konkretnom
slučaju, radi se o odredbi članka 81. alineji 5.
Ustava, koja propisuje da Županijski dom Hrvatskoga državnog
sabora, osim taksativno navedenih poslova, obavlja i druge poslove
utvrđene Ustavom. Za ocjenu ustavnosti Zakona neposredno je
mjerodavna i odredba članka 121. stavka 1. Ustava, koja
propisuje da suce i državne odvjetnike, u skladu s Ustavom
i zakonom, imenuje i razrješuje te o njihovoj disciplinskoj
odgovornosti odlučuje Državno sudbeno vijeće.

10. U postupku ocjene ustavnosti Zakona o Državnom sudbenom
vijeću odnosno pojedinih njegovih odredaba, a u svezi s
navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud pošao
je od stajališta da vladavina prava, kao najviša vrednota
ustavnog poretka Republike Hrvatske, sadrži i pitanje o općim
obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi s vladavinom
prava bili usklađeni. Sud utvrđuje da je za ocjenu ustavnosti
osporavanog Zakona to pitanje najvažnije, zbog toga što
se vladavina prava ne smije poistovjećivati samo za zahtjevom
za zakonitošću postupanja tijela državne vlasti.

11. Premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu
članka 5. Ustava, vladavina prava je više od samog
zahtjeva za postupanjem u skladu sa zakonom: ona uključuje
i zahtjeve koji se tiču *sadržaja* zakona. Stoga
vladavina prava sama po sebi ne može biti pravo u istom smislu
u kojem su to zakoni koje donosi zakonodavac. Vladavina prava
nije samo vladavina zakona, već vladavina *po pravu*
koja - uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću,
kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog
poretka - sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču
samih zakonâ i njihova sadržaja.

11.1. U tom smislu Sud osobito ističe da u pravnom poretku
utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i
jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za
one na koje će se zakon primijeniti. Sud također napominje
da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima
stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na
njih neposredno primjenjuje.

12. Nadalje, Sud ističe da je načelo diobe vlasti
iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo
državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe
vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost,
načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava,
jer sprječava mogućnost koncentracije ovlaštenja
i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri
tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti
mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno
isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih
odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog
nadzora.

13. Uvažavajući navedena polazišta, Sud utvrđuje
da se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih
vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno
zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti
najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom.
U postupku ocjene ustavnosti Zakona o Državnom sudbenom vijeću,
Sud je stoga zauzeo stajalište da ovlasti i dužnosti
koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima unutar
svake od državnih vlasti - a koje su (ovlasti i dužnosti)
također propisane Ustavom - ne mogu biti ni proširivane
ni ograničavane zakonima, jer bi to moglo utjecati na njihov
Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose među
njima, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka
kakav je izvorno ustrojen Ustavom.

III.

14. Polazeći od načelnih stajališta iznesenih
u odjeljku II. odluke, a temeljem prijedloga predlagatelja, kao
i ovlasti iz članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona, Ustavni
sud prihvatio je prijedloge ili je sam pokrenuo postupak za ocjenu
ustavnosti sljedećih odredaba Zakona o Državnom sudbenom
vijeću, ocjenjujući ih nesuglasnima s Ustavom Republike
Hrvatske: članka 9. stavka 5. u dijelu koji glasi: »i
Državno sudbeno vijeće«; članka 12. alineje
1. u dijelu koji glasi: »predsjednika sudova ili« i
alineje 2. istog članka u dijelu koji glasi: »predsjednika
suda ili«; članka 16. stavka 5.; članka 18.;
članka 20. stavka 1. u dijelu koji glasi: »predsjednik
suda«, te stavka 2. točke 3. istog članka u
dijelu koji glasi: »dužnosti predsjednika suda«;
članka 23. stavaka 1., 2., 3. i 4.; članka 29. stavka
1.; članka 37. stavaka 1. i 2.; članka 37. stavka
3. u dijelu koji glasi: »na prijedlog Županijskog doma
Hrvatskoga državnog sabora«.

15. Obrazloženje razloga zbog kojih je Sud ocijenio navedene
odredbe nesuglasnima s Ustavom navode se prema redoslijedu i numeraciji
članaka u prvotnom tekstu Zakona iz 1993. godine, s unijetim
izmjenama i dopunama iz 1999. godine.

*Članak 9. stavak 5.*

16. Osporen je dio odredbe članka 9. stavka 5. Zakona,
koji glasi: »Prijedlog za razrješenje dužnosti
predsjednika ili člana Vijeća prije isteka vremena
na koje je izabran mogu podnijeti (...) i Državno sudbeno
vijeće«, s obrazloženjem da je odredbom čl.
121. Ustava utvrđen djelokrug DSV-a koji se iscrpljuje u pravu
tog tijela da imenuje i razrješuje te odlučuje o disciplinskoj
odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika. Zbog toga je,
prema predlagatelju, neodrživo zakonsko rješenje koje
»probija« ustavni djelokrug DSV-a i tom tijelu daje
bilo kakvu mogućnost utjecaja na postupak razrješenja
vlastitih članova.

16.1. Polazeći od stajališta iznesenog u točki
13. odluke, Sud utvrđuje da ne postoji ustavna osnova za proširivanje
nadležnosti DSV-a i na razrješenje vlastitih članova.
Stoga je odredbu članka 9. stavka 5. Zakona trebalo ukinuti
u dijelu koji glasi: »i Državno sudbeno vijeće«.

*Članak 12. alineje 1. i 2.*

17. Razmatranjem odredaba Zakona o Državnom sudbenom vijeću
koje predlagatelji nisu osporili u svojim podnescima, a vodeći
se stajalištem zauzetim u točki 13. Odluke, Sud je
utvrdio da nadležnost DSV-a, propisana člankom 12.
alinejama 1. i 2. Zakona, dijelom nije u suglasnosti s nadležnošću
DSV-a propisanom člankom 121. stavkom 1. Ustava.

17.1. Članak 121. stavak 1. Ustava propisuje sljedeće:
»Suce i državne odvjetnike, u skladu s Ustavom i zakonom,
imenuje i razrješuje te o njihovoj disciplinskoj odgovornosti
odlučuje Državno sudbeno vijeće«. Za razliku
od toga, odredbe članka 12. alinejâ 1. i 2. Zakona
propisuju sljedeće:

*»U djelokrug Vijeća spada:*

*- imenovanje predsjednika sudova ili sudaca te državnih
odvjetnika i njihovih zamjenika,*

*- vođenje postupka za razrješenje predsjednika suda
ili suca te odlučivanje o njihovom razrješenju i razrješenju
državnih odvjetnika i njihovih zamjenika«.*

17.2. Poredbom ustavne i zakonske odredbe Sud je došao do
zaključka da je Zakon proširio nadležnost DSV-a
i na imenovanje i razrješenje *predsjednika sudova,*
za što zakonodavac nije imao ustavne osnove niti je tu nadležnost
predvidio u članku 1. samog Zakona.

17.3. Sud utvrđuje da dužnost predsjednika suda nije
sudačka, nego upravna funkcija, koja je u sudovima uvedena
radi obavljanja poslova tzv. sudske uprave. Poslovi sudske uprave
uređeni su u glavi III. točki I. Zakona o sudovima
(»Narodne novine«, broj 3/94, 100/96, 131/97 - u daljem
tekstu: ZoS) pod nazivom »Sudska uprava«, a obuhvaćaju
osiguranje uvjeta za pravilan rad i poslovanje suda (ustrojstvo
unutarnjeg poslovanja u sudu, skrb o urednom i pravodobnom obavljanju
poslova u sudu, postupanje s pritvorenicima, poslove u svezi sa
stalnim sudskim procjeniteljima, tumačima i vještacima,
poslove pozivanja i raspoređivanja sudaca porotnika, poslove
ovjere isprava namijenjenih uporabi u inozemstvu, poslove u svezi
s predstavkama i pritužbama stranaka na rad suda, poslove
u svezi s ostvarivanjem dužnosti i prava službenika
i namještenika u sudu, vođenje statistike, financijsko-materijalno
poslovanje suda, itd. - članak 25. ZoS-a).

17.4. Poslove sudske uprave obavlja predsjednik suda sukladno
zakonu i sudskom poslovniku (članak 26. stavak 1. ZOS-a).
Prema tome, predsjednik suda imenuje se za obavljanje upravnih
poslova u sudu. Hoće li predsjednik suda u razdoblju svoga
mandata obavljati, istodobno s upravnom, i sudačku dužnost,
ovisi o broju sudaca u pojedinom sudu. Položaj i mandat predsjednika
suda uređen je člankom 48. ZoS-a, koji glasi:

*»Predsjednik suda je sudac koji uz tu dužnost obavlja
i poslove sudske uprave.*

*U sudovima s više od 20 sudaca predsjednik suda može
obavljati samo poslove sudske uprave.*

*Predsjednik suda imenuje se na vrijeme od osam godina, a protekom
tog vremena može biti ponovno imenovan.*

*Vrijeme na koje je imenovan za predsjednika suda počinje
teći danom imenovanja.*

*Predsjednik suda koji nije ponovno imenovan za predsjednika
suda nastavlja obnašati dužnost suca u istom sudu bez
ponovnog imenovanja«.*

17.5. Iz navedene odredbe nedvojbeno proizlazi da je imenovanje
određenog suca na položaj čelnika sudske uprave
(predsjednika suda) privremena upravna funkcija, posve odvojena
od poslova koje ta ista osoba obavlja kao sudac. Osoba imenovana
na položaj predsjednika suda nastavit će obavljati
svoju sudačku dužnost u punom opsegu nakon što
završi njegov mandat predsjednika suda.

17.6. Sukladno prethodnim navodima, Sud utvrđuje da je DSV
tijelo državne vlasti usmjereno samo na imenovanja i razrješenja
sudaca radi obavljanja *sudačke dužnosti.*1 Štoviše,
ovlast imenovanja i razrješenja predsjednika sudova od strane
DSV-a u nedostatku izričite ustavne odredbe - ne bi se
mogla izvesti čak ni po prirodi stvari, jer se predsjednici
sudova imenuju radi internog upravljanja sudom i njegovim poslovanjem,
to jest radi vođenja poslova sudske uprave, koji po svojoj
pravnoj prirodi pripadaju upravnom, a ne sudskom djelokrugu.

17.7. Upravnu prirodu poslova predsjednikâ sudova potvrđuje
i odredba koja uređuje nadzor nad poslovima sudske uprave.
Prema izričitoj odredbi članka 37. stavka 3. ZoS-a,
poslovi sudske uprave pod neposrednim su nadzorom Ministarstva
pravosuđa. Ta odredba, naime, propisuje da »Ministarstvo
pravosuđa u obavljanju poslova pravosudne uprave može
poništiti ili ukinuti svaki nepravilan ili nezakonit akt
donesen u obavljanju poslova sudske uprave ili samo donijeti akt
koji, u obavljanju poslova sudske uprave, nije donesen ili nije
pravodobno donesen«.

17.8. Sud zaključno utvrđuje da imenovanje neke osobe
za suca određenog suda od strane DSV-a predstavlja formalnu
pretpostavku za imenovanje dotične osobe (i) na dužnost
predsjednika suda, jer prema izričitoj zakonskoj odredbi,
predsjednik suda može biti samo sudac, to jest samo ona osoba
koju je DSV već prethodno imenovao na dužnost suca
radi obavljanja sudačke dužnosti. No, Sud isto tako
utvrđuje da DSV nije nadležan za imenovanja već
prethodno imenovanih sudaca (i) na upravnu funkciju unutar sudova,
to jest za njihova imenovanja (i) na dužnost predsjednikâ
sudova.

17.9. Na pitanje o tome kome će se povjeriti nadležnost
za imenovanje i razrješenje predsjednikâ sudova (primjerice,
Zastupničkom domu Hrvatskoga državnog sabora ili općoj
sjednici suda uz suglasnost ministra pravosuđa ili pak samom
ministru pravosuđa), nema jednoznačnog odgovora. Sud
utvrđuje da je tu odluku ovlašteno donijeti zakonodavno
tijelo zasnivajući je na temeljnim značajkama političkog
i pravnog sustava utemeljenog Ustavom Republike Hrvatske.

17.10. Sukladno svim prethodnim navodima, Sud je sam pokrenuo
postupak i ukinuo kao nesuglasne s Ustavom odredbe članka
12. alineja 1. i 2. Zakona u dijelu koji se odnosi na predsjednike
sudova, ali i sve druge odredbe Zakona koje uređuju pitanja
vezana uz imenovanja i razrješenja predsjednika sudova u
postupku pred Državnim sudbenim vijećem, zbog njihove
nesuglasnosti s člankom 121. stavak 1. Ustava.

*Članak 16. stavak 5.*

18. Osporen je dio odredbe članka 16. stavka 5. Zakona
iz 1999., koji glasi: »Predsjednika Vrhovnog suda Republike
Hrvatske Vijeće imenuje bez objave slobodnog mjesta predsjednika
suda i postupka propisanog člankom 17. ovoga Zakona na
prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga državnog sabora«,
zbog toga što Županijski dom, sukladno odredbi članka
81. Ustava, može obavljati samo poslove koji su kao takvi
utvrđeni Ustavom Republike Hrvatske. Budući da sporna
ovlast Županijskog doma nije propisana Ustavom, predlagatelj
tvrdi da je protuustavan svaki pokušaj proširenja ovlasti
tog Doma zakonskim putem.

18.1. U postupku ocjene ustavnosti navedene odredbe Sud je prihvatio
prijedlog predlagatelja kao osnovan. Djelokrug poslova Županijskog
doma odredio je sam Ustav člankom 81., s tim da je u posljednjoj
alineji tog članka Ustav predvidio da Županijski dom
obavlja i druge poslove, ali samo one utvrđene Ustavom. Sukladno
tome, osim poslova navedenih u članku 81., Ustav je Županijskom
domu dao u nadležnost i sljedeće poslove: - rješavanje
o zahtjevu za zaštitu protiv odluke o razrješenju od
sudačke dužnosti (članak 120. stavak 3. Ustava);
- predlaganje predsjednika i članova Državnog sudbenog
vijeća (članak 121. stavak 3. Ustava); predlaganje
sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske (članak 122. stavak
1. Ustava), ali ne i predlaganje predsjednika Vrhovnog suda Republike
Hrvatske.

18.2. Osim razloga navedenih u prethodnoj točki, Sud utvrđuje
da je odredba članka 16. stavka 5. nesuglasna s Ustavom
i zbog razloga podrobno obrazloženih u točki 17.,
to jest zbog neustavnog proširenja nadležnosti DSV-a
i na imenovanje i razrješenje predsjednika sudova, za što
zakonodavac nije imao ustavne osnove.

18.3. Stoga je odredbu članka 16. stavka 5. Zakona trebalo
ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člankom 81. i člankom
121. stavkom 1. Ustava.

*Članak 18*.

19. Osporene su odredbe članka 18. Zakona, koje propisuju
da o izvršenom imenovanju Vijeće izvještava svakog
kandidata, sud za koji je predsjednik ili sudac imenovan, neposredno
viši sud i Ministarstvo pravosuđa (stavak 1.), te da
se odluka o imenovanju objavljuje u »Narodnim novinama«
(stavak 2.). Predsjednik ili sudac dužan je stupiti na dužnost
u roku koji odredi DSV, a najkasnije u roku od šest mjeseci
od dana imenovanja (stavak 3.), a ako predsjednik ili sudac, bez
opravdanih razloga, ne stupi na dužnost u roku smatrat će
se da nije ni imenovan (stavak 4.). Predlagatelj u svom podnesku
navodi više razloga zbog kojih tu odredbu smatra nesuglasnom
s Ustavom, a koji su podrobno izloženi u točki 6.4.
ove odluke, te se svode na pitanje usklađenosti zakona s načelom
vladavine prava iz članka 3. Ustava.

19.1. Sud smatra potrebnim istaknuti da se u ovom slučaju
ne radi o insititutu pravnih (zakonskih) praznina o kojima Sud
ne može donositi meritorne odluke u postupku ocjene ustavnosti
zakonâ. U ovom se slučaju radi o pitanju same naravi
propisa. Predlagatelj je u pravu kada ističe da je temeljna
svrha svakog zakona, kojim se uređuje rad državnog tijela,
odrediti granice dosega njegovih ovlasti, odrediti postupak po
kojem ono djeluje, odrediti načine na koje se kontrolira
ispunjavanje prethodno propisanih zakonskih zahtjeva, i nakon
toga može se govoriti o slobodnom djelovanju tijela unutar
jasnih zakonskih granica i ovlasti. Iz toga slijedi da jedan od
temeljnih zahtjeva koji moraju biti ispunjeni da bi se neki zakon
mogao proglasiti sukladnim načelu vladavine prava jest
izvjesnost u odnosu prema svima na koje se Zakon treba primijeniti.

19.2. Sud utvrđuje da osporavane odredbe nisu u suglasnosti
s prethodno naznačenim značajkama načela
vladavine prava, propisanog člankom 3. Ustava. Sud ponavlja
da je temeljna svrha svakog zakona, kojim se uređuje rad državnog
tijela, odrediti njegov djelokrug i granice njegovih ovlasti,
propisati postupak po kojem ono djeluje, te odrediti način
na koji se može nadzirati rad tog tijela. Načelo vladavine
prava bit će poštivano samo u slučaju ako zakonske
odredbe budu dovoljno određene i prema onima na koje se odnose,
kako u pogledu njihovih prava i obveza, tako i u pogledu postupka
u kojem se o tim pravima i obvezama odlučuje, a posljedice
koje će izazvati u konkretnom slučaju primjerene
legitimnim očekivanjima stranaka na koje se primjenjuju.

19.3. U povodu većeg broja ustavnih tužbi što
su ih, kao i prijedloge za pokretanje postupka u ovom predmetu,
podnijeli neimenovani suci odnosno državni odvjetnici ili
njihovi zamjenici, Sud je polazio sa stajališta da je misao
postojanja DSV-a u tome da istaknuti pravosudni djelatnici i drugi
pripadnici pravničke struke, mjerodavno i neovisno o drugim
državnim tijelima, na temelju stručnih mjerila, odlučuju
o imenovanju i razrješenju pravosudnih djelatnika. Odlučivanje
prema stručnim mjerilima i prema pravilima struke, u postupku
u kojem se osiguravaju stručnost, neovisnost i dostojnost
za obnašanje sudačke dužnosti, treba biti dio
sadržaja rada DSV-a. To znači da - postupajući
bez takvih mjerila i pravila - Državno sudbeno vijeće
postupa protivno cilju i svrsi zbog kojih je osnovano. (Primjerice,
u postupku imenovanja sudaca pribavlja se mišljenje predsjednika
suda o pojedinim kandidatima, a zapisnici o radu DSV-a pokazuju
da pisano mišljenje nije temelj raspravljanja o njima, a
također niti njihova stručnost, uspješnost u radu,
rezultati rada, posebne odlike kao što su objavljeni znanstveni
i stručni radovi i slično. Bez rasprave i navođenja
ikakvog razloga za to, pozitivno mišljenje o kandidatu biva
zanemareno i kandidat biva neimenovan).

19.4. Sukladno tome, zakon koji dopušta posvemašnju
neizvjesnost u pogledu krajnjeg učinka svojih odredaba
ne može se smatrati zakonom koji je utemeljen na načelu
vladavine prava niti zakonom u kojem je utjelovljeno načelo
pravne izvjesnosti.

19.5. Budući da je Hrvatska potpisnica Konvencije za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (u daljem
tekstu: Europska konvencija), Sud smatra potrebnim istaknuti i
to da se neće svaki zakon smatrati žzakonomž u
smislu Europske konvencije zbog same činjenice svoje opstojnosti.
Mjerila Europskog suda za ljudska prava, koja moraju biti ispunjena
da bi se riječ žzakonž u sintagmi žpropisan
zakonomž (engl. *»prescribed by law«;* franc.*»prévues par la loi«)* smatrala zakonom, znatno
su stroža.

U presudi Sunday Times Case, Europski je sud odredio da zbog načela
pravne izvjesnosti »moraju biti zadovoljena dva zahtjeva
koja proizlaze iz izraza žpropisan zakonomž. Prvo, zakon
mora biti svima dostupan na odgovarajući način: građaninu
mora biti omogućeno saznanje o tome što je pravno pravilo
koje će se u danim okolnostima primijeniti na dotični
slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati žzakonomž
sve dok nije formulirana dovoljno precizno da građaninu omogući
da prema njoj uskladi svoje ponašanje: njemu se mora omogućiti
- po potrebi, uz odgovarajući savjet - da predvidi, do stupnja
koji je razuman u danim okolnostima, posljedice koje njegovo ponašanje
može uzrokovati«.2

Nadalje, u presudi Silver and Others, Europski sud, pozivajući
se na prethodno navedenu presudu, izrijekom je utvrdio da »zakon
koji daje diskrecijsko pravo mora ukazati na opseg tog prava«.3
Konačno, u presudi Malone v. United Kingdom, Europski je
sud utvrdio: »Sud ponavlja svoje mišljenje da se izraz
žsukladno zakonuž ne odnosi na puku opstojnost domaćeg
zakona, već također i na kvalitetu zakona, zahtijevajući
da on bude sukladan vladavini prava, koja se izrijekom spominje
u preambuli Konvencije.« Nadalje, u presudi je utvrđeno
da zakon mora biti dovoljno jasan u svojim odredbama kako bi građaninu
pružio primjereno saznanje u kojim se okolnostima i pod kojim
se uvjetima kreće ovlast javnih vlasti. Pozivajući
se na presudu Silver and Others, Europski je sud ponovio da »zakon
koji daje diskrecijsko pravo mora ukazati na opseg tog prava«,
a da će stupanj preciznosti koji se s ovime u vezi od žzakonaž
zahtijeva ovisiti o osobitosti materije o kojoj se radi. U tom
smislu, Europski je sud istaknuo da bi bilo suprotno vladavini
prava da zakonsko diskrecijsko pravo, dato primjenjivačima,
bude izraženo u odredbama koje sadrže neograničenu
moć. Dosljedno tome, zakon mora ukazati na opseg bilo kojeg
diskrecijskog prava povjerenog ovlaštenim vlastima, i na
dostatno precizno formuliran način korištenja tog
diskrecijskog prava, imajući u vidu legitimne ciljeve i
mjere koje su potrebne kako bi se pružila odgovarajuća
zaštita pojedincu od arbitrarnog uplitanja.4

*Dio članka 20. stavak 1. i stavak 2. točke 3.*

20. Sukladno utvrđenju iz točke 17. ove odluke, ustavnopravno
sporan je i dio članka 20. stavka 1. i stavka 2. točke
3. Zakona, koji propisuje da predsjednik suda odgovara za počinjena
stegovna djela (stavak 1.), a da je stegovno djelo o kojem odlučuje
DSV, između ostalih, i neopravdano neobavljanje ili neuredno
obavljanje dužnosti predsjednika suda kroz dulje vrijeme.

20.1. Poredbom odredbe članka 121. stavka 1. Ustava i navedene
zakonske odredbe Sud je zaključio da je Zakon proširio
nadležnost DSV-a i na vođenje stegovnog postupka protiv
predsjednika sudova, za što zakonodavac nije imao ustavne
osnove. Ustav je, naime, izričit u tome da DSV odlučuje
samo o disciplinskoj odgovornosti sudaca u obavljanju sudačke
dužnosti.

20.2. Štoviše, u članku 12. alineji 3. samog
Zakona, koji sadrži opću odredbu o nadležnosti
DSV-a, predviđa se vođenje postupka i odlučivanje
samo o stegovnoj odgovornosti sudaca, ali ne i predsjednika sudova.
Tek u kasnijim odredbama Zakona, konkretno u članku 20.
Zakona, prvi put se propisuje pravo DSV-a da odlučuje i
o stegovnoj odgovornosti predsjednika sudova.

20.3. Sud utvrđuje da o disciplinskoj odgovornosti predsjednika
suda u obavljanju poslova sudske uprave DSV nije ovlašten
odlučivati. Točnije, DSV može odlučivati
samo o disciplinskoj odgovornosti predsjednika suda ako je radnja
zbog koje se pokreće njegova odgovornost učinjena
u obavljanju sudačke dužnosti.

20.4. Sukladno tome, Sud je sam pokrenuo postupak i ukinuo kao
nesuglasne s Ustavom odredbe članka 20. stavka 1. i stavka
2. točke 3. Zakona u dijelu koji se odnosi na predsjednike
sudova, ali i dijelove svih drugih odredbi Zakona koje uređuju
pitanja vezana uz stegovnu odgovornost predsjednika sudova uslijed
počinjenih stegovnih djela u obavljanju poslova sudske
uprave u postupku pred DSV.

Članak 23. stavci 1., 2., 3. i 4. i članak 29. stavak
1.

21. Osporene su odredbe članka 23. stavaka 1., 2., 3. i
4. te članka 29. stavka 1. Zakona iz 1999. godine, koje
propisuju da u stegovnom postupku u prvom stupnju odlučuje
stegovni sud Vijeća sastavljen od predsjednika i dva člana
Vijeća (stavak 1.). Ako se stegovni postupak vodi protiv
suca, predsjednik i članovi stegovnog suda Vijeća
su suci - članovi Vijeća, a kad se stegovni postupak
vodi protiv državnoodvjetničkog dužnosnika, predsjednik
stegovnog suda Vijeća je član Vijeća iz reda
sudaca a članovi iz reda državnoodvjetničkih
dužnosnika - članova Vijeća (stavak 2.). Ako
se stegovni postupak vodi protiv člana Vijeća, taj
je član izuzet od odlučivanja u stegovnom postupku
(stavak 3.). O žalbi protiv odluka stegovnog suda iz stavka
1. ovoga članka odlučuje Vijeće, ali bez članova
stegovnog suda (stavak 4.). Nadalje, članak 29. stavak
1. propisuje da protiv odluke stegovnog suda o stegovnoj odgovornosti,
stranke mogu izjaviti žalbu DSV-u u roku od osam dana po
njezinom primitku. Predlagatelj osporava navedene odredbe Zakona
ističući da se takvim rješenjem DSV pretvara
u tijelo drugog stupnja stegovnog postupka, koje odlučuje
u povodu pravnih lijekova protiv odluka prvostupanjskog stegovnog
suda. Podnositelj prijedloga to drži nesuglasnim Ustavu s
obzirom na izričitu ustavnu odredbu prema kojoj o disciplinskoj
odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika može odlučivati
samo Državno sudbeno vijeće u punom sastavu (članak
121. stavak 1. i članak 120. stavak 2. alineja 4. Ustava).

21.1. Osporavane odredbe Sud smatra nesuglasnima s Ustavom. Očita
neustavnost takvog zakonskog rješenja posebno dolazi do izražaja
kad se uzme u obzir broj članova DSV-a koji bi mogli donijeti
odluku povodom žalbe u drugom stupnju. Od ukupno 15 članova
DSV-a, tri člana ne sudjeluju u drugostupanjskom postupku
zbog toga što su činili stegovni sud. Ako je u pitanju
član DSV-a protiv kojeg se vodi stegovni postupak, i on
mora biti izuzet od odlučivanja. Prema tome, u povodu žalbe
u drugom stupnju u tom slučaju odlučuje samo 11
članova DSV-a, a za donošenje odluke dovoljno je i
6 glasova. Zaključno, od ukupno 15 članova DSV-a
u pojedinim situacijama bilo bi dovoljno i 6 glasova za donošenje
konačne odluke o stegovnoj odgovornosti suca, državnog
odvjetnika, člana DSV-a, itd. Sud utvrđuje da takvo
zakonsko uređenje, čak i neovisno o članku 121.
stavka 1. Ustava, predstavlja tešku povredu temeljnih vrednota
ustavnog poretka Republike Hrvatske.

21.2. Stoga je odredbe članka 23. stavaka 1., 2., 3. i
4. te članka 29. stavka 1. Zakona trebalo ukinuti zbog
njihove nesuglasnosti s člancima 3., 120. stavak 2. alineja
4. i 121. stavak 1. Ustava.

Članak 37. stavci 1. i 2.

22. Osporene su odredbe članka 37. stavaka 1. i 2. Zakona,
koje propisuju da prijedlog za imenovanje državnih odvjetnika
ili njihovih zamjenika podnosi Vijeću državni odvjetnik
Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana isteka roka za podnošenje
prijave. Uz prijedlog, državni odvjetnik Republike Hrvatske
izvješćuje Vijeće o svim prijavljenim kandidatima
(stavak 1.). Vijeće može prijedlog državnog odvjetnika
Republike Hrvatske prihvatiti ili odbiti (stavak 2.). Predlagatelji
osporavaju suglasnost navedenih odredaba s Ustavom, zbog toga
što one omogućuju državnom odvjetniku da po svom
osobnom nahođenju, i iz samo njemu poznatih razloga i kriterija,
te bez obrazloženja, u začetku eliminira kandidate
koji su se prijavili na oglas, a koji kandidati ispunjavaju sve
uvjete za imenovanje.

22.1. Sud utvrđuje da je u postupku ocjene ustavnosti navedene
odredbe razmatrao ovlaštenja ministra pravosuđa u postupku
predlaganja kandidata za suce iz članka 17. Zakona u odnosu
prema ovlaštenjima državnog odvjetnika Republike Hrvatske
iz članka 37. stavaka 1. i 2. Zakona. Naime, prema odredbi
članka 17. stavka 11. Zakona ministar pravosuđa obvezan
je na listu staviti sve kandidate koji ispunjavaju uvjete za imenovanje,
te uz listu priložiti i svoje mišljenje, ali i obavijestiti
DSV o svim prijavljenim kandidatima. Prema tome, nadležnost
ministra pravosuđa u ovom je pitanju svedena na ispitivanje
ispunjava li uopće prijavljeni kandidat uvjete za imenovanje
za suca, te se njegova nadležnost u ovom pitanju ne može
smatrati zadiranjem u posao DSV-a (to jest, u imenovanje sudaca),
a ponajmanje zadiranjem u neovisnost sudstva. Između osoba
koje su na listi (što znači: između svih osoba
koje ispunjavaju uvjete) DSV imenuje suce, a ministar, sastavljajući
listu, nikoga ne isključuje iz mogućnosti imenovanja.
On samo ispituje prethodne pretpostavke o tome radi li se o kandidatima
koji ispunjavaju uvjete za imenovanje ili ne.

22.2. U postupku ocjenjivanja ustavnosti odredaba članka
37. stavaka 1. i 2. Zakona treba imati u vidu bitnu razliku između
liste kandidata za suce koju DSV-u podnosi ministar pravosuđa
(na kojoj se nalaze svi kandidati koji su se prijavili na oglas,
a koji ispunjavaju zakonom propisane uvjete za suce), s jedne
strane, i prijedloga za imenovanje državnih odvjetnika ili
njihovih zamjenika koji DSV-u podnosi državni odvjetnik Republike
Hrvatske, s druge strane. Za razliku od liste kandidata ministra
pravosuđa, prijedlog koji podnese državni odvjetnik Republike
Hrvatske DSV može samo prihvatiti ili odbiti, što znači
da DSV u posljednjem slučaju ne provodi imenovanje u punom
opsegu ovlaštenja danih mu Ustavom. Obveza državnog
odvjetnika Republike Hrvatske da izvijesti DSV o svim prijavljenim
kandidatima u tom se smislu može smatrati obvezom formalističke
naravi, bez ikakvog utjecaja na konačni izbor državnih
odvjetnika i njihovih zamjenika.

22.3. Zbog svega navedenog, Sud utvrđuje da je odredbe članka
37. stavaka 1. i 2. Zakona trebalo ukinuti zbog njihove nesuglasnosti
s člankom 121. stavkom 1. Ustava.

*Dio odredbe članka 37. stavka 3.*

23. Osporen je dio odredbe članka 37. stavka 3. Zakona,
koji propisuje da državnog odvjetnika Republike Hrvatske
DSV imenuje na prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga državnog
sabora, zbog toga što je, prema mišljenju predlagatelja,
utvrđivanje prijedloga kandidata za državnog odvjetnika
Republike Hrvatske od strane Županijskog doma Hrvatskoga
državnog sabora nesuglasno Ustavu iz već navedenog
razloga, tj. zbog toga što u Ustavu ta nadležnost nije
navedena među poslovima koje je ovlašten obavljati Županijski
dom.

23.1. Zbog razloga obrazloženih u točki 18. ove odluke,
Sud utvrđuje da je dio odredbe članka 37. stavka 3.
koji glasi: »na prijedlog Županijskog doma Hrvatskoga
državnog sabora«, također trebalo ukinuti zbog njegove
nesuglasnosti s člankom 81. Ustava.

IV.

24. Polazeći od načelnih stajališta iznesenih
u odjeljku II. odluke, Ustavni sud prihvatio je prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti članka 8. Zakona, koji glasi:

*Članak 8.*

*»Predsjednik i član Vijeća imaju imunitet.*

*Predsjednik ili član Vijeća ne smije biti pozvan
na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje
u Vijeću.*

*Predsjednik ili član Vijeća ne smije biti pritvoren
niti se protiv njega smije pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja
Vijeća.*

*Predsjednik ili član Vijeća može biti pritvoren
bez odobrenja Vijeća samo ako je zatečen da čini
kažnjivo djelo za koje je propisana kazna zatvora u trajanju
duljem od 5 godina. U takvom slučaju državno tijelo,
koje je predsjednika ili člana Vijeća pritvorilo
dužno je o tome odmah izvijestiti Vijeće.*

*Vijeće može odlučiti da predsjednik ili član,
protiv kojeg je pokrenut kazneni postupak, ne obavlja dužnost
u Vijeću dok taj postupak traje«.*

24.1. Predlagatelj smatra da je Ustav izričito naveo kojim
kategorijama dužnosnika pripada imunitet, te da člankom
121. Ustava to svojstvo nije dano ni predsjedniku ni članovima
DSV-a, te je stoga zakonom propisan imunitet članova DSV-a
u nesuglasnosti s Ustavom.

24.2. U postupku ocjene ustavnosti članka 8. Zakona, Sud
ističe da se ne može apriorno tvrditi kako je imunitet
isključivo ustavna kategorija i da samo zbog toga navedenu
zakonsku odredbu treba proglasiti nevaljanom.

24.3. U razmatranju pravnog položaja članova DSV-a
u odnosu prema institutu imuniteta Sud smatra pravno relevantnima
dvije činjenice:

prvo, da je DSV sastavljen od sudaca, državnih odvjetnika,
odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti;

drugo, da Ustav sucima priznaje i *imunitet neodgovornosti*
(to jest, zaštitu suca od odgovornosti u odnosu na njegove
govore, izražena mišljenja i na glasovanje pri donošenju
odluka) i *imunitet nedodirljivosti* (to jest, zaštitu
suca koja se odnosi na nemogućnost provođenja kaznenog
postupka i nemogućnost izricanja sankcija protiv njega za
kaznena djela koja je učinio izvan suda, to jest izvan
svoje sudačke funkcije).

24.4. Sud utvrđuje da bi proglašenje neustavnom zakonske
odredbe o imunitetu članova DSV-a zbog njezine formalne
nesuglasnosti s Ustavom dovelo do toga da bi se članovi
DSV-a našli u međusobno nejednakom položaju. Oni
članovi DSV-a - koji su istodobno i suci - bili bi zaštićeni
i imunitetom neodgovornosti i imunitetom nedodirljivosti, dok
bi preostali članovi DSV-a (npr. sveučilišni
profesori ili odvjetnici) u tom pogledu bili pravno nezaštićeni.

24.5. Budući da je članak 8. Zakona nedvojbeno sporan
s formalnopravnog aspekta, ali da specifičan ustavni položaj
DSV-a, kao i međusoban položaj članova DSV-a,
te potreba da se ispitaju mogućnosti eventualnog razdvajanja
i zasebnog uređivanja imuniteta neodgovornosti i imuniteta
nedodirljivosti u hrvatskom pravnom poretku, zahtijevaju dalje
ispitivanje u postupku ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom Republike
Hrvatske, Sud je donio rješenje o nastavljanju postupka u
vezi s člankom 8. Zakona do konačne obrade tog predmeta
na način koji će omogućiti Sudu donošenje
odluke o biti stvari.

V.

25. Polazeći od načelnih stajališta iznesenih
u odjeljku II. odluke, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za
pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti sljedećih odredaba
Zakona o Državnom sudbenom vijeću: članka 19.
stavka 2. i članka 38. stavka 2.

*Članak 19. stavak 2.*

26. Osporena je odredba članka 19. stavka 2. Zakona, koja
glasi: »Predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske prisegu
daje pred predsjednikom Republike Hrvatske«, zbog toga što
je takvo rješenje, prema mišljenju predlagatelja, protivno
načelu trodiobe vlasti (članak 4. Ustava) i samostalnosti
i neovisnosti sudstva (članak 115. Ustava), kao i odredbama
o djelokrugu poslova predsjednika Republike utvrđenim Ustavom.

26.1. U postupku ocjene ustavnosti navedene odredbe Sud je utvrdio
da prijedlog nije osnovan. Predlagatelj osporava ustavnost navedene
odredbe temeljeći svoju argumentaciju na pogrešnim
postavkama o načelu diobe vlasti, te o samostalnosti i
neovisnosti sudstva, kao i o Ustavom utvrđenom djelokrugu
poslova najviših tijela državne vlasti. Predlagatelj,
naime, u konkretnom slučaju ne uzima u obzir *pravnu
prirodu ovlasti* koje predsjedniku Republike pripadaju temeljem
ustavnih odredaba koje u svom podnesku predlagatelj citira. Davanje
pomilovanja, dodjela odlikovanja, postavljanje ili opoziv diplomatskih
predstavnika, imenovanje i razrješenje vojnih dužnosnika,
itd. predstavljaju ovlasti koje - kada ih predsjednik Republike
iskoristi - proizvode neposredne pravne učinke: tim se
odlukama, kad ih predsjednik Republike donese, zasnivaju novi,
odnosno mijenjaju ili ukidaju postojeći pravni odnosi. To
znači da su navedene ustavne ovlasti predsjednika neposredno
djelotvorne, jer utječu na postojeće pravno stanje
u određenom pravnom području ili u konkretnoj pravnoj
situaciji.

26.2. Nasuprot tome, pravna situacija u kojoj pred predsjednikom
Republike predsjednik Vrhovnog suda daje prisegu ne proizvodi
nikakve pravne učinke, niti je to ovlast predsjednika koja
na bilo koji način može utjecati na bilo koju činjenicu
vezanu uz imenovanje predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske:
predsjednik Vrhovnog suda to postaje i bez prisege pred predsjednikom
Republike.

26.3. Davanje prisege, prema tome, isključivo je solemnitetni
čin, svečana zgoda na kojoj se, osobito izraženim
ceremonijalnim načinom, obznanjuje *urbi et orbi*
da je određena osoba imenovana na najvišu državnu
dužnost.

26.4. Tvrdnje da se tom svečanom zgodom, koja se upriličuje
pred predsjednikom Republike, vrijeđa ustavno načelo
trodiobe vlasti ili samostalnost i nezavisnost sudstva stoga su
posve pogrešne. Polaganje prisege pred predsjednikom Republike
ni na koji način ne utječe, niti može utjecati,
na sudbenu vlast, na njezino djelovanje, samostalnost i nezavisnost.
Dapače, ono na simboličan način - u svečarskom
tonu - ističe važnost položaja koji osoba stječe
imenovanjem na dužnost predsjednika Vrhovnog suda Republike
Hrvatske.

26.5. Sud ističe da se prethodnim utvrđenjem ne poriče
mogućnost i pravo zakonodavca da institut prisege predsjednika
Vrhovnog suda - budući da je propisan zakonom - posve ukine
ili ga pak uredi na posve drugačiji način, kako
u pogledu najviše državne institucije pred kojom će
se polagati, tako i u pogledu sadržaja prisege. U tom je
pitanju, dakle, u cijelosti mjerodavna volja zakonodavnog tijela.
Ako se odluči na uvođenje polaganja prisege, onda -
pred kojom god najvišom državnom institucijom zakonodavac
odredi polaganje prisege (Zastupnički dom, predsjednik
Republike, opća sjednica Vrhovnog suda ili nešto treće)
- ono će biti valjano s ustavnopravnog aspekta, jer zakonom
propisana prisega, zbog svoje deklaratorne i solemnitetne prirode,
ne može biti ustavnopravno sporna.

26.6. Sud također utvrđuje da, iako odredba članka
19. Zakona u dijelu koji se odnosi na predsjednike sudova nije
u nesuglasnosti s Ustavom, njezin sadržaj nije građa
koja bi trebala biti uređena Zakonom o Državnom sudbenom
vijeću. To stoga, što - kako je podrobno obrazloženo
u točki 17. ove odluke - poslovi imenovanja i razrješenja
predsjednika sudova ne mogu biti u nadležnosti DSV-a, pa
stoga ni davanje prisege predsjednika sudova - ako se zakonodavac
na nju odluči - ne bi bilo svrsishodno uređivati tim
zakonom.

26.7. Zbog svega navedenog, Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka 19. stavka
2. Zakona.

*Članak 38. stavak 2.*

27. Osporena je odredba članka 38. stavka 2. Zakona, koja
glasi: »Državni odvjetnik Republike Hrvatske prisegu
daje pred predsjednikom Republike Hrvatske«, zbog toga što
je takvo rješenje, prema mišljenju predlagatelja, također
protivno načelu trodiobe vlasti (članak 4. Ustava),
kao i odredbama o djelokrugu poslova predsjednika Republike utvrđenim
Ustavom.

27.1. Zbog razloga podrobnije obrazloženih u točki
26. odluke, Sud utvrđuje da ne prihvaća prijedlog za
pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbe članka 38.
stavka 2. Zakona.

VI.

28. Odluke u točkama I. i II. izreke donesene su temeljem
odredaba članka 126. stavka 1. Ustava i članka 53.
stavka 1. Ustavnog zakona.

29. Zbog nužnosti prilagodbe nadležnosti i postupanja
Državnog sudbenog vijeća, te uređenja ostalih odnosa
vezanih uz imenovanje, razrješenje i disciplinsku odgovornost
predsjednika sudova izreci ove odluke, daje se odgodni učinak
u odnosu na sve odredbe ili dijelove odredaba koji su ovom odlukom
ocijenjeni nesuglasnima s Ustavom Republike Hrvatske, osim dijela
odredbe članka 9. stavka 5. Zakona. Stoga je odlučeno
kao u točki III. izreke.

30. Rješenje o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje
postupka ocjene ustavnosti iz točke IV. izreke doneseno
je temeljem članka 41. stavka 1. Ustavnog zakona.

31. Rješenje o obustavi postupka iz točke V. izreke
doneseno je temeljem članka 58. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-659/1994
U-I-146/1996
U-I-228/1996
U-I-508/1996
U-I-589/1999
Zagreb, 15. ožujka 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 31/2000-659