### NN 9/2023 (25.1.2023.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-7217/2021 i dr. od 20. prosinca 2022. i Izdvojeno mišljenje sudaca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

200

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednika, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) na sjednici održanoj 20. prosinca 2022. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 7. stavka 2., članka 88. stavaka 2. i 6., članka 89. i članka 100. Zakona o vodnim uslugama (»Narodne novine« broj 66/19.).

II. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 88. stavka 3. Zakona o vodnim uslugama (»Narodne novine« broj 66/19.).

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o vodnim uslugama donio je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava deveti (9.) saziv Hrvatskog sabora na 12. sjednici održanoj 28. lipnja 2019. Proglasila ga je predsjednica Republike Hrvatske odlukom od 5. srpnja 2019. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 66 od 10. srpnja 2019., a stupio je na snagu 18. srpnja 2019. (u daljnjem tekstu: ZoVU:66/19).

2. Prijedloge koji se razmatraju u ovom ustavnosudskom postupku podnijeli su:

– 15. prosinca 2021. Grad Knin, zastupan po gradonačelniku Mariju Ćaćiću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-7217/2021),

– 18. veljače 2022. Udruga građana Lepoglavska Ves iz Lepoglave, Udruga građana »Očura-Muričevec-Šumec« iz Lepoglave, Udruga građana »Purga-Vulišinec« iz Lepoglave i Udruga građana »Zglavlji potok« iz Lepoglave (predmet broj: U-I-1005/2022),

– 17. ožujka 2022. Grad Ivanec, zastupan po gradonačelniku Miloradu Batiniću, kojeg zastupa Ivana Moravec, odvjetnica u Varaždinu (predmet broj: U-I-1574/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Mali Lošinj, zastupan po gradonačelnici Ani Čučić, koju zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1607/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Donja Stubica, zastupan po gradonačelniku Nikoli Gospočiću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1608/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Cres, zastupan po gradonačelniku Marinu Gregoroviću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1609/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Samobor, zastupan po gradonačelnici Petri Škrobot, koju zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1610/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Križevci, zastupan po gradonačelniku Mariju Rajnu, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1611/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Krapina, zastupan po gradonačelniku Zoranu Greguroviću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1612/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Valpovo, zastupan po gradonačelniku Matku Šutalu, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1613/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Slatina, zastupan po gradonačelniku Denisu Ostrošiću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1614/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Sveta Nedelja, zastupan po gradonačelniku Dariu Zurovecu, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1615/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Jastrebarsko, zastupan po gradonačelniku Zvonimiru Novoselu, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1616/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Pregrada, zastupan po gradonačelniku Marku Vešligaju, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1617/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Hvar, zastupan po gradonačelniku Rikardu Novaku, Grad Stari Grad, zastupan po gradonačelniku Antoniu Škarpi, Općina Jelsa, zastupana po načelniku Nikši Peronji, i Općina Sućuraj, zastupana po načelniku Ivanu Slaviću, koje zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1618/2022),

– 18. ožujka 2022. Grad Ogulin, zastupan po gradonačelniku Daliboru Domitroviću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1619/2022),

– 23. ožujka 2022. Grad Županja, zastupan po gradonačelniku Damiru Juzbašiću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1728/2022),

– 29. ožujka 2022. KOMUNALAC d. o. o. sa sjedištem u Biogradu na Moru, zastupan po direktoru Marinu Coliću, kojeg zastupa Luka Mrkić, odvjetnik u Zadru (predmet broj: U-I-1847/2022),

– 30. ožujka 2022. Grad Metković, zastupan po gradonačelniku Daliboru Milanu, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-1913/2022),

– 22. travnja 2022. Grad Labin, Općina Kršan, Općina Pićan, Općina Raša, Općina Sveta Nedelja i Vodovod Labin d. o. o., svi zastupani po odvjetnicima u Odvjetničkom društvu Vukić i partneri d. o. o. sa sjedištem u Rijeci (predmet broj: U-I-2539/2022) i

– 25. svibnja 2022. METKOVIĆ d. o. o. iz Metkovića, zastupan po članu uprave Filipu Dominikoviću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-I-3209/2022).

2.1. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 88. stavaka 3. i 6. i članka 89. stavaka 1. – 5. ZoVU-a:66/19.

2.2. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 88. stavka 6. i članka 89. stavaka 1. i 5. – 8. ZoVU-a:66/19.

2.3. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1847/2022 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 88. stavaka 3. i 6. i članka 89. stavka 5. ZoVU-a:66/19.

2.4. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-1005/2022 podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom članka 100. ZoVU-a:66/19.

2.5. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-2539/2022 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 88. stavaka 3. i 6. ZoVU-a:66/19.

2.6. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-3209/2022 podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 7. stavka 2. i članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19. Predlagatelj je u istom podnesku podnio i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ZoVU-a:66/19 članka 40. Uredbe o uslužnim područjima (»Narodne novine« broj 147/21.; u daljnjem tekstu: Uredba), zbog čega je taj dio prijedloga izdvojen iz predmeta broj: U-I-3209/2022 u zaseban predmet pod brojem U-II-5113/2022.

2.7. Predlagatelji predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1574/2022, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022, U-I-1913/2022 i U-I-3209/2022 predložili su, na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredaba ZoVU-a:66/19, smatrajući da bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-7217/2021 od 10. siječnja 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-7217/2021. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/37, urbroj: 517-09-3-22-2 od 28. siječnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 28. siječnja 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1005/2022 od 23. veljače 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-1005/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 325-01/22-01/95, urbroj: 517-09-3-22-2 od 23. ožujka 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 23. ožujka 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1574/2022 od 24. ožujka 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-1574/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/217, urbroj: 517-09-3-22-2 od 15. travnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 15. travnja 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1607/2022 i dr. od 24. ožujka 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022 i U-I-1728/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/220, urbroj: 517-09-3-22-2 od 15. travnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 15. travnja 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1847/2022 od 30. ožujka 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-1847/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/245, urbroj: 517-09-3-22-2 od 15. travnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 15. travnja 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-2539/2022 od 27. travnja 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-2539/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/311, urbroj: 517-09-3-22-2 od 26. svibnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 26. svibnja 2022.).

Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-3209/2022 od 1. lipnja 2022. zatražio je očitovanje Ministarstva o prijedlogu predlagatelja u predmetu broj: U-I-3209/2022. Očitovanje Ministarstva dostavljeno je Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/22-01/406, urbroj: 517-09-3-22-2 od 7. srpnja 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 7. srpnja 2022.).

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud uz dopis broj: U-I-1607/2022 i dr. od 31. ožujka 2022. zatražio je od predlagatelja u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022 i U-I-1728/2022 dostaviti potrebnu dokumentaciju koja se odnosi na ugovore o dodjeli bespovratnih sredstava.

4.1. Predlagatelji su uz podnesak od 12. travnja 2022. dostavili Ustavnom sudu traženu dokumentaciju.

II. OSPORENE I DRUGE RELEVANTNE ODREDBE

a) Zakon o vodnim uslugama

5. Osporeni članci (i drugi relevantni članci) ZoVU-a:66/19 glase:

»Članak 1.

Ovim Zakonom uređuju se institucionalni okvir za pružanje vodnih usluga, cijena vodnih usluga, pravni položaj i održivo poslovanje isporučitelja vodnih usluga, djelovanje Vijeća za vodne usluge te druga pitanja povezana s pružanjem vodnih usluga.«

»Članak 3.

(1)Pojedini pojmovi, u smislu ovoga Zakona, imaju sljedeća značenja:

(...)

7. lokalni vodovodi su građevine za vodoopskrbu od izvorišta ili drugog vodozahvata do mjesta priključenja krajnjeg korisnika ili do javne slavine, osim komunalnih vodnih građevina, internih vodovodnih sustava i individualnih sustava vodoopskrbe, izgradnju kojih su izravno financirale fizičke osobe i iznimno i pravne osobe, a radi osiguranja vode u svrhu ljudske potrošnje za jedno naselje, više naselja ili dio naselja

(...)

Opći interes i javna služba

Članak 4.

(1) Vodne usluge su djelatnosti od općeg interesa i obavljaju se kao javna služba.

(2) Vodne usluge su od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području (međukomunalne djelatnosti) i za Republiku Hrvatsku.

(3) Jedinice lokalne samouprave dužne su osigurati pružanje vodnih usluga na uslužnom području suosnivanjem javnih isporučitelja vodnih usluga, ostvarivanjem članskih odnosno dioničarskih prava i obveza u javnim isporučiteljima vodnih usluga i na drugi način u skladu s ovim Zakonom i posebnim zakonima.

(4) Članska odnosno dioničarska prava u javnim isporučiteljima vodnih usluga ostvaruju se u korist građana i pravnih osoba koji koriste vodne usluge. Vlasnička prava nad komunalnim vodnim građevinama ostvaruju se u korist građana i pravnih osoba koji koriste vodne usluge.

Načela

Članak 5.

(1) Vodne usluge pružaju se pod nediskriminacijskim i socijalno priuštivim uvjetima.

(2) Djelatnosti vodnih usluga obavljaju se trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito.

(3) Djelatnosti vodnih usluga obavljaju se tako da se osigura njihov održivi razvitak i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga.

(4) Komunalne vodne građevine održavaju se trajno u stanju funkcionalne ispravnosti.

(5) Cijene vodnih usluga određuju se prema načelu povrata troškova od vodnih usluga kako je uređeno zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva u granicama ekonomske učinkovitosti te načelima pravičnosti, zaštite od monopola i socijalne priuštivosti cijene vode. Sustav međusobnih subvencija ne može se koristiti za socijalne poticaje, osim kad je ovim Zakonom drukčije uređeno.

(6) Cijena vodne usluge određuje se, u pravilu, u jednakim visinama na uslužnom području.

(7) Troškovi upravljanja komunalnim vodnim građevinama, uključujući održavanje komunalnih vodnih građevina i troškovi poslovanja javnog isporučitelja vodnih usluga financiraju se iz cijene vodne usluge.

(...)«

»Uslužna područja

Članak 7.

(1) Uslužno područje uspostavlja se radi:

1. osiguranja povrata troškova od vodnih usluga kako je definirano zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva putem socijalno priuštive cijene vode

2. uspostave javnog isporučitelja vodnih usluga sposobnog za održivi razvoj i održavanje komunalnih vodnih građevina, uključujući i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju na način određen ovim Zakonom te

3. poslovne samoodrživosti, financijske stabilnosti i visokog stupnja učinkovitosti javnih isporučitelja vodnih usluga.

(2) Uslužno područje uspostavlja se na postojećim vodoopskrbnim područjima na kojim se isporučuje voda za ljudsku potrošnju od najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %.

(3) Uslužno područje mora obuhvatiti sve sustave javne vodoopskrbe, sve sustave javne odvodnje i sve aglomeracije.

(4) Granica uslužnog područja ne može presijecati granicu aglomeracije, osim kad je aglomeracija presječena državnom granicom, niti granicu vodoopskrbnog područja.

(5) U trenutku početka pružanja vodnih usluga po novom javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području, sukladno odredbama ovoga Zakona, više postojećih vodoopskrbnih područja postaju jedno vodoopskrbno područje.

(6) Vlada Republike Hrvatske uredbom o uslužnim područjima uspostavlja uslužna područja i određuje njihove granice. Ova uredba donosi se nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga.

(7) Kada se prema odredbama ovoga Zakona uspostavi jedan javni isporučitelj vodnih usluga na uslužnom području i ishodi rješenje iz članka 16. stavka 5. ovoga Zakona, on se, neovisno o odredbama uredbe iz stavka 6. ovoga članka, može slobodno pripajati ili spajati s javnim isporučiteljem vodnih usluga s uslužnog područja s kojim graniči.

Jedan isporučitelj na uslužnom području

Članak 8.

(1) Vodne usluge na uslužnom području pružaju se putem jednog javnog isporučitelja vodnih usluga.

(...)

III. KOMUNALNE VODNE GRAĐEVINE

Vlasništvo, upravljanje, građenje i održavanje

Članak 9.

(1) Komunalne vodne građevine su javna dobra u javnoj uporabi i u vlasništvu su javnoga isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području.

(2) Komunalnim vodnim građevinama upravlja javni isporučitelj vodnih usluga, osim ako je ovim Zakonom drukčije uređeno.

(3) Pod upravljanjem u smislu ovoga Zakona smatraju se poslovi investitora gradnje komunalnih vodnih građevina, njihov pogon i održavanje te čuvanje i korištenje za namjene kojima komunalne vodne građevine služe.

(...)

Ograničenja na komunalnim vodnim građevinama

Članak 10.

(1) Komunalne vodne građevine ne mogu se opteretiti založnim pravom, niti mogu biti predmetom ovrhe, osim kada je ovim Zakonom drukčije određeno.

(2) Komunalne vodne građevine mogu biti u prometu samo između javnih isporučitelja vodnih usluga.

(3) Komunalne vodne građevine ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu.

(4) U slučaju stečaja ili likvidacije jedinstvenog javnog isporučitelja vodnih usluga komunalne vodne građevine prenose se u vlasništvo jedinice lokalne samouprave, koja je njihov osnivač, na uslužnom području.

(5) Jedinice lokalne samouprave dužne su, u slučaju iz stavka 4. ovoga članka, prenijeti vlasništvo komunalnih vodnih građevina, bez naknade, u vlasništvo novog jedinstvenog javnog isporučitelja vodnih usluga u roku od tri mjeseca od njegova osnivanja.

(6) U slučaju stečaja ili likvidacije postojećeg javnog isporučitelja vodnih usluga komunalne vodne građevine prenose se u vlasništvo jedinstvenog javnog isporučitelja vodnih usluga.

1. Pravni položaj isporučitelja vodnih usluga i odgovornost

Obavljanje djelatnosti temeljem Zakona

Članak 11.

(1) Djelatnost vodnih usluga obavljaju javni isporučitelji vodnih usluga.

(...)

Javni isporučitelj vodnih usluga

Članak 12.

(1) Javni isporučitelj vodnih usluga je društvo kapitala kojem su jedini osnivači jedinice lokalne samouprave na uslužnom području.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka osnivač javnog isporučitelja može biti i pravna osoba čiji je jedini osnivač jedinica lokalne samouprave.«

»2. Ustrojavanje jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga

Pripajanje društava kapitala

Članak 88.

(1) Svi postojeći javni isporučitelji vodnih usluga na uslužnom području dužni su se pripojiti javnom isporučitelju vodnih usluga koji je društvo kapitala, a koje je određeno uredbom iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona kao društvo preuzimatelj, a društvo preuzimatelj je dužno prihvatiti pripajanje, u roku od šest mjeseci od dana od stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona.

(2) Kao društvo preuzimatelj odredit će se javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području imao najveći ukupni prihod po osnovi cijene vodnih usluga, cijene isporuke vode drugom isporučitelju vodnih usluga i naknade za razvoj u tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona ili javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području u posljednje tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona isporučio najveću količinu vode za ljudsku potrošnju korisnicima vodnih usluga i drugim isporučiteljima vodnih usluga (u daljnjem tekstu: primarno društvo preuzimatelj), a ako se započeto pripajanje primarnom društvu preuzimatelju ocijeni neizglednim u rokovima propisanim uredbom iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona, pripajanje će se provesti prema drugom javnom isporučitelju vodnih usluga (u daljnjem tekstu: supsidijarno društvo preuzimatelj) koji se određuje uredbom iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona.

(3) Za donošenje odluke o pripajanju potrebna je obična većina danih glasova na skupštini odnosno obična većina u temeljnom kapitalu zastupljenom na skupštini i u društvu preuzimatelju i u društvima koja se pripajaju.

(4) Društveni ugovor odnosno statut društva preuzimatelja mora se u roku iz stavka 1. ovoga članka uskladiti s odredbama ovoga Zakona.

(5) Unutarnji opći akti društva preuzimatelja moraju se u roku od 90 dana po isteku roka iz stavka 1. ovoga članka uskladiti s odredbama ovoga Zakona.

(6) Poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju se prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju na dan 31. prosinca 2018., a za pravne osobe iz članka 87. stavka 1. ovoga Zakona prema iskazanoj poziciji kapital i rezerve u bilanci na dan 31. prosinca 2018., osim kad je ovim Zakonom drukčije određeno.

(7) Pripajanje se provodi s brojem zaposlenika koji ne može biti veći od broja zaposlenih na dan 31. prosinca 2018.

(8) Troškove pripajanja društava kapitala snosi društvo preuzimatelj.

Prijenos komunalnih vodnih građevina društvu preuzimatelju

Članak 89.

(1) Jedinice lokalne samouprave koje su izravni vlasnici komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima, a nisu do stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona postupile po odredbi članka 146. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (‘Narodne novine’, br. 56/13.) dužne su ih prenijeti u vlasništvo društva preuzimatelja u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona, bez naknade ili dio bez naknade, a dio kao ulog u temeljni kapital.

(2) Vrijednost dijela komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima koji se, u skladu sa stavkom 1. ovoga članka, unosi kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja, izračunava se u postotku u odnosu na ukupnu vrijednost komunalnih vodnih građevina koje se prenose u vlasništvo društva preuzimatelja i ne smije prijeći vrijednost temeljnog kapitala, iskazanog u postotku u odnosu na vrijednost imovine postojećeg javnog isporučitelja vodne usluge javne vodoopskrbe čije područje pružanja usluge obuhvaća i područje jedinice lokalne samouprave koja je prenositelj komunalnih vodnih građevina iz stavka 1. ovoga članka. Preostala vrijednost komunalnih vodnih građevina neupisana u temeljni kapital unosi se u imovinu društva preuzimatelja bez naknade. Procjena vrijednosti komunalnih vodnih građevina provodi se na zahtjev društva preuzimatelja, a dio koji se odnosi na procjenu vrijednosti nekretnina provodi se u skladu s propisima o procjeni vrijednosti nekretnina.

(3) Središnja tijela državne uprave koja su do stupanja na snagu ovoga Zakona, kao investitori ili suinvestitori, na temelju propisa o regionalnom razvoju ili drugih posebnih propisa gradila komunalne vodne građevine, dužna su ih prenijeti bez naknade u vlasništvo društva preuzimatelja u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona.

(4) Pravne osobe koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave, a koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina dužne su ih prenijeti u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona svojim osnivačima, a osnivači su ih dužni u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona prenijeti, bez naknade, u vlasništvo društva preuzimatelja.

(5) Ne izvrše li se prijenosi iz stavaka 1., 3 i 4. ovoga članka, Ministarstvo donosi rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina na društvo preuzimatelja, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu.

(6) Društvo preuzimatelj stječe pravo da upravlja, održava i razvija komunalne vodne građevine iz stavka 5. ovoga članka, da ih unese u svoje poslovne knjige te da stupi u isključivi posjed svih komunalnih vodnih građevina, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu.

(7) Protiv rješenja iz stavka 5. ovoga članka žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor.

(8) Nastupom izvršnosti rješenja iz stavka 5. ovoga članka dotadašnjem posjedniku temeljem zakona prestaje pravo na posjed svih stvari obuhvaćenih rješenjem.«

»Lokalni vodovodi

Članak 100.

(1) Javni isporučitelji vodnih usluga dužni su u roku od šest mjeseci po izvršnosti rješenja o ispunjenju posebnih uvjeta iz članka 16. stavka 5. ovoga Zakona popisati lokalne vodovode kojim se isporučuje voda u prosječnoj količini više od 10 m3 vode na dan ili opskrbljuje više od 50 ljudi, izgrađene prije stupanja na snagu ovoga Zakona na uslužnom području, te popis podnijeti Ministarstvu.

(2) Lokalni vodovodi iz stavka 1. ovoga članka, izgrađeni prije stupanja na snagu ovoga Zakona, prenose se na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području.

(3) Rješenje o prijenosu iz stavka 1. ovoga članka donosi Ministarstvo. Protiv rješenja o prijenosu iz stavka 1. ovoga članka žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor.

(4) Ministarstvo će odbiti prijenos lokalnih vodovoda iz stavka 1. ovoga članka koji su tehnički neuporabljivi.

(5) Javni isporučitelj vodnih usluga upravlja lokalnim vodovodima iz stavka 1. ovoga članka pažnjom dobroga domaćina i na način kako upravlja komunalnim vodnim građevinama u svom vlasništvu.

(6) Na lokalne vodovode iz stavka 1. ovoga članka, preuzete na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga, primjenjuju se odredbe poreznih, računovodstvenih i drugih propisa koji se primjenjuju na komunalne vodne građevine.

(7) Tužitelj za kojeg se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik odnosno suvlasnik lokalnih vodovoda iz stavka 1. ovoga članka dužan je javnom isporučitelju vodnih usluga naknaditi troškove upravljanja lokalnim vodovodima.

(8) Javni isporučitelj vodnih usluga dužan je osigurati zdravstvenu ispravnost vode za ljudsku potrošnju iz lokalnih vodovoda koji su mu preneseni po odredbama ovoga članka sukladno odredbama zakona kojim se uređuje voda za ljudsku potrošnju.

(9) Vodopravni inspektor zabranit će uporabu lokalnih vodovoda koji nisu preneseni po odredbama ovoga članka.

(10) Ministar donosi naredbu o popisu lokalnih vodovoda, kojom se uređuje sadržaj popisa, i to: tehničke značajke i položaj lokalnih vodovoda, njihova tehnička ispravnost i uporabljivost, posjednici, upravitelji i vlasnici odnosno suvlasnici lokalnih vodovoda, kao i drugi podaci od značaja za svrsishodnost popisa.«

b) Zakon o vodama

6. Članak 146. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (»Narodne novine« broj 56/13.; u daljnjem tekstu: ZIDZoV:56/13) glasio je:

»Prijenos komunalnih vodnih građevina na javnog isporučitelja vodnih usluga

Članak 146.

Jedinice lokalne samouprave dužne su u roku od 1 godine od dana stupanja na snagu ovoga Zakona prenijeti komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge, u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade. Ovaj prijenos je neoporeziv.

(...)«

c) Zakon o vodi za ljudsku potrošnju

7. Članak 1. stavak 1. Zakona o vodi za ljudsku potrošnju (»Narodne novine« broj 56/13., 64/15., 104/17., 115/18. i 16/20.) glasi:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuje zdravstvena ispravnost vode za ljudsku potrošnju, nadležna tijela za provedbu ovoga Zakona i način izvještavanja Europske komisije o provedbi ovoga Zakona, obveze pravnih osoba koje obavljaju opskrbu vodom za ljudsku potrošnju u Republici Hrvatskoj, načini postupanja i izvješćivanja u slučaju odstupanja od parametara za provjeru sukladnosti vode za ljudsku potrošnju, monitoring (praćenje) i druge službene kontrole zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju i njihovo financiranje, a u cilju zaštite ljudskog zdravlja od nepovoljnih utjecaja bilo kojeg onečišćenja vode za ljudsku potrošnju i osiguravanja zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju na području Republike Hrvatske.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

8. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 smatraju da članak 88. stavci 3. i 6. i članak 89. stavci 1. – 5. ZoVU-a:66/19 nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 16., 48. stavkom 1., 49. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava.

Prijedlozi predlagatelja u tim predmetima sadržajno su identični, s time da su predlagatelji u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 naveli dodatne razloge zbog kojih smatraju da osporeni članak 88. stavci 3. i 6. ZoVU-a:66/19 nisu u suglasnosti s Ustavom.

8.1. U odnosu na osporeni članak 89. stavke 1. – 5. ZoVU-a:66/19 predlagatelji navode da je tom odredbom određen prijenos komunalnih vodnih građevina, međutim, u tom je uređenju zakonodavac bio vezan (ograničen) ustavnim pravilima o vlasništvu i načelima kojima se štiti ustavno dobro vlasništva u okviru ustavne vrednote nepovredivosti vlasništva.

U tom smislu navode da se zakonodavnom mjerom o ovlaštenju ministarstva nadležnog za vodno gospodarstvo da donosi rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina na društvo preuzimatelja, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu u tri (3) slučaja neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina (članak 89. stavak 5. u vezi s člankom 89. stavcima 1., 3. i 4. ZoVU-a:66/19) država miješa u ustavno jamstvo vlasništva (korištenje vlasništva i pripadanje predmeta vlasništva nositelju prava vlasništva i slobodu raspolaganja predmetom vlasništva), te se u slučaju ispunjenja zakonskih pretpostavki (neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina u tri slučaja) oduzima vlasništvo vlasniku komunalne vodne građevine.

Predlagatelji ističu da za takvo oduzimanje vlasništva aktom tijela državne uprave (u tri slučaja neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina) nije propisano pravo vlasnika na naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine, pa smatraju da je osporeno zakonsko rješenje u »sukobu s drugim ustavnim pravilom o vlasništvu koje za ustavnopravno dopušteno miješanje države u vlasništvo nužno pretpostavlja vlasniku naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine«.

Navode da zakonska mjera određuje pravilo o prijenosu komunalnih vodnih građevina bez naknade (članak 89. stavci 1., 3. i 4. ZoVU-a:66/19) uz iznimku o prijenosu komunalnih vodnih građevina dijelom uz naknadu, a dijelom kao ulog u temeljni kapital (članak 89. stavak 1. ZoVU-a:66/19). Međutim, ističu da osporena odredba nije precizna jer iz njezinog sadržaja jedinica lokalne samouprave (adresat pravne norme) ne može saznati u kojem slučaju ima obvezu prenijeti komunalne vodne građevine bez naknade, a u kojem slučaju dijelom uz naknadu i dijelom kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja.

Nadalje navode, ako jedinica lokalne samouprave komunalnu vodnu građevinu prenosi u vlasništvo društva preuzimatelja kao ulog u temeljni kapital, onda ima pravo na naknadu kao vrijednost dijela komunalnih vodnih građevina koja ne smije prijeći vrijednost temeljnog kapitala iskazanog u postotku u odnosu na vrijednost imovine postojećeg javnog isporučitelja vodne usluge javne vodoopskrbe čije područje pružanja usluge obuhvaća i područje jedinice lokalne samouprave koja je prenositelj komunalnih vodnih građevina, dok nema pravo na preostalu vrijednost komunalnih vodnih građevina koja nije upisana u temeljni kapital i koja se unosi u imovinu društva preuzimatelja bez naknade (članak 89. stavak 2. ZoVU-a:66/19), pa predlagatelji ističu da i u tom slučaju prijenosa komunalne vodne građevine u vlasništvo društva preuzimatelja (uz naknadu, kao ulog u temeljni kapital) prenositelj nema pravo na tržišnu vrijednost oduzete imovine te smatraju da je i taj slučaj ustavnopravno nedopušten s aspekta drugog ustavnog pravila o vlasništvu.

Stoga ističu da zakonska mjera iz članka 89. ZoVU-a:66/19 predstavlja miješanje države u imovinska prava adresata. Navode da je takvo miješanje opravdano (legitimno), odnosno ima legitimni cilj (svrhu) u općem interesu: osigurati da se djelatnosti vodnih usluga, koje su od općeg interesa i koje se obavljaju kao javna služba (članak 4. stavak 1. ZoVU-a:66/19) obavljaju trajno i učinkovito čime se postižu gospodarske (društvene) prednosti (koristi) i gospodarski napredak i socijalno blagostanje (članak 49. stavak 3. Ustava). Međutim, ističu da je načelo razmjernosti u odnosu na pravo vlasništva konkretizirano u ustavnom pravilu o vlasništvu (članak 50. stavak 1. Ustava) prema kojemu je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti. Budući da je osporenom odredbom određena obveza vlasnika da komunalne vodne građevine prenesu u vlasništvo društva preuzimatelja (u tri slučaja neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina), smatraju da je na taj način zakonom u interesu Republike Hrvatske (općem interesu) zakonodavac oduzeo pravo vlasništva tih vlasnika.

Predlagatelji ističu da je zakonodavac imao obvezu (prema ustavnom zahtjevu načela razmjernosti konkretiziranom u članku 50. stavku 1. Ustava) tim vlasnicima odrediti pravo na naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine, a zakonodavac tu ustavnu obvezu nije ispunio. Time zakonodavac nije zakonskom mjerom, iako je ona pogodna i nužna u zaštiti općeg interesa, uravnotežio interes vlasnika kojemu je pravo vlasništva oduzeto i interes Republike Hrvatske – zbog kojeg je pravo vlasništva zakonom oduzeto. Stoga smatraju da zakonodavac osporenom odredbom nije poštovao načelo razmjernosti te da su vlasnici opterećeni preko mjere koja bi bila ustavno dopuštena.

8.2. U odnosu na članak 88. stavak 3. ZoVU-a:66/19, kojim je određeno da je za donošenje odluke o pripajanju potrebna obična većina danih glasova na skupštini odnosno obična većina u temeljnom kapitalu zastupljenom na skupštini i u društvu preuzimatelju i u društvima koja se pripajaju, predlagatelji smatraju da osporena odredba nije u suglasnosti s:

– člankom 516. stavkom 2. Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93. do 40/19.; u daljnjem tekstu: ZTD) prema kojemu se odluka kojom se daje odobrenje ugovora o pripajanju dioničkih društava donosi glasovima koji predstavljaju najmanje tri četvrtine temeljnoga kapitala zastupljenog u glavnoj skupštini društva pri donošenju odluke,

– člankom 534. stavkom 3. ZTD-a koji određuje primjenu članka 516. stavka 2. ZTD-a za odluku skupštine o pripajanju dioničkog društva društvu s ograničenom odgovornošću,

– člankom 536. stavkom 2. ZTD-a prema kojemu je za donošenje odluke o pripajanju društava s ograničenom odgovornošću potrebna većina od tri četvrtine danih glasova i

– člankom 549. stavkom 3. ZTD-a prema kojemu se odluka skupštine društva s ograničenom odgovornošću o pripajanju dioničkome društvu donosi većinom od tri četvrtine danih glasova.

U odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 predlagatelji smatraju da osporena »odredba nije precizna u dijelu određenja da se ‘poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju (...)»pa je tako protivna zahtjevu vladavine prava za određenošću i preciznošću pravne norme.« Predlagatelji smatraju da je »zakonodavac u ispunjenju ustavnog zahtjeva za preciznošću i određenošću pravne norme, koji izvire iz načela vladavine prava, bio u obvezi odredbom članka 89. stavka 6. ZoVU precizno odrediti koje su sastavnice kapitala i koje su rezerve u svojoj vrijednosti (‘stanju’) mjerodavne za određivanje poslovnih udjela odnosno dionica u društvu preuzimatelju kod ustrojavanja jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga pripajanjem.« Navode da zakonodavac pri određenju da se poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju (kao osnovici za zamjenu dionica i udjela u društvu preuzimatelju) 31. prosinca 2018. nije valorizirao moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do pripajanja, što može utjecati na vrijednost dionica i udjela u društvu preuzimatelju (kod zamjene vrijednosti imovine za dionice i udjele kod pripajanja). Stoga smatraju da članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 nije u skladu sa zahtjevima ZTD-a o razmjernosti između vrijednosti prijenosa i vrijednosti dionice ili udjela i da nije u skladu sa zahtjevom načela ustavnosti i zakonitosti iz članka 5. Ustava.

8.3. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 naveli su dodatne razloge zbog kojih smatraju ustavnopravno nedopuštenim učinak propisa o pripajanju (članak 88. stavci 3. i 6. ZoVU-a:66/19). U tom su smislu naveli da su u okviru Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014. – 2020. sklopljeni ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte poboljšanja vodno-komunalne infrastrukture ili izgradnje te infrastrukture između Ministarstva (kao posredničkog tijela razine 1) i Hrvatskih voda (kao posredničkog tijela razine 2) te javnih isporučitelja vodnih usluga (kao korisnika bespovratnih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova). Navode da sastavni dio tih ugovora čine Opći uvjeti u kojima je određeno pravo Hrvatskih voda da jednostrano izjavi raskid ugovora u slučaju da korisnik izvrši statusne promjene (uključujući i promjenu pravne osobnosti) koje utječu na dodjelu bespovratnih sredstava zbog kojih nije moguća izmjena ugovora. Stoga navode da se zakonskom mjerom o ustrojavanju jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga (propisima o pripajanju) izvršava statusna promjena korisnika (javnih isporučitelja vodnih usluga) koji se pripajaju društvu preuzimatelju te Hrvatske vode imaju pravo raskinuti ugovore i obustaviti daljnju isplatu bespovratnih sredstava, kao i tražiti povrat već isplaćenih sredstava.

8.4. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-2539/2022 smatraju da članak 88. stavci 3. i 6. ZoVU-a:66/19 nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 16., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava.

U odnosu na članak 88. stavak 3. ZoVU-a:66/19 predlagatelji navode da osporena odredba nije u suglasnosti s člancima 516. stavkom 2., 534. stavkom 3., 536. stavkom 2. i 549. stavkom 3. ZTD-a, dok u odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 predlagatelji ističu da osporena »odredba nije precizna, što je čini protivnom zahtjevu vladavine prava za određenošću i preciznošću pravne norme...« jer osporena odredba predviđa preuzimanje »prema stanju kapitala i rezervi«, a istovremeno ZoVU:66/19 ne definira pojam »kapitala« i »rezervi«.

Također, navode da zakonodavac u određenju da se poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju (kao osnovici za zamjenu dionica i udjela u društvu preuzimatelju) 31. prosinca 2018. nije valorizirao moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do pripajanja »čime je povrijeđeno i načelo ustavnosti i zakonitosti«. Navode da je uobičajena praksa u ovakvim slučajevima da se imovina, obaveze i kapital bilanciraju na datum pripajanja i to kao neto knjigovodstvena vrijednost imovine, a omjer zamjene udjela računa se onda u skladu s neto knjigovodstvenom vrijednosti imovine koja se prenosi na datum pripajanja.

9. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022 osporava članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19, odnosno određivanje kriterija po kojem će se određivati udjeli osnivača postojećih isporučitelja vodnih usluga u društvu preuzimatelju. Predlagatelj ističe da se za određivanje udjela koristi stanje kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju 31. prosinca 2018., te taj zbroj ni na koji način ne predstavlja tržišnu naknadu jer najčešće nije u primjerenom odnosu s pravom vrijednosti imovine uključenih društava. Smatra da odabrani kriterij zanemaruje vrijednost imovine koju društva imaju (vrijednost vodovodne mreže ili vodnih građevina), kao i dobit koju ostvaruju takva društva. Navodi da analiza stvarnog stanja i zakonskog uređenja pokazuje kako zakonodavac i nije tražio kriterij koji bi na adekvatan način prikazao tržišnu vrijednost imovine društava koja se pripajaju ili barem stvarno stanje kapitala tih društava.

Navodi da je zakonodavac nedosljedan u uređenju pitanja iz nadležnosti ZoVU-a:66/19 kada odabire kriterije za određivanje veličine udjela (članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19), za razliku od kriterija za odabir društva preuzimatelja, pa smatra da bi korištenje kriterija isporučene vode i ostvarenog prihoda kao kriterija za određivanje veličine udjela u društvu preuzimatelju pokazalo da zakonodavac na konzistentan način uređuje kriterije u ZoVU-u:66/19.

Nadalje navodi da je Ministarstvo kao razlog za uvođenje kriterija iz članka 88. stavka 6. ZoVU-a:66/19 (vezano uz vremenski kontekst) navelo nepovjerenje u osnivače postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga. Međutim, predlagatelj ističe da takvo stajalište ni s čime nije potkrijepljeno, pa se ne može smatrati legitimnim ciljem na temelju kojeg je došlo do miješanja u pravo vlasništva.

U tim smislu predlagatelj navodi:

»lako se sprečavanje prevara može konstruirati kao legitimni cilj zakonodavca, on sam po sebi, u situaciji kada za takvo uređenje ne postoji nikakva potreba ni razlozi, ne može biti smatran kao javni interes, već neovlašteno miješanje zakonodavca u pravo vlasništva. Nije dovoljna samo puka mogućnost zlouporabe, već konkretni razlozi koji govori u prilog tome da će do toga doći. Za samu mogućnost zlouporabe zakonodavac je već priredio druga pravna sredstva koja će sanirati takve povrede – odredbe prekršajne i kaznene naravi.

(...)

U pogledu provođenja testa razmjernosti o odabranom kriteriju, ali i o fiksnom određenju vremenskog trenutka u kojem će se sagledavati stanje kapitala i rezervi za određivanje udjela, potrebno je imati na umu kako u pravnom sustavu RH postoje drugi, prikladniji i blaži načini. Naime, Zakon o trgovačkim društvima koji uređuje postupak povećanja temeljnog kapitala određuju obvezu provođenja revizije povećanja temeljnog kapitala, u skladu s odredbama ZTD-a, koji postupak je zakonski uređen te osigurava upravo da se u takvom postupku ne može postupati na način kako je to zakonodavac iznio u postupku javnog savjetovanja.«

Zaključno, navodi da oblikovanje kriterija za određivanje veličine udjela u društvu preuzimatelju na način kako je to propisano osporenim člankom 88. stavkom 6. ZoVU-a:66/19 predstavlja povredu članaka 48., 49. i 50. Ustava jer se radi o neovlaštenom miješanju u pravo vlasništva jedinice lokalne samouprave na način koji nije u javnom interesu, odnosno ne ide za ostvarenjem legitimnog cilja te se radi o ograničenju prava vlasništva bez naknade tržišne vrijednosti.

9.1. U odnosu na članak 89. stavke 5. – 8. ZoVU-a:66/19 predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022 ističe da osporena odredba »grubo narušava pravo vlasništva jedinica lokalne samouprave, pravno je nedorečena i ostavlja preširoke ovlasti upravnim tijelima. Predlagatelj ističe kako se, u slučaju navedenih obveza iz ZVU-a, radi o miješanju u pravo vlasništva kako je zaštićeno Konvencijom, i to određeno kao kontrola upotrebe vlasništva, i to na nedopušten način, bez ispunjenja kriterija javnog interesa«. Smatra da, iako se u osporenom članku 89. stavku 5. ZoVU-a:66/19 koristi pojam »prijenosa korištenja komunalnih vodnih građevina«, u konkretnom se slučaju zapravo radi o prikrivenom izvlaštenju »jer se gube sva dotadašnja vlasničkopravna ovlaštenja te ostaje golo pravo vlasništva«.

9.2. U odnosu na članak 89. stavak 1. ZoVU-a:66/19 predlagatelj navodi da jedinice lokalne samouprave »koje nisu obavile svoju zakonsku obvezu i prenijele vlasništvo komunalne vodne građevine na novoosnovane javne isporučitelje vodnih usluga sada su u mogućnosti dobiti dodatni udio u temeljnom kapitalu, čim se narušava načelo jednakosti kao temeljna vrednota Ustava RH iz čl. 3., kao i čl. 14. Ustava RH. (...) Naime, ovime se stavljaju u nejednak položaj one JLS koje su ispunile svoju obvezu i prenijelo vlasništvo nad vodnim građevinama na javne isporučitelje vodnih usluga kojim su osnivači, a koje nisu unesene u temeljni kapital tih društava (što ni u kojem trenutku nije bila zakonska obveza). One će, za razliku od JLS koje će sada prenijeti pravo vlasništva na društvo preuzimatelja ostati bez mogućnosti stjecanja dodatnog udjela, kako određuje čl. 89. Ovakvo postupanje zakonodavca je nedopušteno te predstavlja povredu čl. 3 i 14. Ustava«.

10. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1847/2022 osporava članak 88. stavke 3. i 6. i članak 89. stavak 5. ZoVU-a:66/19. U odnosu na članak 89. stavak 5. ZoVU-a:66/19 predlagatelj navodi da se osporenom odredbom država neosnovano miješa u pravo vlasništva koje je zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava. Nadalje, navodi da je nametanjem provođenja statusne promjene pripajanja jedinicama lokalne samouprave povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu, slijedom čega smatra da osporena odredba nije u suglasnosti s člancima 4. stavkom 1., 128. stavkom 1. i 129.a stavkom 1. Ustava.

U tom smislu u prijedlogu navodi:

»Vodne usluge imaju se smatrati komunalnim djelatnostima koje izravno temeljem Ustava Republike Hrvatske spadaju u poslove lokalnog djelokruga. S tim u vezi jedinice lokalne samouprave bez zakonodavne intervencije odlučuju o institucionalnom obliku javnoga isporučitelja vodnih usluga i teritorijalnom okviru pružanja vodnih usluga (pravo na samoorganizaciju). Slijedom navedenog, osporenom odredbom zadire se u donošenje odluka iz samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica.

Unatoč tome što statusnim pripajanjem vodne usluge ostaju u samoupravnom djelokrugu lokalnih jedinica, to ne znači da nije došlo do povrede istog tog samoupravnog djelokruga. Povreda proizlazi iz toga da je lokalnim jedinicama onemogućeno donošenje odluka upravo u tom okviru u kojem im je zajamčeno autonomno i samostalno donošenje odluka, koje uključuje i samoorganizaciju, to jest izbor institucionalnog okvira i geografskog područja pružanja usluga.«

10.1. U odnosu na članak 88. stavak 3. ZoVU-a:66/19 predlagatelj ističe da, u konkretnom slučaju, postoji antinomija normativnog sadržaja s člankom 516. stavkom 2. ZTD-a, jer je tom odredbom propisano da se odluke kojima se daje odobrenje ugovora o pripajanju dioničkih društava i društava s ograničenom odgovornošću donose glasovima koji predstavljaju najmanje tri četvrtine temeljenog kapitala zastupljenog u glavnoj skupštini društva pri donošenju odluke.

U odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 predlagatelj ističe da zakonodavac ne uzima u obzir moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do dana pripajanja, a to može biti od utjecaja na vrijednost dionica i udjela u društvu preuzimatelju. Na kraju navodi da se na temelju osporenih odredaba ZoVU-a:66/19 pravo vlasništva oduzima bez da vlasnici (u ovom slučaju osnivači) za to dobivaju naknadu tržišne vrijednosti koja bi korespondirala tom oduzimanju pa se na taj način pravo vlasništva de facto obezvrjeđuje, dok vlasnici trpe tešku i nepopravljivu štetu. Stoga smatra da osporena odredba nije u suglasnosti s člankom 50. stavcima 1. i 2. Ustava.

11. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-1005/2022 smatraju da članak 100. ZoVU-a:66/19 nije u suglasnosti s člancima 3., 5., 14., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava.

Navode da su udruge građana vlasnici lokalnih vodovoda (cjevovoda i vodnih građevina) koji su svojevremeno izgrađeni novčanim sredstvima samih udruga građana, a osporenim člankom 100. ZoVU-a:66/19 »propisana su takva ograničenja, odnosno gubitak prava vlasništva, što se nikako ne može ustavnopravno opravdati gubitkom vlasništva bez naknade (tržišne vrijednosti) od strane javnog isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području kojem se Lokalni vodovodi prenose na upravljanje«.

U tom smislu predlagatelji ističu:

»Ukoliko javni isporučitelj na uslužnom području želi isporučivati vodu krajnjim potrošačima neka ju isporučuje putem vodnih građevina i cjevovoda koji će sam izgraditi, a ne ‘zakonskim’ (članak 100. Zakona o vodnim uslugama) otimanjem istih od Lokalnih vodovoda bez njihove volje i suglasnosti te bilo kakve naknade za imovinu koja im se oduzima.

To je situacija kao da je netko Kuću u vašem vlasništvu dao na upravljanje nekoj trećoj osobi i da joj za to plaćate odgovarajuću naknadu za upravljanje te Vas spornim člankom 100. upućuje na pokretanje sudskog postupka u kojem se treba utvrditi da ste vi vlasnik kuće koja je u vašem vlasništvu i da ste nakon završetka takvog sudskog postupka dužni plaćati naknadu za upravljanje vašom kućom.«

11.1. Stoga predlagatelj u predmetu broj: U-I-1005/2022 predlaže Ustavnom sudu ukinuti osporeni članak 100. ZoVU-a:66/19.

12. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-3209/2022 osporava članak 7. stavak 2. i članak 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19 i navodi da te odredbe ZoVU-a:66/19 nisu u skladu s ustavnim načelima socijalne pravde i vladavine prava (članak 3. Ustava) te su u sukobu s ustavnim zahtjevom o obvezi države da potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i da se brine za gospodarski razvitak svih svojih krajeva (članak 49. stavak 3. Ustava).

12.1. U odnosu na članak 7. stavak 2. ZoVU-a:66/19 navodi da zakonodavac nije naveo razloge zbog kojih je, kao kriterij uspostave uslužnog područja na postojećim vodoopskrbnim područjima, propisao isporuku vode za ljudsku potrošnju od dva milijuna m3 godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %.

U odnosu na članak 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19 navodi da je zakonodavac tom odredbom propisao dva zasebna kriterija određivanja primarnog društva preuzimatelja, i to:

– javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području imao najveći ukupni prihod po osnovi cijene vodnih usluga, cijene isporuke vode drugom isporučitelju vodnih usluga i naknade za razvoj u tri godine koje prethode godini stupanja na snagu Uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 ili

– javni isporučitelj koji je na uslužnom području isporučio najveću količine vode za ljudsku potrošnju korisnicima vodnih usluga i drugim isporučiteljima vodnih usluga u posljednje tri godine koje prethode godini stupanja na snagu Uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19.

Predlagatelj navodi da zakonodavac nije naveo razloge zbog kojih je propisao upravo te kriterije za određivanje primarnog društva preuzimatelja. Također, naveo je da osporeni članak 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19 ne udovoljava ustavnom zahtjevu stvaranja države dobrobiti i socijalnog blagostanja građana koji će kao krajnji korisnici plaćati troškove nerazvijenosti i gubitaka ostalih vodnokomunalnih sustava javnih isporučitelja koji se pripajaju.

Iako predlagatelj smatra opravdanim donošenje zakonskih mjera iz članaka 7. stavka 2. i 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 (uspostava uslužnih područja i pravila o ustrojavanju jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga), navodi da se »ne može se ispitati postiže li zakonska mjera svoje proklamirane ciljeve, odnosno zakonom utvrđeni cilj da se vodne usluge obavljaju trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito tako da se osigura njihov održivi razvitak i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga (članak 5. stavci 2. i 3. ZoVU), što je u općem interesu i interesu za sve jedinice lokalne samouprave (članak 4. stavci 1. i 2. ZoVU)«.

Nadalje, predlagatelj smatra da su se kriteriji za uspostavu uslužnih područja iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19 i kriteriji iz članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 za određivanje društva preuzimatelja trebali utvrditi nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne samouprave u skladu s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19. Nadalje, smatra da je bilo opravdano kriterije za uspostavu uslužnih područja odrediti u okolnostima svakog uslužnog područja posebno uzimajući u obzir i druge kriterije koje bi predložili adresati na pojedinom uslužnom području. Smatra da bi uz postojeće kriterije iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19 trebalo propisati i dodatne kriterije za uspostavu uslužnog područja (npr. kriterije zasnovane na dobrom upravljanju gubicima vode iz vodoopskrbnog sustava, sposobnost korištenja bespovratnih sredstava iz EU fondova i buduća priuštivost cijene vodne usluge nakon provedbe EU projekta) što bi udovoljilo ustavnim zahtjevima iz članka 3. Ustava i članka 49. stavka 3. Ustava.

12.2. Stoga predlagatelj u predmetu broj: U-I-3209/2022 predlaže Ustavnom sudu ukinuti osporene članke 7. stavak 2. i 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

13. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. o legitimnom cilju ZoVU-a:66/19 (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»2. Javna dobra u javnoj uporabi

Komunalne vode građevine su javna dobra u javnoj uporabi i vlasništvo takvih dobara ima bitno različite značajke u odnosu na stvari u vlasništvu poduzetnika ili u odnosu na javna dobra u neposrednoj uporabi tijela vlasnika javnih dobara.

U svom prilično opsežnom razmatranju jamstva prava vlasništva, socijalne pravde, uspostave pravednog poretka, načela razmjernosti, preciznosti i određenosti te demontiranju tih ustavno – pravnih koncepata na najmanje detalje, podnositelj POU-a je izgubio osjećaj za cjelinu i razumijevanje što su komunalne vodne građevine po svojoj naravi.

Međutim, ne ostaje neuočljiva okolnost da podnositelj POU-a nije uvrstio čl. 9. i 10. ZVU u svoj prijedlog za ocjenu ustavnosti, preciznije u odjeljak ‘IV OSPORENI I DRUGI MJERODAVNI ČLANCI’, a upravo oni detaljno normiraju pravnu narav komunalnih vodnih građevina i pravne učinke te naravi. Štoviše cijeli izostavljeni odjeljak Zakona nosi naziv ‘III KOMUNALNE VODNE GRAĐEVINE’ pa ga nije lako zaobići, pod pretpostavkom da namjera podnositelja POU-a nije bila usmjerena na jednostrani pravni inženjering, uz selektivno korištenje pravnih izvora.

Komunalne vodne građevine normirane su kao ‘javna dobra u javnoj uporabi i u vlasništvu su javnoga isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području.’ (čl. 9. st. 1. ZVU). Komunalnim vodnim građevinama upravlja javni isporučitelj vodnih usluga, osim ako je ovim Zakonom drukčije uređeno (čl. 9. st. 2. ZVU). Pod upravljanjem u smislu ovoga Zakona smatraju se poslovi investitora gradnje komunalnih vodnih građevina, njihov pogon i održavanje te čuvanje i korištenje za namjene kojima komunalne vodne građevine služe (čl. 9. st. 3. ZVU).

Nastavno, kao posljedica definiranja komunalnih vodnih građevina kao javnih dobara propisana su i određena ograničenja u pogledu pravnoga prometa predmetnim građevinama: Komunalne vodne građevine ne mogu se opteretiti založnim pravom, niti mogu biti predmetom ovrhe, osim kada je ovim Zakonom drukčije određeno (č. 10. st. 1. ZVU). Komunalne vodne građevine mogu biti u prometu samo između javnih isporučitelja vodnih usluga (čl. 10. st. 2. ZVU) i Komunalne vodne građevine ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu (čl. 10. st. 3. ZVU).

(...)

3.1. Legitimni cilj – trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito obavljanje djelatnosti vodnih usluga te osiguranje održivog razvitka u djelatnosti vodnih usluga i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga

Vlasništvo javnih isporučitelja vodnih usluga nad komunalnim vodnim građevinama (čl. 9.st.1. ZVU) i posljedično obveza prijenosa komunalnih vodnih građevina s jedinica lokalne samouprave, središnjih tijela državne uprave i pravnih osoba čiji su osnivači JLS na javne isporučitelje vodnih usluga (čl. 89. st.1., 3. i 4. ZVU) vođeno je primamo legitimnim ciljevima trajnog, učinkovitog, ekonomičnog i svrhovitog obavljanja djelatnosti vodnih usluga (čl. 5. st.1. do 3. ZVU), osiguranja održivog razvitka u djelatnosti vodnih usluga i stalnog povećanja kakvoće vodnih usluga (čl. 5. st. 3. ZVU) te zadržavanja djelatnosti vodnih usluga unutar javnoga sektora (čl. 8. – 12. ZVU).

Za postizanje proklamiranih legitimnih ciljeva, a primarno učinkovitosti u djelatnosti vodnih usluga, ključna je učinkovitost gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina. U aspektu održavanja Zakon dodatno određuje: ‘Komunalne vodne građevine održavaju se trajno u stanju funkcionalne ispravnosti.’ (čl. 5. st. 4. ZVU). Učinkovitost u ekonomskom smislu podrazumijeva sposobnost da se s istim troškovima postiže veći učinak (veća količina i kvaliteta pružene usluge) ili s manjim troškovima isti učinak (ista količina i kvaliteta pružene usluge).

Vlasništvo jedinica lokalne samouprave nad komunalnim vodnim građevinama, proizvodi niz anomalija, koje imaju neposredan i značajan negativan utjecaj na učinkovitost gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina, kako nastavno obrazlažemo.

Prvo, jedinice lokalne samouprave nisu obveznici poreza na dodanu vrijednost (PDV), pa ga nemaju pravo odbiti kao pretporez za svoju dugotrajnu imovinu (komunalne vodne građevine). Svako ulaganje u izgradnju novih, rekonstrukciju ili sanaciju postojećih komunalnih vodnih, kada su u neposrednom vlasništvu jedinica lokalne samouprave, je 25 % skuplje građanima, jer se porez na dodanu vrijednost dvaput plaća: jednom kada se ubire cijena vodne usluge (13 % ), a drugi put kada se podmiruje račun izvođača radova (25 % ), bez prava na pretporez. S druge strane isporučitelj vodnih usluga) jest obveznik PDV-a kojeg u računima za vodnu uslugu zaračunava korisnicima vodnih usluga, uključujući i trošak izgradnje za koje općine i gradovi nisu mogli odbiti PDV kao pretporez. Kad su komunalne vodne građevine u izravnom vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga potonjih 25 % se odbija kao pretporez. Sa stajališta ‘neposrednog ostvarivanja potreba građana« izvjesno je da je vlasništvo javnih isporučitelja vodnih usluga nad komunalnim vodnim uslugama za korisnike vodnih usluga – troškovno povoljnije.

Drugo, na građevine u vlasništvu jedinica lokalne samouprave ne obračunava se amortizacija kao trošak. Prema člancima 2. i 19. Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu (NN, broj 124/14, 115/15, 87/16, 3/18, 126/19 i 108/20) jedinice lokalne samouprave na svoju dugotrajnu imovinu umjesto amortizacije obračunavaju ispravak vrijednosti. Međutim, taj ispravak vrijednosti ne može se uvrstiti u troškove i na njega obračunati cijena vodne usluge (ona je prihod isporučitelja vodnih usluga) te ne može služiti kao izvor sredstava za zamjenu dotrajalih, uništenih ili oštećenih komunalnih vodnih građevina. Na građevine u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga obračunava se amortizacija. Dio te amortizacije (tzv. nesučeljene amortizacije; amortizacija nesučeljena s odgođenim prihodima) ulazi u kalkulaciju cijene vodnih usluga i po toj osnovi javni isporučitelji vodnih usluga prikupljaju. Sa stajališta ‘neposrednog ostvarivanja potreba građana’ vlasništvo jedinica lokalne samouprave, s jedinom zakonitom politikom neobračunavanja amortizacije, pridonosi bržem propadanju komunalnih vodnih građevina, kroničnom nedostatku sredstava za njihovu zamjenu i općenito sporijim reakcijama kod iznenadnih incidenata pucanja cjevovoda i kvarova uređaja te sporijoj ponovnoj uspostavi pružanja usluga.

Treće, U Republici Hrvatskoj, ispod 5 % komunalnih vodnih građevina u izravnom je vlasništvu jedinica lokalne samouprave. Ostale su u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga. Koherentan zakonski sustav vlasništva treba biti uspostavljen prema dominantnom društveno odnosu u sektoru vodnih usluga, a ne prema iznimkama te u skladu s pravilom: De minimis non curat lex!

Četvrto, provedba novih projekata znatno je otežana kada je sustav tehnički, pravno i posjedovno dezintegriran (dio kod jedinica lokalne samouprave, a dio kod javnih isporučitelja vodnih usluga). Otežano je ishođenje lokacijske, posebnih uvjeta u postupku ishođenja lokacijske dozvole, građevinske i uporabne dozvole odnosno svih drugih posebnih upravnih akata, kada se moraju ishoditi u korist dva investitora, umjesto jednoga. Otežano je i uređenje imovinsko-pravnih odnosa otkupa i izvlaštenja nekretnina, kada se moraju ishoditi u korist dva titulara, umjesto jednoga. Sa stajališta ‹neposrednog ostvarivanja potreba građana› izvjesno je da je provedba projekta gradnje rekonstrukcije vodnih građevina brža i jeftinija kad je vlasnik komunalnih vodnih građevina jedan titular, te je, sama po sebi povoljnija od sporije i skuplje provedbe projekta s dva investitora. Po prirodi stvari ‹veće privlači manje› odnosno preko 9 komunalnih vodnih građevina je u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga, pa je i temeljem gore navedenih argumenata opravdano Zakonom odrediti javnog isporučitelja vodnih usluga kao vlasnika komunalnih vodnih građevina, a ne jedinicu lokalne samouprave.

Peto, izravno vlasništvo jedinica lokalne samouprave nad komunalnim vodnim građevinama, po ranijoj regulativi EU, otvorilo je opciju privatizacije vodnih usluga (što je, samo na prvi pogled, apsurdno), a to nastavno obrazlažemo u podtočki 3.2.

3.2. Legitimni cilj – zadržati djelatnosti vodnih usluga unutar javnog sektora

Hrvatsko vodno zakonodavstvo je u kontinuitetu branilo koncept zadržavanja djelatnosti vodnih usluga unutar javnoga sektora, te se protivilo (i) privatizaciji komunalnih vodnih građevina, (ii) privatizaciji javnih isporučitelja vodnih usluga i (iii) privatizaciji funkcije upravljanja – tj. pravnoj mogućnosti da vodne usluge pružaju privatni isporučitelji vodnih usluga.

Antitezu ovom konceptu zastupalo je pravo EU sve do veljače 2014. Na temeljima EU Direktive o uslugama na unutarnjem tržištu (Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006.) čija je glavna vodilja načelo slobode pružanja usluga u bilo kojoj državi članici EU – pružateljima s poslovnim nastanom u bilo kojoj drugoj državi članici EU, donesena je Direktiva 2004/17/EZ o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga.

Prema odredbama čl. 4. Direktive 2004/17/EZ, dodjela prava pružanja vodnih usluga podlijegala je javnoj nabavi. Odredbom čl. 23. te Direktive od dodjele su bili izuzeti (pod zahtjevnim alternativnim uvjetima) samo tzv. sektorski naručitelji (tj. isporučitelji vodnih usluga) kad dodjeljuju pravo na obavljanje dijela svoje djelatnosti drugim pružateljima usluga (tj. podugovarateljima). Međutim, od primjene javne nabave po ovoj Direktivi nisu bili isključeni javni naručitelji (npr. jedinice lokalne samouprave) kada pravo pružanje vodnih usluga dodjeljuju budućem isporučitelju vodnih usluga. Direktiva nije dopuštala dodjelu prava pružanja vodnih usluga od strane jedinica lokalne samouprave (ili druge državne razine) pravnim subjektima pod njihovom upravljačkom kontrolom, bez provedbe postupka javne nabave.

Tumačenjem te Direktive došlo se do zaključka da između naručitelja i pružatelja usluge mora postojati akt povjeravanja (entrusmtment act), da bi uopće bilo dodjele, a dodjele može biti samo: (i) ako naručitelj ima vodne građevine za javnu vodoopskrbu i javnu odvodnju u svom vlasništvu i (ii) ako naručitelj sam ne pruža vodne usluge. Argumentum a contrario – (i) ako je naručitelj ujedno vlasnik vodnih građevina za javnu vodoopskrbu i javnu odvodnju i (ii) ako sam pruža vodne usluge – nema potrebe za postojanjem akta povjeravanja, pa nema ni obveze primjene Direktive 2004/17/EZ i dodjele prava pružanja vodnih usluga u postupku javne nabave.

Hrvatsko vodno zakonodavstvo je pravodobno prepoznalo opasnost koju u sebi sadrži Direktiva 2004/17/EZ, da se putem postupaka javne nabave otvore opcije privatizacije funkcije upravljanja vodnim uslugama. Isto tako, postojala je i svijest o načelu neutralnosti prava EU u odnosu na uspostavljeni režim vlasništva, propisanom u čl. 345. Ugovora o funkcioniranju EU-a: ‘Ugovori ni na koji način ne dovode u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva’ Stoga je bilo nužno izuzeti vodne usluge od primjene pravila unutarnjeg tržišta, a to se opet moglo postići samo ako se vlasnik infrastrukture i pružatelj usluge objedine u istoj osobi.

Hrvatski sabor je 2013. godine donio Zakon i izmjenama i dopuna Zakona o vodama iz 2009. godine (NN br. 56/13) te propisao da su: ‘Komunalne vodne građevine (...) u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga’ (čl. 23. st. 3. ZOV). Na taj načinje omogućio punu primjenu čl. 201. st. 1. ‘Djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju javni isporučitelji vodne usluge’, dakle, obavljaju ih ex lege, bez ikakvog akta povjeravanja od strane jedinice lokalne samouprave. S obzirom da je izostao akt povjeravanja, nije postojala ni obveza primjene Direktive 2004/17/EZ.

Propisujući izravno vlasništvo javnih isporučitelja nad komunalnim vodnim građevinama, hrvatski zakonodavac je 2013. stavio vodne usluge pod zaštitu čl. 345. Ugovora o funkcioniranju EU-a. tako što ih je izuzeo od primjene pravila unutarnjeg tržišta, prije nego što su to učinili Vijeće (EU) i Europski parlament.

Nakon toga se promijenilo i stajalište EU o predmetnoj materiji.

Poticaj za promjenu stajališta, dala je Europska građanska inicijativa ‘Pravo na vodu’ pokrenuta u travnju 2012. Inicijativu je potpisalo više od 1,6 milijuna građana EU te je 20. prosinca 2013. ista službeno podnesena Europskoj Komisiji. Inicijativom se između ostalog zahtijevalo da. ‘Opskrba vodom i upravljanje vodnim resursima ne budu podvrgnuti pravilima unutrašnjeg tržišta te da se onemogući liberalizacija vodnih usluga’.

Kao posljedica udovoljavanja zahtjevima Europske građanske inicijative ‘Pravo na vodu’ Europski parlament i Vijeće donijeli su novu direktivu o javnoj nabavi sektorskih naručitelja (Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ od 26. veljače 2014.), čijim je čl. 28. omogućeno da javni naručitelj ne primjenjuje postupak javne nabave kada povjerava pružanje vodnih usluga pravnom subjektu pod svojom upravljačkom kontrolom, nad kojom ‘obavlja nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama.

U čl. 28. st. 1. zadnji odlomak Direktive 2014/25/EU navodi se: ‘Smatra se da javni naručitelj nad pravnom osobom provodi nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu prvog podstavka točke (a) ako ima presudan utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi nadzor.’ Ova je odredba u hrvatskom vodnom zakonodavstvu neprimjenjiva jer su svrhu ostvarenja legitimnih reformskih ciljeva (vidjeti LEGITIMNOST CILJEVA I USTAVNOST) vodne usluge označene kao od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području (međukomunalne djelatnosti) i za Republiku Hrvatsku, (čl. 4. st. 2. ZVU). Nadalje: ‘Jedinice lokalne samouprave dužne su osigurati pružanje vodnih usluga na uslužnom području suosnivanjem javnih isporučitelja vodnih usluga, ostvarivanjem članskih odnosno dioničarskih prava i obveza u javnim isporučiteljima vodnih usluga i na drugi način u skladu s ovim Zakonom i posebnim zakonima.’ (čl. 4. st. 2. ZVU).

Dana 8. siječnja 2022. stupila je na snagu Uredba o uslužnim područjima (NN br. 147/21) i uspostavila 41 uslužno područje u Republici Hrvatskoj. S obzirom da uslužno područje, u prosjeku obuhvaća 13,5 jedinica lokalne samouprave, jedinica lokalne samouprave ne može nad pravnom osobom (javnim isporučiteljem vodnih usluga) provesti ‘nadzor sličan onom koji provodi nad svojim poslovnim jedinicama’ iz jednostavnog razloga što nije jedini osnivač isporučitelja vodnih usluga već suosnivač.

Namjerava li Republika Hrvatska i dalje zadržati pružanje vodnih usluga unutar javnoga sektora, hrvatsko vodno zakonodavstvo ne može se osloniti na često nejasne, prezahtjevne i različitim interesnim ciljevima podložne norme EU zakonodavstva, već mora ustrajati na vlastitim antiprivatizacijskim postavkama:

– isporučitelj vodnih usluga može biti samo javni isporučitelj vodnih usluga; iznimke su samo koncesionari ili pružatelji javne usluge za pražnjenje i odvoz otpadnih voda iz individualnih sustava odvodnje (čl. 11. st. 1. do 3. ZVU)

– vodne usluge se pružaju izravno temeljem ovoga Zakona (ex lege), a ne temeljem pojedinačnog akta povjeravanja (čl. 11. st. 1. ZVU)

– ‘Ništetni su ugovori i pojedinačne ugovorne odredbe kojim jedinice lokalne samouprave povjeravaju obavljanje djelatnosti vodnih usluga javnim isporučiteljima vodnih usluga, uređuju kvalitetu i kakvoću usluge, mjerila učinkovitosti poslovanja, poslovanje i pravni položaj javnog isporučitelja vodnih usluga, zabrane i ograničenja javnim isporučiteljima vodnih usluga glede njihova pravnog položaja i poslovanja.’ (čl. 11. st. 5. ZVU)

– komunalne vodne građevine su u vlasništvu javnog isporučitelja vodnih usluga, kojima on i upravlja (čl. 9. st. 1. i 2. ZVU) i ne mogu se opteretiti založnim pravom, ne mogu biti predmet ovrhe, mogu biti u prometu samo između javnih isporučitelja vodnih usluga te se u slučaju stečaja ili likvidacije prenose privremeno u vlasništvo jedinice lokalne samouprave (čl. 10. ZVU) i

– poslovni udjeli i dionice u javnom isporučitelju vodnih usluga nisu prenosivi, ne mogu biti predmetom zaloga, drugog stvarnog prava niti ovrhe, osim između odnosno u korist druge jedinice lokalne samouprave s istog uslužnog područja, (čl. 22. st. 1. ZVU).

Inzistiranjem na vlastitom institucionalnom modelu pružanja vodnih usluga zakonodavac osigurava izravnu zaštitu čl. 345. Ugovora o funkcioniranju EU-a koji uređuje načelo neutralnosti prava EU u odnosu na uspostavljeni režim vlasništva. To je ujedno i legitiman cilj Zakona.

4. Imaju Ii komunalne vodne građevine tržišnu vrijednost

Komunalne vodne građevine nisu na tržištu, djelatnosti vodnih usluga nisu tržišne djelatnosti već monopolistička javna služba, a jedinice lokalne samouprave ne mogu pružati vodne usluge.

a) Komunalne vodne građevine nisu na tržištu

Komunalne vodne građevine su javna dobra i javnoj uporabi (...) (čl. 9. st. 1. ZVU). Glavne pravne i praktične značajke njihovog statusa kao javnoga dobra su:

– one su izvan pravnog prometa prema trećima (res extra commercio), a pravni promet je ograničen tj. dopuštenje samo između javnih isporučitelja vodnih usluga (res in commercio stricto)

– riječ o građevinama podgradnje (infrastrukture) i nadgradnje (suprastrukture) koje su financirane u općem interesu, interesu Republike Hrvatske i interesu jedinica lokalne samouprave radi ostvarivanja ‘neposrednih potreba njihovih građana i pravnih osoba’ i izgrađene odnosno postavljene na točno određenim lokacijama, u skladu s tim interesima

– iz razloga navedenih u podstavku 2. one se ne mogu izmjestiti s lokacija na kojima su izgrađene ili postavljene, a da se time bitno ne naruši njihova uporabna vrijednost na štetu interesa kojem moraju služiti (neposrednog interesa građana).

Tržišna vrijednost može postojati samo na tržištu. Ako tržište ne postoji, a u prometu komunalnim vodnim građevinama izvjesno ne postoji, ne može postojati niti tržišna vrijednost. Što bi bila osnovica takve vrijednosti komunalnih vodnih građevina? (burzovni indexi, vrijednosti transakcija u zadnjih 3 ili 5 godina, a promet komunalnih vodnih građevina između javnih isporučitelja vodnih usluga desetljećima nije zabilježen, itd.). Podnositelj prijedloga pogrešno razmatra komunalne vodne građevine kao bilo koju drugu stvar, kojom se slobodno trguje, na slobodnom tržištu.

b) Djelatnost vodnih usluga nije tržišna djelatnost već monopolistička javna služba

Pravna narav djelatnosti vodnih usluga nije u okviru koje se grade i održavaju komunalne vodne građevine (čl. 9. st. 3. ZVU), nije gospodarska tj. tržišna djelatnost.

Prema odredbama ZVU: ‘Vodne usluge su djelatnosti od općeg interesa i obavljaju se kao javna služba.’ (čl. 4. st. 1.), a ne gospodarske djelatnosti. Vodne usluge se ne obavljaju s ciljem stjecanja dobiti (a ako se dobit ostvari: ‘ona se koristi isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga’, čl. 34. st. 1. ZVU), već radi neposrednog ostvarivanja potreba korisnika vodnih usluga (građana i pravnih osoba na uslužnom području).

(...)

Isporuka vodnih usluga ne udovoljavaju bitnim značajkama biti na tržištu:

Prvo, vodne usluge su infrastrukturne usluge u kojima ne postoji paralelna infrastruktura na koju se korisnik može, svojom slobodnom voljom priključiti.

Drugo, ZVU propisuje obvezu vlasnika nekretnina na priključenje na izgrađene komunalne vodne građevine (čl. 55. ZVU), što je drugi očiti element izostanka dobrovoljnosti i tržišta.

Treći element je izostanak rizika, jer ako je priključenje obligatno, onda ne postoji poticaj da se marketinškim i inim metodama traže i pronalaze kupci. Izostanak rizika znači i izostanak neizvjesnosti. Svi ovi elementi čine vodne usluge monopolističkim djelatnostima, u kojima je izostanak tržišta očit i bez alternative. Ovo nije samo iskustveno razmatranje, ZVU je u svojim načelnim odredbama, članak 5. stavak 5. odredio: ‘Cijene vodnih usluga određuju se prema (...) načelima pravičnosti, zaštite od monopola i socijalne priuštivosti cijene vode. (...)’ čime je bezuvjetno potvrdio monopolistički karakter djelatnosti vodnih usluga.

c) Jedinice lokalne samouprave ne mogu pružati vodne usluge

Jedinice lokalne samouprave ne mogu pružati vodne usluge iz razloga zakonske nedopustivosti, tj. jer im cjelokupno posebno zakonsko uređenje u ustavno neosporenim člancima (čl. 8. st. 1., čl. 9. st. 1. do 3. i čl. 11. st. 1 ZVU) to ne dopušta, a ne dopušta im iz legitimnih razloga koje smo obrazložili u podtočkama 3.1. i 3.2. ovoga Očitovanja.

S obzirom da jedinice lokalne samouprave ne mogu pružati vodne usluge, komunalne vodne građevine u njihovom vlasništvu ne služe ‘neposrednom ostvarivanju potreba građana’ čl. 129.a. Ustava RH), osim ako ovlasti koje vlasništvo čine vlasništvom (uti et frui) nisu prenesene na javnog isporučitelja vodnih usluga, (vidjeti razmatranje u točki 5. ovoga Očitovanja).

d) Apsurdnost tržišne naknade za javna dobra u javnoj uporabi

Kada bi zakonodavac prihvatio ‘poduzetnički koncept’ dugotrajne imovine, kakav zagovara podnositelj POU-a te ga primijenio i na komunalne vodne građevine, morao bi obvezati javnog isporučitelja vodnih usluga da naknadi jedinici lokalne samouprave neutvrdivu tržišnu vrijednost. Javni isporučitelji vodnih usluga bi potom tu neutvrdivu vrijednost morao, putem cijene vodnih usluga, prevaliti na korisnike vodnih usluga. U konačnici korisnici vodnih usluga, u čiju se korist ostvaruju ‘vlasnička prava nad komunalnim vodnim građevinama’ (čl. 4. st. 4. ZVU) morali bi kroz povećanu cijenu vodnih usluga platiti neutvrdivu naknadu jedinici lokalne samouprave, koja poslove iz svog samoupravnog djelokruga obavlja radi ‘neposrednog ostvarivanja potreba građana’ (čl. 129.a. Ustava RH), što uključuje te iste korisnike, uvažavajući 87 % priključenost građana na sustave javne vodoopskrbe.

Normiranje tržišne vrijednosti za ‘oduzeto ili ograničeno vlasništvo’, kakvo zagovara podnositelj POU-a bilo bi protivno pretpostavci o razumnom zakonodavcu (argumentum ad absurdum) jer bi pravne odredbe o tržišnoj naknadi za javno dobro u javnoj uporabi – vodile besmislenim posljedicama.«

13.1. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. o legitimnom cilju ZoVU-a:66/19 glase:

»U institucionalnom aspektu, Zakon o vodnim uslugama je reformski zakon, koji ima i svoje specifične legitimne reformske ciljeve (čl. 7. st. 1. ZVU):

– osiguranje povrata troškova od vodnih usluga putem socijalno priuštive cijene vode

– uspostava javnog isporučitelja vodnih usluga sposobnog za održivi razvoj i održavanje komunalnih vodnih građevina, uključujući i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju te

– poslovna samoodrživost, financijska stabilnost i visoki stupanj učinkovitosti javnih isporučitelja vodnih usluga i

Glavni instrument za ostvarenje legitimnih reformskih ciljeva je uspostava uslužnih područja s jednim javnim isporučiteljem na uslužnom području (čl. 7. i 8. ZVU), a isto se postiže prvenstveno pripajanjem postojećih javnih isporučitelja na uslužnom području društvu preuzimatelju na uslužnom području (čl. 88. ZVU).

Ostvarenjem legitimnih ciljeva ostvarit će se i ustavna prava i Ustavom zaštićeni pravni interesi:

1. pravo na zdrav život (čl. 69. st. 1. Ustava RH), čija dimenzija je i pristup vodi za ljudsku potrošnju, ali i socijalna priuštivost cijene vode

2. uvjeti za zdrav okoliš (čl. 69. st.2. Ustava RH), koji se, između stalog, postižu javnom odvodnjom i odgovarajućim stupnjem pročišćavanja otpadnih voda

3. skrb o zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša (čl. 69. st.3. Ustava RH), koji se, između ostalog, postižu osiguravanjem zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju, pristupom vodi za ljudsku potrošnju i pristupom uslugama javne odvodnje te odgovarajućim stupnjem pročišćavanja otpadnih voda

4. pravni interes na uživanje u blagostanju (koje država ‘promiče i potiče’; Izvorišne osnove, odlomak 3, čl. 49.st.3. Ustava), koji se između ostalog postižu osiguranjem, održanjem i unapređenjem odgovarajućeg standarda u korištenju vodnih usluga te socijalnom priuštivošću cijene vode.

(...)

Nužnost propisivanja mjera radi ostvarenja legitimnih ciljeva

Nužnost propisivanja mjera (pripajanja javnih isporučitelja na uslužnom području i drugih mjera koje predlagatelj smatra nedopuštenim miješanje države u prava lokalne samouprave) radi ostvarenja legitimnih ciljeva; proistječe iz tri nedvojbene okolnosti:

1. Javni isporučitelji vodnih usluga ne mogu pokriti svoje kapitalne izdatke

2. Fragmentirani javni isporučitelji vodnih usluga, u velikom broju, ne mogu pokriti ni operativne troškove svog poslovanja

3. Na fragmentiranim uslužnim područjima ne može se u budućnosti ostvariti priuštiva cijena vode

(...)

2. Fragmentirani javni isporučitelji vodnih usluga, u velikom broju, ne mogu pokriti ni operativne troškove svog poslovanja. Prema podacima Vijeća za vodne usluge javni isporučitelji vodnih usluga kontinuirano akumuliraju financijske gubitke, što pokazuje da nisu u stanju niti samostalno pokriti operativne troškove poslovanja:

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Godina | Broj javnih  isporučitelja s  gubicima | Iskazani gubici (nakon oporezivanja)  kn/god. |
| 2017. | 47 | – 81.089,236,00 |
| 2018. | 40 | – 72.029.410,00 |
| 2019. | 47 | – 107.340.416,00 |
| 2020. | 62 | – 173.657.126,00 |

Upravo je pokriće operativnih troškova samo iz cijene vodne usluge smisao članka 9. Okvirne direktive o vodama (Povrat troškova od vodnih usluga).

U 2017., 2018, i 2019. broj javnih isporučitelja koji posluju s financijskim gubicima narastao je s 32 % na 65 % ukupnog broja javnih isporučitelja. I to se sve odvija prije nego što su završene (a negdje niti započete) investicije za provedbu direktiva UWWTD i DWD iz Pristupnog ugovora, koji nose dodatne troškove održavanja i amortizacije novoizgrađenih građevina.

3. Na fragmentiranim uslužnim područjima ne može se u budućnosti ostvariti priuštiva cijena vode. Kako je provedba spomenutih direktiva (UWWTD i DWD) financijski neizdrživa za bilo koju zemlju članicu Europske unije, kohezijski fondovi EU osiguravaju sredstva za sufinanciranje tih projekata i to u prosjeku do 70 % prihvatljivih troškova projekta.

No institucionalni, financijski i tehnički kapaciteti najveće većine postojećih isporučitelja vodnih usluga ne osiguravaju niti pretpostavke za uspješnu provedbu projekata, niti kasnije održavanje izgrađene infrastrukture. Striktna pravila kohezijskih fondova zahtijevaju da cijena vode nakon provedbe EU investicija izrazi načelo povrata od vodnih usluga iz članka 9. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, 22.12.2000.) odnosno da pokrije troškove održavanja, pogona i amortizacije izgrađenih vodnih građevina. Tu se otvorilo pitanje priuštivosti cijene vode građanima. Pokazatelj priuštivosti se izražava u postotku kao odnos cijene vode izražene u prosječnom ponderiranom prosjeku po kubičnom metru potrošene vode (m3) i godišnjeg neto raspoloživog dohotka kućanstava (NRD). U obrazloženju uz Konačni prijedlog Zakona o vodnim uslugama deklarirana je i gornja granica priuštivosti: ‘ – osigurat će se da cijena vode, i nakon provedbe investicija diktiranih Ugovorom o pristupanju bude socijalno priuštiva potrošačima i to u granicama ekonomske učinkovitosti isporučitelja, a u pravilu do 3 % neto raspoloživog dohotka kućanstva godišnje.

Međutim, ako se osporene odredbe ovoga Zakona ne bi provele, cijena vode na postojećih 171 područja pružanja vodnih usluga postala bi nepriuštiva ili otežano priuštiva građanima. U analitičkom dijelu Višegodišnjeg programa gradnje komunalnih vodnih građevina izračun je ustvrdio: ‘(i) na razini komunalnih poduzeća ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1 – 6 % u odnosu na NRD, (ii) na razini vodoopskrbne zone ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,6 – 4,2 % u odnosu na NRD, (iii) na razini županija ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,8 – 4,5 % u odnosu na NRD, (iv) na razini NUTS II regija ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,9 – 3,2 % u odnosu na NRD.’ Dakle, sve analize na različitim razinama su pokazale probijanje granice priuštivosti.

Jedina razumna reakcija zakonodavca na takvu projekciju budućih cijena vode, a koja je u Europsku uniju pristupila da bi zajedno s drugim europskim državama osigurala (..) blagostanje (članak 141.a. stavak 1. Ustava), čije izvorišne osnove Ustava pozivaju na promicanje socijalnog blagostanja (Izvorišne osnove, odlomak 3. Ustava) i koja se prema svojim građanima Ustavom obvezala poticati socijalno blagostanje građana (članak 49. stavak 3. Ustava) je bila osigurati dovoljno velika područja pružanja vodnih usluga (uslužna područja), čiji će broj i ekonomska snaga korisnika, kao i ekonomija razmjera djelovati da se cijena vode zadrži u socijalno priuštivim granicama, a građani ne osiromaše.

Ti se ciljevi ne mogu ispuniti apsolutizacijom prava na samoorganizaciju unutar prava na lokalnu samoupravu, jer je ovaj problem nerješiv unutar prava na samoorganizaciju ovako fragmentirane lokalne samouprave.«

14. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. u odnosu na članak 89. stavke 1. – 5. ZoVU-a:66/19 glase:

»Obavezni prijenos iz čl. 89. st. 1. ZVU, izvršava se:

– bez naknade ili

– dio bez naknade, a drugi dio kao ulog u temeljni kapital.

Pritom podnositelj POU-a navodi da je riječ o nepreciznoj pravnoj normi, ‘jer iz njezinog sadržaja jedinica lokalne samouprave (adresat pravne norme) ne može saznati u kojem je slučaju u obvezi prenijeti komunalne vodne građevine bez naknade, a u kojem slučaju dijelom uz naknadu, a dijelom kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja. ‘Jedinice lokalne samouprave su subjekti prava i imaju punu poslovnu sposobnost. Ako je namjera zakonodavca bila prepustiti tijelima jedinice lokalne samouprave da autonomno odluče hoće li zakonsku obvezu prijenosa imovine – izvršiti (i) bez naknade ili (ii) dio bez naknade, a drugi dio kao ulog u temeljni kapital, norma nije neprecizna, nego upravo dostatno precizna za ostvarenje njezinog legitimnog cilja. Krug razloga iz kojih bi jedinica lokalne samouprave izabrala jednu od dvije zakonite opcije je širok. Taksativno navođenje razloga uz svaku od dvije opcije predstavljalo bi nepotrebno prenormiranje, neosnovano zadiranje u autonomnu odluku i protivno čl. 16. st. 2. Ustava RH jer bi ograničavanje prava izbora između dvije zakonite opcije (taksativnim navođenjem razloga uz svaku opciju) bilo nerazmjerno naravi potrebe za ograničenjem u pojedinačnom slučaju.

(...)

Međutim, bez iznimke, sve komunalne vodne građevine u vlasništvu jedinica lokalne samouprave su prenesene u posjed i na upravljanje (uključujući korištenje, u skladu s čl. 9. st. 3. ZVU-a) javnim isporučiteljima vodnih usluga. Nijedna jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj ne pruža samostalno vodne usluge građanima i poslovnim korisnicima, putem komunalnih vodnih građevina zato što Zakon o vodnim uslugama (te Zakon o vodama prije njega) izričito određuje da vodne usluge pružaju javni isporučitelji vodnih usluga (čl. 8. st. 1. i čl. 11. st. 1. ZVU), a te norme nisu ustavno-pravno osporene.

S aspekata prikazanih u prethodnom odlomku, jedinice lokalne samouprave nisu u posjedu komunalnih vodnih građevina (barem ne u neposrednom posjedu), ne koriste ih (non uti), ne pribiru plodove od njih (non frui) i ne izvršavaju pravo neograničenog crpljenja stvari, do uništenja stvari (non abuti) – dakle ne izvršavaju nijednu vlasničku ovlast koja vlasništvo čini vlasništvom (uti, frui et abuti).

Komunalnim vodnim građevinama u vlasništvu jedinica lokalne samouprave upravljaju javni isporučitelji vodnih usluga. Upravljanje, u sebi obuhvaća i korištenje (uti) u smislu čl. 9. st. 3. ZVU – a: ‘Pod upravljanjem u smislu ovoga Zakona smatraju se poslovi investitora gradnje komunalnih vodnih građevina, njihov pogon i održavanje te čuvanje i korištenje za namjene kojima komunalne vodne građevine služe. ‘Komunalne vodne građevine koriste i korisnici vodnih usluga. Apsurdno je, ali istinito, da jedinica lokalne samouprave koristi komunalne vodne građevine u svom vlasništvu, ali ne kao vlasnik nego samo kao korisnik vodnih usluga.

Javni isporučitelji vodnih usluga pribiru plodove od upravljanja komunalnim vodnim građevinama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave (frui) odnosno naplaćuju cijenu vodne usluge (čl. 42. st. 1. ZVU) i naknadu za razvoj (čl. 55. ZFVG), a obje su prihod javnog isporučitelja vodnih usluga (čl. 42. st.l. ZVU i čl. 5. st. 9. ZFVG).

Treću vlasničku ovlast (abuti) tj. pravo neograničenog crpljenja stvari, do uništenja stvari ne mogu izvršavati ni zakonski upravitelj (javni isporučitelj vodnih usluga), niti vlasnik (jedinica lokalne samouprave) dokle god je komunalna vodna građevina u javnoj uporabi tj. dok služi korisnicima vodnih usluga (čl. 4. st. 4. ZVU) odnosno dok se njome ‘neposredno ostvaruju potrebe građana’ (čl. 129.a Ustava RH i čl. 19. ZLPS).

S obzirom na to da vlasnik ne ostvaruje nijednu vlasničku ovlast koje vlasništvo čine vlasništvom (non uti, non frui et non abuti), jer mu cjelokupno posebno zakonsko uređenje u ustavno neosporenim člancima to ne dopušta (čl. 8. st. 1., čl. 9. st. 1. do 3. i čl. 11. st. 1 ZVU).9, a ne dopušta mu ni pravna narav javnoga dobra u javnoj uporabi, onda mu ustavno osporene odredbe (čl. 89. st. 1. i 5. ZVU) izvjesno ne mogu oduzeti, niti ograničiti ono što nema tj. ono što se samo nominalno titulira njegovim vlasništvom.

(...)

7. Obveza prijenosa komunalnih vodnih građevina sa središnjih tijela državne uprave na društvo preuzimatelja i naknada tržišne vrijednosti (čl. 89. st.3. ZVU)

Prema čl. 89. st. 3. ZVU: ‘Središnja tijela državne uprave koja su do stupanja na snagu ovoga Zakona, kao investitori ili suinvestitori, na temelju propisa o regionalnom razvoju ili drugih posebnih propisa gradila komunalne vodne građevine, dužna su ih prenijeti bez naknade u vlasništvo društva preuzimatelja u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu uredbe iz čl. 7. st. 6. ovoga Zakona.’

Središnja tijela državne uprave tijela su Republike Hrvatske. Tijela Republike Hrvatske nemaju pravnu osobnost, stoga nemaju ni stvari u svojem vlasništvu. Stvari koje koriste tijela središnje državne uprave u vlasništvu su Republike Hrvatske.

Zakon o vodnim uslugama je donijela Republika Hrvatska putem svog zakonodavnog tijela, Hrvatskoga sabora.

Raspolaže li Republika Hrvatska stvarima u svojem vlasništvu, uz naknadu ili bez naknade, stvar je njezine slobodne volje izražene kao zakonodavca i/ili kao vlasnika.

Napominjemo da su i ove građevine prenesene na upravljanje javnih isporučitelja vodnih usluga, te da nominalni vlasnik nema neposredni posjed nad njima, niti koristi vlasničke ovlasti: uti, frui et abuti.

8. Obveza prijenosa komunalnih vodnih građevina sa pravnih osoba, koji nije isporučitelj vodnih usluga, a osnivači kojeg su jedinice lokalne samouprave na društvo preuzimatelja (čl. 89. st.4. ZVU)

(...)

Ova norma sadrži dvije obveze prijenosa:

– (prvi) prijenos komunalnih vodnih građevina s pravnih osoba koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave na svoje osnivače, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona svojim osnivačima (od 18. 7. 2019. do 16.10.2019.)

– (drugi) prijenos komunalnih vodnih građevina s jedinica lokalne samouprave na društvo preuzimatelja, bez naknade, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu uredbe iz čl. 7. st. 6. ovoga Zakona (od 8. siječnja 2022.)

Predmetna norma ispravlja teži slučaj kršenja načela zakonitosti. Pravne osobe iz čl. 89. st. 4. ZVU ni po jednom propisu Republike Hrvatske (ranijem Zakonu o komunalnom gospodarstvu, Zakonu o vodama i sada Zakonu o vodnim uslugama) nisu smjele postati vlasnici komunalnih vodnih građevina. Stoga, zakonodavac nije ostavio mogućnost (drugog) prijenosa uz naknadu (uz djelomični ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja).

Međutim, adresati norme su imali dostatno tolerirani vacatio legis na raspolaganju, za izbjeći punitivni karakter ove odredbe.

Naime, da su adresati norme slijedili sveobuhvatnost i smisao odredbe čl. 23. st. 3. Zakona o vodama (NN br. 153/09, 63/11,130/11, 56/13,14/14 i 46/18) kako je izmijenjena čl. 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (NN 56/13) i prema kojoj: ‘Komunalne vodne građevine su javna dobra u javnoj uporabi, i u vlasništvu su javnoga isporučitelja vodne usluge’, kao i posljedičnu sveobuhvatnost i smisao odredbe čl. 146. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (NN 56/13) o obvezi prijenosa komunalnih vodnih građevina na javnoga isporučitelja vodnih usluga, imali bi više opcija:

– pravna osoba čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, kao i jedinica lokalne samouprave, imali su sedam (6) godina, četiri (4) mjeseca i dvadeset osam (28) dana (18.5.2013 – do 16.10.2019.) otvorenu opciju da izvrše oba prijenosa i to: prijenos komunalnih vodnih građevina, sa pravnih osoba koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave na svoje osnivače te prijenos komunalnih vodnih građevina s jedinica lokalne samouprave na isporučitelja vodne usluge kojem je ista jedinica lokalne samouprave osnivač (a ne društvu preuzimatelju) odnosno

– jedinica lokalne samouprave je dvije (2) godine, dva (2) mjeseca i dvadeset tri (23) dana (od 16.10.2019. do 8.1.2022.) imala dodatnu otvorenu opciju da izvrši prijenos komunalnih vodnih građevina s jedinica lokalne samouprave (pod pretpostavkom da je joj je iste prenijela u vlasništvo pravna osoba koja nije isporučitelji vodnih usluga, a čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave) na isporučitelja vodne usluge kojem je ista jedinica lokalne samouprave osnivač (a ne društvu preuzimatelju).

U navedenim razdobljima jedinica lokalne samouprave imala je otvorenu opciju odlučiti u kojem će obliku izvršiti prijenos: u cijelosti bez naknade, u cijelosti s naknadom, dio bez naknade, dio s naknadom. Naime, čl. 146. st. 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (NN br. 56/13), dopuštao je prijenos ‘u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade’, bez ikakvih ograničenja. Ova odredba se može smatrati konzumiranom jer takvih slučajeva više nema u sektoru vodnih usluga Hrvatske.

Posebno napominjemo da se osporena odredba ne odnosi na pravne osobe za provedbu vodnokomunalnih projekata, kako su definirane čl. 3. st. 1. točka 12. ZVU ‘pravna osoba za provedbu vodnokomunalnih projekata je društvo ili ustanova osnovana radi upravljanja projektima gradnje komunalnih vodnih građevina u kojem sve poslovne udjele, dionice ili osnivačka prava, ili većinu njih, imaju jedinice lokalne samouprave i/ili jedinice područne (regionalne) samouprave, a koje je vlasnik komunalnih vodnih građevina.’ Na te osobe primjenjuje se čl. 96. st. 1. ZVU, prema kojem: ‘Odredbe ovoga Zakona koje se odnose na pripajanje postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga društvu preuzimatelju primjenjuju se, na odgovarajući način, i na pravne osobe za provedbu vodnokomunalnih projekata.’

9. Privremena mjera (čl. 89. st.5. ZVU)

(...)

Međutim, upravo uvažavajući značaj vlasništva kao ustavne kategorije i ustavnih jamstava prava vlasništva, te uvažavajući projekciju da će se u jednom trenutku ukazati potreba za privremenim uređenjem potencijalno spornih odnosa, zakonodavac je krajnje oprezno uredio čl. 89. st. 5. ZVU : ‘Ne izvrše li se prijenosi iz stavaka 1., 3 i 4. ovoga članka, Ministarstvo donosi rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina na društvo preuzimatelja, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzomu opremu.’

Ovdje je riječ o ‘prijenosu korištenja’ komunalnih vodnih građevina, a ne o prijenosu vlasništva. Na argument da je korištenje (uti) jedno od glavnih atributa prava vlasništva, odgovor je jednoznačan: jedinica lokalne samouprave, iako nominalno titular prava vlasništva, ne koristi, niti može, u postojećem ustavno neosporenom pravnom poretku, koristiti komunalne vodne građevine, na način kako ih koristi vlasnik, već samo na način kako ih koristi korisnik vodnih usluga.

Zakonodavac je strogo vodio računa da je instrument provedbe predmetne odredbe upravni akt i privremena mjera tj. mjera kojom se privremeno uređuju pravni odnosi. Zakonodavac je stoga smatrao da ne bi trebalo pribjegavati administrativnoj mjeri prijenosom prava vlasništva, s jednog subjekta prava na drugog. Ova odredba ne sprječava javnog isporučitelja vodnih usluga da u postupku pred sudom opće nadležnosti zahtjeva i ishodi prijenos vlasništva s komunalnih vodnih građevina s jedinice lokalne samouprave.«

14.1. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. u odnosu na članak 88. stavke 3. i 6. ZoVU-a:66/19 glase:

»10. Obična većina u temeljnom kapitalu zastupljenom na skupštini za odluku o pripajanju (čl. 88. st.3. ZVU).

Prema čl. 88. st. 3. ZVU: ‘Za donošenje odluke o pripajanju potrebna je obična većina danih glasova na skupštini odnosno obična većina u temeljnom kapitalu zastupljenom na skupštini i u društvu preuzimatelju i u društvima koja se pripajaju.’

Podnositelj POU-a osporava ustavnost ove odredbe s dva stajališta:

– nije u suglasnosti sa odredbama Zakona o trgovačkim društvima (ili ZTD) i to čl. 516. st. 2. čl. 536. st. 2. čl. 549. st. 3. ZTD-a koji zahtijevaju najmanje tri četvrtine temeljnoga kapitala zastupljenoga u glavnoj skupštini odnosno većina od tri četvrtine danih glasova

– nije bilo racionalnog (pravnog) razloga za posebno uređenje konkretnog pitanja.

U odgovoru na prvu dvojbu treba istaći da tzv. horizontalna neusklađenost zakona (in concrete: ZVU prema ZTD) nije predmet ocjene ustavnosti, ni izravno ni posredno, po osnovi navodnog izostanka jasnoće, preciznosti i predvidljivosti u usporednom tumačenju dva navodno neusklađena zakona. Eventualni nesuglasje između dva zakona rješava se pravilima pravno-logičkog tumačenja (lex specialis derogat lex generali i lex posterior derogat legi priori). Isto tako u odnosu na propise prema kojima osporeni Zakon ima posebno uređenje zakonodavac se odlučio unijeti i dodatni osigurač, s ciljem da se u primjeni izbjegne dilema koji je zakon lex specialis, pa je u čl. 2. st. 2. ZVU uredio pravilo supsidijarnosti: ‘Na pitanja koja se uređuju ovim Zakonom primjenjuju se i zakon kojim se uređuju trgovačka društva i zakon kojim se uređuje sudski registar, osim kad je te ovim Zakonom drukčije uređeno.’ Podnositelj POU-a nije s ustavno-pravnog stajališta osporio ovu odredbu. Stoga u predmetnom slučaju nije riječ o djelomičnoj-djelomičnoj antinomiji, već samo o odnosu lex specialisa i legi generalii.

U očitovanju na drugu primjedbu, o racionalnosti razloga za posebno uređenje konkretnog pitanja, što je zapravo pitanje legitimnosti cilja Zakona ukazujemo da su ZVU-om cjelovito uređeni pravni interesa u vodnim uslugama (opći interes, interes Republike Hrvatske i interes jedinica lokalne samouprave na uslužnom području; čl. 4. st. 1. i 2. ZVU).

Pružanjem vodnih usluga građani ostvaruju cijeli niz ustavnih prava i pravnih interesa i to: pravo na zdrav život, pravo na zdrav okoliš (čl. 69. Ustava RH) i pravni interes na uživanje u blagostanju (koje država ‘promiče i potiče’; Izvorišne osnove, odlomak 3, čl. 49. st. 3. Ustava). Ujedno se kroz pružanje vodnih usluga isporučuje voda kao opće dobro (res nullius, dobra izvan vlasničkog režima; čl. 8.st. 1. ZOV-a). To dobro je ujedno pod osobitom zaštitom Republike Hrvatske (čl. 52. st. 1. Ustava RH) upravo zbog svoga značaja na ostvarenje niza Ustavom zajamčenih sloboda, prava i pravnih interesa građana. Te su ustavne odredbe temelj za razumijevanje zašto Republika Hrvatska ima interes u vodnim uslugama (čl. 4. st. 2. ZVU), zašto je Zakonom priznat opći interes u vodnim uslugama te zašto jedinice lokalne samouprave nisu jedini imatelji interesa u vodnim uslugama. Država svoj interes ostvaruje propisivanjem, inter alia, i ‘institucionalnog okvira za pružanje vodnih usluga’ (čl. 1. ZVU) jer Hrvatski sabor (...), samostalno, u skladu s Ustavom (...), odlučuje: o uređivanju (...) pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj; o očuvanju prirodnog (...) bogatstva i korištenju njime (čl. 2. st. 4. pod. 1. i 2. Ustava RH).

Odredba čl. 88. st. 3. ZVU (o većini potrebnoj za donošenje odluke o pripajanju) je jedna od imperativnih odredbi ‘institucionalnog okvira za pružanje vodnih usluga’. Odredba čl. 88. st. 3. ZVU je u osnovi provedbena odredba odredbe čl. 88. st. 1. ZVU (obveze pripajanja postojećih javnih isporučitelja na uslužnom području društvu preuzimatelju). Odredba čl. 88. st. 1. ZVU nije ustavno – pravno osporena, a ujedno je imperativna norma koja se mora izvršiti prema maksimi Ut Res Magis Valeat Quam Pereat koje se u pravu interpretira kao: ‘stvaranje norme treba dati učinak normi, a ne poništiti je’ (pravilo stvaranja norme ili pravilo korisnog učinka). Upravo zato, zakonodavac nije vidio nijedan valjan razlog zašto bi o pitanju izvršenja jedne zakonske obveze (obveze pripajanja, čl. 88. st. 1. ZVU ) trebala odlučivati tako visoka većina članova društva (tročetvrtinska), odnosno ista ona većina koja donosi odluku o pripajanju i kad pripajanje nije zakonska obveza, već autonomna poslovna odluka i stvar samostalne procjene koristi i nedostataka od statusne promjene. Inzistiranje na primjeni općeg propisa (lex generalis) i tročetvrtinske većine umjesto posebnog pravila (lex specialisa) i obične većine, put je ka opstrukciji zakonske obveze pripajanja iz čl. 88. st. 1. ZVU, odredbe koje nije ustavno-pravno osporena. Stoga smo mišljenja da je predmetna provedbena odredba racionalna i služi legitimnom, ustavno neosporenom cilju.

11. Određivanje poslovnih udjela ili dionica u društvu preuzimatelju prema stanju kapitala i rezervi na dan 31.12.2018. (čl. 88. st.6. ZVU)

Prema čl. 88. st. 6. ZVU: ‘Poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju se prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju na dan 31. prosinca 2018., a za pravne osobe iz čl. 87. st. 1. ovoga Zakona prema iskazanoj poziciji kapital i rezerve u bilanci na dan 31. prosinca 2018., osim kad je ovim Zakonom drukčije određeno.’

Podnositelj POU-a osporava ustavnost ove odredbe s tri stajališta:

– dio odredbe koji se odnosi na ‘kapital i rezerve’ nije precizna

– ‘vrijednost imovine’ nije osnovica za omjer zamjene dionica i udjela u društvu preuzimatelju, već ‘kapital i rezerve’ što je protivno čl. 514. st. 2. i čl. 541. st. 2. ZTD-a

– propisujući dan 31. prosinca 2018. zakonodavac nije valorizirao moguće promjene vrijednosti kapitala u razdoblju od 31. prosinca 2018. do pripajanja, što nije u skladu sa zahtjevima ZTD-a o razmjernosti između vrijednosti prijenosa i vrijednosti dionice ili udjela niti je tako u skladu sa zahtjevom načela ustavnosti i zakonitosti iz čl. 5. Ustava.

U odnosu na drugu i treću primjedbu, ponovno ističemo da horizontalna neusklađenost zakona (in concrete: ZVU prema ZTD) nije predmet ocjene ustavnosti, ni izravno ni posredno, po osnovi navodnog izostanka jasnoće, preciznosti i predvidljivosti u usporednom tumačenju dva navodno neusklađena zakona. Eventualni nesuglasje između dva zakona rješava se pravilima pravno-logičkog tumačenja (lex specialis derogat lex generali i lex posterior derogat legi priori). Isto tako u odnosu na propise prema kojima osporeni Zakon ima posebno uređenje zakonodavac se odlučio unijeti i dodatni osigurač, s ciljem da se u primjeni izbjegne dilema koji je zakon lex specialis, pa je u čl. 2. st. 2. ZVU uredio pravilo supsidijarnosti: ‘Na pitanja koja se uređuju ovim Zakonom primjenjuju se i zakon kojim se uređuju trgovačka društva i zakon kojim se uređuje sudski registar, osim kad je to ovim Zakonom drukčije uređeno.’ Podnositelj POU-a nije s ustavno-pravnog stajališta osporio ovu odredbu. Stoga u predmetnom slučaju nije riječ o djelomičnoj-djelomičnoj antinomiji, već samo o odnosu lex specialisa i legi generalii.

O preciznosti izraza ‘kapital i rezerve’. U Zakonu o vodnim uslugama zapravo je teško pronaći termin koji je tako precizno određen kao termin kapital i rezerve. Svi pravni subjekti koji se u skladu s čl. 4. Zakona o računovodstvu (NN 78/15, 134/15, 120/16, 116/18, 42/20 i 47/20) klasificiraju kao poduzetnici u obvezi su podnositi godišnje financijske izvještaje koji su propisani Pravilnikom o strukturi i sadržaju godišnjih financijskih izvještaja (NN, br. 95/16 i 144/20). Godišnji financijski izvještaji podnose se Financijskoj agenciji na obrascima koji su u skladu s navedenim Pravilnikom i objavljeni na web stranici https://www.fina.lir/godisnii-financijski-izviestaii/obrasci

Obrasci su oblikovani tako što je uz naziv svakog financijskog pokazatelja pridružena oznaka AOP (automatska obrada podataka) i pripadajući broj. Svaki zbirni (agregirani) financijski pokazatelj ima ujedno u podnaslovu i objašnjenje koje sve pojedinačne financijske pokazatelje obuhvaća.

(...)

Doslovno jednim klikom na službeni obrazac otkrivaju se sve sastavnice kapitala i rezervi, koje je podnositelj POU-a tako analitički mistificirao.

Obrasci su univerzalni, jednoznačni, lako usporedivi i izbjegavaju svaku dvojbu o sadržaju financijskih pokazatelja.

Dodatno, u odnosu na drugu primjedbu. Vrijednost imovine bi bila prikladna referentna veličina za stjecanje udjela poduzetnika u trgovačkim društvima, ali jedinice lokalne samouprave nisu poduzetnici. Poduzetnici stječu svoju imovinu vlastitim ulaganjem i zaduživanjem na tržištima kapitala te njihovi udjeli u temeljnom kapitalu realno prikazuje njihov doprinos u stjecanju imovine društva. Suprotno tomu, komunalne vodne građevine su stjecane uglavnom ulaganjima Hrvatskih voda i Državnoga proračuna, a tek u manjem dijelu ulaganjima jedinica lokalne samouprave te samih javnih isporučitelja vodnih usluga.

Hrvatske vode su od 2000. naovamo primjenjivale različite modele omjera vlastitog sufinanciranja i udjela javnih isporučitelja vodnih usluga. S obzirom da su u odlukama (upravnih vijeća Hrvatskih voda) o izvršenju godišnjem plana upravljanja vodama, primjenjivani različiti kriteriji (stopa priključenosti, indeks razvijenosti) dat ćemo samo prikaz omjera sufinanciranja koji je zadnjih 10 godina vrijedio za javnu vodoopskrbu podnositelja POU-a i njemu usporedivih javnih isporučitelja vodnih usluga:

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Razdoblje | Udio Hrvatskih voda (%) (i državni proračun, gdje je odobreno) | Udio javnog isporučitelja (naknada za razvoj) (%) i ostali izvori (proračun jedinice lokalne samouprave, zaduživanje itd.) |
| 2009. – 2011. | 75 | 25 |
| 2012. – 2013. | 90 | 10 |
| 2014. – 2019. | 80 | 20 |

Ovi postotci ukazuju da isporučitelji vodnih usluga i jedinice lokalne samouprave nisu razvijale, niti razvijaju komunalne vodne građevine samostalno, već s iznimno visokim ulaganjima središnje države, putem sredstava Hrvatskih voda ili izravno Državnoga proračuna. Zato, vrijednost komunalnih vodnih građevina kao oblika dugotrajne imovine ne prikazuje stvarnu sliku ulaganja jedinica lokalne samouprave, a ni samih javnih isporučitelja vodnih usluga, u njezinom stjecanju.

Jedini realni podaci su oni o uplaćenom temeljnom kapitalu jedinica lokalne samouprave u javnim isporučiteljima vodnih usluga (slučaj kada su komunalne vodne građevine u vlasništvu javnog isporučitelja), pod pretpostavkom da su gradovi i općine upisivali sva svoja ulaganja u temeljni kapital. Ovo je međutim, rijetkost jer je većina gradova i općina vodila politiku niske kapitalizacije i time držanja cijena vodnih usluga na niskoj razini (vidjeti razmatranje pod točkom 6. ovoga Očitovanja). Dakle, u većini slučajeva kapitalizacija je bila samo djelomična, ali podaci o ulozima jedinica lokalne samouprave u temeljni kapital su, u pravilu, točni.

Na argument podnositelja POU da ‘Imovina nije sadržajno identična kapitalu i rezervama’ očitujemo se da je potpuno u pravu. No ključni argument je da je temeljni kapital jedina imovina koju članovi društva imaju u društvu. Ostalo je imovina društva.

Zakonodavac je propisao prethodno posebno uređenje upravo vođen razlozima socijalne pravde i obveze uspostave pravednog socijalnog poretka i njime se osigurava da jedinice lokalne samouprave steknu udjele u društvu preuzimatelju, na temelju svojih stvarnih i proknjiženih ulaganja u stjecanju komunalnih vodnih građevina, a ne na temelju ulaganja Hrvatskih voda i Republike Hrvatske.

Dodatno, u odnosu na treću primjedbu. Sudu ukazujemo da je za primjenu glavnih instrumenata za postizanje legitimnih ciljeva Zakona (vidjeti LEGITIMNI CILJEVI I USTAVNOST) ključno osigurati pravodobnost i poštivanje rokova provedbe Zakona. Bilo koji drugi kriterij osim kapitala i rezervi bi zahtijevao višekratne revizije financijskih izvještaja, koji bi se pretvorili u dugotrajnu financijsku forenziku, godinama unatrag, u kojima bi se morale utvrđivati godine stjecanja dugotrajne imovine, izvori stjecanja itd. Zakonodavac je propisujući datum 31.12.2018. kao mjerodavan za stjecanje udjela u temeljnom kapitalu društva preuzimatelja, namjeravao spriječiti tzv. kreativno računovodstvo, koje bi se izvjesno razvilo da je propisan neki datum nakon stupanja na snagu Zakona o vodnim uslugama. ‘Kreativno računovodstvo može se opisati kao računovodstvena praksa koja može, ali i ne mora slijediti računovodstvene standarde i načela. Međutim, odstupa od glavne ideje tih standarda i načela da bi se prikazala željena slika poslovanja. Kreativno računovodstvo nije protuzakonito, već je neetično jer ne ispunjava glavni cilj financijskog izvještavanja – prikazati poštenu i objektivnu sliku poslovanja.’ Međutim, Zakon o vodnim uslugama ne sprječava da se društva – subjekti pripajanja, u godini ili godinama koje slijede godini pripajanja, sporazumiju o reviziji udjela, na temelju promjena koje su se dogodile nakon 31.12.2018., osobito ako se naknadnom financijskom revizijom utvrdi da financijski izvještaji subjekata pripajanja prikazuju pošteno i objektivno stanje poslovanja javnog isporučitelja vodnih usluga.

Zaključno – Poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju se prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju na dan 31. prosinca 2018. u skladu sa Zakonom o vodnim uslugama. Međutim, vrijednosti obveza i imovine društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju utvrđuju se, u skladu sa Zakona o trgovačkim društvima, na dan pripajanja.«

14.2. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. u odnosu na članak 88. stavke 3. i 6. ZoVU-a:66/19 (očitovanje u odnosu na prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-I-1574/2022) glase:

»d) Zašto količine isporučene vode i ostvareni prihod nisu mjerodavni za određivanje poslovnih udjela u društvu preuzimatelju

Količina isporučene vode nije financijski pokazatelj, pa ne može biti osnova za određivanje poslovnih udjela.

Ostvareni prihodi jesu financijski pokazatelji, ali nisu relevantni za određivanje poslovnih udjela. Imovina člana društva u društvu je kapital, bilo u formi temeljnog (upisanog) kapitala ili u formi kapitala i rezervi. Prvi prikazuje nominalno stanje kapitala, a drugi realno.

Razuman zakonodavac se opredijelio za realno stanje.

Uz to sami prihodi, sami po sebi, nemaju nikakav značaj, ako su rashodi veći od prihoda, Prema podacima Vijeća za vodne usluge: šezdeset i dva (62) isporučitelja vodnih usluga su u 2020. godini ostvarila 173.657.126. kn gubitaka (rashod minus prihod).

(...)

Ad 3.2.) Postoji li ‘neodgodiva društvena potreba’

Jedan od ključnih reformskih legitimnih ciljeva ZVU je ‘socijalna priuštivost cijene vode’

Striktna pravila kohezijskih fondova zahtijevaju da cijena vode nakon provedbe EU investicija izrazi načelo povrata od vodnih usluga iz članka 9. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, 22. 12. 2000.) odnosno da pokrije troškove održavanja, pogona i amortizacije izgrađenih vodnih građevina. Tu se otvorilo pitanje priuštivosti cijene vode građanima. Pokazatelj priuštivosti se izražava u postotku kao odnos cijene vode izražene u prosječnom ponderiranom prosjeku po kubnom metru potrošene vode (m3) i godišnjeg neto raspoloživog dohotka kućanstava (NRD). U obrazloženju uz Konačni prijedlog Zakona o vodnim uslugama deklarirana je i gornja granica priuštivosti: ‘ – osigurat će se da cijena vode, i nakon provedbe investicija diktiranih Ugovorom o pristupanju bude socijalno priuštiva potrošačima i to u granicama ekonomske učinkovitosti isporučitelja, a u pravilu do 3% neto raspoloživog dohotka kućanstva godišnje.

Međutim, ako se osporene odredbe ovoga Zakona ne bi provele, cijena vode na postojećih 170 područja pružanja vodnih uslug postala bi nepriuštiva ili otežano priuštiva građanima. U analitičkom dijelu Višegodišnjeg programa gradnje komunalnih vodnih građevin izračun je ustvrdio: ‘(i) na razini komunalnih poduzeća ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1 – 6 % u odnosu na NRD, (ii) na razini vodoopskrbne zone ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,6 – 4,2 % u odnosu na NRD, (iii) na razini županija ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,8 – 4,5 % u odnosu na NRD, (iv) na razini NUTS II regija ukupna potencijalna buduća cijena vode varira 1,9 – 3,2 % u odnosu na NRD.’ Dakle, sve analize na različitim razinama su pokazale probijanje granice priuštivosti.

Jedina razumna reakcija zakonodavca na takvu projekciju budućih cijena vode, a koja je u Europsku uniju pristupila da bi zajedno s drugim europskim državama osigurala (..) blagostanje (članak 141. a. stavak 1. Ustava), čije izvorišne osnove Ustava pozivaju na promicanje socijalnog blagostanja (Izvorišne osnove, odlomak 3. Ustava) i koja se prema svojim građanima Ustavom obvezala poticati socijalno blagostanje građana (članak 49. stavak 3. Ustava) je bila osigurati dovoljno velika područja pružanja vodnih usluga (uslužna područja), čiji će broj i ekonomska snaga korisnika, kao i ekonomija razmjera djelovati da se cijena vode zadrži u socijalno priuštivim granicama, a građani ne osiromaše. Ti se ciljevi ne mogu ispuniti zadržavanjem fragmentiranih isporučitelja vodnih usluga na malim uslužnim područjima.

Prema podacima Vijeća za vodne usluge, u Hrvatskoj 30 isporučitelja isporučuje 82 % vode, a svi ostali 18 % vode za ljudsku potrošnju.

Rokovi za ispunjenje odredbi Ugovora o pristupanju EU je 31.12.2023. – krajnji rok za Direktivu o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, a krajnji rok – 31.12.2018. za Direktivu o vodi za ljudsku potrošnju je već prošao. Ne provedu li se odredbe Zakona vodnim uslugama i Uredbe o uslužnim područjima, dovoljno brzo, na područjima na kojima se isporučuje 18 % vode za ljudsku potrošnju, cijena vode, koja će morati pokriti troškove pogona, održavanja i amortizacije novoizgrađenih vodnih građevina će postati nepriuštiva građanima, a država nema odgovarajući mehanizam pokrića tih troškova, jer EU Okvirna direktiva o vodama traži ‘povrat troškova od vodnih usluga’ ili da ‘voda plaća vodu’. U tome se sastoji neodgodiva društvena potreba.

Ad 3.3.) Je li miješanje u prava po osnovi ulaganja (poslovne udjele) razmjerno toj potrebi?

Svaka razmjernost miješanja mora imati za polaznu osnovu činjenicu da javni isporučitelji vodnih usluga nisu financijski sposobni sami financirati svoj razvoj. (...) Hrvatske vode i Republika Hrvatska su samo u zadnjih 13 godina sufinancirali od 75 do 90 % kapitalnih izdataka (investicija) javnih isporučitelja vodnih usluga.

Od preostalih 10 do 25 % kapitalnih izdataka veći dio su sufinancirali javni isporučitelji sami, kroz naknadu za razvoj iz članaka 52. do 58. Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva (NN br. 153/09, 90/11, 56/13,120/16, 127/17 i 66/19), što nije moglo niti biti uneseno u temeljni kapital, a manji dio jedinice lokalne samouprave iz svoga proračuna, što je moglo biti uneseno u temeljni kapital. Međutim, najveći broj, uglavnom manjih jedinica lokalne samouprave izbjegavao je unijeti svoja ulaganja u temelji kapital, kako bi izbjegao povećane amortizacije i realnu cijenu vode. Stoga, svako zakonodavno dopuštenje da se umjesto kapitala i rezervi odredi neki drugi kriterij za stjecanje poslovnih udjela u društvu preuzimatelju, predstavljao bi nagradu jedinicama lokalne samouprave koji su više decenija namjerno, a suprotno pažnji dobroga gospodara, vodili podcijenjenu tarifnu politiku i politiku neobračunavanja amortizacije u cijeni vode. Nadalje, kada bi se prilikom pripajanja dopustila sloboda članovima društva da unesu dugotrajnu imovinu u temeljni kapital, povećala bi se amortizacija, a time i cijena vode, pa bi višedecenijski teret neplaćene amortizacije na dosadašnjem uslužnom području jednog isporučitelja morali snositi korisnici vodnih usluga sa objedinjenog uslužnog područja (negativna solidarnost). U izboru između interesa korisnika usluga i partikulamih interesa jedinica lokalne samouprave, kao članova isporučitelja vodni usluga, zakonodavac je uvijek smatrao da su interesi korisnika vodnih usluga razmjerno hitniji od interesa članova društva, u skladu s ustavno neosporenim člankom 4. stavkom 4. Zakona o vodnim uslugama: ‘(4) Članska odnosno dioničarska prava u javnim isporučiteljima vodnih usluga ostvaruju se u korist građana i pravnih osoba koji koriste vodne usluge. (...)’ , koja odredba derivira iz ustavne odredbe članka 129. a: ‘Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, (...).

Drugo, izbor bilo kojeg drugog kriterija stjecanja poslovnih udjela, osim stanja kapitala i rezervi, zahtijevalo bi dugotrajnu i skupu financijsku forenziku (opet na teret korisnik vodnih usluga), što bi značajno usporilo reformu u sektoru vodnih usluga (‘neodgodivu društvenu potrebu’), a ne bi služilo nikakvom legitimnom cilju.

Treće, da je zakonodavac eventualno dopustio slobodu u statusnim promjenama postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga, uz dugotrajnu financijsku forenziku, godinama bi se vodili besciljni pregovori (najbolji primjer za to je razdruživanje društava u sektoru komunalnog gospodarstva, koje je trajalo preko 20 godina), a društvo, u cjelini, ni bilo suočeno s istim učinkom, kao u prethodnom odlomku.

Pripajanje je statusna promjena u kojoj se za poslovne udjele u pripojenom društvu stječu poslovni udjeli u društvu preuzimatelju (qiud pro quo). Pripajanje nije prodaja niti darovanje poslovnih udjela. Svi članovi društva stječu poslovne udjele u društvu preuzimatelju po jednakom kriteriju (stanju kapitala i rezervi na dan 31.12.2018.) i u tom aspektu su primili ‘pravičnu naknade’, jer za ‘tržišnu naknadu’ ne postoji pretpostavka tržišta. Ovo je ujedno i potvrda da su u tom postupku i s istovjetnim kriterijem svi članovi javnih isporučitelja vodnih usluga jednaki pred zakonom. Članovi koji su uspješnije određivali politike društva, redovito unosili svoja ulaganja u temeljni kapital, ispravno vodili politiku amortizacije i realnih cijena vode, te izdvajali novac u obavezne rezerve izvjesno će biti, nakon pripajanja, u povoljnijem položaju od onih članova koji su vodili suprotne i štetne politike, ali to nije nejednakost, jer jednakost postoji može postojati samo pod jednakim uvjetima.

Iz navedenih razloga nositelj izrade nacrta Zakona smatra da je ograničenje slobode člana društva da samostalno određuje uvjete, pod kojim će se pripojiti društvu preuzimatelju, jeste ograničeno ‘razmjerno naravi potrebe za ograničenjem’ i radi ostvarenja legitimnih ciljeva«

14.3. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. u odnosu na prigovore predlagatelja u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022, u pogledu sklopljenih ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava glase:

»Prvo, Ministarstvo je u savjetovanju s dionicima voda iz čl. 6. st.7. ZVU komuniciralo prema svim javnim isporučiteljima vodnih usluga i njihovim osnivačima, da zakonska statusna promjena iz čl. 88. neće biti osnova za raskid ugovora, obustavu daljnje isplate i povrat sredstava, što su potvrdili i predstavnici Hrvatskih voda.

Savjetovanje s dionicima je provedeno od 22.9.2021. do 7.10.2021., u seriji od dvadeset (20) sastanaka, koje korespondiraju s dvadeset (20) županija, s tim što su sudionici iz Zagrebačke županije i Grada Zagreba, bili na istom sastanku. Na sastancima je dio sudionika nazočio neposredno, u prostorijama Hrvatskih voda u Zagrebu, a dio sudionika se uključio putem audio – video veze, pri čemu se svaki sastanak snimao. Na svakom sastanku svi sudionici su imali pravo dati svoje primjedbe, obrazložiti ih, saslušati odgovor na primjedbe i ponovno otvoriti raspravu s daljnjom argumentacijom sve do okončanja sastanka, a i nakon toga, pisanim osvrtom na svoje primjedbe sa sastanka.

U Općim uvjetima koji se primjenjuju na projekte financirane iz Operativnog programa ‘Konkurentnost i kohezija’ u financijskom razdoblju 2014.-2020. (Opći uvjeti), u poglavlju Raskid ugovora – posrednička tijela, u članku 26. točka 26.1. c) normirana je mogućnost raskida Ugovora jednostranom izjavom od strane posredničkog tijela razine 2 (PT2) u slučaju kada: ‘Korisnik izvrši statusne promjene, uključujući promjenu pravne osobnosti, a koje utječu na kriterije iz poziva za dodjelu bespovratnih sredstava na temelju kojih su dodijeljena bespovratna sredstva te nije moguća izmjena Ugovora’. Opći uvjeti prilog su Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava i isti su za sve Ugovore o dodjeli bespovratnih sredstava, a njihov je sadržaj propisan Zajedničkim nacionalnim pravilima (ZNP) (ZNP). Opći uvjeti sadržani su u poglavlju ZNP 05 Izvršavanje i upravljanje ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava pod Prilozima (Prilog 01 Opći uvjeti).

Zakonom propisano pripajanje postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga iz članka 88. ZVU, ali ni dobrovoljno pripajanje, spajanje ili druga statusna primjena postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga, pri kojoj oni, u smislu ZVU, ostaju javni isporučitelji vodnih usluga – ne spada u promjenu pravne osobnosti na koju upućuje predmetni članak. Razlog tomu je što takva statusna promjena, ni na koji način ne utječe na kriterije iz poziva, odnosno Uputa za prijavitelje koje se primjenjuju na sve infrastrukturne vodno-komunalne projekte za koje se primjenjuje Postupak izravne dodjele. U navedenim Uputama izričito se navodi da je prihvatljivi prijavitelj – javni isporučitelj vodnih usluga, što u slučaju iz članka 88. ZVU znači da nakon pripajanja na uslužnom području ostaje društvo preuzimatelj, koji je također javni isporučitelj vodnih usluga, ergo prihvatljivi prijavitelj EU projekata.

Temelj za sklapanje pojedinačnih ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, na čije ‘otvorene i očite rizike’ upućuje predlagatelj je Sporazum o partnerstvu između Republike Hrvatske i Europske komisije za korištenje EU strukturnih i investicijskih fondova za rast i radna mjesta u razdoblju 2014.-2020. (dalje u tekstu: Sporazum o partnerstvu). Sporazumom o partnerstvu potiče se integracija i u sektoru vodnih usluga, koji je ovako fragmentiran ocijenjen kao neučinkovit. U Sporazumu o partnerstvu navodi se: ‘Štoviše, poboljšanja u komunalnom sektoru su neophodna, budući da je sadašnji institucionalni sustav gospodarenja (...) vodama fragmentiran i neučinkovit (s više od 150 tvrtki koje se bave poslovima vezanim uz vodu (...) ). Stoga se konsolidacija prvenstveno odnosi na reorganizaciju komunalnog sektora, tj. na povećavanje učinkovitosti davatelja usluga te će uključivati mjere izgradnje kapaciteta, organizacijsku potporu novim/postojećim pružateljima komunalnih usluga, usklađivanje sa zahtjevima direktiva, pružajući kapacitete koji omogućuju/podržavaju upravljanje infrastrukturom nakon završetka projekta. Konsolidacija je potrebna s ciljem osiguravanja odgovarajuće raspoloživosti usluga diljem Hrvatske, stvaranja temeljnih preduvjeta za uravnoteženiji regionalni razvoj i osiguravanje učinkovitog upravljanja resursima, kao i zaštite prirodnog okoliša.’

Zaključno – za društvo preuzimatelja ne postoji nikakav imovinski rizik, a još manje ‘otvoreni’ i ‘očiti’.«

14.4. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 7. srpnja 2022. u odnosu na članak 7. stavak 2. i članak 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19 glase:

»Članak 7. stavak 2.

Osporena odredba članka 7. st. 2. ZVU odnosno kriteriji za uspostavu uslužnog područja propisani tom odredbom imaju višegodišnji (2006. – 2019.) pravni kontinuitet, u sljedećim aktima:

1. Strategija upravljanja vodama (Narodne novine, br. 91/2008). U poglavlju 4.1.2.2. Ustroj vodnokomunalnog sektora navodi da je za održivo obavljanje vodnokomunalnih usluga potrebno osim tehničko-tehnoloških uvjeta ispuniti i ekonomske uvjete za rentabilno obavljanje djelatnosti koje je moguće ostvariti na uslužnom području konzumnog kapaciteta od najmanje 2 milijuna m3 godišnje. Strategija upravljanja vodama je izrađivana od 2006. do 2008. godine. Strategija je i danas na snazi.

2. Zakon o vodama (Narodne novine, br. 153/09., 63/11., 130/11., 56/13., 14/14. i 46/18.). U članku 199. stavku 1. točki 3. propisano je ‘Uslužna područja se uspostavljaju radi osiguranja: (...) 3. isporuke vode za ljudsku potrošnju od najmanje 2 milijuna kubnih metara godišnje, (...)’. Zakon o vodama (Narodne novine br. 153/09., 63/11., 130/11., 56/13., 14/14. i 46/18.) je stavljen izvan snage stupanjem na snagu Zakona o vodama (Narodne novine, br. 66/19), a materija vodnih usluga je preuzeta Zakonom o vodnim uslugama.

3. Uredba o uslužnim područjima (Narodne novine, br. 67/14) koja je prethodila UUP iz 2021. Tom uredbom se uspostavlja 20 uslužnih područja u Republici Hrvatskoj, čime je udovoljeno zakonskom kriteriju isporuke od najmanje 2 milijuna m3 godišnje. Napominjemo da je ta Uredba donesena pod snažnim utjecajem rezultata Studije institucionalnog ustroja vodnokomunalnog sektora iz 2012. pa su uslužna područja uspostavljena na isporuci od 3 milijuna m3 godišnje (vidjeti niže!), čime je također poštivan kriterij minimalnosti (‘najmanje 2 milijuna kubnih metara godišnje)’.

Za sve ove akte su provedene javne rasprave među dionicima voda i među općom javnosti.

Stručne podloge na temelju kojih su određeni kriteriji za uspostavu uslužnih područja:

1. ‘Tehnička pomoć za jačanje kapaciteta lokalnih poduzeća za vodoopskrbu i odvodnju’, CM Expert d.o.o. 2008. U studiji se analizira tzv. ‘konzumni kapacitet uslužnog područja’ potreban za rentabilno poslovanje javnih isporučitelja vodnih usluga te se konstatira da je to minimalno 2 milijuna m3 godišnje.

2. ‘Studija institucionalnog ustroja vodnokomunalnog sektora’, Witteveen Bos i Dvokut Ecro d.o.o., 2012. U studiji je utvrđeno da se učinkovitost u sektoru vodnih usluga može poboljšati spajanjem manjih komunalnih poduzeća u veća te je izračunata srednja količina proizvedene vode od 3,134 milijuna m3/godišnje kao optimalna za postizanje učinkovitosti poslovanja. Studijom se predlaže integracija i vodoopskrbe i odvodnje i pročišćavanja otpadnih voda u istom isporučitelju te se predlaže strategija integracije u sektoru vodnih usluga pri čemu bi 3 mil.m3/god. bila minimalna količina isporuke vode na uslužnom području.

Navedene studije/stručne podloge dostupne su na intemetskim stranicama Hrvatskih voda i ministarstva nadležnog za vodno gospodarstvo od vremena kad su izrađene i cijelo vrijeme nakon donošenja Zakona o vodnim uslugama.

O namjerama državne politike u sektoru vodnih usluga i pokazateljima na kojima se temelji, javnost je detaljno bila upoznata preko gore navedenih dokumenata, propisa, planskih dokumenata i stručnih podloga.

Punih jedanaest (11) godina, od objave Strategije upravljanja vodama u Narodnim novinama do objave Zakona o vodnim uslugama, bio je poznat osnovni kriterij uspostave uslužnog područja od 2 milijuna m3 godišnje. Prema tome ne može se govoriti da je za propisivanje toga kriterija bilo potrebno još jednom organizirati savjetovanje s jedinicama lokalne i regionalne samouprave. Naime, člankom 7. stavkom 6. ZVU savjetovanje s jedinicama lokalne i područne samouprave mora se održati o prijedlogu Uredbe o uslužnim područjima što znači o broju, obuhvatu i granicama uslužnih područja te o predloženim društvima preuzimateIjima koji se tim aktom eksplicitno propisuju za svako uspostavljeno uslužno područje. (...)

(...)

Jasno je da zakonom propisani kriteriji vrijede za sva uslužna područja jednako te da se zakonom ne mogu prepoznati specifičnosti pojedinih područja u trenutku kada ta uslužna područja još nisu ni uspostavljena. Predloženi kriteriji iz članka 88. st. 2. su pokazatelji veličine i financijske snage javnog isporučitelja koji kao društvo preuzimatelj mora započeti i do kraja uspješno provesti vrlo zahtjevan proces pripajanja na uslužnom području te su zato isti postali zakonski kriteriji za određivanje društva preuzimatelja. Rekli bismo da biti društvo preuzimatelj nije stvar reputacijske reprezentativnosti nego velika obveza za ispunjenje koje treba biti spreman i ekonomski jak s obzirom da sve troškove postupka integracije snosi društvo preuzimatelj.

(...)

Predlagatelj navodi da zakonodavac ne iznosi razloge zbog kojih je kao kriterij uspostave uslužnog područja propisao isporuku vode za ljudsku potrošnju od najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %.

Naprotiv, glavni proklamirani cilj osporenoga Zakona je: ‘osigurat će se da cijena vode, i nakon provedbe investicija diktiranih Ugovorom o pristupanju bude socijalno priuštiva potrošačima i to u granicama ekonomske učinkovitosti isporučitelja, a u pravilu do 3 % neto raspoloživog dohotka kućanstva godišnje’. Ovim se štiti pravni interes građana na blagostanje, koje Republika Hrvatska ‘promiče i potiče’ u skladu s Izvorišnim osnovama, odlomak 3 i člankom 49. st. 3. Ustava. Ovim se nadalje štiti i kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode za ljudsku potrošnju (javna vodoopskrba) i usluga odvodnje, koja je međuovisna s priuštivošću, a kojima se ostvaruje pravo na zdrav život (čl. 69. st. 1. Ustava), osiguravaju uvjet za zdrav okoliš (čl. 69. st. 2. Ustava) i ostvaruje osobita skrb u zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša, (čl. 69. st. 3. Ustava). Ovim ujedno država ispunjava obvezu poticanja gospodarskog napretka i socijalnog blagostanja (...) (članak 49. st. 3. Ustava) te postizanja socijalne pravde (državu dobrobiti) jer je Republika Hrvatska socijalna država (članak 1. Ustava).

Ako je voda kategorija temeljnih ljudskih prava (a u hrvatskom ustavno-pravnom poretku jeste dimenzija prava na zdrav život) onda je priuštivost, uz dostupnost i sigurnost (zdravstvenu ispravnost) prikladna biti legitimnim ciljem osporenoga Zakona, što ona i jeste.

Priuštvost cijene vode je i ekonomska i socijalna i pravna kategorija.

Ekonomska je zato što je financijski mjerljiva i zato što korištenje vodnih usluga od strane građana spada u ekonomsku kategoriju osobne potrošnje. O značaju osobne potrošnje za bruto-društveni proizvod, postoje iznimno opsežne ekonomske doktrine. Prema osobnoj potrošnji se usmjeravaju mjere makro-ekonomske, monetarne i fiskalne politike.

Socijalna je zato što ima izravan utjecaj na blagostanje, te posredan utjecaj na život i zdravlje jednog od najširih društvenih krugova tj. fizičkih osoba (stanovnika) kao korisnika vodnih usluga. U Hrvatskoj oko 88 % stanovnika koristi usluge javne vodoopskrbe.

Pravna je jer priuštivost cijene vode izravno utječe na kvantitativni pristup zdravstveno ispravnoj (sigurnoj) vodi za ljudsku potrošnju i odvodnji, jer količina usluge ovisi o plaćanju, a sposobnost plaćanja ovisi o priuštivosti cijene.

S gledišta utjecaja na život, zdravlje i blagostanje, priuštivost je pravna kategorija i stoga što cijena vode izravno utječe na socijalno blagostanje (Izvorišne osnove, odlomak 3 i članak 49. stavak 3. Ustava) korisnika vodnih usluga.

Minimalni kriterij uspostave uslužnih područja od ‘najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %.’ izravno je povezan s priuštivošću cijene vode građanima (sposobnošću građana da plaćaju vodne usluge), a ranije pobrojanim stručnim studijama je utvrđena kao donja granica priuštivosti. Ova činjenica je bila višestruko obrazložena u obrazloženju uz Konačni prijedlog Zakona o vodnim uslugama i netočan je navod predlagatelja da se ‘ne može ispitati postiže li zakonska mjera svoje proklamirane ciljeve, odnosno zakonom utvrđeni cilj’. Upravo suprotno, kriteriji utemeljeni na stručnim spoznajama iznesenim u stručnim podlogama daju dostatne osnove zakonodavcu da na njima utemelji zakonske odredbe. Te stručne podloge su upravo zbog financijskih i tehničkih pokazatelja, koje sadržavaju, itekako provjerljive i bile su podložne javnoj kritici.

Članak 88. stavak 2. ZVU

U odnosu na odredbu članka 88. st. 2. predlagatelj istu navodi kao neustavnu i obrazlaže da ta odredba ne udovoljava ustavnom zahtjevu stvaranja države dobrobiti i socijalnog blagostanja građana koji će kao krajnji korisnici plaćati troškove nerazvijenosti i gubitaka ostalih vodnokomunalnih sustava javnih isporučitelja koji se pripajaju. Međutim, s aspekta države i državne politike u području vodnih usluga integracijom se želi postići ravnomjeran razvoj vodnih usluga i javne vodnokomunalne infrastrukture u cijeloj državi što se ne može postići izoliranim razvojem i napretkom samo jednog područja (npr. Grada Metkovića), koje je u ranijim razdobljima postignuto uglavnom na teret javnih ulaganja središnje države (Državni proračun i sredstva Hrvatskih voda, dakle od razvijenih prema manje razvijenima), na štetu ostalih nerazvijenih područja koja ne pripadaju nijednom sadašnjem javnom isporučitelju, a koja su zbog svojih geografskih i ostalih uvjeta izolirana, depopulirana i u svakom smislu zapostavljena. Ta područja moraju nakon reforme u sektoru vodnih usluga postati predmetom interesa integriranih javnih isporučitelja koji će ih, u pogledu javnih vodnih usluga, dovesti na razinu razvijenosti ostalih urbanih područja. Politika uskih lokalnih interesa, koja se na nekim područjima Republike Hrvatske provodila u proteklom razdoblju, dovela je do sadašnje ogromne razlike između urbanih i ruralnih područja u pogledu standarda vodnih usluga. U nekim područjima (npr. zaleđe Dalmacije) uopće se ne može govoriti ni o kakvom standardu vodnih usluga jer se javne vodne usluge uopće ne pružaju i stanovništvu je prepušteno da sami rješavaju svoju vodoopskrbu i odvodnju. Sve to je pravdano činjenicom da nije isplativo graditi sustave javne vodoopskrbe i odvodnje u područjima s malim brojem korisnika, međutim zakoniti oblik javne vodoopskrbe je i mobilna javna vodoopskrba (putem posebne autocisteme za pitku vodu). S obzirom na velike troškove javne vodoopskrbe mobilnim putem, koji u cijelosti padaju na krajnjeg korisnika, takav način dopreme vode je rijedak i uglavnom se koristi samo u ljetnom razdoblju kad presuše svi individualni izvori vode. Upravo se navedeno želi regulirati integracijom javnih isporučitelja, postići ravnomjeran razvoj kako urbanih tako i ruralnih područja države u smislu dostupnosti dovoljnih količina zdravstveno ispravne vode te osiguranja pristupa vodi za sve kako to nalaže EU Direktiva 2020/2184 od 16. prosinca 2020. o kvaliteti vode za ljudsku potrošnju (preinaka) koja se upravo transponira u hrvatsko zakonodavstvo.

Suprotno tvrdnji predlagatelja, integracija u sektoru vodnih usluga sukladno Zakonu o vodnim uslugama upravo udovoljava zahtjevu stvaranja države dobrobiti i socijalnog blagostanja za sve stanovnike u Hrvatskoj (članak 49. Ustava), a posebice za 70 jedinica lokalne samouprave koje ni danas u 21. stoljeću nemaju osiguran pristup niti sustavima javne vodoopskrbe niti sustavima javne odvodnje što značajno utječe na njihov razvitak u svakom pogledu. Naime, bilo kakva iole značajnija gospodarska aktivnost zasniva se na pristupu dovoljnim količinama zdravstveno ispravne vode za ljudsku potrošnju te dok se isto ne osigura ne može se očekivati ravnomjeran razvoj države i ostanak stanovništva u ruralnom prostoru, na otocima i drugim prometno i geografski izoliranim područjima.

Nadalje, suprotno tvrdnji predlagatelja, integracijom u sektoru vodnih usluga (članak 88. ZVU) osigurat će se socijalna pravda i pojedinačno ljudsko pravo na pristup vodi za ljudsku potrošnju za sve što je u skladu s člankom 3. Ustava.

Predlagatelj navodi da zakonodavac ne iznosi razloge zašto je propisao najveći ukupni prihod po osnovi cijene vodnih usluga, cijene isporuke vode drugom isporučitelju vodnih usluga i naknade za razvoj u tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZVU i najveću isporučenu-količinu vode za ljudsku potrošnju korisnicima vodnih usluga i drugim isporučiteljima vodnih usluga u posljednje tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZVU, kao kriterije za društvo preuzimatelja.

Kriteriji prihoda ili količina (kao alternativni zakonski kriteriji iz čl. 88. st. 2. ZVU) izravno su povezani s priuštivošću cijene vode i načelom povrata troškova iz vodnih usluga (čl. 9. Okvirne direktive o vodama, preuzet u čl. 5. st. 5. ZVU). Ovi kriteriji su bazični pokazatelji sposobnosti društva preuzimatelja, a preko njega i cijelog uslužnog područja, da generira dostatne prihode da podmiri troškove upravljanja sustavima javne vodoopskrbe i javne odvodnje odnosno da proda dostatne količine vode, koje će omogućiti da se buduća (povećana) cijena vode apsorbira na širem uslužnom području i učini priuštivom korisnicima vodnih usluga. Ne postoje alternativni kriteriji koji su više međuovisni s troškovima i priuštivošću cijene vode od kriterija prihoda i količina isporuke vode.«

15. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 23. ožujka 2022. u odnosu na članak 100. ZoVU-a:66/19 glase:

»II. LOKALNI VODOVODI SU U POTPUNOSTI IZVAN PRAVNOG SUSTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

U Republici Hrvatskoj do prije desetak godina bilo je oko 400 malih nereguliranih lokalnih vodovoda koji nemaju identificiranog vlasnika ili vlasništvo nad njima nije zakonito ili dokazivo, nemaju adekvatnu kontrolu kvalitete vode niti upravljanje od zakonom propisanih pravnih osoba. Sada ih je oko 200, najviše u Krapinsko-zagorskoj, Varaždinskoj i Zagrebačkoj županiji.

Da bi se razumio kontekst osporenih odredbi članka 100. ZVU-a, Sudu ukazujemo na činjenično stanje vezano uz pravni status lokalnih vodovoda:

1. Ne postoji pravo na korištenje voda ishođeno u korist de facto upravitelja ili korisnika lokalnih vodovoda. Vode su opće dobro i ne mogu biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava i mogu se koristiti samo na način i pod uvjetima iz propisa iz područja vodnoga gospodarstva (čl. 8. Zakona o vodama). Da bi se voda u stanju zatečenom u prirodi zakonito koristila u Hrvatskoj, potrebno je da korisnik ima ishođenu vodopravnu dozvolu za korištenje voda u skladu s člancima 164. i 169. Zakona o vodama. Javni isporučitelji vodnih usluga imaju vodopravne dozvole za sve vodozahvate površinskih voda i izvorišta podzemnih voda u Hrvatskoj (njih oko 500). Korisnici lokalnih vodovoda, niti njihovi de facto upravitelji, nemaju nijednu ishođenu vodopravnu dozvolu za korištenje voda iz izvorišta iz kojih koriste vodu. Korištenje voda iz izvorišta podzemnih voda za potrebe korisnika lokalnih vodovoda je čin nezakonitosti i diskriminacije korisnika koji koriste zakonitu vodnu uslugu.

2. Korisnici vodnih usluga ne plaćaju resursni i ekološki trošak korištenja vode (naknadu za korištenje voda). Korisnici lokalnih vodovoda ne plaćaju naknadu za korištenje voda iz članka 22. Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva, koja služi pokriću resursnih i okolišnih troškova u smislu članka 9. Okvirne direktive o vodama. Neplaćanje naknade za korištenje voda, također je čin nezakonitosti koji je također diskriminatoran prema korisnicima zakonitih vodnih usluga, koji tu naknadu moraju plaćati.

3. Izvorišta koja koriste lokalni vodovodi nisu upisana kao vodno dobro. U skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom 4. Zakona o vodama: ‘Vodno dobro čine katastarske čestice koje obuhvaćaju ‘prostor na kojem je izvorište voda iz članka 100. stavka 1. ovoga Zakona potreban za njegovu fizičku zaštitu i prostor na kojem je izvorište, izdašnosti najmanje 10 m3 dnevno, mineralne i geotermalne vode i prirodne izvorske vode potreban za njegovu fizičku zaštitu’. Ova odredba nije provediva niti je provedena u odnosu na nezakonita izvorišta, jer bi se formiranjem vodnoga dobra oko izvorišta koje protupravno koristi skupina građana, kao da koristi svoje vlasništvo, stvorio privid zakonitosti.

4. Područje izvorišta koja koriste lokalni vodovodi ni okolno zemljište nisu u zonama sanitarne zaštite izvorišta. Prema člancima 103. i 104. Zakona o vodama zone sanitarne zaštite uspostavljaju se na području na kojem se nalazi izvorište ili drugo ležište vode koje se koristi ili je rezervirano za javnu vodoopskrbu. Izvorišta koja koriste lokalni vodovodi, nemaju uspostavljene zone sanitarne zaštite, nisu zaštićena od namjernih i slučajnih onečišćenja i nisu osigurana fizičkom zaštitom i u tom smislu nisu sigurna za korištenje, posebice u slučajevima mogućih ugroza od namjernih onečišćenja.

5. Građevine lokalnog vodovoda nisu zakonito izgrađene. Lokalni vodovodi, uključujući i vodozahvatne građevine na izvorištima, građeni su bez akata potrebnih za građenje, što također predstavlja čin samovolje, nezakonitosti i diskriminatoran je prema svima koji koriste vodne usluge iz zakonito izgrađenih vodnih građevina. Daje suprotno, Podnositelji POU-a bi se pozivali na zakonitu gradnju.

6. Ne postoji dokaz o vlasništvu nad lokalnim vodovodom. Ni de facto upravitelj, ni vlasnici lokalnog vodovoda ne mogu dokazati vlasništvo nad lokalnim vodovodom. Naime, jedno od temeljnih načela pravnog poretka je ‘Nemo plus iuris transfere (ad alium) potest quam ipse habet’ ili ‘Nitko ne može (drugome) prenijeti više prava nego što ih sam ima’. Vlasništvo se dokazuje izvatkom iz zemljišne knjige ili pravomoćnom sudskom presudom. Da Podnositelji POU-a posjeduju odgovarajući dokaz vlasništva ne bi svoje navodno pravo vlasništva dokazivali tvrdnjom: ‘Svi korisnici lokalnog vodovoda učlanjuju se u Udrugu, te potpisuju Izjavu kojom sva svoja prava iz lokalnog vodovoda daju na upravljanje udruzi i suglasni su da se cjevovod smatra imovinom udruge’ (a dokazi da su članovi vlasnici lokalnog vodovoda ne postoji), niti bi svoje navodno pravo vlasništva dokazivali ‘Nalazom Porezne uprave’. Naime, porezni propisi utvrđuju obveznike različitih poreza na temelju tzv. ‘ekonomskog vlasništva’ tj. vlasnikom za potrebe oporezivanja smatraju osobu koja od određene imovine ostvaruje izravnu materijalnu korist, a ne utvrđuju pravnoga vlasnika, osim ako je pravno vlasništvo dokazivo izvatkom iz zemljišnih knjiga ili pravomoćnom sudskom presudom. Plaćanje PDV-a od strane dijela de facto upravitelja lokalnih vodovoda stvara privid legaliteta vlasništva i djelatnosti. Statusom poreznog obveznika PDV-a ne dokazuje se ni vlasništvo nad građevinama, niti se dokazuje da se djelatnost zakonito obavlja.

7. Lokalni vodovodi predstavljaju javnozdravstveni rizik. Na temelju analiza Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo utvrđeno je da još uvijek 14 vodoopskrbnih zona u državi (od njih 68), u koje spada i Vodoopskrbna zona Varaždin i predmetni lokalni vodovodi, zbog postojanja lokalnih vodovoda i zdravstvene neispravnosti vode, nisu usklađene s Direktivom o kvaliteti vode za ljudsku potrošnju (98/83/EZ od 3. studenog 1998. (SL L 330, 512.1998) koja je izmijenjena Direktivom Komisije (EU)2015/1787 od 6. listopada 2015. o izmjeni priloga II. i III. Direktivi Vijeća 98/83/EZ (u daljnjem tekstu Direktiva 98/83), a pogotovo ne s zahtjevima nove Direktive (EU) 2020/2184 EU parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (preinaka (SL L 435. 23.12.2020) u daljnjem tekstu: Direktiva 2020/2184) koja se trenutno transponira u hrvatsko zakonodavstvo kroz dva zakona (Zakon o vodi za ljudsku potrošnju i Zakon o vodama). Preostalih 200 lokalnih vodovoda s javnozdravstvenog aspekta predstavljaju veliki rizik i moguću ugrozu zdravlja ljudi koji koriste vodu iz istih.

U najvećem broju slučajeva, lokalni vodovodi ne ispituju redovno (uz određene iznimke) zdravstvenu ispravnost vode za ljudsku potrošnju.

8. Lokalni vodovodi se ne održavaju prema pravilima struke. Lokalni vodovodi se u pravilu (uz rijetke iznimke) godinama nisu održavali prema standardima propisanim za gradnju i održavanje komunalnih vodnih građevina. Riječ je o vodovodima uglavnom građenim za vrijeme bivše države u 60-tim, 70-tim i 80-tim godinama prošloga stoljeća. U cijeni (članarini) nije se obračunavala amortizacija, pa sredstava nisu bila dostatna za redovne zamjene ventila i cijevi (investicijsko održavanje). Čak i tamo gdje se plaćala cijena (ili članarina) za troškove održavanja ona je pokrivala troškove samo izvanrednih popravaka, ali ne i tekuće održavanje i obnovu. Ekstremni primjeri neodržavanja su pronalazak mrtvog ljudskog tijela u vodospremi jednog lokalnog vodovoda za što se nije saznalo nekoliko dana dok korisnici nisu počeli obolijevati, nakon čega se lokalni vodovod stavio pod upravljanje javnog isporučitelja vodnih usluga. Bilo je primjera da se dezinfekcija vode u lokalnim vodovodima obavljala na način kako se provodi dezinfekcija bazena za kupanje: izlijevanjem obične kante s dezinfekcijskim sredstvom u vodu, pri čemu je prekomjerna količina klora dospjela u vodu što je opasno po zdravlje korisnika.

9. Cijena vode koju plaćaju korisnici vode iz lokalnih vodovoda ne osigurava povrat troškova od vodnih usluga. Temeljno načelo povrata troškova od vodnih usluga, uključujući troškove zaštite okoliša i resursa iz članka 9. Okvirne direktive o vodama i čl. 3.a Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva ne primjenjuje se na cijenu vode (članarinu) koju plaćaju korisnici lokalnih vodovoda. Uz to što se ne naplaćuje amortizacija i puni trošak tekućeg održavanja, ne plaća se ni naknada za korištenje voda iz članka 22. Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva.

Dio de facto upravitelja lokalnih vodovoda, nakon pojedinačnih intervencija Porezne uprave, plaća PDV, ali sporna je osnovica za obračun PDV-a jer se količina zahvaćene i isporučene vode ne mjeri (jer vodomjeri ne postoje ni na izvorištu, ni na individualnim priključcima) nego udruzi korisnici plaćaju samo paušalni trošak. Otpor prijenosu na upravljanje zakonitim upraviteljima (javnim isporučiteljima vodnih usluga) stvaraju sami korisnici lokalnih vodovoda koji ne žele plaćati cijenu vode kao korisnici priključeni na sustave javne vodoopskrbe. Sve to stvara diskriminaciju i nejednakost između korisnika vode za ljudsku potrošnju. Jedni koriste zakonito izgrađene sustave javne vodoopskrbe i plaćaju puni trošak vodne usluge, dok drugi uzurpiraju izvorišta, izgradili su protupravne lokalne vodovode, ne plaćaju puni trošak korištenja vode za ljudsku potrošnju ili plaćaju simboličke iznose cijene (članarine) te koriste vodu bez ikakvih dozvola nadležnih tijela.

10. Ne postoji građanskopravna odgovornost za javnozdravstvene posljedice, a upitno je postoji li i kaznena. Naime, ne postoji propisana građanskopravna odgovornost nezakonitih isporučitelja (de facto isporučitelji) za kakvoću vode koja se isporučuje iz tih sustava kao i za eventualne posljedice koje mogu proisteći po zdravlje ljudi koji koriste vodu, po osnovi zdravstvene neispravnosti. (Alternativa – Iako Zakon o vodi za ljudsku potrošnju ima široku definiciju isporučitelja vode, koja može uključivati i nezakonite isporučitelje vode (de facto isporučitelji)), čime ih postavlja u obvezu skrbi za zdravstvenu ispravnost vode za ljudsku potrošnju, a time i u liniju odgovornosti, u stvarnosti ta odgovornost ne postoji. De facto isporučitelji ne sklapaju police osiguranja od javne odgovornosti, za to nemaju financijskih sredstava, a izvjesno nemaju niti financijskih sredstava izravno podmiriti građanskopravnu štetu u slučaju nastupa štetnih posljedica.

11. Od 1991. do danas ministarstvo nadležno za vodno gospodarstvo nije zabilježilo niti jedan institucionalni pokušaj (zakonsku inicijativu) da se ozakoni djelovanje lokalnih vodovoda.

III. RATIO LEGIS PRIJENOSA LOKALNIH VODOVODA
 NA UPRAVLJANJE JAVNIM ISPORUČITELJIMA VODNIH USLUGA

ZVU-om je propisana obveza prijenosa lokalnih vodovoda na upravljanje javnih isporučitelja vodnih usluga. Ratio legis toga prijenosa je:

1. da se osigura nadzor nad zdravstvenom ispravnošću vode za ljudsku potrošnju koja se putem lokanih vodovoda isporučuje korisnicima, u cilju zaštite zdravlja ljudi, posebice u pogledu širenja zaraznih bolesti;

Naime, Ugovorom o pristupanju EU, PRILOG V, poglavlje 10. OKOLIŠ, IV KAKVOĆA VODA 2. Direktiva Vijeća 98/83/EZ od 3. studenog 1998., Republika Hrvatska se obvezala provesti usklađenje s EU Direktivom o kvaliteti vode za ljudsku potrošnju (98/83/EZ od 3. studenog 1998. (SL L 330, 512.1998) koja je izmijenjena Direktivom Komisije (EU)2015/1787 od 6. listopada 2015. o izmjeni priloga II. i III. Direktivi Vijeća 98/83/EZ (u daljnjem tekstu Direktiva 98/83) najkasnije do 1. siječnja 2019. za 32 od ukupno 68 vodoopskrbnih zona u državi. Radi se o usklađenju 32 vodoopskrbne zone, u pogledu mikrobioloških i indikatorskih pokazatelja zdravstvene ispravnosti, a u svima prevladava isporuka vode putem lokalnih vodovoda. Prema analizama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo upravo u tim neusklađenim vodoopskrbnim zonama gdje su lokalni vodovodi postoje problemi s zdravstvenom ispravnošću vode za ljudsku potrošnju u pogledu mikrobioloških i indikatorskih pokazatelja. Jedna od tih neusklađenih vodoopskrbnih zona je i VZ Varaždin koja ima 175 751 stanovnika, a 6410 stanovnika koristi vodu iz lokalnih vodovoda, a koja nije u potpunosti zdravstveno ispravna odnosno nije postignuta sukladnost u pogledu mikrobioloških i indikatorskih pokazatelja. U toj zoni nalaze se i lokalni vodovodi kojima upravljaju udruge koje su Podnositelji ovoga POU.

O tijeku procesa usklađenja s Direktivom 98/83 Republika Hrvatska izvještava periodički Europsku komisiju, i kako je iz navedenog vidljivo, u roku do 1.1.2019. koji je zadan Ugovorom o pristupanju nisu mogle biti provedene odgovarajuće mjere kako bi se usklađenost postigla, odnosno u ovom trenutku neusklađeno je 14 VZ pa tako i vodoopskrbna zona VZ Varaždin u kojoj su predmetni lokalni vodovodi.

Zapreka za to, unatoč raspoloživim financijskim nacionalnim i EU sredstvima, je to što je u obnovu i unaprjeđenje ili izgradnju zamjenskih vodovoda (umjesto sadašnjih lokalnih) nemoguće legalno ulagati zbog toga što nemaju zakonitog vlasnika ili upravitelja.

2. da se uspostavi pravna odgovornost javnih isporučitelja vodnih usluga za štetne posljedice koje mogu nastupiti zbog zdravstvene neispravnosti vode za ljudsku potrošnju

3. da se ozakoni (legalizira) postojanje lokalnih vodovoda u prostoru u skladu sa zakonima o prostornom uređenju, gradnji i ozakonjenju nezakonito izgrađenih građevina

4. da se na izvorištima ostvari pravo na korištenje voda u skladu s Zakonom o vodama

5. da se pristup vodi za ljudsku potrošnju osigura svima, koji gravitiraju izvorištima koja koriste lokalni vodovodi, a ne samo članovima udruga

6. da se osigura kontinuitet vodoopskrbe u smislu dovoljnih količina isporuke cijele godine, a ne samo u mjesecima kad su hidrološke prilike povoljne, a za vrijeme suše nastupi nedostatak vode pa se traži da vodoopskrbu osiguraju tijela središnje države interventnom dobavom vode s drugih područja

7. da se osigura razvoj, obnova i održavanje lokalnih vodovoda, jednako kao komunalnih vodnih građevina, kako bi stalno bile u funkcionalnom stanju, a gubici svedu na prihvatljivu razinu

8. da se omogući korištenje sredstava iz EU fondova za njihovu obnovu, što s obzirom na njihovo vlasništvo i upravljanje, koje je suprotno ZVU, nije sada moguć

9. da se osigura upravljanje i zakonit posjed nad lokalnim vodovodima od strane javnog isporučitelja vodne usluge na uslužnom području, kako bi i lokalni vodovodi dobili investitora prihvatljivog za financiranje iz EU fondova

10. da se osigura standard vodne usluge javne vodoopskrbe kao na drugim područjima gdje se javna vodoopskrba obavlja na zakonit način (kakvoća vode, tlak u sustavu, sigurnost vodoopskrbe i sl.)

11. da se uspostavi mjerenje isporučenih količina vode i naplata cijene vodne usluge uključujući i javna davanja koja pripadaju Hrvatskim vodama i PDV

12. da se osigura zakonita isporuka vodne usluge javne vodoopskrbe pod nediskriminacijskim i socijalno priuštivim uvjetima od strane licenciranih javnih isporučitelja

13. da se nad zemljištem potrebnim za zaštitu izvorišta koja se koriste za javnu vodoopskrbu uspostavi sanitarna zaštita i proglasi status vodnoga dobra sukladno Zakonu o vodama

14. da se osigura trajno i učinkovito upravljanje tim vodovodima na korist građana i gospodarskih subjekata.

Obveza prijenosa lokalnih vodovoda na upravljanje javnih isporučitelja vodnih usluga predstavlja izjednačavanje upravljanja lokalnim vodovodima s upravljanjem sustavima javne vodoopskrbe, na koje se potom primjenjuju načela i pravila koja važe za javnu vodoopskrbu. Svi izneseni razlozi su razlozi javnoga interesa, kako je utvrđeno člankom 4. stavkom 1. i člankom 5. stavcima 1., 2., 3., 4., 5. i 7. ZVU odnosno odredbama Zakona o vodi za ljudsku potrošnju koje se odnose na pravne osobe koje obavljaju djelatnost javne vodoopskrbe, postupak u slučaju odstupanja od parametara vode za ljudsku potrošnju, službene kontrole i monitoring.

(...)

Ograničenja vlasništva nepoznatog ili spornoga vlasnika lokalnog vodovoda, utvrđena su zakonom i utvrđena su u javnom interesu. U tom smislu vlasništvo svakog utvrđenog vlasnika, bilo de facto upravitelja (udruge građana), bilo svih, pojedinih ili pojedinog korisnika lokalnog vodovoda, podvrgnuto je zakonom dopuštenim ograničenjima iz članka 100. ZVU, u javnom interesu.

Međutim, neovisno o članku 100. ZVU određena ograničenja prava na posjed (ius possidendi) i prava korištenja (iur fruendi), posljedica su drugih ustavno neosporenih odredbi ZVU.

Naime, de facto upravitelj lokalnog vodovoda, niti korisnici lokalnog vodovoda nisu javni isporučitelji vodnih usluga iz članka 11. stavka 1. odnosno članka 12. Zakona o vodnim uslugama. Isporuka vode za ljudsku potrošnju putem lokalnog vodovoda u tom smislu predstavlja uslugu koja fingira vodnu uslugu javne vodoopskrbe (para-uslugu), za koje nisu ispunjeni zakonske pretpostavke pružanja. Posljedično tome, de facto upravitelj lokalnog vodovoda, niti korisnici lokalnog vodovoda ne mogu ni isporučivati vodnu uslugu javne vodoopskrbe kako je definirana člankom 3. stavkom 1. točkom 5. Zakona o vodnim uslugama: ‘javna vodoopskrba je djelatnost zahvaćanja podzemnih i površinskih voda u svrhu ljudske potrošnje i njihova kondicioniranja te isporuka do krajnjega korisnika vodne usluge (...)’. ZVU je ustavnopravno neosporenim člankom 11. stavkom 1. isključio pravo na posjed lokalnih vodovoda de facto upraviteljima i korisnicima lokalnih vodovoda.

Drugu ovlast (frui) udruge, ne mogu ostvarivati samom činjenicom što su neprofitne pravne osobe. S druge strane i da su ‘članovi’ svoje nedokazno pravo vlasništva na lokalnim vodovodima prenijeli na trgovačko društvo, tako da su isto osnovali ili na dr. način, opet se ne bi mogla izvršavati druga ovlast vlasništva (frui) jer takvo trgovačko društvo ne bi moglo dobiti rješenje o ispunjenju posebnih uvjeta za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe (čl. 16. st. 5. i 6. Zakona o vodnim uslugama), niti registrirati djelatnost javne vodoopskrbe u sudskom registru, jer je i prvo i drugo Zakonom rezervirano samo za javne isporučitelje vodnih usluga. Slijedom navedenog, ustavno osporene odredbe (čl. 100.) izvjesno ne mogu oduzeti, niti ograničiti ono što nedokazani vlasnik (bilo de facto isporučitelj, bio samo korisnik lokalnog vodovoda) u stvarnim pravnim odnosima nema: a nema titulirano vlasništvo, niti može izvršavati dvije ključne ovlasti vlasništva (possidendi et frui).

Stoga je ustavno osporeni zakonski prijenos upravljanja iz članka 100. stavka 2. ZVU posljedica ograničenja iz ustavnopravno neosporenih odredbi članka 11. i 16. Zakona o vodnim uslugama, a ne same odredbe članka 100. stavka 2. ZVU.

V. OGRANIČENJE VLASNIŠTVA U JAVNOM INTERESU

Vlasništvo nad lokalnim vodovodima, ako se ikada utvrdi njegovo postojanje, nepotpuno je vlasništvo (imperfektno).

Naime, lokalni vodovod bez izvorišta ne bi bio vodovod niti bi ostvarivao ekonomsku svrhu vlasništva: isporuku vode za ljudsku potrošnju korisnicima priključenim na lokalni vodovod.

Izvorišta za potrebe lokalnih vodovoda su pak protupravno izbušena/izgrađena i koriste se bez važeće vodopravne dozvole za korištenje voda iz čl. 169. Zakona o vodama.

Drugo, građevine lokalnog vodovoda su nezakonito izgrađene, bez odgovarajućeg akta kojim se odobrava građenje. Takve se građevine ne mogu upisati u zemljišne knjige. Za posebnu je raspravu može li se nad nezakonito izgrađenim građevinama uopće ostvariti pravo vlasništva, ako je glavni dokaz postojanja takvoga vlasništva (upis u zemljišnu knjigu) pravno nedopušten.

Polazeći od činjenice da vode imaju osobitu zaštitu Republike Hrvatske (čl. 52. Ustava), da su vode opće dobro (čl. 8. st.1. Zakona o vodama), da se korištenje voda može ostvariti samo u skladu sa Zakonom o vodama, a ako prelazi granice općeg i slobodnog korištenja voda, za njihovo korištenje potrebno je imati i pravni akt u obliku ugovora o koncesiji ili vodopravne dozvole (članak 91. Zakona o vodama), zakonodavac je propisao obvezu prijenosa prava upravljanja lokalnog vodovoda na javnoga isporučitelja iz razloga detaljno obrazloženim u točki III. ovoga Očitovanja. Ograničenje koje je tim provedeno nad imperfektnim vlasništvom provedeno je u javnom interesu.

Posebno ukazujemo na odredbu članka 48. stavka 2. Ustav prema kojoj: ‘Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkoga prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru.’ Trpljenje ograničenja na građevini za vodoopskrbu ima za cilj da ekonomska svrha tog vlasništva bude ostvarena tek prijenosom upravljanja lokalnih vodovoda javnim isporučiteljima vodnih usluga.

VI. EKONOMSKA SVRHA VLASNIŠTVA NAD LOKALNIM VODOVODOM

Svrha vlasništva nad lokalnim vodovodom, jednako kao i nad komunalnim vodnim građevinama za javnu vodoopskrbu, je isporuka vode za ljudsku potrošnju korisnicima priključenim na lokalni vodovod, što je ekvivalent isporuci javne vodoopskrbe.

Ekonomska svrha vlasništva nad građevinama za vodoopskrbu ostvaruje se kroz (i) zdravstvenu ispravnost vode za ljudsku potrošnju (kakvoća), (ii) isporuku dostatnih količina vode u realnom vremenu (količina i tlak) i (iii) kontinuitet isporuke.

Ova tri cilja ne mogu se trajno i kontinuirano osigurati kroz posjedovanje lokalnoga vodovoda s nepoznatim vlasnikom ili posjednikom koji ne može dokazati svoje vlasništvo nad lokalnim vodovodom. Pod pretpostavkom, da netko uspije dokazati vlasništvo nad lokalnim vodovodom svrha vlasništva nad njim ne može se ostvariti vlasništvom per se, već kroz podmirenje potrebnih troškova da se lokalni vodovod održava u funkcionalnom stanju i dograđuje, a njih nepoznati vlasnik izvjesno nije spreman platiti. Modelom nepoznatog vlasnika lokalnog vodovoda želi se izbjeći odgovornost za nezakonito korištenje voda, nezakonitu gradnju vodovoda, odgovornost za javnozdravstvene rizike upravljanja vodovodom, kao i plaćanje cijene vode kojom se osigurava povrat troškova od vodnih usluga.

Ekonomsku svrhu vlasništva nad lokalnim vodovodom bilo je potrebno pravno zaštititi i za eventualnost pojave vlasnika, koji bi tražio zaštitu vlasničkog prava samo radi zaštite vlasničkog prava, a ne radi ostvarenja svrhe tog vlasništva.

Stoga je u članku 100. stavku 7. ZVU propisana odredba: ‘Tužitelj za kojeg se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik odnosno suvlasnik lokalnih vodovoda iz stavka 1. ovoga članka dužan je javnom isporučitelju vodnih usluga naknaditi troškove upravljanja lokalnim vodovodima.’

Primjena ove odredbe je ograničena isključivo na obijesnog tužitelja, koji nije imao potrebe svoje vlasništvo zaštititi unatrag 30, 40 ili 50 godina, ali se osjeća pozvanim isto štititi kada istim, na zajedničku korist svih korisnika lokalnoga vodovoda, upravlja javni isporučitelj vodnih usluga. U tom smislu odredba članka 100. stavka 7. ZVU je odredba usmjerena protiv zloporabe prava, a u korist zaštite ekonomske svrhe vlasništva nad lokalnim vodovodom.

Međutim, u realnom svijetu, ova odredba može se provesti tek u rijetkim slučajevima. Naime aspirant na pravo vlasništva dijela lokalnog vodovoda dolazi iz kruga korisnika lokalnog vodovoda (originamo) ili njihove udruge (derivativno), koji tijekom upravljanja lokalnim vodovodom podmiruju troškove upravljanja istim. Pozivanje toga kruga osoba na plaćanje troškova upravljanja predstavljalo bi poziv na plaćanje već plaćenog. Dvostruko zaračunavanje ili dvostruka naplata istoga troška pravno nije dopustiva jer bi bila protivna načelu savjesnosti i poštenja (članak 4. Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine, br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18 i 126/21; u daljnjem tekstu: ZOO), načelu jednake vrijednost činidaba (članak 7. ZOO) i načelu zabrane prouzročenja štete (članak 8. ZOO).

IV. O PRAVIČNOJ NAKNADI

Oduzimanje vlasništva uvijek je povezano s isključenjem ranijeg vlasnika iz posjeda, uskraćivanjem uporabe, uskraćenjem korištenja i uskraćenjem prava daljnjeg raspolaganja. Već smo ustvrdili da se člankom 100. ZVU ne oduzima vlasništvo, nego ograničava.

Ograničenje vlasništva uvijek je povezano s ograničenjem vlasnika u izvršavanju vlasničkih ovlasti. U članku 100. ZVU nije takav slučaj. Korisnicima lokalnih vodovoda, potencijalnim vlasnicima, glavne ovlasti uopće nisu ni isključene ni ograničene. Korisnici naime i dalje, u potpunosti, zadržavaju ključnu vlasničku ovlast, iz koje izvire svrha vlasništva nad lokalnim vodovodom – uporabu (uti) vode za ljudsku potrošnju za osobne potrebe.

Može se argumentirati da korisnici lokalnog vodovoda (originamo), a njihova udruga (derivativno), kao potencijalni vlasnici, više ne mogu samostalno koristiti (ius fruendi) lokalni vodovod tj. pribirati plodove od njega. Ovaj argument je teoretske, a ne praktične naravi. Naime, do sada je nezabilježen slučaj u Hrvatskoj daje netko od lokalnoga vodovoda pribirao plodove (ostvarivao dobit), a isto tako ovo pravo nije ZVU-om preneseno na javnog isporučitelja vodnih usluga. Prema važećoj metodologiji za određivanje cijene vodnih usluga, propisanom Uredbom o najnižoj osnovnoj cijeni vodnih usluga i vrsti troškova koje cijena vodnih usluga pokriva (Narodne novine, broj 112/10) javni isporučitelj vodnih usluga nema pravo iz cijene vodne usluge pokriti i profitnu maržu, dakle nema pravo na dobit. Eventualna dobit može se pojaviti samo kao rezultat razlike između planiranih i realiziranih prihoda i rashoda u poslovnom planu, ali se ni ona ne može podijeliti kao dividenda osnivačima, već: ‘Ostvari li u obavljanju svoje djelatnosti javni isporučitelj vodnih usluga dobit, ona se koristi isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga’ (čl. 34. st. 1. ZVU). Stoga, i daje ius fruendi preneseno na javnoga isporučitelja vodnih usluga prijenos ne bi imao učinak.

Otvara se pitanje mogu li korisnici lokalnog vodovoda (izvorno), a njihova udruga (izvedeno), ako dokažu svoje pravo vlasništva, nakon prijenosa istoga na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga, moći samostalno raspolagati (ius disponendi) lokalnim vodovodom. Zakon o vodnim uslugama to ne sprječava. Ali i novi će vlasnik morati trpjeti zakonska ograničenja vlasništva lokalnog vodovoda iz članka 100. ZVU.

Zakonodavac nije predvidio naknadu za ograničenja kojima su podvrgnuti nepoznati vlasnici lokalnog vodovoda, iz nekoliko razloga:

1. vlasnici su nepoznati ili sporni

2. vlasništvo je imperfektno, jer ne ostvaruje svoju ekonomsku svrhu, bez zakonitog posjedovanja izvorišta i zakonito stečenog prava korištenja vode s izvorišta

3. ključno pravo kojim se ostvaruje ekonomska svrha vlasništva, to je uporaba vode iz lokalnog vodovoda (ius utendi) i dalje je zadržano unutar kruga korisnika lokalnog vodovoda, koji su de facto jedini aspiranti na utvrđenje prava vlasništva na dijelovima lokalnog vodovoda (dio koji je položen ispod njihovog privatnog zemljišta)

4. lokalni vodovod nema tržišnu vrijednost – lokalni vodovod ima određenu uporabnu vrijednost (preostalu vrijednost), ali ona se nastavlja trošiti upravo od strane korisnika lokalnog vodovoda (aspiranata na pravo vlasništva) koji zadržavaju pravo uporabe vode na individualnim priključcima na lokalnom vodovodu

5. preostala vrijednost lokalnoga vodovoda i tako će se kompenzirati bespovratnim ulaganjima u lokalni vodovod, unutar jedne do pet godina

6. naknada bi bila nepravična i nemoralna, jer bi se njome nagrađivala zloporaba prava – nezakonito korištenje izvorišta, nezakonita gradnja lokalnog vodovoda, neplaćanje troškova resursa i zaštite okoliša (naknada za korištenje voda)

7. naknada bi bila nepravična jer bi teret njezinog plaćanja snosio izravno javni isporučitelj vodnih usluga, a putem cijene vodne usluge teret bi u konačnici snosili korisnici sustava javne vodoopskrbe, koji su priključeni na zakonito izgrađen sustav sa zakonito ishođenim pravom na vodu i koju plaćaju punu cijenu vode, uključujući troškove resursa i zaštite okoliša (naknadu za korištenje voda).

V. ZAKLJUČAK

U Hrvatskoj se 88 % vode isporučuje kućanstvima iz sustava javne vodoopskrbe, 1,5 % iz lokalnih vodovoda, a putem individualne vodoopskrbe (vlastiti bunari) 10,5 % . U kontekstu zahtjeva EU direktiva nezamislivo je da neki vid vodoopskrbe stanovništva bude izvan svake kontrole nadležnih tijela i izvan sustava upravljanja vodoopskrbom uspostavljenog za 9/10 korisnika. U tom smislu, i u smislu iznesenog poslovanja izvan pravnoga poretka Republike Hrvatske lokalni vodovodi pripadaju u relikt prošlosti i postoji neodgodiva potreba da se uključe u sustav organiziranoga upravljanja, jednak sustavima javne vodoopskrbe, stavljanjem pod upravljanje javnih isporučitelja vodnih usluga.

Za razvoj i unaprjeđenje tih sustava Hrvatskoj je omogućeno korištenje sredstava iz EU fondova putem Nacionalnog plana za oporavak i otpornost 2022.-2026. (NPOO) i drugih EU financijskih mehanizama. Međutim, postojeći lokalni vodovodi i njihovi sadašnji korisnici i de facto upravitelji nisu prihvatljivi investitori za ulaganja. EU sredstva mogu koristiti samo javni isporučitelji vodnih usluga za sustave javne vodoopskrbe koji su ustrojeni i posluju na način kako je to propisano Zakonom o vodnim uslugama. Sva argumentacija vezano uz to da su udruge prihvatljivi upravitelji vodoopskrbnim sustavima, da dobro i učinkovito upravljaju, je neutemeljena i suprotna zakonskim propisima što je elaborirane i u ovom Očitovanju. S obzirom da država odgovara za usklađenje tih lokalnih vodovoda s zahtjevima navedenih direktiva te da je odgovorna za ispunjenje obveza iz Ugovora o pristupanju, država mora imati pravni instrument (članak 100. ZVU) da uvede zakonito upravljanje nad njima sve u cilju zaštite zdravlja stanovništva i ostalih ustavno legitimnih ciljeva.

Nova Direktiva 2020/2184 pred javne isporučitelje i druge dionike postavlja vrlo stroge zahtjeve u pogledu osiguranja zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju u cijelom lancu vodoopskrbe od zahvaćanja na izvorištu do krajnjeg korisnika gdje lokalni vodovodi nemaju što tražiti i ne mogu dalje egzistirati u smislu isporuke vode za ljudsku potrošnju.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

16. S obzirom na prigovore iz prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu osporenih odredaba s Ustavom, Ustavni sud pošao je od članaka 3., 49., 50. i 52. Ustava, koji u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 3.

(...) nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekovog okoliša, vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 49.

(...)

Država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva.

(...)

Članak 50.

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ... vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

(...)«

»Članak 52.

... vode ... drugi dijelovi prirode ... od osobitog kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati ili iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.«

VI. PRAKSA USTAVNOG SUDA

17. Ustavni sud rješenjem broj: U-I-3379/2019, U-I-3486/2019, U-I-628/2020 i U-I-701/2020 od 8. lipnja 2021. (www.usud.hr) nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 4., 7., 8. stavka 1., 10. stavaka 5. i 6., 12., 21., 22., 24., 42. stavaka 2. – 5., 44. stavka 1., 47. stavka 5., 59. stavka 4., 86. – 91. i 104. stavka 3. ZoVU-a:66/19 (točka I. izreke rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.), dok je odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 16., 18., 29., 33., 34., 63., 64., 92. – 98., 100. i 108. ZoVU-a:66/19 (točka II. izreke rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.).

U tim predmetima (U-I-3379/2019 i dr.) predlagatelji su podnijeli prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, između ostalih, i članaka 7., 88. i 89. ZoVU-a:66/19. Međutim, razlozi zbog kojih predlagatelji u predmetima koji su predmet ovog ustavnosudskog postupka smatraju da osporeni članci 7. stavak 2., 88. stavak 2. i 89. stavci 1. – 5. ZoVU-a:66/19 nisu u suglasnosti s člancima 3., 5., 16., 48. stavkom 1., 49. stavcima 1. i 3. i člankom 50. stavkom 1. Ustava, različiti su od prigovora koji su bili navedeni u ranijim prijedlozima (U-I-3379/2019 i dr.) i koje je Ustavni sud ocjenjivao.

17.1. Naime, predlagatelj u predmetu broj: U-I-3379/2019 naveo je da je područje voda i vodnih usluga u Europskoj uniji uređeno Okvirnom direktivom o vodama (2000/60EZ), Direktivom Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda i Direktivom Vijeća 98/83/EZ od 3. studenoga 1998. o kakvoći vode namijenjene za ljudsku potrošnju te tim direktivama nije propisana obveza Republike Hrvatske, kao članice Europske unije, na provedbu mjera propisanih člancima 88., 89. i 91. ZoVU-a:66/19 (pripajanje isporučitelja vodnih usluga i prijenos vlasništva komunalnih vodnih građevina; vidi t. 5. obrazloženja rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.), dok je u odnosu na članke 89. stavke 5. – 8. i 91. ZoVU-a:66/19 naveo da »je riječ o administrativnim mjerama koje su upravni akti i predstavljaju nedopušteno administrativno zadiranje u vlasničke, statusne i gospodarske odnose« (vidi t. 5.1. obrazloženja rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.). Predlagatelj je u predmetu broj: U-I-701/2020 u odnosu na članke 86. – 91. ZoVU-a:66/19 naveo da je propisivanjem obveze pripajanja došlo do miješanja u imovinu jedinica lokalne samouprave, te da, iako jedinice lokalne samouprave, kao članovi društva kapitala odredbama ZoVU-a:66/19 tehnički i nominalno gledano nisu lišene imovine, podvrgnute su ograničenjima koja se mogu izjednačiti lišenjem imovine (vidi t. 8.1. obrazloženja rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.).

Nadalje, predlagatelj je u predmetu broj: U-I-3486/2019 naveo, između ostalog, da su članak 7. stavci 2. i 6. ZoVU-a:66/19 nesuglasni s člancima 48., 49. i 50. Ustava. U tom je smislu naveo da je »člankom 7 stavak 2 Zakona propisan kriterij za utvrđivanje ‘uslužnog područja’ na područje na kome se isporučuje najmanje 2 milijuna m3 vode za ljudsku potrošnju godišnje sa mogućim odstupanjem od – 10 % , te da je jasno da očitu ‘pravnu prazninu’ otvara izuzetak iz članka 104 stavak 3 Zakona kojim se otvara mogućnost Vladi da, posve arbitrarno, takvo područje utvrdi i na zatečenom uslužnom području na kome postojeći isporučitelj isporučuje više od 800.000 m3, a manje od 1.000.000 m3 za ljudsku potrošnju. ‘Pravna praznina’ tako zahvaća sva ona područja na kojima isporučitelj isporučuje više od 1.000.000 m3 vode, ali manje od 2.000.000 m3. Članak 14 stavak 2 Ustava ne trpi mogućnost da Vlada jednostrano arbitrira i Uredbom popunjava ovu prazninu, tim prije što je izuzetak vrlo vjerojatno i unesen u Zakon in favorem točno određenih isporučitelja, što je nedopustivo.« Predlagatelj smatra da je osporenim člancima ZoVU-a:66/19 dana ovlast Vladi da Uredbama »ozbiljno zadire u autonomiju i pravo ovih subjekata da slobodno odlučuju o svojoj sudbini te svojima pravima i obvezama«.

17.2. Ustavni sud ocijenio je te prigovore predlagatelja iz predmeta broj: U-I-3379/2019 i dr. na sljedeći način:

»22. Ustavni sud ističe da zakonodavac ima pravo i obvezu odrediti način na koji se vode, kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 52. stavak 1. Ustava), mogu upotrebljavati i iskorištavati, a osobito ako se radi o upotrebi i korištenju voda u djelatnosti javne vodoopskrbe (osobito s gledišta osiguranja njihove zdravstvene ispravnosti) i javne odvodnje (osobito s gledišta njihovog pročišćavanja otpadnih voda do njihove ekološke prihvatljivosti).

22.1. Člankom 4. stavcima 1. i 2. ZoVU-a:66/19 propisano je da su vodne usluge djelatnosti od općeg interesa i od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području i za Republiku Hrvatsku. Nadalje, člankom 4. stavkom 3. ZoVU-a:66/19 propisana je dužnost tih jedinica da osiguraju pružanje vodnih usluga na uslužnom području, a tu dužnost će obaviti suosnivanjem javnog isporučitelja zajedno s drugim jedinicama na uslužnom području te sudjelovanjem u radu tijela javnih isporučitelja kako je to propisano ovim zakonom i drugim posebnim zakonima.

Člankom 7. ZoVU-a:66/19 uređena su područja pružanja vodnih usluga (uslužna područja), te su propisani kriteriji za uspostavu uslužnih područja javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Uslužna područja uspostavljaju se uredbom koju donosi Vlada nakon savjetovanja s jedinicama lokalne samouprave, županijama i javnim isporučiteljima vodnih usluga (članak 7. stavak 6. ZoVU-a:66/19). Člankom 8. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisano je da se vodne usluge na uslužnom području pružaju putem jednog javnog isporučitelja vodnih usluga, dok je člankom 12. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisano da su jedinice lokalne samouprave jedini osnivači javnih isporučitelja vodnih usluga.

22.2. Dakle, pružanje vodnih usluga i nadalje ostaje u samoupravnom djelokrugu jedinica lokalne samouprave, a ZoVU-om:66/19 se određuje širi teritorijalni okvir za pružanje vodnih usluga (uslužno područje; članak 7. ZoVU-a:66/19) i institucionalni oblik putem kojeg se te djelatnosti obavljaju (jedan javni isporučitelj vodnih usluga na uslužnom području; članak 8. stavak 1. ZoVU-a:66/19).

Ustavni sud stoga ocjenjuje da se osporenim odredbama ZoVU-a:66/19 ne isključuje pravo na lokalnu samoupravu u sektoru vodnih usluga. Sve nadležnosti iz svoga djelokruga kojima jedinice lokalne samouprave izvršavaju pravo na lokalnu samoupravu u pogledu vodnih usluga, izvršavat će i nadalje, ali unutar teritorijalnog okvira i institucionalnog oblika javnoga isporučitelja koji je zakonodavac odredio, jednako za sve, u općem interesu. Dakle, ograničeno je samo pravo izbora institucionalnog okvira i geografskog područja pružanja usluge (uslužnog područja) radi općeg i javnog interesa.

(...)

25.1. Zbog svega navedenog Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti članaka 4., 7., 8. stavka 1., 10. stavaka 5. i 6., 12., 21., 22., 24. ZoVU-a:66/19 s člankom 129.a Ustava.

(...)

29. Člancima 86. i 87. ZoVU-a:66/19 propisane su prethodne radnje za provedbu pravila o jednom isporučitelju na uslužnom području, i to prijenos većinskih udjela odnosno većinskih osnivačkih prava (članak 86. ZoVU-a:66/19) i preoblikovanje i podjela društva prije pripajanja (članak 87. ZoVU-a:66/19).

29.1. Člankom 88. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisana je obveza pripajanja postojećih javnih isporučitelja na uslužnom području društvu preuzimatelju – javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području, dok su stavkom 2. propisani kriteriji za određivanje društva preuzimatelja, a to je javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području imao najveći ukupni prihod od cijene vodnih usluga, cijene isporuke vode drugom isporučitelju vodnih usluga i naknade za razvoj u prethodne tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 ili javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području u posljednje tri godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 isporučio najveću količinu vode za ljudsku potrošnju korisnicima vodnih usluga i drugim isporučiteljima vodnih usluga.

U Konačnom prijedlogu ZoVU-a:66/19 u obrazloženju za članak 88. ZoVU-a:66/19 navedeno je sljedeće:

‘Pripajanje je odabrano kao jedini oblik institucionalne integracije iz sljedećih razloga:

– pripajanjem se prenosi cjelokupna imovina pripojenih društava društvu preuzimatelju

– održava se kontinuitet poslovanja i nema prekida radi uspostave novog društva

– jedinice lokalne samouprave nemaju obvezu (ni privremeno) sufinancirati poslovanje isporučitelja u postupku pripajanja

– pravno sljedništvo svih integriranih isporučitelja javnih usluga je definirano i neupitno

– pripojenje je troškovno povoljno; troškovi pripajanja su niži od spajanja

– pripojenjem se rješavaju pitanja naziva i sjedišta jedinstvenog isporučitelja.’

Dakle, pripajanje je odabrano kao oblik institucionalne integracije, između ostaloga, jer jedinice lokalne samouprave nemaju obvezu (ni privremeno) sufinancirati poslovanje isporučitelja u postupku pripajanja i jer je pripajanje povoljnije od spajanja društva.

29.2. Člankom 89. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisana je obveza jedinica lokalne samouprave koje su izravni vlasnici komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima, da ih prenesu kao ulog u temeljni kapital ili bez naknade u vlasništvo društva preuzimatelja, a što do sada nisu učinile po izričitim odredbama Zakona o vodama. Stavkom 2. propisuje se način izračuna vrijednosti dijela komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima koje se unose kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja u skladu s propisima o procjeni vrijednosti nekretnina.

Člankom 90. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 određena je obveza društvu preuzimatelju da omogući stjecanje poslovnih udjela odnosno dionica u svom temeljnom kapitalu svim jedinicama lokalne samouprave na uslužnom području koje nemaju, izravno ili posredno, poslovnih udjela, dionica ili osnivačkih prava u postojećim isporučiteljima vodnih usluga (pristupnici). Ova pravna mogućnost ne može biti ograničena rokom.

29.3. Člankom 91. ZoVU-a:66/19 propisuje se privremeno uređenje pripajanja putem privremenih mjera, pa je tako prema stavcima 1. i 3. Ministarstvo ovlašteno donijeti dvije privremene mjere, dok je stavcima 4. i 5. uređen postupak upisa po privremenoj mjeri u sudski registar. Pravna zaštita protiv privremenih mjera je osigurana pred trgovačkim sudom (članak 91. stavak 6. ZoVU-a:66/19) dok je stavkom 7. određeno trajanje privremenih mjera.

Dakle, privremenom mjerom se privremeno uređuju odnosi između društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju, s ciljem ubrzanja i ekonomičnosti postupka. Privremene mjere nisu konačne, te je osigurana pravna zaštita pred trgovačkim sudom.

30. Statusnom promjenom pripajanja nitko se ne lišava imovine, ni društvo koje se pripaja ni njegovi članovi. Članovi društva, u zamjenu za poslovne udjele u pripojenom društvu stječu poslovne udjele u društvu preuzimatelju (članak 90. stavak 1. ZoVU-a:66/19), a imovina pripojenoga društva prenosi se u društvo preuzimatelja. Na taj način održava se u cijelosti imovinski supstrat svih društava kapitala obuhvaćenih statusnom promjenom pripajanja. Nadalje se ističe da osporenim člancima 86. – 91. ZoVU-a:66/19 nisu postavljene nikakve zabrane i ograničenja glede raspolaganja drugom imovinom (upravne zgrade, skladišta, pokretna imovina, vozila, radni strojevi, i dr.) i tom imovinom društvo može slobodno raspolagati sukladno sa zakonskim propisima. Stoga Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja da je propisivanjem obveze pripajanja došlo do miješanja u imovinu jedinica lokalne samouprave.

30.1. Ustavni sud ističe da se upravo osporenim člancima 86. – 91. ZoVU-a:66/19 žele riješiti brojni problemi u vodokomunalnom sektoru (vidi točku 20. i 21. obrazloženja) zbog čega je bilo potrebno sektor vodnih usluga objediniti, reorganizirati, uspostaviti uslužna područja i uvesti samo jednog javnog isporučitelja na uslužnom području. Iz navedenih razloga nisu osnovani navodi predlagatelja o nesuglasnosti članaka 86. – 91. ZoVU-a:66/19 s člancima 3. i 52. Ustava.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

A. U odnosu na osporeni članak 7. stavak 2. i članak 88. stavke 2. i 6. ZoVU-a:66/19

18. Osporenim člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 propisano je da se uslužno područje uspostavlja na postojećim vodoopskrbnim područjima na kojim se isporučuje voda za ljudsku potrošnju od najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od – 10 %.

Osporenim člankom 88. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 propisano je da će se kao društvo preuzimatelj odrediti javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području imao najveći ukupni prihod po osnovi cijene vodnih usluga, cijene isporuke vode drugom isporučitelju vodnih usluga i naknade za razvoj u tri (3) godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 ili javni isporučitelj vodnih usluga koji je na uslužnom području u posljednje tri (3) godine koje prethode godini stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 isporučio najveću količinu vode za ljudsku potrošnju korisnicima vodnih usluga i drugim isporučiteljima vodnih usluga, a ako se započeto pripajanje primarnom društvu preuzimatelju ocijeni neizglednim u rokovima propisanim uredbom iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19, pripajanje će se provesti prema drugom javnom isporučitelju vodnih usluga koji se određuje uredbom iz članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19.

18.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-3209/2022 osporava članak 7. stavak 2. i članak 88. stavak 2. ZoVU-a:66/19 navodeći da osporene odredbe ZoVU-a:66/19 nisu u skladu s ustavnim načelima socijalne pravde i vladavine prava (članak 3. Ustava) te su u sukobu s ustavnim zahtjevom o obvezi države da potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i da se brine za gospodarski razvitak svih svojih krajeva (članak 49. stavak 3. Ustava).

Predlagatelj navodi da zakonodavac nije naveo razloge zbog kojih je osporenim člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 kao kriterij uspostave uslužnog područja na postojećim vodoopskrbnim područjima propisao isporuku vode za ljudsku potrošnju od dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %, kao i da zakonodavac nije naveo razloge zbog kojih je propisao kriterije iz članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 za određivanje primarnog društva preuzimatelja.

Iako predlagatelj smatra opravdanim donošenje zakonskih mjera iz članaka 7. stavka 2. i 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 (uspostava uslužnih područja i pravila o ustrojavanju jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga), navodi da se »ne može ... ispitati postiže li zakonska mjera svoje proklamirane ciljeve, odnosno zakonom utvrđeni cilj da se vodne usluge obavljaju trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito tako da se osigura njihov održivi razvitak i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga (članak 5. stavci 2. i 3. ZoVU), što je u općem interesu i interesu za sve jedinice lokalne samouprave (članak 4. stavci 1. i 2. ZoVU).

Predlagatelj smatra da su se kriteriji za uspostavu uslužnih područja iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19 i kriteriji iz članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 za određivanje društva preuzimatelja trebali utvrditi nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne samouprave u skladu s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19. Nadalje, smatra da je bilo opravdano kriterije za uspostavu uslužnih područja odrediti u okolnostima svakog uslužnog područja posebno uzimajući u obzir i druge kriterije koje bi predložili adresati na pojedinom uslužnom području. Smatra da bi uz postojeće kriterije iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19 trebalo propisati i dodatne kriterije za uspostavu uslužnog područja (npr. kriteriji zasnovani na dobrom upravljanju gubicima vode iz vodoopskrbnog sustava, sposobnost korištenja bespovratnih sredstava iz EU fondova i buduća priuštivost cijene vodne usluge nakon provedbe EU projekta) što bi udovoljilo ustavnim zahtjevima iz članka 3. Ustava i članka 49. stavka 3. Ustava.

19. Iz dostavljenog očitovanja Ministarstva od 7. srpnja 2022. (v. točku 14.4. obrazloženja) proizlazi da kriteriji za uspostavu uslužnog područja propisani člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 imaju višegodišnji (2006. – 2019.) pravni kontinuitet, te da je u Strategiji upravljanja vodama (»Narodne novine« broj 91/08.) koja je i danas na snazi u poglavlju 4.1.2.2. navedeno da je za održivo obavljanje vodnokomunalnih usluga potrebno, osim tehničko – tehnoloških uvjeta, ispuniti i ekonomske uvjete za rentabilno obavljanje djelatnosti koje je moguće ostvariti na uslužnom području konzumnog kapaciteta od najmanje dva milijuna kubnih metara.

Nadalje, iz dostavljenog očitovanja Ministarstva od 7. srpnja 2022. proizlazi da su zakonski kriteriji propisani osporenim člankom 88. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 (kriterij najvećih prihoda i kriterij najveće količine isporučene vode) izravno povezani s priuštivošću cijene vode i načelom povrata troškova iz vodnih usluga (članak 9. Okvirne direktive o vodama koji je preuzet u članku 5. stavku 5. ZoVU-a:66/19). Kriteriji određeni osporenim člankom 88. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 su bazični pokazatelji sposobnosti društva preuzimatelja, a preko njega i cijelog uslužnog područja, da generira dostatne prihode, podmiri troškove upravljanja sustavima javne vodoopskrbe i javne odvodnje, odnosno da proda dostatne količine vode i omogući da se buduća (povećana) cijena vode apsorbira na širem uslužnom području i učini priuštivom korisnicima vodnih usluga. Ne postoje alternativni kriteriji povezani s troškovima i priuštivošću cijene vode od kriterija prihoda i količine isporučene vode.

19.1. U tom smislu, Ustavni sud ponavlja da je ZoVU-om:66/19 uređen institucionalni okvir obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje, a primarni legitiman cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje.

Da bi se osigurala priuštivost cijene vode (u pravilu do 3 % neto raspoloživog dohotka kućanstva godišnje) nužno je održivo obavljanje vodnokomunalnih usluga i u tom smislu potrebno je ispuniti ekonomske uvjete za rentabilno obavljanje djelatnosti koje je moguće ostvariti na uslužnom području konzumnog kapaciteta od najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje, kako to proizlazi iz Strategije upravljanja vodama i kako je to propisano osporenim člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19.

Isto tako, integracijom u sektoru vodnih usluga uz poštovanje kriterija određenih člankom 88. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 (kriterij najvećih prihoda i kriterij najveće količine isporučene vode) osigurat će da društvo preuzimatelj, a preko njega i cijelo uslužno područje generira dostatne prihode, podmiri troškove upravljanja sustavima javne vodoopskrbe i javne odvodnje, odnosno da proda dostatne količine vode i omogući da se buduća (povećana) cijena vode apsorbira na širem uslužnom području i učini priuštivom korisnicima vodnih usluga.

19.2. Ustavni sud stoga ocjenjuje da će se osporenim zakonskim mjerama iz članka 7. stavka 2. i članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 osigurati održivo i rentabilno obavljanje vodnokomunalnih usluga i priuštivost cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima, kao i kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje što je iznimno važno za sve korisnike vodnih usluga, a posebice za sedamdeset (70) jedinica lokalne samouprave koje, prema očitovanju Ministarstva od 7. srpnja 2022. (v. točku 14.4. obrazloženja), nemaju osiguran pristup sustavima javne vodoopskrbe i sustavima javne odvodnje, što značajno utječe na njihov razvitak. Iz navedenih razloga Ustavni sud ocjenjuje da će se osporenim zakonskim mjerama iz članka 7. stavka 2. i članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 postići primarni legitiman cilj ZoVU-a:66/19.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti članaka 7. stavka 2. i 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 s člancima 3. i 49. stavkom 3. Ustava.

20. Osporenim člankom 88. stavkom 6. ZoVU-a:66/19 određeno je da se poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju 31. prosinca 2018., a za pravne osobe iz članka 87. stavka 1. ZoVU-a:66/19 prema iskazanoj poziciji kapital i rezerve u bilanci 31. prosinca 2018., osim kad je ZoVU-om:66/19 drukčije određeno.

20.1. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022, U-I-1913/2022 i U-I-2539/2022 u odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 navode da zakonodavac u određenju da se poslovni udjeli odnosno dionice u društvu preuzimatelju određuju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju (kao osnovici za zamjenu dionica i udjela u društvu preuzimatelju) 31. prosinca 2018. nije valorizirao moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do pripajanja, što može utjecati na vrijednost dionica i udjela u društvu preuzimatelju (kod zamjene vrijednosti imovine za dionice i udjele kod pripajanja). Stoga smatraju da članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 nije u skladu sa zahtjevima ZTD-a o razmjernosti između vrijednosti prijenosa i vrijednosti dionice ili udjela, niti je tako u skladu sa zahtjevom načela ustavnosti i zakonitosti iz članka 5. Ustava.

20.2. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022 u odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 navodi da se za određivanje udjela koristi stanje kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju 31. prosinca 2018., te taj zbroj ni na koji način ne predstavlja tržišnu naknadu jer najčešće nije u primjerenom odnosu s pravom vrijednosti imovine uključenih društava. Smatra da odabrani kriterij zanemaruje vrijednost imovine koju društva imaju (vrijednost vodovodne mreže ili vodnih građevina), kao i dobit koju ostvaruju takva društva. Nadalje navodi da je Ministarstvo navelo kao razlog za uvođenje kriterija iz članka 88. stavka 6. ZoVU-a:66/19 (vezano uz vremenski kontekst) nepovjerenje u osnivače postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga. Međutim, predlagatelj ističe da takvo stajalište ni s čim nije potkrijepljeno, pa se ne može smatrati legitimnim ciljem na temelju kojeg je došlo do miješanja u pravo vlasništva.

20.3. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1847/2022 u odnosu na članak 88. stavak 6. ZoVU-a:66/19 navodi da zakonodavac ne uzima u obzir moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do dana pripajanja, a može utjecati na vrijednost dionica i udjela u društvu preuzimatelju. Konačno, navodi da se na temelju osporenih odredaba ZoVU-a:66/19 pravo vlasništva oduzima, a da vlasnici (u ovom slučaju osnivači) za to ne dobivaju naknadu tržišne vrijednosti koja bi korespondirala tom oduzimanju pa se na taj način pravo vlasništva de facto obezvrjeđuje, dok vlasnici trpe tešku i nepopravljivu štetu. Stoga smatra da osporena odredba nije u suglasnosti s člankom 50. stavcima 1. i 2. Ustava.

21. U odnosu na prigovore predlagatelja Ministarstvo je u očitovanju od 28. siječnja 2022. (v. točku 13.1. obrazloženja) navelo da su Hrvatske vode od 2000. godine primjenjivale različite modele omjera vlastitog sufinanciranja i udjela javnih isporučitelja vodnih usluga, te javni isporučitelji vodnih usluga i jedinice lokalne samouprave nisu razvijale, i ni ne razvijaju komunalne vodne građevine samostalno, već s iznimno visokim ulaganjima središnje države, sredstvima Hrvatskih voda ili izravno iz državnoga proračuna. Zbog navedenog vrijednost komunalnih vodnih građevina kao oblika dugotrajne imovine ne prikazuje stvarnu sliku ulaganja jedinica lokalne samouprave, a i samih javnih isporučitelja vodnih usluga u njezinom stjecanju.

Na argument predlagatelja da »imovina nije sadržajno identična kapitalu i rezervama« Ministarstvo je u očitovanju od 28. siječnja 2022. navelo da je predlagatelj potpuno u pravu, međutim, zakonodavac je propisao takvo uređenje vođen razlozima socijalne pravde i obveze uspostave pravednog socijalnog poretka te se time osigurava da jedinice lokalne samouprave steknu udjele u društvu preuzimatelju na temelju svojih stvarnih i proknjiženih ulaganja u stjecanju komunalnih vodnih građevina, a ne na temelju ulaganja Hrvatskih voda i Republike Hrvatske. Bilo koji drugi kriterij, osim kapitala i rezervi, zahtijevao bi višekratne revizije financijskih izvještaja koji bi se pretvorili u dugotrajnu financijsku forenziku, godinama unatrag, u kojima bi se morale utvrđivati godine stjecanja dugotrajne imovine, izvori stjecanja itd. Zakonodavac je propisujući 31. prosinca 2018. kao mjerodavan datum za stjecanje udjela u temeljnom kapitalu društva preuzimatelja, namjeravao spriječiti tzv. kreativno računovodstvo, koje bi se izvjesno razvilo da je propisan neki datum nakon stupanja na snagu ZoVU-a:66/19. Također, u očitovanju Ministarstva od 28. siječnja 2022. navedeno je da ZoVU:66/19 ne sprječava da se društva – subjekti pripajanja, u godini ili godinama koje slijede nakon godine pripajanja, sporazume o reviziji udjela, na temelju promjena koje su se dogodile nakon 31. prosinca 2018., osobito ako se naknadnom financijskom revizijom utvrdi da financijski izvještaji subjekata pripajanja prikazuju pošteno i objektivno stanje poslovanja javnog isporučitelja vodnih usluga.

21.1. Ustavni sud stoga ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja da se za određivanje udjela koristi stanje kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju 31. prosinca 2018., te taj zbroj ni na koji način ne predstavlja tržišnu naknadu jer najčešće nije u primjerenom odnosu s pravom vrijednosti imovine uključenih društava. Navedeno stoga što je zakonodavac, vođen razlozima socijalne pravde i obveze uspostave pravednog socijalnog poretka, odabrao kriterij određivanja poslovnih udjela odnosno dionica u društvu preuzimatelju prema stanju kapitala i rezervi društva preuzimatelja i društava koja se pripajaju 31. prosinca 2018. te se takvim propisivanjem pripajanja osigurava da jedinice lokalne samouprave steknu udjele u društvu preuzimatelju na temelju svojih stvarnih i proknjiženih ulaganja u stjecanju komunalnih vodnih građevina, a ne na temelju ulaganja Hrvatskih voda i Republike Hrvatske.

21.2. Nadalje, 31. prosinca 2018. propisan je kao mjerodavan za stjecanje udjela u temeljnom kapitalu društva preuzimatelja kako bi se spriječilo tzv. kreativno računovodstvo. Međutim, ZoVU:66/19 ne sprječava da se društva – subjekti pripajanja, u godini ili godinama koje slijede godini pripajanja, sporazumiju o reviziji udjela, na temelju promjena koje su se dogodile nakon 31. prosinca 2018., osobito ako se naknadnom financijskom revizijom utvrdi da financijski izvještaji subjekata pripajanja prikazuju pošteno i objektivno stanje poslovanja javnog isporučitelja vodnih usluga.

Zbog navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja da zakonodavac nije valorizirao moguće promjene vrijednosti kapitala od 31. prosinca 2018. do pripajanja, što može utjecati na vrijednost dionica i udjela u društvu preuzimatelju jer se subjekti pripajanja u godini ili godinama koje slijede godini pripajanja mogu sporazumjeti o reviziji udjela na temelju promjena koje su se dogodile nakon 31. prosinca 2018.

22. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 naveli su dodatne razloge zbog kojih smatraju ustavnopravno nedopuštenim učinak propisa o pripajanju. U tom smislu, naveli su da su u okviru Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014. – 2020. sklopljeni ugovori o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte poboljšanja vodno-komunalne infrastrukture ili izgradnje te infrastrukture između Ministarstva (kao posredničkog tijela razine 1) i Hrvatskih voda (kao posredničkog tijela razine 2) te javnih isporučitelja vodnih usluga (kao korisnika bespovratnih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova). Navode da sastavni dio tih ugovora čine Opći uvjeti u kojima je određeno pravo Hrvatskih voda da jednostrano izjavi raskid ugovora u slučaju da korisnik izvrši statusne promjene (uključujući i promjenu pravne osobnosti) koje utječu na dodjelu bespovratnih sredstava zbog kojih nije moguća izmjena ugovora. Stoga navode da se zakonskom mjerom o ustrojavanju jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga (propisima o pripajanju) izvršava statusna promjena korisnika (javnih isporučitelja vodnih usluga) koji se pripajaju društvu preuzimatelju te Hrvatske vode imaju pravo raskinuti ugovore i obustaviti daljnju isplatu bespovratnih sredstava, kao i tražiti povrat već isplaćenih sredstava.

22.1. Predlagatelji su Ustavnom sudu dostavili ugovore o dodjeli bespovratnih sredstava u okviru Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014. – 2020. koji sadržavaju Opće uvjete koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014. – 2020. (u daljnjem tekstu: Opći uvjeti). Ustavni je sud utvrdio da je člankom 26. stavkom 1. alinejom c) Općih uvjeta propisano da se ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava raskida ako korisnik bespovratnih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (u konkretnom slučaju predlagatelji) izvrši statusne promjene, uključujući promjenu pravne osobnosti, koje utječu na dodjelu bespovratnih sredstava (uzimajući u obzir kriterije na temelju kojih su dodijeljena bespovratne sredstva) zbog kojih nije moguća izmjena ugovora.

22.2. Iz očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. (v. točku 14.3. obrazloženja) proizlazi da je Ministarstvo pri savjetovanju s dionicima voda komuniciralo prema svim javnim isporučiteljima vodnih usluga i njihovim osnivačima da zakonska statusna promjena iz članka 88. ZoVU-a:66/19 neće biti osnova za raskid ugovora, obustavu daljnje isplate i povrat sredstava, što su potvrdili i predstavnici Hrvatskih voda.

Nadalje, iz očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. proizlazi da pripajanje postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga na temelju članka 88. ZoVU-a:66/19, ali i dobrovoljno pripajanje, spajanje ili druga statusna promjena postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga (pri kojoj postojeći javni isporučitelji vodnih usluga u smislu ZoVU-a:66/19 ostaju javni isporučitelji vodnih usluga) ne spada u promjenu pravne osobnosti na koju upućuje članak 26. stavak 1. alineja c) Općih uvjeta, jer takva statusna promjena ni na koji način ne utječe na kriterije iz poziva, odnosno uputa za prijavitelje. U navedenim uputama za prijavitelje izričito je navedeno da je prihvatljivi prijavitelj javni isporučitelj vodnih usluga, što u slučaju iz članka 88. ZoVU-a:66/19 znači da nakon pripajanja na uslužnom području ostaje društvo preuzimatelj, koji je također javni isporučitelj vodnih usluga, odnosno prihvatljivi prijavitelj EU projekata.

23. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja da će pripajanje postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga na temelju članka 88. ZoVU-a:66/19 dovesti do raskida ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava u okviru Operativnog programa Konkurentnost i kohezija 2014. – 2020., obustave daljnjih isplata i povrata već isplaćenih sredstava jer navedena statusna promjena ne spada u promjenu pravne osobnosti na koju upućuje članak 26. stavak 1. alineja c) Općih uvjeta. Stoga, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti osporenog članka 88. stavka 6. ZoVU-a:66/19 s člankom 50. stavkom 1. Ustava.

B. U odnosu na osporeni članak 89. ZoVU-a:66/19

24. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 osporavaju članak 89. stavke 1. – 5. ZoVU-a:66/19, smatrajući da se zakonodavnom mjerom o ovlaštenju ministarstva nadležnog za vodno gospodarstvo za donošenje rješenja o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina na društvo preuzimatelja, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu u tri (3) slučaja neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina (članak 89. stavak 5. u vezi s člankom 89. stavcima 1., 3. i 4. ZoVU-a:66/19), država miješa u ustavno jamstvo vlasništva (korištenje vlasništva i pripadanje predmeta vlasništva nositelju prava vlasništva i slobodu raspolaganja predmetom vlasništva) te se u slučaju ispunjenja zakonskih pretpostavki (neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina u tri slučaja) oduzima vlasništvo vlasniku komunalne vodne građevine.

Predlagatelji ističu za takvo oduzimanje vlasništva aktom tijela državne uprave (u tri slučaja neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina) nije propisano pravo vlasnika na naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine, pa smatraju da je osporeno zakonsko rješenje u »sukobu s drugim ustavnim pravilom o vlasništvu koje za ustavnopravno dopušteno miješanje države u vlasništvo nužno pretpostavlja vlasniku naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine«.

Navode da zakonska mjera određuje pravilo o prijenosu komunalnih vodnih građevina bez naknade (članak 89. stavci 1., 3. i 4. ZoVU-a:66/19) uz iznimku o prijenosu komunalnih vodnih građevina dijelom uz naknadu, a dijelom kao ulog u temeljni kapital (članak 89. stavak 1. ZoVU-a:66/19). Međutim, ističu da osporena odredba nije precizna jer iz njezinog sadržaja jedinica lokalne samouprave (adresat pravne norme) ne može saznati u kojem je slučaju obvezna prenijeti komunalne vodne građevine bez naknade, a u kojem slučaju dijelom uz naknadu, a dijelom kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja.

Nadalje navode, ako jedinica lokalne samouprave komunalnu vodnu građevinu prenosi u vlasništvo društva preuzimatelja kao ulog u temeljni kapital, onda ima pravo na naknadu kao vrijednost dijela komunalnih vodnih građevina koja ne smije prijeći vrijednost temeljnog kapitala iskazanog u postotku u odnosu na vrijednost imovine postojećeg javnog isporučitelja vodne usluge javne vodoopskrbe čije područje pružanja usluge obuhvaća i područje jedinice lokalne samouprave koja je prenositelj komunalnih vodnih građevina, dok nema pravo na preostalu vrijednost komunalnih vodnih građevina koja nije upisana u temeljni kapital i koja se unosi u imovinu društva preuzimatelja bez naknade (članak 89. stavak 2. ZoVU-a:66/19), pa predlagatelji ističu da i u tom slučaju prijenosa komunalne vodne građevine u vlasništvo društva preuzimatelja (uz naknadu, kao ulog u temeljni kapital) prenositelj nema pravo na tržišnu vrijednost oduzete imovine te smatraju da je i taj slučaj ustavnopravno nedopušten s aspekta drugog ustavnog pravila o vlasništvu.

24.1. Predlagatelji smatraju da zakonska mjera iz članka 89. stavaka 1. – 4. ZoVU-a:66/19 (prijenos komunalnih vodnih građevina bez naknade) predstavlja miješanje države u imovinska prava adresata te je takvo miješanje opravdano (legitimno), odnosno ima legitimni cilj (svrhu) u općem interesu: osigurati djelatnosti vodnih usluga koje su od općeg interesa i koje se obavljaju kao javna služba (članak 4. stavak 1. ZoVU-a:66/19), obavljaju trajno i učinkovito čime se postižu gospodarske (društvene) prednosti (koristi) i gospodarski napredak i socijalno blagostanje (članak 49. stavak 3. Ustava). Međutim, ističu da je zakonodavac imao obvezu (prema ustavnom zahtjevu načela razmjernosti konkretiziranom u članku 50. stavku 1. Ustava) tim vlasnicima odrediti pravo na naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine, a zakonodavac tu ustavnu obvezu nije ispunio. Na taj način zakonodavac nije uravnotežio interes vlasnika kojemu je pravo vlasništva oduzeto i interes Republike Hrvatske – zbog kojeg je pravo vlasništva zakonom oduzeto. Stoga smatraju da zakonodavac osporenom odredbom nije poštovao načelo razmjernosti te su vlasnici opterećeni preko mjere koja bi bila ustavno dopuštena.

25. Osporenim člankom 89. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisana je dužnost jedinica lokalne samouprave koje su izravni vlasnici komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima, a koje nisu do stupanja na snagu Uredbe postupile po članku 146. stavku 1. ZIDZoV-a:56/13, prenijeti ih u vlasništvo društva preuzimatelja u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu Uredbe, bez naknade ili dio bez naknade, a dio kao ulog u temeljni kapital, dok je stavkom 2. propisano da se vrijednost dijela komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima koji se, u skladu sa stavkom 1. tog članka, unosi kao ulog u temeljni kapital društva preuzimatelja, izračunava u postotku u odnosu na ukupnu vrijednost komunalnih vodnih građevina koje se prenose u vlasništvo društva preuzimatelja i ne smije prijeći vrijednost temeljnog kapitala, iskazanog u postotku u odnosu na vrijednost imovine postojećeg javnog isporučitelja vodne usluge javne vodoopskrbe čije područje pružanja usluge obuhvaća i područje jedinice lokalne samouprave koja je prenositelj komunalnih vodnih građevina iz stavka 1. tog članka. Preostala vrijednost komunalnih vodnih građevina neupisana u temeljni kapital unosi se u imovinu društva preuzimatelja bez naknade.

Osporenim člankom 89. stavkom 4. ZoVU-a:66/19 propisano je da su pravne osobe koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave, a koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina, dužne prenijeti vlasništvo nad komunalnim vodnim građevinama u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu ZoVU-a:66/19 svojim osnivačima, a osnivači su ih dužni u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu Uredbe prenijeti, bez naknade, u vlasništvo društva preuzimatelja.

25.1. Dakle, osporeni članak 89. stavak 1. ZoVU-a:66/19 »aktivirao« se stupanjem na snagu Uredbe (8. siječnja 2022.) te su jedinice lokalne samouprave obvezne (ako nisu već ranije postupile po članku 146. ZIDZoV-a:56/13) u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu Uredbe (8. travnja 2022.) prenijeti komunalne vodne građevine i zemljišta pod njima u vlasništvo društva preuzimatelja bez naknade ili dio bez naknade, a dio kao ulog u temeljni kapital.

Međutim, Ustavni sud rješenjem broj: U-II-627/2022 i dr. od 29. ožujka 2022. (»Narodne novine« broj 40/22.), prije nastupa roka od devedeset (90) dana od stupanja na snagu Uredbe, pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe u cijelosti (točka I. izreke rješenja) te je na temelju članka 45. Ustavnog zakona do donošenja konačne odluke o suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe privremeno obustavio izvršenje svih općih i pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju Uredbe (točka II. izreke rješenja). Zbog privremene obustave izvršenja svih općih i pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju Uredbe, rok određen osporenim člankom 89. stavcima 1. i 4. ZoVU-a:66/19 (devedeset /90/ dana od dana stupanja na snagu Uredbe) nije nastupio. Stoga ni za jedinice lokalne samouprave koje su izravni vlasnici komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima ni za pravne osobe koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave, a koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina, nije nastupila obveza prijenosa.

25.2. Člankom 146. ZIDZoV-a:56/13 bilo je propisano da su jedinice lokalne samouprave dužne u roku od jedne (1) godine od dana stupanja na snagu ZIDZoV-a:56/13 (stupio na snagu 18. svibnja 2013.) prenijeti komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge, u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade.

Dakle, jedinice lokalne samouprave imale su priliku u skladu s člankom 146. ZIDZoV-a:56/13 prenijeti komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge, u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade. Međutim, ako to nisu učinile osporenim člankom 89. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 naložena im je obveza prenijeti komunalne vodne građevine u vlasništvo društva preuzimatelja bez naknade ili dio bez naknade, a dio kao ulog u temeljni kapital. Isto tako, osporenim člankom 89. stavkom 4. ZoVU-a:66/19 pravne osobe koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave, a koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina, dužne su ih prenijeti svojim osnivačima, a osnivači su ih dužni prenijeti, bez naknade, u vlasništvo društva preuzimatelja.

25.3. Temeljni prigovor predlagatelja u predmetima broj: U-I-7217/2021 i dr. koji Ustavni sud u ovom postupku razmatra vezan je uz naknadu tržišne vrijednosti jedinicama lokalne samouprave/pravnim osobama koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina i zemljišta pod njima i koje se prema osporenim odredbama (članak 89. stavci 1., 2. i 4. ZoVU-a:66/19) moraju prenijeti u vlasništvo društva preuzimatelja, zbog čega predlagatelji smatraju da je osporeno zakonsko rješenje u »sukobu s drugim ustavnim pravilom o vlasništvu koje za ustavnopravno dopušteno miješanje države u vlasništvo nužno pretpostavlja vlasniku naknadu tržišne vrijednosti oduzete imovine«.

26. Ustavni sud prvenstveno ističe da je ZoVU-om:66/19 uređen institucionalni okvir obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje, a primarni legitiman cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje.

U tom smislu, navodi se da je člankom 4. stavcima 1. i 2. ZoVU-a:66/19 propisano da su vodne usluge djelatnosti od općeg interesa i od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području i za Republiku Hrvatsku. Nadalje, člankom 4. stavkom 3. ZoVU-a:66/19 propisana je dužnost tih jedinica da osiguraju pružanje vodnih usluga na uslužnom području, a tu će dužnost obaviti suosnivanjem javnog isporučitelja zajedno s drugim jedinicama na uslužnom području te sudjelovanjem u radu tijela javnih isporučitelja kako je to propisano ZoVU-om:66/19 i drugim posebnim zakonima.

26.1. Ustavni sud u rješenju broj: U-I-3379/2019 i dr. naveo je da u vodnokomunalnom sektoru postoje brojni problemi, a to su:

– usitnjenost vodoopskrbnih područja i postojanje preko 200 lokalnih vodovoda koji nisu pod upravljanjem javnih isporučitelja gdje je zdravstvena ispravnost vode za ljudsku potrošnju upitna,

– nedopustivo veliki gubici iz vodoopskrbnih sustava (oko 50 %),

– nedovoljna razvijenost javne odvodnje i pročišćavanja otpadnih voda (priključenost oko 53 %),

– nepriuštivost cijene vodne usluge, posebice u ruralnim područjima i

– neravnomjeran razvoj svih područja u pogledu vodnokomunalne infrastrukture,

zbog čega je sektor vodnih usluga potrebno objediniti, reorganizirati, uspostaviti uslužna područja, uvesti samo jednog javnog isporučitelja na uslužnom području, uvesti jedinstvenu cijenu vodne usluge na uslužnom području te postići ekonomično upravljanje postojećom i novoizgrađenom infrastrukturom (v. točku 20.1. rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.).

26.2. Zakonodavac ima pravo i obvezu odrediti način na koji se vode, kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 52. stavak 1. Ustava), mogu upotrebljavati i iskorištavati, a osobito ako se radi o upotrebi i korištenju voda u djelatnosti javne vodoopskrbe (osobito s gledišta osiguranja njihove zdravstvene ispravnosti) i javne odvodnje (osobito s gledišta njihovog pročišćavanja otpadnih voda do njihove ekološke prihvatljivosti).

26.3. Iz očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. (v. točku 13. obrazloženja) proizlazi da je »u Republici Hrvatskoj, ispod 5 % komunalnih vodnih građevina u izravnom vlasništvu jedinica lokalne samouprave. Ostale su u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga.«

Dakle, osporeni članak 89. stavak 1. ZoVU-a:66/19 odnosi se na komunalne vodne građevine koje su u izravnom vlasništvu jedinica lokalne samouprave, kojih prema očitovanju Ministarstva od 28. siječnja 2022. u Republici Hrvatskoj ima 5 % i koje nisu postupile po članku 146. ZIDZoV-a:56/13 i nisu prenijele komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluga u obliku temeljnog uloga.

26.4. Također, iz očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. proizlazi da je vlasništvo javnih isporučitelja vodnih usluga nad komunalnim vodnim građevinama (članak 9. stavak 1. ZoVU-a:66/19) i posljedično obveza prijenosa komunalnih vodnih građevina s jedinica lokalne samouprave i pravnih osoba čiji su osnivači jedinice lokalne samouprave na javne isporučitelje vodnih usluga (članak 89. stavci 1., 2. i 4. ZoVU-a:66/19) vođeno primarno legitimnim ciljevima trajnog, učinkovitog, ekonomičnog i svrhovitog obavljanja djelatnosti vodnih usluga (članak 5. stavci 1. – 3. ZoVU-a:66/19), osiguranja održivog razvitka u djelatnosti vodnih usluga i stalnog povećanja kakvoće vodnih usluga (članak 5. stavak 4. ZoVU-a:66/19) te zadržavanja djelatnosti vodnih usluga unutar javnoga sektora (članci 8. – 12. ZoVU-a:66/19).

26.5. Ustavni sud ne dovodi u pitanje primarni legitiman cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići, a to je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje i načela iz članka 5. ZoVU-a:66/19 (trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito obavljanje djelatnosti vodnih usluga). Također, Ustavni sud upućuje na dio obrazloženja rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr. da je sektor vodnih usluga potrebno objediniti, reorganizirati, uspostaviti uslužna područja, uvesti samo jednog javnog isporučitelja na uslužnom području, uvesti jedinstvenu cijenu vodne usluge na uslužnom području te postići ekonomično upravljanje postojećom i novoizgrađenom infrastrukturom (vidi t. 20.1. rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.).

27. Komunalne vodne građevine odredbama ZoVU-a:66/19 normirane su kao javna dobra u javnoj uporabi i u vlasništvu su javnoga isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području (članak 9. stavak 1. ZoVU-a:66/19). Komunalnim vodnim građevinama upravlja javni isporučitelj vodnih usluga (članak 9. stavak 2. ZoVU-a:66/19), a upravljanjem u smislu ZoVU-a:66/19 smatraju se poslovi investitora gradnje komunalnih vodnih građevina, njihov pogon i održavanje te čuvanje i korištenje za namjene kojima komunalne vodne građevine služe (članak 9. stavak 3. ZoVU-a:66/19).

Nadalje, kao posljedica definiranja komunalnih vodnih građevina kao javnih dobara propisana su i određena ograničenja u pogledu pravnoga prometa predmetnim građevinama te je člankom 10. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 određeno da se komunalne vodne građevine ne mogu opteretiti založnim pravom, niti mogu biti predmetom ovrhe, osim kada je ZoVU-om:66/19 drukčije određeno. Komunalne vodne građevine mogu biti u prometu samo između javnih isporučitelja vodnih usluga (članak 10. stavak 2. ZoVU-a:66/19) i komunalne vodne građevine ne ulaze u stečajnu ili likvidacijsku masu (članak 10. stavak 3. ZoVU-a:66/19).

27.1. Iz očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. (vidi t. 13. obrazloženja) proizlazi da su komunalne vode građevine javna dobra u javnoj uporabi i da vlasništvo takvih dobara ima bitno različite značajke u odnosu na stvari u vlasništvu poduzetnika ili u odnosu na javna dobra u neposrednoj uporabi tijela vlasnika javnih dobara. Nadalje, iz očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. proizlazi da vlasništvo jedinica lokalne samouprave nad komunalnim vodnim građevinama proizvodi niz anomalija koje imaju neposredan i značajan negativan utjecaj na učinkovitost gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina, a to su:

– svako ulaganje u izgradnju novih, rekonstrukciju ili sanaciju postojećih komunalnih vodnih građevina (kada su u neposrednom vlasništvu jedinica lokalne samouprave) građanima je 25 % skuplje jer jedinice lokalne samouprave nisu obveznici poreza na dodanu vrijednost pa ga nemaju pravo odbiti kao pretporez za dugotrajnu imovinu,

– na komunalne vodne građevine u vlasništvu jedinica lokalne samouprave ne obračunava se amortizacija kao trošak,

– manje od 5 % komunalnih vodnih građevina u izravnom je vlasništvu jedinica lokalne samouprave, dok su ostale u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga,

– provedba novih projekata znatno je otežana kada je sustav tehnički, pravno i posjedovno dezintegriran,

– izravno vlasništvo jedinica lokalne samouprave nad komunalnim vodnim građevinama (prema ranijoj regulativi EU) otvorilo je opciju privatizacije vodnih usluga.

27.2. Također, iz očitovanja Ministarstva od 28. siječnja 2022. (v. točku 14. obrazloženja) proizlazi da ni jedna jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj ne pruža samostalno vodne usluge građanima i poslovnim korisnicima putem komunalnih vodnih građevina jer je člancima 8. stavkom 1. i 11. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 izričito propisano da vodne usluge pružaju javni isporučitelji vodnih usluga. Jedinice lokalne samouprave koriste komunalne vodne građevine u svom vlasništvu samo kao korisnik vodnih usluga, dok javni isporučitelji vodnih usluga ubiru plodove od upravljanja komunalnim vodnim građevinama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, odnosno naplaćuju cijenu vodne usluge i naknadu za razvoj.

27.3. U odnosu na tržišnu naknadu za javna dobra u javnoj uporabi Ministarstvo je u očitovanju od 28. siječnja 2022. navelo sljedeće:

»Kada bi zakonodavac prihvatio ‘poduzetnički koncept’ dugotrajne imovine, kakav zagovara podnositelj POU-a te ga primijenio i na komunalne vodne građevine, morao bi obvezati javnog isporučitelja vodnih usluga da naknadi jedinici lokalne samouprave neutvrdivu tržišnu vrijednost. Javni isporučitelji vodnih usluga bi potom tu neutvrdivu vrijednost morao, putem cijene vodnih usluga, prevaliti na korisnike vodnih usluga. U konačnici korisnici vodnih usluga, u čiju se korist ostvaruju ‘vlasnička prava nad komunalnim vodnim građevinama’ (čl. 4. st. 4. ZVU) morali bi kroz povećanu cijenu vodnih usluga platiti neutvrdivu naknadu jedinici lokalne samouprave, koja poslove iz svog samoupravnog djelokruga obavlja radi ‘neposrednog ostvarivanja potreba građana’ (čl. 129.a. Ustava RH), što uključuje te iste korisnike, uvažavajući 87 % priključenost građana na sustave javne vodoopskrbe.

Normiranje tržišne vrijednosti za ‘oduzeto ili ograničeno vlasništvo’, kakvo zagovara podnositelj POU-a bilo bi protivno pretpostavci o razumnom zakonodavcu (argumentum ad absurdum) jer bi pravne odredbe o tržišnoj naknadi za javno dobro u javnoj uporabi – vodile besmislenim posljedicama«.

27.4. Dakle, iz svega navedenog Ustavni sud utvrđuje da ni jedna jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj ne pruža samostalno vodne usluge građanima i poslovnim korisnicima putem komunalnih vodnih građevina te da jedinice lokalne samouprave koriste komunalne vodne građevine u svom vlasništvu samo kao korisnik vodnih usluga, a javni isporučitelji vodnih usluga ubiru plodove od upravljanja komunalnim vodnim građevinama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave. Iz navedenog proizlazi da jedinice lokalne samouprave, iako su formalno vlasnici komunalnih vodnih građevina, ne izvršavaju ni jednu vlasničku ovlast nad komunalnim vodnim građevinama.

Pritom Ustavni sud ponavlja da su jedinice lokalne samouprave na temelju članka 146. ZIDZoV-a:56/13 imale mogućnost u roku od jedne (1) godine od dana stupanja na snagu ZIDZoV-a:56/13 prenijeti komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge, u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade. Dakle, prema toj odredbi jedinice lokalne samouprave mogle su u cijelosti prenijeti komunalne vodne građevine u svom vlasništvu u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge u obliku temeljnog uloga.

Zbog navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja u predmetu broj: U-I-1574/2022 da jedinice lokalne samouprave »koje nisu obavile svoju zakonsku obvezu i prenijele vlasništvo komunalne vodne građevine na novoosnovane javne isporučitelje vodnih usluga sada su u mogućnosti dobiti dodatni udio u temeljnom kapitalu...«.

27.5. Pravne osobe koje nisu isporučitelji vodnih usluga, osnivači kojih su jedinice lokalne samouprave, a koje su vlasnici komunalnih vodnih građevina dužne su u skladu s člankom 89. stavkom 4. ZoVU-a:66/19 prenijeti vlasništvo nad komunalnim vodnim građevinama bez naknade u vlasništvo društva preuzimatelja. Dakle, te pravne osobe ne isporučuju vodne usluge građanima i poslovnim korisnicima putem komunalnih vodnih građevina u svom vlasništvu, nego su samo korisnici vodnih usluga. Zbog navedenog, iako su pravne osobe formalno vlasnici komunalnih vodnih građevina ne izvršavaju ni jednu vlasničku ovlast nad komunalnim vodnim građevinama.

27.6. Slijedom svega navedenog, ocjena je Ustavnog suda da osporenim zakonskim mjerama iz članka 89. stavaka 1., 2. i 4. ZoVU-a:66/19 jedinicama lokalne samouprave, odnosno pravnim osobama koje nisu isporučitelji vodnih usluga, nije nametnut prekomjeran teret, a provedbom tih mjera ostvarit će se opći interes koji se ZoVU-om:66/19 želi postići (trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito obavljanje djelatnosti vodnih usluga, osiguranje održivog razvitka u djelatnosti vodnih usluga, stalno povećanje kakvoće vodnih usluga, zadržavanje djelatnosti vodnih usluga unutar javnoga sektora) i primarni legitiman cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići (osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje).

Zbog navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti članka 89. stavaka 1., 2. i 4. ZoVU-a:66/19 s člankom 50. stavkom 1. i s člankom 52. stavkom 2. Ustava.

28. Osporenim člankom 89. stavkom 3. ZoVU-a:66/19 propisano je da su središnja tijela državne uprave koja su do stupanja na snagu ZoVU-a:66/19, kao investitori ili suinvestitori, na temelju propisa o regionalnom razvoju ili drugih posebnih propisa gradila komunalne vodne građevine, dužna prenijeti ih bez naknade u vlasništvo društva preuzimatelja u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu Uredbe.

28.1. U tom smislu navodi se da su središnja tijela državne uprave, prema Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 85/20.), tijela Republike Hrvatske, a stvari koje koriste tijela središnje državne uprave u vlasništvu su Republike Hrvatske. Stoga osporenim člankom 89. stavkom 3. ZoVU-a:66/19 Republika Hrvatska zapravo raspolaže stvarima u svojem vlasništvu bez naknade, što je stvar njezine slobodne volje kao vlasnika. Zbog navedenih razloga, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti članka 89. stavka 3. ZoVU-a:66/19 s člancima 3. i 52. stavkom 2. Ustava.

29. Osporenim člankom 89. stavkom 5. ZoVU-a:66/19 propisano je da ako se ne izvrše prijenosi iz stavaka 1., 3. i 4. tog članka, Ministarstvo donosi rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina na društvo preuzimatelja, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu, dok je stavkom 6. propisano da društvo preuzimatelj stječe pravo da upravlja, održava i razvija komunalne vodne građevine iz stavka 5. tog članka, da ih unese u svoje poslovne knjige te da stupi u isključivi posjed svih komunalnih vodnih građevina, uključujući i poslovne prostore koji sadrže upravljačko-nadzornu opremu. Stavkom 7. tog članka propisano je da protiv rješenja iz stavka 5. istog članka žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor, dok je stavkom 8. tog članka propisano da nastupom izvršnosti rješenja iz stavka 5. istog članka dotadašnjem posjedniku na temelju zakona prestaje pravo na posjed svih stvari obuhvaćenih rješenjem.

29.1. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1728/2022 i U-I-1913/2022 navode da se osporenom odredbom država miješa u ustavno jamstvo vlasništva (u korištenje vlasništva i pripadanje predmeta vlasništva nositelju prava vlasništva i slobodu raspolaganja predmetom vlasništva), te se u slučaju ispunjenja zakonskih pretpostavki (neizvršenja prijenosa vlasništva komunalnih vodnih građevina u tri slučaja) vlasništvo vlasniku komunalne vodne građevine oduzima.

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022 smatra da, iako se u osporenom članku 89. stavku 5. ZoVU-a:66/19 koristi pojam »prijenosa korištenja komunalnih vodnih građevina«, u konkretnom se slučaju zapravo radi o prikrivenom izvlaštenju »jer se gube sva dotadašnja vlasničkopravna ovlaštenja te ostaje golo pravo vlasništva.«

Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1847/2022 navodi da se osporenim člankom 89. stavkom 5. ZoVU-a:66/19 država neosnovano miješa u pravo vlasništva koje je zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

30. Osporenim člankom 89. stavkom 5. ZoVU-a:66/19 propisana je ovlast Ministarstva da donese rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina, a ne rješenje o prijenosu vlasništva kako to smatraju predlagatelji, te osporena odredba ne omogućava »prikriveno izvlaštenje« kako to smatra predlagatelj u predmetu broj: U-I-1574/2022. U odnosu na osporeni članak 89. stavke 6. – 8. ZoVU-a:66/19 Ustavni sud ističe da se radi o provedbenim odredbama nakon donošenja rješenja iz članka 89. stavka 5. ZoVU-a:66/19.

Ustavni sud ističe da je člankom 89. stavcima 5. – 8. ZoVU-a:66/19 uređeno postupanje Ministarstva i ono predstavlja privremenu mjeru kojom Ministarstvo ima ovlast donijeti rješenje o prijenosu korištenja komunalnih vodnih građevina, ako se ne izvrše prijenosi iz članka 89. stavaka 1., 3. i 4. ZoVU-a:66/19.

U tom smislu, Ustavni sud upućuje na očitovanje Ministarstva od 28. siječnja 2022. (v. točku 14. obrazloženja) u kojem je navedeno da je »Zakonodavac ... strogo vodio računa da je instrument provedbe predmetne odredbe upravni akt i privremena mjera tj. mjera kojom se privremeno uređuju pravni odnosi. Zakonodavac je stoga smatrao da ne bi trebalo pribjegavati administrativnoj mjeri prijenosom prava vlasništva, s jednog subjekta prava na drugog. Ova odredba ne sprječava javnog isporučitelja vodnih usluga da u postupku pred sudom opće nadležnosti zahtjeva i ishodi prijenos vlasništva s komunalnih vodnih građevina s jedinice lokalne samouprave.«

30.1. Ustavni sud stoga ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti osporenog članka 89. stavaka 5. – 8. ZoVU-a:66/19 s člankom 48. stavkom 1. Ustava, jer se prijenosom korištenja ne utječe i ne mijenja pravo vlasništva nad komunalnim vodnim građevinama koje ostaju u vlasništvu svojih nositelja.

C. U odnosu na osporeni članak 100. ZoVU-a:66/19

31. Osporenim člankom 100. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisana je dužnost javnih isporučitelja vodnih usluga u roku od šest (6) mjeseci po izvršnosti rješenja o ispunjenju posebnih uvjeta iz članka 16. stavka 5. ZoVU-a:66/19 popisati lokalne vodovode kojima se u prosječnoj količini isporučuje više od 10m3 vode na dan ili opskrbljuje više od pedeset (50) ljudi, izgrađene prije stupanja na snagu ZoVU-a:66/19 na uslužnom području, te popis podnijeti Ministarstvu, dok je stavkom 2. propisano da se lokalni vodovodi iz stavka 1., izgrađeni prije stupanja na snagu ZoVU-a:66/19 prenose na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području. Rješenje o prijenosu iz stavka 1. donosi Ministarstvo, a protiv rješenja o prijenosu iz stavka 1. žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (članak 100. stavak 3. ZoVU-a:66/19).

Člankom 100. stavkom 4. ZoVU-a:66/19 određeno je da će Ministarstvo odbiti prijenos lokalnih vodovoda iz stavka 1. tog članka koji su tehnički neuporabljivi, dok je stavkom 5. tog članka određeno da javni isporučitelj vodnih usluga upravlja lokalnim vodovodima iz stavka 1. tog članka pažnjom dobroga domaćina i na način kako upravlja komunalnim vodnim građevinama u svom vlasništvu, a stavkom 6. togh članka određeno je da se na lokalne vodovode iz stavka 1. tog članka, preuzete na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga, primjenjuju odredbe poreznih, računovodstvenih i drugih propisa koji se primjenjuju na komunalne vodne građevine.

Člankom 100. stavkom 7. ZoVU-a:66/19 je određeno da je tužitelj za kojeg se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik odnosno suvlasnik lokalnih vodovoda iz stavka 1. toga članka dužan javnom isporučitelju vodnih usluga naknaditi troškove upravljanja lokalnim vodovodima.

Nadalje je člankom 100. stavkom 8. ZoVU-a:66/19 određena je dužnost javnog isporučitelja vodnih usluga da osigura zdravstvenu ispravnost vode za ljudsku potrošnju iz lokalnih vodovoda koji su mu preneseni po odredbama tog članka u skladu s odredbama zakona kojima se uređuje voda za ljudsku potrošnju, dok je stavkom 9. tog članka određeno da će vodopravni inspektor zabraniti uporabu lokalnih vodovoda koji nisu preneseni po odredbama tog članka. Konačno, stavkom 10. navedenog članka određeno je da ministar donosi naredbu o popisu lokalnih vodovoda kojom se uređuje sadržaj popisa, i to: tehničke značajke i položaj lokalnih vodovoda, njihova tehnička ispravnost i uporabljivost, posjednici, upravitelji i vlasnici odnosno suvlasnici lokalnih vodovoda, kao i drugi podaci od značaja za svrsishodnost popisa.

31.1. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-1005/2022 navode da su udruge građana vlasnici lokalnih vodovoda (cjevovoda i vodnih građevina) koji su svojevremeno izgrađeni novčanim sredstvima samih udruga građana, a osporenim člankom 100. ZoVU-a:66/19 »propisana su takva ograničenja, odnosno gubitak prava vlasništva, što se nikako ne može ustavnopravno opravdati gubitkom vlasništva bez naknade (tržišne vrijednosti) od strane javnog isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području kojem se lokalni vodovodi prenose na upravljanje.«

U tom smislu, navode, ako javni isporučitelj na uslužnom području želi isporučivati vodu krajnjim potrošačima, treba je isporučivati putem vodnih građevina i cjevovoda koje će sam izgraditi, a ne njihovim »zakonskim« otimanjem od lokalnih vodovoda bez njihove volje i suglasnosti te bilo kakve naknade za imovinu koja im se oduzima. Isto tako, osporavaju dio odredbe kojom je naložena dužnost vlasniku odnosno suvlasniku lokalnih vodovoda da javnom isporučitelju vodnih usluga naknadi troškove upravljanja lokalnim vodovodima (članak 100. stavak 7. ZoVU-a:66/19).

32. Člankom 3. stavkom 1. alinejom 7. ZoVU-a:66/19 određeno je da su lokalni vodovodi građevine za vodoopskrbu od izvorišta ili drugog vodozahvata do mjesta priključenja krajnjeg korisnika ili do javne slavine, osim komunalnih vodnih građevina, internih vodovodnih sustava i individualnih sustava vodoopskrbe, izgradnju kojih su izravno financirale fizičke osobe i iznimno i pravne osobe, a radi osiguranja vode u svrhu ljudske potrošnje za jedno naselje, više naselja ili dio naselja.

Dakle, iz navedenog proizlazi da su lokalni vodovodi građevine za vodoopskrbu od izvorišta ili drugog vodozahvata do mjesta priključenja krajnjeg korisnika ili do javne slavine čiju izgradnju su izravno financirale fizičke osobe i iznimno pravne osobe, a radi osiguranja vode u svrhu ljudske potrošnje za jedno naselje, više naselja ili dio naselja.

33. Javnu vodoopskrbu u Republici Hrvatskoj obavljaju pravne osobe koje su registrirane za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe odnosno javni isporučitelji vodnih usluga, dok o lokalnoj vodoopskrbi (lokalnim vodovodima) skrbe grupe građana ili mjesne zajednice.

33.1. Iz očitovanja Ministarstva od 23. ožujka 2022. (v. točku 15. obrazloženja) proizlazi da korisnici lokalnih vodovoda (i njihovi de facto upravitelji) nemaju ishođene vodopravne dozvole za korištenje voda iz izvorišta iz kojih koriste vodu, a da bi se voda u stanju zatečenom u prirodi zakonito koristila u Republici Hrvatskoj korisnik mora imati ishođenu vodopravnu dozvolu za korištenje voda koju javni isporučitelji vodnih usluga (njih oko 500) imaju. Stoga je u očitovanju Ministarstva navedeno da je korištenje voda iz izvorišta podzemnih voda za potrebe korisnika lokalnih vodovoda čin nezakonitosti i diskriminacije korisnika koji koriste zakonitu vodnu uslugu.

34. Člankom 1. stavkom 1. Zakona o vodi za ljudsku potrošnju uređuje se zdravstvena ispravnost vode za ljudsku potrošnju, obveze pravnih osoba koje obavljaju djelatnost javne vodoopskrbe (javni isporučitelj vodnih usluga), načini postupanja i izvještavanja u slučaju odstupanja od parametara za provjeru sukladnosti vode za ljudsku potrošnju, monitoring (praćenje) i druge službene kontrole zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju, a u cilju zaštite ljudskog zdravlja od nepovoljnih utjecaja bilo kojeg onečišćenja vode za ljudsku potrošnju i osiguravanja zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju na području Republike Hrvatske.

Voda za ljudsku potrošnju mora ispunjavati parametre za provjeru sukladnosti vode za ljudsku potrošnju propisane Pravilnikom o parametrima sukladnosti, metodama analize, monitoringu i planovima sigurnosti vode za ljudsku potrošnju te načinu vođenja registra pravnih osoba koje obavljaju djelatnost javne vodoopskrbe (»Narodne novine« broj 125/17. i 39/20.; u daljnjem tekstu: Pravilnik). U Republici Hrvatskoj provodi se monitoring (praćenje) zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju prema Planu monitoringa koji donosi ministar nadležan za zdravstvo na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ). Pravna osoba koja obavlja djelatnost javne vodoopskrbe (javni isporučitelji vodnih usluga) obvezna je osigurati da voda za ljudsku potrošnju koja se isporučuje korisnicima/potrošačima ispunjava sve propisane parametre za provjeru sukladnosti, odnosno zadovoljava maksimalno dopuštene koncentracije propisane Pravilnikom za pojedini parametar za koji se provjerava sukladnost. Osim monitoringa, pravne osobe koje obavljaju djelatnost javne vodoopskrbe dužne su odrediti prikladna mjesta i učestalost uzorkovanja u svrhu interne kontrole zdravstvene ispravnosti vode za ljudsku potrošnju te moraju obavljati i ispitivanje vode na crpilištu kojim upravljaju (monitoring sirove, neprerađene vode).

34.1. Prema izvještaju HZJZ-a o zdravstvenoj ispravnosti vode za ljudsku potrošnju (objavljenim u svibnju 2020. godine) u Republici Hrvatskoj je u 2019. godini bilo registrirano 219 lokalnih vodovoda. U pojedinim naseljima postoji mogućnost priključka na sustav javne vodoopskrbe, ali se stanovništvo ne želi priključiti jer se opskrbljuje vodom iz lokalnih vodovoda gdje se voda uglavnom ne naplaćuje ili se naplaćuje po simboličnim cijenama. Prema procjenama HZJZ-a, u Republici Hrvatskoj na sustav javne vodoopskrbe priključeno je oko 91 % stanovništva, a na lokalnu opskrbu (lokalne vodovode) priključeno je oko 1,5 % stanovništva.

Također, iz izvještaja HZJZ-a proizlazi da lokalni vodovodi s javno-zdravstvenog aspekta predstavljaju najveći rizik jer se voda potrošačima isporučuje bez ikakve obrade, a često i bez dezinfekcije. Od 502 uzorka uzorkovanih tijekom 2019. godine u lokalnim vodovodima, 254 uzorka bila su zdravstveno neispravna (50,6 %), a najčešći razlog neispravnosti bilo je mikrobiološko onečišćenje, pri čemu su 244 uzorka (48,6 %) bila mikrobiološki neispravna.

34.2. U tom smislu, Ustavni sud upućuje na dio obrazloženja rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr. da je sektor vodnih usluga potrebno objediniti, reorganizirati, uspostaviti uslužna područja, uvesti samo jednog javnog isporučitelja na uslužnom području, uvesti jedinstvenu cijenu vodne usluge na uslužnom području te postići ekonomično upravljanje postojećom i novoizgrađenom infrastrukturom (v. točku 20.1. rješenja broj: U-I-3379/2019 i dr.).

34.3. Iz očitovanja Ministarstva od 23. ožujka 2022. (v. točku 15. obrazloženja) proizlazi da korisnicima lokalnih vodovoda, potencijalnim vlasnicima, glavne ovlasti uopće nisu isključene i ograničene jer i dalje zadržavaju ključnu vlasničku ovlast, a to je uporaba vode za ljudsku potrošnju za osobne potrebe.

Nadalje je u očitovanju Ministarstva od 23. ožujka 2022. navedeno da zakonodavac nije predvidio naknadu za ograničenja kojima su podvrgnuti nepoznati vlasnici lokalnog vodovoda iz nekoliko razloga:

– vlasnici su nepoznati ili sporni,

– vlasništvo je imperfektno jer ne ostvaruje svoju ekonomsku svrhu, bez zakonitog posjedovanja izvorišta i zakonito stečenog prava korištenja vode s izvorišta,

– ključno pravo kojim se ostvaruje ekonomska svrha vlasništva (uporaba vode iz lokalnog vodovoda) i dalje je zadržano unutar kruga korisnika lokalnog vodovoda, koji su de facto jedini aspiranti na utvrđenje prava vlasništva na dijelovima lokalnog vodovoda (dio koji je položen ispod njihovog privatnog zemljišta),

– lokalni vodovod nema tržišnu vrijednost, lokalni vodovod ima određenu uporabnu vrijednost (preostalu vrijednost), ali nju nastavljaju trošiti upravo korisnici lokalnog vodovoda (aspiranti na pravo vlasništva) koji zadržavaju pravo uporabe vode na individualnim priključcima na lokalnom vodovodu,

– preostala vrijednost lokalnoga vodovoda će se kompenzirati bespovratnim ulaganjima u lokalni vodovod, unutar jedne do pet godina,

– naknada bi bila nepravična i nemoralna jer bi se njome nagrađivala zloporaba prava (nezakonito korištenje izvorišta, nezakonita gradnja lokalnog vodovoda, neplaćanje troškova resursa i zaštite okoliša) i

– naknada bi bila nepravična jer bi teret njezinog plaćanja snosio izravno javni isporučitelj vodnih usluga, kroz cijenu vodne usluge teret bi u konačnici snosili korisnici sustava javne vodoopskrbe, koji su priključeni na zakonito izgrađen sustav sa zakonito ishođenim pravom na vodu i koji plaćaju punu cijenu vode, uključujući troškove resursa i zaštite okoliša (naknada za korištenje voda).

35. Osporenim člankom 100. stavcima 1. – 6. i 8. – 10. ZoVU-a:66/19 propisana je obveza javnih isporučitelja vodnih usluga popisati lokalne vodovode (kojima se isporučuje voda u prosječnoj količini više od 10 m3 vode na dan ili opskrbljuje više od pedeset /50/ ljudi), podnijeti popis Ministarstvu i prenijeti te javne vodovode na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području, te je određeno na koji način javni isporučitelj upravlja lokalnim vodovodima.

Dakle, lokalni vodovodi prenose se na temelju osporenog članka 100. stavaka 1. – 6. i 8. – 10. ZoVU-a:66/19 na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području, a ne prenosi se vlasništvo nad lokalnim vodovodima, kako to pogrešno smatraju predlagatelji u predmetu broj: U-I-1005/2022.

35.1. Ocjena je Ustavnog suda da će se prijenosom lokalnih vodovoda na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području postići primarni legitiman cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići, a to je prvenstveno kvalitativna dostupnost vode korisnicima lokalnih vodovoda. Kako je ranije navedeno, javni isporučitelj vodnih usluga obvezan je osigurati da voda za ljudsku potrošnju koja se isporučuje korisnicima/potrošačima ispunjava sve propisane parametre za provjeru sukladnosti, odnosno zadovoljava maksimalno dopuštene koncentracije propisane Pravilnikom za pojedini parametar za koji se provjerava sukladnost. Budući da iz izvještaja HZJZ-a proizlazi da lokalni vodovodi s javno-zdravstvenog aspekta predstavljaju najveći rizik jer se voda potrošačima isporučuje bez ikakve obrade, a često i bez dezinfekcije, prijenosom lokalnih vodovoda na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga osigurat će se zdravstvena ispravnost vode za ljudsku potrošnju.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja u predmetu broj: U-I-1005/2022 da su osporenim člankom 100. ZoVU-a:66/19 »propisana ... takva ograničenja, odnosno gubitak prava vlasništva, što se nikako ne može ustavnopravno opravdati gubitkom vlasništva bez naknade (tržišne vrijednosti) od strane javnog isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području kojem se Lokalni vodovodi prenose na upravljanje.«

Naime, iz očitovanja Ministarstva od 23. ožujka 2022. proizlazi da su vlasnici lokalnih vodovoda nepoznati ili sporni, te se ključno pravo kojim se ostvaruje ekonomska svrha vlasništva (uporaba vode iz lokalnog vodovoda) i dalje zadržava unutar kruga korisnika lokalnog vodovoda, a eventualno određivanje naknade za prijenos lokalnih vodovoda javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području uzrokovalo bi povećanje cijene vodne usluge, koju bi u konačnici snosili korisnici sustava javne vodoopskrbe koji su priključeni na zakonito izgrađen sustav i koji već plaćaju punu cijenu vode.

35.2. Osporenim člankom 100. stavkom 7. ZoVU-a:66/19 propisano je da će tužitelj za kojeg se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik odnosno suvlasnik lokalnih vodovoda biti dužan naknaditi troškove upravljanja lokalnim vodovodima javnom isporučitelju vodnih usluga.

Naime, nakon što se lokalni vodovodi u skladu s člankom 100. stavcima 1. – 3. ZoVU-a:66/19 prenesu na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području, javni isporučitelj je dužan ishoditi vodopravnu dozvolu za korištenje voda, nakon čega će korisnicima vodnih usluga isporučivati vodnu uslugu i ubirati prihod. U toj situaciji, osoba za koju se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik/suvlasnik lokalnih vodovoda biti će dužna javnom isporučitelju vodnih usluga plaćati naknadu za troškove upravljanja lokalnim vodovodom.

Ustavni sud je uz dopis poslan e-poštom 19. prosinca 2022. zatražio od Ministarstva očitovanje hoće li osobe iz članka 100. stavka 7. ZoVU-a:66/19, u situaciji kada se u sudskom postupku utvrdi da su vlasnici/suvlasnici lokalnih vodovoda, biti dužni plaćati dodatnu naknadu za troškove upravljanja lokalnim vodovodima ili će plaćati naknadu kroz račun za vodnu uslugu kao i svi drugi korisnici vodnih usluga.

Ministarstvo je Ustavnom sudu dostavilo očitovanje zaprimljeno e-poštom 19. prosinca 2022. te je u očitovanju navedeno da će »potencijalni vlasnik lokalnog vodovoda, kao njegov korisnik, plaćati troškove upravljanja lokalnim vodovodima kao i oni korisnici koji nisu vlasnici, kroz račun za vodnu uslugu. Stoga se dodatna naknada neće plaćati, niti će u predmetnoj stvari biti dvostrukog zaračunavanja istih troškova«.

35.3. U tom smislu Ustavni sud upućuje i na dio očitovanja Ministarstva od 23. ožujka 2022. (vidi točku 15. obrazloženja) u kojem je navedeno sljedeće:

»Stoga je u članku 100. stavku 7. ZVU propisana odredba: 'Tužitelj za kojeg se u sudskom postupku utvrdi da je vlasnik odnosno suvlasnik lokalnih vodovoda iz stavka 1. ovoga članka dužan je javnom isporučitelju vodnih usluga naknaditi troškove upravljanja lokalnim vodovodima.'

Primjena ove odredbe je ograničena isključivo na obijesnog tužitelja, koji nije imao potrebe svoje vlasništvo zaštititi unatrag 30, 40 ili 50 godina, ali se osjeća pozvanim isto štititi kada istim, na zajedničku korist svih korisnika lokalnoga vodovoda, upravlja javni isporučitelj vodnih usluga. U tom smislu odredba članka 100. stavka 7. ZVU je odredba usmjerena protiv zloporabe prava, a u korist zaštite ekonomske svrhe vlasništva nad lokalnim vodovodom.

Međutim, u realnom svijetu, ova odredba može se provesti tek u rijetkim slučajevima. Naime aspirant na pravo vlasništva dijela lokalnog vodovoda dolazi iz kruga korisnika lokalnog vodovoda (originarno) ili njihove udruge (derivativno), koji tijekom upravljanja lokalnim vodovodom podmiruju troškove upravljanja istim. Pozivanje toga kruga osoba na plaćanje troškova upravljanja predstavljalo bi poziv na plaćanje već plaćenog. Dvostruko zaračunavanje ili dvostruka naplata istoga troška pravno nije dopustiva jer bi bila protivna načelu savjesnosti i poštenja (članak 4. Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine, br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18 i 126/21; u daljnjem tekstu: ZOO), načelu jednake vrijednost činidaba (članak 7. ZOO) i načelu zabrane prouzročenja štete (članak 8. ZOO).«

Ustavni sud stoga ocjenjuje da osporenim člankom 100. stavkom 7. ZoVU-a:66/19 budućim vlasnicima lokalnih vodovoda (za koje se u sudskom postupku utvrdi da su vlasnici/suvlasnici lokalnih vodovoda) nije nametnut dodatan teret jer neće plaćati dvostruku naknadu, nego će plaćati troškove upravljanja lokalnim vodovodima kroz račun za vodnu uslugu, kao i svi ostali korisnici koji nisu vlasnici lokalnih vodovoda.

35.4. Zbog navedenog, ocjena je Ustavnog suda da je osporenim člankom 100. ZoVU-a:66/19 i prijenosom lokalnih vodovoda na upravljanje javnom isporučitelju vodnih usluga na uslužnom području postignuta pravična ravnoteža između prava »vlasnika« lokalnih vodovoda (koji i dalje zadržavaju pravo na uporabu vode iz lokalnog vodovoda) i općeg interesa (prava na zdravstveno ispravnu vodu) te da osporenim zakonskim mjerama nije nametnut prekomjeran teret »vlasnicima« lokalnih vodovoda.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode predlagatelja o nesuglasnosti osporenog članka 100. ZoVU-a:66/19 s člankom 52. stavkom 2. Ustava.

D. U odnosu na članak 88. stavak 3. ZoVU-a:66/19

36. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-7217/2021, U-I-1607/2022, U-I-1608/2022, U-I-1609/2022, U-I-1610/2022, U-I-1611/2022, U-I-1612/2022, U-I-1613/2022, U-I-1614/2022, U-I-1615/2022, U-I-1616/2022, U-I-1617/2022, U-I-1618/2022, U-I-1619/2022, U-I-1913/2022 i U-I-2539/2022 argumentaciju o nesuglasnosti članka 88. stavka 3. ZoVU-a:66/19 s člankom 5. Ustava nalaze u usporedbi s (po njima) mjerodavnim odredbama ZTD-a.

36.1. Predlagatelj u predmetu broj: U-I-1847/2022 u odnosu na članak 88. stavak 3. ZoVU-a:66/19 ističe da, u konkretnom slučaju, postoji antinomija normativnog sadržaja s člankom 516. stavkom 2. ZTD-a, jer je tom odredbom propisano da se odluke kojima se daje odobrenje ugovora o pripajanju dioničkih društava i društava s ograničenom odgovornošću donosi glasovima koji predstavljaju najmanje tri četvrtine temeljenog kapitala zastupljenog u glavnoj skupštini društva pri donošenju odluke.

Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje.

37. Člankom 38. stavkom 1. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 38.

Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom ...

(...)«

38. Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 32.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti zahtjev, prijedlog i ustavnu tužbu ako nije nadležan za odlučivanje, ...«

39. U skladu s dosadašnjom praksom, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati međusobnu usklađenost zakona, odnosno propisa iste pravne snage. Navedeno stajalište Ustavni sud izrazio je u više svojih rješenja (v. primjerice rješenje broj: U-I-1489/2001 i dr. od 20. veljače 2002. /»Narodne novine« broj 21/02./).

40. Slijedom navedenog, na temelju članka 32. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki II. izreke rješenja.

41. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka III. izreke rješenja).

42. Budući da je doneseno rješenje u povodu prijedloga predlagatelja, prestale su postojati pretpostavke za odlučivanje o prijedlogu za obustavu izvršenja iz članka 45. Ustavnog zakona.

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Broj: | U-I-7217/2021 | U-I-1615/2022 |
|  | U-I-1005/2022 | U-I-1616/2022 |
|  | U-I-1574/2022 | U-I-1617/2022 |
|  | U-I-1607/2022 | U-I-1618/2022 |
|  | U-I-1608/2022 | U-I-1619/2022 |
|  | U-I-1609/2022 | U-I-1728/2022 |
|  | U-I-1610/2022 | U-I-1847/2022 |
|  | U-I-1611/2022 | U-I-1913/2022 |
|  | U-I-1612/2022 | U-I-2539/2022 |
|  | U-I-1613/2022 | U-I-3209/2022 |
|  | U-I-1614/2022 |  |
| Zagreb, 20. prosinca 2022. | | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednika
 dr. sc. Snježana Bagić, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ:
 U-I-7217/2021 I DR. OD 20. PROSINCA 2022.

Konkretno izvlaštenje vodne infrastrukture predstavlja prekomjerno zadiranje u Ustavom zajamčene nadležnosti jedinica lokalne samouprave.

Gospodarenje vodnim resursima nesumnjivo spada u one poslove komunalnog karaktera kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji su člankom 129.a Ustava načelno određeni kao nadležnost jedinica lokalne samouprave. Upravljanje komunalnim vodnim građevinama nužno je za uspješno ostvarivanje potreba stanovnika jedinica lokalne samouprave vezanih uz njihovu vodoopskrbu. Jedinicama lokalne samouprave bilo je zajamčeno pravo vlasništva nad komunalnom vodnom infrastrukturom prvenstveno stoga da im omogući da zadovolje svoju ustavnu ovlast i obvezu iz članka 129.a. U tom smislu ne radi se o klasičnom pitanju vlasništva iz članka 48. odnosno članka 50. Ustava koje štite pojedince i njihove materijalne interese. Ustavno značenje koncepta vlasništva u ovom slučaju treba sagledavati prvenstveno kao mehanizam koji služi održavanju Ustavom određene diobe vlasti između središnje države i jedinica lokalne samouprave određeno člankom 4. Ustava koji izričito propisuje da je državna vlast ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Tijekom rasprave u okviru ovog predmeta upozoravali smo na činjenicu da se ovako određenim izvlašćivanjem, bez odgovarajuće naknade, grubo zadire u ustavni položaj samostalnosti jedinica lokalne samouprave.

Prvo, zanemaruje se činjenica da su jedinice lokalne samouprave ulagale u razvoj komunalnih vodnih građevinama kroz svoja proračunska sredstva financirana putem poreznih davanja građana koji prebivaju na njihovom području. Za raspolaganje tim sredstvima predstavnička tijela vlasti jedinica lokalne samouprave odgovarala su svojim građanima podnoseći im račune na redovnim demokratskim izborima. Izvlašćivanjem bez primjerene naknade središnja vlast je tako posrednim putem oduzela uložena materijalna proračunska sredstva jedinica lokalne samouprave. Umanjujući njihov materijalni odnosno financijski položaj središnja vlast je ograničila njihovu sposobnost da provode svoje politike za koje su demokratski legitimirane putem slobodnih i tajnih izbora na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava sukladno članku 128. Ustava. Time je zakonodavac građanima povrijedio pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeno stavkom 1. članka 128. Ustava.

Tijekom rasprave u okviru ovog predmeta čuli smo apologetske argumente kako se u osnovi uopće ne radi o pravom izvlašćivanju jedinica lokalne samouprave od strane središnje države. Potpuno smo svjesni činjenice da se vlasništvo nad vodnim građevinama može formalno »konvertirati« u vlasničke udjele u novoosnovanim komunalnim vodnim poduzećima u čije vlasništvo će te građevine ovim zakonskim izvlašćenjem biti prenesene. No, s obzirom na nedostatak odgovarajućih upravljačkih ovlasti koje bi, kao što smo obrazložili kasnije, trebale pratiti takvu konverziju ocjenjujemo da se takvim pravnim formalizmom ne može prekrivati očigledna činjenica da je središnja država odlučila oslabiti ustavni položaj jedinica lokalne samouprave.

Drugo, svrha ustavnog jamstva samostalnosti jedinica lokalne samouprave u korištenju njihovih ustavnih (komunalnih) nadležnosti je da im se omogući da učinkovito provode one politike temeljem kojih su ostvarile povjerenje svojih građana na demokratskim izborima i za čije rezultate će te istim građanima u okviru tih izbora podnijeti račune. Isporuka vode zadovoljavajuće kvalitete uz troškove koje su građani ocijenili primjerenima i prihvatljivima bez sumnje predstavlja politiku koja je od izuzetnog interesa za stanovnike jedinica lokalne samouprave. Spornim izvlašćivanjem zakonodavac je dopustio izvršnoj vlasti središnje države da gotovo samovoljno onemogućava predstavničkim tijelima jedinicama lokalne samouprave da svojim građanima osigura uslugu vodoopskrbe po njima prihvatljivim kriterijima odnosa kvalitete i troškova. Kao što smo naveli, zakonom se formalno uvodi mogućnost »konverzije« vlasništva u »suvlasničke« odnosno upravljačke udjele u novoosnovanim vodnim poduzećima po principu matematičke ujednačenosti udjela. Utjecaj upravljačkog »suvlasničkog« udjela jedinice lokalne samouprave bi tako odgovarao odnosu vrijednosti njene izvlaštene vodne infrastrukture prema vrijednosti vodne infrastrukture drugih »suvlasnika«. Dovoljna je osnovnoškolska matematika da se dođe do zaključka kako će u upravljanju novoosnovanim vodnim poduzećima manje jedinice lokalne samouprave biti u podređenom upravljačkom položaju u odnosu na veće odnosno imućnije jedinice. To je izravna posljedica dviju činjenica.

S jedne strane, zakonodavac je ovim zakonom dopustio izvršnoj vlasti da formira vodna područja kojima će upravljati novoosnovana komunalna vodna poduzeća temeljem kriterija koji dopuštaju gotovo bilokakvu kombinaciju područja jedinica lokalne samouprave.

S druge strane, »konverzijom« vrijednosti vlasništva u upravljačke udjele jedinica lokalne samouprave u novoosnovanom poduzeću prema opisanom principu zakonodavac je očigledno svjesno propustio ustrojiti jamstva koji bi spriječili da ovakvo izvlaštenje slabijih jedinica lokalne samouprave u biti predstavlja razvlašćivanje njihovih ustavnih ovlasti. Posljedično, manje odnosno manje imućne jedinice lokalne samouprave nisu niti na koji način zaštićene od podređenog položaja u odnosu na veće i imućnije jedinice lokalne samouprave. Lokalne vlasti velikih gradova poput Zagreba ili Splita će diktirati cijenu vodoopskrbe svim stanovnicima konkretnog vodnog područja iako se vode interesima samo svojih građana kojima politički odgovaraju. Interesi građana jedne jedinice lokalne samouprave određivat će kvalitetu i cijenu vode i stanovnicima drugih jedinica lokalne samouprave koji ih niti na koji način ne mogu pozvati na političku odgovornost jer im demokratski ne odgovaraju.

Štoviše, ovakvim postupanjem zakonodavca omogućena je neka vrsta političkog inženjeringa u skrajnju granica vodnih područja. S obzirom na nedostatak zakonskih jamstava kojima se štiti neki ustavni minimum samostalnosti jedinica lokalne samouprave u pogledu upravljanja vodoopskrbnom uslugom svojim građanima izvršna vlast središnje države može putem podzakonskih akata skrajati i prekrajati granice vodnih područja na način da osigura povlašteni upravljački položaj onih jedinica lokalne samouprave koje su pod političkom kontrolom pripadnika istih političkih opcija. Posljedično, takve središnjoj izvršnoj vlasti politički pogodne jedinice lokalne samouprave ostvarile bi upravljačke ovlasti nad kompletnom vodoopskrbnom infrastrukturom koja uključuje i infrastrukturu jedinica lokalne samouprave u kojima su na vlasti njihovi politički oponenti.

Na navedeno smo uporno upozoravali ne samo tijekom rasprave u okviru ovog predmeta već i u okviru ranije skupine predmeta u kojima se Ustavni sud bavio pitanjem ocjene ustavnosti ovog Zakona. U ranijoj skupini predmeta priklonili smo se većini jer je odluka u tom predmetu bila ograničena prvenstveno na pitanje legitimnosti ciljeva koje zakonodavac deklarira kao motiv za donošenje konkretnog Zakona. Tada kao i sada držimo da su ciljevi zaštite zdravlja, ekonomičnosti pa čak i okrupnjivanja u svrhu boljeg iskorištavanja EU fondova ustavnopravno legitimni i dopuštaju zadiranje u ustavne ovlasti jedinica lokalne samouprave. No, tijekom rasprave u okviru predmeta povodom ranijih zahtijeva i prijedloga ocjene ustavnosti Zakona zauzeto je stajalište da će se o pitanju prekomjernosti zadiranja središnje države u ovlasti jedinica lokalne samouprave Ustavni sud sveobuhvatnije i detaljnije baviti u predmetima povodom ocjene ustavnosti specifičnih odredbi Zakona koje se odnose na pitanje izvlaštenja bez naknade i predmetima povodom ocjene ustavnosti podzakonskih akata kojima se uređuju granice vodnih područja.

Većina je od tog stajališta po našoj ocjeni olako odustala. Stoga u ovom predmetu izražavamo naše neslaganje. Smatramo da je trebalo pokrenuti postupak ocjene ustavnosti i ukinuti odredbe Zakona koje dopuštaju izvlašćenje bez primjerene naknade kojom bi se zaštitio položaj jedinica lokalne samouprave u okviru novoosnovanih vodnih poduzeća.

Zagreb, 27. prosinca 2022.

Suci
 Andrej Abramović, v. r.
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.