## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4597/2012 od 4. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4597/2012 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2641

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 19. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Danijel Margan iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 19. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ).

1.1. ZoPNIZ je donio Hrvatski sabor na svojoj sjednici održanoj 13. srpnja 2012.

ZoPNIZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012. i, na temelju njegova članka 47., stupio na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.) nije mijenjan odnosno dopunjavan osporeni članak 19. ZoPNIZ-a.

1.2. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o navodima prijedloga.

2. Osporeni članak 19. ZoPNIZ-a glasi:

»Članak 19.

(1) Rješenje o izvedenom stanju ne može se donijeti za nezakonito izgrađenu zgradu u vezi s kojom je u tijeku sudski spor pokrenut prije podnošenja zahtjeva za donošenje tog rješenja povodom tužbe za zaštitu vlasništva ili drugog stvarnog prava u vezi s tom zgradom ili zemljištem na kojemu je izgrađena, ako to stranka istakne i dokaže prije donošenja rješenja.

(2) Postupak donošenja rješenja o izvedenom stanju za zgradu iz stavka 1. ovoga članka prekida se do okončanja sudskog spora.

(3) Stavci 1. i 2. ovoga članka ne odnose se na slučaj u kojemu stranka koja je tužitelj dade pisanu izjavu da se ne protivi donošenju rješenja o izvedenom stanju.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Predlagatelj smatra da je članak 19. ZoPNIZ-a u nesuglasnosti s člancima 3., 5. i 14., s člankom 16. stavkom 2., člankom 26., člankom 34. stavkom 1., člankom 48. stavkom 1., člankom 49. stavkom 4. i člankom 50. stavkom 2. Ustava.

U svojem prijedlogu predlagatelj, u bitnome, ističe:

»Zakon iz 2011. (NN 90/11) zaštitio me je kao oštećenu stranu činjenicom da bez moje suglasnosti nije se moglo donijeti rješenje o izvedenom stanju za nezakonitu gradnju na mojoj međi koja mi je uništila upotrebnu i tržišnu vrijednost mog objekta, dok je Zakonom iz 2012. (NN 86/12) ukinut uvjet suglasnosti prijavitelja građevnoj inspekciji čime nezakoniti graditelj profitira višestruko na moju ŠTETU, odnosno štetu vrijednosti mog objekta, koji je PRIVATNO vlasništvo. Državni, regionalni i lokalni proračun se je zaštitio – OBEŠTETIO naplatom NAKNADE za zadržavanje u prostoru nezakonito izgrađene zgrade, a prvog susjeda na međi kojem je uništeno privatno vlasništvo diskriminirao je bez presedana (...)

Zakon (NN 86/12) čl. 19. uvodi diskriminaciju upravnog postupka i upravnog spora na Visokom upravnom sudu RH temeljem prijave građevinskoj inspekciji u odnosu na tužbu sudu zbog zaštite vlasništva u građanskoj parnici.

Suglasnost tužitelja iz građanske/vlasničke parnice je i dalje potrebita, dok potreba suglasnosti tužitelja iz upravnog spora kojim štiti svoje vlasništvo je ukinuta, a što je protivno jednakosti i ravnopravnosti građana pred zakonom.

(...)

Razvidno je da je ukidanjem potrebe SUGLASNOSTI poznatog prijavitelja građevnoj inspekciji iz čl. 12. podstavka 3. Zakona iz 2011. (NN 90/11) došlo do kršenja navedenih članaka Ustava RH, poglavito načela vladavine prava iz čl. 3., načela ustavnosti i zakonitosti iz čl. 5., kršenja odredbe čl. 26. jer nezakoniti graditelj je u povoljnijem položaju od zakonitog pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima, poglavito kršenje čl. 145. Ustava RH (pravo europske unije) što dokazuje da je Zakon (NN 86/12) na snazi do ulaska u EU, do 31.07.2013., odnosno do 31.12. 2012. za objekte u mojem slučaju, za koje postoje pravomoćna rješenja o rušenju, može se predati zahtjev za izdavanje rješenja o izvedenom stanju.«

Predlaže usvajanje prijedloga i ukidanje osporenog članka 19. ZoPNIZ-a.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Za prosudbu osnovanosti predlagateljevog prijedloga mjerodavni su dio članka 3., članak 5. stavak 1., članak 14., članak 16. stavak 2., članak 48. stavak 1. i članak 50. stavak 2. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

(...) nepovredivost vlasništva, (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«"

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, ...

(...)«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

(...)

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

(...)

»Članak 50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

5. Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava daje ovlaštenje zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je, sukladno članku 5. stavku 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite ustavna dobra i vrednote. Navedeno ustavno ovlaštenje daje mogućnost zakonodavcu oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa, to jest odnose uređivati na različite načine, ovisno o različitim okolnostima.

U slučaju osporenog članka 19. ZoPNIZ-a, zakonodavac je propisao da postupak ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada može biti privremeno prekinut, do okončanja sudskog spora, ako činjenicu da se vodi sudski spor istakne i dokaže, prije donošenja rješenja o izvedenom stanju, osoba koja je prije podnošenja zahtjeva za donošenje tog rješenja pokrenula sudski spor radi zaštite vlasništva ili drugih stvarnih prava u vezi sa zgradom za koju se ozakonjenje traži odnosno sa zemljištem na kojem se ona nalazi.

6. Za predlagatelja je sporno to što, kako smatra, (više) ne postoji jednaka mogućnost utjecaja na proces ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada (i) u korist onih građana koji su prethodno pokrenuli (upravni) postupak inspekcijskog nadzora, to jest podnijeli prijavu nezakonite gradnje građevinskoj inspekciji. Takva je mogućnost postojala prema ranijem ZoPNIZ-u (»Narodne novine« broj 90/11.) – njime je, štoviše, izdavanje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu bilo uvjetovano suglasnošću osobe koja je prethodno pokrenula postupak inspekcijskog nadzora. Raniji ZoPNIZ, u članku 12. alineji 3., propisivao je sljedeće:

»Nezakonito izgrađena zgrada protivno planu

Članak 12.

Rješenje o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu protivno planu donosi se kada:

(...)

– je suglasnost za donošenje rješenja o izvedenom stanju dala stranka u postupku donošenja tog rješenja koja je do 21. lipnja 2011. u vezi s nezakonito izgrađenom zgradom podnijela prijavu građevinskoj inspekciji ili je sudu podnijela tužbu u svrhu zaštite svojega vlasništva ili drugih stvarnih prava.«

Predlagatelj ističe da se stvarna prava ne štite nužno samo u sudskom postupku, već da se štite i u upravnom postupku i upravnom sporu – štoviše, da je ta zaštita učinkovita s obzirom na činjenicu da su stranke u upravnom postupku i upravnom sporu resorno ministarstvo, dakle, tijelo državne vlasti s jedne strane, i nezakoniti graditelj s druge strane.

Također smatra da se donošenjem rješenja o izvedenom stanju bez obzira na protivljenje osobe koja je nezakonitu gradnju prijavila građevinskoj inspekciji nerazmjerno ograničavaju (članak 16. stavak 2. Ustava) odnosno potpuno oduzimaju prava onima koji su, štiteći svoje vlasništvo (članci 3., 48. i 50. Ustava), pokrenuli upravne (a ne sudske) postupke. Nejednako pružanje pravne zaštite, odnosno pružanje pravne zaštite samo onima koji su prethodno pokrenuli sudske postupke za predlagatelja ima značajke diskriminacije (članak 14. Ustava), budući da je u oba slučaja (pokretanja sudskog postupka i pokretanja postupka inspekcijskog nadzora) u pitanju zaštita stvarnih prava od zadiranja bespravnog graditelja.

Predlagatelj kao primjer iznosi i svoj osobni slučaj u kojem je, kako navodi, riječ o nezakonitoj gradnji na samoj međi njegovog i susjednog zemljišta, a koja je gradnja takva da je u potpunosti uništila uporabnu i tržišnu vrijednost zemljišta u vlasništvu predlagatelja. U tom je slučaju predlagatelj, kako iznosi, nezakonitu gradnju prijavio građevinskoj inspekciji i postupak je okončan pravomoćnim rješenjem o uklanjanju građevine. Tim primjerom predlagatelj ilustrira razliku između pravnog položaja građana u sličnoj situaciji prema ranijem ZoPNIZ-u (sukladno kojemu bi imali mogućnost učinkovito se usprotiviti ozakonjenju sporne građevine isticanjem činjenice da je pokrenut postupak inspekcijskog nadzora), odnosno prema važećem ZoPNIZ-u (sukladno kojem takve mogućnosti više nema, dok je istodobno i nadalje imaju oni koji su pokrenuli sudske postupke).

7. Kako je već navedeno, neotuđivo je pravo zakonodavca oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati zakonska uređenja pojedinih odnosa, u skladu s Ustavom.

Nadležnost Ustavnog suda, u vezi s time, propisana je člankom 125. alinejom 1. Ustava, koja glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

– odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;

(...)«

S obzirom na sadržaj citirane ustavne odredbe, kod ocjene postojećeg zakona za Ustavni sud, u načelu, nije ustavnopravno relevantna okolnost da je nekim ranijim ili nekim drugim zakonom određeno pravno područje bilo ili jest uređeno drugačije pa čak i potpunije ili bolje, već je relevantno udovoljava li ustavnim zahtjevima onaj zakon čija se suglasnost s Ustavom ocjenjuje. Nedostatna uređenost pojedine pravne materije u tom zakonu ustavnopravno je relevantna ne s obzirom na prethodno zakonsko rješenje, ako je takvo postojalo, već s obzirom na to da li manjkavost određenog zakona odnosno pojedine pravne norme ugrožava ili ne ugrožava opstojnost nekog temeljnog prava zajamčenog Ustavom ili neke vrijednosti objektivnog pravnog poretka zaštićene Ustavom.

Slijedom navedenog, u konkretnom je slučaju Ustavni sud smatrao potrebnim osvrnuti se na pitanje legitimnosti ciljeva važećeg ZoPNIZ-a, a zatim, polazeći od svoje nadležnosti, razmotriti ustavnopravna pitanja koja, u biti, proizlaze iz predlagateljevih prigovora.

Ta pitanja su: Može li se smatrati da je osporeni članak 19. ZoPNIZ-a manjkav zbog toga što ne obuhvaća i ne uređuje jedan vid procesnog položaja u kojem se nalazi skupina građana koji su u odnosu na nezakonitu gradnju pokrenuli postupke inspekcijskog nadzora, a ne sudske postupke? Može li se smatrati da manjkavost te vrste, ako postoji, rezultira disfunkcionalnošću pravne zaštite koju bi ZoPNIZ (eventualno) trebao pružati toj skupini građana?

8. Zakonodavac određenim oblikom uređenja pravnih odnosa treba postići određeni legitimni cilj. Osporenim ZoPNIZ-om zakonodavac je uredio uvjete, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada.

Zbog čega je cilj ZoPNIZ-a upravo uključivanje u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada i zbog čega je taj cilj legitiman, obrazloženo je u rješenju broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014.

Kako postojanje legitimnog cilja, samo po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, na zakonodavcu je da uspostavi odnos razmjernosti između postavljenih ciljeva i mjera kojima se ti ciljevi nastoje postići.

8.1. Sadržaj (zakonska »mjera«) koji je zakonodavac inkorporirao u osporeni članak 19. ZoPNIZ-a jest takav da praktično onemogućuje strankama i drugim zainteresiranim sudionicima u postupcima ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada da se »miješaju« u postupanje nadležnih državnih tijela u mjeri koja bi dovodila u pitanje isključivo pravo i obvezu tih tijela da neovisno, nepristrano i u skladu sa zakonom odlučuju o podnesenim zahtjevima, to jest u mjeri koja bi odlučivanje nadležnih tijela stavljala u ovisnost o volji trećih osoba. Zakonodavac je to postigao na način da u ZoPNIZ-u u cjelini, pa ni u njegovom članku 19., ni za koga nije predvidio i propisao takav oblik sudjelovanja u postupku koji bi podrazumijevao mogućnost uskrate suglasnosti za ozakonjenje neke nezakonito izgrađene zgrade.

Iz prijedloga predlagatelja vidljivo je, međutim, da on tumači sadržaj članka 19. ZoPNIZ-a na način kao da je njime samo jednoj skupini građana uskraćeno pravo na izjavljivanje nesuglasnosti i na postizanje odgovarajućih »suspenzivnih« pravnih učinaka takve izjave, dok je drugoj skupini građana to pravo dano (točnije, »očuvano« u istom sadržaju i s istim posljedicama kako je to bilo uređeno ranijim ZoPNIZ-om), što ove dvije skupine građana, prema predlagatelju, stavlja u međusobno nejednak položaj pa i diskriminira onu skupinu kojoj je to pravo – predlagatelj ga naziva »pravom na pravnu zaštitu« – uskraćeno.

Predlagateljevo je tumačenje pogrešno, jer analiza sadržaja osporenog članka 19. ZoPNIZ-a pokazuje da se u njemu ne uređuje pitanje bilo čije ne/suglasnosti niti pitanje procesnih, a napose ne materijalnopravnih učinaka izjavljene ne/suglasnosti. To se jednako odnosi na skupinu građana koji su pokrenuli sudske postupke, kao i na skupinu građana koji su pokrenuli postupke inspekcijskog nadzora (jedini je izuzetak slučaj iz stavka 3. članka 19. ZoPNIZ-a /v. citat u točki 2. obrazloženja ovog rješenja/, na kojeg se predlagateljevi prigovori zapravo ne odnose, budući da su za njega sporni slučajevi u kojima postoji protivljenje ozakonjenju).

Sadržaj članka 19. ZoPNIZ-a (preciznije, sadržaj njegovih stavaka 1. i 2., na koje se navodi predlagatelja i odnose) iscrpljuje se u otvaranju mogućnosti da osobe koje su do određenog dana pokrenule sudske postupke u vezi sa stvarnim pravima na spornoj zgradi odnosno zemljištu (to jest u vezi s vlasništvom, posjedom, služnostima ili založnim pravima) tu činjenicu priopće i dokažu nadležnom upravnom tijelu te da zbog toga postupak ozakonjenja bude prekinut do donošenja sudske odluke o stvarnom pravu o kojem je riječ.

Ustavni sud još jednom naglašava da obavještavanje nadležnog upravnog tijela o sudskom postupku ima za posljedicu isključivo prekid upravnog postupka do donošenja odluke suda. Time se ni jednoj skupini zainteresiranih osoba, uključujući i one koje su pokrenule sudske postupke i o tome obavijestile nadležno upravno tijelo – a na njih predlagatelj ukazuje kao na privilegiranu skupinu – ne daje ni pravo ni mogućnost da utječu na ishod postupka ozakonjenja u materijalnopravnom smislu, to jest na to hoće li nezakonito izgrađena zgrada biti ozakonjena ili ne.

Priopćavanje nadležnom upravnom tijelu činjenice da je pokrenut sudski postupak ima utjecaja samo na tijek upravnog postupka, to jest na njegove procesne aspekte, primjerice, na trajanje postupaka ozakonjenja (koje, po prirodi stvari, u takvim slučajevima može biti i dulje). No, zakonodavac je pritom imao u vidu činjenicu da je prekid postupka na temelju članka 19. stavaka 1. i 2. ZoPNIZ-a koristan i svrsishodan. Ovo iz jednostavnog razloga što u praksi nadležnih tijela postoje brojni slučajevi u kojima je utvrđivanje nositelja prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na nekoj nekretnini usko povezano s pitanjem podmirivanja troškova njezina ozakonjenja, primjerice, kada za pojedine nezakonito izgrađene zgrade svi potencijalni ovlaštenici na pokretanje postupka ozakonjenja otklanjaju od sebe i vlasništvo i obvezu snošenja troškova ozakonjenja (karakterističan je u tom smislu, primjerice, odnos dužnika – vlasnika nezakonito izgrađenih zgrada nad kojima se provodi ovrha i njihovih hipotekarnih vjerovnika odnosno vjerovnika na koje vlasništvo založenih nekretnina prelazi na temelju ugovora o fiducijarnom prijenosu prava vlasništva, pri čemu i dužnici i hipotekarni vjerovnici izbjegavaju platiti troškove povezane s ozakonjenjem).

Uzimajući to u obzir, jasno je da cilj osporenog članka 19. ZoPNIZ-a jest isključivo, u situacijama nerazriješenih stvarnopravnih odnosa, osigurati ekonomičnost i svrsishodnost u provođenju upravnih postupaka po zahtjevima za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada. Riječ je zapravo o procesnom instrumentu kojeg je zakonodavac namijenio nadležnim državnim tijelima (a ne strankama u postupku), sa svrhom da ta tijela lakše upravljaju postupkom. Takav način vođenja upravnih postupaka neprijeporno jest i u javnom interesu, to jest u interesu učinkovite provedbe ZoPNIZ-a i ostvarenja njegovih legitimnih ciljeva.

Prema tome, stvarni adresati kojima je upućena pravna norma iz članka 19. ZoPNIZ-a nisu osobe koje se pojavljuju kao sudionici u postupku ozakonjenja, već su to upravna tijela nadležna za vođenje takvih postupaka. Budući da sporna zakonska »mjera«, slijedom navedenog, nije ustanovljena ni »u korist« ni »na štetu« bilo kojeg od sudionika u postupku ozakonjenja i nikome od njih ne donosi ni povoljniji ni nepovoljniji procesni ni materijalnopravni položaj, ne može biti govora ni o tome da bi osporeni članak 19. ZoPNIZ-a uređivao neki oblik »prava« ili neki oblik »pravne zaštite«, kako to pogrešno smatra predlagatelj.

8.2. Ono što predlagatelj smatra »pravom na pravnu zaštitu« iz osporenog članka 19. ZoPNIZ-a i način na koji taj pojam tumači (kao »pravo na zaustavljanje« pa i onemogućavanje procesa ozakonjenja zgrada nekom vrstom privremene ili trajne uskrate suglasnosti na vođenje postupka), kada bi doista imalo sadržaj kojeg mu predlagatelj »pripisuje«, predstavljalo bi ustavnopravno nedopustivo i nezakonito sprečavanje nadležnih državnih tijela u obavljanju njihovih propisanih funkcija i nadležnosti. O tim je aspektima i Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja u svojem je očitovanju, dostavljenom Ustavnom sudu, navelo, među ostalim, sljedeće (bitno istaknuo Ustavni sud):

»(...) odredbom članka 32. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama propisano je da rješenje o izvedenom stanju nema pravnih učinaka na vlasništvo i druga stvarna prava na zgradi za koju je doneseno i zemljište na kojemu je ta zgrada izgrađena. Napuštanje odredbe iz Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', broj 90/11.) kojom je bilo propisano da se rješenje o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu protivno planu donosi ako je suglasnost za donošenje toga rješenja dala stranka u postupku donošenja rješenja koja je do 21. lipnja 2011. u vezi s nezakonito izgrađenom zgradom podnijela prijavu građevinskoj inspekciji ili je sudu podnijela tužbu u svrhu zaštite svojega vlasništva ili drugih stvarnih prava bilo je nužno jer ista odredba nije bila sukladna Ustavu Republike Hrvatske niti je bila smislena obzirom na činjenicu da je ozakonjenje nezakonito izgrađene zgrade isključivo upravno-pravne prirode, te da se ozakonjenjem nezakonito izgrađene zgrade ne utječe na vlasništvo i druga stvarna prava.

Slijedom navedenog, te imajući u vidu činjenicu da se pravo vlasništva i druga stvarna prava štite pred sudom, navodi predlagatelja da je spomenutom odredbom povrijeđeno pravo vlasništva nisu osnovani. Dakle, u slučaju kojeg predlagatelj navodi ukoliko sud sukladno odredbama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (...) donese odluku kojom naredi uklanjanje zgrade izgrađene na predlagateljevom zemljištu, za provedbu te odluke nije od utjecaja je li ta zgrada ozakonjena prema Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ili nije.«

9. Predlagateljevo tumačenje osporene zakonske odredbe posljedica je nedovoljnog razumijevanja sadržaja pravnih pojmova »stvarno pravo« i »zaštita stvarnih prava«. Ovi se pojmovi neosnovano poistovjećuju s pojmovima iz pravnog područja prostornog uređenja i gradnje, koje pripada u djelokrug građevinskih inspekcija, i povezuju s ishodima postupaka inspekcijskog nadzora nezakonite gradnje. Građani, naime, često neosnovano smatraju kako su podnošenjem prijave građevinskoj inspekciji zbog nezakonite gradnje doista poduzeli radnju relevantnu za zaštitu svojih stvarnih prava.

Pojašnjenja radi, Ustavni sud ističe da se inspekcijski postupci, mjerodavno pravo na temelju kojeg se oni provode, tijela koja ih provode, akti koji se u tim postupcima donose i učinci tih akata ne mogu podvesti pod pojam »pravne zaštite stvarnih prava«. Riječ je o postupcima koje provode tijela državne uprave, a svrha im je, prije svega, zaštita javnog interesa kada se on narušava kršenjem propisa o prostornom uređenju i gradnji. Ti se postupci iscrpljuju, u načelu, u provedbi faktičnih intervencija na terenu, radi onemogućavanja odnosno zaustavljanja daljnjeg kršenja propisa o prostornom uređenju i gradnji. Takvi postupci i takve intervencije nemaju nikakvih učinaka na stanje stvarnih prava i eventualno nerazriješene stvarnopravne odnose, niti stvarnopravni odnosi za ovakve postupke imaju odlučno značenje.

Za odlučivanje o stvarnim pravima i o njihovoj zaštiti nadležni su jedino sudovi i jedino su sudovi ti koji, na temelju zakona Republike Hrvatske mjerodavnih za pravno područje stvarnih prava i za postupanje u vezi s time, mogu na meritoran način odlučivati o stvarnim pravima i pružiti pravnu zaštitu tim pravima.

Opisano razlikovanje prirode i ishoda ovih postupaka razlog je zbog kojeg, s gledišta upravnog tijela koje vodi postupak po zahtjevu za ozakonjenje zgrade, nemaju jednaku relevantnost podatak o tome da se u nekom slučaju vodi postupak inspekcijskog nadzora, i podatak da se vodi sudski postupak radi razrješenja stvarnopravnih odnosa. Jedino ishod sudskog postupka u vezi sa stvarnim pravima jest relevantan u upravnom postupku radi ozakonjenja zgrade, ali samo utoliko što nadležnom upravnom tijelu ukazuje na nositelja određenog stvarnog prava koji je, u načelu, dužan snositi troškove povezane s ozakonjenjem. S tom svrhom zakonodavac je i odredio da će nadležno upravno tijelo koje vodi postupak ozakonjenja taj postupak prekinuti do okončanja sudskog postupka o stvarnim pravima, pod pretpostavkama propisanim u članku 19. ZoPNIZ-a.

Ustavni sud ponovno ističe da se postupci inspekcijskog nadzora nezakonite gradnje i postupci ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada vode pred državnim upravnim tijelima, koja su organizacijski međusobno povezana i djeluju unutar istog upravnog resora (graditeljstva). Bespravni graditelji u odnosu na čije je građevine bio pokrenut inspekcijski postupak svoje zahtjeve za ozakonjenje bili su dužni podnijeti nadležnim upravnim tijelima u posebnom prekluzivnom roku – zaključno s 31. prosinca 2012. (članak 10. stavak 3. ZoPNIZ-a), za razliku od ostalih za koje je relevantan rok za predaju zahtjeva bio 30. lipnja 2013. Stoga je riječ o jasnom i očiglednom razgraničenju između dviju činjeničnih situacija, što dodatno govori o neutemeljenosti predlagateljevih stajališta. Pored toga, bilo bi očigledno suvišno pred nadležnim upravnim tijelom ponovno isticati činjenicu da je u određenom slučaju bio pokrenut inspekcijski postupak. Osoba koja je nezakonitu gradnju prijavila građevinskoj inspekciji svoju je nesuglasnost s takvom gradnjom izrazila podnošenjem prijave i ta okolnost je nadležnim upravnim tijelima poznata – ako ne slijedom same prijave i eventualno poduzetih inspekcijskih radnji, onda barem slijedom činjenice da je zahtjev za ozakonjenje takve građevine morao biti podnesen u zasebno propisanom (kraćem) roku.

U slučaju nečije osobne sumnje da je nadležno tijelo upoznato s činjenicom vođenja inspekcijskog postupka glede određene zgrade (a to je očigledno za predlagatelja sporno) – člankom 17. stavcima 1., 2. i 3. ZoPNIZ-a propisano je sljedeće:

»Članak 17.

(1) Prije donošenja rješenja o izvedenom stanju nadležno upravno tijelo dužno je stranci pružiti mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja.

(2) Stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju je podnositelj zahtjeva za donošenje tog rješenja (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

(3) Poziv za uvid u spis radi izjašnjenja dostavlja se strankama javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je zatraženo donošenje rješenja o izvedenom stanju.

(...)«

Pored obveze nadležnog tijela da u svakom postupku ozakonjenja uputi javni poziv radi uvida u spis i izjašnjenja svih zainteresiranih osoba, postoje i drugi načini, uređeni pravilima upravnog postupka, da svatko tko za to ima opravdani pravni interes od nadležnog tijela zatraži i dobije relevantne informacije te se uključi u postupak.

9.1. S obzirom na navedeno, ne postoji ni faktično ni pravno utemeljen razlog zbog kojeg bi oni građani koji su inicirali inspekcijske postupke trebali imati posebnu mogućnost – izvan mogućnosti sudjelovanja u postupku kako je ona uređena u citiranom članku 17. ZoPNIZ-a, koja vrijedi za sve zainteresirane – isticati činjenicu da se vodi inspekcijski postupak. Napose ne postoji potreba da zbog činjenice vođenja inspekcijskog postupka nastupi prekid postupka ozakonjenja, jer i inspekcijski postupak, i postupak ozakonjenja sagledavaju pitanje nezakonite gradnje s jednakog gledišta – s gledišta propisa o prostornom uređenju i gradnji, a ni jedan od njih s gledišta stvarnopravnih odnosa.

10. Budući da, dakle, sadržaj osporenog članka 19. ZoPNIZ-a ne uključuje ni »pravo« ni »pravnu zaštitu«, ne može se govoriti o tome da bi se »pravo« i »pravna zaštita« nekome pružala, a nekome ograničavala ili uskraćivala. Stoga u odnosu na predlagateljeve prigovore usmjerene na povredu članaka 14. i 16. Ustava, to jest na njegove navode o postojanju nejednakosti pa i diskriminacije jedne skupine građana nerazmjernim sužavanjem, uskratom njihovih prava, Ustavni sud utvrđuje da su ti navodi u cijelosti neutemeljeni i da ne postoji nesuglasnost osporenog članka 19. ZoPNIZ-a s člancima 14. i 16. Ustava.

11. U sklopu stajališta o »trajnoj oštećenosti građana u njihovim pravima« predlagatelj posebno naglašava da osporeni članak 19. ZoPNIZ-a trajno ograničava pa i oduzima građanima njihovo vlasništvo. U vezi s time i ističe nesuglasnost osporene zakonske odredbe s člankom 3. (u dijelu koji se odnosi na nepovredivost vlasništva) te s člancima 48. i 50. Ustava.

11.1. Ustavni sud najprije napominje da je člankom 32. ZoPNIZ-a izrijekom propisano da »rješenje o izvedenom stanju nema pravnih učinaka na vlasništvo i druga stvarna prava na zgradi za koju je doneseno i zemljište na kojemu je ta zgrada izgrađena«. Međutim, predlagatelj zastupa stajalište kako je sadržaj članka 32. ZoPNIZ-a, zapravo, neistinit.

Ustavni sud u tom smislu naglašava da postupak ozakonjenja nezakonito izgrađene zgrade završava odlukom nadležnog tijela o tome hoće li ta zgrada biti »zadržana u prostoru« ili ne. Pritom je iznimno važno da pojam »zadržavanja u prostoru«, u smislu ZoPNIZ-a, znači samo to da će nakon izdavanja rješenja o izvedenom stanju nezakonito izgrađena zgrada, administrativno, biti tretirana kao »postojeća« i kao zakonito izgrađena u smislu propisa o prostornom uređenju i gradnji. Riječ je uvijek o zgradi koja je faktično postojala prije i koja faktično postoji i nakon toga. Ako je njezino postojanje narušavalo nečija stvarna prava (primjerice vlasništvo ili posjed) prije ozakonjenja, narušava ih i poslije, i to na posve istovjetan način – faktičnim postojanjem. Samim ozakonjenjem to narušavanje nije postalo ni teže, ni ozbiljnije, niti je time dobilo »kvalitetu« legitimnosti, trajnosti i nepromjenjivosti.

Kako je već istaknuto, zakonom su propisana pravna sredstva za zaštitu stvarnih prava. Neovisno o tome što ZoPNIZ posljedicu prekida postupka ozakonjenja veže samo uz slučajeve kada je prije pokretanja tog postupka pokrenut sudski postupak za zaštitu stvarnih prava, sredstva za zaštitu tih prava stoje na raspolaganju svima koji za to imaju pravni interes i prije i tijekom i nakon postupka ozakonjenja (pod uvjetima koji su propisani zakonima mjerodavnim za pravno područje stvarnih prava). Navedeno, prema tome, uključuje i one građane koji u odnosu na neku nezakonitu gradnju nisu pokrenuli ni sudske ni inspekcijske postupke, kao i one koji su se poslužili pokretanjem inspekcijskih postupaka. Propisani pravni put za zaštitu stvarnih prava nije lišen svoje svrhe i učinkovitosti samom činjenicom što se određena nezakonito izgrađena zgrada ozakonjuje, budući da to, kako je već istaknuto, znači jedino da se nezakonito izgrađena zgrada administrativno utvrđuje prihvatljivom u smislu propisa o prostornom uređenju i gradnji. To istodobno ne znači da je ozakonjena zgrada, od trenutka ozakonjenja nadalje, prihvatljiva i u svakom drugom smislu te da njezino uklanjanje, preinaka ili promjena pravnog statusa nisu mogući po nekoj drugoj pravnoj osnovi.

11.2. U konačnici, sve kada bi rješenje o izvedenom stanju, kao mogući ishod postupka ozakonjenja, i imalo pravne učinke na vlasništvo i druga stvarna prava, ukidanjem osporenog članka 19. ZoPNIZ-a i njegovim uklanjanjem iz pravnog poretka ni na koji se način ne bi doprinijelo zaštiti stvarnih prava građana. Ovo stoga što, kako je već objašnjeno, članak 19. ZoPNIZ-a nije zakonska odredba koja bi nekome pružala ili uskraćivala zaštitu bilo kojeg stvarnog prava, jednako kao što ta odredba, unutar postupka ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, nikome ne daje niti ne uskraćuje bilo kakva prava i/ili procesne prednosti koji bi imali učinke u sferi njegovih stvarnih prava.

12. Zbog izloženog Ustavni sud nije našao da bi osporeni članak 19. ZoPNIZ-a bio u nesuglasnosti s člankom 3., člankom 48. stavkom 1. i člankom 50. stavkom 2. Ustava.

13. Predlagatelj je u svojem prijedlogu istaknuo i nesuglasnost članka 19. ZoPNIZ-a s člankom 26., člankom 34. stavkom 1. i člankom 49. stavkom 4. Ustava.

Članak 26. Ustava odnosi se na jednakost državljana Republike Hrvatske i stranaca u postupcima pred državnim tijelima i tijelima koja imaju javne ovlasti. Članak 34. stavak 1. Ustava odnosi se na nepovredivost doma. Članak 49. Ustava, u cjelini, odnosi se na prava koja pripadaju u kategoriju gospodarskih, poduzetničkih prava.

Stoga, imajući u vidu bit prigovora predlagatelja u odnosu na osporeni članak 19. ZoPNIZ-a te izloženi sadržaj spomenutih ustavnih odredaba, niti jedna od njih nije relevantna za ocjenu suglasnosti članka 19. ZoPNIZ-a s Ustavom.

14. Slijedom izloženog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud donio je rješenje kao u točki I. izreke.

15. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4597/2012

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 139/2014-2641