## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-633/1994 od 28. siječnja 1998.

### NN 31/1998 (6.3.1998.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-633/1994 od 28. siječnja 1998.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Suda Jurica
Malčić te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
mr. Vojislav Kučeković, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac i
Mladen Žuvela, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti propisa s Ustavom
i zakonom, u povodu prijedloga "Građevinar" d.o.o. iz Malog Lošinja, zastupanog
od odvjetnika u Malom Lošinju mr. Ivana Kuvača, na sjednici održanoj dana
28. siječnja 1998. godine, donio je ovu

## **ODLUKU**

I. Ukida se odredba članka 7. Odluke o javnom redu i miru ("Službene
novine", broj 8/1992) što ju je donijela Skupština općine Cres-Lošinj,
a u Općini Mali Lošinj na snazi je temeljem Odluke o preuzimanju odluka
i drugih općih akata dosadašnje općine Cres-Lošinj ("Službene novine",
broj 5/1993), odnosno temeljem Odluke o preuzimanju odluka i drugih općih
akata dosadašnje Općine Mali Lošinj ("Službene novine", broj 14/1997).

II. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredbe članka
4. Odluke o komunalnom redu ("Službene novine" Županije primorsko-goranske,
broj 15/1996), što ju je donijelo Općinsko vijeće Općine Mali Lošinj dana
10. lipnja 1996. godine, i ta se odredba ukida.

III. Ova će se odluka objaviti u "Narodnim novinama", službenom listu
Republike Hrvatske, i u "Službenim novinama" Primorsko-goranske županije.

Obrazloženje

U izreci navedenom odredbom članka 7. Odluke o javnom redu i miru propisano
je da je u naseljenim mjestima u vrijeme turističke sezone u vremenu od
15. lipnja do 15. rujna zabranjeno izvođenje radova osim u iznimnim slučajevima
uz suglasnost nadležnih organa za inspekcijske poslove.

Osporena Odluka donijeta je pozivom na odredbu članka 37. Zakona o prekršajima
protiv javnog reda i mira i na odredbu članka 20. Zakona o zaštiti od buke.

Podnositelj prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti
osporene odredbe s Ustavom i zakonom smatrao je tu odredbu nesuglasnom
odredbama članka 50. stavak 2. Ustava te odredbama članaka 10. i 20. Zakona
o zaštiti od buke.

Ustavni sud Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 23. listopada 1996.
godine, prihvatio je prijedlog i donio je rješenje o pokretanju postupka
za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe.

Rješenje o pokretanju postupka objavljeno je u "Narodnim novinama",
broj 103/1996 i u "Službenim novinama" Županije primorsko-goranske, broj
29/1996.

U izreci navedenom odredbom članka 4. Odluke o komunalnom redu propisano
je da se vanjski građevinski radovi u svim naseljima Općine Mali Lošinj
mogu izvoditi u vremenu od 15. rujna do 15. lipnja, a samo iznimno zbog
posebno opravdanih razloga Općinsko poglavarstvo može odobriti obavljanje
vanjskih građevinskih radova u drugo doba godine.

Navedena odredba donijeta je pozivom na odredbe članka 14. Zakona o
komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj 36/95 i 109/95).

Nakon provedenog ustavnosudskog postupka Ustavni sud odlučio je kao
u izreci polazeći od ovih razloga:

Prema odredbama članka 128. Ustava građanima se jamči pravo na lokalnu
samoupravu koje obuhvaća pravo odlučivanja o potrebama i interesima građana
lokalnog značenja, a osobito o uređivanju prostora i urbanističkom planiranju,
o uređivanju naselja i stanovanja, o komunalnim djelatnostima, o brizi
za djecu, socijalnoj skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi, športu i tehničkoj
kulturi te zaštiti i unapređenju prirodnog okoliša, s tim da se o lokalnoj
samoupravi donosi zakon.

Europska povelja o lokalnoj samoupravi, potvrđena Zakonom o potvrđivanju
Europske povelje o lokalnoj samoupravi ("Narodne novine" - Međunarodni
ugovori, broj 14/1997) naglašava ustavni i zakonski temelj lokalne samouprave.
Prema njezinu članku 3. stavak 1. pod lokalnom samoupravom podrazumijeva
se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom,
uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva,
bitnim dijelom javnih poslova. Prema članku 4. stavak 1. Povelje temeljne
ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene Ustavom ili zakonom.

Polazeći od navedenog Ustavni sud je u prvom redu utvrdio da u odredbama
odgovarajućih zakona - to jest Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi ("Narodne
novine", broj 90/1992, 94/1993, 117/1993), kao i u odredbama Zakona o određivanju
poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave i uprave
("Narodne novine", broj 75/1993; članak 17. Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o cestama, broj 109/1993; članak 78. stavak 3. Zakona o zaštiti
bilja, broj 10/1994; članak 1053. točka 7. Pomorskog zakonika, broj 17/1994;
članak 62. Zakona o prostornom uređenju, broj 30/1994; članak 34. Zakona
o komunalnim djelatnostima, broj 36/1995; članak 216. Zakona o vodama,
broj 107/1995; članak 76. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sigurnosti
prometa na cestama, broj 43/1996; članak 58. Zakona o knjižnicama, broj
105/1997; članak 71. Zakona o arhivskom gradivu i arhivima, broj 105/1997)
- nema ovlasti tijelima lokalne samouprave za donošenje odredaba kao što
su odredbe ukinute ovom odlukom.

U daljem postupku Sud je utvrdio da ovlast za donošenje odredaba kao
što su osporene ne sadrži niti jedan od zakona na koje se pozivaju njihovi
donositelji.

Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira (pročišćeni tekst "Narodne
novine", broj 5/90, 30/90, 47/90, 29/94) u članku 37. propisuje:

"Skupština općine odnosno skupština gradske zajednice općina može svojom
odlukom, u skladu sa člankom 1. ovoga zakona, propisivati i druge prekršaje
protiv javnog reda i mira koji nisu predviđeni ovim zakonom."

Tim Zakonom (članak 1.) kao prekršaji protiv javnog reda i mira predviđena
su djela kojima se na nedozvoljen način remeti mir, rad ili normalan način
života građana, stvara nemir, neraspoloženje, uznemirenost ili ometa kretanje
građana na ulicama i drugim javnim mjestima ili ometa ostvarivanje njihova
prava i dužnosti, vrijeđa moral, ometa vršenje zakonitih mjera državnih
organa i službenih osoba ili se omalovažavaju takve mjere, ugrožava opća
sigurnost ljudi i imovine, vrijeđaju državni organi ili organizacije udruženog
rada, druge samoupravne organizacije i zajednice ili se na drugi način
narušava javni red i mir građana te djela utvrđena ovim zakonom.

Prema ocjeni ovog Suda obavljanje dopuštene i registrirane gospodarske
djelatnosti, od subjekta koji to čini na način koji je u skladu s propisima,
ne može uopće biti svrstano u pojam prekršaja u smislu citirane zakonske
odredbe, niti se obavljanje takve djelatnosti može kao prekršaj protiv
javnog reda i mira zabraniti; predmetom prekršaja može biti samo onaj način
obavljanja određene djelatnosti koji se ne odvija u skladu s propisima.

Iz ovog slijedi da odredba članka 37. Zakona o prekršajima protiv javnog
reda i mira nije mogla biti temeljem za donošenje osporene zabrane obavljanja
djelatnosti u navedenom razdoblju.

Odredba članka 20. Zakona o zaštiti od buke ("Narodne novine", broj
17/90, 26/93) glasi:

"Skupština općine će propisati mjere, odnosno uskladiti sve propise
za zaštitu od buke u roku godine dana od dana stupanja na snagu ovoga zakona.

Predviđene razine buke iz članka 6. ovoga zakona izradit će se u postupku
izmjena i dopuna prostornih planova općina i generalnih urbanističkih planova."

Podrobniji uvid u odredbe tog Zakona pokazuje da se ovlasti općine i
njezinih tijela u svezi sa zaštitom od buke svode na slijedeće:

- izradu karte buke za utvrđivanje i praćenje razine buke (članak 5.
Zakona),

- utvrđivanje posebnih uvjeta građenja za zaštitu od buke u sredini
u kojoj ljudi rade i borave i to u postupku utvrđivanja uvjeta uređenja
prostora za izgradnju i rekonstrukciju objekata (članak 7. Zakona),

- uskratu odobrenja za rad objektu koji je izvor buke ako ne ispunjava
uvjete za zaštitu od buke (članak 9. Zakona),

- davanje prethodnog mišljenja na plan uređenja radilišta u slučajevima
kada nije moguće primijeniti mjere za sprečavanje širenja buke sa radilišta
iznad dopuštenih granica, a u kojem (iznimnom) slučaju su oni koji obavljaju
radove dužni u planu o uređenju radilišta predvidjeti mjere kojima se zaštićuju
radnici, radni ljudi i građani i odrediti vrijeme izvođenja radova.

Nadzor nad primjenom odredaba Zakona podrazumijeva (članak 15.): mjerenje
buke, zabranu upotrebe objekta ako ne ispunjava uvjete za zaštitu od buke,
zabranu korištenja akustičnih uređaja bez propisane isprave, naredbu uklanjanja
nedostataka na izvorima buke, naređivanje poduzimanja i drugih propisanih
mjera.

Sam Zakon u članku 13. zabranio je obavljanje radova odnosno djelatnosti
koje zbog buke ometaju noćni mir i odmor u naseljenim mjestima u vremenu
od 23 do 06 idućeg dana.

Iz navedenog slijedi zaključak da ni Zakon o zaštiti od buke nije mogao
biti temeljem za donošenje osporene odredbe članka 7. Odluke iz točke I.
izreke.

Točkom II. ove odluke ukinuta je odredba članka 4. Odluke, pri donošenju
koje se donositeljica pozvala na članak 14. Zakona o komunalnom gospodarstvu
("Narodne novine", broj 36/1995, 109/1995).

Prema stavku 1. članka 14. Zakona u cilju pobližeg uređenja odnosa u
komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave
obvezno je donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provođenje.
Prema stavku 2. članka 14. Zakona odlukom o komunalnom redu propisuju se
naročito odredbe o: 1. uređenju naselja, 2. održavanju čistoće i čuvanju
javnih površina, 3. skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim
otpadom, 4. uklanjanju snijega i leda, 5. uklanjanju protupravno postavljenih
predmeta, 6. mjere za provođenje komunalnog reda i 7. kaznene odredbe.

Iz citiranog Zakona, prema ocjeni Suda, također ne slijedi da donositelj
odluke o komunalnom redu ima ovlast propisati da se vanjski građevinski
radovi u svim naseljima općine Mali Lošinj mogu izvoditi samo u vremenu
od 15. rujna do 15. lipnja, a da se samo iznimno, zbog posebno opravdanih
razloga, može odobriti obavljanje vanjskih građevinskih radova u drugo
doba godine.

Tijekom ovog ustavnosudskog postupka Poglavarstvo Općine Mali Lošinj
u odgovoru Sudu navelo je, pored ostalog, da se u kritičnom razdoblju godine
dolaskom turista broj ljudi gotovo utrostručuje te da je stavljen velik
broj primjedaba i protesta stranih turista, turističkih agencija i hotelijera
zbog izvođenja građevinskih radova. Stoga se je osporenu odredbu držalo
izrazom potrebe i dužnosti jedinice lokalne samouprave da osigura javni
red i mir, pa makar to suzilo poslovanje pravnih osoba koje osiguravaju
profit građevinskim radovima.

Ustavni sud, ne našavši pravnu podlogu za ove činjenične razloge, nije
prihvatio argumentaciju iz odgovora.

Prema Ustavu (članak 50. stavak 2.) poduzetničke se slobode mogu ograničiti
iznimno, samo zakonom, i to samo radi zaštite interesa i sigurnosti Republike,
prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Prema članku 49. stavak 2.
Ustava država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu
i zabranjeni su monopoli.

Navedene odredbe citirane su iz glave III. Ustava, kojoj je naslov "Temeljne
slobode i prava čovjeka i građanina", a ona se - prema odredbi članka 16.
Ustava - mogu ograničiti samo zakonom, i to zato da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a ne mogu
se ograničiti propisima lokalne samouprave.

U skladu s iznijetim odlučeno je kao u izreci.

Ova se odluka temelji na odredbi članka 22. stavak 1. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/1991), a
njezina objava na odredbama članka 20. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-633/1994
Zagreb, 28. siječnja 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**Jurica Malčić,** v. r.

Odluka, NN 31/1998-371