## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4717/2012 od 4. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4717/2012 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2638

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 17. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Marijan Miković iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj), podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 17. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ).

1.1. ZoPNIZ je donio Hrvatski sabor na svojoj sjednici održanoj 13. srpnja 2012.

ZoPNIZ je objavljen u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012. i, na temelju njegova članka 47., stupio na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.) nije mijenjan odnosno dopunjavan osporeni članak 17. ZoPNIZ-a.

1.2. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje na prijedlog predlagatelja.

2. Osporeni članak 17. ZoPNIZ-a u cijelosti glasi (osporene dijelove istaknuo Ustavni sud):

»Članak 17.

(1) Prije donošenja rješenja o izvedenom stanju nadležno upravno tijelo dužno je stranci pružiti mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja.

(2) Stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju je podnositelj zahtjeva za donošenje tog rješenja (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

(3) Poziv za uvid u spis radi izjašnjenja dostavlja se strankama javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je zatraženo donošenje rješenja o izvedenom stanju.

(4) Poziv iz stavka 2.ovoga članka obvezno sadrži:

– naziv nadležnog upravnog tijela,

– ime i adresu, odnosno tvrtku podnositelja zahtjeva,

– naznaku da se radi o predmetu donošenja rješenja o izvedenom stanju,

– lokaciju nezakonito izgrađene zgrade (mjesto, ulica i kućni broj te broj katastarske i čestice i ime katastarske općine),

– mjesto i vrijeme na kojemu zainteresirana stranka može izvršiti uvid u spis predmeta radi izjašnjenja,

– obavijest da se zainteresirana stranka pozivu ne mora odazvati osobno već da može uputiti svojeg opunomoćenika i

– upozorenje da se rješenje o izvedenom stanju može donijeti i ako se zainteresirana stranka ne odazove pozivu.

(5) Stranka koja se nije odazvala pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja ne može zbog toga tražiti obnovu postupka.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Predlagatelj smatra da su stavci 3., 4. i 5. članka 17. ZoPNIZ-a u nesuglasnosti s člancima 3., 14. stavkom 2., 16. stavkom 2., 18., 19. stavkom 2., 29. stavkom 1., 48. stavkom 1. i 50. Ustava.

U prijedlogu predlagatelj, u bitnome, ističe:

»Poziv na uvid u spis istaknut na oglasnoj ploči nije na jednak način dostupan stranci koja ima boravište u mjestu gdje se postupak vodi, stranci koja živi u udaljenom mjestu, stranci koja živi u drugoj državi i stranci koja živi na drugom kontinentu. Takav poziv također nije podjednako dostupan strankama s obzirom na njihovu zaposlenost odnosno radno vrijeme, zdravstveno stanje i pokretljivost i druge okolnosti koje utječu na njihovu mogućnost fizičkog pristupa oglasnoj ploči.

Uz očiglednost ove tvrdnje treba dodati da predmetnim Zakonom nije propisano koliko dugo poziv mora biti na oglasnoj ploči niti koliko dugo traje razdoblje u kojem stranka nakon isticanja poziva može ostvariti uvid u spis prije nego što se postupak nastavi, a što je određeno kao preduvjet da bi stranka u postupku uopće mogla aktivno sudjelovati. Iz toga proizlazi da čak i u slučajevima kad stranka povremeno obilazi oglasnu ploču nema nikakve garancije da će uočiti poziv prije skidanja s oglasne ploče. Nadalje, u slučaju da poziv uopće nije istaknut na oglasnoj ploči, stranka nema nikakvih mogućnosti da dokaže da poziva nije bilo, tj. da nije valjano dostavljen te da joj je na taj način uskraćeno sudjelovanje u postupku.

Propuštanjem određivanja trajanja oglašavanja i trajanja razdoblja za uvid u spis u stavku (4) čl. 17 predmetnog zakona još se posebno i dodatno povređuju ustavna prava.

(...)

Navedeni način dostave poziva ne propisuje se niti u jednom općem postupovnom zakonu kao isključivi način dostave, a posebno ne dostave fizičkim osobama, već samo kao dodatna mogućnost u slučaju kad su iscrpljene mogućnosti ili ne postoje okolnosti da se stranci pismeno dostavi osobno.

Dakle, način dostave propisan predmetnim Zakonom bitno je ispod razine pravnih normi koje se općenito u državi primjenjuju, i prema tome znači bitno ograničavanje prava stranke da sudjeluje u postupku. Međutim, za to ograničenje ne postoji nikakav valjani razlog, pa se dakle takvom odredbom povređuje čl. 16. Ustava RH.

(...)

Podnositelj smatra da u predmetnom slučaju ne postoji pravna sigurnost, posebno zato što u slučaju da poziv ne bude dostavljen niti putem oglasne ploče stranka nema baš nikakve mogućnosti da osigura svoje sudjelovanje u postupku. Nadalje, objava poziva isključivo na oglasnoj ploči nije u skladu s uobičajenim pravnim normama i tehničkim mogućnostima, kako je to ranije obrazloženo, pa se ne ispunjavaju legitimna očekivanja mogućih stranaka u pogledu primjene postojećih pravila.«

Predlagatelj se poziva na praksu Ustavnog suda (predmeti broj: U-IIIB-4366/2005, U-III-3937/2011, U-I-659/1994), kao i na određena stajališta Europskog suda za ljudska prava (Beleš i drugi protiv Češke Republike, Kreuz protiv Poljske).

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona predlagatelj je predložio i da Ustavni sud, do donošenja odluke, privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenog članka 17. stavaka 3., 4. i 5. ZoPNIZ-a, s time da se od dana stupanja na snagu te privremene mjere do dana donošenja odluka u postupcima pokrenutim prema odredbama ZoPNIZ-a primjenjuju pravila o dostavi poziva na uvid u spis propisana Zakonom o općem upravnom postupku, a da se u trenutku stupanja na snagu privremene mjere prekinu svi postupci koji su počeli prema osporenom članku 17. stavcima 3., 4. i 5. ZoPNIZ-a, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Za prosudbu osnovanosti predlagateljevog prijedloga mjerodavni su dio članka 3., članak 16. i članak 29. stavak 1. Ustava, koji glase:

Članak 3.

(...) poštivanje prava čovjeka, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

5. Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva, korištenju njime i dr., s time da je, sukladno članku 5. stavku 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite temeljna ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje pravo zakonodavcu donositi nova, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa i s time povezanih prava i obveza, to jest uređivati ih ovisno o različitim okolnostima.

U slučaju ZoPNIZ-a, predmet uređenja tog zakona jest postupanje s nezakonito izgrađenim zgradama, to jest uvjeti, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada.

Ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada upravna je stvar, za provođenje postupaka u upravnim stvarima nadležna su upravna tijela te ona pritom postupaju prema pravilima upravnog postupka.

ZoPNIZ je zakon koji, među ostalim, uređuje specifičnu vrstu upravnog postupka. To je upravni postupak koji se provodi samo kada je u pitanju specifična upravna stvar – ozakonjenje nezakonito izgrađene zgrade. Stoga je ZoPNIZ za to područje posebni zakon.

Kod postojanja posebnog (specijalnog) zakona, do primjene općih postupovnih pravila (u konkretnom slučaju upravnog postupka) dolazi supsidijarno, to jest onda kada to posebni zakon izrijekom propisuje ili kada posebnim zakonom neko pitanje nije uređeno. Navedeno je, kad je riječ o upravnim postupcima, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP), kojim je propisano:

»Članak 3.

(1) Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona.

(...)«

6. Predlagatelj smatra da su za postupak ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada propisana drugačija pravila od onih koja vrijede u općem upravnom postupku, a koja se, konkretno, odnose na pitanja dostave određenih pismena strankama u postupku. Prema predlagatelju, dostava javnom objavom (isticanjem na oglasnoj ploči nadležnog tijela) u općem je upravnom postupku tek iznimka, dok je u postupku ozakonjenja zgrada propisana kao jedini oblik dostave.

Iako je u prijedlogu naveo cijeli niz ustavnih odredaba koje drži povrijeđenima takvim zakonskim rješenjem, očito je da predlagatelj, u biti, smatra kako je njime narušena vladavina prava odnosno, prije svega, pravna sigurnost građana zainteresiranih u postupcima ozakonjenja zgrada, budući da je riječ o pravilima koja su iz mnogo razloga, kako smatra, podobna da potpuno onemoguće sudjelovanje građana u postupcima ozakonjenja zgrada i zaštitu njihovih prava i interesa.

6.1. Člankom 95. ZUP-a propisano je:

»Članak 95.

(1) Dostava javnom objavom obavlja se kad je to propisano ili su drugi oblici dostave nemogući ili neprikladni.

(2) Dostava javnom objavom obavlja se stavljanjem pismena na oglasnu ploču javnopravnog tijela, objavom pismena u dnevnim novinama, na internetskoj stranici javnopravnog tijela ili na drugi prikladan način.

(3) Dostava se smatra obavljenom istekom osmoga dana od dana javne objave.«

U vezi s navodima predlagatelja Ustavni sud upozorava kako je razvidno iz citirane odredbe ZUP-a, kao općeg postupovnog propisa za upravne postupke, dostava javnom objavom nije propisana isključivo kao iznimka, već se primjenjuje uvijek kada je propisana zakonom – pri čemu se misli upravo na posebne zakone kojima se uređuju pojedini posebni upravni postupci. Razvidno je, nadalje, i to da je, suprotno predlagateljevoj tvrdnji, trajanje objave (presumpcija uredne dostave) propisano stavkom 3. članka 95. ZUP-a (»istekom osmoga dana od dana javne objave«) i to je upravo jedna od odredaba ZUP-a koje se u postupku ozakonjenja zgrada primjenjuju supsidijarno, budući da istovrsna odredba nije sadržana u samom ZoPNIZ-u.

7. U nastavku, Ustavni sud razmotrio je ustavnopravno relevantna pitanja: Ima li način na koji je ZoPNIZ-om uređena dostava određenih pismena strankama u postupku ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada legitimni cilj i jesu li eventualna ograničenja prava stranaka koja iz takvog uređenja proizlaze suprotna tom cilju – ili, drugim riječima, jesu li učinci izostanka osobne dostave određenih pismena strankama u ovoj vrsti postupaka takvi da dovode u pitanje njihovo pravo na sudjelovanje u postupku, što ih i čini strankama u postupku? Je li, dakle, izostankom osobne dostave pismena dovedena u pitanje sama bit prava na sudjelovanje u postupcima ozakonjenja zgrada?

7.1. Osporeni članak 17. svrstan je u Glavu III. ZoPNIZ-a koja nosi naziv »Postupak ozakonjenja zgrada«, u poglavlje pod nazivom »Postupak i uvjeti donošenja rješenja«. U tom poglavlju ZoPNIZ-a razrađuje se postupak do donošenja rješenja o izvedenom stanju te se ne odnosi na samo rješenje o izvedenom stanju odnosno na pitanje načina dostave tog rješenja.

Člankom 17. ZoPNIZ-a propisuje se, među ostalim, obveza nadležnog upravnog tijela da strankama pruži mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja. Nadležno upravno tijelo tu obvezu ispunjava na način da objavi javni poziv na oglasnoj ploči (u trajanju od osam dana, sukladno članku 95. ZUP-a).

Kako je razvidno iz stavka 2. članka 17. ZoPNIZ-a (v. citat u točki 2. obrazloženja ovog rješenja), stranka u postupku ozakonjenja zgrada nije samo podnositelj zahtjeva, to jest ona osoba koja, po prirodi stvari, jest informirana o vođenju postupka, budući da ga je sama pokrenula. Status stranke u takvom postupku može imati i niz drugih fizičkih odnosno pravnih osoba. Nadležno upravno tijelo trebalo bi, dakle, prema shvaćanju predlagatelja, poziv za uvid u spis radi izjašnjenja dostaviti svakoj od osoba koje, u smislu stavka 2. članka 17. ZoPNIZ-a, jesu ili bi mogle biti stranke u postupku ozakonjenja neke zgrade.

7.2. Zakonodavac je u konkretnoj situaciji nedvojbeno imao objektivnih razloga da se opredijeli za opciju propisivanja javnog poziva na uvid u spis radi izjašnjenja. Naime, općepoznata je činjenica da su razmjeri nezakonite gradnje u Republici Hrvatskoj masovni te da je s time povezan iznimno velik broj zahtjeva za ozakonjenje koji su podneseni nadležnim upravnim tijelima. U povodu tih zahtjeva vodi se i vodit će se iznimno velik broj postupaka. Također je općepoznata činjenica da stanje zemljišnih knjiga često ne pruža točne podatke o nositeljima stvarnih prava na nekretninama. Stoga je u okviru postupaka ozakonjenja zgrada osnovano očekivati velike poteškoće pa i nemogućnost utvrđivanja identiteta svih osoba koje bi mogle biti zainteresirane za postupak ozakonjenja svake pojedine (tuđe) zgrade i za sudjelovanje u svakom od tih postupaka.

Dakle, činjenica da objektivno nije moguće utvrditi identitet svih osoba potencijalno zainteresiranih za svaki pojedini postupak ozakonjenja, sama je po sebi izvorište realnih ograničenja za zakonodavca.

Zakonodavac, naime, određenim oblikom uređenja pravnih odnosa treba postići određeni legitimni cilj. Koji je cilj ZoPNIZ-a i zbog čega je on legitiman obrazloženo je u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014. Legitimni cilj, sam po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja pa je na zakonodavcu da uspostavi odnos razmjernosti između postavljenih ciljeva i mjera kojima se ti ciljevi nastoje postići.

Spomenuta objektivna ograničenja koja u danoj situaciji postoje na strani samog zakonodavca imaju za posljedicu nužnost odabira onog oblika dostave (u smislu članka 95. stavka 1. ZUP-a) koji je jedino moguć i prikladan u okolnostima u kojima se provode postupci ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada – u kojima su, dakle, drugi oblici dostave, zbog prethodno izloženih razloga, neprikladni pa i nemogući.

Prema ocjeni Ustavnog suda, odabrani oblik dostave nije ispod razine ustavnopravne prihvatljivosti, jer na uravnotežen način uvažava i javni interes za realizacijom legitimnih ciljeva ZoPNIZ-a i potrebu za zaštitom pojedinačnih postupovnih prava, sve u skladu s člankom 16. Ustava. Naposljetku, kako je to navedeno i u točki 6.1. ovog obrazloženja, dostava javnom objavom jedan je od legitimnih oblika dostave pismena u upravnim postupcima, propisana je ZUP-om te, kao takva, predstavlja »postojeće pravilo« i stoga nema »neizvjesne posljedice« za adresate, kako to tvrdi predlagatelj, pozivajući se na, navodno, suprotnu praksu Ustavnog suda i Europskog suda za ljudska prava. Nije, dakle riječ o zakonskoj mjeri koja bi, u okolnostima koje uređuje ZoPNIZ, bila u nesuglasnosti s načelima vladavine prava i pravne sigurnosti.

Prihvatljivost zakonske mjere koja se prijedlogom osporava proizlazi, dakle, iz njezine opravdanosti objektivnom nužnošću, a ograničavanje postupovnih prava stranaka treba pritom promatrati i u svjetlu okolnosti da ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada nema nikakvog utjecaja na pitanja vlasništva nekretnina. Rezultat postupaka ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada samo je odluka o tome hoće li nezakonito izgrađena zgrada biti »zadržana u prostoru« ili neće. Imajući, dakle, u vidu vrstu, opseg i važnost individualnih pravnih interesa koji se u postupku ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada mogu i trebaju štititi, jamstva iz članaka 48. i 50. Ustava, koja se odnose na pravo vlasništva, odnosno jamstvo prava na žalbu (članak 18. Ustava) kojim bi se štitilo pravo vlasništva ne mogu biti narušena činjenicom da je člankom 17. stavkom 3. ZoPNIZ-a propisana dostava javnom objavom poziva na uvid u spis radi izjašnjenja.

Nakon stupanja na snagu ZoPNIZ-a opravdano je od građana očekivati da budu motivirani, da prate situaciju i pravodobno reagiraju uključivanjem u postupak za kojeg su zainteresirani, to jest da se ponašaju u skladu sa starim pravnim načelom iura vigilantibus. Konačno, na temelju samog ZUP-a zainteresirane osobe u svakom upravnom postupku imaju više mogućih načina da se obrate nadležnom upravnom tijelu, od njega dobiju sve relevantne informacije i uključe se u postupak.

Slijedom navedenog, ocjena je Ustavnog suda da osporenom zakonskom normom, to jest izostankom osobne dostave pismena strankama, nije dovedena u pitanje sama bit njihova prava na sudjelovanje u postupcima ozakonjenja zgrada.

8. Zaključno, potrebno je ponoviti i to da se osporeni članak 17. ZoPNIZ-a ne odnosi na pitanja dostave samog rješenja o izvedenom stanju, kao prvostupanjskog upravnog akta, na kojeg bi se, pod određenim uvjetima, odnosila pojedina ustavna jamstva, kao što su pravo na žalbu (članak 18. Ustava) i pravo na sudsku kontrolu zakonitosti (članak 19. Ustava). Stoga ta ustavna jamstva nisu relevantna za konkretnu ustavnopravnu ocjenu.

Ustavni sud napominje da ni jamstvo jednakosti pred zakonom iz članka 14. stavka 2. Ustava ne smatra mjerodavnim za ustavnosudsku ocjenu u konkretnom slučaju, budući da nije našao, niti je predlagatelj argumentirao, u čemu bi se sastojala i među kojim bi se skupinama odnosno pojedincima navodna nejednakost pred zakonom manifestirala.

9. Slijedom izloženog, Ustavni sud ocijenio je da ne postoje ustavnopravno utemeljeni razlozi za pokretanje postupka i ukidanje članka 17. stavaka 3., 4. i 5. ZoPNIZ-a te je, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donio rješenje kao u točki I. izreke, dok se objava rješenja (točka II. izreke) temelji na članku 29. Ustavnog zakona.

10. S obzirom na navedeno, Ustavni sud nije razmatrao dio prijedloga predlagatelja koji se odnosi na donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba.

Broj: U-I-4717/2012

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 139/2014-2638