### NN 28/2018 (23.3.2018.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-619/2018 od 13. ožujka 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

583

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 13. ožujka 2018. donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 34. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 123/17.).

II. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 69.a stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15. i 123/17.) u dijelu koji glasi: »ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje«.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor na sjednici održanoj 6. travnja 2001. donio je Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01.; u daljnjem tekstu: ZoLPS/01) koji je stupio na snagu 11. travnja 2001.

1.1. Nakon stupanja na snagu ZoLPS/01 mijenjan je i dopunjavan (noveliran) više puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 129 od 31. listopada 2005.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 109 od 24. listopada 2007.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 125 od 29. listopada 2008.;

– Zakonom o izmjeni Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 109/07.) koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 36 od 23. ožujka 2009.;

– Zakonom o izmjeni Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 125/08.) koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 36 od 23. ožujka 2009.;

– Zakonom o izmjeni Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 150 od 22. prosinca 2011.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 144 od 21. prosinca 2012., te je stupio na snagu 29. prosinca 2012., osim članaka 17., 18., 21., 44., 46., 47., 50., 51. i 52., za koje je člankom 56. propisano da stupaju na snagu na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju prvih sljedećih općih i redovitih izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te općinskih načelnika, gradonačelnika i župana, kao i da članak 13. tog zakona stupa na snagu danom stupanja na snagu Zakona o lokalnim izborima kojim će se urediti izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana (u daljnjem tekstu: ZIDZoLPS/12) i

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 123 od 12. prosinca 2017., te je stupio na snagu 13. prosinca 2017. (u daljnjem tekstu: ZIDZoLPS/17).

1.2. Kada je riječ o ZoLPS-u s izmjenama i dopunama do donošenja ZIDZoLPS-a/12 Ustavni sud koristi se kraticom ZIDZoLPS/01-11.

1.3. Pročišćeni tekst ZoLPS-a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 19/13. S obzirom da su u tom tekstu vjerodostojno i nomotehnički valjano prenesene sve dosadašnje izmjene i dopune ZoLPS-a i da su brojčane oznake članaka pravilno utvrđene i prate izvorni tekst ZoLPS-a, ne postoje zapreke da se Ustavni sud u ovoj odluci ne koristi službenim pročišćenim tekstom ZoLPS-a iz 2013. godine. Kada je u ovoj odluci riječ o pročišćenom tekstu ZoLPS-a Ustavni sud koristi se kraticom ZoLPS/13.

1.4. Na dan donošenja ove odluke na snazi je Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje članaka 31. stavka 1., 46. stavaka 1. i 2., 53. stavka 4. i 90. stavka 1., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 137/15. – ispravak pročišćenog teksta i 123/17.; u daljnjem tekstu: ZoLPS).

2. Pozivom na članak 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Gradsko vijeće Grada Vrgorca, kojeg predstavlja Ljubomir Erceg, predsjednik Gradskog vijeća (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) podnijelo je 14. veljače 2018. (zaprimljeno na Ustavnom sudu 16. veljače 2018.) zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 34. ZIDZoLPS-a/17 i članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a u dijelu koji glasi: »ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje«.

2.1. Članak 36. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 36.

(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.

(2) O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, o zahtjevu je zatraženo i dobiveno očitovanje Vlade Republike Hrvatske klasa: 022-03/18-39/03, ur. broj: 50301-25/06-18-6 od 8. ožujka 2018. (u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade).

3.1. U postupku je pribavljen i Konačni prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi klasa: 022-03/17-01/117, ur. broj: 50301-25/06-17-5 od 23. studenoga 2017., prvo i drugo čitanje, P. Z. br. 215 (u daljnjem tekstu: Konačni prijedlog P. Z. br. 215).

II. OSPORENE ODREDBE

4. Ustavni sud utvrđuje da se zahtjevom osporava suglasnost s Ustavom članka 34. ZIDZoLPS-a/17 i članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a u dijelu koji glasi »ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje«.

ZIDZoLPS/17

4.1. Osporeni članak 34. ZIDZoLPS-a/17 glasi:

»Članak 34.

Ovaj Zakon stupa na snagu prvoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

ZoLPS

4.2. Članak 69.a ZoLPS-a glasi:

»Članak 69.a

Ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne predloži proračun predstavničkom tijelu ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje, Vlada Republike Hrvatske će na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima.

U slučaju iz stavka 1. ovoga članka Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade Republike Hrvatske za obavljanje poslova iz nadležnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i raspisati prijevremene izbore za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana sukladno posebnom zakonu.

Novoizabrani općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan je predložiti predstavničkom tijelu proračun u roku od 45 dana od dana stupanja na dužnost.

Predstavničko tijelo mora donijeti proračun iz stavka 3. ovog članka u roku od 45 dana od dana kada ga je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan predložio predstavničkom tijelu.

Rješenje Vlade Republike Hrvatske o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz stavka 1. ovoga članka stupa na snagu danom objave u ‘Narodnim novinama’.

Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske iz stavka 5. ovoga članka razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 8 dana od dana objave rješenja.

Postupak rješavanja o tužbi protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske je hitan.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 30 dana od dana primitka tužbe te svoju odluku bez odgađanja dostaviti Vladi Republike Hrvatske i razriješenom općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu.

Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske objavljuje se u ‘Narodnim novinama’.

Ako je tužba odbačena ili odbijena, Vlada Republike Hrvatske će raspisati prijevremene izbore za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u roku od 90 dana od dana objave odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u ‘Narodnim novinama’.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA

5. Podnositelj zahtjeva smatra da je osporeni članak 69.a stavak 1. ZoLPS-a u dijelu koji glasi: »ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje« nesuglasan s člancima 3. i 128. stavku 2. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., članak 128. Ustava označen je kao članak 133.) i članku 3. stavku 2. Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97. i 4/08.; u daljnjem tekstu: Europska povelja). Podnositelj zahtjeva također smatra da članak 34. ZIDZoLPS-a/17 nije suglasan s člancima 3. i 90. stavkom 3. Ustava.

Prigovori u odnosu na članak 69.a ZoLPS-a

6. U odnosu na osporenu odredbu članka 69.a ZoLPS-a u zahtjevu se navodi:

»Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, br. 123/17), kojeg je Hrvatski sabor donio 8. prosinca 2017., a stupio je na snagu 13. prosinca 2017., između ostaloga je izmijenjen postupak predlaganja i donošenja proračuna jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, prava i obveze izvršnog i predstavničkog tijela, te sankcije za jedno ili drugo tijelo u slučaju da izvršno tijelo ne predloži prijedlog proračuna predstavničkom tijelu, odnosno u slučaju da predstavničko tijelo ne donese proračun.

Nove zakonske odredbe zamijenile su dotadašnje zakonsko rješenje prema kojem je dolazilo do istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela, odnosno razrješenja izvršnog tijela, u slučajevima ako predstavničko tijelo nije donijelo proračun u propisanom zakonskom roku ili ako je čelnik izvršnog tijela predloženi proračun povukao iz procedure odlučivanja nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja predstavničkog tijela o proračunu u cjelini (...)

Podnositelj smatra da je i ranije zakonsko rješenje, koje više nije na snazi, a kojim je bilo propisano da ‘podneseni prijedlog proračuna općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini’ bilo protivno Ustavu Republike Hrvatske i Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, a to pravo izvršnog tijela je zadržano i u osporenoj odredbi članka 69.a, kojom je ZLPRS dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama ZLPRS u prosincu 2017., uz jednu razliku, a to je da je čelnik izvršnog tijela dužan predložiti novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje, jer će ga u suprotnom Vlada Republike Hrvatske razriješiti dužnosti i imenovati povjerenika Vlade.

Načelno, podnositelj smatra da je samo pravo čelnika izvršnog tijela da, kao jedini zakonom ovlašteni predlagatelj, povuče proračun prije glasovanja predstavničkog tijela o njemu u cjelini, suprotna koncepciji lokalne samouprave, kako je ona definirana Ustavom Republike Hrvatske i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Podredno, podnositelj smatra da pravo čelnika izvršnog tijela da povuče proračun prije glasovanja predstavničkog tijela o njemu u cjelini onemogućuje, u suštini, da predstavničko tijelo u skladu sa zakonom, statutom i poslovnikom odlučuje o prijedlogu proračuna.«

6.1. Navodna nesuglasnost tog članka s člankom 3. stavkom 2. Europske povelje obrazložena je na sljedeći način:

»U članku 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi definirana je koncepcija lokalne samouprave:

‘1. Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova.

2. Ovo će se pravo provoditi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Ova tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Ova odredba se ne može ni na koji način smatrati ograničavajućom u odnosu na primjenu zborova građana, referenduma ili drugog oblika neposrednog sudjelovanja građana tamo gdje je to dopušteno zakonom.’

Nesporno je da stavak 2. članka 133. Ustava Republike Hrvatske ima uzor u stavku 2., članka 3. Europske povelje.

Činjenica koju je važno naglasiti je da se pravo lokalne samouprave, prema Europskoj povelji, provodi preko neposredno izabranih predstavničkih tijela, a ona ‘mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna’. Dakle, kada naš Ustav govori u stavku 2. članka 133. o pravu na samoupravu on u cijelosti slijedi koncepciju lokalne samouprave definiranu Europskom poveljom.

Treba posebno naglasiti da svi dokumenti Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti utvrđuju da je lokalno vijeće najviše tijelo odgovorno da uređuje i upravlja bitnim dijelom javnih poslova. U Rezoluciji 139 (2002) o odnosima između javnosti, lokalne skupštine i izvršne vlasti u lokalnoj demokraciji (institucionalni okvir lokalne demokracije), koja je donijeta radi primjene članka 3. odjeljka 2. Europske povelje o lokalnoj samoupravi na temelju 5. općeg izvješća o praćenju provedbe Povelje konstatira u točki g) da ‘predstavničke skupštine moraju uživati jamstva prema unutarnjem pravu, koja osiguravaju učinkovit nadzor nad izvršnom vlasti sukladno s člankom 3., odjeljkom 2., Povelje, naročito putem ovlasti da odobravaju lokalni proračun i lokalne poreze, usvajaju izvješća o izvršavanju proračuna i projekata gradskog prostornog planiranja i odobravaju lokalne politike, za čitav njihov izborni mandat’.

U eksplanatornom memorandumu Izvješća o odnosima između javnosti, lokalne skupštine i egzekutive u lokalnoj demokraciji (CPL (9) Dio II) posebno je naglašeno sljedeće:

‘Fundamentalna je misija skupštine da postavi političke ciljeve i usmjerenja, koja izvršno tijelo treba provesti. Skupština je ta, a ne izvršno tijelo, koja treba definirati fundamentalne političke prioritete na lokalnoj razini. Ono što treba kontrolirati je ispunjenje i izvršenje tih ciljeva. U tom pogledu Povelja jasno određuje da su izvršna tijela odgovorna skupštini’.

Nesporno je, dakle da Europska povelja i svi kasniji dokumenti Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti pozicioniraju lokalno predstavničko tijelo kao ono koje treba definirati fundamentalne političke prioritete na lokalnoj razini, odobravati lokalne politike, odobravati lokalni proračun i lokalne poreze, pratiti izvršenje proračuna i definirati projekte lokalnog prostornog planiranja. Usvajanje proračuna je u samom središtu takve koncepcije lokalne samouprave, jer proračun u sebi sadrži i lokalne poreze (prihodovna strana) i utvrđivanje lokalnih politika (putem programa javnih potreba na rashodovnoj strani).«

6.2. Nesuglasnost članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a s Ustavom, također nalazi u tome što je sadržaj odredbe u Konačnom prijedlogu P. Z. br. 215 izmijenjen u odnosu na tekst koji je bio predložen na savjetovanju sa zainteresiranom javnošću, te ističe:

»Odredba članka 69.a u dijelu koji glasi: ‘ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje’ nije bila sadržana u Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koji je bio na savjetovanju sa zainteresiranom javnošću. U tom Nacrtu je u članku 18., kojim se mijenjao članak 69. stavak 3., bilo propisano sljedeće:

‘Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan kao jedini ovlašteni predlagatelj dužan je predstavničkom tijelu predložiti donošenje proračuna, u roku koji omogućuje donošenje proračuna u skladu sa zakonom. Prijedlog proračuna mora sadržavati realno planirane prihode i rashode u skladu s posebnim propisima.’

No, u savjetovanju je data sljedeća primjedba NL Sandre Švaljek: ‘Ovim prijedlogom izmjene propisana je obveza gradonačelnika da predloži proračun, te je izbačena odredba temeljem koje je gradonačelnik mogao povući podneseni prijedlog i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini. Međutim, nigdje u zakonu nije izričito zabranjeno povlačenje proračuna. Zbog navedenog, ostaje otvoreno pitanje može li gradonačelnik povući svoj prijedlog proračuna koristeći se odredbama Poslovnika, kao što može povući bilo koji drugi prijedlog akta dok o njemu još nije odlučeno, te kako se to povlačenje tretira. U ovoj odredbi trebalo bi primjerice jasno biti normirano: ‘Smatra se da gradonačelnik nije ispunio svoju obvezu predlaganja proračuna ako svoj prijedlog proračuna povuče nakon što ga je dostavio predstavničkom tijelu.’ Ako to ne bi bilo tako, ispalo bi da gradonačelnik povlačenjem prijedloga proračuna onemogućava predstavničkom tijelu da proračun usvoji, jer drugog ovlaštenog predlagatelja proračuna nema. Drugim riječima, raspuštanje predstavničkog tijela bilo bi u rukama gradonačelnika, što je nedopustivo.’ (Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću, objavljeno kao sastavni dio Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, P. Z. 215 od 26. listopada 2017.)

Drugu, sličnu primjedbu, dao je Tonči Talaja: ‘Načelnici, gradonačelnici i župani bi ovom izmjenom bili dužni predložiti proračun, a izbačena je odredba na osnovu koje bi prijedlog proračuna mogli povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini. Ova izmjena je, međutim, sporna jer nigdje u zakonu nije izričito zabranjeno povlačenje proračuna. U nedostatku takve zabrane, lokalni čelnik bi mogao povući svoj prijedlog koristeći se odredbama koje mu omogućuju povlačenje bio kojeg prijedloga propisa prije nego se o njemu glasa. U ovim izmjenama nije definirano ni bi li se takvo povlačenje tretiralo jednako kao da čelnik nije ni predložio proračun. Ako bi čelnik mogao povući proračun bez odredbe kojom se smatra da se takav čin tretira kao da proračun nije ni predložio, on bi u svojim rukama praktički imao moć raspuštanja predstavničkog tijela građana, što bi doista bilo nevjerojatno i nedopustivo, posebno u svjetlu činjenice da je predstavničko tijelo, a ne načelnik, gradonačelnik ili župan, najviše tijelo putem kojeg građani ostvaruju pravo na lokalnu samoupravu.’.

Iz obje navedene primjedbe razvidno je da njihovi podnositelji uočavaju da odredba ni na koji način ne precizira bi li čelnik izvršnog tijela mogao povući predloženi proračun iz odlučivanja i smatraju da bi se u zakonu trebalo jasno normirati da čelnik izvršnog tijela ne bi smio imati pravo da povuče prijedlog proračuna iz procedure odlučivanja predstavničkog tijela.

U svom odgovoru na iznijete primjedbe Ministarstvo uprave navodi da ih djelomično prihvaća sa sljedećim obrazloženjem: ‘Ako općinski načelnik, gradonačelnik ili župan povuče prijedlog proračuna, a istovremeno ne predloži novi prijedlog proračuna, posljedica je ista kao da nije niti predložio proračun, odnosno slijedi njegovo razrješenje. Stoga će se u odredbu predloženog članka 19. Nacrta prijedloga zakona, kao razlog za razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana unijeti i povlačenje proračuna.’

Međutim, u Prijedlogu zakona koji je Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru predloženo je kontradiktorno rješenje koje, s jedne strane, obvezuje čelnika izvršnog tijela da predloži proračun (u suprotnom će ga Vlada razriješiti dužnosti), a s druge strane mu dopušta da predloženi proračun povuče prije glasovanja o proračunu u cjelini. Takvo kontradiktorno rješenje stvara pravnu nesigurnost, što je protivno načelu vladavine prava.

Ta pravna nesigurnost temelji se na sljedećim činjenicama:

a) odredba o povlačenju prijedloga proračuna ne propisuje koliko puta bi čelnik izvršnog tijela mogao povući svoj prijedlog proračuna prije glasovanja o proračunu u cjelini i

b) odredba ne propisuje u kojem roku bi čelnik trebao predložiti novi prijedlog proračuna koji omogućuje njegovo donošenje.

Prema članku 37. stavku 4. Zakona o proračunu (Narodne novine, br. 87/08, 136/12 i 15/15) općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan utvrđuje prijedlog proračuna i podnosi ga predstavničkom tijelu na donošenje do 15. studenoga tekuće godine. Treba imati u vidu da je statutom jedinice, odnosno poslovnikom predstavničkog tijela u nizu općina i gradova u Republici Hrvatskoj propisano da se proračun donosi u dvije faze.

(...)

Primjer složenog postupka donošenja gradskog proračuna je propisan Poslovnikom Gradske skupštine Grada Zagreba, koji predviđa dva čitanja, sjednice radnih tijela, dostavljanje amandmana na proračun najkasnije sedam dana prije sjednice Gradske skupštine i dr.

(...)

S obzirom na složenost procedure donošenja proračuna u dva čitanja potpuno je nejasno do kojeg bi roka gradonačelnik mogao povući prijedlog proračuna prije glasovanja o proračunu u cjelini, a da upućivanjem novog prijedloga omogući predstavničkom tijelu da, poštivajući poslovničku proceduru, donese novi proračun, tj. da provede postupak u dva čitanja i poštuje rok za podnošenje amandmana prije sjednice na kojoj bi se odlučivalo o prijedlogu proračuna.

Tijekom rasprave o navedenoj odredbi na sjednici Hrvatskog sabora predlagatelj nije mogao odgovoriti na pitanja ni koliko puta bi čelnik izvršnog tijela mogao povući svoj prijedlog proračuna, niti koji bi to bio krajnji zakonski rok da on predloži novi prijedlog koji bi omogućivao predstavničkom tijelu da donese proračun.

Nesporno je također da je odredba članka 69.a u dijelu koji se odnosi na povlačenje prijedloga proračuna i upućivanje novog prijedloga u koliziji s člankom 36. stavka 4. Zakona o proračunu, koji nalaže da čelnik izvršnog tijela prijedlog proračuna uputi predstavničkom tijelu na donošenje do 15. studenoga tekuće godine. U slučaju da čelnik izvršnog tijela povuče prijedlog proračuna prije glasovanja o proračunu u cjelini članak 36. stavak 4. Zakona o proračunu je neprimjenjiv.«

6.3. Zaključno, vezano uz članak 69.a ZoLPS-a, podnositelj zahtjeva smatra da je osporena odredba »suvišna« te ističe:

»Treba na kraju navesti da sporna zakonska odredba o povlačenju prijedloga proračuna prije glasovanja o proračunu u cjelini i upućivanju novog prijedloga predstavničkom tijelu je potpuno suvišna. Ona logički pretpostavlja da čelnik izvršnog tijela odlučuje povući prijedlog proračuna prije glasovanja o njemu iz razloga što je njegov izvorni prijedlog izmijenjen amandmanima predstavničkog tijela i zbog toga neprihvatljiv. U tom smislu se postavlja pitanje kakav bi to novi prijedlog proračuna čelnik izvršnog tijela uputio predstavničkom tijelu? Ukoliko bi to bio prijedlog koji ne bi uvažavao amandmane predstavničkog tijela bilo bi za očekivati da će ti amandmani biti ponovno usvojeni od strane predstavničkog tijela pa se povlačenje prijedloga proračuna pokazuje besmislenim ili opasnom igrom u kojoj se predstavničko tijelo želi natjerati da u vremenskom tjesnacu odustane od svojih amandmana ili se amandmani više ne mogu podnijeti zbog proteka poslovničkih rokova. U svakom slučaju, odredba o povlačenju prijedloga proračuna stvara iznimnu pravnu nesigurnost u procesu donošenja proračuna jedinice lokalne, odnosno područne samouprave.

Zakonska odredba o povlačenju prijedloga proračuna prije glasovanja o proračunu u cjelini bitno narušava pravo predstavničkog tijela da donosi proračun jedinice lokalne, odnosno, područne samouprave iz razloga što proces donošenja proračuna, u rokovima propisanim zakonom, ali i općim aktima lokalne samouprave (statut jedinice i poslovnik predstavničkog tijela), čini neprovedivim, a to je protivno ustavnom načelu da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje putem lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela.«

Prigovori u odnosu na članak 34. ZIDZoLPS-a/17

7. Članak 34. ZIDZoLPS-a/17 podnositelj zahtjeva smatra nesuglasnim s člancima 3. i 90. stavkom 3. Ustava, te ističe:

»Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, br. 123/17), kojeg je Hrvatski sabor donio 8. prosinca 2017., objavljen je u Narodnim novinama s nadnevkom 12. prosinca 2017., a stupio je na snagu prvoga dana nakon objave, odnosno 13. prosinca 2017.

Prijedlogom zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, P.Z. 215 od 26. listopada 2017. bilo je predviđeno (članak 35.) da Zakon stupi na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama, ali je u Konačnom prijedlogu zakona, koji je Hrvatskom saboru upućen 23. studenoga 2017., izmjenjena odredba o stupanju zakona na snagu (sada članak 34.) na način da Zakon stupi na snagu prvoga dana nakon objave u Narodnim novinama, s vrlo kratkim obrazloženjem: kako bi se omogućila primjena Zakona u što kraćem vremenu. Međutim, odredba članka 90. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske propisuje da zakon stupa na snagu najranije osmog dana od dana njegove objave osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

U Odluci i Rješenju Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013. (Narodne novine 12/2013) navodi se kako članak 90. stavak 3. Ustava propisuje da ‘zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave ...’ i samo iznimno dopušta mogućnost zakonodavcu (Hrvatskom saboru) da vacatio legis zakonom drugačije odredi ‘zbog osobito opravdanih razloga’.

(...)

Na žalost, ono što je Ustavni sud konstatirao i naložio zakonodavcu u Odluci i Rješenju broj: U-I-3845/2006 i U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013. i dalje se ne poštuje, jer predlagatelj zakona nije u obrazloženju članka 34. naveo zbog kojih osobito opravdanih razloga zakon treba stupiti na snagu prvi dan nakon objave u Narodnim novinama. Obrazloženje hitnosti stupanja zakona na snagu kako bi se omogućila primjena Zakona u što kraćem vremenu nije osobito opravdan razlog u smislu odredbe članka 90. stavka 3. Ustava.

Stupanje zakona na snagu prvi dan nakon objave, dakle 13. prosinca 2017. godine, dovelo je do kršenja načela vladavine prava i pravne sigurnosti jer su izvršna i predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dovedena u situaciju da su bila suočena s promjenom iznimno važnih zakonskih pravila vezanih uz donošenje proračuna, u smislu obveze predlaganja proračuna, povlačenja prijedloga proračuna od strane čelnika izvršnog tijela, obveze donošenja proračuna od strane predstavničkog tijela te sankcija za nepredlaganje proračuna za izvršno tijelo i nedonošenje proračuna za predstavničko tijelo.

U navedenim značajkama zakonska rješenja prije i poslije 13. prosinca 2017. su bitno različita, naročito imajući u vidu da se umjesto instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja izvršnog tijela zbog ne donošenja proračuna novim zakonskim rješenjima propisuje ili samo raspuštanje predstavničkog tijela (u slučaju ne donošenja proračuna) ili samo razrješenje izvršnog tijela (u slučaju ne predlaganja proračuna). Naročito je problematično što je Zakon stupio na snagu upravo u vrijeme kada su jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bile u postupku donošenja proračuna i što su usred proračunskog procesa u potpunosti promijenjena zakonom ‘pravila igre’, odnosno prava i obveze izvršnog i predstavničkog tijela. Kako je zakon stupio na snagu prvi dan nakon objave u cijelosti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nisu mogle uskladiti svoje statute i druge opće akte s izmjenama i dopunama Zakona.

Stupanje na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi prvi dan nakon objave u Narodnim novinama nije u skladu ni s rješenjima koja su se uobičajila u zakonodavnoj praksi Hrvatskoga sabora prilikom ranijih promjena ZLPRS. Hrvatski sabor je u prijašnjim sazivima donio nekoliko izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi vodeći se načelom kako bi bilo pravno nesigurno i ustavnopravno upitno primijeniti nova zakonska pravila usred tekućeg mandatnog razdoblja te je njihovo stupanje na snagu odgođeno do raspisivanja prvih sljedećih redovnih lokalnih izbora.

Kao primjer ovakve prakse mogu se navesti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (‘Narodne novine’, br. 109/07.) gdje je bilo propisano (članak 26.) da ‘Zakon stupa na snagu 17. svibnja 2009.’, i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (‘Narodne novine’, br. 144/12.) ...

(...)

U oba navedena slučaja stupanje na snagu značajnih promjena u sustavu lokalne samouprave odgođeno je do sljedećeg redovnog mandata izvršnih i predstavničkih tijela i to je jedino ispravno rješenje.«

IV. OČITOVANJE VLADE

8. U dostavljenom očitovanju Vlada u odnosu na osporavajuće razloge u pogledu članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a ističe:

»Naime, odredbu članka 69.a Zakona potrebno je promatrati u cjelokupnom kontekstu važećeg Zakona, a ne izdvojeno.

Tako je člankom 69. važećeg Zakona propisano da je temeljni financijski akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave proračun.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, kao jedini ovlašteni predlagatelj, dužan je utvrditi prijedlog proračuna i podnijeti ga predstavničkom tijelu na donošenje u roku utvrđenom posebnim zakonom.

Proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s posebnim zakonom.

Iz navedene odredbe sasvim je jasno da je donošenje proračuna isključiva ovlast predstavničkog tijela, dok je predlaganje proračuna isključiva ovlast izvršnog tijela. Stavkom 2. predmetnoga članka utvrđena je obveza izvršnog tijela za predlaganje proračuna, čime je sada, za razliku od ranije važećeg Zakona, ta obveza izvršnog tijela izričito propisana.

(...)

Iz navedenih odredaba vidljivo je da je odgovornost vezana uz donošenje temeljnog financijskog akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave podijeljena između predstavničkog i izvršnog tijela, i to tako da svako tijelo snosi posljedice u okviru svoje odgovornosti.

Isto tako, odredbama Zakona o proračunu (Narodne novine, br. 87/08, 136/12 i 15/15) propisan je postupak predlaganja i donošenja proračuna, kao i ovlast predstavničkog i izvršnog tijela u tome postupku.

Člankom 37. stavkom 2. Zakona o proračunu propisano je da Ministarstvo financija, odnosno upravno tijelo za financije, izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine te ih dostavlja Vladi, odnosno načelniku, gradonačelniku, županu do 15. listopada tekuće godine.

U stavku 4. istoga članka propisano je da Vlada, odnosno načelnik, gradonačelnik, župan, utvrđuje prijedlog proračuna i projekcija te ih podnosi Saboru, odnosno predstavničkom tijelu, na donošenje do 15. studenoga tekuće godine.

Člankom 39. stavkom 1. Zakona o proračunu propisano je da Sabor, odnosno predstavničko tijelo, donosi proračun na razini podskupine ekonomske klasifikacije za iduću proračunsku godinu i projekciju na razini skupine ekonomske klasifikacije za sljedeće dvije proračunske godine do konca tekuće godine i to u roku koji omogućuje primjenu proračuna s 1. siječnja godine za koju se donosi proračun.

Ujedno, u članku 6. istoga Zakona propisano je da se proračun donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu godinu. Proračunska godina razdoblje je od dvanaest mjeseci koje počinje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine, a proračun donosi Sabor, odnosno predstavničko tijelo za proračunsku godinu koja odgovara kalendarskoj godini, i to prije početka godine na koju se odnosi.

Vezano uz odredbu članka 69.a stavka 1. važećeg Zakona koja glasi: ‘Ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne predloži proračun predstavničkom tijelu ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje, Vlada Republike Hrvatske će na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima.’, a koju predlagatelj osporava u dijelu koji glasi: ‘ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje’, argumenti podnositelja Zahtjeva u potpunosti su nejasni i kontradiktorni.

Naime, nastavno na prethodno navedene odredbe Zakona slijedom kojih je izvršno tijelo, kao jedini ovlašteni predlagatelj, dužno predstavničkom tijelu predložiti proračun, predmetnom je odredbom propisana posljedica za izvršno tijelo u slučaju kada ono onemogući predstavničko tijelo u donošenju proračuna, i to i u slučaju ako (uopće) ne predloži proračun predstavničkom tijelu, kao i u slučaju ako povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje.

Osim toga, ranije spomenutim odredbama Zakona o proračunu jasno je definiran postupak i rokovi donošenja proračuna, a općim aktima svake jedinice moguće je propisati radnje i postupanje tijela jedinica u postupku predlaganja i donošenja proračuna, sukladno navedenim zakonskim odredbama.

Dakle, u navedenim slučajevima Vlada Republike Hrvatske razriješit će izvršno tijelo općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima, a predstavničko tijelo nastavlja sa svojim radom. Stoga je nejasno zašto bi ovakvo rješenje bilo, kako navodi podnositelj, protivno koncepciji lokalne samouprave i ostvarivanju prava na lokalnu samoupravu putem predstavničkog tijela.

Ovakvim rješenjem nije dovedena u pitanje ovlast predstavničkog tijela ‘da odobrava lokalni proračun’, niti je ono u bilo kojem smislu protivno načelu vladavine prava.

Naprotiv, zakonsko propisivanje obveze izvršnog tijela i posljedice u slučaju neizvršavanja te obveze upravo je utemeljeno na načelu vladavine prava, u kojem je sadržana i obveza da postupci nositelja vlasti trebaju biti utemeljeni na zakonu.

Ujedno, ovim je Zakonom onemogućena samovolja izvršnog tijela, odnosno njegova mogućnost u odnosu na iniciranje raspuštanja predstavničkog tijela na način da ne predloži ili povuče predloženi prijedlog proračuna. Naime, slijedom odredaba ranije važećeg Zakona, izvršno tijelo imalo je upravo tu mogućnost tako da je u slučaju ne predlaganja ili povlačenja prijedloga proračuna izvršno tijelo iniciralo raspuštanje predstavničkog tijela (u okviru čega i svoje razrješenje).

Što se tiče podnositeljevih navoda o ‘pravnoj nesigurnosti’, a vezano uz to da nije propisano koliko puta bi izvršno tijelo moglo povući prijedlog proračuna te u kojem bi roku čelnik trebao predložiti novi prijedlog proračuna koji omogućuje njegovo donošenje, ukazuje se na spomenute odredbe Zakona o proračunu slijedom kojih je proračun za narednu godinu potrebno donijeti do konca tekuće godine. U tom smislu treba promatrati i osporavanu odredbu, a sasvim je jasno da je u razdoblju od 15. studenoga do 31. prosinca dovoljno vremena za raspravu o prijedlogu proračuna, njegovo eventualno povlačenje i ponovno predlaganje.

Što se tiče složenosti procedure donošenja proračuna i navođenja primjera 1397967985dvofaznog’ donošenja proračuna uređenih općim aktima pojedinih jedinica, napominje se da takva obveza ne proizlazi ni iz jednog mjerodavnog propisa, no istodobno nema zapreke za takvim uređenjem, a što je opet moguće u okviru prethodno navedenih rokova vezanih uz predlaganje i donošenje proračuna. Ujedno, argument propisivanja određenih pitanja općim aktima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije argument za osporavanje zakonske odredbe pa tako ni odredbe članka 69.a stavka 1. Zakona. Ujedno se ukazuje na opće ustavnopravno načelo da zakoni trebaju biti suglasni s Ustavom, a drugi propisi sa zakonom i Ustavom.

Također, odredba članka 69.a ne samo da nije u koliziji, već je u potpunosti suglasna s odredbama Zakona o proračunu, tako i članka 36. stavka 4.

Osim toga, predmetna odredba nikako nije suvišna jer se njome propisuje posljedica – razrješenje izvršnog tijela u slučaju ako ono ne ispuni svoju obvezu i u konačnici ne predloži proračun predstavničkom tijelu na donošenje.

(...)

Predstavničko tijelo je ustavna kategorija, a izvršno nije, stoga dok se ne dira u nadležnost predstavničkog tijela da općim i pojedinačnim aktima, tako i proračunom, provodi politiku, ne može se dovesti u pitanje model odnosa između predstavničkog i izvršnog tijela.

Osporavanom odredbom Zakona ne dira se u nadležnost predstavničkog tijela, ali ni izvršnog tijela, već se upravo suprotno nastoji zaštititi predstavničko tijelo od zloupotrebe ovlaštenja koje ima izvršno tijelo (ne predlaganje ili povlačenje prijedloga proračuna) te propisuje sankcija za špekulativno korištenje procedure u sprječavanju predstavničkog tijela u donošenju temeljnog (godišnjeg) financijskog akta.«

9. U odnosu na osporavajuće razloge podnositelja zahtjeva u pogledu članka 34. ZIDZoLPS-a/17 Vlada navodi:

»(...) primjena odredaba toga Zakona započinje njegovim stupanjem na snagu te nije jasno isticanje zabrane retroaktivnosti niti upućivanje na povredu članka 90. Ustava.

Stupanje na snagu Zakona prvoga dana nakon objave kako bi se omogućila primjena toga Zakona u što kraćem vremenu sasvim je opravdan razlog, a upravo zbog činjenice važnosti primjene toga Zakona prije nastupanja završne faze donošenja lokalnih proračuna i sprječavanja moguće blokade predstavničkog tijela povlačenjem prijedloga proračuna od strane izvršnog tijela.

Ovaj opravdani razlog prihvatio je Hrvatski sabor, te je Zakon u predloženom sadržaju izglasan potrebnom većinom glasova.

Ovdje se ukazuje da hrvatska parlamentarna praksa poznaje situacije u kojima je donesen ovaj Zakon i koji je stupio na snagu dan nakon objave.

Što se tiče navoda podnositelja da je stupanjem Zakona na snagu prvoga dana od objave dovelo do kršenja načela vladavine prava i pravne sigurnosti, isti je potpuno netočan. Naime, promjena zakonskih pravila vezanih uz donošenje proračuna išla je upravo u smjeru vladavine prava i pravne sigurnosti. Prije stupanja na snagu ovoga Zakona obveza predlaganja proračuna nije bila propisana, a što je upravo uzrokovalo kršenje načela vladavine prava i pravnu nesigurnost, pogotovo stoga što je posljedica ne donošenja proračuna bila istovremeno raspuštanje predstavničkog i razrješenje izvršnog tijela, a nastupanje te posljedice bilo je vezano isključivo uz volju izvršnog tijela da predloži proračun.

Što se tiče povlačenja prijedloga proračuna, takvo rješenje bilo je propisano ranije važećim Zakonom na način da je podneseni prijedlog proračuna općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan mogao povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini. No, i prije nego li je takvo rješenje bilo propisano zakonom, navedena mogućnost korištena je slijedom odredaba općih akata jedinica, a u okviru uređenja ovlasti izvršnoga tijela za predlaganje donošenja općih akata i, nastavno, povlačenje upućenih prijedloga.

Argument o ‘promjeni pravila igre’ također ne stoji, jer proračun i nadalje donosi predstavničko tijelo na prijedlog izvršnog kao jedinog ovlaštenog predlagatelja, na način i u rokovima kao i prije stupanja na snagu ovoga Zakona.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Razmatrajući podneseni zahtjev Ustavni sud zaključuje da se prigovori podnositelja zahtjeva mogu razvrstati u dvije osnovne skupine: oni kojima se osporava formalna nesuglasnost ZIDZoLPS-a/17 s Ustavom i oni kojima se osporava materijalna nesuglasnost članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a s Ustavom.

A. FORMALNA (NE)SUGLASNOST ZIDZoLPS-a/17 S USTAVOM

11. Za ocjenu formalne (ne)suglasnosti ZIDZoLPS-a/17 s Ustavom mjerodavan je članak 90. stavci 1. i 3. Ustava koji glase:

»Članak 90.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u ‘Narodnim novinama’, službenom listu Republike Hrvatske.

(...)

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

(...)«

12. Članak 90. stavak 3. Ustava propisuje da »zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave«. Samo iznimno dopušta mogućnost zakonodavcu (Hrvatskom saboru) da vacatio legis zakonom drugačije odredi »zbog osobito opravdanih razloga«.

Ustavni sud podsjeća da je o pretpostavkama za dopuštenost te iznimke već ranije odlučivao u odluci i rješenju broj: U-I-3845/2006, U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 12/13.) u kojima je utvrdio kako je jedna od pretpostavki za dopuštenost ove iznimke ta da postoje osobito opravdani razlozi za tu iznimku, to jest za drugačiji vacatio legis od onog koji je ustavno pravilo u smislu prvog dijela rečenice članka 90. stavka 3. Ustava (v. točku 8. obrazloženja odluke i rješenja broj: U-I-3845/2006, U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013.).

Nadalje, Ustavni sud podsjeća da je u točki 11. obrazloženja te odluke i rješenja zauzeo stajalište i u pogledu najkraće dopuštenog vakacijskog razdoblja, koje glasi:

»11. Ustavni sud ističe da članak 90. stavak 1. Ustava izrijekom propisuje da se zakoni moraju objaviti ‘prije nego što stupe na snagu’, a da članak 90. stavak 3. Ustava određuje kao najraniji dan stupanja na snagu zakona osmi dan ‘od dana njegove objave’. Uvažavajući te ustavne odredbe, Ustavni sud utvrđuje da iznimka sadržana u drugom dijelu rečenice iz članka 90. stavka 3. Ustava (‘osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno’) ne može biti protumačena tako da derogira temeljno pravilo o računanju ustavnih rokova na dane sadržano u prvom dijelu te iste rečenice. Prema tome, najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje u smislu članka 90. stavka 3. Ustava iznosi jedan dan, pa je riječ o prvom danu nakon objave zakona u ‘Narodnim novinama’ ili, poslužimo li se ustavnom terminologijom, prvom danu ‘od dana njegove objave’. To ustavno pravilo ujedno je i opće pravno pravilo o računanju rokova u pravu, pri čemu se rokovi u smislu članka 90. stavka 3. Ustava računaju na dane, a ne na sate.«

S obzirom na tada uočenu neustavnu zakonodavnu praksu u pogledu oblikovanja (formuliranja) završne odredbe kad za zakone zakonodavac određuje najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona zakonodavcu odredio obvezu usklađivanja završnih odredaba zakona (i drugih propisa) sa stajalištima Ustavnog suda izraženim u odluci i rješenju broj: U-I-3845/2006, U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013. (točka II. izreke te odluke).

13. Članak 34. ZIDZoLPS-a/17 glasi:

»Članak 34.

Ovaj Zakon stupa na snagu prvoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

14. O Konačnom prijedlogu P. Z. br. 215 raspravljalo se na 6. sjednici Hrvatskog sabora (IX. saziv), te je ZIDZoLPS-a/17 donesen 8. prosinca 2017., 78 glasova »za«, 32 »protiv« i 2 »suzdržana« i kako je već prethodno navedeno, objavljen je u »Narodnim novinama« broj 123 od 12. prosinca 2017., te je, sukladno članku 34. ZIDZoLPS-a/17, stupio na snagu 13. prosinca 2017. (v. točku 1.1. obrazloženja ove odluke).

Iz navedenog je razvidno da je ZIDZoLPS/17 stupio na snagu prvog dana od dana njegove objave.

14.1. Imajući u vidu utvrđenja iz točke 14. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud zaključuje da je zakonodavac pri donošenju ZIDZoLPS-a/17 odnosno njegove završne odredbe (članka 34.) postupio u skladu sa stajalištem Ustavnog suda zauzetim u odluci i rješenju broj: U-I-3845/2006, U-I-5348/2012 od 23. siječnja 2013., zbog čega je ZIDZoLPS/17, kada je riječ o trajanju vakacijskog razdoblja, u suglasnosti s člankom 90. stavkom 3. Ustava.

15. Ustavni sud podsjeća da Hrvatski sabor prema članku 78. Ustava redovito zasjeda dva puta godišnje, drugi puta između 15. rujna i 15. prosinca, te je ZIDZoLPS/17 donio na sjednici održanoj 8. prosinca 2017., odnosno tjedan dana prije završetka godišnjeg zasjedanja. Također, nesporno je da je u razdoblju od 15. studenoga do 31. prosinca u tijeku postupak donošenja proračuna jedinica lokalnih odnosno područnih (regionalnih) samouprava za sljedeću proračunsku godinu, a kako je to i Vlada navela u svom očitovanju Ustavnom sudu od 8. ožujka 2018. u kojem je kao razlog za ranije stupanje na snagu ZIDZoLPS-a/17 od Ustavom određenog najkraćeg dopuštenog vakacijskog razdoblja od 8 dana navela »važnost primjene toga Zakona prije nastupanja završne faze donošenja lokalnih proračuna i sprječavanja moguće blokade predstavničkog tijela povlačenjem prijedloga proračuna od strane izvršnog tijela«.

Pri tome, Ustavni sud još jednom podsjeća na obvezu zakonodavca na poštovanje ustavnog pravila određenog u prvom dijelu rečenice članka 90. stavka 3. Ustava (»zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave«), budući da je u drugom dijelu rečenice članka 90. stavka 3. Ustava (»osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno«) sadržana iznimka od tog ustavnog pravila, a koja za produljenje ili skraćivanje vakacijskog razdoblja traži postojanje i obrazlaganje »osobito opravdanih razloga« za takvo postupanje.

Ustavni sud, kao ustavnopravno relevantne, prihvaća tvrdnje Vlade da je vrijeme donošenja ZIDZoLPS-a/17, a to je kraj proračunske godine te »završna faza donošenja lokalnih proračuna« taj »osobito opravdan razlog« da zakonodavac zakonom drugačije odredi vacatio legis od onog koji je ustavno pravilo u smislu prvog dijela rečenice članka 90. stavka 3. Ustava.

Stoga se prema ocjeni Ustavnog suda obrazloženje razloga za stupanje na snagu zakona prvoga dana od dana objave, u konkretnom slučaju, a koji su navedeni uz članak 34. Konačnog prijedloga P. Z. br. 215 koje glasi: »Ovim se člankom utvrđuje stupanje na snagu Zakona i to tako da Zakon stupi na snagu prvoga dana od dana objave u Narodnim novinama, kako bi se omogućila primjena Zakona u što kraćem vremenu« može smatrati dostatnim.

B. MATERIJALNA (NE)SUGLASNOST ZoLPS-a S USTAVOM

16. Podnositelj zahtjeva smatra da je članak 69.a stavak 1. ZoLPS-a suprotan člancima 3. i 128. stavku 2. Ustava, te mjerodavnim odredbama Europske povelje (članku 3.). Imajući u vidu prigovore podnositelja zahtjeva za ocjenu osnovanosti zahtjeva mjerodavne su odredbe članaka 3. i 128. stavaka 1. i 2. Ustava koje glase:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 128.

Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

(...)«

16.1. Mjerodavni članci 3. i 4. Europske povelje glase:

»Članak 3.

Koncepcija lokalne samouprave

1. Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova.

2. Ovo će se pravo provoditi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Ova tijela mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Ova odredba se ne može ni na koji način smatrati ograničavajućom u odnosu na primjenu zborova građana, referenduma ili drugog oblika neposrednog sudjelovanja građana tamo gdje je to dopušteno zakonom.

Članak 4.

Djelokrug lokalne samouprave

1. Temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene ustavom ili zakonom. (...)

(...)

3. Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. (...)

4. Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kada to dopušta zakon.

(...)«

17. Podnositelj zahtjeva smatra da je pravo čelnika izvršnog tijela da kao jedini zakonom ovlašteni predlagatelj povuče proračun prije glasovanja predstavničkog tijela o njemu u cjelini, suprotno koncepciji lokalne samouprave, kako je ona definirana Ustavom i Europskom poveljom, te »podredno ... smatra da pravo čelnika izvršnog tijela da povuče proračun prije glasovanja predstavničkog tijela o njemu u cjelini onemogućuje, u suštini, da predstavničko tijelo u skladu sa zakonom, statutom i poslovnikom odlučuje o prijedlogu proračuna«. Smatra da bi se u »zakonu trebalo jasno normirati da čelnik izvršnog tijela ne bi smio imati pravo da povuče prijedlog proračuna iz procedure odlučivanja predstavničkog tijela«, te da je zakonom usvojeno kontradiktorno rješenje jer se zakonom »obvezuje čelnika izvršnog tijela da predloži proračun« jer će ga u suprotnom Vlada razriješiti dužnosti, »a s druge strane mu dopušta da predloženi proračun povuče prije glasovanja o proračunu u cjelini« što prema podnositelju zahtjeva »stvara pravnu nesigurnost, što je protivno načelu vladavine prava«. Zaključno podnositelj zahtjeva ističe da je osporeni dio članka 69.a stavka 1. ZoLPS-a u dijelu koji glasi »ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje« prema njegovu mišljenju »potpuno suvišan«.

18. Polazeći od prigovora podnositelja zahtjeva Ustavni sud smatra potrebnim u nastavku izložiti pregled zakonskog rješenja u odnosu na odredbe kojima se propisuje predlaganje i donošenje proračuna jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave i propisuju posljedice zbog nedonošenja proračuna prije donošenja ZIDZoLPS-a/17, te zakonsko rješenje uvedeno ZIDZoLPS-om/17.

ZAKONSKO RJEŠENJE KOJE JE PRETHODILO ZIDZoLPS-u/17

Odredbe ZoLPS-a/01

19. U odnosu na proračun jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave ZoLPS/01 propisivao je u članku 69. da se godišnji proračun jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave dostavlja Ministarstvu financija u roku od 15 dana od dana njegova donošenja. Članak 70. stavak 1. određivao je da se ukoliko se godišnji proračun za narednu računsku godinu ne može donijeti prije početka godine za koju se donosi, vodi privremeno financiranje i to najduže za razdoblje od 3 mjeseca. Prema stavku 2. članka 70. odluku o privremenom financiranju donosi predstavničko tijelo u skladu sa zakonom.

Zakon o proračunu (»Narodne novine« broj 92/94.; u daljnjem tekstu: ZoP/94) u članku 4. propisivao je da »proračun jedinice lokalne samouprave i uprave donosi nadležno predstavničko tijelo na način predviđen ovim Zakonom«. U članku 16. ZoP/94 propisivao je da proračun jedinice lokalne samouprave i uprave izrađuje njeno nadležno tijelo u skladu s odredbama tog zakona (stavak 1.), da je nositelj izvršne vlasti jedinice lokalne samouprave i uprave obvezan podnijeti prijedlog proračuna poglavarstvu u mjesecu listopadu za sljedeću godinu (stavak 2.), da je poglavarstvo jedinice lokalne samouprave i uprave obvezno podnijeti predstavničkom tijelu prijedlog proračuna na donošenje najkasnije do 15. studenoga (stavak 3.) i da je predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i uprave obvezno donijeti proračun najkasnije do 15. prosinca za sljedeću godinu (stavak 4.).

Ustavni sud ističe da je ZoLPS/01 propisivao posljedicu za predstavničko tijelo u slučaju nedonošenja proračuna. Člankom 84. ZoLPS-a/01 bilo je određeno da će Vlada na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu raspustiti predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave »ako u zakonom određenom roku ne donese proračun, odnosno ako ne donese odluku o privremenom financiranju« (točka 7.). Nakon što je rješenje Vlade o raspuštanju predstavničkog tijela postalo konačno i stupilo na snagu (danom objave u »Narodnim novinama«, članak 85.), Vlada bi imenovala povjerenika Vlade u toj jedinici lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave (članak 86.). Članak 87. ZoLPS-a/01 propisivao je da se u slučaju kada je u jedinici lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave imenovan povjerenik Vlade, danom stupanja na snagu rješenja o imenovanju povjerenika smatrao razriješenim i općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan kao i poglavarstvo, a njihove ovlasti preuzimao je povjerenik. Suglasno mjerodavnim odredbama ZoLPS-a/01 izvršno tijelo jedinice lokalne odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave (općinskog načelnika, gradonačelnika i župana) biralo je predstavničko tijelo u pravilu između nositelja lista stranaka i nezavisnih lista koje su osvojile mandate u predstavničkom tijelu (članci 39. i 40.).

Odredbe ZIDZoLPS-a/12

20. Izmjenama i dopunama ZoLPS-a/01-11 u 2012. godini usklađene su odredbe ZoLPS-a/01-11 i odredbe Zakona o lokalnim izborima (»Narodne novine« broj 144/12. i 121/16.; u daljnjem tekstu: ZoLI) kojim se uređuju lokalni izbori. Prema članku 1. ZoLI-a lokalni izbori u smislu tog zakona su izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana. Suglasno ZoLI-u i članove predstavničkog tijela jedinica lokalne i jedinica područne (regionalne) samouprave, kao i općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihove zamjenike, biraju birači te jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave koji svoje biračko pravo ostvaruju na neposrednim izborima tajnim glasovanjem. Stoga je i člankom 56. ZIDZoLPS-a/12 propisano da članci 17., 18., 21., 44., 46., 47., 50., 51. i 52. ZIDZoLPS-a/12 stupaju na snagu donošenjem odluke o raspisivanju prvih sljedećih općih i redovitih izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te općinskih načelnika, gradonačelnika i župana, a da članak 13. ZIDZoLPS-a/12 stupa na snagu danom stupanja na snagu ZoLI-a (v. točku 1.1. obrazloženja).

ZIDZoLPS/12 dopunio je ZoLPS/01-11 i u dijelu u kojem je tim zakonom bilo propisano raspuštanje predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave člancima 85.a, 85.b i 85.c sadržanim u posebnoj glavi pod nazivom »3.A ISTOVREMENO RASPUŠTANJE PREDSTAVNIČKOG TIJELA I RAZRJEŠENJE OPĆINSKOG NAČELNIKA, GRADONAČELNIKA, ODNOSNO ŽUPANA I NJIHOVOG ZAMJENIKA«.

20.1. U članku 46. ZIDZoLPS-a/12 je propisano:

»Članak 46.

Iza članka 85. dodaje se naslov te članci 85.a, 85.b i 85.c koji glase:

‘3.A ISTOVREMENO RASPUŠTANJE PREDSTAVNIČKOG TIJELA I RAZRJEŠENJE OPĆINSKOG NAČELNIKA, GRADONAČELNIKA, ODNOSNO ŽUPANA I NJIHOVOG ZAMJENIKA

Članak 85.a

Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Republike Hrvatske istovremeno će raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika koji je izabran zajedno s njima ako u zakonom određenom roku ne bude donesen proračun, odnosno odluka o privremenom financiranju.

Članak 85.b

U slučaju iz članka 85.a ovoga Zakona Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade Republike Hrvatske za obavljanje poslova iz nadležnosti predstavničkog i izvršnog tijela i raspisati prijevremene izbore sukladno posebnom zakonu.

Članak 85.c

Rješenje Vlade Republike Hrvatske o istovremenom raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana stupa na snagu danom objave u ‘Narodnim novinama’.

Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka predsjednik raspuštenog predstavničkog tijela i razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan mogu podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 8 dana od objave rješenja.

Postupak rješavanja o tužbi protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske je hitne naravi.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 30 dana od primitka te svoju odluku bez odgađanja dostaviti Vladi Republike Hrvatske, predsjedniku raspuštenog predstavničkog tijela i razriješenom općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu.

Odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske objavljuje se u ‘Narodnim novinama’.

Ako je tužba odbačena ili odbijena, Vlada će raspisati prijevremene izbore za predstavničko tijelo i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u roku od 90 dana od dana objave odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u ‘Narodnim novinama’..«

Odredbe ZoLPS-a/13

21. Članci 69. i 70. ZoLPS-a/13 sadrže određenje proračuna jedinice lokalne (regionalne) samouprave, te određuju postupak predlaganja i donošenja proračuna. Članci 69. i 70. ZoLPS-a/13 glase:

»Članak 69.

Temeljni financijski akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave je proračun.

Proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s posebnim zakonom.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan kao jedini ovlašteni predlagatelj predlaže predstavničkom tijelu donošenje proračuna. Podneseni prijedlog proračuna općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini.

Proračun jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave dostavlja se Ministarstvu financija u skladu s posebnim zakonom.«

»Članak 70.

Ukoliko se proračun za narednu računsku godinu ne može donijeti prije početka godine za koju se donosi, vodi se privremeno financiranje i to najduže za razdoblje od 3 mjeseca.

Odluku o privremenom financiranju donosi predstavničko tijelo u skladu sa zakonom i svojim poslovnikom.

Predlagatelji utvrđeni poslovnikom predstavničkog tijela mogu predložiti donošenje odluke o privremenom financiranju.

Odluka o privremenom financiranju dostavlja se Ministarstvu financija u roku od 15 dana od donošenja.

Ukoliko se prije početka naredne godine ne donese ni odluka o privremenom financiranju, financiranje se obavlja izvršavanjem redovnih i nužnih izdataka u skladu s posebnim zakonom.«

21.1. Posebni zakon iz članka 69. stavka 4. ZoLPS-a/13 je Zakon o proračunu (»Narodne novine« broj 87/08., 136/12. i 15/15.; u daljnjem tekstu: ZoP/08). ZoP-om/08 kao posebnim propisom uređuje se između ostalog: planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, proračunski nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama (članak 1.). Tim je zakonom propisano da se proračun donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu godinu. Sukladno članku 13. ZoP-a/08, izvršno tijelo odgovorno je svojem predstavničkom tijelu za planiranje i izvršavanje proračuna o čemu ga izvještava na način propisan tim zakonom. Člankom 37. stavkom 4. ZoP-a/08 propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik ili župan utvrđuje prijedlog proračuna i projekcija te ih podnosi predstavničkom tijelu na donošenje.

22. Prema članku 69. ZoLPS-a/13 proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i jedinice područne samouprave, a na temelju prijedloga općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana kao ovlaštenih predlagatelja.

Člankom 70. stavkom 3. ZoLPS-a/13 propisano je da »predlagatelji utvrđeni poslovnikom predstavničkog tijela mogu predložiti donošenje odluke o privremenom financiranju« iz čega proizlazi da u odnosu na odluku o privremenom financiranju ZoLPS/13 nije propisao obvezu da ovlašteni predlagatelj odluke o privremenom financiranju mora biti izvršno tijelo jedinice lokalne odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave. Proračun (članak 69. stavak 2. ZoLPS-a/13) odnosno odluku o privremenom financiranju (članak 70. stavak 2. ZoLPS-a/13) uvijek donosi predstavničko tijelo u skladu sa zakonom (člancima 69. stavkom 2. i 70. stavkom 2. ZoLPS-a/13 i člankom 39. ZoP-a/08).

ZAKONSKO RJEŠENJE UVEDENO ZIDZoLPS-om/17

23. Člancima 19. i 21. ZIDZoLPS-a/17 izmijenjene su odredbe ZoLPS-a/13 koje se odnose na postupak predlaganja i donošenja proračuna jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave (članci 69. i 70.), a člankom 20. one su dopunjene (člankom 69.a).

23.1. Nakon izmjena članci 69. i 70. ZoLPS-a glase:

»Članak 69.

Temeljni financijski akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave je proračun.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, kao jedini ovlašteni predlagatelj, dužan je utvrditi prijedlog proračuna i podnijeti ga predstavničkom tijelu na donošenje u roku utvrđenom posebnim zakonom.

Proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s posebnim zakonom.«

»Članak 70.

Ako predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine, privremeno se, a najduže za prva tri mjeseca proračunske godine, na osnovi odluke o privremenom financiranju, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u skladu s posebnim zakonom.

Odluku o privremenom financiranju iz stavka 1. ovoga članka donosi do 31. prosinca predstavničko tijelo u skladu s posebnim zakonom na prijedlog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana ili povjerenika Vlade Republike Hrvatske.

U slučaju kada je raspušteno samo predstavničko tijelo, a općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan nije razriješen, do imenovanja povjerenika Vlade Republike Hrvatske, financiranje se obavlja izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka temeljem odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

Po imenovanju povjerenika Vlade Republike Hrvatske, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan predlaže povjereniku novu odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka u koju su uključeni ostvareni prihodi i primici te izvršeni rashodi i izdaci u vremenu do dolaska povjerenika.

Ako se do 31. ožujka ne donese proračun, povjerenik donosi odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka za razdoblje do donošenja proračuna.

Odluka o financiranju nužnih rashoda i izdataka iz stavaka 3., 4. i 5. ovoga članka sadržajno odgovara odluci o privremenom financiranju propisanoj posebnim zakonom, ali razmjerno razdoblju za koje se donosi.«

23.2. Članak 69. stavak 1. ZoLPS-a određuje da je proračun temeljni financijski akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Stavak 2. propisuje da je jedini ovlašteni predlagatelj proračuna općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, koji je dužan utvrditi prijedlog proračuna i podnijeti ga predstavničkom tijelu na donošenje u roku utvrđenom posebnim zakonom. Stavkom 3. tog članka određeno je da proračun donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s posebnim zakonom.

Posljedice za ovlaštenog predlagatelja proračuna (općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana) ako ne postupi suglasno mjerodavnim zakonskim odredbama (odnosno suglasno članku 69. ZoLPS-a i člancima 37. stavku 4. i 42. stavcima 1. i 2. ZoP-a/08) propisane su osporenim člankom 69.a ZoLPS-a.

Stavak 1. članka 69.a ZoLPS-a propisuje da će na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada rješenjem razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana ako ne predloži proračun predstavničkom tijelu ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje. Rješenje Vlade o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana prema stavku 5. tog članka stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama« protiv kojeg rješenja razriješeni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može podnijeti tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 8 dana od dana objave rješenja (stavak 6.). Visoki upravni sud o tužbi odlučuje u žurnom postupku najkasnije u roku od 30 dana. U slučaju da je tužba odbačena ili odbijena, obveza je Vlade u roku od 90 dana od dana objave odluke Visokog upravnog suda u »Narodnim novinama« raspisati prijevremene izbore za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana (stavak 10.). Stupanjem na snagu rješenja Vlade o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana prema stavku 2. tog članka, Vlada će imenovati povjerenika Vlade za obavljanje poslova iz nadležnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana te raspisati prijevremene izbore za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana sukladno posebnom zakonu (ZoLI-u). Stavcima 3. i 4. određena je obveza novoizabranog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana da najkasnije u roku od 45 dana od dana stupanja na dužnost predloži predstavničkom tijelu proračun, odnosno obveza je predstavničkog tijela da najkasnije u istom roku (od 45 dana) od dana njegova predlaganja od strane ovlaštenog predlagatelja donese proračun.

Članak 70. ZoLPS-a propisuje situaciju kada predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine. Suglasno stavku 1. tog članka ako predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine privremeno se, na osnovi odluke o privremenom financiranju, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika, u skladu s posebnim zakonom (članak 42. stavak 5. Z0P-a/08), ali najduže za prva tri mjeseca proračunske godine. Prema stavku 2. članku 70. ZoLPS-a odluku o privremenom financiranju, kojom se nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u skladu s posebnim zakonom, donosi do 31. prosinca predstavničko tijelo u skladu s posebnim zakonom (članak 42. stavak 2. ZoP-a/08) na prijedlog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana ili povjerenika Vlade, kao ovlaštenih predlagatelja odluke o privremenom financiranju.

Stavak 3. članka 70. ZoLPS-a propisuje da u slučaju kada je raspušteno samo predstavničko tijelo, a općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan nije razriješen, do imenovanja povjerenika Vlade, financiranje se obavlja izvršavanjem redovnih i nužnih rashoda i izdataka na temelju odluke o financiranju nužnih rashoda i izdataka koju donosi općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, a stavak 4. propisuje situaciju po imenovanju povjerenika Vlade. Tada novu odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka u koju su uključeni ostvareni prihodi i primici te izvršeni rashodi i izdaci u vremenu do dolaska povjerenika povjereniku predlaže općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan. Povjerenik Vlade donosi i odluku o financiranju nužnih rashoda i izdataka za razdob­lje do donošenja proračuna ako se do 31. ožujka ne donese proračun (stavak 5.).

24. Slijedom navedenih izmjena i dopuna odredaba ZoLPS-a/13, kojima se propisuje postupak predlaganja i donošenja proračuna jedinica lokalne odnosno jedinica područne (regionalne) samouprave, izmijenjene su i odredbe ZoLPS-a/13 o istodobnom raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

24.1. Članak 84. ZoLPS-a/13 koji je propisivao pretpostavke za raspuštanje predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave dopunjen je člankom 25. ZIDZoLPS-a/17 na način da je u tom članku dodana točka 7., tako da članak 84. ZoLPS-a nakon izmjena glasi:

»Članak 84.

Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Republike Hrvatske raspustit će predstavničko tijelo:

1. ako donese odluku ili drugi akt kojim ugrožava suverenitet i teritorijalnu cjelovitost Republike Hrvatske,

2. ako predstavničko tijelo novoustrojene jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ne donese statut u roku od 60 dana od dana konstituiranja,

3. ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa,

4. ako iz bilo kojih razloga trajno ostane bez broja članova potrebnog za rad i donošenje odluka,

5. ako ne može donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca,

6. ako ne raspiše referendum iz članka 24. stavka 5. i članka 40.b stavka 3. ovoga Zakona,

7. ako u tekućoj godini ne donese proračun za sljedeću godinu niti odluku o privremenom financiranju te ako ne donese proračun do isteka roka privremenog financiranja, osim u slučaju iz članka 69.a stavka 1. ovog Zakona.«

24.2. Članak 85.a ZoLPS-a/13 koji je propisivao da je nedonošenje proračuna ili odluke o privremenom financiranju u roku razlog za istodobno raspuštanje predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave i razrješenje općinskog načelnika, gradonačelnika i župana izmijenjen je člankom 26. ZIDZoLPS-a/17 tako da nakon izmjena glasi:

»Članak 85.a

Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Republike Hrvatske istovremeno će raspustiti predstavničko tijelo i razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihove zamjenike koji su izabrani zajedno s njima:

– ako nakon raspuštanja predstavničkog tijela iz razloga navedenih u članku 84. stavku 1. točki 7. ovoga Zakona novoizabrano predstavničko tijelo ne donese proračun u roku od 90 dana od konstituiranja,

– ako predstavničko tijelo ne donese proračun u roku iz članka 69.a stavka 4. ovog Zakona.«

25. Razloge za izmjenu ZoLPS-a/13 dala je Vlada u Konačnom prijedlogu P. Z. br. 215, te je obrazlažući taj prijedlog izmjene i dopune ZoLPS-a/13, između ostalog, navela:

»I. RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI

Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj uređen je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, br. 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13 – pročišćeni tekst i 137/15 – ispravak). Tim se Zakonom uređuju jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave, njihov djelokrug i ustrojstvo, način rada njihovih tijela, nadzor nad njihovim aktima i radom te druga pitanja od značenja za njihov rad.

U posljednje četiri godine uočen je problem nesuradnje predstavničkog i izvršnog tijela koji kulminira u postupku donošenja proračuna jedinice. Naime, u razdoblju od 2013. do danas došlo je do istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika u 52 slučaja, odnosno u 50 jedinica lokalne samouprave (u dvije jedinice čak dva puta u istome mandatu). To je u odnosu na ukupan broj jedinica možda statistički vrlo mali postotak. Međutim, promatraju li se pojedinačni slučajevi u kojima je došlo do nedonošenja proračuna, i to isključivo i jedino zbog otežane suradnje predstavničkog i izvršnog tijela, nedvojbeno je da problem nedonošenja proračuna predstavlja blokadu za jedinicu. Jedinica se nalazi u posebnoj situaciji zbog nepostojanja temeljnog financijskog akta te nepostojanja izabranog predstavničkog i izvršnog tijela čime je otežano njezino uredno i normalno funkcioniranje. Pored toga, podatak da je u nekim jedinicama taj institut primijenjen tijekom mandata i po dva puta, znači, da u istoj jedinici u četiri godine proračun nije donesen dva puta, pokazuje određene sustavne manjkavosti, te neophodnu potrebu za revidiranjem odnosa predstavničkog i izvršnog tijela u postupku donošenja proračuna.

(...)

II. PITANJA KOJA SE RJEŠAVAJU ZAKONOM

(...)

Vezano uz financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ovim se Zakonom utvrđuje obveza općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana za predlaganje donošenja proračuna, što važećim Zakonom nije propisano. Propisuje se i posljedica u slučaju nepredlaganja proračuna od strane općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, i to u vidu njihovog razrješenja, isto kao i za slučaj da podneseni prijedlog proračuna povuče prije usvajanja istoga, a ne predloži predstavničkom tijelu novi prijedlog proračuna u roku koji omogućava njegovo donošenje.

Ujedno se utvrđuje i obveza novoizabranog općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana da predložiti predstavničkom tijelu proračun i to u roku od 45 dana od dana stupanja na dužnost.«

26. U odnosu na prigovore podnositelja zahtjeva, razvidno je da podnositelj smatra da odredba o mogućnosti povlačenja prijedloga proračuna od strane izvršnog tijela, kao ovlaštenog predlagatelja proračuna jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave, a prije glasovanja o proračunu od strane predstavničkog tijela, »bitno narušava pravo predstavničkog tijela da donosi proračun jedinice lokalne, odnosno, područne samouprave iz razloga što proces donošenja proračuna, u rokovima propisanim zakonom, ali i općim aktima lokalne samouprave (statut jedinice i poslovnik predstavničkog tijela), čini neprovedivim«. Podnositelj zahtjeva smatra da bi se u »zakonu trebalo jasno normirati da čelnik izvršnog tijela ne bi smio imati pravo da povuče prijedlog proračuna iz procedure odlučivanja predstavničkog tijela«. Također, smatra da osporena odredba sadrži »kontradiktorno rješenje«, te da je u osnovi »suvišna« te u »koliziji s člankom 36. stavkom 4. Zakona o proračunu«.

27. Polazeći od sadržaja osporene odredbe članka 69.a ZoLPS-a, kao i članaka 69. i 70. ZoLPS-a razvidno je da se tim odredbama, a kako to Vlada navodi u obrazloženju Konačnog prijedloga P. Z. br. 215 »vezano uz financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ... utvrđuje obveza općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana za predlaganje donošenja proračuna«, te se tim zakonom propisuju i posljedice u slučaju nepredlaganja proračuna od strane općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kao zakonom ovlaštenih predlagatelja proračuna, odnosno u slučaju kada je podneseni prijedlog proračuna povučen prije usvajanja od strane predstavničkog tijela, a da pri tome ovlašteni predlagatelj predstavničkom tijelu ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućava njegovo donošenje.

Ustavni sud utvrđuje da je i posebnim zakonom, ZoP-om/08, kao posebnim propisom kojim se, između ostalog, uređuje planiranje, izrada, donošenje i izvršavanje proračuna, proračunski nadzor i druga pitanja vezana uz upravljanje javnim financijama, propisana obveza i odgovornost izvršnog tijela njegovom predstavničkom tijelu za planiranje i izvršavanje proračuna. Člankom 69. stavkom 3. ZoLPS-a propisano je da je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, kao jedini ovlašteni predlagatelj, dužan utvrditi prijedlog proračuna i podnijeti ga predstavničkom tijelu radi donošenja u roku utvrđenom posebnim zakonom. ZoP/08, kao poseban zakon, u članku 37. stavku 4. određuje da se prijedlog proračuna i projekcija podnosi predstavničkom tijelu na donošenje do 15. studenoga tekuće godine.

Dakle, rok u kojem se prijedlog proračuna mora podnijeti predstavničkom tijelu određen je na način da je propisano da se prijedlog proračuna predstavničkom tijelu mora dostaviti najkasnije do 15. studenoga tekuće godine.

Članak 42. stavak 1. ZoP-a/08 propisuje:

»Članak 42.

(1) Ako ... predstavničko tijelo ne donese proračun prije početka proračunske godine, privremeno se, na osnovi odluke o privremenom financiranju, nastavlja financiranje poslova, funkcija i programa ... tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih proračunskih i izvanproračunskih korisnika u visini koja je neophodna za njihovo obavljanje i izvršavanje te prava primatelja sredstava proračuna utvrđena zakonima i drugim propisima donesenim na temelju zakona (u daljnjem tekstu: privremeno financiranje).

(...)«

Člankom 42. stavkom 1. ZoP-a/08 određena je obveza predstavničkog tijela da proračun donese prije početka proračunske godine, dakle najkasnije do 31. prosinca tekuće godine. Istu obvezu sadrži članak 70. stavci 1. i 2. ZoLPS-a koji propisuje da »ukoliko se proračun za narednu računsku godinu ne može donijeti prije početka godine za koju se donosi«, na temelju odluke o privremenom financiranju koju donosi predstavničko tijelo vodi se privremeno financiranje najdulje za razdoblje od tri mjeseca.

Slijedom navedenog, ovlašteni predlagatelj proračuna ima obvezu, suglasno mjerodavnim odredbama ZoP-a/08 (članak 37. stavak 4.) i ZoLPS-a (članak 69. stavak 3.), dostaviti prijedlog proračuna predstavničkom tijelu najkasnije do 15. studenoga tekuće godine, što ne znači da on to ne može učiniti i prije tog (krajnjeg zakonskog) roka. Naime, prema članku 37. stavku 2. ZoP-a/08 Ministarstvo financija, odnosno upravno tijelo za financije, izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine, te ih dostavlja ovlaštenom predlagatelju proračuna do 15. listopada tekuće godine. Također, iz mjerodavnih odredaba ZoLPS-a i ZoP-a/08, proizlazi obveza predstavničkog tijela da (do kraja tekuće godine, dakle do 31. prosinca) donese proračun, odnosno odluku o privremenom financiranju.

Osporenim člankom 69.a stavkom 1. ZoLPS-a propisano je da će Vlada na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu razriješiti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, ukoliko općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne predloži proračun predstavničkom tijelu ili povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini te ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje. Iz navedene odredbe proizlazi obveza ovlaštenog predlagatelja (općinskog načelnika, gradonačelnika, župana) da prijedlog proračuna, temeljnog financijskog akta jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, dostavi njegovom donositelju, predstavničkom tijelu jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave najkasnije do 15. studenoga tekuće godine. Dakle, osporenom odredbom propisana je posljedica za izvršno tijelo jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave (općinskog načelnika, gradonačelnika, župana) ako onemogući predstavničko tijelo jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave u donošenju proračuna, bilo na način da uopće ne predloži proračun predstavničkom tijelu u zakonom propisanom roku, bilo na način da povuče prijedlog prije glasovanja o proračunu u cjelini i ne predloži novi prijedlog proračuna u roku koji omogućuje njegovo donošenje. Ti su rokovi precizno i jasno određeni odredbama ZoP-a/08 (članak 37.).

28. U odnosu na prigovor podnositelja o »pravnoj nesigurnosti«, a vezano uz činjenicu da iz osporene odredbe nije jasno koliko bi to puta izvršno tijelo moglo povući prijedlog proračuna te u kojem bi roku ovlašteni predlagatelj trebao predložiti novi prijedlog proračuna koji omogućuje njegovo donošenje, pri čemu upućuje na složenost procedure donošenja proračuna i navođenja primjera »dvofaznog« donošenja proračuna uređenih općim aktima pojedinih jedinica, Ustavni sud ističe da je već prethodno istaknuto (v. točku 27. obrazloženja) da su rokovi za predlaganje i donošenje proračuna određeni ZoP-om/08, pri čemu nema zakonske zapreke da predstavnička tijela svojim statutom i poslovnikom, u okviru zakonom propisanih rokova, detaljnije propišu postupak predlaganja i donošenja proračuna, pa i mogućnost predlaganja donošenja proračuna u »dvije faze«.

Slijedom navedenog, imajući u vidu ovlasti zakonodavca da mijenja i dopunjuje postojeće odnose i prava, Ustavni sud ocijenio je da osporeni članak 69.a stavak 1. ZoLPS-a, kojim se propisuje posljedica za ovlaštenog predlagatelja proračuna ako ne postupi po svojoj zakonskoj obvezi, nije protivan načelu vladavine prava ni načelu pravne sigurnosti, odnosno da zakonodavac nije tom odredbom narušio »pravo predstavničkog tijela da donosi proračun jedinice lokalne, odnosno područne samouprave«, kako to tvrdi podnositelj zahtjeva. Ustavni sud prihvaća utvrđenje iz očitovanja Vlade prema kojem je predstavničko tijelo ustavna kategorija (iz članka 128. stavka 2.) i stoga se razlikuje od izvršnog tijela (općinskog načelnika, gradonačelnika, župana), koje to nije. Slijedom navedenog, kako se osporena odredba ZoLPS-a ne odnosi na predstavničko tijelo, već izvršno tijelo, tom se odredbom stoga ni ne dira u pravo i nadležnost predstavničkog tijela da općim i pojedinačnim aktima provodi politiku određene jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave. Osporenim člankom 69.a stavkom 1. ZoLPS-a ne dira se ni na koji način u pravo predstavničkog tijela da donosi proračun jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave koji je prema članku 69. stavku 1. ZoLPS-a temeljni financijski akt jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave. Člankom 69.a ZoLPS-a, a kako to navodi i Vlada u svom očitovanju »upravo suprotno nastoji zaštititi predstavničko tijelo od zloupotrebe ovlaštenja koje ima izvršno tijelo (ne predlaganje ili povlačenje prijedloga proračuna) te propisuje sankcija za špekulativno korištenje procedure u sprječavanju predstavničkog tijela u donošenju temeljnog (godišnjeg) financijskog akta«.

Stoga je ocjena Ustavnog suda da osporenom odredbom nije dovedeno u pitanje pravo na lokalnu samoupravu podnositelja zahtjeva kao predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

28.1. Navode podnositelja zahtjeva kako je ta odredba »suvišna«, odnosno da se zakonom »trebalo jasno normirati da čelnik izvršnog tijela ne bi smio imati pravo da povuče prijedlog proračuna iz procedure odlučivanja predstavničkog tijela« Ustavni sud ne ocjenjuje ustavnopravno relevantnima, pri čemu se napominje da Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom zato što zakonodavac u zakonu nešto nije uredio ili je propustio urediti (v. rješenja Ustavnog suda broj: U-I-709/1995 od 1. ožujka 2000. /www.usud.hr/, broj: U-II-1315/2001 od 9. srpnja 2003. /»Narodne novine« broj 122/03./).

29. Točke I. i II. izreke temelje se na članku 44. stavku 1. Ustavnog zakona.

30. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-619/2018
 Zagreb, 13. ožujka 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.