### NN 142/2021 (23.12.2021.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-4101/2021 od 25. studenoga 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2427

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Ingrid Antičević Marinović, predsjednica Vijeća, te suci Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Josip Leko, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnio Boško Barba iz Vukovara, na sjednici održanoj 25. studenoga 2021. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Visoki upravni sud Republike Hrvatske dužan je donijeti odluku u predmetu koji se vodi pod brojem Usž- 4920/2020 u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od šest (6) mjeseci računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) podnositelju ustavne tužbe Bošku Barbi iz Vukovara, Kardinala A. Stepinca 37/6, određuje se primjerena naknada zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), u iznosu od 9.500,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Boško Barba iz Vukovara (u daljnjem tekstu: podnositelj) 8. srpnja 2021. podnio je ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava u predmetu koji se vodio pred Upravnim sudom u Osijeku pod brojem Usi-6/2021.

Podnositelj u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da mu se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljena su izvješća i donesene odluke Upravnog suda u Osijeku od 24. kolovoza 2021. i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), Područnog ureda Vukovar od 5. listopada 2021.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. U konkretnom slučaju upravni postupak vodio se zbog ponovnog određivanja visine invalidske mirovine po zahtjevu podnositelja od 18. siječnja 2016. HZMO je rješenjem od 18. svibnja 2016. odbio taj zahtjev.

Podnositelj je protiv tog rješenja 30. svibnja 2016. podnio žalbu i prvostupanjsko rješenje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem HZMO-a, Središnje službe od 15. veljače 2017.

3. Presudom Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-236/17-48 od 4. svibnja 2018. ta su rješenja poništena i predmet je vraćen na ponovni postupak.

Rješenjem HZMO-a od 25. rujna 2018. određen je novi iznos mirovine od 6.358,03 kuna mjesečno. Drugostupanjskim rješenjem od 16. travnja 2019. to rješenje je poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak.

Trećim rješenjem HZMO-a od 4. prosinca 2019. podnositelju je određena nova visina mirovine u iznosu od 6.428,05 kuna. Nezadovoljan tim rješenjem podnositelj je podnio žalbu 20. prosinca 2019.

Drugostupanjsko tijelo je žalbu odbilo rješenjem od 19. lipnja 2020.

To je rješenje potvrdio Upravni sud u Osijeku presudom broj: UsI-804/2020-6 od 5. listopada 2020.

Nezadovoljan presudom podnositelj je podnio žalbu i postupak se vodi pred Visokim upravnim sudom pod brojem Usž-4920/2020 te još nije riješen.

4. Podnositelj je pred Upravnim sudom u Osijeku tražio izvršenje presude tog suda broj: UsI-236/17-48 od 4. svibnja 2018., no taj je zahtjev odbijen rješenjem broj: Usi-10/18-4 od 9. listopada 2018., a 22. studenoga 2019. zatražio je obnovu spora završenog presudom broj: UsI-236/17-48 od 4. svibnja 2018., koji prijedlog je odbijen rješenjem Upravnog suda u Osijeku broj: UsI-236/2017-69 od 4. veljače 2020.

5. Pred Upravnim sudom u Osijeku podnositelj je po drugi put tražio izvršenje presude tog suda broj: UsI-236/17-48 od 4. svibnja 2018., no taj je zahtjev odbijen rješenjem broj: Usi-14/19-3 od 17. veljače 2020. i to rješenje je potvrđeno rješenjem Visokog upravnog suda broj: Usž-1490/20-2 od 26. kolovoza 2020.

6. Podnositelj je 15. svibnja 2021. od istog suda zatražio utvrđenje nedopustivosti izvršenja presude broj: UsI-236/17-48 od 4. svibnja 2018. Taj je zahtjev odbijen rješenjem broj: Usi-6/2021-4 od 19. kolovoza 2021.

Budući da odluka nije bila donesena, podnositelj je u vezi s tim postupkom 26. svibnja 2021. podnio predsjedniku Upravnog suda u Osijeku zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku. Zahtjev je usvojen rješenjem predsjednika Upravnog suda u Osijeku broj: SuUzpI-2/2021-3 od 21. srpnja 2021. te je sutkinji koja je vodila taj predmet naloženo da odluku donese u roku od 45 dana dostave tog rješenja.

III. MJERODAVNO PRAVO

7. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drukčiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.)

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70. ZoSuda/13) nisu mijenjane.

8. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSud-a/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

9. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje ‘spornog’ razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(...)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije. ...

(...)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.«

10. U skladu s citiranim stajalištem Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka. Uvažavajući činjenicu da je u konkretnom slučaju došlo do poništenja upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak, te da je u ponovnom postupku drugostupanjsko tijelo po drugi put poništilo prvostupanjsko rješenje, da se podnositelj koristio sredstvom za izvršenje presude Upravnog suda u Osijeku (prijedlozi iz 2018. i 2020. – točke 4. i 5. obrazloženja ove odluke) i sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, te da je postupak (spor) u ovoj pravnoj stvari još uvijek u tijeku, Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

11. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenost predmeta, ponašanje podnositelja i nadležnih tijela, te važnost predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

12. U skladu s praksom Ustavnog suda (stajališta izražena u odluci broj: U-IIIA-4885/2005) potrebno je sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

Razmatrano razdoblje započelo je 30. svibnja 2016. kada je podnositelj podnio žalbu protiv rješenja HZMO-a od 18. svibnja 2016., jer je tada nastao »spor« u smislu članka 29. stavka 1. Ustava. Ustavni sud utvrđuje da postupak u toj pravnoj stvari od podnošenja žalbe u upravnom postupku do donošenja ove odluke traje ukupno pet (5) godina, šest (6) mjeseci i sedam (7) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

13. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu. Riječ je o određivanju visine invalidske mirovine, koja je podnositelju već ranije priznata.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela i upravnih sudova

14. Iako se postupak u razmatranom razdoblju vodio tri puta pred nadležnim upravnim tijelom i dva puta pred upravnim sudom, Ustavni sud utvrđuje da postupak nije vođen u skladu s načelom učinkovitosti.

14.1. Ustavni sud primjećuje da se postupak pred upravnim tijelom prvi put vodio od podnošenja žalbe (30. svibnja 2016.) do donošenja rješenja po podnesenoj žalbi (15. veljače 2017.), dakle, osam mjeseci i 15 dana. Nakon toga se u povodu tužbe podnositelja (od 20. ožujka 2017.) vodio pred Upravnim sudom u Osijeku od 4. svibnja 2018. kada je donesena presuda kojom su poništena rješenja HZMO-a i predmet vraćen na ponovni postupak, dakle, preko 13 mjeseci. HZMO je tek rješenjem od 4. prosinca 2019. (koje je potvrđeno drugostupanjskim rješenjem i presudom Upravnog suda u Osijeku od 5. listopada 2020.) postupilo po navedenoj presudi. Dakle, za to postupanje trebalo je 19 mjeseci.

14.2. U konkretnom slučaju duljina trajanja postupka uzrokovana je neučinkovitim postupanjem HZMO-a, koje je novo rješenje donijelo godinu dana i sedam mjeseci nakon što je Upravni sud presudom od 4. svibnja 2018. poništio rješenje i predmet vratio HZMO-u na ponovni postupak.

Ustavni sud primjećuje da je podnositelj podnio tužbu i pokrenuo upravni spor pred Upravnim sudom u povodu rješenja HZMO-a od 4. prosinca 2019. (potvrđenog drugostupanjskim rješenjem od 19. lipnja 2020.), koji je presudom od 5. listopada 2020. odbio njegov tužbeni zahtjev.

Podnositelj je u povodu te presude Upravnog suda podnio žalbu Visokom upravnom sudu.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

15. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka već je ulaganjem zahtjeva za izvršenjem presude Upravnog suda od 4. svibnja 2018. nastojao ubrzati odlučivanje o njegovim pravima.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

16. Ustavni sud utvrđuje da je postupak (upravni i sudski) u razmatranom razdoblju trajao dulje od pet (5) godina i još nije okončan. Imajući u vidu duljinu trajanja postupka koji je dijelom uzrokovan vraćanjem predmeta na ponovni postupak i da nije riječ o složenijoj pravnoj stvari, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

1) Izreka odluke i nalog Visokom upravnom sudu

17. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 3. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je predsjednik Visokog upravnog suda dužan dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu donošenja odluke po žalbi podnositeljice u roku od osam (8) dana od dana njezina donošenja, a najkasnije u roku od osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

18. U skladu s člankom 63. stavkom 3. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točkama III. i IV. izreke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade zbog povrede ustavnog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

19. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-4101/2021

Zagreb, 25. studenoga 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Ingrid Antičević Marinović, v. r.