### NN 7/2017 (25.1.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-392/2011, U-I-485/2011 i dr. od 13. prosinca 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

230

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 13. prosinca 2016. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08., 125/11. i 78/15.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. OPĆI PODACI O POSTUPKU PRED USTAVNIM SUDOM

1. 5. saziv Hrvatskog sabora donio je na sjednici održanoj 25. veljače 2005. Zakon o obveznim odnosima (u daljnjem tekstu: ZOO), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 35 od 17. ožujka 2005., a stupio je na snagu 1. siječnja 2006. (članak 1165.).

Zakon o izmjenama i dopunama ZOO-a (»Narodne novine« broj 41 od 9. travnja 2008.) stupio je na snagu 17. travnja 2008.

Zakon o rokovima ispunjenja novčanih obveza (»Narodne novine« broj 125 od 7. studenoga 2011.) stupio je na snagu 1. siječnja 2012. Tim danom prestao je važiti članak 174. ZOO-a.

Zakon o izmjenama i dopunama ZOO-a (»Narodne novine« broj 78 od 17. srpnja 2015.) stupio je na snagu 1. kolovoza 2015.

1.1. Institut valutne klauzule u pravnom sustavu Republike Hrvatske bio je propisan člankom 395. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91., 73/91., 111/93. i 3/94.) koji je glasio:

»Valuta obveze

Članak 395.

(1) Dopuštena je odredba ugovora prema kojoj se vrijednost ugovorne obveze u valuti Republike Hrvatske izračunava na temelju cijene zlata ili tečaja valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti.

(2) U slučaju iz stavka 1. ovoga članka obveza se ispunjava plaćanjem u valuti Republike Hrvatske prema prodajnom tečaju ovlaštene banke u mjestu ispunjenja obveze, koji vrijedi tog dana, ako stranke nisu ugovorile drugi tečaj.

(3) Ako novčana obveza protivno zakonu glasi na plaćanje u zlatu ili nekoj stranoj valuti, njeno se ispunjenje može zahtijevati samo u valuti Republike Hrvatske prema prodajnom tečaju ovlaštene banke u mjestu ispunjenja obveze, koji vrijedi tog dana.«

1.2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22. ZOO-a podnijeli su:

- Hrvatska udruga sindikata, Zagreb, zastupana po predsjedniku Ozrenu Matijaševiću (U-I-392/2011),

- Udruga radničkih sindikata Hrvatske, zastupana po predsjedniku Damiru Jakušu (U-I-485/2011),

- Vlaho Hrdalo iz Zagreba (U-I-3577/2011),

- Jagoda Burić i Darko Burić iz Zagreba (U-I-3703/2011),

- Darko Vulić iz Zagreba (U-I-3704/2011),

- Eduard Briški iz Sesveta (U-I-3777/2011),

- Sunčica Željem iz Zagreba (U-I-3813/2011),

- Bojan Vukadinović iz Zagreba U-I-3832/2011),

- Ozren Sorić iz Zadra (U-I-3883/2011),

- Katarina Perić iz Zadra (U-I-3884/2011),

- Daria Tonai iz Zagreba (U-I-3942/2011),

- Robert Obajdin iz Kutine (U-I-3963/2011),

- Silvija Hrdalo i Ivica Hrdalo iz Dubrovnika (U-I-3964/2011),

- Mario Mandarić iz Solina (U-I-3985/2011),

- Zoran Radičanin iz Kutine (U-I-4017/2011),

- Snježana Horvat iz Cestice (U-I-4074/2011),

- Dario Kadoić iz Slavonskog Broda (U-I-4083/2011),

- Dragan Bodul iz Pule (U-I-4098/2011),

- Sanela Šodolović iz Bjelovara (U-I-4131/2011),

- Ivan Odak iz Velike Gorice (U-I-4135/2011),

- Denis Smajo iz Osijeka (U-I-4204/2011),

- »Franak« - Udruga korisnika kredita poslovnih banaka s valutnom klauzulom i promjenjivom kamatnom stopom, Zagreb (U-I-4221/2011),

- Sanjin Oreški iz Čakovca (U-I-4222/2011),

- Predrag Pale iz Zagreba (U-I-4302/2011),

- Radenko Miličević iz Bjelovara (U-I-4728/2011),

- Juraj Biondić iz Zagreba (U-I-5687/2011),

- Ivan Markić iz Zagreba i Marko Lalić iz Zagreba (U-I-342/2015),

- Ante Lonić iz Zagreba (U-I-360/2015),

- Marina Pavelić iz Šenkovca (U-I-495/2015),

- Zvjezdana Tepić iz Bregane (U-I-1100/2015) i

- Robert Matijašić iz Samobora (U-I-1030/2015).

2. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio Konačni prijedlog Zakona o obveznim odnosima, P.Z.E. br. 226, koji je Vlada Republike Hrvatske uputila predsjedniku Hrvatskog sabora dopisom klasa: 330-01/04-01/10, ur. broj: 5030109-05-1 od 3. veljače 2005.; Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima s Konačnim prijedlogom zakona za hitni postupak, P.Z.E. br. 31, koji je Vlada Republike Hrvatske uputila predsjedniku Hrvatskog sabora dopisom klasa: 330-01/08-01/07, ur. broj: 5030109-08-1 od 19. ožujka 2008. i Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim odnosima s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 853, koji je Vlada Republike Hrvatske uputila predsjedniku Hrvatskog sabora dopisom klasa: 022-03/15-01/59, ur. broj: 50301-09/09-15-3 od 11. lipnja 2015., s pripadajućim zapisnicima i fonogramima.

2.1. Pozivom na članak 25. stavak 1. Ustavnog zakona, zatraženo je i zaprimljeno očitovanje dr. sc. Željka Rohatinskog, guvernera Hrvatske narodne banke broj: 810-II-733/Us-2011 od 1. ožujka 2011., koje je u svom očitovanju od 27. ožujka 2013. potvrdio sadašnji guverner Hrvatske narodne banke dr. sc. Boris Vujčić.

2.2. Ustavni sud zatražio je i zaprimio 14. i 29. ožujka 2011. znanstvena mišljenja dr. sc. Petra Klarića, profesora Pravnog fakulteta u Zagrebu, te dr. sc. Zvonimira Slakopera, profesora Ekonomskog fakulteta u Zagrebu i Pravnog fakulteta u Rijeci.

2.3. Dana 14. rujna 2011. zatraženo je i zaprimljeno mišljenje Hrvatske udruge banaka, zastupane po direktoru dr. sc. Zoranu Bohačeku.

2.4. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona, više predlagatelja podnijelo je Ustavnom sudu prijedloge za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi članka 22. ZOO-a, smatrajući da bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

II. OSPORENA ZAKONSKA ODREDBA

3. Članak 22. ZOO-a glasi:

»Valuta obveze

Članak 22.

(1) Dopuštena je odredba ugovora prema kojoj se vrijednost ugovorne obveze u valuti Republike Hrvatske izračunava na temelju cijene zlata ili tečaja valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti.

(2) U tom slučaju, ako strane nisu ugovorile drugi tečaj, obveza se ispunjava u valuti Republike Hrvatske prema prodajnom tečaju koji objavi devizna burza, odnosno Hrvatska narodna banka i koji vrijedi na dan dospjelosti, odnosno, po zahtjevu vjerovnika, na dan plaćanja.

(3) Ako novčana obveza protivno zakonu glasi na plaćanje u zlatu ili stranoj valuti, njezino se ispunjenje može zahtijevati samo u valuti Republike Hrvatske prema prodajnom tečaju koji objavi devizna burza, odnosno Hrvatska narodna banka i koji vrijedi na dan dospjelosti, odnosno, po zahtjevu vjerovnika, na dan plaćanja.

(4) Odredbe ovoga zakona o kamatama primjenjuju se na novčanu obvezu neovisno o valuti u kojoj je izražena.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Hrvatska udruga sindikata smatra da je članak 22. ZOO-a u nesuglasnosti s člancima 2. stavkom 1., 3., 5. stavkom 1., 14. i 49. stavcima 2. i 3. Ustava iz sljedećih razloga:

»(...) Hrvatska nacionalna valuta jest kuna koja je jedino platežno sredstvo na području Republike Hrvatske, te kao takva predstavlja komponentu državnog suvereniteta. Budući da Ustav suverenitet Republike Hrvatske određuje neotuđivim, nedjeljivim i neprenosivim, predlagatelj smatra da se ugovaranjem vrijednosti ugovorne obveze u stranoj valuti direktno krši Ustav.

Primjena članka 22. ZOO-a najizraženija je bankarskom poslovanju gdje su valutne klauzule postale neizostavan sadržaj općih uvjeta poslovanja pri dodjeli kredita građanima i pravnim osobama. Predlagatelj smatra da takva praksa, koju dopušta čl. 22. ZOO-a, ima za posljedicu izraženu nejednakost ugovornih strana. Uz primjenu ostalih sredstava osiguranja tražbine banke prema korisniku kredita i kamatnih stopa kojim banke značajno smanjuju rizik svog poslovanja, primjena valutne klauzule u konkretnom slučaju banci u cijelosti otklanja rizik, a njenom suugovaratelju drastično umanjuje izvjesnost i odredivost budućih dužnih činidbi, i sav rizik ispunjenja ugovora svaljuje na njega. Stoga predlagatelj drži da je riječ o ozbiljnoj povredi temeljne vrednote Ustavnog poretka i Ustavnog načela jednakosti pred zakonom.

Navedena praksa ima za posljedicu i nejednak položaj banaka u odnosu na druge poduzetnike koji su svom poslovanju izloženi znatno većim rizicima poslovanja.

Primjena valutnih klauzula u jasnoj je suprotnosti s Ustavnom odredbom po kojoj država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana, kojima se opisanom praksom znatno otežava ikakav napredak i socijalno blagostanje.«

4.1. Udruga radničkih sindikata Hrvatske smatra da je članak 22. ZOO-a u nesuglasnosti s člancima 1. stavkom 1., 2. stavkom 1., 3., 5. i 49. Ustava te s člankom 21. stavkom 1. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci (»Narodne novine« broj 75/08.) i člankom 115. stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama (»Narodne novine« broj 117/08., 74/09. i 153/09.) iz sljedećih razloga:

»Valutna ili devizna klauzula je običajno pravo banaka, naslijeđeno iz Jugoslavije iz razdoblja hiperinflacije 80-tih godina prošlog stoljeća, kad je devizna klauzula uvedena kao sredstvo zaštite, te je kao takva i ostala. Banke u Republici Hrvatskoj tvrde da deviznom klauzulom štite svoje klijente. Međutim, istina je da banke zahvaljujući deviznoj klauzuli kompletan rizik svojeg poslovanja, uključujući i svoje loše poteze, prebacuju na građane Republike Hrvatske i domaću privredu. Devizna klauzula također znači da Republika Hrvatska nema povjerenja u vlastitu nacionalnu valutu, kunu usprkos činjenici da je kuna stabilna valuta od 4. listopada 1993. godine. Hrvatska mora ukinuti deviznu klauzulu želi li spriječiti da građani snose sav rizik od moguće devalvacije kune.

Umjesto da jača svoj monetarni sustav i povjerenje građana u kunu, Republika Hrvatska držanjem na snazi valutne klauzule po kojoj kuna postaje sekundarna, a ne primarna moneta, vlastitom nacionalnom valutom zapravo štiti strani novac, u ovom slučaju euro ili švicarsku krunu. S kojim pravom? Nisu dužnici odgovorni za valutnu politiku države, odgovorna je sama država i središnja nacionalna banka. Banke treba prisiliti da same snose rizik loših kredita, one su i odgovorne za masovnu ponudu kredita u CHF-u.

Valutnom klauzulom se narušava odredba Ustava Republike Hrvatske po kojem je država dužna voditi računa o svim građanima podjednako, te poticati gospodarski napredak i socijalno blagostanje. Također imamo nejednakost ugovornih strana - banke koje su većinom u stranom vlasništvu u potpunosti su zaštićene, dok su građani Republike Hrvatske izloženi svim promjenama tečaja (kao sada korisnici kredita u švicarskim francima čije rate 'lete u nebo'). Zahvaljujući visokim kamatama, koje su puno veće nego što jesu u domicilnim državama iz kojih je valuta za koju je vezan kredit, banke u Republici Hrvatskoj se bogate na hrvatskim građanima. To je očito, jer jedino u Republici Hrvatskoj banke nisu osjetile krizu.

Valutna je klauzula također znak da središnja banka ne radi svoj posao kako treba. Na taj način se narušava suverenitet Republike Hrvatske. Podsjećamo da svaka zemlja, uz himnu, zastavu, granice, vojsku, policiju, ima i novac kao osnovno obilježje svojeg suvereniteta. Dopuštajući bankarima da hrvatskim građanima pri odobravanju kredita nameću devizne klauzule, odrekli smo se monetarnog suvereniteta. Devizna klauzula kod nas kotira kao novac i na taj način Republika Hrvatska nema monetarni suverenitet. Ukinimo deviznu klauzulu i pokažimo da smo monetarno suverena zemlja, te da kuna nije drugorazredna valuta u Hrvatskoj. Omogućimo da hrvatska nacionalna valuta, kuna odista bude zakonsko i definitivno sredstvo plaćanja u Republici Hrvatskoj.«

4.2. »Franak« - Udruga korisnika kredita poslovnih banaka s valutnom klauzulom i promjenjivom kamatnom stopom smatra da je članak 22. ZOO-a u nesuglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 2., 14. stavkom 2., 48. stavkom 1., 49. stavkom 3. i 55. stavkom 1. Ustava iz sljedećih razloga:

»IV. 'Deviznu klauzulu doživljavamo protuustavnom. Ona je eklatantan primjer moći banaka koji ne možete sresti ni u jednoj zapadnoj zemlji. U SAD-u i EU nezamislivo je da banke u kreditne ugovore klijentima stave deviznu klauzulu. Devizna klauzula ostatak je prakse iz bivše Jugoslavije kada je vladala visoka inflacija. Ako inflacija u Hrvatskoj već 18 godina praktički ne postoji, onda ne postoji nikakav razlog da se banke štite deviznom klauzulom. Ako već uvode deviznu klauzulu, onda neka priznaju i kamatu na kredite koja postoji u domicilnoj državi iz koje je valuta za koju je vezan kredit', navodi profesor Ekonomskog fakulteta u Zagrebu Marijan Cingula (Biznis portal).

Maruška Vizek s Ekonomskog instituta u Zagrebu obrušila se u novom izdanju časopisa Forbes na Hrvatsku narodnu banku, jer nije preuzela odgovornost za tečaj švicarskog franka, o kojem, kaže Vizek, otkada je počeo rasti nezadrživo prema kuni pričaju svi, od građana, medija, političara i guvernera narodne banke, ali za valutnu klauzulu odgovornost nije preuzeo nitko.

(...)

Dodaje kako bi HNB trebao biti glavni zagovornik obuzdavanja eurizacije te da je stoga valutna klauzula itekako odgovornost središnje banke.

(...)

Postojanjem devizne klauzule u pravnom sustavu Republike Hrvatske dovelo je državljane Republike Hrvatske na rub socijalne egzistencije i to najviše pogođeni tzv. srednji sloj građana. Dakle, radi se o populaciji koja sama po sebi nije socijalno ugrožena i o njoj država ne vodi posebnu brigu, ali i o populaciji koja se nije ni na koji način obogatila nakon Domovinskog rata i ne pripada u sloj novostečenih tajkuna i bogataša. Radi se o populaciji, uglavnom visokoobrazovanih ljudi, srednje životne dobi, koji su podizanjem stambenih kredita (ili kredita za automobile što u ovom slučaju ne navodimo kao potencijalnu ugrozu egzistencije) riješavali životno važno pitanje stambenog zbrinjavanja obitelji u zemlji u kojoj ne postoji stambena politika, te su posegnuli za jedinim dostupnim riješenjem.

Devizna klauzula je postala izvorom ekstra profita banaka a ne klauzula koja štiti banke od deprecijacije kune.

(...)

U tom trenutku banke su, agresivno, kao najpovoljniji kredit, nudili kredit u švicarskim francima, koju ponudu su spomenuti subjekti prihvatili.

Neopravdano je da sada državljani Republike Hrvatske ostanu nezaštićeni i da se Država i najviše institucije stave na stranu enormnih profita koje te, sve strane, banke ubiru u Republici Hrvatskoj.«

4.3. Preostali pojedinačni predlagatelji ponavljaju razloge osporavanja članka 22. ZOO-a već iznesene u prethodnim točkama obrazloženja ovog rješenja. Osim tih razloga neki predlagatelji ističu i povredu članka 35. Ustava te članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine - Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

4.4. Udruga »Franak« i pojedini predlagatelji dostavili su Ustavnom sudu i projekcije kretanja iznosa dospjelih kreditnih obveza u švicarskim francima, glavnice i kamata.

IV. OČITOVANJE GUVERNERA HRVATSKE NARODNE BANKE

5. U očitovanju guvernera Hrvatske narodne banke na razloge predlagatelja zbog kojih smatraju da članak 22. ZOO-a nije u suglasnosti s Ustavom, navodi se sljedeće:

»III. Naime, valutna ili devizna klauzula nije, kako se to obrazlaže u prijedlogu za ocjenu ustavnosti, običajno pravo banaka, naslijeđeno iz Jugoslavije, već zakonom Republike Hrvatske dopuštena mogućnost ugovaranja odredbe prema kojoj se vrijednost ugovorne obveze u valuti Republike Hrvatske izračunava na temelju tečaja valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti.

Navedena zakonska mogućnost nije pravo koje mogu konzumirati samo banke kroz ugovore o kreditu, već i bilo koji drugi vjerovnik novčane obveze, kako građanin, tako i poduzetnik koji može ugovoriti navedenu klauzulu, npr. u ugovoru o prodaji, kako bi se zaštitio od promjena vrijednosti novca u razdoblju između nastanka novčane obveze i trenutka njena dospijeća. Valutna je klauzula, stoga zakonom predviđeni instrument zaštite promijene vrijednosti novca bilo kojeg vjerovnika, kako banaka, tako i građana i poduzetnika, odnosno bilo koje fizičke i pravne osobe u Republici Hrvatskoj koji u određenom pravnom poslu, npr. u ugovoru o prodaji, ugovoru o zakupu i sl. imaju zakonom dopuštenu mogućnost ugovaranja iste.

IV. Netočna je i tvrdnja prema kojoj devizna klauzula, po shvaćanju predlagatelja, znači da Republika Hrvatska nema povjerenja u vlastitu nacionalnu valutu, da se njome štiti euro ili neka druga valuta, da kuna postaje sekundarna valuta, kao i da se time narušava suverenitet Republike Hrvatske.

(...)

Odredbom članka 21. st. 1. i 2. i 3. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci (Narodne novine 75/08) propisano je također:

'(1) Novčana jedinica Republike Hrvatske jest kuna, koja se dijeli na stotinu lipa.

(2) Kuna je zakonsko sredstvo plaćanja u Republici Hrvatskoj.

(3) Za plaćanja u zemlji zakonom se može dopustiti i korištenje druge valute.'

Propisima Republike Hrvatske propisano je dakle da je kuna zakonsko sredstvo plaćanja u Republici Hrvatskoj i ista se (osim kada je zakonom dopušteno da se za plaćanja u zemlji može dopustiti i korištenje druge valute) treba koristiti za sva plaćanja na teritoriju Republike Hrvatske, uz istovremenu zabranu plaćanja u stranim novčanim jedinicama.

Plaćanje u valuti Republike Hrvatske mora se vršiti i u slučaju kada je svota novčane obveze vezana uz tečaj valute RH u odnosu prema stranoj valuti, dakle u slučaju ugovorene valutne klauzule, kao i u slučaju kada obveza plaćanja, protivno zakonu, glasi na plaćanje u stranoj valuti.

Ističemo da se radi o kogentnim pravnim normama i da su za nepridržavanje istih predviđene sankcije.

Mišljenja smo, stoga, da je navedenom zakonskom regulativom i normama prisilne naravi Republika Hrvatska zaštitila svoj monetarni suverenitet i domaću valutu kao zakonsko sredstvo plaćanja, te da se mogućnošću ugovaranja valutne klauzule ne dovodi u pitanje kuna kao nacionalna valuta i zakonsko sredstvo plaćanja u Republici Hrvatskoj niti ruši suverenitet Republike Hrvatske.

(...)

Naime, osnovna bankovna djelatnost definirana Zakonom o kreditnim institucijama (NN 117/08, 74/09 i 153/09) kao bankovna usluga je primanje depozita ili drugih povratnih sredstava od javnosti i odobravanje kredita iz tih sredstava, a za svoj račun. Nesporno je da pozitivni propisi Republike Hrvatske, pa tako i Zakon o deviznom poslovanju (NN 96/03, 140/05, 132/2006, 150/2008, 92/2009, 153/2009 i 145/2010), osim štednje, odnosno primanja depozita u nacionalnoj valuti omogućuju i štednju, odnosno primanje depozita i u devizama.

O značenju depozita u bankovnom sustavu i utjecaju na njegovu stabilnost svjedoči, između ostalih, i činjenica da je tek u krajnjoj fazi liberalizacije deviznog poslovanja, izvršena liberalizacija depozitnih poslova rezidenata kojom je omogućeno rezidentima da novčana sredstva, osim na računima u bankama u Republici Hrvatskoj drže i na računima u inozemstvu.

Ukazujemo, u vezi navedenog, na činjenicu da je udjel deviznih depozita u ukupnim depozitima u bankovnom sustavu na kraju 2010. godine iznosio 80,9%, dok je na kraju 1993. godine, nakon uspješne provedbe Stabilizacijskog programa, iznosio 78,7%. U valutnoj strukturi depozita dominantno je zastupljen euro (prije njegova uvođenja, bila je to njemačka marka). Kada je Hrvatska postala neovisna država, zastupljenost depozita u njemačkoj marki u ukupnim depozitima bila je preko 90%. Budući da banke u svojim izvorima sredstava imaju pretežito depozite u stranoj valuti, one odobravaju i kredite koji su u stranoj valuti (manji dio), odnosno kredite u kunama indeksirane uz stranu valutu. Naime, banke su prema zakonskim propisima dužne voditi računa o tečajnom riziku, odnosno štititi vrijednost svojih potraživanja kroz vrijeme. Kada tome ne bi bilo tako, odnosno kada banke ne bi imale usklađenu valutnu strukturu svoje imovine i obveza (odobrenih kredita i primljenih depozita), bile bi izložene gubitku zbog promjene tečaja, što bi u konačnici moglo ugroziti stabilnost bankovnog sustava (primjerice dovesti do problema u izmirivanju obveza banaka prema štedišama).

Treba istaknuti da se visoki udio deviznih depozita u ukupnim depozitima banaka zadržao na visokoj razini unatoč niskoj inflaciji i stabilnom tečaju kune. Primjerice, u razdoblju od 2000. do 2010. godine, prosječna stopa inflacije iznosila je 3,0%, a dnevni tečaj kune prema euru kretao se u rasponu od -4,1% do +4,5% oko prosječno ostvarenog tečaja od 7,41 HRK/EUR. U istom razdoblju kamatne stope banaka na kunske oročene depozite stanovništva bile su u prosjeku za 1,40 postotnih bodova više od kamatnih stopa na oročene devizne depozite stanovništva, dok su na depozite poduzeća bile više za 1,16 postotnih bodova. S druge strane prosječni udio deviznih depozita u ukupnim depozitima u razdoblju od 2000. do 2010. godine iznosio je 77,4%. Pritom valja naglasiti da je unutar tog razdoblja, u strukturi depozita domaćih sektora od 2000. pa sve do 2007. godine bio prisutan blagi trend smanjenja razine eurizacije, pa je udio deviznih depozita u ukupnim depozitima postupno padao s prosječnih 87,2% koliko je iznosio u 2000., na 66,0% u 2007. godini. Međutim, eskalacijom svjetske financijske i gospodarske krize i prelijevanjem njenih negativnih učinaka na domaća kretanja, došlo je do preokreta trenda pa se ponovno intenzivirao proces eurizacije. Tako je ponovno došlo do valutne supstitucije depozita domaćih sektora, a prosječni udio deviznih depozita povećao se u 2008. na 67,6%, da bi u 2010. dosegnuo 79,7%.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Prigovori predlagatelja, zbog kojih smatraju da osporeni članak 22. ZOO-a nije suglasan s Ustavom, svode se, sažeto, na tri bitna razloga: a) narušavanje (monetarnog) suvereniteta Republike Hrvatske, b) privilegirani položaj banaka u odnosu na druge poduzetnike u Republici Hrvatskoj i c) privilegirani (povoljniji) položaj banaka u odnosu na građane, štediše odnosno korisnike kredita, budući da se »primjenom valutne klauzule, u konkretnom slučaju banci u cijelosti otklanja rizik, a njenom suugovaratelju drastično umanjuje izvjesnost i odredivost budućih činidbi i sav rizik ispunjenja ugovora svaljuje na njega«.

Polazeći od prigovora predlagatelja Ustavni sud ocjenjivao je ustavnost osporenog članka 22. ZOO-a s aspekta moguće povrede članaka 2. stavaka 1. i 4. alineje 1., 14. stavka 2. i 49. stavka 2. Ustava.

a) Suverenitet Republike Hrvatske (članak 2. stavci 1. i 4. alineja 1. Ustava)

7. Članak 2. stavci 1. i 4. alineja 1. Ustava glase:

»Članak 2.

Suverenitet Republike Hrvatske neotuđiv je, nedjeljiv i neprenosiv.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

- o uređivanju gospodarskih pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

7.1. U odnosu na narušavanje suvereniteta Republike Hrvatske, predlagatelji u bitnom ističu da kuna kao hrvatska nacionalna valuta koja je jedino platežno sredstvo na području Republike Hrvatske predstavlja komponentu državnog suvereniteta. Smatraju stoga da se ugovaranjem vrijednosti ugovorne obveze u stranoj valuti direktno krši Ustav, odnosno da se Republika Hrvatska »dopuštajući bankarima da hrvatskim građanima pri odobravanju kredita nameću devizne klauzule«, odrekla monetarnog suvereniteta.

7.2. U ocjeni osnovanosti prigovora predlagatelja, Ustavni sud pošao je od članka 21. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci koji glasi:

»Članak 21.

(1) Novčana jedinica Republike Hrvatske jest kuna, koja se dijeli na stotinu lipa.

(2) Kuna je zakonsko sredstvo plaćanja u Republici Hrvatskoj.

(3) Za plaćanja u zemlji zakonom se može dopustiti i korištenje druge valute.

(4) Hrvatska narodna banka može odrediti najniži apoen u prometu na koji se zaokružuju obračuni u gotovinskim i bezgotovinskim plaćanjima te u poslovnim knjigama.«

7.3. Prema tome, iz citirane zakonske odredbe jasno proizlazi da je kuna (jedino) zakonsko sredstvo plaćanja i ona se (osim kada je zakonom dopušteno da se za plaćanja u zemlji može dopustiti korištenje druge valute) mora koristiti za sva plaćanja na teritoriju Republike Hrvatske. Plaćanje u kunama, valuti Republike Hrvatske, mora se obavljati i u slučaju kada je ugovorena valutna klauzula, odnosno kada je novčana obveza vezana uz tečaj valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti. Štoviše, takva obveza postoji i kada obveza plaćanja protivno zakonu glasi na plaćanje u stranoj valuti (članak 22. stavak 2. ZOO-a). Drugim riječima, zabranjeno je i nezakonito ispunjavanje novčanih obveza u drugoj valuti odnosno u stranoj novčanoj jedinici. Navedeno postupanje sankcionirano je propisima Republike Hrvatske kao kažnjivo djelo (članci 63., 75. i 76. Zakona o deviznom poslovanju, »Narodne novine« broj 96/03., 140/05., 132/06., 150/08., 92/09., 153/09., 133/09., 145/10. i 76/13.).

7.4. Ustavni sud ocjenjuje da je iz svega navedenog razvidno da se osporenim člankom ni na koji način ne narušava suverenitet Republike Hrvatske. Stoga Ustavni sud utvrđuje da osporena zakonska odredba nije nesuglasna članku 2. stavcima 1. i 4. alineji 1. Ustava.

b) Nejednak položaj između banaka i ostalih poduzetnika (privilegirani položaj banaka)

8. Članci 14. stavak 2. i 49. stavak 2. Ustava glase:

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«"

»Članak 49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.

(...)«

8.1. U nastavku ustavnosudskog postupka, nakon što je otklonio prigovore predlagatelja o narušavanju suvereniteta Republike Hrvatske, Ustavni sud razmatrao je osnovanost ostalih prigovora predlagatelja tako da je prethodno utvrdio postoji li legitimni cilj u javnom interesu koji se osporenim člankom 22. ZOO-a nastoji postići.

8.2. Pri tome je Ustavni sud imao u vidu opća načela obveznog prava, osobito ona propisana člancima 2., 3., 4., 6. i 7. ZOO-a, koji glase:

»Sloboda uređivanja obveznih odnosa

Članak 2.

Sudionici u prometu slobodno uređuju obvezne odnose, a ne mogu ih uređivati suprotno Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima i moralu društva.

Ravnopravnost sudionika u obveznom odnosu

Članak 3.

Sudionici u obveznom odnosu ravnopravni su.

Načelo savjesnosti i poštenja

Članak 4.

U zasnivanju obveznih odnosa i ostvarivanju prava i obveza iz tih odnosa sudionici su dužni pridržavati se načela savjesnosti i poštenja.«

»Zabrana zlouporabe prava

Članak 6.

Zabranjeno je ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato.

Načelo jednake vrijednosti činidaba

Članak 7.

(1) Pri sklapanju naplatnih pravnih poslova sudionici polaze od načela jednake vrijednosti uzajamnih činidaba.

(2) Zakonom se određuje u kojim slučajevima narušavanje toga načela povlači pravne posljedice.«

8.3. Osporenim člankom 22. ZOO-a dopušta se ugovaranje izračuna vrijednosti novčane obveze u valuti Republike Hrvatske prema cijeni zlata ili prema tečaju valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti (stavak 1. članka 22.). Članak 22. stavak 1. ZOO-a po svojoj je pravnoj naravi iznimka od načela monetarnog nominalizma propisanog člankom 21. ZOO-a koji glasi:

»Načelo monetarnog nominalizma

Članak 21.

Kad obveza ima za činidbu iznos novca, dužnik je dužan isplatiti onaj broj novčanih jedinica na koji obveza glasi, osim kad zakon određuje što drugo.«

8.4. Prema tom načelu dužnik je dužan isplatiti onaj broj novčanih jedinica na koje obveza glasi, neovisno o tome je li vrijednost novca u međuvremenu pala ili porasla. Načelo monetarnog nominalizma isključuje odgovornost dužnika za gubitak vrijednosti novca. U slučaju inflacije dužnik je, dakle, dužan isplatiti određeni iznos novca, i to samo onaj broj novčanih jedinica na koji obaveza glasi. Dođe li do promjene u novčanom sustavu, vjerovnik ne može osnovano zahtijevati ispunjenje novčane obveze koja se ne može izraziti ni kao najmanja važeća novčana jedinica (primjerice lipa). Prema suprotnom načelu - načelu valorizma - promjena vrijednosti novca zahtijeva promjenu visine novčane obveze koja je objekt novčane obveze. Ako vrijednost novca padne, broj novčanih jedinica treba povećati, a ako poraste, njihov broj treba smanjiti. Prema tome, svrha valorizacije jest osiguranje jednake vrijednosti činidaba određenog ugovornog odnosno drugog obveznopravnog odnosa.

8.5. Iz načela monetarnog nominalizma proizlazi da se svota novčane obveze ne mijenja iako se u vremenu između nastanka novčane obveze i ispunjenja novčane obveze promijenila kupovna moć, tj. vrijednost novca, odnosno vrijednost valute (novčane jedinice - kune) u kojoj se ispunjava novčana obveza. Drugim riječima, dužnik novčane obveze dužan je isplatiti onu svotu novca na koju obveza glasi, iako u vrijeme ispunjenja vjerovnik (npr. zbog porasta cijena odnosno pada vrijednosti valute ispunjenja novčane obveze) za tu svotu novca može pribaviti odnosno tom svotom novca platiti manju količinu robe nego što je mogao u vrijeme njezina nastanka (primjerice u vrijeme plaćanja može pribaviti, odnosno kupiti 30% manju količinu robe od one koju je mogao u vrijeme nastanka dužnikove novčane obveze).

Stoga da bi vjerovnik novčane obveze u vrijeme njezinog ispunjenja dobio svotu novca kojom može pribaviti jednako drugih dobara kao što je to mogao u vrijeme nastanka novčane obveze, često je ugovaranje različitih zaštitnih klauzula (monetarnih tj. valutnih klauzula strane valute, zlatnih i indeksnih klauzula), posebice kada je riječ o ugovorima u kojima između ugovaranja i ispunjenja protječe više vremena (primjerice kod ugovora o srednjoročnom i dugoročnom kreditu, ugovora o izvođenju investicijskih radova).

Odstupanje od načela monetarnog nominalizma, međutim, kako to proizlazi iz članka 21. ZOO-a, mora biti propisano zakonom.

8.6. U vezi s navedenim, Ustavni sud ističe da je ZOO-om dopušteno ugovaranje različitih zaštitnih klauzula. Jedna od njih propisana je i osporenim člankom 22. ZOO-a (prema kojoj je dopušteno vrijednost ugovorne obveze u valuti Republike Hrvatske izračunavati na temelju cijene zlata ili tečaja valute Republike Hrvatske u odnosu prema stranoj valuti). Nadalje, članak 23. ZOO-a dopušta ugovaranje indeksne klauzule, tj. ugovaranje usklađenja svote novčane obveze s promjenama »cijena dobara, roba i usluga izraženih indeksom cijena utvrđenim od ovlaštene osobe«. Članak 24. ZOO-a dopušta ugovaranje klizne skale tako da se u ugovorima kojima se jedna strana obvezuje izraditi i isporučiti određene materijale dopušta ugovoriti da će cijena ovisiti o cijeni materijala, rada i drugih čimbenika koji utječu na visinu troškova proizvodnje, u određeno vrijeme na određenom tržištu.

Slijedom navedenoga, osporeni članak 22. ZOO-a (valuta obveza) zajedno s člancima 23. (indeksna klauzula) i 24. (klizna skala) ZOO-a čine cjelinu odredaba kojima se subjektima obveznopravnih odnosa dopušta ugovaranje tzv. zaštitnih klauzula, s ciljem ostvarenja načela jednake vrijednosti uzajamnih davanja u slučajevima kada je ispunjenje obveze jedne strane odgođeno.

Prema tome, osporeni članak 22. ZOO-a, tj. ugovaranje valutne klauzule, predstavlja jedan od načina zaštite jednake vrijednosti međusobnih davanja odnosno činidaba. Iz svega naprijed navedenog proizlazi da cilj članka 22. ZOO-a nije eventualnim porastom vrijednosti zlata ili ugovorene strane valute omogućiti vjerovniku da po dospijeću obveze ostvari uvećanu vrijednost u odnosu na vrijednost činidbe koju je sam ispunio dužniku. Svrha valutne klauzule je očuvati realnu vrijednost ispunjenja činidbe kako bi protučinidba o dospijeću imala istu vrijednost koju je činidba imala u vrijeme njezina ispunjenja.

Ugovorne strane, i vjerovnička i dužnička, ugovaraju valutnu klauzulu kako bi vrijednost uzajamnih davanja koja je, kako je već navedeno, u pravilu vremenski razdvojena, zadržala punu jednakost s obzirom na ugovoreno mjerilo - vrijednost ugovorene strane valute ili cijene zlata. Na taj način ugovorne strane otklanjaju mogućnost da bi zbog moguće značajnije promjene vrijednosti domaće valute, njezinom deprecijacijom ili aprecijacijom, o dospijeću bila narušena jednakost uzajamnih davanja.

8.7. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da članak 22. ZOO-a ima legitiman cilj: dopuštanjem ugovaranja valutne klauzule štiti se jednaka vrijednost činidaba sudionika ugovornog ili drugog obveznopravnog odnosa zbog moguće promjene vrijednosti novca u razdoblju između nastanka novčane obveze i njezina ispunjenja (dospijeća).

9. Vraćajući se na tvrdnje predlagatelja o nejednakom, odnosno privilegiranom položaju banaka u odnosu na ostale poduzetnike, Ustavni sud ističe da iz naprijed navedenog proizlazi da valuta obveze propisana člankom 22. ZOO-a ne ograničava svoju primjenu samo na neke poduzetnike, već se ona jednako proteže na sve poduzetnike. Osporeni članak također ne utvrđuje monopolski položaj nekog poduzetnika zlouporaba kojeg bi onda bila zabranjena. Valutna klauzula jednako je na raspolaganju svim poduzetnicima, neovisno o tome koju djelatnost obavljaju. Hoće li se oni koristiti tom mogućnošću, ovisi isključivo o njihovoj volji odnosno o tome kako su se o tom pitanju dogovorili s drugom ugovornom stranom, dužnikom.

9.1. Štoviše, mogućnost ugovaranja valutne klauzule postoji jednako za sve subjekte ugovornog prava i primjenjuje se na sve ugovore, dakle, i one koje sklope dvije fizičke osobe bez svojstva trgovca (građanskopravni ugovori) i omogućuje svim ugovornim stranama pod jednakim uvjetima ugovaranje zaštitnih monetarnih i zlatnih klauzula. Hoće li ona i biti ugovorena ovisi o slobodnoj volji obiju ugovornih strana.

9.2. Zaključno, proizlazi da je osporena odredba ZOO-a po svojoj pravnoj naravi dispozitivna odredba koja je neutralna prema svojim adresatima, što znači da u pravnom smislu osigurava jednakost obiju ugovornih strana određenog pravnog posla. Drugim riječima, članak 22. ZOO-a ne nameće obvezu ugovaranja valutne klauzule niti propisuje da je ona rezervirana samo za određene subjekte ili određene vrste ugovora.

9.3. Ustavni sud utvrđuje da nisu osnovane tvrdnje predlagatelja o drukčijem (privilegiranom) položaju banaka u odnosu na ostale poduzetnike, kada i oni sklapajući određeni pravni posao, ugovaraju zaštitnu klauzulu propisanu člankom 22. ZOO-a. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je osporeni članak 22. ZOO-a u suglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava u vezi s člankom 49. Ustava.

c) Privilegirani položaj banaka u odnosu na građane/korisnike kredita

10. Predlagatelji neustavnost članka 22. ZOO-a zbog navedenog razloga, sažeto, obrazlažu tvrdnjom da se primjenom valutne klauzule bankama, kao posebnoj kategoriji vjerovnika, čija je osnovna djelatnost kreditno poslovanje, u cijelosti otklanja rizik poslovanja te se on u cijelosti prebacuje na štediše banaka odnosno korisnike kredita.

Kao što je već podrobno obrazloženo u točkama 8.3. do 9.3. obrazloženja ovog rješenja, osporeni članak 22. ZOO-a je po svojoj pravnoj naravi dispozitivna i neutralna pravna norma i primjenjuje se jednako na sve sudionike određenog ugovornog odnosa, kako na dužničkoj, tako i na vjerovničkoj strani.

Prema tome, proizlazi da su neosnovani prigovori predlagatelja o neustavnosti članka 22. ZOO-a u smislu članka 14. stavka 2. Ustava i iz navedenog razloga.

11. U odnosu na prigovore nekih predlagatelja da se valutnom klauzulom narušava odredba Ustava po kojoj je država dužna voditi računa o svim građanima podjednako, te poticati gospodarski napredak i socijalno blagostanje referirajući se pri tome na situaciju kojoj su bili izloženi građani koji su svoju štednju vezali uz jednu valutu - švicarske franke, kada su im zbog drastičnih promjena na financijskom tržištu i špekulativnog postupanja banaka rate kredita u toj valuti, kako navode, »odletjele u nebo« pa je zbog toga veliki broj građana bio doveden na rub socijalne egzistencije, Ustavni sud ističe da ta pitanja nisu niti mogu biti vezana uz ocjenu ustavnosti članka 22. ZOO-a.

Ustavni sud će o tim pitanjima odlučivati tijekom postupaka ocjene ustavnosti Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 102/15.) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o kreditnim institucijama (»Narodne novine« broj 102/15.) - predmet broj: U-I-3737/2015 i dr., te u predmetima individualne ustavnosudske kontrole broj: U-III-2521/2015, U-III-2536/2015, U-III-2547/2015, U-III-2565/2015, U-III-2603/2015, U-III-2604/2015 i U-III-2605/2015. Stoga, Ustavni sud ističe da ovo rješenje nema utjecaja na odluke koje će Ustavni sud donijeti u navedenim predmetima.

12. Ustavni sud nije odlučivao o prijedlozima za određivanje privremene mjere jer je donio rješenje o neprihvaćanju prijedloga.

13. Na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci (točka I.).

14. Rješenje o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Broj: | U-I-392/2011 | U-I-4083/2011 |
|  | U-I-485/2011 | U-I-4098/2011 |
|  | U-I-3577/2011 | U-I-4131/2011 |
|  | U-I-3703/2011 | U-I-4135/2011 |
|  | U-I-3704/2011 | U-I-4204/2011 |
|  | U-I-3777/2011 | U-I-4221/2011 |
|  | U-I-3813/2011 | U-I-4222/2011 |
|  | U-I-3832/2011 | U-I-4302/2011 |
|  | U-I-3883/2011 | U-I-4728/2011 |
|  | U-I-3884/2011 | U-I-5687/2011 |
|  | U-I-3942/2011 | U-I-342/2015 |
|  | U-I-3963/2011 | U-I-360/2015 |
|  | U-I-3964/2011 | U-I-495/2015 |
|  | U-I-3985/2011 | U-I-1100/2015 |
|  | U-I-4017/2011 | U-I-1030/2015 |
|  | U-I-4074/2011 |  |
| Zagreb, 13. prosinca 2016. | | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.