### NN 69/2015 (19.6.2015.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-4022/2010 od 2. lipnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1327

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednice, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 2. lipnja 2015. donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije (»Službeni glasnik Sisačko-moslavačke županije« broj 5/10.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Sisačko-moslavačke županije«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva ili Vlada) podnijela je Ustavnom sudu zahtjev (klasa: 015-01/10-01/03, ur. broj: 5030109-10-2 od 4. kolovoza 2010.) za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije. Zahtjev je u Ustavnom sudu zaprimljen 9. kolovoza 2010.

Navedenu Statutarnu odluku o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije (klasa: 012-03/10-01/14, ur. broj: 2176/01-01-10-2 od 29. travnja 2010.) donijela je Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije na 8. sjednici održanoj 29. travnja 2010. (u daljnjem tekstu: StO-a/10). StO-a/10 objavljena je u »Službenom glasniku Sisačko-moslavačke županije« broj 5 od 3. svibnja 2010.

1.1. StO-a/10 donesena je na temelju članka 35. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08., 36/09.; u daljnjem tekstu: ZoLPS). Nakon donošenja StO-e/10, ZoLPS je izmijenjen i dopunjen dva puta (»Narodne novine« broj 150/11. i 144/12.), a u »Narodnim novinama« broj 19/13. objavljen je i pročišćeni tekst ZoLPS-a.

StO-a/10 donesena je i na temelju članka 28. točke 1. Statuta Sisačko-moslavačke županije (»Službeni glasnik Sisačko-moslavačke županije« broj 11/09.; u daljnjem tekstu: Statut SMŽ-a). Nakon donošenja StO-e/10, Statut SMŽ-a izmijenjen je i dopunjen dva puta (»Službeni glasnik Sisačko-moslavačke županije« broj 2/11. i 3/13.).

1.2. Izmjenama i dopunama ZoLPS-a i Statuta SMŽ-a, koje su donesene poslije stupanja na snagu StO-e/10, a koje su naznačene u prethodnoj točki, osporena statutarna odredba nije ni mijenjana ni dopunjavana.

1) Osporeni članak 3. StO-e/10

2. Osporenim člankom 3. StO-e/10 dopunjen je (novom točkom 29.) članak 44. Statuta SMŽ-a, kojim su propisane ovlasti župana kao izvršnog tijela koji obavlja izvršne poslove u županiji. Članak 44. Statuta SMŽ-a ima ukupno trideset i jednu (31) točku.

2.1. Članak 3. StO-e/10 glasi:

»Članak 3.

U članku 44. iza točke 28. dodaje se nova točka 29. koja glasi:

'29. osniva i imenuje stalna i povremena radna tijela iz svoga djelokruga: savjete, odbore, povjerenstva, komisije i druga radna tijela.'

Dosadašnje točke 29., 30. i 31. postaju točke 30., 31. i 32.«

U ovoj se odluci osporena odredba označava kao »članak 3. StO-e/10« ili kao »točka 29. članka 44. Statuta SMŽ-a«.

2) Zaprimljena očitovanja

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud prvotno je zatražio očitovanje Sisačko-moslavačke županije o podnesenom zahtjevu, a nakon toga i od Ministarstva uprave. Ustavni sud je zaprimio:

– očitovanje županice Sisačko-moslavačke županije, klasa: 043/01/10-01/03, ur. broj: 2176/01-03-10-8 od 5. studenoga 2010. (u daljnjem tekstu: očitovanje županice);

– očitovanje Ministarstva uprave, klasa: 012-01/14-01/5, ur. broj: 515-02/1-14-4 od 2. svibnja 2014. (u daljnje tekstu: očitovanje Ministarstva uprave od 2. svibnja 2014.).

II. POSTUPAK OBUSTAVE OD PRIMJENE OPĆEG AKTA KOJI JE PRETHODIO USTAVNOSUDSKOM POSTUPKU

1) Mjerodavne odredbe ZoLPS-a

4. Postupak obustave od primjene općeg akta u relevantno je vrijeme bio uređen člancima od 79. do 82. ZoLPS-a (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje, 129/05., 109/07., 125/08., 36/09.), koji su u mjerodavnim dijelovima glasili:

»Članak 79.

Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju uredi državne uprave u županijama i nadležna središnja tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan dužni su dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u daljnjem tekstu: opći akt) predstojniku ureda državne uprave u županiji (u daljnjem tekstu: predstojnik) zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.

Članak 80.

Kada predstojnik ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom ovlašten je i dužan, u roku od 15 dana od dana njegove dostave, donijeti odluku o obustavi od primjene općeg akta, koja mora biti obrazložena.

(...).

Članak 81.

Kada nadležno središnje tijelo državne uprave zaprimi odluku predstojnika o obustavi općeg akta ocijenit će osnovanost odluke u roku od 15 dana od dana njezina prijama.

Ukoliko središnje tijelo državne uprave odluku o obustavi ocijeni neosnovanom, ukinut će odluku predstojnika.

(...).

Članak 82.

Ukoliko središnje tijelo državne uprave obustavi od primjene opći akt, odnosno odluku predstojnika ocijeni osnovanom, predložit će bez odgode Vladi Republike Hrvatske da u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

(...).

Članak 82.a

Vlada Republike Hrvatske pokrenut će postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti općeg akta pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanjem postupka.

(...)«

Navedene su zakonske odredbe djelomice izmijenjene i dopunjene člancima od 37. do 43. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 144/12.), koji je stupio na snagu 29. prosinca 2012.

2) Odluka predstojnika Ureda državne uprave o obustavi od primjene članka 3. StO-e/10

5. Predstojnik Ureda državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji donio je 24. svibnja 2010., na temelju članka 80. ZoLPS-a, odluku klase: 021-05/10-01/10, ur. broja: 2176-01-01/01-10-3 (u daljnjem tekstu: odluka predstojnika države uprave od 24. svibnja 2010.), izreka koje je glasila:

»1. Obustavlja se od primjene odredba članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije KLASA: 012-03/10-01/14 URBROJ: 2176/01-01-10-2 od 29. travnja 2010. godine donesene na 8. sjednici Županijske skupštine Sisačko-moslavačke županije 29. travnja 2010. godine

(...)

kao nezakonita, jer je suprotna odredbi članka 35. stavak 1. točka 3.« (pravilno: članka 35. točke 3. – op. Ustavnog suda) »i članku 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

2. Ova odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u Službenog glasniku Sisačko – moslavačke županije.«

5.1. Obrazloženje odluke predstojnika državne uprave od 24. svibnja 2010. glasilo je:

»Člankom 35. stavak 1. točka 3.« (pravilno: člankom 35. točkom 3. – op. Ustavnog suda) »Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je: 'Predstavničko tijelo: 3. osniva i bira članove radnih tijela vijeća odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom.' Članom 48. istog zakona propisano je: 'Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan: 1. priprema prijedloge općih akata, 2. izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela, 3. usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz njegovoga samoupravnoga djelokruga te nadzire njihov rad, 4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima u skladu sa zakonom i statutom, 5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave čija pojedinačna vrijednost ne prelazi 0,5 % iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina, a najviše do 1.000.000,00 (jedan milijun) kuna, te ako je stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina planirano u proračunu, a stjecanje i otuđivanje pokretnina i nekretnina provedeno u skladu sa zakonskim propisima, 6. obavlja i druge poslove utvrđene statutom.

Dakle, osporavanom Statutarnom odlukom županu kao nositelju izvršne vlasti u okviru samoupravnog djelokruga županije daje se u nadležnost da osniva i imenuje stalna i povremena radna tijela iz svoga djelokruga: savjete, odbore, povjerenstva, komisije i druga tijela iako je odredbom članka 35. stavak 1. točka 3.« (pravilno: članka 35. točke 3. – op. Ustavnog suda) »Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano da je osnivanje i biranje članova radnih tijela skupštine u nadležnosti predstavničkog tijela, a člankom 48. istog zakona županu nije stavljeno u nadležnost osnivanje i imenovanje stalnih i povremenih radnih tijela.

Obzirom da je osporavana Statutarna odluka suprotna navedenim odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi Predstojnik je ocijenio da je nezakonita i da ju treba obustaviti od primjene i stoga je odlučio kao u izreci ove Odluke.«

3) Odluka Ministarstva uprave Republike Hrvatske

6. U povodu odluke predstojnika državne uprave od 24. svibnja 2010., Ministarstvo uprave donijelo je, na temelju članka 79. stavka 1. i članka 81. stavka 1. ZoLPS-a, odluku klase: 043-01/09-01/0025, ur. broja: 515-02-03-02/2-10-7 od 8. lipnja 2010. (u daljnjem tekstu: odluka Ministarstva uprave od 8. lipnja 2010.), izreka koje je glasila:

»Ocjenjuje se osnovanom Odluka Ureda državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji Klasa: 021-05/10-01/10, Urbroj: 2176-01-01/01-10-3 od 24. svibnja 2010. godine, kojom se obustavlja od primjene odredba članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije Klasa: 012-03/10-01/14, Urbroj: 2176/01-01– 10-2 od 29. travnja 2010. godine, koju je Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije donijela na 8. sjednici održanoj 29. travnja 2010. godine.«

6.1. Obrazloženje odluke Ministarstva uprave od 8. lipnja 2010. glasilo je:

»Ured državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji dostavio je ovom Ministarstvu 25. svibnja 2010. godine Odluku Klasa: 021-05/10-01/10, Urbroj: 2176-01-01/01-10-3, kojom se obustavlja od primjene odredba članka 3. Statutame odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije Klasa: 012-03/10-01/14, Urbroj: 2176/01-01-10-, koju je Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije donijela na 8. sjednici održanoj 29. travnja 2010. godine.

Odlukom Ureda državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji utvrđeno je da je članak 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije suprotan odredbama članka 35. stavka 1. točke 3.« (pravilno: članka 35. točke 3. – op. Ustavnog suda) »i članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Člankom 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije mijenjaju se odredbe članka 44. Statuta kojima je uređen djelokrug župana, na način da je propisano sljedeće: 'U članku 44. iza točke 28. dodaje se nova točka 29. koja glasi: 29. Osniva i imenuje stalna i povremena radna tijela iz svoga djelokruga: savjete, odbore, povjerenstva, komisije i druga radna tijela. Dosadašnje točke 29., 30. i 31. postaju točke 30., 31. i 32.'

Odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nije utvrđena ovlast izvršnog tijela za osnivanje radnih tijela, kao ni imenovanje članova tih tijela.

Člankom 35. stavkom 1. točkom 3.« (pravilno: člankom 35. točkom 3. – op. Ustavnog suda) »Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da predstavničko tijelo osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom.

U članku 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi izrijekom su navedene ovlasti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, kojima nije propisana ovlast donošenja odluka o osnivanju i imenovanju stalnih ili povremenih radnih tijela.

Odredbom članka 48. stavka 1. točke 3. Zakona propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne samouprave u obavljanju poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad. Odredbom članka 53. stavka 1. Zakona propisano je da se za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave ustrojavaju upravni odjeli i službe (upravna tijela). Odredbom članka 2. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ('Narodne novine' br. 86/08) propisano je da poslove u upravnim odjelima i službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave obavljaju službenici i namještenici.

Iz prethodno citiranih odredbi proizlazi da poslove iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave obavljaju službenici u okviru upravnih odjela i službi jedinice lokalne samouprave.

Samoupravni djelokrug županije propisan je odredbom članka 20. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a ovlasti župana kao izvršnog tijela u županiji koje obavlja izvršne poslove odredbama članka 48. Zakona.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ('Narodne novine' br. 109/07) ukinuto je poglavarstvo kao kolegijalno izvršno tijelo u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te je utvrđeno da je izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.

Osnivanje radnih tijela župana sukladno odredbama predmetne Statutarne odluke, ukazuje na očigledno izbjegavanje smisla Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Naime, osnivanje radnih tijela zaduženih za poslove iz samoupravnog djelokruga župana upućuje na postojanje kolegijalnog izvršnog tijela, što je u potpunosti protivno duhu Zakona.

Navedena pravna shvaćanja zauzeta su i u Zapisniku Ministarstva uprave o provedenom upravnom nadzoru u Sisačko-moslavačkoj županiji (Klasa: 043-01/09-01/25, Urbroj: 515-05-01/1-09-2) od 30. prosinca 2009. godine, u kojemu je ukazano da je odredbe članaka Statuta Sisačko-moslavačke županije kojima je propisana ovlast župana da osniva i imenuje stalna i povremena radna tijela, potrebno uskladiti s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Slijedom navedenog, Ministarstvo uprave utvrdilo je da su razlozi za obustavu od primjene članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije koju je Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije donijela na sjednici održanoj 29. travnja 2010. godine utemeljeni na zakonu, te je potvrdilo Odluku Ureda državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji Klasa: 021-05/10-01/10, Urbroj: 2176-01-01/01-10-3 od 24. svibnja 2010. godine kojom se navedena odredba obustavlja od primjene.

Napominjemo, međutim, da bi se statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogla propisati ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana za osnivanje savjetodavnih tijela i imenovanje savjetnika, iznimno, radi davanja stručnog mišljenja i predlaganja rješavanja određenih pitanja iz područja koja ne spadaju u djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, pri donošenju odluke o osnivanju savjetodavnog tijela i imenovanju savjetnika potrebno je voditi računa o uvjetima za imenovanje i broju članova tih tijela te posebnim aktom utvrditi mjerila za određivanje njihove naknade.«

4) Zahtjev Vlade Republike Hrvatske Ustavnom sudu

7. Vlada Republike Hrvatske obrazložila je zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3. StO-e/10 (v. točku 1. obrazloženja ove odluke) ovako:

»Ured državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji, temeljem članka 80. stavka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, dostavio je Ministarstvu uprave 25. svibnja 2010. godine svoju Odluku, klase: 021-05/10-01/10, urbroja: 2176-01-01/01-10-3, od 24. svibnja 2010. godine, kojom se obustavlja od primjene odredba članka 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije, klase: 012-03/10-01/14, urbroja: 2176/01-01-10-2, koju je Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije donijela na sjednici održanoj 29. travnja 2010. godine.

Odlukom Ureda državne uprave u Sisačko-moslavačkoj županiji utvrđeno je da je članak 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije suprotan odredbama članka 35. stavka 1. točke 3.« (pravilno: članka 35. točke 3. – op. Ustavnog suda) »i članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Člankom 3. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Sisačko-moslavačke županije mijenjaju se odredbe članka 44. Statuta kojima je uređen djelokrug župana, na način da je propisano sljedeće: 'U članku 44. iza točke 28. dodaje se nova točka 29. koja glasi: 29. Osniva i imenuje stalna i povremena tijela ... Dosadašnje točke 29., 30. i 31. postaju točke 30., 31. i 32.'.

Odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nije utvrđena ovlast izvršnog tijela za osnivanje radnih tijela, kao ni imenovanje članova tih tijela.

Člankom 35. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da predstavničko tijelo osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom.

U članku 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi izrijekom su navedene ovlasti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, kojima nije propisana ovlast donošenja odluka o osnivanju i imenovanju stalnih ili povremenih radnih tijela.

Odredbom članka 48. stavka 1. točke 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad. Odredbom članka 53. stavka 1. Zakona propisano je da se za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave ustrojavaju upravni odjeli i službe (upravna tijela). Odredbom članka 2. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, broj 86/2008) propisano je da poslove u upravnim odjelima i službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave obavljaju službenici i namještenici.

Iz prethodno citiranih odredbi proizlazi da poslove iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave obavljaju službenici u okviru upravnih odjela i službi jedinice lokalne samouprave.

Samoupravni djelokrug županije propisan je odredbom članka 20. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a ovlasti župana kao izvršnog tijela u županiji koje obavlja izvršne poslove odredbama članka 48. Zakona.

(...)

Osnivanje radnih tijela župana sukladno odredbama predmetne Statutarne odluke, ukazuje na očigledno izbjegavanje smisla Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Naime osnivanje radnih tijela zaduženih za poslove iz samoupravnog djelokruga župana upućuje na postojanje kolegijalnog izvršnog tijela, što je u potpunosti protivno duhu Zakona.

Navedena pravna shvaćanja zauzeta su i u Zapisniku Ministarstva uprave o provedenom upravnom nadzoru u Sisačko-moslavačkoj županiji, klase: 043-01/09-01/25, urbroja: 515-05-01/1-09-2, od 30. prosinca 2009. godine u kojemu je ukazano da odredbe članaka Statuta Sisačko-moslavačke županije kojima je propisana ovlast župana da osniva i imenuje stalna i povremena radna tijela, treba uskladiti s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Vlada Republike Hrvatske, međutim, napominje da bi se statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogla propisati ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana za osnivanje savjetodavnih tijela i imenovanje savjetnika, iznimno, radi davanja stručnog mišljenja i predlaganja rješavanja određenih pitanja iz područja koja ne spadaju u djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, pri donošenju odluke o osnivanju savjetodavnog tijela i imenovanju savjetnika potrebno je voditi računa o uvjetima za imenovanje i broju članova tih tijela, te posebnim aktom utvrditi mjerila za određivanje njihove naknade.«

7.1. Iz navedenog se obrazloženja može zaključiti da podnositeljica zahtjeva smatra članak 3. StO-e/10 nesuglasnim s člankom 35. točkom 3., člankom 48. stavkom 1. točkom 3. i člankom 53. stavkom 1. ZoLPS-a, u tekstu koji je bio na snazi u relevantno vrijeme, a koji je na snazi i na dan donošenja ove odluke. Ti članci ZoLPS-a u mjerodavnim dijelovima glase:

»Članak 35.

Predstavničko tijelo:

(...)

3. osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom,

(...)«

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

(...)

3. usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad,

(...)«

»Članak 53.

(1) Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i poslova državne uprave prenijetih na te jedinice ustrojavaju se upravni odjeli i službe (upravna tijela).

(...)«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Ocjena članka 3. StO-e/10 s aspekta članka 129.b Ustava

8. Za ovaj je predmet mjerodavan članak 129.b Ustava, koji glasi:

»Članak 129.b

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.«

U posljednjem pročišćenom tekstu Ustava koji je objavljen u službenom glasilu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 85/10.) riječ je o članku 136.

9. Temeljni prigovor Vlade svodi se na to »da poslove iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave obavljaju službenici u okviru upravnih odjela i službi jedinice lokalne samouprave«, iz čega bi se moglo zaključiti da Vlada smatra kako bi radna tijela iz članka 3. StO-e/10 također obavljala te poslove, što bi bilo protivno zakonu.

Nadalje, prema mišljenju Vlade, članak 3. StO-e/10, kojim se županu daje statutarna ovlast da osniva i imenuje radna tijela iz svoga djelokruga, upućuje »na očigledno izbjegavanje smisla Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Naime osnivanje radnih tijela zaduženih za poslove iz samoupravnog djelokruga župana upućuje na postojanje kolegijalnog izvršnog tijela, što je u potpunosti protivno duhu Zakona« (v. točku 7. obrazloženja ove odluke). Iako to Vlada ne navodi, iz odluke predstojnika državne uprave od 24. svibnja 2010. (v. točku 5.1. obrazloženja ove odluke) proizlazi da se pod kolegijalnim izvršnim tijelom mislilo na nekadašnju instituciju poglavarstva jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja je ukinuta 15. travnja 2009., stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 109/07.).

Navedene ocjene Vlade nisu podrobnije obrazložene. Ustavni sud stoga nije u mogućnosti utvrditi na čemu ih Vlada zasniva.

10. Točno je da u ZoLPS-u nije izričito predviđena ovlast izvršnog tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave (u konkretnom slučaju, župana) ni za osnivanje radnih tijela ni za imenovanje članova tih tijela.

Unatoč tome, Ustavni sud ne vidi da bi iz ZoLPS-a (u tekstu koji je bio na snazi u relevantno vrijeme, a koji je na snazi i na dan donošenja ove odluke) proizlazilo kako je općinskim i gradskim vijećima odnosno županijskim skupštinama, uključujući Gradsku skupštinu Grada Zagreba, zabranjeno da u svojim statutima predvide ovlast općinskih načelnika, gradonačelnika odnosno župana da osnivaju radna tijela iz svoga djelokruga, a ne vidi ni da bi osnivanje tih radnih tijela upućivalo na stvaranje nekog posebnog – zakonski nepredviđenog – »kolegijalnog izvršnog tijela« koje bi preuzelo poslove upravnih službi ili nekadašnjeg poglavarstva.

11. Ustavni sud u tom smislu primjećuje da je predstojnik državne uprave u svojoj odluci od 24. svibnja 2010. utvrdio nezakonitost članka 3. StO-e/10 tako što je u tumačenju ZoLPS-a pošao od analogije, koja bi se mogla opisati ovako: u ZoLPS-u postoji izričita zakonska ovlast županijske skupštine da osniva i bira članove radnih tijela skupštine, ali takva izričita zakonska ovlast ne postoji za župana, pa je županu stoga zakonom zabranjeno da osniva radna tijela (v. točku 5.1. obrazloženja ove odluke).

Ustavni sud upozorava na pogrešnost takvog tumačenja ZoLPS-a kad je riječ o zakonskom uređenju nadležnosti županijske skupštine odnosno župana. To je tumačenje očito izgubilo iz vida činjenicu da su radna tijela županijske skupštine (kao i općinskih i gradskih vijeća, ali i Hrvatskog sabora) strukturalni element svakog predstavničkog tijela te se ta radna tijela (i njihove ovlasti) nikako ne mogu uspoređivati, a ponajmanje poistovjećivati s onima izvršnih tijela. Stoga je razlika u zakonodavnom pristupu uređenju nadležnosti skupština (i vijeća) kao predstavničkih tijela i nadležnosti župana (i gradonačelnika te općinskih načelnika) kao izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u načelu ustavnopravno dopuštena kad je riječ o njihovim radnim tijelima.

12. Navedena razlika u zakonodavnom pristupu uređenju nadležnosti predstavničkih i izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave najjasnije je izražena u sljedećim odredbama ZoLPS-a (u tekstu koji je bio na snazi u relevantno vrijeme, a koji je na snazi i na dan donošenja ove odluke):

»Članak 35.

Predstavničko tijelo:

(...)

6. obavlja i druge poslove koji su zakonom ili drugim propisom stavljeni u djelokrug predstavničkog tijela.«

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

(...)

6. obavlja i druge poslove utvrđene statutom.

(...)«

Prema tome, zakonodavac je napravio jasnu razliku između nadležnosti predstavničkih tijela (koja se može propisivati samo zakonom ili drugim propisom) od nadležnosti općinskih načelnika, gradonačelnika odnosno župana (koja se može, osim zakonom, propisivati i statutom, to jest općim aktom).

12.1. Ustavni sud u tom smislu primjećuje da ni u odluci predstojnika državne uprave od 24. svibnja 2010., ni u odluci Ministarstva uprave od 8. lipnja 2010., ni u zahtjevu Vlade upućenom Ustavnom sudu nije spomenuta činjenica da ZoLPS dopušta skupštinama (i vijećima) da u statutima samostalno propišu poslove općinskih načelnika, gradonačelnika odnosno župana za koje oni smatraju da ih ta tijela trebaju obavljati izvan onih koji su već propisani samim ZoLPS-om. Ne ulazeći u razloge koji su do toga doveli, ostaje činjenica da odredba članka 48. stavka 1. točke 6. ZoLPS-a nije uzeta u obzir prilikom donošenja odluke o obustavi od primjene članka 3. StO-e/10 i pokretanja postupka pred Ustavnim sudom.

Stoga se mora zaključiti da je Vlada u slučaju osporenog članka 3. StO-e/10 protumačila »duh ZoLPS-a« pretjerano usko i formalistički. Osim toga, to se tumačenje očito temeljilo na parcijalnom pristupu (tadašnjem) zakonskom tekstu, koji je izgubio iz vida činjenicu da se svaki zakon mora tumačiti kao jedinstvena normativna cjelina.

Zaključno, »okvir« ZoLPS-a, o kojem govori članak 129.a Ustava, u relevantno je vrijeme nedvojbeno dopuštao, a dopušta i danas, da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave svojim statutima samostalno predvide ovlast općinskih načelnika, gradonačelnika odnosno župana da osnivaju odgovarajuća tijela iz svoga djelokruga i da tu ovlast prilagode lokalnim potrebama i mogućnostima.

13. Sukladno navedenom, članak 3. StO-e/10 (članak 44. točka 29. Statuta SMŽ-a) nije u nesuglasnosti sa ZoLPS-om (u tekstu koji je bio na snazi u relevantno vrijeme, a koji je na snazi i na dan donošenja ove odluke), a time ni s člankom 29. stavkom 1. Ustava.

14. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke.

15. Ustavni sud na kraju napominje i sljedeće: člankom 21. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 144/12.) propisano je da se u članku 48. stavku 1. točki 6. (koja postaje točka 7.) ZoLPS-a iza riječi »utvrđene« dodaju riječi: »zakonom i«. Mjerodavne odredbe tog zakona glase:

»Članak 21.

U članku 48. stavku 1. ...

(...)

U dosadašnjoj točki 6. koja postaje točka 7. iza riječi: 'utvrđene' dodaju se riječi: 'zakonom i'.«

»Članak 56.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama', osim članaka ... 21., ..., koji stupaju na snagu na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju prvih sljedećih općih i redovitih izbora za članove predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te općinskih načelnika, gradonačelnika i župana.«

Sukladno tome, nakon što na dan stupanja na snagu odluke o raspisivanju prvih sljedećih lokalnih izbora (travanj 2016.) stupi na snagu članak 21. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 144/12.), članak 48. stavak 1. točka 6. postat će točka 7., a propisivat će da općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan »obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom«.

15.1. Ustavni sud primjećuje da to novo zakonsko pravilo ni s jednog aspekta neće promijeniti pravnu situaciju koja postoji danas. Naime, i prema članku 48. ZoLPS-a, koji je danas na snazi, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obavljaju poslove utvrđene zakonom i statutom. Drugim riječima, predstojeća dopuna ZoLPS-a i dalje neće priječiti nadležno predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da u statutu propiše poslove izvršnog tijela koji nisu izrijekom navedeni u ZoLPS-u, ako to nije u suprotnosti sa samim zakonom.

16. Do istovjetnog je zaključka došlo i Ministarstvo uprave u svom očitovanju od 2. svibnja 2014. (v. točku 3. obrazloženja ove odluke), pri čemu Ustavni sud ne ulazi u razloge promjene njegova stajališta u odnosu na ono koje je zastupao u vrijeme kad je predložilo Vladi pokretanje ovog ustavnosudskog postupka. U tom je očitovanju Ministarstva uprave navedeno:

»... podnositelj zahtjeva osporava pravo predstavničkom tijelu odnosno županijskoj skupštini da izvršnom tijelu odnosno županu/ici da ovlast imenovanja radnih tijela, a kao argument za osporavanje prava navodi se da u članku 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nije propisana ovlast donošenja odluka o osnivanju i imenovanju stalnih ili povremenih radnih tijela iako se priznaje pravo osnivanja savjetodavnih tijela i imenovanje savjetnika, iako ni to nije propisano kao ovlast u članku 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Također, iz citiranog je vidljivo da podnositelj radna tijela iz osporene odluke pokušava izjednačiti s nekadašnjim poglavarstvima, te temeljem toga smatra da bi ovakva ovlast bila protivna duhu zakona. U vezi s tim, napominje se da su ovlasti poglavarstva za donošenje pojedinih odluka bile propisane nizom zakona, te da je poglavarstvo, zajedno sa županom, bilo definirano kao izvršno tijelo jedinice. U zahtjevu nije detaljnije objašnjena razlika između radnog i savjetodavnog tijela, kao što nije objašnjeno na koji način bi, osporenom statutarnom odredbom, radno tijelo bilo izjednačeno s poglavarstvom kao nekadašnjim izvršnim tijelom.

Ministarstvo uprave ističe da je čl. 135. Ustava Republike Hrvatske propisano da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi svojim lokalnim potrebama i mogućnostima.

Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ... svojim odredbama daje pravo i mogućnost da u okviru svojih samoupravnih ovlasti jedinice uređuju Statutom sva pitanja koja su od važnosti za ostvarivanje prava građana te koja su nužna njihovo efikasno funkcioniranje odnosno obavljanje poslova lokalne samouprave.

Nadalje, čl. 48. Zakona osim izričito navedenih ovlasti izvršnog tijela navodi se kako izvršno tijelo obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom« (na dan sastavljanja ovog očitovanja i donošenja ove odluke na snazi je odredba koja ne sadržava riječi 'zakonom i'; v. točku 15. obrazloženja ovog rješenja – op. Ustavnog suda).

»Kako se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje preko lokalnog predstavničkog tijela (članak 132. Ustava Republike Hrvatske) smatramo da predstavničko tijelo ima pravo statutom propisati nadležnost izvršnog tijela ako to nije u suprotnosti s zakonom.«

2) Ocjena članka 3. StO-e/10 s aspekta članka 3. Ustava

17. S obzirom da ovlast župana, propisana u članku 3. StO-e/10, sama po sebi nije u nesuglasnosti sa ZoLPS-om i člankom 129.b Ustava, ne postoje osnove za njegovo ukidanje u postupku pred Ustavnim sudom, kao što je to utvrđeno u točki 13. obrazloženja ove odluke.

17.1. Unatoč tome, radi osnaživanja i učinkovitije provedbe normativnih zaštitnih mehanizama protiv arbitrarnog postupanja izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Ustavni sud ocjenjuje potrebnim razmotriti osnovanost smjernica za provedbu ZoLPS-a, koje je Ministarstvo uprave navelo u obrazloženju svoje odluke od 8. lipnja 2010.

18. Mjerodavni dio obrazloženja odluke Ministarstva uprave od 8. lipnja 2010. glasi:

»Napominjemo, međutim, da bi se statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogla propisati ovlast općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana za osnivanje savjetodavnih tijela i imenovanje savjetnika, iznimno, radi davanja stručnog mišljenja i predlaganja rješavanja određenih pitanja iz područja koja ne spadaju u djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, pri donošenju odluke o osnivanju savjetodavnog tijela i imenovanju savjetnika potrebno je voditi računa o uvjetima za imenovanje i broju članova tih tijela te posebnim aktom utvrditi mjerila za određivanje njihove naknade.«

19. Ustavni sud uvažava navedena stajališta Ministarstva uprave, osim u dijelu koji govori o »iznimnoj« ovlasti (s obzirom da za tu smjernicu nema uporišta u ZoLPS-u, a članak 129.b Ustava izrijekom ovlašćuje općine, gradove i županije da u okviru zakona svojim statutima samostalno urede unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagode lokalnim potrebama i mogućnostima) i u dijelu koji govori o tome kako mora glasiti zbirni naziv tih tijela (s obzirom da odabir zbirnog naziva tih tijela kao »radnih« ili »savjetodavnih« ili sl. u pravilu nije relevantan sve dok nije riječ o obavljanju upravnih poslova iz nadležnosti upravnih odjela i službi, i sve dok naziv konkretnog tijela odražava njegovu temeljnu zadaću). Uz te rezerve, smjernice Ministarstva uprave nedvojbeno pridonose ostvarenju zahtjeva koji proizlaze iz načela vladavine prava, a koji uključuju i zahtjeve pravne sigurnosti, pravne izvjesnosti i pravne predvidljivosti usmjerene sprječavanju arbitrarnosti.

20. U tim okvirima, polazeći od članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona, Ustavni sud potvrđuje stajališta Ministarstva uprave i u tom smislu ocjenjuje da Županijska skupština Sisačko-moslavačke županije treba razraditi članak 3. StO-e/10 na način da precizira opću ulogu radnih tijela koje je župan ovlašten osnovati, kao i temeljne funkcije savjeta, odbora, povjerenstava, komisija odnosno »drugih radnih tijela« u smislu članka 3. StO-e/10, te propiše obvezu donošenja podstatutarnih akata kojima će se urediti (i) uvjeti za imenovanje te broj članova tih tijela, kao i mjerila za određivanje njihove naknade, ako je riječ o naplatnom pravnom poslu članova tih tijela.

20.1. Prethodno utvrđenje odnosi se i na sva druga predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koja u svojim statutima uređuju ovlasti općinskih načelnika, gradonačelnika odnosno župana da osnivaju »radna«, savjetodavna« ili druga odgovarajuća tijela iz njihova djelokruga poslova, a osobito na predstavnička tijela koja u svojim statutima uređuju te ovlasti na način sličan onom u članku 3. StO-e/10. Primjeri su statuti Zagrebačke županije, Vukovarsko-srijemske županije i Varaždinske županije.

21. Odluka o objavi ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka II. izreke).

Broj: U-II-4022/2010

Zagreb, 2. lipnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednice

dr. sc. Snježana Bagić, v. r.