## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6253/2013 od 4. studenoga 2014.

### NN 136/2014 (19.11.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6253/2013 od 4. studenoga 2014.

136 19.11.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6253/2013 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2592

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida Pravilnik o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti (»Narodne novine« broj 145/13.).

II. Na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Ustavni sud Republike Hrvatske određuje da se Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti (»Narodne novine« broj 128/06. i 26/07.) primjenjuje do donošenja novog pravilnika sukladno članku 142. stavku 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12. – odluka USRH, 70/12., 144/12., 82/13., 159/13. i 22/14. – odluka USRH).

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Predlagatelj prof. dr. sc. Vjekoslav Krželj, dr. med. iz Splita, kojeg zastupa odvjetnik Mario Boras iz Splita, podnio je Ustavnom sudu 23. prosinca 2013. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti (»Narodne novine« broj 145/13.; u daljnjem tekstu: PoSIS PoSUS).

2. Ministar zdravlja Republike Hrvatske donio je 4. prosinca 2013. PoSIS PoSUS koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 145 od 6. prosinca 2013., a stupio je na snagu 7. prosinca 2013.

PoSIS PoSUS donesen je na temelju ovlaštenja iz članka 142. stavka 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12. – odluka USRH, 70/12., 144/12., 82/13., 159/13. i 22/14. – odluka USRH; u daljnjem tekstu: ZoZZ).

2.1. PoSIS PoSUS u cijelosti glasi:

»Na temelju članka 142. stavka 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ('Narodne novine', broj 150/2008, 71/2010, 139/2010, 22/2011, 84/2011, 12/2012, 35/2012, 70/2012, 144/2013 i 82/2013) ministar zdravlja donosi

PRAVILNIK
O STAVLJANJU IZVAN SNAGE PRAVILNIKA O STJECANJU STATUSA SPECIJALISTA IZ UŽE SPECIJALNOSTI

Članak 1.

Ovim se Pravilnikom stavlja izvan snage Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti ('Narodne novine', broj 128/2006 i 26/2007).

Članak 2.

Zahtjevi za priznanje statusa užeg specijalista podneseni Ministarstvu zdravlja do dana stupanja na snagu ovoga Pravilnika riješit će se prema odredbama Pravilnika koji je bio na snazi na dan podnošenja zahtjeva.

Članak 3.

Ovaj Pravilnik stupa na snagu prvoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama'.«

3. Na temelju članka 42. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva zdravlja Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo zdravlja) zatražio očitovanje o navodima predlagatelja. Ministarstvo zdravlja dostavilo je očitovanje Ustavnom sudu.

3.1. Od zainteresirane osobe Hrvatske liječničke komore, kao strukovne organizacije liječnika, zatraženo je stručno mišljenje o navodima prijedloga, koje je dostavljeno 28. ožujka 2014.

3.2. Budući da se u prijedlogu iznose dva različita prigovora, u odluci će se ti prigovori razmatrati odvojeno.

I. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj smatra da su osporene odredbe PoSIS PoSUS-a nesuglasne s člancima 3., 5., 14. stavkom 2. i 16. Ustava i s člankom 19. stavcima 1. i 4. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11. i 12/13. – odluka USRH; u daljnjem tekstu: ZoSDU), te s člancima 142. stavkom 3., 212. i 214. ZoZZ-a.

Predlagatelj smatra da se u konkretnom slučaju ministar, kao čelnik tijela državne uprave »stavlja u poziciju zakonodavca, te podzakonskim aktom negira zakonom predviđenu mogućnost priznavanja statusa uže specijalizacije«.

Smatra da je intencija zakonodavca pri određivanju mogućnosti »izvanrednog« priznavanja statusa uže specijalizacije očito bila »usmjerena ka ostavljanju mogućnosti da se iznimno zaslužnim liječnicima (...) na određenom užem području medicinske znanosti, prizna status uže specijalizacije, sve to budući njihovo djelovanje, rad i doprinos određenom području medicinske znanosti (...) iste kvalificira kao specijaliste uže specijalizacije, bez potrebe pohađanja programa i polaganja ispita za naziv specijalista uže specijalizacije«.

Međutim, to je pravo zakonodavac u članku 142. stavku 3. ZoZZ-a vezao uz donošenja posebnog pravilnika kojim će ministar zdravlja odrediti uvjete za ostvarenje tog prava, što znači da se »bez adekvatnog pravilnika ne može obistiniti pravo predviđeno zakonom«. Stoga, smatra da djelovanje ministra zdravlja ne bi smjelo dovesti do ukidanja zakonom priznate i predviđene mogućnosti izvanrednog priznavanja statusa uže specijalizacije. Takvo postupanje smatra negiranjem zakona i zakonom priznatih prava.

Ističe, nadalje, da su osobe koje su do 7. prosinca 2013. pokrenule postupak za priznavanje tog statusa, mogle ostvariti to pravo, a osobe koje to do tada nisu zatražile, zauvijek su ostale bez tog prava iako se zakon nije promijenio. Time se, po mišljenju predlagatelja, uspostavlja nejednakost između pripadnika iste liječničke zajednice. Posebno teškim smatra položaj osoba koje su do tog datuma pokrenule postupak pred Hrvatskom liječničkom komorom, ali nisu formalno predale zahtjev nadležnom tijelu, pa su time ostale bez tog prava.

Zaključno smatra da se zakonom priznato pravo može ukidati samo zakonom. Zbog toga predlaže pokretanje postupka i poništavanje navedenih odredbi.

II. OČITOVANJE MINISTARSTVA

5. Ministarstvo zdravlja u svom je očitovanju klasa: 034-07/14-01/09, ur.broj: 534-10-1-2-2/4-14-2 od 6. veljače 2014., dalo sljedeće pojašnjenje razloga za donošenje osporenih odredbi PoSIS PoSUS-a:

»Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti ('Narodne novine', br. 128/2006 i 26/2007) donesen je na temelju članka 134. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ('Narodne novine', br. 121/2003, 48/2005 i 85/2006) koji je prestao važiti donošenjem Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2009. godine.

(...)

Zakon o zdravstvenoj zaštiti iz 2009. godine, koji je i sada na snazi, specijalističko usavršavanje zdravstvenih radnika propisuje u člancima 140. – 142.

Člankom 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (istovjetan članku 134. stavku 6. ranije važećeg Zakona na temelju kojeg je donesen Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti) propisano je da ministar nadležan za zdravstvo pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.

Na temelju toga članka Zakona donesen je Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine' broj 100/2011, 133/2011, 54/2012 i 49/13) kojim se utvrđuju grane specijalizacija doktora medicine ... način provođenja specijalizacija i užih specijalizacija (...).

Dakle, intencija zakonodavca da se pravilnikom propišu mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije u potpunosti je ispoštovana donošenjem navedenog Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine.

Stavljanjem Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti izvan snage, a koji je donesen na temelju ranije važećeg Zakona o zdravstvenoj zaštiti, nije onemogućeno zdravstvenim radnicima stjecanje statusa specijalista, odnosno užeg specijalista jer je na snazi pravilnik koji propisuje uvjete za njihovo stjecanje, a koji je donesen na temelju sada važećega Zakona o zdravstvenoj zaštiti.

Odredba članka 142. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisuje da nakon uspješno završenog programa iz uže specijalnosti kandidat polaže ispit pred ispitnom komisijom i stječe pravo na naziv područja uže specijalnosti, a stavak 3. istoga članka daje ovlaštenje ministru da iznimno od stavka 2. donese pravilnik o uvjetima za priznavanje statusa uže specijalizacije. Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti nije donesen na temelju toga članka Zakona.«

III. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...).«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. Članak 125. alineja 2. Ustava glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,

(...)«

Pod »drugim propisom«, u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona odnosno radi provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost.

8. Način i vrste specijalizacije zdravstvenih radnika uređuju članci od 139. do 142. ZoZZ-a, koji u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 139.

Zdravstveni radnici mogu se specijalizirati u određenoj grani zdravstvene djelatnosti te određenim granama uže specijalizacije.

Grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija utvrđuje pravilnikom ministar na prijedlog nadležne komore i stručnih društava.

Članak 140.

Specijalizacija se može odobriti zdravstvenom radniku kojem je izdano odobrenje za samostalan rad te koji je u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi ili trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost ili ima privatnu praksu ili radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem.

Zdravstvenom radniku iz stavka 1. ovoga članka koji nije u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi niti u trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost niti ima privatnu praksu, odnosno ne radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem, ministar može odobriti specijalizaciju za vlastite potrebe (...)

Odobrenje za specijalizaciju (i užu specijalizaciju) daje ministar na temelju godišnjeg plana potrebnih specijalizacija i užih specijalizacija koji donosi na prijedlog zdravstvenih ustanova, Zavoda i nadležne komore.

Odobrenje iz stavka 3. ovoga članka daje se rješenjem protiv kojeg nije dopuštena žalba, već se protiv toga rješenja može pokrenuti upravni spor.

Specijalizacije i uže specijalizacije mogu se obavljati samo u ovlaštenim zdravstvenim ustanovama i trgovačkim društvima, odnosno kod ovlaštenih zdravstvenih radnika koji obavljaju privatnu praksu.

Ministar pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.

(...)

Članak 141.

U specijalistički staž za određenu specijalizaciju ili užu specijalizaciju priznaje se vrijeme provedeno na poslijediplomskom studiju u cijelosti ili djelomično, ako program poslijediplomskog studija odgovara programu specijalizacije, odnosno uže specijalizacije.

Doktorima medicine koji su završili petogodišnji studij medicine u specijalistički staž priznaje se dio pripravničkog staža obavljen kroz sekundarijat, a najmanje šest mjeseci.

(...)

Članak 142.

Nakon uspješno završenoga specijalističkoga staža kandidat polaže specijalistički ispit pred ispitnom komisijom i stječe pravo na naziv specijalista određene specijalnosti.

Nakon uspješno završenog programa iz uže specijalizacije kandidat polaže ispit pred ispitnom komisijom i stječe pravo na naziv područja uže specijalnosti.

Iznimno od stavka 2. ovoga članka, status uže specijalizacije priznat će se pod uvjetima koje pravilnikom utvrđuje ministar.

Članove ispitne komisije iz stavka 1. i 2. ovoga članka imenuje ministar iz redova priznatih stručnjaka određenih specijalnosti, prvenstveno iz redova nastavnika u znanstveno-nastavnom zvanju redovitog profesora, izvanrednog profesora ili docenta.«

9. Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti (»Narodne novine« broj 128/06.; u daljnjem tekstu: PoSUS) donio je 22. studenoga 2006. ministar zdravstva i socijalne skrbi na temelju članka 134. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 121/03., 48/05. i 85/06.), koji je glasio:

»Članak 134.

(...)

Ministar nadležan za zdravstvo pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.«

Iz citirane je odredbe razvidno da je ona istovjetna članku 140. stavku 6. ZoZZ-a koji je danas na snazi.

9.1. PoSUS je ostao na snazi i nakon donošenja ZoZZ-a, što proizlazi iz sljedećih odredbi ZoZZ-a:

»Članak 212.

Propise za čije je donošenje ovlašten ovim Zakonom ministar donijet će u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(...)«

»Članak 214.

Do stupanja na snagu provedbenih propisa iz članka 212. ovoga Zakona ostaju na snazi:

(...)

7. Pravilnik o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti ('Narodne novine', br. 128/06. i 26/07.),

(...)«

»Članak 225.

Ovaj Zakon objavit će se u 'Narodnim novinama' a stupa na snagu 1. siječnja 2009., osim odredbi članka 162. stavka 4., 5. i 6. koje stupaju na snagu 3. kolovoza 2011. te odredbi članka 133., 134. stavka 2., članka 143. stavka 2., članka 145. stavka 2. i 3. i članka 147. stavka 5. i 6. ovoga Zakona koje stupaju na snagu danom prijama Republike Hrvatske u Europsku uniju.«

PoSUS je bio na snazi od 27. studenoga 2006. do 7. prosinca 2013., to jest do donošenja osporenog PoSIS PoSUS-a.

9.2. PoSUS omogućava, između ostaloga, doktorima medicine specijalistima, istaknutim stručnjacima koji se bave određenom užom specijalnošću 10 godina, koji imaju nastavno-znanstveno zvanje profesora ili docenta i kontinuirano publicirane stručne i znanstvene radove iz uže specijalnosti kroz tih 10 godina, stjecanje statusa specijalista iz uže specijalnosti. Taj se status stječe na temelju pozitivnog mišljenja Hrvatske liječničke komore rješenjem ministra zdravlja.

9.3. U vezi s načinom primjene PoSUS-a pribavljeno je i stručno mišljenje Hrvatske liječničke komore (u daljnjem tekstu: HLK) klasa: 05-78/2014/24, urbroj: 385-05-78-35/2014/50 od 25. ožujka 2014., u kojem se, između ostaloga, navodi:

»Pravilnik o stjecanju statusa specijaliste uže specijalnosti ... bio je na snazi od 5. prosinca 2006.g. Hrvatska liječnička komora bila je, sukladno članku 2. navedenog Pravilnika, uključena u postupak davanjem prethodnog mišljenja o radu podnositelja zahtjeva na području određene uže specijalnosti.

Po primitku zahtjeva liječnika specijalista određene specijalnosti Komora se, temeljem članka 2. stavak 4. Pravilnika o stjecanju statusa specijaliste uže specijalnosti, obraćala nadležnom stručnom društvu (riječ je o stručnim društvima Hrvatskog liječničkog zbora – udruge koja se sastoji od liječničkih stručnih društava po specijalnostima u koja se učlanjuju i aktivno sudjeluju liječnici određene specijalnosti – op. Ustavnog suda) sa zamolbom da se isto očituje o radu podnositelja zahtjeva na području određene uže specijalnosti. Osim što je to bila dužna učiniti temeljem sada nevažećeg pravilnika, Komora je smatrala upravo mišljenje nadležnog stručnog društva o nečijem radu veoma važnim temeljem za davanje svojeg pozitivnog prethodnog mišljenja.

Navedeni postupak je tekao na slijedeći način: liječnik koji udovoljava uvjetima propisanim Pravilnikom o stjecanju statusa specijaliste uže specijalnosti podnio bi zahtjev Hrvatskoj liječničkoj komori koja bi zatražila mišljenje nadležnog stručnog društva te bi temeljem očitovanja stručnog društva i uvida u dokumentaciju priloženu uz zahtjev davala svoje prethodno mišljenje koje bi potom podnositelj zahtjeva prilagao uz zahtjev ministarstvu nadležnom za zdravstvo u nastavku postupka radi donošenja rješenja o priznavanju statusa specijaliste uže specijalnosti.

(...)

Dana 4. prosinca 2013.g. ministar zdravlja donio je Pravilnik o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti bez ikakve prethodne konzultacije ili zatraženog mišljenja od Hrvatske liječničke komore, iako je Komora bila aktivni sudionik dijela postupka po tome Pravilniku.«

10. Osim PoSUS-a, pitanje specijalističkog usavršavanja doktora medicine uređuje i Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine koji je donio ministar nadležan za poslove zdravstva na temelju članaka 139. stavka 2. i 140. stavka 6. ZoZZ-a, a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 100 od 5. rujna 2011. Izmjene i dopune tog Pravilnika objavljene su u »Narodnim novinama« broj 133 od 21. studenoga 2011., u broju 54 od 14. svibnja 2012. i broju 49 od 26. travnja 2013.

Odredbe Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine relevantne za ovaj postupak glase:

»Članak 1.

Ovim Pravilnikom utvrđuju se grane specijalizacija doktora medicine, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija, uvjeti koje moraju ispunjavati zdravstvene ustanove, trgovačka društva (...), način provođenja specijalizacija i užih specijalizacija te način polaganja specijalističkog ispita.

(...)

Članak 2.

Pojedini izrazi u smislu ovoga Pravilnika imaju sljedeće značenje:

(...)

Uža specijalizacija jest nastavak usavršavanja specijalista određene grane specijalizacije na temelju utvrđenog plana potrebnih kadrova putem stjecanja dodatnih kompetencija prema propisanom programu. Uža specijalizacija jest stručna osposobljenost specijalista određene grane specijalizacije koja se stječe završetkom programa uže specijalizacije.

(...)

»Članak 3.

Doktori medicine mogu se stručno usavršavati u obliku specijalizacije, uže specijalizacije, odnosno akreditacijskog područja.

(...)«

»Članak 7.

Odobrenje za specijalizaciju i užu specijalizaciju daje ministar na temelju godišnjeg plana potrebnih specijalizacija i užih specijalizacija koji donosi na prijedlog zdravstvenih ustanova, Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Hrvatske liječničke komore te tijela i osoba iz članka 8. ovoga Pravilnika.

(...)«

»Članak 14.

Doktor medicine specijalist određene grane specijalizacije može se na temelju utvrđenog plana potrebnih kadrova uputiti na daljnje usavršavanje u određenu granu uže specijalizacije.«

»Članak 24.

Odredbe ovog Pravilnika odgovarajuće se primjenjuju na uže specijalizacije te akreditacijska područja osim članaka 21., 22. i 23. ovoga Pravilnika.«

11. Donošenje propisa za provedbu zakona oblik je normativne djelatnosti tijela državne uprave, budući da im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka). Ova normativna funkcija ograničena je sljedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa, za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti (stajalište Ustavnog suda iz rješenja broj: U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000.).

Dakle, pravilnik kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.

11.1. Na temelju članaka 139. stavak 2. i 140. stavka 6. nadležni ministar donio je Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine kojim su utvrđene grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija, uvjeti koje moraju ispunjavati ustanove i doktori medicine koji obavljaju privatnu praksu za obavljanje specijalizacije, način provođenja specijalizacija i užih specijalizacija te način polaganja specijalističkog ispita.

Člankom 142. stavkom 2. ZoZZ-a propisano je da se pravo na naziv područja uže specijalnosti stječe nakon uspješno završenog programa iz uže specijalizacije i položenog ispita pred ispitnom komisijom.

Iznimno od toga, status uže specijalizacije priznat će se pod uvjetima koje pravilnikom utvrđuje nadležni ministar (članak 142. stavak 3. ZoZZ-a). Dakle, ta odredba utvrđuje pravo da se stekne status specijalista iz uže specijalnosti ne samo polaganjem ispita iz uže specijalnosti prema člancima 3. stavku 1. i 7. stavku 1. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine, već i na temelju posebnog pravilnika koji donosi ministar nadležan za djelatnost zdravstva.

Dakle, zakonodavac je dao ovlast čelniku tijela središnje državne uprave da odredi posebne uvjete za priznavanje statusa specijalista iz uže specijalnosti.

11.2. U ovom slučaju ministar zdravlja je donošenjem PoSIS PoSUS-a prekoračio dane mu ovlasti postupajući protivno načelu zakonitosti iz članka 5. stavka 1. Ustava. Naime, umjesto da donese poseban pravilnik kojim će utvrditi uvjete za priznavanje statusa uže specijalizacije u skladu s člankom 142. stavkom 3. ZoZZ-a, on je ukinuo prethodni pravilnik kojim su utvrđeni ti uvjeti, a koji je bio na snazi od 2006., a da nije donio novi, na što ga je obvezivao članak 142. stavak 3. ZoZZ-a

Ministar nije nadležan ocjenjivati je li zakonska odredba koja mu nalaže donošenje pravilnika svrsishodna (kao što to čini ministar zdravlja u svom očitovanju – točka 5. obrazloženja ove odluke) niti je to predmet ovog postupka.

11.3. Stoga je postupanje ministra zdravlja u ovom slučaju protivno člancima 3. i 5. Ustava. Ujedno je PoSIS PoSUS nesuglasan i s člankom 142. stavkom 3. ZoZZ-a i člankom 18. ZoSDU-a.

Zbog navedene povrede načela zakonitosti, Ustavni sud je odlučio pokrenuti postupak i ukinuti osporeni PoSIS PoSUS u cijelosti, postupajući u skladu sa svojom ovlašću iz članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, posebice uvažavajući interese pravne sigurnosti te Ustavom utvrđenu hijerarhiju pravnih propisa (»Svi propisi moraju biti u skladu sa zakonom«).

Sukladno tome, ima se smatrati da je PoSUS na snazi sve dok ga ministar zdravlja ne zamijeni novim pravilnikom koji će biti donesen na temelju i u skladu s člankom 142. stavkom 3. ZoZZ-a.

12. U odnosu na članak 2. PoSIS PoSUS-a, kojim je propisano postupanje sa zahtjevima za priznavanje statusa specijalista iz uže specijalnosti na način da je propisano da će se takvi zahtjevi riješiti »prema odredbama Pravilnika koji je bio na snazi na dan podnošenja zahtjeva«, HLK u svom mišljenju od 25. ožujka 2014. upozorava:

»Nadalje, obzirom da se Pravilnikom o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti mijenjaju, odnosno, ukidaju određena prava i odnosi, mišljenja smo da je donositelj citiranog pravilnika trebao u prijelaznim i završnim odredbama ostaviti mogućnost da postupci započeti temeljem zahtjeva podnesenih Ministarstvu zdravlja i Hrvatskoj liječničkoj komori prije stupanja na snagu tog pravilnika budu dovršeni temeljem odredaba Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti.

(...) Valja naglasiti da je u trenutku donošenja Pravilnika o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti gotovo dvadeset postupaka davanja prethodnog mišljenja Komore bilo u tijeku i oni su, silom te odredbe, morali biti obustavljeni na štetu podnositelja zahtjeva koji su se, pouzdajući se u pravni poredak i važeće propise, obratili prvo Hrvatskoj liječničkoj komori podnoseći zahtjev za prethodnim mišljenjem a kako bi mogli podnijeti potpun zahtjev Ministarstvu zdravlja što predstavlja diskriminaciju i suprotnost načelu vladavine prava, zajamčenom člankom 3. Ustava Republike Hrvatske.

(...)

– je u prijelaznim odredbama (članak 2. Pravilnika o stavljanju izvan snage Pravilnika o priznavanju statusa specijaliste iz uže specijalnosti) trebao biti omogućen dovršetak postupka i za liječnike koji su svoj zahtjev predali prvo Hrvatskoj liječničkoj komori zbog prethodnog mišljenja Komore koje su trebali priložiti uz zahtjev Ministarstvu zdravlja;

– je onemogućavanjem da se dovrše postupci započeti pred Hrvatskom liječničkom komorom prije donošenja Pravilnika o stavljanju izvan snage Pravilnika o stjecanju statusa specijalista iz uže specijalnosti učinjena diskriminacija podnositelja zahtjeva koji su se, pouzdajući se u pravni poredak, važeće propise i vladavinu prava – ustavno načelo zajamčeno člankom 3. Ustava Republike Hrvatske, obratili svojim zahtjevom prvo Hrvatskoj liječničkoj komori kako bi – ishodivši njeno prethodno mišljenje – mogli podnijeti Ministarstvu zdravlja potpun zahtjev.«

12.1. Ustavni sud nije posebno razmatrao te navode HLK-a, jer ukidanje PoSIS PoSUS-a i osnaživanje PoSUS-a u skladu s točkom II. izreke ove odluke omogućava dovršetak postupaka započetih pred HLK-om, koje HLK spominje u svom mišljenju.

13. Točka III. izreke odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-6253/2013
Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica suda
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 136/2014-2592