## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-920/1995 i U-I-950/1996 od 11. ožujka 1998.

### NN 41/1998 (24.3.1998.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-920/1995 i U-I-950/1996 od 11. ožujka 1998.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlozima
Samostalnog sindikata prometno-transportnih radnika Hrvatskih željeznica
i Sindikata željezničara Hrvatske za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
odredaba članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama, na sjednici
održanoj 11. ožujka 1998. godine, donio je slijedeće

## **RJEŠENJE**

1. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 23. točke
4. Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne novine", broj 53/94) s Ustavom
Republike Hrvatske.

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Samostalni sindikat prometno-transportnih radnika Hrvatskih željeznica,
zastupan po predsjedniku Zlatku Pavletiću i Sindikat željezničara Hrvatske,
zastupan po Darku Maržiću, odvjetniku iz Zagreba, podnijeli su posebne
prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti članka 23. točke 4.
Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne novine", broj 53/94), u kojem
je propisano:

"Ministar radi zaštite vitalnih interesa države, drugih pravnih osoba
ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u Društvu u obavljanju
željezničkog prometa, odlukom utvrđuje koji vlakovi moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo najnužnije
funkcioniranje odvijanja željezničkog prometa.

Djelatnici koji obavljaju poslove i zadatke na odvijanju željezničkog
prometa, za koje je odlukom iz stavka 1. ove točke utvrđeno da se mora
odvijati, dužni su za vrijeme štrajka provoditi naloge koje izdaje Uprava.

Djelatniku iz stavka 2. ove točke koji ne provede nalog Uprave, prestaje
radni odnos."

Oba predlagatelja smatraju da su predmetne odredbe u nesuglasju s člankom
60. Ustava Republike Hrvatske, čije odredbe glase:

"Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenima
zakonom može se ograničiti pravo na štrajk."

U bitnom ističu da je na način kao u osporenim odredbama, dato diskreciono
pravo ministru - pojedincu da donosi odredbe kojima ograničava pravo na
štrajk željezničarima, ali ne samo da ministar ograničava pravo na štrajk,
već on tim svojim diskrecionim ovlaštenjem može gotovo u potpunosti onemogućiti
njihovo pravo na štrajk. Ukazuju da je ranije važećim Zakonom o Hrvatskim
željeznicama ("Narodne novine", broj 42/90, 61/91, 19/92 i 109/93 - prestao
vrijediti stupanjem na snagu Zakona u kojem se nalaze osporene odredbe)
bilo određeno da će Upravni odbor javnog poduzeća uz mišljenje republičkog
organa sindikata, odlukom utvrditi vlakove koji moraju prometovati odnosno
dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo funkcioniranje
odvijanja prijevoza putnika i stvari (prijevoz međunarodnim vlakovima,
prijevoz naftnih derivata, zakrčenost luka i pristaništa, skladište velikih
korisnika željezničkog prometa i sl.). Ističu također, da iz odredaba Ustava
proizlazi da zakon mora biti u suglasnosti s Ustavom, pa da je u konkretnom
slučaju Zakon o hrvatskim željeznicama mogao ograničiti pravo na štrajk,
ali ne na način da zakonsko pravo prenese pojedincu kao njegovu diskrecionu
ocjenu i time omogući zloupotrebu ustavne norme. Ukazuju i na odgovarajuće
norme međunarodnog prava koje je Republika Hrvatska ratificirala, s kojima
također da osporene odredbe nisu u skladu. Zaključuju, da ako treba ograničiti
željezničarima pravo na štrajk, tada da se to može učiniti zakonom, ali
ne na način da se to zakonsko pravo prenese na pojedinca bez ograničenja,
kao njegovo diskreciono pravo i da se odredbe koje iznimno dopuštaju ograničenje
prava trebaju tumačiti restriktivno vodeći računa da se pri normiranju
ograničenja ne smije onemogućiti ili bitno ograničiti pravo na štrajk,
kako je to propisano i u članku 212. stavku 3. Zakona o radu. Navode i
da je ministar nužno funkcionalno povezan samo s jednom strankom u postupku
bez ikakve suradnje sa sindikatom, dakle bez ikakve mogućnosti utjecaja
sindikata na utvrđivanje minimuma funkcioniranja željezničkog prometa te
da nisu ni na koji način precizirani "vitalni interesi države, drugih pravnih
osoba ili građana određenog područja", da nije postavljeno nikakvo ograničenje
da se izbjegne makar i nehotično prekoračenje granica objektivno nužnog
minimuma funkcioniranja potrebnog prometa, kao i da je narušena ravnopravnost
stranaka u kolektivnom radnom sporu u povodu kojega se štrajk najavljuje
i organizira.

Predlažu ukinuti osporavane odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim
željeznicama.

Prije pokretanja postupka Sud je dostavio oba prijedloga radi odgovora
Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa i veza i "HŽ
- Hrvatskim željeznicama".

Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedloge
uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav i Odboru za pomorstvo,
promet i veze Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, koji na prijedloge
nisu odgovorili.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza dostavilo je odgovor glede predmetnih
prijedloga. U bitnom ističe da oblast prometa svakako ulazi u pojam javne
službe u smislu odredbe članka 60. stavka 2. Ustava, kao i da je djelatnost
koju obavljaju hrvatske željeznice od posebnog društvenog interesa, iz
čega se zaključuje da država radi zaštite svojih vitalnih interesa, ali
i potreba svojeg stanovništva na određenom području mora osigurati nužni
prijevoz osoba i dobara. Također navodi, da kako se vitalni interesi države
ne mogu odrediti u postocima, to se u službi tih interesa ne može u postocima
određivati ni potrebni broj vlakova u slučaju štrajka. Predlaže odbiti
prijedloge.

"HŽ - Hrvatske željeznice" također su dostavile odgovor u kojem u bitnom
prvo naglašavaju da smatraju neosnovanom tvrdnju predlagatelja da željeznička
djelatnost ne potpada ni pod jednu kategoriju iz članka 60. stavka 2. Ustava,
jer da ni sam predlagatelj ne osporava da se radi o djelatnosti od posebnog
državnog interesa, kao i da pri određivanju djelatnosti za koju Ustav propisuje
mogućnost ograničenja prava na štrajk nije odlučna forma organiziranja,
nego sadržaj djelatnosti. Dalje smatraju neprihvatljivim da se nužno najmanja
količina prometa odredi zakonom i da se izrazi postocima od ukupnog broja
vlakova, jer da se vitalni interesi države ne mogu izraziti postocima,
zbog nemogućnosti predviđanja buduće potrebe za zaštitu državnih interesa
te da je stoga potrebno određivanje fleksibilnom odlukom ovlaštenog tijela,
odnosno pojedinca. Konačno smatraju neosnovanim prijedlog da stranke u
sporu (poslodavac i sindikat) ravnopravno u smislu članka 212. Zakona o
radu utvrđuju minimum poslova koji se moraju obavljati u slučaju štrajka,
jer da odgovornost za sigurnost željezničkog prometa proizlazi iz Zakona
o sigurnosti u željezničkom prometu, i tu odgovornost snosi isključivo
poslodavac, kao i da je trajno i nesmetano obavljanje prijevoza osoba i
dobara te provođenje politike razvoja Republike Hrvatske prema Zakonu o
hrvatskim željeznicama isključiva zadaća HŽ-a, dakle poslodavca. Predlažu
odbiti prijedloge.

U međuvremenu je predlagatelj Sindikat željezničara Hrvatske dostavio
Sudu izvješće Odbora za slobodu udruživanja Međunarodne organizacije rada,
koje je taj Odbor načinio povodom žalbe predlagatelja protiv Vlade Republike
Hrvatske. Prema tom izvješću, Odbor zahtijeva od Vlade Republike Hrvatske
da izmijeni i dopuni Zakon o hrvatskim željeznicama, u smislu da se osigura
minimum usluga za vrijeme štrajka, ograničen na operacije koje su neophodno
potrebne da bi se izbjeglo dovođenje u opasnost života ili normalnih životnih
uvjeta cijele ili dijela populacije, i da relevantne radničke i poslodavačke
organizacije budu uključene zajedno s javnim vlastima u definiranju minimuma
usluga. Odbor također preporučuje da tamo gdje postoji nesporazum s obzirom
na minimum usluga koje treba zadržati, zakonodavstvo bi trebalo osigurati
uspostavljanje nezavisnog tijela.

Prijedlozi su osnovani.

Nakon razmatranja prijedloga i osporenih odredaba članka 23. točke 4.
Zakona o hrvatskim željeznicama, ovaj Sud utvrđuje nespornim da su "HŽ
- Hrvatske željeznice" javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava,
u kojem je propisano da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti
zakonom.

Međutim, Zakon o hrvatskim željeznicama takva ograničenja definira kao
zaštitu vitalnih interesa države, drugih pravnih osoba ili građana određenog
područja, a ovlaštenje za određivanje obima prometa potrebnog za ostvarivanje
te zaštite i osiguranje najnužnijeg funkcioniranja odvijanja željezničkog
prometa daje ministru (pomorstva, prometa i veza).

Iz navedenog bi trebalo slijediti da je ministar ograničen u svojoj
odluci, ali to samo na način da odredi vlakove koji moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo najnužnije
funkcioniranje odvijanja željezničkog prometa radi zaštite vitalnih interesa
države, drugih pravnih osoba ili građana određenog područja.

No istovremeno se u Zakonu o hrvatskim željeznicama ne određuje ni okvirno,
ni primjerice koji bi to vitalni interesi države, drugih pravnih osoba
ili građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati,
dakle u donošenju svoje odluke potpuno je samostalan te sam određuje i
vitalne interese, i obim prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Osim toga, protiv odluke ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni
lijek, niti se može zaključiti da bi protiv te odluke i zbog prirode stvari
(kratkoća vremena) mogao učinkovito biti upotrijebljen neki pravni lijek
o kojem bi bilo moguće odlučiti prije početka najavljenog štrajka.

Konačno, u postupak donošenja odluke nisu uključeni ni poslodavac, ni
sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja
na ocjenu o potrebnom obimu najnužnijeg funkcioniranja odvijanja željezničkog
prometa radi zaštite vitalnih interesa države i drugih.

Prema stajalištu ovoga Suda, postoji osnovana sumnja da osporena odredba
članka 23. točke 4. stavka 1. Zakona o hrvatskim željeznicama, nije u suglasnosti
s odredbom članka 60. stavak 2. Ustava, u kojem je određeno da se štrajk
u javnim službama može ograničiti zakonom.

Naime, može proizaći da će štrajk, prema svojoj ocjeni o potrebi zaštite
neodređenih vitalnih interesa države i drugih, ograničiti ministar. Dakle,
ministar će procijeniti i koji su to vitalni interesi i koja je količina
prometa potrebna radi njihove zaštite, bez da su zakonom, pa makar i samookvirno
ili primjerice navedeni slučajevi za koje bi se moglo smatrati da predstavljaju
vitalne interese države, drugih pravnih osoba ili građana određenog područja.

Posebno treba naglasiti da je u Zakonu o hrvatskim željeznicama koji
je prestao vrijediti stupanjem na snagu Zakona o hrvatskim željeznicama
u kojem se nalaze osporene odredbe, u članku 12. stavku 1. bilo propisano
da će radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća
ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u javnom poduzeću u obavljanju
javnog prijevoza putnika i stvari, Upravni odbor javnog poduzeća uz mišljenje
republičkog organa sindikata, odlukom utvrditi vlakove koji moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo funkcioniranje
odvijanja prijevoza putnika i stvari (prijevoz međunarodnim vlakovima,
prijevoz naftnih derivata, zakrčenost luka i pristaništa, skladište velikih
korisnika željezničkog prijevoza i sl.).

Sadašnja osporena odredba u odnosu na navedenu, ne predviđa ni sudjelovanje
sindikata u donošenju odluke o količini potrebnog prometa, niti primjerice
navodi slučajeve za koje se može smatrati da predstavljaju vitalne interese
države i drugih.

Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk,
ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak
potpuno onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo, i ono se može
zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati
i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti
u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode
i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava
drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga postoji i
osnovana sumnja da isto ovlaštenje ministra nije u suglasnosti ni s odredbom
članka 16. Ustava.

Također, postoji osnovana sumnja da osporena odredba članka 23. točke
4. stavka 1. Zakona o hrvatskim željeznicama nije u skladu ni s odredbama
članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,
zatim s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim
i kulturnim pravima te odredbama članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim
i političkim pravima. Spomenute odredbe su dio unutarnjeg pravnog poretka
Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe
članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna
prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa
državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina,
radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi
bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948.
godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje,
a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima
uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu
upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 23. točke 4. stavka 1. Zakona o hrvatskim
željeznicama s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavljala bi
i povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote
ustavnog poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2. i 3. točke 4. članka 23. Zakona o hrvatskim
željeznicama propisane dužnosti i posljedice nepostupanja po odluci ministra,
one moraju slijediti pravnu sudbinu odredbe stavka 1. točke 4. članka 23.
Zakona o hrvatskim željeznicama, zbog čega je i glede njih valjalo pokrenuti
postupak ocjene ustavnosti.

Stoga je temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda
Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94) odlučeno kao u točki
I. izreke ove odluke.

Odluka o objavi ovog rješenja temelji se na odredbi članka 45. stavka
3. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Broj: U-I-920/1995
U-I-950/1996
Zagreb, 11. ožujka 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić**, v. r.

Rješenje, NN 41/1998-507