### NN 57/2016 (21.6.2016.), Presuda Visokog Upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-83/13-5 od 21. travnja 2016.

57 21.06.2016 Presuda Visokog Upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-83/13-5 od 21. travnja 2016.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1478

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Arme Vagner Popović i Ane Berlengi Fellner, članica vijeća, te sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Savska cesta 32, zastupan po Maji Mandić, direktorici Odjela za korporativne regulatorne poslove, protiv tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Ulica Roberta Frangeša Mihanovića 9 (sada: Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti) radi provođenja regulatorne obveze nadzora cijena za usluge u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži Hrvatskog Telekoma d.d., na sjednici vijeća održanoj 21. travnja 2016.

presudio je

I. Tužbeni zahtjev se usvaja.

II. Poništava se odluka Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-01/11-09/8, urbroj: 376-11-13-65 od 28. lipnja 2013.

II. Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženika određuju se cijene za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj i nepokretnoj komunikacijskoj mreži trgovačkog društva Hrvatski Telekom d.d. kako je navedeno u Privitku 1. Odluke (točka I.). Određuju se cijene dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV usluga i nadzor korisničke opreme putem ADSL/VDSL pristupa kako je navedeno u privitku 2. Odluke (točka II.). Obvezuje se trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. ugraditi cijene iz točke 1. i 2. ove Odluke u Standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma d.d. za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa u roku od 15 dana od primitka ove odluke (točka III.).

Protiv navedene odluke tužbu je podnio Hrvatski Telekom d.d. Zagreb osporavajući istu pri čemu se poziva na odredbu članka 5. stavak 1., 7. stavak 1. te 22. stavak 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama (u daljnjem tekstu: Zakon). Napominje da je tuženik donio osporavanu odluku od znatnijeg utjecaja na mjerodavno tržište, bez da je prethodno objavio prijedlog odluke s pripadajućim obrazloženjem i proveo javnu raspravu, čime je grubo povrijedio članak 22. stavak 1. Zakona, a navedeno postupanje tuženika je i u suprotnosti s načelom javnosti rada tuženika propisano odredbom članka 14. istog Zakona. Ističe da se ovdje radi o odluci iz članka 22. stavak 1. citiranog Zakona od znatnijeg utjecaja na mjerodavno tržište što potvrđuje činjenica da je ova odluka donesena radi provođenja regulatorne obveze nadzora cijena iz članka 62. Zakona, a u vezi s člankom 56. stavak 2. Zakona koju je tuženik odredio tužitelju kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom. Navodi da se također radi o odluci za koju je sukladno zakonskim odredbama trebala biti prethodno provedena javna rasprava, u prilog čemu ide i činjenica dvije javne rasprave koje tuženik trenutno provodi u svezi prijedloga odluka o cijenama određenih drugih usluga tužitelja (usluge međupovezivanja i usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji na temelju bakrene parice), koje odluke su usko povezane s ovdje osporavanom odlukom. Smatra da je tuženik imao mogućnost prijedlog osporavane odluke staviti na javnu raspravu u minimalnom zakonom predviđenom roku od 15 dana, slijedom čega je neosnovano bilo kakvo pozivanje istog na dugotrajnost postupka javne rasprave, koji pridonosi ostvarivanju načela javnosti i transparentnosti djelovanja javne vlasti općenito. Štoviše, sam tuženik navodi kako je postupak izrade vlastitog troškovnog modela, koji je bio preduvjet za provođenje postupka u kojem je donesena osporavana odluka, započeo još u srpnju 2011. godine. Dakle, obzirom da je tuženiku bilo potrebno gotovo dvije godine za izradu samog troškovnog modela i donošenje odluke o troškovima veleprodajnih usluga, tužitelj je mišljenja kako se određivanje dodatnih 15 dana za provođenje javne rasprave radi postupanja u skladu sa zakonskim odredbama ne bi nikako moglo protumačiti neopravdanim ili nerazmjernim. U odnosu na povjerljivost podataka na temelju kojih je tuženik izračunao troškove veleprodajnih usluga, tužitelj ističe kako je na javnu raspravu mogao biti stavljen prijedlog odluke iz koje bi bili isključeni podaci koji predstavljaju poslovnu tajnu tužitelja, a kao što je to već uobičajeno prilikom provođenja ovakvih postupaka od strane tuženika. Time što je propustio provesti javnu raspravu prije donošenja odluke kojom je odredio cijene za određivanje usluga tužitelja, isti je povrijedio načelo saslušanja stranaka jer tužitelju nije omogućio izjasniti se o prijedlogu odluke, odnosno konkretno o cijenama za pojedine usluge tužitelja, slijedom čega je tuženik nepravilno primijenio članak 143. Zakona o općem upravnom postupku i članak 17. stavak 5. Zakona, jer se tužitelj upoznao s izrekom odluke tek po njezinoj dostavi pa mu je uskraćena mogućnost izjašnjavanja o svim činjenicama bitnim za donošenje odluke te eventualna dostava potrebne dokumentacije i predlaganje dokaza za koje smatra da su od značaja za donošenje odluke. Smatra kako je bilo neophodno da ga se upozna s prijedlogom odluke i izračunom cijena zbog osobite važnosti odluke ne samo za mjerodavno tržište već i za samog tužitelja, pojašnjavajući da se osporavanom Odlukom izmjenjuju i znatno smanjuju cijene tužiteljevih osnovnih veleprodajnih usluga, a što bi prema postojećim procjenama moglo imati višemilijunski utjecaj na tužiteljevo poslovanje. Iako tuženik na stranici 3. osporavane Odluke navodi kako je tužitelj od početka uključen u projekt izrade troškovnih modela, kao i da je imao priliku komentirati konačnu verziju modela, tužitelj pojašnjava kako se ne radi o istovjetnim postupcima. Napominje da je tuženik, kako to i sam navodi u obrazloženju osporavane odluke, dana 29. veljače 2012., donio odluku kojom je odredio Metodologiju izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu (klasa: UP/I-344-01/11-09/08, urbroj: 376-11-12-13, dalje u tekstu: Metodologija). Na temelju Metodologije, tuženik je 28. lipnja 2013., donio Odluku o troškovima veleprodajnih usluga u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži tužitelja (klasa: UP/I-344-01/11-09/08, urbroj: 376-11-13-65). Tužitelj napominje da je sudjelovao u postupku komentiranja teorijskog troškovnog modela koji je izradio tuženik za potrebe provedbe regulatorne obveze nadzora cijena odnosno primjene troškovno usmjerenih cijena, ali je onemogućen postupanjem tuženika na bilo koji način sudjelovati u ovom konkretnom postupku, koji je okončan određivanjem cijena osnovnih usluga tužitelja navedenih u izreci osporavane odluke. Drugim riječima radi se o dva sasvim različita postupka. Jedan postupak je postupak donošenja i izrade troškovnog modela koji će tuženiku pro futuro poslužiti kao alat za izračun troška određenih usluga, a drugi su svi oni postupci u kojima će tuženik primjenom definiranog troškovnog modela u konačnosti doći do izračuna troškovno usmjerene cijene pojedine usluge. U prilog navedenom, govori i činjenica da tuženik trenutno u razdoblju od 26. srpnja do 16. rujna 2013. godine provodi dvije javne rasprave i to javnu raspravu o prijedlogu Odluke kojom se određuju cijene usluga međupovezivanja u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži koje su određene upravo na temelju prethodno definiranog troškovnog modela tuženika; i javnu raspravu o prijedlogu Odluke kojom se određuje mjesečna naknada usluge izdvojenog pristupa lokalnoj petlji (LLU) na temelju bakrene parice koja je određena upravo na temelju prethodno definiranog troškovnog modela tuženika. Neprovođenjem javne rasprave i zakidanjem zainteresiranih strana za sudjelovanje u postupku iznošenjem svojih primjedbi i komentara, tuženik je povrijedio i načelo utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku. Slijedom navedenog tužitelj predlaže Sudu održavanje usmene rasprave u predmetnom upravnom sporu te donošenje presude kojom će se usvojiti tužbeni zahtjev tužitelja i poništiti u cijelosti odluka tuženika od 28. lipnja 2013. godine.

Tuženik u odgovoru na tužbu ističe kako je tužitelj nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih Zakonom o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12. i 80/13., – dalje: ZEK) i posebnim zakonom kojim je određeno područje poštanskih usluga, te da je iz odredbi ZEK-a jasno da je tuženik, kao tijelo javne vlasti, ovlašten djelovati na temelju diskrecijske ocjene kako bi ostvario regulatorna načela i ciljeve utvrđene u članku 5. stavcima 3. i 4. ZEK-a. Poziva se na odredbu članka 22. citiranog Zakona prema kojemu je tuženik u obvezi prije donošenja mjere od znatnijeg utjecaja na mjerodavno tržište objaviti prijedlog mjere zajedno s pripadajućim obrazloženjem u svrhu provedbe javne rasprave, kako bi se svim zainteresiranim stranama omogućilo davanje mišljenja, primjedaba i prijedloga u vezi s predloženom mjerom, te je tuženik navedeno i učinio. Ističe da je tužitelj od početka uključen u projekt izrade troškovnih modela te mu je u potpunosti omogućeno davanje mišljenja, primjedbi i prijedloga te je imao prilike komentirati izradu troškovnih modela, troškovne modele, metodologiju temeljem koje se mogu izračunati troškovi svih veleprodajnih usluga, kao i cijene usluga veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži, kao i cijena dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV. Naime, ističe da troškovni modeli i metodologija izračuna troškova služe za određivanje i kontrolu veleprodajnih cijena tužitelja kao operatora sa značajnom tržišnom snagom na mjerodavnom tržištu. U projektu izrade troškovnih modela, Metodologije, cijena usluga veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži, kao i cijena dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV (Odluka, klasa: UP/I-344-01/11-09/08, urbroj: 376-11-13-65 od 28. lipnja 2013. godine i osporavno rješenje) tuženik je održao prvi sastanak s tužiteljem još 6. srpnja 2012. godine, te je tužitelju dan rok od 14 dana do 19. studenog 2012. godine za davanje mišljenja, primjedbi i prijedloga. Nadalje, s tužiteljem su održane i dvije radionice i to 23. i 24. listopada 2012. godine te je tužitelj još jednom imao priliku od 10. svibnja do 27. svibnja 2013. godine davati svoja mišljenja, primjedbe i prijedloge. Dakle, osim što je tužitelj dao sve podatke za izračun predmetnih cijena iz osporavanog rješenja isti je imao nekoliko prilika za očitovanje o svim bitnim činjenicama prije donošenja odluke, stoga su prigovori tužitelja da mu nije bila dana mogućnost sudjelovanja u postupku paušalni i neosnovani i kao takvi usmjereni samo na pokušaj dovođenja suda u zabludu. Napominje da je tuženik, kao nacionalna regulatorna agencija, još u srpnju 2011. godine započeo projekt izrade vlastitih troškovnih modela u svrhu provedbe regulatorne obveze nadzora cijena na mjerodavnim tržištima na kojima je operatorima sa značajnom tržišnom snagom (tužitelju) određena obveza primjene troškovno usmjerenih cijena. Tuženik je 29. veljače 2012. godine donio Odluku kojom je odredio Metodologiju izrade i primjenu troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu (klasa: UP/I-344-01/11-09/08, urbroj: 376-11-12-13, dalje: Metodologija). Na temelju Metodologije, primjenjujući LRAIC + za sve veleprodajne usluge te dodatno »pure« LRAIC pristup za uslugu završavanja (terminacije) poziva, tuženik je 28. lipnja 2013. godine donio konačnu Odluku o troškovima veleprodajnih usluga u javnoj i nepokretnoj komunikacijskoj mreži tužitelja (klasa: UP/I-344-01/11-09/8, urbroj: 376-11-13-65). Kako je tuženik izradio vlastiti troškovni model »odozdo prema gore« sukladno Metodologiji temeljem kojih može izračunati troškove svih veleprodajnih usluga tužitelja, tuženik je u mogućnosti provjeriti koliki su stvarni troškovi tužitelja te na temelju istih odrediti cijenu koju drugi operatori plaćaju tužitelju pri korištenju njegovih veleprodajnih usluga. S obzirom na to da i sam tužitelj u tužbi ne osporava kako je sudjelovao u izradi troškovnih modela – Metodologiji izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu, davanju i analizi podataka za izračun cijena za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj i nepokretnoj komunikacijskoj mreži, kao i cijena dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV, tuženiku nije jasno temeljem čega tužitelj sada tvrdi da su nepravilno primijenjeni članak 143. Zakona o općem upravnom postupku te članak 17. stavak 5. ZEK-a. Dakle, ako je tužitelj sudjelovao u određivanju načina na koji se određuju cijene za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj i nepokretnoj komunikacijskoj mreži i cijena dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV i dao vlastite podatke za izračun cijena, tuženiku nije jasno za koje bitne činjenice je tužitelju uskraćena mogućnost izjašnjavanja. Napominje da je tužitelj sam dostavio sve podatke na temelju kojih su određene cijene za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa na temelju ADSL/VDSL tehnologije u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži i cijena dodatnih virtualnih kanala za VoIP i IPTV i sada u tužbi pokušava tvrditi kako je bila potrebna još neka dokumentacija i još neki dokazi za donošenje osporavanog rješenja, međutim tužitelj opet ne navodi detaljno koja je to dokumentacija i koji su to dokazi. Stoga je tužitelj proturječan sam sebi. Tuženik ističe da je osporavana odluka zakonita i donesena u okviru njegovih nadležnosti, predlažući Sudu odbiti tužbu kao neosnovanu.

Sukladno odredbi članka 6. ZUS-a tužitelju je dostavljen odgovor na tužbu tuženika, čime je tužitelju dana mogućnost izjasniti se o navodima tuženika, odnosno o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet ovog spora.

Ocjenjujući zakonitost osporene odluke tuženika u granicama tužbenog zahtjeva, Sud je izvršio uvid u svu dokumentaciju spisa kao i spis tuženika nakon čega je razmatranjem svih činjeničnih i pravnih pitanja u skladu s odredbom 55. stavak 3. ZUS-a ocijenio da je tužbeni zahtjev tužitelja osnovan.

Naime, iz predmeta spisa proizlazi da je tuženik osporavanu odluku kojom je obvezao tužitelja ugraditi određene cijene iz točke 1. i 2. iste, u Standardnu ponudu, donio nakon što je prethodno izradio vlastiti troškovni model »odozdo prema gore« sukladno prethodno donesenoj Metodologiji (način izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu mrežu i univerzalnu uslugu od 29. veljače 2012. godine). Iz obrazloženja osporene Odluke i odgovora na tužbu tuženika proizlazi da tuženik vezano za donošenje navedene odluke nije prethodno proveo javnu raspravu (nije donio prijedlog odluke) sukladno odredbi članka 22. ZEK-a, obrazlažući navedeno postupanje na način da je tužitelj od početka uključen u projekt izrade troškovnih modela na kojeg je imao priliku davati primjedbe i prijedloge, te obzirom na činjenicu da se ne mijenja postojeća struktura naplate te dodatno da određivanje troškovno usmjerenih cijena usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa i dodatnih virtualnih kanala u što kraćem mogućem roku je važno iz razloga što je tuženik 17. lipnja 2013. godine donio odluku kojom se određuju uvjeti za migraciju korisnika s PSTN na NGN mrežu tužitelja, pa je tuženik bio obvezan osigurati odgovarajuće uvjete za uspješno provođenje planiranje migracije, a jedan od uvjeta je svakako osiguravanje troškova usmjerenih cijena za ključne usluge u migracijskom procesu.

Međutim, Sud ne može prihvatiti navedena obrazloženja tuženika o postupanju suprotno odredbi članka 22. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11. i 133/12.) kojim je propisano da će prije donošenja mjere od znatnijeg utjecaja na mjerodavno tržište, koje donosi u skladu s odredbama ovog Zakona, Agencija objaviti prijedlog mjere zajedno s pripadajućim obrazloženjem u svrhu provedbe javne rasprave, kako bi se svim zainteresiranim stranama omogućilo davanje mišljenja, primjedbi i prijedloga u vezi s predloženom mjerom. U postupku donošenja odluke koja se odnosi na mjeru iz stavka 1. ovog članka, Agencija će osobito voditi računa o mišljenjima, primjedbama i prijedlozima zaprimljenim u javnoj raspravi iz stavka 1. ovog članka, poštujući pri tom načela objektivnosti, transparentnosti, razmjernosti i nediskriminacije te regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. ovog Zakona (st. 2.). Po isteku razdoblja trajanja javne rasprave iz stavka 1. ovog članka Agencija će objaviti sva zaprimljena mišljenja, primjedbe i prijedloge, a može odrediti i dodatni rok za davanje očitovanja zainteresiranih strana na zaprimljena mišljenja, primjedbe i prijedloge, prije donošenja odluke koja se odnosi na mjeru iz stavka 1. ovog članka (st. 3.). Trajanje javne rasprave iz stavka 1. ovog članka ne može biti kraće od 15 dana niti dulje od 60 dana. Predmet, postupak i trajanje javne rasprave te ishod javne rasprave iz stavka 3. ovog članka Agencija objavljuje u skladu s odredbama članka 14. ovog Zakona (st. 4.).

Naime, činjenica da je tužitelj sudjelovao u izradi Odluke tužene od 29. veljače 2012. godine o metodologiji izrade i primjene troškovnih modela za nepokretnu i pokretnu te univerzalnu uslugu (Metodologija) temeljem koje je 28. lipnja 2013. godine donio osporenu Odluku o troškovima veleprodajnih usluga u javnoj nepokretnoj komunikacijskoj mreži tužitelja, ne oslobađa tuženika obveze u ovom postupku postupiti sukladno odredbi članka 22. ZEK-a. Postupajući na navedeni način tuženik nije samo povrijedio odredbu članak 22. ZEK-a već i odredbu članka 17. stavak 5. istog Zakona, kojim je propisano da se stranci u postupku pred Agencijom mora omogućiti, prije donošenja odluke, da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te da dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od osam dana. Iznimno, u obavljanju inspekcijskog nadzora inspektora elektroničkih komunikacija može, ako utvrdi povredu odredaba ovog Zakona ili propisa donesenih na temelju ovog Zakona, donijeti rješenje i bez izjašnjenja stranke.

Ovaj Sud ocjenjuje da razlozi koje tuženik navodi u obrazloženju osporavane odluke i odgovora na tužbu ne oslobađaju tuženika od postupanja u smislu citirane odredbe članka 22. ZEK-a budući da se u konkretnom slučaju ukazuju osnovanim prigovori tužitelja da se radi o dva različita i zasebna postupka.

S obzirom na navedeno Sud nije mogao s uspjehom otkloniti prigovore tužitelja iznesene u tužbi o povredi citiranih odredbi ZEK-a ali i odredbi članka 8. i 14. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.).

Međutim, Sud nije našao osnovanim prijedlog tužitelja za održavanjem rasprave pred ovim Sudom iz razloga što je među strankama sporna primjena prava i što spisu predmeta, navoda tužitelja, osporene odluke i odgovora tuženika na tužbu prileže sve relevantne činjenice i podaci na kojima se temelji osporena odluka. Sud je uz to tužitelju dostavio odgovor tuženika na tužbu pa je time istom omogućeno očitovanje o svim podnescima strankama u sporu.

Odluka o objavi presude temelji se na odredbi članka 14. stavak 8. ZEK-a.

Trebalo je stoga na temelju odredbe članka 58. stavak 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev tužitelja usvojiti i odlučiti kao u izreci presude.

Poslovni broj: UsII-83/13-5
Zagreb, 21. travnja 2016.

Predsjednica vijeća
Mirjana Čačić, v. r.