### NN 103/2018 (23.11.2018.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2502/2004 i dr. od 30. listopada 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2028

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić i Goran Selanec, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 30. listopada 2018. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Odluke o dopuni Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (»Narodne novine« broj 77/04.), Odluke o izmjeni i dopunama Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (»Narodne novine« broj 138/06.) i Odluke o izmjeni odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (»Narodne novine« broj 31/08.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor, na sjednici održanoj 3. listopada 2003., donio je Odluku o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru koja je istoga dana stupila na snagu, a objavljena je u »Narodnim novinama« broj 157/03. (u daljnjem tekstu: Odluka o proširenju/03).

Odluka o proširenju/03 u cijelosti glasi (točku 3., kao osobito relevantnu za konkretnu ustavnosudsku ocjenu, istaknuo Ustavni sud):

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 1024. Pomorskog zakonika, a u svezi s člankom 55. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, Hrvatski sabor na sjednici održanoj 3. listopada 2003. donio je

ODLUKU

O PROŠIRENJU JURISDIKCIJE REPUBLIKE HRVATSKE NA
 JADRANSKOM MORU

Na temelju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora iz 1982. koja je uspostavila prava obalnih država na proglašenje isključivog gospodarskog pojasa, te je u Dijelu V. regulirala određena suverena prava i jurisdikciju obalne države, te prava i slobode drugih država u tom pojasu,

Polazeći od Pomorskog zakonika iz 1994. koji je u Glavi IV. (članci 33. do 42.) definirao gospodarski pojas Republike Hrvatske i suverena prava i jurisdikciju koju Republika Hrvatska može ostvariti u gospodarskom pojasu, te koji je u članku 1042. propisao da Sabor Republike Hrvatske donosi odluku o proglašenju gospodarskog pojasa Republike Hrvatske, navodeći da će se odredbe članka 33. do 42. primjenjivati kad Sabor Republike Hrvatske donese odluku o njegovom proglašenju,

Zabrinuti zbog velike ugroženosti živih morskih bogatstava u Jadranskom moru,

Vodeći računa da u zadnjih nekoliko godina sve više raste ribolovni pritisak ne-jadranskih i ne-sredozemnih država, uključujući i upotrebu tzv. brodova-tvornica,

Svjesni da se prekomjerno iskorištavanje živih morskih bogatstava Jadranskog mora, zbog nemogućnosti primjene mjera planiranja, ograničavanja i nadzora ribolova, u najvećoj mjeri odvija u dijelu Jadrana koji se nalazi u režimu otvorenog mora,

Ocjenjujući da nastavljanje ovakve prakse ugrožava održivo gospodarenje ribljim bogatstvom i njegovo održivo iskorištavanje, šteti interesima Republike Hrvatske i svih ostalih jadranskih država, te pogoduje ilegalnom, nereguliranom i neprijavljenom ribolovu,

Uzimajući u obzir da je Jadran more koje je prema definiciji Konvencije o pravu mora (članak 122.) zatvoreno ili poluzatvoreno more, te da bi zbog njegovih malih dimenzija posljedice zagađivanja morskog okoliša poprimile znatno veće razmjere nego u ostalim morima,

Svjesni da bi havarija, poput one tankera 1397967985Prestige’, u Jadranu dovela do devastacije živih morskih bogatstva, što bi imalo vrlo teške društvene i gospodarske posljedice za obalno područje cijeloga Jadrana, ali i za nacionalno gospodarstvo Republike Hrvatske u cjelini, a posebice za hrvatski turizam,

Podržavajući multilateralne napore za uređivanje održivog ribolova u Sredozemlju, kao i glavna načela na kojima se priprema Ministarska konferencija o održivom ribolovu u Sredozemlju, koja će se održati u Veneciji u studenom 2003. godine, a osobito:

– suvereno pravo svake države da u skladu s međunarodnim pravom proširi svoju jurisdikciju na moru;

– proširenje nacionalne jurisdikcije kao način da se omogući i nadzire održivi ribolov,

– potrebu brzog djelovanja, kako u zaštiti ribljeg bogatstva tako i u zaštiti morskog okoliša,

– usklađivanje mjera svih obalnih država u istraživanju, upravljanju i nadzoru ribolova,

– korištenje multilateralnih mehanizama u ostvarivanju tih ciljeva,

Vjerujući da će širenje nacionalne jurisdikcije u Sredozemlju stvoriti uvjete za održivi ribolov, pridonijeti učinkovitom suzbijanju ilegalnoga, neprijavljenog i nereguliranog ribolova, te stvoriti temelje za učinkovitu bilateralnu i multilateralnu suradnju država u Sredozemlju,

Potvrđujući suverena prava i jurisdikciju koja pripadaju Republici Hrvatskoj i koja ona, sukladno međunarodnom pravu, već izvršava nad svojim epikontinentalnim pojasom,

Polazeći od interesa Republike Hrvatske da se u Jadranu sačuva tradicionalno ribarstvo kao jedan od glavnih preduvjeta razvoja turizma i zadržavanja lokalnog stanovništva na otocima,

Kao pretpostavka za dugoročno održivo i racionalno gospodarenje živim morskim bogatstvima i za odgovarajuću zaštitu morskog okoliša Jadranskog mora, u skladu s Dijelom V. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora iz 1982., a na temelju članka 1042. Pomorskog zakonika:

1. Hrvatski sabor ovime proglašava sadržaje isključivoga gospodarskog pojasa koji se odnose na suverena prava istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim prirodnim bogatstvima voda izvan vanjske granice teritorijalnog mora, te jurisdikciju glede znanstvenog istraživanja mora i zaštite i očuvanja morskog okoliša, čime se s današnjim danom uspostavlja zaštićeni ekološko-ribolovni pojas Republike Hrvatske.

2. Hrvatski sabor pridržava pravo da po potrebi proglasi i ostale sadržaje iz Glave IV. Pomorskog zakonika, a u skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravu mora.

3. Primjena pravnog režima zaštićenoga ekološko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske započet će dvanaest mjeseci nakon njegovog uspostavljanja. S istim danom započet će i primjena članka 33., 34. stavka 1. točka a, članka 35., 41. i 42. Pomorskog zakonika – Glava IV. Gospodarski pojas. Razdoblje do početka primjene režima poslužit će za pripremu provedbenih mehanizama, te za moguće sklapanje sporazuma i aranžmana sa zainteresiranim državama i Europskom zajednicom.

4. Ne dirajući u suverena prava i jurisdikciju Republike Hrvatske, ovako zaštićeni ekološko-ribolovni pojas Republike Hrvatske ostaje morski prostor u kojem sve države uživaju međunarodnim pravom zajamčene slobode plovidbe, preleta, polaganja podmorskih kablova i cjevovoda i druge međunarodnopravno dopuštene uporabe mora.

5. Zaštićeni ekološko-ribolovni pojas Republike Hrvatske obuhvaća morski prostor od vanjske granice teritorijalnoga mora u smjeru pučine do njegove vanjske granice dopuštene općim međunarodnim pravom. Vanjske granice zaštićenoga ekološko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske utvrdit će se međunarodnim ugovorima o razgraničenju s državama čije obale leže sučelice ili bočno u odnosu na hrvatsku obalu.

6. Do sklapanja međunarodnih ugovora o razgraničenju, vanjska granica zaštićenoga ekološko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske privremeno će slijediti crtu razgraničenja epikontinentalnog pojasa uspostavljenu Sporazumom između SFRJ i Talijanske Republike o razgraničenju epikontinentalnog pojasa iz 1968. godine, a kod bočnog razgraničenja crtu koja slijedi smjer i nastavlja se na privremenu crtu razgraničenja teritorijalnih mora kako je to utvrđeno Protokolom o privremenom režimu uz južnu granicu između Republike Hrvatske i Srbije i Crne Gore iz 2001. godine.

7. Republika Hrvatska će tijesno surađivati sa svim jadranskim i ostalim zainteresiranim mediteranskim državama u naporima da se kroz usklađeno djelovanje zaštiti Jadran i Mediteran.

8. Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja.

Klasa: 302-01/03-01/02

Zagreb, 3. listopada 2003.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Zlatko Tomčić, v. r.«

1.1. Na sjednici održanoj 3. lipnja 2004. Hrvatski sabor donio je Odluku o dopuni Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, koja je istoga dana stupila na snagu, a objavljena je u »Narodnim novinama« broj 77/04. (u daljnjem tekstu: OD Odluke o proširenju/04).

OD Odluke o proširenju/04 u cjelini glasi (dio teksta osobito relevantan za konkretnu ustavnosudsku ocjenu istaknuo Ustavni sud):

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 1042. Pomorskog zakonika (‘Narodne novine’, br. 157/03.), a u svezi s člankom 55. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 3. lipnja 2004., donio

ODLUKU

O DOPUNI ODLUKE O PROŠIRENJU JURISDIKCIJE REPUBLIKE HRVATSKE NA JADRANSKOM MORU

1. U Odluci o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (‘Narodne novine’, br. 157/03.), u točki 3. dodaje se stavak 2. koji glasi:

Za zemlje članice Europske unije, primjena pravnog režima zaštićenog ekološko-ribolovnog pojasa Republike Hrvatske, započet će nakon sklapanja Ugovora o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Republike Hrvatske.

2. Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja.

Klasa: 302-01/04-01/01

Zagreb, 3. lipnja 2004.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Vladimir Šeks, v. r.«

1.2. Na sjednici održanoj 15. prosinca 2006. Hrvatski sabor donio je Odluku o izmjeni i dopunama Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, koja je istoga dana stupila na snagu, a objavljena je u »Narodnim novinama« broj 138/06. (u daljnjem tekstu: OID Odluke o proširenju/06).

OID Odluke o proširenju/06 u cjelini glasi (dio teksta osobito relevantan za konkretnu ustavnosudsku ocjenu istaknuo Ustavni sud):

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 1018. i članka 33. Pomorskog zakonika (‘Narodne novine’, br. 181/04.), a u svezi sa člankom 55. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, Hrvatski sabor je na sjednici 15. prosinca 2006., donio

ODLUKU

O IZMJENI I DOPUNAMA ODLUKE O PROŠIRENJU JURISDIKCIJE REPUBLIKE HRVATSKE NA JADRANSKOM MORU

1. U Odluci o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (‘Narodne novine’, br. 157/03. i 77/04.), u točki 3. stavak 2. mijenja se i glasi: ‘Za države članice Europske unije primjena pravnog režima Zaštićenog ekološkoribolovnog pojasa Republike Hrvatske započet će najkasnije s danom 1. siječnja 2008., od kada će se za ribarske i druge brodove Europske zajednice primjenjivati ribolovni i ekološki propisi Republike Hrvatske.’ Iza stavka 2. dodaju se stavci 3. i 4. koji glase: ‘Hrvatska će kroz partnerski odnos s državama članicama Europske unije i Europskom komisijom, sukladno svojem statusu države kandidatkinje koja pregovara o pristupanju u punopravno članstvo Europske unije i važnosti promicanja dobrosusjedskih odnosa, nastaviti dijalog o mjerama kojima se osiguravaju održivi ribolov i zaštita morskog okoliša u Jadranu, vodeći pritom računa o temeljnim načelima Zajedničke ribarske politike Europske zajednice, podacima i znanstvenim podlogama prikupljenim kroz nacionalne i međunarodne projekte (poput FAO-AdriaMed, MEDITS te DemMon projekta) te pozitivnim propisima Republike Hrvatske i zainteresiranim stranama.

Ova Odluka ni na koji način ne prejudicira rješavanje ostalih pitanja s državama članicama EU, koji će se nastaviti rješavati sukladno medunarodnom pravu, te u duhu prijateljskih odnosa i dobrih EU običaja.’ 2. Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja. Klasa: 302-01/06-01/03

Zagreb, 15. prosinca 2006.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Vladimir Šeks, v. r.«

1.3. Na sjednici održanoj 13. ožujka 2008. Hrvatski sabor donio je Odluku o izmjeni Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru, koja je istoga dana stupila na snagu, a objavljena je u »Narodnim novinama« broj 31/08. (u daljnjem tekstu: OI Odluke o proširenju/08).

OI Odluke o proširenju/08 u cjelini glasi (dio teksta osobito relevantan za konkretnu ustavnosudsku ocjenu istaknuo Ustavni sud):

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 1018. i članka 33. Pomorskog zakonika (‘Narodne novine’, br. 181/04. i 76/07.), a u svezi sa člankom 55. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora, Hrvatski sabor je na sjednici 13. ožujka 2008. donio

ODLUKU

O IZMJENI ODLUKE O PROŠIRENJU JURISDIKCIJE REPUBLIKE HRVATSKE NA JADRANSKOM MORU

I. U Odluci o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (‘Narodne novine’, br. 157/03., 77/04, i 138/06.), u točki 3. stavak 2. mijenja se i glasi:

‘Zaštićeni ekološko-ribolovni pojas Republike Hrvatske privremeno se neće primjenjivati na države članice Europske unije od dana 15. ožujka 2008. godine, do iznalaženja zajedničkog dogovora u EU duhu.’

II. Republika Hrvatska, kao država kandidat u procesu pristupanja u članstvo u Europskoj uniji, nastavit će i dodatno ojačati dijalog s državama članicama i Europskom komisijom u cilju brzog postizanja dogovora koji će osigurati maksimalnu ekološku i ribolovnu zaštitu Jadrana, vodeći pritom računa o svim legitimnim interesima Republike Hrvatske.

III. Hrvatski ribari (sve fizičke i pravne osobe sa područja Republike Hrvatske, koje se bave ribolovom na Jadranskom moru) imaju isti status kao i ribari zemalja članica Europske unije, u području Zaštićenog ekološko-ribolovnog pojasa, do postizanja dogovora iz točke II. ove Odluke.

IV. Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja.

Klasa: 302-01/08-01/02

Zagreb, 13. ožujka 2008.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Luka Bebić, v. r.«

2. Petar Marija Radelj iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je 6. srpnja 2004. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom OD Odluke o proširenju/04., a podneskom od 18. travnja 2008. (dopunom prijedloga podnesenog 6. srpnja 2004.), te dvama novim samostalnim prijedlozima, podnesenima također 18. travnja 2008., predložio je pokretanje ustavnosudskog postupka i u odnosu na OID Odluke o proširenju/06, te u odnosu na OI Odluke o proširenju/08.

3. U smislu članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je zatražio, te od Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka dobio djelomično očitovanje o navodima prijedloga (klasa: 012-01/07-01/4, ur.broj: 530-04-07-2 od 28. svibnja 2007.). Također je zatražio, i dobio, stručno mišljenje predstojnika Katedre za međunarodno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu prof. dr. sc. Budislava Vukasa, od 10. lipnja 2007., o materijalnopravnim aspektima proširenja jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru odnosno o suspenziji tog proširenja.

4. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona, od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se suci Ingrid Antičević Marinović i Josip Leko.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelj je u odnosu na osporenu OD Odluke o proširenju/04 naveo da je Republika Hrvatska, na osnovi sukcesije bivše SFRJ, od 8. listopada 1991. članica Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora iz 1982. (»Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori« broj 1/86., »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 11/95. i 9/00.; u daljnjem tekstu: Konvencija o pravu mora), a da je 27. siječnja 1994. donesen Pomorski zakonik (»Narodne novine« broj 17/94.; u daljnjem tekstu: PomZ/94), koji je stupio na snagu 22. ožujka 1994.

Člankom 1042. PomZ-a/94 propisano je da Sabor Republike Hrvatske donosi odluku o proglašenju gospodarskog pojasa Republike Hrvatske (stavak 1.), a da će se odredbe članaka od 33. do 42. PomZ-a/94 primjenjivati kada Sabor Republike Hrvatske donese odluku iz stavka 1. tog članka (stavak 2.). Slijedom navedenog, Hrvatski sabor je 3. listopada 2003. donio Odluku o proširenju/03, kojom su proglašeni sadržaji isključivog gospodarskog pojasa, čime su ostvarene pretpostavke za provedbu članka 1042. stavka 2. PomZ-a/94, to jest za primjenu članaka od 33. do 42. PomZ-a/94.

Kako je nadalje navedeno u prijedlogu, Hrvatski sabor je donošenjem osporene OD Odluke o proširenju/04 odgodio primjenu pravnog režima isključivog gospodarskog pojasa za države članice Europske unije (u daljnjem tekstu: EU) i time onemogućio primjenu članaka od 33. do 42. PomZ-a/94, dovodeći tako do situacije da se praktično svatko tko registrira tvrtku u nekoj od država EU-a može »samoizuzeti« od jurisdikcije Republike Hrvatske te nesmetano u zoni gospodarskog pojasa izvoditi svakovrsne radove, obavljati istraživanja i iskorištavati prirodna bogatstva, pri čemu ne mora poštivati propise o suzbijanju onečišćenja mora te carinske, porezne, zdravstvene, sigurnosne, useljeničke, kaznene i druge propise Republike Hrvatske. Predlagatelj stoga smatra ustavnopravno nedopustivim da osporena OD Odluke o proširenju/04, kao podzakonski akt koji je donesen s ciljem provedbe odredaba PomZ-a/94, krši i sprečava provedbu tog zakonskog akta, kao pravnog akta »višeg ranga«.

Predlagatelj je istaknuo da je to u izravnoj suprotnosti s člankom 3., člankom 5., člankom 14. stavkom 2. i člankom 26. Ustava odnosno s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske kao što su jednakost, nacionalna ravnopravnost, očuvanje prirode i čovjekova okoliša i vladavina prava te s ustavnim odredbama o općoj dužnosti pridržavanja Ustava i zakona te poštovanja pravnog poretka Republike Hrvatske, kao i s odredbama o jednakosti pred zakonom i jednakosti hrvatskih državljana i stranaca.

Predlagatelj smatra da je osporena OD Odluke o proširenju/04 u nesuglasnosti i s načelima međunarodnog javnog prava odnosno s međunarodnim aktima koji su po svojoj pravnoj snazi iznad zakona. U tom smislu navodi da je osporena OD Odluke o proširenju/04 neprihvatljiva i zbog činjenice da »prejudicira« sadržaj eventualnog budućeg međunarodnog ugovora o partnerstvu u ribarstvu te utvrđuje da će primjena pravnog režima isključivog gospodarskog pojasa započeti nakon sklapanja navedenog ugovora, pri čemu ispušta iz vida da međunarodni ugovori mogu stupiti na snagu i biti primjenjivani tek nakon dovršenog postupka ratifikacije, sukladno domaćem zakonodavstvu država ugovornica. Iznimku od navedenog pravila sadrži članak 25. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 16/93.; u daljnjem tekstu: Konvencija o pravu međunarodnih ugovora), koji propisuje mogućnost »privremene primjene« od trenutka potpisivanja do stupanja na snagu. Međutim, kako ističe predlagatelj, u osporenoj se OD Odluke o proširenju/04 ne navodi mogućnost privremene primjene, već »primjena koja će započeti«. Stoga smatra da se radi o nesuglasnosti s Konvencijom o pravu međunarodnih ugovora, kao »propisnikom višeg ranga«, te o nesuglasnosti s odredbama Zakona o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora (»Narodne novine« broj 28/96.), koji je također po pravnoj snazi iznad osporene OD Odluke o proširenju/04.

Pored toga napominje da je nerazumljiv i besmislen akt kojim se odgađa primjena PomZ-a/94 i Konvencije o pravu mora radi budućeg sklapanja međunarodnog ugovora s »nepostojećim subjektom međunarodnog prava« kao što je »Europska zajednica«. Smatra, naime, kako subjekt pod nazivom »Europska zajednica« ne postoji (pri čemu elaborira svoje stajalište navođenjem povijesnog pregleda promjena u nazivu današnjeg EU-a od njegovog nastanka nadalje, te isticanjem činjenice da se radi o »entitetu« koji nikada nije nosio naziv »Europska zajednica«).

Zaključno, predlagatelj ukazuje i na nesuglasnost osporene OD Odluke o proširenju/04 s člankom 89. stavkom 1. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 90.), zbog okolnosti da je njome propisano stupanje na snagu danom donošenja (3. lipnja 2004.), dok je njezin tekst objavljen u »Narodnim novinama« od 9. lipnja 2004. Tako je osporenoj OD Odluke o proširenju/04, i to u cjelini, protivno Ustavu i stajalištu Ustavnog suda izraženom u više odluka, dano retroaktivno djelovanje, iako Ustav izrijekom zabranjuje retroaktivne učinke zakonskih akata, s iznimkom pojedinih zakonskih odredaba.

Predlaže ukidanje osporene OD Odluke o proširenju/04.

5.1. U obrazloženju naknadno podnesenih prijedloga, u odnosu na OID Odluke o proširenju/06 i u odnosu na OI Odluke o proširenju/08, predlagatelj je istaknuo, u osnovi, istovjetne razloge kao i u odnosu na osporenu OD Odluke o proširenju/04. Napose se to odnosi na već spomenutu tezu da je riječ o aktima podzakonske, provedbene pravne naravi.

Predlagatelj smatra podzakonskim aktom i samu Odluku o proširenju/03, kojom je uspostavljen zaštićeni ekološko-ribolovni pojas (u daljnjem tekstu: ZERP), kao i sve kasnije donesene, ovdje osporene odluke iz 2004., 2006. i 2008. godine, kojima se suspendira primjena tog pravnog režima. Ponovo ističe, kao ustavnopravno neprihvatljivo, da sve osporene odluke krše i sprečavaju provedbu zakonskog akta, kao pravnog akta višeg ranga. Pritom predlagatelj, sada u vezi s osporenim odlukama iz 2006. odnosno 2008. godine, ima u vidu u međuvremenu doneseni Pomorski zakonik (»Narodne novine« broj 181/04.; u daljnjem tekstu: PomZ/04.).

Vezano uz pravnu narav odnosno pravnu snagu osporenih odluka (kao i same Odluke o proširenju/03), predlagatelj, međutim, i sam izražava dvojbu, sugerirajući da postoje opravdani razlozi i za tumačenje prema kojem te odluke ne bi bile podzakonski provedbeni akti, već akti zakonske pravne snage. Ipak argumentaciju svojih prijedloga i dalje zasniva na pretpostavci da je riječ o podzakonskim provedbenim aktima.

U tom smislu navodi da »novi« PomZ/04 nije »ostavio na snazi« Odluku o proširenju/03 kojom je uspostavljen ZERP, da je »stari« PomZ/94 prestao važiti 28. prosinca 2004. u 24:00 sata, čime je otpala pravna osnova za donošenje odnosno opstanak podzakonskih provedbenih akata PomZ-a/94, iz čega slijedi zaključak da je Odluka o proširenju/03, kao podzakonski provedbeni akt PomZ-a/94, u tom trenutku prestala važiti. Iz navedenog podnositelj izvodi zaključak da su i osporene odluke iz 2006. i 2008. godine, koje sadrže izmjene i dopune Odluke o proširenju/03 (i imaju za posljedicu odgodu njezine primjene), donesene kao izmjene i dopune akta koji je prije toga prestao važiti – što je ustavnopravno nedopustivo.

Interpretirajući određena stajališta Ustavnog suda izražena u dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi, podnositelj ističe kako »podzakonskim aktom nije dopušteno mijenjati i dopunjavati odredbe zakona« odnosno »nije dopušteno drukčije (od zakona) rješavati pitanja iz zakonodavne nadležnosti«, zatim da su osporene odluke stupile na snagu prije njihove objave u »Narodnim novinama«, zbog čega imaju protuustavno retroaktivno djelovanje, kao i da »Ustav ne poznaje odgodu primjene propisa«, dok se u njima propisano »stupanje na snagu« razlikuje od »početka primjene«, što je također ustavnopravno nedopustivo.

Polazeći od iste pretpostavke o pravnoj naravi i snazi osporenih odluka podnositelj sugerira da bi ustavnosudska ocjena PomZ-a/04, predložena u predmetu broj: U-I-189/2005, trebala dati odgovor na pitanje prejudicijelnog značenja za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih odluka iz 2006. i 2008. godine, a one bi u tom slučaju slijedile pravnu sudbinu PomZ-a/04.

Predlagatelj ističe da osporena OID Odluke o proširenju/06 krši načelo jednakosti svih pred zakonom, jer dopušta da se na »ribarske i druge brodove nepostojećeg entiteta« (Europske zajednice) ne primjenjuje zakon koji bi trebao vrijediti jednako za sve, dok je osporena OI Odluke o proširenju/08 »suprotna zdravom razumu i načelu vladavine prava«, jer se, prema njezinom tekstu, neprimjenjivanje Odluke o proširenju/03 odnosi na »zemlje članice EU«. Međutim, »zemlje« nisu te koje plove i koje uživaju blagodati neprimjenjivanja Odluke o proširenju/03, već su to pravne i fizičke osobe koje su državljani odnosno imaju sjedište u državama EU-a, pri čemu je »zemlja« zemljopisni, a »država« pravni pojam.

Nadalje, osporena OI Odluke o proširenju/08 protivna je svojoj pravnoj osnovi, naslovu i svrsi, jer zapravo i ne sadrži izmjenu Odluke o proširenju/03, nego političku deklaraciju, koju je u nomotehničkom smislu nemoguće uvrstiti u tekst Odluke o proširenju/03, čiju bi izmjenu ona trebala predstavljati. Za razliku od spomenutih ranije donesenih odluka, koje su se odnosile na »države članice Europske unije«, zatim na »zemlje članice Europske unije«, osporena OI Odluke o proširenju/08 sada se odnosi na »hrvatske ribare« i »ribare zemalja Europske unije«, čiji status nikada nije ni bio predmet uređenja u odlukama koje se odnose na problematiku ZERP-a. Stoga predlagatelj smatra da je nejasno na što se zapravo odnosi osporena OI Odluke o proširenju/08.

Predlaže ukidanje OID Odluke o proširenju/06 i OI Odluke o proširenju/08.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Kako je razvidno, predlagatelj u svojim prijedlozima problematizira pitanje pravne snage osporenih odluka u odnosu na pravnu snagu zakona (PomZ-a/94 ili PomZ-a/04 te Zakona o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora), kao i u odnosu na pravnu snagu Konvencije o pravu međunarodnih ugovora, kao akta nadzakonske pravne snage, ukazujući na neprihvatljivost situacije da podzakonski akt derogira akt jače pravne snage. Problematizira i pitanje međunarodnopravnog subjektiviteta »Europske zajednice« i njezine sposobnosti da bude strankom međunarodnih ugovora. Postavlja i pitanje ustavnosti postupanja donositelja osporenih odluka, koji je uspostavio razliku između »stupanja na snagu« i »početka primjene«, te ističe retroaktivno djelovanje osporenih odluka, kao i više pitanja terminološke i nomotehničke prirode (korištenje pojmova »zemlja«, »država«, »ribari« i sl.; nemogućnost uvrštavanja doslovnog teksta izmjena odnosno dopuna u izvorni tekst odredbe koja se mijenja odnosno dopunjava).

6.1. Ustavni sud primjećuje da, spominjući Konvenciju o pravu međunarodnih ugovora kao akt nadzakonske pravne snage, predlagatelj zapravo ne ukazuje da bi akt koji nosi naziv »Odluka o dopuni Odluke o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru« (prvoosporena OD Odluke o proširenju/04) bio u nesuglasnosti s tom Konvencijom. On, naime, tvrdi da će u nesuglasnosti s tom Konvencijom, kao i sa Zakonom o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, biti »ugovor o partnerstvu u ribarstvu«, koji se spominje u tekstu osporene OD Odluke o proširenju/04, kao ugovor koji bi trebao biti sklopljen u budućnosti, a nakon čega će započeti primjena ZERP-a.

Slijedi da se predlagateljeve tvrdnje o navodnoj nesuglasnosti osporene OD Odluke o proširenju/04 s Konvencijom o pravu međunarodnih ugovora i sa Zakonom o sklapanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ne odnose na OD Odluke o proširenju/04, koju osporava, već se zapravo odnose na eventualni budući međunarodni ugovor (čiji sadržaj, postupak sklapanja i izostanak ratifikacije predlagatelj neargumentirano prejudicira). Riječ je, prema tome, o navodima koji nisu relevantni za ocjenu suglasnosti osporene OD Odluke o proširenju/04 s Ustavom.

6.2. U pogledu stajališta predlagatelja da su Odluka o proširenju/03 i sve odluke čiju suglasnost s Ustavom osporava po svojoj pravnoj naravi provedbeni, podzakonski akti kojima se protuustavno derogira mjerodavni zakon, ističe se da je sve osporene odluke i samu Odluku o proširenju/03 donijelo tijelo zakonodavne vlasti u okviru svojih ovlasti propisanih člankom 80. Ustava – konkretno, u okviru ovlasti utvrđene alinejom 5. članka 80. Ustava (»Hrvatski sabor ... donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskog sabora ...«).

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu osobito pravnu narav i sadržaj odluka osporenih u ovom ustavnosudskom predmetu, Ustavni sud smatra da je riječ o aktima koji su po pravnoj snazi izjednačeni s aktima zakonske pravne snage. Na tu činjenicu ne utječe okolnost da ni jedna od osporenih odluka ne nosi naziv »zakon«, jer je za ocjenu naravi pravnog akta odlučan njegov sadržaj, a ne naziv (v. primjerice stajalište Ustavnog suda izraženo u odluci broj: U-II-1118/2013 od 22. svibnja 2013., »Narodne novine« broj 63/13.).

Slijedom navedenog, neutemeljeno je stajalište da su osporene odluke podzakonski akti sa svrhom provedbe zakona, to jest »drugi propisi« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava.

Imajući u vidu da je člankom 125. alinejama 1. i 2. Ustava propisano da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom odnosno o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, iz čega slijedi da nije ovlašten ocjenjivati međusobnu suglasnost dvaju ili više pravnih akata jednake pravne snage, Ustavni sud nije ocjenjivao suglasnost osporenih odluka s odredbama PomZ-a/94 ili PomZ-a/04 odnosno drugih zakonskih akata na koje se predlagatelj pozvao, već isključivo njihovu suglasnost s odredbama Ustava.

6.3. Ustavni sud razmotrio je i predlagateljeve navode o postojanju neustavne razlike između dana »stupanja na snagu« i dana »početka primjene« osporenih odluka, pri čemu se predlagatelj pozvao na stajalište Ustavnog suda prema kojem primjena propisa mora započeti njegovim stupanjem na snagu. To neupitno pravno stajalište, izraženo u Izvješću broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 64/06.), koje je Ustavni sud uputio Hrvatskom saboru, odnosi se, međutim, na zakone i druge propise u kojima je – s različitim danima – propisano stupanje na snagu i početak primjene samih tih zakona odnosno propisa.

Nijedna od osporenih odluka ne sadrži odredbu o odgodi vlastite primjene, već svaka od njih odgađa primjenu pravnog režima ZERP-a koji je proglašen Odlukom o proširenju/03 (v. istaknuti dio teksta osporenih odluka u točkama 1.1., 1.2. i 1.3. obrazloženja ovog rješenja). Osporene odluke, dakle, odgađaju primjenu Odluke o proširenju/03, dok one same stupaju na snagu (i primjenjuju se) danom donošenja svake od njih.

6.4. U pogledu predlagateljevih navoda o retroaktivnom djelovanju osporenih odluka zbog njihovog stupanja na snagu prije objave u »Narodnim novinama«, Ustavni sud ističe sljedeće.

Mjerodavnim člankom 90. stavkom 1. Ustava propisano je:

»Članak 90.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u ‘Narodnim novinama’, službenom listu Republike Hrvatske.

(...)«

Ustavni sud je u točki 6.2. obrazloženja ovog rješenja naveo razloge zbog kojih se osporene odluke po svojoj pravnoj naravi i snazi mogu smatrati izjednačenima sa zakonskim aktima. Njihov sadržaj de facto čine normativne izmjene i dopune, kojima se mijenja odnosno dopunjava samo točka 3. Odluke o proširenju/03, a ona se odnosi na određivanje trenutka od kojeg bi imala započeti primjena pravnog režima ZERP-a (v. u točkama 1., 1.1., 1.2. i 1.3. obrazloženja ovog rješenja).

Osporene odluke bi se mogle smatrati supstancijalno retroaktivnima samo kada bi se one primjenjivale (proizvodile pravne učinke) na pravne odnose koji su nastali ranije i kada bi one te pravne odnose mijenjale. Naprotiv, osporene odluke samo sukcesivno »produljuju« neprimjenjivanje pravnog režima ZERP-a, koji se nije primjenjivao ni prema Odluci o proširenju/03, koja im je svima prethodila. Jedini učinak točke 3. Odluke o proširenju/03, kao i svih osporenih odluka koje su uslijedile, sastoji se u tome da tijela Republike Hrvatske nadležna za implementaciju sadržaja ZERP-a ne poduzimaju i neće poduzimati aktivnosti koje bi značile faktičnu uspostavu ZERP-a tako dugo dok je na pravnoj snazi odgoda primjene Odluke o proširenju/03.

6.5. O predlagateljevim prigovorima zbog nedostatka međunarodnopravnog subjektiviteta »entiteta« pod nazivom »Europska zajednica«, Ustavni sud napominje sljedeće.

Ugovor o Europskoj uniji, potpisan u Maastrichtu 7. veljače 1992. koji je stupio na snagu 1. studenoga 1993. sadrži, između ostaloga, odredbe o »izmjenama Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice s namjerom osnivanja Europske zajednice« (poglavlje II., članak 8.). Dakle, Ugovorom iz Maastrichta dotadašnja Europska ekonomska zajednica osnovana Ugovorom o osnivanju Europske ekonomske zajednice (Rim, 1957.) preimenovana je u »Europsku zajednicu«. Sam Ugovor od tada se naziva »Ugovorom o osnivanju Europske zajednice«, na koji se referira kao na samostalan i zaseban (konsolidirani) ugovor (Treaty establishing the European Community Consolidated version 1992/, Official Journal C 224, 31.08.1992.).Konačno, u navedenom Ugovoru o osnivanju Europske zajednice i dalje su sadržane odredbe o tome da Zajednica ima pravnu osobnost te da će u svakoj državi članici Zajednica uživati najširu moguću pravnu osobnost koja se priznaje pravnim osobama prema zakonima te države članice; ona može stjecati ili disponirati pokretnom i nepokretnom imovinom i može biti stranka u pravnim postupcima u kojima će Zajednicu zastupati Komisija (članci 281. i 282. Ugovora). Budući da su na zajednička tijela Europske zajednice države članice prenijele i neke ovlasti iz područja korištenja i zaštite mora, delegacija Europske zajednice, uz delegacije država članica, sudjelovala je na Trećoj konferenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora i postala strankom Konvencije o pravu mora te je, kao takva, ovlaštena sklapati međunarodne ugovore s trećim državama u ime država članica, u pitanjima u odnosu na koja su joj one prenijele pravo odlučivanja.

6.5.1. Ustavni sud također napominje da teritorijalno more Republike Hrvatske jest morski pojas širok 12 morskih milja računajući od polazne crte u smjeru gospodarskog pojasa, pri čemu je polazna crta precizno definirana mjerodavnim zakonom, a vanjska granica teritorijalnog mora jest crta kojoj je svaka točka udaljena 12 morskih milja od najbliže točke polazne crte (članci 19. i 20. PomZ-a/04; jednako i u člancima 18. i 19. PomZ-a/94).

Gospodarski pojas Republike Hrvatske obuhvaća morski prostor od vanjske granice teritorijalnog mora u smjeru pučine do njegove vanjske granice dopuštene općim međunarodnim pravom, a u tom pojasu Republika Hrvatska ostvaruje suverena prava radi istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim i neživim prirodnim bogatstvima, odnosno radi proizvodnje energije korištenjem mora, morskih struja i vjetrova (članci 32. i 33. PomZ-a/04; jednako i u člancima 33. i 34. PomZ-a/94).

Prema tome, sadržaj pravnog režima gospodarskog pojasa, prema zakonodavstvu Republike Hrvatske koje je na snazi od 1994. do danas, čini suvereno pravo Republike Hrvatske na istraživanje i iskorištavanje, očuvanje i gospodarenje živim i neživim prirodnim bogatstvima odnosno na proizvodnju energije korištenjem mora, morskih struja i vjetrova.

Sadržaj pravnog režima isključivog gospodarskog pojasa, prema odredbama sadržanim u V. dijelu Konvencije o pravu mora (Republika Hrvatska je stranka Konvencije na temelju notifikacije o sukcesiji od 5. travnja 1995.), znatno je širi i obuhvaća suverena prava obalne države radi istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim i neživim prirodnim bogatstvima voda nad morskim dnom i onih morskog dna i njegova podzemlja te u odnosu na druge djelatnosti radi gospodarskog istraživanja i iskorištavanja pojasa, kao što je proizvodnja energije korištenjem vode, struja i vjetrova, jurisdikciju u odnosu na podizanje i upotrebu umjetnih otoka, uređaja i naprava, znanstvenog istraživanja mora, zaštite i očuvanja morskog okoliša. U pogledu očuvanja živih bogatstava obalna država određuje dopustivi ulov živih bogatstava u svome isključivom gospodarskom pojasu, a u pogledu iskorištavanja živih bogatstava obalna se država zalaže za optimalno iskorištavanje živih bogatstava u isključivom gospodarskom pojasu, na način da određuje svoju sposobnost iskorištavanja živih bogatstava u pojasu. Ako obalna država nema sposobnost iskorištavanja cjelokupnoga dopustivog ulova, ona će sporazumima ili drugim aranžmanima, u skladu s načinima i uvjetima propisanim vlastitim zakonima, i u skladu s Konvencijom o pravu mora, odobriti drugim državama pristup višku dopustivog ulova. Državljani drugih država koji ribare u isključivom gospodarskom pojasu pridržavaju se mjera očuvanja i drugih načina i uvjeta utvrđenih u zakonima i drugim propisima obalne države.

Pritom je iznimno važno naglasiti da uspostavom isključivog gospodarskog pojasa obalna država, konkretno Republika Hrvatska, ne proširuje svoj teritorij i ne mijenja svoje granice na moru, odnosno ne stječe u tom pojasu puni suverenitet, već se radi samo o stjecanju određenih suverenih prava i jurisdikcije u morskom pojasu uz teritorijalno more.

Odlukom o proširenju/03 Republika Hrvatska proglasila je samo neke od sadržaja gospodarskog pojasa predviđenih mjerodavnim Pomorskim zakonikom odnosno samo neke od sadržaja isključivog gospodarskog pojasa predviđenih Konvencijom o pravu mora, i to one koji se odnose na suverena prava istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim prirodnim bogatstvima voda izvan vanjske granice teritorijalnog mora te na jurisdikciju u pogledu znanstvenog istraživanja mora i zaštite i očuvanja morskog okoliša. Konkretno, proglasila je sadržaje propisane člancima 33., 34. stavkom 1. točkom a, člancima 35., 41. i 42. PomZ-a/94.

Prema tome, Republika Hrvatska nije uspostavila u punom opsegu ni gospodarski pojas prema domaćem zakonodavstvu, što bi podrazumijevalo primjenu članaka od 33. do 42. PomZ-a/94 u cijelosti, ni isključivi gospodarski pojas sukladno međunarodnom pravu, već je uspostavila zaštićeni ekološko-ribolovni pojas (ZERP).

7. Budući da predlagatelj u svojim prijedlozima nije iznio ni jedan argument koji bi doveo u pitanje suglasnost osporenih odluka s Ustavom, Ustavni sud je, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donio rješenje kao u točki I. izreke, dok se objava rješenja (točka II. izreke) temelji na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-I-2502/2004 |
|  | U-I-1821/2008 |
|  | U-I-1822/2008 |

Zagreb, 30. listopada 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.