## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-1993/2001 od 20. veljače 2002.

### NN 19/2002 (1.3.2002.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-1993/2001 od 20. veljače 2002.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

if !supportEmptyParas endif

477

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik
Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan
Matija, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice
Vukojević i Milan Vuković, odlučujući u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i
zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj dana 20. ve­ljače 2002. godine,
donio je

## ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom
odredaba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju prava na dopust do sedme
godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog vremena zbog ­nje­ge
djeteta s težim smet­njama u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96), te se u
navedenom članku ukida dio stavka 1. koji glasi:

»pod uvjetom da su oba rodite­lja«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazlože­nje
```

1. Jelena Pasarić iz Zagreba,
zastupana od Eduarda Gebera i Tomislava Pasarića, odvjetnika u Zagrebu, predložila
je pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i Zakonom članka 3.
stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju prava na dopust do sedme godine djetetova života
i rad s polovicom punog radnog vremena zbog ­nje­ge djeteta s težim smet­njama
u razvoju (»Narodne novine«, broj 47/96, u nastavku teksta: Pravilnik).

Predmetni Pravilnik donio je
ministar rada i socijalne skrbi uz suglasnost ministra zdravstva, a na teme­lju
ovlasti iz odredbe članka 66. stavka 6. Zakona o radu (»Narodne novine«, broj
38/95, 54/95, 65/95 i 17/01).

Osporena odredba glasi:

Članak 3. stavak 1.

»Pravo na dopust do sedme godine djetetova života ili pravo na rad s
polovicom punog radnog vremena može ostvariti samo jedan od rodite­lja pod
uvjetom da su oba rodite­lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom, te rodite­lj
koji sam brine i ­nje­guje teže hendikepirano dijete.«

2. U svom prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom podnosite­ljica navodi da je propisani uvjet iz osporene
odredbe Pravilnika prema kojemu pravo na dopust do sedme godine života radi ­nje­ge
djeteta s težim smet­njama u razvoju, može ostvariti jedan od rodite­lja koji
je zaposlen s punim radnim vremenom, ako je i drugi rodite­lj u radnom odnosu s
punim radnim vremenom, u suprotnosti s razlogom i svrhom utvrđiva­nja
predmetnog prava. Prema miš­lje­nju podno­site­ljice, bit ustanov­ljava­nja
prava na dopust do sedme godine života djeteta je ­nje­ga djeteta ako je utvrđeno
postoja­nje težih smet­nji u razvoju, odnosno hendikepiranosti.

Prema miš­lje­nju predlagate­ljice, a s obzirom na osobne karakteristike
hendikepiranog djeteta, ono nije u mogućnosti samostalno, neovisno i bez pojačane
­nje­ge obav­ljati aktivnosti od kojih ovisi ­nje­gov život i razvoj. Pojačana
potreba za ­nje­gom podrazumijeva i poveća­nje vremena koje je potrebno
provoditi s djetetom koje ima teže smet­nje u razvoju, a što nisu u mogućnosti
pružati rodite­lji koji obav­ljaju samostalno bilo koji rad koji zahtijeva puno
radno vrijeme.

Nada­lje, predlagate­ljica ističe kako uskraćiva­nje prava na posebnu ­nje­gu
djeci čiji rodite­lji obav­ljaju profesionalnu aktivnost samostalnim radom
različitim od radnog odnosa u smislu odredaba Zakona o radu, često i s radnim
vremenom dužim od onoga koje­ga propisuje taj Zakon, stav­lja tu djecu u vrlo
težak položaj u kojemu nisu u mogućnosti primiti potrebnu ­nje­gu. Prema
podnosite­ljici, izostanak potrebne ­nje­ge od bitnog je utjecaja na dalj­nji
psihofizički razvoj hendikepirane djece, kao i na mogućnost obav­lja­nja ­njihovih
svakodnevnih životnih aktivnosti.

Predlagate­ljica ističe kako
Ustav Republike Hrvatske posebno štiti obitelj, materinstvo, djecu i nemoćne
osobe. Također, prema Ustavu tjelesno i duševno oštećena djeca imaju pravo na
osobitu ­nje­gu i skrb. Ustavom utvrđena posebna skrb i briga ne može se
ostvariti ukoliko se podzakonskim aktima sužava krug osoba koje imaju pravo na
dopust, a radi pruža­nja potrebne ­nje­ge i skrbi.

Predlagate­ljica cijeni da je
osporena odredba, u dijelu u kojem se ­njome isk­ljučuje mogućnost stjeca­nja
prava na dopust iz razloga što drugi rodite­lj nije u radnom odnosu u smislu
odredaba Zakona o radu, u nesuglasju s odredbama članka 14., članka 16. stav­ka
1., članka 56. stavka 2., članka 57. stavka 2., članka 61. stavka 1., članka
62., članka 63. stavka 3., te članka 64. stavka 1. Ustava, kao i s odredbama članka
2. i članka 66. stavka 1. Zakona o radu.

3. Pred ovim sudom u tijeku
je i ustavnosudski postupak pokrenut po ustavnoj tužbi predlagate­ljice koji se
vodi pod po­slov­nim brojem: U-III-1458/2001. U navedenoj ustavnoj tužbi
podnosite­ljica je, na teme­lju ovlašte­nja iz odredbe članka 59. stav­ka 4.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj
99/99), predložila pokreta­nje ustavno­sud­skog postupka i prije iscrp­ljiva­nja
dopuštenog pravnog puta, a protiv prvostupa­njskog rješe­nja Centra za
socijalnu skrb Zagreb, Ureda Centar, klasa: UP/I-555-05-02/01-09, urbroj:
381-114-04/01-03 od 17. svib­nja 2001. godine. Navedenim rješe­njem odbijen je
u cijelosti kao neosnovan zahtjev za priznava­nje prava podnosite­ljice na
dopust do sedme godine djetetovog života, a radi ­nje­ge Đure Pasarića, ­njenog
djeteta s utvrđenim težim smet­njama u razvoju.

Uz svoju ustavnu tužbu
predlagate­ljica je priložila i očitova­nje Uprave za tržište rada, radne
odnose i zaštitu na radu Ministarstva rada i socijalne skrbi od 24. svib­nja
2001. godine, a u svezi s primjenom osporenog Pravilnika. Iz navedenog očitova­nja
proizlazi da je tijekom primjene osporene odredbe postala razvid­na potreba za ­njezinom
izmjenom. Sporne odredbe Pravilnika zahtijevaju osigurava­nje proračunskih
sredstava koja u proračunu za tekuću godinu nisu predviđena, istaknuto je u tom
očitova­nju.

Na teme­lju članka 40. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, tijekom ustavnosudskog
postupka dopisom od 28. studenoga 2001. godine, prijedlog predlagate­ljice
dostav­ljen je na odgovor Ministarstvu rada i socijalne skrbi. Zatraženi
odgovor do donoše­nja ove odluke nije zaprim­ljen.

4. Zak­ljučno, podnosite­ljica
predlaže pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 3.
stavka 1. Pravilnika, u dijelu u kojem je propisan uvjet da je za stjeca­nje
prava na dopust jednog rodite­lja potrebno da oba rodite­lja budu u radnom
odnosu s punim radnim vremenom, te tu odredbu u osporenom dijelu poništiti.

*Prijedlog je osnovan.*

5. Ustavna osnova zakonskog uređe­nja obite­ljskih odnosa sadržana je u člancima
61., 62., 63. i 64. Ustava, koji glase:

Članak 61. stavak 1.

»Obite­lj je pod osobitom zaštitom države.«

Članak 62.

»Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne,
odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvariva­nje prava na
dostojan život.«

Članak 63.

»Rodite­lji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju
pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.

Rodite­lji su odgovorni osigurati pravo djetetu potpun i skladan razvoj
nje­gove osobnosti.

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na
osobitu ­nje­gu, obrazova­nje i skrb.«

Članak 64. stavak 1.

»Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.«

6. Iz sadržaja navedenih odredaba, a koje ovaj Sud cijeni neposredno
mjerodavnim za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe Pravilnika,
proizlazi opća ustavna dužnost države osobito skrbiti za djecu i mladež. Ovu
svoju obvezu država izvršava posredno stvarajući socijalne, kulturne, odgojne i
materijalne uvjete u kojima rodite­lji mogu izvršavati svoju ustavnu obvezu iz članka
63. stavka 1. Ustava. U ostvariva­nje uvjeta za provođe­nje osobite brige i
skrbi potrebne djeci s tjelesnim ili duševnim ošteće­njima, poglavito spada
unutar obite­lji ostvariti mogućnost jednom od rodite­lja imati dovo­ljno
vremena za pruža­nje potrebne posebne brige i skrbi.

7. Razrađujući Ustavom utvrđenu
obvezu države osobito skrbiti za život i razvoj djece s težim smet­njama u
razvoju, Zakon o radu u članku 66. stavku 1. propisuje:

Članak 66. stavak 1.

»Jedan od rodite­lja djeteta s težim smet­njama u razvoju (djeteta s težim
tjelesnim i mentalnim ošteće­njem) ima pravo na dopust za ­nje­gu djeteta ili
pravo raditi polovicu punog radnog vremena do navršene sedme godine djetetova života.«

Ta odredba Zakona o radu bez ikakvih ograniče­nja kao nosite­lja prava
na dopust određuje jednog od rodite­lja, a ujedno ovlašćuje jednog od rodite­lja
zahtijevati pravo na dopust. To pravo nije ustanov­ljeno u ­nje­govu korist, ne­go
je pravo djeteta s težim stup­njem smet­nji u razvoju.

Pravo je djeteta, u slučaju ­nje­gove teže hendikepiranosti, dobiti
potrebnu ­nje­gu kojom se osigurava ­nje­gov nesmetani život i razvoj. Na teme­lju
navedene odredbe na strani rodite­lja nastaje pravo od nadležnih tijela
zahtijevati ostvariva­nje potrebnih uvjeta za posebnu brigu i skrb za teže
hendikepirano dijete, a na način i pod uvjetima utvrđenim zakonom.

Smisao ove odredbe je ostvariva­nje osobite skrbi utvrđiva­njem prava na
dopust jednog rodite­lja, kada unutar obite­lji zbog profesionalnih obveza ili
inih nemogućnosti drugog rodite­lja pružiti odgovarajuću ­nje­gu, nema drugog
načina da bi se potrebna skrb neposredno pružila.

8. Utvrđujući pravo na dopust rodite­lja djeteta s težim smet­njama u
razvoju, Zakon o radu u članku 66. posebno ne propisuje uvjete i postupak utvrđiva­nja
postoja­nja pretpostavki za ostva­ri­va­­nje tog prava, već u svom stavku 6.
daje ovlašte­nje nad­ležnom ministru urediti predmetnu materiju.

Članak 66. stavak 6. Zakona o radu glasi:

Članak 66. stavak 6.

»Ministar nadležan za socijalnu skrb, uz suglasnost ministra nadležnog
za zdravstvo, pravilnikom će propisati uvjete i postupak za stjeca­nje prava iz
stavka 1. i 2. ovoga članka te način obračunava­nja i isplate naknade plaće.«

Iz dava­nja širokog zakonskog ovlašte­nja nadležnim ministrima na utvrđiva­nje
uvjeta za stjeca­nje određenog prava, ne proizlazi ovlašte­nje tog tijela
utvrditi potrebne uvjete na način koji bi bili suprotni svrsi radi koje je određeno
pravo zakonom ustanov­ljeno. Zakonska svrha, a koja proizlazi iz razrade
ustavnih načela uslijed kojih se na strani određenih osoba ustanov­ljava
pojedino pravo, mora prilikom donoše­nja takvog podzakonskog akta biti poštivana.
Prema ocjeni Suda, navedenom odredbom dano je ovlašte­nje ministru propisati
postupak za stjeca­nje prava na dopust, te utvrditi težinu tjelesnog ili
mentalnog ošteće­nja djeteta radi stjeca­nja prava na posebnu brigu i skrb. Tom
odredbom nad­ležno tijelo nije ovlašteno propisati i koji od rodite­lja
hendikepiranog djeteta ima pravo podnoše­nja zahtjeva za stjeca­nje prava na
dopust. Ovdje je pravo izbora prepušteno rodite­ljima.

9. Odredbom članka 2. stavka 2. osporenog Pravilnika utvr­đen je stupa­nj,
odnosno težina smet­nji u razvoju djeteta, uslijed koje postoji opravdani
razlog za stjeca­nje prava na dopust jednog rodite­lja. Prema navedenoj odredbi
težim hendikepom smatraju se psihička ili fizička ošteće­nja funkcija organa
ili organskih sustava takvog stup­nja zbog koje­g dijete ne može samostalno
izvoditi aktivnosti primjerene kronološkoj dobi, već je ovisno od pomoći druge
osobe u obav­lja­nju svakodnevnih životnih potreba. Posebno se navode kao teži
hendikepi poremećaji u obav­lja­nju svakodnevnih funkcija, kao što su oblače­nje
i svlače­nje, obav­lja­nje osnovnih životnih potreba (hra­nje­nje, kontrola
mokre­nja i stolice), pokreta­nje tijela (kada to nije mnoguće ni uz pomoć
ortopedskih pomagala), korište­nje tehničke opreme ili lijekova o kojima ovisi
održava­nje života, korište­nje specijalne dijete koju, s obzirom na dob i
pokret­ljivost, moraju pripremati ili davati rodite­lji i druge aktivnosti koje
dijete ne može obav­ljati bez nečije pomoći.

Iz navedene odredbe Pravilnika razvidno je kako sudjelova­nje jednog od
rodite­lja u svakodnevnim životnim aktivnostima hendikepiranog djeteta, kao što
su svlače­nje i oblače­nje, prehrana, osobna higijena i pomoć u motorici,
zahtijeva ­nje­govu prisutnost u puno većoj mjeri ne­go što je to potrebno u
odgoju i obrazova­nju djece bez poremećaja u razvoju.

10. Međutim, utvrđujući uvjete pod kojima jedan rodite­lj može steći
pravo na dopust, u članku 3. Pravilnika, nadležni ministar je propisao, između
ostaloga, da to pravo može steći samo jedan rodite­lj pod uvjetom da su oba
rodite­lja u radnom odnosu s punim radnim vremenom.

Upotreb­ljavajući izraze
radni odnos i puno radno vrijeme, nadležni ministar je nedvojbeno uputio na
tumače­nje ­njihovog sadržaja prema odredbama Zakona o radu. Iz navedenoga pak
proizlazi kako bi pravo na dopust u smislu Pravilnika mogao ostvariti jedan od
rodite­lja samo u slučaju da su oba rodite­lja zaposlenici, odnosno fizičke
osobe koje u radnom odnosu obav­ljaju određene poslove za poslodavca unutar
punog radnog vremena, a kako to propisuju odredbe članka 4. i članka 30. Zakona
o radu.

Ovakvim uređe­njem iz kruga
osoba koje imaju pravo zahtijevati dopust teme­ljem Pravilnika, su isk­ljučeni
rodite­lji koji svoje profesionalne aktivnosti obav­ljaju samostalnim radom iz­van
radnog odnosa.

11. Opisanim utvrđiva­njem
uvjeta za stjeca­nje prava na dopust jednog od rodite­lja hendikepiranog
djeteta, nadležni ministar je suzio krug osoba koje bi to pravo mogle
ostvariti, a suprotno zakonskoj svrsi članka 66. stavka 1. Zakona o radu,
odnosno suprotno ustavnim načelima sadržanim u članku 61. stavku 1., članku
62., te članku 63. stavku 3. Ustava. Postupajući na taj način nadležni ministar
prekoračio je i dana ovlašte­nja na teme­lju članka 17. Zakona o sustavu državne
uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99 i 15/2000). Prema navedenoj odredbi
ministri donose pravilnike za provedbu zakona kada su na to izrijekom ovlašteni,
u granicama date ovlasti.

Sukladno Ustavu država je dužna
osigurati osobitu ­nje­gu i skrb djeci s tjelesnim i duševnim ošteće­njima kada
ta ošteće­nja u visokom stup­nju hendikepiranu djecu čine ovisnom o pomoći i ­njezi
drugih osoba. Prvenstveno obveza pruža­nja potrebne ­nje­ge pada na teret
rodite­lja hendikepiranog djeteta, međutim država je dužna osigurati sve
potrebne uvjete za ispu­nje­nje te obveze, u koje nedvojbeno spada i osigura­nje
vremena u kojem se potrebna ­nje­ga i skrb pruža.

Iz prava djeteta na posebnu
skrb i ­nje­gu proizlazi i pravo jednog rodite­lja zahtijevati pravo na dopust,
ukoliko je posebna skrb i ­nje­ga povezana s potrebom povećane prisutnosti
rodite­lja u svakodnevnom životu djeteta. Kod procjene uvjeta za ostvariva­nje
prava na dopust, prema ocjeni ovog Suda, ne može se kao jedini kriterij
utvrditi postoja­nje radnog odnosa s punim radnim vremenom kod oba rodite­lja.
Pri utvrđiva­nju uvjeta za ostvariva­nje prava na dopust mora se uvažavati i či­njenica
da oba rodite­lja uslijed svojih radnih obveza, koje ne moraju isk­ljučivo
proizlaziti iz radnog odnosa, nisu u mogućnosti posvetiti dovo­ljno skrbi i ­nje­ge
osobama u čiju korist je predmetno pravo ustanov­ljeno.

Radni odnos s punim radnim
vremenom ne može biti osnov­ni i jedini uvjet za ostvariva­nje prava na dopust
u slučajevima kada oba rodite­lja samostalnim radom pridonose ekonomskoj snazi
obite­lji u kojoj živi hendikepirano dijete, jer je posebna skrb i ­nje­ga
povezana i s potrebom osigura­nja odgovarajuće materijalne osnove obite­lji.
Nadležna tijela prilikom utvrđiva­nja uvjeta za ustanov­ljava­nje prava jednog
rodite­lja na dopust dužna su ocijeniti i či­njenicu da uslijed obav­lja­nja
profesionalne aktivnosti oba rodite­lja, nisu u mogućnosti u dovo­ljnoj mjeri
pružiti ­nje­gu i skrb djetetu kod koje­g je potreba za osobitom skrbi na
zakonom određeni način utvrđena.

12. Prema članku 90. stavku
2. Ustava u zakonu čija primjena traži financijska sredstva, moraju se
predvidjeti ­njihovi izvori. Kada je u pita­nju pruža­nje Ustavom utvrđene
osobite skrbi, ­nje­ge i zaštite određene grupe ­ljudi, gospodarska snaga države
ne smije biti od utjecaja na ostvariva­nje Ustavom zajamčenih prava.

13. Slijedom sve­ga
iznijetoga, a utvrdivši da odredba članka 3. stavka 1. Pravilnika o stjeca­nju
prava na dopust do sedme godine djetetova života i rad s polovicom punog radnog
vremana zbog ­nje­ge djeteta s težim smet­njama u razvoju, u ukinutom dijelu,
nije u suglasnosti s odredbom članka 66. stavka 1. Zakona o radu, te nije u
suglasnosti s odredbama sadržanim u članku 61. stavku 1., članku 62. i članku
63. stavku 3. Ustava, na teme­lju članka 54. stavka 1. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99), odlučeno je
kao u točki I. izreke.

Utvrdivši nesuglasnost
osporene odredbe u ­njezinom ukinutom dijelu s navedenim odredbama Ustava i
Zakona o radu, Sud nije ulazio u ocjenu suglasnosti te odredbe s drugim
odredbama Ustava na koje je predlagate­ljica u svom prijedlogu upućivala.

Odluka iz točke II. izreke
uteme­ljena je na odredbi članka 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske.

Broj: U-II-1993/2001
Zagreb, 20. ve­ljače 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
**dr. sc. Smi­ljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 19/2002-477