### NN 7/2015 (21.1.2015.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-7542/2014 od 12. siječnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

135

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o zahtjevu za nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provođenja državnog referenduma, na sjednici održanoj 12. siječnja 2015. donio je

RJEŠENJE

I. Odbacuje se prijedlog Organizacijskog odbora za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju »za donošenje rješenja o određivanju privremene mjere Vladi Republike Hrvatske i Ministarstvu pomorstva, prometa i infrastrukture« od 27. studenoga 2014.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju (u daljnjem tekstu: predlagatelj), pozivajući se na članak 17. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), podnio je Ustavnom sudu 27. studenoga 2014. podnesak naziva »Prijedlog za donošenje rješenja o određivanju privremene mjere Vladi Republike Hrvatske i Ministarstvu pomorstva, prometa i infrastrukture«.

Navedenim podneskom predlagatelj je od Ustavnog suda zatražio da na temelju članka 96. Ustavnog zakona donese privremenu mjeru sljedećeg sadržaja:

»I. Zabranjuje se Vladi Republike Hrvatske poduzimanje svih daljnjih koraka u postupku davanja koncesije za javne usluge za upravljanje i održavanje hrvatskih autocesta koji je pokrenut objavom broj 2013/S 01K-0083910 u elektroničkom oglasniku javne nabave,

II. Zabranjuje se Ministarstvu pomorstva, prometa i infrastrukture (dalje: MPPI) poduzimanje svih daljnjih koraka u postupku davanja koncesije za javne usluge za upravljanje i održavanje hrvatskih autocesta koji je pokrenut objavom broj 2013/S 01K-0083910 u elektroničkom oglasniku javne nabave,

III. Trajanje mjera iz točaka I. i II. utvrđuje se do objave rezultata državnog referenduma pokrenutog na temelju zahtjeva Organizacijskog odbora za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju Hrvatskom saboru, Klasa: 014-01/14-02/11, UrBroj: 6511-1 od 17. studenog 2014. godine.«

II. PRIJEDLOG PREDLAGATELJA

2. U podnesku predlagatelj navodi da je 17. studenoga 2014. na temelju članka 87. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i članka 8.g Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006., 69/07. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-2051/2007 od 5. lipnja 2007. i 38/09.; u daljnjem tekstu: ZoRef) Hrvatskom saboru podnio zahtjev za raspisivanje državnog referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju klasa: 014-01/14-02/11, ur. broj: 6511-1 (u daljnjem tekstu: zahtjev Hrvatskom saboru) te da zahtjev sadržava referendumsko pitanje koje je u svojoj biti zakonski prijedlog izmjene odnosno dopune Zakona o cestama (»Narodne novine« 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.).

Ustavni sud primjećuje da je predlagatelj na četvrtoj (posljednjoj) stranici podneska naznačio da podnesak u prilogu sadržava »Preslik zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma upućenog Hrvatskom saboru dana 17. studenoga 2014. (Klasa: 014-01/14-02/11; UrBroj: 6511-1)«. Međutim, preslik navedenog zahtjeva Ustavni sud uz podnesak od 27. studenoga 2014. nije zaprimio.

2.1. Predlagatelj dalje navodi:

»2. U članku 3. prijelaznih i završnih odredbi ZODIIZoC propisuje da će se isti primjenjivati na sve postupke koji su započeti, a za koje nije potpisan ugovor o koncesiji do dana stupanja na snagu ZODIIZoC-a. U obrazloženju Zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Predlagatelj je naveo da je razlog za predloženo zakonsko rješenje (tj. ZODIIZoC) dvostruk.

Prvo, navodimo namjeru da se javne ceste kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku podvrgnu posebnom koncesijskom režimu te da se na taj način osigura njihova posebna zaštita. Potreba posebnog koncesijskog režima obrazložena je u Zahtjevu za raspisivanje referenduma, a odnosi se na bitne karakteristike javnih cesta koje ih čine različitim od ostalih dobara u pravnom prometu (naročito činjenica da se radi o prirodnom monopolu).

Drugi razlog je sprečavanje davanja hrvatskih autocesta u koncesiju za javne usluge jer bi se davanjem navedene koncesije de facto onemogućila posebna zaštita javnih cesta kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku. Naime, predmetnom koncesijom sve izgrađene autoceste u Republici Hrvatskoj bile bi u narednom dugoročnom periodu dane na upravljanje privatnim koncesionarima, a s obzirom da cestovna infrastruktura predstavlja integralni sustav, isto bi uz gubitak kontrole nad autocestama imalo utjecaja i na ostale javne ceste. Dovršavanje započetog postupka koncesije imalo bi za posljedicu neučinkovitost predloženog zakonskog rješenja, odnosno u konačnici osujećivanje mogućnosti da se građani na referendumu opredijele za zakonsko rješenje koje bi proizvelo cjelovite i smislene učinke na sustav upravljanja javnim cestama.

3. Pozitivni zakonski okvir kojim je uređeno provođenje (državnog) referenduma izrazito je podnormiran. ZR-om nije propisana točna procedura nakon podnošenja zahtjeva predsjedniku Hrvatskog sabora za raspisivanje referenduma. Nisu propisani niti rokovi unutar kojih se moraju poduzeti potrebne radnje da bi se odlučilo o zahtjevu za raspisivanje referenduma koji je upućen sukladno ZR-u. Također, nije propisano niti da u vremenu od podnošenja zahtjeva za raspisivanje referenduma pa do provedbe samog referenduma nije dopušteno poduzimati radnje koje bi mogle dovesti u pitanje svrhu raspisivanja referenduma. Navedena situacija u praksi rezultira iznimno dugim razdobljem od podnošenja zahtjeva za raspisivanje referenduma do održavanja referenduma (primjerice, 5 i pol mjeseci u slučaju referenduma o ustavnoj definiciji braka, a za referendum o tzv. outsourcing-u referendum nije raspisan niti nakon 4 i pol mjeseca od podnošenja zahtjeva). Odgađanje donošenja odluke o raspisivanju referenduma u slučaju referendumske inicijative koju je pokrenuo Predlagatelj, zbog gore navedenih specifičnosti (točka 2.), moglo bi referendumsko izjašnjavanje građana svesti na formalnost lišenu sadržaja. Naime, donošenje odluke o koncesioniranju hrvatskih autocesta ne bi nužno dovelo u pitanje održavanje samog referendumskog izjašnjavanja o ZODIIZoC-u, ali bi nakon odluke o koncesioniranju hrvatskih autocesta bili dovedeni u pitanje smisao i svrha ZODIIZoC-a. Iz navedenog slijedi da bi donošenjem odluke o koncesioniranju hrvatskih autocesta prije izjašnjavanja birača o ZODIIZoC-u nastala nenadoknadiva šteta uskrate, Ustavom zajamčenog, prava neposrednog odlučivanja biračima Republike Hrvatske.«

III. MJERODAVNO PRAVO

3. Člankom 125. Ustava propisana je nadležnost Ustavnog suda. Taj članak Ustava glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

– odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom;

– može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana,

– odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske,

– prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor

– rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti;

– odlučuje, u skladu s Ustavom, o odgovornosti predsjednika Republike;

– nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može, u skladu s Ustavom, zabraniti njihov rad;

– nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova;

– obavlja druge poslove određene Ustavom.«

4. Člancima 87. i 96. Ustavnog zakona propisano je:

»IX. NADZOR NAD USTAVNOŠĆU I ZAKONITOŠĆU IZBORA I DRŽAVNOG REFERENDUMA I IZBORNI SPOROVI

Članak 87.

Ustavni sud:

(...)

– nadzire ustavnost i zakonitost državnog referenduma,

(...)«

»Članak 96.

Ustavni sud će nadzirati ustavnost i zakonitost provođenja državnog referenduma i poduzimati mjere odgovarajućom primjenom odredaba članka 87. do 96. Ustavnog zakona.«

5. Člankom 9. ZoRef-a propisano je:

»II. RASPISIVANJE REFERENDUMA

Članak 9.

Referendum se raspisuje odlukom.

Odluka o raspisivanju referenduma sadrži:

– naziv tijela koje raspisuje referendum,

– područje za koje se raspisuje referendum,

– naziv akta o kojem se odlučuje na referendumu, odnosno naznaku pitanja o kojem, odnosno kojima će birači odlučivati na referendumu,

– obrazloženje akta ili pitanja o kojem, odnosno kojima se raspisuje referendum,

– referendumsko pitanje ili pitanja, odnosno jedan ili više prijedloga o kojem će birači odlučivati,

– dan održavanja referenduma.«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Predlagatelj je Ustavnom sudu predložio donošenje privremene mjere kojom bi se Vladi Republike Hrvatske i Ministarstvu pomorstva, prometa i infrastrukture zabranilo »poduzimanje svih daljnjih koraka u postupku davanja koncesije za javne usluge za upravljanje i održavanje hrvatskih autocesta koji je pokrenut objavom broj 2013/S 01K-0083910 u elektroničkom oglasniku javne nabave«. Takva privremena mjera trajala bi do objave rezultata referenduma pokrenutog na temelju zahtjeva predlagatelja klasa: 014-01/14-02-/11, ur. broj: 6511-1 od 17. studenoga 2014.

6.1. Ustavni sud primjećuje da je do dana donošenja ovog rješenja Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora na 76. sjednici održanoj 25. studenoga 2014. pod posebnom točkom dnevnog reda raspravio »Zahtjev za raspisivanje državnog referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju«. Odbor je jednoglasno zaključio da predloži Hrvatskom saboru prihvaćanje sljedećeg izvješća:

»Na temelju članka 127. stavka 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora, poziva se Vlada Republike Hrvatske da provjeri broj i vjerodostojnost potpisa birača iz Zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma o uređenju pitanja davanja hrvatskih autocesta u koncesiju, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavio Organizacijski odbor za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma, aktom pod brojem Klasa: 014-01/14-02/11, Urbroj: 363-14-02 od 17. studenoga 2014. godine.«

Izvješće Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav razmatrano je na 15. sjednici Hrvatskog sabora te je zaključkom jednoglasno prihvaćeno na sjednici 12. prosinca 2014.

6.2. Sukladno tome, predlagatelj od Ustavnog suda traži da u tijeku postupka koji se provodi u Hrvatskom saboru, a prije no što Hrvatski sabor odluči o tome hoće li postupiti na temelju članka 95. Ustavnog zakona ili će donijeti odluku na temelju članka 9. ZoRef-a, privremeno zabrani Vladi i nadležnom ministarstvu »poduzimanje svih daljnjih koraka« u vezi s pitanjima koja su vezana uz predlagateljevu referendumsku inicijativu.

7. O svojim nadzornim ovlastima nad ustavnošću i zakonitošću referenduma Ustavni sud izrazio je stajalište u Priopćenju o narodnom ustavnom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013. (»Narodne novine« broj 138/13.).

To stajalište polazi od članka 125. alineje 9. Ustava i članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 87. alinejom 2. Ustavnog zakona, iz kojih proizlazi da Ustavni sud ima opću ustavnu zadaću jamčiti poštovanje Ustava i nadzirati ustavnost državnog referenduma sve do formalnog okončanja referendumskog postupka, neovisno o tome je li Hrvatski sabor donio odluku o raspisivanju državnog referenduma, a da prije toga nije postupio po članku 95. stavku 1. Ustavnog zakona (odnosno zatražio od Ustavnog suda da utvrdi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene ustavne pretpostavke za njegovo raspisivanje).

Međutim, uvažavajući ulogu Hrvatskog sabora kao najvišeg zakonodavnog i predstavničkog tijela u državi, Ustavni sud istodobno je ocijenio da se – u situaciji kada je raspisan državni referendum, a Hrvatski sabor nije postupio po članku 95. stavku 1. Ustavnog zakona – općim nadzornim ovlastima smije koristiti samo iznimno, kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koji prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava).

8. Ta pravila o općim nadzornim ovlastima Ustavnog suda kojima se Ustavni sud smije koristiti u prethodno opisanoj situaciji primjenjiva su i na situaciju koja postoji u ovom predmetu (to jest, kad je u tijeku postupak pred Hrvatskim saborom, ali to tijelo još nije odlučilo o tome hoće li postupiti na temelju članka 95. Ustavnog zakona ili će donijeti odluku na temelju članka 9. ZoRef-a).

9. Ustavni sud utvrđuje da u konkretnom slučaju ne postoje iznimne okolnosti zbog kojih bi se, u povodu podneska predlagatelja kojim traži izricanje privremene mjere, smio koristiti svojim općim nadzornim ovlastima prije no što postupak u Hrvatskom saboru (u povodu konkretne referendumske inicijative) bude okončan bilo postupanjem Hrvatskog sabora na temelju članka 95. Ustavnog zakona ili njegovim postupanjem na temelju članka 9. ZoRef-a.

Iz navedenih razloga, ne postoje pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u povodu podneska predlagatelja (točka I. izreke rješenja).

10. Točka II. izreke rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-VIIR-7542/2014

Zagreb, 12. siječnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

7 21.01.2015 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-7542/2014 od 12. siječnja 2015.