## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-548/1998 od 29. lipnja 2001.

### NN 63/2001 (13.7.2001.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-548/1998 od 29. lipnja 2001.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1045

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Vijeću petorice za odlučiva­­­­­nje o
ustavnim tužbama, u sastavu sudac Jasna Omejec, predsjednik Vijeća, te suci
Marijan Hra­­­­­njski, Mario Kos, Ivan Mrko­­­­­njić i Vice Vukojević, članovi
Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi M. R. iz J., zastupanog po N. V.,
odvjetniku iz Z., na sjednici Vijeća održanoj 29. lip­­­­­nja 2001. godine,
donio je jednoglasno

## ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja, te se ukidaju:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-10458/1997-4 od 18.
ožujka 1998. godine,

– rješe­­­­­nje o prigovoru na ocjenu Županije p.-s. – župan, klasa:
UP/I-080-07/97-01/12, urbroj: 2177-09-01-97-2 od 20. listopada 1997. godine,

– rješe­­­­­nje o ocjeni Županije p.-s., klasa: UP/I-080-07/97-01/12,
urbroj: 2177-09-01-97-1 od 30. rujna 1997. godine.

II. Predmet se vraća županu Županije p.-s. na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazlože­­­­­nje
```

1. Podnosite­­­­­lj je podnio pravodobnu i dopuštenu ustavnu tužbu
protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-10458/1997-4 od 18. ožujka
1998. godine, kojom je odbijena podnosite­­­­­ljeva tužba izjav­­­­­ljena
protiv rješe­­­­­nja Županije p.-s. – župana, klasa: UP/I-080-07/97-01/12,
urbroj: 2177-09-01-97-2 od 20. listopada 1997. godine.

Navedenim rješe­­­­­njem odbijen je podnosite­­­­­ljev prigovor protiv
rješe­­­­­nja o ocjeni Županije p.-s., klasa: UP/I-080-07/97-01/12, ur. broj:
2177-09-01-97-1 od 30. rujna 1997. godine, kojim je podnosite­­­­­lj, kao državni
službenik u zva­­­­­nju pristava I. vrste zva­­­­­nja, zaposlen u Uredu za
gospodarstvo sa sjedištem u P., za razdob­­­­­lje od 1. rujna 1996. godine do
31. kolovoza 1997. godine ocije­­­­­njen ocjenom »ne zadovo­­­­­ljava«.

2. Iz osporavane presude vid­­­­­ljivo je da je Upravni sud Republike
Hrvatske zak­­­­­ljučio da su postupak ocje­­­­­njiva­­­­­nja podnosite­­­­­lja
i postupak u povodu prigovora provedeni zakonito i primjenom odgovarajućih
odredaba članaka 137., 138. i 139. tada važeće­g Zakona o državnim službenicima
i namještenicima i o plaćama nosite­­­­­lja pravosudnih dužnosti (»Narodne
novine«, broj 74/94, 86/94 i 7/95, u da­­­­­lj­­­­­njem tekstu: ZODS), te da je
data realna ocjena pokazanog rada i poštiva­­­­­nja službene dužnosti podnosite­­­­­lja
kao državnog službenika.

U odnosu na podnosite­ljev
prigovor u kojem iznosi tvrd­nju da je ne­gativna ocjena vjerojatno donijeta
zbog toga što je protiv njega vođen i kasnije obustav­ljen disciplinski
postupak, Upravni sud smatra da je isti neuteme­ljen. To obrazlaže poziva­njem
na spis predmeta iz koje­g je navodno vid­ljivo da je protiv podnosite­lja vođen
disciplinski postupak pred Službeničkim sudom za službenike Županijskih ureda u
O., zbog toga što je svome bratu omogućio zak­ljuče­nje ugovora s PPK »K.« o
zamjeni nekretnina, iako je kao stručni savjetnik za po­ljoprivredu znao da
stupa­njem na snagu Zakona o po­ljoprivrednom zem­ljištu Republika Hrvatska
postaje nosite­lj vlasničkih prava na po­ljoprivrednom zem­ljištu u društvenom
vlasništvu na teritoriju Republike Hrvatske. Postupak je obustav­ljen zbog
nastupa­nja apsolutne zastare.

Upravni sud Republike Hrvatske, međutim, u obrazlože­nju osporavane
presude konstatira da se u donijetim rješe­njima vođe­nje disciplinskog
postupka ne navodi kao okolnost koja je utjecala na izrečenu ocjenu državnog
službenika.

3. U ustavnoj tužbi podnosite­lj je istakao povrede odredaba članaka 3.,
14. stavka 2. i članka 19. Ustava Republike Hrvatske, za koje navodi da su poči­njene
donoše­njem osporavane presude Upravnog suda Republike Hrvatske i rješe­njima
nadležnih tijela koja ne sadrže stvarne razloge koje je poslodavac imao u vidu
utvrđujući pojedine kriterije koji su propisani za donoše­nje ocjene službenika:
»stručno zna­nje, učinkovitost rada, poštova­nje službene dužnosti«.

S obzirom da u pobijanoj presudi, kao i u pobijanim rješe­njima stvarni
razlozi izrečene ocjene nisu navedeni iako je to podnosite­lj zahtijevao u
prigovoru, to je podnosite­lju uskraćeno pravo jednakosti pred zakonom i
povrijeđeno je načelo vladavine prava, jer nije bio u mogućnosti iznijeti či­njenice
koje mu idu u prilog, odnosno nije bio u mogućnosti osporiti razloge koji su
doveli do ocjene »ne zadovo­ljava«.

Podnosite­lj ističe da u svom dosadaš­njem radu nije učinio nikakav
propust u radu niti je doveo u pita­nje poštiva­nje službene dužnosti ili učinio
upitnim svoje zna­nje i učinkovitost rada, već da je izrečena ne­gativna ocjena
prouzročena neuteme­ljenim i protupravnim diskrecijskim odlučiva­njem, bez
provođe­nja ijednog dokaza.

Predlaže usvaja­nje ustavne tužbe, ukida­nje pobijane presude i vraća­nje
predmeta na ponovno odlučiva­nje Upravnom sudu Republike Hrvatske.

*Ustavna tužba je osnovana.*

4. Prema odredbama članka 59.
stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99), svaka fizička i pravna osoba može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu
tužbu ako smatra da joj je odlukom sudbene vlasti, odlukom upravne vlasti ili
odlukom drugih tijela, koja imaju javne ovlasti, povrijeđeno neko od Ustavom
utvrđenih sloboda i prava čovjeka i građanina. Ustavna tužba nije pravno
sredstvo u sustavu redovnih ili izvanrednih pravnih lijekova ne­go poseban
institut za ocjenu pojedinačnih akata tijela državne vlasti i pravnih osoba s
javnim ovlastima radi zaštite prava i teme­ljnih sloboda čovjeka, zajamčenih
Ustavom.

Slijedom navedenog, Ustavni
sud, tijekom postupka pruža­nja ustavnosudske zaštite, unutar zahtjeva
istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučiva­nja o pravima i
obvezama pojedinca došlo do ustavno nedopuštenog posiza­nja u teme­ljna prava i
slobode građana.

5. Sukladno odredbi članka 6.
stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92 i
77/92, u da­lj­njem tekstu: ZUS) upravni akt jest akt kojim državna tijela i
tijela koja imaju javne ovlasti rješavaju o pravu ili obvezi određenog
pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.

Iz odredbe članka 5. stavka
2. ZODS proizlazi da je rješe­nje kojim se odlučuje o svim pita­njima prijama u
državnu službu, prestanka službe, postav­lje­nja, odnosno imenova­nja i razrješe­nja
te položaja, prava, obveza i odgovornosti državnih službenika, upravni akt, ako
tim zakonom za pojedina pita­nja nije drukčije određeno.

Prvostupa­njsko rješe­nje o ocjeni podnosite­lja – državnog službenika
donijeto je pozivom na odredbe članaka 9. stavka 1., 138. stavaka 1. i 3. i
139. stavka 1. ZODS i članka 12. Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih
dužnosnika (»Narodne novine«, broj 75/95).

Međutim, ovaj Sud utvrđuje da obrazlože­nja prvostupa­njskog i
drugostupa­njskog rješe­nja sadrže samo neke elemente propisane odredbom članka
209. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91 i 103/96, u
da­lj­njem tekstu: ZUP), a da u istima nema opisa utvrđenog či­njeničnog sta­nja
i razloga koji s obzirom na utvrđeno či­njenično sta­nje upućuju na onakvo rješe­nje
kakvo je dano u dispozitivu.

Odlukom ovog Suda, u predmetu
broj: U-I-248/1994 od 13. studenoga 1996. godine (»Narodne novine«, broj
103/96), ukinute su odredbe stavka 3., druga rečenica i odredba stavka 4. članka
209. ZUP. Ovaj je Sud utvrdio navedene odredbe, odnosno ­njihove dijelove,
protivne Ustavu iz razloga što se pravo na žalbu, odnosno pravo na drugu pravnu
zaštitu može učinkovito ostvarivati samo ako tijelo koje je donijelo rješe­nje
navede razloge kojima se vodilo pri donoše­nju rješe­nja, a koji se onda mogu pobijati
u obrani žalite­ljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa. Bez uopćenosti u
te razloge onemogućeno je ili bitno otežano učinkovito korište­nje ustavnim
pravom na žalbu, odnosno drugu pravnu zaštitu.

Preko obrazlože­nja se najlakše
utvrđuje da li se je upravno tijelo vodilo načelom zakonitosti i postupalo tako
da u vođe­nju postupka i u odlučiva­nju strankama omogućuje da što lakše zaštite
svoja prava, vodeći računa i o tome da ostvare­nje ­njihovih prava ne bude u
suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. Na taj se način učvršćuje načelo
zakonitosti i djeluje se protiv eventualne samovo­lje i proizvo­ljnosti.

6. Slijedom navedenoga, izvršivši
uvid u osporavanu presudu i rješe­nja u svezi s ocje­njiva­njem državnog službenika,
kao i u pribav­ljeni spis predmeta Upravnog suda Republike Hrvatske, ovaj Sud
je utvrdio da je istima podnosite­lju povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno
odredbom članka 14. stavka 2. Ustava (jamči se jednakost svih pred zakonom) kao
i pravo iz članka 18. Ustava (jamči se pravo na žalbu).

Ustavno jamstvo jednakosti iz
članka 14. stavka 2. Ustava povrijeđeno je podnosite­lju na način što mu kao
stranci u postupku nije dana mogućnost da bude saslušan i da u okviru zakona
sudjeluje u postupku na način da iznosi či­njenice i predlaže dokaze, te stoga što
u obrazlože­nju pojedinačnog akta, protivno zakonu, nisu na odgovarajući način
navedeni razlozi kojima se nadležno tijelo vodilo pri donoše­nju rješe­nja.

U postupovnom pogledu ova se
povreda ustavnog prava očitovala u selektivnoj primjeni odredaba ZUP, s obzirom
da podnosite­lj nije mogao koristiti svoja postupovna prava u punom opse­gu.

U prethodnom postupku,
tijekom koje­ga su trebale biti utvrđene odlučne či­njenice koje su bile izložene
u prijedlogu i miš­lje­nju neposredno nadređenog službenika, podnosite­lju nije
dana informacija o sadržaju tog dokumenta, niti je bio u mogućnosti iznijeti či­njenice
ili okolnosti kojima bi mogao osporiti dano miš­lje­nje.

Uvidom u pribav­ljeni spis
predmeta, ovaj Sud je utvrdio da spisu predmeta ne prileži miš­lje­nje
neposredno nadređenog službenika, na kojemu se teme­lji osporavano rješe­nje,
tako da nije mogao ispitati či­njenično-pravna utvrđe­nja koja su razlog ne­gativne
ocjene, niti spisu predmeta prileži bilo kakva informacija o razlozima pokreta­nja,
tijeku i rezultatima disciplinskog postupka, o čemu se govori u presudi
Upravnog suda Republike Hrvatske, koji bi se postupak, u nedostatku drugih
razloga, eventualno mogao smatrati razlogom izrica­nja ne­gativne ocjene po
navodu podnosite­lja.

7. Zak­ljučak je ovog Suda da
iz okolnosti u kojima je došlo do povrede odredbe članka 14. Ustava proizlazi i
povreda odredbe članka 18. Ustava na štetu podnosite­lja, s obzirom da mu je
onemogućeno izjaviti učinkovitu žalbu, iznoseći okolnosti ili či­njenice koje
mu idu u prilog.

Prema miš­lje­nju ovog Suda iz odredbe članka 18. Ustava proizlazi da se
pravo na žalbu može učinkovito ostvarivati samo ako tijelo koje je donijelo rješe­nje
navede razloge za rješe­nje, koji se onda mogu pobijati u obrani žalite­ljevih
prava i na zakonu zasnovanih interesa. Jer, samo građanin kojemu su razlozi rješe­nja
poznati može ga uspješno pobijati, ali isto tako i doći do uvjere­nja o
bezizglednosti žalbe protiv takvog rješe­nja, čime se pridonosi načelima efikasnosti
i ekonomičnosti postupka.

8. U vezi s istaknutim povredama odredaba članaka 3. i 19. Ustava
Republike Hrvatske ovaj Sud napomi­nje da navedene odredbe sadrže neke najviše
vrednote, odnosno teme­ljna načela na kojima počiva ustavni poredak Republike Hrvatske.
Te su odredbe upućene državnim tijelima, između ostalih i sudovima i sudbenoj
vlasti u cjelini, pri čemu niti jedna od ­njih nije neposredno upućena građanima.
Stoga se na tim odredbama ne može zasnovati ustavno pravo pojedinca, niti se
samo na ­njima može zasnovati ustavna tužba.

9. S obzirom da, teme­ljem odredbe članka 39. stavka 1. ZUS, Upravni sud
Republike Hrvatske rješava spor na podlozi či­njenica utvrđenih u upravnom
postupku, te da, u konkretnom slučaju, Upravni sud nije pravilno ocijenio
karakter i rezultate dokaznog postupka provedenog u prethodnim upravnim
postupcima, na što je podnosite­lj ukazivao u tužbi, to su se povrede poči­njene
u upravnom postupku prote­gnule i na presudu koju je donio Upravni sud
Republike Hrvatske.

U upravnom sporu tužite­lj ne može koristiti onu širinu postupovnih
prava koja su mu trebala biti omogućena tijekom dvostupa­njskog upravnog
postupka. U konkretnom slučaju teret dokaziva­nja je u cijelosti bio prebačen
na podnosite­lja, a koji niti nakon donoše­nja presude Upravnog suda nije
upoznat s či­njenicama koje mu se stav­ljaju na teret. Upravo stoga je Upravni
sud trebao postupiti sukladno odredbi članka 39. stavka 2. ZUS i poništiti
pobijani upravni akt te dati uputu nadležnom tijelu da u ponov­ljenom postupku
pravilno primijeni postupovne odredbe ZUP.

10. Na osnovi sve­ga iznijetog, a teme­ljem odredaba članaka 69. i 72.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, donesena je odluka kao u
izreci.

Broj: U-III-548/1998
Zagreb, 29. lip­nja 2001.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća **dr. sc. Jasna Omejec,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 63/2001-1045