### NN 70/2021 (25.6.2021.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-263/2021 od 8. lipnja 2021. i Izdvojeno mišljenje sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

1349

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 8. lipnja 2021. donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 47. stavka 2. točke 11. i članaka 76.b, 76.c i 76.d Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20. i 134/20.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti donio je 5. saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 13. srpnja 2007., proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske Odlukom od 18. srpnja 2007., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 79 od 30. srpnja 2007. te stupio na snagu 7. kolovoza 2007.

1.1. Zakon o izmjeni i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti donio je 10. saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 4. prosinca 2020., proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske Odlukom od 4. prosinca 2020., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 134 od 4. prosinca 2020. te je stupio na snagu 5. prosinca 2020. (u daljnjem tekstu: ZIDZZP/20).

Na dan donošenja ove odluke na snazi je Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20. i 134/20.; u daljnjem tekstu: ZZP).

2. Zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 47. stavka 2. točke 11., 76.b, 76.c i 76.d ZZP-a podnijelo je 36 zastupnika u Hrvatskom saboru 15. siječnja 2021.

2.1. Podnositelji zahtjeva smatraju da su osporeni članci ZZP-a u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 16. i 17. Ustava.

3. Na temelju članka 25. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom dostavljen je na očitovanje Vladi Republike Hrvatske. Traženo očitovanje zaprimljeno je u Ustavnom sudu 19. veljače 2020. (klasa: 022-03/21-39/02, ur. broj: ­50301-04/12-21-4 od 18. veljače 2021.; u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade).

U tijeku postupka pribavljeno je i očitovanje Ministarstva zdravstva Republike Hrvatske (akt klasa: o22-03/21-05/03, urbroj: 534-07-1-2/1-21-09 od 16. travnja 2021.; u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva zdravstva).

II. OSPORENE ODREDBE ZZP-a

4. Osporeni članci 47. stavak 2. točka 11., 76.b, 76.c i 76.d ZZP-a dodani u Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18. i 47/20.) ZIDZZP-a/20, glase:

»Članak 47.

(...)

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti

(...)

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja.

(...)«

»Članak 76.b

Novčanom kaznom u iznosu od 10.000,00 do 40.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj pravna osoba:

1. ako ne poštuje zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja (članak 47. stavak 2. točka 10.),

2. ako ne poštuje zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja (članak 47. stavak 2. točka 11.).

Za prekršaj iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se i odgovorna osoba u pravnoj osobi, kao i fizička osoba obrtnik te fizička osoba koja obavlja drugu samostalnu djelatnost novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna.

Članak 76.c

Novčanom kaznom u iznosu od 500,00 kuna kaznit će se za prekršaj fizička osoba ako se ne pridržava obveze pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske (članak 47. stavak 2. točka 9.).

Članak 76.d

Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj fizička osoba, vlasnik, odnosno posjednik privatnog prostora ako organizira ili dopusti održavanje privatnog okupljanja protivno odlukama iz članka 47. stavka 2. točke 11. ovoga Zakona.«

4.1. Nakon dopuna, članak 47. ZZP-a, u redakcijskom pročišćenom tekstu, glasi:

»C. SIGURNOSNE MJERE ZA ZAŠTITU PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 47.

Radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od unošenja kolere, kuge, virusnih hemoragijskih groznica, žute groznice, bolesti ­COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti, poduzimaju se mjere određene ovim Zakonom te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti:

1. provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije,

2. osnivanje karantene,

3. zabranu putovanja u državu u kojoj postoji epidemija bolesti iz stavka 1. ovoga članka,

4. zabranu kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima,

5. ograničenje ili zabranu prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda,

6. obvezno sudjelovanje zdravstvenih ustanova i drugih pravnih osoba, privatnih zdravstvenih radnika i fizičkih osoba u suzbijanju bolesti,

7. zabranu uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava,

8. izolaciju osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija,

9. obvezu pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske,

10. zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja,

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja

12. druge potrebne mjere.

U slučajevima iz stavka 1. ovoga članka ministar može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes.

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje, sigurnosne mjere iz stavaka 1. do 3. ovoga članka može odlukom narediti, u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske. Odluke Stožera donose se pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske.

Radi provođenja sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti osobama iz stavka 2. točke 4. ovoga članka pripada naknada, osim ako su ispunjene pretpostavke iz stavka 4. ovoga članka.

Iznos naknade kao i mjerila za određivanje naknade iz stavka 4. ovoga članka određuje ministar uz suglasnost ministra nadležnog za financije.

Sigurnosne mjere iz stavka 2. ovoga članka koje naređuje ministar i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske objavljuju se u ‘Narodnim novinama’.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA

5. Podnositelji zahtjeva ističu:

– zabrana održavanja privatnih okupljanja »na način na koji je definirana odlukom ministra je protuustavna«

– propisane prekršajne kazne nerazmjerne su legitimnom cilju koji se mjerom želi postići (posebice u odnosu na obvezu nošenja zaštitne maske).

5.1. U odnosu na zabranu ili ograničavanje privatnih okupljanja iz točke 11. stavka 2. članak 47. ZZP-a navode:

»Podnositelji zahtjeva smatraju da su mjere koje propisuju kazne za okupljanja više od deset osoba u privatnom prostoru stana odnosno doma neproporcionalne legitimnom cilju koji se želi postići iz nekoliko razloga. Kao prvi razlog navodimo da je ograničenja okupljanja moguće propisati zakonom u legitimnom cilju zaštite zdravlja ljudi, no da ograničenja javnog okupljanja i ograničenja okupljanja u prostoru privatnosti doma nisu jednaka po težini. Zadiranje u privatnu sferu doma, reguliranje broja osoba koje mogu u određenom trenutku biti prisutne u istom prostoru predstavlja vrlo ozbiljno ograničenje prava na privatnost koja su po našem mišljenju rezervirana isključivo za izvanredne situacije u smislu članka 17. Ustava.

Mada je prema našem mišljenju COVID-19 pandemija, uzevši u obzir njen presedanski utjecaj a ekonomiju i društvo upravo takva situacija, Vlada RH i saborska većina su u više navrata odbili da se propisi kojima se ograničavaju osnovna ljudska prava i slobode donose dvotrećinskom većinom u skladu sa člankom 17. Ustava, već su inzistirali na primjeni članka 16. kojim se traži test razmjernosti za svaku od mjera kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava, a da takav test i provjeru nisu provodili. Pri tome, uzimajući u obzir narav, opseg i trajanje takvih mjera, smatramo da je potrebno dokazati punu razmjernost svake pojedine mjere koja uključuje i njenu nužnost u demokratskom društvu, te dokaz da blaže mjere nisu ostvarile legitimni cilj.

(...)

Pri ispitivanju ispunjenja uvjeta zasnovanosti ograničenja na zakonu potrebno je ispitati i formalnopravne elemente kao i kvalitetu zakona. Prema praksi ESLJP-a pri ocjeni kvalitete zakona potrebno je ustanoviti dostupnost zakona, jasnoću mjere odnosno zakonske odredbe kao i njenu predvidljivost.

Mada smatramo da su navedena ograničenja trebala biti donijeta po proceduri dvotrećinskog odlučivanja u skladu sa člankom 17. Ustava, sama ta činjenica ne oduzima propisu kvalifikaciju zakona. Nedostaci norme postoje u pogledu njene predvidljivosti: naime niti u trenutku donošenja propisa niti kasnije, zakonodavac nije objasnio na koji način će se provedba tog ograničenja kontrolirati. Postavljalo se osnovno pitanje da li to znači da policija, inspektori i ostala nadležna tijela imaju neograničenu ovlast ulaska u domove građana i kontrole broja osoba, na temelju čega dolaze u nadzor odnosno provjeru. Da li se ograničenje okupljanja do deset osoba odnosi na okupljanje članova različitih obitelji ili vrijedi i unutar članova jedne obitelji (odlukom Ministra definirano je maksimalno 10 osoba iz maksimalno dvije obitelji, no i dalje ostaje nejasno da li se mjera odnosi i na ograničenje okupljanja članova jedne obitelji i što se događa sa obiteljima koje imaju više od deset članova u istom kućanstvu). Zakon također nije predvidio iznimke za situacije više sile ili drugih izravnih prijetnji po život i zdravlje ljudi kakvima su građani bili izloženi za vrijeme potresa u Sisačko-moslavačkoj županiji, području Karlovca, Zaprešića i Zagreba; tako je Stožer ukinuo zabranu kretanja među županijama na dan potresa u Petrinji (29. 12. 2020.) kako bi omogućio mobilnost potrebnu za sanaciju posljedica potresa, ali je tek 2. 1. 2021. ukinuo i odredbu koja se tiče okupljanja i koja je jednako tako neprovediva na području Sisačko-moslavačke županije zbog nužnosti zajedničkog organiziranog smještaja za žrtve potresa.

(...)

Ključan element testa razmjernosti je nužnost ograničenja za ispunjenje legitimnog cilja u demokratskom društvu. Praksa ESLJP u dokazivanju nužnosti određenog ograničenja traži jasne i nedvosmislene dokaze da je zakonodavac pokušao legitimni cilj postići blažim mjerama ili da postoje jasni pokazatelji da se blažim mjerama cilj ne može ostvariti.

Izmjene navedenog Zakona uslijedile su nakon što su mnogi znanstvenici, stručnjaci, zdravstveni djelatnici i dio saborske oporbe dva mjeseca upozoravali saborsku većinu i Vladu da počne uvoditi mjere odnosno ograničenja koja će spriječiti eksponencijalni rast broja oboljelih i hospitaliziranih i krah zdravstvenog sustava. Mnogi su upravo isticali potrebu da se krene sa mjerama koje će u manjoj mjeri ograničavati prava i slobode građana, te imati manji negativan efekt na ekonomiju, a ipak imati značajan utjecaj na smanjenje pritiska na zdravstveni sustav. Vlada i saborska većina takve su zahtjeve odbijali i sve do kraja studenog Hrvatska je bila u tzv. liberalnom sustavu upravljanja COVID-19 krizom.

To je očekivano utjecalo na snažan rast broja oboljelih i hospitaliziranih, te je Vlada suočena s krahom zdravstvenog sustava i galopirajućom epidemijom krenula u zakonska propisivanja mjera ograničenja pri čemu je tada odjednom uvela sva ograničenja, uključujući i ova koja imaju vrlo ozbiljan utjecaj na prava i slobode građana. Dakle Vlada svjesno i unatoč upozorenjima i molbama stručnjaka i znanstvenika nije na vrijeme uvela prethodne mjere, kako bi onda mogla opravdati uvođenje navedenih ograničenja, ako prethodno uvedene (a time i blaže) mjere ne bi u dostatnoj mjeri mogle osigurati ostvarenje legitimnog cilja.

Drugi dokaz da zahtjev nužnosti nije ispunjen je različiti tretman i kriteriji koji se primjenjuju kod ograničenja okupljanja u različitim društvenim situacijama i u različitim vrstama prostora.

Tako je, primjerice, ograničenje okupljanja u vjerskim objektima bilo ograničeno na maksimalno 25 osoba, da bi se to ograničenje izmijenilo za potrebe održavanja misnog slavlja za vrijeme Badnjaka i Božića posebnom odlukom stožera, te dodatnom odlukom istog sadržaja za vrijeme Badnjaka i Božića koji se slavi po Julijanskom kalendaru.

Nadalje, broj osoba koje mogu biti u istom prostoru je za trgovačke centre bio ograničen na jednu osobu po kvadratnom metru, naknadno je to ograničenje promijenjeno na 1 osobu na 7 kvadratnih metara. Istovremeno teretane i drugi sportski objekti za građanstvo nisu uopće mogli raditi, odnosno vrijedila je apsolutna zabrana okupljanja, iako nije proveden niti jedan test niti bilo kakvo drugo ispitivanje koje bi pokazalo da su teretane i drugi sportski objekti prostori od povećanog rizika za širenje zaraze. Na ovom primjeru vidimo da se za iste mjere ograničenja okupljanja primjenjuju različiti kriteriji i različiti intenzitet ograničenja ovisno o vrsti prostora, djelatnosti koja se u prostoru odvija, te svrsi te djelatnosti, a da pri tome ne postoji niti jedan objektivan ili provjerljiv kriterij koji bi ukazivao na razloge takvog različitog tretmana.

Posljedice toga su da je okupljanje u privatnom prostoru ograničeno na maksimalno 10 osoba bez obzira na veličinu prostora, sportski objekti za građanstvo nisu mogli ostati otvoreni bez obzira na kvadraturu i uvjete, dok su trgovački centri upravo po tom kriteriju osiguranja određenog broja kvadrata mogli nastaviti s radom i ekonomskom aktivnošću. S druge strane, za vjerske zajednice i njihova okupljanja u vjerskim objektima ograničenje je apsolutno određeno na 25 osoba bez obzira na veličinu objekta i mogućnost osiguranja uvjeta. Propuštanje integriranja kriterija koji su u izravnoj vezi s osiguranjem distance i smanjenja rizika od zaraze u neke od navedenih mjera predstavlja propuštanje osiguranja razmjernosti mjere u odnosu na legitimni cilj smanjenja rizika od širenja zaraze, odnosno zaštite zdravlja ljudi.

Razmjernost mjera dovedena je u pitanje velikim broj mjera koje rezultiraju različitim tretmanom građana i poslovnih subjekata u usporedivim situacijama.«

5.2. U odnosu na visinu kazne za prekršaje uvedene člankom 3. ZIDZZP-a/20 navode:

»Imajući u vidu razmjer ograničenja prava građana kao i posljedice tih ograničenja na svakodnevno funkcioniranje građana, društva u cjelini kao i na ekonomsku djelatnost, smatramo da su propisane kazne nerazmjerne, odnosno pretjerane.

Kazne koje su propisane u apsolutnim iznosima, bez uzimanja u obzir ekonomske moći pojedinca kojem se propisuju dovode do nejednakog efekta kazne. Tako je primjerice kazna od 500 kuna za nepravilno nošenje maske nekome prihvatljiv rizik, dok je velikoj većini građana značajan iznos mjesečnog proračuna. Posebno su zabrinjavajući rasponi kazni propisani za privatno okupljanje više od deset osoba za fizičke osobe: minimalna kazna iznosi 5000,00 kuna dok je maksimum duplo veći.

Minimalna kazna postavljena je na razini samo nešto nižoj od medijalne plaće u Hrvatskoj i predstavlja pretjerani teret u odnosu na cilj koji se želi postići, posebice imajući u vidu da se ne radi o prekršajima koji imaju elemente nasilja ili prisile. Samo za usporedbu minimalna novčana kazna za nasilje u obitelji je 2000,00 kuna.

Nadalje, maksimalna kazna od 10 000,00 kuna usporediva je s kaznama za teške prekršaje u prometu poput vožnje u alkoholiziranom stanju, vožnje u suprotnom smjeru po autocesti, prebrze vožnje i slično. Veliki raspon novčane kazne koji je u ovom slučaju prepušten u smislu propisivanja na licu mjesta, ne samo policiji, već i inspektorima tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektorima Državnog inspektorata te inspektori drugih tijela državne uprave, otvara vrlo širok prostor diskrecione ocjene različitih rangova službenika, a time i prostor za koruptivno djelovanje.«

5.3. Podnositelji zahtjeva predlažu ukidanje osporenih odredbi ZZP-a uz prethodno donošenje privremene mjere obustave primjene osporenih zakonskih odredbi prema članku 45. Ustavnog zakona.

IV. OČITOVANJE VLADE I MINISTARSTVA

6. U svom očitovanju na navode zahtjeva Vlada je navela:

»Kao opći zakonodavni model upravljanja krizom, primjeren težini i urgentnosti opisane pandemije/epidemije koju odlikuju brze i nepredvidljive promjene te stalna opasnost od eksponencijalnog rasta oboljelih, usvojen je institucionalni model prema kojem Stožer djeluje i odlučuje u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske. Razmjernost globalne pandemije opravdava nužnost koordiniranog djelovanja više mjerodavnih aktera za koje je ocijenjeno da mora biti primjereno stanju koje je predmet uređenje Zakona. Taj institucionalni model omogućuje brzu provedbu i ostvarenje dvaju temeljnih načela djelovanja i odlučivanja tijekom globalnih pandemija/nacionalnih epidemija, kakve je ova uzrokovala bolešću COVID-19. To su načelo djelotvornosti (učinkovitosti) i načelo razmjernosti. Drugim riječima predloženi model osigurava da poduzete mjere postižu zadane legitimne ciljeve (u prvom redu zaštitu života i zdravlja ljudi), ali da te mjere, kao i njihov intenzitet, istodobno budu takve da strogo odgovaraju potrebama danog trenutka te traju samo dok to okolnosti zahtijevaju, kako bi Ustavom zajamčene slobode i prava građana u svakom trenutku bili ograničeni samo u mjeri koja je nužna i koja odgovara naravi potrebe za njihovim ograničenjem. Sukladno načelu vladavine prava posebno se vodi računa o komponenti nadzora od strane Vlade Republike Hrvatske, kao najvišeg tijela izvršne vlasti, nad mjerama Stožera koje se donose u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo.

Vlada Republike Hrvatske napominje da niti podnositelji zahtjeva u svom zahtjevu ne spore nužnost uvođenja posebnih sigurnosnih mjera propisanih Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, navodeći da su iste donesene u situaciji u kojoj je ‘Vlada suočena s krahom zdravstvenog sustava i galopirajućom epidemijom krenula u zakonska propisivanja mjera ograničenja’, dakle blažim se mjerama ne bi moglo osigurati ostvarenje legitimnog cilja, odnosno zaštita zdravlja i života građana. Nadalje, podnositelji zahtjeva se u najvećem dijelu svojih navoda osvrću na mjere koje nisu bile propisane tim Zakonom, nego Odlukom o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’, br. 141/20., 1/21. i 2/21.), koju je donio Stožer na temelju i u skladu s odredbom članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a čija se suglasnost s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom u prijedlogu ne pobija.

Ažurirane projekcije bolesti COVID-19 u EU/EEA i Velikoj Britaniji, Europskog centra za prevenciju bolesti, ukazuju na to da su 23. studenoga 2020. u 15 zemalja Europske unije i u Velikoj Britaniji kontinuirano kroz najmanje cijeli studeni i početak prosinca bile na snazi odluke o obavezi ostanka kod kuće.

Potaknut lošom epidemiološkom situacijom, koja nije pokazivala naznake poboljšanja širenjem epidemije bolesti COVID-19, u situaciji u kojoj je:

1. 14-dnevna incidencija, kao stručni medicinski standard, već nekoliko uzastopnih tjedana bila 10 pa do gotovo 50 puta veća od one koja ukazuje na uspostavljenu kontrolu nad epidemijom ­(< 25/100.000), prema kriterijima Europskog centra za prevenciju i kontrolu bolesti (ECDC) i konsenzusu Europske komisije koji vrijede za sve zemlje članice Europske unije

2. postotak pozitivnih nalaza već nekoliko uzastopnih tjedana oko 30 % ukupno testiranih, u usporedbi s < 4 % pozitivnih nalaza kao pokazatelja uspostavljene kontrole nad epidemijom prema kriterijima ECDC-a i konsenzusu Europske komisije koji vrijede za sve zemlje članice Europske unije

3. nemogućnost praćenja žarišta transmisije bolesti na koja bi se usmjerile mjere, pa je bilo nužno gdje god je moguće smanjiti kretanje ljudi i stvaranje kontakata koji nisu nužni,

Referentni centar za epidemiologiju zaraznih bolesti Ministarstva zdravstva predložio je 23. studenoga 2020. hitno i neodgodivo poduzimanje dodatnih protuepidemijskih mjera na četiri područja: I. Pravovremena detekcija i izolacija oboljelih osoba i karantena njihovih bliskih kontakata, II. Mitigacijske mjere na razini zajednice (mjere za ublažavanje/umanjivanje), III. Mjere na granicama i IV. Praćenje intenziteta i težine epidemije sukladno standardima epidemiološke struke. Od navedenih mjera predložene su mjere za ublažavanje/umanjivanje na razini zajednice kao strože i neodgodive mjere u svrhu smanjenja stupnja transmisije virusa u zajednici što prije, u trajanju od najmanje četiri tjedna, odnosno do postizanja 14-dnevne incidencije od 50/100.000 ili niže, a alternativno treba reevaluirati epidemiološku situaciju i na temelju situacije odlučiti o eventualnom popuštanju ili postrožavanju mjera. Gledajući stručno i usko epidemiološki, najvažnija epidemiološka mjera u suzbijanju pandemije koju epidemiološka djelatnost poduzima od samog početka je brza identifikacija oboljelih, izolacija oboljelih i utvrđivanje njihovih bliskih kontakata s ciljem upućivanja u karantenu/samoizolaciju.

Pod točkom II. Mitigacijske mjere na razini zajednice (mjere za ublažavanje/umanjivanje) Referentni centar je, između ostaloga, predložio da se:

– izbjegavaju druženja više obitelji u privatnim domovima/vrtovima (rođendanske proslave, slavlja povodom krstitki i Svete potvrde, momačke i djevojačke večeri i dr.). Privatna okupljanja treba ograničiti na članove iz najviše dva različita kućanstva, uz održavanje fizičkog razmaka, te je potrebno kontinuirano prozračivanje prostora i pridržavanje svih drugih higijenskih mjera

– strogo preporuči izbjegavanje druženja (obiteljskih i socijalnih) izvan privatnih domova/vrtova (npr. pri odlasku u restoran ograničiti na članove najviše dvije obitelji)

– kod vjenčanja ograniči broj sudionika do 15, a u slučaju daljnjeg pogoršanja epidemiološke situacije ograniči na 6

– kod pogreba ograniči broj sudionika do 15, a u slučaju pogoršanja epidemiološke situacije ograniči na 10.

Analize žarišta prema podacima unesenim u Registar zaraznih bolesti Nacionalnog javnozdravstvenog informacijskog sustava (NAJS) potvrđuju vrlo veliku zastupljenost obiteljskih kontakata u ukupnom broju oboljelih slučajeva kod kojih se, s obzirom na veliku slobodnu (nekontroliranu) cirkulaciju virusa u populaciji, uopće nije mogao utvrditi vjerojatni izvor zaraze. Analizom anamnestičkih tekstualnih podataka utvrđeno je obiteljsko okupljanje kao vjerojatni izvor zaraze u 16.053 slučajeva, što je 57,44 % od 27.949 slučajeva kod kojih je utvrđen vjerojatni izvor zaraze. Brojni slučajevi gdje se nije moglo utvrditi izvor zaraze dokaz su velike cirkulacije virusa u populaciji i loše epidemiološke situacije. U takvim okolnostima navedenih 16.053 obolijevanja za koje je s velikom vjerojatnošću utvrđeno da je unutar obitelji došlo do zaraze, predstavlja izrazito visoki broj.

Nadalje, prema podacima unesenim u Digitalnu platformu za praćenje COVID- 19 utvrđeno je da je, među osobama koje su bile u karanteni zbog bliskog kontakta s bolesnom osobom, 9 % oboljelo neposredno prije stavljanja u karantenu, tijekom karantene i neposredno poslije završetka karantene, od kojih je za 52 % karantena bila određena zbog obiteljskog/kućnog kontakta.

U literaturi se jasno već neko vrijeme prepoznaju slučajevi ekstenzivnog širenja zaraze na obiteljskim okupljanjima Schwartz NG, Moorman AC, Makaretz A, Chang KT, Chu VT, Szablewski CM, Yousaf AR, Brown MM, Clyne A, DellaGrotta A, Drobeniuc J, Korpics J, Muir A, Drenzek C, Bandy U, Kirking HL, Tate JE, Hall AJ, Lanzieri TM, Stewart RJ – Adolescent with COVID-19 as the Source of an Outbreak at a 3-Week Family Gathering – Four States, June-July 2020., MMWR Morb Mortal Wkly Rep. 2020 Oct 9;69(40): 1457-1459. doi: 10.15585/mmwr.mm6940e2. PMID: 33031365; PMCID: PMC7561219.. Potencijalna opasnost obiteljskih okupljanja prepoznata je i od krovnih javnozdravstvenih organizacija uključujući Europski centra za kontrolu bolesti i Centra za kontrolu bolesti SAD-a, koji svojim preporukama dodatno pokušavaju osvijestiti opasnost od istih i educirati o potrebnim epidemiološkim mjerama https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/Risk-assessment-COVID-19-transmission-related-the-end-of-year-festive-season.pdf;https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/daily-life-coping/holidays.html.

Pojedine značajke obiteljskog kontakta, odnosno kontakta u privatnom okruženju uvelike pogoduju širenje virusa, a to su nemogućnost dosljednog držanja distance (jer privatni stanovi i domovi imaju manju površinu od javnih prostora), okupljanja su često radi konzumacije hrane i pića pri čemu se ne može nositi maska, korištenje istog sanitarnog čvora i si. Iz tih razloga, u dokumentu Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ‘Kriteriji za testiranje na SARS-CoV-2, prekid izolacije i karantene’ https://www.hzjz.hr/wp-content/uploads/2020/03/Kriteriji-za-testiranje-na-SARS-CoV-2-prekid-izolacije-i-karantene-ver-5.pdf, kao prvi kriterij za bliski kontakt u svrhu zdravstvenog nadzora u karanteni/samoizolaciji navedeno je dijeljenje kućanstva s bolesnikom, što znači da se u slučaju pozitivne osobe u kućanstvu od početka pandemije svim osobama koje dijele kućanstvo s pozitivnom osobom izriče mjera samoizolacije.

Cilj svih preporučivanih mjera bio je sastaviti kombinaciju mjera koja će najmanje moguće negativno utjecati na školovanje, gospodarstvo, siromaštvo, mentalno zdravlje i dr., a da istovremeno osiguraju adekvatno socijalno distanciranje i osiguravanje provođenja nužnih mjera za suzbijanje epidemije uz izbjegavanje potpunog zatvaranja, a naročito protrahiranog zatvaranja (lockdowna). Prilikom uvođenja kombinacije mjera trebalo je predvidjeti mogućnost porasta broja obiteljskih okupljanja, zbog dolaska hladnog vremena koje pogoduje okupljanju na zatvorenom, te nadolazećih blagdana, koji su tradicionalno okarakterizirani obiteljskim okupljanjima, pa je bilo potrebno pravovremeno prevenirati visoku izloženost većem broju ljudi u zatvorenim prostorima gdje je mogućnost širenja zaraze velika, uvođenjem istodobnog ograničenja veličina okupljanja u cilju smanjenja broja kontakata i cjelokupne izloženosti.

Dva tjedna je razdoblje inkubacije bolesti COVID-19 te se nakon uvođenja bilo kakvih promjena u društvenim aktivnostima i mobilnosti građana, nikakav efekt tih promjena ne može očekivati u razdoblju kraćem od 14 dana. Podaci pokazuju da je najveći broj novih slučajeva u Hrvatskoj zabilježen u 50. tjednu (13. prosinca 2020. – 25.032 nova slučaja zaraze), dakle dva tjedna nakon stupanja na snagu Odluke Stožera o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja, od 27. studenoga 2020. (‘Narodne novine’, broj 131/20.). Nakon 50. tjedna zabilježen je kontinuirani pad novih slučajeva, a prvi najveći pad novih slučajeva zaraze zabilježen je u 51. tjednu kada je broj novih slučajeva iznosio 18.313. Još znatniji pad je zabilježen u 52. tjednu kada je broj novih slučajevima iznosio 9.501, što je 62 % odnosno dvije trećine manje novih slučajeva nego u 50. tjednu. Kako se ne bi pogrešno pretpostavilo da je smanjenje broja novooboljelih posljedica smanjenog broja testiranja, treba istaknuti daje broj testiranja u velikoj mjeri vezan uz broj osoba koji razviju znakove bolesti, pa je smanjenje testiranja posljedica ponajprije smanjenog broja osoba koje su se zarazile i razvile znakove bolesti. Činjenicu izrazitog smanjivanja cirkulacije virusa u populaciji počevši od 51. tjedna 2020., odnosno točno dva tjedna nakon Odluke Stožera, dodatno potvrđuje kontinuirani pad udjela pozitivnih testiranja u ukupnom broju testiranja koji je u 50. tjednu iznosio 36,2 %, da bi u 51. tjednu pao na 28,4 %, u 52. tjednu na 24,4 %, dok u 5. tjednu 2021. iznosi svega 8,37 %. Navedeni podaci ukazuje na veliku efikasnost mjera propisanih Zakonom i utvrđenih Odlukama Stožera.

Iz naprijed navedenog proizlazi da su mjere propisane Zakonom i odlukama Stožera bile nužne i razmjerne naravi potrebe u danom trenutku, pri čemu se posebno vodila briga da te mjere, kao i njihov intenzitet, strogo odgovaraju potrebama danih okolnosti te da traju samo dok to okolnosti zahtijevaju.

Radi daljnje učinkovitosti mjera u sprječavanju širenja zaraze bilo je potrebno, zbog manjeg dijela građana i pravnih osoba koji se unatoč dugotrajnim upozorenjima i sustavnoj edukaciji kao načinu postupanja prema građanima radi zaustavljanja širenja epidemije nisu pridržavali propisanih epidemioloških mjera, poslati jasnu poruku da je kršenje propisanih epidemioloških mjera neprihvatljivo i uvesti mogućnost sankcioniranja pravnih i fizičkih osoba za one situacije i načine ponašanja koji doprinose širenju zaraze bolesti COVID- 19. Donošenje Zakona imalo je prije svega za cilj omogućiti da se u uvjetima proglašene globalne pandemije i nacionalne epidemije bolesti COVID-19 provode epidemiološke mjere radi zaštite života i zdravlja građana uz ostvarenje načela djelotvornosti i razmjernosti. U uvjetima ubrzanog širenja i pojačanog rizika prijenosa bolesti COVID-19 bilo je potrebno žurno donošenje Zakona kojim se daje jasna poruka da nije prihvatljivo neodgovorno ponašanje koje omogućava širenje bolesti i da može biti sankcionirano. Na taj su način Ustavom Republike Hrvatske zajamčena prava i slobode građana ograničeni samo u mjeri koja odgovara naravi potrebe za njihovim ograničenjem. Zakonom propisanim mjerama u odnosu na privatna okupljanja ne dolazi do zadiranja u privatnu sferu doma, kako predlagatelji zahtjeva navode, već su jasno utvrđena pravila postupanja i sankcije za kršenje istih kako bi se zaštitile najveće vrednote – život i zdravlje građana. Pritom je visina kazni odgovarajuća i razmjerna opasnosti koja prijeti i zaštićenom dobru, a kazne su usklađene s odredbama Prekršajnog zakona ('Narodne novine', br. 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17. i 118/18.) i svojom visinom ne ugrožavaju egzistenciju počinitelja, ali šalju poruku o opasnosti te sprječavaju mogući recidiv, odnosno ponovo kršenje odredbi Zakona.

Slijedom svega navedenoga, Vlada Republike Hrvatske je stajališta da podnositelji zahtjeva nisu naveli nove ni relevantne razloge zbog kojih bi Ustavni sud Republike Hrvatske morao preispitati svoja ranija stajališta iz odluka od 14. rujna 2020., te da u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske nisu nastupile nove okolnosti koje bi dovele do promjene tih stajališta.

(...)

Zaključno, pobijane odredbe Zakona u suglasnosti su s člankom 16. i drugim odredbama Ustava Republike Hrvatske jer su Zakonom propisane posebne sigurnosne mjere razmjerne postavljenom cilju i naravi potrebe za ograničenjem kontakata u danom trenutku, kada je potrebno epidemiju zadržati pod kontrolom radi zaštite zdravlja i života građana, imajući u vidu pozitivan učinak posebnih sigurnosnih mjera na epidemiološku situaciju u Republici Hrvatskoj, a prekršajne kazne određene su razmjerno zaštićenom dobru, odnosno zaštiti zdravlja i života građana.«

6.1. U očitovanju Ministarstva zdravstva od 16. travnja 2021., dodatno je navedeno:

»U Odluci o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja od 27. studenog 2020. navedeno je da na privatnim okupljanima i svečanostima može biti prisutno najviše 10 osoba, te u novoj Odluci od 18. prosinca 2020. da na privatnim okupljanima i svečanostima može biti prisutno najviše 10 osoba iz najviše 2 različita kućanstva. Termin ‘okupljana i svečanosti’ koji je naveden u obje Odluke ne obuhvaća svakodnevni život u okviru istog kućanstva, pa se ograničenja iz Odluka ne odnose na ukućane i svakodnevni život i boravak u kućanstvu niti na članove iste obitelji (ili različitih obitelji) koji žive u istom kućanstvu, bez obzira na to o kojem broju osoba se radi. Ograničenje se odnosi isključivo na okupljana i svečanosti odnosno zajednički boravak ‘pod istim krovom’ osoba koje ne pripadaju istom kućanstvu.

Prema definiciji bliskog kontakta iz dokumenta Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: Zavod) ‘SAMOIZOLACIJA – tko sve treba biti u njoj i pravila koja trebaju poštovati ukućani osobe koja je u izolaciji’ od 27. ožujka 2020. objavljenom na mrežnim stranicama (https://www.hziz.hr/aktualnosti/izolaciia-tko-sve-treba-biti-u-njoj-i-pravila-koja-trebaju-postovati-ukucani-osobe-koja-je-izolaciji/), navedeno je sljedeće:

Bliski kontakt se definira kao osoba koja je u vremenu od 2 dana prije početka bolesti/uzimanja brisa za testiranje i tijekom bolesti oboljelog od COVID-19, dijelila zajedničko kućanstvo s bolesnikom’. Ista definicija bliskog kontakta navedena je i u dokumentu Zavoda: ‘POSTUPANJE S OBOLJELIMA, BLISKIM KONTAKTIMA OBOLJELIH I PREKID IZOLACIJE I KARANTENE’ (https://www.hzjz.hr/wp-content/uploads/2020/03/Postupanje- s-oboljelima-bliskim-kontaktima-oboljelih-i-prekid-izolacije-i-karantene-2.pdf):

‘Bliski kontakt se u svrhu zdravstvenog nadzora u karanteni/samoizolaciji definira kao dijeljenje kućanstva s bolesnikom’.

U svakodnevnom životu u istom kućanstvu u epidemiološkom smislu nije važno pripadaju li osobe istoj obitelji ili ne zbog čega se u Odluci ne koristi termin obitelj već kućanstvo. Svakodnevni život je takvih značajki da je nemoguće izbjeći bliski kontakt svih ukućana ako je samo jedan od njih zarazan. Bliski kontakt među članovima istog kućanstva je neizbježan (a time i mjera aktivnog zdravstvenog nadzora u samoizolaciji za sve ukućane osobe s pozitivnim nalazom na SARS-CoV-2), neovisno o tome na koji način članovi istog kućanstva provode vrijeme, što uključuje neograničenu mogućnosti zajedničkog druženja osoba koje žive u istom kućanstvu. Svakodnevni život u kućanstvu nije predmet niti je na bilo koji način ograničen u kontaktima.

Epidemiološke mjere odnosi se na privatna okupljanja i svečanosti, odnosno na okupljanja ljudi koji inače ne žive u istom kućanstvu čiji je broj ograničen na 10 osoba iz najviše 2 kućanstva. Privatna okupljanja i svečanosti pokazala su se prema iskustvima epidemiologa diljem Republike Hrvatske, kao situacije u kojima dolazi do velikog broja prijenosa zaraze zbog tipa aktivnosti i značajka socijalne interakcije na privatnim okupljanima i svečanostima. Privatna okupljanja i svečanosti podrazumijevaju aktivnosti koje apriori onemogućuju nošenje maske, a to su konzumacija hrane i pića, kao i druge aktivnosti koje pogoduju širenju virusa (pjevanje, plesanje, grljenje i ljubljenje). Ako je jedna osoba na privatnom okupljanju i svečanosti zarazna za druge, veliki su izgledi da se zaraze svi sudionici, a svaki sudionik privatnog okupljanja i svečanosti nakon odlaska u svoje kućanstvo postaje potencijalni izvor zaraze za sve ukućane s kojima živi, jer je dijeljenje zajedničkog kućanstva apriori bliski kontakt kao što je ranije navedeno. Ograničenje okupljanja na članove najviše 2 kućanstva ima za cilj smanjiti/ograničiti broj osoba s kojima sudionici privatnog okupljanja i svečanosti žive kako bi potencijalni krug ugroženih osoba bio što manji. Zadržavanjem ukupnog broja sudionika na 10 uz dodatak ograničenja na 2 kućanstva, omogućeno je da kvaliteta privatnog okupljanja/svečanosti bude što manje narušena uz najmanji mogući broj osoba koji je potencijalno ugrožen.

Zbog tipa aktivnosti i značajka socijalne interakcije na privatnim okupljanima i svečanostima koje pogoduju širenju zaraze (kao što je ranije opisano), veličina prostora u kojem je organizirano privatne okupljanje i svečanost ne može umanjiti rizik za prijenos zaraze ako je prisutna i samo jedna zarazna osoba, jer se ne može očekivati da će na privatnim okupljanima i svečanostima sudionici održavati međusobni razmak od 2 m u svim smjerovima i pravilno i dosljedno nositi masku, što bi jedino isključilo opasnost od bliskog kontakta i potrebe za samoizolacijom svih sudionika. Kako se to ne može očekivali jer je cilj privatnih okupljanja i svečanosti upravo suprotna održavanju distance od 2 m (druženje i socijalna interakcija), veliki prostor ne smanjuje rizik od zaraze u odnosu na manji prostor jer veličina prostora na privatnim okupljanima i svečanostima u epidemiološkom smislu nije važna.

Odredbe Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u daljnjem tekstu: Zakon) reguliraju pitanje zaštite građana od zaraznih bolesti i ne odnose se na druga pitanja ugroze zdravlja i sigurnosti ljudi već samo ona koja su relevantna za suzbijanje zaraznih bolesti. Pitanja drugih izravni prijetnji ili situacija više sile obuhvaćena su drugim zakonskim aktima. Iznimke za situacije više sile ili drugih izravnih prijetnji po život i zdravlje ljudi (kakvima su građani bili izloženi za vrijeme nedavnih potresa) u prvom redu se odnose na pitanje izolacije (u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru ili u zdravstvenoj ustanovi (člana 21. Zakona).

U tom smislu treba istaknuti da je u dokumentu Zavoda ‘SAMOIZOLACIJA – tko sve treba biti u njoj i pravila koja trebaju poštovati ukućani osobe koja je u izolaciji’, objavljenom 27. ožujka 2020. na mrežnim stranicama (https://www.hzjz.hr/aktualnosti/izolacija-tko-sve-treba-biti-u-njoj-i-pravila-koja-trebaju-postovati-ukucani-osobe-koja-je-izolaciji/), navedeno: ‘Ako je nužno ostvariti kontakte s drugim ljudima izvan kućanstva, treba ih svesti na minimum, izlaziti samo u nužnom slučaju.’, te je u dokumentu Zavoda ‘Upute SAMOIZOLACIJA’ od 16. ožujka 2020. (https://www hzjz.hr/wp-content/uploads/2020/03/letak\_samoizolacija.pdf), navedeno:: ‘Izlazite iz kuće samo ako je nužno i pritom preko nosa i usta stavite maramicu te održavajte potrebnu udaljenost od drugih ljudi.’

Zakon navodi potrebu izolacije, no kako se izolacija provodi u svakodnevnom životu, utvrđeno je u naprijed navedenim javno dostupnim dokumentima Zavoda napuštanje izolacije u nužnom slučaju. Zabrana kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima (članaka 47. stavak 1. točka 4.) u Zakonu je također samo taksativno navedena, iako je već i u samom Zakonu istaknuto da se radi o ograničenju kretanja, a ne o potpunoj zabrani. Zabrana kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima također je taksativno navedena u Zakonu (članak 47. stavak 1. točka 4.).

Nadalje, ograničenje kretanja u smislu ograničenja napuštanja županija provodi se u svakodnevnom životu, u skladu s Odlukom Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske o zabrani napuštanja županije prema mjestu prebivališta ili boravišta u Republici Hrvatskoj od 18. prosinca 2020., u kojoj su u točki II. navedeni izuzeci od zabrane napuštanja županije u kojoj osoba ima prebivalište ili boravište, koji podrazumijevaju izvanredne situacije, no i ta odluka je stavljena izvan snage čim se za to ukazala potreba uslijed potresa, sljedećom Odlukom o stavljanju van snage Odluke o zabrani napuštanja županije prema mjestu prebivališta ili boravišta u Republici Hrvatskoj od 29. prosinca 2020.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

7. Za ocjenu osnovanosti zahtjeva za pokretanje postupka ocjene suglasnosti osporenih odredbi ZZP-a s Ustavom, mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Repub­like Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o... socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 31.

Nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom.

(...)«

»Članak 34.

Dom je nepovrediv.

(...)

U skladu s uvjetima što ih predviđa zakon, redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka, ako je to neophodno radi (..) otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi (...)

Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života...«

»Članak 69.

Svatko ima pravo na zdrav život.

(...)

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi...«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) Zabrana i ograničenje održavanja privatnih okupljanja

8. Podnositelji zahtjeva prigovaraju da su mjere koje propisuju kazne za okupljanja više od deset osoba u privatnom prostoru stana odnosno doma nerazmjerne legitimnom cilju koji se želi postići iz više razloga. Smatraju da je ograničenja okupljanja moguće propisati zakonom s legitimnim ciljem zaštite zdravlja ljudi, no da ograničenja javnog okupljanja i ograničenja okupljanja u prostoru privatnosti doma nisu jednaka po težini jer zadiranje u privatnu sferu doma (odnosno normiranje broja osoba koje mogu u određenom trenutku biti prisutne u istom prostoru) predstavlja vrlo ozbiljno ograničenje prava na privatnost koja su po mišljenju podnositelja zahtjeva rezervirana isključivo za izvanredne situacije u smislu članka 17. Ustava.

S obzirom na narav, opseg i trajanje mjera koje donosi Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer), smatraju da je potrebno »dokazati punu razmjernost svake pojedine mjere« koja uključuje i njezinu nužnost u demokratskom društvu, te dokaz da blaže mjere nisu ostvarile legitimni cilj.

Smatraju da osporene odredbe ZZP-a nisu predvidljive jer zakonodavac ni u trenutku donošenja zakona ni kasnije nije objasnio na koji način će se provedba tog ograničenja kontrolirati jer nije jasno imaju li policija, inspektori i ostala nadležna tijela neograničenu ovlast ulaska u domove građana i kontrole broja osoba, te na temelju čega dolaze u nadzor odnosno provjeru.

Također smatraju da nije bilo jasno odnosi li se ograničenje okupljanja do deset osoba na okupljanje članova različitih obitelji ili vrijedi i unutar članova jedne obitelji (»odlukom Ministra definirano je maksimalno 10 osoba iz maksimalno dvije obitelji...«), no i dalje ostaje nejasno odnosi li se mjera i na ograničenje okupljanja članova jedne obitelji i što se događa s obiteljima koje imaju više od deset članova u istom kućanstvu, te da su izostali kriteriji za ograničenje okupljanja na maksimalno deset osoba neovisno od veličine prostora u kojem je organizirano okupljanje. Smatraju da je ZZP trebao predvidjeti iznimke za situacije više sile ili drugih izravnih prijetnji po život i zdravlje ljudi kakvima su građani bili izloženi za vrijeme nedavnih potresa.

Osim toga ističu da je prethodno bilo nužno ispitati je li postojala nužnost ograničenja za ispunjenje legitimnog cilja u demokratskom društvu, pri čemu je zakonodavac trebao dokazati da je legitimni cilj pokušao postići blažim mjerama ili da postoje jasni pokazatelji da se blažim mjerama cilj ne može ostvariti.

9. Ustavni sud primjećuje da se zahtjev podnositelja za ocjenu suglasnosti s Ustavom odnosi na članak 47. stavak 2. točku 11., te članke 76.b, 76.c i 76.d ZZP-a, ali i da se istaknuti prigovori u pretežitom dijelu (»da je zabrana održavanja privatnih okupljanja na način koji je definiran odlukom ministra protuustavna«; »mjere koje propisuju kazne za okupljanja više od deset osoba u privatnom prostoru odnosno domu nelegitimne su cilju koji se želi postići«; »da li se ograničenje okupljanja do deset osoba odnosi na okupljanje različitih obitelji ili vrijedi i unutar članova jedne obitelji /odlukom Ministra definirano je maksimalno deset osoba iz maksimalno dvije obitelji.../«; »okupljanje u privatnom prostoru ograničeno je na maksimalno deset osoba bez obzira na veličinu...«) odnose ili na Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21., 14/21., 20/21., 26/21., 32/21. i 40/21.), koju je donio Stožer 18. prosinca 2020. na temelju članka 47. stavka 4. ZZP-a, čija se suglasnost s Ustavom i zakonom zahtjevom podnositelja ne pobija, ili na posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti koje ministar zdravstva na temelju članka 47. stavka 2. može, ali nije naredio.

Zbog toga je Ustavni sud, analizirajući navode podnositelja zahtjeva, ocjenjivao samo one koji se odnose na osporene članke ZZP-a.

Opći prigovori u vezi s primjenom članka 17. Ustava

10. Ustavni sud prvo primjećuje da podnositelji zahtjeva, uz opetovano isticanje prigovora vezanih uz model reakcije države u suzbijanju pandemije bolesti COVID -19, osporavaju da mjere za suzbijanje pandemije može donositi neko tijelo izvršne vlasti, smatraju da je trebalo »aktivirati« članak 17. Ustava posebice u vezi s nadzorom privatnih okupljanja.

10.1. U odnosu na zakonske ovlasti Stožera za donošenje sigurnosnih mjera iz članka 47. stavka 2. ZZP-a, uključujući i mjeru zabrane i ograničavanja privatnih okupljanja, Ustavni sud primjećuje da je ta osporena sigurnosna mjera u ZZP unesena člankom 1. ZIDZZP-a/20. Taj je zakon Hrvatski sabor raspravio i donio u propisanom zakonodavnom postupku (po postupku propisanom za donošenje zakona u hitnom postupku) te je izglasan većinom glasova zastupnika predviđenom za njihovo donošenje prema članku 83. Ustava (ZIDZZP/20 donesen je na 4. sjednici Hrvatskog sabora 4. prosinca 2020. sa 76 glasova »za« i 53 glasa »protiv« prema Zapisniku 4. sjednice Hrvatskog sabora s internetske stranice Hrvatskog sabora). Ujedno je donesen i sljedeći zaključak:

»Zadužuje se Vlada Republike Hrvatske da Hrvatskom saboru 3 puta godišnje, i to na početku i na kraju svojeg redovitog zasjedanja između 15. siječnja i 15. srpnja i na početku svojeg redovitog zasjedanja između 15. rujna i 15. prosinca, dostavlja izvješće o učincima provedbe mjera iz ovog Zakona, i to dok je na snazi Odluka o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 u Republici Hrvatskoj od 11. ožujka 2020. koju je ministar zdravstva donio na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo u skladu s člankom 2. stavkom 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07, 113/08, 43/09, 130/17 i 114/18).«

10.2. Uz navedeno, Ustavni sud napominje da je članak 47. ZZP-a već bio predmet ocjene suglasnosti s Ustavom u postupku pred Ustavnim sudom. Rješenjem broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020. (»Narodne novine« broj 105/20.) nije prihvatio prijedloge kojima se osporavala suglasnost više odredbi ZZP-a s Ustavom, među kojima i članak 47. stavak 2. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18. i 47/20.), uz sljedeće obrazloženje:

»26. Prema tome iz sadržaja članka 17. stavka 1. Ustava proizlazi da je ograničenje sloboda i prava na temelju tog članka Ustava moguće samo ‘u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda’. Odluka o tome hoće li se pojedine slobode i/ili prava ograničiti pozivom na navedeni članak Ustava u isključivoj je nadležnosti Hrvatskog sabora, koji o tome odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, o tome odlučuje predsjednik Republike. Međutim, ni u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena ustavnih odredaba o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajuće postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi (stavak 3. članka 17. Ustava).

27. Ocjena ustavnosti odluke Hrvatskog sabora kojom se na temelju članka 17. stavka 1. Ustava ograničavaju pojedine slobode ili prava zajamčena Ustavom jest u nadležnosti Ustavnog suda.

Međutim, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati treba li ili ne Hrvatski sabor u određenim posebnim okolnostima, neovisno o tome jesu li ili nisu one izrijekom navedene u članku 17. Ustava kao što je u konkretnom slučaju u okolnostima proglašene pandemije/epidemije bolesti COVID-19, primijeniti (‘aktivirati’) članak 17. Ustava.

28. Hrvatski sabor može pri ostvarivanju svoje zakonodavne ovlasti kada ograničava pojedina ljudska prava i slobode postupati na temelju dvije ustavne osnove:

– na temelju članka 16. Ustava zakonima odnosno izmjenama i dopunama zakona, donesenim u proceduri i većinom glasova svih zastupnika propisanom za pojedini zakon;

– na temelju članka 17. Ustava odlukom donesenom dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

(...) Ustavni sud ističe da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.

Dakle, suprotno navodima predlagatelja, Ustav ne nalaže Hrvatskom saboru da se zakoni i odluke/mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode donose isključivo na temelju članka 17. Ustava. (...)

30. U odnosu na zakonske ovlasti Stožera za donošenje mjera radi sprečavanja širenja pandemije/epidemije bolesti COVID-19, Ustavni sud primjećuje da je osporene zakone, kojima je (i) Stožer ovlašten za donošenje mjera propisanih člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20, Hrvatski sabor raspravio i donio u propisanom zakonodavnom postupku (po postupku propisanom za donošenje zakona u hitnom postupku) te da su oni izglasani većinom glasova zastupnika predviđenom za njihovo donošenje (v. točke 1. i 3. obrazloženja ovog rješenja).

30.1. Ustavni sud ne dovodi u pitanje pripadanje Stožera spada u krug tijela izvršne vlasti jer to nesporno proizlazi iz odredaba ZSCZ-a kojima je između ostalog reguliran položaj, sastav i ovlasti Stožera, te nadzor nad njegovim radom.

Stožer je stručno, operativno i koordinativno tijelo za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama, a djeluje pod neposrednim nadzorom Vlade.

Prema članku 9. ZSCZ-a Vlada rukovodi djelovanjem sudionika u sustavu civilne zaštite u katastrofama uz potporu Stožera.

Vlada na prijedlog ministra unutarnjih poslova rješenjem osniva i imenuje Stožer koji se sastoji od rukovodećih osoba iz središnjih tijela državne uprave, operativnih snaga sustava civilne zaštite i drugih pravnih osoba od osobite važnosti za sustav civilne zaštite Republike Hrvatske. Načelnik Stožera je ministar koji rukovodi radom Stožera. Ministarstvo unutarnjih poslova obavlja administrativne i tehničke poslove te osigurava uvjete za rad Stožera (stavci 1., 2. i 4. članka 22. ZSCZ-a). (...)

31.1. Ustavni sud ocjenjuje nespornim da posebne okolnosti iz članka 22.a ZSCZ-a koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, gospodarsku aktivnost i uzrokuju znatnu gospodarsku štetu obuhvaćaju i nastanak pandemije/epidemije.

(...)

31.4. Stoga, polazeći od činjenice da pandemija/epidemija bolesti COVID-19 nesporno predstavlja posebne okolnosti iz članka 22.a ZSCZ-a, kao i da je to nova zarazna bolest koja ugrožava zdravlje stanovništva odnosno ‘zarazna bolest koja nije određena stavkom 1. članka 3. a može ugroziti pučanstvo Republike Hrvatske’ u smislu ­ZZP-a, Ustavni sud utvrđuje da je člankom 22.a ZSCZ-a u vezi s člankom 3. stavcima 2. i 3. ZZP-a, te člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 određen (uspostavljen) zakonski okvir na temelju kojeg je Stožer (uz ministra zdravstva) ovlašten za donošenje odluka/mjera za sprečavanje širenja virusa.

31.5. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je Stožer imao i ima zakonsku ovlast za donošenje mjera iz članka 47. ZZP-a odnosno članka 10. ZIDZZP-a/20.

Time su otklonjeni prigovori da Stožer nije imao ovlasti donijeti mjere predviđene člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ­ZIDZZP-a/20, kao i druge mjere kako bi se spriječilo širenje epidemije/pandemije bolesti COVID-19 i tako zaštitili životi i zdravlje građana Republike Hrvatske.

31.6. U vezi s navedenim, Ustavni sud primjećuje da činjenica što Stožer ima zakonsku ovlast za donošenje navedenih mjera, ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti.

Naime, Stožer je stručno, operativno i koordinativno tijelo koje djeluje pod neposrednim nadzorom Vlade (v. točku 30.1. obrazloženja ovog rješenja).

Prema članku 112. Ustava Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru, a prema članku 80. alineji 11. Ustava Hrvatski sabor nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru u skladu s Ustavom i zakonima. Stoga nema zapreka da Hrvatski sabor, ako to smatra potrebnim, zatraži izvješće Vlade o provedbi mjera i radu Stožera.

Odluke Stožera podložne su ustavnosudskoj kontroli, budući da u predmetima apstraktne ustavnosudske kontrole o ustavnosti i zakonitosti pojedinih mjera odlučuje Ustavni sud (v. točku 33.2. obrazloženja ovog rješenja). Pojedinačne odluke donesene u provedbi pojedinih mjera Stožera podložne su sudskoj i ustavnosudskoj kontroli (v. točke 39.2. i 39.4. obrazloženja ovog rješenja).

32. U odnosu na legitimnost cilja, Ustavni sud ocjenjuje da mjere predviđene člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 koje Stožer donosi (naređuje) na temelju članka 22.a ZSCZ-a u vezi s člankom 10. ZIDZZP-a/20 imaju isti cilj – zaštitu zdravlja i života građana radi sprečavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19. Stoga je neupitna legitimnost cilja koji se tim mjerama želio postići.

32.1. Prema tome, donošenjem zakona odnosno izmjena i dopuna zakona kojima se, između ostalog, zbog sprečavanja širenja epidemije zarazne bolesti radi zaštite života i zdravlja ljudi propisuju (predviđaju) mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode, Hrvatski sabor ostao je (postupao je) u granicama svojih ovlasti propisanih Ustavom.

Pojedine odluke Stožera u povodu kojih su podneseni prijedlozi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, a koji ispunjavaju pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, Ustavni sud razmotrit će, između ostalog, i s aspekta članka 16. Ustava, to jest jesu li razmjerne cilju koji se njima želio postići odnosno predstavljaju li one prekomjeran teret njihovim adresatima (v. točku 29.1. obrazloženja ovog rješenja).

(...)

Donošenjem posebnog zakona (ZZP-a) i propisivanjem mjera, uključujući i osporene sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti, Hrvatski sabor kao zakonodavac na načelnoj je razini ispunio svoju ustavnu zadaću propisanu člankom 16. stavkom 2. Ustava.«

10.3. Iako je navedeno rješenje Ustavnog suda doneseno u rujnu 2020., prije ZIDZZP-a/20 iz prosinca 2020., Ustavni sud ocijenio je da su ta stajališta primjenjiva i na konkretan predmet.

Članci 3. i 34. stavci 1. i 4. Ustava

Načelna stajališta

11. U razmatranju osporenog članka 47. stavka 2. točke 11. ZZP-a povezano s prekršajima iz članaka 76.b i 76.d (u odnosu na privatna okupljanja), Ustavni sud pošao je od svojeg stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. (»Narodne novine« broj 107/00.) o tome da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude, između ostaloga, predvidljiva za adresate, to jest takva da mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Zakon koji predviđa kažnjavanje mora zadovoljavati stroge zahtjeve pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava.

11.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja »jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava« (u predmetu Beian protiv Rumunjske, br. 30658/05, § 39., presuda od 6. prosinca 2007., Europskog suda za ljudska prava: »... constitue l’un des éléments fondamentaux de l’Etat de droit«) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke a sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka. Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje upravnih i sudbenih vlasti.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nema samo semantički značaj koji traži da se odnos između adresanta i adresata odvija uz što manju komunikacijsku neodređenost, već ima i značaj temeljnih mjerila za normativno reguliranje svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Ustavni sud stoga napominje da se zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava, a njihovo zanemarivanje ugrozilo bi druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

Poštovanje tih zahtjeva od osobite je važnosti posebno u prekršajnom (kaznenom) pravu, u kojem – zbog intenziteta ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda – načelo zakonitosti (članak 31. stavak 1. Ustava) sadrži čak četiri pojedinačna zahtjeva: pisanu zakonsku normu, lex scripta; zabranu analogije, lex stricta; precizne zakonske opise prekršaja (kaznenih djela), lex certa i zabranu retroaktivnog djelovanja, lex praevia.

11.2. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao.

U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućenog tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (stajalište Ustavnog suda iz odluke i rješenja broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2009. – »Narodne novine« broj 44/11.).

Primjena načelnih stajališta na ovaj predmet

12. Svrhu i razloge zbog kojih je donesen ZIDZZP/20 u odnosu na privatna okupljanja obrazložila je Vlada u Konačnom P.Z. br. 75/20, a u očitovanju Vlade od 19. veljače 2021. u odnosu na svrhu donošenja ZIDZZP-a/20 navedeno je:

»Analize žarišta prema podacima unesenim u Registar zaraznih bolesti Nacionalnog javnozdravstvenog informacijskog sustava (NAJS) potvrđuju vrlo veliku zastupljenost obiteljskih kontakata u ukupnom broju oboljelih slučajeva kod kojih se, s obzirom na veliku slobodnu (nekontroliranu) cirkulaciju virusa u populaciji, uopće nije mogao utvrditi vjerojatni izvor zaraze. Analizom anamnestičkih tekstualnih podataka utvrđeno je obiteljsko okupljanje kao vjerojatni izvor zaraze u 16.053 slučajeva, što je 57,44 % od 27.949 slučajeva kod kojih je utvrđen vjerojatni izvor zaraze. Brojni slučajevi gdje se nije moglo utvrditi izvor zaraze dokaz su velike cirkulacije virusa u populaciji i loše epidemiološke situacije. U takvim okolnostima navedenih 16.053 obolijevanja za koje je s velikom vjerojatnošću utvrđeno da je unutar obitelji došlo do zaraze, predstavlja izrazito visoki broj.

Nadalje, prema podacima unesenim u Digitalnu platformu za praćenje COVID- 19 utvrđeno je da je, među osobama koje su bile u karanteni zbog bliskog kontakta s bolesnom osobom, 9 % oboljelo neposredno prije stavljanja u karantenu, tijekom karantene i neposredno poslije završetka karantene, od kojih je za 52 % karantena bila određena zbog obiteljskog/kućnog kontakta.

(...)

Pojedine značajke obiteljskog kontakta, odnosno kontakta u privatnom okruženju uvelike pogoduju širenje virusa, a to su nemogućnost dosljednog držanja distance (jer privatni stanovi i domovi imaju manju površinu od javnih prostora), okupljanja su često radi konzumacije hrane i pića pri čemu se ne može nositi maska, korištenje istog sanitarnog čvora i sl.

Cilj svih preporučivanih mjera bio je sastaviti kombinaciju mjera koja će najmanje moguće negativno utjecati na školovanje, gospodarstvo, siromaštvo, mentalno zdravlje i dr., a da istovremeno osiguraju adekvatno socijalno distanciranje i osiguravanje provođenja nužnih mjera za suzbijanje epidemije uz izbjegavanje potpunog zatvaranja, a naročito protrahiranog zatvaranja (lockdowna). Prilikom uvođenja kombinacije mjera trebalo je predvidjeti mogućnost porasta broja obiteljskih okupljanja, zbog dolaska hladnog vremena koje pogoduje okupljanju na zatvorenom, te nadolazećih blagdana, koji su tradicionalno okarakterizirani obiteljskim okupljanjima, pa je bilo potrebno pravovremeno prevenirati visoku izloženost većem broju ljudi u zatvorenim prostorima gdje je mogućnost širenja zaraze velika, uvođenjem istodobnog ograničenja veličina okupljanja u cilju smanjenja broja kontakata i cjelokupne izloženosti.«

12.1. Dakle, povod donošenja ZIDZZP-a/20 u odnosu na ograničenje i nadzor privatnih okupljanja bilo je pogoršanje situacije u vezi s pandemijom bolesti COVID-19 u studenom 2020. i utvrđenja epidemiologa da je do zaraze u 52 % slučajeva, uz nemogućnost dosljednog držanja distance, došlo na privatnim okupljanjima u obitelji.

Zbog toga je zakonodavac, rukovođen zaštitom života i zdravlja građana, u uvjetima nekontroliranog cirkuliranja virusa za koji se utvrdilo da je obiteljsko okupljanje vjerojatni izvor zaraze, kao novu mjeru za suzbijanje epidemije, predvidio zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja člankom 1. ZIDZZP-a/20.

13. Podnositelji zahtjeva prigovaraju da je mjera nejasna i nepredvidljiva za građane jer nije jasno tko će nadzirati privatna okupljanja (policija, civilna zaštita ili sl.) te hoće li policija nasilno ulaziti u domove građana.

13.1. S tim u vezi Ustavni sud ističe da je člankom 72.a ZZP-a, u uvjetima proglašene epidemije zarazne bolesti ili pandemije koju je proglasila Svjetska zdravstvena organizacija, nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti iz članka 47. stavka 2. ZZP-a povjereno policijskim službenicima, inspektorima tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektorima Državnog inspektorata i inspektorima drugih tijela državne uprave u okvirima njegove nadležnosti.

Taj članak ZZP-a nije osporen zahtjevom podnositelja.

13.2. Ustavni sud ujedno ističe da je policija (redarstvene vlasti) i prije donošenja osporene norme bila ovlaštena na ulazak u dom ili druge prostore građana bez sudskog naloga. Ta je mogućnost propisana Zakonom o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 152/08., 76/09., 80/11., 121/11. – pročišćeni tekst, 91/12. – odluka USRH broj: U-I-448/2009 i dr., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14., 70/17. i 126/19.), Prekršajnim zakonom (»Narodne novine« broj 107/07., 39/13., 157/13. i 110/15.), Zakonom o policijskim poslovima i ovlastima (»Narodne novine« broj 76/09., 92/14. i 70/19.) i Pravilnikom o načinu postupanja policijskih službenika (»Narodne novine« broj 89/10. i 76/15.).

13.3. Zakonom o kaznenom postupku je propisano:

»Članak 240.

(1) Pretraga je istraživanje predmeta pretrage uporabom osjetila i njihovih pomagala, pod uvjetima i na način propisan ovim Zakonom i drugim propisima.

(2) Pretraga doma i drugih prostora, sredstva prijevoza i druge pokretne stvari te osobe poduzima se radi pronalaženja počinitelja kaznenog djela, predmeta ili tragova važnih za kazneni postupak, kad je vjerojatno da se oni nalaze u određenom prostoru, kod određene osobe ili na njezinom tijelu.

(...)

Članak 241.

(...)

(2) Pretraga doma i drugih prostora se mora provoditi tako da se što manje remeti kućni red i uznemiruju građani.

(...)

Članak 242.

(1) Ako drukčije nije propisano ovim Zakonom, pretragu na zahtjev državnog odvjetnika, sudac istrage određuje pisanim obrazloženim nalogom.

(...)

(4) Pretragu provode državni odvjetnik, istražitelj ili policija.

(...)

Članak 243.

(1) Nalog o pretrazi, osim ako nije drukčije propisano ovim zakonom, predaje se prije početka pretrage osobi kod koje će se pretraga obaviti ili koji će se pretražiti, odnosno koja raspolaže predmetom pretrage.

(...)

Članak 244.

Pretrazi se može iznimno pristupiti i bez prethodne predaje naloga (članak 243. stavak 1.) i pouke o pravima (članak 239. stavak 1.), odnosno poziva za predaju osobe ili stvari (članak 243. stavak 2.) ako:

(...)

3) se pretraga ima obaviti u javnim prostorijama;

4) postoji sumnja da bi prethodno davanje upozorenja omogućilo sakrivanje, uništenje ili oštećenje predmeta ili tragova koji se trebaju oduzeti;

(...)

6) je vlasnik ili posjednik doma ili pokretne stvari nedostupan.«

»Članak 246.

(1) Pretragu može odmah, a najkasnije osam sati nakon što je kazneno djelo otkriveno, provesti bez naloga državni odvjetnik, istražitelj ili policija kad provodi očevid mjesta počinjenja kaznenog djela za koje se progoni po službenoj dužnosti, ako je to prijeko potrebno radi otklanjanja opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega ili radi osiguranja tragova i dokaza koji su u neposrednoj vezi s kaznenim djelom zbog kojeg se obavlja očevid, osim ako se radi o pretrazi doma ili prostora iz članka 256. ovog Zakona.

(2) Policija može provesti pretragu doma ili drugih prostora bez naloga:

1) kad je prema posebnom zakonu ovlaštena ući u tuđi dom ili drugi prostor, a postoje uvjeti iz članka 240. stavka 2. ovog Zakona,

2) ako je to prijeko potrebno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi uhićenja počinitelja kaznenog djela (članak 107. točka 2.) za koje je propisana kazna zatvora najmanje tri godine.

(3) U slučaju pretrage iz stavka 2. ovog članka, ako se pretraga provodi u domu ili drugim prostorima počinitelja kaznenog djela, pretraga se može poduzeti i radi pronalaženja ili osiguranja dokaza. Ta se pretraga može poduzeti samo u prisutnosti najmanje dva svjedoka.

(4) Policija može bez naloga o pretrazi provesti pretragu osobe pri izvršenju naloga o dovođenju ili pri uhićenju ako postoji vjerojatnost da ta osoba posjeduje oružje ili oruđe za napad ili ako postoji vjerojatnost da će odbaciti, sakriti ili uništiti predmete ili tragove koje treba od nje oduzeti kao dokaz postupku.

(5) Kad policija provede pretragu bez naloga, dužna je zapisnik o pretrazi i izvješće odmah predati nadležnom državnom odvjetniku.«

»Članak 252.

(1) Pri pretrazi doma pretražuje se jedna ili više prostorno povezanih prostorija koje osoba koristi kao svoj dom, te prostori koji su s domom povezani prostorno i istom svrhom korištenja.

(...)«

13.4. Prekršajnim zakonom je propisano:

»Izvidi prekršaja i prikupljanje dokaza u provođenju nadzora

Članak 158.

(1) Ovlaštene osobe tijela državne uprave kada postupaju u okviru svoje nadležnosti za provođenje nadzora ili ako postoje osnove sumnje da je počinjen prekršaj, dužne su poduzeti potrebne mjere da se:

1. utvrdi je li počinjen prekršaj i tko je počinitelj,

(...)

3. otkriju i osiguraju tragovi prekršaja i predmeti koji mogu poslužiti pri utvrđivanju činjenica

(...)

(2) Tijela državne uprave mogu zatražiti obavijesti od građana te poduzimati druge mjere sukladno propisima kojima je uređeno njihovo djelovanje, osim ako te mjere nisu u suprotnosti s ovim Zakonom. Ako postoji opasnost od narušavanja javnog reda ili opasnost po sigurnost osoba i imovine, tijela državne uprave mogu tražiti pomoć policije u obavljanju radnji iz stavka 1. ovog članka.

(3) Policija radi ispunjenja zadaće iz stavka 1. ovog članka može:

(...)

6. u nazočnosti odgovorne osobe obaviti pregled određenih objekata i prostorija državnih tijela, pravnih osoba te drugih poslovnih prostora i ostvariti uvid u određenu njihovu dokumentaciju i podatke

7. poduzeti i druge potrebne mjere i radnje

(...)

Hitno izvođenje dokaza

Članak 159.

(1) Ovlaštene osobe tijela državne uprave kada postupaju u okviru svoje nadležnosti nadzora ako postoje osnove sumnje da je počinjen prekršaj mogu od suda zatražiti da i prije pokretanja prekršajnog postupka prema odredbama ovog Zakona naredi:

1. pretragu stana i drugih prostora, prijevoznih sredstva, prtljage i osoba

(...)

(5) Radnje iz stavka 1. ovog članka provode se smislenom primjenom odredbi zakona o kaznenom postupku koje se odnose na te radnje i njihovo poduzimanje prije započinjanja kaznenog postupka, osim ako je odredbom ovoga članka nešto drukčije određeno.

(6) osoba koja ometa provođenje radnji iz stavka 1. ovoga članka ili ne preda predmet koji se traži prilikom pretrage, može se kazniti novčanom kaznom do 5000,00 kuna.

(7) Ako je kod izvođenja radnji iz stavka 1. i 2. ovoga članka potrebna primjena prinude ili se očekuje fizički otpor provođenju radnji, a radnju provodi tijelo državne uprave različito od policije, policija će tome tijelu državne uprave pružiti pomoć pri njezinom provođenju.«

»Pretraga, privremeno oduzimanje predmeta, prepoznavanje, očevid i vještačenja

Članak 174.

Pri obavljanju pretrage stana i drugih prostora, prijevoznih sredstava, prtljage i osoba, privremenom oduzimanju predmeta, obustavi izvršenja financijske transakcije, prepoznavanju, očevidu i određivanju vještačenja u prekršajnom postupku pa i prije njegova pokretanja (članak 159.) primjenjivat će se, primjereno prekršajnom postupku, smisleno odredbe koje o tome važe u Zakonu o kaznenom postupku.«

13.5. Zakonom o policijskim poslovima i ovlastima je propisano:

»Glava II.

POLICIJSKI POSLOVI I OPĆA PRAVILA NJIHOVA OBAVLJANJA

Članak 3.

(1) Prema ovom Zakonu policijski poslovi su:

1. zaštita života, prava, slobode, sigurnosti i nepovredivosti osobe,

(...)

3. sprječavanje kaznenih djela i prekršaja, njihovo otkrivanje i prikupljanje podataka o tim djelima i počiniteljima,

(...)

(2) Policijski poslovi obavljaju se primjenom policijskih ovlasti.«

»Članak 5.

(1) Policijski službenik postupa imajući u vidu razmjer između ovlasti koju primjenjuje i svrhe obavljanja policijskog posla.

(2) Policijski službenik će uvijek primijeniti policijsku ovlast kojom se u najmanjoj mjeri zadire u slobode i prava čovjeka, a postiže svrha obavljanja policijskog posla.«

»Članak 11.

(1) Kada postoji osnova sumnje da je počinjeno kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti ili prekršaj, policija provodi kriminalističko istraživanje.

(...)«

»Glava III.

POLICIJSKE OVLASTI OPĆA PRAVILA NJIVOVE PRIMJENE

Članak 13.

(1) Prema ovom Zakonu policijske ovlasti su:

(...)

2. provjera i utvrđivanje identiteta osoba i predmeta,

(...)

11. zaprimanje prijava, podnošenje prijava i izvješća,

(...)

17. ulazak u tuđi dom,

(...)

Članak 14.

(1) Policijski službenik primjenjuje policijsku ovlast u skladu s Ustavom i zakonom.

(2) Policijski službenik je dužan poštivati dostojanstvo, ugled i čast svake osobe, kao i druga temeljna prava i slobode čovjeka. Posebno obzirno policijski službenik postupa prema djeci, maloljetnim, starim i nemoćnim osobama, osobama s invaliditetom i prema žrtvi kaznenog djela i prekršaja.

(...)«

»Članak 74.

(1) Policijski službenik može bez pisanog naloga ući i obaviti pregled tuđeg doma i s njim povezanih prostora ako:

1. to držatelj stana ili stanar traži,

(...)

3. je to prijeko potrebno radi otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega,

4. radi izvršenja zapovijedi ili naloga o dovođenju.

(2) Policijski službenik može ući i obaviti dokazne radnje u tuđem domu pod uvjetima i na način propisan posebnim zakonom.

(3) Prilikom postupanja prema ovom članku, ako na drugi način nije moguće ući u dom, policijski službenik može nasilno otvoriti dom ili za ulazak koristiti nužni prolaz kroz prostore u posjedu druge osobe. Policijski službenik će, ako u domu zatekne dijete, prema djetetu postupati posebno obzirno i prema potrebi o radnji obavijestiti nadležni centar za socijalnu skrb.

(4) Policijski službenik o radnjama iz ovog članka sastavlja pisano izvješće te izdaje potvrdu o ulasku i obavljenom pregledu.«

13.6. Pravilnikom o načinu postupanja policijskih službenika je propisano:

»17. Ulazak u tuđi dom

Članak 112.

Policijski službenik će, ukoliko to okolnosti dopuštaju, prije ulaska u tuđi dom i s njime povezan prostor prikupiti podatke potrebne za ocjenu postoje li zakonske pretpostavke za ulazak, kao i podatke o mogućim opasnostima, identitetu držatelja stana, stanara i drugih prisutnih osoba, kao i druge dostupne podatke od značaja za obavljanje policijskih poslova i primjenu policijskih ovlasti.

Ako policijski službenik procijeni da ne postoje opasnost za ulazak u dom i s njime povezan prostor od držatelja stana ili stanara zatražiti će njegovu nazočnost pri ulasku i pregledu doma.

Ako postoje razlozi za ulazak u tuđi dom i s njime povezan prostor, policijski službenik može nasilno ući u dom ili zatvorene prostorije doma kada se na drugi način ne može izvršiti nalog o uhićenju ili uhititi počinitelja kaznenog djela za koje je propisana kazna zatvora od najmanje tri godine ili otkloniti izravna opasnost. Policijski službenik će prilikom nasilnog ulaska u tuđi dom postupati na način da uzrokuje najmanju moguću štetu. Kada to okolnosti dozvoljavaju za nasilni ulazak može koristiti pomoć stručne osobe koja će otvoriti vrata (bravara) ili posebnih sredstava (vatrogasnih postrojbi, specijalne i interventne policije).

Ukoliko policijski službenik prosudi da bi osobe zatečene u tuđem domu mogle pružiti aktivan ili pasivan otpor, zatečenim će osobama izdati upozorenje, narediti njihovo udaljenje za prijeko potrebno vrijeme ili im privremeno ograničiti pristup na određeni prostor.

Policijski službenik o radnjama iz ovoga članka sastavlja pisano izvješće te izdaje potvrdu o ulasku i obavljenom pregledu tuđeg doma i s njime povezanog prostora. Policijski službenik će u slučaju ulaska u tuđi dom na temelju stavka 3. ovoga članka bez nazočnosti vlasnika ili držatelja stana nakon obavljenog ulaska na pogodan način (pečaćenjem ulaznih vrata, stavljanjem nove brave i sl.) osigurati od pristupa neovlaštenih osoba, a na vidnom mjestu u domu ili na vratima doma ostavit će Potvrdu o ulasku.

(...)«.

13.7. Zbog značaja prava na nepovredivost doma zajamčenog člankom 34. Ustava, pozitivnopravni propisi (v. točke 13.3. – 13.6.), u skladu sa stavkom 4. članka 34. Ustava koji propisuje da redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka ako je to neophodno radi otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi, predviđaju materijalne i formalne pretpostavke za poduzimanje pretrage.

Kao radnja i mjera procesne prisile namijenjena pribavljanju dokaza kojima se utvrđuju činjenice, pretraga doma i drugih prostorija je pravno normirana radnja istraživanja i vlastitog opažanja činjenica koju državna tijela poduzimaju na zakonom propisani način u slučaju postojanja osnove sumnje da je počinjen prekršaj ili kazneno djelo koje se progoni po službenoj dužnosti, u svrhu pronalaženja počinitelja i tragova važnih za postupak ako je vjerojatno da se oni nalaze u određenom prostoru. Sastoji se od ulaska u dom i pronalaženja osoba ili predmeta.

Iz navedenog Ustavni sud utvrđuje da policija – imajući u vidu razmjer između ovlasti koju primjenjuje i svrhe obavljanja policijskog posla, kad postoje osnove sumnje da je počinjen prekršaj, poštujući dostojanstvo, ugled i čast svake osobe, ako je to prijeko potrebno radi otklanjanja opasnosti po život i zdravlje ljudi, što je u skladu s člankom 34. stavkom 4. Ustava – po pozitivnopravnim propisima može i bez pisanog naloga ili privole držatelja stana ući i obaviti pregled tuđeg doma i s njim povezanih prostorija te obaviti dokazne radnje u tuđem domu.

U kontroli poštovanja mjere iz članka 47. stavka 2. točke 11. ZZP-a, kada ju odredi nadležno tijelo, policijski službenici, člankom 72.a ZZP-a ovlašteni nadzirati provedbu sigurnosnih mjera iz članka 47. stavka 2. ZZP-a, postupati će po dosadašnjim propisima (iz točke 13.3. – 13.6.) što znači da će u slučaju postojanja osnove sumnje da je počinjen prekršaj obići određeno kućanstvo te po potrebi i na zakonom propisani način ući u dom i obaviti dokazne radnje radi provjere osnove sumnje.

Stoga, Ustavni sud ne nalazi da je zakonsko rješenje iz članka 47. stavka 2. ZZP-a ustavnopravno sporno jer je doneseno radi zaštite i života i zdravlja ljudi u borbi protiv pandemije bolesti COVID-19 i osporena norma nije neprecizna.

Članak 35. Ustava

14. Osim što je osporena zakonska odredba vezana uz ustavno jamstvo prava na dom, Ustavni sud utvrđuje da propisana mogućnost ograničenja privatnih okupljanja (odnosno okupljanja građana u vlastitim domovima) predstavlja i istodobno ograničenje ustavnog prava na poštovanje osobnog i obiteljskog života iz članka 35. Ustava.

Načelna stajališta

15. Ustavni sud podsjeća da u odnosu na poštovanje osobnog života država ima negativne i pozitivne obveze. Negativne obveze obuhvaćaju dužnost države da se suzdrži od miješanja u osobni život pojedinaca, osim u slučajevima propisanim Ustavom i zakonom i u skladu s načelom razmjernosti (članak 16. Ustava) razmatranim u svjetlu pravila koja vrijede u demokratskoj državi (članak 1. stavak 1. Ustava).

Iako je njegova primarna svrha zaštititi pojedinca od arbitrarnog uplitanja javnih vlasti u njegov osobni život, članak 35. Ustava, osim negativne obveze u prisiljavanju države na suzdržavanje od takvog uplitanja, sadrži i pozitivnu obvezu države imanentnu djelotvornom poštovanju prava na osobni život. Ustavni sud pri tome smatra da granice između pozitivnih i negativnih obveza države na temelju članka 35. Ustava nije lako precizno definirati. Stoga, pri utvrđivanju postoji li takva obveza ili ne, polazi se od razmjernosti koju treba uspostaviti između općih interesa zajednice i interesa pojedinca, pri čemu u oba konteksta država uživa određenu slobodu prosudbe (v. odluku broj: U-IIIB-3173/2012 od 18. ožujka 2014., »Narodne novine« broj 46/14.)

Primjena načelnih stajališta na ovaj predmet

16. U odnosu na legitimnost cilja osporene mjere, Ustavni sud utvrdio je da sve sigurnosne mjere predviđene člankom 47. stavkom 2. ZZP-a, imaju isti legitimni cilj – zaštitu zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19 (rješenje broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020. – »Narodne novine« broj 105/20.).

U odnosu na propisivanje sigurnosne mjere zabrane ili ograničavanja privatnih okupljanja, prema očitovanju Vlade proizlazi da iz analize žarišta iz Registra zaraznih bolesti Nacionalnog javnozdravstvenog informacijskog sustava potvrđena je vrlo velika zastupljenost obiteljskih kontakata u ukupnom broju oboljelih slučajeva kod kojih se, s obzirom na veliku slobodnu (nekontroliranu) cirkulaciju virusa u populaciji, uopće nije mogao utvrditi vjerojatni izvor zaraze. Isto tako, prema podacima unesenim u Digitalnu platformu za praćenje COVID-19 utvrđeno je da je, među osobama koje su bile u karanteni zbog bliskog kontakta s bolesnom osobom, 9 % oboljelo neposredno prije stavljanja u karantenu, tijekom karantene i neposredno poslije završetka karantene, od kojih je za 52 % karantena bila određena zbog obiteljskog/kućnog kontakta. Pojedine značajke obiteljskog kontakta, odnosno kontakta u privatnom okruženju uvelike pogoduju širenje virusa, a to su nemogućnost dosljednog držanja distance (jer privatni stanovi i domovi imaju manju površinu od javnih prostora), okupljanja su često radi konzumacije hrane i pića pri čemu se ne može nositi maska, korištenje istog sanitarnog čvora i sl.

Dakle, iz navedenog proizlazi da su obiteljska okupljanja postala najveći izvor i žarište zaraze bolešću COVID-19, te je cilj propisivanja mogućnosti ograničenja privatnih okupljanja upravo suzbijanje epidemije u najvećoj mogućoj mjeri.

17. Iz očitovanja Vlade proizlazi da se i u znanstvenoj i stručnoj literaturi, kao i u preporukama Znanstvenog savjeta za borbu protiv pandemije bolesti COVID-19 navodi da su privatna okupljanja značajan uzrok širenja pandemije i da je nužno potrebno poduzeti mjere kako bi se i ta okupljanja stavila pod nadzor. To su potvrdili i statistički podaci o kretanju pandemije s kraja studenoga i početka prosinca 2020. Osim toga, mjera nadzora privatnih okupljanja uvedena je i zbog nepridržavanja građana ranije propisanih mjera, što je također bio uzrok velikog povećanja novozaraženih osoba u tom razdoblju.

18. Mjera zabrane ili ograničenja privatnih okupljanja je sigurnosna mjera preventivne naravi kojom se privremeno želi spriječiti kontakt jedne obitelji s drugim osobama za koje postoji bojazan da su zaražene odnosno da su oboljele od bolesti COVID-19. Drugim riječima, želi se spriječiti mogućnost širenja bolesti, privremenom zabranom ili ograničenjem okupljanja osobama jedne odnosno više obitelji.

Ustavni sud na načelnoj razini ne može ocjenjivati nužnost i razmjernost navedene sigurnosne mjere i to stoga što su sve sigurnosne mjere iz članka 47. stavka 2. ZZP-a opće/generalne naravi na temelju kojih ovlašteno tijelo ili osoba donosi konkretne odluke/mjere, čija ocjena ustavnosti i zakonitosti, uključujući i njihovu razmjernost, može biti predmet posebnih ustavnosudskih postupaka.

U posebnim okolnostima, kada je nužno poduzeti hitne mjere kako bi se zaštitili životi i zdravlje građana, dakle, nedvojbeno i u situaciji kao što je ugroza života i zdravlja svih građana izazvana pandemijom/epidemijom bolesti COVID-19, postoji obveza države (nadležnih vlasti) da u skladu sa svojim ovlastima poduzme mjere nužne za zaštitu života i zdravlja građana. U takvim situacijama javni interes (zaštita života i zdravlja građana) ima prevagu nad pojedinačnim pravima građana te su oni dužni poštovati i postupati po mjerama (preventivnim, sigurnosnim i sl.) koje nadležna tijela donose kako bi zaštitila živote i zdravlje cjelokupne populacije.

19. U vezi s navedenim Ustavni sud ističe da, kako se to navodi i u očitovanju Vlade, zakonom nije moguće odrediti trajanje mjere iz članka 47. stavka 2. ZZP-a jer je riječ o mjeri opće naravi koja se odnosi na sve zarazne bolesti, tako da njezino trajanje ovisi o naravi zarazne bolesti i određuje se prema pravilima medicinske struke, a svaka konkretna mjera Stožera podložna je testu razmjernosti.

19.1. Osim toga, Ustavni sud napominje da je Stožer prvi put 27. studenoga 2020. donio Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 131/20.) kojom je točkom III. stavkom 1. alinejom 2. ograničio privatna okupljanja propisavši da na privatnim okupljanjima i svečanostima može biti prisutno najviše 10 osoba (bez preciziranja iz koliko obitelji). Ta je mjera bila na snazi do 21. prosinca 2020.

Odlukom o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21., 14/21., 20/21., 26/21., 32/21., 40/21., 46/21. i 52/21.) ista je mjera produljena do 27. svibnja 2021.

Navedene konkretne mjere nisu osporene u postupku pred Ustavnim sudom.

19.2. Podnositelji zahtjeva prigovaraju da nije bilo jasno odnosi li se ograničenje okupljanja do deset osoba na okupljanje članova različitih obitelji ili vrijedi i unutar članova jedne obitelji, te što se događa s obiteljima koje imaju više od deset članova u istom kućanstvu. Također prigovaraju da su izostali kriteriji za ograničenje okupljanja na maksimalno deset osoba neovisno o veličini prostora u kojem je organizirano okupljanje. Smatrali su da je ZZP trebao predvidjeti iznimke za situacije više sile ili drugih izravnih prijetnji po život i zdravlje.

U odnosu na te prigovore, iz pribavljenog očitovanja Ministarstva zdravstva od 16. travnja 2021. (točka 6.1. obrazloženja ovog rješenja) razvidno je da se osporene zakonske odredbe ne odnose na okupljanja članova iste obitelji, koja državna tijela ne nadziru, već se odnose na okupljanja odnosno »zajednički boravak pod istim krovom osoba koje ne pripadaju istom kućanstvu«.

Također, veličina prostora nije od utjecaja na mjeru ograničenja privatnih okupljanja jer se u takvim događajima ljudi blisko druže (što podrazumijeva socijalnu interakciju, bliski razgovor i sl.) te povećana prostorna površina ne mijenja narav i svrhu privatnih okupljanja, odnosno povećana prostorna površina ne može utjecati na povećanje broja osoba na privatnim okupljanjima.

U odnosu na prigovor da je ZZP trebao predvidjeti iznimke kod primjene pojedinih sigurnosnih mjera iz članka 47. stavka 2. ZZP-a, iz tog očitovanja proizlazi da se na iznenadne prirodne nepogode (potres, poplava i sl.) djeluje drugim mjerama/odlukama koje na raspolaganju ima stožer civilne zaštite (na nacionalnoj ili lokalnoj razini) te ne mogu biti predmet normiranja u zakonu.

19.3. Ustavni sud napominje da će tijekom prekršajnog postupka, u povodu prigovora počinitelja prekršaja na prekršajni nalog i iznesenih dokaznih prijedloga, nadležni sud izvršiti nadzor postupanja policije i drugih nadležnih tijela pri ulasku u dom građana, te odlučivati i o eventualnoj povredi zakona ili ustavnih prava građana.

Nakon sudskog prekršajnog postupka osigurana je i ustavnosudska zaštita u postupku u povodu ustavne tužbe. Ocjena o tome jesu li u određenom pojedinačnom slučaju bile ispunjene pretpostavke za izricanje prekršajnih sankcija zbog povrede mjere Stožera o ograničavanju privatnih okupljanja kojim može prisustvovati deset osoba, što uključuje i prekomjernost tereta nametnutog pojedincu, može biti predmet samo pojedinačne ustavnosudske kontrole. Visina kazne određene u tom pojedinačnom slučaju također može biti predmet ustavne kontrole, uključujući i test razmjernosti u odnosu na konkretnog počinitelja prekršaja.

ZAKLJUČAK

20. Slijedom svega navedenoga, Ustavni sud ocjenjuje da mjera zabrane ili ograničenja privatnih okupljanja, na načelnoj razini, ima legitiman cilj zaštite života i zdravlja građana. Također mjera se određuje samo privremeno dok za to postoje zakonom predviđeni uvjeti, a nadzor nad provedbom mjere vrši se po dosadašnjim zakonskim pravilima za postupanje policije u pretrazi doma.

Dakle, zakonodavac je postigao ravnotežu u odnosu na moguće ograničenje nepovredivosti doma iz članka 34. stavka 1. Ustava odnosno prava na poštovanje osobnog i obiteljskog života iz članka 35. Ustava, jer ih je ograničio na način koji je suglasan s člankom 16. stavkom 2. Ustava, radi zaštite života i zdravlja ljudi.

b) Prekršajne kazne

21. Podnositelji zahtjeva prigovaraju visini prekršajnih kazni (posebice u vezi s nošenjem maske za lice) te smatraju da su nerazmjerne odnosno pretjerane jer su propisane u apsolutnim iznosima, bez uzimanja u obzir ekonomske moći pojedinca. Smatraju da visina propisanih novčanih kazni za prekršaje iz ZZP-a ne uvažava u dostatnoj mjeri razlike u socijalnom statusu počinitelja prekršaja, ugrožavajući time njihovu egzistenciju. Također smatraju da je kazna od 500,00 kn za nepravilno nošenje maske »velikoj većini građana značajan iznos mjesečnog proračuna«, također da su »zabrinjavajući rasponi kazni propisani za privatno okupljanje više od deset osoba za fizičke osobe: minimalna kazna iznosi 5.000,00 kuna dok je maksimum duplo veći«.

22. Propisivanje prekršaja, kao kažnjivog djela, izraz je kriminalno – političke volje zakonodavca u ostvarenju pravne države koji se, uzimajući u obzir težinu određenog ponašanja, temelji na odnosu zaštićenih vrijednosti (»javni poredak, društvena disciplina i društvene vrijednosti zajamčene i zaštićene Ustavom Republike Hrvatske, međunarodnim pravom i zakonima« – članak 1. Prekršajnog zakona) i opravdanoj reakciji na pojedine vrste kažnjivog ponašanja te načinu i sadržaju napada na te zaštićene vrijednosti.

U konkretnom slučaju, propisivanjem prekršajne odgovornosti zbog kažnjivog ponašanja iz članaka 76.b, 76.c i 76.d ZZP-a i zakonom određenom kaznom za ta kažnjiva djela uspostavljena je, na zakonskoj razini, zaštita određenih vrijednosti i dobra koja, kao nedopuštena i zabranjena, treba sprječavati ili po mogućnosti i posve eliminirati. Da bi se to moglo postići, onima koji bi mogli počiniti neku od tih zabranjenih ponašanja treba staviti u izgled određeno zlo (kaznu) koje će se prema njima primijeniti ako počine taj prekršaj.

22.1. Vezano uz tvrdnju podnositelja da visina propisanih novčanih kazni za prekršaje iz ZZP-a ugrožava egzistenciju počinitelja prekršaja, Ustavni sud ističe da Prekršajni zakon sadrži mehanizme za ublažavanje kazne i oslobođenje od kazne, koji su primjenjivi za sve prekršaje.

Polazna osnova za primjenu kazne je razlikovanje zakonskog određivanja kazne i sudskog odmjeravanja kazne. Za svaki pojedini prekršaj zakon određuje kaznu u širim ili užim okvirima, najčešće (ali ne i obavezno) označujući njezinu donju i gornju granicu. Osim toga, zakon predviđa i brojne opće institute primjenom kojih se, unutar zakonom propisane kazne za određeni prekršaj, kazna može znatno modificirati. To su instituti: ublažavanje kazne, oslobođenje od kazne, zamjena propisane kazne uvjetnom osudom ili sudskom opomenom, odnosno pooštravanje kazne (npr. kod višestrukog povrata).

Spomenuti instituti daju sucu ovlaštenje, u svakom konkretnom slučaju, da pod određenim zakonskim uvjetima odmjeri kaznu i izrekne blažu kaznu od propisane ili da počinitelja oslobodi od kazne, kao i da pod zakonskim uvjetima ne izrekne kaznu nego sudsku opomenu ili uvjetnu osudu, kao mjere zamjene za kaznu, odnosno da, unutar granica zakonom određene kazne, počinitelju izrekne strožu kaznu zbog postojanja osobito otegotnih okolnosti.

Sudsko odmjeravanje kazne je kriminalnopolitičko ocjenjivanje prekršaja i počinitelja koje se temelji na općoj svrsi propisivanja i izricanja prekršajnopravnih sankcija, posebnim pravilima o odmjeravanju kazne, te određivanju okolnosti relevantnih za kažnjavanje i kako se one vrednuju i utječu na visinu kazne. Sudsko odmjeravanje kazne obuhvaća okolnosti koje se tiču prekršaja, a utječu na kažnjavanje i odnose se na težinu posljedice iz zakonskog opisa prekršaja, na širinu ugrožavanja, na način počinjenja prekršaja odnosno na sve druge okolnosti koje oslikavaju počinjeni prekršaj kao događaj, uvažavajući i njegovo socijalno značenje. Obuhvaća i stupanj krivnje i sve što je značajno za subjektivni stav počinitelja prema prekršaju, kako je nastala odluka o počinjenju prekršaja i na koji ju je način počinitelj realizirao. Obuhvaća i osobne faktore ličnosti počinitelja prekršaja koji nisu u vezi s prekršajem (primjerice njegove materijalne prilike, raniji život počinitelja, stavovi počinitelja prema osnovnim društvenim vrijednostima i sl.), ali su značajni za određivanje kazne u okvirima opće svrhe izricanja prekršajnopravnih sankcija.

U tom smislu široka mogućnost sudskog odmjeravanje kazne i primjene pravila o izboru vrste i mjere kazne, u odnosu na zakonom određenu kaznu, u cilju njezine potpune individualizacije, uključuje uzimanje u obzir postojanje olakotnih i otegotnih okolnosti svakog konkretnog slučaja, dok samo zakonsko određenje kazne za prekršaje iz članaka 76.b, 76.c i 76.d ZZP-a ima odvraćajuće učinke unutar zakonom propisane svrhe kažnjavanja.

U odnosu na ustavnopravnu narav, svrhu i posljedice propisivanja prekršaja i prekršajnih sankcija, Ustavni sud iznio je načelna stajališta u rješenju broj: U-I-4433/2007 i dr. od 19. lipnja 2009. (»Narodne novine« broj 77/09.). U točki 4.5 obrazloženja tog rješenja Ustavni sud »... utvrđuje nespornim zakonsko ovlaštenje propisivanja visine novčanih kazni u prekršajnom postupku. Prigovor koji predlagateljice iznose u vezi s visinom novčanih kazni nije posebno razmatran, jer, načelno, visina propisivanja određene obveze nije ustavnopravno pitanje koje se razmatra tijekom ustavnosudskog postupka«.

Stajalište o nekim aspektima odgovarajuće primjene članka 31. Ustava na prekršaje Ustavni sud obrazložio je u navedenom rješenju, posebno u točki 3. njegovog obrazloženja, u kojoj »... utvrđuje da se članak 31. Ustava (načelo zakonitosti delikta i kazne) odnosi samo na kaznena djela, a ne i na prekršaje. Međutim, promatrano u širem smislu, načelo nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali je ispunjeno i ako prekršaj nije propisan zakonom, ali ga je u okviru svoje nadležnosti na temelju zakonske ovlasti donijelo drugo (lokalno i/ili područno /regionalno/) tijelo, koje je pri tome poštovalo pretpostavke valjanosti pravnih propisa koji se donose uz zahtjev za općim važenjem«.

23. U konkretnoj ustavnopravnoj stvari ocjene osporenih odredbi ZZP-a, kao posebnog zakona, Ustavni sud opetovano ponavlja svoje načelno stajalište da propisana visina novčane kazne u pravilu nije ustavnopravno pitanje. Propisana visina novčane kazne iznimno bi mogla biti predmet ustavnosudske ocjene samo u slučaju kada bi se ugrožavala ljudska prava i temeljne slobode pojedinca, što ovdje nije slučaj.

24. U odnosu na obvezu nošenja maski za lice Ustavni sud napominje da je o tom pitanju odlučivao u rješenju broj: ­U-II-3170/2020 i dr. od 14. rujna 2020. (www.usud.hr) u kojem je, između ostaloga, navedeno:

»12. Iz očitovanja Ministarstva razvidno je da nametanje obveze nošenja maske za lice nije mjera koja je donesena proizvoljno, već se temelji na znanstvenim i stručnim radovima (navedenim u očitovanjima), s obzirom na to da pandemija traje već preko šest mjeseci i prošlo je dostatno vremena kako bi se utvrdilo koji su najbolji načini prevencije zaraze koja se prenosi kapljičnim putem. U odnosu na preporuku Svjetske zdravstvene organizacije od 5. lipnja 2020., na koju se neki predlagatelji pozivaju, Ministarstvo je navelo kako se u njoj jasno navodi da se maske koriste kako bi se zaštitile zdrave osobe (koje masku nose kako bi zaštitile same sebe kad su u kontaktu sa zaraženom osobom) ili kao tzv. kontrola izvora (kada masku nose zaražene osobe s ciljem zaštite daljnjeg prijenosa i širenja na druge osobe). Mjeru nošenja maski treba provoditi zajedno s drugim mjerama poput fizičke distance i higijene, na što se građane kontinuirano upozorava.

(...) ocjena je Ustavnog suda da nametanje obveze korištenja maski za lice ili medicinskih maski određeno osporenim odlukama Stožera predstavlja nužnu mjeru poduzetu sa svrhom zaštite zdravlja cjelokupne populacije koja se nalazi na teritoriju Republike Hrvatske. (...)«

25. U odnosu na navode podnositelja zahtjeva koji se odnose na pojedine mjere određene odlukama Stožera (npr. rad ugostiteljskih objekata, javna okupljanja i dr.) Ustavni sud napominje da te navode nije razmatrao jer se ne odnose na osporene zakonske odredbe.

26. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci (točka I.).

26.1. Budući da je donesena odluka u povodu zahtjeva podnositelja, ne postoje postupovne pretpostavke za postupanje po članku 45. Ustavnog zakona.

27. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-263/2021
 Zagreb, 8. lipnja 2021.

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-263/2021 OD 8. LIPNJA 2021. I U ODNOSU NA RJEŠENJA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ:
 U-II-1024/2021, U-II-5708/2020, U-II-479/2021 I U-II-1800/2021 OD 8. LIPNJA 2021.

Dosljedni svojim ranije iznesenim stajalištima izražavamo neslaganje s odlukom većine, a posebno načinom na koji se u kontekstu COVID-19 predmeta nastavlja sa slabljenjem ustavnog načela razmjernosti mjera kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana i građanki. Pri tome naglašavamo da se u konkretnom predmetu radi o nekim od najintimnijih sloboda zaštićenih Ustavom.

Izdvojeno mišljenje pišemo skupno za sve predmete ocjene ustavnosti epidemioloških COVID-19 mjera o kojima je Ustavni sud odlučivao na sjednici 8. lipnja 2021. Za najveći dio tih predmeta ocjene ustavnosti konkretnih mjera Nacionalnog stožera ostajemo pri stajalištima vezanim uz primjenu ustavnog uvjeta razmjernosti koje smo izrazili ranije u tri različita navrata[1](Izdvojeno mišljenje u odnosu na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetima broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020.Izdvojeno podupiruće mišljenje u odnosu na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-II-2379/2020 od 14. rujna 2020.Izdvojeno mišljenje u odnosu na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetima broj: U-II-3170/2020 i dr. od 14. rujna 2020.Izdvojeno mišljenje u odnosu na rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetima broj: U-I-5918/2020 i dr. od 3. veljače 2021.Izdvojeno mišljenje u odnosu na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetima broj: U-II-5709/2020, U-II-5788/2020 od 23. veljače 2021.Izdvojeno mišljenje u odnosu na rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetima broj: U-II-6087/2020 i dr. od 23. veljače 2021.). Ovo izdvojeno mišljenje predstavlja daljnju nadogradnju tih stajališta, ali je usredotočeno prvenstveno na najozbiljnije ograničenje osobne slobode građana koje je zakonodavac do sada uveo kao dio COVID-19 mjera tj. zabranu privatnih okupljanja u intimi privatnih domova građana.

Istovremeno primjećujemo da je u ovom predmetu predlagatelj zakonskih izmjena potkrijepio svoja stajališta značajno širim opsegom empirijskih podataka i stručnih razloga kojima opravdava uvođenje mjera ograničenja Ustavom zajamčene slobode privatnosti doma i prava na nesmetan privatni odnosno obiteljski život nego što je to bio slučaj u prethodnim skupinama COVID-19 predmeta. Time je predlagatelj izmjena u dijelu odgovorio i na naše prigovore vezane uz poštivanje načela razmjernosti koje smo izražavali kroz naša prethodna izdvojena mišljenja. Ovakav ozbiljniji pristup korištenju konkretnih empirijskih pokazatelja i stručnih razloga u okviru ocjene razmjernosti spornih epidemioloških mjera kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode ocjenjujemo kao važan korak u pogledu primjerenijeg, racionalnijeg i u konačnici objektivnijeg odnosa prema poštivanju Ustavom zajamčenih sloboda građana.

Prvi razlog zbog kojeg ostajemo pri našem već ranije izraženom neslaganju s ovlastima Nacionalnog stožera za civilnu zaštitu pa tako i s ovim izmjenama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti usko su vezane uz naša stajališta vezana uz nedostatak ustavnopravne osnove za donošenje takvih mjera u okviru redovnog zakonodavnog postupka u kojem se one ne izglasavaju odgovarajućom parlamentarnom podrškom propisanom Ustavom.

U ranijim COVID-19 predmetima precizno smo obrazložili stajalište da se u društvenim okolnostima koja obilježavaju (globalno) stanje pandemije izazvane SARS-COV-2 virusom, što nesporno predstavlja veliku prirodnu nepogodu, sva nova ograničenja temeljnih prava i sloboda moraju donositi u okviru članka 17. Ustava Republike Hrvatske. Naveli smo da kao neutemeljen odbacujemo argument da uvjet dvotrećinske većine onemogućava nadležna tijela državne vlasti da učinkovito reagiraju na prijetnje za život i zdravlje ljudi koje proizlaze iz pandemijskih okolnosti s obzirom da je takva kvalificirana većina potrebna isključivo za zakonske izmjene kojima se stvara opći pravni temelj za na zakonu utemeljenje daljnje konkretne mjere nadležnih tijela izvršne vlasti. Izmjene koje su predmet ocjene u ovom predmetu slikovit su primjer ispravnosti tog stajališta. Ne vidimo da bi činjenica da su se ove mjere ograničavanja temeljnih prava i sloboda raspravile i donosile u zakonodavnoj proceduri članka 17. Ustava na bilo koji način ograničila sposobnost nadležnih tijela izvršne vlasti da primjereno i učinkovito reagiraju na prijetnje za život i zdravlje ljudi. Puka pretpostavka da bi uvjet dvotrećinske većine otvorio prostor za neodgovorno politiziranje značajnog broja demokratski izabranih zastupnica i zastupnika koje bi za posljedicu imalo onemogućavanje neophodnih zakonskih izmjena nije nam prihvatljiva ako zbog ničeg drugog onda zbog činjenica da bi u takvim okolnostima mogao reagirati i sam Ustavni sud s obzirom da temeljno ustavno pravo na (zdrav) život za zakonodavca stvara i pozitivnu obvezu poduzimanja neophodnih mjera zaštite. U tom kontekstu ponovo naglašavamo i činjenicu da su ove zakonske izmjene donesene nakon što su tijela izvršne vlasti konkretne mjere već uvele svojim odlukama i krenula s njihovom primjenom.

Također smo naglasili da bi se poštivanjem uvjeta jačeg demokratskog legitimiteta ostvarenog kroz podršku kvalificirane saborske većine (koja odgovara većini kojom se donose i izmjene samog Ustava) promijenila i razina nadzora ocjene ustavnosti spornih mjera s obzirom da st. 2. čl. 17. zahtjeva ustavni nadzor primjerenosti naravi prijeteće pogibije. Nadzor razmjernosti iz čl. 16. znatno je zahtjevniji što odgovara i činjenici da se zakonska ograničenja temeljnih prava i sloboda na koje se primjenjuje donose običnom parlamentarnom većinom kojoj je karakterističan viši rizik arbitrarnosti u korištenju pripadajućih ovlasti.

Viša razina ustavnog nadzora opravdanosti ograničenja temeljnih prava i sloboda građana koju nosi ustavni test razmjernosti nalaže da sporne mjere ozakonjene ovim izmjenama ZZPZB-a predstavljaju prekomjerno ograničenje temeljnih prava i sloboda.

Kao što smo ukazali na početku u konkretnom predmetu naša ocjena ustavnosti usredotočena je na mjeru zabrane privatnih okupljanja ljudi u privatnim domovima koja pri tome nije popraćena nikakvim ograničenjima mjere u obliku izuzetaka. Takva mjera zabrane nesporno predstavlja ograničenje ustavnog jamstva poštovanja i pravne zaštite osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti svake osobe propisano čl. 35 Ustava. Štoviše, privatnost osobnog i obiteljskog života unutar četiri zida privatnog doma predstavlja izuzetno intiman prostor od izuzetnog značaja za slobodan razvoj svake osobe. Ograničenje ovako intimnog temeljnog interesa svake osobe ne poduzima se olako. Niti se može opravdati zaštitom nekih uobičajenih društvenih interesa. U trideset godina ustavne demokracije u Hrvatskoj, koje su bile obilježene i periodima visoke ugroze za život građana odnosno sigurnost i opstojnost pravnog poretka, niti jednom se na iole sličan način nije zadiralo u njihovu privatnu intimnu sferu kao što je to slučaj s ovom mjerom.

Činjenica da se mjera ove vrste kojom se ograničava osobna sloboda najintimnije kategorije koristi isključivo u svrhu suzbijanja izuzetno velike prijetnje samo potvrđuje ranije navedenu ocjenu da rizik za život i zdravlje ljudi koji predstavlja pandemija izazvana SARS-COV-2 virusom ipak predstavlja takvu okolnost kakvu je Ustav predvidio u svom članku 17. Uvođenje ovako teškog ograničenja intimnog prostora slobode svake osobe zasigurno zaslužuje čvršću demokratsku podršku od one koju predstavlja obična većina.

Drugim riječima, da bi se ljudima zadiralo u intimu njihovog osobnog života u njihovim privatnim kućama i stanovima legitiman cilj mora biti izuzetno važan za društvo. Štoviše on mora biti realan. Mora postojati stvarna i vrlo konkretna prijetnja da će se šteta po taj društveni cilj ostvariti. U slučaju konkretne mjere nije sporno da ju je moguće pravdati sprječavanjem dva izuzetno vrijedna društvena interesa: 1) sprječavanje gubitka života značajnog broja ljudi i 2) urušavanjem funkcioniranja zdravstvenog sustava zbog velikog opterećenja oboljelima COVID-19. Na generalnoj razini mjeru stoga nalazi načelno opravdanje u izuzetno važnim društvenim vrijednostima.

No, s obzirom na izuzetnu težinu koje ovo ograničenje ima za osobnu slobodu i autonomiju građana odnosno na rizike koje ovakva vrsta ograničenja imaju u smislu jačanja sklonosti državne vlasti arbitrarnom samovoljnom postupanju načelno opravdanje nije dovoljno. Prijetnja mora biti realna, stvarna i dokaziva. Ne smije ostati na razini hipotetskog.

Svjesni smo da su u glavnom fokusu ove skupine COVID-19 predmeta izmjene Zakona o zaštiti pučanstva o zaraznih bolesti. Zakonske odredbe su po svom karakteru općenitog izričaja. Svoju konkretizaciju dobivaju primjenom od strane nadležnih tijela. U konkretnom slučaju zakonska odredba sadrži ovlast tijelu izvršne vlasti da ju aktivira po potrebi. Nadležno tijelo ima mogućnost postaviti konkretnije uvjete njene primjene i ta odluka je također podložna ustavnosudskoj kontroli jer predstavlja opći pravni propis podzakonske razine. No, ako se inzistira na primjeni članka 16. Ustava onda mu je potrebno ostati vjeran na svim razinama, a posebno na zakonodavnoj razini. U tom smislu primjećujemo da je sporna zakonska odredba propisana vrlo općenito, njen izričaj je izuzetno širok. Ovlast aktivacije ove mjere koja predstavlja tako teško ograničenja osnovne osobne slobode građana nije ničime uvjetovana. Nisu joj nametnuta ikakva pa niti osnovna ograničenja.

Posljedično, mjeru je moguće aktivirati bez da je zadovoljen neki prag ozbiljnosti prijetnje. Ovako široko postavljena ovlast dozvoljava nadležnom tijelu izvršne vlasti da je koristi i onda kada je prijetnja 1) gubitka života značajnog broja ljudi odnosno 2) urušavanja funkcioniranja zdravstvenog sustava tek hipotetska odnosno nije realna, stvarna i dokaziva. Drugim riječima, zadiranje u intimu osobnog života građana u njihovim privatnim domovima dopušteno je ne isključivo kao zadnja linija nužne obrane od realne, stvarne prijetnje već kao mjera predostrožnosti zbog mogućnosti ugroze koja se može i ne mora ostvariti.

Drugo, forma prekršaja koja je dana zabrani kršenja ove mjere ne odgovara 1) težini posljedica koju mjera ima za intimu i slobodu građana pa i 2) samom društvenom značaju svrhe koji se njome cilja zaštiti.

Činjenica da se zakonodavac odlučio za formu prekršaja ukazuje da se ovom mjerom ne cilja suzbijati stvarno realna vjerojatnost da će okupljanje dovesti do daljnjeg širenja zaraze. Kada bi opasnost da će svako veće okupljanje ili bar većinski dio takvih okupljanja dovesti do širenja zaraze, a time i do konkretne ugroze nečijeg života i zdravlja, te u konačnici urušavanjem redovnog funkcioniranja zdravstvenog sustava, bila realna (i u konačnici ovisna o potkrijepljenosti odgovarajućim empirijskim dokazima) zakonodavac bi reagirao u formi prijetnje kaznenopravne zabrane i sankcije. To bi bila njegova ustavna obveza s obzirom na pozitivnu obvezu zaštite temeljnog prava na život i zdravlje koju mu Ustav nameće. Štoviše, zakonodavac je tu svoju ustavnu obvezu vrlo odgovorno ispunio propisujući kazneno djelo širenje i prenošenje zarazne bolesti u članku 180. Kaznenog zakona koji jasno propisuje da će se kaznom zatvora do dvije godine kazniti onaj tko ne postupi po propisima ili naredbama kojima nadležno državno tijelo naređuje preglede, dezinfekciju, dezinsekciju, deratizaciju, odvajanje bolesnika ili drugu mjeru za sprečavanje i suzbijanje zarazne bolesti među ljudima pa zbog toga dođe do opasnosti od širenja zarazne bolesti među ljudima odnosno da će se kaznom zatvora do tri godine kaznit onaj tko ne pridržavajući se mjera zaštite drugoga zarazi opasnom zaraznom bolešću.

Činjenice da već postoji jasno određeno kazneno djelo kojim se cilja spriječiti ponašanje kojim se realno pridonosi ugrozi života i zdravlja odnosno da je spornim izmjenama zakonodavac odlučio mjeri zabrane okupljanja u intimi privatnog doma dati prekršajnu formu ukazuju da se ovom mjerom suzbija tek rizik da bi do ugroze moglo doći odnosno pretpostavljena mogućnost da bi većim okupljanjem u zatvorenom prostoru moglo doći do pridonošenja daljnjem ili bržem širenju virusne zaraze.

Prekršajna forma razotkriva nerazmjernost mjere na dva načina.

S jedne strane samo činjenica da postoji rizik koji odražava mogućnost da će se prijetnja ugroze možda ostvariti, a možda neće nije dovoljna da bi opravdala takvo teško zadiranje u intimu i slobodu građana. S obzirom da svrha ovako grubog zadiranja u osobnu slobodu nije primarno usmjerena k uklanjanju stvarne, realne opasnosti već je zadiranje u intimu osobnog života u privatnom domu dopušteno i radi otklanjanja nedorečenog rizika ugroze slijedi da su štetne posljedice koje mjera proizvodi za Ustavom zajamčenu slobodu građana u očiglednom nerazmjeru s mogućim, ali nepredvidljivim koristima koje bi iz nje eventualno mogle proizaći. Drugim riječima, čak i da ne postoji blaže ograničenje temeljne slobode građana kojim se podjednako uspješno može ukloniti nesigurnost rizika ugroze, što je vrlo malo vjerojatno, ova mjera ne zadovoljava uvjet razmjernosti stricto sensu.

Ovoj ocjeni u prilog ide i činjenica da je Nacionalni stožer, kao što je vidljivo iz konkretnih U-II prijedloga ocjene ustavnosti mjera stožera u ovoj skupini COVID-19 predmeta, u svojoj praksi ovu zakonsku mjeru konkretizirao na izuzetno selektivan način određujući zabrane okupljanja u privatnim kućama i stanovima građana (bez obzira na prostorne uvjete ili osobne potrebe onih koji u njima sudjeluju) dok je dopuštao znatno veća okupljanja u zatvorenim javnim prostorima pravdajući to najčešće (iako ne isključivo) gospodarskim razlozima. Pri tome nisu uvedeni ikakvi kriteriji rasta opasnosti širenja zaraze odnosno ostvarenja rizika ugroze temeljem kojih se moglo objektivnije ocijeniti hoće li zabrana biti aktivirana odnosno prekinuta. Zabrana se u praksi propisivala po diskreciji Nacionalnog stožera pri čemu i dalje nakon više od godinu dana pandemije ostaje nepoznato u kojem pravnom postupku sukladno kojim postupnim pravilima to tijelo donosi svoje odluke. Štoviše, početkom prosinca (u vrijeme donošenja spornih izmjena Zakona) smo s ostatkom javnosti imali priliku svjedočiti »Apelu liječnika i znanstvenika u borbi protiv Covid-19 u Hrvatskoj« od 6. prosinca 2020. koji je sukob unutar tog sustava o nužnosti i pravovremenosti aktivacije ove i drugih mjera učinio javnim.

U tom smislu sa zadrškom smo pristupili nekim tvrdnjama iz očitovanja koje je kao argumente u kontekstu rasprave o razmjernosti sporne mjere zabrane privatnog okupljanja u svom očitovanju iznosi predlagatelj te mjere. Primjerice, u očitovanju je iznesena empirijska tvrdnja da i uvođenje sporne mjere zabrane privatnih okupljanja kao i drugih u čl. 47. ZZPZB uvedenih mjera opravdava empirijski podatak da iz »analize žarišta prema podacima unesenim u Registar zaraznih bolesti Nacionalnog javnozdravstvenog informacijskog sustava (NAJS) potvrđuju vrlo veliku zastupljenost obiteljskih kontakata u ukupnom broju oboljelih slučajeva kod kojih se, s obzirom na veliku slobodnu (nekontroliranu) cirkulaciju virusa u populaciji, uopće nije mogao utvrditi vjerojatni izvor zaraze.«. Prije svega, kako Ustavnom sudu nije predočena ta analiza nismo u mogućnosti niti pristupiti razmatranju parametara temeljem kojih je ona provedena tako da bi iznesene zaključke trebali uzeti na potpuno povjerenje. Sudačka dužnost nam takvo povjerenje ne dopušta s obzirom da nam je osnovna zadaća ocijeniti je li došlo do neprimjerenog zadiranja u slobode građana od upravo strane onih kojima smo pozvani pokloniti to povjerenje. Pretpostavka da bi suci Ustavnog suda trebali postupati temeljem potpunog povjerenja u one čije postupke nadziru je tim više problematična ako su izjave koje se pružaju kao opravdanje osporavanih mjera nedosljedne. Tvrdnja da »se obzirom na veliku slobodnu (nekontroliranu) cirkulaciju virusa u populaciji, uopće nije mogao utvrditi vjerojatni izvor zaraze« logički priječi zaključak da su obiteljska okupljanja vjerojatno bila izvor širenja zaraze. To tim više jer se od jeseni prošle godine opetovano javno iznosila činjenica da se zbog prevelikog broja zaraženih odustalo od mjere utvrđivanja kontakata koja je služila kao osnovna linija epidemiološke obrane do ljeta 2020.

Značajan broj sličnih nedostataka u pogledu znanstvenog kredibiliteta odnosno vidljivih internih kontradiktornosti nalazimo u tvrdnjama da »Analizom anamnestičkih tekstualnih podataka utvrđeno je obiteljsko okupljanje kao vjerojatni izvor zaraze u 16.053 slučajeva, što je 57,44 % od 27.949 slučajeva kod kojih je utvrđen vjerojatni izvor zaraze. Brojni slučajevi gdje se nije moglo utvrditi izvor zaraze dokaz su velike cirkulacije virusa u populaciji i loše epidemiološke situacije. U takvim okolnostima navedenih 16.053 obolijevanja za koje je s velikom vjerojatnošću utvrđeno da je unutar obitelji došlo do zaraze, predstavlja izrazito visoki broj. Nadalje, prema podacima unesenim u Digitalnu platformu za praćenje COVID-19 utvrđeno je da je, među osobama koje su bile u karanteni zbog bliskog kontakta s bolesnom osobom, 9 % oboljelo neposredno prije stavljanja u karantenu, tijekom karantene i neposredno poslije završetka karantene, od kojih je za 52 % karantena bila određena zbog obiteljskog/kućnog kontakta.«. Navedene tvrdnje sadrže čitav niz podataka za koje nam niti u osnovi nije poznat izvor i metoda kojom su prikupljeni i obrađeni. Štoviše opetovano iznesene tvrdnja da se zbog velikog broja zaraženih i širenja zaraze nije moglo kvalitetno i sustavno ispitati povezanost između zaraženih i kontakata nije dosljedna jednako učestalo iznesenim tvrdnjama da se s vjerojatnošću, pa čak i »velikom vjerojatnošću«, utvrdilo da se privatna okupljanja izvor zaraze. S jednakim kredibilitetom bi tako mogli tvrditi da su u najmanju ruku jednako važan izvor širenja zaraze bila okupljanja u trgovinama i drugim gospodarskim prostorima u kojima je jednako nerealno očekivati da će se ljudi (stalno) držati mjera držanja razmaka ili nošenja maske. Naravno da bi takva tvrdnja bila neozbiljna.

Ovdje napominjemo kako naša suzdržanost prema podacima ne znači kako smatramo da su oni u konačnici pogrešni. Jednostavno nismo imali priliku raspraviti njihovu utemeljenost. To nije odgovornost predlagatelja osporavanih zakonskih izmjena koji je podatke iznio u svom očitovanju. Odgovornost je na Ustavnom sudu koji nije odgovorio na svoju dužnost da detaljnije ispita njihovu utemeljenost i koji suprotno postupovnim pravilima Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ovakve važne predmete raspravlja i odlučuje bez sudjelovanja stranaka pa i bez ikakvog nadzora javnosti.

Dosad navedeno ukazuje na već spominjanu vrlo široku diskreciju koja je spornim zakonskim izmjenama dana Nacionalnom stožeru iako se radi o mjeri kojom se ograničavaju najintimnije slobode građana tako odnosno na nedostatak objektivnih kriterija procjene realnosti i težine ugroze kojima se određuje prag prije kojeg se o takvom ograničenju temeljnih sloboda ne pristupa.

U konačnici, s obzirom na vrlo jasnu nedosljednost u pogledu zabrana privatnih okupljanja u privatnim domovima u odnosu na okupljanja u javnim zatvorenim prostorima, a posebno onim gospodarskog karaktera, ostaje dojam da je Nacionalni stožer zakonsku mjeru u dobrom dijelu koristio kako bi gospodarsku štetu do koje nesumnjivo dolazi zbog (opravdanih i neopravdanih) epidemioloških mjera ublažio puštajući okupljanja u javnim zatvorenim prostorima dok bi istovremeno rizik koji takav blagonakloni pristup ima po značajnije širenja zaraze umanjivao strožim ograničavanjem mogućnosti građana da ostvare privatni kontaktom s bliskim osobama u intimi svog privatnog doma. Uvažavajući društvenu važnost gospodarskih interesa smatramo kako oni nemaju jednaku težinu koju za čovjeka ima neometana privatnost doma u kojoj slobodno i sukladno svojoj osobnoj odgovornost ostvaruje svoje emocionalne osobne potrebe druženja s bliskim osobama. Pri tome ne treba zanemariti niti upozorenja zdravstvene struke da se ugrožavanjem te vrstu osobne intime i slobode građana ujedno ugrožava i njihova psihološka tj. zdravstvena dobrobit.

Niti hipotetska mogućnost ostvarenja ugroze (tj. rizik ugroze) niti gospodarski interesi ne mogu imati onu težinu koju treba imati legitimni cilj kojim je moguće opravdati tako drastično ograničenje osobne slobode kao što je potpuna zabrana okupljanja i druženja građana u intimi njihovog privatnog doma.

S druge strane, ovlasti koje nadležnim tijelima dopušta prekršajna forma nisu dostatne kako bi se ostvarila bit mjere zabrane okupljanja u privatnim prostorima odnosno domovima građana. Ne zadovoljavaju uvjet sposobnosti kao dio testa razmjernosti. Mjera zabrane gubi smisao ako nadležnim tijelima stvarno nije moguće utvrditi činjenice temeljem kojih mogu utvrditi osobnu odgovornost za njeno kršenje što je preduvjet za izricanje sankcije. Da bi se mjera zabrane privatnih okupljanja u privatnim domovima dosljedno provodila nadležna tijela (policija, inspekcija i sl.) moraju biti u mogućnosti ući u prostor kako bi utvrdili broj i identitet osoba koje borave u prostoru. U slučaju prekršajnih djela policija ima izuzetno usku mogućnost ulaska u privatni dom građana. Ta mogućnost strogo je određena čl. 159. Prekršajnog zakona u svrhu hitnog izvođenja dokaza zbog čega ovlaštene osobe tijela državne uprave mogu od suda zatražiti nalog da i prije pokretanja prekršajnog postupka pretraže stan i druge prostore, prijevozna sredstva, prtljagu i osobe ako postoje osnove sumnje da je počinjen prekršaj. Nadležna tijela stoga ne mogu utvrdit broj i identitet osoba u privatnom domu bez da su prethodno ishodile sudski nalog.

Nismo svjesni da je do sada policija koristila mogućnost čl. 159. u svrhu utvrđivanja spornog prekršajnog djela privatnih okupljanja u privatnim domovima. Niti je realno očekivati da će policijski službenici hrliti pred prekršajne sudove kako bi od njih ishodili naloge da ljudima ulaze u privatnost njihovih domova kako bi legitimirali tamo prisutne iako je činjenica da se takva okupljanja svakodnevno događaju u nemalom broju. Dapače, vjerojatnost da svi koji čitaju ovo izdvojeno mišljenje i sami nisu sudjelovali na takvim okupljanima unatoč činjenici postojanja zabrane je izuzetno mala ako uopće ikakva. Činjenica da usprkos frekventnosti takvih okupljanja policija ipak ne koristi ovlast iz članka 159. Prekršajnog zakona dodatno potvrđuje da se prekršajnom mjerom zabrane privatnih okupljanja ne pokušava spriječiti konkretna opasnost da će na privatnom okupljanju realno doći do širenja zaraze već je ono prije svega reakcija na mogućnost da bi do toga možda moglo doći.

Iz dosadašnje analize slijedi kako smatramo da mjera ograničenja temeljne slobode osobnog i obiteljskog života u privatnosti svog doma, a time i dostojanstva osobe ne zadovoljava uvjet razmjernosti iz čl. 16. Ustava jer je 1) cilj koji se njome u stvarnosti želi ostvariti (kontrola neodređenog rizika ugroze do koje može, ali i ne mora doći) u očiglednom nerazmjeru na težinu zadiranja u intimu i slobodu pojedinca, a 2) sama mjera u konačnici nije sposobna ostvariti taj cilj zbog jasne neusklađenosti s mjerama koje dopuštaju isti rizik u drugim kategorijama zatvorenog prostora. Stajališta smo da sporna mjera zabrane privatnih okupljanja predstavlja neustavno ograničenje temeljna prava i slobode zajamčena čl. 34. i čl. 35. Ustava.

Na kraju ćemo izložiti i naše izrazito neslaganje s ocjenom većine koja se odnosi na ovlasti policije da ulaskom u privatne domove građana osigurava provođenje ove zabrane.

U cijelosti odbacujemo tumačenje većine prema kojem činjenica da je odredbom čl. 159. Prekršajnog zakona policiji dana mogućnost da uz sudski nalog, a nakon što je uvjerila sud u hitnost i neophodnost takvog postupanja obavlja pretrage privatnih domova građana kako bi prikupila dokaze da je počinjen (ozbiljan) prekršaj automatski znači da policija može ulaziti u privatne domove građana kako bi sankcionirala privatna okupljanja zabranjena ovom mjerom temeljem stavka 4. članka 34. Ustava koji propisuje da redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka ako je to neophodno radi otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi iako se tome vlasnik prostora protivi (vidi tč. 13.7 obrazloženja većinske odluke). Osim što je očigledno suprotno strogoj formi čl. 159. Prekršajnog zakona koja ukazuje da niti samom zakonodavcu nije bio cilj dopustiti policiji takvo zadiranje u osobne slobode građana ovakvo formalističko tumačenje ustavnih jamstava otvara put k ovlastima izvršnih tijela prisile koja su odlika onog što se kolokvijalno naziva policijskom državom. Većina očigledno ne razumije ili ne želi prihvatiti da čl. 34. Ustava predstavlja jamstvo slobode pojedinca u odnosu na državnu vlast tj. zaštitu pojedinca od nepotrebnog i neprihvatljivog zadiranja tijela državne vlasti u prostor osobnosti i intime rezerviran samo za konkretnu osobu. Već iz ove jednostavne vrijednosne postavke slijedi da svako zadiranje u taj prostor osobne slobode mora biti izuzetan. Mora biti pravno određen isključivo kao neophodna strogo i usko definirana iznimka od ustavnog pravila da je čovjek slobodan u svojim privatnim odnosima u svom privatnom domu.

Iz st. 4. čl. 34. Ustava vrlo jasno proizlazi da policija ima izravnu ustavnu ovlast ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka samo ako je to neophodno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi hvatanja počinitelja kaznenog djela. Nikako radi sprječavanja i sankcioniranja prekršajnih djela koja su po svojoj definicija blaža opasnost društvenom interesu od kaznenih djela! Stoga nam nije jasno zašto se vrlo dosljedno (a time i očigledno) ignorira činjenica da je ugrožavanje života i zdravlja ljudi širenjem zaraze kazneno djelo te da u okviru sprječavanja i sankcioniranja tog kaznenog djela policija ima na raspolaganju i ovlast iz st. 4. čl. 34. Ustava ako se ispune uvjeti koji dopuštaju njezino korištenje.

Policija ima istu ovlast ako je to neophodno radi otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega. Da je privatno okupljanje u intimi privatnog doma per se opasnost po život i zdravlje ljudi (posebno onih koji su tamo prisutni svojoj slobodnom voljom) ne bi imalo formu prekršaja već kaznenog djela! Štoviše da se radi o opasnosti ove ustavne razine policija ne bi tako rijetko koristila kako ovlast iz čl. 159. Prekršajnog zakona tako i izravnu ustavnu ovlast iz st. 4. čl. 34. Ustava. Činjenica je da građani u najmanju ruku vrlo parcijalno i površno poštuju mjeru zabrane privatnih okupljanja u svojim privatnim domovima odnosno da nadležna pravosudna tijela svjesna te činjenice to vrlo širokogrudno toleriraju. Kao što smo ranije ukazali sve to govori da se spornom mjerom zabrane privatnih okupljanja pokušava kontrolirati određeni rizik da bi do ugroze moglo doći, a ne konkretna vjerojatna prijetnja životu i zdravlju. Tvrditi u takvim ustavnopravnim i životnim okolnostima da st. 4. čl. 34. dopušta policiji da bez sudskog naloga i privole građana ulazi u privatne domove kako bi sankcionirala privatna okupljanja iz epidemioloških razloga je, pristojno rečeno, ustavnopravni formalizam najviše kategorije. Ovakvim svojim »pristupom« većina ne da slabi zaštitu od arbitrarnog postupanja vlasti već ugrožava samu bit te zaštite. Sloboda građana i građanki, a posebno ona ovako intimnog karaktera, zaslužuje puno više obzira i poštovanja pa čak i u doba pandemije.

Slijedom navedenog izražavamo neslaganje s odlukom većine, s posebnim naglaskom na njeno obrazloženje koje se odnosi na policijske ovlasti iz čl. 34. st. 4. Ustava.

Zagreb, 14. lipnja 2021.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.
 Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.
 Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.