### NN 23/2023 (28.2.2023.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-627/2022 i dr. od 7. veljače 2023. i dva izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

390

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 7. veljače 2023. donio je

ODLUKU

I. Ukida se Uredba o uslužnim područjima (»Narodne novine« broj 147/21.) u cijelosti.

II. Ova odluka stupa na snagu 15. srpnja 2023.

III. Protekom roka iz stavka II. ove odluke prestaje važiti rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-627/2022 i dr. od 29. ožujka 2022., objavljeno u »Narodnim novinama« broj 40/22.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske, na temelju članka 7. stavka 6. i članka 88. stavka 1. Zakona o vodnim uslugama (»Narodne novine« broj 66/19.; u daljnjem tekstu: ZoVU:66/19) na sjednici održanoj 30. prosinca 2021. donijela je Uredbu o uslužnim područjima koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 147 od 31. prosinca 2021. (u daljnjem tekstu: Uredba). Uredba je stupila na snagu 8. siječnja 2022.

2. Predlagatelj Liburnijske vode d.o.o., Ičići, zastupan po direktoru Ervinu Mraku, kojeg zastupa Ivora Hrunčev, podnio je 2. veljače 2022. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 27. Uredbe (predmet broj: U-II-627/2022).

Predlagatelj Grad Ivanec, zastupan po gradonačelniku Miloradu Batiniću, kojeg zastupa Ivana Moravec, odvjetnica u Varaždinu, podnio je 22. veljače 2022. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 4. Uredbe i Uredbe u cijelosti (predmet broj: U-II-1034/2022).

Predlagatelj KOMUNALAC d.o.o., zastupan po direktoru Marinu Coliću, kojeg zastupa Luka Mrkić, odvjetnik u Zadru, podnio je 29. ožujka 2022. prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 33. Uredbe (predmet broj: U-II-1846/2022).

Predlagatelji Grad Labin, Općina Kršan, Općina Pićan, Općina Raša, Općina Sveta Nedelja i Vodovod Labin d.o.o., koje zastupaju odvjetnici u Odvjetničkom društvu Vukić i partneri d.o.o. sa sjedištem u Rijeci, podnijeli su 22. travnja 2022. prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 26. Uredbe (predmet broj: U-II-2540/2022).

Predlagatelj METKOVIĆ d.o.o. iz Metkovića, zastupan po članu uprave Filipu Dominikoviću, kojeg zastupa Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu, podnio je 25. svibnja 2022. prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom članka 7. stavka 2. i članka 88. stavka 2. ZoVU-a:66/19 te je u tom prijedlogu osporavao i članak 40. Uredbe (predmet broj: U-I-3209/2022). Dio prijedloga koji se odnosi na članak 40. Uredbe, Ustavni sud izdvojio je u poseban predmet koji se vodi pod brojem U-II-5113/2022.

2.1. Predlagatelji u predmetima broj: U-II-627/2022, U-II-1034/2022 i U-II-1846/2022 predložili su Ustavnom sudu da, do donošenja konačne odluke o tim prijedlozima, na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) donese privremenu mjeru kojom obustavlja izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi Uredbe jer bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

2.2. Ustavni sud donio je rješenje broj: U-II-627/2022 i dr. od 29. ožujka 2022., koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 40/22., čija izreka u točkama I. i II. glasi:

»I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe o uslužnim područjima (‘Narodne novine’ broj 147/21.) u cijelosti.

II. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Uredbe o uslužnim područjima (‘Narodne novine’ broj 147/21.) iz točke I. izreke ovog rješenja privremeno se obustavlja izvršenje svih općih i pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju Uredbe o uslužnim područjima (‘Narodne novine’ broj 147/21.).«

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud uz dopis broj: U-II-627/2022 od 14. veljače 2022., dopis broj: U-II-1034/2022 od 24. veljače 2022., dopis broj: U-II-1846/2022 od 30. ožujka 2022., dopis broj: U-II-2540/2022 od 27. travnja 2022. i dopis broj: U-I-3209/2022 od 1. lipnja 2022. dostavio je prijedloge predlagatelja Ministarstvu gospodarstva i održivog razvoja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) radi očitovanja i Vladi na znanje.

3.1. Očitovanja Ministarstva dostavljena su Ustavnom sudu aktima klasa: 011-04/22-01/29, urbroj: 517-09-3-22-2 od 29. ožujka 2022. u predmetu broj: U-II-627/2022; klasa: 325-01/22-01/94, urbroj: 517-09-3-22-2 od 15. travnja 2022. u predmetu broj: U-II-1034/2022; klasa: 011-01/22-01/244, urbroj: 517-09-3-22-2 od 15. travnja 2022. u predmetu broj: U-II-1846/2022 (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 15. travnja 2022.); klasa: 011-01/22-01/312, urbroj: 517-09-3-22-2 od 26. svibnja 2022. u predmetu broj: U-II-2540/2022 (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 26. svibnja 2022.); i klasa: 011-01/22-01/406, urbroj: 517-09-3-22-2 od 7. srpnja 2022. u predmetu broj: U-II-5113/2022 (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva od 7. srpnja 2022.).

II. OSPORENE (I DRUGE RELEVANTNE) ODREDBE UREDBE

4. Osporeni (i drugi relevantni) članci Uredbe glase:

»Članak 1.

Ovom se Uredbom uspostavljaju uslužna područja, određuju njihove granice i društvo preuzimatelj.«

»Članak 4.

(1) Uslužno područje 2 obuhvaća sve gradove i općine u Varaždinskoj županiji.

(2) Društvo preuzimatelj na uslužnom području 2 je Varkom d.d., Varaždin.«

»Članak 26.

(1) Uslužno područje 24 obuhvaća gradove Labin, Pula-Pola i Vodnjan-Dignano, te općine Barban, Fažana-Fasana, Kršan, Ližnjan-Lisignano, Marčana, Medulin, Pićan, Raša, Sveta Nedjelja i Svetvinčenat u Istarskoj županiji.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka uslužno područje 24 ne obuhvaća dijelove naselja Kukurini, Montovani, Orič, Pićan i Sveta Katarina iz Općine Pićan, navedena u članku 25. stavku 3. ove Uredbe.

(3) Uslužno područje 24 obuhvaća i naselje Škopljak i dio naselja Gračišće (Žlepčari) iz Općine Gračišće te naselje Gologorički Dol iz Općine Cerovlje u Istarskoj županiji.

(4) Društvo preuzimatelj na uslužnom području 24 je Vodovod Pula d.o.o., Pula.

Članak 27.

(1) Uslužno područje 25 obuhvaća gradove Bakar, Čabar, Delnice, Kastav, Kraljevica, Opatija, Rijeka i Vrbovsko te općine Brod Moravice, Čavle, Fužine, Jelenje, Klana, Kostrena, Lokve, Lovran, Matulji, Mošćenička Draga, Mrkopalj, Ravna Gora, Skrad i Viškovo u Primorsko-goranskoj županiji.

(2) Društvo preuzimatelj na uslužnom području 25 je KD vodovod i kanalizacija d.o.o., Rijeka.«

»Članak 33.

(1) Uslužno područje 31 obuhvaća gradove Biograd na Moru i Benkovac te općine Polača, Lišane Ostrovičke, Sveti Filip i Jakov, Pakoštane, Pašman i Tkon u Zadarskoj županiji.

(2) Društvo preuzimatelj na uslužnom području 31 je Komunalac d.o.o., Biograd na Moru.«

»Članak 40.

(1) Uslužno područje 38 obuhvaća gradove Metković, Opuzen i Ploče te općine Kula Norinska, Pojezerje, Zažablje i Slivno u Dubrovačko-neretvanskoj županiji.

(2) Uslužno područje 38 obuhvaća i Grad Vrgorac i Općinu Gradac, osim naselja Drvenik i Zaostrog u Splitsko-dalmatinskoj županiji.

(3) Uslužno područje 38 obuhvaća i dio naselja Živogošće (Brikva) iz Općine Podgora te dio naselja Župa Srednja (Turija) iz Općine Zagvozd u Splitsko-dalmatinskoj županiji.

(4) Društvo preuzimatelj na uslužnom području 38 je Izvor Ploče d.o.o., Ploče.«

4.1. Relevantne odredbe ZoVU-a:66/19 glase:

»Opći interes i javna služba

Članak 4.

(1) Vodne usluge su djelatnosti od općeg interesa i obavljaju se kao javna služba.

(2) Vodne usluge su od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području (međukomunalne djelatnosti) i za Republiku Hrvatsku.

(...)

Načela

Članak 5.

(1) Vodne usluge pružaju se pod nediskriminacijskim i socijalno priuštivim uvjetima.

(2) Djelatnosti vodnih usluga obavljaju se trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito.

(3) Djelatnosti vodnih usluga obavljaju se tako da se osigura njihov održivi razvitak i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga.

(4) Komunalne vodne građevine održavaju se trajno u stanju funkcionalne ispravnosti.

(5) Cijene vodnih usluga određuju se prema načelu povrata troškova od vodnih usluga kako je uređeno zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva u granicama ekonomske učinkovitosti te načelima pravičnosti, zaštite od monopola i socijalne priuštivosti cijene vode. Sustav međusobnih subvencija ne može se koristiti za socijalne poticaje, osim kad je ovim Zakonom drukčije uređeno.

(6) Cijena vodne usluge određuje se, u pravilu, u jednakim visinama na uslužnom području.

(7) Troškovi upravljanja komunalnim vodnim građevinama, uključujući održavanje komunalnih vodnih građevina i troškovi poslovanja javnog isporučitelja vodnih usluga financiraju se iz cijene vodne usluge.

(...)«

»Uslužna područja

Članak 7.

»(1) Uslužno područje uspostavlja se radi:

1. osiguranja povrata troškova od vodnih usluga kako je definirano zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva putem socijalno priuštive cijene vode

2. uspostave javnog isporučitelja vodnih usluga sposobnog za održivi razvoj i održavanje komunalnih vodnih građevina, uključujući i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju na način određen ovim Zakonom te

3. poslovne samoodrživosti, financijske stabilnosti i visokog stupnja učinkovitosti javnih isporučitelja vodnih usluga.

(2) Uslužno područje uspostavlja se na postojećim vodoopskrbnim područjima na kojim se isporučuje voda za ljudsku potrošnju od najmanje dva milijuna kubnih metara godišnje s mogućim odstupanjem od -10 %.

(...)

(6) Vlada Republike Hrvatske uredbom o uslužnim područjima uspostavlja uslužna područja i određuje njihove granice. Ova uredba donosi se nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga.

(...)«

»2. Ustrojavanje jedinstvenog isporučitelja vodnih usluga

Pripajanje društava kapitala

Članak 88.

(1) Svi postojeći javni isporučitelji vodnih usluga na uslužnom području dužni su se pripojiti javnom isporučitelju vodnih usluga koji je društvo kapitala, a koje je određeno uredbom iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona kao društvo preuzimatelj, a društvo preuzimatelj je dužno prihvatiti pripajanje, u roku od šest mjeseci od dana od stupanja na snagu uredbe iz članka 7. stavka 6. ovoga Zakona.

(...)«

4.2. Članak 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.) u mjerodavnom dijelu glasi:

»Objavljivanje dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću

Članak 11.

(1) Tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

(2) Savjetovanje s javnošću tijela državne uprave provode preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanja s javnošću, a druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima preko internetske stranice ili preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, objavom nacrta propisa, općeg akta odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja.

(3) Tijela javne vlasti iz stavka 1. ovoga članka dužna su provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju od 30 dana, osim u slučajevima kad se savjetovanje provodi sukladno propisu kojim se uređuje postupak procjene učinaka propisa.

(4) Po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga tijelo javne vlasti dužno je izraditi i objaviti na središnjem državnom internetskom portalu za savjetovanje s javnošću odnosno internetskoj stranici izvješće o savjetovanju s javnošću, koje sadrži zaprimljene prijedloge i primjedbe te očitovanja s razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi. Izvješće o savjetovanju s javnošću nositelj izrade nacrta obvezno dostavlja tijelu koje usvaja ili donosi propis, opći akt ili dokument.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelj u predmetu broj: U-II-627/2022 navodi da će donošenjem Uredbe profitirati upravo privatni interesi »budući je tzv. ‘okrupnjavanje’ radi dostizanja tzv. ‘priuštivosti’ cijene vodnih usluga mit kojega se stalno nastoji plasirati kao rezultat direktiva Europske unije što naprosto nije slučaj.«

Smatra da Uredba nije u suglasnosti s člankom 52. stavkom 2. Ustava i s člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19. Naime, predlagatelj tvrdi da godišnje isporučuje 2,2 milijuna m3 vode, slijedom čega udovoljava kriterijima iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19 za uspostavu uslužnog područja. Navodi da ostvaruje optimalno poslovanje s aspekta pokrivenosti sustava vodoopskrbom (cca 99,1 %) i odvodnjom (cca 70 % na području Liburnijske rivijere) te su vodni gubici daleko ispod državnog prosjeka. Ističe da je u postupku realizacije projekta/investicije – Aglomeracija Liburnijska rivijera, pa da bi pripajanjem društvu preuzimatelju koji je određen člankom 27. Uredbe taj projekt ostao upitan, odnosno neizvediv jer bi nakon pripajanja predlagatelja društvu preuzimatelju bilo potrebno izraditi novu studijsku dokumentaciju, osigurati financijska sredstva za izradu studijske dokumentacije od cca 1.000.000,00 kuna i ponovo ishoditi odobrenja svih općinskih i gradskih vijeća te ponoviti postupak odobrenja novog projekta.

Ističe da ne postoje nikakve ni objektivne ni zakonske zapreke da predlagatelj nastavi samostalno poslovati kao javni isporučitelj vodnih usluga, te da bi svaki pokušaj pripajanja bio upitan s aspekta učinkovitosti i produktivnosti poslovanja budućeg javnog isporučitelja vodnih usluga.

5.1. Stoga predlagatelj u predmetu broj: U-II-627/2022 predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe.

6. Predlagatelj u predmetu broj: U-II-1034/2022 osporava formalnu suglasnost Uredbe navodeći da je u postupku njezinog donošenja javno objavljen njezin nacrt u kojem nije naveden postojeći javni isporučitelj vodnih usluga IVKOM – VODE d.o.o., Ivanec., koji je ujedno i jedini (do danas) isporučitelj za uslužno područje 3 (koje je prema Uredbi postalo dio uslužnog područja 2 na kojem je društvo preuzimatelj Varkom d. d.).

Ističe da su svi prigovori i primjedbe predlagatelja i ostalih zainteresiranih subjekata dostavljeni na vrijeme u postupku javnog savjetovanja (javno objavljenog na stranicama e-savjetovanja), te da nakon toga nikakvo izvješće o provedenom javnom savjetovanju (e-savjetovanje) nije objavljeno sve do dana objave Uredbe 31. prosinca 2021., odnosno da su izvješća s e-savjetovanja objavljena tek nakon što je Uredba stupila na snagu. Stoga ističe da predlagatelj, kao stranka na koju se Uredba odnosi, a uz njega i svi ostali sudionici javnog savjetovanja koje je prethodilo donošenju Uredbe nisu imali mogućnost vidjeti primjedbe i prigovore drugih sudionika javnog savjetovanja i nisu imali mogućnost vidjeti odgovore na svoje primjedbe i prigovore sve do stupanja na snagu Uredbe u čijem su donošenju (pokušali) sudjelovati. Zbog navedenog smatra da su opisanim postupanjem povrijeđene sve zakonske odredbe koje reguliraju postupak donošenja ovakve vrste propisa, konkretno odredbe Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (»Narodne novine« broj 140/09.; u daljnjem tekstu: Kodeks).

Konačno, smatra da je opisani način donošenja Uredbe protivan i članku 7. stavku 6. ZoVU-a:66/19 kojim je propisano da se Uredba donosi nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga, pri čemu predlagatelj ističe da se podrazumijeva demokratsko, javno, transparentno, zakonom propisano savjetovanje, a ne puko zadovoljavanje forme.

6.1. Navodi da se kod društva preuzimatelja Varkom d. d., određenog člankom 4. Uredbe kao jedinstvenog preuzimatelja uslužnog područja 2 i 3 (člankom 4. Uredbe integriranog u uslužno područje 2), nisu primjenjivali kriteriji propisani člankom 13. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 kojim je određeno da se javni isporučitelji vodnih usluga ne mogu baviti drugim djelatnostima osim vodnim uslugama, uz izuzetke propisane člankom 13. stavkom 2. ZoVU-a:66/19. Navodi da je društvo Varkom d. d. aktivna ugovorna strana i parnična stranka pred sudovima radi ispunjenja ugovora »radi isporuke baliranog komunalnog otpada« i »ugovora o interventnom odvozu i zbrinjavanju komunalnog otpada« te je u vrijeme donošenja Uredbe aktivno provodilo postupak javne nabave za obradu (zbrinjavanje/oporabu) miješanog komunalnog otpada što predstavlja djelatnost koja je zakonom zabranjena javnom isporučitelju vodnih usluga.

6.2. Stoga predlagatelj smatra da članak 4. Uredbe i Uredba u cijelosti nije u suglasnosti s člancima 5., 14. stavkom 2. i 129.a Ustava i člankom 4. stavkom 2., člankom 5. i člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19, pa predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe u cijelosti, a podredno članka 4. Uredbe.

7. Predlagatelj u predmetu broj: U-II-1846/2022 navodi da posluje kao potpuno jedinstven sustav neovisan o susjednim vodovodima, kako financijski tako i tehnički, te da provodi nekoliko velikih projekata, među ostalima, Projekt aglomeracije Biograd – kopneni dio i Projekt aglomeracije Biograd – otočni dio i projekte sanacije gubitaka u koji su osnivači predlagatelja uložili preko 100.000.000,00 kuna, te da su ti projekti »samostalni« i nisu povezani s društvom Vodovod i odvodnja Benkovac d.o.o.

Ističe da je društvo Vodovod i odvodnja Benkovac d.o.o. (koje se prema osporenom članku 33. Uredbe treba pripojiti predlagatelju u predmetu broj: U-II-1846/2022) prezaduženo, posebice prema društvu Vodovod d.o.o. Zadar, kojem duguje preko 40.000.000,00 kuna, te da će ta obveza pratiti društvo preuzimatelja kao univerzalnog slijednika.

Nadalje, navodi da ispunjava sve uvjete samostalnog isporučitelja vodnih usluga u skladu s člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 te da pripajanjem društvu Vodovod i odvodnja Benkovac d.o.o. predlagatelj više ne bi mogao udovoljavati članku 7. stavku 1. ZoVU-a:66/19, kao i da je uslužno područje određeno člankom 33. Uredbe suprotno cilju i svrsi članka 7. stavka 1. ZoVU-a:66/19.

7.1. Stoga predlagatelj u predmetu broj: U-II-1846/2022 smatra da članak 33. Uredbe nije u suglasnosti s člancima 4. stavkom 1., 5. stavkom 1., 48. stavkom 1., 50. stavcima 1. i 2., 128. stavkom 1. i 129.a Ustava i s člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19, pa predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i ukine osporeni članak 33. Uredbe.

8. Predlagatelji u predmetu broj: U-II-2540/2022 navode da je Uredbom trebalo uspostaviti samostalno uslužno područje na sadašnjem distribucijskom području Vodovoda Labin d.o.o., odnosno treće uslužno područje u Istarskoj županiji na temelju osnovnog kriterija iz članka 7. stavka 2. ZoVU-a:66/19, i to na temelju kriterija isporuke vode od minimalno 2 milijuna m3 godišnje, s mogućim odstupanjem od 10 % (1,8 milijuna m3 godišnje) te da Vodovod Labin d.o.o. na svom sadašnjem distribucijskom području isporučuje 1.800.249 m3 vode godišnje (podatak za 2019. godinu).

Nadalje navode da je Uredba, kao provedbeni propis, u direktnoj koliziji sa ZoVU-om:66/19 jer nije donesena u skladu s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19, odnosno savjetovanje s jedinicama lokalne samouprave, županijama i javnim isporučiteljima vodnih usluga nije provedeno demokratski, javno i transparentno. Ističu da u postupku donošenja Uredbe nije objavljeno izvješće o provedenom e-savjetovanju do dana objave Uredbe 31. prosinca 2021.

Također navode da je donošenje Uredbe kasnilo dvije (2) godine i devet (9) mjeseci što je dovelo u pitanje zakonitost 31. prosinca 2018. kao dana na koji se određuje vrijednost »kapital i rezerve« na temelju kojeg se određuju udjeli članova društva koje se pripaja u temeljnom kapitalu društva preuzimatelja.

8.1. Stoga predlagatelji u predmetu broj: U-II-2540/2022 smatraju da članak 26. Uredbe nije u suglasnosti s člankom 52. stavkom 2. Ustava i s člankom 7. stavkom 2. ZoVU-a:66/19 te da Uredba u cijelosti nije donesena u skladu s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19, pa predlažu da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i ukine osporeni članak 26. Uredbe.

9. Predlagatelj u predmetu broj: U-II-5113/2022 navodi da Uredbom nisu određeni kriteriji za uspostavljanje uslužnih područja (kao i kriteriji za određivanje primarnih i supsidijarnih društava preuzimatelja), te je Uredba donesena bez prethodnog savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (protivno zakonskom zahtjevu članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19). U tom smislu predlagatelj navodi da je »s aspekta vladavine prava prihvatljivo ... da se ta pravila, ali i kriteriji koji su njima inherentni, zbog važnosti tih pravila i kriterija na vodokomunalni sektor, propisuju nakon savjetovanja s adresatima tih pravila (kriterija), a nije prihvatljivo, što je aktualna intencija zakonske mjere, da se ta pravila donose nakon savjetovanja s adresatima o njima, a da se o kriterijima koji ta pravila u potpunosti određuju uopće ne provodi postupak savjetovanja«.

Predlagatelj osporava članak 40. Uredbe kojim je određeno uslužno područje 38 i navodi da »samo on, između svih postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga koji sada pružaju vodne usluge za gradove, općine i naselja koja su obuhvaćena uslužnim područjem 38, ispunjava navedene uvjete zbog kojih je trebao biti određen društvom preuzimateljem, a i ima tehničku i financijsku snagu za održivo pružanje vodnih usluga uz udovoljenje kriteriju priuštivosti sadašnje i buduće cijene vode (i priuštivosti svog projekta)«.

Predlagatelj navodi da se uspostavljanjem uslužnog područja na način kako je to propisano osporenim člankom 40. Uredbe »ne udovoljava ustavnom zahtjevu stvaranja (i održavanja) državne dobrobiti i socijalnog blagostanja građana (najprije građana Grada Metkovića) koji će kao krajnji korisnici vodnih usluga plaćati troškove (ne)razvijenosti i gubitaka vodokomunalnih sustava javnih isporučitelja koji se pripajaju«.

9.1. Stoga predlagatelj u predmetu broj: U-II-5113/2022 predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i ukine osporeni članak 40. Uredbe.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

10. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. o formalnoj suglasnosti Uredbe sa ZoVU-om:66/19 glase (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»2. OČITOVANJE O ZAKONITOSTI UREDBE
 O USLUŽNIM PODRUČJIMA

O dva provedena savjetovanja

Prije nego što se upustimo u očitovanje po prigovorima predlagatelja, ističemo da je nositelj izrade nacrta Uredbe proveo dva javna savjetovanja o nacrtu Uredbe:

1. savjetovanje iz članka 7. stavka 6. druga rečenica Zakona o vodnim uslugama (Narodne novine, broj 66/19; skraćeno ZVU), prema kojoj: ‘Ova uredba donosi se nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga.’ (dalje u tekstu: savjetovanje s dionicima) i

2. savjetovanje iz članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (Narodne novine, br. 25/13 i 85/15; skraćeno ZPPI) sa zainteresiranom javnošću (dalje u tekstu: e-savjetovanje).

Savjetovanje s dionicima je provedeno u seriji od dvadeset (20) sastanaka u razdoblju od 22.09. do 7.10.2021., koje korespondiraju s dvadeset (20) županija, s tim što su sudionici iz Zagrebačke županije i Grada Zagreba, bili na istom sastanku. Na sastancima je dio sudionika nazočio neposredno, u prostorijama Hrvatskih voda u Zagrebu, a dio sudionika se uključio putem audio-video veze, pri čemu se svaki sastanak snimao. Na svakom sastanku svi sudionici su imali pravo dati svoje primjedbe, obrazložiti ih, saslušati odgovor na primjedbe i ponovno otvoriti raspravu s daljnjom argumentacijom sve do okončanja sastanka, a i nakon toga, pisanim osvrtom na svoje primjedbe sa sastanka.

E-savjetovanje je provedeno od 10.09. do 11.10.2021. (krajnji rok za davanje primjedbi) u skladu s odredbama članka 11. stavci 1. do 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te uvažavajući odrednice Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (Narodne novine, broj 140/09), kao načela dobre prakse.

(...)

Očitovanje na prigovor 2 – Ne postoji zakonom propisani rok za objavljivanje izvješća s javnoga savjetovanja. Neispunjenje nepropisanoga roka nije bitna povreda postupka.

Članak 11. stavci 1. do 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, propisuju:

‘Objavljivanje dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću

Članak 11.

(1) Tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

(2) Savjetovanje s javnošću tijela državne uprave provode preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanja s javnošću, a druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima preko internetske stranice ili preko središnjeg državnog internetskog portala za savjetovanje s javnošću, objavom nacrta propisa, općeg akta odnosno drugog dokumenta, s obrazloženjem razloga i ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa, akta ili drugog dokumenta te pozivom javnosti da dostavi svoje prijedloge i mišljenja.

(3) Tijela javne vlasti iz stavka 1. ovoga članka dužna su provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju od 30 dana, osim u slučajevima kad se savjetovanje provodi sukladno propisu kojim se uređuje postupak procjene učinaka propisa.

(4) Po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga tijelo javne vlasti dužno je izraditi i objaviti na središnjem državnom internetskom portalu za savjetovanje s javnošću odnosno internetskoj stranici izvješće o savjetovanju s javnošću, koje sadrži zaprimljene prijedloge i primjedbe te očitovanja s razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi. Izvješće o savjetovanju s javnošću nositelj izrade nacrta obvezno dostavlja tijelu koje usvaja ili donosi propis, opći akt ili dokument.’

Iz citiranih odredbi je razvidno:

(i) Zakon ne propisuje rok za objavljivanje izvješća sa e-savjetovanja, već propisuje da se to mora obaviti ‘po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga’;

(ii) Zakon ne propisuje da se izvješće sa e-savjetovanja mora objaviti prije donošenja propisa;

(iii) Zakon ne propisuje da se izvješće sa e-savjetovanja mora objaviti prije stupanja na snagu propisa.

U samoj objavi e-savjetovanja kao očekivani datum objave izvješća s e-savjetovanja naveden je 11.11.2021.

a) Zašto Izvješće s e-savjetovanja nije bilo objavljeno na očekivani datum?

Očekivani datum označen je u objavi s e-savjetovanja dok još nisu bili poznati brojnost, značaj i obuhvat zaprimljenih primjedbi, kao ni njihova međusobna veza, te se smatralo se da je očekivani rok od mjesec dana od zatvaranja e-savjetovanja dovoljan za odgovore na sve primjedbe.

Međutim, u postupku e-savjetovanja zaprimljen je veliki broj primjedbi (204), od kojih je 38 prihvaćeno, 1 primjedba je primljena na znanje, 44 primjedbe je djelomično prihvaćeno, a 121 primjedba nije prihvaćena.

Neke primjedbe bile su međusobno suprotne, neke primjedbe bile su pseudo-primjedbe od NN osoba koje su zatrpavale sustav dajući potporu nominiranim davateljima primjedbi, kako bi se stekao pogrešan dojam o širokoj podršci.

Stoga je bilo potrebno produžiti vrijeme obrade primjedbi kako bi se izradio konačni prijedlog Uredbe o uslužnim područjima.

Izvješće se nije moglo objaviti parcijalno nego u trenutku kad su sve primjedbe prihvaćene ili odbačene.

Neistinit je navod predlagatelja da nije mogao vidjeti primjedbe ostalih sudionika u e-savjetovanju, jer svaki sudionik e-savjetovanjima može online vidjeti sve primjedbe koje su pristigle na portal e-savjetovanje, a iste su razvrstane po člancima nacrta propisa.

b) Zašto Izvješće s e-savjetovanja nije bilo objavljeno prije donošenja Uredbe?

Nositelj izrade nacrta Uredbe je, u skladu s člankom 11. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, uz prijedlog Uredbe, Vladi Republike Hrvatske, kao donositelju propisa, dostavio i Izvješće s e-savjetovanja.

S obzirom na broj pristiglih primjedbi i njihovu kontradiktornost nositelj izrade nacrta je imao osnovanu bojazan da bi se u postupku usuglašavanja između različitih ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave, mogla zatražiti izmjena ili dopuna prijedloga Uredbe i takva prihvatiti, što bi rezultiralo različitom argumentacijom odgovora na primjedbe resornog Ministarstva, kao nositelja izrade nacrta Uredbe i argumentacije Vlade RH kao donositelja Uredbe. Ova se bojazan pokazala neosnovanom.

Pritom, nositelj izrade nacrta Uredbe nije smatrao da čini išta nezakonito, jer između isteka roka za iznošenje primjedbi u e-savjetovanju i donošenja propisa koji donosi Vlada Republike Hrvatske, ne postoji zakonit (institucionalni) put utjecaja zainteresirane javnosti na prijedlog propisa, dok takav zakonit put (a putem zastupnika u Hrvatskom saboru) postoji u odnosu na propise koje donosi Hrvatski sabor.

Objava Izvješća s e-savjetovanja nakon donošenja Uredbe, a prije njezinog stupanja na snagu te objava Izvješća s e-savjetovanja nakon stupanja Uredbe na snagu imaju jednak učinak u odnosu na podnositelje primjedbi u e-savjetovanju: Naime, nakon isteka roka za iznošenje primjedbi u postupku e-savjetovanja, podnositelji primjedbi nisu imali zakonit put utjecati na sadržaj donesene Uredbe (ex post), osim u ustavnosudskom postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti (ex post), što neki i čine.

c) Izvješće sa e-savjetovanja objavljeno je po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga

Izvješće s e-savjetovanja objavljeno je 26.01.2022. skladu s člankom 11. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, na središnjem državnom internetskom portalu za savjetovanje s javnošću, ‘po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga’. Predmeta odredba ne dopušta parcijalno objavljivanje tijekom postupka, a ni ne propisuje vremensku koincidenciju objave izvješća s e-savjetovanja ‘neposredno po’ ili ‘neposredno nakon’ isteka roka za dostavu mišljenja i prijedloga, jer bi takva norma bila neprovediva, iz razloga koje smo naveli u podtočkama a) i b) ove točke.

d) Neispunjenje nepropisanoga roka nije bitna povreda postupka

Predlagatelj osporava postupak donošenja Uredbe tj. upućuje prigovore procesne naravi. U svakom postupku postoji podjela povreda na bitne i nebitne. Bitne su one kojima se utjecalo ili moglo utjecati na ishod postupka (in concreto: sadržaj Uredbe), a nebitne su one povrede kojima se nije utjecalo, niti moglo utjecati na ishod postupka.

Kada bi neispunjenje nepropisanoga roka predstavljalo povredu postupka savjetovanja s javnošću, izvjesno ista ne bi, u postupovnom smislu, bila klasificirana kao bitna povreda postupka tj. povreda koja je utjecala ili mogla utjecati na donošenje ustavnog i zakonitog propisa. Kako smo već ukazali, nakon isteka roka za iznošenje primjedbi u postupku e – savjetovanja podnositelji primjedbi nisu imali zakonit put utjecati na sadržaj donesene Uredbe (ex post), osim u ustavnosudskom postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti (ex post), što neki i čine.

Da je neispunjenje nepropisanoga roka bitna povreda postupka – (i) rok bi bio izričito propisan zakonom i (ii) neispunjenje roka bi bilo izričito propisano zakonom kao bitna povreda ili bi zakonodavac propisao obvezu ponavljanja postupka. Ništa od toga nije propisano.

Ako neispunjenje nepropisanoga roka predstavlja povredu, takva povreda nije bitna povreda i nije mogla imati utjecaj na sadržaj Uredbe.

Tim prije zato što prema Općim načelima postupka iz točke V. Kodeksa, tj. prema načelu djelotvornosti:

‘DJELOTVORNOST

Da bi bilo djelotvorno, savjetovanje sa zainteresiranom javnošću pokreće se u vrijeme kada još uvijek postoji mogućnost utjecaja na nacrte zakona, propisa i drugih akata, dakle u ranoj fazi njihove izrade kada su još sve opcije za njihovu doradu i promjenu otvorene. Postupak savjetovanja ujedno treba održati prihvatljivu ravnotežu između potrebe za djelotvornim donošenjem zakona, drugih propisa i akata i potrebe za odgovarajućim doprinosom predstavnika zainteresirane javnosti.’

Iz citirane odrednice načela djelotvornosti razvidno je da je i tvorac Kodeksa bio svjestan okolnosti da samo u ranijoj fazi izrade propisa ‘još uvijek postoji mogućnost utjecaja na nacrte (...)’.

Iz navedenih razloga smatramo da neispunjenje nepropisanoga roka za objavu izvješća s e-savjetovanja ne predstavlja bitnu povredu postupka te da ono nije moglo utjecati na donošenje i sadržaj Uredbe.

Očitovanje na prigovor 3 – Savjetovanje s dionicima je provedeno javno, transparentno i demokratski.

Vrijedno je ponoviti: ‘Savjetovanje s dionicima je provedeno u seriji od dvadeset (20) sastanaka u razdoblju od 22.09. do 7.10.2021., koje korespondiraju s dvadeset (20) županija, s tim što su sudionici iz Zagrebačke županije i Grada Zagreba, bili na istom sastanku. Na sastancima je dio sudionika nazočio neposredno, u prostorijama Hrvatskih voda u Zagrebu, a dio sudionika se uključio putem audio-video veze, pri čemu se svaki sastanak snimao. Na svakom sastanku svi sudionici su imali pravo dati svoje primjedbe, obrazložiti ih, saslušati odgovor na primjedbe i ponovno otvoriti raspravu s daljnjom argumentacijom sve do okončanja sastanka, a i nakon toga, pisanim osvrtom na svoje primjedbe sa sastanka.’

Zabilježeno je i da je gradonačelnik Grada Ivanca napustio sastanak savjetovanja s dionicima s područja Varaždinske županije, od dana 24. rujna 2021., kada je postao svjestan da se Grad Lepoglava protivi uspostavi uslužnog područja 3 i da smatra osnovanim biti uključen u uslužno područje 2 s društvom Varkom d.d. kao društvom preuzimateljem.

Iako često ponavlja tvrdnju da je postupak e-savjetovanja i savjetovanja s dionicima proveden samo radi ‘zadovoljavanja forme’, a ne suštine savjetovanja sa zainteresiranom javnošću i dionicima, predlagatelj ne navodi što bi, po njegovoj ocjeni, ‘zadovoljilo suštinu’. Ako smatra da bi suština bila zadovoljena time da se prihvate sve njegove primjedbe, a na račun drugih sudionika (a izvjesno misli tako, jer da ne misli, ne bi ni isticao primjedbu pod brojem 7 o pravu Grada Lepoglave da o tome ima svoj stav) onda je njegovo inzistiranje na navodnom demokratskom, transparentnom i javnom savjetovanu u otvorenom dijalogu, samo deklaratome naravi.

Drugo, prečesto korištenje sentence da su se postupci savjetovanja ‘provodili radi zadovoljenja forme’ sugeriraju da predlagatelj zapravo tvrdi da je forma u postupku bila zadovoljena. Ako je forma donošenja osporene Uredbe bila zadovoljena, onda je zadovoljena i njezina suština. Takvo stajalište predlagatelja upućuje na jedini zaključak da njegovi prigovori o nepoštivanju načela Kodeksa, načela Zakona o pravu na pristup informacijama i članka 6. stavka 7. Zakona o vodnim uslugama, nisu vjerodostojni.«

10.1. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 26. svibnja 2022. o formalnoj suglasnosti Uredbe sa ZoVU-om:66/19 glase (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»II. OČITOVANJE O JAVNOSTI, TRANSPARENTNOSTI
 I DEMOKRATIČNOSTI DONOŠENJA UUP

2.1. O tvrdnji predlagatelja da je UUP donesena na način koji nije javan, transparentan i demokratičan

Javnom i transparentnom definiranju prijedloga uslužnih područja na području Istarske županije stručni nositelj (ovo ministarstvo) je posvetio osobitu pažnju kroz brojna službena (zakonom propisana) i neslužbena savjetovanja počevši od 2019. godine uvažavajući sve opravdane prijedloge Istarske županije te pojedinih gradova i općina u Istarskoj županiji. Samo najvažnija savjetovanja i prijedloge navodimo u nastavku.

Prvobitni prijedlog radnih tijela stručnog nositelja koja su pripremala prijedlog UUP je bio uspostava dva uslužna područja u Istarskoj županiji.

Međutim, intervencijom tadašnjih osnivača tri isporučitelja vodne usluge javne vodoopskrbe i 11 istarskih isporučitelja vodne usluge javne odvodnje predloženo je jedno uslužno područje s obzirom da za to ima više argumenata:

– takav prijedlog je optimalan u pogledu priuštivosti cijene vode i ekonomije razmjera

– na tako uspostavljenom uslužnom području nitko nije većinski udjeličar te stoga ne bi bilo majorizacije velikih nad malima pri donošenju odluka (institut dvostruke većine iz članka 24. Zakona o vodnim uslugama uspješno bi spriječio majorizaciju velikih i opstrukciju malih udjeličara)

– pri uspostavi dva UP moralo bi doći do diobe tvrtke VSI Vodovod Butoniga budući da ista isporučuje vodu i jednom i drugom uslužnom području

Naime, 23. rujna 2019. godine u Rovinju održan je sastanak gradonačelnika istarskih gradova sa zamjenikom župana Istarske županije (koji je obnašao dužnost župana) na kojem su raspravljali o prijedlogu uslužnih područja te su jednoglasno usvojili ZAKLJUČAK da će Istarska županija biti jedno uslužno područje, a kao glavni ciljevi koji se žele postići ovakvim spajanjem je upravo bolje povlačenje sredstava iz EU fondova, smanjenje gubitaka zahvaćanja vode, racionalizacija poslovanja postojećih isporučitelja i ujednačavanje cijena vodnih usluga.

(...)

Za primijetiti je da je gradonačelnik Grada Labina Valter Glavičić 2019. zdušno podržavao jedinstveno uslužno područje u Istarskoj županiji kao i razloge za to koje u ovoj tužbi opovrgava (bolje povlačenje sredstava iz EU fondova, smanjenje gubitaka zahvaćanja vode, racionalizacija poslovanja postojećih isporučitelja i ujednačavanje cijena vodnih usluga).

Odmah sutradan 24.9.2019. jedinstvenom uslužnom području u Istarskoj županiji usprotivio se gradonačelnik Grada Umaga, Vili Bassanese koji je od samog početka javne rasprave o prijedlogu UUP podržavao dva uslužna područja u Istarskoj županiji. Svoje protivljenje je obrazložio činjenicom da je Vodovod Buzet d.o.o., u kojem je Grad Umag suosnivač, solventna i samoodrživa tvrtka, druga po razvijenosti u državi te da bi uspostavom jednog UP u Istarskoj županiji došlo do centralizacije političke i ekonomske moći. Predložio je uspostavu dva UP u Istarskoj županiji.

S obzirom da je podršku uspostavi jedinstvenog UP u Istarskoj županiji dala većina gradova i općina te županije, stručni nositelj (ovo ministarstvo) je odlučilo u postupak e-savjetovanja ići s prijedlogom jednog UP u Istarskoj županiji.

Na samom kraju e-savjetovanja, koje je trajalo od 10.9.-11.10. 2021., vezano uz UP 25 koje je činilo cijelu Istarsku županiju, zaprimljene su primjedbe Grada Labina, općina Kršan, Pićan, Raša i Sveta Nedjelja sukus kojih je da žele uspostavu 3. samostalnog uslužnog područja na postojećem distribucijskom području Vodovoda Labin d.o.o. s društvom preuzimateljem Vodovod Labin d.o.o. iako u tom slučaju preuzimanja/pripajanja nema.

22. rujna 2021. gradonačelnici gradova Pula, Umag, Pazin, Buzet i Vodnjan donijeli su Zaključak da je na području Istarske županije, a sukladno članku 7. stavku 6. potrebno osnovati dva uslužna područja sa društvima preuzimateljima Istarski vodovod d.o.o., Buzet i Vodovod Pula d.o.o. te isti dostavili ovom Ministarstvu kao stručnom nositelju izrade prijedloga UUP.

Paralelno s obveznim e-savjetovanjem pristupilo se savjetovanju o prijedlogu UUP s jedinicama lokalne samouprave, županijama i javnim isporučiteljima sukladno članku 7. st. 6. ZVU. U okviru toga dodatnog zakonom propisanog savjetovanja, koje je trajalo od 22.9. – 7.10. 2021., održan je 23.9.2021. posebni sastanak s predstavnicima Istarske županije te svih JLS i javnih isporučitelja u toj županiji. Sastanku se moglo pristupiti fizički i on-line tako da su svi zainteresirani mogli sudjelovati. Osobno je fizički pristupio i gradonačelnik Grada Labina Valter Glavičić zajedno sa direktorom Vodovoda Labin d.o.o. Alenom Golja. Tada je navedeni gradonačelnik izjavio u zapisnik da je suglasan s jedinstvenim uslužnim područjem u Istarskoj županiji uz informaciju da taj stav podržavaju i gradovi Novigrad, Poreč, Rovinj i Buje. Gradovi Umag, Pula, Pazin Buzet i Vodnjan zastupali su stav o potrebi uspostave dva UP u Istarskoj županiji sukladno navedenom Zaključku od 22. rujna 2021. Na tom sastanku nitko nije spominjao tri UP u Istarskoj županiji.

S obzirom da je tijekom dvije godine usuglašavanja došlo do značajne promjene u stavovima koji su temeljeni isključivo na političkim, a ne na stručnim razlozima, stručni nositelj (ovo ministarstvo) je organiziralo i još jedan posebni sastanak koji je održan 17.11.2021, neposredno prije zaključivanja konačnog prijedloga UUP, na kojem je on-line sudjelovao i gradonačelnik Grada Labina Valter Glavičić i izložio svoj stav o potrebi uspostave 3 uslužna područja od kojih treće UP bi ustvari bilo sadašnje distribucijsko područje Vodovoda Labin d.o.o.. Znači dvije godine je Grad Labin imao jedan stav i onda taj stav promijenio u sljedećih mjesec dana unatoč tome što je stav Istarske županije ostao isti.

S obzirom da u Istarskoj županiji postoje samo tri javna isporučitelja koji se bave javnom vodoopskrbom i to: Vodovod, d.o.o. Pula, Istarski vodovod d.o.o., Buzet i Vodovod Labin d.o.o., uspostava tri uslužna područja ne predstavlja stvarnu reformu. I tada i u svojoj ustavnoj tužbi Vodovod d.o.o. Labin i posebice Grad Labin zastupa posve drugi stav i razlog koji je bio ključan za uspostavu jednog UP u Istarskoj županiji (bolja apsorpcija EU sredstava) sada proglašavaju nedostatkom reforme. Razvidno je da se promjena stava zasniva isključivo na političkim razlozima jer je nakon lokalnih izbora došlo do ‘preslagivanja političke moći’ u županiji pa je sada oportuno ne podržavati stav županije nego novoizabranih gradonačelnika nakon održanih lokalnih izbora (Grad Pula, Grad Pazin).

Zaključno, s obzirom da je stručni nositelj zaključio da se stavovi jedinica lokalne samouprave neprestano mijenjaju, ovisno o političkoj situaciji, a imajući u vidu da se kriteriji propisani ZVU-om mogu ispuniti i uspostavom dva UP u Istarskoj županiji, konačnim prijedlogom UUP u toj županiji uspostavio je dva UP s tim da je distribucijsko područje Vodovoda Labin d.o.o. pripojeno distribucijskom području Vodovoda d.o.o., Pula, a Vodovod d.o.o. Pula je određen kao društvo preuzimatelj. Takav prijedlog je podržala i Vlada RH i donijela Uredbu s tako formiranim uslužnim područjima u Istarskoj županiji.

Slijedom navedenog, upravo je javnost, transparentnost i demokratičnost javnog savjetovanja o nacrtu Uredbe pokazala da su se stavovi političkih predstavnika osnivača javnih isporučitelja vodnih usluga kontinuirano mijenjali, a da je jedna te ista argumentacija služila za opravdanje jednoga, pa drugoga, pa trećega stava... U dvije godine od prvog prijedloga održani su nebrojeni sastanci s dionicima u Istarskoj županiji, a u gornjem očitovanju smo nabrojili samo one sastanke i savjetovanja koji su propisani pozitivnim propisima. Međutim, kad je izrađivaču nacrta Uredbe bilo bjelodano da javna rasprava ne uvažava niti jedan stručni niti zakonski kriterij nego da se prijedlozi osnivača javnih isporučitelja vodnih usluga neprestano mijenjaju ovisno o političkoj situaciji, podnio je konačni prijedlog Uredbe koji je utemeljen na zakonskim kriterijima.«

10.2. Mjerodavni dijelovi očitovanja Ministarstva od 7. srpnja 2022. o formalnoj suglasnosti Uredbe sa ZoVU-om:66/19 glase (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»Punih jedanaest (11) godina, od objave Strategije upravljanja vodama u Narodnim novinama do objave Zakona o vodnim uslugama, bio je poznat osnovni kriterij uspostave uslužnog područja od 2 milijuna m3 godišnje. Prema tome ne može se govoriti da je za propisivanje toga kriterija bilo potrebno još jednom organizirati savjetovanje s jedinicama lokalne i regionalne samouprave. Naime, člankom 7. stavkom 6. ZVU savjetovanje s jedinicama lokalne i područne samouprave mora se održati o prijedlogu Uredbe o uslužnim područjima što znači o broju, obuhvatu i granicama uslužnih područja te o predloženim društvima preuzimateljima koji se tim aktom eksplicitno propisuju za svako uspostavljeno uslužno područje. Savjetovanje sukladno članku 7. st. 6. je provedeno u seriji od 20 sastanaka u razdoblju od 22. rujna do 7. listopada 2021. Savjetovanje je bilo organizirano prema županijskom principu odnosno zajedno su pozivani predstavnici svih jedinica lokalne i regionalne samouprave te predstavnici javnih isporučitelja koji pripadaju uslužnim područjima jedne županije. Dana 7. listopada 2021. provedeno je javno savjetovanje za Dubrovačko-neretvansku županiju na čijem području se trebalo uspostaviti UP 38 kako je to bilo predloženo Prijedlogom Uredbe o uslužnim područjima. Prema zapisniku koji je vođen, savjetovanju su prisustvovali Dalibor Milan gradonačelnik Grada Metkovića i Filip Dominiković direktor javnog isporučitelja vodnih usluga Metković d.o.o. Tada je gradonačelnik Dalibor Milan izrazio nezadovoljstvo vezano uz činjenicu da je za UP 38 kao društvo preuzimatelj predloženo društvo Izvor Ploče d.o.o., a ne društvo Metković d.o.o. kojem je Grad Metković osnivač. Kriteriji iz članka 7. st. 2. ZVU nisu bili osporeni, niti spomenuti na javnom savjetovanju.

Predstavnici Ministarstva su tada obrazložili da oba propisana zakonska kriterija iz članka 88. st. 2. (količina isporučene vode i ukupni prihod u tri godine koje prethode godini stupanja na snagu Uredbe o uslužnim područjima) ZVU ispunjava Izvor Ploče d.o.o. te je s obzirom na to predloženo da isti bude društvo preuzimatelj na UP 38. Međutim, nakon suočavanja s tim nepobitnim činjenicama upućeni su novi pisani prigovori koji se sada iznose i u ovom prijedlogu, a odnose se na to da ustvari kriteriji za odabir društva preuzimatelja kako su propisani člankom 88. st. 2. ZVU nisu bili dobro određeni te da su se isti morali odrediti za svako uslužno područje posebno uvažavajući specifičnosti toga područja.

(...)

Isto tako, ako kriteriji nisu određeni u skladu s ustavnim zahtjevima, onda oni generalno nisu suglasni s Ustavom, a ne mogu biti neustavni samo za pojedino uslužno područje. Nakon javnog savjetovanja Metković d.o.o. predložio je, u pisanoj formi, da se formira manje uslužno područje bez društva Izvor ploče d.o.o. i Komunalnog d.o.o. Vrgorac prema iznimci iz članka 104. st. 3. ZVU. U postupku ­e-savjetovanja prijedlog Grada Metkovića i društva Metković d.o.o. bio da se uspostavi posebno UP koje bi bilo jednako sadašnjem distribucijskom području Metković d.o.o. uz dodatak distribucijskog područja Vodovoda Opuzen d.o.o. kao malog vodovoda i društva Zažablje d.o.o. koji je mikro isporučitelj, općine Kula Norinska koja nema svog isporučitelja i općine Slivno kome je sadašnji isporučitelj vodne usluge javne vodoopskrbe NPKLM vodovod d.o.o. iz Korčule. Na takvom uslužnom području Metković d.o.o. bio bi društvo preuzimatelj jer bi mu konkurirao samo Vodovod Opuzen d.o.o. koji je mali isporučitelj vodnih usluga i prema istim kriterijima ne bi mogao biti društvo preuzimatelj. Slijed događaja na savjetovanju iz članka 7. stavka 6. ZVU i potom na e-savjetovanju, a vezanih uz uslužno područje koje obuhvaća i Grad Metković, upućuju samo na jedan zaključak, a taj je da članak 7. stavak 2. ne sadržava neustavne kriterije već je riječ o kalkulaciji društva Metković d.o.o. što bi, prema njihovom viđenju, bolje odgovaralo Gradu Metkoviću, a ne što bi prema stručnim kriterijima bilo bolje za cjelokupni sektor vodnih usluga u Republici Hrvatskoj koji je, napominjemo, javni sektor.

(...)

S obzirom da društvo Metković d.o.o. u pogledu količine isporuke vode nije ispunio ni kriterij koji predstavlja iznimku od kriterija iz članka 7. stavka 2., a taj je propisan člankom 104. stavak 3. (godišnja isporuka vode u rasponu od 800.000-1.000.000), a pogotovo ne kriterij iz članka 7. st. 2. (isporuka vode od najmanje 1.800.000 m3/godišnje) nije mogao biti kandidat za formiranje vlastitog uslužnog područja ni po jednom od propisanih kriterija. Naime, društvo Metković d.o.o. je u razdoblju od 2018. – 2021. isporučilo godišnju količinu vode koja je ispod svih propisanih minimuma, a iznosi 800.000 m3/godišnje (isporučuje oko 740.000 m3/godišnje). Stoga nije jasno zašto predlagatelj osporava kriterije iz članka 7. st. 2., a ne kriterije iz 104. st. 3. koji su za društvo Metković d.o.o. lakše dohvatljivi nego kriteriji koje osporava. S obzirom da niti društvo Izvor Ploče d.o.o. iz Ploča nije mogao samostalno ispuniti iznimni kriterij isporuke vode od 800.000 m3, niti ta dva društva zajedno nisu mogli ispuniti kriterij isporuke vode od 1.800.000 m3/godišnje, moralo se ići na formiranje šireg uslužnog područja na način da se uz distribucijska područja ta dva isporučitelja dodaju susjedna vodoopskrbna područja i to Vodovoda Opuzen d.o.o. i Komunalnog d.o.o. iz Vrgorca tako da sada UP 38 zajedno s njima te s mikro isporučiteljem Zažablje d.o.o. ima isporuku vode od 2.057.128 m3/godišnje što je iznad osnovnog kriterija iz članka 7. st. 2. ZVU. Pritom su se ocjenjivali i drugi kriteriji, a posebice priuštivost cijene vode, poslovna samoodrživost i financijska stabilnost, visoka učinkovitost i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju kako je to propisano člankom 7. st. 1. ZVU.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

11. S obzirom na prigovore iz prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu Uredbe s Ustavom, Ustavni sud pošao je od članaka 3., 50. i 52. Ustava, koji u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 1.

Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država.

(...)«

»Članak 3.

(...) očuvanje prirode i čovjekovog okoliša, vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 52.

... vode ... drugi dijelovi prirode ... od osobitog kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Polazeći od prigovora predlagatelja, zadaća je Ustavnog suda u ovom postupku ocijeniti je li Uredba u suglasnosti sa ZoVU-om:66/19 i drugim mjerodavnim propisima te s ustavnim zahtjevima koji proizlaze iz određenja Republike Hrvatske kao demokratske države utemeljene na vladavini prava (članci 1. i 3. u vezi s člankom 52. stavkom 1. Ustava).

12.1. ZoVU-om:66/19 je uređen institucionalni okvir obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje, a primarni legitimni cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje, uz poštivanje načela iz članka 5. ZoVU-a:66/19 (trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito obavljanje djelatnosti vodnih usluga). Člankom 4. stavcima 1. i 2. ZoVU-a:66/19 propisano je da su vodne usluge djelatnosti od općeg interesa i obavljaju se kao javna služba te su od interesa za sve jedinice lokalne samouprave na uslužnom području i za Republiku Hrvatsku.

12.2. Vlada je na temelju članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 imala ovlaštenje donijeti Uredbu kojom su uspostavljena uslužna područja, određene njihove granice i društvo preuzimatelj (članak 1. Uredbe). Također, Vlada je na temelju članka 7. stavka 6. ZoVU-a:66/19 Uredbu trebala donijeti nakon provedenog savjetovanja s jedinicama lokalne samouprave, županijama i javnim isporučiteljima vodnih usluga.

12.3. Člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 propisano je da se uslužno područje uspostavlja radi:

1. osiguranja povrata troškova od vodnih usluga kako je definirano zakonom kojim se uređuje financiranje vodnoga gospodarstva putem socijalno priuštive cijene vode,

2. uspostave javnog isporučitelja vodnih usluga sposobnog za održivi razvoj i održavanje komunalnih vodnih građevina, uključujući i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju na način određen ZoVU-om:66/19, te

3. poslovne samoodrživosti, financijske stabilnosti i visokog stupnja učinkovitosti javnih isporučitelja vodnih usluga.

13. Predlagatelji u svojim prijedlozima upiru na to da uspostavom uslužnih područja na način kako je to propisano Uredbom, Vlada nije poštovala primarni legitimni cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići, a to je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje.

U tom smislu predlagatelj u predmetu broj: U-II-627/2022 ističe da ne postoje nikakve ni objektivne ni zakonske zapreke da predlagatelj nastavi samostalno poslovati kao javni isporučitelj vodnih usluga, te da bi svaki pokušaj pripajanja bio upitan s aspekta učinkovitosti i produktivnosti poslovanja budućeg javnog isporučitelja vodnih usluga.

Predlagatelj u predmetu broj: U-II-1846/2022 navodi da ispunjava sve uvjete samostalnog isporučitelja vodnih usluga u skladu s člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19 te da je uslužno područje određeno člankom 33. Uredbe suprotno cilju i svrsi članka 7. stavka 1. ZoVU-a:66/19. U tom smislu ističe da je društvo Vodovod i odvodnja Benkovac d.o.o. (koje se prema osporenom članku 33. Uredbe treba pripojiti predlagatelju) prezaduženo, te će ta obveza pratiti društvo preuzimatelja kao univerzalnog slijednika.

Predlagatelj u predmetu broj: U-II-5113/2022 navodi da se uspostavljanjem uslužnog područja na način kako je to propisano osporenim člankom 40. Uredbe »ne udovoljava ustavnom zahtjevu stvaranja (i održavanja) državne dobrobiti i socijalnog blagostanja građana (najprije građana Grada Metkovića) koji će kao krajnji korisnici vodnih usluga plaćati troškove (ne)razvijenosti i gubitaka vodokomunalnih sustava javnih isporučitelja koji se pripajaju«.

14. Osim toga, navode (vidi točke 5. – 9. obrazloženja) da je Uredba formalno nesuglasna s Ustavom i ZoVU-om:66/19 jer u postupku donošenja Uredbe nije objavljeno izvješće o provedenom e-savjetovanju do dana stupanja na snagu Uredbe. Nadalje, prigovaraju da Uredba nije donesena u skladu s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19 jer savjetovanje s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga nije provedeno demokratski, javno i transparentno.

14.1. U odnosu na prigovore predlagatelja da u postupku donošenja Uredbe nije objavljeno izvješće o provedenom e-savjetovanju do dana objave Uredbe, iz očitovanja Ministarstva od 15. travnja 2022. (vidi točku 10. obrazloženja) proizlazi da je u postupku donošenja Uredbe provedeno obvezno e-savjetovanje te da je očekivani datum objave izvješća (11. studenoga 2021.) označen u objavi s e-savjetovanja dok još nisu bili poznati brojnost, značaj i obuhvat zaprimljenih primjedbi, kao ni njihova međusobna veza. Smatralo se da je očekivani rok od mjesec dana od zatvaranja e-savjetovanja dovoljan za odgovore na sve primjedbe. Međutim, kako je u postupku e-savjetovanja zaprimljen velik broj primjedbi (njih ukupno 204), od kojih je 38 prihvaćeno, 1 primjedba je primljena na znanje, 44 primjedbe su djelomično prihvaćene, a 121 primjedba nije prihvaćena, bilo je potrebno produljiti vrijeme obrade primjedbi kako bi se izradio konačni prijedlog Uredbe. Ministarstvo je u očitovanju nadalje navelo da se izvješće nije moglo objaviti parcijalno, nego u trenutku kad su sve primjedbe prihvaćene ili odbačene.

14.2. U odnosu na prigovore predlagatelja da Uredba nije u suglasnosti s člankom 7. stavkom 6. ZoVU-a:66/19, kojim je propisano da Vlada donosi Uredbu nakon savjetovanja s jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i javnim isporučiteljima vodnih usluga, iz očitovanja Ministarstva od 26. svibnja 2022. (vidi točku 10.1. obrazloženja) proizlazi da je paralelno s obveznim e-savjetovanjem provedeno i savjetovanje s jedinicama lokalne samouprave, županijama i javnim isporučiteljima vodnih usluga koje je trajalo od 22. rujna do 7. listopada 2021.

14.3. U odnosu na prigovore predlagatelja da je izvješće o provedenom e-savjetovanju objavljeno nakon stupanja na snagu Uredbe, Ustavni sud utvrđuje da izvješće objavljeno 26. siječnja 2022., nakon stupanja na snagu Uredbe (8. siječnja 2022.). Prema tome, izvješće o provedenom e-savjetovanju nije objavljeno na očekivani datum (11. studenoga 2021.) jer je, kako je navelo Ministarstvo u svom očitovanju, u postupku e-savjetovanja zaprimljen velik broj primjedbi (ukupno njih 204) koje je trebalo obraditi. Dakle, nesporno je da je izvješće o provedenom e-savjetovanju objavljeno nakon stupanja Uredbe na snagu (8. siječnja 2022.).

Razloge zbog kojih je izvješće o provedenom e-savjetovanju objavljeno nakon stupanja Uredbe na snagu Ministarstvo obrazlaže kako slijedi:

»S obzirom na broj pristiglih primjedbi i njihovu kontradiktornost nositelj izrade nacrta je imao osnovanu bojazan da bi se u postupku usuglašavanja između različitih ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave, mogla zatražiti izmjena ili dopuna prijedloga Uredbe i takva prihvatiti, što bi rezultiralo različitom argumentacijom odgovora na primjedbe resornog Ministarstva, kao nositelja izrade nacrta Uredbe i argumentacije Vlade RH kao donositelja Uredbe. Ova se bojazan pokazala neosnovanom.

Pritom, nositelj izrade nacrta Uredbe nije smatrao da čini išta nezakonito, jer između isteka roka za iznošenje primjedbi u e-savjetovanju i donošenja propisa koji donosi Vlada Republike Hrvatske, ne postoji zakonit (institucionalni) put utjecaja zainteresirane javnosti na prijedlog propisa, dok takav zakonit put (a putem zastupnika u Hrvatskom saboru) postoji u odnosu na propise koje donosi Hrvatski sabor.«

Iz navedenog proizlazi da je Ministarstvo, kao nositelj izrade nacrta Uredbe, zbog velikog broja pristiglih primjedbi, smatralo da bi u postupku usuglašavanja između različitih ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave zbog različite argumentacije bilo otežano obrazlaganje primjedbi, kao i da bi se mogle zatražiti izmjene i dopune Uredbe. Stoga je izvješće o provedenom e-savjetovanju objavljeno tek nakon stupanja Uredbe na snagu.

14.4. Sve naprijed navedeno navodi na zaključak da je Vlada svjesno i namjerno »čekala« protek roka za objavu izvješća o provedenom e-savjetovanju što se nikako ne može smatrati dobrom praksom i postupanjem u skladu i sa svrhom zbog kojih je obvezno savjetovanje propisano člankom 11. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U tom smislu Ustavni sud primjećuje da je Ministarstvo u pravu kada u svom očitovanju navodi da mjerodavni članak 11. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama i Kodeks ne propisuju da se izvješće o provedenom e-savjetovanju mora objaviti prije stupanja propisa na snagu, i da izvješće o provedenom e-savjetovanju ima obvezujući učinak za donositelja akta, kao i da osobama koje su u postupku e-savjetovanja iznijele primjedbe nije osigurano pravno sredstvo ako njihove primjedbe nisu prihvaćene.

Međutim, polazeći od toga da je svrha e-savjetovanja da se zainteresirani subjekti i javnost upoznaju sa sadržajem propisa, da daju primjedbe i budu upoznati s rezultatima rasprave po naravi stvari prije stupanja propisa na snagu, Ustavni sud ocjenjuje nespojivim s vladavinom prava i standardima dobre uprave da se izvješća o provedenom e-savjetovanju objave nakon stupanja propisa na snagu. Objava izvješća o provedenom e-savjetovanju nakon stupanja propisa na snagu protivna je svrsi zbog koje se provodi e-savjetovanje.

14.5. Ustavni sud stoga ocjenjuje da Vlada u postupku donošenja Uredbe nije postupila u skladu sa standardima koje nameće Ustav, Kodeks i članak 11. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

15. Ustavni sud ponavlja da se donošenjem Uredbe trebao postići primarni legitimni cilj određen ZoVU-om:66/19, a uslužna područja trebala su biti uspostavljena na način da se osigura povrat troškova od vodnih usluga, da se uspostavi javni isporučitelj vodnih usluga sposoban za održivi razvoj i održavanje komunalnih vodnih građevina, uključujući i sposobnost provedbe obveza iz Ugovora o pristupanju na način određen ZoVU-om:66/19, te da se održi poslovna samoodrživost, financijska stabilnost i visoki stupanj učinkovitosti javnih isporučitelja vodnih usluga (članak 7. stavak 1. ZoVU-a:66/19).

15.1. Ustavni sud utvrđuje da je Vlada uz sam postupak ­e-savjetovanja, i neovisno o njemu, bila dužna u postupku donošenja Uredbe priložiti obrazloženje iz kojeg bi bilo vidljivo zašto su uslužna područja formirana na način propisan Uredbom i da su na svakom od tih uslužnih područja (njih 41 propisanih člancima 3. – 43. Uredbe) ispunjeni kriteriji propisani člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19.

Međutim, Vlada u Uredbi nije navela nikakve razloge i nije obrazložila jesu li uspostavom uslužnih područja formiranih na način propisan Uredbom ispunjeni kriteriji propisani člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a:66/19, kao i hoće li se Uredbom postići primarni legitimni cilj određen ZoVU-om:66/19.

15.2. U tom smislu Ustavni sud upućuje, samo primjerice, na prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-II-1846/2022 kojima se navodi da je uslužno područje određeno člankom 33. Uredbe suprotno cilju i svrsi članka 7. stavka 1. ZoVU-a:66/19 jer je društvo Vodovod i odvodnja Benkovac d.o.o. (koje se prema osporenom članku 33. Uredbe treba pripojiti predlagatelju) prezaduženo, te će ta obveza pratiti društvo preuzimatelja kao univerzalnog slijednika.

U odsutnosti bilo kakvog obrazloženja ostaje nejasno što se događa s dugovima prezaduženog društva, odnosno tko za te dugove odgovara, kao i što se događa ako takvo društvo »povuče« drugo uspješno društvo kojemu se pripaja.

Nadalje, u odnosu na prigovore predlagatelja u predmetu broj: U-II-5113/2022, nema bilo kakvog obrazloženja zašto je člankom 40. Uredbe kao društvo preuzimatelj određeno društvo IZVOR PLOČE d.o.o., a ne predlagatelj, to jest nisu navedeni podaci iz kojih bi bilo razvidno da to društvo ispunjava, a predlagatelj ne ispunjava kriterije iz članka 7. stavka 1. ZoVU-a:66/19.

16. Iz svega navedenog proizlazi da primarni legitimni cilj koji se ZoVU-om:66/19 želi postići, a to je osiguranje priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje, uz poštivanje načela iz članka 5. ZoVU-a:66/19 (trajno, učinkovito, ekonomično i svrhovito obavljanje djelatnosti vodnih usluga) uopće ne proizlazi iz sadržaja Uredbe.

17. Slijedom navedenog, Ustavni sud je, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donio odluku kao u izreci pod točkom I.

18. Budući da bi učinci ukidanja Uredbe s danom objave ove odluke u »Narodnim novinama« doveli do ustavnopravno neprihvatljive pravne praznine, Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja Uredbe do isteka roka određenog u točki II. izreke odluke.

19. Protekom roka iz stavka II. izreke ove odluke prestaje važiti rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-627/2022 i dr. od 29. ožujka 2022. jer su prestale postojati pretpostavke za njegovo važenje (točka III. izreke odluke).

20. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-II-627/2022 |
|  | U-II-1034/2022 |
|  | U-II-1846/2022 |
|  | U-II-2540/2022 |
|  | U-II-5113/2022 |
| Zagreb, 7. veljače 2023. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

PODUPIRUĆE IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ: U-II-627/2022 I DR. OD 7. VELJAČE 2023.

Podržavamo izreku Odluke i njen zaključak o potrebi ukidanja Uredbe o uslužnim područjima. No zaključak temeljimo na bitno drugačijim ustavnopravnim razlozima od većine.

Uredbom se uspostavljaju vodna područja kao geografske cjeline na kojima se postojeći javni isporučitelji vodnih usluga, kojima kao vlasnici upravljaju jedinice lokalne samouprave koje se nalaze na tom području, pripajaju novoosnovanim društvima kapitala ustrojenim da bi pružali zajedničku uslugu isporuke vode na konkretnom vodnom području.

Ovakva mjera obaveznog pripajanja postojećih isporučitelja vodnih usluga predstavlja ograničenje Ustavom zajamčenog prava građana na lokalnu samoupravu iz stavka 1. članka 128.a Ustava. Postojeći isporučitelji rezultat su ulaganja materijalnih sredstava koje su jedinica lokalne samouprave ostvarile poreznim i inim davanjima građana koji u njima žive. Razvoj postojećih isporučitelja bio je rezultat upravljanja od strane nadležnih tijela vlasti jedinica lokalne samouprave koje su za to ostvarivale demokratski mandat stečen slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava sukladno stavku 2. članka 128.a. Ustava. Pripajanjem postojećih isporučitelja vodnih usluga isti se izuzimaju iz izravne demokratske kontrole građana koji su ih uspostavili i razvijali te ih se stavlja pod upravljačku kontrolu uprave novoosnovanih društava (kapitala) koja nema nužno podršku svih jedinica lokalne samouprave kojima su na ovaj način oduzeta upravljačka prava.

Posljedično, sporna mjera pripajanja postojećih isporučitelja novoustrojenim trgovačkim društvima na vodnim područjima skrojenim ovom Uredbom predstavlja ograničenje ustavnog jamstva na demokratski legitimiranu lokalnu samoupravu iz članka 128. Ustava. Kao takvo ono može proći test ustavnosti jedino ako ga je moguće opravdati legitimnim ciljem u interesu svih građana i građanki Republike Hrvatske odnosno ako je moguće jasnim i uvjerljivim razlozima dokazati da je sporno ograničenje ustavnog jamstva prikladno odnosno nužno za ostvarenje tog cilja.

Iz obrazloženja kojim većina podupire izreku ove Odluke proizlazi da je ukidanje Uredbe posljedica formalnih nedostataka u postupku donošenja iste. Smatramo kako formalni nedostaci na koje upire obrazloženje sami nisu dostatni za zaključak o potrebi ukidanja Uredbe. Uredbu je bilo nužno ukinuti jer nije precizno odredila kriterije na osnovu kojih je ustrojavala vodna područja odnosno ne sadrži nikakve mehanizme kojima bi svela na neophodno one negativne posljedice koje iz pripajanja postojećih pružatelja vodnih usluga neminovno proizlaze za ustavno jamstvo demokratski legitimirane lokalne samouprave iz članka 128. Ustava.

Izostanak jasnih, stvarnih i uvjerljivih razloga temeljem kojih je moguće donijeti zaključak je li Vlada krojila vodna područja u svrhu realizacije legitimnih ciljeva propisanih člankom 5. ZoVU-a onemogućava Ustavni sud da provede ikakvu smislenu ocjenu prikladnosti sporne mjere da ostvari ciljeve kojima je središnja državna izvršna vlast formalno pravdala potrebu za pripajanjem postojećih pružatelja vodnih usluga novoosnovanim vodnim društvima kapitala. Ti kriteriji moraju biti vrlo precizno određeni samom Uredbom i Vlada ih mora moći potkrijepiti stvarnim empirijskim podacima koji pokazuju stvarno stanje stvari oko dostupnosti i kvalitete vodnih usluga na određenom području. Nepravovremena objava Izvješća o provedenom e-savjetovanju tu nije od odlučujućeg značenja. Vlada je tijekom ovog postupka imala mogućnost jasno odrediti kriterije definiranja vodnih područja te ih potkrijepiti uvjerljivim i provjerljivim empirijskim podacima. Smatramo da ono što je predočeno tijekom ovog postupka ne zadovoljava ovaj uvjet. Uredbu je stoga nužno ukinuti ne zbog formalnih nedostataka već zbog izostanka bitnih stavki njenog sadržaja. Čini nam se da se Vlada oslonila na pristup koji joj je Ustavni sud mnogo puta prije ovog predmeta redovno dopuštao. Opravdanje sporne mjere kojom se ograničava neko ustavno jamstvo odnosno temeljno pravo Vlada je svela na deklaraciju legitimnog cilja kojeg se navodno (pokušava) ostvariti konkretnim ograničenjem. Uvjet prikladnosti mjere da ostvari deklarirani cilj odnosno uvjet njene neophodnosti Vlada je zanemarila. Ustavni sud je kroz svoju recentnu praksu prihvatio ovaj pristup kroz niz predmeta. U ovom konkretnom predmetu većina je odlučila izbjeći suočavanje s ovim pristupom pozivajući se na formalne nedostatke postupka donošenja. Takvu praksu ne smatramo korektnom niti prema podnositeljima zahtjeva ocjene ustavnosti, niti prema samoj Vladi.

Smatramo da je sporno ograničenje ustavnog jamstva demokratski legitimirane lokalne samouprave iz članka 128. moguće pravdati nizom ciljeva kojima se štiti zajednički interes svih građana i građanki Republike Hrvatske, a koji su precizirani prvenstveno odredbama članka 5., a dijelom i članka 46. ZoVU-a.

To se prije svega odnosi na zaštitu njihovog zdravlja odnosno okoliša koji su i sami ustavno određeni kao temeljna prava zajamčena člankom 69. Ustava. Štoviše, članak 69. Ustava stavlja pred zakonodavca, a time i pred Vladu, pozitivnu obvezu zaštite ovih temeljnih prava i vrednota. U konkretnom predmetu blagonaklono gledamo na ciljeve osiguranja zdravstveno ispravne kvalitete vode svim stanovnicima Republike Hrvatske bez obzira na mjesto stanovanja. Jednako tako smatramo legitimnim cilj dostupnosti vode zadovoljavajuće zdravstvene kvalitete po socijalno primjerenoj cijeni. Radi se o nesporno ustavno legitimnim ciljevima. Stoga ne gledamo blagonaklono prema tvrdnjama nekih jedinica lokalne samouprave da su prirodna vodna bogatstva koja se nalaze na području tih jedinica na neki način »prirodno« pod njihovom kontrolom. Sukladno članku 52. Ustava prirodna bogatstva pripadaju isključivo svim građanima i građankama Republike Hrvatske bez obzira na njihovu adresu stanovanja. S druge strane, ciljevi kao što su sposobnost korištenja sredstava iz EU fondova nemaju jednaku snagu i sami po sebi ne mogu opravdati ograničenje ustavnog jamstva demokratski legitimirane lokalne samouprave građana.

U konkretnom predmetu pred nas nisu izneseni razlozi iz kojih proizlazi da je osnivanje vodnih područja u granicama koje su određene Uredbom učinkovito služilo navedenim legitimnim ciljevima. Štoviše, uočili smo ozbiljne nedosljednosti koje ukazuju na suprotno.

Prije svega, u samoj Uredbi se navodi kako se ustrojavanjem spornih vodnih područja promiče cilj samoodržanja pružatelja vodnih usluga. Samoodržanje pružatelja usluga per se ne može biti legitimni cilj. Oni pružatelji vodnih usluga koji nisu sposobni osigurati zadovoljavajuću razinu zdravstvene kvalitete isporučene vode svim stanovnicima određenog područja uz uvjete koji tu uslugu čine socijalno pristupačnom svima ne moraju biti održani. Očuvanje takvih pružatelja usluga je nesvrhovito, a njihovo gašenje opravdano bez obzira na mogući gubitak radnih mjesta. Iz istog slijedi da pripajanje postojećih pružatelja vodnih usluga novoosnovanim trgovačkim društvima na vodnim područjima koja su skrojena Uredbom može zadovoljiti test ustavnosti jedino ako postoje jasni, stvarni i uvjerljivi razlozi koji ukazuju da će se njihovim osnivanjem osigurati ciljevi iz članka 5. ZoVU-a, a prije svih ostalih 1) veća zdravstvena kvaliteta izručene vode; 2) veća pristupačnost takve vode većem broju ljudi i 3) veća socijalna pristupačnost usluzi (socijalno osjetljiva naknada).

Kroz postupak ocjene ustavnosti osporavane Uredbe nisu nam predočeni jasni, stvarni i uvjerljivi razlozi temeljem kojeg bi mogli ocjenjivati u kojoj mjeri je zadovoljen bilo koji od tri navedena cilja.

Istovremeno, iz razloga koje navode predlagatelji proizlazi da je značajan dio postojećih pružatelja vodnih usluga dokazano samoodrživ te da je građanima u tim jedinicama lokalne samouprave sposoban pružati kvalitetnu uslugu opskrbe vode po njima prihvatljivoj cijeni. U takvim slučajevima ostaje nejasno zbog čega je neophodno njihove pripajanje novoosnovanim društvima kojim će stanovnici tih jedinica lokalne samouprave izgubiti mogućnost demokratske kontrole nad odlukama kojima se određuje i kvaliteta usluge i njena cijena. Jasna nam je logika okrupnjivanja postojećih pružatelja vodnih usluga pripajanjem onih pružatelja koji nisu održivi odnosno koji svojim građanima nisu sposobni pružiti podjednaku kvalitetu usluge za podjednako pristupačnu cijenu usluge koja će im biti omogućena okrupnjavanjem. No to nije slučaj za one pružatelje usluge koji su dokazano funkcionalni i učinkoviti. Uredbom nije definiran mehanizam kojim je moguće razlučiti funkcionalne od nefunkcionalnih pružatelja niti su nam u tom smislu predočeni ikakvi objektivni pokazatelji koji opravdavaju okrupnjavanje kako je ono određeno osporenom Uredbom.

Nadalje, svjesni smo i primjera dogovornog okrupnjavanja vodnih poduzeća autonomnim odlukama više (susjednih) jedinica lokalne samouprave, a u okviru kojeg su također dogovoreni jasni mehanizmi donošenja upravljačkih odluka (primjerice, dvotrećinska većina ili mogućnost veta) kojima je sačuvana mogućnost demokratskog nadzora građana nad politikom upravljanja dostupnosti, kvalitete i cijene vodnih usluga koju im tako okrupnjena poduzeća isporučuju. Osporenom Uredbom nije predviđeno ništa slično. Uredba ne sadrži niti jedno jamstvo očuvanja nekog minimuma demokratskog utjecaja stanovnika onih jedinica lokalne samouprave koje su prisiljene pripojiti svoje postojeće pružatelje usluga na upravljanje novoosnovanim trgovačkim poduzećima koja su ustrojena mimo precizno određenih objektivnih kriterija odnosno bez jasnih dokaza njihove sposobnosti da pridonesu ostvarenju ciljeva kojima bi navodno trebala služiti. Posljedično, nije nam predočen niti jedan razlog koji bi nas uvjerio da je ustrojavanje ovakvih vodnih područja u svrhu osnivanja novih trgovačkih društva nužno. Drugim riječima, nismo uvjereni da ne postoji niti jedan drugi model upravljanja novoosnovanim trgovačkim društvima koji bi u manjoj mjeri podrivao sposobnost redovne demokratske kontrole građana nad upravljanjem takvim pružateljima vodnih usluga koje će neminovno biti vezano uz politički odnos snaga između političkih suparnika na određenom vodnom području.

Štoviše, Uredba ne definira niti one mehanizme koji bi onemogućili pogoršanje odnosa kvalitete i cijene usluge za stanovnike onih jedinica lokalne samouprave koje gube mogućnost upravljanja nad svojim pružateljima vodnih usluga zbog njihova pripajanja novoosnovanim trgovačkim društvima. Posljedično, uz to što predstavlja ozbiljno ograničenje demokratske kontrole građana nad upravljanjem svojom vodnom infrastrukturom i kvalitetom usluge ovakvo arbitrarno pripajanje postojećih pružatelja vodnih usluga nekim novoosnovanim trgovačkim društvima ujedno ugrožava i njihova temeljna prava iz članka 69. Ustava.

Zaključno, u nedostatku jasnih, stvarnih i uvjerljivih razloga koji ukazuju da će se osnivanjem novih pružatelja usluga na određenom vodnom području osigurati 1) veća zdravstvena kvaliteta izručene vode; 2) veća pristupačnost takve vode većem broju ljudi i 3) veća socijalna pristupačnost usluzi (socijalno osjetljiva naknada) suočeni smo neprihvatljivom mogućnošću neke vrste vodnog »gerrymanderinga« u kojem će se vodna područja arbitrarno ili samovoljno krojiti i prekrajati na osnovi političke podobnosti i oportuniteta, a ne pozitivne obveze zaštite javnog zdravlja i okoliša iz članka 69. Ustava. Takav oblik političke samovolje predstavljao bi ne samo povredu temeljnih prava iz članka 69. Ustava već bi urušavajući ustavno jamstvo demokratski utemeljenog prava na lokalnu samoupravu iz članka 128. ujedno predstavljao i povredu načela ograničene državne vlasti zajamčenog člankom 4. Ustava.

Zagreb, 13. veljače 2023.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ: U-II-627/2022 I DR. OD 7. VELJAČE 2023.

Na sjednici Suda glasovao sam suprotno većini jer se nisam mogao suglasiti s bitnim aspektima većinskog stajališta iz niže navedenih razloga.

Osporenom Uredbom koja je Odlukom ukinuta regulirana je uspostava 41 uslužnog područja za pružanje vodnih usluga, određene su njihove granice i 41 društvo preuzimatelj. U ovome ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti Uredbe s Ustavom i zakonom osporeno je pet uslužnih područja uz bitno istovrsnu temeljnu tezu da postojeći isporučitelji vodnih usluga s tih područja ispunjavaju uvjete za vlastito samostalno uslužno područje pa da zato trebaju biti izuzeti iz obveze pripajanja isporučitelja vodnih usluga.

1. Prvenstveno se ne slažem s pravnim pristupom Odluke u pogledu formalnosti u vezi s objavom izvješća s e-savjetovanja, jer smatram da time što objava nije uslijedila prije stupanja na snagu osporene Uredbe, Vlada nije prekršila odredbe nijednog imperativnog propisa, pa ni odredbe Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (»Narodne novine« broj 140/09.) na koje se Odlukom upućuje. Većinsko stajalište je, međutim, objavu izvršenu nakon donošenja Uredbe stigmatiziralo kao »nespojivu s vladavinom prava i standardima dobre uprave« (14.4.), dakle, argumentacijska linija je fokusirana na narušavanje okvirnog ustavnog načela, a ne na povredu konkretne odredbe zakona, drugih propisa ili ranije spomenutog Kodeksa kao, u biti, kvazi-propisa.

Zakon o pravu na pristup informacijama u članku 11. stavku 4. propisuje obvezu objave izvješća s e-savjetovanja »po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga«. Iz nespornih činjenica izloženih u faktografiji Odluke proizlazi da je nadležno ministarstvo koje je izradilo tekst Uredbe postupilo sukladno citiranoj zakonskoj normi. Da je zakonodavac smatrao bitnim da objava izvješća s e-savjetovanja uslijedi prije stupanja na snagu propisa tako bi i propisao.

Prosudbom, kako je objavom navedenoga izvješća Vlada izravno povrijedila ustavno načelo vladavine prava, većinsko stajalište, s jedne strane, ignorira jasan zakonski tekst kao neprekoračivi okvir norme, a s druge strane, unatoč sadržajno izričitog zakonskog propisa čiju ustavnost ni ne pokušava dovesti u sumnju, adresata norme »sankcionira« pozivom na opće ustavno načelo koje slobodnom interpretacijom konkretizira u vidu imperativa (objave izvješća prije stupanja na snagu propisa) suprotnog tekstu i duhu zakonske norme koja predmetnu situaciju izravno regulira na interpretativno neproblematičan način.

Budući da iz cit. odredbe članka 11. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama nikakvim ekstenzivnostima u tumačenju ne proizlazi obveza objave izvješća prije stupanja na snagu propisa, to onda upravo većinsko stajalište dovodi u pitanje ustavnu vrednotu vladavine prava zaobilaženjem postojećeg zakonskog uređenja i posezanjem za ustavnim načelom u situaciji u kojoj za to nema interpretativne potrebe jer se ne radi o postojanju pravne praznine u mjerodavnom propisu. Sukladno prethodno konstatiranom, predmetna materija izričito je uređena člankom 11. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama i tu normu donositelj propisa nije prekršio, a nije povrijedio niti odredbe cit. Kodeksa, jer njegovim odredbama nije normirano da se izvješće s e-savjetovanja mora objaviti prije stupanja propisa na snagu. Međutim, i da takva odredba postoji u Kodeksu, ona ne bi obvezivala donositelja Uredbe. Kodeks je, naime, preuzet u pravni poredak Republike Hrvatske, zaključkom Vlade Republike Hrvatske od 21. studenoga 2009., dakle pojedinačnim aktom, što ga čini kvazi-propisom, a Ustavni sud, u skladu s načelom hijerarhije propisa može utvrđivati samo suglasnost uredbi sa zakonima i Ustavom, a ne i pravnim aktima nižega ranga.

Formulacija većinskog stajališta – da »Vlada u postupku donošenja Uredbe nije postupila u skladu sa standardima koje nameće Ustav, Kodeks i članak 11. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama« (14.5.) je pogrešna, jer standardi postupanja ne mogu postojati izvan norme koja postupanje regulira, a prethodno je dostatno razjašnjeno da norma o objavljivanju izvješća s e-savjetovanja prije stupanja propisa na snagu ne postoji. Pozivanje na nepostupanje u skladu sa standardom koje nameće Ustav, upirući pritom na ustavno načelo vladavine prava, sporno je upravo sa stajališta navedenoga načela, kako je to prethodno elaborirano.

2. Nastavno na problematiku vremenske dimenzije obveze objave izvješća s e-savjetovanja, postavlja se pitanje: da je izvješće s e-savjetovanja i objavljeno 7. siječnja 2022. (dan prije stupanja na snagu Uredbe), na koji bi to način omogućilo zainteresiranoj javnosti da izvrši daljnji utjecaj na doneseni propis? Vrijeme objave izvješća s e-savjetovanja ne bi imalo nikakav učinak na utjecaj zainteresirane javnosti na sadržaj Uredbe. »Da bi bilo djelotvorno, savjetovanje sa zainteresiranom javnošću pokreće se u vrijeme kada još uvijek postoji mogućnost utjecaja na nacrte zakona, propisa i drugih akata, dakle u ranoj fazi njihove izrade kada su još sve opcije za njihovu doradu i promjenu otvorene.«, kako je navedeno u spomenutom Kodeksu, točka V. (načelo djelotvornosti). Smisao e-savjetovanja leži u mogućnosti utjecaja zainteresirane javnosti na sadržaj propisa kao i u tome da ista javnost »po isteku roka za dostavu mišljenja i prijedloga« bude informirana koje su primjedbe prihvaćene, koje su odbijene i iz kojih razloga. Jednom kada su primjedbe dane, više ne postoji zakoniti način (institucionalni put) da zainteresirana javnost utječe na sadržaj propisa, a pogotovo takva mogućnost ne postoji u intervalu nakon donošenja propisa pa do njegovog stupanja na snagu.

3. Odluka većine je pri ocjeni ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe pogrešno primijenila pravni standard koji se koristi u postupku osporavanja pojedinačnog akta (npr. sudske presude), a ne pravni standard ocjene ustavnosti i zakonitosti propisa, što proizlazi iz sljedećih konstatacija iz obrazloženja Odluke:

a) Vlada nije u postupku donošenja Uredbe priložila obrazloženje iz kojeg bi bilo vidljivo zašto su uslužna područja formirana na način propisan Uredbom;

b) Vlada u obrazloženju uz Uredbu nije navela da su na svakom od tih uslužnih područja ispunjeni kriteriji propisani člankom 7. stavkom 1. ZoVU-a; i

c) Legitimnost ciljeva priuštivosti cijene vode stanovnicima i poslovnim korisnicima te kvantitativna i kvalitativna dostupnost vode i usluga odvodnje, uz poštivanje načela iz članka 5. ZoVU-a ne proizlazi iz sadržaja Uredbe.

Glede tvrdnje pod a), ne postoji zakonom ili podzakonskim aktom propisana obveza Vlade da uz uredbe sastavlja obrazloženje. Jedini pravni izvor o tome je članak 29. stavak 1. Poslovnika Vlade RH: »Prijedlozi uredbi i drugih propisa koje donosi Vlada dostavljaju se u obliku pravnih odredbi...«, a stavkom 2. uređeno je: »Uz prijedloge akata iz stavka 1. ovoga članka, predlagatelj je dužan dostaviti i kratak sažetak njihovog sadržaja.« Vlada RH, dakle, uopće nije bila dužna sastaviti obrazloženje Uredbe.

Po istoj osnovi otpada i tvrdnja pod b). Osim toga, unošenje deklaratorne izjave u tekst Uredbe da »su Uredbom ispunjeni zakonski uvjeti i da će se Uredbom postići legitimni, zakonom propisani, ciljevi« samo po sebi ne čini Uredbu ustavnom i zakonitom, a s druge strane, izostanak takve deklaratorne izjave u tekstu Uredbe ne čini Uredbu neustavnom i nezakonitom.

Glede navoda pod c), valja ponovno istaknuti da zakonodavni postupak nije postupak donošenja pojedinačnog akta na osnovi dokaznog postupka u kojem se utvrđuju činjenice iz prošlosti, već je ishodišni pravni akt zakonodavnog postupka (zakon ili podzakonski propis) usmjeren na postizanje određenih političkih, gospodarskih i socijalnih ciljeva, u budućnosti. Postizanje tih ciljeva treba se temeljiti na stručnim i/ili znanstvenim analitičkim studijama koje prognoziraju učinke budućih događaja i fenomena. Ministarstvo koje je izradilo tekst Uredbe je, u svojim odgovorima na prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti, navelo tri studije koje čine analitičke podloge za postizanje legitimnih ciljeva. Uredba je propis tehničke naravi koji ima funkciju normativnog mehanizma za postizanje legitimnih ciljeva. Sama Uredba nije ekspertna studija (iako je na njima utemeljena, kako proizlazi iz očitovanja ministarstva), pa da bi iz svake njezine odredbe trebalo svakome biti jasno ostvarenje legitimnih ciljeva.

Ne mislim da ima razloga sumnjati u vjerodostojnost navoda ministarstva u očitovanjima na prijedloge za ocjenu ustavnosti i/ili zakonitosti Uredbe u poglavlju »Kvantifikacija osporavanih interesa i interesa u ime kojih se osporava ustavnost zakona o vodnim uslugama te ustavnost i zakonitost uredbe o uslužnim područjima« (npr. stranica 14. odgovora Ministarstva u predmetu U-II-1846/2022) u kojima se, pored ostaloga, ističe: »Prema utvrđenju Vijeća za vodne usluge za 2019., kao godini donošenja i stupanja na snagu Zakona o vodnim uslugama, navedeno je: ‘Isporuka vode za ljudsku potrošnju od najmanje 1,8 milijuna m3/godišnje kućanstvima i poslovnim korisnicima je prema Zakonu o vodnim uslugama (NN 66/19) donja granica za uspostavu održivog uslužnog područja za pružanje vodnih usluga.’ U tablici je navedeno da od 131 isporučitelja vodnih usluga javne vodoopskrbe samo 30 isporučitelja ispunjava uvjete održivosti, a 101 je ispod granice održivosti.« Ako je prema ocjeni tijela za nadzor zakonitosti određivanja cijene vodnih usluga samo 30 isporučitelja vodnih usluga danas objektivno održivo, a Uredbom se postojećih 131 pripaja u 41 isporučitelja, držim da već sama ta činjenica ilustrira da je Uredba usmjerena ostvarenju legitimnih ciljeva.

Svojim rješenjima od 8. lipnja 2021. (U-I-3379/2019) i od 20. prosinca 2022. (U-I-7217/2021), Ustavni sud nije doveo u pitanje ustavnost Zakona o vodnim uslugama, njime proklamiranih legitimnih ciljeva niti instrumenata za njihovo ostvarenje: uspostavu većih uslužnih područja od postojećih, kriterija za njihovu uspostavu i pripajanje postojećih javnih isporučitelja vodnih usluga društvima preuzimateljima.

Zaključno, ukidanje osporene Uredbe iz gore navedenih razloga smatram pravno neutemeljenim i štetnim jer je Odlukom de facto udovoljeno interesima predlagatelja za pet uslužnih područja, koji su interesi usmjereni izuzeću od zakonske obveze pripajanja i time očito upravo suprotni onima koji su cit. rješenjima od 8. lipnja 2021. i 20. prosinca 2022. utvrđeni kao sukladni Ustavu.

Zagreb, 15. veljače 2023.

Sudac
 Miroslav Šumanović, v. r.