### NN 83/2015 (28.7.2015.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-4/12-14 od 29. lipnja 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1628

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jasminke Jenjić, predsjednice vijeća, mr. sc. Mirjane Juričić i Sanje Štefan, članova vijeća, te Ivane Firšt, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa Irena Brezovečki, dipl. iur., po generalnoj punomoći Su-511/13, protiv tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, sada Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, kojeg zastupaju Domagoj Maričić dipl. iur., i Lidija Antonić, dipl. iur., po generalnoj punomoći Su-164/15, radi poništenja odluke klasa: UP/I-344-01/11-07/06, urbroj: 376-11/IF-11-8 (DJ) od 30. studenog 2011., u predmetu analize tržišta i određivanja regulatornih obveza, nakon održane javne usmene rasprave 29. lipnja 2015.,

presudio je

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje odluke Vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-01/11-07/06, urbroj: 376-11-IF-11-8 (DJ) od 30. studenog 2011.

Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Tužitelj je pokrenuo upravni spor protiv uvodno navedene odluke tuženoga kojom je u točki I. izreke tužitelj određen operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova – nekonkurentne relacije, te su mu u točki II. određene regulatorne obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, obveza nediskriminacije, obveza transparentnosti, obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva, kao i obveza računovodstvenog razdvajanja. Točkom III. izreke rješenja određeno da su način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza propisani dokumentom tuženoga pod nazivom »Analiza tržišta veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova – nekonkurentne relacije« koje čine sastavni dio te odluke, a točkom IV. određena je objava navedene odluke na internetskim stranicama tuženoga.

U pravovremeno podnesenoj tužbi osporio je navedenu odluku iz razloga povrede pravila postupka, nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja, odnosno što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, kao i nepravilne primjene zakona.

Prvenstveno smatra da je osporenom odlukom povrijeđen Zakon o općem upravnom postupku (»Narodne novine« 47/09. – dalje u tekstu: ZUP) koji se primjenjuje u postupcima pred tuženim tijelom, i to odredba članka 98. stavka 2. s obzirom da u uvodnom dijelu odluke nema podataka o imenu stranke te naznake je li postupak pokrenut po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke. Nadalje, povrijeđena je odredba članka 98. stavka 3. ZUP-a koji propisuje da izreka rješenja mora biti kratka i određena, pa je povrijeđeno načelo zakonitosti kao jedino od temeljnih načela Zakona. Naime, tuženik je regulatorne obveze tužitelju u točki II. izreke rješenja odredio na općenit način, a u točki III. je Analizu na kojoj se temelji navedena odluka proglasio sastavnim dijelom odluke. S obzirom da je Analiza dokument koji se sastoji od 142. strane bjelodano je postupio protivno odredbi članka 98. stavka 3. ZUP-a jer ista nije dokument koji sadrži samo obveze, načine ili uvjete i rokove, već je to kompleksna studija iz koje tužitelj ne može razaznati koje mu se sve obveze i u kojim rokovima nameću. Pri tome upozorava da je nepostupanje po određenim regulatornim obvezama propisano Zakonom o elektroničkim komunikacijama kao prekršaj koji povlači znatne novčane kazne pa smatra da odluka tuženoga, onako kako je koncipirana, ne može proizvoditi neposredni pravni učinak i postati za njega izvor prava i obveza jer obveze nisu jasno utvrđene.

Nepravilno utvrđeno činjenično stanje tužitelj vidi u nedostatno provedenom postupku koji je prethodio donošenju odluke jer u isti nije uključeno dovoljan broj operatora, odnosno od pozvanih je samo 11 operatora dostavilo tražene podatke što je manje od 30% sudionika. Slijedom navedenog analiza se temelji na nedostatnim podacima koji ne mogu dati realan prikaz stanja na pojedinom mjerodavnom tržištu.

Nadalje tuženik je nepotpuno utvrdio činjenično stanje jer je koristio podatke prikupljene za razdoblje od početka 2007. do kraja 2009., a regulatorne obveze određene predmetnom odlukom stupaju na snagu početkom 2012. iako je u navedenom razdoblju došlo do promjena koje imaju znatan utjecaj na tržište, a time i na zaključak donesen u testu tri mjerila.

Dalje ukazuje da je T-Mobile Hrvatska d.o.o. koji je bio najveći operator korisnik iznajmljenih vodova spojen tužitelju s 1. siječnja 2010. što znatno mijenja odlučujuće činjenično stanje u pogledu određivanja tržišne snage tužitelja na predmetnom tržištu veleprodajnih iznajmljenih vodova.

Nepravilno nalazi primijenjen Zakon o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08. i 90/11. – dalje u tekstu: ZEK) u odredbi članka 61. stavka 3. koji izrijekom propisuje što se operatoru sa značajnom tržišnom snagom može propisati u okviru određivanja pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, a tuženi je prekoračio granice svojih zakonskih ovlasti nametnuvši mjeru koja nije izričito propisana – obvezu plaćanja naknade za kašnjenje u pružanju osnovne razine ostvarivanja usluge – »SLA«. Navedeno je protivno odredbi članka 5. stavka 1. i članka 7. stavka 1. ZEK-a koji propisuju da je tuženi nacionalna regulatorna agencija koja postupa u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih tim zakonom. Stoga tužitelj ne može prihvatiti pozivanje na odredbu članka 61. stavka 4. ZEK-a koja ovlašćuje tuženog na određivanje dodatnih uvjeta što se odnose na ispunjavanje načela pravičnosti, razumnosti i pravodobnosti. Navedeno bi se moglo odnositi samo na propisivanje rokova za pružanje usluga, a nikako na propisivanje naknada za kašnjenje jer se ne mogu iste podvesti pod dodatne uvjete. Stoga tvrdi tužitelj da je određivanjem visine iznosa naknade za kašnjenje nesporno postupio protivno članku 56. stavku 3. i 5. ZEK-a.

Posebno osporava novoutvrđenu visinu iznosa naknade za kašnjenje koja nije ni razmjerna ni opravdana niti se temelji na prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu i znatno je povećana u odnosu na dotadašnje obveze, a posebno ne nalazi osnove za utvrđivanje navedene naknade jednako kao za uslugu izdvojenog pristupa lokalnoj petlji, s obzirom da se regulatorne obveze moraju temeljiti na prirodi utvrđenog nedostatka na tržištu, a ne na bezrazložnom povezivanju određenih obveza po raznim standardnim ponudama operatora.

Zaključno tužitelj predlaže da Sud tužbu uvaži i donese presudu kojom će usvojiti tužbeni zahtjev i poništiti u cijelosti osporenu odluku.

Tuženo tijelo, dostavljajući spise predmeta, u svom odgovoru protivi se tužbi, osporavajući navode vezane uz nepravilnu primjenu ZUP-a s obzirom da je povreda članka 98. stavka 2. od manjeg značaja jer se iz teksta odluke vidi da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti.

U vezi s navodnom povredom članka 98. stavka 3. ZUP-a u pogledu određenosti odluke upućuje na određene presude Upravnog suda Republike Hrvatske u kojem je prihvaćeno da bi analiza tržišta u predmetnoj specifičnoj i kompleksnoj materiji mogla predstavljati dio same odluke o utvrđenim obvezama.

Osvrće se na navode tužbe u vezi utvrđivanja činjeničnog stanja navodeći da dostavljeni podaci predstavljaju relevantnu osnovu za provođenje postupka analize mjerodavnog tržišta jer i europska praksa govori u prilog stanovištu da je dovoljno prikupiti podatke od onih operatora koji u velikoj mjeri održavaju stanje i kretanja na navedenom tržištu. U odnosu na razdoblje u kojem su utvrđivane činjenice koje su podloga za donošenje osporene odluke navodi da je analiza vezana uz tržište iznajmljenih vodova izrazito složena, a da tijekom 2010. na navedenom tržištu nisu nastale promjene koje bi utjecale na izmjenu zaključaka donesenih u testu tri mjerila, da je proces analize trajao duže od 6 mjeseci te da su prilikom analize uzeti u obzir i povijesni podaci.

Osporava i navode tužbe o nepravilnoj primjeni ZEK-a navodeći da se upravo radi ostvarivanja pravodobnosti tužitelju odredila i obveza naknada za kašnjenje, a to sve uzimajući u obzir da je pružanje usluga najma vodova osnova za pružanje ostalih usluga na drugim povezanim tržištima kako tužitelju, tako i ostalim operatorima, te je iz tog razloga tuženik morao harmonizirati uvjete pružanja usluga najma vodova sa drugim uvjetima na svim drugim povezanim tržištima.

Predlaže da Sud tužbu odbije kao neosnovanu.

Tužitelj se opširno očitovao na tužiteljev odgovor na tužbu, dostavljen u smislu odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10 – dalje u tekstu: ZUS) naglašavajući već istaknute navode i razloge u tužbi te je ustrajao u zahtjevu za održavanjem usmene rasprave radi boljeg razjašnjavanja činjeničnog stanja.

Sud je u predmetu održao usmenu javnu raspravu 29. lipnja 2015. na koju su pristupili punomoćnici tužitelja i tuženika te su u cijelosti ostali kod navoda tužbe odnosno odgovora na tužbu i svojih podnesaka. Punomoćnica tužitelja je naglasila manjkavost činjeničnog supstrata koji je prethodio određivanju regulatornih obveza u predmetnoj stvari kao i spajanje T-Mobila s tužiteljem za koji drži da znatno utječe na utvrđivanje tužiteljeve tržišne snage. Prigovara Analizi tržišta iako naglašava da je u praksi prihvaćeno kako ista čini sastavni dio odluke o regulatornim obvezama, ali je katkada teško precizno razaznati koje obveze i u kojim rokovima treba poštovati poduzetnik kojem su određene.

Tuženik u svom izlaganju također naglašava da je u europskoj praksi prihvaćano da se analiza tržišta smatra dijelom odluke, a što se tiče prekršajnih postupaka navodi da vrlo restriktivno pristupa prekršajnom gonjenju i to tek u krajnjem slučaju nepostupanja po regulatornim obvezama.

Tuženik je napomenuo da tužitelj po predmetnoj Analizi posluje nesmetano već tri godine što govori u prilog pravilnosti odluke koja je temeljem tog dokumenta utvrđena. Što se tiče činjeničnog stanja navodi kako su relevantni podaci tuženiku poznati iz redovnih tromjesečnih izvješća koji se podnose i iz kojih se može utvrditi udjele poduzetnika na mjerodavnom tržištu. S obzirom na to da je u tijeku izrada nove analize mjerodavnog tržišta te je obavljen i drugi krug rasprave te se predmet nalazi u postupku notifikacije kod Europske komisije, postavlja postojanje pravnog interesa tužitelja na inzistiranju na predmetnom sporu.

Imajući na umu utvrđeno činjenično stanje u upravnome postupku kao i rezultate upravnog spora, provedene dokaze te navode stranaka na održanoj javnoj usmenoj raspravi, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

U odnosu na prigovore tuženog o upitnom pravnom interesu tužitelja za vođenje predmetnog spora, s obzirom na novi postupak analize predmetnog tržišta, Sud nalazi da isti nije osnovan. U upravnome sporu se propituje zakonitost pojedinačnih odluka kojim javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi, odnosno pravnom interesu stranke u upravnoj stvari sve dok su navedeni akti na pravnoj snazi. S obzirom da u predmetnoj stvari još nije dovršen postupak već je u tijeku postupak notifikacije kod Europske komisije Sud nalazi nedvojbenim pravni interes tužitelja za vođenje predmetnog spora.

Procesne prigovore tužbe Sud ne nalazi osnovanim. Naime, iako u uvodnom dijelu odluke nedostaje ime stranke i oznaka o pokretanju postupka po službenoj dužnosti, navedeno predstavlja manju procesnu povredu koja nije od utjecaja na zakonitost samog osporenog akta.

U odnosu na prigovor vezan uz povredu članka 98. stavka 3. ZUP-a uslijed neodređenosti i nejasnoće izreke rješenja, valja navesti da su sporovi vezani uz područje elektroničkih komunikacija, korištenje komunikacijskih mreža i pružanje elektroničkih i komunikacijskih usluga, pružanje univerzalnih usluga te zaštitu prava korisnika u svakom slučaju posebni i znatno kompleksni te je u tom području primjena ZUP-a u donošenju odluka prilagođena tome području. S obzirom na to, imajući u vidu svu složenost činjeničnih i pravnih pitanja koja se ukazuju u rješavanju sporova proizašlih iz primjene ZEK-a, Sud ocjenjuje da se analiza mjerodavnog tržišta može uzeti kao dio odluke. Iako, konkretno, predmetna analiza u znatnom dijelu stvarno sadrži podatke stručne studije na kojem se odluka temelji, u svom dijelu (strane 75 – 114) određuje i precizira način provođenja utvrđenih regulatornih obveza u točki II. izreke osporene odluke.

U odnosu na prigovore tužbe o nedostatno utvrđenom činjeničnom stanju s obzirom na navodno zastarjele podatke Sud ocjenjuje da je tijekom upravnog postupka, a zatim i navodima stranaka u sudskom postupku potvrđeno da se predmetna analiza ne temelji samo na tim podacima već i na naknadno dostavljenim podacima i očitovanjima stranaka i pozvanih operatora o čemu postoje podaci u spisu predmeta upravnog postupka.

Nadalje, javna rasprava u ovoj stvari je sukladno odredbi članka 22. stavka 2. ZEK-a trajala od 26. rujna 2011. do 27. listopada 2011., te je omogućeno svim zainteresiranim stranama iznošenje mišljenja, primjedbi i prijedloga, te je tuženi obrazloženo odgovorio na zaprimljene komentare društava koji djeluju na mjerodavnom tržištu o čemu postoje prilozi B) i D) analizi tržišta. S obzirom da predmetna analiza tržišta sadrži detaljno obrazloženje predmeta i tijeka postupka, utvrđenih činjenica, te odlučujućih razloga Sud nalazi da prigovori u pogledu nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja nisu osnovani.

Pri tome Sud naglašava da je i prije predmetne analize tužitelj bio utvrđen operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih elektroničkih komunikacijskih vodova samo su njegove obveze bile utvrđene na tri mjerodavna tržišta.

Sud ne nalazi osnovanim ni prigovore pogrešne primjene materijalnog propisa. Naime, iz sadržaja spisa predmeta proizlazi da je odlukom tuženoga klasa: UP/I-344-01/10-01/437, urbroj: 376-11/11-10 od 7. rujna 2011. utvrđeno da je tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova – nekonkurentne relacije tržište podložno prethodnoj regulaciji s obzirom da je utvrđena prisutnost visokih i trajnih zapreka za ulazak na tržište strukture prirode, da je struktura tržišta takva da ne teži razvoju djelotvornog tržišnog natjecanja unutar odgovarajućeg vremenskog okvira te da primjena mjerodavnog propisa o zaštiti tržišnog natjecanja sama po sebi ne omogućuje na odgovarajući način otklanjanje nedostataka na tržištu. Prema podacima kojima Sud raspolaže, navedena odluka nije osporena u upravnom sporu što govori o pravilnosti provedenog testa tri mjerila a time predstavlja argument više u prilog pravilnosti predmetne odluke.

Stoga je tuženik prišao utvrđivanju mjerodavnog tržišta te je temeljem provedene analize utvrdio da je tužitelj operator sa značajnom tržišnom snagom na navedenome tržištu, te je na temelju prepreka razvoju tržišnog natjecanja koji se mogu pojaviti na tržištu odredio regulatorne obveze kao u točki II. izreke odluke. Tako je određena regulatorna obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže u smislu odredbe članka 61. ZEK-a koja se može odrediti osobito ako se smatra da bi uskraćivanje pristupa ili koje drugo neprihvatljivo uvjetovanje ili ograničenje sličnog učinka spriječilo održivo tržišno natjecanje na maloprodajnoj razini ili bi bilo protivno interesima krajnjih korisnika usluga. Prema stavku 3. članka 61. Agencija može od operatora zatražiti određene obveze, a prema stavku 4. istog članka ZEK-a Agencija može odrediti i dodatne uvjete koji se odnose na ispunjavanje načela pravičnosti, razumnosti i pravodobnosti. S obzirom na navedenu odredbu tužitelju su određeni rokovi u kojima mora pružiti određene usluge svojim operatorima korisnicima i u tu svrhu i obveza plaćanja naknade za kašnjenje koja upravo ide za tim da se osigura pravodobno pružanje navedenih usluga, pa time Sud ocjenjuje da nisu prekoračene granice propisane odredbom članka 5. stavka 1. i članka 7. stavka 1. ZEK-a.

Sud ne nalazi osnovanim prigovor vezan uz povišenje naknada za kašnjenje u odnosu na ranije naknade upravo iz razloga što je usluga iznajmljivanja elektroničkih komunikacijskih vodova, konkretno u prijenosnome segmentu na nekonkurentnim relacijama, jedna od osnovnih obveza od koje ovisi i pravodobnost pružanja ostalih usluga pa se prihvaća osnovanim da je navedene nakade trebalo harmonizirati s povezanim tržištima.

Tužitelju su također određene druge regulatorne obveze kao obveza nediskriminacije (članak 59. ZEK-a), obveza transparentnosti (članak 58. ZEK-a), zatim obveza nadzora cijene i vođenja troškovnog računovodstva (članak 62. ZEK-a) i obveza računovodstvenog razdvajanja (članak 60. ZEK-a).

Što se tiče obveze transparentnosti iz dostupnih podataka i navoda stranaka na raspravi proizlazi da je temeljem osporene odluke tužitelj donio Standardnu ponudu za iznajmljene elektroničke komunikacijske vodove s primjenom od 1. travnja 2012. koja obuhvaća i zaključne kao i prijenosne segmente iznajmljenih vodova te da je ista korigirana dva puta u 2012. i jednom u 2014. godini, te da je i nadalje u primjeni.

Na osnovi utvrđenih činjenica u upravnom kao i u sudskom postupku, u smislu odredbe članka 55. ZUS-a, na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim te isti odbio u smislu odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12. i 152/14.).

Objava presude temelji se na odredi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-4/12-14

Zagrebu 29. lipnja 2015.

Predsjednica vijeća

Jasminka Jenjić, v. r.