### NN 4/2018 (11.1.2018.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3670/2011 od 21. studenoga 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

145

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 21. studenoga 2017. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je, u razdoblju od 24. ožujka 2011. do 3. svibnja 2011., članak 5. Statutarne odluke o izmjeni i dopuni Statuta Općine Promina, klasa: 012-01/11-01/1, ur.broj: 2182/09-11-01 od 24. ožujka 2011. (»Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije« broj 5/11.), u dijelu koji glasi »stupa na snagu danom donošenja«, bio u nesuglasnosti s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), te s člankom 73. stavcima 2. i 4. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 106/03., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11. i 144/12.).

II. Djelomično se ukidaju sljedeći članci statutarne odluke navedene u točki I. izreke:

– članak 1. u dijelu u kojem je Statutu Općine Promina (»Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije« broj 10/09. i 9/10.) dodan stavak 3. novog članka 29. i

– članak 2. kojim je Statutu Općine Promina (»Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije« broj 10/09. i 9/10.) dodan novi članak 63.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva) je, na temelju članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), 13. srpnja 2011. podnijela zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Statutarne odluke o izmjeni i dopuni Statuta Općine Promina, klasa: 012-01/11-01/1, ur.broj: 2182/09-11-01 od 24. ožujka 2011.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka će se za tu odluku upotrebljavati kratica: osporena Statutarna odluka.

1.1. Podnositeljica zahtjeva smatra da zbog nomotehničkih propusta (osobito u preambuli i članku 1.) osporena Statutarna odluka u cjelini nije suglasna s Ustavom i zakonom, a posebno ističe nesuglasnost s Ustavom i zakonom članaka 1., 2., 4. i 5. iste odluke.

2. Navedenu odluku je donijelo Općinsko vijeće Općine Promina na svojoj 16. sjednici održanoj 24. ožujka 2011., stupila je na snagu danom donošenja – članak 5. osporene Statutarne odluke i potom je objavljena u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 5 od 26. travnja 2011.

3. Ustavni sud je na temelju članka 42. Ustavnog zakona pozvao općinu Promina da se očituje na navode podnositeljice zahtjeva.

Poziv Ustavnog suda uručen je općini Promina 4. siječnja 2014., međutim do donošenja odluke Ustavnog suda ona nije dostavila svoje očitovanje.

3.1. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeo se sudac Davorin Mlakar.

II. OSPORENA STATUTARNA ODLUKA

4. Preambula i članci 1., 2., 4. i 5. osporene Statutarne odluke glase:

»Na temelju članka 35. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj: 33/01, 60/01, 109/01, 109/07, 125/08 i 36/09) i članka 30. stavka 1. točke 1. Statuta Općine Promina (Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije broj: 04/06 i 10/09) Općinsko vijeće Općine Promina, na 16. sjednici od 24. ožujka 2011. godine donosi

STATUTARNA ODLUKA

O IZMJENI I DOPUNI STATUTA OPĆINE PROMINA

Članak 1.

U Statutu Općine Promina (Službeni vjesnik Šibensko-kninske županije, broj: 04/06 i 10/09) članak 29. briše se u cijelosti, a dodaje se novi članak 29. koji glasi:

Članak 29.

Općinsko vijeće je predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave koje u okviru svojih prava i dužnosti donosi akte te obavlja poslove u skladu s Ustavom, zakonom i ovim statutom.

Ako zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno tijelo nadležno za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga, poslovi i zadaće koji se odnose na određivanje odnosa iz samoupravnog djelokruga u nadležnosti su općinskog vijeća, a izvršni poslovi i zadaće u nadležnosti su općinskog načelnika.

Ako se na način propisan stavkom 2. ovog članka ne može utvrditi nadležno tijelo, poslove i zadaće obavlja općinsko vijeće.

Članak 2.

Iza članka 62. statuta dodaje se novi članak 63. koji izgleda kao niže, a dosadašnji članci 63. i 64. i sljedeći postaju članci 64. i 65. itd.

Članak 63.

Na temelju odluke ili drugog općeg akta općinskog vijeća o uvjetima, načinu i postupku gospodarenja općinskom imovinom, načelnik upravlja imovinom u vlasništvu Općine Promina po načelu dobrog gospodarenja.

Akte o kupnji, prodaji, davanju na korištenje (sa i bez naknade), zakupu, podzakupu nekretnina i pokretnina uz suglasnost općinskog vijeća donosi načelnik sukladno odredbama zakona i ovog statuta.

Akte o osnivanju poduzeća, društava, udruga, javnih ustanova i drugih pravnih osoba kao i o prestanku rada, spajanju i pripajanju dijela poduzeća, društava, udruga, javnih ustanova i drugih pravnih osoba koje su u vlasništvu općine donosi općinsko vijeće.

Aktom općinskog vijeća određuje se i način raspoređivanja dobiti osnovanim pravnim osobama.«

»Članak 4.

Iza članka 68. Statuta dodaje se novi članak 69. koji izgleda kao niže, a dosadašnji članak 69., 70. i sljedeći postaju članci 70., 71. itd.

Članak 69.

Nadzor nad ukupnim financijskim i materijalnim poslovanjem općine i korisnika općinskog proračuna u skladu sa zakonom provodi općinsko vijeće i za to sukladno zakonu ovlašteno tijelo.

Članak 5.

Ova odluka stupa na snagu danom donošenja a objavit će se u službenom vjesniku Šibensko-kninske županije.«

III. NAVODI PODNOSITELJICE ZAHTJEVA

a) O postupanju nadležnih upravnih tijela

5. U zahtjevu je u bitnome navedeno kako je:

Ured državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji odlukom, klasa: 040-01/11-01/59, ur.broj: 2182-01-11-3 od 12. svibnja 2011. obustavio od primjene članke 2., 3., 4. i 5. osporene Statutarne odluke, jer prema njegovoj ocjeni nisu u suglasnosti sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 106/03., 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.).

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u tekstu vremenski mjerodavnom u trenutku obustave od primjene osporene Statutarne odluke koristit će se kratica ZoLPS:33/01-36/09.

5.1. Potom je odlukom Ministarstva uprave, klasa: 023-01/10-01/0279, ur.broj: 515-02-03-02/1-11-5 od 23. svibnja 2011. pod točkom 1. izreke ocijenjena osnovanom odluka Ureda državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji od 12. svibnja 2011. – u dijelu u kojem se obustavljaju od primjene članci 2., 4. i 5. osporene Statutarne odluke, te je pod točkom 2. izreke obustavljen od primjene i članak 1. osporene Statutarne odluke, uz navod da je time obustavljena od primjene osporena Statutarna odluka u cjelini.

Navedenu odluku Ministarstva uprave podnositeljica zahtjeva ocjenjuje osnovanom.

Naime, Ministarstvo uprave je ocijenilo kako članci 1., 2., 4. i 5. osporene Statutarne odluke nisu u suglasnosti s člankom 35., stavkom 1. točkama 4. i 5., te stavkom 2. članka 48. i člankom 73. stavkom 4. ZoLPS-a:33/01-36/09, kao i s člankom 87. stavkom 2. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07. i 73/08.).

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka će se za Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u tekstu vremenski mjerodavnom u trenutku obustave od primjene osporene Statutarne odluke koristiti kratica ZoFJLS:117/93-73/08.

b) O preambuli i nomotehničkoj uređenosti i ujednačenosti osporene Statutarne odluke

5.2. Podnositeljica zahtjeva dalje navodi da je Ministarstvo uprave utvrdilo više nomotehničkih nepravilnosti.

Kao prvo, u preambuli osporene Statutarne odluke predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave se pozvalo na Statut Općine Promina objavljen u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 4/06. i 10/09.

Međutim, važeći Statut Općine Promina nije objavljen u tim brojevima »Službenog vjesnika Šibensko-kninske županije«.

Naime, (stari) Statut Općine Promina (koji je bio objavljen u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 4/06.) prestao je važiti 12. rujna 2009. – stupanjem na snagu (novog, sada važećeg) Statuta Općine Promina (objavljenog u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 10/09.).

Nadalje, osporena Statutarna odluka nije nomotehnički uređena i ujednačena, te izričaj dodavanja novih članaka nije izrečen na jasan i nedvojben način.

c) O članku 1. osporene Statutarne odluke

5.3. Podnositeljica zahtjeva navodi kako su, glede obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga, člancima 35. i 48. ZoLPS-a:33/01-36/09 taksativno propisane nadležnosti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, te općinskog načelnika, gradonačelnika i župana.

U odnosu na obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave ovlaštena je svojim aktima razraditi zakonom propisane nadležnosti svojih tijela, ali nije ovlaštena propisivati nadležnost svojih tijela, niti postoji potreba za njihovim navođenjem u općem aktu jedinice lokalne samouprave, osim ako se to radi sukladno zakonu.

Stoga, prema ocjeni podnositeljice zahtjeva članak 1. osporene Statutarne odluke (kojim je izmijenjen članak 29. Statuta Općine Promina) nije u suglasnosti s Ustavom i zakonom.

d) O članku 2. osporene Statutarne odluke

5.4. Člankom 2. osporene Statutarne odluke dodan je novi članak 63. Statuta Općine Promina.

Podnositeljica zahtjeva smatra da je stavak 2. novog članka 63. Statuta Općine Promina u suprotnosti s člankom 48. stavkom 1. točkama 4. i 5., te stavkom 2. navedenog članka ZoLPS-a:33/01-36/09. Naime, na način propisan stavkom 2. novog članka 63. neovlašteno se ograničava navedenim zakonom propisana nadležnost općinskog načelnika da, u skladu sa zakonom i statutom i do visine pojedinačne (novčane) vrijednosti propisane zakonom, samostalno upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu općine, te prihodima i rashodima općine.

e) O članku 3. osporene Statutarne odluke

5.5. Člankom 3. osporene Statutarne odluke izmijenjen je članak 67. Statuta Općine Promina na način da su iza riječi »s posebnim zakonom« dodane riječi »uz prethodnu suglasnost općinskog vijeća«.

Nakon navedene izmjene članak 67. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 67.

Općina Promina može se zaduživati u skladu s posebnim zakonom uz prethodnu suglasnost općinskog vijeća.«

Podnositeljica zahtjeva smatra da je navedena izmjena u suglasnosti sa zakonom, jer je člankom 87. stavkom 1. Zakona o proračunu (»Narodne novine« broj 87/08.) propisano da se jedinica lokalne samouprave može dugoročno zaduživati samo za investicije koje se financiraju iz njezina proračuna, a koje potvrdi njezino predstavničko tijelo uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske danu na temelju prijedloga ministra financija.

Međutim, prema stajalištu podnositeljice zahtjeva, s obzirom na utvrđene nomotehničke nepravilnosti, te radi osiguranja pravne sigurnosti, nije pravno racionalno ostaviti na snazi samo članak 3. osporene Statutarne odluke, te je stoga ona obustavljena od primijene u cijelosti.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka će se za navedeni zakon koristiti kratica ZoP:87/08.

f) O članku 4. osporene Statutarne odluke

5.6. Člankom 4. osporene Statutarne odluke dodan je novi članak 69. Statuta Općine Promina kojim je propisano da nadzor nad ukupnim financijskim i materijalnim poslovanjem općine i korisnika proračuna provodi općinsko vijeće u skladu sa zakonom, te zakonom ovlašteno tijelo.

Podnositeljica zahtjeva smatra da navedeni članak nije u suglasnosti s člankom 87. stavkom 2. ZoFJLS-a:117/93-73/08 kojim je propisano da izvršno tijelo samostalno i na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje korisnika proračuna glede namjena, opsega i dinamike korištenja sredstava.

S druge strane, prema stajalištu podnositeljice zahtjeva članak 4. osporene Statutarne odluke u suglasnosti je s člankom 71. ZoLPS-a:33/01-36/09 kojim je propisano da ukupno materijalno i financijsko poslovanje općine, grada i županije nadzire njihovo predstavničko tijelo, dok je člankom 72. istog zakona propisano da ministarstvo financija, odnosno drugo zakonom određeno tijelo nadzire zakonitost materijalnog i financijskog poslovanja jedinica lokalne samouprave.

g) O članku 5. osporene Statutarne odluke

5.7. Člankom 5. osporene Statutarne odluke propisano je da ona stupa na snagu danom donošenja što je suprotno članku 73. stavku 4. ZoLPS-a:33/01-36/09, kojim je propisano da opći akti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave stupaju na snagu osmog dana od dana objave, a iznimno, iz opravdanih razloga, mogu stupiti na snagu danom objave.

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Članak 3., članak 5. stavak 1., članak 129.a stavak 3. i članak 129.b Ustava, glase:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 129.a

(...)

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

(...)

Članak 129.b

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.«

V. MJERODAVNE ODREDBE EUROPSKE POVELJE O LOKALNOJ SAMOUPRAVI

7. Članak 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97., 2/07., 4/08. i 5/08.) glasi:

»Članak 4.

Djelokrug lokalne samouprave

1. Temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene ustavom ili zakonom. Ova odredba ne sprječava da, u skladu sa zakonom, lokalnim jedinicama budu dodijeljene ovlasti i dužnosti u specifične svrhe.

2. Jedinice lokalne samouprave imaju, u zakonskim okvirima, slobodu pokretati inicijativu o svakom pitanju ako nije isključeno iz njihove nadležnosti ili dodijeljeno nekoj drugoj vlasti.

3. Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora se voditi računa o širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

4. Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kada to dopušta zakon.

5. U slučaju kada središnja ili regionalna vlast prenese ovlasti na lokalne jedinice, one će, koliko je to moguće, slobodno prilagoditi njihovu primjenu lokalnim uvjetima.

6. Lokalne jedinice će se, koliko je to moguće, pravovremeno, na odgovarajući način, pitati za mišljenje u postupku pripremanja i donošenja odluka koje ih se neposredno tiču.«

VI. MJERODAVNE ODREDBE ZAKONA

1) ZoLPS:33/01-36/09 i njegove izmjene i dopune

a) ZoLPS:33/01-36/09

8. Člancima 8., 35. i 48. ZoLPS-a:33/01-36/09 bilo je propisano:

»Članak 8.

Općina, grad i županija imaju statut.

Statutom se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza.«

»Članak 35.

Predstavničko tijelo:

1. donosi statut jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,

2. donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,

3. osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisima ili statutom,

4. uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,

5. osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave,

6. obavlja ii druge poslove koji su zakonom ili drugim propisima stavljeni u djelokrug predstavničkih tijela.«

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

1. priprema prijedloge općih akata,

2. izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela,

3. usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz njihova samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad,

4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom,

5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave čija pojedinačna vrijednost ne prelazi 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina, a najviše do 1.000.000 (jedan milijun) kuna, te ako je stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina planirano u proračunu, a stjecanje i otuđivanje pokretnina i nekretnina provedeno u skladu sa zakonskim propisima,

6. obavlja i druge poslove utvrđene statutom.

U slučaju iz stavka 1. točke 5. ovoga članka odluku o stjecanju i otuđenju pokretnina i nekretnina čija ukupna vrijednost prelazi 0,5%, odnosno čija je pojedinačna vrijednost veća od 1.000.000 (jedan milijun) kuna od iznosa prihoda iz točke 5. stavka 1. ovoga članka, donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.«

Člankom 71. i člankom 73. stavcima 2. i 4. ZoLPS-a:33/01-36/09 propisano je:

»Članak 71.

Ukupno materijalno i financijsko poslovanje općine, grada i županije nadzire njihovo predstavničko tijelo.«

»IX AKTI JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE

1. OPĆI AKTI

Članak 73.

(...)

Prije nego što stupi na snagu opći akt, obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice.

(...)

Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu danom objave.

(...)«

b) Izmjena izvršena 2011.

8.1. ZoLPS:33/01-36/09 naknadno je izmijenjen Zakonom o izmjeni Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 150/11.), kojim nisu izmijenjeni članci navedeni u točki 8. ove odluke.

c) Izmjene i dopune izvršene 2012.

8.2. Potom je izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 144/12.), kojim je izmijenjena točka 3. članka 35. tako da glasi:

»3. osniva radna tijela, bira i razrješuje članove tih tijela te bira, imenuje i razrješuje i druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom,«

Također je izmijenjena točka 5. stavka 1. članka 48. tako da glasi:

»5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i raspolaganju ostalom imovinom u skladu s ovim Zakonom, statutom jedinice i posebnim propisima,«

Iza točke 5. dodana je nova točka 6. koja glasi:

»6. imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba iz članka 35. stavka 1. točke 5. ovoga Zakona, osim ako posebnim zakonom nije drugačije određeno,«

U dotadašnjoj točki 6., koja je postala točka 7. iza riječi »utvrđene« dodane su riječi »zakonom i«.

Stavak 2. članka 48. izmijenjen je tako da glasi:

»U slučaju iz stavka 1. točke 5. ovoga članka općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može odlučivati o visini pojedinačne vrijednosti do najviše 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina, odnosno raspolaganju ostalom imovinom. Ako je taj iznos veći od 1.000.000,00 kuna, općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan može odlučivati najviše do 1.000.000,00 kuna, a ako je taj iznos manji od 70.000,00 kuna, tada može odlučivati najviše do 70.000,00 kuna. Stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina te raspolaganje ostalom imovinom mora biti planirano u proračunu jedinice i provedeno u skladu sa zakonom.«

Iza stavka 2. dodani su novi stavci 3. i 4. koji glase:

»O stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina te raspolaganju ostalom imovinom većom od vrijednosti utvrđenih stavkom 2. ovoga članka odlučuje predstavničko tijelo jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Odluku o imenovanju i razrješenju iz stavka 1. točke 6. ovoga članka općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan je dostaviti predstavničkom tijelu u roku od 8 dana od donošenja i objaviti u službenom glasilu jedinice lokalne odnosno područne(regionalne) samouprave.«

8.3. Ustavni sud ocjenjuje da nakon navedenih izmjena članci 35. i 48. ZoLPS-a:33/01-36/09 nisu u bitnome izmijenjeni.

Stoga će se za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoLPS:33/01-36/09 i njegove navedene izmjene i dopune koristiti kratica: ZoLPS:33/01-144/12.

2) ZoFJLS:117/93-73/08 i njegove izmjene i dopune

a) ZoFJLS:117/93-73/08

9. Člankom 87. ZoFJLS-a:117/93-73/08, bilo je propisano:

»Članak 87.

(1) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i uprave samostalno ili na način utvrđen statutom obavlja nadzor nad izvršavanjem proračuna i njenim financijskim poslovanjem te svrsishodnom uporabom sredstava što se proračunom raspoređuju za pojedine namjene.

(2) Poglavarstvo samostalno ili na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje korisnika proračuna glede namjena, opsega i dinamike korištenja sredstava.«

b) Izmjena izvršena 2012.

9.1. ZoFJLS:117/93-73/08 je izmijenjen Zakonom o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 25/12.), kojim je izmijenjen stavak 2. članka 87. tako da glasi:

»(2) Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave glede namjene, opsega i dinamike korištenja proračunskih sredstava.«

c) Izmjena i dopuna izvršena 2014.

9.2. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 147/14.) nije izmijenjen niti dopunjen članak 87. ZoFJLS-a:117/93-73/08.

d) Izmjena izvršena 2015.

9.3. Zakonom o izmjeni Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 100/15.) nije izmijenjen članak 87. ZoFJLS-a:117/93-73/08.

e) Izmjena izvršena 2016.

9.4. Zakonom o izmjeni Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 115/16.) nije izmijenjen članak 87. ZoFJLS-a:117/93-73/08.

9.5. Ustavni sud ocjenjuje da nakon tih izmjena i dopuna članak 87. ZoFJLS-a:117/93-73/08 nije u bitnome izmijenjen, zato će se za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoFJLS:117/93-73/08 i njegove navedene izmjene i dopune koristiti kratica: ZoFJLS:117/93-115/16.

3) ZoP:87/08 i njegove izmjene i dopune

a) ZoP:87/08

10. Člankom 87. stavkom 1. ZoP-a:87/08 propisano je:

»Članak 87.

(1) Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se dugoročno zadužiti samo za investiciju koja se financira iz njezina proračuna, a koju potvrdi njezino predstavničko tijelo uz suglasnost Vlade, a na prijedlog ministra financija.

(…)«

b) Izmjene i dopune izvršene 2012.

10.1. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o proračunu (»Narodne novine« broj 136/12.) nije izmijenjen niti dopunjen članak 87. ZoP-a:87/08.

c) Izmjene i dopune izvršene 2015.

10.2. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o proračunu (»Narodne novine« broj 15/15.) nije izmijenjen niti dopunjen članak 87. ZoP-a:87/08.

10.3. Stoga će se za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoP:87/08 i njegove navedene izmjene i dopune koristiti kratica: ZoP:87/08-15/15.

4) Zakon o udrugama

a) ZoU:88/01-11/02

11. Člancima 6., 10. i 29. stavkom 1. Zakona o udrugama (»Narodne novine« broj 88/01. i 11/02.) bilo je propisano:

»Upravljanje udrugom i tijela udruge

Članak 6.

(1) Članovi upravljaju udrugom neposredno ili putem svojih izabranih predstavnika u tijelima udruge, na način propisan statutom.

(2) Predstavnika pravne osobe članice udruge imenuje osoba ovlaštena za zastupanje pravne osobe.

(3) Unutarnji ustroj udruge mora biti zasnovan na načelima demokratskog zastupanja i demokratskog očitovanja volje članova.

(4) Skupština je najviše tijelo udruge. Statutom se može utvrditi drukčiji naziv skupštine kao najvišeg tijela udruge.

(5) Statutom udruge se, pored skupštine, mogu utvrditi i druga tijela udruge.

(6) Udruga imenuje jednu ili više fizičkih osoba za zastupanje udruge.«

»II. OSNIVANJE UDRUGA

Osnivanje udruge

Članak 10.

(1) Udrugu mogu osnovati najmanje tri osnivača.

(2) Osnivač udruge, u smislu ovoga Zakona, može biti poslovno sposobna fizička osoba te pravna osoba.«

»Likvidacija udruge

Članak 29.

(1) Odlukom nadležnog tijela udruge o prestanku postojanja udruge određuje se:

– način provođenja likvidacijskog postupka,

– osoba ovlaštena za provedbu postupka likvidacije (likvidator),

– visina naknade za likvidatora,

– način izvješćivanja nadležnog tijela udruge o provođenju postupka likvidacije.

(…)«

11.1. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za taj zakon koristit će se kratica: ZoU:88/01-11/02.

b) ZoU:74/14

11.2. Dana 1. listopada 2014. stupio je na snagu »novi« Zakon o udrugama (»Narodne novine« broj 74/14.).

Člankom 11. stavkom 2., člankom 18. stavkom 1. alinejama 4., 7. i 8. i člankom 48. stavkom 1. točkom 1. tog zakona propisano je:

»Osnivanje udruge

Članak 11.

(...)

(2) Osnivač udruge, u smislu ovog Zakona, može biti svaka poslovno sposobna fizička osoba ako joj poslovna sposobnost nije oduzeta u dijelu sklapanja pravnih poslova i pravna osoba.

(...)«

»Nadležnost skupštine udruge

Članak 18.

(1) Skupština udruge:

(...)

– odlučuje o udruživanju u saveze, zajednice, mreže i druge oblike povezivanja udruga

(...)

– odlučuje o ... prestanku rada ...

– donosi odluku o statusnim promjenama

(...)«

»VIII. PRESTANAK POSTOJANJA UDRUGE

Prestanak djelovanja

Članak 48.

(1) Razlozi za prestanak djelovanja udruge jesu:

1. odluka skupštine o prestanku udruge

(...)«

c) Izmjene ZoU-a:74/14 izvršene 2017.

11.3. Zakonom o izmjenama Zakona o udrugama (»Narodne novine« broj 70/17.) nisu izmijenjeni članci 11., 18. i 48. ZoU-a: 74/14.

11.4. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoU:74/14 i njegovu navedenu izmjenu koristit će se kratica: ZoU:74/14-70/17.

5) Zakon o ustanovama

12. Člankom 5., člankom 7. stavkom 1. točkama 2. i 4., člankom 12. stavcima 1. i 3., člankom 69. stavkom 3. i člankom 71. stavkom 1. točkom 4. Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97., 47/99. i 35/08.) propisano je:

»Članak 5.

Ustanovu može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba.«

»Članak 7.

Javnu ustanovu može osnovati:

(...)

2. općina, grad, županija i Grad Zagreb (u daljnjem tekstu: jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave) u okviru svoga samoupravnog djelokruga a sukladno zakonu,

(...)

4. jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i fizička i pravna osoba, ako je to zakonom izrijekom dopušteno.

(...)«

»II. OSNIVANJE USTANOVE

Članak 12.

Ustanova se osniva aktom o osnivanju ustanove. Akt o osnivanju ustanove donosi osnivač.

(...)

Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osniva ustanovu odlukom svog predstavničkog tijela.

(...)«

»X. STATUSNE PROMJENE

Članak 69.

(...)

Odluku o statusnim promjenama iz stavka 1. i 2. ovoga članka donosi osnivač ustanove.

(...)«

»XII. PRESTANAK USTANOVE

Članak 71.

Ustanova prestaje:

(...)

4. odlukom osnivača o prestanku ustanove;

(...)«

12.1. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka će se za taj zakon koristiti kratica: ZoUs:76/93-35/08.

6) Zakon o trgovačkim društvima

13. Člankom 274. stavkom 1., člankom 275. stavkom 1. točkama 2. i 9., člankom 440., člankom 441. stavkom 1. točkom 1., člankom 466. stavkom 1. točkom 2., člankom 467., člankom 503. stavcima 1. i 2., člankom 504. stavkom 1., člankom 516., člankom 533. stavkom 1., člankom 534. stavkom 3., člankom 536. stavcima 1., 2. i 3., člankom 548. stavcima 1. i 2. i člankom 549. stavcima 1., 2. i 3. Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93., 34/99., 121/99., 52/00., 118/03., 107/07., 146/08., 137/09., 125/11., 111/12., 68/13. i 110/15.) propisano je:

»GLAVA IV

DIONIČKO DRUŠTVO

(...)

Pododjeljak 4.

Glavna skupština

1. Odsjek: Nadležnost glavne skupštine

Ostvarivanje prava dioničara

Članak 274.

(1) Ako zakonom nije drugačije određeno, dioničari u stvarima društva svoja prava ostvaruju na glavnoj skupštini. Statutom se može predvidjeti ili ovlastiti upravu, odnosno upravni odbor da omogući dioničarima da elektroničkom komunikacijom ostvaruju sva ili samo neka prava u cijelosti ili djelomično i kada osobno ni putem punomoćnika na njoj ne sudjeluju u mjestu gdje se održava.

(...)

Nadležnost glavne skupštine

Članak 275.

(1) Glavna skupština odlučuje o pitanjima koja su izričito određena zakonom i statutom društva, a osobito o:

(...)

2. upotrebi dobiti,

(...)

9. prestanku društva.

(...)«

»GLAVA V

DRUŠTVO S OGRANIČENOM ODGOVORNOŠĆU

(...)

Pododjeljak 3.

Skupština

Ostvarivanje prava članova društva

Članak 440.

(1) Članovi društva u skupštini donose odluke na koje su ovlašteni zakonom i društvenim ugovorom, osim ako se svi članovi u pojedinom slučaju u pisanom obliku ne dogovore o odluci koju treba donijeti ili izjave da su suglasni s time da se o njoj glasuje pisanim putem.

(2) Ako se odluka donosi pisanim putem, većina koja je potrebna za to da bi se ona donijela ne određuje se na temelju danih nego na temelju ukupnog broja glasova kojima raspolažu članovi društva.

(3) Ako sve poslovne udjele u društvu drži samo jedan član ili uz njega i društvo, on mora bez odgađanja po donošenju odluke o tome sastaviti zapisnik i potpisati ga.«

»Nadležnost skupštine

Članak 441.

(1) Skupština odlučuje o pitanjima određenim društvenim ugovorom, a osobito o:

1. ... upotrebi ostvarene dobiti ...,

(...)«

»Odjeljak 5.

PRESTANAK

Razlozi za prestanak

Članak 466.

(1) Razlozi za prestanak društva jesu:

(...)

2. odluka članova,

(...)«

»Odluka članova o prestanku društva

Članak 467.

(1) Ako društvenim ugovorom nije drukčije određeno, u slučaju iz članka 466. stavka 1. točke 2. ovoga Zakona, odluka se donosi u obliku javnobilježničke isprave s većinom od najmanje tri četvrtine od danih glasova.

(2) Javnobilježnička isprava iz stavka 1. ovoga članka može sadržavati izjave likvidatora o nepostojanju okolnosti koje bi po zakonu stajale na putu njihovu imenovanju te da su upoznati s time da o svemu moraju uredno izvještavati sud i potpise likvidatora koji se pohranjuju u sudski registar ako to već nisu učinili kao članovi uprave.«

»Odjeljak 4.

PRIKLJUČENA DRUŠTVA

Priključenje

Članak 503.

(1) Glavna skupština dioničkog društva, odnosno skupština društva s ograničenom odgovornošću može donijeti odluku o priključenju društva drugome dioničkom društvu ili društvu s ograničenom odgovornošću čije je sjedište u Republici Hrvatskoj (glavnome društvu), ako sve dionice društva, odnosno jedini udio u društvu drži buduće glavno društvo. Na tu se odluku ne primjenjuju odredbe ovoga Zakona i statuta o promjeni statuta.

(2) Odluka o priključenju pravovaljana je ako se s njome suglasi skupština budućega glavnog društva. Odluka o davanju suglasnosti donosi se glasovima koji predstavljaju najmanje tri četvrtine temeljnog kapitala zastupljenog u skupštini društva pri donošenju odluke. Statutom se može predvidjeti da je za to potrebna veća većina a može se zahtijevati i ispunjenje dodatnih pretpostavki. Na tu odluku primjenjuje se druga rečenica stavka 1. ovoga članka.

(...)«

»Priključenje odlukom većine

Članak 504.

(1) Skupština dioničkoga društva, odnosno društva s ograničenom odgovornošću može donijeti odluku o priključenju društva drugome dioničkome društvu, odnosno društvu s ograničenom odgovornošću koje ima sjedište u Republici Hrvatskoj i onda ako dionice društva, odnosno udio u društvu u ukupnom iznosu koji čini devedeset i pet posto (95%) temeljnoga kapitala društva drži buduće glavno društvo. Vlastite dionice i dionice, odnosno udjeli koje netko drugi drži za račun društva odbijaju se od temeljnog kapitala društva. Za to priključenje na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 503. stavka 1., 2., 8. i 9. ovoga Zakona.

(...)«

»GLAVA VII.

PRIPAJANJE I SPAJANJE DRUŠTAVA

Odjeljak 1.

PRIPAJANJE I SPAJANJE DIONIČKIH DRUŠTAVA

(...)

Odluke glavnih skupština

Članak 516.

(1) Ugovor o pripajanju je valjan kada ga odobre glavne skupštine svih društava koja sudjeluju u pripajanju. Glavne skupštine mogu i prije nego što je ugovor o pripajanju sklopljen odobriti njegov nacrt koji su usuglasile uprave, odnosno izvršni direktori društva.

(2) Odluka kojom se daje odobrenje iz stavka 1. ovoga članka donosi se glasovima koji predstavljaju najmanje tri četvrtine temeljnoga kapitala zastupljenoga u glavnoj skupštini društva pri donošenju odluke. Statutom se može odrediti da je za to potrebna veća većina, a može se zahtijevati i ispunjenje dodatnih pretpostavki.

(3) Ako postoje dionice više rodova, za odluku glavne skupštine potrebna je suglasnost dioničara svakoga roda dionica. Dioničari svakoga roda dionica donose o suglasnosti posebnu odluku. Za to vrijede odredbe stavka 2. ovoga članka.«

»Pododjeljak 2.

Spajanje

Članak 533.

(1) Pri spajanju dioničkih društava osnivanjem novoga dioničkoga društva na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 513. do 518., članka 520. stavka 4., članka 521. stavka 2. i 3., članka 522. stavka 2. i stavka 5. do 7., članka 523. do 527., članak 529., članka 530. i 532. ovoga Zakona. Svako od društava koja se spajaju smatra se društvom koje se pripaja, a novo društvo se smatra društvom preuzimateljem.

(...)«

»Odjeljak 2.

PRIPAJANJE DIONIČKOGA DRUŠTVA DRUŠTVU
 S OGRANIČENOM ODGOVORNOŠĆU

Članak 534.

(...)

(3) Za odluku skupštine o pripajanju, dužnost uprave društva s ograničenom odgovornošću glede objave sastava nadzornog, odnosno upravnog odbora, zamjenu dionica i prava dioničara koji su protiv pripajanja na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 516. stavka 2., članka 517. stavka 2. točke 1. i stavka 4. do 6., članka 549. stavka 2., članka 557. stavka 2. i 3., članka 559., članka 561. točke 4. i članka 562. ovoga Zakona.

(...)«

»Odjeljak 3.

PRIPAJANJE I SPAJANJE DRUŠTAVA S OGRANIČENOM
 ODGOVORNOŠĆU

(...)

Pododjeljak 1.

Pripajanje

Odluka članova svakoga društva

Članak 536.

(1) Ugovor o pripajanju valjan je ako se s njime svojom odlukom suglase članovi svih društava koja sudjeluju u pripajanju. Skupštine mogu i prije nego što je ugovor o pripajanju sklopljen odobriti njegov nacrt koji su usuglasile uprave društava.

(2) Za donošenje odluke potrebna je većina od tri četvrtine danih glasova. Društveni ugovor ne može predvidjeti da je za to potrebna manja većina. Ako za udjele u društvu preuzimatelju nisu u cjelini uplaćeni ulozi, za odluku članova pripojenoga društva moraju glasovati svi prisutni članovi toga društva. S odlukom se moraju suglasiti i članovi koji nisu bili prisutni pri donošenju odluke.

(3) Odluka se donosi u obliku javnobilježničke isprave. Njoj se mora priložiti ugovor o pripajanju društva.

(...)«

»Pododjeljak 2.

Spajanje

Članak 548.

(1) Pri spajanju društava s ograničenom odgovornošću na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 536., članka 537. stavka 1. i 2., članka 540., članka 541. stavka 4. i 5. i članka 542. do 546. ovoga Zakona. Svako od društava koja se spajaju smatra se društvom kojega se pripaja, a novo društvo se smatra društvom preuzimateljem.

(2) Društveni ugovor novoga društva valjan je tek nakon što se s njime odlukom suglase članovi u svakome od društava koja se spajaju. Glede toga na odgovarajući se način primjenjuju odredbe prve i druge rečenice stavka 2. te stavka 3. i 4. članka 536. ovoga Zakona. Ti se propisi odgovarajuće primjenjuju i glede imenovanja članova nadzornog odbora novoga društva koje treba da imenuju članovi društava koja se spajaju.

(...)«

»Odjeljak 4.

PRIPAJANJE DRUŠTVA S OGRANIČENOM ODGOVORNOŠĆU DIONIČKOME DRUŠTVU

Članak 549.

(1) Jedno ili više društava s ograničenom odgovornošću mogu se bez provođenja likvidacije pripojiti dioničkome društvu prijenosom cijele imovine svakoga društva na dioničko društvo u zamjenu za dionice toga društva.

(2) Ako iz druge i treće rečenice ovoga stavka te iz stavaka 3. i 4. ovoga članka ne proizlazi što drugo, na pripajanje se na odgovarajući način primjenjuju odredbe članka 512. stavka 3., članka 513. do 524. i članka 526. do 532. ovoga Zakona. Prijava ugovora o pripajanju u sudski registar (članak 517. stavak 1.) i stavljanje na uvid isprava (članak 517. stavak 2.) nisu potrebni za društva s ograničenom odgovornošću. Postavljanje revizora pripajanja (članak 515.) potrebno je samo ako to traži netko od članova društva s ograničenom odgovornošću. Odredbe koje se odnose na upravu, odnosno izvršne direktore i glavnu skupštinu dioničkoga društva na odgovarajući se način primjenjuju na upravu i skupštinu društva s ograničenom odgovornošću.

(3) Odluka skupštine društva s ograničenom odgovornošću o pripajanju donosi se većinom od tri četvrtine danih glasova. Društvenim ugovorom može se za to predvidjeti veća većina i ispunjenje drugih pretpostavki. Odluka se mora donijeti u obliku javnobilježničkoga akta.

(...)«

13.1. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za taj zakon koristit će se kratica: ZTD:111/93-110/15.

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

14. U ovom ustavnosudskom postupku zadaća je Ustavnog suda odgovoriti na sljedeća pitanja:

1) Postoje li procesne pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u konkretnom slučaju?

a) Statut Općine Promina iz 2009.

15. Ustavni sud napominje da je »novi« Statut Općine Promina donesen na 3. sjednici Općinskog vijeća Općine Promina održanoj 29. srpnja 2009. i objavljen je u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 10/09.

Njegovim stupanjem na snagu prestao je važiti »stari« Statut Općine Promina objavljen u »Službenom glasniku Šibensko-kninske županije« broj 4/06.

b) Izmjene i dopune »novog« Statuta Općine Promina izvršene 2010.

15.1. Općinsko vijeće Općine Promina je potom na 10. sjednici održanoj 27. svibnja 2010. donijelo Statutarnu odluku o izmjenama i dopunama »novog« Statuta Općine Promina objavljenu u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 9/10.

c) Izmjene i dopune »novog« Statuta Općine Promina izvršene 2011.

15.2. Nakon toga je Općinsko vijeće Općine Promina na 16. sjednici održanoj 24. ožujka 2011. donijelo osporenu Statutarnu odluku.

d) Izmjene i dopune »novog« Statuta Općine Promina izvršene 2013.

15.3. Na 6. sjednici održanoj 11. ožujka 2013. Općinsko vijeće Općine Promina donijelo je Izmjene i dopune Statuta Općine Promina, objavljene u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 3/13., kojima nije izmijenjena niti dopunjena osporena Statutarna odluka.

Potom je Općinsko vijeće Općine Promina na 2. sjednici održanoj 10. srpnja 2013. donijelo Statutarnu Odluku o izmjeni Statuta Općine Promina objavljenu u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 8/13., kojom nije izmijenjena osporena Statutarna odluka.

15.4. Slijedom navedenog Ustavni sud utvrđuje da je osporena Statutarna odluka i dalje na snazi te da postoje pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka u konkretnom slučaju.

2) Dovode li nomotehnički propusti, na koje upire podnositeljica zahtjeva, do nesuglasnosti osporene Statutarne odluke s Ustavom i zakonom?

16. Ustavni sud utvrđuje da preambula i članak 1. osporene Statutarne odluke sadrže nomotehnički propust zbog navođenja u istima »broja 4/06. 'Službenog vjesnika Šibensko-kninske županije'« u kojem je objavljen »stari« Statut Općine Promina, a koji je prestao važiti stupanjem na snagu (»novog« – sada važećeg) Statuta Općine Promina objavljenog u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 10/09., 9/10., 5/11., 3/13. i 8/13.

Navedeno, međutim, prema stajalištu Ustavnog suda ne dovodi do nesuglasnosti osporene Statutarne odluke s Ustavom i zakonom, jer taj nomotehnički propust nema za svoju posljedicu ponovno stupanje na snagu »starog« statuta iz 2006.

Ustavni sud također utvrđuje da članak 2. i članak 4. osporene Statutarne odluke sadrže nomotehničku nejasnoću zbog navođenja u istima riječi: »a dosadašnji članci 63. i 64. i slijedeći postaju članci 64. i 65. itd.«, odnosno »a dosadašnji članci 69. 70. i slijedeći postaju članci 70., 71. itd.«

Ustavni sud smatra da navedena nomotehnička nejasnoća (sama po sebi) nema za svoju posljedicu nesuglasnost osporene Statutarne odluke s Ustavom i zakonom.

Ipak, Ustavni sud ističe kako zahtjev kvalitete i primjenjivosti propisa nužno uvjetuje primjenu metodološko-nomotehničkih pravila pri njihovoj izradi.

Stoga, donosioci propisa prilikom njihove izrade trebaju primijeniti odgovarajuće metodološke i nomotehničke standarde.

3) Jesu li člankom 1. osporene Statutarne odluke prekoračene zakonom određene granice?

17. Imajući u vidu da je člankom 129.b Ustava propisano kako jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti djelokrug (nadležnost) svojih tijela, te da je člankom 8. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano kako se statutom jedinice lokalne samouprave podrobnije uređuju ovlasti (nadležnosti) njezinih tijela, zadaća je Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku utvrditi jesu li osporenom Statutarnom odlukom prekoračene zakonom određene granice.

a) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 1. novog članka 29. Statuta Općine Promina (članak 1. osporene Statutarne odluke)

17.1. Članak 29. Statuta Općine Promina, prije nego što je izmijenjen osporenom Statutarnom odlukom, glasio je:

»Članak 29.

Općinsko vijeće je predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave koje donosi akte u okviru prava i obveza jedinice lokalne samouprave i obavlja druge poslove u skladu s zakonom i ovim statutom.«

Nakon spornih izmjena stavak 1. članka 29. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 29.

Općinsko vijeće je predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave koje u okviru svojih prava i dužnosti donosi akte te obavlja poslove u skladu s ustavom, zakonom i ovim statutom.

(...)«

Ustavni sud smatra da je člankom 1. osporene Statutarne odluke izmijenjen »stari« članak 29. Statuta Općine Promina na način da je stavkom 1. »novog« članka 29. propisano kako općinsko vijeće donosi (opće i pojedinačne) akte iz svoje nadležnosti, te da obavlja druge poslove u skladu s Ustavom, zakonom i statutom.

Nadalje, iz sadržaja stavka 1. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina razvidno je da se njime utvrđuje kako je općinsko vijeće predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave.

Ustavni sud ocjenjuje da »novim« propisivanjem nadležnosti općinskog vijeća nije prekoračen okvir postavljen člankom 35. ZoLPS-a:33/01-144/12 u pogledu nadležnosti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

b) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 2. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina (članak 1. osporene Statutarne odluke)

17.2. Stavkom 2. novog članka 29. Statuta Općine Promina propisano je:

»Članak 29.

(...)

Ako zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno tijelo nadležno za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga, poslovi i zadaće koji se odnose na određivanje odnosa iz samoupravnog djelokruga u nadležnosti su općinskog vijeća, a izvršni poslovi i zadaće u nadležnosti su općinskog načelnika.

(...)«

17.3. Ustavni sud napominje kako je u stavku 2. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina upotrijebljen pojam »određivanje« različit od pojma »uređivanje« uporabljenog u članku 35. točki 2. ZoLPS-a:33/01-144/12 (vidi točke 8. do 8.3. ove odluke).

Stoga je prije svega potrebno odgovoriti na pitanje radi li se o pojmovima različitog sadržaja, opsega i dosega.

17.4. Ustavni sud ponovno ističe kako zahtjev kvalitete i primjenjivosti (svih) propisa nužno uvjetuje primjenu metodološko-nomotehničkih pravila pri njihovoj izradi, kao i pravilnu i preciznu uporabu u općim aktima pojmova uporabljenih prethodno u propisima višeg ranga.

U odnosu na konkretni slučaj Ustavni sud ne može ne primijetiti da u osporenoj Statutarnoj odluci nisu uporabljeni isti pojmovi kao u ZoLPS-u:33/01-144/12, te da to po ocjeni Ustavnog suda predstavlja nedostatak u pogledu jasnosti osporenog akta.

17.5. Međutim, s aspekta tumačenja i primjene osporene Statutarne odluke Ustavni sud ocjenjuje kako u sadržaju ta dva (različita) pojma imaju dovoljno dodirnih točaka za zaključak da jedan ne isključuje drugi, te da uporabom pojma određivanje u stavku 2. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina nije prekoračen okvir postavljen člankom 35. ZoLPS-a:33/01-144/12 u pogledu nadležnosti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

Također, stavkom 2. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina nije prekoračen okvir postavljen člankom 48. ZoLPS-a:33/01-144/12 u pogledu nadležnosti općinskog načelnika.

c) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 3. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina (članak 1. osporene Statutarne odluke)

17.6. Stavkom 3. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina propisano je:

»Članak 29.

(...)

Ako se na način propisan stavkom 2. ovog članka ne može utvrditi nadležno tijelo, poslove i zadaće obavlja Općinsko vijeće.«

Na opisani način je statutom jedinice lokalne samouprave u nadležnost njezina predstavničkog tijela stavljeno obavljanje svih poslova lokalnog djelokruga.

Međutim, sukladno članku 129.b Ustava ovlast jedinica lokalne samouprave u pogledu uređenja unutarnjeg ustrojstva i djelokruga njihovih tijela ograničena je zakonskim okvirom.

Također, članak 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi propisuje kako se temeljne ovlasti i dužnosti jedinica lokalne samouprave određuju ustavom i zakonom.

Nadalje, djelokrug predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave određen je člankom 35. ZoLPS-a:33/01-144/12, a drugi poslovi koje može obavljati predstavničko tijelo mogu mu biti stavljeni u djelokrug (povjereni) zakonom ili drugim propisom (vidi točku 6. članka 35. ZoLPS-a:33/01-144/12).

Dakle, drugi poslovi (koji nisu taksativno nabrojeni u članku 35. točkama 1. do 5. ZoLPS-a:33/01-144/12) mogu se predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave staviti u nadležnost (povjeriti) zakonom ili drugim propisom donesenim od nadležnog tijela državne vlasti, ali ih nije ovlašteno samostalno utvrditi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

U pogledu razumijevanja pojma drugi propis u smislu članka 125. alineje 2. Ustava Ustavni sud upućuje na svoje stajalište izneseno u rješenju broj: U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012. »Narodne novine« broj 41/12. prema kojemu se:

»... pod 'drugim propisom', u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i/ili provedbe zakona, odnosno provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja 'drugog propisa' u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost.

(...)

'Drugim propisima' u smislu članka 125. alineje 2. Ustava ne smatraju se eksterni i interni opći akti koje donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, druge pravne osobe s javnim ovlastima i pravne osobe koje obavljaju javnu službu u smislu članka 3. stavka 2. ZUS-a. Kontrola njihove zakonitosti u nadležnosti je Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.«

Slijedom navedenog Ustavni sud smatra da je člankom 1. osporene Statutarne odluke, u dijelu koji se odnosi na stavak 3. »novog« članka 29. Statuta Općine Promina prekoračen okvir postavljen člankom 35. ZoLPS-a:33/01-144/12 u pogledu opsega i dosega nadležnosti općinskog vijeća.

4) Je li članak 2. osporene Statutarne odluke u suglasnosti s Ustavom i zakonom?

18. Člankom 2. osporene Statutarne odluke je iza članka 62. u Statutu Općine Promina dodan »novi« članak 63.

a) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 1. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina (članak 2. osporene Statutarne odluke)

18.1. Stavak 1. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 63.

Na temelju odluke ili drugog općeg akta Općinskog vijeća o uvjetima, načinu i postupku gospodarenja općinskom imovinom, načelnik upravlja imovinom u vlasništvu Općine Promina po načelu dobrog gospodarenja.

(...)«

18.2. Ustavni sud ističe kako je u pogledu ovlaštenja za upravljanje nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, te njezinim prihodima i rashodima, člankom 48. stavkom 1. točkom 4. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano:

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

(...)

4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom,

(...)«

18.3. Ustavni sud napominje kako je u stavku 1. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina uporabljen pojam »imovina« dok su u članku 48. stavku 1. točki 4. ZoLPS-a:33/01-144/12 uporabljeni pojmovi nekretnine, pokretnine, te prihodi i rashodi.

Ustavni sud smatra da u pojam imovina uporabljen u osporenoj Statutarnoj odluci ulaze nekretnine i pokretnine, te prihodi i rashodi iz članka 48. stavka 1. točke 4. ZoLPS-a:33/01-144/12.

18.4. Nadalje, iz stavka 1. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina razvidno je kako je nadležnost općinskog načelnika u pogledu upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu Općine Promina i njezinim prihodima i rashodima ograničena odlukom ili drugim općim aktom općinskog vijeća o uvjetima, načinu i postupku gospodarenja općinskom imovinom.

Međutim, člankom 48. stavkom 1. točkom 4. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano je da općinski načelnik upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, te njezinim prihodima i rashodima u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave, ali ne i u skladu s drugim općim aktom predstavničkog tijela.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da članak 2. osporene Statutarne odluke u dijelu koji se odnosi na stavak 1. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina, ograničava nadležnost općinskog načelnika za upravljanje nekretninama i pokretninama u vlasništvu Općine Promina, te njezinim prihodima i rashodima, u mjeri koja premašuje zakonom propisanu, te da zato nije u suglasnosti s člankom 48. stavkom 1. točkom 4. ZoLPS-a:33/01-144/12.

b) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 2. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina (članak 2. osporene Statutarne odluke)

18.5. Stavak 2. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 63.

(...)

Akte o kupnji, prodaji, davanju na korištenje (sa i bez naknade), zakupu, podzakupu nekretnina i pokretnina uz suglasnost Općinskog vijeća donosi načelnik sukladno odredbama zakona i ovog statuta.

(...)«

Dakle, razvidno je da je osporenom Statutarnom odlukom suglasnošću općinskog vijeća ograničena nadležnost općinskog načelnika u pogledu kupnje, prodaje, davanja na korištenje, davanja u zakup i podzakup nekretnina u vlasništvu Općine Promina, bez obzira na visinu pojedinačne vrijednosti.

18.6. Međutim, stavkom 1. točkom 5., stavkom 2. i stavkom 3. članka 48. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano je:

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

(...)

5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i raspolaganju ostalom imovinom u skladu sa ovim Zakonom, statutom jedinice i posebnim propisima.

(...)

U slučaju iz stavka 1. točke 5. ovoga članka općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može odlučivati o visini pojedinačne vrijednosti do najviše 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina, odnosno raspolaganju ostalom imovinom. Ako je taj iznos veći od 1.000.000,00 kuna, općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan može odlučivati najviše do 1.000.000,00 kuna, a ako je taj iznos manji od 70.000,00 kuna, tada može odlučivati najviše do 70.000,00 kuna. Stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina te raspolaganje ostalom imovinom mora biti planirano u proračunu jedinice i provedeno u skladu sa zakonom.

O stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina te raspolaganju ostalom imovinom većom od vrijednosti utvrđenih stavkom 2. ovog članka odlučuje predstavničko tijelo jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.

(...)«

Razvidno je dakle da zakonodavac visinom pojedinačne vrijednost (ali ne i suglasnošću predstavničkog tijela bez obzira na vrijednost) ograničava nadležnost općinskog načelnika za stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina, te raspolaganju ostalom imovinom jedinice lokalne samouprave.

18.7. Ustavni sud smatra da članak 2. osporene Statutarne odluke u dijelu koji se odnosi na stavak 2. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina preko mjere utvrđene zakonom ograničava nadležnost općinskog načelnika za stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina Općine Promina, odnosno za raspolaganje ostalom imovinom, te da stoga nije u suglasnosti s člankom 48. stavkom 1. točkom 4. ZoLPS-a:33/01-144/12.

c) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina (članak 2. osporene Statutarne odluke)

18.8. Stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 63.

(...)

Akte o osnivanju poduzeća, društava, udruga, javnih ustanova i drugih pravnih osoba kao i o prestanku rada, spajanju i pripajanju dijela poduzeća, društava, udruga, javnih ustanova i drugih pravnih osoba koje su u vlasništvu općine donosi Općinsko vijeće.

(...)«

18.9. Imajući u vidu da nakon stupanja na snagu
 ZTD-a:111/93-110/15 u hrvatskom pravnom poretku više nije u uporabi pojam poduzeće za pravnu osobu koja samostalno trajno obavlja gospodarsku djelatnost radi ostvarivanja dobiti, Ustavni sud smatra kako se pojmovi poduzeća i društva uporabljeni u stavku 3. novog članka 63. Statuta Općine Promina odnose na pojam trgovačkog društva propisan ZTD-om:111/93-110/15.

Također, Ustavni sud smatra da su trgovačka društva (poduzeća i društva) i udruge (iz stavka 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina) obuhvaćeni u pojmu druge pravne osobe uporabljenom u članku 35. točki 5. ZoLPS-a:33/01-144/12.

18.10. Ustavni sud podsjeća da je člankom 35. točkom 5. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano:

»Članak 35.

Predstavničko tijelo:

(...)

5. osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave,

(...)«

18.11. Ustavni sud smatra kako je ZoLPS-om:33/01-144/12 propisana nadležnost predstavničkog tijela u pogledu osnivanja javnih ustanova i drugih pravnih osoba uvjetovana postojanjem interesa za jedinicu lokalne samouprave.

Nasuprot tome stavkom 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina dana je ovlast njezinom predstavničkom tijelu da osniva poduzeća, društva, udruge, javne ustanove i druge pravne osobe bez obzira je li to od interesa za jedinicu lokalne samouprave ili ne.

Zato Ustavni sud smatra da je člankom 2. osporene Statutarne odluke u dijelu koji se odnosi na stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina prekoračena zakonom propisana granica u pogledu ovlasti predstavničkog tijela za osnivanje javnih ustanova i drugih pravnih osoba.

18.12. U odnosu na stavkom 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina propisanu ovlast općinskom vijeću da donosi akte o prestanku rada, spajanju i pripajanju dijela poduzeća, društava, udruga, javnih ustanova i drugih pravnih osoba Ustavni sud ističe sljedeće:

– Udruge

U pogledu donošenja odluke o prestanku i statusnim promjenama (spajanju i pripajanju) udruge Ustavni sud ističe kako je člankom 18. stavkom 1. alinejama 4., 7. i 8. ZoU-a:74/14-70/17 propisano da skupština udruge (a ne predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ili drugo tijelo njezina osnivača) donosi odluke o udruživanju u saveze, zajednice, mreže i druge oblike povezivanja, prestanku rada i o statusnim promjenama (vidi točke 11.2. do 11.3. ove odluke).

Stoga, u tom dijelu stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina nije u suglasnosti s člankom 18. stavkom 1. alinejama 4., 7. i 8. ZoU-a:74/14-70/17.

– Ustanove

U odnosu na nadležnost za donošenje odluke o prestanku i statusnim promjenama ustanova Ustavni sud smatra da je stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina u suglasnosti s člankom 69. stavkom 3. i člankom 71. stavkom 1. točkom 4. ZoUs-a:76/93-35/08.

Njima je, naime, propisano da odluke o prestanku u statusnim promjenama ustanova donosi njihov osnivač (vidi točke 12. od 12.1. ove odluke).

– Trgovačka društva

Stavkom 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina nije propisana razlika u pogledu oblika trgovačkog društva o čijem prestanku i statusnim promjenama je općinskom vijeću dana nadležnost za donošenje akata.

Ustavni sud ističe kako se ZTD-om:111/93-110/15 propisana nadležnost za donošenje takvih odluka razlikuje s obzirom na oblik trgovačkog društva o kojem se radi (vidi točke 13. do 13.1. ove odluke).

– Dioničko društvo

Naime, o prestanku dioničkog društva je sukladno članku 275. stavku 1. točki 9. tog zakona nadležna odlučiti glavna skupština. Također, o priključenju dioničkih društava je sukladno članku 503. stavku 1., te članku 504. stavku 1. istog zakona nadležna odlučiti glavna skupština. Nadalje, ugovor o pripajanju dioničkih društava je sukladno članku 516. stavku 1. ZTD-a:111/93-110/15 nadležna odobriti glavna skupština, jednako kao i u slučaju spajanja dioničkih društava – članak 533. stavak 1. istog zakona.

Članak 516. stavak 1. ZTD-a:111/93-110/15 primjenjuje se na odgovarajući način u pogledu nadležnosti glavne skupštine dioničkog društva za donošenje odluke o pripajanju društvu s ograničenom odgovornošću – članak 534. stavak 2. istog zakona.

– Društvo s ograničenom odgovornošću

Ako je u pitanju društvo s ograničenom odgovornošću ZTD:111/93-110/15 razlikuje situaciju kada društvo ima više članova od one kada sve poslovne udjele u društvu drži samo jedan član.

Naime, kada društvo ima više članova oni svoja prava ostvaruju u skupštini (osim ako svi članovi pisanim putem glasaju o pojedinoj odluci ili ne izjave da su suglasni da se o odluci glasa pisanim putem) – članak 440. stavak 1. ZTD-a:111/93-110/15.

Skupština donosi odluku u slučaju priključenja društva drugome društvu – članak 503. stavci 1. i 2. i članak 504. stavak 1. navedenog zakona.

Nadalje, u slučaju pripajanja društava s ograničenom odgovornošću skupštine tih društava nadležne su odobriti nacrt ugovora o pripajanju – članak 536. stavak 1. istog zakona.

Također, u slučaju spajanja društava s ograničenom odgovornošću na odgovarajući se način primjenjuje članak 536.
 ZTD-a:111/93-110/15.

U slučaju pripajanja društva s ograničenom odgovornošću dioničkome društvu na odgovarajući se način primjenjuje članak 516. istog zakona.

Imajući u vidu da u stavku 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina nisu uzete u obzir razlike u pogledu nadležnosti tijela trgovačkih društva s obzirom radi li se o dioničkom društvu ili društvu s ograničenom odgovornošću, te razlike u pogledu nadležnosti tijela društva s ograničenom odgovornošću s obzirom na broj njegovih članova, Ustavni sud smatra da članak 2. osporene Statutarne odluke u dijelu koji se odnosi na stavak 3. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina nije u suglasnosti s člankom 275. stavkom 1. točkom 9., člankom 503. stavcima 1. i 2., člankom 504. stavkom 1., člankom 516. stavkom 1., člankom 533. stavkom 1., člankom 534. stavkom 2. i člankom 536. stavkom 1. ZTD-a:111/93-110/15.

d) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na stavak 4. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina (članak 2. osporene Statutarne odluke)

18.13. Stavak 4. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina glasi:

»Članak 63.

(...)

Aktom Općinskog vijeća određuje se i način raspoređivanja dobiti osnovanim pravnim osobama.«

Međutim, člankom 275. stavkom 1. točkom 2. ZTD-a:111/93-110/15 propisano je da glavna skupština dioničkog društva odlučuje o uporabi dobiti.

Također, člankom 441. stavkom 1. točkom 1. istog zakona propisano je da skupština društva s ograničenom odgovornošću odlučuje o upotrebi ostvarene dobiti.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da članak 2. osporene Statutarne odluke u dijelu koji se odnosi na stavak 4. »novog« članka 63. Statuta Općine Promina nije u suglasnosti s člankom 275. stavkom 1. točkom 2. i člankom 441. stavkom 1. točkom 1. ZTD-a:111/93-110/15.

5) Je li članak 3. osporene Statutarne odluke u suglasnosti s Ustavom i zakonom?

19. U odnosu na članak 3. osporene Statutarne odluke (kojim je dopunjen članak 67. Statuta Općine Promina glede potrebe suglasnosti općinskog vijeća za zaduživanje općine u skladu s posebnim zakonom), Ustavni sud prihvaća ocjenu Ministarstva uprave i podnositeljice zahtjeva u pogledu suglasnosti iste s člankom 87. stavkom 1. Zakona o proračunu, a prema kojoj:

»... nema zapreke da se utvrdi da je za dugoročno zaduživanje potrebna potvrda, odnosno suglasnost predstavničkog tijela jedinice, jasno uz poštivanje ostalog dijela zakonske odredbe, a to je pribavljena suglasnost Vlade Republike Hrvatske.«

Ustavni sud ocjenjuje da je članak 3. osporene Statutarne odluke suglasan s Ustavom i zakonom.

6) Je li članak 4. osporene Statutarne odluke u suglasnosti s Ustavom i zakonom?

20. Podnositeljica zahtjeva upire kako članak 4. osporene Statutarne odluke nije suglasan s člankom 87. stavkom 2. ZoFJLS-a:117/93-73/08, ali je suglasan s člankom 71. ZoLPS-a:33/01-36/09 (vidi točku 5.6. ove odluke).

Stoga je zadaća Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku prije svega ispitati odnos ta dva zakona u pogledu nadležnosti predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave za provođenje nadzora nad njezinim i korisnika njezina proračuna ukupnim financijskim i materijalnim poslovanjem.

a) Članak 4. osporene Statutarne odluke

20.1. Člankom 4. osporene Statutarne odluke je iza članka 68. Statuta Općine Promina dodan »novi« članak 69. koji glasi:

»Članak 69.

Nadzor nad ukupnim financijskim i materijalnim poslovanjem Općine i korisnika općinskog proračuna u skladu s zakonom provodi Općinsko vijeće i za to sukladno zakonu ovlašteno tijelo.«

b) Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

20.2. Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave je objavljen u »Narodnim novinama« broj 117/93., stupio je na snagu 31. prosinca 1993., a primjenjuje se od 1. siječnja 1994. (članak 102. tog zakona).

Prvobitno je članak 87. navedenog zakona glasio:

»Članak 87.

(1) Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave i uprave samostalno ili na način utvrđen statutom obavlja nadzor nad izvršavanjem proračuna i njenim financijskim poslovanjem te svrsishodnom uporabom sredstava što se proračunom raspoređuju za pojedine namjene.

(2) Poglavarstvo samostalno ili na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje korisnika proračuna glede namjena, opsega i dinamike korištenja sredstava.«

Članak 87. stavak 2. navedenog zakona, dva puta je mijenjan i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 59 od 30. lipnja 2001., kada je stupio na snagu), člankom 45. kojega su riječi: »kotar s posebnim samoupravnim položajem« u određenom padežu, brisane, a riječi: »jedinica lokalne samouprave i uprave« u određenom padežu, zamijenjene su, u cijelom tekstu zakona, riječima: »jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave« u odgovarajućem broju i padežu i

– Zakonom o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 25 od 28. veljače 2012., koji je stupio na snagu 1. ožujka 2012.), člankom 4. kojeg je promijenjen stavak 2. članka 87. tako da glasi:

»(2) Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave glede namjene, opsega i dinamike korištenja proračunskih sredstava.«

Nakon navedenih izmjena članak 87. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave glasi:

»6. Nadzor

Članak 87.

(1) Predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalno ili na način utvrđen statutom obavlja nadzor nad izvršavanjem proračuna i njenim financijskim poslovanjem te svrsishodnom uporabom sredstava što se proračunom raspoređuju za pojedine namjene.

(2) Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan na način utvrđen statutom nadzire financijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje proračunskih i izvanproračunskih korisnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave glede namjene, opsega i dinamike korištenja proračunskih sredstava.«

Izmjenama i dopunama izvršenim 2014., 2015. i 2016. nije izmijenjen članak 87. toga zakona (vidi točke 9. i 9.4. ove odluke).

c) Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

20.3. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi je objavljen u »Narodnim novinama« broj 33/01. i stupio je na snagu 11. travnja 2001.

Člankom 71. tog zakona propisano je:

»Članak 71.

Ukupno materijalno i financijsko poslovanje općine, grada i županije nadzire njihovo predstavničko tijelo.«

Tekst članka 71. nije mijenjan naknadnim izmjenama i dopunama istog zakona (vidi točke 8. do 8.3. ove odluke).

d) Odnos Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

20.4. Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju prvo potrebno odgovoriti na pitanje preklapaju li se sadržaji članka 87. stavka 1. ZoFJLS-a:117/93-100/15 i članka 71. ZoLPS-a:33/01-144/12.

Ustavni sud smatra da nadzor nad ukupnim materijalnim poslovanjem jedinice lokalne samouprave iz članka 71. ZoLPS-a:33/01-144/12 obuhvaća nadzor nad izvršavanjem proračuna i financijskim poslovanjem jedinice lokalne samouprave, te svrsishodnom uporabom sredstava koja se proračunom raspoređuju za pojedine namjere iz članka 87. stavka 1. ZoFJLS-a:117/93-115/16.

Stoga, Ustavni sud smatra da se preklapaju sadržaji navedenih članaka ova dva zakona.

20.5. Sljedeće pitanje na koje treba odgovoriti jest je li stupanjem na snagu ZoLPS-a:33/01-144/12 derogiran (po načelu lex posterior derogat legi priori), stavak 1. članka 87. ZoFJLS-a:117/93-115/16.

Imajući u vidu preklapanje sadržaja tih članaka navedena dva zakona Ustavni sud smatra da je stupanjem na snagu ZoLPS-a:33/01-144/12 derogiran (po načelu lex posterior derogat legi priori), stavak 1. članka 87. ZoFJLS-a:117/93-115/16.

Na ovaj zaključak nema utjecaja činjenica da su izmjene članka 87. ZoFJLS-a:117/93-115/16 vršene nakon stupanja na snagu ZoLPS-a:33/01-144/12.

Naime, izmjene izvršene 2001. odnose se na izmjenu naziva – naziv »jedinica lokalne samouprave i uprave« zamijenjen je nazivom »jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave«, dok izmjenama i dopunama izvršenim 2012. 2014., 2015. i 2016. nije izmijenjen ili dopunjen stavak 1. članka 87. ZoFJLS-a:117/93-100/15.

Ustavni sud zato smatra da tim izmjenama i dopunama ZoFJLS-a:117/93-115/16 nije derogiran (po načelu lex posterior derogat legi priori) članak 71. ZoLPS-a:33/01-144/12.

20.6. Stoga, Ustavni sud smatra kako je, u smislu članka 71. ZoLPS-a:33/01-144/12, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ovlašteno vršiti nadzor nad njezinim ukupnim poslovanjem kao i poslovanjem korisnika proračuna.

Ustavni sud smatra da se ta opća ovlast razlikuje od stavkom 2. članka 87. ZoFJLS-a:117/93-115/16 propisane ovlasti općinskog načelnika, gradonačelnika i župana da na statutom uređeni način vrše nadzor nad financijskim, materijalnim i računovodstvenim poslovanjem proračunskih i izvanproračunskih korisnika u pogledu namjene, opsega i dinamike korištenja proračunskih sredstava.

Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da je »novi« članak 69. Statuta Općine Promina (dodan člankom 4. osporene Statutarne odluke) suglasan s Ustavom i zakonom.

7) Je li članak 5. osporene Statutarne odluke u suglasnosti s Ustavom i zakonom?

21. Članak 5. osporene Statutarne odluke glasi:

»Članak 5.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u 'Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije'.«

Određeno je da ista stupa na snagu danom donošenja, tj. 24. ožujka 2011.

Time je određeno da osporena Statutarna odluka stupa na snagu 24. ožujka 2011. odnosno prije nego je objavljena u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 5 od 26. travnja 2011.

Međutim, člankom 73. stavcima 2. i 4. ZoLPS-a:33/01-144/12 propisano je:

Članak 73.

(...)

Prije nego što stupi na snagu opći akt, obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice.

(...)

Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu danom objave.

(...)«

Ustavni sud zato smatra da članak 5. osporene Statutarne odluke, u dijelu koji glasi »stupa na snagu danom donošenja«, u razdoblju od 24. ožujka 2011. (dana donošenja) do 3. svibnja 2011. (osmog dana od objave u »Službenom vjesniku Šibensko-kninske županije« broj 5 od 26. travnja 2011.), nije u suglasnosti s člancima 3. i 5. stavkom 1. Ustava, te s člankom 73. stavcima 2. i 4. ZoLPS-a:33/01-144/12.

22. Slijedom navedenog, na temelju članka 55. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

23. Objava ove odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3670/2011

Zagreb, 21. studenoga 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.