### NN 123/2017 (12.12.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4595/2013 od 28. studenoga 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2811

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 28. studenoga 2017. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom Zakona o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije (»Narodne novine« broj 124/11.).

II. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije (»Narodne novine« broj 124/11.) u dijelu kojim se osporava njegova primjena na pojedinačan slučaj.

III. Obustavlja se postupak u povodu preostalog dijela prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije (»Narodne novine« broj 124/11.).

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na 24. sjednici održanoj 21. listopada 2011. donio Zakon o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije (u daljnjem tekstu: Zakon o ništetnosti), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 124 od 4. studenoga 2011., a u skladu s člankom 4. stupio je na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

2. Udruga branitelja policije i vojne policije iz Domovinskog rata iz Vrbovca (u daljnjem tekstu: predlagateljica), na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), podnijela je Ustavnom sudu prijedlog za ocjenu formalne i materijalne suglasnosti s Ustavom Zakona o ništetnosti.

2.1. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

II. OSPORENI ZAKON

3. Zakon o ništetnosti glasi:

»Članak 1.

Stupanjem na snagu ovog Zakona utvrđuje se da su ništetni i bez pravnog učinka svi pravni akti bivše JNA, njezinih pravosudnih tijela, pravosudnih tijela bivše SFRJ i pravosudnih tijela Republike Srbije koji se odnose na Domovinski rat u Republici Hrvatskoj, kojima su osumnjičeni, optuženi i/ili osuđeni državljani Republike Hrvatske za kaznena djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom iz Glave XIII. Kaznenog zakona ('Narodne novine', br. 110/97., 27/98. – ispravak, 50/2000., 129/2000., 51/2001., 111/2003., 190/2003. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 105/2004., 84/2005. – ispravak, 71/2006., 110/2007., 152/2008., 57/2011., 77/2011. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske), počinjena na teritoriju Republike Hrvatske, i to:

– genocida iz članka 156.,

– agresivnog rata iz članka 157.,

– zločina protiv čovječnosti iz članka 157.a,

– ratnog zločina protiv civilnog pučanstva iz članka 158.,

– ratnog zločina protiv ranjenika i bolesnika iz članka 159.,

– ratnog zločina protiv ratnih zarobljenika iz članka 160.,

– protupravnog ubijanja i ranjavanja neprijatelja iz članka 161.,

– protupravnog oduzimanja stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu iz članka 162.,

– nedozvoljenog sredstva borbe iz članka 163.,

– povrede pregovarača iz članka 164.,

– grubog postupanja s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima iz članka 165.,

– neopravdane odgode povratka ratnih zarobljenika iz članka 166.,

– uništavanja kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra iz članka 167.,

– zapovjedne odgovornosti iz članka 167.a,

– zlouporabe međunarodnih znakova iz članka 168.,

– povrede ugleda strane države i međunarodne organizacije iz članka 186.,

– udruživanja radi činjenja kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom iz članka 187.,

– pripremanja kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom iz članka 187.a i

– naknadne pomoći počinitelju kaznenog djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom iz članka 187.b.

Iznimno, ništetnost pravnih akata pravosudnih tijela Republike Srbije ne odnosi se na akte za koje pravosudna tijela Republike Hrvatske utvrde da udovoljavaju pravnim standardima iz kaznenog zakonodavstva Republike Hrvatske.

Članak 2.

Samo pravosudna državna tijela Republike Hrvatske mogu pred hrvatskim pravosudnim tijelima procesuirati hrvatske državljane za kaznena djela iz članka 1. ovog Zakona.

Ovim se Zakonom ne dovodi u pitanje izvršavanje obveza koje je Republika Hrvatska preuzela Ustavnim zakonom o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom ('Narodne novine', br. 32/96.).

Članak 3.

Pravosudna tijela Republike Hrvatske neće postupati po zamolnicama pravosudnih tijela Republike Srbije za pravnu pomoć u kaznenim postupcima ako je postupanje po takvim zamolnicama u suprotnosti s pravnim poretkom Republike Hrvatske i šteti njezinoj suverenosti i sigurnosti.

Odluku o postupanju po takvim zamolnicama donosi ministar pravosuđa Republike Hrvatske.

Članak 4.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama'.«

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio mjerodavnu dokumentaciju vezanu uz raspravljanje i donošenje Zakona o ništetnosti.

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

5. Predlagateljica smatra da je Zakon o ništetnosti organski zakon te da je za njegovo donošenje potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora u skladu s člankom 83. stavkom 2. Ustava. Ona u svom prijedlogu, među ostalim, navodi:

»Udruga Branitelja Policije i Vojne Policije iz Domovinskog Rata skraćeno: UBPVPDR te također i u ime obitelji M. o kojima kao institucija brinemo i skrbimo, zahtijevamo provedbu provjere ustavnosti Zakona o ništetnosti određenih pravnih akata pravosudnih tijela bivše JNA, bivše SFRJ i Republike Srbije (»Narodne novine«, broj 124/2011.) te da ga proglasi NUSTAVNIM te ukine u cjelini. Zbog ovoga Zakona o ništetnosti, g. V. M. nije omogućeno pravično suđenje (...). UBPVPDR smatra da osporeni Zakon predstavlja organski zakon, te je kao takav trebao biti donesen većinom glasova sukladno odredbi članka 83. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske. Naime, saziv Hrvatskog sabora iz 2008. godine imao je 153 zastupnika, što znači da većinu glasova svih zastupnika čini 77 glasova, a usvojen je sa 72 glasa za, 5 suzdržanih i 0 protiv.«

Istovremeno, predlagateljica osporava i materijalnu suglasnost s Ustavom Zakona o ništetnosti te njegovu praktičnu primjenu »u slučaju V. M.«. Prijedlog je podnijela »i u ime obitelji M.«.

Ona je predložila pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje zakona u cijelosti.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Predlagateljica osporava formalnu suglasnost s Ustavom Zakona o ništetnosti jer smatra da je Zakon o ništetnosti organski zakon za čije je donošenje potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora u smislu članka 83. stavka 2. Ustava.

7. Tijekom ustavnosudskog postupka od Hrvatskog sabora zatražena je dostava zapisnika i fonograma 24. sjednice 6. saziva Hrvatskog sabora održane 28., 29. i 30. rujna te 5., 6., 7., 12., 13., 14., 19., 20., 21., 26., 27. i 28. listopada 2011.

Iz zapisnika i fonograma slijedi da je Hrvatski sabor Zakon o ništetnosti donio većinom glasova nazočnih zastupnika jer je sedamdeset dva (72) zastupnika glasovalo za donošenje Zakona o ništetnosti, a pet (5) zastupnika bilo je suzdržano.

Ustavni sud nadalje je utvrdio da je 6. saziv Hrvatskog sabora u vrijeme donošenja Zakona o ništetnosti imao sto pedeset tri (153) zastupnika. Većina glasova svih zastupnika iznosila je sedamdeset sedam (77) glasova zastupnika.

8. Mjerodavni dio članka 83. stavka 2. Ustava glasi:

»Članak 83.

(...)

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode ... ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela ... Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

Jesu li s aspekta članka 83. stavka 2. Ustava ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim, ispituje se u slučaju sumnje zasebno u svakom konkretnom slučaju, polazeći od mjerila utvrđenih praksom Ustavnog suda.

8.1. Razmatrajući postavljeno pitanje, Ustavni sud pošao je od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine« broj 190/03.). U toj je odluci Ustavni sud utvrdio mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»(...) Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«

Nadalje, Ustavni sud je pošao i od stajališta izraženog u rješenju broj: U-I-960/2007 od 19. studenoga 2008. u kojem je utvrdio da Zakon o primjeni Statuta Međunarodnog kaznenog suda i progonu za kaznena djela protiv međunarodnog ratnog i humanitarnog prava (»Narodne novine« broj 175/03. i 29/04. – ispravak) ne pripada skupini organskih zakona. U tom je rješenju Ustavni sud utvrdio i mjerila od kojih polazi pri ocjeni koji je zakon, kojim se razrađuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela, organski. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»6. Zakonom o primjeni Statuta Međunarodnog kaznenog suda i progonu za kaznena djela protiv međunarodnog te ratnog i humanitarnog prava, kako je propisano njegovim člankom 1., uređuje se primjena Statuta Međunarodnog kaznenog suda koji je Republika Hrvatska ratificirala Zakonom o potvrđivanju Rimskog statuta Međunarodnog kaznenog suda ('Narodne novine – Međunarodni ugovori' broj 5/01.), suradnja Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom te posebnosti progona za kaznena djela predviđena člankom 5. Statuta, kaznena djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom iz članaka 156. – 168., 187., 187.a i 187.b Kaznenog zakona ('Narodne novine' broj 110/97., 27/98., 129/00., 51/01. i 111/03.), te druga kaznena djela iz nadležnosti međunarodnih kaznenih sudova, kao i progon za kaznena djela protiv međunarodnog pravosuđa.

Ustavni sud ocjenjuje da se Zakonom ne razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode. Osporene odredbe Zakona, na koje upućuje predlagatelj, ne predstavljaju razradu ljudskih prava i temeljnih sloboda, već samo upućuju na mjerodavno pravo i tijela nadležna za odlučivanje o pitanjima navedenim u tim odredbama.

Osporeni Zakon u nekoliko odredbi doista propisuje nadležnost i način rada državnih tijela (sudova, državnog odvjetništva i policije – u člancima 10., 12., 14. i 15. Zakona). Međutim, te odredbe, kako to proizlazi iz prvog odjeljka ove točke, ne predstavljaju temeljni predmet uređenja Zakona, odnosno nadležnost i organizacija pravosudnog sustava i policije predmet je reguliranja drugih zakona koje osporeni Zakon ne mijenja.

Stoga je za donošenje Zakona, prema članku 81. stavku 1. Ustava, bila potrebna većina glasova zastupnika koji su bili prisutni na sjednici Hrvatskog sabora, uz uvjet da je sjednici prisustvovala većina ukupnog broja zastupnika. Kako je sjednici na kojoj je donesen Zakon prisustvovalo ukupno sto devet (109) zastupnika, a za donošenje Zakona glasovalo sedamdeset tri (73) zastupnika, bili su ispunjeni Ustavom propisani uvjeti za donošenje Zakona.«

Također, Ustavni sud imao je u vidu i stajalište izraženo u rješenju broj: U-I – 188/2005 od 21. travnja 2009. (»Narodne novine« broj 57/09.). U tom rješenju Ustavni sud je utvrdio da Zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (»Narodne novine« broj 178/04.) ne pripada skupini organskih zakona. Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»5. Osporenim Zakonom uređuje se 'međunarodna pravna pomoć u kaznenim stvarima (u daljnjem tekstu: 'međunarodna pravna pomoć'), ako međunarodnim ugovorom nije drugačije određeno'. Međunarodna pravna pomoć 'pruža se glede kaznenih djela kažnjavanje kojih je u trenutku upućivanja zamolbe za pravnu pomoć u nadležnosti pravosudnih tijela države koja upućuje zamolbu', zatim u 'prekršajnim postupcima koje vode upravna tijela, u pogledu djela koja su prema hrvatskom pravu kažnjiva novčanom kaznom, na temelju toga što predstavljaju kršenje vladavine prava i ako u tim postupcima odluka upravnog tijela može dovesti do postupka pred sudom stvarno nadležnim za kaznene stvari', u 'kaznenim postupcima iz stavka 2. ovog članka, te prekršajnim postupcima iz stavka 3. ovoga članka, koji se vode protiv pravnih osoba'. Međunarodna pravna pomoć pruža se 'i u odnosu na Europski sud za ljudska prava i Europski sud pravde, a kada je to određeno međunarodnim ugovorom i u odnosu na druge međunarodne organizacije i nadnacionalne organizacije čijom članicom Republika Hrvatska može postati.' (članak 1. Zakona).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je temeljni predmet uređenja Zakona pružanje međunarodne pravne pomoći, a ne pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode. Jednako tako, odredbe članka 26. i članka 32. stavka 2. Zakona na koje upućuje predlagatelj ne predstavljaju razradu ljudskih prava i temeljnih sloboda, već upućuju na način pružanja međunarodne pravne pomoći.«

8.2. Polazeći od svrhe Zakona o ništetnosti, imajući pri tome u vidu cilj i sadržaj njegovih odredbi (v. točku 3. obrazloženja ovog rješenja), nema ustavnopravnih razloga da se Zakon o ništetnosti utvrdi organskim zakonom. Također, Ustavni sud ocjenjuje da se u smislu njegovih stajališta navedenih u točki 8.1. obrazloženja ovog rješenja ne radi o organskom zakonu.

9. Članak 82. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 82.

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.«

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram 24. sjednice 6. saziva Hrvatskog sabora, Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o ništetnosti donesen većinom glasova propisanom člankom 82. stavkom 1. Ustava.

U skladu s navedenim, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke.

10. Predlagateljica osporava i primjenu Zakona o ništetnosti na pojedinačan slučaj, odnosno »slučaj V. M.«.

10.1. Prema mjerodavnim odredbama Ustava i Ustavnog zakona Ustavni sud u postupku apstraktne kontrole ustavnosti zakona nije nadležan ocjenjivati njegovu primjenu u postupcima pred sudovima i drugim državnim tijelima koja imaju javne ovlasti. Primjena zakona u pojedinačnim slučajevima predmet je konkretne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koju Ustavni sud pruža u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama.

Navedeno stajalište Ustavni sud izrazio je u rješenju broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004. (»Narodne novine« broj 175/04.), te u rješenjima broj: U-I-2823/2002 od 28. siječnja 2004., broj: U-I-671/2001 od 24. svibnja 2005., broj: U-I-3577/2017 od 17. siječnja 2017. i dr.

10.2. Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 32.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti zahtjev, prijedlog i ustavnu tužbu ako nije nadležan za odlučivanje (...)«

Polazeći od utvrđenja i stajališta iznesenih u točki 10.1. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud utvrđuje da nije nadležan za odlučivanje u predmetu predlagateljice u postupku apstraktne kontrole zakona s Ustavom.

Stoga je na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno kao u točki II. izreke.

11. Prijedlog predlagateljice u dijelu koji se odnosi na prigovor materijalne suglasnosti s Ustavom Zakona o ništetnosti nije sadržavao sve što je propisano člankom 39. stavkom 1. u vezi s člankom 40. stavkom 1. Ustavnog zakona kako bi se po njemu moglo postupiti.

Također, predlagateljica uz prijedlog nije priložila posebnu punomoć za zastupanje obitelji M. u postupku pred Ustavnim sudom.

U dopisu Ustavnog suda, kojim je prijedlog vraćen na dopunu (od 13. ožujka 2017.), od predlagateljice je zatraženo da ga dopuni suglasno članku 39. stavku 1. Ustavnog zakona i dostavi posebnu punomoć, uz upozorenje na posljedice propuštanja suglasno članku 19. stavku 4. Ustavnog zakona.

Predlagateljica je navedeni dopis zaprimila 15. ožujka 2017., no po njemu nije postupila u ostavljenom roku, odnosno do danas.

11.1. Članak 19. stavci 1., 2. i 4. Ustavnog zakona propisuju:

»Članak 19.

(1) Podnesci upućeni Ustavnom sudu moraju biti razumljivi i moraju sadržavati sve što je potrebno da bi se po njima moglo postupiti.

(2) Ako je podnesak nerazumljiv ili ne sadrži sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, Ustavni sud će vratiti podnesak podnositelju radi ispravka, odnosno dopune, uz određivanje roka za ponovno podnošenje podneska.

(...)

(4) Smatrat će se da je podnesak povučen ako ne bude vraćen Ustavnom sudu u određenome roku. Ako bude vraćen bez ispravka, odnosno dopune, odbacit će se.«

11.2. Kako predlagateljica, iako uredno obaviještena, unutar ostavljenog roka, odnosno do danas nije postupila sukladno pozivu Ustavnog suda od 13. ožujka 2017., smatra se da je prijedlog povučen u smislu članka 19. stavka 4. Ustavnog zakona.

Stoga je, na temelju članka 61., u vezi s člankom 19. stavkom 4. Ustavnog zakona, riješeno kao u točki III. izreke.

12. Točka IV. izreke rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4595/2013
 Zagreb, 28. studenoga 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.