## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske U-I-76 od 9

### NN 74/1999 (14.7.1999.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske U-I-76 od 9

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Mladen Žuvela, dopredsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović,
mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za ocjenu ustavnosti
zakona, na sjednici održanoj 9. lipnja 1999., donio je

## **RJEŠENJE**

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredbi članka 16a. Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne novine",
broj 53/94 i 162/98).

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Sindikat hrvatskih željezničara iz Zagreba, zastupan po punomoćniku
Draženu Jerkoviću, odvjetniku iz Zagreba, podnio je prijedlog za ocjenu
ustavnosti odredbi članka 16a. Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne
novine", broj 53/94 i 162/98).

Odredbe osporenog članka glase:

"Radi zaštite pravnog poretka i drugih pravnih osoba, zaštite slobode
i prava čovjeka i građanina, zaštite zdravlja građana određenog područja
i ispunjenja preuzetih međunarodnih obveza u slučaju štrajka u Društvu
mora se osigurati najnužniji prijevoz putnika i stvari, te održavanje dionica
stabilnih željezničkih postrojenja.

U putničkom prometu u godišnjem voznom redu Uprava uz prethodno mišljenje
sindikata određuje vlakove za prijevoz putnika koji moraju prometovati
za vrijeme štrajka.

Ako sindikat ne prihvaća odluku Uprave o prijevozu putnika može podnijeti
pritužbu posebnoj arbitraži. Arbitraža ima pet članova od kojih po dva
člana imenuje Uprava i sindikat a predsjednika arbitraže imenuje predsjednik
Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Arbitraža mora donijeti odluku po pritužbi na odluku Uprave o prijevozu
putnika najkasnije u roku 30 dana prije objave voznog reda. Odluka arbitraže
je konačna i upisuje se u vozni red.

U teretnom prometu, Uprava uz prethodno mišljenje sindikata, u roku
od 3 dana od najave štrajka određuje vlakove za prijevoz robe i stvari
koji moraju prometovati za vrijeme štrajka, a osobito radi prijevoza tranzitnih
pošiljaka, prijevoza živog tereta i pokvarljive robe, prijevoz energenata,
prijevoz iz međunarodnih obaveza, otklanjanje zakrčenosti luka i pristaništa,
prijevoz za potrebe oružanih snaga, u slučaju elementarnih nepogoda i sl.

Ako sindikat ne prihvaća odluku Uprave o prijevozu robe i stvari, može
podnijeti pritužbu arbitraži iz stavka 3. ovoga članka, u roku četrdeset
osam sati od primitka odluke. Arbitraža mora donijeti odluku po pritužbi
sindikata u roku od 3 dana od prijema pritužbe. Odluka arbitraže je konačna.

Ostali postupak u vođenju štrajka odvija se sukladno općim propisima
o štrajku.

Zaposlenici koji obavljaju poslove i zadatke na odvijanju željezničkog
prometa, odnosno održavanja dionica željezničkih stabilnih postrojenja
za koje se po stavku 2. i 4. ovoga članka utvrdi da se moraju obavljati
i za vrijeme štrajka, dužni su za vrijeme štrajka provoditi naloge koje
izdaje Uprava.

Zaposleniku koji ne provede nalog Uprave, prestaje radni odnos.".

Predlagatelj prvenstveno navodi činjenicu da je u članku 60. stavku
2. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 8/98 - pročišćeni
tekst - dalje: Ustav), taksativno navedeno da se štrajk može zakonom ograničiti
u oružanim snagama, redarstvu i javnim službama.

Stoga ukazuje na odredbu članka 2. stavka 2. Zakona o hrvatskim željeznicama,
prema kojoj se djelatnost unutarnjeg i međunarodnog prijevoza putnika i
održavanja željezničkih stabilnih postrojenja obavljaju kao javna služba.

Iz navedenog zaključuje da se u okviru djelatnosti Hrvatskih željeznica,
javnom službom može smatrati samo djelatnost prijevoza putnika (unutarnjeg
i međunarodnog) te održavanje željezničkih stabilnih postrojenja, ali ne
i prijevoz robe i stvari, zbog čega se taj dio djelatnosti ne može smatrati
javnom službom, pa se na njega ne mogu primijeniti ograničenja u smislu
članka 60. stavka 2. Ustava, kako je to učinjeno osporenim odredbama članka
16a. stavci 1., 5., 6., 7., 8. i 9.

Dalje, predlagatelj ukazuje da se osporenim odredbama članka 16a. stavci
1., 5., 6., 7., 8. i 9. krše odredbe članka 11. Europske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, i odredbe članka 8. Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kao i odredbe članka
22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, koje su sve dio
unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj su snazi iznad
zakona sukladno članku 134. Ustava.

Smatra da se na navedeni način vrijeđa načelo vladavine prava iz članka
3. Ustava.

Konačno, predlagatelj navodi da zakonodavac prilikom izmjene i dopune
Zakona o hrvatskim željeznicama ("Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o
hrvatskim željeznicama, "Narodne novine", broj 162/98, članak 10. kojim
je dodan osporeni članak 16a.), suprotno uputi i odluci Ustavnog suda od
15. srpnja 1998., nije odredio nikakve kriterije (ni taksativno, ni okvirno)
za utvrđivanje obujma i kvalitete vitalnih interesa države, drugih pravnih
osoba ili građana koji bi morali biti ugroženi da dođe do primjene odredaba
članka 16a. (Riječ je o odluci Suda, broj: U-I-920/1995, U-I-950/1996 od
15. srpnja 1998., objavljenoj u "Narodnim novinama", broj 98/98, kojom
se ukinute odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama.)

Ističe da je zakonodavac odredio paušalne kriterije glede određivanja
vlakova za prijevoz roba i stvari koji bi trebali prometovati za vrijeme
štrajka, dakle samo u teretnom prometu (stavak 5.) koji po njegovom ranije
iznesenom mišljenju ne spada u javnu službu, zbog čega se ograničenje štrajka
na taj dio njegove djelatnosti uopće ne bi mogao primjenjivati. Smatra
da istovremeno, u putničkom prometu nisu određeni nikakvi, pa ni minimalni
kriteriji za određivanje vlakova koji bi trebali prometovati za vrijeme
štrajka.

Stoga drži da postoji vjerojatnost da se odluke o tome koji će vlakovi
prometovati u putničkom prometu za vrijeme štrajka, donose isključivo preglasavanjem
i temeljem dnevnopolitičkih odnosa snaga i interesa, a ne prema stvarnim
potrebama.

Smatra da je osporavanim odredbama članka 16a. faktično onemogućeno
pravo na štrajk (stavci 1., 2., 3., 4., 8. i 9.), odnosno protuustavno
ograničeno pravo na štrajk (stavci 5., 6., 8. i 9.)

Predlaže Sudu da pokrene postupak za ocjenu suglasnosti odredbi članka
16a. Zakona o hrvatskim željeznicama s Ustavom.

Na sjednici Suda održanoj 10. ožujka 1999., zaključeno je da se od Hrvatskog
državnog sabora zatraži odgovor na prijedlog, a od Ministarstva pomorstva,
prometa i veza, kao i od "HŽ-Hrvatskih željeznica" stručno mišljenje o
prijedlogu.

Tajnik Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora izvijestio je Sud
da je prijedlog uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav, koji
na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza dostavilo je svoje stručno mišljenje.
U bitnom ističe da su i po stajalištu samog Ustavnog suda iz odluke broj
U-I-950/1996. od 15. srpnja 1998., Hrvatske željeznice javna služba iz
članka 60. stavka 2. Ustava, i to u cjelini a ne pojedine njezine djelatnosti,
pa se zato poslovi koji se za vrijeme štrajka ne smiju prekidati, mogu
posebnim zakonom odrediti drukčije nego na način iz članka 212. stavka
1. Zakona o radu. Stoga smatra da su osporene odredbe sukladne Ustavu i
normama međunarodnog prava, jer su poslovi koji se zbog štrajka ne smiju
prekidati određeni radi zaštite javnog interesa, i to samo najnužniji prijevoz,
a ne interesa poslodavca; da će ti poslovi biti unaprijed određeni i svima
unaprijed poznati, što da je bitna razlika u odnosu na ranije pravno stanje;
da je omogućeno sudjelovanje obiju strana kod određivanja najnužnijih poslova,
dakle, Uprave poslodavca davanjem prijedloga, a sindikata davanjem mišljenja;
konačnim odlučivanjem posebne arbitraže ako sindikat ne prihvaća odluke
Uprave o prijevozu putnika. Posebno naglašava da se ograničenje prava na
štrajk odnosi samo na najnužniji prijevoz putnika i stvari, iz čega je
vidljivo da se ne smije onemogućiti ili bitno ograničiti pravo na štrajk
te da u donošenju odluke sudjeluje i sindikat, a isto tako sindikatu je
omogućeno pravo na pritužbu.

Predlaže odbiti prijedlog.

Svoje mišljenje na prijedlog dostavile su i "HŽ-Hrvatske željeznice"
d.o.o. Navode da je točno da Zakon o hrvatskim željeznicama nije propisao
da se prijevoz stvari, za razliku od prijevoza putnika i održavanja željezničkih
stabilnih postrojenja obavlja kao javna služba, zbog čega se u članku 16a.
postupak određivanja vlakova koji moraju prometovati za vrijeme štrajka
različito regulira za teretni u odnosu na putnički promet. Ističe da se
u putničkom prometu vlakovi koji moraju prometovati u vrijeme štrajka utvrđuju
u godišnjem voznom redu, dakle aktom koji se donosi za godinu dana unaprijed,
dok se u teretnom prometu vlakovi koji moraju prometovati u vrijeme štrajka
određuju ad hoc, ovisno o trenutnom stanju i potrebama prijevoza. Dalje
kažu da se u osporenom stavku 5. članka 16a. samo primjerice navode razlozi
zbog kojih u štrajku vlakovi moraju "osobito" prometovati, a ako u konkretnom
štrajku ne postoji suglasnost Uprave HŽ i Sindikata, odluku donosi arbitraža.
Smatra da time pravo na štrajk u teretnom prometu nije ograničeno više
no što je to pravo ograničeno u drugim djelatnostima koje nemaju značaj
javne službe, ali u kojima se temeljem članka 212. Zakona o radu određuju
poslovi koji se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. Također smatraju
da sama činjenica da je postupak određivanja vlakova koji u teretnom prometu
moraju prometovati za vrijeme štrajka određen posebnim propisom, tj. Zakonom
o hrvatskim željeznicama, ne daje osnove za tvrdnju da se teretni promet
tretira kao javna služba i da je time protuustavno ograničeno pravo na
štrajk te da i sam Zakon o radu izričito određuje opći karakter toga Zakona
kojim se uređuju radni odnosi u Republici Hrvatskoj ako drugim zakonom
nije drukčije određeno. Stoga su mišljenja da je zbog specifičnosti djelatnosti
logično i zakonito da se i pitanja u vezi sa štrajkom u željezničkom prometu
i u području teretnog prometa utvrde posebnim propisom. Ukazuju kao na
neosnovanu tvrdnju predlagatelja da zakonodavac nije odredio nikakve kriterije
(ni taksativno ni okvirno) za utvrđivanje obujma i kvalitete vitalnih interesa
države, drugih pravnih osoba ili građana koji bi morali biti ugroženi da
dođe do primjene odredbi članka 16a. Naprotiv, tvrde da su u sadržaju članka
16a. stavci 1. i 5. nedvojbeno utvrđeni kriteriji odnosno razlozi (i okvirno
i konkretno) za utvrđivanje vlakova koji moraju prometovati u slučaju štrajka
(npr. zaštita pravnog poretka, zaštita zdravlja, ispunjenje međunarodnih
obveza, prijevoz živog tereta i pokvarljive robe, prijevoz za potrebe oružanih
snaga i dr.).

Predlažu odbiti prijedlog kao neosnovan.

Prijedlog nije osnovan.

U spomenutoj odluci Suda od 15. srpnja 1998., kojom su ukinute odredbe
članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama, i koje su prestale
važiti 15. prosinca 1998., iznijeti su razlozi ukidanja tih odredbi i Sud
je zauzeo stajalište da bi se zakonom trebali propisati uvjeti za ograničenje
prava na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno
ograničiti ili čak potpuno onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno
pravo, i ono se može zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj
se mogu ograničavati i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja
treba potražiti u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje
da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga je
Sud ocijenio da ovlaštenje ministra iz ukinutog članka 23. točke 4. nije
bilo u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Također, Sud je ocijenio da ukinuta odredba članka 23. točke 4. stavka
1. Zakona o hrvatskim željeznicama nije bila u skladu ni s odredbama članka
8. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, jer
su te odredbe međunarodnog prava dio unutarnjeg pravnog poretka Republike
Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe članka
134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna
prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa
državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina,
radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi
bile na štetu jamstava iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948.
godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje,
a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima
uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu
upravu.

Osporavane, nove odredbe članka 16a. Zakona o hrvatskim željeznicama,
prema ocjeni Suda, nisu u neskladu s odredbama članka 3. Ustava, prema
kojoj je vladavina prava temeljna vrednota ustavnog poretka, ni s odredbom
članka 60. stavka 2. Ustava prema kojoj se štrajk može zakonom ograničiti
u oružanim snagama, redarstvu i javnim službama.

Naime, i u putničkom i u teretnom prometu, vlakovi koji moraju prometovati
za vrijeme štrajka određuju se uz prethodno mišljenje sindikata, pa ukoliko
sindikat ne bi prihvatio odluku Uprave o tome, može podnijeti pritužbu
posebnoj arbitraži u koju po dva člana imenuje uprava i sindikat, a predsjednika
imenuje predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Dakle, mogućnošću
davanja prethodnog mišljenja o vlakovima koji moraju prometovati za vrijeme
štrajka, sindikat je uključen u taj postupak, a uključen je i u postupak
konačnog odlučivanja, jer s ravnopravnim brojem članova učestvuje u radu
posebne arbitraže kojoj se podnosi pritužba kad sindikat ne prihvaća odluku
Uprave o vlakovima koji moraju prometovati za vrijeme štrajka u prijevozu
putnika.

Također, za određivanje vlakova koji moraju prometovati za vrijeme štrajka
u teretnom prijevozu, određeni su osobiti razlozi u stavku 5. osporenog
članka (prijevoz tranzitnih pošiljaka, prijevoz živog tereta i pokvarljive
robe, prijevoz energenata, prijevoz iz međunarodnih obveza, otklanjanje
zakrčenosti luka i pristaništa, prijevoz za potrebe oružanih snaga, u slučaju
elementarnih nepogoda i sl.). Pri određivanju, pak, vlakova koji moraju
prometovati za vrijeme štrajka u putničkom prijevozu, kriteriji su određeni
u stavku 1. osporavanog članka (zaštita pravnog poretka i drugih pravnih
osoba, zaštita sloboda i prava čovjeka i građanina, zaštita zdravlja građana
određenog područja i ispunjenja preuzetih međunarodnih obveza), a ti vlakovi
se, baš za slučaj štrajka, određuju u godišnjem voznom redu uz prethodno
mišljenje sindikata i daljnju arbitražnu zaštitu prava na štrajk.

Glede navoda predlagatelja da Zakon o hrvatskim željeznicama, kao javnu
službu određuje samo djelatnost unutarnjeg i međunarodnog prijevoza putnika
i održavanja željezničkih stabilnih postrojenja, što bi trebalo značiti
da djelatnost prijevoza robe i stvari, ne bi predstavljala javnu službu,
slijedom čega se u tom dijelu djelatnosti štrajk ne bi mogao ograničiti
u smislu odredbe članka 60. stavka 2. Ustava, ocjena je Suda da ta činjenica
ne dovodi u pitanje ustavnost osporenih odredbi.

Naime, i sam Zakon o radu ("Narodne novine", broj 38/95), u članku 1.
određuje da se tim zakonom uređuju radni odnosi u Republici Hrvatskoj,
ako drugim zakonom ili međunarodnim ugovorom, koji je sklopljen i potvrđen
u skladu s Ustavom te objavljen, nije drukčije određeno. Dakle, radni odnosi,
pa i pravo na štrajk, može se drugim zakonom urediti drukčije no što je
to na opći način uređeno Zakonom o radu, naravno, pod uvjetom da se ne
vrijeđaju odredbe članka 60. Ustava. S obzirom da je glede štrajka u teretnom
prijevozu osporenim odredbama predviđeno da vlakove koji moraju prometovati
za vrijeme štrajka određuje Uprava uz prethodno mišljenje sindikata, i
da, ako sindikat ne prihvaća odluku Uprave o obimu i vrsti toga prijevoza,
može on podnijeti pritužbu arbitraži, kao i da je propisano da će za vrijeme
štrajka moći za promet biti određeni samo vlakovi koji prevoze teret i
u slučajevima koji su kao "osobiti" primjerice navedeni u osporenoj odredbi
članka 16a. stavka 5., Sud ocjenjuje da ni ta osporena odredba Zakona o
hrvatskim željeznicama nije u neskladu s Ustavom ni s dokumentima međunarodnog
prava.

Stoga je temeljem odredbe članka 45. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda
Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), odlučeno kao u točki
1. izreke.

Odluka o objavi ovog rješenja temelji se na odredbi članka 20. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine",
broj 13/91).

Broj: U-I-76/1999
Zagreb, 9. lipnja 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**Mladen Žuvela,** v. r.

Rješenje, NN 74/1999-1352