## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3575/2007 i U-II-3182/2010 od 17. svibnja 2011.

### NN 63/2011 (8.6.2011.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3575/2007 i U-II-3182/2010 od 17. svibnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1412

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 17. svibnja 2011., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 10. Pravilnika o kriterijima za utvrđivanje naknade šteta počinjenih ribama i drugim morskim organizmima (»Narodne novine« broj 101/02., 96/05., 30/07 i 131/09.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ministar poljoprivrede i šumarstva Republike Hrvatske donio je Pravilnik o kriterijima za utvrđivanje naknade šteta počinjenih ribama i drugim morskim organizmima (u daljnjem tekstu: Pravilnik) 26. kolovoza 2002. Pravilnik je objavljen u »Narodnim novinama« broj 101 od 30. kolovoza 2002., a stupio je na snagu 8. rujna 2002.

Izmjene i dopune Pravilnika objavljene su u »Narodnim novinama« broj 96/05., 30/07. i 131/09. Navedene izmjene i dopune ne odnose se na osporeni članak 10. Pravilnika.

2. Pravilnik je donesen na temelju ovlaštenja iz članka 54. stavka 2. Zakona o morskom ribarstvu (»Narodne novine« broj 46/97. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: ZoMR/97). ZoMR/97 obuhvaća Zakon o morskom ribarstvu (»Narodne novine« broj 74/94.) i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o morskom ribarstvu (»Narodne novine« broj 57/96.).

Nakon ZoMR/97 uslijedio je još jedan Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o morskom ribarstvu (»Narodne novine« broj 48/05.), a 15. svibnja 2010. stupio je na snagu novi Zakon o morskom ribarstvu (»Narodne novine« broj 56/10., u daljnjem tekstu: ZoMR/10).

Na temelju članka 114. stavka 3. ZoMR/10, osporeni Pravilnik ostaje na snazi sve dok ministar, nadležan za poslove morskog ribarstva, ne donese provedbene propise na temelju ovlaštenja iz tog Zakona. Sukladno tome, osporeni Pravilnik je u trenutku donošenja ovog rješenja na snazi.

3. Adem Halilović iz Umaga, kojeg zastupaju odvjetnici Zajedničkog odvjetničkog ureda Predrag Jošanović i Biserka Radolović iz Pule, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 10. Pravilnika (predmet broj: U-II-3575/2007).

4. Ozren Roje iz Splita također je podnio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 10. Pravilnika (predmet broj: U-II-3182/2010).

5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske zatražio očitovanje o navodima predlagatelja. Ministarstvo je očitovanje dostavilo Ustavnom sudu.

II. PREDMET OSPORAVANJA

6. Osporeni članak 10. Pravilnika glasi:

»Članak 10.

Iznimno od odredbe članaka 3., 4., 5., 6., 7., 8., i 9. ovog Pravilnika visina naknade štete koja je počinjena nedopuštenim sakupljanjem, posjedovanjem i/ili stavljanjem u promet prstaca (Lithophaga lithophaga) utvrđuje se u iznosu od 5.000,00 kuna za kilogram prstaca.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

7. Predlagatelj Adem Halilović ističe da je nadležni ministar na temelju članka 54. stavka 2. ZoMR/97 bio ovlašten propisati samo »kriterije za utvrđivanje visine naknade štete«, ali nije bio ovlašten propisati što predstavlja štetu i koje su to štetne radnje kojima se šteta uzrokuje. Stoga je ministar, prema mišljenju predlagatelja, prekoračio ovlasti dane mu ZoMR/97. U tom smislu, predlagatelj nadalje navodi da se »posjedovanjem« i/ili »stavljanjem u promet« ne nanosi šteta morskim organizmima i podmorju, već se to čini isključivo »sakupljanjem« tih organizama, konkretno prstaca, te da ministar nije bio ovlašten odrediti da se šteta čini na sva tri navedena načina.

Zbog toga predlagatelj smatra da je nadležni ministar »već u nazivu Pravilnika, a potom i u članku 10., navodeći na koji je način šteta nastala«, prekoračio svoje ovlasti odredivši štetu i štetnu radnju protivno njezinom zakonskom određenju, čime je, kako navodi predlagatelj, »povrijedio ustavna prava predlagatelja iz članka 19. stavka 1. i članka 14. stavka 2. Ustava (...), te predmetni Pravilnik nije u suglasnosti s Ustavom i zakonima«.

Predlagatelj u prijedlogu ne navodi preciznije o kojem je zakonu riječ kad upućuje na »zakonsko određenje pojma štete«. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je riječ o Zakonu o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05. i 41/08., u daljnjem tekstu: ZOO).

Nadalje, iako predlagatelj u prijedlogu nije izričito označio u odnosu na koje odredbe Ustava, odnosno zakona smatra da postoji nesuglasnost osporenog Pravilnika, iz ukupnosti njegovih navoda proizlazi da ukazuje na nesuglasnost osporenog Pravilnika s člankom 52. Ustava te s člankom 54. stavkom 2. ZoMR/97.

Predlagatelj je također naveo da se protiv njega, na temelju osporenog Pravilnika, vode postupci radi naknade štete Republici Hrvatskoj zbog »posjedovanja« prstaca. Njegovi prigovori o povredi ustavnih prava zajamčenih člancima 14. i 19. Ustava stoga se zapravo odnose na te konkretne postupke i pojedinačne akte donesene u tim postupcima. Te pojedinačne akte predlagatelj je osporio ustavnim tužbama u postupcima pred Ustavnim sudom u predmetima broj: U-III-1118/2008 i U-III-1763/2008. U oba predmeta, u zasebnim ustavnosudskim postupcima, donesena su rješenja o odbacivanju ustavnih tužbi zbog nepostojanja ustavnopravne biti stvari o kojoj bi Ustavni sud odlučivao.

8. Predlagatelj Ozren Roje podnio je prijedlog za ustavnosudsku ocjenu članka 10. Pravilnika nakon stupanja na snagu ZoMR/10.

On smatra da osporeni članak 10. Pravilnika nije u suglasnosti s člankom 3. Ustava (u dijelu koji se odnosi na vladavinu prava) i s člankom 5. stavkom 1. Ustava budući da je protivan, kako navodi, »temeljnim načelima na kojima su zasnovani propisi iz oblasti materije naknade štete prema Zakonu o obveznim odnosima, koja načela su inspirirana idejom naknade kao ekvivalenta štete, naknade koja ne može imati penalni karakter«. Svoje stajalište potkrepljuje usporedbom s tržišnom cijenom kilograma najkvalitetnije bijele ribe (cca. 200,00 kn), u kojem se rangu, kako smatra, procjenjuje i vrijednost kilograma prstaca pa ističe da je cijena od 5.000,00 kn po kilogramu prstaca višestruko veća od njihove stvarne cijene i da je stoga riječ o kazni, a ne o naknadi štete.

Ovlaštenje ministra, o kojem je u konkretnom slučaju riječ, smatra predlagatelj, »ne smije značiti proizvoljnost u kreiranju kriterija« jer »tako određena cijena krajnje je proizvoljna i izmiče svakom iole razumnom, pravičnom i objektivnom kriteriju«. Navodi, nadalje, da je »sporna odredba Pravilnika protivna načelima odštetnog prava iz Zakona o obveznim odnosima i diskriminirajuća i nepravedna prema svima onima koji bivaju obvezni naknaditi štetu po takvoj cijeni. Proizvoljnost koja se iskazuje u spornoj odredbi atak je na ideju vladavine prava (...).«

Zaključno predlagatelj ističe: »Pravedno je da štetnik naknadi štetu, ali nije pravedno da je naknadi po cijeni višestruko većoj od stvarne.« Stoga predlaže pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti članka 10. Pravilnika te njegovo stavljanje »izvan snage«.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

9. Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja u svom je očitovanju osporilo osnovanost obaju prijedloga. Ministarstvo ukazuje na sadržaj članaka 1. i 2. Pravilnika te posebno na članak 47. stavak 2. ZoMR/97, kojim je propisana zabrana izlova prstaca, njihova posjedovanja i stavljanja u promet u Republici Hrvatskoj te njihova izvoza u inozemstvo, kao i na članak 74. stavak 1. točku 6. ZoMR/97, kojim je propisana novčana kazna za prekršaj iz članka 47. stavka 2. ZoMR/97. Navodi da je Pravilnik u cijelosti utemeljen na navedenom Zakonu, kao i na Ustavu te da nije došlo do prekoračenja ovlasti u njegovu donošenju, u smislu navoda predlagatelja.

V. MJERODAVNO PRAVO

10. Za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporenog članka 10. Pravilnika mjerodavni su članak 3., članak 52. i članak 69. stavci 2. i 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), članak 1. stavak 2., članak 2., članak 47. i članak 54. stavci 1. i 2. ZoMR/97, odnosno članak 6. stavak 1., članak 17. stavak 1. i članak 21. stavci 1. i 3. ZoMR/10, kao i članci 1045. i 1046. ZOO-a.

10.1. Navedene odredbe Ustava u mjerodavnim dijelovima glase:

»Članak 3.

(...), očuvanje prirode (...), vladavina prava (...), najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 52.

More, morska obala i otoci, (...), biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, (...), za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati ili iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.«

»Članak 69.

(...)

Država osigurava uvjete za zdrav okoliš.

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša.«

10.2. Mjerodavnim odredbama ZoMR/97, uključujući njegove izmjene i dopune, bilo je propisano:

»Članak 1.

(...)

Ribe i drugi morski organizmi u ribolovnom moru obnovljivi su dijelovi prirode od interesa za Republiku Hrvatsku i imaju njezinu osobitu zaštitu koja se provodi sukladno sa odredbama ovoga Zakona.«

»Članak 2.

Ribe i drugi morski organizmi, osim u posebno zaštićenim dijelovima prirode, mogu se loviti, sakupljati i uzgajati pod uvjetima utvrđenim ovim Zakonom i propisima donesenim na temelju njega.«

»Članak 47.

Radi zaštite mora, riba i drugih morskih organizama poduzimaju se radnje i provode mjere za zaštitu ribolovnih i uzgojnih područja.

Radi zaštite hridinaste obale kao posebnog staništa ribolovnog mora zabranjen je izlov prstaca i zabranjeno je njihovo stavljanje u promet na cijelom teritoriju Republike Hrvatske, kao i njihov izvoz.«

»Članak 54.

Pravna ili fizička osoba koja počini štetu postupajući suprotno odredbama ovoga Zakona dužna je tu štetu nadoknaditi.

Kriterije za utvrđivanje visine naknade štete iz stavka 1. ovoga članka propisuje ministar.

(...).«

10.3. Mjerodavnim odredbama ZoMR/10 propisano je:

»Članak 6.

(1) Ribe i drugi morski organizmi u moru obnovljivi su dijelovi prirode od interesa za Republiku Hrvatsku i imaju njezinu osobitu zaštitu koja se provodi sukladno odredbama ovoga Zakona, ne dovodeći u pitanje odredbe propisa iz područja zaštite prirode i okoliša.

(...).«

»Članak 17.

(1) Radi zaštite hridinaste obale, kao posebnog staništa ribolovnog mora, zabranjeno je sakupljanje, zadržavanje na plovilu, prekrcavanje, iskrcavanje, prevoženje, skladištenje, posjedovanje, prodaja, izlaganje ili pokušaj stavljanja u promet prstaca (Lithophaga lithophaga) na cijelom teritoriju Republike Hrvatske, kao i njihov izvoz i uvoz.

(...).«

»Članak 21.

(1) Pravna i fizička osoba koja postupajući protivno odredbama ovoga Zakona prouzroči štetu biološkim bogatstvima mora (...), dužna je tu štetu nadoknaditi.

(...)

(3) Kriterije za utvrđivanje visine naknade štete iz stavka 1. ovoga članka propisuje ministar uz suglasnost ministra nadležnog za zaštitu okoliša i ministra nadležnog za zaštitu prirode.

(..)«

10.4. Člankom 1045. stavkom 1. ZOO-a propisano je:

»Članak 1045.

Tko drugome prouzroči štetu, dužan je nadoknaditi je, ako ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivnje.

(...).«

Člankom 1046. ZOO-a propisano je:

»Članak 1046.

Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta) i sprečavanje njezina povećanja (izmakla korist), (...).«

11. Budući da se osporeni članak 10. Pravilnika odnosi na prstace, Ustavni sud je u razmatranju podnesenih prijedloga imao u vidu i mjerodavne odredbe Pravilnika o zaštiti prstaca (Lithophaga lithophaga), objavljenog u »Narodnim novinama« broj 86/02., kojima je propisano:

»Članak 1.

Ovim Pravilnikom proglašava se prstac (Lithophaga lithophaga), školjkaš (Bivalvia) iz porodice Mytilidae, zaštićenom životinjskom vrstom i utvrđuju mjere zaštite.

»Članak 2.

Zabranjen je izlov, držanje, ubijanje, kupnja, prodaja, pribavljanje ili otuđivanje na drugi način, izvoz ili uvoz prstaca, te oštećivanje i uništavanje njihova staništa.

Iznimno, prstaci se mogu vaditi, držati, izvoziti i uvoziti iz inozemstva u znanstveno-istraživačke svrhe uz prethodno pribavljeno dopuštenje Ministarstva zaštite okoliša i prostornog uređenja.«

Citirani Pravilnik o zaštiti prstaca donio je ministar zaštite okoliša i prostornog uređenja, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministra poljoprivrede i šumarstva na temelju članka 16. stavka 2. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija (»Narodne novine« broj 48/99. i 15/00.) te članka 13. stavka 2. i članka 29. stavka 1. Zakona o zaštiti prirode (»Narodne novine« broj 30/94. i 72/94.).

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. stavka 1. Ustava (»U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.«), nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu koja – uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog poretka – sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču samih propisa i njihova sadržaja.

»Ostali propisi« u smislu članka 5. stavka 1. Ustava ili »drugi propisi« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, kojima je propisana nadležnost Ustavnog suda za ocjenu suglasnosti tih propisa s Ustavom i zakonom, jesu propisi doneseni unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne ili javne vlasti radi provedbe zakona, a koji uređuju odnose na općenit način i koji se odnose, u pravilu, na neodređeni krug adresata. Sukladno tome, pravilnici su podzakonski općenormativni akti koji razrađuju zakonske norme radi njihove provedbe, a donosi ih zakonom ovlaštena osoba državnog ili javnopravnog tijela u okvirima koji su određeni zakonom.

13. Hrvatski sabor samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih i pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj te o očuvanju prirodnog bogatstva i korištenju njime (članak 2. stavak 4. alineje 1. i 2. Ustava).

Očuvanje prirode jedna je od najviših ustavnih vrednota (članak 3. Ustava), a more, morska obala, otoci, prirodna bogatstva, biljni i životinjski svijet (osobito pojedine vrste) dobra su od posebnog interesa Republike Hrvatske koja, na temelju zakona, u skladu s Ustavom, uživaju osobitu zaštitu (članak 52. stavak 1. Ustava). Zaštita prirode i ljudskog okoliša obveza je države i svakog pojedinca (članak 69. stavci 2. i 3. Ustava).

Budući da je člankom 52. stavkom 2. Ustava propisano da se pravni režim dobara od interesa za Republiku Hrvatsku uređuje zakonom i na zakonu utemeljenim drugim propisima, propisuju se načini na koje se dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu (odnosno ne mogu) upotrebljavati i iskorištavati.

Republika Hrvatska dužna je ta dobra štititi od uporabe i iskorištavanja na način koji je suprotan ustavnim vrednotama i jamstvima, odnosno interesu Republike Hrvatske. Stoga, ustavna obveza njihove zaštite implicira i pravo na propisivanje pravnih posljedica nedopuštenih zahvata u ta dobra putem zakona i drugih propisa u skladu sa zakonom, a u razmjeru sa značenjem zaštićenog dobra.

U konkretnom slučaju, to je učinjeno mjerodavnim Zakonom o morskom ribarstvu te brojnim podzakonskim aktima, uključujući i osporeni Pravilnik.

14. ZoMR/97 u članku 1. i ZoMR/10 u članku 6. sadrže odredbe gotovo istovjetnog sadržaja, prema kojima su, sukladno članku 52. stavku 1. Ustava, ribe i drugi morski organizmi u moru utvrđeni obnovljivim dijelovima prirode od interesa za Republiku Hrvatsku, koji imaju njezinu osobitu zaštitu.

ZoMR/10 uređuje gospodarenje i zaštitu obnovljivih bioloških bogatstava mora, način i uvjete obavljanja ribolova i uzgoja, praćenje ulova i uzgoja kroz prikupljanje podataka i sustav praćenja plovila, ustroj nadzora i inspekcije, kao i druga pitanja bitna za morsko ribarstvo.

Nedopušteni oblici uporabe i iskorištavanja zaštićenih dobara i pravne posljedice takvih postupanja uređeni su kroz tri međusobno odvojena pravna mehanizama: unutar općeg kaznenopravnog sustava propisivanjem kaznenih djela i kaznenih sankcija, a unutar pravnog područja morskog ribarstva propisivanjem prekršaja i prekršajnih sankcija, odnosno propisivanjem odštetne odgovornosti koja je, izuzev u pogledu same visine naknade štete, uređena i ostvaruje se unutar općeg pravnog režima odgovornosti za štetu.

Tako je, primjerice, Kaznenim zakonom (»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07. i 152/08.) propisano kazneno djelo protuzakonitog ribolova (članak 259.).

Kaznenim (prekršajnim) odredbama ZoMR/10 (članak 108. stavak 1. točka 8.) propisno je, među ostalim, da će se novčanom kaznom u iznosu od 20.000,00 do 300.000,00 kn kazniti za prekršaj pravna osoba ukoliko sakuplja, na plovilu zadrži, prekrca, iskrca, prevozi, skladišti, posjeduje, prodaje, izloži ili pokuša staviti u promet prstace (Lithophaga lithophaga), koja zabrana je propisana člankom 17. stavkom 1. tog zakona. Istim člankom propisane su i novčane kazne za odgovorne osobe u pravnoj osobi, kao i za fizičke osobe (10.000,00 do 150.000,00 kn), dok je u stavku 5. tog članka propisano u kojim slučajevima će se uz novčanu kaznu prekršiteljima izreći i zaštitna mjera zabrane obavljanja djelatnosti u trajanju od najmanje tri mjeseca do najviše dvije godine.

Odštetna odgovornost uređena je ZoMR/10 načelno, tako da upućuje na primjenu općih propisa o odgovornosti za štetu, dok je za detaljniju razradu samih kriterija naknade štete ovlašten nadležni ministar. Budući da je, dakle, nadležni ministar ovlašten propisati konkretne pravne posljedice u slučaju počinjenja štete (visinu naknade), ne postoje razlozi zbog kojih to ovlaštenje ne bi uključivalo i određivanje štetnih (nedopuštenih) radnji kojima se čini šteta na zaštićenim dobrima – ribama i drugim morskim organizmima, osobito na onima koji su objekt posebne zaštite.

15. Predlagatelj Adem Halilović suglasnost članka 10. Pravilnika sa zakonom i Ustavom osporava sa stajališta prekoračenja zakonskih ovlasti ministra u donošenju Pravilnika. To se ogleda, prema njegovu mišljenju, i u samom nazivu Pravilnika.

Kako je već navedeno, osporeni Pravilnik donio je ministar nadležan za morsko ribarstvo na temelju ovlasti koja mu je dana člankom 54. stavkom 2. ZoMR/97, a sukladno toj zakonskoj odredbi određen je i naziv Pravilnika.

Ustavni sud ne nalazi elemente koji bi upućivali na osnovanost navoda predlagatelja Adema Halilovića da bi s gledišta ustavnosti i/ili zakonitosti, konkretno, u smislu prekoračenja zakonske ovlasti bio prijeporan sam naziv osporenog Pravilnika. Pritom Ustavni sud napominje da naziv podzakonskog akta, sam po sebi, ne može biti značajan za ustavnosudsku ocjenu samog akta jer je s ustavnopravnog aspekta relevantan samo njegov sadržaj. Konkretan naziv osporenog Pravilnika odražava sadržaj zakonskog ovlaštenja nadležnog ministra, a istodobno jasno odražava i mogući sadržaj samog pravnog akta donesenog pod takvim nazivom i unutar takvog ovlaštenja.

16. Glede navoda istog predlagatelja o prekoračenju zakonskih ovlasti ministra zbog propisivanja konkretnih štetnih radnji, valja ponovo naglasiti da je predmet normiranja prijepornog članka 10. Pravilnika visina naknade štete počinjena na prstacima, a prstaci su dio prirodnog bogatstva u moru (»obnovljivi dijelovi prirode«) i spadaju u kategoriju posebno zaštićenih vrsta morskih organizama (školjaka), čije je stanište (hridinasta obala) također posebno zaštićeno dobro. To jasno proizlazi iz citiranih odredaba ZoMR/97 i ZoMR/10 osporenog Pravilnika, kao i Pravilnika o zaštiti prstaca.

Štetne (i stoga nedopuštene) radnje, prema oba citirana zakona o morskom ribarstvu, jesu izlov prstaca, stavljanje u promet na cijelom teritoriju Republike Hrvatske, njihov izvoz i uvoz, sakupljanje, zadržavanje na plovilu, prekrcavanje, iskrcavanje, prevoženje, skladištenje, posjedovanje, prodaja, izlaganje ili pokušaj stavljanja u promet na cijelom teritoriju Republike Hrvatske.

Prema Pravilniku o zaštiti prstaca, nedopuštene su radnje: izlov, držanje, ubijanje, kupnja, prodaja, pribavljanje ili otuđivanje, izvoz ili uvoz prstaca te oštećivanje i uništavanje njihova staništa (članak 2. stavak 1.).

17. Osporeni Pravilnik određuje kriterije za utvrđivanje visine naknade štete koju počini fizička ili pravna osoba postupajući suprotno odredbama Zakona o morskom ribarstvu i propisima donesenima na temelju njega (članak 1.). Štetom, u smislu tog Pravilnika, smatra se »šteta počinjena na ribama i drugim morskim organizmima postupanjem protivno odredbama Zakona o morskom ribarstvu i propisima donesenim na temelju njega« te se navode posebno štetni načini počinjenja – ekološko zagađenje (članak 2. Pravilnika). Člancima 3., 4., 5., 6., 7., 8. i 9. Pravilnika propisano je koje ribe, rakovi i školjke se smatraju nedoraslim primjercima, način utvrđivanja njihove veličine, cijena jednog kilograma ribe i drugih morskih organizama mjerodavna kod utvrđivanja visine naknade štete te načini utvrđivanja te visine (koeficijenti). Zatim se osporenim člankom 10. Pravilnika naznačuju konkretne štetne radnje: nedopušteno sakupljanje, posjedovanje i/ili stavljanje u promet prstaca. Člancima 11., 12. i 13. Pravilnika propisane su osobe ovlaštene za utvrđivanje visine naknade štete i način njihova rada. Članci 14. i 15. Pravilnika sadrže prijelazne i završne odredbe.

Osporeni Pravilnik, prema tome, štetu definira najprije na općenit način, kao »postupanje protivno odredbama mjerodavnog zakona o morskom ribarstvu i propisima donesenim na temelju njega«, a zatim naznačuje konkretne štetne radnje. Glede prstaca, to su nedopušteno sakupljanje, posjedovanje i/ili stavljanje u promet.

Nedopuštene radnje mogu se, dakle, sastojati u bilo kojem obliku postupanja koji je protivan mjerodavnom zakonu i propisima donesenim na temelju njega pa, stoga, svaki utvrđeni oblik nedopuštenog ponašanja u odnosu na posebno zaštićenu vrstu morskih organizama, kao što su prstaci i u odnosu na njihova staništa – hridinastu obalu (što je po prirodi stvari međusobno povezano) – znači i štetu, odnosno obvezu naknade štete Republici Hrvatskoj.

Izričito navođenje konkretnih radnji koje dovode do štete na ribama i drugim morskim organizmima, sadržano u osporenom članku 10. Pravilnika, iako ga je moguće ocijeniti suvišnim – s obzirom na činjenicu da je istovjetno pa i šire određenje štetnih radnji sadržano, kako u mjerodavnom zakonu, tako i u specijalnom Pravilniku o zaštiti prstaca – nije samo po sebi neustavno i/ili nezakonito. Ponavljanje sadržaja zakonske odredbe u podzakonskom aktu može opterećivati tekst propisa, ali samo zbog toga nema i značenje prekoračenja zakonske ovlasti.

Naprotiv, navođenjem konkretnih štetnih radnji/šteta (i) u osporenom Pravilniku, pored samog utvrđivanja naknade, obuhvaćene su zapravo sve objektivno moguće nedopuštene radnje, a što, praktično, ima značenje zabrane bilo kakvog i bilo čijeg doticaja sa zaštićenim dobrom. Time nadležni ministar nije prekoračio svoje ovlasti, već je takvim koncipiranjem osporenog članka 10. Pravilnika dodatno naglašeno da svaka štetna radnja/šteta počinjena na dobrima koja uživaju osobitu zaštitu upravo jest onaj kriterij na temelju kojeg se naknada za takve štete utvrđuje tako da i svojom visinom ovu vrstu štete izdvaja od drugih vrsta šteta nanesenih ribama i drugim morskim organizmima, odnosno od ostalih šteta u najširem smislu.

18. Zbog navedenog, suprotno navodima predlagatelja Adema Halilovića, Ustavni sud nije našao nesuglasnost osporenog članka 10. Pravilnika s člankom 52. Ustava, odnosno s člankom 54. stavkom 2. ZoMR/97.

19. Osporenim člankom 10. Pravilnika propisana je iznimka kod utvrđivanja visine naknade štete, počinjene ribama i drugim morskim organizmima, specifično u odnosu na prstace pa se, za razliku od ostalih riba i drugih morskih organizama, visina naknade štete iznimno utvrđuje u iznosu od 5.000,00 kn za kilogram prstaca.

Za taj iznos predlagatelj Ozren Roje smatra da je neopravdano značajno viši od stvarne cijene kilograma prstaca, kao i od ostalih iznosa naknada koji se odnose na štete počinjene na ribama i drugim morskim organizmima.

Valja, međutim, imati u vidu činjenicu da osporeni Pravilnik uključuje posebnu zaštitu prstaca, izraženu kroz iznos naknade štete nominalno viši od ostalih iznosa naknada utvrđenih istim Pravilnikom, ali uključuje i posebnu zaštitu drugih vrsta morskih organizama i riba. Analizom odredaba Pravilnika u cjelini, razvidno je da ribe i drugi morski organizmi također uživaju zaštitu, ali za razliku od prstaca i njihovih staništa pod određenim uvjetima (nedorasli primjerci, nedopuštena sredstva izlova, ekološki incidenti). Način utvrđivanja visine naknade ovakvih šteta uređen je tako da je u Pravilniku navedena tržišna cijena za 1 kg taksativno nabrojanih vrsta riba i morskih organizama (čiji je promet, u načelu, dozvoljen), ali ta tržišna cijena predstavlja tek polaznu osnovu za utvrđivanje visine naknade štete (članak 5. Pravilnika). Iznos naknade određuje se, naime, množenjem navedenih cijena po 1 kg s propisanim koeficijentima (8, 15, 30 i 60), a samo za vrste koje nisu taksativno navedene u odredbama Pravilnika utvrđen je paušalni iznos naknade (500,00 kn/kg, odnosno 2.500,00 kn/kg). Pojedini koeficijent, odnosno pojedini od paušalno utvrđenih iznosa primjenjuje se u ovisnosti od konkretnih razloga i okolnosti zbog kojih je šteta u pojedinom slučaju nastala (članci 6., 7., 8. i 9. Pravilnika).

Proizlazi – što je bitno istaknuti u odnosu na prigovore predlagatelja Ozrena Roje – da ni u kojem slučaju, a ne samo u slučaju štete počinjene prstacima, iznos naknade štete nije ekvivalent iznosa tržišne cijene pojedine zaštićene vrste, već je redovito višestruko veći. To se, dakle, odnosi i na ribe, odnosno morske organizme čiji je promet dozvoljen i koji, sukladno tome, imaju određenu ili odredivu tržišnu cijenu. U pogledu prstaca, čiji promet nije dozvoljen, takvog ekvivalenta ne može biti jer oni nemaju određenu ni odredivu cijenu na legalnom tržištu.

Ako se, dakle, ima u vidu bitna činjenica da je ovdje riječ o zaštiti specifičnog morskog organizma – čiji je biološki ciklus iznimno spor i dugotrajan, a koji je organizam uz to nedostupan bez istodobnog uništenja njegovog staništa, hridinaste morske obale, koja je po svojoj prirodi stvar extra commercium, razvidno je da se radi o takvim zaštićenim dobrima na koja tržišna mjerila nisu i ne mogu biti primjenjiva. Štoviše, ovdje i nije riječ samo o zaštiti morskih organizama i njihovog staništa, već cjelokupnog eko-sustava Republike Hrvatske, dakle važnog sadašnjeg i budućeg općeg interesa, koji se ne može degradirati svođenjem na tržišna mjerila. Okolnost da je, dakle, riječ o neprocjenjivim dobrima podrazumijeva i odgovornost za počinjenu štetu prema kriterijima različitim od tržišnih, no takvima koji u sebi na uravnotežen način objedinjuju značenje zaštićenog dobra i realnu platežnu sposobnost fizičkih, odnosno pravnih osoba koji počinjenu štetu trebaju nadoknaditi.

Zbog toga je točna tvrdnja predlagatelja Ozrena Roje da iznosi naknada za štete na dobrima o kojima je u konkretnom slučaju riječ nisu ekvivalent njihove komercijalne vrijednosti. Te naknade nisu, međutim, ni ekvivalent stvarne vrijednosti zaštićenih dobara jer je ona neutvrdiva te bi, hipotetski, naknade razmjerne toj stvarnoj vrijednosti morale biti neusporedivo i nesagledivo više od naknada koje su osporenim Pravilnikom propisane. Te su naknade, s gledišta objektivnog značenja i vrijednosti zaštićenih dobara, zapravo simbolični iznosi obeštećenja koji ulaze u državni proračun i koriste se za točno određene namjene vezane uz zaštitu prirode i unapređenje okoliša pa, stoga, nisu ni »kazne«. Kazne su, naime, predviđene u vidu kaznenih, odnosno prekršajnih sankcija (točka 14. obrazloženja ovog rješenja), koje, osim značajno viših novčanih iznosa, podrazumijevaju primjenu i drugih mjera.

20. Stoga se ukazuje neutemeljenim stajalište predlagatelja Ozrena Roje da je cilj osporenog članka 10. Pravilnika kažnjavanje, a ne naknada »ekvivalenta« štete, kao temelja odštetne odgovornosti prema ZOO-u. Takvo stajalište polazi isključivo od subjektivne procjene iznosa koji bi mogao biti prihvatljiv kao »ekvivalent« štete osobi koju tereti obveza na njezinu naknadu.

Međutim, činjenica da nominalni iznosi naknada, propisani osporenim Pravilnikom, nisu izraz vrijednosti oštećenog dobra prema tržišnom kriteriju i na način kako bi to nalagali usko shvaćeni principi odštetnog prava prema ZOO-u sama po sebi nije razlog zbog kojeg u pitanjima naknade ovakvih vrsta šteta inače ne bi vrijedila jednaka načela kakva vrijede za bilo koji drugi građanskopravni odnos u kojemu se pojavljuje pitanje naknade štete.

Naime, i u slučajevima šteta počinjenih ribama i drugim morskim organizmima, riječ je o umanjenju imovine i sprječavanju njezina povećanja u smislu članka 1046. ZOO-a. Specifičnost ovakvih slučajeva jest tek u tome da nije u pitanju imovina neke određene fizičke ili pravne osobe, već prirodna bogatstva kao opće dobro. Nadalje, specifičnost jest i u tome da se pojam »sprečavanja povećanja imovine«, koji se u članku 1046. ZOO-u naziva i »izmakla korist«, ne može tumačiti u uobičajenom, komercijalnom smislu (kao »zarada« ili »dobitak« koji su mogli biti ostvareni, ali zbog počinjenja štete nisu). »Sprečavanje povećanja imovine« ovdje ima značenje protupravnog prekidanja biološkog ciklusa, koji bi, da nije prekinut, rezultirao rastom, razvojem i umnažanjem prirodnih bogatstava kao općeg dobra.

Također, u ovakvim slučajevima na strani štetnika jednako vrijedi obveza na naknadu štete u smislu članka 1045. stavka 1. ZOO-a samo pod pretpostavkom da, kao i u svakom drugom postupku te vrste, bude dokazano i utvrđeno postojanje svih propisanih elemenata odštetne odgovornosti (štetnik, štetna radnja, šteta, uzročno-posljedična veza). Nominalno visok iznos naknade štete, kao i činjenica da je taj iznos unaprijed propisan po državnom tijelu, kako je već obrazloženo, izraz su važnosti zaštićenog dobra, međutim to nije čimbenik koji bi, sam po sebi, za Republiku Hrvatsku, kao stranku u postupku, bio dostatan da joj osigura »privilegiran« položaj ili da joj zajamči bezuvjetno uspješan ishod parnice ukoliko nadležni sud prethodno ne utvrdi postojanje svih propisanih elemenata odštetne odgovornosti.

21. Stoga, prema stajalištu Ustavnog suda, ne postoje razlozi koji bi ukazivali na međusobnu nesuglasnost osporenog članka 10. Pravilnika i sadržaja mjerodavnih odredaba ZOO-a u smislu Ustavom proklamirane vladavine prava i postulata usklađenosti svih propisa s Ustavom i zakonima Republike Hrvatske.

22. Na temelju svih izloženih razloga, Ustavni sud je donio rješenje kao u točki I. izreke, ocijenivši da osporeni članak 10. Pravilnika nije u nesuglasnosti s odredbama Ustava ni mjerodavnih zakona koje su citirane u točkama 10. do 10.4. ovog obrazloženja, a zbog čega je utvrdio da ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje osporenog dijela Pravilnika.

23. Točka I. izreke ovog rješenja temelji se na članku 125. alineji 2. Ustava i na članku 43. stavcima 1. i 2. Ustavnog zakona, a točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3575/2007

U-II-3182/2010

Zagreb, 17. svibnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 63/2011-1412