## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1168/2013 od 17. travnja 2014.

### NN 58/2014 (12.5.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1168/2013 od 17. travnja 2014.

58 12.05.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1168/2013 od 17. travnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1101

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo S. T. iz Z., na sjednici održanoj 17. travnja 2014. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-2899/12-11 od 24. siječnja 2013. i predmet se vraća Upravnom sudu u Zagrebu na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Podnositelj S. T. iz Z. podnio je ustavnu tužbu protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-2899/12-11 od 24. siječnja 2013.

Navedenim rješenjem Upravnog suda u Zagrebu odbačena je kao nedopuštena tužba podnositelja podnesena protiv tužene, Vlade Republike Hrvatske, radi poništenja rješenja klasa: 080-02/12-01/481, urbroj: 5030115/1-12-01 od 12. srpnja 2012., kojim je T. M. imenovan glavnim tajnikom Ministarstva uprave Republike Hrvatske (u nastavku: Ministarstvo uprave) na razdoblje od četiri godine.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Ministarstvo uprave raspisalo je javni natječaj za imenovanje rukovodećeg državnog službenika u Ministarstvu uprave na radno mjesto glavnog tajnika/ce.

Natječaj je objavljen u »Narodnim novinama« broj 56 od 17. svibnja 2012.

Na objavljeni natječaj svoje prijave podnijelo je ukupno 14 kandidata, od kojih su formalne uvjete ispunjavali kandidati: J. K. Č., T. M., Lj. M., M. P. i podnositelj.

Nakon provedenog razgovora s kandidatima, ministar uprave predložio je Vladi Republike Hrvatske imenovanje T. M. glavnim tajnikom Ministarstva budući da je taj kandidat pokazao najbolje rezultate vezane uz stručno znanje, sposobnosti i vještine te dotadašnji rad. Također je utvrđeno da je postigao istaknute rezultate u području značajnom za rad državnog tijela.

Rješenjem Vlade Republike Hrvatske klasa: 080-02/12-01/481, urbroj: 5030115/1-12-01 od 12. srpnja 2012., glavnim tajnikom imenovan je T. M., na razdoblje od četiri godine.

2.1. Protiv navedenog rješenja o imenovanju, sukladno uputi o pravnom lijeku, podnositelj je pokrenuo upravni spor pred nadležnim Upravnim sudom u Zagrebu.

Taj sud je tužbu podnositelja odbacio kao nedopuštenu.

Protiv istog rješenja Vlade Republike Hrvatske upravni spor pokrenuo je i kandidat Lj. M. iz O. pred Upravnim sudom u Osijeku. Tužbom je također tražio poništenje rješenja Vlade Republike Hrvatske od 12. srpnja 2012. Presudom Upravnog suda u Osijeku broj: 1 Usl-941/12-8 od 27. studenoga 2012. ta je tužba odbijena kao neosnovana.

2.2. Odbacujući tužbu podnositelja, Upravni sud u Zagrebu naveo je sljedeće:

»Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužba nije dopuštena.

Uvidom u presudu Upravnog suda u Osijeku, Poslovni broj: Usl-941/12 od 27. studenoga 2012. utvrđeno je da je predmetnom presudom odbijen tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Vlade Republike Hrvatske, klasa: 080-02/12-01/481, urbroj: 5030115/1-12-01 od 12. srpnja 2012. kojim se imenuje T. M. glavnim tajnikom Ministarstva uprave, na razdoblje od četiri godine, čime je ocijenjena zakonitom osporena odluka tuženika.

Provjerom u pisarnici Upravnog suda u Osijeku utvrđeno je da je predmetna presuda postala pravomoćna 27. studenoga 2012., te je protiv iste podnesena ustavna tužba.

Budući da se radi o presuđenoj stvari kojom je osporeno rješenje ocijenjeno zakonitim, temeljem odredbe članka 30. stavak 5. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12.) valjalo je tužbu odbaciti.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

3. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu navedenim rješenjem Upravnog suda u Zagrebu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene člancima 18. stavkom 1. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01.,76/10. i 5/14., u nastavku: Ustav), kao i članak 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

U ustavnoj tužbi podnositelj, u bitnome, ističe sljedeće:

»Tužitelj ističe da manjkavo i neprimjereno obrazloženje rješenja Vlade Republike Hrvatske ukazuje da je Vlada Republike Hrvatske, u upravnom postupku donošenja rješenja o imenovanju glavnog tajnika Ministarstva uprave, povrijedila načela iz Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, 47/09), konkretno načelo zakonitosti (članak 5. ZUP-a), načelo utvrđivanja materijalne istine (članak 8. ZUP-a) te načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza (članak 9. ZUP-a).

Tužitelj nadalje, vezano uz primjedbu da je navedeno rješenje Vlade Republike Hrvatske manjkavo i da nije primjereno obrazloženo, poziva i na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske od 8. prosinca 1993., broj: U-I-206/1992, U-I-207/1992; U-I-209/1992 i U-I-222/1992 (»Narodne novine«, broj 113/93) u kojoj se, između ostalog, navodi: 'Rješenje bez obrazloženja. rješenje koje ne sadrži ni utvrđene činjenice, ni pravne propise i razloge zbog kojih nije uvažen zahtjev stranke, teško da može biti valjana podloga za djelotvoran pravni lijek.'

Tužitelj smatra da je navedeno obrazloženje rješenja Vlade Republike Hrvatske manjkavo i neprimjereno jer istim obrazloženjem nije, između ostalog, jasno i nedvojbeno obrazloženo:

– koje je to konkretne rezultate vezano uz stručno znanje, sposobnosti i vještine te dosadašnje rezultate u radu u odnosu na rezultate ostalih kandidata, odnosno u odnosu na rezultate tužitelja pokazao na razgovoru (intervjuu) kandidat T. M.?

– koje se konkretno stručno znanje, koje su se konkretne sposobnosti i vještine te koji su konkretni dosadašnji rezultati u radu kod svih kandidata pojedinačno, odnosno kod tužitelja na natječaju vrednovani, odnosno ocjenjivali te na koji su način isti utvrđeni na razgovoru (intervjuu)?

– koje su rezultate na razgovoru (intervjuu), vezane uz stručno znanje, sposobnosti i vještine te dosadašnje rezultate u radu, postigli kandidati na natječaju pojedinačno, odnosno koje je rezultate postigao tužitelj te kako su ti rezultati konkretno vrednovani, odnosno ocjenjeni u odnosu na rezultate kandidata T. M.?

– koje su (istaknute) rezultate u području od značaja za rad državnog tijela postigli kandidati na natječaju pojedinačno, odnosno koje je rezultate postigao tužitelj te kako su ti rezultati vrednovani, odnosno ocijenjeni u odnosu na rezultate kandidata T. M. te na temelju čega i na koji način, odnosno na temelju kojih činjenica su isti rezultati utvrđeni i ocijenjeni?

– na temelju kojih konkretnih rezultata provedenog razgovora (intervjua), a koji ostali kandidati, odnosno tužitelj nisu postigli, ministar uprave predložio Vladi Republike Hrvatske imenovanje To. M. glavnim tajnikom Ministarstva uprave?

Obzirom na sve naprijed navedene činjenice tužitelj je siguran u svojoj konstataciji da dokazi o formalnim činjenicama koje su kandidati morali dostavit da bi pristupili razgovoru (intervjuu) nisu uzete u obzir nego je izbor kandidata bio bez proklamiranih kriterija u natječaju.

(...)

Nadalje, podnositelj ustavne tužbe smatra da je UPRAVNI SUD U ZAGREBU, u upravnom sporu u kojem je, sukladno navodima iz tužbe, u prvom redu bilo potrebno ispitati i utvrditi je li rješenjem Vlade Republike Hrvatske o imenovanju glavnog tajnika Ministarstva uprave povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo na žalbu na način kako je to prethodno opisano, povrijedio ustavno pravo na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je zajamčeno pravo svakoga da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično odluči o njegovim pravima i obvezama.«

Podnositelj dalje navodi da se u prijavi na natječaj pozvao i na članak 22. stavak 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, kao i na mjerila akcijskog plana Vlade Republike Hrvatske o zapošljavanju nacionalnih manjina.

Međutim, o tim prigovorima ni Vlada Republike Hrvatske ni Upravni sud nisu vodili računa.

Napominje da ne dovodi u pitanje i ne osporava postupak utvrđivanja činjeničnog stanja, kojeg je uvidom u odgovor tuženika na tužbu, spis tuženika o provedbi javnog natječaja za imenovanje glavnog tajnika Ministarstva uprave te u isprave koje prileže spisu proveo Upravni sud, ali smatra da je »činjenično stanje« trebalo biti navedeno u obrazloženju osporenog rješenja kako bi se obrazloženje moglo smatrati odgovarajućim i potpunim te kako bi omogućilo učinkovito i odgovarajuće ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na žalbu.

Zaključno, predložio je usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja Upravnog suda u Zagrebu i vraćanje predmeta istom sudu na ponovni postupak i odlučivanje.

IV. MJERODAVNO PRAVO

4. Mjerodavni dijelovi članaka 12. i 30. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12., u daljnjem tekstu: ZUS) glase:

»Glava II.

NADLEŽNOST I SASTAV SUDA

Nadležnost

Članak 12.

(1) Upravne sporove (u daljnjem tekstu: spor) rješavaju upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud).

(2) Upravni sudovi odlučuju:

1. o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela,

(...)

5. u drugim zakonom propisanim slučajevima,

(...)«

»Članak 30.

Sud će rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi:

(...)

5) da već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu u istoj stvari,

(...).«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Ustavni sud ocjenjuje da je, u konkretnom slučaju, mjerodavan članak 29. stavak 1., koji glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

6. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava i u članku 6. stavku 1. Konvencije, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor).

Ustavni sud opetovano ističe da članak 29. stavak 1. Ustava, između ostaloga, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava) budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti mogućnost pristupa sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja neće smatrati suglasnim članku 29. stavku 1. Ustava, odnosno članku 6. stavku 1. Konvencije, osim ako su propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris, § 15. i presudu Běleš, § 61. te odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. – »Narodne novine« broj 126/10.).

7. U konkretnom je slučaju Upravni sud u Zagrebu legitimno ograničenje prava na pristup sudu, koje se očituje u primjeni pravila da ne sudi dva puta u istoj stvari protumačio na način koji za posljedicu ima ustavnopravno neprihvatljive učinke jer je svaki od kandidata natječaja različita osoba, s različitim stručnim i životnim osobinama.

7.1. Odbacujući tužbu podnositelja Upravni sud u Zagrebu, pozivom na članak 30. stavak 5. ZUS-a, samo se pozvao na presudu Upravnog suda u Osijeku posl. broj: Usl-941/12 od 27. studenoga 2012., uz zaključak kako se radi o »presuđenoj stvari«.

Naprotiv, članak 30. stavak 5. ZUS-a ne govori o »presuđenoj stvari«, već o »istoj stvari«.

Zahtjev se smatra »u osnovi istim« kad su podnositelji zahtjeva, njihovi prigovori i činjenice istovjetni, pri čemu je zahtjev za identitetom podnositelja, prigovora i činjenica propisan kumulativno.

U konkretnom slučaju, podnositelji nisu istovjetni, nisu istovjetni ni njihovi prigovori, a nisu ni činjenice na kojima svoje prigovore temelje.

Istovjetan je jedino predmet osporavanja u upravnom sporu, a to je rješenje Vlade Republike Hrvatske od 12. srpnja 2012. o imenovanju glavnog tajnika u Ministarstvu uprave.

Prema stajalištu Ustavnog suda, presuda Upravnog suda u Osijeku, donesena u predmetu jednog kandidata, ne može biti zajedničko mjerilo za sve kandidate istog natječaja.

Stajalište Upravnog suda u Zagrebu dovodi do neprihvatljivog zaključka da sudsku zaštitu ne mogu ostvariti sudionici istog javnog natječaja, izuzev onog koji se prvi obratio sudu jer bi se u svim ostalim slučajevima radilo o »presuđenoj stvari« – kako je to naveo Upravni sud u Zagrebu.

8. Pravo na pristup sudu djelotvorno je i praktično samo ako je odgovarajuća pravna norma protumačena u skladu s njezinim legitimnim ciljem.

U konkretnom slučaju, Upravni sud u Zagrebu je tu normu protumačio na način da je njezin učinak suprotan njezinom legitimnom cilju.

Ustavni sud ponavlja da je legitiman cilj članka 30. stavka 5. ZUS-a otkloniti višestruko suđenje u istim stvarima, pri čemu je pravni standard »iste stvari« jasno i nedvosmisleno definiran i ne ostavlja mogućnost arbitriranja o postojanju ili nepostojanju istovjetnosti između dva sudska predmeta.

U konkretnom slučaju, tumačenje članka 30. stavka 5. ZUS-a, kakvo je osporenim rješenjem dao Upravni sud u Zagrebu, povrijedilo je samu bit podnositeljevog prava na pristup sudu, kao temeljnog čimbenika ustavnog prava na pravično suđenje.

9. Utvrdivši povredu podnositeljevog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, Ustavni sud nije posebno razmatrao ostale povrede ustavnih prava na koje podnositelj ukazuje u svojoj ustavnoj tužbi.

10. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02 i 49/02. – pročišćeni tekst, u nastavku: Ustavni zakon), odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

11. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka III. izreke).

Broj: U-III-1168/2013

Zagreb, 17. travnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 58/2014-1101