## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-38107/2009, U-III-41630/2009 od 10. rujna 2013.

### NN 122/2013 (2.10.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-38107/2009, U-III-41630/2009 od 10. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2621

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjenica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku kojeg su ustavnim tužbama pokrenuli A. W., T. W.-G. i A. C. W., sve iz Š., sve zastupane po D. J., odvjetniku iz Z. i HAZU, Z., koju zastupa Z. Z., odvjetnik iz Z., na sjednici održanoj 10. rujna 2013. donio je

ODLUKU

I. Ustavne tužbe se usvajaju.

II. Ukidaju se:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-10461/2006-6 od 20. svibnja 2009.;

– rješenje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske, Uprave za građansko pravo, klasa: UP/II-942-01/05-01/257, urbroj: 514-03-07/4-06-6 od 10. travnja 2006.;

– rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinskopravne poslove, Odjela za upravno-pravne poslove Zagreb, klasa: UP/I-942-01/97-01/328, urbroj: 251-18-02-05-154 od 10. siječnja 2005.

III. Predmet se vraća nadležnom Gradskom uredu za imovinskopravne poslove, Odjelu za upravno-pravne poslove Zagreb, na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnesene su dvije ustavne tužbe u povodu presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-10461/2006-6 od 20. svibnja 2009., koja je donesena u predmetu povrata imovine odnosno naknade za oduzetu imovinu, na temelju Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02., u daljnjem tekstu: Zakon o naknadi).

Ustavne tužbe su podnijeli:

– A. W., T. W.-G. i A. C. W., kao nasljednice (nasljednika) bivših vlasnika oduzete imovine M. W. odnosno N. W.;

– HAZU, kao jedna od protustranaka u provedenom upravnom postupku te jedan od obveznika povrata odnosno naknade za oduzetu imovinu bivšim vlasnicima.

1.1. Podnositeljice A. W., T. W.-G. i A. C. W. dostavile su Ustavnom sudu ovjerene preslike pravomoćnih i ovršnih rješenja o nasljeđivanju, i to:

– podnositeljica A. W. rješenje javne bilježnice K. V. iz Z., broj O-7217/08, UPP-OS-153/08 od 29. siječnja 2009., kojim se, temeljem oporuke i zakona, kao supruga ostavitelja, proglašava nasljednicom u cijelosti iza pok. M. W.;

– podnositeljice T. W.-G. i A. C. W. rješenje javne bilježnice K. V. iz Z., broj O-7218/08, UPP-OS-154/08 od 26. siječnja 2009., kojim se, temeljem zakona, kao supruga odnosno kćerka ostavitelja, proglašavaju nasljednicama u cijelosti iza pok. N. W.

U njihovoj ustavnoj tužbi navodi se da su im osporenom presudom i cjelokupnim postupkom odnosno odlukama koje su presudi prethodile povrijeđena prava zajamčena člankom 14. stavkom 2., člancima 16., 19., 26., 29., člankom 48. stavkom 1. i člankom 50. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) te člankom 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

1.2. U svojoj ustavnoj tužbi HAZU ukazuje na povredu prava zajamčenih člancima 14., 19. i 29. Ustava, koja je počinjena osporenom presudom Upravnog suda, kao i cjelokupnim postupkom odnosno odlukama koje su presudi prethodile.

2. U provedenom upravnom postupku i upravnom sporu sudjelovali su sada pok. M. W. i sada pok. N. W. (kao zakonski nasljednici – sinovi bivših vlasnika E. i B. W. i podnositelji zahtjeva u postupku za povrat oduzete imovine) te DoRH, MUO iz Z. i HAZU.

Nakon što je doneseno osporeno prvostupanjsko upravno rješenje kojim se podnositeljima zahtjeva M. odnosno N. W. oduzete pokretnine dijelom vraćaju u vlasništvo i posjed, a dijelom u vlasništvo ali ne i u posjed (o čemu će podrobnije biti riječi u daljnjem tekstu ovog obrazloženja), žalbe protiv navedenog rješenja izjavili su sada pok. M. W. i sada pok. N. W., DoRH, MUO iz Z. te HAZU.

O svim žalbama drugostupanjsko upravno tijelo odlučivalo je u jedinstvenom postupku i donijelo jedinstveno (ovdje također osporeno) rješenje, kojim se sve žalbe odbijaju.

Nakon toga, svi navedeni sudionici u postupku podnijeli su (ukupno četiri) tužbe Upravnom sudu, koji je predmete spojio radi zajedničkog raspravljanja i odlučivanja te je sve tužbe odbio.

U dvije ustavne tužbe koje su zatim podnesene Ustavnom sudu protiv istih akata nadležnih upravnih tijela odnosno Upravnog suda ti se akti osporavaju sa suštinski jednakog stajališta, pri čemu je osobito sporan način provođenja vještačenja i njegovi rezultati, odnosno utjecaj tog i takvog vještačenja na odluke koje su, u konačnici, donesene. Naime, nasljednice bivših vlasnika smatraju kako pri donošenju osporenih odluka rezultati vještačenja neopravdano nisu uzeti u obzir te je stoga dio pokretnina neopravdano »ostavljen« u posjedu institucija, dok HAZU smatra kako su rezultati vještačenja neopravdano uzeti u obzir, unatoč tome što vještačenje nije dovršeno sukladno postupovnim pravilima, zbog smrti vještaka tijekom postupka. Zbog navedenog, svi podnositelji smatraju i da je pogrešno primijenjeno materijalno pravo – članak 48. stavak 2. Zakona o naknadi – te da povrede počinjene u prvostupanjskom i drugostupanjskom upravnom postupku Upravni sud nije sankcionirao, slijedom čega su im povrijeđena ustavna (i konvencijska) prava.

Imajući u vidu činjenice i okolnosti konkretnog slučaja (o kojima će podrobnije biti riječi u daljnjem tekstu ovog obrazloženja) te naznačene prigovore podnositeljica ustavnih tužbi, Ustavni sud je ocijenio mogućim i opravdanim obje ustavne tužbe razmatrati u jedinstvenom postupku i o njima donijeti jedinstvenu odluku.

2.1. Prije raspravljanja o podnesenim ustavnim tužbama sudac Ustavnog suda Davor Krapac izuzeo se od raspravljanja i glasovanja.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. Sada pok. M. i N. W. podnijeli su nadležnom upravnom tijelu pravodoban zahtjev za povrat nekretnina i pokretnina oduzetih njihovim pravnim prednicima, roditeljima E. i B. W., na temelju rješenja o konfiskaciji donesenog u provedbi pravomoćne presude Vojnog suda u Zagrebu iz 1950. godine, za koju je, na temelju mišljenja Državnog odvjetništva Republike Hrvatske od 11. lipnja 1998., utvrđeno da je donesena zlouporabom prava i političke moći.

U povodu navedenog zahtjeva prvo su donesena rješenja o povratu nekretnina (20. siječnja 1999. i 25. veljače 2002.), a postupak je nastavljen u odnosu na pokretnine.

Pokretnine koje su predmet konkretnog postupka nalazile su se, u vrijeme konfiskacije, u stanu industrijalca E. W. i njegove supruge B., u Z., B. 2, i činile su tzv. zbirku W., proglašenu i zaštićenu 1947. godine u svojstvu »zbirke privatnog vlasnika s javnim značenjem«, a sastavljenu od velikog broja vrlo vrijednih umjetnina i drugih predmeta umjetničke izrade (slika, skulptura, medalja, stakla, porculana, keramike, satova, namještaja, tepiha, tekstila i dr.). Zbirka W. bila je poznata po iznimno temeljitom, sustavnom i stručnom pristupu njezinog vlasnika pri nabavi i upotpunjavanju predmeta zbirke odnosno evidentiranju podataka o njima. Cjelokupna je zbirka, nakon konfiskacije, predana u posjed tadašnje Jugoslavenske akademije znanosti i umjetnosti odnosno Ministarstva za nauku i kulturu NR Hrvatske.

Gradski ured za imovinskopravne poslove, Odjel za upravno-pravne poslove Zagreb, donio je 13. srpnja 2004. djelomično rješenje kojim se podnositeljima zahtjeva daje u vlasništvo i posjed dio zatraženih pokretnina (pretežito komadi namještaja) koji su se nalazili u uredima i salonima HAZU. Ministarstvo pravosuđa odbilo je žalbu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske i HAZU svojim rješenjem od 10. travnja 2006.

3.1. Upravni postupak je nastavljen u odnosu na preostali (i najveći) dio zatraženih pokretnina, kojeg čini više stotina različitih predmeta.

Tijekom postupka određeno je vještačenje u okviru kojeg je imenovani vještak (prof. dr. R. I.) imao zadatak locirati sve potraživane predmete te, u smislu članka 48. Zakona o naknadi, utvrditi za svakog pojedinačno ima li on kulturnu i povijesnu vrijednost (stavak 1.) te koji se od predmeta smatraju kulturnom baštinom, a sastavni su dijelovi zbirki, muzeja, galerija i sličnih ustanova (stavak 2).

Naime, člankom 48. Zakona o naknadi propisano je sljedeće:

»Članak 48.

Prijašnjem vlasniku daju se u vlasništvo samo one pokretnine koje imaju kulturnu, umjetničku ili povijesnu vrijednost.

Pokretnine iz stavka 1. ovoga članka koje se smatraju kulturnom baštinom po propisima o zaštiti kulturne baštine, a koje su sastavni dio zbirki, muzeja, galerija i drugih sličnih ustanova, daju se prijašnjem vlasniku u vlasništvo, ali ne i u posjed, a ima pravo i na posebnu vrstu naknade koju će posebnom uredbom utvrditi Vlada Republike Hrvatske.

Ostale pokretnine iz stavka 1. ovoga članka daju se prijašnjem vlasniku u vlasništvo i posjed.

Za ostale pokretnine osim navedenih u stavku 1. ovoga članka prijašnji vlasnik nema pravo na vraćanje ili na naknadu.

Rješenje o davanju u vlasništvo, odnosno posjed donosi nadležni Županijski ured.«

Nakon što je obavljen očevid, imenovani vještak dostavio je u srpnju 2003. svoj nalaz i mišljenje (»Izvješće o stanju zbirke W.«) odnosno (u listopadu 2003.) dopunu nalaza i mišljenja, iz kojih, u bitnome, proizlazi da zbirka W. nije pohranjena na jednom mjestu, niti u integralnom obliku, već je razdijeljena na više institucija i lokacija (HAZU, Strossmayerova galerija starih majstora, glavna zgrada HAZU, Grafički kabinet HAZU, Moderna galerija, Muzej za umjetnost i obrt i dr.), a i na tim je lokacijama usitnjena, dijelovi su u uporabi, dijelovi su uklopljeni u stalne postave, ali opet ne skupno, a dijelovi se nalaze u depoima, bolje ili lošije održavani i evidentirani.

Svi predmeti zbirke W., prema utvrđenju vještaka, imaju kulturnu, umjetničku i povijesnu vrijednost. Međutim, samo zbirka kao jedinstvena i nedjeljiva cjelina predstavlja kulturnu baštinu (zbog čega je 1947. godine i proglašena »privatnom zbirkom javnog značenja«), a ta cjelina danas više ne postoji. Stoga smatra da bi se »dijelom zbirki, muzeja, galerija i sličnih ustanova« mogli smatrati samo predmeti koji su izloženi u stalnim postavima Muzeja za umjetnost i obrt odnosno Strossmayerove galerije, dok bi sve ostale predmete trebalo vratiti u vlasništvo i posjed nasljednicima bivših vlasnika.

Vještak se u svojem nalazu i mišljenju pozvao na ranije dana, suglasna mišljenja i drugih stručnjaka.

3.2. Svi sudionici u postupku očitovali su se na navedeni nalaz i mišljenje vještaka. Podnositelji zahtjeva su se suglasili s mišljenjem da predmeti nekadašnje zbirke W. više ne predstavljaju zbirku. Punomoćnica Moderne galerije izjavila je da se ne protivi povratu. Ravnatelj Muzeja za umjetnost i obrt istaknuo je neprihvatljivost podjele na predmete »u stalnom postavu« i na predmete »u depou«, jer se ti predmeti periodički premještaju iz stalnog postava u depoe i obratno pa njihov trenutačni smještaj nije relevantan kriterij za odlučivanje o vraćanju predmeta u posjed podnositeljima zahtjeva. Državno odvjetništvo usprotivilo se nalazu i mišljenju vještaka, smatrajući da nema pretpostavki za vraćanje u posjed jer je riječ o muzejskoj građi – sastavnom dijelu muzejskih zbirki i kulturnoj baštini.

3.3. Punomoćnik HAZU osporio je, putem telegrama, nalaz i mišljenje vještaka u cijelosti, s naznakom da će podrobniju argumentaciju dostaviti naknadno. Istodobno je opravdao i svoj izostanak s rasprave zakazane za 4. veljače 2004. Do dana donošenja prvostupanjskog rješenja, 10. siječnja 2005., punomoćnik HAZU nije šire obrazložio protivljenje nalazu i mišljenju vještaka.

3.4. Rasprava zakazana za 4. veljače 2004. održana je, s početkom u 10,00 sati, u nazočnosti predstavnika svih sudionika, izuzev punomoćnika HAZU, za kojeg je u zapisniku najprije konstatirano da nije opravdao svoj izostanak, a zatim da je u 11,50 sati dostavljen voditelju postupka njegov telegram.

Također je zapisnički konstatirano da nije pristupio imenovani vještak, budući da je u siječnju 2004. godine preminuo.

Na raspravi su svi sudionici ostali pri svojim stajalištima te nisu imali daljnjih dokaznih prijedloga. Podnositelji zahtjeva osobno i njihov punomoćnik ponovili su svoje stajalište kako je nekadašnja zbirka W. »razbijena« te to potkrijepili suglasnim mišljenjima relevantnih stručnjaka, na koje se pozivao i sam vještak. Rasprava je okončana zaključkom da će daljnja odluka biti donesena pisanim putem.

Do donošenja osporenog prvostupanjskog rješenja nisu više poduzimane nikakve radnje u postupku.

3.5. Osporenim prvostupanjskim rješenjem, u bitnome je, u točki I. izreke, podnositeljima zahtjeva vraćen u vlasništvo i posjed niz pokretnina koje nisu u stalnom postavu naznačenih ustanova te su pojedine ustanove – posjednici tih pokretnina – određene kao »obveznici naknade« (to jest obveznici naturalnog povrata).

Točkom II. osporenog rješenja podnositeljima zahtjeva vraćen je niz pokretnina u vlasništvo, ali ne i u posjed. Riječ je o predmetima za koje je utvrđeno da se nalaze u stalnim postavima pojedinih ustanova. U navedenom dijelu odbijen je zahtjev za povrat u posjed i utvrđeno pravo podnositelja zahtjeva na posebnu naknadu, koju će uredbom utvrditi Vlada Republike Hrvatske, a koja će zatim biti naknadno određena posebnim rješenjem.

3.6. Svi sudionici postupka izjavili su žalbe protiv osporenog prvostupanjskog rješenja.

Podnositelji zahtjeva žalbom su pobijali dio rješenja u kojem im se određene pokretnine vraćaju u vlasništvo, ali ne i u posjed, pozivajući se, u bitnome, na utvrđenje vještaka da zbirka W., kao takva, više ne postoji.

HAZU je u svojoj žalbi, među ostalim, izrazila stajalište da su svi sporni predmeti – i oni izloženi u stalnim postavima, i oni u depoima – sastavni dijelovi zbirke HAZU te da stoga nema osnove za vraćanje u posjed nasljednicima bivših vlasnika niti jednog od tih predmeta. Isticala je također da joj, nakon dostave nalaza i mišljenja vještaka, nije omogućeno stavljati primjedbe i postavljati pitanja vještaku.

3.7. Drugostupanjsko upravno tijelo odbilo je sve žalbe i navelo da je prvostupanjsko tijelo opravdano u cijelosti prihvatilo nalaz i mišljenje vještaka, jer je brižljiva identifikacija i svestrana analiza svakog potraživanog predmeta obavljana tijekom punih šest mjeseci.

3.8. Svi sudionici postupka podnijeli su tužbe Upravnom sudu.

Podnositelji zahtjeva ponovo su ukazali na stajališta struke (imenovanog vještaka i drugih relevantnih stručnjaka) da tzv. zbirka W., kao zbirka, više ne postoji i usprotivili se pobijanim rješenjima u dijelu kojim im se uskraćuje vraćanje spornih predmeta (i) u posjed.

HAZU je u svojoj tužbi ponovila navode iz žalbe.

3.9. Upravni sud je zauzeo stajalište da je činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno na temelju nalaza i mišljenja vještaka, to jest da svi predmeti iz bivše zbirke W. imaju kulturnu i povijesnu vrijednost, ali da se pod pojam »zbirke muzeja, galerija i sličnih ustanova« mogu podvesti samo oni koji su izloženi u stalnim postavima Muzeja za umjetnost i obrt i Strossmayerove galerije te se stoga ti predmeti ne vraćaju (i) u posjed nasljednicima bivših vlasnika.

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICA

4. Podnositeljice A. W., T. W.-G. i A. C. W. u svojoj ustavnoj tužbi, u bitnome, ističu da je posljedica osporenih odluka, u dijelu u kojem se uskraćuje vraćanje dijela spornih pokretnina u posjed, faktična ponovna konfiskacija tih pokretnina i osnaživanje nezakonitih pravnih akata bivše države koje je takvima utvrdilo i Državno odvjetništvo Republike Hrvatske. Smatraju da je riječ o uskrati prava na mirno uživanje njihovog vlasništva, iako za to nema legitimnih razloga, iako predaja u posjed vlasnicima nije protivna javnom interesu niti bi njome bila narušena prava trećih osoba. Stoga drže da je riječ o nerazmjernom zadiranju u njihovo pravo vlasništva kakvo ni po čemu nije nužno.

Smatraju također da je nalaz i mišljenje vještaka pogrešno protumačeno, a nisu u obzir uzeta ni mišljenja drugih stručnjaka, koji su o zbirci W. i njezinom stanju pisali i mnogo prije donošenja Zakona o naknadi. Iz svih je tih mišljenja razvidno da je »komadanje« zbirke, a zatim i postupanje s pojedinim predmetima (npr. uporaba u uredskim prostorijama) nedopustivo i neobjašnjivo, da je postupanje institucija koje su sporne pokretnine dobile u posjed nakon konfiskacije, sa stajališta struke i odnosa prema kulturnoj baštini, težak prekršaj te da bi stoga sve predmete trebalo vratiti bivšim vlasnicima u vlasništvo i u posjed, ne bi li se na taj način, barem djelomično, obnovilo ono što je nekada predstavljala zbirka W.

Nadalje, podnositeljice ukazuju na povredu njihova prava na naknadu zbog ograničavanja prava vlasništva, jer je riječ o naknadi koja ni dvanaest godina nakon donošenja Zakona o naknadi nije propisana i ne zna se hoće li ikada biti propisana. Takvo stanje stvara pravnu neizvjesnost i nesigurnost, a potpuni je »pravni raritet« ustavno pravo vlasništva ograničavati budućim i neizvjesnim propisom.

U dijelu ustavne tužbe podnositeljice ukazuju i na nesuglasnost članka 48. stavka 2. Zakona o naknadi s UNIDROIT-ovom Konvencijom o ukradenim ili nezakonito izvezenim kulturnim dobrima (Zakon o potvrđivanju – »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 5/00.), čije je osnovno načelo, kako navode, da nezakoniti posjednici pokretnina ne mogu biti zaštićeni u odnosu na vlasnike i da pokretnine moraju biti vraćene vlasnicima.

5. Podnositeljica HAZU, u bitnome, ističe da je u prvostupanjskom postupku počinjena značajna postupovna povreda čiji je rezultat takav da se činjenični supstrat slučaja zasniva na jedinom dokazu, koji nije mogao biti upotrijebljen kao dokaz – nalazu i mišljenju vještaka, koji je korišten protivno pravilima upravnog postupka i upravnog spora, budući da vještačenje nije dovršeno.

Naime, u konkretnom slučaju imenovani je vještak nakon izrade pisanog nalaza i mišljenja preminuo, a tijelo koje je vodilo postupak nije imenovalo drugog vještaka, tako da stranke u postupku više nisu imale priliku postavljati pitanja vještaku i tražiti od njega pojašnjenja. Tek nakon što bi strankama u postupku bila pružena mogućnost da od vještaka traže i dobiju dodatna očitovanja, vještačenje bi se moglo smatrati dovršenim.

Zbog ovog propusta nadležnog tijela činjenično je stanje u konkretnom slučaju utvrđeno na temelju površnog, nedosljednog i kompromisnog pisanog nalaza i mišljenja vještaka i dijametralno je suprotno realnom stanju stvari, osobito u pogledu neutemeljene i posve irelevantne podjele spornih pokretnina na one »u stalnim postavima« (koje se ne vraćaju vlasnicima u posjed) i one »u depoima« (koje se vraćaju vlasnicima u posjed). Navedeno je rezultiralo i pogrešnom primjenom materijalnog prava, a sve zajedno potvrđeno je osporenim drugostupanjskim rješenjem i osporenom presudom Upravnog suda. Naprotiv, pravilnom primjenom članka 48. stavka 2. Zakona o naknadi, prema stajalištu HAZU, i predmeti u stalnim postavima i oni u depoima trebali bi se smatrati kulturnom baštinom i sastavnim dijelom zbirki HAZU te ne bi trebali biti vraćeni u posjed vlasnicima.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ustavna prava.

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

7. Predmetom raspravljanja i odlučivanja u upravnom i upravnosudskom postupku, koji su prethodili ustavnosudskom postupku, bilo je pitanje postoji li, na temelju utvrđenih činjenica i mjerodavnog prava, pravo nasljednika bivših vlasnika na povrat u vlasništvo odnosno u vlasništvo i posjed određenih konfisciranih pokretnina. Nakon što je neprijeporno utvrđeno da nasljednici bivših vlasnika imaju pravo na povrat pokretnina u vlasništvo, trebalo je odgovoriti na pitanje postoji li i pravo nasljednika bivših vlasnika na posjed tih pokretnina odnosno obveza posjednika da im pokretnine vrate.

Kako je već navedeno u točki 3.1. ovog obrazloženja, člankom 48. Zakona o naknadi propisano je da se prijašnjem vlasniku daju u vlasništvo i posjed one pokretnine koje imaju kulturnu, umjetničku ili povijesnu vrijednost, međutim one među njima koje se smatraju: (1.) kulturnom baštinom po propisima o zaštiti kulturne baštine, a koje su (2.) sastavni dio zbirki, muzeja, galerija i drugih sličnih ustanova, daju se prijašnjem vlasniku u vlasništvo, ali ne i u posjed, zbog čega ima pravo na posebnu vrstu naknade koju će posebnom uredbom utvrditi Vlada Republike Hrvatske.

Mjerodavna zakonska odredba propisuje, prema tome, dvije pretpostavke koje trebaju biti kumulativno ispunjene da bi subjekt koji je trenutačni posjednik takve pokretnine taj posjed mogao i zadržati. Ocjena o ispunjavanju navedenih pretpostavki očigledno je moguća, kada su u pitanju pokretnine koje imaju kulturnu, umjetničku ili povijesnu vrijednost, isključivo na temelju vještačenja vještaka odgovarajuće struke, sukladno odredbama (za konkretan slučaj u odnosno vrijeme mjerodavnog) Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96., u daljnjem tekstu: ZUP).

Člancima 183., 189. stavkom 3., 190. stavkom 1. i 191. stavkom 1. ZUP-a propisano je:

»Članak 183.

Kad je za utvrđivanje ili ocjenu neke činjenice važne za rješavanje stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službena osoba koja vodi postupak, izvest će se dokaz vještačenjem.«

»Članak 189.

(...)

(3) Kad vještak izloži svoj nalaz i mišljenje, službena osoba koja vodi postupak, a i stranke, mogu mu postavljati pitanja i tražiti objašnjenja u pogledu danog nalaza i mišljenja.

(...)

Članak 190.

(1) Vještaku se može naložiti da izvrši vještačenje i izvan usmene rasprave. U tom slučaju može se tražiti da vještak na usmenoj raspravi obrazloži svoj pisani nalaz i mišljenje.

(...)

Članak 191.

(1) Ako nalaz i mišljenje vještaka nisu jasni ili potpuni ... ili ako mišljenje nije dovoljno obrazloženo, ili se pojavi osnovana sumnja u točnost danog mišljenja, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni ponovnim saslušavanjem vještaka, obnovit će se vještačenje s istim ili drugim vještacima, a može se zatražiti i mišljenje od koje znanstvene ili stručne ustanove.

(...)«

Citirane odredbe ZUP-a moraju se sagledavati u svjetlu činjenice da je u konkretnom slučaju riječ o kontradiktornom upravnom postupku.

8. Ustavni sud, nakon izvršenog uvida u spis nadležnog upravnog tijela, kojem prileži pisani nalaz i mišljenje vještaka, primjećuje da taj nalaz i mišljenje ne odgovara na nedvojben način ni na jedno od pitanja koja su u tom kontradiktornom postupku odlučna za primjenu mjerodavnog materijalnog prava, to jest članka 48. Zakona o naknadi.

Osim samog sadržaja nalaza i mišljenja vještaka (koji, primjerice, ne govori ništa jasno i određeno o tome imaju li sporne pokretnine svojstvo »kulturne baštine po propisima o zaštiti kulture«, ne pojašnjava razlikovanje između pokretnina »u stalnim postavama« i pokretnina »u depoima«, odnosno ne objašnjava na koji način njihov smještaj utječe na njihovo svojstvo prema kojem one jesu ili nisu »sastavni dio zbirki, muzeja, galerija i drugih sličnih ustanova«, sve u smislu članka 48. Zakona o naknadi), na zaključak o nepotpunosti i nejasnoći upućuje i očigledno oprečna ocjena podnositeljica ustavnih tužbi (ali i ostalih subjekata koji su sudjelovali u postupku) o sadržaju tog nalaza i mišljenja. Naime, iz navoda ustavnih tužbi proizlazi sljedeće:

– Nasljednice bivših vlasnika mišljenje vještaka tumače na način da bi im imao pripasti posjed svih pokretnina koje su bile predmet postupka (jer, prema vještaku, one u današnjem stanju više ne čine »zbirku«). Smatraju da takvo mišljenje vještaka (neopravdano) nije uvaženo, već je odlučeno suprotno te im je uskraćen posjed jednog dijela tih pokretnina

– HAZU mišljenje vještaka tumači na način da nasljednicima bivših vlasnika treba pripasti u posjed jedan dio spornih pokretnina (onaj »u depoima«, jer pokretnine u depou, zbog nejasnih razloga, nisu »sastavni dio zbirki, muzeja, galerija i drugih sličnih ustanova«). HAZU smatra da je takvo mišljenje (neopravdano) uvaženo, dok, naprotiv, nasljednicima bivših vlasnika uopće ne bi pripadalo pravo na posjed pokretnina koje su bile predmet postupka, jer su sve one »sastavni dio zbirki, muzeja, galerija i drugih sličnih ustanova«.

8.1. Iz činjenica i okolnosti konkretne kontradiktorne upravne stvari razvidno je da je i nadležno prvostupanjsko tijelo, nakon zaprimanja pisanog nalaza i mišljenja vještaka odnosno pisanih očitovanja sudionika u postupku na taj nalaz i mišljenje, zakazalo usmenu raspravu na koju je bio pozvan i vještak, radi dodatnog očitovanja. Međutim, vještak na usmenu raspravu nije pristupio, jer je u međuvremenu preminuo.

Sudionici u postupku čiji su predstavnici raspravi nazočili, uključujući podnositelje zahtjeva za povrat oduzete imovine, ponovili su svoje više ili manje obuhvatne primjedbe koje su dali i u pisanim očitovanjima. Punomoćnik HAZU nije nazočio raspravi, izostanak je ispričao i samo sumarno osporio nalaz i mišljenje vještaka, najavivši naknadno šire obrazloženje primjedbi. No, iako se nadležno tijelo u prvostupanjskom rješenju pozvalo na okolnost da do donošenja prvostupanjskog rješenja punomoćnik HAZU nikada nije dostavio šire obrazloženje svojih primjedaba, to ni na koji način ne umanjuje značenje činjenice da u konkretnom kontradiktornom upravnom postupku u odnosu na HAZU, ali jednako tako ni u odnosu na druge sudionike postupka – uključujući i podnositelje zahtjeva (čije su nasljednice podnositeljice ustavne tužbe) – nije postupljeno sukladno mjerodavnom postupovnom zakonu te su im svima uskraćena postupovna prava propisana odredbama ZUP-a koje su citirane u točki 7. ovog obrazloženja.

Naime, na održanoj raspravi nikome od nazočnih sudionika nije bilo moguće postavljati pitanja i tražiti pojašnjenja od vještaka pa bi jednako bilo i s punomoćnikom HAZU, da je raspravi nazočio i/ili da je svoje primjedbe pisano obrazložio, odmah ili naknadno. Novi vještak, kako je razvidno, nije imenovan niti je zakazana nova rasprava s novim vještakom, u duhu članka 191. stavka 1. ZUP-a, te takve mogućnosti nije bilo sve do okončanja postupka.

9. Zakonske odredbe citirane u točki 7. ovog obrazloženja (i niz drugih) predstavljaju postupovna pravila uspostavljena u skladu s načelom utvrđivanja materijalne istine, kao jednim od bitnih načela upravnog postupka, a imaju za svrhu stvaranje pretpostavki za točno i potpuno utvrđivanje činjenica relevantnih za pravilnu primjenu mjerodavnog materijalnog prava i donošenje na zakonu utemeljenih odluka.

Značenje i specifičnost činjenica relevantnih za utvrđivanje pravog stanja stvari u konkretnoj kontradiktornoj upravnoj stvari, okolnost da su činjenice u provedenom postupku, zbog počinjenih postupovnih propusta, zapravo ostale neutvrđene, a da je, unatoč tome, doneseno osporeno prvostupanjsko osporeno rješenje kojim je materijalno pravo, bez relevantnog obrazloženja, primijenjeno na način za koji, zbog svega navedenog, nije moguće odrediti je li pravilan ili nije odnosno je li ili nije u skladu s legitimnim ciljem mjerodavnog članka 48. Zakona o naknadi, činjenica da navedene propuste nije sankcioniralo ni drugostupanjsko upravno tijelo (već je navelo samo to da je vještak proučavao predmet vještačenja tijekom 6 mjeseci), a napose da propuste nije sankcionirao Upravni sud – ukazuju na ustavnopravno neprihvatljivu arbitrarnost u postupanju i donošenju odluka i u provedenom upravnom postupku i upravnom sporu. Uz navedeno, Upravni je sud svoju presudu »obrazložio« isključivo navodom da je »prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje donijeto na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja«.

Pod pravilno i potpuno utvrđenim činjeničnim stanjem Upravni sud, kako proizlazi, podrazumijeva i navodi onaj dio mišljenja vještaka, prema kojem se pod pojmom »zbirki muzeja, galerija i sličnih ustanova« mogu smatrati samo izlošci koji se nalaze u stalnom postavu. Navedeni dio obrazloženja presude Upravnog suda referira se, dakle, upravo na onaj dio mišljenja vještaka kojem se usprotivilo više sudionika u postupku, a uskraćena im je mogućnost da dobiju njegovo obrazloženje.

Osim što je Upravni sud prihvatio kao utvrđene činjenice koje to očito nisu, Ustavni sud primjećuje i da je, bez ikakvog tumačenja i obrazlaganja, Upravni sud iz nalaza i mišljenja vještaka »preuzeo« i pozvao se na formulaciju prema kojoj se izlošci u stalnom postavu mogu smatrati dijelom »zbirke muzeja, galerija i sličnih ustanova«, unatoč tome što formulacija odnosnog dijela članka 48. stavka 2. Zakona o naknadi glasi: »zbirki, muzeja, galerija i sličnih ustanova«. Pojam »zbirka« i pojam »muzej« (u množini i odgovarajućem padežu) u Zakonu o naknadi odvojeni su zarezom, što čini razliku u pogledu smisla i značenja zakonske formulacije (»zbirki, muzeja...«) u odnosu na formulaciju (»zbirke muzeja«) koju koristi Upravni sud (osporena presuda, stranica 4., 6. odjeljak). Uz to, valja primijetiti i da Upravni sud prihvaća nalaz i mišljenje vještaka (smatrajući kako je njime stanje stvari u potpunosti razjašnjeno i utvrđeno), bez obzira što je upravo spomenuti navod vještaka u izravnoj opreci s drugim dijelom njegovog mišljenja, prema kojem sve pokretnine trebaju biti vraćene u posjed nasljednicima bivših vlasnika.

10. Iako podnositeljice obiju ustavnih tužbi ukazuju na povrede više ustavnih (i konvencijskih) prava – nasljednice bivših vlasnika na članak 14. stavak 2., članke 16., 19., 26., 29., 48. stavak 1. i članak 50. Ustava te članak 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju, a HAZU na članke 14., 19. i 29. Ustava – Ustavni sud je, imajući u vidu sve prethodno izloženo u točkama 6. do uključivo 9. ovog obrazloženja, utvrdio mjerodavnim za ustavnosudsku ocjenu o povredi ustavnih prava podnositelja samo članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava.

Članak 14. Ustava, na kojeg se pozivaju podnositeljice ustavnih tužbi, sadrži ustavnu zabranu diskriminacije i jamstvo jednakosti svih pred zakonom, što u oba slučaja uključuje obvezu onoga tko se poziva na diskriminaciju odnosno na nejednakost pred zakonom da, među ostalim, obrazloži na koji je način i u odnosu na koju skupinu ili pojedinca – u relevantno usporedivoj situaciji – postupljeno »povoljnije«. Izuzev paušalnog navoda podnositeljica – nasljednica bivših vlasnika da su drugim vlasnicima sličnih pokretnina one vraćene u posjed – ozbiljne argumente u tom pravcu nitko od podnositeljica nije iznio.

Pozivanje istih podnositeljica na članke 16., 48. i 50. Ustava odnosno na članak 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju povezano je s pitanjem njihova prava vlasništva. Kako je razvidno, u konkretnom slučaju njihovo pravo vlasništva, načelno, nije ni dovedeno u pitanje. No, problem zadiranja u to pravo odnosno ograničavanja vlasništva uskratom posjeda spornog dijela pokretnina koje je, prema podnositeljicama, nerazmjerno do stupnja koji čini upitnom samu bit njihova prava, u trenutku odlučivanja o njihovoj ustavnoj tužbi nije sazrio za ocjenu s ustavnopravnog gledišta, napose uzimajući u obzir prethodno izložena utvrđenja Ustavnog suda, činjenicu da je zbog tih utvrđenja donesena ova odluka o usvajanju njihove ustavne tužbe, kojom se, ujedno, predmet vraća na ponovni postupak nadležnom prvostupanjskom upravnom tijelu, kao i činjenicu da su pojedina ograničenja prava vlasništva, pa i takvo koje podrazumijeva oduzimanje vlasništva uz naknadu tržišne vrijednosti, u načelu moguća i s ustavnopravnog odnosno konvencijskog aspekta dopustiva.

Pritom valja napomenuti i to da prigovori podnositeljica usmjereni na nesuglasnost članka 48. Zakona o naknadi s određenim međunarodnim aktima, kao i na pitanje nedonošenja odnosno neizvjesnosti donošenja propisa kojim bi bile utvrđene posebne naknade vlasnicima kojima se njihova imovina ne vraća u posjed, izlaze, načelno, izvan okvira ustavnosudske nadležnosti u postupcima koji se pokreću ustavnim tužbama protiv pojedinačnih akata državnih tijela i tijela s javnim ovlastima, u smislu članka 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Konačno, članak 26. Ustava jamči jednakost državljanima Republike Hrvatske i strancima u postupcima pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti. Međutim, podnositeljice nisu navele ništa što bi ukazivalo ni na njihovu državljansku pripadnost ni na različitost u postupanju koja bi s time bila povezana.

11. Članak 29. stavak 1. odnosno članak 19. stavak 2. Ustava glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

Ustavno pravo na pravično suđenje propisano člankom 29. stavkom 1. Ustava jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Obrazloženja sudskih odluka odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu.

Primjenjujući navedeno pravilo na konkretan slučaj, u ovom ustavnosudskom postupku zadaća je Ustavnog suda bila samo utvrditi može li se način na koji su u konkretnom slučaju provedeni kontradiktorni upravni postupak i upravni spor odnosno način na koji su nadležna tijela i Upravni sud obrazložili svoje odluke smatrati arbitrarnim, je li takvim postupanjem povrijeđeno podnositeljicama pravo na pravično suđenje (odlučivanje) zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, kao i je li, s obzirom na to, Upravni sud ispunio svoju Ustavom propisanu ulogu kakva proizlazi iz članka 19. stavka 2. Ustava.

Prethodno izložena utvrđenja Ustavnog suda o načinu vođenja konkretnog postupka i o načinu na koji su obrazložene osporene odluke mogu se, u bitnome, svesti na sljedeće: sve odluke obrazložene su isključivo pozivanjem na trajanje vještačenja ili pozivanjem na mišljenje vještaka – a o tom mišljenju sudionicima postupka nije bila pružena mogućnost raspravljanja, iako je to ne samo zakonska obveza tijela koje vodi postupak, već i konvencijsko odnosno ustavno pravo sudionika u postupku, a pri čemu je u konkretnom slučaju postojala i očigledna i objektivna potreba za preispitivanjem nejasnih, nepotpunih i unutar sebe oprečnih navoda vještaka te potreba za dovođenjem tih navoda u korelaciju sa zahtjevima mjerodavne materijalnopravne zakonske norme.

Ocjena je Ustavnog suda da nadležna tijela i Upravni sud nisu iznijeli ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za svoje odluke odnosno da svoja pravna stajališta nisu obrazložili na način koji bi otklonio sumnju u arbitrarnost postupanja i odlučivanja. Zbog navedenog Upravni sud istodobno nije ispunio svoju Ustavom utvrđenu funkciju.

12. Slijedom izloženih razloga, ocjena je Ustavnog suda da su osporenim odlukama povrijeđena podnositeljicama ustavnih tužbi ustavna prava zajamčena člankom 29. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava pa je, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, donesena odluka kao u točlama I., II. i III. izreke.

13. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-38107/2009

U-III-41630/2009

Zagreb, 10. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 122/2013-2621