## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. i obrazloženje suprotnog glasa

### NN 67/2003 (19.4.2003.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. i obrazloženje suprotnog glasa

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

794

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Petar Klarić, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna
Omejec, Željko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan
Vuković, odlučujući u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 9. travnja
2003. godine, donio je

## ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom Odluke Ministarstva obrane Republike Hrvatske, ur. broj:
512-01-00-499 od 3. travnja 2000. godine, te se navedena Odluka poništava.

II. Ova
odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

```

```

1. Andrija Bartulić iz Splita, zastupan od Damira Batarela,
odvjetnika u Splitu, 10. listopada 2001. godine, podnio je pri­jedlog za
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke
Ministarstva obrane Republike Hrvatske, ur. broj: 512-01-00-499 od 3. travnja
2000. godine (u daljnjem tekstu: Odluka).

2. Osporavanu Odluku donio je
ministar obrane pozivom na odredbe članka 22. stavka 4., u vezi s člankom 22.
stavkom 2. točkom 15., tada važećeg Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj
74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01).

Osporavana odluka glasi:

*I.*

*Strogo se zabranjuje svim pripadnicima
Ministarstva obrane i oružanih snaga Republilke Hrvatske istup u sredstvima
javnog priopćavanja bez odobrenja ministra obrane.*

*II.*

*Pripadnici Ministarstva obrane i oružanih
snaga Republike Hrvatske dužni su zamolbu za odobrenje s priloženim okvirnim
sadržajem istupa u sredstvima javnog priopćavanja uputiti Upravi za odnose s
javnošću i informiranju MORH-a.*

*III.*

*Pomoćnik
ministra za odnose s javnošću i informiranje dužan je izvijestiti ministra
obrane o svakom istupu u javnosti bez prethodno izdane suglasnosti.*

*IV.*

*Postupanje
protivno točki I. i II. ove Odluke povlači za sobom stegovnu odgovornost prema
odredbama Stegovnika OS RH.*

*V.*

*Ovlašteni
zapovjednici dužni su protiv prekršitelja ove Odluke pokrenuti stegovni
postupak i o tome pismeno obavijestiti Kabinet ministra obrane u roku od 48
sati nakon neovlaštenog istupa u javnosti.*

*VI.*

*Za
provedbu ove Odluke odgovorni su načelnik Glavnog stožera OS RH i pomoćnici
ministra obrane.*

*VII.*

*Odluka
stupa na snagu danom donošenja.*

3.
Osporavana Odluka stupila je na snagu danom donošenja, nije objavljena u službenom
glasilu, a dostavljena je načelniku Glavnog stožera oružanih snaga Republike
Hrvatske, glavnom inspektoru obrane, tajniku Ministarstva obrane Republike
Hrvat­ske, pomoćnicima ministra i Upravi za pravne poslove Ministarstva obrane
Republike Hrvatske.

4. Iz
sadržaja prijedloga predlagatelja proizlazi da on smatra kako osporavana Odluka
nije u suglasnosti s odredbama članka 42. tada važećeg Zakona o obrani, kao i s
odredbama članka 14., članka 18. stavka 1., članka 38. stavka 1., članka 42. i članka
43. Ustava Republike Hrvatske.

Obrazlažući
svoj prijedlog, predlagatelj navodi da odredbe članka 22. stavka 2. točke 15.
tada važećeg Zakona o obrani, a na koji je ministar obrane pozivao pri donošenju
osporavane Odluke, ne daje pravnu osnovu za uređenje pitanja istupanja
djelatnika Ministarstva obrane u sredstvima javnog priopćavanja na način kako
je to učinjeno tim aktom. Nadalje se ističe da u osporavanoj Odluci nisu određeni
jasni kriteriji prema kojima ministar dopušta ili ne dopušta istupe u javnosti
pojedinim osobama, što upućuje na opasnost od arbitrarnosti i samovolje
ministra. Time se ujedno, prema navodima podnositelja, izravno ugrožava
jednakost gra­đana pred zakonom, jer se istupi određenim osobama u javnim
glasilima omogućavaju, odnosno zabranjuju s obzirom na okolnost kojoj političkoj
stranci pripadaju, te je li njihova stranka ili koalicija na vlasti, ili u
oporbi.

5. Slijedom iznijetoga, predlagatelj je predložio
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporavane Odluke s Ustavom i
zakonom, te njezino ukidanje.

6. Na vlastitu pobudu, koristeći se ovlaštenjem iz članka
38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), ovaj
Sud je ocjenjivao suglasnost osporavane Odluke i s odredbom članka 17. Zakona o
sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 48/99, 15/00, 127/00 i
59/21), u vezi s odredbom članka 22. stavka 2. alineje 15. tada važećeg Zakona
o obrani, te s odredbama članka 5. i članka 89. stavka 1. Ustava.

Na
navedeno Sud se odlučio iz razloga postojanja sumnje da u konkretnom slučaju
osporavana Odluka nije donesena na način i u okvirima ovlasti koje ministar
obrane ima na temelju Ustava i zakona.

*Prijedlog
je osnovan.*

7.
Prema članku 128. stavku 1. alineji 2. Ustava, Ustavni sud odlučuje o
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Pod
drugim propisom u smislu navedene ustavne odredbe podrazumijeva se propis
donesen unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne vlasti
radi provedbe zakona, odnosno propis kojega tijela jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave i druge pravne osobe s javnim ovlastima donose unutar
svog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom. Dakle, radi se o aktu općeobveznog
karaktera, donesenog od strane nadležnih tijela državne vlasti ili tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim
ovlastima, koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi u pravilu na
neodređeni krug adresata.

Iz sadržaja
osporavane Odluke razvidno je da se njome zabranjuje svim pripadnicima
Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske istup u sredstvima
javnog priopćavanja bez odobrenja ministra obrane. Nadalje, određuje se nadležno
tijelo Ministarstva obrane za zaprimanje zamolbe za istupe u javnosti, kao i za
provedbu Odluke. Ujedno, tom Odlukom utvrđena je dužnost pokretanja stegovnog
postupka protiv pripadnika oru­žanih snaga Republike Hrvatske koji istupe u
javnosti bez pret­hod­no dobivene suglasnosti, a sukladno Stegovniku oružanih
snaga Republike Hrvatske.

S
obzirom na sadržaj osporavane Odluke, ovaj Sud je utvrdio da se u konkretnom slučaju
radi o normativnom aktu koji ima karakteristike drugog propisa u smislu odredbe
članka 128. stavka 1. alineje 2. Ustava. Ovo iz razloga što se on odnosi na sve
pripadnike oružanih snaga Republike Hrvatske, jer se njime osobno neodređenom
krugu adresata nalažu određene obveze i jer sadrži naznaku nadležnog tijela i
utvrđivanje vrste postupka koji se provodi protiv onih koji postupaju suprotno
od tražene dispozicije.

8. Prema članku 89. stavku 1. Ustava, prije nego što
stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim
novinama«, službenom listu Republike Hrvatske.

Osporavana Odluka, iako je po svom karakteru drugi
propis u smislu odrebe članka 128. stavka 1. alineje 2. Ustava, nije objav­ljena
na način utvrđen odredbom članka 89. stavka 1. Ustava.

Na temelju navedenoga, tijekom ustavnosudskog
postupka je utvrđeno da osporavana Odluka, s obzirom na način publiciranja,
nije u suglasju s odredbom članka 89. stavka 1. Ustava.

9. Prema odredbi članka 5. Ustava, u Republici Hrvatskoj
zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa
zakonom. Također, svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni
poredak Republike Hrvatske.

Prema odredbi članka 17. Zakona o sustavu državne
uprave (»Narodne novine«, broj 75/93, 92/96, 48/99 i 15/00), između ostaloga,
propisano je da ministri donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu
zakona i drugih propisa kada su na to izrijekom ovlašteni, u granicama ovlasti.

Prema
odredbi članka 22. stavka 2. točke 15. tada važećeg Zakona o obrani,
Ministarstvo obrane obavlja poslove koji se odnose na informativno-psihološku
djelatnost, osnove među­narodne vojne suradnje, obrazovni sustav Hrvatske
vojske, znanstvenu i istraživačku djelatnost, publicističku i drugu nakladničku
djelatnost za potrebe oružanih snaga i izdavanje vojnog tiska. Prema odredbi
stavka 4. navedenog članka, ministar obrane donosi propise za koje je ovlašten
i izdaje stručne upute za izvršavanje propisa iz članka 22. stavka 2. tada važećeg
Zakona o obrani.

Iz
odredaba članka 22. stavka 2. točke 15. tada važećeg Za­kona o obrani razvidno
je nepostojanje izričitog ovlaštenja mi­nistra na normativno uređivanje pitanja
istupa djelatnika oružanih snaga u sredstvima javnog priopćavanja. Zakonsko
ovlaštenje na obavljanje određenih poslova koji se odnose na informativno-psiho­lošku
djelatnost, bez izričite zakonske osnove za donošenje drugog propisa kojim se
pravo istupa u sredstvima javnog priopčavanja pripadnicima oružanih snaga
ograničava, ne može biti pravna osnova za donošenje akta sa sadržajem kojeg ima
osporavana Odluka.

Slijedom
navedenog, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da je ministar obrane,
donoseći osporavanu Odluku, prekoračio granice svojih ovlasti utvrđenih
zakonom. Ovo iz razloga što u tada važećem Zakonu o obrani nije postajala odred­ba
koja bi ga izrijekom ovlastila na donošenje odluke kojom se pravo istupa u
sredstvima javnog priopćavanja pripadnicima oružanih snaga ograničava.
Poglavito takvo ovlaštenje ne proizlazi iz odredaba članka 22. tada važećeg
Zakona o obrani, na koje se je ministar pri donošenju osporavane Odluke
pozivao.

Donoseći
osporavanu Odluku bez izričitog zakonskog ovlaštenja, ministar obrane postupa
na način suprotan odredbama članka 17. Zakona o sustavu državne uprave, a time
i na način suprotan ustavnim odredbama sadržanim u članku 5. Ustava. Postupanje
ministra na opisani način također čini osporavanu Odluku u cijelosti
nesuglasnom s navedenim odredbama Ustava i Zakona.

10.
Odredbama članka 14. Ustava jamči se opća jednakost građana kao i jednakost
svih pred zakonom. Člankom 38. stav­kom 1. Ustava jamči se sloboda mišljenja i
izražavanje misli.

Osporavanom
Odlukom strogo se zabranjuje svim pripadnicima Ministarstva obrane i oružanih
snaga Republilke Hrvatske istup u sredstvima javnog priopćavanja bez odobrenja
ministra obrane.

Nakon
analize osporavane odluke, utvrđeno je da njome nisu razrađena mjerila niti
određene teme u vezi s kojima je istup u sredstvima javnog priopćavanja
djelatnicima oružanih snaga zabranjen bez prethodne suglasnosti ministra. Također,
nije odre­đeno odnosi li se navedena zabrana i na djelatnike oružanih snaga
kada oni istupaju u sredstvima javnog priopćavanja u svojstvu građanske osobe
izvan radnog vremena i o temama koje nisu u direktnoj vezi s oružanim snagama
Republike Hrvatske. Osporenom odlukom ujedno se daje u cijelosti diskrecijsko
pravo ministru odlučiti o pravu pripadnika oružanih snaga na istup u sredstvima
javnog priopćavanja, bez ikakvih uvjeta ili ograničenja.

Ustavna
prava mogu se ograničiti zakonom, ali samo da bi se zaštitila sloboda i prava
drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje, pri čemu svako ograničenje
slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom
pojedinom slučaju, kako je to propisano člankom 16. Ustava. Uvažavajući specifičnosti
poslova koji se obavljaju unutar oružanih snaga, ovaj Sud ocjenjuje da se
ograničavanje prava na slobodu mišljenja i izražavanje misli putem sredstava
javnog priopćavanja, s obzirom na djelatnost koju pojedina osoba obav­lja, može
ograničiti samo srazmjerno svrsi radi koje se to ograničavanje uvodi. Svako
daljnje ograničavanje, koje nije u neposrednoj vezi s nadležnostima državnog
tijela u kojem odre­đena osoba obavlja djelatnost, niti je u vezi sa zaštićenim
dobrima iz članka 16. Ustava, dovodi do povrede načela jednakosti građana utvrđene
člankom 14. Ustava.

Legitimna
svrha ograničavanja prava na istupe u sredstvima javnog priopćavanja bi u
konkretnom slučaju mogla postojati radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi,
te zaštite pravnog poretka, javnog morala i zdravlja, na način i u granicima
izričito propisanim zakonom. Međutim, osporavanom Odlukom ministar obrane je,
bez izričitoga zakonskog ovlaštenja, prisvojio mogućnost odlučivanja o istupima
u sredstvima javnog priopćavanja pripadnika oružanih snaga na način i u opsegu
koji je neprimjeren svrsi ograničavanja i kojim se povređuju druga Ustavom zaštićena
ljud­ska prava i temeljne slobode.

Slijedom
iznesenog, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da osporavana Odluka
nije u suglasnosti niti s odredbama članka 14. i članka 38. stavka 1. Ustava.

11.
Tijekom ustavnosudskog postupka Sud nije utvrdio da bi osporavana odluka, s
obzirom na njen sadržaj, bila u nesuglasju s odredbama članka 18. stavka 1., članka
42. i članka 43. Ustava.

12.
Prema odredbi članka 55. stavka 3. Ustavnog zakona, Ustavni sud može poništiti
propis, uzimajući u obzir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i
zakonitosti, te imajući u vidu osobito težinu povrede Ustava ili zakona i
interes pravne sigurnosti, ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne
slobode zajamčene Ustavom, te ako se njime pojedinci, skupine ili udruge
neosnovano stavljaju u povoljniji ili nepovoljniji položaj.

Ocjenjujući
osporavani akt sa strane njegove ustavnosti i s obzirom na karakter povrede
Ustavom zaštićenih ljudskih prava i temeljnih sloboda građana, utvrđenih u
ustavnosudskom postup­ku, ovaj Sud je odlučio osporavanu odluku poništiti.

Slijedom navedenoga, utvrdivši da osporavana Odluka
nije u suglasju s odredbom članka 17. Zakona o sustavu državne uprave, te
utvrdivši njezino nesuglasje s odredbama članka 5., članka 14., članka 38.
stavka 1. i članka 89. stavka 1. Ustava, na temelju odredbe članka 55. stavka
3. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

Odluka o objavi iz točke II. izreke utemeljena je na
odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.

13. Zaključno, Sud smatra potrebnim obrazložiti
postojanje postupovnih pretpostavki za odlučivanje o biti stvari u konkretnom
slučaju.

Prestankom važenja zakona kao pravne osnove za donošenje
drugog propisa, prestaju važiti i drugi propisi doneseni u svrhu provedbe
zakona, ako u prelaznim i završnim odredbama novog zakona nije drugačije određeno.

Hrvatski sabor je, na sjednici održanoj 19. ožujka
2002. godine, donio Zakon o obrani, koji je stupio na snagu, sukladno odredbi članka
149. Zakona, osmog dana od dana njegove objave. Navedeni Zakon objavljen je u
»Narodnim novinama«, broj 33/02 od 29. ožujka 2002. godine.

Prema
odredbi članka 147. Zakona o obrani, danom njegovog stupanja na snagu prestao
je važiti Zakon o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst,
57/96, 31/98, 78/99 i 16/01).

Donoseći
osporavanu Odluku ministar obrane pozivao se na odredbe članka 22. Zakona o
obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i
16/01).

Nadalje,
Ustavni sud ocjenjuje suglasnost drugog propisa s Ustavom i zakonom samo
ukoliko je taj propis na snazi. Pres­tankom važenja osporavanog akta tijekom
ustavnosudskog postupka prestaju postojati postupovne pretpostavke za odlučivanje
o biti stvari, uz iznimku propisanu odredbom članka 56. Ustavnog zakona.

Prema odredbi članka 61. Ustavnog zakona, između
ostaloga, Ustavni sud mora obustaviti postupak u slučajevima kad prestanu
postojati pretpostavke za vođenje postupka.

U konkretnom slučaju, međutim, ovaj Sud je utvrdio da
je osporavanu Odluku ministar obrane donio bez izričitog ovlaštenja i zakonske
osnove sadržane u tada važećem Zakonu o obrani. S obzirom na navedeno utvrđenje,
prestanak važenja Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni
tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01), nije bio od utjecaja na postojanje
osporavane Odluke.

Slijedom navedenoga, Sud je ocijenio da su pri odlučivanju
u konkretnom slučaju postojale postupovne pretpostavke za odlučivanje o biti
stvari, a sukladno odredbama Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2074/2001
Zagreb, 9. travnja 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

\*\*\*\*

OBRAZLOŽENJE SUPROTNOG GLASA

I. Na
temelju članka 27. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustav­nom sudu Republike
Hrvatske, obrazlažemo i objavljujemo mišljenje o predmetu broj: U-II-2074/2001
o kojem smo na Sjednici Ustavnog suda, održanoj 9. travnja 2003. godine,
glasovali suprotno većini sudaca.

II. Osporenu Odluku, urbroj: 512-01-00-499 od 3.
travnja 2000. godine, čiji je sadržaj naveden u Odluci Ustavnog suda, broj:
U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, donio je ministar obrane pozivom na
odredbe članka 22. stavka 4. u vezi s člankom 22. stavkom 2. točkom 15. Zakona
o obrani (»Narodne novine«, broj 74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99
i 16/01, u daljnjem tekstu: Zakon o obrani iz 1993. godine).

Odredbama članka 22. Zakona o obrani iz 1993. godine
bilo je propisano:

*Članak
22. stavak 2. točka 15.*

*Ministarstvo
obrane obavlja poslove koji se odnose na:*

*(...)*

*15.
informativno-psihološku djelatnost, osnove međunarodne vojne suradnje,
obrazovni sustav Hrvatske vojske, znanstvenu i istraživačku djelatnost,
publicističku i drugu nakladničku djelatnost za potrebe oružanih snaga i
izdavanje vojnog tiska;*

*(...).*

*Članak
22. stavak 4.*

*Ministar
obrane donosi propise za koje je ovlašten i izdaje stručne upute za izvršavanje
poslova iz stavka 1. i 2. ovog članka.*

Osporena
Odluka nije stručna uputa za izvršavanje poslova Ministarstva obrane propisanih
člankom 22. stavkom 2. Zakona o obrani iz 1993. godine. Nije sporno da ona sadržajno
predstavlja propis, jer zadovoljava značajke apstraktnog i generalnog
postavljanja pravila ponašanja.

Također
nije sporno da u članku 22. stavku 2. točki 15. u vezi s člankom 22. stavkom 4.
Zakona o obrani iz 1993. godine nije sadržano zakonsko ovlaštenje ministra za
donošenje osporene Odluke. Konkretno, u članku 22. stavku 2. točki 15. Zakona o
obrani iz 1993. godine nije sadržana zakonska osnova za do­nošenje provedbenog
propisa ministra obrane kojim bi se uredili postupak i uvjeti za davanje
odobrenja za istup pripadnika Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike
Hrvatske u sredstvima javnog priopćavanja, te štetne pravne posljedice
(pokretanje stegovne odgovornosti) u slučaju nepostupanja u skladu s pravilima
koje je u tom pitanju propisao ministar.

Iako se pri donošenju osporene Odluke ministar nije
pozvao na odredbu članka 42. Zakona o obrani iz 1993. godine, potrebno je
utvrditi da ovlaštenje ministra za donošenje osporene Odluke nije proizlazilo
ni iz odredaba tog članka Zakona, koje su glasile:

*Članak 42. stavci 1. i 2.*

*Zabranjena je svaka politička djelatnost,
osnivanje stranaka, održavanje političkih skupova i manifestacija u oružanim
snagama.*

*Zabranjuje se vojnim osobama i osobama na službi
u oružanim snagama sudjelovanje u uniformi na skupovima, ophodima i
demonstracijama.*

Odredbe članka 42. stavaka 1. i 2. Zakona o obrani iz
1993. godine bile su neposredno primjenjive na pojedinačne slučajeve i
zakonodavac nije ovlastio ministra obrane da ih svojim propisima podrobnije
razradi.

Iz prethodnih je utvrđenja razvidno da je ministar
obrane osporenu Odluku donio bez izričitog zakonskog ovlaštenja. U članku 39.
stavku 1. točki 2. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj
75/93, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01) propisano je:

*Članak
39. stavak 1. točka 2.*

*Ministar
predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito:*

*(...)*

*2.
donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten,*

*(...).*

Sukladno
navedenom, osporena Odluka nezakonita je u formalnom smislu, jer ju je ministar
obrane donio, a da za njezino donošenje nije imao izričito zakonsko ovlaštenje.

III. Prije pokretanja postupka za ocjenu suglasnosti
s Ustavom i zakonom osporene Odluke pred Ustavnim sudom, zakonodavac je donio
novi Zakon o obrani (»Narodne novine«, broj 33 od 29. ožujka 2002. godine, u
daljnjem tekstu: Zakon o obrani iz 2002. godine). Prema izričitoj odredbi članka
147. Zakona o obrani iz 2002. godine, danom stupanja na snagu tog Zakona
prestao je važiti Zakon o obrani iz 1993. godine.

Jesu li
na snazi podzakonski akti (propisi) doneseni na temelju Zakona o obrani iz
1993. godine, ocjenjuje se prema odred­bi članka 145. stavka 2. Zakona o obrani
iz 2002. godine i primjenom pravila o posrednoj (prešutnoj) derogaciji.

*Članak
145. stavak 2.*

*Propisi
doneseni u skladu s odredbama Zakona o obrani (»Narodne novine«, br. 74/93 –
pročišćeni tekst, 57/96., 31/98., 78/99. i 16/01.) ostaju na snazi do donošenja
propisa iz stavka 1. ovoga članka ako su u skladu s odredbama ovoga Zakona.*

Sukladno
tome, u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke Ustavni
sud je morao prethodno odgovoriti na pitanje je li osporena Odluka još uvijek
na snazi ili je pak prestala važiti danom stupanja na snagu novog Zakona o
obrani iz 2002. godine. O odgovoru na to pitanje ovisila je nadležnost Ustavnog
suda u konkretnom predmetu.

IV. Mišljenja
smo da je osporena Odluka prestala važiti 6. travnja 2002. godine, na dan
stupanja na snagu Zakona o obrani iz 2002. godine, te da u vrijeme pokretanja
postupka za ocjenu njezine suglasnosti s Ustavom i zakonom pred Ustavnim sudom
više nije bila na snazi.

U članku
129. stavku 7. Zakona o obrani iz 2002. godine izrijekom je propisano:

*Državnim
službenicima i namještenicima zabranjena je u vojnim objektima i objektima
Ministarstva obrane svaka politička djelatnost: osnivanje stranaka, održavanje
političkih skupova i demonstracija te javno istupanje u svezi sa odnosima i
stanjem u Ministarstvu obrane bez odobrenja ministra obrane ili osobe koju on
ovlasti.*

Prema
tome, od 6. travnja 2002. godine javno istupanje u vezi s odnosima i stanjem u
Ministarstvu obrane zabranjeno je svakom državnom službeniku i namješteniku
zaposlenom u Ministarstvu obrane po sili zakona osim u slučaju kad ministar
obrane ili osoba koju on ovlasti izričito odobri takvo javno istupanje. Na taj
je način Zakon o obrani iz 2002. godine uredio pitanja u vezi s javnim
istupanjem državnih službenika i namještenika i time je preuzeo bitan sadržaj
osporene Odluke ministra obrane iz 2000. godine.

Odredba
članka 129. stavka 7. Zakona o obrani iz 2002. godine neposredno se primjenjuje
na pojedinačne slučajeve.

U članku
145. Zakona o obrani iz 2002. godine, naime, određeno je da samo propisi
doneseni u skladu s odredbama Zakona o obrani iz 1993. godine ostaju na snazi i
nakon 6. travnja 2002. godine. Osporena Odluka nije donesena u skladu s
odredbama Zakona o obrani iz 1993. godine, jer za njezino donošenje ministar
nije imao izričito zakonsko ovlaštenje, pa je ona prestala važiti primjenom
pravila o posrednoj (prešutnoj) derogaciji stupanjem na snagu Zakona o obrani
iz 2002. godine. U konkretnom slučaju propis više pravne snage, i to zakon,
uredio je pitanja koja su bila uređena osporenom Odlukom.

V. Umjesto utvrđenja da je osporena Odluka prestala
važiti na dan stupanja na snagu Zakona o obrani iz 2002. godine, Ustavni sud je
u svojoj Odluci, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine, utvrdio
sljedeće:

*»Nadalje, Ustavni sud ocjenjuje suglasnost
drugog propisa s Ustavom i zakonom samo ukoliko je taj propis na snazi.
Prestankom važenja osporavanog akta tijekom ustavnosudskog postupka prestaju
postojati postupovne pretpostavke za odlučivanje o biti stvari, uz iznimku
propisanu odredbom članka 56. Ustavnog zakona.*

*Prema odredbi članka 61. Ustavnog zakona, između
ostaloga, Ustavni sud mora obustaviti postupak u slučajevima kad prestanu
postojati pretpostavke za vođenje postupka.*

*U konkretnom slučaju, međutim, ovaj Sud je
utvrdio da je osporavanu Odluku ministar obrane donio bez izričitog ov­laštenja
i zakonske osnove sadržane u tada važećem Zakonu o obrani. S obzirom na
navedeno utvrđenje, prestanak važenja Zakona o obrani (»Narodne novine«, broj
74/93 – pročišćeni tekst, 57/96, 31/98, 78/99 i 16/01) nije bio od utjecaja na
postojanje osporavane Odluke.«*

Polazeći
od takvog utvrđenja*,* izrazili smo mišljenje da osporenu Odluku treba
ukinuti. Takvo stajalište bilo bi utemeljeno i na ustaljenom stajalištu ovog
Suda u slučajevima kad podzakonski propis uprave nije donesen u skladu sa
zakonom u formalnom smislu.

Osim
toga, pravno stajalište Ustavnog suda prema kojem »prestanak važenja Zakona o
obrani... nije bio od utjecaja na postojanje osporavane Odluke« nije pravilno.
Ono, naime, pretpostavlja pravnu mogućnost nevezane pravne egzistencije
podzakonskih općenormativnih akata za provedbu zakona (tzv. provedbenih propisa
uprave) u pravnom poretku Republike Hrvatske. Time se ruše temeljne pravne
postavke o egzistencijalnom i sadržajnom djelovanju načela zakonitosti prema
podzakonskim općenormativnim aktima uprave, dosada nedvojbene u nacionalnom
zakonodavstvu, pravnoj praksi i pravnoj doktrini.

VI.
Polazeći od utvrđenja da je osporena Odluka prestala važiti 6. travnja 2002.
godine, mišljenja smo da je Ustavni sud mogao postupiti na jedan od dva,
Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, predviđena načina.

– Prvo,
Ustavni sud je mogao obustaviti postupak u povodu prijedloga za ocjenu
suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke.

Takvo
bi rješenje Ustavnog suda bilo utemeljeno na članku 61. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji propisuje da Ustavni sud mora obustaviti
postupak u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka.
U dosadašnjoj praksi Ustavnog suda prestanak važenja određenog zakona ili
drugog propisa u pravilu je tumačen kao prestanak postojanja pretpostavki za vođenje
ustavnosudskog postupka.

–
Drugo, Ustavni sud je mogao razmotriti mogućnost primjene ovlaštenja iz članka
56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. To iz razloga jer je
prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom u konkretnom slučaju
podnesen 10. listopada 2001. godine. Odredbe članka 56. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske glase:

*Članak
56.*

*(1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost
zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih
odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja
zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu
dana.*

*(2)
Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka
1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona
ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih
odredaba.*

*(3) U
slučaju iz stavka 2. ovoga članka odgovarajuće se primjenjuju odredbe članka
58. i 59. ovoga Ustavnog zakona.*

U dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi još nije utvrđeno
načelno pravno stajalište o pretpostavkama za primjenu članka 56. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Stoga se ograničavamo na utvrđenje
da je u konkretnom slučaju mogla biti razmotrena i mogućnost njegove primjene.
Njegova primjena dovela bi do donošenja deklaratorne odluke kojom bi Ustavni
sud utvrdio da je osporena Odluka u vrijeme svoga važenja bila nesuglasna
Zakonu o obrani iz 1993. godine zbog formalnih nedostataka (to jest, zbog toga što
ministar obrane nije imao zakonsko ovlaštenje za njezino donošenje).

Ustavni
sud nije postupio ni na jedan od prethodno navedenih načina, nego je osporenu
Odluku poništio iako za njezino poništenje nije imao pravne osnove.

VII.
Osim s izrekom odluke Ustavnog suda, broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003.
godine i dijelom obrazloženja navedenim u točki V. ovog mišljenja, nismo
suglasni ni s obrazloženjem sadržanim u točki 10. odluke.

U točki
10. obrazloženja odluke Ustavnog suda od 9. travnja 2003. godine utvrđuje se da
osporena Odluka nije u suglasnosti s odredbama članka 14. i članka 38. stavka
1. Ustava. Članak 14. Ustava propisuje načelo zabrane diskriminacije i načelo
jednakosti svih pred zakonom, a članak 38. stavak 1. Ustava propisuje ustavno
jamstvo slobode misli i izražavanja mišljenja. Utvrđenje da je osporena Odluka
u nesuglasnosti s navedenim ustavnim odredbama Ustavni sud temelji na tumačenju
članka 16. Ustava, koji glasi:

*Članak
16.*

*Slobode i prava mogu se ograničiti samo
zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak,
javni moral i zdravlje.*

*Svako ograničenje slobode ili prava mora biti
razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.*

Primjena
načela razmjernosti propisanog u članku 16. Ustava pretpostavlja prethodnu
provedbu tzv. testa proporcionalnosti, to jest ispitivanja je li određeno
ograničenje prava i sloboda razmjerno svrsi (»naravi potrebe za ograničenjem«)
zbog koje se ograničenje propisuje.

U
konkretnom postupku nije bilo osnove za ispitivanje osporene Odluke s aspekta
razmjernosti ograničenja ustavnih prava zajamčenih člankom 14. i člankom 38.
stavkom 1. Ustava. Takvo mišljenje obrazlažemo sljedećim postavkama:

– prvo,
u članku 16. stavku 1. Ustava izrijekom je utvrđeno da se slobode i prava mogu
ograničiti samo zakonom, što automat­ski isključuje mogućnost da se pojedina
prava i slobode ogra­ničavaju propisima niže pravne snage od zakona. Prema
tome, ako se već odlučio na ispitivanje materijalnopravnog aspekta osporene
Odluke, Ustavni sud se u konkretnom slučaju trebao ograničiti na utvrđenje da
se slobode i prava pripadnika Ministarstva obrane i oružanih snaga Republike
Hrvatske mogu ograničiti samo zakonom, ali ne i drugim propisima niže pravne
snage od zakona, što osporenu Odluku čini protivnom Ustavu i s
materijalnopravnog aspekta. Pristajanje na provedbu testa proporcionalnosti u
slučaju osporene Odluke moglo bi dovesti do pogrešnog općeg zaključka da se
slobode i prava mogu izvorno ograničavati i pravnim aktima niže pravne snage od
zakona;

–
drugo, ako apstrahiramo činjenicu da je slobode i prava dopušteno ograničavati
samo zakonom, primjena odredbe članka 16. Ustava uvijek je dvojbena u pravnoj
situaciji u kojoj postoji utvrđenje da je određeni propis donesen bez izričitog
ovlaštenja u višoj pravnoj normi. Test proporcionalnosti načelno pretpostavlja
da je propis čija se razmjernost ocjenjuje formalnopravno valjan. Drugim riječima,
test proporcionalnosti načelno se ne provodi kad su u pitanju propisi za koje
je utvrđeno da su formalnopravno nezakoniti. Takvi se propisi moraju uklanjati
iz pravnog poretka neovisno o njihovom sadržaju, pa i onda kad su njihove
odredbe u cijelosti sadržajno usklađene s Ustavom i kad zadovoljavaju sva
mjerila razmjernosti pri ograničavanju pojedinih sloboda i prava fizičkih i
pravnih osoba.

Naposljetku,
utvrđenje u točki 10. odjeljak 3. i 4. ne uvažava pravila o interpretaciji
propisa. Polazeći od djelokruga ministra obrane osporena Odluka može se tumačiti
na način da se ograničenje istupa u sredstvima javnog priopćavanja djelatnicima
oružanih snaga zabranjen samo u odnosu na pitanja iz djelokruga Ministarstva
obrane i oružanih snaga Republike Hrvatske.

Iz
navedenih razloga, u predmetu broj: U-II-2074/2001 od 9. travnja 2003. godine,
glasovali smo suprotno većini sudaca Ustavnog suda. Ova Odluka Ustavnog suda ne
zahtijeva nikakve intervencije u pozitivni zakonodavni poredak Republike
Hrvatske, jer je u Zakonu o obrani iz 2002. godine uređeno pitanje koje je bilo
predmetom uređenja osporene Odluke. Mišljenje, zbog kojeg smo glasovali
suprotno većini sudaca, objavljujemo radi razjašnjenja konkretnih
ustavnopravnih pitanja s kojima se Ustavni sud suočio u postupku donošenja ove
Odluke.

Zagreb,
16. travnja 2003.

Suci
**Jasna Omejec**, v. r.
**Agata Račan**, v. r.
            **Smiljko Sokol**, v. r.

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 67/2003-794