## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2080/2010 od 7. srpnja 2010.

### NN 90/2010 (21.7.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2080/2010 od 7. srpnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2567

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo V. P. iz O., koga zastupa odvjetnik Ž. Ć. iz S., na sjednici održanoj 7. srpnja 2010. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukidaju se:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-11809/2007-6 od 11. veljače 2010.,

– rješenje Drugostupanjskog disciplinskog suda Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-54-UP/II-973/I-07 od 11. rujna 2007. i

– rješenje Prvostupanjskog disciplinskog suda Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske u Splitu broj: 511-01-54-ST-UP/I-1406/1-07 od 8. svibnja 2007., u odnosu na podnositelja.

III. Predmet se vraća na ponovni postupak Prvostupanjskom disciplinskom sudu Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske u Splitu.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-11809/2007-6 od 11. veljače 2010., kojom je odbijena tužba podnositelja protiv rješenja Drugostupanjskog disciplinskog suda Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-54-UP/II-973/I-07 od 11. rujna 2007., kojim je dijelom preinačeno rješenje Prvostupanjskog disciplinskog suda Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske u Splitu broj: 511-01-54-ST-UP/I-1406/1-07 od 8. svibnja 2007. godine.

Prvostupanjskim rješenjem utvrđeno je da je podnositelj odgovoran da je počinio teške povrede službene dužnosti, činjenično i pravno opisane u tom rješenju, te mu je za djela pod točkama a) i c) izrečena pojedinačna disciplinska mjera novčane kazne na vrijeme od tri mjeseca u visini 15% plaće te izrečena jedinstvena disciplinska mjera novčane kazne na vrijeme od šest mjeseci u visini od 15% plaće, dok mu je za djelo pod točkom b) izrečena disciplinska mjera premještaja na drugo radno mjesto niže složenosti poslova i to na radno mjesto pomoćnika načelnika za sigurnost cestovnog prometa u PP M.

Drugostupanjskim rješenjem dijelom je uvažena žalba podnositelja i načelnika Policijske uprave splitsko-dalmatinske te mu je za djelo pod točkom b) određena novčana kazna u iznosu od 15% plaće u trajanju do pet mjeseci. Za disciplinsko djelo pod točkom c) izrečena mu je kazna prestanka radnog odnosa, uvjetno na vrijeme od 12 mjeseci, s tim da se kazna neće izvršiti pod uvjetom da podnositelj u tom vremenu ne počini novu tešku povredu službene dužnosti.

Upravni sud je osporenom presudom odbio tužbu podnositelja protiv navedenih upravnih rješenja, donesenih u disciplinskom postupku koji je protiv njega vođen na temelju prijedloga za pokretanje disciplinskog postupka načelnika PU splitsko-dalmatinske od 23. veljače 2007. godine.

2. Podnositelj ustavnom tužbom osporava navedenu presudu i rješenja upravnih tijela, smatrajući da su sudovi, zbog bitne povrede odredbi upravnog i disciplinskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava, povrijedili ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. te odredbu članka 117. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske.

2.1. Obrazlažući povrede navedenih ustavnih prava, podnositelj navodi da je drugostupanjsko upravno tijelo netočno utvrdilo da je punomoćnik podnositelja uredno zaprimio pobijano prvostupanjsko rješenje jer nije potpisao povratnicu niti je obavljena obavezna osobna dostava. Ističe da je punomoćnik podnositelja prvostupanjsko rješenje slučajno pronašao u svom poštanskom sandučiću, bez da je potpisao povratnicu.

Nadalje, ističe da se nisu stekli uvjeti iz članka 107. Zakona o državnim službenicima (»Narodne novine«, broj 92/05., 107/07. i 27/08., u daljnjem tekstu: ZDS) za održavanje usmene rasprave jer se prvostupanjsko tijelo pozvalo na odredbu stavka 3. te zakonske odredbe, dok je Upravni sud utvrdio da je bila mjerodavna odredba stavka 2. tog članka ZDS-a. Ističe da se prema članku 107. stavku 1. ZDS-a rasprava u postupku radi teške povrede službene dužnosti obavezno mora održati, a da se ista ne mora održati samo iznimno u dva slučaja koja su propisana zakonom. Smatra da ti uvjeti nisu bili ispunjeni i da je rasprava morala biti održana kako bi mu se omogućilo iznošenje obrane.

Smatra da se rasprava iznimno ne mora održati prema članku 107. stavku 2. ZDS-a pod tri kumulativno ispunjena uvjeta, a to su: a) ako je službenik uredno pozvan, b) ako se očitovao o zahtjevu i c) ako postoje opravdani razlozi da se rasprava održi. Službenik je doista bio uredno pozvan, navodi, no ostala dva uvjeta nisu bila ispunjena. Podnositelj se »nije očitovao o zahtjevu, već je u svom pisanom odgovoru izričito naveo da će usmeno očitovanje iznijeti na glavnoj raspravi, a što je razvidno iz njegovog podneska na prijedlog za pokretanje disciplinskog postupka.«

Također navodi da je disciplinski sud promijenio osnovu tužbenog zahtjeva s obzirom da je zastupnik podnositelja prijedloga za pokretanje disciplinskog postupka isti ispravio na način da je u bitnom promijenio pasivno legitimirane stranke, kao i vrijeme događaja te, stoga, smatra da mu je tako izmijenjeni zahtjev za provedbu disciplinskog postupka trebalo dostaviti kako bi mu se omogućilo očitovanje na izmijenjeni zahtjev prije glavne rasprave.

Smatra da nisu postojali ni opravdani razlozi za održavanje iste, a koje prvostupanjsko tijelo obrazlaže samo hitnošću postupka, što samo po sebi, po mišljenju podnositelja, nije dostatno za kumuliranje opravdanih razloga. Dakle, opravdane razloge prvostupanjsko tijelo nigdje ne navodi jer oni nisu postojali. Posebno smatra da nije bilo hitnosti jer je zastara za vođenje disciplinskog postupka isticala tek 2009. godine (prijedlog za pokretanje postupka podnesen 23. veljače 2007., a postupak je pokrenut 12. ožujka 2007.).

Navodi da je podnositelj, prije održavanja rasprave, prvostupanjskom vijeću priložio nalaz liječnika specijaliste, iz kojega je razvidno da na dan održavanja rasprave podnositelj nije bio procesno sposoban sudjelovati na glavnoj raspravi, što sud nije prihvatio niti je zatražio mišljenje sudskog vještaka o tom pitanju. Stoga smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo dužno odgoditi raspravu ili zatražiti mišljenje liječnika – vještaka po tom pitanju. Nadalje, raspravi nije pristupio ni ključni svjedok D. G., koji je uredno pozvan na raspravu, a koji je opravdao svoj nedolazak, a nisu mogli biti saslušani ni ostali svjedoci koje je predložio podnositelj (bivši ODO M. B. K., gradonačelnik V. B. M., župnik župe K. – Z. fra M. B. i načelnici Odjela gospodarskog kriminaliteta PU splitsko-dalmatinske I. L. i N. H.). Dakle, niti jedan svjedok za kojega je saslušanje zatražio podnositelj nije saslušan, već su saslušani samo svjedoci koje je predložio podnositelj zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka. Navedenim postupanjem prvostupanjskog tijela je, po mišljenju podnositelja, povrijeđeno načelo saslušanja stranaka i načelo neposrednosti prilikom izvođenja dokaza.

2.2. Osim navedenoga, smatra da su postojali uvjeti za prekid postupka zbog postojanja kaznenog djela krivotvorenja dokaza, na temelju kojih je donesena odluka u postupku, te za izuzeće članova prvostupanjskog vijeća. Ti su prijedlozi doneseni 11. svibnja 2007. i o njima se moralo odlučiti prije nego je rasprava održana. Također, smatra da je bilo mjesta donošenju usmenog rješenja u smislu članka 206. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91., u daljnjem tekstu: ZUP).

Smatra da je dokazao da je u provedenom postupku došlo do povrede načela zaštite prava građana i javnog interesa jer je tijelo dužno strankama omogućiti što lakšu zaštitu i ostvarivanje svojih prava. Navedeno se načelo, prema podnositelju, manifestira u dijelu postupka u kojemu treba utvrditi sve činjenice i okolnosti od značenja za rješenje (članak 135. ZUP-a). Tijelo pred kojim se vodi postupak ne smije postupati na način da stranci oteža zaštitu prava, već upravo treba postupak voditi tako da svoja prava stranka zaštiti na što lakši način. Ističe da mu je otežana zaštita prava, kako zbog nesaslušavanja podnositelja u postupku i predloženih svjedoka, neizvođenja predloženih dokaza, tako i zbog protuzakonitog postupanja u svezi nastavka postupka u odnosu na postojanje kaznenog djela, a i prethodnog pitanja u smislu članka 144. stavka 1. ZUP-a. Smatra da je povrijeđeno i načelo materijalne istine, kao temeljnog načela svakog upravnog postupka.

Slijedom navedenog, predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu i ukine osporene akte.

3. U postupku je pribavljena ovjerovljena preslika prvostupanjskog disciplinskog spisa.

4. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, kojim je odlučeno o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo).

Ustavna tužba je osnovana.

5. Sadržaj ustavnog prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, ograničen je na postupovna jamstva pravičnog suđenja pa Ustavni sud, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, kao i drugih ustavnih prava zajamčenih člankom 29. Ustava, ispituje eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred upravnim tijelima i sudovima te na temelju toga, sagledavajući postupak kao jedinstvenu cjelinu, ocjenjuje je li postupak bio vođen na način koji podnositelju osigurava pravično suđenje.

6.1. U odnosu na postupovne prigovore podnositelja, Ustavni sud ističe da nepridržavanje utvrđenih procesnih pravila tijekom sudskog i upravnog postupka (zajamčenih kroz načelo zakonitosti) dovodi u pitanje poštivanje drugih načela, kao što su: jednakost stranaka pred sudom i zakonom te pravna sigurnost, čime se također ugrožava i vladavina prava kao jedno od osnovnih vrednota pravnog poretka zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske. To je stajalište Ustavni sud zauzeo u odluci broj: U-III-3880/2006 od 7. srpnja 2009. godine. To se stajalište može primijeniti i kod provedbe disciplinskog postupka za teške povrede službene dužnosti.

6.2. U ustavnoj tužbi podnositelj posebno prigovara da nije mogao prisustvovati usmenoj raspravi 8. svibnja 2007., koja je provedena u prvostupanjskom disciplinskom postupku te da, stoga, nije mogao iznijeti svoju obranu, odnosno da u postupku nije uopće saslušan.

Posebne odredbe o postupku zbog teške povrede službene dužnosti propisane su člankom 107. ZDS-a, a one određuju:

(1) U postupku zbog teške povrede službene dužnosti mora se provesti usmena rasprava, a službenik protiv kojega je pokrenut postupak mora biti saslušan.

(2) Iznimno, rasprava se može održati i bez nazočnosti službenika protiv kojega se vodi postupak ako je službenik uredno pozvan i očitovao se o zahtjevu, a postoje opravdani razlozi da se rasprava održi.

3) Rasprava se može održati bez nazočnosti službenika protiv kojega se vodi postupak i u slučaju kada se službenik nije očitovao o zahtjevu, ako je tri puta uzastopno uredno pozvan, a pozivu se nije odazvao niti je opravdao nedolazak te je očito da službenik namjerno izbjegava sudjelovanje u postupku i odugovlači postupak.

(4) Ako su na temelju usmene rasprave, održane sukladno stavku 1. – 3. ovoga članka, utvrđene sve činjenice bitne za odlučivanje, službenički sud donijet će odluku o zahtjevu.«

6.3. U odnosu na održavanje usmene rasprave 8. svibnja 2007., na kojoj je donesena i odluka da je podnositelj počinio disciplinska djela koja su mu stavljena na teret, prvostupanjsko tijelo utvrđuje da su se stekli uvjeti za održavanje iste, a to obrazlaže na sljedeći način:

»Naime, na dan održavanja usmene rasprave policijski službenik P. je telefonskim i pisanim putem zatražio prekid disciplinskog postupka zbog svoje bolesti koju je okarakterizirao kao težu te je priložio obavijest o trajanju bolovanja iz koje je razvidno da se nalazi na bolovanju od 7. svibnja 2007. nadalje. Vijeće nije usvojilo prijedlog policijskog službenika V. P. za odgodom usmene rasprave iz razloga što činjenica da se nalazi na bolovanju nije razlog za odgodom usmene rasprave. Naime, iz dostavljene potvrde nije razvidan razlog nemogućnosti pristupa istog na zakazanu usmenu raspravu pa nije razvidno niti da postoje razlozi zbog kojih policijski službenik nije raspravno sposoban pristupiti i aktivno sudjelovati na usmenoj raspravi. S obzirom na naprijed navedeno te činjenicu da su uvjeti iz čl. 107. st. 3. Zakona o državnim službenicima bili ispunjeni, vijeće je odlučilo usmenu raspravu održati u nazočnosti uredno izviještenog policijskog službenika V. P. Treba navesti i da u dvama telefonskim kontaktima (u 8,05 i 8,40 sati) V. P. nije ostavio dojam da nije sposoban sudjelovati u postupku i braniti svoja prava. Posebno na navedeno ukazuje činjenica da je V. P. kontaktirao ovaj sud drugi puta u vrijeme kad je prema pozivu, a koji je uredno primio, trebala započeti usmena rasprava, što pokazuje da je kao dipl. pravnik i mr. kriminalistike bio duboko svjestan zakonskih normi koje reguliraju postupanje suda u navedenim situacijama. Posebno se ističe da je usmena rasprava u ovom postupku, određena za dan 23. travnja 2007., odgođena na zahtjev policijskog službenika V. P. zbog postojanja ranije određenih privatnih obaveza pa je vijeće molbu za odgodom ove usmene rasprave cijenilo kao pokušaj bespotrebnog odugovlačenja ovog postupka, što je u koliziji s činjenicom da je disciplinski postupak po svojoj prirodi hitan.«

6.4. Drugostupanjsko tijelo u odnosu na ispunjenje uvjeta za održavanje jedine usmene rasprave u provedenom disciplinskom postupku utvrđuje: »da je prvostupanjski sud ispravno zaključio da su ispunjeni uvjeti da se, sukladno članku 107. stavku 2. ZDS-a održi usmena rasprava bez nazočnosti V. P., obzirom da je policijski službenik uredno pozvan na usmenu raspravu i očitovao se o zahtjevu za pokretanje disciplinskog postupka te postoje opravdani razlozi da se rasprava održi budući je disciplinski postupak po svojoj prirodi hitan, a tim više što je prvostupanjski sud na zahtjev V. P. već odgodio usmenu raspravu zakazanu za dan 23. travnja 2007. godine. Konstatira se da je prvostupanjski sud prilikom pisanog otpravka pobijanog rješenja pogrešno u obrazloženje naveo st. 3. umjesto st. 2. članka 107. ZDS-a, ali isto nije od utjecaja na valjanost i zakonitost pobijanog rješenja budući je uvidom u zapisnik o usmenoj raspravi održanoj dana 8. svibnja 2007. godine razvidno da je sud prilikom vođenja postupka primijenio odredbu članka 107. stavka 2. ZDS-a.«

Takvu odluku drugostupanjskog tijela disciplinskog postupka osporenom presudom je potvrdio i Upravni sud utvrđujući da su se stekli uvjeti za usmenu raspravu sukladno članku 107. stavku 2. ZDS-a.

6.5. Prema članku 107. stavku 1. ZDS-a, usmena rasprava se mora održati u postupku radi teške povrede službene dužnosti, kakav se provodio i u ovom predmetu. Prema stavku 2. članka 107. ZDS-a rasprava se, iznimno, može održati bez nazočnosti službenika protiv kojega se vodi postupak ako su ispunjena tri kumulativna uvjeta: 1. ako je službenik uredno pozvan, 2. ako se očitovao o zahtjevu i 3. ako postoje opravdani razlozi da se rasprava održi.

Prvostupanjski i drugostupanjski sud utvrdili su da su u konkretnom slučaju bila ispunjena sva tri navedena uvjeta. Postojanje trećeg uvjeta – opravdanih razloga da se rasprava održi, obrazložili su (samo) time da je »disciplinski postupak po svojoj prirodi hitan«. Upravni sud prihvatio je i podržao navedeni razlog.

Ustavni sud, međutim, smatra da ovakvo obrazloženje postojanja opravdanih razloga nije dostatno polazeći upravo od činjenice da su disciplinski postupci po svojoj prirodi hitni. Stoga, a polazeći od okolnosti svakog pojedinog slučaja, potrebno je utvrditi koji su to (drugi) opravdani razlozi koji, iznimno, dopuštaju da se rasprava održi u odsutnosti uredno pozvanog službenika.

Nadalje, uzevši u obzir da se podnositelj prije održavanja rasprave pisano ispričao i dostavio liječničku svjedodžbu o bolesti, kao i da je u svom očitovanju predložio saslušanje više svjedoka o postojanju njegove disciplinske odgovornosti, u odnosu na tri disciplinska djela koja su mu stavljena na teret, od kojih niti jedan od njih nije pozvan i saslušan, Ustavni sud utvrđuje da je time došlo i do povrede načela »jednakosti oružja« stranaka u sudskom postupku.

Naime, odgovornost podnositelja za disciplinska djela utvrđena je u upravnom postupku, nakon provedenog dokaznog postupka, u kome podnositelj nije sudjelovao niti je u istome saslušan. Podnositelju nije bilo omogućeno pratiti tijek dokaznog postupka, sudjelovati u njemu uz branitelja, izjašnjavati se i predlagati dokaze u odnosu na odlučujuće činjenice te poduzimati sve zakonom dopuštene procesne radnje, uključujući i ispitivanje svjedoka predlagatelja disciplinskog postupka.

Povrijeđeno je, stoga, načelo jednakosti sredstava koje na raspolaganju moraju imati obje stranke jer načelo jednakosti sredstava jedno je od bitnih jamstava pojma pravičnog suđenja.

Nepridržavanje utvrđenih procesnih pravila tijekom sudskog postupka (zajamčenih kroz načelo zakonitosti) dovodi u pitanje i poštivanje drugih načela kao što su jednakost stranaka pred sudom i zakonom te pravna sigurnost, čime se također ugrožava i vladavina prava kao jedno od osnovnih vrednota pravnog poretka zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske.

U konkretnom slučaju, imajući u vidu navedenu činjenicu i okolnost da tijekom provedenog dokaznog postupka podnositelju kao stranci nije omogućeno saslušanje, Ustavni sud utvrđuje da je povrijeđeno pravo na pravično suđenje propisano odredbom članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

7. O ostalim istaknutim povredama Ustavni sud nije odlučivao jer je ustavnu tužbu usvojio zbog povrede članka 29. stavka 1. Ustava iz naprijed iznesenih razloga.

8. Slijedom navedenoga, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I., II. i III. izreke ove odluke. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke).

Broj: U-III-2080/2010

Zagreb, 7. srpnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 90/2010-2567