### NN 30/2017 (3.4.2017.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3569/2015 od 7. ožujka 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

684

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 7. ožujka 2017. donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 6. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Grada Dubrovnika klasa: 011-01/15-01/04, ur. broj: 2117/01-09-15-03 od 30. lipnja 2015. (»Službeni glasnik Grada Dubrovnika« broj 9/15.), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika, u dijelu koji glasi: »ili drugim općim aktom«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Grada Dubrovnika«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Statutarnu odluku o izmjenama i dopunama Statuta Grada Dubrovnika klasa: 011-01/15-01/04, ur. broj: 2117/01-09-15-03 od 30. lipnja 2015. (u daljnjem tekstu: Statutarna odluka iz 2015.) donijelo je Gradsko vijeće Grada Dubrovnika na svojoj 5. sjednici održanoj 30. lipnja 2015.

Statutarna odluka iz 2015. objavljena je u »Službenom glasniku Grada Dubrovnika« broj 9 od 3. srpnja 2015., a stupila je na snagu 11. srpnja 2015.

U vrijeme donošenja ove odluke, na temelju potvrđene odluke predstojnika Ureda državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji klasa: 040-01/15-01/42, ur. broj: 2117-01-15-5 od 7. kolovoza 2015., članak 6. Statutarne odluke iz 2015. obustavljen je od primjene.

2. Na temelju članka 35. alineje 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva) podnijela je zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 6. Statutarne odluke iz 2015.

II. OSPORENA ODREDBA

3. Osporeni članak 6. Statutarne odluke iz 2015. glasi:

»Članak 6.

U članku 31. iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:

'Ako je zakonom ili drugim općim aktom određeno da poslove i ovlasti obavlja osnivač, ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće Grada Dubrovnika.'«

3.1. Članak 31. Statuta Grada Dubrovnika (»Službeni glasnik grada Dubrovnika« broj 4/09., 6/10., 3/11., 14/12., 5/13. i 6/13. – pročišćeni tekst) do stupanja na snagu Statutarne odluke iz 2015. glasio je:

»Članak 31.

Gradsko vijeće predstavničko je tijelo građana Grada i tijelo lokalne samouprave koje u okviru svojih prava i dužnosti donosi akte i obavlja poslove u skladu s Ustavom, zakonom i Statutom.

Ako zakonom ili drugim propisom nije jasno određeno koje je tijelo ovlašteno za obavljanje poslova iz samoupravnoga djelokruga, za poslove i zadaće koje se odnose na uređivanje odnosa iz samoupravnoga djelokruga zaduženo je Gradsko vijeće, a za izvršne poslove i zadaće ovlašten je gradonačelnik.

Ako se na način propisan stavkom 2. ovoga članka ne može utvrditi ovlašteno tijelo, poslove i zadaće obavlja Gradsko vijeće.«

III. NAVODI PODNOSITELJICE ZAHTJEVA

4. Podnositeljica zahtjeva navela je, u bitnome, da je predstojnik Ureda državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji (u daljnjem tekstu: Ured državne uprave), provodeći nadzor zakonitosti akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u smislu članka 79. stavka 1. i članka 80. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst i 137/15. – ispr.; u daljnjem tekstu: ZoLPRS), donio odluku klasa: 040-01/15-01/42, ur. broj: 2117-01-15-5 od 7. kolovoza 2015., kojom se obustavlja od primjene članak 6. Statutarne odluke iz 2015.

Ministarstvo uprave, odlukom klasa: 023-05/15-01/60, ur. broj: 515-02-02-01/1-15-03 od 27. kolovoza 2015., ocijenilo je osnovanom navedenu odluku predstojnika Ureda državne uprave te je, u smislu članka 82.a stavka 2. ZoLPRS-a, predložilo Vladi Republike Hrvatske pokretanje postupka pred Ustavnim sudom.

Tijekom postupka nadzora zakonitosti Statutarne odluke iz 2015. ocijenjeno je da njezin članak 6., kojim se članku 31. Statuta Grada Dubrovnika dodaje stavak 4., nije u skladu s člankom 48. stavkom 1. točkom 6. ZoLPRS-a.

4.1. Članak 48. stavak 1. točka 6. ZoLPRS-a glasi:

»Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

(...)

6. imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba iz članka 35. stavka 1. točke 5. ovoga Zakona, osim ako posebnim zakonom nije drugačije određeno,

(...)«

Članak 35. stavak 1. točka 5. ZoLPRS-a glasi:

»Članak 35.

Predstavničko tijelo:

(...)

5. osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,

(...)«

4.2. Podnositeljica u zahtjevu ističe da je prema ZoLPRS-u – u sadržaju koji je na pravnoj snazi od 29. prosinca 2012. (Zakon o izmjenama i dopunama ZoLPRS-a, »Narodne novine« broj 144/12., kojim je izmijenjen odnosno dopunjen, među ostalim, članak 48. ZoLPRS-a) – predstavničko tijelo (općinsko vijeće, gradsko vijeće, županijska skupština) ovlašteno osnivati određene kategorije pravnih osoba (članak 35. stavak 1. točka 5. ZoLPRS-a) u ime jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave. Izvršno tijelo (općinski načelnik, gradonačelnik, župan) ovlašteno je imenovati predstavnike jedinice u tijelima tih pravnih osoba u ime osnivača, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Podnositeljica zahtjeva »posebni zakon« definira kao zakon koji uređuje pojedino upravno područje odnosno društvenu djelatnost koja ulazi u samoupravni djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Svoje stajalište o nesuglasnosti članka 6. Statutarne odluke iz 2015. sa ZoLPRS-om podnositeljica zahtjeva potkrepljuje primjerima nekoliko posebnih zakona (Zakon o predškolskom odgoju i obrazovanju, Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, Zakon o muzejima, Zakon o knjižnicama, Zakon o trgovačkim društvima), koji sadrže izričite odredbe o pojedinim slučajevima u kojima članove tijela određenih pravnih osoba odnosno ravnatelje imenuje osnivač, to jest predstavničko tijelo jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.

Podnositeljica zahtjeva naglašava da je sustavnim zakonom, kao što je ZoLPRS, počevši od 29. prosinca 2012., izričito propisano da ovlast imenovanja odnosno razrješenja predstavnika jedinice u tijelima pravnih osoba čiji je jedinica osnivač ima izvršno tijelo jedinice, ako posebnim zakonom nije propisano da tu ovlast ima predstavničko tijelo. Takvo zakonsko uređenje razgraničenja ovlasti predstavničkog i izvršnog tijela ne može se, kako ističe podnositeljica zahtjeva, mijenjati statutom ili drugim općim aktom pa se ni u konkretnom slučaju ne mogu odredbom statutarne, podzakonske pravne snage zakonom propisane ovlasti izvršnog tijela davati predstavničkom tijelu – Gradskom vijeću Grada Dubrovnika, a pri čemu je u ovome slučaju riječ o ovlastima koje i premašuju samu ovlast imenovanja odnosno razrješenja predstavnika Grada Dubrovnika u tijelima pravnih osoba čiji je osnivač Grad Dubrovnik.

Podnositeljica zahtjeva navodi da je tijekom postupka nadzora zakonitosti sporne Statutarne odluke iz 2015. zatraženo i dobiveno očitovanje predsjednika Gradskog vijeća Grada Dubrovnika, koji smatra da je u članku 6. Statutarne odluke iz 2015. riječ o uređivanju situacija u kojima »zakon nije jasno odredio koje tijelo će donijeti određeni akt« i da je »zakonodavac dao mogućnost jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave da same odrede koje tijelo osnivača će donositi određene akte«.

Podnositeljica zahtjeva navedeno stajalište smatra neprihvatljivim i ukazuje na koliziju nadležnosti do kakve može doći primjenom članka 6. Statutarne odluke iz 2015. (to jest novouvedenog stavka 4. članka 31. Statuta Grada Dubrovnika). Mogućnost kolizije nadležnosti predstavničkih i izvršnih tijela ilustrira primjerom primjene Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97., 47/99. i 35/08.). Ističe da je prema Zakonu o ustanovama osnivač (predstavničko tijelo) ovlašten pokrenuti upravni spor protiv rješenja nadležnog ministarstva kojim se utvrđuje da odluka, sporazum odnosno ugovor o osnivanju ustanove nije u skladu sa zakonom. Podnositeljica zahtjeva smatra da bi u takvoj situaciji, primjenom osporenog članka 6. Statutarne odluke iz 2015., Gradsko vijeće Grada Dubrovnika bilo ovlašteno pokrenuti upravni spor, iako je, naprotiv, člankom 42. stavkom 1. ZoLPRS-a izvršno tijelo – a ne predstavničko – ovlašteno zastupati općinu, grad, odnosno županiju, budući da je funkcija zastupanja izvorno, po samoj svojoj naravi ovlast izvršnog tijela (zastupanje i predstavljanje jedinice »prema van« – prema sudovima, trećim osobama, prema državnim i javnim tijelima).

Podnositeljica zahtjeva naglašava da je statut temeljni akt jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave kojim se uređuju ovlasti i način rada njezinih tijela, ali se te ovlasti i način rada statutom mogu urediti samo unutar zakonskog okvira i u skladu s ovlastima i nadležnostima predstavničkog odnosno izvršnog tijela kako su one utvrđene zakonom – posebnim, ukoliko takav za određeno pravno područje postoji, odnosno općim (ZoLPRS-om) u ostalim slučajevima.

Slijedom navedenoga, na temelju članka 35. alineje 4. Ustavnog zakona te članka 82.a stavka 3. ZoLPRS-a, podnositeljica zahtijeva da Ustavni sud utvrdi nesuglasnost članka 6. Statutarne odluke iz 2015. s člankom 48. u vezi s člankom 35. ZoLPRS-a (v. u točki 4.1. obrazloženja ove odluke), odnosno da osporenu statutarnu odredbu ukine.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Nakon razmatranja podnesenog zahtjeva, Ustavni sud ocijenio je potrebnim uvodno istaknuti da je, s gledišta ustavnosti i zakonitosti, utemeljeno stajalište podnositeljice prema kojem se ovlasti i način rada tijela jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave statutom mogu urediti samo unutar zakonskog okvira i u skladu s ovlastima i nadležnostima predstavničkog odnosno izvršnog tijela kako su one utvrđene zakonom – i to posebnim zakonom kada je njime posebice uređeno neko specifično pravno područje, odnosno općim zakonom (ZoLPRS-om) u ostalim slučajevima.

Imajući u vidu to načelno stajalište, primjetno je da se podnositeljica u jednom dijelu svojeg zahtjeva, argumentirajući svoje tvrdnje, poziva na primjer koji je s takvim stajalištem u opreci. Riječ je o primjeru primjene Zakona o ustanovama i spornog članka 6. Statutarne odluke iz 2015.

Polazeći od toga da pravilo o mjerodavnosti zakona (posebnog, supsidijarno općeg), na koje se poziva i sama podnositeljica zahtjeva, vrijedi i u spomenutom slučaju, Ustavni sud naglašava da je Zakon o ustanovama posebni zakon za pravno područje ustroja i djelovanja ustanova. Ako je njime propisano da je pokretanje određenih upravnih sporova ovlast osnivača ustanove (predstavničkog tijela jedinice lokalne odnosno područne /regionalne/ samouprave), onda, sukladno načelu supsidijariteta, ovlast pokretanja tih upravnih sporova doista i pripada predstavničkom, a ne izvršnom tijelu. Ta ovlast, dakle, pripada predstavničkom tijelu na temelju posebnog zakona – usprkos činjenici da prema općem zakonu – ZoLPRS-u – ovlast zastupanja pripada izvršnom tijelu. S obzirom na navedeno, u opisanoj situaciji članak 6. Statutarne odluke iz 2015. nije relevantan niti – kod postojanja mjerodavne zakonske odredbe – ima razloga za njegovu primjenu.

7. Opisani primjer i činjenica da sama podnositeljica zahtjeva s njime u vezi iznosi proturječne zaključke i stajališta ukazuje na realni i bitni pravni problem kojeg je potrebno razriješiti u ovom ustavnosudskom postupku – problem tumačenja i primjene općih principa na kojima se temelji hijerarhija pravnih propisa u pravnom poretku Republike Hrvatske, a koji proistječu iz ustavnog načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka (članak 3. Ustava), kao i iz ustavnog zahtjeva za ustavnošću zakona odnosno ustavnošću i zakonitošću drugih propisa (članak 5. Ustava).

S tim ciljem, Ustavni sud još jednom naglašava (v. i u točki 4.1. obrazloženja ove odluke) da su, prema članku 48. stavku 1. točki 6. ZoLPRS-a (na kojeg se poziva podnositeljica zahtjeva), općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ovlašteni imenovati i razrješavati predstavnike jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba (iz članka 35. stavka 1. točke 5. istog zakona) – osim ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.

Dakle, imenovanja i razrješenja predstavnika jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima pravnih osoba, prema ZoLPRS-u, kao općem zakonu, pripadaju u poslove i ovlasti izvršnih tijela. Posebnim zakonima, koji uređuju specifična pravna područja, obavljanje tih poslova odnosno ovlasti može biti uređeno i drugačije – pa i tako da spomenuta imenovanja i razrješenja obavlja predstavničko tijelo jedinice.

Ustavni sud podsjeća da je osporenom statutarnom odredbom propisano (v. u točki 3. obrazloženja ove odluke) da, u slučaju kada je zakonom ili drugim općim aktom određeno da poslove i ovlasti (među inim to se može odnositi i na imenovanja odnosno razrješenja predstavnika Grada Dubrovnika u tijelima pravnih osoba čiji je osnivač Grad Dubrovnik) obavlja osnivač, ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće Grada Dubrovnika.

Značenje osporenog članka 6. Statutarne odluke iz 2015. jest, pojednostavljeno, da osnivaču pravne osobe, Gradu Dubrovniku, a u njegovo ime predstavničkom tijelu – Gradskom vijeću Grada Dubrovnika, pripadaju ovlasti koje osnivaču pripadaju prema zakonu ili drugom općem aktu.

Iz navedenog proizlaze sljedeći zaključci:

7.1. U dijelu u kojem je osporenim člankom 6. Statutarne odluke iz 2015. propisano: »Ako je zakonom ... određeno da poslove i ovlasti obavlja osnivač, ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće Grada Dubrovnika«, prema ocjeni Ustavnog suda nema nesuglasnosti sa ZoLPRS-om na kakvu ukazuje podnositeljica zahtjeva.

Ovo stoga što je u sadržaj članka 48. stavka 1. točke 6. ZoLPRS-a ugrađeno načelo zakonske određenosti poslova i ovlasti tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Tom odredbom zakonske pravne snage utvrđeno je da jedna od mogućih ovlasti (konkretno, imenovanje i razrješenje predstavnika jedinice u tijelima pravnih osoba) na temelju tog zakona pripada, općenito, izvršnom tijelu jedinice, ali da može – također na temelju zakona (mjerodavnog posebnog zakona) – pripadati i drugom tijelu.

Isto načelo zakonske određenosti poslova i ovlasti tijela jedinice lokalne samouprave izražava, u svojem prethodno citiranom dijelu, članak 6. Statutarne odluke iz 2015. (a odnosi se, konkretno, na ovlasti predstavničkog tijela Grada Dubrovnika u svojstvu osnivača pravne osobe).

Riječ je, dakle, o komplementarnim odredbama, pri čemu je citirani dio članka 6. Statutarne odluke iz 2015. svojevrsna izvedenica članka 48. stavka 1. točke 6. ZoLPRS-a a, u najširem smislu, značenje obiju odredaba, zakonske i podzakonske (statutarne), jest da zakon – posebni, a supsidijarno opći – jest taj koji određuje da pojedini poslovi i ovlasti pripadaju određenom tijelu jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

Sukladno tome, proizlazi zaključak da je osporena statutarna odredba u ovdje razmatranom dijelu (»Ako je zakonom ... određeno da poslove i ovlasti obavlja osnivač, ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće Grada Dubrovnika«), de facto, suvišna. Njezin se sadržaj supstancijalno svodi na reproduciranje načela »određenosti zakonom«, koje proizlazi iz ustavnog načela vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka (članak 3. Ustava) odnosno iz ustavnog zahtjeva za ustavnošću zakona odnosno ustavnošću i zakonitošću drugih propisa (članak 5. Ustava), a koje načelo čini i pravni supstrat članka 48. stavka 1. točke 6. ZoLPRS-a.

Međutim, činjenica da je neki propis suvišan – kao u konkretnom slučaju, u kojem članak 6. Statutarne odluke iz 2015. jednim svojim dijelom samo reproducira sadržaj zakona – ne znači, sama po sebi, da je taj propis u nesuglasnosti s Ustavom odnosno zakonom.

7.2. Za razliku od navedenog, prema ocjeni Ustavnog suda, osporeni članak 6. Statutarne odluke iz 2015., u dijelu u kojem glasi: »ili drugim općim aktom«, jest u nesuglasnosti s odredbama ZoLPRS-a. Time je osporeni članak 6. Statutarne odluke iz 2015., u citiranom dijelu, u nesuglasnosti i s člankom 3. odnosno s člankom 5. Ustava.

Kako je već istaknuto, nadležnosti, poslovi i ovlasti pojedinih tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave propisuju se zakonom, a svrha pravnih akata podzakonske pravne snage (među njima i statuta općine, grada ili županije) nije i ne može biti mijenjanje zakonskog uređenja, već je njihova svrha podrobnija razrada zakonskih odredaba – kako to proizlazi i iz članaka 1. i 8. ZoLPRS-a, koji glase:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuju jedinice lokalne samouprave i jedinice područne (regionalne) samouprave, njihov djelokrug i ustrojstvo, način rada njihovih tijela, nadzor nad njihovim aktima i radom te druga pitanja od značenja za njihov rad.«

»Članak 8.

Općina, grad i županija imaju statut.

Statutom se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza.«

Stoga ne može »drugim općim aktom« (propisom podzakonske pravne snage) biti određeno da »poslove i ovlasti obavlja osnivač« i da u tom slučaju »ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće« – kako je to propisano u ovdje razmatranom dijelu članka 6. Statutarne odluke iz 2015. Nadležnosti, poslovi i ovlasti pojedinih tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave mogu biti određeni samo zakonom i statutom u skladu sa zakonom.

Statutarna odredba koja glasi: »Ako je ... drugim općim aktom određeno da poslove i ovlasti obavlja osnivač, ovlasti osnivača ima Gradsko vijeće Grada Dubrovnika« jasno upućuje na ustavnopravno i zakonski neprihvatljivu mogućnost da konkretna jedinica lokalne samouprave općim aktom »autonomno« normativno uređuje nadležnost, poslove i ovlasti svojih tijela.

Kako je već istaknuto, s gledišta članaka 3. i 5. Ustava, kao i s gledišta ZoLPRS-a i drugih zakona koji uređuju pitanja nadležnosti, poslova i ovlasti pojedinih tijela jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, nedopustivo je aktom podzakonske pravne snage uređivati ovlasti i način rada tih tijela neovisno o zakonskom okviru odnosno neovisno o nadležnostima i ovlastima predstavničkih i izvršnih tijela kako su one zakonom (posebnim ili općim) utvrđene.

8. Slijedom navedenog, Ustavni je sud zahtjev podnositeljice ocijenio djelomično osnovanim te je, primjenom članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donio odluku kao u točki I. izreke.

9. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3569/2015
 Zagreb, 7. ožujka 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.