### NN 49/2022 (25.4.2022.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6267/2021 i dr. od 12. travnja 2022. i poseban dodatak te dva izdvojena mišljenje sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

627

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 12. travnja 2022. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom točke III. stavka 1. podstavaka 1., 2., 3., 4., 5., 7., 8., 10., 12., 13., 15., 16. i 22. i točki IV., V., VI. i VIII. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 119/21., 129/21., 138/21., 142/21., 145/21., 4/22., 13/22. i 24/22.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja donio je 5. studenoga 2021. Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer) na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18. i 47/20.; u daljnjem tekstu: ZZP) u vezi s člankom 18. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 47/20.; u daljnjem tekstu: ZIDZZP) i u vezi s člankom 5. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 134/20.), članka 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite (»Narodne novine« broj 82/15., 118/18., 31/20. i 20/21.; u daljnjem tekstu: ZSCZ), članka 9.a Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 85/15., 121/16., 99/18., 25/19., 98/19., 32/20. i 42/20.) i članka 57.a Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19. i 23/20.).

Odluka je objavljena u »Narodnim novinama« broj 119/21., a stupila je na snagu 6. studenoga 2021.

Kad se u ovom rješenju Ustavni sud poziva na Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 119/21.) koristi se nazivom Odluka/21.

1.1. Nakon toga Stožer je donio sljedeće odluke o izmjenama i dopunama:

– 30. studenoga 2021. Odluku o izmjeni Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 129/21.)

– 15. prosinca 2021. Odluku o izmjenama Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 138/21.)

– 23. prosinca 2021. Odluku o dopuni Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 142/21.)

– 29. prosinca 2021. Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 145/21.)

– 8. siječnja 2022. Odluku o izmjenama i dopuni Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 4/22.)

– 31. siječnja 2022. Odluku o izmjeni Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 13/22.)

– 28. veljače 2022. Odluku o izmjenama Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 24/22.).

Kad se u ovom rješenju Ustavni sud poziva na Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja sa svim navedenim izmjenama i dopunama koristi se nazivom Odluka/22.

1.2. Ustavni sud utvrđuje da je Odluka/22 prestala važiti 18. ožujka 2022., stupanjem na snagu Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 35/22.; u daljnjem tekstu: nova Odluka).

2. Počevši od 11. studenoga 2021. pa do dana donošenja ovog rješenja Ustavni sud zaprimio je 114 prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom točke III. stavka 1. alineja 1., 2., 3., 4., 5., 7., 8., 10., 12., 13., 15., 16., 17. i 19. i točaka IV., V., VI. i VIII. Odluke/21. Svi prijedlozi istovjetnog su sadržaja i istog oblika.

Podaci o predlagateljima sadržani su u posebnom dodatku ovog rješenja, koji se smatra njegovim sastavnim dijelom.

Dan objave u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske, ovog rješenja zajedno s posebnim dodatkom smatra se danom dostave svakom pojedinom predlagatelju navedenom u dodatku.

3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) prijedlog prvog predlagatelja dostavljen je na očitovanje Vladi Republike Hrvatske. Traženo očitovanje dostavljeno je Ustavnom sudu 10. prosinca 2021. (akt klasa: 022-03/21-39/16, ur.broj: 50301-04/12-21-6 od 10. prosinca 2021.).

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Odluka/21 glasi:

I.

S obzirom na epidemiološku situaciju i mogući prijenos bolesti COVID-19 sve osobe na području Republike Hrvatske obvezne su pridržavati se stroge mjere fizičkog distanciranja, svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te nužnih epidemioloških mjera propisanih ovom Odlukom.

II.

Stroga mjera fizičkog distanciranja nalaže izbjegavanje bliskog osobnog kontakta u razmaku od najmanje 2 metra u zatvorenom prostoru i 1,5 metar na otvorenom prostoru.

Ako nije moguće održavanje fizičke distance od najmanje 2 metra u zatvorenom prostoru i najmanje 1,5 metar na otvorenom prostoru obvezno je korištenje maski za lice ili medicinskih maski.

III.

Nužne epidemiološke mjere koje se nalažu ovom Odlukom su:

– zabrana održavanja svih javnih događanja i okupljanja na otvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 100 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluju samo osobe s EU digitalnom COVID potvrdom, a za isto je nadležni stožer civilne zaštite jedinice lokalne samouprave dao suglasnost

– zabrana održavanja svih javnih događanja i okupljanja u zatvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 50 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluju samo osobe s EU digitalnom COVID potvrdom, koriste se medicinske maske ili maske za lice i održava propisani fizički razmak, a za isto je nadležni stožer civilne zaštite jedinice lokalne samouprave dao suglasnost

– javna događanja te okupljanja i svečanosti svih vrsta, izuzev kino projekcija koje su započele najkasnije do 23,00 sata te svadbenih svečanosti na kojima svi prisutni posjeduju EU digitalne COVID potvrde, mogu trajati najdulje do 24,00 sata

– na pogrebima, posljednjim ispraćajima i polaganjima urni sućut ožalošćenima se ne smije izražavati bliskim kontaktom, a uprave groblja obvezne su nadzirati pridržavanje protuepidemijskih mjera

– ograničenje radnog vremena za pekarnice i trgovine kruhom i pekarskim proizvodima do 24,00 sata

– zabrana prodaje alkoholnih pića u vremenu od 24,00 sata do 6,00 sati

– ograničavanje rada ugostiteljskih objekata i obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava koja pružaju ugostiteljske usluge na način da hranu, piće, napitke i slastice mogu usluživati isključivo gostima koji sjede za stolovima, uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a radno vrijeme može se odrediti u trajanju od 6,00 do 24,00 sata

– održavanje privatnih svečanosti i okupljanja svih vrsta (uključujući i svadbene svečanosti) u ugostiteljskim i drugim objektima dopušteno je uz pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera, ako na svečanosti nije prisutno više od 30 osoba

– radno vrijeme casina, automat klubova i uplatnih mjesta za klađenje može se odrediti u trajanju od 8,00 do 24,00 sata

– strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera u teretanama i fitness centrima

– strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera prilikom održavanja radionica, dječjih igraonica i pružanja zabavnih i rekreacijskih usluga u zatvorenima prostorima (rođendaonice, zabavni i obiteljski parkovi i sl.)

– održavanje amaterskih kulturno umjetničkih izvedbi, programa i manifestacija dopušteno je uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, s time da je za održavanje izvedbi, programa i manifestacija u zatvorenim prostorima uvjet da svi prisutni (izvođači, gledatelji i dr.) posjeduju EU digitalne COVID potvrde

– održavanje sajmova i drugih oblika gospodarskih i turističkih događanja ili priredbi gdje se prodaju, izlažu ili prikazuju proizvodi u zatvorenim prostorima dopušteno je samo uz pridržavanje preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i ako organizator osigura da u prostore u kojima se održavaju mogu ulaziti samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu (izlagači, posjetitelji, tehničko osoblje itd.)

– obvezno korištenje maski za lice ili medicinskih maski na sajmovima i drugim oblicima gospodarskih događanja ili priredbama gdje se prodaju, izlažu ili prikazuju proizvodi na otvorenim prostorima

– konferencije i kongresi mogu se održavati samo ako svi prisutni posjeduju EU digitalne COVID potvrde i uz korištenje medicinskih maski ili maski za lice te pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a osobito održavanja fizičke distance

– sportska natjecanja i treninzi mogu se održavati samo bez gledatelja i uz strogo pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a organizatori su obvezni osigurati da se svi sportaši i nužno tehničko osoblje koje je prisutno pridržavaju propisanih epidemioloških mjera

– škole stranih jezika obvezne su svoju djelatnost obavljati uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera

– auto škole teorijski dio mogu održavati samo online ili na drugi način za održavanje kontakata na daljinu, satovi vožnje mogu trajati najviše 45 minuta uz obvezno mjerenje tjelesne temperature prije ulaska u automobil, pauza između dva kandidata mora biti minimalno 10 minuta za prozračivanje i dezinfekciju automobila te se mora voditi evidencija svih polaznika na satovima vožnje

– preporuka da se vjerski obredi kad god je to moguće prenose putem radio, tv programa ili na drugi način koji će omogućiti vjernicima da prisustvuju vjerskom obredu bez dolaska u vjerske objekte

– preporuka jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave da ne organiziraju i ne omogućavaju javna događanja i okupljanja većeg broja osoba, osim ako će na javnom događanju ili okupljanju sudjelovati samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizatori javnih događanja i okupljanja na kojima će biti prisutne samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu obvezni su, najkasnije 7 dana prije održavanja, obavijest o namjeri organizacije takvog okupljanja, s naznakom mjesta i vremena održavanja te očekivanog broja prisutnih osoba, dostaviti stožeru jedinice lokalne samouprave na čijem području će se takvo javno događanje, odnosno okupljanje održati, te zatražiti prethodnu suglasnost za održavanje.

Nadležni stožer civilne zaštite obvezan je na zahtjev za izdavanje prethodne suglasnosti odgovoriti u roku od 3 dana od njegovog zaprimanja.

Prethodna suglasnost iz stavka 2. ove točke može se dati samo za javna događanja i okupljanja na kojima će svi sudionici posjedovati EU digitalnu COVID potvrdu.

Ugostiteljski objekti dostavu, odnosno isporuku hrane, pića, napitaka i slastica mogu vršiti uz pridržavanje svih protuepidemijskih mjera na jedan od sljedećih načina:

– osobnim preuzimanjem pred ulazom u ugostiteljski objekt bez ulaska u isti

– dostavom iz ugostiteljskog objekta vlastitim dostavnim vozilom

– dostavom iz ugostiteljskog objekta temeljem ugovora o poslovnoj suradnji sklopljenim između ugostitelja i treće osobe (pravne ili fizičke-obrtnici), koji su registrirani i upisani u Upisnik subjekata u poslovanju s hranom

– takozvanim ‘drive in’ načinom.

IV.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 1. ove Odluke na javnom događanju ili okupljanju na otvorenom prostoru može biti više od 100 osoba, ako to odobri Hrvatski zavod za javno zdravstvo.

Organizatori su obvezni, uz zahtjev za održavanjem javnog događanja ili okupljanja iz stavka 1. ove točke, Hrvatskom zavodu za javno zdravstvo dostaviti i prijedlog epidemiološkog okvira za održavanje takvog javnog događanja ili okupljanja.

Javno događanje ili okupljanje iz ove točke ne smije se održati ako ga Hrvatski zavod za javno zdravstvo ne odobri i ne potvrdi epidemiološki okvir.

Organizator odobrenog javnog događanja ili okupljanja obvezan je osigurati održavanje javnog događanja ili okupljanja sukladno epidemiološkom okviru kojeg je odobrio ili korigirao Hrvatski zavod za javno zdravstvo.

V.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 8. ove Odluke dopušteno je održavanje svadbenih svečanosti s više od 30 osoba, uz obveznu dostavu obavijesti o održavanju svadbene svečanosti u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite putem elektroničke pošte županijskih centara 112 popis kojih je sadržan u Prilogu 1 ove Odluke i njezin je sastavni dio, najkasnije 3 dana prije održavanja te pridržavanje posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i ako sve osobe koje će biti prisutne na svadbenoj svečanosti posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizator svadbene svečanosti obvezan je, prije ulaska u prostor gdje se svadbena svečanost održava, provjeriti posjeduju li sve osobe koje će biti prisutne na svadbenoj svečanosti EU digitalnu COVID potvrdu.

Za održavanje svadbenih svečanosti sukladno ovoj točki nije potrebno ishoditi prethodnu suglasnost nadležnog stožera civilne zaštite, a moraju završiti do 2.00 sata.

VI.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 16. ove Odluke sportska natjecanja se mogu organizirati uz prisustvo gledatelja, ako svi gledatelji i tehničko i organizacijsko osoblje koje je prisutno na natjecanju posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu, a ako se natjecanje održava u zatvorenom prostoru obvezno je i korištenje medicinskim maski ili maski za lice.

Organizatori natjecanja iz stavka 1. ove točke obvezni su obavijest o održavanju natjecanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne dostaviti nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, putem elektroničke pošte županijskih centara 112, najkasnije 3 dana prije održavanja natjecanja.

Ispunjavanje uvjeta iz stavka 1. ove točke obvezan je kontrolirati organizator natjecanja.

VII.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 18. ove Odluke auto škole mogu teorijski dio i satove vožnje održavati bez ograničenja, ako polaznici, predavači i instruktori posjeduju EU digitalne COVID potvrde.

VIII.

Protuepidemijska mjera iz točke III. stavka 1. podstavka 2. ne odnosi se na:

– profesionalne umjetničke izvedbe i programe na kojima se može prisustvovati samo uz predočenje ulaznice, a za sve posjetitelje su osigurana sjedeća mjesta

– kino projekcije

– izložbe u muzejskim, galerijskim i ostalim izložbenim prostorima

– održavanje vjerskih obreda

– sjednice predstavničkih tijela.

Na okupljanjima iz stavka 1. ove točke broj prisutnih osoba se ograničava s obzirom na veličinu prostora, na način da za svaku prisutnu osobu mora biti osigurano najmanje 4 m˛ neto povrđine, uz strogo pridrţavanje svih propisanih epidemiolođkih mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i obvezu da na ulazu u objekt u kojem se okupljanje održava bude jasno istaknuta obavijest o najvećem mogućem broju osoba koje istovremeno mogu biti prisutne u objektu.

Organizatori okupljanja iz stavka 1. ove točke obvezni su osigurati da se prostori u kojima se okupljanja održavaju redovito provjetravaju, da na okupljanju ne bude prisutno više osoba od dopuštenog broja i da se svi prisutni pridržavaju svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo.

Odredbe stavka 2. i 3. ove točke ne odnose se na okupljanja iz stavka 1. podstavaka 1., 2. i 3. ove točke ako na okupljanju sudjeluju samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizatori okupljanja iz stavka 4. ove točke obvezni su nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, najkasnije 3 dana prije održavanja okupljanja, putem elektroničke pošte županijskih centara 112 dostaviti obavijest o održavanju okupljanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne.

Ispunjavanje uvjeta iz stavka 4. ove točke obvezan je kontrolirati organizator okupljanja.

IX.

Djeca mlađa od dvanaest godina koja na okupljanja ili svečanosti na kojima mogu biti prisutne samo osobe koje posjeduju EU digitalne COVID potvrde dolaze s roditeljima/skrbnicima koji posjeduju EU digitalne COVID potvrde izuzeta su od obveze posjedovanja EU digitalne COVID potvrde.

X.

Poslodavci su obvezni:

– zabraniti dolazak na radna mjesta radnicima koji imaju povišenu tjelesnu temperaturu i smetnje s dišnim organima, a posebno suhi kašalj i kratki dah

– smanjiti fizički kontakt između zaposlenika, kad god je to moguće

– uvesti klizno radno vrijeme, gdje je to moguće

– organizirati rad u smjenama, odnosno skupinama, gdje je to moguće

– smanjiti broj fizičkih sastanaka na najmanju moguću mjeru

– redovito provjetravati prostore u kojima radnici borave i zadržavaju se.

XI.

Svim stožerima civilne zaštite jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave daje se uputa da provode kontinuirani pojačani nadzor pridržavanja propisanih epidemioloških mjera propisanih ovom Odlukom, a osobito nužnih epidemioloških mjera koje se odnose na zabranu i način održavanja javnih događanja i okupljanja te ograničenja rada ugostiteljskih objekata i obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava koja pružaju ugostiteljske usluge.

Svim stožerima civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave daje se uputa da daju prethodnu suglasnost za održavanje svih javnih događanja i okupljanja sa više od 100 osoba na jednom mjestu sukladno ovoj Odluci.

XII.

Kontrolu provedbe ove Odluke provodit će službenici Ravnateljstva civilne zaštite, inspektori Državnog inspektorata, policijski službenici i civilna zaštita.

XIII.

Posebnim odlukama za područja pojedinih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ne mogu se propisivati blaže epidemiološke mjere od mjera propisanih ovom Odlukom.

Za profesionalne umjetničke izvedbe i programe, kino projekcije te izložbe u muzejskim, galerijskim i ostalim izložbenim prostorima ne mogu se propisivati strože epidemiološke mjere od mjera propisanih ovom Odlukom.

XIV.

Nužne epidemiološke mjere iz ove Odluke određuju se u trajanju do 30. studenoga 2021.

XV.

Danom stupanja na snagu ove Odluke prestaje važiti Odluka o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’ broj 95/21, 100/21, 106/21, 112/21 i 117/21).

XVI.

Ova Odluka objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 6. studenoga 2021.«

4.1. Ustavni sud je za potrebe ovog predmeta izradio redakcijski pročišćeni tekst Odluke/22. On glasi:

I.

S obzirom na epidemiološku situaciju i mogući prijenos bolesti COVID-19 sve osobe na području Republike Hrvatske obvezne su pridržavati se stroge mjere fizičkog distanciranja, svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te nužnih epidemioloških mjera propisanih ovom Odlukom.

II.

Stroga mjera fizičkog distanciranja nalaže izbjegavanje bliskog osobnog kontakta u razmaku od najmanje 2 metra u zatvorenom prostoru i 1,5 metar na otvorenom prostoru.

Ako nije moguće održavanje fizičke distance od najmanje 2 metra u zatvorenom prostoru i najmanje 1,5 metar na otvorenom prostoru obvezno je korištenje maski za lice ili medicinskih maski.

III.

Nužne epidemiološke mjere iz točke I. ove Odluke su:

– zabrana održavanja svih javnih događaja i okupljanja na otvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 100 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluje najviše 200 osoba s EU digitalnim COVID potvrdama

– zabrana održavanja svih javnih događanja i okupljanja u zatvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 50 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluje najviše 100 osoba s EU digitalnim COVID potvrdama

– javna događanja te okupljanja i svečanosti svih vrsta, izuzev kino projekcija koje su započele najkasnije do 23,00 sata te svadbenih svečanosti na kojima svi prisutni posjeduju EU digitalne COVID potvrde, mogu trajati najdulje do 24,00 sata

– na pogrebima, posljednjim ispraćajima i polaganjima urni obvezno je nošenje zaštitnih maski ili maski za lice, sućut ožalošćenima se ne smije izražavati bliskim kontaktom, a uprave groblja obvezne su nadzirati pridržavanje protuepidemijskih mjera

– ograničenje radnog vremena za pekarnice i trgovine kruhom i pekarskim proizvodima do 24.00 sata

– zabrana prodaje alkoholnih pića u vremenu od 24.00 do 06.00 sati

– ograničavanje rada ugostiteljskih objekata i obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava koja pružaju ugostiteljske usluge na način da hranu, piće, napitke i slastice mogu usluživati isključivo gostima koji sjede za stolovima, uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (ograničenje broja gostiju koji istovremeno smiju biti u objektu, održavanje fizičkog razmaka od najmanje 1,5 metra između pojedinih skupina gostiju, korištenje medicinskih maski ili maski za lice dok se ne sjedi za stolom i konzumira jelo, piće ili napitci, prozračivanje, čišćenje i dezinficiranje prostora, i dr.), a radno vrijeme može se odrediti u trajanju od 06:00 do 24:00 sata

– održavanje privatnih svečanosti i okupljanja svih vrsta (uključujući i svadbene svečanosti) u ugostiteljskim i drugim objektima dopušteno je uz pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera ako na svečanosti nije prisutno više od 20 osoba, a ako na privatnoj svečanosti svi prisutni posjeduju EU digitalne COVID potvrde, onda na takvoj svečanosti može biti prisutno do 50 osoba, s iznimkom svadbenih svečanosti koje se uređuju u točki V. ove Odluke

– radno vrijeme casina, automat klubova i uplatnih mjesta za klađenje može se odrediti u trajanju od 08:00 do 24:00 sata

– strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera u teretanama i fitness centrima

– strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera prilikom održavanja radionica, dječjih igraonica i pružanja zabavnih i rekreacijskih usluga u zatvorenima prostorima (rođendaonice, zabavni i obiteljski parkovi i sl.)

– održavanje amaterskih kulturno-umjetničkih izvedbi, programa i manifestacija dopušteno je uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, s time da je za održavanje izvedbi, programa i manifestacija u zatvorenim prostorima uvjet da svi prisutni (izvođači, gledatelji i dr.) posjeduju EU digitalne COVID potvrde

– održavanje sajmova i drugih oblika gospodarskih i turističkih događanja ili priredbi gdje se prodaju, izlažu ili prikazuju proizvodi u zatvorenim prostorima dopušteno je samo uz pridržavanje preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i ako organizator osigura da u prostore u kojima se održavaju mogu ulaziti samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu (izlagači, posjetitelji, tehničko osoblje itd.)

– obvezno korištenje maski za lice ili medicinskih maski na sajmovima i drugim oblicima gospodarskih događanja ili priredbama gdje se prodaju, izlažu ili prikazuju proizvodi na otvorenim prostorima

– konferencije i kongresi mogu se održavati samo ako svi prisutni posjeduju EU digitalne COVID potvrde i uz korištenje medicinskih maski ili maski za lice te pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a osobito održavanja fizičke distance

– sportska natjecanja i treninzi mogu se održavati samo bez gledatelja i uz strogo pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a organizatori su obvezni osigurati da se svi sportaši i nužno tehničko osoblje koje je prisutno pridržavaju propisanih epidemioloških mjera

– škole stranih jezika obvezne su svoju djelatnost obavljati uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera

– auto škole teorijski dio mogu održavati samo online ili na drugi način za održavanje kontakata na daljinu, satovi vožnje mogu trajati najviše 45 minuta uz obvezno mjerenje tjelesne temperature prije ulaska u automobil, pauza između dva kandidata mora biti minimalno 10 minuta za prozračivanje i dezinfekciju automobila te se mora voditi evidencija svih polaznika na satovima vožnje

– obvezno korištenje medicinskih maski ili maski za lice na umjetničkim izvedbama i programima (osim za izvoditelje) koji se održavaju u zatvorenim prostorima

– obvezno korištenje medicinskih maski ili maski za lice na kino projekcijama i izložbama u muzejskim, galerijskim i ostalim izložbenim prostorima u zatvorenom

– obvezno korištenje medicinskih maski ili maski za lice na sjednicama predstavničkih tijela

– preporuka da se vjerski obredi kad god je to moguće prenose putem radijskih i televizijskih programa ili na drugi način koji će omogućiti vjernicima da prisustvuju vjerskom obredu bez dolaska u vjerske objekte, a ako se vjerski obredi održavaju uz prisustvo vjernika, vjernici su obvezni nositi zaštitne maske ili maske za lice

– preporuka jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave da ne organiziraju i ne omogućavaju javna događanja i okupljanja većeg broja osoba, osim ako će na javnom događanju ili okupljanju sudjelovati samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizatori javnih događanja i okupljanja na kojima će biti prisutne samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu obvezni su, najkasnije sedam (7) dana prije održavanja, obavijest o namjeri organizacije takvog okupljanja, s naznakom mjesta i vremena održavanja te očekivanog broja prisutnih osoba, dostaviti stožeru jedinice lokalne samouprave na čijem području će se takvo javno događanje, odnosno okupljanje održati.

Ugostiteljski objekti dostavu, odnosno isporuku hrane, pića, napitaka i slastica mogu obavljati uz pridržavanje svih protuepidemijskih mjera na jedan od sljedećih načina:

‒ osobnim preuzimanjem pred ulazom u ugostiteljski objekt bez ulaska u njega

‒ dostavom iz ugostiteljskog objekta vlastitim dostavnim vozilom

‒ dostavom iz ugostiteljskog objekta na temelju ugovora o poslovnoj suradnji sklopljenim između ugostitelja i treće osobe (pravne osobe ili fizičke osobe – obrtnika), koji su registrirani i upisani u Upisnik subjekata u poslovanju s hranom

‒ takozvanim ‘drive in’ načinom.

IV.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 1. ove Odluke na javnom događanju ili okupljanju na otvorenom prostoru može biti više od 100 osoba, ako to odobri županijski zavod za javno zdravstvo na čijem području se okupljanje održava.

Organizatori su obvezni, uz zahtjev za održavanjem javnog događanja ili okupljanja iz stavka 1. ove točke, županijskom zavodu za javno zdravstvo dostaviti i prijedlog epidemiološkog okvira za održavanje takvog javnog događanja ili okupljanja.

Javno događanje ili okupljanje iz ove točke ne smije se održati ako ga županijski zavod za javno zdravstvo ne odobri i ne potvrdi epidemiološki okvir.

Organizator odobrenog javnog događanja ili okupljanja obvezan je osigurati održavanje javnog događanja ili okupljanja sukladno epidemiološkom okviru kojeg je odobrio ili korigirao županijski zavod za javno zdravstvo.

V.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 8. ove Odluke dopušteno je održavanje svadbenih svečanosti s više od 20 osoba, uz obveznu dostavu obavijesti o održavanju svadbene svečanosti u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite putem elektroničke pošte županijskih centara 112 popis kojih je sadržan u Prilogu 1 ove Odluke i njezin je sastavni dio, najkasnije 3 dana prije održavanja te pridržavanje posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i ako sve osobe koje će biti prisutne na svadbenoj svečanosti posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizator svadbene svečanosti obvezan je, prije ulaska u prostor gdje se svadbena svečanost održava, provjeriti posjeduju li sve osobe koje će biti prisutne na svadbenoj svečanosti EU digitalnu COVID potvrdu.

Za održavanje svadbenih svečanosti sukladno ovoj točki nije potrebno ishoditi prethodnu suglasnost nadležnog stožera civilne zaštite, a moraju završiti do 2.00 sata.

VI.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 16. ove Odluke sportska natjecanja smiju se organizirati uz ograničeni broj gledatelja, ako svi gledatelji te tehničko i organizacijsko osoblje koje je prisutno na natjecanju posjeduju EU digitalne COVID potvrde, a ako se natjecanje održava u zatvorenom prostoru obvezno je i korištenje medicinskih maski ili maski za lice.

Broj gledatelja te tehničkog i organizacijskog osoblja koji mogu biti prisutni na sportskom natjecanju u zatvorenom prostoru ovisi o kapacitetu tribina.

Za natjecanja koja se održavaju u zatvorenim prostorima na svakoj tribini može biti popunjeno najviše 50% kapaciteta tribine.

Organizatori natjecanja iz stavka 1. ove točke obvezni su obavijest o održavanju natjecanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne dostaviti nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, putem elektroničke pošte županijskih centara 112, najkasnije tri (3) dana prije održavanja natjecanja.

Ispunjavanje uvjeta iz stavka 1. ove točke obvezan je kontrolirati organizator natjecanja.

VII.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 18. ove Odluke auto škole mogu teorijski dio i satove vožnje održavati bez ograničenja, ako polaznici, predavači i instruktori posjeduju EU digitalne COVID potvrde.

VII.a

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 3. ove Odluke javna događanja te okupljanja i svečanosti svih vrsta koja započnu 24. prosinca 2021. mogu trajati najdulje do 02,00 sata 25. prosinca 2021., a javna događanja te okupljanja i svečanosti svih vrsta koja započnu 31. prosinca 2021. mogu trajati najdulje do 02,00 sata 1. siječnja 2022.

Iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 7. ove Odluke ugostiteljskim objektima i obiteljskim poljoprivrednim gospodarstvima koja pružaju ugostiteljske usluge, radno vrijeme 24. i 31. prosinca 2021. može se odrediti u trajanju od 06,00 do 02,00 sljedećeg dana.

VIII.

Protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavaka 1. i 2. ne odnosi se na:

– profesionalne umjetničke izvedbe i programe na kojima se može prisustvovati samo uz predočenje ulaznice, a za sve posjetitelje su osigurana sjedeća mjesta

– kino projekcije

– izložbe u muzejskim, galerijskim i ostalim izložbenim prostorima

– održavanje vjerskih obreda

– sjednice predstavničkih tijela.

Na okupljanjima iz stavka 1. ove točke broj prisutnih osoba se ograničava s obzirom na veličinu prostora, na način da za svaku prisutnu osobu mora biti osigurano najmanje 4 m˛ neto povrđine, uz strogo pridrţavanje svih propisanih epidemiolođkih mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i obvezu da na ulazu u objekt u kojem se okupljanje održava bude jasno istaknuta obavijest o najvećem mogućem broju osoba koje istovremeno mogu biti prisutne u objektu.

Organizatori okupljanja iz stavka 1. ove točke obvezni su osigurati da se prostori u kojima se okupljanja održavaju redovito provjetravaju, da na okupljanju ne bude prisutno više osoba od dopuštenog broja i da se svi prisutni pridržavaju svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo.

Odredbe stavka 2. i 3. ove točke ne odnose se na okupljanja iz stavka 1. podstavaka 1., 2. i 3. ove točke ako na okupljanju sudjeluju samo osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu.

Organizatori okupljanja iz stavka 4. ove točke obvezni su nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, najkasnije 3 dana prije održavanja okupljanja, putem elektroničke pošte županijskih centara 112 dostaviti obavijest o održavanju okupljanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne.

Ispunjavanje uvjeta iz stavka 4. ove točke obvezan je kontrolirati organizator okupljanja.

IX.

Djeca mlađa od dvanaest godina koja na okupljanja ili svečanosti na kojima mogu biti prisutne samo osobe koje posjeduju EU digitalne COVID potvrde dolaze s roditeljima/skrbnicima koji posjeduju EU digitalne COVID potvrde izuzeta su od obveze posjedovanja EU digitalne COVID potvrde.

X.

Poslodavci su obvezni:

– zabraniti dolazak na radna mjesta radnicima koji imaju povišenu tjelesnu temperaturu i smetnje s dišnim organima, a posebno suhi kašalj i kratki dah

– smanjiti fizički kontakt između zaposlenika, kad god je to moguće

– uvesti klizno radno vrijeme, gdje je to moguće

– organizirati rad u smjenama, odnosno skupinama, gdje je to moguće

– smanjiti broj fizičkih sastanaka na najmanju moguću mjeru

– redovito provjetravati prostore u kojima radnici borave i zadržavaju se.

‒ organizirati rad od kuće kad god je to moguće.

XI.

Svim stožerima civilne zaštite jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave daje se uputa da provode kontinuirani pojačani nadzor pridržavanja propisanih epidemioloških mjera propisanih ovom Odlukom, a osobito nužnih epidemioloških mjera koje se odnose na zabranu i način održavanja javnih događanja i okupljanja te ograničenja rada ugostiteljskih objekata i obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava koja pružaju ugostiteljske usluge.

Svim stožerima civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave daje se uputa da prethodnu suglasnost za održavanje javnih događanja i okupljanja, u okviru ovlasti danih ovom Odlukom, izdaju sukladno odredbama ove Odluke.

XII.

Kontrolu provedbe ove Odluke provodit će službenici Ravnateljstva civilne zaštite, inspektori Državnog inspektorata, policijski službenici i civilna zaštita.

XIII.

Posebnim odlukama za područja pojedinih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ne mogu se propisivati blaže epidemiološke mjere od mjera propisanih ovom Odlukom.

Za profesionalne umjetničke izvedbe i programe, kino projekcije te izložbe u muzejskim, galerijskim i ostalim izložbenim prostorima ne mogu se propisivati strože epidemiološke mjere od mjera propisanih ovom Odlukom.

XIV.

Nužne epidemiološke mjere iz ove Odluke određuju se u trajanju do 31. ožujka 2022.

XIV.a

U slučaju bitno izmijenjenih okolnosti ova Odluka može se mijenjati i dopunjavati i prije isteka roka do kojeg su određene nužne epidemiološke mjere.

XV.

Danom stupanja na snagu ove Odluke prestaje važiti Odluka o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’ broj 95/21., 100/21., 106/21., 112/21. i 117/21.).

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelji smatraju da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 14. i 16. Ustava, te s člankom 47. ZZP-a i člankom 22.a ZSCZ-a. Smatraju da Stožer »očigledno nije proveo test razmjernosti i nije poštovao načela jednakosti pred svim državnim aktima«. Ističu da nisu ispunjeni osnovni uvjeti koji trebaju biti ispunjeni pri provedbi takvog testa (u svim citatima predlagateljevih navoda izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»zakonska određenost – koje tijelo i pod kojim točno i precizno propisanim uvjetima donosi odluku, s ciljem da se izbjegne neodređenost propisa i mogućnost arbitrarnog i samovoljnog tumačenja bez jasno zadanih kriterija, osobito kada je riječ o propisima koji zadiru u prava koja se smatraju temeljnima,

uvjet sposobnosti donositelj je obvezan nedvosmisleno pokazati da restriktivna odluka ili mjera doista može postići zadani cilj, pri čemu je minimalni uvjet izbjegavanje nelogičnih, proturječnih i nejednakih uvjeta u odnosu na one prema kojima se iste donose,

uvjet ograničenja drugom mjerom – nužno je dokazati da ne postoji drugi oblik ograničenja, a koji bi svojom prirodom dao slične rezultate, ali s manjim opterećenjem prava građana.«

5.1. U odnosu na točku III. stavak 1. podstavak 1. Odluke/21 navode:

»U točki 3., st. 1., podst. 1. donositelj odluke zabranjuje odvijanje svih javnih okupljanja i događanja na kojima se očekuje više od 100 osoba, osim ako je riječ o okupljanju gdje sve osobe posjeduju EU- digitalnu COVID-potvrdu. Ovakva je odluka duboko sporna u odnosu na točku 4., gdje se predviđa značajno odstupanje od te odluke na način da Hrvatski zavod za javno zdravstvo (dalje: HZJZ) može vlastitom odlukom odrediti odstupanje od one inicijalne i dozvoliti neograničeni broj sudionika, a za to treba jedino popisati neki svoj ‘epidemiološki okvir’, koji ne treba biti ujednačen u svim situacijama jer u odluci obveza za takvo što ne postoji.

Time se smatra da je teško povrijeđeno načelo zakonske određenosti koje uvjetuje da propis s restriktivnim odredbama mora obvezno biti precizno određen, na način da se izbjegne bilo kakva arbitrarnost i subjektivna procjena u interpretaciji ili provođenju odluke. U gore spomenutom slučaju donositelj uvodi značajno ograničenje okupljanja, a sve prema točkama 1. i 2. svoje odluke u kojima navodi da se nalazimo u teškoj epidemiološkoj situaciji koja zahtijeva striktno uvođenje i pridržavanje odluka. U točki 4. donositelj potpuno zanemaruje načela temeljem kojih odluke donosi i daje drugom tijelu – HZJZ-u – pravo da odobrava odstupanja od te odluke, najvjerojatnije kako bi se moglo odobriti okupljanje više desetaka tisuća sudionika u koloni sjećanja u Vukovaru 18. studenog. Donositelj pritom nije postavio nikakva ograničenja HZJZ-u u pogledu maksimalnog dozvoljenog broja sudionika nekog događaja (odobriti i 100 000 potpuno je u skladu s odlukom jer kontrolni mehanizam ne postoji), niti je naveo koje su to granice nekog poopćenog ‘epidemiološkog okvira’ kojeg HZJZ sam određuje. Također, odlukom se HZJZ nije obvezao taj okvir primjenjivati ujednačeno na usporediva okupljanja, već proizlazi da to treba biti njihova arbitrarna odluka. Razina subjektivnosti koja proizlazi aktom jednostavno je prevelika.

(...) U dijelu odluke koji se tiče HZJZ-a donositelj odjednom naglo odstupa od tog pravila i tomu tijelu daje praktički neograničene ovlasti, pri čemu je jedini kontrolni mehanizam okvir kojeg zadaju – oni sami. Uza sve, gosp. Krunoslav Capak ujedno je jedan od članova donositelja, ali i ravnatelj HZJZ-a, što povlači pitanje moguće pristranosti.

(...) Doista, postavlja se pitanje smisla odluke u kojoj okupljanje A sa 150 sudionika neće biti moguće ili neće biti provedivo bez COVID-potvrda, a HZJZ ima ovlasti odobriti okupljanje B s, primjerice, 10 000 sudionika. Pri tomu nije bitno je li takva odluka donesena. Ona jest moguća prema osporavanim odredbama i samim time postaje sporna. Kao jedini kontrolni mehanizam radu HZJZ-a postavljen je, podsjeća se, okvir kojeg to tijelo samo po sebi treba donijeti, što se smatra izrazito upitnim.

Konačno, razvidno je da je narušeno načelo jednakosti pred državnim aktima, a što proizlazi iz činjenice da sadržaj odredbi omogućuje nejednako ograničavanje prava u usporedivim situacijama, pri čemu donositelj nije pokazao nikakvu volju da isto spriječi (...) Sažeto rečeno – Nacionalni je stožer proturječan sam sebi, temeljeći ukupnu odluku na zahtjevima da se sva nenužna okupljanja i događanja suzbiju maksimalno, dok je u segmentima odluke svjesno ili nesvjesno predvidio mogućnosti koje otvoreno potiču ili odobravaju masovne događaje. Ako postoje događaji čija se masovnost ipak može tolerirati i oni mogu dobiti odobrenje za održavanje, čak i bez digitalnih potvrda, neopravdano je i nepravedno da se takvo pravo ograničava drugim manjim i time epidemiološki prihvatljivijim skupovima, a koji sukladno odluci nemaju pravo na ostvarenje ustupaka.«

5.2. U odnosu na točku III. stavak 1. podstavak 2. Odluke/21 ističu:

»Točkom 3., st. 1., podst. 2. donositelj zabranjuje okupljanja i javna događanja u zatvorenom na kojima se očekuje preko 50 osoba (...) Ova je odredba sporna u odnosu na točku 8., u kojoj se određuju opet izuzetci od odluke, primjerice za sva vjerska okupljanja i sjednice predstavničkih tijela. Najprije, donositelj odluke opet počinje s navodima o ozbiljnosti situacije koja zahtijeva strogi pristup, a u nastavku od toga odstupa na način da određuje niz okupljanja koja su izuzeta, a okupljaju poveći broj sudionika. (...)

Sporni akt ispada restriktivniji prema okupljanjima mlađe populacije (vrlo slabo ugrožene bolesti koju uzrokuje virus SARS-CoV-2) i praktički potiče okupljanje one ugroženije. Time je na vrlo težak način povrijeđeno načelo nužnosti, a i sva tri poduvjeta iz testa razmjernosti, kako je iznad navedeno. Donositelj očito sam priznaje da odluka nije nužna jer ako propisuje niz ograničenja, a ustupke daje onima koje bi virus upravo najviše ugrozio, proizlazi da narušava i samu logičnost u svom postupanju.

Navod koji bi donositelj mogao iznijeti, a to je da su u točki 8. propisane posebne mjere za takve ustupke (ograničen broj ljudi po kvadraturi), ne može biti opravdanje. Jer ako se niz masovnih okupljanja (koja se događaju svakodnevno, poput vjerskih okupljanja i sjednica predstavničkih tijela) ipak može odobriti uz takva pravila, postavlja se pitanje zašto se onda ne bi mogla odobriti i druga okupljanja pod tim istim pravilima. (...) Ako postoji alternativa strogoj odluci, a očito postoji kroz ova potpravila, priznaje se da odluka očito nije nužna jer može biti zamijenjena nekom manje restriktivnom. (...) kakve uopće veze imaju ovakvi ustupci s nekim navodnim pokušajem sprječavanja širenja bolesti, osobito među najugroženijom populacijom, odnosno osobama starije i/ili eventualno srednje životne dobi.«

5.3. U odnosu na točku III. stavak 1. podstavak 16. Odluke/21 navode:

»Točkom 3., st. 1., podst. 16. propisana je odredba o zabrani dolaska gledatelja na sportska događanja, a opet s navodnim ciljem maksimalnog ograničavanja okupljanja i sprječavanja širenja bolesti COVID-19. Odluka je sporna u odnosu na još jedan od već niza izuzetaka, sada u točki 6. Tamo se određuje da se ovakvi događaji ipak mogu održavati i s gledateljima, ako sve osoblje i svi sudionici posjeduju digitalnu COVID-potvrdu, odnosno maske u zatvorenom. Sukladno točki, obveza kontroliranja je na organizatoru.

Opet, odluka je izrazito sporna jer donositelj sjedne strane uporno podsjeća na ozbiljnost situacije i obvezu da se svi striktno držimo preporuka i vršimo isključivo nužna i neodgodiva okupljanja, a onda u dijelu svoje odluke propisuje izuzetak i to bez ikakvog jasnog kontrolnog mehanizma. Naime, iako odluka prvo dolazak gledatelja brani zbog masivnosti i, kako navode u javnim nastupima članovi Nacionalnog stožera, opasnosti za zdravlje, u nastavku ju ipak dozvoljava u neograničenom broju. Ako bi broj gledatelja bio 50 000, isti je potpuno opravdan uz uvjet posjedovanja potvrda. U skladu s time, u javnosti je Nacionalni stožer najavio da će dopustiti procijenjeni dolazak oko 30 000 navijača na utakmicu hrvatske nogometne reprezentacije na Poljudu na utakmicu s reprezentacijom Rusije u studenom ove godine.

Ovime postaje vidljivo da je odluka nedorečena i stavlja razne skupine našeg društva u nejednak odnos prema državnim aktima, odnosno, uzrokuje činjenicu da restrikcije nerazmjerno i nepravedno pogađaju pojedine segmente zajednice više, neke manje. (...) Tim više jer su na stadionu osobe koje glasno pričaju i u međusobnoj su interakciji zbog navijanja. Donositelj je bio dužan isti takav tretman onda primijeniti i na druge skupine društva, što nije učinio svjesno iz pristranih i subjektivnih razloga, koji ovdje nisu uopće niti bitni. Također, obvezu posjedovanja COVID-potvrda treba kontrolirati organizator, a s obzirom na masovnost nekih takvih događaja (npr. 30 000 ljudi) očito je da je takvo što iznimno teško i podložno je barem djelomičnoj neprovedbi.

Također, u nekim ranijim periodima donositelj je branio dolazak gledatelja na stadione, iako je epidemiološka situacija bila povoljnija. Sada kada navode da je višestruko nepovoljnija odjednom određuju ovakve izuzetke, čime je povrijeđen test razmjernosti. Narušeno je i načelo određenosti (nejasna granica restrikcije, cijeli niz izuzetaka, proturječnosti s drugim usporedivim odlukama), mogućnosti zamjene povoljnijom odlukom (koja očito postoji kroz razne izuzetke i manje restriktivne odluke) i sposobnosti da se odlukom postigne cilj (jer je odluka nelogična, besmislena i opet sadrži značajnu razinu arbitrarnosti i subjektivnosti).«

5.4. U odnosu na točku III. stavak 1. podstavak 3. Odluke/21 navode:

Točkom 3., st. 1., podst. 3. određuje se ograničenje okupljanja u smislu činjenice da trebaju završiti do 24 h, ali se opet navode izuzetci, prije svega vezani uz održavanje svadbenih svečanosti koje se mogu odvijati uz odgovarajuće propisane mjere do 2:00, prema odluci iz točke 5. (potrebno posjedovati COVID- potvrde i događaj prijaviti nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite predviđenim načinom), odnosno u odnosu na točku 3., st. 1., podst. 8. gdje se inicijalno predviđa ograničenje broja sudionika na do 30 osoba.

Ove tri odredbe u pravilu ispunjavaju uvjete za nesuglasnost sa zakonima i Ustavom koji su navedeni u argumentaciji prije kod okupljanja na otvorenom, zatvorenom i sl. Sva argumentacija dana prije može se primijeniti i ovdje. Ukratko, nije proveden test razmjernosti i nije pokazana nužnost mjere, ili je tu nužnost sam donositelj osporio kroz prevelike izuzetke, odstupanja i proturječnosti. Ako je donositelj svadbenim svečanostima omogućio produljenje iz spomenutih odredbi, priznao je da očito postoji mogućnost fleksibilizacije i zamjene strožih mjera blažima, a koje imaju potencijal postići isti rezultat (legitimnost cilja). Također, nije obrazloženo u odluci temeljem čega do 2:00 mogu biti održavane svadbene svečanosti, ali ne i desetci drugih usporedivih okupljanja.

(...) Organizatori i nekih drugih okupljanja također bi mogli prijaviti svoje namjere nadležnim tijelima i sudjelovati u njima do 2:00, ali nisu to pravo dobili, niti je odlukom objašnjeno koji su kriteriji primjenjivani za ovakav izuzetak, niti je objašnjeno kako ovakav odnos na bilo koji način utječe na suzbijanje širenja bolesti (načelo određenosti). Ako je nekim čudnim obrazloženjem donositelj mogao pokazati da ovakva neujednačena odluka utječe na suzbijanje bolesti, zbog karaktera odluke (niz odstupanja) bio je dužan to i navesti. Nije to učinio iz čega je očigledno da su odredbe motivirane subjektivnim razlozima, koji sami po sebi u kontekstu razmjernosti nisu niti bitni.

Jednako tako, sva druga argumentacija koja je u ovom podnesku iznesena prije osporavanja ovih odredbi o trajanju okupljanja primjenjiva je i na ove odredbe, a čime je učinjeno vjerojatnim i jasnim da ne postoji usuglašenosti s aktima iz početka podneska (popisanim zakonima, Ustavom i starijim odlukama ustavnih sudaca).«

5.5. U odnosu na uporabu EU digitalnih COVID potvrda navode:

»Ovdje spornim navodim način na koji donositelj uvjetuje primjenu mjere o potrebi posjedovanja EU-digitalnih COVID-potvrda (dalje: potvrde). Isto se odnosi na spominjanje istih u dosad obrađenim spornim odredbama prije ovog paragrafa, ali i općenito u sklopu točke 3., st. 1. i podst. redom kako slijede: 4., 5., 7., 8., 10., 12., 13., 15., 17. Osporavanje proizlazi iz činjenice da se primjena istih propisuje arbitrarno, subjektivno, neujednačeno, uz mnoge izuzetke i nelogičnosti, a pri čemu se prije svega onemogućuje ustavno pravo iz čl. 14. Ustava o potrebi jednakosti svih osoba pred zakonima. Posljedično, nije proveden test razmjernosti, nužnosti, niti njihovi poduvjeti određenosti, sposobnosti ostvarenja legitimnog cilja i mogućnosti zamjene drugom odlukom.

Tako se u nekim slučajevima obveza posjedovanja potvrda propisuje, dok u drugima ne, a u pojedinima tek nakon prelaska određenog broja sudionika, unatoč činjenici da su mnogi od slučajeva izrazito usporedivi. Čak i dalje, negdje se obveza ne propisuje onima koje statistički virus najviše ugrožava, a propisuje skupinama koje su drastično sigurnije. (...)

S druge strane, izuzeće od posjedovanja potvrda propisano je za sprovode (podst. 4.), pekare (podst. 5.), ugostiteljske i druge povezive objekte (podst. 7.), privatne svečanosti s do 30 osoba u ugostiteljskim objektima (podst. 8.), fitness-centre (podst. 10.), kao i škole stranih jezika iz podst. 17., kojima se određuju dodatne stroge mjere, ali i za trgovačke centre, koji se u odredbama uopće niti ne spominju. Izvan točke 3. propisan je cijeli niz teško shvatljivih izuzetaka i odstupanja, a o nekima je već pisano kod argumentacije vezane uz vjerska okupljanja, sjednice predstavničkih tijela, sportska natjecanja bez ili s gledateljima i općenito iznimke koje može određivati HZJZ kod okupljanja na otvorenome (pogledati argumentaciju otprije).

Ovakav način primjene potvrda prije svega neusklađen je s čl. 14. Ustava u pogledu nejednakosti građana pred zakonima koje državna tijela donose tijekom epidemije s ciljem njenog suzbijanja sukladno čl. 16. i starijim odlukama Ustavnog suda. (...) činjenica je da npr. neki gospodarski kongres za relativno mali broj sudionika treba ishoditi potvrdu i uz to nema jamstvo da će odobrenje za održavanjem uopće i dobiti, dok masovna sportska okupljanja poput spomenute utakmice Hrvatska – Rusija to odobrenje imaju automatski jer to proizlazi iz točke 6. odluke.

Posebna odobrenja trebaju i okupljanja iz npr. točke 3., st. 1., podst. 1., 2. i nekih drugih. Iz teksta odluke proizlazi da to odobrenje ne moraju nužno dobiti, već je to u domeni ocjene i procjene lokalnih tijela, neovisno što se potvrda možda traži za stotinjak ili manje ljudi. S druge strane, ova odluka svakom okupljanju gledatelja na stadionu, makar ih bilo i 100 000, jamči odobrenje, uz načelno posjedovanje potvrda i nošenje maski u zatvorenom. Postavlja se pitanje zašto odluka automatsko odobrenje ne predviđa i za ova ostala okupljanja. Tim više – neki prosvjed na otvorenom od stotinjak ljudi (a koji treba odobrenje lokalnog stožera i postoji mogućnost da ga neće niti dobiti) zasigurno je puno manje epidemiološki kritičan od 30 000 ljudi na stadionu, koji ima automatsko odobrenje (jer je na otvorenom, lakše je održavati distancu i međusobna interakcija je manja, nego na sportskoj utakmici gdje navijači navijaju, slave i intenzivnije se kreću).

Jednaki je primjer i kod već spomenutih misnih slavlja, koja uopće ne zahtijevaju od posjetitelja posjedovanje potvrda. U prijašnjim istupima u javnosti moglo se čuti da je to zato jer je na vjerskim slavljima postavljeno ograničenje broja ljudi prema kvadraturi prostora. Međutim, isto takvo ograničenje moglo se postaviti i drugim okupljanjima pa da i ta okupljanja ne zahtijevaju od posjetitelja posjedovanje COVID-potvrda. (...).

Nadalje je povrijeđeno načelo nužnosti. Isto proizlazi iz postojanja prevelikog broja izuzetaka od okvirnih odredbi odluke, čime donositelj očigledno pronalazi alternativne i manje restriktivne odluke koje može nametnuti. (...) Ako se na vjerskim okupljanjima ne očekuje posjedovanje potvrda, a drugdje da, tada je jasno da je prva mjera manje restriktivna. Kada se ona primjenjuje na osjetljviju skupinu – starije – tada se bez problema može i mora primijeniti i na mlađe skupine, jer i njima se mogu dozvoliti okupljanja bez potvrda, a uz održavanje ograničenog broja okupljenih po kvadratnom metru prostora. Još preciznije – ako iz odluke iščitavamo tumačenje donositelja da i uz izbjegavanje potvrda i propisivanje distance može zaštititi vjernike na vjerskim slavljima, tada ne postoji nikakva epidemiološka, logička, a posebno pravna osnova da se i okupljanja drugih skupina odvijaju pod tim uvjetima, koja su očito učinkovita prema ovakvoj procjeni Stožera.

Također, upitno je dalje i načelo određenosti odluke po kojem ista treba biti jasna, precizna i suziti prostor za višestruke, nejasne i arbitrarne interpretacije. U odluci iz točke 4., primjerice, sve ovo nije ispunjeno. Iz nje proizlazi da uvjete za izuzetka od inicijalne odredbe određuje HZJZ prema nekom vlastitom nahođenju i iscrtavanju ‘epidemiološkog okvira’. Pritom proizlazi, a iz sadržaja točke to jest moguće, da HZJZ (čiji je glavni ravnatelj ujedno i član donositelja, što je potencijalni sukob interesa i mogući izvor nepristranosti) može masovne skupove odobravati i bez i s COVID-potvrdama. Imajući u vidu da su iste uvijek obvezne za pojedine male manifestacije ili kongrese, potpuno je nelogično da se onda iste te potvrde mogu subjektivnom odlukom HZJZ-a izbjeći na potencijalno i 100 puta brojnijem okupljanju. Iz ovakve strukture odredbi o potvrdama proizlazi da one očito nisu nužno sredstvo i od njih se odstupa prema subjektivnim procjenama donositelja. Isto tako, odluke su međusobno proturječne, nejasne i izrazito arbitrarne. (...)

Još dalje, uočava se to što se potvrde ne zahtijevaju u velikim trgovačkim centrima u kojima dnevno cirkuliraju desetci tisuća građana i imaju snažnu interakciju i pokretljivost. Nedvosmisleno je jasno da su u pravilu manje umjetničke priredbe, sajmovi, konferencije ili svadbe od nekoliko desetaka okupljenih stavljene u neopravdan nejednak položaj u odnosu na trgovačke centre (kao samo jedan od primjera), čime je donositelj teško prekršio čl. 14. Ustava jer je uzrokovao veliki broj primjera nastale nejednakosti u odnosu na zakonski akt, ovdje svoju odluku. Samo izostavljanje velikih centara iz odluke također pokazuje i svjesnu namjeru da se takvo što učini, odnosno – da se svjesno ne poduzme ništa čime bi se ovakvo što suzbilo. Može se uspoređivati unedogled, tako i, primjerice, tražiti smisao u obvezi potvrda za kongresno okupljanje, a izostanku istih za teretane. Vrijedi podsjetiti da su teretane mjesecima bile zatvorene, kao jedni od objekata čije se dugotrajno zatvaranje pravdalo time da su ljudi u povećanoj interakciji i kretnji i stoga podložniji širenju virusa. Sada to nekim čudom više ne vrijedi i strože mjere kroz potvrde zada su nekim drugim skupovima, opet uz nejasna (zapravo nikakva) objašnjenja u samim odlukama. O najavi da se potvrde u bliskoj budućnosti uvode samo u državnom sektoru, a izostave u puno aktivnijem privatnom, ne treba niti pisati.«

Predlažu ukidanje odnosno poništenje Odluke/21.

IV. OČITOVANJE VLADE

6. U očitovanju je Vlada, među ostalim, navela:

»(...) Rizik zaraze virusom SARS-CoV-2 je prvenstveno javnozdravstveni problem, za čiju je procjenu, prema Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, prvenstveno nadležan Hrvatski zavod za javno zdravstvo, koji daje smjernice i upute za pojedine djelatnosti te su svi obvezni pratiti i primjenjivati njegove upute i preporuke, kao i mjere iz Odluka Stožera. Stoga je legitimno, ako postoji opasnost osobite izloženosti riziku od prijenosa i širenja zarazne bolesti, uvesti posebne sigurnosne mjere, u ovom slučaju nužne epidemiološke mjere kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke.

(...) Posebne sigurnosne mjere koje su propisane Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i navedenom Odlukom Stožera u suglasnosti su s člancima 14. i 16. Ustava jer su razmjerne postavljenom cilju i naravi potrebe u danom trenutku kada je potrebno epidemiju staviti pod kontrolu radi zaštite zdravlja i života građana, imajući pritom u vidu porast broja zaraženih i očekivani pozitivni učinak posebnih sigurnosnih mjera na epidemiološku situaciju u Republici Hrvatskoj.

Do 6. travnja 2021. najmanje jednu dozu cjepiva zaprimilo je svega 426.310 osoba čime je cijepljeno 10,5% stanovništva, a do 28. rujna 2021. ukupno je cijepljeno prvom dozom 1.812.532 osobe, odnosno 44,66% ukupnog stanovništva te 53,59% odraslog stanovništva. EU digitalna COVID potvrda uvedena je 1. lipnja 2021. probno u Republici Hrvatskoj i još nekoliko zemalja Europske unije, dok je u cijeloj Europskoj uniji uvedena 1. srpnja 2021. Zbog nepostojanja cjepiva u 2. valu pandemije te niskog cjepnog obuhvata u 3. valu pandemije, u drugom i trećem valu pandemije nije se mogla koristiti EU Digitalna COVID potvrda ili drugi odgovarajući dokaz kao alat za sigurnije kretanje i okupljanje građana zbog sljedeća dva razloga:

1. velika većina populacije nije bila cijepljena ili preboljela pa je zato velika većina populacije bila u potpunosti osjetljiva na virus čime je bilo nemoguće organizirati kretanje i okupljanje građana na iole siguran način; niti COVID potvrde, da su slučajno već u to vrijeme postojale, zbog velikog udjela osjetljivih osoba (osoba koje nisu cijepljene i nisu preboljele) ne bi mogle pružiti dovoljnu razinu sigurnosti

2. velika većina populacije nije bila cijepljena ili preboljela bolest COVID-19, pa se mogućnost kretanja i okupljanja na temelju cijepljenja i preboljenja mogla odnositi samo na izrazito mali udio populacije, a redovito rutinsko testiranje svih drugih kako bi se kretali i okupljali temeljem negativnog nalaza, bilo bi nemoguće organizirati, a osim toga treba istaknuti da dijagnostika COVID-19 nije postojala prije pandemije te se postepeno razvijala, najprije isključivo kroz PCR testove, dok su brzi antigenski testovi u širu primjenu uvedeni tek 25. studenoga 2020. dokumentom Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ‘UPORABA BRZIH ANTIGENSKIH TESTOVA’ (https://www.koronavirus.hr/uploads/Upotreba\_brzih\_antigenskih\_testova\_26\_11\_7\_dda6b77c3.pdf). U 1., 2. i 3. valu pandemije uzlazni trend pandemije zaustavljan je odlukama Stožera o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja. U predmetnoj Odluci okupljanje je blaže ograničeno nego u prethodna tri vala pandemije, čime nije opravdana tvrdnja predlagatelja o povrijeđenom načelu razmjernosti i nužnosti, nego upravo suprotno.

U Republici Hrvatskoj je prvi val pandemije započeo 26. veljače 2020. kada je utvrđen prvi slučaj te je trajao okvirno do 7. lipnja 2020. Prikazanje na grafu 1., na kojem je zelenom bojom označen tjedan u kojem je donesena Odluka o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke, radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’, broj 117/20.), dok su ostale relevantne odluke donesene također približno u tom razdoblju. (...)

Riječ je o odlukama Stožera kojima se obustavlja rad pojedinih djelatnosti/aktivnosti ili omogućuje samo postupak bez svečanosti (pogrebi i sklapanje brakova): Odluka o stavljanju izvan uporabe dječjih igrališta i otvorenih sportskih igrališta (20. ožujka 2020.), Odluka o načinu održavanja pogreba i posljednjih ispraćaja (20. ožujka 2020.), Odluka o mjerama prilikom sklapanja braka i životnog partnerstva (20. ožujka 2020.), te Odluka o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja (19. ožujka 2020.). Iz grafičkog prikaza je razvidno da je prvi val pandemije imao uzlaznu krivulju do dva tjedan nakon donošenja odluka, dva tjedna je razdoblje inkubacije bolesti COVID-19 te se u tom razdoblju otkrivaju novooboljeli koji su se zarazili unutar 14 dana, tako da se promjene mogu očekivati tek 14 i više dana nakon uvođenje epidemioloških mjera ograničenja. U 14. tjednu, odnosno drugom tjednu nakon donošenja ovih odluka, zabilježeno je 442 novooboljelih, odnosno najviše u prvom valu, dok je u 15. tjednu taj broj pao na 425, a u 16. tjednu broj novooboljelih je pao na 216. Na grafu 2. prikazanje drugi val pandemije. (...)

Grafički je zelenom bojom prikazan tjedan u kojem je Stožer 27. studenoga 2020. donio novu Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’, broj 131/20.), kojom je okupljanje ograničeno na 25 osoba ako se radi o javnom događanju, a na 10 osoba ako se radi o privatnom događanju, te je rad u ugostiteljstvu omogućen do 22 sata. Kao i u prvom valu pandemije, dva tjedna nakon donošenja Odluke nastavlja se porast broja novozaraženih te pogoršanje drugih epidemioloških pokazatelja. Navedeni dvotjedni porast je za očekivati jer dva tjedna traje inkubacija bolesti pa se efekt niti jedne mjere ne može očekivati u kraćem razmaku od dva tjedna. U trećem tjednu nakon donošenja Odluke (51. tjedan), bilježi se smanjenje broja novooboljelih s 25.032, koliko je bilo u 50. tjednu, na 18.314 u 51. tjednu. Nakon 51. tjedna nastavlja se silazna putanja u kontinuitetu više od 10 tjedana za redom. (...)

Treći val pandemije prikazan je na grafu 3., a zelenom je bojom prikazan tjedan u kojem je Stožer 31. ožujka 2021. donio Odluku o izmjenama Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (‘Narodne novine’, broj 32/21.). U vrijeme donošenje ove Odluke epidemiološki podaci su ukazivali na izrazito nepovoljniju epidemiološku situaciju sa znatnim porastom broja novooboljelih (graf 4.) i smrtnih ishoda. Tom Odlukom okupljanje je ograničeno na 25 osoba, ako se radi o javnom događanju, i na 10 osoba ako se radi o privatnom događanju, a rad u ugostiteljstvu omogućen je do 22 sata. Kao i u prvom i drugom valu, u dva tjedna nakon donošenja Odluke bilježi se porast broja novooboljelih da bi se prvo smanjenje zabilježio u trećem tjednu nakon donošenja Odluke. Tako je u 15. tjednu broj novooboljelih iznosio 15.248 da bi u 16. tjednu taj broj pao na 14.828. Nakon 16. tjedna zabilježen je kontinuirani silazni trend kroz sljedećih nekoliko tjedana. (...)

U 4. valu pandemije cijepljeno je više od 50% odrasle populacije. Cijepljeni i preboljeli imaju određenu razinu stečene otpornosti (imunosti) na zarazu, što zajedno s raspoloživom EU digitalnom COVID potvrdom, koja je uspostavljena od 1. srpnja 2021. za cijelu Europsku uniju, omogućuje da se umjesto znatnog ograničavanja okupljanja, kakva smo imali u prva tri vala pandemije, omoguće okupljanja uz manja ograničenja nego u prethodna tri vala, ali uz povećanu razinu sigurnosti temeljem EU digitalne COVID potvrde. Iako je broj novooboljelih 28. rujna 2021. bio niži nego 10. prosinca 2020. i 6. travnja 2021., drugi epidemiološki podaci su ukazivali na to da će se uzlazni trend četvrtog vala i nadalje nastaviti, što se do kraja listopada i u studenome 2021. i ostvarilo. Ti pokazatelji su: porast broja novooboljelih iz kojeg je vidljivo da je 28. rujna u posljednja 2 tjedna porast 45,71% u odnosu na prethodna 2 tjedna i udio novozaraženih u broju testiranih koji je 28. rujna 2021. u zadnja 24 sata iznosio 11.46%. Uz navedeno, Delta soj (Delta varijanta) je prisutan u Republici Hrvatskoj tijekom cijelog 4. vala u udjelu praktički 100%, dok u 2. valu Delta varijanta nije postojala. U 3. valu Delta soj još nije bio zabilježen u Republici Hrvatskoj, pa je konkretno prema podacima Europskog centra za kontrolu i prevenciju bolesti (ECDC), koje je Hrvatski zavod za javno zdravstvo zaprimio 7. travnja 2021., za 376 uzoraka, od kojih je 343 uspješno sekvencirano, u 303 su bili uzorci sa dokazanom UK varijantom (88%), a ostalo je divlji, osnovni soj. Prema dokumentu Europske komisije ‘Pet stvari koje trebate znati: Delta varijanta’ (https: //ec. europa.eu/research-and-innovation/en/horizon-magazine/five-things-you-need-know-about-delta-variant), od svog nastanka u ožujku 2021., Delta varijanta brzo je postala prevladavajuća diljem Europske unije. U istom dokumentu Europske komisije navedeno je da se više od 99% novo prijavljenih slučajeva pripisuje Delta varijanti, te da ECDC procjenjuje da je Delta varijanta dvostruko zaraznija od izvornog soja. Nadalje je navedeno da je matematičkim modeliranjem opterećenja bolesti ECDC predvidio da zemlje s niskom pokrivenošću cijepljenjem protiv COVID-19 s ublaženom strategijom nefarmaceutskih mjera (ublaženo ograničenje okupljanja) imaju visok rizik od značajnog porasta hospitalizacije i smrtnosti.

U dokumentu ECDC-a ‘Procjena trenutnog epidemiološkog stanja SARS-CoV- 2 stanje u EU/EEA, projekcije za kraj godine blagdansko vrijeme i strategije za odgovor, 17. verzija’ (https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/RRA-SARS-CoV-2-17th-update-Nov-2021.pdf) navedeno je da je čak i u zemljama s visokim cijepnim obuhvatom, održavanje ili ponovno uvođenje nefarmaceutske intervencije i dalje ključno za smanjenje širenja virusa, pri čemu nefarmaceutske intervencije uključuju fizičko distanciranje i ograničenja okupljanja, te je naglašena važnost kontinuirane provedbe higijenskih mjera i izbjegavanja nepotrebnog okupljanja odnosno gužvi.

Manja ograničenja okupljanja u 4. valu pandemije u odnosu na prethodna tri vala omogućuje upotreba digitalne COVID potvrde kojom se omogućuju okupljanja na sigurniji način, ne samo u Republici Hrvatskoj, nego i u drugim zemljama Europske unije. U naprijed navedenom dokumentu ECDC-a, navedeno je da do 20 država članica Europske unije trenutno koristi EU Digital COVID Certifikat za ‘domaće’ potrebe, kao što je pristup velikim događajima, restoranima, kinima, muzejima ili skrbi u domovima i zanimanja u bliskim kontaktima (npr. fitness centri, frizeri itd.).

Na grafu 5. prikazano je da je u vrijeme donošenja predmetne Odluke u najvećem broju zemalja Europske unije bila na snazi zabrana javnih okupljanja, a na grafu 6. prikazano je da je u isto vrijeme u većini zemalja Europske unije bilo na snazi ograničenje okupljanja na 10 – 100 osoba.

(...)

Zaključno, predmetnom Odlukom Stožera nije povrijeđen uvjet nužnosti ograničenja već je, upravo suprotno, omogućeno sigurnije kretanja bez znatnih ograničenja okupljanja kakva smo imali u prvom, drugom i trećem valu, posebno uzimajući u obzir da je u četvrtom valu praktički isključivo prisutna Delta varijanta koja je zaraznija od varijanti virusa u 1., 2. i 3. valu, te posebno uzimajući u obzir da su relevantni epidemiološki pokazatelji na dan donošenja predmetne Odluke ukazivali na daljnji porast broja novooboljelih u 4. valu. Ovakva Odluka nije mogla biti donesena u 2. i 3. valu pandemije, jer nije postojalo cjepivo (drugi val) ili je broj cijepljenih bio prenizak (treći val), zbog čega EU digitalna COVID potvrda nije niti postojala prije 1. lipnja, odnosno 1. srpnja 2021.

Odredbom članka 9.a Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti dano je zakonsko ovlaštenje Stožeru da može odlukom privremeno urediti ili zabraniti rad svih ili pojedinih skupina i/ili vrsta ugostiteljskih objekata ili ograničiti radno vrijeme pojedinih ili svih skupina i/ili vrsta ugostiteljskih objekata propisanih člankom 9. toga Zakona te pružatelja ugostiteljskih usluga iz članka 41. toga Zakona na cijelom ili pojedinom području Republike Hrvatske, u uvjetima posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, narušava gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu (članak 9.a stavci 1. i 2.).

Točkom III. stavkom 1. podstavkom 7. Odluke, kao nužna epidemiološka mjera nalaže se ograničavanje rada ugostiteljskih objekata i obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava koji pružaju ugostiteljske usluge, na način da hranu, piće, napitke i slastice mogu usluživati isključivo gostima koji sjede za stolovima uz strogo pridržavanje propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a radno vrijeme može se odrediti u trajanju od 6,00 do 24,00 sata. Točkom III. stavkom 1. podstavkom 10. Odluke, kao nužna epidemiološka mjera nalaže se strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera u teretanama i fitness centrima. Točkom III. stavkom 1. podstavkom 16. Odluke, kao nužna epidemiološka mjera nalaže se da se sportska natjecanja i treninzi mogu održavati samo bez gledatelja i uz strogo pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a organizatori su obvezni osigurati da se svi sportaši i nužno tehničko osoblje koje je prisutno pridržavaju propisanih epidemioloških mjera. U odnosu na točku III. stavak 1. podstavke 7. i 10. Odluke, predlagatelj spornim navodi ‘način na koji donositelj uvjetuje primjenu mjere o potrebi posjedovanja EU digitalnih COVID potvrda’, odnosno da se izuzećem od posjedovanja potvrde za korištenje ugostiteljske usluge usluživanja hrane, pića, napitaka i slastica u ugostiteljskim objektima i obiteljskim poljoprivrednim gospodarstvima koji ove usluge pružaju te za korištenje teretana i fitness centara, pojedine skupine građana dovode pred veće opterećenje te da je takav način primjene potvrda neusklađen s člankom 14. Ustava Republike Hrvatske, bez obrazloženja navedene tvrdnje.

Odredbe točke III. Odluke određuju epidemiološke mjere sukladne zakonu, a mjera u točki III. stavku 1. podstavku 7. Odluke, koja se odnosi na način pružanja i korištenja ugostiteljske usluge u ugostiteljskim objektima i obiteljskim poljoprivrednim gospodarstvima, jednako se odnosi na sve pružatelje tih usluga i na sve korisnike njihovih usluga, na način da su obvezni strogo se pridržavati propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (fizička udaljenost, nošenje maski, pranje ruku) koje su ocijenjene nužnima i odgovarajućim trenutku i uvjetima pružanja navedenih ugostiteljskih usluga i kojima se postiže svrha i cilj propisanih mjera, a koje u ovom trenutku ne uključuju potrebu za posjedovanjem EU digitalne COVID potvrde.

Strogo pridržavanje protuepidemijskih mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, bez posjedovanja EU digitalne COVID potvrde, Odlukom je propisano i za teretane i fitness centre te sportaše i nužno tehničko osoblje koje sudjeluje na sportskim natjecanjima i treninzima, dok se sportska natjecanja i treninzi mogu održavati samo bez gledatelja, uz izuzetak iz točke VI. Odluke, ako svi gledatelji i tehničko i organizacijsko osoblje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu. Predlagatelj netočno navodi: ‘Neki gospodarski kongres za relativno mali broj sudionika treba ishoditi potvrdu i uz to nema jamstvo da će odobrenje za održavanjem uopće i dobiti, dok masovna sportska okupljanja poput spomenute utakmice Hrvatska – Rusija to odobrenje imaju automatski jer to proizlazi iz točke 6. odluke’. Netočno je da se neki manji kongresi ne mogu održavati, i to prema točki III. stavku 1.postavku 2. Odluke moguće je održavanje događanja do 50 osoba. Također je netočno da ‘nema jamstvo da će se odobrenje za održavanje ako je s više od 50 sudionika uopće dobiti’, jer je obaveza nadležnog stožera civilne zaštite jedinica lokalne samouprave dati suglasnosti uvijek kada organizator zadovoljava uvjete navedene u točki III. stavku 1. postavku 2. Odluke, kao što je i obaveza Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo dati odobrenje i potvrditi epidemiološki okvir sukladno točki IV. Odluke.

Vezano uz točku IV. Odluke predlagatelj netočno navodi da ‘HZJZ (čiji je glavni ravnatelj ujedno i član donositelja, što je potencijalni sukob interesa i mogući izvor nepristranosti) može masovne skupove odobravati i bez i sa COVID potvrdama’. Ravnatelj Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo nije ni potencijalno u sukobu interesa, u odnosu na održavanje skupova vezano uz poziciju ravnatelja i uz poziciju člana Stožera. Jedini interes koji eventualno može imati proizlazi iz očuvanja zdravlja i dobrobiti zdravlja i života ljudi, što je jednak interes poziciji ravnatelja Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, kao i na poziciji člana Stožera, ali u svakom slučaju potpuno nevezan uz bilo kakvu materijalnu ili drugu prednost niti na jednoj od ove dvije pozicije.

Slijedom svega navedenoga, propisane mjere odnose se na sve građane jednako, a propisanih se mjera moraju pridržavati oni građani koji koriste pojedine usluge (ugostiteljske, sportske), odnosno osobe koje te usluge pružaju, jer ne postoji određena ‘skupina društva’ na koju bi se propisano pridržavanje protuepidemijskih mjera i posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, sa ili bez EU digitalne COVID potvrde, podjednakim uvjetima, primjenjivalo različito. Stoga propisane mjere nisu suprotne odredbama članka 14. stavka 2. i članka 16. Ustava Republike Hrvatske, jer puko navođenje tvrdnji da neka odredba osporavane Odluke nije u suglasnosti s Ustavom nije dostatno bez ustavnopravne argumentacije iz koje bi bilo moguće izvesti zaključak da su Odlukom propisane epidemiološke mjere nesuglasne s Ustavom i zakonom, osobito ako se temeljem svega navedenoga može zaključiti kako se ne radi o ograničavanju ustavnih prava, odnosno nejednakom postupanju prema građanima.

Vezano uz navode predlagatelja uz točku IV. predmetne Odluke, Vlada Republike Hrvatske ukazuje na to da se svaki organizator događanja na otvorenom s više od 100 osoba može obratiti Hrvatskom zavodu za javno zdravstvo radi odobravanja i potvrđivanja epidemiološkog okvira, dok je obaveza Zavoda dati odobrenje i potvrditi epidemiološki okvir, pa nije točna tvrdnja da je neka grupacija koja organizira okupljanja privilegirana u odnosu na druge grupacije. Tvrdnja da Odluka nije nužna jer se može kroz točku IV. zamijeniti s nekom manje restriktivnom nije točna, jer je cilj točke IV. odobravanje i potvrđivanje epidemiološkog okvira koji je stroži od onoga što je propisano u točki III., npr. ‘Epidemiološke preporuke za obilježavanje 18. studenoga – Dana sjećanja na žrtvu Vukovara 1991. – 2021. i Dana obilježavanja stradanja Škabrnje 1991. – 2021.’.

Predlagatelj netočno navodi da je Odluka restriktivnija prema okupljanjima mlade populacije (slabo ugrožene) i praktički potiče okupljanje ugrožene starije populacije. Navedeno je netočno jer se u predmetnoj Odluci posebno omogućuju, bez COVID potvrda, okupljanja koja su važna prvenstveno za mlade poput škole stranih jezika, fitness-centara, auto škola i sportskih natjecanja bez gledatelja, dok se sportska natjecanja s gledateljima mogu održavati uz digitalne COVID potvrde. Nadalje, na okupljanja koja su od najveće važnosti za kvalitetu života djece i mladih, a to je obrazovanje, predmetna Odluka se uopće ne odnosi. Na obrazovanje se odnose posebni dokumenti kojima je osnovni cilj da se nastava u školskoj i akademskoj godinu 2021./2022. odvija prvenstveno u učionicama, a riječ je o sljedećim dokumentima Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: Upute za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola u školskoj godini 202172022.(15. studenoga 2021.), Upute za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola u školskoj godini 202172022. (5. studenoga 2021.), Preporuke za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID-19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 202172022. (7. listopada 2021.), Postupak kod jednog učenika oboljelog od COVID-19 koji je bio na nastavi u vrijeme zaraznosti (25. rujna 2021.), Upute za sprječavanje i suzbijanje epidemije COVID-19 u učeničkim domovima s obzirom na epidemiju COVID-19 u školskoj godini 2021. – 2022. (23. rujna 2021.), Postupanje s bliskim kontaktima u odgojno-obrazovnim ustanovama – Mjera zdravstvenog nadzora u samoizolaciji (7. rujna 2021.), Preporuke za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID- 19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 2021. – 2022. (2. rujna 2021.), Upute za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola u školskoj godini 2021. – 2022. (26. kolovoza 2021.).

Predlagatelj netočno navodi i da su Odlukom omogućena vjerska okupljanja jer se tom Odlukom upravo potiče održavanje vjerskih obreda prvenstveno na daljinu, bez dolaska u vjerske objekte, a kada se vjerski obredi održavaju u vjerskim objektima, treba uzeti u obzir da se radi o statičkom tipu aktivnosti kod kojeg je moguće neprestano održavati fizički razmak u odnosu na druge osobe i nositi masku, a što je propisano u sljedećim preporukama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: Preporuke za sprječavanje infekcije prilikom vjerskih okupljanja u džamijama (27. svibnja 2021.), Preporuke za članove židovskih zajednica tijekom pandemije COVID-19 (27. svibnja 2021.), Preporuke za sprječavanje zaraze COVID-19 tijekom obreda u crkvama i molitvenim prostorima vezano uz vjerska okupljanja (27. svibnja 2021.).

U predmetnoj Odluci restriktivnije bi jedino moglo biti da se vjerska okupljanja potpuno zabranjuju, no tada bi se radilo o daleko strožem principu za vjerska okupljanja nego za druga događanja jer se Odlukom ne zabranjuju druge aktivnosti, već se utvrđuje model sigurnijeg održavanja za svaku pojedinu aktivnost. Dok predlagatelj navodi da su vjerska okupljanja posebno rizična jer su to okupljanja starije populacije, osim što zanemaruje da se radi o tipu aktivnosti kod koje je moguće održavati distancu i nositi masku, također zanemaruje da je za starije građane karakteristično da više vode brigu o svom zdravlju te se dosljednije pridržavaju liječničkih preporuka i epidemioloških mjera nego mlađa populacija.

Predlagatelj netočno navodi da je sporna točka VI. Odluke koja se odnosi na mogućnost održavanja sportskih natjecanja s gledateljima jer ‘donositelj sjedne strane uporno podsjeća na ozbiljnost situacije i obvezu da se svi striktno držimo preporuka i vršimo isključivo nužna i neodgodiva okupljanja, a onda u dijelu svoje Odluke propisuje izuzetak i to bez ikakvog jasnog kontrolnog mehanizma da se ovakvi događaji ipak mogu održavati i s gledateljima’. Naime, u točki VI. su navedena dva vrlo važna kontrolna mehanizma:

1. organizatori natjecanja obvezani su obavijestiti o održavanju natjecanja nadležnu županijsku službu civilne zaštite

2. svi prisutni moraju imati digitalne COVID potvrde, a ako je na zatvorenom obavezno se nose maske.

Netočno je i da ‘obvezu posjedovanja COVID potvrda treba kontrolirati organizator, a s obzirom na masovnost nekih takvih događaja (npr. 30.000 ljudi) očito je da je takvo što iznimno teško’ jer podaci pokazuju da je u periodu od 11. do 14. studenoga u Republici Hrvatskoj evidentirano 35.771 antigenskih testiranja, dok je 14. studenoga 2021. učinjeno 14.310 testova što je daleko više nego drugim danima od 1. studenoga, a za 5.385 više nego u nedjelju tjedan dana ranije, odnosno 7. studenoga (...) Treba uzeti u obzir da je više od 50% osoba u općoj populaciji cijepljeno čime je vjerojatno da većina sudionika ipak ima potvrde na temelju cijepljenja ili preboljenja. (...)

Nadalje, predlagatelj netočno navodi da je ‘u nekim ranijim periodima donositelj branio dolazak gledatelja na stadione, iako je epidemiološka situacija bila povoljnija. Sada kada navode da je višestruko nepovoljnija odjednom određuju ovakve izuzetke, čime je povrijeđen test razmjernosti’, jer se, zbog nepostojanja cjepiva u 1. i 2. valu pandemije te niskog cjepnog obuhvata u 3. valu pandemije, nije mogla koristiti EU digitalna COVID potvrda ili drugi odgovarajući dokaz kao alat za sigurnije kretanje i okupljanje građana. U aktualnom valu pandemije zahvaljujući cijepljenju više od 50% građana, moguće je organizirati okupljanja uz digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz, a koja prethodno nisu bila moguća. U točku VI. Odluke propisan je izuzetak kojim se dopušta organizacija sportskih natjecanja uz prisustvo gledatelja, ako svi gledatelji i tehničko i organizacijsko osoblje koje je prisutno na natjecanju posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu, a ako se natjecanje održava u zatvorenom prostoru obvezno je i korištenje medicinskih maski ili maski za lice, uz uvjet da organizatori sportskih natjecanja dostave obavijest o održavanju natjecanja, u kojem se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne, nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite najkasnije tri dana prije održavanja natjecanja. Predlagatelj ističe kako je Odluka ‘izrazito sporna’ jer donositelj propisuje izuzetak točkom VI. Odluke bez ikakvog jasnog kontrolnog mehanizma, što nije točno s obzirom na to da je točkom VI. stavkom 3. Odluke jasno propisana obveza organizatora sportskog natjecanja da kontrolira poštivanje epidemioloških uvjeta i posjedovanje EU digitalnih COVID potvrda svim gledateljima i tehničkom i organizacijskom osoblju koje je prisutno na utakmici te su jasno propisani uvjeti održavanja sportskih natjecanja uz prisustvo gledatelja, uz pridržavanje svih preostalih epidemioloških uputa i preporuka.

Vezano uz prisustvo gledatelja na sportskim natjecanjima, predlagatelj završno ističe kako je u ‘nekim ranijim periodima’ donositelj Odluke branio dolazak gledatelja na stadione, iako je epidemiološka situacija bila povoljnija, a sada kad je višestruko nepovoljnija određuju se izuzeci, čime je, kako ističe, povrijeđen test razmjernosti kao i načelo određenosti. Tvrdnja, kako je narušeno načelo određenosti zbog nejasnih granica restrikcije, proturječnosti s drugim usporedivim odlukama, jest promašena tvrdnja jer su Odlukom jasno propisani uvjeti i izuzeci za održavanje sportskih natjecanja uz prisustvo gledatelja. Predlagatelj navodi: ‘Vrijedi podsjetiti da su teretane mjesecima bile zatvorene kao jedni od objekata čije se dugotrajno zatvaranje pravdalo time da su ljudi u povećanoj interakciji i kretnji i stoga podložniji širenju virusa’. Međutim, za fitness-centre primjenjuju se posebne epidemiološke mjere propisane u dokumentu Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: Preporuka za treninge i športsko-rekreativne aktivnosti u zatvorenim športskim objektima (1. ožujka 2021.), čime se omogućuje prihvatljiva razina smanjenog rizika, a sukladno navedenim preporukama obvezno je održavanje razmaka, pojačano održavanje higijene ruku i sprava/prostora te provjetravanje.

Predlagatelj propituje zašto do 2,00 sata mogu biti održavane svadbene svečanosti, ali ne i deseci drugih usporedivih okupljanja. Sukladno točki V. Odluke svadbene svečanosti s više od 30 sudionika mogu se održavati uz obavijest županijskoj službi civilne zaštite te uz EU digitalnu COVID potvrdu za sve sudionike. Svadbene svečanosti se od drugih okupljanja razlikuju po tome što se radi o obiteljskom i prijateljskom okupljanju što znači da se sudionici međusobno poznaju te da i inače jedan dio njih zajedno provodi vrijeme. Zbog toga, u slučaju da se naknadno utvrdi da je netko na svadbi zarazan, sudionici mogu rekonstruirati ne samo tko je bio prisutan na svadbi, nego i tko je sa zaraznom osobom dolazio u kontakt. To je izrazito važno epidemiološkoj službi radi efikasnog praćenja kontakata, a praćenje kontakata je uz cijepljenje najefikasnija protuepidemijska mjera. Nadalje, sudionici svadbe se i inače druže i borave zajedno, čime se krug osoba izloženih riziku i potencijalnoj zarazi ne širi toliko puno koliko se širi kod okupljanja ljudi koji inače ne žive zajedno i koji se inače ne druže. Također, predlagatelj tvrdi da ‘ako je nekim čudnim obrazloženjem donositelj mogao pokazati da ovakva neujednačena odluka utječe na suzbijanje bolesti, zbog karaktera odluke (niz odstupanja) bio je dužan to i navesti’. S tim u vezi, navedena tvrdnja predlagatelja je neopravdana jer se u Odluci i inače ne navode sva obrazloženja pojedinih odredbi.

Predlagatelj dalje navodi: ‘Obveza primjene potvrda propisana je u točki 3., st. 1. za, primjerice, umjetničke izvedbe, programe i manifestacije i to uz dodatne strože mjere (podst. 12.), sajmove, gospodarske, turističke i slične evente i to uz potrebu posebne dozvole HZJZ-a (podst. 13.), kao i za konferencije i kongrese iz podst. 15., kojima se određuju isti uvjeti kao i u podst. 13. S druge strane, izuzeće od posjedovanja potvrda propisano je za sprovode (podst. 4), pekare (podst. 5.), ugostiteljske i druge povezive objekte (podst. 7.), privatne svečanosti s do 30 osoba u ugostiteljskim objektima (podst. 8), fitness-centre (podst. 10.), kao i škole stranih jezika iz podst. 17., kojima se određuju dodatne stroge mjere, ali i za trgovačke centre, koji se u odredbama uopće niti ne spominju. Izvan točke 3. propisan je cijeli niz teško shvatljivih izuzetaka i odstupanja ...’. S tim u vezi, Vlada Republike Hrvatske napominje da je upravo digitalna COVID potvrda navedena kao uvjet za one aktivnosti za koje je moguće organizirati njezinu dosljednu provjeru ako se radi o događanjima koja nisu esencijalna, već je sudjelovanje dobrovoljno, te ako se radi o događanjima na kojima je nemoguće dosljedno provoditi opće epidemiološke mjere (nije moguće nositi masku jer se jede, pije i glasno govori/prezentira/pjeva (kongresi, konferencije, sajmovi, turistički i slični eventi), niti je moguće održavati distancu 2 m (umjetničke izvedbe).

Digitalna COVID potvrda ne navodi se za okupljanja:

• gdje se ne može dosljedno provjeravati imaju li prisutni COVID potvrde jer nema osobe/infrastrukture za dosljednu provjeru (sprovodi i pekarne), dok se uz navedeno sprovodi odvijaju na otvorenom čime se također smanjuje rizik za zarazu

• za ugostiteljske objekt i svadbene svečanosti u ugostiteljskim objektima do 30 osoba jer se na njih odnose posebne epidemiološke mjere propisane u dokumentu Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: Preporuke za sprječavanje zaraze bolešću COVID-19 u ugostiteljskim objektima u zatvorenom prostoru s terasama i bez njih te u ugostiteljskim objektima u smještajnim kapacitetima (31. kolovoza 2021.), te se u ugostiteljskim objektima inzistira na distanci

• za fitness-centre se primjenjuju posebne epidemiološke mjere propisane u dokumentu Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: ‘Preporuka za treninge i športsko-rekreativne aktivnosti u zatvorenim športskim objektima’ (1. ožujka 2021.), a mjere su bazirane na distanci, odnosno razmaku

• za škole stranih jezika s obzirom na to da su prvenstveno namijenjene učenicima i mladima te se radi o obrazovanju, primjenjuje se princip kao i inače za obrazovanje: bez digitalnih COVID potvrda za učenike uz održavanje distance.

Nadalje, člankom 57.a Zakona o trgovini određeno je da radno vrijeme u djelatnosti trgovine u posebnim okolnostima određuje Stožer. Posebne okolnosti definirane su člankom 2. točkom 12. toga Zakona, te podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, narušava gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a u vezi s člankom 18. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, broj 47/20.), članka 22.a Zakona o sustavu civilne te članka 57.a Zakona o trgovini, Stožer je donio Odluku o radnom vremenu i načinu rada u djelatnosti trgovine za vrijeme trajanja, proglašene epidemije bolesti COVID-19 (‘Narodne novine’, br. 51/20., 62/20., 64/20., 67/20. i 69/20.), kojom uređuje radno vrijeme i način rada u djelatnosti trgovine za vrijeme trajanje proglašene epidemije bolesti COVID-19.

Slijedom navedenoga, navod iz točke VI. prijedloga predlagatelja da su veliki trgovački centri izostavljeni iz Odluke sa svjesnom namjerom da se takvo što ne primjenjuje na iste, Vlada Republike Hrvatske smatra neutemeljenim. Naime, Stožer je donio niz nužnih epidemioloških mjera i preporuka za suzbijanje širenja bolesti COVID-19 u svim prodajnim objektima ne čineći pritom razliku vezanu uz oblik prodajnog objekta. Mjere koje se odnose na prodajne objekte, a u koje su uključeni i trgovački centri, prilagođene su samoj prirodi djelatnosti trgovine i odnose se na obavezno nošenje maski svih osoba u prodajnom objektu, kako kupaca tako i zaposlenika, obvezno dezinficiranje prostora i tome određena adekvatna stanka u radu, upozorenje o obveznom razmaku od dva metra između kupaca, te su postavljeni uređaji za dezinficiranje ruku i poštuje se odredba o najvišem dozvoljenom broju kupaca u prodajnom objektu, a čime su ispunjeni kriteriji za sprječavanje širenja virusa. Predlagatelj netočno tvrdi: ‘Nedvosmisleno je jasno da su u pravilu manje umjetničke priredbe, sajmovi, konferencije ili svadbe od nekoliko desetaka okupljenih stavljene u neopravdan nejednak položaj u odnosu na trgovačke centre’. Naime, umjetničke priredbe se odvijaju po posebnom režimu koji je zadan u točki VIII. Odluke, što je prethodno objašnjeno s epidemiološkog stajališta. Na sajmovima, konferencijama ili svadbama, za razliku od trgovačkih centara, osobe u nekim trenucima jedu i piju te ne mogu održavati distancu. U trgovačkim centrima nema nužnosti za takav oblik kontakata kod kojih se nikako ne bi mogla održavati distanca ili nositi maska, dok se ugostiteljska djelatnost u okviru trgovačkih centra provodi prema preporukama Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo za ugostiteljstvo: Preporuke za sprječavanje zaraze bolešću COVID-19 u ugostiteljskim objektima u zatvorenom prostoru s terasama i bez njih te u ugostiteljskim objektima u smještajnim kapacitetima (31. kolovoza 2021.). Također treba napomenuti da neke od trgovina u trgovačkim centrima prodaju prehrambene artikle ili lijekove važne za osnovne potrebe stanovništva.

U točki VIII. Odluke izuzeta su od obaveze ograničenja broja sudionika na 50 osoba ili od korištenje digitalne COVID potvrde okupljanja kod kojih je moguće dosljedno održavati fizički razmak, zbog čega se u Odluci inzistira na 4 m2 površine po prisutnoj osobi, te dosljedno nositi masku, s obzirom na to da se kod tih aktivnosti ne treba jesti i piti, pjevati i si. i nije nužan fizički kontakt između ljudi. Dodatni argument koji umanjuje rizik za širenje zaraze kod svih aktivnosti navedenih u točki VIII. Odluke je to što se radi o aktivnostima kod kojih se sjedi ili stoji na mjestu te ako se kreće, nije potrebno brzo se kretati, pri čemu osoba ne bi mogla pravilno održavati distancu. Za sjednice predstavničkih tijela Hrvatski zavod za javno zdravstvo objavio je detaljne upute: Osiguranje epidemioloških mjera u izbornom procesu – Rad izbornih tijela (10. studenoga 2021.) i Preporuke za sprječavanje zaraze bolešću COVID- 19 tijekom održavanja izbornih skupova (2. rujna 2021.).

Predlagatelj nadalje netočno navodi da iz ‘odredbi o potvrdama proizlazi da one očito nisu nužno sredstvo i od njih se odstupa prema subjektivnim procjenama donositelja’. Kao što je prethodno objašnjeno, kod epidemiološkog obrazloženja za svaku aktivnost u točkama III., V. i VIII. Odluke, kao i kod odobravanja i potvrde epidemiološkog okvira u točki VI., Hrvatski zavod za javno zdravstvo vodi se pravilima epidemiološke struke, te pritom uzima u obzir tip aktivnosti i mogućnosti provođenja općih epidemioloških mjera (posebno mogućnost dosljednog nošenja maski i mogućnost dosljednog održavanje fizičke distance), kao i značajke populacije kojoj je pojedino okupljanje namijenjeno.

U uvodnom dijelu ‘Provedbene odluke Komisije (EU) 2021/1073, od 28. lipnja 2021., o utvrđivanju tehničkih specifikacija i pravila za uspostavljanje okvira povjerenja za EU digitalnu COVID potvrdu, uspostavljenu Uredbom (EU) 2021/953 Europskog parlamenta i Vijeća’ (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/ HTML/?uri=CELEX: 32021D1073&from=EN), navedeno je da se EU digitalna COVID potvrda uvodi radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19. Iako je okvir EU digitalne COVID potvrde utvrđen navedenom Uredbom, ista ne dovodi u pitanje nadležnost država članica da uvedu ograničenja zbog javnog zdravlja, što se osporavanom Odlukom i čini. Pandemija bolesti COVID-19 i u ovom trenutku predstavlja ugrozu javnog zdravlja na svim razinama zdravstvenog sustava i najveći je javnozdravstveni problem, te je osporavana Odluka u okvirima Ustava i ovlasti koje Republika Hrvatska ima kao država članica Europske unije.

Sve mjere koje je za vrijeme trajanja epidemije uzrokovane bolešću COVID-19 svojim odlukama propisao Stožer, uvođene su isključivo s ciljem zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19. S tim ciljem svaka osporena mjera bila je nužna i razmjerna naravi potrebe. U svrhu legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi, Stožer je svaku pojedinu mjeru donosio vodeći se trenutnim okolnostima i potrebom reagiranja u vremenu u kojem se epidemija u tom trenutku nalazila. Uvidom u sadržaj odluka Stožera i njihovo obrazloženje, razvidno je kako je Stožer mjere donosio strogo vodeći računa o mogućim posljedicama. Posebno je razvidno kako je trajanje svake pojedine mjere ovisilo isključivo o trajanju okolnosti zbog kojih je uvedena, upravo kako bi se izbjegao negativan učinak mjera u trenutku kada za to više nije bilo dostatnog epidemiološkog opravdanja. Vodeći se naprijed navedenim, razvidno je kako je Stožer nastojao u svakom trenutku trajanja epidemije donositi samo one mjere koje su nužne i koje odgovaraju naravi potrebe za suzbijanje bolesti COVID-19. Mjere Stožera privremene su naravi, kako u pogledu trajanja, tako i u pogledu osoba koje su njima obuhvaćene. Primjenom ovih mjera smanjuje se prijenos zaraze na minimum, sve mjere razmjerne su postavljenom cilju i naravi potrebe u danom trenutku kada je potrebno epidemiju staviti pod kontrolu radi zaštite zdravlja i života građana, imajući pritom u vidu porast broja zaraženih i očekivani pozitivni učinak posebnih sigurnosnih mjera na epidemiološku situaciju u Republici Hrvatskoj.«

V. MJERODAVNO PRAVO

7. Članci 3., 5., 14. stavak 2., 16., 32. stavci 1. i 3., 35., 42. i 49. Ustava u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 3.

... jednakost ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

(...)

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 32.

Svatko tko se zakonito nalazi na teritoriju Republike Hrvatske ima pravo slobodno se kretati ...

(...)

Pravo kretanja na teritoriju Republike Hrvatske ... može se iznimno ograničiti zakonom, ako je to nužno radi zaštite ... zdravlja ...«

»Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života,dostojanstva, ugleda i časti.«

»Članak 42.

Svakom se priznaje pravo na javno okupljanje ... u skladu sa zakonom.«

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...)«

8. Članak 22.a ZSCZ-a glasi:

»Članak 22.a

(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana.«

Članak 47. ZZP-a (važeći u vrijeme donošenja Odluke/21) glasio je:

»C. SIGURNOSNE MJERE ZA ZAŠTITU PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 47.

Radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od unošenja kolere, kuge, virusnih hemoragijskih groznica, žute groznice, bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti, poduzimaju se mjere određene ovim Zakonom te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti:

1. provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije,

2. osnivanje karantene,

3. zabranu putovanja u državu u kojoj postoji epidemija bolesti iz stavka 1. ovoga članka,

4. zabranu kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima,

5. ograničenje ili zabranu prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda,

6. obvezno sudjelovanje zdravstvenih ustanova i drugih pravnih osoba, privatnih zdravstvenih radnika i fizičkih osoba u suzbijanju bolesti,

7. zabranu uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava,

8. izolaciju osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija,

9. obvezu pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske,

10. zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja,

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja,

2. druge potrebne mjere.

U slučajevima iz stavka 1. ovoga članka ministar može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes.

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje, sigurnosne mjere iz stavaka 1. do 3. ovoga članka može odlukom narediti, u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske. Odluke Stožera donose se pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske.

Radi provođenja sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti osobama iz stavka 2. točke 4. ovoga članka pripada naknada, osim ako su ispunjene pretpostavke iz stavka 4. ovoga članka.

Iznos naknade kao i mjerila za određivanje naknade iz stavka 4. ovoga članka određuje ministar uz suglasnost ministra nadležnog za financije.

Sigurnosne mjere iz stavka 2. ovoga članka koje naređuje ministar i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske objavljuju se u ‘Narodnim novinama’.«

Članak 9.a Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti glasi:

»Članak 9.a

(1) Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske može odlukom privremeno urediti ili zabraniti rad svih ili pojedinih skupina i/ili vrsta ugostiteljskih objekata ili ograničiti radno vrijeme pojedinih ili svih skupina i/ili vrsta ugostiteljskih objekata propisanih člankom 9. ovoga Zakona te pružatelja ugostiteljskih usluga iz članka 41. ovoga Zakona na cijelom ili pojedinom području Republike Hrvatske, u uvjetima posebnih okolnosti.

(2) ‘Posebne okolnosti’ podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, narušava gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu.

(3) Za vrijeme važenja odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka na ugostiteljske objekte koji su obuhvaćeni tom odlukom ne primjenjuju se odredbe članka 9. ovoga Zakona.

(4) Odluka iz stavka 1. ovoga članka objavljuje se u ‘Narodnim novinama’.«

Članak 57.a Zakona o trgovini glasi:

»Članak 57.a

Radno vrijeme u djelatnosti trgovine u posebnim okolnostima određuje Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Predlagatelji smatraju da opći režim ograničavanja okupljanja na otvorenom (točka III. stavak 1. podstavak 1. Odluke/22) nije konzistentan jer ima previše izuzetaka od općih pravila. Zbog tih izuzetaka smatraju da ograničenja iz Odluke/22 nisu nužna jer se u pojedinim situacijama (nogometne utakmice, dani sjećanja i sl.) dopušta okupljanje velikog broja ljudi. Pri tome, odluku o odstupanju od općeg pravila (točka IV.) donosi drugo tijelo a ne sam Stožer (prema Odluci/21 iznimku je mogao odobriti HZJZ, od novele Odluke/21 koja je stupila na snagu 16. prosinca 2021., »Narodne novine« broj 138/21., iznimku odobravaju županijski zavodi za javno zdravstvo na čijem se području okupljanje održava), nisu propisane ni granice u pogledu broja osoba ni kakav to mora biti »epidemiološki okvir« koji mora dostaviti organizator da bi mu se odobrio izuzetak, te nema obveze jednakog postupanja za usporediva okupljanja.

Ako postoji mogućnost okupljanja većeg broja osoba od onog propisanog podstavkom 1. stavka 1. točke III. Odluke/22, onda očito ovo ograničenje nije krajnje nužno.

Isto smatraju i za ograničenje okupljanja u zatvorenim prostorima (točka III. stavak 1. podstavak 2. Odluke/22) u odnosu na izuzetke propisane u točki VIII., primjerice za vjerska okupljanja, za ograničenje okupljanja na sportskim natjecanjima i treninzima (bez gledatelja, točka III. stavak 1. podstavak 16. Odluke/22) u odnosu na izuzetak propisan točkom VI. Odluke/22 (iznimno uz prisustvo gledatelja), kao i ograničenja trajanja i broja osoba na javnim događanjima, okupljanjima i svečanostima svih vrsta (točka III. stavak 1. podstavci 3. i 8.) u odnosu na iznimke iz točke V. vezano uz svadbene svečanosti.

Predlagatelji nadalje smatraju da je uvjetovanje primjene mjera posjedovanjem EU digitalnih COVID potvrda neujednačeno i nelogično. Primjerice obveza primjene EU digitalnih COVID potvrda propisana je za kulturno-umjetničke izvedbe (točka III. stavak 1. podstavak 12. Odluke/22), sajmove, gospodarska i turistička događanja (podstavak 13.), konferencije i kongrese (podstavak 15.), a nije propisana za pogrebe (podstavak 4.), pekare (podstavak 5.), ugostiteljske objekte (podstavci 7. i 8.), fitness-centre (podstavak 10.), škole stranih jezika (podstavak 17.), vjerska okupljanja (podstavak 22.), kao i za trgovačke centre koji se u Odluci/22 uopće ne spominju.

10. Ustavni sud utvrđuje da je Stožer petom novelom Odluke/21 od 8. siječnja 2022. (»Narodne novine« broj 4/22.) zbog bitno izmijenjenih okolnosti vezanih uz posljedice zarazne bolesti COVID-19 za pučanstvo i javno zdravlje na nacionalnoj razini, uveo stroži režim kad je riječ o pojedinim nužnim epidemiološkim mjerama. Strože epidemiološke mjere od onih koje su do tada bile na snazi odnose se u prvom redu na ograničavanje okupljanja (primjerice zabrana svih javnih događanja i okupljanja na otvorenom odnosi se na javna događanja i okupljanja s više od 50 osoba, a ne s više od 100 kako je bilo propisano Odlukom/21, a okupljanja na otvorenim prostorima s EU digitalnim COVID potvrdama koja su se mogla održavati uz suglasnost lokalnog stožera nisu moguća s neograničenim brojem osoba /kao do tada/ već s najviše 200 osoba – izmijenjeni podstavak 1. točke III.). Uz stroža ograničenja okupljanja, petom novelom uvedeno je i pojačano korištenje medicinskih maski i maski za lice (novi podstavci 19., 20. i 21. točke III., kao i dopunjen podstavak 7. točke III. koji se odnosi na ugostiteljske objekte), te posebna obveza za poslodavce – da organiziraju rad od kuće kad god je to moguće (novi podstavak 7. točke X.).

Prema obrazloženju te pete novele Odluke/21 »nakon pada broja oboljelih koji je u 4. valu započeo u 46. tjednu, u 51. tjednu (18.122 novooboljelih) evidentan je prelazak u 5. val s porastom broja slučajeva, povećanjem udjela pozitivnih nalaza uz diskretno smanjenje medijana dobi testiranih i pozitivnih osoba. U 52. tjednu zabilježena su 28.302 nova slučaja zaraze, što je 36,0% više nego u prethodnom tjednu. (...) već do 7. siječnja praktički je dosegnut broj pozitivnih iz 52. tjedna.« (točka 14. obrazloženja).

U točki 15. obrazloženja navedeno je da »podaci za EU i okolne zemlje te podaci za Hrvatsku upućuju na izrazito nepovoljniju epidemiološku situaciju sa znatnim porastom broja novooboljelih (...) i visokom stopom smrtnosti u Hrvatskoj (...).«

U točki 27. obrazloženja navedeno je:

»27. Uzimajući u obzir sve prethodno navedene činjenice, osobito preporuke ECDCa vezane uz suzbijanje Omicron varijante virusa SARS-CoV-2, a prateći nagli porast novooboljelih u zemljama Europe i svijeta, koji od 52. tjedna 2021., a posebno od početka 2022. bilježimo i u Hrvatskoj, te uvažavajući visok udio Omicron varijante virusa SARS-CoV-2 utvrđen slučajnim odabirom uzoraka koji provodi Hrvatski zavod za javno zdravstvo, kao i činjenicu da svako okupljanje građana prati velik rizik zaraze i širenja bolesti COVID-19, Stožer civilne zaštite, u suradnji s ministrom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, ocijenio je da su se okolnosti u Hrvatskoj, vezano uz pandemiju/epidemiju zarazne bolesti COVID-19, posljednjih dana bitno promijenile odnosno pogoršale. Novonastale otegotne okolnosti dovode do nužnosti jačeg ograničavanja okupljanja, te nalažu da se prilikom okupljanja mora smanjiti rizik prijenosa zaraze pojačanim nošenjem maski i održavanjem distance, kao i primjerenim korištenjem EU digitalnih COVID potvrda.

Struka smatra pravilnim zaključak iz već citiranog britanskog dokumenta (v. bilješku 5), u kojem se izrijekom navodi da je esencijalno ograničiti kontakte te da će ta mjera najvjerojatnije imati i najveći utjecaj na kontrolu prijenosa virusa u kratkom roku jer ‘postoji izravna veza između broja i trajanja kontakata i infekcije’. U postojećim okolnostima, dakle, cilj je pokušati usporiti, što je više moguće, ‘krivulju’ rasta broja osoba zaraženih virusom SARS-CoV-2.«

10.1. Ustavni sud nadalje utvrđuje da je Stožer sedmom novelom Odluke/21 od 28. veljače 2022., uzimajući u obzir aktualnu epidemiološku situaciju i mjerodavne dokumente Europskog centra za kontrolu i prevenciju bolesti (u daljnjem tekstu: ECDC) ublažio petom novelom uvedene strože epidemiološke mjere.

U točki 3. obrazloženja sedme novele Odluke/21 navedeno je:

»3. (...) Niži cjepni obuhvat u odnosu na većinu zemalja EU, zahtijevao je u Hrvatskoj povećani oprez tijekom petog vala pandemije. Nakon vrlo intenzivne uzlazne krivulje petog vala uzrokovanog Omicron varijantom, broj novooboljelih u Hrvatskoj je od 26. siječnja 2022. u kontinuiranom stabilnom padu. Smanjeno je i opterećenja bolničkog sustava što se manifestira stabilnim padom broja novohospitaliziranih i broja oboljelih koji zahtijevaju liječenje u jedinicima intenzivnog liječenja, uključujući invazivne oblike liječenja kao što su mehanička ventilacija i ECMO. Od 1. veljača u padu je dnevni broj osoba koje su preminule sa ili od COVID-19, pa sedmodnevni prosjek preminulih 1. veljače iznosi 55,86 dok 26. veljače pada na 34,14 što je približno razini preminulih na završetku četvrtog vala (15. siječnja 2022. sedmodnevni prosjek preminulih iznosi 33,14). Time aktualna epidemiološka situacija upućuje na zaključak da se značajno povećao udio imunog stanovništva kao posljedica prirodnog prokuživanja (kontakt s virusom) i cijepljenja. Što se tiče prirodne prokuženosti preboljenjem, treba istaknuti daje od ukupno zaraženih 1,05 milijuna slučajeva u Hrvatskoj tijekom cijele pandemije, najmanje 357.000 zabilježeno tijekom petog vala što je gotovo svaki treći slučaj zaraze.

Uzimajući u obzir aktualnu epidemiološku situaciju moguće je oprezno ublažavanje uvedenih nužnih epidemioloških mjera koje se odnose na okupljanja iz slijedećih razloga:

– zbog osobitosti Omicron varijante virusa SARS-CoV-2, s obzirom na to da je Omicron varijanta virusa toliko zarazna da je praktički nemoguće izbjeći infekciju u svakodnevnom životu, značajno se povećao udio imunog stanovništva kao posljedica prirodnog prokuživanja (kontakt s virusom) i cijepljenja.

– imunost stečena cijepljenjem i preboljenjem bolesti tj. prirodnim prokuživanjem smanjuje rizik od teških oblika bolesti, hospitalizacije i smrti od bolesti COVID-19, čime je smanjen rizik ponovnog opterećenja bolničkog sustava zbog bolesti uzrokovane Omicron varijantom virusa.

– sprječavanje transmisije virusa i infekcije na okupljanjima s povećanim brojem sudionika, uzimajući u obzir stečenu imunost populacije, može se na zadovoljavajućoj razini osigurati nošenjem medicinskih maski ili maski za lice u zatvorenom prostoru, pojačanom higijenom i dezinfekcijom ruku, održavanjem nešto umanjenog ali još uvijek povećanog fizičkog razmaka u odnosu na uobičajeno ponašanje prije pandemije, provjetravanjem zatvorenih prostorija, te predočenjem EU digitalnih COVID potvrda prilikom održavanja pojedinih vrsta okupljanja.

Također, cijepljenje je još uvijek najefikasnija mjera za sprječavanje teških oblika bolesti, hospitalizacije i smrti od bolesti COVID-19 te se i dalje svim građanima koji se do sada nisu cijepili omogućava cijepljenje.«

11. Ustavni sud utvrđuje da je Odluka/21 nakon podnesenog prvog prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu njezine suglasnosti s Ustavom i zakonom (11. studenoga 2021.) bitnije izmijenjena dva puta (petom novelom koja je stupila na snagu 11. siječnja 2022., i sedmom novelom koja je stupila na snagu 1. ožujka 2022.).

11.1. Novelom koja je stupila na snagu 11. siječnja 2022. u točku III. Odluke/21 dodana su tri nova podstavka (19., 20. i 21.), a dotadašnji podstavak 19. postao je podstavak 22. Riječ je o podstavku koji nakon izmjena iz siječnja 2022. glasi (i nije mijenjan sedmom novelom): »preporuka da se vjerski obredi kad god je to moguće prenose putem radijskih i televizijskih programa ili na drugi način koji će omogućiti vjernicima da prisustvuju vjerskom obredu bez dolaska u vjerske objekte, a ako se vjerski obredi održavaju uz prisustvo vjernika, vjernici su obvezni nositi zaštitne maske ili maske za lice«.

Sukladno tome, ima se smatrati da predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom i zakonom točku III. stavak 1. podstavke 1., 2., 3., 4., 5., 7., 8., 10., 12., 13., 15., 16. i 22., i točke IV., V., VI. i VIII. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 119/21., 129/21., 138/21., 142/21., 145/21., 4/22., 13/22. i 24/22).

Naime, prema stajalištu Ustavnog suda (primjerice rješenje broj: U-I-4286/2013 od 5. studenoga 2019., rješenje broj: U-I-2189/2013 i dr. od 23. veljače 2021.) njegova ocjena uvijek se mora odnositi na odredbe koje su na snazi na dan donošenja njegove odluke odnosno rješenja jer je to pretpostavka za odlučivanje o biti stvari u smislu članka 32. Ustavnog zakona.

Ustavni sud utvrđuje da je Odluka/22 prestala važiti 18. ožujka 2022. (v. točku 1.2. obrazloženja ovog rješenja). Kako proizlazi iz obrazloženja nove Odluke uvedene su malo blaže nužne epidemiološke mjere od onih koje su do sada bile na snazi.

Unatoč tome što Odluka/22 više nije na snazi, Ustavni sud proveo je ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenih odredaba Odluke/22 uvažavajući ozbiljnost prigovora, opći interes, te pojedinačni interes velikog broja predlagatelja. Ustavni sud ocjenjuje da nisu prestale postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari u povodu podnesenih prijedloga.

12. Ustavni sud već je u nekoliko predmeta ocjenjivao suglasnost s Ustavom i zakonom odluka Stožera kojima se ograničavaju javna okupljanja.

U rješenju broj: U-II-5709/2020 i U-II-5788/2020 od 23. veljače 2021. (www.usud.hr) ocjenjivao je ograničenja iz točke III. stavka 1. alineja 1. i 4. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21. i 14/21.) u odnosu na misna slavlja.

U rješenju broj: U-II-6087/2020 i U-II-6160/2020 od 23. veljače 2021. (www.usud.hr) ocjenjivao je ograničenja iz točke III. stavka 1. alineje 7. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21. i 14/21.) u odnosu na određene kategorije ugostiteljskih objekata.

U rješenju broj: U-II-5708/2020, U-II-479/2021 od 8. lipnja 2021. (www.usud.hr) ocjenjivao je ograničenja iz točke III. stavka 1. alineje 11. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21., 8/21., 14/21., 20/21., 26/21., 32/21., 40/21., 46/21. i 52/21.) i točke III. stavka 1. alineje 10. Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja (»Narodne novine« broj 141/20., 1/21., 2/21. i 8/21.). Radilo se o ograničenjima rada teretana, fitness centara i organiziranih plesnih škola, te na sportske djelatnosti u zatvorenom.

U svim je tim rješenjima Ustavni sud nakon provedene ustavnosudske analize ocijenio da su te odluke Stožera bile zakonite, imale legitiman cilj, te bile razmjerne legitimnom cilju koji se želio njima postići. Bile su utemeljene na stručnim i medicinskim podacima i istraživanjima, bili su propisani izuzeci za određene vrste objekata, mjere su bile vremenski ograničene te su ublažene odnosno ukinute čim je to epidemiološka situacija dopustila. Također, od značaja je bila i okolnost da je država poduzela brojne mjere financijskog i poreznog rasterećenja poduzetnika na koje su se mjere odnosile.

13. Polazeći od navoda predlagatelja (v. t. 5. – 5.5. i t. 9. obrazloženja ovog rješenja) i od načelnih stajališta Ustavnog suda izraženih u više odluka i rješenja (primjerice rješenje broj: U-II-5417/2021 i dr. od 21. prosinca 2021.; www.usud.hr – t. 8. i 9. obrazloženja tog rješenja) prema kojima donositelj mjera kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode mora poštovati načelo razmjernosti, i u ovom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud ispitao je li pri donošenju mjera kojima se ograničava okupljanje Stožer poštovao načelo razmjernosti.

(a) Zakonitost miješanja i legitimni cilj

14. Ustavni sud u više je odluka i rješenja (primjerice rješenje broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., »Narodne novine« broj 105/20. – t. 31.4. i 31.5.) utvrdio da je člankom 22.a ZSCZ-a u vezi s člankom 3. stavcima 2. i 3. ZZP-a, te člankom 47. ZZP-a odnosno člankom 10. ZIDZZP-a/20 određen (uspostavljen) zakonski okvir na temelju kojeg je Stožer (uz ministra zdravstva) ovlašten za donošenje odluka/mjera za sprječavanje širenja virusa. Drugim riječima, da je Stožer imao i ima zakonsku ovlast za donošenje mjera iz članka 47. ZZP-a.

Također je utvrdio da na generalnoj razini mjere predviđene člankom 47. ZZP-a koje donosi (naređuje) Stožer imaju isti cilj – zaštitu zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19.

Osporene mjere određene Odlukom/22 dio su paketa složenih mjera Stožera kojima se nastoji obuzdati širenje bolesti COVID-19. Te mjere uvjetovane su epidemiološkim razlozima usmjerenima ka smanjivanju širenja virusa koji se širi bliskim kontaktom više ljudi na istom mjestu, posebice u zatvorenim prostorima.

Ustavni sud smatra da osporena Odluka/22 teži ostvarivanju legitimnog cilja. U vezi s navedenim Ustavni sud primjećuje da se i u očitovanju Vlade navodi da su i mjere iz osporene Odluke uvedene »isključivo s ciljem zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19. S tim ciljem svaka osporena mjera bila je nužna i razmjerna naravi potrebe. U svrhu legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi, Stožer je svaku pojedinu mjeru donosio vodeći se trenutnim okolnostima i potrebom reagiranja u vremenu u kojem se epidemija u tom trenutku nalazila«.

14.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud će u ovom postupku ispitati razmjernost mjera sadržanih u Odluci/22, imajući u vidu prigovore predlagatelja da mjere nisu nužne i razmjerne jer postoje izuzeci od njihove primjene.

(b) Razmjernost mjere

15. Ustavni sud utvrdio je (v. točke 10., 10.1 i 11. obrazloženja ovog rješenja) da je Odluka/21 od njezina stupanja na snagu do donošenja ovog rješenja bitnije izmijenjena dva puta (petom novelom koja je stupila na snagu 11. siječnja 2022. postrožene su mjere, i sedmom novelom koja je stupila na snagu 1. ožujka 2022. ublažene su mjere).

Ustavni sud ocjenjuje da te izmjene, kako u odnosu na navode predlagatelja (v. točku 11.) tako i u odnosu na očitovanje Vlade od 10. prosinca 2021. nisu utjecale na postojanje pretpostavki za odlučivanje o biti stvari.

15.1. U očitovanju je Vlada navela da je u Odluci/21 okupljanje blaže ograničeno nego u prethodna tri vala pandemije. U četvrtom valu pandemije cijepljeno je više od 50% odrasle populacije. Cijepljeni i preboljeli imaju određenu razinu stečene otpornosti (imunosti) na zarazu, što zajedno s raspoloživom EU digitalnom COVID potvrdom, koja je uspostavljena 1. srpnja 2021. za cijelu Europsku uniju, omogućuje da se umjesto znatnog ograničavanja okupljanja, kakva su bila na snazi u prva tri vala pandemije, omoguće okupljanja uz manja ograničenja nego u prethodna tri vala, ali uz povećanu razinu sigurnosti koju omogućavaju EU digitalne COVID potvrde. Epidemiološki podaci koje je iznijela Vlada pokazuju da je uzlazni trend četvrtog vala započeo u listopadu 2021. i nastavio se do kraja godine. Uz navedeno, Delta soj (Delta varijanta) bolesti COVID-19 je prisutan u Republici Hrvatskoj tijekom cijelog četvrtog vala u 100% udjela. Prema podacima ECDC-a više od 99% novo prijavljenih slučajeva pripisuje se Delta varijanti, a ona je dvostruko zaraznija od izvornog soja. Navedeno je da je matematičkim modeliranjem opterećenja bolesti ECDC predvidio da zemlje s niskom pokrivenošću cijepljenjem protiv COVID-19 s ublaženom strategijom nefarmaceutskih mjera (ublaženo ograničenje okupljanja) imaju visok rizik od značajnog porasta hospitalizacije i smrtnosti.

Osim toga u dokumentu ECDC-a »Procjena trenutnog epidemiološkog stanja SARS-CoV-2 stanje u EU/EEA, projekcije za kraj godine blagdansko vrijeme i strategije za odgovor, 17. verzija« navedeno je da čak i u državama s visokim cijepnim obuhvatom održavanje ili ponovno uvođenje nefarmaceutske intervencije i dalje je ključno za smanjenje širenja virusa, pri čemu nefarmaceutske intervencije uključuju fizičko distanciranje i ograničenja okupljanja, te je naglašena važnost kontinuirane provedbe higijenskih mjera i izbjegavanja nepotrebnog okupljanja odnosno gužvi.

Manje stroga ograničenja okupljanja, kojima se omogućava sudjelovanje građanima u većini aktivnosti koje su obavljali i ranije, u četvrtom valu pandemije u odnosu na prethodna tri vala omogućuje upotreba EU digitalne COVID potvrde, razvitak sredstava za testiranje, te dostupnost cjepiva.

Kako je to već navedeno, prateći epidemiološku situaciju Stožer je nakon Odluke/21 donio strože mjere u vezi s okupljanjem, a nakon mjesec i pol, zahvaljujući povoljnijoj epidemiološkoj situaciji, ublažio te mjere (v. točke 10. i 10.1. obrazloženja ovog rješenja).

15.2. Osporenom Odlukom/22 određen je složeniji pristup ograničavanju javnih i privatnih okupljanja ovisno o vrsti okupljanja, prostoru, aktivnostima odnosno djelatnostima, broju osoba i sl. Uz to na snazi je obveza pridržavanja i drugih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa HZJZ-a (poput fizičkog distanciranja, nošenja medicinskih maski ili maski za lice, provjetravanja prostorija i sl.).

Kako je više puta naglašeno, jedna preventivna mjera nije dovoljna za sprječavanje širenja virusa, već je ključna kombinacija i komplementarnost mjera (v. rješenje broj: U-II-5708/2020 i dr. od 8. lipnja 2021.).

Predlagatelji smatraju da brojni izuzeci od općih pravila zabrane održavanja javnih događaja i okupljanja pokazuju da ta opća pravila nisu nužna te da dovode do nejednakosti među usporedivim skupinama. Uz to, omogućuju arbitrarno postupanje tijela koja odlučuju o tome jesu li ispunjeni uvjeti za izuzetke. Nadalje smatraju da je uvjetovanje primjene mjera posjedovanjem EU digitalnih COVID potvrda neujednačeno i nelogično.

16. Točkom III. stavkom 1. podstavkom 1. Odluke/22 određena je zabrana održavanja svih javnih događaja i okupljanja na otvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 100 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluje najviše 200 osoba s EU digitalnim COVID potvrdama.

Točkom IV. Odluke/22 propisano je da iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 1. na javnom događanju ili okupljanju na otvorenom prostoru može biti više od 100 osoba, ako to odobri županijski zavod za javno zdravstvo na čijem području se okupljanje održava (ranije HZJZ). Organizator je obvezan uz zahtjev dostaviti i prijedlog epidemiološkog okvira za održavanje takvog javnog događanja ili okupljanja te je obvezan osigurati održavanje javnog događanja ili okupljanja u skladu s epidemiološkim okvirom koji je odobrio ili korigirao županijski zavod za javno zdravstvo.

Dakle, tom se iznimkom od općeg režima javnih okupljanja omogućavaju i veća okupljanja, ali uz poštovanje odgovarajućeg epidemiološkog okvira. Na taj se način nastoji omogućiti odvijanje javnih okupljanja i događanja za veći broj građana, ali uz poštovanje mjera određenih od nadležnog zavoda za javno zdravstvo, sve u cilju omogućavanja normalnog funkcioniranja svakodnevnog života. Za posebne događaje HZJZ je izdao i posebne preporuke, kao npr. Epidemiološke preporuke za obilježavanje 18. studenoga – Dana sjećanja na žrtvu Vukovara 1991. – 2021. i Dana obilježavanja stradanja Škabrnje 1991. – 2021.

Obveza je nadležnog zavoda za javno zdravstvo dati odobrenje i potvrditi ili korigirati epidemiološki okvir. Cilj točke IV. je odobravanje i potvrđivanje epidemiološkog okvira koji je stroži od onoga kako je propisano u točki III. Stoga u takvom normiranju Ustavni sud ne nalazi da su organizatori događanja iz točke IV. Odluke/22 privilegirani u odnosu na druge organizatore javnih okupljanja, jer svatko može zatražiti odobrenje za javno okupljanje u smislu točke IV. Odluke/22, ako očekuje više od 100 posjetitelja i ako sačini epidemiološki okvir.

Kako je to navedeno u očitovanju Vlade, propisane mjere odnose se na sve građane jednako, a propisanih se mjera moraju pridržavati svi građani koji koriste pojedine usluge (ugostiteljske, sportske), odnosno osobe koje te usluge pružaju, jer ne postoji određena »skupina društva« na koju bi se propisano pridržavanje protuepidemijskih mjera i posebnih preporuka i uputa HZJZ-a, sa ili bez EU digitalne COIVD potvrde, primjenjivalo različito.

17. Točkom III. stavkom 1. podstavkom 2. Odluke/22 određena je zabrana održavanja svih javnih događanja i okupljanja u zatvorenim prostorima na kojima je prisutno više od 50 osoba na jednom mjestu, osim ako se radi o javnom događanju ili okupljanju na kojem sudjeluje najviše 100 osoba s EU digitalnim COVID potvrdama.

Točkom VIII. Odluke/22 određeno je da se protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavaka 1. i 2. ne odnose na profesionalne umjetničke izvedbe, kino projekcije, izložbe u muzejskim i drugim izložbenim prostorima, održavanje vjerskih obreda i sjednice predstavničkih tijela. Na tim se okupljanjima broj prisutnih osoba ograničava s obzirom na veličinu prostora, na način da za svaku prisutnu osobu mora biti osigurano najmanje 4 m˛ neto površine, uz strogo pridržavanje svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa HZJZ-a i obvezu da na ulazu u objekt u kojem se okupljanje održava bude jasno istaknuta obavijest o najvećem mogućem broju osoba koje istovremeno mogu biti prisutne u objektu. Organizatori okupljanja obvezni su nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, najkasnije 3 dana prije održavanja okupljanja, elektroničkom poštom županijskih centara 112 dostaviti obavijest o održavanju okupljanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne. Također su obvezni osigurati da se prostori u kojima se okupljanja održavaju redovito provjetravaju, da na okupljanju ne bude prisutno više osoba od dopuštenog broja i da se svi prisutni pridržavaju svih propisanih epidemioloških mjera i posebnih preporuka i uputa HZJZ-a.

Vlada je istaknula da je kod tih izuzetaka moguće dosljedno održavati fizički razmak, zbog čega se u Odluci/22 inzistira na 4 m2 površine po prisutnoj osobi, te dosljedno nositi masku, s obzirom na to da se kod tih aktivnosti ne treba jesti i piti, pjevati i sl. i nije nužan fizički kontakt među ljudima. Dodatni argument koji umanjuje rizik za širenje zaraze kod svih aktivnosti navedenih u točki VIII. Odluke/22 je to što se radi o aktivnostima kod kojih se sjedi ili stoji na mjestu te ako se kreće, nije potrebno brzo se kretati, pri čemu osoba ne bi mogla pravilno održavati distancu.

Predlagatelji su posebno istaknuli da se Odlukom/22 omogućuju vjerska okupljanja koja okupljaju nemali broj poglavito starije populacije koja bi trebala najviše izbjegavati okupljanja, osobito u zatvorenom prostoru. Prema navodima predlagatelja Odluka/22 je restriktivnija prema okupljanjima mlađe populacije, a praktički potiče okupljanje one ugroženije.

Vlada je istaknula da se Odlukom/22 posebno omogućuju, bez EU digitalnih COVID potvrda okupljanja koja su važna prvenstveno za mlade poput škole stranih jezika, fitness-centara, auto škola i sportskih natjecanja bez gledatelja (sportska natjecanja s gledateljima regulira točka VI. Odluke/22). Na okupljanja koja su od najveće važnosti za kvalitetu života djece i mladih, a to je obrazovanje, Odluka/22 se uopće ne odnosi.

Što se tiče vjerskih okupljanja, Vlada je istaknula da se Odlukom/22 potiče održavanje vjerskih obreda prvenstveno na daljinu, bez dolaska u vjerske objekte, a kada se vjerski obredi održavaju u vjerskim objektima u obzir treba uzeti činjenicu da se radi o statičkom tipu aktivnosti kod kojeg je moguće neprestano održavati fizički razmak u odnosu na druge i nositi masku, kako je to propisano i preporukama HZJZ-a. Uz to, Vlada je dodala vezano uz navod predlagatelja da su vjerska okupljanja okupljanja starije populacije, da je za starije građane karakteristično da više vode brigu o svom zdravlju te se dosljednije pridržavaju liječničkih preporuka i epidemioloških mjera nego mlađa populacija.

18. Točkom III. stavkom 1. podstavkom 16. Odluke/22 propisano je da se sportska natjecanja i treninzi mogu održavati samo bez gledatelja. Točkom VI. Odluke/22 propisano je da se iznimno od protuepidemijske mjere iz točke III. stavka 1. podstavka 16. Odluke/22 sportska natjecanja smiju organizirati uz ograničeni broj gledatelja, ako svi gledatelji te tehničko i organizacijsko osoblje koje je prisutno na natjecanju posjeduju EU digitalne COVID potvrde, a ako se natjecanje održava u zatvorenom prostoru obvezno je i korištenje medicinskih maski ili maski za lice. Broj gledatelja te tehničkog i organizacijskog osoblja koji mogu biti prisutni na sportskom natjecanju u zatvorenom prostoru ovisi o kapacitetu tribina. Za natjecanja koja se održavaju u zatvorenim prostorima na svakoj tribini može biti popunjeno najviše 50% kapaciteta tribine. Organizatori natjecanja obvezni su obavijest o održavanju natjecanja u kojoj se navodi mjesto, vrijeme i okvirni broj osoba koje će biti prisutne dostaviti nadležnoj županijskoj službi civilne zaštite, elektroničkom poštom županijskih centara 112, najkasnije tri (3) dana prije održavanja natjecanja.

Vlada je osvrćući se na prigovore predlagatelja da je propisan izuzetak »bez ikakvog jasnog kontrolnog mehanizma« istaknula da su u točki VI. navedena dva vrlo važna kontrolna mehanizma:

1. organizatori natjecanja obvezani su obavijestiti županijsku službu civilne zaštite o održavanju natjecanja

2. svi prisutni moraju imati EU digitalne COVID potvrde.

U vezi s tvrdnjom predlagatelja da je gotovo nemoguće da na velikim utakmicama organizator kontrolira COVID potvrde, podaci Vlade pokazuju da je od 11. do 14. studenoga 2021. u Republici Hrvatskoj evidentirano 35.771 antigenskih testiranja, dok je 14. studenoga 2021. (prije nogometne utakmice Hrvatska – Rusija) učinjeno 14.310 testova što je daleko više nego u drugim danima do 1. studenoga 2021., a za 5.385 više od prethodne nedjelje. Uz to treba uzeti u obzir da je više od 50% osoba u općoj populaciji cijepljeno, čime je vjerojatno da većina sudionika takvih događanja ima EU digitalne COVID potvrde. Stoga nisu točne ni te tvrdnje predlagatelja jer je iz podataka razvidno da je u vrijeme sporne utakmice bilo pojačano testiranje građana, što podrazumijeva da su pri ulasku na to sportsko natjecanje poštovana epidemiološka pravila.

U odnosu na navode predlagatelja da je »u nekim ranijim periodima donositelj branio dolazak gledatelja na stadione, iako je epidemiološka situacija bila povoljnija«, a sada kad je situacija nepovoljnija dopušta se većem broju gledatelja dolazak na stadione, Vlada je navela da se zbog nepostojanja cjepiva u 1. i 2. valu pandemije te niskog cjepnog obuhvata u 3. valu pandemije, nije mogla koristiti EU digitalna COVID potvrda ili drugi odgovarajući dokaz kao sredstvo za sigurnije kretanje i okupljanje građana. U 4. valu pandemije, zahvaljujući cijepljenju više od 50% građana, moguće je organizirati okupljanja uz EU digitalne COVID potvrde ili drugi odgovarajući dokaz, a koja ranije nisu bila moguća.

19. Predlagatelji u odnosu na točku III. stavak 1. alineju 3. Odluke/22 ističu da sva javna događanja te okupljanja i svečanosti svih vrsta moraju završiti do 24.00 sata, ali se za svadbene svečanosti predviđa izuzetak točkom V. Odluke/22, prema kojoj te svečanosti mogu trajati do 02.00 sata, što po mišljenju predlagatelja znači da bi i druga slična okupljanja mogla do tada trajati uz primjenu sličnih epidemioloških mjera.

Svadbene svečanosti se od drugih okupljanja, prema očitovanju Vlade, razlikuju po tome što se radi o obiteljskom i prijateljskom okupljanju što znači da se sudionici međusobno poznaju te da i inače jedan dio njih zajedno provodi vrijeme. Zbog toga, u slučaju da se naknadno utvrdi da je netko na svadbi zarazan, sudionici mogu rekonstruirati ne samo tko je prisustvovao svadbi nego i tko je sa zaraznom osobom dolazio u kontakt. To je važno epidemiološkoj službi radi učinkovitog praćenja kontakata. Osim toga, sudionici svadbe se i inače druže i borave zajedno, čime se krug osoba izloženih riziku i potencijalnoj zarazi ne širi u mjeri koliko se širi kod okupljanja ljudi koji inače ne žive zajedno i inače se ne druže.

Ustavni sud suglasan je s očitovanjem Vlade da postoje razlozi zbog kojih je opravdano propisati da svadbene svečanosti, za razliku od drugih, mogu trajati do 02.00 sata.

20. U odnosu na prigovore predlagatelja vezane uz korištenje EU digitalnih COVID potvrda na različitim okupljanjima, a izostanak njihovog korištenja za druge, Vlada je istaknula da je EU digitalna COVID potvrda navedena kao uvjet za aktivnosti za koje je moguće organizirati njezinu dosljednu provjeru ako se radi o događanjima koja nisu esencijalna, već je sudjelovanje dobrovoljno, te ako se radi o događanjima na kojima je nemoguće dosljedno provoditi opće epidemiološke mjere (nije moguće nositi masku jer se jede, pije i glasno govori/prezentira/pjeva – kongresi, konferencije, sajmovi, turistički i slični događaji, niti je moguće održavati razmak od 2 metra /umjetničke izvedbe/).

Zbog toga se EU digitalna COVID potvrda ne navodi za okupljanja:

– gdje se ne može dosljedno provjeravati imaju li prisutni EU digitalne COVID potvrde jer nema osobe/infrastrukture za dosljednu provjeru (sprovodi i pekarne), dok se uz navedeno sprovodi odvijaju na otvorenom čime se također smanjuje rizik za zarazu;

– za ugostiteljske objekte i svadbene svečanosti u ugostiteljskim objektima do 20 osoba jer se na njih odnose posebne epidemiološke mjere propisane u dokumentu HZJZ-a »Preporuke za sprječavanje zaraze bolešću COVID-19 u ugostiteljskim objektima u zatvorenom prostoru s terasama i bez njih te u ugostiteljskim objektima u smještajnim kapacitetima« (31. kolovoza 2021.), te se u ugostiteljskim objektima mora držati razmak od 1,5 metra;

– za fitness-centre se primjenjuju posebne epidemiološke mjere propisane u dokumentu HZJZ-a »Preporuka za treninge i športsko-rekreativne aktivnosti u zatvorenim športskim objektima« (1. ožujka 2021.), a mjere su utemeljene na dosljednom poštovanju razmaka; čime se omogućuje prihvatljiva razina smanjenog rizika, a u skladu s navedenim preporukama obvezno je održavanje razmaka, pojačano održavanje higijene ruku i sprava/prostora te provjetravanje

– za škole stranih jezika s obzirom na to da su prvenstveno namijenjene učenicima i mladima te se radi o obrazovanju, primjenjuje se ista načela kao i za ostale oblike obrazovanja.

20.1. U odnosu na prigovore predlagatelja da Odlukom nije predviđeno korištenje EU digitalne COVID potvrde u trgovačkim centrima valja navesti da je člankom 57.a Zakona o trgovini određeno da radno vrijeme u djelatnosti trgovine u posebnim okolnostima određuje Stožer. Stožer je donio niz nužnih epidemioloških mjera i preporuka za suzbijanje širenja bolesti COVID-19 u svim prodajnim objektima ne čineći pritom razliku vezanu uz oblik prodajnog objekta. Mjere koje se odnose na prodajne objekte, a u koje su uključeni i trgovački centri, prilagođene su samoj prirodi djelatnosti trgovine i odnose se na obavezno nošenje maski svih osoba u prodajnom objektu, kako kupaca tako i zaposlenika, obvezno dezinficiranje prostora i tome određena adekvatna stanka u radu, upozorenje o obveznom razmaku od dva metra između kupaca, te su postavljeni uređaji za dezinficiranje ruku i poštuje se odredba o najvišem dozvoljenom broju kupaca u prodajnom objektu, a čime su ispunjeni kriteriji za sprječavanje širenja virusa.

20.1.1. U odnosu na tvrdnje predlagatelja da su manje umjetničke priredbe, sajmovi, konferencije ili svadbe od nekoliko desetaka okupljenih stavljene u nejednak položaj u odnosu na trgovačke centre, jer se za njih predviđa korištenje EU digitalnih COVID potvrda za razliku od trgovačkih centara, valja reći da se radi o neusporedivim okupljanjima. U trgovačkim centrima nema nužnosti za takav oblik kontakata kod kojih se ne bi mogla održavati distanca ili nositi maska, dok se ugostiteljska djelatnost u okviru trgovačkih centra provodi prema preporukama HZJZ-a za ugostiteljstvo »Preporuke za sprječavanje zaraze bolešću COVID-19 u ugostiteljskim objektima u zatvorenom prostoru s terasama i bez njih te u ugostiteljskim objektima u smještajnim kapacitetima« (31. kolovoza 2021.).

20.2. Vezano uz navode predlagatelja da EU digitalne COVID potvrde nisu nužno sredstvo jer se od njih odstupa »prema subjektivnim procjenama donositelja«, iz naprijed navedenog proizlazi da se za svaku aktivnost na koju se odnose osporeni dijelovi Odluke/22, nadležna tijela rukovode pravilima epidemiološke struke uzimajući u obzir tip aktivnosti i mogućnosti provođenja općih epidemioloških mjera (posebno mogućnost dosljednog nošenja maski i mogućnost dosljednog održavanje fizičke distance), kao i značajke populacije kojoj je pojedino okupljanje namijenjeno.

21. Imajući u vidu razloge kojima je Vlada obrazložila donošenje mjere ograničavanja slobode okupljanja i kretanja u osporenim dijelovima Odluke/22, koje se temelje na stručnim spoznajama epidemiološke struke i preporukama HZJZ-a, ocjena je Ustavnog suda da su te mjere u svojoj ukupnosti i pojedinačno prikladne ostvariti legitimni cilj i nužne za njegovo ostvarenje, te da je pri donošenju osporene Odluke/22 Stožer vodio računa o ravnoteži između potreba i zaštite društva u cjelini i ljudskih prava pojedinaca. Upravo vodeći računa o postizanju te ravnoteže, s jedne strane da održavanje javnih i privatnih događanja i okupljanja ograniči što je manje moguće, a da istodobno, s druge strane, ostvari legitimni cilj zaštite zdravlja i života ljudi, Stožer je ovisno o specifičnostima pojedinih djelatnosti odnosno aktivnosti propisao izuzetke od općih mjera propisanih Odlukom/22. Te izuzetke opravdao je specifičnostima djelatnosti odnosno aktivnosti koje dopuštaju odstupanje od općih mjera propisanih Odlukom/22. Razlozi za te izuzetke, koje je navela Vlada u očitovanju, imaju svoje racionalno opravdanje. Suprotno navodima predlagatelja, izuzeci nisu »dokaz« da opće mjere propisane Odlukom/22 nisu nužne, tj. da postoje druge blaže mjere, već ukazuju na to da je, kako je naprijed navedeno, Stožer određivao blaže mjere za pojedine djelatnosti i aktivnosti uzimajući u obzir njihove specifičnosti s jedne strane i trenutnu epidemiološku situaciju s druge strane. Stoga nisu osnovani prigovori da mjere nisu razmjerne, već je u odnosu na svaku od njih Stožer vodio računa o postizanju ravnoteže između potrebe ograničenja javnih i privatnih događanja i okupljanja radi zaštite zdravlja i života građana u borbi protiv bolesti COVID-19 i omogućavanja građanima što je moguće više nesmetanog sudjelovanja u tim događanjima uz pridržavanje svih ostalih epidemioloških mjera koje su i dalje na snazi.

Pojedine mjere propisane Odlukom/22 na snazi su gotovo od proglašenja pandemije, s blažim ili strožim režimom obvezivanja na pojedina ponašanja ili propuštanja, ovisno o trenutnoj epidemiološkoj situaciji. Da je praćenje epidemiološke situacije važan čimbenik o kojem ovisi opseg mjera dokazuje i činjenica je u razdoblju od kada su zaprimljeni prijedlozi do dana donošenja ovog rješenja, Stožer najprije postrožio mjere iz Odluke/21 (11. siječnja 2022.) da bi ih 1. ožujka 2022. ublažio.

Zbog svega navedenog Ustavni sud prihvaća da je donositelj propisa ispravno utvrdio sve relevantne čimbenike te uzimajući u obzir najbolji interes stanovništva s aspekta zaštite zdravlja i života donio Odluku/22 u svrhu provedbe legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi. Iznimke koje su predviđene za pojedine situacije nisu narušile »opće pravilo« kako ga nazivaju predlagatelji, do mjere da bi se moglo tvrditi da su epidemiološke mjere određene Odlukom/22 nerazmjerne cilju koji se njima želi postići.

22. Na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke.

23. Točka II. izreke rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-6267/2021 i dr.

Zagreb, 12. travnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

POSEBAN DODATAK – POPIS

1. U-II-6267/2021 Bunjevac Alan, Lukorasnka 21, 10020 Zagreb

2. U-II-6269/2021 Bunjevac Alisa, Lukoranska 21, 10020 Zagreb

3. U-II-6270/2021 Magdić Ana, Maretićeva 17, 10010 Zagreb

4. U-II-6271/2021 Kardaš Ivica, M. Mesića 16, 44250 Petrinja

5. U-II-6272/2021 Brlek Maja, Matije Gupca 17, 42230 Ludbreg

6. U-II-62732021 Kardaš Valentina, M. Mesića 16, 44250 Petrinja

7. U-II-6274/2021 Svitlić Asja, Mihovila Pleše 15, 44250 Petrinja

8. U-II-6275/2021 Kezele Irma, Jurja Ves 20, 10000 Zagreb

9. U-II-6276/2021 Svitlić Kornelija, Mihovila Pleše 15, 44250 Petrinja

10. U-II-6280/2021Theimer Franka, S. Radića 6, 51550 Mali Lošinj

11. U-II-6281/2021 Vincelj Dario, Bolnička cesta 105B, 10000 Zagreb

12. U-II-6282/2021 Galiullin Rustam, Stjepana Gradića 1, 10000 Zagreb

13. U-II-6283/2021 Galović Ivana, A. Mihanovića 40, 10290 Zaprešić

14. U-II-6284/2021 Šantalab Željko, Gospodska 86, 10090 Zagreb

15. U-II-6285/2021 Grnić Željka, Šime Devčića 2, 10000 Zagreb

16. U-II-6286/2021 Mijić Darko, Petra Dumičića 1, 10365 Sesvete

17. U-II-6287/2021 Mostečak Ranogajec Božica, Potočka 16, 10000 Zagreb

18. U-II-6288/2021 Hajdarović Haidar Jurica Robert, Dalmatinska 5, 42000 Varaždin

19. U-II-6289/2021 Mraz Katarina, Glavna ulica 39, Selnik, 42230 Ludbreg

20. U-II-6290/2021 Golubić Marija, Glavna ulica 39, Selnik, 42230 Ludbreg

21. U-II-6291/2021 Hrsan Marina, Brežani 20, 47000 Karlovac

22. U-II-6292/2021 Sabljak Davorin, A. Mihanovića 40, 10290 Zaprešić

23. U-II-6293/2021 Ervojić Gordana, 2. Zagrebački odvojak 17, 10000 Zagreb

24. U-II-6294/2021 Matijašević Ana, M. Kovačevića 2, 10000 Zagreb

25. U-II-6295/2021 Galiullin Anđa, Stjepana Gradića 4, 10000 Zagreb

26. U-II-6296/2021 Frković Romanić Sanja, Postirska 7, 10000 Zagreb

27. U-II-6297/2021 Ranogajec Maja, Potočka 16, 10000 Zagreb

28. U-II-6298/2021 Ranogajec Anđelko, Potočka 16, 10000 Zagreb

29. U-II-6363/2021 Orehovec Dijana, Frankopanska 37, 42230 Ludbreg

30. U-II-6364/2021 Denžić Martinčić Karolina, Mičijevac 74, 48260 Križevci

31. U-II-6365/2021 Martinčić Damir, Mičijevac 74, 48260 Križevci

32. U-II-6366/2021 Krpan Fućak Barbara, Sv. Križ 11, 51000 Rijeka

33. U-II-6367/2021 Razum Dean Michael, Ulica Matice hrvatske 45, 51553 Mali Lošinj

34. U-II-6368/2021 Stuparić Josipa, Malin 25, 51553 Mali Lošinj

35. U-II-6369/2021 Sladić Zoran, Dunavska 24, Tenja, 31000 Osijek

36. U-II-6370/2021 Čubrilović Miloš, Dunavska 24, Tenja, 31000 Osijek

37. U-II-6371/2021 Kovač Marijela, Vrtače 64, Marčelji, 51000 Rijeka

38. U-II-6372/2021 Tadić Ivana, Juraši 14, Viškovo, 51000 Rijeka

39. U-II-6373/2021 Petković Anđelina, Dunavska 24, Tenja, 31000 Osijek

40. U-II-6374/2021 Dražić Marina, Kupreška 48, 21000 Split

41. U-II-6375/2021 Džaferović Sinan, Milovana Gavazzia 6A, 10040 Zagreb

42. U-II-6376/2021 Manola Angela, Stjepana Ljubića Vojvode 12, 10000 Zagreb

43. U-II-6377/2021 Čehil Mislav, Borovina 12a, 10000 Zagreb

44. U-II-6378/2021 FINMAR TRADE, Zagorska 46, 10000 Zagreb

45. U-II-6379/2021 Lukšić Mirela, Braće Čulig 9, 44000 Sisak

46. U-II-6380/2021 Čehil Kristina, Borovina 12a, 10000 Zagreb

47. U-II-6381/2021 Orehovec Mirjana, Frankopanska 37, 42230 Ludbreg

48. U-II-6382/2021 Orehovec Denis, Frankopanska 37, 42230 Ludbreg

49. U-II-6383/2021 Grepl Gordana, Mihanovićeva obala 5, 44000 Sisak

50. U-II-6384/2021 Sentivanac Mirela, Olajnica 4/24, 32000 Vukovar

51. U-II-6385/2021 Begonja Frankić Marina, Bujska 36, 51000 Rijeka

52. U-II-6386/2021 Crljenko Dropulić Nena, Fra L. Vladimirovića 14, 20340 Ploče

53. U-II-6387/2021 Pavić Tomo, Poljička 84, 21312 Podstrana

54. U-II-6388/2021 Laštro Natalija, Avenija V. Holjevca 38E, 10000 Zagreb

55. U-II-6389/2021 Frankić Zlatko, Bujska 36, 51000 Rijeka

56. U-II-6390/2021 Marić Babić Ljiljana, Ulica biskupa Kvirina 16, 44000 Sisak

57. U-II-6391/2021 Babić Topić Dijana, Kneza Trpimira 14, 44000 Sisak

58. U-II-6392/2021 Tomić Tea, A. Hebranga 9, 44000 Sisak

59. U-II-6393/2021 Mladenić Iva, Hahlic 27, 51000 Rijeka

60. U-II-6394/2021 Krajina Ružica, Letovanićka 21a, 10000 Zagreb

61. U-II-6395/2021 Skorupan Nina, T. Smičiklasa 23A, 47000 Karlovac

62. U-II-6396/2021 Martinez Tihana, F. Bobića 46, Nova Ves Petrijanečka, 42206 Petrijanec

63. U-II-6397/2021Čeple Nikolić Irena, Tići 22/6, 51000 Rijeka

64. U-II-6398/2021 Komljenović Katarina, Trnsko 11a, 10020 Novi Zagreb

65. U-II-6399/2021 Skorupan Mirjana, Smičiklasova 23A, 47000 Karlovac

66. U-II-6400/2021 Baričević Vladimir, Ruđera Boškovića 40, Hrašćica, 42000 Varaždin

67. U-II-6401/2021 Maleš Ivan, Trenkova 34, 21000 Split

68. U-II-6402/2021 Babić Snježana, Meštrovićev trg 13, 10020 Zagreb

69. U-II-6403/2021 Bezjak Juraj, Kninski trg 7, 10000 Zagreb

70. U-II-6404/2021 Pilkić Tomislav, Franje Račkog 80, 31400 Đakovo

71. U-II-6405/2021 Vlašić Ana-Marija, R. Boškovića 40, Hrašćica, Varaždin

72. U-II-6406/2021 Lukšić Franko, Školska 14, 44000 Sisak

73. U-II-6407/2021 Gorša Iris, Školska ulica 59a, 44000 Sisak

74. U-II-6408/2021 Sambrailo Snježana, Aleksandra Hondla 2, 10000 Zagreb

75. U-II-6409/2021 Bebić Nevena, Siječanjska ulica 15, 10000 Zagreb

76. U-II-6427/2021 Bedeković Josip, Turkovčina 128, 10381 Bedenica

77. U-II-6428/2021 Šimić Mirela, Cvjetna 17, 52470 Umag

78. U-II-6429/2021 Anić Sanja, Jeretova 40, 52100 Pula

79. U-II-6430/2021 Hajeb Anahita, Borčec 7, 10090 Zagreb

80. U-II-6431/2021 Štekl Robert, Prevoj 55, 10000 Zagreb

81. U-II-6432/2021 Štekl Štefica, Ilica 518, 10000 Zagreb

82. U-II-6433/2021 Rodiger Dejan, Matije Gupca 7, Pribislavec, 40000 Čakovec

83. U-II-6434/2021 Tukač Damir, Jales Breznićki 7, 42226 Bisag

84. U-II-6435/2021 Pavličević Silvio, Zagrebačka av. 104/20l, 10000 Zagreb

85. U-II-6436/2021 Basara Zoran, Valdebečki put 526, 52100 Pula

86. U-II-6437/2021 Crnogorac Basara Željana, Valdebečki put 52b, 52100 Pula

87. U-II-6438/2021 Vlahović Edi, Ivetići 75B, 52444 Tinjan

88. U-II-6439/2021 Peršinec Ana, Lisičina 6, 10000 Zagreb

89. U-II-6475/2021 Vučković Anđelka, Miljenka Buljana 4, 21230 Sinj

90. U-II-6476/2021 Kešić Masle Maja, Miljenka Buljana 6, 21230 Sinj

91. U-II-6477/2021 Bušljeta Martina, M. Cipre 3, 23000 Zadar

92. U-II-6478/2021 Novak Andrea, Jezerska 26, 10000 Zagreb

93. U-II-6479/2021 Bušljeta Iva, M. Cipre 3, 23000 Zadar

94. U-II-6480/2021 Bušljeta Marin, M. Cipre 3, 23000 Zadar

95. U-II-6481/2021 Bušljeta Božo, M. Cipre 3, 23000 Zadar

96. U-II-6590/2021 Bačani Saša, Varaždinska 8, Poljanec, 42230 Ludbreg

97. U-II-6591/2021 Čavlović Željko, Vile Velebita 11, 10040 Zagreb

98. U-II-6592/2021 Jakelić Zlatko, Vukovarska 109 D, 21000 Split

99. U-II-6593/2021 Jakelić Miranda, Vukovarska 109 D, 21000 Split

100. U-II-6594/2021 Jakelić Kristina, Vukovarska 109 D, 21000 Split

101. U-II-6595/2021 Grmec Stanislava, Šetalište XIII divizije 24, 51000 Rijeka

102. U-II-6596/2021 Rubil Ivan, Gajnice 10, 10000 Zagreb

103. U-II-6597/2021 Rubil Anita, Gajnice 10, 10000 Zagreb

104. U-II-6598/2021 Kvaternjak Hrečuk Tamara, K. Hegedušića 30 E, 10360 Sesvete

105. U-II-6599/2021 Radelić Marko, Avenija Marina Držića 77/B, 10000 Zagreb

106. U-II-6600/2021 Crnić Tomislav, Susedgradski vidikovec 5, 10090 Zagreb

107. U-II-6601/2021 Grmec Tomislav, Šetalište XIII divizije 24, 51000 Rijeka

108. U-II-6615/2021 Sefčik Marija, Trešanja 6, 32100 Vinkovci

109. U-II-6616/2021 Sefčik Duško, Trešanja 6, 32100 Vinkovci

110. U-II-6623/2021 Miklić Maja, Ivice Hiršla 5, 48000 Koprivnica

111. U-II-6624/2021 Lazić Anamarija, Stenjevačka 38, 10000 Zagreb

112. U-II-6663/2021 Turković Tea, Melengradska 2, 10000 Zagreb

113. U-II-6664/2021 Filipović Danijela, Rapska 44, 10000 Zagreb

114. U-II-6665/2021 Budor Nikola, Rakovčeva 24, 10000 Zagreb

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ: U-II-6267/2021 I DR. OD 12. TRAVNJA 2022.

Žalimo što se ne možemo složiti s mišljenjem većine da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu broj U-II-6267/2021 i dr. prijedlog ne prihvati.

Za razloge zbog kojih smo izdvojili mišljenje u ovom ustavnosudskom predmetu upućujemo na obrazloženja u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda broj: U-I-5920/2020 i dr. od 3. veljače 2021., u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda broj: U-I-5781/2021 i dr. od 21. prosinca 2021., u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda broj: U-I-5571/2021 i dr. od 21. prosinca 2021., u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda broj: U-I-7388/2021 od 15. veljače 2022. i u izdvojenom mišljenju uz odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022.

Zagreb, 19. travnja 2022.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prilažemo sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE BROJ: U-II-6267/2021 I DR. OD 12. TRAVNJA 2022.

1. U cijelosti smo suglasni s izrekom i obrazloženjem rješenja broj: U-II-6267/2021 i dr. (u daljnjem tekstu: rješenje).

S obzirom da su ovim predmetom riješeni svi tzv. covid predmeti koji su se nalazili pred Ustavnim sudom, u ovom podupirućem mišljenju želimo ponoviti neke činjenice i okolnosti koje su, po našem mišljenju, važne za razumijevanje donesenog rješenja, kao i ostalih odluka i rješenja u tim predmetima, koje je Ustavni sud do sada donio, a na koje smo već ukazali u našem izdvojenom podupirućem mišljenju u predmetu broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022. (tzv. covid potvrde u javnom sektoru).

1) Primjena članaka 16. ili 17. Ustava Republike Hrvatske

Iako se u ovom predmetu nije posebno postavljalo pitanje primjene članka 16. ili članka 17. Ustava, smatramo potrebnim, s obzirom na prijepore u političkoj i općoj javnosti, još jednom ukazati na stajališta Ustavnog suda koja su, primjerice, izražena u odluci broj: U-I-263/2021 od 8. lipnja 2021., rješenju broj: U-I-5781/2021 od 21. prosinca 2021., rješenju broj: U-I-5918/2020 od 3. veljače 2021., te odluci i rješenju broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022. Ta stajališta predstavljaju stabilnu i ustaljenu praksu Ustavnog suda da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj nadležnosti Hrvatskog sabora.

Ponavljamo, da riječ je o izboru Hrvatskog sabora da pri ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom može postupati po članku 16. ili članku 17. Ustava proizlazi iz jasnih ustavnih odredaba koje glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitilo ... i zdravlje.«

»Članak 17.

U doba ... velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčene Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika ...«

Iz svih dosadašnjih rasprava, na temelju citiranih ustavnih odredaba, nije jasna ustavnopravna argumentacija iz koje se izvlači zaključak da bi Hrvatski sabor u vrijeme pandemije, pri čemu se očito misli na »velike prirodne nepogode«, morao donositi odluke dvotrećinskom većinom. Također nismo čuli ustavnopravne argumente bi li se po članku 17. donijela jedna ili više odluka, i/ili zakon, i/ili pojedine odluke o ograničenju sloboda i prava zajamčenih Ustavom, te kako bi se određivala većina u Hrvatskom saboru za »teža, srednja i lakša« ograničenja ljudskih prava. Ustavni sud u svojim dosadašnjim odlukama i rješenjima istaknuo je da mjere koje bi Hrvatski sabor donosio po članku 17. Ustava ne bi svoj legitimitet i povjerenje javnosti zasnivale samo na autoritetu tijela zbog toga što ih je ono donijelo dvotrećinskom većinom, već bi prije svega ovisile o snazi i uvjerljivosti argumenata kojima bi i u tom slučaju Hrvatski sabor obrazložio razloge zbog kojih smatra da su pojedine mjere primjerene, a u kojem se slučaju ne bi provodio strogi test razmjernosti iz članka 16. Ustava već blaži test primjerenosti.

Nadalje, s obzirom na tvrdnje koje su se iznosile u javnosti da Hrvatski sabor mora u uvjetima pandemije bolesti COVID-19 donositi mjere po članku 17. Ustava, nismo čuli ustavnopravne argumente, osim političkih koji su legitimni, što bi se dogodilo ako se ne bi postigla dvotrećinska većina u Hrvatskom saboru. Jedini logičan odgovor je da se u tom slučaju mjere (zakoni i/ili odluke) ne bi donijele. Koja bi to država u uvjetima pandemije koja traje, a koja u svom ustavnopravnom poretku ima ustavni sud, dopustila? Naravno, to ne znači da Hrvatski sabor ne može i u vrijeme epidemije/pandemije donositi zakone kojima se ograničavaju ljudska prava i slobode dvotrećinskom većinom svih zastupnika, ali i ne mora (članak 16. u vezi s člankom 83. stavkom 2. Ustava).

Dakle, s obzirom da nekima očito nije jasno stajalište Ustavnog suda vezano uz primjenu članka 16. i članka 17. Ustava, ili ga ne prihvaćaju, smatrali smo potrebnim ponovno se na to osvrnuti.

2) Specifičnosti COVID-predmeta pred Ustavnim sudom

2. Smatramo da su u ovom rješenju pravilno ocijenjeni i zakonitost i postojanje legitimnog cilja osporene mjere, a proveden je i dostatan test nužnosti u demokratskom društvu koji je pokazao osnovanost izreke rješenja. Tome se nema što prigovoriti.

3. U svim covid predmetima postoji sukob dvaju suprotstavljenih ustavnih prava: prava na život i zdravlje ljudi, s jedne strane, te s druge strane, prava na slobodu kretanja, javno okupljanje i dr.

Općenito, svi predmeti u kojima se sukobljavaju dva ustavna prava (ili više njih) zahtijevaju da se u ustavnosudskom postupku utvrdi je li osporena mjera pravilno izbalansirana, odnosno je li uspostavljena pravedna ravnoteža između dvaju (ili više) jednakovrijednih ustavnih prava, dobara ili vrednota koji su u sukobu.

To smatramo osobito važnim ustavnopravnim aspektom u svim tzv. covid predmetima, u kojima se na jednoj strani »ustavne vage« uvijek nalaze život i zdravlje ljudi kao zaštićena ustavna dobra, što često zaboravljamo, a ti predmeti se pred Ustavnim sudom ispituju dok epidemija zarazne bolesti još traje, dakle, tijekom razdoblja njezina aktivnog trajanja.

4. U takvim bi okolnostima svaka meritorna odluka Ustavnog suda kojom se sigurnosna COVID-mjera za suzbijanje epidemije, pa tako i osporena Odluka kojom se ograničavaju okupljanja, ukida kao neustavna in abstracto, a posljedice koje nisu pravilno procijenjene u uvjetima aktivnog trajanja epidemije, mogla dovesti do većeg broja smrtnih slučajeva ili većeg broja oboljenja no što bi ih bilo da Ustavni sud osporenu sigurnosnu mjeru nije ukinuo.

Stoga test pravedne ravnoteže u postupcima apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti osporenih COVID-mjera nužno obuhvaća i pažljivu procjenu posljedica odluke Ustavnog suda kojom bi se pojedina pravna norma/COVID-mjera ukinula. Ta je procjena nužna jer, kao što je rečeno, svaka takva odluka Ustavnog suda može imati nesagledive i nepredvidljive štetne posljedice za život i zdravlje stanovništva u uvjetima aktivne epidemije. To je prva specifičnost tzv. covid predmeta.

5. Prelazimo na drugu specifičnost. U naprijed opisanim okolnostima pojedini ustavni suci zagovarali su primjenu na konkretan slučaj tzv. testa najmanje restriktivne mjere (the least restrictive measure) ili barem testa manje tegobne mjere (less onerous measure). Oni su tražili da se u postupku apstraktne kontrole ustavnosti osporenih COVID-mjera, u kojem Ustavni sud donosi meritornu odluku, prihvati sljedeći pristup: osporene mjere mogu se smatrati razmjernima samo ako se utvrdi da su bile nužne radi zaštite i očuvanja života i zdravlja ljudi (ugroženih nekontroliranim širenjem zaraznog virusa) u smislu da nemaju nikakvu alternativu, odnosno da ne postoji manje drastično pravno rješenje kojim bi se postigao isti cilj uz manji opseg zadiranja u temeljna ljudska prava i slobode. Pri tome se traži da se nužnost uvođenja mjere obrazloži znanstvenim i statističkim podatcima za svaku moguću mjeru i nakon toga ocijeni koja je mjera manje ograničavajuća u svakom pojedinom slučaju. Drugim riječima, pojedini suci zagovarali su da se u postupku apstraktne kontrole ustavnosti COVID-odredaba propisane epidemiološke i sigurnosne mjere tijekom aktivnog razdoblja epidemije ocjenjuju tzv. testom stroge nužnosti.

Međutim, test stroge nužnosti, prema našem mišljenju, nije dopušteno primjenjivati u postupku apstraktne ocjene ustavnosti COVID-mjera u razdoblju dok je epidemija zarazne bolesti još aktivna, a protek vremena jasno pokazuje da je od samog početka epidemije, sve do danas, uvijek riječ o istovrsnim epidemiološkim mjerama (jer drugih djelotvornih očito nema ili struka za njih ne zna), samo različitog obuhvata, intenziteta i vremena trajanja. Stoga, na konkretnu situaciju nije moguće primijeniti mjerila inherentna, primjerice, istražnom zatvoru kao obliku lišenja tjelesne slobode pojedinca (»što dulje trajanje pritvaranja, to stroži test opravdanosti mjere«).

6. Stoga smatramo da je u situacijama poput ove – još uvijek aktivne epidemije/pandemije bolesti COVID-19, kao nove i nedovoljno istražene zarazne bolesti o kojoj su znanstvena saznanja nepotpuna i nesigurna – nužno donositelju propisa dopustiti široku diskreciju pri izboru mjera, što posljedično dovodi do blažeg pristupa u ocjeni njihove razmjernosti i/ili nužnosti. Drugim riječima, Ustavni sud u ocjeni ustavnosti i zakonitosti pojedine osporene mjere primjenjuje načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava, uzimajući pri tome u obzir da u datim okolnostima donositelj propisa mora imati široku slobodu u odabiru mjera koje smatra optimalnim i razumnim za suzbijanje pandemije i sprječavanje širenja bolesti. Te mjere moraju biti obrazložene tako da njihovi adresati, kao javnost, budu upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena odnosno iz kojih će biti razvidno da je poštovano načelo razmjernosti (vidi rješenje broj: U-I-5781/2021 od 21. prosinca 2021.).

7. Stoga, kad je riječ o drugoj specifičnosti (vezanoj uz test stroge nužnosti), zaključak bi bio sljedeći: Ustavni sud u postupku apstraktne kontrole ustavnosti osporenih COVID-mjera, u razdoblju dok epidemija još traje, mora polaziti od toga da su nadležna tijela mjere za suzbijanje pandemije donijela po svojem najboljem znanju, polazeći od trenutnih znanstvenih saznanja o do tada nepoznatoj bolesti, dakle, poštujući pravila struke i profesionalne etike. U takvim okolnostima donositeljima akata dopuštena je šira sloboda procjene u odabiru mjere koju smatraju optimalnom za postizanje legitimnog cilja. (Na ovom mjestu treba primijetiti da predlagatelji nisu pokazali, niti su se pozvali na barem jednu znanstvenu ili statističku studiju koja bi sugerirala da uvođenje posebne sigurnosne mjere kojom se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke nemaju utjecaja na suzbijanje širenja zarazne bolesti COVID-19.). Takvo postupanje Ustavnog suda u skladu je s tzv. teorijom »o samoograničenju«, s obzirom da bi, po našem mišljenju, pretjerani ustavnosudski aktivizam u takvim vrstama predmeta za vrijeme trajanja pandemije mogao pretvoriti Ustavni sud u neku vrstu »Nadstožera civilne zaštite«, što nikako nije njegova uloga.

Ustavni suci nisu ni epidemiolozi ni općenito medicinski stručnjaci pa se pri donošenju svojih odluka nužno moraju oslanjati na znanost, kao što je i učinjeno u konkretnom slučaju. Riječ je o dilemama s kojima se susreću i drugi ustavni sudovi kad odlučuju o sličnim ograničenjima ljudskih prava i sloboda u uvjetima pandemije. Kao primjer navodimo dvije presude Vrhovnog suda Sjedinjenih Američkih Država:

U prvom slučaju riječ je o presudi Roman Catholic Diocese of Brooklyn v. Cuomo[1](Supreme Court of the United States, The Roman Catholic Diocese of Brooklyn, New York, Applicant v. Andrew M. Cuomo, Governor of New York, on apllication for injunctive relief, 592 U. S. \_\_\_\_ (2020) No. 20A87 Per Curiam, 25 November 2020 [Lower Court: United States Court of Appeals for the Second Circuit, Case Numbers: 20-3590],https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a87\_4g15.pdf) koja je donesena većinom glasova sudaca u omjeru 5 : 4, za koju je (liberalna) sutkinja J. Sotomayor u svom izdvojenom mišljenju navela i sljedeće:

»Suci ovog suda igraju smrtonosnu igru preispitivanjem stručnog mišljenja zdravstvenih djelatnika o tome u kojem se okruženju najlakše širi infektivni virus koji trenutno inficira milijun Amerikanaca svaki tjedan.«[2](Sotomayor, J., dissenting, Ibid., str. 3.)

Nadalje, u drugom slučaju riječ je o predmetu Ujedinjene Pentekostalne crkve iz South Baya protiv guvernera Kalifornije[3](Supreme Court of the United States, South Bay United Pentecostal Church, et al. v. Gavin Newsom, Governor of California, et al., on application for injunctive relief, 592 U. S. \_\_\_\_ (2021) No. 20A136 (20–746), 5 February 2021, https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a136\_bq7c.pdf.) u kojem su sutkinje Kagan i Sotomayor zajedno sa sucem Breyerom (tzv. liberalni dio Vrhovnog suda SAD-a) izdvojili mišljenje suprotstavljajući se odluci Suda, pri čemu su naglasili:

»Suci ovog suda nisu znanstvenici. Ne znamo puno ni o politikama javnog zdravstva. Unatoč tome, Sud danas zamjenjuje mišljenja stručnjaka svojim vlastitim o tome kako odgovoriti na pobješnjelu pandemiju. ...

... Takav nalog (mandate) nije u skladu s našom sudskom praksom, nadilazi našu sudsku ulogu i može uzrokovati pogoršanje pandemije.«[4](Kagan, J., dissenting, ibid., str. 1,https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a136\_bq7c.pdf#page=10)

Isto tako nije na Ustavnom sudu ni da ocjenjuje javnozdravstvene politike ni strategiju borbe protiv pandemije kao ni da preuzima ulogu Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva zdravstva ili Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo. Nadalje, nije na Ustavnom sudu niti da ocjenjuje rad Stožera civilne zaštite (u daljnjem tekstu: Stožer) kao svojevrsni »Nadstožer«. Za rad Stožera isključivo je odgovorna Vlada koja imenuje i razrješava članove Stožera te u obavljanju nadzora može ukinuti svaku njegovu odluku.

Uloga je Ustavnog suda ocjena suglasnosti s Ustavom i zakonom odluka, tj. propisa koje donosi Stožer kao stručno i operativno tijelo Vlade Republike Hrvatske.

U konkretnom predmetu, iz dostavljenih znanstvenih i stručnih istraživanja, priloženih statističkih podataka i iskustva stečenog za vrijeme pandemije u Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, nesporno je utvrđeno da mjere kojima se ograničavaju okupljanja većeg broja ljudi doprinose smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2. Stoga je Ustavni sud pravilno ocijenio da je osporena mjera sposobna realno doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja, a to je zaštita zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja bolesti COVID-19.

Osporene mjere određene Odlukom dio su paketa složenih mjera Stožera kojima se nastoji obuzdati širenje bolesti COVID-19. Te mjere uvjetovane su epidemiološkim razlozima usmjerenima ka ograničenju širenja virusa koji se širi bliskim kontaktom više ljudi na istom mjestu, posebice u zatvorenim prostorima.

Kod provođenja testa nužnosti dostupnost alternativnih rješenja sama po sebi ne čini pojedinu mjeru neopravdanom. Bitno je ispitati i utvrditi mogu li se odabrane COVID mjere smatrati razumnima i primjerenima za postizanje legitimnog cilja koji se njima želi postići (test razumne nužnosti). Pri tome treba imati u vidu potrebu pronalaženja pravedne ravnoteže između dvaju ili više ustavnih prava koja su u sukobu. Pod uvjetom da su mjere ostale unutar tih granica, nije na Ustavnom sudu da kaže predstavljaju li one najbolje rješenje za suzbijanje pandemije u tom trenutku.

Upravo je na takav način Ustavni sud postupio u konkretnom slučaju, sukladno svojoj praksi te praksi Europskog suda za ljudska prava (vidi rješenje broj: U-I-2921/2003 od 19. studenoga 2008.; i predmet James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda, 21. veljače 1986., zahtjev br. 8793/79, § 51.), i obrazložio razloge zbog kojih je prihvatio obrazloženje Vlade da je osporena Odluka o ograničenju okupljanja bila nužna.

Ustavni sud pravilo je ocijenio da su mjere ograničenja slobode okupljanja i kretanja u svojoj ukupnosti i pojedinačno prikladne i nužne za ostvarenje legitimnosti cilja, te da je Stožer pri donošenju osporene Odluke vodio računa o ravnoteži između potreba i zaštite društva u cjelini i ljudskih prava pojedinaca. Stožer je ovisno o specifičnostima pojedinih djelatnosti odnosno aktivnosti propisao izuzetke od općih mjera propisanih Odlukom. Te izuzetke opravdao je specifičnostima djelatnosti odnosno aktivnosti koje dopuštaju odstupanje od općih mjera propisanih Odlukom. Razlozi za te izuzetke, koje je Vlada navela u očitovanju, imaju svoje racionalno opravdanje. Suprotno navodima predlagatelja, Ustavni sud pravilno je ocijenio kako izuzeci nisu »dokaz« da opće mjere propisane Odlukom nisu nužne, tj. da postoje druge blaže mjere, već ukazuju na to da je, kako je naprijed navedeno, Stožer određivao blaže mjere za pojedine djelatnosti i aktivnosti uzimajući u obzir njihove specifičnosti, s jedne strane, i trenutnu epidemiološku situaciju, s druge strane.

Pojedine mjere propisane Odlukom na snazi su gotovo od proglašenja pandemije, s blažim ili strožim režimom obvezivanja na pojedina ponašanja ili propuštanja, ovisno o trenutnoj epidemiološkoj situaciji. Da je praćenje epidemiološke situacije važan čimbenik o kojem ovisi opseg mjera dokazuje i činjenica da je, u razdoblju od kada su zaprimljeni prijedlozi do dana donošenja ovog rješenja, Stožer najprije postrožio mjere iz Odluke (11. siječnja 2022.) da bi ih potom ublažio (1. ožujka 2022.).

Zbog svega navedenog Ustavni sud pravilno je ocijenio da je donositelj propisa ispravno utvrdio sve relevantne čimbenike te, uzimajući u obzir najbolji interes stanovništva s aspekta zaštite zdravlja i života, donio Odluku u svrhu provedbe legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi. Iznimke koje su predviđene za pojedine situacije nisu narušile »opće pravilo« kako ga nazivaju predlagatelji, do mjere da bi se moglo tvrditi da su epidemiološke mjere određene Odlukom nerazmjerne cilju koji se njima želi postići.

Želimo naglasiti da je u svim tzv. covid predmetima u cijelosti postupljeno sukladno Ustavnom zakonu, Poslovniku Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13., 37/14., 83/14. – pročišćeni tekst i 2/15.; u daljnjem tekstu: Poslovnik), te dosadašnjom stabilnom i ustaljenom praksom Ustavnog suda. Predmeti su detaljno raspravljeni na stručnim sastancima i sjednicama Ustavnog suda, pa je tako bilo i ovog puta. U demokratskoj raspravi svaki sudac i sutkinja imao je priliku iznijeti svoje mišljenje, sugestije i primjedbe. To su neki i iskoristili, a neki nisu, ali su svejedno glasovali protiv i najavili izdvojeno mišljenje, što je legitimno i sukladno dosadašnjoj praksi. Isto se, naravno, odnosi i na one sutkinje i suce koji su najavili izdvojeno podupiruće mišljenje u kojem žele dodatno obrazložiti razloge zbog kojih su glasovali za predloženi nacrt rješenja i poduprli njegovu izreku i obrazloženje. Ustavni sud odlučuje većinom glasova svih sudaca, a svaka sutkinja i sudac koji je glasovao suprotno većini ili je glasovao za predloženi nacrt rješenja, ali je najavio izdvojeno podupiruće mišljenje, može u roku od 8 dana pisano obrazložiti svoje mišljenje (članak 27. Ustavnog zakona, te članci 50. i 51. Poslovnika).

Na kraju, ponavljamo kako smatramo pravilnim stav Ustavnog suda da ostane dosljedan i ne odgovara na nikakve »stručno utemeljene« i uvredljive napade na Ustavni sud i pojedine suce, ma s koje strane oni dolazili, najčešće u obliku jedva prikrivenog političkog aktivizma te na »nedopustive pokušaje vanjskih pritisaka« koji nemaju, niti će u budućnosti imati bilo kakav utjecaj na rad i postupanje Ustavnog suda u ovim i drugim predmetima.

Zagreb, 15. travnja 2022.

Sudac
 mr. sc. Rajko Mlinarić, v. r.

Sudac
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.