## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3118/2003 od 28. rujna 2010.

### NN 117/2010 (15.10.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3118/2003 od 28. rujna 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3084

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlogu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 28. rujna 2010., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 33., 34., 42. stavka 1. alineje 4., 43. stavka 1. točaka 8., 9. i 10. i članaka 50., 65. i 66. Zakona o stomatološkoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 121/03. i 117/08.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 33., 34., 42. stavka 1. alineje 4., 43. stavka 1. točaka 8., 9. i 10. i članaka 50., 65. i 66. Zakona o stomatološkoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 121/03. i 117/08., u daljnjem tekstu: ZoSD) podnijela je Udruga privatnih poslodavaca u zdravstvu iz Zagreba, koju zastupa Ivan Gabrilo, tajnik Udruge (u daljnjem tekstu: predlagatelj).

2. Predlagatelj smatra da osporene odredbe nisu suglasne s člancima 3., 43., 48., 49. i 116. Ustava Republike Hrvatske (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označeni kao članci 55. stavak 2. i 117.) te predlaže pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti navedenih odredaba ZoSD-a s Ustavom te osporene odredbe ukinuti.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske.

Budući da su prijedlogom sadržajno osporene različite odredbe, o njima je odlučeno u dva odvojena dijela ovog rješenja.

I.

4. Članci 33., 34., 42. stavak 1. alineja 4., te članak 43. stavak 1. točke 8., 9. i 10. ZoSD-a glase:

»VREDNOVANJE STOMATOLOŠKE DJELATNOSTI

Članak 33.

(1) Vrednovanje stomatološke djelatnosti kao visoko specijalizirane djelatnosti od iznimne vrijednosti za pojedinca i društvo, u osnovnoj mreži stomatološke djelatnosti uređuje se kolektivnim ugovorom.

(2) Aktima Komore uređuje se vrednovanje stomatološke djelatnosti izvan osnovne mreže stomatološke djelatnosti.

CIJENA RADA DOKTORA STOMATOLOGIJE

Članak 34.

Komora donosi jedinstveni Cjenik usluga stomatološke djelatnosti, kojim je definirana najniža cijena stomatološke usluge.

(...)

JAVNE OVLASTI KOMORE

Članak 42.

Komora obavlja sljedeće javne ovlasti:

(...)

– određuje najnižu cijenu rada doktora stomatologije izvan osnovne mreže stomatološke djelatnosti.

POSLOVI KOMORE

Članak 43.

Pored javnih ovlasti iz članka 42. ovoga Zakona, Komora obavlja i sljedeće poslove:

(...)

8. utvrđuje najniže cijene stomatoloških usluga za doktore stomatologije izvan osnovne stomatološke djelatnosti,

9. utvrđuje cijene stomatoloških usluga iz opsega dobrovoljnog zdravstvenog osiguranja,

10. zastupa interese svojih članova kod sklapanja ugovora s društvima za osiguranje,

(...).«

4.1. Predlagatelj u prijedlogu navodi da navedene norme upućuju na spoznaju da Hrvatska stomatološka komora (u daljnjem tekstu: HSK) vrednuje stomatološki rad onim stomatolozima – zdravstvenim radnicima privatne prakse koji obavljaju djelatnost na slobodnom tržištu zdravstvenih usluga, koji nisu uključeni u osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti. To istodobno znači da svim ostalim stomatolozima koji rade u državnim bolnicama ili imaju privatnu praksu HSK svojim cjenikom ne vrednuje rad. Članak 33. stavak 1. ZoSD-a ne obuhvaća zaposlene stomatologe u zdravstvenim ustanovama, trgovačkim društvima ili kod zdravstvenih djelatnika privatne prakse jer nisu neposredno uključeni u mrežu zdravstvene zaštite. Dakle, dolazi do neravnopravnosti navedenih dviju kategorija, što je u nesuglasnosti s člankom 3. Ustava.

Stomatolozi privatne prakse su poduzetnici te predlagatelj smatra da je zbog toga članak 33. ZoSD-a u nesuglasnosti s člankom 48. Ustava, koji jamči pravo vlasništva. U nesuglasnosti je i s člankom 49. Ustava, koji jamči slobodu poduzetništva te ravnopravnost i jednakost s drugim poduzetnicima. Kolektivnim ugovorom, navodi predlagatelj, poslodavci uređuju odnose s radnicima iz rada i po osnovi rada pa je identifikacija zdravstvenog radnika privatne prakse s radnikom koji radi u ustanovama koje se financiraju iz državnog proračuna protuustavna. U sustavu vrednovanja rada javnih službenika država ima pravo propisati mjerila i kriterije za vrednovanje njihova rada, ali ne i radnika koji obavljaju poslove za poslodavce – poduzetnike. Zdravstvenom radniku privatne prakse, smatra predlagatelj, jamči se pravo vlasništva nad imovinom – kapitalom ordinacije, jer iz tog prava on crpi mogućnost podmirenja obveza. Kako je, dakle, vlasnik ordinacije privatne prakse poduzetnik, članak 49. Ustava jamči mu poduzetničke slobode u koje spada, prema mišljenju predlagatelja, i sloboda formiranja cijena usluga stomatologa.

Također, predlagatelj smatra da HSK, s obzirom na sadržaj članaka 48. i 49. Ustava, nema ovlasti vrednovati kolektivnim ugovorom rad stomatologa koji su u statusu poslodavca i poduzetnika. Kolektivnim ugovorom propisuju se mjerila za rad radnika. Kolektivni ugovor sklapaju radnici i poslodavci, a država kao poslodavac samo s vlasničkog aspekta ima ovlast regulirati odnose te stoga smatra da bi se kolektivni ugovori trebali primjenjivati samo na radnike javnoga zdravstva.

U odnosu na članak 34. ZoSD-a, predlagatelj navodi da HSK nema ovlasti propisivati cijene usluga za stomatologe privatne prakse, jer je za njih to temeljno vlasničko pravo, ali i konzumacija slobode poduzetništva iz članka 49. Ustava. Također, budući da je HSK udruga fizičkih osoba koju je »osnovala država« s javnim ovlastima te je nisu osnovali sami stomatolozi, ona ne bi smjela imati takve ovlasti. S obzirom na različit radnopravni status članova HSK-a, iz te odredbe proizlazi da bi radnici zdravstvenih ustanova, ali i radnici koji rade za privatnika odlučivali o vlasničkom i poduzetničkom interesu svojih kolega, ali i poslodavaca koji su u statusu privatne prakse.

Nesuglasnima s Ustavom predlagatelj smatra i članke 42. stavak 1. alineju 4. i 43. stavak 1. točke 8., 9. i 10. ZoSD-a, jer ocjenjuje da je pojam javne ovlasti u koliziji sa statusom HSK-a kao tipa »vladine udruge«, što presumira državni interes kod zaštite državnog vlasništva i ingerencije u vezi s tim. Smatra da gospodarska prava i interesi članova HSK-a s privatnom praksom moraju ostati izvan ingerencije HSK-a.

U odnosu na članak 43. stavak 1. točku 10. ZoSD-a, predlagatelj iznosi stajalište da nije u suglasnosti s Ustavom propisivati da je HSK ovlašten za zastupanje svojih članova, jer je zastupanje pojedinaca građansko pravo koje je ograničeno samo u slučaju ako neka osoba nema poslovne sposobnosti. HSK, stoga, ne može po sili zakona zastupati članove HSK-a koji su u različitom statusu. Ta je odredba u nesuglasnosti s člankom 43. Ustava, koji svakome jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za gospodarska uvjerenja i ciljeve. Stoga je i udruživanje u HSK, koje nije slobodno, protivno navedenoj ustavnoj odredbi.

HSK je pravna osoba s javnim ovlastima koja je osnovana voljom zakonodavca te ne može uzurpirati prava koja se temelje na slobodi odlučivanja.

Prijedlog nije osnovan.

5. Stomatološku djelatnost obavljaju doktori stomatologije i doktori stomatologije specijalisti nakon završenoga stomatološkog studija, položenoga stručnog ispita, odnosno specijalističkog ispita za rad u pojedinim specijalističkim strukama. Stomatolozi su zdravstveni radnici i njihova je djelatnost sastavni dio zdravstvene djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, a obavlja se pod uvjetima i na način propisan ZoSD-om (članak 3.).

Svrha postojanja HSK-a i obveznog udruživanja u HSK osoba koje žele obavljati poslove iz članka 2. stavka 2. ZoSD-a jest zastupanje zajedničkih interesa tih osoba, te zaštita javnog interesa i interesa trećih osoba. Člankom 37. ZoSD-a određen je pravni status te prava i dužnosti HSK-a, dok je člankom 42. ZoSD-a određeno da HSK obavlja javne ovlasti utvrđene ZoSD-om.

Osporenim ZoSD-om zakonodavac je prenio na HSK tu posebnu zaštitu javnog interesa i interesa trećih osoba, pa Ustavni sud ocjenjuje da nije u nesuglasnosti s člankom 43. Ustava propisivanje da se osobe koje obavljaju poslove stomatološke djelatnosti obvezatno udružuju u HSK.

Navedeno stajalište Ustavni sud Republike Hrvatske izrazio je u rješenju broj: U-I-990/1999 od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 32/00.), kada je ocjenjivao članke 1. stavak 2., 15., 16. i 22. stavak 1. Zakona o Hrvatskoj komori arhitekata i inženjera u graditeljstvu (»Narodne novine« broj 47/98.), a to se stajalište može primijeniti i kod obvezatnog udruživanja doktora stomatologije u HSK.

5.1. Za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba ZoSD-a mjerodavan je i članak 49. stavak 2. Ustava, koji propisuje:

»Članak 49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.

(...)«

Zdravstvena djelatnost je djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku koja se obavlja kao javna služba i koju po stručno-medicinskoj doktrini i uz uporabu medicinske tehnologije obavljaju zdravstveni radnici pri pružanju zdravstvene zaštite (članka 24. Zakona o zdravstvenoj zaštiti – »Narodne novine« broj 150/08.). Zbog toga zakonodavac pri njezinu ustrojavanju i normativnom uređenju polazi od temeljnih načela na kojima zdravstvena djelatnost počiva, a to su načelo sveobuhvatnosti, kontinuiranosti, dostupnosti, načelo cjelovitog pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, te načelo specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti.

Iako je u članku 1. ZoSD-a navedeno da je stomatološka djelatnost »...služba koja osigurava pružanje stomatološke pomoći osobama u ostvarivanju i zaštiti oralnog zdravlja.«, kako je stomatološka djelatnost sastavni dio sustava zdravstvene zaštite u Republici Hrvatskoj, ona podliježe istim pravilima i ograničenjima kao i svi drugi sastavni dijelovi tog sustava (kao što su npr. djelatnosti liječnika, medicinskih sestara, ljekarnika i medicinsko-biokemijska djelatnost).

Zbog navedenih razloga, stomatološka djelatnost ne podliježe ustavnim jamstvima slobode poduzetništva u smislu članka 49. stavka 2. Ustava, pa ni onda kad je obavljaju trgovačka društva, privatni zdravstveni radnici ili druge fizičke ili pravne osobe prema posebnim zakonima. Zakonodavac je, naime, ovlašten na tu djelatnost protegnuti javnopravno uređenje, jer se ona obavlja kao javna služba. Ustavni sud je navedeno stajalište zauzeo u rješenju broj: U-I-3117/2003 od 28. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 89/06.).

5.2. HSK je ZoSD-om definiran kao samostalna i neovisna strukovna organizacija sa svojstvom pravne osobe koja ima i javne ovlasti. U HSK se obvezatno učlanjuju doktori stomatologije koji obavljaju stomatološku djelatnost na području Republike Hrvatske. Članovi HSK-a na dobrovoljnoj osnovi mogu biti i doktori stomatologije koji ne obavljaju neposredno stomatološku djelatnost, koji obavljaju stomatološku djelatnost izvan Republike Hrvatske, te oni koji su u mirovini ili su nezaposleni (članak 37. ZoSD-a).

Osporenim člancima 33. i 34. ZoSD-a propisano je da HSK osigurava vrednovanje stomatološke djelatnosti kod sklapanja kolektivnih ugovora te određuje najnižu cijenu rada doktora stomatologije koji obavljaju privatnu praksu i praksu u zdravstvenim ustanovama kojima je osnivač Republika Hrvatska ili županija, odnosno Grad Zagreb. Pri tome je propisano da se kolektivnim ugovorom uređuje i vrednovanje stomatološke djelatnosti kao visokospecijalizirane djelatnosti od iznimne vrijednosti za pojedinca i društvo. Člankom 42. stavkom 1. alinejom 4. ZoSD-a propisane su ovlasti HSK-a da određuje najnižu cijenu rada doktora stomatologije izvan osnovne mreže stomatološke djelatnosti.

Iz navedenog proizlazi da HSK obavlja prenesene poslove na temelju javnih ovlasti (članak 116. stavak 2. Ustava). Stoga je u tom dijelu zakonodavac postupio sukladno svojoj ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, prema kojoj Hrvatski sabor, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Članovi HSK-a su doktori stomatologije, neovisno o tome rade li u privatnoj praksi ili u ustanovama kojima je osnivač Republika Hrvatska ili županija, te je na taj način osigurano da se navedene cijene određuju uzevši u obzir interese i potrebe svih doktora stomatologije. Također, određivanjem najniže cijene stomatoloških usluga onemogućava se nelojalna konkurencija na način da je zabranjeno da neki privatni doktor stomatologije pruža stomatološke usluge za cijenu nižu od one koja je kao najniža propisana odlukom HSK-a.

U odnosu na zastupanje interesa članova HSK-a kod sklapanja ugovora s društvima za osiguranje (članak 43. stavak 1. točka 10. ZoSD-a), HSK zastupa samo one interese koji se tiču sklapanja ugovora s navedenim društvima, čime se ne zabranjuje udruživanje stomatologa u druge udruge kojima one mogu štititi neka svoja druga prava (npr. iz radnog odnosa i sl.). Stoga ta odredba nije u nesuglasnosti članku 43. Ustava, kojom se jamči sloboda udruživanja radi zaštite probitaka ili zauzimanje za socijalna, gospodarska, politička ili druga uvjerenja ili ciljeve. Stomatolozi se radi zaštite svojih interesa mogu slobodno udruživati u udruge u kojima mogu slobodno štititi svoja prava ili unapređivati svoju struku, pa i u odnosu na obvezno osiguranje od štete koju mogu nanijeti svojim pacijentima.

6. Predlagatelj osporava i članak 50. ZoSD-a, koji glasi:

»Članak 50.

Komora može samostalno ili udruženo osnivati osiguravajuće fondove za doktore stomatologije te druge oblike osobnog i materijalnog osiguranja doktora stomatologije, u skladu s posebnim propisima.«

6.1. Predlagatelj smatra da je ta odredba u nesuglasnosti s člankom 116. Ustava, jer se opisana djelatnost ne može podvesti pod pojam »javna ovlast«. Osnivati fondove za doktore stomatologije ili fondove osobnog ili materijalnog osiguranja mogu samo doktori stomatologije osobno ili dobrovoljno osnovane udruge stomatologa. HSK, prema mišljenju predlagatelja, nije osnovan s namjerom stjecanja dobiti, te slijedom toga nije obveznik plaćanja poreza na dobit, a ostvarenu dobit može koristiti za razvoj i obavljanje djelatnosti. Predlagatelj smatra da je osporenom zakonskom odredbom propisano osnivanje posebnih zdravstvenih fondova, uz postojeći Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje, te da se ta odredba odnosi na dopunsko ili privatno zdravstveno osiguranje. Smatra da je navedena odredba u nesuglasnosti i s člancima 3. i 43. Ustava.

6.2. Osporenom odredbom propisana je ovlast HSK-a da u skladu s posebnim propisima osniva posebna osiguravajuća društva radi osiguranja doktora stomatologije od odgovornosti za štetu koju mogu počiniti obavljanjem svoje djelatnosti. Stoga su svi navodi predlagatelja neosnovani, jer nije riječ o osnivanju nekog posebnog fonda zdravstvenog osiguranja za stomatologe.

7. Na kraju, valjalo je u ovom ustavnosudskom postupku ocijeniti i nesuglasnost članaka 33., 34., 42. 43. i 50. ZoSD-a s člankom 48. stavkom 1. Ustava.

Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku Udruga privatnih poslodavaca u zdravstvu, kao privatnopravna osoba, osporava ustavnost zakonske mjere koju je u odnosu prema stomatolozima koji stomatološku djelatnost obavljaju u privatnoj praksi propisala država (Hrvatski sabor), a koja se sastoji od postupanja po cjeniku stomatoloških usluga koji donosi HSK, uz osnivanje posebnih fondova osiguranja od strane HSK-a, a sve u odnosu na privatne ordinacije stomatološke djelatnosti (u što pripadaju npr. prostor, oprema, plaće zaposlenih i ulaganja) koje čine imovinu stomatologa udruženih u tu Udrugu.

Polazeći od prethodnih navoda, Ustavni sud zaključuje da ta imovina potpada pod ustavno jamstvo prava vlasništva, te se pri ispitivanju eventualnih povreda tog prava u obzir moraju uzimati različiti čimbenici koji postoje u slučajevima zaštite Ustavom zajamčenog prava vlasništva privatnih osoba u smislu pravila privatnog prava.

Pri tome se mora uzeti u obzir i činjenica da je Republika Hrvatska ovlaštena mjerama gospodarske i socijalne politike stvarati uvjete za provođenje zdravstvene zaštite kao i uvjete za zaštitu i očuvanje te poboljšanje zdravlja stanovništva, te usklađivati djelovanje i razvoj na svim područjima zdravstva u cilju osiguranja ostvarivanja zdravstvene zaštite stanovništva. Republika Hrvatska svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite ostvaruje i tako da planira zdravstvenu zaštitu i određuje strategiju razvoja zdravstvene zaštite, te osigurava zakonsku osnovu za ostvarivanje ciljeva zdravstvene zaštite (članci 4. i 5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti).

Drugim riječima, u tom području Republika Hrvatska uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Ustavni sud i tu činjenicu, dakle, mora uzeti u obzir pri ispitivanju navodnih nesuglasnosti osporenih odredaba ZoSD-a s ustavnim jamstvom prava vlasništva privatnih stomatologa.

Tri ustavna pravila o jamstvu prava vlasništva

8. Ustavni sud podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava »mora vrlo široko tumačiti«, jer obuhvaća »načelno sva imovinska prava« (v., npr. odluke Ustavnog suda broj: U-III-661/1999 od 13. ožujka 2000., broj: U-III-72/1995 od 11. travnja 2000., broj: U-III-551/1999 od 25. svibnja 2000., broj: U-III-476/2000 od 14. lipnja 2000., itd.), što uključuje i gospodarske interese koji su po naravi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštovana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.

9. Članak 48. stavak 1. Ustava, koji jamči pravo vlasništva, međutim, mora se sagledavati zajedno s člankom 50. Ustava koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova oduzimanja, odnosno ograničavanja radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti, odnosno zaštićenih ustavnih dobara.

Tako je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (članak 50. stavak 1. Ustava).

Osim toga, vlasnička se prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava).

Sukladno navedenom, Ustav sadrži tri zasebna pravila vezana uz ustavno uređenje vlasništva:

– prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva;

– drugo pravilo, sadržano u članku 50. stavku 1. Ustava, uređuje oduzimanje, odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto, odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete, odnosno ograničene imovine;

– treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da zakonom ograničava vlasnička prava radi zaštite pojedinih ustavnih vrednota ili zaštićenih ustavnih dobara koja ustavotvorac smatra toliko važnim da ih podvodi pod državne, odnosno pod opće interese zajednice (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi), bez obveze isplate bilo kakve naknade.

Ta tri pravila, međutim, nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo, koji se tiču određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva, uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano mora se odrediti jesu li druga dva pravila primjenjiva na zakon, odnosno pojedinu zakonsku odredbu koji su predmet ustavnosudskog ispitivanja.

PRIMJENA NAČELNIH PRAVNIH STAJALIŠTA NA OSPORENE ČLANKE ZoSD-a

10. Ustavni sud ocjenjuje da se zakonska mjera sadržana u člancima 33., 34., 42. i 43. ZoSD-a može podvesti pod ograničenje vlasničkih (imovinskih) prava privatnih stomatologa u smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

Ustavni sud primjećuje i to da osporeni članci ZoSD-a proizvode neposredne i izravne pravne učinke na prava i obveze privatnih stomatologa kad obavljaju poslove iz stomatološke djelatnosti. Njihovi učinci djeluju ex lege. Stoga pri ispitivanju ustavnosti osporenih zakonskih odredaba nije riječ samo o apstraktnoj kontroli njihove suglasnosti s člankom 50. stavkom 2. Ustava, već i o ispitivanju mogućih povreda ustavnih prava tih osoba pri obavljanju navedenih poslova, jer osporene zakonske odredbe na njih neposredno i izravno djeluju.

Zbog toga se u ovom ustavnosudskom postupku mora uvažavati i zahtjev načela razmjernosti iz članka 16. Ustava. Sukladno tom ustavnom zahtjevu, pri ocjeni ustavnosti osporenih članaka ZoSD-a valja u prvom redu ispitati cilj koji je zakonodavac njime želio postići i njegovu legitimnost.

11. Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava propisuje da Hrvatski sabor neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Članak 58. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 59.) propisuje da se svakom jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.

A. Imaju li osporeni članci ZoSD-a legitiman cilj?

11.1. Nacionalnom strategijom razvitka zdravstva 2006. – 2011. (»Narodne novine« broj 72/06.) određeno je da se u Republici Hrvatskoj zdravstvena zaštita osniva na načelima dostupnosti, pravičnosti i kvalitete te na načelu osiguravanja sigurnosti građana pri korištenju zdravstvene zaštite. Ta se načela primjenjuju i u stomatološkoj djelatnosti koju obavljaju, između ostaloga, privatni doktori stomatologije.

Nedvojbena je činjenica da HSK svojim aktima neposredno utječe na način korištenja opreme koju privatni doktori stomatologije imaju u svojim ordinacijama, čime se neposredno utječe i na njihovu moguću dobit od obavljanja javne službe u njihovim privatnim ordinacijama.

S druge strane, donošenjem jedinstvenog cjenika usluga stomatološke djelatnosti omogućava se svim građanima dostupnost stomatološke djelatnosti, te jednaka kvaliteta i cijena pružanja usluga, neovisno o tome pruža li se ona u privatnim ordinacijama ili u ordinacijama koje doktori stomatologije imaju u zakupu u domovima zdravlja.

Sukladno navedenom, Ustavni sud smatra ustavnopravno prihvatljivim ograničenje prava vlasništva privatnih stomatologa osporenim mjerama kojima se uređuje ovlast HSK-a da određuje cijene usluga i zastupanja svojih članova kod sklapanja ugovora o obveznom osiguranju, prema svim doktorima stomatologije, uključujući i one koji rade u privatnoj praksi. Time dolazi do ograničavanja prava vlasništva nad imovinom privatnih doktora stomatologije koja im služi za obavljanje djelatnosti, a takvo ograničenje ima legitiman cilj: zaštitu zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava) u njezinu institucionalnom aspektu.

B. Je li osporena zakonska mjera razmjerna legitimnom cilju koji se njome nastoji postići?

11.2. Navedeni legitiman cilj ZoSD-a nastoji se postići jedinstvenim cjenikom usluga koje pružaju doktori stomatologije i zastupanjem doktora stomatologije prema pacijentima i svim drugim osobama. Iako se na taj način privatne doktore stomatologije ograničava u njihovim imovinskim pravima koja se odnose na raspolaganje imovinom koju su uložili u svoje ordinacije, što je u izravnoj vezi s dohotkom koji na taj način ostvaruju, Ustavni sud ocjenjuje da se jedino na taj način može ostvariti legitiman cilj, jer kada bi se prepustilo svakom doktoru stomatologije da sam određuje način svoga rada, zapošljavanje potrebnog osoblja i cijene usluga, došlo bi do poremećaja u načinu obavljanja stomatoloških usluga, čime bi institucionalni aspekt zaštite zdravlja ljudi bio doveden u pitanje.

Također, takvo postupanje sukladno je načelu sveobuhvatnosti, kontinuiranosti, dostupnosti, načelu cjelovitog pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti, te načelu specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti.

C. Je li osporenom zakonskom mjerom nametnut prekomjeran teret privatnim stomatolozima?

11.3. Ostvarivanje javnih ovlasti HSK-a koje su mu ZoSD-om prenesene u odnosu na određivanje cijene usluga i zastupanje svih doktora stomatologije, razmjerna je legitimnom cilju koji se njime nastoji postići. Tim se mjerama nameće određeni teret privatnim stomatolozima kojim se ograničava njihovo pravo vlasništva nad imovinom ordinacije radi ostvarivanja drugoga cilja, a taj je cilj zaštita zdravlja ljudi u institucionalnom obliku.

Prema ocjeni Ustavnog suda u konkretnom slučaju nije riječ o prekomjernom teretu nametnutom tim osobama, osobito u svjetlu činjenice da takvu obvezu imaju i ostali doktori stomatologije koji svoju djelatnost obavljaju u zakupu u ustanovama u vlasništvu županija i Grada Zagreba, odnosno u ustanovama u vlasništvu države, te u svjetlu činjenice da se stomatološka djelatnost obavlja kao javna služba. Zato u ovom slučaju nije riječ o nametnutom prekomjernom teretu pri ograničenju njihovih vlasničkih prava u smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

II.

12. Predlagatelj osporava i članke 65. i 66. ZoSD-a, koji glase:

»Članak 65.

Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj fizička osoba koja ne ispunjavajući uvjete za obavljanje stomatološke djelatnosti pruža stomatološku pomoć (članak 2. stavak 1.).

Članak 66.

Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj doktor stomatologije:

1. koji obavlja stomatološku djelatnost izvan opsega određenog odobrenjem za samostalan rad (članak 6.),

2. uskrati pružiti hitnu stomatološku pomoć (članak 22. stavak 2.),

3. ako ne poštuje obvezu čuvanja profesionalne stomatološke tajne (članak 27.),

4. ako ne izvrši obvezu prijavljivanja (članak 28.),

5. ako ne vodi i ne čuva stomatološku dokumentaciju u skladu sa člankom 29. ovoga Zakona,

6. ako ne ispuni dužnost obavještavanja drugog doktora stomatologije iz članka 32. ovoga Zakona.«

12.1. Predlagatelj smatra navedene zakonske odredbe nesuglasne s člancima 43., 49. i 116. Ustava. Smatra da zakonodavac nije imao ovlast uređivati prekršajnu odgovornost stomatoloških djelatnika, propisivati novčane i prekršajne kazne, jer se osporenim odredbama HSK »deklarira kao kolektivni poslodavac pripadnicima struke«. Smatra da osporene odredbe nisu u suglasnosti s člancima 120., 129., 164. i 189. Zakona o zdravstvenoj zaštiti.

Predlagatelj ističe da povrede radne discipline sankcionira poslodavac kod kojeg rade stomatološki djelatnici, a ne HSK. Kako HSK ima pravo kažnjavati svoje članove pa im čak i oduzeti dozvolu za samostalan rad, smatra da bi time moglo doći i do povrede članka 31. stavka 2. Ustava, da bi se člana HSK-a moglo goniti i kazniti za djelo za koje je on već kažnjen odlukom poslodavca u disciplinskom postupku.

Stoga predlagatelj smatra da bi se članovima udruge, odnosno HSK-a, smjele izricati samo mjere kao što su ukor, opomena i isključenje iz udruge, a koje bi izricao sud časti. Smatra da HSK nije nadležan za provođenje disciplinskih postupaka, jer da to ne spada u krug ovlasti koje mu je prenijela država.

12.2. Osporenim odredbama ZoSD-a propisana je prekršajna odgovornost doktora stomatologije, odnosno osoba koje bez ispunjavanja zakonskih uvjeta obavljaju stomatološku djelatnost.

Osporene odredbe nisu ni u kakvoj pravnoj vezi s disciplinskom odgovornošću radnika u radnom odnosu, već je riječ o posebnim zakonskim odredbama kojima se putem prekršajnog kažnjavanja nastoji zaštititi bolesnike od postupaka doktora stomatologije, odnosno osoba koje bi neovlašteno obavljale stomatološku djelatnost, čime se ujedno štiti ugled i profesionalni integritet pripadnika te struke.

Isto tako, nije u nadležnosti Ustavnog suda ocjenjivati usklađenost jednog zakona s odredbama nekog drugog zakona.

Članak 31. stavka 2. Ustava propisuje:

»Članak 31.

(...)

Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom.«

Članak 31. stavak 2. Ustava odnosi se samo na zabranu dvostrukog suđenja (ne bis in idem) za isto kazneno djelo. Nadalje, ako je počinitelj u kaznenom postupku pravomoćno proglašen krivim za kazneno djelo, ne može više biti kažnjen u prekršajnom postupku.

Navedena se odredba primjenjuje i na prekršajne postupke na odgovarajući način, i to tako da se ne bi mogao za isto djelo dva puta voditi prekršajni postupak.

Također, navodi koje iznosi predlagatelj u svom prijedlogu nisu ni u kakvoj vezi s navedenim odredbama, a zakonodavac je slobodan propisivati prekršajne odredbe i sankcije kako bi zaštitio pacijente od neovlaštenog i protuzakonitog obavljanja stomatološke djelatnosti, budući da je riječ o javnoj djelatnosti koja za posljedicu može imati nestručno obavljanje te službe, što može dovesti do teških posljedica po zdravlje većeg broja osoba.

Nadalje, osporene odredbe nisu ni u kakvoj vezi s člancima 48., 49. i 116. Ustava, te se njima ne propisuju ovlasti HSK-a, budući da se ne zadire u nadležnost tijela prekršajnog i kaznenog postupka za pokretanje i vođenje tih postupaka.

13. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci (točka I.).

14. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3118/2003

Zagreb, 28. rujna 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 117/2010-3084