### NN 91/2019 (27.9.2019.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-1058/2018. od 9. travnja 2019.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1821

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula Ana Bogić iz Jajca, Lupnica b.b., Bosna i Hercegovina, koju zastupa Mato Stjepanović, odvjetnik u Zagrebu, na sjednici održanoj 9. travnja 2019. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Upravni sud u Zagrebu dužan je donijeti odluku u predmetu koji se vodi pred tim sudom pod brojem UsI-1418/18 u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od šest (6) mjeseci, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositeljici ustavne tužbe Ani Bogić iz Jajca, Lupnica b.b., Bosna i Hercegovina određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 11.400,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositeljice Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ana Bogić iz Jajca, Lupnica bb, Bosna i Hercegovina, (u daljnjem tekstu: podnositeljica), koju zastupa Mato Stjepanović, odvjetnik u Zagrebu podnijela je 14. ožujka 2018. ustavnu tužbu zbog duljine upravnog postupka i upravnog spora vođenih radi priznanja na obiteljsku mirovinu, smatrajući da joj je povrijeđeno ustavno pravo na donošenje odluke u razumnom roku, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

Podnositeljica predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu, naloži nadležnom tijelu donošenje odluke u što kraćem roku te da joj odredi primjerenu naknadu.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis HZMO-a Zagreb broj: 463082 i spis Upravnog suda broj: UsI-57/14.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

3. Podnositeljica je podnijela Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, Područni ured Koprivnica (u daljnjem tekstu: HZMO Koprivnica) zahtjev za priznanje prava na obiteljsku mirovinu iza svog pokojnog (bivšeg) supruga Ive Bogića. HZMO Koprivnica zaprimio je 8. studenog 2012. od podnositeljice zatražene dokaze koji potvrđuju činjenicu ostvarivanja prava na uzdržavanje (presuda Osnovnog suda u Jajcu broj: P-27/97 od 26. veljače 1998., rješenje o izvršenju Osnovnog suda u Jajcu broj: I. 1/98 od 16. travnja 1998. i rješenje Županijskog suda Travnik broj: Gž-189/98 od 24. rujna 1998).

3.1. Rješenjem HZMO-a Koprivnica klasa: UP/I 140-03/12-03/OB: 08030817778, ur. broj: 341-08-06/2-12-012253 od 22. studenoga 2012., njezin zahtjev je odbijen. Protiv navedenog rješenja 13. prosinca 2012. podnijela je žalbu Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, Središnjoj službi Zagreb (u daljnjem tekstu: HZMO Zagreb).

3.2. Rješenjem HZMO-a Zagreb klasa: 140-03/12-03/OB, ur.broj: 341-99-06/2-12-13657, broj spisa: 463082 od 30. listopada 2013. odbijena je žalba podnositeljice kao neosnovana.

Podnositeljica je 17. prosinca 2013. podnijela tužbu Upravnom sudu u Zagrebu (u daljnjem tekstu: Upravni sud) kojom je tražila poništenje rješenja HZMO-a Zagreb od 30. listopada 2013. i rješenja HZMO-a Koprivnica od 22. studenoga 2012.

3.3. Presudom Upravnog suda broj: UsI-57/14-11 od 2. studenoga 2015. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenjem rješenja HZMO-a Zagreb od 30. listopada 2013.

Protiv navedene presude Upravnog suda podnositeljica je 26. studenoga 2015. podnijela žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

3.4. Presudom Visokog upravnog suda od 28. travnja 2016. prihvaćena je žalba podnositeljice i poništena je presuda Upravnog suda od 2. studenoga 2015.; usvojen je tužbeni zahtjev podnositeljice i poništeno rješenje HZMO-a Zagreb od 30. listopada 2013. te je predmet vraćen HZMO-u Zagreb na ponovni postupak, iz razloga što je odlučeno o pravu podnositeljice formalistički, bez prethodnog utvrđenja bitnih činjenica na kojima bi se mogla pravilno i zakonito temeljiti odluka o pravu podnositeljice.

4. Rješenjem HZMO-a Zagreb klasa: 140-03/16-03/08030817778, ur. broj: 341-99-06/2-16-007507, broj spisa: 463082 od 26. listopada 2016. uvažena je žalba podnositeljice te je poništeno rješenje HZMO-a Koprivnica od 22. studenoga 2012. i predmet vraćen HZMO-u Koprivnica na ponovni postupak.

5. Podneskom od 6. svibnja 2017. podnositeljica je dostavila uvjerenje o prebivalištu te pozvala HZMO Koprivnica na donošenje rješenja.

5.1. Podnositeljica je 23. rujna 2017. podnijela žalbu na temelju članka 101. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP) kojom je ponovno pozvala HZMO Koprivnica da postupi po presudi Visokog upravnog suda i donese rješenje.

5.2. HZMO-a Koprivnica je dopisom od 3. listopada 2017. obavijestio punomoćnika podnositeljice da je od nadležnog bosanskohercegovačkog nositelja u Travniku zatražio pravnu i administrativnu pomoć u prikupljanju dokumentacije potrebne za rješavanje zahtjeva podnositeljice, kao i obavijest/presudu/rješenje bosanskohercegovačkog suda o tome do kada je pokojni Ivo Bogić bio u obvezi uzdržavanja podnositeljice te je naveo da je slao požurnice tom tijelu 15. prosinca 2016., 1. lipnja 2017., 19. rujna 2017. i 3. listopada 2017.

HZMO Koprivnica zaprimio je 12. listopada 2017. zatraženu dokumentaciju.

5.3. HZMO Koprivnica uputio je Sektoru za provedbu uredbi Europske unije i međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju, Odjelu za žalbe i upravne sporove upit za pravnu pomoć u predmetu podnositeljice (u daljnjem tekstu: Sektor za provedbu uredbi EU).

HZMO Koprivnica zaprimio je 6. prosinca 2017. dopis od Sektora za provedbu uredbi EU, kojim je dano mišljenje da nisu ispunjeni uvjeti za priznanje prava na obiteljsku mirovinu pa da stoga, »u izvršenju rješenja HZMO-a Zagreb od 26. listopada 2016., žalbu podnositeljice treba odbiti«. U prilogu su dostavili zapisnik kolegija Odjela za žalbe i upravne sporove od 30. studenog 2017.

6. Rješenjem HZMO-a Koprivnica klasa: 140-03/17-03/08030817778, ur. broj: 341-08-06/2-17-015566, OIB: 85576473486, broj spisa: 68864 od 6. prosinca 2017. odbijen je zahtjev podnositeljice za priznanje prava na obiteljsku mirovinu. Navedeno rješenje doneseno je u izvršenju rješenja HZMO-a Zagreb od 26. listopada 2016.

Protiv rješenja od 6. prosinca 2017. podnositeljica je 20. prosinca 2017. podnijela žalbu.

7. Rješenjem HZMO-a Zagreb klasa: 140-03/18-03/08030817778, ur. broj: 341-99-06/2-18-000080, broj: 463082 od 12. travnja 2018. odbijena je žalba podnositeljice protiv rješenja HZMO-a Koprivnica od 6. prosinca 2017.

Rješenjem HZMO-a Zagreb klasa: 140-03/18-03/08030817778, ur. broj: 341-99-06/2-18-003016, broj spisa: 463082 od 23. travnja 2018., ispravljeno je rješenje HZMO-a Zagreb broj: 463082 od 12. travnja 2018.

8. Podnositeljica je 14. svibnja 2018. podnijela tužbu i pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom u Zagrebu protiv rješenja HZMO-a Zagreb od 12. travnja 2018. Postupak nije okončan i vodi se pod brojem UsI-1418/18.

9. Ustavnu tužbu podnositeljica je podnijela 14. ožujka 2018.

III. MJERODAVNO PRAVO

10. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drugačiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.)

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70. ZoSuda/13) nisu mijenjane.

11. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSud-a/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

12. U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) Ustavni sud izrazio je sljedeće stajalište:

»Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da u situacijama opetovanog ponavljanja upravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske ima razumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskih postupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog prava zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.«

13. U konkretnom slučaju podnositeljica je 13. prosinca 2012. podnijela žalbu protiv rješenja HZMO-a od 22. studenoga 2012., a rješenjem HZMO-a Zagreb 30. listopada 2013. ta je žalba odbijena kao neosnovana. Protiv tog rješenja podnositeljica je podnijela je tužbu Upravnom sudu koja je presudom od 2. studenog 2015. odbijena.

Do ponavljanja postupka došlo je zbog poništenja presude Upravnog suda od 2. studenoga 2015. i poništenja rješenja HZMO-a Zagreb od 30. listopada 2013. presudom Visokog upravnog suda od 28. travnja 2016. te je tom presudom predmet vraćen HZMO-u Zagreb na ponovni postupak. Rješenjem HZMO-a Zagreb od 26. listopada 2016. uvažena je žalba podnositeljice te je poništeno prvostupanjsko rješenje i predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnositeljica je također 23. rujna 2017. podnijela žalbu zbog šutnje uprave.

U ponovljenom postupku, prvostupanjskim rješenjem od 6. prosinca 2017., odbijen je zahtjev za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu. Žalba protiv tog rješenja odbijena je drugostupanjskim rješenjem od 12. travnja 2018., a podnositeljica je protiv tog rješenja pokrenula upravni spor koji je još uvijek u tijeku.

13.1. Uvažavajući činjenicu da je u konkretnom slučaju došlo do poništavanja upravnog akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak te da se podnositeljica koristila sredstvom za ubrzavanje upravnog postupka (žalba zbog šutnje uprave), te da je postupak (spor) u ovoj pravnoj stvari još uvijek u tijeku, Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

14. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenost predmeta, ponašanje podnositelja i nadležnih tijela, te važnost predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

15. U skladu s praksom Ustavnog suda (stajališta izražena u odluci broj: U-IIIA-4885/2005) potrebno je sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

Razmatrano razdoblje započelo je 13. prosinca 2012. kada je podnositeljica podnijela žalbu protiv rješenja HZMO-a Koprivnica klasa: UP/I 140-03/12-03/OB: 08030817778, ur. broj: 341-08-06/2-12-012253 od 22. studenoga 2012. jer je tada nastao »spor" u smislu članka 29. stavka 1. Ustava. Ustavni sud utvrđuje da postupak u ovoj pravnoj stvari od podnošenja žalbe u upravnom postupku do donošenja ove odluke traje ukupno šest (6) godina, tri (3) mjeseca i dvadesetsedam (27) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

16. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu. Riječ je o priznavanju prava na obiteljsku mirovinu.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela i upravnih sudova

17. Iako se postupak u razmatranom razdoblju vodio dva puta pred nadležnim upravnim tijelima i upravnim sudovima zbog vraćanja predmeta na ponovni postupak, Ustavni sud utvrđuje da se isti nije vodio sukladno načelu učinkovitosti.

Naime, postupak se pred nadležnim upravnim tijelima i upravnim sudovima prvi put vodio tri (3) godine, četiri (4) mjeseca i petnaest (15) dana, drugi put dvije (2) godine, jedanaest (11) mjeseci i dvanaest (12) dana te se u trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi podnositeljice i dalje vodi kod Upravnog suda u Zagrebu.

17.1. Ustavni sud primjećuje da se postupak pred Upravnim sudom (prvi put) vodio gotovo dvije (2) godine. Od zaprimanja tužbe podnositeljice 8. siječnja 2014. do održavanja prvog i jedinog ročišta 23. listopada 2015. prošlo više od jedne (1) godine i devet (9) mjeseci. Postupak po žalbi na presudu Upravnog suda od 2. studenog 2015. trajao je pred Visokim upravnim sudom pet (5) mjeseci.

Ustavni sud ocjenjuje da postupak pred Upravnim sudom nije vođen ažurno.

17.2. Nadalje, u konkretnom slučaju duljina trajanja postupka uzrokovana je i neučinkovitim postupanjem HZMO-a Koprivnica. HZMO Koprivnica je zatražio potrebne podatke od Federalnog zavoda za penzijsko i invalidsko osiguranje Travnik te od Sektora za provedbu uredbi EU, pa iako je slao nekoliko požurnica Federalnom zavodu za penzijsko i invalidsko osiguranje Travnik, riječ je o radnjama koje je poduzeo nakon proteka roka u kojem je bio dužan donijeti rješenje. Rješenje kojim odbija zahtjev podnositeljice, HZMO Koprivnica donio je nakon jedne (1) godine i sedam (7) mjeseci od kada mu je predmet vraćen na ponovni postupak, odnosno nakon više od dva (2) mjeseca od podnošenja podnositeljičine žalbe zbog šutnje uprave. Postupak po žalbi na rješenje HZMO-a Koprivnica od 6. prosinca 2017. vodio se pred HZMO Zagreb četiri (4) mjeseca.

Ustavni sud primjećuje da je podnositeljica 14. svibnja 2018. podnijela tužbu i pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom protiv rješenja HZMO-a Zagreb od 12. travnja 2018. Postupak se vodi pred Upravnim sudom po drugi put i još nije okončan.

4) Ponašanje podnositeljice ustavne tužbe

18. Ustavni sud ocjenjuje da podnositeljica nije pridonijela duljini trajanja postupka.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

19. Ustavni sud utvrđuje da je postupak (upravni i sudski) u razmatranom razdoblju trajao više od šest (6) godina. Imajući u vidu duljinu trajanja postupka koji je dijelom uzrokovan vraćanjem predmeta na ponovni postupak, da nije riječ o složenijoj pravnoj stvari i da se radi o predmetu koji je od osobite važnosti za podnositeljicu (pravo na obiteljsku mirovinu), osobito jer postupak nije okončan, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

1) Izreka odluke i nalog Upravnom sudu u Zagrebu

20. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

21. Sukladno članku 63. stavku 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama III. i IV. izreke ove odluke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

22. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-1058/2018
 Zagreb, 9. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.