## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3189/2007 od 14. siječnja 2010.

### NN 13/2010 (27.1.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3189/2007 od 14. siječnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

334

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Davor Krapac, Ivan Matija i Duška Šarin, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo I. P. iz Z., kojeg zastupa Lj. J. – R., odvjetnica iz Z., na sjednici održanoj 14. siječnja 2010. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se djelomično usvaja.

II. Ukidaju se:

– rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Revr-782/05-2 od 19. lipnja 2007. godine

– rješenje Županijskog suda u Zagrebu broj: Gžr-2095/02-2 od 14. travnja 2004. godine u točki I. izreke, kojom se odbija žalba i potvrđuje rješenje Općinskog suda u Zagrebu broj: Pr-2641/96 od 10. lipnja 2002. godine

– rješenje Općinskog suda u Zagrebu broj: Pr-2641/96 od 10. lipnja 2002. godine, u dijelu izreke koji glasi: »...da sud naloži tuženiku da mu uplati doprinose sukladno važećim propisima na iznos od 110.607,48 kuna te...«, dok u preostalom dijelu izreka tog rješenja ostaje nepromijenjena.

III. Predmet se vraća nadležnom Općinskom građanskom sudu u Zagrebu na ponovni postupak (i) u dijelu koji je ukinut ovom odlukom Ustavnog suda.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv rješenja Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Revr-782/05-2 od 19. lipnja 2007. godine, kojim je odbijena revizija podnositelja, izjavljena protiv rješenja Županijskog suda u Zagrebu broj: Gžr-2095/02-2 od 14. travnja 2004. godine.

Navedenim rješenjem odbijena je podnositeljeva žalba i potvrđeno rješenje Općinskog suda u Zagrebu broj: Pr-2641/96 od 10. lipnja 2002. godine, kojim se taj sud oglasio nenadležnim za odlučivanje o dijelu podnositeljevog tužbenog zahtjeva, ukinuo provedene radnje i odbacio tužbu. Podnositelj je u tom dijelu tužbenog zahtjeva tražio da mu tuženik, H. r., uplati doprinose za mirovinsko i invalidsko osiguranje na iznos od 110.607,48 kuna te da mu se u staž osiguranja uračuna razdoblje od 1. kolovoza 1996. do 31. siječnja 1997. godine.

(U drugom dijelu tužbenog zahtjeva podnositelj je tražio da mu tuženik isplati dvanaest mjesečnih plaća u iznosu od po 9.217,29 kuna mjesečno – ukupno 110.607,48 kuna, počevši od 1. ožujka, sa zakonskim zateznim kamatama, te da utvrdi kako je podnositelj bio u radnom odnosu kod tuženika od 1. kolovoza 1996. do 31. siječnja 1997. godine. U navedenom je dijelu tužbeni zahtjev odbijen presudom Općinskog suda u Zagrebu broj: Pr-2641/96 od 10. lipnja 2002. godine – donesenom istodobno s osporenim rješenjem, a presuda je ukinuta rješenjem Županijskog suda u Zagrebu broj: Gžr-2095/02-2 od 14. travnja 2004. godine i predmet u tom dijelu vraćen prvostupanjskom sudu na ponovni postupak pod brojem: Pr-16607/04).

2. U ustavnoj tužbi podnositelj ističe kako smatra da su mu, zbog činjenice da se nadležni prvostupanjski sud oglasio nenadležnim za odlučivanje o dijelu njegovog tužbenog zahtjeva i odbacio tužbu, povrijeđena ustavna prava, izrijekom se pozivajući na članak 14. stavak 2. i članak 19. Ustava, iako je iz sadržaja ustavne tužbe razvidno da podnositelj, s obzirom na navedene razloge svoje ustavne tužbe, zapravo smatra povrijeđenim i određena postupovna jamstva to jest ustavna prava zajamčena člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Podnositelj se protivi stajalištu sudova, prema kojem Zakon o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 79/07. i 35/08., u daljnjem tekstu: ZMO) uređuje način utvrđivanja mirovinskog staža, evidentiranja podataka i uplate doprinosa, a prava iz tog Zakona i naplata doprinosa ostvaruju se u upravnom postupku, dakle, ne spadaju u sudsku nadležnost.

Podnositelj ističe da on u parničnom postupku nije tražio prava koja mu pripadaju s osnove mirovinskog osiguranja, već je tražio da se utvrdi kako je u razdoblju od 1. kolovoza 1996. do 31. siječnja 1997. godine bio u radnom odnosu kod tuženika i da mu se taj staž uračuna u staž osiguranja sukladno članku 7. stavku 3. Zakona o utvrđivanju plaće i drugih primanja dužnosnika (»Narodne novine« broj 60/92. i 75/92.), kao i da mu se za to razdoblje isplate plaće i uplate doprinosi na plaću sukladno članku 90. stavku 5. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 38/95., 54/95., 64/95., 17/01., 82/01., 114/03., 30/04. i 137/04. – pročišćeni tekst). Smatra da odlučivanje o postojanju odnosno nepostojanju radnog odnosa spada u sudsku nadležnost, prema članku 16. stavku 1. točki 2.h. Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 3/94., 75/95., 100/96., 115/97., 131/97., 129/00., 67/01., 5/02., 101/03., 117/03., 17/04. i 141/04.) odnosno članku 18. stavcima 1. i 2. u svezi s člankom 3. važećeg Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 150/05., 16/07. i 113/08.).

Poziva se i na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-86/92 od 4. veljače 2002. godine, donesenu u postupku radi plaćanja doprinosa za mirovinsko osiguranje, te smatra da je stoga napose Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud koji osigurava jednaku primjenu zakona i ravnopravnost građana pred zakonom, povrijedio njegovo ustavno pravo iz članka 14. stavka 2. Ustava.

Predlaže ukidanje svih osporenih rješenja.

Ustavna tužba je djelomično osnovana.

3. U postupku pokrenutom ustavnom tužbom na temelju odredbe članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela povrijeđeno podnositelju ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

4. Iz dokumentacije u spisu predmeta i osporenih odluka razvidno je da je podnositelj obnašao dužnost direktora H. r. Dana 5. ožujka 1996. godine H. r. je donijela odluku kojom podnositelju utvrđuje pravo na plaću još šest mjeseci, počevši od 1. veljače 1996. godine, kao dana razrješenja s dužnosti direktora zbog odlaska na drugu dužnost.

Unutar tog razdoblja, počevši od 6. veljače do 21. veljače 1996. godine, podnositelj je koristio neiskorišteni godišnji odmor za 1996. i 1995. godinu (što mu je odobreno odlukom H. r., u ukupnom trajanju od 55 dana), da bi 22. veljače 1996. godine otišao na bolovanje, na kojem se nalazio do rujna 1996. godine, kada je pokrenuo postupak za priznanje prava na invalidsku mirovinu, te je i umirovljen 29. studenoga 1996. godine. U međuvremenu je bio imenovan veleposlanikom, ali zbog bolesti na tu dužnost nije stupio, pa je i razriješen 21. ožujka 1996. godine.

Dana 29. lipnja 1996. H. r. je donijela odluku prema kojoj pravo na plaću (iz odluke od 5. ožujka 1996.) prestaje 31. srpnja 1996. godine, s kojim je danom zaključena radna knjižica i prestao podnositeljev radni odnos.

4.1. Podnositelj je 26. rujna 1996. godine podnio tužbu parničnom sudu, pozivajući se na članak 7. stavak 1. Zakona o utvrđivanju plaće i drugih primanja dužnosnika (prema kojem dužnosnik ima pravo na plaću kroz šest mjeseci nakon isteka mandata, odnosno kroz daljnjih šest mjeseci, ako u tom vremenu stječe pravo na mirovinu), a tvrdeći da mu je uskraćeno pravo na plaću, doprinose za mirovinsko osiguranje na tu plaću, kao i pravo na upis staža osiguranja, kako za prvih tako i za drugih šest mjeseci. Pritom je isplatu plaće utužio u mjesečnim netto-iznosima od po 9.217,29 kuna, za dvanaest mjeseci, a iznos doprinosa nije specificirao.

Prvostupanjski sud je zauzeo stajalište da nije nadležan za odlučivanje o zahtjevu kojim je zatražena uplata doprinosa i o zahtjevu kojim je zatraženo utvrđivanje staža osiguranja, već da je za to nadležno upravno tijelo u upravnom postupku. U preostalom dijelu tužbu je odbio (utvrđenje da je podnositelj bio u radnom odnosu kod H. r. od 1. kolovoza 1996. do 31. siječnja 1997. godine i isplata dvanaest mjesečnih plaća sa zakonskim zateznim kamatama).

Stajalište o nenadležnosti potvrdili su drugostupanjski i revizijski sud.

5. Prema tome, u konkretnom slučaju parnični postupak je pravomoćno okončan odbacivanjem tužbe u dijelu kojim je zatražena uplata doprinosa i utvrđivanje staža osiguranja, te se na taj dio i odnosi podnositeljeva ustavna tužba.

U preostalom dijelu, o pitanju postojanja podnositeljevog radnog odnosa u spornom razdoblju i o pravu na plaću kroz to razdoblje, postupak je i dalje u tijeku, nakon ukidanja prvostupanjske odbijajuće presude, te će o tome biti donesena odluka, sukladno uputi iz ukidnog dijela rješenja Županijskog suda u Zagrebu broj: Gžr-2095/02-2 od 14. travnja 2004. godine.

Sudovi, dakle, nisu otklonili svoju nadležnost za odlučivanje o pitanju postojanja radnog odnosa i o pitanju prava na plaću, već su otklonili svoju nadležnost za odlučivanje o pitanju obveze na uplatu doprinosa za mirovinsko osiguranje i o pitanju utvrđivanja staža osiguranja, smatrajući, kako proizlazi iz sadržaja osporenih odluka, da je za razrješavanje tih pitanja nadležno upravno tijelo, neovisno o ishodu spora o postojanju podnositeljevog radnog odnosa i o obvezi tuženika da podnositelju isplati plaće za vrijeme provedeno u radnom odnosu, ako on postoji.

6. Ustavni sud primjećuje da je nadležnost za odlučivanje o utuženim doprinosima na plaću izravno povezana sa zakonskim određenjem pojma plaće.

6.1. Člankom 22. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine« broj 114/03., u daljnjem tekstu: ZIDZR), koji je stupio na snagu 19. srpnja 2003. godine, dopunjen je članak 83. Zakona o radu dodavanjem stavka 5., kojim je propisano da se plaćom u smislu Zakona o radu smatra brutto-plaća. Slijedom navedenog, za odlučivanje o pravu na plaću (brutto-plaću – što uključuje i doprinose), nakon 19. srpnja 2003. godine, bio bi nadležan sud.

Istim ZIDZR-om, u članku 78. stavku 1., propisano je da će se postupci ostvarivanja i zaštite prava radnika, započeti prije stupanja na snagu ZIDZR-a, dovršiti prema odredbama Zakona o radu, ako pravo određeno ZIDZR-om nije za radnika povoljnije.

Stajalište je sudske prakse da je za radnika povoljnije odlučivanje o plaći i dosuda plaće u brutto-iznosu, koji uključuje doprinose i druga davanja. (Vrhovni sud Republike Hrvatske, Revr-432/06 od 18. travnja 2007., Revr-576/08 od 25. veljače 2009. i dr.)

6.2. Podnositelj je, kako je razvidno iz dokumentacije u spisu predmeta i osporenih odluka, u rujnu 1996. godine, nominalno, utužio isplatu plaće u netto-iznosima, međutim je istodobno zatražio i uplatu doprinosa na te iznose, što u konačnici znači da je zapravo tražio isplatu mjesečnih brutto-iznosa plaće, čije točne iznose nije specificirao, niti ga je sud na takvo uređenje tužbe pozvao.

6.3. Ustavni sud, nadalje, primjećuje, da se podnositeljev tužbeni zahtjev za isplatu plaće odnosi na razdoblje od 1. veljače 1996. do 31. siječnja 1997. godine, dakle na razdoblje prije stupanja na snagu ZIDZR-a.

Međutim, u vrijeme stupanja na snagu ZIDZR-a (srpanj 2003. godine) postupak u konkretnoj pravnoj stvari je bio u tijeku, u stadiju odlučivanja o žalbi podnositelja, to jest nije bio pravomoćno okončan (djelomično je pravomoćno okončan tek 14. travnja 2004. godine, a djelomično još uvijek nije pravomoćno okončan). Stoga je, slijedom članka 78. stavka 1. ZIDZR-a, bilo osnove da drugostupanjski sud, odlučujući 14. travnja 2004. godine o podnositeljevoj žalbi, usvoji tu žalbu i ukine prvostupanjsko rješenje u dijelu kojim se prvostupanjski sud oglasio nenadležnim za odlučivanje o pitanju uplate doprinosa na plaću.

Ovo napose s obzirom na činjenicu da je drugostupanjski sud, u dijelu istog rješenja kojim je ukinuo (odbijajuću) prvostupanjsku presudu, naložio preispitivanje činjenica i okolnosti vezanih uz postojanje radnog odnosa (za kojeg je prvostupanjski sud prethodno ustvrdio da ne postoji) i time otvorio mogućnost da se u nastavku prvostupanjskog postupka ponovo raspravlja i o obvezi poslodavca na isplatu plaće (uključivo i doprinosa na plaće), ako se postojanje radnog odnosa utvrdi.

6.4. Nadalje, Vrhovni sud Republike Hrvatske se suglasio sa stajalištem prvostupanjskog i drugostupanjskog suda da odlučivanje o uplati doprinosa na plaću ne spada u sudsku nadležnost, unatoč suprotnom pravnom stajalištu koje je izrazio i obrazložio u nizu odluka – da su za suđenje o tužbenim zahtjevima na isplatu plaće, poreza i doprinosa, kao građanskopravnim zahtjevima, nadležni sudovi (primjerice, Gr-463/01 od 8. kolovoza 2001., Revr-183/04 od 14. travnja 2004.). Vrhovni sud Republike Hrvatske je također u više svojih odluka zauzeo stajalište da su sudovi, u postupcima koji su započeti prije stupanja na snagu ZIDZR-a odnosno nakon toga, dužni pozvati tužitelje na uređenje tužbenog zahtjeva, ukoliko su zahtjevi za isplatu plaće postavljeni u netto-iznosima, te su dužni o ovakvim zahtjevima meritorno odlučivati (primjerice, Revr-183/04 od 14. travnja 2004., Revr-98/08 od 4. lipnja 2008., Revr-432/06 od 18. travnja 2007., Revr-576/08 od 25. veljače 2009. i dr.).

Međutim, Ustavni sud napominje i to da istodobno u praksi Vrhovnog suda Republike Hrvatske, u istovrsnim predmetima, u kojima su postupci bili u tijeku u vrijeme stupanja na snagu ZIDZR-a odnosno u kojima su postupci započeti nakon toga, postoji niz odluka iz kojih proizlazi suprotno pravno stajalište, a koje se pojavljuje u dvije inačice. Prema jednoj, Vrhovni sud Republike Hrvatske potvrđuje stajalište nižestupanjskih sudova o nenadležnosti za odlučivanje o doprinosima, jer se radi o upravnoj stvari (primjerice, Revr-172/03 od 24. rujna 2003., Revr-665/05 od 9. ožujka 2006., Revr-782/05 od 19. lipnja 2007.). Prema drugoj, sudovi načelno jesu nadležni za meritorno odlučivanje o doprinosima, ali za obveze dospjele nakon stupanja na snagu ZIDZR. Obveze dospjele prije toga stvar su odnosa između poslodavca i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, pa tužitelj (zaposlenik) nije ovlašten potraživati isplatu tih doprinosa (primjerice, Revr-320/06 od 14. veljače 2008.)

7. Ustavni sud ističe da članak 29. stavak 1. Ustava svakome osigurava pravo da pred sud iznese svaki zahtjev vezan uz njegova/njezina prava i obveze. Ta ustavna odredba šire implicira »ustavno pravo na sud", pri čemu je pravo na pristup sudu, to jest pravo na pokretanje postupka pred sudom, jedna njegova sastavnica. Ostvarenje prava na pristup sudu pretpostavka je svih drugih jamstava propisanih člankom 29. stavkom 1. Ustava, pa su pravičnost suđenja i brzina sudskog postupka obilježja koja nemaju vrijednost ako postupak prethodno nije mogao biti pokrenut.

Pravo na pristup sudu nije apsolutno, jer po svojoj naravi zahtijeva regulaciju države. Stoga može biti podložno propisanim ograničenjima, ali, unatoč tome, uvijek mora biti stvarno i djelotvorno, a ne teorijsko. Načelno se ne radi o povredi prava na pristup sudu ako bi ograničenje tog prava proizlazilo, primjerice, iz zakonskog razgraničenja sudbene i upravne nadležnosti (pod uvjetom osiguranja pravnog puta koji otvara mogućnost da i stvari iz upravne nadležnosti budu podvrgnute sudskoj kontroli).

Slijedom toga, sama po sebi nije prijeporna činjenica da je u nekom sudskom postupku sud otklonio svoju nadležnost za odlučivanje o određenom pitanju i stranku u postupku uputio da to pitanje rješava pred upravnim tijelom. Prijeporno može biti koliko je takvo ograničenje, prije svega, utemeljeno na mjerodavnom pravu, a zatim i koliko je u takvom slučaju stvarna i djelotvorna zaštita prava pod uvjetima kojima je pravo na pristup sudu ograničeno.

U konkretnom slučaju, neprijeporno je da se u pravnom sustavu Republike Hrvatske, a u smislu ZMO, o uplati doprinosa za mirovinsko i invalidsko osiguranje odlučuje i u upravnom postupku, pred tijelom koje nije tijelo sudbene vlasti.

To je odlučivanje, međutim, ograničeno na slučajeve u kojima, načelno, nema spora o samoj pravnoj osnovi za uplatu doprinosa. Radi se o slučajevima kada nije sporno samo svojstvo osiguranika (koje može proizlaziti, primjerice, iz radnog odnosa) i kada nije sporno da postoji obveza određenog poslodavca na isplatu plaće i uplatu doprinosa. U takvim slučajevima, kada nesporni obveznik uplate doprinosa, u pravilu poslodavac, uplati dužne doprinose (dobrovoljno ili putem instrumenata prinudne naplate), ti doprinosi predstavljaju činjenični i pravni temelj za utvrđivanje odgovarajućeg staža osiguranja osiguraniku, a na temelju kojeg nadležno tijelo odlučuje o ostvarivanju drugih njegovih prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja. To se odlučivanje provodi isključivo prema ZMO-u i pravilima upravnog postupka.

Prema tome, u konkretnom slučaju odbijanje sudova da odluče o tome je li poslodavac dužan uplatiti (i) doprinose na plaću podnositelja i upućivanje podnositelja da o tome zatraži odluku upravnog tijela, uz istodobno prihvaćanje sudova da odlučuju o postojanju radnog odnosa podnositelja i njegovom pravu na plaću (bez doprinosa), predstavlja ograničavanje podnositeljevog prava na pristup sudu koje, osim što nije utemeljeno na mjerodavnom pravu, ne osigurava na djelotvoran način zaštitu podnositeljevih prava, jer ga stavlja u položaj suprotan samoj biti njegovog prava – u položaj u kojem je onemogućeno odlučivanje o njegovom zahtjevu.

8. Ustavni sud stoga ocjenjuje da se pravno stajalište zauzeto u osporenim rješenjima, prosuđujući ga i s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava, ne temelji na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju mjerodavnog prava.

Napose se to odnosi na osporeno rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske, koji je s obzirom na utvrđenja Ustavnog suda izložena u točki 6.4. obrazloženja, postupio protivno svojoj obavezi da osigura jedinstvenu primjenu zakona u zemlji (članak 118. stavak 1. Ustava).

Osporenim rješenjima, kojima su sudovi odbili odlučivati o osnovanosti dijela podnositeljevog tužbenog zahtjeva podnositelju je uskraćena mogućnost da se osnovanost tog dijela njegovog tužbenog zahtjeva prosuđuje prema odredbama mjerodavnog zakona, te mu je u tom smislu onemogućen i pristup sudu zajamčen člankom 29. stavkom 1. Ustava.

9. Slijedom utvrđenja iz točaka 6. do 8. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud smatra da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 14. stavkom 2. Ustava (u svezi s člankom 118. stavkom 1. Ustava), kao i ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

10. Članak 19. Ustava odnosi se na načelo zakonitosti pojedinačnih akata državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (stavak 1.), odnosno na ustavno jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti (stavak 2.).

Ustavna tužba podnositelja upravljena je protiv akata donesenih u sudskom parničnom postupku, pa članak 19. Ustava nije mjerodavan u konkretnom slučaju.

11. Slijedom izloženih razloga, na temelju članka 73. i članka 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I., II. i III. izreke.

12. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3189/2007

Zagreb, 14. siječnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 13/2010-334