### NN 129/2020 (23.11.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2466/2015 od 20. listopada 2020. i Izdvojeno podupiruće mišljenje suca

Ustavni sud Republike Hrvatske

2464

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i zakonom, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da u razdoblju svog važenja (od 25. travnja 2015. do 5. listopada 2019.) Pravilnik o provedbi Podmjere 19.1. »Pripremna pomoć« u okviru Mjere 19. »LEADER – CLLD« iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. (»Narodne novine« broj 43/15.) nije bio u suglasnosti s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. LEADER MREŽA HRVATSKE iz Ozlja, koju zastupa Katja Jajaš, odvjetnica u Rijeci, podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 15. stavka 5., 16. stavka 4., 17. stavaka 3. i 6., 18. stavaka 3., 4. i 6., 20. stavaka 9., 11., 15. i 19., 24. stavaka 1. i 2., 25. stavaka 1. – 3. i 11. i 26. Pravilnika o provedbi Podmjere 19.1. »Pripremna pomoć« u okviru Mjere 19. »LEADER – CLLD« iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. (»Narodne novine« broj 43/15.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Prijedlog je podnesen na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

2. Ministar poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Ministar) donio je 13. travnja 2015. Pravilnik na temelju članka 10. stavka 9., a u vezi sa stavcima 10. i 11. Zakona o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 30/15.; u daljnjem tekstu: ZoP/15).

Pravilnik je prestao važiti 5. listopada 2019. stupanjem na snagu Pravilnika o provedbi mjera Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. (»Narodne novine« broj 91/19.; u daljnjem tekstu: Pravilnik/19).

2.1. Članak 57. stavak 1. alineja v) Pravilnika/19 glasi:

»Članak 57.

Danom stupanja na snagu ovoga Pravilnika prestaju važiti sljedeći propisi:

(...)

v) Pravilnik o provedbi podmjere 19.1 ‘Pripremna pomoć’ u okviru Mjere 19. ‘LEADER – CLLD’ iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. (‘Narodne novine’, br. 43/15)

(...)«

Članak 58. Pravilnika/19 glasi:

»Članak 58.

(1) Postupci započeti po odredbama pravilnika iz članka 57. ovoga Pravilnika dovršit će se po odredbama tih pravilnika.

(2) Natječaji objavljeni po odredbama pravilnika iz članka 57. mogu se mijenjati u skladu s odredbama ovoga Pravilnika.«

3. Za vrijeme važenja Pravilnika Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom u skladu s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona, koji glasi:

»Članak 44.

(...)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

3.1. Međutim, Ustavni sud smatra da i nakon prestanka važenja Pravilnika postoje relevantni ustavnosudski razlozi za pokretanja postupka ocjene njegove suglasnosti s Ustavom i zakonom (vidi točku 22. ove odluke).

4. Na temelju članka 42. Ustavnog zakona Ustavni sud dostavio je prijedlog predlagatelja Ministarstvu poljoprivrede Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) radi očitovanja. Ministarstvo je Ustavnom sudu dostavilo očitovanje klasa: 011-04/17-01/210, ur. broj: 525-08/1712-18-2 od 30. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva).

5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud zatražio je od Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) dostaviti podatak o tome vode li se još uvijek postupci koji su pokrenuti na temelju Pravilnika, a vezano uz provedbu Podmjere 19.1 »Pripremna pomoć« u okviru Mjere 19 »LEADER-CLLD«. Agencija za plaćanja dostavila je Ustavnom sudu očitovanje klasa: 701-01/20-01-02/0001, ur. broj: 343-0603/02-20-004 od 30. lipnja 2020. (u daljnjem tekstu: očitovanje Agencije za plaćanja).

II. PREDMET OSPORAVANJA

6. Osporene i druge relevantne odredbe Pravilnika glase:

»Upravljačko tijelo i operativna provedba

Članak 2.

(1) Upravljačko tijelo Programa u smislu članka 66. Uredbe (EU) br. 1305/2013 (u daljnjem tekstu: Upravljačko tijelo) je Ministarstvo poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), sukladno članku 10. stavku 8. Zakona o poljoprivredi.

(2) Operativnu provedbu Programa obavlja Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja), sukladno članku 14. stavku 1. Zakona o poljoprivredi.

Pojmovnik

Članak 3.

(1) Pojedini pojmovi u smislu ovoga Pravilnika imaju sljedeće značenje:

(...)

2. LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale – Veze među aktivnostima za razvoj ruralnog gospodarstva) je mehanizam provedbe mjera politike ruralnog razvoja Europske unije, a temelji se na realizaciji lokalnih razvojnih strategija kojima upravljaju lokalne akcijske grupe.

3. Lokalna akcijska grupa (u daljnjem tekstu: LAG) je partnerstvo predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora određenog ruralnog područja koje je osnovano s namjerom izrade i provedbe lokalne razvojne strategije tog područja, a čiji članovi mogu biti fizičke i pravne osobe.

(...)

7. Korisnik je svaki LAG koji je podnio zahtjev za potporu.

8. Odabrani korisnik je LAG koji je udovoljio uvjetima ovoga Pravilnika i natječaja za Podmjeru 19.1. – tip operacije 19.1.1. Pripremna pomoć (u daljnjem tekstu: Natječaj) te za kojeg je Agencija za plaćanja donijela odluku o dodijeli sredstava.

(...)«

»Prihvatljivi korisnici

Članak 6.

Prihvatljivi korisnici su LAG-ovi sukladno definiciji iz članka 3. stavka 1. točke 3. ovoga Pravilnika.«

»Uvjeti prihvatljivosti

Članak 8.

Za ostvarivanje prava na dodjelu potpore moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti:

1. korisnik mora biti registriran kao udruga sukladno Zakonu o udrugama,

2. korisnik mora obuhvaćati ruralno područje s više od 10.000, a manje od 150.000 stanovnika,

3. korisnik mora obuhvaćati jasno definirano i zemljopisno kontinuirano područje te stanovnike jednog ili više naselja unutar najmanje pet jedinica lokalne samouprave,

4. naselja, tj. jedinice lokalne samouprave, u sastavu korisnika moraju biti međusobno izravno povezani bilo kopnom, morem ili vodom,

5. jedno naselje može pripadati isključivo jednom korisniku,

6. sjedište korisnika mora se nalaziti unutar područja koje obuhvaća korisnik,

7. u upravnom (izvršnom) tijelu korisnika moraju sudjelovati:

– predstavnici gospodarskog (kao što su trgovačka društva koja nisu u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske i/ili regionalne/područne i/ili lokalne samouprave, zadruge, obrtnici, poljoprivredna gospodarstva) i civilnog sektora (kao što su građani, udruge, zaklade, fondacije) s najmanje 50 % zastupljenosti,

– predstavnici izvršnog ili upravnog tijela jedinica lokalne samouprave kojoj pripadaju naselja korisnika s najmanje 20 % zastupljenosti,

– žene s najmanje 30 % zastupljenosti,

8. članovi upravljačke strukture korisnika moraju imati prebivalište ili biti registrirani ili imati podružnicu unutar područja koje obuhvaća korisnik,

9. javni, gospodarski ili civilni sektor unutar upravnog (izvršnog) tijela korisnika pojedinačno ne smije posjedovati više od 49 % glasačkih prava, u skladu s člankom 32. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006,

10. korisnik prilikom podnošenja zahtjeva za potporu mora imati podmirene odnosno regulirane financijske obveze prema državnom proračunu Republike Hrvatske,

11. korisnik ne smije imati izrađenu LRS za razdoblje 2014. – 2020.«

»III. ZAHTJEV ZA POTPORU, POSTUPAK OBRADE I DONOŠENJE ODLUKA

Podnošenje zahtjeva za potporu

Članak 11.

(1) Zahtjev za potporu se podnosi temeljem Natječaja kojeg raspisuje Agencija za plaćanja.

(2) Natječaj iz stavka 1. ovoga članka objavljuje se u ‘Narodnim novinama’ i na mrežnim stranicama Agencije za plaćanja (www.apprrr.hr) i Ministarstva (www.mps.hr).

(3) Natječajem iz stavka 1. ovoga članka određuju se rokovi i uvjeti za podnošenje zahtjeva za potporu za dodjelu sredstava iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj, Mjera 19.

(...)

Administrativna kontrola zahtjeva za potporu

Članak 12.

(1) Zahtjevi za potporu pristigli po objavljenom Natječaju iz članka 11. ovoga Pravilnika, obrađuju se po redoslijedu zaprimanja.

(2) Prilikom administrativne kontrole zahtjeva za potporu utvrđuje se pravovremenost, potpunost, udovoljavanje propisanim uvjetima i kriterijima, broj bodova sukladno kriterijima odabira te iznos potpore.

(3) Nakon administrativne kontrole zahtjeva za potporu izradit će se rang-lista na način propisan člankom 13. ovoga Pravilnika.

(4) Nepravovremeni zahtjevi za potporu ne razmatraju se te Agencija za plaćanja donosi odluku o odbijanju.

(5) Ukoliko je potrebno tražiti dodatna obrazloženja/ispravke, Agencija za plaćanja će putem elektroničke pošte od korisnika tražiti obrazloženje/ispravak. Korisnik je dužan u roku od pet radnih dana od slanja elektroničke pošte od strane Agencije za plaćanja dostaviti obrazloženje/ispravak.

(6) Ukoliko korisnik traženo obrazloženje/ispravak ne dostavi sukladno stavku 5. ovoga članka, Agencija za plaćanja donosi odluku o odbijanju.

(7) Natječajem će biti propisana dokumentacija koju je korisnik obavezan učitati uz zahtjev za potporu.

(8) Ukoliko korisnik uz zahtjev za potporu ne učita dokumentaciju propisanu Natječajem, Agencija za plaćanja će donijeti odluku o odbijanju.

Rangiranje zahtjeva za potporu

Članak 13.

(1) Nakon zaprimanja zahtjeva za potporu, zahtjevima se dodjeljuju bodovi temeljem kriterija odabira zahtjeva za potporu iz Priloga I. ovoga Pravilnika.

(2) Ukoliko korisnik prilikom podnošenja zahtjeva za potporu ne učita dokumentaciju na temelju koje se dodjeljuju bodovi sukladno kriterijima odabira, zahtjevu se neće dodijeliti bodovi za određeni kriterij odabira što će rezultirati manjim ukupnim brojem bodova.

(3) Nakon administrativne kontrole pristiglih zahtjeva za potporu, za sve potpune, pravovremene i prihvatljive zahtjeve za potporu formira se rang-lista sukladno kriterijima odabira zahtjeva za potporu koji su navedeni u Prilogu I. ovoga Pravilnika i čine njegov sastavni dio.

(4) U slučaju da dva ili više zahtjeva za potporu imaju isti broj bodova prednost na rang-listi imaju zahtjevi s ranijim danom podnošenja zahtjeva za potporu na Natječaj (datum, sat, minuta, sekunda).

(5) Ukoliko dva ili više zahtjeva za potporu imaju jednaki broj bodova i dan podnošenja zahtjeva za potporu, a navedeno uvjetuje dodjelu potpore, provest će se postupak izvlačenja slučajnim odabirom u prisutnosti javnog bilježnika.

Donošenje odluka u slučaju dovoljno raspoloživih sredstava

Članak 14.

(1) U slučaju kada se nakon zaprimanja svih zahtjeva za potporu i provjere ukupnog traženog iznosa potpore utvrdi da ima dovoljno raspoloživih sredstava, Agencija za plaćanja će donijeti odluke nakon završetka administrativne kontrole svakoga pojedinačnog zahtjeva za potporu.

(2) Agencija za plaćanja će nakon obrade zahtjeva za potporu donijeti:

1. Odluku o dodjeli sredstava u slučaju ispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih ovim Pravilnikom i Natječajem ili

2. Odluku o odbijanju u slučaju:

– neispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih Pravilnikom i Natječajem,

– nepravovremeno podnesenih zahtjeva za potporu,

– nepotpunih zahtjeva za potporu,

– nepravovremeno dostavljenih i/ili nepotpunih odgovora na zahtjev za obrazloženje/ ispravak,

– da su aktivnosti započele prije podnošenja zahtjeva za potporu,

– utvrđene nepravilnosti,

– sprječavanja posjeta ulaganju predstavnicima Agencije za plaćanja od strane korisnika.

(3) U slučaju donošenja odluka kako je navedeno u stavku 2. ovoga članka, rang-lista će se izraditi nakon provedenog postupka odlučivanja po prigovoru.

Donošenje odluka u slučaju da nema dovoljno raspoloživih sredstava

Članak 15.

(1) U slučaju kada se nakon zaprimanja svih zahtjeva za potporu i provjere ukupnog traženog iznosa potpore utvrdi da nema dovoljno raspoloživih sredstava za sve korisnike, Agencija za plaćanja će donijeti odluke nakon završetka administrativne kontrole svih zaprimljenih zahtjeva za potporu.

(2) Agencija za plaćanja će nakon obrade zahtjeva za potporu donijeti:

1. Odluku o privremenoj raspodjeli sredstava, u slučaju ispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih ovim Pravilnikom i Natječajem ili

2. Odluku o odbijanju sukladno razlozima navedenim u članku 14. stavak 2. točka 2. ovoga Pravilnika.

(3) Odlukom o privremenoj raspodijeli sredstava iz stavka 2. točke 1. ovoga članka definira se privremena raspodjela ukupno raspoloživih sredstava po korisnicima za sve korisnike koji udovoljavaju uvjetima i kriterijima ovog Pravilnika i Natječaja, neovisno o ostvarenom broju bodova i poziciji na rang-listi.

(4) Rang-lista iz stavka 3. ovoga članka je privremena i sastavni je dio odluka iz stavka 2. točke 1. ovoga članka.

(5) Završetkom postupka odlučivanja po prigovoru na odluke iz stavka 2. ovoga članka i prema potrebi ponovne administrativne kontrole zahtjeva za potporu nakon usvojenih prigovora, formirat će se konačna rang-lista temeljem koje će Agencija za plaćanja donijeti konačne odluke kako slijedi:

1. Odluku o dodjeli sredstava u slučaju ispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih ovim Pravilnikom i Natječajem;

2. Odluku o odbijanju sukladno razlozima navedenim u članku 14. stavak 2. točka 2. ovoga Pravilnika i radi nedostatnosti raspoloživih sredstava.

(...)

Promjene podataka o korisniku

Članak 16.

(1) Promjene podataka o korisniku podrazumijevaju promjene podataka koji se nalaze u Evidenciji korisnika.

(2) Promjene iz stavka 1. ovoga članka korisnik podnosi putem AGRONET-a sukladno Vodiču za upis u Evidenciju korisnika, kojeg korisnik može preuzeti sa službene mrežne stranice Agencije za plaćanja (www.apprrr.hr).

(3) Korisnik mora obavijestiti Agenciju za plaćanja o promjenama navedenim u stavku 1. ovoga članka neposredno nakon pojave događaja koji ih je izazvao.

(4) Po odobrenju/odbijanju zahtjeva za promjenu podataka u Evidenciji korisnika, Agencija za plaćanja će korisniku poslati putem elektronske pošte obavijest da su promjene izvršene/nisu izvršene.

Promjene zahtjeva za potporu

Članak 17.

(1) Promjene zahtjeva za potporu podrazumijevaju promjenu podataka koji se odnose na podneseni zahtjev za potporu, a isti su temelj za provjeru kriterija prihvatljivosti sukladno članku 8. ovoga Pravilnika, izuzev promjena navedenih u članku 16. ovoga Pravilnika.

(...)

(3) Agencija za plaćanja će za zaprimljene zahtjeve za promjenu provjeriti kriterije prihvatljivosti sukladno članku 8. ovoga Pravilnika te po potrebi donijeti izmjenu odluke o dodjeli sredstava ili pismo odobrenja u slučaju odobrenja zahtjeva za promjenu ili pismo odbijanja u slučaju odbijanja zahtjeva za promjenu.

(...)

(6) U slučaju promjena odluke iniciranih od strane Agencije za plaćanja, Agencija za plaćanja će donijeti izmjenu odluke o dodjeli sredstava.

(...)

Potvrda o odustajanju i izjava o poništenju obveze

Članak 18.

(1) U slučaju da korisnik želi odustati od dodjele sredstava iz EPFRR programa, dužan je podnijeti zahtjev za odustajanje putem AGRONET-a na način opisan u Vodiču za korisnike.

(...)

(3) Ukoliko korisnik podnese zahtjev za odustajanje u fazi administrativne kontrole zahtjeva za potporu odnosno prije donošenja odluke, Agencija za plaćanja će prekinuti sve aktivnosti nad zahtjevom za potporu te će donijeti potvrdu o odustajanju.

(4) Ukoliko korisnik podnese zahtjev za odustajanje nakon donošenja odluke o dodjeli sredstava, Agencija za plaćanja će donijeti izjavu o poništenju obveze.

(5) Agencija za plaćanja će za zahtjev za odustajanje podnesen od strane korisnika sukladno stavku 4. ovoga članka donijeti izjavu o poništenju obveze putem AGRONET-a.

(6) Izjava o poništenju obveze se donosi i u slučaju kada korisnik prekrši odredbe propisane ovim Pravilnikom, Natječajem ili nije ispunio obveze određene odlukom o dodjeli sredstava ili ako je utvrđena nepravilnost ujedno i sumnja na prijevaru.«

»Postupak obrade

Članak 20.

(...)

(8) Odabrani korisnik je dužan uz zahtjev za isplatu dostaviti izjavu da mu nisu dodijeljena bespovratna sredstva za iste prihvatljive troškove, u okviru tipa operacije 19.1.1. za koju je podnio zahtjev za isplatu, od strane središnjih tijela državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te svake pravne osobe koja dodjeljuje državne potpore.

(9) Agencija za plaćanja donijet će odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos dodijeljenih bespovratnih sredstva za iste prihvatljive troškove sukladno stavku 8. ovoga članka.

(10) Odabrani korisnik je dužan uz zahtjev za isplatu poslati izjavu o bilo kojoj situaciji postojanja sukoba interesa između članova upravnog (izvršnog) tijela korisnika (osoba koji su imenom i prezimenom članovi upravnog (izvršnog) tijela kao i organizacija čiji su oni predstavnici u upravnom (izvršnom) tijelu) i odabranog dobavljača, pri čemu se pod pojmom ‘dobavljač’ smatra poslovni subjekt od kojeg je nabavljena roba ili usluga, odnosno pravna ili fizička osoba od koje je odabrani korisnik kupio robu ili uslugu za koju traži potporu.

(11) Agencija za plaćanja će donijeti odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos za koji se utvrdi sukob interesa sukladno stavku 10. ovoga članka.

(...)

(15) Za nepotpuni zahtjev za isplatu Agencija za plaćanja će donijeti zahtjev za dopunu/obrazloženje/ispravak kojim će od korisnika tražiti dostavljanje dokumentacije koja nedostaje. Korisnik je dužan dostaviti traženu dokumentaciju preporučenom pošiljkom ili osobno u Agenciju za plaćanja u roku od pet radnih dana od dana zaprimanja zahtjeva za dopunu/obrazloženje/ispravak. Ukoliko tražena dokumentacija ne bude poslana u zadanom roku smatrat će se da je korisnik odustao od dijela iznosa potpore za koji dokumentacija nije dostavljena.

(...)

(19) Ukoliko se tijekom obrade zahtjeva za isplatu utvrdi ukupna nepravilnost, uzimajući u obzir i nepravilnosti utvrđene u prethodnim zahtjevima za isplatu, koja ne prelazi iznos od 50 % ukupne vrijednosti odobrenih sredstava javne potpore, Agencija za plaćanja će odbiti iznos nepravilnog troška od zahtjeva za isplatu i donijeti odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos nepravilnog troška utvrđen u tom zahtjevu za isplatu.«

»V. KONTROLA NA TERENU

Ovlaštenje za provedbu kontrole na terenu

Članak 22.

(1) Kontrolu na terenu provode djelatnici Agencije za plaćanja (u daljnjem tekstu: kontrolori).

(2) Kontrolori provode kontrolu izvršenih usluga, radova i nabavljene opreme kod isplate u ratama, dok kod konačne isplate kontroliraju i upotrebu ulaganja prema odobrenoj namjeni.

(3) Kontrolu na terenu provode kontrolori kontrolom prije isplate i tijekom petogodišnjeg razdoblja nakon izvršenoga konačnog plaćanja (ex post kontrola).

(4) Osim redovnih kontrola, kontrole na terenu mogu se provoditi u bilo kojem trenutku unutar razdoblja navedenog u stavku 3. ovoga Pravilnika.

(...)«

»VI. POVRAT SREDSTAVA, PRIGOVORI I STUPANJE NA SNAGU

Povrat sredstava

Članak 24.

(1) U slučaju periodičkih isplata kada je nepravilnost utvrđena prije konačne isplate, Agencija za plaćanja će odbiti iznos nepravilnog iznosa od sljedećeg/sljedećih zahtjeva za isplatu i donijeti odluku o isplati u kojoj će ukupan iznos biti umanjen za iznos nepravilnog iznosa.

(2) Agencija za plaćanja će odlukom o povratu sredstava od odabranog korisnika zahtijevati povrat isplaćenih sredstava ako:

1. se utvrdi administrativna pogreška učinjena od strane Agencije za plaćanja nakon konačne isplate, odlukom o povratu sredstava od odabranog korisnika će se zatražiti povrat utvrđenog nepravilnog iznosa,

2. su utvrđeni pojedini nepravilno isplaćeni troškovi nakon konačne isplate, odnosno kada utvrđena nepravilnost ne prelazi iznos od 50 % odobrenih sredstava javne potpore, odlukom o povratu sredstava Agencija za plaćanja će zahtijevati od odabranog korisnika povrat djelomično utvrđenog nepravilnog iznosa,

3. se u bilo kojem trenutku utvrdi nepravilnost koja prelazi iznos od 50 % odobrenih sredstava javne potpore, Agencija za plaćanja će zahtijevati od odabranog korisnika povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

4. se u bilo kojem trenutku utvrdi nepravilnost koja ujedno predstavlja sumnju na prijevaru, odlukom o povratu sredstava Agencija za plaćanja će zahtijevati od odabranog korisnika povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

5. se u slučaju periodičkih plaćanja utvrdi nepravilnost prije konačne isplate, a utvrđeni iznos nepravilnosti prelazi prihvatljivi iznos sljedećeg/sljedećih zahtjeva za isplatu, odlukom o povratu sredstava od odabranog korisnika će se zahtijevati povrat iznosa koji premašuje prihvatljivi iznos iz sljedećeg/sljedećih zahtjeva za isplatu,

6. se ne dostavi obvezni konačni zahtjev za isplatu, odlukom o povratu sredstava Agencija za plaćanja će zahtijevati od odabranog korisnika povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

7. odabrani korisnik ne dostavi izrađenu LRS i odluku o prihvaćanju iste sukladno članku 9. stavku 3. ovoga Pravilnika,

8. se utvrdi da su troškovi za koje je podnesen zahtjev za isplatu financirani drugim sredstvima proračuna EU, Agencija za plaćanja će zahtijevati od odabranog korisnika povrat ukupno isplaćenih sredstava potpore,

9. kontrola na terenu utvrdi nepravilnosti vezano za aktivnost,

10. je korisnik nezakonito ostvario pravo na isplatu novčanih sredstava.

(3) Korisnik iz stavka 2. ovoga članka dužan je isplaćena novčana sredstva vratiti u roku od 30 dana od dana primitka odluke o povratu sredstava ili u slučaju prigovora 30 dana od dana zaprimanja odluke povjerenstva.

(4) Ukoliko korisnik nije vratio sredstva određena odlukom o povratu sredstava, na taj iznos se nakon isteka roka iz stavka 3. ovog članka obračunava zakonska zatezna kamata.

(5) U slučaju nepoštivanja roka za povrat sredstava Agencija za plaćanja će zatražiti zaštitu svojih prava putem nadležnog suda.

Prigovori

Članak 25.

(1) Svi akti koji proizlaze iz ovoga Pravilnika nisu upravni akti.

(2) Korisnik može povjerenstvu za rješavanje po prigovorima (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo), koje imenuje ministar, podnijeti prigovor na odluke koje proizlaze iz ovog Pravilnika, i to iz:

– članka 14. stavka 2. točke 1. ovoga Pravilnika na odluku o dodjeli sredstava,

– članka 14. stavka 2. točke 2. ovoga Pravilnika i članka 15. stavka 2. točke 2. ovoga Pravilnika na odluku o odbijanju,

– članka 15. stavka 2. točke 1. ovoga Pravilnika na odluku o privremenoj raspodjeli sredstava,

– članka 21. stavka 1. točke 2. ovoga Pravilnika na odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu,

– članka 24. stavka 2. ovoga Pravilnika u slučajevima pod točkom 4. na odluku o povratu sredstava.

(3) Ostali akti proizašli iz ovoga Pravilnika su konačni i korisnik nema pravo prigovora.

(...)

(11) Na odluke Povjerenstva korisnik nema pravo prigovora.

(...)

Postupak u slučaju neusklađenosti propisanih uvjeta s Programom

Članak 26.

Ako nakon usvajanja Programa od strane Europske komisije uvjeti prihvatljivosti, prihvatljivi troškovi i iznosi javne potpore iz ovog Pravilnika budu neusklađeni s uvjetima, troškovima i iznosima javne potpore iz odobrenoga Programa, biti će financirani samo oni troškovi koji se odnose na one uvjete prihvatljivosti, prihvatljive troškove i iznose javne potpore tipa operacije 19.1.1. koji su u skladu s odobrenim Programom.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

7. Predlagateljica u prijedlogu navodi da su članak 25. stavci 1. – 3. i 11. Pravilnika nesuglasni s člancima 18. stavkom 1. i 19. stavkom 2. Ustava, jer je osporenom odredbom propisano da akti koji proizlaze iz Pravilnika nisu upravni akti. Nadalje navodi da je jedino pravno sredstvo protiv akata koji se donose na temelju Pravilnika prigovor Povjerenstvu za rješavanje po prigovorima (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo) koje imenuje Ministar. Međutim, navodi da se prigovor ne može izjaviti protiv svih akata, nego samo protiv akata iz članka 25. stavka 2. Pravilnika, a protiv ostalih akata koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika ne postoji nikakav oblik pravnog lijeka ili drugog pravnog sredstva. U tom smislu predlagateljica ističe:

»Okolnost da se tim aktima oduzelo svojstvo upravnog akta priječi i žalbeni postupak, sukladno ZUP-u i pokretanje upravnog spora, pošto su ti sporovi dopušteni samo protiv upravnih akata, odnosno zbog drugačijeg nezakonitog postupanja tijela u upravnom postupku. Međutim, ako se aktu oduzelo svojstvo upravnog akta, onda se nužno i postupku u kojem se odlučuje oduzelo svojstvo upravnog postupka.

Predlagatelj je već postavljao pitanje, ako se ne radi o upravnim postupcima i upravnim aktima, o kakvim se onda postupcima i aktima radi?

Na tu odredbu se nadovezuje odredba st. 3. istog članka, kojom se takvim aktima daje svojstvo ‘konačnosti’ i izričito se navodi da protiv njih ne postoji (niti) pravo prigovora. Ta odredba je još jedan pokazatelj da je Pravilnikom derogiran cijeli ZUP. Naime, institut i svojstvo ‘konačnosti’ upravnog akta su napušteni donošenjem aktualnog ZUP-a, te nije vjerojatno da bi donositelj Pravilnika želio aktima davati jedno tako ‘arhaično’ svojstvo.

(...)

Podnositelj smatra da se takvim propisivanjem željelo fleksibilizirati i ubrzati postupke, odnosno željelo izbjeći brojne žalbene postupke i upravne sporove. Takva namjera nipošto nije loša, međutim, ne smije se realizirati kroz kršenje osnovnih ljudski prava. Naime, ne postoje nikakve zapreke da se i upravni postupak provodi brzo i ‘fleksibilno’.«

7.1. U odnosu na:

– članak 15. stavak 5. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člankom 18. stavkom 2. Ustava, jer je tom odredbom propisano da će Agencija za plaćanja donijeti »konačnu rang-listu« nakon dovršetka postupaka po eventualnim prigovorima i/ili ponovne administrativne kontrole; predlagateljica ističe da stranke nemaju na raspolaganju nikakvo pravno sredstvo protiv »konačne rang-liste« koju Agencija za plaćanja donese; navodi da je člankom 14. stavkom 3. ZoP-a/15 propisano da korisnici imaju pravo prigovora na odluke kojima Agencija za plaćanja odlučuje o njihovim zahtjevima za potporu; stoga predlagateljica smatra da odluke iz članka 15. stavka 5. Pravilnika svakako spadaju u tu kategoriju, slijedom čega je ta odredba Pravilnika nesuglasna i s člankom 14. stavkom 3. ZoP-a/15;

– članak 16. stavak 4. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, te člancima 3., 12., 77. i 96. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP), jer je tom odredbom propisano da kada se promjena dogodi, stranka Agenciji za plaćanje upućuje zahtjev za promjenu podataka i Agencija za plaćanja mu elektroničkom poštom dostavlja obavijest o tome jesu li izmjene odobrene ili odbijene; predlagateljica ističe da ako se izmjene odobravaju ili odbijaju, nesporno se o tom pitanju odlučuje bez donošenja bilo kakvog akta; smatra da se u takvom slučaju treba odlučiti rješenjem protiv kojeg bi stranka imala pravo žalbe i pravo na pokretanje upravnog spora;

– članak 17. stavke 3. i 6. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, te člancima 3., 12. i 96. ZUP-a jer protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju te odredbe (izmjena odluke o dodjeli sredstava, pismo odobrenja u slučaju odobrenja zahtjeva za promjenu i pismo odbijanja u slučaju odbijanja zahtjeva za promjenu) nije dopušteno podnošenje prigovora te su takve odluke »konačne« danom donošenja;

– članak 18. stavke 3., 4. i 6. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, te člancima 3., 12., 96. i 105. stavkom 1. ZUP-a, jer protiv odluka koje se donose na temelju osporenog članka nije dopušteno podnošenje prigovora. Ističe da Agencija za plaćanja može na temelju članka 18. stavka 6. Pravilnika u bilo kojem trenutku donijeti izjavu o poništenju obveze ako korisnik prekrši odredbe propisane Pravilnikom, pa predlagateljica smatra da bi protiv izjave o poništenju obveze moralo biti omogućeno podnošenje prigovora;

– članak 20. stavke 9., 11., 15. i 19. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, jer bi odluku o isplati trebalo donijeti u formi rješenja protiv kojeg bi postojalo pravo podnošenja žalbe i pokretanja upravnog spora; u odnosu na članak 20. stavak 15. Pravilnika kojim je propisano da će Agencija za plaćanja, u povodu nepotpunog zahtjeva za isplatu, donijeti »zahtjev za dopunu/obrazloženje/ispravak«, predlagateljica navodi da se radi o aktu za čije propisivanje njegov donositelj nema nikakvog zakonskog temelja, te da se u takvom slučaju treba donositi zaključak iz članka 77. ZUP-a;

– članak 24. stavke 1. i 2. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, te člancima 3., 12. i 96. ZUP-a jer protiv odluke o povratu sredstava nije dopušteno podnošenje prigovora i

– članak 26. Pravilnika predlagateljica navodi da je nesuglasan s člancima 18. i 19. Ustava, te člancima 3., 12. i 96. ZUP-a jer se tom odredbom Agencija za plaćanja unaprijed ograđuje od svojih akata ako se u budućnosti pojave okolnosti zbog kojih se neke akte ne bi moglo provesti, pa predlagateljica smatra da se na taj način korisnik sankcionira.

7.2. Konačno predlagateljica navodi:

»XIII. Iz predmetnog Pravilnika, kao i iz niza pravilnika koje je donositelj donio regulirajući korištenje sredstava iz fondova EU, je vidljiva cjelovita derogacija ZUP-a i kreiranje nekih novih postupovnih propisa. Takav pristup bi bio sporan i kada bi bio utemeljen na zakonu, a s obzirom na odredbu čl. 3. st. 1. ZUP-a, koja propisuje da se samo pojedina pitanja u upravnom postupku mogu posebnim zakonom drugačije urediti, ako je to potrebno i ako takvo posebno uređenje ne bi bilo protivno temeljnim odredbama ZUP-a. Pošto takvog zakona nema, potreba za ocjenom zakonitosti i ustavnosti Pravilnika je tim izraženija.

Stvaranje novog, paralelnog procesnog propisa bi bilo također nesporno (premda nedopušteno), kada bi taj propis dao cjelovit sustav novih pravila, koje bi na kvalitetan, potpun način propisale cjelokupni postupak i na kvalitetan način zaštitila postupovna prava stranke zajamčena Ustavom. Ovaj propis, međutim, nema te kvalitete. On je pun kontradiktornosti i pravnih praznina, a instituti koje donosi su nesuglasni sa zakonima i Ustavom.

Neovisno o svemu navedenom, donošenje novih postupovnih pravila, paralelnih ZUP-u, je prema stavu Podnositelja nepotrebno. Ovakvim propisivanjem – izvan zakonskih gabarita, površno, unoseći posvemašnju pravnu nesigurnost u svaki segment odnosa stranke i tijela, unoseći voluntarizam službenika u tijelu i ukidajući Ustavom zajamčena prava se učinila jedino iznimna šteta, kako strankama, tako i u odnosu na cjelokupno ‘povlačenje’ sredstava iz Fondova EU.«

7.3. Predlaže, stoga, pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom i ukidanje osporenih odredbi Pravilnika.

IV. OČITOVANJE NADLEŽNOG MINISTARSTVA

8. U očitovanju Ministarstva u bitnom je navedeno sljedeće:

»S obzirom da je člankom 14. stavkom 1. Zakona o poljoprivredi (‘Narodne novine’ br. 30/15, u daljnjem tekstu: Zakon) propisano da Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) kao provedbeno tijelo u provedbi mjera ruralnoga razvoja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama korisnika iz članka 13. stavka 1. ovoga Zakona sukladno načinu i uvjetima utvrđenim člankom 10. stavkom 9. ovoga Zakona, da te odluke nisu upravni akti te da na odluke iz stavka 2. istoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke te da se danom dostave odluke smatra dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava, nedvojbeno je da je zakonodavac prilikom donošenja Pravilnika udovoljio uvjetima iz članka 18. stavka 2. Ustava za iznimno isključenje prava na žalbu, na način da je institutom prigovora ‘osigurao drugu pravnu zaštitu’ korisnika, pa navedene odredbe Pravilnika, u skladu sa člankom 14. Zakona, zbog udovoljavanja iznimci iz članka 18. stavka 2. Ustava, nisu u suprotnosti sa člankom 18. stavkom 1. Ustava, jer svoj legitimitet crpe upravo iz stavka 2. istoga članka Ustava.

U odnosu na navod Predlagatelja da predmetna odredba Zakona nije u suglasnosti s člankom 19. stavkom 2. Ustava, Ministarstvo poljoprivrede ističe kako je Ustavni sud u odnosu na navedeno pravno pitanje već zauzeo pravno stajalište. Odlukom Ustavnog suda U-III-719/2014 od 13. srpnja 2016. utvrđeno je kako zakonska odredba da odluka nije upravni akt predstavlja ustavnopravno prihvatljivo ograničenje pristupa sudu zbog pravne prirode pojedinačnog akta, pri čemu je sam Ustavni sud iskazao načelno stajalište kako pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno te da je ono je podvrgnuto ograničenjima, osobito kada je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava, budući da po samoj svojoj naravi zahtjeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene.

U odnosu na navod Predlagatelja da određene odredbe Pravilnika nisu u skladu s odredbama Zakona o općem upravnom postupku (‘Narodne novine’, br. 47/09, u daljnjem tekstu: ZUP), Ministarstvo poljoprivrede ističe da u skladu s člankom 14. stavkom 2. Zakona odluke koje donosi Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera potpora poljoprivredi nisu upravni akti te se na donošenje predmetnih odluka ne primjenjuju odredbe ZUP, nego odgovarajuće odredbe Zakona i na temelju Zakona donesenih podzakonsih propisa.«

V. OČITOVANJE AGENCIJE ZA PLAĆANJA

9. U očitovanju Agencije za plaćanja u bitnom je navedeno sljedeće:

»Agencija za plaćanja temeljem Pravilnika 2015 zadužena je za operativnu provedbu Programa te je ovlaštena obavljati administrativne kontrole i kontrole na terenu te donositi sve propisane odluke. Tako je člankom 22. Pravilnika propisano je da kontrolu na terenu obavljaju djelatnici Agencije i to prije isplate te tijekom petogodišnjeg razdoblja nakon izvršenoga konačnog plaćanja (tzv. ex post kontrola), a osim redovnih, moguće je provoditi kontrole na terenu u bilo kojem trenutku unutar tog razdoblja.

Slijedom navedenog, a u skladu s člankom 58. Pravilnika, Agencija za plaćanja ima mogućnost provoditi kontrole na terenu (ex post kontrola) kod svih korisnika tijekom petogodišnjeg razdoblja nakon konačnog plaćanja temeljem članka 22. Pravilnika 2015., ali najkasnije do lipnja 2022. godine.«

VI. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

10. U konkretnom slučaju mjerodavna je Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 1306/13) i Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1305/13).

10.1. Člancima 58. i 67. Uredbe (EU) 1306/13 propisano je:

»Članak 58.

Zaštita financijskih interesa Unije

1. Države članice okviru ZPP-a usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:

(a) provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;

(b)osiguravanja učinkovite zaštite od prijevare, posebno vezano uz područja visokog rizika, a koja djeluje preventivno u odnosu na troškove i koristi kao i proporcionalnost mjera;

(c) sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevara;

(d) nametanja kazni koje su učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne u skladu sa pravom Unije ili, ako to nije slučaj, nacionalnim pravom te donošenja sudskih postupaka u tom smislu, prema potrebi

(e) vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.

2. Države članice uvode učinkoviti sustav upravljanja i kontrole kako bi se osigurala usklađenost s propisima koji upravljaju programima potpore Unije kako bi se opasnost od financijske štete za Uniju smanjila na najmanju moguću mjeru.

3. Države članice obavješćuju Komisiju o donesenim odredbama i poduzetim mjerama u skladu sa stavkom 1. i 2. Svi uvjeti koje države članice odrede u svrhu dopune uvjeta iz pravila Unije za primanje potpore financirane kroz EFJP ili EPFRR moraju biti podložni provjeri.

4. Komisija donosi provedbene akte kojima određuje pravila potrebna za ujednačenu primjenu ovog članka s obzirom na sljedeće:

(a) postupke, rokove, razmjenu informacija u odnosu na obveze kako su utvrđene u stavcima 1. i 2.;

(b) oblike obavijesti i komunikacije koje dostavljaju države članice Komisiji u odnosu na obvezu iz stavka 3.

Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja sukladno članku 116. stavku 3.«

»POGLAVLJE II.

Integrirani sustav upravljanja i kontrole

Članak 67.

Područje primjene i korišteni izrazi

1. Svaka država članica uspostavlja integrirani administrativni i kontrolni sustav (‘integrirani sustav’).

2. Integrirani sustav primjenjuje se na programe potpore iz Priloga I. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i na potporu odobrenu u skladu s člankom 21. stavkom 1. točkama (a) i (b), člancima od 28. do 31., 33., 34. i 40. Uredbe 1305/2013 i prema potrebi člankom 35. stavkom 1. točkama (b) i (c) Uredbe (EU) 1303/2013.

(...)«

10.2. Člancima 62. i 65. Uredbe (EU) br. 1305/13 propisano je:

»Članak 62.

Mogućnost provjere i kontrole mjera

1. Države članice moraju osigurati da je moguće provjeriti i kontrolirati sve mjere ruralnog razvoja koje namjeravaju provesti. U tu svrhu, upravljačko tijelo i agencija za plaćanja za svaki program ruralnog razvoja moraju provesti ex ante procjenu mogućnosti provjere i kontrole mjera koje će biti obuhvaćene programom ruralnog razvoja. Upravljačko tijelo i agencija za plaćanja također moraju provesti procjenu mogućnosti kontrole i nadzora mjera tijekom provedbe programa ruralnog razvoja. Ex ante procjena i procjena tijekom razdoblja provedbe moraju uzeti u obzir rezultate kontrole u prethodnom i trenutnom programskom razdoblju. Ako se pri procjeni otkrije da zahtjevi mogućnosti kontrole i nadzora nisu ispunjeni, mjere se na odgovarajući način prilagođavaju.

2. Ako je pomoć dodijeljena na temelju standardnih troškova ili dodatnih troškova i izgubljenog prihoda, države članice moraju osigurati da su relevantni izračuni prikladni i točni te unaprijed utvrđeni na temelju pravednog, ravnopravnog i provjerljivog izračuna. U tu svrhu, tijelo koje je funkcionalno neovisno o tijelima odgovornim za provedbu programa i posjeduje odgovarajuće stručno znanje, dužno je provesti izračune ili potvrditi prikladnost i točnost izračuna. U program ruralnog razvoja mora se uključiti izjava koja potvrđuje prikladnost i točnost izračuna.«

»Članak 65.

Odgovornosti država članica

1. Države članice donose sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa Unije.

2. Države članice moraju za svaki program ruralnog razvoja uspostaviti sljedeća tijela:

(a) upravljačko tijelo, koje može biti ili javno ili privatno te djelovati na nacionalnoj ili regionalnoj razini ili može biti sama država članica ako izvršava taj zadatak, zaduženo za upravljanje programom;

(b) akreditiranu agenciju za plaćanja u smislu članka 7. Uredbe (EU) br. 1306/2013;

(c) certifikacijsko tijelo u smislu članka 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

3. Države članice dužne su za svaki program ruralnog razvoja osigurati uspostavu odgovarajućeg sustava upravljanja i kontrole na način da omogućuje jasnu raspodjelu i razgraničenje funkcija između upravljačkog tijela i ostalih tijela. Države članice odgovorne su za uspješno funkcioniranje sustava tijekom programskog razdoblja.

4. Države članice moraju jasno odrediti zadatke upravljačkog tijela, agencije za plaćanja i lokalnih akcijskih skupina u okviru inicijative LEADER u vezi s primjenom kriterija za ostvarivanje prava te odabir i postupke odabira projekata.«

VII. KRONOLOŠKI PRIKAZ ZAKONA KOJI SU OD 18. OŽUJKA 2015. NADALJE UREĐIVALI PITANJA RURALNOG RAZVOJA

11. Pravilnik je donesen na temelju članka 10. stavka 9. u svezi stavaka 10. i 11. ZoP-a/15 koji je stupio na snagu 18. ožujka 2015.

Članak 10. stavci 1. i 9.-11. ZoP-a/15 glasili su:

»GLAVA II.

MJERE RURALNOGA RAZVOJA

Opće odredbe

Članak 10.

(1) Mjere ruralnoga razvoja usmjerene su na povećanje ekonomske učinkovitosti i unapređenje konkurentnosti proizvodnje i prerade poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda, okolišno prihvatljivu i energetski učinkovitu poljoprivrednu djelatnost prilagodljivu klimatskim promjenama, poboljšanje kvalitete života, očuvanje naseljenosti i unapređenje gospodarskih djelatnosti u ruralnim područjima poštujući načela očuvanja i unapređenja okoliša, krajobraza i bioraznolikosti.

(...)

(9) Način, uvjete, korisnike i postupak provedbe te financijska sredstva (alokaciju) pojedinih mjera ruralnoga razvoja iz Programa propisat će ministar pravilnicima.

(10) Iznimno od stavka 6. ovoga članka, a uz dozvolu tijela Europske komisije, određene mjere ruralnoga razvoja provodit će se i prije odobrenja Programa od strane Europske komisije.

(11) U svrhu provođenja mjera iz stavka 10. ovoga članka ministar će donijeti pravilnike za provedbu tih mjera.«

Članci 13. i 14. ZoP-a/15 glasili su:

»Korisnici

Članak 13.

(1) Korisnici mjera ruralnoga razvoja određuju se Programom iz članka 10. ovoga Zakona.

(2) Korisnike mjera ruralnoga razvoja iz članka 12. ovoga Zakona određuju jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave prilikom podnošenja zahtjeva za odobrenje mjera u skladu s pravilima za državnu potporu iz članka 66. ovoga Zakona.

(3) Korisnik mjera ruralnoga razvoja dužan je čuvati isprave na temelju kojih je ostvario potporu pet godina od završnog dana plaćanja korisniku.

Odluke

Članak 14.

(1) Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera ruralnoga razvoja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama korisnika iz članka 13. stavka 1. ovoga Zakona sukladno načinu i uvjetima utvrđenim člankom 10. stavkom 9. ovoga Zakona.

(2) Odluke iz stavka 1. ovoga članka nisu upravni akti.

(3) Na odluke iz stavka 2. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava.«

11.1. Stupanjem na snagu novoga Zakona o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 118/18.; u daljnjem tekstu: ZoP/18) 1. siječnja 2019. prestao je važiti ZoP/15.

Članak 8. i članak 15. stavci 1., 3. i 4. ZoP-a/18 glase:

»GLAVA II.

MJERE POLJOPRIVREDNE POLITIKE

POGLAVLJE I.

OBUHVAT MJERA POLJOPRIVREDNE POLITIKE

Mjere poljoprivredne politike

Članak 8.

Mjere poljoprivredne politike u smislu ovoga Zakona su:

– mjere ruralnog razvoja

– mjere izravne potpore

– mjere uređenja ili organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i

– druge mjere kojima se ostvaruju ciljevi poljoprivredne politike.«

»Postupci

Članak 15.

(1) Agencija za plaćanja provodi i kontrolira provedbu mjera iz članka 8. ovoga Zakona, donosi odluke i vrši plaćanja na temelju akreditiranih procedura.

(...)

(3) Na odluke koje donosi Agencija za plaćanja u provedbi mjera iz članka 8. ovoga Zakona korisnik ima pravo podnijeti prigovor Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke, osim kod mjera izravne potpore i IAKS mjera ruralnog razvoja kod kojih se prigovor podnosi u roku od 30 dana od dana dostave odluke.

(4) Odluke koje za korisnike mjera iz članka 8. ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona u skladu s Uredbom (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednoga fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20. 12. 2013.) (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1305/2013), Uredbom (EU) br. 1306/2013, Uredbom (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20. 12. 2013.) (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1307/2013), Uredbom (EU) br. 1308/2013, Uredbom Komisije (EU) br. 1408/2013 оd 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na potpore de minimis u poljoprivrednom sektoru (SL L 352, 24. 12. 2013.) i Uredbom Komisije (EU) br. 702/2014 оd 25. lipnja 2014. o proglašenju određenih kategorija potpora u sektoru poljoprivrede i šumarstva te u ruralnim područjima spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije donosi Agencija za plaćanja nisu upravni akti, ako nije drugačije propisano ovim Zakonom.

(5) Prigovori na odluke Agencije za plaćanja za korisnike mjera iz članka 8. ovoga Zakona podnose se putem Agencije za plaćanja, na način propisan pravilnikom za pojedinu mjeru iz članka 8. ovoga Zakona.«

Članci 66. stavak 2. i 67. stavak 1. alineja 5., te stavci 2. i 3. ZoP-a/18 glase:

»GLAVA IV.

MJERE INFORMIRANJA I PROMOCIJE

Opće odredbe

Članak 66.

(...)

(2) Agencija za plaćanja je nadležno tijelo za provedbu jednostavnih programa u skladu s člankom 14. Uredbe (EU) br. 1144/2014 te nadležno nacionalno tijelo u skladu s člankom 9. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 2015/1831.

Poslovi provedbenog tijela

Članak 67.

(1) Agencija za plaćanja u skladu s člankom 66. stavkom 2. ovoga Zakona obavlja sljedeće poslove:

(...)

– rješava o odlukama i ugovorima koje je donijela ili sklopila

(...)

(2) Odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka nisu upravni akti.

(3) Na odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka pravna i fizička osoba ima pravo podnijeti prigovor Ministarstvu u roku od 15 dana od dana dostave odluke.«

VIII. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom Pravilnika mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

Kad je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis koji se donosi radi provedbe zakona, Ustavni sud ocjenjuje je li on u skladu sa zakonom na temelju kojeg je donesen te s Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti takvog propisa ispituje se stoga je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon.

13. Stoga je u ovom ustavnosudskom postupku prije svega potrebno odgovoriti na sljedeća pitanja

a) Je li Pravilnik donijelo ovlašteno tijelo odnosno osoba i je li donositelj imao pravnu osnovu za njegovo donošenje?

Pravilnik je donio Ministar na temelju članka 10. stavka 9. ZoP-a/15. Dakle, imajući u vidu da je člankom 10. stavkom 9. ZoP-a/15 bila propisana ovlast čelnika nadležnog tijela donijeti provedbene propise kojima se uređuje provedba mjera ruralnog razvoja Ustavni sud utvrđuje da je Pravilnik donijela ovlaštena osoba i da je donositelj imao pravnu osnovu za njegovo donošenje.

b) Odgovara li Pravilnik sadržaju koji mu je odredio zakon?

14. U pogledu normativnog uređenja, Pravilnik, kao propis koji je donesen radi provedbe zakona, mora se kretati u okvirima koji su mu dani zakonom. Sve što bi bilo izvan zakonom utvrđenih granica dovodilo bi u sumnju zakonitost takvog propisa, a time i njegovu suglasnost s Ustavom.

Pravilnikom je uređena provedba Podmjere 19.1. »Pripremna pomoć« u okviru Mjere 19 »LEADER – CLLD« iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. – 2020. (u daljnjem tekstu: Program), a u skladu s člancima 42., 43. i 44. Uredbe (EU) br. 1305/2013 (članak 1. Pravilnika).

14.1. Člankom 2. stavkom 2. Pravilnika propisano je da operativnu provedbu Programa obavlja Agencija za plaćanja sukladno članku 14. stavku 1. ZoP-a/15.

Člankom 3. stavkom 1. točkom 3. Pravilnika propisano je da je lokalna akcijska grupa (u daljnjem tekstu: LAG) partnerstvo predstavnika javnog, gospodarskog i civilnog sektora određenog ruralnog područja koje je osnovano s namjerom izrade i provedbe lokalne razvojne strategije tog područja, a čiji članovi mogu biti fizičke i pravne osobe.

14.2. Člankom 14. stavkom 1. ZoP-a/15 bilo je propisano da Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera ruralnoga razvoja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama korisnika iz članka 13. stavka 1. ZoP-a/15 u skladu s načinom i uvjetima utvrđenima člankom 10. stavkom 9. ZoP-a/15.

Člankom 14. stavkom 2. ZoP-a/15 bilo je propisano da odluke koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera ruralnoga razvoja i ugovori koje sklapa na temelju članka 14. stavka 1. ZoP-a/15 nisu upravni akti.

Dakle, i odredbe ZoP-a/15 također su propisivale da odluke koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera ruralnog razvoja i ugovori koje sklapa s korisnicima mjera ruralnog razvoja nisu upravni akti, pa Ustavni sud utvrđuje da je Pravilnik u tom dijelu u skladu sa ZoP-om/15.

15. Člankom 14. stavkom 3. ZoP-a/15 bilo je propisano da korisnik na odluke Agencije za plaćanja može podnijeti prigovor Povjerenstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke.

Međutim, korisnici na temelju Pravilnika nisu mogli podnijeti prigovor Povjerenstvu protiv svih odluka koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika. U članku 25. stavku 2. Pravilnika taksativno su navedene odluke protiv kojih su korisnici mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu.

15.1. Korisnici su na temelju članka 25. stavka 2. Pravilnika mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu samo na:

– odluku o dodjeli sredstava iz članka 14. stavka 2. točke 1. Pravilnika,

– odluku o odbijanju iz članka 14. stavka 2. točke 2. Pravilnika i članka 15. stavka 2. točke 2. Pravilnika,

– odluku o privremenoj raspodjeli sredstava iz članka 15. stavka 2. točke 1. Pravilnika,

– odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu iz članka 21. stavka 1. točke 2. Pravilnika i

– odluku o povratu sredstava iz članka 24. stavka 2. Pravilnika.

16. Temeljni prigovor predlagateljice odnosi se upravo na to da odluke koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika nisu upravni akti (članak 25. stavak 1. Pravilnika), slijedom čega adresatima nije osigurana upravnosudska zaštita. Predlagateljica smatra da bi se na sve odnose i postupke regulirane Pravilnikom trebao primjenjivati ZUP. Nadalje navodi da je jedino pravno sredstvo protiv akata koji se donose na temelju Pravilnika prigovor Povjerenstvu, koji se ne može izjaviti protiv svih odluka, nego samo protiv odluka koje su taksativno navedene u članku 25. stavku 2. Pravilnika (vidi točku 15.1. ove odluke), dok protiv svih ostalih odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika ne postoji nikakav oblik pravnog lijeka ili drugog pravnog sredstva.

17. Jedan od temeljnih akata Zajedničke agrarne politike (u daljnjem tekstu: ZAP) Europske unije je Uredba (EU) br. 1306/2013 koja propisuje pravila za financiranje, upravljanje i nadzor u okviru dva glavna fonda ZAP-a. Republika Hrvatska dužna je donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurala učinkovitu zaštitu financijskih interesa Europske unije i uspostaviti učinkovit sustav kontrole, tj. integrirani administrativni i kontrolni sustav (članak 67. Uredbe (EU) br. 1306/2013) kako bi se osigurala pravilna dodjela potpore korisnicima.

Uredbom (EU) br. 1305/2013 utvrđuje se način na koji EPFRR pridonosi razvoju ruralnih područja i poljoprivrednog sektora za razdoblje 2014. – 2020. te je člankom 65. Uredbe (EU) br. 1305/2013 propisana obveza država članica donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa Europske unije.

18. Pravilnik je prestao važiti 5. listopada 2019. stupanjem na snagu Pravilnika/19, međutim, postupci koji su započeti po odredbama Pravilnika dovršiti će se po odredbama Pravilnika (članak 58. stavak 1. Pravilnika/19). Iz dostavljenog očitovanja Agencije za plaćanja proizlazi da Agencija za plaćanja na temelju Pravilnika provodi kontrole na terenu tijekom petogodišnjeg razdoblja nakon izvršene konačne isplate (tzv. ex post kontrola), i to najkasnije do lipnja 2022.

19. Na temelju Pravilnika Agencija za plaćanja je, nakon obrade zahtjeva za potporu donosila odluku o privremenoj raspodjeli sredstava u slučaju ispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih pravilnikom i natječajem (članak 15. stavak 1. Pravilnika).

19.1. Agencija za plaćanja donosila je, na temelju članka 15. stavka 2. Pravilnika, odluku o odbijanju zahtjeva za isplatu u slučaju:

– neispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih Pravilnikom i natječajem,

– nepravovremeno podnesenih zahtjeva za potporu,

– nepotpunih zahtjeva za potporu,

– nepravovremeno dostavljenih i/ili nepotpunih odgovora na zahtjev za obrazloženje/ ispravak,

– ako su aktivnosti započele prije podnošenja zahtjeva za potporu,

– utvrđene nepravilnosti,

– sprječavanja posjeta ulaganju predstavnicima Agencije za plaćanja od strane korisnika.

19.2. Agencija za plaćanja donosila je, na temelju članka 15. stavka 5. Pravilnika, a nakon završetka postupka odlučivanja po prigovoru i prema potrebi ponovne administrativne kontrole zahtjeva za potporu nakon usvojenih prigovora i nakon formiranja konačne rang-lista:

– odluku o dodjeli sredstava u slučaju ispunjavanja uvjeta i kriterija propisanih ovim Pravilnikom i natječajem

– odluku o odbijanju sukladno razlozima navedenim u članku 14. stavku 2. točki 2. Pravilnika (nepravovremeno podneseni zahtjevi za potporu) i radi nedostatnosti raspoloživih sredstava.

19.3. Agencija za plaćanja donosila je, na temelju članka 24. stavka 2. Pravilnika, odluku o povratu sredstava ako:

– se utvrdila administrativna pogreška učinjena od strane Agencije za plaćanja nakon konačne isplate,

– su utvrđeni pojedini nepravilno isplaćeni troškovi nakon konačne isplate, odnosno kada utvrđena nepravilnost ne prelazi iznos od 50 % odobrenih sredstava javne potpore,

– se u bilo kojem trenutku utvrdi nepravilnost koja prelazi iznos od 50 % odobrenih sredstava javne potpore,

– se u bilo kojem trenutku utvrdi nepravilnost koja ujedno predstavlja sumnju na prijevaru,

– se u slučaju periodičkih plaćanja utvrdi nepravilnost prije konačne isplate, a utvrđeni iznos nepravilnosti prelazi prihvatljivi iznos sljedećeg/sljedećih zahtjeva za isplatu,

– se ne dostavi obvezni konačni zahtjev za isplatu,

– odabrani korisnik ne dostavi izrađenu lokalnu razvojnu strategiju (LRS) i odluku o prihvaćanju iste sukladno članku 9. stavku 3. Pravilnika,

– se utvrdi da su troškovi za koje je podnesen zahtjev za isplatu financirani drugim sredstvima proračuna Europske unije,

– kontrola na terenu utvrdi nepravilnosti vezano za aktivnost,

– je korisnik nezakonito ostvario pravo na isplatu novčanih sredstava.

20. Kako je ranije navedeno, korisnici su na temelju Pravilnika mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu samo na odluke koje su taksativno navedene u članku 25. stavku 2. Pravilnika (vidi točku 15.1. ove odluke).

Ministar na temelju svakog pojedinačnog pravilnika o provedbi mjera ruralnog razvoja (pa tako i na temelju Pravilnika) osniva povjerenstvo za rješavanje po prigovorima za svaku specifičnu mjeru, podmjeru ili više njih. Povjerenstvo čine članovi (zamjene) koji pokrivaju stručna područja, predsjednik i tajnik. Svako Povjerenstvo ima svoj Poslovnik o radu koji propisuje proceduru rada povjerenstva.

Na odluke Povjerenstva korisnik nije imao pravo prigovora (članak 25. stavak 11. Pravilnika).

20.1. Protiv svih ostalih odluka koje je Agencija za plaćanja donosila na temelju Pravilnika korisnici nisu mogli izjaviti prigovor Povjerenstvu, niti im je bilo dopušteno pokretanje upravnog spora.

21. Ustavni sud je odlukom broj: U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020. (www.usud.hr) usvojio ustavnu tužbu podnositelja i ukinuo rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-963/2011-4 od 13. veljače 2014. kojim je odbačena kao nedopuštena tužba podnositelja izjavljena protiv Odluke o odbacivanju prigovora Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske od 10. prosinca 2010., zato što tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, nego o stvari imovinskopravnog karaktera.

U toj odluci Ustavni sud je, između ostalog, naveo:

»8. Iz navedenog proizlazi da su odluke o prigovorima, koje donosi ministar, na Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje konačne. Stoga se čini da oko pitanja pravne naravi pojedinačnih akata koje je prethodno donosilo Ministarstvo (sada Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja, sukladno člancima 8. i 15. Zakona o poljoprivredi, ‘Narodne novine’ broj 118/18.; u daljnjem tekstu: ZoP/18) u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv takvih pojedinačnih akata postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Također, Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno članku 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje u vezi s donesenom Odlukom o isplati i/ili Odlukom o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje.

8.1. Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. Naime, u postupku pred nadležnim upravnim sudovima stajalište je upravnih sudova da se ne radi o upravnom aktu. U konkretnom slučaju nije bilo propisano da su odluke koje donosi Ministarstvo u postupcima utvrđivanja prava za korisnike potpora upravni akti, međutim nakon toga je člankom 51. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 83/09., 153/09. i 60/10.), te člankom 19. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 92/10., 127/10., 124/11. i 50/12.) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2011., člankom 14. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 120/12. i 136/12.) koji je stupio na snagu 8. studenoga 2012., člankom 10. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 80/13., 41/14. i 107/14.) koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013., člankom 14. Zakona o poljoprivredi (‘Narodne novine’ broj 30/15., koji je stupio na snagu 18. ožujka 2015. kao i novim ZoP-om/18 izričito (bilo) propisano da odluke koje donosi Agencija za plaćanja u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 nisu upravni akti.«

21.1. Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište u skladu s člankom 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje vezano za odobrenje i isplatu investicijske potpore za kapitalno ulaganje, slijedom čega proizlazi da korisnicima nije osigurana sudska zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima.

22. Slijedom navedenog, Ustavni sud zaključuje da u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv pojedinačnih akata koje Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Zaštita protiv odluka koja Agencija za plaćanja donosi na temelju Pravilnika trebala je biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka je zaštita trebala biti osigurana i koja vrsta zaštite je trebala biti osigurana.

23. Predlagateljica ne osporava cijeli Pravilnik, nego taksativno navedene odredbe kojima je uređen postupak dodjele potpora i provedba Podmjere 19.1. Međutim, Ustavni sud na vlastitu inicijativu odlučio je o primjeni članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona u odnosu na cijeli Pravilnik, jer su osporene odredbe organski povezane sa svim ostalim odredbama Pravilnika.

24. Članak 38. stavak 2. i članak 56. stavci 1. i 2. Ustavnog zakona glase:

»Članak 38.

(…)

(2) Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.«

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

(2) Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba.

(...)«

25. Iako je Pravilnik prestao važiti 5. listopada 2019. stupanjem na snagu Pravilnika/19, postupci koji su započeti po odredbama Pravilnika dovršiti će se po odredbama Pravilnika (članak 58. stavak 1. Pravilnika/19).

25.1. LAG-ovi kojima su sredstva isplaćivana tijekom 2017. još uvijek se nalaze u ugovornom odnosu s Agencijom za plaćanja jer se nad njima provode postupci vezani za ex-post kontrole koji završavaju istekom pete godine od datuma konačne isplate potpore (članak 22. stavak 3. Pravilnika).

U postupcima ex-post kontrole Agencija za plaćanja može, u slučaju utvrđene nepravilnosti, donijeti odluku o povratu sredstava (članak 24. stavak 2. točke 3. i 4. Pravilnika). Ako korisnik, sukladno odluci o povratu sredstava, ne ispoštuje rok za povrat sredstava, Agencija za plaćanja može sudskim putem zatražiti zaštitu svojih prava (članak 24. stavak 5. Pravilnika), a u tom slučaju i korisnik ima mogućnost pred sudom osporavati odluku o povratu sredstava.

Iz navedenog proizlazi da korisnici u postupcima ex-post kontrole imaju osiguranu sudsku zaštitu protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi u toj fazi postupka.

25.2. Stoga, Ustavni sud utvrđuje da Pravilnik, u razdoblju svoga važenja (od 25. travnja 2015. do 5. listopada 2019.), nije bio u suglasnosti s člankom 3. Ustava u dijelu kojim je propisano da je vladavina prava temelj za tumačenje Ustava, te člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava.

26. Utvrdivši nesuglasnost Pravilnika s člankom 3., člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava, Ustavni sud je na temelju članka 56. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.

26.1. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2466/2015

Zagreb, 20. listopada 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-4220/2020, U-II-359/2015, U-II-912/2017 I U-II-2466/2015 OD 20. LISTOPADA 2020.

Podupirem izreke u konkretnim odlukama.

No, odlučio sam se za zasebno podupiruće mišljenje jer smatram kako obrazloženja nisu dovoljno precizna. Nedovoljna preciznost odnosi se na dva aspekta. Prvo, smatram da je trebalo jasnije precizirati zbog čega točno su osporavane odredbe u suprotnosti s Ustavom kako bi zakonodavac imao jasnu predodžbu kako ispraviti utvrđenu neustavnost, a stranke lakše odabrale daljnji put zaštite svojih interesa. Drugo, smatram kako je argumentacija vezana uz EU pravo ostalo nedorečena te ostaje nejasno koju ulogu je EU pravo uopće odigralo u konkretnim predmetima.

Jamstvo učinkovite sudske zaštite

U obrazloženju odluke broj: U-I-4220/2020 je navedeno da sporna zakonska odredba predstavlja povredu članka 19. stavka 2. Ustava koja jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. To je točno. No smatram korisnim dodatno pojasniti ovu ocjenu.

U Republici Hrvatskoj državna vlast je podijeljena između zakonodavne i izvršne vlasti koje su podložne demokratskoj kontroli građana, a time i političkom utjecaju te sudske grane vlasti koja je za razliku od ove dvije neovisna od utjecaja svakodnevne politike. Sukladno članak 115. Ustava propisuje da je sudbena vlast samostalna i neovisna te da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava. Sudovi stoga osiguravaju poštovanje prava u tumačenju i primjeni zakonskih i podzakonskih akata. Da bi sudovi ostvarili svoju ustavnu zadaću osiguranja primjene i poštovanje prava u Republici Hrvatskoj građanima mora biti omogućen pristup sudskoj zaštiti u situacijama kada su ugroženi njihovi pravno uređeni interesi, a posebno kada o njihovim interesima odlučuju tijela s javnim ovlastima. Bez pristupa građana sudskoj zaštiti sudska vlast ostaje krezuba u svojoj ustavnoj ulozi jamca poštivanja pozitivnih pravnih propisa od strane zakonodavne i izvršne vlasti. Istovremeno, u ustavnim demokracijama koje počivaju na ideji vladavine prava, pristup sudovima kao tijelima državne vlasti koji su neovisni od subjektivnih partikularnih interesa karakterističnih za utjecaj svakodnevne politike predstavlja temeljni oblik zaštite građana od samovoljnog ili arbitrarnog postupanja tijela izvršne vlasti.

Sukladno navedenom, ključni razlog zbog kojeg osporene odredbe predstavljaju povredu ustavnog jamstva iz članka 19. Ustava je taj što je zakonodavac dopustio da o interesima građana odlučuje tijelo izvršne vlasti van neovisnog sudskog nadzora.

EU pravo

U obrazloženju odluke navodi se niz pozitivnih odredbi EU prava, a da pri tome nije obrazloženo kako one pridonose konačnom zaključku o neustavnosti spornih odredba. U biti ako se pažljivo razmotre citirane odredbe EU prava naizgled proizlazi da ne postoji obveza uvođenja pristupa sudskoj zaštiti za pojedince kada se radi o raspodjeli financijskih sredstava potpore u regulatornom području razvoja ruralnih područja i poljoprivrednog sektora. Jedini oblik sudskog nadzora kojeg su države članice dužne osigurati prema citiranim odredbama je mogućnost same države da putem sudskih sporova osigura povrat sredstava dodijeljenih pojedincima u slučaju da su sredstva korištena suprotno preuzetim obvezama. Stoga navođenje odredbi EU prava koje su citirane u obrazloženju ovih odluka može proizvesti nepotrebnu konfuziju. U tom smislu smatram korisnim ukazati na sljedeće.

Pozitivne odredbe koje se navode u obrazloženju odluka jasno ukazuju kako je pitanje raspodjele financijskih sredstava namijenjenih potpori ruralnog područja i poljoprivrednog sektora u regulatornoj nadležnosti Europske unije. U tom smislu pri odgovoru na pitanje moraju li pojedinci imati osiguran pristup sudskoj zaštiti u ovom području potrebno je uzeti u obzir praksu Suda Europske unije. Tu prije svega vodeću ulogu ima odluka u predmetu C‑64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses koja postavlja jasne temelje jamstva učinkovite sudske zaštite onih interesa pojedinaca koji su uređeni pravom Europske unije. U konkretnom predmetu Sud Europske unije je izrazio sljedeća pravna stajališta koja su relevantna i za konkretne predmete pred Ustavnim sudom:

»31. Unija je Unija prava u kojoj pojedinci imaju pravo pobijati pred sudom zakonitost svake odluke ili drugog nacionalnog akta u vezi s primjenom akta Unije na njih (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 91. i 94. i navedenu sudsku praksu).

32 Članak 19. UEU‑a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije povjerava ne samo Sudu već i sudovima država članica (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 66.; presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 90. i od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 45.).

33 Ti sudovi tako, u suradnji sa Sudom, obavljaju funkciju, koja im je svima dodijeljena, kako bi osigurali poštovanje prava u tumačenju i primjeni Ugovorâ (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 69. i presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 99.).

34 Stoga je na sudovima država članica da osobito u skladu s načelom lojalne suradnje, koje je predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom UEU‑a, na svojem državnom području osiguraju primjenu i poštovanje prava Unije (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 68.). S tim u vezi i kako je to predviđeno člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne da bi se pojedincima osiguralo da će se poštovati njihovo pravo na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Stoga je na državama članicama da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji u navedenim područjima osiguravaju poštovanje učinkovite pravne zaštite (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 100. 101. i navedenu sudsku praksu).

35 Načelo učinkovite pravne zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, naime, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 37. i od 22. prosinca 2010., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 29. do 33.).

36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu 'suda', u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.«

Primjenjujući navedena ustavnopravna stajališta o neophodnosti pristupa građana učinkovitoj sudskoj zaštiti na konkretan predmet Sud Europske unije je našao sljedeće:

»39 U ovom slučaju valja istaknuti da, u skladu s elementima kojima raspolaže Sud i koje je sud koji je uputio zahtjev dužan provjeriti, Tribunal de Contas (Revizorski sud), u skladu sa Zakonom br. 98/97 navedenim u točki 10. ove presude, može odlučivati o pitanjima u vezi s vlastitim sredstvima Unije i uporabom financijskih sredstava koja od nje potječu. Takva pitanja mogu se odnositi na primjenu ili tumačenje prava Unije (vidjeti osobito presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360). Isto vrijedi i za pitanja vezana uz prethodni nadzor (visto) pravilnosti akata, ugovora ili drugih instrumenata kojima se stvaraju javni troškovi ili dugovi, među ostalim, u okviru provedbe postupaka javne nabave, o kojima taj sud može također odlučivati na temelju tog zakona.

40 Stoga, ako Tribunal de Contas (Revizorski sud), kao 'sud' u smislu točke 38. ove presude, može odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, predmetna država članica mora jamčiti da taj sud udovoljava zahtjevima svojstvenima učinkovitoj pravnoj zaštiti, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a.«

S obzirom na navedeno valja ukazati na jedan problematičan aspekt obrazloženja konkretnih odluka kojima je utvrđena neustavnost osporavanih zakonskih i podzakonskih odredbi. Naime u obrazloženju se navodi da:

»Zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 treba biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana i koja vrsta zaštite treba biti osigurana.«

Iz navedenih stajališta Suda Europske unije jasno proizlazi da ništa osim zaštite pred tijelima državne vlasti koja zadovoljavaju uvjete »neovisnog suda« iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije neće biti prihvatljivo. Štoviše u ranije navedenoj odluci Sud Europske unije navodi:

»36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu 'suda', u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.

...

Kako bi se zajamčila ta zaštita, ključno je očuvanje neovisnosti takvog tijela, kako to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje, koji među zahtjevima vezanima uz temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek spominje pristup 'neovisnom' sudu.

42 Jamstvo neovisnosti, svojstveno zadaći suđenja (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 49.; od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 60. i od 13. prosinca 2017., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 40.), nužno je, ne samo na razini Unije, za suce Unije i nezavisne odvjetnike Suda, kako je to propisano člankom 19. stavkom 2. trećim podstavkom UEU‑a, nego i na razini država članica, za nacionalne sudove.

43 Neovisnost nacionalnih sudova osobito je nužna za dobro funkcioniranje sustava pravosudne suradnje, koji čini mehanizam zahtjeva za prethodnu odluku propisan člankom 267. UFEU‑a, jer, u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 38. ove presude, taj mehanizam može pokrenuti samo određeno tijelo čija je zadaća primijeniti pravo Unije, a koje ispunjava, među ostalim, taj kriterij neovisnosti.

44 Pojam neovisnosti osobito znači da predmetno tijelo svoje sudske funkcije izvršava posve samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 51. i od 16. veljače 2017., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 37. i navedenu sudsku praksu).«

Drugim riječima, u konkretnom području potpora ruralnim područjima i poljoprivrednom sektoru, koje nesporno ulazi u regulatornu nadležnost EU-a, zakonodavac je građanima dužan osigurati pristup sudskoj zaštiti putem kojeg će biti osigurana učinkovita pravna zaštita njihovih interesa u donosu na tijela izvršne vlasti koja o njima odlučuju.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.