## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9928/2010-9 od 13. veljače 2013.

### NN 58/2013 (17.5.2013.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9928/2010-9 od 13. veljače 2013.

58 17.05.2013 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9928/2010-9 od 13. veljače 2013.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1200

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Lidije Vukičević i Ljiljane Karlovčan-Đurović, članica vijeća, te sudske savjetnice Franciske Dominković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja HT – Hrvatskog Telekoma d.d. Zagreb, Savska cesta 32, protiv rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-08/10-01/72, urbroj: 376-09-10-05 ZJ/MB od 14. srpnja 2010., radi nepostupanja prema regulatornoj obvezi nadzora cijena, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 13. veljače 2013.

presudio je

I. Tužba se odbija.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženog tijela utvrđeno je da je tužitelj u Standardnoj ponudi HT – Hrvatskih telekomunikacija d.d. za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa od 1. listopada 2009. prekršio regulatornu obvezu nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.), koja je određena odlukom HAKOM-a, klasa: 344-01/09-01/1079, urbroj: 376-11-09-01 od 17. srpnja 2009. i odlukom HAKOM-a, klasa: UP/I-344-01/09-01/2946, urbroj: 376-11-10-10 od 12. ožujka 2010., i rješenjem nadzornika, klasa: UP-I-344-08/09-01/55, urbroj: 376-09-09-02MB/IB od 29. prosinca 2009., i naloženo tužitelju da u roku od osam dana od primitka ovog rješenja ukloni nepravilnosti u objavljenoj Standardnoj ponudi HT – Hrvatskih telekomunikacija d.d. za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa od 1. listopada 2009., na način da u njoj, a s pravnim učinkom od 1. listopada 2009. napravi ispravak:

– u poglavlju 5. »Cijene usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa« briše se tablica na str. 33 »Cjenik mjesečnih naknada za veleprodajni širokopojasni pristup za Internet uslugu na temelju ADSL tehnologije za postojeće korisnike (korisnici T-comove širokopojasne usluge) uz regionalni pristup T-Com mreži.«

Ujedno je tužitelj upozoren točkom 3. tog rješenja da će u slučaju nepostupanja prema rješenju izreći odgovornoj osobi u trgovačkom društvu upravnu mjeru izraženu u novčanom iznosu u visini do 20-ostruke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj o proteklom tromjesečju, a svaka sljedeća upravna mjera izriče se u dvostrukom iznosu.

Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da iz odredbe članka 113. Zakona o elektroničkim komunikacijama jasno proizlazi da nema mjesta pokretanju postupka stručnog nadzora u svrhu utvrđivanja ostvarivanja regulatornih obveza utvrđenih odlukom od 17. srpnja 2009. Ova odluka se ne može smatrati ni zakonom ni propisom donesenim na temelju zakona, već je riječ o upravnom aktu tijela s javnim ovlastima. Stoga, smatra da je pobijano rješenje nezakonito, te da je u konkretnom slučaju tuženo tijelo postupilo protivno načelu zakonitosti, kao najvažnijem načelu upravnog postupka. Tuženo tijelo kao pravna osoba s javnim ovlastima prema mišljenju tužitelja dužna je u postupcima iz područja svoje nadležnosti na sva pitanja koja nisu uređena odredbama Zakona primjenjivati odredbe Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09. – dalje u tekstu: ZUP), a u tom smislu dužan je u rješavanju pitanja iz područja svoje nadležnosti postupati u skladu s člankom 5. stavkom 1. ZUP-a kojim je propisano da javno-pravna tijela rješavaju upravnu stvar temeljem zakona i drugih propisa te općih akata donesenih na temelju zakonom utvrđenih javnih ovlasti, što znači da je pri rješavanju u upravnim stvarima dužan postupati temeljem zakona i u granicama ili drugih propisa. Tužitelj smatra da u ovom slučaju brisanje razlikovanja između novih i postojećih korisnika, kao što je to naloženo u pobijanom aktu uopće se ne može smatrati regulatornom obvezom određenom sukladno zakonu. Poziva se na odredbu članka 56. Zakona, koja određuje regulatorne obveze operatoru sa značajnom tržišnom snagom, isključivo u postupku analize mjerodavnog tržišta. Tvrdi da odluka od 17. srpnja 2009., odnosno analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa koja je sastavni dio te odluke (dalje u tekstu: analiza tržišta) ne određuju obvezu brisanja razlike između novih i postojećih korisnika. Stoga, smatra da je tijekom stručnog nadzora neosnovano i neovlašteno proširena regulatorna obveza određena odlukom od 17. srpnja 2009. Za određivanje takve nove obveze trebalo bi provesti postupak analize tržišta i donijeti odluku sukladno spomenutom članku 56. Zakona. Takav postupak u ovom slučaju nije proveden. Čak i kada bi regulatorna obveza brisanja razlike između novih postojećih korisnika bila određena u postupku analize tržišta, tužitelj smatra kako nalog za izmjenom Standardne ponude zbog neusklađenosti s regulatornim obvezama ne može biti predmet postupka stručnog nadzora. Člankom 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama i člankom 3. Pravilnika o standardnim ponudama (»Narodne novine«, broj 37/09.), kao i u samoj analizi tržišta izričito je određeno da postupak izmjene standardne ponude provodi HAKOM, te da u slučaju izmjene standardne ponude vijeće Agencije određuje da je HT obvezan objaviti novi tekst Standardne ponude u roku koji je određen odlukom kojom je završio proces započet sukladno članku 58. stavku 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama. Stoga tvrdi da odluku o izmjeni odnosno usklađivanju Standardne ponude je moglo donijeti isključivo Vijeće HAKOM-a, a ne stručni nadzornik. Stoga, smatra kako u pobijanom aktu nije pravilno primijenjen zakon odnosno podzakonski propis te da je pobijani akt potrebno poništiti.

Tužitelj također nalazi da je činjenično stanje u ovom predmetu pogrešno utvrđeno i izveden pogrešan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Poziva se na navode iznijete u očitovanju tužitelja od 11. svibnja 2010. prema kojima predmetne kategorije korisnika (novi i postojeći) su odobrene Odlukom Hrvatske agencije za telekomunikacije, pravnog prednika HAKOM-a od 21. prosinca 2007., kojom se HT-u daje suglasnost na dodatak Standardne ponude za davanje usluga pristupa Internetu koji se odnosi na širokopojasni pristup Internetu. Tim dodatkom Standardnoj ponudi predviđeno je da mjesečna naknada za postojeće korisnike iznosi 3,00 kn više od mjesečne naknade za nove korisnike. Pojašnjava da ovakav odnos mjesečnih naknada HT je zadržao i u Standardnoj ponudi objavljenoj 1. listopada 2009. sukladno regulatornim obvezama određenim Odlukom od 17. srpnja 2009. odnosno analizom tržišta. U analizi tržišta se u okviru obveze transparentnosti navodi »s obzirom da HT već ima Standardnu ponudu veleprodajnog širokopojasnog pristupa pod nazivom Dodatak Standardnoj ponudi HT-a za davatelje usluga pristupa Internetu koji se odnosi na širokopojasan pristup Internetu«, a u nastavku teksta određeno je kako »Standardna ponuda HT-a ostaje nepromijenjena u svim onim dijelovima u kojim se regulatorne obveze nisu promijenile«. Tužitelj smatra kako iz citiranog dijela analize tržišta je nesporno da HAKOM doista smatra Dodatak Standardnoj ponudi HT-a za davatelje usluga pristupa Internetu koji se odnosi na širokopojasni pristup Internetu (– u daljnjem tekstu: Dodatak), Standardnom ponudom i da se zabrana izmjene svih dijelova u kojima se izmjene nisu promijenile odnose upravo na tekst Dodatka. Stoga, smatra pogrešnom ocjenu tuženog tijela iz pobijanog rješenja da HT nije interpretirao analizu tržišta na ispravan način. Iako je točno da u točki 4. Odluke od 17. srpnja 2009. stoji da Dodatak ostaje na snazi do dana objave nove Standardne ponude iz teksta na str. 74 Analize, nedvojbeno je kako se i sam Dodatak smatra Standardnom ponudom i čini osnovu za izradu nove Standardne ponude objavljene 1. listopada 2009. Jasno je određeno da se izmjene potrebne za ispunjavanje novih regulatornih obveza unose u tekst Dodatka. Stoga je jedino razumno tumačenje prema mišljenju tužitelja da se obveza »Standardna ponuda HT-a ostaje nepromijenjena u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu promijenile« odnosi na tekst Dodatka koji je sukladno analizi tržišta podloga Standardne ponude objavljene 1. listopada 2009. Budući da Odlukom od 17. srpnja 2009. odnosno analizom tržišta nije određeno brisanje razlike od 3,0 kn u iznosu mjesečne naknade za postojeće korisnike u odnosu na iznos mjesečne naknade za nove korisnike, tužitelj smatra kako je sukladno novim regulatornim obvezama bio obvezan ne mijenjati Standardnu ponudu odnosno i dalje primijeniti spomenutu razliku od 3,00 kn. Stoga, smatra da je u pobijanom aktu činjenično stanje pogrešno utvrđeno, a posljedica čega je izvođenje nepravilnog zaključka o kršenju regulatorne obveze nadzora cijena i troškovnog računovodstva, koja je određena tužitelju Odlukom od 17. srpnja 2009., te predlaže Sudu da tužbu uvaži i poništi osporeno rješenje.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu navodi da je osporeno rješenje doneseno u postupku stručnog nadzora koji je prema članku 113. Zakona o elektroničkim komunikacijama proveo nadzornik elektroničkih komunikacija, radi utvrđivanja HT-ovog postupanja prema regulatornoj obvezi nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. Zakona, koja je HT-u određena Odlukom Vijeća HAKOM-a, odnosno radi utvrđivanja HT-ovog postupanja prema Odluci Vijeća HAKOM-a (dalje: Odluka o »postotku x«). Navodi da je 18. lipnja 2010. proširio stručni nadzor i na utvrđivanje HT-ovog postupanja prema rješenju nadzornika od 29. prosinca 2009., kojim odlukama je detaljnije određen način provođenja regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva.

Odlukom o regulatornim obvezama HT je određen operatorom sa značajnijom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa i određene su mu regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, obveza nediskriminacije, obveza transparentnosti, obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva, te obveza računovodstvenog razdvajanja. Način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza propisani su dokumentom »Analiza tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa« (dalje: Analiza širokopojasnog pristupa), koji je sastavni dio Odluke o regulatornim obvezama.

Tužitelj je 1. listopada 2009., objavio standardnu ponudu HT-a za usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa (dalje: standardna ponuda) koja je trebala biti sukladna s uvjetima iz Odluke o regulatornim obvezama odnosno uvjetima iz analize širokopojasnog pristupa. Isto tako rješenjem nadzornika od 29. prosinca 2009. tužitelj je bio obvezan u roku od tri dana od dana konačnog utvrđivanja iznosa »postotka X« (kojeg je utvrdio HAKOM), u standardnoj ponudi javno objaviti i primjenjivati metodologiju izračuna cijena usluge veleprodajnog širokog pojasnog pristupa na način da se od svake cijene kombinacije pristupne brzine i prijenosa podataka oduzima »postotak X«. Odlukom o »postotku X« vijeće HAKOM-a je odredilo veleprodajnu cijenu usluge bitstream pristupa na IP razini na temelju bakrene parice primjenom »postotka X« u iznosu od 40%, a tužitelj je nakon primitka rješenja objavio novu standardnu ponudu. Stoga tužbu smatra neosnovanom.

U odnosu na prigovor tužitelja koji se odnosi na nadležnost za provođenje nadzora tuženo tijelo također upućuje na članak 113. stavak 1. Zakona koji jasno propisuje da HAKOM obavlja stručni nadzor, između ostalog, i nad ostvarivanjem regulatornih obveza operatora sa značajnom tržišnom snagom. Regulatorne obveze takvog operatora temelje se na zakonskim odredbama (u ovom slučaju obveza nadzora cijena i vođenja troškova računovodstva temelji se na članku 62. Zakona), a određuju se konačnim odlukama HAKOM-a temeljem članka 56. stavka 2. Zakona iz kojeg proizlazi ovlaštenje za donošenje odluke kojom će se odrediti, zadržati ili izmijeniti određene regulatorne obveze iz članka 58. do 65. ovog Zakona. Stoga je nedvojbeno da stručni nadzor obuhvaća i provedbu regulatornih obveza izvršavanjem konačnih odluka HAKOM-a. U suprotnom, a kako se regulatorne obveze iz zakona ne mogu odrediti na drugačiji način nego odlukom HAKOM prema citiranoj odredbi zakona, članak 113. bi bio neprovediv. Stoga je promašen prigovor o navodnoj povredi načela zakonitosti odnosno postupanja protivno članku 5. Zakona o općem upravnom postupku i članka 113. Provođenje stručnog nadzora nad primjenom zakona i propisa donesenih temeljem njega jedna je između ostalih nadležnosti HAKOM koje HAKOM obavlja kao javne ovlasti, to je i propisano člankom 12. stavkom 1. točkom 13. i stavkom 3. Zakona.

Obavljenim uvidom u standardnu ponudu nadzornik je utvrdio da metodologija izračuna cijena usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa nije u skladu s regulatornom obvezom nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva, jer nije proveo regulatornu obvezu iz članka 62. Zakona na propisani način, a to je na način određen odlukom o »postotku X«, zbog toga što je primijenio taj postotak u iznosu od 40% samo za nove korisnike dok za postojeće korisnike, ovisno o kombinaciji pristupne brzine i prijenosa podataka između 32,23% za kombinaciju pristupne brzine 512 kbit/s i prijenosa podataka od 1 Gb i 39,15% za kombinaciju pristupne brzine od 20 Mbit/s i neograničenog prijenosa podataka. Standardna ponuda nije u skladu niti s rješenjem nadzornika od 29. prosinca 2009. pa je u tom pravcu nadzornik proširio stručni nadzor. Tužitelj je objavio cjenik mjesečnih naknada za veleprodaju širokopojasnog pristup posebno za nove korisnike i posebno za postojeće korisnike, te objavio 42 kombinacije pristupnih brzina i prijenosa podataka odnosno 21 kombinaciju za nove korisnike i 21 kombinaciju za postojeće korisnike, što nije u skladu s rješenjem nadzornika iz razloga što to rješenje propisuje 21 kombinaciju. Stoga je osporenim rješenjem postupljeno u okviru zakonskih ovlasti nadzornika propisanih člankom 114. te je tužitelju naloženo uklanjanje nepravilnosti i nedostataka u standardnoj ponudi na način da se ona uskladi s obvezama određenim odlukom o regulatornim obvezama, uvjetima i načinom određenim u analizi širokopojasnog pristupa te rješenjem od 29. prosinca 2009. kao i Odlukom o »postotku X«. Tuženo tijelo se poziva na razloge iznijete u obrazloženju rješenja koje sadrži detaljna pojašnjenja pa sve tužiteljeve prigovore koji se odnose na nepravilnu primjenu zakona i podzakonskih propisa smatra promašenim i paušalnim.

U odnosu na prigovore nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja i nepravilnog zaključka u svezi s činjeničnim stanjem navodi da je tužitelj iste prigovore navodio u postupku stručnog nadzora, koji su ocijenjeni u osporenom rješenju, koje sadrži detaljna pojašnjenja zašto su ti prigovori promašeni i neosnovani. Posebno naglašava netočan navod tužitelja da su dvije kategorije krajnjih korisnika (novi i postojeći) odobrene odlukom Hrvatske agencije za telekomunikacije, pravnog prednika tuženog tijela. U nadzoru je utvrđeno da tužitelj nije Analizu širokopojasnog pristupa interpretirao na ispravan način. Navodi da Odluka o regulatornim obvezama u točki 4. izreke stavlja izvan snage Dodatak te određuje da Dodatak ostaje na snazi do dana objave nove standardne ponude veleprodajnog širokopojasnog pristupa u skladu s uvjetima iz Analize širokopojasnog pristupa. Mjerodavna odluka za Standardnu ponudu nije stoga odluka o suglasnosti, na koju se poziva tužitelj, već Odluka o regulatornim obvezama kojom su tužitelju određene regulatorne obveze, između ostalog i obveza objave nove standardne ponude. U analizi širokopojasnog pristupa, u okviru obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva (str. 83.), jasno je navedeno da metodologija temeljem koje će se određivati iznos »postotka X« ovisi o razmjeni mreže na kojoj se pristup ostvaruje (IP, Ethernet, DSLAM), brzini pristupa i prijenosu podataka/prometu kojeg nudi krajnem korisniku u uvjetima maloprodaje (4 M bit/s, 10 MBIT/s i 20 MBIT/s te brzini pristupa i prijenosu podataka prometu za slijedeće dolazne pristupne brzine: 512 kbit/s, 1Mbit/s, 2 Mbit/s, 3 Mbit/s pri čemu će se cijena odrediti metodom linearne interpolacije. Zaključuje da metodologija izračuna i »postotak X« ne ovise o tipu korisnika odnosno ne ovise o tome radi li se o novim ili postojećim korisnicima. Nesporno je da Standardna ponuda prema Odluci o regulatornim obvezama, ostaje neizmijenjena u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu izmijenile, međutim, kao što je već navedeno u ovom dijelu standardna ponuda je izmijenjena iz razloga što metodologija i »postotak X« ne ovise o tipu korisnika. S obzirom na to da je HT u standardnu ponudu za regionalarni pristup ugradio 42 kombinacije pristupne brzine i prijenosa podataka i da za postojeće korisnike nije ugradio »postotak X« u iznosu od 40%, već »postotak X« koji se, ovisno o kombinaciji pristupne brzine i prijenosa podataka kreće između 32,23% i 39,15% nadzornik je osporavanim rješenjem uklonio nepravilnosti standardne ponude.

Predlaže stoga Sudu da tužbu odbije kao neosnovanu.

Tužba nije osnovana.

Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja, Sud nalazi da je tuženo tijelo imalo osnove rješenjem naložiti tužitelju da ukloni nepravilnosti u objavljenoj Standardnoj ponudi od 1. listopada 2009. na način naveden u točki 3. osporenog rješenja.

Sukladno ovlaštenju iz članka 113. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08 – dalje u tekstu: Zakon) tuženo tijelo je uvidom u Standardnu ponudu utvrdilo da metodologija izračuna cijena usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa nije u skladu s regulatornom obvezom nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva koja je utemeljena na članku 62. Zakona. Rješenjem od 29. prosinca 2009. tužitelj je bio u obvezi u roku od tri dana od konačnog utvrđivanja od strane HAKOM-a iznosa »postotka X«, u Standardnoj ponudi javno objaviti i primjenjivati metodologiju izračuna cijena usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa na način da se od svake cijene kombinacije pristupne brzine i prijenosa podataka oduzima »postotak X«.

Tuženo tijelo je u obrazloženju osporenog rješenja jasno iznijelo sadržaj odluke od 12. ožujka 2010. koja se odnosi na određivanje »postotka X« u iznosu od 40%.

Proizlazi nespornim da je tužitelj primijenio »postotak X« u iznosu od 40% samo za nove korisnike dok se isti postotak za postojeće korisnike kreće ovisno o kombinaciji pristupne brzine i prijenosa podataka između 32,23% za kombinaciju pristupne brzine 512 kbit/s i prijenosa podataka od 1 GB i 39,15% za kombinaciju pristupne brzine od 20 Mbit/s i neograničenog prijenosa podataka.

Prema ocjeni Suda, u provedbi nadzora tuženo tijelo je osnovano zaključilo da tužitelj nije postupio u skladu s navedenom Odlukom od 12. ožujka 2010.

Neosnovano tužitelj u tužbi ponavlja prigovore koje je tuženo tijelo u obrazloženju rješenja pravilno ocijenilo neosnovanim, a prema kojima Standardna ponuda može ostati nepromijenjena u svim onim dijelovima u kojima se regulatorne obveze nisu promijenile.

Sud prihvaća ocjenu tuženog tijela da Odluka o regulatornim obvezama od 17. srpnja 2009. je mjerodavna odluka temeljem koje je trebalo donijeti novu Standardnu ponudu koja treba biti u skladu s regulatornom obvezom nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. Zakona.

Stoga neosnovano tužitelj u tužbi tvrdi da temelj za postojanje različitih kategorija korisnika (novih i postojećih) proizlazi iz Odluke Hrvatske agencije za telekomunikacije, pravnog prednika tužitelja od 21. prosinca 2007. kojom se daje suglasnost na Dodatak standardnoj ponudi za davatelje usluga pristupa internetu koji se odnosi na širokopojasni pristup internetu, a kojim Dodatkom Standardnoj ponudi je predviđeno da mjesečna naknada za postojeće korisnike iznosi 3,00 kn više od mjesečne naknade za nove korisnike.

Slijedom iznijetog, Sud osporeno rješenje donijeto u obavljanju nadzora ocjenjuje zakonitim.

Trebalo je stoga temeljem članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.) primjenom odredbe članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.) tužbu odbiti kao neosnovanu.

Broj: Us-9928/2010-9

Zagreb, 13. veljače 2013.

Predsjednica vijeća
Mirjana Čačić, v. r.

Presuda, NN 58/2013-1200