## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013.

### NN 90/2013 (12.7.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4469/2008 i dr. od 8. srpnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2015

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 8. srpnja 2013. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 13. stavak 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 109/07., 36/09. i 108/12.).

II. Članak 13. stavak 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 109/07., 36/09. i 108/12.) prestaje važiti 15. prosinca 2013.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor donio je Zakon o preuzimanju dioničkih društava (u daljnjem tekstu: ZPDD) na sjednici 5. listopada 2007. ZPDD je objavljen u »Narodnim novinama« broj 109 od 24. listopada 2007., a stupio je na snagu 1. studenoga 2007.

ZPDD je do donošenja ove odluke dva puta izmijenjen i dopunjen:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o preuzimanju dioničkih društava (u daljnjem tekstu: ZID ZPDD/09), koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 13. ožujka 2009. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 36 od 23. ožujka 2009., a stupio je na snagu 31. ožujka 2009.;

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o preuzimanju dioničkih društava koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 28. rujna 2012. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 108 od 1. listopada 2012., a stupio je na snagu 9. listopada 2012.

Osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a nije ni izmijenjen ni dopunjen zakonskim izmjenama i dopunama iz 2009. i 2012.

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 13. stavka 3. ZPDD-a podnijeli su: Michael Ljubas iz Zagreba i Jadran Produkt d.o.o. iz Zagreba, koje zastupa Daniel Brkan, odvjetnik u Zagrebu; Planidal ulaganja d.o.o. iz Sesveta, koje zastupa direktor Nenad Marković; Cockpit d.o.o. iz Splita, kojeg zastupa Vjekoslav Mladineo, odvjetnik u Splitu; Auctor kapital d.o.o. Zagreb, kojeg zastupa direktorica Ivana Turk; Goranko Fižulić i Biserka Preininger Fižulić, oboje iz Zagreba, koje zastupaju Ratko Žurić i Mojmir Ostermann, odvjetnici iz Odvjetničkog društva Žurić i partneri iz Zagreba; Marijan Ruždjak iz Zagreba, kojeg zastupa odvjetnica Nataša Grah iz Odvjetničkog društva Ruždjak i partneri iz Zagreba; Anto Perković iz Zagreba, Zdravko Jelić iz Osijeka i Konikom d.o.o. iz Osijeka, kojeg zastupa direktor Zdravko Jelić (u daljnjem tekstu: predlagatelji).

2.1. Osim članka 13. stavka 3. ZPDD-a, predlagatelj Cockpit d.o.o. iz Splita predložio je pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i članka 61. stavaka 2. i 3. ZPDD-a, kao i članka 4. stavaka 1. i 2. ZID ZPDD/09. Ti su prijedlozi predlagatelja izdvojeni u zaseban predmet pod brojem: U-I-2471/2010.

Predlagatelj Auctor kapital d.o.o. Zagreb predložio je pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i članka 4. stavka 2. ZID ZPDD/09. Taj dio prijedloga predlagatelja također je izdvojen u zaseban predmet pod brojem: U-I-2470/2010.

Sukladno tome, predmet ovog postupka samo su prijedlozi tih predlagatelja koji se odnose na članak 13. stavak 3. ZPDD-a.

3. Osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a glasi:

»... ISKLJUČENJE PRAVA GLASA

Članak 13.

(...)

(3) Ponuditelj i osobe koje s njim djeluju zajednički ne mogu ostvariti pravo glasa iz svih stečenih dionica ciljnog društva u sljedećim slučajevima:

1. kad, nakon nastupanja obveze objavljivanja ponude za preuzimanje, u zakonskom roku ne podnesu zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, od dana kad su došli u zakašnjenje do dana izvršenja ove obveze,

2. kad Agencija odbije ili odbaci zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, od dana konačnosti rješenja kojim se odbija ili odbacuje isti zahtjev do dana konačnosti rješenja kojim Agencija odobrava objavljivanje ponude za preuzimanje,

3. kad, nakon što im je Agencija odobrila objavljivanje ponude za preuzimanje, istu ne objave u zakonskom roku, od dana kad su došli u zakašnjenje do dana izvršenja ove obveze.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelji Michael Ljubas i Jadran Produkt d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-4469/2008) smatraju da je osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 5. stavkom 1., 49. stavkom 4. i 50. stavkom 2. Ustava.

Obrazlažući svoj prijedlog, predlagatelji ističu kako isključenje prava glasa pod uvjetima predviđenim osporenim člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a ima takav učinak da ponuditelju i osobama koje su s njim povezane oduzima pravo glasa iz svih dionica neovisno o tome kada su ih stekli, dok s druge strane ostali, u pravilu dioničari s manjinskim udjelima, u isto vrijeme imaju znatno veća prava nego što su ih stekli ulaganjem svog kapitala. U tom smislu predlagatelji navode:

»U slučaju da se glavna skupština održi za vrijeme dok je ponuditelju i osobama koje s njim zajednički djeluju isključeno pravo glasa, ostali dioničari bi mogli donositi odluke, iako nemaju većinu glasova ili potrebnu zastupljenost dioničara na glavnoj skupštini. Štoviše, drugi dioničari bi mogli promijeniti dotadašnji položaj ponuditelja i osoba koje s njim djeluju odlukom o povećanju ili smanjenju temeljnog kapitala dioničkog društva ili odlukom o prestanku društva. Na donošenje takvih odluka, ponuditelj i osobe koje su s njim povezane nemaju mogućnost efikasne pravne zaštite s obzirom da se postupak preuzimanja vodi pred HANF-om, odnosno povodom upravne tužbe pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, a trajanje tih postupaka ne ovisi samo o radnjama ponuditelja.«

Navode dalje kako je osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a u suprotnosti i s odlukom Ustavnog suda broj: U-I-977/2004 od 22. studenoga 2006., koja je donesena u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. stavka 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava (»Narodne novine« broj 84/02., 87/02. i 120/02., u daljnjem tekstu: ZPDD/02). Tom je odlukom ukinut članak 6. stavak 3. ZPDD/02, koji je glasio:

»Članak 6.

(...)

(3) Dok ponuditelj ne provede postupak preuzimanja sukladno odredbama ovog Zakona, njegove dionice i dionice osoba koje s njim zajednički djeluju ne daju pravo glasa.«

Predlagatelji smatraju kako se zaštita dioničara za vrijeme trajanja postupka preuzimanja može ostvariti i primjenom nekih drugih odredbi ZPDD-a, konkretno člancima 48., 49. i 59. ZPDD-a, na način koji je razmjeran cilju koji se želi postići, a da se ne isključuje pravo glasa ponuditelju i osobama koje s njim zajednički djeluju.

Predlažu pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 13. stavka 3. ZPDD-a s Ustavom. U smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), do donošenja odluke Ustavnog suda predlažu privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se u upravnom postupku pred Hrvatskom agencijom za nadzor financijskih usluga (u daljnjem tekstu: HANFA) pod brojem: 326-321-08-5 poduzimaju na osnovi članka 13. stavka 3. ZPDD-a jer bi izvršenjem takvih akata za njih mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.

5. Planidal ulaganja d.o.o. iz Sesveta (predmet broj: U-I-41968/2009) također smatra da je članak 13. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 5. stavkom 1., 49. stavkom 4. i 50. stavkom 2. Ustava. Pobliže obrazlažući svoje stajalište predlagatelj ističe:

»Osporena odredba ima takav učinak da u razdoblju od nastanka obveze davanja ponude za preuzimanje do dovršetka postupka preuzimanja ponuditelju oduzima pravo glasa u glavnoj skupštini društva i to ne samo iz onih dionica čijim stjecanjem je nastala obveza objavljivanja ponude, već i onih dionica koje je ponuditelj stekao ranije i iz kojih je već ostvarivao pravo glasa.

S druge strane, osporena odredba, prema predlagateljevom mišljenju, ima za posljedicu da ostali, redovito manjinski dioničari, za to vrijeme imaju znatno više prava od novca koji su uložili u dionice, budući da mogu samostalno donositi odluke iz nadležnosti glavne skupštine društva premda nemaju većinu glasova a (možda) niti potrebnu zastupljenost dioničara na sjednici glavne skupštine.

Ponuditelj ne samo da nema pravo glasa na tim skupštinama, već svojim sudjelovanjem u radu sjednice ne može spriječiti glavnu skupštinu da donosi valjane odluke.

Pored navedenog, osporena odredba može dovesti do situacije da za vrijeme trajanja ponude za preuzimanje manjinski dioničari promijene dosadašnji položaj većinskog dioničara – ponuditelja, primjerice, donošenjem odluke o povećanju ili smanjenju temeljnog kapitala ili odluke o prestanku društva.«

Predlagatelj također predlaže ukidanje članka 13. stavka 3. ZPDD-a. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona, do donošenja odluke Ustavnog suda predlaže i privremenu obustavu izvršenja radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredbi.

6. Predlagatelj Cockpit d.o.o. iz Splita (predmet broj: U-I-54290/2009) osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a smatra nesuglasnim s člancima 3., 14. stavkom 2., 48. stavkom 1., 49. stavcima 1. i 4. te s člankom 89. stavcima 4. i 5. Ustava.

Pobliže obrazlažući svoje stajalište predlagatelj ističe kako je Ustavni sud u analognoj situaciji, pri ocjeni ustavnosti sličnih odredaba ZPDD/02 već donio odluku broj: U-I-977/2004 od 22. studenoga 2006. kojom je ukinuo članak 6. stavak 3. navedenog zakona (v. točku 4. obrazloženja ove odluke). Predlagatelj citira navedenu odluku i predlaže da Ustavni sud postupi na isti način i u odnosu na osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a.

7. Predlagatelj Auctor kapital d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-64626/2009) smatra da je osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 5. stavkom 1., 48. stavcima 1. i 4., 49. stavcima 1. i 4. te 50. stavkom 2. Ustava. U svom prijedlogu predlagatelj ističe:

»Naime, u nesigurnoj pravnoj situaciji nastaloj temeljem odredbe čl. 13. st. 3., manjinski dioničari mogu samostalno donositi odluke iz nadležnosti glavne skupštine društva premda nemaju većinu glasova uobičajeno potrebnu za donošenje odluka značajnih za društvo, a u nekim slučajevima nemaju ni potrebnu zastupljenost dioničara na sjednici glavne skupštine. Dodatno, dioničar koji bi bio dužan objaviti ponudu za preuzimanje, osim što nema pravo glasa prilikom donošenja odluka, također ne može spriječiti glavnu skupštinu da donosi valjane odluke u takvom krnjem sastavu.

Osporena odredba ZPDD u praksi dovodi do situacija u kojima za vrijeme trajanja ponude za preuzimanje, manjinski dioničari mogu ponuditelja dovesti u bitno neravnopravan položaj, čak mu promijeniti njegov položaj kao većinskog vlasnika, donošenjem odluka o povećanju ili smanjenju temeljnog kapitala, preoblikovanju ili likvidaciji društva, ili npr. o povlačenju dionica s uvrštenja na uređenom tržištu sukladno čl. 332. Zakona o tržištu kapitala ('Narodne novine' broj 88/08, 146/08 i 74/09), pri čemu taj dioničar ne bi mogao glasati protiv takve odluke i slijedom toga imati pravo na pravičnu naknadu za svoje dionice.

Time se u potpunosti krši svaki smisao vlasništva uopće, a posebno dioničarstva i ulaganja kapitala.

Ponuditelj se stoga, primjenom osporene odredbe čl. 13. st. 3. nalazi u položaju potpuno obespravljenog dioničara, obzirom da nema nikakve mogućnosti smanjiti rizik od nesavjesnog korištenja prava i postupanja manjinskih dioničara u periodu do objave ili izvršenja ponude, pri tome ponovno naglašavajući da je rizik ne samo za njega, nego i za samo društvo još i veći, ukoliko se radi o zakašnjeloj ponudi i spornoj primjeni navedene odredbe unatrag.«"

Predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 13. stavka 3. ZPDD-a s Ustavom. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona, do donošenja odluke Ustavnog suda predlažu privremenu obustavu izvršenja rješenja HANFE, klasa: UP/I-451-04/08-10/25, ur. broj: 326-111-09-16 od 29. listopada 2009., te radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog članka ZPDD-a.

8. Predlagatelji Goranko Fižulić i Biserka Preininger Fižulić, oboje iz Zagreba (predmet broj: U-I-2378/2010), smatraju da je osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 5., 16. stavkom 2., 49. stavkom 4. i 50. stavkom 2. Ustava. Predlagatelji navode:

»(...)

5. Sporna odredba Zakona o preuzimanju ima za cilj sankcionirati dioničare ciljnog društva koji uredno i pravodobno ne ispune svoju obvezu objave ponude za preuzimanje društva, na način da im uskrati pravo glasa u glavnoj skupštini društva, čime doslovce paralizira sva njihova upravljačka, ali i kontrolna prava. Takvom odredbom bitno se umanjuju prava dioničara obzirom da im se u slučaju da ne objave ponudu za preuzimanje ukida pravo glasa kako za dionice čijim stjecanjem je za stjecatelje proizišla obveza objave ponuda, tako i za one koje su držali ranije.

6. Slijedom navedenog, očito se radi o ograničavanju prava stečenih ulaganjem (članak 49. stavak 4. Ustava). Načelno stajalište da je pravo glasa na glavnoj skupštini društva zapravo pravo dioničara stečeno ulaganjem kapitala i, ujedno, izuzetno važno upravljačko pravo, Ustavni sud izrazio je u odluci broj: U-I-4120/2003 od 21. veljače 2007. (točka 14.). U izdvojenom pravnom mišljenju u potonjem predmetu zauzet je stav da se prava stečena ulaganjem niti ne mogu ograničavati ili oduzimati.

7. Predlagatelji smatraju da je navedeno ograničenje u svakom slučaju suprotno Ustavu obzirom da se njime nerazmjerno ograničavaju poduzetničke slobode dioničara odnosno njihova prava stečena ulaganjem kapitala, i to suprotno članku 16. stavku 2. i članku 50. stavku 2. Ustava. Odluku o istoj stvari Ustavni sud je već donio u gore citiranom predmetu U-I-977/2004 od 22. studenoga 2006. u odnosu na odredbu članka 6. stavka 3. prethodnog Zakona o preuzimanju (Narodne novine br. 84/02., 87/02. i 120/02.) s gotovo identičnim sadržajem.«

Zaključno, predlagatelji predlažu ukidanje članka 13. stavka 3. ZPDD-a.

9. Predlagatelj Marijan Ruždjak iz Zagreba (predmet broj: U-I-5722/2010) smatra da je osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a nesuglasan s člancima 48. stavkom 1., 49. stavkom 4. i 50. Ustava.

Ističe kako osporeni članak ZPDD-a ima za posljedicu da ostali, uglavnom manjinski dioničari, za vrijeme trajanja ponude za preuzimanje imaju znatno veća prava od novca koji su uložili u dionice, budući da mogu samostalno donositi odluke iz nadležnosti glavne skupštine društva, iako nemaju većinu glasova niti potrebnu zastupljenost dioničara na sjednici glavne skupštine.

Ponuditelj ne samo da nema pravo glasa na tim skupštinama, već svojim sudjelovanjem u radu skupštine ne može spriječiti da skupština donese nevaljane odluke. Navedeni članak, navodi dalje predlagatelj, dovodi do toga da za vrijeme trajanja ponude za preuzimanje manjinski dioničari promijene dotadašnji položaj većinskog dioničara ponuditelja, donošenjem odluke o povećanju ili smanjenju temeljnog kapitala, promijene tijela društva (nadzorni odbor, upravu) te donesu odluke o otuđenju imovine društva koja može dovesti i do njegovog prestanka.

Ističe kako ponuditelj nije u mogućnosti smanjiti rizik takvog postupanja manjinskih dioničara jer za vrijeme trajanja postupka kod HANFE i drugih tijela (Upravnog suda Republike Hrvatske, u slučaju upravnog spora) ponuditelj nema nikakvog utjecaja.

Navodi kako ograničenje propisano osporenim člankom ZPDD-a nije razmjerno cilju koji se ograničenjem želi postići. Zaštita dioničara za vrijeme trajanja postupka preuzimanja dioničkog društva osigurana je drugim odredbama ZPDD-a, prije svega člancima 48. i 49. ZPDD-a.

Zaključno, predlagatelj predlaže ukidanje članka 13. stavka 3. ZPDD-a. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona, predlaže do donošenja odluke Ustavnog suda privremenu mjeru obustave od izvršenja odluke skupštine Badel 1862. d.d. Zagreb od 25. listopada 2010., koja je prikazana u samom prijedlogu.

10. Predlagatelji Anto Perković iz Zagreba (predmet broj: U-I-4188/2011) i Zdravko Jelić iz Zagreba (predmet broj: U-I-4873/2011) u svojim istovjetnim prijedlozima ističu da oduzimanje prava glasa ponuditelju iz svih stečenih dionica ciljnog društva u slučajevima propisanima člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a predstavlja nerazmjerno ograničenje prava ponuditelja u odnosu na cilj koji se ograničenjem želio postići, a to je zaštita prava dioničara ciljnog društva, koji su već zaštićeni na više drugih načina.

Osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a smatraju nesuglasnim s člankom 49. stavkom 4. Ustava jer umanjuje prava stečena ulaganjem kapitala premda se ista ne mogu umanjiti zakonom ni drugim pravnim aktom. Predlažu ukidanje članka 13. stavka 3. ZPDD-a.

Prema stajalištu predlagatelja, osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a ograničava pravo vlasništva i poduzetničku slobodu na dva načina. Jedno je ograničenje u smislu zabrane prodaje i zalaganja i bilo kakvog raspolaganja s dionicama ciljnog društva, tako dugo dok se ne objavi ponuda za preuzimanje društva, a drugo je zabrana ostvarivanja jednog od temeljnih prava dioničara da glasuje na temelju dionica.

10.1. Predlagatelj Anto Perković ističe (tamniji otisak slova u pojedinim rečenicama izostavljen je kao nepotreban):

»Posebno se ističe da činjenica da je prijašnja odredba razrađena tako da se pravo ne može ostvarivati u tri slučaja, nije bitno promijenila stanje stvari. Naime, nakon podnošenja prijedloga za objavu ponude, koja bi, primjerice, bila odbačena zbog nedostatka financijskih sredstava na strani ponuditelja, slijedilo bi najmanje trogodišnje razdoblje (kad bi se podnositelj odlučio na upravnu tužbu) u kojem dioničar ne bi mogao glasati na Skupštinama Društva, odnosno ostvarivati prava stečena ulaganjem kapitala. Naposljetku, po odbijanju upravne tužbe protiv rješenja HANFE kojom se zahtjev za objavom ponude odbacuje, takvo ograničenje prava vlasništva, zabrane prodaje i svakog raspolaganja dionica Ciljnog Društva i zabrana prava glasa trajale bi, prema citiranoj zakonskoj odredbi, neodređeno buduće vrijeme.

Ovdje se postavlja i pitanje koje se najčešće pojavilo u praksi, a to je što učiniti kada je ponuditelj fizička osoba koja nema dovoljno financijskih sredstava za davanje ponude za preuzimanje Ciljnog društva (najčešće velika trgovačka društva s tržišnom kapitalizacijom svih dionica od nekoliko stotina milijuna kuna). (...)

Ponuditelj je tada u izrazito nepovoljnoj situaciji (u praksi pred Hrvatskom agencijom za nadzor financijskih usluga se problem ove naravi pokazao u više slučajeva) jer isti ne može ostvarivati pravo glasa iz svojih vlastitih dionica sve dok se ne okonča upravni postupak preuzimanja Ciljnog društva, a postupak se ne može okončati jer isti nema dostatnih financijskih sredstava (deseci ili čak stotine milijuna kuna). U isto vrijeme, te iste dionice Ciljnog Društva navedeni ne može prodavati, založiti ili na drugi način iskoristiti radi namicanja novčanih sredstava.

Ponuditelj je tada u takvoj situaciji da mu je pravo vlasništva – da stječe dionice Ciljnog društva i da prodaje iste – ograničeno na neodređeno buduće vrijeme, a sukladno tome i ostvarivanje prava glasa iz njegovih dionica, jer Zakon o preuzimanju dioničkih društava ne propisuje zastaru za isto, odnosno ne rješava situaciju u kojoj se nađe ponuditelj kada nema dostatnih financijskih sredstava,a nametnuta su mu sva ograničenja propisana odredbama Zakona o preuzimanju dioničkih društava, uključujući vremenski neograničenu zabranu ostvarivanja prava glasa iz njegovih dionica na glavnim skupštinama Ciljnog društva.

Time je dovedena u pitanje cijela koncepcija Zakona o preuzimanju dioničkih društava, budući da takva situacija ne odgovara niti ponuditelju, niti HANFI kao upravnom tijelu koje ne može okončati upravni postupak, niti služi zaštiti interesa ostalih dioničara.«

10.2. Predlagatelj Zdravko Jelić u bitnome navodi (tamniji otisak slova u pojedinim rečenicama izostavljen je kao nepotreban):

»Kada dioničar izgubi pravo glasa temeljem članka 13. stavka 3. Zakona o preuzimanju dioničkih društava, uskraćeno mu je odlučivati o smanjenju i povećanju temeljnog kapitala društva shodnim izmjenama statusa, što bi se moglo okarakterizirati kao umanjenje prava stečenih ulaganjem kapitala ...

Istovremeno, pogoduje se drugim dioničarima Ciljnog Društva, jer se udjel njihovih glasova povećava razmjerno postotku udjela u temeljnom kapitalu koji drži onaj kome je nametnuta obveza preuzimanja i koji ne može glasati. Pojednostavljeno, ako dioničar koji drži 75 % dionica ne može glasati na Skupštini, svi ostali dioničari na toj Skupštini ostvaruju znatno glasova više u odnosu na postotak dionica koje drže. Netko tko drži 40 % dionica Ciljnog društva na takvoj bi Skupštini predstavljao najmanje 12,5 % glasova. Kada se zna da takva zabrana nema vremenskog ograničenja, tada ostaje za zaključiti da je isto protivno navedenim odredbama Ustava jer umanjuju prava jednog dioničara prema drugima, a prava ostalih posljedično tome uvećava.

(...)

Naime, ne može dioničar biti prisiljen ostati dioničarom Ciljnog Društva (jer dionice ne smije prodavati), a da mu se u isto vrijeme brani ostvarivati prava glasa iz dionica odnosno sudjelovati u upravljanju Društvom.«

11. Prijedlog predlagatelja KONIKOM d.o.o. Osijek (predmet broj: U-I-4972/2011) sadržajno je istovjetan prijedlogu predlagatelja Zdravka Jelića, pri čemu je ovaj predlagatelj na temelju članka 45. Ustavnog zakona predložio, do donošenja odluke Ustavnog suda, i privremenu obustavu izvršenja rješenja HANFE, klasa: UP/I-041-02/06-01/86, ur.broj: 326-321/07-11 od 13. rujna 2007. te radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog članka ZPDD-a.

12. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona od Ministarstva financija Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o prijedlozima.

13. Stručna mišljenja zatražena su i dobivena od znanstvenih suradnika Ustavnog suda, akademika Jakše Barbića i prof. dr. sc. Zorana Paraća.

III. MJERODAVNO PRAVO EUROPSKE UNIJE I KOMPARATIVNO PRAVO

A. PRAVO EUROPSKE UNIJE

14. Ustavni sud podsjeća da je Republika Hrvatska u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom Europske unije imala obvezu implementacije u svoj pravni poredak Direktive 2004/25/EC Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje (Directive 2004/25/EC of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on takeover bids, Official Journal of the European Union L 142/12, 30. 4. 2004., p. 0012-0023). Tako je člankom 17. Direktive 2004/25/EC propisano:

»Članak 17.

Sankcije

Države članice određuju sankcije koje će biti nametnute zbog kršenja nacionalnih mjera donesenih na temelju ove Direktive i poduzimaju sve potrebne korake kako bi osigurale provedbu tih sankcija. Tako određene sankcije bit će učinkovite, razmjerne i odvraćajuće. Države članice obavješćuju Komisiju o tim mjerama najkasnije na datum određen u članku 21. stavku 1., a o bilo kojim daljnjim izmjenama tih mjera što je prije moguće.«

(»Article 17

Sanctions

Member States shall determine the sanctions to be imposed for infringement of the national measures adopted pursuant to this Directive and shall take all necessary steps to ensure that they are put into effect. The sanctions thus provided for shall be effective, proportionate and dissuasive. Member States shall notify the Commission of those measures no later than the date laid down in Article 21(1) and of any subsequent change thereto at the earliest opportunity.«)

Navedenim člankom Direktive 2004/25/EC ne određuju se vrste sankcija, već je njihov izbor u cijelosti prepušten državama članicama. Međutim, koje god sankcije one izabrale, te sankcije moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće.

B. KOMPARATIVNO NJEMAČKO I AUSTRIJSKO PRAVO

15. U znanstvenom mišljenju prof. dr. sc. Zorana Paraća, dostavljenom Ustavnom sudu, dan je pregled njemačkog i austrijskog zakonodavstva o pitanju koje je predmet ovog ustavnosudskog postupka. Navodi se mjerodavni dio mišljenja:

»... Odlučujući o prikladnosti isključenja prava glasa, s jedne strane treba staviti tegotnost sankcije prema ponuditelju, a s druge strane vrijednost željenog cilja (zaštita manjinskih dioničara). U svrhu ocjene takve prikladnosti treba razmotriti i pristup drugih zemalja. Europska unija, u svojoj Direktivi 2004/25/EC, u čl. 17. sankcije prepušta državama članicama da ih same odrede i na temelju nje nije moguće zaključiti ni za niti protiv isključenja prava glasa. Isključenje prava glasa standardna je sankcija u zemljama tzv. germanskog pravnog kruga. Od zemalja EU to obuhvaća Njemačku, Austriju i Sloveniju. Drugačiji pravni sustavi, kao što je npr. francusko ili englesko pravo uopće ne poznaju tu sankciju. Prema tome, sankcija kao takva nije nepoznata i u drugim pravnim sustavima, osobito onima bliskim Hrvatskoj. Da bi je se sagledalo u pravom svijetlu, treba razmotriti u kojem obliku je tamo poznata, kao i na koji način te zemlje ustavima štite pravo na ulaganje kapitala.

Njemačka:

Njemačko pravo isključenje prava glasa uređuje u § 59. Zakona o stjecanju vrijednosnih papira i preuzimanju (Wertpapiererwerbs – und Übernahmegesetz – WpÜG). U pogledu same sankcije, njemačko pravo je strože od hrvatskog jer ne propisuje samo isključenje prava glasa, kao ZPDD, nego gubitak svih prava iz dionica, uz iznimku prava na dividendu i na dio imovine nakon likvidacije društva. Smatra se da ta sankcija nadopunjuje ostale (novčane) sankcije i da prema tome predstavlja dio sustava koji osigurava ispravno ponašanje ponuditelja. Neki autori smatraju da je ta sankcija prikladna, učinkovita i odvraćajuća u skladu s Direktivom 2004/25/EC (čl. 17.). Prikladna (verhältnismäßig) je zbog toga jer se primjenjuje samo kao sankcija na povredu dužnosti vezanih uz ponudu i zbog toga jer gubitak prava ne uključuje gubitak prava na dividendu i na dio imovine nakon likvidacije društva. S druge strane, neki autori kritiziraju tu odredbu upravo zato jer, po njihovom mišljenju nije prikladna i dovodi u pitanje njezinu ustavnost.

Predlagatelji ističu da WpÜG u § 37. (1), predviđa mogućnost da njemačka nadzorna agencija (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht – BaFin) ponuditelja oslobodi obveze objave ponude, na temelju njegovog pisanog prijedloga, ako se to pokaže opravdano s obzirom na način stjecanja kontrole, ciljeve koji se namjeravaju postići stjecanjem kontrole, naknadnim spuštanjem ispod kontrolnog praga, odnose udjela u ciljnom društvu ili stvarne mogućnosti izvršavanja kontrole, uzimajući u obzir interese predlagatelja i interese imatelja dionica. Za tu mogućnost oslobađanja, u njemačkoj se pravnoj znanosti ističe da je 'nužan korektiv', jer se kontrolni prag može prijeći i bez ponuditeljeve radnje i da bi u tom slučaju obveza na objavljivanje ponude predstavljala 'neprihvatljive poteškoće'. Također, naglašava se kako mogućnost oslobođenja ima veliku praktičnu važnost i da su već u prvoj godini od stupanja na snagu WpÜG podnesena čak 43 prijedloga za oslobođenje.

Iz pisanja nekih njemačkih autora dade se iščitati da bi u slučaju nepostojanja iznimke od obveze objavljivanja ponude za preuzimanje, gubitak prava iz dionica bio protuustavan. Međutim, treba uzeti u obzir da § 37. (1) WpÜG nije jedina iznimka od obveze objavljivanja ponude za preuzimanje. Tako npr. po § 36. WpÜG dionice koje je ponuditelj stekao na temelju nasljeđivanja, besplatnog davanja od bračnog partnera ili srodnika u ravnoj lozi do trećeg stupnja, diobom bračne stečevine, statusne promjene ili promjene dioničarske strukture unutar koncerna se ne ubrajaju među dionice s pravom glasa na temelju kojih se računa kontrolni prag. U literaturi se naglašava kako, iako samo § 37. nosi naziv 'oslobođenje od obveze', WpÜG poznaje i druga oslobođenja i iznimke koja se promatraju kao cjelina. Posebnost § 37. je što se on, za razliku od ostalih iznimki, temelji na diskrecijskoj odluci nadzorne agencije (BaFin), u okviru zakonom određenih slučajeva. A mogućnost takve diskrecijske ocjene, koliko god da omogućava fleksibilnost i prilagođavanje potrebama slučaja i u njemačkom pravu je podložna kritikama. Ova razmatranja treba osobito imati na umu kad se govori o načelu prikladnosti i iznimkama u hrvatskom pravu (...).

Austrija:

U austrijskom pravu, mirovanje prava glasa je uređeno § 34. Zakona o preuzimanju, (Übernahmegesetz – ÜbG). Taj zakon je izmijenjen tako da se uskladi s Direktivom 2004/25/EC ... U sadašnjem obliku § 34. ÜbG sliči čl. 13. st. 3. ZPDD-a utoliko što propisuje mirovanje prava glasa ukoliko ponuditelj ne objavi ponudu za preuzimanje.

Kao što predlagatelji ističu, u § 34. (2) ÜbG propisuje se da nadzorna komisija (Übernahmekommission) može ukinuti mirovanje ako prema okolnostima konkretnog slučaja povreda prava nije ugrozila imovinske interese dioničara u ciljnom društvu ili kad ugrožavanje može biti otklonjeno putem uvjeta ili jamstva. Međutim, kao i u njemačkom pravu to je samo jedna od iznimki kad ne dolazi do mirovanja prava glasa. Tako npr. u § 24. ÜbG ... se navodi da ne postoji obveza stavljanja ponude ako ponuditelj, usprkos stjecanju kontrolnog praga, nema odlučujući utjecaj na društvo. (...)«

IV. PRAKSA USTAVNOG SUDA

16. Kad je riječ o zahtjevima koje vladavina prava postavlja za pravne norme, Ustavni sud je u odluci i rješenju broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.) zauzeo sljedeća načelna pravna stajališta:

»Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme ... nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).«

17. Kad je riječ o mogućnosti ograničenja prava koja proizlaze iz ulaganja kapitala i poduzetništva u smislu članka 49. stavka 1. Ustava, Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi izrazio više stajališta koja su primjenjiva i u ovom slučaju.

17.1. U odluci broj: U-I-1156/1999 od 26. siječnja 2000. (»Narodne novine« broj 14/00.) Ustavni sud je utvrdio:

»... Sud je zauzeo načelno stajalište da će ograničenje poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava, premda je poduzeto s legitimnim ciljem, povrijediti gospodarska prava propisana Ustavom Republike Hrvatske u svakom onom slučaju kada je očito da ne postoji razuman odnos razmjernosti između načina ili opsega ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava pojedinaca i ciljeva koji se žele postići u javnom interesu. Razmjernost, naime, može postojati samo u slučaju ako poduzete mjere nisu restriktivnije no što je potrebno da bi se osigurao pravovaljan (legitiman) cilj.«

17.2. U rješenju broj: U-I-4362/2007 od 10. veljače 2009. (»Narodne novine« broj 23/09.) Ustavni sud je utvrdio:

»9.2. Na temelju članka 50. stavka 2. Ustava, Republika Hrvatska ima poseban interes da spriječi zloupotrebe u radu dioničkih društava koje mogu negativno utjecati na tržište kapitala i sigurnost dioničarstva. Dionička društva, osim ispunjavanja svoje temeljne svrhe, danas moraju djelovati u širem interesu jer su za njihovo valjano te društveno odgovorno poslovanje zainteresirane brojne interesne skupine (dioničari, zaposlenici, vjerovnici, dobavljači, kupci, članovi tijela društva, lokalna i regionalna zajednica u kojoj djeluju, sudionici na tržištu kapitala). Stoga je obveza države da donosi propise kojima će rizik zloupotrebe biti smanjen na najmanju moguću mjeru.

Pri tome, zakonodavac ima pravo ograničiti slobode ili prava zajamčena Ustavom, no to ograničenje mora biti učinjeno zbog ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom i razmjerno cilju koji se ograničenjem želi postići.«

17.3. U rješenju broj: U-I-4120/2003 i dr. od 21. veljače 2007. (»Narodne novine« broj 36/07.) Ustavni sud je utvrdio:

»Pri razmatranju navoda predlagatelja, Ustavni sud polazio je od pravne naravi dioničkog društva, koje je društvo kapitala (kapitalno društvo), jer nastaje udruživanjem kapitala, a ne osoba. Njegovi članovi u društvo unose kapital (stvari i prava izražena u novcu), a za obveze društva ne odgovaraju imovinom koju u njega nisu unijeli. Prava dioničara određuju se prema visini njihovog uloga u kapitalu, jer je glavna uloga društva upravo prikupljanje kapitala. Glavna obveza dioničara stoga je ulaganje kapitala, odnosno uplata dionica, na temelju čega dioničar stječe prava u opsegu koji mu pripada u određenom dioničkom društvu. Dionica je dio temeljnog kapitala i predstavlja dioničarev ulog za sudjelovanje u društvu, pri čemu društvo postaje vlasnikom uloga, a dioničar stječe upravljačka i imovinska prava pod uvjetima propisanim Zakonom o trgovačkim društvima.

U radu dioničkog društva sudjeluju dioničari, uprava i zaposlenici, time da dioničari podnose najveći rizik poslovanja društva.

Svoja prava dioničari ostvaruju na glavnoj skupštini, ukoliko zakonom nije drugačije određeno. Načelno stajalište da je pravo glasa na glavnoj skupštini društva zapravo pravo dioničara stečeno ulaganjem kapitala i, ujedno, izuzetno važno upravljačko pravo, Ustavni sud izrazio je u odluci broj: U-I-977/2004 od 22. studenoga 2006. godine ('Narodne novine', broj 2 od 4. siječnja 2007. godine).

(...)

10. Zakon o trgovačkim društvima u članku 211. ustanovio je načelo jednakog položaja dioničara, propisujući da pod jednakim uvjetima dioničari imaju jednaki položaj u društvu. Međutim, iz odredbi Zakona o trgovačkim društvima razvidan je različit pravni položaj glavnog dioničara i manjinskih dioničara, koji se očituje u različitom uređivanju prava sudjelovanja u upravljanju društvom.

Zakon o trgovačkim društvima nije manjinskim dioničarima koji (ukupno) imaju do 5% dionica omogućio upravljačko pravo, odnosno sudjelovanje u upravljanju društvom, jer takav njihov dionički udio Zakonom o trgovačkim društvima nije ustanovljen kao pravo da na bilo koji način utječu na vođenje društva i/ili njegovo poduzetničko djelovanje na tržištu kapitala.

Prema tome, manjinski dioničar u odnosu na vrijednost svoje dionice ima isključivo imovinsko pravo, ne i pravo upravljanja društvom. Jedini izuzetak od tog pravila propisan je člankom 363. Zakona o trgovačkim društvima, koji utvrđuje pravo svakog dioničara da pod uvjetima propisanim tim zakonskim člankom tužbom pobija odluke glavne skupštine dioničkog društva.

Budući da je, prema stajalištu Ustavnog suda, pravni položaj glavnog dioničara i manjinskih dioničara različit, prihvatljivo je među njima ustanoviti razlike koje se nakon stupanja na snagu osporenog dijela ZID ZTD-a očituju u mogućnosti glavnog dioničara (njegovom pravu) da od glavne skupštine društva zahtjeva donošenje odluke na temelju koje će mu se prenijeti dionice manjinskih dioničara, uz primjerenu otpremninu u novcu.

Pri tome načelo jednakog položaja dioničara nije povrijeđeno, jer vladavina prava zahtjeva da se samo osobe u jednakom pravnom položaju moraju jednako tretirati. (...)

Zakon o trgovačkim društvima propisuje načelo da se pod istim uvjetima sa svim dioničarima mora jednako postupati, no u tumačenju i primjeni tog načela mora se uvažiti činjenica da su dionička društva zapravo društva kapitala te da pravo dioničara (i upravljačko i imovinsko pravo) ovisi o nominalnom iznosu, odnosno broju dionica koje drži (jer prema različitom iznosu odnosno broju dionica član društva različito doprinosi djelatnosti društva). Zbog toga je dioničarevo upravljačko i imovinsko pravo povezano sa visokim stupnjem rizika. Kod manjinskih dioničara radi se isključivo o riziku u vezi sa imovinskim pravom koje ostvaruju kroz posjed svojih dionica.

11. Ustav Republike Hrvatske u članku 49. stavku 1. Ustava utvrdio je poduzetničku i tržišnu slobodu kao temelj gospodarskog ustroja, ali ih nije ustanovio kao apsolutne slobode, jer su one ograničene ovlašću države da utječe na posljedice njihovog ostvarivanja. Pri tome je razvidan interes Republike Hrvatske da se tržište kapitala regulira na način koji u najmanjoj mogućoj mjeri utječe na ostvarivanje te eventualno ograničavanje prava svih dioničara, pa tako i onih manjinskih.

(...)

Dioničko društvo je trgovačko društvo u kojem članovi, dioničari, sudjeluju s ulozima u temeljnom kapitalu podijeljenom na dionice. Dionica je dakle ulog s kojim dioničar sudjeluje u društvu, a taj ulog čini skup članskih prava i obveza koja mogu biti imovinska i/ili upravljačka, ovisno o veličini udjela svakog pojedinog dioničara.

Zakon o trgovačkim društvima niti u jednoj odredbi ne uređuje značenje posjedovanja dionice kroz sadržaj vlasničkih ovlaštenja u smislu stvarnopravnih ovlaštenja imatelja dionice.

Stoga je jedino ispravno smatrati da je pravo koje slijedi iz svakog pojedinačnog dioničkog uloga, bilo ono upravljačko ili pak imovinsko pravo, zapravo pravo stečeno ulaganjem kapitala u smislu članka 49. stavka 4. Ustava. Niti jedan dioničar, glavni ili manjinski, nema pravo vlasništva nad svojom dionicom, koje pravo bi slijedom toga bilo zajamčeno i zaštićeno odredbama članka 48. Ustava. Te ustavne odredbe nisu mjerodavne za ocjenu suglasnosti osporenih odredbi ZID ZTD-a s Ustavom, jer dioničar nije vlasnik dioničkog društva, nije vlasnik svoje dionice niti je vlasnik svog udjela u temeljnom kapitalu društva.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

18. Ustavni sud podsjeća da je Republika Hrvatska utemeljena na ideji slobodnog tržišta i poduzetništva, što podrazumijeva obvezu države da štiti slobodu tržišta i poduzetništva i da propisuje samo nužne mjere kojima se regulira tržište kapitala i sigurnost dioničarstva, uz daljnju obvezu da te mjere jednako djeluju prema svim gospodarskim subjektima u usporedivim situacijama. Članak 49. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(...)«

18.1. Poduzetničke i tržišne slobode uvijek se moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti na kojemu se mora zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja. Članci 16. i 50. stavak 2. Ustava glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

19. Nadalje, razmatrajući navode predlagatelja i osporeni članak 13. stavak 3. ZPDD-a, Ustavni sud utvrdio je da se ocjena njegove suglasnosti s Ustavom može dati samo ako ga se promatra u svjetlu članka 9., članka 14. stavaka 1., 2. i 3., članka 18. i članka 19. ZPDD-a. Ti članci glase:

»OBVEZNA PONUDA ZA PREUZIMANJE

Članak 9.

(1) Fizička ili pravna osoba obvezna je objaviti ponudu za preuzimanje kad neposredno ili posredno, samostalno ili djelujući zajednički, stekne dionice s pravom glasa ciljnog društva, tako da, zajedno s dionicama koje je već stekla, prijeđe prag od 25% dionica s pravom glasa ciljnog društva (kontrolni prag).

(2) Nakon što je prešla kontrolni prag i objavila ponudu za preuzimanje, fizička ili pravna osoba obvezna je objaviti ponudu za preuzimanje kada, samostalno ili djelujući zajednički, neposrednim ili posrednim stjecanjem dionica s pravom glasa ciljnog društva poveća postotak prava glasa za više od 10% (dodatni prag).

(3) Iznimno od odredbe iz stavka 2. ovoga članka, ponudu za preuzimanje obvezna je objaviti fizička ili pravna osoba, koja nakon ponude za preuzimanje, samostalno ili djelujući zajednički, neposrednim ili posrednim stjecanjem dionica s pravom glasa ciljnog društva poveća postotak prava glasa za manje od 10%, ako tim stjecanjem prelazi prag od 75% prava glasa (konačni prag).

(4) Obvezu objavljivanja ponude za preuzimanje, u slučaju daljnjeg stjecanja dionica s pravom glasa ciljnog društva, nema fizička ili pravna osoba koja:

1. je ponudu za preuzimanje objavila sukladno odredbi stavka 2. ovoga članka,

2. nakon ponude za preuzimanje, objavljene sukladno odredbi stavka 1. i/ili 2. ovoga članka, drži najmanje 75% prava glasa,

3. je ponudu za preuzimanje objavila sukladno odredbi članka 14. stavka 3. ovoga Zakona.

(5) Fizička ili pravna osoba, kojoj je, sukladno odredbama ovog članka, nastala obveza objavljivanja ponude za preuzimanje, obvezna je, bez odgode, o nastanku obveze dostaviti obavijest Agenciji, ciljnom društvu, burzi i uređenom javnom tržištu na kojem je odobreno trgovanje dionicama ciljnog društva, te istu bez odgode objaviti.

(6) Posrednim stjecanjem dionica s pravom glasa, u smislu ovog članka, smatrat će se stjecanje kontrole u smislu članka 5. stavka 4. ovoga Zakona.«

»IZNIMKE OD OBVEZE OBJAVLJIVANJA PONUDE ZA PREUZIMANJE

Članak 14.

(1) Stjecatelj nije obvezan objaviti ponudu za preuzimanje ako:

1. stekne dionice ciljnog društva nasljeđivanjem,

2. stekne dionice ciljnog društva diobom bračne stečevine,

3. stekne dionice ciljnog društva u postupku povećanja temeljnog kapitala, izdavanjem dionica, a glavna skupština ciljnog društva na kojoj se donosi odluka o povećanju temeljnog kapitala odobri da stjecatelj može steći dionice s pravom glasa ciljnog društva bez obveze objavljivanja ponude za preuzimanje, ako bi predmetnim stjecanjem dionica s pravom glasa za stjecatelja nastala obveza objavljivanja ponude za preuzimanje,

4. stekne dionice ciljnog društva koje je stečajni dužnik u stečajnom postupku,

5. stekne dionice ciljnog društva u postupku pripajanja trgovačkih društava, ali isključivo onda kada samo jedno od trgovačkih društava koja sudjeluju u postupku pripajanja ima dionice ciljnog društva,

6. stekne dionice ciljnog društva promjenom pravnog oblika trgovačkog društva,

7. stekne dionice ciljnog društva koje je nagodbeni dužnik u postupku predstečajne nagodbe.

8. pravna osoba stekne dionice ciljnog društva od druge pravne osobe čiji su članovi ili dioničari neposredno ili posredno iste osobe ili kad stekne dionice prijenosom radi restrukturiranja unutar koncerna,

9. stekne dionice ciljnog društva u zamjenu za isplatu dividende, a glavna skupština ciljnog društva odobri da stjecatelj može steći dionice s pravom glasa ciljnog društva bez obveze objavljivanja ponude za preuzimanje, ako bi predmetnim stjecanjem dionica s pravom glasa za stjecatelja nastala obveza objavljivanja ponude za preuzimanje,

10. nakon provedene ponude za preuzimanje stekne dionice ciljnog društva prijenosom između osoba koje su djelovale zajednički u ponudi za preuzimanje,

11. stjecanjem dionica ciljnog društva drži postotak dionica s pravom glasa koji je jednak ili manji od postotka dionica s pravom glasa koji drži drugi dioničar ciljnog društva koji je objavio ponudu za preuzimanje,

12. kao kreditna institucija, u roku od 6 mjeseci od dana kada je postala punopravni vlasnik dionica koje je stekla kao fiducijarni vjerovnik, iste otpusti,

13. kao vjerovnici, stječu dionice društava u sanaciji sukladno Zakonu o sanaciji određenih poduzeća,

14. je to propisano posebnim propisom.

(2) Odobrenje iz stavka 1. točke 3. i 8. ovoga članka, glavna skupština ciljnog društva daje tročetvrtinskom većinom glasova prisutnih na glavnoj skupštini, ne računajući glasove stjecatelja i osoba koje s njim djeluju zajednički.

(3) Osobe iz stavka 1. ovoga članka koje su izuzete od obveze objavljivanja ponude za preuzimanje obvezne su u slučaju daljnjeg stjecanja dionica ciljnog društva objaviti ponudu za preuzimanje na način i pod uvjetima određenim ovim Zakonom.

(...)«

»OSIGURANJE NAKNADE

Članak 18.

(1) Prije podnošenja zahtjeva za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, ponuditelj je obvezan osigurati naknadu za preuzimanje svih dionica koje su predmet ponude za preuzimanje.

(2) Odredba stavka 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje u slučaju izmjene ponude po višoj cijeni.

Članak 19.

(1) Radi osiguranja novčane naknade, ponuditelj je obvezan na poseban račun kod depozitara izdvojiti novčana sredstva potrebna za plaćanje svih dionica koje su predmet ponude za preuzimanje i/ili depozitaru dostaviti neopozivu bankovnu garanciju na prvi poziv izdanu u korist osoba koje će pohraniti svoje dionice u ponudi za preuzimanje, na iznos potreban za plaćanje svih dionica koje su predmet ponude za preuzimanje.

(2) Rok trajanja bankovne garancije ne može biti kraći od 15 dana od zadnjeg dana roka za plaćanje dionica iz članka 37. stavka 2. ovoga Zakona.

(3) Ponuditelj, osoba koja s njim djeluje zajednički i ciljno društvo, ne mogu izdati bankovnu garanciju iz stavka 1. ovoga članka.

(4) Ponuditelj ne smije raspolagati novčanim sredstvima koja su, radi osiguranja isplate pohranjenih dionica, izdvojena na posebnom računu kod depozitara, osim radi isplate pohranjenih dionica.

(5) Agencija može propisati dodatne uvjete koje mora ispunjavati banka koja izdaje garanciju iz stavka 1. ovoga članka kao i sadržaj ugovora o izdavanju bankovne garancije.«

20. Iz navedenih članaka ZPDD-a proizlazi da je fizička ili pravna osoba obvezna objaviti ponudu za preuzimanje kad neposredno ili posredno, samostalno ili djelujući zajednički, stekne dionice s pravom glasa ciljnog društva, tako da, zajedno s dionicama koje je već stekla, prijeđe prag od 25% dionica s pravom glasa ciljnog društva (kontrolni prag). Nakon što je prešla kontrolni prag i objavila ponudu za preuzimanje, fizička ili pravna osoba obvezna je objaviti ponudu za preuzimanje kada, samostalno ili djelujući zajednički, neposrednim ili posrednim stjecanjem dionica s pravom glasa ciljnog društva poveća postotak prava glasa za više od 10% (dodatni prag).

Osim toga, ponudu za preuzimanje obvezna je objaviti fizička ili pravna osoba, koja nakon ponude za preuzimanje, samostalno ili djelujući zajednički, neposrednim ili posrednim stjecanjem dionica s pravom glasa ciljnog društva poveća postotak prava glasa za manje od 10%, ako tim stjecanjem prelazi prag od 75% prava glasa (konačni prag).

Kada nastane obveza na objavu ponude za preuzimanje, fizička ili pravna osoba bez odgode je dužna o nastanku obveze dostaviti obavijest HANFI, ciljnom društvu, burzi i uređenom javnom tržištu na kojem je odobreno trgovanje dionicama ciljnog društva, te ponudu bez odgode objaviti. Dakle, članak 9. ZPDD-a određuje obvezu pravne ili fizičke osobe da bezodložno objavi ponudu za preuzimanje čim za to budu ispunjene zakonske pretpostavke. Ukoliko ona tako ne postupi, HANFA će je na ispunjenje obveze prisiliti posebnim rješenjem koje ima svojstvo upravnog akta. Zakonitost tog rješenja HANFE ispituje se u upravnom sporu.

Člankom 14. ZPDD-a propisane su iznimke od obveze objavljivanja ponude za preuzimanje određene ZPDD-om.

Osoba koja je u obvezi objave ponude za preuzimanje nekog dioničkog društva mora osigurati sredstava za sve preostale dionice tog društva (osim za one kojima već raspolaže). Tako će osoba koja prijeđe 25% temeljnog kapitala nekog društva biti u obvezi osigurati financijska sredstva za preostale dionice od 75% temeljnog kapitala tog društva, osim za vlastite dionice koje drži samo društvo (tzv. trezorske dionice) ili dionice na kojima je zasnovan teret (članak 23. stavak 2. točka 1. ZPDD-a).

21. Predlagatelji u ovom postupku ne osporavaju suglasnost s Ustavom zakonskog uređenja dobrovoljnog preuzimanja dioničkog društva. Budući da njegova ustavnost nije osporena, a ni Ustavni sud ne vidi razloge koji bi govorili da je to uređenje ustavnopravno sporno, taj oblik preuzimanja dioničkog društva nije predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku.

21.1. Predlagatelji u ovom postupku osporavaju suglasnost s Ustavom zakonskog rješenja kojim se uređuje situacija kad HANFA posebnim rješenjem nalaže objavu ponude za preuzimanje određenog dioničkog društva pojedinom dioničaru ili skupini dioničara kada prijeđu neki kontrolni prag (tzv. prisilno preuzimanje). Drugačije rečeno, predlagateljima je ustavnopravno sporno zakonsko uređenje posebne javnopravne mjere kojom HANFA kao nadzorno tijelo intervenira u privatnopravne odnose unutar dioničkog društva jer, prema njihovu mišljenju, to uređenje nije razmjerno cilju koji se želio postići (zaštiti dioničara s manjinskim udjelima), pa dioničarima-ponuditeljima nameće nerazmjeran teret u postupku preuzimanja dioničkih društava.

Sukladno tome, u ovom je ustavnosudskom postupku potrebno ispitati ima li zakonsko uređenje tzv. prisilnog preuzimanja dioničkog društva legitimni cilj, a ako da, je li mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a razmjerna tom cilju.

1) Legitimni cilj

22. U ovom ustavnosudskom postupku prvo je potrebno odgovoriti na pitanje: imaju li ograničenja propisana osporenim člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a legitimni cilj?

22.1. Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj ZPDD-a, u obrazloženju prijedloga ZPDD-a (Zagreb, srpanj 2007.), u dijelu »Cilj i svrha Zakona«, istaknula je:

»Cilj i svrha ovoga zakona je:

– stvoriti zakonodavni okvir za provođenje postupka preuzimanja, koji će biti usklađen s odredbama Direktive 2004/25/ Europskog parlamenta i vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje,

– implementirati osnovna načela postupka preuzimanja,

– osigurati jasnoću i transparentnost,

– zaštititi interese svih dioničara, posebno onih s manjinskim udjelima u slučaju stjecanja kontrole nad njihovim društvom,

– (...)«

Iz navedenog se može zaključiti da je neposredni cilj ZPDD-a uređivanje pravnog položaja ponuditelja u postupku preuzimanja dioničkog društva te zaštita dioničara s manjinskim udjelima, sve u cilju zaštite objektivnog pravnog poretka.

Naime, dionička društva, osim ispunjavanja svoje temeljne svrhe, danas djeluju u interesu šire zajednice jer su za njihovo valjano te društveno odgovorno poslovanje zainteresirane brojne interesne skupine (dioničari, zaposlenici, vjerovnici, dobavljači, kupci, članovi tijela društva, lokalna i regionalna zajednica u kojoj djeluju, sudionici na tržištu kapitala). Stoga je obveza države da donosi propise kojima će rizik zlouporabe biti smanjen na najmanju moguću mjeru jer se na taj način štiti i opći interes (objektivni pravni poredak).

Zaštita objektivnog pravnog poretka u ovom je slučaju očita jer u ZPDD-u nije riječ o manjinskim dioničarima u smislu Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93., 34/99., 121/99. – vjerodostojno tumačenje, 52/00. – odluka Ustavnog suda, 118/03., 107/07., 146/08., 137/09., 152/11. – pročišćeni tekst, 111/12. i 68/13.) koji uređuje institut prijenosa dionica manjinskih dioničara (squeeze out).

U ZPDD-u je riječ o dioničarima s manjinskim udjelima kojih obveza na preuzimanje nastaje već prilikom prijelaza praga od 25% dionica, pa manjinski dioničari koje ZPDD štiti mogu zajedno imati i 74,99% udjela u temeljnom kapitalu odnosno manje. Zaštita stoga nije usmjerena samo prema njima već prema pravnoj sigurnosti šire društvene zajednice u cjelini. U tom je svjetlu prvi prag od 25% udjela očigledno određen kao prvi postotak udjela u temeljnom kapitalu koji dioničaru daje pravo da blokira strateške odluke poput povećanja ili smanjenja temeljnog kapitala, isključenja prava prvenstva na upis novih dionica, promjene statuta ili druge slične odluke za koje se prema pravilima o trgovačkim društvima traži većina glasova koji predstavljaju 3/4 temeljnog kapitala zastupljenog na glavnoj skupštini u vrijeme donošenja odluke.

22.2. Mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a (isključenje prava glasa ponuditelja i osoba koje s njim djeluju zajednički iz svih stečenih dionica ciljnog društva) u hrvatski pravni poredak preuzeta je iz zemalja germanskog pravnog kruga, a poznaju je Njemačka, Austrija i Slovenija kojih su pravni poreci bliski hrvatskom (v. točku 15. obrazloženja ove odluke).

Ta je mjera (sankcija) izravno usmjerena zaštititi interesa dioničara s manjinskim udjelima u slučaju stjecanja kontrole nad njihovim društvom, ali i zaštiti općeg interesa, to jest objektivnog pravnog poretka. Ona je jedna od mjera koje je hrvatski zakonodavac odabrao radi ispunjenja obveze propisane člankom 17. Direktive 2004/25/EC Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o ponudama za preuzimanje (v. točku 14. obrazloženja ove odluke).

Nema dvojbe, dakle, da mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a (isključenje prava glasa ponuditelja i osoba koje s njim djeluju zajednički iz svih stečenih dionica ciljnog društva) ima legitimni cilj. Opstojnost te mjere (sankcije) u ustavnom poretku Republike Hrvatske ovom se odlukom ne dovodi u pitanje.

Ostaje da se ispita je li način na koji je zakonodavac uredio mjeru (sankciju) propisanu člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a razmjeran cilju koji se njome nastojao postići.

2) Razmjernost

23. Ograničenja i tereti propisani člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a su višestruki.

Prvo, za vrijeme dok se ne objavi ponuda za preuzimanje, osobe koje su obvezne dati ponudu za preuzimanje ne mogu iz dionica ciljnog društva kojima raspolažu ostvariti pravo glasa (primjerice, prema članku 13. stavku 3. točki 1. ZPDD-a takve osobe ne mogu ostvarivati pravo glasa iz dionica ciljnog društva kojima raspolažu ukoliko ne podnesu unutar zakonskog roka zahtjev za odobrenje objavljivanja ponude za preuzimanje, i to od dana kad su došli u zakašnjenje do dana izvršenja te svoje obveze).

Istodobno, međutim, te su dionice po sili zakona extra commercium. Naime, zbog činjenice da je ovlaštenik prava na njima pod obvezom davanja ponude za preuzimanje dioničkog društva, nastupa zakonska zabrana predviđena člankom 40. stavkom 2. ZPDD-a. Sistemskim tumačenjem članka 40. ZPDD-a proizlazi, a to potvrđuje i praksa, da zakon zabranjuje takvom dioničaru da dionice ciljnog društva, neovisno o načinu i vremenu stjecanja, na bilo koji način »otpušta« ili se obvezuje da će ih »otpustiti«. Dakle, ovlašteniku prava na dionicama zabranjuje se da tim dionicama raspolaže sve do isteka roka trajanja ponude. Time se onemogućuje ponuditelja da otuđenjem dionica padne ispod kontrolnog praga, da prodajom dionica stekne određena financijska sredstva, a istovremeno ga se prisiljava da zadrži status dioničara i sukladno tome trpi odluke preostalih dioničara na koje ne može neposredno utjecati. Takvo je ograničenje značajno, tim više jer se vezuje uz trenutak isteka roka trajanja ponude koji je neizvjestan. Nije, naime, izvjesno kada će taj trenutak nastupiti i hoće li uopće nastupiti (ovo posljednje uzrokuje činjenica da za samu objavu, ali i za podnošenje ponude na odobrenje HANFI općenito, ponuditelj redovito mora raspolagati značajnim financijskim sredstvima bez kojih nije moguće ishoditi odobrenje ponude koje prethodi objavi – v. točku 24. obrazloženja ove odluke).

Treći teret koji je nametnut ponuditelju javlja se u obliku prekršajne sankcije iz članka 59. ZPDD-a.

Konačno, poseban teret predstavljaju i tužbe ostalih dioničara na temelju članka 49. ZPDD-a, koji glasi:

»Članak 49.

Ako ponuditelj ne objavi ponudu za preuzimanje, pod uvjetima i na način iz ovoga Zakona, svaki dioničar ciljnog društva može putem mjesno nadležnog trgovačkog suda zahtijevati obavezno sklapanje ugovora o prodaji dionica, pod uvjetima pod kojima je morala biti objavljena ponuda za preuzimanje.«

24. Navedena se ograničenja i tereti moraju promatrati zajedno s pripadajućim zakonskim okvirom o kojemu izravno i neposredno ovisi i ocjena o njihovoj razmjernosti.

ZPDD u sustav dioničkih društava, koji se temelji na jednakosti svih dioničara razmjerno iznosu temeljnog kapitala, unosi razlikovanje na one koji moraju preuzeti odnosno kupiti preostale dionice i one koji imaju pravo izbora prodati ih ili zadržati. Na strani jednih dioničara nastaje obveza, a na strani drugih dioničara nastaje pravo, i to uvijek kada jedan od dioničara prijeđe kontrolni prag neovisno o njegovoj stvarnoj volji da preuzme ili kontrolira društvo. Sankcionira se, dakle, već sama objektivna mogućnost kontrole nad društvom, a da se ne ispituje stvarna volja osobe dioničara koja je prešla kontrolni prag niti se ispituje njezino postupanje u smislu koristi li se ona stvarno položajem u kojem se našla.

Prethodno je rečeno da prema ZPDD-u obveza na preuzimanje nastaje već prilikom prijelaza praga od 25% dionica. Za prijelaz kontrolnog praga ZPDD predviđa objektivne kriterije pa se subjektivne pretpostavke ne preispituju. To znači da sam prijelaz kontrolnog praga predstavlja pravno relevantnu činjenicu jer se smatra kako je time nastala obveza na preuzimanje. Sama namjera preuzimanja u tom smislu nije pravno relevantna (samo je kod zajedničkog djelovanja moguće oboriti presumpciju o zajedničkom djelovanju).

U takvim se slučajevima u dosadašnjoj domaćoj praksi događalo da kod prisilnih preuzimanja ponuditelji nemaju dovoljno financijskih sredstava ili imovine za plaćanje preostalih dionica dioničkog društva, kako proizlazi iz navoda prijedloga broj: U-I-4188/2011 (v. točke 10., 10.1., 10.2. i 11. obrazloženja ove odluke), a da ZPDD nema odredbe o postupanju u takvim slučajevima. Praksa također pokazuje da u slučajevima kad preuzimatelj nema dostatnih sredstava za preuzimanje svih dionica, a HANFA donese rješenje kojim ga na to prisiljava, njegova obveza zbog toga može trajati vremenski neodredivo dugo. Tako kod predlagatelja iz predmeta broj: U-I-2378/2010 ta obveza nije ispunjena još od konačnosti rješenja HANFE, klasa: UP/I-451-04/07-10/16 od 16. studenoga 2007.

Pribroji li se tome i nastup zabrane raspolaganja dionicama ciljnog društva, koje nerijetko predstavljaju značajna sredstva, tada se mora doći do sljedećeg zaključka: ponuditelj mora držati dionice društva koje ne smije unovčiti, a pri tome ne može tim istim dionicama glasovati. Takve istovremene zabrane upućuju same po sebi na izraziti nerazmjer, osobito onda kad nijedna od njih nema vremenskog ograničenja.

Takvo stanje, uzrokovano nedostatkom odgovarajućih zaštitnih i kontrolnih mehanizama u samom ZPDD-u, bez izgleda da se riješi u nekom razumnom roku, dovodi do »zamrzavanja« nastale situacije koja za ponuditelja u postupku preuzimanja može izazvati prekomjerni teret. Osim toga, stvara se određena pravna nesigurnost koja pogađa samog ponuditelja i/ili osobe koje s njim zajednički djeluju, ali i samo ciljno društvo i njegove dioničare, a preko njih i širu društvenu zajednicu. Naime, ponuditelj može biti dioničar koji drži od 25,01% do čak 90,01% udjela u temeljnom kapitalu. Blokada djelovanja dioničara koji drži tako značajan udjel (zbog kojega je zakonodavac odlučio propisati posebna pravila postupanja) nužno dovodi do pravne nesigurnosti kad je riječ o daljnjem djelovanju društva, a time i o pravima ostalih dioničara pa i onih s manjinskim udjelima koje je zakonodavac i imao namjeru zaštititi.

24.1. Nadalje, u određenom vremenskom razdoblju, ovisno o slučajevima propisanim u točkama od 1. do 3. članka 13. stavka 3. ZPDD-a, ponuditelju i osobama koje s njim zajednički djeluju oduzima se pravo glasa na glavnoj skupštini ciljnog društva koje proizlazi iz svih dionica ciljnog društva koje su do tada stekli.

Isključenje prava glasa pod uvjetima predviđenim osporenim člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a u praksi može imati takav učinak da ponuditelju i osobama koje s njim zajednički djeluju oduzima pravo glasa iz svih dionica ciljnog društva neovisno o tome kada su ih stekli, dok ostali dioničari u isto vrijeme mogu ostvarivati znatno veća prava nego što su ih stekli ulaganjem svoga kapitala. Ustavni sud, međutim, primjećuje da ZPDD nije predvidio da oduzimanje prava glasa jednom dioničaru ili skupini dioničara može dovesti do povećanja udjela odnosno glasačkih prava dioničara kojima pravo glasa nije oduzeto. To je vjerojatno i razlog zbog kojega nije propisao ni zaštitne mehanizme kojima bi se ostali dioničari, koji mogu držati do 74,99% temeljnog kapitala, ograničili u mogućoj zlouporabi prava za vrijeme trajanja zabrane koja vrijedi za dioničara kojemu je rješenjem određena obveza preuzimanja.

Naime, pravo dioničara da glasuju praktički znači ostvarenje prava na upravljanje dioničkim društvom. Stoga zabrana prava glasa jednom dioničaru – bez propisivanja bilo kakvih zaštitnih i kontrolnih mehanizama – ujedno otvara mogućnost da drugi dioničari glasuju o pravima tog istog dioničara, pa čak i da glasuju s većim udjelom u pravu glasovanja u odnosu na udjel u temeljnom kapitalu koji daju njihove dionice. Proizlazi, dakle, da dioničari koji drže manjinske udjele – koji mogu imati zajedno od najmanje 25,01% do najviše 74,99% udjela u temeljnom kapitalu – u idealnim uvjetima glasuju sa 100% glasova na glavnoj skupštini, odlučujući i o pravima dioničara koji nema prava glasa.

Štoviše, ZPDD ne predviđa nikakva ograničenja kad je riječ o pravu dioničara s manjinskim udjelima da glasuju na glavnoj skupštini kad se ona saziva redovitim putem, pa oni mogu odlučivati i o pravima povećanja ili smanjenja temeljnog kapitala i o isključenju prava prvenstva na upis novih dionica, odnosno donositi druge strateške odluke, sve bez prava dioničara, koji nije dao ponudu za preuzimanje, da i on o tim pitanjima odlučuje. Proizlazi da ZPDD opravdano i legitimno sprečava kontrolu dioničara koji drži od 25,01% do 74,99% udjela u temeljnom kapitalu kad je riječ o strateškim odlukama, ali istovremeno otvara mogućnost da dioničari koji su zadržali pravo glasa bez sudjelovanja ponuditelja glasuju o strateškim odlukama. Takav nerazmjer u pravima do kojega ZPDD može dovesti u praksi izvorišno nastaje upravo u primjeni osporenog članka 13. stavka 3. ZPDD-a.

Opisani nerazmjer treba promatrati i u svjetlu činjenice da nezadovoljni dioničari s manjinskim udjelima u svakom trenutku imaju pravo posegnuti za pravima iz članka 49. ZPDD-a i time prekinuti takvu situaciju ovisno o kretanju cijene dionice na tržištu. Suprotno tome, dioničar koji nema pravo glasa takvu mogućnost nema, pa sudbina njegovih prava u cijelosti ovisi o pravima i postupanju dioničara s manjinskim udjelima.

24.2. Nadalje, HANFA u nadzoru rada dioničkih društava i dioničara donosi rješenja kojima nalaže preuzimanje dioničkih društava najčešće nakon proteka više godina od dana nastanka obveze na preuzimanje, i to po cijeni koja je važila u trenutku nastanka obveze, a koja je nekoliko puta viša od cijene koja se za te dionice postiže na organiziranom tržištu u vrijeme donošenja rješenja.

Osim ozbiljnog problema koji HANFA otvara takvim postupanjem, a koji je povezan s pravnom sigurnošću i razmjernošću tereta koji takvim rješenjima nameće ponuditelju, otvara se i pitanje pravne sudbine odluka organa dioničkog društva koje su donesene u razdoblju u kojem se nije znalo za obvezu preuzimanja, to jest od vremena kad je utvrđeno da je nastala obveza na preuzimanje (primjerice, 2006.) do donošenja rješenja HANFE (primjerice, 2010.). ZPDD ne odgovara ni na jedno od tih pitanja.

24.3. Zaključno, iako mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a (isključenje prava glasa ponuditelja i osoba koje s njim djeluju zajednički iz svih stečenih dionica ciljnog društva) ima legitimni cilj i ovom se odlukom ne dovodi u pitanje, Ustavni sud mora zaključiti da način na koji je uređena ta mjera (sankcija) dovodi do neravnoteže u radu i odlučivanju u dioničkom društvu.

Neravnoteži pridonosi, primjerice, to što ZPDD sankcionira već samu objektivnu mogućnost kontrole nad društvom (što znači da se ne ispituje stvarna volja osobe dioničara koja je prešla kontrolni prag niti se ispituje njezino postupanje u smislu koristi li se ona stvarno položajem u kojem se našla), a da ovlašteno tijelo nema ovlasti određivanja iznimaka (dobar primjer iznimaka na temelju diskrecijske ocjene ovlaštenog tijela daje njemačko zakonodavstvo – v. točku 14. obrazloženja ove odluke).

Neravnoteži pridonosi, primjerice, i zabrana ponuditelju da na bilo koji način raspolaže dionicama ciljnog društva istodobno kad s tim istim dionicama ne smije glasovati. U tom kontekstu, treba primijetiti i ovo: zabrana ostvarivanja upravljačkih prava iz stečenih dionica ciljnog društva nastupa konačnošću rješenja nadležnog tijela o obvezi na preuzimanje trgovačkog društva, a ponuditelj ne može ostvarivati upravljačka prava iz stečenih dionica ciljnog društva sve do pravomoćnosti tog rješenja. Budući da se protiv konačnog rješenja može pokrenuti upravni spor, presudom suda može biti (i) poništeno to konačno rješenje nadležnog tijela o obvezi na preuzimanje trgovačkog društva, odnosno stvar može biti na drugačiji način pravomoćno presuđena, pri čemu ta presuda može biti donesena i poslije više godina. Cijelo to vrijeme dioničaru kojemu je obvezu preuzimanja utvrdilo nadležno tijelo zabranjeno je raspolagati dionicama, pa je u biti po sili zakona prisiljen zadržati status dioničara u društvu u kojemu ne ostvaruje pravo glasa, a sve u iščekivanju sudske kontrole upravnog akta. Budući da je ponuditelj cijelo to vrijeme i pod zabranom ostvarivanja upravljačkih prava iz stečenih dionica ciljnog društva, očita je nemogućnost strateškog djelovanja društva ili djelovanja pod uvjetom drugačije odluke suda. U tom su pitanju u položaju pravne nesigurnosti svi, i taj dioničar, i dioničari s manjinskim udjelima, i ciljno društvo, i zajednica u kojoj to društvo djeluje.

24.4. Iz svega navedenog može se zaključiti da je zakonski okvir uređenja sankcije propisane člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a manjkav. Ponuditelj i osobe koje s njim zajednički djeluju u nastupu slučajeva iz članka 13. stavka 3. ZPDD-a (zbog zakašnjenja u izvršenju ili objektivne nemogućnosti izvršenja obveza propisanih člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a) snose nerazmjeran teret (rizik gubitka statusa u društvu kao većinskog dioničara, gubitak utjecaja na pravnu sudbinu društva, zabranu raspolaganja dionicama ciljnog društva, zabranu stjecanja novih dionica, prekršajne sankcije, mogućnost utuženja na otkup dionica, i dr.) u odnosu na cilj koji se želio postići. Nerazmjerno teške posljedice nastupaju, međutim, i za samo ciljno društvo, a mogu nastupiti i za širu društvenu zajednicu (v. točku 22.1. obrazloženja ove odluke).

25. Na kraju treba odgovoriti i na sljedeće pitanje: može li težina takvog propusta ponuditelja i osoba koje s njim zajednički djeluju (zakašnjenje u izvršenju ili objektivna nemogućnost izvršenja obveza propisanih člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a), dovesti do tako štetnih učinaka za dioničare s manjinskim udjelima, da se kao jedino sredstvo »neutralizacije« te štete propisuje oduzimanje ponuditelju prava glasa iz svih stečenih dionica ciljnog društva?

Prema stajalištu Ustavnog suda, težina takvog propusta opravdava sankciju koja slijedi za ponuditelja (nemogućnost ostvarenja prava glasa ponuditelja na skupštini ciljnog društva). Ta sankcija ima legitimni cilj i ustavnopravno je prihvatljiva.

Unatoč tome, međutim, u ZPDD-u nije postignuta razmjernost te sankcije cilju koji se želio postići (zaštiti dioničara s manjinskim udjelima). Krajnji učinak osporenih zakonskih odredaba zapravo ide izvan uspostavljanja legitimne zaštite prava dioničara s manjinskim udjelima. Budući da »dioničari s manjinskim udjelima« mogu biti svi koji drže 74,99% udjela u temeljnom kapitalu i manje, više je riječ o »pogodovanju« pravima onih dioničara koji zadržavaju pravo glasa, a da ne postoji zakonsko pravilo o (strogom i konačnom) vremenskom ograničenju tog pogodovanja. Takvim rješenjem otvara se prostor da dioničari s manjinskim udjelima manipuliraju upravljanjem poslovanja društva u svoju korist, pri čemu ZPDD-om nisu predviđeni nikakvi djelotvorni zaštitni i kontrolni mehanizmi koji bi to mogli spriječiti. Osim toga, ZPDD takvu situaciju vremenski ne ograničava jer nije propisano što će se s društvom dogoditi ako netko ne objavi ponudu za preuzimanje po rješenju HANFE. Drugim riječima, zakonsko rješenje otvara mogućnost da u neodređeno dugom vremenskom razdoblju dioničaru koji ima značajan broj dionica bude onemogućeno na bilo koji način sudjelovati u upravljanju društvom, a da pri tome nema mehanizama kojima bi mogao takvo stanje privesti kraju jer mu je dionice zabranjeno otuđivati.

Takvo stanje produljene pravne nesigurnosti u pogledu vođenja poslovanja dioničkim društvom osobito je pogubno u situaciji dulje gospodarske krize, kakva je nastala na području Republike Hrvatske nakon donošenja ZPDD-a 2008. godine.

26. Zaključno, zbog manjkavog pravnog okvira koji ih treba pratiti, mjere sadržane u osporenom članku 13. stavku 3. ZPDD-a, kojima je podvrgnut ponuditelj ili osobe koje s njim djeluju u slučaju kada preuzimanje određuje HANFA upravnim aktom, nisu razmjerne s legitimnim ciljem koji se ZPDD-om želio postići.

3) Ostale mjere kontrole postupanja ponuditelja

27. Ustavni sud prvo podsjeća da nije nadležan davati ocjenu o svrsishodnosti zakonodavnih rješenja i modela (načelno stajalište Ustavnog suda izraženo u rješenju, broj: U-I-2921/2003 od 19. studenoga 2008., »Narodne novine« broj 137/08.).

Također podsjeća na predmet Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 21. veljače 1986., zahtjev br. 8793/79), u kojem su podnositelji zahtjeva tvrdili da je za razmjernost potrebno da mjera bude nužna u smislu da nema alternative: samo ako nema manje drastičnog pravnog sredstva za uočenu nepravdu, ekstremna mjera mogla bi zadovoljiti zahtjeve koji proizlaze iz članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), koji štiti vlasništvo. ESLJP je odbacio takve tvrdnje s obrazloženjem da podnositelji zahtjeva nastoje u područje zaštite vlasništva (članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju) unijeti »test stroge nužnosti« (test of strict necessity), a takvo tumačenje članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju ESLJP ne prihvaća. U tom je smislu naglasio:

»51. ... To dovodi do toga da se u tekst članka unosi test stroge nužnosti, za koju interpretaciju Sud ne nalazi da se zahtijeva. Dostupnost alternativnih rješenja sama po sebi ne čini zakonodavnu reformu najma neopravdanom; ona konstituira jedan čimbenik, zajedno s drugima, važan za određenje mogu li se izabrana sredstva smatrati razumnima i primjerenima za postizanje legitimnog cilja koji se nastoji postići, ima li se u vidu potreba pronalaženja ‘pravedne ravnoteže’. Pod uvjetom da je zakonodavstvo ostalo unutar tih granica, nije na Sudu da kaže predstavlja li zakonodavstvo najbolje rješenje za uređenje problema ili je li zakonodavna diskrecija trebala biti iskorištena na drugačiji način.«

To načelno pravno stajalište prihvaća i Ustavni sud.

28. Sukladno tome, Ustavni sud na ovom se mjestu zadržava isključivo na navođenju rješenja sadržanih u ZPDD-u koja su također u funkciji zaštite manjinskih dioničara za vrijeme trajanja postupka preuzimanja. Međutim, postojanje tih mjera ne znači da one – bilo svaka zasebno bilo sve zajedno – mogu predstavljati ili predstavljaju primjerenu zamjenu za mjeru (sankciju) propisanu člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a, kao što pogrešno smatraju pojedini predlagatelji.

28.1. Člankom 48. ZPDD-a HANFA je ovlaštena poduzeti niz nadzornih mjera radi uspostavljanja zakonitosti nakon što utvrdi neku nezakonitost ili nepravilnost. Članak 48. ZPDD-a glasi:

»Članak 48.

(1) Kada utvrdi nepravilnosti i/ili nezakonitosti Agencija će rješenjem naložiti poduzimanje radnji koje pridonose uspostavljanju zakonitosti, odnosno izreći mjeru propisanu ovim Zakonom.

(2) Agencija će rješenjem odrediti rok za izvršenje te dostavljanje dokaza o učinjenom.

(3) Kada utvrdi nepravilnosti i/ili nezakonitosti Agencija će:

1. utvrditi postojanje obveze objavljivanja ponude za preuzimanje, te naložiti poduzimanje radnji radi objavljivanja ponude za preuzimanje,

2. naložiti izmjenu, dopunu ili povlačenje ponude za preuzimanje,

3. zatražiti dostavljanje ili objavljivanje dodatnih podataka i/ili informacija, očitovanja, obavijesti ili ispravaka u svezi s ponudom za preuzimanje,

4. proglasiti ponudu za preuzimanje nevažećom,

5. donijeti druge mjere koje su potrebne radi uklanjanja posljedica koje su nastale izvršenjem ili propuštanjem radnji,

6. javno objaviti sve poduzete mjere i sankcije koje su izrečene radi utvrđenih nepravilnosti i/ili nezakonitosti.

(4) Sve poduzete mjere iz stavka 3. ovoga članka, Agencija će dostaviti ciljnom društvu, dioničarima putem ciljnog društva, odnosno, depozitaru, burzi i uređenom javnom tržištu na kojem je odobreno trgovanje dionicama ciljnog društva.

(5) Ako ponuditelj ne postupi u skladu s rješenjem Agencije iz stavka 1. ovoga članka, Agencija može novim rješenjem izreći novu ili istu mjeru.«

28.2. Člankom 49. ZPDD-a dioničari ciljnog društva ovlašteni su putem mjesno nadležnog suda zahtijevati obavezno sklapanje ugovora o prodaji dionica pod uvjetima pod kojima je morala biti objavljena ponuda za preuzimanje. Pri tome, a budući da je dioničaru koji ne objavi ponudu zabranjeno otuđivati dionice, dioničarima s manjinskim udjelima ostavljeno je na volju izabrati trenutak za iskorištavanje navedenog prava.

28.3. Člankom 59. ZPDD-a propisane su visoke novčane kazne u slučaju povrede odredaba ZPDD-a, i to u iznosima od 100.000 do 500.000 kuna za fizičku osobu te od 200.000 do 1.000.000 kuna za pravnu osobu.

29. Uvažavajući prethodna zakonska rješenja, Ustavni sud na kraju ponovo podsjeća na Direktivu 2004/25/EC koja izrijekom određuje da koje god sankcije države članice izabrale za ponuditelje u postupku preuzimanja, te sankcije moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće (v. točku 14. obrazloženja ove odluke).

Stoga je zakonodavac dužan pri uređenju sankcija za ponuditelje uvijek polaziti od zbirnog učinka svih različitih pojedinačnih mjera koje propisuje, uspostavljajući pravednu ravnotežu između zahtjeva općeg interesa (koji u konkretnom slučaju obuhvaća i zaštitu dioničara s manjinskim udjelima) i zaštite prava ponuditelja.

29.1. Vraćajući se na predmet ovog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud završno ocjenjuje da je, unatoč legitimnom cilju članka 13. stavka 3. ZPDD-a, ravnoteža između zaštite dioničara s manjinskim udjelima i mogućih posljedica do kojih može dovesti gubitak prava glasa ponuditelja i osoba koje s njim zajednički djeluju u skupštini ciljnog društva bitno narušena. S obzirom na propisana pravila, više se može govoriti o pogodovanju dioničarima s manjinskim udjelima nego o njihovoj zaštiti, do čega ponajviše dovodi činjenica da se izvršenje samog preuzimanja, uz posljedice do kojih takvo »prisilno« preuzimanje može dovesti na strani ponuditelja, provodi unutar manjkavog zakonskog okvira koji je nužno unaprijediti odgovarajućim zaštitnim, kontrolnim i vremenskim mehanizmima.

Zakonski okvir, da bi bio ustavnopravno prihvatljiv, mora osigurati da mjera (sankcija) propisana člankom 13. stavkom 3. ZPDD-a ostane učinkovita i odvraćajuća, ali istodobno i razmjerna legitimnom cilju koji se nastoji postići (zaštiti dioničara s manjinskim udjelima), vremenski određenog trajanja, uređena tako da spriječi pravnu nesigurnost i neizvjesnost, osigura brzo rješavanje nastale situacije u dioničkom društvu te spriječi dioničare s manjinskim udjelima da zlouporabom nastale situacije utječu na promjenu dioničarske strukture.

Zbog toga članak 13. stavak 3. ZPDD-a ne zadovoljava ni zahtjeve koji za pravnu normu proizlaze iz članka 3. Ustava (vladavina prava), a rješenja koja su u njemu sadržana ne osiguravaju prikladan normativni okvir za ograničenje poduzetničke slobode iz članka 49. stavka 1. Ustava u smislu članaka 16. i 50. stavka 2. Ustava.

30. Sukladno navedenom, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

31. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona. Prema tom članku, ukinuti zakon i drugi propis odnosno njihove ukinute odredbe prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Polazeći od činjenice da se ZPDD-om uređuju vrlo važna pitanja vezana uz prava i obveze sudionika u postupku preuzimanja dioničkih društava, a da bi stupanje na snagu ove odluke danom njezine objave u »Narodnim novinama« dovelo do neprihvatljive zakonske praznine, Ustavni sud je, na temelju ovlaštenja iz članka 55. Ustavnog zakona, odgodio prestanak važenja članka 13. stavka 3. ZPDD-a do isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

Do roka određenog u točki II. izreke ove odluke Hrvatski sabor dužan je uskladiti zakonska rješenja, za koja je Ustavni sud ocijenio da nisu u suglasnosti s Ustavom, s pravnim stajalištima izraženima u ovoj odluci. Ustavi sud u tom svjetlu mora primijetiti da je ovo njegova druga odluka u kojoj utvrđuje da je institut zabrane isključenja prava glasa nesuglasan s Ustavom jer su oba puta ograničenja propisana na način koji ne osigurava razmjernost s obzirom na cilj koji se ograničenjem želio postići (v. točku 4. obrazloženja ove odluke).

Nadležna tijela i sudovi dužni su do roka određenog u točki II. izreke ove odluke primjenjivati članak 13. stavak 3. ZPDD-a samo u slučaju kad se nijednim drugim dopuštenim sredstvom ili učinom više dopuštenih sredstava ne može osigurati djelotvorna zaštita dioničara za vrijeme trajanja postupka preuzimanja.

32. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

33. S obzirom da je donesena odluka, prijedloge za privremenu obustavu izvršenja akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi članka 13. stavka 3. ZPDD-a Ustavni sud nije posebno razmatrao.

Broj: U-I-4469/2008

U-I-41968/2009

U-I-54290/2009

U-I-64626/2009

U-I-2378/2010

U-I-5722/2010

U-I-4188/2011

U-I-4873/2011

U-I-4972/2011

Zagreb, 8. srpnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 90/2013-2015