## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-638/1998 od 3. veljače 2000.

### NN 20/2000 (16.2.2000.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-638/1998 od 3. veljače 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**285**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski,
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević, dr. iur. i
Milan Vuković, dr. iur., odlučujući o prijedlogu
Hrvatskog sindikata kontrolora letenja za pokretanje postupka
ocjene članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne
plovidbe (»Narodne novine«, broj 19/98) s Ustavom Republike
Hrvatske, na sjednici održanoj dana 3. veljače 2000.
godine, donio je

## ODLUKU

I. Ukidaju se odredbe članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske
kontrole zračne plovidbe (»Narodne novine«, broj
19/98).

II. Ukinute odredbe Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne
plovidbe prestaju važiti u roku od 60 dana od objave ove
odluke u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Na sjednici održanoj 24. veljače 1999., Ustavni sud
Republike Hrvatske donio je rješenje o pokretanju postupka
za ocjenu suglasnosti odredaba članka 26. Zakona o osnutku
Hrvatske kontrole zračne plovidbe (»Narodne novine«,
broj 19/98) s Ustavom Republike Hrvatske.

Navedeno rješenje objavljeno je u »Narodnim novinama«,
broj 25/1999.

Hrvatski sindikat kontrolora letenja, kojega zastupa predsjednik
Mladen Hochberger podnio je prijedlog za pokretanje postupka ocjene
ustavnosti članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske kontrole
zračne plovidbe u kojem je propisano:

»Ministar ovlašten za poslove zračnog prometa
ovlašćuje se da u slučaju štrajka u Društvu,
odlukom utvrdi najnužnije odvijanje zračnog prometa,
radi zaštite posebnih interesa Republike Hrvatske, drugih
pravnih osoba ili građana na određenom području.

Radnici koji obavljaju poslove i zadaće u provedbi odluke
iz stavka 1. ovoga članka, dužni su za vrijeme štrajka
provoditi naloge koje daje direktor. Radniku koji ne provede naloge
direktora, prestaje radni odnos.«

Predlagatelj smatra da su navedene odredbe u nesuglasju s člankom
60. Ustava Republike Hrvatske koji glasi:

»Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim
službama određenima zakonom može se ograničiti
pravo na štrajk.«

Osim toga navode da su navedene odredbe u nesuglasju s člankom
14. stavkom 2. Ustava koja odredba glasi:

»Svi su pred zakonom jednaki«.

Predlagatelj smatra da je donošenjem novog Zakona o osnutku
Hrvatske kontrole zračne plovidbe ista osnovana kao društvo
s ograničenom odgovornošću za obavljanje poslova
kontrole zračne plovidbe u Republici Hrvatskoj. Navodi
da se na društvo primjenjuju propisi koji vrijede za društvo
s ograničenom odgovornošću te da niti jednom
odredbom tog Zakona nije utvrđeno da je riječ o javnoj
službi pa se ne može ograničiti pravo na štrajk.

Povredu članka 60. Ustava predlagatelj drži razvidnom
i iz činjenice da ničim nije ograničeno pravo
ministra u određivanju najnužnijeg odvijanja zračnog
prometa, tako da je moguće da on svojom odlukom ne samo
ograniči već i potpuno onemogući provedbu prava
na štrajk. Ističu da su navedene odredbe u nesuglasju
s člankom 14. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske kojim
je zajamčena jednakost svih pred zakonom, jer situaciju
prema kojoj se pravo na štrajk ograničava posebnim
propisima koju uređuju posebne djelatnosti, dovodi u različiti
pravni položaj zaposlenike tih društava, ali i sindikata
koji djeluju u tim društvima. Njihov neravnopravni položaj
očituje se i u odnosu na zaposlenike nekih drugih poduzeća
u vlasništvu države, čije je djelovanje uređeno
posebnim zakonom, a da im istodobno nije ograničeno pravo
na štrajk. Napominje da su navedene odredbe protivne Konvencijama
br. 87. i 98. Međunarodne organizacije rada i to iz dva razloga.

Prvo, što prema stajalištu Komiteta stručnjaka
Međunarodne organizacije rada »zabrana štrajka javnih
službenika mora biti ograničena samo na one osobe
koje djeluju u ime javnih vlasti, a zabrana štrajka u javnim
službama mora se ograničiti samo na one službe
prekid obavljanja kojih, može ugroziti život, osobnu
sigurnost ili zdravlje ukupnog stanovništva ili jednog njegovog
dijela. Ako je pravo na štrajk ograničeno ili zabranjeno
u javnim ili nužnim službama, osobama zaposlenim u takvim
službama potrebno je pružiti odgovarajuća jamstva
kojima će se nadomjestiti uskrata tako bitnog sredstva ostvarivanja
profesionalnih interesa kao što je pravo na štrajk.«

Navode da zaposlenicima Hrvatske kontrole zračne plovidbe
d.o.o. nije priznat status javnih službenika, a niti su im
data posebna jamstva koja predviđa Konvencija.

Drugo, navodi da je odbor Međunarodne organizacije rada za
primjenu narečenih Konvencija u svezi žalbe koju je
uputio Sindikat Hrvatskih željeznica u svezi iste odredbe
Zakona o Hrvatskim željeznicama donio sljedeći zaključak:

»Odbor zahtijeva od Vlade da izmijeni i dopuni Zakon o Hrvatskim
željeznicama, kako bi osigurali da minimum usluga zadržan
za vrijeme štrajka bude ograničen na operacije koje
su neophodno potrebne da bi se izbjeglo dovođenje u opasnost
života ili normalnih životnih uvjeta cijele ili dijela
populacije i da relevantne radničke i poslodavačke
organizacije budu uključene zajedno s javnim vlastima u
definiranju minimuma usluga. Tamo gdje postoji nesporazum s obzirom
na minimum usluga koje treba zadržati, zakonodavstvo bi trebalo
osigurati uspostavljanje nezavisnog tijela.«

Stoga predlažu da Ustavni sud pokrene postupak i nakon provedenog
postupka poništi članak 26. Zakona o osnutku Hrvatske
kontrole zračne plovidbe.

Prije pokretanja postupka Sud je dostavio prijedlog na odgovor
Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa
i veza i Ministarstvu rada i socijalne skrbi.

Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora izvijestio
je Sud da je prijedlog uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički
sustav Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora,
koji na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza, Uprava civilnog zrakoplovstva
u odgovoru u bitnome ističe da oblast zračnog prometa
i zračne plovidbe ulazi u pojam javne službe u smislu
članka 60. Ustava, s obzirom na to da je djelatnost koju
će obavljati Hrvatska kontrola zračne plovidbe d.o.o.
od interesa Republike Hrvatske, dakle od posebnog društvenog
interesa, što je i propisano člankom 5. Zakona o osnutku
Hrvatske kontrole zračne plovidbe. Navodi da je osnivač
i jedini član navedenog društva Republika Hrvatska,
te da je financiranje budućeg društva predviđeno
i iz državnog proračuna. Ističu da sam oblik
organiziranja društva kao trgovačkog društva
nije odlučan, već je odlučan sadržaj
djelatnosti koje to društvo obavlja. Navodi da je ministar
ograničen u donošenju svoje odluke i to utvrđivanjem
najnužnijeg odvijanja zračnog prometa radi zaštite
vitalnih interesa države, a i potrebe pravnih osoba ili građana.

Predlaže prijedlog odbiti.

Ministarstvo rada i socijalne skrbi u svom odgovoru u bitnome
navodi da je Hrvatska kontrola zračne plovidbe d.o.o. nedvojbeno
javna služba. Navodi da se ne može osporiti tvrdnja
iz prijedloga da ničim nije ograničeno pravo ministra
u određivanju najnužnijeg odvijanja zračnog prometa
te smatra da bi osporena odredba članka 26. trebala sadržavati
odredbe o tome koji su to poslovi potrebni za najnužnije
odvijanje zračnog prometa, zatim o tome u kojem se roku
mora donijeti odluka o poslovima koje se mora obavljati za vrijeme
štrajka te o tome da je ministar dužan prije donošenja
odluke o najnužnijem odvijanju zračnog prometa zatražiti
mišljenje svih onih kojih se tiče npr. sindikata,
Ministarstva vanjskih poslova, Hrvatske vojske, Ministarstva unutarnjih
poslova te uprave zračnih luka i hrvatskih avioprijevoznika.

Prijedlog je osnovan.

Razmatranjem prijedloga i osporenih odredaba članka 26.
Zakona o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe, ovaj
Sud nije našao spornim da je Hrvatska kontrola zračne
plovidbe javna služba u smislu članka 60. stavka 2.
Ustava Republike Hrvatske, u kojem je propisano da se u javnim
službama pravo na štrajk može ograničiti
zakonom.

Međutim, Zakon o osnutku Hrvatske kontrole zračne plovidbe
takva ograničenja definira kao zaštitu posebnih interesa
Republike Hrvatske, drugih pravnih osoba ili građana na određenom
području, a ovlaštenje za određivanje obima zračnog
prometa potrebnog za ostvarivanje te zaštite i osiguranje
najnužnijeg funkcioniranja odvijanja zračnog prometa
daje ministru ovlaštenom za poslove zračnog prometa.

Iz navedenog bi trebalo slijediti da je ministar ograničen
u svojoj odluci, ali to samo na način da utvrdi poslove
koji su najnužniji za odvijanje zračnog prometa radi
zaštite posebnih interesa države, drugih pravnih osoba
ili građana na određenom području.

No, istovremeno se u navedenom Zakonu ne određuje ni okvirno
ni primjerice koji bi to posebni interesi države, drugih
pravnih osoba ili građana određenog područja mogli
biti.

Također, pri donošenju odluke ministar se ni s kim ne
mora savjetovati, dakle u donošenju svoje odluke potpuno
je autonoman te sam određuje posebne interese države
i obim poslova i prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Osim toga, protiv odluke ministra nije izrijekom propisan nikakav
pravni lijek, niti se može zaključiti da bi protiv
te odluke i zbog prirode stvari (kratkoće vremena) mogao
učinkovito biti upotrijebljen neki pravni lijek o kojem
bi bilo moguće odlučiti prije početka najavljenog
štrajka.

Konačno, u postupak donošenja odluke nisu uključeni
ni poslodavac, ni sindikati dakle, u potpunosti je otklonjena
mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu o potrebnom obimu
najnužnijeg funkcioniranja odvijanja zračnog prometa
radi zaštite posebnih interesa države i drugih u smislu
članka 210. stavak 5. Zakona o radu (»Narodne novine«,
broj 38/95).

Na takav način propisano ovlaštenje ministra prema
ocjeni suda, nije u skladu s odredbom članka 60. stavka
2. Ustava, u kojem je određeno da se štrajk u javnim
službama može ograničiti zakonom.

Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava
na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi
smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno
onemogućiti pravo.

Pravo na štrajk je ustavno pravo i ono se može zakonom
ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu
ograničiti i druga ustavna prava, zbog čega i granicu
tog ograničavanja treba potražiti u Ustavu, i to upravo
u njegovom članku 16. koji propisuje da se slobode i prava
mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Stoga ovlaštenje ministra iz članka 26. Zakona nije
u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Navedeno ovlaštenje ministra iz članka 26. Zakona
nije u suglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava kojom
odredbom se jamči jednakost svih pred zakonom jer se samo
zakonom može ograničiti pravo na štrajk u javnim
službama, ali uvjeti za ograničenje prava na štrajk
trebali bi biti točno propisani zakonom i ta ograničenja
bi mogla biti samo sukladna naprijed citiranoj odredbi članka
16. Ustava, a ne takva da bi mogla dovesti do nejednakog položaja
pred zakonom zaposlenike i sindikate u Hrvatskoj kontroli zračne
plovidbe u odnosu na druge zaposlenike i sindikate u drugim javnim
službama.

Osim toga osporene odredbe članka 26. Zakona o osnutku
Hrvatske kontrole nisu u skladu s odredbama članka 8. Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koje glase:

»1. Države ugovornice ovog Pakta obvezuju se osigurati:…

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu
sa zakonom odnosne zemlje.

2. Ovaj članak ne sprječava da se nametnu zakonska
ograničenja vršenja tih prava od strane članova
oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države
ugovornice Konvencije Međunarodne organizacije rada od 1948.
godine o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava
na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile
na štetu jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone
na način koji bi bio na štetu jamstva iz te Konvencije
ili da primijene zakone na način koji bi bio na štetu
tih jamstava.«

Spomenute odredbe međunarodnog prava dio su unutarnjeg pravnog
poretka Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad
zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog
sadržaja, u bitnome proizlazi da se sindikalna prava, pa
i pravo na štrajk, mogu ograničiti samo zakonom radi
interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi
sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite
zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne
mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne
organizacije rada iz 1948. (Konvencija br. 87.), o slobodi sindikalnog
udruživanja i zaštiti prava na udruživanja te Konvencije
Međunarodne organizacije rada iz 1949. (Konvencija br. 98.)
o primjeni principa prava organiziranja i kolektivnih pregovora,
a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu
sa zakonima uz mogućnost zakonskog ograničenja za
oružane snage, redarstvo i državnu upravu.

Nesuglasnost odredaba članka 26. Zakona o osnutku Hrvatske
kontrole zračne plovidbe s navedenim odredbama međunarodnog
prava, predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka
3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Zbog svega navedenog osporena odredba članka 26. citiranog
Zakona nije u skladu s odredbama članaka 3., 14., 16 i
60. Ustava Republike Hrvatske.

Stoga je temeljem odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99) odlučeno kao u izreci.

Broj: U-I-638/1998
Zagreb, 3. veljače 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 20/2000-285