## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1187/2006 od 24. ožujka 2009.

### NN 50/2009 (22.4.2009.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1187/2006 od 24. ožujka 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1191

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Aldo Radolović, predsjednik Vijeća, te suci Marko Babić, Mario Kos, Davor Krapac, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula G. M. iz S., koju zastupa S. N., odvjetnica u S., na sjednici održanoj 24. ožujka 2009. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5716/2001-5 od 26. siječnja 2006.,

– rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske klasa: UP/I-112-02/00-01/453, ur. broj: 513-02-1820/3-01-5 od 2. ožujka 2001. godine i

– rješenje ministra financija Republike Hrvatske klasa: UP/I-112-02/00-01/117, ur. broj: 513-02-5193/002-00-1 od 13. studenoga 2000. godine.

III. Predmet se vraća Ministarstvu financija Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5716/2001-5 od 26. siječnja 2006., kojom je odbijena tužba podnositeljice izjavljena protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske klasa: UP/I-112-02/00-01/453, ur. broj: 513-02-1820/3-01-5 od 2. ožujka 2001. godine.

Tim rješenjem odbijen je prigovor podnositeljice izjavljen protiv rješenja ministra financija Republike Hrvatske klasa: UP/I-112-02/00-01/117, ur. broj: 513-02-5193/002-00-1 od 13. studenoga 2000. godine, kojim je podnositeljica s danom 19. studenoga 2000. godine razriješena s položaja načelnika Odjela za carinsko-prekršajni postupak u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Carinarnica Split.

2. Podnositeljica u ustavnoj tužbi opširno ponavlja činjenične navode isticane u postupcima koji su prethodili postupku kod ovog Suda. U bitnome smatra da u postupku vođenom kod Ministarstva financija nije utvrđeno postojanje njezine odgovornosti, kao načelnice Odjela za propuste koji joj se stavljaju na teret.

Ističe da je postupak proveden bez njezinog saslušanja, i nije joj kao stranci omogućeno da sudjeluje u postupku, čime smatra da je postupljeno suprotno člancima 143. i 209. Zakona o općem upravnom postupku. Osporenom presudom i nižestupanjskim rješenjima povrijeđenima nalazi ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 19. stavkom 2. i 26. Ustava Republike Hrvatske.

Ustavna tužba je osnovana.

3. U postupku pokrenutom ustavnom tužbom na temelju odredbe članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. –
pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela povrijeđeno podnositelju ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

4. Za potrebe ustavnosudskog postupka zatražen je spis predmeta Ministarstva financija Republike Hrvatske klasa: UP/I-112-02/00-01/117, ur. broj: 513-02-5193/002-00-1, iz kojeg je razvidno da je podnositeljica rješenjem ministra financija od 13. studenoga 2000. godine, donesenog na temelju članaka 9. stavka 1. i 133. Zakona o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti (»Narodne novine« broj 74/94., 86/94., 7/95. 23/95. i 86/98.), razriješena s položaja načelnice Odjela za carinsko-prekršajni postupak u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Carinarnica Split. Navedeno prvostupanjsko rješenje u obrazloženju ne sadrži razloge i utvrđenja zbog kojih je ministar financija podnositeljicu razriješio s položaja načelnice.

Odlučujući u žalbenom postupku Ministarstvo financija Republike Hrvatske odbilo je žalbu podnositeljice kao neosnovanu i u obrazloženju drugostupanjskog rješenja između ostalog navelo: »G. M. pokazala je nedovoljnu ažurnost u kontroli rada i u radu Odjela za carinsko-prekršajni postupka, osobito poslova prodaje robe, zbog čega predmeti nisu rješavani u roku, postupak po predmetima je neopravdano dugo trajao, a što je negativno utjecalo na ukupnu efikasnost i ažurnost Carinarnice Split«.

Podnositeljici je, kao razlog razrješenja s položaja načelnice, sažeto navedeno postupanje protivno članku 29. Zakona o državnim službenicima i namještenicima i plaćama nositelja pravosudnih dužnosti.

U odnosu na, već u prigovoru, istaknut navod da podnositeljici nije omogućeno sudjelovanje u postupku kao stranke (saslušanje), u drugostupanjskom rješenju Ministarstva financija navedeno je sljedeće: »Zbog načela efikasnosti utvrđenog člankom 6. Zakona o općem upravnom postupku i načela ekonomičnosti utvrđenog člankom 13. citiranog Zakona, pribavljeno je sve što treba za pravilno utvrđenje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja«.

Protiv navedenog drugostupanjskog rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, podnositeljica je podnijela tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske.

Spisu predmeta prileži odgovor na tužbu klasa: 112-02/00-01/117, urbroj: 513-02-5199/01-01-12 od 25. lipnja 2001., kojim se pročelnik Ministarstva financija Republike Hrvatske, Carinska uprava Carinarnica Split očitovao o navodima tužbe podnositeljice izjavljene u upravnom sporu, gdje je između ostalog navedeno: »Imenovana službenice nije podvrgnuta nikakvom disciplinskom ili kaznenom progonu, pa slijedom toga nije niti kažnjena za određene povrede zakona službe, kako to ista pledira u tužbi. Nitko u postupku razrješenja s položaja načelnika nije rekao da je imenovana učinila nešto posebice loše pa stoga nema potrebe niti dokazivati određene inkriminacije. Ovdje se jednostavno radi o izboru tko će u datom trenutku biti optimalno rješenje za rad na rukovodnom položaju, a tko eventualno neće. Imenovana službenica je nakon razrješenja s položaja načelnika zadržala svoje zvanje »viši savjetnik« i postavljena je na odgovarajuće službeničko mjesto u rangu tog zvanja. Nije joj se, dakle, ništa loše dogodilo niti je dovedena u pitanje njezina egzistencija, stručnost, iskustvo i dignitet. Na novom službeničkom mjestu u rangu višeg savjetnika, zadužena je za rješavanje najsloženijih predmeta iz djelokruga rada Carinske ispostave Sjeverna luka u Splitu.«.

Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositeljice kao neosnovanu, utvrdivši pri tome da je Ministarstvo financija Republike Hrvatske zakonito postupalo i da osporenim rješenjima nije povrijeđen zakon. U cijelosti je Upravni sud prihvatio činjenična utvrđenja i pravno stajalište nadležnog Ministarstva.

5. Članak 29. Zakona o državnim službenicima i namještenicima i plaćama nositelja pravosudnih dužnosti glasi:

Državni službenik mora povjerene poslove obavljati savjesno, pridržavajući se zakona, drugih propisa i pravila struke.

Državni službenik mora u radu koristiti nova saznanja i raditi na usvajanju i primjeni najnovijih stručnih dostignuća u okviru svoga zanimanja, te se u tu svrhu trajno stručno usavršavati.

Državni službenik mora se pridržavati propisa o službenoj dužnosti i pravila službe.

Članak 133. istog Zakona glasi:

Državni službenik imenovan na položaj u tijelu državne vlasti koji bude razriješen dužnosti postavlja se u tijelu državne vlasti prema zvanju, radnom stažu i godinama službe. Ukoliko ne prihvati postavljenje, prestaje mu državna služba prema odredbama ovoga Zakona danom konačnosti rješenja o postavljenju.

Zakonom o državnim službenicima i namještenicima i plaćama nositelja pravosudnih dužnosti nije propisan postupak koji bi trebao prethoditi donošenju rješenja. Stoga je, u konkretnom slučaju, trebalo postupati sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91 i 103/96 – Odluka Ustavnog suda broj: U-I-248/1994 od 13. studenoga 1996., nastavno: ZUP) i temeljnim načelima tog Zakona.

Prema odredbi članka 7. ZUP-a, načelo materijalne istine utvrđeno je kao jedno od temeljnih načela upravnog postupka. Radi ostvarivanja tog načela, tijela koja vode upravni postupak obavezna su u postupku utvrditi pravo stanje stvari i u tom cilju utvrditi sve činjenice koje su od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja.

Odredbom članka 8. stavka 1. ZUP-a propisano je da se prije donošenja rješenja stranci mora pružiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje rješenja, čime je, u upravnom postupku utvrđeno načelo saslušanja stranaka. Stavak 2. istog članka određuje da se rješenje, bez prethodnog izjašnjenja stranke, može donijeti samo iznimno i to u slučajevima kada je to zakonom određeno.

Također, odredbom članka 143. u svezi s člankom 8. ZUP propisano je da stranka ima pravo sudjelovati u ispitnom postupku braneći svoja prava i pri tome davati potrebne podatke i poduzimati druge dopuštene postupovne radnje kojima štiti svoje pravne interese.

Kada je, međutim, prema odredbi članka 209. stavka 3. ZUP-a nadležni organ zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu ovlašten riješiti stvar po slobodnoj ocjeni, dužan je u obrazloženju, pored podataka iz stavka 2. tog članka, navesti konkretan propis i izložiti razloge kojima se pri donošenju rješenja rukovodio.

Kako bi se moglo utvrditi je li nadležno tijelo prilikom rješavanja, prema pravilima o slobodnoj ocjeni, ostalo u granicama ovlaštenja danog temeljem zakona i je li to ovlaštenje koristilo u skladu s ciljem zbog kojeg je takvo ovlaštenje dano, tijelo je dužno u obrazloženju rješenja izložiti činjenično stanje, navesti propis koji daje ovlaštenje za rješavanje prema slobodnoj ocjeni i razloge kojima se rukovodilo pri donošenju rješenja.

6. Ustavni sud, osporenu presudu Upravnog suda Republike Hrvatske i nižestupanjska rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske razmotrio je sa stajališta članaka 18. stavka 1. i 19. stavka 2. Ustava koji glase:

Članak 18. stavak 1. Ustava:

Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Članak 19. stavak 2. Ustava:

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

Iz odredbe članka 18. Ustava proizlazi da se pravo na žalbu može učinkovito ostvarivati samo ako tijelo koje je donijelo rješenje navede razloge za to rješenje, koji se onda mogu pobijati u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa. Jer, samo stranka kojoj su razlozi rješenja poznati može ga uspješno pobijati, ali isto tako i doći do uvjerenja o bezizglednosti žalbe protiv takvog rješenja, čime se pridonosi načelima efikasnosti i ekonomičnosti postupka.

U svezi članka 19. stavak 2. Ustava, sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, unutar pravnog poretka Republike Hrvatske, provodi se kroz institut upravnog spora kod Upravnog suda Republike Hrvatske. Cilj upravnog spora je osiguranje sudske zaštite prava građana i pravnih osoba te osiguranje zakonitosti. Odredba članka 19. stavka 2. Ustava ne jamči građanima samo sudsku zaštitu protiv nezakonitog upravnog akta, već i sudsku zaštitu od nezakonitog postupanja nadležnih tijela koja vode upravne postupke.

6.1. U konkretnom slučaju, razvidno je da je ministar financija osporeno rješenje klasa: UP/I-112-02/00-01/117, ur. broj: 513-02-5193/002-00-1 od 13. studenoga 2000. godine, kojim je podnositeljica razriješena s položaja načelnice Odjela za carinsko-prekršajni postupak u Ministarstvu financija, Carinskoj upravi, Carinarnica Split, donio pozivom na članke 9. stavak 1. i 133. Zakona o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti te da u obrazloženju rješenja nisu navedeni razlozi na kojima se rješenje temelji.

Osporavano rješenje ministra financija (doneseno u prvom stupnju) nije obrazloženo na način koji bi osiguravao ostvarenje ustavnog jamstva prava na žalbu. Jamstvo prava na žalbu ne podrazumijeva samo mogućnost pukog izjavljivanja žalbe u njezinom formalnopravnom smislu, već mogućnost iznošenja argumentiranih žalbenih razloga koji će povećati izglede žalitelja da sa svojom žalbom uspije u žalbenom postupku. Žaliteljici kojoj nisu poznati razlozi na kojima se temelji akt kojim je nezadovoljan oduzima se u velikoj mjeri mogućnost izjavljivanja učinkovite žalbe te se na taj način vrijeđa njezino ustavno pravo zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Ustava.

U postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja podnositeljici dakle nije bilo omogućeno da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su bile važne za donošenje rješenja. To je bila zakonska obveza nadležnog tijela, budući da Zakon o državnim službenicima i namještenicima i plaćama nositelja pravosudnih dužnosti izrijekom ne isključuje obvezu prethodnog izjašnjenja stranke. Sve te činjenice trebale su biti navedene i u obrazloženju rješenja kako bi bilo razvidno da je podnositeljica upoznata s razlozima premještaja i da je imala mogućnost o njima se izjasniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje, da je već u postupku donošenja rješenja ministara financija klasa: UP/I-112-02/00-01/117, ur. broj: 513-02-5193/002-00-1 od 13. studenoga 2000. godine postupljeno suprotno načelima ZUP-a navedenima u točki 5. obrazloženja ove odluke.

6.2. Rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske doneseno u drugostupanjskom postupku povodom prigovora podnositeljice, u određenoj mjeri ispravilo je nedostatke obrazloženja prvostupanjskog rješenja, navodeći određene razloge koji su motivirali ministra financija da donese rješenje o razrješenju podnositeljice s dotadašnjeg položaja. U obrazloženju tog drugostupanjskog rješenje Ministarstva financija Republike Hrvatske kao razlog za razrješenje podnositeljice navodi se njezin neprimjeren odnos prema potrebama službi i nedovoljna ažurnost u kontroli rada Odjela za carinsko-prekršajni postupak.

6.3. Odlučujući u upravnom sporu o tužbi podnositeljice protiv drugostupanjskog rješenja Ministarstva financija Upravni sud Republike Hrvatske, u obrazloženju osporene presude između ostalog navodi: »Spisi predmeta pružaju osnove za zaključak da su postojale određene zamjerke na rad Odjela i same tužiteljice, što je potvrđeno i nalazom kontrole, pa Sud drži da su ostvareni zakonom predviđeni razlozi za razrješenje državnog službenika s položaja«. Prema ocjeni tog suda, podnositeljica »navodima u tužbi nije dovela u sumnju zakonitost osporenog rješenja«.

Ustavni sud ocjenjuje da su učinjeni propusti u postupku donošenja osporavanih rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, a osobito propusti Upravnog suda Republike Hrvatske u postupku odlučivanja o tužbi podnositeljice, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositeljice na učinkovito pravno sredstvo (pravni lijek) zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Ustava, kao i ustavnog prava na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti, zajamčenog člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Navedeni propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u postupku u kojemu se rješavalo o pravima i obvezama vezanim uz državnu službu podnositeljice i položaj načelnice koji je ista obnašala.

Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 4. do 6.3. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da su podnositeljici u konkretnom slučaju povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 18. stavkom 1. i 19. stavkom 2. Ustava.

Utvrdivši povrede ovih ustavnih prava Ustavni sud nije razmatrao postojanje ostalih, u tužbi podnositeljice, navedenih povreda ustavnih prava.

7. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama I, II i III.

8. Odluka iz točke IV izreke temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1187/2006

Zagreb, 24. ožujka 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
dr. sc. Aldo Radolović, v. r.

Odluka, NN 50/2009-1191