### NN 49/2019 (15.5.2019.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

957

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenuli Sanja Kraljević i Davor Jelić, oboje iz Zagreba, koje zastupa Luka Vukšić, odvjetnik u Zagrebu, na sjednici održanoj 9. travnja 2019. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se točka 3. presude Upravnog suda u Splitu broj: UsIgr-17/15-49 od 2. ožujka 2018.

III. Predmet se u ukinutom dijelu vraća na ponovni postupak Upravnom sudu u Splitu.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnijeli su Sanja Kraljević i Davor Jelić, oboje iz Zagreba (u daljnjem tekstu: podnositelji), koje zastupa Luka Vukšić, odvjetnik u Zagrebu.

Podnositelji u ustavnoj tužbi tvrde da su točkom 3. presude Upravnog suda u Splitu broj: UsIgr-17/15-49 od 2. ožujka 2018. povrijeđena njihova ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

2. Točkom 1. izreke presude poništeno je rješenje Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske od 27. studenoga 2014., a točkom 2. izreke poništeno je rješenje Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, Ispostave Hvar od 10. srpnja 2014., u predmetu izdavanja rješenja o uvjetima građenja i rekonstrukcije – nadogradnje stambene građevine u k.o. Hvar, u povijesnoj jezgri Hvara.

Točkom 3. riješeno je da svaka stranka snosi svoje troškove spora.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. Rješenjem Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske klasa: UPII-361-03/14-03/279, urbroj: 531-05-2-2-14-2 od 27. studenoga 2014. odbijena je žalba podnositelja protiv rješenja Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, Ispostave Hvar klasa: Up/I-361-03/10-22/0017, urbroj: 2181/1-12-01/03-14-0031 od 10. srpnja 2014., u predmetu izdavanja rješenja o uvjetima građenja i rekonstrukcije – nadogradnje stambene građevine u k.o. Hvar, u povijesnoj jezgri Hvara, po zahtjevu Dese Šeparović i Katije Šeparović, obje iz Hvara.

Podnositelji, kao suvlasnici susjedne zgrade kojoj je odobrena rekonstrukcija, u upravnom postupku i sporu prigovarali su radovima predviđenim na »sularu« i visini građevine, naravi i etažnosti postojeće zgrade koja je predmet rekonstrukcije, predviđenom uklanjanju dijelova te zgrade i posljedici uklanjanja na statiku zgrade, zadiranju predmetne rekonstrukcije na susjednu česticu u njihovom vlasništvu i neusklađenost s propisima zaštite od požara.

Upravni sud u Splitu je većinu prigovora otklonio osporenom presudom, dok je navedene upravne akte poništio zbog prigovora podnositelja u odnosu na predviđene radove na »sularu« i u odnosu na visinu građevine.

4. U odnosu na troškove postupka, Upravni sud u Splitu riješio je da svaka stranka snosi svoje troškove (točka 3. izreke presude), pozvavši se pri tome na shvaćanje sjednice sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske od 12. veljače 2018., koje glasi:

»Kada je presudom upravnog suda ili Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, svaka stranka snosi svoje troškove.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

5. Podnositelji smatraju da je osporenom točkom 3. presude Upravnog suda u Splitu povrijeđeno načelo vladavine prava te pravo na pristup sudu jer je odbijen njihov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove građevinskog vještačenja provedenog tijekom upravnog spora. Navode da je upravni spor zaseban spor koji se vodi pred nadležnim upravnim sudom, te je za dosuđivanje troškova relevantan jedino uspjeh ili neuspjeh stranaka upravo u tom konkretnom sudskom sporu. Ističu da kad neka od stranaka uspije u konkretnom upravnom sporu sud joj je dužan dosuditi sve opravdane troškove koji su nastali tijekom tog spora.

Stoga smatraju da je neosnovano stajalište prema kojem bi svaka stranka, u slučaju kada je presudom poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, trebala sama snositi svoje troškove jer je stranka (tužitelj) u tom sporu uspjela već samim donošenjem odluke kojom se tužbeni zahtjev usvaja i pobijano rješenje poništava. Osim toga, podnositelji postavljaju pitanje na koji bi način u tom ponovljenom upravnom postupku uopće mogli ostvariti troškove koji im pripadaju, jer troškove upravnog spora može dosuditi samo sud, a ne javnopravno tijelo koje vodi upravni postupak. Dakle, ako se predmet okonča u upravnom postupku, a ne pred upravnim sudom, što je po prirodi stvari čest slučaj, opravdani troškovi nastali tijekom spora više se ne mogu ostvariti jer takav pravni put ne postoji.

Slijedom navedenog, smatraju da je stajalište sjednice sudaca Visokog upravnog suda »u cijelosti pogrešno, u praksi neprimjenjivo, te protivno i odluci Ustavnog suda i članku 79, Zakona o upravnim sporovima«, pa su Ustavnom sudu predložili usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporenog dijela presude.

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

6. Podnositelji tvrde da im je osporenim dijelom presude Upravnog suda u Splitu povrijeđeno pravo na pristup sudu što je u suprotnosti s načelom vladavine prava jer je taj sud o troškovima upravnog spora, u kojemu su uspjeli (jer je poništen upravni akt koji su osporavali tužbom), postupio prema stajalištu sjednice sudaca Visokog upravnog suda prema kojemu, kada je presudom upravnog suda poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, svaka stranka snosi svoje troškove. Smatraju da su već samim donošenjem presude kojom se poništava akt javnopravnog tijela uspjeli u sporu i da je time upravni spor okončan. Smatraju da u ponovljenom postupku javnopravno tijelo nema ovlasti dodjele troškova nužnim za vođenje upravnog spora u kojemu su uspjeli.

Također smatraju da je zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda suprotan odluci Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016. (»Narodne novine« broj 94/16.; u daljnjem tekstu: odluka broj: U-I-2753/2012). Tom odlukom Ustavni sud ukinuo je članak 79. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12.), kojim je bilo propisano da u upravnim sporovima svaka stranka podmiruje svoje troškove.

6.1. Prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima postupka Ustavni sud razmotrio je s aspekta eventualne povrede prava na pristup sudu, jednog od aspekata prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

7. Ustavni sud podsjeća da kada su u pitanju odluke redovnih sudova o troškovima postupka, u pravilu, ne prihvaća svoju nadležnost da o njima odlučuje jer odluka o troškovima postupka, prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda, ne predstavlja pojedinačni akt u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) u povodu kojih bi Ustavni sud bio nadležan pružiti ustavnosudsku zaštitu (v. primjerice rješenje broj: U-III-7417/2014 od 8. prosinca 2014.; www.usud.hr).

7.1. Međutim, Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-4029/2013 od 19. prosinca 2017. (»Narodne novine« broj 10/18.) primjenom stajališta Europskog suda za ljudska prava iz predmeta Klauz protiv Hrvatske(br. 28963/10, presuda od 18. srpnja 2013.) i Cindrić i Bešlić protiv Hrvatske(br. 72152/13, presuda od 6. rujna 2016.), kao i na stajališta Ustavnog suda zauzetog u rješenju broj: U-I-3004/2014 od 6. lipnja 2017. (www.usud.hr), uzimajući u obzir sve okolnosti tog slučaja, ocijenio ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima postupka te ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu i prava vlasništva.

7.2. Zbog navedenog, a uzimajući u obzir sve osobite okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocijenio je ustavnopravno relevantnima prigovore podnositelja u pogledu odluke o troškovima upravnog spora te je ocijenio da oni mogu biti raspravljeni pred Ustavnim sudom kao prigovori ograničenja prava na pristup sudu.

V. MJERODAVNO PRAVO

Naknada troškova stranaka u upravnom sporu

8. Naknada troškova stranaka u upravnom sporu prvotno je bila uređena člankom 79. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10.), koji je glasio:

»Članak 79.

(1) Troškove spora čine izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

(2) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.

(3) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

(4) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.

(5) Pri odlučivanju koji će se troškovi stranci nadoknaditi sud će uzeti u obzir samo troškove koji su bili potrebni radi vođenja spora.«

8.1. Ta je odredba izmijenjena člankom 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 143/12.), te je od tada članak 79. glasio:

»Članak 79.

U upravnim sporovima svaka stranka podmiruje svoje troškove.«

8.2. Izmijenjeni članak 79. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12.) ukinut je odlukom Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012 (u daljnjem tekstu: ukinuti članak 79. ZUS-a). Ustavni sud odredio je prestanak važenja ukinutog članka 79. ZUS-a s 31. ožujkom 2017.

8.3. Nakon toga, članak 79. Zakona o upravnim sporovima izmijenjen je člankom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 29/17. – stupio na snagu 1. travnja 2017.), koji glasi:

»Članak 2.

Članak 79. mijenja se i glasi:

(1) Troškove spora čine opravdani izdaci učinjeni u tijeku ili u povodu spora. Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu.

(2) Vrijednost predmeta spora smatra se neprocjenjivom.

(3) Svaka stranka prethodno sama podmiruje troškove koje je prouzročila svojim radnjama, osim ako zakonom nije drukčije propisano. Troškovi proizašli iz poduzimanja radnji po službenoj dužnosti suda predujmljuju se iz sredstava suda.

(4) Stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Ako stranka djelomično uspije u sporu, sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

(5) Stranka koja je povukla tužbu, žalbu ili drugi prijedlog koji je prouzročio troškove drugim strankama snosi troškove i tim strankama.

(6) O troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude.

(7) Protiv rješenja iz stavka 6. ovoga članka žalba je dopuštena.«

Kad se u ovoj odluci Ustavni sud poziva na Zakon o upravnom sporu koji je danas na snazi, Ustavni sud koristi se kraticom ZUS/10-17.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. U ovom ustavnosudskom postupku bilo je potrebno odgovoriti na pitanje je li podnositeljima povrijeđeno pravo na pristup sudu zbog toga što im je uskraćeno pravo na naknadu troškova upravnog spora primjenom zaključka Visokog upravnog suda.

10. Ustavni sud bavio se već pitanjem uskraćuje li se zakonodavnim rješenjem o naknadi troškova u upravnom sporu pravo na pristup sudu u predmetu broj: U-I-2753/2012. U tom je predmetu donio odluku te naveo sljedeće:

»7.4. (…) S ustavnopravnog je aspekta jedina obveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta tog postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva upravnosudskog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u upravnosudskim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.

8. U odnosu na pitanje troškova upravnog spora koje iziskuje primjena ZUS-a, Ustavni sud podsjeća da način zakonskog uređenja naknade troškova postupka predstavlja jednu od komponenti prava na pristup pravosuđu, koje je imanentno pravu na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava, odnosno iz članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ('Narodne novine – Međunarodni ugovori' broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija) (...)

Upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država. U takvom postupku mora mu se omogućiti korištenje svim dokaznim sredstvima, koja, sama po sebi, iziskuju posebne troškove. (...)

10. Promatrajući način organizacije upravnog spora u dva stupnja, nameće se ocjena da takav postupak ne može biti pravičan ukoliko se ne osigura da stranka koja spor izgubi protivnoj stranci plati troškove postupka, koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela.

U obrazloženju uz Konačni prijedlog ZID-a ZUS-a/12, Vlada Republike Hrvatske je kao razlog izmjene članka 79. ZUS-a navela da se time u velikoj mjeri sudovi čine dostupnima građanima, pa se time smanjuju troškovi. U svom očitovanju na navode prijedloga, Vlada Republike Hrvatske je navela da u najvećem broju slučajeva stranke ne uspijevaju u upravnim sporovima pred upravnim sudovima (točke 5. i 6. obrazloženja odluke i rješenja).

Ustavni sud, polazeći do navedenoga, ocjenjuje da se ne može utvrditi koji bi to bio legitimni cilj koji bi opravdao takvu zakonsku izmjenu, odnosno nisu dani objektivni i ustavnopravno opravdani razlozi za takvu izmjenu zakonskog uređenja.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da izmjena prvotnog članka 79. ZUS-a nije imala legitiman cilj, te je bila usmjerena na zaštitu financijskih interesa države (budući da upravo ona mora naknaditi trošak postupka u situaciji kada izgubi spor).

11. Zbog navedenog, ocjena je Ustavnog suda da se zakonodavac nije razborito kretao unutar slobodne procjene gospodarskih i drugih prilika u državi u smislu članka 2. stavka 4. Ustava kada je člankom 17. ZID-a ZUS-a/12 izmijenio odredbe o troškovima postupka na način da ih svaka stranka snosi sama. Naime upravni spor predstavlja kontrolni mehanizam postupanja države i javnopravnih tijela, koja u velikom broju slučajeva, mogu bitno ograničiti ili ukinuti ustavna prava građana (npr. postupci izvlaštenja, gospodarske i građevinske inspekcije, porezni nadzor i sl.).«

Navedena stajališta, iako izražena u predmetu apstraktne kontrole, primjenjiva su na konkretan slučaj.

10.1. Ustavni sud nadalje primjećuje da je nakon te odluke Ustavnog suda zakonodavac izmijenio članak 79. ZUS-a (v. točku 8.3. obrazloženja ove odluke) te su važećim člankom 79. ZUS-a/10-17 propisana osnovna načela za naknadu troškova upravnog spora po kojima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Međutim, ako stranka djelomično uspije u sporu sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu.

Dakle, temeljno načelo priznavanja prava na naknadu troškova spora je načelo uspjeha u sporu (načelo causae).To podrazumijeva da stranka ima pravo, ovisno o uspjehu u upravnom sporu, na naknadu opravdanih troškova. Drugim riječima, to znači da po okončanju upravnog spora stranka ne može biti »na gubitku« u pogledu troškova koji su joj nastali u upravnom sporu koji je pokrenula radi zaštite njezinih prava i pravnih interesa povrijeđenih nezakonitom odlukom javnopravnog tijela i u kojem je uspjela.

11. U konkretnom slučaju, Upravni sud u Splitu po tužbi podnositelja poništio je drugostupanjski i prvostupanjski upravni akt i predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Dakle, sa svoje je pozicije podnositelj uspio u upravnom sporu jer su osporeni akti poništeni. Međutim, odlučujući o troškovima upravnog spora, Upravni sud u Splitu nije primijenio članak 79. ZUS-a/10-17, već zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018. prema kojem svaka stranka snosi svoje troškove ako se u upravnom sporu poništi upravni akt i predmet vrati na ponovni postupak javnopravnom tijelu.

Posljedica primjene tog zaključka, u konkretnom slučaju, kao i u drugim slučajevima kada nadležni upravni sud poništi upravni akt i predmet vrati na ponovni postupak, jest ta da stranka, iako je uspjela u sporu ostaje uskraćena za naknadu opravdanog troška koji joj je nastao tijekom tog spora. Stranka se naime nalazi u situaciji da je upravni spor što se tiče merituma pravomoćno okončan, ona je uspjela jer je nadležni upravni sud poništio odluku javnopravnog tijela i predmet vratio tom tijelu na ponovni postupak. Unatoč tome, prema stajalištu Visokog upravnog suda stranka nema pravo na naknadu troškova kojima se izložila da bi ostvarila sudsku zaštitu svojih prava i pravnih interesa.

Prema tome, proizlazi da primjena zaključka Visokog upravnog suda u konkretnom slučaju, kao i u drugim sličnim slučajevima, za stranke znači da im je uskraćeno pravo na pristup sudu.

11.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da navedeni zaključak sjednice sudaca Visokog upravnog suda od 12. veljače 2018., koji je primijenjen u konkretnom slučaju, proizvodi učinke usporedive s onima koje je proizvodio ukinuti članak 79. ZUS-a. Takav učinak u suprotnosti je sa stajalištem Ustavnog suda izraženim u odluci broj: U-I-2753/2012, prema kojem postupak ne može biti pravičan ako se ne osigura da stranka koja spor izgubi plati protivnoj stranci troškove postupka koji su, u biti, izazvani nezakonitim aktom ili postupanjem države ili javnopravnih tijela.

11.2. Ustavni sud utvrđuje i da je zaključak Visokog upravnog suda u izravnoj suprotnosti i s člankom 79. ZUS-a/10-17 koji jasno propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Međutim, ako stranka djelomično uspije u sporu sud može, s obzirom na postignuti uspjeh, odrediti da svaka stranka snosi svoje troškove ili da se troškovi raspodijele razmjerno uspjehu u sporu (v. točku 8.3. obrazloženja ove odluke).

Stoga zaključak Visokog upravnog suda, uz nepoštovanje odluke Ustavnog suda broj: U-I-2753/2012, na ustavnopravno neprihvatljiv način interpretira jasnu odredbu zakona na štetu prava pojedinaca. Nedopustivo je u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava zaključkom suda, kako je to učinjeno u konkretnom slučaju, zanemariti načelna stajališta i razloge zbog kojih je Ustavni sud ukinuo raniju zakonsku odredbu i zbog kojih je zakonodavac, postupajući po odluci Ustavnog suda, izmijenio članak 79. ZUS-a i time ponovo onemogućiti strankama ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na pristup sudu kao jednog od aspekata prava na pravično suđenje iz članka 29. Ustava.

12. Ustavni sud ocjenjuje da je točkom 3. osporene presude Upravnog suda u Splitu, koja se temelji na zaključku sudaca Visokog upravnog suda, podnositeljima povrijeđeno pravo na pristup sudu, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

13. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama I. do III. izreke.

Točka IV. izreke odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2086/2018

Zagreb, 9. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.