## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6110/2013 od 12. kolovoza 2014.

### NN 104/2014 (28.8.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6110/2013 od 12. kolovoza 2014.

104 28.08.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-6110/2013 od 12. kolovoza 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2020

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 12. kolovoza 2014. donio je

ODLUKU

I. Ukida se članak 22. Statutarne odluke o izmjenama i dopunama Statuta Grada Vukovara, klasa: 012-03/09-01/01, urbroj: 2196/01-01-13-31 od 4. studenoga 2013. (»Službeni vjesnik Grada Vukovara« broj 7/13.), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Vukovara.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Statutarnu odluku o izmjenama i dopunama Statuta Grada Vukovara, klasa: 012-03/09-01/01, urbroj: 2196/01-01-13-31 od 4. studenoga 2013. (u daljnjem tekstu: Statutarna odluka iz 2013.) donijelo je Gradsko vijeće Grada Vukovara na svojoj 2. sjednici održanoj 4. studenoga 2013. Statutarna odluka objavljena je u »Službenom vjesniku Grada Vukovara« broj 7 od 7. studenoga 2013.

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

2. Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: podnositeljica zahtjeva) podnijela je, na temelju članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 22. Statutarne odluke iz 2013.

II. OSPORENA ODREDBA

3. Članak 22. Statutarne odluke iz 2013. glasi:

»Članak 22.

Članak 61. stavak 3. Statuta Grada Vukovara mijenja se i glasi:

'Temeljem odredbe članka 2. stavak 2. i stavka 4. ovog Statuta područje Grada Vukovara se u cijelosti izuzima od primjene odredaba Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj te od članka 12. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, do ispunjenja uvjeta iz članka 8. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.'«

III. NAVODI PODNOSITELJICE ZAHTJEVA

4. Podnositeljica zahtjeva navela je da je odluku Ministarstva uprave, klasa: 023-01/13-01/624, urbroja: 515-02-02/1-13-2 od 21. studenoga 2013., kojom se obustavlja od primjene članak 22. Statutarne odluke iz 2013., ocijenila osnovanom.

U zahtjevu je obrazloženo da je u Ministarstvu uprave 13. studenoga 2013. zaprimljena obavijest Vijeća srpske nacionalne manjine u Gradu Vukovaru od 11. studenoga 2013. To je vijeće u skladu s člankom 32. stavkom 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02., 47/10. – odluka USRH, 80/10. i 93/11. – odluka USRH; u daljnjem tekstu: UZoPNM) obavijestilo Ministarstvo uprave da je Gradsko vijeće Grada Vukovara na sjednici održanoj 4. studenoga 2013. donijelo spornu Statutarnu odluku. U obavijesti je navedeno da Statutarna odluka iz 2013. nije u skladu s člankom 12. Ustava, člankom 12. UZoPNM-a i člancima od 8. do 11. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 51/00., 56/00. – ispr.; u daljnjem tekstu: ZUJiPNM). Zatražena je provedba nadzora zakonitosti Statutarne odluke iz 2013.

U zahtjevu je dalje navedeno da je slijedom zaprimljene obavijesti, uvidom u akte donesene na 2. sjednici Gradskog vijeća Grada Vukovara i Službeni vjesnik Grada Vukovara broj 7/13., što je dostupno na mrežnim stranicama Grada Vukovara, Ministarstvo uprave izvršilo nadzor nad zakonitošću Statutarne odluke iz 2013., te je utvrdilo:

»Statutarna odluka donesena je na sjednici Gradskog vijeća održanoj 4. studenoga 2013. godine i objavljena je u Službenom vjesniku Grada Vukovara, broj 7/2013, od 7. studenoga 2013. godine, a stupila je na snagu osmoga dana od dana objave, odnosno 15. studenoga 2013. godine.

Člankom 1. Statutarne odluke, kojim je izmijenjen članak 2. Statuta Grada Vukovara (Službeni vjesnik Grada Vukovara, br. 4/2009, 7/2011 i 4/2012) (dodavanjem novog stavka 2. i stavka 4.), novim stavkom 2. propisano je da je područje Grada Vukovara mjesto posebnog pijeteta na žrtvu Domovinskog rata. Također, dodanim stavkom 4. propisano je da su u Gradu Vukovaru službeni jezik i pismo hrvatski jezik i latinično pismo.

Člankom 22. Statutarne odluke, kojim je izmijenjen članak 61. stavak 3. Statuta Grada Vukovara, propisano je da se temeljem odredbe članka 2. stavka 2. i stavka 4. toga Statuta i članka 8. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina područje Grada Vukovara u cijelosti izuzima od primjene odredaba Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, te od članka 12. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.

Člankom 61. stavkom 3. Statuta Grada Vukovara bilo je propisano da u skladu s odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i toga Statuta, pripadnici srpske nacionalne manjine imaju pravo slobodne uporabe srpskog jezika i ćiriličnog pisma u društvenom i javnom životu, te u službenoj komunikaciji u javnim poslovima iz samoupravnog djelokruga Grada Vukovara.«

Podnositeljica se pozvala na članke 3., 5. 12. i 15. Ustava, te na članak 8. i članak 12. stavak 1. UZoPNM-a. Istaknula je da su uvjeti službene uporabe jezika i pisma nacionalnih manjina, kojima se osigurava ravnopravnost s hrvatskim jezikom i latiničnim pismom detaljno uređeni ZUJiPNM-om. Dalje je obrazložila postupak propisan člankom 32. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina te je nastavila:

»Što se tiče broja pripadnika nacionalnih manjina na području jedinice lokalne samouprave potrebnog za utvrđivanje prava na ravnopravnu službenu uporabu jezika i pisma, slijedom spomenute odredbe članka 12. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se na području jedinice lokalne samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu stanovnika takve jedinice.

Kako slijedom službenih rezultata Popisa stanovništva 2011. godine, pripadnici srpske nacionalne manjine čine 34,87% stanovništva Grada Vukovara, odnosno više od jedne trećine od ukupnog broja stanovnika grada, pripadnici srpske nacionalne manjine u Gradu Vukovaru ostvaruju pravo na ravnopravnu službenu uporabu srpskog jezika i ćiriličnog pisma na području grada po sili zakona.«

Istaknula je da se sporni članak 22. Statutarne odluke iz 2013. poziva na članak 1. same Statutarne odluke iz 2013. kojim je područje Grada Vukovara proglašeno mjestom posebnog pijeteta na žrtvu Domovinskog rata i kojim je određeno da su u Gradu Vukovaru službeni jezik i pismo hrvatski jezik i latinično pismo. Poziva se i na članak 8. UZoPNM-a kao temeljnu, načelnu odredbu zakona. U zahtjevu je dalje navela:

»U obrazloženju navedene odredbe u Prijedlogu ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, s Konačnim prijedlogom zakona, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, 22. srpnja 2002. godine, stoji kako je predmetna odredba uređena sukladno odredbama članaka 2. i 6. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina (Narodne novine – Međunarodni ugovori, broj 14/97) koje je Republika Hrvatska stranka.

Stranke Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina (u daljnjem tekstu: Okvirna konvencija) ratifikacijom preuzimaju obvezu promicati potpunu i djelotvornu jednakost pripadnika manjina u svim područjima gospodarskoga, društvenoga, političkoga i kulturnoga života te osigurati uvjete koji će pripadnicima nacionalnih manjina omogućiti da izraze, očuvaju i razvijaju vlastitu kulturu i identitet.

U odredbi članka 2. Okvirne konvencije stoji kako se odredbe Okvirne konvencije primjenjuju u dobroj vjeri, u duhu razumijevanja i snošljivosti te u skladu s načelima dobrosusjedstva, prijateljskih odnosa i suradnje među državama.

Nadalje, u članku 6. stoji kako će stranke poticati duh snošljivosti i međukulturnog dijaloga i poduzeti učinkovite mjere na promicanju uzajamnog poštovanja, razumijevanja i suradnje među svim ljudima koji žive na njihovu području, bez obzira na etničku, kulturnu, jezičnu ili vjersku pripadnost tih ljudi, posebice u oblasti obrazovanja, kulture i medija.

Također, u istom članku Okvirne konvencije stoji da se stranke obvezuju poduzeti odgovarajuće mjere zaštite osoba koje bi mogle biti izložene prijetnjama ili diskriminaciji, neprijateljstvu ili nasilju radi njihove etničke, kulturne, jezične ili vjerske pripadnosti.

Iz navedenih odredbi Okvirne konvencije jasno proizlazi kako je njihov smisao promicanje prava manjina uz poticanje duha snošljivosti i međukulturnog dijaloga, a posebice je propisana obveza poduzimanja zaštite osoba koje bi mogle biti izložene bilo kojoj vrsti diskriminacije ili nasilja zbog njihove etničke, kulturne, jezične ili vjerske pripadnosti.

Savjetodavni odbor, sastavljen od nezavisnih stručnjaka koji prate primjenu Okvirne konvencije, u svom Tematskom komentaru o jezičnim pravima osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama, od 5. srpnja 2012. godine, u okviru objašnjavanja svrhe članka 6. Okvirne konvencije naglašava da se ta odredba tiče društva kao cjeline i zahtjeva politike koje održavaju i promoviraju različitost, uklanjanje prepreka i poticanje kontakta i suradnje među ljudima koji pripadaju različitim grupama, posebno u području obrazovanja, kulture i medija. Samim tim, obveza promoviranja tolerancije i uzajamnog razumijevanja, kao i borba protiv bilo kakvog oblika diskriminacije, na taj način podržava sva prava na upotrebu jezika. Kao posljedica toga i u skladu s općim duhom dvojezičnosti i višejezičnosti sadržanim u Okvirnoj konvenciji, rad Savjetodavnog odbora bazira se na priznavanju i uvažavanju značaja višejezičnosti u promoviranju tolerancije i poštivanja različitosti u društvu.

Iz navedenog jasno proizlazi kako je odredba članka 8. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina donesena u svrhu promoviranja različitosti i tolerancije koje se ostvaruju uz primjenu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, a u smislu te odredbe Vlada Republike Hrvatske poduzima mjere iz svoje nadležnosti kako bi u potpunosti došlo do primjene zakona odnosno ostvarenja prava nacionalnih manjina.

Svako drugačije tumačenje članka 8. bilo bi protivno Okvirnoj konvenciji i naporima Vlade Republike Hrvatske od kako je donesen Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina. Propisana prava se tumače i primjenjuju tako da idu u korist ostvarivanja načela jednakosti i nediskriminacije.«

Podnositeljica je dalje posebno istaknula da ni članak 8. UZoPNM-a, a ni bilo koja druga odredba tog ili nekog drugog propisa, ne može predstavljati pravni temelj za proizvoljnu suspenziju primjene važećih propisa u Republici Hrvatskoj. Vlada je u zahtjevu zaključno navela:

»Naime, gradsko vijeće, kao predstavničko tijelo građana i tijelo lokalne samouprave, slijedom odredaba Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine, br. 33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 125/2008, 36/2009, 150/2011 i 144/2012), donosi akte u okviru djelokruga jedinice lokalne samouprave te obavlja druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice.

Statut jedinice lokalne samouprave kao njen temeljni opći akt, koji ima karakter propisa, mora biti u suglasnosti s Ustavom i zakonima.

Odredba članka 22. Statutarne odluke u direktnoj je suprotnosti s najvišim vrednotama Ustava i pravnim poretkom Republike Hrvatske i kao takva ne može egzistirati u demokratskoj, uređenoj pravnoj državi.

Preostale odredbe Statutarne odluke kojima se uređuju prava i slobode nacionalnih manjina Ministarstvo uprave ocijenilo je sukladnim Ustavu i zakonu, slijedom čega nije bilo osnove za obustavu od primjene Statutarne odluke u cijelosti, kao što je predložilo Vijeće srpske nacionalne manjine u Gradu Vukovaru.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

5. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenog članka 22. Statutarne odluke iz 2013. mjerodavne su odredbe članka 3., 5. i 12. stavka 2. Ustava, koje glase:

»Članak 3.

... nacionalna ravnopravnost ..., poštivanje prava čovjeka, … vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»Članak 12.

(...)

U pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu se uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo pod uvjetima propisanima zakonom.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVNOG ZAKONA O PRAVIMA NACIONALNIH MANJINA

6. U konkretnom slučaju mjerodavne su sljedeće odredbe UZoPNM-a:

»Članak 8.

Odredbe ovoga Ustavnog zakona i odredbe posebnih zakona kojima se uređuju prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina moraju se tumačiti i primjenjivati sa svrhom poštivanja pripadnika nacionalnih manjina i hrvatskog naroda, razvijanja razumijevanja, solidarnosti, snošljivosti i dijaloga među njima.«

»Članak 12.

(1) Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se na području jedinice lokalne samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu stanovnika takve jedinice.

(2) Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine ostvaruje se i kada je to predviđeno međunarodnim ugovorima koji, sukladno Ustavu Republike Hrvatske, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske i kada je to propisano statutom jedinice lokalne samouprave ili statutom jedinice područne (regionalne) samouprave u skladu s odredbama posebnog zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj.

(3) Ostali uvjeti i način službene uporabe jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine u predstavničkim i izvršnim tijelima i u postupku pred upravnim tijelima jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave; u postupku pred tijelima državne uprave prvog stupnja, u postupku pred sudbenim tijelima prvog stupnja; u postupcima koje vode Državno odvjetništvo i javni bilježnici, te pravne osobe koje imaju javne ovlasti, uređuju se posebnim zakonom o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. U Statutu Grada Vukovara (»Službeni vjesnik Grada Vukovara« broj 7 od 21. rujna 2001.), koji je donesen u vrijeme važenja Ustavnog zakonom o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 65/91., 27/92., 34/92. – pročišćeni tekst, 51/00., 105/00. – pročišćeni tekst) i ZUJiPNM-a, bilo je propisano:

»Članak 69.

Pripadnicima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina osigurana je sloboda izražavanja narodnosne pripadnosti, sloboda služenja, u privatnom i javnom životu, svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija, zaštita ravnomjernog sudjelovanja u javnim poslovima i drugo, sukladno Ustavu, Ustavnom zakonu o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj i odredbama ovoga Statuta.

Na području Grada Vukovara u službenoj upotrebi je hrvatski jezik i latinično pismo.«

7.1. Nakon stupanja na snagu UZoPNM-a, u novom Statutu Grada Vukovara (»Službeni vjesnik Grada Vukovara« broj 4 od 16. srpnja 2009.) propisano je:

»Članak 59.

Na području Grada Vukovara, pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo koristiti i isticati simbole i zastave nacionalne manjine.

Zastava nacionalne manjine može se uz zastavu Republike Hrvatske isticati na ustanovama nacionalnih manjina i u svečanim prigodama značajnim za nacionalnu manjinu.

Članak 60.

Vijeća i predstavnici nacionalnih manjina mogu u službene svrhe upotrebljavati i druge simbole i znamenja svoje nacionalne manjine i to:

– u sastavu svojih pečata i žigova

– u natpisnim pločama na poslovnim zgradama u kojima imaju sjedište te u službenim i svečanim prostorijama

– u zaglavljima službenih akata koje donose.

Članak 61.

U svečanim prigodama važnim za nacionalnu manjinu može se izvoditi himna i/ili svečana pjesma nacionalne manjine.

Prije izvođenja himne i/ili svečane pjesme nacionalne manjine, obvezatno se izvodi himna Republike Hrvatske.

U skladu s odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i ovoga Statuta, pripadnici srpske nacionalne manjine imaju pravo slobodne uporabe srpskog jezika i ćiriličnog pisma u društvenom i javnom životu, te u službenoj komunikaciji u javnim poslovima iz samoupravnog djelokruga Grada Vukovara.«

Prema popisu stanovništva iz 2001., koji je bio mjerodavan u vrijeme donošenja Statuta iz 2009., srpska nacionalna manjina u ukupnom stanovništvu Grada Vukovara sudjelovala je s 32,88%.

7.2. Člankom 1. i člankom 22. Statutarne odluke iz 2013. propisano je:

Članak 1.

U Statutu Grada Vukovara ('Službeni vjesnik' Grada Vukovara broj 4/09,7/11 i 4/12) u članku 2. iza stavka 1. dodaje se novi stavak 2. koji glasi :

'Područje Grada Vukovara mjesto je posebnog pijeteta na žrtvu Domovinskog rata.'

Dosadašnji stavak 2. postaje stavak 3. iza kojeg se dodaje novi stavak 4. koji glasi:

'U Gradu Vukovaru službeni jezik i pismo su hrvatski jezik i latinično pismo. '

»Članak 22.

Članak 61. stavak 3. Statuta Grada Vukovara mijenja se i glasi:

'Temeljem odredbe članka 2. stavak 2. i stavka 4. ovog Statuta područje Grada Vukovara se u cijelosti izuzima od primjene odredaba Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj te od članka 12. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, do ispunjenja uvjeta iz članka 8. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.'«

Prema popisu stanovništva iz 2011., koji je bio mjerodavan u vrijeme donošenja Statutarne odluke iz 2013., srpska nacionalna manjina u ukupnom stanovništvu Grada Vukovara sudjelovala je s 34,87%.

Vlada je pred Ustavnim sudom osporila članak 22. Statutarne odluke iz 2013.

8. Ustavni sud ne smatra potrebnim posebno razmatrati je li Gradsko vijeće Grada Vukovara uvelo srpski jezik i ćirilično pismo u službenu uporabu u Gradu Vukovaru još Statutom iz 2009., kada nije postojala zakonska obveza iz članka 12. stavka 1. UZoPNM-a da to učini s obzirom na to da u to vrijeme udjel srpske nacionalne manjine u ukupnom stanovništvu Grada Vukovara nije prelazio jednu trećinu.

Ne smatra potrebnim posebno obrazlagati ni razloge zbog kojih je članak 22. Statutarne odluke iz 2013. nesuglasan s Ustavom. Ocjenjuje ih očitim. U tom je smislu dostatno utvrditi da prihvaća stajališta Vlade Republike Hrvatske navedena u točki 4. obrazloženja ove odluke.

9. Ustavni sud istodobno naglašava da je u točki III. izreke i u točki 32. alineji 1. odluke broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. primijenio članak 31. stavke 4. i 5. Ustavnog zakona. Obvezao je Gradsko vijeće Grada Vukovara da u roku od jedne godine od dana objave te odluke u »Narodnim novinama«, vodeći se člankom 6. ZUJiPNM-a, a u duhu članka 8. UZoPNM-a, u Statutu Grada Vukovara izrijekom propiše i uredi, za cijelo područje odnosno za pojedini dio ili pojedine dijelove područja Grada Vukovara, individualna prava pripadnika nacionalnih manjina na službenu uporabu svoga jezika i pisma te javnopravne obveze tijela državne i javne vlasti između onih navedenih u ZUJiPNM-u, za koje smatra da odgovaraju životnim činjenicama i faktičnim okolnostima u Gradu Vukovaru, i to u opsegu koji ne ugrožava samu bit tih prava, a istodobno uvažava potrebe većinskog hrvatskog naroda koje izviru iz još uvijek živih posljedica velikosrpske agresije početkom 90-ih godina 20. stoljeća te potrebu pravednog i pravilnog tretmana srpske nacionalne manjine na području Grada Vukovara.

Ustavni sud upućuje i na točke od 28. do 30.3. obrazloženja odluke broj: U-VIIR-4640/2014.

10. Slijedom navedenog, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke.

11. Objava ove odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-6110/2013

Zagreb, 12. kolovoza 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 104/2014-2020