## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-425/2009 i dr. od 19. srpnja 2012.

### NN 90/2012 (3.8.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-425/2009 i dr. od 19. srpnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2092

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 19. srpnja 2012. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju sljedeće odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 150/08., 94/09., 153/09., 71/10., 139/10., 49/11., 22/12. i 57/12.):

– članka 53. stavka 1. točke 10.;

– članka 53. stavaka 3. i 4. i stavka 5. u dijelu koji glasi: »i 4.«;

– članka 125.a;

– članka 138.

II. Odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 150/08., 94/09., 153/09., 71/10., 139/10., 49/11., 22/12. i 57/12.) iz točke I. ove izreke prestaju važiti 15. studenoga 2012.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 15. prosinca 2008. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 150 od 22. prosinca 2008. (u daljnjem tekstu: ZOZO/08).

1.1. ZOZO/08 mijenjan je i dopunjavan sedam puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 94 od 1. kolovoza 2009. (u daljnjem tekstu: ZID ZOZO/09-I.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 153 od 21. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: ZID ZOZO/09-II);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 71 od 10. lipnja 2010.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 139 od 10. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: ZID ZOZO/10-II);

– Zakonom o izmjenama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, objavljenom u »Narodnim novinama« broj 49 od 29. travnja 2011.;

– Zakonom o izmjenama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 22 od 23. veljače 2012., i

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 57 od 23. svibnja 2012.

1.2. Kad općenito upućuje na Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 150/08., 94/09., 153/09., 71/10., 139/10., 49/11., 22/12. i 57/12.) Ustavni sud u ovoj odluci koristi kraticu: ZOZO.

2. Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka ZOZO/08 i ZID-a ZOZO/09-I u ovoj su odluci razvrstani prema istovrsnosti prigovora koje su u svojim prijedlozima istaknuli pojedini predlagatelji.

2.1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2. te članka 138. ZOZO/08 podnijeli su:

– Hrvatski ured za osiguranje, Zagreb (U-I-425/2009),

– Sunce osiguranje d.d., Zagreb (U-I-7355/2009),

– Euroherc osiguranje d.d., Zagreb (U-I-7356/2009),

– Jadransko osiguranje d.d., Zagreb (U-I-7357/2009).

Ti predlagatelji smatraju dijelove članka 53. i članka 138. ZOZO-a nesuglasnim s člankom 3., člankom 14. stavkom 2., člankom 49. i člankom 51. Ustava.

Hrvatski ured za osiguranje u svom prijedlogu navodi da suglasnost s Ustavom navedenih članaka ZOZO-a osporava i u funkciji pravne osobe koja predstavlja hrvatska društva za osiguranje radi zaštite njihovih interesa.

2.2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2., članka 138. ZOZO/08 te članka 10. i članka 14. ZID-a ZOZO/09-I podnio je:

– Allianz Zagreb d.d., Zagreb (U-I-41958/2009).

Predlagatelj smatra te odredbe ZOZO-a nesuglasnim s člankom 3., člankom 14. stavkom 2., člankom 49. i člankom 51. Ustava.

2.3. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2., članka 138. ZOZO/08 te članka 10. stavaka 1. i 2. i članka 14. ZID-a ZOZO/09-I podnijela je:

– Hrvatska osiguravajuća kuća d.d., Zagreb (U-I-65265/2009).

Predlagateljica smatra te odredbe ZOZO-a nesuglasnim s člankom 3., člankom 14. stavkom 2., člankom 49. i člankom 51. Ustava.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske («Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. –

pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud zatražio je 4. siječnja 2010. očitovanja o prijedlozima od Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo zdravstva) i od Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: HZZO).

Oba tijela dostavila su svoja očitovanja Ustavnom sudu.

3.1. Ustavni sud zatražio je stručno mišljenje o prijedlozima od prof. dr. sc. Jasenka Marina (Katedra za pomorsko i općeprometno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu). Ustavni sud zaprimio je zatraženo stručno mišljenje.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

4. Od stupanja na snagu ZOZO/08 članak 53. ZOZO-a višekratno se mijenjao i dopunjavao. U nastavku se prvo prikazuju izmjene i dopune članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2. ZOZO/08, a nakon toga daje se pregled i ostalih osporenih članaka ZOZO-a.

1) Pregled izmjena i dopuna članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2. ZOZO/08

5. Članak 53. stavak 1. točka 10. i stavak 2. ZOZO/08 glasio je:

»Članak 53.

Prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja su:

(...)

10) prihodi od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti.

Prihod iz stavka 1. točke 10. ovoga Zakona izdvajaju društva za osiguranje u visini od 10% naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj iznos predstavlja naknadu prouzročene štete Zavodu u slučajevima iz članka 113. ovoga Zakona koju su prouzročili vlasnici, odnosno korisnici osiguranoga motornog vozila.«

5.1. Članak 53. stavak 2. ZOZO/08 bio je izmijenjen člankom 10. ZID-a ZOZO/09-I. Istim su zakonom u članak 53. ZOZO-a dodani novi stavci 3. i 4. Članak 10. ZID-a ZOZO/09-I je glasio:

»Članak 10.

U članku 53. stavku 2. riječi: 'Zakona izdvajaju društva za osiguranje u visini od 10%' zamjenjuje se riječima: 'članka uplaćuju društva za osiguranje u visini od 7%'.

Iza stavka 2. dodaju se stavci 3. i 4. koji glase:

'Društva za osiguranje obvezna su sredstva na ime prihoda iz stavka 2. ovoga članka uplatiti do 10-tog dana u mjesecu za protekli mjesec na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti u korist računa državnog proračuna Republike Hrvatske.

Način plaćanja i izvješćivanja te postupak i ovlaštenje za nadzor nad provedbom odredbe stavka 3. ovoga članka utvrdit će pravilnikom ministar financija.«

5.2. Članak 53. ZOZO-a ponovo je (sada u cijelosti) izmijenjen člankom 2. ZID-a ZOZO/09-II. Taj je članak glasio:

»Članak 2.

Članak 53. mijenja se i glasi:

'Prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja su:

1) doprinosi osiguranika,

2) doprinosi poslodavaca,

3) doprinos za nezaposlene osobe iz članka 6. stavka 1. točke 12., 14., 15. i 17. i članka 9. stavka 1. točke 3. ovoga Zakona, koji se vode u evidenciji nezaposlenih osoba prema propisima o zapošljavanju,

4) doprinosi drugih obveznika plaćanja doprinosa utvrđenih ovim i drugim zakonom,

5) posebni doprinos za korištenje zdravstvene zaštite u inozemstvu,

6) prihodi iz državnog proračuna,

7) prihodi od sudjelovanja u troškovima zdravstvene zaštite osiguranih osoba, odnosno njihovih osiguravatelja u dopunskom zdravstvenom osiguranju,

8) prihodi od dividendi, kamata i drugih prihoda,

9) prihodi od posebnog poreza na duhanske prerađevine,

10) prihodi od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti.

Prihod iz stavka 1. točke 9. ovoga članka u visini od 32% od ukupnog prihoda od posebnog poreza na duhanske prerađevine doznačuje se iz državnog proračuna na račun Zavoda do 5. dana u mjesecu za protekli mjesec.

Prihod iz stavka 1. točke 10. ovoga članka uplaćuju društva za osiguranje u visini od 7% naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj iznos predstavlja naknadu prouzročene štete Zavodu u slučajevima iz članka 113. ovoga Zakona koju su prouzročili vlasnici, odnosno korisnici osiguranoga motornog vozila.

Društva za osiguranje obvezna su sredstva na ime prihoda iz stavka 3. ovoga članka uplatiti do 10. dana u mjesecu za protekli mjesec na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti u korist računa Zavoda.

Uvjete, način plaćanja i izvješćivanja te postupak i ovlaštenje za nadzor nad provedbom odredbi stavka 2. i 4. ovoga članka utvrdit će pravilnikom ministar financija.

Doprinosi i ostali prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja utvrđeni u stavku 1. ovoga članka uplaćuju se u korist računa Zavoda i prihod su Zavoda.«

5.3. Odredbe članka 53. stavka 1. točaka 1. i 2. ponovo su izmijenjene člankom 18. ZID-a ZOZO/10-II. Taj je članak glasio:

»Članak 18.

U članku 53. stavku 1. točke 1. i 2. mijenjaju se i glase:

'1) doprinosi za obvezno zdravstveno osiguranje,

2) doprinosi za zdravstveno osiguranje zaštite zdravlja na radu,'.«

Sukladno navedenom, odredbe članka 53. ZOZO/08 koje je osporila većina predlagatelja danas su sadržane u članku 53. stavku 1. točki 10. i u stavcima 3. i 4. tog članka ZOZO-a.

2) Redakcijski pročišćeni tekst članka 53. ZOZO-a

6. Zbog mnogih izmjena i dopuna članka 53. ZOZO/08 Ustavni sud u ovom je ustavnosudskom postupku prvo izradio njegov pročišćeni tekst.

6.1. Članak 53. sadržan je u točki 1. pod nazivom »Izvori sredstava« u glavi V. ZOZO-a koja nosi naziv »Financiranje obveznoga zdravstvenog osiguranja«. Taj članak, u sadržaju koji je danas na snazi, u pročišćenom tekstu glasi:

»Članak 53.

Prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja su:

1) doprinosi za obvezno zdravstveno osiguranje,

2) doprinosi za zdravstveno osiguranje zaštite zdravlja na radu,

3) doprinos za nezaposlene osobe iz članka 6. stavka 1. točke 12., 14., 15. i 17. i članka 9. stavka 1. točke 3. ovoga Zakona, koji se vode u evidenciji nezaposlenih osoba prema propisima o zapošljavanju,

4) doprinosi drugih obveznika plaćanja doprinosa utvrđenih ovim i drugim zakonom,

5) posebni doprinos za korištenje zdravstvene zaštite u inozemstvu,

6) prihodi iz državnog proračuna,

7) prihodi od sudjelovanja u troškovima zdravstvene zaštite osiguranih osoba, odnosno njihovih osiguravatelja u dopunskom zdravstvenom osiguranju,

8) prihodi od dividendi, kamata i drugih prihoda,

9) prihodi od posebnog poreza na duhanske prerađevine,

10) prihodi od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti.

Prihod iz stavka 1. točke 9. ovoga članka u visini od 32% od ukupnog prihoda od posebnog poreza na duhanske prerađevine doznačuje se iz državnog proračuna na račun Zavoda do 5. dana u mjesecu za protekli mjesec.

Prihod iz stavka 1. točke 10. ovoga članka uplaćuju društva za osiguranje u visini od 7% naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj iznos predstavlja naknadu prouzročene štete Zavodu u slučajevima iz članka 113. ovoga Zakona koju su prouzročili vlasnici, odnosno korisnici osiguranoga motornog vozila.

Društva za osiguranje obvezna su sredstva na ime prihoda iz stavka 3. ovoga članka uplatiti do 10. dana u mjesecu za protekli mjesec na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti u korist računa Zavoda.

Uvjete, način plaćanja i izvješćivanja te postupak i ovlaštenje za nadzor nad provedbom odredbi stavka 2. i 4. ovoga članka utvrdit će pravilnikom ministar financija.

Doprinosi i ostali prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja utvrđeni u stavku 1. ovoga članka uplaćuju se u korist računa Zavoda i prihod su Zavoda.«

6.2. S člankom 53. stavkom 2. (danas stavkom 3.) egzistencijalno je povezan članak 138. ZOZO-a, koji se od 2008. godine nije mijenjao ni dopunjavao. Čini se da nije ni brisan. Članak 138. ZOZO-a glasi:

»Članak 138.

Prihode iz članka 53. stavka 2. ovoga Zakona (pravilno: članka 53. stavka 3. – op. Ustavnog suda) društva za osiguranje obračunavaju i izdvajaju na ugovore o osiguranju od automobilske odgovornosti sklopljene od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

3) Članak 16. ZID-a ZOZO/09-I (prijelazna odredba)

7. U točki 5.1. obrazloženja ove odluke navedene su prve izmjene i dopune članka 53. stavka 2. ZOZO/08. Učinjene su člankom 10. ZID-a ZOZO/09-I. Njima je u članak 53. dodan (i) novi stavak 4. koji je glasio:

»Članak 10.

(...)

Način plaćanja i izvješćivanja te postupak i ovlaštenje za nadzor nad provedbom odredbe stavka 3. ovoga članka utvrdit će pravilnikom ministar financija.'«

Prijelazna odredba članka 16. ZID-a ZOZO/09-I glasila je:

»Članak 16.

Ministar financija donijet će pravilnik iz članka 10. ovoga Zakona u roku od mjesec dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

8. Budući da je u članku 16. ZID-a ZOZO/09-I riječ o normi prijelaznog karaktera koja određuje rok u kojem je ministar bio dužan donijeti pravilnik iz članka 53. ZOZO-a (odnosno članka 10. ZID-a ZOZO/09-I), Ustavni sud tu odredbu u ovom ustavnosudskom postupku nije razmatrao.

Ta odredba ne čini korpus trajnih materijalnih odredaba ZOZO-a pa postaje opsoletna izvršenjem zakonske obveze koja je njome naložena (u konkretnom slučaju, donošenjem pravilnika).

4) Dopune ZOZO/08 novim člankom 125.a (2009.)

9. Člankom 14. ZID-a ZOZO/09-I dopunjen je ZOZO/08 novim člankom 125.a. Taj članak glasi:

»Članak 14.

Iza članka 125. dodaje se članak 125.a koji glasi:

'Članak 125.a

Novčanom kaznom u iznosu od 500.000,00 do 1.000.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj društvo za osiguranje koje u propisanom roku ne uplati prihod u visini od 7% na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti (članak 53. stavak 2. i 3.).

Novčanom kaznom u iznosu od 30.000,00 do 50.000,00 za prekršaj iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se odgovorna osoba u društvu za osiguranje.'«

5) Redakcijski pročišćeni tekst osporenih odredaba ZOZO-a

10. Sukladno navedenom, predlagatelji predlažu pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom sljedećih odredaba ZOZO-a koje su danas na snazi:

– članka 53. stavka 1. točke 10.;

– članka 53. stavak 3. i 4. i stavka 5. u dijelu koji glasi: »i 4.«;

– članka 125.a;

– članka 138.

11. Osporene odredbe ZOZO-a u redakcijski pročišćenom tekstu koji je danas na snazi glase:

»Članak 53.

Prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja su:

(...)

10) prihodi od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti.

(...)

Prihod iz stavka 1. točke 10. ovoga članka uplaćuju društva za osiguranje u visini od 7% naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj iznos predstavlja naknadu prouzročene štete Zavodu u slučajevima iz članka 113. ovoga Zakona koju su prouzročili vlasnici, odnosno korisnici osiguranoga motornog vozila.

Društva za osiguranje obvezna su sredstva na ime prihoda iz stavka 3. ovoga članka uplatiti do 10. dana u mjesecu za protekli mjesec na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti u korist računa Zavoda.

Uvjete, način plaćanja i izvješćivanja te postupak i ovlaštenje za nadzor nad provedbom odredbi stavka ... 4. ovoga članka utvrdit će pravilnikom ministar financija.

(...).«

»Članak 125.a

Novčanom kaznom u iznosu od 500.000,00 do 1.000.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj društvo za osiguranje koje u propisanom roku ne uplati prihod u visini od 7% na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti (članak 53. stavak 2. i 3.).« (Pravilno: članak 53. stavci 3. i 4. – op. Ustavni sud.)

»Novčanom kaznom u iznosu od 30.000,00 do 50.000,00 za prekršaj iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se odgovorna osoba u društvu za osiguranje.«

»Članak 138.

Prihode iz članka 53. stavka 2.« (pravilno: članka 53. stavka 3. – op. Ustavnog suda) »ovoga Zakona društva za osiguranje obračunavaju i izdvajaju na ugovore o osiguranju od automobilske odgovornosti sklopljene od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

12. Prigovori predlagatelja iznose se u skupinama koje su navedene u točki 2. obrazloženja ove odluke.

13. Hrvatski ured za osiguranje (U-I-425/2009), Sunce osiguranje (U-I-7355/2009), Euroherc osiguranje (U-I-7356/2009) i Jadransko osiguranje (U-I-7357/2009) u svojim su prijedlozima naveli istovrsne prigovore. Osporili su suglasnost s Ustavom članka 53. stavka 1. točke 10., članka 53. stavka 2. (danas stavci 3. i 4.) i članka 138. ZOZO-a.

U prijedlozima navode: jedan je od prihoda obveznoga zdravstvenog osiguranja i prihod od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj prihod izdvajaju društva za osiguranje u visini od 10% (danas 7%) naplaćene funkcionalne premije obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Taj iznos predstavlja naknadu prouzročene štete HZZO-u u slučajevima iz članka 113. ZOZO-a koju su prouzročili vlasnici odnosno korisnici osiguranog motornog vozila. Prihode iz članka 53. ZOZO-a društva za osiguranje obračunavaju i izdvajaju na ugovore o osiguranju od automobilske odgovornosti sklopljene od dana stupanja na snagu ZOZO-a.

Predlagatelji ističu da nije upitna obveza naknade štete HZZO-u u slučaju kad je šteta prouzročena od vlasnika vozila koji ima zaključen ugovor o osiguranju od automobilske odgovornosti i snosi odgovornost za štete prouzročene trećim osobama. Predlagatelji, kao društva za osiguranje, dužni su u opsegu preuzetom ugovorom o osiguranju i u okviru odgovornosti svog osiguranika nadoknaditi stvarnu štetu HZZO-u. To nije sporno.

Podsjećaju da je temelj za naknadu stvarne štete postojao i prije stupanja na snagu ZOZO/08, a postoji i dalje. To je pravo već ranije ustanovljeno zakonom koji regulira područje osiguranja, konkretno člankom 27. Zakona o obveznim osiguranjima u prometu («Narodne novine« broj 151/05., 36/09. i 75/09.; u daljnjem tekstu: ZOOP). Na temelju ZOOP-a, osiguravajuće kuće koje obavljaju poslove obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti vršile su tijekom proteklih godina isplatu odnosno naknadu stvarne štete HZZO-u. Iznosi koji su isplaćivani na osnovi stvarne štete HZZO-u u razdoblju od 2005. do 2008. kretali su se između 43 i 67 milijuna kuna godišnje.

Stupanjem na snagu osporenih članaka ZOZO/08 predlagatelji su stavljeni u iznimno težak položaj u poslovnom i u svakom drugom smislu. Naime, tim člancima nametnuta im je obveza plaćanja HZZO-u iznosa 10% (danas 7%) naplaćene funkcionalne premije osiguranja od automobilske odgovornosti na ime naknade štete koju su prouzročili vlasnici odnosno korisnici motornih vozila koji imaju osiguranu odgovornost. Procjenjuju da bi ta obveza predlagateljima u 2009. godini mogla iznositi od 260 do 270 milijuna kuna. Navode:

»(...)

Dakle, evidentno je da se u stvari radi o paušalno određenom financijskom nametu, obveza čijeg podmirenja je propisana samo jednoj grupi poduzetnika koji služi za financiranje HZZO-a, a ne o naknadi stvarne štete koju osiguranici društava za osiguranje pričine HZZO-u. Negativni učinci koje osporene odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju imaju na podnositelja i ostala društva za osiguranje su iznimno veliki te prijete opstanku vrlo osjetljivog sustava obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti, koji se i bez ovakvih odredbi nalazi u iznimno delikatnom položaju, što navodi i Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga, kao nadzorno tijelo društava za osiguranje.

(...)«

13.1. Predlagatelji smatraju osporene članke ZOZO-a nesuglasnim s člankom 3. Ustava.

Prvo, ističu da postoji kolizija između članka 53. stavka 3. ZOZO-a i članka 27. stavaka 1. i 4. ZOOP-a. Naime, primjena i jednog i drugog zakona uzrokovala je obvezu predlagatelja da dva puta plaćaju obveze po istoj osnovi. Članak 53. stavak 3. ZOZO-a nesuglasan je i s člankom 14. ZOOP-a.

Drugo, osporeni članci ZOZO-a nesuglasni su i s temeljnim načelima obveznog prava, osobito s člancima 3., 6. i 1090. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05. i 41/08.; u daljnjem tekstu: ZOO).

Treće, osporene odredbe ZOZO-a u koliziji su i s drugim odredbama ZOZO/08.

Obveze nametnute predlagateljima u osporenim člancima ZOZO-a propisane su bez prethodnih konzultacija i razgovora s društvima za osiguranje. U prijedlogu ZOZO/08 nije bilo nikakvog obrazloženja tog nameta, ističu predlagatelji.

Ocjenjuju da je postotak od 10% (danas 7%) naplaćene funkcionalne premije određen bez vjerodostojnih podataka i analiza. Naime, godišnji iznos koji bi trebao biti uplaćivan HZZO-u višestruko premašuje godišnji iznos prave štete (novi namet iznosi od 260 do 270 milijuna kuna naspram stvarne štete koja iznosi od 50 do 60 milijuna kuna).

13.2. Predlagatelji smatraju osporene članke ZOZO-a nesuglasnim s člankom 14. Ustava.

U tom se smislu pozivaju na odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. Citiraju dio obrazloženja u kojem se ističe da u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.

Smatraju da Ustavom zajamčena jednakost svih pred zakonom jasno pokazuje da su osporeni članci ZOZO-a nesuglasni s Ustavom, budući da je HZZO u odnosu prema predlagateljima stavljen u privilegirani položaj bez valjanih ustavnopravnih razloga. Navode:

»... HZZO-u se osporenim odredbama daje pravo na:

– 'dvostruku naknadu prouzročene štete', dajući mu pravo na naplatu paušalnog iznosa koji višestruko premašuje iznos stvarno prouzročene štete, što ga dovodi u položaj stjecanja bez osnove, dok sve druge pravne i fizičke osobe imaju pravo samo na naknadu stvarne štete sukladno ZOO-u;

– isplatu (neprimjerenih) iznosa na ime 'naknade prouzročene štete' i prije nego što mu je šteta i nastala i bez potrebe podnošenja bilo kakvih dokaza (...)

(...), pa na taj način izostaje pravo društava za osiguranje na korištenje svih odgovarajućih instituta pravne zaštite na koji imaju pravo sve fizičke i pravne osobe. Poglavito se to odnosi i na pravo na žalbu koje je Ustavom RH zajamčeno pravo svim pravnim i fizičkim osobama.

(...)«

Ocjenjuju »paradoksalnim« što su Hrvatski ured za osiguranje (kao krovna osiguravajuća institucija u Republici Hrvatskoj), kao i društva za osiguranje registrirana u inozemstvu koja osiguravaju odgovornost vozača vozila inozemne registracije (u ime kojih je Hrvatski ured za osiguranje pasivno legitimiran) u povoljnijem položaju u odnosu prema ostalim predlagateljima i drugim hrvatskim osiguravajućim društvima. Smatraju da bi i HZZO, ukoliko potražuje određeni iznos od Hrvatskog ureda za osiguranje, morao biti dužan dokazati sve pretpostavke za odgovornost za štetu i naknadu te štete sukladno ZOO-u.

Drugi vid nejednakosti pred zakonom predlagatelji vide u tome što sve druge fizičke i pravne osobe koje također pretrpe određenu štetu (primjerice, izgubljenu zaradu za koju je odgovorno društvo za osiguranje koje obavlja poslove osiguranja od automobilske odgovornosti) nemaju mogućnost da naknadu te štete ostvare »automatizmom«. Taj je »automatizam« određen samo za HZZO. Svi drugi moraju ostvarivati to svoje pravo sukladno ZOO-u i samo u iznosu i opsegu stvarne štete. Prema tome, HZZO je jedina osoba koja je izdvojena iz kruga fizičkih i pravnih osoba za koje vrijede norme obveznog prava.

13.3. Predlagatelji smatraju osporene članke ZOZO-a nesuglasnim i s člankom 49. stavcima 1. i 3. Ustava.

Osporenim člancima ZOZO-a krši se ustavna odredba o zabrani zlouporabe monopolskog položaja. HZZO se stavlja u povlašten položaj u odnosu prema drugim sudionicima tržišne utakmice bez valjanih ustavnopravnih razloga. Navode:

»(...)

Naime, ne postoji samo pravo Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje na naknadu štete koje mu prouzroče vlasnici, odnosno korisnici vozila s osiguranom odgovornošću, već je to pravo priznato i svim drugim društvima za osiguranje koji su primjerice s osnova isplata troškova liječenja, temeljem dobrovoljnog zdravstvenog osiguranja, stekli subrogacijski zahtjev.

(...)

Dakle, u slučaju da HZZO ili društvo za osiguranje koje obavlja poslove zdravstvenog osiguranja, podmiri troškove liječenja za osobu A stradalu u prometnoj nesreći koju je uzrokovala osoba B, a koja ima osiguranu automobilsku odgovornost kod nekog od društava za osiguranje, i HZZO i to društvo za osiguranje koje obavlja poslove zdravstvenog osiguranja imaju pravo od odgovornog društva za osiguranje tražiti naknadu stvarne štete, pa su tu njihova prava, budući da proizlaze iz iste zakonske odredbe čl. 27. ZOOP-a, identična.

Međutim, sada jedna pravna osoba i poduzetnik, HZZO, dolazi u povlaštenu poziciju, (...)«

13.4. Predlagatelji smatraju osporene članke ZOZO-a nesuglasnim i s člankom 51. u vezi s člankom 49. stavcima 2. i 3. Ustava.

Smatraju da je spornim odredbama ZOZO-a društvima za osiguranje u Republici Hrvatskoj nametnuta obveza da pored naknade stvarne štete HZZO-u moraju dodatno financirati i zdravstveni sustav Republike Hrvatske. Navode:

»(...) Naime, i prema odgovarajućim analizama Hrvatskog aktuarskog društva i prema stavovima Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga, postavilo se pitanje dovoljnosti premije osiguranja od automobilske odgovornosti, i prije uvođenja ovakve nove obveze društvima za osiguranje, koja je, u biti, smanjila premiju za 10%. Upravo i tim potezom narušava se složen sustav obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti u kojem su sva društva za osiguranje, odredbama ZOOP-a, povezana kroz Garancijski fond HUO-a, odnosno moraju jamčiti za određene obveze drugog, što može dovesti do ozbiljnih poteškoća u tom sustavu (...)«

Predlagatelji su skrenuli pozornost na »odluke Ustavnog suda broj: U-I-2441/2001, U-I-1107/2002 od 12. veljače 2003., broj: U-I-597/2000 od 20. ožujka 2002. i broj: U-I-1108/2002 od 16. svibnja 2007.«

14.. Prijedlog Allianze Zagreb (U-I-41958/2009) razlikuje se od prethodnih prijedloga utoliko što je njime osporena suglasnost s Ustavom i članaka 10. i 14. ZID-a ZOZO/09-I. U prijedlogu se navodi:

»(...)

Navedenim odredbama Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, detaljnije je razrađena obveza društava za osiguranje da financiraju sustav obveznog zdravstvenog osiguranja na način da je specificiran datum dospijeća obveze plaćanja, određen je subjekt koji mora donijeti provedbeni propis o načinu plaćanja i izvješćivanja te postupku i ovlaštenju za nadzor nad provedbom odredbi osporenog zakona, kao što su i navedenim odredbama propisane iznimno visoke prekršajne kazne za slučaj nepoštivanja temeljne obveze određene člankom 53. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju.

(...)«

Ostatak prijedloga Allianze Zagreb istovjetan je prethodno navedenim prijedlozima.

15. I u prijedlogu Hrvatske osiguravajuće kuće (U-I-65265/2009) također se osporava suglasnost s Ustavom članaka 10. stavaka 1. i 2. i članka 14. ZID-a ZOZO/09-I.

Prigovori su slični prethodnima. Usmjereni su na nesuglasnost navedenih članaka s člankom 3. Ustava te na stavljanje HZZO-a u povoljniji položaj u slučajevima ostvarivanja prava na naknadu štete na temelju izvanugovorne odgovornosti od štete u odnosu prema bilo kojem drugom subjektu u cjelokupnom pravnom sustavu. Predlagateljica navodi:

»(...)

Konačno, podnositelj smatra bitnim istaknuti da je odredbama ZIDZOZO, prvenstveno odredbom članka 10. stavka 1. kojim je smanjena obveza izdvajanja društava za osiguranje sa iznosa od 10% na iznos od 7% naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti samo 'kozmetička' izmjena, kako bi uneseno rješenje bilo prihvatljivije, ali se time ne umanjuje nesuglasje svih osporenih odredaba ZOZO i ZIDZOZO sa Ustavom Republike Hrvatske.

(...)«

IV. OČITOVANJA I STRUČNA MIŠLJENJA

1) Očitavanje Ministarstva zdravstva

16. Ministarstvo zdravstva navodi da je HZZO, sukladno članku 113. ZOZO-a koji je na snazi od 1. siječnja 2009., obvezan zahtijevati naknadu štete od osobe koja je prouzročila bolest, ozljedu ili smrt osigurane osobe HZZO-a.

Člankom 124. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 85/2006., 105/2006., 118/2006., 77/2007., 111/2007. i 35/2008. – u daljnjem tekstu: ZOZO/06), koji je bio na snazi do 31. prosinca 2008., bilo je propisano da je HZZO obvezan zahtijevati naknadu štete u slučajevima iz članka 119. tog zakona i izravno od društva za osiguranje kod kojeg su vlasnici odnosno korisnici motornog vozila osigurani od odgovornosti za štetu, a koji su uporabom motornog vozila prouzročili bolest, ozljedu ili smrt osigurane osobe HZZO-a. Ministarstvo ističe da je provedba članka 124. ZOZO/06 rezultirala postupcima naknade štete koji su bili dugotrajni, a podmirenje troškova u sustavu obveznoga zdravstvenog osiguranja protezalo se u dugom vremenskom razdoblju. Tako naknada navedenih troškova, koji su se uspjeli naplatiti, nije pratila vremensko razdoblje u kojem su ti troškovi nastali. Time se stvorio velik nerazmjer između nastalih rashoda i ostvarenih prihoda po toj osnovi.

U očitovanju se upozorava na očigledan nerazmjer između broja slučajeva dugotrajnog bolovanja i broja teško ozlijeđenih osoba u broju prometnih nezgoda (godišnje oko 77.000 prometnih nezgoda; od toga 4.400 teško ozlijeđenih osoba, 19.990 lakše ozlijeđenih, a samo 32 evidentirana dugotrajna bolovanja koja su osnova za provođenje postupaka naknade štete). Osim toga, pored troškova bolovanja, nastaju i drugi troškovi za liječenje. Stoga nije osnovana tvrdnja da je prilikom utvrđivanja visine troškova koji obuhvaćaju izdatke za kompletno liječenje bilo paušalnih procjena na štetu osiguravajućih društava, ističe Ministarstvo zdravstva. Netočnim smatra i podatke o iznosima stvarnih šteta koje iznose predlagatelji. Tvrdi da su stvarni iznosi troškova daleko veći od onih navedenih u prijedlozima. Navodi:

»(...)

S obzirom na objektivan nesrazmjer između stvarnih troškova koji su posljedica prometnih nesreća i naknade troškova koji se realiziraju putem postupaka naknade štete od osiguravajućih društava, u novom Zakonu o obveznom zdravstvenom osiguranju ugrađen je model po uzoru koji je već implementiran u pojedinim zemljama Europske unije (npr. Slovenija), a sve s ciljem da se izbjegnu zavisni troškovi odnosno troškovi koji iz takvih postupaka uobičajeno proizlaze.

(...)«

Ministarstvo zdravstva zaključuje da se ZOZO-om cjelokupni proces racionalizirao i ubrzao, a ne zahtijeva ni dodatne kadrovske i financijske resurse za administrativno i posebice sudsko postupanje.

2) Očitovanje HZZO-a

17. U očitovanju HZZO-a navodi se da su prije stupanja na snagu ZOZO/08 postupci naknade štete u slučajevima o kojima je riječ bili neracionalno dugotrajni te da je namirenje troškova u sustavu obveznoga zdravstvenog osiguranja također dugotrajno. Tijekom 2008. godine u HZZO-u se vodilo 2.600 sporova zbog naknade štete koji su bili posljedica prometnih nezgoda. U ostalom je dijelu očitovanje HZZO-a istovjetno očitovanju Ministarstva zdravstva.

3) Stručno mišljenje

18. Prof. dr. sc. Jasenko Marin dostavio je stručno mišljenje za članak 53. stavak 1. točku 10., članak 53. stavak 2. i članak 138. ZOZO/08 te za članke 10., 14. i 16. ZID-a ZOZO/09-I.

U stručnom se mišljenju polazi od činjenice da je riječ o novčanoj obvezi koja je zakonom nametnuta društvima za osiguranje koja se bave pružanjem usluga obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Definira se svrha obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti, o važnosti koje govori i podrobno normiranje te materije i u okviru prava Europske unije.

Iz sadržaja osporenih članaka ZOZO/08 i ZID ZOZO/09-I razvidno je da je naknada štete neovisna o stvarnoj visini štete koju pretrpi HZZO. Neovisna je i o činjenici nastanka konkretnoga štetnog događaja i štete. Visina obveze naknade štete društava za osiguranje ne ovisi ni o broju štetnih događaja iz kojih može biti prouzročena šteta HZZO-u. Ne ovisi ni o visini štete po svakom štetnom događaju u nekom vremenskom razdoblju. Štoviše, HZZO ne mora dokazivati da je do štetnog događaja uopće došlo u nekom razdoblju.

Drugim riječima, visina naknade štete ovisi isključivo o mjesečnom iznosu naplaćene funkcionalne premije osiguranja. Riječ je o tzv. »zakonskoj paušalnoj naknadi štete« koja se određuje kao prihod HZZO-a. Za tu naknadu štete nije potrebno utvrditi nijednu pretpostavku odgovornosti za naknadu štete kojih se postojanje, prema pravilima odštetnog prava, mora utvrditi. U stručnom se mišljenju navodi:

»(...)

Valja istaknuti da je neupitna aktivna legitimacija HZZO da potražuje od osiguratelja automobilske odgovornosti naknadu stvarne štete, u pravilu troškova liječenja i lijekova (medicinskih pomagala), kada se radi o osobama koje su stradale u prometnim nezgodama. Takva obveza utvrđena je odredbama čl. 27. Zakona o obveznim osiguranjima u prometu ... Međutim, Zakon o obveznim odnosima govori o nadoknadi stvarne štete, u okviru odgovornosti svoga osiguranika (vlasnika, odnosno korisnika motornog vozila) i u granicama ugovora o osiguranju. (...)«

Nadalje, neuplaćivanje dužnog iznosa podliježe visokim novčanim kaznama. Tek je ZID ZOZO/09-I umanjio visinu te obveze.

Sva pitanja koja su otvorena stupanjem na snagu ZOZO/08 ostala su otvorena i stupanjem na snagu ZID-a ZOZO/09-I. Autor »nije uspio dokučiti pravno utemeljenu odnosno dopuštenu svrhu osporenih odredaba ZOZO i ZIDZOZO, osim da je riječ o instrumentu za brzo i 'sigurno' ostvarenje prihoda HZZO, koji je, s pravnog stajališta, posve upitan.« Takva bi obveza bila primjerenija onim subjektima na tržištu kojih djelatnost pridonosi opasnosti i nastanku štete. Međutim, društva za osiguranje čine upravo suprotno: ona služe bržoj i učinkovitijoj naknadi prouzročenih šteta.

Nejasno je zašto je samo HZZO kao oštećenik privilegiran u odnosu prema drugim oštećenicima. Za eventualne probleme s naplatom HZZO-u mora biti na raspolaganju pravni instrumentariji utemeljen na odštetnom i ovršnom pravu, upozorava se u stručnom mišljenju.

Na kraju stručnog mišljenja autor ističe da mu nije poznat nijedan slučaj postojanja sličnih zakonskih rješenja u zakonodavstvima drugih država.

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

19. Neposredno su mjerodavne za ocjenu osnovanosti prijedloga sljedeće odredbe Ustava: članak 3., članak 5. stavak 1., članak 14. stavak 2., članak 16. stavak 1., članak 29. stavak 1., članak 49. stavak 2., članak 50. stavak 2. i članak 51. Ustava. One glase:

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, (...) socijalna pravda, (..) nepovredivost vlasništva, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

(...)«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud ...

u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

»Članak 49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.

(...)«

»Članak 50.

(...)

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

»Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

20. Ustavni sud prvo podsjeća na svoje odluke broj: U-I-2441/2001, U-I-1107/2002 od 12. veljače 2003. (»Narodne novine« broj 28/03.); broj: U-I-597/2000 od 20. ožujka 2002. (»Narodne novine« broj 36/02., 44/02. – ispravak); broj: U-I-1108/2002 od 16. svibnja 2007. (»Narodne novine« broj 55/07.).

U odluci broj: U-I-2441/2001 i U-I-1107/2002 Ustavni sud ukinuo je više odredaba Zakona o Hrvatskom crvenom križu (»Narodne novine« broj 92/01.) kojima je društvima koja se bave osiguranjem od automobilske odgovornosti nametnuta obveza uplate sredstava za sufinanciranje djelatnosti Hrvatskog Crvenog križa.

U odluci broj: U-I-597/2000 Ustavni sud ukinuo je članak 46. stavak 2. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99 i 117/01) kojim je društvima koja se bave osiguranjem od automobilske odgovornosti i drugim društvima nametnuta obveza uplate sredstava za djelatnost vatrogastva u visini 1% naplaćene funkcionalne premije u tim vrstama osiguranja.

U odluci broj: U-I-1108/2002 Ustavni sud ukinuo je više odredaba Zakona o sustavu obrane od tuče (»Narodne novine« broj 53/2001.) kojima je bilo propisano da se novčana sredstva za provođenje operativnog rada obrane od tuče osiguravaju u visini do 0,6% od zaračunate premije imovinskih osiguranja (osiguranja od imovine od požara i nekih drugih opasnosti te ostalih osiguranja imovine i kasko osiguranja cestovnih vozila društava za osiguranje koja provode navedene skupine i vrste osiguranja).

Ustavni sud primjećuje da je u ovom ustavnosudskom postupku u biti riječ o istom problemu kojim se bavio u prethodno navedenim predmetima, s time što je sada riječ o zdravstvenom osiguranju i o znatno većem postotku paušalnog izdvajanja. Upućuje na obrazloženja navedenih odluka. U ovoj odluci neće ponavljati opća pravna stajališta izražena u njima.

21. Prema ZOZO-u, HZZO ima pravo na prihod koji odgovara naknadi štete u paušalnom iznosu 7% (prije stupanja na snagu ZID-a ZOZO/09-I riječ je bila o 10%). Tu naknadu štete unaprijed određenu u paušalnoj stopi osiguratelji su dužni obračunati i izdvojiti u korist ugovora o osiguranju od automobilske odgovornosti sklopljene od dana stupanja na snagu ZOZO/08. Dužni su je uplatiti do desetog dana u mjesecu za protekli mjesec na ukupan iznos naplaćene funkcionalne premije osiguranja od obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti. Za neizvršavanje te zakonske obveze snose sankcije.

Ustavni sud dužan je u ovom ustavnosudskom postupku u prvom redu utvrditi imaju li osporene odredbe ZOZO-a legitiman cilj.

22. Hrvatski sabor raspravljao je o Prijedlogu Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, s Konačnim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 229 (http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=25685), na svojoj 7. sjednici 12. prosinca 2008. (u daljnjem tekstu: Konačni prijedlog ZOZO/08). ZOZO/08 donesen je na 7. sjednici Hrvatskog sabora 15. prosinca 2008. s 80 glasova »za«, 38 »protiv« i jednim »suzdržanim«.

22.1. U odjeljku II. Konačnog prijedloga ZOZO/08 bilo je navedeno (str. od 2. do 4.):

»II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU PREDLOŽENIM ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Nacionalna strategija razvitka zdravstva koju je Hrvatski sabor donio 2006. godine predstavlja osnovnu odrednicu za provedbu opsežne i nužne reforme zdravstvenog sustava.

Sveobuhvatna reforma zdravstvenog sustava obuhvaća reformu sustava zdravstva, reformu sustava financiranja zdravstva i reformu sustava javne zdravstvene službe.

Sadašnji sustav zdravstva u Republici Hrvatskoj temelji se na Bismarckovom modelu financiranja s obzirom da se oko 80% troškova zdravstvenog osiguranja financira doprinosima za obvezno zdravstveno osiguranje. Važećim Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 85/06., 105/06., 118/06., 77/07., 111/07. i 35/08.) određeno je i financiranje zdravstvenog osiguranja i iz državnog proračuna, što je osobina Beveridge modela financiranja zdravstva.

Slijedom navedenog, hrvatski sustav zdravstva ima karakteristike mješovitog sustava financiranja. Međutim, izvor financiranja je gotovo isključivo javni jer se financiranje ostvaruje većim dijelom iz doprinosa i poreza (transferi iz državnog proračuna).

Zdravstvena zaštita u Republici Hrvatskoj pretežito se financira direktnim financiranjem putem doprinosa na plaće (više od 80 %), manjim dijelom sredstvima iz državnog i županijskog proračuna, donacijama, iz dobrovoljnih osiguranja, te direktnim plaćanjem pacijenata (doplata).

Republika Hrvatska za zdravstvo troši relativno veliki dio BDP-a. Posljednjih godina prošlog desetljeća došlo je do nagle eskalacije troškova koji su dosegnuli vrhunac 2000. godine, kada je ukupna potrošnja za zdravstvo predstavljala 10,2% BDP-a. Javna potrošnja za zdravstvo iznosila je 8,2%, a privatna 2% BDP-a. Ukupna potrošnja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: Zavod) ne računajući naknade i pomoći, do 2000. godine rasla je brže od BDP-a, te je 2000. godine iznosila 8,0% BDP-a. Nakon 2000. godine, porast potrošnje zadržan je ispod stope rasta BDP-a, te je 2005. godine potrošnja iznosila 5,8% BDP-a. Porast izdataka ugovornih subjekata, te izostanak financijske kontrole doveo je do deficita koji su se povremeno pokrivali iz državnog proračuna.

Uočivši potrebu za jačanje fiskalne discipline u zdravstvenom sustavu, a da bi umanjila godišnji deficit koji ima negativan utjecaj, kako na zdravstveni sustav, tako i na fiskalnu situaciju u cjelini, Vlada Republike Hrvatske je počev od 2004. godine uvela mjere koje imaju za cilj povećati izvore prihoda (prihodi iz privatnih izvora: doplata, dobrovoljna osiguranja), ojačati fiskalnu disciplinu i upravljanje sredstvima (financijska odgovornost osnivača zdravstvene ustanove za negativan financijski rezultat poslovanja), ograničiti troškove od strane dobavljača (objedinjena nabava) te reformom ograničiti troškove plaćanja davateljima usluga.

Kako bi se postojeće stanje u sustavu financiranja zdravstva što uspješnije prebrodilo, sukladno Nacionalnoj strategiji razvitka zdravstva, u predstojećem razdoblju potrebno je:

1. ograničiti rast zdravstvenih troškova i uspostaviti financijsku stabilnost sustava, uvesti planiranje i upravljanje u sustav zdravstva te reorganizirati sustav financiranja i plaćanja zdravstvenih usluga,

2. odrediti nove izvore financiranja zdravstvene zaštite te unaprijediti postojeći sustav sudjelovanja osiguranih osoba u troškovima zdravstvene zaštite,

3. financijskom stabilizacijom sustava uravnotežiti prihode i rashode te uspostaviti uredno plaćanje u sustavu zdravstva. U cilju postizanja boljeg financijskog poslovanja ugovornih subjekata Zavoda potrebno je unaprijediti postojeće mehanizme plaćanja zdravstvene zaštite,

(...)

Polazeći od ustavnog određenja Republike Hrvatske kao socijalne države, u cilju poboljšanja sustava financiranja zdravstvene zaštite, ne zadirući pri tome u utvrđena prava osiguranih osoba obuhvaćena sadašnjim obveznim zdravstvenim osiguranjem te posebno vodeći računa o socijalno osjetljivim skupinama stanovništva, ovim se zakonskim prijedlogom uređuju sljedeća pitanja:

• Izmjene postojećeg sustava direktnog plaćanja korisnika

Važeći Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju kao izvore financiranja obveznog zdravstvenog osiguranja određuje doprinose osiguranika, doprinose poslodavaca, doprinose drugih obveznika plaćanja doprinosa, posebni doprinos za korištenje zdravstvene zaštite u inozemstvu, prihode iz državnog proračuna, prihode od doplata, prihode od dividendi, kamata i drugih prihoda.

Navedenim prihodima financiraju se izdaci obveznoga zdravstvenog osiguranja koji obuhvaćaju zdravstvenu zaštitu, naknade plaća zbog bolovanja, novčanu naknadu zbog nemogućnosti obavljanja poslova na temelju kojih se ostvaruju primici od kojih se utvrđuje drugi dohodak sukladno propisima o doprinosima za obvezna osiguranja, naknade troškova prijevoza u svezi s korištenjem zdravstvene zaštite iz obveznoga zdravstvenog osiguranja te provedbu obveznoga zdravstvenog osiguranja i ostale izdatke.

(...)«

22.2. U odjeljku III. Konačnog prijedloga ZOZO/08 bilo je navedeno (str. od 7. do 9.):

»III. OCJENA SREDSTAVA POTREBNIH ZA PROVEDBU PREDLOŽENOG ZAKONA

Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje financira zdravstvenu zaštitu i novčane naknade te prema važećim zakonskim rješenjima u smislu izvora financiranja nema uravnotežene prihode i rashode, što bi u konačnici koncem 2009. godine rezultiralo nedostatkom sredstava za pokriće rashoda s cca 4 milijarde kuna.

U nastavku slijedi tablični prikaz nedostatnih sredstava:

(...)

Uključivanjem dodatnih izvora financiranja za očekivati je da bi se krajem 2009. godine Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje doveo u financijsku ravnotežu prihoda i rashoda.

Budući da bolničke zdravstvene ustanove također imaju nedostatak sredstava u smislu podmirivanja obveza prema svojim dobavljačima (prvenstveno za lijekove i potrošni medicinski materijal) koja iznose cca 1,66 milijardi kuna, za očekivati je da se i taj dio zdravstvenog sustava krajem 2009.godine stabilizira, odnosno da se financijske obveze smanje za cca 500 milijuna kuna.«

22.3. Ustavni sud primjećuje da u obrazloženju pojedinačnih odredaba Konačnog prijedloga ZOZO/08 nisu bili navedeni nikakvi bliži razlozi koji bi mogli upućivati na osobit cilj osporenog članka 53. stavka 1. točke 10. i stavka 2. ZOZO/08. U obrazloženju je bilo navedeno (str. 55.):

»Uz članke 53. – 67.

Navedenim člancima zakonskog prijedloga uređuje se financiranje obveznog zdravstvenog osiguranja.

Člankom 53. zakonskog prijedloga uređuju se prihodi obveznog zdravstvenog osiguranja, a člankom 58. izdaci obveznog zdravstvenog osiguranja.«

22.4. Uzme li se u obzir Konačni prijedlog ZOZO/08, čini se da je jedini cilj propisivanja osporenih zakonskih rješenja bio onaj opći koji su Ustavnom sudu u svojim očitovanjima predočili i Ministarstvo zdravstva i HZZO: pojava neracionalno dugih postupaka naknade štete i dugotrajnost namirenja troškova u sustavu obveznoga zdravstvenog osiguranja koje je uzrokovao ZOZO/06 (v. točke 16. i 17. obrazloženja ove odluke). Štoviše, Ministarstvo zdravstva u svom očitovanju ocjenjuje da je ZOZO/08 cjelokupni taj proces racionalizirao i ubrzao bez dodatnih kadrovskih i financijskih resursa za administrativno i sudsko postupanje.

23. U tom svjetlu, Ustavni sud mora se u određenoj mjeri suglasiti sa stručnim mišljenjem prof. dr. sc. Jasenka Marina koji »nije uspio dokučiti pravno utemeljenu odnosno dopuštenu svrhu osporenih odredaba ZOZO i ZIDZOZO, osim da je riječ o instrumentu za brzo i 'sigurno' ostvarenje prihoda HZZO, koji je, s pravnog stajališta, posve upitan.« Takva bi obveza, prema autoru, bila primjerenija subjektima na tržištu kojih djelatnost pridonosi opasnosti i nastanku štete. Međutim, društva za osiguranje čine upravo suprotno: ona služe bržoj i učinkovitijoj naknadi prouzročenih šteta (v. točku 18. obrazloženja ove odluke).

Sukladno tome, ako su očiti financijski problemi koje je prouzročio manjak potrebnih sredstava HZZO-a 2008. godine i mogli biti razlog zbog kojih bi se moglo ocijeniti da su osporena zakonska rješenja (početno) imala legitiman cilj (jer su dijelom nastala i zbog neracionalno dugih postupaka naknade štete i dugotrajnosti namirenja troškova), ti problemi protekom vremena više nisu i ne mogu biti ustavnopravno dostatno opravdanje za nametanje prekomjernog tereta društvima za osiguranje koja se bave pružanjem usluga obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti koja proizlaze iz osporenih članaka ZOZO-a.

To jasno proizlazi iz odjeljka III. Konačnog prijedloga ZOZO/08 u kojem je navedeno (str. 7.; v. točku 22.2. obrazloženja ove odluke):

»Uključivanjem dodatnih izvora financiranja za očekivati je da bi se krajem 2009. godine Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje doveo u financijsku ravnotežu prihoda i rashoda.«

23.1. Pri ocjeni osnovanosti prijedloga Ustavni sud imao je u vidu ustavna načela sadržana u člancima 16. i 50. stavku 2. Ustava. Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

Također podsjeća da je država dužna organizirati svoj pravni sustav tako da teret javnih davanja bude raspoređen razmjerno odnosno da svatko sudjeluje u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima (članak 51. Ustava), a da pravne postupke u Republici Hrvatskoj uredi tako da se predmeti o kojima se odlučuje rješavaju u razumnim rokovima (članak 29. stavak 1. Ustava).

23.2. Čini se da je država od stupanja na snagu ZOZO/08 do danas imala dovoljno vremena urediti ta pitanja na sustavan i trajan način, osobito stoga što se projicirani cilj ZOZO/08 (stabilizacija prihoda i rashoda HZZO-a) trebao početi ostvarivati već krajem 2009. U ovom ustavnosudskom postupku nije potrebno ispitivati je li to država učinila.

Dostatno je utvrditi da početni teret koji je nametnula osiguravajućim društvima koja se bave pružanjem usluga obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti i dalje postoji. Taj se teret više ne može ustavnopravno opravdati ciljem koji se mogao nazrijeti iz Konačnog prijedloga ZOZO/08, a koji bi se mogao smatrati legitimnim u prvim godinama važenja ZOZO-a.

24. Ustavni sud smatra važnim primijetiti da pravo HZZO-a na naknadu štete koju mu uzrokuju korisnici/vlasnici motornih vozila u prometu samo po sebi nije sporno. Utvrđivanje izvora i načina financiranja određenih djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku legitimno je pravo zakonodavca, utemeljeno na članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava prema kojoj odredbi zakonodavac samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, političkih i pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Ustavni sud stoga utvrđuje da je zakonodavac dužan urediti izvore financiranja HZZO-a tako da obveze osiguravajućih društava koja se bave pružanjem usluga obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti svede na razumnu mjeru u skladu s načelom razmjernosti i da ih uredi jednoznačno, precizno i predvidljivo, pazeći na pravnu jedinstvenost i unutarnju pravnu dosljednost uređenja tih obveza (osobito kad je riječ o međusobnoj usklađenosti ZOZO-a i ZOOP-a).

Odstupanja od temeljnih postulata odgovornosti za naknadu štete prema pravilima odštetnog prava u tom pravnom području mogu biti dopuštena, ali moraju biti uređena tako da obveze koje iz njih proizlaze ne predstavljaju prekomjeran i nerazmjeran teret za osiguravajuća društva koja se bave pružanjem usluga obveznog osiguranja od automobilske odgovornosti.

25. Iz navedenih je razloga Ustavni sud ocijenio nesuglasnim s Ustavom članak 53. stavak 1. točku 10., stavke 3. i 4. te stavak 5. u dijelu koji glasi: »i 4.«, članak 125.a i članak 138. ZOZO-a.

26. Odgodivši pravni učinak ove odluke Ustavni sud uzeo je u obzir datum donošenja ove odluke (19. srpnja 2012.) i članak 78. Ustava koji glasi:

»Članak 78.

Hrvatski sabor redovito zasjeda dva puta godišnje: prvi put, između 15. siječnja i 15. srpnja i drugi put, između 15. rujna i 15. prosinca.«

Od dana ustavnog razdoblja njegova jesenskog zasjedanja (15. rujna 2012.) do prestanka važenja članka 53. stavka 1. točke 10., stavaka 3. i 4. te stavka 5. u dijelu koji glasi: »i 4.«, članka 125.a i članka 138. ZOZO-a, Hrvatskom je saboru na raspolaganju dva mjeseca za njihovu eventualnu izmjenu novim zakonskim rješenjima koja će biti usklađena s Ustavom.

Ne izmijeni li zakonodavac u tom roku zakonska rješenja koja su ovom odlukom ocijenjena nesuglasnima s Ustavom, članak 53. stavak 1. točka 10., stavci 3. i 4. te stavak 5. u dijelu koji glasi: »i 4.«, članak 125.a i članak 138. ZOZO-a prestaju važiti 15. studenoga 2012. (točka II. izreke).

27. Odluka o objavi ove odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-425/2009

U-I-7355/2009

U-I-7356/2009

U-I-7357/2009

U-I-41958/2009

U-I-65265/2009

Zagreb, 19. srpnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

90 03.08.2012 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-425/2009 i dr. od 19. srpnja 2012.

Odluka, NN 90/2012-2092