### NN 102/2019 (25.10.2019.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-2359/2019 od 18. rujna 2019.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2061

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Branko Brkić, predsjednik Vijeća, te suci Andrej Abramović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan i Josip Leko, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo C. C. iz A., na sjednici održanoj 18. rujna 2019. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositelju ustavne tužbe C. C. iz A. određuje se primjerena naknada zbog povrede ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 11.400,00 kuna.

III. Naknada iz točke II. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. C. C. iz A. (u daljnjem tekstu: podnositelj) je 28. svibnja 2019. podnio ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u predmetu koji se vodio pred Upravnim sudom u Zagrebu (u daljnjem tekstu: Upravni sud) pod brojem: UsI-1822/17.

Podnositelj u ustavnoj tužbi predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom se ustavna tužba usvaja, kao i da mu se odredi primjerena naknada za utvrđenu povredu prava na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Upravnog suda broj: UsI-1822/17 i Ministarstva financija, Carinske uprave klasa: UP/I-112-07/14-01/6646.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Rješenje o rasporedu na radno mjesto podnositelja donijelo je Ministarstvo financija Republike Hrvatske klasa: UP/l-112-02/13-01/829, ur.broj: 513-02-4093/1-13-1 od 1. srpnja 2012. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

Podnositelj je 13. srpnja 2013. podnio Odboru za državnu službu žalbu protiv prvostupanjskog rješenja.

Nezavisni sindikat carinika Hrvatske je 21. srpnja 2013. ravnatelju Carinske uprave prigovor na šikaniranje i diskriminaciju podnositelja u carinskoj službi.

Pučki pravobranitelj je ministru financija 3. prosinca 2015. poslao pritužbu i upozorenje na postupak premještaja i raspoređivanja podnositelja – službenika Ministarstva financija.

Podnositelj je predsjednici Odbora za državnu službu 15. srpnja 2016. podnio zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

Podnositelj je 22. rujna 2016. pokrenuo upravni spor pred Upravnim sudu zbog šutnje administracije.

Odbor za državnu službu je rješenjem klasa: UP/II-112-07/13-01/1938, ur.broj: 566-01/8-16-5 od 28. listopada 2016. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) poništio prvostupanjsko rješenje, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnositelj je 29. prosinca 2016. uputio Carinskoj upravi kao tijelu prvog stupnja zahtjev za donošenje rješenja o rasporedu u ponovnom postupku.

Podnositelj je 29. prosinca 2016. uputio Odboru za državnu službu zahtjev za provedbu ponovnog postupka.

Podnositelj je 29. prosinca 2016. uputio Službi za inspekciju državne uprave zahtjev za inspekcijski nadzor Carinske uprave.

Sektor za inspekciju državne uprave je aktom klasa: 050-02/17-01/4, ur.broj: 515-07-01/1-17-2 od 12. siječnja 2017. od prvostupanjskog tijela, Carinske uprave, zatražio izvješće zbog nedonošenja rješenja o rasporedu podnositelja.

Pučki pravobranitelj je 31. siječnja 2017. ministru financija uputio pritužbe na postupak premještaja i raspoređivanja službenika Ministarstva financija – očitovanje na upozorenje.

Podnositelj je 3. veljače 2017. drugostupanjskom tijelu, Odboru za državnu službu, dostavio zahtjev za izvršenje rješenja Odbora za državnu službu – ponovljeno traženje.

Podnositelj je 22. veljače 2017. uputio Službi za inspekciju državne uprave ponovljeni zahtjev za inspekcijski nadzor Carinske uprave.

Podnositelj je 14. ožujka 2017. protiv Odbora za državnu službu podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu zbog neizvršenja rješenja.

Podnositelj je 20. travnja 2017. ponovno uputio Službi za inspekciju državne uprave zahtjev za inspekcijski nadzor Carinske uprave.

Služba za inspekciju državne uprave je 16. svibnja 2017. uputila Carinskoj upravi upozorenje vezano uz neizvršenje rješenja.

Podnositelj je 18. svibnja 2017. uputio Službi za inspekciju državne uprave ponovljeni zahtjev za inspekcijski nadzor radi nepostupanja Carinske uprave.

Podnositelj je 12. lipnja 2017. uputio Odboru za državnu službu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku na osnovi zahtjeva podnositelja za izvršenje rješenja odbora za državnu službu.

Podnositelj je 12. srpnja 2017. ponovno zatražio postupanje po tužbi radi šutnje administracije od Upravnog suda u Zagrebu.

Služba za inspekciju državne uprave upozorila je 20. studenoga 2017. Carinsku upravu na obvezu izvršenja rješenja.

Podnositelj je 19. siječnja 2018. od predsjednika Upravnog suda zatražio zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

Predsjednica Upravnog suda donijela je rješenje broj: Su-Uzp 1-6/18-3 od 26. ožujka 2018. kojim je određen rok od 6 mjeseci za donošenje odluke u predmetu pod brojem Usl-1822/17.

Upravni sud je u izreci presude broj: Usl-1822/17-9 od 16. svibnja 2018. točkom I. usvojio tužbeni zahtjev podnositelja kojim je traženo donošenje odluke po žalbi podnositelja, točkom II. usvojio žalbu podnositelja zbog nepostupanja Ministarstva financija Republike Hrvatske sukladno rješenju odbora za državnu službu i točkom III. utvrdio da podnositelju osim novčanih primanja određenih pravomoćnim rješenjem Ministarstva financija pripadaju i sva druga materijalna prava koja bi u razdoblju od 8. srpnja 2013. do 3. srpnja 2016. ostvario da je bio raspoređen na radno mjesto u Carinskoj upravi Ministarstva financija, kao Predstojnik carinske ispostave I, Carinarnice Zagreb I, Carinske ispostave I, Jankomir.

Podnositelj je 9. lipnja 2018. podnio žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske protiv točke III. izreke presude Upravnog suda broj: Usl-1822/17-9 od 16. svibnja 2018.

Presudom Visokog upravnog suda broj: Usž-3742/18-3 od 13. veljače 2019. odbijena je žalba podnositelja kao neosnovana.

Ustavna tužba je podnesena 28. svibnja 2019.

III. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

3. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud izrazio je stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje 'spornog' razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao 'spor' u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije.

(…)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu 'spornog' dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije.

(…)

4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da u situacijama opetovanog ponavljanja upravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske ima razumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskih postupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog prava zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.«

3.1. U rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 Ustavni sud je, u odnosu na dopuštenost ustavne tužbe, zauzeo sljedeće stajalište:

»2.1. Nadalje, Ustavni sud primjećuje da je ustavna tužba podnesena nakon stupanja na snagu Zakona o sudovima ('Narodne novine' 28/13. i 33/15.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13) koji u glavi VI. naslova 'Zaštita prava na suđenje u razumnom roku' propisuje novi, drugačiji, model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na razdoblje prije njegova stupanja na snagu (14. ožujka 2013.).

Novi model uređenja ustavnog prava na suđenje u razumnom roku obuhvaća dva pravna sredstva zaštite: zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku i zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku (članak 64. stavak 1. točke 1. i 2. ZoSud-a/13.).

Člankom 65. stavkom 1. ZoSud-a/13 propisano je da se zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku podnosi sudu pred kojim se postupak vodi, dok o zahtjevu odlučuje predsjednik suda odnosno njegov zamjenik (stavak 2. članka 65. ZoSud-a/13).

Iz ustavne tužbe ne proizlazi da su podnositelji iskoristili pravna sredstva iz članka 64. Zakona o sudovima ('Narodne novine' broj 28/13., 33/15. i 82/15.).

3. Ustavni sud podsjeća na svoje stajalište izraženo u rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. ('Narodne novine' broj 8/15.) prema kojem je, pored općih postupovnih pretpostavki koje mora ispunjavati svaka ustavna tužba, pretpostavka za odlučivanje o ustavnoj tužbi u kojoj je istaknuta povreda ustavnog prava na suđenje u razumnom roku na temelju članka 63. Ustavnog zakona, u pravilu i ta da je podnositelj koristio sva dopuštena pravna sredstva protiv nerazumne duljine postupka.«

4. Sukladno citiranom stajalištu Ustavnog suda, jedna od pretpostavki za dopuštenost ustavne tužbe podnesene na temelju članka 63. Ustavnog zakona jest ta da je podnositelj prethodno koristio dopušteno pravno sredstvo protiv nerazumne duljine postupka.

IV. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

5. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

6. U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je pravomoćno okončan pred Visokim upravnim sudom presudom broj: Usž-3742/18-3 od 13. veljače 2019.

Ustavna tužba podnesena je 28. svibnja 2019.

Ustavni sud utvrđuje da se postupak u razmatranom razdoblju vodi od 13. srpnja 2013. (kada je podnositelj podnio žalbu na prvostupanjsko rješenje) do dana uručenja presude Visokog upravnog suda podnositelju (17. lipnja 2019.) u trajanju od pet (5) godina, jedanaest (11) mjeseci i četiri (4) dana i pravomoćno je okončan.

Stoga je potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

2) Složenost upravnog predmeta

7. Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije riječ o složenijem predmetu.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela

8. Postupak se vodio od 8. srpnja 2013. kada je Ministarstvo financija donijelo rješenje o rasporedu pred prvostupanjskim upravnim tijelom, koje u trenutku podnošenja ustavne tužbe, kao niti do donošenja ove odluke, nije donijelo potrebno rješenje, već je upravnu stvar presudom broj: Usl-1822/17-9 od 16. svibnja 2018. u cijelosti riješio Upravni sudu, koja je potvrđena presudom Visokog upravnog suda broj: Usž-3742/18-3 od 13. veljače 2019.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

9. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelj nije pridonio duljini trajanja postupka, već je svojim marnim praćenjem postupka redovito požurivao i podsjećao upravna tijela i sudove na rješavanje njegovog predmeta u razumnom roku.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Podnositelj je koristio dva raspoloživa sredstva: za šutnju uprave i sredstva po Zakonu o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13., 148/13., 33/15., 56/15., 82/16. i 67/18.). Tako je 22. rujna 2016. pokrenuo upravni spor pred Upravnom sudu zbog šutnje administracije, 19. siječnja 2018. od predsjednika Upravnog suda zatražio je zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, a 16. svibnja 2019. zatražio je zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od Visokog upravnog suda.

Stoga se utvrđuje da je podnositelj koristio oba raspoloživa pravna sredstva, a upravni spor je okončan donošenjem presude Visokog upravnog suda broj: Usž-3742/18-3 od 13. veljače 2019.

11. Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost, uzevši u obzir trajanje upravnog postupka i upravnog spora.

12. Razumnost duljine postupka uvijek se mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela, te važnosti predmeta postupka za podnositelja. Iste kriterije u obzir uzima i Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) koji je u predmetu Božić protiv Hrvatske (br. 22457/02, presuda od 29. lipnja 2006.) zaključio:

»38. Sud ponavlja da se razumnost duljine postupka mora ocijeniti u svjetlu okolnosti predmeta i pozivom na slijedeće kriterije: složenost predmeta, ponašanje podnositeljice zahtjeva i mjerodavnih vlasti kao i važnost onoga što se za podnositeljicu zahtjeva dovodi u pitanje u sporu (vidi, između mnogo drugih izvora prava, predmet Frydlender v. France [GC], br. 30979/96, stavak 43., ECHR 2000-VII). Sud ponavlja da je u mirovinskim sporovima potrebna posebna revnost (vidi, inter alia, predmet H.T. v. Germany, br. 38073/97, stavak 37., 11. listopada 2001.).«

13. U vrijeme odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je okončan presudom Visokog upravnog suda broj: Usž-3742/18-3 od 13. veljače 2019., koju je podnositelj primio 17. lipnja 2019., pa Ustavni sud utvrđuje da je u razmatranom razdoblju postupak trajao od 13. srpnja 2013. (kada je podnositelj podnio žalbu na prvostupanjsko rješenje) do dana uručenja presude Visokog upravnog suda podnositelju (17. lipnja 2019.) u trajanju od pet (5) godina, jedanaest (11) mjeseci i četiri (4) dana i pravomoćno je okončan.

Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju ne radi o složenom predmetu, koji je proveden pred upravnim tijelima i dvije razine upravnih sudova te da podnositelj u razmatranom razdoblju nije pridonio duljini trajanja postupka.

Osim toga Ustavni sud je uzeo u obzir činjenicu da je podnositelj još 22. rujna 2016. pokrenuo postupak upravnog spora zbog šutnje uprave protiv prvostupanjskoga tijela koje nije u zakonskom roku postupilo po rješenju drugostupanjskog tijela, a niti je postupilo po navedenom rješenju do okončanja upravnog spora.

14. Ustavni sud utvrđuje da je postupak (upravni i sudski) u pravno relevantnom razdoblju trajao gotovo šest (6) godina. Imajući u vidu duljinu trajanja postupaka te da se radilo o priznavanju prava podnositelju na novčana primanja i druga materijalna prava iz rada u državnoj službi, zbog čega primjenom relevantnih kriterija (točka 4. obrazloženja) Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Stoga je, u smislu članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona, odlučeno kao u točkama II. i III. izreke odluke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

15. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke odluke).

Broj: U-IIIA-2359/2019

Zagreb, 18. rujna 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.