## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8556/2011-7 od 21. rujna 2012.

### NN 115/2012 (18.10.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8556/2011-7 od 21. rujna 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2518

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Lidije Rostaš Beroš, predsjednice vijeća, Jasminke Jenjić mr. sc., Mirjane Juričić, članica vijeća te sudske savjetnice Višnje Jurjević, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja HRVATSKI TELEKOM d.d. iz Zagreba, Savska cesta 32, koji zastupa Maja Mandić, direktorica Odjela za korporativne regulatorne poslove, protiv djelomičnog rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije iz Zagreba, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-07/11-01/31, urbroj: 376-09/ŽK-11-1(IM) od 6. srpnja 2011., u predmetu stručnog nadzora, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 21. rujna 2012.

presudio je

Tužba se uvažava.

Poništava se djelomično rješenje Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: UP/I-344-07/11-01/31, urbroj: 376-09/ŽK-11-1(IM) od 6. srpnja 2011.

Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženog tijela pod točkom 1. izreke utvrđeno je da trgovačko društvo Hrvatski telekom d.d. iz Zagreba, Savska cesta 32, u svojoj Standardnoj ponudi za usluge najma korisničke linije od 1. srpnja 2011. povrijedilo regulatorne obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, transparentnosti, nediskriminacije, nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva te zabrane neopravdanog povezivanja određenih vrsta usluga, određene odlukom Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije klasa: UP/I-344-01/10-01/456, urbroj: 376-11-11-25 od 6. travnja 2011.

Točkom 2. podtočkama a.) do k.) izreke rješenja naloženo je izmijeniti određene dijelove standardne ponude u članku 1. 4.1. i dodatku 1., članku 1. 4.2., članku 1. 4. 3., članku 1. 4.4. te članku 3. stavcima 4. i 5. te članku 4. točka 1. alineja f. te dodatku 4., aktivacija WLR-a.

Točkom 3. izreke rješenja tužitelj je obvezan objaviti Standardnu ponudu Hrvatskog telekoma za uslugu najma korisničke linije s otklonjenim nepravilnostima utvrđenim u točki 2. izreke u roku od jednog dana od primitka rješenja te o učinjenome bez odgode obavijestiti nadzornika pismenim putem dok će u protivnom (točka 4. izreke) nadzornik izreći odgovornoj osobi kod tužitelja upravnu mjeru izraženu u novčanom iznosu u visini od dvadeseterostruke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u proteklom tromjesečju s time što se svaka sljedeća upravna mjera izriče u dvostrukom iznosu.

Tužitelj je osporio navedeno rješenje pravovremenom tužbom u bitnom navodeći da temeljem standardne ponude za usluge međupovezivanja Hrvatskog telekoma ostalim operatorima pruža uslugu predodabira operatora – CPS uslugu, što je unaprijed programirani izbor operatora od strane krajnjeg korisnika, a temeljem koje se krajnjem korisniku pruža usluga ostvarivanja svih ili određenih poziva. Krajnji korisnik koji pozive ostvaruje putem određenog operatora temeljem CPS usluge s tužiteljem i dalje ima ugovorenu uslugu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za koju i dalje plaća mjesečnu naknadu tužitelju.

Tuženi je 6. travnja 2011. donio Odluku o analizi tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike te je tužitelja odredio operatorom sa značajnom tržišnom snagom na predmetnom tržištu. Time mu je određena obveza na veleprodajnoj razini pružiti drugim operatorima uslugu najma korisničke linije što znači omogućiti operatorima koji već pružaju CPS uslugu krajnjim korisnicima da istima mogu, temeljem najma korisničke linije, ponuditi i uslugu pristupa mreži čime se potpuno raskida pretplatnički ugovor između tužitelja i krajnjeg korisnika.

Po objavljivanju Standardne ponude tužitelja za uslugu najma korisničke linije od 1. srpnja 2011. tuženi je pokrenuo stručni nadzor u svrhu utvrđivanja izvršavanja regulatornih obveza utvrđenih odlukom od 6. travnja 2011. te je osporenim djelomičnim rješenjem utvrdio povredu regulatornih obveza kako je uvodno navedeno te tužitelju naložio ispraviti Standardnu ponudu u pitanju, na način da: ukloni obvezu operatora na dostavu planova za buduće zahtjeve za usluge Standardne ponude za najam korisničke linije; izmijeni rokove za sklapanje ugovora o najmu korisničke linije, prihvat ponude i realizaciju usluge najma; definira obvezu pisanog zahtjeva za raskid ugovora samo za korisnike koji su CPS uslugu ugovorili nakon objave predmetne standardne ponude; ukloni postojanje dugovanja prema standardnoj ponudi kao razlog za odbijanje zahtjeva za sklapanje ugovora o najmu korisničke linije; ukloni obvezu operatora plaćanja naknade za aktivaciju najma i za uslugu najma linije za vrijeme privremene obustave pružanja usluga; definira rok za aktivaciju instrumenata osiguranja plaćanja od 60 dana, te definira popust na mjesečnu naknadu za uslugu najma korisničke linije, a ne na usluge standardne ponude međupovezivanja.

Tužitelj međutim osporava sve određene obveze nalazeći da nije postupio protivno Odluci o analizi tržišta pristupa mreži od 6. travnja 2011. jer istom nije zabranjeno tražiti od operatora dostavu planova, nije definiran rok za sklapanje ugovora o najmu linije, rok za prihvat ponude kao ni rok za realizaciju usluge, ne pravi se razlika u načinu raskida ugovora s korisnicima ovisno o vremenu ugovaranja korištenja, dopušta se povezati uslugu najma s uslugama međupovezivanja, ne brani se tužitelju naplatiti sve nužne troškove i ne definira se rok za aktivaciju instrumenata osiguranja plaćanja, kako je to pogrešno protumačio nadzornik.

Stoga tužitelj zaključuje da je djelomičnim rješenjem tuženi naložio izmijeniti Standardnu ponudu za najam korisničke linije mimo i izvan okvira propisanog Odlukom o analizi tržišta pristupa te mu je na taj način odredio nove regulatorne obveze što je izvan ovlaštenja nadzornika elektroničkih komunikacija u okviru postupka stručnog nadzora, čime se ostvaruju povrede odredbi članaka 52. stavka 1. i članka 56. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Posebno, tužitelj naglašava da u Odluci o analizi tržišta pristupa od 6. travnja 2011. nije zabranjeno tražiti od operatora planove o predviđenim količinama usluga iz predmetne standardne ponude pa takvo postupanje nije nerazumno niti otežava realizaciju usluge najma korisničke linije i ne krši regulatorne obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže. Upućuje u tom smislu na odredbe Pravilnika o standardnim ponudama (»Narodne novine«, broj 37/09.) koje govore u prilog obveza operatora korisnika za dostavom planova radi omogućavanja konkretnih usluga i planiranja resursa i kapaciteta za realizaciju planiranih usluga.

Nadalje, tužitelj navodi da određivanjem rokova za sklapanje okvirnog ugovora, prihvaćanje ili odbijanje ponude od strane operatera i roka za aktivaciju usluge najma korisničke linije nije povrijedio odredbe Odluke o analizi tržišta pristupa koja određuje kraće rokove ali za druge segmente aktivnosti stranaka na sklapanju ugovora o najmu korisničke linije, a svrha dodatnih rokova je u potpunosti definirati postupak ugovaranja predmetne usluge.

Osporavajući dio djelomičnog rješenja vezan uz otklanjanje obveze za podnošenje pisanog zahtjeva korisnika za raskid ugovora o pristupu mreži, nalazi da suprotno tvrdnjama tuženog tijela, odredba članka 17. stavka 1. točke 1. Pravilnika o načinu i uvjetima obavljanja djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga propisuje način raskida ugovora isključivo pisanim putem. Kako Odluka o analizi tržišta pristupa ne definira način raskida ugovora o pristupu mreži između tužitelja i korisnika, nalog predmetnog djelomičnog rješenja prelazi okvire navedene Odluke i protivan je zakonu.

Tužitelj tumači da je pogrešno shvaćanje tuženog tijela vezano uz Standardnom ponudom regulirano pravo na odbijanje sklapanje ugovora o najmu korisničke linije kod postojećih dospjelih i nepodmirenih dugovanja analizirajući u čemu je tuženo tijelo pogrešno protumačilo Odluku o analizi tržišta pristupa ocijenilo da navedena odredba predstavlja nerazuman zahtjev i dodatno nepotrebno uvjetovanje. Time je tuženi, po ocjeni tužitelja, prekoračio svoje ovlasti i povrijedio općim propisima obveznog prava propisano pravo vjerovnika zaštiti se od ugovoru protivnih radnji dužnika.

Osporavajući obvezu uklanjanja dijela Standardne ponude o naknadi za aktivaciju usluge najma korisničke linije i za usluge najma linije za vrijeme privremene obustave tužitelj ističe da je predvidio isključivo obvezu naknade troškova nužnih za pružanje zatražene usluge, što je za aktivaciju predmetne usluge na pojedinoj korisničkoj liniji iznos od 36,89 kn bez PDV-a koji je nedvojbeno nužan za pružanje usluge pa mora imati pravo isti i naplatiti, slijedom čega se određena obveza ukazuje u suprotnosti sa svrhom i smislom regulatorne obveze nadzora prema kojoj je tužitelj dužan svoje usluge pružati uz troškovno usmjerene ciljeve, a ne besplatno.

Tužitelj spori i dio djelomičnog rješenja vezan uz aktivaciju instrumenata osiguranja plaćanja nalazeći ga protivnim Odluci o analizi tržišta pristupa pa ukazuje na pogrešno tumačenje nadzornika tog dijela Standardne ponude.

Iznoseći i druge razloge, tužitelj upozorava da je osporeno djelomično rješenje doneseno bez saslušanja tužitelja te je u postupku koji je prethodio donošenju rješenja tuženik propustio utvrditi pravo stanje stvari, utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari te je izveo nepravilne zaključke u pogledu činjeničnog stanja. Time je tuženi povrijedio načelo utvrđivanja materijalne istine i načelo savjesne i brižljive ocjene dokaza što su temeljna načela upravnog postupka izražena u člancima 8. i 9. Zakona o općem upravnom postupku.

Tužitelj upućuje da se prema članku 18. stavku 8. Zakona o elektroničkim komunikacijama na pitanja koja nisu uređena tim Zakonom primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku. Tuženo tijelo je povredom Zakona neposredno riješilo upravnu stvar bez provedenog ispitnog postupka iako za to nisu bili ispunjene pretpostavke propisane člankom 49. Zakona o općem upravnom postupku. Drži da je njegovo izjašnjenje bilo nužno radi zaštite prava i pravnih interesa u smislu dokazivanja suglasnosti Standardna ponude za najam korisničke linije s Odlukom o analizi tržišta pristupa pa u tom smislu predlaže da Sud tužbu uvaži i poništi osporeno rješenje.

Tuženo tijelo, dostavljajući spise predmeta, u svom odgovoru očituje se na sve navode tužbe osporavajući pogrešnu primjenu zakona i podzakonskih propisa, upozoravajući da su regulatorne obveze predviđene zakonom ali se njihov sadržaj podrobno uređuje u postupku analize mjerodavnog tržišta. Obrazlaže posebno razloge određivanja pojedinih obveza, a posebno se očituje na navodnu povredu pravila postupka i pogrešno utvrđeno činjenično stanje upozoravajući na odredbu članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama koja daje ovlaštenje na donošenje odgovarajućih rješenja u postupku stručnog nadzora i bez izjašnjenja stranke, kada se utvrdi povreda odredaba Zakona o elektroničkim komunikacijama ili propisa donesenih na temelju istoga. S obzirom da su nastupile okolnosti koje predstavljaju izravno kršenje regulatornih obveza proizlazi da je povrijeđen Zakon o elektroničkim komunikacijama čime su ostvareni uvjeti za donošenje odluke bez saslušanja stranke.

Tuženik predlaže da Sud tužbu odbije kao neosnovanu.

Nakon uvida u odgovor na tužbu tužitelj je posebnim podneskom predanim pošti 18. svibnja 2012. dao opširno očitovanje pojašnjavajući određene navode za koje smatra da od strane tuženoga nisu pravilno shvaćeni što potvrđuje tezu o povredi postupka donošenjem rješenja bez prethodnog saslušanja stranke, pa stoga predlaže kao i u tužbi.

Tužba je osnovana.

Na osnovi sadržaja spisa predmeta proizlazi da je 4. srpnja 2011. nadzornik elektroničkih komunikacija Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije (HAKOM) započeo po službenoj dužnosti stručni nadzor sukladno nadležnosti koja proizlazi iz članka 12. stavka 1. točke 13., te članka 113. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj 73/08 – dalje u tekstu: ZEK) u svezi primjene odredaba tog Zakona i propisa donesenih temeljem istog, a sve u svrhu utvrđivanja i izvršavanja regulatornih obveza operatora sa značajnom tržišnom snagom Hrvatskog telekoma d.d. određenih Odlukom Vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije klasa: UP/I-344-01/10-01/456, urbroj: 376-11-11-26 od 6. travnja 2011. Navedenom odlukom HAKOM je odredio tužitelja operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, te su mu određene regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže (članak 61. ZEK-a); obveza nediskriminacije (članak 59. ZEK-a); obveza transparentnosti uz objavu standardne ponude za uslugu najma korisničke linije (članak 58. ZEK-a); obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva (članak 62. ZEK-a); obveza računovodstvenog razdvajanja (članak 60. ZEK-a). Pri tome su načini, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza pobliže opisani i popisani dokumentom Analiza tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike (dalje: Analiza pristupa), koje su u cijelosti sastavni dio te Odluke. Navedenom Odlukom je u točki 5. propisano da je tužitelj dužan do 1. srpnja objaviti standardnu ponudu za uslugu najma korisničke linije u skladu s uvjetima iz Analize pristupa što je tužitelj i objavio navedenoga nadnevka.

Nadzornik je sukladno svojim ovlastima provjerio sadržaj tako usklađene Standardne ponude i utvrdio određene nepravilnosti koje predstavljaju kršenje regulatornih obveza određenih tužitelju navedenom odlukom i Analizom pristupa te je naredio provođenje određenih mjera pobliže navedenih u izreci rješenja. Iz navedenog rješenja proizlazi da je nadzornik postupio sukladno svojoj zakonskoj mogućnosti iz članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama, te donio rješenje bez saslušanja tužitelja.

Odredbom članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama propisano je da se u postupku pred Agencijom stranci mora omogućiti, prije donošenja odluke, da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke, i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana. Iznimno, u obavljanju stručnog nadzora, nadzornik elektroničkih komunikacija može, ako utvrdi povredu odredaba tog Zakona ili propisa donesenih na temelju zakona, donijeti rješenje i bez saslušanja stranke.

Odredbom članka 18. stavka 8. istog Zakona propisano je da u upravnim stvarima iz nadležnosti Agencije na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuju se odredbe Zakona o općem upravnom postupku.

Odredbom članka 8. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.) propisano je da u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, te se u tu svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje u predmetnoj stvari.

Već spomenutom odredbom članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama na koje se poziva i tuženo tijelo propisano je da se stranci pred Agencijom mora omogućiti, prije donošenja odluke, da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke, te da dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana.

Iako se iznimno u obavljanju stručnog nadzora može rješenje donijeti i bez saslušanja stranke, ipak se, radi utvrđivanja pravog stanja stvari, ne može stranku onemogućiti da sudjeluje u postupku. U konkretnome postupku, po ocjeni Suda, tužitelj nije sudjelovao na način na koji bi mogao zastupati svoja prava i interese u cijelosti te dostaviti dokumentaciju za koju smatra da je značajna za donošenje odluke niti mu je ostavljen ikakav rok za to. Iz navedenog slijedi da u konkretnom postupku tužitelj nije sudjelovao na način predviđen zakonom te je osporenim djelomičnim rješenjem povrijeđen zakon na njegovu štetu.

S obzirom na to da se u postupku kontrole osporenog akta nije moglo otkloniti iznesene razloge tužbe, iako tuženo tijelo iscrpno osporava sve njene navode, valja napomenuti da odgovor na tužbu ne može otkloniti počinjene postupovne povrede.

S obzirom na to da uslijed svega iznesenog nije bilo moguće otkloniti prigovore tužbe, valjalo je primjenom odredbe članka 39. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.), koje se primjenjuje temeljem odredbe članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.) tužbu uvažiti i osporeno rješenje poništiti.

U postupku u povodu ove presude tuženo tijelo će donijeti novo, na zakonu zasnovano rješenje pridržavajući se pravnog shvaćanja suda i primjedbi u pogledu postupka, uz obrazloženje sukladno odredbi članka 98. Stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku.

Broj: Us-8556/2011-7

Zagrebu 21. rujna 2012.

Predsjednica vijeća

Lidija Rostaš Beroš, v. r.

Presuda, NN 115/2012-2518