### NN 126/2021 (24.11.2021.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2073/2019 od 16. studenoga 2021.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2151

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 16. studenoga 2021. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je članak 102. Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (»Narodne novine« broj 29/19. i 98/19.) u razdoblju od 24. ožujka 2019. do 31. ožujka 2019. bio u nesuglasnosti s člankom 90. stavkom 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 23. ožujka 2019. donio Zakon o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (u daljnjem tekstu: ZFPAIPR), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 29 od 23. ožujka 2019.

Sukladno članku 102., ZFPAIPR je stupio na snagu prvoga dana od dana objave, to jest 24. ožujka 2019.

2. Četrdeset zastupnika u Hrvatskom saboru (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) podnijeli su 10. svibnja 2019. zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 102. ZFPAIPR-a.

U smislu članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) zahtjev je dopušten, budući da četrdeset zastupnika u Hrvatskom saboru čine više od jedne petine ukupnog broja (151) zastupnika 9. saziva Hrvatskog sabora.

3. ZFPAIPR je nakon podnošenja zahtjeva mijenjan Zakonom o izmjenama Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (»Narodne novine« broj 98/19.; stupio na snagu 1. siječnja 2020.), što nema utjecaja na smisao podnesenog zahtjeva.

4. Ustavni sud je od Ministarstva uprave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatražio očitovanje o podnesenom zahtjevu, te je Ministarstvo svoje očitovanje dostavilo aktom klasa: 022-01/19-01/33, urbroj: 515-05-01-01/1-19-2 od 29. svibnja 2019.

5. Tijekom ustavnosudskog postupka Ustavni sud izvršio je uvid u:

– Prijedlog Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (P.Z. 519), klasa: 022-03/18-01/81, urbroj: 50301-25/06-18-7 od 16. studenoga 2018.;

– Konačni prijedlog Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (P.Z. 519), klasa: 022-03/18-01/81, urbroj: 50301-25/06-19-15 od 8. ožujka 2019.;

– Izvješće Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora o Konačnom prijedlogu Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (P.Z. 519), klasa: 022-03/18-01/234, urbroj: 6521-2-19 od 20. ožujka 2019.

II. OSPORENA ODREDBA ZFPAIPR-a

6. Članak 102. ZFPAIPR-a glasi:

»Članak 102.

Ovaj Zakon stupa na snagu prvoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

6.1. Ustavni sud utvrđuje da se sadržaj osporenog članka 102. ZFPAIPR-a iscrpljuje u određivanju stupanja zakona na snagu, uslijed čega je njegov pravni učinak proizveden jednokratno, stupanjem zakona na snagu, te je u vrijeme donošenja ove odluke riječ o zakonskoj odredbi koja je na snazi, ali više ne proizvodi pravne učinke.

Sukladno navedenom, Ustavni sud ocijenio je opravdanim u odnosu na takvu zakonsku odredbu postupati odgovarajućom primjenom članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona.

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA

7. Podnositelji zahtjeva smatraju da osporena odredba ZFPAIPR-a nije u suglasnosti s člankom 3. i člankom 90. stavkom 3. Ustava. U zahtjevu ističu:

»Zakon o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (Narodne novine br. 29/2019), kojeg je Hrvatski sabor donio 23. ožujka 2019., istoga dana je proglašen od strane predsjednice Republike Odlukom o proglašenju Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, objavljen je također istoga dana, 23. ožujka 2019. u ‘Narodnim novinama’, br. 29/2019, a sve iz razloga kako bi navedeni Zakon stupio na snagu prije donošenja i stupanja na snagu Odluke o raspisivanju izbora za članove u Europski parlament iz Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 30/2019. od 26. ožujka 2019.

Konačnim prijedlogom Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, kojeg je Vlada Republike Hrvatske dana 8. ožujka 2019. uputila u saborsku proceduru, bilo je predviđeno u članku 102. da Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama. Konačni prijedlog zakona raspravljen je na sjednici Sabora 20. ožujka 2019. Istoga dana, a prije početka rasprave na plenarnoj sjednici, Konačni prijedlog zakona raspravljen je na sjednici Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora. S obzirom na to da je Konačni prijedlog zakona trebao biti raspravljen i donesen neposredno prije raspisivanja izbora za zastupnike iz Republike Hrvatske u Europski parlament, a stupio bi na snagu nakon raspisivanja izbora ... na Odboru za zakonodavstvo postavljeno je pitanje primjene navedenog Zakona na predstojeće izbore s obzirom da u prijelaznim i završnim odredbama nedostaju odredbe da se Zakon ne primjenjuje na izbore u tijeku, tj. raspisane izbore za zastupnike u Europski parlament. Kao odgovor na taj upit predsjednica Odbora za zakonodavstvo je rekla kako će sam Odbor predložiti da Zakon stupi na snagu prvoga dana od dana objave u Narodnim novinama i da će na taj način Zakon stupiti na snagu prije raspisivanja izbora. Takav amandman potom je predložen i prihvaćen na Odboru za zakonodavstvo, a kasnije ga je prihvatila i Vlada Republike Hrvatske kao predlagatelj zakona te je postao sastavnim djelom Konačnog prijedloga zakona kojeg je Sabor prihvatio 23. ožujka 2019.

U Izvješću o Konačnom prijedlogu Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma P.Z. 519 Odbora za zakonodavstvo uz amandman na članak 102. kojim se predlaže izmjena roka stupanja zakona na snagu navedeno je vrlo kratko obrazloženje koje glasi: ‘Dorađuje se izričaj kako bi se odredbe ovoga Zakona mogle primjenjivati što prije s obzirom na sadržaj koji uređuju.’

(...)

... Obrazloženje hitnosti stupanja zakona na snagu sadržano u jednoj rečenici – ‘dorađuje se izričaj kako bi se odredbe ovoga Zakona mogle primjenjivati što prije s obzirom na sadržaj koji uređuju’ – nije osobito opravdan razlog u smislu odredbe članka 90., stavka 3. Ustava.

Naime, ukoliko bi Ustavni sud Republike Hrvatske odlučio da je takvo obrazloženje dostatno kao ‘osobito opravdani razlog’ za stupanje zakona na snagu u kraćem razdoblju od osmog dana od dana njegove objave tada bi zakonodavac svaki puta u obrazloženju mogao jednostavno napisati da se kraće razdoblje za stupanje zakona na snagu predlaže kako bi se odredbe tog zakona mogle primjenjivati što prije s obzirom na sadržaj koji uređuju. Ali tada bi iznimka postala pravilom, što nije intencija Ustava i ne bi smjelo biti dopušteno.

Pri tom valja ukazati i na formulaciju da se amandmanom ‘dorađuje izričaj’, iako je nedvojbeno da se ne radi o nikakvom izričaju, nego bitnoj promjeni koja se odnosi na rok stupanja na snagu zakona.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

8. U očitovanju Ministarstva navodi se:

»(...) u članku 196. stavku 1. Poslovnika Hrvatskog sabora (‘Narodne novine’ broj 81/13, 113/16, 69/17 i 29/18) propisano je da prijedlog za izmjenu ili dopunu konačnog prijedloga zakona podnosi se pisano u obliku amandmana s obrazloženjem, a člankom 202. stavkom 2. propisano je da amandman prihvaćen na sjednici Sabora postaje sastavni dio konačnog prijedloga zakona o kojem se odlučuje.

(...)

Osobito opravdane razloge za stupanje na snagu navedenog Zakona prvoga dana od dana objave utvrdio je Odbor za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora, amandmanom na članak 102. Zakona.

Budući da su navedene pretpostavke ispunjene, smatramo da članak 102. Zakona nije suprotan članku 90. stavku 3. Ustava Republike Hrvatske.

Ujedno, Ministarstvo uprave se u okviru svoje nadležnosti ne može očitovati na navode iz obrazloženja podnositelja zahtjeva, da obrazloženje hitnosti stupanja zakona na snagu sadržano u jednoj rečenici (obrazloženju amandmana) nije osobito opravdani razlog u smislu odredbe članka 90. stavak 3. Ustava. Prema Poslovniku Hrvatskoga sabora, Odbor za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora je radno tijelo Hrvatskoga sabora, koje sukladno članku 62. Poslovnika Hrvatskoga sabora, upravo, pored ostalog, razmatra prijedloge zakona i drugih akata koje donosi Sabor glede njihove usklađenosti s Ustavom Republike Hrvatske.«

V. OBRAZLOŽENJE ZAKONSKOG PRIJEDLOGA (P.Z. 519)

9. Obrazlažući razloge za donošenje ZFPAIPR-a Vlada Republike Hrvatske je, u bitnome, navela:

»Financiranje političkih aktivnosti i izborne promidžbe uređeno je Zakonom o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne novine, br. 24/11, 61/11, 27/13, 48/13 – pročišćeni tekst, 2/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 96/16 i 70/17; u daljnjem tekstu: Zakon). Zakonom je uređeno financiranje izborne promidžbe političkih stranaka, nezavisnih lista, odnosno lista grupe birača i kandidata te proračunsko financiranje političkih stranaka, nezavisnih zastupnika i članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave izabranih s lista grupe birača. Utvrđeni su izvori financiranja, uređen je način financiranja putem donacija, uređeno je pitanje zabrane financiranja i pogodovanja, provedbe nadzora i revizije, javnog objavljivanja financijskih izvještaja, izvješća o donacijama i o troškovima izborne promidžbe, o cijenama medijskog oglašavanja izborne promidžbe te su utvrđene administrativne i prekršajne sankcije za kršenje odredbi Zakona.

Iako je Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe, od stupanja na snagu osnovnog teksta Zakona (Narodne novine, broj 24/11) izmijenjen i dopunjen nekoliko puta – Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (»Narodne novine«, broj 61/11), Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne novine, broj 27/13), Zakonom o izmjeni Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne novine, broj 96/16) i Zakonom o izmjenama Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (Narodne novine, broj 70/17), kojima je unaprijeđen sustav financiranja političkih aktivnosti i izborne promidžbe, u daljnjoj provedbi Zakona, uočeni su određeni problemi i nedostaci, koji zahtijevaju daljnja poboljšanja i cjelovitije uređenje zakonodavstva.

S obzirom na opsežnost potrebnih promjena u području financiranja političkih aktivnosti i izborne promidžbe, kojima se uvelike mijenja priroda dosadašnjih odnosa, a ujedno se reguliraju nova područja, predlaže se donošenje cjelovitog novog Zakona kojim se na jedinstven i sustavan način uređuje pitanje financiranja političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma.

(...)

...izrađen je Prijedlog zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, kojeg je Hrvatski sabor prihvatio u 1. čitanju, na sjednici održanoj 8. veljače 2019. godine, a sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja izneseni u raspravi upućeni su predlagatelju. Sukladno primjedbama i izraženim mišljenjima sa rasprave o Prijedlogu zakona u Hrvatskom saboru, izrađen je Konačni prijedlog zakona ...«

9.1. Uvidom u prijedlog (budućeg) ZFPAIPR-a, koji je bio podnesen Hrvatskom saboru 16. studenoga 2018. (a o kojem je raspravljano 8. veljače 2019.), utvrđeno je da je njime bio predviđen članak 102. koji je glasio:

»Članak 102.

Ovaj Zakon objavit će se u Narodnim novinama, a stupa na snagu 1. siječnja 2019. godine.«

9.2. Uvidom u konačni prijedlog ZFPAIPR-a, koji je bio podnesen Hrvatskom saboru 8. ožujka 2019. (o kojem je raspravljano 23. ožujka 2019.), utvrđeno je da je njime bio predviđen članak 102. koji je glasio:

»Članak 102.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u Narodnim novinama.«

9.3. Uvidom u Izvješće Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora o Konačnom prijedlogu Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma (P.Z. 519) od 20. ožujka 2019. utvrđeno je da je na članak 102. (budućeg) ZFPAIPR-a podnesen (i prihvaćen) amandman koji glasi:

»U članku 102. riječi: ‘osmoga dana’ zamjenjuju se riječima: ‘prvi dan’.

Obrazloženje:

Dorađuje se izričaj kako bi se odredbe ovoga Zakona mogle primjenjivati što prije s obzirom na sadržaj koji uređuju.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. U svojoj dosadašnjoj praksi Ustavni sud je u odluci broj: U-I-3845/2006 i dr. od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 12/13.) izrazio sljedeće stajalište:

»8. Članak 90. stavak 3. Ustava propisuje da ‘zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave ...’ Samo iznimno dopušta mogućnost zakonodavcu (Hrvatskom saboru) da vacatio legis zakonom drugačije odredi ‘zbog osobito opravdanih razloga’. Za dopuštenost te iznimke Ustav propisuje sljedeće pretpostavke:

– da je riječ o uređenju stupanja na snagu zakona, a ne drugog propisa,

– da se iznimka od redovitog vakacijskog razdoblja (‘osmi dan od dana njegove objave’) određuje za zakon, a ne za drugi propis,

– da je iznimka propisana zakonom,

– da je zakon objavljen u ‘Narodnim novinama’,

– da postoje osobito opravdani razlozi za tu iznimku, to jest za drugačiji vacatio legis od onog koji je ustavno pravilo u smislu prvog dijela rečenice članka 90. stavka 3. Ustava.

2) Određivanje vacatio legis u zakonodavnoj praksi

9. Ustavni izraz ‘ako nije drukčije određeno’ iz članka 90. stavka 3. Ustava otvara zakonodavcu dvije iznimne mogućnosti:

– prvo, da vacatio legis produlji na razdoblje dulje od sedam dana,

– drugo, da vacatio legis skrati na razdoblje kraće od sedam dana.

U zakonodavnoj praksi prisutne su obje iznimke. Ako postoje osobito opravdani razlozi za takvo iznimno postupanje zakonodavca, skraćivanje ili produljenje vakacijskog razdoblja za zakone samo po sebi nije ustavnopravno sporno.

(...)

12. Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona Ustavni sud određuje da se u svim zakonima za koje postoje osobito opravdani razlozi da stupe na snagu u najkraćem razdoblju koje iznimno dopušta drugi dio rečenice članka 90. stavka 3. Ustava, dosadašnja formulacija završne zakonske odredbe mora uskladiti s Ustavom tako da, sukladno ustavnoj terminologiji, glasi:

‘Ovaj Zakon stupa na snagu prvi dan od dana njegove objave’.

(...)

13. Ustavni sud upozorava i na obvezu poštovanja ustavnog zahtjeva koji dopušta odstupanje od sedmodnevnog vakacijskog razdoblja samo ‘zbog osobito opravdanih razloga’. U dosadašnjoj parlamentarnoj praksi taj se zahtjev u pravilu nije poštovao. Preciznije: iz mnogobrojnih prijedloga zakona nije se moglo pročitati da se taj ustavni zahtjev poštuje. Razlozi kojima se obrazlažu ‘osobito opravdani razlozi’ zbog kojih je potrebno da zakon stupi na snagu prije proteka sedmodnevnog vakacijskog razdoblja u prijedlozima zakona u pravilu se ne navode. (...)

Ustavni sud utvrđuje da se dosadašnja parlamentarna praksa u primjeni članka 90. stavka 3. Ustava mora promijeniti i uskladiti sa zahtjevima koji su u njemu sadržani.

14. Obveza usklađivanja završnih odredaba zakona na način određen u točkama 12. i 13. obrazloženja ove odluke odnosi se na sve zakone (za koje postoje osobito opravdani razlozi da stupe na snagu u najkraćem razdoblju koje iznimno dopušta drugi dio rečenice članka 90. stavka 3. Ustava) koji će biti doneseni dan nakon objave ove odluke u ‘Narodnim novinama’.«

11. U konkretnom slučaju ZFPAIPR-a, taj je zakon Hrvatski sabor donio na sjednici održanoj 23. ožujka 2019., istog je dana objavljen u »Narodnim novinama«, a u skladu s člankom 102. stupio je na snagu prvoga dana od dana objave odnosno 24. ožujka 2019.

Svrha donošenja novog zakona, prema obrazloženju predlagatelja – Vlade, bila je donošenje cjelovitog zakona kojim se na jedinstven i sustavan način uređuje pitanje financiranja političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, s obzirom na činjenicu da se normativno uređenje financiranja političkih aktivnosti od 2011. godine pa do predlaganja ZFPAIPR-a mijenjalo četiri puta, a i dalje su u tom pravnom području bili prisutni brojni problemi.

Razvidno je da Vlada, kao predlagatelj zakona, inicijalno nije predložila ni provođenje hitnog zakonodavnog postupka ni skraćivanje vacatio legis, već je zakonski prijedlog (štoviše, s predloženim datumom stupanja zakona na snagu 1. siječnja 2019.) uputila u redovnu parlamentarnu proceduru aktom od 16. studenoga 2018.

O prijedlogu je raspravljano (tek) na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 8. veljače 2019. (to jest kada je zakon, prema prijedlogu, već trebao biti u primjeni).

Zatim je mjesec dana kasnije (8. ožujka 2019.) Hrvatskom saboru dostavljen konačni zakonski prijedlog s predloženim osmodnevnim rokom stupanja na snagu.

O konačnom prijedlogu raspravljalo se 23. ožujka 2019., kada je zakon i donesen, time da je u međuvremenu Vlada, kao predlagatelj zakona, prihvatila amandman Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora od 20. ožujka 2019. o skraćivanju vacatio legis na svega jedan dan, te je amandman postao integralni dio konačnog zakonskog prijedloga, prihvaćenog u Hrvatskom saboru.

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora argumentirao je potrebu za skraćivanjem vacatio legis činjenicom da neposredno predstoje izbori za zastupnike iz Republike Hrvatske u Europskom parlamentu, tijekom kojih bi trebalo primjenjivati ZFPAIPR, s čime se očito suglasila i Vlada, a zatim (jednoglasno) i 81 zastupnik nazočan na sjednici Hrvatskog sabora 23. ožujka 2019., kada je zakon izglasovan.

12. Odlukom Predsjednice Republike od 25. ožujka 2019. raspisani su (za datum održavanja 26. svibnja 2019.) izbori za zastupnike iz Republike Hrvatske u Europskom parlamentu. Odluka je objavljena u »Narodnim novinama« broj 30 od 26. ožujka 2019., kada je i stupila na snagu.

Način i rokovi raspisivanja i održavanja svih izbora u kojima imaju pravo sudjelovati građani Republike Hrvatske s aktivnim i pasivnim biračkim pravom propisani su mjerodavnim zakonima. Ti su zakoni javno objavljeni i unaprijed poznati, pa to vrijedi i kada je riječ o izborima za Europski parlament (članak 7. Zakona o izborima zastupnika iz Republike Hrvatske u Europski parlament; »Narodne novine« broj 92/10., 23/13. i 143/13.). Sukladno navedenom, nije moglo biti nepoznato, osobito zainteresiranoj javnosti, a bez dvojbe Vladi i Hrvatskom saboru, ne samo da će u 2019. godini biti raspisani izbori za Europski parlament, već i kada će to biti.

Unatoč tome, prema utvrđenju Ustavnog suda, potreba da se ZFPAIPR počne primjenjivati baš prilikom provedbe tih izbora nije vidljiva iz mjerodavne dokumentacije ni u jednom od stadija predlaganja tog zakona. Vlada u svojim obrazloženjima zakonskih prijedloga takvu potrebu uopće nije spomenula, niti je iz dinamike izrade i dostavljanja njezinih prijedloga Hrvatskom saboru moguće zaključiti da je postojala bilo kakva potreba za žurnošću.

Jednako je bilo i s postupanjem zakonodavnog tijela. Tek tri dana prije glasovanja u Hrvatskom saboru, a pet dana prije raspisivanja izbora za Europski parlament, Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora utvrđuje potrebu da se ZFPAIPR (tada još u stadiju konačnog prijedloga) počne primjenjivati već prilikom provedbe tih izbora, to jest za pet dana, a odgovarajuće skraćivanje vacatio legis s predloženih osam dana na svega jedan dan opisuje kao »doradu izričaja«.

13. Kako je već napomenuto, postoji obveza zakonodavca da poštuje ustavno pravilo određeno u prvom dijelu rečenice članka 90. stavka 3. Ustava (»zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave«), dok je u drugom dijelu rečenice članka 90. stavka 3. Ustava (»osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno«) sadržana iznimka od tog ustavnog pravila, koja za produljenje ili skraćivanje vakacijskog razdoblja zahtijeva postojanje »osobito opravdanih razloga«, koje je potrebno i obrazložiti.

Ustavni sud, u načelu, može prihvatiti opravdanost potrebe da se u izbornom procesu koji predstoji primjenjuje cjelovit i konzistentan zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe.

Međutim, pojavu potrebe za hitnom promjenom postojećeg stanja – koja prethodno, tijekom postupka predlaganja zakona i tijekom njegovog razmatranja u zakonodavnom tijelu ni po čemu nije bila vidljiva, a pojavila se svega nekoliko dana prije raspisivanja samih izbora, pritom uz obrazloženje da je riječ (samo) o »doradi izričaja« kako bi se odredbe ZFPAIPR-a »mogle primjenjivati što prije, s obzirom na sadržaj koji uređuju« – Ustavni sud ne smatra okolnošću koja bi u konkretnom slučaju opravdavala primjenu iznimke propisane drugim dijelom rečenice članka 90. stavka 3. Ustava.

Sa stajališta te ustavne odredbe riječ je o nedostatnom obrazloženju, pri čemu se ne radi samo o nedostatnosti u formalnom smislu – zbog činjenice da se »obrazloženje« iscrpljuje u svega jednoj dvojbeno formuliranoj rečenici, već se radi i o nedostatnosti razloga za trenutačnu primjenu ZFPAIPR-a u supstancijalnom smislu. Naime, imajući u vidu obrazloženja predlagatelja zakona, koja neupitno ukazuju na značajne nedorečenosti i druge probleme u pogledu financiranja političkih aktivnosti i izborne/referendumske promidžbe do kojih je dolazilo u prethodnim izbornim procesima unatoč naporima na izmjenama i unapređenju mjerodavnog zakonodavstva, imajući u vidu i razumljivo nastojanje predlagatelja zakona i zakonodavca da se takvo stanje stvari okonča te da se u budućim izbornim procesima primjenjuje novo, cjelovito i konzistentno zakonsko rješenje – Ustavni sud dužan je primijetiti i činjenicu da je prijelaznom odredbom članka 95. ZFPAIPR-a propisano sljedeće:

»Članak 95.

(1) Ministar financija donijet će pravilnik iz članka 20. stavka 2., članka 21. stavka 6., članka 28. stavka 2., članka 39. stavka 6., članka 40. stavka 3., članka 51. stavka 5., članka 52. stavka 10., članka 57. stavka 3., članka 58. stavka 3., članka 69. stavka 2., članka 77. stavka 6., članka 79. stavka 8., članka 83. stavka 3. i članka 86. stavka 8. ovoga Zakona, usklađen s odredbama ovoga Zakona, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(2) Ministar uprave donijet će pravilnik iz članka 22. stavka 3. ovoga Zakona, usklađen s odredbama ovoga Zakona, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

(3) Do stupanja na snagu pravilnika iz stavaka 2. i 3. ovoga članka ostaju na snazi Pravilnik o načinu vođenja evidencija i izdavanja potvrda o primitku dobrovoljnih priloga (donacija) i članarina, izvješćima o primljenim donacijama za financiranje izborne promidžbe i izvješćima o troškovima (rashodima) izborne promidžbe te financijskim izvještajima za financiranje izborne promidžbe (‘Narodne novine’, br. 50/11., 93/11. i 55/13.) i Pravilnik o sadržaju, načinu vođenja i obrascu evidencije o političkim strankama zastupljenima u predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i članovima predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave izabranima s liste grupe birača (‘Narodne novine’, br. 90/13. i 96/13.).«

Sadržaj citirane odredbe, prema stajalištu Ustavnog suda, nikako ne upućuje na zaključak da je na konkretne izbore za Europski parlament 2019. godine – a oni su bili neposredan razlog skraćivanja vacatio legis za osporeni zakon – moglo biti primijenjeno cjelovito i konzistentno zakonsko rješenje. Naime, cjelovitost i konzistentnost normativnog rješenja nije zajamčena samim donošenjem i stupanjem na snagu zakona već, u pravilu, i cijelog sklopa podzakonskih provedbenih propisa, koji sa zakonom čine cjelinu.

Stoga bi pojam »cjelovitosti i konzistentnosti« normativnog rješenja u konkretnom slučaju, ali i općenito, morao isključivati bilo kakvu »privremenost« u uređivanju pravnih odnosa. Naprotiv, razvidno je (v. stavak 3. citiranog članka 95. ZFPAIPR-a) da zakon predviđa daljnju primjenu (ostanak na snazi) pojedinih provedbenih propisa koji su doneseni radi provedbe ranijeg zakona iz istog pravnog područja, dok je donošenje cijelog niza novih provedbenih propisa, radi provedbe ZFPAIPR-a (v. stavke 1. i 2. citiranog članka 95.), predviđeno u roku od 30 dana od dana stupanja zakona na snagu. Drugim riječima, u vrijeme donošenja ZFPAIPR-a nije bilo realno očekivati da će već proces izbora za Europski parlament 2019. godine biti u cijelosti, zakonski i podzakonski, »pokriven« novim, cjelovitim i konzistentnim normativnim rješenjem.

Stoga nije bilo opravdano niti skraćivati vacatio legis ZFPAIPR-a (nazivajući to »doradom izričaja«), kako bi se novo normativno uređenje »moglo primjenjivati što prije«.

14. Slijedom izloženog, Ustavni sud ocijenio je osnovanim zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 102. ZFPAIPR-a te je donio odluku kao u točki I. izreke na temelju članka 44. stavka 1. Ustavnog zakona, uz primjenu članka 56. stavka 2. Ustavnog zakona (utvrđenje neustavnosti zakona) s obzirom na činjenicu da je sadržaj osporenog članka 102. ZFPAIPR-a konzumiran stupanjem zakona na snagu te da u vrijeme donošenja ove odluke više ne proizvodi pravne učinke.

15. Točka II. izreke odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2073/2019

Zagreb, 16. studenoga 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.