### NN 73/2015 (1.7.2015.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-21/15-2 od 29. travnja 2015.

73 01.07.2015 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-21/15-2 od 29. travnja 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1409

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i Arme Vagner Popović, članica vijeća, te sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa Maja Mandić, direktorica Odjela pravnih i regulatornih poslova i usklađenosti poslovanja, protiv tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, sada Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, koju zastupa predsjednik vijeća dr. sc. Dražen Lučić, u predmetu radi postupanja po odluci, u sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2015.

presudio je

Odbija se tužbeni zahtjev za oglašavanje ništavim rješenja Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, klasa: 344-03/13-11/181, urbroj: 376-10/ZM-14-32 (HP) od 30. travnja 2014.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Tužitelj je Upravnom sudu u Zagrebu podnio tužbu radi oglašavanja ništavim rješenja tuženika, 344-03/13-11/181, urbroj: 376-10/ZM-14-32 (HP) od 30. travnja 2014. Ovim rješenjem pod točkom I. tužitelju je naloženo da u zadanim rokovima iz tablice »pilot projekt« geodetski snimi i izradi geodetske elaborate za trase kabelske kanalizacije (KK/km), kabela u zemlji (KZ/km) i nadzemne kabele (NK/km) te snimi zauzeća postojećih zdenaca (ZD/kom) za vlastite kabele i kabele operatora korisnika za koje ima sklopljen ugovor o zajedničkom korištenju kabelske kanalizacije (KK) te iste unese u on-line bazu podataka. Točkom 2. nalaže se tužitelju da na mjesečnoj razini dostavi inspektoru tuženika, pisanim putem ili u elektroničkom obliku, izvješće o izvršenim nalozima iz točke 1., isključivo po cjelinama navedenim u tablici »pilot projekt«, a točkom 3. riješeno je da u slučaju nepostupanja inspektor može izreći odgovornoj osobi tužitelja upravnu mjeru u novčanom iznosu u visini od 10 prosječnih godišnjih bruto plaća ostvarenih u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini, a u slučaju daljnjeg nepostupanja veću novčanu kaznu unutar utvrđenog raspona.

Upravni sud u Zagrebu rješenjem posl. broj: UsI-2106/14 od 31. ožujka 2015. oglasio se stvarno nenadležnim i tužbu ustupio ovom Sudu.

Tužitelj u tužbi navodi da na temelju odluke tuženika od 22. prosinca 2010. kao infrastrukturni operator omogućava tuženiku i svim zainteresiranim operatorima korisnicima on-line uvid u bazu podataka svoje elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme sa svim prostornim podacima s kojima tužitelj trenutno raspolaže. Navodi da je putem aplikacije trenutno omogućen on-line pristup kabelske kanalizacije kabelskih zdenaca te tehnička dokumentacija postojećeg stanja svake pojedine trase iz koje je vidljiv raspoloživ kapacitet izgrađene kabelske kanalizacije i njezino trenutno zauzeće. Ističe činjenicu da se radi o izrazitoj zemljopisnoj rasprostranjenosti elektroničke komunikacijske infrastrukture koja je izgrađivana tijekom dugog vremenskog razdoblja te postoje mnogobrojne otegotne okolnosti za uspostavu cjelovite baze podataka. Upućuje na zakonodavni okvir koji je bio na snazi u doba intenzivne izgradnje telekomunikacijske kabelske infrastrukture i mreže u Republici Hrvatskoj, a koji je zahtijevao vođenje dokumentacije položaja infrastrukture u prostoru isključivo u papirnatom obliku i po standardima propisanim od strane tijela za graditeljstvo te katastar zemljišta i katastar vodova, što je za pojedine regije bilo neujednačeno. Navodi da se radi o gradnji infrastrukture od strane pravnog prednika tužitelja u najkraćem mogućem roku s manjkavom, a često i nepostojećom izvedbenom dokumentacijom. Upućuje na neujednačenost katastarskih i zemljišnoknjižnih podataka. Budući da je kabelska elektronička komunikacijska infrastruktura i mreža građena kroz duži vremenski period, tijekom kojeg su važili različiti standardi izvođenja i dokumentiranja infrastrukture i mreža, a u međuvremenu su stupili na snagu danas važeći standardi koji nameću i omogućavaju više standarde položajne točnosti i sadržaja tehničke dokumentacije elektroničke komunikacijske infrastrukture, to je svu dokumentaciju prije migracije u bazu prostornih podataka nužno sadržajem prilagoditi aktualnom. Upućuje i na problematiku ilegalnog korištenja kabelske kanalizacije te navodi da mu se priznaje status infrastrukturnog operatora tek po dokazivanju da je infrastruktura građena legalno i da su za pripadni koridor riješeni imovinsko-pravni odnosi. Usprkos svim navedenim poteškoćama navodi kako kontinuirano radi na uspostavi cjelovite baze podataka elektroničke komunikacijske infrastrukture radi potrebe za uređivanjem imovinsko-pravnih odnosa u pogledu elektroničke komunikacijske infrastrukture i transparentnog korištenja iste od strane svih sudionika elektroničko-komunikacijskog tržišta. Navodi da je od 2011. godine uložio višemilijunske iznose u razvoj baze podataka, a osobito u prikupljanje, obradu i unos podataka u bazu. Ističe da se obratio tuženiku ne bi li ostvario podršku u daljnjem sređivanju postojećeg stanja na dobrobit svih sudionika predmetnog tržišta te ističe da troškovi uspostave cjelovite baze podataka, uz uzimanje u obzir najboljih dostupnih podataka, normativa i jediničnih procjena su procijenjeni na iznos od 460,000.000,00 kn, uzimajući u obzir razdoblje Q2 2014. do Q4 2024. Obrazlaže da je na održanim sastancima s tuženikom dana 21. veljače, 4. ožujka i 7. travnja 2014., raspravljano o provođenju »pilot projekta« vezanog uz daljnje prikupljanje baze podataka te je na sastanku 7. travnja 2014. tužitelj predložio provođenje »pilot projekta« tijekom kojeg bi do kraja 2014. godine na tri relevantna područja u RH, koja bi odredila zajednička radna skupina, proveo geodetska snimanja postojeće elektroničke komunikacijske infrastrukture i izradio nedostajeću tehničku dokumentaciju. Suprotno zaključcima s tog sastanka, inspektor tuženika je 30. travnja 2014. donio osporeno rješenje kojim je znatno povećan obuhvat predloženog »pilot projekta« te je zadan obvezujući rok za izvršenje, pod prijetnjom izricanja upravnih mjera.

Tužitelj podnosi zahtjev pozivom na odredbu članka 26. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima za donošenjem rješenja o odgodnom učinku tužbe jer smatra da odgoda nije protivna javnom učinku, a izvršenjem rješenja tužitelju bi se nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti. Ističe da je za izvršenje »pilot projekta« naloženim rješenjem potrebno ulaganje tužitelja u procijenjenom iznosu od 41,6 milijuna kuna, što predstavlja povećanje od čak 67% u odnosu na predloženi »pilot projekt«. Ističe da je dioničko društvo te da ovakvo nepredviđeno višemilijunsko zadiranje u poslovanje tužitelja umanjuje vrijednost dionica tužitelja i utječe na formiranje negativnog stava ulagatelja u njegovo poslovanje budući da se stvara nesigurno i neizvjesno regulatorno, investicijsko i financijsko okruženje. Osporeno rješenje tužitelj pobija i zbog povrede pravila postupka i to odredbe članka 98. Zakona o općem upravnom postupku budući da se rješenje općenito poziva na odredbu članka 12. stavka 1. i članka 112. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14. –
dalje: ZEK) te ukazuje da članak 12. stavak 1. ZEK-a sadrži 27 različitih točaka, a članak 112. stavak 1. sadrži čak 22 različite točke kojima specificira ovlaštenja inspektora u provođenju inspekcijskog nadzora. Zbog navedenog smatra da je povrijeđena odredba članka 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku budući da nije naveden propis koji je temelj za rješavanje upravne stvari. Nadalje, smatra da obrazloženje rješenja ne sadrži obvezne dijelove obrazloženja kao i da na stranici 6. neistinito navodi kako je tim rješenjem na prijedlog tužitelja određen »pilot projekt«, čime insinuira da bi izreka rješenja bila u skladu s prijedlogom tužitelja. Navodi da u postupku nije potpuno i pravilno utvrđeno činjenično stanje i da iz osporenog rješenja nisu vidljive činjenice iz kojih proizlaze okolnosti koje bi opravdavale »pilot projekt« u obuhvatu i zadanim rokovima implementacije, čime ni izreka rješenja ne može biti zakonita. Smatra da rješenje predstavlja promjenu regulatornog okvira usred poslovne godine te da je njegovo izvršenje nemoguće s obzirom na planirani budžet i ljudske resurse tužitelja za 2014., bez da se tužitelju prouzroči teško nadoknadiva šteta. Obrazlaže značenje pojma »pilot projekt« i smatra nejasnim iz kojih razloga se u rješenju taj pojam koristi budući da se rješenjem tužitelju nalaže ispunjavanje obveze pod prijetnjom novčanih kazni.

Predlaže da Sud osporeno rješenje oglasi ništavim.

Tuženik je dostavio odgovor na tužbu. Ističe da je rješenje doneseno pravilnom primjenom ZEK-a, u postupku koji je nadležni inspektor pokrenuo kako bi utvrdio iz kojih razloga tužitelj nije postupio po odluci od 22. prosinca 2010., na temelju koje je tužitelj bio u obvezi uspostaviti bazu podataka u roku 6 mjeseci od dana stupanja na snagu Standardne ponude, koju je bio u obvezi izraditi i objaviti u roku od 45 dana od primitka te odluke. Kako je tužitelju nametnuta obveza uspostave baze podataka do 17. kolovoza 2011., smatra neosnovanim prigovor tužitelja da je rok određen osporenim rješenjem neobjektivan za uspostavu baze podataka. Smatra da je određivanjem roka do 1. prosinca 2014. tužitelju omogućeno da ipak ispuni svoju obvezu određenu navedenom odlukom i izbjegne novčane kazne. Smatra neutemeljenim navode tužitelja prema kojima u provedenom postupku činjenično stanje nije potpuno i pravilno utvrđeno budući da je inspektor nakon utvrđenja da tužitelj nije postupio prema odluci od 22. prosinca 2010. zatražio očitovanje tužitelja i drugih operatora korisnika te održao tri sastanka s predstavnicima tužitelja, u cilju određivanja primjerenog roka za uspostavu baze podataka. Rok predložen od strane tužitelja da se baza podataka uspostavi do 2025. inspektor nije prihvatio jer je očito usmjeren na izbjegavanje obveze koja je tužitelju utvrđena navedenom odlukom. Iz istog razloga ne prihvaća ni navode tužitelja prema kojima izvršenje rješenja nije moguće budući da je riječ o obvezi tužitelja koju je trebao izvršiti do 17. kolovoza 2011. Smatra da osporeno rješenje nije doneseno protivno Zakonu o općem upravnom postupku, a pojam »pilot projekt« koji se u rješenju koristi, prihvaćen je na prijedlog tužitelja koji je svoja ulaganja u uspostavu baze podataka nazvao »pilot projektom«. Budući da je riječ o obvezi koju je tužitelj imao izvršiti do 17. kolovoza 2011., pri čemu je odgoda protivna javnom interesu jer je uspostava baze podataka bitna za sve sudionike na tržištu elektroničkih komunikacija, protivi se zahtjevu za odgodnim učinkom tužbe. Predlaže da Sud tužbu odbije.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Odredbom članka 116. ZEK-a propisano je da se iznimno protiv rješenja inspektora u vezi s povredama tog Zakona iz članka 118. i 119. može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

Odredbom članka 119. stavak 1. točka 3. ZEK-a propisano je da će se novčanom kaznom od 100.000,00 do 1.000.000,00 kn kazniti za prekršaj pravna osoba ako u propisanom ili u ostavljenom roku ne postupi u skladu s odlukom ili drugim upravnim aktom Agencije iz članka 18. tog Zakona, osim odluka iz članka 118. stavak 1. točka 2. istog Zakona. Za prekršaj iz stavka 1. tog članka Zakona može se kazniti i odgovorna osoba u pravnoj osobi novčanom kaznom u iznosu od 20.000,00 do 100.000,00 kn (stavak 2.).

Osporeno rješenje doneseno je po službenoj dužnosti na temelju odredbe članka 12. stavka 1. i članka 112. ZEK-a, a njime je određena novčana kazna koju pripisuje odredba članka 119. stavak 1. točka 3. i stavak 2. ZEK-a.

Odredbom članka 12. stavak 1. točka 14. ZEK-a propisano je da u nadležnost Agencije spada inspekcijski nadzor nad primjenom tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona. Prema odredbi članka 12. stavka 1. točka 19. istog ZEK-a u nadležnost Agencije ulazi i vođenje i redovito obnavljanje baze podataka elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme, baze podataka radio-frekvencijskog spektra, brojevnog i adresnog prostora i drugih baza podataka te očevidnika, upisnika i drugih podataka koje Agencija prikuplja u skladu s odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju istog Zakona.

Prema odredbi članka 112. stavka 1. točka 15. ZEK-a u obavljanju inspekcijskog nadzora inspektor je ovlašten nadzirati i pregledati elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu, radijsku postaju, RITT opremu, elektroničku komunikacijsku mrežu i drugu elektroničku komunikacijsku opremu te provjeravati ispunjavanje uvjeta utvrđenih tim Zakonom, propisima donesenim na temelju tog Zakona i posebnim propisima.

Na temelju članka 112. stavka 1. točke 20. i 22. inspektor je ovlašten narediti uklanjanje drugih utvrđenih nepravilnosti, nedostataka ili propusta u primjeni ZEK-a, propisa donesenih na temelju tog Zakona i drugih propisa za nadzor kojih je ovlašten, kao i narediti poduzimanje drugih mjera i poduzimati druge radnje u skladu sa svrhom inspekcijskog nadzora.

Iz osporenog rješenja i podataka spisa predmeta proizlazi da je odlukom tuženika, klasa: 244-01/10-01/630, urbroj: 376-04-10-06 od 22. prosinca 2010. tužitelju naloženo da u roku od 45 dana od primitka te odluke izradi i objavi Standardnu ponudu o načinu i uvjetima pristupa i zajedničkog korištenja elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme (Standardna ponuda) i da u roku od 6 mjeseci do stupanja na snagu Standardne ponude osigura operatorima korisnicima, po troškovno orijentiranim cijenama one-line pristup bazi podataka o trasama kabelske kanalizacije, kabelskim zdencima te tehničku dokumentaciju postojećeg stanja svake pojedine trase iz koje će biti jasno vidljiv raspoloživ kapacitet izgrađene kabelske kanalizacije i trenutno zauzeće, a tužitelj je obvezan bazu podataka redovito ažurirati, a najmanje 24 sata od promjena.

Navedena odluka prileži spisu predmeta i pravomoćna je, što tužitelj svojim tužbenim navodima i ne dovodi u sumnju. Standardna ponuda o načinu i uvjetima pristupa i zajedničkog korištenja elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane oprema (kabelske kanalizacije) Hrvatskog Telekoma d.d. izrađena je u Zagrebu 19. svibnja 2011.

Iz navedenog proizlazi da je tužitelj odlukom tuženika od 22. prosinca 2010. bio u obvezi uspostaviti cjelovitu bazu podataka o trasama kabelske kanalizacije, kabelskim zdencima te tehničku dokumentaciju postojećeg stanja svake pojedine trase iz koje će biti jasno vidljiv raspoloživ kapacitet izgrađene kabelske kanalizacije i trenutno zauzeće, te da osigura operatorima korisnicima one-line pristup ovoj bazi podataka. Ovu obvezu tužitelj je bio dužan izvršiti u 2011. godini zbog čega u ovom postupku ne može s uspjehom isticati prigovore koji se odnose na nemogućnost i eventualne poteškoće za izvršenje obveze koja je određena pravomoćnom odlukom tuženika od 22. prosinca 2010.

Okolnost što se u osporenom rješenju koristi termin »pilot-projekt«, nije okolnost zbog koje bi osporeno rješenje bilo nezakonito, kraj činjenice da je tim rješenjem detaljno navedena kilometraža kabelske kanalizacije, kabela u zemlji, nadzemne kanalizacije i broj postojećih zdenaca za svaku od navedenih 8 županija, kao i mreže u tim županijama.

Protivno isticanju tužitelja, osporeno rješenje sadrži elemente propisane odredbom članka 98. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.). Obrazloženje tog rješenja u skladu je s odredbom stavka 5. navedenog članka Zakona i sadrži potpune i valjane razloge, koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na osnovanost odluke tuženika, pri čemu se tuženik rukovodio načelom zakonitosti i postupao tako da je u vođenju upravnog postupka i odlučivanja omogućio tužitelju da zaštiti svoja prava i pravne interese. Naime, o pokretanju inspekcijskog postupka inspektor je obavijestio tužitelja dopisom od 3. ožujka 2014. te je zatražio očitovanje o razlozima nepostupanja po odluci tuženika od 22. prosinca 2010. Nakon zaprimanja pisanog očitovanja tužitelja od 10. ožujka 2014. održana su tri sastanka nakon čega je doneseno osporeno rješenje kojim je tužitelju određen rok za izvršenje do 1. prosinca 2014.

Prema odredbi članka 18. stavka 3. ZEK-a odluke i drugi upravni akti tuženika postaju izvršnu dostavom stranci, a kad je odlukom ili drugim upravnim aktom određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, odluka ili drugi upravni akt tuženika postaju izvršni istekom tog roka.

Budući da je tužba tužitelja ustupljena ovom Sudu rješenjem Upravnog suda u Zagrebu od 31. ožujka 2015., nakon isteka roka koji je osporenim rješenjem tužitelju određen za izvršenje obveze, Sud nije posebno odlučivao o zahtjevu za donošenje rješenja o odgodnom učinku tužbe, sukladno odredbi članka 26. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10., 143/12. i 152/14.).

Tužitelj tužbom zahtijeva da Sud osporeno rješenje oglasi ništavim. Prema odredbi članka 128. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku rješenje se može oglasiti ništavim 1. ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti; 2. ako je doneseno u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku; 3. ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće; 4. ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo; 5. ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala, i 6. ako sadržava nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja.

Tužitelj u tužbi ne navodi na temelju kojeg od zakonom propisanog razloga smatra da bi osporeno rješenje valjalo poništiti, a imajući u vidu naprijed navedeno, prema ocjeni Suda u konkretnom slučaju ne postoji ni jedan od taksativno propisanih razloga za oglašavanje osporenog rješenja ništavim.

Stoga je na temelju odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima odlučeno kao u izreci.

Odluka o objavi ove presude temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-21/15-2

Zagreb, 29. travnja 2015.

Predsjednica vijeća
Ana Berlengi Fellner, v. r.