## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3785/2009 od 18. lipnja 2014.

### NN 89/2014 (24.7.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3785/2009 od 18. lipnja 2014.

89 24.07.2014 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3785/2009 od 18. lipnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1806

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula Djiljsime Idrizi iz Crikvenice, koju zastupa Ana Holjar, odvjetnica u Rijeci, na sjednici održanoj 18. lipnja 2014. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Utvrđuje se da su Djiljsime Idrizi iz Crikvenice u razdoblju od 4. listopada 2004. do 26. srpnja 2013. bila povrijeđena prava zajamčena člankom 40. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i člankom 9. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.), sljedećim pojedinačnim aktima:

– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-1044/2005-7 od 7. svibnja 2009.,

– rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-72-UP/II-1329/1-04 od 10. prosinca 2004.,

– rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave Primorsko-goranske, Policijske postaje Crikvenica broj: 511-09-27-03/5-UP/I-377/1-04 od 4. listopada 2004.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnijela je Djiljsime Idrizi iz Crikvenice, državljanka Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: podnositeljica).

Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-1044/2005-7 od 7. svibnja 2009. kojom je odbijena tužba podnositeljice izjavljena protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP) broj: 511-01-72-UP/II-1329/1-04 od 10. prosinca 2004.

Tim rješenjem odbijena je žalba podnositeljice izjavljena protiv rješenja MUP-a, Policijske uprave Primorsko-goranske, Policijske postaje Crikvenica broj: 511-09-27-03/5-UP/I-377/1-04 od 4. listopada 2004. kojim je odbijen njezin zahtjev za izdavanje osobne iskaznice uz obrazloženje da fotografije koje je priložila uz zahtjev ne udovoljavaju uvjetima propisanim člankom 8. stavcima 2. i 3. Pravilnika o obrascima i evidenciji osobnih iskaznica (»Narodne novine« broj 148/02.; u daljnjem tekstu: Pravilnik/02).

Podnositeljica smatra da su joj presudom Upravnog suda i rješenjima MUP-a povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14., 35. (pogrešno označen kao članak 25.), 26. i 40. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), te članak 3. Ustava. Podnositeljica smatra povrijeđenim i članke 9. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

1.2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis MUP-a, Policijske postaje Crikvenica broj: 511-09-27-03/5-UP/I-377/1-04.

2. Podnositeljica je podnijela i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 8. stavaka 2. i 3. Pravilnika/02, koji je vođen pred Ustavnim sudom pod brojem U-II-1236/2005. Predmet je riješen 30. siječnja 2014.

II. OSPORENA RJEŠENJA I PRESUDA

3. Uvidom u pribavljeni spis MUP-a utvrđeno je da je podnositeljica podnijela 10. rujna 2004. Policijskoj postaji Crikvenica zahtjev za izdavanje osobne iskaznice.

3.1. Rješenjem prvostupanjskog upravnog tijela MUP-a odbijen je zahtjev podnositeljice uz sljedeće obrazloženje:

»Djiljsime Idrizi podnijela je ... zahtjev za izdavanje osobne iskaznice.

Zahtjevu je priložila dvije fotografije na kojima je prikazana s maramom, što ne odgovara odredbama čl. 8. Pravilnika (...)

Nakon što je upoznata sa navedenim odredbama Pravilnika, predmetna u svojoj izjavi koju je dala na zapisnik ..., u bitnom navodi da se u javnosti uvijek pojavljuje pokrivena, te ostaje pri svom zahtjevu, jer smatra da priložene fotografije vjerno prikazuju njen izgled.

Budući da fotografije koje je Djiljsime Idrizi priložila zahtjevu za izdavanje osobne iskaznice ne udovoljavaju odredbama čl. 8. Pravilnika o obrascima i evidenciji osobnih iskaznica, valjalo je temeljem uvodno citiranih zakonskih odredbi, riješiti kao u izreci.«

3.2. Rješenjem drugostupanjskog upravnog tijela MUP-a odbijena je podnositeljičina žalba protiv prvostupanjskog rješenja uz sljedeće obrazloženje:

»Odredbom članka 11. stavka 1. Zakona o osobnoj iskaznici propisano je da se uz zahtjev za izdavanje osobne iskaznice prilažu dvije fotografije propisane veličine koje vjerno prikazuju osobu kojoj se osobna iskaznica izdaje. Člankom 8. stavkom 2. Pravilnika o obrascima i evidenciji osobnih iskaznica ... propisano je da osoba mora biti fotografirana s lica (en face), otkrivena čela, bez pokrivala za glavu (šešira, kape, marame) i to tako da 70 do 80% visine fotografije pokazuje glavu osobe od brade do tjemena. Stavkom 3. istog članka Pravilnika propisano je da iznimno od navedenog, starije osobe koje prema narodnim običajima nose maramu ili kapu kao sastavni dio nošnje, mogu priložiti fotografiju na kojoj nose maramu ili kapu.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je prvostupanjsko tijelo žaliteljicu upoznalo s odredbama članka 8. Pravilnika ... odnosno s činjenicom da fotografije koje je priložila prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje osobne iskaznice ne udovoljavaju odredbama navedenog članka Pravilnika, ali je žaliteljica unatoč tome inzistirala da joj se takve fotografije zaprime i da joj se izda osobna iskaznica na kojoj je prikazana s pokrivalom za glavu.

S obzirom na to da žaliteljica ne pripada krugu osoba koje iznimno mogu na osobnoj iskaznici biti prikazane s pokrivalom za glavu, pravilno je postupilo prvostupanjsko tijelo kada je zbog neodgovarajućih fotografija odbilo zahtjev za izdavanje osobne iskaznice i njegovo je rješenje pravilno i na zakonu utemeljeno. (...)

S obzirom na navedeno, niti ostali prigovori i navodi izneseni u žalbi ne mogu se uvažiti niti utjecati na drugačije rješenje ove upravne stvari.«

3.3. Upravni sud odbio je tužbu podnositeljice uz sljedeće obrazloženje:

»I prema ocjeni Suda pravilno je osporenim rješenjem žalba tužiteljice odbijena, odnosno prvostupanjskim rješenjem zahtjev tužiteljice odbijen uz obrazloženje kakvo je tim rješenjem dano jer fotografije priložene uz zahtjev za izdavanje osobne iskaznice ne udovoljavaju odredbi članka 8. stavka 2. naprijed citiranog Pravilnika. Također, pravilno je ocijenjeno da se na tužiteljicu, osobu muslimanske vjeroispovijesti, ne može primijeniti niti naprijed citirana iznimka propisana stavkom 3. članka 8. Pravilnika. Odredbom stavka 3. članka 8. Pravilnika iznimno se starijim osobama koje kao sastavni dio nošnje nose maramu ili kapu dopušta prilaganje fotografije s tim dijelovima nošnje.

Kako se iznimka ne može tumačiti ekstenzivno, nema mjesta proširenju primjene i na druge slučajeve kada nisu kumulativno ispunjena oba propisana uvjeta i to životna dob te pokrivalo kao dio nošnje, već postoji drugi, makar i vjerski razlog, zbog kojih osoba u javnosti pokriva kosu.

Vjerski običaji (neovisno o vjeri o kojoj se radi) nisu uzeti kao kriterij, pa nema diskriminatornog učinka na pripadnike pojedinih vjera jer propis vrijedi jednako za sve. (...)«

3.4. Iz pribavljenog očitovanja MUP-a, Policijske uprave Primorsko-goranske, Policijske postaje Crikvenica od 27. ožujka 2014. i priložene dokumentacije razvidno je da je podnositeljica ishodila osobnu iskaznicu prema odredbama Pravilnika/02 28. kolovoza 2008. (s fotografijom bez marame), koja je 26. srpnja 2013. poništena zbog »zamjene« novom osobnom iskaznicom (s fotografijom s maramom), koja je izdana na temelju Pravilnika o izmjenama Pravilnika o obrascima i evidenciji osobnih iskaznica (»Narodne novine« broj 69/13.; u daljnjem tekstu: PI Pravilnik/13).

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

4. U ustavnoj tužbi podnositeljica u najvećem dijelu iznosi razloge koji upućuju na povredu njezinih ustavnih prava zajamčenih člankom 40. Ustava i člankom 9. Konvencije, a povredu nalazi u neovlaštenom miješanju u njezino Ustavom i Konvencijom zaštićeno pravo na slobodu vjeroispovijedi. Podnositeljica ističe da je muslimanske vjeroispovijedi »te da je opće poznata činjenica da se žene te vjere u javnosti ne pokazuju bez marame odnosno da kao dio svojeg religioznog običaja nose kosu pokrivenu maramom«.

Dalje navodi da je uz zahtjev za izdavanje osobne iskaznice priložila fotografije iz kojih je »vidljivo da je njeno lice otkriveno 70-80% sukladno navedenom Pravilniku«. Međutim, nadležna upravna tijela te Upravni sud ocijenili su da »podnositeljica nije smjela imati pokrivalo za glavu odnosno maramu budući nije starija osoba koja to prema običajima nosi kao sastavni dio nošnje«.

U ustavnoj tužbi podnositeljica posebno ističe:

»... primjenom spomenutog Pravilnika o obrascima i evidenciji osobnih iskaznica, a donošenjem odbijajućeg prvostupanjskog ... podnositeljica ove ustavne tužbe je nepobitno ograničena u ostvarivanju svih svojih prethodno citiranih ustavnih prava (pravo na jednakost, pravo na slobodu izražavanja vjere i vjeroispovijesti, pravo na jednako postupanje od strane državnih tijela itd.), to sve iz razloga svojih vjerskih uvjerenja, slijedom čega kao hrvatska državljanka ne može dobiti propisanu osobnu iskaznicu.«

Podnositeljica u ustavnoj tužbi upućuje na različito postupanje nadležnih upravnih tijela kod primjene članka 8. stavaka 2. i 3. Pravilnika/02 u vezi izdavanja osobnih iskaznica ženama muslimanske vjeroispovijedi. U tom smislu u ustavnoj tužbi navodi:

»Pored navedenog treba naglasiti kako je podnositeljica diskriminirana ne samo u odnosu na pripadnike druge vjeroispovijedi. Naime, lako je provjerljiva činjenica da su pri Policijskim postajama u Zagrebu i Puli (pa čak i u Crikvenici!) izdane osobne iskaznice ženskim osobama muslimanske vjeroispovijedi, upravo sa fotografijama na kojima iste nose maramom pokrivenu kosu, dakle, sa potpuno identičnim fotografijama koje je podnositeljica ove ustavne tužbe priložila svojem zahtjevu za izdavanje osobne iskaznice koji je upravo iz razloga neprikladnosti fotografija odbijen. Podnositeljica ove ustavne tužbe takva saznanja crpi iz niza primjera žena njezine vjerske zajednice, pa tako u privitku ove ustavne tužbe dostavlja kao dokaz svojih navoda o povredi prava na jednako postupanje presliku jedne takve osobne iskaznice.«

Na temelju navedenog podnositeljica predlaže Ustavnom sudu usvajanje ustavne tužbe i ukidanje presude Upravnog suda.

IV. MJERODAVNO PRAVO

5. Podnositeljičin zahtjev za izdavanje osobne iskaznice bio je odbijen pozivom na članak 8. stavak 2. Pravilnika/02, koji je donio ministar unutarnjih poslova na temelju članka 27. Zakona o osobnoj iskaznici (»Narodne novine« broj 11/02., 122/02. i 31/06.).

Članak 8. Pravilnika/02 je glasio:

»Članak 8.

Uz zahtjev za izdavanje osobne iskaznice podnositelj zahtjeva prilaže dvije fotografije veličine 35 mm ¤ 45 mm, koje ne smiju biti dotjerivane (retuširane) niti izrađene opremom za samofotografiranje. Fotografije moraju biti izrađene na bijelom, sjajnom, tankom fotopapiru.

Osoba mora biti fotografirana s lica (en face), otkrivena čela, bez pokrivala za glavu (šešira, kape, marame) i to tako da 70 do 80% visine fotografije pokazuje glavu osobe od brade do tjemena.

Iznimno od stavka 2. ovog članka, starije osobe koje prema narodnim običajima nose maramu ili kapu kao sastavni dio nošnje, mogu priložiti fotografiju na kojoj nose maramu ili kapu.«

5.1. Nakon podnošenja ustavne tužbe podnositeljice, ministar unutarnjih poslova, na temelju članka 27. Zakona o osobnoj iskaznici donio je PI Pravilnik/13, kojim je članak 8. Pravilnika/02 izmijenjen i sada glasi:

»Članak 7.

Članak 8. mijenja se i glasi:

'Prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje osobne iskaznice podnositelj zahtjeva prilaže jednu fotografiju dimenzija 35 x 45 mm.

Fotografija iz stavka 1. ovoga članka mora osobu prikazivati s neutralnim izrazom lica, otvorenih očiju i zatvorenih usta na frontalnoj snimci.

Iznimno od stavka 2. ovoga članka, slijepe osobe koje nose tamne naočale mogu priložiti fotografije na kojima su fotografirane s tamnim naočalama.

Na fotografiji osobe koja radi vjerskih ili medicinskih razloga nosi pokrivalo za glavu moraju se vidjeti obrazi, brada i čelo.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. Podnositeljica je u upravnosudskom postupku bila odbijena sa zahtjevom za izdavanje osobne iskaznice jer je, prema utvrđenjima nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda, uz zahtjev priložila fotografije koje nisu udovoljavale uvjetima propisanim člankom 8. stavkom 2. Pravilnika/02, budući je na priloženim fotografijama bila prikazana s pokrivalom za glavu, odnosno s maramom koja joj pokriva kosu. Podnositeljica smatra da su joj odbijanjem njezinog zahtjeva za izdavanje osobne iskaznice s priloženim fotografijama povrijeđena prava na zaštitu i štovanje prava na osobni život zajamčena člankom 35. Ustava i člankom 8. Konvencije, te pravo na slobodno javno očitovanje vjere zajamčeno člankom 40. Ustava odnosno pravo na slobodu vjeroispovijedi zajamčeno člankom 9. Konvencije.

7. Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom. Ustavni sud u tom smislu svoje odluke zasniva na činjenicama utvrđenim u sudskom postupku, osim ako podnositelj ustavne tužbe ne iznese ozbiljne, relevantne i dostatne razloge zbog kojih je od tog pravila potrebno odstupiti.

7.1. Prigovor o povredi članka 40. Ustava i članka 9. Konvencije može se svesti na tvrdnju da se primjenom članka 8. Pravilnika/02 podnositeljicu ograničilo »u upražnjavanju njezinih vjerskih uvjerenja jer podnositeljica ne može dobiti osobnu iskaznicu ukoliko ne krši svoje vjerske običaje, jer niti će skinuti maramu pred fotografom, niti želi da bude na osobnoj iskaznici prikazana bez marame, jer bi je na taj način drugi mogli vidjeti bez marame, a što vrijeđa njene vjerske osjećaje i na taj način bi odstupila od pravila i običaja žena muslimanske vjeroispovijedi, a u čijem je duhu rođena i živjela cijeli život«.

8. Polazeći od tih navoda ustavne tužbe, a imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud je ustavnu tužbu ocjenjivao sa stajališta članka 40. Ustava i članka 9. Konvencije koji glase:

»Članak 40.

Jamči se sloboda savjesti i vjeroispovijedi i slobodno javno očitovanje vjere ili drugog uvjerenja.«

»Članak 9.

1. Svatko ima pravo na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi; to pravo uključuje slobodu da se promijeni vjeroispovijed ili uvjerenje i slobodu da se pojedinačno ili u zajednici s drugima, javno ili privatno, iskazuje svoju vjeroispovijed ili uvjerenje bogoslužjem, poučavanjem, praktičnim vršenjem i obredima.

2. Sloboda iskazivanja vjeroispovijedi ili uvjerenja podvrgnut će se samo takvim ograničenjima koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa javnog reda i mira, zaštite javnog reda, zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.«

Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu Bayatyan protiv Armenije (presuda od 7. srpnja 2011., zahtjev br. 23459/03) naznačio je okvir i značenje te slobode.

»118. Sud ponavlja da je sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi, zajamčena člankom 9. Konvencije jedan od temelja 'demokratskog društva' u smislu Konvencije. Ta sloboda, u svojoj vjerskoj dimenziji, jedan je od najživotnijih elemenata koji stvaraju identitet vjernika i njihove koncepcije života, ali je također dragocjeno sredstvo ateista, agnostika, skeptika i onih koji prema vjeri nemaju nikakav odnos (the unconcerend). O njoj ovisi pluralizam, neodvojiv dio demokratskog društva, kojeg se ostvarenje skupo plaćalo tijekom stoljeća. Ta sloboda obuhvaća slobodu prihvatiti ili ne prihvatiti vjerska uvjerenja (freedom to hold or not to hold religious beliefs) i prakticirati ili ne prakticirati vjeru (practise or not to practise a religion) ...«

9. Sukladno presudi u predmetu Bayatyan protiv Armenije, Ustavni sud u ovom je ustavnosudskom postupku u prvom redu dužan ispitati je li osporenom presudom Upravnog suda i odlukama nadležnih tijela podnositeljici ustavne tužbe u relevantno vrijeme bilo povrijeđeno njezino Ustavom zaštićeno pravo na slobodno javno očitovanje vjere.

10. Za Ustavni sud je nesporno da je odbijanjem zahtjeva za izdavanje osobne iskaznice s fotografijom na kojoj podnositeljica nosi maramu došlo do neopravdanog miješanja u podnositeljičino ustavno pravo na slobodno javno očitovanje vjere. Očito je, naime, da je Pravilnik/02 doveo do neustavnih učinaka u odnosu na to pravo podnositeljice.

10.1. Ustavni sud primjećuje da su sve manjkavosti Pravilnika/02 uklonjene donošenjem PI Pravilnika/13 kojim je članak 8. Pravilnika/02 izmijenjen. Stavak 4. članka 8. sada glasi: »Na fotografiji osobe koja radi vjerskih ili medicinskih razloga nosi pokrivalo za glavu moraju se vidjeti obrazi, brada i čelo«.

Ustavni sud na kraju ponavlja da je povreda ustavnog prava podnositeljice na slobodno javno očitovanje vjere ispravljena 26. srpnja 2013. (v. točku 3.4. obrazloženja ove odluke). Budući da su time osporeni akti prestali proizvoditi pravne učinke, Ustavni sud je postupio u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) koji glasi:

»Članak 76.

(...)

(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.«

11. Stoga na temelju članaka 73. i 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci.

Broj: U-III-3785/2009

Zagreb, 18. lipnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 89/2014-1806