### NN 23/2017 (15.3.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-6326/2011 i dr. od 7. veljače 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

538

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 7. veljače 2017. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 133. Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 84/11., 22/13., 54/13., 48/13. i 92/14.).

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 3. i 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 92/14.).

III. Obustavljaju se postupci u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 131. i 132. Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 84/11., 22/13., 54/13. i 48/13.).

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o cestama donesen je na sjednici 6. saziva Hrvatskog sabora 8. srpnja 2011., a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 84 od 20. srpnja 2011. (u daljnjem tekstu: ZoCest//84/11). Stupio je na snagu 28. srpnja 2011., osim članka 9. stavka 1. alineje 8. i stavka 3., članaka od 10. do 15. i članaka od 63. do 72., stupanje na snagu kojih je bilo određeno za dan pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji (članak 143.).

1.1. ZoCest//84/11 je do donošenja ovog rješenja mijenjan odnosno dopunjavan četiri puta, i to:

- Zakonom o dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 22/13.);

- Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 54/13.);

- Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 148/13.);

- Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 92/14.; u daljnjem tekstu: ZIDZoCest//92/14), koji je stupio na snagu 5. kolovoza 2014.

Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 8. veljače 2013. donio Odluku o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 98. stavka 1. točke 6. ZoCest-a//84/11, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 18/13.

1.2. Kad se u ovom rješenju poziva na tekst Zakona o cestama koji je danas na snazi (»Narodne novine« broj 84/11., 18/13. - Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 98. stavka 1. točke 6., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.), Ustavni sud koristi se kraticom: ZoCest//84/11-92/14.

2. Ustavnom sudu podneseno je više prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 131., 132. i/ili 133. Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 84/11., 22/13., 54/13. i 48/13.; u daljnjem tekstu: ZoCest//84/11-48/13) i članaka 2., 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14.

2.1. Osporeni članci 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13 djelomično su izmijenjeni člancima 3. i 4. ZIDZoCest//92/14. Stoga su prestale postojati pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13. (v. točku III. izreke ovog rješenja).

S druge strane, Ustavnom sudu podnesena su dva prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14, kojima su izmijenjeni odnosno dopunjeni članci 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13 (koji su osporeni, ali djelomično više nisu na snazi). S obzirom na sličnost prigovora koji se upućuju člancima 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14 i onih koji su bili upućeni člancima 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13 (koji djelomično više nisu na snazi), Ustavni sud je preko ispitivanja članaka 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14 (kojima su djelomično izmijenjeni osporeni članci 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13) u mogućnosti u ovom ustavnosudskom postupku ispitati sve bitne prigovore svih predlagatelja.

S obzirom na takvo stanje stvari, osporeni članak 3. ZIDZoCest-a//92/14 u nastavku obrazloženja ovog rješenja označava se kao »članak 131. ZoCest-a//84/11-92/14«, a osporeni članak 4. ZIDZoCest-a//92/14 u nastavku obrazloženja ovog rješenja označava se kao »članak 132. ZoCest-a//84/11-92/14«.

2.2. Za razliku od članaka 131. i 132., osporeni članak 133. ZoCest-a//84/11-48/13 nije ni izmijenjen ni dopunjen zakonskom novelom iz 2014. S obzirom da je i danas na snazi u neizmijenjenom tekstu, u ovom se rješenju taj zakonski članak označava kao »članak 133. ZoCest-a//84/11-92/14«.

2.3. Konačno, osporena je suglasnost s Ustavom i članka 2. ZIDZoCest-a//92/14, kojim je u cijelosti izmijenjen članak 124. ZoCest-a//84/11-48/13. Za razliku od članaka 131. i 132., ustavnost članka 124. ZoCest-a//84/11-48/13 nije bila osporena pred Ustavnim sudom za vrijeme njegova važenja.

Radi ujednačenog označavanja osporenih zakonskih odredaba kojih se ustavnost ispituje u ovom ustavnosudskom postupku, u ovom će se rješenju osporeni zakonski članak 2. ZIDZoCest-a//92/14 označavati kao »članak 124. ZoCest-a//84/11-92/14«.

2.4. U skladu s člankom 27. stavkom 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

3. U ovoj se točki navode podaci o predlagateljima pokretanja postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 131., 132. i/ili 133. ZoCest//84/11-48/13 i članaka 2., 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14 (to jest članaka 124., 131. i 132. ZoCest//84/11-92/14).

3.1. Mirjana Šabanović i Vojislav Slavić, oboje iz Matulja, osporili su suglasnost s Ustavom članka 105. i članka 133. stavka 1. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-6326/2011).

Kad je riječ o članku 105. ZoCest-a//84/11-48/13, prigovori predlagatelja sadržajno se odnose isključivo na članak 133. ZoCest-a//84/11-48/13. Stoga Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije posebno ispitivao suglasnost s Ustavom članka 105. ZoCest-a//84/11-48/13. Prigovori predlagatelja vezani uz članak 105. ispitani su u svjetlu članka 133. zajedno s prigovorima ostalih predlagatelja koji su osporili suglasnost članka 133. ZoCest-a//84/11-92/14 s Ustavom.

3.2. Trgovačko društvo Petra Dura d.o.o. iz Kaštel Starog, zastupano po članu uprave Nebojši Kneževiću, Srećko Mišura iz Splita, Anka Jelinić iz Kaštel Starog i Nebojša Knežević iz Kaštel Starog osporili su suglasnost s Ustavom članaka 131. i 132. te članka 133. stavka 1. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-120/2012).

3.3. Ivo Bakalić iz Splita osporio je suglasnost s Ustavom članaka 131., 132. i 133. stavka 1. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-521/2012).

Podnositelj je u prijedlogu napisao: »Ivo Bakalić, sudac, Trgovački sud u Splitu, 21000 Split, Sukoišanska 6«, ali je podnesak označio kao »prijedlog za ocjenu ustavnosti ...« te se pozvao na članak 38. stavak 1. Ustavnog zakona. Taj se podnesak u ovom ustavnosudskom postupku razmatra kao prijedlog fizičke osobe za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom.

3.4. Nevenka Vuković iz Karlovca, koju zastupa Renata Dozet Daskal, odvjetnica iz Karlovca, osporila je suglasnost s Ustavom članka 133. stavka 1. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-3482/2012).

3.5. Zoran Bulat iz Zadra osporio je suglasnost s Ustavom članka 131. stavaka 3., 4., 5. i 6. te članaka 132. i 133. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-6119/2012).

3.6. Marija Leder iz Velike Gorice i Stjepan Crneković iz Hrašća Turopoljskog, koje zastupa Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, osporili su suglasnost s Ustavom članka 131. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-6038/2013).

3.7. Mihael Acalinović, odvjetnik iz Visa, osporio je suglasnost s Ustavom članaka 2., 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14, kojima su izmijenjeni odnosno dopunjeni članci 124., 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-5961/2014);

3.8. Miroslav Črnac iz Viškova, kojeg zastupa Vesna Matoković, odvjetnica iz Rijeke, osporio je suglasnost s Ustavom članaka 3. i 4. ZIDZoCest-a//92/14, kojima su izmijenjeni odnosno dopunjeni članci 131. i 132. ZoCest-a//84/11-48/13 (predmet broj: U-I-6280/2014). Istodobno je osporio suglasnost s Ustavom članka 133. ZoCest-a//84/11-92/14.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske zatražio i dobio očitovanje o navodima podnesenih prijedloga klasa: 011-01/14-03/32, ur. broj: 530-08-1-2-14-2 od 1. travnja 2014.

5. Tijekom ustavnosudskog postupka Ustavni sud je razmotrio:

- Konačni prijedlog Zakona o cestama, P.Z.E. 661, koji je predsjedniku Hrvatskog sabora uputila Vlada Republike Hrvatske aktom klase 340-01/10-01/06, ur. broja 5030116-11-1 od 26. svibnja 2011. (u daljnjem tekstu: P.Z.E. 661/2011).

- Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, s Konačnim prijedlogom zakona, P. Z. br. 693, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske aktom klase 022-03/14-01/82, ur. broja 50301-05/18-14-2 od 10. srpnja 2014. (u daljnjem tekstu: P.Z. 693/2014).

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

6. Osporeni članak 124. ZoCest-a//84/11-92/14 odnosi se na javne ceste, a osporeni članci 131, 132. i 133. tog zakona odnose se na nerazvrstane ceste.

Svi osporeni članci pripadaju prijelaznim odredbama zakona kojima se uređuje režim cesta u prijelaznom razdoblju iz jednog zakonodavnog razdoblja u drugo kad je riječ o njihovu statusu, evidentiranju u katastru i upisu u zemljišne knjige.

7. Osporeni članak 124. ZoCest-a//84/11-92/14 sadržan je u glavi XI. »Prijelazne i završne odredbe«, u dijelu pod nazivom »Upis javnih cesta u zemljišne knjige«, i glasi:

»Članak 124.

(1) Javne ceste izgrađene do dana stupanja na snagu Zakona o cestama ('Narodne novine', br. 84/11.) koje nisu evidentirane u katastru ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju se u katastru na temelju odluke iz članka 7. stavka 2. ovoga Zakona, geodetskog elaborata izvedenog stanja javne ceste i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista.

(2) Javne ceste iz stavka 1. ovoga članka upisat će se u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo Republike Hrvatske uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi.

(3) Prijavni list za prethodnu provedbu u zemljišnoj knjizi iz stavka 1. ovoga članka zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja nadležni ured za katastar na temelju pregledanog i potvrđenog geodetskog elaborata izvedenog stanja javne ceste, snimljenog prema pravilima propisanim posebnim zakonom, a koji pribavlja i tijelu nadležnom za katastar dostavlja pravna osoba koja upravlja javnim cestama.

(4) Rješenje o upisu javne ceste u zemljišnu knjigu utemeljeno na odredbi članka 123. stavka 1. ovoga Zakona zemljišnoknjižni sud dostavit će nadležnom uredu za katastar, radi njezina evidentiranja u katastru.«

8. Osporeni članci 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-92/14 također su sadržani u glavi XI. »Prijelazne i završne odredbe«, u dijelu pod nazivom »Upis nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige«, i glase:

»Članak 131.

(1) Ceste koje se na dan stupanja na snagu ovoga Zakona koriste za promet vozila po bilo kojoj osnovi i koje su pristupačne većem broju korisnika, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu ovoga Zakona, postaju nerazvrstane ceste.

(2) Postojeći upisi u zemljišnim knjigama nerazvrstanih cesta iz stavka 1. ovoga članka u vlasništvu jedinice lokalne samouprave zamijenit će se po službenoj dužnosti upisom nerazvrstane ceste javnog dobra u općoj uporabi kao neotuđivog vlasništva jedinice lokalne samouprave.

(3) Nerazvrstane ceste iz stavka 1. ovoga članka koje nisu upisane u zemljišnim knjigama ili u tim knjigama nije upisano njihovo stvarno stanje, upisuju se u zemljišne knjige po službenoj dužnosti na temelju prijavnog lista koji nakon evidentiranja nerazvrstane ceste, odnosno njezinog stvarnog stanja u katastru, zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja tijelo nadležno za katastar.

(4) Nerazvrstane ceste izgrađene do dana stupanja na snagu Zakona o cestama ('Narodne novine', br. 84/11.) koje nisu evidentirane u katastru ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju se u katastru na temelju geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste, a koji pribavlja i nadležnom tijelu za katastar dostavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 107. ovoga Zakona i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista.

(5) Prijavni list za prethodnu provedbu u zemljišnoj knjizi iz stavka 4. ovoga članka zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja nadležni ured za katastar na temelju pregledanog i potvrđenog geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste.

(6) Nerazvrstane ceste iz stavka 1. ovoga članka upisat će se u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi.

(7) Nekretnine koje su prema ovom Zakonu nerazvrstane ceste i bile su u uporabi kao nerazvrstane ili javne ceste prije 1. siječnja 1997., javno su dobro u općoj uporabi u neotuđivom vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze.

Članak 132.

(1) Postojeći upisi u katastru i zemljišnim knjigama javnih cesta koje su na temelju ovoga Zakona postale ceste iz članka 98. stavka 1. podstavka 1. ovoga Zakona zamijenit će se po službenoj dužnosti upisom nerazvrstane ceste javnog dobra u općoj uporabi kao neotuđivog vlasništva jedinice lokalne samouprave na temelju odluke iz članka 98. stavka 2. ovoga Zakona.

(2) Podatke o zemljišnoknjižnim česticama potrebne za promjenu upisa iz stavka 1. ovoga članka u zemljišnim knjigama, zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja tijelo nadležno za katastar.

(3) Ceste iz članka 98. stavka 1. ovoga Zakona koje nisu evidentirane u katastru ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje, evidentiraju se u katastru na temelju odluke iz članka 98. stavka 2. ovoga Zakona, geodetskog elaborata izvedenog stanja nerazvrstane ceste, a koji pribavlja i nadležnom tijelu za katastar dostavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 106. ovoga Zakona i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista.

(4) Ceste iz stavka 3. ovoga članka upisat će se u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom, bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi.

Članak 133.

(1) Nerazvrstane ceste iz članka 131. stavka 1. i članka 132. stavka 1. ovoga Zakona evidentiraju se u katastru i upisuju u zemljišne knjige kao nerazvrstane ceste javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze, neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe.

(2) Na upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta iz članka 131. stavka 1. i članka 132. stavka 1. ovoga Zakona na odgovarajući način primjenjuju se odredbe članka 128. ovoga Zakona.

(3) Na evidentiranje u katastru i upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta iz članka 131. stavka 1. i članka 132. stavka 1. ovoga Zakona ne primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje prostorno uređenje i gradnja, o parcelaciji građevinskog zemljišta te evidentiranju građevina u katastru i upisu u zemljišne knjige, niti odredbe drugih zakona i propisa koje su protivne članku 131. i 132. ovoga Zakona i stavku 1. i 2. ovoga članka.

(4) Evidentiranje u katastru i upis u zemljišne knjige nerazvrstanih cesta na način propisan člankom 131. i 132. ovoga Zakona i stavkom 1., 2. i 3. ovoga članka ne isključuje mogućnost njihova evidentiranja u katastru i upisa u zemljišne knjige na način propisan zakonima i drugim propisima iz stavka 3. ovoga članka.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

9. Prigovori svih predlagatelja mogu se uvodno sažeti u tvrdnju da je osporenim člancima ZoCest-a//84/11-92/14 došlo do neustavnog upisivanja prava vlasništva jedinica lokalne samouprave na nerazvrstanim cestama (članci 131., 132. i 133.) odnosno do neustavnog upisivanja prava vlasništva Republike Hrvatske na javnim (razvrstanim) cestama (članak 124.). Budući da su neke od tih nekretnina vlasništvo privatnih osoba, one im se na temelju ZoCest-a//84/11-92/14 oduzimaju, a da zakonom istodobno nije predviđeno provođenje odgovarajućih postupaka ni pravo vlasnika na naknadu zbog tog oduzimanja.

10. Svi predlagatelji ističu da je riječ o zakonskim odredbama koje nisu u suglasnosti s člankom 3., člankom 14. stavkom 2., člankom 18., člankom 29. stavkom 1., člankom 48. stavkom 1. Ustava (odnosno člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, »Narodne novine« - Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10.; u daljnjem tekstu: Konvencija) te s člankom 49. stavcima 2. i 4. i člankom 50. stavkom 1. Ustava.

Drugim riječima, predlagatelji upućuju na nesuglasnost osporenih zakonskih odredaba s najvišim ustavnim vrednotama: nepovredivošću vlasništva i vladavinom prava (članak 3. Ustava). Upućuju na nesuglasnost osporenih zakonskih odredaba sa zabranom diskriminacije i jamstvom jednakosti pred zakonom (članak 14. Ustava), s ustavnim procesnim jamstvima za stranke u pravnim postupcima (članci 18. i 29. stavak 1. Ustava) te s jamstvom prava vlasništva (članci 48. stavak 1. i 50. stavak 1. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju).

11. Prema stajalištu dijela predlagatelja, s aspekta navedenih ustavnih odnosno konvencijskih jamstava, a polazeći od legitimnih očekivanja vlasnika nekretnina koje su u naravi nerazvrstane ceste, neprihvatljivo je provođenje upisa prava vlasništva na nerazvrstanim cestama u korist jedinica lokalne samouprave, jer su vlasnici naplatno stekli nekretnine (koje su u naravi nerazvrstane ceste), ishodili valjane tabularne isprave i kao vlasnici se valjano upisali u zemljišne knjige. Također smatraju neprihvatljivim da upis prava vlasništva u korist jedinice lokalne samouprave iniciraju tijela nadležna za katastar nekretnina, bez prethodnog provođenja postupka izvlaštenja. Dalje smatraju neprihvatljivim da se taj upis provodi po službenoj dužnosti, bez mogućnosti sudjelovanja vlasnika u odgovarajućem sudskom kontradiktornom postupku, u kojem bi tražitelj upisa - kao što je to i propisano za zemljišnoknjižne postupke - bio dužan dokazati pretpostavke za upis, a vlasnici imali mogućnost da se o tome izjasne ili barem da izjave žalbu.

Smatraju da osporeni članci 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-92/14 (kao i članak 124. koji se odnosi na upis prava vlasništva Republike Hrvatske na javnim cestama), pojedinačno i u ukupnosti, dovode do protupravnog brisanja prava vlasništva građana na njihovim nekretninama, odnosno svojevrsnu »novu konfiskaciju«.

12. Upućuju na činjenicu da ZoCest//84/11-92/14 ne sadržava odredbu kojom bi bio predviđen neki oblik naknade za oduzeto vlasništvo nekretnine koja je u naravi cesta. Pored toga, smatraju i da upis prava vlasništva na nerazvrstanim cestama u korist jedinica lokalne samouprave nije ni u kakvoj korelaciji s »interesom Republike Hrvatske«. Stoga ističu da je riječ o neprihvatljivom pokušaju zakonodavca da »kraćim putem«, uz ignoriranje načela ustavnosti i zakonitosti, uz suspendiranje niza zakona kojima je uređeno pravno područje građenja, prostornog uređenja, izvlaštenja, vlasničkopravnih i obveznopravnih odnosa, uredi pravni status brojnih nerazvrstanih cesta koje faktično postoje, a nastale su na protupravan način.

13. Upozoravaju da u pojedinim slučajevima lokalne vlasti postojeće pristupne putove u vlasništvu fizičkih osoba proglašavaju javnima i daju im status nerazvrstanih cesta, kako bi omogućile pristup određenim nekretninama izgrađenima protivno propisima.

14. Pojedini predlagatelji upozoravaju i na članke od 36. do 44. ZoCest-a//84/11-92/14 koji se ne primjenjuju u slučajevima na koje se odnose osporeni članci 124., 131., 132. i 133., što je za predlagatelje neprihvatljivo. Ističu da upravo članci od 36. do 44. ZoCest-a//84/11-92/14 uređuju imovinskopravne odnose u vezi s izvlaštenjem, isplatom naknada i predajom nekretnina u posjed, kada je riječ o građenju, rekonstrukciji i održavanju cesta. Smatraju da neprimjenjivanje tih odredaba ZoCest-a//84/11-92/14 dovodi do neravnopravnosti među građanima, jer će za jedne postupci izvlaštenja biti provedeni i bit će im isplaćene naknade, dok za druge neće.

15. Predlagatelji također navode da ZoCest//84/11-92/14 onemogućuje ostvarivanje naknade čak i onim vlasnicima čija su zemljišta predviđena za gradnju infrastrukture javne namjene, a koji bi, prihvaćajući činjenicu da je riječ o »višem interesu«, željeli svoja zemljišta predati u vlasništvo jedinice lokalne samouprave. Naime, ta se predaja obavlja u postupku u kojem se određuje i naknada za predano zemljište. Međutim, takvu vrstu postupaka (prema propisima o prostornom uređenju i gradnji) mogu pokrenuti samo vlasnici neizgrađenog građevinskog zemljišta, a nekretnine koje su u naravi nerazvrstane ceste ne pripadaju u tu kategoriju zemljišta.

16. Neki od predlagatelja pozivaju se na pravna stajališta izražena u odlukama Ustavnog suda broj: U-III-661/1999 od 13. ožujka 2000. te broj: U-I-4445/2008 i U-I-2231/2009 od 4. listopada 2011. (»Narodne novine« broj 123/11.), kao i na praksu Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP). Tako se primjerice pozivaju na predmet Vajagić protiv Hrvatske (presuda, 20. srpnja 2006., zahtjev br. 30431/03).

17. Pojedini predlagatelji predlažu i donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih odredaba ZoCest-a//84/11-48/13 (predmeti broj: U-I-6119/2012 i U-I-5961/2014), dok neki predlažu da Ustavni sud po službenoj dužnosti pokrene i postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZoCest-a//84/11-48/13 u cjelini (predmet broj: U-I-6038/2013).

IV. ZAKONSKO UREĐENJE CESTA

18. Još je Zakon o cestama (»Narodne novine« broj 29/84., 47/86., 24/87., 47/89., 20/90., 42/90.) razlikovao javne i nerazvrstane ceste. Navode se pojedine relevantne odredbe iz tog zakona:

»Član 2.

Cestom, prema ovom zakonu, smatra se svaka javna cesta i nerazvrstana cesta na kojima se obavlja promet.

Član 3.

Na javnoj cesti ne mogu se stjecati imovinska prava.

Član 4.

Održavanje i zaštita javnih cesta djelatnosti su od posebnog društvenog interesa.«

»Član 14.

Nerazvrstana cesta je površina koja se koristi za promet po bilo kojoj osnovi i koja je pristupačna većem broju raznih korisnika (seoski, poljski i šumski putovi, putovi na nasipima za obranu od poplava i sl.).

Korištenje, održavanje, zaštitu, rekonstrukciju i izgradnju nerazvrstanih cesta, koje se koriste i za potrebe javnog prometa, uređuje općinska skupština u skladu s ovim zakonom, ukoliko pojedina pitanja nisu uređena drugim zakonima.«

19. I Zakon o javnim cestama (»Narodne novine« broj 42/90.) poznavao je »nerazvrstane ceste« koje održava općina (članak 44.), ali su one podrobnije uređene Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o javnim cestama, kojim se naziv zakona promijenio u »Zakon o cestama« (»Narodne novine« 34/91.). Navode se pojedine relevantne odredbe iz tog zakona:

»Članak 3.

Dosadašnji članak 2. koji postaje članak 1. mijenja se i glasi:

'Cesta, prema ovom zakonu, je svaka javna cesta i nerazvrstana cesta na kojoj se obavlja promet.

Javna cesta je svaka razvrstana cesta, a ovisno o njenom društvenom i gospodarskom značenju razvrstava se u magistralnu, regionalnu ili lokalnu cestu.'

Članak 4.

Članak 3. mijenja se i glasi:

'Javna cesta je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku.'

Članak 6.

Iza članka 6. dodaje se novi članak koji glasi:

'Članak 6a.

Nerazvrstana cesta je površina koja se koristi za promet po bilo kojoj osnovi i koja je pristupačna većem broju raznih korisnika.

Korištenje, održavanje, zaštitu, rekonstrukciju i izgradnju nerazvrstanih cesta, kao i poslove nadzora na tim cestama, uređuje odlukom skupština općine odnosno skupština Grada Zagreba u skladu s ovim i drugim zakonima.'«

U članku 12., kojim je u Zakon dodan novi članak 42.a, bilo je propisano da su financijska sredstva za održavanje, zaštitu, rekonstrukciju i izgradnju nerazvrstanih cesta prihod općine odnosno Grada Zagreba.

Zakon o javnim cestama (»Narodne novine« broj 100/96., 76/98., 27/01., 114/01., 117/01. i 65/02.) propisivao je da su javne ceste dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, da su u općoj upotrebi i da se na njima ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava ni po kojoj osnovi. Taj zakon, a ni sljedeći Zakon o javnim cestama (»Narodne novine« broj 180/04.) nisu uređivali nerazvrstane ceste.

20. ZoCest-om//84/11 ponovo se uvodi kategorija »nerazvrstanih cesta« kao predmet uređenja tzv. cestovnog zakonodavstva. Međutim, čini se da te »nerazvrstane« ceste nisu one »nerazvrstane ceste« na koje se tradicionalno misli u javnom pravu. Navode se pojedine relevantne odredbe iz tog zakona:

»Značenje pojmova

Članak 2.

(1) Pojedini izrazi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeće značenje:

1. 'javne ceste' su ceste razvrstane kao javne ceste sukladno ovom Zakonu, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim ovim Zakonom i drugim propisima,

(...)

6. 'nerazvrstane ceste' su ceste koje se koriste za promet vozilima, koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim ovim Zakonom i drugim propisima, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu ovoga Zakona,

(...)

Pravni status javnih cesta

Članak 3.

(1) Javne ceste su javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske.

(2) Javne ceste se ne mogu otuđiti iz vlasništva Republike Hrvatske niti se na njima mogu stjecati stvarna prava, osim u slučajevima propisanim ovim Zakonom.

(...)«

»Mjerila za razvrstavanje javnih cesta

Članak 7.

(1) Javne ceste iz članka 6. ovoga Zakona razvrstavaju se na temelju mjerila koje uredbom donosi Vlada.

(...)

(3) Javna cesta koja prestane biti razvrstana odlukom iz stavka 2. voga članka postaje nerazvrstana cesta ...

(4) Razvrstavanjem nerazvrstane ceste u javnu cestu odlukom iz stavka 2. ovoga članka nerazvrstana cesta postaje javna cesta.

(5) U slučajevima iz stavka 3. i 4. ovoga članka ne plaća se naknada dosadašnjem vlasniku.

(6) Postojeći upisi u katastru i zemljišnim knjigama javnih cesta i nerazvrstanih cesta iz stavka 3. i 4. ovoga članka zamijenit će se upisom nerazvrstane ceste, odnosno javne ceste, na temelju odluke iz stavka 2. ovoga članka na prijedlog Ministarstva.«

»VIII. NERAZVRSTANE CESTE

Definicija nerazvrstane ceste

Članak 98.

(1) Nerazvrstane ceste su ceste koje se koriste za promet vozilima i koje svatko može slobodno koristiti na način i pod uvjetima određenim ovim Zakonom i drugim propisima, a koje nisu razvrstane kao javne ceste u smislu ovoga Zakona, i to posebice:

- ceste koje su na području gradova s više od 35.000 stanovnika te gradova koji su sjedišta županija bile razvrstane u javne ceste Odlukom o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste ('Narodne novine' br. 54/08., 122/08., 13/09., 104/09. i 17/10.),

- ceste koje povezuju naselja,

- ceste koje povezuju područja unutar gradova i naselja,

- terminali i okretišta vozila javnog prijevoza,

- pristupne ceste do stambenih, poslovnih, gospodarskih i drugih građevina,

- druge ceste na području naselja i gradova.

(2) Ceste iz stavka 1. podstavka 1. ovoga članka odlukom određuje ministar.

(...)

Članak 99.

Iznimno od odredbe članka 98. stavka 1. podstavka 1. ovoga Zakona, ceste koje udovoljavaju mjerilima propisanim za razvrstavanje javnih cesta u državne ceste razvrstat će se u državne ceste.«

»Dijelovi nerazvrstane ceste

Članak 100.

Nerazvrstanu cestu čine:

- cestovna građevina (donji stroj, kolnička konstrukcija, sustav za odvodnju atmosferskih voda s nerazvrstane ceste, drenaže, most, vijadukt, podvožnjak, nadvožnjak, propust, tunel, galerija, potporni i obložni zid, pothodnik, nathodnik i slično), nogostup, biciklističke staze te sve prometne i druge površine na pripadajućem zemljištu (zelene površine, ugibališta, parkirališta, okretišta, stajališta javnog prijevoza i slično),

- građevna čestica, odnosno cestovno zemljište u površini koju čine površina zemljišta na kojoj prema projektu treba izgraditi ili je izgrađena cestovna građevina, površina zemljišnog pojasa te površina zemljišta na kojima su prema projektu ceste izgrađene ili se trebaju izgraditi građevine za potrebe održavanja ceste i pružanja usluga vozačima i putnicima (objekti za održavanje cesta, upravljanje i nadzor prometa, benzinske postaje, servisi i drugo),

- zemljišni pojas s obiju strana ceste potreban za nesmetano održavanje ceste širine prema projektu ceste,

- prometna signalizacija (okomita, vodoravna i svjetlosna) i oprema za upravljanje i nadzor prometa,

- javna rasvjeta i oprema ceste (odbojnici i zaštitne ograde, uređaji za zaštitu od buke, uređaji za naplatu parkiranja i slično).«

»Pravni status nerazvrstane ceste

Članak 101.

(1) Nerazvrstana cesta je javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi.

(2) Nerazvrstana cesta se ne može otuđiti iz vlasništva jedinice lokalne samouprave niti se na njoj mogu stjecati stvarna prava, osim prava služnosti i prava građenja radi građenja građevina sukladno odluci izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da ne ometaju odvijanje prometa i održavanje nerazvrstane ceste.

(...)

(4) Nekretnina koja je izvlaštenjem, pravnim poslom ili na drugi način postala vlasništvo jedinice lokalne samouprave, a lokacijskom dozvolom je predviđena za građenje nerazvrstane ceste, ne može se otuđiti.«

ZoCest//84/11 velikim se dijelom bavi različitim aspektima pravnog uređenja statusa cesta koje nastaju od njegova stupanja na snagu 28. srpnja 2011. nadalje.

U glavi III. tog zakona (»Planiranje i upravljanje javnim cestama«) brojnim odredbama propisano je, među ostalim, sljedeće:

»Članak 23.

»Poslovi građenja i rekonstrukcije javnih cesta u smislu ovoga Zakona obuhvaćaju:

(...)

- ishođenje lokacijskih, građevinskih i uporabnih dozvola, odnosno drugih akata na temelju kojih je dopušteno građenje i uporaba građevine po posebnom propisu,

(...)«

»Izvlaštenje nekretnina

Članak 36.

(1) Građenje rekonstrukcija i održavanje javnih cesta u interesu je Republike Hrvatske.

(2) Dokazom da investitor ima pravo graditi javnu cestu u smislu propisa kojim se uređuje gradnja smatra se odluka Vlade o utvrđivanju interesa Republike Hrvatske ili poziv na odredbu zakona kojom je određen interes Republike Hrvatske za građenje građevine za koju je zatražena potvrda glavnog projekta ili građevinska dozvola.

(3) Na postupak izvlaštenja nekretnina radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta primjenjuju se propisi o izvlaštenju, ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.

(4) Uz prijedlog za izvlaštenje nekretnina prilaže se pravomoćna lokacijska dozvola te parcelacijski elaborat, odnosno drugi odgovarajući geodetski elaborat prema propisima kojima se uređuje katastar nekretnina.

(5) Vlasnik izvlaštene nekretnine radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javnih cesta ima pravo na novčanu naknadu sukladno zakonu kojim je uređeno izvlaštenje, a može mu se umjesto novčane naknade dati u vlasništvo druga odgovarajuća nekretnina.

(6) Nekretnine koje su izvlaštenjem, pravnim poslom ili drugim pravnim aktom postale vlasništvo Republike Hrvatske, a lokacijskom dozvolom su predviđene kao javna cesta, neotuđive su iz vlasništva Republike Hrvatske.

(7) Nekretnine koje su potrebne za gradnju, rekonstrukciju i održavanje javne ceste izvlašćuju se u korist Republike Hrvatske.

(8) Prijedlog za izvlaštenje za autoceste podnose Hrvatske autoceste d.o.o., za državne ceste Hrvatske ceste d.o.o., a za županijske i lokalne ceste županijske uprave za ceste.

(9) Prijedlog za izvlaštenje u ime i za račun Republike Hrvatske može podnijeti i koncesionar ako je za to posebno ovlašten ugovorom o koncesiji sklopljenim po odredbama ovoga Zakona.

(10) Pravna osoba koja upravlja javnom cestom iz stavka 7. i 8. ovoga članka obveznik je plaćanja naknade u postupku izvlaštenja radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste.«

»Izvlaštenje radi građenja nerazvrstane ceste

Članak 105.

(1) Građenje, rekonstrukcija i održavanje nerazvrstane ceste od interesa je za Republiku Hrvatsku.

(2) Na postupak izvlaštenja nekretnina radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstanih cesta primjenjuju se propisi o izvlaštenju, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.

(3) Uz prijedlog za izvlaštenje nekretnina prilažu se pravomoćna lokacijska dozvola te parcelacijski elaborat, odnosno drugi odgovarajući geodetski elaborat sukladno propisima kojima se uređuje katastar nekretnina.

(4) Prijedlog za izvlaštenje nekretnine radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstane ceste podnosi jedinica lokalne samouprave ili u ime i za račun jedinice lokalne samouprave pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 107. ovoga Zakona.

(5) Vlasnik izvlaštene nekretnine radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstanih cesta ima pravo na novčanu naknadu sukladno zakonu kojim je uređeno izvlaštenje, a može mu se umjesto novčane naknade dati u vlasništvo druga odgovarajuća nekretnina u vlasništvu jedinice lokalne samouprave.

(6) Građenje nove infrastrukture i radovi izmještanja postojeće infrastrukture radi građenja, rekonstrukcije i održavanja nerazvrstane ceste, smatraju se u postupku izvlaštenja, građenjem, rekonstrukcijom i održavanjem nerazvrstane ceste.«

»Članak 106.

(1) Jedinica lokalne samouprave, odnosno pravna osoba koja je ovlaštena upravljati nerazvrstanom cestom sukladno propisima iz članka 107. ovoga Zakona, može stupiti u posjed nekretnine izvlaštene radi građenja, rekonstrukcije ili održavanja nerazvrstane ceste i prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju ako joj je to odobreno rješenjem o stupanju u posjed nekretnine prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju (u daljnjem tekstu: rješenje o stupanju u posjed).

(2) Rješenje o stupanju u posjed donosi se na zahtjev jedinice lokalne samouprave, odnosno pravne osobe iz stavka 1. ovoga članka ako je rješenje o izvlaštenju izvršno, te ako je uz zahtjev za donošenje tog rješenja priložen dokaz da je prijašnjem vlasniku isplaćena naknada sukladno zakonu kojim se propisuje izvlaštenje, da mu je navedena naknada stavljena na raspolaganje ili da je odbio primiti navedenu naknadu.

(3) Rješenje o stupanju u posjed donosi ured državne uprave u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za imovinskopravne poslove u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva za njegovo donošenje.

(4) Žalba protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka ne odgađa njegovo izvršenje.

(5) Odredbe ovoga članka na odgovarajući način primjenjuju se i na nekretnine izvlaštene na temelju članka 105. stavka 6. ovoga Zakona.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

21. Ceste koje prema nomenklaturi ZoCest-a//84/11-92/14 ulaze (odnosno mogu ući) u kategoriju tzv. nerazvrstanih cesta zapravo su dio ukupnosti javnih cesta koje su postojale na području Republike Hrvatske u trenutku stupanja na snagu ZoCest-a//84/11 i koje su u to vrijeme sve bile u vlasništvu Republike Hrvatske, ali je riječ o tome da se ZoCest-om//84/11 uvodi mogućnost »pretvorbe« u kojoj dio postojećih javnih cesta može dobiti status nerazvrstanih, a time i pojedina pravna obilježja koja će te ceste učiniti pravno različitima od onih cesta koje »zadržavaju« status javnih (razvrstanih).

Naime, ZoCest-om//84/11-92/14 je propisan način na koji će se, nakon što o tome budu donesene odgovarajuće odluke nadležnih tijela, za jedan dio postojećih javnih cesta - onih koje budu proglašene »nerazvrstanima« (a koje su to ceste okvirno je propisano citiranim člankom 98. ZoCest-a//84/11-92/14) - promijeniti nositelj prava vlasništva, tako da to više neće biti Republika Hrvatska, već jedinice lokalne samouprave. Na cestama koje ne budu proglašene nerazvrstanima (koje, dakle, ostanu u kategoriji javnih /razvrstanih/ cesta) nositelj prava vlasništva i nadalje će ostati Republika Hrvatska, time da je predviđena i mogućnost obrnutog procesa.

22. Temeljna svrha uvođenja pravne kategorije »nerazvrstanih cesta« i njihovog normativnog i faktičnog »transfera« iz vlasništva Republike Hrvatske u vlasništvo jedinica lokane samouprave (ili obratno) vidljiva je, među ostalim, iz sadržaja članka 1. ZoCest-a//84/11-92/14, koji glasi:

»Namjena zakona

Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje pravni status javnih cesta i nerazvrstanih cesta, način korištenja javnih cesta i nerazvrstanih cesta, razvrstavanje javnih cesta, planiranje građenja i održavanja javnih cesta, upravljanje javnim cestama, mjere za zaštitu javnih i nerazvrstanih cesta i prometa na njima, koncesije, financiranje i nadzor javnih cesta.«

Proizlazi da je svrha »razdiobe« javnih cesta na ceste u vlasništvu Republike Hrvatske (javne, razvrstane) i na ceste u vlasništvu jedinica lokalne samouprave (nerazvrstane) u racionalizaciji i decentralizaciji upravljanja cestama i financiranja cesta u Republici Hrvatskoj, a osnovni kriterij ove podjele i svih budućih promjena vlasničkog statusa pojedinih cesta jest njihova društvena, prometna i gospodarska važnost.

23. Stavljeni u izloženi kontekst, članci 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-48/13, čija se suglasnost s Ustavom osporava podnesenim prijedlozima, pokazuju svoju legitimnu svrhu i cilj. Oni se, naime, odnose na upis prava vlasništva na cestama koje se u smislu članka 98. ZoCest-a//84/11-92/14 smatraju nerazvrstanim cestama, a koje su izgrađene prije stupanja na snagu tog zakona te je za njih proveden (odnosno morao je biti proveden) postupak oduzimanja i plaćanja naknada.

Člancima 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-48/13 zakonodavac je uredio postupovna pravna pravila prema kojima će se, kod proglašenja javne ceste nerazvrstanom, provesti ne samo brisanje vlasništva Republike Hrvatske radi upisa vlasništva jedinice lokalne samouprave, već je, uvažavajući realno stanje zemljišnih knjiga u Republici Hrvatskoj, uredio i pitanje samog upisa prava vlasništva Republike Hrvatske (osporeni članak 124. ZoCest-a//84/11-48/13) kada taj upis nije bio proveden - odnosno, u načelu, uredio je sve upise prava vlasništva javnopravnih subjekata na nekretninama koje su u naravi postojeće ceste, a koji upisi do tada, iako su mogli biti, nisu bili provedeni.

24. Ustavni sud smatra važnim još jednom naglasiti da ZoCest//84/11-92/14 sadrži i brojne, posebne odredbe koje se odnose na planiranje, gradnju, održavanje i druge poslove u vezi s »novim« cestama, kao i na rekonstrukciju postojećih cesta, kada se navedene aktivnosti poduzimaju u pravnom režimu koji je propisan ZoCest-om//84/11-92/14, to jest nakon njegova stupanja na snagu.

Za takve slučajeve ZoCest-om//84/11-92/14 je predviđeno više vrsta postupaka izvlaštenja (v. posebice članke 36. do uključivo 40. ZoCest-a//84/11-92/14), postupak izvlaštenja radi gradnje »nove« nerazvrstane ceste (v. članke 105. i 106. ZoCest-a//84/11-92/14), upis »nove« nerazvrstane ceste odnosno »nove« javne ceste u zemljišne knjige (v. članke 102. i 127. ZoCest-a//84/11-92/14) i dr., pri čemu Ustavni sud ukazuje na postojanje bitne razlike između pravnog uređenja koje se odnosi na postojeće i onog koje se odnosi na »nove« ceste. Ovo stoga što je karakteristično za većinu prijedloga podnesenih Ustavnom sudu upravo to da predlagatelji ustavnosudske ocjene ističu kako postupci izvlaštenja i isplata naknada u ZoCest-u//84/11-92/14 nisu predviđeni za nekretnine koje su u naravi ceste nastale prije stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14, već se, prema shvaćanju predlagatelja, na tim nekretninama »jednostavno« provodi uknjižba prava vlasništva javnopravnih subjekata s učincima »nove konfiskacije« imovine građana, uz suspenziju niza drugih relevantnih propisa.

Čini se stoga da predlagatelji zanemaruju neke od bitnih normativnih činjenica vezanih uz one nekretnine koje su u naravi ceste nastale prije stupanja na snagu ZoCest-a//84/11 pa iz tog razloga osporenim člancima 124., 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-92/14 i pripisuju supstancijalnu važnost za opstojnost prava vlasništva privatnopravnih subjekata (fizičkih i pravnih osoba) na tim nekretninama.

25. Polazeći od sadržaja izloženog u točkama 18. do uključivo 24. obrazloženja ovog rješenja, a vezano uz pitanje: jesu li pravna narav osporenih odredaba ZoCest-a//84/11-92/14 i njihovi učinci doista takvi kakvima ih smatraju predlagatelji, Ustavni sud ističe sljedeća utvrđenja i stajališta:

Kako je već navedeno, u zakonodavstvu Republike Hrvatske, počevši od Zakona o javnim cestama (»Narodne novine« broj 20/90.) pa sve do novele ZoJCest-a/04 iz 2009. godine, u odnosu na javne ceste postojao je isključivo »nevlasnički« pravni režim (tzv. opće dobro). Novelom ZoJCest-a/04 iz 2009. godine na javnim cestama u Republici Hrvatskoj uspostavljeno je vlasništvo Republike Hrvatske te su do danas zadržale status javnog dobra u općoj uporabi.

Na dijelu javnih cesta koje su do stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14 bile u vlasništvu Republike Hrvatske ZoCest-om//84/11-92/14 se omogućuje uspostava vlasništva jedinica lokalne samouprave (nerazvrstane ceste).

Prema tome, cjelokupno zakonodavno uređenje pravnog statusa cesta u Republici Hrvatskoj od 1990. godine do danas jest takvo da:

- u razdoblju od 1990. do 2009. godine potpuno isključuje pravo vlasništva;

- u razdoblju od 2009. do 2011. godine ostaje isključeno pravo vlasništva svih subjekata izuzev države, što znači da Republika Hrvatska, na temelju samog zakona, stječe pravo vlasništva;

- u razdoblju nakon stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14 (2011. godina i nadalje) ostaje isključeno pravo vlasništva svih subjekata izuzev države, time da, osim države, pravo vlasništva na dijelu cesta mogu, na temelju samog zakona, steći i jedinice lokalne samouprave.

Slijedom navedenog, ono što za predlagatelje predstavlja »ustavnopravno neprihvatljivo oduzimanje prava vlasništva, koje nije ni u kakvoj vezi s interesom Republike Hrvatske« - zapravo jest jedan od legitimnih načina na koji subjekti javnog prava (Republika Hrvatska i jedinice lokalne samouprave) stječu pravo vlasništva. Predmet stjecanja su dobra takvog značenja da uživaju i ustavnu zaštitu te na njima vlasništvo privatnopravnih subjekata (fizičkih ili pravnih osoba) nije niti moguće, budući da je riječ o dobrima koja služe svima i/ili imaju osobitu gospodarsku, obrambenu ili kakvu drugu stratešku važnost.

Riječ je, dakle, o stjecanju prava vlasništva na temelju samog zakona (ex lege) na dobrima koja su od interesa za Republiku Hrvatsku (članak 50. stavak 1. u vezi s člankom 52. Ustava te članci 3. i 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima - »Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09. i 143/12., stupio na snagu 1. siječnja 1997.; u daljnjem tekstu: ZV).

Ustavni sud napominje da je pogrešno poistovjećivati pojam »dobra od interesa za Republiku Hrvatsku« s pojmom »utvrđivanja interesa Republike Hrvatske« (članak 105. ZoCest-a//84/11-92/14) - ovaj potonji ima značenje administrativnog akta, kao jedne od pretpostavki u procesu izvlaštenja konkretne nekretnine, primjerice, u svrhu građenja, rekonstrukcije ili održavanja konkretne ceste ili kakvog drugog infrastukturnog objekta odnosno u kakvu drugu svrhu od općeg interesa.

U svakom slučaju, stjecanje prava vlasništva javnopravnih subjekata (najprije Republike Hrvatske, a od 2011. godine i jedinica lokalne samouprave) na nekretninama koje su u naravi ceste (to jest javna dobra u općoj uporabi i, kao takva, dobra od interesa za Republiku Hrvatsku) te, s druge strane, gubitak prava vlasništva privatnopravnih subjekata (fizičkih ili pravnih osoba) na nekretninama na kojima se te ceste nalaze - nastupili su znatno prije stupanja na snagu osporenog ZoCest-a//84/11-92/14.

Zbog navedene činjenice neosnovano predlagatelji smatraju da je oduzimanje vlasništva građanima na nekretninama koje su u naravi ceste pravna posljedica ZoCest-a//84/11-92/14 odnosno njegovih članaka 124., 131., 132. i 133. Ove zakonske odredbe, same po sebi, nemaju utjecaja na nastanak ili prestanak vlasničkih prava, već se njihov sadržaj i svrha iscrpljuju u normiranju pravno-tehničkih radnji i postupaka potrebnih za katastarsko i zemljišnoknjižno evidentiranje stvarnog stanja nekretnina koje su u naravi ceste, kako bi se postigla usklađenost faktičnog i knjižnog stanja tih nekretnina.

26. U tom je smislu i Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture u svojem očitovanju povodom podnesenih prijedloga za ustavnosudsku ocjenu ZoCest-a//84/11-92/14 navelo, među ostalim, sljedeće:

»... odredbe zakona koje se odnose na upis javnih cesta u katastar i zemljišne knjige predložene su sukladno rješenjima koje je dalo Ministarstvo pravosuđa ... Ovo Ministarstvo u cijelosti se priklanja mišljenju Ministarstva pravosuđa, da predloženo rješenje upisa nerazvrstanih cesta ... nije dovelo u pitanje pravo građana, ukoliko postoji, da traže pred nadležnim sudom naknadu za zemljište, sukladno općim odredbama članka 33. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, koje jamče vlasnicima pravo na naknadu u slučaju oduzimanja odnosno ograničenja prava vlasništva. ...

Posebno napominjemo da je stručna radna skupina utvrdila da se u najvećem broju slučajeva radi o nekretninama koje su izvlaštene od prijašnjih vlasnika, ali rješenja o izvlaštenju nikada nisu upisana u zemljišne knjige, što je prijašnjim vlasnicima kao strankama u postupku izvlaštenja bilo poznato. Također im je poznato da u naravi predmetne nekretnine predstavljaju nerazvrstanu cestu koja ja u javnoj uporabi. Iz navedenog razloga, ukoliko i postoje pojedinačni slučajevi kod kojih bi prijašnji vlasnici imali pravo na naknadu, stručna radna skupina priklonila se prijedlogu Ministarstva pravosuđa, da se o tom pravu odlučuje u postupku pred nadležnim sudom.«

Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture svojem je očitovanju priložilo mišljenje Ministarstva pravosuđa od 15. ožujka 2011., u kojem se, među ostalim, navodi:

»... U cilju zaštite knjižnih i vanknjižnih nositelja stvarnih prava na javnim cestama (a za koje je izmijenjen status iz općeg dobra u status javnog dobra u općoj uporabi i u vlasništvu Republike Hrvatske) bilo je nužno propisati model upisa u zemljišne knjige koji bi osigurao uspostavu načela povjerenja u istinitost i potpunost zemljišnih knjiga ...

Model koji je predložen ... treba postojeće stanje izgrađenih i neupisanih javnih i nerazvrstanih cesta u jednom formalno jednostavnijem postupku uskladiti upisom u zemljišne knjige. Kako je za upis u zemljišne knjige potreban prijavni list kojega na temelju katastarskog elaborata priprema nadležni katastarski ured, ne vidimo zapreke da se stanje faktične izgrađenosti ne prenese u odgovarajuće katastarske registre i po službenoj dužnosti putem prijavnog lista ne upiše u zemljišne knjige.

Ovim načinom upisa ne dira se u zakonitost rada katastarskih ureda, s time da se na strani zemljišnih knjiga ne primjenjuje načelo knjižnog prednika, iz razloga što su izgrađene i upisane i izgrađene i neupisane javne i nerazvrstane ceste po svom statusu bile opće dobro bez titulara vlasništva, a novelom Zakona o javnim cestama stekle su svojstvo javnog dobra u općoj uporabi za koje je temeljem zakona kao titular vlasništva određena Republika Hrvatska. Ovime se, naravno, ne dira u eventualne obveznopravne zahtjeve bivših vlasnika temeljem općih propisa.

Kako se na javnim i nerazvrstanim cestama (kao javnom dobru) ne mogu kao nositelji prava vlasništva voditi niti fizičke niti pravne osobe, bilo je nužno propisati mehanizme koji bi omogućili uknjižbu stvarnih titulara u zemljišne knjige ...«

27. Da su osporene odredbe ZoCest-a//84/11-92/14, prije svega, norme pravno-tehničke prirode i sadržaja vidljivo je iz sljedećeg:

27.1. Predmet uređenja stavka 1. članka 131. ZoCest-a//84/11-92/14 jest definiranje pojma nerazvrstanih cesta.

Predmet uređenja stavka 2. članka 131. ZoCest-a//84/11-92/14 jest terminološka prilagodba »nazivlja« pri upisu prava vlasništva jedinica lokalne samouprave za one nerazvrstane ceste koje su već upisane kao vlasništvo jedinica lokalne samouprave - pri čemu, dakle, ne dolazi ni do kakve promjene nositelja prava vlasništva.

Predmet uređenja stavaka 3., 4., 5. i 6. članka 131. ZoCest-a//84/11-92/14 jesu pravno-tehničke i postupovne pojedinosti upisa u zemljišne knjige odnosno u katastar onih nerazvrstanih cesta koje:

- nisu upisane u zemljišne knjige (ili nije upisano njihovo stvarno stanje);

- nisu evidentirane (ni) u katastru (ili nije evidentirano njihovo stvarno stanje).

U oba slučaja upis obavlja nadležni sud po službenoj dužnosti, na temelju prijavnog lista tijela nadležnog za katastar.

Iz sadržaja naznačenih odredaba jasno je da u postupku upisa ne sudjeluju stranke (ne sudjeluje, prema tome, ni stjecatelj - jedinica lokalne samouprave), da zemljišnoknjižni sud, u načelu, rješenje donosi na temelju prijavnog lista nadležnog katastarskog ureda, kao jedinog relevantnog dokumenta koji dokazuje stvarno stanje nekretnine te da sud provodi upis nerazvrstane ceste kao javnog dobra u općoj upotrebi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave.

Stavak 7. članka 131. ZoCest-a//84/11-92/14 proširuje pravni režim »javnog dobra u općoj uporabi u neotuđivom vlasništvu jedinice lokalne samouprave« na sve one ceste koje se (prema nomenklaturi ZoCest-a//84/11-92/14) mogu smatrati nerazvrstanim cestama, a koje su, kao nerazvrstane ili javne ceste, bile u javnoj uporabi do 1. siječnja 1997., to jest do stupanja na snagu ZV-a, a čijoj javnoj uporabi su prethodili postupci oduzimanja i plaćanja naknada.

Ovo stoga što je ZV-om, od njegova stupanja na snagu nadalje, detaljno uređeno pitanje vlasništva Republike Hrvatske i drugih osoba javnog prava.

27.2. Članak 132. ZoCest-a//84/11-92/14 u cijelosti se odnosi na javne ceste iz članka 98. stavka 1. podstavka 1. ZoCest-a//84/11-92/14 (v. citat u točki 20. obrazloženja ovog rješenja), to jest na one ceste koje su, na području gradova s više od 35.000 stanovnika te gradova koji su sjedišta županija, bile razvrstane u javne ceste Odlukom o razvrstavanju javnih cesta u državne ceste, županijske ceste i lokalne ceste (»Narodne novine« broj 54/08., 122/08., 13/09., 104/09. i 17/10.). Drugim riječima, radi se, u širem smislu, o gradskim ulicama, na kojima, do stupanja na snagu ZoCest-a//84/11-92/14, postoji vlasništvo Republike Hrvatske.

Pravila za upis takvih nerazvrstanih cesta odnosno prava vlasništva jedinica lokalne samouprave na takvim cestama u bitnome su jednaka onima iz članka 131. ZoCest-a//84/11-92/14, to jest upis provodi nadležni sud po službenoj dužnosti, na temelju prijavnog lista tijela nadležnog za katastar.

27.3. Članak 133. ZoCest-a//84/11-92/14 objedinjuje nekoliko načela koja vrijede i za upis nerazvrstanih cesta iz članka 131. i za upis nerazvrstanih cesta iz članka 132. ZoCest-a//84/11-92/14. Ta su načela sljedeća:

- u oba slučaja upis nerazvrstane ceste kao javnog dobra u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave obavlja se neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe (članak 133. stavak 1.), što uključuje i eventualno postojeći upis Republike Hrvatske ili bilo koji upis nekog drugog knjižnog prednika;

- u oba slučaja primjenjuje se članak 128. ZoCest-a//84/11-92/14, to jest o izvršenom upisu nadležni zemljišnoknjižni sud donosi rješenje, sukladno postupku propisanom zakonom kojim se uređuju zemljišne knjige (članak 133. stavak 2.);

- ni u jednom od tih slučajeva ne primjenjuju se (s iznimkom propisanom u stavku 4. članka 133. ZoCest-a//84/11-92/14) odredbe zakona kojima se uređuju:

- prostorno uređenje i gradnja;

- parcelacija građevinskog zemljišta;

- evidentiranje građevina u katastru;

- upis u zemljišne knjige;

- odredbe drugih zakona i propisa koje su protivne članku 131., članku 132. i članku 133. stavcima 1. i 2. ZoCest-a//84/11-92/14 (članak 133. stavak 3.).

Načelno jednaka pravila, propisana osporenim člankom 124. ZoCest-a//84/11-48/13 (prije i nakon njegove novele, a također i člancima 123., 125. te drugim odredbama ZoCest-a//84/11-92/14), vrijede za upis javnih (razvrstanih) cesta odnosno prava vlasništva Republike Hrvatske na javnim cestama.

28. Prema tome, sadržaj i svrha osporenih odredaba ZoCest-a//84/11-92/14 jest uređenje načina katastarskog i zemljišnoknjižnog evidentiranja stvarnog stanja nekretnina koje su u naravi ceste, radi usklađivanja faktičnog i knjižnog stanja tih nekretnina.

Ne može se pritom zanemariti ni činjenica (na koju ukazuje i Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture u svojem očitovanju - v. točku 26. obrazloženja ovog rješenja) da su nekretnine na koje se odnose osporene odredbe ZoCest-a//84/11-92/14, u pravilu, već izvlaštene od bivših vlasnika uz njihovo znanje i sudjelovanje u odgovarajućim postupcima (u kojima su isplaćene i naknade), ali da to u većem broju slučajeva nikada nije upisano u zemljišne knjige.

Stoga, ako se prigovori predlagatelja razmotre (i) u takvom svjetlu, proizlazi da »vlasništvo« privatnopravnih subjekata, koji i dalje sebe smatraju vlasnicima nekretnina - u naravi cesta, nema onu kvalitetu koju podrazumijeva pravni standard »mirnog uživanja prava vlasništva«.

Zakonska, konvencijska i ustavnopravna zaštita prava vlasništva odnosi se, u načelu, na onu vrstu odnosa vlasnika prema objektu svojeg vlasništva koju je moguće označiti kao »mirno uživanje«. Provedba postupaka izvlaštenja, ili evidentna gradnja ceste na određenoj nekretnini tijekom izvjesnog vremena, ili njezina evidentna ustaljena opća uporaba u svojstvu ceste, po prirodi stvari, isključuje mogućnost istodobnog »mirnog uživanja« vlasništva nekretnine. Stoga se stajalište bivših vlasnika kako njihovo vlasništvo i dalje postoji (te im se primjenom ZoCest-a//84/11-92/14 oduzima) danas, u pravilu, temelji samo na činjenici da su u vrijeme izvlaštenja spornih nekretnina odnosno u vrijeme gradnje cesta na tim nekretninama izostali odgovarajući upisi nastalih promjena u katastar i zemljišne knjige.

Očito je i zakonodavac, polazeći od navedene činjenice, zauzeo stajalište da - u onom dijelu u kojem ZoCest//84/11-92/14 predstavlja zakonsko uređenje načina katastarskog i zemljišnoknjižnog evidentiranja stvarnog stanja nekretnina koje su u naravi postojeće ceste u općoj uporabi - taj zakon ne zahtijeva da u njemu bude propisan i neki posebni oblik stvarnopravne i/ili obveznopravne zaštite bivših vlasnika tih nekretnina. Drugim riječima, zakonodavac je pošao od činjenice da namjeravano usklađivanje zemljišnoknjižnog i faktičnog stanja takvih nekretnina, načelno, ne otvara ni pitanje vlasništva, ni pitanje naknada za oduzeto vlasništvo, jer su ta pitanja, u pravilu, već riješena.

Istodobno pojedinim bivšim vlasnicima - ako ovi smatraju da su oštećeni u svojim pravima - nije uskraćena mogućnost postavljati zahtjeve obveznopravne prirode. Oni mogu potraživati eventualno neisplaćenu naknadu za zemljište koje im je oduzeto te u tu svrhu pokrenuti parnične postupke pred nadležnim sudovima, na temelju općih propisa. U tom smislu, člankom 33. ZV-a propisano je sljedeće:

»Naknada

Članak 33.

(1) Pravo vlasništva može u interesu Republike Hrvatske biti zakonom oduzeto (potpuno izvlaštenje) ili ograničeno osnivanjem za drugoga nekoga prava glede vlasnikove stvari (nepotpuno izvlaštenje), u kojem slučaju vlasnik ima pravo na naknadu prema Propisima o izvlaštenju.

(2) Bude li zakonom nekoj vrsti stvari oduzeta sposobnost da bude objekt prava vlasništva, to za dotadašnje vlasnike takvih stvari proizvodi jednake pravne učinke kao da je glede tih stvari provedeno potpuno izvlaštenje.

(3) Ako je vlasnik glede neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskoga okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtijevaju težu žrtvu, ili ga inače dovode u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je provedeno izvlaštenje - on ima pravo na naknadu kao za izvlaštenje.

(4) Ne bude li razlog radi kojega je bilo provedeno neko izvlaštenje ostvaren u propisanom, odnosno razumnom roku, izvlaštenik ima pravo zahtijevati da se uspostavi prijašnje pravno i faktično stanje koliko je to najviše moguće, ali tada smije zadržati samo onoliko od primljene naknade koliko je na gubitku u odnosu na stanje kakvo bi prema redovitom tijeku stvari bilo bez izvlaštenja.«

28.1. Vezano uz okolnost da su u vrijeme izvlaštenja nekretnina o kojima je ovdje riječ u velikom broju slučajeva izostali i odgovarajući upisi nastalih promjena u katastar i zemljišne knjige, valja napomenuti i sljedeće:

Osporene odredbe ZoCest-a//84/11-92/14 odnose se na nekretnine na kojima se pravo vlasništva subjekata javnog prava stječe ex lege. Akt upisa u zemljišne knjige takvog stjecanja prava vlasništva nema konstitutivno značenje, kao što je to, naprotiv, slučaj kod ostalih oblika stjecanja prava vlasništva na nekretninama. Navedeno znači da javnopravni subjekti, kao stjecatelji po samom zakonu, nemaju »obvezu« uknjižiti svoje pravo vlasništva odnosno da izostanak uknjižbe ne znači da vlasništvo nisu stekli (dok kod ostalih oblika stjecanja prava vlasništva vrijedi suprotno).

Unatoč tome, ZV u članku 130. sankcionira to »propuštanje« javnopravnih subjekata da uknjiže svoje pravo vlasništva. Navedenom odredbom ZV-a zakonodavac je zaštitio pravo vlasništva tzv. kasnijih stjecatelja. Kasnijim stjecateljem smatra se pravna ili fizička osoba koja je nekretninu stekla u dobroj vjeri, nakon što je istu nekretninu, na temelju zakona, već stekao neki od subjekata javnog prava, ali to stjecanje u trenutku kada je nekretninu stekao kasniji stjecatelj nije bilo evidentirano u zemljišnim knjigama. Članak 130. ZV-a glasi:

»Članak 130.

(1) Tko stekne pravo vlasništva nekretnine na temelju zakona, ovlašten je ishoditi upis stečenoga prava vlasništva u zemljišnoj knjizi.

(2) Vlasništvo nekretnine stečene na temelju zakona ne može se suprotstaviti pravu onoga koji je, postupajući s povjerenjem u zemljišne knjige, u dobroj vjeri upisao svoje pravo na nekretnini dok još pravo koje je bilo stečeno na temelju zakona nije bilo upisano.«

U navedenom sadržan je odgovor na prigovore onih predlagatelja koji su u svojim prijedlozima istaknuli kako su sporne nekretnine »stekli naplatno, ishodili valjane tabularne isprave i valjano su upisani u zemljišne knjige«, a sada im se te nekretnine »oduzimaju«.

29. Iz sadržaja izloženog u točkama 27. do 28.1. obrazloženja ovog rješenja slijedi zaključak da - promatrani u cjelini i u međusobnoj komplementarnosti - načela propisana člankom 133. ZoCest-a//84/11-92/14, oblici pravne zaštite propisani odredbama ZV-a te postupak izvlaštenja koji je člancima 105. i 106. ZoCest-a//84/11-92/14 izrijekom predviđen za »novu« izgradnju, rekonstrukciju i održavanje cesta (nakon stupanja ZoCest-a//84/11-92/14 na snagu), otklanjaju prigovore predlagatelja sa stajališta načela vladavine prava (članak 3. Ustava), jamstva jednakosti pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), procesnih jamstava iz članaka 18. i 29. stavka 1. Ustava te jamstva prava vlasništva (članci 48. stavak 1. i 50. stavak 1. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju).

Predlagatelji, prema ocjeni Ustavnog suda, neutemeljeno smatraju da bi u suglasnosti s Ustavom bilo isključivo takvo zakonodavno rješenje koje bi osiguravalo da upisu prava vlasništva na postojećim cestama u korist subjekata javnog prava u svakom pojedinom slučaju prethodi (novi) postupak - i to postupak uređen u okviru samog ZoCest-a//84/11-92/14 - koji bi se provodio ili prema pravilima zemljišnoknjižnog postupka, ili prema pravilima postupka izvlaštenja, ili prema pravilima postupka predaje neizgrađenog građevinskog zemljišta, ili na bilo koji drugi način koji bi, prema njihovom stajalištu, jamčio primjenu svih procesnih jamstava koja vrijede za stranke u takvim postupcima.

Kako je razvidno, u pravnom poretku Republike Hrvatske osigurana je provedba odgovarajućih postupaka, i to:

- kada je riječ o postojećim cestama:

~parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji obveznopravni spor oko neisplaćene naknade za ranije izvlaštene nekretnine (članak 33. ZV-a);

~parničnog postupka u slučajevima u kojima postoji stvarnopravni prijepor s kasnijim stjecateljem oko pitanja prava vlasništva (članak 130. ZV-a).

- kada se pristupa novoj izgradnji, rekonstrukciji ili održavanju cesta:

~postupka izvlaštenja (članci 105., 106. i dr. ZoCest-a//84/11-92/14).

Na takav način osigurana su sva procesna jamstva koja vrijede za stranke u spomenutim postupcima, u skladu s člankom 29. stavkom 1. odnosno člankom 18. Ustava, a osigurana je i zaštita ustavnih prava iz članka 48. stavka 1. te članka 50. stavka 1. Ustava.

30. Neki od predlagatelja pozvali su se i na pravna stajališta ESLJP-a, primjerice, ona izražena u predmetu Vajagić protiv Hrvatske. U tom predmetu ESLJP je utvrdio povredu konvencijskog jamstva prava vlasništva zbog dugotrajnog nedonošenja konačne odluke o visini naknade za izvlaštene nekretnine te dugotrajnog izostanka isplate punog iznosa naknade, nakon što je opetovano vođen (za takav slučaj zakonom predviđeni) postupak izvlaštenja i odlučivano o visini (zakonom predviđene) naknade.

Ustavni sud, stoga, smatra da pozivanje na stajališta ESLJP-a u navedenom predmetu nije utemeljeno, jer nije riječ o usporedivim pravnim situacijama. Predlagatelji u ovom ustavnosudskom predmetu prigovaraju zbog navodnog oduzimanja vlasništva bez zakonom predviđenog postupka izvlaštenja odnosno drugog postupka koji bi osiguravao procesna jamstva strankama te bez zakonom predviđenog prava na naknadu za oduzeto vlasništvo. Ustavni sud ponavlja da su u konkretnom slučaju ceste postale javne ili nerazvrstane ceste odnosno ceste u javnoj uporabi, čemu je morao prethoditi odgovarajući postupak oduzimanja vlasništva, koji uključuje i plaćanje naknade.

31. Pojedini predlagatelji pozivaju se na pravna stajališta izražena u ranijim odlukama Ustavnog suda, među ostalim na ona iz odluke broj: U-I-4445/2008, U-I-2231/2009 od 4. listopada 2011. (»Narodne novine« broj 123/11.). Tom je odlukom Ustavni sud ukinuo članak 118. stavak 2. i dio stavka 3. članka 118. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 158/03., 141/06. i 38/09., u daljnjem tekstu: ZoPDiML).

U navedenom predmetu bilo je sporno, sa stajališta postupovnih jamstava iz članka 29. stavka 1. Ustava, propisivanje presumpcije pravne nevaljanosti svih upisa prava vlasništva, s posljedicom da je teret dokazivanja suprotnog (to jest dokazivanja valjanosti upisa) u zemljišnoknjižnom postupku ležao na knjižnom vlasniku, a da pritom osporeni ZoPDiML knjižnom vlasniku nije pružao mogućnost sudjelovanja u tom postupku pred zemljišnoknjižnim sudom. Sudjelovanje državnog odvjetnika ZoPDiML-om je, naprotiv, bilo propisano.

Navedeni ustavnosudski predmet, na kojeg se predlagatelji pozivaju, nije usporediv s upisom prava vlasništva subjekata javnog prava na cestama. Jedini dio obrazloženja naznačene ustavnosudske odluke koji jest primjenjiv i na konkretan slučaj - ali sa značenjem i učincima suprotnima od onih kakvima ih drže predlagatelji - jest sljedeći (važnije istaknuo Ustavni sud):

»(...) Zemljišnoknjižni postupak je strogo formalan postupak koji se vodi po pravilima izvanparničnog postupka i u kojem se ispituje jesu li ispunjene sve pretpostavke za pojedini zemljišnoknjižni upis (načelo zakonitosti). Jedna od temeljnih pretpostavki je i postojanje (valjane) pravne osnove upisa (tabularne isprave). Bez postojanja takve isprave zemljišnoknjižni sud ne smije provesti upis (iznimka je jedino stjecanje na temelju zakona)... (u slučaju cesta riječ je o stjecanju vlasništva na temelju zakona, čiji se upis provodi bez primjene načela knjižnog prednika, provodi se bez sudjelovanja stranaka, dakle i bez sudjelovanja državnog odvjetnika, a prema članku 133. stavku 3. ZoCest-a//84/11-92/14 zemljišnoknjižni je postupak, u pravilu, isključen - op.Ustavnog suda).

... U stručnom mišljenju Katedre za građansko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, u odnosu na ustavnost brisanja prava vlasništva na način propisan stavcima 2. i 3. članka 118. ZZK-a navodi se sljedeće:

'... Takvo propisivanje presumptivno nevaljanog stanja nije samo po sebi u suprotnosti s Ustavom, zbog toga jer zakonodavac nije dužan u ustavnopravnom smislu štititi registarsko stanje na način da ono uživa presumpciju valjanosti, ako on ocijeni da je to stanje u velikom broju slučajeva nevaljano tako da bi takva presumpcija bila u neskladu sa stvarnošću. U tom smislu zakonodavac može zaštiti pravni promet od eventualnih poremećaja uzrokovanih pogrešnim registarskim stanjem, kao što je to npr. učinjeno u odredbama ZV o odgodi povjerenja kod određenih nekretnina u biv. društvenom vlasništvu (čl. 388. st. 5. ZV) kod kojih je ocijenjeno da je zemljišnoknjižno stanje isuviše neusklađeno da bi moglo uživati povjerenje svih ...'«

32. Slijedom izloženog, Ustavni sud u osporenim člancima 124., 131., 132. i 133. ZoCest-a//84/11-92/14 nije našao ustavnopravno sporne elemente s gledišta ustavnog načela nepovredivosti vlasništva i vladavine prava (članak 3. Ustava), povrede zabrane diskriminacije odnosno povrede jamstva jednakosti pred zakonom (članak 14. Ustava), povrede ustavnih procesnih jamstava za stranke u postupcima (članci 18. i 29. stavak 1. Ustava) te povrede jamstva prava vlasništva (članci 48. stavak 1. i 50. stavak 1. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju), na koje predlagatelji ukazuju, kao niti neke druge.

Pritom se napominje da pozivanje jednog od predlagatelja (predmet broj: U-I-5961/2014) na dijelove članka 49. Ustava nije ustavnopravno relevantno, budući da članak 49. Ustava ni u kojem svojem dijelu sadržajno ne može biti doveden u vezu s predlagateljevim prigovorima koji su, u biti, istovjetni prigovorima svih ostalih predlagatelja.

Također se napominje da je dvoje predlagatelja (predmet broj: U-I-6326/2011) izrijekom osporilo članak 105. ZoCest-a//84/11-92/14, pri čemu se njihova argumentacija sadržajno odnosi isključivo na članak 133. ZoCest-a//84/11-92/14, tako da Ustavni sud nije imao razloga posebice razmatrati članak 105. ZoCest-a//84/11-92/14, već su navodi ovih predlagatelja uzeti u obzir zajedno s navodima ostalih prijedloga koji se odnose na članak 133. ZoCest-a//84/11-92/14.

33. Ustavni sud je rješenje iz točaka I. i II. izreke donio na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona.

34. Rješenje iz točke III. izreke Ustavni sud donio je na temelju članka 61. Ustavnog zakona.

35. Budući da je meritorno ocijenio sve osporene odredbe ZoCest-a//84/11-92/14 te da argumentaciju predlagatelja nije prihvatio, Ustavni sud nije razmatrao prijedloge za određivanje privremene obustave izvršenja radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba (članak 45. Ustavnog zakona).

36. Ustavni sud također nije našao osnovanim prijedloge pojedinih predlagatelja da, po službenoj dužnosti, pokrene ustavnosudski postupak i ukine ZoCest//84/11-92/14 u cjelini. Navedeni prijedlozi sadrže tek paušalno naznačene razloge koji se, zapravo, svode na razloge istovjetne onima zbog kojih isti predlagatelji osporavaju samo pojedine odredbe ZoCest-a//84/11-92/14, a te razloge Ustavni sud nije ocijenio utemeljenima i nije ih prihvatio. Istodobno, razlozi zbog kojih Ustavni sud nije prihvatio njihove prijedloge u odnosu na pojedine zakonske odredbe ukazuju i na razloge zbog kojih, u načelu, nije upitna ni suglasnost cjelokupnog ZoCest-a//84/11-92/14 s Ustavom.

37. Objava rješenja (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-6326/2011

U-I-120/2012

U-I-521/2012

U-I-3482/2012

U-I-6119/2012

U-I-6038/2013

U-I-5961/2014

U-I-6280/2014 Zagreb, 7. veljače 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.