## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2441/2002, U-I-1107/2002 od 12. veljače 2003.

### NN 28/2003 (25.2.2003.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-2441/2002, U-I-1107/2002 od 12. veljače 2003.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

403

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, dopredsjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Petar Klarić, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Emilija Rajić, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković,
odlučujući o prijedlogu Hrvatskog ureda za osiguranje iz Zagreba, Martićeva 73,
kojeg zastupa direktor Ante Lui, te o prijedlogu Hrvatske gospodarske komore iz
Zagreba, Rooseveltov trg 2, koju zastupa predsjednik Nadan Vidošević, za
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici Suda
održanoj dana 12. veljače 2003. godine, donio je

## ODLUKU

I.
Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredaba
članka 12. stavka 3. i članka 24. stavka 1. točke 1. Zakona o Hrvatskom crvenom
križu (»Narodne novine«, broj 92/01) i te se odredbe ukidaju.

II.
Odluka će se objaviti u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1.
Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka 12.
stavka 3. i članka 24. stavka 1. točke 1. Zakona o Hrvatskom crvenom križu (u
daljnjem tekstu: Zakon) podnijeli su Hrvatski ured za osiguranje iz Zagreba i
Hrvatska gospodarska komora iz Zagreba.

Podnositelji
prijedloga smatraju da navedene odredbe Zakona nisu u suglasnosti s odredbama članaka
3., 49., 50. i 51. Ustava Republike Hrvatske.

2. Prijedlozi se obrazlažu sljedećim navodima:

Osporenim zakonskim odredbama je društvima koja se
bave osiguranjem od automobilske odgovornosti nametnuta obveza uplate sredstava
za sufinanciranje djelatnosti Hrvatskog crvenog križa.

Ta je obveza propisana samo za jednu kategoriju
trgovačkih društava - trgovačka društva za osiguranje, i to samo za ona među
njima, koja se bave osiguranjem od automobilske odgovornosti (ako je to, kako
napominju podnositelji, vrsta osiguranja koju je zakonodavac imao u vidu
propisujući obvezu za društva koja se bave »obveznim osiguranjem vozila«, budući
da takva vrst osiguranja nije poznata u pravnom sustavu Republike Hrvatske).

Jednako tako neosnovano obveza je, po stajalištu
podnositelja prijedloga, mogla biti nametnuta bilo kojoj drugoj pravnoj osobi,
iz čega je razvidan selektivan i arbitraran pristup zakonodavca uređivanju ove
materije. Arbitrarno izdvajanje samo jedne vrste pravnih subjekata kojima se
obveza izdvajanja nameće u suprotnosti je s načelima vladavine prava i pravne
sigurnosti, kao i s načelom jednakosti pravnog položaja poduzetnika na tržištu.
Pored toga, ovakav selektivan pristup, koji nije utemeljen na objektivnim
gospodarskim mogućnostima pravnih subjekata, dovodi i do neravnomjernog raspoređivanja
tereta javnih troškova, što je u neskladu s ustavnim načelom jednakosti i
pravednosti u podmirivanju tih troškova.

Društva
za osiguranje, kako se dalje navodi u prijedlozima, većinom su u privatnom
vlasništvu, a neka i u pretežitom vlasništvu inozemnih pravnih i fizičkih
osoba. U njih su uložena značajna poduzetnička sredstva, a nametanje obveze
financiranja humanitarnih djelatnosti u drugim je zakonodavstvima nepoznato.
Stoga, navedeno znatno utječe na ukupnost rezultata poslovanja takvih društava,
pri čemu valja imati u vidu i to da cjelokupna djelatnost osiguranja već u
proteklom razdoblju iskazuje gubitke. Prema tome, daljnje propisivanje
financijskih obveza društvima za osiguranje izaziva i daljnja poskupljenja
osiguranja, što djeluje nepoticajno kako na građane - ugovaratelje osiguranja,
tako i na poduzetnike, koji su uložili svoja sredstva temeljem određenih
planova ulaganja i razvoja. Stoga podnositelji drže da se radi o umanjivanju
poduzetničkih prava stečenih ulaganjem kapitala i o ograničavanju poduzetničkih
sloboda kojim se ne postiže niti jedan od Ustavom utvrđenih ciljeva zbog kojih
bi takvo ograničavanje bilo dopustivo.

Predlažu da Ustavni sud pokrene postupak i ukine
osporavane zakonske odredbe.

*Prijedlog je osnovan.*

3. Osporene odredbe Zakona o Hrvatskom crvenom križu
glase:

Članak 12. stavak 3.:

»Iz obveznog osiguranja vozila godišnje se izdvaja 1%
sredstava u korist Hrvatskog crvenog križa za unapređenje djelatnosti pružanja
prve pomoći s ciljem smanjenja prometnih nesreća.«

Članak 24. stavak 1. točka 1.:

*»*Novčanom kaznom u iznosu od 10.000,00 do 50.000,00
kuna kaznit će se za prekršaj pravna ili fizička osoba:

1. ako društva za osiguranje ne uplate propisani dio
premije iz osiguranja iz članka 12. ovog Zakona u utvrđenom iznosu na račun
Hrvatskog crvenog križa.«

4. Pravni položaj Hrvatskog crvenog križa uređen je
odredbama članka 1. stavka 1., članka 4. stavka 1., članka 9., te članka 25.
Zakona o Hrvatskom crvenom križu.

Prema tim je odredbama Hrvatski crveni križ krovna
udruga koja predstavlja nacionalni, humanitarni i dobrovoljni savez zajednica
udruga društava Crvenog križa formiranih na županijskoj, gradskoj i općinskoj
razini, te djeluje kao neprofitna prav­na osoba, koja, među ostalim poslovima i
zadacima pretežito humanitarne i zdravstveno - edukativne prirode, obavlja i
niz djelatnosti povjerenih joj temeljem javnih ovlasti.

5. Člankom 9. Zakona utvrđeno je trinaest skupina
djelatnosti koje su prenesene u nadležnost Hrvatskog crvenog križa, među kojima
je u točki 8. propisano i da ta udruga:

»provodi stručno usavršavanje predavača iz nastavnog
predmeta pružanja prve pomoći osobama ozlijeđenima u prometnoj nezgodi, vodi
evidenciju i izdaje odgovarajuća uvjerenja, te organizira obnavljanje znanja
predavača svake pete godine. Usklađuje nacionalni program prve pomoći za vozače.
Provodi osposobljavanje kandidata za vozače iz nastavnog predmeta pružanja prve
pomoći osobama ozlijeđenim u prometnoj nezgodi, provodi ispite prve pomoći za
vozače, vodi evidenciju i izdaje odgovarajuća uvjerenja o položenom ispitu.«

6.Člankom 12. stavkom 1. Zakona propisani su
izvori sredstava za izvršavanje zadaća Hrvatskog crvenog križa, bez određivanja
specifične namjene.

Prema toj odredbi Hrvatski crveni križ ostvaruje
sredstva od: članarina, iz državnog proračuna odnosno iz proračuna svih
jedinica lokalne i područne samouprave, od izvršenja ugovorenih programa, od
akcija prikupljanja novčanih i materijalnih sredstava, dotacija, subvencija,
darova, naslijeđa, prihoda od imovine i prava, od priloga građana i pravnih
osoba, te od prihoda na temelju zakona i drugih propisa.

Između navedenog, podstavkom 3. Zakona (članka 12.
stav­ka 1.) propisano je i to da Hrvatski crveni križ ostvaruje sredstva od
djelatnosti čije su izvršenje Republika Hrvatska, jedinice lokalne i područne
samouprave, te pravne i fizičke osobe povjerile Hrvatskom crvenom križu, a
podstavkom 4. da sredstva ostvaruje i od djelatnosti iz članka 9. točaka 7., 8.
i 9. Zakona.

Budući da su sve djelatnosti, koje su na temelju
javnih ovlasti povjerene Hrvatskom crvenom križu od strane Republike Hrvatske i
jedinica lokalne i područne samouprave, taksativno nabrojane u članku 9. Zakona
(pa i u točkama 7., 8. i 9. tog članka), proizlazi da Hrvatski crveni križ stječe
prihod od obavljanja svih djelatnosti koje su mu povjerene na temelju javnih
ovlasti.

Točka 7. članka 9. Zakona odnosi se na povjerenu djelatnost
osposobljavanja građana i obučavanja nastavnika za pružanje prve pomoći u
svakodnevnom životu i u prometnim, prirodnim, ekološkim i drugim nesrećama
velikih razmjera. Nadalje, točka 9. članka 9. Zakona odnosi se na povjerenu
djelatnost osposobljavanja za pružanje prve pomoći na radu sukladno Zakonu o zaštiti
na radu, a sadržaj točke 8. članka 9. Zakona citiran je u prethodnom tekstu i
odnosi se, kako je razvidno, na povjerenu djelatnost u okviru koje Hrvatski
crveni križ osposobljava predavače nastavnog predmeta pružanja prve pomoći u
prometnim nezgodama, odnosno osposobljava kandidate za vozače za pružanje prve
pomoći u prometnim nezgodama, provodi ispite, vodi evidencije i izdaje
uvjerenja.

7. Člankom 12. stavcima 2., 3. i 4. Zakona utvrđeni
su daljnji izvori sredstava Hrvatskog crvenog križa, ali za razliku od stavka
1., na način da je tim sredstvima Zakonom propisana i namjena.

Ti su izvori sljedeći:

– 1% iz uplaćenih boravišnih pristojbi - za službu
spašavanja života na vodi i ekološku zaštitu priobalja,

– (spornih) 1% sredstava iz obveznog osiguranja
vozila - za unapređenje djelatnosti pružanja prve pomoći s ciljem smanjenja
prometnih nesreća, te

– 51% od dijela sredstava Hrvatske lutrije
namijenjenih za humanitarnu potporu - za ostvarenje zadaća iz članka 9. (javne
ovlasti - op. Ustavnog suda) i članka 11. (ostale zadaće i poslovi - op.
Ustavnog suda).

8. Iz svega navedenog proizlazi sljedeće:

Osposobljavanje predavača nastavnog predmeta pružanja
prve pomoći u prometnim nezgodama, odnosno osposobljavanje kandidata za vozače
za pružanje prve pomoći u prometnim nezgodama, te s tim u vezi provođenje
ispita, vođenje evidencija i izdavanje uvjerenja, svrstano je osporenim Zakonom
među javne ovlasti Hrvatskog crvenog križa (članak 9. točka 8.).

Financiranje javnih ovlasti Hrvatskog crvenog križa,
pa tako i spomenute djelatnosti osposobljavanja za pružanje prve pomoći u
prometnim nezgodama, uređeno je (člankom 12.) tako da sredstva za te namjene
Hrvatski crveni križ ostvaruje iz više izvora, a to su:

– sredstva iz državnog proračuna i proračuna svih
jedinica lokalne i područne samouprave,

–
sredstva od djelatnosti čije je izvršenje Hrvatskom crvenom križu povjerila
Republika Hrvatska odnosno jedinice lokalne i područne samouprave,

– sredstva od djelatnosti iz članka 9. točaka 7., 8.
i 9. Zakona,

– 1% iz obveznog osiguranja vozila.

Zaključuje se da je djelatnost Hrvatskog crvenog križa
na osposobljavanju predavača prve pomoći i budućih vozača financirana trojako:
proračunski, iz prihoda od obavljanja povjerene djelatnosti, te iz premija
(jedne vrste obveznog) osiguranja.

9. Odredbom osporenog članka 12. stavka 3. Zakona
zakonodavac je propisao upravo ovaj posljednji oblik financiranja jedne od
djelatnosti koju Hrvatski crveni križ obavlja temeljem javnih ovlasti, tj.
utvrdio je posebnu obvezu društava za osiguranje glede financiranja te
djelatnosti, visinu sredstava koja se za tu svrhu izdvajaju, te cilj koji bi na
taj način trebao biti postignut - smanjenje broja prometnih nesreća.

Osporenim člankom 24. stavkom 1. točkom 1. Zakona
zakonodavac je odredbi članka 12. stavka 3. Zakona dao prinudni karakter,
propisujući sankciju za slučaj neizvršavanja obveze iz te odredbe.

10. Podnositelji prijedloga, prema ocjeni Ustavnog
suda, osnovano ukazuju na neustavnost odredbe članka 12. stavka 3. Zakona.

Protivno je ustavnom jamstvu jednakopravnog položaja
svih poduzetnika na tržištu (članak 49. stavak 2. Ustava) propisivanje obveza
kojima se jedna grupa poduzetnika stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na
druge.

Upravo je to učinjeno spornom zakonskom odredbom
prema društvima za osiguranje, koja, jedina među svim trgovačkim društvima,
moraju izdvajati sredstva iz premija osiguranja, u konkretnom slučaju onih
osiguranja u kojima su se vlasnici ili korisnici motornih vozila osigurali od
odgovornosti za štete počinjene trećima u prometu, u slučaju nastupa smrti,
tjelesne ozljede, narušenja zdravlja, odnosno uništenja ili oštećenja stvari, i
u kojima, sukladno zakonu i ugovoru o osiguranju, oštećenima odgovara
osiguravatelj do visine ugovorene svote.

Utvrđivanje izvora i načina financiranja određenih
djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku legitimno je pravo zakonodavca,
utemeljeno na članku 2. stavku 4. podstavku 1. Ustava, prema kojoj odredbi zakonodavac
samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih,
političkih i pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Međutim, ako je zakonodavac smatrao da je potrebno u
interesu cjelokupne društvene zajednice poboljšati uvjete obavljanja
djelatnosti Hrvatskog crvenog križa uopće, tada je obveza povećanog izdvajanja
za tu svrhu trebala biti propisana za sve gospodarske subjekte sukladno
njihovim mogućnostima, što bi bilo sukladno i odredbi članka 51. stavka 1.
Ustava (»Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa
svojim gospodarskim mogućnostima.«).

Svrha propisanog izdvajanja u konkretnom slučaju jest
jedna od djelatnosti Hrvatskog crvenog križa, ali djelatnost koja spada u red
onih koje Hrvatski crveni križ obavlja temeljem javnih ovlasti, kako je to u
prethodnom tekstu već istaknuto, pa i ta okolnost dodatno ide u prilog stajalištu
o potrebi ravnomjernog raspoređivanja tereta javnih troškova.

Javne
ovlasti kao takve definira upravo činjenica da se radi o krugu poslova i
aktivnosti za čije su provođenje u načelu nadležna tijela državne (odnosno
lokalne ili područne) vlasti, time da se nadležnost za obavljanje tih poslova
delegira, prenosi, na neki drugi društveni subjekt. Pri tom se i sredstva za
obavljanje navedenih poslova osiguravaju u državnom proračunu (odnosno u proračunima
jedinica lokalne i područne samouprave).

Prema tome, u konkretnom je slučaju nadležnost za
obav­ljanje poslova osposobljavanja u pružanju prve pomoći u prometnim
nezgodama, vođenja službenih evidencija i izdavanja uvje­renja o položenim
ispitima, povjerena pravnoj osobi koja je organizirana kao dobrovoljna i
neprofitna udruga. U tu svrhu utvrđeno je i da će iz odgovarajućih proračuna
biti izdvojena sredstva za njezin rad.

U stvaranju proračunskih sredstava sudjeluje
cjelokupna društvena zajednica, sukladno odredbama članka 51. Ustava, prema
kojima je, kako je već istaknuto, svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih
troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, a porezni se sustav
temelji na načelima jednakosti i pravednosti.

U stvaranju proračunskih sredstava, sudjeluju, dakle,
i sva trgovačka društva, pa i ona koja se bave osiguranjem od automobilske
odgovornosti, te već na taj način doprinose financiranju djelatnosti Hrvatskog crvenog
križa koje su mu povjerene temeljem javnih ovlasti.

Pored toga, a kako je i ranije izloženo, Zakon o
Hrvatskom crvenom križu propisuje da Hrvatski crveni križ može stjecati prihode
od povjerenih djelatnosti.

Stoga se, uz ovako osigurane izvore financiranja,
ukazuje neosnovanim višekratno opterećivanje, i to samo nekih druš­tvenih
subjekata, materijalnim obvezama koje u konačnici imaju istu namjenu, a da
istodobno nisu razvidni razlozi zbog kojih se to čini, kao niti jasna i čvrsta
mjerila prema kojima se to čini.

Naime, namjena sredstava, kako je propisana osporenom
odredbom članka 12. stavka 3. Zakona (»unapređenje djelatnosti pružanja prve
pomoći s ciljem smanjenja prometnih nesreća«) ničim ne opravdava dodatno opterećivanje
djelatnosti (baš) društava za osiguranje. Ta djelatnost, naime, ne povećava
rizike od nastanka prometnih nesreća, već ih samo osigurava. Jednako tako,
edukacijom stanovništva za pružanje prve pomoći (što je neosporno od iznimne
društvene vrijednosti) ne sprečava se nastanak niti ne umanjuje broj prometnih
nesreća. Educiranost stanovništva u pružanju prve pomoći može jedino
pridonijeti uspješnijem saniranju dijela posljedica tih nesreća, što, međutim,
nije ni u kakvoj vezi s djelatnošću društava za osiguranje.

11. Ustavni sud je ocijenio i
osnovanost navoda predlagatelja glede odredbe članka 24. stavka 1. točke 1.
Zakona, pa je utvrdio da se radi o odredbi koja je u uskoj sadržajnoj vezi s
osporenim člankom 12. stavkom 3. Zakona, te da opstojnost odredbe članka 24.
stavka 1. točke 1. Zakona ovisi o opstojnosti odredbe članka 12. stavka 3.
Zakona. Odredbom članka 24. stavka 1. točke 1. sankcionira se, naime,
nepostupanje sukladno odredbi članka 12. stavka 3. Zakona, koju ovaj Sud
ocjenjuje neustavnom, pa je stoga i sama neustavna.

12. Zbog svih izloženih
razloga, Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdio je u konkretnom slučaju da su
osporene odredbe Zakona o Hrvatskom crvenom križu u nesuglasju s odredbama članka
49. stavka 2. (»Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.«),
te članka 51. stavka 1. (»Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova
u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.«) Ustava Republike Hrvat­ske.

13. Slijedom toga, Ustavni
sud je temeljem članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 - pročišćeni tekst), a u svezi s člankom
128. stavkom 1. podstavkom 1. Ustava, donio odluku kao u izreci.

Broj: U-I-2441/2001
       U-I-1107/2002
Zagreb, 12. veljače 2003.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 28/2003-403