## Izvješće o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske

### NN 20/2012 (20.2.2012.), Izvješće o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

550

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 125. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 15. veljače 2012., utvrdio je

IZVJEŠĆE

O PRAVNOJ SNAZI, PRIRODI I UČINCIMA USTAVNIH ZAKONA ZA PROVEDBU USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

I.

USTAVNI ZAKON ZA PROVEDBU USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE (»Narodne novine« broj 121/10.)

1. Ustavni sud je na sjednici održanoj 15. veljače 2012. odlučivao o zahtjevu Udruge PROJEKT – Udruge za promicanje i razvoj obrazovanja, jednakosti, ekologije, kulture i tehnologije iz Zagreba za provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, koji je raspisan Odlukom Hrvatskog sabora 23. prosinca 2011. (»Narodne novine« broj 151/11.), a održan 22. siječnja 2012. Predmet se pred Ustavnim sudom vodio pod brojem: U-VIIR-601/2012.

Unatoč činjenici da je zahtjev podnositeljice za provođenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji odbijen, Ustavni sud je u odluci broj: U-VIIR-601/2012 utvrdio da je najveći dio prigovora proizašao iz pogrešne predodžbe podnositeljice o pravnoj prirodi Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; u daljnjem tekstu: UZPU/2010). U tom je zahtjevu podnositeljica, naime, navela sljedeće:

»Konačno, kad bi bilo točno, a nije točno, da se nove ustavne odredbe o referendumu mogu neposredno primijeniti, onda ne bi odredbama članka 4. i 7. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske ('Narodne novine', br. 121/10.) bila propisana obveza usklađenja zakona o referendumu s novim ustavnim odredbama o referendumu prije nego što se one mogu primijeniti.

Odredbe Promjena Ustava iz lipnja 2010. nisu niti mogu biti neustavne, ali je ovaj državni referendum koji je po tim promjenama proveden ipak neustavan, iz jednostavnog razloga što se te promijenjene ustavne odredbe 'o referendumu' po slovu samog tog Ustava i Ustavnog zakona za provedbu Ustava još ne mogu primjenjivati, dakle treba ih zasad tretirati kao da ne postoje.

Naime, odredbe članka 7. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske ('Narodne novine', br. 121/10.) ne ostavljaju nikakvu dvojbu u smislu da bi se odredbe Promjena Ustava iz lipnja 2010. koje se odnose na referendum mogle neposredno primijeniti. Te se izmjene po slovu i duhu tog Ustavnog zakona, koji je po svojoj pravnoj snazi u rangu Ustava, ne mogu neposredno primijeniti iz razloga jer je to tako izričito navedeno i propisano u tom Ustavnom zakonu i tu su odredbu dužni poštivati svi, i Vlada RH i Hrvatski sabor i Državno izborno povjerenstvo i Ustavni sud, sve dok se eventualnom izmjenom tog Ustavnog zakona drugačije ne propiše. Pritom je posve pravno nevažno što bi se one 'sporne' odredbe Promjena Ustava RH iz lipnja 2010. koje se odnose na referendum faktički mogle neposredno primijeniti, pošto se one ne smiju neposredno primijeniti jer to izričitom izrijekom priječi važeći Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske. Da u tom Ustavnom zakonu nema one alineje 9. ('- referendum,') stavka 2. članka 7., 'sporne' odredbe Promjena Ustava iz lipnja 2010. koje se odnose na referendum bi se mogle neposredno primijeniti na temelju odredbe članka 2. Ustavnog zakona za provedbu Ustava ('Odredbe Ustava za čiju se primjenu, prema Ustavu, ne mora donijeti Ustavni zakon ili zakon, primjenjuju se neposredno od dana proglašenja Ustava.').«

U zahtjevu se podnositeljica pozvala na članak 4. i članak 7. stavak 1. alineju 9. u vezi s člankom 2. UZPU/2010. Oni glase:

»Članak 2.

Odredbe Ustava za čiju se primjenu, prema Ustavu, ne mora donijeti Ustavni zakon ili zakon, primjenjuju se neposredno od dana proglašenja Ustava.«

»Članak 4.

Zakoni koji su doneseni prije stupanja na snagu ovoga Ustavnog zakona ne isključuju obvezu Hrvatskoga sabora da zakone uskladi s odgovarajućim odredbama Ustava.«

»Članak 7.

Zakoni kojima se omogućuje primjena odredbi Ustava koje se ne mogu neposredno primijeniti uskladit će se u roku od šest mjeseci od dana proglašenja ovoga Ustavnog zakona.

Zakonima iz stavka 1. ovoga članka uredit će se pitanja koja se odnose na:

(...)

- referendum,

(...)«

Tumačenjem navedenih odredbi UZPU-a/2010, podnositeljica zahtjeva zaključila je da provedba državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji nije bila ustavna jer prethodno nisu poštovane navedene odredbe UZPU/2010, koji je, prema mišljenju podnositeljice, »po svojoj pravnoj snazi u rangu Ustava«.

2. U odluci broj: U-VIIR-601/2012 Ustavni sud odbio je prigovor podnositeljice zahtjeva s obrazloženjem da UZPU/2010 nema pravnu snagu Ustava jer nije donesen u postupku za promjenu Ustava. Mjerodavni dio odluke glasi:

»6.... Ustavni sud primjećuje da temeljni uzrok, zbog kojeg podnositeljica zahtjeva pogrešno smatra državni referendum od 22. siječnja 2012. neustavnim, leži u činjenici pogrešne pravne kvalifikacije UZPU/2010. Ona, naime, polazi od postavke da UZPU/2010 ima snagu Ustava.

(...)

Ustavni sud u tom smislu napominje da UZPU/2010 nema pravnu snagu Ustava jer nije donesen u postupku za promjenu Ustava. Zbog svoje slabije (zakonske), a ne ustavne pravne snage, UZPU/2010 nije bio i nije mogao biti smetnja za neposrednu primjenu mjerodavnih odredbi Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.) na postupak državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, održanog 22. siječnja 2012.«

3. Ustavni sud istodobno je utvrdio »da su navedena stajališta podnositeljice zahtjeva o pravnoj snazi UZPU/2010 ponovo ukazala na ozbiljan pravni problem u ustavnom i zakonodavnom poretku Republike Hrvatske. Riječ je o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za provedbu Ustava« (točka 7. odluke).

4. U svojoj se dosadašnjoj praksi Ustavni sud već susretao sa sličnim prigovorima vezanim uz dopuštenost prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/07.; u daljnjem tekstu: ZID ZIZHS), Zakona o popisima birača (»Narodne novine« broj 19/07.; u daljnjem tekstu: ZPB) i Zakona o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07.; u daljnjem tekstu: ZoFPS) s člankom 4. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.; u daljnjem tekstu: UZPU/01). U rješenju broj: U-I-3760/2007 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10., 14/11 – ispr.) on je utvrdio:

»4. Predlagateljica u svojim prijedlozima polazi od pogrešne postavke da UZPU/01 ima pravnu snagu Ustava. Na temelju toga predlagateljica pogrešno zaključuje i da je Ustavni sud nadležan ocjenjivati suglasnost ZID ZIZHS-a, ZPB-a i ZoFPS-a s člankom 4. UZPU/01.

Pravnu prirodu ustavnih zakona Ustavni sud je prvi put utvrdio u svojoj odluci broj: U-I-774/2000 od 20. prosinca 2000. ('Narodne novine' broj 1/01.), u kojoj je razmatrao Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj ('Narodne novine' broj 51/00.). Uz napomenu da je riječ o odluci koja je donesena prije Promjene Ustava Republike Hrvatske ('Narodne novine' broj 28/01.), Ustavni sud podsjeća na sljedeći dio njezina obrazloženja:

'5. Prema članku 127. stavku 2. Ustava, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske donosi se po postupku određenome za promjenu Ustava. Ustav iz prosinca 1990. godine spominjao je dva ustavna zakona – o Ustavnom sudu i o provedbi samog Ustava – a izmjene Ustava iz 1997. godine govore samo o jednom ustavnom zakonu, o Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu. Kako nijedan drugi zakon nije ustavni u smislu odredbe članka 127. stavka 2. Ustava, pozivanje na tu ustavnu odredbu u predmetu ocjene zakona o pravima nacionalnih manjina nije relevantno.

Dosljedno iznijetom stajalištu pogrešno su i neodgovarajuće Ustavu – kako je on tada glasio – nazvani, osim osporenog Ustavnog zakona – i Ustavni zakon o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom ('Narodne novine', broj 32/96) te Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinih normi Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj ('Narodne novine', broj 68/95). No ovakva falsa nominatio ne mijenja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocjenjuje po njihovu imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi.'«

5. U tom kontekstu, Ustavni sud ocjenjuje potrebnim izvijestiti Hrvatski sabor o uočenim pojavama vezanim uz donošenje ustavnih zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi. Radi ostvarenja načela vladavine prava, a osobito načela pravne sigurnosti objektivnog ustavnog poretka, u ovom se izvješću istodobno naznačuje i okvir unutar kojega bi se trebali provoditi svi eventualni budući postupci vezani uz njihovo donošenje.

II.

PREGLED USTAVNOG UREĐENJA USTAVNIH ZAKONA ZA PROVEDBU USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE OD 1990. DO 2010.

a) Ustav Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56, 22. prosinca 1990.)

6. U članku 142. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90.; u daljnjem tekstu: Ustav/1990) bilo je propisano:

»IX. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

(...)

Članak 142.

Za provedbu ovog Ustava donijet će se ustavni zakon.«

Na temelju članka 142. Ustava/1990, Sabor Republike Hrvatske, na skupnim sjednicama Društveno-političkog vijeća, Vijeća općina i Vijeća udruženog rada, proglasio je 22. prosinca 1990. Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90.; u daljnjem tekstu: UZPU/1990). Taj je zakon proglašen i stupio je na snagu istodobno s proglašenjem i stupanjem na snagu Ustava/1990.

Sabor Republike Hrvatske, na skupnim sjednicama Društveno-političkog vijeća, Vijeća općina i Vijeća udruženog rada, mijenjao je i dopunjavao UZPU/1990 četiri puta (»Narodne novine« broj 8/91. i 31/91. i 56/91., 27/92.).

Na temelju članka 5. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 27/92.), Zakonodavno-pravna Komisija Sabora Republike Hrvatske, na sjednici 3. lipnja 1992., utvrdila je pročišćeni tekst UZPU/1990 (»Narodne novine« broj 34/92.).

Poslije toga je Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske, na temelju članka 142. Ustava/1990, mijenjao i dopunjavao UZPU/1990 još pet puta (»Narodne novine« broj 91/92., 62/93., 50/94., 105/95. i 135/97.).

6.1. Ustav/1990 istodobno je propisao da se »uvjeti za izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske i prestanak njihove dužnosti, uvjeti i rokovi za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, postupak i pravno djelovanje njegovih odluka, zaštita ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina i druga pitanja važna za izvršavanje dužnosti i rad Ustavnog suda Republike Hrvatske uređuju... ustavnim zakonom«. Navedena ustavna odredba dosada nije ni mijenjana ni dopunjavana, osim jedne terminološke izmjene (riječi »ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina« zamijenjene su riječima: »ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom« – članak 62. Promjene Ustava iz 2001.). U pročišćenim tekstovima Ustava neosnovano se mijenjala i brojčana oznaka članka 127. Ustava/1990.

Članak 127. stavak 2. Ustava/1990, koji se odnosi isključivo na Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, glasi:

»Članak 127.

(...)

Ustavni zakon donosi se po postupku određenome za promjenu Ustava.

(...)«

Sukladno navedenoj odredbi, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 13/91.) i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99. i 29/01.) doneseni su u postupku za promjenu Ustava te su stupili na snagu danom proglašenja u ustavotvornom tijelu (u Vijeću udruženog rada, Vijeću općina i Društveno-političkom vijeću Sabora Republike Hrvatske /1991./, u Zastupničkom domu Hrvatskog državnog sabora /1999./, odnosno u Hrvatskom saboru /2002./). Oni imaju snagu Ustava.

Zbog njihove ustavne pravne snage, Ustavni sud nije imao i nema ovlaštenje ocjenjivati suglasnost s Ustavom Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike jer on sam ima snagu Ustava.

b) Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 135, 15. prosinca 1997.)

7. Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske donio je Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici 12. prosinca 1997. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 135/97. (u daljnjem tekstu: UZID Ustava/1997), a stupio je na snagu danom objave u »Narodnim novinama« (članak 20.).

U članku 18. UZID-a Ustava/1997 bilo je propisano:

»Članak 18.

Naslov: 'IX. Prijelazne i završne odredbe' i članci 140., 141. i 142. brišu se.«

Sukladno tome, u razdoblju u kojem je na snazi bio UZID Ustava/97 u ustavnom poretku Republike Hrvatske nije postojao institut ustavnog zakona za provedbu Ustava. UZID-om Ustava/1997 brisan je članak 142. Ustava/1990 koji je propisivao da će se za provedbu Ustava/1990 donijeti ustavni zakon, ali nije propisao vlastitu prijelaznu odredbu koja bi propisivala da će se za provedbu UZID-a Ustava/1997 donijeti ustavni zakon.

c) Promjena Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 113, 16. studenoga 2000.)

8. Promjenu Ustava Republike Hrvatske donio je Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora na sjednici 9. studenoga 2000. Objavljena je u »Narodnim novinama« broj 113/00., a sukladno članku 76. stupila je na snagu danom proglašenja (u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2000).

Kao ni u UZID-u Ustava/1997., ni u Promjeni Ustava/2000 nije bilo propisano da će se za provedbu Ustava donijeti ustavni zakon.

8.1. Potrebno je primijetiti, međutim, da je Promjena Ustava/2000 uvela u ustavni poredak Republike Hrvatske novu kategoriju organskih zakona, koje je ustavotvorac nazvao »ustavnim«. Mjerodavne odredbe članaka 7. i 25. Promjene Ustava/2000 glase:

»Članak 7.

U članku 15. iza stavka 1. dodaju se novi stavci 2. i 3. koji glase:

»Ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređuje se ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona.

(...)«

»Članak 25.

Članak 83. mijenja se i glasi:

'Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Zastupnički dom donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.'«

Sukladno navedenom, Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina (»Narodne novine« broj 155/02. i 47/10. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-1029/2007 i dr. od 7. travnja 2010., 80/10., 93/11. – odluka Ustavnog suda broj: U-I/3847/2010 i dr. od 29. srpnja 2011.), koji se zasniva na navedenim odredbama Promjene Ustava/2000, nije donesen i ne donosi se u postupku za promjenu Ustava i stoga nema snagu Ustava. On se ne proglašava u Hrvatskom saboru, a stupa na snagu najranije danom objave u »Narodnim novinama«. Ustavni sud stoga je nadležan ocjenjivati suglasnost s Ustavom Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina jer on, unatoč tome što se naziva »ustavnim«, nije zakon s ustavnom snagom.

d) Promjena Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28, 2. travnja 2001.)

9. Promjenu Ustava Republike Hrvatske donio je Zastupnički dom Hrvatskog sabora na sjednici 28. ožujka 2001. Objavljena je u »Narodnim novinama« broj 28/01., a sukladno članku 146.c stupila je na snagu danom proglašenja (u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2001).

U članku 146.b Promjene Ustava/2001 bilo je propisano:

»IX. ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 146.b

Hrvatski sabor donijet će Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske.«

Prema zapisniku s 11. sjednice Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora, održane 7., 8., 9., 13., 14., 15., 16., 20., 21., 22., 23., 28., 29. i 30. ožujka i 4., 5. i 6. travnja 2001., dnevni red te sjednice dopunjen je 20. ožujka 2001. točkom pod nazivom: »Prijedlog Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, prvo čitanje, P.Z. br. 242« (predlagatelj: Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav).

Zastupnički dom Hrvatskog sabora proveo je 23. ožujka 2001. raspravu o Prijedlogu Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (prvo čitanje). Taj je prijedlog Zastupnički dom prihvatio većinom glasova (91 »za«, 32 »protiv«, 1 »suzdržan«). Isti je dan (23. ožujka 2001.) dnevni red 11. sjednice Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora dopunjen točkom pod nazivom: »Konačni prijedlog Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, drugo čitanje, P.Z. br. 242«. Rasprava je provedena 28. ožujka 2001.

Zastupnički dom Hrvatskog sabora donio je i proglasio 28. ožujka 2001. Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske (UZPU/2001), istodobno s donošenjem i proglašenjem Promjene Ustava/2001. O UZPU/2001 Zastupnički dom Hrvatskog sabora odlučivao je poimeničnim glasovanjem. UZPU/2001 donesen je sa 103 glasa zastupnika »za« i 37 »protiv«.

e) Promjena Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76, 18. lipnja 2010.)

10. Promjenu Ustava Republike Hrvatske donio je Hrvatski sabor na sjednici 16. lipnja 2010. Objavljena je u »Narodnim novinama« broj 76/10., a sukladno članku 31. stupila je na snagu danom proglašenja, osim članka 4. u dijelu koji se odnosi na izvršenje odluka o predaji donesenih sukladno pravnoj stečevini Europske unije, članka 26. i dodanih članaka 141.b, 141.c i 141.d iz članka 29., koji stupaju na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Promjena Ustava/2010).

U članku 30. Promjene Ustava/2010 propisano je:

»Članak 30.

Hrvatski sabor donijet će Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske u roku od 6 mjeseci od dana proglašenja Promjene Ustava.«

Sukladno članku 30. Promjene Ustava/2010, Hrvatski sabor donio je i proglasio 22. listopada 2010. Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; UZPU/2010). On je stupio na snagu danom proglašenja.

UZPU/2010 donesen je primjenom hitnog postupka. Naime, Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 22. rujna 2010. prihvatio primjenu hitnog postupka (jednoglasno, 124 glasa »za«), sukladno članku 161. stavku 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 69/07., 39/08. i 86/08.). Rasprava je zaključena 6. listopada 2010., a UZPU/2010 donesen je i proglašen na 20. sjednici Hrvatskog sabora održanoj 22. listopada 2010. (110 glasova »za«, 2 »protiv«, 2 »suzdržana«).

III.

SAŽETAK PREGLEDA USTAVNOG UREĐENJA USTAVNIH ZAKONA ZA PROVEDBU USTAVA OD 1990. DO 2010.

11. Prethodno prikazani razvitak instituta ustavnog zakona za provedbu Ustava ukazuje na sljedeće činjenice:

– ustavotvorac dosada nije smatrao ustavni zakon za provedbu Ustava trajnim ustavnim institutom; njegova pravna egzistencija u pravnom poretku Republike Hrvatske ovisila je o odluci ustavotvorca koju je on donosio od slučaja do slučaja, to jest od jedne do druge promjene Ustava;

– ustavotvorac je vezivao pravno važenje ustavnih zakona za provedbu Ustava uvijek i isključivo uz konkretne promjene Ustava; ti su zakoni stoga prestajali važiti po naravi stvari trenutkom kad su sve obveze koje su u njima sadržane bile provedene u praksi (to jest, kad su bile »konzumirane«) ili donošenjem novih promjena Ustava;

– nijedan dosadašnji ustavni zakon za provedbu Ustava nije imao snagu Ustava jer nijedan taj zakon Hrvatski sabor dosada nije donio u postupku za promjenu Ustava, već u zakonodavnom postupku;

– međutim, Hrvatski sabor je sve dosadašnje ustavne zakone za provedbu Ustava u pravilu sam proglašavao i prihvaćao većinom glasova svih zastupnika (ponekad i 2/3 većinom glasova svih zastupnika, kao što je to bio slučaj s UZPU/2001 i UZPU/2010), a njihovo je stupanje na snagu u pravilu vezivao uz dan proglašenja, a ne uz dan objave u »Narodnim novinama« (uz iznimku UZID-a Ustava/1997). Navedeni elementi (proglašenje, dan stupanja na snagu na dan proglašenja), koji su inherentni isključivo postupku donošenja Ustava i ustavnih zakona s ustavnom snagom, ukazuju na neprihvatljivo odstupanje od primjene članka 90. stavka 1. Ustava, koji propisuje da »prije nego što stupe na snagu zakoni... objavljuju se u 'Narodnim novinama', službenom listu Republike Hrvatske";

– iako je Promjenom Ustava/2000 ustavotvorac uveo, u odnosu na nacionalne manjine, posebnu kategoriju »ustavnog zakona koji se donosi po postupku za donošenje organskih zakona«, on nikada nije ustavne zakone za provedbu Ustava podveo pod tu kategoriju zakona.

Zaključno, iako se nazivaju »ustavnim« i iako su se u postupku njihova donošenja dosada primjenjivali pojedini instituti inherentni samo ustavnim zakonima ustavne snage (proglašenje, dan stupanja na snagu na dan proglašenja), nijedan dosadašnji ustavni zakon za provedbu Ustava nije imao ustavnu snagu, jer Hrvatski sabor nijedan nije donio u postupku za promjenu Ustava.

Ustavni sud stoga je bio nadležan ocjenjivati suglasnost s Ustavom svih dosadašnjih ustavnih zakona za provedbu Ustava jer oni, unatoč tome što su se nazivali »ustavnim«, nisu bili ustavni zakoni s ustavnom snagom.

IV.

UTVRĐENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

12. Ustavni sud ocjenjuje potrebnim izvijestiti Hrvatski sabor da iz načela vladavine prava, najviše vrednote Ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava), proizlaze jasni zahtjevi u odnosu na buduću praksu vezanu uz donošenje ustavnih zakona za provedbu Ustava. Zbog načela pravne sigurnosti objektivnog ustavnog poretka Republike Hrvatske, u budućim postupcima promjene Ustava potrebno je jasno i precizno urediti pravnu snagu, prirodu i učinke ustavnih zakona za provedbu Ustava.

Ustavni sud u tom smislu podsjeća da ustavotvorac odnosno zakonodavac ima tri mogućnosti.

a) PRVA MOGUĆNOST

Odluči li ustavotvorac zakonu za provedbu Ustava dati ustavnu snagu, onda je zakon potrebno donijeti u postupku za promjenu Ustava, kojemu je inherentno proglašenje u Hrvatskom saboru (umjesto od predsjednika Republike Hrvatske) i stupanje na snagu na dan proglašenja (to jest prije objave u »Narodnim novinama«).

U tom bi se slučaju on osnovano nazivao »ustavnim zakonom«. Ustavni sud ne bi bio nadležan za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom. Njegovi učinci imali bi izravan utjecaj na mogućnost neposredne primjene odgovarajućih odredbi samog Ustava.

b) DRUGA MOGUĆNOST

Odluči li ustavotvorac zakonu za provedbu Ustava dati snagu bilo kojeg tipa organskog zakona iz članka 83. Ustava, onda je to potrebno naznačiti u samom tekstu Ustava, a sam zakon donijeti u postupku za donošenje organskih zakona s jasnom naznakom većine koja je potrebna za njegovo prihvaćanje.

S obzirom da je ustavotvorac u članku 15. Ustava već učinio iznimku pa organskom zakonu kojim se uređuju prava nacionalnih manjina priznao naziv »ustavnog zakona«, ne bi se mogla isključiti mogućnost da ustavotvorac to isto može učiniti i sa zakonom za provedbu Ustava. Ustavni sud napominje, međutim, da bi takvo ustavno rješenje, iako iznimno, značilo daljnje odstupanje od vladajućih pravnih standarda o nomenklaturi propisa.

Neovisno o samom nazivu takvog organskog zakona, međutim, ne bi bilo dopušteno takav zakon proglašavati u Hrvatskom saboru, jer bi to bila isključiva nadležnost predsjednika Republike Hrvatske. Takav zakon ne bi mogao stupiti na snagu prije objave u »Narodnim novinama«. Ustavni sud bio bi nadležan za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom. Njegovi učinci ne bi mogli spriječiti neposrednu primjenu odgovarajućih odredbi samog Ustava, pa ni onda kad bi njime to bilo izravno propisano.

c) TREĆA MOGUĆNOST

Odluči li ustavotvorac zakonu za provedbu Ustava dati snagu »običnog« zakona, onda nije potrebna posebna odredba o tome u samom tekstu Ustava. Takav zakon ne bi bilo dopušteno proglašavati u Hrvatskom saboru, jer je to isključiva nadležnost predsjednika Republike Hrvatske. On ne bi mogao stupiti na snagu prije objave u »Narodnim novinama«. Konačno, on se ne bi smio nazivati »ustavnim zakonom«. Ustavni sud bio bi nadležan za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom. Njegovi učinci ne bi mogli spriječiti neposrednu primjenu odgovarajućih odredbi samog Ustava, pa ni onda kad bi njime to bilo izravno propisano.

13. Zaključno, Ustavni sud utvrđuje da na temelju Ustava, koji je danas na snazi, u ustavnom poretku Republike Hrvatske postoji samo jedan ustavni zakon. To je Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji ima snagu Ustava.

UZPU/2010 nema ustavnu snagu. Zbog svoje zakonske, a ne ustavne snage, njegov je naziv »falsa nominatio«.

Zahtjevi pravne konzistentnosti i zahtjevi koji proizlaze iz načela vladavine prava, a osobito iz načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti objektivnog pravnog poretka, ukazuju na potrebu da se dosadašnja zakonodavna praksa vezana uz ustavne zakone za provedbu Ustava s njima uskladi, odnosno da se na ustavnopravno prihvatljiv način standardizira u svim budućim slučajevima.

14. Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-X-838/2012

Zagreb, 15. veljače 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Ostalo, NN 20/2012-550