## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-798/2006 od 22. prosinca 2009.

### NN 7/2010 (13.1.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-798/2006 od 22. prosinca 2009.

7 13.01.2010 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-798/2006 od 22. prosinca 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

170

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, u postupku kojeg je ustavnom tužbom pokrenula M. R. iz P., koju zastupa M. J., odvjetnik u P., na sjednici održanoj 22. prosinca 2009., donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5320/03-6 od 24. studenoga 2005., kojom je odbijena tužba podnositeljice u upravnom sporu protiv rješenja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), Središnje službe u Zagrebu klasa: 140-03/03-01, ur. broj: 341-99-03/1-03/000264 od 16. travnja 2003.

Navedenim rješenjem odbijena je žalba podnositeljice izjavljena protiv rješenja HZMO, Područne službe u Puli broj: 27296, klasa: 140-03/02-01/03068806186, ur. broj: 341-13-03/1-02-020649 od 14. studenoga 2002.

Prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev podnositeljice za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu nakon smrti njezina izvanbračnog druga E. M., korisnika tzv. zastupničke mirovine, to jest mirovine koju je primao do svoje smrti (22. kolovoza 2002.) na temelju Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru (»Narodne novine« broj 55/00. i 107/01.).

2. U ustavnoj tužbi podnositeljica ističe da su joj osporenim odlukama povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. i 61. Ustava Republike Hrvatske.

Iako se poziva na navedene odredbe Ustava, podnositeljica u ustavnoj tužbi ne navodi razloge zbog kojih ih smatra povrijeđenima u konkretnom slučaju. Nasuprot tome, ona se u ustavnoj tužbi bavi pitanjima iz upravne i sudske nadležnosti, suprotstavljajući stajalištima nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda svoja vlastita stajališta o odnosima dvaju zakona i o njihovoj primjeni na njezin slučaj.

Sažeto, podnositeljica se protivi sljedećem pravnom stajalištu izraženom u svim osporenim odlukama: da je za rješavanje o njezinu zahtjevu za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu, koji je podnijela 2002. godine, bio mjerodavan Zakon o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01.; u daljnjem tekstu: ZMO), kao opći propis, a ne i Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, kao poseban propis. Svoje stajalište podnositeljica obrazlaže činjenicom da je izvanbračna zajednica ustavnopravna kategorija (članak 61. Ustava) i da je u zakonodavstvu Republike Hrvatske ona u svemu izjednačena s bračnom zajednicom. Pritom se poziva na Obiteljski zakon (»Narodne novine« broj 116/03., 17/04., 136/04. i 107/07.) unatoč tome što je taj Zakon stupio na snagu nakon što je rješenje o odbijanju njezina zahtjeva za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu postalo pravomoćno.

Protivno pravnom stajalištu Upravnog suda da se ZMO primjenjuje i u području ostvarivanja prava na zastupničku mirovinu, podnositeljica smatra da je ZMO mjerodavan samo za podnošenje zahtjeva, usklađivanje i korištenje zastupničke mirovine. Tu tvrdnju temelji na članku 17. stavku 1. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, koji glasi:

Na postupak ostvarivanja prava na zastupničku mirovinu određenu ovim Zakonom primjenjuju se odredbe Zakona o mirovinskom osiguranju koje se odnose na podnošenje zahtjeva, usklađivanje i korištenje mirovine.

Navedenu zakonsku odredbu podnositeljica tumači na način da je posebnim zakonom (člankom 17. stavkom 1. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru) propisana primjena općeg propisa (ZMO-a) samo u postupovnom, ali ne i u materijalnopravnom smislu (u pogledu kruga ovlaštenika prava), jer bi u protivnom tim posebnim zakonom i to bilo posebno propisano. Budući da Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru »poznaje« samo kategoriju »članova obitelji umrlog korisnika zastupničke mirovine« (članak 16. stavak 1.), a sukladno činjenici da su svi pravni učinci bračne i izvanbračne zajednice u smislu Obiteljskog zakona (to jest, one koja traje najmanje tri godine ili kraće, ako je u njoj rođeno zajedničko dijete) izjednačeni, podnositeljica smatra da joj pripada pravo na obiteljsku mirovinu iza smrti izvanbračnog druga, te da su osporene odluke nezakonite i protuustavne. Stoga predlaže ukidanje svih osporenih odluka.

Ustavna tužba nije osnovana.

3. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.

Sukladno Ustavu i Ustavnom zakonu, Ustavni sud nije tijelo sudbene vlasti i ne provodi sudski postupak.

Ustavna tužba stoga nije ni redovni ni izvanredni pravni lijek u sustavu domaćih pravnih lijekova. Ona je posebno ustavnopravno sredstvo zaštite ustavnih prava u pojedinačnim slučajevima. U ustavnoj tužbi nije dostatno navesti ustavna prava koja se smatraju povrijeđenima, već je potrebno navesti i konkretne razloge zbog kojih se određena ustavna prava smatraju povrijeđenima. Nadalje, vlastiti slučaj valja dovesti, kad god je to moguće, u vezu s ostalim sličnim slučajevima i obrazložiti u čemu je taj slučaj ustavnopravno specifičan da bi morao biti ispitan pred Ustavnim sudom.

4. Iz navoda podnositeljice proizlazi da ona ustavnu tužbu podnosi zbog toga što smatra da su joj u vrijeme podnošenja njezina zahtjeva (2002.) mjerodavni domaći zakoni priznavali pravo na obiteljsku mirovinu iza smrti njezina izvanbračnog druga, ali joj je ostvarivanje tog priznatog prava uskraćeno zbog toga što su nadležna upravna tijela i Upravni sud mjerodavne zakone pogrešno protumačili i pogrešno primijenili u njezinu slučaju.

Ustavni sud utvrđuje da mjerodavni zakoni koji su važili u vrijeme podnošenja zahtjeva podnositeljice za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu nisu davali osnovu za prihvaćanje njezina zahtjeva.

4.1. Nadležno prvostupanjsko upravno tijelo odbilo je zahtjev podnositeljice pozivajući se na članke 62. i 63. stavak 1. ZMO-a koji su u relevantno vrijeme propisivali da pravo na obiteljsku mirovinu pripada »udovici« odnosno »razvedenom bračnom drugu, ako mu je sudskom odlukom dosuđeno pravo na uzdržavanje«, ali ne i izvanbračnom drugu.

Drugostupanjsko upravno tijelo odbilo je žalbu podnositeljice i pritom se, osim na članke 62. i 63. ZMO-a, pozvalo i na članak 21. stavak 1. ZMO, kojim je utvrđen krug »članova obitelji« osiguranika odnosno korisnika mirovine. To su u relevantno vrijeme bili:

1) udovica odnosno udovac,

2) razvedeni bračni drug s pravom na uzdržavanje,

3) djeca rođena u braku ili izvan braka ili posvojena,

4) pastorčad koju je osiguranik uzdržavao, unučad koju je osiguranik uzdržavao – ako su bez oba roditelja ili ako imaju jednog ili oba roditelja kod kojih postoji opća nesposobnost za rad,

5) roditelji – otac, majka, očuh, maćeha i posvojitelj osiguranika koje je osiguranik uzdržavao,

6) djeca bez roditelja – braća, sestre i druga djeca koju je osiguranik uzeo na uzdržavanje, ako su bez oba roditelja ili ako imaju jednog ili oba roditelja kod kojih postoji opća nesposobnost za rad.

Upravni sud suglasio se sa stajalištem upravnih tijela koja su provela upravni postupak. Odbijajući tužbu podnositeljice, Upravni se sud osim na već navedene odredbe ZMO-a pozvao i na članak 17. stavak 2. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, kojim je propisano:

Pravo na zastupničku mirovinu ostvaruje se u Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, a postupak se pokreće na zahtjev zastupnika (...) ili osobe iz članka 15. stavka 2. ovog Zakona, odnosno člana njegove obitelji.

Upravni je sud zauzeo stajalište da se ZMO primjenjuje i na ostvarivanje prava na zastupničku mirovinu u pogledu kruga ovlaštenika prava na obiteljsku mirovinu, a to su »članovi obitelji« utvrđeni u članku 21. stavku 1. ZMO-a (udovica/udovac, razvedeni bračni drug s pravom na uzdržavanje i dr.), ali ne i izvanbračni drug.

Sažeto, Upravni je sud odbio tužbu podnositeljice zauzevši stajalište da se članom obitelji, to jest »udovicom« u smislu članka 21. stavka 1. ZMO-a, odnosno članka 17. stavka 2. Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, ne može smatrati (i) izvanbračna supruga, jer joj to pravo ne priznaje nijedan od navedenih zakona.

4.2. Ustavni sud primjećuje da u vrijeme podnošenja zahtjeva podnositeljice za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu 2002. godine zakonodavac nije priznavao pravo na obiteljsku mirovinu izvanbračnim drugovima. Tumačenje ZMO-a i Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru, koje je izneseno u osporenim rješenjima i u osporenoj presudi Upravnog suda, bilo je ustanovljeno i ustaljeno u upravnoj praksi, a primjena navedenih zakona na konkretne slučajeve – istovjetna kao u slučaju podnositeljice ustavne tužbe – bila je dosljedna i jedinstvena na cijelom području Republike Hrvatske.

Pravo na obiteljsku mirovinu izvanbračnim drugovima u domaćem je pravnom poretku priznato tek 28. ožujka 2008. godine, stupanjem na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 35/08.; u daljnjem tekstu: ZMO/2008.). U članku 1. ZMO-a/2008. propisano je:

U Zakonu o mirovinskom osiguranju (...) u članku 21. dodaje se stavak 5. koji glasi:

(5) Pod članom obitelji iz stavka 1. točke 1. ovoga članka smatra se i izvanbračni drug koji je s osiguranikom ili s korisnikom mirovine do njegove smrti živio u zajedničkom kućanstvu najmanje tri godine. Status izvanbračne zajednice utvrđuje se u izvanparničnome sudskom postupku.

Prijelaznom odredbom članka 7. ZMO-a/2008. propisano je:

Pravo na obiteljsku mirovinu može ostvariti osoba ako izvanbračna zajednica postoji na dan stupanja na snagu ovoga Zakona, a trajala je najmanje tri godine.

Slijedom navedenog, od stupanja na snagu ZMO-a/2008. u domaćem je pravnom poretku priznato pravo na obiteljsku mirovinu i izvanbračnim drugovima osiguranika odnosno korisnika mirovina, pod uvjetom da je izvanbračna zajednica trajala tri godine do smrti osiguranika odnosno korisnika, a da je smrt osiguranika odnosno korisnika nastupila 28. ožujka 2008. ili kasnije i da se postojanje te zajednice dokazalo u izvanparničnom postupku. Navedeno se zakonsko pravilo odnosi i na izvanbračne drugove osoba koje bi pravo na mirovinu ostvarivale ili ga do smrti ostvare prema Zakonu o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru.

5. Iako se pozvala na članak 14. Ustava, podnositeljica u ustavnoj tužbi nije izravno prigovorila tome da je u vrijeme podnošenja zahtjeva (2002.) bila diskriminirana u ostvarenju prava na obiteljsku mirovinu na osnovi svoga izvanbračnog statusa u odnosu na osobe u bračnoj zajednici.

Unatoč tome, Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti sljedeće:

5.1. Članak 14. stavak 1. Ustava sadrži ustavno jamstvo nediskriminacije, odnosno zabranu diskriminacije u ostvarenju nekog konkretnog prava na bilo kojoj osnovi. On glasi:

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Jamstvo zabrane diskriminacije sadržano je i u članku 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 18/97., 6/99.-pročišćeni tekst, 8/99.-ispravak; u daljnjem tekstu: Konvencija) i u članku 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 14/02.; u daljnjem tekstu: Protokol br. 12), koji glasi:

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nitko ne smije biti diskriminiran od strane javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1.

Ustavni sud podsjeća da pravo na obiteljsku mirovinu u Republici Hrvatskoj nije zajamčeno Ustavom i da stoga ono nije ustavno pravo. To je pravo priznato u domaćem pravnom poretku zakonom (zakonsko pravo), pa o volji zakonodavca ovisi krug njegovih ovlaštenika.

Ustavni sud također podsjeća da ni Ustav ni članak 14. Konvencije ni Protokol br. 12 ne ubrajaju izrijekom izvanbračnu zajednicu u skupinu zabranjenih ili diskriminatornih osnova. Tu je zajednicu uvrstio u diskriminatorne osnove u području mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj Ustavni sud u svom Izvješću Hrvatskom saboru broj: U-X-1457/2007 od 18. travnja 2007. (»Narodne novine« broj 43/07.). U njemu je naveo i sljedeće:

»Polazeći od članka 61. Ustava koji priznaje dvije zajednice obitelji (bračnu i izvanbračnu), a uvažavajući pravnu narav i svrhu obiteljske mirovine u sustavu mirovinskog osiguranja (...), Ustavni sud utvrđuje da bi ZMO-om trebale biti uređene i pretpostavke za stjecanje prava na obiteljsku mirovinu ne samo bračnim udovicama, odnosno udovcima, već i izvanbračnim udovicama, odnosno udovcima.”

Sukladno tome, u vrijeme kad je podnositeljica ustavne tužbe podnijela zahtjev nadležnom upravnom tijelu za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu nakon smrti svoga izvanbračnog druga (2002.) u hrvatskom pravnom poretku to pravo nije bilo priznato izvanbračnim drugovima niti je izvanbračna zajednica u području mirovinskog osiguranja bila proglašena zabranjenom odnosno diskriminatornom osnovom koja bi dovela do zaštite koju jamči članak 14. stavak 1. Ustava.

5.2. Podnositeljica je u ustavnoj tužbi istaknula da smatra povrijeđenim i ustavno jamstvo propisano člankom 14. stavkom 2. Ustava, koji glasi:

Svi su pred zakonom jednaki.

Polazeći od utvrđenja navedenih u točki 5.1. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud utvrđuje da konkretan slučaj nije moguće ispitati s aspekta navodne povrede jednakosti pred zakonom, jer su do 2008. godine svi izvanbračni drugovi bili u jednakoj pravnom položaju pred zakonom koji je uređivao pravo na obiteljsku mirovinu.

5.3. Konačno, Ustavni sud treba odgovoriti i na sljedeće pitanje: je li prijelazna odredba članka 7. ZMO-a/2008. (»Pravo na obiteljsku mirovinu može ostvariti osoba ako izvanbračna zajednica postoji na dan stupanja na snagu ovoga Zakona (to jest, na dan 28. ožujka 2008. – op.), a trajala je najmanje tri godine.«) u odnosu na podnositeljicu proizvela diskriminatoran učinak, budući da za nju predstavlja zabranu priznavanja prava na obiteljsku mirovinu iza smrti izvanbračnog druga 2002. godine?

Ustavni sud u prvom redu primjećuje da ta zakonska odredba ima učinak apsolutne zabrane priznavanja prava na obiteljsku mirovinu ne samo prema podnositeljici, nego prema svim izvanbračnim udovicama i udovcima prije 28. ožujka 2008. godine, jer to pravo nije priznato nikome od njih. Stoga se slučaj podnositeljice ne može promatrati izolirano, odnosno odvojeno od cijele te skupine osoba.

Podnositeljica je podnijela zahtjev za priznavanje prava na obiteljsku mirovinu iza smrti svoga izvanbračnog druga gotovo šest godina prije no što je ZMO/2008. to pravo uopće priznao u domaćem pravnom poretku. Da bi se i njoj priznalo to pravo bilo bi potrebno da zakonodavac protegne retroaktivno djelovanje ZMO-a/2008. šest godina unatrag.

Činjenica je da zbog osobito opravdanih razloga zakonodavac ima ovlast odrediti retroaktivno djelovanje pojedinih zakonskih odredbi (članak 89. stavak 5. Ustava), u kojem se slučaju odstupa od ustavnog načela zabrane retroaktivnog djelovanja zakona (članak 89. stavak 4. Ustava). Međutim, i dopušteno retroaktivno djelovanje zakonske norme ima i mora imati vremenski određenu granicu, jer je po naravi stvari teško zamisliva situacija da se, primjerice, norma kojom se priznaje određeno pravo u novčanom obliku neograničeno primjenjuje na sve slučajeve nastale bilo kada u prošlosti.

Stoga, u situaciji kad se zakonom određuje granica primjene određene pravne norme, bilo od dana njezina stupanja na snagu ili u vremenu prije njezina stupanja na snagu, uvijek izvjestan broj slučajeva preostaje izvan postavljenih vremenskih okvira njezine primjene. Za sve bi se takve slučajeve onda moglo tvrditi da neosnovano trpe posljedice ograničavanja, odnosno da su osobe u istovrsnoj situaciji nejednako tretirane ovisno o tome ulaze li u krug onih prije ili poslije zakonom određenog datuma kad pravna norma, kojom se priznaje neko novo pravo, stupa na snagu.

Navedena se utvrđenja trebaju uzeti u obzir i kad se promatra pravni učinak prijelazne odredbe članka 7. ZMO-a/2008. na konkretnu pravnu situaciju podnositeljice ustavne tužbe.

Sagledavajući sve okolnosti konkretnog slučaja u svjetlu prethodnih utvrđenja, a polazeći u prvom redu od činjenice da se podnositeljičini prigovori odnose na pravo izvanbračnih drugova koje 2002. godine u području mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj uopće nije bilo priznato, Ustavni sud zaključno ocjenjuje da u slučaju podnositeljice nije došlo do diskriminatornog postupanja ni po jednoj zabranjenoj osnovi, a okolnosti slučaja ne ukazuju ni na eventualnu povredu nekog drugog ustavnog prava.

6. Na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u izreci (točka I.).

7. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-798/2006

Zagreb, 22. prosinca 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 7/2010-170