### NN 25/2022 (2.3.2022.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022. i pet izdvojenih mišljenja sudaca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

322

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu i prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 15. veljače 2022. donio je

ODLUKA

I. U povodu zahtjeva ukida se, a u povodu prijedloga pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela (»Narodne novine« broj 121/21. i 10/22.) te se ukida:

– dio točke IX. podstavka 3. koji glasi: »osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije«.

II. U preostalom dijelu odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela (»Narodne novine« broj 121/21. i 10/22.).

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. U preostalom djelu ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela (»Narodne novine« broj 121/21. i 10/22.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Odluku o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (u daljnjem tekstu: Odluka/21) donio je 12. studenoga 2021. Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer) na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20. i 134/20.; u daljnjem tekstu: ZZP), a u vezi s člankom 18. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 47/20.) i u vezi s člankom 5. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 134/20.) i članka 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite (»Narodne novine« broj 82/15., 118/18., 31/20. i 20/21.; u daljnjem tekstu: ZSCZ).

Odluka/21 objavljena je u »Narodnim novinama« broj 121/21. i stupila je na snagu 16. studenoga 2021.

2. Zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke/21 podnijelo je trideset pet (35) zastupnika u Hrvatskom saboru (predmet broj: U-II-7149/2021).

2.1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke/21 podnijeli su:

– odvjetnik Krunoslav Vuljak iz Koprivnice (predmet broj: U-II-6425/2021)

– odvjetnik Filip Stanić iz Zadra (predmet broj: U-II-6426/2021)

– odvjetnica Dora Ljevar iz Zagreba, odvjetnik Danijel Pribanić iz Zagreba i odvjetnica Ajna Mujević iz Rijeke (predmet broj: U-II-6454/2021)

– Sindikat policijskih službenika Hrvatske, zastupan po Ivanu Gržiću, odvjetniku u odvjetničkom društvu Tus i Gržić d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-II-6460/2021)

– Humanitarna udruga Isusove i Marijine ruke iz Karlovca, zastupana po predsjednici Jacindi Lučić, a nju zastupa Jadranka Miladin Slaviček, odvjetnica u Zagrebu (predmet broj: U-II-6482/2021)

– Mario Majdić Natrlin iz Cavtata (predmet broj: U-II-6488/2021)

– Vladimir Dukši iz Zagreba (predmet broj: U-II-6489/2021)

– Silvija Kućan iz Zagreba (predmet broj: U-II-6500/2021)

– odvjetnica Helena Kovačić Lijović iz Zagreba i odvjetnik Berislav Velčić iz Zagreba (predmet broj: U-II-6525/2021)

– odvjetnica Marina Cvitko Tomić iz Labina (predmet broj: U-II-6526/2021)

– odvjetnica Andrijana Bošnjak Milić iz odvjetničkog društva Šimunović & Bošnjak Milić d.o.o. iz Slavonskog Broda (predmet broj: U-II-6530/2021)

– odvjetnik Filip Banović iz Zagreba (predmet broj: U-II-6605/2021)

– Davorka Bosotina iz Zadra (predmet broj: U-II-6606/2021)

– odvjetnica Marina Konrad iz odvjetničkog društva Rački i kolege j.t.d. iz Zagreba, Pisarnica u Slavonskom Brodu (predmet broj: U-II-6612/2021)

– Darko Jurilj iz Velike Mlake (predmet broj: U-II-6621/2021)

– Ivo Dolić iz Zagreba (predmet broj: U-II-6669/2021)

– Sanja Belec Bačeković iz Bjelovara (predmet broj: U-II-6747/2021)

– odvjetnik Danijel Antun Banić iz Zagreba (predmet broj: U-II-6752/2021)

– Sandra Flajpan iz Bjelovara (predmet broj: U-II-6753/2021)

– Sindikat hrvatskih učitelja, zastupan po predsjednici Sanji Šprem i Nezavisni sindikat zaposlenih u srednjim školama Hrvatske, zastupan po predsjednici Nadi Lovrić (predmet broj: U-II-6837/2021)

– Sanja Brajdić iz Brezovca (predmet broj: U-II-6839/2021)

– Katja Višnjić iz Zadra (predmet broj: U-II-6868/2021)

– Vladimir Popović iz Labina (predmet broj: U-II-6872/2021)

– Sindikat policije Hrvatske iz Zagreba, zastupan po Alanu Hraniloviću, odvjetniku u Zagrebu (predmet broj: U-II-6930/2021)

– odvjetnica Neda Marasović iz Zagreba (predmet broj: U-II-7011/2021)

– Nikolina Rukonić iz Zagreba, Melita Milenković iz Slavonskog Broda, Ivan Dunđer iz Zagreba i Maja Bjelan iz Starigrada (predmet broj: U-II-7387/2021)

– Mirjana Gertrud Gregorec Aparnik iz Zagreba, Aglaja Andrea Aparnik iz Zagreba i Miroslav Dorešić iz Zagreba (predmet broj: U-II-7389/2021)

– Sindikat »Prosvjetitelj« iz Siska, zastupan po predsjednici Silviji Zovak, a nju zastupa Marko Kovač, odvjetnik u Zagrebu (predmet broj: U-II-7569/2021).

3. Nakon podnesenih zahtjeva i prijedloga 24. siječnja 2022. Stožer je donio Odluku o izmjenama i dopuni Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 10/22. i stupila je na snagu 25. siječnja 2022. (u daljnjem tekstu: Odluka/22).

Točkom I. Odluke/22 izmijenjen je naziv Odluke/21 te sada glasi: Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela.

Odlukom/22 usklađuje se Odluka/21 s izmijenjenim normativnim okvirom (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, »Narodne novine« broj 143/21., stupio na snagu 25. prosinca 2021.).

Prema obrazloženju Odluke/22 najvažnije izmjene odnose se na sužavanje kruga obveznika testiranja, što je posljedica usklađivanja Odluke/21 sa zakonskim određenjem javnopravnog tijela te uređenje obveze predočenja COVID-dokaza radi ulaska u prostore javnopravnih tijela kao samostalne posebne sigurnosne mjere, koja se primjenjuje na uži krug obveznika testiranja i uži krug posjetitelja nego u Odluci/21, što je također posljedica usklađivanja Odluke/21 sa zakonskim određenjem javnopravnog tijela.

Kako će biti razvidno u nastavku obrazloženja ove odluke i rješenja, izmjene Odluke/21 učinjene 2022. godine nisu supstancijalno utjecale na smisao pravnih normi iz Odluke/21 niti su veliki dio prigovora podnositelja zahtjeva i predlagatelja učinile ad limine bespredmetnima.

U nastavku teksta ove odluke i rješenja Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela s izmjenama i dopunom iz 2022. godine označavat će se nazivom: Odluka.

4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) prva četiri prijedloga dostavljena su na očitovanje Vladi Republike Hrvatske 17. studenoga 2021. Traženo očitovanje dostavljeno je Ustavnom sudu 24. prosinca 2021. (akt klasa: 022-03/21-39/17, ur. broj: 50301-21/32-21-6 od 23. prosinca 2021.; u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade).

4.1. Nakon toga, 16. prosinca 2021., Vladi su dostavljeni radi očitovanja zahtjev i prijedlozi iz predmeta brojeva U-II-7149/2021, U-II-6836/2021 i U-II-6930/2021. Traženo očitovanje dostavljeno je Ustavnom sudu 24. prosinca 2021. (akt klasa: 022-03/21-39/19, ur. broj: 50301-21/32-21-4 od 23. prosinca 2021.; u daljnjem tekstu: drugo očitovanje Vlade).

4.2. Budući da, se u dostavljenim očitovanjima Vlada nije očitovala na prigovore koji se odnose na točku IX. Odluke/21 (kojom je propisano na koga se Odluka/21 ne primjenjuje) Ustavni sud dopisom od 29. prosinca 2021. zatražio je od Vlade dopunsko očitovanje. Traženo očitovanje dostavljeno je Ustavnom sudu 7. siječnja 2022. (akt klasa: 022-03/21-39/19, ur. broj: 50301-21/32-22-9 od 5. siječnja 2022.; u daljnjem tekstu: dopunsko očitovanje Vlade).

4.3. Ustavni sud je 12. i 14. siječnja 2022. zatražio od hrvatskih javnih sveučilišta (Sveučilišta u Zagrebu, Sveučilišta u Dubrovniku, Sveučilišta u Splitu, Sveučilišta u Zadru, Sveučilišta u Rijeci, Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Sveučilišta Sjever u Koprivnici, Sveučilišta u Slavonskom Brodu, Sveučilišta Jurja Dobrile u Puli) podatke o tome jesu li, i koji fakulteti, uveli korištenje EU digitalnih COVID potvrda za studente za ulazak na fakultet.

Navedena sveučilišta u siječnju 2022. dostavila su tražene podatke koji su skupno prikazani u točki 60.2. obrazloženja ove odluke i rješenja.

II. PREDMET OSPORAVANJA

5. Odluka/21 glasila je:

»I.

S obzirom na ubrzano širenje i povećani rizik prijenosa bolesti COVID-19, ovom Odlukom se radi zaštite pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID-19, za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19, uvodi posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 (u daljnjem tekstu: testiranje) dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama (na koje se primjenjuje propis kojim se uređuju plaće u javnim službama), službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i regionalne (područne) samouprave ili Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u njima imaju većinski udio i zaposlenika trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio (u daljnjem tekstu: osobe).

Ova Odluka primjenjuje se i na pripadnike Oružanih snaga Republike Hrvatske kao i na zaposlenike u zračnim lukama na području Republike Hrvatske.

II.

Testiranje osoba iz točke I. ove Odluke provodi se prilikom dolaska na posao, najmanje dva puta u sedam dana.

III.

Iznimno od točke I. ove Odluke, testiranje nije obvezno za osobe koje ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19.

IV.

Osobe iz točke I. ove Odluke dokazuju da su testirane na virus SARS-CoV-2, odnosno da su cijepljene ili preboljele bolest COVID-19, predočenjem EU digitalne COVID potvrde ili predočenjem drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju.

Osobe iz točke I. ove Odluke obvezne su EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju predočiti prilikom ulaska u službene prostorije na uvid osobi koju čelnik tijela, odnosno poslodavac za to ovlasti.

V.

Obveza predočavanja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju odnosi se i na sve stranke koje dolaze u službene prostorije u kojima rade osobe iz točke I. ove Odluke, sve pružatelje usluga koji pružaju različite usluge u tim prostorima ili su angažirani za određene poslove u njihovim prostorima ili druge osobe koje dolaze u njihove prostore po bilo kojoj osnovi.

VI.

Osobe iz točke I. i V. ove Odluke koje odbiju testiranje odnosno odbiju predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz, ne mogu ulaziti i boraviti u službenim prostorijama.

VII.

Činjenicu da su testirane na virus SARS-CoV-2, odnosno da su cijepljene ili preboljele bolest COVID-19, osobe iz točke I. i V. ove Odluke mogu dokazivati predočenjem drugog odgovarajućeg dokaza, i to:

– da su preboljele bolest COVID-19 i dijagnoza im je postavljena na temelju brzog antigenskog testa unazad 12 mjeseci, dokazuju potvrdom liječnika primarne zdravstvene zaštite koju isti izdaje na temelju nalaza brzog antigenskog testa

– da su imale dijagnosticirane COVID bolesnike u obitelji i imale su s tim oboljelima kontakte, proglašavane su takozvanim vjerojatnim slučajem te im bolest nije dijagnosticirana laboratorijskim testom, dokazuju potvrdom liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju unutar 12 mjeseci, a na temelju medicinske dokumentacije

– da im je bolest COVID-19 dijagnosticirana PCR testom prije više od 6 mjeseci, a manje od 12 mjeseci, dokazuju potvrdom o preboljenju izdanom od liječnika primarne zdravstvene zaštite ili nalazom PCR testa ne starijim od 12 mjesec

– da su preboljele bolest COVID-19, a bolest im je dijagnosticirana PCR-om, BAT-om ili su bili vjerojatni slučaj, a cijepljene su jednom dozom cjepiva unutar 8 mjeseci od preboljenja te nije prošlo više od 12 mjeseci od primitka prve doze mogu dokazati potvrdom liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju ili nalazom pozitivnog PCR testa i potvrdom o cijepljenju jednom dozom cjepiva protiv bolesti COVID-19 pri čemu je datum cijepljenja unutar 8 mjeseci od preboljenja, a nije prošlo više od 12 mjeseci od cijepljenja.

VIII.

Osobe iz točke I. i V. ove Odluke tijekom boravka u službenim prostorijama, obvezne su pridržavati se svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te sigurnosne mjere uvedene ovom Odlukom.

IX.

Ova Odluka ne primjenjuje se:

– na zaposlenike zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost i na privatne zdravstvene radnike, na prijem pacijenata u zdravstvene ustanove, trgovačka društva koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i kod privatnih zdravstvenih djelatnika te na zaposlenike u djelatnosti socijalne skrbi, na koje se primjenjuju posebne odluke

– na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije

– na učenike prilikom boravka u prostorima škola i odgoj­no-ob­razovnih ustanova

– na osobe mlađe od 16 godina

– na osobe koje dovode dijete ili učenika u dječji vrtić ili osnovnu školu ili ustanovu za odgoj i obrazovanje djece i adolescente s posebnim potrebama

– na osobe koje prate osobu koja se ne može brinuti za sebe

– na osobe koje u poslovnice Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje dolaze podići svoju EU digitalnu COVID potvrdu

– na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima

– na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke čije nepreuzimanje bi imalo pravne posljedice

– na osobe kod kojih postoje kontraindikacije za cijepljenje ili za dovršetak cijepljenja bilo kojim cjepivom protiv COVID-19, a što se dokazuje liječničkom potvrdom.

X.

Osobe iz točke I. V. ove Odluke testiranje mogu obaviti u ovlaštenoj ustanovi ili laboratoriju.

Popis ovlaštenih ustanova i laboratorija objavljuje se na mrežnoj stranici Ravnateljstva civilne zaštite.

Iznimno od stavka 1. ove točke testiranje je moguće obaviti i u službenim prostorijama ukoliko je čelnik tijela, odnosno poslodavac u mogućnosti organizirati testiranje vlastitim resursima ili ugovoriti uslugu s ovlaštenom ustanovom ili laboratorijem.

Ako čelnik tijela, odnosno poslodavac organizira testiranje vlastitim resursima potvrde koje će izdati temeljem takvog testiranja važe samo za ulazak u službene prostorije.

Čelnik tijela, odnosno poslodavac obvezan je osobama iz točke I. ove Odluke, koje podnesu zahtjev, refundirati troškove testiranja za potrebe dolaska na posao.

XI.

Daje se preporuka poslodavcima na čije zaposlenike se ne odnosi ova Odluka ili Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjera obveznog testiranja svih zaposlenika u djelatnosti socijalne skrbi na virus SARS-CoV-2 (‘Narodne novine’ broj 105/21 i 108/21) ili Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjera obveznog testiranja svih zaposlenika zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost te privatnih zdravstvenih radnika na virus SARS-CoV-2 (‘Narodne novine’ broj 105/21 i 108/21) da uvedu mjeru obveznog testiranja svojih zaposlenika i drugih osoba koje dolaze u njihove poslovne prostore.

XII.

Provedbu ove Odluke obvezan je osigurati čelnik tijela, odnosno poslodavac.

XIII.

Ova Odluka objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 16. studenoga 2021.«

5.1. Odluka/22 glasi:

»I.

U Odluci o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) naziv Odluke mijenja se i glasi:

‘Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela’.

II.

Točka I. mijenja se i glasi:

‘Zbog ubrzanog širenja i povećanog rizika prijenosa zarazne bolesti COVID-19, ovom Odlukom se radi zaštite pučanstva od zaraze prijenosom virusa SARS-CoV-2 te suzbijanja bolesti COVID-19, za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19, uvodi posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 (u daljnjem tekstu: testiranje) dužnosnika, državnih službenika i namještenika, pripadnika Oružanih snaga Republike Hrvatske, službenika i namještenika u javnim službama (na koje se primjenjuje propis kojim se uređuju plaće u javnim službama) te službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Testiranje iz stavka 1. ove točke uvodi se i za zaposlenike trgovačkih društava i ustanova čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i regionalne (područne) samouprave ili u njima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio te za zaposlenike trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio, a koje imaju status pravnih osoba s javnim ovlastima ili obavljaju javnu službu (pružatelji javnih usluga), uključujući zračne luke na području Republike Hrvatske ako su pružatelji javnih usluga u zemaljskom prometu.

Tijelo i pravna osoba u kojima obnašaju dužnost odnosno obavljaju službu ili su zaposlene osobe iz stavka 1. ove točke te pravna osoba u kojoj rade zaposlenici iz stavka 2. ove točke smatraju se u smislu zakona koji uređuje zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti i ove Odluke javnopravnim tijelom (u daljnjem tekstu: javnopravno tijelo), a njihov čelnik odnosno zakonski zastupnik odgovornom osobom u javnopravnom tijelu (u daljnjem tekstu: odgovorna osoba).’.

III.

Točka IV. mijenja se i glasi:

‘Za osobe iz točke I. ove Odluke uvodi se posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnog tijela u kojem obnašaju dužnost odnosno obavljaju službu ili su zaposlene.

Obveza iz stavka 1. ove točke provodi se tako da osoba, prilikom ulaska u prostore javnopravnog tijela u kojem obnaša dužnost odnosno obavlja službu ili je zaposlena, predoči EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 na uvid osobi koju odgovorna osoba u javnopravnom tijelu za to odredi.

Osoba koja predoči EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 na način propisan stavkom 2. ove točke ne podliježe obvezi testiranja iz točke I. ove Odluke.’.

IV.

Točka V. mijenja se i glasi:

‘Posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 uvodi se i za sve druge fizičke osobe koje namjeravaju ući u prostore javnopravnih tijela po bilo kojoj osnovi.’.

V.

Točka VI. mijenja se i glasi:

‘Osobama iz točke I. ove Odluke koje odbiju testiranje, a odbiju predočiti i EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19, nije dozvoljeno ući u prostore javnopravnih tijela.

Osobama iz točke V. ove Odluke koje odbiju predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19, nije dozvoljeno ući u prostore javnopravnih tijela.’.

VI.

Točka VII. mijenja se i glasi:

‘Činjenicu da su testirane na virus SARS-CoV-2, odnosno da su cijepljene ili su preboljele bolest COVID-19, osobe iz točaka I. i V. ove Odluke mogu dokazivati predočenjem drugog odgovarajućeg dokaza.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke preboljele bolest COVID-19 i dijagnoza im je postavljena na temelju brzog antigenskog testa unazad 12 mjeseci, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda koju liječnik primarne zdravstvene zaštite izdaje na temelju nalaza brzog antigenskog testa.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke imale dijagnosticirane COVID bolesnike u obitelji, a s tim oboljelima su imale kontakte te su proglašene vjerojatnim slučajem i bolest im nije dijagnosticirana laboratorijskim testom, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju unutar 12 mjeseci izdana na temelju medicinske dokumentacije.

Ako je osobama iz točaka I. i V. ove Odluke bolest COVlD-19 dijagnosticirana na temelju PCR testa prije više od šest (6) mjeseci, a manje od 12 mjeseci, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda o preboljenju koju je izdao liječnik primarne zdravstvene zaštite ili nalaz PCR testa ne stariji od 12 mjeseci.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke preboljele bolest COVID-19, a bolest im je dijagnosticirana PCR-om, BAT-om ili su bile vjerojatni slučaj, a cijepljene su jednom dozom cjepiva unutar osam (8) mjeseci od preboljenja i nije prošlo više od 12 mjeseci od primitka prve doze, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju ili nalaz pozitivnog PCR testa zajedno s potvrdom o cijepljenju jednom dozom cjepiva protiv bolesti COVID-19 pri čemu datum cijepljenja mora biti unutar osam (8) mjeseci od preboljenja, a od cijepljenja nije prošlo više od 12 mjeseci.’.

VII.

Točka VIII. mijenja se i glasi:

‘Osobe iz točaka I. i V. ove Odluke tijekom boravka u prostorima javnopravnih tijela obvezne su pridržavati se svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te posebnih sigurnosnih mjera uvedenih ovom Odlukom.’.

VIII.

U točki IX. podstavak 1. mijenja se i glasi:

‘‒ na obveznike testiranja odnosno obveznike predočenja EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore određene posebnom odlukom kojom se uvode posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 i obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 u djelatnosti socijalne skrbi i posebnom odlukom kojom se uvode posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 i obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 u djelatnosti zdravstva’.

Iza podstavka 1. dodaje se novi podstavak 2., koji glasi:

‘‒ na obveznike predočenja EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore određene posebnom odlukom kojom se uvodi posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 prilikom prijema pacijenata u prostorima zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i privatnih zdravstvenih djelatnika’.

Dosadašnji podstavci 2. do 7. postaju podstavci 3. do 8.

Dosadašnji podstavak 8., koji postaje podstavak 9., mijenja se i glasi:

‘‒ na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred sudskim odnosno pravosudnim, upravnim te drugim državnim odnosno javnopravnim tijelima i osobama’.

Dosadašnji podstavci 9. i 10. postaju podstavci 10. i 11.

IX.

U točki X. stavku 1. riječi: ‘iz točke I. V.’ zamjenjuju se riječima: ‘iz točaka I. i V.’

U stavku 3. riječi ‘čelnik tijela, odnosno poslodavac’ zamjenjuju se riječima: ‘odgovorna osoba u javnopravnom tijelu’.

U stavku 4. riječi: ‘ Ako čelnik tijela, odnosno poslodavac organizira’ zamjenjuju se riječima: ‘Ako odgovorna osoba u javnopravnom tijelu organizira’.

U stavku 5. riječi: ‘Čelnik tijela, odnosno poslodavac obvezan je’ zamjenjuje se riječima: ‘Odgovorna osoba u javnopravnom tijelu obvezna je’.

X.

Točka XI. mijenja se i glasi:

‘Preporučuje se svim poslodavcima u Republici Hrvatskoj, koji nisu obvezni osigurati provođenje posebnih sigurnosnih mjera obveznog testiranja odnosno obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u njihove poslovne prostore, da te mjere uvedu za svoje zaposlenike te druge osobe koje ulaze u njihove poslovne prostore odgovarajućom primjenom, ovisno o djelatnosti kojom se bave, ove Odluke ili jedne od odluka navedenih u točki IX. podstavcima 1. i 2. ove Odluke.’.

XI.

Točka XII. mijenja se i glasi:

‘Provedbu ove Odluke obvezna je osigurati odgovorna osoba u javnopravnom tijelu iz točke I. stavka 3. ove Odluke.

Ako ne osigura provedbu posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnog tijela, odgovorna osoba u javnopravnom tijelu podliježe prekršajnoj odgovornosti sukladno zakonu kojim se uređuje zaštita pučanstva od zaraznih bolesti.

U smislu ove Odluke, smatra se da odgovorna osoba u javnopravnom tijelu nije osigurala provedbu posebne sigurnosne mjere iz stavka 2. ove točke ako je izrijekom odbila osigurati njezino provođenje ili je to učinila prešutno na način da je:

– propustila odrediti jednu ili više osoba za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 prije ulaska u prostore javnopravnog tijela, ili

– propustila osigurati, to jest organizirati i naložiti da osoba određena za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 bez odgode prijavi njoj i nadležnoj sanitarnoj inspekciji Državnog inspektorata ulazak u prostore javnopravnog tijela osobe koja je odbila predočiti dokaz, ali je suprotno zabrani ušla u prostore tog javnopravnog tijela.’.

XII.

Ova Odluka zajedno s obrazloženjem objavit će se na mrežnoj stranici Ravnateljstva civilne zaštite na kojoj se objavljuju odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske za sprječavanje širenja zaraze koronavirusom, na adresi: https://civilna-zastita.gov.hr/odluke-stozera-civilne-zastite-rh-za-sprecavanje-sirenja-zaraze-koronavirusom/2304.

Ova Odluka objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 25. siječnja 2022.«

5.2. Ustavni sud za potrebe ovog ustavnosudskog postupka izradio je pročišćeni (redakcijski) tekst točaka od I. do XII. Odluke:

I.

Zbog ubrzanog širenja i povećanog rizika prijenosa zarazne bolesti COVID-19, ovom Odlukom se radi zaštite pučanstva od zaraze prijenosom virusa SARS-CoV-2 te suzbijanja bolesti COVID-19, za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19, uvodi posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 (u daljnjem tekstu: testiranje) dužnosnika, državnih službenika i namještenika, pripadnika Oružanih snaga Republike Hrvatske, službenika i namještenika u javnim službama (na koje se primjenjuje propis kojim se uređuju plaće u javnim službama) te službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Testiranje iz stavka 1. ove točke uvodi se i za zaposlenike trgovačkih društava i ustanova čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i regionalne (područne) samouprave ili u njima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio te za zaposlenike trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio, a koje imaju status pravnih osoba s javnim ovlastima ili obavljaju javnu službu (pružatelji javnih usluga), uključujući zračne luke na području Republike Hrvatske ako su pružatelji javnih usluga u zemaljskom prometu.

Tijelo i pravna osoba u kojima obnašaju dužnost odnosno obavljaju službu ili su zaposlene osobe iz stavka 1. ove točke te pravna osoba u kojoj rade zaposlenici iz stavka 2. ove točke smatraju se u smislu zakona koji uređuje zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti i ove Odluke javnopravnim tijelom (u daljnjem tekstu: javnopravno tijelo), a njihov čelnik odnosno zakonski zastupnik odgovornom osobom u javnopravnom tijelu (u daljnjem tekstu: odgovorna osoba).

II.

Testiranje osoba iz točke I. ove Odluke provodi se prilikom dolaska na posao, najmanje dva puta u sedam dana.

III.

Iznimno od točke I. ove Odluke, testiranje nije obvezno za osobe koje ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19.

IV.

Za osobe iz točke I. ove Odluke uvodi se posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnog tijela u kojem obnašaju dužnost odnosno obavljaju službu ili su zaposlene.

Obveza iz stavka 1. ove točke provodi se tako da osoba, prilikom ulaska u prostore javnopravnog tijela u kojem obnaša dužnost odnosno obavlja službu ili je zaposlena, predoči EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 na uvid osobi koju odgovorna osoba u javnopravnom tijelu za to odredi.

Osoba koja predoči EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 na način propisan stavkom 2. ove točke ne podliježe obvezi testiranja iz točke I. ove Odluke.

V.

Posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 uvodi se i za sve druge fizičke osobe koje namjeravaju ući u prostore javnopravnih tijela po bilo kojoj osnovi.

VI.

Osobama iz točke I. ove Odluke koje odbiju testiranje, a odbiju predočiti i EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19, nije dozvoljeno ući u prostore javnopravnih tijela.

Osobama iz točke V. ove Odluke koje odbiju predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19, nije dozvoljeno ući u prostore javnopravnih tijela.

VII.

Činjenicu da su testirane na virus SARS-CoV-2, odnosno da su cijepljene ili su preboljele bolest COVID-19, osobe iz točaka I. i V. ove Odluke mogu dokazivati predočenjem drugog odgovarajućeg dokaza.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke preboljele bolest COVID-19 i dijagnoza im je postavljena na temelju brzog antigenskog testa unazad 12 mjeseci, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda koju liječnik primarne zdravstvene zaštite izdaje na temelju nalaza brzog antigenskog testa.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke imale dijagnosticirane COVID bolesnike u obitelji, a s tim oboljelima su imale kontakte te su proglašene vjerojatnim slučajem i bolest im nije dijagnosticirana laboratorijskim testom, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju unutar 12 mjeseci izdana na temelju medicinske dokumentacije.

Ako je osobama iz točaka I. i V. ove Odluke bolest COVlD-19 dijagnosticirana na temelju PCR testa prije više od šest (6) mjeseci, a manje od 12 mjeseci, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda o preboljenju koju je izdao liječnik primarne zdravstvene zaštite ili nalaz PCR testa ne stariji od 12 mjeseci.

Ako su osobe iz točaka I. i V. ove Odluke preboljele bolest COVID-19, a bolest im je dijagnosticirana PCR-om, BAT-om ili su bile vjerojatni slučaj, a cijepljene su jednom dozom cjepiva unutar osam (8) mjeseci od preboljenja i nije prošlo više od 12 mjeseci od primitka prve doze, pod drugim odgovarajućim dokazom iz stavka 1. ove točke smatra se potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju ili nalaz pozitivnog PCR testa zajedno s potvrdom o cijepljenju jednom dozom cjepiva protiv bolesti COVID-19 pri čemu datum cijepljenja mora biti unutar osam (8) mjeseci od preboljenja, a od cijepljenja nije prošlo više od 12 mjeseci.

VIII.

Osobe iz točaka I. i V. ove Odluke tijekom boravka u prostorima javnopravnih tijela obvezne su pridržavati se svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te posebnih sigurnosnih mjera uvedenih ovom Odlukom.

IX.

Ova Odluka ne primjenjuje se:

‒ na obveznike testiranja odnosno obveznike predočenja EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore određene posebnom odlukom kojom se uvode posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 i obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 u djelatnosti socijalne skrbi i posebnom odlukom kojom se uvode posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 i obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 u djelatnosti zdravstva

‒ na obveznike predočenja EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore određene posebnom odlukom kojom se uvodi posebna sigurnosna mjera obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 prilikom prijema pacijenata u prostorima zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i privatnih zdravstvenih djelatnika

– na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije

– na učenike prilikom boravka u prostorima škola i odgojno-obrazovnih ustanova

– na osobe mlađe od 16 godina

– na osobe koje dovode dijete ili učenika u dječji vrtić ili osnovnu školu ili ustanovu za odgoj i obrazovanje djece i adolescente s posebnim potrebama

– na osobe koje prate osobu koja se ne može brinuti za sebe

– na osobe koje u poslovnice Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje dolaze podići svoju EU digitalnu COVID potvrdu

‒ na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred sudskim odnosno pravosudnim, upravnim te drugim državnim odnosno javnopravnim tijelima i osobama

– na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke čije nepreuzimanje bi imalo pravne posljedice

– na osobe kod kojih postoje kontraindikacije za cijepljenje ili za dovršetak cijepljenja bilo kojim cjepivom protiv COVID-19, a što se dokazuje liječničkom potvrdom.

X.

Osobe iz točaka I. i V. ove Odluke testiranje mogu obaviti u ovlaštenoj ustanovi ili laboratoriju.

Popis ovlaštenih ustanova i laboratorija objavljuje se na mrežnoj stranici Ravnateljstva civilne zaštite.

Iznimno od stavka 1. ove točke testiranje je moguće obaviti i u službenim prostorijama ukoliko je odgovorna osoba u javnopravnom tijelu u mogućnosti organizirati testiranje vlastitim resursima ili ugovoriti uslugu s ovlaštenom ustanovom ili laboratorijem.

Ako odgovorna osoba u javnopravnom tijelu organizira testiranje vlastitim resursima potvrde koje će izdati temeljem takvog testiranja važe samo za ulazak u službene prostorije.

Odgovorna osoba u javnopravnom tijelu obvezna je osobama iz točke I. ove Odluke, koje podnesu zahtjev, refundirati troškove testiranja za potrebe dolaska na posao.

XI.

Preporučuje se svim poslodavcima u Republici Hrvatskoj, koji nisu obvezni osigurati provođenje posebnih sigurnosnih mjera obveznog testiranja odnosno obveznog predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u njihove poslovne prostore, da te mjere uvedu za svoje zaposlenike te druge osobe koje ulaze u njihove poslovne prostore odgovarajućom primjenom, ovisno o djelatnosti kojom se bave, ove Odluke ili jedne od odluka navedenih u točki IX. podstavcima 1. i 2. ove Odluke.

XII.

Provedbu ove Odluke obvezna je osigurati odgovorna osoba u javnopravnom tijelu iz točke I. stavka 3. ove Odluke.

Ako ne osigura provedbu posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnog tijela, odgovorna osoba u javnopravnom tijelu podliježe prekršajnoj odgovornosti sukladno zakonu kojim se uređuje zaštita pučanstva od zaraznih bolesti.

U smislu ove Odluke, smatra se da odgovorna osoba u javnopravnom tijelu nije osigurala provedbu posebne sigurnosne mjere iz stavka 2. ove točke ako je izrijekom odbila osigurati njezino provođenje ili je to učinila prešutno na način da je:

– propustila odrediti jednu ili više osoba za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 prije ulaska u prostore javnopravnog tijela, ili

– propustila osigurati, to jest organizirati i naložiti da osoba određena za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 bez odgode prijavi njoj i nadležnoj sanitarnoj inspekciji Državnog inspektorata ulazak u prostore javnopravnog tijela osobe koja je odbila predočiti dokaz, ali je suprotno zabrani ušla u prostore tog javnopravnog tijela.

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA I PREDLAGATELJA

6. Trideset pet (35) zastupnika u Hrvatskom saboru (predmet broj: U-II-7149/2021) u zahtjevu navode da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 4., 14., 16., 17., 44., 54., 55., 71. i 81. Ustava. Traže da Ustavni sud utvrdi da sigurnosne mjere iz Odluke/21 moraju biti donesene u parlamentarnoj proceduri zbog ozbiljnosti i potencijalne dugotrajnosti ograničenja koja Odluka/21 nameće i »konteksta izvanrednog stanja izazvanog pandemijom da moraju biti donesene u skladu s člankom 17. Ustava.«

6.1. Zahtijevaju da se navedena pitanja rasprave na sjednici Ustavnog suda otvorenoj za javnost uz prisustvo predstavnika medija zbog važnosti pitanja za sve građane, a da odluku o isključenju javnosti Ustavni sud obrazloži u skladu s člancima 3. i 21. Ustavnog zakona.

6.2. Podnositelji zahtjeva navode da osobe koje se odbiju testirati ili predočiti dokaz o preboljenju, cijepljenju ili testiranju ne mogu ući u službene prostorije niti u njima boraviti. Konkretna posljedica takve odredbe, kojom se Odluka/21 ne bavi, jest nemogućnost obavljanja posla i pristupa radnom mjestu za one zaposlenike javnih službi koji nisu testirani, cijepljeni ili preboljeli, odnosno one koji o tome nemaju adekvatan dokaz i odbijaju testiranje na ulazu u službene prostorije u kojima se nalazi njihovo radno mjesto. Odluka/21 ne predviđa pravne posljedice za radni odnos navedenih zaposlenika ni u pogledu naknade za rad koje zbog nemogućnosti obavljanja posla ti zaposlenici mogu imati mada im onemogućuje pristup radnom mjestu. Način provođenja testiranja (u nekim slučajevima riječ je o tvrtkama s više tisuća zaposlenika) i pregleda EU digitalnih COVID potvrda u potpunosti je prepušten samim poslodavcima. Donositelj Odluke/21 nije definirao na koji način će se financirati testiranje zaposlenika i dužnosnika, niti je Odlukom/21 definirano iz kojih sredstava se refundiraju sredstva za zaposlenike i dužnosnike koji se testiraju u navedenim ovlaštenim ustanovama. Također Odlukom/21 ne propisuju se sankcije za one koji tu odluku ne provode, već se samo navodi postojanje obaveze za poslodavca. Odluka/21 ne sadrži rok do kojeg je na snazi niti uvjete za prestanak važenja sigurnosne mjere.

Navode da se sigurnosne mjere razlikuju s obzirom na stupanj i narav ograničavanja ljudskih prava, no odluka o obaveznom testiranju i/ili predočenju EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o preboljenju, cijepljenju ili testiranju je svakako jedna od onih odluka kojima se ozbiljno ograničavaju ljudska prava, posebice pravo na rad i slobodu rada i pravo na zaradu svima onima koji nemaju odgovarajući dokaz ili ga nisu voljni pokazati.

6.3. Ističu da je Ustavni sud već odlučivao o naravi ograničenja ljudskih prava za neke druge sigurnosne mjere kao i o mogućnosti da se sigurnosnim mjerama Stožera ograničavaju ustavna prava građana pri čemu je razmatrao ustavnost odluka Stožera i zakonskih akata Hrvatskog sabora koji nisu doneseni u skladu s člankom 17. Ustava. Pri tome navode da je Ustavni sud utvrdio sljedeće:

»Ustavni sud je ovdje zauzeo stav da Hrvatski sabor odlučuje hoće li ili ne postupati u skladu s člankom 16. ili člankom 17. Ustava čime je zapravo omogućio vladajućoj većini da sama odluči hoće li odluke donositi običnom većinom ili će ih donositi zajedno s oporbom.«

6.4. Takva odluka, prema njihovom mišljenju, omogućuje izrazito veliku koncentraciju moći u rukama izvršne vlasti i njezine parlamentarne većine koja može odlučiti ne samo da će samostalno donositi odluke o ograničenju ljudskih prava, već i donijeti odluku da se pojedine ovlasti parlamenta prenesu na neko tijelo izvršne vlasti, kao što je i napravljeno u članku 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 134/20.). Tom je odredbom, po mišljenju podnositelja zahtjeva, Stožeru dana neograničena mogućnost propisivanja mjera koje se donose radi zaštite života i zdravlja pučanstva od bolesti uzrokovane SARS-CoV-2 virusom te se svaka od tih mjera smatra sigurnosnom mjerom definiranom zakonom (same mjere nisu definirane kao numerus clausus već omogućuju propisivanje i »drugih mjera«). Nadalje navode:

»Zakon koji sadrži navedenu odredbu izglasan je većinom od 76 zastupnika: dakle isključivo zastupnika vladajuće koalicije što potvrđuje tezu da je prethodnim odlukama Ustavnog suda omogućeno parlamentarnoj većini da donosi propise kojima se mogućnost donošenja mjera kojima se značajno ograničavaju ljudska prava prenose na Stožer civilne zaštite-tijelo isključivo pod kontrolom Vlade RH, odnosno izvršne vlasti. Sigurnosne mjere koje donosi Stožer, kao što će u nastavku biti obrazloženo, donose se bez obrazloženja koje bi sadržavalo neke ključne kriterije članka 16. Ustava a to je da su ograničenja prava građana propisana zakonom (pri čemu nije dovoljno da se nešto naziva zakonom već da zadovoljava kriterij predvidljivosti, jasnoće i dostupnosti), da su neophodna za ostvarenje legitimnog cilja i da su razmjerna odnosno da se niti jednom blažom mjerom ne može postići legitimni cilj.«

6.5. U odnosu na EU digitalne COVID potvrde navode:

»Sigurnosnim mjerama koje propisuje Stožer se u većoj ili manjoj mjeri ograničavaju Ustavom garantirana ljudska prava i slobode građana; tako u slučaju tzv. COVID potvrda onemogućuje se pristup radnom mjestu i rad zaposlenika javnog sektora, te jednakost pristupa svih građana javnim uslugama jer građani koji nisu testirani (o svom trošku) i nemaju COVID potvrdu ne mogu ući u službene prostorije i obaviti potrebne radnje da bi ostvarili svoje određeno pravo ili interes odnosno potrebu za određenom javnom uslugom što ima posebno negativan efekt na one građane koji ne mogu platiti testiranje. Isključivanje dijela građana iz mogućnosti ostvarivanja prava pred tijelima javne vlasti zbog nemogućnosti pristupa službenicima bez navedenih potvrda ili testiranja predstavlja značajno ograničenje prava i sloboda građana. Pučka pravobraniteljica u svojoj analizi o učincima uvođenja COVID potvrda posebno je istaknula položaj osoba koje se ne mogu cijepiti zbog zdravstvenih razloga, a ne mogu si same priuštiti testiranje koje im je uvjet za ulaz u prostorije svih tijela javne vlasti: ‘Barem kroz prijelazno razdoblje, potrebno je osigurati besplatno testiranje onim građanima koji zbog svojeg imovnog stanja ne mogu sami snositi njegov trošak, a ostvarenje prava je uvjetovano s osobnim dolascima u prostore državnih i javnih tijela. U protivnome bi socijalno ugroženim skupinama građana mogla biti uskraćena prava čija realizacija je uvjetovana odlascima u prostorije tijela koja im ta prava osiguravaju, čime bi se njihova ionako nepovoljna životna situacija dodatno pogoršala.’«

6.6. Navode da je parlamentarna većina u skladu s prethodnim odlukama Ustavnog suda odlučila donositi sigurnosne mjere putem Stožera, a izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti kojima se propisuju dodatne mjere i ovlasti Stožera donositi u skladu s člankom 16. Ustava. Tako je zapravo svaka odluka kojom se ograničavaju prava građana donijeta pod pretpostavkom njene razmjernosti u odnosu na legitimni cilj očuvanja zdravlja građana.

6.7. Smatraju da Odluka/21 kojom se uvodi obavezno testiranje ne zadovoljava kriterije propisane člankom 16. Ustava iz sljedećih razloga:

a) cilj zbog kojeg se sigurnosne mjere propisuju je legitiman: riječ je o zaštiti zdravlja i života građana te nitko od podnositelja ne smatra da mjere zaštite nisu potrebne ili da sam cilj ne bi bio jedan od legitimnih ciljeva za ograničavanje ustavnih prava građana;

b) kriterij utemeljenosti na zakonu nije zadovoljen jer navedena odluka Stožera nema osnovne kvalitete zakona (iako se formalnopravno na zakonu temelji): odluka nije jasna niti predvidljiva u pogledu radno pravnih posljedica koje iz njene primjene proizlaze za zaposlenike javnog sektora koji nemaju odgovarajući dokaz o preboljenju, procijepljenosti ili testiranju, nije jasna u odnosu na obaveze poslodavca spram onih zaposlenika koji ne zadovoljavaju navedeni uvjet, nije jasna niti u pogledu odgovornosti za financiranje testiranja zaposlenika niti na bilo koji način regulira pitanje financiranja testova za građane koji kao stranke dolaze u tijela javne vlasti kako bi realizirale određena prava i interese. Odluka/21 ne navodi niti rok do kojeg se ovakva mjera uvodi niti spominje kriterije na temelju kojih će se odluka ukinuti. Prema samoj Odluci/21 ona može biti na snazi dokle god je proglašena epidemija (za usporedbu epidemija AIDS-a traje već 40 godina) što ostavlja mogućnost Stožeru i izvršnoj vlasti da na izuzetno duge rokove ograničavaju prava građana i to na način da je dio populacije isključen od mogućnosti pristupa radu, radnom mjestu ili javnim uslugama.

Jednako tako, prema Odluci/21 sigurnosna mjera može ostati na snazi čak i onda kada se pojavi mogućnost primjene blaže mjere, odnosno one kojom se manje ograničavaju prava građana jer Odluka/21 ni na koji način ne spominje uvjete zbog kojih bi se navedena mjera ukinula. Može se zamisliti situacija u kojoj se pojavi dovoljno efikasan lijek za COVID-19, tko će odlučiti da navedena sigurnosna mjera više nije neophodna niti razmjerna legitimnom cilju i mora li Stožer to odlučiti kada se takva opcija pojavi?

Odluka/21 ne određuje niti daje smjernice za organizaciju provedbe testiranja i provedbe provjere EU digitalnih COVID potvrda koje moraju implementirati poslodavci, niti navodi sankcije ili druge mjere za one poslodavce koji navedenu mjeru ne implementiraju, odnosno ne referira se na odredbe zakona kojima se takve sankcije definiraju. Nadalje navode:

»c) Odluka ne navodi argumente zbog koji je sigurnosna mjera testiranja i COVID potvrda neophodna za ostvarenje legitimnog cilja. Podnositelji zahtjeva u osnovi ne smatraju a priori da sama mjera nije neophodna već ističemo da Odluka nije u skladu s kriterijima iz članka 16. Ustava jer ne navodi dokaze niti argumente zašto je baš ta mjera neophodna da bi se ostvario cilj. Jednako tako ističemo da dodatnu sumnju u neophodnost mjere unosi činjenica da se mjera primjenjuje isključivo na pristup prostorijama i radnim mjestima u javnom sektoru, dok se ista ne primjenjuje na privatni sektor. Ako je mjera neophodna, odnosno ako je razmjerna i ako je nužna za postizanje legitimnog cilja smanjenja širenja zaraze, onda ne postoji jasan i obrazložen razlog zašto je neophodna i razmjerna u odnosu za javni sektor, ali nije u odnosu na privatni sektor. Ne postoji niti jedan relevantan dokaz ili pokazatelj da bi zaposlenici javnog sektora predstavljali veći rizik za širenje zaraze od onih u privatnom sektoru, a donositelj odluke nije naveo druge razloge takvog razlikovanja u primjeni mjere. Posljedice ovakvog razlikovanja javnog i privatnog sektora su u produbljivanju sumnji građana u opravdanost mjera koje onemogućavaju primjerice ulazak u FINA-u građanima bez covid potvrde, a istovremeno bez te iste potvrde mogu ulaziti u trgovačke centre, kafiće, restorane, kina ili zabave. Zašto je definirana iznimka za ulazak u poštu radi podizanja pošiljaka koje se moraju podići u roku, ali nije propisana ista takva iznimka za ostvarenje nekih prava pred tijelima javne vlasti ili javnim poduzećima. Sve to zajedno pridonosi rastu nepovjerenja i otporu građana prema uglavnom opravdanim mjerama sprečavanja širenja zaraze, a posebno je zabrinjavajuće da takva neopravdana razlikovanja uvjeta pristupa određenim mjestima narušavaju povjerenje građana u Stožer i Vladu i bacaju i sumnju na opravdanost cijepljenja zbog čega Hrvatska ima jednu od najnižih stopa procijepljenosti stanovništva u EU.«

Ističu da Odluka/21 ne navodi zašto blaže mjere (koje u manjoj mjeri ograničavaju ustavna prava građana) nisu uspjele ili ne mogu uspjeti u realizaciji legitimnog cilja, niti zašto i kako baš ta mjera može ostvariti taj cilj, odnosno po čemu je razmjerna cilju koji se želi postići. Ne postoje ni brojčani ni opisni indikatori koji bi omogućili bilo kojoj »kontrolnoj instanci« utvrđivanje da se tom mjerom može smanjiti širenje zaraze i rizik oboljenja od bolesti COVID-19 niti komparacija s nekom drugom blažom mjerom. Nije napravljena procjena utjecaja mjere na ostvarenje cilja niti procjena utjecaja mjere na prava građana.

Iz svih navedenih razloga (»odluka nema kvalitete zakona: jasnoću i predvidljivost, niti je na bilo koji način donositelj odluke pokušao dokazati njenu razmjernost i neophodnost«), smatraju podnositelji zahtjeva, osporena Odluka/21 ne može se smatrati razmjernom cilju koji se želi postići odnosno mjera i ograničenja prava građana koja propisuje nisu u skladu s člankom 16. Ustava.

6.8. Podnositelji zahtjeva smatraju da donositelj Odluke/21 u danoj situaciji ne može provesti test razmjernosti niti odrediti neophodnost mjere za ostvarenje legitimnog cilja iz razloga što se takva vrsta mjere donosi u kontekstu stalne promjene dinamike epidemije, broja oboljelih i pritiska na zdravstveni sustav te u kontekstu još uvijek velikog broja epidemioloških nepoznanica za nove sojeve virusa. Nadalje navode:

»Ono što donositelji sigurnosnih mjera u najboljem slučaju mogu raditi jest uvoditi mjere koje primjenjuju i druge zemlje čak i kada ne postoje pokazatelji njihove učinkovitosti u nadi da će smanjiti fluktuaciju virusa među populacijom, odnosno mogu implementirati one mjere za koje se može pretpostaviti da će smanjiti rizik širenja zaraze, a time i generiranja težih slučajeva oboljenja. Podnositelji zahtjeva razumiju situaciju u kojoj su se i donositelji odluke i stručnjaci našli: niti jedna mjera sama za sebe ne može postići cilj, već se kombinacijom različitih mjera može donekle umanjiti rizik širenja zaraze. Koliko koja mjera utječe na smanjenje rizika također je nepoznanica ili postoje različite interpretacije, osim za samo cijepljenje za koje postaje dokazi o učinkovitosti na smanjenje težih slučajeva oboljenja i za sada je jedina mjera za koju možemo sa sigurnošću reći da značajno smanjuje rizik od težih oblika bolesti.«

Zbog toga tvrde da takva vrsta sigurnosnih mjera »ne može biti donesena u skladu s visokim kriterijem razmjernosti, već da se može donositi u skladu s nižim kriterijem primjerenosti definiranim člankom 17. Ustava. Smatraju da se ovakva vrsta mjera u postojećem ustavnom i zakonskom okviru ne može donositi od strane bilo kojeg drugog tijela osim zakonodavnog: mjere kojima se vrlo ozbiljno ograničavaju prava građana i to na nedefinirani vremenski rok ne mogu donositi tijela izvršne vlasti.« To pojašnjavaju:

»Ustavotvorac je upravo za situacije različitih nepogoda ili katastrofa predvidio mehanizme koji će sprečavati koncentraciju moći i ovlasti u tijelima izvršne vlasti i implementirao načelo provjera i ravnoteža i u slučaju kada se Sabor može sastajati i u slučaju kada se ne može sastajati. U slučaju potrebe da se ograničavaju ljudska prava i slobode u slijed određene prirodne nepogode (što virusna epidemija svakako jest) ustavotvorac je predvidio da ta ograničenja-koja se ne bi donosila u redovno vrijeme odnosno donose se isključivo zbog izvanrednosti stanja, donosi isključivo Sabor i to dvotrećinskom većinom. Dvotrećinska većina izraz je namjere Ustavotvorca da onemogući samovolju one većine u parlamentu koja ujedno čini i izvršnu vlast u donošenju odluka kojima se ograničavaju ustavna prava građana, te da nametne sustav provjere i ravnoteže na donošenje takvih odluka na način da propisuje uključivanje šire parlamentarne većine – one (koja u najčešćim slučajevima) uključuje parlamentarne stranke koje ne čine izvršnu vlast. Načelo provjera i ravnoteža ustavotvorac je ugradio i u slučaj kada se Sabor ne može sastati i propisao da takve odluke može donijeti Vlada uz supotpis Predsjednika RH. Iz ovih odredbi Ustava jasna je namjera ustavotvorca da prevenira slučajeve konvergencije izvršne vlasti i zakonodavne većine u parlamentu u samostalnom donošenju odluka kojima se ograničavaju ustavna prava građana. A upravo se takva konvergencija događa u procesu upravljanja COVID-19 pandemijom: ista koalicija koja sačinjava većinu u parlamentu samostalno putem Stožera donosi odluke o mjerama kojima se ograničavaju ustavna prava građana, a poneke odluke stožera odnosno mjere se naknadno legitimiraju uvođenjem istih u Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i izglasavaju od iste te koalicije u parlamentu. Na taj način postignuto je upravo suprotno od onoga što je ustavotvorac ugradio u Ustav: vladajuća većina može samostalno i arbitrarno donositi odluke koje u redovnom stanju ne bi donosila i koje predstavljaju značajna ograničenja prava građana.

Pretpostavka da će ista ta većina donijeti odluku da ne može više samostalno i arbitrarno donositi takvu vrstu odluka je i politički naivna i pravno apsurdna: djeluje poput petlje u kojoj Ustavni sud utvrđuje da je Sabor taj koji donosi odluku o izboru procedure donošenja propisa po čl.16 ili 17. Ustava kao da je Sabor neka apstraktna pravna kategorija a ne tijelo koje donosi odluke sa 76 ruku zastupnika koji čine većinu i predstavljaju iste političke opcije kao i Vlada (izvršna vlast).«

6.9. Smatraju da je takvom odlukom Ustavni sud prepustio građane Republike Hrvatske arbitrarnom postupanju vladajućih čak i kada ograničavaju prava građana te ih je lišio ustavnopravne zaštite od arbitrarnog postupanja političke većine. Tvrde da takva odluka Ustavnog suda poništava u potpunosti načelo provjera i ravnoteža ugrađeno u Ustav, jer koje je tijelo nadležno za uspostavu provjera i ravnoteža u slučaju da na takav princip vladajuća većina i izvršna vlast ne pristaje? Tome dodaju:

»Sve dok je Sabor sposoban okupljati se i obavljati svoje ustavne dužnosti, izvršnoj vlasti nisu povjerene nikakve izvanredne ovlasti koje prelaze njezin redoviti mandat. Razrada ljudskih prava čak i ne podliježe parlamentarnom delegiranju kvazizakonodavnih ovlasti vladi. U ograničavanju ustavnih prava u izvanrednim situacijama, Saboru je dodijeljena središnja uloga.«

6.10. Podnositelji zahtjeva smatraju da posljednjih 20 mjeseci ima sva obilježja izvanrednog stanja:

»... zbog pandemije gotovo sve zemlje svijeta doživjele su značajan pad ekonomske aktivnosti, provode se mjere zaštite od širenja virusa koje ograničavaju slobodu kretanja, rada, javnog okupljanja, mirnog prosvjeda, prava na obrazovanje, prava na privatnost u nekim slučajevima itd. Ovakva široka, ozbiljna i dugotrajna ograničenja prava građana nepoznata su u liberalnim demokracijama u posljednjih 70 godina. Jednako tako, zdravstvena ugroza koju je COVID-19 donio, opterećenja zdravstvenog sustava i najgore, smrti milijuna ljudi diljem svijeta traže od donositelja odluka da donose mjere zaštite koje, između ostalog ograničavaju prava građana. Uobičajeni život svih se značajno promijenio, a sama pandemija ima razarajuće učinke na društveno tkivo, mentalno zdravlje pojedinaca ali i društvenu koheziju. To je osobito izraženo u zemljama poput Hrvatske gdje je povjerenje građana u institucije vrlo nisko. Posljedica toga je niska procijepljenost stanovništva i velik otpor prema određenim vrstama javnozdravstvenih mjera.«

Zbog toga smatraju da je u takvim okolnostima očuvanje vrijednosti vladavine prava, trodiobe vlasti, zaštite ljudskih prava i principa provjera i ravnoteža ključno sačuvati u takvim trenucima, i zbog očuvanja pravne države, i zbog vrijednosti ljudskih prava i zbog podizanja povjerenja građana u institucije i stvaranja društvenog konsenzusa oko mjera borbe protiv pandemije.

Podnositelji zahtjeva »ne osporavaju važnost i neophodnost mjera, a posebno naglašavaju važnost cijepljenja kao najefikasnije mjere u borbi protiv pandemije, ali osporavaju koncentraciju moći u rukama vladajuće većine i eliminaciju provjere i ravnoteže, kontrole postupaka vlasti i onemogućavanja arbitrarnosti.«

6.11. Ističu da članak 4. Ustava definira Republiku Hrvatsku kao parlamentarnu demokraciju u kojoj je državna vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom. Načelo diobe vlasti izraženo u članku 4. Ustava, po mišljenju podnositelja zahtjeva, u izravnoj je vezi s ostvarivanjem načela vladavine prava jer sprečava koncentraciju ovlasti i političke moći u samo jednom tijelu, a djelovanje svake od triju grana vlasti mora biti uređeno pravnom normom, što proizlazi iz načela vladavine prava.

7. Predlagatelj Krunoslav Vuljak (predmet broj: U-II-6425/2021) navodi da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 1., 3., 5. stavkom 1., 14., 16., 17., 18., 22., 26., 29., 32. stavcima 1. i 3., 35., 36. stavkom 1., 37. stavcima 1. i 3., 38. stavkom 1., 40., 44., 51., 54., 58., 65. i 70. Ustava. Posebno ističe da je i cijepljenje i testiranje neobvezatno i nikoga se ne smije na njih prisiljavati, u vezi s čime se poziva na Rezoluciju broj 2362 Parlamentarne skupštine Vijeća Europe, kao i na Rezoluciju broj 2383/2021 Parlamentarne skupštine Vijeća Europe od 22. lipnja 2021.

7.1. Ističe da su se od donošenja odluke o EU digitalnim COVID potvrdama pa do 30. rujna 2021. promijenile okolnosti – »znanstveno je dokazano da se cijepljene osobe mogu inficirati virusom i širiti zarazu – čak i bez vidljivih simptoma«. To proizlazi iz priopćenja Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) od 30. rujna 2021., ali jedino nije jasno kolika je razlika između cijepljenih i necijepljenih u odnosu na širenje virusa. Stoga smatra da treba ponoviti test razmjernosti u odnosu na EU digitalne COVID potvrde i njihovu učinkovitost. U odnosu na navedeno dodaje:

»No, dana 29.10.2021.g ugledni znanstveni časopis The Lancet objavljuje znanstveni rad ‘Community transmission and viral load kinetics of the SARS-CoV-2 delta (B. 1.617.2) variant in vaccinated and unvaccinated individuals in the UK: a prospective, longitudinal, cohort study’ Anika Singanayagam, (...) Dapače iz citiranog rada jasno proizlazi da ne postoji bitna razlika u pogledu mogućnosti zaraze i širenja zaraze virusom SARS-CoV-2 kod cijepljenih i necijepljenih osoba.«

Stoga smatra da je riječ o diskriminaciji jer se osobe različito tretira na temelju nebitne (irelevantne) razlike, kako bi proizlazilo iz Rezolucije broj 2383/2021. Stoga smatra da se uporaba EU digitalnih COVID potvrda mora obustaviti na temelju navedenih znanstvenih radova. Smatra da se svakom daljnjom uporabom EU digitalnih COVID potvrda zaraza potiče i širi a ne sprječava.

7.2. Kao dodatak navodima o kršenju brojnih ljudskih i ustavnih prava, predlagatelj dodaje i primjere u kojima dokazuje da se Odlukom/21 krše temeljna ljudska prava:

»Primjer. 1

Štef je optužen za krađu, za 20.11.2021 ima zakazanu raspravu na kaznenom odjelu Općinskog suda, Štef nije cijepljen i ne želi se testirati, a sukladno osporenoj Odluci niti ne mora. Međutim, Štef nije lišen slobode i ima izabranog branitelja Marka koji nema Covid potvrdu i ne želi se testirati o vlastitom trošku. Kako obrana u takvom kaznenom predmetu nije obavezna, hoće li se rasprava odgoditi ili provesti bez izabranog branitelja?

Primjer 2.

Pero je pozvan na sud u svojstvu tužitelja za dan 18.11.2021.g Pero ima punomoćnika odvjetnika Dinka koji nema Covid potvrdu i koji se ne želi o vlastitom trošku testirati. Hoće li se rasprava provesti bez Perinog punomoćnika, jer zastupanje stranke u parnici po odvjetniku je Perino pravo, ali ono nije obavezno ili nužno?

Primjer 3.

Jura je primio prekršajni nalog sa suda. Jura nema Covid potvrdu i slabijeg je imovnog stanja radi čega želi sam pisati prigovor i radi čega ne može platiti niti testiranje. Međutim, Jura ne može žalbu izjaviti na zapisnik u Sudu ili predati neposredno u sud jer NE smije u zgradu suda budući nije pozvan i njegova prisutnost nije nužna, ali Jura ne može žalbu niti odaslati preporučenom poštanskom pošiljkom jer Jura NE smije niti u Poštu kako bi odaslao poštansku pošiljku, već samo kako bi primio pošiljku koja je upućena njemu(!)

Primjer 4.

Igor radi važenja vozačke dozvole koja mu je istekla mora obaviti periodički očni pregled, a nema Covid potvrdu i ne želi se testirati o svom trošku, ili nema novaca za test. Kako očni pregled ne ulazi u primarnu zdravstvenu zaštitu, Igor ne može obaviti traženi pregled.

Primjer 5.

Bojan je pozvan kao svjedok na sud. Bojan dođe na sud i tom prilikom predoči negativan test, ali odbija ući u sudnicu jer svi ostali sudionici u postupku imaju Covid potvrdu temeljem cijepljenja, a Bojan se plaši da ga ne zaraze jer oni nemaju dokaz da su negativni na Covid-19 kao što on ima.

Primjer 6.

Nevenkina majka je preminula, i Nevenka bi sada trebala u Matični ured prijaviti činjenicu smrti i ostale podatke kao što su nasljednici pokojne majke. No, Nevenka nema Covid potvrdu i nema sredstava da plati testiranje, može li Nevenka prijaviti činjenicu smrti budući NE smije u Matični ured, a ne smije niti u Poštu kako bi neku pošiljku poslala, već samo preuzela.

Primjer 7.

Mirjana želi graditi kuću. Za to treba ishoditi građevinsku dozvolu. Međutim, Mirjana nema Covid potvrdu i ne želi se testirati. Kako će Mirjana pribaviti ZK uložak, kopiju katastarskog plana i predati zahtjev u Uredu državne uprave ako ne smije u te prostorije, a ne smije niti u poštu da zahtjeve pošalje poštom?

Primjer 8.

Ivan se sa Nevenom dogovorio oko kupnje nekretnine, međutim niti Ivan niti Neven nemaju Covid potvrdu i ne žele se testirati jer im to predstavlja trošak, kako će obaviti ovjeru potpisa kod Javnog bilježnika, i kako će Ivan ishoditi uknjižbu u gruntovnici? Jer niti jedan niti drugi nemaju pristup tim ustanovama iz tog razloga.

Iz sadržaja osporene Odluke proizlazi da bi se kod Javnih bilježnika (povjerenici suda) bez testiranja moglo doći bez testa radi provođenja ostavinskog postupka, ali ne i radi ovjere ili solemnizacije ugovora.

Primjer 9.

Franjo ima određenu mjeru opreza iz čl.98 ZKP-a, i to obaveznog javljanja u Policijsku postaju. Franjo nema CP i ne želi se testirati ili nema novaca za test. Hoće li se njegova mjera opreza zamijeniti istražnim zatvorom? Naime, izvršavanje mjere opreza nije postupak pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima.

Primjer 10.

Anica je studentica, i vrlo je siromašna. Anica mora – polagati ispit, nije cijepljena i ne želi se testirati ili nema novaca za test. Ne smije u zgradu fakulteta, računalo nema, a u knjižnicu također ne smije. Kako ce polagati ispit? Kako će slušati predavanja? (...)

Primjer 11.

Jerko i Melita su razvedeni i prema sudskoj odluci njihov sin Patrik živi sa Melitom. Međutim, Melita nema Covid potvrdu niti nema sredstava za učestala testiranja. Može li Melita temeljem ove činjenice tražiti povećanje uzdržavanja, ili pak Jerko sada može tražiti izmjenu sudske odluke i tražiti da sin Patrik živi sa njim jer Melita više nije u mogućnosti osigurati adekvatnu zdravstvenu skrb za njihovog sina, jer primjerice ne može u ljekarnu po lijekove?

Primjer 12,

Davoru ističe registracija njegovog Opela Corse, Davor nema Covid potvrdu i ne želi se testirati ili nema novaca za test, hoće li moći registrirati vozilo?

Primjer 13.

David odlazi u mirovinu, star je i nije informatički pismen. David nema Covid potvrdu i ne želi se testirati ili nema novaca za test, kako će podnijeti zahtjev za mirovinu? Jer David ne smije niti u HZMO niti u poštu...

Primjer 14.

Petar je ostao bez posla, kako će se javiti na HZZ ako nema Covid potvrdu i ne želi se testirati ili nema novaca za test. Petar, kao i David, ne smije niti u Poštu kako bi poslao zahtjev.

Primjer 15.

Matko ima problema sa susjedom koji mu smeta posjed. Matko nema baš novaca i sam odluči napisati i podnijeti tužbu protiv susjeda. Međutim, Marko nema Covid potvrdu i ne želi se testirati ili nema novaca za test. Kako će Matko predati tužbu kada ne smije niti u Sud niti na poštu kako bi tužbu poslao? Da primjerice susjed njega tuži, tada bi Matko smio u poštu podići tužbu i poziv na davanje odgovora na tužbu, ali odgovor na tužbu ne bi mogao poslati.

Primjer 16.

Martin je ostao bez posla i kako bi osigurao egzistenciju svoje obitelji odlučio osnovati obrt ili d.o.o. Međutim, Martin nema Covid potvrdu i ne želi se testirati zbog čega ne može kod Javnog bilježnika i u FINA-u te ne može osnovati niti obrt niti d.o.o.

Primjer 17,

Matea je primila tužbu radi povišenja uzdržavanja. Matea nema Covid potvrdu i ne želi se testirati ili nema novaca za test. Kako Matea nema novaca za od odvjetnika odlučila je potražiti besplatnu pravnu pomoć u Uredu državne uprave. Međutim, bez negativnog testa o svojem trošku Matea nema pristup tom Uredu.

Primjer 18.

Jelena dolazi u bolnicu kao pacijent, nije cijepljena i testira se. Ima li Jelena pravo birati da li će ju pregledati liječnik sa negativnim testom ili sa Covid potvrdom, a budući Jelena zna čitati i stoga zna da osoba sa Covid potvrdom može širiti zarazu....

Primjer 19.

Martini i Antoniju rodila se kćerka Paula. Martina i Antonijo nemaju Covid potvrde niti novaca za testiranje, ali imaju pravo od jedinice lokalne samouprave na naknadu za rođenje djeteta. Međutim, kako će oni podnijeti zahtjev kada ne smiju niti u Općinu, niti na poštu?

Primjer 20.

Zlatko radi u SR Njemačkoj i Aniti pošalje novac putem Western Uniona, kako će Anita taj novac podići u Pošti ukoliko tamo ne smije?«

Iz svih navedenih primjera proizlazi da je skupini građana koja ne posjeduje EU digitalnu COVID potvrdu pristup javnim službama i uslugama ograničen i uvjetovan snašanjem troškova. Kako se sve te probleme može izbjeći cijepljenjem, smatra da je jedina svrha Odluke/21 prisila na cijepljenje građana bez »objektivno slobodne odluke«. Predlagatelj smatra da se time ugrožava i pravo na slobodu izbora jer bi »država trebala poštovati pravo pojedinca da sam odluči da li se želi cijepiti ili ne, kao i da tu odluku može donijeti bez ovakvih političkih i socijalnih pritisaka.« Smatra da u tom slučaju nije zadovoljen test razmjernosti jer će necijepljena osoba koja želi u svako vrijeme koristiti javne usluge na području Koprivničko-križevačke županije morati platiti »dodatnih 3.120,00 kuna mjesečno«, što predlagatelj izjednačava s nametom ili porezom. Stoga smatra da »takve restrikcije nisu niti normalne niti zdravo razumske«, budući da građani porezima već financiraju rad državnih i javnih službi.

Smatra i da bi se osobama koje se ne pusti u javne i državne ustanove trebalo izdavati rješenja kojima im se uskraćuje ulaz, s pravom na pravni lijek.

7.3. Smatra i da postoji dvostruka diskriminacija:

»Pod 1, diskriminira sve građane koji nemaju Covid potvrdu naspram građana koji imaju, a kako je već ranije objašnjeno, međutim, pod 2., pravi diskriminaciju i unutar građana koji nemaju Covid Potvrdu. Naime, zašto bi se zaposleniku Matičnog ureda iz javnog novca financiralo testiranje, a građaninu koji treba izvadak iz Matice rođenih ne? Jedini zaključak je da se time želi građanima sa Covid potvrdama osigurati kontinuitet pružanja javnih usluga – za koje ostali građanu moraju plaćati dodatni namet.«

Osim toga, smatra da Odluka/21 utječe i na pravo na rad drugih osoba (a ne samo državnih i javnih službenika) koje svakodnevno koriste javne usluge (kao npr. odvjetnici, koji nemaju pristup sudu, geodetima, koji nemaju pristup katastru, osobama za registraciju vozila, obrtnicima i sl.).

Smatra da bi Hrvatski sabor trebao imati šire mogućnosti nadzora rada Stožera i donesenih mjera. Pri tome opširno izlaže svoja stajališta o dugoročnim posljedicama Odluke/21 na ljudska prava, što može dovesti i do »opravdane neposlušnosti u ekstremnim slučajevima, kad je zakon suprotan razboritosti i kada teži očiglednoj nepravdi.«

Predlaže poništenje Odluke/21 uz prethodnu privremenu obustavu njezine primjene.

8. Predlagatelj Filip Stanić (predmet broj: U-II-6426/2021) smatra da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 32., 35., 48. stavkom 1., 49., 50., 54., 55. stavkom 1., 58., 88., 90., 141.c i 141.d Ustava, te s člancima 5. stavkom 1. točkom e), 8. stavkom 1., 9., 10., 11., 15., 17. i 18. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija), Protokolima br. 1 i br. 4 uz Konvenciju i člancima 7., 15. stavkom 1., 16., 17. stavkom 1., 20., 21., 33., 35. i 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (Charter of Fundamental Rights of the European Union 2010/C 83/02; Službeni list Europske unije C 83/389 od 30. ožujka 2010.; u daljnjem tekstu: Povelja EU).

Ističe da su Odlukom/21 nezakonito, nerazmjerno i nesvrsishodno ograničena ljudska prava i to odlukom izvršne vlasti koju zakonodavna vlast ne može ispitati. Smatra da je došlo do propusta izvršne vlasti da zaštiti zdravlje pučanstva jer je testiranje nametnuto isključivo necijepljenim djelatnicima zaposlenim u pravosudnim tijelima i posjetiteljima, što uključuje odvjetnike kao punomoćnike i branitelje stranaka. Kako se mjera odnosi i na ulazak u pošte i Financijsku agenciju (u daljnjem tekstu: FINA) u vrijeme dok ne postoji digitalizirana dostava pismena, smatra da se to ograničenje izravno odnosi na njegov rad. Od te su obveze izuzeti djelatnici koji posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu. S tim u vezi ističe:

»Dakle, učinjena je povreda osobnih prava svih djelatnika i korisnika Državnih tijela na način da im je ugrožena zaštita zdravlja od zaraze virusom Covid-19, budući da su cijepljeni djelatnici i korisnici, odnosno oni koji pri dolasku na svoje radno mjesto predoče Covid potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o cijepljenju ili preboljenju zaraze, izuzeti od obveze testiranja, a čime ostaje nepoznata i neutvrđena činjenica je li taj djelatnik ili korisnik zdrava osoba, odnosno je li negativan na virus Covid-19. Opće je poznata činjenica da cijepljene osobe činom cijepljenja nisu izuzete od zaraze virusom Covid-19, kao i da od istog virusa obolijevaju, odnosno trebaju hospitalizaciju, a potom i da prenose zarazu na ljude u svojoj okolini. Da je tome tako potvrđuje i Hrvatski zavod za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) u priopćenju izdanom 25. rujna 2021. godine, a u kojem se naglašava da se cijepljene osobe također mogu inficirati virusom Covid-19, širiti zarazu, čak i bez vidljivih simptoma. (...) Stoga sama mogućnost da osobe koje su primile cjepivo podlegnu zarazi virusa Covid-19 te da zarazu šire na osobe u svojoj okolini predstavlja izvjesnu opasnost za zdravlje svih osoba koje se nađu u neposrednoj blizini osobe s Covid potvrdom koja nije testirana.

Osporavanim odlukama se djelatnike i korisnike u državnim tijelima dijeli na dvije skupine: cijepljene i necijepljene, a koje obje skupine osoba mogu prenositi zarazu i sigurno je prenose, ali su provjere prisutnosti zaraze i restrikcije uvedene samo za jednu skupinu – za necijepljene djelatnike i korisnike. Posljedica takvog propusta (neprovođenja testiranja i onih osoba koji posjeduju Covid potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o cijepljenju ili preboljenju bolesti uzrokovane virusom Covid – 19) jest izravno ugrožavanje zdravlja svih onih djelatnika i korisnika Ustanove koji su se podvrgnuli testiranju te rezultatom negativnog testa na virus Covid-19 potvrdili da ne ugrožavaju zdravlje svoje okoline, kao i svih ostalih djelatnika i korisnika koji sve do izravnog kontakta s netestiranim djelatnikom i korisnikom nisu bili zaraženi navedenim virusom.«

8.1. Zbog velike opasnosti od virusa smatra da je radi zaštite opće populacije trebalo propisati mjeru testiranja svih osoba (i cijepljenih i necijepljenih) koje borave u državnim i javnim tijelima i to radi jednake zaštite prava na zaštitu zdravlja.

Ističe i povredu radnih prava zaposlenika u državnim tijelima, na koje se odnosi Oduka/21, koji nisu cijepljeni jer su kod testiranja podvrgnuti stigmi te se na taj način otkrivaju njihovi osobni podaci odnosno činjenica da nisu cijepljeni. S tim u vezi navodi:

»Podaci o statusu zdravlja svake osobe su osobni podaci, a čije je prikupljanje i obrada uređena Općom uredbom o zaštiti podataka (SL EU LI 19) (u daljnjem tekstu: Opća uredba) te Zakonom o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka (NN 42/2018), na način da svaka osoba mora dati privolu da njezini osobni podaci postanu dostupni drugim točno preciziranim osobama te da se ti podaci obrađuju radi precizno navedene svrhe. Za pristup i obradu podataka koji se prikupljaju provođenjem osporavanih odluka, odnosno propisanim načinom testiranja necijepljenih osoba, ne postoji uvjet davanja privole. Štoviše, pribava privole u niti jednom dijelu predmetnih odluka i uputa uopće nije navedena. Podzakonski akti ne mogu i ne smiju derogirati zaštitu koja je predviđena Općom uredbom niti mogu stvoriti zakoniti pravni temelj prikupljanja i obrade medicinskih podataka, podataka iznimno osjetljive prirode. Na taj način poslodavac i svi članovi organizacijskog tima imaju predočen osobni podatak o djelatniku koji za takvu obradu svog osobnog podatka nije dao svoju suglasnost. Nadalje, obveznim provođenjem testiranja nad samo određenom skupinom radnika u Državnim tijelima se javno, pred svim drugim osobama koje rade i borave u Državnim tijelima, obznanjuje osobni podatak osobe koja se testira – da nije cijepljena. Uz činjenicu da se radi o izravnim povredama zaštite osobnih podataka necijepljenih osoba koje rade i borave u Državnim tijelima, te osobe su često izložene diskriminaciji kao posljedici stalnog testiranja i isticanja razlika između njih i cijepljenih osoba i predstavljanja necijepljenih kao manje vrijednih i nedostojnih za rad ili boravak u Državnim tijelima.«

8.2. Smatra da je došlo do povrede radnih prava službenika koji nisu cijepljeni na koje se odnosi Odluka/21 zbog »etiketiranja« kao »nazadnih i neukih osoba takozvanih antivaksera«. Navodi da je takav diskriminacijski pristup prisutan i u neposrednoj komunikaciji cijepljenih s necijepljenima kao i s nositeljima javne vlasti. Smatra da je takav pristup neustavan jer je i u priopćenju HZJZ-a od 25. rujna 2021. navedeno da se cijepljene osobe mogu također inficirati virusom i širiti zarazu, pa čak i bez vidljivih simptoma. Stoga se time vrijeđa pravo na dostojanstvo, kao i pravo na poštivanje osobnog i obiteljskog života službenika.

Smatra da je došlo i do povrede osobnih i radnih prava službenika na koje se Odluka/21 odnosi jer ih se izlaže dodatnim financijskim troškovima i utrošku vremena zbog obveze testiranja, a što nije obveza onih koji posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu. Stalnim testiranjem zapravo se nameće obveza cijepljenja na koje će ih prisiliti povećani troškovi testiranja i gubitak vremena na čekanje testiranja.

Smatra da je pravi cilj Odluke/21 pritisak na necijepljene da se cijepe, što smatra suprotnim Rezoluciji broj 2362 Parlamentarne skupštine Vijeća Europe od 27. siječnja 2021. kojom se proklamira da cijepljenje nije obvezno »i da nitko ne vrši politički, socijalni ili drugi pritisak da se cijepi, ako to ne žele sami«, kao i »osigurati da nitko ne bude diskriminiran zbog toga što nije cijepljen zbog mogućih zdravstvenih rizika ili jer ne želi biti cijepljen.« Takav cilj osporene odluke proizlazi i iz izjave ravnatelja HZJZ-a Krunoslava Capaka s konferencije za tisak od 19. listopada 2021. kada je on »izričito naveo da se u tim zemljama« (zapadne Europe, op. Ustavnog suda) »širenjem upotrebe COVID potvrda vrši pritisak na necijepljene osobe kako bi se i one konačno cijepile.«

Navodi da postoje manje invazivni testovi za testiranje prisutnosti virusa putem sline, što je manje otegotno za osobe koje se testiraju i predstavlja manju »invaziju u njihovo tijelo i dostojanstvo«.

9. Predlagatelji Dora Ljevar, Danijel Pribanić i Ajna Mujević (predmet broj: U-II-6454/2021) smatraju da je Odluka/21 nesuglasna člancima 3., 5. stavkom 1. točkom e), 6., 8., 9., 10., 11., 13., 15., 17. i 18. Konvencije, člankom 1. Protokola br. 1 i Protokolom br. 4 uz Konvenciju, člancima 4., 7., 15. stavkom 1., 16., 17. stavkom 1., 20., 21., 33., 35., 47. i 48. Povelje EU, te s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 27., 29., 32., 35., 48. stavkom 1., 49., 50., 54., 55. stavkom 1., 58., 88., 90, 141.c i 141.d Ustava.

Predlagatelji ističu da je Odluka/21 nomotehnički manjkava s pravnim prazninama te ostavlja mogućnost arbitrarne primjene, a temelji se na pogrešnim pretpostavkama i nema roka važenja. Smatraju da Odluka/21 ima dalekosežne posljedice za sustav državnih i javnih službi te posebice za pravosudni sustav zemlje. Navode da nije moguće shvatiti razloge donošenja Odluke/21 te zašto je u proteklih godinu i osam mjeseci pandemije nije bilo (pandemija je proglašena 11. ožujka 2020.).

9.1. Smatraju da je nejasno zašto se Odluka/21 primjenjuje na trgovačka društva u većinskom vlasništvu države ili jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave jer radni odnosi u trgovačkim društvima moraju biti neovisni od njihove vlasničke strukture te da je u tom slučaju radi o zlouporabi moći.

U odnosu na radnike u zračnim lukama smatraju da su njome obuhvaćeni ne samo radnici u trgovačkim društvima s većinskim državnim vlasništvom već i oni u vlasništvu drugih fizičkih ili pravnih osoba. Također prigovaraju da su Odlukom/21 obuhvaćeni i autobusni kolodvori koji su u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba (kolodvori u Karlovcu, Vojniću, Rijeci, Krapini, Čakovcu) te smatraju da se na njih ne može primijeniti javnopravni režim.

Također smatraju da je napravljena neosnovana razlika između radnika u javnom prijevozu s obzirom na to je li im osnivač jedinica lokalne samouprave ili druga fizička ili pravna osoba – prvi moraju imati EU digitalne COVID potvrde, a drugi ne – iako svi vozači autobusa predstavljaju jednaku ugrozu pri vožnji putnika. Tvrde da nije jasno odnosi li se točka V. i na putnike u javnom prijevozu. Također smatraju da nije jasno odnosi li se ta odredba i na dostavljače koji dolaze u službene prostorije.

U odnosu na poštu i FINU ponavljaju već ranije navedene prigovore, a navode da postoje hitna postupanja i u zemljišnim knjigama i kaznenom postupku. Ukazuju da je u poštanskim uredima sjedište i Hrvatske poštanske banke koju se također ne može koristiti, dok za druge banke takvog ograničenja nema.

9.2. U odnosu na točku IX. i iznimku vezanu uz prisutnost u sudskim postupcima ističu da jedino okrivljenici u kaznenim postupcima kada je obrana obvezna ili je osoba u istražnom zatvoru moraju sudjelovati u postupku. Međutim, ističu da je to najmanji dio odvjetničkog i sudačkog angažmana pred sudovima i drugim tijelima, a kako zastupanje nije moguće u drugim postupcima bez EU digitalne COVID potvrde smatraju da se time zadire u pravo na pravično suđenje.

Smatraju da se neosnovano Odluka/21 ne primjenjuje na učenike, a primjenjuje se na učitelje i profesore, iako je učenika daleko više te mogu lakše i više prenositi virus. Nadalje, poznato je da djeca lako prenose viruse i druge zaraze. Osporavaju i uporabu EU digitalne COVID potvrde za roditeljske sastanke jer jedna od posljedica izostanka s roditeljskog sastanka može biti obavještavanje nadležnog centra za socijalnu skrb.

9.3. Predlagatelji opširno razlažu posljedice koje su nastale stupanjem na snagu Odluke/21. Smatraju da je došlo do propusta izvršne vlasti da zaštiti zdravlje pučanstva jer je nametnuta obveza testiranja samo necijepljenim osobama odnosno osobama koje su preboljele bolest COVID-19. U vezi s tim ističu:

»Nadalje, s obzirom da je sad već općepoznato da i cijepljeni i necijepljeni prenose virus i mogu se njime zaraziti – o čemu postoji i priopćenje Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo iz priloga od dana 25. rujna 2021. godine – situacijom u kojoj jedna skupina osoba – onih cijepljenih – slobodno može ulaziti na radna mjesta i u organizacije koje su režimu osporavane Odluke, a u isto vrijeme postoje osobe koje nisu cijepljene ali imaju negativan nalaz testiranja upravo na zarazu čije je suzbijanje navodna svrha ove Odluke – dovodi do zaključka da su osobe koje nisu cijepljene zapravo nepotrebno izložene zarazi upravo od onih koji koriste propusnice.

Jasno je da je sustav propusnica osmišljen pod pretpostavkom da cijepljena osoba ne prenosi zarazu – što je bio i sadržaj tisuća reklamnih spotova i nastupa članova stožera i znanstvenika, ali je s vremenom znanost došla do zaključka da je to pogrešna pretpostavka, pa ni taj cjelokupni sustav propusnica, a bez provođenja stalnog i upornog testiranja svih osoba, nema nikakvu protuepidemijsku svrhu.

Taj sustav u ovoj situaciji i u ovo vrijeme i uz do sad prikupljene podatke, ne može služiti sprječavanju zaraze. Sve kad bi sustav i sprječavao zarazu, sve osobe bi trebalo testirati, kako bi im se zaštitilo zdravlje, osim ako cilj Odluke nije upravo onaj o kojem govore čelne osobe Stožera. (...) Odluka nema cilj koji bi bio legitiman ili utemeljen na znanosti. Dakle, učinjena je povreda osobnih prava svih djelatnika i posjetitelja državnih i javnih službi na način da im je ugrožena zaštita zdravlja od zaraze virusom Covid-19, budući da su cijepljeni zaposlenici i posjetitelji, odnosno oni koji pri dolasku na svoje radno mjesto predoče potvrdu o cijepljenju ili preboljenju zaraze, izuzeti od obveze testiranja, a čime ostaje nepoznata i neutvrđena činjenica je li taj djelatnik ili posjetitelj zdrava osoba, odnosno je li negativan na virus Covid-19.

U ovome trenutku već je općepoznata činjenica da cijepljene osobe činom cijepljenja nisu izuzete od zaraze virusom Covid-19, kao i da od istog virusa obolijevaju, odnosno trebaju hospitalizaciju, a potom i da prenose zarazu na ljude u svojoj okolini. (...) U svezi navedenog indirektnog vršenja pritiska u cilju procijepljenja stanovništa ukazuje se na nedostatak znanstvenog i medicinskog uporišta. Prilikom donošenja osporavane Odluke, kojom se ostvarenje temeljnih ljudskih prava i sloboda omogućava neograničeno samo cijepljenim osobama, Stožer nije uzeo u obzir javno objavljena i neovisna znanstvena istraživanja, a niti rezultate proizašle iz statističkih podataka Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (dalje u tekstu: HZJZ).«

Smatraju da Odluka/21 ima za cilj pritisak na necijepljene da se cijepe kao i segregaciju između cijepljenih i necijepljenih jer će bez cijepljenja otežano obavljati svoje osnovne životne aktivnosti – odlazak na posao, obavljanje medicinskih pregleda, slanje pošte, pribavljanje izvadaka iz evidencija državnih službi, odlazak na roditeljske sastanke i sl. Također navode da se djelatnici i posjetitelji državnih i javnih službi dijele na dvije skupine: cijepljene i necijepljene, a »obje skupine mogu prenositi zarazu i sigurno je prenose, ali su provjere prisutnosti zaraze i restrikcije uvedene samo za jednu skupinu«. Smatraju da bi samo testiranjem svih koji dolaze i rade u tim službama (i cijepljenih i necijepljenih) bio ostvaren cilj smanjenja ugroze zdravlja od tog virusa. Ističu da cilj ne može biti povećanje procijepljenosti necijepljenih osoba, jer taj cilj nije legitiman.

9.4. Ističu i povredu prava na pravično suđenje iz članka 29. Ustava u različitim aspektima u odnosu na točku IX. podstavak 8. Odluke/21 (sada podstavak 9. Odluke) u vezi s time koje osobe mogu slobodno ulaziti u sud. S tim u vezi ističu:

»Na taj način svakom građaninu Republike Hrvatske koji kao stranka sudskog ili upravnog postupka želi za zastupanje angažirati punomoćnika povrijeđeno je pravo na pravično suđenje, odnosno pravnu zaštitu, budući da niti jedna odredba Zakona o parničnom postupku, Zakona o upravnim sporovima i Zakona o općem upravnom postupku ne propisuje obvezu, odnosno nužnost zastupanja stranke po punomoćniku. Izuzev činjenice da stranka u postupku ne može angažirati odvjetnika koji ne posjeduje potvrdu o cijepljenju ili preboljenju virusa Covid-19, također zakonski zastupnik pravne osobe u privatnom vlasništvu ne može opunomoćiti drugu osobu u svom društvu da to društvo zastupa u sudskom postupku ako ta osoba nema covid potvrdu. Testiranje o vlastitom trošku punomoćnika ili osobe koja daje punomoć nije alternativa ravnopravna potvrdi o cijepljenju ili preboljenju bolesti iz razloga što stvara financijski trošak na teret jedne od navedenih osoba, trošak vremena provođenja pravovremenog testiranja u ustanovi različitoj od one koja vodi sudski ili upravni postupak te ima neopravdano i nerazmjerno svrsi diskriminatomi učinak.

Obveze koje se nameću osporavanom Odlukom onemogućuju pristup sudu, onemogućuju pravično suđenje i u direktnoj su koliziji s pravom na suđenje u razumnom roku jer odredbe osporavane Odluke otvaraju mogućnost odgađanja rasprava, izbjegavanja dolazaka na sud u svojstvu svjedoka, vještaka, tumača, stranke, i općenito narušavaju pravnu sigurnost zbog pravnih praznina i nepostojanja adekvatnih rješenja kojima bi se zaštitilo funkcioniranje pravosudnog sustava Republike Hrvatske. Ovo tim više što je od početka epidemije prošlo više od 20 mjeseci i nemoguće je, neživotno i nelogično da bi se sada na ovako invanzivan način ugrozilo funkcioniranje pravne države i pravosudnih tijela, kao egzistencijalnih tijela u bilo kojoj demokraciji. (...)

Osporavanom Odlukom se odvjetnicima direktno onemogućuje pružanje pravne pomoći, a strankama pravo na pristup toj pomoći. (...)

Članak IX. točka 8. osporavane Odluke određuje da se predmetna Odluka ne primjenjuje na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima. Prema odredbi članka 5. ZKP-a okrivljenik se ima pravo braniti sam ili uz stručnu pomoć branitelja kojega sam izabire iz reda odvjetnika. (...) Iz navedene odredbe jasno proizlazi da su odredbama ZKP-a točno propisani slučajevi kada će se okrivljeniku po službenoj dužnosti postaviti branitelj (čl. 66. ZKP), što znači da je samo u tim slučajevima braniteljeva prisutnost nužna u postupku pred pravosudnim tijelom, odnosno sudom.

Međutim, Ustav RH, međunarodni ugovori te zakonski propisi jamče pravo na obranu svakom okrivljeniku kaznenog i prekršajnog postupka, bez iznimke. Stoga se propisivanjem mogućnosti nazočnosti branitelja samo onog okrivljenika kojem je odredbama ZKP-a propisano da mora imati branitelja onemogućuje pravo na obranu svim drugim okrivljenicima. (...) Svaki okrivljenik koji ima bilo kakvu poteškoću u praćenju ili razumijevanju rasprave iz razloga što se rasprava vodi na hrvatskom jeziku, ima pravo na sudskog tumača na svom jeziku, odnosno jeziku koji razumije. Ako sudski tumač u tom slučaju nema covid potvrdu i njegova pristunost na sudu će biti otežana. Odlukom je narušeno i načelo ravnoteže stranaka (equality of arms) jer izvršna vlast na ovaj način zloupotrebljava svoju poziciju kao donositelj Odluke. Kao ovlašteni tužitelj u kaznenim postupcima vrlo često se pojavljuje Državno odvjetništvo Republike Hrvatske na čije zaposlenike se primjenjuje osporavana Odluka. Njima će kao zaposlenicima biti omogućeno besplatno testiranje, što znači da će državni odvjetnik u kaznenom postupku uvijek biti u mogućnosti prisustvovati na raspravi pred sudom (bilo posjedovanjem covid potvrde ili važećeg besplatnog testa) i voditi postupak protiv okrivljenika, dok će s druge strane okrivljenik samostalno snositi troškove testiranja svog izabranog branitelja ukoliko on ne posjeduje traženu potvrdu.«

9.5. U odnosu na povredu prava na rad ističu da će necijepljenim osobama u bitnom biti otežan dolazak na posao jer bez testiranja neće moći ući u ustanovu u kojoj rade. Ukazuju da je pristup javnim i državnim službama znatno otežan i drugim osobama (kao npr. odvjetnicima) koje samo povremeno obavljaju svoju djelatnost u tim prostorima te navode:

»Odvjetnici su osobe koje se samostalno financiraju i koji su prema kriteriju testiranja diskriminirani od djelatnika zaposlenih u državnoj i javnoj službi čija se testiranja financiraju iz sredstava poslodavca, odnosno iz sredstava državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave. Odvjetnici u konkretnome nisu jedini koji trošak testiranja snose iz vlastitih sredstava (...)«

Navode i da je ostavljen prekratak rok za prilagodbu ili organizaciju rada koja bi omogućila da sustav funkcionira.

Ističu da su zaposlenici u vezi s testiranjima i otkrivanjem njihovih osobnih podataka o zdravlju stigmatizirani, a oni koji nisu cijepljeni izloženi su »etiketiranju«. U tom smislu ukazuju na diskriminacijski pristup nekih predstavnika državne vlasti prema kojem se osobe koje nisu cijepljene proziva kao »nazadne i neuke osobe«. Ukazuju i na dodatne financijske troškove testiranja.

9.6. Smatraju da je Odluka/21 protivna Rezoluciji broj 2361 Vijeća Europe od 27. siječnja 2021., kao i Uredbi (EU) 2021/953 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2021. o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 (EU digitalna COVID potvrda) radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19 (»Službeni list Europske unije« broj L 211/1 od 15. lipnja 2021.; u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 2021/953), kojom je »utvrđena zabrana svake diskriminacije necijepljenih osoba i utvrđena je zabrana korištenja COVID potvrda na način da bi se njima ograničavala temeljna ljudska prava i slobode«. U točki 26. Preambule Uredbe (EU) 2021/953 navedeno je:

»Potrebno je spriječiti izravnu ili neizravnu diskriminaciju osoba koje nisu cijepljene, na primjer iz medicinskih razloga, jer nisu u ciljnoj skupini za koju je cjepivo protiv bolesti COVID-19 trenutačno dostupno ili dopušteno, kao što su djeca, ili jer još nisu imale priliku cijepiti se ili su pak izabrale da se neće cijepiti. Stoga posjedovanje potvrde o cijepljenju ili posjedovanje potvrde o cijepljenju u kojoj je navedeno cjepivo protiv bolesti COVID-19 ne bi smjelo biti preduvjet za ostvarivanje prava na slobodno kretanje ili za korištenje usluga prekograničnog prijevoza putnika, na primjer zrakoplovom, vlakom, autobusom ili brodom ili bilo kojim drugim prijevoznim sredstvom. Nadalje, ovu se Uredbu ne može tumačiti kao da se njome uspostavlja pravo ili obveza cijepljenja.«

Predlagatelji smatraju da pojedinac ima pravo odlučivati o sebi, o svojem zdravlju, u konačnici ima pravo odlučiti želi li se potencijalno zaštititi od zaraze cijepljenjem koje dokazano ne jamči sigurnost od zaraze, ili se zaraziti i steći prirodni imunitet. To pravo na izbor i odluke o svojem zdravlju temelj su pravnog poretka Republike Hrvatske te stoga nijedan pojedinac ne smije biti ni na koji način diskriminiran niti se upotreba EU digitalnih COVID potvrda smatra ciljem za uspostavu prava ili obveze cijepljenja.

Predlagatelji predlažu poništenje odnosno ukidanje Odluke/21.

10. Predlagatelj Sindikat policijskih službenika Hrvatske (predmet broj: U-II-6460/2021) Odluku/21 smatra nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 29., 44. i 54. Ustava.

Posebno smatra da Stožer kao donositelj propisa ne može imati neograničenu vlast te da je postupanje Stožera protivno odluci Ustavnog suda broj: U-I-4405/2013 od 31. ožujka 2015. (»Narodne novine« broj 41/15.) u kojoj je navedeno da u državi utemeljenoj na vladavini prava ne smije postojati neograničena moć.

10.1. U vezi sa ciljem donošenja Odluke/21 i sredstvima za njezino provođenje (uporabom EU digitalne COVID potvrde) navodi:

»Međutim, iz javnih istupa donositelja Odluke, konkretno ministra unutarnjih poslova i člana Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske dr. sc. Davora Božinovića, proizlazi kako je motiv za donošenje predmetne Odluke nedostatan broj osoba u Republici Hrvatskoj koje su se cijepile protiv virusa COVID-19. Tako je isti, koji je de facto u poziciji zakonodavca, dana 14. studenog 2021. za Jutarnji list izjavio ‘da su se poštivale mjere i da se cijepilo više ljudi, ne bi bilo potrebe za covid potvrdama’ iz čega jasnim proizlazi kako je jedini razlog za donošenje predmetne Odluke nezadovoljavajući broj osoba cijepljenih protiv virusa COVID-19 u Republici Hrvatskoj.

Napominjemo kako za takvo stajalište, koje je u izravnoj vezi s osporavanim člancima predmetne Odluke, nema bilo kakvog znanstvenog utemeljenja, te se okolnost posjedovanja EU digitalne potvrde niti u kojem slučaju ne može dovesti u vezu sa zdravstvenim stanjem bilo koje osobe, a osobito se putem iste potvrde ne može detektirati da li je konkretna osoba nositelj ili prijenosnik virusa COVID-19.

Naime, u jednom od najuglednijih znanstvenih časopisa na svijetu – The Lancet izašlo je istraživanje koje ukazuje kako učinkovitost cjepiva vrlo značajno blijedi kroz vrijeme. To istraživanje potvrđuje tezu kako se pogrešno osloniti na sustav ‘covid propusnica’ ukoliko se želi zaustaviti brzo širenje zaraze, a za što se kao novu strategiju odlučila i hrvatska vlada kroz donošenje predmetne Odluke. U istraživanju »Effectiveness of Covid-19 Vaccination Against Risk of Symptomatic Infection, Hospitalization, and Death Up to 9 Months: A Swedish Total – Population Cohort Study« švedski znanstvenici tvrde kako se nakon određenog vremena kod pojedinih cjepiva više uopće ne može detektirati učinkovitost po pitanju zaštite od zaraze, a sve nakon što su obradili kohortu od čak 842.974 parova cijepljenih i necijepljenih kako bi usporedili učinkovitost cjepiva. U navedenom znanstvenom radu navodi se da su cijepljeni nakon sedam mjeseci jednako zaštićeni od SARS-CoV-2 infekcije kao necijepljeni. (...)

Međutim, članovi Stožera su imali dostupno posljednje istraživanje koje je izvršeno na uzorku od čak 842.974 parova cijepljenih i necijepljenih parova, te je i pored toga donesena ovakva činjenično i znanstveno neutemeljena Odluka u dijelu koji se odnosi na posjedovanje EU digitalne potvrde, jer istu može posjedovati i osoba kojoj je proteklo više od 7 (sedam) mjeseci od primanja druge doze cjepiva, kada je po rezultatima ovog istraživanja ista osoba nezaštićena kao i osoba koja se uopće nije cijepila. No i pored toga, osoba koja je sukladno rezultatima znanstvenog rada nakon 7 (sedam) mjeseci nezaštićena te slijedom toga može oboljeti od ‘korona virusa’ i biti nositelj i prijenosnik virusa COVID-19, shodno odredbama predmetne Odluke može se slobodno kretati i vrlo vjerojatno prenositi virus ukoliko posjeduje EU digitalnu potvrdu, a što sve predstavlja svojevrsni non sense.(...)

Prije svega napominjemo, a čemu u prilog idu gore citirana najnovija znanstvena istraživanja, kako gotovo ne postoji vjerodostojan dokaz o tome da li je netko podoban biti nositeljem i prenositeljem virusa COVID-19 u datom trenutku. Stoga postoji realna mogućnost da je zdravoj osobi koja nije cijepljena ili nije preboljela COVID-19 onemogućen odlazak na posao ili ulazak u naznačene službene prostorije, dok je osobi koja posjeduje EU digitalnu COVID potvrdu i za koju postoji jednaka mogućnost da je zaražena virusom COVID-19 sve navedeno omogućeno, što u konačnici nema nikakvog smisla niti pravnog i znanstvenog utemeljenja. Navedeno je i u koliziji sa samom svrhom donošenja navedene Odluke za koju se navodi da ima cilj sprječavanje ubrzanog širenja virusa COVID-19, iako se u naravi primjenom navedene Odluke predmetna svrha uopće ne može postići niti postoji znanstvena utemeljenost za primjenu navedenih mjera.

Obzirom na kampanju kojom se građani Republike Hrvatske pozivaju na cijepljenje u smislu toga da bi dobili EU digitalnu COVID potvrdu i slijedom toga koristili sve pogodnosti sustava koje im po samoj prirodi stvari pripadaju i odnose se na stečena prava, napominjemo kako niti cijepljenje nije garancija dobivanja naznačene potvrde te se i cijepljene osobe u određenom periodu moraju testirati.«

10.2. Nadalje, predlagatelj tvrdi da su točke IV. i V. Odluke/21 u nesuglasju s člankom 37. Ustava te s odredbama Zakona o zaštiti prava pacijenata (»Narodne novine« broj 169/04. i 37/08. – odluka i rješenje USRH broj: U-I-4892/2004 i U-I-3490/2006) kao i Zakona o liječništvu (»Narodne novine« broj 121/03. i 117/08.), jer će »gotovo sve osobe koje budu od 16. studenog 2021. pristupale javnim tijelima morati pokazati isprave koje se odnose na njihovo zdravstveno stanje osobama koje nisu liječnici, te na taj način javno prikazati informacije koje se tiču njihovog zdravstveno stanja a koji podaci će se dalje obrađivati na nepoznat način, a što predstavlja grubo kršenje prava na tajnost osobnih podataka.«

10.3. Smatra da je testiranje protivno socijalnoj pravdi iz članka 3. Ustava te navodi:

»Naime, cijene testova na virus COVID-19 sukladno uputi Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo od 9. lipnja 2021. iznose, za test na SARS-Cov-2 RT-PCR 390,00 kuna, serološki test za dokaz antitijela 200,00 kuna te brzi antigenski test na COVID-19 jedinična cijena 150,00 kn. Napominjemo kako su cijene istih testova u privatnim poliklinikama u mnogome veće i kreću se do 800,00 kuna po testu.

Dakle, radi se o neprikladno visokim cijenama za hrvatske standarde, osobito uzimajući u obzir da je člankom II. Odluke propisano da se osobe moraju testirati dva puta tjedno ukoliko žele koristiti usluge javnih tijela, što bi u prosjeku iznosilo 3.120,00 kuna troškova mjesečno samo za PCR testiranja po jednom građaninu Republike Hrvatske.

Slijedom toga ističemo kako se na taj način u neravnopravan položaj stavljaju osobe koje su lošijeg imovnog stanja, zbog čega nisu u mogućnosti snositi troškove testiranja koji, ukoliko je riječ o udaljenijem mjestu života, mogu uključivati i troškove dolaska do mjesta testiranja. Stoga je ovim osobama nužno osigurati fizički i financijski dostupno testiranje kako ne bi trpjele diskriminaciju temeljem svog zdravstvenog i imovnog stanja, a što se predmetnom Odlukom nije osiguralo, osobito u dijelu troškova dolaska do mjesta testiranja.«

Također ističe da poslodavcima nije ostavljeno dovoljno vremena da sami organiziraju testiranje službenika jer je Odluka/21 objavljena svega tri dana prije početka njezine primjene. Također navodi da nije jasno propisano u kojem roku poslodavac mora refundirati sredstva koja su službenici i namještenici potrošili na testiranje, što za njih predstavlja znatan materijalni izdatak.

10.4. Osporava i primjenu EU digitalnih COVID potvrda za ulazak u službene prostorije državnih i javnih tijela te smatra da je došlo do diskriminacije, što pojašnjava na sljedeći način:

»Osporavanim člankom osobe koje iz bilo kojeg razloga ne posjeduju ili ne mogu posjedovati EU digitalnu potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz, ne mogu ulaziti u službene prostorije, čime su suprotno odredbama iz čl. 3. Ustava Republike Hrvatske stavljene u nejednak položaj u odnosu na građane koji navedene isprave posjeduju. Time se na izravan način stvara privilegirani sloj društva na način da će posjednici navedenih isprava koristiti sve mogućnosti sustava koje su prije 16. studenog 2021. bile dostupne svima i koje se odnose na normalno funkcioniranje društva i pojedinaca, a što će samo produbiti podjele u društvu i stvoriti međusobnu netrpeljivost između osoba koje posjeduje covid propusnice i onih koji ih ne posjeduju, a što bi u naravi mogao biti opasan presedan.

Predmetni članak treba promatrati u duhu Zakona o suzbijanju diskriminacije (NN br. 85/08, 112/12, dalje: ZSD) te stoga napominjemo kako navedeni Zakon zabranjuje postupanje kojim se osoba stavlja ili je bila stavljena ili bi mogla biti stavljena u nepovoljniji položaj od druge osobe u usporedivoj situaciji, a koje postupanje je uvjetovano jednom ili više diskriminacijskih osnova iz članka 1. stavka 1. Zakona te postupanje kojim naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa stavlja osobe u nepovoljniji položaj zbog neke od diskriminacijskih osnova, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa mogu objektivno opravdati zakonitim ciljem, a sredstva za njihovo postizanje su primjerena i nužna.

(...) Osporavani članak u evidentnoj je koliziji s odredbom iz čl. 14. Ustava Republike Hrvatske kao i odredbama iz čl. 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda jer iz istog članka jasnim proizlazi kako osobe koje nemaju EU Covid digitalne potvrde ili druge naznačene isprave nisu jednake osobama koje iste posjeduju. Osobe koje iste isprave iz bilo kojeg razloga ne posjeduju ili ne mogu posjedovati, od 16. studenog 2021. neće moći pristupati u službene prostorije (pošte, sudove, FINU, centre za socijalnu skrb, i si.) i u većini slučajeva koristiti se javnim uslugama za razliku od osoba koje posjeduju iste isprave, te se stoga radi o evidentnoj diskriminaciji i segregaciji temeljem njihovih zdravstvenih preferencija određenih osoba. (...)«

10.5. Predlagatelj smatra povrijeđenim i pravo na rad i slobodu rada iz članka 54. stavka 1. Ustava jer se službenicima i radnicima onemogućava dolazak na radno mjesto bez EU digitalnih COVID potvrda. Smatra da može doći do paralize sustava osobito u osjetljivim djelatnostima kao što su policija, vojska, vatrogasci i sl., te ako bi veći broj djelatnika bio odsutan s posla postoji pojačana opasnost za živote ljudi i zaštitu imovine. Ako bi više osoba dobilo otkaze, predlagatelj smatra da će doći do preopterećenja socijalnih službi i sudova. Poziva se i na odluku Ustavnog suda broj: U-III-555/2015 od 9. srpnja 2015. (»Narodne novine« broj 111/15.) o jednakoj dostupnosti svakog radnog mjesta i dužnosti pod jednakim uvjetima.

10.6. Posebno osporava točku IX. Odluke/21 u odnosu na grupe osoba na koje se ona ne odnosi. U vezi s time navodi:

»Prije svega ističemo kako osporavamo istu odredbu u dijelu u kojem se navodi kako se predmetna Odluka ne primjenjuje na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije, na učenike prilikom boravka u prostorima škola i odgojno obrazovnih ustanova, na osobe mlađe od 16 godina. Smatramo kako je intencija Stožera vezano za rubriciranu odredbu bila da ukaže kako djeca ili mlađe osobe (studenti) nisu ili ne mogu biti prenositelji virusa COVID-19. Takvo promišljanje ponovno je u suprotnosti sa znanstvenim istraživanjima, te utvrđenjima glavnog britanskog medicinskog dužnosnika, profesora Chris Whitty koji je 22. rujna 2021. izjavio kako su ‘danas djeca trenutno glavni prenositelji korona virusa i da bi se bez cijepljenja skoro svi uzrasta od 12 do 15 godina u jednom trenutku mogli zaraziti.’

(...) Nastavno, prilikom donošenja predmetne Odluke pod pojmom ‘student’ zasigurno se mislilo na mlađe osobe koje pohađaju neki od studijskih programa u Republici Hrvatskoj, no pri tom je zanemarena mogućnost da studirati mogu i stariji ljudi od svojih 50 (pedeset) ili 60 (šezdeset) godina, tako da predmetna odluka u kontekstu grupiranja ljudi na dobne skupine i mogućnosti zaraze starijih i mlađih osoba nema nikakvog smisla niti logike.

Krajnje je nejasan i nedefiniran dio članka IX. iste Odluke u kojem se navodi da se ista Odluka ne odnosi ‘na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima’ obzirom nije definirano koje bi to osobe bile, te je stoga isti članak u nesuglasju s odredbom iz članka 29. Ustava Republike Hrvatske.(...) Slijedom toga, nejasno je hoće li se konkretno na odvjetnike/branitelje u kaznenim i prekršajnim postupcima koji ne posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu primjenjivati odredbe iz članka VI. osporavane Odluke ili su isti izuzeti od navedenog sukladno odredbama iz članka 29. st. 3. Ustava Republike Hrvatske. Dakle, radi se o evidentnoj pravnoj neusklađenosti i nedorečenosti predmetne norme koja je od ključne važnosti za funkcioniranje odvjetničke djelatnosti koja je ustavna kategorija sukladno članku 27. Ustava Republike Hrvatske. (...)

Nadalje, nije jasno definirano niti hoće li pravosudni policajci koji dovode okrivljenika na sud iz istražnog zatvora moći pristupiti sudu bez gore naznačenih isprava obzirom isti nisu obuhvaćeni člankom 29. Ustava Republike Hrvatske no njihova prisutnost u sudnici je nužna radi osiguravanja reda, mira i sigurnosti te prevencije bjekstva okrivljenika.

Daljnje nelogičnosti predmetne odredbe ogledaju se u tome da je istim člankom propisano da se navedena Odluka ne primjenjuje ‘na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke čije nepreuzimanje bi imalo pravne posljedice.’

Vezano za poštanske usluge Sudu ukazujemo da određene osobe ne snose posljedice isključivo nepreuzimanjem određenih pošiljki nego i propuštanjem slanja određenih pošiljki u zakonom određenom roku. S tim u vezi ističemo kako privatne osobe kao i njihovi opunomoćenici odvjetnici ili druge osobe, u zakonom određenom roku moraju podnositi prigovore, odgovore na tužbe, odgovore na optužnice, žalbe, prijedloge, zahtjeve i si., te bi u slučaju propuštanja slanja pošiljki s predmetnim sadržajem za iste korisnike poštanskih usluga nastupile pravne posljedice.

Nejasno je stoga iz kojeg se razloga napravila distinkcija između preuzimanja i slanja određenih poštanskih pošiljki obzirom i u jednom i drugom slučaju mogu nastupiti pravne posljedice po korisnike poštanskih usluga. (...)

Obzirom na brojne nejasnoće vezane za predmetnu Odluku, osobito članak IX., navodimo kako načelo pravne izvjesnosti, kako je uvodno rečeno, traži da su zakonske i pravne posljedice izvjesne za adresate pravne norme, tj. primjerene njihovim legitimnim očekivanjima u neposrednoj primjeni zakona. Budući da to načelo zahtijeva da zakon bude jasan i precizan, kako bi se spriječila svaka arbitrarnost i neizvjesnost adresata pravne norme u pogledu krajnjeg učinka zakonskih odredaba koje se na njih primjenjuju.«

11. Predlagateljica Humanitarna udruga Isusove i Marijine ruke (predmet broj: U-II-6482/2021) smatra da je Odluka/21 diskriminatorna i nije u suglasnosti s člancima 5., 14., 16., 17., 22., 23., 26., 32., 40., 44. i 54. Ustava. Smatra da javne službe nisu mjesto naglog širenja koronavirusa, a radni prostori državnih i javnih službi prilagođeni su epidemiološkim mjerama (pregrade, ograničenje broja osoba u prostorijama, prozračivanje i sl.). Smatra da je jedini cilj Odluke/21 prisiljavanje na cijepljenje. Poziva se i na poruku Hrvatske biskupske konferencije od 12. studenoga 2021. u kojoj se ističe da »sve mjere i odluke za sprječavanje širenja zaraze koronavirusom trebaju biti bez prisile i uvjetovanja, kako ističe naputak Kongregacije, posebice u pogledu prava na rad, usluge i sudjelovanje u društvenom životu«.

12. Predlagatelj Mario Majdić Natrlin (predmet broj: U-II-6488/2021) smatra da točke I., II., III., IV., V., VI. i VII. Odluke/21 nisu u suglasnosti s člancima 5. stavkom 1., 14., 16., 26., 37. i 54. Ustava. Smatra i da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 5. i 9. stavkom 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije (»Narodne novine« broj 85/08. i 112/12.), člankom 11. Zakona o sustavu državne uprave («Narodne novine» broj 66/19.), člankom 3. Zakona o poštanskim uslugama («Narodne novine» broj 144/12., 153/13., 78/15. i 110/19.) i člankom 29. stavcima 1. i 2. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 93/14., 127/17. i 98/19.).

12.1. Predlagatelj ističe da se osporenom Odlukom/21 pojedinci i skupine neosnovano stavljaju u povoljniji odnosno nepovoljniji položaj i da je riječ o formalnopravno i materijalnopravno protuustavnoj odluci. Formalnopravnu neustavnost obrazlaže navodima da Stožer nema ni zakonske ni ustavne ovlasti donositi mjere kojima se ograničavaju ljudska prava.

Nadalje, smatra da se osporenom Odlukom/21 ograničava sloboda rada i dostupnost radnog mjesta pod jednakim uvjetima jer uvjet pristupu radnom mjestu i slobodnom obavljanju rada ne bi smjelo biti posjedovanje i predočavanje EU digitalne COVID potvrde. Naime, smatra da EU digitalna COVID potvrda ne osigurava značajno kvalitetniju zdravstvenu zaštitu građana od zaraze i prijenosa bolesti COVID-19 kao ni suzbijanje epidemije. Pritom se poziva na Direktivu Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (SL L 303, 2.12.2000.).

Navodi da će podvrgavanje osoba bez EU digitalne COVID potvrde stalnom testiranju stvoriti ponižavajuće i uvredljive sredine. Na taj se način Odlukom/21 krši dostojanstvo osobe te je uvođenje novih sigurnosnih mjera pritisak na osobe koje su odlučile ne cijepiti se. Isto kao i prethodni predlagatelji, smatra da je testiranje na virus SARS-CoV-2, kao preduvjet rada i korištenja javnih usluga trebalo propisati za sve zaposlenike i korisnike usluga.

Vezano uz prigovore diskriminacije necijepljenih osoba i osoba koje nisu preboljele bolest COVID-19 na temelju njihovog zdravstvenog statusa, predlagatelj se poziva na presude Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), primjerice Glor protiv Švicarske (br. 13444/04, presuda od 30. travnja 2009.), G.N. i drugi protiv Italije (br. 43134/05, presuda od 1. prosinca 2009.), te Kiyutin protiv Rusije (br. 2700/10, presuda od 10. ožujka 2011.).

12.2. Posebno ukazuje na nedostatak obrazloženja Odluke/21 i jasnih sankcija za njezino kršenje. Posebno ističe da nepostojanje obrazloženja, nenavođenje ni medicinskih ni drugih znanstvenih podataka, kao i propust da se uz Odluku/21 prilože studije, stručna mišljenja, statistički i drugi podaci ili komparativne analize, potvrđuje njezinu arbitrarnost i neutemeljenost. Pritom se, kao i prethodni predlagatelji poziva na stručni rad objavljen 20. listopada 2021. u časopisu The Lancet. Poziva se i na position paper tijela The Israeli Public Emergency Council for the Covidig Crisis od 21. kolovoza 2021., na dokument »Pregled informacija o cjepivu Comirnaty i zašto je odobreno u EU-u« kojeg je objavio European Medicines Agency te ukazuje na objavu Svjetske zdravstvene organizacije od 21. siječnja 2021. u sklopu koje je navedeno kako bi se PCR testovi trebali koristiti kao pomoć pri dijagnosticiranju te bi ih pružatelji zdravstvenih usluga trebali tumačiti u kombinaciji s drugim faktorima poput kliničke slike, anamneze, potvrđenim kontaktima s drugim osobama i ostalim epidemiološkim informacijama.

13. Predlagatelj Vladimir Dukši (predmet broj: U-II-6489/2021) ističe da su točke I. – VII., te IX. i X. Odluke/21 u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2., 16., 48. i 54. Ustava.

Navodi prigovore koje su istaknuli i prethodno navedeni predlagatelji, da mjere predviđene Odlukom/21 u točki I. – VII., te IX. i X. nisu razmjerne cilju koji se želi postići te je upitno ima li Odluka/21 legitiman cilj s obzirom na izjave članova Stožera i Vlade. Posebno ukazuje na netransparentan način djelovanja Stožera, koji javnost nije upoznao s osnovom donošenja Odluke/21, te da ona ne udovoljava testu razmjernosti.

Posebno smatra neprikladnim vremensko ograničenje mjera trajanjem proglašene epidemije bolesti COVID-19, ističući da je Odluka/21 donesena u kontekstu porasta broja oboljelih osoba pa bi stoga po njemu trebala imati vremensko trajanje uvažavajući navedenu okolnost. Također, ukazuje na mogućnost korištenja blažih mjera, ističući da je Stožer morao i trebao uzeti u obzir mogućnost primjene mjera kojima se manje zahvaća u prava i slobode, a da one i dalje učinkovito pridonose realizaciji svojih legitimnih ciljeva.

13.1. Osim toga navodi i da mjere kojima se pojedincima ograničavaju slobode i prava moraju biti provedive te ne smiju imati za posljedicu štetni učinak koji je veći od dobrobiti koja se želi postići. Pritom iznosi podatak da na području Grada Zagreba većina ustanova ili laboratorija sa popisa objavljenog na mrežnim stranicama Ravnateljstva civilne zaštite ne obavljaju usluge testiranja, smatrajući da za to nemaju odgovarajuće uvjete. Ističe i da se Odlukom/21 ne utvrđuje na čiji se teret provodi testiranje osoba, već to ovisi o diskreciji poslodavca. U tom smislu, smatra da je riječ o nepotrebnom i pretjeranom teretu koji će pasti na adresate mjera, a koji teret nije razmjeran cilju koji se želi postići.

14. Predlagateljica Silvija Kućan (predmet broj: U-II-6500/2021) navodi da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 20., 22., 23., 37., 40. i 54. Ustava. Smatra je nezakonitom jer nije razmjerna naravi potrebe za ograničenjem. Tvrdi da se i cijepljene osobe mogu zaraziti virusom, prenositi ga, završiti u bolnici, na respiratoru, te mogu i umrijeti od bolesti COVID-19. Smatra da je ograničenje temeljnih prava i sloboda čovjeka obveznim testiranjem osoba koje nemaju bolest COVID-19 nerazmjerno cilju koji se osporenom Odlukom/21 želi postići.

Predlagateljica smatra da je uvođenjem EU digitalnih COVID potvrda i nametanjem obveznog testiranja grubo prekršeno načelo jednakosti. Također smatra da treba uvesti obvezu testiranja svih osoba.

14.1. Osim navedenog ističe i prigovore koje su isticali i prethodno navedeni predlagatelji, o povredi prava na rad i slobodu rada državnih i javnih službenika.

Smatra da se Odlukom/21 krše prava pacijenta na povjerljivost podataka, kao i odredbe o zaštiti osobnih podataka pa je time povrijeđeno i ustavno pravo iz članka 37. Ustava.

Povrijeđenim smatra i članak 23. stavak 1. Ustava ističući da su sva dostupna cjepiva tek u fazi ispitivanja te imaju uvjetno odobrenje. Ističe i povredu članka 40. Ustava kojom se jamči sloboda savjesti i vjeroispovijesti, te javno očitovanje vjere ili drugog uvjerenja.

14.2. Osim toga smatra da Odluka/21 dovodi i do povrede članka 22. Ustava jer je slobodan dolazak na radno mjesto i slobodno ostvarivanje prava na rad, te slobodan dolazak u službene prostorije državnih i javnih tijela radi ostvarivanja svakodnevnih prava i obaveza zajamčenih Ustavom ograničen obveznim testiranjem za osobe koje nisu cijepljene ili nisu preboljele bolest COVID-19.

Uvođenjem obveznog testiranja, prema njezinom mišljenju, povrijeđen je i članak 35. Ustava. Smatra da je obvezom kontinuiranog testiranja i kontinuiranog dokazivanja rezultatom negativnog testa na virus SARS-CoV-2 osoba izložena kontinuiranoj povredi osobnosti i dostojanstva, te prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života. Kao razloge ističe dodatno trošenje vremena za testiranje, dolazak do mjesta testiranja izvan radnog vremena, čekanje po više sati ispred mjesta za testiranje, i to u uvjetima hladnoće te ostalih vremenskih nepogoda.

15. Predlagatelji Helena Kovačič Lijović i Berislav Velčić (predmet broj: U-II-6525/2021) smatraju da su točke III., IV., V., VII., IX. i XI. Odluke/21 u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2., 16., 23. stavkom 1., 26., 27., 37., 54. i 63. Ustava, kao i s člancima 8., 13. i 14. Konvencije, te člancima 1., 2. stavkom 1., 4. stavkom 1. i 16. stavkom 1. Konvencije o pravima djeteta (New York, 20. studenoga 1989. – Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima djeteta – Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacija o sukcesiji, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93. i 20/97.; u daljnjem tekstu: Konvencija o pravima djeteta UN-a). Pozivaju se i na točke 7.3.1. i 7.3.2. Rezolucije 2361 Vijeća Europe od 27. siječnja 2021.

Predlagatelji ističu da se ne mogu sigurnosnom mjerom posebnog tijela na neodređeno vremensko razdoblje ograničiti ljudska prava i temeljne slobode, posebno kada se epidemija proglašava odlukom drugog upravnog tijela, konkretno ministra zdravstva, koja nije podložna sudskoj kontroli. Smatraju da mjere propisane Odlukom/21 nemaju precizan cilj i svrhu te je stoga nemoguće provjeriti njihovu nužnost i osigurati razmjernost u njihovoj primjeni.

15.1. Nadalje, navode da se točkom V. Odluke/21 nezakonito njezin širi doseg na druge adresate. Ističu da ni Stožer ni bilo koje drugo tijelo nije objavilo relevantan znanstveni dokaz da se u prostorijama državne vlasti, prostorijama lokalne samouprave ili javnim ustavama ili tijelima u vlasništvu ili suvlasništvu Republike Hrvatske ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave povećao broj zaraženih osoba bolešću COVID-19 niti da su navedena mjesta značajno pridonijela povećanju broja zaraženih osoba, a da je riječ o prostorijama u kojima su se i do sada epidemiološke mjere u cijelosti provodile.

15.2. Osim navedenog, predlagatelji smatraju da je Odluka/21 diskriminatorna po više osnova – cijepljeni u odnosu na necijepljene, zaposleni u »državnom sektoru«, adresati iz točke I. Odluke/21 u odnosu na ostale adresate iz točke V., djeca prema dobi. Pritom se, kao i prethodni predlagatelji, pozivaju na najnovije znanstvene spoznaje, koje su dostupne i Stožeru jer ih je 25. rujna 2021. objavio HZJZ na svojim mrežnim stranicama pod nazivom »Potpuno je cijepljeno 50% odraslih«, u kojima navodi da se i cijepljene osobe mogu zaraziti virusom COVID-19, širiti zarazu čak i bez vidljivih simptoma. U tom smislu, ponavljaju i prigovore da se i cijepljene osobe mogu zaraziti i širiti virus na osobe u svojoj okolini te da takve osobe predstavljaju opasnost i za zdravlje i za okolinu.

Nadalje, smatraju, kao što su naveli i prethodno navedeni predlagatelji, da cilj Odluke/21 nije legitiman i da bi trebalo uvesti mjeru obveznog testiranja svih. Smatraju da se Odlukom/21 nezakonito izuzima veći broj raznih kategorija prvenstveno cijepljenih, što predstavlja potencijalno ugrožavanje drugih građana i njihovo pravo na zaštitu života i zdravlja, o čemu Stožer uopće nije vodio računa. Pritom se pozivaju na najnovije javno dostupne službene podatke o broju zaraženih u zemljama u kojima su javne usluge dostupne isključivo cijepljenim osobama (npr. Slovenija, Nizozemska, Italija) te prilažu podatke sa stanica HZJZ-a »Hospitalizirani u tjednu 01.11. do 07.11.2021. prema cjepnom statusu«.

15.3. Predlagatelji smatraju da se necijepljenim osobama nameće neprihvatljiv ekonomski teret plaćanja testiranja za pristup u prostorije državne vlasti. Pritom se pozivaju, kao i ranije navedeni predlagatelji, na Uredbu EU 2021/953. U tom smislu ističu da je Odluka/21 u suprotnosti sa zabranom diskriminacije jer se necijepljeni dovode u otežavajući položaj odnosno zabranjuje im se pristup tijelima državne vlasti te ih se posredno prisiljava na cijepljenje.

Posebno smatraju, pozivajući se pritom na Konvenciju o pravima djeteta UN-a, da osporena Odluka/21 diskriminira djecu ovisno o dobi te da djeca u dobi od 16 do 18 godina ne predstavljaju, prema znanstvenim radovima, ni iz jednog razloga rizičniju skupinu djece niti je to donositelj Odluke/21 obrazložio.

15.4. Nadalje, predlagatelji smatraju da se Odlukom/21 ograničava pravo na rad svih djelatnika pravosudnog sustava (odvjetnika, sudskih tumača, vještaka i sl.), pravo na pristup sudu i drugim javnim službama. Smatraju da je Odluka/21 u navedenom dijelu neodređena i ostavlja široku mogućnost tumačenja svakom »vrataru« na ulazu u državna tijela, predstavlja pravnu nesigurnost u odnosu na sve sudionike sudskih i upravnih postupaka, te ograničava pravo na rad odvjetnika, tumača i vještaka. Također predstavlja i povredu prava vlasništva jer zarada od djelatnosti predstavlja imovinu koja je zaštićena Konvencijom.

15.5. Također smatraju da je Odluka/21 protivna odredbama o zaštiti osobnih podataka, jer se poslodavcu i »vratarima« na koje je prebačena ta nezakonita radnja omogućuje da suprotno mjerodavnim zakonima o zaštiti podataka prikupljaju i obrađuju osobne podatke.

16. Predlagateljica Marina Cvitko Tomić (predmet broj: U-II-6526/2021) Odluku/21 smatra nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 32., 35., 48. stavkom 1., 54., 55. stavkom 1. i 88. Ustava.

Isto kao i prethodni predlagatelji smatra da se osporenom odlukom protuustavno, nezakonito, diskriminirajuće, nejednakim postupanjem i izostavljanjem provođenja testa razmjernosti, u bitnom ograničavaju temeljna ljudska prava osoba na koje se ona primjenjuje. Smatra da je selektivno testiranje isključivo necijepljenih građana i onih koji nisu preboljeli bolest štetno za zdravlje svih. Pri tome opširno izlaže vlastita stajališta o učincima cjepiva, samog cijepljenja i EU digitalnih COVID potvrda, pozivajući se na znanstvene studije i spoznaje.

16.1. Pozivajući se na Zakon o suzbijanju diskriminacije i na Uredbu EU 2021/953, ponavlja već ranije iznesene prigovore predlagatelja u pogledu diskriminacije, odnosno nejednakog postupanja prema osobama koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu u odnosu na one koji ju ne posjeduju, a nemaju drugi dokaz o cijepljenju ili preboljenju, odnosno prema necijepljenim i nepreboljenim osobama.

Ističe da se cijepljene osobe također mogu zaraziti i širiti virus, pozivajući se na priopćenje HZJZ-a od 25. rujna 2021. S obzirom na navedeno smatra da bi se svi trebali testirati. Ukazuje na primjere iz susjednih zemalja, za koje navodi da uvođenje EU digitalnih COVID potvrda nije doprinijelo smanjenju broja oboljelih osoba od bolesti COVID-19 (Izrael, Italija, Austrija, Island, Slovenija, Belgija, Australija, Singapur) te zaključuje da »veća procijepljenost, veća transmisija virusa, a ne obrnuto. Nema logike da naprocjepljenije zemlje imaju najveću transmisiju virusa. Iz navedenih primjera jasno je uočljiv potpuni nesrazmjer cilja koji se želi postići s grubim ograničavanjima ustavnih prava i sloboda građanina«.

16.2. Također ističe prigovore u pogledu povrede dostojanstva, prava osobnosti, prava na poštovanje osobnog i obiteljskog života, slobode mišljenja, prava na rad te slobodu rada osoba koje nisu cijepljene. U tom smislu, a posebno u odnosu na povredu osobnih i radnih prava osoba koje ne posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu, ističe da se takve osobe izlažu dodatnim financijskim troškovima i vremenu koje je potrebno utrošiti na testiranje izvan njihovog radnog vremena, te da se provođenjem osporene Odluke/21 nameće pritisak na necijepljene da se cijepe, uvjetno odobrenim cjepivom koji nema dokaz učinka zaštite od transmisije.

17. Predlagateljica Andrijana Bošnjak Milić (predmet broj: U-II-6530/2021) smatra da Odluka/21 nije u suglasnosti s člancima 5., 14., 16., 32. i 54. Ustava.

U bitnome navodi iste prigovore koje su istaknuli prethodno navedeni predlagatelji, da se osobe koje ulaze u prostore nabrojane u Odluci/21 dijele na dvije skupine: cijepljene i necijepljene, a da je medicinski dokazano kako obje skupine osoba mogu prenositi zarazu i sigurno je prenose. Pozivajući se na priopćenje HZJZ-a od 25. rujna 2021., navodi da se neprovođenjem testiranja i onih osoba koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o cijepljenju ili preboljenju bolesti uzrokovane virusom SARS-CoV-2 izravno ugrožava zdravlje svih onih djelatnika i korisnika usluga koji su se podvrgnuli testiranju te rezultatom negativnog testa na virus SARS-CoV-2 potvrdili da nisu zaraženi.

S obzirom na navedeno, smatra potrebnim uvesti obvezu testiranja svih osoba.

Ističe da se osporenom odlukom prisiljava i indirektno nameće obveza cijepljenja, pri čemu je cjepivo u eksperimentalnoj fazi i još ne postoji dovoljna informiranost o svim dobrobitima cjepiva ni o njegovim nuspojavama. Nastavno na navedeno, poziva se na članak 6. Zakona o zaštiti prava pacijenata i na pravo pacijenta na obaviještenost i prihvaćanje ili odbijanje pojedinoga dijagnostičkog odnosno terapijskog postupka i cijepljenja.

18. Predlagatelj Filip Banović (predmet broj: U-II-6605/2021) Odluku/21 smatra nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 16. stavkom 2., 17., 22., 29. stavkom 1., 40., 44. i 54. Ustava, kao i člancima 5., 7., 9., 14., 17. i 18. Konvencije.

Tvrdi da se u konkretnom slučaju diskriminira i segregira »pola stanovništva« i to zbog različitih okolnosti jer »niste prebolili SARS-CoV-2..., jer se niste cijepili, jer ste prebolili, ali nije utvrđeno PCR testom pa se ne priznaje, jer ste nužna osoba za funkcioniranje sudskog postupka... pa vas neće nitko provjeravati, jer ste stariji od 16 godina..., jer ste student pa je vaš fakultet odlučio da morate imati covid potvrdu... i dr.«

Osim navedenog, navodi da je Odluka/21 i način njezina donošenja, bez ikakvih uputa, izazvala pomutnju, kaos i brojne prosvjede te dovela do daljnjih apsurda da osobe (čak i najbliži članovi obitelji) koji dolaze na sprovod moraju imati EU digitalnu COVID potvrdu, dok se u trgovački centar može bez problema. U bitnom navodi i već ranije iznesene prigovore predlagatelja, da Stožer nije utvrdio i obrazložio primjenjivost, nužnost i razmjernost mjera sadržanih u Odluci/21, a da su odgovorne osobe Stožera bile dužne javno i pravovremeno objaviti način njihove primjene u praksi bilo uputom ili nekim dopisom i to ne jedan radni dan prije njene primjene.

18.1. Navodi da se Odluka/21 odnosi samo na neke osobe te da se točkom IX. tjera na cijepljenje posebno mlađa populacija kako bi »mogli normalno živjeti«, iako je životno i poznato da djeca i mlađa populacija u najčešćim slučajevima vrlo lako prebole SARS-CoV-2 te razviju imunitet. Navodi i da je prema apsolutno svim do sada dostupnim istraživanjima znanstveno utvrđeno da niti jedno cjepivo ne štiti od prijenosa virusa, već da samo, ako se osoba zarazi nema teške posljedice.

Ističe prigovore koje su iznijeli i ranije navedeni predlagatelji u pogledu zaštite osobnih podataka, navodeći da se EU digitalnim COVID potvrdama provodi jasna segregacija osoba koje su preboljele COVID, koje su cijepljene i osoba koje nisu preboljele niti su cijepljenje, a ponajviše se ugrožavaju osobe koje se ne mogu/ne smiju cijepiti, jer moraju javno iznositi svoje medicinsko stanje što smatra povredom članka 25. Zakona o zaštiti prava pacijenata i članka 21. Zakona o liječništvu.

18.2. Smatra povrijeđenim članak 16. stavak 2. Ustava, odnosno načelo razmjernosti, posebno u vezi s radom odvjetnika. Ističe da je Vrhovni sud Republike Hrvatske 15. studenoga 2021. dao mišljenje da se ročišta ne odgađaju i da se Odluka/21 ne odnosi na stranke, punomoćnike, vještake, tumače i dr. Pri tome, iznosi primjere po njemu apsurdnih situacija, primjerice, pravosudni policajac mora imati EU digitalnu COVID potvrdu, a okrivljenik, odvjetnik, državni odvjetnik, svjedoci i drugi ne moraju, a svi se nalaze u istoj sudnici.

19. Predlagateljica Davorka Bosotina (predmet broj: U-II-6606/2021) smatra da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 32., 35., 48. stavkom 1., 49., 50., 54., 55. stavkom 1., 58., 88., 90., 141.c i 141.d Ustava, kao i s člancima 5. stavkom 1. točkom e, 8. stavkom 1., 9., 10., 11. stavkom 1., 13., 14., 15., 17. i 18. Konvencije, člankom 1. Protokola br. 1 i Protokola br. 4 uz Konvenciju, te s člancima 7., 15. stavkom 1., 16., 17. stavkom 1., 20., 21., 33., 35. i 47. Povelje EU-a.

19.1. Kao i prethodno navedeni predlagatelji, i ova predlagateljica ističe prigovore o povredi osobnih prava svih djelatnika i korisnika državnih i javnih tijela, za koje smatra da se Odlukom/21 dijele na dvije skupine: cijepljene i necijepljene. Necijepljenim osobama ugrožena je zaštita zdravlja od zaraze virusom jer se i cijepljene osobe mogu zaraziti i širiti virus, što je 25. rujna 2021. iznio HZJZ u svom priopćenju. S obzirom na navedeno smatra da bi se svi trebali testirati.

Prigovor povrede zaštite osobnih podataka necijepljenih osoba koje rade i borave u državnim tijelima obrazlaže navodima da necijepljene osobe, a koje su u obvezi napraviti brzi antigenski test, bivaju izvrgnute stigmi te se na taj način otkrivaju njihovi osobni podaci – privatni podaci o zdravlju. Smatra da su necijepljene osobe izložene diskriminaciji kao posljedici stalnog testiranja i isticanja razlika između njih i cijepljenih osoba i predstavlja ih se kao manje vrijedne i nedostojne za rad ili boravak u državnim tijelima.

Odlukom/21 se, prema njezinom mišljenju, na grubi način vrijeđa dostojanstvo, pravo osobnosti, pravo na poštovanje osobnog i obiteljskog života, sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti, te sloboda izražavanja osoba koje nisu cijepljene.

19.2. Predlagateljica smatra da svaki pojedinac ima pravo odlučivati o sebi, o svom zdravlju te želi li se potencijalno zaštititi od zaraze cijepljenjem, za koje tvrdi da je dokazano da ne jamči sigurnost od zaraze. Pri tome ističe da postoje testovi na prisutnost virusa SARS-CoV-2 koji se baziraju na uzimanju uzorka sline, što smatra manje otegotnim za osobe koje se testiraju i manjom invazijom u njihovo tijelo i dostojanstvo.

19.3. Ističe i već ranije iznesene navode predlagatelja, da je Stožer i dalje isključivo pod nadzorom Vlade, koja imenuje i postavlja članove tog istog Stožera, pa stoga nema osiguranja nadzora nad njegovim odlukama.

Smatra da cilj ograničenja koje određuje osporena Odluka/21 nije zaštita ljudskog zdravlja, odnosno da se zaštiti sebe i/ili druge, kako je to promovirano u medijima, već isključivo pritisak na necijepljene da se cijepe.

20. Predlagateljica Marina Konrad (predmet broj: U-II-6612/2021) smatra da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14., 16., 32., 35. i 54. Ustava, i s člancima 1. i 2. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i dostojanstva ljudskog bića u pogledu primjene biologije i medicine: Konvencija o ljudskim pravima i biomedicini (»Narodne novine – Međunarodni ugovor« broj 13/03., 18/03. i 3/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija o ljudskim pravima i biomedicini).

20.1. Smatra da se uvođenjem EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju i preboljenju virusa grubo krše navedena ustavna prava svakog čovjeka. Posebno naglašava da se ograničenja i osporenom Odlukom/21 nametnute obveze odnose samo na određene ustanove. Dovodi u pitanje logičnost posjedovanja EU digitalne COVID potvrde jer smatra da se svatko može razboljeti i biti potencijalni širitelj zaraze, a samo posjedovanje EU digitalne COVID potvrde, odnosno čin cijepljenja i/ili testiranja, ne garantira stopostotnu imunost na virus COVID-19.

Kao i prethodno navedeni predlagatelji, ističe prigovor diskriminacije između zaposlenika državnih tijela kao i osoba koje dolaze u njihove prostore, smatrajući da ih se dijeli na dvije skupine: cijepljene i necijepljene. Smatra da to nije razmjerno niti ima uporišta u stupnju ugroze, uzevši u obzir da se svi, bez obzira jesu li cijepljeni ili ne, mogu zaraziti i prenositi virus. U tom se smislu poziva na priopćenje HZJZ-a od 25. rujna 2021. Posebno ističe da su navedene epidemiološke mjere i prije donošenja osporene Odluke/21 vrijedile za sve – i cijepljene i necijepljene, testirane i netestirane, preboljele i nepreboljele – upravo iz razloga što su te mjere razmjerne stupnju ugroze.

Smatra da neprovođenje testiranja i onih osoba koji posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu ili drugi odgovarajući dokaz o cijepljenju ili preboljenju bolesti uzrokovane virusom SARS-CoV-2 izravno ugrožava zdravlje svih onih djelatnika i korisnika usluga koji su se podvrgnuli testiranju te rezultatom negativnog testa na virus SARS-CoV-2 potvrdili da nisu zaraženi i da sa sigurnošću ne ugrožavaju zdravlje svoje okoline.

Kao i većina prethodno navedenih predlagatelja smatra potrebnim uvesti obvezu testiranja svih osoba – i necijepljenih i cijepljenih te ističe da se Odlukom/21 vrši prisila i indirektno nameće obveza cijepljenja. Također ponavlja i već ranije iznesene navode da je cjepivo još uvijek u eksperimentalnoj fazi i da ne postoji dovoljna informiranost o svim njegovim nuspojavama, a da je pravo svakog pacijenta na obaviještenost i na prihvaćanje ili odbijanje pojedinog postupka. Tvrdi da postoje brojni dokazi o neučinkovitosti cjepiva jer se broj zaraženih osoba svakodnevno povećava, a virus prenose i cijepljene osobe koje isto tako mogu od virusa oboljeti i umrijeti. Pri tome daje osvrt na Prijedlog rezolucije Europskog parlamenta o osnivanju Europskog fonda za naknadu žrtvama »Cjepiva protiv bolesti Covid-19«, B9-0475/2021.

20.2. Nadalje navodi da je uvođenjem obveze testiranja necijepljenim građanima onemogućen pristup njihovim radnim mjestima, što smatra da povlači nezakonite posljedice (prisilni nezakoniti neplaćeni dopusti, nezakonito određivanje godišnjih odmora, nezakoniti otkazi i dr.) te ih se prisiljava na cijepljenje.

Navodi da su diskriminirani i oni građani koji kao korisnici usluga ne mogu pristupiti institucijama, policijskim postajama, na pogreb ili u obilazak grobova najmilijih, sudu, bolnicama, pošti, FINI, kada zatvorenici ne mogu boraviti u zatvorima i pritvorima, a djeca kao korisnici domova budu iz njih maknuta kao nepodobni korisnici.

20.3. Predlagateljica također iznosi već ranije navedene prigovore da je osporena Odluka/21 u suprotnosti s odredbama Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (SL L 119, 4. 5. 2016.) (u daljnjem tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka (»Narodne novine« broj 42/18.) i Kaznenog zakona (»Narodne novine« broj 125/11., 144/12., 56/15., 61/15. – ispravak, 101/17., 118/18., 126/19. i 84/21.).

Pri tome kao primjer navodi Ustavni sud Republike Slovenije koji je rješenjem broj: U-I-210/21-12 od 30. rujna 2021. obustavio izvršavanje članka 10.a Uredbe o načinu ispunjavanja uvjeta preboljenja, cijepljenja i testiranja radi suzbijanja širenja virusne infekcije virusom SARS-CoV-2 do konačne odluke Ustavnog suda i to na temelju procjene nepopravljivih štetnih posljedica. Navodi da je navedenim člankom Uredbe protuustavno i protuzakonito predviđeno de facto cijepljenje, jer iako članak 5. stavak 1. Uredbe propisuje poštovanje uvjeta preboljenja, cijepljenja ili testiranja zaposlenika u državnoj upravi, osporeni članak zahtijeva ispunjenje uvjeta preboljenja ili cijepljenja, ali ne i testiranje. Time Uredba strogo povrjeđuje pravo radnika na obavljanje posla prema ugovoru o radu i prisiljava ih na cijepljenje, što dovodi do prisilnog zadiranja u fizički i osobni integritet radnika ako bi se upravo iz tog razloga cijepili. Smatra da se na isti način identičan model pokušava uvesti osporenom Odlukom/21 i u Republici Hrvatskoj, a da ne postoji test razmjernosti kojim se to može opravdati, dok će nastala šteta biti nepopravljiva.

21. Predlagatelj Darko Jurilj (predmet broj: U-II-6621/2021) smatra da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 23. i 70. Ustava.

Predlagatelj iznosi već ranije navedene prigovore u pogledu diskriminacije necijepljenih osoba u odnosu na cijepljenje i one koji posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu. Smatra da je uvođenjem testiranja za necijepljene osobe jasno da su uvjeti za pristup radnom mjestu postavljeni tako da stvaraju pritisak na građane da se cijepe, suprotno svojoj volji i uvjerenjima, kako bi mogli ostvarili svoje pravo na rad, a da pri tome ne krše zakone i ne budu izloženi diskriminaciji. U tom smislu nadalje navodi da dostava potvrde o prebolijevanju neke zarazne bolesti kao uvjet za pristup radnom mjestu ili nekoj državnoj instituciji znači postavljanje nemogućeg uvjeta, kojeg nijedan građanin ne može svjesno ispuniti bez da učini kazneno djelo širenja zarazne bolesti.

21.1. Predlagatelj nadalje obrazlaže načelo povjerenja u službenu ispravu, odnosno pretpostavku njezine istinitosti, pozivajući se na članak 230. Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01. – članak 50. Zakona o arbitraži, 117/03., 88/05. – članak 129. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, 2/07. – odluka USRH-a broj: U-I-1569/2004 i dr., 84/08., 96/08. – odluka USRH-a broj: U-I-1569/2004 i dr., 123/08. – ispravak, 57/11., 148/11. – pročišćeni tekst, 25/13., 28/13. – članak 145. Zakona o sudovima, 89/14. – odluka USRH-a broj: U-I-885/2013 i 70/19.). Navodi da EU digitalna COVID potvrda ni na koji način ne može biti pouzdan dokaz o preboljenju bolesti s obzirom na to da tijekom cijele pandemije virusa SARS-CoV-2 nisu postojale ujednačene i pouzdane procedure utvrđivanja te bolesti niti su testovi kojima se bolest utvrđuje bili potpuno pouzdani. Pri tome se predlagatelj poziva na članke iz Jutarnjeg lista i na članak s internetskog portala Faktograf. Vodeći se navedenim člancima, ukazuje na nelogičnosti na primjeru osoba koje su preboljele koronu, ali ne mogu dobiti EU digitalnu COVID potvrdu, jer im prethodno virus nije bio utvrđen PCR testom. Navodi dalje i da građani nikako nisu mogli znati da će ostvarivanje njihovih temeljnih prava jednog dana ovisiti o tome jesu li preboljeli bolest COVID-19, a kamoli kakva će biti procedura za dokazivanje navedenog, a ne zna se ni sad.

21.2. Posebno osporava točku VII. osporene Odluke/21, kojom je propisano da je kao jedan od načina dokazivanja preboljenja bolesti, činjenica proglašenja osobe vjerojatnim slučajem zbog toga je u obitelji imala dijegnosticiranje COVID bolesnike s kojima je imala kontakt, dok mnogima kontakti osoba kojima je dijagnosticirana bolest nisu ni na koji način ishodili status »vjerojatnog bolesnika« jer nisu mogli znati da će im taj status trebati, već su s pravom razmišljali o tome kako sebe i svoje bližnje zaštititi od eventualnog daljnjeg širenja bolesti. Kao dodatak navodima daje sljedeći primjer: »ako ste bili kontakt zaražene osobe na poslu ili ste se zarazili na nekom drugom mjestu te ste imali određene simptome koje ste preležali u svom domu, ne izlažući nikoga opasnosti, ni u jednom trenutku nije postojala nikakva zakonska obaveza prijave simptoma bolesti COVID-19 tako da bi se sad s pravom moglo pretpostaviti da onaj tko nije prijavio simptome i PCR testom nije potvrdio postojanje virusa u krvi nije prebolio tu bolest«.

21.3. Osim navedenog predlagatelj naširoko razlaže situacije i mogućnosti lažno negativnog PCR testa, pozivajući se pritom na razne članke s internetskih portala.

Pozivajući se nadalje na razne internetske portale, razlaže i o situaciji koju naziva fenomenom – »u kojoj je jedno kućanstvo u kojem su svi bili zaraženi, a jedna osoba u tom kućanstvu nikad nije bila pozitivna na COVID-19«. Pozivajući se i na znanstvene spoznaje, navodi dalje da je jasno da ni EU digitalne COVID potvrde niti propisan način dokazivanja prebolijevanja bolesti COVID-19 ne mogu ni na koji način jamčiti građanima jednak položaj u ostvarivanju njihovih ustavnih prava, ističući da se uporabom EU digitalne COVID potvrde narušava vladavina prava.

21.4. Navodi i da se osporenom odlukom grubo krše zakoni kojima se uređuju pravni odnosi, i to članak 7. Zakona o radu, jer se izuzimanjem od testiranja cijepljenih i preboljelih ne jamče sigurni uvjeti za rad te su zaposlenici prepušteni tome hoće li se cijepljeni i preboljeli ‘kontakti’ pojačano pridržavati mjera kao što je to preporučeno.

Iznosi osobno uvjerenje da trenutno dostupna cjepiva nisu dovoljno kvalitetna da zaustave pandemiju jer pružaju kratkotrajnu i nedovoljnu zaštitu od zaraze da bi se uz njihovo korištenje pandemija mogla zaustaviti. Pri tome se poziva na stajališta relevantnih stručnjaka, koji su navodili da cjepiva ne pružaju potpunu zaštitu, da se tijekom pandemije kroz praksu i kroz znanstvena istraživanja pokazalo da cjepiva od zaraze štite još slabije od očekivanja. Dalje navodi da ga njegov osobni imunitet štiti bolje i potpunije od trenutačno postojećih i eventualnih budućih mutacija koronavirusa nego trenutačno raspoloživa cjepiva. Poziva se i na izjavu Hrvatske biskupske konferencije, izjavu ministra zdravstva, izjavu premijera, intervju profesorice dr. sc. Sanje Barić i brojne članke s raznih internetskih portala. Smatra da se sve navedene izjave temelje na nedokazanim pretpostavkama da necijepljeni građani šire virus češće od cijepljenih. Čak i da se uzme da je istina da necijepljeni građani češće šire virus od cijepljenih te su izjave, kojima se sve necijepljene optužuje za širenje virusa, diskriminatorne.

21.5. Također navodi prigovore u vezi s povredom članka 23. Ustava, kojim se jamči da nitko bez vlastite privole ne može biti podvrgnut znanstvenim pokusima. Pri tome se poziva na navode Europske agencije za lijekove da trenutačno dostupna cjepiva protiv bolesti COVID-19 imaju privremeno odobrenje, da se nalaze u fazi ispitivanja, da se pojačano prati njihova primjena i posljedice. Poziva se i na članke objavljene na portalu tportal.hr i na izvješće HZJZ-a od 7. studenoga 2021. o stanju postotka umrlih od ukupno oboljelih.

Predlagatelj navodi i da se vrši pritisak na mlade da se ne izlažu riziku radi starijih, što smatra protivnim Konvenciji o pravima djeteta UN-a.

21.6. Iznosi i prigovore povrede članka 16. Ustava, navodeći da se kretanjem kontakata oboljelih bez ograničenja i testiranja, pa makar bili cijepljeni, pridonosi nesmetanom širenju zaraze te da je upravo to razlog što mnoge zemlje s visokom stopom procijepljenosti ne postižu nikakve bitne rezultate u suzbijanju epidemije. U prilog navedenom dodaje argumente iz članaka objavljenih u raznim medijima.

Navodi da prije osporene Odluke/21 nisu provođene osnovne epidemiološke mjere, niti se sad provode, a krivnja za porast broja slučajeva uporno se i sustavno prebacuje na osobe koje nisu cijepljene. Navodi da je načelnik Stožera najavio da će od 4. siječnja 2022., ako se situacija pogorša, EU digitalne COVID potvrde moći dobiti samo oni koji su cijepljeni ili preboljeli bolest. Smatra da je uz takve mjere teško očekivati da se situacija neće pogoršati te ističe da se ta najava mora shvatiti vrlo ozbiljno. Zaključno smatra da će ukidanjem testiranja kao načina na koji se može dobiti EU digitalna COVID potvrda, a ostavljajući ostala dva načina, EU digitalna COVID potvrda postati sredstvo za počinjenje kaznenog djela prisile, opisanog u članku 138. Kaznenog zakona.

22. Predlagatelj Ivo Dolić (predmet broj: U-II-6669/2021) smatra da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 3., 16., 22., 23. i 54. Ustava i s Rezolucijom Vijeća Europe 2361/2021.

U bitnome, iznosi već ranije navedene prigovore prethodnih predlagatelja, smatrajući da je riječ o segregaciji necijepljenih osoba, povredi slobode i jednakosti, prava na rad i slobodu rada, i to posebno u odnosu na točke I., IV. i V. Odluke/21.

Navodi da je u osporenoj odluci riječ o diskriminaciji cijelog stanovništva, koje se dijeli na osobe koje posjeduju EU digitalnu COVID potvrde i one koje ju nemaju, odnosno na građane prvog i drugog reda. Smatra takvu ali i svaku diskriminaciju neprihvatljivom, a pogotovo ako su u pitanju pravo na rad i slobodu rada pod jednakim uvjetima, kao i pristup svim javnim tijelima. Argument donositelja Odluke/21 i pojedinih ustavnopravnih »stručnjaka« kako necijepljeni imaju izbor, a to je testirati se, smatra potpuno pogrešnim.

U tom smislu, pozivajući se na članak 22. Ustava, ističe da Ustav nije propisao da se određene slobode i prava stječu EU digitalnim COVID potvrdama, niti bilo kojim drugim dokumentom, već je čovjekova sloboda i osobnost nepovrediva.

Osim navedenog, kao i prethodno navedeni predlagatelji, razlaže o nuspojavama cjepiva, odobravanju istih, podacima i činjenicama o mRNA cjepivima i medicinskom eksperimentu, smatrajući povrijeđenim članak 23. Ustava. Pri tome se poziva na podatke iz VAERS-a (Vaccine Adverse Event Reporting System), američkog nacionalnog sustava za rano otkrivanje mogućih zdravstvenih problema kod odobrenih cjepiva.

22.1. Navodi da se nigdje u osporenoj Odluci/21 ne navodi je li provedena bilo kakva analiza o nužnosti, prikladnosti i razmjernosti zahvata u Ustavom zajamčena prava koji se predviđa Odlukom/21. Predlagatelj u prilog navedenih tvrdnji sam provodi test razmjernosti navodeći ga kao dokaz da predložena odluka, odnosno mjera, ne ispunjava test razmjernosti. Smatra da bi Stožer morao imati jasne analize u kojim trenucima bolnice zbog povećanog zaprimanja COVID-19 pacijenata ne mogu više normalno obavljati sve ostale temeljne zadaće jer to onda zaista prijeti ugrozi po javno zdravlje.

Navodi da je pravi cilj osporene odluke prisilno cijepljenje stanovništva, što ne skriva ni ministar zdravstva, pozivajući se pritom na ministrove izjave i izjave načelnika Stožera.

22.2. Predlagatelj smatra da Odluka/21 ne pokazuje nikakve podatke i analize da su upravo tijela javne vlasti, njihovi zaposlenici i posjetitelji širitelji zaraze da bi se isključivo njima uvela EU digitalna COVID potvrda, a ne primjerice zaposlenicima privatnih poduzeća i njihovim posjetiteljima, posjetiteljima ugostiteljskih objekata, igara na sreću ili trgovačkih centara.

Također, kao i prethodno navedeni predlagatelji, smatra da bi cilj Odluke/21 bio legitiman trebaju se svi testirati. U prilog tih navoda, poziva se na znanstvene spoznaje i praktične primjere kojima dokazuje da su EU digitalne COVID potvrde apsurdne i besmislene te je zapravo njihov jedini cilj prisilno cijepljenje stanovništva, jer cijepljeni gotovo podjednako šire virus SARS-CoV-2 kao i necijepljeni. Pri tome se predlagatelj poziva na izjavu pomoćnice ravnatelja HZJZ-a, izjavu Krunoslava Capaka od 12. studenoga 2021., studije iz znanstvenog časopisa The Lancet, izjave raznih stručnjaka, primjerice Gordana Lauca i dr., studiju skupine izraelskih znanstvenika (Maccabi Healthcare Service), intervju Dragana Primorca, podatke HZJZ-a, podatke o porastu COVID-19 u zemljama s visokom procijepljenošću i dr.

Navodi i da osobe koje su preboljele COVID-19 imaju značajniju i dugoročniju zaštitu od cijepljenih, a da su temeljem osporene odluke oni izjednačeni, što također smatra diskriminacijom osoba koje su prethodno preboljele COVID-19.

23. Predlagateljice Sanja Belec Bačeković (predmet broj: U-II-6747/2021), Sandra Flajpan (predmet broj: U-II-6753/2021) i Sanja Brajdić (predmet broj: U-II-6839/2021) u identičnim prijedlozima navode da smatraju osporenu Odluku/21 nesuglasnom s člancima 1., 5., 16. stavkom 2., 17., 19., 20., 21., 23., 54., 55. stavkom 1. i 58. Ustava. Pozivaju se na Rezoluciju Vijeća Europe broj 2361 (2021) od 27. siječnja 2021. prema kojoj cijepljenje nije obvezno, te na članke 20., 36., 61. i 62. preambule Uredbe 2021/953 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2021. Protive se testiranju zdravih osoba (testove smatraju nepouzdanima) i tvrde da EU digitalne COVID potvrde ne olakšavaju slobodu kretanja.

24. Predlagatelj Danijel Antun Banić (predmet broj: U-II-6752/2021) smatra da je Odluka/21 nesuglasna s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 32., 35., 49., 54., 55. stavkom 1., 88., 141.c i 141.d Ustava, kao i s člancima 5. stavkom 1. točkom e, 8. stavkom 1., 9., 10., 11. stavkom 1., 15., 17. i 18. Konvencije i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, te Protokolom br. 4 uz Konvenciju, kao i s člancima 7., 15. stavkom 1., 16., 17. stavkom 1., 20., 21., 33., 35. i 47. Povelje EU-a.

24.1. Predlagatelj, jednako kao i prethodno navedeni predlagatelji, navodi da je osnovna ideja javnozdravstvenog mehanizma sprečavanja širenja i suzbijanja bolesti COVID-19, da se uvođenjem EU digitalnih COVID potvrda necijepljeno stanovništvo prisilom navodi na cijepljenje i to ograničavanjem/uvjetovanjem/oduzimanjem prava na rad, prava na privatnost, slobode dopisivanja, slobode kretanja i ostalih temeljnih ljudskih prava i sloboda. Dalje navodi da intenzivno testiranje osoba (dva puta tjedno) i medijska najava da će i testiranje uskoro biti ukinuto u cijelosti ukazuje da posljednja navedena opcija ne predstavlja realnu alternativu cijepljenju ili preboljenju bolesti COVID-19.

24.2. Također navodi da cijepljene osobe prenose zarazu virusom SARS-CoV-2, a izuzete su od obveze testiranja koja je nametnuta ostalim kategorijama zaposlenika i posjetitelja, za što nema nikakvog valjanog opravdanja i što je neposredno protivno suvremenim znanstvenim spoznajama. Pri tome se poziva na izjave HZJZ-a i znanstvene studije objavljene u znanstvenom časopisu The Lancet, dokument Agencije za zdravstvenu sigurnost Ujedinjenog Kraljevstva od 7. listopada 2021. pod nazivom »Izvješće o nadzoru cjepiva protiv COVID-19«, službene podatke o testiranjima i učinkovitosti cjepiva koje su proizvođači prezentirali European Medicines Agency (EMA) od 9. studenoga 2021., podatke iz država s izrazito visokom procijepljenošću i dr.

24.3. Ističe da su trenutno dostupna cjepiva neuspješna u ostvarenju ciljeva protuepidemijskog djelovanja – sprječavanja obolijevanja od bolesti COVID-19 i sprječavanja prijenosa zaraze bolešću COVID-19.

Nadalje, ističe da je riječ o velikom postotku smrtnosti kod cijepljenih, navodeći podatke (prema izvješću HZJZ-a od 25. rujna 2021.) da je gotovo četvrtina umrlih osoba bila cijepljena, ali da u konačnici nije relevantno u kojem omjeru odnosno postotku cijepljene osobe podliježu zarazi s obzirom da je navedeni postotak značajan te može dovesti do prijenosa zaraze, hospitalizacije i smrti.

Tvrdi da primjena inovativnih cjepiva na masovnoj, globalnoj razini ostaje slučaj bez presedana, nepoznatih krajnjih učinaka i rizika (budući da dugotrajna klinička ispitivanja posljedica nisu provedena), dok opipljivi rezultati i dalje izostaju. Ističe da upravo stoga brojni znanstvenici dvoje oko opravdanosti takvog pristupa i upozoravaju na brojne rizike. Pri tome se poziva na izvješća američkog CDC WONDER – The Vaccine Adverse Event Reporting System (VAERS) od 3. rujna 2021., izvješće Selected Adverse Events Reported after COVID-19 Vaccination od 10. studenoga 2021., prijedlog Rezolucije broj B9-0475/2021 od 23. rujna 2021. upućene Europskom parlamentu, članke objavljene u znanstvenom časopisu The Lancet od 20. studenoga 2021., u znanstvenom časopisu New England Journal of Medicine od 27. listopada 2021. i u znanstvenom časopisu koji se bavi bolestima krvožilnog sustava Circulation od 8. studenoga 2021.

24.4. Kao i prethodni predlagatelji razlaže pitanje pouzdanosti PCR testova. Poziva se na znanstveno istraživanje »Correlation Between 3790 Quantitative Polymerase Chain Reaction-Positives Samples and Positive Cell Cultures, Including 1941 Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2 Isolates« od 28. rujna 2020. objavljenog u znanstvenom časopisu Clinical Infectious Diseases (Oxford Academic) te na Odluku o objavi međunarodnih zdravstvenih propisa (2005) (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 9/13.).

24.5. Osim toga, smatra da postoje brojna otvorena pitanja i nesigurnosti vezane uz epidemiju, ali da isto tako nakon proteka gotovo dvije godine Vlada ima puno više znanstveno utvrđenih podataka na temelju kojih bi trebala mijenjati svoj pristup borbe protiv epidemije, a što ne čini niti provodi test razmjernosti mjera koje provodi.

Predlagatelj je potom uputio na neke nelogičnosti koje su po njemu neobjašnjive, neproporcionalne, neustavne, dodajući sljedeće primjere u kojima dokazuje da se Odlukom/21 krše ljudska prava:

» – odvjetnik kao punomoćnik smije pristupiti ročištu bez Covid potvrde, ali se ista zahtijeva za npr. uvid u sudski spis u sudskom kancelu ili neposredno kod suca (bez kojeg uvida isti ne može učinkovito zastupati stranku); nije jasno koja je razlika između prethodne dvije situacije jer konkretni odvjetnik može tobože širiti zarazu u oba slučaja jednako, još je manje jasno kako je prethodnim ograničenjem spriječeno širenje zaraze od strane odvjetnika s Covid potvrdom koji je cijepljen, a i dalje širi zarazu (diskriminacija/segregacija i povreda prava na rad i povreda slobode kretanja i povreda prava na pristup sudu)

– korisnik poštanskih usluga koji nema Covid potvrdu smije preuzeti pošiljku čije nepreuzimanje bi imalo pravne posljedice za njega, ali ne smije predati pošiljku ili preuzeti pošiljku koja tobože nema pravnih posljedica za istoga; nejasno je koja je razlika u širenju zaraze između prethodna dva načina (predaja, preuzimanje), kako cijepljeni korisnik ne širi zarazu iako je zarazan te na koji način korisnik koji nema Covid potvrdu ostvaruje pravo na zajamčenu i nepovredivu slobodu dopisivanja (diskriminacija/segregacija i povreda slobode dopisivanja)

– u kojem smislu je osigurano pravo svakom studentu na obrazovanje prema jednakim uvjetima kada neki Fakulteti zahtijevaju Covid potvrdu kao pretpostavku pristupanja studiju ili boravka u prostorijama fakulteta, a neki ne, pri čemu je odluka isključivo diskrecijska; na koji način se prethodnom neproporcionalnom mjerom štiti pučanstvo od zaraze, na koji način je omogućeno studiranje osobama koje nemaju Covid potvrdu, tim više što mlade osobe praktično ne mogu oboliti od predmetne bolesti (diskriminacija/segregacija i povreda prava na obrazovanje i povreda slobode kretanja)

– u kojem smislu je rad ili kretanja na fakultetu, sudu ili pošti rizik za širenje spornog virusa, a kupovina u velikim trgovačkim centrima nije, ovaj apsurd naravno nema nikakvog epidemiološkog opravdanja, osim komercijalnog pa je teško povjerovati da Vlada i Stožer prvenstveno misle o zdravlju stanovnika kao prioritetu u odnosu na kupovinu (diskriminacija/segregacija i povreda slobode kretanja)

– u kojem smislu je osigurana ravnopravnost građana uvažavajući činjenicu da će testiranje zaraženosti od predmetnog virusa državnim službenicima i namještenima biti financirana iz državnog proračuna, ali ne i npr. korisnicima poštanskih usluga ili strankama u postupku pred sudom

– na koji načinje zajamčen jednaki i ravnopravni tretman cijepljenih i necijepljenih osoba u slučaju kada cijepljena osoba s Covid potvrdom u međuvremenu oboli od Covida-19, ali se i dalje svugdje može kretati jer ima Covid potvrdu čije važenje ne prestaje trenutkom oboljenja nego tek istekom trajanja Covid potvrde. S druge strane, zdrava necijepljena i netestirana osoba ne smije ići na niz mjesta koja mu trebaju za normalan život.«

24.6. Posebno ističe da Vlada i Stožer vode potpuno pogrešnu protuepidemijsku politiku jer COVID-19 cjepiva podrazumijevaju rizik koji još nije u dovoljnoj mjeri ispitan. Smatra da su EU digitalne COVID potvrde selektivnim, segregacijskim, diskriminatornim, potpuno neučinkovitim i nesvrhovitim, te prisiljavaju necijepljene osobe da se cijepe. Pri tome upućuje na situaciju, po njegovom mišljenju apsolutno apsurdnu – nemogućnost ukidanja EU digitalne COVID potvrde cijepljenoj osobi kojoj je naknadno dijagnosticiran COVID-19, kao i da se testiranje PCR testom koje se provodi 35 i više ciklusa ne može smatrati pouzdanom metodom utvrđivanja prisutnosti novog koronavirusa kod testirane osobe jer je vrlo nepouzdan i invazivan.

24.7. Poziva se na Uredbu EU 2021/953, Rezoluciju od 25. ožujka 2021. o uspostavi strategije EU-a za održivi turizam i na Preporuke (EU) 2020/1475, Rezoluciju 2361/2021 i Povelju EU-a.

25. Predlagatelji Sindikat hrvatskih učitelja i Nezavisni sindikat zaposlenih u srednjim školama Hrvatske (predmet broj: U-II-6837/2021) smatraju točke I., II., III., IV., V., VI., VII., IX. i X. Odluke/21 u nesuglasnosti s člancima 1., 3., 5., 14., 16., 22., 23., 35., 37., 44., 54., 69. i 134. Ustava, kao i s Konvencijom, Poveljom EU-a, Konvencijom o ljudskim pravima i biomedicini, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima od 16. prosinca 1966. (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93., 7/95. i 11/95. – ispravak) i Općom deklaracijom o ljudskim pravima Ujedinjenih naroda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/09).

25.1. Predlagatelji tvrde da ni članak 47. ZZP-a ni članak 22.a ZSCZ-a ne predviđaju drugu potrebnu mjeru, odnosno sigurnosnu mjeru kakva je određena osporenom Odlukom/21 i stoga ona predstavlja očitu zlouporabu, prekoračenje ovlasti i postupanje protivno temeljnim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske te nema pravni temelj u navedenim zakonskim odredbama.

Predlagatelji navode da je Odluka/21 neodređenog trajanja i da ne doprinosi svrsi radi koje je donesena. Ističu da Odluka/21 dovodi do legalizacije povrede načela vladavine prava te načela određenosti i preciznosti zakonskih normi. Pritom se pozivaju na praksu Ustavnog suda i ESLJP-a, kao i na mišljenje broj 359/2005 Europske komisije za demokraciju kroz pravo o zaštiti ljudskih prava u izvanrednim situacijama.

25.2. Također navode da je osporena Odluka/21 diskriminirajuća. Ističu da je sam naziv Odluke/21 pogrešan, jer je zapravo riječ o obvezi predočenja EU digitalne COVID potvrde, uz iznimku onih koji takvu potvrdu ne posjeduju te je za njih određena mjera obveznog testiranja. Također ističu da se Odlukom/21 jednima daje preporuka, koja je pravno neobvezujuća, a drugima obveza, bez prethodno utvrđenih jasnih mjerila, procjene rizika i prethodne analize potrebe sukladno proklamiranoj svrsi Odluke/21. Smatraju da su osporenom odlukom diskriminirani i cijepljeni zaposlenici jer nemaju pravo na testiranje na trošak poslodavca, a koji je obvezan, u skladu s Konvencijom 155 o sigurnosti i zaštiti zdravlja na radu i o radnom okruženju (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 11/03.).

25.3. Predlagatelji smatraju da ovlaštenje za donošenje mjera pripada zakonodavcu, a ne tijelima izvršne vlasti. Osobito smatraju da Odluka/21 nije precizna, nužna i razmjerna cilju koji se želi postići, pozivajući se pritom na praksu Ustavnog suda. Osim prikladnosti mjera, ističu da načelo razmjernosti zahtijeva korištenje onih sredstava za postizanje legitimnog cilja kojima se u najmanjoj mogućoj mjeri ograničavaju prava i slobode te da se ne uvode takve mjere ako se njihova svrha prethodno mogla postići i drugim blažim mjerama koje manje zadiru u temeljena prava.

25.4. U bitnom, i ovi predlagatelji, kao prethodno navedeni, smatraju da prije donošenja Odluke/21 nisu napravljene nikakve analize i prethodne procjene iz kojih bi proizlazilo da su upravo tijela javne vlasti, njihovi zaposlenici i posjetitelji najveći širitelji zaraze pa da se isključivo njima uvela EU digitalna COVID potvrda, a ne primjerice zaposlenicima privatnih poduzeća i njihovim posjetiteljima, posjetiteljima ugostiteljskih objekata, vjerskih ustanova ili trgovačkih centara.

25.5. Osim navedenog, posebno napominju problem nedostatka pomoćno-tehničkog osoblja u školama. Ističu da iako je Ministarstvo znanosti i obrazovanja sredinom 2020. godine donijelo odluke o mogućnosti dodatnog zapošljavanja tzv. COVID spremača u osnovnim i srednjim školama na 6 mjeseci radi provođenja uputa i epidemioloških mjera, ta se odluka nije realizirala u praksi jer velik broj zahtjeva još uvijek nije riješen. Napominju i da u školama generalno nedostaje pomoćno-tehničkog osoblja, a da se njihovo zapošljavanje ne odobrava u mjeri u kojoj je to potrebno, što osobito predstavlja problem sada kada je to od neizmjerene važnosti za normalno funkcioniranje škola, u uvjetima kada je iznimno bitno pojačano čišćenje, dezinfekcija, provjetravanje i provođenje dodatnih epidemioloških mjera. Kao dokaz navedenom, pozivaju se na podatke o broju neriješenih zahtjeva za zapošljavanje ili dopunu satnice za pomoćno tehničko osoblje i COVID spremača, upućujući na dostupnost podataka u Ministarstvu znanosti i obrazovanja.

25.6. Predlagatelji se, kao i prethodni predlagatelji, također pozivaju na Rezoluciju 2383/2021 i Rezoluciju 2361/2021.

25.7. Ponavljaju i već ranije iznesene navode da cjepivo gubi zaštitni učinak već nakon nekoliko mjeseci, što nije uzeto u obzir pri određivanju mjere koja za cilj ima upravo zaštitu pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID-19. Pri tome se pozivaju na brojna znanstvena istraživanja, članke (između ostalog i članak naveden u znanstvenom časopisu The Lancet) i studije, navodeći da osporena Odluka/21 ne zadovoljava uvjet prikladnosti mjera u smislu njezine svrhe navedene u točki I., kao posebna sigurnosna mjera koja se donosi radi zaštite pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID-19.

25.8. Predlagatelji također smatraju da sporna Odluka/21 ne zadovoljava uvjet privremenosti kako je određeno »Rezolucijom 2337 o demokracijama uoči COVID pandemije«, te je u suprotnosti sa slobodom, jednakosti, socijalnom pravdom, poštovanjem prava čovjeka i vladavinom prava.

25.9. Smatraju da je to što Odluka/21 ne sadrži rok važenja, čime se njena obvezatnost odnosi na neodređeno razdoblje, protivno zahtjevu određenosti i preciznosti pravne norme te načelima pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja građana koji su aspekti načela vladavine prava.

25.10. Kao i prethodni predlagatelji, navode da je Odlukom/21 došlo do povrede članka 14. stavka 2. Ustava, kojim se jamči načelo jednakosti svih građana u ostvarenju svojih prava i sloboda. Smatraju da je načelo jednakosti osporenom Odlukom/21 povrijeđeno na nekoliko načina: uskratom pristupa prostorima državnih službi, ustanova i trgovačkih društava samo određenoj skupini ljudi, izdvojenoj prema podacima o njihovim zdravstvenim karakteristikama, tj. korisnicima i zaposlenicima koji ne posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu iz točaka IV. i VII. Odluke/21, bez da se time može postići proklamirani cilj posebne mjere; uvođenjem obveze testiranja 2 puta tjedno za užu kategoriju iz izdvojene skupine, tj. zaposlenike pravnih osoba koji ne posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu, predstavlja poseban stupanj zadiranja u psihofizički integritet tih osoba, koja ih stavlja ne samo u nepovoljniji položaj, već im nameće nerazmjerne terete te potiče stigmatizaciju; pokušajem legalizacije neprimjerene, neodređene, nejasne i neučinkovite mjere stavljanja jedne skupine ljudi u nepovoljniji položaj kroz prekoračenje ovlasti.

25.11. Predlagatelji nadalje ističu da su osobe bez EU digitalnih COVID potvrda ograničene i u pristupu kulturnim sadržajima poput muzeja, knjižnica, kazališta i slično. Posebno navode da je u točki V. Odluke/21 navedeno da se obveza predočavanja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju odnosi i na sve stranke koje dolaze u službene prostorije u kojima rade osobe na koje se osporena odluka primjenjuje, bez da je tamo navedena iznimka koja se spominje tek u točki IX. te bez toga da su korisnici uopće navedeni u samom nazivu Odluke/21 (nomotehnički loše uređeno, nejasno, neodređeno i neefikasno). Stoga postavljaju pitanje kako je testiranje organizirano za stranke odnosno druge osobe koje dolaze u te prostore, budući da se neprecizna Odluka/21 također primjenjuje i na njih.

25.12. Predlagatelji, isto kao i prethodni predlagatelji, iznose već ranije navedene prigovore u pogledu povrede prava na rad i slobodu rada. Pozivaju se na priopćenje HZJZ-a od 14. studenoga 2021. navodeći da se necijepljene osobe posrednim putem dovodi u situaciju da moraju birati između radnog mjesta i zaštite temeljnih prava. Smatraju da je pravo na rad ustavna kategorija i može se ograničiti samo zakonom, a ne i osporenom odlukom, koja ima isključivo epidemiološku svrhu koja se ne može postići propisanom mjerom.

Pri tome predlagatelji uspoređuju mjere obveznog testiranja propisane osporenom odlukom s drugim propisanim mjerama (obvezno nošenje maski i sl.), postavljajući pitanje kako opravdati činjenicu da se neke mjere unose u ZZP, dok se mjere kojima se utječe na radnopravni odnos uvode osporenom Odlukom/21 koja je donesena u epidemiološke svrhe. Ističu da se sve učinilo bez prethodne procjene potrebne širine adresata na koje se primjenjuje, jasnoće, određenosti i razmjernosti te bez ikakvog savjetovanja sa socijalnim partnerima, iako se osporenom odlukom utječe na položaj radnika. Smatraju da je Vlada imala obvezu savjetovati se sa socijalnim partnerima prije donošenja Odluke/21 kojom se utječe na radnopravni status zaposlenika.

Predlažu pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredaba iz točaka I., II., III., IV., V., VI., VII., IX. i X. Odluke/21, a nakon provedenog postupka poništenje Odluke/21, a podredno i ukidanje. Predlažu i privremenu obustavu primjene Odluke/21.

26. Predlagateljica Katja Višnjić (predmet broj: U-II-6868/2021) Odluku/21 smatra nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 23., 26., 54. i 90. Ustava. Smatra da je Odluka/21 problematična jer je mjera testiranja diskriminatorna, zaposlenicima ograničava pristup radnom mjestu, a korisnicima pristup državnim službama, te je neodređena ratione temporis i ratione materiae. Za zaposlene u javnim službama smatra da im se obvezom testiranja nameće prekomjeran teret jer se isti cilj može ostvariti i mjerenjem temperature na ulasku u radne prostorije, koja mjera je besplatna. Smatra da je obveza nametnuta za najmanje 232.160 osoba koje rade u državnoj i javnoj službi, a prijete im otkazi. Poziva se na Rezoluciju br. 2383 (2021) Vijeća Europe i smatra da su EU digitalne COVID potvrde diskriminatorne i nisu medicinski opravdane. Također smatra da je Stožer EU digitalne COVID potvrde uveo za važne djelatnosti, a nije ih uveo za manje važne (kafići, shoping centri i sl.). Smatra da je na čelnike tijela stavljen prekomjeran teret jer provedbu ZZP-a i odluka Stožera trebaju obavljati inspektori civilne zaštite. Upozorava i na nedoumice u praksi – koji test se primjenjuje (antigenski ili PCR), nedoumice oko preboljenja bolesti i izdavanje odgovarajućeg dokaza. Upozorava da bi se u poštu trebalo slobodno dolaziti i radi predaje pošiljki neslanje kojih bi moglo imati pravne posljedice, a ne samo radi primitka istih. Predlaže i obustavu izvršenja Odluke/21.

27. Predlagatelj Vladimir Popović (predmet broj: U-II-6872/2021) smatra Odluku/21 nesuglasnom s člancima 3. i 16. Ustava. U bitnome ističe da bi cilj borbe protiv pandemije trebala biti zaštita starijih osoba jer su one najranjivije i jer je najviše preminulih osoba u dobi od 60 do 99 godina. Smatra da se Odlukom/21 neće moći uvjeriti starije osobe koje se nisu cijepile da se cijepe, a »prisiljavanjem« radno aktivnog stanovništva na cijepljenje neće se uspješno moći zaštititi starija populacija. Stoga smatra da bi trebalo koristiti »pogodnije mjere«, kao što su rad od kuće, testiranje osoblja i posjetitelja staračkih domova. Također ističe da je Odluka/21 donesena na temelju »paušalnih«, a ne znanstvenih činjenica jer se EU digitalne COVID potvrde uvode u trenutku pada broja oboljelih odnosno hospitaliziranih, što neće doprinijeti rasterećenju zdravstvenog sustava.

Smatra da je došlo do nejednakosti jer se EU digitalne COVID potvrde primjenjuju na javni/državni sektor, a ne i na privatne poslodavce. Primjerom nejednakosti smatra i mogućnost odlaska u trgovačke centre bez EU digitalnih COVID potvrda, dok se ona mora imati za policiju ili poštu. Predlaže i obustavu izvršenja Odluke/21.

28. Predlagatelj Sindikat policije Hrvatske (predmet broj: U-II-6930/2021) smatra Odluku/21 nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 16., 44. i 54. stavkom 1. Ustava. Ističe da se Odlukom/21 uvode znatna ograničenja ljudskih prava jer se protiv službenika i namještenika koji se ne testiraju mogu provoditi disciplinski postupci, a moguće je i da im državna služba prestane ex lege (zbog nedolaska 5 dana uzastopce na posao).

Smatra da se legitimni cilj može postići blažim mjerama, npr. radom od kuće. Također smatra da se testirati ne bi trebali policijski službenici koji rade na otvorenom (npr. na državnoj granici). Također smatra da prekomjeran teret predstavlja testiranje »prilikom dolaska na posao« jer većina policijskih službenika počinje raditi vrlo rano, čime im se ugrožava pravodoban dolazak na posao. Smatra da bi se testiranje trebalo dozvoliti dan prije ili za vrijeme pauze. Smatra da je mjera diskriminatorna jer se ne odnosi i na radnike kod privatnih poslodavaca.

29. Predlagateljica Neda Marasović (predmet broj: U-II-7011/2021) smatra Odluku/21 nesuglasnom s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 19., 32., 35., 48. stavkom 1., 54., 55. stavkom 1., 58., 88., 90., 141.c i 141.d Ustava, člancima 5. stavkom 1. točkom e), 8. stavkom 1., 9., 10., 13., 14., 15., 17. i 18. Konvencije, te Protokolima br. 4 i br. 1 uz Konvenciju i s člancima 15. stavkom 1., 20., 21., 33., 35. i 47. Povelje EU-a. Smatra da Stožer neosnovano priječi građanima pristup javnim tijelima, dok se istodobno može ići na utakmice i u trgovačke centre. Smatra da je pravi cilj Odluke/21 prisiljavanje na cijepljenje. Smatra da obveza građana nije »menagement zdravstvenog sustava« jer ga građani plaćaju porezima i doprinosima, a od osamostaljenja nije izgrađena nijedna nova bolnica. Za to je odgovorno vodstvo države koje je dovelo do toga da se humanitarnim akcijama skupljaju sredstva za liječenje djece. Budući da je zdravstveni sustav već desetljećima u »problemima« nelogično je, smatra, sada tjerati građane da razmišljanju o njegovoj preopterećenosti.

Smatra da bi trebalo uvesti obvezno testiranje svih osoba jer je poznato da virus prenose i cijepljene osobe. Budući da se cijepljene osobe slobodno kreću, time je zapravo došlo do povrede osobnih prava svih djelatnika i korisnika državnih tijela jer im je ugroženo zdravlje od tih osoba koje i dalje mogu širiti virus. Smatra da se osobe dijele prema cijepljenju, a da se obveze uvode samo za necijepljene s posljedicom »izravnog ugrožavanja zdravlja svih onih djelatnika i korisnika ustanova koji su podvrgnuti testiranju.« Upozorava na brojna znanstvena istraživanja koja govore o učinkovitosti cjepiva za zaštitu od bolesti COVID-19 te smatra da postoje zanemarive razlike između stope zaraze cijepljenih i necijepljenih osoba.

Upozorava i na nepouzdanost PCR testova pri 35 i više ciklusa ponavljanja u detekciji preboljenja navedene bolesti. Ističe i veliki broj prijavljenih nuspojava od cijepljenja u SAD-u. Smatra da je došlo do diskriminacije necijepljenih osoba koje se »javno etiketira i proziva krivima za cjelokupnu epidemiološku situaciju«. Predlaže obustavu izvršenja Odluke/21. Predlaže da Ustavni sud održi javnu raspravu prije donošenja odluke u ovom predmetu.

30. Predlagatelji Nikolina Rukonić, Melita Milenković, Ivan Dunđer i Maja Bjelan (predmet broj: U-II-7387/2021) u prijedlogu navode da je Odluka/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 14., 16., 22., 23., 38., 54., 55. i 59. Ustava, s člancima 5. stavkom 1. točkom e), 8. stavkom 1., 9., 10., 11. stavkom 1., 15., 17. i 18. Konvencije, te s Protokolima br. 1 i br. 4 uz Konvenciju.

Ističu već naprijed iznesene prigovore u vezi s neustavnim, nerazmjernim i nesvrsishodnim ograničavanjem ljudskih prava od Stožera bez određenog roka trajanja. Navode razloge zbog kojih smatraju da cjepiva nisu sigurna i da ne daju rezultate u borbi protiv virusa te upozoravaju da u državama, poput Danske, u kojima je procijepljeno preko 80% stanovništva i nadalje enormno raste broj zaraženih. Smatraju da su učinci cjepiva na širenje zaraze virusom SARS – CoV-2 minimalni i da cjepiva imaju blage do teške nuspojave, a uvođenje testiranja necijepljenih osoba smatraju štetnim za zdravlje stanovnika. Upozoravaju da postoje manje invazivni testovi i da bi trebalo testirati samo ranjive skupine. Navode da zarazu mogu širiti i cijepljeni te smatraju da čekanje u redovima za testiranje ima negativne psihosomatske utjecaje na pojedince.

Smatraju da su EU digitalne COVID potvrde izvor diskriminacije za necijepljene, ali i za one koji se ne mogu cijepiti. Upozoravaju da dio građana ne može dobiti EU digitalne COVID potvrde zbog ranijih postupaka kada se nije uvijek testiralo PCR testovima, što smatraju primjerom nemara u radu Stožera. Smatraju da bi testiranje trebalo biti besplatno za osobe lošijeg imovnog stanja. Ističu da je krajnji cilj Odluke/21 prisiljavanje osoba na cijepljenje uz iskrivljene i nepotpune podatke i »zavaravanje da će ih poslušnost vratiti u normalan život.«

Ističu i da je došlo do uskrate pristupa informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti u smislu članka 38. Ustava jer građanima nisu pod jednakim uvjetima dostupne informacije vezane uz bolest COVID-19 i pandemiju. Smatraju i da podaci koji se dnevno objavljuju o broju zaraženih i vjerojatnih slučajeva nisu potpuni jer ne sadrže podatke koliki je udio cijepljenih, necijepljenih ili preboljelih osoba u tom broju. Navode spornim i broj umrlih osoba jer iz podataka nije jasno je li smrt posljedica bolesti COVID-19 ili neke druge bolesti.

Smatraju da nije jasno zašto EU digitalne COVID potvrde nisu uvedene za trgovačke centre i za vjerske organizacije jer se virus slobodno širi među osobama neovisno o tome nalaze li se one u javnim ili u privatnim prostorima.

Tvrde da se Odlukom/21 necijepljenima oduzima sloboda kretanja, a cijepljenima se te slobode daju samo uvjetno do sljedećeg cijepljenja. Smatraju da se EU digitalnim COVID potvrdama građanima oduzima sloboda izbora, a kako će svi u nekom trenutku trebati javne usluge, to znači da će se svi morati cijepiti odnosno testirati.

Ističu da od izbijanja epidemije u Hrvatskoj nema »istinitog, objektivnog i pravodobnog izvještavanja mainstream medija o pandemiji« već se stanovništvo obasipa informacijama koje izazivaju strah te nema otvorenog i znanstvenog sagledavanja pandemije i cijepljenja. Stoga smatraju da je ugrožena sloboda medija u smislu članka 10. Konvencije.

Smatraju da EU digitalne COVID potvrde krše odredbe točaka 7., 13., 14., 36. i 62. uvodnog dijela Uredbe (EU) Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2021. o okviru za izdavanje, provjeru i prihvaćanje interoperabilnih potvrda o cijepljenju, testiranju i preboljenju bolesti COVID-19 radi olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije COVID-19 jer cijepljene osobe prenose bolest COVID-19, a EU digitalna COVID potvrda služi za prisilno nametanje obveze cijepljenja. Obvezu cijepljenja smatraju povredom načela razmjernosti jer se zaraza ne može zaustaviti trenutno dostupnim cjepivima. Smatraju da cijepljenje za dio populacije predstavlja veću pogibelj od same zaraze.

Djelovanje Stožera smatraju nedemokratskim i proturječnim, bez nadzora te ističu da izvanredno stanje postoji iako nije proglašeno na temelju članka 17. Ustava. Navode i prigovore u vezi s povredom zaštite osobnih podataka kod testiranja, stigmatizacije dijela djelatnika i otkrivanja zaštićenih zdravstvenih podataka. Smatraju da je za prikupljanje podataka potrebna privola koja u ovom slučaju nije dana.

Ističu i financijske izdatke u vezi s testiranjima službenika te posljedice »neimanja COVID potvrda« na njihove službeničke ili radne odnose. Smatraju da Odluka/21 neće dovesti do poslovnih prostora u kojima će poslodavci moći osigurati siguran radni prostor svojim radnicima.

Predlažu ukidanje Odluke/21 i prethodnu obustavu njezine primjene.

31. Predlagatelji Mirjana Gertrud Gregorec Aparnik, Aglaja Andrea Aparnik i Miroslav Dorešić (predmet broj: U-II-7389/2021) u prijedlogu ističu da Stožer nije bio ovlašten za donošenje Odluke/21 te da je ona u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14., 16., 17., 43. i 54. Ustava. Smatraju da se Odlukom/21 u privilegirani položaj dovode cijepljeni, da se krše ustavna prava osoba koje se ne mogu cijepiti, te da je Odluka/21 dovela do pogoršanja položaja radnika. Smatraju da nije utvrđeno da se virus brže širi u javnim službama nego na drugim mjestima niti da je rad javnih službi bio na neki način ugrožen. Smatraju da je riječ o prisili na cijepljenje tvrdeći da se od 1. siječnja 2022. EU digitalna COVID potvrda neće moći dobiti bez preboljenja ili cijepljenja.

32. Predlagatelj Sindikat »Prosvjetitelj« (predmet broj: U-II-7569/2021) u prijedlogu upozorava da cijepljene osobe mogu prenositi virus, čak i bez simptoma. Stoga predlaže testiranje svih zaposlenika, a ne samo necijepljenih. Smatra da je riječ o diskriminaciji protivnoj članku 14. Ustava te da je Odluku/21 trebao donijeti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Poziva se i na Rezoluciju Vijeća Europe broj 2361 od 27. siječnja 2021.

IV. OČITOVANJA VLADE

33. U očitovanju od 23. prosinca 2021. Vlada je u odnosu na epidemiološko obrazloženje nužnosti Odluke/21, između ostalog, navela:

»U epidemiološkom smislu uvođenje EU digitalnih C0VID potvrda predmetnom Odlukom Stožera, nije onemogućeno pravo građana na pristup tijelima i institucijama, već je upravo suprotno omogućeno sigurnije kretanja građana bez znatnih ograničenja kakva smo imali u 1., 2. i 3. valu pandemije.

U 1., 2. i 3. valu pandemije uzlazni trend pandemije zaustavljanje odlukama Stožera o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja. U Republici Hrvatskoj je 1. val pandemije započeo 26. veljače 2020. kada je utvrđen prvi slučaj te je trajao okvirno do 7. lipnja 2020. (...)

Grafički je zelenom bojom označen tjedan u kojem je donesena odluka o ograničenju okupljanja dok su ostale relevantne odluke donesene također približno u tom razdoblju, a vidljivo je da je 1. val pandemije imao uzlaznu krivulju do dva tjedna nakon donošenja odluka. Dva tjedna je razdoblje inkubacije bolesti COVID-19 te se u tom razdoblju otkrivaju novooboljeli koji su se zarazili unutar 14 dana, tako da se promjene mogu očekivati tek 14 i više dana nakon uvođenje epidemioloških mjera ograničenja. U 14. tjednu, što je drugi tjedan nakon donošenja ovih odluka, zabilježeno je 442 novooboljelih, odnosno najviše u prvom valu, dok je u 15. tjednu taj broj pao na 425, a u 16. tjednu broj novooboljelih je pao na 216. (...)

Na grafu 2. prikazan je 2. val pandemije, i zelenom bojom označen je tjedan u kojem je Stožer 27. studenoga 2020. donio novu odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja, kojom je okupljanje ograničeno na 25 osoba ako se radi o javnom događanju, a na 10 osoba ako se radi o privatnom događanju te je rad u ugostiteljstvu omogućen do 22 sata. Kao i u prvom valu pandemije, dva tjedna nakon donošenja Odluke nastavlja se porast broja novozaraženih te pogoršanje drugih epidemioloških pokazatelja. Navedeni dvotjedni porast je za očekivati jer 14 dana traje inkubacija bolesti pa se efekt niti jedne mjere ne može očekivati u kraćem razmaku od 14 dana. U trećem tjednu nakon donošenja Odluke (51. tjedan), bilježi se smanjenje broja novooboljelih s 25.032 koliko je bilo u 50. tjednu, na 18.314 u 51. tjednu. Nakon 51. tjedna nastavlja se silazna putanja strmoglavim tempom u kontinuitetu više od 10 tjedana za redom. (...) 3. val pandemije prikazan je na grafu 3., a zelenom bojom prikazan je tjedan u kojem je Stožer 31. ožujka 2021. donio Odluku o izmjenama Odluke o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja. Kao i u 1. i 2. valu, u dva tjedna nakon donošenja Odluke bilježi se porast broja novooboljelih da bi se prvo smanjenje zabilježio u trećem tjednu nakon donošenja Odluke. Tako je u 15. tjednu broj novooboljelih iznosio 15.248, da bi u 16. tjednu taj broj pao na 14.828. Nakon 16. tjedna zabilježen je kontinuirani silazni trend kroz sljedećih nekoliko tjedana.

4. val pandemije bolesti COVID-19 obilježen Delta varijantom virusa u Republici Hrvatskoj počeo je blagim rastom aktivnih slučajeva u kolovozu, početkom listopada broj je stagnirao, da bi u prvoj polovici studenog broj aktivnih slučajeva naglo porastao i dosegao rekordne razine. Posebno treba uzeti u obzir da je Delta varijanta virusa zaraznija od varijanti virusa u 1., 2. i 3. valu, te daje cijepljeno više od 50 % odrasle.

U 1., 2. i 3. valu pandemije bolesti COVID-19 uzlazni trend pandemije zaustavljan je odlukama Stožera o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja. Naime, zbog nepostojanja cjepiva u 1. i 2. valu pandemije te niskog cijepnog obuhvata u 3. valu pandemije, u 1., 2. i 3. valu pandemije nije se mogla koristiti EU digitalna COVID potvrda ili drugi odgovarajući dokaz kao alat za sigurnije kretanje i okupljanje građana ne samo zbog toga što EU digitalna COVID potvrda još nije uvedena, već i zbog sljedeća dva razloga:

1. velika većina populacije nije bila cijepljenja ili preboljela pa je velika većina populacije bila u potpunosti osjetljiva na virus čime je bilo nemoguće organizirati kretanje i okupljanje građana na siguran način; niti EU digitalne COVID potvrde, da su slučajno već u to vrijeme postojale, zbog velikog udjela osjetljivih osoba (osoba koje nisu cijepljene i nisu preboljele) ne bi mogle pružiti dovoljnu razinu sigurnosti

2. velika većina populacije nije bila cijepljenja ili preboljela pa se mogućnost kretanja i okupljanja na temelju cijepljenja i preboljenja mogla odnositi samo na izrazito mali udio populacije, a redovito rutinsko testiranje svih drugih kako bi se kretali i okupljali temeljem negativnog nalaza, bilo bi nemoguće organizirati; treba istaknuti da dijagnostika COVID – 19 nije postojala prije pandemije te se postepeno razvijala, najprije isključio kroz PCR testove, dok su brzi antigenski testovi u širu primjenu uvedeni tek 25. studenog 2020. dokumentom Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) ‘Uporaba brzih antigenskih testova’.

U vrijeme donošenja predmetne Odluke epidemiološki podaci su ukazivali na izrazito nepovoljniju epidemiološku situaciju sa znatnim porastom broja novooboljelih (graf 4.) kao i porastom smrtnih ishoda (graf 5.). (...)

U 4. valu pandemije cijepljeno je više od 50 % odrasle populacije. Konkretno, na dan donošenja Odluke 12. studenoga 2021. cijepljeno je 49,88 % ukupnog stanovništva najmanje jednom dozom, odnosno 59,63 % odraslog stanovništva u Republici Hrvatskoj. Još 30. rujna 2021. u dokumentu ECDC ‘Assessing SARS-CoV-2 circulation, VOCs, NPIs and vaccine rollout in the EU/EEA, 16th update’ dostupnog na poveznici https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/covid-19-rapid-risk-assessment – 16th-update-september-2021.pdf vidljivo je na Grafu 6. da je nizak udio osoba u Republici Hrvatskoj završio primarno cijepljenje (41,2 % u 37. tjednu 2021.).

(...)

U istom dokumentu navedeno je da države niskog cjepnog obuhvata (< 45 %) trebaju značajno reducirati kontakte među ljudima (60 ili više %) ako žele izbjeći rizik visoke opterećenosti zdravstvenog sustava koja može biti i veća nego 2020. godine. Ako se tome pridoda moguće slabljenje zaštite cjepivom, situacija može biti još lošija. U model nije bila uključena moguća opterećenost gripom, što dodatno može pogoršati prognozu. Dodatno, u zemljama s cjepnim obuhvatom < 45 %, rizik za cijepljene osobe koje pripadaju osjetljivim skupinama je visok do vrlo-visok. Među mjerama koje se predlažu svakako je kontinuirani rad i napori na povećanju obuhvata u svim dobnim skupinama kojima je preporučeno cijepljenje te nefarmaceutske mjere koje će svakako biti potrebne u razdoblju od rujna do studenog. Za zemlje niskih cjepnih obuhvata kao što je Republika Hrvatska, preporuka je posebice zaštititi korisnike dugotrajnog smještaja i necijepljene osobe koje spadaju u osjetljive skupine kao i osigurali kapacitete u zdravstvu, poticati održanje fizičkog razmaka, smanjiti broj ljudi na javnim okupljanjima, posebice na zatvorenim prostorima, ali i smanjiti broj ljudi na privatnim okupljanjima, poticali pravilno nošenje maski, održati identifikaciju i traženje kontakata, karantenu i izolaciju oboljelih i drugo. Također je navedeno da su 23 zemlje članice uvele EU digitalne COVID potvrde u različitim oblicima i ranije za ‘domaće’ potrebe.

S obzirom na nepovoljnu epidemiološku situaciju s visokom cirkulacijom zaraznije varijante virusa, nedovoljno dosegnuti obuhvat cijepljenjem, slabljenje zaštite već procijepljenih, zamor građana mjerama, rastući broj umrlih dnevno i visoko opterećenje zdravstvenog sustava, kao i visoko procijenjen rizik tijekom nadolazećeg razdoblja, od iznimne važnosti je predmetna Odluka i mjere određene u njoj. Pokazalo se da je najbolja kombinacija različitih mjera, presudna je brzina uvođenja mjera te kombinacijom različitih mjera u Republici Hrvatskoj brojevi novopotvrđenih slučajeva i brojevi umrlih dnevno opadaju od početka prosinca 2021., kao što je vidljivo na gornjim grafovima.

Cijepljeni i preboljeli imaju određenu razinu stečene otpornosti (imunosti) na zarazu što zajedno s raspoloživom EU digitalnom COVID potvrdom koja je uspostavljena 1. lipnja 2021. za Republiku Hrvatsku i nekoliko drugih zemalja, odnosno 1. srpnja 2021. za cijelu Europsku uniju, omogućuje da se umjesto znatnog ograničavanja okupljanja kakva smo imali u prva tri vala pandemije, omoguće okupljanja uz manja ograničenja nego u prethodna tri vala, ali uz povećanu razinu sigurnosti temeljem EU digitalne COVID potvrde.

Zaštitnu ulogu cijepljenja, a time i EU digitalne COVID potvrde na temelju cijepljenja kojom raspolaže najveći broj naših građana, pokazuju podaci za razdoblje od 16. do 22. studenoga 2021. kada su hospitalizirane 1.823 osobe od kojih 1.234 odnosno 67,7 % nije cijepljeno niti jednom dozom, na respirator je stavljeno 255 osoba od kojih 205 (80,4 %) nije cijepljeno niti jednom dozom, od ili s bolešću COVID-19 preminulo je 440 osoba od kojih 317 (72.1 %) nije cijepljeno niti jednom dozom, a ukupno 336 nije završilo cijepljenje (76,4 %). te je zabilježeno 31.820 novih slučajeva zaraze od kojih 23.300 (73,2 %) nije završilo cijepljenje. Treba napomenuti da udio cijepljenih raste od nižih prema višim dobnim skupinama do dobi 70-74 godine, te je u dobi 70-74 godine najviši udio cijepljenih koji iznosi 89,05 % za prvu dozu. U dobi 65 godina i više cijepljeno je 649.198 osoba (76,0 %) s jednom dozom i 597.838 osoba (70,0 %) s dvije doze. Time su u Republici Hrvatskoj češće cijepljeni stariji i bolesni nego zdraviji i mlađi.

O velikoj efikasnosti testiranja najbolje govori podatak da je do 21. prosinca 2021. provedeno 821.339 testiranja brzim antigenskim testom, pri čemu je 11.062 (1,35 %) testova bilo pozitivno. Izolacijom tih 11.062 osoba, spriječeno je da svaki od pozitivnih zarazi najmanje 2 osobe a možda čak i 5 osoba. Prema procjenama HZJZ-a time je spriječena zaraza najmanje 22.124 osoba (a maksimalno čak 55.310 osoba) od kojih bi se utvrdio pozitivnost kod najmanje 6.146 osoba (pa čak do 15.364 osoba), od kojih bi najmanje 328 (pa čak do 820) bilo hospitalizirano dok bi najmanje 99 preminulo te se procjenjuje da se maksimalni broj spriječenih smrtnih ishoda kreće do 248.

U trenutku pisanja Odluke, kao i sada, u svijetu je prevladavajući stav struke da cijepljene osobe imaju manji rizik od zaraze i prenošenja infekcije na druge osobe nego necijepljene osobe. Stoga je netočno polazište o jednakoj mogućnosti zaraze od strane cijepljenih i necijepljenih osoba a pogotovo o većoj zaraznosti cijepljenih u odnosu na necijepljene.

Predlagatelj pogrešno navodi znanstveni članak objavljen u časopisu Lancet 29. listopada 2021. autora Singanayagam A, Hakki S, Dunning J, Madon KJ, Crone MA. Koycheva A, Derqui-Fernandez N, Barnett JL, Whitfield MG, Varro R, Charlett A. Rundu R, Fenn.1, Cutajar J, Quinn V, Conibear E, Barclay W, Freemont PS, Taylor GP, Ahmad S, Zambon M, Ferguson NM, Lalvani A. pod naslovom ‘Prijenos u zajednici i kinetika virusnog opterećenja varijante delta SARS-CoV-2 (B.1.617.2) u cijepljenih i necijepljenih osoba u Ujedinjenom Kraljevstvu: prospektivna, longitudinalna, kohortna studija’ (‘Community transmission and viral load kinetics of the SARS-CoV-2 delta (B. 1.617.2) variant in vaccinated and unvaccinated individuals in the UK: a prospective, longitudinal, cohort study’/https://www.thelancet.com/ioumals/laninf/article/PlIS 1473-3099(21)00648-4/fulltext/), kao dokaz da je ‘došlo do promjene činjeničnog stanja’ te da cijepljeni jednako mogu širiti zarazu kao necijepljeni. Navedeni članak nije dokaz za ‘promjenu činjeničnog stanja’ iz razloga što je istraživanje provedeno u obiteljima te se odnosi isključivo na širenje virusa unutar kućanstva. Obiteljsko okruženje je najrizičnije okruženje za širenje virusa jer je priroda boravka osoba u istom kućanstvu takva da je praktički nemoguće izbjeći bliski kontakt. Zbog toga je u dokumentu HZJZ ‘Postupanje s oboljelima, bliskim kontaktima oboljelih i prekid izolacije i karantene’(https://www.hzjz.hr/wp-content/uploads/2020/03/POSTUPANJE-S-OBOLJELIMA-IPS-BLISKIM-KONTAKTIMA-OBOLJELIH-I-PREKID-IZOLACIJE-I-KARANTENE-ver-12.pdf), u definiciji bliskog kontakta zbog kojeg je nužna samoizolacija, kao prvi kriterij navedeno upravo dijeljenje kućanstva s bolesnikom. Citiranim člankom je utvrđeno da je po jednom parametru rizik za prijenos virusa u kućanstvu kod cijepljenih i necijepljenih izjednačen, a taj parametar glasi da potpuno cijepljene osobe s probojnom infekcijom imaju vrhunac virusnog opterećenja sličan necijepljenim osobama. U istom članku je zaključeno da po drugim parametrima cijepljenje smanjuje rizik od prijenosa infekcije čak i u kućanstvu. Tako autori članka zaključuju navodom da cijepljenje smanjuje rizik od infekcije Delta varijantom virusa, što znači da cijepljeni imaju manje izgleda da se zaraze, a time i budu zarazni za druge. Nadalje, autori članka zaključuju da cijepljenje ubrzava ‘klirens’ virusa što znači da je virus kraće prisutan kod cijepljenih čime su cijepljene osobe kraće vrijeme zarazne za druge nego necijepljene osobe. Rizik širenja zaraze u javnom okruženju puno je manji nego u kućanstvu pa će u kućanstvu doći do širenja zaraze i u situacijama u kojima u javnom okruženju neće doći do širenja zaraze. Time će u javnom okruženju prednosti cijepljenja koje su utvrđene citiranim člankom vrlo često biti od presudne važnosti da ipak ne dođe do širenja zaraze od cijepljenih osoba na druge. Sustav EU digitalne COVID potvrde se ne odnosi na boravak unutar kućanstva odnosno u privatne svrhe, već se odnosi isključivo na javne svrhe. Time citirani članak nije relevantan za primjenu EU digitalne COVID potvrde, a kada bi i bio, pruža više dokaza u korist primjene EU digitalne COVID potvrde u javnom okruženju, nego kako predlagatelj upravo suprotno netočno zaključuje.

Znatan je broj stručnih radova koji opisuju da su osobe koje su cijepljene u manjem riziku od necijepljenih i da manje predstavljaju rizik za druge osobe nego necijepljene osobe. Prema dokumentu Centra za kontrolu i prevenciju bolesti SAD-a (CDC) ‘Mogućnost COVID-19 infekcije nakon cijepljenja: neuspjeh cijepljenja’ (https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/vaccines/effectiveness/why-measure-eiTectiveness/break through-cases.htmI), kod cijepljenih osoba osam puta je manja vjerojatnost zaraze, a 25 puta manja vjerojatnost hospitalizacije ili smrti nego kod necijepljenih osoba, a u dokumentu CDC-a ‘Znanstveni sažetak: Cjepiva i cijepljenje protiv COVID-19’ (https://vvww.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov7science/scienCe-briefs/fully-vaccinated-people.html), navedeno je da je manje vjerojatno da će se potpuno cijepljene osobe u odnosu na necijepljene osobe zaraziti s virusom SARS-CoV-2, te da kod infekcija s Delta varijantom virusa u cijepljenih osoba potencijalno postoji smanjeni rizik za širenje nego kod infekcija u necijepljenih osoba, iako su potrebne dodatne studije.

Nadalje, u dokumentu CDC-a ‘Privremene javnozdravstvene preporuke za potpuno cijepljene osobe’ (https://www.cdc.gov/coronavirus/20i9-ncov/vaccines/fullv-vaccinated-guidance.html), navedeno je da odobrena cjepiva protiv bolesti COVID-19 štite ljude od infekcije i teških bolesti te značajno smanjuju vjerojatnost hospitalizacije i smrti, kao i da je manje vjerojatno da će se potpuno cijepljene osobe zaraziti i, ako su zaražene, razviti simptome bolesti COVID-19 u usporedbi s necijepljenim osobama.

Europski centar za kontrolu i prevenciju bolesti (ECDC) u dokumentu ‘Pitanja i odgovori’ (https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/questions-answersrs/questions-and-answers-vaccines), navodi da iako su cjepiva protiv bolesti COVID-19 odobrena u EU/EEA vrlo učinkovita, niti jedno cjepivo nije 100 % učinkovito. Nadalje je navedeno da se manjina onih koji su potpuno cijepljeni mogu zaraziti, što je nešto češće kod starijih osoba i osoba s kroničnim bolestima.

U članku objavljenom 15. listopada 2021. u uglednom znanstvenom časopisu Nature pod nazivom ‘Infekcije alfa varijantom među zdravstvenim radnicima nakon cijepljenja protiv virusa SARS-CoV-2 su asimptomatske ili imaju blage simptome’ (https://doi.org/10.1038/s41467-021 -26154-6), uspoređujući učestalost infekcija kod zdravstvenih radnika nakon cijepljenja s učestalošću infekcije kod zdravstvenih radnika koji nisu cijepljeni, autori zaključuju da cijepljenje pruža 83 % zaštite od infekcije.

U članku znanstvenika Baker C. i Robinson A. sa Sveučilišta Melboume objavljenom 27. listopada 2021. pod naslovom ‘Vaš necijepljeni prijatelj ima otprilike 20 puta veću vjerojatnost da će vas zaraziti COVIDom’ (https://theconversation.com/your-unvaccinated-friend-is-roughly-20-times-more-likely-to-give-you-covid – 170448) autori zaključuju da ako osoba provodi vrijeme s cijepljenim osobama, deset puta je manja vjerojatnost da će ta cijepljena osoba biti zaražena, a upola manja je vjerojatnost da će ta cijepljena osoba zaraziti drugu osobu nego ako se vrijeme provodi s necijepljenom osobom. Autori time zaključuju da dolazimo do 20-strukog smanjenja rizika kada se družimo s cijepljenom osobom u usporedbi s nekim tko nije cijepljen.

U tehničkom izvješću ECDC-a ‘Praćenje kontakata u Europskoj uniji: upravljanje javnim zdravljem osoba, uključujući zdravstvene radnike, koji su bili u kontaktu sa slučajevima COVID-19 – četvrto izdanje› (https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/TGU-20211019-1878.pdf) objavljenom 28. listopada 2021. (European Centre for Disease Prevention and Control. Contact tracing in the European Union: public health management of persons, including healthcare workers, who have had contact with COVID-19 cases – fourth update, 28 October 2021. Stockholm: ECDC; 2021) navedeno je da nedavno objavljeni dokazi sugeriraju da virusno opterećenje u potpuno cijepljenih osoba zaraženih Delta varijantom virusa pada brže od virusnog opterećenja kod necijepljenih osoba zaraženih Delta varijantom virusa, te da se cijepljene osobe brže oslobađaju infekcije.

Nizozemska studija (Vaccine effectiveness against SARS-CoV-2 transmission to household contacts during dominance of Delta variant (B. 1.617.2), August-September 2021, the Netherland /10.1101/2021.10.14.21264959v1.full.pdf/), o djelotvornosti cjepiva u sprječavanju transmisije virusa kontaktima u kućanstvu pokazuje da će u 63 % slučajeva biti spriječen prijenos virusa s cijepljene oboljele osobe na nekoga od ukućana koji je cijepljen, a tek 40 % ako su ukućani necijepljeni.

Britanska studija (The impact of SARS-CoV-2 vaccination on Alpha & Delta variant transmission /https://www.medrxiv.Org/content/10.1101/2021.09.28.21264260vl.full.pdf/), također je pokazala da cijepljene osobe koje obole u manjoj mjeri zaražavaju svoje bliske kontakte nego necijepljene osobe. Učinkovitost u sprječavanju transmisije vremenom nakon cijepljenja opada kod oba cjepiva.

Zanimljiva su i iskustva zdravstvenih radnika u Škotskoj cijepljenih Pfizerovim ili AstraZeneca cjepivom (Effect of Vaccination on Transmission of SARS-CoV-2 /https://www.nejm.0rg/doi/full/10.1056/NEJMc2106757/). Ukućani cijepljenih zdravstvenih radnika su imali 30 % manju šansu zaražavanja 14 dana i više nakon što je zdravstveni radnik primio prvu dozu cjepiva, a 54 % manju šansu zaražavanja 14 i više dana nakon što je zdravstveni radnik primio drugu dozu cjepiva. U dokumentu HZJZ-a pod naslovom ‘Virus je opasnost za sve, ali cijepljeni su ipak zaštićeniji!’ (https://www.hzjz.hr/wp-coment/uploads/2021/1 l/Virus-je-opasnosi-za-sve-ali-cijepljeni-su-ipak-za%C5%A1ti%C4%87eniji-1.pdf), zaključeno je da znanstvene studije pokazuju kako su cijepljene osobe manje podložne zarazi od necijepljenih te druge prednosti cijepljenja.

U dokumentu HZJZ-a pod naslovom ‘Postupanje s oboljelima, bliskim kontaktima oboljelih i prekid izolacije i karantene’ (https://www.hzjz.hr/wp-content/ uploads/2020/03/Postupanje-s-oboljelima-bliskim-kontaktima-oboljelih-i-prekid – izolacije-i-karantene-8.pdf) navodi se: ‘S obzirom na to da cijepljenje ne sprječava u potpunosti mogućnost asimptomatske infekcije i prijenos infekcije putem cijepljene osobe, cijepljene osobe koje ostvare bliski kontakt s bolesnikom moraju se sljedeća dva tjedna od tog kontakta strogo pridržavati mjera za smanjenje prijenosa kapljičnih infekcija i paziti na eventualnu pojavu simptoma kompatibilnih s COVID-19 koji bi zahtijevali PCR testiranje.’. Navedeni citat upravo potvrđuje zaštitnu ulogu cijepljenja i sukladno navedenom citatu, sve necijepljene osobe koje su ostvarile bliski kontakt sa zaraznom osobom podliježu zdravstvenom nadzoru u karanteni/samoizolaciji, dok su sve cijepljene osobe oslobođene karantene. Time necijepljene osobe nakon kontakta s pozitivnom osobom ne mogu napuštati kućanstvo osim u žurnim, iznimnim situacijama. Cijepljene osobe nakon kontakta s pozitivnom osobom nisu u karanteni već nastavljaju provoditi sve uobičajene aktivnosti uz pridržavanje epidemioloških mjera. Predlagatelj netočno tvrdi da cijepljeni imaju veći ili jednaki rizik za širenje zaraze kao necijepljeni jer cijepljeni može prenositi zarazu čak i ako nema simptoma bolesti, dok je točno da i kada bi se zanemarili prethodno navedeni znanstveni dokazi da cijepljene osobe u odnosu na necijepljene osobe imaju manje izglede zaraziti se s virusom SARS-CoV-2 kao i da cijepljene osobe ako se ipak zaraze imaju smanjeni rizik da šire zarazu nego necijepljeni, blaži simptomi bolesti ili još bolje potpuni izostanak znakova bolesti kod cijepljenih pridonose smanjenju rizika da cijepljeni zaraze drugu osobu, što je potpuno suprotno tvrdnji predlagatelja. Prema tehničkom izvješću ECDC-a ‘Praćenje kontakata u Europskoj uniji: upravljanje javnim zdravljem osoba, uključujući zdravstvene radnike, koji su bili u kontaktu sa slučajevima COVID-19 – četvrto izdanje› ako pozitivna osoba stvara veće količine kapljica/aerosola (npr. ako pozitivna osoba kašlje), povećava se rizik da će se osoba koja je bila u kontaktu s pozitivnom osobom zaraziti. Nadalje, u tehničkom izvješću ECDC-a navedeno je da je kontakt s oboljelom osobom u smislu moguće zaraze s bolešću COVID-19 imala osoba koja je unutar dva dana prije pojave simptoma do 10 dana nakon pojave simptoma bila u kontaktu s pozitivnom osobom, a ako pozitivna osoba ima teške simptome bolesti treba razmotriti proširenje tog raspona do 20 dana nakon pojave simptoma bolesti.

Jednako kao što cijepljenje ne uklanja u potpunosti mogućnost da osoba bude zarazna već tu mogućnost znatno umanjuje, tako i negativan test ne uklanja u potpunosti mogućnost da osoba bude zarazna već tu mogućnost znatno umanjuje. Osoba koja posjeduje negativan test može biti zarazna te prenijeti zarazu na druge osobe. Kao što je navedeno u dokumentu Europske komisije ‘Zajednički popis brzih testova na antigen COVID-19 i zajednički standardizirani skup podataka koji trebaju uključivati potvrde o rezultatima testa na COVID-19’ (https://ec.eLiropa.eu/health/sites/defauit/files/preparedness response/docs/covid-19 rat common-listen.pdf), brzi antigenski testovi da bi bili uvršteni u navedeni popis trebaju zadovoljiti minimalne zahtjeve performansi od > 90 % osjetljivosti i > 97 % specifičnosti. Navedeni uvjet znači da je brzi antigenski test prihvatljiv za primjenu u Europskoj uniji ako do 10 % bolesnih/pozitivnih osoba test ne prepoznaje kao pozitivne već je njihov nalaz negativan iako bi ustvari trebao biti pozitivan (tzv. lažno negativni nalazi). Znači kod rutinskog testiranja brzim antigenskim testovima, testovi su registrirani na način da se očekuje da čak do 10 % pozitivnih osoba dobiva negativne rezultate. Kod primjene testa u stvarnom životu udio lažno negativnih nalaza je i veći od onoga što je navedeno kod registracije testa, jer se može pogriješiti kod samog uzimanja brisa te uzeti neodgovarajući uzorak, dok prostorni i drugi uvjeti primjene i skladištenja testa mogu odstupati od preporuka proizvođača. Osim toga, osoba koja je bila negativna u trenutku testiranja prije isteka 48 sati može postati pozitivna jer je 48 sati dogovorno uzeto kao razdoblje u kojemu koliko toliko vrijedi rezultat brzog antigenskog testa u smislu sigurnijeg kretanja. U nedavno objavljenom članku znanstvenika sa Sveučilišta Melboume znanstvenici zaključuju da brzi antigenski testovi mogu otkriti tek oko dvije trećine pozitivnih slučajeva. Posebno su nisko pouzdani antigenski testovi koji koriste slinu kao uzorak te zbog nedovoljne pouzdanosti takvi testovi nisu prihvatljivi za izdavanje EU digitalnih COVID potvrda. Komercijalni dijagnostički testovi za slinu s oznakom CE dostupni su u Europskoj uniji/Europskom gospodarskom prostoru (EU/EEA), no niti jedan od ovih testova nije uključen na Zajednički popis međunarodno priznatih brzih antigenskih testova Europske komisije a isključivo temeljem testova koji su navedeni na ovom popisu mogu se izdavati EU digitalne COVID potvrde.

U uvodnom dijelu ‘Provedbene odluke Komisije (EU) 2021/1073, od 28. lipnja 2021., o utvrđivanju tehničkih specifikacija i pravila za uspostavljanje okvira povjerenja za EU digitalnu COVID potvrdu, uspostavljenu Uredbom (EU) 2021/953 Europskog parlamenta i Vijeća’ (https://eur-lex.europa.eu/legai-content/HR/TXT/UTML/?uri=CELEX:32021D1073&from=EN), navedeno je da je uspostavljen sustav EU digitalne COVID potvrde na temelju cijepljenja, preboljenja ili testiranja, s osnovnom svrhom olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19. Traženje dvostruke potvrde za cijepljenje, odnosno traženje da cijepljeni uz potvrdu o cijepljenju ima i potvrda o negativnom testu kako razmatraju predlagatelji, značilo bi odstupanje od preporuka Europske komisije koje imaju za cilj očuvanje sigurnosti uz najmanju moguću razinu ograničenja za građane. Nadalje, traženje dvostruke potvrde za cijepljene osobe odnosno traženje da cijepljeni uz potvrdu o cijepljenju imaju i potvrdu o negativnom testu toliko bi smanjilo razinu rizika za cijepljenje da bi i za necijepljene trebalo razmotriti mogućnost dodatnog smanjenja rizika kako bi s izjednačili s cijepljenima. Zbog toga kad bi se i uvelo testiranje cijepljenih i necijepljenih, necijepljene bi trebalo testirati češće nego cijepljene. Takvo sveobuhvatno redovito testiranje svih dovelo bi do prekomjernog opterećenja zdravstvenog sustava testiranjem čime bi veliki dio ljudskih i drugih resursa u zdravstvu bio usmjeren na testiranje, umjesto na prevenciju i liječenje različitih bolesti. Također je pitanje kako bi građani prihvatili takvu mjeru s obzirom na učestale pritužbe na nelagodu koju testiranje kod građana izaziva (iako se radi o prolaznoj nelagodi koja ne ostavlja negativne posljedice na zdravlje), kao i vrijeme koje bi građani trebali uložiti odlaskom na testiranje. Zbog toga je važno ograničene kapacitete testiranja usmjeriti na dijelove populacije koji imaju najveći potencijal širiti infekciju, a to su prema raspoložim znanstvenim dokazima necijepljeni i oni koji nisu preboljeli.

U ‘Preporukama Vijeća EU 2021/961 od 14. lipnja 2021. o izmjeni Preporuke

(EU) 2020/1475 o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19’ (https://eur-lex.europa.eu/legal-conlent/l IR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H096l&from=HR), navedeno je da osobe koje su cijepljene protiv bolesti COVID-19 ne bi trebale podlijegali dodatnim testiranjima vezanim uz putovanje na infekciju virusom SARS-CoV-2 ili samoizolaciju ili karantenu vezanu uz putovanja tijekom kretanja unutar Europske unije.

U dokumentu CDC-a ‘Privremene javnozdravstvene preporuke za potpuno cijepljene osobe’, preporučuje se potpuno cijepljene osobe bez simptoma koji mogu upućivati na bolest COVID-19 i kod kojih nije utvrđen bliski kontakt s pozitivnom osobom, izuzeti iz rutinskih programa testiranja, ako je to moguće.

Uz smanjenje rizika za zaraznost građani su cijepljenjem uvelike zaštićeni od teških oblika bolesti COVID-19 i smrtnog ishoda, dok negativan test za one koji nisu cijepljeni takvu zaštitu niti najmanje ne pruža.«

33.1. U odnosu na primjere problema u svakodnevnom životu oko primjene EU digitalnih COVID potvrda koje navodi predlagatelj Vuljak, Vlada u očitovanju navodi:

»Vezano uz primjere 1. -3., građani imaju pravo na efikasno pravosuđe i brzo rješavanje sudskih procesa pa se za osobe koje su nužne/nezamjenjive za završetak sudskog procesa, a kojima to nije posao, poput optuženika i tužitelja, treba omogućiti prisustvovanje bez EU digitalne COVID potvrde. One osobe koje prisustvuju sudskom procesu u službenoj ulozi, ipak je moguće zamijeniti drugim osobama odgovarajuće stručnosti, kao što se i obično zamjenjuju ako se netko od službenih osoba razboli, promjeni radno mjesto ili umirovi.

Primjer 4. je netočan jer za oftalmološki pregled za pacijenta nije potrebna EU digitalna COVID potvrda. Naime sukladno uputama HZJZ-a ‘Upute u vezi EU digitalne COVID potvrde ili predočenje odgovarajućeg drugog dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju u sustavu zdravstva za pacijente je COVID potvrde nužna’ (https://www.hzjz.hr/wp-content/uploads/2020/03/Upute-u-vezi-EU-digitalne-COVlD-potvrde-ili-predo%C4%8Denje-odgovaraju%C4%87eg-drugog-dokaza-o-cijepljenju – preboljenju-odnosno-testiranju-u-sustavu-zdravstva-za-paciiente-3.pdf), obaveza testiranja pacijenata odnosi se isključivo na one situacije kada se epidemiološkim mjerama ne može spriječiti širenje zaraze: na druge pacijente i zdravstvene djelatnike (planirane hospitalizacija i planirani postupci koji generiraju aerosol u specijalističko-konzilijarnoj zdravstvenoj zaštiti). Tom odredbom se štite prava svih pacijenata uključujući i samog pacijenta za kojeg se traži EU digitalna COVID potvrda, a koji možda ima osobni stav protiv EU digitalne COVID potvrde: ako se njega pa onda i druge pacijente prihvati u zdravstvenu ustanovu na postupke na kojima se ne može epidemiološkim mjerama spriječiti širenje zaraze, a bez EU digitalne COVID potvrde, i on/ona se može zaraziti. U zdravstvenim ustanovama na planiranoj hospitalizaciji i planiranim postupcima koji generiraju aerosol u velikoj mjeri su prisutni pacijenti koji imaju teško narušeno zdravstveno stanje. Karantena je propisana Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine«, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20. i 134/20.) te se odnosi na sve zarazne bolesti koji imaju značajke da je potrebna karantena da bi se spriječilo njihovo širenje i ugroza zdravlja i života drugih osoba.

Primjer 5. govori o osobi koja je netočno i nepotpuno informirana, pa bi na isti način netko mogao netočno tvrditi da odbija ući jer je primjerice zrak onečišćen i sl.

Vezano uz primjere 1.-20. izuzev primjera 4. i 5., treba istaknuti da građani na sudu i u javnoj/državnoj upravi imaju pravo na zdravstvenu sigurnost: građani imaju pravo na to da osnivač javnih/državnih službi poduzme sve što je u njegovoj moći da smanji rizik da se građani zaraze, a osnivači imaju tu obavezu, zbog čega je predmetna Odluka Stožera ne samo opravdana nego i nužna.

Predlagatelj netočno tvrdi da mlada i zdrava osoba može zaključiti da u slučaju zaraze neće imati tešku kliničku sliku pa zbog toga ne želi riskirati potencijalne nuspojave cijepljenja. Navedena tvrdnja nije točna jer za svaku dobnu skupinu za koju je cjepivo registrirano (odobreno od strane Europske agencije za lijekove), dokazano je da prednosti cijepljenja uvelike nadilaze potencijalne nuspojave, što se može pronaći na poveznici: COVID – 19 vaccines: authorised | European Medicines Agency (europa.eu). Isti zaključci o tome da cijepljenje nadilazi potencijalne rizike mogu se naći na stranici Agencije za lijekove i medicinske proizvode Informacije o odobrenim cjepivima’: https://www.halmed.hr/COVID – 19/Informacije-o-odobrenim-cjepivima/lnformacije-o odobrenim-cjepivima/. O zaštitnoj ulozi cijepljenja u mlađoj životnoj dobi najbolje pokazuju podaci HZJZ-a prema kojima je tijekom studenog 2021. u Hrvatskoj preminulo 1.679 osoba sa ili od COVID-19, od kojih 1.198 (71,4 %) nije cijepljeno niti jednom dozom, a 11 preminulih osoba bilo je u dobi nižoj od 40 godina i svih 11 nije bilo cijepljeno.«

33.2. U odnosu na razmjernost i nužnost ograničenja, Vlada u očitovanju navodi:

»Sve mjere koje je za vrijeme trajanja epidemije uzrokovane bolešću COVID-19 svojim odlukama propisao Stožer, uvođene su isključivo radi zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19, svrhu legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi. Stožer je svaku pojedinu mjeru donosio vodeći se trenutnim okolnostima i potrebom reagiranja u vremenu u kojem se epidemija u tom trenutku nalazila, strogo vodeći računa o mogućim posljedicama. Posebno je razvidno kako je trajanje svake pojedine mjere ovisilo isključivo o trajanju okolnosti zbog kojih je uvedena, upravo kako bi se izbjegao negativan učinak mjera u trenutku kada za to više nije bilo dostatnog epidemiološkog opravdanja. Vodeći se naprijed navedenim, razvidno je kako je Stožer nastojao u svakom trenutku trajanja epidemije donositi samo one mjere koje su nužne i koje odgovaraju naravi potrebe za suzbijanje bolesti COVID-19. Mjere Stožera privremene su naravi, kako u pogledu trajanja, tako i u pogledu osoba koje su njima obuhvaćene. Primjenom ovih mjera smanjuje se prijenos zaraze na minimum, sve mjere razmjerne su postavljenom cilju i naravi potrebe u danom trenutku kada je potrebno epidemiju staviti pod kontrolu radi zaštite zdravlja i života građana, imajući pritom u vidu porast broja zaraženih i očekivani pozitivni učinak posebnih sigurnosnih mjera na epidemiološku situaciju u Republici Hrvatskoj. (...)

Stoga se sukladno Ustavu i zakonu, donesenom Odlukom Stožera ostvaruju i štite prava čovjeka zajamčena Ustavom, pravo na zdravstvenu zaštitu, zdrav život i zaštitu zdravlja ljudi, te su navodi predlagatelja o povredi citiranih odredbi Ustava, neutemeljeni i pravno netočni. Rizik zaraze virusom SARS-CoV-2 je prvenstveno javnozdravstveni problem, za čiju je procjenu, prema Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, prvenstveno nadležan HZJZ, koji daje smjernice i upute za pojedine djelatnosti te su svi obvezni pratiti i primjenjivati njegove upute i preporuke, kao i mjere iz odluka Stožera, kojima je isključivo cilj zaštita zdravlja i života ljudi.

Iz svega naprijed navedenog, vidljivo je da su mjere uvođene isključivo s ciljem zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19, a svaka takva mjera bila je nužna i razmjerna naravi potrebe u danom trenutku. Prilikom donošenja mjera vodilo se isključivo postizanjem legitimnog cilja zaštite života i zdravlja ljudi, pri čemu se posebno vodilo računa da te mjere, kao i njihov intenzitet, strogo odgovaraju potrebama danog trenutka te traju samo dok to okolnosti zahtijevaju.

Pandemija bolesti COVID-19 u svijetu i epidemija bolesti COVID-19 u Republici Hrvatskoj je događaj ili stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, gospodarsku aktivnost i uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Slijedom navedenog, posebne okolnosti postoje i dalje s obzirom na proglašenu pandemiju i epidemiju bolesti COVID-19.

Radi daljnje učinkovitosti u borbi protiv bolesti COVID-19 te prvenstveno radi zaposlenika državnih i javnih službi, kao i korisnika usluga koje pružaju potrebno je osigurati zaštitu istima na način da će im prilikom boravka u državnim i javnim ustanovama biti pružena najveća moguća razina sigurnosti i da pri tome neće potencijalno biti izloženi virusu SARS – CoV-2.

U točki I. Odluke propisano je uvođenje obveze testiranja za (...)Nadalje, točkom III. Odluke propisano je da testiranje nije obvezno za osobe koje ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove bolesti COVID-19.

Odlukom se propisuje obveza predočenja odgovarajuće potvrde i za stranke koje dolaze u službene prostorije.

Nisu prihvatljivi navodi podnositelja prijedloga u kojima ističu kako Odluka dijeli osobe na cijepljene i necijepljene te potiče diskriminaciju. Odlukom je u prvom redu propisana obveza testiranja te su dalje navedeni izuzetci, odnosno u kojim slučajevima i koje kategorije osoba su izuzete od obveze testiranja, jer mogu dokazati da posjeduju dovoljnu razinu sigurnosti da neće zaraziti stranke i druge zaposlenike.

Cilj donošenja predmetne Odluke bio je zaštita zaposlenika kao i korisnika javnih usluga u vrijeme kada je došlo do pogoršanja epidemiološke situacije koje je zahtijevalo proširenje te mjere osim za zdravstveni sustav i socijalnu skrb i na druge segmente državnih usluga.

Predmetnom Odlukom nije ograničeno ustavno pravo na rad niti pravo na usluge već je suprotno od toga, omogućeno sigurno radno okruženje i sigurno mjesto ostvarivanja prava i usluga što se odnosi na sve usluge, pa tako pod jednakim uvjetima i usluge pravne pomoći u sladu s člankom 29. Ustava.

Nadalje, ne stoje navodi podnositelja prijedloga o povredi članka 14. i članka 16. Ustava. Naime, Zakonom o dopuni Zakona o sustavu civilne zaštite (‘Narodne novine’, br. 82/15., 118/18., 31/20. i 20/21.) dodan je novi članak 22.a kojim je propisano (...) Donošenje Zakona o dopuni Zakona o sustavu civilne zaštite imalo je, prije svega, za cilj omogućiti Stožeru da u uvjetima proglašene globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19 donosi mjere protuepidemijskog karaktera radi zaštite života i zdravlja građana. (...)

Imajući u vidu naprijed navedene odredbe Ustava koje se odnose na poštivanje prava čovjeka kao temeljnu vrednotu i temelj za tumačenje Ustava te odredbe Ustava koje se odnose na jamstvo očuvanja i zaštite temeljnih ljudskih prava, a koje se odnose na pravo na život, pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na zdrav život te odredbe kojima se utvrđuje da je svatko dužan u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, ističe se da se upravo na Ustavu i zakonu donesenom Odlukom Stožera ostvaruju i štite prava čovjeka zajamčena Ustavom kao što su pravo na život, pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na zdrav život te pravo na zaštitu zdravlja ljudi te da se razlozi predlagatelja smatraju neosnovanima i pravno netočnima.

Uzevši u obzir okolnosti u kojima je predmetna Odluka donesena, ista je u suglasnosti s odredbama članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a posebne sigurnosne mjere koje su propisane tim Zakonom i posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama (na koje se primjenjuje propis kojim se uređuju plaće u javnim službama), službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u njima imaju većinski udio i zaposlenika trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio, kao i pripadnika Oružanih snaga Republike Hrvatske i zaposlenika u zračnim lukama na području Republike Hrvatske, koja je određena navedenom Odlukom, u suglasnosti su s odredbama članka 16. Ustava, jer su te posebne sigurnosne mjere razmjerne postavljenom cilju u danom trenutku kada je potrebno epidemiju staviti pod kontrolu radi zaštite zdravlja i života građana, imajući pritom u vidu porast broja zabilježenih novih slučajeva zaraze virusom SARS-CoV-2 te broja aktivnih slučajeva i očekivani pozitivni učinak navedene posebne sigurnosne mjere na epidemiološku situaciju u Republici Hrvatskoj. (...) Zaključno Vlada Republike Hrvatske iznosi sljedeće:

U Rezoluciji Parlamentarne skupštine Vijeća Europe 2383 od 22. lipnja 2021. godine (u daljnjem tekstu: Rezolucija 2383) navodi se daje, sukladno Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, država dužna poduzimati mjere kako bi zaštitila život i zdravlje svojih građana.

Parlamentarna skupština u Rezoluciji 2383, između ostalog, poziva države članice da nastave provoditi cijeli niz javnozdravstvenih mjera potrebnih da se COVID-19 trajno stavi pod kontrolu, u skladu sa svojim pozitivnim obvezama prema Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, te da uvode režim EU digitalnih COVID potvrda samo kada postoje jasni i dobro utemeljeni znanstveni dokazi da takvi režimi smanjuju rizik od prijenosa virusa SARS-CoV-2 sa stajališta javnog zdravlja.

Prema rezultatima znanstvenih istraživanja, priloženim statističkim podacima i iskustvima stečenima za vrijeme pandemije u Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, nesporno je da uvođenje režima COVID potvrda doprinosi smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2.

Iz navedenog razloga Stožer je u listopadu 2021. godine donio Odluku kojom uvodi posebnu sigurnosnu mjeru obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 za zaposlenike zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost i privatne zdravstvenih radnika te zaposlenike u djelatnosti socijalne skrbi, kao i za dio pacijenata.

U studenom je došlo do dodatnog pogoršanja epidemiološke situacije, slijedom čega je, s ciljem smanjenja širenja virusa SARS-CoV-2, i zaštite javnog zdravlja, posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja proširena, odnosno uveden i za dužnosnike, državne službenike i namještenike, službenike i namještenike u javnim službama, službenike i namještenike u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenike trgovačkih društava i ustanova. Obzirom na legitiman cilj ove Odluke smatramo da je pri njenom donošenju poštivane načelo razmjernosti te da se, obzirom na sve bitne okolnosti epidemiološke situacije u trenutku njenog donošenja, zaštita građana nije mogla jednako učinkovito postići uvođenjem neke druge mjere. Sigurnosna mjera obveznog testiranja uvedena je samo za navedene kategorije građana, odnosno navedena tijela i institucije jer opseg mjera koje se donose ovisi o trenutnoj epidemiološkoj situaciji u zemlji, ali djelom i o ekonomskim mogućnostima te gospodarskim interesima države.

Pored toga, treba podsjetiti da Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom, te između ostalog, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku zemlje, usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi te obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom.

U obavljanju izvršne vlasti Vlada Republike Hrvatske je obvezna i odgovorna osigurati stabilnost i učinkovitost sustava državnih i javnih službi kao i trgovačkih društava u kojima država ima nadzorni i kontrolni utjecaj, na način da iste budu u potpunosti dostupne građanima i njima na usluzi. Isto tako Vlada Republike Hrvatske ima i odgovornost osigurati najveću moguću razinu sigurnosti za građane koji dolaze u navedena tijela i institucije radi ostvarenje svojih prava ili ispunjenje obveza, koje su često neodgodive. Pored toga, tijela i institucije Republike Hrvatske u svojem djelovanju trebaju iskazati najveću razinu odgovornosti i savjesnosti, uključujući i kroz doprinos suzbijanju pandemije i širenja virusa SARS-CoV-2.

Ovom Odlukom za dužnosnike, državne službenike i namještenike, službenike i namještenike u javnim službama, službenike i namještenike u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenike trgovačkih društava i ustanova nije uvedena obveza cijepljenja već obveza testiranja pri ulasku u tijela adresirana Odlukom. Testiranje nije obvezno za zaposlenike koji ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19. Dakle, zaposlenici tijela i institucija obuhvaćenih Odlukom, kao i građani koji ulaze u prostore tih tijela imaju mogućnost izbora hoće li se cijepiti ili će se testirati.

Za zaposlenike tijela i institucija navedenih u Odluci testiranje je besplatno i trošak testiranja snosi poslodavac, odnosno država. Ono je također omogućeno na velikom broju mjesta u Republici Hrvatskoj, što ga čini i lako dostupnim. Besplatno testiranje za zaposlenike iz navedenih institucija i tijela bilo je potrebno omogućiti kako bi ista mogla neometano funkcionirati i redovito pružati usluge građanima.

Obveza predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, sukladno točki V. Odluke, uvedene je i za sve stranke koje dolaze u službene prostorije tijela i institucija na koje se Odluka odnosi. Za tu kategoriju građana nije osigurano besplatno testiranje jer je ocijenjeno da bi, obzirom na procijenjeni broj tih osoba, ono predstavljalo prevelik financijski trošak za državu. Međutim, naglašavamo da je Vlada Republike Hrvatske, radi zaštite pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID – 19, svim građanima Republike Hrvatske, pod istim uvjetima, omogućila besplatno cijepljenje.

Također, Vlada Republike Hrvatske vodila se epidemiološkom procjenom, sukladno kojoj se cilj zaštite zdravlja i života ljudi mogao postići na način da se posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja proširi samo na institucije i tijela navedena u Odluci. Stoga Odlukom nije uvedena i obveze testiranja u privatnom sektoru, već je u pogledu privatnog sektora, na koji se i dalje primjenjuje sve druge epidemiološke mjere za suzbijanje COVID-19, dana samo preporuka. Dakle, odabrana je mjera koje je razmjerna i manje restriktivna u pogledu ljudskih prava i sloboda, pri čemu se, osim o epidemiološkim potrebama, vodilo računa i o gospodarskim i ekonomskim interesima države i privatnog sektora.«

34. U drugom očitovanju od 23. prosinca 2021. u odnosu na zahtjev zastupnika za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke/21 Vlada navodi:

»Navod predlagatelja iz točke 1.2. prijedloga o tome da je konkretna posljedica odredbe Odluke (...) prema kojoj osobe koje se odbiju testirati ili predočiti dokaz o preboljenju, cijepljenju ili testiranju ne mogu ući u službene prostorije niti u njima boraviti – nemogućnost obavljanja posla i pristupa radnom mjestu za one zaposlenike javnih službi koji nisu testirani, cijepljeni ili preboljeli, odnosno oni koji nemaju o tome adekvatan dokaz i odbiju se testirati na ulazu u službene prostorije gdje im se nalazi radno mjesto, smatramo neutemeljenim. Naime, zaposlenici (adresati Odluke) imaju mogućnost izbora – mogu se cijepiti (stoje besplatno) ili se testirati (a troškove testiranja snosi poslodavac).

U odnosu na navode predlagatelja iz točke 1.2. o tome da Odluka ne predviđa pravne posljedice po radni odnos zaposlenika niti posljedice u pogledu naknade za rad koje zbog nemogućnosti obavljanja posla ti zaposlenici mogu imati, napominjemo da Odluka nije relevantna za pravne posljedice po radni odnos zaposlenika, već su to propisi kojima se uređuje njihov radno-pravni status.

Nije utemeljena ni tvrdnja predlagatelja iz točke 1.2. prijedloga da Odlukom nije definirano iz kojih sredstava se refundiraju sredstva za zaposlenike i dužnosnike koji se testiraju u ovlaštenim ustanovama, s obzirom daje točkom X. stavkom 5. Odluke utvrđeno da je čelnik tijela, odnosno poslodavac obvezan osobama koje se testiraju u ovlaštenoj ustanovi ili laboratoriju refundirati troškove testiranja za potrebe dolaska na posao. Važećim propisima kojima se uređuje rad tijela i institucija na koje se Odluka odnosi propisano je na koji način čelnik tijela raspolaže i kojim sredstvima. Iz svega navedenog je razvidno kako je poslodavac omogućio nesmetano obavljanje poslova svojim zaposlenicima uz poštivanje epidemioloških mjera u sigurnom okruženju.

U odnosu na navod predlagatelja iz točke 1.5. o tome da Odluka onemogućuje pristup radnom mjestu i rad zaposlenika javnog sektora te jednakost pristupa svih građana javnim uslugama jer građani koji nisu testirani (o svom trošku) i nemaju EU digitalnu COVID potvrdu ne mogu ući u službene prostorije i obaviti potrebne radnje da bi ostvarili svoje određeno pravo ili interes odnosno potrebu za određenom javnom uslugom, napominjemo da je cilj donošenja Odluke bio zaštita korisnika javnih usluga kao i zaposlenika u vrijeme kada je došlo do pogoršanja epidemiološke situacije koje je zahtijevalo proširenje te mjere, osim za zdravstveni sustav i socijalnu skrb, i na druge segmente državnih usluga.

Odlukom nije ograničeno ustavno pravo na rad niti pravo na usluge već je, suprotno od toga, omogućeno sigurno radno okruženje i sigurno mjesto ostvarivanja prava i usluga. Naime, svatko od zaposlenika može konzumirati svoje pravo na rad uz ispunjenje uvjeta propisanih Odlukom. Radi zaštite života i zdravlja korisnika usluga kao i državnih i javnih službenika, s obzirom na epidemiološku sliku u danom trenutku, ukazala se potreba za uvođenjem mjera propisanih Odlukom.

Vrijeme pandemije i posljedice koje je bolest donijela zahtijevali su donošenje takvih mjera. Poslodavac, a posebno kada je poslodavac Republika Hrvatska, državna tijela, jedinica lokane i područne (regionalne) samouprave ili pravna osoba čiji su oni osnivači, je morao na adekvatan način osigurati sigurno radno okruženje za sve svoje zaposlenike te je kroz odredbe Odluke to omogućeno.

Nadalje, točkom XI. Odluke dana je preporuka poslodavcima na čije zaposlenike se ova Odluka ne odnosi, da uvedu mjeru obveznog testiranja svojih zaposlenika i drugih osoba koje dolaze u njihove poslovne prostore. Predmetnom Odlukom poslodavac, odnosno država i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, je propisao obvezu za svoje zaposlenike, dok svaki poslodavac u privatnom sektoru može isto napraviti i za svoje zaposlenike. Stoga, mjere utvrđene Odlukom nisu diskriminatorne prirode, već se vodilo računa o jednakom postupanju prema svima, kako korisnicima usluga tako i zaposlenicima. Svaki od zaposlenika neke institucije kao i korisnici usluga i djeca u školama zaslužuju da poslodavac odnosno pružatelj usluge da maksimum u pokušaju da osigura sigurno okruženje i sigurnu radnu okolinu, te se obveza odnosi jednako na sve. Također, velika većina tijela državne uprave kao i jedinica lokalne i područne samouprave donijela je provedbene akte kako bi olakšale provedbu Odluke svojim zaposlenicima.

Vezano uz navode predlagatelja sadržane u točki 1.6. podtočkama a) – d) prijedloga napominjemo da je uvođenje epidemioloških mjera odlukama Stožera bilo neophodno za usporavanje širenja virusa SARS-CoV-2 i bolesti COVID-19 u Republici Hrvatskoj.

Cilj uvođenja tih mjera uvijek je usmjeren isključivo na zaštitu zdravlja stanovništva, sprječavanje ulaska virusa SARS-CoV-2 u zdravstvene ustanove, ustanove socijalne skrbi i druge ustanove, zaštitu zaposlenika u tijelima državne uprave, u javnim službama, u institucijama lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i korisnika njihovih usluga.

Donositelj mjera uvijek se rukovodio načelom razmjernosti pa je poboljšana epidemiološka situacija omogućavala postupno ublažavanje mjera, a pogoršana epidemiološka situacija je zahtijevala njihovo postrožavanje. Takva praksa primjenjivana je i u drugim državama članicama Europske unije kao i u cijelom svijetu. Mjere su uvođene isključivo s ciljem zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19, a svaka takva mjera bila je nužna i razmjerna naravi potrebe u danom trenutku.

Prilikom donošenja mjera vodilo se isključivo postizanjem legitimnog cilja zaštite života i zdravlja ljudi, pri čemu se posebno vodilo računa da te mjere, kao i njihov intenzitet, strogo odgovaraju potrebama danog trenutka te traju samo dok to okolnosti zahtijevaju.

Mjere su protuepidemijskog karaktera i donesene su isključivo na temelju ocjene epidemiologa o nužnosti njihova donošenja za određeno razdoblje te su, u uvjetima ubrzanog širenja i pojačanog rizika prijenosa bolesti COVID-19, imale za cilj ujednačavanje postupanja građana i pravnih osoba u svakodnevnim aktivnostima.

Tijek razvoja epidemije na području cijele Republike Hrvatske i rezultati koji su postignuti u sprječavanju širenja epidemije pokazuju potrebnost i ispravnost poduzetih mjera kroz odluke Stožera.

Pandemija bolesti COVID-19 u svijetu i epidemija bolesti COVID-19 u Republici Hrvatskoj je događaj ili stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, gospodarsku aktivnost i uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Slijedom navedenog, posebne okolnosti postoje i dalje s obzirom na proglašenu pandemiju i epidemiju bolesti COVID-19.

Radi daljnje učinkovitosti u borbi protiv bolesti C0V1D-19 te prvenstveno radi korisnika usluga, a i radi zaposlenika državnih i javnih službi, bilo je potrebno osigurati zaštitu istima na način da će im prilikom boravka u državnim i javnim ustanovama biti pružena najveća moguća razina sigurnosti i da se pri tome umanji rizik izloženosti virusu SARS-CoV-2 na prihvatljivu razinu. (...)

Odlukom je u prvom redu propisna obveza testiranja te su dalje navedeni izuzeci, odnosno u kojim slučajevima i koje kategorije osoba su izuzete od obveze testiranja, jer mogu dokazati da posjeduju dovoljnu razinu sigurnosti da neće zaraziti stranke i druge zaposlenike. Cilj donošenja odluke o uvođenju obveznog testiranja za državne službenike bio je zaštita korisnika javnih usluga i zaposlenika u vrijeme kada je došlo do pogoršanja epidemiološke situacije koje je zahtijevalo proširenje te mjere, osim za zdravstveni sustav i socijalnu skrb i na druge segmente državnih usluga.

Predmetnom Odlukom nije ograničeno ustavno pravo na rad niti pravo na usluge već je suprotno od toga, omogućeno sigurno radno okruženje i sigurno mjesto ostvarivanja prava i usluga. Naime svatko od zaposlenika može konzumirati svoje pravo na rad uz ispunjenje uvjeta propisanih Odlukom. Radi zaštite života i zdravlja državnih i javnih službenika, te korisnika usluga kao i djece u školama s obzirom na epidemiološku sliku u danom trenutku ukazala se potreba za uvođenjem mjera propisanih Odlukom.

Odlukom se propisuje provođenje posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja koja je privremene naravi i primjenjuje se za vrijeme epidemije. Stoga u Odluci nije potrebno navoditi rok do kojeg se navedena sigurnosna mjera uvodi, već će se o prestanku važenja iste donijeti nova odluka kojom će Odluka biti stavljena izvan snage, ovisno o epidemiološkoj situaciji u Republici Hrvatskoj.

Stoga, neutemeljenim smatramo navode predlagatelja o tome da sigurnosne mjere iz Odluke mogu ostati na snazi čak i onda kada se pojavi mogućnost primjene blaže mjere, odnosno one kojom se manje ograničavaju prava građana, jer kako je naprijed obrazloženo, sve mjere utvrđene odlukama Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer) imaju utemeljenje isključivo na ocjeni epidemiologa o nužnosti njihova donošenja za određeno razdoblje te neophodnosti postizanja legitimnog cilja zaštite zdravlja i života građana.«

34.1. U drugom očitovanju od 23. prosinca 2021. u odnosu na prijedloge iz predmeta broj: U-II-6836/2021 i U-II-6930/2021 Vlada navodi:

»Navode predlagatelja u cijelosti smatramo neutemeljenim. Naime, cilj donošenja Odluke je zaštita korisnika javnih usluga kao i zaposlenika u vrijeme kada je došlo do pogoršanja epidemiološke situacije koje je zahtijevalo proširenje te mjere, osim za zdravstveni sustav i socijalnu skrb, i na druge segmente državnih odnosno javnih usluga. Stoga smo mišljenja da predmetnom Odlukom nije ograničeno ustavno pravo na rad, već je suprotno od toga omogućeno sigurno radno okruženje.

Odlukom nisu propisane pravne posljedice za službenike i namještenike odnosno zaposlenike kojima je onemogućen ulazak u prostorije tijela odnosno pravnih osoba u kojima rade, jer se navedena pitanja odnose na radno-pravni status službenika i namještenika odnosno zaposlenika te se ne mogu uređivati odlukama Stožera. Stožer je ovlašten propisivati sigurnosne mjere za vrijeme epidemije sukladno Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (...) Također, Odlukom se ne ugrožava mogućnost pravovremenog dolaska na posao državnim službenicima i namještenicima te službenicima i namještenicima upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Suprotno od toga, Odlukom je omogućeno testiranje, čije troškove snosi poslodavac, a koje se može provesti i prije dolaska na posao (i dan ranije), uz poštivanje propisanog roka valjanosti negativnih nalaza PCR testa (78 sati od uzimanja uzorka) ili brzog antigenskog testa (48 sati od uzimanja uzorka), odnosno roka valjanosti EU digitalne COVID potvrde o testiranju. (...) Navode predlagatelja o diskriminatornom učinku Odluke smatramo neutemeljenim. Navodna diskriminacija odnosno stavljanje u nepovoljniji položaj necijepljenih državnih službenika i namještenika, odnosno službenika i namještenika upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, na koju se pozivaju predlagatelji, ne ulazi niti u jednu od kategorija odnosno osnova diskriminacije iz članka 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije (‘Narodne novine’, br. 85/08. i 112/12.). Naime, necijepljenim dužnosnicima, državnim službenicima i namještenicima, odnosno službenicima i namještenicima upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugim zaposlenicima na koje se Odluka odnosi na dispoziciji je mogućnost izbora: cijepljenje, koje je dostupno i besplatno, ili testiranje koje se provodi prilikom dolaska na posao, najmanje dva puta u sedam dana. Mišljenja smo da nema diskriminacije u slučaju kada postoji mogućnost izbora. Stoga smatramo da se mjera, kako u pogledu trajanja, tako i u pogledu osoba koje su istom obuhvaćene, sukladno članku 9. stavku 2. točki 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije, ne smatra diskriminacijom.

Nadalje, ističemo da je predmetna Odluka donesena sukladno zakonskoj ovlasti sadržanoj u članku 47. stavku 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i članku 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite (‘Narodne novine’ 82/15., 118/18., 31/20. i 20/21.).«

34.2. U drugom očitovanju Vlade od 23. prosinca 2021. ponavljaju se epidemiološki razlozi za donošenje Odluke/21 te se dodaje:

»Treba istaknuti i da građani na sudu i u javnoj/državnoj upravi imaju pravo na zdravstvenu sigurnost: građani imaju pravo na to da osnivač javnih/državnih službi poduzme sve što je u njegovoj moći da smanji rizik da se zaraze zato što ulaze u te ustanove zbog obaveza koje im država određuje na ovaj ili onaj način, zbog čega je predmetna Odluka Stožera ne samo opravdana nego i nužna. Za razliku od javnog sektora, građani odlaze u privatni sektor na vlastitu inicijativu te se najčešće radi o aktivnostima koje nisu od esencijalne važnosti i koje građani ako žele mogu izbjeći ili ih mogu obaviti na daljinu.

U sustavu uporabe EU digitalnih COVID potvrda, kao alata koji ima svrhu povećati sigurnost u raznim sustavima i interakcijama osoba u vrijeme pandemije COVID-19 ima nekoliko izuzeća u određenim kategorijama stanovništva, pa tako EU digitalne COVID potvrde ne treba imati velika većina pacijenata (pacijenti trebaju imati EU digitalne COVID potvrde samo kod planiranih hospitalizacija i planiranih postupaka koji generiraju aerosol, a to su situacije kod kojih se ne može nositi maska i održavati distanca; time je netočna tvrdnja predlagatelja da osoba za oftalmološki pregled treba imati EU digitalnu COVID potvrdu). U predmetnoj Odluci Stožera u točki IX. navode se sljedeći izuzeci od predočenja EU digitalnih COVID potvrda te su izuzete od obveze predočenja EU digitalne COVID potvrde sljedeće osobe:

1. sve osobe kod kojih može postojati objektivna prepreka u ostvarivanju EU digitalne COVID potvrde temeljem cijepljenja, odnosno prepreka u cijepljenju koju same osobe svojom voljom i svojom odlukom da se cijepe ne mogu prevladati: primjerice sve osobe o čijem cijepljenju odlučuju drugi (roditelji/skrbnici) te sve osobe koje imaju zdravstvene kontraindikacije za cijepljenje.

2. sve osobe i situacije kod kojih bi predočenje EU digitalne COVID potvrde moglo ugroziti pravo ili obavezu na obrazovane ili zaštitu sigurnosti sebe ili drugih; primjerice, građani imaju pravo na efikasno pravosuđe i brzo rješavanje sudskih procesa pa se za osobe koje su nužne/nezamjenjive za završetak sudskog procesa, a kojima to nije posao, poput optuženika i tužitelja, treba omogućiti prisustvovanje bez EU digitalne COVID potvrde. One osobe koje prisustvuju sudskom procesu u službenoj ulozi, ipak je moguće zamijeniti drugim osobama odgovarajuće stručnosti, kao što se i obično zamjenjuju ako se netko od službenih osoba razboli, promjeni radno mjesto ili umirovi.

Za sve ostale građane neovisno o imovinskom statusu, država ima obavezu istaknuti prednost cijepljenja koje je za sve besplatno, jer je od početka cijepljenja jasan i nepromijenjen stav medicinske struke da se cijepljenje svima preporučuje jer koristi cijepljenja uvelike nadilaze potencijale rizike. Cijepljenje u odnosu na negativa test ima prednost za samu osobu koja se odlučila na cijepljenje jer se svojim cijepljenjem osoba štiti od teških oblika bolesti, hospitalizacije i smrti.

Navod da se uvede besplatno testiranje za osobe sa slabim imovinskim stanjem, može se tumačiti kao podrška društva necijepljenu odnosno kao dokaz da ipak ima nekih objektivnih razloga (koji nisu izuzeti točkom IX. odluke Stožera) zbog kojih je za nekog pojedinca bolje da se ne cijepi. Ako bi se pri tome radilo o besplatnom testiranju za osobe sa slabim imovinskim stanjem, moglo bi se čak zaključiti da je država podržala njihovo necijepljenje osiguravanjem besplatnog testiranja kako bi uštedjela cjepivo necijepljenjem osobe slabijeg imovinskog stanja. Treba se samo prisjetiti da je prije 7 i više mjeseci u Republici Hrvatskoj vladala nestašica cjepiva, a da se takva situacija vrlo lako može ponoviti te je zbog kraćeg nedostatka cjepiva BioNTech/Pfizer krajem studenog 2021., Republika Hrvatska od Republike Slovenije posudila 40.950 doza toga cjepiva.

Predlagatelj netočno tvrdi da mlada i zdrava osoba može zaključiti da u slučaju zaraze neće imati tešku kliničku sliku pa zbog toga ne želi riskirati potencijalne nuspojave cijepljenja. Navedena tvrdnja nije točna jer za svaku dobnu skupinu za koju je cjepivo registrirano (odobreno od strane Europske agencije za lijekove), dokazano je da prednosti cijepljenja uvelike nadilaze potencijalne nuspojave, što se može pronaći na poveznici: COVID – 19 vaccines: authorised I European Medicines Agcncv (europa.eu). (...)

Vezano uz usporedbu sadašnje situacije s epidemijom AIDS-a: ‘Prema slovu same Odluke ona može biti na snazi dokle god je proglašena epidemija (za usporedbu epidemija AIDS-a traje već 40 godina)...’), treba naglasiti da to nije usporediva situacija, jer epidemija AIDS-a nije niti u Republici Hrvatskoj ni u drugim državama ni u međunarodnim organizacijama poput Svjetske zdravstvene organizacije, proglašena epidemijom odnosno pandemijom kao što je to proglašena epidemije odnosno pandemija bolesti COVID-19 koji uzrokuje SARS-CoV-2. Međutim, termin ‘epidemija infekcije HlV-om ili epidemija AIDS-a’ je termin koji je uvriježen i koristi se u stručnoj zajednici, literaturi i publikacijama iz ovog područja, gdje označava stručno odnosno epidemiološki opis proširenosti bolesti u svijetu, a ne službeno proglašenje opasnosti ili epidemije infekcije HlV-om ili AIDS-a. Dodatno treba istaknuti da se HIV ne prenosi uobičajenim socijalnim kontaktom odnosno respiratornim putem kao bolest COVID-19. Zbog toga u suzbijanju HlV-a nisu potrebno epidemiološke mjere koje bi se odnosile na cijelu populaciju tijekom svih situacija u kojima se građani okupljaju i grupiraju, već se u suzbijanju HlV-a radi o epidemiološkim mjerama usmjerenim pojedinim oblicima izlaganja rizicima ponašanja.

Vezano uz navode o pojavi lijeka protiv bolesti COVID-19, u tijeku su klinička istraživanja nekoliko specifičnih lijekova za liječenje bolesti COVID-19, s više ili manje obećavajućim rezultatima, a neki od specifičnih lijekova u svijetu su već i odobreni (primjerice nekoliko vrsta monoklonskih protutijela) koja se u svrhu njihove učinkovitosti trebaju što ranije primijeniti, po mogućnosti unutar prva tri dana bolesti, i to obično parenteralno tj. u obliku infuzija ili subkutano u bolničkim uvjetima. Napominjemo da je primarna svrha ovakvih specifičnih lijekova liječenje pacijenata od bolesti COVID-19, sprječavanje razvoja teških oblika bolesti i komplikacija, uključujući i smrtne ishode. Radi se o visokodiferentnim lijekovima za određene skupine pacijenata, čije medicinske indikacije i kontraindikacije treba regulirati sukladno nadležnim zakonskim propisima, imajući u vidu i potencijalne nuspojave istih. Svrha ovakvih lijekova nije pravovremena detekcija i suzbijanje cirkulacije virusa u zajednici. Naime, poznato je da se značajni dio transmisije virusa SARS-CoV-2 događa u asimptomatskoj i presimptomatskoj fazi SARS-CoV-2 infekcije, kada još nije ni postavljena indikacija primjene specifičnih lijekova zbog izostanka simptoma bolesti.

Stručno je pogrešno izjednačavati uloge cjepiva protiv bolesti COVID-19 i dijagnostičkog testiranja na virus S ARS-CoV-2 infekciju sa svrhom lijekova specifičnih protiv bolesti COVID-19. Testiranje na SARS-CoV-2 infekciju omogućava pravovremenu detekciju virusa i poduzimanje potrebnih mjera zdravstvenog nadzora – izolacije i karantene, kao i pravovremenu primjenu specifičnih lijekova protiv bolesti COVID-19, ako za to postoji medicinska indikacija. Kao što pokazuju podaci iz država sa visokim cjepnim obuhvatimo protiv bolesti COVID-19, cijepljenje je visoko učinkovita protuepidemijska mjera kojim se smanjuje intenzitet širenja virusa, a time i vjerojatnost njegove mutacije, učestalost zaraze osjetljivog stanovništva, te sprječavaju teški oblika bolesti i hospitalizacije. Treba također istaknuti da svaki lijek ima nuspojave te se može dogoditi da će pojedini građani odbijati liječenje navedenim lijekovima zbog straha od nuspojava. Iz svega navedenoga, jasno je da pojava efikasnog lijeka ne može biti razlog za proglašavanje kraja epidemije, ali su i lijekovi vrlo važan alat u liječenju oboljelih od COVID-19 koji će se koristiti i jednom kada pandemija završi i uđemo u postpandemijsku fazu.

Mjera rada od kuće primjenjivala se u razdoblju kada nije bilo dostupno sigurno i učinkovito cjepivo, ali i tijekom razdoblja ograničenih laboratorijskih kapaciteta za provođenje testiranja većeg broja ljudi. Uzimajući u obzir dio osoba koji je prebolio bolest COVID, dostupnost sigurnog i učinkovitog cjepiva protiv bolesti COVID-19 te lako i široko dostupno testiranje na bolest COVID-19, razboritim se čini omogućiti svima rad u sigurnoj radnoj okolini gdje je rizik obolijevanja na radnom mjestu sveden na najmanju moguću mjeru, bez značajnog utjecaja na radno funkcioniranje provedbom periodičnog testiranja dijela populacije koja ima najveći rizik za obolijevanje.

Vezano uz navod o uvođenju EU digitalnih COVID potvrda za učenike, učenici trebaju biti oslobođeni obaveze predočavanje EU digitalne COVID potvrde za razliku od djelatnika škola iz više razloga:

• pravo učenika na obrazovanje je temeljno ljudsko pravo te po svojem značenju za razvoj i opstojnost društva nadilazi čak i pravo na zaštitu zdravlja i života.

• smisao postojanja odgojno-obrazovnih ustanova je da učenici u njih dolaze, pa ako se učenicima ograniči ulazak postavlja se pitanje svrhe postojanja takvih ustanova.

• učenici će svoj stav o cijepljenju vrlo često bazirati na onome što su o cijepljenju naučili u školi na indirektan ili direktan način te djelatnici škola svojim primjerom i edukacijom uvelike mogu pridonijeti cijepljenju učenika

• maloljetni učenici ne mogu sami odlučivati o svom cijeljenju već umjesto njih odluku donosi roditelj/staratelj pa negativan stav roditelja/staratelja o cijepljenju može za učenika bit nepremostiva prepreka u cijepljenju.

• djelatnici škola su starije životne dobi od učenika pa su time u većoj opasnosti od težih oblika bolesti i smrtnog ishoda nego učenici

• djelatnici škola se mogu efikasno zaštiti od zaraze pravilnim nošenjem maske i održavanjem fizičkog razmaka

• na to koliko će se dosljedno u pojedinoj školi provoditi epidemiološke mjere puno više mogu utjecati djelatnici škole nego učenici

• puno je teže održavati nastavu ako su djelatnici škole u samoizolaciji nego ako su u samoizolaciji učenici

• nastavnik predmetne nastave i drugi djelatnici škole (izuzev nastavnika razredne nastave) ako boravi u školi te se nakon toga ustvrdi daje taj dan bio zarazan, doveo je u rizik nekoliko razrednih odjela učenika dok se za učenike to odnosi ipak na njihov razredni odjel

(...)

Sve mjere koje je za vrijeme trajanja epidemije uzrokovane bolešću COVID-19 svojim odlukama propisao Stožer, uvođene su isključivo radi zaštite pučanstva tijekom globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19, svrhu legitimnog cilja – zaštite života i zdravlja ljudi, Stožer je svaku pojedinu mjeru donosio vodeći se trenutnim okolnostima i potrebom reagiranja u vremenu u kojem se epidemija u tom trenutku nalazila, strogo vodeći računa o mogućim posljedicama. Posebno je razvidno kako je trajanje svake pojedine mjere ovisilo isključivo o trajanju okolnosti zbog kojih je uvedena, upravo kako bi se izbjegao negativan učinak mjera u trenutku kada za to više nije bilo dostatnog epidemiološkog opravdanja. (...)

Nadalje, bitnim smatramo istaknuti i sljedeće: od dana proglašenja epidemije bolesti COVID-19 Ministarstvo znanosti i obrazovanja donijelo je niz dokumenata kojima se regulira provedba nastave u osnovnim i srednjim školama u Republici Hrvatskoj u uvjetima epidemije bolesti COVID-19:

– Smjernice osnovnim i srednjim školama vezano uz organizaciju nastave na daljinu uz pomoć informacijsko – komunikacijske tehnologije

– Upute za vrednovanje i ocjenjivanje tijekom nastave na daljinu

– Akcijski plan za provedbu nastave na daljinu

– Odluka o načinu izvođenja nastave u osnovnim i srednjim školama kao i na visokim učilištima te obavljanju rada u ustanovama predškolskog odgoja i obrazovanja u uvjetima epidemije bolesti COVID-19

– Modeli i preporuke za rad u uvjetima povezanima s bolesti COVID-19

– Upute Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola

Dokument Modeli i preporuke za rad u uvjetima povezanima s bolesti COVID – 19 obuhvatio je upute HZJZ-a koje se odnose na rad odgojno-obrazovnih ustanova s obzirom na epidemiju bolesti COVID-19 te su na taj način implementirane opće, posebne i sigurnosne mjere za suzbijanje zaraznih bolesti iz članka 9. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (...) U tom kontekstu donesene su upute o fizičkoj distanci učenika i nastavnika u prostorima škole (ulazak i izlazak iz škole, organizacija prostora u učionici, organizacija odmora), održavanju prostora (čišćenje, dezinfekcija, provjetravanje), nošenju maski za lice i rukavica, higijeni ruku, mjerenju temperature i praćenju pojave simptoma, postupanju u slučaju sumnje na zarazu te putovanju u školu javnim ili organiziranim prijevozom).

Ujedno, predložena su i tri modela odgojno-obrazovnog rada u školama u uvjetima povezanima s bolesti COVID-19:

– model A: nastava u školi

– model B: mješoviti oblik nastave (dijelom u školi, dijelom na daljinu) i

– model C: nastava na daljinu.

Vlada Republike Hrvatske donijela je odluku o mogućnosti izvođenja nastave sukladno predloženim modelima, dok je odluka o primjeni pojedinog modela (A, B i C) na školskoj ustanovi koja istu donosi u suradnji s osnivačem i nadležnim lokalnim stožerom.

Ministarstvo znanosti i obrazovanja redovito prikuplja podatke o COVID pozitivnim učenicima i javno ih objavljuje na svojim mrežnim stranicama. Analiza podataka pokazala je da su zahvaljujući izboru između tri modela ovisno o epidemiološkoj situaciji, unatoč pandemiji, hrvatski učenici u velikoj mjeri nastavu pratili u školama. Tako se čak 98% razredne nastave održalo uživo, a u školama je bio i najveći broj učenika završnih razreda, njih čak 90%. Učenici predmetne nastave u školi su proveli 85% vremena, a na nastavi u školama 71% vremena proveli su učenici srednjih škola. Državna matura provedena je redovno, uz poštivanje važećih epidemioloških mjera.

Iz svega gore navedenoga razvidno je kako je do donošenja osporavane Odluke, Ministarstvo znanosti i obrazovanja kontinuirano pratilo i analiziralo stanje u sustavu obrazovanja te stoga nisu u pravu predlagatelji kada navode da nije provedena prethodna procjena rizika pri donošenju odluke o izuzimanju korisnika obrazovnog sustava iz primjene predmetne Odluke.

Vezano uz navod predlagatelja kako u školskim ustanovama postoji problem nedostatka pomoćno-tehničkog osoblja napominjemo sljedeće: kako bi se u osnovnim i srednjim školama poštivale i provodile epidemiološke mjere u skladu s Uputama HZJZ-a za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola, Ministarstvo znanosti i obrazovanja prikupilo je podatke od svih ustanova o potrebama zapošljavanja dodatnog pomoćno-tehničkog osoblja (spremačica) na određeno radno vrijeme do šest mjeseci. U školskoj godini 2020./2021. Ministarstvo znanosti i obrazovanja zaprimilo je ukupno 650 zahtjeva osnovnih i srednjih škola te učeničkih domova, od čega je odobreno 200 zahtjeva za zapošljavanje spremačica na određeno radno vrijeme do šest mjeseci tijekom epidemije. U istoj školskoj godini Ministarstvo znanosti i obrazovanja odobrilo je zapošljavanje i 190 spremačica na neodređeno radno vrijeme. U školskoj godini 2021./2022. u razdoblju od rujna do prosinca Ministarstvo znanosti i obrazovanja zaprimilo je 450 zahtjeva koji se odnose na zapošljavanje na puno i nepuno radno vrijeme te je odobreno zapošljavanje 145 spremačica na neodređeno radno vrijeme u osnovnim i srednjim školama te učeničkim domovima. Svi ostali zahtjevi u postupku su rješavanja.

Vezano uz navod predlagatelja kako ne postoje kvalitetni sustavi ventilacije u mnogim školama napominjemo kako skladu s uputama HZJZ-a prostorija u kojoj borave učenici jednoga razrednog odjela treba biti što veće površine i visine, prozračna i s odgovarajućim izvorom dnevnog svjetla, vratima odvojenim od prostorija u kojima borave druge skupine te s mogućnošću dobrog provjetravanja vanjskim zrakom. Prostorije u školi obvezno je provjetravati više puta dnevno, svakako prije dolaska i nakon odlaska učenika i to u trajanju od najmanje pola sata te u vrijeme odmora ili na način, ako to vremenske prilike dopuštaju, da se ostavi otvoren prozor. Kad je lijepo vrijeme preporučuje se ostaviti otvorene prozore tijekom cijelog odgojno-obrazovnoga rada. Ako prozori ne mogu biti stalno otvoreni, prostoriju je potrebno redovito provjetravati tijekom odmora i barem jednom na pet minuta tijekom sata. Slijedom toga, kvaliteta sustava ventilacije nije relevantna za provedbu osporavane Odluke. (...)

Prema rezultatima znanstvenih istraživanja, priloženim statističkim podacima i iskustvima stečenima za vrijeme pandemije u Republici Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, nesporno je da uvođenje režima EU digitalnih COVID potvrda doprinosi smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2. (...)

Sigurnosna mjera obveznog testiranja uvedena je samo za navedene kategorije građana, odnosno navedena tijela i institucije jer opseg mjera koje se donose ovisi o trenutnoj epidemiološkoj situaciji u zemlji, ali djelom i o ekonomskim mogućnostima te gospodarskim interesima države. (...)«

34.3. U dopunskom očitovanju Vlade od 5. siječnja 2022. u vezi s iznimkama iz točke IX. Odluke/21 navodi se:

»Točkom IX. Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, broj 121/21. – u daljnjem tekstu: Odluka) utvrđeno je na koga se Odluka ne odnosi tj. koje kategorije osoba nisu obvezne predočiti dokaz o cijepljenju, testiranju ili preboljenju prilikom dolaska na posao ili prilikom ulaska u službene prostorije u kojima rade dužnosnici, državni službenici i namještenici, službenici i namještenici u javnim službama, službenici i namještenici u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, zaposlenici trgovačkih društava i ustanova čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u njima imaju većinski udio, zaposlenici trgovačkih društava koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinski udio te zaposlenici u zračnim lukama na području Republike Hrvatske.

Prilikom određivanja izuzetaka, odnosno kategorija osoba na koje se Odluka neće odnositi, prvenstveno se vodilo računa da se radi o kategorijama osoba koje su već ranije obuhvaćene drugim odlukama ili iz objektivnih razloga nemaju mogućnost pribavljanja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju ili da se radi o situacijama zbog kojih bi u pitanje moglo doći pravo ili obveza koji su jednako važni kao i pravo na zaštitu zdravlja. Također, vodilo se računa o načelu razmjernosti, odnosno jačini prijetnje od ugroze, odnosno širenja epidemije bolesti i težine mjere koja se poduzima radi njenog suzbijanja u trenutku donošenja Odluke, a sve sukladno trenutnoj epidemiološkoj situaciji. Nadalje, propisivanjem svake pojedine mjere nastoji se osigurati dostupnost svih javnih usluga koje država ima za obvezu osigurati, te što je moguće uobičajenije i normalnije funkcioniranje svih društvenih djelatnosti uz što manje restriktivne mjere koje su obveznici provođenja u mogućnosti provoditi.

U skladu s točkom IX. Odluke, ista se ne primjenjuje:

1. na zaposlenike zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost i na privatne zdravstvene radnike, na prijem pacijenata u zdravstvene ustanove, trgovačka društva koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i kod privatnih zdravstvenih djelatnika te na zaposlenike u djelatnosti socijalne skrbi, na koje se primjenjuju posebne odluke

Na ovu kategoriju osoba primjenjuju se već ranije donesene posebne odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer), upute Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) i dodatno za djelatnost socijalne skrbi zajedničke upute HZJZ-a, Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike i Nastavnog zavoda za javno zdravstvo dr. Andrija Štampar.

Za zdravstveni sustav i djelatnost socijalne skrbi nužno je posebno postupanje jer je za ove djelatnike bilo nužno potrebno i prije osigurati veću razinu sigurnosti nego u drugim javnim i državnim ustanovama kako bi se zaštitili pacijenti i korisnici sustava socijalne skrbi.

Naime, djelatnici u zdravstvu i socijalnoj skrbi dolaze u kontakt s izrazito rizičnim skupinama stanovništva (s bolesnim osobama i osobama starije životne dobi), a priroda profesionalnog kontakta zdravstvenih djelatnika i djelatnika u socijalnoj skrbi s korisnicima je takva daje gotovo nemoguće održavati distancu te pacijenti i korisnici sustava socijalne skrbi često ne mogu nositi masku. Sekundarni razlog potrebe povećane razine sigurnosti je globalni manjak zdravstvenih djelatnika i djelatnika u sustavu socijalne skrbi pa se na taj način umanjuje i mogućnost kontakata s pozitivnim kolegama, a time i privremena radna nesposobnost zbog izolacije ili samoizolacije. Zbog toga je obaveza testiranja najprije uvedena upravo u ovim sustavima putem navedenih posebnih odluka Stožera i uputa HZJZ-a. Osim toga, za pacijente i korisnike bilo je nužno osigurati dostupnost zdravstvene zaštite odnosno usluga socijalne skrbi pa je obavezno testiranje, odnosno predočenje dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju uvedeno samo za planirane hospitalizacije (i to bez dnevnih bolnica) i planirane postupke koji generiraju aerosol u bolničkoj i specijalističko – konzilijarnoj zdravstvenoj zaštiti. To su planirane situacije kod kojih pacijent ne može nositi masku: maska se ne može nositi tijekom hospitalizacije, najmanje kod spavanja, jela i pića te kod postupaka koji generiraju aerosol zbog toga što se ti postupci provode kroz usnu šupljinu pacijenta. Kako su kod takvih situacija prisutni uvijek i drugi pacijenti koji su možebitno teško bolesni, ti drugi pacijenti bili bi ugroženi ako svi pacijenti ne bi imali negativan nalaz testa. Ističemo da se ovo odnosi samo na planirane, a ne na hitne hospitalizacije (i to bez dnevnih bolnica) i planirane postupke koji generiraju aerosol u bolničkoj i specijalističko – konzilijarnoj zdravstvenoj zaštiti, uz obavezu zdravstvene ustanove da omogući testiranje pacijenata kod primjena, a sve u cilju osiguranja dostupnosti zdravstvene zaštite.

2. na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije

U uvjetima izazvanim pandemijom, visoka učilišta bila su prisiljena veći dio svoga nastavnog procesa u dijelu akademskih godina 2019./2020. i 2020./2021. prenijeti u virtualno okruženje, međutim, unatoč ulaganju velikih napora da se osigura kvaliteta nastavnog procesa i odgovarajuća potpora studentima, na ovakav način teško je osigurati kvalitetu izvođenja nastave u skladu s akreditiranim studijskim programima, a prelazak na virtualne oblike nastave može se negativno odraziti na mentalno zdravlje studenata. Istodobno, zbog godinu i pol trajanja pandemije, dosegnut je maksimalni mogući postotak prijenosa klasične nastave u virtualno okruženje te bi svako daljnje povećanje toga postotka dovelo u pitanje relevantnost izvođenja studijskog programa s obzirom na njegovu akreditaciju. Imajući u vidu navedene činjenice visoka učilišta koja planiraju izvoditi nastavu u virtualnom obliku, moraju prethodno dobiti pozitivnu ocjenu Agencije za znanost i visoko obrazovanje u postupku vrednovanja online studija, a potom i suglasnost Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj.

Pravo studenata na obrazovanje po svojem značenju za razvoj i opstojnost društva pri donošenju odluke stavljeno je u odnos s pravom na zaštitu zdravlja. Kako bi se nastava mogla održavati što više u učionicama, a uz što manji rizik za zarazu, HZJZ je, na zahtjev Ministarstva znanosti i obrazovanja, još početkom ove akademske godine donio i objavio sljedeće preporuke:

1. Preporuke za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID-19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 2021./2022. (7. listopada 2021.)

2. Preporuke za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID-19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 2021.-2022. (2. rujna 2021.).

U preporukama su detaljno razrađene epidemiološke mjere kojima je cilj smanjenje rizika za zarazu kod održavanja nastave u učionicama čak i kada se ne primjenjuju EU digitalne COVID potvrde, pri čemu izdvajamo sljedeće:

‘Iznimno, na visokim učilištima koja imaju veliki broj studenata može se dopustiti boravak i više od 100 osoba (studenata) u velikim prostorima (amfiteatrima i dvoranama) koje imaju više od 100 fiksnih mjesta za sjedenje, ako su svi cijepljeni ili su preboljeli bolest unazad 9 mjeseci, uz uvjet da visoko učilište organizira evidenciju i kontrolu na ulazu u prostore (amfiteatre i dvorane); cijepljenje ili preboljenje se dokazuje predočenjem digitalne COVID potvrde ili iznimno predočenjem nalaza pozitivnog PCR testa unazad 11 dana do 9 mjeseci ili liječničke potvrde o preboljenju ili cijepljenju’.

Time je još početkom akademske godine predviđeno da će pojedina visoka učilišta, zbog prostornih uvjeta u odnosu na broj studenta, morati pribjeći sustavu EU digitalnih COVID potvrda da bi osigurala nastavu u učionicama u što većem opsegu. U navedenim preporukama nije predviđena primjena EU digitalnih COVID potvrda na temelju negativnog testa iz dva razloga:

1. važenje EU digitalne COVID potvrde na temelju preboljenja i cijepljenja uprava visokih učilišta može jednokatno provjeriti, a za potvrde na temelju negativnog testa visoka učilišta trebaju organizirati redovitu provjeru što za pojedina visoka učilišta može biti organizacijski zahtjevno

2. tada nedovoljna dostupnost testnih mjesta jer je širokodostupno testiranje brzim antigenskim testovima uspostavljeno 11. studenog 2021.

Navedeni princip da pojedina visoka učilišta mogu, kada je to potrebno za održavanje nastave uživo primijeniti provjeru EU digitalnih COVID potvrda, koji je uveden još početkom akademske godine, primijenjen je i u Odluci Stožera u točki XI. podstavku 2., te se radi o svojevrsnom balansu između nužnosti da studiranje bude dostupno studentima uz najmanja moguća ograničenja, a uz najveću moguću razinu sigurnosti.

Nadalje, važno je istaknuti da se pri donošenju Odluke vodilo i spoznajom da su djelatnici visokih učilišta starije životne dobi od studenata pa su time u većoj opasnosti od težih oblika bolesti i smrtnog ishoda nego studenti pa je važnije da se oni osobnim cijepljenjem zaštite od teških oblika bolesti nego studenti. Također, djelatnici visokih učilišta mogu sebe i studente efikasno zaštiti od zaraze pravilnim nošenjem maske i održavanjem fizičkog razmaka. Isto tako vodilo se računa da se nastava ne može održavati u učionicama ako su djelatnici u samoizolaciji, što nije slučaj kada su u samoizolaciji studenti.

Nadalje, člankom 4. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (‘Narodne novine’, br. 123/03., 198/03., 105/04., 174/04., 2/07. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 46/07., 45/09., 63/11., 94/13., 139/13., 101/14. – Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, 60/15. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 131/17.) propisana je autonomija sveučilišta i akademska samouprava koja, između ostalog, obuhvaća utvrđivanje pravila studiranja. U okviru navedene autonomije i akademske samouprave, visoka učilišta samostalno odlučuju o organizaciji nastave i studiranja, a Ministarstvo znanosti i obrazovanja nema ovlasti utjecati na interne odluke visokog učilišta o navedenom. Stoga je, uz sve naprijed iznesene razloge, točkom IX. Odluke utvrđeno da se Odluka ne primjenjuje na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta, osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije.

Vezano uz obavezno testiranje studenata i uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, visoko učilište samostalno odlučuje o potrebi testiranja studenata i ako visoko učilište donese internu odluku o obvezi testiranja i/ili predočenja odgovarajuće potvrde dužno je pravovremeno o tom obavijestiti studente, kao i o načinu financiranja testiranja te načinu provedbe te odluke.

Zaključno, s obzirom da je svrha donošenja Odluke, zaštita pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID-19, a za studente na visokim učilištima postoji jasan i čvrst epidemiološki okvir, kao i doneseni dokumenti i odluke, postoji opravdana osnova ove kategorije osoba za izuzeće od primjene navedene Odluke.

3. na učenike prilikom boravka u prostorima škola i odgojno-obrazovnih ustanova

Odlukom Stožera je uvedena obaveza testiranja, odnosno predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju za djelatnike odgojno-obrazovnih ustanova, dok su učenici takve obaveze oslobođeni, ponovno vodeći se načelom razmjernosti ugroze i mjere, trenutačnim epidemiološkim stanjem, kao i mogućnošću provođenja mjere i težini obveze koja se nameće.

Pravo učenika na obrazovanje pri donošenju Odluke stavljeno je u odnos s pravom na zaštitu zdravlja. Kako bi se nastava mogla održavati što više u učionicama, a uz što manji rizik za zarazu HZJZ i Ministarstvo znanosti i obrazovanja još početkom ove školske godine su donijeli i objavili Upute za sprječavanje i suzbijanje epidemije COVID-19 vezano za rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola u školskoj godini 2020./2021. (24. kolovoza 2020.). U navedenim Uputama su detaljno razrađene epidemiološke mjere kojima je cilj smanjenje rizika za zarazu kod održavanja nastave u učionicama.

S obzirom na prethodno navedene razloge, i to razmjernost, tada aktualnu epidemiološku situaciju, te već postojeći epidemiološki okvir u kojem se nastava odvija Odlukom Stožera je uvedena obaveza testiranja, odnosno predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju za djelatnike odgojno-obrazovnih ustanova, dok su učenici takve obaveze oslobođeni i iz sljedećih razloga:

• hoće li se učenik cijepiti ili testirati ovisi o stavu roditelj a/staratelj a pa bi negativan stav roditelja/staratelja o cijepljenju ili testiranju mogao za učenika biti nepremostiva prepreka za pristup obrazovanju (čak i ako se uzme u obzir odredba članka 88. Obiteljskog zakona (‘Narodne novine’, br. 103/15. i 98/19.)

. djelatnici škola su starije životne dobi od učenika pa su time u većoj opasnosti od težih oblika bolesti i smrtnog ishoda nego učenici

• djelatnici škola mogu sebe i učenike efikasno zaštiti od zaraze pravilnim nošenjem maske i održavanjem fizičkog razmaka

• puno je teže održavati nastavu ako su djelatnici škole u samoizolaciji nego ako su u samoizolaciji učenici

• nastavnik predmetne nastave i drugi djelatnici škole (izuzev nastavnika razredne nastave) ako boravi u školi te se nakon toga utvrdi da je taj dan bio zarazan, doveo je u rizik nekoliko razrednih odjela, odnosno veliki broj učenika, dok se za učenike to odnosi ipak uglavnom samo na njihov razredni odjel.

U razdoblju od početka epidemije svake školske godine donose se dokumenti koji postavljaju jasan i čvrst epidemiološki okvir i postupanje vezano uz sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 te provedbu nastave u osnovnim i srednjim školama i to: Upute Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola (u daljnjem tekstu: Upute), Modeli i preporuke za rad u uvjetima povezanima s bolesti COVID-19 (u daljnjem tekstu: Modeli i preporuke) te Odluka o načinu izvođenja nastave u osnovnim i srednjim školama kao i na visokim učilištima te obavljanju rada u ustanovama predškolskog odgoja i obrazovanja u uvjetima epidemije bolesti COVID-19.

Navedeni dokumenti propisuju organizaciju rada s djecom i učenicima na način da se poštivanjem propisanih epidemioloških mjera boravak u ustanovi smatra jednako sigurnim za djecu/učenike kao i ostanak kod kuće kada nisu na snazi mjere potpunog zatvaranja.

Kako bi se djeci i učenicima osigurao siguran boravak u odgojno-obrazovnim ustanovama, na temelju Odluke o načinu izvođenja nastave u osnovnim i srednjim školama kao i na visokim učilištima te obavljanju rada u ustanovama predškolskog odgoja i obrazovanja u uvjetima epidemije bolesti COVID-19 sve odgojno-obrazovne ustanove dužne su postupati u skladu s Uputama te Modelima i preporukama, a ravnatelji ustanova dužni su organizirati rad ustanova na način da se nastava nesmetano odvija.

Modeli i preporuke, kao i Upute, implementirale su opće, posebne i sigurnosne mjere za suzbijanje zaraznih bolesti iz članka 9. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. U tom kontekstu donesene su upute o fizičkoj distanci učenika u prostorima škole (ulazak i izlazak iz škole, organizacija prostora u učionici, organizacija odmora), održavanju prostora (čišćenje, dezinfekcija, provjetravanje), obveznom nošenju maski za lice, higijeni ruku, mjerenju temperature i praćenju pojave simptoma, postupanju u slučaju sumnje na zarazu te putovanju u školu javnim ili organiziranim prijevozom.

Isto tako, jasno je propisan nadzor nad ulaskom u dječje vrtiće i škole i izlazak iz njih kao i nadzor nad ulaskom roditelja u dječje vrtiće, školu, kao i roditelja djece s teškoćama u razvoju.

Detaljno je propisan i nadzor nad provedbom Uputa i Modela i preporuka pa je osigurana i kontinuirana nužna suradnja s osnivačem. Za obveze ravnatelja iz Uputa, isti može zadužiti zdravstvenu voditeljicu – medicinsku sestru ili stručnog suradnika ustanove. Svaki zadatak ravnatelj treba dodijeliti jednoj odgovornoj osobi koja o navedenom vodi dnevnu pisanu evidenciju kada je to moguće. Upute se prilagođavaju aktualnoj epidemiološkoj situaciji, kao i svim novim preporukama relevantnih institucija, posebno Svjetske zdravstvene organizacije. Preporuke ne isključuju provođenje drugih preporuka sukladno aktualnoj i promijenjenoj epidemiološkoj situaciji što omogućava fleksibilnost i pravovremenost u primjeni postupaka sprečavanja širenja zaraze.

Naglašavamo daje člankom 125. stavcima 1. i 2. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (‘Narodne novine’, br. 87/08., 86/09., 92/10., 105/10 – ispravak., 90/11., 16/12., 86/12., 94/13., 152/14., 7/17., 68/18., 98/19. i 64/20.) propisano da je ravnatelj poslovodni i stručni voditelj školske ustanove i daje odgovoran za zakonitost rada i stručni rad školske ustanove. Isto tako, stavkom 3. podstavkom 10. istoga članka, propisano je da ravnatelj odgovara za sigurnost učenika, učitelja, nastavnika, stručnih suradnika i ostalih radnika.

Posebno napominjemo da Ministarstvo znanosti i obrazovanja redovito prikuplja podatke o COVID pozitivnim učenicima i javno ih objavljuje na svojim mrežnim stranicama. Analiza podataka pokazala je da su zahvaljujući provedbi čvrstog epidemiološkog okvira učenici u velikoj mjeri nastavu pratili u školama, neovisno o pojedinačnim odsustvima njihovih učitelja/nastavnika, odnosno navedeno je pokazatelj da poštivanjem i provedbom mjera učenici nisu širitelji zaraze (uživo se održalo 98 % razredne nastave, 90 % nastave za učenike završnih razreda, 85 % za učenike predmetne nastave i 71 % za učenike srednjih škola).

4. na osobe mlađe od 16 godina

Treba istaknuti da u vrijeme donošenja Odluke cjepivo još nije bilo registrirano za djecu u dobi 5 do 11 godina, a za djecu u dobi nižoj od 5 godina još uvijek nije registrirano niti jedno cjepivo protiv COVID-19.

Također, treba uzeti u obzir i da djeca vrlo rijetko ulaze u javne i državne ustanove osim odgojno-obrazovnih ustanova. Kod tih rijetkih ulazaka u javne i državne ustanove, koji time što nisu učestali uglavnom ipak ne predstavljaju niti veliko financijsko opterećenje, za djecu u dobi 16 i 17 godina ima određenih razloga zbog kojih je opravdano tražiti testiranje, odnosno predočavanje dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju dok za djecu mlađu od 16 godina to nije slučaj:

• djeca starija od 16 godina ostvaruju uglavnom više kontakata te se druže i okupljaju s više ljudi nego to čine mlađa djeca. Time je njihov rizik za zarazu i za prijenos zaraze na druge osobe veći nego ako se radi o mlađoj djeci

• djeca starija od 16 godina lakše mogu podnijeti neugodu testiranja kod uzimanja brisa nazofariksa ili brisa nosa nego mlađa djeca. Naime, testiranje nije štetno za zdravlje, te ne ostavlja trajne posljedice na zdravlje

• djeca mlađa od 16 godina će javne službe, tijela jedinice lokalne i područne samouprave te trgovačka društva i ustanove posjećivati u pratnji roditelj a/staratelj a dok će djeca starija od 16 godina ove ustanove posjećivati u većem broju slučajeva i samostalno bez roditelja/staratelja. Kada su djeca u pratnji roditelja/staratelja može se pretpostaviti s velikom vjerojatnošću da ako su roditelji/staratelji dokazali predočenjem dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju da kod njih postoji manji rizik da su zarazni te da se isti umanjeni rizik odnosi i na dijete koje u pratnji. Primjerice, ako roditelj ima negativan test unutar 48 h može se pretpostaviti da bi negativan test imalo i dijete koje je s njim u pratnji

• cjepivo Pfizer je od dolaska u Republiku Hrvatsku 27. prosinca 2020. registrirano za dob 16 i više godina, te se djeca starija od 16 godina već godinu dana mogu cijepiti, dok je za mlađu djecu u dobi 12-15 godina cijepljenje omogućeno tek od lipnja 2021., a za djecu u dobi 5 do 11 godina tek od prosinca 2021. Time je proteklo dovoljno vremena da su se sva djeca starija od 16 godina koja su se željela cijepiti mogla informirati o cijepljenju te su se mogli i cijepiti

• djeca starija od 16 godina češće nego mlađa djeca sudjeluju u javnim okupljanjima gdje su nužne EU digitalne COVID potvrde pa zbog tih drugih događanja češće raspolažu EU digitalnim COVID potvrdama nego mlađa djeca.

5. na osobe koje dovode dijete ili učenika u dječji vrtić ili osnovnu školu ili ustanovu za odgoj i obrazovanje djece i adolescente s posebnim potrebama

Za djecu i adolescente s posebnim potrebama, ustanove za odgoj i obrazovanje pružaju nužne rehabilitacijske i terapijske programe, a ne samo odgojno-obrazovne programe. Za djecu vrtićke dobi kao i za djecu nižih razreda osnovne škole kojoj je nužna pratnja zbog značajka razvojne dobi, vrtić i škola su utočište koje pruža sigurnost u odnosu na ostanak kod kuće bez adekvatnog nadzora.

Djeci i adolescentima kojima je uslijed razvojne dobi ili značajka zdravstvenog stanja, nužna pratnja kako bi došli u odgojno-obrazovnu ustanovu, pravo na odgoj, obrazovanje, terapiju i rehabilitaciju te siguran boravak moglo bi biti uskraćeno ako bi se inzistiralo na tome da nužna pratnja mora predočiti dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju. Time bi djeca i adolescentni s posebnim potrebama bili »kažnjeni« za propuste svojih roditelja/staratelja.

6. na osobe koje prate osobu koja se ne može brinuti za sebe

Građani dolaze u prostore javne i državne uprave zbog ostvarivanja prava, ali i obaveza koje im država određuje na ovaj ili onaj način. Osobama koje se ne mogu brinuti za sebe ne smije biti otežan ulazak u te prostore ako si ne mogu organizirati pratnju koja posjeduje dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju.

Prilikom donošenja Odluke uzelo se u obzir da je za neke od najpotrebitijih građana često teško uopće organizirati pratnju, a pogotovo pratnji još i uvjetovati da treba posjedovati dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju.

Kada ne bi bilo ovog izuzeća, moglo bi se dogoditi da najpotrebitiji ne mogu ući u ustanove ne zbog svog zdravstvenog statusa ili uvjerenja nego zbog stavova i uvjerenja osoba o kojima ovise.

7. na osobe koje u poslovnice Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje dolaze podići svoju EU digitalnu COVID potvrdu

EU digitalna COVID potvrda je osnovni dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju, a izdaje ju Ministarstvo zdravstva online putem portala e-Građani ili fizički podizanjem u podružnicama Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, a naknadno je omogućeno i fizičko podizanje u ljekarnama i ovlaštenim laboratorijima za provođenje testiranja.

S obzirom na to da neki naši građani nisu u mogućnosti podići EU digitalnu COVID potvrdu online putem portala e-Građani, a ispunjavaju uvjete za njeno izdavanje i u biti imaju dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju, opravdano je omogućiti im daju fizički podignu u nekoj od podružnica Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje kako bi se kasnije mogli koristiti njome.

8. na osobe čija je prisutnost nužna u zakonom propisanim postupcima pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima

Kao što su, osim zaštite zdravlja, razlozi za uvođenje obveznog testiranja predmetnom Odlukom bili i stvaranje sigurnog radnog okruženja i sigurnog mjesta za ostvarivanje prava i usluga, namjera ovog izuzetka je bila da se ne ugrozi nužno odvijanje postupaka pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima zbog toga što u postupku ne bi mogle sudjelovati osobe koje su neophodne za završetak postupka (npr. optuženici u sudskim postupcima), jer za razliku od osoba koje u postupku pred pravosudnim ili drugim tijelima prisustvuju u službenoj ulozi i moguće ih je zamijeniti drugim osobama odgovarajuće stručnosti, ove osobe nije moguće zamijeniti drugim osobama.

9. na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke čije nepreuzimanje bi imalo pravne posljedice

Namjera ovog izuzetka je, kao i kod prethodne točke, bila da se zbog nemogućnosti preuzimanja pošiljaka (npr. sudskih poziva, raznih rješenja pravosudnih i drugih tijela) ne onemogući vođenje i dovršetak postupaka pred pravosudnim, državnim ili drugim tijelima, odnosno da se zbog nemogućnosti preuzimanja određene pošiljke onemogući nastupanje određene pravne posljedice.

10. na osobe kod kojih postoje kontraindikacije za cijepljenje ili za dovršetak cijepljenja bilo kojim cjepivom protiv COVID-19, a što se dokazuje liječničkom potvrdom.

Za razliku od zdravstvenog sustava i djelatnosti socijalne skrbi gdje se okupljaju bolesni, stariji i nemoćni te gdje je nužan bliski kontakt s pacijentima/korisnicima, u drugim javnim i državnim ustanovama može se dosljedno nositi maska i održavati distanca, a korisnici i djelatnici su različite dobi i zdravstvenog stanja. Time se u javnim i državnim službama može podnijeti određena razina rizika koja je za zdravstvene ustanove i ustanove u socijalnoj skrbi teže prihvatljiva. Zdravstvene kontraindikacije za početak ili završetak cijepljenja izrazito su rijetke te se prema zemljama i grupacijama u kojima je cijepljeno više od 98 % osoba može zaključiti da osoba sa zdravstvenim kontraindikacijama nikako ne može biti više od 2 % u populaciji. Time pokoja osoba koja ulazi u javne i državne službe zbog zdravstvenih kontraindikacija bez EU digitalne COVID potvrde ili negativnog testa neće neprihvatljivo povećati rizik u tim okruženjima ako ostale osobe posjeduju EU digitalnu COVID potvrdu te se svi pridržavaju epidemioloških mjera. Zdravstvene kontraindikacije za cijepljenje su takvo stanje koje predstavlja objektivnu prepreku u ostvarivanju EU digitalne COVID potvrde na temelju cijepljenja, odnosno prepreka u cijepljenju koju same osobe svojom voljom i svojom odlukom da se cijepe ne mogu prevladati, pa bi ne uvažavanje takvog zdravstvenog stanja kao izuzeća, ove građane dovelo u nepovoljan položaj.

Zaključno Vlada Republike Hrvatske ističe:

Sigurnosna mjera obveznog testiranja uvedena je samo za određene kategorije građana, odnosno određena tijela i institucije jer opseg mjera koje se donose ovisi o trenutnoj epidemiološkoj situaciji u zemlji, ali djelom i o ekonomskim mogućnostima te gospodarskim interesima države. (...)

Obveza predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, sukladno točki V. Odluke, uvedene je i za sve stranke koje dolaze u službene prostorije tijela i institucija na koje se Odluka odnosi uz gore navedene iznimke. Za tu kategoriju građana nije osigurano besplatno testiranje jer je ocijenjeno da bi, obzirom na procijenjeni broj tih osoba, ono predstavljalo prevelik financijski trošak za državu, Međutim, naglašavamo da je Vlada Republike Hrvatske, radi zaštite pučanstva od zaraze i prijenosa te suzbijanja bolesti COVID-19, svim građanima Republike Hrvatske, pod istim uvjetima, omogućila besplatno cijepljenje, a za sve kategorije građana za koje je procijenjeno da bi uvođenje obveze testiranja znatno otežalo ostvarivanje njihovih prava te da to njihovo pravo još uvijek preteže u odnosu na ugrozu od zaraze utvrđena su oslobođenja od obveze testiranja.

Također, Vlada Republike Hrvatske vodila se epidemiološkom procjenom, sukladno kojoj se cilj zaštite zdravlja i života ljudi mogao postići na način da se posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja proširi samo na institucije i tijela navedena u Odluci i samo na osobe navedene u Odluci. Stoga odabrana je mjera koja je razmjerna i manje restriktivna u pogledu ljudskih prava i sloboda, pri čemu se, osim o epidemiološkim potrebama, vodilo računa i o ostvarivanju prava svih građana te provedivosti mjera.«

V. MJERODAVNO PRAVO

35. Članci 3., 5., 14., 16., 35., 37., 54., 58. i 69. Ustava u mjerodavnom dijelu glase:

»Članak 3.

... jednakost... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, (...).

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

(...)

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«

»Članak 37.

Svakom se jamči sigurnost i tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obrađivati i koristiti samo uz uvjete određene zakonom.

Zakonom se uređuje zaštita podataka te nadzor nad djelovanjem informatičkih sustava u državi.

Zabranjena je uporaba osobnih podataka suprotna utvrđenoj svrsi njihovoga prikupljanja.«

»Članak 54.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

(...)«

»Članak 58.

Svakom se jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.«

»Članak 67.

Jamči se autonomija sveučilišta.

Sveučilište samostalno odlučuje o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa zakonom.«

»Članak 69.

(...)

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi (...)«.

35.1. Članak 8. Konvencije u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 8.

PRAVO NA POŠTOVANJE PRIVATNOG I OBITELJSKOG ŽIVOTA

(1) Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života...

(2) Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.«

35.2. Članak 22.a ZSCZ-a glasi:

»Članak 22.a

(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana.«

35.3. Članak 47. ZZP-a u vrijeme donošenja Odluke/21 glasio je:

»C. SIGURNOSNE MJERE ZA ZAŠTITU PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 47.

Radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od unošenja kolere, kuge, virusnih hemoragijskih groznica, žute groznice, bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti, poduzimaju se mjere određene ovim Zakonom te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti:

1. provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije,

2. osnivanje karantene,

3. zabranu putovanja u državu u kojoj postoji epidemija bolesti iz stavka 1. ovoga članka,

4. zabranu kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima,

5. ograničenje ili zabranu prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda,

6. obvezno sudjelovanje zdravstvenih ustanova i drugih pravnih osoba, privatnih zdravstvenih radnika i fizičkih osoba u suzbijanju bolesti,

7. zabranu uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava,

8. izolaciju osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija,

9. obvezu pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske,

10. zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja,

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja,

12. druge potrebne mjere.

U slučajevima iz stavka 1. ovoga članka ministar može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes.

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje, sigurnosne mjere iz stavaka 1. do 3. ovoga članka može odlukom narediti, u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske. Odluke Stožera donose se pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske.

Radi provođenja sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti osobama iz stavka 2. točke 4. ovoga članka pripada naknada, osim ako su ispunjene pretpostavke iz stavka 4. ovoga članka.

Iznos naknade kao i mjerila za određivanje naknade iz stavka 4. ovoga članka određuje ministar uz suglasnost ministra nadležnog za financije.

Sigurnosne mjere iz stavka 2. ovoga članka koje naređuje ministar i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske objavljuju se u ‘Narodnim novinama’.«

35.4. Nakon donošenja Odluke/21 ZZP je izmijenjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 143/21., stupio na snagu 25. prosinca 2021.), koji u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 3.

U članku 47. stavku 2. iza točke 8. dodaje se točka 8.a koja glasi:

‘8.a obvezu predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore,’.

Članak 4.

Iza članka 55. dodaju se naslov iznad članka i članak 55.a koji glase:

‘3. Obveza predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore

Članak 55.a

Ako je uvedena posebna sigurnosna mjera iz članka 47. stavka 2. točke 8.a ovoga Zakona, osobi koja odbije predočiti dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti nije dozvoljeno ući u određene prostore.

Provedbu posebne sigurnosne mjere iz članka 47. stavka 2. točke 8.a koja je uvedena za javnopravna tijela iz članka 4. stavka 2. ovoga Zakona dužne su osigurati odgovorne osobe iz članka 4. stavka 3. ovoga Zakona.

Odgovorne osobe iz članka 4. stavka 3. ovoga Zakona dužne su odrediti jednu ili više osoba za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere iz članka 47. stavka 2. točke 8.a ovoga Zakona.

Ako suprotno stavku 1. ovoga članka osoba uđe u prostore javnopravnih tijela, osoba određena za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere iz stavka 3. ovoga članka bez odgode prijavljuje događaj odgovornoj osobi iz članka 4. stavka 3. ovoga Zakona i nadležnoj sanitarnoj inspekciji Državnog inspektorata.’.«

35.5. Članak 1. stavak 1. Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka (»Narodne novine« broj 42/18.) glasi:

»OPĆE ODREDBE

Predmet Zakona

Članak 1.

(1) Ovim Zakonom osigurava se provedba Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka) (Tekst značajan za EGP) (SL L 119, 4. 5. 2016.) (u daljnjem tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka).

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) Ustavna osnova za donošenje osporene Odluke i ovlast Stožera za njezino donošenje

i) Prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja

36. Podnositelji zahtjeva, sažeto, smatraju da donositelj Odluke u okolnostima pandemije COVID-19 ne može primijeniti načelo razmjernosti niti odrediti neophodnost mjere zbog toga što takve mjere ovise o promjenama u kretanju epidemije, odnosno o broju oboljelih i pritisku na zdravstveni sustav (točka 6.8. obrazloženja ove odluke i rješenja).

Stoga ističu da te sigurnosne mjere ne mogu biti donesene u skladu s visokim kriterijem razmjernosti iz članka 16. Ustava, već se trebaju donositi u skladu s nižim kriterijem primjerenosti iz članka 17. Ustava. Smatraju da takvu vrstu mjera u postojećem ustavnom i zakonskom okviru ne može donositi bilo koje drugo tijelo osim zakonodavnog, tj. da mjere kojima se ozbiljno ograničavaju prava građana, i to na neodređeni vremenski rok, ne mogu donositi tijela izvršne vlasti. Slijedom navedenog, ustavotvorac je upravo za situacije različitih nepogoda ili katastrofa predvidio mehanizme koji će sprečavati koncentraciju moći i ovlasti u tijelima izvršne vlasti i implementirao načelo provjere i ravnoteže i u slučaju kada se Sabor može sastajati i u slučaju to ne može. Dvotrećinska većina koju je Hrvatski sabor propisao za donošenje odluka u slučaju određenog izvanrednog stanja izraz je namjere ustavotvorca da onemogući samovolju one većine u parlamentu, koja ujedno čini i izvršnu vlast, u donošenju odluka kojima se ograničavaju ustavna prava građana, te da nametne sustav provjere i ravnoteže na donošenje takvih odluka na način da se propisuje uključivanje šire parlamentarne većine. Smatraju da je prenošenjem ovlasti na Stožer za donošenje pojedinih mjera kojima se ograničavaju ustavna prava građana postignuto upravo suprotno od onoga što je ustavotvorac ugradio u Ustav: »vladajuća većina može samostalno i arbitrarno donositi odluke koje u redovnom stanju ne bi donosila i koje predstavljaju značajna ograničenja prava građana«.

Navode da je Ustavni sud svojim stajalištem izraženim u ranijoj odluci (misli se na rješenje broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., »Narodne novine« broj 105/20., op. Ustavnog suda) prema kojem je Sabor taj koji donosi odluku hoće li primijeniti članak 16. ili članak 17. Ustava prepustio građane arbitrarnom postupanju vladajućih čak i kada ograničavaju prava građana, te ih je lišio ustavnopravne zaštite od arbitrarnog postupanja političke većine. Smatraju da to rješenje Ustavnog suda u potpunosti poništava načelo provjere i ravnoteže ugrađeno u Ustav (točka 6.9. obrazloženja ove odluke i rješenja).

Zaključno, u odnosu na navedeni prigovor, ističu da je očuvanje vrijednosti vladavine prava, trodiobe vlasti, zaštite ljudskih prava i načela provjere i ravnoteže ključno sačuvati u takvim trenucima kako zbog očuvanja pravne države i vrijednosti ljudskih prava tako i podizanja povjerenja građana u institucije i stvaranja društvenog konsenzusa oko mjera za borbu protiv pandemije.

Pri tome, međutim, podnositelji zahtjeva »ne osporavaju važnost i neophodnost mjera, a posebno naglašavaju važnost cijepljenja kao najefikasnije mjere u borbi protiv pandemije, ali osporavaju koncentraciju moći u rukama vladajuće većine i eliminaciju provjere i ravnoteže, kontrole postupaka vlasti i onemogućavanja arbitrarnosti.«

36.1. Slične prigovore iznose i pojedini predlagatelji, s time što oni posebno ukazuju da bi Hrvatski sabor trebao imati šire mogućnosti nadzora nad radom Stožera.

ii) Načelna stajališta Ustavnog suda

37. Ustavni sud primjećuje da navedenim prigovorima podnositelji zahtjeva i predlagatelji zapravo traže preispitivanje stajališta Ustavnog suda izraženih u rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. o nužnosti »aktiviranja« članka 17. Ustava u okolnostima pandemije bolesti COVID-19.

Ustavni sud utvrđuje da podnositelji zahtjeva i predlagatelji nisu naveli nove okolnosti i razloge zbog kojih bi Ustavni sud trebao preispitati svoja stajališta iz naprijed navedenog rješenja. Stoga ih se upućuje na stajališta Ustavnog suda izražena u rješenju broj U-I-1372/2020 i dr. (točke od 24. do 28.), a u ovoj odluci i rješenju dostatno je citirati zaključno stajalište Ustavnog suda o primjeni članaka 16. ili 17. Ustava:

»28. (...) Ustavni sud ističe da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.«

38. Međutim, Ustavni sud smatra potrebnim razmotriti prigovore podnositelja zahtjeva da je neprimjenom članka 17. Ustava u uvjetima pandemije, došlo i do narušavanja načela diobe vlasti te međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

U razmatranju osnovanosti tog prigovora podnositelja zahtjeva Ustavni sud polazi od sadržaja članka 4. Ustava te načelnih stajališta Ustavnog suda izraženih u svojim ranijim odlukama, primjerice, odluci i rješenju broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 31/00.), rješenju broj: U-I-571/2014 od 10. listopada 2017. i rješenju broj: U-I-6515/2012 od 13. srpnja 2021. (sve na www.usud.hr).

38.1. Relevantni dijelovi odluke i rješenja broj: U-I-659/1994 i dr. glase:

»12. Nadalje, Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava, jer spriječava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.

13. Uvažavajući navedena polazišta, Sud utvrđuje da se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti Zakona o Državnom sudbenom vijeću, Sud je stoga zauzeo stajalište da ovlasti i dužnosti koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima unutar svake od državnih vlasti – a koje su (ovlasti i dužnosti) također propisane Ustavom – ne mogu biti ni proširivane ni ograničavane zakonima, jer bi to moglo utjecati na njihov Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose među njima, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka kakav je izvorno ustrojen Ustavom. (...)«

38.2. Relevantni dio rješenja broj: U-I-571/2014 glasi:

»U ocjeni osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud pošao je od toga da ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu ne treba shvaćati i tumačiti mehanički. Svrha tog načela jest u sprječavanju koncentracije ovlaštenja i političke moći unutar samo jedne od tih vlasti. Ostvarenju te svrhe u suvremenim ustavnim sustavima različito se prilazi, a svodi se na povjeravanje osnovnih državnih funkcija različitim državnim tijelima, pri čemu su odnosi između državnih tijela koja obavljaju različite državne funkcije različito uspostavljeni u pojedinim državama. U našem sustavu trodiobe vlasti one se uzajamno nadziru i ograničavaju.«

38.3. Relevantni dio rješenja broj: U-I-6515/2012 glasi:

»16.3. Člankom 4. Ustava propisano je da je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Sudbena vlast u Republici Hrvatskoj je samostalna i neovisna (članak 115. stavak 2. Ustava), te uz izvršnu i zakonodavnu vlast čini jedan od tri osnovna stupa Republike Hrvatske kao demokratske države (članak 1. Ustava). Ustavni sud napominje da u demokratskoj državi, u kojoj je na snazi vladavina prava, nijedna od tri državne vlasti ne djeluje u vlastitom interesu već u interesu naroda kao cjeline, jer u demokratskoj državi vrhovnu vlast u konačnici predstavlja volja naroda izražena kroz odgovarajući demokratski postupak.«

39. Nesporno je da je osporenu Odluku/21, kao i sve ostale odluke donesene radi suzbijanja pandemije bolesti COVID-19, Stožer donio kao tijelo izvršne vlasti. Ustavni sud je u rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. (v. točke 30.1. do 31.5.) utvrdio da je Stožer imao zakonsku ovlast za donošenje osporenih mjera.

Podnositelji zahtjeva, međutim, čini se smatraju da je do poremećaja diobe vlasti došlo ne samo zbog toga što osporene mjere donosi izvršno, a ne zakonodavno tijelo, već i zbog toga što odluke koje donosi vladajuća većina (bilo izravno u Saboru kao zakonodavnom tijelu, bilo preko »svojih« izvršnih tijela) predstavljaju nametanje političke samovolje i arbitrarnost nositelja vlasti.

Po ocjeni Ustavnog suda ti prigovori u osnovi su političke naravi, a Ustav je politički neutralan te postavlja okvir za djelovanje nositelja vlasti. Sukladno tome, Ustav mora postaviti neutralna i općeprihvaćena pravila za politički proces (v. Priopćenje o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013., »Narodne novine« broj 138/13., točka 9.1. obrazloženja). Stoga Ustav određuje ovlasti i postupak po kojem zakonodavac ostvaruje svoje zakonodavne ovlasti. Taj postupak uključuje i većinu glasova potrebnu za donošenje pojedinih zakona. Međutim, upravo zbog njegove neutralnosti Ustav ne sadrži pravila po kojima bi se odluke donosile ovisno o odnosu političkih snaga, tj. parlamentarne većine i manjine. Drugim riječima, niti članak 4. Ustava, koji uspostavlja sustav »kontrole i ravnoteže«, ne odnosi se na kontrolu unutar pojedinih nositelja državne vlasti (primjerice, unutar parlamenta kao nositelja zakonodavne vlasti, sastavljenog od predstavnika različitih političkih opcija), već na međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru između pojedinih »grana« državne vlasti (zakonodavne, izvršne i sudbene).

39.1. Nadalje, podnositelji zahtjeva i pojedini predlagatelji ističu, kao što su isticali i predlagatelji u predmetu U-I-1372/2020 i dr., da zakone i odluke koje se odnose na suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 može donositi isključivo Sabor i to na temelju članka 17. Ustava dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Podnositelji zahtjeva svoje stajalište obrazlažu i time da se na takav način isključuje visoki kriterij »razmjernosti« iz članka 16. Ustava, budući da članak 17. Ustava zahtijeva primjenu nižeg kriterija »primjerenosti«. Iz navedenog proizlazi da podnositelji zahtjeva smatraju da te mjere zbog ozbiljnog ograničavanja prava i sloboda građana treba isključivo donositi zakonodavno tijelo. Zakonodavno tijelo bilo bi ovlašteno te mjere donositi ne poštujući sve zahtjeve koji proizlaze iz načela »razmjernosti« (članak 16. Ustava), već bi se moglo zadržati na njihovoj »primjerenosti« ovisno o trenutnim okolnostima ugroze života i zdravlja ljudi (članak 17. Ustava).

U vezi s navedenim prigovorima u odnosu na primjenu članka 17. Ustava, uz načelna stajališta Ustavnog suda izražena u ranijim rješenjima i ponovljena u ovoj odluci i rješenju, Ustavni sud ističe da je pojedine zakone (ZZP, ZSCZ) koji uređuju ovlasti i postupanja tijela u slučaju raznih izvanrednih događaja kao što su elementarna nepogoda, epidemija i pandemija, zakonodavac donio u redovitom postupku, većinom glasova predviđenom za njihovo donošenje. Ti zakoni doneseni su znatno prije nego što je došlo do pandemije bolesti COVID-19 i njima je zakonodavac, prepoznavši nužnost žurne reakcije u slučaju nastupa raznih posebnih okolnosti predviđenih ZZP-om i ZSCZ-om, ovlast za donošenje pojedinih mjera prenio na izvršnu vlast (ministra zdravstva).

Dakle, sam je zakonodavac, polazeći od nužnosti da se u posebnim okolnostima kao što su one predviđene ZZP-om i ZSCZ-om, uzimajući u obzir specifičnosti tih okolnosti u svakom pojedinom slučaju, ovlast za donošenje potrebnih mjera u takvim »kriznim« okolnostima prenio na izvršnu vlast, kao tijelo državne vlasti koje je po naravi stvari operativnije od Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela, po svojoj naravi tromijeg (sporijeg), u kojem čak i u okolnostima brzog reagiranja postupci donošenja odluka traju dugo, svakako dulje nego što je to prihvatljivo u situacijama koje su po svojoj naravi hitne.

Dakako, Ustavni sud ističe da to ne znači da zakonodavac nije ovlašten, pa i dužan, nadzirati izvršnu vlast. O tome se Ustavni sud očitovao u svom rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. Relevantni dio tog rješenja glasi:

»31.6. U vezi s navedenim, Ustavni sud primjećuje da činjenica što Stožer ima zakonsku ovlast za donošenje navedenih mjera, ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti.

Naime, Stožer je stručno, operativno i koordinativno tijelo koje djeluje pod neposrednim nadzorom Vlade (v. točku 30.1. obrazloženja ovog rješenja).

Prema članku 112. Ustava Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru, a prema članku 80. alineji 11. Ustava Hrvatski sabor nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru u skladu s Ustavom i zakonima. Stoga nema zapreka da Hrvatski sabor, ako to smatra potrebnim, zatraži izvješće Vlade o provedbi mjera i radu Stožera.

Odluke Stožera podložne su ustavnosudskoj kontroli, budući da u predmetima apstraktne ustavnosudske kontrole o ustavnosti i zakonitosti pojedinih mjera odlučuje Ustavni sud (v. točku 33.2. obrazloženja ovog rješenja). Pojedinačne odluke donesene u provedbi pojedinih mjera Stožera podložne su sudskoj i ustavnosudskoj kontroli (v. točke 39.2. i 39.4. obrazloženja ovog rješenja).«

To je ujedno i odgovor na prigovor pojedinih predlagatelja da bi Sabor trebao imati šire mogućnosti nadzora nad radom Stožera. Ustavni sud ponavlja da na temelju članka 80. alineje 11. Ustava Hrvatski sabor te ovlasti ima u odnosu na Vladu i Stožer kao dio izvršne vlasti, a na Hrvatskom je saboru odluka hoće li se i u kojoj mjeri svojim nadzornim ovlastima koristiti.

39.2. U odnosu na prigovore podnositelja zahtjeva da bi mjere koje se donose radi suzbijanja pandemije bolesti COVID-19 uživale veće povjerenje javnosti, navodi se sljedeće.

Ustavni sud ne dovodi u pitanje važnost i autoritet Hrvatskog sabora, kao zakonodavnog tijela koje čine zastupnici, kao izabrani predstavnici naroda, izabrani na slobodnim, višestranačkim, demokratskim izborima. Time se oživotvoruju ustavne vrednote propisane člankom 1. stavkom 2. (»U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu...«) i stavkom 3. Ustava (»Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem«), te člankom 3. Ustava prema kojem je, među ostalim, »demokratski višestranački sustav« najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Međutim, i u situaciji kada bi mjere donosio Hrvatski sabor na temelju članka 17. Ustava, njihova uvjerljivost odnosno povjerenje javnosti u njegove odluke ne bi svoj legitimitet zasnivala na snazi autoriteta tijela koje ga je donijelo, već bi ovisilo o snazi i uvjerljivosti argumenata kojima je Hrvatski sabor, kao njihov donositelj, obrazložio razloge zbog kojih smatra da su pojedine mjere primjerene. Ustavni sud primjećuje da se u tom slučaju, kako to pravilno ističu i predlagatelji zahtjeva, ne bi primjenjivao »stroži« test razmjernosti iz članka 16. Ustava.

U posebnim okolnostima, kao što je to slučaj s pandemijom bolesti COVID-19, koja je u momentu njezine pojave bila nepoznata bolest, trajanje koje se nije moglo predvidjeti i koja još uvijek traje, o kojoj su u međuvremenu prikupljene određene znanstvene spoznaje, koje još uvijek nisu potpune i ne mogu biti već zbog činjenice da virus mutira te se pojavljuju njegovi novi oblici, da zbog toga cjepivo koje je u međuvremenu otkriveno nije jednako djelotvorno na sve pojavne oblike, za donošenje odluka potrebnih za sprječavanje širenja bolesti i za zaštitu života i zdravlja ljudi potrebna su posebna stručna i profesionalna znanja (od najšireg medicinskog znanja do specijalističkih epidemioloških i imunoloških znanja).

Dakle, riječ je o odlukama koje zahtijevaju ne samo imanentnu, već kontinuiranu žurnu reakciju ovisno o trenutnim okolnostima, kao i specifična znanja koja ima relativno uski krug stručnjaka. Iz navedenog proizlazi da je po naravi stvari riječ o odlukama koje nisu inherentne Hrvatskom saboru, kao zakonodavnom tijelu, neovisno o tome bi li one bile donesene pozivom na članak 16. ili 17. Ustava, već izvršnoj vlasti (Vladi, nadležnom ministarstvu ili trećoj osobi koja se za to ovlasti, kao što je u konkretnom slučaju ta ovlast prenesena na Stožer).

Međutim, unatoč hitnosti reagiranja ni izvršna vlast (Stožer) nije oslobođena od obveze obrazlaganja razloga na temelju kojih donosi ili mijenja odluke kojima se sprječava širenje bolesti COVID-19. Polazeći od navedenog, Ustavni sud, u rješenju broj: U-I-5781/2021 i dr. od 21. prosinca 2021., naveo je kako od donositelja mjera očekuje da mjere koje donosi/naređuje ubuduće sadržavaju obrazloženje na temelju kojeg će adresati tih mjera, kao javnost, biti upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena:

»13. (...) Ustavni sud ponavlja (v. točku 32. rješenja broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020.) da pri propisivanju mjera za nadzor nad epidemijom/pandemijom ovlašteni donositelj propisa (u ovom slučaju Stožer) mora poštovati načelo razmjernosti, osiguravajući da je mjera prikladna za zaštitu javnog zdravlja (test prikladnosti), da se ta zaštita nije mogla jednako učinkovito postići manje restriktivnom mjerom (test nužnosti) te da je mjera razumna, uzimajući u obzir druge suprotstavljene društvene interese i stupanj ograničavanja ljudskih prava i temeljnih sloboda (razmjernost stricto sensu). Od donositelja mjera očekuje se da na temelju raspoloživih znanstvenih spoznaja koje su dostupne u trenutku donošenja novih mjera ili izmjene pojedinih, već uvedenih mjera, razumno može zaključiti da ne postoje manje restriktivne i jednako učinkovite mjere za zaštitu javnog zdravlja protiv bolesti COVID-19.

S tim u vezi Ustavni sud u uvjetima pandemije COVID-19 koja još uvijek traje od donositelja mjera očekuje da mjere koje donosi (naređuje) ubuduće sadrže obrazloženje na temelju kojeg će adresati tih mjera, kao i javnost, biti upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena, odnosno iz kojeg će biti razvidno da je poštovano ustavno načelo razmjernosti.«

Ustavni sud primjećuje da je, polazeći od navedenog stajališta, 24. siječnja 2022. Stožer donio Odluku o izmjenama i dopuni Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (»Narodne novine« broj 10/22.), s obrazloženjem.

Time su u odnosu na buduće odluke Stožera otklonjeni prigovori podnositelja zahtjeva i pojedinih predlagatelja da su odluke Stožera arbitrarne jer ne sadrže obrazloženje, to jest analizu trenutnih okolnosti na temelju kojih Stožer odlučuje.

Polazeći od naprijed citiranog načela razmjernosti na temelju kojeg se ocjenjuje ustavnost i zakonitost pojedinih odluka Stožera, Ustavni sud će u nastavku ovog postupka, imajući u vidu očitovanja Vlade o razlozima za donošenje osporene Odluke, ispitati ispunjava li ona zahtjeve načela razmjernosti propisane člankom 16. Ustava.

b) Legitimnost cilja

40. U rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. i u rješenju broj: U-II-5417/2021 i dr. od 21. prosinca 2021. (www.usud.hr) Ustavni sud je utvrdio da mjere predviđene člankom 47. ZZP-a koje Stožer donosi (naređuje) na generalnoj razini imaju isti cilj – zaštitu zdravlja i života građana radi sprječavanja i suzbijanja širenja epidemije/pandemije bolesti COVID-19. Stoga je, prema stajalištu Ustavnog suda, na generalnoj razini neupitna legitimnost cilja koji se tim mjerama želio postići.

41. U odnosu na legitimnost cilja u konkretnom slučaju, cilj obveze testiranja odnosno predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 dužnosnika i zaposlenika u javnom sektoru (osim onih u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi za koje je ta obveza već ranije propisana) je zaštita korisnika javnih usluga i zaposlenika u vrijeme kada je došlo do pogoršanja epidemiološke situacije koje je zahtijevalo proširenje te mjere, osim za zdravstveni sustav i socijalnu skrb, i na druge segmente državnih odnosno javnih usluga.

Vlada je u očitovanju navela da je u obavljanju izvršne vlasti obvezna i odgovorna osigurati stabilnost i učinkovitost sustava državnih i javnih službi, kao i trgovačkih društava u kojima država ima nadzorni i kontrolni utjecaj, na način da one budu u potpunosti dostupne građanima i njima na usluzi. Vlada ima i odgovornost da osigura najveću moguću razinu sigurnosti za građane koji dolaze u navedena tijela i institucije radi ostvarenja svojih prava ili ispunjenja obveza, koje su često neodgodive. Tijela i institucije Republike Hrvatske u svojem djelovanju dužne su iskazati najveću razinu odgovornosti i savjesnosti, uključujući i doprinos suzbijanju pandemije i širenja virusa SARS-CoV-2.

Dakle, legitimni cilj osporene mjere je, inter alia, omogućiti neometano funkcioniranje javnog sektora u uvjetima pandemije virusa SARS-CoV-2 uz povećanu sigurnost zaposlenika i stranaka/posjetitelja da će njihovo radno i službeno okruženje biti zaštićeno od mogućnosti zaraze virusom SARS-CoV-2.

42. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da osporena mjera slijedi legitimni cilj.

c) Razmjernost mjere

43. Kako je ranije navedeno, Odlukom/21 uvedena je mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 zaposlenika u javnom sektoru koji ne mogu dokazati da ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19.

Zaposlenici dokazuju da su testirani na virus SARS-CoV-2, odnosno da su cijepljeni ili preboljeli bolest COVID-19 predočenjem EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza. Zaposlenici su obvezni potvrdu ili drugi dokaz predočiti na uvid ovlaštenoj osobi poslodavca.

Odlukom/22 uređena je obveza predočenja COVID-dokaza radi ulaska u prostore javnopravnih tijela kao samostalne posebne sigurnosne mjere.

Testiranje je obvezno i za one zaposlenike koji, iako su cijepljeni ili preboljeli bolest COVID-19, imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19.

Obveza predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju, prema točki V. Odluke, odnosi se na sve stranke/posjetitelje koje dolaze u službene prostorije tijela i institucija na koje se Odluka odnosi.

Stranke/posjetitelji dužni su EU digitalnu COVID potvrdu predočiti ovlaštenoj osobi tijela ili ustanove koju posjećuju na ulazu u tijelo ili ustanovu.

44. EU digitalnu COVID potvrdu mogu dobiti osobe koje su se cijepile protiv bolesti COVID-19, koje su je preboljele ili je testiranjem potvrđeno da nisu zaražene virusom SARS-CoV-2.

Od 1. veljače 2022. u Hrvatskoj su na snazi nova pravila izdavanja EU digitalnih COVID potvrda koja su usklađena s EU Uredbom i Preporukom Vijeća.

EU digitalnu COVID potvrdu o cijepljenju mogu dobiti osobe koje su cijepljene s cjepivima protiv bolesti COVID-19 s rokovima važenja u Republici Hrvatskoj 365 dana (booster), 365 dana (primarno cijepljenje) i 42/84 dana (prvo cijepljenje, ovisno o tipu cjepiva) (https://eudigitalnacovidpotvrda.hr/hr/covid-potvrde/potvrda-o-cijepljenju).

EU digitalnu COVID potvrdu o preboljenju može zatražiti osoba koja je preboljela bolest COVID-19 jedanaesti dan od datuma prvog pozitivnog Polymerase Chain Reaction testa (u daljnjem tekstu: PCR test). Potvrda je valjana 180 dana od datuma prvog pozitivnog PCR testa (https://eudigitalnacovidpotvrda.hr/hr/covid-potvrde/potvrda-o-preboljenju).

Testiranje PCR-potvrda je valjana 72 sata od trenutka uzimanja uzorka, a dostupna je od trenutka upisa podatka o testiranju. Testiranje brzim antigenskim testom – za prelazak granice potvrda je valjana 24 sata od trenutka uzimanja uzorka, a dostupna je za preuzimanje na zahtjev od trenutka upisa podatka o testiranju. Na području Republike Hrvatske rok valjanosti je 48 sati (https://eudigitalnacovidpotvrda.hr/hr/covid-potvrde/potvrda-o-testiranju).

Drugi odgovarajući dokazi kojima se dokazuje činjenica testiranja odnosno cijepljenja ili preboljenja su:

– potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite koju izdaje na temelju nalaza brzog antigenskog testa (za osobe koje su preboljele bolest COVID-19 i dijagnoza im je postavljena na temelju brzog antigenskog testa unazad 12 mjeseci);

– potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju unutar 12 mjeseci, a na temelju medicinske dokumentacije (za osobe koje su imale dijagnosticirane COVID bolesnike u obitelji i imale su s tim oboljelima kontakte, proglašavane su takozvanim vjerojatnim slučajem te im bolest COVID-19 nije dijagnosticirana laboratorijskim testom);

– potvrda o preboljenju izdana od liječnika primarne zdravstvene zaštite ili nalaz PCR testa ne stariji od 12 mjeseci (za osobe kojima je bolest COVID-19 dijagnosticirana PCR testom prije više od 6 mjeseci, a manje od 12 mjeseci);

– potvrda liječnika primarne zdravstvene zaštite o preboljenju ili nalaz pozitivnog PCR testa zajedno s potvrdom o cijepljenju jednom dozom cjepiva protiv bolesti COVID-19 pri čemu je datum cijepljenja unutar 8 mjeseci od preboljenja, a nije prošlo više od 12 mjeseci od cijepljenja (za osobe koje su preboljele bolest COVID-19, bolest im je dijagnosticirana PCR-om, BAT-om ili su bile vjerojatni slučaj, a cijepljene su jednom dozom cjepiva unutar 8 mjeseci od preboljenja te nije prošlo više od 12 mjeseci od primitka prve doze).

45. Ustavni sud u rješenju broj: U-II-5417/2021 i dr. u odnosu na razmjernost obveze testiranja zaposlenika u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi utvrdio je sljedeće:

»13.1. Testiranje je epidemiološka mjera ranog otkrivanja prisutnosti virusa. Vlada je u očitovanju navela da za razliku od drugog i trećeg vala bolesti COVID-19, u četvrtom valu prevladava Delta soj bolesti koji je dvostruko zarazniji od ranijih sojeva, te da je od početka ove godine dostupno cijepljenje protiv korona virusne bolesti cjepivima koja su agencija Europske unije odobrila za korištenje.

13.2. U odnosu na cijepljenje protiv bolesti COVID-19 Vlada je istaknula da je sada u svijetu prevladavajući stav struke da cijepljene osobe imaju manji rizik od zaraze i prenošenja infekcije na druge osobe nego necijepljene osobe te je stoga netočna tvrdnja o jednakoj mogućnosti zaraze od strane cijepljenih i necijepljenih osoba. Vlada je u očitovanju od 11. studenoga 2021. navela veći broj stručnih radova prema kojima su zdravstveni radnici koji su cijepljeni u manjem riziku od onih necijepljenih i manje predstavljaju rizik za pacijente nego necijepljeni zdravstveni radnici. Primjerice, prema dokumentu Centra za kontrolu i prevenciju bolesti SAD-a kod cijepljenih je osoba 8 puta manja vjerojatnost zaraze, a 25 puta je manja vjerojatnost hospitalizacije ili smrti nego kod necijepljenih osoba. Kod infekcija s Delta sojem kod cijepljenih osoba potencijalno postoji smanjeni rizik za širenje nego kod infekcija kod necijepljenih osoba. Odobrena cjepiva protiv bolesti COVID-19 štite osobe od infekcije i teških bolesti te značajno smanjuju vjerojatnost hospitalizacije i smrti, te je manje vjerojatno da će se potpuno cijepljene osobe zaraziti i, ako su zaražene, razviti simptome bolesti COVID-19 u usporedbi s necijepljenim osobama.

Nadalje, u znanstvenom članku objavljenom 15. listopada 2021. u znanstvenom časopisu Nature pod nazivom »Infekcije Alfa varijantom među zdravstvenim radnicima nakon cijepljenja protiv virusa SARS-CoV-2 su asimptomatske ili imaju blage simptome«, uspoređujući učestalost infekcija kod zdravstvenih radnika nakon cijepljenja s učestalošću infekcije kod zdravstvenih radnika koji nisu cijepljeni, autori su zaključili da cijepljenje pruža 83 % zaštite od infekcije. Autori su utvrdili da su samo 2 zdravstvena radnika od njih 33 koji su se zarazili nakon cijepljenja, prenijeli infekciju na člana obitelji. Autori su nadalje zaključili da navedeni podaci upućuju na nisku zaraznost infekcije SARS-CoV-2 kod cijepljenih ispitanika (v. podrobnije u točki 6. obrazloženja ovog rješenja).

13.3. Slijedom svega navedenoga, proizlazi da je prema rezultatima znanstvenih istraživanja, znanstvenih radova i prikupljenim iskustvima stečenima za vrijeme epidemije, znatno manja vjerojatnost zaraze i širenja bolesti COVID-19 među osobama koje su cijepljene ili preboljele bolest COVID-19 nego među necijepljenim osobama.

Prema navodima Vlade, jednako kao što cijepljenje ne uklanja u potpunosti mogućnost da osoba bude zarazna već tu mogućnost znatno umanjuje, tako i negativan test ne uklanja u potpunosti mogućnost da osoba bude zarazna već tu mogućnost znatno umanjuje.

Stoga, kod negativnog testa i potvrde o cijepljenju ne radi se o apsolutnoj sigurnosti nego o smanjivanju rizika za zaraznost. Naime, cijepljena osoba kao i osoba s negativnim testom može ipak biti zarazna za druge, ali su izgledi za zaraznost daleko niži nego kad osoba ne bi bila cijepljena ili kad ne bi imala negativan test. Zbog toga u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi djelatnici neovisno o tome koji dokaz predoče na ulazu moraju kontinuirano nositi maske i drugu osobnu zaštitnu opremu ovisno o zdravstvenoj zaštiti koju pružaju (v. točku 6. obrazloženja ovog rješenja).

Točkama VII. Odluke 1. i Odluke 2. određeno je da su zaposlenici i sve osobe iz točaka IV. Odluke 1. i Odluke 2. tijekom boravka na mjestu rada odnosno prostoru u kojem se obavlja zdravstvena djelatnost odnosno djelatnost socijalne skrbi obvezne pridržavati se svih propisanih protuepidemijskih mjera, posebnih preporuka i uputa Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, te sigurnosnih mjera uvedenih Odlukom 1. i Odlukom 2.

13.4. Slijedom navedenog, obvezno testiranje zaposlenih u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi, odnosno predočavanje EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju ili preboljenju imaju vrijednu medicinsku uporabu u borbi protiv COVID-19. Ustavni sud ocjenjuje da je osporena mjera sposobna realno doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja jer se na taj način smanjuje prijenos zaraze zaposlenih i pacijenata odnosno korisnika socijalne skrbi na minimum.

14. Iz očitovanja Vlade razvidno je da nametanje obveze testiranja zdravstvenih djelatnika i djelatnika socijalne skrbi na virus SARS-CoV-2 koji dolaze na posao, najmanje dva puta u sedam dana, nije doneseno proizvoljno, već se temelji na znanstvenim i stručnim radovima (navedenim u očitovanju od 11. studenoga 2021., v. točku 6. obrazloženja ovog rješenja), te iskustvima prikupljenima tijekom jedne i pol godine trajanja pandemije, na temelju kojih su utvrđeni najbolji načini prevencije zaraze koja se prenosi kapljičnim putem. Dosadašnja iskustva i podaci pokazuju da su izgledi za zaraznost daleko niži kod cijepljenih osoba i osoba s negativnim testom.

Prema navodima Vlade, u drugom i trećem valu pandemije, kao i u prvom valu, uzlazni trend zaustavljen je ranijim odlukama Stožera o nužnim epidemiološkim mjerama kojima ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprečavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja. U četvrtom valu pandemije cijepljeno je više od 50 % odrasle populacije. Cijepljeni i preboljeli imaju određenu razinu stečene otpornosti (imunosti) na zarazu. EU digitalna COVID potvrda uspostavljena je od 1. srpnja 2021. za cijelu Europsku uniju. Ti čimbenici (određena razina stečene otpornosti cijepljenih osoba i onih koji su preboljeli COVID-19 i raspoloživost EU digitalne COVID potvrde) omogućuju da se primjerice omoguće okupljanja uz manja ograničenja nego u prethodna tri vala, ali uz povećanu razinu sigurnosti na temelju EU digitalne COVID potvrde.

Drugi epidemiološki podaci upućivali su na to da će se uzlazni trend četvrtog vala i nadalje nastaviti, što se, kako pokazuju podaci s kraja listopada i u studenome i ostvarilo. Uz navedeno, u četvrtom valu praktički isključivo je prisutna Delta varijanta koja je dvostruko zaraznija od izvornog soja.

Drugim riječima, aktualne znanstvene spoznaje i podaci o porastu broja novooboljelih i udjelu novozaraženih u broju testiranih, utječu na vrstu i trajanje izrečenih mjera radi sprečavanja širenja zaraze bolesti COVID-19.

Slijedom navedenog, osporena mjera, ne samo što je prikladna nego je i nužna za ostvarenje cilja koji se njome želio postići. Navedeno tim više što zaposlenici zdravstvenog sustava i sustava socijalne skrbi ne bi smjeli biti nositelji i prenosnici zaraze u ustanovama u kojima rade. Obveza testiranja zaposlenih u zdravstvenoj djelatnosti i djelatnosti socijalne skrbi, odnosno obveza predočavanja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju ili preboljenju kao dokaz posjedovanja dovoljne razine sigurnosti da neće zaraziti druge osobe, prema ocjeni Ustavnog suda nužna je mjera za sprečavanje unosa virusa u te sustave odnosno smanjivanje rizika zaraze koliko je moguće radi zaštite života i zdravlja osoba na liječenju smještenih u socijalnoj skrbi, kojima je već ugroženo zdravlje i imunitet.

15. Testiranje je epidemiološka mjera podobna za rano otkrivanje prisutnosti virusa. Postupak testiranja je brz, bezbolan, rezultati su poznati u kratkom roku, a potrebno ga je provesti dva puta tjedno. Testiranje nije obvezno za zaposlenike koji ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19. Testiranje je omogućeno na nekoliko tisuća mjesta u Republici Hrvatskoj, a trošak testiranja snosi poslodavac.

Povremenu neugodu koju obveza testiranja na virus SARS-Cov-2 dva puta tjedno može izazivati kod njezinih adresata, osim u odnosu na ciljeve koji se žele postići u uvjetima pogoršane epidemiološke situacije i povećanog rizika zaraze, potrebno je sagledati i u kontekstu sljedeće odredbe Ustava:

‘Članak 69.

(...)

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi (...)’.«

46. Ustavni sud ocjenjuje da su navedena utvrđenja primjenjiva i u konkretnom slučaju.

47. Uz navedeno, a u odnosu na prigovore podnositelja zahtjeva i pojedinih predlagatelja da odlukama Stožera nedostaje znanstvena utemeljenost i koji se u svojim prigovorima pozivaju na pojedine znanstvene izvore, Ustavni sud primjećuje da je Vlada u svojim očitovanjima navela brojne znanstvene radove koji su uzeti u obzir pri donošenju osporene Odluke/21 (v. točku 33. obrazloženja ove odluke i rješenja).

Više predlagatelja pozvalo se na znanstveni članak grupe autora objavljen u časopisu The Lancet od 29. listopada 2021. pod naslovom »Prijenos u zajednici i kinetika virusnog opterećenja varijante delta SARS-CoV-2 (B.1.617.2) u cijepljenih i necijepljenih osoba u Ujedinjenom Kraljevstvu: prospektivna, longitudinalna, kohortna studija« kao osnovu za zaključak da je došlo do promjene činjeničnog stanja odnosno da cijepljeni jednako mogu širiti zarazu kao necijepljeni. Vlada u očitovanju navodi da taj članak nije dokaz o »promjeni činjeničnog stanja«. Navedeno istraživanje provedeno je u obiteljima te se odnosi isključivo na širenje virusa unutar kućanstva. Obiteljsko okruženje je najrizičnije okruženje za širenje virusa jer je priroda boravka osoba u istom kućanstvu takva da je praktički nemoguće izbjeći bliski kontakt. U tom članku utvrđeno je da je po jednom parametru rizik za prijenos virusa u kućanstvu kod cijepljenih i necijepljenih izjednačen, a taj parametar je da potpuno cijepljene osobe s probojnom infekcijom imaju vrhunac virusnog opterećenja sličan necijepljenim osobama. U istom članku zaključeno je, međutim, da po drugim parametrima cijepljenje smanjuje rizik od prijenosa infekcije čak i u kućanstvu te da cijepljenje smanjuje rizik od infekcije delta varijantom virusa. To znači da cijepljeni imaju manje izgleda da se zaraze, a time i budu zarazni za druge. Nadalje, autori su utvrdili da je virus kraće prisutan kod cijepljenih pa su cijepljene osobe kraće vrijeme zarazne za druge nego necijepljene osobe. Vlada je u očitovanju naglasila da je rizik širenja zaraze u javnom okruženju puno manji nego u kućanstvu pa će u kućanstvu doći do širenja zaraze i u situacijama u kojima u javnom okruženju neće. K tome, sustav EU digitalnih COVID potvrda ne odnosi se na boravak unutar kućanstva odnosno u privatne svrhe, već se odnosi isključivo na javne svrhe. Upravo stoga taj znanstveni rad nije relevantan za primjenu EU digitalnih COVID potvrda u javnom okruženju.

47.1. Nadalje, u odnosu na navode pojedinih predlagatelja da nema pouzdanih znanstvenih spoznaja odnosno da prema dostupnim znanstvenim spoznajama u odnosu na mogućnost prenošenja bolesti nema razlike između cijepljenih i necijepljenih, u očitovanju Vlade Republike Hrvatske navodi se (v. podrobnije točku 33. obrazloženja ove odluke i rješenja):

»Za zemlje niskih cjepnih obuhvata kao što je Republika Hrvatska, preporuka je posebice zaštititi korisnike dugotrajnog smještaja i necijepljene osobe koje spadaju u osjetljive skupine kao i osigurali kapacitete u zdravstvu, poticati održanje fizičkog razmaka, smanjiti broj ljudi na javnim okupljanjima, posebice na zatvorenim prostorima, ali i smanjiti broj ljudi na privatnim okupljanjima, poticali pravilno nošenje maski, održati identifikaciju i traženje kontakata, karantenu i izolaciju oboljelih i drugo. Također je navedeno da su 23 zemlje članice uvele EU digitalne COVID potvrde u različitim oblicima i ranije za ‘domaće’ potrebe.

S obzirom na nepovoljnu epidemiološku situaciju s visokom cirkulacijom zaraznije varijante virusa, nedovoljno dosegnuti obuhvat cijepljenjem, slabljenje zaštite već procijepljenih, zamor građana mjerama, rastući broj umrlih dnevno i visoko opterećenje zdravstvenog sustava, kao i visoko procijenjen rizik tijekom nadolazećeg razdoblja, od iznimne važnosti je predmetna Odluka i mjere određene u njoj. Pokazalo se da je najbolja kombinacija različitih mjera, presudna je brzina uvođenja mjera te kombinacijom različitih mjera u Republici Hrvatskoj brojevi novopotvrđenih slučajeva i brojevi umrlih dnevno opadaju od početka prosinca 2021., kao što je vidljivo na gornjim grafovima.

Cijepljeni i preboljeli imaju određenu razinu stečene otpornosti (imunosti) na zarazu što zajedno s raspoloživom EU digitalnom COVID potvrdom koja je uspostavljena 1. lipnja 2021. za Republiku Hrvatsku i nekoliko drugih zemalja, odnosno 1. srpnja 2021. za cijelu Europsku uniju, omogućuje da se umjesto znatnog ograničavanja okupljanja kakva smo imali u prva tri vala pandemije, omoguće okupljanja uz manja ograničenja nego u prethodna tri vala, ali uz povećanu razinu sigurnosti temeljem EU digitalne COVID potvrde.

Zaštitnu ulogu cijepljenja, a time i EU digitalne COVID potvrde na temelju cijepljenja kojom raspolaže najveći broj naših građana, pokazuju podaci za razdoblje od 16. do 22. studenoga 2021. kada su hospitalizirane 1.823 osobe od kojih 1.234 odnosno 67,7 % nije cijepljeno niti jednom dozom, na respirator je stavljeno 255 osoba od kojih 205 (80,4 %) nije cijepljeno niti jednom dozom, od ili s bolešću COVID-19 preminulo je 440 osoba od kojih 317 (72.1 %) nije cijepljeno niti jednom dozom, a ukupno 336 nije završilo cijepljenje (76,4 %). te je zabilježeno 31.820 novih slučajeva zaraze od kojih 23.300 (73,2 %) nije završilo cijepljenje. Treba napomenuti da udio cijepljenih raste od nižih prema višim dobnim skupinama do dobi 70-74 godine, te je u dobi 70-74 godine najviši udio cijepljenih koji iznosi 89,05 % za prvu dozu. U dobi 65 godina i više cijepljeno je 649.198 osoba (76,0 %) s jednom dozom i 597.838 osoba (70,0 %) s dvije doze. Time su u Republici Hrvatskoj češće cijepljeni stariji i bolesni nego zdraviji i mlađi.

O velikoj efikasnosti testiranja najbolje govori podatak da je do 21. prosinca 2021. provedeno 821.339 testiranja brzim antigenskim testom, pri čemu je 11.062 (1,35 %) testova bilo pozitivno. Izolacijom tih 11.062 osoba, spriječeno je da svaki od pozitivnih zarazi najmanje 2 osobe a možda čak i 5 osoba. Prema procjenama HZJZ-a time je spriječena zaraza najmanje 22.124 osoba (a maksimalno čak 55.310 osoba) od kojih bi se utvrdio pozitivnost kod najmanje 6.146 osoba (pa čak do 15.364 osoba), od kojih bi najmanje 328 (pa čak do 820) bilo hospitalizirano dok bi najmanje 99 preminulo te se procjenjuje da se maksimalni broj spriječenih smrtnih ishoda kreće do 248.

U trenutku pisanja Odluke, kao i sada, u svijetu je prevladavajući stav struke da cijepljene osobe imaju manji rizik od zaraze i prenošenja infekcije na druge osobe nego necijepljene osobe. Stoga je netočno polazište o jednakoj mogućnosti zaraze od strane cijepljenih i necijepljenih osoba a pogotovo o većoj zaraznosti cijepljenih u odnosu na necijepljene.«

48. Iz svega navedenog proizlazi da prema rezultatima znanstvenih istraživanja, priloženim statističkim podacima i iskustvima stečenim za vrijeme pandemije u Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, uvođenje režima EU digitalnih COVID potvrda nesporno doprinosi smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2.

Stoga obvezno testiranje zaposlenih u javnom sektoru kao i stranaka/posjetitelja tog sektora, odnosno predočavanje EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju ili preboljenju imaju vrijednu medicinsku uporabu u borbi protiv bolesti COVID-19. Ustavni sud ocjenjuje da je osporena mjera sposobna realno doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja jer se na taj način smanjuje prijenos zaraze zaposlenih i posjetitelja/stranaka odnosno korisnika usluga javnog sektora na minimum.

49. U odnosu na navode pojedinih predlagatelja da je testove moguće provoditi blažom, manje invazivnom mjerom, tj. da bi trebalo primjenjivati testove kojima se prisutnost virusa utvrđuje iz sline, u očitovanju Vlade navodi se da recentno objavljeni članak znanstvenika sa Sveučilišta Melbourne pokazuje da brzi antigenski testovi mogu otkriti tek oko dvije trećine pozitivnih slučajeva, a da su osobito nisko pouzdani antigenski testovi koji koriste slinu kao uzorak. Stoga zbog nedovoljne pouzdanosti takvi testovi nisu prihvatljivi za izdavanje EU digitalnih COVID potvrda. Komercijalni dijagnostički testovi za slinu s oznakom CE dostupni su u Europskoj uniji/Europskom gospodarskom prostoru (EU/EEA). Nijedan od tih testova nije uključen u Zajednički popis međunarodno priznatih brzih antigenskih testova Europske komisije na temelju kojeg se jedino mogu izdavati EU digitalne COVID potvrde.

Ustavni sud prihvaća navedeno očitovanje Vlade kao racionalno i objektivno opravdano.

50. Nadalje, u odnosu na navode pojedinih predlagatelja da se umjesto cijepljenja treba provoditi liječenje s novim lijekovima protiv bolesti COVID-19, u drugom očitovanju Vlade od 23. prosinca 2021. navodi se sljedeće (v. detaljnije u točki 34. obrazloženja ove odluke i rješenja):

»Vezano uz navode o pojavi lijeka protiv bolesti COVID-19, u tijeku su klinička istraživanja nekoliko specifičnih lijekova za liječenje bolesti COVID-19, s više ili manje obećavajućim rezultatima, a neki od specifičnih lijekova u svijetu su već i odobreni (primjerice nekoliko vrsta monoklonskih protutijela) koja se u svrhu njihove učinkovitosti trebaju što ranije primijeniti, po mogućnosti unutar prva tri dana bolesti, i to obično parenteralno tj. u obliku infuzija ili subkutano u bolničkim uvjetima. Napominjemo da je primarna svrha ovakvih specifičnih lijekova liječenje pacijenata od bolesti COVID-19, sprječavanje razvoja teških oblika bolesti i komplikacija, uključujući i smrtne ishode. Radi se o visokodiferentnim lijekovima za određene skupine pacijenata, čije medicinske indikacije i kontraindikacije treba regulirati sukladno nadležnim zakonskim propisima, imajući u vidu i potencijalne nuspojave istih. Svrha ovakvih lijekova nije pravovremena detekcija i suzbijanje cirkulacije virusa u zajednici. Naime, poznato je da se značajni dio transmisije virusa SARS-CoV-2 događa u asimptomatskoj i presimptomatskoj fazi SARS-CoV-2 infekcije, kada još nije ni postavljena indikacija primjene specifičnih lijekova zbog izostanka simptoma bolesti.

Stručno je pogrešno izjednačavati uloge cjepiva protiv bolesti COVID-19 i dijagnostičkog testiranja na virus SARS-CoV-2 infekciju sa svrhom lijekova specifičnih protiv bolesti COVID-19. Testiranje na SARS-CoV-2 infekciju omogućava pravovremenu detekciju virusa i poduzimanje potrebnih mjera zdravstvenog nadzora – izolacije i karantene, kao i pravovremenu primjenu specifičnih lijekova protiv bolesti COVID-19, ako za to postoji medicinska indikacija. Kao što pokazuju podaci iz država sa visokim cjepnim obuhvatimo protiv bolesti COVID-19, cijepljenje je visoko učinkovita protuepidemijska mjera kojim se smanjuje intenzitet širenja virusa, a time i vjerojatnost njegove mutacije, učestalost zaraze osjetljivog stanovništva, te sprječavaju teški oblika bolesti i hospitalizacije. Treba također istaknuti da svaki lijek ima nuspojave te se može dogoditi da će pojedini građani odbijati liječenje navedenim lijekovima zbog straha od nuspojava. Iz svega navedenoga, jasno je da pojava efikasnog lijeka ne može biti razlog za proglašavanje kraja epidemije, ali su i lijekovi vrlo važan alat u liječenju oboljelih od COVID – 19 koji će se koristiti i jednom kada pandemija završi i uđemo u postpandemijsku fazu.«

Stoga su ti prigovori, po ocjeni Ustavnog suda, očito neosnovani.

51. Neki predlagatelji navode da se isti cilj mogao postići s mjerom rada od kuće.

Vlada je navela da se mjera rada od kuće primjenjivala u razdoblju kada nije bilo dostupno sigurno i učinkovito cjepivo, ali i tijekom razdoblja ograničenih laboratorijskih kapaciteta za provođenje testiranja većeg broja ljudi. Uzimajući u obzir dio osoba koji je prebolio bolest COVID-19, dostupnost sigurnog i učinkovitog cjepiva protiv bolesti COVID-19 te lako i široko dostupno testiranje na bolest COVID-19 sada je omogućen rad u sigurnoj radnoj okolini gdje je rizik obolijevanja na radnom mjestu sveden na najmanju moguću mjeru, bez značajnog utjecaja na radno funkcioniranje provedbom povremenog testiranja dijela populacije koja ima najveći rizik za obolijevanje.

Vlada je istaknula da je uslijed promijenjenih okolnosti, kada je cjepivo dostupno i kada je omogućeno nesmetano i brzo testiranje, radi omogućavanja kontinuiteta i dostupnosti državnih i javnih službi, testiranje odnosno uporaba EU digitalnih COVID potvrda učinkovitija mjera za ostvarenje tog cilja od rada od kuće.

S takvom ocjenom suglasan je i Ustavni sud.

52. Slijedom navedenog, osporena mjera nije samo prikladna nego je i nužna za ostvarenje cilja koji se njome želio postići.

53. Kao što je Ustavni sud naveo u rješenju broj: U-II-5417/2021 i dr., testiranje je epidemiološka mjera podobna za rano otkrivanje prisutnosti virusa. Postupak testiranja je brz, bezbolan, rezultati su poznati u kratkom roku, a potrebno ga je provesti dva puta tjedno. Testiranje nije obvezno za zaposlenike koji ispunjavaju uvjet cijepljenja ili preboljenja bolesti COVID-19, osim ako imaju znakove respiratorne infekcije, druge simptome ili znakove zarazne bolesti COVID-19. Testiranje je omogućeno na nekoliko tisuća mjesta u Republici Hrvatskoj, a trošak testiranja snosi poslodavac.

Stoga je Ustavni sud prigovore o prekomjernosti tereta u odnosu na zaposlenike u javnom sektoru ocijenio očito neosnovanim.

U odnosu na prigovore da bi i za korisnike usluga javnog sektora (stranke, posjetitelje), kad su se već dužne testirati da bi mogle ući i boraviti u službenim prostorijama, trošak testiranja trebala snositi država a ne svaki građanin za sebe, Vlada je u očitovanju navela da nema gospodarskih mogućnosti snositi i taj trošak te da se građani uvijek mogu besplatno cijepiti protiv bolesti COVID-19.

U vezi s tim prigovorom Ustavni sud primjećuje da građani (koji ne rade u javnom sektoru) koji posjećuju ustanove javnog sektora to čine relativno rijetko (npr. poštu ili FINU jednom mjesečno) te stoga trošak testiranja ne može bitno (ili pretjerano) utjecati na njihovu financijsku situaciju. Dakako, uvijek postoji izbor između cijepljenja (koje je besplatno) i testiranja (koje se plaća).

Nadalje, u odnosu na prigovore da bi od plaćanja testiranja o svom trošku trebali biti izuzeti građani slabog imovnog stanja Vlada je navela da se to može tumačiti kao podrška društva necijepljenju odnosno kao dokaz da ipak ima nekih objektivnih razloga (koji nisu izuzeti točkom IX. odluke Stožera) zbog kojih je za nekog pojedinca bolje da se ne cijepi. K tome, ako bi se omogućilo besplatno testiranje osobama slabog imovinskog stanja, moglo bi se (pogrešno) zaključiti da država podržava njihovo necijepljenje kako bi time uštedjela na cjepivu.

54. Zaključno, Ustavni sud ocjenjuje da je, uz nespornu zakonitost i legitimnost cilja, donositelj osporene Odluke utvrdio sve relevantne čimbenike za njezino donošenje koji su mu bili dostupni u vrijeme njezinog donošenja, te je odredio mjere koje su prikladne, nužne i razmjerne cilju koji se želi postići, a ujedno ne predstavljaju prekomjeran teret za njezine adresate.

d) Ostali prigovori

55. Pojedini predlagatelji smatraju da se zabranom zaposlenicima boravljenja u prostorijama poslodavca, ako nisu cijepljeni ili testirani, izravno i neposredno ograničava njihovo pravo na rad i slobodu rada, da se obvezom evidentiranja podataka o tim okolnostima narušava zaštita osobnih podataka zajamčena Uredbom EU 2016/679 Europskog parlamenta i vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Sl. l. 119, 4.5.2016., u daljnjem tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), da se obavezom testiranja diskriminira građane između onih koji su cijepljeni i onih koji to nisu, da je cilj osporene mjere prisiliti pojedince na cijepljenje, kao i da bi obveznim testiranjem trebali biti obuhvaćeni i cijepljeni i necijepljeni.

Ustavni sud o takvim prigovorima izrazio je svoja stajališta u rješenju broj: U-II-5417/2021 i dr.

Relevantan dio tog rješenja glasi:

»17. Predlagatelji smatraju da se zabranom zaposlenicima boravljenja u prostorijama poslodavca izravno i neposredno ograničava njihovo pravo na rad i slobodu rada. Točkom V. osporenih odluka propisano je da zaposlenici u sustavu zdravstva i socijalne skrbi koji odbiju testiranje odnosno odbiju predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz (iz točaka VI. Odluke 1. i Odluke 2.), ne mogu boraviti u prostorijama poslodavca.

Dakle, za osobe (zaposlenike i osobe iz točaka IV. Odluke 1. i Odluke 2.) koje odbiju testiranje odnosno odbiju predočiti EU digitalnu COVID potvrdu ili odgovarajući drugi dokaz, posljedica je da im se onemogući boravak u prostorijama u kojima se obavljaju djelatnosti zdravstvene i socijalne skrbi, pa predlagatelji smatraju da im se time de facto uskraćuje pravo na rad.

17.1. Prema ustaljenom stajalištu Ustavnog suda, pravo na rad i slobodu rada podrazumijeva i pravo pojedinca da mu radni odnos ne prestane na način suprotan od onog utvrđenog mjerodavnim pravom, kao i pravo na pružanje (sudske) zaštite prava koja proizlaze iz rada i zajamčena su zakonom, uključujući i zaštitu od nezakonitog prestanka radnog odnosa (v. na primjer odluke Ustavnog suda broj: U-III-4495/2007 od 8. svibnja 2008., točka 6.; broj: U-III-657/2011 od 17. lipnja 2014., točka 5.; broj: U-III-370/2014 od 2. srpnja 2014., točka 4.1.; broj: U-III-4485/2016 od 29. siječnja 2019., točka 11.; broj: U-III-1893/2016 od 29. siječnja 2019., točka 11.; broj: U-III-4398/2017 od 10. ožujka 2020., točka 17.; sve na www.usud.hr.).

Ustavni sud podsjeća da kad je riječ o radnim sporovima redovni sudovi su ti koji pružaju sudsku zaštitu od nezakonitog zadiranja u prava radnika. U postupku u povodu ustavne tužbe u kojem pojedinac prigovara da je ta zaštita izostala ili da mu je bila uskraćena, uloga je Ustavnog suda ispitati djelotvornost te zaštite u svakom pojedinom slučaju (v. odluke broj: U-III-1893/2016 od 29. siječnja 2019. i broj: U-III-3809/2018 od 23. rujna 2020.; sve na www.usud.hr).

17.2. Člankom 28. Zakona o radu (‘Narodne novine’ broj 93/14., 127/17. i 98/19.), propisana je obveza poslodavca da, u skladu s posebnim zakonima i drugim propisima osigura rad i radniku osigura uvjete za rad na siguran način i na način koji ne ugrožava zdravlje radnika. Zakonom o zaštiti na radu (‘Narodne novine’ broj 71/14., 118/14. – ispravak, 94/18. i 96/18. – ispravak) uređuje se sustav zaštite na radu sa svrhom unaprjeđivanja sigurnosti i zaštite zdravlja radnika i osoba na radu, sprečavanja ozljeda na radu, profesionalnih bolesti i bolesti u vezi s radom.

U okolnostima povećanog rizika od širenja i prijenosa zarazne bolesti, zbog kojih je upravo i donesena osporena mjera kako bi se smanjio rizik prijenosa zaraze, odluka zaposlenika da ne predoči jedan od tri moguća dokaza da je za svoju radnu okolinu siguran, predstavlja činjenicu koja može utjecati na ugovorni odnos s poslodavcem. Ustavni sud prihvaća navode Vlade da onemogućavanjem takvom radniku da pristupi u poslovne prostorije poslodavac štiti život i zdravlje drugih radnika i ostalih prisutnih osoba, što je obvezan i prema Zakonu o zaštiti o radu.

Uz to, mjere uvedene osporenim odlukama ne utječu bitno na radne procese, vrijeme provedeno na testiranju nije vrijeme u kojem radnik obavlja rad, već se radi o pripremi za rad odnosno uvjetu bez kojeg radnik, koji nije izuzet od testiranja, ne može otpočeti obavljati rad. Stoga obveza testiranja dva puta tjedno ne predstavlja prekomjeran teret za te radnike, odnosno sama po sebi ne utječe na njegovo pravo na rad.

Koje će to daljnje posljedice imati na radni odnos tih osoba ne određuju osporene odluke već opći propisi radnoga prava te propisi koji uređuju javnu i državnu službu.

Slijedom navedenog, o eventualnoj povredi prava na rad počinjenoj konkretnom odlukom kojom se utječe na radni odnos pojedinca, Ustavni sud će odlučivati u svakom pojedinačnom slučaju u postupku pokrenutom ustavnom tužbom.

18. U odnosu na potrebu vođenja evidencije o radnicima koji nisu cijepljeni radi organiziranja testiranja, odredba članka 5. Zakona o radu propisuje dužnost poslodavca da vodi evidenciju o radnicima koji su kod njega zaposleni, a sadržaj te evidencije propisan je Pravilnikom o sadržaju i načinu vođenja evidencije o radnicima (‘Narodne novine’ broj 73/17.). Člankom 3. stavkom 2. Pravilnika propisano je da je poslodavac dužan voditi i druge podatke o kojima ovisi ostvarenje pojedinih prava iz radnog odnosa ili u vezi s radnim odnosom, kao što su obavijest ili potvrda o trudnoći, majčinstvu, dojenju djeteta, profesionalnoj bolesti, ozljedi na radu, invaliditetu i dr. Ta se odredba može analogno primijeniti i na EU digitalne COVID potvrde odnosno odgovarajuće druge dokaze. Dužnost je poslodavca da evidentira podatke o radnicima o kojima ovisi ostvarivanje prava iz radnog odnosa.

19. U odnosu na prigovor predlagatelja odvjetnika Ljevar i dr. u vezi s prikupljanjem osobnih podataka (prigovor iz točke 5.3.1. obrazloženja ovog rješenja) odnosno prigovore u vezi s primjenom Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (SL L 119, 4.5.2016.; u daljnjem tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) na digitalne COVID potvrde, valja navesti da se provedba Opće uredbe o zaštiti podataka osigurava Zakonom o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka.

Člankom 6. stavkom 3. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da ako je pravni temelj za obradu osobnih podataka pravna obveza voditelja obrade ili izvršavanje zadaće od javnog interesa / službene ovlasti voditelja obrade, tada ta pravna osnova mora biti utvrđena u pravu Europske Unije ili pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe, a tom pravnom osnovom mora biti određena i svrha obrade ili, u pogledu obrade iz stavka 1. točke e), mora biti nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili izvršavanje službene ovlasti voditelja obrade.

Nadalje, kako bi se osobni podaci sadržani u EU digitalnoj COVID potvrdi mogli zakonito upotrebljavati u svrhu različitu od svrhe u koju su podaci prikupljeni, potrebno je pravom države članice odrediti predmetnu uporabu, a određivanje takve uporabe mora predstavljati nužnu i razmjernu mjeru u demokratskom društvu za zaštitu ciljeva iz članka 23. stavka 1. Opće uredbe o zaštiti podataka.

U ovom slučaju razvidno je da se radi o zaštiti javnog zdravstva iz članka 23. stavka 1. točke e) Opće uredbe o zaštiti podataka, a pravna osnova za prikupljanje osobnih podataka sadržana je u članku 47. ZZP-a, koji propisuje da se radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od, među ostalima, bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti poduzimaju mjere određene tim ZZP-om te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi se o obradi posebnih kategorija podataka iz članka 9. stavka 1. Opće uredbe o zaštiti podataka, a osporenim je odlukama uređena uporaba navedenih potvrda s točno određenom svrhom, uzimajući u obzir specifičnost epidemiološke situacije u trenutku donošenja odluka, uz ograničenje na predočenje potvrde ovlaštenoj osobi, Ustavni sud stoga ne nalazi da je pri donošenju osporenih odluka povrijeđena Opća uredba o zaštiti podataka odnosno članak 37. Ustava.

20. Neki predlagatelji ističu da je točkom 7.3.2. Rezolucije broj 2361 Vijeća Europe propisano da su države dužne osigurati da nitko nije diskriminiran zbog toga što nije cijepljen, bilo zbog mogućih zdravstvenih rizika ili zato što to ne želi, kao i da je točkom 7.3.1. propisano da su države dužne osigurati da građani budu obaviješteni da cijepljenje nije obvezno i da nitko ne može biti izložen političkom, društvenom ili drugom pritisku da bude cijepljen ako to ne želi.

Riječ je o Rezoluciji koju je usvojila Parlamentarna skupština Vijeća Europe 27. siječnja 2021. naziva COVID-19 cjepiva: etička, pravna i praktična pitanja, koja sadrži preporuke u odnosu na razvoj COVID-19 cjepiva, raspodjelu COVID-19 cjepiva, osiguravanje široke primjene cjepiva, cijepljenje djece i nadzor dugoročnih nuspojava COVID-19 cijepljenja i njihove sigurnosti.

Vlada je navela da članak 22. Statuta Vijeća Europe propisuje da je Parlamentarna skupština savjetodavno tijelo Vijeća Europe, pa to znači da navedena Rezolucija nije pravno obvezujuća za države članice Vijeća Europe, pa tako niti za Republiku Hrvatsku.

Ustavni sud se s tom tvrdnjom Vlade ne može u potpunosti složiti. Rezolucije Parlamentarne skupštine Vijeća Europe djeluju snagom svojih argumenata, pa iako formalno nisu pravnoobvezujuće treba ih uvažavati.

20.1. Navedeni prigovor povezan je s prigovorom da se osporenim odlukama zapravo uvodi opća obveza cijepljenja, odnosno da je cilj osporene mjere ‘prisiliti’ pojedince na cijepljenje.

Ustavni sud taj prigovor smatra očito neosnovanim. Naime, adresatima je ostavljena mogućnost izbora, cijepljenje koje je dostupno i besplatno ili testiranje koje se provodi pri dolasku na posao, najmanje dva puta u sedam dana, i koje, iako može izazivati neugodu, prema ocjeni Ustavnog suda ne predstavlja prekomjerni teret za zaposlene.

Nadalje se ističe da je, u odnosu na istovjetne prigovore, ESLJP u predmetu Zambrano protiv Francuske (br. 41994/21, odluka od 7. listopada 2021.) utvrdio da COVID potvrde, dokle god necijepljenim pojedincima omogućuju da potvrdu ishode dokazom o preboljenju ili dokazom o provedenom testiranju, kao alternativama cijepljenju, ne predstavljaju zakonodavnu mjeru koja uvodi cijepljenje ili koja de facto obvezuje pojedince na cijepljenje (v. točku 45. navedene odluke).

Uz navedeno, prema stajalištu Ustavnog suda opća obveza cijepljenja može se uvesti samo zakonom, a ne odlukama Stožera.

21. Predlagatelji ističu da je osporenom mjerom napravljena podjela na cijepljene i necijepljene zaposlenike, pri čemu su necijepljeni diskriminirani jer se jedino oni moraju testirati, dok drugi (cijepljeni ili oni koji su preboljeli) ne moraju.

Vlada je u svom očitovanju navela da predlagatelji pogrešno interpretiraju dokument Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo: ‘Postupanje s oboljelima, bliskim kontaktima oboljelih i prekid izolacije i karantene’. Naime, taj dokument upravo potvrđuje zaštitnu ulogu cijepljenja zbog koje cijepljeni zdravstveni djelatnici ne trebaju biti testirani. Sve necijepljene osobe, pa i necijepljeni zdravstveni djelatnici koji su ostvarili bliski kontakt sa zaraznom osobom podliježu zdravstvenom nadzoru u karanteni / samoizolaciji dok su sve cijepljene osobe pa i cijepljeni zdravstveni djelatnici oslobođeni karantene / samoizolacije. Međutim, necijepljeni zdravstveni djelatnici nakon kontakta s pozitivnom osobom ne mogu dolaziti na posao, niti napuštati kućanstvo. Cijepljeni zdravstveni djelatnici nakon kontakta s pozitivnom osobom nisu u karanteni, nastavljaju raditi uz pojačane mjere opreza na poslu, kako bi se uklonio izrazito nizak, ali ipak postojeći, rizik za imunokompromitirane osobe.

U vezi s takvim prigovorima predlagatelja, Ustavni sud smatra potrebnim podsjetiti na Rezoluciju broj 2383 (2021) Parlamentarne skupštine vijeća Europe, u kojoj je, među ostalim, navedeno (prijevod Ustavnog suda):

21.1. (...) Ustavni sud ponavlja da prema znanstvenim spoznajama dostupnima u vrijeme donošenja osporenih odluka osobe koje su cijepljene ili preboljele bolest COVID-19 posjeduju dovoljnu razinu sigurnosti da neće zaraziti druge osobe, pa je uz pridržavanje drugih epidemioloških mjera vrlo mala vjerojatnost da se te osobe zaraze i budu prenosnici virusa. Propisivanjem mjere obveznog testiranja svih zaposlenika, prema navodima Vlade, došlo bi do nerazmjera između javno-zdravstvenog interesa i cilja koji se propisanom mjerom želi postići, s jedne strane, i utroška vremena i sredstava potrebnih za obvezno testiranje svih zaposlenika u zdravstvenom sustavu, s druge strane.

Vlada je istaknula da je Europska komisija uspostavila EU Digitalnu COVID potvrdu na temelju cijepljenja, preboljenja ili testiranja, s osnovnom svrhom olakšavanja slobodnog kretanja tijekom pandemije bolesti COVID-19. Traženje dvostruke potvrde za cijepljene, odnosno traženje da cijepljeni uz potvrdu o cijepljenju ima i potvrdu o negativnom testu značilo bi odstupanje od preporuka Europske komisije kojima je cilj očuvanje sigurnosti uz najmanju moguću razinu ograničenja za građane.

Također je istaknula da je u ‘Preporukama Vijeća EU 2021/961, od 14. lipnja 2021., o izmjeni Preporuke (EU) 2020/1475 o koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19’ navedeno da osobe koje su cijepljene protiv COVID-19 ne bi trebale podlijegati dodatnim testiranjima vezanim uz putovanja na infekciju SARS-CoV-2 ili samoizolaciju ili karantenu vezanu uz putovanja tijekom kretanja unutar Unije. U dokumentu CDC-a ‘Privremene javno zdravstvene preporuke za potpuno cijepljene osobe’, preporučuje se potpuno cijepljene osobe bez simptoma koji mogu upućivati na COVID-19 i kod kojih nije utvrđen bliski kontakt s pozitivnom osobom, izuzeti iz rutinskih programa testiranja, ako je to moguće.

Osim toga, traženje dvostruke potvrde za cijepljene osobe, odnosno traženje da cijepljeni uz potvrdu o cijepljenju imaju i potvrdu o negativnom testu toliko bi smanjilo razinu rizika za cijepljene da bi i za necijepljene trebalo razmotriti mogućnost dodatnog smanjenja rizika kako bi se izjednačili s cijepljenima, i to primjerice na način da se necijepljeni testiraju češće nego dva puta tjedno, odnosno češće nego svakih 48 h.

Polazeći od znanstvene spoznaje da osobe koje su cijepljene ili preboljele bolest COVID-19 posjeduju dovoljnu razinu sigurnosti da neće zaraziti druge osobe, Ustavni sud prihvaća ove navode Vlade.

21.2. Uz navedeno, predlagatelji nisu pokazali da bi postojalo nejednako postupanje prema pojedincima na temelju njihovog cijepnog statusa, odnosno da je određena skupina pojedinaca stavljena u nepovoljniji položaj u odnosu na cijepljene pojedince.

Prije svega, osporena mjera prima facie upućuje na to da su svi pojedinci, dakle i necijepljeni, dužni predočiti COVID potvrdu. Stoga obveza predočenja COVID potvrde nije uvjetovana njihovim cijepnim statusom jer se ona može ishoditi i na temelju dokaza o preboljenju ili testiranju, pa je osporena mjera jednako primjenjiva, neovisno o njihovom cijepnom statusu, na sve pojedince koji žele pristupiti zdravstvenim uslugama u zdravstvenom sustavu.

Činjenica jest da cijepljeni i oni koji su preboljeli ne moraju udovoljiti dodatnom uvjetu testiranja, međutim, navedeno ne upućuje da su tim uvjetom necijepljeni pojedinci koji nisu preboljeli bolest COVID-19 stavljeni u nepovoljniji položaj u odnosu na cijepljene ili one koji su navedenu bolest preboljeli i da im je time nanesen nerazmjeran teret.

Konačno, u podnesenom prijedlogu nije obrazloženo zašto bi testiranje na SARS-CoV-2 predstavljalo nerazmjeran teret u odnosu oboljenje zarazom virusom SARS-Cov-2 ili cijepljenje, niti je teret koji su u tom smislu pretrpjeli navedeni pojedinci moguće, na temelju navoda prijedloga koji su izneseni pred Ustavni sud, uspoređivati s teretom kojeg trpe pojedinci podvrgnuti testiranju.«

56. Podnositelji zahtjeva i neki predlagatelji smatraju i da su zaposlenici u javnom sektoru u nejednakom položaju u odnosu na zaposlenike u privatnom sektoru jer se mjera obveznog testiranja odnosi samo na njih, a ne i na potonju kategoriju zaposlenika.

Osporena Odluka/21 stupila je na snagu 16. studenoga 2021. i njome je mjera obveznog testiranja proširena na cjelokupan javni sektor, budući da su Odlukom o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja svih zaposlenika zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost te privatnih zdravstvenih radnika na virus SARS-CoV-2 (»Narodne novine« broj 105/21.) i Odlukom o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja svih zaposlenika u djelatnosti socijalne skrbi na virus SARS-CoV-2 (»Narodne novine« broj 105/21.) od 4. listopada 2021. bili obuhvaćeni samo zaposlenici zdravstvenog sustava i sustava socijalne skrbi. Tom se mjerom nastoji spriječiti unos virusa SARS-CoV-2 u javni sektor, kako bi se zaštitili životi i zdravlje osoba koje tamo rade i koje kao stranke tamo ostvaruju svoja prava i interese. Vlada je u očitovanju navela da se s obzirom na pogoršanje epidemiološke situacije i povećanog rizika, nužnim pokazalo uvesti mjeru kojom bi se smanjio rizik da se zaposlenici i posjetitelji zaraze u službenim prostorijama javnog sektora, što bi moglo u konačnici dovesti do paralize rada pojedinih dijelova javnog sektora, koji su nužni za funkcioniranje temeljnih sastavnica sustava državne vlasti. Time se doprinosi sigurnosti pri obavljanju poslova u javnom sektoru. U očitovanju Vlade osobito se ističe:

»U obavljanju izvršne vlasti Vlada Republike Hrvatske je obvezna i odgovorna osigurati stabilnost i učinkovitost sustava državnih i javnih službi kao i trgovačkih društava u kojima država ima nadzorni i kontrolni utjecaj, na način da iste budu u potpunosti dostupne građanima i njima na usluzi. Isto tako Vlada Republike Hrvatske ima i odgovornost osigurati najveću moguću razinu sigurnosti za građane koji dolaze u navedena tijela i institucije radi ostvarenje svojih prava ili ispunjenje obveza, koje su često neodgodive. Pored toga, tijela i institucije Republike Hrvatske u svojem djelovanju trebaju iskazati najveću razinu odgovornosti i savjesnosti, uključujući i kroz doprinos suzbijanju pandemije i širenja virusa SARS-CoV-2.

(...)

Također, Vlada Republike Hrvatske vodila se epidemiološkom procjenom, sukladno kojoj se cilj zaštite zdravlja i života ljudi mogao postići na način da se posebna sigurnosna mjera obveznog testiranja proširi samo na institucije i tijela navedena u Odluci. Stoga Odlukom nije uvedena i obveze testiranja u privatnom sektoru, već je u pogledu privatnog sektora, na koji se i dalje primjenjuje sve druge epidemiološke mjere za suzbijanje COVID-19, dana samo preporuka. Dakle, odabrana je mjera koje je razmjerna i manje restriktivna u pogledu ljudskih prava i sloboda, pri čemu se, osim o epidemiološkim potrebama, vodilo računa i o gospodarskim i ekonomskim interesima države i privatnog sektora.

(...)

Treba istaknuti i da građani na sudu i u javnoj/državnoj upravi imaju pravo na zdravstvenu sigurnost: građani imaju pravo na to da osnivač javnih/državnih službi poduzme sve što je u njegovoj moći da smanji rizik da se zaraze zato što ulaze u te ustanove zbog obaveza koje im država određuje na ovaj ili onaj način, zbog čega je predmetna Odluka Stožera ne samo opravdana nego i nužna. Za razliku od javnog sektora, građani odlaze u privatni sektor na vlastitu inicijativu te se najčešće radi o aktivnostima koje nisu od esencijalne važnosti i koje građani ako žele mogu izbjeći ili ih mogu obaviti na daljinu.«

Ustavni sud prihvaća navedene razloge kao racionalne i objektivno opravdane.

56.1. Ustavni sud primjećuje da je Stožer u obrazloženju Odluke/22 u odnosu na razloge zbog kojih je ocijenjeno da je osporenu mjeru nužno primijeniti na sva javnopravna tijela obuhvaćena točkom I. Odluke, naveo sljedeće:

»31. Specifičnost je pravnih osoba koje imaju javne ovlasti to što je riječ o nedržavnim subjektima – ustanovama, trgovačkim društvima, udrugama i drugim pravnim osobama – kojima su zakonom dodijeljene prerogativne javne vlasti, što ih smješta u područje javnog prava. Na temelju dodijeljenih im prerogativa javne vlasti, ti nedržavni subjekti primjenjuju postupke strane općemu pravu i dužni su djelovati u općem interesu pa ih se smatra tijelom uprave ili tijelom koje djeluje u ime uprave, bez obzira na njihov naziv.

(...)

33. Svaka javna služba temelji se na načelu kontinuiteta (prema kojemu takva služba mora funkcionirati neprekidno), načelu prilagodljivosti (takva se služba uvijek mora prilagođavati promjenjivim potrebama javnog prava) i načelu primata javne službe u odnosu na privatnu. S druge strane, iako ne postoji univerzalna definicija javnih usluga, nedvojbeno je riječ o specifičnim uslugama ‘koje moraju biti dostupne svim građanima, a pružatelji javnih usluga dužni su osigurati kontinuitet u njihovu pružanju i određenu razinu njihove kvalitete. Osim što trebaju udovoljiti tim osnovnim zahtjevima, pružatelji javnih usluga ne smiju diskriminirati potrošače u pružanju svojih usluga, a cijene moraju biti takve da ne sprječavaju građane u njihovu korištenju. Osnovni su zahtjevi koji se u pružanju javnih usluga moraju osigurati: jednak pristup potrošačima, kontinuitet usluga i sigurnost opskrbe, kvaliteta usluge, prihvatljive cijene te socijalna i ekološka prihvatljivost.’ Javne usluge ne definira ni Zakon o zaštiti potrošača (‘Narodne novine’ broj 41/14., 110/15. i 14/19.), ali u članku 24. izrijekom određuje koje se usluge smatraju javnima. To su distribucija električne energije, distribucija prirodnog plina, distribucija toplinske energije, elektroničke komunikacijske usluge, javna vodoopskrba i javna odvodnja, opskrba plinom u javnoj usluzi, obavljanje dimnjačarskih poslova, opskrba električnom energijom u univerzalnoj usluzi, poštanske usluge, prijevoz putnika u javnom prometu te prikupljanje miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada. Prema tome, riječ je u prvom redu, ali ne isključivo, o komunalnim javnim uslugama koje se obavljaju kao javna služba. Središnja odrednica ‘javne službe’, polazeći od njezine svrhe, jest zadovoljenje potreba od općeg interesa koje se provodi pružanjem javnih usluga.

(...)

35. Vlada Republike Hrvatske dužna je osigurati da prostori javno pravnih tijela, to jest prostori u kojima se obavljaju državni i samoupravni poslovi te poslovi s javnim ovlastima, kao i prostori u kojima pružatelji javnih usluga obavljaju javne službe, budu zdravi jer se državni i samoupravni poslovi te poslovi s javnim ovlastima obavljaju u općem interesu, radi funkcioniranja društvene zajednice i očuvanja organiziranog društva, kao što i pravne osobe koje obavljaju javnu službu moraju javne usluge pružati kontinuirano i bez prekida, u interesu pojedinaca i cijele zajednice. To je ustavna obveza Vlade.

36. Sigurnosne mjere obveznog testiranja i obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore oblik su provedbe te ustavne obveze Vlade u doba epidemije. Prethodno je već rečeno da je u slučaju epidemije u kojoj se virus prenosi zrakom (aerosolom), kao što je to slučaj s virusom SARS-CoV-2, temeljna pretpostavka za sprječavanje oboljenja zdrav prostor u kojemu osobe borave i rade.

37. Time se istodobno – u uvjetima epidemije – osigurava i održivost te neometano funkcioniranje samih upravnih sustava (primjerice, zakonodavnog, zdravstvenog, javnog prijevoza, itd.).

38. S jedne strane, tim se mjerama nastoje zaštititi osobe koje, u različitim službenim ili profesionalnim svojstvima, svakodnevno borave u prostorima javnopravnih tijela u kojima obavljaju državne ili samoupravne poslove, ili poslove s javnim ovlastima, ili pružaju javne usluge obavljajući javnu službu. Cilj je spriječiti prekid kontinuiteta u obavljanju navedenih poslova/usluga koji bi mogao nastati uslijed oboljenja tih osoba u uvjetima epidemije.

39. S druge strane, mjerom obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u prostoje javnopravnih tijela, kao samostalnom sigurnosnom mjerom, nastoje se zaštititi treće osobe (posjetitelji) koje moraju ući u prostore javnopravnih tijela jer im to nalaže životna potreba za dobivanjem određene usluge ili potreba ispunjenja neke građanske obveze odnosno dužnosti ili su na to prisilno pravno obvezane, što prostoje javnopravnih tijela bitno razlikuje od onih uz koje se takva potreba odnosno obveza i dužnosti ne vezuju. Sukladno tome, pod članak 4. stavak 2. ZoZPZB-a mogu se podvesti samo ona trgovačka društva i ustanove koji su u statusu pravnih osoba s javnim ovlastima i/ili koji obavljaju javnu službu (pružatelji javnih usluga).«

57. U odnosu na razloge zbog kojih osporena mjera nije proširena i na korisnike, posjetitelje privatnog sektora Vlada je u očitovanju od 23. prosinca 2021. navela da opseg mjera ovisi kako o epidemiološkoj situaciji tako i o ekonomskim mogućnostima te gospodarskim interesima države kao i da je privatnom sektoru u točki XI. Odluke dana preporuka da uvede mjeru testiranja svojih zaposlenika i posjetitelja. Tim više, kao što to proizlazi iz citata obrazloženja Odluke/22 u prethodnoj točki ove odluke i rješenja što odlazak i aktivnosti u privatnom sektoru u pravilu ovise o slobodnom izboru građana.

Uz navedeno, u svim prostorima privatnog sektora (primjerice, trgovački centri, kafići, restorani, kina ili zabave, na koje upiru podnositelji zahtjeva) i dalje je na snazi obveza pridržavanja ostalih epidemioloških mjera, poput nošenja maski, obvezne dezinfekcije i provjetravanja prostora, održavanja razmaka između kupaca, ograničenja broja kupaca u prodajnom objektu i sl.

58. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud nalazi ustavnopravno prihvatljivim razloge zbog kojih je ta mjera uvedena samo u odnosu na javni sektor, prije svega održivost sustava državne i javne uprave, te sustava regionalne i lokalne samouprave, kao i kontinuitet u obavljanju javnih službi (obrazovanja, znanstvenog rada, umjetničko-kulturne, sportske i drugih djelatnosti).

59. U odnosu na korisnike usluge javnog sektora (stranke, posjetitelje) trošak testiranja, u pravilu, snosi svaki građanin za sebe. Ustavni sud je u točki 53. obrazloženja ove odluke i rješenja ocijenio da na generalnoj razini ta mjera ne predstavlja pretjerani teret za njezine adresate.

Međutim, neki predlagatelji smatraju da je riječ o diskriminaciji jer osobe koje ujedno nisu i zaposlene u javnom sektoru moraju same snositi trošak testiranja ako npr. idu u poštanski ured, dok ovim potonjima trošak testiranja snosi poslodavac, tj. država i one tu potvrdu osim za dolazak na radno mjesto mogu koristiti i u druge svrhe. Stoga smatraju da država treba snositi troškove testiranja jednako za sve građane neovisno o tome je li riječ o zaposlenima u javnom sektoru ili korisnicima, a u odnosu na potonje barem socijalno ugroženima građanima.

59.1. U ovom ustavnosudskom postupku bilo je potrebno ispitati je li riječ o nejednakom postupanju prema osobama u istom ili bitno istom položaju (korisnici javnih usluga, stranke/posjetitelji javnog sektora).

59.2. Članak 14. Ustava ne zabranjuje zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uredi različito ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti među tim skupinama ili za to postoje drugi opravdani i na Ustavu utemeljeni razlozi. Zakonodavac je, dakle, slobodan procijeniti opravdava li različitost u inače sličnim situacijama, i u kojoj mjeri, različito uređenje prava i obveza, pri čemu opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja i s time povezanim činjenicama i okolnostima. U pravilu, morali bi postojati vrlo jaki ustavnopravno prihvatljivi razlozi da bi Ustavni sud ocijenio suglasnom Ustavu različitost zakonskog uređenja koje se temelji isključivo na razlici u osobinama koje ima u vidu članak 14. stavak 1. Ustava.

U osnovi, diskriminatorno postupanje jest različito postupanje prema osobama u jednakoj ili u relevantno usporedivoj situaciji (kao i jednako postupanje prema osobama koje se ne nalaze u jednakoj ili relevantno usporedivoj situaciji). Takvo postupanje ne smatra se nužno diskriminatornim u smislu članka 14. Ustava odnosno članka 14. Konvencije, već samo onda kada nema objektivnog i razumnog opravdanja odnosno kada ne teži legitimnom cilju ili su poduzete mjere u nerazmjeru s tim ciljem te adresatima nameću prekomjeran teret.

59.3. Legitimni cilj ove mjere je uredno i kontinuirano obavljanje poslova državne, lokalne i općenito javne naravi. Stoga postoji povećana potreba da se poduzmu mjere za zaštitu života i zdravlja kako zaposlenih u tom sektoru tako i njihovih korisnika.

Međutim, u odnosu na ostvarivanje tog cilja ne može se izjednačiti položaj (nisu usporedivi) zaposlenih u javnom sektoru i korisnika njihovih usluga. Ovo stoga što je zaposlenima to radno mjesto i obvezni su svakodnevno dolaziti na posao, a veliki broj njih obavlja poslove vezane uz komunikaciju sa strankama. S druge strane, korisnici javnih usluga to čine rjeđe, ne koriste te usluge svakodnevno, već povremeno, ovisno o naravi usluge.

Stoga te dvije kategorije građana, po ocjeni Ustavnog suda, nisu međusobno usporedive. Ujedno, Ustavni sud ponavlja da građanima koji su odabrali ne cijepiti se, trošak testiranja kome se moraju podvrći prije korištenja javnih usluga u pravilu ne predstavlja prekomjeran teret.

e) Izuzeci

60. Sindikat policijskih službenika Hrvatske posebno osporava iznimku koja se odnosi na studente te smatra da je takvo normiranje u suprotnosti sa znanstvenim podacima prema kojima su djeca i mladi trenutno glavni prenositelji virusa. Također navode da studijske programe mogu pohađati i osobe starije od 50 – 60 godina, te da stoga Odluka/21 nema smisla u vezi s »grupiranjem ljudi na dobne skupine i mogućnosti zaraze starijih i mlađih osoba«. Takve prigovore ponavljaju i neki drugi predlagatelji.

60.1. Vlada je u dopunskom očitovanju navela da su u uvjetima izazvanim pandemijom visoka učilišta bila prisiljena veći dio svoga nastavnog procesa u dijelu akademskih godina 2019./2020. i 2020./2021. prenijeti u virtualno okruženje. Međutim, unatoč ulaganju velikih napora da se osigura kvaliteta nastavnog procesa i odgovarajuća potpora studentima, na takav način bilo je teško osigurati kvalitetu izvođenja nastave u skladu s akreditiranim studijskim programima. K tome, prelazak na virtualne oblike nastave može se negativno odraziti na mentalno zdravlje studenata. Istodobno, uslijed godine i pol trajanja pandemije, dosegnuta je maksimalna moguća razina prijenosa klasične nastave u virtualno okruženje te bi svako daljnje povećanje te razine dovelo u pitanje relevantnost izvođenja studijskog programa s obzirom na njegovu akreditaciju (budući da je za daljnje takvo izvođenje nastave potrebna posebna akreditacija).

Nadalje se navodi da je pravo studenata na obrazovanje po svojem značenju za razvoj i opstojnost društva stavljeno u odnos s pravom na zaštitu zdravlja. Kako bi se nastava mogla održavati što više u učionicama, a uz što manji rizik za zarazu, HZJZ je, na zahtjev Ministarstva znanosti i obrazovanja, još početkom tekuće akademske godine donio i objavio Preporuku za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID-19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 2021./2022. (7. listopada 2021.) i Preporuku za održavanje nastave na visokim učilištima u razdoblju pandemije bolesti COVID-19 uz primjenu protuepidemijskih mjera za akademsku godinu 2021./2022. (2. rujna 2021.). U preporukama su detaljno razrađene epidemiološke mjere kojima je cilj smanjenje rizika za zarazu kod održavanja nastave u učionicama čak i kada se ne primjenjuju EU digitalne COVID potvrde, pri čemu je navedeno: »Iznimno, na visokim učilištima koja imaju veliki broj studenata može se dopustiti boravak i više od 100 osoba (studenata) u velikim prostorima (amfiteatrima i dvoranama) koje imaju više od 100 fiksnih mjesta za sjedenje, ako su svi cijepljeni ili su preboljeli bolest unazad 9 mjeseci, uz uvjet da visoko učilište organizira evidenciju i kontrolu na ulazu u prostore (amfiteatre i dvorane); cijepljenje ili preboljenje se dokazuje predočenjem EU digitalne COVID potvrde ili iznimno predočenjem nalaza pozitivnog PCR testa unazad 11 dana do 9 mjeseci ili liječničke potvrde o preboljenju ili cijepljenju«. U navedenim preporukama nije predviđena primjena EU digitalnih COVID potvrda na temelju negativnog testa iz dvaju razloga:

– važenje EU digitalne COVID potvrde na temelju preboljenja i cijepljenja uprava visokih učilišta može jednokatno provjeriti, a za potvrde na temelju negativnog testa visoka učilišta trebaju organizirati redovitu provjeru, što za pojedina visoka učilišta može biti organizacijski zahtjevno,

– tada nedovoljna dostupnost testnih mjesta jer je širokodostupno testiranje brzim antigenskim testovima uspostavljeno 11. studenoga 2021.

Naveden pristup prema kojem pojedina visoka učilišta mogu, kada je to potrebno za održavanje nastave, uživo primijeniti provjeru EU digitalnih COVID potvrda, koji je uveden još početkom akademske godine, primijenjen je i u točki IX. Odluke, te je riječ o primjeni načela prema kojem je studiranje dostupno studentima uz najmanja moguća ograničenja, a uz najveću moguću razinu sigurnosti.

Osim toga, Vlada navodi da se pri donošenju Odluke/21 vodilo i spoznajom da su djelatnici visokih učilišta starije životne dobi od studenata pa su time u većoj opasnosti od težih oblika bolesti i smrtnog ishoda. Stoga je važnije da se oni osobnim cijepljenjem zaštite od teških oblika bolesti nego studenti. Također, djelatnici visokih učilišta mogu sebe i studente efikasno zaštiti od zaraze pravilnim nošenjem maske i održavanjem fizičkog razmaka. Isto tako, vodilo se računa da se nastava ne može održavati u učionicama ako su djelatnici u samoizolaciji, što nije slučaj kada su u samoizolaciji studenti. Navedeno je i da je člankom 4. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (»Narodne novine« broj 123/03., 198/03., 105/04., 174/04., 2/07. – odluka USRH-a broj: U-I-1707/2006, 46/07., 45/09. – članak 30. Zakona o osiguranju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju, 63/11., 94/13., 139/13., 101/14. – odluka i rješenje USRH-a broj: U-I-5578/2013 i U-I-3633/2014, 60/15. – odluka USRH-a broj: U-I-7431/2014 i U-II-7432/2014 i 131/17.) propisana autonomija sveučilišta i akademska samouprava koja, između ostalog, obuhvaća utvrđivanje pravila studiranja. U okviru navedene autonomije i akademske samouprave, visoka učilišta samostalno odlučuju o organizaciji nastave i studiranja te je, stoga, uz sve naprijed iznesene razloge, točkom IX. podstavka 2. Odluke/21 utvrđeno da se Odluka/21 ne primjenjuje na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta, osim ako visoko učilište ne odluči drugačije.

Dakle, prema dopunskom očitovanju proizlazi da visoko učilište samostalno odlučuje o potrebi testiranja studenata, i ako visoko učilište donese internu odluku o obvezi testiranja i/ili predočenja odgovarajuće potvrde dužno je o tome pravovremeno obavijestiti studente, kao i o načinu financiranja testiranja te načinu provedbe te odluke.

60.2. Ustavni sud je od 9 hrvatskih javnih sveučilišta pribavio podatke o tome jesu li njihovi fakulteti uveli provjeru EU digitalnih COVID potvrda za ulazak studenata na fakultete.

Iz pribavljenih podataka proizlazi da EU digitalne COVID potvrde za ulazak studenata u fakultete nisu uvedene na Sveučilištu u Slavonskom Brodu (dopis od 17. siječnja 2022.), Sveučilištu u Zadru (dopis od 17. siječnja 2022.), Sveučilištu Sjever (dopis od 19. siječnja 2022.), Sveučilištu u Splitu (e-mail od 21. siječnja 2022.), Sveučilištu u Dubrovniku (dopis od 18. siječnja 2022.), Sveučilištu Jurja Dobrile u Puli (dopis od 20. siječnja 2022.)

Na Sveučilištu Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku (dopis od 21. siječnja 2022.) upotreba EU digitalnih COVID potvrda u odnosu na studente uvedena je na Ekonomskom fakultetu i Pravnom fakultetu, ako na predavanju, kolokviju ili ispitu nazoči više od 50 studenata (što se u praksi nije dogodilo).

Sveučilište u Zagrebu (dopis od 14. siječnja 2022.) donijelo je Preporuku klasa: 602-04/21-11/14 od 16. studenoga 2021. dekanima sastavnica Sveučilišta koje od studenata za ulazak u zgrade traže na uvid EU digitalne COVID potvrde, da se studentima odobri prijelazni period od 22 dana od donošenja odluke do njezine potpune provedbe; s tim da bi trošak testiranja studenata najmanje tjedan dana snosila sastavnica Sveučilišta. Detaljnije obavijesti o fakultetima koji su uveli obvezu korištenja EU digitalnih COVID potvrda za studente to Sveučilište nije dostavilo, pozivajući se na autonomiju sveučilišta.

60.3. Temeljni razlog za propisivanje iznimke iz podstavka 2. točke IX. Odluke/21 (odnosno podstavka 3. Odluke) Vlada pronalazi u autonomiji sveučilišta iz članka 67. Ustava. U tom smislu Ustavni sud podsjeća da je u odluci i rješenju broj: U-I-902/1999 od 26. siječnja 2000. (»Narodne novine« broj 14/00., 26/00. – ispr. i 67/00.) zauzeo sljedeća načelna stajališta:

»Sud je zauzeo načelno stajalište da članak 67. Ustava sadrži:

– ustavno utvrđenje da je autonomija nužna za samo postojanje sveučilišta, jer sveučilište, kao ustanova koja stvara nove znanstvene spoznaje i uvodi studente u znanosti, može postojati samo u mjeri u kojoj samostalno uređuje svoje ustrojstvo i djelovanje. To je ostvarivo samo u slučaju ako je sveučilište organizacijski i funkcionalno neovisno o drugim tijelima koja imaju vlast ili drugu moć da utječu na uređenje ustrojstva i na djelovanje sveučilišta;

– ustavno utvrđenje da sveučilište ima pravo samostalno odlučivati o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa zakonom, što znači da odlučivanje o ustrojstvu i djelovanju pripada, silom ustavne odredbe, u područje akademske samouprave (domaine reserve) sveučilišta.«

60.4. Iz navedenoga proizlazi da se autonomija sveučilišta ne smije tumačiti tako da priječi državu (donositelje propisa) da nametne pravila postupanja članovima sveučilišta, odnosno studentima i profesorima.

Ustavni sud prije svega ističe da izuzetci od opće obvezujuće zdravstvene mjere koja je uvedena radi zaštite zdravlja pučanstva također moraju biti, kao i sama mjera, proporcionalni legitimnom cilju uvođenja zdravstvene mjere i ne smiju ugroziti njezino ostvarivanje. To stoga što se pozitivna obveza države da na temelju članaka 2. i 8. Konvencije zaštiti život i zdravlje pojedinaca, u skladu s tekstom članka 1. Konvencije, odnosi na svaku osobu pod njezinom jurisdikcijom.

U tom smislu, kada se određena skupina pojedinaca posebno izuzima od primjene zdravstvene mjere koja je obvezujuća za ostale pojedince, to izuzeće i dalje mora slijediti legitimni cilj zaštite zdravlja pojedinaca i ne može biti opravdano ako se izuzećem može ugroziti postizanje tog legitimnog cilja u skupini pojedinaca koja je izuzeta od njezine primjene ili u općoj populaciji.

Ako je legitimni cilj osporene Odluke zaštita zdravlja pojedinaca propisivanjem obvezujućih mjera koje sprječavaju ili ograničavaju širenje zaraze virusom SARS-CoV-2 u državnim i javnim službama, u tom slučaju svaki izuzetak od primjene tih mjera mora biti opravdan dostatno uvjerljivim razlozima koji su zasnovani na epidemiološkim i drugim objektivnim ili provjerljivim podatcima o pandemiji COVID-19 i zdravstvenim rizicima, uvažavajući pritom i razlike između određenih skupina pojedinaca koje su posebno ranjive, ili manje ranjive.

Međutim, u konkretnom slučaju u kojem je podstavkom 3. točke IX. Odluke propisano izuzeće od primjene Odluke na visoka učilišta, a koje se pokušava opravdati razlogom ustavnog jamstva autonomije sveučilišta iz članka 67. Ustava, Ustavni sud utvrđuje da navedeno izuzeće nije opravdano epidemiološkim i drugim objektivnim i provjerljivim podatcima o pandemiji COVID-19 i s njom povezanim zdravstvenim rizicima i stoga nije u skladu s proklamiranim legitimnim ciljem.

Ustavni sud utvrđuje da se pozivanje na ustavno jamstvo autonomije sveučilišta kao razloga za izuzimanje sveučilišta od primjene općih propisa koje je država ovlaštena donositi i prisilno provoditi na svom cjelokupnom području i prema svim pojedincima ne može, iz naprijed navedenih razloga, smatrati objektivnim i racionalno opravdanim razlogom.

Ustavni sud prihvaća razloge zbog kojih se Odluka ne primjenjuje na studente prilikom boravka u prostorima visokih učilišta. Međutim, ocjenjuje ustavnopravno neprihvatljivim da pozivom na autonomiju sveučilišta pojedino visoko učilište može odlučiti drukčije. Stoga je ukinuo točku IX. podstavak 3. Odluke u dijelu koji glasi: »osim ukoliko visoko učilište ne odluči drugačije«.

61. Neki predlagatelji smatraju da je trebalo uvesti EU digitalne COVID potvrde i za učenike u školskom sustavu te da je nelogično da ih trebaju imati samo učitelji i profesori.

Vlada je u drugom očitovanju od 23. prosinca 2021. navela da su učenici oslobođeni obaveze predočavanja COVID potvrde, za razliku od djelatnika škola, iz više razloga, od kojih su najvažniji:

– pravo učenika na obrazovanje je temeljno ljudsko pravo te po svojem značenju za razvoj i opstojnost društva nadilazi čak i pravo na zaštitu zdravlja i života,

– učenici će svoj stav o cijepljenju vrlo često bazirati na onome što su o cijepljenju naučili u školi na indirektan ili direktan način te djelatnici škola svojim primjerom i edukacijom uvelike mogu pridonijeti cijepljenju učenika,

– maloljetni učenici ne mogu sami odlučivati o svom cijeljenju već umjesto njih odluku donosi roditelj/staratelj pa negativan stav roditelja/staratelja o cijepljenju može za učenika bit nepremostiva prepreka u cijepljenju,

– djelatnici škola su starije životne dobi od učenika pa su time u većoj opasnosti od težih oblika bolesti i smrtnog ishoda nego učenici,

– djelatnici škola se mogu učinkovito zaštiti od zaraze pravilnim nošenjem maske i održavanjem fizičkog razmaka,

– puno je teže održavati nastavu ako su djelatnici škole u samoizolaciji nego ako su u samoizolaciji učenici,

– nastavnik predmetne nastave i drugi djelatnici škole (izuzev nastavnika razredne nastave), ako borave u školi te se nakon toga utvrdi da su taj dan bili zarazni, doveli su u rizik nekoliko razrednih odjela učenika, dok se za učenike to odnosi ipak na njihov razredni odjel.

U dopunskom očitovanju Vlade navedeno je da se u razdoblju od početka epidemije svake školske godine donose akti koji postavljaju jasan i čvrst epidemiološki okvir i postupanje vezano uz sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 te provedbu nastave u osnovnim i srednjim školama i to: Upute Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo za sprječavanje i suzbijanje epidemije bolesti COVID-19 vezano uz rad predškolskih ustanova, osnovnih i srednjih škola, Modeli i preporuke za rad u uvjetima povezanima s bolesti COVID-19 te Odluka o načinu izvođenja nastave u osnovnim i srednjim školama kao i na visokim učilištima te obavljanju rada u ustanovama predškolskog odgoja i obrazovanja u uvjetima epidemije bolesti COVID-19. Navedeni akti propisuju organizaciju rada s djecom i učenicima na način da se poštivanjem propisanih epidemioloških mjera boravak u ustanovi smatra jednako sigurnim za djecu/učenike kao i ostanak kod kuće kada nisu na snazi mjere potpunog zatvaranja. Kako bi se djeci i učenicima osigurao siguran boravak u odgojno-obrazovnim ustanovama, na temelju Odluke o načinu izvođenja nastave u osnovnim i srednjim školama kao i na visokim učilištima te obavljanju rada u ustanovama predškolskog odgoja i obrazovanja u uvjetima epidemije bolesti COVID-19, sve odgojno-obrazovne ustanove dužne su postupati u skladu s navedenim aktima. Ravnatelji ustanova dužni su organizirati rad ustanova na način da se nastava nesmetano odvija. U tom kontekstu donesene su upute o fizičkoj distanci učenika u prostorima škole (ulazak i izlazak iz škole, organizacija prostora u učionici, organizacija odmora), održavanju prostora (čišćenje, dezinfekcija, provjetravanje), obveznom nošenju maski za lice, higijeni ruku, mjerenju temperature i praćenju pojave simptoma, postupanju u slučaju sumnje na zarazu te putovanju u školu javnim ili organiziranim prijevozom. Isto tako, jasno je propisan nadzor nad ulaskom u dječje vrtiće i škole i izlazak iz njih, kao i nadzor nad ulaskom roditelja u dječje vrtiće, školu, kao i roditelja djece s teškoćama u razvoju. Za obveze ravnatelja iz navedenih Uputa, isti može zadužiti zdravstvenu voditeljicu – medicinsku sestru ili stručnog suradnika ustanove. Svaki zadatak ravnatelj treba dodijeliti jednoj odgovornoj osobi, koja o navedenom vodi dnevnu pisanu evidenciju kada je to moguće. Upute se prilagođavaju aktualnoj epidemiološkoj situaciji, kao i svim novim preporukama relevantnih institucija, posebno Svjetske zdravstvene organizacije. Preporuke ne isključuju provođenje drugih preporuka sukladno aktualnoj epidemiološkoj situaciji što omogućava fleksibilnost i pravovremenost u primjeni postupaka sprečavanja širenja zaraze.

Uzevši u obzir navedene razloge koje je iznijela Vlada, Ustavni sud ne nalazi osnovanim navedeni prigovor.

61.1. U odnosu na organizaciju nastave za vrijeme pandemije bolesti COVID-19, Ministarstvo znanosti i obrazovanja donijelo je niz akata kojima se regulira provedba nastave u osnovnim i srednjim školama u Republici Hrvatskoj u uvjetima epidemije bolesti COVID-19, koji su pobrojani u drugom očitovanju Vlade od 23. prosinca 2021. Sačinjen je i poseban akt »Modeli i preporuke za rad u uvjetima povezanima s bolesti COVID – 19«, koji je obuhvatio upute HZJZ-a o radu odgojno-obrazovnih ustanova s obzirom na epidemiju bolesti COVID-19. Na taj su način implementirane opće, posebne i sigurnosne mjere za suzbijanje zaraznih bolesti iz ZZP-a. Ujedno, Vlada je donijela odluku o mogućnosti izvođenja nastave prema modelima odgojno-obrazovnog rada u školama u uvjetima povezanima s bolesti COVID-19:

– model A: nastava u školi

– model B: mješoviti oblik nastave (dijelom u školi, dijelom na daljinu) i

– model C: nastava na daljinu.

Osim toga, Ministarstvo znanosti i obrazovanja redovito prikuplja podatke o učenicima pozitivnima na bolest COVID-19 i javno ih objavljuje na svojim mrežnim stranicama. Analiza podataka tog Ministarstva pokazala je da su zahvaljujući izboru između tri modela ovisno o epidemiološkoj situaciji, unatoč pandemiji, hrvatski učenici u velikoj mjeri nastavu pratili u školama. Tako se čak 98% razredne nastave održalo uživo, a u školama je bio i najveći broj učenika završnih razreda, njih čak 90%. Učenici predmetne nastave u školi su proveli 85% vremena, a na nastavi u školama 71% vremena proveli su učenici srednjih škola. Državna matura provedena je redovno, uz poštovanje važećih epidemioloških mjera.

Iz tih podataka proizlazi da su nadležna tijela za odgoj i obrazovanje kontinuirano pratila i analizirala stanje u sustavu obrazovanja prije donošenja Odluke te stoga nisu osnovani prigovori predlagatelja iz predmeta broj: U-II-6837/2021 o neproveđenju prethodne procjene rizika pri donošenju odluke o izuzimanju korisnika obrazovnog sustava (učenika osnovnih i srednjih škola) iz primjene Odluke.

61.2. Vezano uz navod istih predlagatelja da u školskim ustanovama postoji problem nedostatka pomoćno-tehničkog osoblja i odgovarajuće ventilacije učionica, Ustavni sud napominje da ti prigovori nemaju utjecaja na zakonitost osporene odluke, iako se o njima Vlada detaljno očitovala u svom drugom očitovanju od 23. prosinca 2021.

62. Veći broj predlagatelja (primjerice odvjetnik Vuljak, Sindikat policijskih službenika Hrvatske, odvjetnici Ljevar, Pribanić i Mujević) navodi da je podstavak 8. točke IX. Odluke/21 (odnosno sada podstavak 9. točke IX. Odluke) nejasan i nepredvidljiv te da se ne može znati na koga se primjenjuje. Posebno se prigovara obvezi testiranja odvjetnika, kao zastupnika stranka u kaznenim i drugim postupcima (koji sami snose trošak testiranja), testiranju vještaka i tumača, pravosudnih policajaca i okrivljenika, čija prisutnost je nužna u sudnici radi provođenja sudskih postupaka, ali i radi osiguravanja reda i mira. Smatraju da se zbog novouvedene obveze u pitanje dovodi pravo na pravično suđenje, u aspektima prava na pristup sudu i suđenje u razumnom roku. Neki predlagatelji nalaze i povredu načela jednakosti sredstava u kaznenim postupcima jer testiranje državnom odvjetništvu plaća država (koja je u najvećem broju slučajeva i osoba koja vodi kazneni progon), dok branitelji koji zastupaju okrivljenike moraju sami snositi troškove svog testiranja.

Vlada je u očitovanju navela da je navedenom iznimkom propisana prisutnost na sudovima i drugim državnim tijelima osoba koje su nužne/nezamjenjive za završetak sudskog procesa, a to je vezano uz pravo na učinkovito pravosuđe i brzo rješavanje sudskih procesa. Navedeno je i da je osobe koje u postupcima sudjeluju u službenoj ulozi moguće zamijeniti drugim osobama odgovarajuće stručnosti, kao npr. kada se neka osoba razboli, promijeni radno mjesto ili umirovi.

U dopunskom očitovanju Vlada je pojasnila da su, osim zaštite zdravlja, razlozi za uvođenje obveznog testiranja osporenom odlukom bili i stvaranje sigurnog radnog okruženja i sigurnog mjesta za ostvarivanje prava i usluga. Namjera tog izuzetka bila je da se ne ugrozi nužno odvijanje postupaka pred pravosudnim, državnim i drugim tijelima zbog toga što u postupku ne bi mogle sudjelovati osobe koje su neophodne za završetak postupka (npr. optuženici u sudskim postupcima), jer za razliku od osoba koje u postupku pred pravosudnim ili drugim tijelima prisustvuju u službenoj ulozi i moguće ih je zamijeniti drugim osobama odgovarajuće stručnosti, te osobe nije moguće zamijeniti drugim osobama.

62.1. U vezi s tim prigovorima Ustavni sud napominje da je predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske donio Uputu o načinu provedbe posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja pravosudnih dužnosnika, državnih službenika i namještenika u sudovima broj: Su IV-422/2021-1 od 15. studenoga 2021., u kojoj je određeno da se:

»Iznimno, obveza predočavanja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju ne odnosi se na osobe čija je prisutnost zakonom propisana u postupcima pred pravosudnim tijelima (svjedoci, okrivljenici, stranke, punomoćnici stranaka, vještaci, tumači). Osobe na koje se odnosi iznimka obveze predočavanja EU digitalne COVID potvrde dužne su nositi masku.«

Razmatrajući prigovore predlagatelja i navedenu Uputu, Ustavni sud utvrđuje da se svim osobama koje imaju poziv mora dopustiti slobodan ulaz (bez EU digitalne COVID potvrde) u pravosudna, državna i druga javna tijela kako bi se moglo osigurati redovno odvijanje sudskih i drugih postupaka u kojima građani ostvaruju svoja temeljna prava.

Tijelo koje vodi postupke samo određuje koga će pozvati, a kod dolaska tih osoba u službene prostorije moraju se poštovati sve epidemiološke mjere, a tijelo mora paziti da postupke provede na način da se istodobno u prostorijama ne zatekne preveliki broj osoba.

Jedino se na taj način može djelotvorno osigurati pravo na pristup sudu i pravo na suđenje u razumnom roku, na što osnovano upozoravaju neki predlagatelji.

Ostala pitanja na koja upozoravaju predlagatelji (trošak testiranja za odvjetnike i sl.) nisu od značaja za ustavnosudsku ocjenu ove iznimke.

U odnosu na prigovore koje ističu pojedini predlagatelji da često testiranje odvjetnika i drugih sudionika u postupku, koji po naravi stvari gotovo svakodnevno dolaze u sud ili drugo pravosudno tijelo, predstavlja prekomjerno financijsko opterećenje, Ustavni sud ponavlja da i ova skupina građana, poput svih ostalih građana, ima pravo izbora hoće li se cijepiti ili će propisanu epidemiološku mjeru izvršavati testiranjem. Stoga se, radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja, predlagatelji upućuju na obrazloženje Ustavnog suda u točkama 45. i 55. obrazloženja ove odluke i rješenja.

63. Podnositelji zahtjeva i veći broj predlagatelja prigovaraju nedostatnoj određenosti podstavka 9. točke IX. Odluke/21 (odnosno sada podstavka 10. točke IX. Odluke) kojim je propisano da se Odluka ne primjenjuje na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke nepreuzimanje kojih bi imalo pravne posljedice.

Tako predlagatelj Vuljak problematiku pristupa pošti navodi u primjerima 3., 13., 14., 15., 18. i 20., navedenima u točki 6.3. obrazloženja ove odluke i rješenja, u smislu da građani do svojih prava mogu jedino doći ako putem pošte pošalju svoje zahtjeve, tužbe i žalbe, jer bez EU digitalne COVID potvrde ne mogu na sud ili drugo nadležno tijelo, a nemaju novca za testiranje. Predlagatelj Sindikat policijskih službenika Hrvatske navodi da određene osobe ne snose posljedice isključivo nepreuzimanjem određenih pošiljki nego i propuštanjem slanja određenih pošiljki u zakonom određenom roku (npr. odgovori na tužbe, odgovori na optužnice, žalbe, prijedlozi, zahtjevi). Stoga bi u slučaju propuštanja slanja pošiljki s predmetnim sadržajem za građane mogle nastati neotklonjive pravne posljedice.

63.1. U dopunskom očitovanju Vlada je navela da je cilj tog izuzetka bio spriječiti da zbog nemogućnosti preuzimanja pošiljaka (npr. sudskih poziva, raznih rješenja pravosudnih i drugih tijela) strankama postupaka pred pravosudnim, državnim ili drugim tijelima nastupe štetne pravne posljedice.

63.2. Prema tome, u slučaju pošte donositelj osporene Odluke napravio je razliku u odnosu na ostale korisnike usluga u javnom sektoru tako da je iz opće obveze testiranja korisnika poštanskih usluga izuzeo one građane koji moraju preuzeti »hitne« pošiljke odnosno pošiljke koje bi im uskratile ili ograničile ostvarivanje određenih prava i interesa, primjerice, pravo na pristup sudu. Stoga je zadaća Ustavnog suda ocijeniti ima li navedena iznimka racionalno i razumno opravdanje ili bi se pristup pošti trebao omogućiti svim korisnicima poštanskih usluga, neovisno o tome trebaju li predati ili preuzeti pošiljku.

Vlada u očitovanjima, uz ponavljanje da je riječ samo o pošiljkama ne preuzimanjem kojih bi građanima nastale štetne pravne posljedice, nije dodatno ništa navela.

U obrazloženju Odluke/22 navodi se, kad je riječ o neprimjenjivanju te Odluke, između ostalog, i na korisnike poštanskih usluga koji moraju preuzeti pošiljke nepreuzimanje kojih bi imalo pravne posljedice, da su se time »nastojali obuhvatiti najčešći slučajevi kod kojih pravni, a ne životni razlozi nalažu potrebu uvažavanja činjenice da osobe u pitanju ne mogu predočiti COVID-dokaz jer ga nemaju«.

Drugim riječima, navedeni razlog upućuje na to da je razlika kod predaje i preuzimanja pošiljaka ta što pošiljku može predati bilo koja druga osoba, a kad je riječ o preuzimanju pismena koja zahtijevaju osobnu dostavu odnosno preuzimanje to može učiniti samo osoba na koju je pošiljka naslovljena. U slučaju nepravodobnog osobnog preuzimanja takve pošiljke za njezine adresate mogu nastati teške i nepopravljive pravne posljedice. Time se ujedno omogućuje nesmetan i uredan rad sudova i drugih pravosudnih tijela, upravnih tijela i drugih pravnih osobe koje obavljaju javne ovlasti, što je nedvojbeno u javnom interesu.

Prema tome, kad je riječ o preuzimanju pošiljaka navedeni izuzetak ne odnosi se na sve pošiljke, već, kako je naprijed navedeno, isključivo i samo na one pošiljke nepreuzimanje kojih može imati pravne posljedice za njihove adresate.

Ustavni sud ocjenjuje da navedeno razlikovanje kako u odnosu na predaju i preuzimanje pošiljaka tako i u odnosu na to da se izuzetak odnosi samo na one pošiljke preuzimanje kojih povlači određene pravne posljedice ima svoje racionalno opravdanje u odnosu na legitimni cilj osporene Odluke.

64. Na temelju članaka 43., 44. i 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona donesena je odluka u točkama I. i II. izreke odluke.

Na temelju članka 43. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke rješenja.

65. Odluka i rješenje o objavi temelje se na članku 29. Ustavnog zakona.

65.1. Budući da je doneseno rješenje o prijedlozima predlagatelja, prestale su postojati pretpostavke za donošenje privremene mjere obustave od primjene osporene odluke.

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Broj: | U-II-7149/2021 | U-II-6747/2021 |
|  | U-II-6425/2021 | U-II-6752/2021 |
|  | U-II-6426/2021 | U-II-6753/2021 |
|  | U-II-6454/2021 | U-II-6837/2021 |
|  | U-II-6460/2021 | U-II-6839/2021 |
|  | U-II-6482/2021 | U-II-6868/2021 |
|  | U-II-6488/2021 | U-II-6872/2021 |
|  | U-II-6489/2021 | U-II-6930/2021 |
|  | U-II-6500/2021 | U-II-7011/2021 |
|  | U-II-6525/2021 | U-II-7387/2021 |
|  | U-II-6526/2021 | U-II-7389/2021 |
|  | U-II-6530/2021 | U-II-7569/2021 |
|  | U-II-6605/2021 |  |
|  | U-II-6606/2021 |  |
|  | U-II-6612/2021 |  |
|  | U-II-6621/2021 |  |
|  | U-II-6669/2021 |  |
| Zagreb, 15. veljače 2022. | | |

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prilažemo sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE BROJ: U-II-7149/2021 I DR. OD 15. VELJAČE 2022.

1. U cijelosti smo suglasni s izrekom i obrazloženjem odluke i rješenja broj: U-II-7149/2021 i dr. (u daljnjem tekstu: odluka i rješenje).

U ovom podupirućem mišljenju želimo istaknuti neke činjenice i okolnosti koje su, po našem mišljenju, važne za razumijevanje donesene odluke i rješenja, stoga ih posebno obrazlažemo.

1) Primjena članaka 16. ili 17. Ustava Republike Hrvatske

U cijelosti prihvaćamo obrazloženje Ustavnog suda iz odluke i rješenja u kojem su u bitnom samo ponovljena stajališta iz rješenja broj: U-I-1372/2020 od 14. rujna 2020., te više drugih (vidi primjerice odluku broj: U-I-263/2021 od 8. lipnja 2021., rješenje broj: U-I-5781/2021 od 21. prosinca 2021., rješenje broj: U-I-5918/2020. od 3. veljače 2021.). Ta stajališta predstavljaju stabilnu i ustaljenu praksu Ustavnog suda da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj nadležnosti Hrvatskog sabora.

Da je riječ o izboru Hrvatskog sabora da pri ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom može postupati po članku 16. ili članku 17. Ustava proizlazi iz jasnih ustavnih odredaba koje glase:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitilo... i zdravlje.«

»Članak 17.

U doba... velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčene Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika...«

Iz svih dosadašnjih rasprava, na temelju citiranih ustavnih odredaba, nije jasna ustavnopravna argumentacija iz koje se izvlači zaključak da bi Hrvatski sabor u vrijeme pandemije, pri čemu se očito misli na »velike prirodne nepogode«, morao donositi odluke dvotrećinskom većinom. Također nismo čuli ustavnopravne argumente bi li se po članku 17. donijela jedna ili više odluka, i/ili zakon, i/ili pojedine odluke o ograničenju sloboda i prava zajamčenih Ustavom, te kako bi se određivala većina u Hrvatskom saboru za »teža, srednja i lakša« ograničenja ljudskih prava. Odluka i rješenje pravilno navodi da mjere koje bi Hrvatski sabor donosio po članku 17. Ustava ne bi svoj legitimitet i povjerenje javnosti zasnivale samo na autoritetu tijela zbog toga što ih je ono donijelo dvotrećinskom većinom, već bi prije svega ovisile o snazi i uvjerljivosti argumenata kojima bi i u tom slučaju Hrvatski sabor obrazložio razloge zbog kojih smatra da su pojedine mjere primjerene, a u kojem se slučaju ne bi provodio strogi test razmjernosti iz članka 16. Ustava već blaži test primjerenosti.

Nadalje, s obzirom na tvrdnje podnositelja zahtjeva da Hrvatski sabor mora u uvjetima pandemije bolesti COVID-19 donositi mjere po članku 17. Ustava, nismo čuli ustavnopravne argumente što bi se dogodilo ako se ne bi postigla dvotrećinska većina u Hrvatskom saboru. Jedini logičan odgovor je da se u tom slučaju mjere (zakoni i/ili odluke) ne bi donijele. Koja bi to država, koja u svom ustavnopravnom poretku ima ustavni sud, dopustila?

Ustavni sud pravilno je zaključio da je donošenje mjera u tzv. kriznim situacijama ili u faktičnom »izvanrednom stanju«, kao što je nesumnjivo pandemija bolesti COVID-19, inherentno izvršnoj vlasti.

Dakle, s obzirom da nekima očito nije jasno stajalište Ustavnog suda vezano uz primjenu članka 16. i članka 17. Ustava, ili ga ne prihvaćaju, smatrali smo potrebnim jednostavnim rječnikom to ponovno objasniti.

Posebno izdvajamo dio iz obrazloženja odluke i rješenja koji se odnosi na neosnovanost prigovora vezanih uz povredu načela diobe vlasti iz članka 4. Ustava te međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru između pojedinih »grana« državne vlasti. Ustavni sud u više je svojih odluka naglasio da činjenica što Stožer civilne zaštite (u daljnjem tekstu: Stožer) ima zakonsku ovlast za donošenje mjera ne znači da njegove odluke nisu podložne kontroli zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, a podložne su i ustavnosudskoj kontroli. S obzirom na to da je Ustav politički neutralan te postavlja okvir za djelovanje nositelja vlasti, pravilno je ocijenjeno da zbog njegove neutralnosti ne sadrži pravila po kojima bi se odluke donosile ovisno o odnosu političkih snaga, tj. parlamentarne većine i manjine. Drugim riječima, članak 4. Ustava ne odnosi se na kontrolu unutar pojedinih nositelja državne vlasti (npr. unutar parlamenta kao nositelja zakonodavne vlasti sastavljenog od predstavnika različitih političkih opcija). Naime, nesporno je da prema članku 1. Ustava u Republici Hrvatskoj kao demokratskoj državi sva vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu (stavak 2.) te da narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem (stavak 3.). Dakle, narod vlast ostvaruje putem svojih izabranih predstavnika na slobodnim i demokratskim izborima. Stoga Hrvatski sabor kao predstavničkom tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti po svom sastavu odražava volju naroda. Međutim, odnosi zastupnika kao predstavnika pojedinih političkih opcija ulaze u domenu političke borbe, uvjerljivosti njihovih argumenata i dr., ali same po sebi su izvan dosega članka 4. Ustava. Zbog toga su prigovori da je do poremećaja diobe vlasti došlo jer odluke donosi vladajuća većina, bilo izravno u Hrvatskom saboru bilo putem svojih izvršnih tijela kao što je Stožer, što predstavlja nametanje političke samovolje i arbitrarnosti vlasti, pravilno ocijenjeni kao prigovori političke naravi, koji su legitimni, ali koji nemaju ustavnopravnu relevantnost.

2) Specifičnosti COVID-predmeta pred Ustavnim sudom

2. Smatramo da su u odluci i rješenju pravilno ocijenjeni i zakonitost i postojanje legitimnog cilja osporene mjere, a proveden je i dostatan test nužnosti u demokratskom društvu koji je pokazao osnovanost izreke odluke i rješenja. Tome se nema što prigovoriti.

3. U svim COVID-predmetima postoji sukob dvaju suprotstavljenih ustavnih prava: prava na život i zdravlje ljudi, s jedne strane, te s druge strane, prava na slobodu kretanja, javno okupljanje i dr.

Općenito, svi predmeti u kojima se sukobljavaju dva ustavna prava (ili više njih) zahtijevaju da se u ustavnosudskom postupku utvrdi je li osporena mjera pravilno izbalansirana, odnosno je li uspostavljena pravedna ravnoteža između dvaju (ili više) jednakovrijednih ustavnih prava, dobara ili vrednota koji su u sukobu.

To smatramo osobito važnim ustavnopravnim aspektom u svim COVID-predmetima, u kojima se na jednoj strani »ustavne vage« uvijek nalaze život i zdravlje ljudi kao zaštićena ustavna dobra, što često zaboravljamo, a COVID-predmeti se pred Ustavnim sudom ispituju dok epidemija zarazne bolesti još traje, dakle, tijekom razdoblja njezina aktivnog trajanja.

4. U takvim bi okolnostima svaka meritorna odluka Ustavnog suda kojom se sigurnosna COVID-mjera za suzbijanje epidemije, pa tako i Odluka vezana uz tzv. COVID potvrde u javnom sektoru, ukida kao neustavna in abstracto, a posljedice koje nisu pravilno procijenjene u uvjetima aktivnog trajanja epidemije, mogla dovesti do većeg broja smrtnih slučajeva ili većeg broja oboljenja no što bi ih bilo da Ustavni sud osporenu sigurnosnu mjeru nije ukinuo.

Stoga test pravedne ravnoteže u postupcima apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti osporenih COVID-mjera nužno obuhvaća i pažljivu procjenu posljedica odluke Ustavnog suda kojom bi se pojedina pravna norma/COVID-mjera ukinula. Ta je procjena nužna jer, kao što je rečeno, svaka takva odluka Ustavnog suda može imati nesagledive i nepredvidljive štetne posljedice za život i zdravlje stanovništva u uvjetima aktivne epidemije. To je prva specifičnost COVID-predmeta.

5. Prelazimo na drugu specifičnost. U naprijed opisanim okolnostima pojedini ustavni suci do sada su zagovarali (čini nam se da su od toga u ovom predmetu odustali) primjenu na konkretan slučaj tzv. testa najmanje restriktivne mjere (the least restrictive measure) ili barem testa manje tegobne mjere (less onerous measure). Oni su tražili da se u postupku apstraktne kontrole ustavnosti osporenih COVID-mjera, u kojem Ustavni sud donosi meritornu odluku, prihvati sljedeći pristup: osporene mjere mogu se smatrati razmjernima samo ako se utvrdi da su bile nužne radi zaštite i očuvanja života i zdravlja ljudi (ugroženih nekontroliranim širenjem zaraznog virusa) u smislu da nemaju nikakvu alternativu, odnosno da ne postoji manje drastično pravno rješenje kojim bi se postigao isti cilj uz manji opseg zadiranja u temeljna ljudska prava i slobode. Pri tome se traži da se nužnost uvođenja mjere obrazloži znanstvenim i statističkim podatcima za svaku moguću mjeru i nakon toga ocijeni koja je mjera manje ograničavajuća u svakom pojedinom slučaju. Drugim riječima, pojedini suci zagovarali su da se u postupku apstraktne kontrole ustavnosti COVID-odredaba propisane epidemiološke i sigurnosne mjere tijekom aktivnog razdoblja epidemije ocjenjuju tzv. testom stroge nužnosti.

Međutim, test stroge nužnosti, prema našem mišljenju, nije dopušteno primjenjivati u postupku apstraktne ocjene ustavnosti COVID-mjera u razdoblju dok je epidemija zarazne bolesti još aktivna, a protek vremena jasno pokazuje da je od samog početka epidemije, sve do danas, uvijek riječ o istovrsnim epidemiološkim mjerama (jer drugih djelotvornih očito nema ili struka za njih ne zna), samo različitog obuhvata, intenziteta i vremena trajanja. Stoga, na konkretnu situaciju nije moguće primijeniti mjerila inherentna, primjerice, istražnom zatvoru kao obliku lišenja tjelesne slobode pojedinca (»što dulje trajanje pritvaranja, to stroži test opravdanosti mjere«).

6. Stoga smatramo da je u situacijama poput ove – još uvijek aktivne epidemije/pandemije bolesti COVID-19, kao nove i nedovoljno istražene zarazne bolesti o kojoj su znanstvena saznanja nepotpuna i nesigurna – nužno donositelju propisa dopustiti široku diskreciju pri izboru mjera, što posljedično dovodi do blažeg pristupa u ocjeni njihove razmjernosti i/ili nužnosti. Drugim riječima, Ustavni sud u ocjeni ustavnosti i zakonitosti pojedine osporene mjere primjenjuje načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava, uzimajući pri tome u obzir da u datim okolnostima donositelj propisa mora imati široku slobodu u odabiru mjera koje smatra optimalnim i razumnim za suzbijanje pandemije i sprječavanje širenja bolesti. Te mjere moraju biti obrazložene tako da njihovi adresati, kao javnost, budu upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena odnosno iz kojih će biti razvidno da je poštovano načelo razmjernosti (vidi rješenje broj: U-I-5781/2021 od 21. prosinca 2021.).

7. Stoga, kad je riječ o drugoj specifičnosti (vezanoj uz test stroge nužnosti), zaključak bi bio sljedeći: Ustavni sud u postupku apstraktne kontrole ustavnosti osporenih COVID-mjera, u razdoblju dok epidemija još traje, mora polaziti od toga da su nadležna tijela, potpomognuta strukom i znanošću, kvalificiranija od samog Ustavnog suda procijeniti postoji li potreba za nekom COVID-mjerom, u čemu bi se ona sastojala i koliki je opseg ograničenja prava nužan da bi se opasnost od širenja zaraze otklonila u različitim situacijama i različitim prostorima. (Na ovom mjestu treba primijetiti da podnositelji zahtjeva i predlagatelji nisu pokazali, niti su se pozvali na barem jednu znanstvenu ili statističku studiju koja bi sugerirala da uvođenje posebne sigurnosne mjere testiranja odnosno predočenja EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o testiranju, cijepljenju odnosno preboljenju bolesti COVID-19 radi ulaska dužnosnika i zaposlenika u prostore javnopravnih tijela nemaju utjecaja na suzbijanje širenja zarazne bolesti COVID-19.). Takvo postupanje Ustavnog suda u skladu je s tzv. teorijom »o samoograničenju«, s obzirom da bi, po našem mišljenju, pretjerani ustavnosudski aktivizam u takvim vrstama predmeta za vrijeme trajanja pandemije mogao pretvoriti Ustavni sud u neku vrstu »Nadstožera civilne zaštite«, što nikako nije njegova uloga.

Ustavni suci nisu ni epidemiolozi ni općenito medicinski stručnjaci pa se prilikom donošenja svojih odluka moraju nužno oslanjati na znanost, kao što je i učinjeno u konkretnom slučaju. Riječ je o dilemama s kojima se susreću i drugi ustavni sudovi kad odlučuju o sličnim ograničenjima ljudskih prava i sloboda u uvjetima pandemije. Kao primjer navodimo dvije presude Vrhovnog suda Sjedinjenih američkih država:

U prvom slučaju riječ je o presudi Roman Catholic Diocese of Brooklyn v. Cuomo[1](Supreme Court of the United States, The Roman Catholic Diocese of Brooklyn, New York, Applicant v. Andrew M. Cuomo, Governor of New York, on apllication for injunctive relief, 592 U. S. \_\_\_\_ (2020) No. 20A87 Per Curiam, 25 November 2020 [Lower Court: United States Court of Appeals for the Second Circuit, Case Numbers: 20-3590],https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a87\_4g15.pdf) koja je donesena većinom glasova sudaca u omjeru 5 : 4, za koju je (liberalna) sutkinja J. Sotomayor u svom izdvojenom mišljenju navela i sljedeće:

»Suci ovog suda igraju smrtonosnu igru preispitivanjem stručnog mišljenja zdravstvenih djelatnika o tome u kojem se okruženju najlakše širi infektivni virus koji trenutno inficira milijun Amerikanaca svaki tjedan.«[2](Sotomayor, J., dissenting, Ibid., str. 3.)

Nadalje, u drugom slučaju riječ je o predmetu Ujedinjene Pentekostalne crkve iz South Baya protiv guvernera Kalifornije[3](Supreme Court of the United States, South Bay United Pentecostal Church, et al. v. Gavin Newsom, Governor of California, et al., on application for injunctive relief, 592 U. S. \_\_\_\_ (2021) No. 20A136 (20–746), 5 February 2021, https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a136\_bq7c.pdf.) u kojem su sutkinje Kagan i Sotomayor zajedno sa sucem Breyerom (tzv. liberalni dio Vrhovnog suda SAD-a) izdvojili mišljenje suprotstavljajući se odluci Suda, pri čemu su naglasili:

»Suci ovog suda nisu znanstvenici. Ne znamo puno ni o politikama javnog zdravstva. Unatoč tome, Sud danas zamjenjuje mišljenja stručnjaka svojim vlastitim o tome kako odgovoriti na pobješnjelu pandemiju....

... Takav nalog (mandate) nije u skladu s našom sudskom praksom, nadilazi našu sudsku ulogu i može uzrokovati pogoršanje pandemije.«[4](Kagan, J., dissenting, ibid., str. 1,https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/20a136\_bq7c.pdf#page=10)

Isto tako nije na Ustavnom sudu ni da ocjenjuje javnozdravstvene politike ni strategiju borbe protiv pandemije kao ni da preuzima ulogu Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva zdravstva ili Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo. Nadalje, nije na Ustavnom sudu niti da ocjenjuje rad Stožera kao svojevrsni »Nadstožer«. Za rad Stožera isključivo je odgovorna Vlada koja imenuje i razrješava članove Stožera te u obavljanju nadzora može ukinuti svaku njegovu odluku.

Uloga je Ustavnog suda ocjena suglasnosti s Ustavom i zakonom odluka, tj. propisa koje donosi Stožer kao stručno i operativno tijelo Vlade Republike Hrvatske.

U konkretnom predmetu, iz dostavljenih znanstvenih i stručnih istraživanja, priloženih statističkih podataka i iskustva stečenog za vrijeme pandemije u Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, nesporno je utvrđeno da uvođenje režima EU digitalnih COVID potvrda doprinosi smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2. Stoga je Ustavni sud pravilno ocijenio da je osporena mjera sposobna realno doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja jer se na taj način smanjuje prijenos zaraze između zaposlenika i posjetitelja-stranaka korisnika usluga javnog sektora na minimum. Time je omogućeno i neometano funkcioniranje javnog sektora u vrijeme pandemije.

Kod provođenja testa nužnosti dostupnost alternativnih rješenja sama po sebi ne čini pojedinu mjeru neopravdanom. Bitno je ispitati i utvrditi mogu li se odabrane COVID mjere smatrati razumnima i primjerenima za postizanje legitimnog cilja koji se njima želi postići (test razumne nužnosti). Pri tome treba imati u vidu potrebu pronalaženja pravedne ravnoteže između dvaju ili više ustavnih prava koja su u sukobu. Pod uvjetom da su mjere ostale unutar tih granica, nije na Ustavnom sudu da kaže predstavljaju li one najbolje rješenje za suzbijanje pandemije u tom trenutku.

Upravo je na takav način Ustavni sud postupio u konkretnom slučaju, sukladno svojoj praksi te praksi Europskog suda za ljudska prava (vidi rješenje broj: U-I-2921/2003 od 19. studenoga 2008.; i predmet James i drugi protiv Ujedinjenog kraljevstva, presuda, 21. veljače 1986., zahtjev br. 8793/79, § 51.), i obrazložio razloge zbog kojih je prihvatio obrazloženje Vlade da je uvođenje tzv. COVID potvrda u javnom sektoru bilo nužno.

Držimo da je Ustavni sud pravilno ocijenio prigovore o navodnom prekomjernom teretu koji je nametnut zaposlenicima u javnom sektoru koji se ne žele cijepiti, pa se moraju podvrgnuti testiranju, bez obzira što je cijepljenje prema svim dostupnim saznanjima sigurno, učinkovito, besplatno i dostupno svima. Ako u praksi i postoje problemi s ažurnošću obavljanja i plaćanja testiranja, to sigurno nije razlog za nesuglasnost s Ustavom i zakonom osporene Odluke. S druge strane, postupak testiranja brz je i bezbolan, a trošak testiranja snosi poslodavac. Stoga doista nije jasno koji je to prekomjeran teret nametnut zaposlenicima javnog sektora koji se ne žele cijepiti, a moraju se testirati da ne bi ugrozili kako svoje zdravlje tako i zdravlje ostalih zaposlenika te stranaka.

Isto tako Ustavni sud pravilno je odbio prigovor da je riječ o diskriminaciji osoba koje nisu zaposlenici u javnom sektoru i moraju sami snositi trošak testiranja ako koriste usluge javnopravnih tijela. S obzirom na legitimni cilj te mjere, a to je uredno i kontinuirano obavljanje poslova državne i lokalne naravi te općenito javne naravi, ne može se izjednačiti položaj zaposlenika u javnom sektoru i korisnika njegovih usluga. Zaposlenicima je javni sektor njihovo radno mjesto i oni su obvezni svakodnevno dolaziti na posao, a veliki dio njih, kako to ispravno konstatira Ustavni sud, komunicira sa strankama, pri čemu su potencijalno izloženi zarazi. S druge strane, korisnici javnih usluga to čine rjeđe, ne koriste te usluge svakodnevno, već samo povremeno. Prema tome, te dvije kategorije građana nisu međusobno usporedive pa se nije riječ o diskriminaciji u smislu članka 14. Ustava. S time u vezi ne može se govoriti ni o prekomjernom teretu koji bi bio nametnut osobama koje nisu zaposlenici javnog sektora time što moraju plaćati troškove testiranja kada koriste njegove usluge. Kao što je u odluci i rješenju naglašeno, oni građani koji se ne žele cijepiti, a povremeno koriste usluge javnog sektora, moraju sami snositi trošak testiranja i to se ne može smatrati prisilom na cijepljenje, pa ni indirektno. Naime, po našem mišljenju, u tom slučaju prekomjeran teret bio bi nametnut zaposlenicima javnog sektora kojima bi bio ugrožen život i zdravlje time što bi bili prisiljeni komunicirati sa strankama koje se ne žele ni cijepiti ni testirati.

U konkretnom slučaju, Ustavni sud ocijenio je da je uz nespornu zakonitost (članak 47. stavak 2. točka 12. /»druge potrebne mjere«/ Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti »Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20. i 134/20.) i legitimnost cilja donositelj osporene Odluke utvrdio sve relevantne čimbenike za njezino donošenje koji su mu bili dostupni u vrijeme donošenja, te je odredio mjere koje su prikladne, nužne i razmjerne cilju koji se želi postići, a ujedno ne predstavljaju prekomjeran teret za njezine adresate.

Želimo naglasiti da je u svim tzv. COVID-predmetima u cijelosti postupljeno sukladno Ustavnom zakonu, Poslovniku Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13., 37/14., 83/14. – pročišćeni tekst i 2/15.; u daljnjem tekstu: Poslovnik), te dosadašnjom stabilnom i ustaljenom praksom Ustavnog suda. Predmeti su detaljno raspravljeni na stručnim sastancima i sjednicama Ustavnog suda, pa je tako bilo i ovog puta. U demokratskoj raspravi svaki sudac i sutkinja imao priliku iznijeti svoje mišljenje, sugestije i primjedbe, što su neki i iskoristili, a neki nisu ali su svejedno glasovali protiv i najavili izdvojeno mišljenje, što je legitimno i sukladno dosadašnjoj praksi. Isto se, naravno, odnosi i na one sutkinje i suce koji su najavili izdvojeno podupiruće mišljenje u kojem žele dodatno obrazložiti razloge zbog kojih su glasovali za predloženi nacrt odluke i rješenja i poduprli njezinu izreku i obrazloženje. Ustavni sud odlučuje većinom glasova svih sudaca, a svaka sutkinja i sudac koji je glasovao suprotno većini ili je glasovao za predloženi nacrt odluke ili rješenja, ali je najavio izdvojeno podupiruće mišljenje, može u roku od 8 dana pisano obrazložiti svoje mišljenje (članak 27. Ustavnog zakona, te članci 50. i 51. Poslovnika).

Na kraju, ističemo kako smatramo pravilnim stav Ustavnog suda da ostane dosljedan i ne odgovara na nikakve »stručno utemeljene« i uvredljive napade na Ustavni sud i pojedine suce, ma s koje strane oni dolazili, najčešće u obliku jedva prikrivenog političkog aktivizma te na »nedopustive pokušaje vanjskih pritisaka« koji nemaju, niti će u budućnosti imati bilo kakav utjecaj na rad i postupanje Ustavnog suda u ovim i drugim predmetima.

Zagreb, 16. veljače 2022.

Sudac
 mr. sc. Rajko Mlinarić, v. r.

Sudac
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-7388/2021 OD 15. VELJAČE 2022. I U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-II-7149/2021, U-II-6425/2021, U-II-6426/2021, U-II-6454/2021, U-II-6460/2021, U-II-6482/2021, U-II-6488/2021, U-II-6489/2021, U-II-6500/2021, U-II-6525/2021, U-II-6526/2021, U-II-6530/2021, U-II-6605/2021, U-II-6606/2021, U-II-6612/2021, U-II-6621/2021, U-II-6669/2021, U-II-6747/2021, U-II-6752/2021, U-II-6753/2021, U-II-6837/2021, U-II-6839/2021, U-II-6868/2021, U-II-6872/2021, U-II-6930/2021, U-II-7011/2021, U-II-7387/2021, U-II-7389/2021, U-II-7569/2021
 OD 15. VELJAČE 2022.

I. Uvod

Ovom odlukom većina nastavlja praksu ustavne relativizacije koju je kroz COVID predmete započela u rujnu 2020. godine odlukom u predmetu broj: U-I-1372/2020 iz rujna 2020. Ustavna relativizacija odvija se na dvije razine.

Na jednoj razini većina kroz COVID predmete obesnažuje mehanizme suzbijanja rizika prekomjernog zadiranja u temeljne slobode građana i građanki koje je Ustav predvidio imajući u vidu porast rizika arbitrarnog postupanja državne vlasti karakterističnog za krizne okolnosti. Radi se o pitanju ispravnog tumačenja članka 17. Ustava.

Na drugoj razini većina kroz COVID predmete obesnažuje učinkovitost ustavnosudskog nadzora razmjernosti epidemioloških mjera kojima se u okolnostima pandemije ograničavaju temeljna prava i slobode građana.

Prvi dio izdojenog mišljenja posvetili smo pitanju ispravnog tumačenja članka 17. Ustava. Drugi dio mišljenja posvetili smo ocjeni razmjernosti osporavane mjere uvjetovanja pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem tzv. COVID potvrde.

II. Vrijednosna određenost mehanizma zaštite temeljnih prava i sloboda građana iz članka 17. Ustava

U predmetu broj: U-I-1372/2020 iz rujna 2020. većina je zauzela stajalište da članak 17. Ustava ne predstavlja stvarno obvezujuću odredbu već je neka vrsta neobvezujuće ustavne norme. Prema stajalištu većine izraženom u tom predmetu Hrvatski sabor je u okviru redovne, nekvalificirane zastupničke većine, ovlašten sam ocjenjivati hoće li koristiti mehanizam donošenja odluka o ograničavanju temeljnih prava i sloboda građana putem saborskog postupka temeljenog na kvalificiranoj dvotrećinskoj većini ili će ta ista ograničenja temeljnih sloboda u kriznim situacijama nastaviti donositi u redovnom zakonodavnom postupku.

Od rujna 2020., kada je većina po prvi puta iznijela ovo stajalište, argumentirano smo upozoravali da ono:

1) ne zadovoljava zahtjeve logičkog zaključivanja, a posebno zahtjev dosljednosti;

2) odbacuje konvencionalnu metodu ustavnog tumačenja prema kojoj se bilo koja odredba Ustava tumači počevši s konvencionalnim jezičnim značenjem njenog teksta koje se potom dodatno razmatra u odnosu na širi sustav njoj srodnih odredbi te na kraju u kontekstu konačnih vrijednosnih načela i ciljeva kojima te ustavne odredbe služe;

3) nema svog pandana u komparativnoj praksi ustavnih sudova čijoj zajednici bi trebao pripadati i hrvatski Ustavni sud.

U svojim izdvojenim mišljenjima argumentirano smo obrazlagali stajalište da ovakvo postupanje većine predstavlja zabrinjavajući oblik ustavnosudskog relativizma. Već tim stajalištem iz rujna 2020. godine većina je koristila COVID odluke kako bi pokušala korjenito izmijeniti značenje i smisao odredbe članka 17. Ustava, ne mareći pri tome za dalekosežne posljedice koje bi takve izmjene koje zastupaju imale za samo načelo demokratičnosti ustavnog poretka Republike Hrvatske. Od rujna 2020. odnos većine prema odredbi članka 17. Ustava prilagođavao se promjeni društvenih i političkih okolnosti tijekom COVID pandemije. No u svojoj osnovi sadrži dosljedno obesnaživanje kako načela parlamentarne višestranačke demokracije tako i načela diobe državne vlasti temeljene na ustavnom mehanizmu »kočnica i ravnoteža«.

Obesnaživanje ove dvije postavke ustavnog poretka Republike kulminiralo je ovom odlukom u kojoj se većina na do sada najizričitiji način pozitivno odredila prema poželjnosti koncentracije zakonodavnih ovlasti u ruke izvršne grane državne vlasti? oslobođene »tromosti» demokratskog postupka temeljenog na otvorenoj, pluralističkoj i slobodnoj raspravi u okviru Hrvatskog sabora. Štoviše, prateći one razloge koje je većina iznijela u svom obrazloženju ove odluke može se vidjeti da je većina sada zauzela novo tumačenje odredbe članka 17. Ustava. U njoj u potpunosti odstupa od uloge Hrvatskog sabora koju mu je dopustila u rujnu 2020. Većina je do sada pokušavala održati privid odlučujuće uloge Hrvatskog sabora u oblikovanju mjera suzbijanja rizika pandemije u okviru redovnog zakonodavnog postupka i njemu karakteristične nekvalificirane većine. Ovom odlukom Saboru je oduzeta kreativna uloga te je kao predstavničko demokratsko tijelo sveden tek na nadzornu ulogu:

»U posebnim okolnostima, kao što je to slučaj s pandemijom bolesti COVID-19, koja je u momentu njezine pojave bila nepoznata bolest, trajanje koje se nije moglo predvidjeti i koja još uvijek traje, o kojoj su u međuvremenu prikupljene određene znanstvene spoznaje, koje još uvijek nisu potpune i ne mogu biti već zbog činjenice da virus mutira te se pojavljuju njegovi novi oblici, da zbog toga cjepivo koje je u međuvremenu otkriveno nije jednako djelotvorno na sve pojavne oblike, za donošenje odluka potrebnih za sprječavanje širenja bolesti i za zaštitu života i zdravlja ljudi potrebna su posebna stručna i profesionalna znanja (od najšireg medicinskog znanja do specijalističkih epidemioloških i imunoloških znanja).

Dakle, riječ je o odlukama koje zahtijevaju ne samo imanentnu, već kontinuiranu žurnu reakciju ovisno o trenutnim okolnostima, kao i specifična znanja koja ima relativno uski krug stručnjaka. Iz navedenog proizlazi da je po naravi stvari riječ o odlukama koje nisu inherentne Hrvatskom saboru, kao zakonodavnom tijelu, neovisno o tome bi li one bile donesene pozivom na članak 16. ili 17. Ustava, već izvršnoj vlasti (Vladi, nadležnom ministarstvu ili trećoj osobi koja se za to ovlasti, kao što je u konkretnom slučaju ta ovlast prenesena na Stožer).

Međutim, unatoč hitnosti reagiranja ni izvršna vlast (Stožer) nije oslobođena od obveze obrazlaganja razloga na temelju kojih donosi ili mijenja odluke kojima se sprječava širenje bolesti COVID-19. Polazeći od navedenog, Ustavni sud, u rješenju broj: U-I-5781/2021 i dr. od 21. prosinca 2021., naveo je kako od donositelja mjera očekuje da mjere koje donosi/naređuje ubuduće sadržavaju obrazloženje na temelju kojeg će adresati tih mjera, kao javnost, biti upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena …«

Ovakva iskrena promjena stava predstavlja potpuno novi iskorak u relativizaciji Ustava i dodatno slabi funkcioniranje demokratskog postupka odlučivanja i upravljanja društvom. Na nju ćemo odgovoriti ukazujući na ulogu koju vrednota demokracije ima u arhitekturi ustavnog poretka Republike odnosno na važnost koju Ustav namjenjuje demokraciji kao sustavu donošenja odluka unutar društva. Ustavni sud do sada nije izgradio ustavno viđenje demokracije kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike. Ne postoji »vodeća» odluka u kojoj je Ustavni sud na jasan način iznio svoja ustavnopravna stajališta o značenju pojma »demokracija» odnosno o ulozi koju ta vrednota ima za funkcioniranje društva ili njenom odnosu prema ostalim ustavnim načelima kao što su dioba državne vlasti, ustavni sustav »kočnica i ravnoteža» ili odnos državne vlasti i svakog pojedinca građanina. Isto tako ne postoji praksa Ustavnog suda kojom bi Ustavni sud iznosio djelomična stajališta o ovim pitanjima postupno stvarajući sebi svojstvenu doktrinu. Činjenica da Ustavni sud u tri desetljeća ustavnog sudovanja nije zauzeo niti djelomična stajališta o raznim aspektima načela demokracije kao temeljne ustavne vrednote uvelike olakšava ustavnu relativizaciju u koju se upustila većina.

Kroz izdvojena mišljenja u COVID predmetima u prethodnih godinu i pol dana iznijeli smo cijeli niz ustavnopravnih razloga na kojima temeljimo naše shvaćanje odredbe članka 17. Ustava i njime propisanog mehanizma obuzdavanja rizika suviše naglih ili drastičnih ograničavanja temeljnih prava i sloboda građana koji predvidljivo raste u kriznim situacijama u kojima je društvo suočeno s prijetnjama koje nije očekivalo ili s kojima nije bilo suočeno do tada. Naši argumenti bili su sveobuhvatni i detaljni. Povremeno smo bili suočeni i s javnom kritikom da naše inzistiranje na detaljima čini naša mišljenja teže dostupnima građanima. Smatramo da kao suci koji se opiru smjeru na kojem inzistira većina sudaca i sutkinja Ustavnog suda nemamo izbora već moramo predstaviti najbolju argumentaciju kojom raspolažemo. Po prirodi stvari većina na svojoj strani uvijek ima snagu broja kojoj je moguće parirati jedino uvjerljivošću ustavnopravnog argumenta. U tom smislu koristili smo svu širinu svog znanja. No, ta pozicija neminovno iscrpljuje. Nakon godinu i pol dana nije lako naći nove argumente. Bez njih izdvojeno mišljenje gubi na vrijednosti.

Posljedično, kroz ovo izdvojeno mišljenje naša ranije iznesena stajališta zaokružit ćemo uobičajeno preciznim opisom uloge koju je naš Ustav namijenio načelu demokratskog donošenja odluka i upravljanja društvom. Na ovaj način ukazat ćemo na činjenicu da naš Ustav postavlja jasna vrijednosna mjerila koja su nam svima dostupna u raspravi poštuje li državna vlast ustavnu činjenicu da političko donošenje odluka smije biti isključivo demokratsko. Hrvatska je u tom smislu Ustavom ustrojena kao građanska republika. Odlika građanske republike je zajamčena široka sloboda sudjelovanja u odlučivanju o pitanjima od zajedničkog javnog interesa svih građana. Taj ideal je moguće ostvariti jedino kroz široko postavljenu demokratičnost političkog odlučivanja. Posljedično, u građanskoj republici demokracija je uvijek u akciji odnosno demokracija je srž politike.

To je shvaćanje demokracije koje prožima Ustav kao temeljni pravni dokument i koje predstavlja vrijednosnu podlogu tumačenja njegovih odredbi kojima se uređuju pitanja ovlasti i obveza državnih tijela vlasti temeljem kojih donose pravno obvezujuće odluke prema građanima. Dobar dio ovog izdvojenog mišljenja posvetili smo toj vrsti argumenata. Njih suprotstavljamo stajalištima većine protiveći se njenoj relativizaciji i umanjivanju ustavnog načela demokratičnosti.

Ustav ne koristi demokraciju kao instrument čija vrijednost ovisi tek o njegovoj korisnosti u određenom trenutku i njegovim političkim okolnostima. Ustav demokraciju shvaća kao temeljnu vrednotu. Njena vrijednost nije vezana uz neki partikularan interes. Ustavna vrijednost demokracije je etičkog karaktera. Upravo stoga prva odrednica u prvoj rečenici prve odredbe članka 1. Ustava jasno određuje Hrvatsku, prije svega ostalog, kao demokratsku državu. Ustav je time izrazio svoje bezrezervno uvjerenje da je demokracija ne samo najpoželjniji već jedini ispravan način političkog upravljanja odnosima, izazovima i prijetnjama hrvatskom društvu i njegovim građanima i građankama.

Time se hrvatski Ustav svrstao u skupinu onih ustavnih poredaka koji počivaju na vrijednosnoj pretpostavci da nam kao slobodnim osobama, koji su ujedno i pripadnici političke zajednice, demokracija omogućava da uvidimo i spoznamo stvari odnosno steknemo svijest, znanje i iskustvo koje bi nam bilo uskraćeno u drugim režimima upravljanja društva. To je i kičma i živčani sustav njene etičke vrijednosti. U tom smislu, iz perspektive hrvatskog Ustava demokracija je jedini ispravni politički sustav. Ostale »kracije» mogu biti režimi upravljanja, ali zbog svog odnosa prema građanima kao slobodnim osobama odnosno pluralizmu slobodnih mišljenja u osnovi nisu politički sustavi. Hrvatska bez demokracije prestaje biti ustavna Republika. Upravo ova činjenica je kako početna točka tako i ishodište našeg upornog protivljenja načinu na koji većina ovog sastava Ustavnog suda kroz svoju COVID sudsku praksu potkopava i umanjuje demokratičnost političkog sustava u Republici Hrvatskoj.

Kao što ćemo to bez većih poteškoća konkretnijim razlozima detaljnije potkrijepiti kroz ostatak izdvojenog mišljenja, navedeno vrijednosno određenje koje Ustav ima prema demokraciji kao sustavu političkog donošenja odluka i upravljanja društvom je sustavno i dosljedno utkano u tekst ustavnih odredbi kao i arhitekturu ustavnog poretka koja je njima uspostavljena.

S obzirom na njen vrijednosni karakter, Ustav je demokraciju ustrojio kao postupak koji je stalno i konstantno u akciji. Svaki izazov s kojim se kao društvo suočimo, svoje rješenje mora naći kroz postupak demokratskog odlučivanja. Ustav ne predviđa mogućnost da se zbog prirode krize koju društvo treba riješiti ili izazova s kojim je suočeno, demokraciju može zamijeniti nečim »praktičnijim« ili je suspendirati »samo na trenutak« jer u tom trenu netko neke njene karakteristike drži suviše zahtjevnima. Kao ustavnim sucima također nam je jasno na koji način Ustav vidi demokraciju kao postupak koji je konstantno i stalno u akciji, koji se odvija bez prestanka i stalno je djelatan. Demokracija kao politički sustav počiva na dvije temeljne postavke. Prva postavka je njena otvorenost pluralitetu odnosno priznanje postojanja međusobnih razlika u stajalištima i interesima među pojedincima koji su usprkos toga jednakovrijedni članovi zajednice. Demokracija je neizbježno pluralistička. Druga postavka slijedi iz prve. Ako su pojedinci jednakovrijedni usprkos svojim različitostima, tada moraju biti slobodni iste izraziti. Štoviše, problemi s kojima se društvo kolektivno suočava bit će najučinkovitije riješeni upravo kroz stalno slobodno sučeljavanje različitih ideja, prijedloga i shvaćanja. Svaka ideja mora moći biti javno iznošena i predstavljena kako bi ju društvo moglo ispitati i testirati te ju sukladno ishodu takve javne kritike prihvatiti kao moguće rješenje ili odbaciti kao nepotencijalnu ili nepoželjnu. Demokracija je u stalnoj akciji upravo kroz slobodu javne odnosno političke rasprave. Sužavanjem prostora političke rasprave odnosno njenog pluralizma i slobode sputava se demokratičnost društva.

Ove temeljne postavke zrcale se u nizu ustavnih odredbi koje su izravno vezane za načelo demokratičnosti ustavnog poretka Republike Hrvatske:

• Hrvatska je izričito definirana kao demokratska država (čl. 1. Ustava)

• višestranački (pluralistički) karakter demokratskog sustava izričito je određen kao temeljna vrednota (čl. 3. Ustava)

• političkim strankama, kao glavnom obliku slobode političkog izražavanja i udruživanja (čl. 38. Ustava), dana je ustavna uloga i odgovornost (čl. 6. Ustava)

• naglašen parlamentarni karakter demokracije putem široko postavljenih ustavnih ovlasti Hrvatskog sabora koji je izričito ustrojen kao glavno predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici (Glava IV.1. Ustava)

• demokratska legitimacija dijela izvršne grane državne vlasti izborom Predsjednika Republike temeljem općeg i jednakog biračkog prava na neposrednim izborima tajnim glasovanjem (Glava IV.2. Ustava)

• izuzetna ovisnost i podređenost Vlade kao ključnog političkog dijela izvršne grane vlasti o Hrvatskom saboru (Glava IV.3. Ustava)

• Ustavom zajamčen stupanj samostalnosti mjesne, lokalne i područne (regionalne) samouprave koja se ostvaruje putem predstavničkih tijela sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava (čl. 128. Ustava)

• izbor političkih predstavnika građana Republike Hrvatske u Europski parlament biranih temeljem općeg i jednakog biračkog prava na neposrednim izborima tajnim glasovanjem (čl. 141.b)

• Ustavom zajamčena mogućnost građana da u okviru referenduma, kao oblika tzv. izravne demokracije, sudjeluju u donošenju pravno obvezujućih propisa (čl. 87., čl. 128. Ustava)

• upotreba praga kvalificirane (super)većine za niz odluka kojima Ustav daje posebnu društvenu i političku važnost (čl. 7., čl. 17., čl. 83., čl. 105., čl. 122., čl. 133., čl. 135., čl. 138.)

• zajamčeno građanstvo Europske unije, uključujući jačanje društvenog pluralizma kroz slobodu kretanja i nastanjivanja na području svih država članica odnosno raspolaganjem aktivnim i pasivnim biračkim pravom na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u drugoj državi članici (čl. 141.d)

• i u konačnici, ali od primarne važnosti, ustavna jamstva temeljnih prava i sloboda koje svakom pojedincu osiguravaju prostor osobne autonomije u promišljanju i izboru svojih interesa i postupaka neophodnih za dostojanstven suživot u društvenoj zajednici s posebnim naglaskom na slobodu mišljenja, udruživanja i sudjelovanja u javnoj raspravi (Glava III Ustava).

Svaka od navedenih odredbi zasebno, a potom i kao dio šireg sustava ustavnih jamstava, jasno svjedoči činjenici da Ustav inzistira da se odlučivanje o svim aspektima društvenog života iz kojeg slijedi pravno obvezujući učinak za građane i građanke odvija u okviru demokratski ustrojenog procesa koji je konstantan i sveobuhvatan. Ustav ne predviđa mogućnost »predaha« od demokracije. Ustav naravno predviđa mogućnost nastanka situacija u kojima će redovno funkcioniranje demokratskog postupka biti otežano. Ustav naravno predviđa i mehanizme kojima bi se prepreke redovnom funkcioniranju demokracije trebale ukloniti. Odredba članka 17. Ustava je jedan od tih mehanizama.

No, valja primijetiti da u svim odredbama u kojima je Ustav usredotočen na prepreke redovnom funkcioniranju demokracije te prepreke su percipirana kao nametnuti vanjski faktor kojeg je potrebno što prije ukloniti kako bi se demokracija nastavila nesmetano odvijati. To se posebno vidi u ustavnim odredbama koje dopuštaju prenošenje ovlasti s Hrvatskog sabora kao najvažnijeg demokratskog tijela državne vlasti na tijela koja pripadaju izvršnoj grani državne vlasti (čl. 17., čl. 100. i čl. 101. Ustava). U takvim okolnostima nametnute vanjske prijetnje redovnom funkcioniranju demokracije, zakonodavne ovlasti privremeno se povjeravaju izvršnoj vlasti isključivo u onom obimu koji je nužan zbog nemogućnosti redovnog funkcioniranja Hrvatskog sabora, vremenski ograničen tom nemogućnosti i s isključivim ciljem uklanjanja nametnutih prepreka radi potpune uspostave redovnog funkcioniranja demokratskog donošenja odluka. Ustav niti ne zamišlja mogućnost da neki razlog vezan uz unutrašnje političke ili društvene procese opravda pa i najmanji odmak od redovnog funkcioniranja demokracije temeljenog na širokoj i otvorenoj političkoj raspravi između demokratski legitimiranih političkih predstavnika građana okupljenih u političkoj areni čije središte je Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo. Prijetnja redovnom funkcioniranju demokracije koja dopušta ograničeni i tek privremeni odmak od Sabora prema izvršnoj vlasti uvijek dolazi izvana.

Čak i u stanju takve nametnute prisilne opstrukcije redovnog demokratskog funkcioniranja Ustav ne dopušta suspenziju slobode misli izražene kroz javnu raspravu i kritiku vlasti kao uvjeta bez kojeg je demokracija nezamisliva.

Navedeno jasno ukazuje kako Ustav ustrojava demokraciju kao postupak donošenja pravno obvezujućih odluka i upravljanja svim aspektima društvenog života koji je ne samo sveobuhvatan nego i neprekidan. Drugim riječima, Ustav je demokraciju usmjerio u trajnu akciju.

Polazeći od ovakvog poimanja demokracije dužni smo nastaviti izražavati protivljenje načinu na koji većina ovog sastava Ustavnog suda kroz svoje COVID odluke pokušava korjenito izmijeniti značenje i smisao odredbe članka 17. Ustava, ne mareći pri tome za dalekosežne posljedice koje bi takve izmjene koje zastupaju imale za samo načelo demokratičnosti ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Svejedno je radi li se o tome da većina jednostavno ne razumije značenje i ulogu koje Ustav daje načelu demokratičnosti političkog sustava ili tu ulogu ne smatra poželjnom. Učinak je isti: obesnaživanje i sužavanje demokratskog ustrojstva političkog odlučivanja u hrvatskom društvu. To se jasno vidi u pristupu većine prema članku 17. Ustava izraženom kroz COVID predmete u kojima je odlučivala i izražavala svoja stajališta u proteklih godinu i pol dana. Kao što smo naveli na početku, pristup većine odredbi članka 17. prilagođavao se promjeni društvenih i političkih okolnosti tijekom COVID pandemije. No, u osnovi se njime dosljedno obesnažuje ustavno načela demokratičnosti. Pristup većine ulozi demokracije kulminirao je ovom zadnjom odlukom. Njome se većina vrlo pozitivno odredila prema poželjnosti koncentracije zakonodavnih ovlasti u ruke izvršne grane državne vlasti bez ikakvih ozbiljnijih ograničenja odnosno nadzora.

Držimo da takvim pristupom većina grubo odstupa od značenja koje je načelu demokratičnosti namijenio Ustav. Kao što smo naveli, demokracija, kao sustav političkog odlučivanja i upravljanja odnosima u društvu, ima vrijednosno utemeljenje. Ona nije puko pravno pravilo, već i etički ideal. Za razliku od autokratskih režima demokracija ne priznaje mogućnost da neka uža skupina unutar zajednice ima nadređeni položaj po nekoj vrsti »prirode stvari«.

Etička vrijednost demokracije proizlazi iz njene vrijednosne pretpostavka da je svaki pojedinac jedinstven per se. Stoga svaki član zajednice ima sebi svojstvenu sposobnost doprinijeti kolektivnim nastojanjima rješavanja problema s kojima se društvo suočava nudeći svoje specifično viđenje stvari odnosno svoje praktične prijedloge. Iz ove vrijednosne pretpostavke slijedi i vrlo specifičan izraz vjere u demokratski sustav kao najdjelotvorniji model koje društvo ima na raspolaganju u neprestanom suočavanju s izazovima i problemima. Učinak demokratskog procesa upravljanja odnosima u društvu koje u svoje središte stavlja slobodu javne rasprave između jednakovrijednih sudionika je konstantan rast odnosno umnožavanje te integracija različitih perspektiva, shvaćanja, ideja i prijedloga, čime se širi naše kolektivno razumijevanje i znanje kojim raspolažemo kao društvo. Kroz ove funkcionalne karakteristike demokracija posljedično osnažuje sposobnost zajednice da iznađe prikladno rješenje za probleme s kojima je suočena.

Ako se demokraciji pristupi iz ove perspektive tada ne treba čuditi da u situacijama kada je društvo suočeno s posebno zahtjevnim krizama, kao što su one navedene u njegovom članku 17., Ustav traži više, a ne manje demokracije. Postavljanjem uvjeta veće političke suglasnosti oko donošenja odluka o ograničavanju temeljnih prava građana u doba ozbiljnih prijetnji stabilnosti društva i sigurnosti građana, Ustav naglašava vjeru u demokratski proces temeljen na slobodnoj i široko uključivoj javnoj raspravi kao model iznalaženja prikladnog rješenja s najvećom šansom za uspjeh. U tom smislu odredba članka 17. Ustava odražava uvjerenje da je mobilizacija što većeg broja članova društva u proces suočavanja s krizom bolji jamac uspjeha od koncentracije odlučivanja u rukama manjeg broja probranih članova društva.

Štoviše, proces demokratskog odlučivanja otvoren za što širi udio članova zajednice ima i dodanu vrijednost u integrirajućem učinku. Što su ljudi aktivniji u procesu iznalaženja rješenja za probleme s kojima su suočeni to je njihova lojalnost tom postupku i njegovim rezultatima manje erozivna. Aktivnim sudjelovanjem u demokratskom postupku koji se temelji na slobodnoj političkoj raspravi i međusobnom suočavanju različitih stajališta građani su nužno orijentirani jedni prema drugima. Ustav koristi pretpostavku da strukturirana demokratska rasprava u okviru postupka koji jamči otvorenost prema stajalištima i jednaki položaj sudionicima potiče sudionike da se odmaknu od klasične razmjene stajališta u kojoj su dužni »trpjeti» jedni druge. U kontekstu odluka koje smatra društveno osjetljivijima, Ustav koristi demokratski proces kako bi sudionike potaknuo na viši stupanj otvorenosti prema razumijevanju suparničkog položaja u svrhu stabilnijeg političkog kompromisa. Posljedično, legitimitet i autoritet pravno obvezujućih učinaka takvih odluka je čvršći.

Ovaj integrirajući efekt demokratskog postupka Ustav naglašava podizanjem potrebnog praga suglasnosti unutar zakonodavnog postupka tj. višom »kvalificiranom« većinom. Odredba članka 17. Ustava primjer je ustavne strategije oslanjanja na integrirajući učinak demokratskog postupka. Za vrlo veliku većinu političkih odluka unutar zakonodavnog postupka Ustav traži jednostavnu tzv. kvorumsku većinu. Primjerice, za odluke kojima se uređuju ekonomski odnosi na hrvatskom tržištu – od poreznih obveza preko trgovačkih odnosa do radnog prava – Ustav ne traži bilo kakav oblik kvalificirane odnosno nad-kvorumske većine. Izglasavanje državnog proračuna i financijsko pravo općenito ne svrstavamo u kategoriju ekonomskih odluka. Slično je i s većinom ostalih regulatornih područja kao što su socijalna politika, obiteljski odnosi, prekršajna djela, itd. U postupku donošenja takvih odluka demokratska rasprava u načelu se sastoji od pukog nadmetanja suprotstavljenih stajališta u kojoj je fokus usmjeren gotovo isključivo prema očuvanju koherentnosti svoje biračke baze odnosno zadržavanjem ili zadobivanjem povjerenja trenutnog javnog mijenja. U takvoj raspravi nema puno prostora za međusobno razumijevanje i povjerenje među sudionicima. Težište je na sukobu i nadvladavanju suparnika. Prevladava naklonost politički pragmatičnijem rješenju koje će biti brže pretočeno u praksu i u konačnici stvarno ocjenjivano tek na demokratskim izbornima. Ustav pragmatično dopušta takvo funkcioniranje demokratskog postupka za veliku većinu političkih odluka.

No, kao što smo vrlo detaljno izložili u našem prethodnom izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-5781/2021, Ustav predviđa čitav niz odluka kojima daje posebnu važnost, a time i političku težinu. Kod takvih odluka Ustav zahtijeva neki oblik kvalificirane većine. Uglavnom se radi o apsolutnoj većini,[5]
(Članak 7. stavak 6.
Odluku iz stavka 3., 4. i 5. ovoga članka (Oružane snage država saveznica mogu prijeći granicu i ući u Republiku Hrvatsku ili djelovati unutar njezinih granica u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, Republika Hrvatska može pružiti pomoć državama saveznicama u slučaju oružanog napada na jednu ili više njih u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, oružane snage Republike Hrvatske mogu prijeći njezine granice ili djelovati preko njezinih granica na temelju odluke Hrvatskoga sabora) Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
Članak 77. stavak 1.
Hrvatski sabor može se raspustiti radi raspisivanja prijevremenih izbora, ako to odluči većina svih zastupnika.
Članak 78. stavak 2.
Hrvatski sabor zasjeda izvanredno na zahtjev predsjednika Republike, Vlade ili većine zastupnika.
Članak 79. stavak 3.
Poslovnik se donosi većinom glasova svih zastupnika.
Članak 83. stavak 2.
Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđene ljudska prava i temeljene slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
Članak 91. stavak 2.
Hrvatski sabor donosi državni proračun većinom glasova svih zastupnika.
Članak 98.
Predsjednik Republike:- povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika (alineja 3.)
Članak 109. stavak 3.
Vlada stupa na dužnost kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru.
Članak 113. stavak 5.
Odluka o nepovjerenju (predsjedniku Vlade, pojedinom njezinom članu, ili Vladi u cjelini)je donijeta ako je za nju glasovala većina od ukupnog broja zastupnika u Hrvatskom saboru.
Članak 137.
Hrvatski sabor odlučuje da li će pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika.
Nacrt promjene Ustava Hrvatski sabor utvrđuje većinom glasova svih zastupnika.)

a u manjem dijelu i o dvotrećinskoj većini[6]
(Članak 7.
Ako Predsjednik Republike Hrvatske uskrati suglasnost iz stavka 3., 4. i 5. članka 7. Ustava, Hrvatski sabor odluku donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. (riječ je o sljedećim pitanjima: oružane snage država saveznica mogu prijeći granicu i ući u Republiku Hrvatsku ili djelovati unutar njezinih granica u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, Republika Hrvatska može pružiti pomoć državama saveznicama u slučaju oružanog napada na jednu ili više njih u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima, oružane snage Republike Hrvatske mogu prijeći njezine granice ili djelovati preko njezinih granica na temelju odluke Hrvatskoga sabora)
Članak 17.
U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, Predsjednik Republike.
Članak 83.
Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
Odluku iz članka 8. Ustava (koji glasi: granice se Republike Hrvatske mogu mijenjati samo odlukom Hrvatskoga sabora.) Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Članak 105. stavak 2.
Postupak za utvrđivanje posebne odgovornosti predsjednika Republike može pokrenuti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika.
Članak 122.
Ustavni sud Republike Hrvatske čini trinaest sudaca koje bira Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova ukupnog broja zastupnika iz reda istaknutih pravnika, osobito sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti, na način i u postupku propisanim ustavnim zakonom.
Članak 133. stavak 2.
Međunarodne ugovore kojima se međunarodnoj organizaciji ili savezu daju ovlasti izvedene iz Ustava Republike Hrvatske, Hrvatski sabor potvrđuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Članak 135.
(1) Pravo da pokrenu postupak udruživanja Republike Hrvatske u saveze s drugim državama ima najmanje jedna trećina zastupnika u Hrvatskom saboru, predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske.
(3) O udruživanju Republike Hrvatske prethodno odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. (Odluka o udruživanju Republike Hrvatske donosi se na referendumu većinom glasova birača koji su pristupili referendumu.)
Članak 138.
O promjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.).

Kvalificiranim pragom političke suglasnosti Ustav mijenja uobičajenu dinamiku demokratskog procesa donošenja odluka. Svrha demokratske rasprave pomiče se s uobičajenog sučeljavanja suprotstavljenih stajališta, koje je često instrumentalizirano za zadržavanje blagonaklonosti javnosti, prema većoj međusobnoj ovisnosti sudionika postupka donošenja odluka. Što je viši stupanj »kvalificirane» političke suglasnosti to politički kompromis više ovisi o međusobnom razumijevanja i političkom uvažavanja sudionika demokratskog odlučivanja. Pojednostavljeno, što je veća važnost odluke za redovno funkcioniranje društva time je demokratski postupak odlučivanja za Ustav važniji zbog svog integrirajućeg društvenog učinka. Popularnim jezikom, u kriznim periodima Ustav potiče na širi stupanj društvene solidarnosti i jedinstvenosti.

Sažeto, demokratski proces odlučivanja i upravljanja odnosima u društvu počiva na širokoj sveobuhvatnosti stajališta i mišljenja građana o njihovom suživotu unutar zajednice stavljenih u međusobni odnos sučeljavanja i natjecanja s ciljem iznalaženja najprikladnijeg rješenja za probleme s kojima se ta zajednica suočava, pa čak i u periodima najzahtjevnijih prijetnji njenoj stabilnosti i sigurnosti. Vjera u uspješnost ovako ustrojenog sustava suočavanja društva s problemima počiva ne samo na sposobnostima njegovih članova već i na učinku socijalne integracije koje tako postavljen proces stvara za osjećaj pripadnosti i predanosti pojedinaca takvoj političkoj zajednici.

Obrazloženja COVID odluka u kojima većina iznosi svoja stajališta vezana uz značenje odredbe članka 17. Ustava uvjerljivo pokazuju da većina ovog sastava Ustavnog suda vrijednosno odbacuje netom izloženo.

Počevši sa svojom odlukom broj: U-I-1372/2020 iz rujna 2020. većina iznosi drastično drugačije shvaćanje demokracije i demokratskog odlučivanja od onog koje prožima Ustav. Kao što je navedeno ranije, većina je odredbu članka 17. Ustava iz ustavne obveze pretvorila u neobvezatnu mogućnost prepuštenu slobodnoj procjeni parlamentarne većine određenog trenutka. Ono na što smo ukazivali od samog početka je da ovaj pristup nije problematičan samo zbog činjenice da je većina svojevoljno izmijenila sadržaj ustavne odredbe već je u najmanju ruku jednako, ako ne i više problematičan način na koji je to učinila. Sporno stajalište zauzeto je kako izvan ustavnog teksta odredbe tako i izvan ustavnog konteksta srodnih odredbi i relevantnih ustavnih načela kao i ustaljenih praksi koje su se razvile na njihovom temelju. Ovu tvrdnju smo vrlo precizno obrazložili u svom izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-5781/2021 iz prosinca 2021. Štoviše, sporno stajalište je logički neodrživo. Tu tvrdnju smo detaljno obrazložili u izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-1372/2020. Ono počiva na bizarnoj premisi da će redovna parlamentarna većina prepustiti dio odgovornosti iako joj to ne bi bilo politički oportuno odnosno da će opozicija prihvatiti dio tereta odgovornosti koji bi inače naštetio njenim političkim oponentima. Radi se o ustavnom stajalištu bez presedana i pandana u ustavnosudskoj praksi.

Štoviše, sama većina je jasno pokazala da ne vjeruje u tu istu pretpostavku. Ustavnopravno bizarna premisa očigledno pretpostavlja da će se i parlamentarna većina i parlamentarna opozicija ponašati odgovorno stavljajući javni interes ispred subjektivne političke oportunosti. No, kada bi većina uistinu prihvaćala tu pretpostavku, objeručke bi prihvatila mehanizam dvotrećinskog odlučivanja koji potiče veći stupanj međusobne ovisnosti između onih koji donose odluku, a time i veći stupanj međusobnog povjerenja. Stoga je očito da većina nema ono povjerenje u integracijski učinak demokratskog postupka koje iskazuje Ustav kao što je očito da su njena stajališta o ulozi Hrvatskog sabora parole.

Za razliku od Ustava, većina demokraciju poima kao mehanizam političke raspodjele »plijena». Većina smatra poželjnim da politička opcija koja na izborima osvoji najveći broj glasova i formira parlamentarnu većinu upravlja odnosima u društvu sa što manje političkih smetnji. Iz te perspektive politički pluralizam, otvorena i široko obuhvatna politička rasprava predstavljaju ništa više no nužno zlo. To se posebno vidi iz blagonaklonosti koju je većina jasno pokazala prema retroaktivnom učinku zakonodavnih izmjena ključnih pandemijskih zakona. Značajan broj ustavno osporavanih mjera koje je donosio Nacionalni stožer donošen je bez zakonske osnove. Iste mjere uvedene su u ključni Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti tek naknadnim izmjenama zakona, a neke i nakon što su postale epidemiološki irelevantnima.

Primjer osporavanih COVID potvrda je slikoviti primjer takve prakse.

U našem izdvojenom mišljenju broj: U-II-6004/2021 iz prosinca 2021. vrlo preciznim argumentima ukazali smo da su odluke o COVID potvrdama donesene iako za takvo nešto nije postajao temelj u Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Nacionalni stožer nije imao pravnu ovlast donijeti takvu odluku, jer mu Hrvatski sabor tu mjeru nije stavio na raspolaganje. Većina je tu jednostavnu pravnu činjenicu pokušala prekriti pozivanjem na EU Uredbu kojom su COVID potvrde uvedene kao instrument poticanja uklanjanja suviše ograničavajućih prepreka međugraničnom kretanju između država članica Unije. Temeljem koje ustavnopravne osnove i »logike» akt EU prava može biti pravno opravdanje za delegaciju zakonodavnih ovlasti na kvazi-tijelo izvršne vlasti ostaje misterij i nakon ove odluke. U ovoj odluci većina se nije niti osvrnula na činjenicu da je osporavana odluka izvršne vlasti o uvjetovanju pristupa svim javnim institucijama i njihovim uslugama posjedovanjem COVID potvrda donesena bez zakonske osnove. Istovremeno, s obzirom da većina u svom obrazloženju vrlo otvoreno i izravno utvrđuje kako su epidemiološke mjere ove vrste »inherentne prirodi izvršne vlasti« proizlazi da joj ta ovlast pripada po samoj definiciji njene uloge. Dosljedna sebi svojstvenom načinu ustavnopravne retorike većina za takvo stajalište ne navodi niti jednu odredbu Ustava ili ustavnu doktrinu. Većina je tako zaključila i to je jednostavno početak i kraj bilo kakve »argumentacije«.

Mogućnost korištenja COVID potvrda kao epidemiološke mjere uvedena je u Zakon o zaštiti pučanstva o zaraznim bolestima tek 25. prosinca 2021., što je gotovo tri mjeseca nakon što je Nacionalni stožer uveo COVID potvrde u upotrebu. Amenovanje postupanja bez zakonske osnove odnosno retroaktivnih izmjena zakona jasno pokazuju odbojnost prema otvorenoj i slobodnoj političkoj raspravi u predstavničkom tijelu kao demokratskom kriteriju ustavnog legitimiteta pravno obvezujućih odluka.

Vrlo izravno, većina ovog sastava Ustavnog suda ne poštuje važnost javne rasprave kao etičke okosnice demokratskog procesa.

Deložirajući odlučivanje o epidemiološkim mjerama iz demokratski legitimiranog predstavničkog tijela građana u kvazi-tijelo izvršne vlasti, koje je i samo ustrojeno mimo Ustava i zakona, većina je svoja stajališta o navodnom povjerenju u odgovornost parlamentarne većine svela na parole. Demokracija vrijednosno počiva na otvorenoj, pluralističkoj i slobodnoj raspravi u kojoj građani, bilo izravno ili putem izabranih posrednika, sučeljavaju svoja stajališta i prijedloge. Sukladno ovom vrijednosnom određenju parlamentarna većina svoju odgovornost može demonstrirati isključivo činjenicom da je njena brojčana prevaga »preživjela» test prethodnog postupka javnog sučeljavanja suprotstavljenih stajališta i argumenata. Bez otvorene i slobodne javne rasprave postupak odlučivanja prestaje biti demokratski. Dopuštajući Nacionalnom stožeru da odluke o mjerama kojima se ograničavaju temeljne slobode građana donosi bez zakonskog temelja i u postupovno neodređenom, ali potpuno netransparentnom postupku koji onemogućava ikakav uvid u genezu sporne odluke, većina je jasno demonstrirala ne samo da ne prihvaća demokratski postupak koji teži međusobnom razumijevanju političkih oponenata i integraciji njihovih stajališta već da samu političku raspravu predstavlja smetnjom vladanju onih koji trenutno imaju parlamentarnu većinu.

Odbojnost prema demokratskom odlučivanju najviše je došla do izražaja u ovoj zadnjoj u napornom nizu COVID odluka. U njoj je većina napustila privid povjerenja u odgovornost parlamentarne većine oko kojeg je plela obrazloženje odluke broj: U-I-1372/2020. Iako je u toj odluci većina odbacila neophodnost ustavnog uvjeta dvotrećinske većine iz članka 17. Ustava pozivanjem na sposobnost redovne parlamentarne većine da odgovorno ocjeni potrebu za »aktiviranjem« članka 17. Ustava, većina je pokušala održati privid da će se odluke o ograničavanju temeljnih sloboda građana u periodima izvanrednih okolnosti poput pandemije donositi u okviru otvorene i slobodne političke rasprave među demokratski legitimiranim političkim suparnicima. Odluke kojima je većina dosljedno »amenovala» postupanje Nacionalnog stožera bez zakonske osnove pokazale su da većina nema namjeru štititi niti redovnu otvorenu i slobodnu političku raspravu kao preduvjet ustavne legitimnosti ograničavanja temeljnih sloboda građana tijekom pandemije.

U ovoj odluci većina to napokon otvoreno priznaje. Bilo bi šteta propustiti priliku citirati ustavnopravnu misao većine ovog sastava Ustavnog suda:

»Dakle, sam je zakonodavac, polazeći od nužnosti da se u posebnim okolnostima kao što su one predviđene ZZP-om i ZSCZ-om, uzimajući u obzir specifičnosti tih okolnosti u svakom pojedinom slučaju, ovlast za donošenje potrebnih mjera u takvim ‹kriznim’ okolnostima prenio na izvršnu vlast, kao tijelo državne vlasti koje je po naravi stvari operativnije od Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela, po svojoj naravi tromijeg (sporijeg), u kojem čak i u okolnostima brzog reagiranja postupci donošenja odluka traju dugo, svakako dulje nego što je to prihvatljivo u situacijama koje su po svojoj naravi hitne.«

Prevedeno s birokratskog na razumljivi hrvatski jezik, većina je ovom odlukom otvoreno utvrdila da je demokratski postupak temeljen na otvorenoj, pluralističkoj i slobodnoj političkoj raspravi »trom« te da »traje dugo« odnosno da nije »prihvatljiv u situacijama koje su po svojoj naravi hitne«. Dok Ustav polaže jasnu vjeru u demokratski postupak kao mehanizam donošenja odluka s najvećom vjerojatnošću praktičnog uspjeha, većina ovog sastava Ustavnog suda jednako jasno vjeru polaže u centralizaciju vlasti u izvršnoj vlasti oslobođenoj kočnica pluralističke demokratske rasprave. Štoviše, središnje demokratsko predstavničko tijelo građana »komplimentira» tromim i nesposobnim za žurnu zaštitu građana i stabilnosti njihovog društvenog života. U tom tonu nije pretjerano ukazati da ova razina otvorene odbojnosti prema demokratskom postupku nije do sada zabilježena u tri desetljeća ustavnosudske prakse. Njoj svjedoči i sljedeći dio obrazloženja kojom većina brani svoju odluku:

»Po ocjeni Ustavnog suda ti prigovori [predlagatelja i dijela podnositelja] u osnovi su političke naravi, a Ustav je politički neutralan te postavlja okvir za djelovanje nositelja vlasti. Sukladno tome, Ustav mora postaviti neutralna i općeprihvaćena pravila za politički proces. Stoga Ustav određuje ovlasti i postupak po kojem zakonodavac ostvaruje svoje zakonodavne ovlasti. Taj postupak uključuje i većinu glasova potrebnu za donošenje pojedinih zakona. Međutim, upravo zbog njegove neutralnosti Ustav ne sadrži pravila po kojima bi se odluke donosile ovisno o odnosu političkih snaga, tj. parlamentarne većine i manjine. Drugim riječima, niti članak 4. Ustava, koji uspostavlja sustav ‘kontrole i ravnoteže’, ne odnosi se na kontrolu unutar pojedinih nositelja državne vlasti (primjerice, unutar parlamenta kao nositelja zakonodavne vlasti, sastavljenog od predstavnika različitih političkih opcija), već na međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru između pojedinih ‘grana’ državne vlasti (zakonodavne, izvršne i sudbene).«

Tvrdnja da se načelo kočnica i ravnoteža propisano člankom 4. Ustava ne odnosi na odnose unutar Hrvatskog sabora kao nositelja zakonodavne vlasti uistinu je teško procjenjiva. Čitav sustav demokratskog odlučivanja i upravljanja odnosima u društvu – od slobode izražavanja i udruživanja preko održavanja izbora u redovnim vremenskim ciklusima pa do saborskog glasanja kojem prethodi zastupnička rasprava – temeljen je na ustavnoj logici »kočnica i ravnoteža». Ravnopravni sudionici sučeljavaju i testiraju međusobno različita i suprotstavljena stajališta – nije li to sama bit načela »kočnica i ravnoteža«? Pitanje je naravno retoričkog karaktera. Ako se članak 4. Ustava ne odnosi na ustrojstvo odnosa unutar zakonodavne vlasti, čemu onda pažljivo strukturirana saborska rasprava i njene različite faze pred nadležnim saborskim odborima (koji pritom uključuju i tzv. »vanjske« članove) nakon koje slijedi tzv. prvo čitanje u kojem se kroz javnu raspravu propitkuju predložena rješenja kako bi se utvrdili mogući nedostaci ili unaprjeđenja, pa zatim tzv. drugo čitanje u kojem se propitkuje poboljšanja verzija, odnosno mogućnost ulaganja amandmana na konkretne prijedloge odluka nakon čega tek na kraju tako formatiranog postupka dolazi konačni čin zastupničkog glasanja? Zbog čega je onda ta ista većina u predmetu broj: U-I-4208/2020 iz listopada 2020. godine ocijenila neustavnom odredbu Poslovnika Hrvatskog sabora o ograničavanju pristupa zastupnika saborskoj raspravi. Nije valjda jer smatra da je sudjelovanje zastupnika u javnoj saborskoj raspravi njihovo »inherentno« ljudsko pravo?

Kada bi se odluku većine uzelo iole ozbiljno, trebali bismo ozbiljno strahovati od mogućnosti da bilo koja parlamentarna većina u bilo kojem trenutku pukom snagom broja ruku jednostavno ukine kompletnu raspravnu proceduru u Hrvatskom saboru i zakonodavni postupak svede na očitovanje o prijedlozima izvršne vlasti. Još uvijek smo uvjereni da je predanost Ustavu i njegovim vrijednostima jača od pseudo argumenata koje većina koristi u svojim obrazloženjima. U nizu pseudo argumenata koje većina uporno instrumentalizira u retoričke svrhe kako bi konstrukcijama birokratskog prizvuka stvorila privid pravne složenosti posebno se ističe sljedeća:

»U vezi s navedenim prigovorima u odnosu na primjenu članka 17. Ustava, uz načelna stajališta Ustavnog suda izražena u ranijim rješenjima i ponovljena u ovoj odluci i rješenju, Ustavni sud ističe da je pojedine zakone (ZZP, ZSCZ) koji uređuju ovlasti i postupanja tijela u slučaju raznih izvanrednih događaja kao što su elementarna nepogoda, epidemija i pandemija, zakonodavac donio u redovitom postupku, većinom glasova predviđenom za njihovo donošenje. Ti zakoni doneseni su znatno prije nego što je došlo do pandemije bolesti COVID-19 i njima je zakonodavac, prepoznavši nužnost žurne reakcije u slučaju nastupa raznih posebnih okolnosti predviđenih ZZP-om i ZSCZ-om, ovlast za donošenje pojedinih mjera prenio na izvršnu vlast (ministra zdravstva).«

Prevedeno, većina navodi da je postupanje Nacionalnog stožera utemeljeno na Ustavu i zakonu zato što su ovlasti donošenja epidemioloških mjera i prije samog nastupanja pandemije zakonom stavljena na raspolaganje Ministarstvu zdravstva. Razlog zbog kojeg ovakvo zaključivanje smatramo pseudo argumentom je očigledan. Prije svega, Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti bio je vrlo uzoran primjer učinkovitog funkcioniranja demokratskog postupka odlučivanja. Zakon je do proglašenja pandemije uredno izglasavan u redovnom zakonodavnom postupku kako ga je propisao sam Ustav. Dakle, glasanju o svakoj odredbi zakona prethodila je otvorena i slobodna politička rasprava unutar nadležnih tijela Hrvatskog sabora kroz koju su predložena zakonska rješenja bila izložena kritičkom propitkivanju i konstruktivnim poboljšanjima. Nakon provedenog postupka demokratske rasprave u okviru Sabora, ali u okviru šire javnosti, zastupnici i zastupnice su glasali o prijedlogu Zakona. S obzirom da Zakon sadrži mjere kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode on je organskog karaktera, pa je sukladno članku 83. Ustava izglasavan ni manje ni više nego kvalificiranom (apsolutnom) većinom. Većina s izuzetnom lakoćom jednostavno ignorira ovu razliku između načina na koji se Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti donosio prije proglašenja i nakon proglašenja pandemije, a upravo je većina svojim odlukama dopustila da se epidemiološke mjere kojima se ograničavaju temeljne slobode građana donose mimo prethodne saborske rasprave. Istovremeno, većina se ne ustručava podnositeljima zahtjeva iz redova opozicijskih zastupnika predbaciti da inzistiranjem na demokratičnosti odlučivanja o takvim mjerama u okviru Ustavom propisane parlamentarne procedure »politiziraju« pitanje donošenja mjera koje je »ustavno neutralno«. Što je to »ustavna neutralnost« prema kojoj mjeri razliku između političkih i pravnih argumenata većina nije našla shodnim obrazložiti.

Nadalje, Ministru zdravstva nisu delegirane zakonodavne ovlasti. Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti je unaprijed, jasno i precizno propisao mjere koje stavlja Ministru na raspolaganje. Ministru je povjerena sloboda procjene oko aktiviranja propisanih mjera, a ne uvođenje novih mjera kojima se ograničavaju temeljne slobode i prava građana, kako to nemušto pokušava prikazati većina u svom obrazloženju. Štoviše, Zakon Ministru nije dopustio izdavanje izravno primjenjivih općih skupnih mjera već je njihovu provedbu po aktivaciji invidualizirao kroz pojedinačna upravna rješenja državnog inspektorata (čl. 69. ZZPBZ) koja su podložna upravnosudskoj kontroli (čl. 70. ZZPZB) i za sobom u određenim slučajevima potežu odgovarajuće zakonsko pravo na novčanu naknadu (čl. 47. st. 3. ZZPZB). Većina je svojim odlukama dopustila Nacionalnom stožeru da uvodi nove mjere i ograničenja temeljnih sloboda građana koje mu zakonom nisu stavljene na raspolaganje. Radi se o jasnoj delegaciji zakonodavne ovlasti na izvršnu vlast. S obzirom da uz suglasnost većine Nacionalni stožer takve mjere donosi samostalno tijekom trajanja pandemije, a izvršna vlast bez ograničenja samostalno odlučuje o njenom trajanju, delegacija je vremenski neograničena.

Ukratko, razlika između ovlasti koje je Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti stavio na raspolaganje Ministru zdravstva i onih koje je većina svojim COVID odlukama osigurala Nacionalnom stožeru, s ustavnopravnog aspekta je »nebo i zemlja«.

Kao što je sudac Abramović alegorijski obrazložio u skupnom izdvojenom mišljenu u predmetu broj: U-I-1372/2020 iz rujna 2020., Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti uspostavio je smislen sustav institucionalnih mehanizama i epidemioloških instrumenata koje je zakonodavac stavio na raspolaganje izvršnoj vlasti. Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti je uistinu bio zoran primjer načina na koji Ustav koristi demokratski postupak odlučivanja u kontekstu drugačijih društvenih okolnosti da bi građanima pružio zaštitu kako njihovih osnovnih pojedinačnih (temeljna prava i slobode) tako i zajedničkih kolektivnih (stabilnost društvenih odnosa) interesa. Sustav zaštite od zaraznih bolesti je izgrađivan kroz duže vremensko razdoblje i rezultat je demokratskog postupka odlučivanja koji se odvijao u redovnim društvenim okolnostima u kojim je zakonodavac bio oslobođen pritiska društvene nužde i njoj svojstvenog rizika pogreške u prosudbi. Od zakonodavca se i očekuje da u takvim redovnim okolnostima promisli, osmisli i ispita instrumente koje će tijela izvršne vlasti imati na raspolaganju već »nultog dana« kriznog razdoblja. U mjeri u kojoj se takvim odlukama državnoj vlasti na raspolaganje stavljaju mjere kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode one će biti izglasane apsolutnom većinom zastupnika i zastupnica nakon što su raspravljene i propitkivane u otvorenoj i slobodnoj saborskoj raspravi. Štoviše podložne su strogom testu razmjernosti iz članka 16. Ustava. U slučaju da se unaprijed uspostavljeni sustav zaštite pokaže manjkavim tijekom samog kriznog perioda, Ustav je kroz članak 17. čvršće upregnuo demokratski postupak kako bi se u okviru saborske rasprave dodatno testirala nužnost odluke s dalekosežnim posljedicama za daljnja ograničenja temeljnih sloboda građana koja nisu smatrana neophodnima prije nastupanja izvanrednih okolnosti. Inzistirajući na demokratskoj raspravi kojoj je cilj osigurati dvotrećinsku suglasnost, Ustav je kroz integrirajući učinak demokratskog postupka mjerama koje traže daljnja ograničenja temeljnih sloboda građana osigurao podlogu za veću podrška i povjerenje onih čije slobode ograničavaju.

U svakom slučaju, većina je ovom odlukom otvoreno pokazala da je voljna dopustiti dalekosežno ograničavanje Ustavom ustrojenog demokratskog postupka donošenja pravno obvezujućih odluka te posljedičnu koncentraciju zakonodavnih ovlasti u ruku izvršne grane vlasti.

Ključno stajalište koja većina otvoreno navodi u svom obrazloženju citiramo s posebnim naglaskom:

»U posebnim okolnostima, kao što je to slučaj s pandemijom bolesti COVID-19, koja je u momentu njezine pojave bila nepoznata bolest, trajanje koje se nije moglo predvidjeti i koja još uvijek traje, o kojoj su u međuvremenu prikupljene određene znanstvene spoznaje, koje još uvijek nisu potpune i ne mogu biti već zbog činjenice da virus mutira te se pojavljuju njegovi novi oblici, da zbog toga cjepivo koje je u međuvremenu otkriveno nije jednako djelotvorno na sve pojavne oblike, za donošenje odluka potrebnih za sprječavanje širenja bolesti i za zaštitu života i zdravlja ljudi potrebna su posebna stručna i profesionalna znanja (od najšireg medicinskog znanja do specijalističkih epidemioloških i imunoloških znanja).

Dakle, riječ je o odlukama koje zahtijevaju ne samo imanentnu, već kontinuiranu žurnu reakciju ovisno o trenutnim okolnostima, kao i specifična znanja koja ima relativno uski krug stručnjaka. Iz navedenog proizlazi da je po naravi stvari riječ o odlukama koje nisu inherentne Hrvatskom saboru, kao zakonodavnom tijelu, neovisno o tome bi li one bile donesene pozivom na članak 16. ili 17. Ustava, već izvršnoj vlasti (Vladi, nadležnom ministarstvu ili trećoj osobi koja se za to ovlasti, kao što je u konkretnom slučaju ta ovlast prenesena na Stožer).«

Radi se o vrlo hrabrom ustavnopravnom stajalištu. Bez ikakvih izravnih osnova u samom tekstu Ustava i bez ikakve podrške u ustavnoj doktrini koja bi svoje osnove imala u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda ili komparativnoj ustavnosudskoj praksi, većina je napokon otvoreno ustvrdila da Hrvatski sabor po naravi stvari nije sposoban donositi epidemiološke mjere u periodima krize već je to ovlast koja inherentno pripada izvršnoj vlasti.

Stajalište je hrabro u najmanju ruku radi toga što otvara pitanje može li se ikako, pa i ustavnopravnim putem, izvršnoj vlasti oduzeti ovlast koja joj »inherentna po naravi stvari«. Jednostavna logika nalaže da ako nešto čini sam ontološki smisao neke stvari tada se njihovim razdvajanjem ta stvar urušava odnosno postaje besmislena. Posljedično, oduzimanjem izvršnoj vlasti njene inherentne ovlasti donošenja epidemioloških mjera ove vrste koje Nacionalni stožer samostalno donosi zadnjih dvije godine ugrožava se sam život i zdravlje građana jer niti jedno drugo tijelo državne vlasti, a većina tu posebno naglašava demokratsku tromost Sabora, inherentno i po naravi stvari nije sposobno osigurati zaštitu ovih vrijednosti.

Naš odgovor na ovo hrabro stajalište je da je u svega par hrabrih rečenica svog obrazloženja većina ovom odlukom obesnažila kako parlamentarnu višestranačku demokraciju kao ustavnu vrednotu iz članka 3. Ustava tako i samog ustavnog načela »kočnica i ravnoteža« iz članka 4. Ustava.

Iako se radi odustajanju od povjerenja koje je u odluci većina ovog sastava Ustavnog suda iskazala prema odgovornost i sposobnost parlamentarne većine da u okviru redovnog zakonodavnog postupka odlučuje o ravnoteži između zdravstvene korisnosti mjera i težine njihovog učinka za slobodu građana ono je u osnovi očekivano. Većina je već i prije ovako iskrene odluke svojim odlukama pokazala da u to inicijalno stajalište ne vjeruje.[7](Svejedno, hrabrost stajališta da u razdobljima pandemijskih prijetnji ovlast donošenja epidemioloških mjera po naravi stvari inherentno pripada izvršnoj vlasti oslobođenoj od tromosti demokratskog postupka na kojem počiva Hrvatski sabor ipak donekle iznenađuje s obzirom da većina tvrdi da pomno prati razvoj ustavnosudske doktrine u odlukama Ustavnog suda Savezne Republike Njemačke (BVGer). U predmetu U-I-5781/2021 iz prosinca 2021. većina je kao potporu svojoj odluci ukazivala na odluku njemačkog Ustavnog suda. Kao što smo detaljno izložili u izdvojenom mišljenju u tom predmetu, BVGer je zauzeo dijametralno suprotno stajalište od ovog kojeg zastupa većina. Naime, izričito je utvrdio da Budestag ima jasnu ustavnu ovlast, kao i institucionalni kapacitet, da kroz zakonodavni postupak donosi izravno primjenjive epidemiološke mjere koje su u potpunosti sadržajno definirane i ne ovisi o volji izvršne vlasti niti u pogledu trenutka njihove aktivacije. Posljedično parlament ne samo da nije trom već je sve ključne epidemiološke mjere propisane zakonom kao samoizvršive. Štoviše, većina u ovoj odluci izričito utvrđuje da svoje stajalište temelji i na činjenici da takve mjere nužno traže »specifična znanja koja ima relativno uski krug stručnjaka« koje iz samo njoj znanih razloga većina veže uz izvršnu vlast. Istovremeno, BVGer u svojoj odluci naglašava da snaga zakonskih odredbi kojima je Bundestag propisao niz samoizvršivih epidemioloških mjera počiva prvenstveno u otvorenosti njegovog demokratskog postupka odlučivanja prema sudjelovanju širokog kruga stručnjaka i znanstvenika iz niza znanstvenih područja i disciplina. Usprkos ovim razlikama ne sumnjamo da postoji način na koji je moguće navedena stajališta BVGer-a pomiriti sa stajalištima koje je većina hrabro iznijela u obrazloženju ove odluke.)

III. Razmjernost mjere uvjetovanja pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem COVID potvrde

Kroz izdvojena mišljenja u predmetima broj: U-II-6004/2021 i U-II-5571/2021 iz prosinca 2021. izrazili smo sumnju u sposobnost COVID potvrda da zadovolje dva od tri uvjeta u okviru načela razmjernosti propisanog člankom 16. Ustava: uvjet sposobnosti i uvjet nužnosti. U njima smo izrazili nezadovoljstvo činjenicom da nismo raspolagali zadovoljavajućim brojem znanstveno kredibilnih podataka i stručnih ocjena koji su neophodni za ocjenu učinkovitosti sporne epidemiološke mjere u pogledu realizacije njenog deklariranog cilja zaštite zdravlja i života. Nedostatak kredibilnih podataka neophodnih za provedbu testa sposobnosti mjere posljedica je činjenice da većina sudaca i sutkinja ovog sastava Ustavnog suda dosljedno odbija provesti javnu raspravu u kojoj bi sudjelovali nezavisni i nepristrani znastvenici/e i stručnjaci/kinje koji raspolažu znanjem, uvidima i iskustvom temeljem kojeg bi mogli donijeti nezavisnu i nepristranu ustavnopravnu ocjenu sposobnosti COVID potvrda da učinkovito pridonesu zaštiti zdravlja i života sprječavajući prodor zaraze u institucije u kojima borave osobe koje su posebno izložene riziku težeg obolijevanja zbog prijenosa virusa.

Razlog zbog kojeg većina ne želi na bilo koji način (primjerice koristeći mogućnosti zahtjeva pisanog stručnog mišljenja) uključiti nezavisne i nepristrane znanstvenike i stručnjake u postupak ocjene razmjernosti osporavanih epidemioloških mjera koje donosi Nacionalni stožer je jednostavno jasan. Kao što naglašavamo od samog početka i prvih COVID odluka iz rujna 2020., većina ne provodi nadzor razmjernosti koji od nje zahtjeva članak 16. Ustava, već svoju ocjenu spornih epidemioloških mjera kojima se ograničavaju temeljne slobode građana ograničava na bezubi testu legitimnosti cilja. Dapače, poklanjajući gotovo neograničeno povjerenje procjeni Nacionalnog stožera, većina je test razmjernosti uspjela obesnažiti i ispod znatno niže razine nadzora karakteristične za testa primjerenosti kojeg propisuje članak 17. Ustava. Ustavna relativizacija načela razmjernosti jasno je vidljiva i u ovoj odluci. Prije svega u ovoj odluci jasno dolazi do izražaja svrha koju je većina naumila ostvariti arbitrarnim propisivanjem obveze obrazlaganja odluka o uvođenju epidemioloških mjera:

»Ustavni sud primjećuje da je, polazeći od navedenog stajališta, 24. siječnja 2022. Stožer donio Odluku o izmjenama i dopuni Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’ broj 10/22.), s obrazloženjem.

Time su u odnosu na buduće odluke Stožera otklonjeni prigovori podnositelja zahtjeva i pojedinih predlagatelja da su odluke Stožera arbitrarne jer ne sadrže obrazloženje, to jest analizu trenutnih okolnosti na temelju kojih Stožer odlučuje.«

Iz citiranog jasno proizlazi da je puka činjenica zadovoljenja forme obrazloženja većini dovoljna za zaključak da Nacionalni stožer ne postupa arbitrarno. Što točno čini sadržaj obrazloženja i u kojoj mjeri su navodi od kojih se ono sastoji kredibilni, provjerljivi i ispravni je za većinu irelevantno. Forma nadvladava smisao. Ovakav »pravni« formalizam potvrđuje našu ocjenu izraženu u izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-5781/2021 iz prosinca 2021. da je nametanje obveze obrazlaganja odluka Nacionalnog stožera arbitrarno postupanje bez osnove u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske kojem je osnovni cilj stvaranje privida racionalnosti osporavanih odluka, pa makar bio temeljen na sebi svrsishodnoj proizvodnji velikog broja stranica teško razumljivog birokratskog jezika iza kojeg se najčešće krije neznanje ili jednostavan partikularan interes.

Nakon što je »stavila kvačicu« pored formalnosti priključivanja obrazloženja samoj odluci o uvjetovanju pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem COVID potvrda većina je nastavila istom formalističkom strategijom koja se sastoji od dva jednostavna dijela: 1) opširno citiranje navoda koje je Ustavnom sudu podastrla Vlada u svom očitovanju na prijedloge ocjene ustavnosti spornih mjera nakon kojeg slijedi 2) obavezan zaključak da »Ustavni sud prihvaća navedeno očitovanje Vlade kao racionalno i objektivno opravdano.«.

Obrazloženje ove odluke vrvi takvim praznim primjerima »ocjene razmjernosti«. Vrijedi istaknuti i činjenicu da je u svojoj ocjeni razmjernosti uvjetovanja pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem COVID potvrde većina pošla od svog stajališta o opravdanosti uporabe COVID potvrda izraženog u predmetu broj: U-II-5417/2021 iz prosinca 2021. koje je podastrijela citatom čak dvije reference od kojih jedna proučava minorni uzorak od 33 sudionika, a druga se može opisati jedino kao pseudoznanstvena. U ovoj odluci većina dosljedno nastavlja s takvim nekritičkim pristupom preuzimanja navoda koje je Ustavnom sudu podastrla Vlada u svom očitovanju bez ikakvog propitkivanja njihovog kredibiliteta, pa čak i jednostavne logičke održivosti. Tako primjerice u kontekstu vjerojatno najvažnijeg pitanja u okviru ocjene sposobnosti mjere da ostvari svoj deklarirani cilj – s kojim stupnjem uspješnosti COVID potvrde smanjuju rizik izloženosti zarazi onih koji koriste javne institucije i njihove usluge – većina bez ikakvog propitkivanja poklanja povjerenje navodima koje iznosi Vlada:

» ‘…O velikoj efikasnosti testiranja najbolje govori podatak da je do 21. prosinca 2021. provedeno 821.339 testiranja brzim antigenskim testom, pri čemu je 11.062 (1,35 %) testova bilo pozitivno. Izolacijom tih 11.062 osoba, spriječeno je da svaki od pozitivnih zarazi najmanje 2 osobe a možda čak i 5 osoba. Prema procjenama HZJZ-a time je spriječena zaraza najmanje 22.124 osoba (a maksimalno čak 55.310 osoba) od kojih bi se utvrdio pozitivnost kod najmanje 6.146 osoba (pa čak do 15.364 osoba), od kojih bi najmanje 328 (pa čak do 820) bilo hospitalizirano dok bi najmanje 99 preminulo te se procjenjuje da se maksimalni broj spriječenih smrtnih ishoda kreće do 248.

U trenutku pisanja Odluke [Nacionalnog stožera], kao i sada, u svijetu je prevladavajući stav struke da cijepljene osobe imaju manji rizik od zaraze i prenošenja infekcije na druge osobe nego necijepljene osobe. Stoga je netočno polazište o jednakoj mogućnosti zaraze od strane cijepljenih i necijepljenih osoba a pogotovo o većoj zaraznosti cijepljenih u odnosu na necijepljene.’

48. Iz svega navedenog proizlazi da prema rezultatima znanstvenih istraživanja, priloženim statističkim podacima i iskustvima stečenim za vrijeme pandemije u Hrvatskoj, ali i u drugim zemljama, uvođenje režima EU digitalnih COVID potvrda nesporno doprinosi smanjenju rizika od prenošenja i zaraze virusom SARS-CoV-2.

Stoga obvezno testiranje zaposlenih u javnom sektoru kao i stranaka/posjetitelja tog sektora, odnosno predočavanje EU digitalne COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza o cijepljenju ili preboljenju imaju vrijednu medicinsku uporabu u borbi protiv bolesti COVID-19. Ustavni sud ocjenjuje da je osporena mjera sposobna realno doprinijeti ostvarenju legitimnog cilja jer se na taj način smanjuje prijenos zaraze zaposlenih i posjetitelja/stranaka odnosno korisnika usluga javnog sektora na minimum.«

Većina se nije osvrnula niti na: 1) kredibilitet izvora podataka koje je s potpunim povjerenjem preuzela od Vlade; 2) kredibilitet metode kojom su prikupljeni, a kamo li da ih je izložila barem nekoj vrsti znanstvenog testa falsifikacije kako bi utvrdila 3) njihovu potpunost i ispravnost. Naravno, za to većina nema kapacitet. Upravo stoga i inzistiramo da se u raspravu o učinkovitosti epidemioloških mjera uključe nezavisni i nepristrani znanstvenici i stručnjaci čija bi zapažanja i ocjene bile kredibilna osnova za test sposobnosti koji je Ustavni sud dužan provesti u okviru nadzora razmjernosti propisanog člankom 16. Ustava. No, većina dosljedno odbija propitkivati i samu osnovnu logičnost navoda koje s potpunim povjerenjem preuzima iz očitovanja Vlade.

U kontekstu citiranog primjera većina tako nije našla shodnim niti se osvrnuti na činjenicu da su konkretni podaci koje je Vlada navela nepotpuni. Navod da je u određenom vremenskom periodu »provedeno 821.339 testiranja brzim antigenskim testom, pri čemu je 11.062 (1,35 %) testova bilo pozitivno« ne govori ništa o tome koliko je testova bilo lažno negativno, a još manje o tome koliko je osoba sa zelenim COVID potvrdama bilo zaraženo usprkos toga što su bile cijepljene ili su već preboljele COVID. Primjerice, ako je udio lažno negativnih BAT testova bio samo 2.5% (što se u kontekstu Omikron soja čini nerealno konzervativnom brojkom[8](Vidi primjerice https://hr.n1info.com/vijesti/i-preboljeli-i-cijepljeni-obolijevaju-zasto-omikron-izbjegava-steceni-imunitet/)) to bi istom logikom koju koristi Vlada, a nekritički preuzima većina, značilo da je u relevantnom periodu najmanje 22,000 zaraženih osoba uspješno pristupilo javnim institucijama, a potom krećući se u uvjerenju da nisu zaražene raširilo zarazu na, ponovo prema Vladinoj logici, na između 44,000 i 110,000 ljudi.

Slijedeći ovakvu logiku moguće je doći do vrlo slične konstrukcije kada se radi o pitanju zaraženosti onih koji su cijepljeni ili su već preboljeli COVID. Štoviše, s obzirom na javno dostupna saznanja o sposobnosti Omikron soja[9](Stipan Jonjić: »Kao što je poznato, omikron se širi puno brže, a zbog promjena na S proteinu, on očito uspješno izbjegava antitijela stvorena, bilo cijepljenjem ili preboljenjem ranijih varijanti. Budući da nismo nadzirali udio omikrona proteklih tjedana, njegovo širenje nije nas iznenadilo. Čak i da su mjere bile snažnije, uz blagdane i sve ostalo, on bi se širio, što je očito i prema stanju u zemljama koje imaju puno jače mjere. Sad je pitanje kako to prebroditi i zaštititi kolaps bolnica. Ako to uspijemo, onda će biti u redu. A kakav će učinak imati ovaj soj dugoročno i hoće li odista ostati dominantan i dovesti do kakve-takve »kolektivne imunosti«, valja još pričekati neko vrijeme. Svakako je odlična vijest da omikron izgleda manje patogen tj. opasan od prethodnih varijanti. Također, to što omikron izbjegava antitijela ne znači da cjepiva ne štite, dapače, štite od težih oblika bolesti, a to je ključno.« dostupno na https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/mjere-koje-se-uvode-trebalo-je-donijeti-vec-prije-tjedan-dva-pred-vladom-je-sad-tezak-izbor-15143247) da zaobiđe imuno obranu koju je osoba stekla cijepljenjem ili ranijim preboljenjem odnosno uzimajući u obzir i činjenicu da imunitet stečen cijepljenjem ili preboljenjem ima prilično ograničen rok trajanja, logika koju Vlada koristi u svom očitovanju rezultirala bi brojkama koje bi gotovo neizbježno dovele u pitanje bilo kalav smisao COVID potvrda. Upravo stoga nam se takav nepotpuni »odokativni« pristup procjenama širenja virusa koje kritički preuzima većina ne čini znanstveno utemeljenima pa niti ozbiljnima. Dapače, činjenica da se u obrazloženju svoje odluke većina nije udostojala niti osvrnuti na negativni učinak koji Omikron soj ima na sve parametre koji su relevantni za izdavanje COVID potvrde – otpornost cijepljenih i preboljelih odnosno osjetljivost dostupnih testova na taj soj – svjedoči činjenici da se test razmjernosti uopće ne provodi u COVID predmetima. Većina koristi pravne pojmove uobičajene za načelo razmjernosti tek u retoričke svrhe kako bi održao privid da se mjere koje donosi Nacionalni stožer podvrgavaju nadzoru iz članka 16. Ustava. Da tome nije tako većina korištenje COVID potvrda ne bi opravdavala zazivanjem »prevladavajućeg stava struke« ili iskustava »najvećeg broja drugih država« u trenutka kada sve veći broj tih istih država prateći savjete te iste struke odustaje od COVID potvrde izvan njihovog originalnog konteksta olakšavanja prekograničnog kretanja.

Štoviše, kada bi bili suočeni s ovakvim brojkama do kojih dovodi »logika« koju većina nekritički preuzima iz očitovanja Vlade morali bi nužno zaključiti da COVID potvrde nisu sposobne ostvariti svoj deklarirani cilj sprječavanja širenja u okruženju javnih institucija u mjeri koja je sposobna opravdati ograničenje ustavnog prava građana na pristup javnim institucijama i korištenje javnih usluga. U tom smislu pristup koji je većina nekritički preuzela od Vlade je samoporažavajuć.

No, u svjetlu činjenice da bi se u okviru ocjene sposobnosti epidemiološke mjere uvjetovanja pristupa javnim institucijama posjedovanjem COVID potvrde lako moguće utvrdilo da ta mjera nije sposobna ostvariti svoj deklarirani cilj to ne znači nužno da bi COVID potvrde morale biti u potpunosti ukinute. Činjenica da je Ustavni sud utvrdio nedostatnu sposobnost mjere tražila bi njihovo ukidanje kada mjeru ne bi bilo moguće unaprijediti odnosno učiniti je funkcionalnijom i učinkovitijom. Drugim riječima, u takvom slučaju Ustavni sud bi uvjetovao njeno daljnje korištenje jasnim dokazima učinkovitosti povećanoj konkretnim izmjenama. To bi moguće značilo i strože uvjete izdavanja potvrda odnosno njenu dosljedniju i širu primjenu na sve prostore s istim faktorom rizika. Smatramo da je upravo ova posljedica dosljedne i iskrene primjene testa razmjernosti jedan od glavnih razloga zbog kojih većina izbjegava uključivanje nezavisnih i nepristranih znanstvenika i stručnjaka u postupak odnosno njegovu smislenu primjenu u COVID predmetima.

Dužni smo ukazati da nam tijekom postupka nije predočeno ništa što bi barem djelomično uklonilo našu ozbiljnu sumnju da je osporavana konkretna mjera uvjetovanja pristupa javnim institucijama posjedovanjem COVID potvrda sposobna ostvariti svoj deklarirani cilj sprječavanja širenja zaraze u kontekstu javnih institucija u nekom ozbiljnijem obujmu. S obzirom da većina odbija mogućnost javne rasprave odnosno ikakvog oblika sudjelovanja nezavisnih znanstvenika i stručnjaka u COVID postupcima sumnju temeljimo na nizu javno dostupnih saznanja, podataka i ocjena.

Prije svega ne možemo pobjeći od činjenice da je po broju građana i građanki koji su preminuli zbog oboljenja uzrokovanog COVID zarazom, Hrvatska jedna od vodećih država u svijetu.[10](Vidi https://www.rtl.hr/vijesti-hr/novosti/hrvatska/4184860/hrvatska-je-izbila-na-1-mjesto-u-svijetu-po-umiranju-od-covid-a-tjedno-u-odnosu-na-broj-stanovnika-pretekla-cak-i-bih/)
 Čak i ako prihvatimo mogućnost da različite metode prikupljanja podataka o smrtnosti čini ovakve usporedbe upitnima na globalnoj razini, ostaje činjenica da je Hrvatska po COVID smrtnosti među tri najgore pogođene države u Europi. Suočeni smo i s činjenicom da je u periodu od kada je u listopadu prošireno korištenje COVID potvrda na sveukupan javni sektor pa do danas smrtnost bila na najvišoj razini od početka pandemije zbog čega smo u određenom periodu izbili na poražavajuće prvo mjesto među EU državama.[11](Vidi https://hr.n1info.com/vijesti/hrvatska-prva-u-europskoj-uniji-po-broju-umrlih-od-korone/)
 Odbacujemo paušalno pozivanje na biološke faktore kao što su starija dob populacije, veća pretilost ili slabije zdravstveno stanje kao oblik relativizacije i prebacivanja odgovornosti s nadležnih tijela na građane. Izuzetno visoka stopa smrtnosti tijekom perioda u kojem se primjenjivala osporavana mjera zahtjeva od nas da pitanju učinkovitosti ove mjere pristupimo s značajnom skepsom.

Drugo, također smo suočeni s činjenicom da je u periodu korištenja COVID potvrda u javnom sektoru stopa širenja zaraze bila daleko najviša od početka pandemije.[12](Vidi https://www.vecernji.hr/vijesti/nizu-se-rekordne-zaraze-gdje-je-najvise-cijepljenih-ali-znatno-vise-umire-se-na-istoku-europe-1556382)
 Tako visoka stopa govori prije svega o specifičnosti Omikron soja koji čini se uistinu blaže pogađa one koji imaju stabilan imunitet, s tim da su posebno pošteđeni cijepljeni ili oni koji su preboljeli COVID, ali one sa slabijim imunitetom pogađa s jednakom ozbiljnošću kao i raniji sojevi.[13](Čičin-Šain: »Uzmimo u obzir taj ružičasti scenarij četiri puta bolje prognoze za pojedinca koji se zarazi, četiri puta manje teško bolesnih od onih koji su se inficirali, to nam opet ne znači puno, ako je četiri puta više ljudi koji se zaraze, onda je opet broj ljudi u bolnicama isti. A ako ih bude jedno 40 puta više koji se zaraze, a sve ide u tom smjeru da je omikron puno zarazniji od delta soja, onda to znači doista da ima puno više ljudi koji moraju u bolnice.« Dostupo na https://www.tportal.hr/vijesti/clanak/cicin-sain-objasnio-zasto-nije-dobro-da-omikron-brzo-prode-kroz-populaciju-20220108?utm\_source=facebooktportal&utm\_medium=fanpagetportal&utm\_campaign=facebookshare)
 U svakom slučaju činjenica da od listopada pa do danas svjedočimo daleko najvišoj stopi širenje zaraze dodatno pojačava našu skepsu prema učinkovitosti ove mjere. U tom svjetlu ponovo naglašavamo da činjenica da se u svojoj odluci nije niti osvrnula na epidemiološki kontekst proizveden pojavom Omikorn soja i učinke koje on ima za učinkovitost epidemioloških mjera, a posebno COVID potvrda, zorno svjedoči tome da većina u biti uopće ne izlaže odluke Nacionalnog stožera nadzoru razmjernosti.

Treće, dužni smo primijetiti da nije osiguran gotovo nikakav sustav nadzora provođenja osporavane mjere. Sami smo se našli u niz situacija u kojima smo pristupali javnim institucijama za koje su propisane COVID potvrde, ali ih od nas nitko nije zatražio pa čak i ako smo sami napomenuli da bi to trebala biti obveza. To se ne odnosi samo na institucije kao što je primjerice pošta već i na zdravstvene javne ustanove.[14](Štoviše, odgovorno tvrdimo da COVID potvrdu nismo nikad bili zatraženi pokazati čak i unutar same institucije Ustavnog suda. To posebno ističemo s obzirom da ne razumijemo na koji način bi se odlukom Nacionalnog stožera ili samog zakonodavca ustavni sucima onemogućilo nešto što ime je zajamčeno Ustavnim zakonom.) Provedba ove mjere nije sustavna već sporadična što neminovno dovodi do nejednakosti prema građanima. Štoviše, nedostatak sustavne provedbe vodi k zaključku da mjera neće ostvariti svoj deklarirani cilj ili da moguće uopće nije namijenjena tom već nekom drugom cilju.

U svjetlu nedostatka sustavne provedbe mjere naglašavamo i činjenicu da je u periodima najvećeg rasta stope širenja zaraze u Hrvatskoj sustav testiranja pokazao svoja ozbiljna ograničenja. Iako je testiranje uvjet za dobivanje COVID potvrde u određenim periodima, građani su na PCR test morali čekati između tri do 10 dana.[15](Vidi https://www.index.hr/vijesti/clanak/na-testiranje-se-ceka-sve-dulje-i-po-7-dana-lijecnik-pada-interes-za-cijepljenje/2331168.aspx) Posljedično su COVID potvrde u Hrvatskoj proširene i na brze antigenske testove. Odgovornost za provođenje BAT testova nadležno ministarstvo je stavilo na obiteljske liječnike. U praksi to dovodi do velikih razlika u mogućnosti pristupu BAT testu s obzirom na velike razlike u kapacitetima između pojedinih liječnika i ustanova u obavljanju svoje prakse. Posljedično, u značajnom broju slučajeva troškovi testiranja »prevaljeni« su na lisnice građana koji su pristup testiranju za potrebe COVID potvrda potražili u privatnim zdravstvenim ustanovama.

Četvrto, s obzirom da nam je s jedne strane sustavno onemogućen pristup nezavisnim i nepristranim znanstvenim autoritetima u okviru ustavnosudskog postupka dok s druge strane većina kroz svoje obrazloženje iznosi tvrdnje postojanju »prevladavajućeg stava struke« koji potvrđuje njezine zaključke bili smo slobodni pratiti istupe nezavisnih i nepristranih pripadnika te struke u javnosti. U tom dijelu znanstvene i stručne zajednice čini se prevladavaju sljedeća stajališta:

• COVID potvrde nisu sposobne zaustaviti razbuktalo širenje virusa već se koriste kako bi usporile rast stope novozaraženih u početnim fazama tzv. »valova«; u Hrvatskoj su uvedene prekasno;[16](Srića: »Što se tiče COVID potvrda, one su imale svoj smisao na početku, odnosno COVID potvrde su prije svega trebale biti ranije donesene. Doista, učinkovitost COVID potvrda više nema onakvu težinu, kao što su imale na početku, a što se tiče epidemioloških mjera u to ne bi srljao, ne bi ih dirao« dostupno na https://vijesti.hrt.hr/hrvatska/srica-ucinkovitost-covid-potvrda-vise-nema-onakvu-tezinu-kao-sto-su-imale-na-pocetku-5624362 Čičin-Šain: »Mjere koje se uvode od ponedjeljka trebalo je uvesti već prije tjedan, dva. U svakom slučaju, od ključne važnosti je da se osigura provođenje mjera, a osobe koje ih se ne pridržavaju ili koje su zadužene za organizaciju provođenja, a to ne čine, adekvatno sankcionira. Čim su brojke više, tim su drastičnije mjere potrebne da se obuzda virusno širenje. U ovom trenutku, jedino tvrdi lockdown može ukrotiti virusno širenje, a sve drugo vodit će u daljnju ekspanziju ili tavorenje na izuzetno visokoj razini zaraženih. Zbog zakasnjele reakcije, Vlada je sad pred izborom da uvede izuzetno nepopularnu mjeru lockdowna, ili dozvoli da se virus i dalje eksponencijalno širi na razini koja više uopće ne može biti praćena. Za otprilike dva tjedna vidjet ćemo koji će postotak novozaraženih trebati bolničko liječenje, ali najoptimističnije procjene su na oko tri posto, što govori o izuzetno velikom vršnom opterećenju, znatno većem od dosadašnjih« dostupno na https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/mjere-koje-se-uvode-trebalo-je-donijeti-vec-prije-tjedan-dva-pred-vladom-je-sad-tezak-izbor-15143247 Trobonjača: »Covid-potvrde u ovim epidemijskim valovima imaju smisla, ističe, jer se želi rasteretiti zdravstveni sustav. »Ako brojke padnu, nadamo se da hoće, možda ćemo moći razmišljati o njihovu ukidanju i u zdravstvenim te socijalnim institucijama« dostupno na https://hr.n1info.com/vijesti/trobonjaca-dosadili-smo-s-pricama-o-koroni-ali-imamo-autobus-mrtvih-svaki-dan/)

• COVID potvrde su osmišljene primarno kako bi ograničavanjem brzog rasta stope novozaraženih umanjile rizik urušavanja zdravstvenog sustav zbog prevelikog opterećenja u kratkom periodu;[17](Trobonjača: »Cijepljene osobe mogu se inficirati i prenositi virus pa po toj logici covid potvrde, koje ograničavaju kretanje necijepljenima, gube smisao i u ovoj situaciji kad omikron u toj mjeri izbjegava imunost, covid potvrde gube smisao. I dalje bi, budući da cijepljeni manje prenose virus, trebalo primjenjivati covid potvrde u zdravstvenim i socijalnim ustanovama« dostupno na https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/bolnice-i-dalje-treba-braniti-covid-potvrdama-ali-u-drustvu-one-gube-smisao-15155196)

• U obliku u kojem se primjenjuju u Hrvatskoj COVID potvrde nisu dovoljno učinkovite s obzirom da njihov rok trajanja znatno premašuje period snažnijeg imuniteta izazvanog cijepljenjem ili preboljenjem

• U obliku u kojem se primjenjuju u Hrvatskoj COVID potvrde neće značajnije pridonijeti smanjenju stope širenja zaraze jer se ne primjenjuju dosljedno na sve prostore s podjednakim rizikom;[18](Leutić: »Na početku studenog komora je zazivala da se uvedu COVID potvrde za sve poslodavce, da budu potrebne za sve kafiće i restorane, no Vlada nije poslušala. »Stojimo još uvijek pri tim zahtjevima. Te mjere bi sigurno doprinijele usporavanju širenja virusa i ovaj peti val ne bi dočekali s 1800 pacijenata u bolnicama nego bi četvrti val koji smo većim dijelom prošli, dočekali s puno nižim brojevima i kapaciteti bi nam bili bolji u petom valu.« dostupno na https://www.rtl.hr/vijesti-hr/novosti/hrvatska/4174010/luetic-jesmo-li-solidarni-ako-djeca-svoje-starije-roditelje-savjetuju-da-se-ne-cijepe-i-izlazu-ih-pogibelji/?utm\_source=vijestiFB&utm\_medium=post&utm\_campaign=organic&utm\_content=RTLdirekt)

• COVID potvrde se u Hrvatskoj ne primjenjuju na sustavan način;[19](Ivan Đikić: Mjere koje imamo kao što su COVID potvrde i druge mjere koje je stožer uveo pokazale su ne do sada nedjelotvorne te mjere treba razmatrati da se maknu jer ako nisu učinkovite onda je nepotrebno ih imati« dostupno na https://www.rtl.hr/vijesti-hr/korona/4196132/hoce-li-hrvatska-koracima-slovenije-epidemiologinja-za-rtl-kaze-brojke-su-jos-visoke-djikic-tvrdi-mjere-ne-djeluju/?utm\_source=vijestiFB&utm\_medium=post&utm\_campaign=organic&utm\_content=RTLdanas)

• COVID potvrde imaju smisla kao mehanizam poticanja građana na cijepljenje i docjepljivanje.[20](Dobrica Rončević: »Manje je važno koju će strategiju zemlja primijeniti kao metodu zaštite. Sve su zemlje prepoznale potrebu da se provede cijepljenje. Covid potvrda, ako nije u funkciji motivacije za cijepljenje, ima puno manje značenje.« dostupno na https://www.tportal.hr/vijesti/clanak/rijecki-epidemiolog-omikron-se-toliko-prosirio-da-nam-gotovo-nikakve-preventivne-mjere-ne-pomazu-20220121?utm\_source=facebooktportal&utm\_medium=fanpagetportal&utm\_campaign=facebookshare Vidi također https://hr.n1info.com/vijesti/infektolog-tesovic-antivakcinalno-raspolozenje-je-veliko/)

U svjetlu svega navedenog skloniji smo ocjeni da u obliku u kojem su uvedene u Hrvatskoj te bez ozbiljnog sustava nadzora njihove primjene COVID potvrde nisu sposobne ostvariti formalno deklarirani cilj suzbijanja rizika širenja zaraze u kontekstu boravka u javnim institucijama što je postalo posebno vjerojatno s nekontroliranim širenjem Omikron soja na području Republike Hrvatske. Posljedično u ovom obliku one predstavljaju nerazmjerno ograničenje Ustavom zajamčenog prava građana na ravnopravan pristup javnim institucijama i njihovim uslugama. Ostavljamo otvorenom mogućnost da bi suočeni s kredibilnim i provjerenim podacima iznesenim od strane nezavisnih i nepristranih znanstvenih autoriteta u okviru javne rasprave unutar ustavnosudskog postupka došli do drugačijeg zaključka.

S obzirom da smo temeljem onog što nam je dostupno skloniji ocjeni da osporavana mjera uvjetovanja pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem COVID potvrde ne zadovoljava test sposobnosti u okviru načela razmjernosti propisanog člankom 16. Ustava nepotrebno je upuštati se u daljnju ocjenu nužnosti. No, u tom kontekstu ipak smatramo korektnim izraziti svoje stajalište o pitanju koje je motiviralo dobar dio predlagatelja na pokretanje konkretnog postupka ocjene ustavnosti sporne mjere. Za razliku od većine koja se izmakla pred tim pitanjem smatramo da bi u konkretnim okolnostima koje smo netom opisali – arbitrarnost primjene i nedostatak nadzora, otežana mogućnost pristupa besplatnom testiranju, značajno smanjena učinkovitost pojavom Omikron soja – sankcioniranje uručivanjem otkaza zaposlenicima koji nisu bili u mogućnosti predočiti COVID potvrdu predstavljalo povredu uvjeta nužnosti u okviru načela razmjernosti. Poslodavcima su u takvim slučajevima na raspolaganju bile manje ograničavajuće mjere – rad od kuće, neplaćeni dopust, suspenzija i sl. – kojima se na podjednako uspješan način mogao ostvariti cilj kojim se formalno opravdava potreba korištenja COVID potvrda. To se posebno odnosi na situacije u kojima je poslodavac imao razloga smatrati da zaposlenik iz objektivnih razloga nije mogao pribaviti COVID potvrdu. Svoju ocjenu također temeljimo na činjenici da otkazivanje radnog odnosa kao oblik sankcije nije izričito propisan zakonom iako ograničenje pristupa javnim institucijama, tim više ako za konkretnu osobu predstavljaju radno mjesto, nepobitno predstavlja ograničenje temeljnog prava zajamčenog Ustavom. Ograničenja temeljnih prava moraju biti propisana zakonom na precizan način koji omogućuje građanima da predvide njihov doseg, posljedice, a potom i moguću potrebu pristupa sudske zaštite.

U svjetlu razmatranja dopuštenosti otkazivanja radnog odnosa zbog nemogućnosti pristupa radnom mjestu u nedostatku COVID potrebe osvrnuli bismo se i na pitanja legitimnosti cilja osporavane mjere. U izdvojenim mišljenjima u predmetima broj: U-II-6004/2021 i U-II-5744/2021 izrazili smo stajalište kako mjera upotrebe COVID potvrda u svrhu smanjenja rizika prodora zaraze u zdravstvene ustanove zadovoljava uvjet legitimnosti cilja.

U kontekstu uvjetovanja pristupa javnim institucijama i uslugama posjedovanjem COVID potvrda izražavamo sumnju i u iskrenost legitimnog cilja kojim se ova mjera formalno opravdava. Činjenica da je s dominacijom Omikron soja značajno porastao broj pokazatelja neučinkovitosti COVID potvrde u sprječavanju širenja zaraze odnosno da značajan broj znanstvenika javno upozorava na njenu nedjelotvornost govori u prilog sumnji da u trenutnim okolnostima daljnje bezrezervno inzistiranje na ovoj mjeri nije (više) motivirano ciljem suzbijanja rizika širenja zaraze u kontekstu javnih institucija. Ovoj pretpostavci u prilog idu izjave iznesene u saborskoj raspravi kojima se potvrđuje kako činjenica da se korištenjem COVID potvrda na određeni način ljude prisiljava na cijepljenje predstavlja bitan element održavanja mjere na snazi.[21](Vidi snimku saborske rasprave 3. veljače 2022. na 1:12:00 nadalje https://www.youtube.com/watch?v=EaRcetYp1HA)

Korištenje COVID potvrda kao prekriveni ili neizravni oblik pritiska građana na cijepljenje ne smatramo ciljem koji je legitiman u smislu članka 16. Ustava. Kako bi otklonili sve sumnje, smatramo da je uvođenje obaveznog cijepljenje epidemiološka mjera koja državi treba stajati na raspolaganju ako je takva zdravstvena odluka neophodna kako bi se učinkovito zaustavilo širenje bolesti koje ima teške posljedice za zdravlje većine građana ili im prijeti životnom ugrozom. Uvođenje takve mjere predstavljalo bi dalekosežno zadiranje u osobnu slobodu svakog pojedinca. Kao takvo bilo bi podvrgnuto strogoj ocjeni razmjernosti. No, upravo stoga takva mjera bi morala biti jasno zakonski određena i obrazložena izuzetno uvjerljivim objektivnim razlozima. U slučaju da država nema jasnih i čvrstih osnova za uvođenje mjere obaveznog cijepljenja nisu joj na raspolaganju prikriveni način kojim se građane pritišće da se izvrgnu takvom zadiranju u njihov tjelesni integritet i osobnu slobodu. To bi posebno bio slučaj kada je takav prikriveni način popraćen nekim oblikom sankcioniranja građana kao što je otežani pristup javnim uslugama ili radnom mjestu, a posebno ako u konačnici završava tako oštrom posljedicom kao što je otkazivanje radnog odnosa.

IV. Zaključno

Iz sada već pozamašnog broja predmeta u kojima je Ustavni sud odlučivao o ustavnosti institucionalnih mehanizama upravljanja prijetnjama izazvanih COVID pandemijom i epidemioloških mjera kojima se ograničavaju temeljne slobode građana jasno kako se kroz njih konstantno traže odgovori na dva naizgled odvojena ustavnopravna pitanja. Prvo pitanje odnosi se na ustavnopravni temelj donošenja odluka vezanih uz pandemiju kojima se ograničavaju temeljna slobode i prava građana tj. na (ne)primjenu odredbe članka 17. Ustava. Drugo pitanje odnosi se na sadržaj i razinu ustavnosudskog nadzora nad učincima koje epidemiološke mjere imaju za ustavom zaštićenu slobodu i prava građana u okviru načela razmjernosti iz članka 16. Ustava.

U prvom dijelu ovog izdvojenog mišljenja ponovo smo iznijeli naša stajališta vezana u obvezujući karakter odredbe članka 17. Ustava koje dosljedno zastupamo od prvog COVID predmeta iz rujna 2020. godine. U prethodnim izdvojenim mišljenjima odredbu članka 17. tumačili smo primarno s aspekta ustavnog načela diobe vlasti odnosno načela kočnica i ravnoteža. Ovim izdvojenim mišljenjem kompletirali smo i zaokružili tu liniju argumentacije ukazujući na specifično poimanje demokracije kao konačnu vrijednosnu odrednicu ove odredbe.

U drugom dijelu izdvojenog mišljenja upustili smo se u ocjenu razmjernosti konkretne mjere uvjetovanja pristupa javnim institucijama i javnim uslugama posjedovanjem COVID potvrde te iznijeli specifične razloge zbog kojih smo skloni ocjeni da konkretna mjera ne udovoljava uvjetu sposobnosti, ali i uvjetu legitimnosti cilja s obzirom na njenu upotrebu u svrhu pritiska građana na podvrgavanje cijepljenju koje država istovremeno službeno ne smatra neophodnim za zaštitu zdravlja i života.

Kroz oba dijela iznijeli smo oštru kritiku načina na koji se većina odnosi prema ovim zahtjevnim i društveno dalekosežnim ustavnim dilemama. Ton i otvorenost te kritike ocijenili smo razmjernim postupcima većine u kontekstu COVID predmeta.

Dva dijela odnosno ustavnim dilemama kojima se bave naizgled su međusobno autonomna i odvojena. Izdvojeno mišljenje bi zaključili ukazujući na vrlo važan aspekt koji ova dva dijela i u njima izložene argumente čini usko povezanima. Od samih početaka ustavnosudske COVID sage ukazujemo na činjenicu da većina ne pristaje na bilo kakvo uključivanje nezavisnih i nepristranih znanstvenih autoriteta u ustavnosudski postupak ocjene razmjernosti osporavanih epidemioloških mjera odnosno pokazuje izuzetno povjerenje prema razlozima koje u tim postupcima iznosi izvršna vlast, a prije svega Vlada. Posljedično većina u biti ne provodi nadzor razmjernosti osporavanih mjera već se zadovoljava utvrđivanjem legitimnosti njihova cilja. U tom smislu nije iznenađujuća činjenica da je u ovoj odluci većina izravno i otvoreno pokazala nepovjerenje pa i odbojnost prema demokratskom postupku odlučivanja u okviru Hrvatskog sabora temeljenog na otvorenoj, pluralističkoj i slobodnoj političkoj raspravi unutar koje zastupnici i zastupnice sučeljavaju svoja različita stajališta i prijedloge.

Znanstvena metoda koja jamči kredibilitet i objektivnost podataka i procjena neophodnih za uspješnu ustavnopravnu ocjenu razmjernosti neke sporne mjere sa političkom metodom demokratskog odlučivanja i upravljanja društvenim odnosima dijeli temeljne vrijednosne postavke. Znanost i demokracija su vrijednosno srodne. Obje metode počivaju 1) na otvorenosti zajednice prema sudionicima koji se razlikuju po svojim stajalištima, shvaćanjima, pristupima i idejama i 2) slobodi rasprave unutar koje je članovi zajednice imaju priliku izložiti svoja shvaćanja i prijedloge istovremeno prihvaćajući da će biti izloženi često vrlo oštrom propitkivanju i kritici s ciljem da ih većina unutar zajednice prihvatila kao uspješne ili odbaci kao neosnovane odnosno neuvjerljive. Obje metode na ovaj način šire opseg spoznaje i integriraju suprotstavljena ili različita stajališta u praktična rješenja problema s kojima se zajednica suočava. No, obje metode znaju biti oštre prema stajalištima koja nisu promišljena s dovoljno pažnje odnosno prema sudionicima koji svoja stajališta nisu spremni braniti uvjerljivim razlozima. Također, obje metode ne trpe koncentraciju donošenja odluka u rukama manjeg broja članova zajednice već inzistiraju na ravnopravnoj raspodjeli te ovlasti kroz široko određenu mogućnost sudjelovanja u javnoj raspravi.

S obzirom na vrijednosnu povezanost ove dvije društvene metode suočavanja i rješavanja s praktičnim problemima i izazovima s kojima je suočena zajednica ne iznenađuje da će nepovjerenje ili odbojnost prema jednoj biti popraćena sličnim odnosom prema drugoj.

Zagreb, 22. veljače 2022.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-7388/2021 OD 15. VELJAČE 2022. I U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE U PREDEMTIMA BROJ: U-II-7149/2021, U-II-6425/2021, U-II-6426/2021, U-II-6454/2021, U-II-6460/2021, U-II-6482/2021, U-II-6488/2021, U-II-6489/2021, U-II-6500/2021, U-II-6525/2021, U-II-6526/2021, U-II-6530/2021, U-II-6605/2021, U-II-6606/2021, U-II-6612/2021, U-II-6621/2021, U-II-6669/2021, U-II-6747/2021, U-II-6752/2021, U-II-6753/2021, U-II-6837/2021, U-II-6839/2021, U-II-6868/2021, U-II-6872/2021, U-II-6930/2021, U-II-7011/2021, U-II-7387/2021, U-II-7389/2021, U-II-7569/2021
 OD 15. VELJAČE 2022.

Nerado sam se odlučio na pisanje još jednog izdvojenog mišljenja o (prvenstveno) ustavnoj, ali i zdravstvenoj, krizi uzrokovanoj virusom Covid 19. Učinilo mi se da sam o tome sve što sam imao za reći već rekao u izdvojenim mišljenjima uz odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1372/2020 i dr., u izdvojenom mišljenju uz odluku Ustavnog suda broj U-I-5920/2020 i dr., u izdvojenom mišljenju uz odluku Ustavnog suda broj U-I-5781/2021 i dr., te u izdvojenom mišljenje uz odluku Ustavnog suda broj U-I-5571/2021 i dr.

Međutim, budući da odluka većine, s kojom se ne slažem, ponavlja ranije iznesene razloge koje ne smatram valjanima, čini se da sam dužan – i da mi je to, na kraju krajeva, posao – ponovno obrazložiti svoje neslaganje.

I. o potrebnoj običnoj ili dvotrećinskoj većini u Hrvatskom saboru

Odluka većine ponavlja (toč. 37. obrazloženja) da je »odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti Covid 19 donijeti primjenom čl. 16. ili čl. 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora... Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati.«.

To nije istina.

Upravo je posao Ustavnog suda da pazi poštuje li Hrvatski sabor odredbe Ustava. Tako, uostalom, Ustav i određuje:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

- odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;

- odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

(...)«

Ustav, dakle, nalaže Ustavnom sudu da se bavi nadzorom Hrvatskog sabora po pitanju načina izglasavanja zakona, i Ustavni sud se, inače, time i bavi: npr. u odluci broj U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. Ustavni sud je ukinuo Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona (NN broj 111/03.) jer navedeni propis nije donesen kvalificiranom većinom u Hrvatskom saboru, kako to traži članak 83. Ustava, nego tek običnom većinom.

Ustav je vrhovni državni propis, i svi su ga dužni poštivati i držati ga se. A da se svi drže Ustava dužan je paziti Ustavni sud. Ideja da se dvije ustavne odredbe mogu primijeniti ravnopravno u istoj situaciji, prema izboru onoga koji ih primjenjuje, sama je po sebi nomotehnička besmislica. Odbijanje Ustavnog suda da nadzire primjenu Ustava je, jednostavno, pokušaj pilatovskog pranja ruku.

Logički argument također ne trpi ocjenu većine. Nije moguće da se običnom većinom može odlučivati o potrebi odlučivanja dvotrećinskom većinom, jer tada do odlučivanja dvotrećinskom većinom nikada ne bi niti došlo.

II. o narušenoj trodiobi vlasti

Nije sporno da je Stožer »tijelo izvršne vlasti« (toč. 39. obrazloženja odluke većine). Prema Ustavu, članku 110., Vlada provodi zakone i donosi uredbe za izvršenje zakona, a Hrvatski Sabor ju može ovlastiti (članak 88.) na najviše godinu dana, da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Sabora, osim onih koji se odnose na »razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava...«.

Svi znamo da Stožer, tijelo izvršne vlasti nižeg ranga od Vlade, kojeg Vlada kontrolira, donosi već dvije godine propise koji se direktno odnose baš na ograničavanje Ustavom utvrđenih ljudskih prava: od »strogog ograničavanja zadržavanja na ulicama i drugim javnim mjestima«, preko »zabrane napuštanja mjesta prebivališta« do »privremene zabrane prelaska i ograničavanju prelaska preko graničnih prijelaza RH«.

Ono što Ustav direktno zabranjuje opravdava se jednim zakonskim člankom Zakona o sustavu civilne zaštite, koji ni po čemu nije ustavne snage, nije čak ni organski zakon. Trajanje takvog kršenja Ustava nije definirano, pa će moći trajati sve dok u Hrvatskom saboru postoji obična većina kojoj se takav režim sviđa. Virus može nestati, ali da bi nestao Stožer – za to treba postojati voljna saborska većina. Teoretski Stožer može ostati trajno u budućnosti, »zabranjujući« i »strogo ograničavajući« sve što ga bude volja. Tako je jednom, u zemlji s duljom demokratskom tradicijom od naše, parlament odlučio tzv. Zakonom o punomoći (istina, ipak isprva na ograničeni rok od 4 godine) prenijeti svoje ovlasti na kancelara. Nije dobro završilo.

Na tu flagrantnu povredu Ustava većina u Ustavnom sudu nalazi potrebnim tek lakonski ponoviti (toč. 39.1. obrazloženja) da »nema zapreka da Hrvatski sabor zatraži izvješće Vlade o provedbi mjera i radu Stožera«.

Sabor i Vlada nisu isto, iako Vlada proizlazi iz Sabora, i oslanja se na istu saborsku običnu većinu. Postoji razlog zbog kojeg samo Sabor donosi zakone. To je, prije svega, mogućnost da se zakon – prije donošenja – javno i temeljito raspravi. Stožer je još manje transparentan od Vlade, a od nje je moćniji, jer su na njega trajno prenesene ovlasti kakve ni na Vladu ne bi mogle biti prenesene. Moje shvaćanje demokracije isključuje shvaćanje takvog rješenja trodiobe vlasti, zapravo ukidanja trodiobe vlasti. Za rušenje ustavne arhitekture državne vlasti trebalo je još samo da onaj koji je zadužen čuvati ustavni poredak zažmiri na oba oka. I zažmirili smo.

III. o legitimnosti cilja pojedinih mjera ranije

Mjere je Stožer donosio razne, a Ustavni sud je uvijek, bez iznimke, prepoznavao da je cilj tih mjera »zaštita zdravlja i života građana radi sprečavanja i suzbijanja širenja epidemije« (toč. 40. obrazloženja odluke većine).

Nismo se pretjerano zamarali ocjenom je li pojedinim mjerama taj proklamirani cilj zaštićeniji nego da mjera uopće nema, niti smo za takvu ocjenu tražili pomoć stručnjaka. Tako je i došlo do npr. stavljanja izvan uporabe otvorenih sportskih igrališta i obvezne pauze u radnom vremenu trgovina radi dezinfekcije robe i polica – sve kao radi zaštite od virusa koji se širi aerosolom. U dva navrata zabranjivano je građanima napuštanja mjesta prebivališta, drugi puta, srećom, na samo 11 dana. Očito je da su neke od mjera koje je Stožer donosio, pa ukidao, pa donosio... neprikladne da zaštite bilo koga od ove epidemije. Mnoge od tih mjera bile su prikladne tek da ostave maskirni dojam da se nešto kao radi tj. nisu bile prikladne, nego pokladne. Jednako smo tako, i sa istim uspjehom, umjesto provođenja nekih mjera mogli kolektivno plesati indijanske plesove protiv zaraze. Svejedno se sud u prikladnost mjera nije pačao, nismo htjeli ometati borbu s epidemijom.

IV. o legitimnosti cilja pojedinih mjera u konkretnom slučaju

Sad je na dnevnom redu mjera obveznog testiranja necijepljenih u javnom sektoru. I ta bi mjera trebala štititi život i zdravlje građana. Može li ona to? Odgovor na to pitanje ovisi ponajprije o odgovoru na pitanje koliko vrijedi cijepljenje, kao i o odgovoru na pitanje koliko je moguće odvojiti javni od privatnog sektora.

O vrijednosti cijepljenja imamo u odluci većine citirane razne Lancete i druge relevantne medicinske časopise, što treba oprezno pozdraviti, budući da su nam ranije citirali članke s portala pseudo Ripley’s orijentacije. Puno podataka, izgubi se čovjek... Ali mi smo sami propisali koliko vrijedi cjepivo, država je to propisala: u dokumentu HZJZ-a »Postupanje s oboljelim, bliskim kontaktima oboljelih i prekid izolacije i karantene« od 24.01.2022., koji je na snazi u vrijeme pisanja ovog mišljenja, stoji da ćete, iako cijepljeni, ako ste kontakt oboljele osobe biti u karanteni barem 7 dana, ako ste cijepljeni prije više od 120 dana. Dakle, cjepivo vrijedi 120 dana, 4 mjeseca tj. trećinu godine, kaže HZJZ.

U karantenu morate, ako ste cijepljeni prije više od 120 dana, zato da ne prenosite virus dalje. To je suština pojma karantena. Iz toga proizlazi da HZJZ ne sumnja da i cijepljeni prije više od 4 mjeseca mogu i biti zaraženi, i prenositi dalje virus Covid 19. Nepostupanje prema uputama HZJZ-a koje se odnose na karantenu kažnjivo je s 8.000,00 – 15.000,00 kn prema odredbi članka 76a. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Potvrda o cijepljenju koja omogućuje nesmetani ulazak u javni sektor vrijedi godinu dana tj. 245 dana (dvije trećine vremena) duže. Ako tome dodamo neupitnu istinu da necijepljeni – ako nisu zaraženi – ne mogu nikako prenositi virus, a cijepljeni zaraženi itekako mogu, otvara se ozbiljno pitanje koliko, uistinu, takva mjera može čuvati zdravlje građana?

Kao drugo, nije moguće kirurški odvojiti privatni od javnog sektora. Oni koji dolaze u općinu, prethodno su bili u trgovini, a oni koji izlaze iz frizeraja – vjerojatno kane svratiti u poštu prije povratka kući. Isti ljudi kruže između »sigurnih« i »nesigurnih, tj. manje sigurnih« mjesta na dnevnoj bazi. Ako to spojimo s gornjom istinom da se i cijepljeni mogu zaraziti i prenositi bolest dalje, ne treba nam nikakav novi soj virusa koji »zaobilazi cjepivo« da bi dodatno doveo u pitanje opravdanost i smislenost mjere potvrda u javnom sektoru.

Zaključno, mjera obveznog testiranja necijepljenih u javnom sektoru je u samom startu pretežnim dijelom (točno 3/4) potpuno nepodobna ako se želi postići deklarirani cilj. Kad se tome pribroji očigledna, notorna istina da se ljudi ne ograničavaju na komuniciranje (samo) s javnim ili privatnim sektorom, mjera je skoro potpuno nepodobna da postigne deklarirani cilj.

Ona, međutim, postiže djelomično jedan drugi cilj, prisiljava ljude na cijepljenje. Ali dok taj drugi – i, nota bene, nedeklarirani! – cilj nije ujedno i zakonska obveza, budući da cijepljenje protiv Covida 19 nije propisano obveznim, Ustav treba štititi građane od nametanja nepropisanih obveza.

Stoga je prijedlog i zahtjeve trebalo usvojiti, te u cijelosti ukinuti osporene propise.

Zagreb, 23. veljače 2022.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-II-7149/2021 I DR. OD 15. VELJAČE 2022.

I. Do sada sam bio suglasan sa stajalištima većine u predmetima ocjene ustavnosti protuepidemijskih mjera u pandemiji bolesti COVID-19 (osim u slučaju ekstremno neproporcionalno određenoga limita od 25 posjetitelja svakoga crkvenog prostora neovisno o njegovom prostornom kapacitetu), jer sam polazio od realnosti da javna vlast u okolnostima globalne zdravstvene ugroze i općeg straha i panike donosi hitne privremene protuepidemijske mjere za koje je bila legitimirana, unatoč tome što za mnoge od njih nije imala pouzdano činjenično uporište ni medicinski jasnu sliku, a ponajmanje dostatnog vremena za dubinske analize i empirijske podloge. Radilo se o nužnim hitnim mjerama na bazi procjene vjerojatnosti koja je od mogućih solucija optimalna. Demokratski legitimirana vlast nesumnjivo mora donositi i takve »nezgodne« odluke o pitanjima o kojima je društvo podijeljeno ili čak visoko polarizirano i za njih snositi odgovornost. O razumnosti i prikladnosti tih mjera može se polemizirati, o tome nema šireg, pogotovo ne europskog konsenzusa (medicinskog i političkog), što je najbolje vidljivo iz drastične različitosti pristupa i protuepidemijske politike po državama (od doista blagih mjera do policijskoga sata i totalnog lockdowna) pa sam bio mišljenja da je »kočarenje« po svakom segmentu pojedinih mjera i njihovo kabinetsko seciranje i podvrgavanje rigoroznim »sitima i rešetima« na ustavnosudskoj razini nesvrhovito i neprimjereno osobitostima materije. O argumentima za provedbu ustavnosudskog nadzora koji se svojom dubinom svodi na manifestly error test, detaljno sam elaborirao u Izdvojenom mišljenju u predmetu U-II-2379/2020 od 14. rujna 2020. (toč. III.), dok sam u predmetu U-II-5709/2020 i U-II-5788/2020 od 23. veljače 2021. (toč. I.) argumentirao stajalište o dvojbama u vezi s primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava pa na to upućujem radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja.

II. Međutim, protekom vremena i izlaskom na vidjelo sve izraženijih međusobnih prijepora medicinskih stručnjaka o cijepljenju i epidemiološkim mjerama, a nakon što je postalo očito:

– da cjepiva protiv SARS-CoV-2 ne sprječavaju širenje zaraze kao što to čine obvezna (konvencionalna) cjepiva protiv zaraznih bolesti koja se administriraju u dječjoj dobi, zbog čega nemaju zdravstveno dokazanu sposobnost stvaranja kolektivnog imuniteta (»imuniteta krda«) kojim bi zarazna bolest bila iskorijenjena iz društvene zajednice (kao npr. cjepiva protiv tuberkuloze, ospica i dr.),

– da, u tom smislu, cjepiva ne sprječavaju širenje zaraze ni unutar cijepljene populacije, te da i cijepljeni pojedinci mogu biti prijenosnici virusa u necijepljenoj populaciji,

– da se jamstva učinkovitosti zapravo odnose na ublažavanje simptoma bolesti (posebice smrti i teških oblika bolesti),

– da cjepiva nisu besprijekorna ni po pitanju sigurnosti odnosno štetnih nuspojava (s obzirom na do sada objavljene pojave teških posljedica /bez podataka o njihovoj učestalosti u duljem vremenskom razdoblju/ prema američkom CDC-u koji upozorava na anafilaksiju, trombozu i trombocitopenijski sindrom, miokarditis i perikarditis, Guillan – Barreov sindrom, smrti povezane s cjepivom Janssen),

COVID potvrde, odnosno ciljevi njihova uvođenja, dovedeni su u pitanje.

Ako potvrda ne jamči da je cijepljeni pojedinac bezopasan po pitanju mogućnosti da bude inficiran i da zarazi svoju okolinu (nego samo da je takva opasnost manja od one koja je posljedica necijepljenja kao i da time štiti samo sebe od teških posljedica zaraze), onda je logično da potvrda ne može biti kamen temeljac ustavnopravno prihvatljive razlike u pravnom tretmanu građana na osnovi cijepnog statusa. Prije je »kamen smutnje«!

Valja podsjetiti da je COVID potvrde osmislila Europska unija s legitimnim ciljem osiguravanja slobode kretanja osoba i radnika između država članica, kao temeljne slobode i vrijednosti Lisabonskoga ugovora na kojoj je Unija zasnovana, a koja je dovedena u pitanje pandemijom SARS-CoV-2. Poticaj za uvođenje COVID potvrda između država članica bio je određen i stabilizacijom jedinstvenog tržišta Unije te je uvođenje sustava potvrda koincidiralo s usvajanjem Komisijinog Plana oporavka gospodarstva Europske unije. U tom smislu, premda je omogućeno da države članice proširuju primjenu COVID potvrda u unutarnje svrhe, one nisu osmišljene kao sredstvo koje bi građanima Unije trebalo ograničiti pristup javnim ili komercijalnim uslugama koje države pružaju.

U vrijeme njihova uvođenja je u znanstvenoj zajednici prevladavalo stajalište o učinkovitosti cjepiva (i do 90 %) u sprječavanju transmisije virusa SARS-CoV-2 i to na osnovi jamstava proizvođača cjepiva utemeljenih na kliničkim studijama na ograničenom uzorku pacijenata prije odobrenja cjepiva, a pravna zajednica je u to vrijeme na temelju pretpostavki medicinske zajednice predviđala privremenu primjenu COVID potvrda do postizanja kolektivnog imuniteta (»imuniteta krda«; vidjeti primjerice Goldner Lang, I. (2021), EU COVID-19 Certificates: A Critical Analysis. European Journal of Risk Regulation, 1-10.).

No, već nakon godinu dana je transmisija novih varijanti virusa unutar opće populacije demantirala proizvođačka jamstva jer je postalo notorno da se cijepljeni pojedinci mogu zaraziti i biti širitelji zaraze, čime su predviđanja o eventualnom postizanju »imuniteta krda« dovedena u pitanje. Slijedom toga, COVID potvrde bazirane na cijepnom statusu pojedinca više ne mogu ostvariti legitimni cilj koji im je izvorno bio namijenjen – sprječavanje širenja zaraze u općoj populaciji.

Unatoč tome, nisam se protivio uvođenju COVID potvrda u sustave zdravstva i socijalne skrbi kao ipak »manje zlo« iz dva bitna razloga.

Prvo, zato što je riječ o potrebi zaštite najrizičnijih skupina stanovništva – bolesnih i starih osoba s jedne strane te zdravstvenog osoblja s druge strane, a da pritom zbog naravi medicinskih tretmana nisu moguće standardne mjere iz protuepidemijskog arsenala (fizički razmak, maske, limitiranje broja osoba, intenzivno provjetravanje i sl.). Zato prisila na testiranje samo necijepljenih osoba (unatoč tome što i oni cijepljeni mogu unijeti zarazu) bez obzira na diskriminatorne konotacije te dvojbenu razumnost i prikladnost navedene mjere, ipak u tom kontekstu više »drži vodu« nego ukidanje cijele mjere.

Drugo, iz razloga što su posjetitelji bez COVID potvrda kao dokaza o cijepljenju ili preboljenju imali posve prikladnu alternativu besplatnog testiranja na licu mjesta u prostoru u koji ulaze i koja im razumno ne predstavlja teret ili nelagodu koja bi im narušavala »slobodno razvijanje osobnosti« niti drugi oblik osobne autonomije. Utoliko i pod takvim pretpostavkama, zdravstvena propusnica u formi COVID potvrde, bez koje nije dopušten ulazak u prostor pružanja medicinskih ili usluga socijalne skrbi, ne može biti klasificirana kao mjera izravne i nepodnošljive presije na obvezno cijepljenje kojom bi u ustavnopravno neprihvatljivoj mjeri bio pogođen pojedinac generalno nesklon svakom cijepljenju (the only safe vaccine is a vaccine that is never used) ili onaj samo privremeno rezerviran spram anticovid cjepiva zbog mogućih rizika uvjetovanih njihovom nedostatnom provjerenošću i brzinom kojom su stavljena u uporabu, a bez da su prethodno lege artis medicinski verificirana i validirana.

III. U ovom predmetu, međutim, u kojem su COVID potvrde uvedene kao opća mjera u općoj populaciji, ne nalazim u njima razumne svrhe niti legitimnoga cilja. Iz ranije spomenutih razloga proizlazi njihova epidemiološka neopravdanost koju ne opovrgavaju ni pojedini djelatnici iz javnog zdravstva u svojim javnim očitovanjima. S druge strane, na njihovu neprikladnost za ostvarivanje legitimnog cilja kojem su namijenjene (neproporcionalnost) upozorava okolnost njihova uvođenja osporenom Odlukom upravo u one dijelove javnoga sektora u kojima je lako osigurati strogi režim konvencionalnih metoda sprječavanja širenja zaraze (fizička distanca, maske, provjetravanje i sl.), a ne u visokofrekventne javne prostore u kojima nije moguća provedba ni nadzor spomenutih mjera (sektori turizma, ugostiteljstva i zabave). Tako je i pravna zajednica već ranije upozoravala da nedosljednosti i nelogičnosti u primjeni COVID potvrda mogu ozbiljno poticati nejednakosti u društvu, a da se primjenom načela proporcionalnosti lako može utvrditi da se isti ciljevi zaštite javnog zdravlja mogu ostvariti i manje ograničavajućim mjerama (vidjeti Paris, E. (2021) Applying the Proportionality Principle to COVID-19 Certificates, European Journal of Risk Regulation 12(2):1-11).

Tako i ovdje, bitna razlika u odnosu na raniju Odluku o uvođenju COVID potvrda u zdravstvenom sustavu i socijalnoj skrbi izvire iz okolnosti što cijepljenju neskloni pojedinci koji po bilo kojoj osnovi dolaze u prostore tzv. javnog sektora (državna tijela, pravne osobe s javnim ovlastima, pošte, poslovnice FINA-e, muzeje, knjižnice, kazališta i druge različite javne servise) moraju sami organizirati provedbu testiranja na vlastiti trošak u ovlaštenom laboratoriju kao bitan uvjet korištenja javnih usluga.

To je bitna okolnost moga razilaženja s većinom koja prihvaća argumente iz odgovora Vlade na prigovore aplikanata i zaključno ocjenjuje kako nije riječ o prekomjernom teretu jer da je uvijek na raspolaganju alternativa cijepljenja koja je besplatna te osigurava zdravstvenu propusnicu na dugi rok.

Takvo, formalnologički pogrešno tumačenje, kojim se prihvatljivost alternative testiranja ne dokazuje njezinim vlastitostima nego »atraktivnošću« druge postavljene opcije cijepljenja, upravo potvrđuje ispravnost prigovora mnogih predlagatelja da je sloboda izbora samo prividna i da je ovdje riječ o zdravstvenim propusnicama kao neizravnoj, ali snažnoj prisili na cijepljenje koje je prema proklamiranoj javnozdravstvenoj politici prepušteno slobodnom odabiru svakog pojedinca. Formalno, proklamirana politika korespondira Rezoluciji br. 2361/2021 Vijeća Europe, prema kojoj je cijepljenje neobvezatno i nikoga se na to ne smije prisiljavati, niti podvrgavati političkom, socijalnom ili drugom pritisku da se cijepi ako to ne želi, pri čemu se korištenje potvrda o cijepljenju odnosi samo u svrhu koja im je određena za praćenje učinkovitosti cjepiva, potencijalnih nuspojava i štetnih događaja (7.5.2.).

Sloboda izbora koja bi proizlazila iz činjenice nepostojanja propisa o obveznom cijepljenju implicira poštovanje prava svakoga da odluči o sebi i o svom zdravlju u pravcu cijepljenja ili prepuštanja zarazi u svrhu stjecanja prirodnoga imuniteta. To je izraz prava na tjelesni integritet i na osobnu autonomiju koje u ovom kontekstu zahtijeva slobodnu odluku pojedinca o tome kojim će se medicinskim zahvatima podvrgnuti i koje će lijekove primati.

Mišljenja sam da je osporenim aktom Stožera do sada primjenjivana propagandna presija na cijepljenje progredirala u obvezujućim propisom rafinirano izvedenu indirektnu prisilu na procjepljivanje stanovništva kao prikriveni stvarni cilj osporene protuepidemijske mjere. U kontekstu formalno zajamčene slobode izbora (cijepljenje ili testiranje) taj cilj nije legitimno pokriće za ovaj manevar jer negira princip dobrovoljnosti proklamirane imunizacijske politike bazirane na edukaciji stanovništva i širenju medicinski utemeljenih argumenata o cijepljenju.

Alternative evidentno nisu izbalansirane na pravičan način koji omogućuje slobodan izbor.

S jedne strane besplatno cijepljenje, a s druge strane testiranje koje zahtijeva vremenske i novčane gubitke u vezi sa svakodnevnim potrebama ljudi. Ne radi se o hirovima zbog ugroženog komoditeta i umanjene udobnosti – nego o frustrirajućem narušavanju životne rutine koje ljudima može zagorčati život neplaniranim financijskim izdatcima i gubitkom vremena na proceduru testiranja, a sve zbog nužnosti zadovoljavanja potreba vezanih uz svakodnevne životne aktivnosti. Obveza testiranja pritom ne proizlazi iz frekvencije posjeta određenim javno dostupnim prostorima i »gustoći« posjetitelja te bliskosti njihovih kontakata (ugostiteljstvo i trgovački centri), nego iz administrativne svrhe prostora kao krajnje neepidemiološkoga parametra.

Logičnim se nameće zaključak da je alternativa testiranja u osporenom propisu postavljena na naglašeno odbijajući i obeshrabrujući način usmjeren ostvarenju namjeravane svrhe – da se i bez donošenja propisa o obvezi cijepljenja te preuzimanja odgovornosti za takav čin (kao i bez popratne obveze dokazivanja korisnosti, učinkovitosti i sigurnosti cjepiva) u biti ostvari isti cilj.

Ne dovodeći u pitanje dobronamjernost ovakvih zaobilaznih paternalističkih manevara prema građanima koji su odabrali ne cijepiti se, moram zaključiti da je njihova ustavnost vrlo problematična.

Normativno instaliranje obveze na cijepljenje (izravne ili neizravne) kao zadiranje u gore spomenutu ustavno zajamčenu osobnu autonomiju nije jednostavan zahvat nadležne vlasti. Nužno je jasnim, čvrstim i znanstveno nepobitno utemeljenim dokazima argumentirati korisnost i pouzdanost konkretnog cjepiva te istovremeno nepostojanje njegovih neprihvatljivih zdravstvenih rizika. Tek je pod tim pretpostavkama dopustivo uvesti obvezu cijepljenja koja na normativnom planu, inter alia, uključuje i reguliranje obveze pribavljanja informiranog pristanka, kao i obvezu države da pod određenim pretpostavkama obešteti cijepljenog pojedinca u slučaju štetnih nuspojava cijepljenja. U takvom slučaju, i bez oslonca na članak 17. Ustava na koji pogrešno upiru saborski zastupnici podnositelji Zahtjeva – zagovaratelji cijepljenja kao ultimativne protuepidemijske vrijednosti – moguće je propisati obvezu cijepljenja protiv bolesti COVID-19 voljom parlamentarne većine u vidu dopune zakonske odredbe iz članka 40. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti normiranjem bolesti COVID-19 u katalog onih taksativno određenih bolesti koje potpadaju pod obvezno cijepljenje (npr. ospice, mumps, dječja paraliza i dr.).

Ustavnopravna bit dopustivosti mjere obveznog cijepljenja, kojom se javna vlast upliće u autonomiju pojedinca i ograničava je, leži u prikladnosti, nužnosti i proporcionalnosti cijepljenja u svrhu postizanja legitimnog cilja zaštite zdravlja kao općeg dobra (te posljedičnog osiguranja drugih bitnih vrijednosti od javnog interesa – javne sigurnosti i gospodarskog blagostanja države koje mogu biti ugrožene zaraznim bolestima), pri čemu takva mjera mora proći na testu pravične ravnoteže između prava i sloboda pojedinaca koje su u pitanju i javnoga interesa zbog kojeg se ograničavaju.

Nisam uvjeren da bi za takav zakonodavni pothvat bili ispunjeni potrebni uvjeti. Ako nisu, onda nema mjesta ni zaobilaznim zahvatima koji rezultiraju faktičnom obvezom ili prisilom na cijepljenje.

Mislim da je spoznaja o nepremostivim teškoćama dokazivanja korisnosti cjepiva u sprječavanju zaraze, kao temeljnog uvjeta za uvođenje obveze na cijepljenje, upravo odlučan razlog za odluku da se ostvarenje što veće procijepljenosti stanovništva ishodi zdravstvenim propusnicama kao mehanizmom pritiska na cijepljenje, dakle, neizravnim putem koji oslobađa od testa pravične ravnoteže javnog interesa i osobne autonomije pojedinaca, kao i od tereta drugoga raznog dokazivanja, argumentiranja i polemiziranja u parlamentarnoj proceduri i prethodnoj javnoj raspravi.

Recentna praksa Europskog suda za ljudska prava razvidna iz argumentacije Velikog vijeća u predmetu Vavřička i dr. protiv Češke (br. 47621/13 i dr., presuda od 8. travnja 2021.) pokazuje da je obvezno cijepljenje kao nesvojevoljna medicinska intervencija konvencijski dopustivo zadiranje u fizički integritet pojedinaca zaštićen vrijednošću privatnog života iz članka 8. Konvencije ako se može dokazati da predstavlja odgovor nadležnih tijela države na hitnu društvenu potrebu za zaštitom javnog zdravlja. U tom je predmetu bio naglasak na okolnosti da je riječ o zaraznim bolestima koje su »već dobro poznate« znanstvenoj zajednici (tetanus, hepatitis B, ospice, poliomijelitis, rubeola i dr.) te postoji neprijeporan stručno-medicinski konsenzus u učinkovitost cjepiva u sprječavanju zaraze te istovremeno i u njegovu sigurnost, a prepuštanje cijepljenja na dobrovoljnu osnovu je utvrđeno neučinkovitim za postizanje »imuniteta krda«. ESLJP je također samostalno uzeo u obzir i okolnosti, inter alia vezane uz mogućnost isticanja prigovora savjesti, osigurana učinkovita pravna sredstva za osporavanje obveznog cijepljenja na pojedinačnoj osnovi, neproblematičnu mogućnost procesuiranja odštetnih zahtjeva protiv države u slučaju štete pretrpljene cjepivima koje preporučuje država, te je zaključno ocijenio da od strane aplikanata u tom predmetu problematizirana uskrata prava na predškolsku skrb i obrazovanje necijepljene djece nije izravna posljedica odluke države o uvođenju obveznoga cijepljenja, nego slobodne odluke njihovih roditelja da ne prihvate univerzalno prakticiranu mjeru zaštite zdravlja djece i šire društvene zajednice kojom se iskazuje društvena solidarnost.

Prema navedenim kriterijima ESLJP-a, obvezno cijepljenje protiv SARS-CoV-2 teško može biti branjivo argumentima koji trebaju počivati na sigurnim spoznajama medicinske znanosti i farmakologije.

Riječ je o bolesti koja je relativno nova te medicinskoj znanosti još uvijek nisu poznate sve njezine kratkoročne i dugoročne posljedice na ljudsko zdravlje, niti su nam poznate na dugoročnoj osnovi posljedice novoproizvedenih cjepiva utemeljenih na glasničkoj RNA. U tom smislu, i ESLJP u uvodnim zapažanjima presude u predmetu Vavřička: »158. Sud ističe da se ovaj predmet odnosi na standardna i rutinska cjepiva za djecu protiv bolesti koje su dobro poznate medicinskoj znanosti.«

Nadalje, predmet Vavřička temelji se na polaznoj osnovi koja je znanstveno dokazana i o kojoj postoji europski konsenzus u medicinskoj znanosti i među europskim vladama da cjepiva na koja se taj predmet odnosio dokazano štite od širenja zaraze i da im je legitimni cilj ostvarivanje imuniteta krda koji je nužan u svrhu zaštite osoba koje se iz opravdanih razloga ne mogu cijepiti, posebice ako je ostvarenje te svrhe ugroženo prepuštanjem cijepljenja na dobrovoljnu osnovu. U tom kontekstu cijepljenje kao individualni doprinos postizanju imuniteta krda predstavlja izraz društvene solidarnosti u svrhu zaštite najslabijih i najugroženijih koji se ne mogu cijepiti. Međutim, ova su stajališta neprimjenjiva na cjepiva protiv SARS-CoV-2 jer ne sprječavaju transmisiju virusa ni širenje virusa u društvenoj zajednici, niti omogućuju postizanje kolektivnog imuniteta (»imuniteta krda«).

Također, u predmetu Vavřička presuda polazi od još dvije ključne pretpostavke koje ne možemo naći u slučaju cjepiva protiv SARS-CoV-2:

1. Postojanje dugoročnog sustava praćenja nuspojava cjepiva s longitudinalnim studijama na dugo povratno vremensko razdoblje koje nedvojbeno ukazuje na iznimnu rijetkost nuspojava, zbog čega država može biti oslobođena odgovornosti na temelju Konvencije zbog smrti ili teških ishoda obveznog cijepljenja ako je osigurala mehanizme naknade štete cijepljenima i njihovoj obitelji, kao u predmetu Bayture i dr. protiv Turske, br. 3270/09, odluka od 12. ožujka 2013.,

2. Postojanje informiranoga pristanka, za koji mi se nameće dojam da u masovnim cijepljenjima po sportskim arenama nije prvi prioritet, uz napomenu da je objektivno teško ostvariv bez adekvatnog sustava praćenja nuspojava cjepiva s podatcima za dulje razdoblje koji se pojedincu mogu predočiti prije cijepljenja.

Mislim da efekt ublažavanja simptoma bolesti uslijed cijepljenja (preveniranje smrtnih i drugih teških ishoda) nije opravdanje za uvođenje (izravnog ili prikrivenog) obveznoga cijepljenja u općoj populaciji, jer niti je apsolutne naravi (i cijepljeni umiru i razvijaju teške simptome bolesti), niti izravno dotiče pitanje javnog interesa.

S druge strane, ne nalazim u ovom kontekstu posebnu težinu ni u naglašavanju blagodati cijepljenja s motrišta funkcionalnosti zdravstvenoga sustava odnosno u njegovom doprinosu manjoj opterećenosti zdravstvenoga sustava. Funkcionalnost zdravstvenoga sustava nije cilj koji bi samostalno opravdao uplitanje u osobnu autonomiju cijepljenjem koje nije u stanju učinkovito ostvariti svoju temeljnu svrhu sprječavanja zaraze. S druge strane, zdravstveni sustav je redovno opterećen pacijentima koje je vlastiti izbor životnog stila i navika koje rezultiraju raznovrsnom patologijom doveo u bolnice i ambulante pa necijepljeni ne bi trebali biti izolirano isticani kao čimbenik narušavanja funkcionalnosti sustava zdravstva.

Na osnovi prethodno navedenoga, mislim da se necijepljenom dijelu populacije ne može imputirati da svojim odabirom necijepljenja nanose štetu zdravlju drugih ili javnom interesu u mjeri koja opravdava uplitanje u njihovu osobnu autonomiju obveznim cijepljenjem, izravno propisanim ili indirektno ishođenim metodom propisivanja zdravstvenih propusnica.

IV. Ranije opisani raskorak između proklamirane javnozdravstvene politike s težištem na dobrovoljnosti cijepljenja kao osobnom odabiru svakog pojedinca i stvarne presije na cijepljenje metodom medijske propagande, pritiskom javnog mnijenja i zavaravajuće liberalnih propisa te aktualni društveni rascjepi u vezi s cijepljenjem, u svojoj biti reflektiraju oštro suprotstavljene pristupe pitanju autonomije pojedinca i njezinih granica te opravdanosti uplitanja države i društvene zajednice u tu autonomiju.

S tim u vezi zaključno bih napomenuo sljedeće.

Iako mislim da pojam demokracije ne trpi daljnje opisne oznake (»socijalna«, »kršćanska«, »liberalna«, »islamska«, »narodna« ili na drugi način atribuirana) jer joj nametljivi »ukrasni pridjevi« oduzimaju supstanciju koje ili ima ili nema, a ne vidim ni da Ustav daje za to prihvatljivo uporište, poštujem činjenicu da je u više svojih odluka Ustavni sud naglasio utemeljenost hrvatskoga ustavnog poretka u aspektu ljudskih prava i vladavine prava na »moralnoj predanosti objektivnim principima liberalne demokracije« (U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. /10.1./, U-II-6111/2013 od 10. listopada 2017. /19./, U-II-1818/2016 od 2. srpnja 2019. /17./).

S obzirom na takvu kategorizaciju koja pozivom na liberalna načela implicira prevagu individualnih prava nad imperativima općeg interesa držim prikladnim podsjetiti na stajališta oca utemeljitelja liberalne demokracije Johna Stuarta Milla u dijelu primjenjivom za problematiku ovoga predmeta iznesena prije više od 150 godina u tekstu »O slobodi«.

Zauzimajući se za autonomiju pojedinca kao »… slobodu djelovanja… bez zapreka od strane drugih sve dok im ono što činimo ne izaziva štetu, čak i ako naše ponašanje smatraju budalastim, izopačenim ili pogrešnim«, Mill ističe: »Jedina je sloboda vrijedna toga naziva ona u kojoj možemo slijediti svoju dobrobit na svoj način, sve dok ne nastojimo lišiti druge njihove dobrobiti ili ih spriječiti u njezinu ostvarivanju. Svatko je istinski čuvar svoga zdravlja, tjelesnog, umnog i duhovnog. Čovječanstvo više dobiva dopuštajući svim pojedincima da žive kako žele nego prisiljavajući svakog pojedinca da živi u skladu sa željama drugih.«

Ujedno, »Jedini cilj koji opravdava individualno ili kolektivno uplitanje čovječanstva (zakonskim kaznama ili moralnom prinudom javnog mnijenja) u slobodu djelovanja bilo kojega njegovog člana je samozaštita… Postoje opravdani razlozi da ga se uvjerava, savjetuje ili nagovara, ali ne i prisiljava ili da mu se prijeti ikakvim negativnim posljedicama u slučaju da postupi drukčije. Da bi se to opravdalo, mora se smatrati da će ponašanje od kojeg ga se želi odvratiti uroditi zlom za nekog drugog. Jedini je vid ponašanja pojedinca za koji je odgovoran društvu onaj koji se tiče drugih. U onom vidu koji se tiče isključivo njega samoga njegova je neovisnost s pravom apsolutna. Nad samim sobom, nad vlastitim umom i tijelom, pojedinac je suveren.«

Glede izvaninstitucionalne presije na autonomiju pojedinca posebno naglašava – »Zaštita od tiranije dužnosnika nije dovoljna, potrebna je i zaštita od tiranije prevladavajućih mišljenja i osjećanja; protiv sklonosti društva da drugim sredstvima, osim građanskih kazni, nameće svoje ideje i prakse kao pravila ponašanja onima koji misle drukčije; da ometa razvoj i, ako je moguće, spriječi oblikovanje bilo kakve individualnosti koja nije u skladu s njegovim načinom življenja te da primora svakog pojedinca da se oblikuje prema njegovom modelu. Postoji granica legitimnog uplitanja kolektivnog mnijenja u individualnu neovisnost; i pronaći tu granicu te očuvati je od posezanja jednako je nužno za dobro stanje ljudskih odnosa kao i zaštita od političkog despotizma.«

Zaključno, o perspektivama razvoja relacije »pojedinac – zajednica«, Mill ističe – »… u svijetu u cjelini postoji sve veća tendencija širenja vlasti društva nad pojedincem, pomoću sile javnog mnijenja kao i zakona, a budući da je tendencija svih promjena koje se odvijaju u svijetu osnažiti društvo te umanjiti moć pojedinca, to posezanje nije jedno od onih zala koja spontano iščezavaju, nego upravo suprotno, jedno od onih koja postaju sve silnija. Sklonost ljudi da, bilo kao vladari ili kao sugrađani, nameću vlastita mišljenja i sklonosti drugima kao pravila ponašanja toliko snažno podržavaju neka od najboljih i neka od najgorih osjećanja svojstvenih ljudskoj prirodi da je ne obuzdava gotovo ništa osim ograničavanja moći, a kako ta moć ne slabi nego jača, ako se protiv toga zla ne podigne visoka prepreka moralnog uvjerenja možemo, s obzirom na današnje stanje u svijetu, očekivati njegovo osnaživanje.«

Iz perspektive Millovih ogleda o autonomiji pojedinca kao intrinzične koristi za društvo i o potrebi njezine zaštite od presizanja koje proizlazi iz moći državne vlasti ili »tiranije većine«, zaključujem da bi, iz gore izloženih razloga, »moralna predanost objektivnim principima liberalne demokracije« u ovom predmetu nalagala ukidanje osporenog propisa kao protuustavnog.

Zagreb, 22. veljače 2022.

Sudac
 Miroslav Šumanović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ U-II-7149/2021 I DR. OD 15. VELJAČE 2022.

Svoje izdvojeno podupiruće mišljenje odluci koja je većinski izglasana potkrijepit ću sljedećim statističkim podacima:

1. Iz COVID-19 izvješća HZJZ-a od 17. veljače 2022. godine proizlazi da je od 31. siječnja do 13. veljače 2022. hospitalizirano 51,06 % necijepljenih naspram 48,58 % cijepljenih od čega 32,20 % cijepljenih s obje doze, 13,85 % sa booster dozom te 2,53 % cijepljenih jednom dozom.

Stoga je vrlo upitna učinkovitost cjepiva čak i onih cijepljenih booster dozom sa aspekta zaštite od težih posljedica jer smatram da su svi hospitalizirani upravo zbog težih posljedica uzrokovanih oboljenjem od covida.

To znači da cjepiva nisu niti približno učinkovita kako se to najavljivalo prije nego što su dobila uvjetna odobrenja nadležnih agencija za lijekove (EMA).

Podsjećam, proizvođači su najavljivali učinkovitu zaštitu od zaraze 95 % te da će zaštita trajati najmanje godinu dana (to se i sada može vidjeti na web-stranicama HALMED-a).

Vrijeme je pokazalo da je zaštita od zaraze koju pruža cjepivo značajno manja (gotovo podjednako obolijevaju cijepljeni i necijepljeni) te da je značajno kraće vrijeme trajanja te zaštite (sada se tvrdi šest mjeseci).

2. Iz istog COVID-19 izvješća HZJZ-a od 17. veljače 2022. proizlazi da je od početka pandemije do 13. veljače 2022. od ukupno oboljele 66504 djece starosti 0-9 godina umrlo 3 (troje) djece što je jedno dijete na dvadeset tisuća oboljele djece, a od ukupno oboljele 126410 djece starosti 10-19 godina umrlo je 6 djece (što je također jedan na dvadeset tisuća).

Stoga se opravdano postavlja pitanje treba li uopće cijepiti djecu do 20 godina starosti cjepivom koje je nedovoljno učinkovito i čije su nuspojave nedostatno istražene.

3. Iz istog COVID-19 izvješća HZJZ-a od 17. veljače 2022. proizlazi da je od početka pandemije do 13. veljače 2022. od ukupnog broja umrlih od covid-a 92,14 % onih starijih od 60 godina.

Dakle, kada bi se cijepili svi stariji od 60 godina 92,14 % onih iz skupina koji umiru bili bi zaštićeni, a ako bi se cijepili svi stariji od 50 godina taj postotak bi bio 97,74 % (ovo pod pretpostavkom oko koje se svi slažu da su cjepiva učinkovita protiv smrtne posljedice).

Mislim da ne treba niti direktno niti indirektno prisiljavati na cijepljenje mlađe od 50 godina kojih je među umrlima samo 2,25 %, osobito da ne treba uopće cijepiti djecu do 20 godina starosti kojih je 0,06 % među umrlima od covid-a.

4. Nuspojave cjepiva nisu dovoljno istražene što proizlazi iz izvješća HALMED-a od 18. veljače 2022. godine prema kojemu je podneseno 6539 prijava sumnji na nuspojave, od čega je 24,6 % (1293 prijava) ocjenjeno ozbiljnima.

Pritom je od 55 prijava sa smrtnim ishodom za 15 utvrđeno da nema uzročno-posljedične veze sa cjepivom, ali za 39 prijava uzročno-posljedičnu povezanost s cijepljenjem iz trenutačno dostupnih podataka nije moguće ocijeniti (zatraženi su dodatni podaci koji su potrebni za potpunu ocjenu prijava) dok je za jednu prijavu utvrđeno da je smrt posljedica cjepiva. Teoretski je moguće da su još 39 smrti posljedica cjepiva, a proizvođači cjepiva su se obvezali istražiti nuspojave.

Osim toga prema istim podacima HALMED-a cjepiva nisu ispitana na kancerogenost niti na genotoksičnost.

Zaključno:

1. Cjepiva protiv COVID19 nisu niti približno djelotvorna kao što je najavljivano, statistike dokazuju sa su ipak djelotvorna u pogledu broja umrlih i donekle hospitaliziranih, posebice onih starijih od 60 godina.

2. Dok troškove testiranja snose poslodavci odnosno država, testiranje onih bez COVID potvrda ne predstavlja nerazmjerno miješanje države u slobodu izbora, niti indirektnu prisilu na cijepljenje, a testiranjem se sprečava prebrzo širenje zaraze.

3. Pritom sa ustavnopravnog stajališta nije relevantno radi li se o nepotrebnom rasipanju javnog novca obzirom da su neke relevantne europske države ukinule covid potvrde i testiranja.

4. Pri svemu tome ne treba smetnuti s uma da su sve dosadašnje mjere nacionalnog Stožera bile među najblažima u svijetu, izuzetno promišljeno izbalansirane sa gospodarskih, socijalnih, kulturnih, turističkih i svekolikih aspekata osobitih opstojnosti naše domovine.

5. Činjenica da se i oni cijepljeni pa i oni preboljeli mogu zaraziti i biti prijenosnici zaraze virusom ne znači ustavnopravno nepodnošljivu diskriminaciju necijepljenih koji se moraju testirati sve dok to ide na trošak poslodavca.

6. Svako indirektno prisiljavanje na cijepljenje posebice mlađih od 20 godina (možda i onih do 30) obzirom na statistike koje sam izložio i nedovoljno istražene nuspojave bilo bi nerazmjerno miješanje u ustavna prava tih kategorija građana, te im treba dati mogućnost izbora.

Ovim izdvojenim mišljenjem želim samo obznaniti one podatke i statistike koje su bitne, a koje se nedovoljno prezentiraju svekolikoj javnosti koja ima pravo znati sve razloge pro et contra cijepljenjima i testiranjima.

Mišljenja sam da Ustavni sud može preispitivati i mišljenje struke kroz preispitivanje metoda znanstvenih istraživanja te kroz znanstvene rasprave posebice svima razumljive statističke metode koje se uglavnom koriste pri argumentiranju razloga pro et contra cijepljenju.

Upravo zato prilažem ovo izdvojeno podupiruće mišljenje uz većinski donesenu odluku.

Zagreb, 22. veljače 2022.

Sudac
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.