### NN 49/2018 (30.5.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-348/17-6 od 28. veljače 2018

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

986

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i mr. sc. Mirjane Juričić, članova vijeća, te više sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa Irena Brezovečki, dipl. iur. temeljem generalne punomoći broj: Su-511/2013, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine Molve, koji zastupa Vjekoslav Rimac, Vinkovci, Gundulićeva 11a, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i utvrđivanja visine naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 28. veljače 2018.

presudio je

I. Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/15-11/486, urbroj: 376-10-17-14 od 9. studenog 2017. i predmet vraća na ponovni postupak.

II. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Rješenjem tuženika pod točkom I. utvrđeno je da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu poveznu opremu izgrađenu na tim rješenjem navedenim česticama. Točkom II. je navedeno da elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu iz točke I. čini 3.805,42 m trase elektroničkih komunikacijskih vodova u zemlji i nadzemnih elektroničko komunikacijskih vodova te 12 stupova i 5 prihvata. Točkom II. navedenog rješenja utvrđeno je da visina naknade za pravo puta za nekretnine iz točke I. koju je tužitelj obvezan plaćati Općini Molve iznosi 20.093,18 kn godišnje, a obveza plaćanja naknade teče od 21. listopada 2015. Naknadu za prvu, drugu i treću godinu potrebno je platiti u roku 8 dana od primitka ovog rješenja.

Tužitelj je protiv navedenog rješenja podnio tužbu iz svih zakonskih razloga navodeći postupanje tuženika u vezi sa zahtjevom zainteresirane osobe kao vlasnika i korisnika nekretnina za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (u daljnjem tekstu: EKI). Smatra da je tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo jer je prilikom određivanja trenutka od kada se računa obveza plaćanja naknade za pravo puta pogrešno priznao općini pravo na naknadu za razdoblje od dana zaprimanja njezina zahtjeva. Odredba članka 28. stavka 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – dalje u tekstu: ZEK) na temelju koje je doneseno osporeno rješenje u bitnome propisuje kako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od tuženika tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na tim nekretninama te utvrđivanje visine naknade za pravo puta, a detaljnije odredbe o samom postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora, izdavanju potvrde o pravu puta kao i odredbe o izračunu, visini i načinu plaćanja naknade sadržane su u podzakonskom propisu Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta koju donosi Vijeće tuženika. Navedeni Pravilnik oduvijek sadrži u sebi kako postupovne tako i materijalno pravne odredbe. U trenutku pokretanja konkretnog upravnog postupka na snazi je bio stari Pravilnik koji je u bitnom sadržavao postupovnu odredbu prema kojoj tuženik po utvrđivanju infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta uvijek izdaje potvrdu o pravu puta neovisno o tome da li je postupak vođen na zahtjev vlasnika nekretnine ili na zahtjev infrastrukturnog operatora (članak 5. stavak 2. starog Pravilnika) i materijalno pravnu odredbu prema kojoj se obveza plaćanja naknade računa od dana izdavanja potvrde o pravu puta (članak 4. stavak 3. starog Pravilnika). Neposredno prije donošenja rješenja, a tijekom trajanja upravnog postupka dana 30. rujna 2017. na snagu je stupio Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi (»Narodne novine« 95/17.), koji u odnosu na stari Pravilnik u bitnom sadrži postupovnu odredbu prema kojoj tuženik više ne izdaje potvrdu o pravu puta u postupku vođenom na zahtjev vlasnika nekretnine (članak 5. stavka 5. novog Pravilnika), već samo u slučaju kada je taj postupak vođen na zahtjev infrastrukturnog operatora (članak 4. stavak 1. novog Pravilnika) i materijalno pravnu odredbu prema kojoj se obveza plaćanja naknade računa za razdoblje od zaprimanja zahtjeva (članak 5. stavka 4. novog Pravilnika). Tužitelj smatra da tuženik nije bio ovlašten primijeniti novu materijalno pravnu odredbu članka 5. stavka 4. novog Pravilnika koja nije bila na snazi u vrijeme pokretanja predmetnog upravnog postupka. Smatra da je tuženik u tom dijelu izvršio pogrešnu primjenu materijalnog prava jer se u upravnom postupku uvijek primjenjuje ono materijalno pravo koje je bilo na snazi u vrijeme pokretanja tog postupka. U svojem završnom dijelu članak 9. stavak 2. novi Pravilnik propisuje da postupci započeti po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta dovršit će se po odredbi ovog Pravilnika dakle novog, međutim, riječ o uobičajenoj i standardiziranoj prijelaznoj odredbi koju susrećemo u brojnim propisima. Tom odredbom se prema mišljenju tužitelja uspostavlja odnos između postupovnih odredbi novog propisa i postupovnih odredbi propisa koji se stavlja izvan snage njegovim stupanjem na snagu i to u pogledu njegovog djelovanja i utjecaja na postupke koji su pokrenuti za vrijeme dok je bio na snazi prijašnji propis. Ističe da je ustaljeno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske da se postupovne odredbe propisa primjenjuju odmah po izmjenama na sve postupke koji nisu pravomoćno okončani (odluka Ustavnog suda RH od 2. studenog 2016. godine, broj: U-III-4468/2016). Isto stajalište zauzima i Europski sud za ljudska prava u predmetu Kozlica protiv Hrvatske presuda ESLJP od 22. studenog 2006. godine, zahtjev broj: 29182/03. Navedeno proizlazi i iz presude suda Europske unije od 1. srpnja 2004. godine Elliniko Dimosio protiv Nikolaosa Tsapalosa i Konstatinosa Diamantakisa C-121/91 i C-122/91. Ističe da se samo tako može tumačiti prijelazna odredba da se na postupke u tijeku primjenjuju postupovne odredbe novog Pravilnika. Međutim, iz osporenog rješenja proizlazi da je tuženik isto donio primjenjujući ne samo postupovne odredbe novog Pravilnika već je i primijenio materijalno pravne odredbe tog Pravilnika. Tako iz obrazloženja rješenja proizlazi da tuženik prilikom određivanja trenutka od kojeg se računa obveza plaćanja neosnovano primijenio članak 5. stavka 4. novog Pravilnika odredivši da obveza plaćanja naknade teče od dana zaprimanja zahtjeva. Ističe da ako je postupak pokrenut prije stupanja na snagu novog Pravilnika kako to tvrdi sam tuženik tada je nesporno da je prilikom donošenja rješenja tuženik bio dužan primijeniti materijalno pravne odredbe koje su bile na snazi u trenutku pokretanja postupka pa tako i konkretno odredbu članka 4. stavak 3. starog Pravilnika prema kojoj se obveza plaćanja računa od dana izdavanja potvrde o pravu puta. Kako postupovna odredba novog Pravilnika ne predviđa više izdavanje potvrde o pravu puta za slučaj kada je postupak vođen na zahtjev vlasnika nekretnine onda je analognom primjenom odredbe članka 4. stavka 3. starog Pravilnika u izreci rješenja trebalo odrediti da se obveza plaćanja računa od dana izdavanja rješenja. Tužitelj ističe da je upravnu stvar trebalo riješiti primjenom materijalno pravnih odredbi koje su bile na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka te se poziva na odredbu članka 29.stavka 1. ZEK-a. Navodi da tuženik nije pravilno utvrdio dana zaprimanja zahtjeva podnesen od općine. Tužitelj ističe da tuženik nije nedvojbeno utvrdio da se sve čestice obuhvaćene točkom I. izreke rješenja doista nalaze u vlasništvu općine tijekom cijelog razdoblja za koji se istoj priznaje naknada. Navodi da prema brojnim presudama ovog Suda za pravilnu primjenu odredbe članka 28.stavka 6. ZEK-a nije mjerodavno faktično već zemljišnoknjižno stanje. Dokazni materijali kojima se tuženik poslužio jesu zemljišnoknjižni izvadci za čiju dostavu je obvezao tužitelja a ne općinu, a postupajući po traženju tuženika dostavio je tražene izvatke, a riječ je o aktualnim zemljišnoknjižnim izvadcima koji odražavaju pravo stanje stvari samo na dane kada je tužitelj izvršio provjeru, u ožujku 2017., što znači da su ti izvadci u vrijeme donošenja rješenja tuženika bili stari 8 mjeseci pa se iz njih nije mogao izvesti zaključak o vlasništvu. Smatra da je jedino vršenjem uvida u zemljišnoknjižni izvadak moguće utvrditi je li općina za sve nekretnine obuhvaćene rješenjem bila doista vlasnik na dan 21. listopada 2017., i da je to ostala sve do donošenja rješenja. U prilog svojoj tvrdnji navodi katastarske čestice (kč.br. 315, kč.br. 756, kč.br. 997/2, kč.br. 46/1., 1662/3, 1662/4, 1662/19, 2612/3, 3001/11, 3001/14, 3001/23, 3008/28,3008/34, 3008/39, 3008/42, 7598/3, 7598/4,7776/1,7776/10, 776/13) obuhvaćene rješenjem iz kojih proizlazi da je općina naknadno uknjižena, odnosno da nije bila vlasnik u vrijeme podnošenja zahtjeva. Smatra da je tuženik povrijedio načelo materijalne istine, da nije utvrdio pravo stanje svati pa predlaže da se tužbeni zahtjev usvoji i poništi osporeno rješenje.

Tuženik u odgovoru na tužbu ističe da je prema njegovom pravnom shvaćanju u osporavanom rješenju pravilno primijenjena odredba članka 5. stavka 4. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« 152/11., 151/14. i 95/17. – dalje: Pravilnik) kojim je navedeno da će tuženik za razdoblje od zaprimanja zahtjeva rješenjem utvrditi infrastrukturnog operatora količinu i vrstu elektroničke komunikacijske infrastrukture koja je izgrađena na nekretninama iz stavka 1. te visinu godišnje naknade za pravo puta. Navedena odredba primijenjena je temeljem članka 14. stavka 3. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta kojom je propisano da će postupci započeti po ranijem Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta biti dovršeni po odredbama ovog Pravilnika. Dakle, kako je navedena odredba stupila na snagu tijekom trajanja postupka tuženik je primijenio članak 5. stavak 4. Pravilnika i odredio naknadu za pravu puta za razdoblje od zaprimanja zahtjeva nadalje. Zabrana povratne primjene materijalnog propisa kada se tijekom trajanja upravnog postupka propis izmijeni na koji se tužitelj poziva u tužbi javlja se samo u slučajevima kada nema prijelazne odredbe po kojoj bi trebalo postupiti. Dakle, u konkretnom slučaju ne radi se o povratnom djelovanju Pravilnika koje ne dopušta prema članku 90. Ustava Republike Hrvatske jer pravo na naknadu za pravo puta ne proizlazi iz Pravilnika ili rješenja HAKOM-a već iz članka 28. stavka 1. i članka 29. stavka 1. ZEK-a, a ZEK-om nije izričito propisano od kojeg trenutka teče pravo na naknadu. Članak 5. stavak 4. Pravilnika ne bi se zbog zabrane povratnog djelovanja mogao primjenjivati kada bi se njime mijenjali pravni odnosi koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu. Međutim, niti ranije važećim odredbama Pravilnika niti Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« 95/17.) ne mijenjaju se pravni odnosi između vlasnika nekretnine i infrastrukturnog operatora jer pravo na naknadu za korištenje nekretnina za pravo puta kako je već ranije navedeno ne proizlazi iz Pravilnika već iz ZEK-a. Poziva se na odluku Visokog upravnog suda poslovni broj: Us-12667/11-4 od 24. travnja 2014., te citira »Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1646/11 od 14. lipnja 2011., kojom je odbijen zahtjev Upravnog suda Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 6. Pravilnika o načinu utvrđivanja obujma građevine za obračun komunalnog doprinosa (»Narodne novine« 136/06.) prema kojem je određeno da će se postupci pokrenuti po odredbama Pravilnika o načinu utvrđivanja obujma građevine za obračun komunalnog doprinosa (»Narodne novine« 23/2000.) dovršiti po novom Pravilniku. U navedenoj odluci Ustavnog suda utvrđeno je da prigovor tužitelja da se radi o retroaktivnoj primjeni podzakonskog propisa čime je povrijeđena odredba članka 89. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske, nije osnovan«. Poziva se i na presudu Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-2314/2007 od 16. rujna 2010.

Ističe da tužitelj u tužbi tvrdi kako je u vrijeme pokretanja upravnog postupka bila na snazi materijalno pravna odredba članka 29. stavka 1. ZEK-a (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14.) koja je propisivala da se za pravo puta na općem dobru i na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ZEK-a plaća naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta iz članka 28. ZEK-a dok prijelazne odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 72/17.) ne govore ništa o retroaktivnoj primjeni materijalno pravnih odredbi zbog čega je tuženik trebao primijeniti one materijalno pravne odredbe koje su bile na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka. Nastavno na navedeno tuženik smatra da je osporavano rješenje ispravno doneseno temeljem članka 28. stavka 6. ZEK-a te uz primjenu članka 5. stavka 5. Pravilnika koja izričito propisuje da se u postupcima iz ovog članka ne izdaje potvrda o pravu puta. Naime, odredba članka 29. stavka 1. na koju se poziva tužitelj nije definirala trenutak od kada infrastrukturi operator ostvaruje pravo na naknadu već je upućivala na primjenu pravilnika. U tom dijelu ova odredba ostala je nepromijenjena i nakon izmjene ZEK-a iz 2017. S druge strane člankom 28. stavkom 4. ZEK-a propisano je da je infrastrukturi operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta. Upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta, a što je tuženik ispravno utvrdio u osporavanom rješenju. Tuženik smatra da je datum zaprimanja zahtjeva 21. listopada 2015. valjano utvrđen u osporavanom rješenju jer je navedenog dana tuženik zaprimio zahtjev podnositelja zahtjeva da se sukladno članku 28. stavak 6. ZEK-a utvrdi infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu. Navodi da je čekao da tužitelj prethodno izvrši geodetsko snimanje te je iz rješenja inspektora elektroničkih komunikacija od 17. prosinca 2015., vidljivo da je tužitelju naloženo snimiti i izraditi geodetski elaborat pa je nekorektna tvrdnja tužitelja da je tuženik neažurno postupao. U odnosu na prigovor tužitelja da nije nedvojbeno utvrđeno da bi sve čestice obuhvaćene točkom I. izreke rješenja bile u vlasništvu općine od dana zaprimanja zahtjeva do donošenja rješenja, navodi da ukoliko je tužitelj znao za ovu činjenicu bio ju je dužan iznijeti u postupku i ona bi na odgovarajući način bila uzeta u obzir, odnosno podnositelju zahtjeva bilo bi priznato pravo na naknadu sukladno trajanju vlasništva na navedenim nekretninama. Predlaže da Visoki upravni sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.

Zainteresirana osoba, iako uredno pozvana nije podnijela odgovor na tužbu.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

U skladu s člankom 6. Zakona o upravnim sporovima, odgovor tuženika na tužbu tužitelja, dostavljen je tužitelju i zainteresiranoj osobi.

Tuženik je osporeno rješenje donio na temelju odredbe članka 28. stavka 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17.). Navedenom odredbom propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred agencijom pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavak 1. ovog Zakona te utvrđivanje količine i vrste takve infrastrukture i visine naknade za pravo puta.

Prema odredbi članka 27. stavka 1. ZEK-a operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektronički komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture na općem dobru na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba u skladu s ovim zakonom i posebnim propisima. Tuženik je osporeno rješenje donio temeljem zahtjeva zainteresirane osobe koja je zahtjev podnijela dana 21. listopada 2015.

U vrijeme podnošenja zahtjeva bio je na snazi članak 5. stavak 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« 152/11. i 151/14. – dalje u tekstu: Pravilnik) prema kojem je bio propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnina može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI iz članka 2. stavak 1. tog Pravilnika pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnina ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za prvo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članak 7. istog Pravilnika. Prema stavku 2. članka 5. Pravilnika po utvrđivanju infrastrukturnog operatera i visine naknade za pravo puta HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru osim u slučaju ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovori korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa (članak 3.).

U vezi sa zahtjevom zainteresirane osobe tuženik je tijekom postupka zatražio 20. ožujka 2017. zaključkom od tuženika da se očituje pisanom izjavom da li posjeduje izgrađenu EKI na administrativnom području općine te da li je za istu infrastrukturni operator, te ako jest infrastrukturni operator, dostavi tuženiku kompletni geodetski elaborat na katastarskim podlogama u digitalnom obliku za cjelokupnu EKI na cijelom administrativnom području općine, zatim dostavi tuženiku popunjenu Tablicu 1 (obrazac u elektroničkom obliku) iz starog Pravilnika u obliku pogodnom za unos u aplikaciju za izdavanje potvrde o pravu puta za svaku pojedinu česticu na području općine na kojima je izgrađena EKI tužitelja te dostavi tuženiku izvatke iz zemljišne knjige za sve čestice na kojima je izgrađena EKI tužitelja. Tužitelj je po navedenom zaključku postupio i dostavio tuženiku sve tražene podatke. Tuženik je na temelju tih podataka donio osporeno rješenje kojim je utvrdio da se navedene čestice nalaze u vlasništvu općine te visinu naknade za pravo puta koja teče od 21. listopada 2015., dakle od dana kada je zainteresirana osoba podnijela zahtjev. U vrijeme kada je zainteresirana osoba podnijela zahtjev nije još bila na snazi izmjena i dopuna Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta iz 2017. godine (»Narodne novine« 95/17.).

Prema odredbi članka 9. stavka 2. navedenog Pravilnika o izmjeni i dopuni dopuna Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta postupci započeti po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta dovršit će se po odredbama ovog Pravilnika.

U konkretnom slučaju nesporno je da je postupak započet po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta te da se prema navedenoj izmjeni treba dovršiti po odredbama novog Pravilnika. Stoga je neosnovan prigovor tužitelja da je trebalo primijeniti odredbe ranije važećeg Pravilnika bilo postupovne bilo materijalnopravne.

Naime, više se prema novom Pravilniku ne donosi rješenje čiji je sastavni dio potvrda o pravu puta s obzirom da je postupak vođen na zahtjev općine, a ne infrastrukturnog operatora.

Međutim, upravo zbog činjenice da je naknada točkom III. izreke osporenog rješenja utvrđena u skupnom iznosu za sve nekretnine u točki I. izreke osporenog rješenja, ovaj Sud ne može otkloniti prigovor tužitelja da je tuženik priznao vlasništvo općini Molve i za nekretnine za koje nije bila vlasnik u vrijeme podnošenja zahtjeva. Stoga se predmet vraća tuženiku na ponovni postupka u kojem će tuženik točno identificirati nekretnine i razdoblje za koje općina ima pravo na naknadu puta i na temelju utvrđenih činjenica donijeti novo na zakonu osnovano rješenje. Napominje se tuženiku da faktično stanje nije mjerodavno u postupku kojeg tuženik provodi po zahtjevu u smislu odredbe članka 28. stavak 6. ZEK-a budući da ta odredba ovlašćuje isključivo vlasnika nekretnine odnosno upravitelja općeg dobra na podnošenje zahtjeva radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora, a time i na utvrđivanje visine naknade za pravo puta koju infrastrukturni operator mora plaćati. Obveza infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta postoji isključivo prema vlasniku nekretnine na kojoj je izgradio EKI, odnosno ako je EKI izgrađen na općem dobru prema upravitelju tog općeg dobra.

S obzirom na sve navedeno trebalo je na temelju odredbe članka 58. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u izreci pod točkom I. dok se u odluka pod točkom II. temelji na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-348/17-6

Zagreb, 28. veljače 2018.

Predsjednica vijeća
 Blanša Turić, v. r.