## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4614/2010 od 18. rujna 2013.

### NN 121/2013 (30.9.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4614/2010 od 18. rujna 2013.

121 30.09.2013 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4614/2010 od 18. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2604

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Ivo Đović iz Vitaljine, Pločice, kojeg zastupa Vladimir Gredelj, odvjetnik iz Bjelovara, na sjednici održanoj 18. rujna 2013. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukidaju se:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9162/2008-11 od 8. srpnja 2010., i

– rješenje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske, Uprave za građansko pravo, klasa: UP/II-942-01/04-01/239, urbroj: 514-03-07/1-08-2 od 15. srpnja 2008.

III. Predmet se vraća Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dopuštenu i pravodobnu ustavnu tužbu podnio je 3. studenoga 2010. Ivo Đović, hrvatski državljanin (u daljnjem tekstu: podnositelj) zbog navodnih povreda ustavnih prava koje su nadležna državna tijela počinila svojim pojedinačnim aktima kad podnositelju nisu priznala prava za koja on smatra da mu pripadaju na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (»Narodne novine« broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02. – ispravak, u daljnjem tekstu: Zakon o naknadi za oduzetu imovinu).

1.1. Upravni akt i sudska presuda za koje podnositelj smatra da dovode do povrede njegovih prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) su:

– rješenje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske, Uprave za građansko pravo, klasa: UP/II-942-01/04-01/239, ur.broj: 514-03-07/1-08-2 od 15. srpnja 2008. (u daljnjem tekstu: osporeno drugostupanjsko rješenje),

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-9162/2008-11 od 8. srpnja 2010. kojom je odbijena tužba podnositelja protiv osporenog drugostupanjskog rješenja (u daljnjem tekstu: osporena presuda).

Oba akta, promatrana zajedno, u daljnjem će se tekstu označavati zbirnom kraticom: osporeni pojedinačni akti.

1.2. Podnositelj smatra da kao zakonski nasljednik prvog nasljednoga reda ima status »prijašnjeg vlasnika« u smislu članka 9. stavka 1. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu. Naime, njegov otac Luka Đović bio je za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine knjižni suvlasnik nekretnina označenih kao čest. zem. br. 2898/3, 2897/1, 2898/2, 2898/4 i 2896/1 i upisanih u z.k.ul. br. 458 k.o. Vitaljina na poluotoku Prevlaci koje su mu tadašnje vlasti oduzele, to jest deposedirale i 1959. godine prenijele u z.k. ul. 463 k.o. Vitaljina, uknjiživši vlasničko pravo na tim nekretninama kao »općenarodnu imovinu« nad kojom se kao organ upravljanja upisao Državni sekretarijat za poslove narodne obrane (u daljnjem tekstu: sporne nekretnine).

Podnositelj je na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu u zakonskom roku pokrenuo upravni postupak podnijevši zahtjev za povrat spornih nekretnina nadležnom uredu državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji, a poslije toga i žalbu Ministarstvu pravosuđa. Protiv drugostupanjskog rješenja pokrenuo je upravni spor pred Upravnim sudom.

Upravna tijela i Upravni sud prihvatili su podnositeljevu aktivnu legitimaciju za podnošenje zahtjeva, žalbe odnosno tužbe, ali je njegov zahtjev u konačnici pravomoćno odbijen. Podnositelj smatra da su mu osporenim pojedinačnim aktima učinjene »povrede ljudskih prava zajamčenih člancima 26. Ustava Republike Hrvatske (jednakost svih državljana pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koje imaju javne ovlasti), članka 29. Ustava RH (pravo na pravično suđenje), članka 48. Ustava RH (pravo vlasništva), članka 50. Ustava RH (pravo na naknadu tržišne vrijednosti za oduzete nekretnine) u svezi s člankom 14. Ustava RH (pravo na jednakost pred zakonom)«.

2. Podnositelj je 28. kolovoza 2012. dostavio Ustavnom sudu dopunu ustavne tužbe, a uz nju je priložio i preslike pojedinih povijesnih akata i dokumenata. Tu je dopunu, dakle, podnositelj podnio nakon proteka roka za podnošenje ustavne tužbe propisanog člankom 64. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon). Članak 64. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 64.

Ustavna se tužba može podnijeti u roku od 30 dana računajući od dana primitka odluke.«

Opće je pravilo da će se dopuna ustavne tužbe uzeti u razmatranje samo ako je Ustavnom sudu dostavljena unutar roka iz članka 64. Ustavnog zakona. To je pravilo sukladno općem pravilu Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) koje je izraženo u predmetu Allan protiv Ujedinjenog Kraljevstva (odluka, 28. kolovoza 2001., zahtjev br. 48539/99, str. 10.).

U odluci i rješenju broj: U-III-802/2010 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.) Ustavni sud utvrdio je pretpostavke pod kojima su moguće iznimke od tog općeg pravila:

»18.1. ... Dopune ustavnih tužbi podnesene izvan roka odbacuju se, osim izuzetno, kad se dopunama, premda su podnesene izvan roka, podupiru (pojašnjavaju) – činjenično i/ili pravno potkrepljuju – navodi iz ustavne tužbe koja je podnesena u roku. Takvo stajalište Ustavni sud je izrazio (primjerice) u odluci broj: U-III-722/2007 od 4. srpnja 2007.«

To je stajalište sukladno pravnom stajalištu ESLJP-a koje je iznio u predmetu Grkokatolička župa Sâmbăta Bihor protiv Rumunjske (Paroisse gréco-catholique Sâmbata Bihor contre la Roumanie, odluka, 25. svibnja 2004., zahtjev br. 48107/99), a koje glasi: »Prigovori podneseni nakon proteka roka od šest mjeseci mogu biti ispitani samo ako čine konkretne aspekte inicijalnih prigovora podnesenih unutar roka ...«

S obzirom da prigovori koje je podnositelj naveo u dopuni ustavne tužbe razjašnjavaju i dopunjuju njegove inicijalne prigovore, Ustavni sud uzeo je u razmatranje i dopunu ustavne tužbe od 28. kolovoza 2012., kao i preslike pojedinih povijesnih akata i dokumenata koje je dostavio nakon tog datuma, smatrajući ih sastavnim dijelom ustavne tužbe od 3. studenoga 2010.

3. Iz rasprave i odlučivanja o ovom predmetu izuzela se sutkinja Snježana Bagić.

4. Ustavni sud u postupku je pribavio mjerodavni spis Upravnog suda broj: Us-9162/08.

4.1. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je od Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa) očitovanje o prigovorima sadržanima u ustavnoj tužbi. Očitovanje Ministarstva pravosuđa, klasa: UP/II-942-01/04-01/239, urbroj: 514-01-12-12 od 29. ožujka 2012., zaprimljeno je 16. travnja 2012.

5. Predmet koji Ustavni sud razmatra u ovom ustavnosudskom postupku prvi je u nizu više istovrsnih predmeta u kojima su različiti podnositelji (fizičke osobe) podnijeli ustavne tužbe istog ili sličnog sadržaja s istim ili sličnim prigovorima (do donošenja ove odluke podneseno ih je 30-ak). U tom se smislu ova odluka ima smatrati vodećim (pilot) slučajem u toj skupini istovrsnih predmeta, a pravna shvaćanja iznesena u ovoj odluci odnose se i na te istovrsne predmete.

Ustavni sud ocjenjuje potrebnim posebno naglasiti da pod »istovrsnim predmetima« smatra samo one u kojima je pred upravnim tijelima nadležnima za provedbu Zakona o naknadi za oduzetu imovinu dokazano da su u zemljišnim knjigama »prijašnji vlasnici« u smislu članka 9. stavka 1. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu bili upisani kao knjižni vlasnici oduzetih zemljišta na poluotoku Prevlaci sve dok jugoslavenske komunističke vlasti nisu promijenile takvo knjižno stanje (u najvećem broju slučajeva 1959. godine) pozivajući se na Razvlastbenu odluku Dalmatinskog namjesništva u Zadru od 5. srpnja 1917. broj: 32236/17 (u daljnjem tekstu: Razvlastbena odluka iz 1917.), uknjižujući po osnovi te odluke austro-ugarskih upravnih vlasti pravo vlasništva na tim zemljištima kao »općenarodnu imovinu« i naznačujući na njima organ upravljanja (primjer v. u točki 23. obrazloženja ove odluke).

Prema riječima podnositelja, broj ovih slučajeva pred Ustavnim sudom upućuje na to »da je pitanje nekretnina na Prevlaci puno važnije i opsežnije od par čestica na koje pravo polaže podnositelj ustavne tužbe Luka Đović (radi se o 2/3 poluotoka Prevlaka i više desetaka vlasnika koji na nekretnine polažu pravo) ...«

5.1. Zbog većeg broja podnositelja ustavnih tužbi s istim ili sličnim osobnim imenima, u istovrsnim ustavnosudskim predmetima koji se tiču oduzimanja zemljišta na poluotoku Prevlaci u smislu Zakona o naknadi za oduzetu imovinu neće se skraćivati imena podnositelja ustavnih tužbi ni imena drugih osoba koje se u tim predmetima spominju.

II. POVIJESNO-PRAVNA POZADINA SLUČAJA

6. U ustavnoj tužbi dan je opći povijesno-pravni prikaz događaja vezanih uz ovaj i sve druge istovrsne predmete u smislu točke 5. obrazloženja ove odluke. Ustavni sud ga navodi u cijelosti onako kako ga je predočio podnositelj ustavne tužbe.

»Austro-Ugarska Monarhija je 1837. godine izvršila izmjeru zemljišta, te je na osnovi mape i Zakona o uvođenju zemljišnih knjiga sastavila zemljišnu knjigu katastarske općine Vitaljina sa zemljišnim česticama vlasnika, a na osnovi zapisnika na terenu zemljišne čestice na Prevlaci uknjižene su u pretežitom dijelu na vitaljske seljake-težake. U to vrijeme jedini vojni objekt bila je tvrđava na rtu Oštro za koju su, uključujući i okolne zemljišne čestice, austrougarske vlasti plaćale zakupninu zakonitim vlasnicima. Tijekom I. svjetskog rata austro-ugarske vojne vlasti su zauzele cijeli poluotok Prevlaka radi obrane od savezničkih napadaja. Čak i u takvim okolnostima, pravna osnova stjecanja posjeda bila je u Zakonu o eksproprijaciji iz 1878. godine i Zakona o ratnim činjenjima iz 1912. godine, uz uvjet da se vlasnicima plati naknada, a nakon rata da im se podmiri šteta i izgubljena dobit. Međutim, kako su vojne vlasti odlučile zadržati Prevlaku i nakon rata, to su vlasnicima 1916. godine ponudile otkup zemljišta. Nakon odbijanja većine vlasnika da proda zemlju, pokrenut je postupak izvlaštenja koji nikada nije pravomoćno okončan. Naime, uknjižbu na Državno vlasništvo (erar) moglo se je provesti pod tri uvjeta: a) da se utvrdi potreba izvlaštenja, b) da se izvansudskom nagodbom ili pravomoćnom sudskom odlukom utvrdi stvarna visina odštete i c) da se utvrđena visina odšteta isplati postojećim vlasnicima.

Prvi uvjet je ispunjen donošenjem akta Cesarsko-kraljevskog dalmatinskog Namjesništva u Zadru od 5. srpnja 1917. godine, te je vlasnicima ponuđena jednostrano procijenjena paušalna odšteta, koja nikada nije pravomoćno utvrđena i nikada niti jednom vlasniku nije isplaćena, jer je Austro-¬Ugarska po okončanju Prvog svjetskog rata prestala postojati, pa je daljnji postupak izvlaštenja, isplate novčane naknade i uknjižbe obustavljen brzojavom Vlade za Dalmaciju Države SHS od 30. prosinca 1918. godine, upućenom Kotarskom sudu u Cavtatu, tada stvarno i mjesno nadležnom za područje poluotoka Prevlaka. Nakon Prvog svjetskog rata poluotok Prevlaku su zaposjele vojne vlasti bivše Države SHS. Vlasnici zemljišta zahtijevali su da im se ona vrati (budući da im naknada nije isplaćena, a i dalje su plaćali porez na zemlju koju nisu uživali), odnosno da im se izvrši procjena i isplata. Vojne vlasti smatrale su obvezu prema vlasnicima ispunjenom iz prostog razloga što je izvjesnu svotu novca bivša Austro-Ugarska deponirala u sudski polog kod Suda u Herceg-Novom, da bi naknadno ta sredstva završila u Veresijskom sudu u Zadru, a da nikada nisu stigla do vlasnika zemljišta. Pored toga, tadašnje vojne vlasti smatrale su se sljednicima austrougarskih vojnih vlasti, pa da bi time bilo ozakonjeno i uživanje predmetnog zemljišta. Ukratko, postupak nove procjene i isplate naknade nije okončan niti do II. svjetskog rata.

Za vrijeme talijanske okupacije 1941. do 1943. godine, vlasnici zemljišta su isto nesmetano obrađivali, a onim vlasnicima na čijim su česticama bili izgrađeni vojni objekti isplaćivana je novčana naknada. Takav status je nastavljen i nadalje usprkos učestalim promjenama vlasti na poluotoku Prevlaka, uključujući i prve godine komunističke Jugoslavije, gdje je bivša JNA u razdoblju od 1951-1954 godine plaćala zakupninu onim vlasnicima na čijim su se česticama nalazili vojni objekti. Istodobno su vlasnici zemljišta hrabro podnosili predstavke novim, komunističkim vlastima, u svrhu razrješenja imovinsko-pravnih odnosa ili povratom ili isplatom pravične naknade. Međutim proces eksproprijacije je krenuo ubrzanim tijekom, te je 1953. godine posebnim rješenjem Državnog sekretarijata za narodnu obranu kao organ upravljanja zemljišnim česticama i vojnim objektima na Prevlaci određen sam taj Sekretarijat. 1955. godine zabranjen je vlasnicima zemljišta pristup na Prevlaku postavljanjem rampe i stražarnica te je naprosto obustavljena isplata onim vlasnicima na čijem su se zemljištu nalazili vojni objekti. Već spomenuti Sekretarijat donosi rješenje kojim se naređuje Zemljišno-knjižnom odjelu Kotarskog suda u Dubrovniku da izvrši uknjižbu tog Sekretarijata kao organa upravljanja nad cjelokupnim zemljištem, naravno u režimu novouspostavljene komunističko-kolektivističke umotvorine – društvenog vlasništva. Navedeni sud je naravno postupio po naređenju, te je bespogovorno proveo uknjižbu rješenjem br. R-214/56 od 12. siječnja 1959. godine. Vlasnici zemljišta izjavili su žalbu, ali je drugostupanjskim rješenjem Okružnog suda u Dubrovniku od 26. rujna 1960. godine, broj Gž-268/60, žalba odbijena te potvrđeno prvostupanjsko rješenje. Izjavljenu reviziju protiv citirane drugostupanjske odluke odbacio je kao nedopuštenu Vrhovni sud Narodne Republike Hrvatske u Zagrebu broj Rev-58/61 od 10. studenog 1961.«

7. U dopuni ustavne tužbe podnositelj je podrobnije obrazložio značenje austro-ugarske Razvlastbene odluke iz 1917. s obzirom da je u međuvremenu »dobio pristup dokumentaciji kojom podnositelj ustavne tužbe sve do ovog trenutka nije raspolagao«. Mjerodavni dijelovi glase:

»IV. U odnosu na razvlastbenu odluku Dalmatinskog namjesništva u Zadru iz 1917. godine i tada započeti postupak izvlaštenja podnositelj ustavne tužbe ističe kako je ista odluka donesena temeljem Zakona o eksproprijaciji iz 1878. godine, koji u izvorniku nosi naziv 'Zakon od 18. veljače 1878. o razvlaštjivanju za sverhe gradjenja i radnje željeznicah'. Prvenstveno, valja istaknuti kako taj zakon nije uopće bilo moguće primijeniti na konkretno zemljište, s obzirom da taj zakon predviđa pravo izvlaštenja samo za svrhe 'željezničkog pothvata' i to ukoliko državna upravna vlast utvrdi općekorisnost takvog pothvata. Nema nikakve naznake u dostupnoj dokumentaciji da bi postojala bilo kakva odluka nadležne državne upravne vlasti kojom bi se utvrđivalo da je na Prevlaci bilo namjeravano izvođenje bilo kakvog željezničkog poduhvata, a još manje da bi se utvrđivala općekorisnost takvog poduhvata. Štoviše, geografski položaj poluotoka Prevlaka ne omogućuje gradnju željeznice, za to ne postoje niti prirodni niti tehnički uvjeti, a što potvrđuje činjenica da nakon 134 godine od donošenja predmetnog zakona i 95 godina nakon donošenja razvlastbene odluke, na Prevlaci nije niti pokušano izvođenje bilo kakvog 'željezničkog poduhvata'.

Indikativno je da se u cjelokupnoj dokumentaciji o zemljištu na Prevlaci gore navedeni zakon uvijek opisuje kao Zakon o eksproprijaciji iz 1878. godine, bez navođenja punog imena, iz kojeg bi bilo sasvim očigledno za koje se svrhe izvlaštenje prema njemu može provesti, dakle, za potrebe građenja željeznice. Međutim, iz gore navedenog jasno proizlazi kako gradnja željeznica nikada nije bila opcija za Prevlaku, već je predmetni zakon iskorišten kako bi austro-ugarska vlast bila u mogućnosti zadržati zemljište koje je do tada imala u posjedu na temelju Zakona o ratnim davanjima od 26. prosinca 1912. godine. Na temelju Zakona o ratnim davanjima, austro-ugarska vlast mogla je zadržati zemljište na Prevlaci samo dok rat traje, i to uz isplatu zakupnine vlasnicima, a kako je interes vlasti bio zadržati i nadalje to zemljište – iskorišten je tzv. Zakon o eksproprijaciji iz 1878. godine. Neovisno o tome što uopće nije bilo uvjeta za primjenu Zakona o eksproprijaciji, valja istaknuti kako izvlaštenje nikada nije do kraja provedeno.

Temeljem Razvlasbene odluke Dalmatinskog namjesništva u Zadru iz 1917. godine Vojna Uprava (Ženijska direkcija u Hercegnovom) započela je postupak pregovora s vlasnicima zemljišta o visini naknade za zemljište te je s nekim vlasnicima postignut pravno valjan dogovor, dok je za druge bilo propusta u zastupanju pa se njihove izjave o prihvaćanja ponuđene svote nisu mogle smatrati pravno valjanim. Ženijska direkcija je sve izjave vlasnika (i valjane i nevaljane) dostavila Sudu (Sreski sud u Cavtatu) i položila ukupno 290.145,62 kruna u sudski polog, a koji se novac imao razdijeliti vlasnicima. Sud je zaprimio cjelokupni polog te zadržao pravno valjane izjave o pristanku na odštetu, dok je druge vratio Ženijskoj direkciji. U međuvremenu je došlo do sloma Austro-ugarske, a da se Ženijska direkcija više nije ni na koji način očitovala. U takvoj situaciji, sud nije isplatio novac niti jednom vlasniku, pa čak niti onima koji su se valjano suglasili s visinom odštete!

Od bivšeg Financijskog odvjetništva u Dubrovniku Sudu je stigao brzojav od dana 30. prosinca 1918. godine, kojim je određena obustava rada na eksproprijaciji zemljišta na Prevlaci, s obzirom da je Dalmatinska Vlada pridržala sebi pravo raspolagati novcem. Kako je postupak duže vrijeme bio obustavljen, Sud se dopisom od 25. studenog 1929. godine (Nc II 211/15/42) obratio Komandi Boke Kotorske u Hercegnovom, opisujući situaciju i zaključujući da postupak eksproprijacije nije okončan. Stoga Sud izražava mišljenje da bi se trebalo ponovo stupiti u pregovore s vlasnicima zemljišta radi postizanja sporazuma o naknadi za zemljište, i to s onima s kojima ranije nije postignut valjani sporazum, kao i s onima s kojima je postignut sporazum, a radi razloga pravičnosti, s obzirom da niti njima nije isplaćena naknada iz sudskog pologa, a da su oni kroz cijelo vrijeme plaćali porez. Iz dopisa koji je Sreski sud u Cavtatu dana 5. prosinca 1939. godine uputio Banskoj vlasti Banovine Hrvatske u Zagrebu (poslovni broj Su-658/25-39) vidljivo je da ni do tada postupak eksproprijacije nije nastavljen, niti je vlasnicima zemljišta isplaćena naknada, već se konstatira da su Vojne Vlasti čitavo to vrijeme 'nastavile slanjem spisa od ureda do ureda'.«

7.1. Razvlastbena odluka iz 1917., u dijelu koji se odnosi na nekretnine koje su u vezi s predmetom ovog ustavnosudskog postupka, glasila je:

»Dalmatinsko namjesništvo

Broj: 32.236 ex 1917. Zadar, dne 5. srpnja 1917.

Prevlaka, razvlastva zemljištva

u ratne svrhe.

C. K. KOTARSKOM POGLAVARSTVU

DUBROVNIKU.

Proučiv dotične raspravne spise u predmetu zavedenja razvlastbenog postupka za nabavu nekih čestica ležećih u por. općini Vitaljini (poluotoka Prevlaka) zatraženog od c. i k . Ministarstva rata otpisom Abt. 8. br. 12789 od 4 februara 1916 dotično od c. i k. Ravnateljstva Genija u Ercegnovome dopisom 19 aprila 1916 br. 394-1.

Vidiv da se radi o nabavi stanovitih čestica u bitnoj svezi sa gradnjama potrebitim za obranu zemlje.

Vidiv raspravne spise naročito povjerenstveni zapisnik dneva 11. do 26 septembra 1916, iz kojeg se konstatuje da nijedna stranka ne prigovara u načelu proti razvlaštenju, već neka prigovaraju procijeni, o čemu se pak nije imalo ni raspravljati, pošto ustanovljenje odštete predmetom je posebne rasprave nadležnost c. k. kotarskog suda po smislu § 22 i slijedećih zakona 18. veljače 1878. l. d. z. br. 30.

Ovo c. k. namjesništvo, nalazi na temelju § 19. t. 5. zakona 26 prosinca 1912 l. d. z br. 236, odnosno po propisima zakona 18. veljače 1878. l. d. z. br. 30 da izreče da su vlasnici doli navedeni, dotično svi uknjiženi uživaoci kakovih prava na doli naznačenim česticama dužni ustupiti c. i k. vojničkom eraru u neograničeno vlasništvo dotične čestice sa svim pravima, a to uz naknadu koja će se svojedobno ustanoviti od nadležnog c. k. Kotarskog suda u smislu § 22 i slijedećih zakona 18. veljače 1878 l. d. z. br. 30 i baš:

(...)

34. Zbor popovski kao vlasnik zemalja i Bratičević Mara udata i zastupana po Ivanu Gjuoviću kao vlasnik kmetskih prava vlasnici čestica: 2898/3, 2897/1, 2898/2, /3, /4, 2719, 2898/2, 2896/1, 2718, bića; 9, 8, 9, 7, 9, (nečitljivo), 7, zem. ul. 148, na kojima su uknižena slijedeća prava: 1) Kmetsko pravo na korist Bratičević Marije ud. Luke, ž. Iva Gjuovića, 2) Zabilježene molbe Gjuović Marije za preinaku uknjižbe kmetskog prava pod 1).

(...)

Proti ovoj odluci prosto je uteći se na č. k. ministarstvo za zemaljsku obranu putem ovog ć. k. namjesništva u roku od 8 dana računajući od dana susljednog onome uručenja.

Eventualnom utoku nedozvoljava se odgodiva moć u smislu § 31. zakona 26. prosinca 1912, l. d. z. br. 236.

Što se priopćuje tom ć. k. kotarskom poglavarstvu na riješenje izvješća 16. prosinca 1916 br. 207/7 ... da odmah dade uručiti po jedan primjerak pojedinom vlasniku, punomoćniku i pojedinom uživaocu ukniženih prava na dotične čestice, kao i jedan komulativni istisak ć. i k. direkciji Ženija.«

7.2. U dopisu Kraljevskog Kotarskog suda u Cavtatu – Odjela II., broj: Nc II 211/15/42 od 25. studenoga 1929., upućenom Komandi Boke Kotorske u Hercegnovom, na koji se poziva podnositelj, navedeno je:

»Kod ovog suda nalazi se još uvijek položena svota od Kr. 290.145,62. – na ime razvlaštenih vlasnika na poluotoku Prevlaci. Nemoguće je dostaviti Naslovu spisak lica kojima se i koliko ima platiti za zauzeto zemljište, jer je polog učinjen napose za svaki zemljišni uložak dok razmjer koliko se kome ima isplatiti nije naznačeno. Taj razmjer kao i lica koji imadu pravo ustanovio bi se na temelju stanja zemljišničkih knjiga u času razdiobe.

Ovaj sud svraća pažnju Naslova na svoj akt 17/11 1921 Nc II 211/15/37 koji se nalazi u ovim spisima. Pogrešno je mišljenje iznešeno u ovim spisima da je bivša Austriska država polozivši u sud svotu od Kr. 290.145,62, izvršila svoju obavezu, te da je bila u pravu da esproprisano zemljište uzme u svoju državinu, a da je raspored deponovane sume stvar suda ili tačnije imalaca prava na tu sumu.

Naprotiv, stvar se sa pravnog gledišta prikazuje sasvim drugačije. Zemljište na poluotoku Prevlaci nije bivša austriska uprava uzela u posjed na temelju zakona o ekspropriaciji, već na temelju zakona o ratnim davanjima od 25/12.1912 L.D.Z. br. 236, te ga je na temelju istog Zakona mogla da zadrži uz isplatu zakupnine jedino dok traje rat.

Pošto je Austriska uprava htjela da to zemljište i poslije rata za sebe zadrži, odlučila je da vlasnike razvlasti na temelju zakona o ekspropriaciji od 18/11. 1878 L.D.Z. br. 30, pa je u smislu tog zakona zametnula postupak. (...) Prvi stadij ide za tim da se utvrdi da li u istinu postoji potreba razvlastbe za javne potrebe te koji su vlasnici i u koje opsegu dužni dati svoje objekte. Drugi pak stadij sastoji se u utvrgjenju naknade, koja se imade isplatiti sopstvenicima i imaocima stvarnih prava, te uvagjanja u posjed nakon što se naknada isplati.

U našem slučaju prvi stadij postupka je dokončan, jer bivše Dalmatinsko namjesništvo svojom odlukom od 5/7. 1917 br. 32236 izreklo da su svi uknjiženi uživaoci bilo kakvih prava na u odluci naznačenim i katastralno označen objektima dužni ustupiti iste Državnom eraru u neograničenu vlasnost. Ova je odluka postala pravomoćna, jer se nitko protiva njoj nije prizvao.

Naknada za eksproprisano zemljište imade se ustanoviti ili direktnim sporazumom izmegju stranaka ili se jedna od stranaka imade obratiti nadležnom Kotarskom sudu, da je on utvrdi. U našem slučaju pokušalo se je prvo, te je Vojna uprava (bivša ženijska direkcija u Ercegnovome) stupila u predgovore sa vlasnicima zemljišta. Za neka zemljišta dobila je redovite izjave njihovih vlasnika, da se zadovoljavaju sa ponugjenom im svotom, za druga zemljišta dobila je izjave, koje nijesu redovite ... Sud je povratio žen. direkciji one izjave, koje nijesu bile redovito sastavljene u svrhu da ih ispravi i nadopuni. Nego megjutim je došlo do sloma Austro-ugarske, tako u toj stvari nije više ništa poduzeto, niti se više može poduzeti ... Mora se napomenuti da neke od izjava redovito sastavljene nijesu još bile odobrene od ovog suda i Okružnog suda u Dubrovniku ... To odobrenje nije dato radi sloma Austro-ugarske i radi brzojavne odredbe bivšeg Finan. odvjetništva u Dubrovniku od 30/12. 1918. da se posao u stvari esproprijacije Prevlake obustavi. ... Treba naime uvažiti da je espropriacija svršena i da se ovlašteno lice uvagja u posjed istom onda kad je dokazalo da je ispunilo sve dužnosti u pogledu naknade (§ 35 Zakona od 18.11. 1878 L.D.Z. br. 30) ...«

7.3. Deset godina kasnije, u dopisu »starješine« Sreskog suda u Cavtatu, broj: Su 658-25/39 od 5. prosinca 1939. upućenom Banskoj vlasti Banovine Hrvatske, na koji se također poziva podnositelj, navedeno je (izostavlja se dio u kojem se ponavljaju činjenice navedene u prethodnom sudskom dopisu iz 1929.):

»... novac položen za jedne i druge ostao je i nadalje kod Suda. U toliko je došlo do sloma Austro-Ugarske, pa Sud nije više nikad primio natrag od Žen. Direkcije dotične predloge sa izjavama vlasnika. Izgleda da su se spisi u prevratu negdje zametnuli.

Čekajući odgovor Sud nije prešao na razdiobu novca ovlaštenicima niti za ona zemljišta glede kojih su postojale redovite izjave. Megjutim, stigao je brzojav bivšeg Financijskog Odvjetništva u Dubrovniku od 30. prosinca 1918 kojim je odregjena obustava rada na espropriaciji u Vitaljini. To je učinjeno stoga što je prva Dalmatinska Vlada radi eventualnih njezinih potreba bila pridržala sebi pravo raspolaganja novcem što se nalazio u državnim blagajnama ili sudskim depozitima.

... Godine 1929 cio taj zamasni spis bio je dostavljen ovom Sudu u svrhu izvještaja da li se kod Suda još nalazi novac deponovan od strane austro-ugarskih Vojnih Vlasti i dostave spisak lica kojima se i koliko se ima isplatiti za zauzeto zemljište. Pošto je potpisani u tom spisu našao nečije pravno mišljenje da je bivša Austrijska država položivši u Sud svotu od Kruna 290.145.62 izvršila svoju obavezu, te da je bila u pravu da esproprirano zemljište uzme u svoju državinu, a da je raspored deponovane sume stvar Suda ili tačnije imalaca prava na tu sumu, smatrao je potrebitim upozoriti Vojne Vlasti na pogrešnost takvog mišljenja, pa im je upravio akt od 25. studenoga 1929 Nc II 211/15-42, čiji se prepis ovdje prilaže radi bolje ilustracije ovog zamršenog posla.

Vojne Vlasti ipak nijesu ništa konkretno poduzele, već su nastavile slanjem spisa od ureda do ureda. Isto negdje ovog ljeta odredile su ponovnu procijenu zemljišta radi povišenja odštetne svote. Potpisanom nije poznato u kojem se stadiju stvar sada nalazi, ali smatra da bi obavijesti o tome moglo dati Financijsko Odvjetništvo u Splitu pošto je doznao iz privatnog vrela da je procijeni sudjelovao i jedan njegov izaslanik.«

8. U dopuni ustavne tužbe podnositelj je također dodatno obrazložio navode koje je iznio u ustavnoj tužbi, da područje poluotoka Prevlake nije moglo biti smatrano područjem od vojno-strateškog i obrambenog značaja, posebno ne 2004. godine, u vrijeme kad je nadležno upravno tijelo donijelo prvostupanjsko dopunsko rješenje (v. točku 10. obrazloženja ove odluke). Naime, »tijekom i nakon Domovinskog rata, Republika Hrvatska je provodila strategiju smirivanja stanja kojeg je SFRJ izazvala okupacijom područja na jugu Dalmacije, te je preuzela više obveza, i na međunarodnoj razini, u smjeru stabilizacije i razvoja dobrosusjedskih odnosa sa državama bivše Jugoslavije, a konkretno u svezi Prevlake preuzela je obvezu demilitarizacije tog područja i razvoja istog u pravcu turizma«. Podnositelj je to svoje mišljenje obrazložio ovako:

»Tako se Zaključcima o agresiji na Republiku Hrvatsku, od 8. listopada 1991. godine, u točki 6., 'u skladu sa pravilima međunarodnoga prava, Republika Hrvatska obvezuje prema drugim državama i organizacijama u cijelosti poštivati prava i obveze dosadašnje SFRJ u dijelu koji se odnosi na Republiku Hrvatsku', a u točki 7. izjavljuje kako će 'nastaviti sudjelovati u radu Konferencije o Jugoslaviji u Haagu, koja se održava u organizaciji država članica Europske zajednice'. Zaključcima o Haškoj mirovnoj konferenciji i pozivu na obranu Domovine, od 5. prosinca 1991. godine, točkom 5. 'podržava se prijedlog da međunarodne mirovne snage dođu i budu razmještene u Hrvatskoj, s time da moraju biti u funkciji zaštite suvereniteta Republike Hrvatske, teritorijalne cjelovitosti i uspostave pravnog poretka Republike Hrvatske'. Deklaracijom o Jugoslaviji, od 27. kolovoza 1991. godine, Europska se zajednica obvezuje da će poduzeti mjere preko promatračkih misija i mirovnih konferencija da se uspostavi mir i započne arbitražni postupak kojim bi se situacija između jugoslavenskih država riješila. Rezolucija Vijeća sigurnosti UN-a 779 od 6. listopada 1992. godine ovlašćuje zaštitne snage UN-a na 'preuzimanje odgovornosti glede nadzora nad provođenjem postignutih dogovora u vezi potpunog povlačenja jugoslavenske vojske iz Hrvatske, demilitarizacije poluotoka Prevlake i uklanjanje teškog oružja iz susjednih područja Hrvatske i Crne Gore, u suradnji sa Promatračkom misijom UN-a'. Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 981 od 31. ožujka 1995. godine, Vijeće sigurnosti odlučuje da 'mandat UNCRO-a uključuje i nadzor nad demilitarizacijom poluotoka Prevlake sukladno Rezoluciji 779 iz 1992. godine'. Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 1066 od 15. srpnja 1996. godine Vijeće sigurnosti 'upozoravajući na Zajedničku deklaraciju predsjednika Republike Hrvatske i predsjednika Savezne Republike Jugoslavije, potpisanu u Ženevi, 30. rujna 1992. godine, kojom je potvrđen sporazum glede demilitarizacije poluotoka Prevlake, naglašavajući doprinos takve demilitarizacije na smanjenje napetosti u regiji, te ističući potrebu Republike Hrvatske i Savezne Republike Jugoslavije za postizanjem sporazuma koji bi na miran način riješio njihova nesuglasja – ovlašćuje UN-ove vojne promatrače da nastave nadzirati demilitarizaciju poluotoka Prevlake, u skladu sa rezolucijom 779 (1992) i 981 (1995)'. Zajedničkom izjavom predsjednika Republike Hrvatske dr. Franje Tuđmana i predsjednika SR Jugoslavije Dobrice Ćosića, od 30. rujna 1992. godine, u točki 3. 'dvojica predsjednika su se sporazumjeli da će jugoslavenska armija napustiti Prevlaku do 20. listopada 1992. godine u skladu s Vanceovim planom; sigurnost u tom području bit će ostvarena demilitarizacijom i raspoređivanjem promatrača UN-a; pregovorima koji će uslijediti riješit će se pitanje ukupne sigurnosti Boke Kotorske i Dubrovnika', a Zajedničkom izjavom od 20. listopada 1992. godine, u točki 1. 'predsjednici sa zadovoljstvom konstatiraju da su već poduzete razne određene mjere radi provedbe nekoliko temeljnih pitanja obuhvaćenih Zajedničkom izjavom, tj. Sporazuma o Prevlaci ...'. Sporazum o normalizaciji odnosa između Republike Hrvatske i Savezne Republike Jugoslavije, od 23. kolovoza 1996. godine, u odredbi članka 4., stavak 1. i 2. propisuje kako su 'ugovorne stranke suglasne da međusobnim pregovorima riješe sporno pitanje Prevlake; time se pridonosi potpunoj sigurnosti dijela područja Republike Hrvatske u regiji Dubrovnika i dijela područja Savezne Republike Jugoslavije u regiji Bokokotorskog zaljeva; ugovorne stranke to važno sporno pitanje riješit će međusobnim pregovorima u duhu Povelje Ujedinjenih naroda i dobrosusjedstva; do postizanja međusobnog sporazuma o Prevlaci, Ugovorne stranke suglasne su poštovati postojeći sustav sigurnosti, uspostavljen za promatranja Ujedinjenih naroda'. Protokol o privremenom režimu na Prevlaci, od 10. prosinca 2002. godine, u preambuli navodi kako stranke Protokola (Vlada RH i Savezna vlada SRJ) sklapaju isti u želji da doprinesu trajnom miru i stabilnosti u ovom dijelu Europe, kao i razvitku dobrosusjedskih odnosa, te kako su opredijeljene za opći gospodarski, posebno turistički razvitak područja uz južnu granicu između dviju država. Člankom 10. stranke se obvezuju izvršiti potpunu demilitarizaciju kopnenog područja Prevlake, a članak 26. stavak 1. propisuje kako su 'stranke protokola suglasne da se na pograničnom području zajednički potiče razvitak turizma i u tom cilju će radi njegovog unapređenja sklopiti poseban sporazum'.

Da planovi i sporazumi o demilitarizaciji i razvoju Prevlake prema turizmu nisu bili samo mrtvo slovo na papiru svjedoči Prostorni plan uređenja Općine Konavle, koji je izradio IGH – Institut građevinarstva Hrvatske d.d., a koji je donesen i prihvaćen na 16. sjednici Općinskog vijeća Općine Konavle 21. prosinca 2007 godine. On, naime, predviđa turističke i zabavne sadržaje za poluotok Prevlaku – hotele, golf terene, restorane i slično, te se njime u potpunosti negira bilo kakav vojno-strateški značaj Prevlake, a što je notorna i javnosti poznata činjenica.«

9. Nakon stjecanja neovisnosti, Republika Hrvatska donijela je u listopadu 1996. Zakon o naknadi za oduzetu imovinu, koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997.

Taj se zakon odnosi samo na različite oblike oduzimanja imovine koje su provele jugoslavenske komunističke vlasti od 15. svibnja 1945., a najranije od 1942. godine.

III. POSTUPCI ODLUČIVANJA O PODNOSITELJEVU PRAVU NA POVRAT ODUZETE IMOVINE

1) Prvostupanjski upravni postupak

10. Podnositelj u ustavnoj tužbi nije naveo kad je pokrenuo upravni postupak na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, ali se mora zaključiti da je taj zahtjev podnio pravodobno, budući da ga nadležna upravna tijela nisu odbacila zbog nepravodobnosti.

Osim što je u dopuni ustavne tužbe naveo da je prvostupanjski postupak trajao tri godine, podnositelj je prikaz pravnih postupaka u vezi sa svojim zahtjevom započeo podatkom da je Ured državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, u upravnoj stvari podnositelja donijela dopunsko rješenje, klasa: UP/I-943-01/97-01/1194, ur.broj: 2117-04/4-04-18 od 4. veljače 2004. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko dopunsko rješenje). U izreci tog rješenja određeno je:

»1. Ivu Đoviću pok. Luke iz Vitaljine utvrđuje se pravo na naknadu u obveznicama Republike Hrvatske za nekretnine čest. zem. 2898/3, pov. 1597 m2, 2897/1 pov. 3611 m2, 2898/2 pov. 1996 m2, i 2896/1 pov. 453 m2 sve k.o. Vitaljina upisane u zk.ul. 453« (pravilno: 463 – op. Ustavnog suda) »oduzete njegovom predniku za 1/3 suvlasničkog dijela.

2. Naknada se određuje u iznosu od 30.174,85 kn (slovima: tridesettisuća stosedamdesetčetiri kune i osamdesetpet lipa) plativo u obveznicama Republike Hrvatske i to u jednakim polugodišnjim obrocima tijekom 20 godina počevši od 01. siječnja 2000. godine.

3. Obvezuje se Fond za naknadu oduzete imovine da ovlašteniku naknade iz točke 1. izreke rješenja, u roku od 60 dana nakon pravomoćnosti ovog rješenje preda obveznice RH u visini vrijednosti navedenoj u točki 2. izreke ovog rješenja.

4. Svaka stranka snosi svoje troškove.«

Navode se relevantni dijelovi obrazloženja prvostupanjskog dopunskog rješenja:

»Ivo Đović ... Uredu za imovinsko-pravne poslove Dubrovačko-neretvanske županije podnio je između ostalog i zahtjev za naknadu čest.zem. 2898/3, 2897/1, 2898/2 i 2897/1 sve k.o. Vitaljina ...

(...)

Zahtjev je dostavljen Državnom pravobraniteljstvu Dubrovačko-neretvanske županije kao pravnom predniku Općinskog državnog odvjetništva, Građansko-upravnog odjela u Dubrovniku.

Nekretnine čest.zem. 2898/3, 2897/1, 2898/2 i 2897/1 sve k.o. Vitaljina bile su uknjižene kao vlasništvo Luka Đovića pok. Vuka (otac podnositelja zahtjeva).

Ranije uknjiženi vlasnik Luka Đović pok. Vuka za 1/3 suvlasničkog dijela umro je, a temeljem rješenja o nasljeđivanju njegovim zakonskim nasljednicima proglašeni su supruga Nike Đović te sinovi Luko i Ivo Đović. Kako je podnositelj zahtjeva nasljednik prvog nasljednog reda iza ranijeg vlasnika to je ovlaštenik naknade sukladno članku 9. Zakona o naknadi i to za 1/9 suvlasničkog dijela obzirom da su njegova majka i brat podnijeli zasebne zahtjeve za naknadu oduzete imovine.

Predmetne nekretnine oduzete su temeljem razvlastovne odluke od 5. srpnja 1917.g. br. 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru i temeljem rješenja od 15. prosinca 1958.g. br. 1268/54 Državnog sekretarijata za narodnu odbranu u Beogradu, dana 8. siječnja 1959.g. knjižene su kao općenarodna imovina.

Danas su predmetne nekretnine uknjižene kao vlasništvo Republike Hrvatske.

Naime, radi se o nekretninama koje su izvlaštene 1917.g. ali postupak nije do kraja proveden u skladu s tada važećim propisima, obzirom da vlasnicima nikada nije isplaćena naknada za izvlašteno zemljište i s obzirom da su oni kasnije to zemljište opet posjedovali i plaćali na nj porez ili su dobivali naknadu od vojske za ono zemljište koje je vojska držala i koristila. Takvo nesređeno pravno i faktično stanje trajalo je do 1955.g. kada vojne vlasti komunističke Jugoslavije zabranjuju pristup civilima na Prevlaku, te se zemljišnoknjižne čestice na Prevlaci upisuju kao općenarodna imovina s pravom upravljanja DSNO-a. To znači da je ta imovina oduzeta bivšim vlasnicima tek 1955.g. bez valjane pravne osnove pa ranijim vlasnicima sukladno čl.3. Zakona o naknadi pripada pravo na naknadu. (Iz stručnog mišljenja Ministarstva pravosuđa Klasa: 942-01/98-01/0948 od 5. svibnja 1999.g.),

(...)«

10.1. Mišljenje Ministarstva pravosuđa, klasa: 942-01/98-01/0948, urbroj: 514-02-03/1-99-7 od 5. svibnja 1999., na koje se prvostupanjsko upravno tijelo pozvalo u rješenju, nosi naziv: »Stručno mišljenje o zahtjevima za vraćanje oduzetih nekretnina prijašnjim vlasnicima u k.o. Vitaljina, poluotok Prevlaka«, kojim je nadležno ministarstvo revidiralo svoja prijašnja pravna stajališta o primjeni Zakona o naknadi za oduzetu imovinu na zemljišta u k.o. Vitaljina (u daljnjem tekstu: revidirano Mišljenje MP/99). U tom je revidiranom mišljenju utvrđeno: »Ministarstvo pravosuđa smatra da se imovinskopravni problemi Prevlake trebaju riješiti u skladu s odredbama Zakona o naknadi«. U njemu se dalje daju instrukcije za primjenu Zakona o naknadi za oduzetu imovinu ovisno o tome jesu li zemljišta u sastavu vojnog kompleksa ili nisu.

Za razliku od revidiranog Mišljenja MP/99, na traženje Ureda za imovinskopravne poslove, Odsjeka za imovinskopravne poslove Dubrovačko-neretvanske županije, klasa: UP/I-943-01/97-01/1557, urbroj: 2117-09/2-98-1, Ministarstvo pravosuđa izdalo je godinu dana prije toga suprotno mišljenje, klasa: 942-01/98-01/0948, urbroj: 514-02-03/1-98-2 od 11. lipnja 1998. o povratu oduzetih nekretnina u k.o. Vitaljina – poluotok Prevlaka (u daljnjem tekstu: Mišljenje MP/98). U tom je mišljenju nadležno ministarstvo zauzelo stajalište da »primjena Zakona o naknadi nije moguća« u slučajevima u kojima je uknjižba novog vlasnika izvršena na temelju Razvlastbene odluke iz 1917. godine.

S obzirom na ta mišljenja, podnositelj u ustavnoj tužbi navodi:

»Odmah nakon podnošenja velikog broja zahtjeva za povrat nekretnina na području Dubrovačko-neretvansko županije, Ured za imovinsko-pravne poslove Dubrovačko-neretvanske županije, potaknut od strane Državne Komisije za granice koja inzistira na hitnom rješavanju dostavljenih zahtjeva, zatražio je mišljenje Ministarstva pravosuđa, Uprave za građansko pravo, kako bi se otklonile nejasnoće vezane uz provedbu Zakona o naknadi i riješilo pitanje prava vlasnika na povrat nekretnina u k.o. Vitaljina. Dana 11. lipnja 1998. godine Ministarstvo pravosuđa, Uprava za građansko pravo, daje mišljenje (klasa: 942-01/98-01/0948, urbroj: 514-02-03/1-98-2) kako se sporne nekretnine ne mogu vratiti podnositeljima zahtjeva temeljem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, jer su nekretnine vlasnicima oduzete još 1917. godine, a za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine izvršena je samo uknjižba.

Ministarstvo pravosuđa, međutim, naknadno dana 5. svibnja 1999. godine donosi stručno mišljenje (klasa: 942-01/98-01/0948, urbroj: 514-02-03/1-99-7), a u kojem se ističe kako su naknadno pribavljene nove isprave i izvršen uvid u relevantne propise koji su na predmetnom području važili od 1912. godine do danas, te je utvrđeno bitno drugačije činjenično i pravno stanje glede nekretnina na Prevlaci. U najkraćim crtama, zauzima se stajalište da Austro-ugarska monarhija nije okončala postupak izvlaštenja nekretnina na Prevlaci (s obzirom da vlasnicima nikada nije isplaćena naknada, za izvlašteno zemljište), a on nije okončan niti nakon propasti te državne tvorevine, pa ni do okončanja drugog svjetskog rata, što se podupire povijesnom argumentacijom i dokumentacijom. Nekretnine su vlasnicima oduzete tek 1955. godine, zabranom pristupa civilima na Prevlaku, dakle, bez valjane pravne osnove. Stoga, zaključuje se u predmetnom stručnom mišljenju, pitanje vraćanja nekretnina bivšim vlasnicima treba urediti odgovarajućom primjenom Zakona o naknadi, s time da se nekretnine koje nisu u sastavu kompleksa Vojarne 'Prevlaka' Dubrovnik imaju vratiti u naturalni posjed. Ministarstvo obrane, Uprava za graditeljstvo i zaštitu okoliša, o spornom se pitanju očitovalo pismenom klasa: 940-01/99-01/96. urbroj: 512M3-0201-99-04 od dana 28. listopada 1999. godine, i to na način da je izrazilo stav kako se vlasnicima trebaju vratiti zemljišta na kojima nisu sagrađene vojne građevine, dok ostalima treba dati naknadu.«

10.2. Podnositelj je 26. veljače 2004. podnio žalbu protiv dopunskog rješenja, u prvom redu zbog toga što je »dobivanjem rješenja o naknadi utvrdio ... da jedna čestica nije obuhvaćena u postupku naknade. ... Sada mi je ostalo da se žalim i molim da mi se čest. zemlje 2898/4 uvrsti u postupak kao nasljedno pravo za koje se traži povratak ili naknada oduzete imovine«. Podnositelj je u žalbi dodatno istaknuo da se ne može složiti s neprimjerenom naknadom »koja nam se nudi za oduzete nekretnine te tražimo povratak zemlje bivšim vlasnicima ...«.

Žalbu protiv dopunskog rješenja podnijelo je 2. ožujka 2004. i Općinsko državno odvjetništvo u Dubrovniku, Građansko-pravni odjel po svim osnovama nezakonitosti. U žalbi je posebno istaknulo da prijašnjim vlasnicima navedene nekretnine nisu oduzele jugoslavenske komunističke vlasti, već su one samo izvršile Razvlastbenu odluku austro-ugarskih upravnih vlasti iz 1917. (v. i točku 27.1. ove odluke).

2) Drugostupanjski upravni postupak

11. Osporenim drugostupanjskim rješenjem podnositeljeva je žalba ocijenjena neosnovanom, a žalba Općinskog državnog odvjetništva u Dubrovniku osnovanom.

Tim je rješenjem poništeno prvostupanjsko dopunsko rješenje i odbijen je zahtjev podnositelja za naknadu ili povrat spornih nekretnina. Odbijanje zahtjeva obrazloženo je time što je tijekom postupka pred prvostupanjskim upravnim tijelom utvrđeno kako ne postoji odluka o oduzimanju zemljišta prednika podnositelja koja bi bila donesena od jugoslavenskih komunističkih vlasti, a na koje se odnosi zahtjev za naknadu. Navode se relevantni dijelovi obrazloženja osporenog drugostupanjskog rješenja:

»Prema ocjeni ovoga tijela drugoga stupnja ne može se govoriti da su predmetne nekretnine oduzete bez pravnoga osnova. One su oduzete razvlastbenom odlukom od 5. srpnja 1917. Dalmatinskog namjesništva u Zadru, dakle oduzete su u vrijeme Austro-ugarske monarhije.

Okolnost da je do uknjižbe po tom rješenju došlo tek 1959. godine nije od značaja za ovaj postupak, jer je iz cjelokupnoga spisa predmeta, a također iz žalbenih navoda stranaka koje su pokrenule ovaj postupak, da je postupak oduzimanja – izvlaštenja stvarno proveden 1917., ali nije dovršen jer nije svima isplaćena naknada. Međutim, već je tada navedeno područje bilo namijenjeno u vojne svrhe kao ulaz u zaljev Boke Kotorske, odnosno kao zona od osobitog vojnog značaja. Taj značaj je to područje imalo i za vrijeme Kraljevine Jugoslavije, a i kasnije sve do okončanja Domovinskog rata.

Međutim, ne može se preskočiti činjenica da je odluka (pravomoćna) o oduzimanju donesena još 1917. godine.

Zakon o naknadi se odnosi samo na akte o oduzimanju koje su donijela tijela jugoslavenskih komunističkih vlasti, koje na području Republike Hrvatske najranije egzistiraju od 1942. godine (pojedine odluke ZAVNOH-a i konfiskacije provedene tijekom II. svjetskog rata).

Kako je u ovom slučaju oduzimanje provedeno odlukom tijela Austro-ugarske monarhije, nema uvjeta za provedbu ovoga postupka.

Stoga je valjalo zahtjev u cijelosti odbiti.

(...)«

11.1. Podnositelj je protiv tog rješenja podnio tužbu Upravnom sudu.

3) Postupak pred Upravnim sudom (upravni spor)

12. Upravni sud odbio je tužbu podnositelja protiv osporenog drugostupanjskog rješenja uz sljedeće obrazloženje:

»(...)

Iz podataka iz spisa predmeta, dostavljenih Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da su zemljišno-knjižne čestice čiji povrat odnosno naknadu tužitelj traži upisane u zemljišno-knjižni uložak broj 463. k.o. Vitaljina. Spisu prileži zemljišno-knjižni izvadak broj: Kž-1933/99 od 25. kolovoza 1999. iz kojeg proizlazi da su navedene zemljišnoknjižne čestice upisane kao općenarodna imovina 8. siječnja 1959. na temelju razvlastovne odluke od 5. srpnja 1917. broj 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru, na koju ukazuje i kasnije doneseno rješenje Državnog sekretarijata za narodnu obranu broj 1628/54 od 15. prosinca 1958., koje je doneseno pozivom na članak 4. Uredbe o knjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini ('Službeni list FNRJ' broj 58/47), koja se odnosila na državnu nepokretnu imovinu.

Odredbom članka 4. naprijed citirane Uredbe bilo je propisano da će se uknjiženje prava vlasništva izvršiti na temelju isprave kojom se nesumnjivo utvrđuje svojstvo nepokretnosti kao državne imovine i isprave kojom nadležni državni organ određuje organ upravljanja.

Dakle, iz spisa predmeta i to upravo iz zemljišno knjižnog izvatka proizlazi da su predmetne nekretnine oduzete na temelju razvlastovne odluke bivšeg Dalmatinskog namjesništva od 5. srpnja 1917., a kako organ upravljanja nije bio određen u ranijem postupku to je kasnije radi provedbe upisa doneseno rješenje Državnog sekretarijata za narodnu obranu pozivom na naprijed citiranu Uredbu, koja se odnosila na upis državne nepokretne imovine i kojom je bilo propisano da će se državna nepokretna imovina uknjižiti u zemljišnim knjigama, kao i u svim knjigama kojima se dokazuje vlasništvo na nepokretnostima kao općenarodna imovina, s oznakom organa kome je ova imovina predana na upravljanje (organa upravljanja) – (članak 1. stavak 1. Uredbe). Dakle, kako je oduzimanje provedeno 1917. godine, to u smislu odredbi Zakona o naknadi nisu ispunjene pretpostavke za povrat ili naknadu navedenih nekretnina, jer se na ove nekretnine odredbe Zakona o naknadi ne odnose.

(...)«

IV. RELEVANTNE USTAVNE I KONVENCIJSKE OSNOVE TE MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

1) Ustav i Konvencija

13. Mjerodavne odredbe Ustava glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ...«

»Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

(...)«

13.1. Mjerodavni dio prve rečenice članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst i 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija) i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju glase:

»Članak 6.

Pravo na pošteno suđenje

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, ... i u razumnom roku ispita njegov slučaj. ...«

»Članak 1.

ZAŠTITA VLASNIŠTVA

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.«

2) Mjerodavno pravo

14. Mjerodavne odredbe Zakona o naknadi za oduzetu imovinu glase:

»Članak 1.

Ovim Zakonom uređuju se uvjeti i postupak naknade za imovinu koja je prijašnjim vlasnicima oduzeta od strane jugoslavenske komunističke vlasti, a koja je prenesena u općenarodnu imovinu, državno, društveno ili zadružno vlasništvo (u daljnjem tekstu: društveno vlasništvo) konfiskacijom, nacionalizacijom, agrarnom reformom i drugim propisima i načinima navedenim u ovom Zakonu.

Naknada za imovinu oduzetu prijašnjim vlasnicima u smislu ovoga Zakona u načelu je isplata u novcu ili vrijednosnim papirima (dionice ili udjeli i obveznice), a iznimno u naravi.

Ako neka osoba stječe pravo na naknadu određene imovine u naravi, iz razloga obrane ili nacionalne sigurnosti zemlje može joj se dati druga odgovarajuća imovina u vlasništvo ili druga odgovarajuća naknada.

(...)

Prijašnjim vlasnikom u smislu ovoga Zakona smatraju se fizičke i pravne osobe kojima je imovina oduzeta na temelju propisa iz članka 2. ovoga Zakona te akata i načina propisanih člankom 3. ovoga Zakona, odnosno njihovi nasljednici i pravni slijednici.

Članak 2.

Prijašnjem vlasniku utvrđuje se pravo na naknadu za imovinu oduzetu na teritoriju Republike Hrvatske na temelju propisa kao što su:

(...)

10. Osnovni zakon o eksproprijaciji ('Službeni list FNRJ', br. 28/47.),

(...)

Članak 3.

Prijašnjem vlasniku utvrđuje se pravo na naknadu i za imovinu oduzetu presudama, odlukama, rješenjima i drugim aktima što su ih izdala vojna ili civilna tijela od 15. svibnja 1945. godine do donošenja ili u provedbi propisa iz članka 2. ovoga Zakona, kao i na naknadu imovine oduzete bez pravnoga osnova ili bez propisa.«

»Članak 6.

Odredbe ovoga Zakona ne odnose se na imovinu koja je u društveno vlasništvo prenesena na temelju Zakona o eksproprijaciji ('Narodne novine', br. 10/78., 5/80., 30/82., 46/82. – pročišćeni tekst, 28/87. i 39/88.).«

»Članak 9.

Prava iz ovoga Zakona priznaju se fizičkoj osobi – prijašnjem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim nasljednicima prvoga nasljednoga reda (u daljnjem tekstu: prijašnji vlasnik).

(...)«

»Članak 15.

Na temelju ovoga Zakona priznaje se pravo na naknadu za sljedeću imovinu:

1. neizgrađeno građevinsko zemljište,

2. poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište,

(...)«

»Članak 65.

(...)

Prijašnji vlasnik dužan je podnijeti zahtjev u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona, ...

(...).

Članak 66.

Zahtjev za naknadu oduzete imovine sadrži:

(...)

2. Podatke o imovini koja je predmet naknade, ako se zahtjev odnosi na nekretninu u zahtjevu treba navesti:

– podatke o mjestu gdje se nekretnina nalazi, te tko danas ima pravo vlasništva odnosno raspolaganja nad tom nekretninom, broj zemljišnoknjižne čestice i zemljišnoknjižnoga uloška te naznaku katastarske općine u kojoj se nalazi predmetna nekretnina.

3. Pravni osnov podržavljenja, odnosno podruštvovljenja imovine koja je predmet naknade.

Članak 67.

Uz zahtjev se prilaže:

1. dokaz o hrvatskom državljanstvu, odnosno održanom neprekinutom pravnom sljedništvu i sjedištu na teritoriju Republike Hrvatske,

2. akt o podržavljenju, odnosno podruštvovljenju imovine,

3. zemljišnoknjižni izvadak sa svim upisima i ispisima od dana podruštvovljenja do dana podnošenja zahtjeva,

4. punomoć ovjerovljenu od hrvatskih državnih vlasti,

5. izvadak iz matice umrlih ili rješenje o proglašenju nestale osobe umrlom ako zahtjev podnosi zakonski nasljednik,

6. pravomoćno rješenje o nasljeđivanju,

7. ostale isprave ili dokaze kojima se može utvrditi osnovanost zahtjeva.«

14.1. S obzirom na članak 2. stavak 1. točku 10. i članak 6. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, nesporno je da se odredbe tog zakona primjenjuju i na bivši savezni Zakon o eksproprijaciji iz 1957. (»Službeni list FNRJ« odnosno »Službeni list SFRJ« broj 12/57., 53/62., 13/65., 5/68., 11/68. – pročišćeni tekst i 30/68.) koji je bio na snazi od 28. ožujka 1957. do 28. ožujka 1978., kad je stupio na snagu bivši republički Zakon o eksproprijaciji koji je člankom 6. isključen iz okvira Zakona o naknadi za oduzetu imovinu.

14.2. Na temelju članka 63. stavka 1. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu nadležni ministar poljoprivrede i šumarstva donio je Pravilnik o mjerilima za utvrđivanje vrijednosti oduzetoga poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta (»Narodne novine« broj 58/98., 106/01.), kojim su propisana mjerila za utvrđivanje vrijednosti tih oduzetih zemljišta za koja se prijašnjem vlasniku isplaćivala naknada.

3) Sudska praksa ESLJP-a

15. Za ovaj predmet relevantna su pravna stajališta ESLJP-a o povratu imovine koja je na države prenesena prije no što su ratificirale Konvenciju. Sažeta su u predmetu Maltzan (Freiherr von) i drugi protiv Njemačke (odluka, veliko vijeće, 2. ožujka 2005., zahtjevi br. 71916/01, 71917/01 i 10260/02). Mjerodavni dijelovi te odluke glase:

»(d) Članak 1. Protokola br. 1 ne može se tumačiti tako da državama strankama nameće bilo kakvu opću obvezu na povrat imovine koja je na njih prenesena prije no što su ratificirale Konvenciju. Članak 1. Protokola br. 1 ne nameće ni bilo kakva ograničenja slobodi država stranaka da određuju opseg povrata imovine i da odaberu uvjete pod kojima pristaju vratiti vlasnička prava bivšim vlasnicima (to determine the scope of property restitution and to choose the conditions under which they agree to restore property rights of former owners) (vidjeti Jantner protiv Slovačke, br. 39050/97, § 34., 4. ožujka 2003.).

Napose, države stranke uživaju široko područje slobodne prosudbe pri isključivanju određenih skupina bivših vlasnika iz tog prava. Kad su skupine vlasnika isključene na taj način, njihovi zahtjevi za povrat ne mogu biti osnova za 'legitimno očekivanje' koje zaslužuje zaštitu članka 1. Protokola br. 1 (vidjeti, među ostalim izvorima, Gratzinger i Gratzingerova, ... §§ 70.-74.).

S druge strane, jednom kad država stranka, poslije ratifikacije Konvencije uključujući Protokol br. 1, donese zakonodavstvo koje predviđa potpun ili djelomičan povrat imovine oduzete za vrijeme prijašnjeg režima, može se smatrati da to zakonodavstvo generira novo vlasničko pravo (new property right) zaštićeno člankom 1. Protokola br. 1 za osobe koje ispunjavaju propisane uvjete za njegovo priznavanje (for persons satisfying the requirements for entitlement). Isto se može primijeniti na rješenja za povrat ili naknadu donesena na temelju predratifikacijskog zakonodavstva, ako je takvo zakonodavstvo ostalo na snazi nakon što je država ratificirala Protokol br. 1 (vidjeti Broniowski protiv Poljske [VV], 31443/96, § 125., ECHR 2004-V).«

15.1. Navedena su pravna stajališta ESLJP-a primjenjiva i u ustavnom poretku Republike Hrvatske. Naime, Ustav ne nameće državi nikakvu opću obvezu povrata imovine koja je na nju bila prenesena prije no što je Ustav stupio na snagu. Stoga je hrvatski parlament, kao tijelo zakonodavne vlasti i predstavničko tijelo građana, bio slobodan svojom političkom voljom odlučiti hoće li priznati pravo na povrat te imovine ili ne. Jednom kad je odlučio to pravo priznati, parlament je bio slobodan odlučiti kojim će subjektima to pravo priznati, u kojem opsegu će ga priznati i pod kojim pretpostavkama, koje će vremensko razdoblje obuhvatiti te u kojem će se obliku povrat imovine provoditi.

Sukladno tome, jednom kad je Republika Hrvatska donijela zakon koji predviđa potpun ili djelomičan povrat imovine oduzete u razdoblju prije stupanja na snagu Ustava odnosno naknadu za nju, tim je zakonom priznala osobama koje su ispunjavale propisane zakonske uvjete pravo potraživanja naknade za imovinu oduzetu prijašnjim vlasnicima u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, koji glasi:

»Članak 1.

(...)

Naknada za imovinu oduzetu prijašnjim vlasnicima u smislu ovoga Zakona u načelu je isplata u novcu ili vrijednosnim papirima (dionice ili udjeli i obveznice), a iznimno u naravi.

(...)«

Upravo ta naknada za imovinu oduzetu prijašnjim vlasnicima u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu jest, u terminologiji ESLJP-a, »novo vlasničko pravo« koje osobe koje su ispunjavale propisane zakonske uvjete dotada nisu imale. To je »novo vlasničko pravo« postalo zaštićeno člankom 48. stavkom 1. Ustava, a nadzor nad njegovim ostvarenjem u nadležnosti je Ustavnog suda. Ustavni sud u tom smislu opetovano ponavlja da osim »postojećeg vlasništva« ili »imovine«, vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava obuhvaća i imovinska potraživanja (kao što je potraživanje naknade u smislu Zakona o naknadi za oduzetu imovinu) u odnosu na koja podnositelji ustavne tužbe mogu tvrditi da imaju »legitimno očekivanje« da će biti ostvareno (v. odluku broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009., »Narodne novine« broj 88/09.).

Suprotno tome, vlasništvom u smislu članka 48. stavka 1. Ustava ne mogu se smatrati zahtjevi za priznavanje naknade za imovinu oduzetu prijašnjim vlasnicima u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu koji moraju biti odbačeni zbog formalnih razloga ili odbijeni zbog toga što podnositelji ne ispunjavaju zakonske uvjete.

15.2. Konačno, budući da Ustav nije priječio Republiku Hrvatsku da iz kruga ovlaštenika prava na povrat imovine isključi određene skupine prijašnjih vlasnika, pa ni kad to pravo priznaje drugim skupinama, zahtjev za povrat imovine koji bi takav »isključeni prijašnji vlasnik« odnosno njegov zakonski nasljednik podnio nadležnom tijelu ne bi se mogao smatrati imovinskim potraživanjem zaštićenim člankom 48. stavkom 1. Puka nada da će im biti priznato to »novo vlasničko pravo« u smislu članka 1. stavka 2. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu ne može se smatrati vlasništvom u smislu članka 48. stavka 1. Ustava. Štoviše, ne može se smatrati ni da takav »isključeni prijašnji vlasnik« odnosno njegov zakonski nasljednik ima bilo kakvo legitimno očekivanje zaštićeno člankom 48. stavkom 1. Ustava da će mu to imovinsko potraživanje biti priznato. Stoga takve ustavne tužbe ne bi imale izgleda za uspjeh. Kad je riječ o zemljištima na poluotoku Prevlaci, primjer takvog »isključenog prijašnjeg vlasnika« prikazan je u točki 36. obrazloženja ove odluke.

16. Za ovaj predmet također su relevantna pravna stajališta ESLJP-a izražena u predmetu Štokalo i drugi protiv Hrvatske (odluka, 3. svibnja 2011., zahtjev br. 22632/07). U tom je slučaju bila riječ upravo o povratu oduzete imovine na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu (ESLJP taj zakon skraćeno naziva »Zakonom o denacionalizaciji«). Mjerodavni dijelovi te odluke glase:

»Sud ... primjećuje da su podnositelji u ovom predmetu svoj zahtjev za povrat imovine utemeljili na odredbama Zakona o denacionalizaciji« (Zakona o naknadi za oduzetu imovinu – op. Ustavni sud). ... »Stoga je u naravi pravnog zahtjeva (claim) bio vlasnički interes (proprietary interest) na koji se pozivaju podnositelji i zato ga se ne može smatrati ‘postojećom imovinom’ u smislu sudske prakse Suda ...

Kad je u naravi pravnog zahtjeva vlasnički interes, on se može smatrati ‘potraživanjem’ (asset) samo ako postoji dostatna osnova za taj interes u nacionalnom pravu (primjerice kad postoji ustaljena sudska praksa domaćih sudova koja to potvrđuje), to jest kad je pravni zahtjev dostatno utemeljen da bi bio ovršiv (enforceable) ... U načelu, ne može se reći da podnositelj zahtjeva ima dostatno utemeljen pravni zahtjev, koji dovodi do ‘potraživanja’ u smislu članka 1. Protokola br. 1, kad postoji spor o pravilnom tumačenju i primjeni domaćeg prava i kad se o pitanju je li ispunio zakonske uvjete treba odlučiti u mjerodavnom postupku (vidjeti Milašinović protiv Hrvatske (odluka), br. 26659/08, 1. srpnja 2010.).

... o pitanju jesu li podnositelji zahtjeva u ovom predmetu ispunili zakonske uvjete za dobivanje povrata nacionalizirane imovine trebalo je odlučiti u postupku pred nadležnim upravnim vlastima. Te su vlasti na kraju utvrdile da to nije bio slučaj. Kad nema arbitrarnosti, ne postoji osnova na kojoj bi Sud mogao doći do drugačijeg zaključka o tome jesu li podnositelji zahtjeva ispunili te uvjete. ...«

16.1. Slično utvrđenju u odluci ESLJP-a Štokalo i drugi protiv Hrvatske (2011.), ne postoji ustavna osnova koja bi ovlašćivala Ustavni sud da dođe do drugačijeg zaključka od nadležnih tijela o tome je li podnositelj ustavne tužbe ispunio zakonske uvjete propisane Zakonom o naknadi za oduzetu imovinu, osim ako ne utvrdi da su osporeni pojedinačni akti u tom pitanju bili arbitrarni.

V. PRIGOVORI PODNOSITELJA

17. Temeljni je prigovor podnositelja u ovom ustavnosudskom postupku da su pogrešna stajališta izražena u osporenim pojedinačnim aktima kako su sporno zemljište oduzele austro-ugarske, a ne jugoslavenske komunističke vlasti. Suprotno tome, podnositelj smatra da su sporno zemljište oduzele jugoslavenske komunističke vlasti i da stoga njegov slučaj ulazi u okvir Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, što znači da je njemu, na temelju tog zakona, priznato »novo vlasničko pravo« zaštićeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

U dopuni ustavne tužbe podnositelj stavlja taj prigovor u kontekst povijesno-pravnog prikaza »slučaja Prevlaka« (v. točke od 7. do 7.3. obrazloženja ove odluke) te ističe:

»VI. ... svakako (se) radi o imovini oduzetoj za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine. Naime, iz same ustavne tužbe, a podrobnije iz ove dopune, proizlazi kako zemljište nije vlasnicima oduzeto temeljem Razvlastbene odluke Dalmatinskog namjesništva u Zadru iz 1917. godine, jer postupak eksproprijacije nikada nije pravilno i potpuno proveden. Postoje konkretni i vjerodostojni dokazi, kako je gore opisano, da sve do prosinca 1939. godine vlasnicima zemljišta nije isplaćena nikakva naknada za oduzeto zemljište, a niti bi to bilo učinjeno kasnije. Nesporno je također da su bili u posjedu zemljišta, obrađivali ga i za isto plaćali poreze sve do 1955. godine. Tek je 1955. godine vlasnicima zemljište oduzeto na način da im je zabranjen pristup na nekretnine – postavljanjem rampe i stražarnica (bez donošenja ikakve odluke o tome), a naknadno je Državni sekretarijat za narodnu obranu uknjižen kao organ upravljanja nad cjelokupnim zemljištem. Odluke, ili bolje rečeno, radnje kojima je vlasnicima oduzeto zemljište, svakako su radnje jugoslavenske komunističke vlasti.«

Sukladno tome, podnositelj smatra da je osporenim pojedinačnim aktima neosnovano svrstan u skupinu »isključenih prijašnjih vlasnika« odnosno njihovih zakonskih nasljednika (v. točke 15. i 15.2. obrazloženja ove odluke) prema kojima Republika Hrvatska nije preuzela nikakve obveze povrata imovine ili plaćanja naknade. Takvim su pravorijecima, prema mišljenju podnositelja, Ministarstvo pravosuđa kao drugostupanjsko upravno tijelo i Upravni sud povrijedili njegovo pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) u vezi s pravom vlasništva zajamčenim člankom 48. stavkom 1. Ustava jer osporeni pojedinačni akti predstavljaju neustavno miješanje u njegovo »novo vlasničko pravo« koje mu je priznato Zakonom o naknadi za oduzetu imovinu.

17.1. Sagledavajući ovaj slučaj kao jedinstvenu cjelinu u svjetlu dostupne pravne dokumentacije i svih prigovora podnositelja, Ustavni sud ocjenjuje da je u ovom ustavnosudskom postupku dostatno ispitati samo taj prigovor podnositelja. Naime, o odgovoru na pitanje jesu li drugostupanjsko upravno tijelo i Upravni sud u provedenim postupcima uspjeli utvrditi i pružiti relevantne, dostatne i uvjerljive razloge za svoju ocjenu da podnositeljev slučaj ne ulazi u okvir Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, odnosno jesu li u svojim procjenama izbjegli arbitrarnost, izravno ovisi i ocjena o povredi podnositeljeva prava na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) u vezi s jamstvom prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) koje se proteže na sva valjano ustanovljena »nova vlasnička prava« priznata Zakonom o naknadi za oduzetu imovinu.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

18. Ograničavajući se na prethodno utvrđeni prigovor podnositelja, u ovom je ustavnosudskom postupku u prvom redu potrebno razmotriti pravne akte jugoslavenskih komunističkih vlasti koji se odnose na razmatrani slučaj.

1) Akti jugoslavenskih komunističkih vlasti relevantni za ocjenu o primjenjivosti Zakona o naknadi za oduzetu imovinu na konkretan slučaj podnositelja

19. 26. svibnja 1954. sklopljen je ugovor o zakupu nekretnina između Vojnog građevinskog odsjeka Tivat kao zakupoprimca te zakupodavaca Luka i Ive Đovića iz kojeg je razvidno da se još 1954. godine sporne nekretnine nisu smatrale ekspropriranom imovinom. Ugovor je glasio:

»UGOVOR O ZAKUPU NEKRETNINA

Sastavljen dana 26 maja 1954 god. izmedju Vojno Gradjevinskog Otsjeka-Tivat kao zakupoprimca, preko svog pretstavnika Vojnog službenika Krstvić Frana sa jedne strane i vlasnika zemljišta Djović Luka i Ive pok Vuka iz Vitaljine kao zakupodavci sa druge strane.

Zakupodavac daje u zakup zakupoprimcu čest. zemlj. 2898/3, 2897/1, 2898/4, 2896/1, uz cijenu od dinara 1.000.– /hiljadu/ mjesečno ili 12.000.– dinara godišnje.

U ovu cijenu nije uračunat plod maslina i drugih kultura, već će se iste obračunati naknadno, ukoliko se ne bi dozvolilo vlasniku da ga pobere.

Zakup počinje teći od 1 januara 1954 godine i traje do 31 decembra 1954 godine ili dok zemlja bude eksproprisana.

Isplata zakupnina izvršiti će se do 31 maja 1954 godine u jedan put, a kasnije svakog mjeseca, za koje zakupodavac treba da podnese propisno taksiranu priznanicu.

Ovaj je ugovor sačinjen u dva ravnoglasna primjerka od kojih jedan za zakupodavca, a drugi za zakupoprimca.

U slučaju spora obadvije stranke se podvrgavaju Kotarskom sudu u Dubrovniku.

Smrt fašizmu -----– Sloboda Narodu.

Zakupodavac Za Vojno Gradjev.Otsjek

/Djović Luka i Ivo pok Vuka/ Tivat

Vojni službenik

/Krstović Frano/«

19.1. Prvo rješenje (upravni akt) jugoslavenskih komunističkih vlasti koje se tiče spornih nekretnina izdao je Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane Federativne Narodne Republike Jugoslavije (u daljnjem tekstu: FNRJ) 15. prosinca 1958., koje je u mjerodavnim dijelovima glasilo:

»FEDERATIVNA NARODNA REPUBLIKA JUGOSLAVIJA

Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane

GRAĐEVINSKA UPRAVA JNA

Br. 1268/54

15. XII. 1958 god.

Na osnovu čl. 4, a u vezi čl. 7 Uredbe o uknjiženju prava svojine na državnoj nepokretnoj imovini i tač. II Uputstva za izvršenje iste Uredbe, čl. 12 tač. 2 Zakona o sprovodjenju Ustavnog zakona o osnovama društvenog i političkog uredjenja federativne narodne republike Jugoslavije i saveznim organima vlasti, donosim

REŠENJE

I. Na nepokretnostima – zemljištu koje se nalazi u K.O. Vitaljina, i to:

(...)

ZKUL. Br. 148, parcele br. 2898/3, 2897/1, 2898/2, 2898/3, 2898/4, 2719, 2898/2, 2896/1 i 2718 – u celosti;

(...)

ODREDJUJE SE KAO ORGAN UPRAVLJANJA DRŽAVNI SEKRETARIJAT ZA POSLOVE NARODNE ODBRANE.

II. Ovo se rešenje ima uzeti kao isprava na osnovu koje će se Sreski sud – kao zemljišno knjižni sud – u Dubrovniku, shodno tač. III Uputstvo za izvršenje Uredbe o uknjiženju prava svojine na državnoj nepokretnoj imovini – u zemljišnoj knjizi izvršiti uknjiženje odnosno označi Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane kao organ upravljanja na nepokretnostima navedenim u tač. I ovog rešenja.

DRŽAVNI SEKRETAR

General-armije,

(Ivan Gošnjak)«

Pri donošenju tog rješenja, Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane bivše FNRJ pozvao se na tri savezna propisa koja su u relevantno vrijeme bila na snazi.

U člancima 4. i 7. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini od 3. lipnja 1947. (»Službeni list FNRJ« broj 58/47.) bilo je propisano:

»Član 4.

Uknjiženje prava vlasništva izvršit će se na temelju isprave kojom se nesumnjivo utvrđuje svojstvo nepokretnosti kao državne imovine i isprave kojom nadležni državni organ određuje organ upravljanja.«

»Član 7.

Državni organi koji u smislu ove uredbe izdaju isprave o određivanju organa upravljanja jesu:

a) ako je organ upravljanja državno nadleštvo – ministar, predsjednik komiteta i komisije, predsjednik i tajnik izvršnog odbora narodnog odbora, koji u času upisa stvarno upravljaju državnom nepokretnom imovinom;

(...)«

U točki II. Uputstva za izvršenje Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini (»Službeni list FNRJ«, br. 10/49.) bilo je propisano:

»II. – Državni organ kome je državna nepokretna imovina predana na upravljanje, dužan je odmah provjeriti da li je ta imovina uknjižena u zemljišnim knjigama, odnosno u knjigama kojima se dokazuje vlasništvo na nekretninama, kao državna imovina i da li je označeno tko upravlja tom imovinom. Ako organ upravljanja utvrdi da nepokretna imovina kojom upravlja nije uknjižena kao državna imovina ili ako utvrdi da nije označen organ upravljanja, odmah će zatražiti od nadležnog kotarskog suda da izvrši uknjiženje, odnosno da označi organ upravljanja.«

U članku 12. točki 2. Zakona o sprovođenju Ustavnog Zakona o osnovama društvenog i političkog uređenja Federativne Narodne Republike Jugoslavije i saveznih organa vlasti (»Službeni list FNRJ« broj 3/53.) bilo je propisano:

»Član 12.

Poslovi ukinutih ministarstava, savjeta i drugih organa Vlade FNRJ, ukoliko pojedini od tih poslova prema odredbama Ustavnog zakona ne spadaju u nadležnost Saveznog izvršnog vijeća ili za pojedine poslove ovim zakonom nije drukčije određeno, prenose se u nadležnost slijedećih saveznih organa:

(...)

2) poslovi Ministarstva narodne obrane prenose se u nadležnost Državnog tajništva za poslove narodne obrane, ukoliko ti poslovi ne pripadaju Vrhovnom komandantu oružanih snaga. ...;«

19.2. Ustavni sud podsjeća da je Zakon o uknjižbi nekretnina u društvenom vlasništvu (»Službeni list SFRJ« broj 12/65.) propisivao da se uknjižba državnog vlasništva – općenarodne imovine na temelju Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947. smatra kao da je upisano društveno vlasništvo, a naznačivanje organa upravljanja kao naznačivanje nositelja prava korištenja. Ako je kao organ upravljanja naznačen državni organ, kao nositelj prava korištenja naznačivala se društvenopolitička organizacija čiji je taj organ. Kada je nekretnine koristila vojna jedinica nositelj prava korištenja bila je država FNRJ/SFRJ – Državni sekretarijat za narodnu obranu.

Budući da se upis u zemljišne knjige vlasničkog prava na spornim nekretninama kao »općenarodne imovine«, nad kojima se kao organ upravljanja upisao »Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane«, proveo 8. siječnja 1959. (v. točku 10. obrazloženja ove odluke), osnovano je zaključiti da su sporne nekretnine na taj dan (8. siječnja 1959.) postale društveno vlasništvo.

20. Kotarski sud u Dubrovniku donio je 12. siječnja 1959. rješenje II.R.214/56 u zemljišnoknjižnoj stvari Z-24/59 (dakle, četiri dana poslije navedene promjene u zemljišnim knjigama), koje je u mjerodavnim dijelovima glasilo:

»NARODNA REPUBLIKA HRVATSKA

KOTARSKI SUD U DUBROVNIKU II.R.214/56

Dubrovnik, dne 12. I. 1959.

Z. 24/59

Rješenje

Na temelju razvlastbene odluke 5. srpnja 1917 broj 32236/17 bivšeg dalmatinskog Namjesništva u Zadru, te čl. 4. u vezi. čl. 7. Uredbe o knjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini i rješenja 15. prosinca 1958. broj 1268/54 Državnog Sekretarijata za narodnu odbranu u Beogradu, određuje se:

(...)

37. Otpis proste svih eventualnih tereta čest. zem. 2898/3, 2897/1, 2898/2, 2898/4 i 2896/1 i upisanih u Z. ul. 458 K.O. Vitaljina uknjižene vlasnosti Gjović Luka pok. Vuka, Gjović Iva pok. Vuka, Gjović Mare pok. Vuka, te prenos istih u Z. ul. 463 K.O. Vitaljina.

(...)

Uknjižba vlasničkog prava nekretnina opisanih pod 1 do uključno 40, kao:

OPĆENARODNA IMOVINA

kao organ upravljanja, upisuje se:

DRŽAVNI SEKRETARIJAT ZA POSLOVE NARODNE ODBRANE.«

21. U povodu žalbi dviju skupina vlasnika protiv rješenja Kotarskog suda u Dubrovniku br. II.R.214/56 u zemljišnoknjižnoj stvari Z-24/59 od 12. siječnja 1959., Okružni sud u Dubrovniku, kao drugostupanjski sud »u zemljišno-knjižnom predmetu eksproprijacije 'Prevlaka' u k.o. Vitaljina i uknjižbe Razvlastbene odluke Dalmatinskog Namjesništva u Zadru od 5. VII. 1917. broj 32236/17, s prenosom vlasništva na društvenu imovinu«, donio je rješenje broj: Gž 267/60 od 26. rujna 1960. i rješenje broj: Gž 268/60 od 26. rujna 1960, kojima je riješio da se žalbe odbijaju te se prvostupanjsko rješenje potvrđuje. Obrazloženje rješenja broj: Gž 268/60 u cijelosti glasi:

»Obrazloženje

Prvostepenim rješenjem je određen otpis u njemu nabrojenih zemljišnih čestica, prenos tih čestica u jedan zemljišno-knjižni uložak broj 463. K.O. Vitaljina, otpis svih tereta na pojedinim česticama, te uknjižba vlasničkog prava nekretnina, opisanih pod 1. do 40. u Z.U. 463 K.O. Vitaljina, na društvenu imovinu, a kao organ upravljanja se upisuje Državni sekretarijat za poslove narodne obrane.

Proti toga rješenja gore navedeni žalitelji su pravodobno uložili jednu zajedničku žalbu, u kojoj predlažu da se prvostepeno rješenje preinači i odbije prijedlog za uknjižbu na društvenu imovinu, te da se naredi prvostepenom sudu da izvrši brisanje provedenih upisa s tim, da se vlasničko pravo povrati na dosadašnje imaoce.

U razlozima svoje žalbe žalitelji ističu, da postupak eksproprijacije nije ni pravilno ni zakonito proveden, te da isto tako nije u redu bio proveden ni postupak za ustanovljenje i isplatu naknade, pa se opširno u žalbi iznosi tok postupka za eksproprijaciju i postupka za ustanovljenje naknade i zaključuje, da, u smislu propisa Zakona o eksproprijaciji od 18. II. 1878. /LDZ broj 30/, nijesu ispunjeni uvjeti za uknjiženje prava vlasništva na korisnika eksproprijacije, jer da korisnik eksproprijacije nije u zakonitom posjedu i da nije isplaćena naknada.

Žalba nije opravdana.

Prvostepeno rješenje, koje se pobija žalbom, donijeto je na temelju Razvlastbene odluke od 5. VII. 1917. broj 32236/17 bivšeg Dalmatinskog Namjesništva u Zadru, koja odluka predstavlja pravomoćnu odluku o eksproprijaciji nekretnina, koje su navedene u prvostepenom rješenju.

I postupak, koji je prethodio ovoj odluci, kao i postupak za ustanovljenje i isplatu naknade, vodili su po zakonu nadležni vojni i upravni organi, te sud nije ovlašten da ispituje pravilnost i zakonitost akata upravnih organa niti zakonitost i pravilnost postupka, koji je prethodio donošenju akata upravnih organa, a koji su postupak vodili upravni organi, koji su zakonom bili ovlašteni na vođenje takovog postupka.

Radi toga se ovaj sud nije ni upuštao u ocjenu onih navoda žalbe, kojima se obrazlaže žalbena tvrdnja, da su postupak eksproprijacije i postupak za utvrđivanje naknade bili nepravilno odnosno nezakonito provedeni, jer za to sud nije nadležan.

Treba istaknuti još, da ovaj sud nije mogao uzeti u ocjenu ni navode žalbe o pitanju nezakonitosti posjeda korisnika eksproprijacije, jer i o posjedu ekspropriranih nekretnina odlučuju upravni organi u svojoj nadležnosti, a s druge strane o tom pitanju sve kako bi ga i mogao sud rješavati, više se ne bi moglo rješavati u postupku za uknjiženje prava vlasništva.

Za prvostepeni sud, kao zemljišno-knjižni sud, postoji pravomoćna odluka o eksproprijaciji kao valjan razlog za uknjiženje, a isto tako i odluka upravnih organa, također pravomoćna, kojom je na kraju postupka za ustanovljenje naknade deponiran procjenjen utvrđeni iznos u korist dosadašnjih vlasnika zemljišta, pa su prema tome i po propisima iz vremena eksproprijacije i po sadašnjim propisima o eksproprijaciji ispunjeni svi uvjeti za uknjiženje prava vlasništva korisnika eksproprijacije, u konkretnom slučaju društvene imovine na upravljanju Državnog sekretarijata za poslove narodne obrane, koji se nalazi i u posjedu ekspropriranih nekretnina.

Obzirom na izloženo ovaj sud je našao, da je prvostepeno rješenje pravilno i osnovano na zakonu, pa ga je kao takovog i potvrdio, dok je žalbu kao neosnovanu odbio.«

Rješenje broj: Gž 267/60 od 26. rujna 1960., u kojem je jedan od žalitelja bio otac podnositelja ustavne tužbe Luka Đović, nije dostavljeno na uvid Ustavnom sudu, ali se s obzirom na rješenje Vrhovnog suda Narodne Republike Hrvatske (v. točku 22. obrazloženja ove odluke) mora osnovano zaključiti da je istovjetnog sadržaja kao i rješenje broj: Gž 268/60 od 26. rujna 1960.

22. Protiv navedenih drugostupanjskih rješenja vlasnici su podnijeli reviziju Vrhovnom sudu Narodne Republike Hrvatske, koji je »u vanparničnoj stvari protustranaka« odbacio revizije kao nedopuštene. To je učinio sadržajno istovjetnim rješenjima broj: Rev-579/1961-2 od 11. studenoga 1961. i broj: Rev-580/1961-2 od 11. studenoga 1961. (na kraju tog rješenje omaškom je napisano »10. studenoga 1961.«). Obrazloženje rješenja broj: Rev-579/1961-2, u kojem je revident bio i otac podnositelja ustavne tužbe Luka Đović, glasi:

»Obrazloženje:

Drugostepenim rješenjem potvrđeno je rješenje Kotarskog suda o zemljišno-knjižnoj provedbi ekspropriranih nekretnina protustranaka.

Protustranke protiv drugostepenog rješenja ulažu reviziju.

Revizija je nedopuštena.

Prema članu 14. Uvodnog zakona za Zakon o parničnom postupku odredbe Zakona o parničnom postupku povodom revizije protiv presude primjenjivat će se i na reviziju protiv rješenja o nasljedstvu ili zapisu donesenim u postupku ostavinskih rasprava bez obzira na vrijednost ostavine.

Kako ni cit. uvodni zakon, a ni propisi Zakona o parničnom postupku ne predvidjaju reviziju ni protiv kakovih drugih drugostepenih rješenja, osim onih donesenih u odredjenim slučajevima u parničnom postupku i u postupku ostavinskih rasprava, znači da u vanparničnim predmetima vrijede dosadanji propisi /član 10. ZUNS-a u vezi čl. 120. Zakona o sudovima/, prema kojima je samo protiv rješenja suda prvog stepena dopuštena žalba, dok je rješenjem suda drugog stepena konačno i pravomoćno.

Stoga, valjalo je riješiti kao u dispozitivu.«

23. U spisu Upravnog suda broj: Us-9162/08 nalazi se nekoliko ovjerenih prijepisa zemljišnoknjižnih izvadaka k.o. Vitaljina Zemljišnoknjižnog odjela Općinskog suda u Dubrovniku, koji se u nastavku navode.

a) Ovjereni prijepis broj: Kž-1932/99 od 25. kolovoza 1999. glasi:

»ZEMLJIŠNOKNJIŽNI IZVADAK

Z.UL. 458. K.O. VITALJINA

A-POSJEDNOVNICA

čest. zem. 2896/1 pašnjak

čest. zem. 2897/1 šuma

čest. zem. 2898/2 oranica

čest. zem. 2896/3 vrt

čest. zem. 2898/4 oranica

AII-dio

Prik. 8. siječnja 1959. Z. 24/59

Na temelju razvlastovne odluke 5. srpnja 1917. broj 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru, otpisuju se čest. zem. 2896/1, 2897/1, 2898/2, 2896/3, 2898/4, te se sa istima sastavlja 1. biće novog Z.ul. 463 K.O. Vitaljina.

B-VLASTOVNICA

Pravo vlasništva uknjiženo je na ime:

Đović Luka pok. Vuka, za 1/3

Đović Ivo pok. Vuka, za 1/3

Đović Mare pok. Vuka, za 1/3

C-TERETOVNICA

Nema uknjiženih tereta.«

b) Ovjereni prijepis broj: Kž-1933/99 od 25. kolovoza 1999. glasi:

»ZEMLJIŠNOKNJIŽNI IZVADAK

Z.UL. 463. K.O. VITALJINA

A-POSJEDNOVNICA

čest. zem. 2896/1 pašnjak

čest. zem. 2897/1 šuma

čest. zem. 2898/2 oranica

čest. zem. 2896/3 vrt

čest. zem. 2898/4 oranica

B-VLASTOVNICA

1. Prik. 8. siječnja 1959. Z. 24/59

Na temelju razvlastovne odluke od 5. srpnja 1917. broj 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru i rješenja 15. prosinca 1958 broj 1268/54 Državnog sekretarijata za narodnu odbranu u Beogradu, uknjižuje se pravo vlasništva navedenih nekretnina, kao:

Općenarodna imovina

a kao organ upravljanja upisuje se:

Državni sekretarijat za poslove narodne odbrane

2. Prik. 13. siječnja 1994. Z. 112/94.

Na temelju uredbe Republike Hrvatske (NN 52/91., NN 68/91 i NN 40/92.) uknjižuje se pravo vlasništva navedenih nekretnina na ime:

Države Republike Hrvatske, u cjelini

C-TERETOVNICA

Nema uknjiženih tereta.«

24. U spisu Upravnog suda broj: Us-9162/08 nalazi se i ovjereni preslik »Popisa katastarskih čestica sa posjednicima u KO VITALJINA«, klasa: 935-7/0-1/1, ur.broj: 2117-06/2-0-417 od 7. ožujka 2000., koji je izdao Ured za katastarsko-geodetske poslove Dubrovnik, iz kojeg je razvidno da je današnji posjednik spornih nekretnina »REPUBLIKA HRVATSKA – MINISTARSTVO OBRANE / EX SSNO, ZAGREB«.

2) Jesu li osporeni pojedinačni akti arbitrarni?

25. Kao što je rečeno u točkama 16.1. i 17.1. obrazloženja ove odluke, u ovom se ustavnosudskom postupku, u granicama svoje nadležnosti, Ustavni sud mora ograničiti na ispitivanje jesu li osporeni pojedinačni akti arbitrarni, pri čemu se postupanje nadležnih tijela neće smatrati arbitrarnim ako su nadležna tijela za svoje odluke imala valjanu pravnu osnovu, ako su u provedenim postupcima uspjela utvrditi i u odlukama predočiti relevantne, dostatne i uvjerljive razloge za svoju ocjenu da podnositeljev slučaj ne ulazi u okvir Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, odnosno ako te odluke nisu ni na koji drugi način očito nerazumne.

26. Prema članku 68. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, »postupak naknade za oduzetu imovinu« provodi se po odredbama Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91.), ako tim zakonom nije drugačije propisano. Članak 69. stavak 1. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu dalje propisuje:

»Članak 69.

Nakon provedenoga postupka u kojem se utvrđuju činjenice odlučne za odlučivanje o zahtjevu, nadležna služba ureda državne uprave donosi rješenje o naknadi za oduzetu imovinu.

(...)«

26.1. Prvostupanjsko upravno tijelo u svom dopunskom rješenju kojim prihvaća zahtjev podnositelja nije utvrdilo da u konkretnom slučaju postoje bilo kakve sporne činjenice koje bi priječile da se zahtjev podnositelja prihvati i da se o njemu meritorno odluči. Štoviše, svoje je dopunsko rješenje prvostupanjsko upravno tijelo utemeljilo na revidiranom Mišljenju MP/99 u kojem je izrijekom utvrđeno da se »imovinskopravni problemi Prevlake trebaju riješiti u skladu s odredbama Zakona o naknadi« (v. točke 10. i 10.1. obrazloženja ove odluke).

U revidiranom Mišljenju MP/99 sadržan je i prikaz činjeničnog stanja te događaja vezanih uz izvlaštenje zemljišta na poluotoku Prevlaci od 1917. do 1959. Te su činjenice preuzete u prvostupanjsko dopunsko rješenje i na njima je utemeljena odluka o glavnoj stvari – v. točke 10. i 27. obrazloženja ove odluke).

26.2. Što se tiče revidiranog Mišljenja MP/99, Ustavni sud ocjenjuje pravilnim pristup Ministarstva pravosuđa da za potrebe rješavanja skupine upravnih stvari vezanih uz oduzimanje zemljišta na poluotoku Prevlaci razjasni povijesno-pravnu i činjeničnu pozadinu slučaja upućujući nadležnom prvostupanjskom upravnom tijelu svoje stručno mišljenje o tome.

Ustavni sud dužan je primijetiti da je Ministarstvo pravosuđa dostavilo nadležnom upravnom tijelu dva mišljenja o tome treba li prijašnjim vlasnicima zemljišta na poluotoku Prevlaci priznati pravo na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu ili ne: prvo 1998. i drugo (revidirano) 1999., pri čemu je pozitivan odgovor sadržan u (kasnijem) revidiranom Mišljenju MP/99, na kojem je i utemeljeno prvostupanjsko dopunsko rješenje kojim se prihvaća zahtjev podnositelja. To što je nadležno ministarstvo sukcesivno izradilo dva suprotna mišljenja u istoj upravnoj stvari samo po sebi ne zaslužuje pažnju Ustavnog suda jer i u toj pravnoj situaciji vrijedi načelo da kasnije mišljenje derogira prijašnje.

Međutim, Ustavni sud dužan je osvrnuti se na činjenicu da je prvostupanjsko dopunsko rješenje utemeljeno upravo na kasnijem revidiranom Mišljenju MP/99, ali ga je Ministarstvo pravosuđa, unatoč tome, u žalbenom postupku poništilo.

Na tu činjenicu osvrće se i podnositelj ustavne tužbe te u prilogu ustavne tužbe pod nazivom »Popis svih nepravilnosti i nezakonitosti tijela koja su odlučivala u predmetu Prevlaka« navodi:

»C.) Donoseći drugostupanjsko rješenje, Ministarstvo pravosuđa zauzelo je dijametralno suprotan stav onome koje je zauzelo u svom mišljenju upućenom prvostupanjskom tijelu, a danom na njegov zahtjev, pri čemu niti jednom riječju nije obrazložilo ovu svoju promjenu stava. Iz ovakve radnje drugostupanjskog tijela za zaključiti je da je državnim tijelima trebalo ukupno 11 godina da odluče koji se zakon na konkretni slučaj uopće ima primijeniti. Uz navedeno, Ministarstvo pravosuđa očito je povrijedilo odredbu čl. 38. Zakona o sustavu državne uprave kojom je između ostalog propisano kako 'ministarstvo osigurava provedbu zakona i drugih propisa', ali je isto tako i zlouporabilo svoja prava i ovlasti kada je, protivno vlastitom stručnom mišljenju od 5. svibnja 1999. godine, odlučujući o žalbi u konkretnom predmetu na koji se to mišljenje moralo i trebalo primijeniti, zauzelo dijametralno suprotni pravni stav. ... Naime, u situaciji kada ministarstvo daje svoje mišljenje u skladu sa svojim ovlastima, isto mišljenje ima karakter tumačenja propisa. ... U konkretnom slučaju mišljenje Ministarstva pravosuđa dano prvostupanjskom tijelu isključivo iz razloga da bi taj Ured o pitanju povrata imovine bivšim vlasnicima mogao zauzeti jedinstveni i na propisima utemeljeni stav te odlučiti u konkretnim predmetima, u potpunosti se ignorira od strane Ministarstva pravosuđa, te isto donosi odluke koje tom mišljenju izravno proturječe. Pri tome se uopće ne spominje činjenica da je stručno mišljenje od 5. svibnja 1999. godine dano na temelju 'dodatnih isprava i uvida u relevantne propise koji su na spornom području vrijedili od 1912. godine«.

26.3. Ustavni sud prvo utvrđuje da su mišljenja o kojima je riječ po svojoj pravnoj naravi generalne instrukcije, to jest interni akti uprave koje najviše upravno tijelo ima pravo upućivati nižim upravnim tijelima radi usklađivanja upravne prakse u pojedinim upravnim stvarima na svim stupnjevima hijerarhijski ustrojene upravne organizacije. Za razliku od naputaka u smislu članaka 18. i 19. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11.), takve instrukcije nemaju nikakve pravne učinke prema trećima pa se treće osobe, uključujući stranke u upravnim postupcima, na njih ne mogu pozivati kad traže zaštitu svojih prava.

Ustavni sud u tom smislu podsjeća na postavke upravnopravne teorije da generalne instrukcije »imaju izvjesno ograničeno djelovanje, i to na unutrašnje odnose u samoj upravi, a ne i prema van – prema svakome.«. Generalna instrukcija je zbog svoje pravne prirode »nedokučiva subjektima s kojima uprava komunicira, jer se na nju ne mogu pozvati i osigurati sebi pravnu zaštitu«. Što se tiče pravne obligatornosti takvih instrukcija, pravna teorija zauzela je stajalište da je njihova obligatornost reducirana »na izuzetke koji se moraju propisati zakonom«, tako da se generalna instrukcija koja izlazi izvan kruga tih zakonom predviđenih iznimaka ima smatrati samo »oblikom stručne pomoći« (Ivančević, Velimir: Institucije upravnog prava, knjiga I, PFZ, Zagreb 1983., str. 71.-73.).

26.4. Međutim, Ustavni sud primjećuje da se prvostupanjsko upravno tijelo u poništenom dopunskom rješenju iz 2004. izrijekom pozvalo na revidirano Mišljenje MP/99 i u samom rješenju navelo pravna stajališta Ministarstva pravosuđa koja su u njemu sadržana, čime je sadržaj tog mišljenja postao dio prvostupanjskog upravnog akta. Drugim riječima, samo upravno tijelo prvog stupnja otvorilo je pravnu mogućnost da se na taj interni akt uprave, koji nije pravno obvezivao ni samo to tijelo kao donositelja akta, pozivaju stranke u upravnom postupku tražeći zaštitu svojih prava, pa i podnoseći prigovore kakve je u ovom postupku iznio podnositelj ustavne tužbe.

Unatoč tome, ni Ministarstvo pravosuđa u osporenom rješenju, ali ni Upravni sud u osporenoj presudi nisu ni jednom riječju spomenuli revidirano mišljenje MP/99 na kojem je bilo utemeljeno prvostupanjsko dopunsko rješenje koje je kasnije poništeno. Štoviše, Upravni sud u svojoj presudi u cijelosti je ignorirao izričit tužbeni navod podnositelja koji je glasio: »... vrhunac apsurda, bahatosti, kršenja ljudskih prava ... te poigravanja ljudskim sudbinama izvire iz činjenice da je to isto Ministarstvo ... dana 5. svibnja 1999. godine dalo izravnu detaljnu stručnu uputu prvostupanjskom tijelu sa dijametralno suprotnim stavom od ovog koje je zauzelo u pobijanoj odluci.«

Očito je da nespominjanje revidiranog mišljenja MP/99 od upravnih tijela i Upravnog suda, u situaciji kad se na njega prvostupanjsko upravno tijelo izrijekom pozvalo, nije pridonijelo ni pravnoj sigurnosti ni pravnoj izvjesnosti, osobito stoga što je kod stranaka stvoren dojam o »nepravilnom provođenju pravde« odnosno dojam da uprava i upravno sudstvo postupaju nezakonito odnosno nepošteno. Ustavnom sudu stoga ne preostaje drugo nego da potvrdi negativan vanjski dojam koji je Ministarstvo pravosuđa proizvelo kad je propustilo da obrazloži razloge zbog kojih je poništilo prvostupanjsko dopunsko rješenje unatoč tome što je ono bilo u skladu s revidiranim Mišljenjem MP/99, odnosno negativan vanjski dojam koji je Upravni sud proizveo kad je propustio odgovoriti na tužbene navode podnositelja s tim u vezi.

27. Neovisno o navedenim propustima nadležnih upravnih tijela, Ustavni sud mora primijetiti da ni podnositelj ustavne tužbe u svojoj žalbi iz 2004., ni Općinsko državno odvjetništvo u Dubrovniku, Građansko-pravni odjel u svojoj žalbi iz 2004., ni Ministarstvo pravosuđa u osporenom rješenju, ni Upravni sud u osporenoj presudi nisu utvrdili da su u prvostupanjskom dopunskom rješenju činjenice pogrešno ili nepotpuno utvrđene kad je riječ o događajima vezanim uz izvlaštenje zemljišta na poluotoku Prevlaci od 1917. do 1959. Te su činjenice u prvostupanjskom dopunskom rješenju preuzete iz revidiranog Mišljenja MP/99, a potkrepljuje ih i pravno-povijesna dokumentacija koja je dostavljena Ustavnom sudu. U prvostupanjskom dopunskom rješenju te su činjenice sažeto prikazane ovako:

»Predmetne nekretnine oduzete su temeljem razvlastovne odluke od 5. srpnja 1917.g. br. 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru i temeljem rješenja od 15. prosinca 1958.g. br. 1268/54 Državnog sekretarijata za narodnu odbranu u Beogradu, dana 8. siječnja 1959.g. knjižene su kao općenarodna imovina.

Danas su predmetne nekretnine uknjižene kao vlasništvo Republike Hrvatske.

Naime, radi se o nekretninama koje su izvlaštene 1917.g. ali postupak nije do kraja proveden u skladu s tada važećim propisima, obzirom da vlasnicima nikada nije isplaćena naknada za izvlašteno zemljište i s obzirom da su oni kasnije to zemljište opet posjedovali i plaćali na nj porez ili su dobivali naknadu od vojske za ono zemljište koje je vojska držala i koristila. Takvo nesređeno pravno i faktično stanje trajalo je do 1955.g. kada vojne vlasti komunističke Jugoslavije zabranjuju pristup civilima na Prevlaku, te se zemljišnoknjižne čestice na Prevlaci upisuju kao općenarodna imovina s pravom upravljanja DSNO-a.«

27.1. Na temelju tih činjenica, u prvostupanjskom dopunskom rješenju izveden je sljedeći zaključak:

»To znači da je ta imovina oduzeta bivšim vlasnicima tek 1955.g. bez valjane pravne osnove pa ranijim vlasnicima sukladno čl.3. Zakona o naknadi pripada pravo na naknadu. (Iz stručnog mišljenja Ministarstva pravosuđa Klasa: 942-01/98-01/0948 od 5. svibnja 1999.g.)«

Ministarstvo pravosuđa u svom rješenju kojim poništava prvostupanjsko dopunsko rješenje nije dovelo u pitanje činjenice utvrđene u prvostupanjskom dopunskom rješenju, ali je iz njih izvelo drugačiji zaključak:

»Prema ocjeni ovoga tijela drugoga stupnja ne može se govoriti da su predmetne nekretnine oduzete bez pravnoga osnova. One su oduzete razvlastbenom odlukom od 5. srpnja 1917. Dalmatinskog namjesništva u Zadru, dakle oduzete su u vrijeme Austro-Ugarske monarhije.

(...).

Stoga je valjalo zahtjev u cijelosti odbiti.«

I Upravni sud u osporenoj presudi nije doveo u pitanje činjenice utvrđene u prvostupanjskom dopunskom rješenju, ali je prihvatio zaključak Ministarstva pravosuđa:

»Dakle, iz spisa predmeta i to upravo iz zemljišno knjižnog izvatka proizlazi da su predmetne nekretnine oduzete na temelju razvlastovne odluke bivšeg Dalmatinskog namjesništva od 5. srpnja 1917. ...«

Taj je zaključak ponovljen i u žalbi protiv prvostupanjskog dopunskog rješenja koju je 2004. podnijelo Općinsko državno odvjetništvo u Dubrovniku, Građansko-pravni odjel, u kojem također nisu dovedene u pitanje činjenice utvrđene u prvostupanjskom dopunskom rješenju. Mjerodavni dio žalbe glasi:

»... osnova za oduzimanje imovine (je) Odluka o razvlastbi br. 32236 ex 1917, od 5. srpnja 1917. godine.«

Ustavni sud primjećuje, međutim, da je i samo prvostupanjsko tijelo u poništenom dopunskom rješenju također izrijekom utvrdilo:

»Predmetne nekretnine oduzete su temeljem razvlastovne odluke od 5. srpnja 1917.g. br. 32236/17 bivšeg Dalmatinskog namjesništva u Zadru ...«

27.2. Iz prethodnih je utvrđenja nesporno da su Razvlastbenom odlukom iz 1917. austro-ugarske upravne vlasti pravomoćno izvlastile zemljišta na poluotoku Prevlaci. Taj je trenutačni čin izvršen 40-ak godina prije zahvata jugoslavenskih komunističkih vlasti u ta zemljišta.

Nadalje, nije sporno ni to da su se jugoslavenske komunističke vlasti pozvale na tu odluku austro-ugarskih upravnih vlasti iz 1917. kao na ispravu (pravnu osnovu) na temelju koje će se izvršiti uknjiženje prava vlasništva (kao općenarodne imovine) na zemljištima na poluotoku Prevlaci u smislu članka 4. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947. (v. točku 32. obrazloženja ove odluke).

Međutim, iz prethodnih se utvrđenja mora zaključiti i to, da u konkretnom slučaju ni podnositelj ustavne tužbe, ni Ministarstvo pravosuđa, ni nadležno državno odvjetništvo, ni Upravni sud nisu osporili pravilnost i točnost činjenica vezanih uz zemljišta na poluotoku Prevlaci u razdoblju od 1917. do 1959., kako su navedene u poništenom prvostupanjskom dopunskom rješenju (v. točku 27. obrazloženja ove odluke). Drugim riječima, tijekom 40-ak godina od donošenja Razvlastbene odluke iz 1917. (u kojem su se razdoblju na tim prostorima, poslije raspada Austro-Ugarske Monarhije 1918., smjenjivale Država SHS, Kraljevina SHS, Kraljevina Jugoslavija, Nezavisna Država Hrvatska, Demokratska Federativna Jugoslavija), pa i u prvom desetljeću FNRJ, u najvećem broju slučajeva prijašnji su vlasnici i dalje ostali knjižni vlasnici razvlaštenih nekretnina, uz malobrojne iznimke (v. točku 36. obrazloženja ove odluke), pojedini su prijašnji vlasnici ponovo počeli obrađivati svoja razvlaštena zemljišta (prema Mišljenju MP/99, to se u najvećem broju slučajeva dogodilo za vrijeme talijanske okupacije od 1941. do 1943., pri čemu su vlasnici zemlju nastavili obrađivati i poslije 1943., sve do 1955.), neki su ubirali naknadu/zakupninu od vojnih vlasti za zemljišta na kojima su bili vojni objekti (v. točku 19. obrazloženja ove odluke), neki su za ta zemljišta plaćali porez, i sl., što ovisi o okolnostima svakog konkretnog slučaja. Načelno, međutim, te činjenice, utvrđene u prvostupanjskom postupku, nisu dovedene u pitanje ni u žalbenom postupku ni u upravnom sporu koji su prethodili ovom ustavnosudskom postupku i stoga se imaju smatrati nespornima.

28. U svjetlu svih nespornih činjenica koje su utvrdila upravna tijela, mjerodavnih pravnih propisa, podataka sadržanih u spisu predmeta, prigovora i mišljenja podnositelja i dostupne pravno-povijesne dokumentacije, te sagledavajući konkretan slučaj kao cjelinu, Ustavni sud utvrdio je da u ovom predmetu postoji samo jedno sporno pitanje koje s aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja ima ustavnopravno značenje.

Riječ je o različitim tumačenjima dijela članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu koja su razvidna iz citiranih utvrđenja sadržanih u prvostupanjskom dopunskom rješenju, s jedne strane, i u osporenim pojedinačnim aktima, s druge strane (v. točku 27.1. obrazloženja ove odluke). Članak 3. u mjerodavnom dijelu te članci 66. stavak 1. točka 3. i 67. stavak 1. točka 2. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu glase:

»Članak 3.

Prijašnjem vlasniku utvrđuje se pravo ... na naknadu imovine oduzete bez pravnoga osnova ...«

»Članak 66.

Zahtjev za naknadu oduzete imovine sadrži:

(...)

3. Pravni osnov podržavljenja, odnosno podruštvovljenja imovine koja je predmet naknade.

Članak 67.

Uz zahtjev se prilaže:

(...)

2. akt o podržavljenju, odnosno podruštvovljenju imovine,

(...)«

28.1. Različito tumačenje članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu očituje se u tome što se u prvostupanjskom dopunskom rješenju utvrđuje da je imovina oduzeta bivšim vlasnicima »bez valjane pravne osnove«, dok se u osporenim pojedinačnim aktima utvrđuje da nekretnine nisu oduzete »bez pravnoga osnova«.

Drugim riječima, prvostupanjsko upravno tijelo (koje je svoj pravorijek utemeljilo na mišljenju MP/99) utvrdilo je da se na slučaj podnositelja primjenjuje Zakon o naknadi za oduzetu imovinu jer jugoslavenske komunističke vlasti za svoje miješanje nisu imale pravnu osnovu, budući da je pravna osnova na koju su se pozvale bila nevaljana.

Suprotno tome, Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud, pa i nadležno državno odvjetništvo, utvrdili su da se na slučaj podnositelja ne primjenjuje Zakon o naknadi za oduzetu imovinu jer su jugoslavenske komunističke vlasti za svoje miješanje imale pravnu osnovu, pri čemu nije pravno relevantno je li ta pravna osnova bila valjana ili nevaljana.

Ustavni sud na ovom mjestu podsjeća, da je za postupanje upravnih tijela i sudova Republike Hrvatske mjerodavan članak 388. stavak 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08. i 38/09.), koji je stupio na snagu 1. siječnja 1997., isti dan kad je stupio na snagu i Zakon o naknadi za oduzetu imovinu, a koji glasi:

»Članak 388.

(...)

(2) Stjecanje, promjena, pravni učinci i prestanak stvarnih prava do stupanja na snagu ovoga Zakona prosuđuju se prema pravilima koja su se primjenjivala u trenutku stjecanja, promjene i prestanka prava i njihovih pravnih učinaka.

(...)«

29. S obzirom da se Zakon o naknadi za oduzetu imovinu odnosi samo na oduzimanja imovine koje su provele jugoslavenske komunističke vlasti od 15. svibnja 1945. (najranije od 1942.), a da su pravomoćnu odluku o izvlaštenju, na koju su se pozvale jugoslavenske komunističke vlasti, donijele još 1917. austro-ugarske upravne vlasti, Ustavni sud zaključno utvrđuje da se u »slučaju Prevlaka« ne postavlja pitanje je li formalno postojala pravna osnova oduzimanja zemljišta ili ne, kako su problem pogrešno kvalificirali i Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud.

U »slučaju Prevlaka« temeljno je pitanje: može li se smatrati da ne postoji pravna osnova u smislu članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu ako su čin podržavljenja odnosno podruštvovljenja zemljišta u dotadašnjem knjižnom vlasništvu fizičkih osoba jugoslavenske komunističke vlasti provele pozivajući se na nevaljanu pravnu osnovu iz razdoblja Austro-Ugarske Monarhije?

29.1. Ustavni sud ocjenjuje da to pitanje ima ustavnopravno značenje ne samo zbog toga što različita tumačenja iste pravne norme narušavaju načelo pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka. To je pitanje također ustavnopravno relevantno zbog toga što o odgovoru na njega izravno ovisi i priznavanje »novog vlasničkog prava« podnositelja ustavne tužbe na temelju Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, kako je to obrazloženo u točki 15.1. obrazloženja ove odluke.

29.2. Nesporna je i nadležnost Ustavnog suda da problem pravnih učinaka različitih tumačenja dijela članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu na individualnu pravnu situaciju podnositelja razmotri s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i u svjetlu najviših vrijednosti objektivnog pravnog poretka koje on štiti. Naime, riječ je o problemu koji je vezan uz zakon koji je Republika Hrvatska donijela nakon 22. prosinca 1990., pa on ulazi u okvir važenja Ustava ratione temporis.

30. Sukladno tome, Ustavni sud ocjenjuje relevantnom činjenicu da je u prvostupanjskom dopunskom rješenju zauzeto pravno stajalište kako su zemljišta na poluotoku Prevlaci oduzeta bivšim vlasnicima tek 1955., i to zbog toga što Razvlastbena odluka iz 1917. nije bila »valjana pravna osnova« na koju bi se jugoslavenske komunističke vlasti mogle pozvati. Stoga se s aspekta članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu ima smatrati da je oduzimanje provedeno bez pravne osnove.

Ustavni sud također ocjenjuje relevantnom činjenicu da ni Ministarstvo pravosuđa ni Upravni sud uopće nisu ispitali tu ponuđenu interpretaciju članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, iako su to bili dužni učiniti s obzirom na njezinu ustavnopravnu utemeljenost.

Ustavnopravna utemeljenost interpretacije članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu koju je dalo prvostupanjsko upravno tijelo u poništenom dopunskom rješenju izvire iz nekoliko činjenica koje Ustavni sud obrazlaže u nastavku.

31. Radnje koje su provele jugoslavenske komunističke vlasti u formalnopravnom smislu je kvalificirao Kotarski sud u Dubrovniku u rješenju br. II.R.214/56 – Z-24/59 od 12. siječnja 1959., kad je naveo da odlučuje »u zemljišno-knjižnom predmetu eksproprijacije 'Prevlaka' u k.o. Vitaljina i uknjižbe Razvlastbene odluke Dalmatinskog Namjesništva u Zadru od 5. VII. 1917. broj 32236/17, s prenosom vlasništva na društvenu imovinu« (v. točku 21. obrazloženja ove odluke).

U svjetlu navedene pravne kvalifikacije Kotarskog suda u Dubrovniku, a s obzirom na obvezu nadležnih tijela Republike Hrvatske da Zakon o naknadi za oduzetu imovinu interpretiraju u skladu s Ustavom, Ustavni sud podsjeća na mjerodavna stajališta ESLJP-a koja su na odgovarajući način primjenjiva u ovom slučaju. Taj je sud, primjerice, u predmetu Roche protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, veliko vijeće, 19. listopada 2005., zahtjev br. 32555/96), u vezi pravila koja se tiču mjerila primjenjivosti građanske glave članka 6. stavka 1. Konvencije ratione materiae, utvrdio da je u iznošenju ocjena uvijek »potrebno gledati ispod površine i korištenog jezika i koncentrirati se na zbilju situacije (realities of the situation) ... Na Sud ne smiju neopravdano utjecati, primjerice, primijenjene zakonodavne tehnike ... ili karakterizacija relevantnog ograničenja u domaćem pravu ...« (§ 121. presude).

I kad se raspravlja o tome je li neko materijalno pravo priznato u domaćem pravnom poretku, ESLJP naglašava da se stvari ne smiju promatrati površinski. Uvijek se treba koncentrirati na »zbilju situacije« (predmet Van Droogenbroeck protiv Belgije, presuda, 24. lipnja 1982., zahtjev br. 7906/77, § 38.).

Konkretno, kad je riječ o oduzimanju imovine, osobito de facto oduzimanju, ESLJP je već u predmetu Sporrong i Lönnroth protiv Švedske (presuda, 23. rujna 1982., zahtjevi br. 7151/75 i 7152/75) utvrdio da »mora stvari razmotriti dublje ispod površine i istražiti zbilju situacije kojoj se prigovara« jer je »Konvencija usmjerena jamstvu prava koja su ‘provediva u praksi i djelotvorna' (practical and effective)« (§ 63. presude).

Konačno, ako je riječ o postupku, ESLJP opetovano naglašava da zbog »prominentnog mjesta koje u demokratskom društvu zauzima pravo na pošteno suđenje ... Sud je prisiljen gledati ispod površine i istražiti zbilju postupka (realities of the procedure) o kojem je riječ« (predmet Deweer protiv Belgije, presuda, 27. veljače 1980., zahtjev br. 6903/75, § 44.).

31.1. Ustavni sud ocjenjuje da su osobite okolnosti konkretnog slučaja nedvojbeno zahtijevale da Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud ispitaju interpretaciju članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, ponuđenu u prvostupanjskom dopunskom rješenju, pristupajući konkretnoj upravnoj stvari »ispod površine« i istražujući »zbilju situacije« i »zbilju sudskog postupka« koja se krila iza formalnopravne kvalifikacije radnji jugoslavenskih komunističkih vlasti koju je dao Kotarski sud u Dubrovniku u rješenju br. II.R.214/56 – Z-24/59 od 12. siječnja 1959. Nekoliko je razloga zbog kojih je to bilo potrebno učiniti.

32. Prethodno je utvrđeno nespornim da su se jugoslavenske komunističke vlasti pozvale na Razvlastbenu odluku austro-ugarskih upravnih vlasti iz 1917. kao na ispravu (pravnu osnovu) na temelju koje će se izvršiti uknjiženje prava vlasništva (kao općenarodne imovine) na zemljištima na poluotoku Prevlaci u smislu članka 4. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947. Naime, prema toj su uredbi bile potrebne dvije različite isprave za izvršenje uknjiženja prava vlasništva. Članak 4. te uredbe je glasio:

»Član 4.

Uknjiženje prava vlasništva izvršit će se na temelju isprave kojom se nesumnjivo utvrđuje svojstvo nepokretnosti kao državne imovine i isprave kojom nadležni državni organ određuje organ upravljanja.«

U konkretnom slučaju, isprava »kojom nadležni državni organ određuje organ upravljanja« bilo je rješenje Državnog sekretarijata za poslove narodne odbrane FNRJ br. 1268/54 od 15. prosinca 1958. (v. točku 19.1. obrazloženja ove odluke). Za ispravu »kojom se nesumnjivo utvrđuje svojstvo nepokretnosti kao državne imovine« jugoslavenske komunističke vlasti proglasile su Razvlastbenu odluku austro-ugarskih upravnih vlasti iz 1917. (unatoč tome što je postupak izvlaštenja u kojem je donesena ta odluka obustavljen 30. prosinca 1918., pri čemu je sredstva namijenjena za isplatu naknade vlasnicima izvlaštenih zemljišta pridržala sebi prva Dalmatinska Vlada Kraljevine SHS, nalažući prijenos sudskog depozita na Veresijski sud u Zadru, te unatoč ugovoru o zakupu iz 1954. iz kojeg nedvojbeno proizlazi da se sporne nekretnine nisu smatrale ekspropriranom imovinom – v. točku 19. obrazloženja ove odluke).

33. Pozivajući se na pravomoćnu odluku austro-ugarskih upravnih vlasti iz 1917. kao na ispravu na temelju koje će se izvršiti uknjiženje prava vlasništva u smislu članka 4. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947., FNRJ je izbjegla primjenu saveznog Zakona o eksproprijaciji iz 1957. koji je u to vrijeme bio na snazi u FNRJ (v. točku 14.1. obrazloženja ove odluke) na zemljišta na poluotoku Prevlaci. Dostatna je bila faktična deposedacija i izravna provedba zemljišnoknjižnog postupka radi upisa tih zemljišta u zemljišne knjige kao općenarodne imovine. Naime, u članku 6. stavku 1. točki b) Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947. bilo je propisano:

»Član 6.

U slučaju da nepokretnost nije uknjižena u korist države, svojstvo nepokretnosti kao državne imovine utvrđuje se:

(...)

b) ako je nepokretnost prešla u državno vlasništvo na temelju sudske presude – pravomoćnom presudom suda;

(...)«

33.1. Prema ocjeni Ustavnog suda, pravni učinak osnaženja Razvlastbene odluke iz 1917. od jugoslavenskih komunističkih vlasti očitovao se i u tome što je na taj način sudska zaštita svedena na nudum ius. Naime, zemljišnoknjižni sudovi nisu bili nadležni razmatrati nijedan supstancijalni prigovor prijašnjih vlasnika usmjeren protiv takvog načina oduzimanja njihova zemljišta. To je razvidno iz drugostupanjskih rješenja Okružnog suda u Dubrovniku od 26. rujna 1960., u kojima se zemljišnoknjižni sud proglasio nenadležnim za sve prigovore prijašnjih vlasnika koji su isticali da »postupak eksproprijacije nije ni pravilno ni zakonito proveden, te da isto tako nije u redu bio proveden ni postupak za ustanovljenje i isplatu naknade« i da »nijesu ispunjeni uvjeti za uknjiženje prava vlasništva na korisnika eksproprijacije, jer da korisnik eksproprijacije nije u zakonitom posjedu i da nije isplaćena naknada« (v. točku 21. obrazloženja ove odluke).

33.2. U tom svjetlu, a polazeći od vrijednosti koje štiti hrvatski Ustav i od legalne svrhe Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud bili su dužni pri razmatranju interpretacije članka 3. tog zakona koju je dalo prvostupanjsko upravno tijelo osobito uzeti u obzir: – da većini prijašnjih vlasnika nikada nije bila isplaćena naknada za nekretnine izvlaštene na temelju Razvlastbene odluke iz 1917.; – da im je u FNRJ/SFRJ bila zapriječena pravna zaštita protiv čina kojim su jugoslavenske komunističke vlasti, unatoč neisplati naknade, osnažile Razvlastbenu odluku iz 1917. (to jest utvrdile da je ona pravna osnova podržavljenja odnosno podruštvovljenja zemljišta na poluotoku Prevlaci i po toj osnovi zemljišta deposedirale te promijenile stanje u zemljišnim knjigama u svoju korist).

33.3. Konačno, kad se sve navedeno uzme u obzir, Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud bili su dužni pri razmatranju interpretacije članka 3. tog zakona koju je dalo prvostupanjsko upravno tijelo postaviti i sljedeće pitanje: pod pretpostavkom da je i u FNRJ/SFRJ stanje ostalo isto onakvo kakvo je bilo prije faktične deposedacije od strane jugoslavenskih komunističkih vlasti (oko 1955. godine) odnosno prije provedbe zemljišnoknjižnog postupka (u najvećem broju slučajeva 1959. godine), bi li prijašnji vlasnici zadržali svoj knjižni vlasnički status i druga stvarna prava koja su imali na tim zemljištima, kao i porezne obveze, sve do danas?

Ako bi se utvrdilo da bi, bez intervencija koje su učinile jugoslavenske komunističke vlasti u razdoblju (okvirno) od 1955. do 1959., prijašnji vlasnici i nadalje zadržali svoj status knjižnih vlasnika i poreznih obveznika te stvarna prava na zemljištima na poluotoku Prevlaci koja su imali u posjedu do tih intervencija, to bi bila potvrda da je Razvlastbena odluka iz 1917. u vrijeme intervencije jugoslavenskih komunističkih vlasti bila opsoletna, i da su zemljišta na poluotoku Prevlaci stvarno oduzeta njihovim knjižnim vlasnicima (istodobno i faktičnim posjednicima) izravnim zahvatima jugoslavenskih komunističkih vlasti bez pravne osnove u smislu članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu.

34. Umjesto svega navedenog, i Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud ignorirali su interpretaciju članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu koja je iznesena u prvostupanjskom dopunskom rješenju. Prihvaćajući rigidno strogi i usko pozitivistički formalni pristup oslobođen bilo kakvog konteksta i materijalnog supstrata, Ministarstvo pravosuđa poništilo je to dopunsko rješenje, a zakonitost njegova postupanja potvrdio je Upravni sud. Oni su svoje pravorijeke utemeljili isključivo na činjenici »da je odluka (pravomoćna) o oduzimanju donesena još 1917. godine« odnosno da je »oduzimanje provedeno 1917. godine«. U konačnici nisu uspjeli utvrditi, a ni pružiti relevantne, dostatne i uvjerljive razloge za svoju ocjenu da podnositeljev slučaj ne ulazi u okvir članka 3. Zakona o naknadi za oduzetu imovinu.

34.1. Ustavni sud dalje podsjeća na svoje stajalište da sudska interpretacija činjenica, okolnosti i događaja mora biti takva da ne ostavlja nikakve dvojbe je li sud svoju pažnju usmjerio na pitanja koja je bio obvezan razmotriti i je li isključio pitanja koja su irelevantna za ono što je u konkretnom predmetu morao razmotriti (v. odluku broj: U-III-5807/2010 od 30. travnja 2013., § 25., i odluku broj: U-III-4335/2010 od 10. rujna 2013., § 8.2.). To se stajalište odnosi i na upravna tijela kad pri rješavanju o pravima i obvezama u upravnim stvarima neposredno primjenjuju zakone i druge propise.

Propuštajući ispitati pitanja koja su u konkretnom slučaju bila relevantna za odlučivanje o tome pripada li podnositeljev slučaj u okvir Zakona o naknadi za oduzetu imovinu, Ministarstvo pravosuđa i Upravni sud svojim su se aktima umiješali u pravo podnositelja da se o njegovu zahtjevu meritorno odluči primjenom Zakona o naknadi za oduzetu imovinu i drugih mjerodavnih propisa. Time su osporeni pojedinačni akti prerasli u neustavno miješanje u podnositeljevo imovinsko potraživanje (prema terminologiji ESLJP-a: »novo vlasničko pravo") koje mu je priznato Zakonom o naknadi za oduzetu imovinu.

Podnositelju je stoga povrijeđeno pravo na pravično suđenje (članak 29. stavak 1. Ustava) u vezi s pravom vlasništva zajamčenim člankom 48. stavkom 1. Ustava.

34.2. U ovoj se odluci Ustavni sud bavio isključivo povredom koja je učinjena utvrđenjima Ministarstva pravosuđa i Upravnog suda da se Zakon o naknadi za oduzetu imovinu ne primjenjuje na slučaj podnositelja.

Ova odluka Ustavnog suda ne obuhvaća nijedan drugi aspekt primjene Zakona o naknadi za oduzetu imovinu na konkretan slučaj podnositelja. Ona ne obuhvaća ni ostale žalbene navode podnositelja o kojima drugostupanjsko upravno tijelo (Ministarstvo pravosuđa) mora odlučiti u ponovljenom postupku.

34.3. Na temelju članaka 76. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke odluke.

35. Poslije utvrđenja prethodno navedene povrede, Ustavni sud ocijenio je nepotrebnim u ovom ustavnosudskom postupku posebno ispitivati ostale prigovore podnositelja.

36. S obzirom da je riječ o vodećoj (pilot) odluci, Ustavni sud dužan je na kraju naglasiti da se u drugačijoj pravnoj situaciji od one u kojoj se nalazi podnositelj ustavne tužbe nalaze prijašnji vlasnici zemljišta na poluotoku Prevlaci odnosno njihovih zakonski nasljednici kojih su jugoslavenske komunističke vlasti podržavile odnosno podruštvovile (bivša) zemljišta na temelju članka 6. stavka 2. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947., koji je propisivao:

»Član 6.

(...)

U slučaju da je nepokretnost bila u vlasništvu države prije 6. travnja 1941., organ upravljanja može tražiti uknjiženje prava vlasništva bez naročitog dokazivanja vlasništva.«

Kad je riječ o zemljištima na poluotoku Prevlaci, citirani članak 6. stavak 2. Uredbe o uknjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini iz 1947. primjenjivao se u manjem broju slučajeva kad su na temelju Razvlastbene odluke iz 1917. otpis zemljišnih čestica i njihov upis u novi zemljišnoknjižni uložak provele već austro-ugarske vlasti. Tako je, primjerice, u z.k. ul. 330 k.o. Vitaljina, koji se odnosi na čest. zem. 2760/2, 2761, 2762, 2834/2, 2834/3, 2835/2, 2757/2, 2758/2 i 2759/2 koje su do 28. listopada 1918. u cjelini bile u vlasništvu Bratičević Marije ud. Luke ž. Iva Đovića, ali su taj dan ispisane i pripisane u »34 biće Z. ul. 330 K.O. Vitaljina«, upisano:

»B-VLASTOVNICA

1. Prik. 28. listopada 1918 B.S. 396

Na temelju razvlastovne presude od 5. srpnja 1917. Br. 32236 CK namjesništva i namirnice Vitaljina 13. travnja 1918 ovjerene u potpisu pod br. II 285/18 ovog suda, uknjižuje se pravo vlasništva gore navedenih nekretnina na ime:

C. K. Erara.

2. Prik. 24. ožujka 1951 z. 145/51

Na temelju uredbe o knjiženju prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini uknjižuje se pravo vlasništva gore navedenih nekretnina na ime:

Općenarodne imovine

čiji je organ upravljanja:

Ministarstvo narodne obrane«

Iz tog je zemljišnoknjižnog izvatka potpuno razvidno da su austro-ugarske vlasti na temelju Razvlastbene odluke iz 1917. prijašnjoj vlasnici Bratičević Mariji ud. Luke ž. Iva Đovića isplatile naknadu za izvlaštenu nekretninu (»namirnicu«) 13. travnja 1918., bez koje izvršene isplate ne bi bilo ni upisa njezina (bivšeg) zemljišta na ime »C.K. Erara«. Jugoslavenske komunističke vlasti takva su zemljišta knjižila kao »općenarodnu imovinu« u pravilu već 1951. godine.

Ustavni sud naglašava da se prijašnji vlasnici odnosno njihovi zakonski nasljednici u tom i drugim njemu istovrsnim ili sličnim slučajevima moraju smatrati »isključenim prijašnjim vlasnicima« u smislu u kojem je to obrazloženo u točkama 15. i 15.2. obrazloženja ove odluke, pa se na njih Zakon o naknadi za oduzetu imovinu ne primjenjuje. Isplata naknade za nekretnine izvlaštene na temelju Razvlastbene odluke iz 1917., što je bila pretpostavka za upis te nekretnine u zemljišne knjige na ime državnog erara, dostatan je razlog za zaključak da su u odnosu na te nekretnine austro-ugarske vlasti okončale postupak izvlaštenja prije no što je sam postupak eksproprijacije obustavljen 30. prosinca 1918. Stoga izvlaštenje tih nekretnina izlazi izvan vremenskog okvira Zakona o naknadi za oduzetu imovinu.

37. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-4614/2010

Zagreb, 18. rujna 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 121/2013-2604