## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1941/2011 od 14. veljače 2013.

### NN 31/2013 (13.3.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1941/2011 od 14. veljače 2013.

31 13.03.2013 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1941/2011 od 14. veljače 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

559

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo I. L. iz M. (B. i H.) kojeg zastupaju J. M. i V. A., odvjetnici Zajedničkog odvjetničkog ureda u Z., na sjednici održanoj 14. veljače 2013. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4215/2008-4 od 17. veljače 2011. i predmet vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnio je I. L. iz M. (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg pred Ustavnim sudom zastupaju J. M. i V. A., odvjetnici Zajedničkog odvjetničkog ureda u Z. Ustavna tužba je pravodobna i dopuštena.

Podnositelj u ustavnoj tužbi tvrdi da su mu presudom Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-4215/2008-4 od 17. veljače 2011., povrijeđene temeljne slobode i ljudska prava zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.).

2. Tijekom ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda broj: Us-4215/2008.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA

3. Rješenjem Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), Područne službe u Zagrebu, broj: 605959 od 25. siječnja 2008. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje) odbijen je zahtjev podnositelja za priznavanje prava na invalidsku mirovinu prema Ugovoru između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine o suradnji na području prava stradalnika rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane i članova njihovih obitelji (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/06., u daljnjem tekstu: Ugovor).

3.1. Rješenjem HZMO-a, Središnje službe, Sektora provedbe međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju klasa: 141-02/08-03/01047599074, urbroj: 341-99-06/2-08/3914 od 19. ožujka 2008. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje), odbijena je žalba podnositelja protiv prvostupanjskog rješenja.

3.2. Protiv tog rješenja podnositelj je podnio tužbu Upravnom sudu koji je osporenom presudom – prihvativši utvrđenja nižestupanjskih tijela kako podnositelj »nije osoba iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora, jer nije ostvario status ratnoga vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva« – odbio njegovu tužbu kao neosnovanu.

3.2.1. Upravni sud u presudi u bitnom navodi:

»(...)

Iz podataka spisa predmeta razvidno je da je tužitelj ostvario status ratnoga vojnoga invalida IV. skupine s 80% oštećenja organizma po osnovi povrede i oboljenja (rješenje Službe za zaštitu prava branitelja i njihovih obitelji Grada Mostara, Hercegovačko-neretvanske županije od 2. listopada 2006.), dok je u uvjerenju Uprave za obranu Mostar, Odjela za obranu Mostar, od 31. ožujka 2006. naveden da je tužitelj na vojnoj dužnosti povrijeđen dana 27. prosinca 1994., kada je izvršavajući zapovijedi nadređenih na prvoj crti bojišnice, od detonacije minobacačke granate ispaljene s neprijateljskih položaja odbačen i tom prilikom zadobio povrede glave, ušiju, leđa i kralježnice, te preživio psihički šok, dok je dana 29. prosinca iste godine zbog bolova u prsima i glavi prebačen na bolničko liječenje.

Slijedom navedenog, a imajući u vidu citirane odredbe Ugovora, ovaj Sud ocjenjuje da tuženo tijelo nije imalo zakonske osnove uvažiti žalbu tužitelja, te da osporenim rješenjem nije povrijeđen zakon na njegovu štetu. To stoga što tužitelj nije ostvario status ratnog vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva, već po osnovi povrede i oboljenja, pa nije osoba iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora i ne ispunjava uvjete za priznavanje prava na invalidsku mirovinu primjenom navedenog Ugovora.

(...)«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

4. Podnositelj u bitnome ponavlja razloge iznesene u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku, smatrajući da su osporenom presudom Upravnog suda i rješenjima nižestupanjskih upravnih tijela povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18., 19. stavkom 2., 29. stavkom 1. i 48. stavkom 1. Ustava.

U ustavnoj tužbi u bitnom (uz napomenu da su svi istaknuti dijelovi teksta podnositeljevi) ističe:

»(...)

... pogrešno je pravno stajalište suda da u predmetnom slučaju nisu ispunjeni uvjeti za priznavanje prava na invalidsku mirovinu iz čl. 1. t. 7. predmetnog ugovora, ... Naime, stav je suda da prava iz ovoga ugovora mogu ostvariti samo oni stradalnici koji su ostvarili status RVI isključivo na temelju ranjavanja ili zatočeništva.

(...)

... na više mjesta u predmetnom ugovoru se tvrdi upravo suprotno, tj. da se uvažava status stradalnika koji je utvrđen u drugoj državi ugovornici.

(...)

Naime, rješenjem BiH je priznat podnositelju status RVI, radi stradavanja koja je dobio u obrani suvereniteta BiH. Prema tome, nadležna tijela Republike Hrvatske nisu imala ovlasti preispitivati status podnositelja, budući je to suvereno pravo svake države ugovornice.

(...)

Međutim, čak da se uzme da su nadležna tijela RH i mogla preispitivati status stradavanja podnositelja u drugoj državi ugovornici, to još uvijek ne znači da stradavanje podnositelja na temelju kojeg je u BiH ostvario status RVI nije upravo ono stradavanje iz čl. 7.t.7. ugovora. Prije svega, pojam ranjavanje nije definiran predmetnim ugovorom ... prema čl. 1. st. 2. istoga ugovora pojedini izrazi imaju ono značenje koje im pripada prema pravnim propisima obiju država ugovornica. ... nigdje se ne navode propisi BiH o tome što podrazumijeva izraz ‘ranjavanje’ ...

S druge strane hrvatski propis tj. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji u čl. 65. st. 1. govori što se smatra oštećenjem organizma u smislu ovoga zakona kao pretpostavci stjecanja statusa HRVI.

(...)

Prema tome, na pravo podnositelja nema utjecaja niti činjenica što je isti povrijeđen od detonacije neprijateljske granate a koja povreda je u svezi s obranom države, a ne ranjavanjem ili zatočeništvom što kao jedino ispravno sugerira sud i upravno tijelo, budući je i to stradavanje bilo na prvoj crti obrane i po zapovijedi zapovjednika, a sve u funkciji obrane suvereniteta BiH.

(...)«

IV. MJERODAVNO PRAVO

a) Ustav Republike Hrvatske

5. U konkretnom slučaju mjerodavni su članci 29. stavak 1. i 19. stavak 2. Ustava, koji glase:

»Članak 29.

»Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

b) Mjerodavni zakon

6. Mjerodavni članci 2. stavak 2., 5. stavci 1. i 2. i 65. stavak 1. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (»Narodne novine« broj 174/04., 92/95., 2/07., 107/07., 65/09. i 137/09. i 55/11.) glase:

»Članak 2.

(...)

(2) Pod sudjelovanjem u obrani neovisnosti, teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta Republike Hrvatske, odnosno vrijeme neposredne ugroženosti suvereniteta Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: obrana suvereniteta Republike Hrvatske), u smislu stavka 1. ovoga članka, podrazumijeva se oružani otpor agresoru i djelovanje u izravnoj svezi s tim otporom (odlazak u postrojbu, na borbeni položaj i povratak te obuka i priprema za odlazak na bojište) u vremenu od 5. kolovoza 1990. do 30. lipnja 1996.

(...)«

»Članak 5.

(1) Hrvatski ratni vojni invalid iz Domovinskog rata (u daljnjem tekstu: HRVI iz Domovinskog rata) je hrvatski branitelj iz Domovinskog rata kojem je organizam oštećen najmanje 20% zbog rane ili ozljede koju je zadobio u obrani suvereniteta Republike Hrvatske, odnosno kao zatočenik u zatvoru ili neprijateljskom logoru u Domovinskom ratu. Smatra se da je oštećenje organizma zatočenika u neprijateljskom logoru na toj osnovi najmanje 20% trajno.

(2) HRVI iz Domovinskog rata je i hrvatski branitelj iz Domovinskog rata kojem je organizam oštećen najmanje 20% zbog bolesti, a bolest, pogoršanje bolesti, odnosno pojava bolesti neposredna je posljedica sudjelovanja u obrani suvereniteta Republike Hrvatske u Domovinskom ratu.

(...)«

»Članak 65.

(1) Oštećenjem organizma, u smislu ovoga Zakona, smatra se oštećenje nastalo kao posljedica rane, ozljede ili bolesti, pogoršanja bolesti, odnosno pojave bolesti u obrani suvereniteta Republike Hrvatske ili kod zatočenika u neprijateljskom logoru. Radi ostvarivanja prava iz ovoga Zakona HRVI Domovinskog rata razvrstavaju se, prema utvrđenom postotku oštećenja organizma, u deset skupina:

(...)«

c) Mjerodavni ugovor

7. U konkretnom slučaju mjerodavni članak 1. stavak 1. točka 7. i stavak 2., te članci 2. stavak 1. i 3. Ugovora glase:

»Članak 1.

(1) U ovom Ugovoru izrazi znače:

(...)

7. ‘osobe’

– pripadnici Hrvatskog vijeća obrane koji su stradali na teritoriju Bosne i Hercegovine te ostvarili status ratnoga vojnog invalida, po osnovi ranjavanja ili zatočeništva ukoliko su državljani Republike Hrvatske. (...)

(2) U ovom Ugovoru ostali izrazi imaju značenje koje im pripada prema pravnim propisima obiju država ugovornica

Članak 2.

(1) Ovaj se Ugovor odnosi na pravne propise u Republici Hrvatskoj o:

– pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, ...

Članak 3.

Ovaj se Ugovor primjenjuje na stradalnike rata iz članka 1. stavka 1. točke 7. i 8. ovoga Ugovora, a za koji vrijede ili su vrijedili pravni propisi jedne ili obiju država ugovornica.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u pojedinačnim slučajevima neodvojiva je od temeljne ustavne zadaće Ustavnog suda da »jamči poštivanje i primjenu Ustava Republike Hrvatske« – članak 2. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Ustavni sud podsjeća i na obveze kojih su se države dužne pridržavati u izgradnji pravnih sustava, izrečenu u predmetu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud) Broniowski protiv Poljske (presuda, veliko vijeće, 22. lipnja 2004., zahtjev br. 31443/96):

»184. ... imperativ održavanja legitimnog povjerenja građana u državu i pravo koje ona stvara, inherentan vladavini prava, zahtijeva od vlasti da eliminiraju disfunkcionalne odredbe iz pravnog sustava i isprave izvanpravnu praksu (to rectify the extra-legal practices).«

Sukladno tome, sve pravne norme koje se primjenjuju u ustavnosudskih postupcima moraju se tumačiti tako da pridonose ostvarenju tih zadaća.

9. Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ustavna prava.

10. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

11. Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud, polazeći od navoda podnositelja ustavne tužbe, treba odgovoriti na pitanje je li podnositelju:

– načinom na koji su nadležna upravna tijela i Upravni sud tumačila i primijenila mjerodavne odredbe Ugovora, povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava?

Kao što je prije rečeno, Ustavni sud se ne bavi pogreškama u činjenicama ili pravu pa stoga, u pravilu, ne preispituje razloge koji su naveli sudove da usvoje jednu, a ne neku drugu odluku. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci tumačenja odnosno primjene prava od strane sudova, u konkretnom slučaju Upravnog suda, suglasni s Ustavom ili su doveli do povrede ustavnih prava.

12. Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je podnositelj (hrvatski državljanin) – nakon što mu je kao pripadniku Hrvatskog vijeća obrane priznat status ratnoga vojnog invalida zbog stradavanja zadobivenog u obrani suvereniteta HR Herceg Bosne pri obavljanju vojnih dužnosti na prvoj crti obrane dana 27. prosinca 1994. u mjestu V. uslijed detonacije neprijateljske granate – podnio zahtjev nadležnom tijelu HZMO-a Republike Hrvatske za priznavanje prava na invalidsku mirovinu sukladno (navedenom) Ugovoru.

12.1. Povjerenstvo za reviziju ocjene invalidnosti Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti – prema navodima iz drugostupanjskog upravnog rješenja kojim je odbijena žalba i potvrđeno prvostupanjsko rješenje – obavilo je 10. siječnja 2008. reviziju nalaza i mišljenja ovlaštenog vještaka Područne službe u Zagrebu od 5. srpnja 2007., usuglasivši se s ocjenom invalidnosti, »ali nisu suglasni s uzrokom invalidnosti. Prema odluci Povjerenstva uzrok invalidnosti nije predmet ocjene sukladno članku 1. stavku 1. točki 7. Ugovora HVO.«, s obrazloženjem da bez obzira na činjenicu što je žalitelj državljanin Republike Hrvatske »nije ostvario status ratnog vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva, pa nema zakonskog osnova za priznavanje prava na invalidsku mirovinu.« (Na temelju te ocjene, prvostupanjsko upravno tijelo odbilo je zahtjev podnositelja ustavne tužbe za priznavanje prava na invalidsku mirovinu, što je potvrđeno rješenjem drugostupanjskog upravnog tijela).

12.2. Navedeno pravno stajalište drugostupanjskog upravnog tijela prihvatio je u osporenoj odluci i Upravni sud s obrazloženjem kako podnositelj »nije osoba iz članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora, budući da nije ostvario status ratnoga vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva«. Naime, Upravni sud smatra da »tužitelj nije ostvario status ratnog vojnog invalida po osnovi ranjavanja ili zatočeništva, već po osnovi povrede i oboljenja ... i ne ispunjava uvjete za priznavanje prava na invalidsku mirovinu primjenom navedenog Ugovora.« (vidi detaljnije u točki 3.2.1. obrazloženja ove odluke).

13. S obzirom na takav pristup Upravnog suda, Ustavni sud dužan je opetovano upozoriti da se svi propisi i akti kojima se pojedincima daju prava ili nameću obveze moraju tumačiti na način koji će, u skladu s njihovim ciljem i svrhom, omogućiti stvarnu i djelotvornu pravnu zaštitu ustavnih prava pojedinaca u skladu sa specifičnim okolnostima svakog pojedinog slučaja. To je osobito važno kad je riječ o pravima iz članka 29. stavka 1. Ustava. Potrebno je podsjetiti da i Europski sud opetovano naglašava važnost članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.). Tako je u predmetu Perez protiv Francuske (presuda, veliko vijeće, 12. veljače 2004., zahtjev br. 47287/99) istaknuto:

»64. U tom smislu Sud primjećuje da pravo na pošteno suđenje ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti nikakvog opravdanja za restriktivno tumačenje članka 6. stavka 1. ...«

14. Primjenjujući navedena pravila na konkretan slučaj, Ustavni sud ocjenjuje da je način na koji su protumačene i primijenjene mjerodavne odredbe Ugovora (članka 1. stavka 1. točke 7.) od strane Upravnog suda (i nižestupanjskih) upravnih tijela da podnositelj – kojemu je utvrđeno 80% oštećenje organizma pri stradavanju na prvoj crti bojišnice od detonacije minobacačke granate ispaljene s neprijateljskog položaja – nije ostvario status ratnog vojnog invalida budući da je prema navodima iz obrazloženja presude Upravnog suda njegova invalidnost nastala »po osnovi povrede i oboljenja«, a ne »po osnovi ranjavanja i zatočeništva« – neživotan i arbitraran.

Tim više što niti Upravni sud (a prije njega niti nižestupanjska upravna tijela) nisu navela niti jedan razlog zbog kojeg smatraju da se (nesporne) okolnosti stradavanja podnositelja ustavne tužbe – u izvršavanju svoje vojne dužnosti na prvoj liniji bojišnice – ne smatraju ranjavanjem već (običnom) povredom. Dakle, ničim, osim formalnog pozivanja na mjerodavnu odredbu Ugovora nisu obrazložili svoje stajalište. Drugim riječima, mjerodavno pravo na koje su se pozvali nisu ispunili sadržajem – razlozima zbog kojih smatraju da se činjenice i okolnosti stradavanja podnositelja ustavne tužbe ne smatraju ranjavanjem, već povredom u smislu članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora.

Slijedom navedenog, Ustavnom sudu ne preostaje drugo nego ocijeniti navedeni pristup Upravnog suda formalističkim, koji ne uzima u obzir pravi smisao i svrhu, kako članka 1. stavka 1. točke 7. Ugovora, tako niti Ugovora u cijelosti, koji pripadnike Hrvatskog vijeća obrane (HVO, državljane Republike Hrvatske) – stradale (pod određenim okolnostima) na teritoriju Bosne i Hercegovine i s ostvarenim statusom ratnog vojnog invalida – izjednačava s pripadnicima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, u odnosu na prava koja im pripadaju zbog oštećenja organizma kao posljedica rane, ozljede ili bolesti u obrani suvereniteta Republike Hrvatske.

Ustavni sud podsjeća da se pod sudjelovanjem u obrani suvereniteta Republike Hrvatske podrazumijeva oružani otpor agresoru i djelovanje u izravnoj vezi s tim otporom (odlazak u postrojbu, na borbeni položaj i povratak te obuka i priprema za odlazak na bojište).

15. Slijedom iznesenog, s obzirom na specifične okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud je ocijenio da su učinci osporenih upravnih akata i osporene presude Upravnog suda takvi da, u mjeri koja je relevantna s ustavnopravnog gledišta, narušavaju podnositeljevo pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava. Osporenom presudom nisu poštovana ni ustavna jamstva sudske kontrole upravnih akata (članak 19. stavak 2. Ustava), koja podrazumijevaju stvarnu i učinkovitu, neovisnu i nepristranu sudsku zaštitu od nezakonitih akata tijela državne uprave i drugih tijela s javnim ovlastima.

16. Ustavni sud, utvrdivši povrede ustavnih prava zajamčenih člancima 29. stavkom 1. i 19. stavkom 2. Ustava, nije razmatrao ostale (možebitne) povrede ustavnih prava istaknutih u ustavnoj tužbi.

17. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

18. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1941/2011
Zagreb, 14. veljače 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 31/2013-559