## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3357/2008 i dr. od 29. rujna 2010.

### NN 113/2010 (4.10.2010.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3357/2008 i dr. od 29. rujna 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3005

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući i rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 29. rujna 2010., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o komunalnom redu (»Službeni glasnik Grada Zagreba« broj 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09.), te se ukidaju:

– članak 112. stavak 3., u dijelu koji glasi: »zaustavljanje i«,

– članak 146. stavak 4., i

– članak 150. točka 2.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 146. stavka 1. Odluke o komunalnom redu (»Službeni glasnik Grada Zagreba« broj 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09.).

II. Ova odluka i rješenje objavit će se u »Narodnim novinama« i »Službenom glasniku Grada Zagreba«.

Obrazloženje

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 112. stavka 3., 146. stavaka 1. i 4. i 150. točke 2. Odluke o komunalnom redu (»Službeni glasnik Grada Zagreba« broj 4/08., 5/08., 8/09. i 17/09., u daljnjem tekstu: Odluka) podnijeli su Gezja Stantić, Zoran Markovina, Hrvoje Perica, Branimir Vlah, odvjetnik Boris Jukić, Branimir Sabioni i Diana Vranković Zoričić, svi iz Zagreba.

2. Odluku je na temelju članka 16. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04. i 178/04.) i članka 38. točke 2. Statuta Grada Zagreba (»Službeni glasnik Grada Zagreba« broj 19/99., 19/01., 20/01. – pročišćeni tekst, 10/04., 18/05., 2/06. i 18/06.) donijela Gradska skupština Grada Zagreba, na 33. sjednici održanoj 6. ožujka 2008. Odluka je na temelju članka 155. stupila na snagu 27. ožujka 2008. Izmjene i dopune Odluke, koje su uslijedile, nisu mijenjale ili dopunile osporene članke Odluke.

3. Zoran Markovina (U-II-3440/2009), Hrvoje Perica (U-II-3504/2009), Branimir Vlah (U-II-13332/2009), Boris Jukić (U-II-993/2010) i Branimir Sabioni (U-II-1699/2010) osporavaju članak 112. stavak 3. Odluke, predlažući njegovo ukidanje odnosno poništenje.

3.1. Gejza Stantić (U-II-3357/2008) i Boris Jukić osporavaju članak 146. stavak 4. Odluke, predlažući njegovo poništenje. Diana Vranković Zoričić (U-II-1530/2010) osporava članak 146. stavke 1. i 4. Odluke.

3.2. Boris Jukić osporava članak 150. točku 2. Odluke te predlaže njeno poništenje.

4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Gradske skupštine Grada Zagreba, Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske i Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske zatražena su i dobivena očitovanja.

5. O suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom odlučuje Ustavni sud na temelju članka 128. točke 2. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, Narodne novine broj 85/10., označen kao članak 129. točka 2.), na način i u postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom.

Budući da je predmet konkretne ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, on mora biti u skladu s Ustavom i zakonom (članak 5. stavak 1. Ustava).

6. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenih podzakonskih članaka mjerodavne su sljedeće odredbe:

Članak 3. Ustava glasi:

»Članak 3.

... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

Članak 134. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, Narodne novine broj 85/10., označen kao članak 135.) glasi:

»Članak 134.

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, ..., komunalne djelatnosti, ...

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na ... promet i prometnu infrastrukturu...

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom...

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

Članak 136. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava, Narodne novine broj 85/10., označen kao članak 137.) glasi:

»Članak 136.

U obavljaju poslova iz svog djelokruga tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.«

Članak 2. stavak 1. točke 20., 69., 70., 79. i 80. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 67/08., u daljnjem tekstu: ZSPNC) glase:

»Članak 2.

(1) Pojedini izrazi u smislu ovoga Zakona imaju sljedeća značenja:

(...)

20) 'nogostup' je posebno uređena prometna površina namijenjena za kretanje pješaka, koja nije u razini s kolnikom ceste ili je od kolnika odvojena na drugi način,

(...)

69) 'zaustavljanje vozila' je svaki prekid kretanja vozila na cesti u trajanju do tri minute, osim prekida koji se čini da bi se postupilo po znaku ili pravilu kojim se upravlja prometom,

70) 'parkiranje vozila' je prekid kretanja vozila u trajanju dužem od tri minute, osim prekida koji se čini da bi se postupilo po znaku ili pravilu kojim se upravlja prometom,

(...)

79) 'ometanje prometa' je radnja kojom se nekoga suprotno prometnim propisima prisiljava na promjenu dotadašnjeg načina sudjelovanja u prometu,

80) 'ugrožavanje prometa' je takav način sudjelovanja u prometu uslijed kojeg je nastupila neposredna opasnost nastanka prometne nesreće,

(...)«

Članak 5. stavak 1. točka 6. i stavak 4. ZSPNC-a glase:

»Članak 5.

(1) Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u skladu s odredbama ovoga Zakona, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, uređuju promet na svom području tako da određuju:

(...)

6. parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja,

(...)

(4) Poslove nadzora nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, upravljanja prometom te premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, sukladno odredbama ovoga Zakona, mogu, osim ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, obavljati i jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove.

(...)«

Članak 78. stavak 1. ZSPNC-a glasi:

»Članak 78.

(1) Vozač ne smije zaustaviti ili parkirati vozilo na mjestu na kojem bi ono ugrožavalo sigurnost drugih sudionika u prometu ili predstavljalo smetnju za normalan tok prometa ili kretanje pješaka.

(...)«

Članak 82. stavak 1. točka 10., te stavci 2. i 4. ZSPNC-a glase:

»Članak 82.

(1) Vozač ne smije zaustaviti ili parkirati vozilo:

(...)

10) na nogostupu i pješačkoj zoni,

(...)

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, na mjestima iz točke 10. ovoga članka, zaustavljanje je dopušteno ako je za kretanje pješaka ostavljeno najmanje 1,6 m širine na površini za kretanje pješaka, s tim da ta površina ne može biti uz rub kolnika. Pod istim uvjetima može se i parkirati ako je to dopušteno prometnim znakom.

(...)

(4) Novčanom kaznom u iznosu od 300 kuna kaznit će se za prekršaj vozač ako postupi suprotno odredbama stavka 1. točke 1. do 11. ovoga članka.

(...)«

Članak 84. stavak 1. točka 3. ZSPNC-a glasi:

»Članak 84.

(1) Policijski službenik ili službenik jedinice lokalne samouprave, naredbom će odrediti da se vozilo premjesti na drugo mjesto ako je zaustavljeno ili parkirano na cesti na kojoj ugrožava sigurnost prometa ili ometa normalan tok prometa i kad je parkirano ili zaustavljeno:

(...)

3) na nogostupu ako pješak prilikom kretanja mora zbog vozila silaziti na kolnik ili drugu površinu (slobodan prolaz između parkiranog vozila i zgrade manji od 100 cm),

(...)«

Članak 86. ZSPNC-a glasi:

»Članak 86.

(1) Troškove premještanja vozila u slučajevima iz članka 84. ovoga Zakona snosi vlasnik, odnosno korisnik vozila.

(2) Visinu troškova premještaja vozila propisuju jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove.«

7. Članak 19. stavak 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.) glasi:

»Članak 19.

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

– komunalno gospodarstvo,

(...)

– promet na svom području,

– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.«

Grad Zagreb je jedinica lokalne samouprave koja ima i položaj jedinice područne (regionalne) samouprave.

Zakon o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09. i 79/09., u daljnjem tekstu: ZKG) temelji se na načelu svrhovitog obavljanja komunalnih djelatnosti, iz kojega slijede obveze jedinice lokalne samouprave da osigura trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti, održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionalne sposobnosti te obavljanje komunalnih djelatnosti na načelima održivog razvoja. ZKG-om je održavanje javnih površina, sastavni dio kojih su javnoprometne površine i javne zelene površine (članak 2. Odluke), određeno kao komunalna djelatnost.

Članak 1. stavak 2. ZKG-a glasi:

»Članak 1.

(...)

(2) Pod komunalnim gospodarstvom u smislu ovoga zakona razumijeva se obavljanje komunalnih djelatnosti, a naročito pružanje komunalnih usluga od interesa za fizičke i pravne osobe, te financiranje građenja i održavanja objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području općina, gradova i Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: jedinice lokalne samouprave) kao i županija kada je to određeno ovim Zakonom.«

Članak 3. stavci 7. i 13. ZKG-a glase:

»Članak 3.

(...)

(7) Pod održavanjem javnih površina naročito se razumijeva održavanje javnih zelenih površina, pješačkih staza, pješačkih zona, otvorenih odvodnih kanala, trgova, parkova, dječjih igrališta i javnih prometnih površina te dijelova javnih cesta koje prolaze kroz naselje, kad se ti dijelovi ne održavaju kao javne ceste prema posebnom zakonu.

(...)

(13) Osim djelatnosti navedenih u stavku 1. ovoga članka predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može odlukom odrediti djelatnosti od lokalnog značenja koje se pod uvjetima iz članka 1. stavka 2. ovoga Zakona smatraju komunalnim djelatnostima.«

Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave (time i Grad Zagreb) obvezno je donijeti odluku o komunalnom redu kojom će, uz ostalo, propisati način korištenja javnih površina. Održavanje komunalnog reda ovlašten je provoditi komunalni redar (članci 16. i 18. ZKG-a).

8. Polazeći od mjerodavnih ustavnih i zakonskih članaka, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na sljedeća pitanja:

– može li Grad Zagreb (kao jedinica lokalne i područne /regionalne/ samouprave) generalno urediti pitanje zaustavljanja i parkiranja vozila na nogostupu i na zelenim površinama?

i

– ulazi li generalno uređenje pitanja zaustavljanja i parkiranja na nogostupu i na zelenim površinama u područje sigurnosti prometa na cestama ili u područje komunalnog reda?

9. Načelna stajališta o nadležnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u propisivanju različitih prekršaja i prekršajnih sankcija Ustavni sud je usvojio u rješenju broj: U-I-4433/2007 i dr. od 19. lipnja 2009. (»Narodne novine« broj 77/09.), posebno u točkama II. 3. i II.4.1. obrazloženja tog rješenja.

10. Ustavni sud je u Izvješću broj: U-X-5105/2008 od 10. prosinca 2008. (»Narodne novine« broj 2/09.), upućenom Hrvatskom saboru, analizirao razloge i posljedice uočenih pojava neustavnosti u normativnom uređenju parkiranja na području jedinica lokalne samouprave. Pri tome je, uz ostalo, istaknuo »da postojeća zakonska nedorečenost (podnormiranost) u tom pravnom području, uz istodobnu konkurenciju više mjerodavnih zakona koje primjenjuju jedinice lokalne samouprave, dovodi do pojave neustavnosti koja se očituje u narušavanju jedinstvenosti njegova uređenja na nacionalnoj razini«.

A. Članci 112. i 150. točka 2. Odluke

11. Članak 112. Odluke glasi:

»Članak 112.

Javnoprometne površine na području Grada koriste se za zaustavljanje i parkiranje vozila u skladu s ovom odlukom i postavljenom prometnom signalizacijom.

Na javnoprometnim površinama na području Grada zabranjeno je zaustavljanje i parkiranje autobusa koji prevoze turističko-izletničke grupe radi ulaska i izlaska putnika.

Na području Grada zabranjeno je za zaustavljanje i parkiranje vozila koristiti nogostup koji nije označen prometnom signalizacijom kao javno parkiralište.«

Osporeni članak 150. točka 2. Odluke glasi:

»Članak 150.

Novčanom kaznom u iznosu od 300 kuna kaznit će se za prekršaj fizička osoba, ako:

(...)

2. koristi nogostup koji nije označen prometnom signalizacijom kao javno parkiralište za zaustavljanja i parkiranja vozila (članak 112. stavak 3. Odluke);

(...)«

Zoran Markovina, Hrvoje Perica i Branimir Sabioni smatraju da članak 112. stavak 3. Odluke nije u suglasnosti s člankom 82. stavkom 2. ZSPNC-a, jer je pod uvjetima određenim tim zakonskim člankom dozvoljeno parkiranje na nogostupu. Branimir Vlah iznosi da se člankom 112. stavkom 3. Odluke »vozač dovodi u situaciju u kojoj je podzakonski akt suprotstavljen nadređenom mu zakonu«. Boris Jukić ponavlja razloge prethodnih predlagatelja, uz mišljenje da ZKG »ne ovlašćuje lokalne jedinice da uređuju pravila prometa na cestama, a pogotovo ne protivno važećem zakonu – Zakonu o sigurnosti prometa na cestama (...)«.

Boris Jukić smatra da je članak 150. točka 2. Odluke u nesuglasnosti s načelom ustavnosti i zakonitosti, jer »omogućava zlouporabu u proširene lukrativne svrhe prikupljanja sredstava lokalne zajednice prekršajnim novčanim kaznama i također posljedično zlouporabljenim naknadama za odvoženje (premještanje) vozila«. Podnositelj ističe moguće »voluntarističko postupanje« komunalnih redara i policije kod izricanja prekršajnog naloga i naloga za premještanje vozila.

Prijedlozi su djelomično osnovani.

11.1. ZSPNC-om je zaustavljanje i parkiranje vozila na nogostupu uređeno na jasan, potpun i precizan način: utvrđeni su svi relevantni pojmovi (vozilo, nogostup, zaustavljanje vozila i parkiranje vozila), uređena su pravila za zaustavljanje i parkiranje vozila, i to kako opća (posebice članak 78. stavak 1.), tako i posebna pravila za zaustavljanje i parkiranje na nogostupu (načelna zabrana: članak 82. stavak 1. točka 10., i iznimke od zabrane: članak 82. stavak 2.), te je propisana kazna za prekršaj u slučaju kršenja tih zakonskih odredbi (članak 82. stavak 4.).

11.2. Ministarstvo unutarnjih poslova u očitovanju ističe:

»(...) Materija zaustavljanja i parkiranja vozila, u prekršajnopravnom smislu, detaljno je regulirana odredbama Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine«, broj: 67/08 i 48/10 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske). Tako je odredbama članka 82. Zakona o sigurnosti prometa na cestama propisano na kojim mjestima vozač ne smije zaustaviti ili parkirati vozilo, kao i iznimke od tih pravila, dok su odredbama članka 84. Zakona o sigurnosti prometa na cestama propisane pretpostavke za izdavanje naredbe o premještanju nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila, kao i ovlaštenici za izdavanje takve naredbe.

Ovdje smo slobodni primijetiti da se izraz '... ili službenik jedinice lokalne samouprave...' iz odredbe članka 84. stavka 1. Zakona o sigurnosti prometa na cestama ne može tumačiti doslovno (u smislu da bi takvu naredbu mogao izdati bilo koji službenik bilo koje jedinice lokalne samouprave) već sustavno i teleološki, na način da se dovede u vezu s ostalim odredbama Zakona o sigurnosti prometa na cestama. U tom smislu, slobodni smo skrenuti pozornost na odredbu članka 5. stavka 4. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, koja propisuje da: 'Poslove nadzora nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, upravljanja prometom te premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, sukladno odredbama ovoga Zakona, mogu, osim ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, obavljati i jedinice lokalne samouprave, uz prethodnu suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove.'

Imajući u vidu odredbu članka 5. stavka 4. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, zaključuje se da naredbu o premještanju nepropisno zaustavljenog ili parkiranog vozila, u slučajevima i temeljem članka 84. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, može izdati samo (ovlašteni) službenik one jedinice lokalne samouprave koja ima suglasnost ministarstva nadležnog za unutarnje poslove za obavljanje poslova nadzora nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, upravljanja prometom te premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila. Grad Zagreb obavlja te poslove temeljem suglasnosti koju je izdala policijska uprava zagrebačka, pod brojem: 511-19-06-281-3/09, od 26. listopada 2009. godine (...).

Ne ulazeći u (eventualne) pojedinačne slučajeve nezakonitog premještanja vozila, zaključujemo da službenici Grada Zagreba, temeljem članka 84. Zakona o sigurnosti prometa na cestama, mogu izdavati naredbe o premještanju vozila tek nakon 26. listopada 2009. godine, dok su ranije, na području Grada Zagreba, to mogli činiti samo policijski službenici, a poslove fizičkog premještanja vozila obavljao je 'Zagrebparking', podružnica društva 'Zagrebački holding'.

Također, slažemo se i sa stajalištem Odbora za Statut, Poslovnik i propise Grada Zagreba, izraženim dopisom Klasa: 012-01/09-01/5, Urbroj: 251-01-05-09-4, od 17. studenoga 2009. godine, gdje se, objašnjavajući pretpostavke za izdavanje naredbe o premještanju nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila, u pretposljednjem paragrafu ističe kako je 'ta pitanja u cijelosti riješio lex specialis – Zakon o sigurnosti prometa na cestama i stoga je komunalno redarstvo u provođenju navedenih mjera dužno postupati, prije svega, primjenjujući odredbe Zakona', uz opasku kako izdavanje naredbi za premještanje vozila nije u nadležnosti komunalnih već prometnih redara.

Kod prometnih redara, riječ je o osobama stručno osposobljenima i ovlaštenima sukladno odredbama Pravilnika o uvjetima za obavljanje poslova upravljanja prometom, nadzora i premještanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila kada te poslove obavljaju jedinice lokalne samouprave te programu i načinu osposobljavanja službenika (»Narodne novine« broj: 142/08, 105/09 i 52/10) te držimo kako ih se ne smije poistovjetiti s komunalnim redarima, koji nemaju ovlasti za obavljanje poslova iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama. (...)

Imajući u vidu sve naprijed navedeno, možemo zaključiti da odredba članka 112. stavka 3. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba (»Službeni glasnik Grada Zagreba«, broj: 4/08, 5/08, 8/09 i 17/09), u dijelu kojim apsolutno zabranjuju zaustavljanje vozila na nogostupu 'koji nije označen prometnom signalizacijom kao javno parkiralište', kao i odredba članka 150. točke 2. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba, u dijelu kojim propisuje novčanu kaznu za osobu koja koristi nogostup za zaustavljanje vozila, nije u skladu s odredbom članka 82. stavka 2. Zakona o sigurnosti prometa na cestama.«

11.3. Imajući u vidu opseg i narav navedenih članaka ZSPNC-a, Ustavni sud utvrđuje da se u konkretnom slučaju radi o materiji iz područja sigurnosti prometa na cestama, a ne o materiji komunalnog reda, što posljedično znači da uređenje tih pitanja ulazi u domenu zakonskog, a ne samoupravnog uređenja.

Članak 5. stavak 1. točka 6. ZSPNC-a (jedinice lokalne samouprave uređuju promet na svom području tako da uz ostalo određuju i parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja), znači da one mogu:

– odrediti parkirališta kao posebne površine za parkiranje te odrediti hoće li se na tim površinama parkiranje naplaćivati ili neće,

– iz određenih razloga zabraniti parkiranje na određenim konkretnim površinama na kojima bi inače prema odredbama ZSPNC-a zaustavljanje i parkiranje bilo dopušteno, u kojem slučaju te površine treba označiti odgovarajućim prometnim znakovima zabrane zaustavljanja, parkiranja ili i jednog i drugog, i

– urediti druga pitanja u vezi sa zaustavljanjem i parkiranjem vozila, koja nisu uređena ZSPNC-om.

Prema stajalištu Ustavnog suda, jedinicama lokalne samouprave nije dopušteno općim aktom generalno (paušalno) zabraniti zaustavljanje i parkiranje na površinama na kojima je to inače zakonom dopušteno. Stoga propisivanje takve zabrane istodobno predstavlja prekoračenje ovlasti odnosno odlučivanje izvan njihovog djelokruga i nesuglasnost s odredbama ZSPNC-a.

ZSPNC-om je propisano:

– na nogostupu i pješačkoj zoni u pravilu nije dopušteno zaustavljanje i parkiranje (članak 82. stavak 1. točka 10.),

– iznimno, na nogostupu i pješačkoj zoni dopušteno je zaustavljanje ako je za kretanje pješaka ostavljeno najmanje 1,6 m širine na površini za kretanje pješaka, s tim da ta površina ne može biti uz rub kolnika (članak 82. stavak 2. – prva rečenica),

– pod istim uvjetima, na nogostupu i pješačkoj zoni dopušteno je i parkiranje, ali samo uz dodatan uvjet: da je to dopušteno prometnim znakom (članak 82. stavak 2. – druga rečenica).

Uspoređujući suglasnost članka 112. stavka 3. Odluke s mjerodavnim odredbama ZSPNC-a, Ustavni sud utvrđuje da je članak 112. stavak 3. Odluke, u dijelu koji glasi: »zaustavljanje i« u nesuglasnosti s ZSPNC-om, jer je ZSPNC-om pod određenim uvjetima izrijekom dopušteno zaustavljanje vozila na nogostupu (u preostalom dijelu osporenog podzakonskog članka nije utvrđena nesuglasnost s ZSPNC-om, jer je ZSPNC-om generalno zabranjeno parkiranje vozila na nogostupu, a dopušteno je samo uz uvjet ako je to dopušteno prometnim znakom, što je u djelokrugu nadležnosti jedinice lokalne samouprave).

11.4. U odnosu na članak 150. točku 2. Odluke, kojom je propisana novčana kazna u iznosu od 300 kuna za prekršaj korištenja nogostupa koji nije označen prometnom signalizacijom kao javno parkiralište, Ustavni sud primjećuje da je ta podzakonska odredba očito suvišna, jer je navedena kazna već propisana člankom 82. stavkom 4. ZSPNC-a.

Članak 150. točka 2. Odluke i članak 82. stavak 4. ZSPNC-a sadržajno su u suglasnosti. Međutim, kako je riječ o prometnom prekršaju, promatrano s formalnog aspekta, jedinica lokalne samouprave nije nadležna propisati takvu kaznu, jer to nije u njezinu djelokrugu nadležnosti. S druge strane, budući da je odredba navedenog sadržaja dio konkretne Odluke o komunalnom redu, može se shvatiti i/ili tumačiti da je riječ o prekršaju protiv komunalnog reda.

Ustavni sud upozorava da se u tom (uvjetnom) slučaju radi o ustavnopravno nedopuštenoj kumulaciji, na način da jedno ponašanje (nepropisno parkiranje na nogostupu) istodobno predstavlja prometni (na temelju ZSPNC-a) i komunalni (na temelju Odluke) prekršaj, te da se za njega istodobno izriču dvije kazne po različitim osnovama. To, pak, znači da se radi o dvostrukom kažnjavanju za isti prekršaj, što niti s jednog relevantnog ustavnopravnog aspekta nije prihvatljivo, jer se time stvara ničim opravdana neravnoteža u objektivnom pravnom poretku (usp. u tom smislu odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-II-355/2007 i U-II-3924/2007 od 10. prosinca 2008. /Narodne novine broj 148/08./, posebno točku 12.3. obrazloženja te odluke i rješenja).

11.5. Ustavni sud stoga utvrđuje da su navedeni dio članka 112. stavka 3. i članak 150. točka 2. Odluke u nesuglasnosti s načelima vladavine prava, sigurnosti objektivnog pravnog poretka i ustavnosti i zakonitosti.

U odnosu na razloge kojima se ukazuje na moguće pogrešno postupanje komunalnih redara ili policije, nastalo uslijed pogrešne primjene mjerodavnih zakonskih i podzakonskih normi, predlagatelj Boris Jukić se upućuje na redovni put pravne zaštite u postupcima pred nadležnim sudom odnosno upravnim tijelima nadležnim za poslove komunalnog gospodarstva.

B. Članak 146. stavci 1. i 4. Odluke

12. Osporeni članak 146. stavci 1. i 4. Odluke glase:

»Članak 146.

Komunalni redar naložit će uklanjanje i premještanje vozila parkiranog na javnoj zelenoj površini preko fizičke osobe obrtnika ili pravne osobe kojoj je to Grad povjerio, a na trošak vlasnika vozila.

(...)

Komunalni redar naložit će uklanjanje i premještanje vozila parkiranog na nogostupima koji nisu označeni prometnom signalizacijom kao javna parkirališta preko fizičke osobe obrtnika ili pravne osobe kojoj je to Grad povjerio, a na trošak vlasnika vozila.«

Gejza Stantić smatra da člankom 146. stavkom 4. Odluke nisu propisane pojedinačne pretpostavke za premještaj vozila, na način kako je to taksativno uređeno člankom 84. stavkom 1. ZSPNC-a, što je u nesuglasnosti s načelom ustavnosti i zakonitosti. Prema predlagateljevom mišljenju, člankom 146. stavkom 4. Odluke ograničava se vlasništvo vlasnika vozila suprotno članku 1. stavku 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09. i 153/09.). Boris Jukić ponavlja razloge prvopredlagatelja (navodeći pogrešnu numeričku oznaku članka Odluke).

Diana Vranković Zoričić osporava članak 146. stavke 1. i 4. Odluke, dijelom ponavljajući prvopredlagateljeve razloge. Smatra da nakon naplaćivanja novčane kazne nema osnove da se naređuje i premještaj vozila, osim ako je vozilo parkirano ili zaustavljeno na mjestima izrijekom opisanim u članku 84. stavku 1. točkama 3. i 8. ZSPNC-a. Mišljenja je da jedino Hrvatski sabor može donositi zakone kojima se određuju prekršajna djela i kazne, jer Ustav i zakoni ne predviđaju da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu propisivati prekršaje i prekršajne sankcije.

Prijedlozi su djelomično osnovani.

Članak 146. Odluke nalazi se u Glavi VIII. Odluke koja ima naslov »Mjere za provedbu komunalnog reda« i podnaslov »Komunalno redarstvo«, i time je sadržajno/provedbeno vezan uz članak 112. stavak 3. Odluke.

12.1. Ustavni sud utvrdio je da je članak 146. stavak 1. Odluke, koji se odnosi na nalaganje uklanjanja i premještanja vozila parkiranog na zelenoj površini, u suglasnosti s Ustavom i zakonom iz sljedećih razloga:

Zelene površine po naravi stvari nisu namijenjene prometu odnosno kretanju vozila, već su namijenjene samo kretanju ljudi te čine dio komunalne infrastrukture. Kretanje i bilo kakvo ostavljanje prometnih vozila na zelenoj površini nespojivo je s njezinom svrhom i namjenom, pa je time očit i ničim opravdan primjer necivilizacijskog ponašanja. Stoga korištenje zelenih površina nije ni na koji način uređeno ZSPNC-om.

Održavanje zelenih površina komunalna je djelatnost i u tom je smislu uređena ZKG-om. U skladu sa ZKG-om (usp. točka 7. ovog obrazloženja), pod komunalnom djelatnošću održavanja javnih površina naročito se razumijeva održavanje, uz ostalo, javnih zelenih površina (kad se prometno vozilo nalazi na zelenoj površini, Ustavni sud primjećuje da je pravilnije govoriti o ostavljanju vozila /u smislu njegovog smještanja, a ne napuštanja/, nego o parkiranju vozila).

Prema stajalištu Ustavnog suda, u konkretnom slučaju nije riječ o prometnom prekršaju, već o prekršaju protiv komunalnog reda. U skladu sa ZKG-om (članak 16.), jedinica lokalne samouprave obvezna je donijeti opći akt (odluku o komunalnom redu), kojim je uz ostalo ovlaštena propisati:

– uklanjanje protupravno postavljenih predmeta (stavak 2. točka 6.),

– mjere za provođenje komunalnog reda (stavak 2. točka 7.), i

– kazne za počinjenje prekršaja protiv komunalnog reda (stavak 2. točka 8.).

Jedinica lokalne samouprave stoga je ovlaštena u odluci o komunalnom redu propisati uklanjanje i premještanje vozila koje se nalazi na javnoj zelenoj površini, i to ne kao mjeru vezanu uz sigurnost prometa na cestama, već kao mjeru za provođenje komunalnog reda, na temelju članka 16. stavka 2. točaka 6. i 7. ZKG-a.

12.2. U odnosu na članak 146. stavak 4. Odluke, koji se odnosi na nalaganje uklanjanja i premještanja vozila parkiranog na nogostupima koji nisu označeni prometnom signalizacijom kao javna parkirališta, potrebno je navesti sljedeće relevantne okolnosti:

– prekršaj predstavlja zaustavljanje vozila na nogostupu na način da je za kretanje pješaka ostavljeno manje od 1,6 m širine na površini za kretanje pješaka (članak 82. stavak 2. ZSPNC-a, prva rečenica),

– prekršaj predstavlja parkiranje vozila na nogostupu na kojem to nije prometnim znakom izričito dopušteno, kao i parkiranje vozila na nogostupu na kojem je to prometnim znakom dopušteno, ali je za kretanje pješaka ostavljeno manje od 1,6 m širine na površini za kretanje pješaka (članak 82. stavak 2. ZSPNC-a, druga rečenica u kombinaciji s prvom rečenicom),

– međutim, za počinjenje tih prekršaja moguće je samo izreći novčanu kaznu (članak 82. stavak 4. ZSPNC-a), i

– vozilo protupropisno zaustavljeno ili parkirano na nogostupu može se premjestiti samo uz daljnji uvjet da pješak zbog zaustavljenog vozila mora silaziti na kolnik odnosno da je slobodan prolaz između parkiranog vozila i zgrade manji od 100 cm (članak 84. stavak 1. točka 3. ZSPNC-a).

12.3. Ministarstvo unutarnjih poslova, u očitovanju koje se odnosi na članak 146. stavak 4. Odluke, ističe sljedeće:

»...Također, naše je mišljenje da komunalni redar uopće ne može temeljem odredbe članka 84. stavka 1. Zakona o sigurnosti prometa na cestama izdavati naredbe o premještanju nepropisno zaustavljenih ili parkiranih vozila te u tom smislu niti odredba članka 146. stavka 4. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba nije u skladu sa Zakonom o sigurnosti prometa na cestama.«

12.4. Ustavni sud utvrđuje da je u konkretnom slučaju riječ o materiji iz područja sigurnosti prometa na cestama (a ne o materiji komunalnog reda), koja je već potpuno i precizno uređena ZSPNC-om. Zbog toga jedinica lokalne i/ili regionalne (područne) samouprave ne može uopće uređivati to pitanje, a osobito ga ne može urediti na način koji je u nesuglasnosti sa ZSPNC-om.

Ustavni sud je stoga utvrdio da je članak 146. stavak 4. Odluke u nesuglasnosti s načelima vladavine prava, sigurnosti objektivnog pravnog poretka i ustavnosti i zakonitosti.

13. Ustavni sud je na temelju članka 43. stavka 1., 44. stavka 2. i 55. stavka 1. Ustavnog zakona riješio kao u odluci i rješenju.

14. Odluka o objavi odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3357/2008
U-II-3440/2009
U-II-3504/2009
U-II-13332/2009
U-II-993/2010
U-II-1530/2010
U-II-1699/2010

Zagreb, 29. rujna 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 113/2010-3005