## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-1559/2001 i U-I-2355/2002 od 21. veljače 2007.

### NN 26/2007 (12.3.2007.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-1559/2001 i U-I-2355/2002 od 21. veljače 2007.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**972**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te
suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec,
Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst,
Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka
za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 21. veljače 2007.
godine, donio je

## ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članci 30.
stavak 1. točka 6., 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, 38.f, 38.g, 38.h, 38.i, 38.j,
38.k, 38.l, 38.m i 38.n Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00.,
127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02. i 147/03.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Ivan Šimunović iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi članaka 30. stavka 1. točke 6., 38.l, 38.m
i 38.n Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (»Narodne
novine«, broj 117/93., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01.,
117/01., 150/02. i 147/03., u daljnjem tekstu: Zakon).
Dr. sc. Božidar Jelčić iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi članaka 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, 38.f,
38.g, 38.h, 38.i, 38.j, 38.k, 38.l, 38.m i 38.n Zakona o financiranju jedinica
lokalne samouprave i uprave.
2. Odredba članka 30. stavka 1. točke 6. Zakona (nakon izmjene člankom 24.
Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave
i uprave, »Narodne novine«, broj 59/01.) glasi:

*Općine ili gradovi mogu uvesti ove poreze:
(...)
6. porez na neizgrađeno građevno zemljište, (...)*
Člankom 31. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne
samouprave i uprave (»Narodne novine«, broj 59/01.) određeno je:

*Iza članka 38. dodaje se podnaslov »4. Porez na neobrađeno obradivo
poljoprivredno zemljište« i članci 38.a, 38.b, 38.c, 38.d, 38.e, podnaslov »5.
Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine« i članci 38.f, 38.g, 38.h, 38.i,
38.j, 38.k i podnaslov »6. porez na neizgrađeno građevno zemljište« i članci
38.l, 38.m i 38.n, koji glase:*

*»4. Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište*

*Članak 38.a*

*(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaćaju vlasnici ili
zakupci toga zemljišta ako zemljište ne obrađuju godinu dana.
(2) Pod neobrađenim obradivim poljoprivrednim zemljištem iz stavka 1. ovoga
članka smatra se zemljište koje se po svojoj veličini, klasi i kulturi može
obrađivati i privesti poljoprivrednoj proizvodnji, ali ga ne obrađuju vlasnici
ili zakupci toga zemljišta.*

*Članak 38.b*

*Osnovica poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište je površina
neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog zemljišta izražena u hektarima.*

*Članak 38.c*

*(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaća se po jednom
hektaru neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog zemljišta u iznosu:
1. na oranice do 500,00 kuna godišnje,
2. na povrtnjake do 800,00 kuna godišnje,
3. na voćnjake do 1.000,00 kuna godišnje,
4. na maslinike do 1.000,00 kuna godišnje,
5. na vinograde do 1.000,00 kuna godišnje,
6. na livade do 250,00 kuna godišnje.
(2) Visinu poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište propisuju
svojom odlukom općina ili grad.
(3) Općina ili grad propisuju visinu poreza na neobrađeno obradivo
poljoprivredno zemljište ovisno o lokaciji, veličini, klasi, kulturi i drugim
okolnostima bitnim za korištenje neobrađenoga obradivoga poljoprivrednog
zemljišta.*

*Članak 38.d*

*(1) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište ne plaća se na
zemljište koje je povjereno na privremeno upravljanje općini ili gradu.
(2) Općina ili grad mogu svojom odlukom propisati oslobođenja od plaćanja poreza
na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište ovisno o mjestu (planinsko,
brdsko), veličini, klasi i kulturi zemljišta te zbog nesposobnosti za rad
poreznog obveznika zbog starosti ili bolesti.*

*Članak 38.e*

*(1) Obračun i način plaćanja poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno
zemljište utvrđuju se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište moraju
nadležnom poreznom tijelu dostaviti podatke o mjestu, veličini, klasi i kulturi
zemljišta koje se ne obrađuje.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za
koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište plaća se u roku od 15
dana od dana dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi neobrađeno
obradivo poljoprivredno zemljište.*

*5. Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine*

*Članak 38.f*

*(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se na nekretnine
namijenjene obavljanju poduzetničke djelatnosti (proizvodni i drugi poslovni
prostori) koje se ne koriste.
(2) Pod nekorištenim poduzetničkim nekretninama iz stavka 1. ovoga članka
smatraju se nekretnine u kojima se ne obavlja djelatnost godinu dana.*

*Članak 38.g*

*Obveznik poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine je fizička ili pravna
osoba, vlasnik nekretnina.*

*Članak 38.h*

*Osnovica poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine je korisna površina
nekretnine izražena u četvornim metrima.*

*Članak 38.i*

*(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se od 5,00 do 15,00 kuna
po četvornom metru korisne površine poduzetničke nekretnine.
(2) Visinu poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine propisuje svojom
odlukom općina ili grad.*

*Članak 38.j*

*(1) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine ne plaća se na nekretnine koje
su povjerene na privremeno upravljanje općini ili gradu.
(2) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine ne plaća se na nekretnine koje
imaju svojstvo kulturnog dobra prema Zakonu o zaštiti i očuvanju kulturnih
dobara (»Narodne novine«, br. 69/99.).
(3) Općina ili grad mogu propisati oslobođenja od plaćanja poreza na nekorištene
poduzetničke nekretnine u slučaju više sile, prirodnih nepogoda ili ako postoje
druge zapreke njihovu korištenju.*

*Članak 38.k*

*(1) Obračun i način plaćanja poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine
utvrđuju se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na nekorištene poduzetničke nekretnine moraju nadležnom
poreznom tijelu dostaviti podatke o nekorištenim poduzetničkim nekretninama.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za
koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na nekorištene poduzetničke nekretnine plaća se u roku od 15 dana od
dana dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi nekorištena
poduzetnička nekretnina.*

*6. Porez na neizgrađeno građevno zemljište

Članak 38.l*

*(1) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaćaju pravne i fizičke osobe koje
su vlasnici neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(2) Pod neizgrađenim građevnim zemljištem iz stavka 1. ovoga članka smatra se
zemljište koje se nalazi unutar granica građevnoga područja naselja na kojemu se
u skladu s prostornim planom mogu graditi građevine za stambene, poslovne i
druge namjene, a na kojemu nije izgrađena nikakva građevina. Neizgrađenim
građevnim zemljištem smatra se i zemljište na kojemu postoji privremena
građevina za čiju izgradnju nije potrebno odobrenje za gradnju kao i zemljište
na kojemu se nalaze ostaci nekadašnje građevine.*

*Članak 38.m*

*(1) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaća se od 1,00 do 5,00 kuna po
četvornom metru neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(2) Visinu poreza na neizgrađeno građevno zemljište propisuje svojom odlukom
općina ili grad, ovisno o lokaciji, veličini i drugim okolnostima bitnim za
korištenje neizgrađenoga građevnog zemljišta.*

*Članak 38.n*

*(1) Obračun i način plaćanja poreza na neizgrađeno građevno zemljište utvrđuje
se odlukom općine ili grada.
(2) Obveznici poreza na neizgrađeno građevno zemljište moraju nadležnom poreznom
tijelu dostaviti podatke o mjestu i veličini neizgrađenoga građevnog zemljišta.
(3) Podatke iz stavka 2. ovoga članka treba dostaviti do 31. ožujka godine za
koju se utvrđuje porez.
(4) Porez na neizgrađeno građevno zemljište plaća se u roku od 15 dana od dana
dostave rješenja o utvrđivanju toga poreza.
(5) Porez je prihod općine ili grada na čijem se području nalazi neizgrađeno
građevno zemljište.«*
3. Predlagatelj Ivan Šimunović smatra da su odredbe članaka 30. stavka 1. točke
6., 38.l, 38.m i 38.n Zakona u nesuglasnosti s odredbama članaka 3. i 51.
Ustava.
Obrazlažući svoje stajalište predlagatelj navodi da se radi o porezu koji do
sada nije bio uveden niti jednim zakonskim propisom. Ističe da u Republici
Hrvatskoj nije donesen zakon u kojemu bi sustavno bili kategorizirani porezi,
druga fiskalna davanja i načela za njihovo uvođenje. Smatra da to nije učinjeno
niti Općim poreznim zakonom (»Narodne novine«, broj 127/00.), u kojemu se samo
nabrajaju porezi, carine i pristojbe kao ukupne kategorije fiskalnih prihoda,
bez naznake njihovih obilježja. Navodi da je zakonodavac, određujući porez na
neizgrađeno građevno zemljište, vjerojatno smatrao da bi takav porez mogao biti
izdašan izvor prihoda lokalnih zajednica. Podnositelj postavlja pitanje može li
se na temelju vlasništva na neizgrađenom građevnom zemljištu plaćati porez te
odgovara da bi to bilo moguće ukoliko se ostvaruje prihod na temelju davanja tog
zemljišta u zakup, ako se koristi u vezi s nekom djelatnošću i kada se takvo
zemljište prodaje. Smatra da je uvođenje obveze plaćanja poreza na zemljištu
koje se ne iskorištava radi stjecanja dohotka ili drugih pogodnosti, suprotno
ekonomskim i socijalno-političkim načelima na koja bi se trebao zasnivati
porezni sustav neke države.
Slijedom iznijetog, predlagatelj predlaže pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti odredbi članaka 30. stavka 1. točke 6., 38.l, 38.m i 38.n Zakona s
Ustavom.
4. Predlagatelj dr. sc. Božidar Jelčić osporava odredbe članaka 38.a do 38.n
Zakona, smatrajući ih nesuglasnim s odredbama članaka 3., 48. i 51. Ustava.
U prijedlogu navodi da su Zakonom u porezni sustav Hrvatske 2001. godine uvedena
tri nova poreza: porez na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište, porez na
neiskorištene poduzetničke nekretnine i porez na neizgrađeno građevno zemljište.
Smatra da se pri primjeni navedenih poreza ne vodi računa o ekonomskoj snazi
poreznih obveznika, ni o načelima jednakosti i pravednosti u oporezivanju.
Ističe da je za plaćanje poreza na imovinu relevantna činjenica da ta imovina
postoji i da je neka osoba posjeduje, a ne način na koji njome raspolaže, tj.
koristi li je vlasnik ili ne. Navedeni porezi imaju, prema vlasnicima nekretnina
na koje se odnose, obilježje kaznenih poreza, jer je njihova svrha da ih se
prisili na činjenje koje nije ni ustavno ni zakonski pravno utemeljeno.
5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem
tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva financija Republike Hrvatske zatraženo
je i dobiveno očitovanje o prijedlozima.

*Prijedlozi su osnovani.*

6. Za ocjenu suglasnosti osporenih članaka Zakona s Ustavom mjerodavne su
odredbe članaka 16., 48. stavaka 1. i 2. i 51. Ustava.

*Članak 16.*

*Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i
prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za
ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.*

*Članak 48.*

*Jamči se pravo vlasništva.

Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su
pridonositi općem dobru.(...)*

*Članak 51.*

*Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim
gospodarskim mogućnostima.
Porezni sustav se temelji na načelima jednakosti i pravednosti.*
7. Ocjenjujući prijedloge osnovanim, Ustavni sud ističe da zakonodavac, prema
članku 16. Ustava može ograničiti slobode i prava zajamčena Ustavom, ali to
ograničenje mora biti učinjeno zbog ostvarenja legitimnog cilja (zaštite
navedenih ustavnih dobara) i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Odredba članka 32. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima
(»Narodne novine«, broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 70/00. i 114/01.), koja
razrađuje članak 16. Ustava u odnosu na pravo vlasništva, glasi: *Vlasnik stvari ne smije izvršavati svoje pravo vlasništva preko granica koje su
svim vlasnicima takvih stvari postavljene na temelju ovoga ili posebnih zakona
radi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskoga okoliša i zdravlja
ljudi.*
Razmatrajući navedene odredbe potrebno je, u odnosu na prava i obveze koja
proizlaze iz prava vlasništva i ograničenja određena odred­bom članka 16.
Ustava, razgraničiti u ovom dijelu vlasništvo poduzet­ničkih nekretnina i
neizgrađenog građevinskog zemljišta na jednoj strani, te na drugoj strani
vlasništvo poljoprivrednog zemljišta.
Naime, odredbom članka 52. Ustava, iz koje proizlazi posebna zaštita države
glede vlasništva poljoprivrednog zemljišta, određeno je:
*More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna
bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi
prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i
ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku
Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.
Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu
upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada
za ograničenja kojima su podvrgnuti.*
U svezi s navedenim ustavnim odredbama člankom 1. stavkom 1. i stavkom 2. Zakona
o poljoprivrednom zemljištu (»Narodne novine«, broj 66/01., 87/02., 48/05. i
90/05.) određeno je:
Poljoprivredno je zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima
njezinu osobitu zaštitu.
Poljoprivredno zemljište koristi se, zaštićuje i njime raspolaže na način
određen zakonom. (...)
U odnosu na ustavne odredbe članka 52. stavke 1. i 2. Ustava, potrebno je uzeti
u obzir i odredbu članka 32. stavka 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim
pravima, koja glasi:
*Vlasnik neke od stvari koje su na temelju Ustava posebnim zakonom proglašene
stvarima od interesa za Republiku, i za koje je propisan poseban način njihove
uporabe i iskorištavanja od strane njihovih vlasnika i ovlaštenika drugih prava
na njima, dužan je izvršavati svoje pravo vlasništva s time u skladu, ali mu
pripada pravo na naknadu za ograničenja kojima je podvrgnut.*
Polazeći od odredbe članka 48. Ustava i uzimajući u obzir značaj prava
vlasništva na način kako je to iznijeto, zaključak je da vlasnika poduzetničke
nekretnine, neizgrađenog građevinskog zemljišta i neobrađenog obradivog
poljoprivrednog zemljišta nije dopušteno prisiljavati na određeni način
postupanja, odnosno činjenja, (u konkretnom slučaju na korištenje navedenih
nekretnina), ako se ono ne može odrediti kao doprinos općem dobru, odnosno ako
nije u službi zaštite interesa i sigurnosti države, prirode, ljudskog okoliša i
zdravlja ljudi.
Osporenim zakonskim odredbama zakonodavac je ovlastio općine i gradove na
uvođenje poreza zbog nekorištenja nekretnina. Tim porezima posredno se
vlasnicima nekretnina nameće obveza njihovog korištenja. Takvo ograničenje prava
vlasništva na nekret­ninama prelazi okvir Ustavom dopuštenih ograničenja prava
vlasništva jer nije učinjeno zbog ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom
niti je razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Naime, porezi koji su propisani osporenim zakonskim odred­bama imaju obilježje
kaznenih poreza, kojima se vlasnik, porezni obveznik, kažnjava jer je propustio
koristiti nekretninu određenu osporenim Zakonom, a koja obveza, po shvaćanju
ovog Suda, nije u skladu s Ustavom dopuštenim ograničenjima prava vlasništva iz
članka 16. Ustava u svezi s člankom 48. stavkom 2. Ustava. Pri tome Ustavni sud
napominje da obveza korištenja nekretnine koja proiz­lazi iz osporenih zakonskih
odredbi ne udovoljava ni načelu legitimnih očekivanja stranaka u odnosu na
pravnu izvjesnost učinaka zakona (načelo izraženo u rješenju Ustavnog suda,
broj: U-I-706/01 od 23. studenoga 2005. godine), jer osporenim Zakonom nije
dostatno određeno postupanje vlasnika koje bi ga oslobodilo od obveze plaćanja
navedenih poreza.
8. Uvođenjem poreza kojima se oporezuju neobrađeno obradivo poljoprivredno
zemljište, nekorištene poduzetničke nekretnine i neizgrađeno građevinsko
zemljište, zakonodavac je postupio suprot­no načelima određenim u članku 51.
Ustava. Ponajprije je prekršeno načelo prema kojem je svatko dužan sudjelovati u
podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, jer
navedeni porezi ni kad je riječ o određivanju njihovih adresata, a ni kad je
riječ o visini odnosno stopama poreza uopće, ne vode računa o gospodarskim
mogućnostima onih za koje se određuju. Naime, navedeni se porezi određuju s
obzirom na činjenicu neobrađivanja obradivog poljoprivrednog zemljišta,
nekorištenja poduzetničke nekretnine, odnosno neizgradnju građevinskog
zemljišta, a pri tome se ne vodi računa o gospodarskoj snazi (mogućnostima)
osoba kojima se nameće porezna obveza. Ovo unatoč olakšicama propisanim za
plaćanje poreza na neobrađeno obradivo poljoprivredno zemljište, određenim
člankom 38.d Zakona.
Navedeni porezi suprotni su ustavnim načelima pravednosti i jednakosti poreznog
sustava, jer njih ne plaćaju svi vlasnici nekretnina već samo oni koji ih ne
koriste. Vezano uz prirodu prava vlasništva i mogućnosti njegova ograničenja,
valja zaključiti da za svaku vrstu plaćanja poreza na vlasništvo mora biti
odlučujuća činjenica da ako je riječ o vlasništvu nekretnine, ona postoji i da
je porezni obveznik posjeduje, a ne način na koji je koristi. Jednakost, kao
jedan od ustavnih temelja poreznog sustava, ne postoji ako je porez propisan kao
oblik kazne sa svrhom prisile vlasnika da protivno svojim interesima ili
mogućnostima koristi svoju nekretninu. Zbog toga navedeni porezi nisu u skladu
niti s načelom pravednosti poreznog sustava koje traži da porezni teret mora
biti ravnomjerno raspoređen prema svim adresatima na koje se određeni porez
odnosi, polazeći primarno od njihovih gospodarskih mogućnosti.
Ustavni sud na kraju napominje da je zakonodavac ovlašten propisati različite
zakonske mjere za poticanje obrade neobrađenog obradivog poljoprivrednog
zemljišta, korištenje neiskorištenih poduzetničkih nekretnina i izgradnju
neizgrađenog građevinskog zemljišta, pa i one koje ograničavaju vlasnička prava
u skladu s člankom 16. Ustava, odnosno člankom 52. stavkom 2. Ustava kad su u
pitanju poljoprivredna zemljišta. To se, međutim, ne smije činiti na način
nesuglasan temeljnim ustavnim vrednotama i zaštićenim dobrima, što je
zakonodavac u konkretnom slučaju učinio propisivanjem poreza zbog nekorištenja
nekretnina, koji su protivni svrsi poreza i poreznog sustava.
Slijedom iznesenog, ocjena je Ustavnog suda da osporeni članci Zakona nisu
suglasni s člankom 48. stavkom 1. i člankom 51. stavkom 1. i stavkom 2. Ustava.
9. S obzirom na navedeno, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona
odlučeno je kao u točki I. izreke.
10. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog
zakona.

Broj: U-I-1559/2001
U-I-2355/2002
Zagreb, 21. veljače 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić**, v. r.

Odluka, NN 26/2007-972
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)