## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2643/2007 od 22. prosinca 2009.

### NN 4/2010 (8.1.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2643/2007 od 22. prosinca 2009.

4 08.01.2010 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2643/2007 od 22. prosinca 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

125

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlogu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 22. prosinca 2009. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9.a Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« broj 121/03., 142/06., 35/08. i 117/08.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9.a Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« broj 121/03., 142/06. i 35/08., 117/08.) podnijela je Varaždinska županija koju zastupaju odvjetnici Odvjetničkog društva Slunjski i Rudnički iz Varaždina (u daljnjem tekstu: predlagateljica).

Osporeni članak 9.a Zakona o ljekarništvu glasi:

Prijenos osnivačkih prava nad ljekarnama čiji je osnivač županija na druge pravne ili fizičke osobe nije dopušten.

2. Predlagateljica smatra da članak 9.a Zakona o ljekarništvu nije u suglasnosti s člankom 48. Ustava kojim se jamči pravo vlasništva te s člankom 50. stavkom 2. Ustava koji propisuje da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

U tom se smislu poziva na članke 134. stavak 2. i 136. Ustava Republike Hrvatske, koji propisuju:

Članak 134. stavak 2.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na … zdravstvo ...

Članak 136.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih tijela.

Predlagateljica se nadalje poziva na Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01. i 129/05.), koji smatra »specijalnim propisom pravnog sustava RH«, a kojim je »temeljem ustavnih odredaba pobliže regulirana materija lokalne i regionalne samouprave«. Pri tom navodi članke 18., 20. stavak 1. i 68. stavak 3. točku 2. tog zakona, koji propisuju da su općine, gradovi i županije samostalne u odlučivanju o poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom i zakonom, da županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove koji se odnose na zdravstvo, te da su prihodi jedinice područne (regionalne) samouprave i prihodi od stvari u njezinu vlasništvu i od imovinskih prava.

Konačno, predlagateljica smatra da članak 9.a Zakona o ljekarništvu nije u suglasnosti ni s »međunarodno priznatim načelima lokalne samouprave« sadržanim u članku 3. stavcima 1. i 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 14/97.; u daljnjem tekstu: Povelja). Predlagateljica ističe da se Povelja primjenjuje i na županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, što proizlazi iz činjenice da Republika Hrvatska pri prihvatu Povelje nije stavila nikakvu rezervu na navedene odredbe.

Zaključno, predlagateljica utvrđuje da »iz sadržaja osporene odredbe proizlazi da je ista ne samo u nesuglasju s ustavnim odredbama koje reguliraju lokalnu i regionalnu samoupravu, već i da je protivna specijalnom propisu pravnog sustava RH, a i međunarodno priznatim i od strane RH preuzetim načelima lokalne i regionalne samouprave«.

Predlaže ukidanje članka 9.a Zakona o ljekarništvu.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi.

Prijedlog nije osnovan.

4. Ustavni sud primjećuje da je osporeni članak 9.a Zakona o ljekarništvu prvotno bio sadržan u Uredbi o dopuni Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« broj 142/06.; u daljnjem tekstu: Uredba), koju je Vlada Republike Hrvatske donijela na temelju članka 1. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 108/06.).

Člankom 4. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 103/07.) propisano je da uredbe koje je Vlada donijela na temelju Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 108/06.), koje vrijede na dan stupanja na snagu tog zakona, ostaju na snazi najdulje do 31. ožujka 2008. godine.

Hrvatski sabor je na sjednici 14. ožujka 2008. donio Zakon o dopuni Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« broj 35/08.), koji glasi:

Članak 1.

U Zakonu o ljekarništvu (»Narodne novine«, br. 121/03. i142/06.) iza članka 9. dodaje se članak 9.a koji glasi:

»Članak 9.a

Prijenos osnivačkih prava nad ljekarnama čiji je osnivač županija na druge pravne ili fizičke osobe nije dopušten.«

Članak 2.

Stupanjem na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Uredba o dopuni Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine«, br. 142/06.).

Članak 3.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Sukladno navedenom, Zakon o ljekarništvu prvotno je dopunjen Uredbom Vlade Republike Hrvatske iz 2006. godine, donesenom na temelju zakonske ovlasti, odnosno po posebnom zakonskom ovlaštenju, a tek 2008. godine Zakonom o dopunama Zakona o ljekarništvu. Predlagateljica je Ustavnom sudu podnijela prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti te zakonske odredbe 3. srpnja 2007., još za vrijeme važenja Uredbe.

Činjenica da je u vrijeme donošenja ovog rješenja ta ista osporena zakonska odredba dio Zakona o ljekarništvu po sili Zakona o dopuni Zakona o ljekarništvu (2008.), a ne više Uredbe, nije od utjecaja na valjanost samog prijedloga, budući da je riječ o osporavanju ustavnosti sadržajno istovjetne pravne norme iste pravne (zakonske) snage.

5. Ustavni sud nadalje primjećuje da predlagateljica osporava ustavnost članka 9.a Zakona o ljekarništvu s aspekta brojnih odredbi Ustava i Povelje, a poziva se i na Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. U svom prijedlogu, međutim, predlagateljica ne obrazlaže razloge zbog kojih tvrdi da taj zakonski članak nije s njima u suglasnosti.

6. Iz ustavnih, međunarodnopravnih i zakonskih odredbi koje se u prijedlogu citiraju, a polazeći od činjenice da je predlagateljica županija, to jest jedinica područne (regionalne) samouprave koja je ujedno osnivač određenog broja ljekarni na svom području, Ustavni sud zaključuje da predlagateljica smatra zakonsku zabranu prijenosa njezinih osnivačkih prava nad ljekarnama na druge pravne ili fizičke osobe neustavnim ograničavanjem njezinih poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava.

Stoga je u ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud morao odgovoriti na sljedeće pitanje:

– je li u suglasnosti s ustavnim jamstvom prava vlasništva zakonska zabrana prijenosa osnivačkih prava županije nad ljekarnama kojima je ona osnivač na druge pravne ili fizičke osobe?

Prije odgovora na to pitanje, međutim, potrebno je utvrditi mogu li se osnivačka prava županije nad ljekarnama kojima je ona osnivač smatrati imovinom županije na koju se odnosi ustavno jamstvo prava vlasništva.

Mogu li se osnivačka prava županije nad ljekarnama čiji je ona osnivač smatrati imovinom županije pod zaštitom ustavnog jamstva vlasništva?

7. Odgovor na postavljeno pitanje u velikoj mjeri ovisi o pravnoj naravi ljekarničke djelatnosti, koja je razvidna iz samog Zakona o ljekarništvu, ali i iz Zakona o zdravstvenoj zaštiti.

7.1. Ljekarnička djelatnost dio je zdravstvene djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku koja se obavlja kao javna služba i koju obavljaju magistri farmacije pod uvjetima i na način propisan zakonom. Ljekarnička djelatnost osigurava opskrbu i izradu lijekova te opskrbu medicinskih proizvoda pučanstvu, zdravstvenim ustanovama i drugim pravnim osobama te zdravstvenim radnicima koji obavljaju privatnu praksu. U obavljanju ljekarničke djelatnosti magistri farmacije, u suradnji s drugim zdravstvenim radnicima, provode ljekarničku skrb u cilju postizanja boljih farmakoterapijskih učinaka i promicanja racionalne uporabe lijekova i medicinskih proizvoda te aktivno sudjeluju u sprječavanju bolesti i zaštiti zdravlja (članci 1., 2. i 6. Zakona o ljekarništvu).

7.2. Prema zakonodavnom stanju koje je danas na snazi, u Republici Hrvatskoj ljekarnička se djelatnost, kao dio zdravstvene djelatnosti, obavlja samo u sklopu osnovne mreže zdravstvene djelatnosti, i to na primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj razini zdravstvene zaštite (članak 33. stavci 1. i 2 Zakona o zdravstvenoj zaštiti i članak 7. Zakona o ljekarništvu). Osnovnom mrežom zdravstvene djelatnosti određuje se za područje Republike Hrvatske, odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave, potreban broj zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava te privatnih zdravstvenih radnika s kojima Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite. Mjerila za određivanje osnovne mreže zdravstvene djelatnosti utvrđuju se planom zdravstvene zaštite uvažavajući zdravstveno stanje, broj, dobnu i socijalnu strukturu stanovništva, jednake uvjete, odnosno mogućnosti za korištenje zdravstvenih usluga, potreban opseg pojedine djelatnosti, stupanj urbanizacije područja, prometne povezanosti, specifičnosti naseljenosti te dostupnosti na demografski ugroženim područjima, osobito na otocima, utjecaj okoliša na zdravlje stanovništva i gospodarske mogućnosti. Osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti na prijedlog ministra nadležnog za zdravstvo, po prethodno pribavljenom mišljenju Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, nadležnih komora i predstavničkih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave donosi Vlada Republike Hrvatske (članci 36. do 38. Zakona o zdravstvenoj zaštiti).

7.3. Nadalje, ljekarne i ljekarnički depoi osnivaju se za određeno područje u skladu s uvjetima koje po prethodno pribavljenom mišljenju Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i nadležne komore propisuje pravilnikom ministar zdravstva (članak 9. stavak 3. Zakona o ljekarništvu).

Ljekarničku ustanovu, kao zdravstvenu ustanovu koja obavlja ljekarničku djelatnost, u Republici Hrvatskoj može osnovati županija i druga pravna ili fizička osoba, a sredstva za rad ljekarnička ustanova može ostvariti: – ugovorom s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje, – ugovorom s ministarstvom nadležnim za zdravstvo, odnosno drugim tijelima državne vlasti za poslove koji se na osnovi zakona financiraju iz državnog proračuna, – ugovorom s fakultetima i drugim visokim učilištima zdravstvenog usmjerenja, – iz sredstava osnivača u skladu s aktom o osnivanju, – ugovorom s jedinicom područne (regionalne) samouprave, – ugovorom s jedinicom lokalne samouprave, – ugovorom s dobrovoljnim osiguravateljima, – ugovorom s trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama za provedbu posebnih projekata, – iz sudjelovanja korisnika zdravstvene zaštite u pokriću dijela ili ukupnih troškova zdravstvene zaštite, – iz drugih izvora na način i pod uvjetima određenim zakonom, aktom o osnivanju i statutom zdravstvene ustanove (članci 40. stavak 5. i 51. Zakona o zdravstvenoj zaštiti).

7.4. Iz prethodnih je navoda razvidno da županiji, kao zakonom ovlaštenom osnivaču ljekarničkih ustanova, pripadaju prava koja iz tog njezina statusa proizlaze. Uz ta se osnivačka prava županije nad ljekarnama kojima je ona osnivač vezuju i sredstva za rad ljekarničkih ustanova, uključujući prihode koji se u toj djelatnosti ostvaruju (u daljnjem tekstu: osnivačka prava), pa se ona načelno imaju smatrati imovinom županije na koju se odnosi ustavno jamstvo prava vlasništva.

Ipak, potrebno je primijetiti da je riječ o imovini koja se ne može u cijelosti podvesti pod koncept prava vlasništva u smislu pravila privatnog prava. Osnivačka prava županije nad ljekarnama kojima je ona osnivač čine imovinu koja ima posebnu namjenu i specifičnu javnopravnu svrhu, jer služi trajnom, nesmetanom i urednom funkcioniranju zdravstvene djelatnosti kao javne službe. Stoga je ona podložna posebnom javnopravnom uređenju sve dok služi toj namjeni odnosno svrsi.

Nadalje, ni županije nisu pravne osobe u smislu pravila privatnog prava. One su javnopravne osobe kojima Ustav i mjerodavni zakoni određuju djelokrug poslova i granice ovlasti. Njihovi se poslovi svode na one od područnog (regionalnog) značenja.

Ustav izrijekom određuje da se poslovi područnog (regionalnog) djelokruga uređuju zakonom, pri čemu je zakonodavac ograničen ustavnim zahtjevom da prilikom određivanja djelokruga jedinica područne (regionalne) samouprave mora voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti (članak 134. Ustava).

U navedenim su ustavnim okvirima županije samostalne u obavljanju poslova iz svojeg samoupravnog djelokruga, pa unutar poslova iz tog djelokruga podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela (članak 136. Ustava).

7.5. Sažeto, Ustavni sud utvrđuje da u ovom ustavnosudskom postupku županija, kao javnopravna osoba i subjekt javnog prava, osporava ustavnost zakonske mjere koju je u odnosu prema njoj propisala država (Hrvatski sabor), a koja se sastoji u zabrani prijenosa osnivačkih prava županija nad ljekarnama kojima su one osnivači na druge pravne ili fizičke osobe, koja prava nesporno predstavljaju imovinu županija posebne namjene odnosno imovinu s osobitom javnopravnom svrhom.

Polazeći od prethodnih navoda, Ustavni sud zaključuje da i ta imovina – iako specifičnog javnopravnog karaktera i iako vezana uz specifičnog javnopravnog ovlaštenika – načelno potpada pod ustavno jamstvo prava vlasništva, ali se pri ispitivanju eventualnih povreda tog prava u obzir moraju uzimati različiti čimbenici koji ne postoje u slučajevima zaštite Ustavnom zajamčenog prava vlasništva privatnih osoba u smislu pravila privatnog prava.

Pri tom se mora uzeti u obzir i činjenica da je Republika Hrvatska ovlaštena mjerama gospodarske i socijalne politike stvarati uvjete za provođenje zdravstvene zaštite kao i uvjete za zaštitu i očuvanje te poboljšanje zdravlja stanovništva te usklađivati djelovanje i razvoj na svim područjima zdravstva u cilju osiguranja ostvarivanja zdravstvene zaštite stanovništva. Republika Hrvatska svoja prava, obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite ostvaruje i tako da planira zdravstvenu zaštitu i određuje strategiju razvoja zdravstvene zaštite te osigurava zakonsku osnovu za ostvarivanje ciljeva zdravstvene zaštite (članci 4. i 5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti).

Drugim riječima, u tom području Republika Hrvatska uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Ustavni sud i tu činjenicu, dakle, mora uzeti u obzir pri ispitivanju navodnih nesuglasnosti osporenog članka 9.a Zakona o ljekarništvu s ustavnim jamstvom prava vlasništva županija, kao jedinica područne (regionalne) samouprave, nad ljekarnama kojima su one osnivači.

Tri ustavna pravila o jamstvu prava vlasništva

8. Ustavni sud podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava »mora vrlo široko tumačiti«, jer obuhvaća »načelno sva imovinska prava« (v., primjerice, odluke Ustavnog suda broj: U-III-661/1999 od 13. ožujka 2000.; U-III-72/1995 od 11. travnja 2000.; U-III-551/1999 od 25. svibnja 2000.; U-III-476/2000 od 14. lipnja 2000., itd.), što uključuje i gospodarske interese koji su po naravi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštovana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.

8.1. Članak 48. stavak 1. Ustava, koji jamči pravo vlasništva, međutim, mora se sagledavati zajedno s člankom 50. Ustava koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova oduzimanja odnosno ograničavanja radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti odnosno zaštićenih ustavnih dobara.

Tako je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (članak 50. stavak 1. Ustava).

Osim toga, vlasnička se prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava).

Sukladno navedenom, Ustav sadrži tri zasebna pravila vezana uz ustavno uređenje vlasništva:

– prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva;

– drugo pravilo, sadržano u članku 50. stavku 1. Ustava, uređuje oduzimanje odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete odnosno ograničene imovine;

– treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da zakonom ograničava vlasnička prava radi zaštite pojedinih ustavnih vrednota ili zaštićenih ustavnih dobara koja ustavotvorac smatra toliko važnim da ih podvodi pod državne odnosno pod opće interese zajednice (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi), bez obveze isplate bilo kakve naknade.

Ta tri pravila, međutim, nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo, koji se tiču određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva, uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano mora se odrediti jesu li druga dva primjenjiva na zakon odnosno pojedinu zakonsku odredbu koji su predmet ustavnosudskog ispitivanja.

PRIMJENA NAČELNIH PRAVNIH STAJALIŠTA NA ČLANAK 9.a ZAKONA O LJEKARNIŠTVU

9. Ustavni sud ocjenjuje da se zakonska mjera sadržana u članku 9.a Zakona o ljekarništvu može podvesti pod ograničenje vlasničkih (imovinskih) prava županija u smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

Ustavni sud primjećuje i to, da osporeni članak 9.a Zakona o ljekarništvu proizvodi neposredne i izravne pravne učinke na prava i obveze županija kao jedinica područne (regionalne) samouprave kad obavljaju poslove iz njihova samoupravnog djelokruga vezane uz ljekarničku djelatnost. Stoga pri ispitivanju ustavnosti osporene zakonske odredbe nije riječ samo o apstraktnoj kontroli njezine suglasnosti s člankom 50. stavkom 2. Ustava, već i o ispitivanju mogućih povreda ustavnih prava županija pri obavljanju navedenih poslova, jer osporena zakonska odredba na njih neposredno i izravno djeluje.

Zbog toga se u ovom ustavnosudskom postupku mora uvažavati i zahtjev iz članka 134. Ustava koji obvezuje zakonodavca da prilikom određivanja djelokruga županija mora voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti. Drugim riječima, načelo razmjernosti sadržano je u strukturi odredbi Ustava koje uređuju područnu (regionalnu) samoupravu.

Sukladno tom ustavnom zahtjevu, pri ocjeni ustavnosti osporenog članka 9.a Zakona o ljekarništvu valja u prvom redu ispitati cilj kojeg je zakonodavac njime želio postići i njegovu legitimnost.

10. Iz točke I. obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o dopuni Zakona o ljekarništvu Vlade Republike Hrvatske, klasa: 510-11/08-01/01, ur. broj: 5030104-08-1 od 6. ožujka 2008., P.Z. br. 22 (u daljnjem tekstu: obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona), razvidna je ustavna osnova za njegovo donošenje. To je članak 2. stavak 4. alineja 1. u vezi s člankom 58. Ustava.

Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava propisuje da Hrvatski sabor neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Čanak 58. Ustava propisuje da se svakom jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.

A. Ima li članak 9.a Zakona o ljekarništvu legitiman cilj?

U točki II. obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona pod nazivom »Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se uređuju predloženim zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći«, Vlada Republike Hrvatske, kao predlagateljica Zakona o ljekarništvu, istaknula je načelo dostupnosti zdravstvene zaštite kao jedno od temeljnih načela u organizaciji zdravstvene zaštite. Ono se ostvaruje takvim rasporedom zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koje obavljaju zdravstvenu djelatnost i zdravstvenih radnika na području Republike Hrvatske koji će omogućiti stanovništvu podjednake uvjete zdravstvene zaštite.

I Nacionalnom strategijom razvitka zdravstva 2006.-2011. (»Narodne novine« broj 72/06.) određeno je da se u Republici Hrvatskoj zdravstvena zaštita osniva na načelima dostupnosti, pravičnosti i kvalitete te na načelu osiguravanja sigurnosti građana pri korištenju zdravstvene zaštite.

Sukladno tome, dostupnost zdravstvene zaštite »proklamira se kao jedno od osnovnih postulata koje država treba osigurati u okviru skrbi za zdravlje njezinih građana.« (obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona, str. 3.)

10.1. Cilj osporene zakonske mjere zabrane prijenosa osnivačkih prava županija na druge pravne ili fizičke osobe u obrazloženju točke II. Konačnog prijedloga Zakona izražen je na sljedeći način:

»Koncem 2006. godine iskazane su namjere pojedinih županija za prijenosom osnivačkih prava nad ljekarničkim ustanovama čiji su osnivači na druge pravne ili fizičke osobe, što bi moglo rezultirati poremećajima u dostupnosti i opskrbi stanovništva potrebnim lijekovima za liječenje svih bolesti. Namjere županija da prenesu osnivačka prava nad ljekarnama na druge pravne i fizičke osobe motivirane su prvenstveno gospodarskim interesima te uvođenjem tržišnih principa u ljekarništvo čime se apsolutno ugrožava ova zdravstvena djelatnost kojoj ne može biti cilj zarada, već isključivo dobrobit pacijenata.

U cilju sprječavanja opisanih prijenosa osnivačkih prava Vlada Republike Hrvatske je 21. prosinca 2006. godine donijela Uredbu o dopuni Zakona o ljekarništvu (»Narodne novine« br. 142/06.) kojom se zabranjuje prijenos osnivačkih prava nad ljekarnama čiji je osnivač županija na druge pravne i fizičke osobe.

Zabrana prijenosa osnivačkih prava nad ljekarnama čiji je osnivač županija na druge pravne i fizičke osobe u cilju izbjegavanja mogućih štetnih posljedica po zdravlje ljudi, predmet je uređivanja i ovoga Zakona. Važno je ujedno naglasiti da je predložena dopuna Zakona o ljekarništvu u suglasju s odrednicama Direktive 2005/36 Europskog parlamenta i Vijeća koja državama članicama prepušta da svojim propisima utvrđuju pitanja vezana uz raspored ljekarni kao i pitanja vezana uz monopol izdavanja lijekova.« (str. 3.)

Nadalje, u Obrazloženju uz članak 1. Konačnog prijedloga Zakona (str. 6.) navedeno je:

»S obzirom na iskazane namjere pojedinih županija za prijenosom osnivačkih prava nad ljekarničkim ustanovama čiji je osnivač na druge pravne ili fizičke osobe, a koji bi mogao rezultirati poremećajima u dostupnosti i opskrbi stanovništva potrebnim lijekovima za liječenje svih bolesti, ovim se člankom u cilju izbjegavanja mogućih štetnih posljedica po zdravlje ljudi zabranjuje prijenos osnivačkih prava nad ljekarnama čiji je osnivač županija na druge pravne ili fizičke osobe.«

Sukladno navedenom, Ustavni sud smatra ustavnopravno prihvatljivom osporenu zakonodavnu mjeru kojom se zabranjuje prijenos osnivačkih prava županija nad ljekarnama kojima su one osnivači na druge pravne ili fizičke osobe, jer ona ima legitiman cilj: zaštitu zdravlja ljudi u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ustava.

B. Je li osporena zakonska mjera razmjerna legitimnom cilju koji se njome nastoji postići?

10.2. Prema članku 40. stavku 5. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, ljekarničku ustanovu u Republici Hrvatskoj može osnovati županija i druga pravna ili fizička osoba.

U parlamentarnoj raspravi o Konačnom prijedlogu Zakona o dopuni Zakona o ljekarništvu, održanoj 14. ožujka 2008. godine, iznesen je podatak da je u to vrijeme (ožujak 2008.) ljekarničku djelatnost u Republici Hrvatskoj obavljalo ukupno 970 ljekarničkih ustanova. Od tog broja, osnivači 26 ljekarničkih ustanova s ukupno 193 ljekarne i 23 ljekarnička depoa bile su županije odnosno Grad Zagreb (u daljnjem tekstu: županijske ljekarne). Uz navedene županijske ljekarne, 164 ljekarničke ustanove imale su status samostalnih ljekarničkih jedinica, a 454 bile su u vlasništvu 148 privatnih ljekarničkih ustanova koje su imale dvije ili više ljekarni (v. video snimku rasprave o Prijedlogu Zakona o dopuni Zakona o ljekarništvu, s Konačnim prijedlogom zakona, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 226., 6. saziv, 3. sjednica Hrvatskog sabora, 14. 03. 2008., internetske stranice Hrvatskog sabora, http://itv.sabor.hr/video/).

Sukladno navedenom, nesporno je da su u Republici Hrvatskoj u vrijeme donošenja zakona brojčano prevladavale »privatne ljekarne«, pa nije bez osnove tvrdnja Vlade Republike Hrvatske kao predlagatelja zakona da bi svaki daljnji prijenos osnivačkih prava županija nad ljekarnama kojima su one osnivači na pravne ili fizičke osobe mogao dovesti do poremećaja u javnopravnom sektoru ljekarničke službe, kojemu je primarni cilj dostupnost i opskrba stanovništva potrebnim lijekovima za liječenje svih bolesti. Taj se poremećaj, naime, sprječava mrežom županijskih ljekarni osnivači kojih su jedinice područne (regionalne) samouprave kao javnopravne osobe i subjekti javnog prava.

U tom se smislu u obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona opetovano ističe da se obavljanjem ljekarničke djelatnosti, kao javne službe koja je dio zdravstvene djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, građanima između ostalog osigurava i opskrba te izrada lijekova, a potreba za određenim brojem županijskih ljekarni (u to vrijeme 26 ljekarničkih ustanova s ukupno 193 ljekarne i 23 ljekarnička depoa) sagledava se u svjetlu tog cilja:

»Ovim brojem i rasporedom županijskih ljekarni osigurava se dostupnost opskrbe lijekovima za građane svake županije.« (str. 3.).

Stoga Ustavni sud zaključuje da je zabrana prijenosa osnivačkih prava županija nad ljekarnama kojima su one osnivači na pravne ili fizičke osobe razmjerna legitimnom cilju koji se njome nastoji postići. Tom se zabranom, s jedne strane, osigurava opstanak mreže »županijskih« ljekarni, a time i provedba ustavne obveze županija da obavljaju poslove koji se odnose na zdravstvo, dok se s druge strane istodobno postiže potrebna ravnoteža između »javnog« i »privatnog« sektora u području ljekarničke djelatnosti.

C. Je li osporenom zakonskom mjerom nametnut prekomjeran teret županijama kao osnivačima ljekarni?

10.3. Ustavni sud podsjeća da županije, kao jedinice područne (regionalne) samouprave, po sili članka 134. stavka 2. Ustava obavljaju poslove koji se odnose na zdravstvo, uključujući i ljekarničku djelatnost. Stoga se ograničenja osnivačkih prava nad ljekarnama, koja je županijama nametnuo zakonodavac zabranom njihova prijenosa na druge pravne ili fizičke osobe, ne mogu smatrati »teretom« u istom smislu u kojem se taj »teret« poima onda kad je riječ o privatnim osobama i o imovini u njihovu vlasništvu koja nije namijenjena funkcioniranju javne službe od interesa za Republiku Hrvatsku.

Prema ocjeni Ustavnog suda, dakle, u konkretnom slučaju nije riječ o prekomjernom teretu nametnutom županijama, osobito u svjetlu činjenice da one imaju ustavnu obvezu obavljati na svom području poslove koji se odnose na ljekarništvo kao javnu službu. Zato se zakonska zabrana prijenosa osnivačkih prava nad ljekarnama, nametnuta županijama, teško može i sagledavati kroz prizmu ograničenja njihovih vlasničkih prava u uobičajenom smislu članka 50. stavka 2. Ustava.

11. Predlagateljica se neosnovano poziva i na članak 3. stavke 1. i 4. Povelje kao na osnovu kojeg je osporeni članak 9.a Zakona o ljekarništvu suprotan. Odredbe navedenog članka glase:

Članak 3. stavci 1. i 4.

Pod lokalnom samoupravom podrazumijeva se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih poslova.

(…)

Nadležnosti koje su povjerene lokalnim jedinicama moraju biti, u pravilu, potpune i cjelovite. Njihovo obavljanje ne smije biti onemogućeno ili ograničeno od neke druge središnje ili regionalne vlasti, osim kad to dopušta zakon.

Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije ispitivao odnosi li se Povelja i na županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, kao što tvrdi predlagateljica, ili pak samo na općine i gradove kao jedinice lokalne samouprave.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka dostatno je utvrditi da sadržaj navedenih odredbi jasno ukazuje na supstancijalnu neosnovanost tvrdnji predlagateljice, s obzirom da su one usmjerene na prava i mogućnost lokalnih jedinica da obavljaju određene poslove. Suprotno od toga, podnositeljičin zahtjev usmjeren je na pravo da se lokalna jedinica oslobodi određenih poslova.

12. Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije razmatrao navodno neustavno ograničavanje poduzetničkih i tržišnih sloboda županija koja su, kako se može zaključiti iz sadržaja prijedloga, učinjena osporenim člankom 9.a Zakona o ljekarništvu.

Ustavno jamstvo slobode poduzetništva, koja je temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, propisano je člankom 49. stavkom 1. Ustava.

Zbog osobite naravi ljekarničke djelatnosti, ali i posebnog ustavnog položaja i značenja županija kao jedinica područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba javnog prava, koji su objašnjeni u točki 7. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud ne smatra ustavnopravno prihvatljivim poistovjećivati županije s privatnim poduzetnicima i uz njih vezati jamstvo poduzetničkih i tržišnih sloboda, kao temelja gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, u smislu članka 49. Ustava.

13. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2643/2007

Zagreb, 22. prosinca 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 4/2010-125