## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I-25427/2009 i U-I-195/2010 od 18. srpnja 2014.

### NN 100/2014 (18.8.2014.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I-25427/2009 i U-I-195/2010 od 18. srpnja 2014.

100 18.08.2014 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I-25427/2009 i
U-I-195/2010 od 18. srpnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1969

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući i rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 18. srpnja 2014. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članak 4. stavak 2. i članak 8. stavak 2. Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 10/99., 25/00., 1/01., 30/01., 59/01., 114/01., 116/01., 64/02., 153/02., 154/02., 17/04., 8/06., 142/06., 34/07., 134/07., 146/08., 155/08., 39/09., 155/09., 14/11., 154/11., 12/12. i 143/12.).

II. Odredbe Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika iz točke I. izreke ove odluke prestaju važiti 15. prosinca 2014.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. stavka 1. točke 4. Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 10/99., 25/00., 1/01., 30/01., 59/01., 114/01., 116/01., 64/02., 153/02., 154/02., 17/04., 8/06., 142/06., 34/07., 134/07., 146/08., 155/08., 39/09., 155/09., 14/11., 154/11., 12/12. i 143/12.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 29. siječnja 1999. donio Zakon o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (u daljnjem tekstu: ZoPSiDPD/99). ZoPSiDPD/99 je proglasio predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 1. veljače 1999., nakon čega je ZoPSiDPD/99 objavljen u »Narodnim novinama« broj 10 od 1. veljače 1999.

ZoPSiDPD/99 je do sada izmijenjen i/ili dopunjen Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 25/00., u daljnjem tekstu: ZID ZoPSiDPD/00), Uredbom o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 1/01.), Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 30/01.), Zakonom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 59/01.), Zakonom o izmjeni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 114/01.), Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2002. godinu (»Narodne novine« broj 116/01.), Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 64/02.), Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 153/02.), Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2003. godinu (»Narodne novine« broj 154/02.), Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 17/04.), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 8/06.), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 142/06.), odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-764/2004 i dr. od 21. ožujka 2007. (»Narodne novine« broj 34/07.), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 134/07.), Zakonom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 146/08., u daljnjem tekstu: ZD ZoPSiDPD/08), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 155/08.), Zakonom o izmjeni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 39/09., u daljnjem tekstu: ZI ZoPSiDPD/09), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 155/09.), Zakonom o dopunama Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 14/11., u daljnjem tekstu: ZD ZoPSiDPD/11), Uredbom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 154/11., u daljnjem tekstu: UD ZoPSiDPD/11), Zakonom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 12/12., u daljnjem tekstu: ZD ZoPSiDPD/12-1) i Zakonom o dopuni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika (»Narodne novine« broj 143/12., u daljnjem tekstu: ZD ZoPSiDPD/12-2).

Kad u ovoj odluci i rješenju upućuje na tekst Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika koji je danas na snazi (»Narodne novine« broj 10/99., 25/00., 1/01., 30/01., 59/01., 114/01., 116/01., 64/02., 153/02., 154/02., 17/04., 8/06., 142/06., 34/07., 134/07., 146/08., 155/08., 39/09., 155/09., 14/11., 154/11., 12/12. i 143/12.), Ustavni sud koristi se kraticom: ZoPSiDPD.

2. U ovom postupku Ustavni sud objedinio je ispitivanje više prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZoPSiDPD-a, zaključujući da će o njima odlučiti jednom odlukom.

2.1. Predlagatelji Zoran Perkušić, Marica Plazibat, Željka Radlović, Željka Papić i Anto Jurić, svi iz Osijeka, podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 4. stavka 2. ZoPSiDPD-a s Ustavom (predmet broj: U-I-4039/2009).

2.2. Predlagateljica Udruga hrvatskih sudaca, sa sjedištem u Zagrebu, podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 1. ZI-a ZoPSiDPD/09 s Ustavom (predmet broj: U-I-25427/2009).

Osporenom odredbom izmijenjen je članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD/99. Uzimajući u obzir da ta odredba naknadno više nije mijenjana i/ili dopunjavana te da predlagatelji iz točke 2.1. obrazloženja ove odluke i rješenja osporavaju ustavnost članka 4. stavka 2. ZoPSiDPD-a u istom sadržaju, Ustavni sud je u ovoj odluci i rješenju prijedlogu predlagateljice pristupio kao prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 4. stavka 2. ZoPSiDPD-a s Ustavom.

2.3. Predlagatelj Zorislav Kaleb iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 8. stavka 1. točke 4. (u dijelu koji glasi: »ako dužnosnik ne prebiva u mjestu sjedišta pravosudnog tijela«) i stavka 2. ZoPSiDPD-a te članka 1. ZI-a ZoPSiDPD/09 s Ustavom (predmet broj: U-I-195/2010).

Ustavni sud je potonjem prijedlogu predlagatelja u ovoj odluci i rješenju pristupio kao prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 4. stavka 2. ZoPSiDPD-a s Ustavom zbog razloga navedenih u točki 2.2. obrazloženja ove odluke i rješenja u pogledu istovrsnog prijedloga predlagateljice iz te točke obrazloženja.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) o prijedlozima predlagatelja zatražena su i dobivena očitovanja od Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa).

4. Budući da veći broj predlagatelja osporava suglasnost s Ustavom više odredaba ZoPSiDPD-a, u nastavku ovog obrazloženja prvo se navode razlozi za odluku, a potom i za rješenje, kako je to navedeno u izreci.

Kod citiranja navoda predlagatelja koji u izvorniku sadrže tamniji otisak pojedinih dijelova teksta, takav otisak izostavljen je kao nepotreban.

II. OCJENA USTAVNOG SUDA

A. OBRAZLOŽENJE ODLUKE

1) Članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a

5. Članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a glasi:

»Članak 4.

(...)

Osnovicu za obračun plaće sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika određuje Vlada Republike Hrvatske posebnom odlukom. (...)«

5.1. Predlagatelji iz točke 2.1. obrazloženja ove odluke i rješenja smatraju da je članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a u nesuglasnosti s člancima 4., 117. (115.) i 124. (121.a) Ustava jer je njime izvršnoj vlasti dano »ovlaštenje da podzakonskim aktima i bez uključivanja sudaca i državnih odvjetnika u proces odlučivanja, samostalno po vlastitom nahođenju donosi odluke o visini njihovih plaća«, što »bitno utječe na umanjenje ustavnog jamstva neovisnosti pravosudnih dužnosnika kao i pravosuđa u cjelini«. Dalje u bitnome navode:

»Brojni međunarodni dokumenti koje je prihvatila Republika Hrvatska također sadrže načelo samostalnosti i neovisnosti pravosuđa, kao i tumačenja i preporuke o potrebnim radnjama pojedinih država radi ostvarenja ovog načela u praksi. Tako je npr. Univerzalnom deklaracijom UN-a o neovisnosti pravosuđa, propisano da adekvatna plaća i uvjeti službe sudaca moraju biti osigurani zakonom i ne smiju se mijenjati na njihovu štetu. Jednako i prema Evropskoj povelji o zakonima za suce, temeljna načela o neovisnosti i samostalnosti moraju biti sadržana u ustavima zemalja, a razrada ovih načela barem u zakonima (ne i podzakonskim aktima). Povelja nadalje predviđa da bi suci trebali putem svojih predstavnika biti uključeni u utvrđivanje sudskog proračuna i utvrđivanje sredstava potrebnih za sudove sve sa ciljem da suci ne budu isključeni iz procesa odlučivanja o financiranju sudstva. Slična odredba predviđena je i za državne odvjetnike Preporukom br. R (2000) Vijeća ministara državama članicama o ulozi državnog odvjetništva u sistemu kaznenog prava.

Navedenim međunarodnim dokumentima utvrđena su dva pravila: da pitanje plaća pravosudnih dužnosnika bude uređeno zakonima, i da se iz odlučivanja o financiranju pravosuđa ne smiju isključiti predstavnici sudaca i državnih odvjetnika. Ni jedno od ovih pravila nije ispoštivano u Zakonu o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika ...«

5.2. Udruga hrvatskih sudaca smatra da je članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a u nesuglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se tiče vladavine prava), 4., 5., 117. (115.) stavkom 2. i 122. (120.) stavkom 1. Ustava. U tom smislu navodi:

»Povreda ustavnog načela iz odredbe članka 4. Ustava – načela diobe vlasti, učinjena jer sudbenu vlast čini neravnopravnom sa zakonodavnom i izvršnom vlašću. Jednostrano određivanje osnovice za plaće sudaca od strane izvršne vlasti, bez čvrstih i jasnih objektiviziranih kriterija, ne osigurava poštivanje načela suodlučivanja ili barem prethodnog mišljenja sudstva o zakonskoj materiji koja se izravno tiče materijalnog statusa sudaca i to na način da se dosegnuta razina materijalnog statusa kontinuirano umanjuje te se i sudbena vlast, a i pravosuđe, čine ovisnim o izvršnoj vlasti. Osim toga, prema članku 4. stavak 2. Ustava načelo diobe vlasti uključuje i međusobnu suradnju i uzajamno povjerenje nositelja vlasti propisanih Ustavom i zakonom, a jednostrano odlučivanje izvršne vlasti o budućoj osnovici za obračun plaća sudaca i pravosudnih dužnosnika nije nikakav oblik suradnje ni međusobnog poštivanja, a niti uzajamnog povjerenja sudbene vlasti. Naprotiv, ovakva odredba sudbenu vlast čini izravno ovisnom o izvršnoj vlasti.

(...)

Materijalni status sudaca ... je sada u potpunosti učinjen ovisnim o izvršnoj vlasti, bez čvrstih, jasnih i objektivnih kriterija. Poštivanje zahtjeva da sudačke plaće budu čvrste i objektivizirane, prema jasno utvrđenim kriterijima, da osnovicu određuje neovisna institucija prema preciznim pokazateljima (prosjek plaće isplaćene u Republici Hrvatskoj ili drugoj plaći), koja bi se osnovica obračunavala za sve predstavnike triju ravnopravnih vlasti u Republici Hrvatskoj, bitno je obilježje neovisnosti sudstva uopće.

Uz trajni mandat, stabilnost, primjerenost i neovisnost sudačkih plaća, predstavlja bitno jamstvo materijalnog statusa sudaca koji jamči suštinsku neovisnost kojoj je konačna svrha ostvarenje načela vladavine prava. U tom smislu, osporena odredba ugrožava i to načelo (članak 3. Ustava).

Osporenim propisom narušeni su svi priznati međunarodni standardi autonomije sudstva, osobito oni koji su za Republiku Hrvatsku kao članicu Vijeća Europe posebno obvezujući, a sadržani su u europskoj povelji o Zakonima za suce.

Samostalnost i neovisnost sudbene vlasti, propisano u članku 117. Ustava i stalnost sudačke dužnosti propisano u članku 122. stavak 1. Ustava, podrazumijeva neovisnost i samostalnost suca u stalnom obnašanju sudačke dužnosti samo ako postoji i financijska (materijalno-ekonomska) samostalnost i stabilnost.

(...)

Naime, stalnost sudačke dužnosti ne uključuje u sebi samo stalnost sudačkih mandata koji izravno ne smiju ovisiti o političkim odlukama druge dvije ravnopravne vlasti, već i o stabilnosti i stalnom poboljšanju objektivnih uvjeta u kojima suci u Republici Hrvatskoj kao nositelji treće ravnopravne grane vlasti (sudbene vlasti) obnašaju svoje dužnosti, a stalnost i objektivna predvidivost plaća sudaca su važna i nezaobilazna sastavnica stalnosti sudačke dužnosti.

(...)

Osnovni principi UN o neovisnosti sudstva iz studenog 1995. g. (nastali na temelju teksta univerzalne deklaracije o neovisnosti sudstva – Montreal, lipanj 1993.) – propisuju da plaće i mirovine sudaca moraju biti primjerene i razmjerne statusu, ugledu i odgovornosti njihove službe te se moraju periodički uspoređivati.

Preporuka 94 (12) Odbora ministara Vijeća Europe od 13. listopada 1994. o neovisnosti, učinkovitosti i ulozi sudaca – u točki 1. načela 1. propisuje da se trebaju poduzeti sve potrebne mjere usmjerene na priznanje, zaštitu i promicanje neovisnosti sudaca, a točkom 2.b. da se nalaže izvršnoj i zakonodavnoj vlasti obveza osiguranja neovisnosti sudaca te sprječavanja svih mjera koje bi mogle ugroziti neovisnost sudaca. Točka l.b. načela 3. obvezuje na osiguranje sudačkog statusa i nagrađivanja sukladno dignitetu sudačke profesije i teretu odgovornosti, a sve to u cilju osiguranja ukupnih prikladnih uvjeta da se omogući učinkoviti rad sudaca.

Zaključak pod točkom 4. multilateralnog sastanka predstavnica članica Vijeća Europe o jamstvima neovisnosti sudstva, Budimpešta svibanj 1998. glasi da osiguranje prikladnih radnih uvjeta i odgovarajućih plaća predstavlja važno jamstvo neovisnosti sudaca. Sudska plaća koja se temelji na jasnim i objektivnim kriterijima trebala bi se određivati Zakonom. Niti jedna vlast ne bi trebala imati mogućnost da proizvoljno mijenja plaću, niti sveobuhvatno niti pojedinačno.

Europska povelja o zakonima za suce, Strasbourg 1998.g. – koja je prihvaćena od strane svih država članica Vijeća Europe – propisuje da suci moraju dati svoje mišljenje glede izmjena i dopuna Zakona za suce i glede određivanja uvjeta za promjenu kao i određivanju uvjeta koji se odnose na njihove plaće i socijalni položaj (točka 1.7.) Prema točki 6.1. suci imaju pravo na plaću čija je visina fiksna, kako bi ih se zaštitilo od pritisaka čiji je cilj utjecati na njihove odluke ili ponašanje unutar obavljanja njihove dužnosti i tako slabiti njihovu neovisnost i nepristranost.

Opća povelja sudaca iz TAI PEIA (Taiwan) studeni 1999. propisuje da se neovisnost sudstva mora osigurati Zakonom koji će omogućiti da je ono istinski i djelotvorno neovisno od ostalih državnih vlasti. Sudac mora biti sposoban obnašati sudačku dužnost slobodno od svakog društvenog, ekonomskog ili političkog pritiska (članak 2.) Prema članku 13. visina sudačke plaće mora osigurati ekonomsku neovisnost suca, a plaća se ne smije smanjivati tijekom obnašanja sudačke dužnosti.

Spomenuti međunarodni standardi, cijeneći specifičnost sudačke službe, suglasno propisuju i zaključuju da je razumna svrha svih osobitosti materije sudačkih plaća – snažno i učinkovito osiguranje sudačke neovisnosti i autonomije sudstva, zatim osiguranje učinkovitog obnašanja sudačke dužnosti, zaštitu dostojanstva, integriteta i materijalne neovisnosti sudaca, osiguranje objektivne nepotkupljivosti sudaca u očima stranaka i opće javnosti.«

5.3. Zorislav Kaleb iz Zagreba smatra da je članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a u nesuglasnosti s člancima 4. stavkom 1. i 117. (115.) stavkom 2. Ustava. U tom smislu, u bitnome, navodi da osporena odredba omogućava miješanje izvršne vlasti u sudbenu vlast te da »time dolazi do povrede trodiobe vlasti« zbog zadiranja »jedne vlasti u drugu ... te stvaranja ovisnosti sudbene vlasti od izvršne«, čime »dolazi u pitanje ustavna neovisnost i samostalnost sudstva kao jedne od tri ravnopravne vlasti u RH«.

6. U Konačnom prijedlogu ZI-a ZoPSiDPD/09, koji je predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) aktom od 18. ožujka 2009., s prijedlogom da se donese po hitnom postupku (u daljnjem tekstu: P.Z. 307/09), predlagateljica je u bitnome navela:

»II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

(...)

Način utvrđivanja plaća, osnovica za obračun i koeficijenti za izračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika propisani su odredbama članka 4. Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika.

(...)

Osnovica za obračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika jednaka je osnovici za obračun plaća državnih službenika i namještenika.

(...)

Polazeći od toga da su Zakonom o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika kao posebnim zakonom cjelovito uređene plaće predsjednika i sudaca svih sudova, te državnih odvjetnika i njihovih zamjenika (pravosudni dužnosnici), Vlada Republike Hrvatske ocjenjuje potrebnim i nužnim jasno propisati da se osnovica za obračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika određuje posebnom odlukom Vlade Republike Hrvatske, a ne kao što je to do sada bilo propisano izjednačavanjem te osnovice sa osnovicom za obračun plaće državnih službenika i namještenika.

(...)

IV. PRIJEDLOG DA SE ZAKON DONESE PO HITNOM POSTUPKU

Predlagatelj ocjenjuje da su se stekli uvjeti propisani odredbom članka 159. Poslovnika Hrvatskog sabora ('Narodne novine', broj 71/00., 129/00., 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04.,69/07. i 39/08.), za donošenje zakona po hitnom postupku.

Naime, važnost materije koja se uređuje kao i financijske mogućnosti države su osobito opravdani državni razlozi da se Zakon o izmjeni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika donese po hitnom postupku. ...«

6.1. Odbor za pravosuđe Hrvatskog sabora je u izvješću o P. Z. 307/09, o kojem je raspravljao na svojoj 25. sjednici održanoj 24. ožujka 2009., među ostalim naveo:

»U raspravi je većina članova Odbora podržala donošenje predložene izmjene, složivši se da je ista opravdana, da odgovara financijskim mogućnostima države u datom trenutku. Ovim prijedlogom određivanja osnovice za plaće sudaca i pravosudnih dužnosnika, pravosudni dužnosnici dijele teret društva s državnim dužnosnicima, službenicima državnog i javnog sektora, što se ne može nazvati udarom na neovisnost pravosuđa kako se u raspravi moglo čuti.

Mišljenje je nekih članova Odbora da je predlagatelj trebao upoznati predstavnike pravosudne vlasti u vezi predložene izmjene, budući su status i plaće sudaca osjetljiva pitanja zaštićena posebnim konvencijama. Istaknuto je da Prijedlog ne sadrži konkretne ekonomske pokazatelje, te da bi bilo primjerenije da Hrvatski sabor određuje osnovicu za obračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika, a ne Vlada Republike Hrvatske kako je to predloženo. ...«

6.2. Ministarstvo pravosuđa je, očitujući se na navode predlagatelja iz točke 5.1. obrazloženja ove odluke i rješenja, u očitovanju klasa: 701-01/14-01/843, ur. broj: 514-03-01-02-02-14-02 od 23. travnja 2014. navelo:

»Ministarstvo pravosuđa smatra da navedeno pravno shvaćanje predlagatelja nije osnovano jer se pravosudni dužnosnici (suci i državni odvjetnici) financiraju iz državnog proračuna Republike Hrvatske. Prema odredbi članka 113. stavak 1. podstavak 2. Ustava RH Vlada Republike Hrvatske predlaže Hrvatskom saboru državni proračun i završni račun, a sukladno odredbi članka 81. stavak 1. podstavak 3. Ustava RH Hrvatski sabor donosi državni proračun. Važno je za istaknuti da Vlada Republike Hrvatske provodi zakone i druge odluke Hrvatskog sabora, pa tako provodi i državni proračun RH te brine o gospodarskom razvitku zemlje ovisno o ekonomskoj i financijskoj moći Republike Hrvatske.

S obzirom da se u državnom proračunu osiguravaju sredstva za normalan rad i funkcioniranje sudbene vlasti, tako se iz državnog proračuna i pravosudnim dužnosnicima osiguravaju sredstva za isplatu njihovih plaća.

Zakonom o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika određuje se osnovica i koeficijent za izračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika prema sudu odnosno državnom odvjetništvu u kojem se obnaša sudbena odnosno državnoodvjetnička dužnost. Plaće sudaca odnosno državnih odvjetnika određene su prema kriteriju ranga suda odnosno državnog odvjetništva u kojem se obavlja pravosudna dužnost i to od prvostupanjskih sudova do Vrhovnog suda RH odnosno od općinskog državnog odvjetništva do Državnog odvjetništva Republike Hrvatske.

Zakonodavac je sasvim legitimno ovlastio Vladu RH da propisuje osnovicu za izračun plaće sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika jer je i Vlada Republike Hrvatske dužna provoditi državni proračun sukladno Zakonu o izvršenju državnog proračuna. Zakonodavac je također dao ovlast Vladi Republike Hrvatske za određivanje visine plaće i drugim korisnicima kojima se plaće osiguravaju i isplaćuju iz sredstava državnog proračuna.

Ovako propisivanje plaće pravosudnih dužnosnika ne utječe na neovisnost i samostalnost sudbene vlasti niti otvara put korupciji u pravosuđu, jer neovisnost i samostalnost sudbene vlasti treba tumačiti u njenom pravom smislu i to da su suci samostalni i neovisni u donošenju svojih odluka te da je zabranjen svaki oblik utjecaja na donošenje sudske odluke, posebno svaki oblik prisile prema sucima, zlouporaba javnih ovlasti i osobnog utjecaja te korištenje medija i javnih istupanja na način suprotan načelima demokratskog društva, a koje ima za svrhu utjecaj na tijek i ishod sudskih postupaka. Odluku suda smije mijenjati i ukidati samo sud u čiju nadležnost spada predmet u postupku propisanom zakonom.

Samostalnost i neovisnost sudbene vlasti posebno je propisana i odredbom članka 122. stavak 2. Ustava RH i člankom 8. stavak 2. Zakona o sudovima kojim se sucima osigurava imunitet u donošenju sudskih odluka. ...«

6.3. Ministarstvo pravosuđa je, očitujući se na navode predlagatelja iz točke 5.2. obrazloženja ove odluke i rješenja, u očitovanju klasa: 701-01/14-01/843, ur. broj: 514-03-01-02-02-14-03 od 23. travnja 2014. navelo:

»Prema mišljenju Ministarstva pravosuđa osporavani članak 1. Zakona o izmjeni Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika ('Narodne novine', broj 39/09) temelji se na ustavnim ovlastima Vlade RH koja predlaže Hrvatskom saboru državni proračun, a potom provodi državni proračun kojim se osiguravaju sredstva za podmirivanje svih obveza korisnika državnog proračuna pa tako državnim proračunom RH osiguravaju se i sredstva za rad sudova i državnih odvjetništava i plaće sudaca i državnih odvjetnika. Dana ovlast Vladi RH proizlazi iz Ustava RH i iz Zakona o izvršavanju državnog proračuna. S obzirom da Vlada RH i predlaže državni proračun dužna je voditi brigu i o osiguranju sredstava za funkcioniranje sudbene vlasti pa tako da se osiguraju i sredstva za plaće sudaca i državnih odvjetnika. Time se ne narušavaju međunarodni standardi i neovisnost i samostalnost sudbene vlasti, kao ni jamstvo materijalnog statusa sudaca koji jamči suštinsku neovisnost sudbene vlasti i time se ostvaruje načelo vladavine prava.

Ovakvo pravno shvaćanje predlagatelja upućuje na intenciju da bi sudbena vlast sama propisivala visinu plaća sudaca, ali uz to se ne navodi tko bi bio dužan osigurati sredstva za plaće sudaca i iz kojih sredstava bi se te plaće isplaćivale. Državni proračun RH prema Ustavu RH je nedjeljiv i predstavlja državni proračun za sve njegove korisnike, a zakonodavna vlast je ona vlast koja zajedno sa izvršnom vlasti vodi računa o materijalnim potrebama svih proračunskih korisnika i to kako u dijelu osiguravanja prihoda za podmirivanje njihovih potreba tako i na rashodovnoj strani. ...«

6.4. Ministarstvo pravosuđa je, očitujući se na navode predlagatelja iz točke 5.3. obrazloženja ove odluke i rješenja, u očitovanju klasa: 701-01/14-01/843, urbroj: 514-03-01-02-02-14-04 od 24. travnja 2014., u bitnome, navelo isto što i u dva svoja prethodno citirana očitovanja.

7. Ustavni sud je pri ocjenjivanju ustavnosti osporene odredbe pošao od članaka 3. (u dijelu koji se tiče vladavine prava), 4. i 115. stavka 2., koji glase:

»Članak 3.

(...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu ...

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

»Članak 115.

(...)

Sudbena vlast je samostalna i neovisna.

(...)«

8. Ustavni sud je pri ocjenjivanju ustavnosti osporene odredbe uzeo u obzir i međunarodne pravne standarde o uređenju plaća sudaca, razvidne iz Mišljenja br. 598/2010 – Zaključaka prijatelja suda za Ustavni sud Republike Makedonije o dopunama nekoliko zakona koji se tiču sustava plaća i naknada izabranih i imenovanih dužnosnika, koje je usvojila Europska komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) na 85. plenarnoj sjednici održanoj 17. i 18. prosinca 2010. u Veneciji / Opinion No. 598/2010 – Amicus curiae brief for the Constitutional Court of »the former Yugoslav Republic of Macedonia« on Amendments to several laws relating to the system of salaries and remunerations of elected and appointed officials (Adopted by the Venice Commission at its 85th plenary session, Venice, 17-18 December 2010). Dijelovi tih zaključaka bitni za ocjenu ustavnosti osporene odredbe glase:

»9. ... Ustav« (Republike Makedonije – op. Ustavnog suda) »ne sadržava nikakve posebne odredbe u pogledu plaća/naknada (remuneration) u pravosuđu. Međutim, Ustav prihvaća da je ustavni poredak utemeljen, među ostalim, na vladavini prava i diobi državne vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (članak 8. stavak 1.), i zahtijeva da su sudovi samostalni i neovisni (članak 98. stavak 2.).

10. Nadalje, treba smatrati da su jamstva koja se tiču primjerenih i stabilnih prihoda sudaca bitna sastavnica neovisnosti pravosuđa ...

11. U Preporuci (94) 12 Odbora ministara Vijeća Europe« (o neovisnosti, učinkovitosti i ulozi sudaca – op. Ustavnog suda) »navodi se da sudačke plaće/naknade trebaju biti zajamčene zakonom (načelo I.2b.ii) i biti 'primjerene dostojanstvu njihove profesije i teretu odgovornosti' (načelo III.1.b). Slično tomu, prema Venecijanskoj komisiji, 'plaća/naknada sucima mora odgovarati dostojanstvu te profesije i njezina primjerenost je neophodna za zaštitu sudaca od nepriličnih izvanjskih uplitanja. […] Razina plaće/naknade treba biti određena u svjetlu socijalnih prilika u zemlji i usporediva s onom viših državnih službenika (higher civil servants). Plaća/naknada treba biti utemeljena na općem standardu (general standard) i oslanjati se na objektivna i transparentna mjerila (objective and transparent criteria)'.

12. Članak 13. Opće povelje sudaca u istom smislu navodi: 'Sudac mora primati dostatnu plaću/naknadu radi osiguranja istinske ekonomske neovisnosti. Plaća/naknada ne smije ovisiti o rezultatima sučevog rada i ne smije biti snižena za vrijeme njegove ili njezine sudačke službe.' Analogna odredba sadržana je u Europskoj povelji o zakonima za suce, zahtijevajući da 'sudačke plaće moraju biti primjerene, kako bi osigurale da sudac bude istinski ekonomski neovisan, i ne smiju biti smanjene tijekom sudačke službe' (... članak 8.).

13. Savjetodavni odbor europskih sudaca Vijeća Europe u svom mišljenju br. 1 dodaje: 'Dok neki sustavi (npr. u nordijskim zemljama) situaciju rješavaju tradicionalnim mehanizmima bez formalnih pravnih odredbi, SOES je smatrao da je općenito važno (i to posebice u odnosu na nove demokracije) donijeti posebne zakonske odredbe kao jamstvo protiv snižavanja sudačkih plaća te osigurati barem de facto odredbu (de facto provision) za porast plaća sukladno troškovima života' (članak 62.).

14. Slično tomu, Odbor za ljudska prava UN-a naznačio je da države članice trebaju poduzeti posebne mjere koje zajamčuju neovisnost sudaca i štite ih od bilo kakvog oblika političkog utjecaja pri njihovom donošenju odluka, među ostalim, određivanjem sudačkih plaća/naknada (Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, članak 14., Opći komentar br. 32, članak 19.).

(...)

20. ... pri izostanku izričite ustavne zabrane, smanjivanje plaća sudaca može u iznimnim prilikama i pod posebnim uvjetima biti opravdano i ne može se smatrati povredom neovisnosti sudstva. U postupku smanjivanja sudačkih plaća, koje nalaže ekonomska kriza, dužna pažnja treba biti posvećena činjenici nastavlja li plaća/naknada biti primjerena dostojanstvu sudačke profesije i teretu njegove ili njezine odgovornosti. Ako smanjenje nije sukladno sa zahtjevom primjerenosti plaće/naknade, bit jamstva stabilnosti uvjeta sudačke plaće/naknade povrijeđena je do stupnja da je ugrožena njegova osnovna svrha, koja se nastoji ostvariti tim jamstvom, to jest pravilno, stručno i nepristrano provođenje pravde (proper, qualified and impartial administration of justice), vodeći čak opasnosti korupcije.

21. Kao što je navelo nekoliko ustavnih sudova (vidjeti točke 18. i 19.), iznimna situacija koja opravdava smanjivanje plaća sudaca može postojati kada zemlja znatno pati od posljedica ekonomske krize, i zakonodavac zbog opravdanih razloga nalazi nužnim smanjiti plaće svih državnih dužnosnika (state officials). U takvoj situaciji, opće smanjivanje plaća koje se isplaćuju iz državnog proračuna može uključivati i pravosuđe, i ne može biti kvalificirano kao povreda načela neovisnosti sudaca. ...«

Radi izbjegavanja nepotrebnog opterećivanja teksta izostavljene su točke 18. i 19. na koje se upućuje u prethodno djelomično citiranoj točki 21. Zaključaka. Za uvid u te točke upućuje se na internetske stranice Venecijanske komisije: www.venice.coe.int.

9. Obrazlažući potrebu donošenja osporenog zakonskog rješenja, Vlada je u P.Z. 307/09 (v. točku 6. obrazloženja ove odluke i rješenja) navela da ZoPSiDPD cjelovito uređuje plaće pravosudnih dužnosnika te da Vlada stoga »ocjenjuje potrebnim i nužnim jasno propisati da se osnovica za obračun plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika određuje posebnom odlukom Vlade ... a ne kao što je to do sada bilo propisano izjednačavanjem te osnovice sa osnovicom za obračun plaće državnih službenika i namještenika«. Ustavni sud je dužan primijetiti da nije jasno kako cjelovitosti uređenja tog pitanja u matičnom zakonu pridonosi uređivanje osnovice plaće pravosudnih dužnosnika posebnom odlukom Vlade. Po ocjeni Ustavnog suda, riječ je o očitoj kontradikciji.

Usprkos tome, Ustavni sud primjećuje da iskazano stajalište Vlade o potrebi cjelovitog uređenja plaća sudaca u matičnom zakonu umjesto vezivanja dijela te materije uz plaće državnih službenika i namještenika ili bilo kojih drugih kategorija korisnika državnog proračuna predstavlja važan koncepcijski iskorak prema ostvarenju ustavnog jamstva neovisnosti sudstva i sudaca.

Drugi razlog koji je za donošenje osporenog zakonskog rješenja navela Vlada, u P.Z. 307/09 naveden je samo kao razlog za donošenje zakona po hitnom postupku. Riječ je o navodu Vlade da su »važnost materije ... i financijske mogućnosti države ... osobito opravdani državni razlozi da se Zakon ... donese po hitnom postupku«. Iz tog navoda proizlazi da je pravi razlog donošenja osporene odredbe potreba smanjivanja plaća pravosudnih dužnosnika. Ustavni sud u tom pogledu podsjeća da međunarodni pravni standardi ne sadržavaju apsolutnu zabranu smanjivanja tih plaća. Međutim, smanjivanje se smatra opravdanim i dopuštenim u iznimnim prilikama i pod posebnim uvjetima (v. točku 8. obrazloženja ove odluke i rješenja).

9.1. Ustavni sud naglašava da je ostvarivanje načela vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava), nezamislivo bez neovisnog sudstva. Ustav u glavi IV., posvećenoj ustrojstvu državne vlasti, sukladno ustavnom načelu trodiobe vlasti (na zakonodavnu, sudbenu i izvršnu) propisanom člankom 4. Ustava, osigurava sudbenoj vlasti samostalnost i neovisnost (članak 115. stavak 2. Ustava).

No, Ustav ne propisuje način na koji će se određivati plaće sucima (a ni bilo kome drugome), kao ni elemente koji čine plaću. Ustavni sud u tom kontekstu smatra potrebnim posebno naglasiti da opći sustav plaća i drugih materijalnih naknada korisnika državnog proračuna, promatrano na načelnoj razini, mora poštovati i slijediti ustrojstvo državne vlasti uređeno glavom IV. Ustava te ustavnopravni položaj Ustavnog suda uređen u glavi V. Ustava.

Kad je riječ o sucima, Ustavni sud primjećuje da način uređivanja plaća sudaca, zajedno s načinima uređivanja određenih naknada koje im pripadaju i njihovih mirovina, osigurava njihovu materijalnu neovisnost, koja je inherentni dio jamstava njihove ukupne individualne neovisnosti. Stoga za uređivanje plaća i drugih materijalnih naknada koje im pripadaju vrijede posebna pravila koja to uređenje razlikuju od svih ostalih.

Hrvatski sabor ovlašten je, na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, uključujući i one koji se tiču uređivanja plaća sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika. Međutim, pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Kad je riječ o jamstvima materijalne neovisnosti sudaca, zakonodavac je osobito dužan uvažavati temeljno ustavno načelo diobe vlasti kao jedan od elemenata vladavine prava, koje – iako nema nezavisnu vrijednost – izravno služi sprečavanju mogućnosti koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu (odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000., »Narodne novine« broj 31/00, točka 12.).

Čini se da je zakonodavac, u dijelu koji se tiče određivanja osnovice za obračun plaće sudaca, zanemario temeljne postulate koji proizlaze iz načela diobe vlasti, zasebno i zajedno s ustavnim zahtjevom za neovisnošću sudstva, kad je riječ o odnosima između sudstva i političke egzekutive. Zakonodavac je, naime, svoju ustavnu ovlast da određuje osnovicu za obračun plaće sudaca osporenom odredbom prenio na Vladu, prepustivši joj da to pitanje slobodno uređuje svojim odlukama. Davanje u nadležnost političkoj egzekutivi (Vladi) da izravno utječe na određivanje plaće sudaca a priori znači da su odnosi između dviju grana državne vlasti (izvršne, to jest političko-egzekutivne i sudbene) postavljeni na osnovama koje su objektivno neprihvatljive u demokratskom društvu, utemeljenom na načelu diobe vlasti i vladavini prava, sve u svjetlu ustavnog zahtjeva da sudstvo mora biti samostalno i neovisno.

Sukladno tome, iz Ustava proizlazi zahtjev da sve elemente plaće sudaca mora uređivati zakonodavac svojim zakonom donesenim u demokratskoj parlamentarnoj proceduri na način koji poštuje bit jamstva stabilnosti sudačke funkcije, to jest pravilnog, stručnog i nepristranog provođenja pravde, pri čemu svi elementi sudačkih plaća moraju biti primjereni dostojanstvu sudačke profesije i teretu odgovornosti sudaca.

9.2. Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da članak 4. stavak 2. ZoPSiDPD-a nije u suglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se tiče vladavine prava), 4. i 115. stavkom 2. Ustava te je stoga, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donio odluku kao u točki I. izreke odluke.

2) Članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a

10. Članak 8. ZoPSiDPD-a glasi:

»Članak 8.

Naknade materijalnih troškova na koje pravosudni dužnosnici imaju pravo jesu:

1. naknada za odvojeni život,

2. naknada troškova za službeno putovanje,

3. naknada troškova prehrane,

4. naknada troškova prijevoza na posao i s posla ako dužnosnik ne prebiva u mjestu sjedišta pravosudnog tijela.

Na naknade iz stavka 1. ovoga članka primjenjuju se propisi koji se odnose na te naknade za ostale korisnike državnog proračuna.«

11. Predlagatelj Zorislav Kaleb iz Zagreba smatra da je članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 1. Ustava. U bitnome navodi da je članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a nejasan »jer postoje razni korisnici državnog proračuna«. Unatoč tome, zakonodavac je posve nedefinirano propisao da se na naknade materijalnih troškova za pravosudne dužnosnike iz stavka 1. članka 8. ZoPSiDPD-a primjenjuju »propisi koji se odnose na te naknade za ostale korisnike državnog proračuna.

12. Ustavni sud je pri ocjenjivanju ustavnosti osporene odredbe pošao od članka 3. Ustava (u dijelu koji se tiče vladavine prava, v. točku 7. obrazloženja ove odluke i rješenja). Ustavni sud dužan je napomenuti da se suglasnost pravne norme s vladavinom prava ne vrednuje samo prema posljedicama za koje bi se – tumačenjem same pravne norme – moglo zaključiti da će de facto nastati ili da neće nastati, nego u prvom redu prema tome kakva mora biti pravna norma u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava da bi zadovoljila zahtjeve dostatne preciznosti i određenosti, predvidljivosti i dostupnosti, dovela do ostvarenja načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti i osigurala poštovanje zaštićenih ustavnih vrijednosti i dobara.

Ustavni sud u tom pogledu podsjeća na svoja stajališta zauzeta u odluci broj: U-I/722/2009 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.) o tome da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli i ponašati. U toj je odluci Ustavni sud, među ostalim, naveo:

»5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja 'jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava' (presuda Europskog suda u predmetu Beian protiv Rumunjske, 6. prosinca 2007., zahtjev br. 30658/05, § 39: '... constitue l'un des éléments fondamentaux de l'Etat de droit') i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Ustavni sud napominje da se zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

(...)

5.2. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. ...

Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme ... nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).«

12.1. Ustavni sud ističe da je iz dosadašnjeg obrazloženja ove odluke i rješenja razvidno da postoji više korisnika državnog proračuna (državni službenici i namještenici, službenici i namještenici u javnim službama, zastupnici u Hrvatskom saboru i državni dužnosnici). S obzirom na to da članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a ne precizira koji se propisi o naknadama materijalnih troškova – među onima koji važe za te različite skupine korisnika državnog proračuna – primjenjuju na pravosudne dužnosnike, članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a nesporno predstavlja manjkavu zakonsku normu podložnu različitim tumačenjima, a time i normu koja otvara mogućnost (nepotrebnih) sporova.

12.2. Na temelju navedenoga, Ustavni sud utvrđuje da članak 8. stavak 2. ZoPSiDPD-a nije u suglasnosti s člankom 3. (u dijelu koji se tiče vladavine prava) Ustava te je stoga, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donio odluku kao u točki I. izreke odluke.

13. Točka II. izreke ove odluke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona. Prema tom članku, ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama« ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.

Polazeći od činjenice da članci 4. stavak 2. i 8. stavak 2.
ZoPSiDPD-a uređuju vrlo važna pitanja (osnovice plaće pravosudnih dužnosnika i naknade materijalnih troškova na koje ti dužnosnici imaju pravo) te da bi učinci ukidanja tih odredaba s danom objave ove odluke u »Narodnim novinama« doveli do neprihvatljivih zakonskih praznina, Ustavni sud je, na temelju ovlaštenja iz članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona, odgodio prestanak važenja ukinutih članaka 4. stavka 2. i 8. stavka 2. ZoPSiDPD-a do isteka roka određenog u točki II. izreke odluke.

Do roka određenog u točki II. izreke ove odluke Hrvatski sabor dužan je uskladiti zakonska rješenja za koja je Ustavni sud ocijenio da nisu u suglasnosti s Ustavom i s pravnim stajalištima izraženima u ovoj odluci.

B. OBRAZLOŽENJE RJEŠENJA

Članak 8. stavak 1. točka 4. ZoPSiDPD-a

14. Zorislav Kaleb iz Zagreba, također, smatra da je članak 8. stavak 1. točka 4. ZoPSiDPD-a u dijelu koji glasi: »ako dužnosnik ne prebiva u mjestu sjedišta pravosudnog tijela« u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 1. Ustava. Osporena odredba glasi:

»Članak 8.

Naknade materijalnih troškova na koje pravosudni dužnosnici imaju pravo jesu:

(...)

4. naknada troškova prijevoza na posao i s posla ako dužnosnik ne prebiva u mjestu sjedišta pravosudnog tijela.

(...)«

Predlagatelj navodi da pravo na naknadu troškova prijevoza do mjesta zaposlenja i natrag zapravo imaju svi zaposleni građani osim pravosudnih dužnosnika (sudaca i državnih odvjetnika) koji žive u mjestu sjedišta pravosudnog tijela. Radi ilustracije navodi da, usprkos života u mjestu sjedišta pravosudnog tijela, udaljenost koju treba prevaliti »može iznositi i 10 – 15 kilometara npr. od Dubrave do Črnomerca ili od Dugava do Črnomerca«. Uspoređuje u pogledu prijevoza položaj pravosudnih dužnosnika s položajem državnih dužnosnika i saborskih zastupnika. U tom pogledu navodi da »državni dužnosnici imaju osiguran prijevoz na posao službenim vozilom te nema potrebe da im se daje još naknada za prijevoz«. Što se tiče zastupnika u Hrvatskom saboru, ističe njihovo pravo na besplatan prijevoz sredstvima javnog prijevoza na području Republike Hrvatske za neograničen broj putovanja bez obzira gdje žive.

15. Ministarstvo pravosuđa je u očitovanju klasa: 701-01/14-01/843, urbroj: 514-03-01-02-02-14-04 od 24. travnja 2014. navelo:

»Zakonodavac je u članku 8. navedenog Zakona propisao naknade materijalnih troškova na koje imaju pravo pravosudni dužnosnici i posebno ograničio pravo na naknadu troškova prijevoza i to samo ako pravosudni dužnosnik ne prebiva u mjestu sjedišta pravosudnog tijela, a ne ako prebiva i u mjestu sjedišta suda što vrlo često predstavlja i znatnu udaljenost od prebivališta do sjedišta suda.

Osporavana odredba članka 8. stavka 2. navedenog Zakona koja propisuje da se na naknade iz stavka 1. ovog članka primjenjuju propisi koji se odnose na te naknade za ostale korisnike državnog proračuna za predlagatelja je nejasna. Međutim, iz ove odredbe je sasvim jasno da se ovom odredbom upućuje da pravosudni dužnosnici imaju pravo na naknadu materijalnih troškova u istoj visini kao i ostali korisnici državnog proračuna, ali samo glede naknade troškova prijevoza na posao i iz posla kada dužnosnik ne prebiva u sjedištu pravosudnog tijela. Ova odredba ne znači da pravosudni dužnosnici imaju ista prava na naknadu materijalnih troškova prijevoza kao i ostali korisnici državnog proračuna. Posebno se ističe da državni službenici i namještenici kao i drugi korisnici sredstava državnog proračuna imaju određena prava temeljem kolektivnih ugovora, a pravosudni dužnosnici nisu potpisnici tih kolektivnih ugovora te ne mogu niti ostvarivati prava koja se tim ugovorima propisuju. ...«

16. Ustav ne propisuje tko ima pravo na prijevoz i/ili na naknadu troškova prijevoza na posao i s posla. To pitanje, dakle, samo po sebi ne bi moglo biti predmet ustavnosudskog postupka, osim s aspekta ustavne zabrane diskriminacije kao temeljnog postulata ustavnog poretka. Budući da predlagatelj osporava upravo taj aspekt članka 8. stavka 1. točke 4. ZoPSiDPD-a, Ustavni sud je pri ocjenjivanju ustavnosti osporene odredbe pošao od članka 14. Ustava.

17. Članak 14. Ustava glasi:

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

Članak 14. Ustava ne zabranjuje zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti među tim skupinama ili za to postoje drugi opravdani, na Ustavu utemeljeni razlozi.

Različito uređenje prava i obveza, međutim, smatrat će se diskriminirajućim ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitimni cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići.

Zakonodavac je slobodan procijeniti opravdava li različitost i u kojoj mjeri, u inače sličnim situacijama, različito uređenje prava i obveza, pri čemu opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja i s njim povezanim činjenicama i okolnostima.

U pravilu bi morali postojati vrlo jaki ustavnopravno prihvatljivi razlozi da bi Ustavni sud ocijenio suglasnim s Ustavom različitost zakonskog uređenja koje se temelji isključivo na razlici u osobinama navedenim u članku 14. stavku 1. Ustava. S druge strane, ako su u pitanju opće mjere gospodarske i socijalne politike, onda zakonodavac ima relativno široke ovlasti diskrecije pa u tom području Ustavni sud, u pravilu, poštuje izbor zakonodavne politike.

18. Kad je riječ o pravu na prijevoz i/ili na naknadu troškova prijevoza na posao i s posla u smislu članka 8. stavka 1. točke 4. ZoPSiDPD-a, predlagatelj uspoređuje položaj pravosudnih dužnosnika »s ostalim skupinama osoba u državnom i javnom sektoru čija se prava financiraju iz državnog proračuna«. Ustavni sud iz toga zaključuje da predlagatelj uspoređuje položaj pravosudnih dužnosnika s državnim službenicima i namještenicima, službenicima i namještenicima u javnim službama, zastupnicima u Hrvatskom saboru te drugim državnim dužnosnicima.

Međutim, očito je da je riječ o skupinama korisnika državnog proračuna koje međusobno nisu usporedive kad je riječ o njihovom materijalnom statusu i načinu na koji se on uređuje. Stoga, prigovori predlagatelja moraju biti ocijenjeni bespredmetnima.

Unatoč tome, kad je riječ o zastupnicima u Hrvatskom saboru i njihovom »pravu na besplatan prijevoz sredstvima javnog prijevoza na području Republike Hrvatske za neograničen broj putovanja bez obzira gdje žive«, kako je to formulirao predlagatelj, Ustavni sud dužan je primijetiti da je to pravo zastupnicima ukinuto člancima 1. i 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru (»Narodne novine« broj 91/10.).

18.1. Na temelju navedenog, Ustavni sud odlučio je kao u točki I. izreke rješenja.

19. Objava odluke (točka III. izreke odluke) i objava rješenja (točka II. izreke rješenja) temelje se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4039/2009

U-I-25427/2009

U-I-195/2010

Zagreb, 18. srpnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 100/2014-1969