### NN 137/2025 (7.11.2025.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-290/2023-16 i dr. od 29. rujna 2025.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2060

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan, Blanše Turić, Snježane Horvat Paliska i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u povodu obavijesti trgovačkog društva: TUDOR I RADIĆ j.d.o.o., Ivan Dolac (Općina Jelsa), Ivan Dolac 117, OIB: 76179217328, zastupanog po direktoru Ivanu Pažaninu, OIB: 47695672330, SARA FASHION d.o.o. Split, Kneza Višeslava 12, OIB: 70878464346, zastupanog po članu uprave Svenu Alfireviću, OIB: 39294520089, HAZBI j.d.o.o., OIB: 96473243407, Podgora, Branimirova obala 77, zastupano po direktoru Redžepiju Hazbiju, Udruga umirovljenika Split, OIB: 73122586705, Split, Kralja Tomislava 3, ŠTIKLA d.o.o. za usluge, zastupano po direktoru Sara Alfirević Vrsalović, Split, Kneza Višeslava 5, Voćni trg d.o.o. Split, Hrvatske mornarice 22, OIB: 13829088722, zastupanog po direktoru Alenu Jeliću, ALUDRA d.o.o., OIB: 69871175728, zastupanog po direktoru Dennis Allan Bandack Piantanida, Split, Ulica Slobode 33, KONTINENTAL KARTON d.o.o., OIB: 50211863385, zastupanog po direktorici Ivi Đogaš, Split pod Kosom 40, koje sve zastupaju punomoćnici Mijo Jeličić i Marina Bosnić, odvjetnici u Odvjetničkom društvu JELIČIĆ & PARTNERI d.o.o. Split, radi ocjene zakonitosti općeg akta, na sjednici vijeća održanoj 29. rujna 2025.

presudio je

I. Ukida se Odluka o komunalnom redu (»Službeni glasnik Grada Splita« broj 66/23).

II. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. U uvodu ove presude navedena trgovačka društva podnijeli su prijedloge za pokretanje postupka ocjene zakonitosti Odluke o komunalnom redu (»Službeni glasnik Grada Splita« broj 66/23 od 13. rujna 2023. g. – Odluka) klasa: 363-01/22-01/103, urbroj: 2181-1-03-2/1-23-21 od 7. rujna 2023. g. (dalje: Odluka).

2. Podnositelji, osporavaju odredbu članka 159. Odluke za koju smatraju da propisuje retroaktivnu primjenu općeg akta jer glasi: »Postupci započeti do stupanja na snagu ove Odluke nastavit će se i dovršiti po odredbama ove Odluke.«

2.1. Pojašnjavaju da danom stupanja na snagu Odluke, prema njezinoj odredbi članka 160., prestaje važiti Odluka o komunalnom redu »Službeni glasnik Grada Splita« 38/20 i 66/21 pa bi prema odredbi članka 159., sve postupke koji su započeli prije stupanja na snagu Odluke i koji su u tijeku kao i pravne odnose koji su nastali prije njezinog stupanja na snagu, trebalo rješavati retroaktivnom primjenom osporene Odluke, protivno Ustavu i mjerodavnim zakonima.

2.2. Nadalje, ukazuju na to da je prije učinka ukidanja ukinute Odluke o komunalnom redu, zamjenik gradonačelnika, koji za to nije ovlašten, objavio poziv za sudjelovanje javnosti u internetskom savjetovanju, kako je u prvoj objavi bilo objavljeno o »Nacrtu prijedloga odluke o vodoopskrbi«, a ustvari o Nacrtu prijedloga Odluke o komunalnom redu, u razdoblju od 4. srpnja 2023. g. do 3. kolovoza 2023. g. Po stajalištu podnositelja obavijesti, savjetovanje predviđeno za razdoblje prije ostvarenja učinka ukidanja Odluke o komunalnom redu, nije se moglo objaviti za razdoblje s početkom od 4. srpnja 2023. g. nego najranije 8. srpnja 2023. g. ili nakon toga. Sporno je i pitanje je li Nacrt prijedloga Odluke o komunalnom redu izradilo nadležno tijelo, budući da za izradu predmetne Odluke o komunalnom redu nije ni bilo imenovano povjerenstvo, a prethodnom povjerenstvu je mandat istekao nastupom pravnih posljedica ukidanja prethodne Odluke o komunalnom redu.

2.3. Ukazuju na javne izjave gradonačelnika i njegovog zamjenika o tome da će nova odluka o komunalnom redu biti identična, što čini upitnom ovlasti i ulogu Gradskog vijeća i upućuje na zaključak o izostanku demokratske procedure i stvarnog značaja savjetovanja s zainteresiranom javnosti.

2.4. Nacrt prijedloga Odluke o komunalnom redu nije izradilo niti predložilo nadležno tijelo jer ne postoji povjerenstvo za izradu odluke, a prijedlog nije izradio niti Gradskom vijeću prezentirao nadležni Upravni odjel za komunalne poslove.

2.5. Dodaju da savjetovanje u smislu odredbe članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti nije valjano provedeno jer nije bilo na vrijeme uvršteno u Plan savjetovanja s javnošću za kalendarsku godinu, koji se trebao donijeti najkasnije do isteka prethodne kalendarske godine, što vrijedi i za izmjene tog Plana, s time da Plan mora biti objavljen prije početka javnog savjetovanja, a ne u tijeku javnog savjetovanja, što je ovdje bio slučaj. Ovo zbog toga što je u razdoblju od dana objave savjetovanja (4. srpnja 2023. g.) do dana stupanja na snagu presude VUS-a (dan objave u »NN« broj 75/2023 od 7. srpnja 2023. g.), ukinuta odluka bila na pravnoj snazi i u primjeni pa je ovaj novi postupak javnog savjetovanja bespredmetan, jer je protivan kogentnoj normi citiranog zakona.

3. U nastavku obavijesti podnositelju ukazuju na nezakonitosti pojedinih odredbi osporene Odluke.

3.1. U članku 3. stavku 3. Odluke usvojen je tekst koji glasi: »Površina javne namjene koja je u vlasništvu drugih fizičkih ili pravnih osoba, a čije je korištenje namijenjeno svima i pod jednakim uvjetima (javne ceste, nerazvrstane ceste, ulice, biciklističke staze, pješačke staze i prolazi, trgovi, tržnice, igrališta, parkirališta, groblja parkovne i zelene površine u naselju, rekreacijske površine i sl.) sukladno prostornim planovima može se dati u zakup uz suglasnost nadležnog tijela za komunalne poslove.«. Odredba je po stavu podnositelja, gramatički i logički besmislena. Površina javne namjene nije i ne može biti u vlasništvu drugih fizičkih ili pravnih osoba jer se ne radi o privatnom vlasništvu ako se radi o površinama koje su taksativno nabrojene u ovoj odredbi. Javne ceste, nerazvrstane ceste, groblja, trgovi, tržnice i sl. ne mogu biti u privatnom vlasništvu, a samo se pojedine površine javnih površina mogu dati u zakup trećim osobama. Propisati da se javne ceste, nerazvrstane ceste, ulice, biciklističke staze, pješačke staze, groblja, parkovi i sl., mogu dati u zakup nije zakonito. Propisati da se površina javne namjene u vlasništvu drugih fizičkih ili pravnih osoba može dati u zakup sukladno prostornim planovima nije razumljivo niti zakonito. Prema tome, ova odredba nema nikakvog smisla i ona je u izravnoj suprotnosti s pozitivnim propisima.

U odredbi članka 10. stavka 1. t. 3. i 5. Odluke, propisana je zabrana postavljanja elektroakustičnih uređaja na ili iznad površine javne namjene (štekata) te unutar svijetlih otvora, postavljanje instalacijskih elemenata, kabela i sl., a u članku 15. stavak 1. t. 6. zabranjeno je postavljanje elektroakustičkih uređaja na ili iznad prostora štekata, što je proturječno odredbi članka 6. stavka 1. toč. 2. Odluke. Naime, ako su akustični uređaji sastavni dio štekata prema njegovoj definiciji, a jesu, budući da još uvijek nema prijenosa energije zrakom za ove uređaje, onda se pravo iz definicije štekata postavljanjem elektroničkih i akustičkih uređaja ne može ostvariti, a teret zabrane je prekomjeran za korisnike štekata, osobito zbog činjenice da su u istoj Odluci, u točki 3.7., poglavlje »Zaštita od buke«, u člancima 131. i 132. Odluke određeni kriteriji za zaštitu od buke sukladno Zakonu o zaštiti od buke i Odluci o dozvoljenom prekoračenju najviše dopuštene razine buke na području Grada Splita, što znači da je uskrata postavljanja akustičnih uređaja na štekate prekomjeran teret i nerazumna mjera koja ograničava pravo koja je protivna načelu razmjernosti. Zabrana postavljanja akustičnih uređaja u poslovnom prostoru, unutar svijetlih otvora poslovnog prostora, zadire u vlasnička prava vlasnika, odnosno korisnika poslovnog prostora te je u ovom dijelu Odluka protivna Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima te Ustavu RH. Ove zabrane su protivne smislu i namjeni štekata jer se određeni komfor, obzirom na dosegnute standarde i uobičajeni način postupanja i korištenja mora prihvatiti. S druge strane, protivno načelu jednakosti, u svim drugim gradovima pa i u Gradu Splitu izvan zone zaštite A, ove je uređaje na štekatima moguće koristiti te je ove uređaje do sada bilo moguće i dopušteno koristiti i u ovoj zoni, što se sada isključuje kao mogućnost i pravo, čime se gospodarstvenike u ovoj zoni dovodi u nejednak položaj sa svima ostalima, ne samo u Republici Hrvatskoj nego i u cijelom svijetu. Ova zabrana je prevelik i nerazmjeran teret za gospodarstvenike te je bez ikakvog smisla. Nije jasno što se zabranom postiže, odnosno što je cilj takve zabrane. Ako je cilj zaštita od buke, onda se može ograničiti jačina reprodukcije glasa iz elektroakustičnih naprava, što je prihvatljiva i razumna mjera, koja se postiže citiranim odredbama same Odluke i Zakonom o zaštiti od buke.

U članku 6. stavak 1. točki 14. Odluke, definirana je zaštićena kulturno-povijesna cjelina grada Splita (Zona A) rješenjima Ministarstva kulture od 15. svibnja 2013. g. i 18. travnja 2019. g. te Grafičkim prikazom obuhvata Zone A, koji prema toj odredbi čini Prilog 1 Odluke. No, ovaj Prilog 1 nije javno objavljen kao sastavni dio Odluke, pa je objava Odluke nepotpuna jer nije objavljen cjeloviti akt.

U članku 6. stavku 1. točki 15. i točki 16. Odluke prezentirani su arheološki lokaliteti i pojedinačna zaštićena kulturna dobra, ali nema prikaza objekata ni lokacija tih lokaliteta, što je po mišljenju podnositelja namjerno izostavljeno, kako bi se mogla braniti teza da je ukidanje štekata napravljeno radi zaštite kulturne baštine i prezentiranih arheoloških lokaliteta. U nacrtu ukinute Odluke ti su lokaliteti opisani kao »Prilog 2«, koji je kasnije izostavljen te sada Odluka propisuje Prilog 1 (članak 6. stavak 1. t. 14.) i Prilog 3 (članak 6. stavak 1. t. 19.), koji nisu javno objavljeni uz Odluku.

U članku 6. stavak 1. točke 19. Odluke, Plan postavljanja štekata definiran je »Prilogom 3« kao sastavnim dijelom Odluke te je posebno naglašeno da se predmetni Plan donosi uz suglasnost Konzervatorskog odjela, koja nije ni zatražena i koje nema u ovom slučaju. Za Plan postavljanja štekata i svaku njegovu izmjenu propisano je da se može donijeti uz prethodno mišljenje Konzervatorskog odjela s time da ako Konzervatorski odjel ne dostavi mišljenje »…smatrat će se suglasnim na prijedlog Plana postavljanja štekata.« Ovdje se uočava da je potrebna suglasnost ili prethodno odobrenje Konzervatorskog odjela, a uvodi se »mišljenje« Konzervatorskog odjela te presumpcija suglasnosti, što je u izravnoj suprotnosti sa Zakonom o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara te mjerodavnim Smjernicama Ministarstva kulture. Jednako kao i za Plan postavljanja štekata, tako i za Plan postavljanja kioska, za koji nema skice te Studiju urbane opreme (članak 6. stavak 1. točke 20. i 21. Odluke) predviđa se presumpcija suglasnosti Konzervatorskog odjela. U Izvješću Konzervatorskog odjela, klasa 612-08/23-01/1530 od 31. srpnja 2023. g. to je tijelo navelo da nijedna odluka ili nacrt odluke o komunalnom redu nije Konzervatorskom odjelu dostavljena te da za sporne lokacije s konzervatorskog aspekta nema nikakvih konzervatorskih zapreka za njihovo odobrenje, ako to lokalna vlast odobri. Iz Očitovanja Konzervatorskog odjela klasa 612-08/11-01/1321 od 28. lipnja 2016. Gradonačelniku Grada Splita proizlazi koji su temeljni kriteriji za korištenje javnih površina u smislu zaštite kulturne baštine te da je Gradu Splitu predloženo angažiranje pravne ili fizičke osobe koja ima dopuštenje Ministarstva kulture za obavljanje poslova na zaštiti i očuvanju kulturnih dobara radi izrade arhitektonsko-urbanističkog rješenja, odnosno prijedloga uređenje i korištenja javnih površina u Gradu Splitu koji bi trebao biti ovjeren od strane Konzervatorskog odjela. Iz ove isprave također proizlazi činjenica da nije izrađeno nikakvo rješenje u pripremi i donošenju osporene Odluke.

Nadalje, i Studiju urbane opreme, kojom se definira izgled, vrsta, način postavljanja tendi, suncobrana i ostale opreme donosi Gradsko vijeće Grada Splita uz prethodnu suglasnost Konzervatorskog odjela. Za razliku od toga, usvojen je tekst prema kojem se Studija urbane opreme donosi uz prethodno mišljenje, ne i suglasnost, Konzervatorskog odjela pa se opet arbitrarno uvodi odredba prema kojoj u slučaju izostanka, odnosno nedostavljanja mišljenja Konzervatorskog odjela, donositelj Odluke presumira prešutnu suglasnost Konzervatorskog odjela, iako za to nema valjanog pravnog temelja i usprkos činjenici što ta Studija nije ni dostavljena Konzervatorskom odjelu na dostavljanje mišljenja. Pored toga, a to proizlazi iz ugovora o zakupu javne površine da je na snazi Studija urbane opreme povijesne jezgre Grada Splita: tende i suncobrani (Službeni glasnik Grada Splita, broj 25/05), što opet stvara jednu bitnu proturječnost ovoj spornoj Odluci jer je Odluka u suprotnosti s tom Studijom. Iz citiranih odredbi mjerodavnih propisa, osobito ZZOKD-a, proizlazi imperativna obveza izrade konzervatorske podloge i elaborata te plana postavljanja štekata od strane stručnih i nadležnih tijela i osoba, sukladno pozitivnim propisima, uz poštivanje svih kriterija i pravila struke, dok se u osporenoj Odluci, pozivajući se na prostoručnu skicu koju je izradio pojedinac i koja se naziva Planom postavljanja štekata odlučuje o ljudskim pravima i temeljnim slobodama te sudbinama cijelih obitelji, ne samo gospodarstvenika nego i njihovih zaposlenika, a to u uređenom društvu, na ovoj razini pravne stečevine nije moguće ni dopušteno, a nije ni očekivano.

Podnositelji smatraju da Plan postavljanja štekata mora imati svoju tekstualnu i grafičku podlogu, moraju ga izraditi stručne službe sukladno prostorno-planskom dokumentu i drugim pozitivnim propisima te takav plan, jednako kao i Studiju urbane opreme, mora odobriti Konzervatorski odjel. Pritom se ne ulazi u diskrecijsko pravo Gradske uprave da sama, ali na temelju zakonitih podloga, odlučuje o tome na kojoj poziciji će se postaviti štekat, na kojoj ne, vodeći računa o već ranije stečenim i ostvarenim pravima stranke te o načelu razmjernosti.

Odredbom članka 11. stavak 3. Odluke određena je zabrana obavljanja komercijalne djelatnosti na površinama javne namjene na glavnim pješačkim koridorima: Zlatna vrata, Srebrna vrata i Željezna vrata, cardo i decumanus Dioklecijanove palače – Ulice Dioklecijanova i Krešimirova, Adamova, Poljana kraljice Jelene, Peristil i Vestibul, Bosanska ulica, Marulićeva ulica, Domaldova ulica, Šubićeva ulica, Zadarska ulica, Ulica kraj sv. Marije, Matošićeva ulica, Ilićev prolaz i Ulica majstora Jurja. U prezentiranim Konzervatorskim smjernicama u zonu zabrane spadaju isključivo Zlatna, Srebrna i Željezna vrata, cardo i decumanus Dioklecijanove palače – ulice Dioklecijanova i Krešimirova, Poljana kraljice Jelene, Peristil i Vestibul, Bosanska, Marulićeva, Domaldova, Šubićeva i Zadarska ulica pa je nejasno tko je, kada i kako odredio da su ova dodatna područja i ulice glavni pješački koridori. Činjenica je da su neke od ovih ulica doista vrlo posjećene i prometne i da osobito u turističkoj sezoni kroz njih prolazi velik broj ljudi, ali ova tvrdnja vrijedi i za druge ulice koje nisu obuhvaćene. U nekim ulicama, u kojima posluju bliske osobe sadašnjoj Gradskoj upravi, koje su i uže i prometnije od nekih koje su prethodno nabrojene, nije došlo do zabrane postavljanja štekata pa se ovdje vrijeđa načelo jednakosti i zabrane diskriminacije po političkom opredjeljenju. Pravilo je da je pravo i mogućnost postavljanja štekata, za one kojima je to pravo uskraćeno, vezano za osobni odnos s prvim zamjenikom Gradonačelnika zaduženim za komunalno gospodarstvo jer svi oni koji su s njim u bilo kojem sporu bez obzira na poziciju štekata, to pravo im je uskraćeno ukidanjem pozicije štekata. Prigovor je ovdje utemeljen na činjenici što ne postoje jasni kriteriji ni razlozi prema kojima se pojedine ulice i trgovi svrstavaju u područja zabrane postavljanja štekata s jedne strane, a s druge strane se izostavlja odluka o već ranije stečenim pravima i zaštiti tih prava, makar u primjerenom razdoblju prilagodbe radi očuvanja Ustavom zajamčenih prava pojedinca. Podnositelj smatra da je donositelj osporene Odluke propustio uspostaviti ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporavane Odluke, kako zbog prethodno iznesenih razloga, tako i u dijelu koji se odnosi na razdoblje koje je adresatima ove Odluke ostavljeno na prilagodbu novonastalim okolnostima budući da to razdoblje uopće nije predviđeno obzirom na trenutak objave i stupanja na snagu, imajući u vidu posljedice koje nastaju početkom primjene ove Odluke, čime je adresatima kojima se onemogućava djelatnost nametnut prekomjeran teret, koji ih doslovno upropaštava. Ako bi i postojali razlozi za donošenje ove Odluke, a kao što smo vidjeli oni ne postoje, početak primjene tih mjera bilo je moguće postaviti u prihvatljive okvire uvođenjem određenih kompenzacijskih mjera koje bi ublažile negativne posljedice osporavane Odluke koje pogađaju njene adresate, a te mjere su u konkretnom slučaju potpuno izostale. Posve je jasno da te eventualne kompenzacijske mjere ovise o ciljevima koji se tim mjerama žele postići, pa kada se to sagleda, mora se doći do zaključka da su ukidanja štekata, uz istodobno omogućavanje postavljanje štekata na istim trgovima, ali na drugim pozicijama gdje do sada nisu bili, nemaju osnove, ali ni smisla.

U odredbi članka 92. osporene Odluke, za slučaj prestanka osnove korištenja površine javne namjene ili isteka roka na kojeg je određena mogućnost korištenja propisana je obveza trenutnog uklanjanja ili najkasnije u roku koji je propisan odlukama Grada ili u roku koji odredi komunalno redarstvo. Dakle, trenutno uklanjanje istekom roka zakupa te površine objektivno nije moguće pa je ovo nerazmjeran teret za stranku dok je rok propisan nedefiniranim odlukama Grada nejasan i neodređen, a nije niti odrediv pa je i nemoguć. Arbitraran rok koji bi bez kriterija određivalo Komunalno redarstvo nije dopušten pa je nezakonit.

U odredbi članka 93. stavka 2. Odluke, propisana je zabrana osobama reklamiranja isticanjem reklamnih sadržaja na reklamnim predmetima na površinama javne namjene. U opisu pojmova iz članka 6. Odluke nije definiran pojam reklamnog predmeta niti reklamnog sadržaja. Ova odredba se logičkim i gramatičkim tumačenjem može razumjeti kao zabrana nošenja odjevnih predmeta s izraženim logom proizvođača, zabrana isticanja reklamnog sadržaja na vrećicama pojedinog trgovca ili proizvođača i sl. U prekršajnim odredbama se sankcionira postupanje protivno odredbi članka 93. Odluke, a to može dovesti do povrede prava pojedinaca te je i ova odredba supstancijalno nezakonita.

U odredbi članka 129. osporene Odluke – Zabrana izvođenja radova – propisana je zabrana izvođenja zemljanih radova, građevinskih radova i radova na izgradnji konstrukcije zgrade protivno odredbama Odluke o zabrani izvođenja radova na području Grada Splita, a ta je Odluka upravo s ovakvim sadržajem objavljena u »Službenom glasniku Grada Splita« 70/22. Međutim, ova je odredba u izravnoj suprotnosti s odredbom članka 132. Zakona o gradnji koji propisuje ovlaštenje predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave da po pribavljenom mišljenju turističke zajednice samo za određene vrste građevina, na određenim područjima, može odrediti razdoblje iduće kalendarske godine i vrijeme u kojem se ne mogu izvoditi zemljani radovi i radovi na izgradnji konstrukcije građevine, a u spornoj odredbi nema vrsta građevina, nema područja, nema razdoblja zabrane, s tim što je protuzakonito propisana zabrana svih građevinskih radova, a mogu se samo zabraniti zemljani i konstrukcijski radovi.

Odredba članka 141. stavka 4. osporene Odluke nije sukladna odredbi članka 109. ZKG-a jer je nejasno iz kojeg zakona proizlaze ovlasti komunalnih redara za obavljanje nadzora propisanih »zakonom« i predmetnom odlukom.

Odredba članka 144. Odluke sadržajno je identična odredbi članka 112. ZKG-a, pa je nepotrebna, a to je slučaj i s odredbom članka 145. stavak 1. i 2. koja je podudarna s odredbom članka 113. ZKG-a, te stavka 3. i 4., koji su podudarni s odredbom članka 114. ZKG-a.

U odredbi članka 149. stavak 1. propisano je da se protiv upravnih akata koje donosi komunalni redar može izjaviti žalba o kojoj odlučuje upravno tijelo županije nadležno za poslove komunalnog gospodarstva.

U odredbi članka 154. osporene Odluke propisane su prekršajne kazne koje može izreći komunalni redar, ali ove odredbe, kako u pogledu visine kazne, tako i u pogledu prekršajnih inkriminacija nisu sukladne mjerodavnim odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu iz 6. dijela tog Zakona – Prekršajne odredbe, te su u neskladu s odredbama članaka 122., 123., 124. i 125. ZKG-a.

U odredbi članka 156. stavka 1. osporene Odluke propisano je: »unutar Zone A vlasnici, odnosno posjednici ili korisnici iz članka 10. ove Odluke dužni su ukloniti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ove Odluke…« pojedine stvari, ali nije jasno tko su subjekti obveze uklanjanja jer odredba članka 10. Odluke propisuje određene zabrane, a osobito nije jasno odnosi li se ova obveza na adresate koji određene stvari postave nakon stupanja na snagu sporne Odluke ili se ta obveza odnosi na sve pa se na ovaj način uvodi retroaktivna primjena propisa, što je Ustavom zabranjeno, te se grubo krše stečena prava stranaka.

U odredbi članka 156. stavka 2. predviđena je obveza pribavljanja odobrenja Konzervatorskog odjela, a da za donošenje Odluke o komunalnom redu donositelj Odluke presumira suglasnost na Odluku o komunalnom redu i kada se ona ne dostavlja tom odjelu na očitovanje. Jednako tako, ne može se za već stečena prava koja su ostvarena i realizirana prije donošenja ove Odluke nalagati adresatima retroaktivno traženje odobrenja Konzervatorskog odjela.

Odredba članka 156. stavka 3. je također neodređena obzirom na subjekte obveze i obzirom na retroaktivnu primjenu. Stavak 5. ovog članka glasi: »Unutar Zone A vlasnici automata i sličnih naprava i uređaja iz članka 16. ove Odluke dužni su ukloniti s površina javne namjene u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ove Odluke.«

Ova odredba propisuje vlasnicima automata i sličnih naprava neko uklanjanje u roku od 60 dana, ali se ne zna što oni trebaju ukloniti te automate ili slične naprave ili nešto drugo.

Članak 16. propisuje zabranu postavljanja samostojećih bankomata, automata, sličnih naprava ili uređaja na području Zone A. Znači li to da je samo vlasnicima ovih uređaja zabranjeno postavljanje ovih naprava, a zakupoprimcima tih naprava to nije zabranjeno ili znači li to da je vlasniku poslovnog prostora koji je u Zoni A zabranjeno postaviti bankomat ili drugi automat u svoj poslovni prostor pa ovu odredbu smatraju zadiranjem u vlasnička prava i povredu ustavnog jamstva temeljnog ljudskog prava mirnog uživanja vlasništva od strane nenadležnog tijela.

Odredba članka 156. stavak 6. glasi: »Unutar Zone A vlasnici štekata dužni su opremu štekata uskladiti u roku od 6 mjeseci u od dana stupanja na snagu ove Odluke.« pa je i ova odredba nejasna.

4. Zaključno Podnositelji navode da je Odluka nezakonita jer sadrži odredbu kojom se Odluka primjenjuje retroaktivno, jer je Odluka protivna načelima Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 68/2018, 110/2018, 32/2020 ZKG), među ostalima, načelu univerzalnosti i jednakosti pristupa, prilagodljivosti i zaštite korisnika, prostora, okoliša i kulturnih dobara. Načelo zaštite javnog interesa iz članka 5. ZKG-a nalaže dužnost jedinice lokalne samouprave da u donošenju i provođenju programa održavanja komunalne infrastrukture poštuje javni interes i omogući ostvarenje i zaštitu pojedinačnih interesa na način koji nije u suprotnosti i na štetu javnog interesa. Arbitrarnim pristupom, tvrdeći da je u ovom slučaju javni interes očitovan najprije u zaštiti kulturne baštine kroz konzervatorske smjernice, a kada se je očitovalo da to ustvari nije tako, onda kroz navodnu zaštitu pješačkih koridora, pa kad je i to demantirano informacijom Konzervatorskog odjela u Splitu, klasa: 612-08/23-01/1530 od 31. srpnja 2023. g., onda tvrdnjom da se za pojedine lokacije radi o isključivo političkoj odluci o uspostavi trgovačke zone, priređivač i donositelj Odluke samovlasno, protivno javnom interesu, protivno interesu jedinice lokalne samouprave i osobito protivno interesu podnositelja i Republike Hrvatske, povredom načela zakonitosti i načela zaštite javnog interesa potpuno ukida mogućnost postavljanja štekata uz objekte podnositelja, a istodobno pojedinim poduzetnicima koji imaju štekate postavljene u primjerice istoj ulici omogućeno je korištenje javne površine, što je samo po sebi nerazumljivo i protupravno. Dodaje još i da se pristup, dostupnost i korištenje komunalnih usluga prema odredbi članka 11. ZKG-a, osigurava svim korisnicima pod jednakim i nediskriminatornim uvjetima, da se komunalne djelatnosti obavljaju kao javna služba sukladno članku 8. ZKG-a i sve što se poduzima mora biti od općeg interesa sukladno načelu javne službe, a ovdje je slučaj da se postupa protivno javnom interesu i načelu javne službe. Izostala je i javnost rada u postupku pripreme općeg akta, savjetovanja s javnošću, a osobito postupka odlučivanja povodom prigovora i prijedloga u savjetovanju s javnošću jer izvješće o tome nije objavljeno, predstavnicima građana u Gradskom vijeću materijali nisu stavljeni na uvid. U konkretnom slučaju, protivno odredbi članka 18. ZKG-a, u postupku donošenja Odluke povrijeđeno je i načelo javnosti, osobito zbog činjenice što se ne zna tko je i kada izradio nacrt odluke, tko je i kada raspravljao o prigovorima i prijedlozima te što se ne zna temeljem koje osnove su te osobe poduzimale ove radnje, a razina odgovornosti i uvjerljivosti je vidljiva iz transkripta javne rasprave, medijskih objava, a osobito iz sadržaja same osporene odluke koja vrvi nejasnoćama i gramatičkim i drugim stilskim nedostacima.

5. Podnositelji smatraju, da je sukladno Zakonu o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (»NN« 69/1999 do 117/2021 ZZOKD) i Općim konzervatorskim smjernicama za upravljanje javnim prostorom kulturno-povijesnih cjelina gradskih obilježja Ministarstva kulture RH od 25. studenoga 2019., uvjet pristupanju izrade općeg akta za zaštitu kulturnog dobra, potrebno prethodno izraditi konzervatorski elaborat i konzervatorsku podlogu. Konzervatorski elaborat je stručni dokument koji se izrađuje za potrebe složenijih zahvata na kulturnom dobru zaštićenim posebnim rješenjem, a konzervatorska podloga koja je ovdje mjerodavna, je stručna dokumentacija koja sadrži grafički i tekstualni dio, a obuhvaća identifikaciju, analizu stanja, valorizaciju i mjere očuvanja kulturno-povijesnih vrijednosti na području obuhvata. U konkretnoj pravnoj stvari nije korištena niti je izrađena bilo kakva konzervatorska podloga. Prema konzervatorskim smjernicama za korištenje javnih površina unutar zaštićene kulturno-povijesne cjeline Grada Splita, zona zaštite A, u skladu s rješenjem o registraciji kulturno-povijesne cjeline Grada Splita klasa: UP/I-612-08/08-06/0275 od 22. listopada 2010. g. Konzervatorski odjel u Splitu je dao smjernice za donošenje Odluke o komunalnom redu i na temelju tih smjernica određene su lokacije, oblik i opremljenost štekata, na temelju kojih su podnositelji ostvarili stečena prava koja su im sada oduzeta. U tim konzervatorskim smjernicama, pod točkom C – štekati, propisano je da se oni mogu postavljati na javnim mjestima uže gradske jezgre u skladu s Prostornom studijom za određivanje lokacija za postavljanje elemenata ovjerenoj od nadležne konzervatorske službe. Propisan je i sadržaj što ta studija mora sadržavati te kriteriji za mogućnost postavljanja štekata, što je ovdje izostalo.

6. Na osnovi svega navedenog predlažu obustaviti izvršenje Odluke do donošenja odluke o zakonitosti općeg akta te potom ukinuti osporeni opći akt.

7. U svojem očitovanju, donositelj Odluke obavješćuje da je Odluka na pravnoj snazi.

Drži da nisu ispunjene zakonske pretpostavke propisane za pokretanje predmetnog postupka, jer nije učinjeno vjerojatnim da je primjenom općeg akta povrijeđeno pravo ili pravni interes podnositelja. Ukazuje na to da je predmetni opći akt donesen u zakonom propisanom postupku i to u proceduri koja je odmah započela od trenutka kad je Grad Split saznao za presudu Visokog upravnog suda RH, broj:Usoz-43/2023 od 29. lipnja 2023., kojom je ukinuta Odluka o komunalnom redu Grada Splita (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 76/2022), sve sukladno naputku iz ukidne presude. Kako je bila riječ o neplaniranom i izvanrednom događaju, a radi zaštite interesa svih sudionika (građana i pravnih osoba) na koje se mogu primjenjivati odredbe odluke o komunalnom redu, Grad Split je hitno na svojim službenim internetskim stranicama objavio provedbu savjetovanja s javnošću u postupku donošenja Odluke o komunalnom redu Grada Splita, donio je Plan o dopuni Plana savjetovanja s javnošću Grada Splita za 2023. godinu, objavio je nacrt prijedloga navedene Odluke s prilozima: obuhvat Zone zaštite A i Plan postavljanja štekata unutar zaštićene kulturno-povijesne cjeline grada Splita – Zona A (grafički prikaz), nositelja izrade Upravnog odjela za komunalne poslove, radne skupine za izradu Odluke te je savjetovanje s javnošću određeno i provedeno u trajanju od 30 dana, od 4. srpnja 2023. do 3. kolovoza 2023., čime su ispunjene zakonske pretpostavke iz odredbe članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama. Radna skupina za izradu navedenog Nacrta nakon razmatranja i obrade pristiglih primjedbi, izradila je Izvješće o provedenom javnom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću, koje je uz prijedlog Odluke s prilozima dostavljeno Gradskom vijeću Grada Splita odnosno Gradonačelnik Grada Splita je temeljem odredbe članka 52. Statuta Grada Splita utvrdio Prijedlog Odluke o komunalnom redu te ju je proslijedio Gradskom vijeću Grada Splita na raspravu i donošenje, klasa: 363-01/22-01/103, urbroj: 2181-1-03-3/1-23-20 od 31. kolovoza 2023. Primjenom odredbe članka 104. stavka 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»NN« 68/18, 110/18, 32/20) Gradsko vijeće Grada Splita na 20. sjednici održanoj 7. rujna 2023. donijelo je predmetnu Odluku o komunalnom redu, objavljenu u »Službenom glasniku Grada Splita« broj 66/23 od 13. rujna 2023. Podnositelji obavijesti u cijelosti osporavaju predmetnu Odluku iz svih razloga iznesenih u postupku savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, prvenstveno upirući na činjenicu da je predmetna Odluka opterećena materijalno-pravnim povredama i apsolutno bitnim procesno-pravnim povredama, pri tome se naglašava povreda odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, povreda konzervatorskih odredbi odnosno nepostojanje konzervatorske podloge, povreda odredbi Zakona o suzbijanju diskriminacije te povreda ustavnih i konvencijskih prava.

Grad Split osporava navode iz obavijesti te ostaje kod svih odgovora koje je podnositelju dao u Izvješću o provedenom javnom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću. Prvenstveno se ističe da je neosnovan i pravno neutemeljen prigovor podnositelja da nije postojala radna skupina za izradu Odluke jer da je Rješenje o osnivanju i imenovanju radne skupine za izradu Odluke o komunalnom redu, Odluke o uvjetima i načinu postavljanja reklamnih predmeta i natpisa na području Grada Splita, Odluke o načinu i uvjetima postavljanja kioska, štandova, opreme štekata, pokretnih naprava i drugoga na površinama javne namjene na području Grada Splita i Odluke o davanju u zakup i na korištenje površina javne namjene u vlasništvu Grada Splita na području Grada Splita za postavljanje kioska, štandova, štekata i pokretnih naprava, koju je donio Gradonačelnik, klasa: 363-01/21-01/103, urbroj: 2181/01-09-02/1-21-2 od 17. rujna 2021., stavljeno van snage u trenutku ukidanja prethodne Odluke o komunalnom redu Grada Splita, Službeni glasnik Grada Splita, broj: 76/22. Stručne službe jedinica lokalne samouprave imaju zakonske ovlasti pripremati nacrte prijedloga općih akata u bilo kojem trenutku, dok je u Općim konzervatorskim smjernicama Ministarstva kulture, Konzervatorskog odjela Split od 25. studenoga 2019. opisano u kojim slučajevima to tijelo izdaje izričitu suglasnost u postupcima očuvanja kulturne baštine. Predlaže se Sudu odbiti prijedloge podnositelja obavijesti.

8. Prijedlozi su osnovani.

9. Kako je to već navedeno u ovosudnoj presudi Usoz-43/2023-11 od 29. lipnja 2023. kojom je ukinuta Odluka o komunalnom redu Grada Splita (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 76/2022.), a koja je prestala važiti objavom u »Narodnim novinama«, broj 75/2023 od 7. srpnja 2023. ovaj Sud ne dovodi u pitanje pravo i ovlaštenje nadležnog tijela jedinice lokalne i područne samouprave da u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte kojima, između ostalog, uređuje javni prostor i uspostavlja komunalni red u svrhu uređenja naselja, posebice imajući u vidu potrebu zaštite povijesnih gradskih jezgri, odnosno kulturno-povijesnih cjelina gradskih obilježja kao i u svrhu uređenja korištenja površina javne namjene kao i potrebu uvođenja kriterija korištenja tog javnog prostora.

10. Međutim, osporena Odluka sadrži velik broj nejasnih ili nedorečenih odredbi koje se odnose na primjenu Odluke, kao što su to, primjerice: odredba članka 156. stavak 6., koja propisuje obvezu usklađenja štekata, a ne određuje što se smatra usklađenjem, odredbom pak članka 156. stavak 2. predviđena je obveza korisnika da pribave odobrenje Konzervatorskog odjela, a da se istovremeno u Odluci presumira suglasnost tog odjela za donošenje Odluke o komunalnom redu i onda kada se ona ne dostavlja tom odjelu na očitovanje, pri čemu iz odredbe nije jasno primjenjuje li se ona na prava osoba koja su stečena prije donošenja ove Odluke. Također članak 156. stavak 1. Odluke pri određivanju roka uklanjanja upućuje na članak 10. Odluke u kojoj su propisane zabrane, ali ne i subjekti obveze uklanjanja u roku iz ove odredbe pa ostaje nejasno tko su subjekti obveze uklanjanja i odnosi li se ova obveza na adresate koji određene stvari postave nakon stupanja na snagu sporne Odluke. Osim navedenih Odluka obiluje i drugim primjerima nejasnih odredbi koje se poglavito odnose na primjenu Odluke pa njihovu zakonitost Sud nije pojedinačno ocjenjivao.

11. Predlagatelji navode prigovore koji se odnose na nepoštivanje procedure u donošenju Odluke (sastav radne skupine) i provođenja javnog sudjelovanja koje je prethodilo donošenju Odluke, a koji se prigovori svode na tvrdnju da se javno savjetovanje nije smjelo provesti jer nije bilo uvršteno u Program javnih savjetovanja, odnosno da je uvršteno u taj program nakon što je savjetovanje već započelo, Sud cijeni takve prigovore neosnovanim. Naime, zbog činjenice da je presudom ovog suda ukinuta prethodna Odluka o komunalnom redu, nakon što je već bio izrađen i objavljen Program javnog savjetovanja, donositelj je jedino odlukom o dopuni tog Programa mogao formalizirati popis akata za koji se provodi javno savjetovanje, što ne utječe na obvezu provođenja javnog savjetovanja kako to propisuje članak 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine«, broj 2/13, 85/15, 69/22). Ovaj prigovor, kao i prigovor glede sastava radne skupine za izradu općih akata, već je otklonjen u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz 285/23 od 20. svibnja 2024. godine.

12. Ovaj Sud, također, nalazi neosnovanim prigovore nesuglasnosti prekršajnih odredbi iz Odluke s odredbama članaka 122., 123., 124. i 125. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj 68/2018, 110/2018, 32/2020, 145/2024, dalje: ZKG), jer potonje odredbe određuju novčani raspon novčane kazne i prekršaje koje je zakonodavac posebno izdvojio, dok odredba članka 112. stavak 3. ZKG-a jasno određuje da za prekršaj propisan ovim Zakonom ili odlukom o komunalnom redu, koji u nadzoru utvrdi komunalni redar, optužni prijedlog odnosno obvezni prekršajni nalog podnosi upravno tijelo.

13. Nisu nezakonite ni odredbe Odluke koje komunalnom redaru omogućuju naplatu polovice predviđene novčane kazne za prekršaje utvrđene Odlukom, jer takva mogućnost proizlazi iz odredbe članka 245. u vezi s člankom 5. i 31. Prekršajnog zakona (»Narodne novine«, broj 107/2007, 39/2013, 157/2013, 110/2015, 70/2017, 118/2018, 114/2022).

14. Odredba članka 159. Odluke koja glasi: »Postupci započeti do stupanja na snagu ove Odluke nastavit će se i dovršiti po odredbama ove Odluke.« također nije nezakonita jer ne propisuje retroaktivnu primjenu općeg akta na dovršene pravne odnose, već se primjenjuje pro futuro.

15. Međutim, nezakonitost, radi koje je cijela odluka ukinuta, proizlazi iz činjenice da Odluka sadrži brojne nedorečene i nerazumljive odredbe i zbog toga što donošenju Odluke nije prethodila ocjena nadležnog konzervatorskog odjela što je obveza koja proizlazi iz međunarodnih ugovora te iz činjenice da se brojne javne površine grada Splita nalaze u zonama posebne zaštite kulturne baštine pa je donositelj Odluke, po ocjeni ovog Suda, trebao postupiti sukladno s Rješenjem o registraciji Kulturno-povijesne cjeline grada Splita (klasa: UP/I-612-08/08-06/0275, urbroj: 532-04-01-01/6-12-9) od 13. studenoga 2012., u vezi s kojim je Konzervatorski odjel u Splitu izdao smjernice za korištenje javnih površina koje se odnose na područje unutar granica zaštićene cjeline, a povodom čega su predstavnici stručnih službi Grada Splita u suradnji s predstavnicima Konzervatorskog odjela i civilnog društva izradili prijedlog Plana korištenja javnih površina na temelju konzervatorskih smjernica kao sastavni dio Odluke o komunalnom redu grada Splita iz 2012., a što proizlazi iz javne objave tog prijedloga plana.

16. U međuvremenu su na osnovi Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (»NN« 69/99, 151/03, 157/03, 100/04, 87/09, 88/10, 61/11, 25/12, 136/12, 157/13, 152/14, 98/15, 44/17, 90/18, 32/20, 62/20, 117/21 dalje: ZZKD) i ostalih povezanih zakona i podzakonskih akata, kao i međunarodnih ugovora doneseni novi Standardi i kriteriji za izradu konzervatorskih podloga za kulturno-povijesne cjeline gradskih obilježja. U području zaštite nepokretne kulturne baštine to se primarno odnosi na ugovore Vijeća Europe, odnosno Konvenciju o zaštiti graditeljske baštine Europe (Granada, 1985.), Europsku konvenciju o zaštiti arheološke baštine (La Valetta, 1992.), Konvenciju o europskim krajobrazima (Firenca, 2000.) te, u slučaju kulturno-povijesnih cjelina upisanih na UNESCO-ovu reprezentativnom Popisu svjetskih dobara, na Konvenciju o zaštiti svjetske kulturne i prirodne baštine (UNESCO, Pariz, 1972.). U slučaju kulturnih dobara upisanih na UNESCO-ov Popis svjetske baštine, što je ovdje slučaj, jedan od četiriju temeljnih zahtjeva Operativnih smjernica za primjenu Konvencije o svjetskoj baštini iz 2019. g. postavljenih radi njihova učinkovitog očuvanja jest sustav upravljanja s odgovarajućim zakonskim, regulatornim i ugovornim mjerama zaštite, uz nužnu uspostavu jasnih geografskih oznaka granica dobra, kontaktne zone i plana upravljanja (čl. 98. − 112.).

17. Uz objavu predmetne Odluke, u Službenom glasniku Grada Splita broj 66/23 nisu priloženi grafički prilozi iz Plana postavljanja pokretnih naprava na javnim površinama zone »A«, na koju se odnosi većina odredbi Odluke, niti je donositelj dokazao da je u postupku donošenja Odluke postupio u skladu sa smjernicama Konzervatorskog odjela u Splitu, već je odredbama Odluke, u kojima navodi obveznu izradu i objavu Plana postavljanja pokretnih naprava u zaštićenoj zoni »A« presumirao ishođenje suglasnosti nadležnog konzervatorskog odjela (članak 5. stavak 1. točke 19., 20. i 21.), a da u prilog svojem očitovanju nije dokazao da je taj Plan uopće dostavio spomenutom nadležnom tijelu na suglasnost.

18. Ovakvo postupanje donositelja u odnosu na upravljanje prostorom i kulturnom baštinom grada Sud nalazi ozbiljnom povredom postupka donošenja predmetne Odluke, koje, iako to sada nevažeći ZZKD nije posebno propisivao, proizlazi iz smisla i cilja tog zakona. Ovdje valja napomenuti da sukladno izričitoj odredbi članka 30. važećeg Zakona o zaštiti i očuvanju kulturnih dobara (»Narodne novine«, broj 145/2024), je propisano da se na odluke o komunalnom redu u zaštićenim kulturno-povijesnim cjelinama odgovarajuće, uz druge propise, primjenjuju i odredbe tog Zakona i da odluka o komunalnom redu sadržava i konzervatorske smjernice zaštite kulturnog dobra koje utvrđuje Ministarstvo, a sadržava razrađene mjere zaštite uređenja naselja, koje obuhvaćaju uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen-ploča na građevinama i druge opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta.

U primjeni važećeg zakona nadležno ministarstvo će na zahtjev izvršnog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave izdati konzervatorske smjernice zaštite iz stavka 2. ovoga članka najkasnije u roku od 90 dana od podnošenja zahtjeva.

19. S obzirom na navedeno u točkama 16. do uključivo 19. ove presude, Sud je temeljem članka 163. stavka 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 36/24), odlučio kao u izreci.

|  |  |
| --- | --- |
| Poslovni broj: | Usoz-290/2023-16, surj. Usoz-288/23, Usoz-291/23, Usoz-292/23, Usoz-293/23, Usoz-294/23, Usoz-301/23 i Usoz-195/24 |
| Zagreb, 29. rujna 2025. | |

Predsjednica vijeća
 Senka Orlić-Zaninović, v. r.