## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1414/2003 i U-II/1641/2003 od 28. rujna 2004.

### NN 141/2004 (13.10.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1414/2003 i U-II/1641/2003 od 28. rujna 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2500

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice
Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o zahtjevu Vlade Repub­like Hrvatske za
ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, odnosno o prijedlogu
Gradskog kotara Špinut u Splitu, kojeg zastupa Zdravko Mišurac, odvjetnik iz
Splita, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog
propisa, na sjednici održanoj 28. rujna 2004. godine, donio je

## ODLUKU

I.
Ukida se Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja dijela Špinuta u Splitu,
klasa: 021-01/02-01/7, urbroj: 2181/01-14-02-1 od 23. siječnja 2002. godine
(»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 4/02. od 11. veljače 2002. godine), koju
je donijelo Gradsko vijeće Grada Splita.

II. Ova
odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Grada
Splita«.

```
Obrazloženje
```

1. Vlada Republike Hrvatske
podnijela je Ustavnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom Odluke o donošenju Detaljnog plana uređenja dijela Špinuta u
Splitu (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 4/02.), koju je donijelo Gradsko
vijeće Grada Splita 23. siječnja 2002. godine (u daljnjem tekstu: osporena
Odluka).

2. Građani Gradskog kotara
Špinut u Splitu podnijeli su Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnesak koji se
odnosi na istu Odluku, a kojim predlažu da Ustavni sud:

– provede postupak nadzora
nad zakonitošću osporene Od­luke,

– donese odluku o obustavi od
primjene osporene Odluke,

– stavi osporenu Odluku izvan
snage kao nezakonitu.

3. Osporenu je Odluku Ured državne
uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji (u daljnjem tekstu: Županijski ured)
obustavio od primjene svojom odlukom od 18. ožujka 2003. godine, klasa:
350-01/03-01/05, urbroj: 2181-03-03-01, donesenom primjenom odredbe članka 79.
stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne
novine«, broj 33/01.).

Ta je obustava ocijenjena
osnovanom odlukom Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike
Hrvatske (u daljnjem tekstu: nadležno ministarstvo), od 26. ožujka 2003. godine,
klasa: 023-01/03-01/0133, urbroj: 514-11-03-2, donesenom na temelju odredaba
članka 81. stavaka 1. i 2. istog Zakona.

Na temelju odredbe članka 82.
stavka 1. istog Zakona, Vlada Republike Hrvatske je, slijedom prijedloga nadležnog
ministarstva, zahtjevom od 5. svibnja 2003. godine, pokrenula pred Ustav­nim
sudom postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporene Odluke.

4. Sukladno odredbi članka
44. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon),
ustavnosudski postupak po zahtjevu Vlade Republike Hrvatske pokrenut je na dan
primitka zahtjeva u Ustavnom sudu Republike Hrvat­ske.

Prijedlog Gradskog kotara
Špinut u Splitu, u dijelu u kojem taj podnositelj predlaže stavljanje izvan
pravne snage osporene Odluke kao nezakonite, po ocjeni Ustavnog suda, ima
značenje prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti
te Odluke, u smislu odredaba članka 40. stavka 1. u svezi s člankom 39.
Ustavnog zakona, te je u povodu tog prijedloga ustav­nosudski postupak pokrenut
danom donošenja ove odluke.

5. Prema stajalištu Vlade
Republike Hrvatske, osporena Od­luka je nezakonita iz sljedećih razloga:

– njezinom donošenju nije
prethodila izrada novog dvogo­diš­njeg Izvješća o stanju u prostoru, pa se
Izmjena i dopuna Programa za unaprjeđenje stanja u prostoru, kojom je
predviđeno donošenje Detaljnog plana uređenja, ne temelji na Izvješću, te ne
sadrži elemente koje Program mjera mora sadržavati prema članku 11. stavku 2.
Zakona o prostornom uređenju (»Narodne novine«, broj 30/94., 68/98., 61/00. i
32/02., u daljnjem tekstu: Zakon).

– o obvezi donošenja
Detaljnog plana uređenja odlučeno je isto­dobno, na istoj sjednici Gradskog
vijeća Grada Splita, na kojoj je donesen i sam Detaljni plan uređenja, koji je
već bio izrađen i rasprava o njemu provedena.

– koeficijent iskorištenosti
unutar obuhvata plana, u već pre­iskorištenom području stanovanja, veći je od
onog koji je propisan Generalnim urbanističkim planom Grada Splita, što je
protiv­no Zakonu o prostornom uređenju.

U prijedlogu Gradskog kotara
Špinut ističe se da osporena Odluka nema za posljedicu osiguranje boljih uvjeta
života, usu­glašavanje interesa korisnika prostora i druge vrijedne ciljeve proklamirane
člankom 3. Zakona o prostornom uređenju, već upravo suprotno: pogoršavanje životnih
uvjeta bez obzira na potrebe korisnika prostora, a sve stoga što:

– donošenju osporene Odluke
nije prethodila izrada novog dvo­godišnjeg Izvješća o stanju u prostoru, a
Izmjena i dopuna Programa mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru ne sadrži
utvrđenu obvezu izrade Detaljnog plana uređenja.

– osporena Odluka, protivno
Zakonu o prostornom uređenju, u neskladu je s Generalnim urbanističkim planom
Grada Splita, kao dokumentom prostornog uređenja šireg područja.

Podnositelji zahtjeva i
prijedloga, dakle, ukazuju na postojanje nesuglasja osporene Odluke s odredbama
članaka 10., 11., 28. i 30. Zakona o prostornom uređenju.

Također ukazuju i na
nesuglasje te Odluke s Programom mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru Grada
Splita (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 2/97.), Pravilnikom o mjerama
zaštite od elementarnih nepogoda i ratnih opasnosti u prostornom planiranju i
uređenju prostora (»Narodne novine«, broj 29/83., 36/85. i 42/86.), stajalištem
Ministarstva zaštite okoliša i prostornog uređenja Republike Hrvatske od 13.
lipnja 2000. godine, te zaključcima Prometne analize stambene zone Špinut koju
je izradio Upravni odjel za urbanizam Grada Splita.

6.Člankom 10. stavkom
2. Zakona propisano je: »O stanju prostora na području Države, županije, Grada
Zagreba, općine i grada izrađuje se dvogodišnje Izvješće.«

Članak 11. stavak 1. Zakona
propisuje: »Sabor Republike Hrvatske, odnosno predstavnička tijela županije,
Grada Zagreba, općine i grada na temelju Izvješća donose dvogodišnji Program
mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru.«

Člankom 28. Zakona propisano
je: »Obveza izrade detaljnog plana uređenja s granicama obuhvata utvrđuje se
prostornim planom šireg područja odnosno Programom mjera. Detaljni plan
uređenja donosi općinsko ili gradsko vijeće, odnosno Gradska skupština.«

Člankom 30. Zakona propisano
je: »Dokument prostornog uređenja užeg područja mora biti usklađen s dokumentom
prostornog uređenja šireg područja.«

7. U tijeku razmatranja
podnesenog zahtjeva odnosno pri­jed­loga Ustavni sud je, temeljem odredbe
članka 25. stavka 1. Ustav­nog zakona, dopisom od 18. ožujka 2004. godine,
zatražio očito­vanje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i
graditeljstva Republike Hrvatske, te je navedeno Ministarstvo svoje očitovanje
dostavilo.

8. Ustavni sud je također zatražio očitovanje
Upravnog odjela za prostorno planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita, i to
glede navoda iz zahtjeva odnosno prijedloga - o nesuglasju osporene Odluke s
Generalnim urbanističkim planom Grada Splita.

*Zahtjev i prijedlog su osnovani.*

9. Ustavni sud je, prema odredbi članka 128.
podstavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske nadležan odlučivati o suglasnosti
zakona s Ustavom, odnosno o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Analizirajući osporenu Odluku u odnosu na navode i
razloge istaknute u zahtjevu odnosno prijedlogu podnositelja, Ustavni sud je
utvrdio:

9.1. Podnositelji navode da prije donošenja osporene
Odluke nije izrađeno novo Izvješće o stanju u prostoru niti novi Program mjera
za unaprjeđenje stanja u prostoru, te da taj Program ne sadrži sve elemente
koje po zakonu treba sadržavati. Pored toga, da je o obvezi donošenja Detaljnog
plana uređenja odlučeno na istoj sjednici Gradskog vijeća Grada Splita na kojoj
je donesena i sama osporena Odluka o donošenju Detaljnog plana, koji je već bio
izrađen i o njemu provedena javna rasprava. Nedostaci u tom smislu čine
osporenu Odluku, prema stajalištu podnositelja, nezakonitom.

Osporena Odluka o donošenju
Detaljnog plana uređenja dijela Špinuta u Splitu donesena je 23. siječnja 2002.
godine i objavljena je u »Službenom glasniku« Grada Splita, broj 4/02. od 11.
veljače 2002. godine.

Prema preambuli osporene
Odluke, ona je donesena temeljem članka 28. stavka 2. Zakona o prostornom
uređenju (kojim je utvrđena nadležnost gradskih vijeća za donošenje akta te
vrste), temeljem članka 33. Statuta Grada Splita (»Službeni glasnik Grada
Splita«, broj 22/01.), te temeljem članka 9. Programa mjera za unapređenje
stanja u prostoru Grada Splita, objav­ljenog u »Službenim glasnicima Grada
Splita«, broj 2/97., 2/98., 5/98., 3/99., 7/99., 1/00., 9/00., 16/00., 10/01.,
13/01. i 4/02.

Razvidno je, dakle, da je
Program mjera za unapređenje stanja u prostoru u konkretnom slučaju donesen na
način da je postojeći Program mjera (iz 1997. godine) izmijenjen i dopunjen,
pri čemu je njegova posljednja, deseta izmjena i dopuna, relevantna za
donošenje ovdje osporene Odluke, objavljena također u »Službenom glasniku Grada
Splita«, broj 4/02. od 11. veljače 2002. godine.

Pored navedenog, uočava se i
to da u preambuli osporene Odluke donositelj nije naveo podatak o tome da je
doneseno Izvješće o stanju u prostoru za prethodno dvogodišnje razdoblje.

9.2 Člancima 1., 2. i 3.
Zakona utvrđeni su ciljevi i načela prostornog uređenja. Radi integralnog
pristupa ostvarivanju ciljeva i načela prostornog uređenja nužno je i u ovom
području zakonito postupanje jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave. Zakonito postupanje podrazumijeva poznavanje, provjeru i ocjenu
postojećeg stanja u određenom prostoru, praćenje provedbe dokumenata koji se
odnose na uređenje tog prostora, kao i poznavanje i procjenu mogućnosti razvoja
prostora. Zbog osiguravanja kontinuiteta praćenja stanja i razvoja prostora
Zakon o prostornom uređenju utvrđuje da se prostorno uređenje odvija kroz dvije
skupine dokumenata - skupinu dokumenata praćenja stanja u prostoru i skupinu
dokumenata prostornog uređenja (prostorne planove).

U člancima 10. i 11. Zakon
izričito propisuje obvezu nadležnih tijela da izrade dokumente praćenja stanja
u prostoru –   Izvješće o stanju u
prostoru za proteklo dvogodišnje razdoblje i Program mjera za unaprjeđenje
stanja u prostoru za iduće dvogodišnje razdoblje. Člankom 11. Zakona o
prostornom uređenju propisano je što sve Program mjera može sadržavati, pa to,
pored ostalog, može biti i ocjena o potrebi izrade novih odnosno izmjene i
dopune postojećih dokumenata prostornog uređenja, među inim i detaljnih planova
uređenja prostora. Sukladno odredbi članka 28. stavka 1. istog Zakona, ukoliko
bude odlučeno da će se pristupiti izradi detaljnog plana uređenja, obveza
izrade, postupak i način donošenja tog detaljnog plana moraju biti utvrđeni u
Programu mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru (osobito ukoliko to nije
utvrđeno prostornim planom šireg područja).

Izvješće o stanju u prostoru,
kao i Program mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru moraju biti objavljeni u
»Narodnim novinama«, odnosno u službenom glasilu jedinice lokalne ili područne
(regionalne) samouprave (članak 11. stavak 6. Zakona o prostornom uređenju).

Prema Zakonu o prostornom
planiranju i uređivanju prostora (»Narodne novine«, broj 54/80., 16/86.,
18/89., 34/91., 61/91. i 59/93.), važećem do stupanja na snagu Zakona o
prostornom uređenju, bila je propisana obveza donošenja posebne odluke o
pristupanju izradi prostornog plana. Ta je odluka bila zaseban akt nadležnog
predstavničkog tijela, koji je morao biti objavljen u službenom glasilu, a
nakon čega je slijedio postupak pripreme, rasprave i izrade prostornog plana,
do njegova donošenja.

Institut odluke
predstavničkog tijela o pristupanju izradi prostornog plana Zakonom o
prostornom uređenju zamijenjen je aktom donošenja dokumenata praćenja stanja u
prostoru (Izvješća i Programa mjera), koji također moraju biti objavljeni i
imaju isti smisao i svrhu.

Okolnost da su u konkretnom
slučaju odluka o obvezi donošenja Detaljnog plana i sam Detaljni plan doneseni
na istoj sjednici predstavničkog tijela nije izravno protivna odredbama Zakona
o prostornom uređenju, jer takva odredba ne postoji, međutim, takvo je
postupanje protivno naprijed izloženom smislu, svrsi i cilju Zakona o
prostornom uređenju, izraženima u odredbama članaka 1., 2., 3., te 10., 11. i
28. Zakona.

Zbog svega izloženog, Ustavni
sud ocjenjuje da osporena Odluka nije u suglasju s odredbama članka 10. stavka
2, članka 11. stavka 1. i stavka 6., te članka 28. stavka 1. Zakona o
prostornom uređenju.

Glede navoda podnositelja o
tome da Programom mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru (tj. njegovom
posljednjom izmje­nom i dopunom) u konkretnom slučaju nije utvrđena obveza
izrade Detaljnog plana uređenja, odnosno da taj Program mjera ne sadrži sve što
bi, u smislu članka 11. i članka 28. stavka 1. Zakona o prostornom uređenju,
trebao sadržavati, Ustavni sud napominje da Program mjera nije predmet ocjene u
ovom ustavnosud­skom postupku, niti to može biti, budući da on po svojoj
pravnoj prirodi nije propis.

Ustavni sud može ocjenjivati
samo zakonitost osporene Odluke, budući da ona jest propis podložan
ustavnosudskoj ocjeni, pa se u tom smislu, a u svezi s Programom mjera, može
ocjenjivati jedino s gledišta jesu li njezinom donošenju prethodili dokumenti
koji prema zakonu moraju biti prethodno doneseni, jer ti dokumenti, prema
odredbama Zakona o prostornom uređenju, imaju značaj postupovne pretpostavke,
bez čijeg ispunjenja nije mogla biti donesena niti osporena Odluka.

9.3. Daljnju nezakonitost
osporene Odluke podnositelji nalaze u okolnosti da između osporene Odluke
(prostornog plana užeg područja) i Generalnog urbanističkog plana Grada Splita
(prostornog plana šireg područja, u daljnjem tekstu: GUP) postoji nesuglasje u
pogledu određenih pokazatelja koji se odnose na detaljne uvjete korištenja,
uređenja i gradnje građevnih čestica i građevina, što je u izravnoj suprotnosti
s odredbom članka 30. Zakona o prostornom uređenju.

Iz očitovanja Upravnog odjela
za prostorno planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita proizlazi da je nacrt
prijedloga spornog dokumenta izradio Građevinski fakultet Sveučilišta u Splitu,
kao pravna osoba registrirana za takvu djelatnost, a ovjerila ga je ovlaštena
osoba – stručni izrađivač plana, dekan Građevinskog fakulteta, te arhitekt
ovlašten od Komore arhitekata i inženjera u graditeljstvu. Budući da je za
usklađenost dokumenta prostornog uređenja s dokumentom prostornog uređenja
šireg područja odgovorna pravna osoba odnosno fizička osoba koja izradi nacrt
prijedloga plana, te su osobe, za potrebe ustavnosudskog postupka, kao i u
prethodno vođenom postupku inspekcijskog nadzora, dale svoja očitovanja u
kojima matematičkim pokazateljima argumentiraju usklađenost konkretnog
Detaljnog plana uređenja s GUP-om Grada Splita.

Iz očitovanja Ministarstva
zaštite okoliša, prostornog ure­đenja i graditeljstva Republike Hrvatske
proizlazi da nesuglasje osporene Odluke s GUP-om Grada Splita postoji. Ovo
stoga što je GUP-om prostor u Gradu Splitu organiziran u 67 gradskih zona s
različitim, izrijekom određenim namjenama, te su za svaku zonu i namjenu
utvrđeni urbanistički pokazatelji koji, u obliku koeficijenata, predstavljaju
limit građevinske iskoristivosti površina (pri čemu su u oblikovanje navedenih
pokazatelja uključena odgovarajuća mjerila – broj stanovnika, gustoća
naseljenosti, organizacija prometa, sigurnost i niz drugih).

Utvrđeni pokazatelji moraju
biti ostvareni na području zone, ali i na svakom pojedinom području obuhvata
detaljnog plana uređenja unutar zone. Navedeno je važno s obzirom na činjenicu
da znatna područja unutar zona nisu obuhvaćena detaljnim planovima uređenja.
Odstupanje od ovog pravila bilo bi moguće samo u slučaju da budu određeni svi
obuhvati detaljnih planova uređenja unutar zone s promijenjenim koeficijentima,
na način da ti koeficijenti prosječno daju propisani pokazatelj. U konkretnom slučaju
propisane vrijednosti za područje stambene namjene samo unutar obuhvata
Detaljnog plana uređenja dijela Špinuta već su prekoračene (primjerice,
koeficijent iskorištenosti Kis=1,64 u odnosu na GUP-om propisani Kis=1,0, što
znači da se prema GUP-u na 1 ha površine može izgraditi maksimalno 10.000 m2 bruto razvijene površine,
dok osporena Odluka omogućava na istoj površini izgradnju 16.400 m2 bruto razvijene površine).

Na temelju analize
cjelokupnog predmeta i iznesenih činjenica, Ustavni sud je ocijenio da postoje
elementi koji ukazuju na neusklađenost osporene Odluke s GUP-om Grada Splita,
odnosno, slijedom toga, na protivnost osporene Odluke s odredbom članka 30.
Zakona o prostornom uređenju.

10. U odnosu na navode o
povredi Programa mjera za una­prjeđenje stanja u prostoru Grada Splita i o
povredi Pravilnika o mjerama zaštite od elementarnih nepogoda i ratnih
opasnosti u prostornom planiranju i uređenju prostora – ističe se, da je Ustav­ni
sud Republike Hrvatske nadležan odlučivati o suglasnosti zakona s Ustavom,
odnosno o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Ustavni sud, prema tome, nije
ovlašten ocjenjivati uskla­đenost propisa s aktima koji po svojoj prirodi nisu
propisi (Program mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru Grada Splita), kao
niti međusobnu usklađenost propisa iste razine (Pravilnik o mjerama zaštite od
elementarnih nepogoda i ratnih opasnosti u prostornom planiranju i uređenju
prostora).

Što se tiče ukazivanja
podnositelja na nesuglasje osporene Odluke sa stajalištem Ministarstva zaštite
okoliša i prostornog uređenja Republike Hrvatske od 13. lipnja 2000. godine,
kao i sa zaključcima Prometne analize stambene zone Špinut, napominje se da
navedeni dokumenti ne predstavljaju zakone, pa se u odnosu na njih, sa
ustavnosudskog gledišta, ne može ocjenjivati zakonitost osporenog propisa.

11. Zbog izloženih razloga, a
na temelju odredaba članka 128. podstavka 2. Ustava, članka 43. stavaka 1. i
2., te članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci.

12. U svezi s traženjem
Gradskog kotara Špinut da Ustavni sud provede, u smislu odredaba Zakona o
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, postupak nadzora nad zakonitošću
osporene Odluke i donese odluku o njezinoj obustavi od primjene, ponovo se
ističe da su nadležnosti Ustavnog suda propisane odredbama članka 128. Ustava.
Podstavkom 2. navedene ustav­ne odredbe propisano je da Ustavni sud odlučuje o
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi
u članku 78. propisuje: »Država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i
zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nadzor nad zakonitošću
rada i akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na
način i u postupku utvrđenim zakonom kojim se uređuje državna uprava.«

Odredbama članaka 79. do 82. istog Zakona propisana
su nadležna tijela i postupak za provođenje nadzora nad zakonitošću općih akata
i za obustavu od primjene nezakonitih općih akata.

Postupak nadzora, u smislu odredaba članaka 79. do
82. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, u konkretnom je
slučaju već bio pokrenut i proveden pred tijelima koja su za to, temeljem
mjerodavnog zakona, nadležna, te su ta tijela ocijenila da osporena Odluka nije
u skladu sa zakonom i da postoje razlozi za donošenje odluke o njezinoj
obustavi od primjene, koja je i donesena.

13. Odluka o objavi temelji
se na odredbama članka 29. Ustavnog zakona.

Broj:
U-II-1414/2003

U-II-1641/2003

Zagreb,
28. rujna 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 141/2004-2500