### NN 61/2022 (1.6.2022.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-2181/2022 od 16. svibnja 2022. i dva izdvojena mišljenja sudaca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

889

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku pokrenutom na zahtjev Hrvatskog sabora radi utvrđivanja je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavaka od 1. do 3. Ustava za raspisivanje referenduma, na sjednici održanoj 16. svibnja 2022. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije« za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.), koji je dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 24. siječnja 2022. i zaveden pod ur. broj: 361-22-04 i ur. broj: 361-22-05, klasa: 013-02/22-01/01, a koje glasi:

»Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći:

‘ZAKON O IZMJENI ZAKONA O ZAŠTITI PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 1.

U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) u članku 47. stavak 4. mijenja se i glasi:

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od epidemije, o primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka odlučuje Hrvatski sabor ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske.

U stavku 7. riječi: ‘i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske’ brišu se.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 2.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koje su na snazi, Vlada Republike Hrvatske podnijet će na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka prestaju važiti ako ih Vlada Republike Hrvatske ne podnese na potvrdu Hrvatskom saboru u roku iz stavka 1. ovoga članka ili ako ih Hrvatski sabor ne potvrdi u roku od 30 dana od podnošenja.

Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) prestaje važiti tridesetog dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 3.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.

ZA PROTIV’«

II. O predloženom referendumskom pitanju iz točke I. izreke nije dopušteno raspisivanje referenduma.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor 11. travnja 2022. dostavio je Ustavnom sudu Odluku u povodu zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije« (u daljnjem tekstu: zahtjev Organizacijskog odbora) klasa: 013-02/22-01/01, koju je donio na sjednici održanoj 8. travnja 2022. (u daljnjem tekstu: Odluka HS-a).

Odluka HS-a donesena je na temelju članka 81. Ustava, članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) i članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. – odluka USRH broj: U-I-4208/2020 i 123/20.) te je objavljena u »Narodnim novinama« broj 45 od 13. travnja 2022.

2. Odluka HS-a glasi:

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 81. Ustava Republike Hrvatske, članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Hrvatski sabor na sjednici 8. travnja 2022. donio je

ODLUKU
 U POVODU ZAHTJEVA ZA RASPISIVANJE DRŽAVNOG
 REFERENDUMA GRAĐANSKE INICIJATIVE
 ‘DOSTA JE STOŽEROKRACIJE’

I.

Sukladno članku 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Hrvatski sabor od Ustavnog suda Republike Hrvatske traži da utvrdi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavaka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za raspisivanje državnog referenduma na temelju Zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative ‘Dosta je stožerokracije’ koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavio Organizacijski odbor Građanske inicijative ‘Dosta je stožerokracije’, aktom pod brojem klasa: 013-02/22-01/01, urbroj: 361-22-05 i urbroj: 361-22-04, od 24. siječnja, a kojim se traži da se raspiše državni referendum sa sljedećim referendumskim pitanjem:

‘Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći:

‘ZAKON O IZMJENI ZAKONA O ZAŠTITI PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 1.

U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) u članku 47. stavak 4. mijenja se i glasi:

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od epidemije, o primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka odlučuje Hrvatski sabor ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske.

U stavku 7. riječi: ‘i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske’ brišu se.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 2.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koje su na snazi, Vlada Republike Hrvatske podnijet će na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka prestaju važiti ako ih Vlada Republike Hrvatske ne podnese na potvrdu Hrvatskom saboru u roku iz stavka 1. ovoga članka ili ako ih Hrvatski sabor ne potvrdi u roku od 30 dana od podnošenja.

Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) prestaje važiti tridesetog dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

ZA PROTIV

Članak 3.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.

II.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u ‘Narodnim novinama’.

Klasa: 013-02/22-01/01

Zagreb, 8. travnja 2022.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Gordan Jandroković, v. r.’«

3. U skladu s člankom 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud dopisom od 12. travnja 2022. zatražio je dostavu relevantne dokumentacije. Hrvatski sabor je 15. travnja 2022. dostavio Ustavnom sudu, sljedeću zatraženu dokumentaciju:

– odluku od 24. studenoga 2021. o osnivanju Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije« za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma;

– zapisnik od 24. siječnja 2022. o primopredaji materijala s prikupljenim potpisima građana uz zahtjev za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije«;

– pisano obrazloženje zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije«;

– zapisnik s 27. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 3. veljače 2022.;

– izvješće Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav predsjedniku Hrvatskog sabora od 3. veljače 2022.;

– Izvješće Vlade Republike Hrvatske od 23. ožujka 2022. o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača, koja je provedena na temelju zaključka Hrvatskog sabora donesenog na 10. sjednici održanoj 11. veljače 2022.;

– zapisnik s 30. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 30. ožujka 2022.;

– CD sa snimkom 30. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, održane 30. ožujka 2022.;

– izvješće Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav od 31. ožujka 2022. upućeno predsjedniku Hrvatskog sabora s prijedlogom odluka povodom Izvješća o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača, te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača;

– fonogram rasprave s 10. sjednici Hrvatskog sabora, održane 6. i 8. travnja 2022., o prijedlogu odluka u povodu Izvješća o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača.

3.1. S obzirom da je Hrvatski sabor 15. travnja 2022. dostavio Ustavnom sudu zatraženu dokumentaciju taj se datum ima smatrati datumom od kojeg se računa rok određen člankom 95. stavkom 2. Ustavnog zakona (v. odluku Ustavnog suda broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015., »Narodne novine« broj 46/15., točka 4.1.).

II. UTVRĐENJA USTAVNOG SUDA

4. Članak 87. stavci 1., 2. i 3. Ustava glase:

»Članak 87.

Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.

Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

(…)«

5. Članak 95. Ustavnog zakona (koji upućuje na članak 87. stavke 1., 2. i 3. Ustava, a na temelju kojeg je donesena Odluka HS-a) glasi:

»Članak 95.

(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86. (ispravno: članka 87. – op. Ustavnog suda) stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.

(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

1) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava?

6. Zahtjev Organizacijskog odbora usmjeren je na donošenje zakona kojim bi se izmijenio članak 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.; u daljnjem tekstu: ZoZP).

Članak 47. ZoZP-a glasi (dijelove stavaka 4. i 7., izmjena kojih se predlaže, istaknuo je Ustavni sud):

»C. SIGURNOSNE MJERE ZA ZAŠTITU PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI
 Članak 47.

Radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od unošenja kolere, kuge, virusnih hemoragijskih groznica, žute groznice, bolesti COVID-19 uzrokovane virusom ­SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti, poduzimaju se mjere određene ovim Zakonom te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti:

1. provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije,

2. osnivanje karantene,

3. zabranu putovanja u državu u kojoj postoji epidemija bolesti iz stavka 1. ovoga članka,

4. zabranu kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima,

5. ograničenje ili zabranu prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda,
 6. obvezno sudjelovanje zdravstvenih ustanova i drugih pravnih osoba, privatnih zdravstvenih radnika i fizičkih osoba u suzbijanju bolesti,
 7. zabranu uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava,

8. izolaciju osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija,

8.a obvezu predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore,

9. obvezu pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske,

10. zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja,

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja,

12. druge potrebne mjere.

U slučajevima iz stavka 1. ovoga članka ministar može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes.

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje, sigurnosne mjere iz stavaka 1. do 3. ovoga članka može odlukom narediti, u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske. Odluke Stožera donose se pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske.

Radi provođenja sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti osobama iz stavka 2. točke 4. ovoga članka pripada naknada, osim ako su ispunjene pretpostavke iz stavka 4. ovoga članka.

Iznos naknade kao i mjerila za određivanje naknade iz stavka 4. ovoga članka određuje ministar uz suglasnost ministra nadležnog za financije.

Sigurnosne mjere iz stavka 2. ovoga članka koje naređuje ministar i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske objavljuju se u ‘Narodnim novinama’.«

6.1. Prijedlog je referendumske inicijative da se Zakonom o izmjeni Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u daljnjem tekstu: Zakon o izmjeni ZoZP), člankom 1., djelomično izmijeni citirani tekst članka 47. stavka 4., da se, također člankom 1., citirani tekst članka 47. stavka 7. djelomično briše, da Zakon o izmjeni ZoZP-a sadrži jednu prijelaznu odredbu (članak 2.), koja se sastoji od tri stavka koji se odnose na pitanje potvrđivanja po Hrvatskom saboru odnosno prestanka važenja odluka Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer), važećih na dan stupanja na snagu tog zakona, odnosno na prestanak važenja po sili zakona jedne od odluka Stožera te, konačno, da Zakon o izmjeni ZoZP-a sadrži i jednu završnu odredbu (članak 3.), koja bi se odnosila na stupanje tog zakona na snagu.

7. Odgovarajući na pitanje Hrvatskog sabora o tome je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava za raspisivanje zakonodavnog referenduma Ustavni sud odgovara potvrdno, budući da je predloženo referendumsko pitanje usmjereno na donošenje zakona kojim bi se izmijenile pojedine odredbe važećeg zakona Republike Hrvatske, a prema članku 87. stavku 1. Ustava referendum se može raspisati »o prijedlogu zakona«.

2) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87.
 stavka 3. Ustava?

8. Pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava odnosi se na pitanje je li raspisivanje predloženog referenduma zatražilo deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

U konkretnom slučaju među dionicima postupka nije sporno, a to proizlazi i iz Izvješća Vlade o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača, da je za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije« prikupljeno 372.635 valjanih potpisa birača, što predstavlja više od 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je ispunjena i pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava.

3) Je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom?

a) Proceduralna valjanost predloženog teksta
 referendumskog pitanja

9. Postupak provedbe referenduma strogo je formalni postupak.

Kao i u svojim ranijim odlukama broj: U-VIIR-1159/2015 od 8. travnja 2015. (»Narodne novine« broj 43/15.), odnosno broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015., Ustavni sud podsjeća na pravne standarde Komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije), savjetodavnog tijela Vijeća Europe za ustavna pitanja, utvrđene u njezinu Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009. godine (Code of Good Practice on Referendums, adopted by the Venice Commission at its 70th plenary session /Venice, 16-17 March 2007/, Study No. 371/2006, CDL-AD(2007)008rev, Strasbourg, 20 January 2009), koja u pogledu proceduralne valjanosti referendumskog pitanja glase:

»III. Posebna pravila

1. Vladavina prava

Korištenje referendumom mora biti u skladu s (must comply with) pravnim sustavom kao cjelinom, a osobito s proceduralnim pravilima....

2. Proceduralna valjanost tekstova upućenih na referendum

Pitanja upućena na referendum moraju poštovati:

– jedinstvo forme: u istom se pitanju ne smiju miješati nacrti amandmana specifičnog izričaja s prijedlozima općenitog izričaja ili s pitanjem koje se odnosi na načela;

– jedinstvo sadržaja: osim u slučaju potpune revizije teksta (Ustava, zakona), mora postojati istinska (intrinsic) veza između različitih dijelova svakog pitanja koje se stavlja na glasovanje, s ciljem da se zajamči slobodno pravo glasa birača, koji ne smiju biti pozvani da prihvate ili odbace u cjelini odredbe koje nisu istinski povezane; istodobna revizija nekoliko odlomaka teksta jednaka je potpunoj reviziji;

– jedinstvo hijerarhijskih razina: poželjno je da se isto pitanje ne primjenjuje simultano na zakonodavstvo različitih hijerarhijskih razina.

(...)

Tekstovi koji su suprotni zahtjevima spomenutim pod III.2... ne smiju se staviti na narodno izglasavanje (popular vote).«

10. Prijedlog je referendumske inicijative da se Zakonom o izmjeni ZoZP-a člankom 1., izmijeni tekst članka 47. stavka 4. ZoZP-a, tako da glasi:

»Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od epidemije, o primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka odlučuje Hrvatski sabor ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske.«

10.1. Nadalje, prijedlog je referendumske inicijative da se Zakonom o izmjeni ZoZP-a, također člankom 1., tekst članka 47. stavka 7. briše u dijelu koji glasi »i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske«.

10.2. Konačno, prijedlog je referendumske inicijative da predloženi Zakon o izmjeni ZoZP-a sadrži i jednu prijelaznu odredbu (članak 2.) te jednu završnu odredbu (članak 3.).

Potonja bi se odnosila na stupanje tog zakona na snagu, osmoga dana od objave u »Narodnim novinama«, dok bi predložena prijelazna odredba članka 2., koja bi sadržavala tri stavka, glasila:

»Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koje su na snazi, Vlada Republike Hrvatske podnijet će na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka prestaju važiti ako ih Vlada Republike Hrvatske ne podnese na potvrdu Hrvatskom saboru u roku iz stavka 1. ovoga članka ili ako ih Hrvatski sabor ne potvrdi u roku od 30 dana od podnošenja.

Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) prestaje važiti tridesetog dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«

11. Ustavni sud ocjenjuje da proceduralni aspekti predloženog teksta referendumskog pitanja koji se razmatraju u ovom ustavnosudskom postupku formalno zadovoljavaju prethodno navedene pravne standarde.

Predloženo referendumsko pitanje usmjereno je na donošenje odluke birača o tome jesu li za to da se donese Zakon o izmjeni ZoZP-a u tekstu koji je predložio Organizacijski odbor ili ne.

Tekst prijedloga Zakon o izmjeni ZoZP-a ima oblik i većinu potrebnih elemenata zakonskog teksta te načelno zadovoljava jedinstvo forme, sadržaja i hijerarhijskih razina.

b) Materijalnopravna valjanost predloženog teksta
 referendumskog pitanja

12. Pravni standardi Komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije; v. točku 9. obrazloženja ove odluke) u pogledu materijalnopravne valjanosti referendumskog pitanja glase:

»III. Posebna pravila

1. Vladavina prava

Korištenje referendumom mora biti u skladu s pravnim sustavom kao cjelinom... Napose, referendumi se ne mogu održati ako ih Ustav ili zakon koji je u skladu s Ustavom ne predviđaju, primjerice kad je tekst, upućen na referendum, stvar isključive nadležnosti parlamenta.

(...)

3. Supstancijalna valjanost tekstova upućenih na referendum

Tekstovi upućeni na referendum moraju biti u skladu sa (must comply with) svim višim zakonima (načelo hijerarhije normi).

Oni ne smiju biti suprotni međunarodnom pravu ili statutarnim načelima Vijeća Europe (demokracija, ljudska prava i vladavina prava).

Tekstovi koji su suprotni zahtjevima spomenutim pod... III.3 ne smiju se staviti na narodno izglasavanje (popular vote).«

III. OBRAZLOŽENJE ZAHTJEVA ORGANIZACIJSKOG ODBORA

13. U obrazloženju zahtjeva Organizacijskog odbora za raspisivanje državnog zakonodavnog referenduma o pitanju koje je citirano u točki I. izreke ove odluke navedeno je sljedeće:

»Referendumsko pitanje odnosi se na izmjenu Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, te je po pravnoj prirodi riječ o zakonodavnom referendumu.

Predlagatelj smatra da je o svim promjenama zakona kojima su uvođene epidemiološke sigurnosne mjere i ograničavana prava i slobode Hrvatski sabor trebao odlučivati 2/3 većinom svih zastupnika, u skladu s člankom 17. Ustava Republike Hrvatske, a takav prijedlog u svezi je i s prvim referendumskim pitanjem, a koje se odnosi na dopunu Ustava Republike Hrvatske da se u ustavnu odredbu članka 17. stavka 1., pored ratnog stanja, neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države i velikih prirodnih nepogoda, uvrsti izrijekom i stanje »epidemije, odnosno pandemije« kao ono u kojem se pojedine slobode i prava mogu ograničiti uz potrebnu 2/3 većinu svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Predlagatelj smatra iznimno važnim naglasiti da samo Hrvatski sabor može (organskim) zakonom razrađivati Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode (članak 83. Ustava). Uređivanje tih pitanja Hrvatski sabor ne može delegirati Vladi Republike Hrvatske niti u vidu zakonodavne delegacije, koja je predviđena člankom 88. Ustava. Razrađivanje tih pitanja čini tzv. zakonodavni rezervat Hrvatskog sabora.

U danas relevantnom članku 17. Ustava o ograničenju pojedinih sloboda i prava izvršna tijela mogu odlučivati samo kada se Hrvatski sabor ne može sastati. S obzirom da se Hrvatski sabor tijekom protekle dvije godine mogao sastati i da je redovito zasjedao u uvjetima proglašene epidemije/pandemije, to je nedvojbeno i ustavnopravno nesporno da je isključivo Hrvatski sabor bio ovlašten odlučivati o ograničenjima pojedinih sloboda i prava i niti jedno drugo tijelo – ni Predsjednik Republike, ni Vlada Republike Hrvatske, a niti Stožer civilne zaštite.

Na žalost, ta ustavna zapovijed, koja bi u situaciji dvogodišnjeg širokog ograničavanja sloboda i prava, trebala biti polazna točka za odlučivanje koje će tijelo i pod kojim ustavnim uvjetima donositi propise o ograničenjima sloboda i prava, potpuno je zanemarena.

Predlagatelj referenduma smatra da je izmjena Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti iz travnja 2020. (Narodne novine br. 47/2020) kada je i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske ovlašten da svojim odlukama naređuje primjenu sigurnosnih mjera iz članka 47. Zakona, pored ministra zdravstva, bila pogrešna, jer je u proteklih skoro dvije godine, Stožer civilne zaštite monopolizirao odlučivanje po pitanju sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od epidemije/pandemije izazvane virusom C0VID-19, gotovo u potpunosti isključujući Hrvatski sabor kao najviše predstavničko i zakonodavno tijelo u Republici Hrvatskoj od odlučivanja, naročito o ograničavanju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske. Inherentne ovlasti Hrvatskog sabora da odlučuje o ograničenjima prava i sloboda pretvorene su u praksi u inherentne ovlasti izvršne vlasti.

Odlučivanje Hrvatskog sabora svedeno je na nekoliko izmjena i dopuna Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti kojima su ugrađene neke sigurnosne mjere (samoizolacija, obveza nošenja zaštitne maske, zabrana ili ograničenje održavanja javnih odnosno privatnih okupljanja) i to u pravilu nakon što je Stožer već ranije svojim odlukama propisivao takve mjere. Tako je primjerice Stožer 25. listopada 2020. donio Odluku o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja, a Hrvatski sabor te je sigurnosne mjere (ali ne detaljno kao Stožer, već općenito s nekoliko riječi) propisao tek u prosincu 2020. godine, kad se netko u izvršnoj vlasti sjetio da bi ipak zakonom trebalo propisati zabranu javnih i privatnih okupljanja, jer je samo na taj način bilo moguće predvidjeti prekršajne kazne u slučaju kršenja pojedine sigurnosne epidemiološke mjere.

To će se, u posljednjem slučaju, dogoditi i u slučaju COVID potvrda, a što samo potvrđuje kontinuirani obrazac djelovanja Stožera civilne zaštite: odlukom će propisati određene obveze za fizičke i pravne osobe, koje ne proizlaze iz Zakona i za koje ne postoje predviđene sankcije za nepoštivanje pa kada u primjeni tih obveza bude upitna njihova provedba, tada se pokreće postupak hitne izmjene Zakona. U slučaju COVID potvrda, kada je Stožer civilne zaštite 28. rujna 2021. donio Odluku o uvođenju posebne sigurnosne mjere koje su zdravstvene ustanove, trgovačka društva koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i privatni zdravstveni djelatnici obvezni provoditi prilikom prijema pacijenata, kojom je propisao obvezu predočenja EU digitalne COVID potvrde ili odgovarajućeg drugog dokaza o cijepljenju, preboljenju odnosno testiranju, kao pravni temelj naveden je generalno članak 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. No, u tom članku bilo je propisano jedino (stavak 3.) da ministar zdravstva, odnosno Stožer, ‘može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes’, a to je bilo propisano još u izvornom zakonskom tekstu iz 2007. Striktno promatrajući, ta odredba o ‘valjanoj potvrdi o cijepljenju’ ne bi se ni smjela tumačiti da obuhvaća i COVID potvrde, jer one se ne izdaju samo cijepljenim osobama. No, nedvojbeno je da se ta zakonska odredba odnosila samo na osobe koje ulaze u Republiku Hrvatsku i dolaze s područja zahvaćenih epidemijom. Odredba se nikako ne može odnositi na osobe koje žive u Republici Hrvatskoj i nisu putovale izvan nje. No, Stožer je svejedno EU digitalnu COVID potvrdu, koja je izvorno propisana Uredbom EU 2021/953 Europskog parlamenta i Vijeća od 14.6.2021. radi olakšavanja slobodnog međudržavnog kretanja tijekom pandemije uzrokovane virusom COVID-19, primijenio u svrhe koje nisu predviđene Uredbom EU. Zanimljivo je pritom da se Stožer, navodeći pravni temelj svoje odluke (a i kasnijih odluka o primjeni COVID potvrda), nije pozvao na Odluku o uspostavi nacionalnog sustava za izdavanje EU digitalne COVID potvrde (NN br. 60/21) koju je donijela Vlada RH i u kojoj je bilo propisano da se ta potvrda može koristiti i ‘u druge svrhe sukladno odlukama Stožera civilne zaštite... koje se donose na temelju Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti’. Tako je Stožer, pravno, ovlašten od Vlade Republike Hrvatske, da propisuje mjere i obveze vezane uz COVID potvrde. Na temelju EU propisa, jedno izvršno tijelo ovlastilo je drugo izvršno tijelo da donosi propise, a Hrvatski sabor nitko ništa nije pitao. Tek kada je dovedena u pitanje provedba Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.), koja je dovela do velikih prosvjeda, brojnih prijepora u njenoj primjeni, zbog apsurdnih i arbitrarnih rješenja u njenom sadržaju i kada je postalo evidentno da bez zakonskog temelja nije moguće propisati prekršajne kazne za nepoštivanje obveza predočenja COVID potvrda i dr. Vlada je po hitnom postupku predložila donošenje izmjena i dopuna Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, iako su se neki stručnjaci upirali dokazati kako se mjere vezane uz COVID potvrde mogu podvesti pod ‘druge potrebne mjere’ koje može propisati Stožer. Naknadne izmjene i dopune Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (NN, br. 143/21) nedvojbeno potvrđuju kako propisivanje predočenja COVID potvrda odlukama Stožera za osobe u Republici Hrvatskoj nije bilo utemeljeno na zakonu. U Hrvatskoj je Stožer civilne zaštite, koji bi trebao donositi podzakonske propise, u stvari preuzeo ulogu zakonodavca donoseći općeobvezatne propise, za koje, po uvjerenju predlagatelja referenduma, Stožer nije imao zakonsko ovlaštenje.

Kako se ranije izloženi obrazac djelovanja Stožera civilne zaštite, a praktički Vlade koja usmjerava njegov rad, kontinuirano odvija, to predlagatelj smatra da Stožeru valja uskratiti ovlasti donošenja epidemioloških sigurnosnih mjera. Uz navedeni postoje i drugi opravdani razlozi.

Prema mišljenju predlagatelja referendumskog pitanja Stožer civilne zaštite donosio je brojne odluke koje, za razliku od zakonodavnog postupka, nisu prošle nikakav postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, nikakvu javnu i parlamentarnu raspravu, predlagane su bez ikakva obrazloženja te u velikoj mjeri arbitrarno, neutemeljeno i nerazmjerno ograničavale pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom. Stožer civilne zaštite u proteklih je skoro dvije godine donio stotine odluka, a nedavno je ministar zdravstva u Saboru izjavio da unutar Stožera ‘odlučuje vrlo uska skupina ljudi’ i da se ‘Stožer u kompletnom sastavu sastao samo nekoliko puta tijekom čitave ove krize’! Dakle, priznaje da formalno odluke koje bi trebalo donositi kolektivno tijelo, na sjednici na kojoj ima kvorum, donosi, ‘vrlo uska skupina ljudi’.

Kada je predlagatelj pokrenuo referendumsku inicijativu u obrazloženju pitanja vezanog uz izmjenu Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti navedeno je kako su odluke Stožera civilne zaštite donošene bez ikakva obrazloženja. I dok su građani potpisali zahtjev za provedbom referendum, Ustavni sud je, u sklopu predmeta U-II-5781-2012 i dr. od 21. prosinca 2021., u kojem sud Rješenjem nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti i njegovih kasnijih izmjena, kao i članka 22.a i 77. Zakona o sustavu civilne zaštite, izložio svoj stav da od Stožera civilne zaštite ‘očekuje da mjere koje donosi ubuduće sadrže obrazloženje na temelju kojeg će adresati tih mjera, kao i javnost, biti upoznati s razlozima zbog kojih je pojedina mjera donesena, odnosno iz kojeg će biti razvidno da je poštovano ustavno načelo razmjernosti.’ Kako iz nijednog dijela tog Rješenja nije proizlazio takav zaključak Ustavnog suda (koji je odbio prijedloge za ocjenu ustavnosti izmjena zakona) to je jedino logično objašnjenje zahtjeva za obrazloženjem budućih odluka u tome da je predlagatelj referendumske inicijative naznačio to, između ostalog, kao problem u odlučivanju Stožera.

Činjenica je, koju je lako provjeriti, da u drugim državama epidemiološke sigurnosne mjere Vlade predlažu parlamentima koji donose opsežno tzv. COVID zakonodavstvo. Tako primjerice u Austriji tzv. COVID-19 Gesetz, u Švicarskoj Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewaltigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz), u Njemačkoj četiri zakona koja su se odnosila na zaštitu stanovništva od epidemije (Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite). Predlagatelj posebno ističe tzv četvrti zakon donesen 22. travnja 2021. u kojem zakonodavac vrlo detaljno regulira primjenu sigurnosnih mjera radi suzbijanja epidemije u okrugu u pojedinoj njemačkoj saveznoj pokrajini (Landkreis) ili samostalnom gradu u određenom gradu (einer kreisfreien Stadt) ovisno o broju zaraženih na 100.000 stanovnika u određenom vremenskom intervalu od 7 dana. Ne ulazeći u pojedinosti treba reći da zakon regulira iznimno detaljno primjenu epidemioloških mjera na privatna i javna okupljanja, broj osoba koje mogu biti prisutne, moguće zabrane izbivanja izvan doma u određeno vrijeme, radno vrijeme pojedinih objekata, zabranu rada pojedinih objekata i mnoge druge pojedinosti koje u Hrvatskoj nalazimo u odlukama Stožera civilne zaštite. Svi oni koji smatraju da ‘sporo zakonodavno tijelo’ ne bi trebalo donositi detaljne propise kojima se ograničavaju prava i slobode građana, trebali bi pročitati njemački zakon i uvjeriti se s koliko ozbiljnosti i odgovornosti njemački zakonodavac regulira složenu materiju primjene epidemioloških mjera, znajući da propisuje iznimna ograničenja sloboda i prava građana.

Iz svih navedenih razloga predlagatelj referenduma predlaže izmjenu članka 47., stavka 4. i 7. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti na način da se briše mogućnost da i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske kada je proglašena epidemija/pandemija odlučuje o sigurnosnim mjerama iz članka 47., st. 2 Zakona. Umjesto Stožera, nova odredba članka 47., stavka 4. predviđa da o primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka odlučuje Hrvatski sabor ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Ovom odredbom predlagatelj želi posebno naznačiti da nijedno drugo tijelo osim Hrvatskog sabora ne može odlučivati o mjerama kojima se ograničavaju pojedine slobode i prava. Na temelju propisanih zakonskih ograničenja ministar zdravstva, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, može narediti primjenu određene sigurnosne mjere (članak 47., stavak 2. Zakona). Dakle, suprotno kritičkim opaskama na prijedlog zakona koji predlaže predlagatelj da će Sabor morati odlučivati o različitim operativnim pojedinostima, predlagatelj ističe da je uloga Sabora o zakonskom propisivanju nužnih i potrebnih ograničenja sloboda i prava, a sama provedba tih mjera bit će povjerena ministru zdravstva (kako je to uostalom zakonom bilo predviđeno od 2007. do 2020.) na prijedlog HZJZ, te sanitarnoj inspekciji.

Hrvatski sabor je zakonskom izmjenom ovlastio Stožer civilne zaštite da pored ministra zdravstva (u praksi umjesto njega) može donositi sigurnosne mjere. Stožer je tijelo utemeljeno zakonom i pojedinim zakonima su mu dane određene ovlasti. Stožer nije tijelo utemeljeno Ustavom, s ustavno definiranim djelokrugom poslova i stoga su neutemeljene opaske da se zakonodavnim referendumom Stožeru ne može uskratiti odlučivanje o.epidemiološkim sigurnosnim mjerama. Niti je riječ o kršenju načela diobe vlasti. Upravo odlučivanje Stožera u protekle dvije godine predstavlja flagrantno kršenje načela diobe zakonodavne i izvršne vlasti, jer je Stožer donosio odluke o ograničenjima sloboda i prava, koje nisu bile utemeljene na zakonu, i na taj način je preuzeo ulogu zakonodavca.

U prijelaznim i završnim odredbama propisuje se da Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene na temelju članka 47. stavka 2. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koje su na snazi, Vlada Republike Hrvatske će podnijeti na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske prestaju važiti ako ih Vlada Republike Hrvatske ne podnese na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana ili ako ih Hrvatski sabor ne potvrdi u roku od 30 dana od dana podnošenja.

Iznimno, Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) prestaje važiti tridesetog dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona. Navedena odluka, pored svih već ranije navedenih razloga zbog kojih predlagatelj osporava odluke Stožera, arbitrarno je neustavno zadiranje u autonomiju lokalne i regionalne samouprave i kršenje ustavnog načela jednakosti. Ovaj navod potvrđuje činjenica da je, nakon početka prikupljanja potpisa za predmetnu referendumsku inicijativu, Vlada Republike Hrvatske predložila, a Hrvatski sabor po hitnom postupku donio 15. prosinca 2021. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Narodne novine, br. 143/21). U navedenom Zakonu u članku 2. (kojim se mijenja članak 4.) propisuje se

‘Javnopravna tijela obvezna su osigurati provođenje mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti propisanih ovim Zakonom te sredstva za njihovo provođenje, kao i stručni nadzor nad provođenjem tih mjera.

Javnopravnim tijelom, u smislu ovoga Zakona, smatra se zakonodavno, izvršno i sudbeno tijelo državne vlasti, tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).’

Nedvojbeno je stoga da mjere predviđene Odlukom o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova nisu bile utemeljene na zakonu, a ni Stožer, niti Vlada nemaju ovlast svojim odlukama zadirati u autonomiju lokalne i područne samouprave. Državna vlast je ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (članak 4. Ustava Republike Hrvatske). Pored navedenog, propisivanje posebnih sigurnosnih mjera predviđenih Odlukom o obveznom testiranju samo za zaposlenike trgovačkih društava u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/područne samouprave osnivač ili imaju većinski udio potpuno arbitrarno izdvaja dio trgovačkih društva koja su u obvezi primjene Odluke, iako Stožer nije obrazložio razloge zašto je COVID potvrda obvezna u pojedinim trgovačkim društvima isključivo temeljem njihova vlasništva, stavljajući na taj način u neravnopravan i nejednak položaj trgovačka društva u kojima je država i lokalna samouprava osnivač ili ima većinski udio, od trgovačkih društava u kojima isti subjekti imaju manjinski udio ili u odnosu na sva ostala trgovačka društva.

Navedene odredbe omogućuju da Odluke Stožera ostanu su na snazi do potvrde u Hrvatskom saboru, osim jedne čije se ukidanje propisuje Zakonom, ali se ostavlja dovoljno vremena Hrvatskom saboru da donese novi propis.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

14. Člancima 1., 2., 3., 4., 5., 58., 69., 70. i 80. Ustava propisano je (u relevantnom dijelu) sljedeće:

»Članak 1.

(...)

Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.

Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj,

(...)

Članak 3.

.. poštivanje prava čovjeka... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu (...).

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»Članak 58.

Svakomu se jamči pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa zakonom.«

»Članak 69.

Svatko ima pravo na zdrav život.

(...)

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša.«

»Članak 70.

Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj.«

»Članak 80.

Hrvatski sabor:

(...)

– donosi zakone;

(...)

– donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskog sabora;

(...)«

15. Nadalje, člancima 107., 110. i 112. Ustava propisano je (u relevantnom dijelu) sljedeće:

»Članak 107.

Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom.«

»Članak 110.

Vlada Republike Hrvatske:

– predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru,

(...)

– provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora,

– donosi uredbe za izvršenje zakona,

(...)

– usmjerava i nadzire rad državne uprave,

(...)

– usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi,

(...)«

»Članak 112.

Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru.

Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada.«

V. PRAKSA USTAVNOG SUDA

a) Načelna stajališta Ustavnog suda o njegovim ovlastima u referendumskom nadzoru

16. Utvrđenje da je neko referendumsko pitanje u skladu s Ustavom zahtijeva holistički pristup tumačenju Ustava. O tome je Ustavni sud, primjerice, u rješenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.) naveo sljedeće:

»8.2.... Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštovanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav (članak 3. Ustava).«

17. U odluci broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. (»Narodne novine« broj 46/15.) Ustavni sud istaknuo je sljedeće stajalište:

»24. S obzirom da je referendumsko pitanje postavljeno u obliku prijedloga novog zakona, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku ima posebnu zadaću: provesti prethodnu (preventivnu, a priori) apstraktnu kontrolu ustavnosti zakona te ocijeniti je li prijedlog ZDIZoC-a u skladu s Ustavom.

Ta nadležnost Ustavnog suda bitno je različita od uobičajene naknadne (represivne, a posteriori) apstraktne kontrole ustavnosti zakona, na koju ga ovlašćuje članak 125. alineja 1. Ustava, koji glasi:

‘Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

– odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom;

(...)’

24.1. Naime, za razliku od naknadne apstraktne kontrole ustavnosti zakona, kod koje je Ustavni sud ovlašten ukinuti zakon za koji ocijeni da nije u suglasnosti s Ustavom, kod prethodne apstraktne kontrole ustavnosti prijedloga zakona odluke Ustavnog suda djeluju slično rezolutivnom uvjetu: utvrdi li se da prijedlog zakona nije u skladu s Ustavom, taj prijedlog nije dopušteno uputiti na izjašnjavanje birača na referendumu.

24.2. Nadalje, za razliku od apstraktne kontrole ustavnosti zakona, kod koje Ustavni sud ispituje je li zakon u suglasnosti s Ustavom, u postupku referendumskog nadzora Ustavni sud dužan je ispitati je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom.

Ustavni zahtjev da referendumska pitanja o prijedlozima zakona u smislu članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava moraju biti ‘u skladu’ s Ustavom posebno je strog pravni imperativ. Svoj ratio ima u činjenici da ti prijedlozi zakona nisu ni pripremani, ni pisani, ni provjeravani, ni korigirani, a ni raspravljeni u demokratskoj proceduri koju prolaze zakoni koje donosi Hrvatski sabor. Tu proceduru, naime, obilježava neprekidni proces usuglašavanja i korigiranja teksta nacrta zakona, koji uključuje radnu skupinu eksperata kao stručnog nositelja projekta, smjernice resornog ministarstva, međuresorne razmjene stajališta o nacrtu zakona, rasprave na Vladinim tijelima, provjeru Ureda za zakonodavstvo, javnu raspravu i rasprave na matičnim i zainteresiranim odborima Hrvatskog sabora te višestranačku parlamentarnu debatu.

S obzirom da prijedlozi zakona iz članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava nisu povrgnuti tim mehanizmima usuglašavanja i kontrole, članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu stroži oblik ustavnog nadzora nad tim prijedlozima. Za razliku od zakona iz članka 125. alineje 1. Ustava, za valjanost prijedloga zakona iz članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava nije dovoljna ocjena Ustavnog suda da su ti prijedlozi ustavnopravno prihvatljivi, ili da su u suglasnosti s Ustavom odnosno da nisu u nesuglasnosti s Ustavom ili pak da nisu protivni Ustavu. Za njih se traži da budu u skladu s Ustavom.

25. Ustavni sud na kraju podsjeća da je postupak provedbe referenduma strogo formalni postupak.«

18. Slijedi da je u postupku referendumskog nadzora Ustavni sud dužan ispitati je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom.

Ustavni zahtjev prema kojem referendumska pitanja moraju biti »u skladu« s Ustavom posebno je strog pravni imperativ koji proizlazi iz činjenice da prijedlozi promjene Ustava odnosno prijedlozi za donošenje ili izmjenu zakona na referendumu nisu pripremani, pisani, provjeravani, korigirani i raspravljeni u demokratskoj proceduri koju prolaze ustavotvorni odnosno zakonodavni prijedlozi o kojima odlučuje Hrvatski sabor.

Iz tog razloga članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu strogi ustavni nadzor u okviru kojeg za valjanost prijedloga referendumskog pitanja nije dovoljna ocjena da je prijedlog ustavnopravno prihvatljiv, ili da je u suglasnosti s Ustavom odnosno da nije u nesuglasnosti s Ustavom, ili pak da nije protivan Ustavu. Traži se da prijedlog referendumskog pitanja bude u skladu s Ustavom (v. i u odlukama broj: U-VIIR-1159/2015 od 8. travnja 2015., točka 13.2.; i broj: U-VIIR-2180/2022 od 16. svibnja 2022., točke 13. i 14).

18.1. U ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske o tome jesu li referendumska pitanja u skladu s Ustavom odlučuje Ustavni sud, pri čemu ustavotvorac nije izrijekom naveo pitanja koja su stvar isključive nadležnosti tijela predstavničke demokracije. Ona se izvode iz cjeline Ustava. Čak i kada je riječ o promjeni samog Ustava, obveza je Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti ne dopusti održavanje bilo kojeg referenduma »kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava)« (v. točku 5. Priopćenja Ustavnog suda o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka, broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013., »Narodne novine« broj 138/13.). I u tim slučajevima Ustavni sud u svojoj ocjeni polazi od cjeline Ustava.

b) Načelna stajališta Ustavnog suda o načelu diobe vlasti

19. Ustavni sud je načelna stajališta o dosegu i značenju načela diobe vlasti iz članka 4. Ustava sažeo u odluci i rješenju broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022. (»Narodne novine« broj 25/22.). Ustavni sud smatra potrebnim (korisnim) radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja podsjetiti samo na relevantni dio te odluke i rješenja koji glasi:

»38. Međutim, Ustavni sud smatra potrebnim razmotriti prigovore podnositelja zahtjeva da je neprimjenom članka 17. Ustava u uvjetima pandemije, došlo i do narušavanja načela diobe vlasti te međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

U razmatranju osnovanosti tog prigovora podnositelja zahtjeva Ustavni sud polazi od sadržaja članka 4. Ustava te načelnih stajališta Ustavnog suda izraženih u svojim ranijim odlukama, primjerice, odluci i rješenju broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (‘Narodne novine’ broj 31/00.), rješenju broj: U-I-571/2014 od 10. listopada 2017. i rješenju broj: U-I-6515/2012 od 13. srpnja 2021. (sve na www.usud.hr).

38.1. Relevantni dijelovi odluke i rješenja broj: U-I-659/1994 i dr. glase:

‘12. Nadalje, Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava, jer spriječava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.

13. Uvažavajući navedena polazišta, Sud utvrđuje da se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti Zakona o Državnom sudbenom vijeću, Sud je stoga zauzeo stajalište da ovlasti i dužnosti koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima unutar svake od državnih vlasti – a koje su (ovlasti i dužnosti) također propisane Ustavom – ne mogu biti ni proširivane ni ograničavane zakonima, jer bi to moglo utjecati na njihov Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose među njima, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka kakav je izvorno ustrojen Ustavom. (...)’

38.2. Relevantni dio rješenja broj: U-I-571/2014 glasi:

‘U ocjeni osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud pošao je od toga da ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu ne treba shvaćati i tumačiti mehanički. Svrha tog načela jest u sprječavanju koncentracije ovlaštenja i političke moći unutar samo jedne od tih vlasti. Ostvarenju te svrhe u suvremenim ustavnim sustavima različito se prilazi, a svodi se na povjeravanje osnovnih državnih funkcija različitim državnim tijelima, pri čemu su odnosi između državnih tijela koja obavljaju različite državne funkcije različito uspostavljeni u pojedinim državama. U našem sustavu trodiobe vlasti one se uzajamno nadziru i ograničavaju.’

38.3. Relevantni dio rješenja broj: U-I-6515/2012 glasi:

‘16.3. Člankom 4. Ustava propisano je da je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Sudbena vlast u Republici Hrvatskoj je samostalna i neovisna (članak 115. stavak 2. Ustava), te uz izvršnu i zakonodavnu vlast čini jedan od tri osnovna stupa Republike Hrvatske kao demokratske države (članak 1. Ustava). Ustavni sud napominje da u demokratskoj državi, u kojoj je na snazi vladavina prava, nijedna od tri državne vlasti ne djeluje u vlastitom interesu već u interesu naroda kao cjeline, jer u demokratskoj državi vrhovnu vlast u konačnici predstavlja volja naroda izražena kroz odgovarajući demokratski postupak.’«

VI. PRIMJENA NAČELNIH STAJALIŠTA
 NA KONKRETAN ZAHTJEV

20. Za ovaj ustavnosudski predmet relevantno je prije svega to što Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo i tijelo zakonodavne vlasti, ima Ustavom utvrđeno pravo i obvezu zakonima i drugim aktima izražavati, među ostalim, javnozdravstvene politike odnosno zakonima uređivati sustav i mjere za zaštitu zdravlja ljudi, uključujući i zaštitu od zaraznih bolesti.

Također je relevantno i to što je Vlada Ustavom ovlaštena i obvezna provoditi i izvršavati zakone, usmjeravati i nadzirati rad državne uprave te djelovanje i razvitak javnih službi. Pri tome svoju nadležnost, između ostaloga, ostvaruje upućivanjem prijedloga zakona Hrvatskom saboru, provedbom zakona i drugih odluka Hrvatskog sabora ili samostalnom regulacijom društvenih odnosa na temelju zakona – pa tako i u pitanjima iz područja javnozdravstvene politike odnosno sustava i mjera za zaštitu zdravlja ljudi, uključujući i zaštitu od zaraznih bolesti.

21. ZoZP je jedan od zakonskih akata Hrvatskog sabora, kojim je to tijelo odredilo sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti kao djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku. Svoju je Ustavom utvrđenu zakonodavnu ovlast Hrvatski sabor iskoristio na način da je tu djelatnost, u definiranim zakonskim okvirima, povjerio, a ne, kako to pogrešno navode podnositelji referendumske inicijative, delegirao tijelima izvršne vlasti odnosno javnopravnim tijelima – Vladi, ministru nadležnom za zdravstvo, Hrvatskom zavodu za javno zdravstvo i dr. Navedeno je razvidno, između ostalog, i iz sadržaja članaka 1. i 2. ZoZP-a koji propisuju sljedeće:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom utvrđuju zarazne bolesti čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa za Republiku Hrvatsku kao i mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti.

Članak 2.

Epidemijom zarazne bolesti, prema ovome Zakonu, smatra se porast oboljenja od zarazne bolesti neuobičajen po broju slučajeva, vremenu, mjestu i zahvaćenom pučanstvu te neuobičajeno povećanje broja oboljenja s komplikacijama ili smrtnim ishodom, kao i pojava dvaju ili više međusobno povezanih oboljenja od zarazne bolesti, koja se nikada ili više godina nisu pojavljivala na jednom području te pojava većeg broja oboljenja čiji je uzročnik nepoznat, a prati ih febrilno stanje.

Zaraženim područjem, prema ovome Zakonu, smatra se područje na kojem postoji jedan izvor ili više izvora zaraze i na kojem postoje uvjeti za nastanak i širenje zaraze.

Ugroženim područjem, prema ovome Zakonu, smatra se područje na koje se može prenijeti zarazna bolest sa zaraženog područja i na kojem postoje uvjeti za širenje zaraze.

Ministar nadležan za zdravstvo (u daljnjem tekstu: ministar), na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, posebnom odlukom proglašava opasnost od epidemije zarazne bolesti te određuje zaraženo, odnosno ugroženo područje. Odluka kojom se proglašava opasnost od epidemije zarazne bolesti objavljuje se u ‘Narodnim novinama’.

Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra posebnom odlukom proglašava epidemiju zarazne bolesti te određuje zaraženo područje. Odluka kojom se proglašava epidemija zarazne bolesti objavljuje se u ‘Narodnim novinama’.«

Ustavni sud smatra korisnim ponovo citirati relevantni dio važećeg teksta članka 47. ZoZP-a:

»C. SIGURNOSNE MJERE ZA ZAŠTITU PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI
 »Članak 47.

Radi zaštite pučanstva Republike Hrvatske od unošenja kolere, kuge, virusnih hemoragijskih groznica, žute groznice, bolesti COVID-19 uzrokovane virusom ­SARS-CoV-2 i drugih zaraznih bolesti, poduzimaju se mjere određene ovim Zakonom te međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka.

Radi sprečavanja i suzbijanja zaraznih bolesti iz stavka 1. ovoga članka, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo ministar može narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti: 1. provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije,

2. osnivanje karantene,

3. zabranu putovanja u državu u kojoj postoji epidemija bolesti iz stavka 1. ovoga članka,

4. zabranu kretanja osoba, odnosno ograničenje kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima,

5. ograničenje ili zabranu prometa pojedinih vrsta robe i proizvoda, 6. obvezno sudjelovanje zdravstvenih ustanova i drugih pravnih osoba, privatnih zdravstvenih radnika i fizičkih osoba u suzbijanju bolesti, 7. zabranu uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava,

8. izolaciju osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija, 8.a obvezu predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore,

9. obvezu pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske,

10. zabranu ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja,

11. zabranu ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja,

12. druge potrebne mjere.

U slučajevima iz stavka 1. ovoga članka ministar može predložiti i zabranu ulaska u Republiku Hrvatsku osobama koje dolaze iz područja na kojima postoji epidemija zaraznih bolesti, a nemaju valjanu potvrdu o cijepljenju ili kada to zahtijeva javno-zdravstveni interes.

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje, sigurnosne mjere iz stavaka 1. do 3. ovoga članka može odlukom narediti, u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske. Odluke Stožera donose se pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske.

(...)

Sigurnosne mjere iz stavka 2. ovoga članka koje naređuje ministar i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske objavljuju se u ‘Narodnim novinama’.«

22. Drugi zakonodavni akt Hrvatskog sabora povezan, pored ostalog, i s pitanjima javnozdravstvene politike odnosno zaštite zdravlja ljudi u situacijama izazvanima pojavom epidemije/pandemije zarazne bolesti, kojim je Hrvatski sabor civilnu zaštitu proklamirao kao djelatnost od javnog interesa za Republiku Hrvatsku i za sigurnost Republike Hrvatske (članak 1. stavak 3.), jest Zakon o sustavu civilne zaštite (»Narodne novine« broj 82/15., 118/18. i 31/20. i 20/21.). Civilnu je zaštitu također stavio u nadležnost tijelima izvršne vlasti.

Spomenutim zakonom propisano je, među ostalim, sljedeće:

»Članak 22.a

(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana.«

23. Navedene zakone, kao i novele tih zakona (dakle, i ZoZP-a čiji se članak 47. predlaže djelomično izmijeniti) donio je Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo nakon provedene rasprave i glasovanja u skladu s Ustavom i Poslovnikom o radu Hrvatskog sabora.

Hrvatski sabor je, dakle, navedenim zakonima, u skladu sa svojim ustavnim položajem i ovlastima, te u skladu s Ustavom utvrđenim načelom diobe vlasti, izrazio svoju zakonodavnu volju da u slučaju nastupa posebnih okolnosti (dakle, epidemije/pandemije bolesti COVID-19), donošenje posebnih odluka nužnih za provedbu zakona povjeri izvršnoj vlasti.

24. Pri tome je izvršna vlast nedvojbeno odgovorna i podliježe nadzoru Hrvatskog sabora, kako to proizlazi iz ustavnih odredaba citiranih u točkama 14. i 15. obrazloženja ove odluke i kako je to Ustavni sud već istaknuo u svojim ranijim odlukama (v. rješenje broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., »Narodne novine« broj 105/20., točka 31.6., te odluku i rješenje broj: U-II-7149/2021 i dr., točka 39.1.).

Riječ je, dakle, o modelu odnosa između zakonodavne i izvršne vlasti koji je utvrđen Ustavom i koji čini strukturalno obilježje hrvatske ustavne države i njezinog ustavnog identiteta (članci 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava). Jedno od strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države je i to da Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo građana, nije, za razliku od navedenih tijela izvršne vlasti, ni zamišljen ni ustrojen kao tijelo operativnih karakteristika i nadležnosti. Donošenje takvih odluka po svojoj naravi inherentno je izvršnoj vlasti.

Stoga je, u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud dužan prije svega utvrditi narušava li se predloženom izmjenom članka 47. ZoZP-a Ustavom utvrđena dioba nadležnosti između zakonodavne i izvršne vlasti, odnosno zadire li se njome u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države.

25. Ustavni sud podsjeća da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna samo ako služe vladavini prava. Ovlasti i dužnosti koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima, unutar svake od državnih vlasti, a koje su također propisane Ustavom, ne mogu biti proširivane ili ograničavane zakonima jer bi to moglo utjecati na njihov Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka kakav je izvorno ustrojen Ustavom. U demokratskoj državi u kojoj je na snazi vladavina prava nijedna od triju državnih vlasti ne djeluje u vlastitom interesu, već u interesu naroda kao cjeline jer u demokratskoj državi vrhovnu vlast u konačnici predstavlja volja naroda izražena kroz odgovarajući demokratski postupak (v. točku 19. obrazloženja ove odluke).

Predloženo referendumsko pitanje usmjereno je, kako proizlazi iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, na »eliminaciju« Stožera iz teksta ZoZP-a odnosno iz procesa odlučivanja o sigurnosnim mjerama u stanju pandemije/epidemije zarazne bolesti, tako da umjesto Stožera, kao dijela sustava izvršne vlasti, o mjerama iz članka 47. ZoZP-a odlučuje Hrvatski sabor. Drugim riječima, o mjerama koje su inherentne izvršnoj vlasti i provedbu kojih je stoga Hrvatski sabor povjerio nadležnim tijelima izvršne vlasti (v. točku 15. ove odluke) odlučuje sam Hrvatski sabor.

25.1. Ustavni sud prije svega ističe da je ustavnopravno neprihvatljivo da se promjena (oduzimanje) nadležnosti nekog od tijela državne vlasti (u konkretnom slučaju izvršne vlasti) propisuje zakonom, a ne Ustavom.

Polazeći od naprijed navedenih načelnih stajališta o diobi vlasti i vladavini prava, Ustavni sud utvrđuje da predložena zakonodavna izmjena, kojom se predlaže prenošenje odluka inherentnih izvršnoj vlasti u nadležnost zakonodavne vlasti, zadire u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države i narušava Ustavom propisanu podjelu ovlasti i nadležnosti Hrvatskog sabora, kao zakonodavnog tijela vlasti i Stožera, kao nedvojbeno tijela izvršne vlasti, te je time suprotna člancima 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava i vladavini prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota iz članka 3. Ustava.

25.1.1. Uz poremećaj u ustrojstvu državne vlasti neustavnim prijenosom ustavnih ovlasti Vlade na Hrvatski sabor, pitanje zakonodavnog referenduma kojim se predviđa ukidanje Stožera kao pomoćnog tijela Vlade pri upravljanju katastrofama (članak 8. Zakona o sustavu civilne zaštite), operativne snage za upravljanje i koordinaciju sustavom civilne zaštite na državnoj razini u redovnim i izvanrednim okolnostima (članci 20. i 21. Zakona o sustavu civilne zaštite) i koje, u slučaju nastupa događaja koji ugrožava život i zdravlje građana donosi odluke i upute za zaštite života i zdravlja građana obvezujuće za druge sudionike sustava civilne zaštite na nižim razinama (članak 22.a Zakona o sustavu civilne zaštite), uz istodobni prijenos njegovih ovlasti na Hrvatski sabor, dovodi do narušavanja sustava civilne zaštite kojim upravlja i koordinira Vlada i prenosi ovlasti na Hrvatski sabor kao tijelo koje nije integrirano u sustav civilne zaštite (jer je zakonodavno, a na tijelo izvršne vlasti) i koje nema stručne i tehničke kapacitete za donošenje i provedbu takvih odluka niti razrađene ovlasti u odnosu na druge sudionike sustava civilne zaštite.

Navedeno je protivno već utvrđenim stajalištima Ustavnog suda o tome da je na državi, na temelju članaka 1., 2. i 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, pozitivna obveza zaštititi život i zdravlje svakog pojedinca pod njezinom jurisdikcijom (točka 11. rješenja broj: U-II-5571/2021 i dr. od 21. prosinca 2021., www.usud.hr), a čije bi ispunjenje (ovako predloženim referendumskim pitanjem, bez daljnjih pitanja, prijedloga ili obrazloženja o pratećim zakonskim izmjenama u sustavu civilne zaštite) bilo ugroženo u uvjetima proglašene pandemije bolesti COVID-19 i učinilo neizvjesnim ostvarivanje materijalnih prava građana zajamčenih Ustavom kao što su pravo na život (članak 21. Ustava), pravo na zdravstvenu zaštitu (članak 59. Ustava) i pravo na zdrav život (članak 70. stavak 1. Ustava) iz kojeg se izvodi posebna ustavna obveza svakoga da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti osobitu skrb posveti zaštiti zdravlja ljudi (članak 70. stavak 3. Ustava).

25.2. Prema tome, uz prethodno navedeno, postavlja se i pitanje podobnosti (sposobnosti) da o mjerama koje zahtijevaju brzu reakciju, za koje se s obzirom na nužnost hitnog postupanja ne može očekivati podrobna unutarnja rasprava i koje su u suštini operativne naravi odlučuje Hrvatski sabor i to dvotrećinskom većinom svih glasova. O tome je Ustavni sud već izrazio stajalište koje je primjenjivo i na predloženu zakonodavnu izmjenu (v. odluku i rješenje broj: U-II-7149/2021 i dr.):

»39.1. (...) U vezi s navedenim prigovorima u odnosu na primjenu članka 17. Ustava, uz načelna stajališta Ustavnog suda izražena u ranijim rješenjima i ponovljena u ovoj odluci i rješenju, Ustavni sud ističe da je pojedine zakone (ZZP, ZSCZ) koji uređuju ovlasti i postupanja tijela u slučaju raznih izvanrednih događaja kao što su elementarna nepogoda, epidemija i pandemija, zakonodavac donio u redovitom postupku, većinom glasova predviđenom za njihovo donošenje. Ti zakoni doneseni su znatno prije nego što je došlo do pandemije bolesti COVID-19 i njima je zakonodavac, prepoznavši nužnost žurne reakcije u slučaju nastupa raznih posebnih okolnosti predviđenih ZZP-om i ZSCZ-om, ovlast za donošenje pojedinih mjera prenio na izvršnu vlast (ministra zdravstva).

Dakle, sam je zakonodavac, polazeći od nužnosti da se u posebnim okolnostima kao što su one predviđene ZZP-om i ZSCZ-om, uzimajući u obzir specifičnosti tih okolnosti u svakom pojedinom slučaju, ovlast za donošenje potrebnih mjera u takvim ‘kriznim’ okolnostima prenio na izvršnu vlast, kao tijelo državne vlasti koje je po naravi stvari operativnije od Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela, po svojoj naravi tromijeg (sporijeg), u kojem čak i u okolnostima brzog reagiranja postupci donošenja odluka traju dugo, svakako dulje nego što je to prihvatljivo u situacijama koje su po svojoj naravi hitne.

25.3. Stoga Ustavni sud ponovo ističe da je ustavnopravno neprihvatljivo da se odluke koje su inherentne i koje po svojoj naravi pripadaju u domenu izvršne vlasti, toj vlasti budu oduzete zakonom i prenesene u nadležnost zakonodavnoj vlasti.

26. Međutim, neovisno o navedenom, a imajući u vidu stajalište Ustavnog suda prema kojem da bi prijedlog referendumskog pitanja bio u skladu s Ustavom potrebno je, među ostalim, i da referendumski prijedlog ne odstupa od predmeta za koji su birači dali svoj potpis (v. i u odluci broj: U-VIIR-2180/2022 od 16. svibnja 2022.), Ustavni sud smatrao je potrebnim ispitati i je li predloženo referendumsko pitanje, onako kako je formulirano i kako je obrazloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora, sposobno ostvariti ciljeve referendumske inicijative.

26.1. Organizacijski odbor predlaže, u bitnom, da (samo) u slučaju kada je proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju/epidemiju ili opasnost od pandemije/epidemije o »primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka« (članka 47. ZoZP-a – op.), odlučuje Hrvatski sabor, i to samo ako se njima ograničavaju slobode i prava zajamčena Ustavom. Ustavni sud primjećuje da bi prema predloženoj zakonodavnoj izmijeni stavka 4. članka 47. ZoZP-a Hrvatski sabor o mjerama trebao odlučivati samo »ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom...«

Proizlazilo bi da bi u svim ostalim slučajevima (ako je riječ o epidemiji ili opasnosti od epidemije za koju Svjetska zdravstvena organizacija nije proglasila stanje epidemije/pandemije i ako se njima ne ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom) o mjerama iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a i dalje odlučivao ministar odnosno tijelo izvršne vlasti. Ostavljajući po strani činjenicu da je to suprotno ciljevima referendumske inicijative, da se iz odlučivanja o mjerama protiv pandemije/epidemije zaraznih bolesti isključe tijela izvršne vlasti, ni iz predložene zakonske formulacije ni iz obrazloženja zahtjeva nije razvidno kojim se to mjerama iz stavka 2. članka 47. ZoZP-a ograničavaju pojedine Ustavom zajamčene slobode i prava, a kojima ne. Nije razvidno ni tko bi arbitrirao o tome ograničavaju li se ili ne pojedinim mjerama u konkretnom slučaju prava i slobode zajamčene Ustavom. Dakle, ostalo je nejasno kada bi donošenje mjera bilo u domeni zakonodavne, a kada u domeni izvršne vlasti.

Međutim, neovisno o navedenim nejasnoćama, nedvojbeno je da bi donošenje mjera iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a i nakon referendumskom inicijativom predloženih izmjena članka 47. stavka 4. ZoZP-a i ubuduće ostalo u nadležnosti ministra zdravstva kao tijela izvršne vlasti u svim slučajevima koji nisu obuhvaćeni predloženom referendumskom inicijativom. Drugim riječima, postojao bi dualizam, uključujući i potencijalnu konkurenciju i sukob nadležnosti između tijela izvršne i zakonodavne vlasti u donošenju mjera iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a, donošenje kojih po naravi stvari, zbog opasnosti koju predstavljaju za život i zdravlje ljudi, zahtijevaju brzu i učinkovitu reakciju.

26.2. Budući da u predloženoj dopuni stavka 4. članka 47. ZoZP-a nije navedeno da bi o donošenju mjera Hrvatski sabor odlučivao dvotrećinskom većinom glasova, proizlazi da bi se takvo odlučivanje trebalo »podrazumijevati«. Za pretpostaviti je da je do tog propusta došlo zbog toga što se paralelnom Građanskom inicijativom »Odlučujmo zajedno!« predlaže dopuniti članak 17. stavak 1. Ustava, kako bi se postiglo (prema mišljenju te inicijative) da odluke kojima se ograničavaju ljudska prava i slobode u stanju pandemije/epidemije donosi (ako se može sastati) isključivo Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom zastupničkih glasova.

Nadalje, čini se da Organizacijski odbor (pogrešno) poistovjećuje stanje kada je »proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju/epidemiju ili opasnost od pandemije/epidemije«, sa stanjem koje se po intenzitetu i razmjerima ugroze »poklapa« sa sadržajem i smislom članka 17. Ustava (»U doba... velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika...«).

Međutim, stanje kada »je proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju/epidemiju ili opasnost od pandemije/epidemije« može se, ali se i ne mora, »poklapati« sa stanjem »velike prirodne nepogode« iz članka 17. Ustava, jednako kao što se može, ali i ne mora »poklapati« sa stanjem ugroze zdravlja iz članka 16. Ustava. To uvijek ovisi o ukupnim okolnostima pojedinog slučaja pandemije/epidemije i odgovarajućoj odluci Hrvatskog sabora.

Riječ je, prema tome, o pogrešnom shvaćanju sadržaja, smisla i međusobnog odnosa članaka 16. i 17. Ustava (što je podrobnije obrazloženo u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., i u odluci broj: U-VIIR-2180/2022 od 16. svibnja 2022.).

26.3. Predloženi članci 2. i 3. Zakona o izmjeni ZoZP-a po svojoj pravnoj naravi predstavljaju prijelazne i završne odredbe tog zakona koje su sadržajem i smislom organski povezane s predloženim člankom 1. tog zakona, tako da njihova opstojnost i svrsishodnost u cijelosti ovisi o tome je li predloženi članak 1. Zakona o izmjeni ZoZP-a u skladu s Ustavom i je li, kao takav, sposoban opstati kao legitimno referendumsko pitanje koje će biti ponuđeno građanima na izjašnjavanje.

Prema stavcima 1. i 2. predloženog članka 2. Zakona o izmjeni ZoZP-a, odluke Stožera koje u vrijeme stupanja na snagu predložene zakonske novele budu na snazi, morale bi se u određenom roku podnijeti na potvrdu Hrvatskom saboru, koji će im tada dati ili uskratiti legitimitet, odnosno prestat će važiti po sili zakona ako ne budu podnesene na potvrdu.

Jedinu iznimku od pravila iz stavaka 1. i 2. članka 2. Zakona o izmjeni ZoZP-a, predloženu stavkom 3., čini Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (»Narodne novine« broj 121/21.). Ustavni sud ističe da navedena odluka više nije na snazi (v. Odluku o prestanku važenja Odluke o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 te posebne sigurnosne mjere obveznog predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti COVID-19 radi ulaska u prostore javnopravnih tijela, »Narodne novine« broj 44/22.).

Međutim, ostaje otvorenim što bi se dogodilo kada bi Hrvatski sabor, nakon trideset dana razmatranja, odbio potvrditi odluku Stožera ili kada Hrvatski sabor ne bi donio nikakvu odluku ni nakon trideset dana, primjerice, uslijed nemogućnosti postizanja potrebne većine zastupničkih glasova ili iz drugih razloga. Također, kakve bi posljedice za život i zdravlje građana imala činjenica da nisu donesene odnosno da nisu pravodobno donesene mjere kako bi se otklonile opasnosti za život i zdravlje građana.

O tim aspektima predloženog referendumskog pitanja Organizacijski odbor nije pružio nikakvo obrazloženje, pa je jasno da je građanima uskraćena potpuna i točna informacija o svim činjenicama i okolnostima zbog kojih se predlaže referendumskom inicijativom predložena izmjena ZoZP-a.

27. Rezimirajući sve navedeno, Ustavni sud utvrđuje da se referendumskim pitanjem, u dijelu koji se odnosi na izmjenu stavaka 4. i 7. članka 47. ZoZP-a (predloženi članak 1. Zakona o izmjeni ZoZP-a) nastoji postići da umjesto Stožera, kao dijela sustava izvršne vlasti, o mjerama iz članka 47. ZoPZ-a odlučuje Hrvatski sabor.

Obveza je Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti, polazeći od cjeline Ustava, ne dopusti održavanje referenduma kada utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članci 1. i 3. Ustava; stajalište iz odluke broj: U-VIIR-1159/2015 od 8. travnja 2015. i dr.).

Ustavni sud utvrđuje da se predloženo referendumsko pitanje suštinski odnosi na promjenu ustavnog modela odnosa između zakonodavne i izvršne vlasti, koji čini strukturalno obilježje hrvatske ustavne države (članci 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava). Stoga Ustavni sud utvrđuje da predloženo referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom (v. točke 25. i 25.1. obrazloženja ove odluke).

U konkretnom je slučaju Ustavni sud ocijenio da predloženo referendumsko pitanje Organizacijskog odbora, u dijelu koji se odnosi na predloženi članak 1. Zakona o izmjeni ZoZP-a, sadrži materijalnu protuustavnost u smislu članaka 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava, slijedom čega nije u skladu s vladavinom prava kao jednom od najviših ustavnih vrednota propisanih člankom 3. Ustava.

28. Zbog svih izloženih razloga, na temelju članka 95. Ustavnog zakona i članka 8.h stavka 2. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 3/96., 92/01., 44/06., 58/06., 69/07., 38/09., 100/16. i 73/17.), Ustavni sud donio je odluku kao u točkama I. i II. izreke.

29. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-VIIR-2181/2022
 Zagreb, 16. svibnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-VIIR-2181/2022 OD 16. SVIBNJA 2022.

U konkretnom predmetu složili smo se isključivo s izrekom da konkretno pitanje referendumske inicijative zakonodavnog karaktera nije u skladu s Ustavom.

S obrazloženjem kojim većina od deset sudaca i sutkinja opravdava svoju podršku izreci se ne slažemo. Štoviše, u izdvojenim mišljenjima u ranijim COVID predmetima jasno smo odbacili bilo kakvu argumentaciju o »inherentnim« ovlastima izvršne vlasti koje bi priječile Hrvatski sabor da autonomno odlučuje o epidemiološkim mjerama i načinu na koji će se one provoditi.

Našu ocjenu o neustavnosti referendumskog pitanja konkretne zakonodavne referendumske inicijative temeljimo na puno užem pravnom temelju.

Kao što smo izrazili u izdvojenim mišljenima povodom ocjene ustavnosti COVID mjera u predmetima broj: U-II-5571/2021 i dr. iz prosinca 2021. odredbe Glave VIIA Ustava ne dopuštaju da se o pitanjima koje pripadaju regulatornoj nadležnosti Europske unije odlučuje mimo za njih propisanog zakonodavnog postupka na razini EU.[24](U izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-II-5571/2021 i dr. iz prosinca 2021. navodimo:»Ne sporimo ovlast Nacionalnog stožera da temeljem Odluke Vlade koristiti instrument EU digitalne potvrde u svrhu nadzora prelaska državne granice sukladno uvjetima koje autonomno propisuje EU Uredba 2021/935. To je pitanje van nadležnosti Ustavnog suda jer sva pitanja ispravne provedbe EU prava ulaze u nadležnost Suda Europske unije kako to priznaje i članak 141.c Ustava. Niti jedno nacionalno tijelo državne vlasti unutar ustavnopravnog poretka RH, uključujući i zakonodavca u kojem god institucionalnom obliku on nastupao, nema ovlast niti donositi, niti ukidati pa tako niti mijenjati sadržaj, doseg i pravne učinke pravnih akata donesenih na EU razini.«) Kao što Hrvatski sabor nema ovlast ukidati pravne akte Europske unije tako se o njima ne može odlučivati referendumskim inicijativama. Konkretnim prijedlogom ciljalo se bez ikakvih ograda ukinuti tzv. EU COVID passove, uključujući i njihovu primjenu u kontekstu osiguravanja slobode prekograničnog kretanja između Republike Hrvatske i drugih država članica EU. Na taj način bi se izravno ušlo u područje regulatorne nadležnosti Europske unije.

Takva izmjena predstavljala bi izravnu povredu članka 141.c stavka 2. Ustava.

Istovremeno izražavamo izrazito neslaganje s obrazloženjem kojim se koristi većina, a posebno s njegovim dijelom kojim se Vladi kao tijelu izvršne grane vlasti pripisuju »inherentne« ovlasti koje ne postoje u Ustavu. Obrazloženje ove odluke vrlo jasno zrcali stajališta koja je većina postavila mjesecima ranije kroz svoje COVID odluke. Svjesni posljedica koja ta stajališta mogu imati za demokraciju u hrvatskom društvu, uključujući sudbinu referendumskih inicijativa, već smo u izdvojenom mišljenju broj: U-I-7388/2021 od 15. veljače 2022. počeli upozoravat da je većina znatno odstupila od svojih ionako dovoljno problematičnih stajališta izraženih na početku pandemije. Smatramo korisnim ponovo izdvojiti ključne dijelove iz tog ranijeg izdvojenog mišljenja:

»Odbojnost prema demokratskom odlučivanju najviše je došla do izražaja u ovoj zadnjoj u napornom nizu COVID odluka. U njoj je većina napustila privid povjerenja u odgovornost parlamentarne većine oko kojeg je plela obrazloženje odluke broj: U-I-1372/2020. Iako je u toj odluci većina odbacila neophodnost ustavnog uvjeta dvotrećinske većine iz članka 17. Ustava pozivanjem na sposobnost redovne parlamentarne većine da odgovorno ocjeni potrebu za ‘aktiviranjem’ članka 17. Ustava, većina je pokušala održati privid da će se odluke o ograničavanju temeljnih sloboda građana u periodima izvanrednih okolnosti poput pandemije donositi u okviru otvorene i slobodne političke rasprave među demokratski legitimiranim političkim suparnicima. Odluke kojima je većina dosljedno ‘amenovala’ postupanje Nacionalnog stožera bez zakonske osnove pokazale su da većina nema namjeru štititi niti redovnu otvorenu i slobodnu političku raspravu kao preduvjet ustavne legitimnosti ograničavanja temeljnih sloboda građana tijekom pandemije.

U ovoj odluci većina to napokon otvoreno priznaje. Bilo bi šteta propustiti priliku citirati ustavnopravnu misao većine ovog sastava Ustavnog suda:

‘Dakle, sam je zakonodavac, polazeći od nužnosti da se u posebnim okolnostima kao što su one predviđene ZZP-om i ZSCZ-om, uzimajući u obzir specifičnosti tih okolnosti u svakom pojedinom slučaju, ovlast za donošenje potrebnih mjera u takvim ‘kriznim’ okolnostima prenio na izvršnu vlast, kao tijelo državne vlasti koje je po naravi stvari operativnije od Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela, po svojoj naravi tromijeg (sporijeg), u kojem čak i u okolnostima brzog reagiranja postupci donošenja odluka traju dugo, svakako dulje nego što je to prihvatljivo u situacijama koje su po svojoj naravi hitne.’

Prevedeno s birokratskog na razumljivi hrvatski jezik, većina je ovom odlukom otvoreno utvrdila da je demokratski postupak temeljen na otvorenoj, pluralističkoj i slobodnoj političkoj raspravi ‘trom’ te da ‘traje dugo’ odnosno da nije ‘prihvatljiv u situacijama koje su po svojoj naravi hitne’. Dok Ustav polaže jasnu vjeru u demokratski postupak kao mehanizam donošenja odluka s najvećom vjerojatnošću praktičnog uspjeha, većina ovog sastava Ustavnog suda jednako jasno vjeru polaže u centralizaciju vlasti u izvršnoj vlasti oslobođenoj kočnica pluralističke demokratske rasprave. Štoviše, središnje demokratsko predstavničko tijelo građana ‘komplimentira’ tromim i nesposobnim za žurnu zaštitu građana i stabilnosti njihovog društvenog života. U tom tonu nije pretjerano ukazati da ova razina otvorene odbojnosti prema demokratskom postupku nije do sada zabilježena u tri desetljeća ustavnosudske prakse. Njoj svjedoči i sljedeći dio obrazloženja kojom većina brani svoju odluku:

‘Po ocjeni Ustavnog suda ti prigovori [predlagatelja i dijela podnositelja] u osnovi su političke naravi, a Ustav je politički neutralan te postavlja okvir za djelovanje nositelja vlasti. Sukladno tome, Ustav mora postaviti neutralna i općeprihvaćena pravila za politički proces. Stoga Ustav određuje ovlasti i postupak po kojem zakonodavac ostvaruje svoje zakonodavne ovlasti. Taj postupak uključuje i većinu glasova potrebnu za donošenje pojedinih zakona. Međutim, upravo zbog njegove neutralnosti Ustav ne sadrži pravila po kojima bi se odluke donosile ovisno o odnosu političkih snaga, tj. parlamentarne većine i manjine. Drugim riječima, niti članak 4. Ustava, koji uspostavlja sustav ‘kontrole i ravnoteže’, ne odnosi se na kontrolu unutar pojedinih nositelja državne vlasti (primjerice, unutar parlamenta kao nositelja zakonodavne vlasti, sastavljenog od predstavnika različitih političkih opcija), već na međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru između pojedinih ‘grana’ državne vlasti (zakonodavne, izvršne i sudbene).’

Tvrdnja da se načelo kočnica i ravnoteža propisano člankom 4. Ustava ne odnosi na odnose unutar Hrvatskog sabora kao nositelja zakonodavne vlasti uistinu je teško procjenjiva. Čitav sustav demokratskog odlučivanja i upravljanja odnosima u društvu – od slobode izražavanja i udruživanja preko održavanja izbora u redovnim vremenskim ciklusima pa do saborskog glasanja kojem prethodi zastupnička rasprava – temeljen je na ustavnoj logici ‘kočnica i ravnoteža’. Ravnopravni sudionici sučeljavaju i testiraju međusobno različita i suprotstavljena stajališta – nije li to sama bit načela ‘kočnica i ravnoteža’? Pitanje je naravno retoričkog karaktera. Ako se članak 4. Ustava ne odnosi na ustrojstvo odnosa unutar zakonodavne vlasti, čemu onda pažljivo strukturirana saborska rasprava i njene različite faze pred nadležnim saborskim odborima (koji pritom uključuju i tzv. ‘vanjske’ članove) nakon koje slijedi tzv. prvo čitanje u kojem se kroz javnu raspravu propitkuju predložena rješenja kako bi se utvrdili mogući nedostaci ili unaprjeđenja, pa zatim tzv. drugo čitanje u kojem se propitkuje poboljšanja verzija, odnosno mogućnost ulaganja amandmana na konkretne prijedloge odluka nakon čega tek na kraju tako formatiranog postupka dolazi konačni čin zastupničkog glasanja? Zbog čega je onda ta ista većina u predmetu broj: U-I-4208/2020 iz listopada 2020. godine ocijenila neustavnom odredbu Poslovnika Hrvatskog sabora o ograničavanju pristupa zastupnika saborskoj raspravi. Nije valjda jer smatra da je sudjelovanje zastupnika u javnoj saborskoj raspravi njihovo ‘inherentno’ ljudsko pravo?

Kada bi se odluku većine uzelo iole ozbiljno, trebali bismo ozbiljno strahovati od mogućnosti da bilo koja parlamentarna većina u bilo kojem trenutku pukom snagom broja ruku jednostavno ukine kompletnu raspravnu proceduru u Hrvatskom saboru i zakonodavni postupak svede na očitovanje o prijedlozima izvršne vlasti. Još uvijek smo uvjereni da je predanost Ustavu i njegovim vrijednostima jača od pseudo argumenata koje većina koristi u svojim obrazloženjima.

…

U svakom slučaju, većina je ovom odlukom otvoreno pokazala da je voljna dopustiti dalekosežno ograničavanje Ustavom ustrojenog demokratskog postupka donošenja pravno obvezujućih odluka te posljedičnu koncentraciju zakonodavnih ovlasti u ruku izvršne grane vlasti.

Ključno stajalište koja većina otvoreno navodi u svom obrazloženju citiramo s posebnim naglaskom:

‘U posebnim okolnostima, kao što je to slučaj s pandemijom bolesti COVID-19, koja je u momentu njezine pojave bila nepoznata bolest, trajanje koje se nije moglo predvidjeti i koja još uvijek traje, o kojoj su u međuvremenu prikupljene određene znanstvene spoznaje, koje još uvijek nisu potpune i ne mogu biti već zbog činjenice da virus mutira te se pojavljuju njegovi novi oblici, da zbog toga cjepivo koje je u međuvremenu otkriveno nije jednako djelotvorno na sve pojavne oblike, za donošenje odluka potrebnih za sprječavanje širenja bolesti i za zaštitu života i zdravlja ljudi potrebna su posebna stručna i profesionalna znanja (od najšireg medicinskog znanja do specijalističkih epidemioloških i imunoloških znanja).

Dakle, riječ je o odlukama koje zahtijevaju ne samo imanentnu, već kontinuiranu žurnu reakciju ovisno o trenutnim okolnostima, kao i specifična znanja koja ima relativno uski krug stručnjaka. Iz navedenog proizlazi da je po naravi stvari riječ o odlukama koje nisu inherentne Hrvatskom saboru, kao zakonodavnom tijelu, neovisno o tome bi li one bile donesene pozivom na članak 16. ili 17. Ustava, već izvršnoj vlasti (Vladi, nadležnom ministarstvu ili trećoj osobi koja se za to ovlasti, kao što je u konkretnom slučaju ta ovlast prenesena na Stožer).’

Radi se o vrlo hrabrom ustavnopravnom stajalištu. Bez ikakvih izravnih osnova u samom tekstu Ustava i bez ikakve podrške u ustavnoj doktrini koja bi svoje osnove imala u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda ili komparativnoj ustavnosudskoj praksi, većina je napokon otvoreno ustvrdila da Hrvatski sabor po naravi stvari nije sposoban donositi epidemiološke mjere u periodima krize već je to ovlast koja inherentno pripada izvršnoj vlasti.

Stajalište je hrabro u najmanju ruku radi toga što otvara pitanje može li se ikako, pa i ustavnopravnim putem, izvršnoj vlasti oduzeti ovlast koja joj ‘inherentna po naravi stvari’. Jednostavna logika nalaže da ako nešto čini sam ontološki smisao neke stvari tada se njihovim razdvajanjem ta stvar urušava odnosno postaje besmislena. Posljedično, oduzimanjem izvršnoj vlasti njene inherentne ovlasti donošenja epidemioloških mjera ove vrste koje Nacionalni stožer samostalno donosi zadnjih dvije godine ugrožava se sam život i zdravlje građana jer niti jedno drugo tijelo državne vlasti, a većina tu posebno naglašava demokratsku tromost Sabora, inherentno i po naravi stvari nije sposobno osigurati zaštitu ovih vrijednosti.

Naš odgovor na ovo hrabro stajalište je da je u svega par hrabrih rečenica svog obrazloženja većina ovom odlukom obesnažila kako parlamentarnu višestranačku demokraciju kao ustavnu vrednotu iz članka 3. Ustava tako i samog ustavnog načela ‘kočnica i ravnoteža’ iz članka 4. Ustava.«

U ovom današnjem izdvojenom mišljenju ponovo odbacujemo bilo kakvu ideju o »inherentnim« ovlastima Vlade tijekom perioda izvanrednih okolnosti iz članka 17. Ustava. Takva ideja izravno prijeti urušavanju Ustavom uspostavljenog sustava trodiobe vlasti i njemu karakterističnih mehanizama kočnica i ravnoteža. Opasna je. Ne uživa nikakvu podršku u tekstu ustavnih odredbi niti u vrednotama na kojima počiva hrvatski ustavni poredak. Također smo ranije ukazali kako ne uživa podršku niti u komparativnim primjerima drugih država ustavne demokracije. Tako smo u izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-5781/2021 i dr. iz prosinca 2021. posvetili dosta prostora komparativnom primjeru Savezne Republike Njemačke u kojoj je Bundestag samostalno odlučivao o uvođenju konkretnih i precizno određenih epidemioloških mjera koje su bile »samoizvršive« odnosno u svojoj provedbi nisu zahtijevale uobičajeno posredovanje izvršne vlasti.[25](U tom smislu podsjećamo da smo u izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-I-5781/2021 i dr. iz prosinca 2021. već ukazali:»Nadalje, u svjetlu tvrdnje da je prenošenje ovlasti na Nacionalni stožer neophodno jer parlament ne može biti uspješan u donošenju epidemioloških mjera korisno je ukazati da je u odluci BVerG-a koju je većina ‘uzela u obzir’ također vrlo jasno opisano da se Bundestag nije samo upustio u donošenje konkretnih epidemioloških mjera koje je zakonski stavio na raspolaganje Saveznoj vladi već je otišao i značajno dalje od toga. Naime, značajan dio epidemioloških mjera je kroz zakonski tekst razrađen do detalja koji do tada nisu bili ustavnopravno uobičajeni za zakonodavnu vlast u Njemačkoj. Posljedično, u provedbi tih mjera Savezna vlada nije imala gotovo nikakvu diskreciju. Mjere su stupale na snagu kada su se ispunili precizno određeni zakonski uvjeti i prestajale kada ti uvjeti više nisu bili ispunjeni bez ikakve konkretne odluke izvršne vlasti. U tom smislu za razliku od Hrvatske gdje je izvršna vlast preuzela ulogu zakonodavca u ovom području, u Njemačkoj je izvršna vlast svedena gotovo na puki nadzor poštivanja epidemilooških mjera koje je detaljno propisao parlament. BVerG je ocijenio da je takav zakonodavni pristup u skladu s njemačkim Ustavom. Dakle, očigledno mu je neprihvatljiva tvrdnja da parlamentarno predstavničko tijelo nije sposobno učinkovito odlučivati o epidemiološkim mjerama.«)

Slijedom navedenog svoju ocjenu o neusklađenosti konkretnog referendumskog pitanja s Ustavom temeljimo isključivo na činjenici da se njime zadire u regulatornu nadležnost Europske unije što je suprotno članku 141.c stavku 2. Ustava.

Zagreb, 23. svibnja 2022.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-VIIR-2181/2022 OD 16. SVIBNJA 2022.

Žalim što se ne mogu složiti s mišljenjem većine da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu broj U-VIIR-2181/2022 utvrđuje da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Dosta je stožerokracije« za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.), koji je dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 24. siječnja 2022. i zaveden pod ur. broj: 361-22-04 i ur. broj: 361-22-05, klasa: 013-02/22-01/01, a koje glasi:

»Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći:

‘ZAKON O IZMJENI ZAKONA O ZAŠTITI PUČANSTVA
 OD ZARAZNIH BOLESTI

Članak 1.

U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) u članku 47. stavak 4. mijenja se i glasi:

Kada je, sukladno članku 2. stavcima 4. i 5. ovoga Zakona, proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od epidemije, o primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka odlučuje Hrvatski sabor ako se tim mjerama ograničuju pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske.

U stavku 7. riječi: ‘i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske’ brišu se.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 2.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske donesene na temelju članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (‘Narodne novine’, br. 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21.) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koje su na snazi, Vlada Republike Hrvatske podnijet će na potvrdu Hrvatskom saboru u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka prestaju važiti ako ih Vlada Republike Hrvatske ne podnese na potvrdu Hrvatskom saboru u roku iz stavka 1. ovoga članka ili ako ih Hrvatski sabor ne potvrdi u roku od 30 dana od podnošenja.

Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (‘Narodne novine’, br. 121/21.) prestaje važiti tridesetog dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 3.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.

ZA PROTIV’«

te da o predloženom referendumskom pitanju nije dopušteno raspisivanje referenduma.

Većina temelji svoju odluku na sljedećim konstatacijama:

– da je Hrvatski sabor navedenim zakonima, u skladu sa svojim ustavnim položajem i ovlastima, te u skladu s Ustavom utvrđenim načelom diobe vlasti, izrazio svoju zakonodavnu volju da u slučaju nastupa posebnih okolnosti (dakle, epidemije/pandemije bolesti COVID-19), donošenje posebnih odluka nužnih za provedbu zakona povjeri izvršnoj vlasti;

– da je donošenje takvih odluka po svojoj naravi inherentno izvršnoj vlasti;

– da bi ugradnjom referendumskog pitanja u zakon ostalo nejasno kada bi donošenje mjera bilo u domeni zakonodavne, a kada u domeni izvršne vlasti i

– da je svoju Ustavom utvrđenu zakonodavnu ovlast Hrvatski sabor iskoristio na način da je tu djelatnost, u definiranim zakonskim okvirima, povjerio, a ne, kako to pogrešno navode podnositelji referendumske inicijative, delegirao tijelima izvršne vlasti odnosno javnopravnim tijelima – Vladi, ministru nadležnom za zdravstvo, Hrvatskom zavodu za javno zdravstvo i dr.

Smatram da zaključci većine u svojoj biti predstavljaju zamjenu teza.

Najprije o navodnom narušavanju trodiobe vlasti: izvršna vlast svoje ovlasti u konkretnom slučaju ne crpi iz Ustava direktno, već iz zakona. Zakone donosi Hrvatski sabor. Dakle, ako je Hrvatski sabor čak i mogao staviti nešto u nadležnost izvršne vlasti, tako to može i izuzeti iz nadležnosti izvršne vlasti promjenom istog zakona. Na stranu to što Hrvatski sabor to uopće nije mogao učiniti, budući da mu i članak 16. i članak 17. Ustava RH (dakle neovisno o ispravnom ili neispravnom tumačenju postupanja u izvanrednim situacijama) nalaže da eventualno ograničavanje Ustavom garantiranih sloboda i prava mora napraviti sam, ako smatra za shodno.

Potom o »inherentnosti« nadležnosti izvršne vlasti: nije moguće pretpostaviti da ustavotvorac nije bio svjestan da izvanredne situacije traže postupanje brže od uobičajenog, ali je svejedno takvo postupanje stavio u nadležnost Hrvatskog sabora kroz članak 17. Ustava. To vjerojatno stoga što je naglasak na najvećoj mogućoj zaštiti sloboda i prava u izvanrednim okolnostima, a ne na brzini postupanja (pa što bude). Dakle, nije točno niti istinito, a još manje je Ustavom prihvatljivo konstatirati da izvanredna stanja naprosto traže postupanje izvršne vlasti.

U postupanju motiviranom covid – krizom od 2020. do 2022. godine svjedočili smo različitim postupanjima izvršne vlasti, nekima sasvim sigurno prenagljenima, i nekima sasvim sigurno zakašnjelima. Nerado koristim ex post argument, ali vjerojatno nitko danas ne smatra da je npr. postavljanje cestovnih blokada oko malo otočkog mjesta u proljeće 2020. godine bilo pravovremeno, ili uopće potrebno. Jednako tako, vjerojatno danas nitko ne bi rekao da su reakcije – odnosno njihov potpuni izostanak – u jesen 2020. i 2021. godine bile pravovremene. U oba slučaja za očekivati je da bi Hrvatski sabor reagirao bolje i s boljim tajmingom.

Onda o navodnom dupliranju ovlasti: čini se neobičnim da se navodnog dupliranja ovlasti navodno boje baš oni koji su »amenovali« da se inicijalno u članak 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj: 79/07., 113/08., 43/09., 130/17., 114/18., 47/20., 134/20. i 143/21., dalje: ZoZP) doda Stožer civilne zaštite RH – nota bene, iz drugog zakona – pored postojećeg ministra zdravstva. To je pravo dupliranja ovlasti, jer ministar zdravstva nije član Stožera, a oboje imaju jednake ovlasti. Između Hrvatskog sabora i Stožera (ili ministra zdravstva) ne može doći do dupliranja ovlasti jer ograničavati ustavne slobode i prava može samo zakonodavac, i to propisanom većinom, a ne izvršna vlast.

Konačno o povjeravanju ili delegiranju zakonodavne ovlasti: očito postoji neka razlika između »delegirati« i »povjeriti«, koja mi, međutim, izmiče. Prema mojem skromnom znanju materinjeg jezika radi se o sinonimima. No, bez obzira na (ne)postojanje razlike između tih termina, za primijetiti je da zakonodavna vlast ne može niti povjeriti, niti delegirati izvršnoj vlasti ono što joj je Ustav RH direktno stavio u zadatak. Ima razloga zašto o ograničavanju sloboda i prava mora raspravljati Sabor. To je stoga što su Ustavom garantirane slobode i prava vrhunske ustavne vrednote, pa ih može ograničiti samo onaj koji i inače ima mogućnost mijenjati Ustav. Takva se ovlast ne može delegirati izvršnoj vlasti, a posebno ne na neodređeno vrijeme.

Ustavom garantirane slobode i prava, kada se ograničavaju, traže temeljitu raspravu u transparentnom postupku, kao i Ustavom propisanu većinu za donošenje takvih mjera. Ne može par ljudi i ne može poskrivečki.

Kada bi to bilo moguće, moglo bi se desiti da bilo kakvo pa i izrazito, ograničenje temeljnih ustavnih prava građana proglašava jedan čovjek (ili mala skupina ljudi) kroz neograničeno vrijeme. Da stvar bude gora, točno to nam se i dešavalo, sve dok se prirodne okolnosti nisu izmijenile.

Što se tiče »covid-potvrda« većina navodi: »Međutim, ostaje otvorenim što bi se dogodilo kada bi Hrvatski sabor, nakon trideset dana razmatranja, odbio potvrditi odluku Stožera ili kada Hrvatski sabor ne bi donio nikakvu odluku ni nakon trideset dana, primjerice, uslijed nemogućnosti postizanja potrebne većine zastupničkih glasova ili iz drugih razloga. Također, kakve bi posljedice za život i zdravlje građana imala činjenica da nisu donesene odnosno da nisu pravodobno donesene mjere kako bi se otklonile opasnosti za život i zdravlje građana. O tim aspektima predloženog referendumskog pitanja Organizacijski odbor nije pružio nikakvo obrazloženje, pa je jasno da je građanima uskraćena potpuna i točna informacija o svim činjenicama i okolnostima zbog kojih se predlaže referendumskom inicijativom predložena izmjena ZoZP-a.«.

Takva argumentacija nije mi prihvatljiva. Nije moguće iskrivljavanje propisa tumačiti lakonski konstatacijom da bi propis ionako netko zaobišao. To bi bilo kao da zaobilazimo državno odvjetništvo jer će se veliki prijestupnici ionako uvijek izvući. Kad bi čovjek htio biti zloban, mogao bi konstatirati da bojazni koje ima većina izviru iz pozicije Ustavnog suda, koji je već nekoliko puta nalagao Hrvatskom saboru različita postupanja, a Sabor se na naloge oglušivao.

Zakoni se ne donose pod pretpostavkom da će biti zaobiđeni ili nepoštovani. Takva pretpostavka ne priliči Ustavnom sudu, pa se ne može spočitnuti niti Organizacijskom odboru da o takvoj mogućnosti nije građanima dao punu informaciju. Građani, ionako, dobro znaju gdje žive i kakve opasnosti nefunkcioniranja institucija im prijete.

Covid-potvrde su zamišljene na razini EU kao nešto što omogućava kretanje. Apsurdnost njihove primjene, tj. kriterija primjene i njihova važenja podrobnije sam obrazložio u izdvojenom mišljenju uz rješenje Ustavnog suda broj: U-I-7388/2021 od 15. veljače 2022. godine, čemu nemam što dodati, pa zainteresirane upućujem na tamo iznesenu argumentaciju.

Zbog svega navedenog, smatram da je trebalo referendumsko pitanje za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti utvrditi usklađenim s Ustavom.

Zagreb, 23. svibnja 2022.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.