### NN 76/2016 (24.8.2016.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3488/2013 od 30. lipnja 2016.

76 24.08.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3488/2013 od 30. lipnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1778

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Ingrid Antičević Marinović, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Miroslav Šumanović, članovi Vijeća, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenuli MC-ULTIMAKS d.o.o., Marijan Kulaš i Verica Kulaš, svi iz Velike Gorice, koje zastupa odvjetnik Ljubomir Vuković iz Odvjetničkog društva Jelić, Vuković i Handžiski iz Zagreba, na sjednici održanoj 30. lipnja 2016. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-7610/2010-11 od 11. travnja 2013.

III. Predmet se vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dopuštenu i pravodobnu ustavnu tužbu podnijeli su MC-ULTIMAKS d.o.o., Marijan Kulaš i Verica Kulaš, svi iz Velike Gorice (u daljnjem tekstu: podnositelji), Rakarska 18, koje u postupku pred Ustavnim sudom zastupa odvjetnik Ljubomir Vuković iz Odvjetničkog društva Jelić, Vuković i Handžiski iz Zagreba.

Podnositelji u ustavnoj tužbi tvrde da su im presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud) broj: Us-7610/2010-11 od 11. travnja 2013. (u daljnjem tekstu: osporena odluka) povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

Osporenom odlukom Visokog upravnog suda odbijena je tužba podnositelja i potvrđeno je rješenje Grada Velike Gorice, Upravnog odjela za prostorno uređenje i graditeljstvo (u daljnjem tekstu: tuženo tijelo) kojim je po pravu nadzora poništena lokacijska dozvola klasa: UP/I-350-05/2008-001/00436, ur. broj: 238-33-10-2009-9 od 25. ožujka 2009.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka, a na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud je zatražio i izvršio uvid u spis Visokog upravnog suda broj: Us-7610/2010.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Uvidom u spis predmeta utvrđeno je sljedeće:

– tvrtka »B.V. INVEST« d.o.o. iz Zagreba u povodu zahtjeva za zahvat u prostoru ishodila je lokacijsku dozvolu klasa: UP/I-350-05/2008-001/00436, ur. broj: 238-33-10-2009-9 od 25. ožujka 2009. (u daljnjem tekstu: lokacijska dozvola), koja je izdana za građenje višestambene građevine na postojećoj građevnoj čestici površine 1126 m2 i širine 19 m;

– lokacijska dozvola postala je konačna 28. srpnja 2009. (odbijene su žalbe i potvrđeno je prvostupanjsko rješenje o izdavanju lokacijske dozvole klasa: UP/II-350-05/09-02/574, ur. broj: 531-04-1-09-2), a pravomoćna 26. kolovoza 2009.;

– podnositelji su od tvrtke »B.V. INVEST« d.o.o. kupoprodajom stekli pravo vlasništva na nekretninama za koje je izdana sporna lokacijska dozvola;

– na temelju pravomoćne lokacijske dozvole podnositelji su izradili i ishodili potvrdu glavnog projekta;

– u skladu sa lokacijskom dozvolom i potvrđenim glavnim projektom, podnositelji su izgradili građevinu (stambeno-poslovni objekt) i sklopili ugovore o prodaji posebnih dijelova građevine s trećim osobama;

– građevinski inspektor Upravnog odjela za provedbu dokumenata prostornog uređenja i građenja grada Velike Gorice inspekcijskim nadzorom provedenim 8. prosinca 2009. utvrdio je da je investitor započeo s radovima u skladu s potvrdom glavnog projekta;

– urbanistički inspektor Uprave za inspekcijske poslove Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) 18. svibnja 2010. predložio je poništiti po pravu nadzora spornu lokacijsku dozvolu;

– Ministarstvo je 24. svibnja 2010. donijelo odluku o poništenju po pravu nadzora pravomoćne i konačne lokacijske dozvole;

– podnositelji su podnijeli tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske 1. srpnja 2010.

2.1. U obrazloženju osporene odluke istaknuto je:

»Odredbom članka 34. stavak 1. Zakona o prostornom uređenju ... propisano je da svaki zahvat u prostoru se provodi u skladu sa dokumentima prostornog uređenja, posebnim propisima i lokacijskom dozvolom. (...)

(...)

Dokument prostornog uređenja na koji se odnosi članak 34. stavak 2. citiranog Zakona, je odluka o donošenju Prostornog plana uređenja Grada Velike Gorice ...

Prema članku 49. citiranog Prostornog plana ... najmanja dimenzija građevne čestice višestambene građevine određena je širinom od 25 m i površinom od 1250 m. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je lokacijska dozvola izdana za građenje višestambene građevine na postojećoj građevinskoj čestici površine 11026 m2 i širine 19 m.

Odredbom članka 24. citiranog Prostornog plana ... dozvoljava se smještaj građevine i na građevnoj čestici površine manje od najmanje propisane ... međutim ostali uvjeti nisu ispunjeni, a isti se odnosi na širinu građevne čestice ... Stoga je u pravu tuženo tijelo kad navodi da je pri primjeni članka 24. citiranog Prostornog plana moguća izgradnja i na manjoj čestici, međutim širina građevne čestice na kojoj je zahtjev odobren ne zadovoljava posebni uvjet glede širine građevne čestice.«

2.2. Državna tijela postupala su kako slijedi:

– lokacijska dozvola za sporni stambeno-poslovni objekt izdana je 25. ožujka 2009., a postala je konačna u upravnom postupku 28. srpnja 2009.;

– potvrda glavnog projekta izdana je 26. listopada 2009.;

– inspekcijskim nadzorom provedenim 8. prosinca 2009. utvrđeno je da je investitor započeo s radovima u skladu s potvrdom glavnog projekta (prvi inspekcijski nadzor proveden po građevinskom inspektoru);

– viši urbanistički inspektor podnio je 18. svibnja 2010. prijedlog za poništenje lokacijske dozvole po pravu nadzora;

– Uprava za inspekcijske poslove Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva je po pravu nadzora poništila lokacijsku dozvolu 24. svibnja 2010. (drugi inspekcijski nadzor).

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

3. Podnositelji u ustavnoj tužbi navode:

»V Tužitelji su prilikom stjecanja predmetnih nekretnina radi izgradnje stambeno-poslovnog objekta upotrijebili svu pažnju dobrog gospodarstvenika te provjerili dokumentaciju izdanu od strane Ministarstva ... pri čemu su se čak obratili i voditelju službe dotičnog Ministarstva kako bi provjerili da li je lokacijska dozvola u skladu sa propisima. Od načelnika samostalne službe Ministarstva dobili su uvjeravanja kako je lokacijska dozvola u cijelosti zakonita i u skladu sa svim propisima, te su tek nakon toga zaključili ugovor o kupnji nekretnina sa prodavateljem B.V.-Invest d.o.o. Samobor. Pri tome su uložili znatna novčana sredstva kako bi kupili predmetno zemljište, a potom ishodili kredit kod poslovne banke kako bi izgradili poslovno-stambeni objekt.

VI Tužitelji smatraju da su takvim postupanjem Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, te pobijanom Presudom Visokog upravnog suda RH kojom se odbija njihova tužba protiv rješenja Ministarstva ... grubo povrijeđena Ustavom zajamčena prava iz čl. 14. st. 2. Ustava prema kojem su svi jednaki pred zakonom, u vezi sa čl. 48. st. 1. Ustava, a kojima se štiti pravo vlasništva, te čl. 49. st. 4. kojim se štiti poduzetništvo i prava stečena ulaganjem kapitala, sve stoga što su ovakvim postupanjem i odlukama navedenih upravnih organa i suda tužitelji dovedeni u situaciju da izgube sva uložena sredstva u izgradnju, te budu odgovorni trećima za štetu koju će isti pretrpjeti.

VII Naime, tužitelji su temeljem konačne i pravomoćne lokacijske dozvole osnovano očekivali kako će uz potrebna novčana sredstva koja će ishoditi od banaka, moći sagraditi poslovno-stambeni objekt, te isti prodati i tako ostvariti profit što je bit poduzetništva. Takav se njihov stav temeljio na povjerenju u konačni i pravomoćni upravni akt. No, suprotno navedenom, konačna i pravomoćna lokacijska dozvola bivaju poništeni po pravu nadzora od strane istoga upravnog tijela koje ga je i donijelo (!), nakon više od godinu dana od njezine konačnosti, te nakon što su tužitelji pribavili sve dalje potrebne dokumente za gradnju sukladno Zakonu o prostornom uređenju i gradnji, te pomoću kredita poslovne banke izgradili objekt!

Nadalje, tužitelji se pozivaju na odredbu čl. 265. st. 1. ZUP-a prema kojem je ovakvo upravno rješenje o poništenju lokacijske dozvole po pravu nadzora moglo biti doneseno isključivo ako stranka koja je na temelju tog rješenja stekla pravo na to pristane i ako se sa time ne vrijeđa pravo treće osobe. Odluka Visokog upravnog suda uopće se ne osvrće na navedeni propis iako tužitelji smatraju da je isti trebalo primijeniti u konkretnom slučaju jer su se za to stekli svi uvjeti.

Pri tome se tužitelji pozivaju na načelno ustavnopravno stajalište u području prava gradnje a koje glasi: da država nije ovlaštena jednostrano po pravu nadzora nad zakonitošću upravnih akata kojima je priznato pravo gradnje strankama, tako zahvaćati u priznata prava ukidanjem dotičnih upravnih akata nakon što oni postanu pravomoćni ... i ako za takvo ukidanje pogođene privatne osobe nisu dobile naknadu tržišne vrijednosti u smislu čl. 50. st. 1. Ustava koju je dužna isplatiti RH ...

VIII Nadalje, tužitelji smatraju da je Visoki upravni sud svojom odlukom povrijedio i odredbu čl. 29. st.1. Ustava i to stoga što je usprkos činjenici da je od konačnog upravnog akta – lokacijske dozvole izdane od Grada Velika Gorica ... pa do dana ... kada je doneseno rješenje ... po pravu nadzora kojim se poništava predmetna lokacijska dozvola prošlo više od godinu dana, a što je suprotno pravnom stajalištu istog tog suda, cit: 'Rješenje o poništenju lokacijske dozvole po pravu nadzora mora biti dostavljeno stranci u roku godine dana, od dana konačnosti dozvole ODLUKA UPRAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE, BR. Us-771/2006 OD 6. RUJNA 2006.!!!«

Podnositelji smatraju da su im osporenom odlukom povrijeđena prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 29. stavkom 1., 48. stavkom 1. i 49. stavkom 4. Ustava.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Polazeći od navoda ustavne tužbe i okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud je osnovanost ustavne tužbe podnositelja razmotrio s aspekta povrede prava na pravično suđenje, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, čiji mjerodavni dio glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima ...

(...)«

4.1. Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

5. Ustavni sud ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i upravnim tijelima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud napominje da postupci pred sudovima i upravnim tijelima moraju biti u skladu s vladavinom prava koja se može poistovjetiti i s dobrim radom pravosuđa pa bi prava zajamčena Ustavom i međunarodnim pravnim aktima, koja obvezuju Republiku Hrvatsku, bila iluzorna i teorijska, a ne stvarna i učinkovita kad ne bi postojala obveza sudbene vlasti da u postupku primijeni sva postupovna i materijalnopravna jamstva pravičnog suđenja, kao i obveza da svoje odluke obrazloži.

6. U slučaju koji je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku ishođena je lokacijska dozvola koja je postala konačna i pravomoćna te je na temelju lokacijske dozvole izrađen i potvrđen glavni projekt. Inspekcijskim nadzorom provedenim 8. prosinca 2009. (prvi inspekcijski nadzor proveden po građevinskom inspektoru) utvrđeno je da je investitor u skladu sa zahtjevima i uvjetima određenim u pravomoćnoj lokacijskoj dozvoli ishodio glavni projekt i započeo s radovima u skladu s glavnim projektom.

Međutim, nakon prvog inspekcijskog nadzora proveden je i drugi inspekcijski nadzor Uprave za inspekcijske poslove Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva te je lokacijska dozvola poništena po pravu nadzora. Utvrđeno je da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 49. Prostornog plana uređenja Grada Velike Gorice (»Službeni glasnik Grada Velike Gorice« broj 10/06., u daljnjem tekstu: Prostorni plan).

Dakle, za razliku od prvog inspekcijskog nadzora, u drugom inspekcijskom nadzoru utvrđena je nezakonitost iz navedenog razloga, iako se mjerodavne odredbe Prostornog plana nisu mijenjale. Drugim riječima, mjerodavni propis ostao je isti.

7. Zahtjev za djelotvornim »hijerarhijskim« nadzorom zakonitosti upravnih akata koje donose niža upravna i druga javnopravna tijela neposredno primjenjujući zakone u konkretnim slučajevima, s jedne strane, i zahtjev za poštovanjem prava koja su stranke stekle tim upravnim aktima, s druge strane, suprotstavljaju se u onim slučajevima kad nadzorno državno tijelo naknadno utvrdi da je izdani upravni akt – kojim je stranka već stekla određeno pravo – nezakonit zbog pogreške ili propusta samog donositelja akta.

U takvim situacijama Ustavni sud, u pravilu, ne smatra ustavnopravno relevantnim razloge koji su doveli do pogreške ili propusta nadležnog tijela, donositelja pojedinačnog akta, u primjeni mjerodavnog materijalnog prava na konkretne slučajeve. Za Ustavni sud u pravilu je ustavnopravno relevantna isključivo činjenica da pogreške ili propusti nadležnih tijela ne smiju ići na štetu građana.

To je pravno stajalište ustanovljeno i u praksi Ustavnog suda (v. odluku broj: U-III-4673/2008 od 20. svibnja 2009., »Narodne novine« broj 67/09.).

To stajalište zauzima i Europski sud za ljudska prava, koji je u presudi Gashi protiv Hrvatske od 13. prosinca 2007. (zahtjev br. 32457/05) istaknuo sljedeće:

»40. Sud smatra da bi pogreške ili propusti državnih tijela trebale ići u korist pogođenih osoba, osobito ako se time ne dovodi u pitanje kakav drugi suprotstavljeni privatni interes. Drugim riječima, rizik svake greške što je napravi državno tijelo trebala bi snositi država, a propusti se ne smiju ispravljati na štetu dotičnoga građanina (...)«.

8. Navedeno je pravno stajalište načelno primjenjivo i u području prava gradnje, ali njegova primjena na konkretne slučajeve neposredno ovisi o pravnim svojstvima samog pojedinačnog akta kojim se privatnim osobama priznaje pravo gradnje.

Polazeći od specifičnih okolnosti konkretnog slučaja, potrebno je odgovoriti na pitanje je li u slučaju podnositelja moglo nastati legitimno očekivanje, odnosno, da li se kod podnositelja legitimno očekivanje temeljilo na razumno opravdanom povjerenju da se konačni pravomoćni upravni akt neće mijenjati osobito imajući u vidu činjenicu da je već jedanput bio predmetom inspekcijskog nadzora.

Ustavni sud smatra da su državna tijela i sud u provedenom postupku bili obvezni utvrditi činjenicu je li pravomoćna i konačna lokacijska dozvola, u relevantno vrijeme konstituirala »legitimno očekivanje« na strani podnositelja ustavne tužbe da imaju pravo gradnje u skladu s potvrdom glavnog projekta.

Ustavni sud podsjeća da nije sporno da su podnositelji postupali u skladu sa zahtjevima i uvjetima određenim u pravomoćnoj lokacijskoj dozvoli i potvrđenom glavnom projektu, što je utvrdio građevinski inspektor prvim inspekcijskim nadzorom provedenim 8. prosinca 2009. u kojem je utvrđeno je da je investitor započeo s radovima u skladu s potvrdom glavnog projekta.

Međutim, naknadno, drugim inspekcijskim postupkom Ministarstvo je po pravu nadzora poništilo lokacijsku dozvolu 24. svibnja 2010. jer je utvrđeno da nije u skladu sa člankom 49. Prostornog plana.

Ustavni sud ističe da eventualne pogreške i propusti državnih tijela ne mogu ići na štetu stranaka, imajući u vidu da su stranke s pouzdanjem u provedeni prvi inspekcijski postupak i pravomoćnu lokacijsku dozvolu bile uvjerenja da se njihova situacija neće promijeniti, odnosno, da mogu bez zapreke dovršiti gradnju.

9. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su osporenom odlukom Visokog upravnog suda podnositeljima, u konkretnom slučaju, povrijeđena prava iz članka 29. stavka 1. Ustava.

10. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

11. Objava odluke (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3488/2013
Zagreb, 30. lipnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Ingrid Antičević Marinović, v. r.

76 24.08.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3488/2013 od 30. lipnja 2016.

76 24.08.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3488/2013 od 30. lipnja 2016.