## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-70/2007 od 15. listopada 2013.

### NN 129/2013 (25.10.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-70/2007 od 15. listopada 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2828

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo mldb. M. R. iz Z., kojeg zastupa zakonska zastupnica majka A. R. iz Z. putem odvjetnika iz Odvjetničkog društva A. & G. iz Z., na sjednici održanoj 15. listopada 2013. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama».

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dopuštenu i pravodobnu ustavnu tužbu podnio je mldb. M. R. (podnositelj ustavne tužbe) hrvatski državljanin iz Z., kojeg zastupa zakonska zastupnica majka A. R. iz Z. putem odvjetnika iz Odvjetničkog društva A. & G. iz Z.

1.1. Podnositelj ustavnom tužbom osporava odluke donesene u upravnom postupku pokrenutom po službenoj dužnosti kojima je pravomoćno određeno da podnositelj nema pravo na osobnu invalidninu.

To su sljedeće odluke:

– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: presuda Upravnog suda) broj: Us-2585/2002-9 od 13. rujna 2006.,

– rješenje Ministarstva rada i socijalne skrbi Republike Hrvatske, Uprave socijalne skrbi klasa: UP/II-551-08/02-01/11, ur. broj: 524-05/2-02-1 od 14. svibnja 2002. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) i

– rješenje Centra za socijalnu skrb Zagreb, Ured Maksimir klasa: UP/I-551-06/01-10/5, ur. broj: 381-117-07/1-01-6 od 23. studenoga 2001. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje).

1.2. Podnositelj smatra da su mu osporenim odlukama povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 19. stavkom 2., 57. stavkom 2., 62. i 63. stavkom 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), kao i da su povrijeđene odredbe članaka 19. stavka 1. i 117 (115.) Ustava.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Prvostupanjskim rješenjem koje je doneseno u upravnom postupku pokrenutom po službenoj dužnosti utvrđeno je da podnositelj nema pravo na osobnu invalidninu. U obrazloženju rješenja navodi se da se podnositelj nalazi u tretmanu tog tijela kao dijete s teškoćama u psihofizičkom razvoju, te da je rješenjem istog tijela klasa: UP/I-551-06/99-01/168 od 27. prosinca 2000. podnositelju bilo priznato pravo na osobnu invalidninu do 17. kolovoza 2001. u visini 250% osnovice. Također navodi se da se suglasno tom rješenju trebalo ponoviti vještačenje u petoj godini djetetova života, podnositelj je upućen na vještačenje Prvostupanjskom tijelu vještačenja u Z., a koje je 13. srpnja 2001. izradilo nalaz i mišljenje broj: MK: VII-165/01 od 13. srpnja 2001. iz kojeg je vidljivo da se kod podnositelja ne radi o težim trajnim promjenama zdravstvenog stanja sukladno članku 30. Pravilnika o sastavu i načinu rada tijela vještačenja u postupku ostvarivanja prava iz socijalne skrbi (»Narodne novine« broj 39/98., u daljnjem tekstu: Pravilnik).

U obrazloženju prvostupanjskog rješenja dalje se navodi:

»(...)

Na navedeni Nalaz otac je uložio prigovor na koji se PTV očitovalo s obrazloženjem Klasa: 555-05/01-01/1331 od 07.11.2001. g. da se kod djeteta radi o dijagnozi koja je teška ali svojom težinom ne potpada članku 30. Pravilnika, a koji se odnosi na teže tjelesne, mentalne i psihičke bolesti zbog kojih osoba ne može samostalno izvoditi životne aktivnosti primjerene životnoj dobi, kao nesposobnost samostalnog kretanja, nemogućnost samozbrinjavanja (hranjenje, samostalno održavanje higijene, obnavljanje fizioloških potreba), potreba korištenja tehničke opreme o kojoj ovisi održavanje života, te nemogućnost primanja i pamćenja različitih informacija.

(...)«

Slijedom navedenog, na temelju članaka 55. – 58. Zakona o socijalnoj skrbi (»Narodne novine« broj 73/97., 27/01., 59/01. i 82/01., u daljnjem tekstu: ZSS/97.), prvostupanjsko tijelo je donijelo osporeno prvostupanjsko rješenje.

2.1. U postupku u povodu žalbe majke podnositelja ustavne tužbe protiv prvostupanjskog rješenja, drugostupanjsko upravno tijelo pribavilo je Nalaz i mišljenje tijela vještačenja u drugom stupnju broj: DTV br. 1/13-02 od 8. svibnja 2002.

U obrazloženju se ističe:

»(...)

Ocjenu postojanja trajnih ili privremenih promjena u zdravstvenom stanju, vrstu i stupanj tjelesnog i mentalnog oštećenja daje tijelo vještačenja koje osniva ministar nadležan za poslove socijalne skrbi, u svojem nalazu i mišljenju. Ako se žalbom pobija prvostupanjsko rješenje o ostvarivanju prava iz socijalne skrbi, a u svezi s nalazom i mišljenjem tijela vještačenja u prvom stupnju, ministarstvo nadležno za poslove socijalne skrbi dužno je prije donošenja rješenja o žalbi pribaviti nalaz i mišljenje tijela vještačenja u drugom stupnju (članak 147. stavak 1., 2. i 3. Zakona).

(...)

Kako žaliteljica pobija prvostupanjsko rješenje u svezi s nalazom i mišljenjem kojim je ocijenjeno zdravstveno stanje njezinog sina M. R., ovo je drugostupanjsko tijelo sukladno navedenim zakonskim odredbama pribavilo Nalaz i mišljenje tijela vještačenja u drugom stupnju (broj ev.: DTV br. 1/13-02 od 8. svibnja 2002.) iz kojeg je vidljivo da je to tijelo djelomično prihvatilo dijagnoze koje je utvrdilo Prvostupanjsko tijelo vještačenja u Z. i utvrdilo da kod ispitanika postoje trajne promjene u zdravstvenom stanju čija težina nije izražena mjerilima propisanim u članku 30. stavku 2. citiranog Pravilnika.

(...)«

Te zaključuje:

»(...)

Ovo drugostupanjsko tijelo ocjenjuje da je u postupku koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja tijelo prvog stupnja pravilno i potpuno utvrdilo činjenično stanje te je donijelo odluku utemeljenu na Zakonu i Pravilniku.

(...)«

2.2. Provodeći sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu utvrdivši da je tuženo tijelo na pravilan način provelo postupak i na temelju nalaza i mišljenja stručnih tijela medicinskog vještačenja prvog i drugog stupnja, pravilno utvrdilo da nisu ispunjeni zakonom propisani uvjeti da se udovolji zahtjevu podnositelja za priznavanje prava na osobnu invalidninu.

Također u obrazloženju presude Upravnog suda ističe se slijedeće:

»(...)

S obzirom na izloženo Sud nalazi da je odlučujući o pravu na osobnu invalidninu tužitelja, tuženo tijelo osnovano prihvatilo kao valjanu stručnu podlogu nalaza i mišljenje tijela vještačenja koji je pribavljen u drugostupanjskom postupku.

U odnosu na upućivanje tužitelja na članak 23. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj skrbi ('Narodne novine', broj 103/03) primjećuje se da se ta odredba ne odnosi na uvjete za stjecanje osobne invalidnine što je predmet ovoga postupka. Osim toga u upravnom se sporu zakonitost osporenog rješenja ocjenjuje primjenom propisa koji su bili na snazi u vrijeme donošenja tog upravnog akta.

(...)«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

3. U ustavnoj tužbi podnositelj u bitnome navodi da se nalazom i mišljenjem drugostupanjskog tijela vještačenja, na kojem se temelje osporeni akti, pogrešno tumači članak 30. stavak 2. Pravilnika, jer tom odredbom nisu propisani jedini kriteriji za utvrđivanje težih tjelesnih oštećenja, već su oni samo primjerice nabrojani. Dalje navodi da je tim vještačenjem utvrđena trajnost njegova tjelesnog oštećenja.

Ističe da ima teže oštećenje sluha što predstavlja trajnu promjenu u zdravstvenom stanju, koje se suvremenim liječenjem i rehabilitacijskim postupcima ne može poboljšati, zbog čega smatra da ispunjava oba uvjeta za ostvarivanje prava na osobnu invalidninu iz članka 55. ZSS/97. U prilog navedenog se poziva na rješenje drugostupanjskog organa klasa: UP/II-551-08/99-01/108 od 13. studenoga 2000.

Zaključno u ustavnoj tužbi ističe:

»(...)

Slijedom navedenog, nedvojbeno je da tužiteljevo oštećenje odgovara definiciji iz čl. 30. st. 1. i 2. te čl. 31. st. 1. i 2. Pravilnika, te da mu time pripada pravo na osobnu invalidninu sukladno čl. 55. Zakona o socijalnoj skrbi.

(...)«

Predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporene presude Upravnog suda.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

4. Ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povrijeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom, Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom. Ustavni sud u tom smislu svoje odluke zasniva na činjenicama utvrđenim u postupku koji je prethodio ustavnoj tužbi, osim ako podnositelj ustavne tužbe ne iznese ozbiljne, relevantne i dostatne razloge zbog kojih je od tog pravila potrebno odstupiti.

4.1. Ustavni sud primjećuje da su prigovori podnositelja usmjereni na činjenicu da je u konkretnom slučaju uslijed neodgovarajućeg tumačenja i primjene mjerodavnog materijalnog prava od nadležnog upravnog tijela (Centra za socijalnu skrb) te Upravnog suda podnositelju utvrđen prestanak prava na osobnu invalidninu, a time su mu i povrijeđena ustavna prava.

5. Odredbe Ustava na koje se u ustavnoj tužbi pozvao podnositelj su:

»Članak 57.

(...)

Posebnu skrb država posvećuje zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.

(...)

Članak 62.

Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.

Članak 63.

(...)

Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb.

(...)«

5.1. Ustav nikome ne jamči pravo na osobnu invalidninu. Pravo na osobnu invalidninu je zakonsko, a ne ustavno pravo. Zbog toga se podnositelj ne može pozivati na izravnu povredu članka 57. stavka 2., članka 62. i članka 63. stavka 3. Ustava zbog toga što su nadležna tijela utvrdila da ne ispunjava zakonske uvjete za priznavanje tog prava i po toj osnovi odbila njegov zahtjev.

Prigovori podnositelja mogu se razmatrati pred Ustavnim sudom samo s aspekta članka 48. stavka 1. Ustava koji propisuje: »Jamči se pravo vlasništva.« Naime, Ustavni sud prihvaća da se osobna prava koja proizlaze iz javnopravnih odnosa, u prvom redu onih iz sustava socijalne sigurnosti, podvode pod pojam imovine ako imaju novčanu vrijednost i ako se priznaju konkretnoj osobi kao njihovom jedinom i isključivom nositelju. Nesporno je da pravo na osobnu invalidninu pripada u takva prava. Prema tome, u biti podnositeljeva zahtjeva leži imovinsko potraživanje zaštićeno člankom 48. stavkom 1. Ustava.

Međutim, ustaljeno je stajalište Ustavnog suda i da »vlasništvo« odnosno imovina u smislu članka 48. stavka 1. Ustava ne postoji sve dok postoji spor o pravilnom tumačenju i primjeni mjerodavnog prava, to jest sve dok se o pitanju je li podnositelj zahtjeva ispunio zakonske uvjete odlučuje u upravnom i/ili sudskom postupku. To je utvrdio i Europski sud u predmetu Štokalo i drugi protiv Hrvatske (odluka, 3. svibnja 2011., zahtjev br. 22632/07).

»Kad je u naravi pravnog zahtjeva vlasnički (imovinski) interes, on se može smatrati 'potraživanjem' (asset) samo ako postoji dostatna osnova za taj interes u nacionalnom pravu (primjerice kad postoji ustaljena sudska praksa domaćih sudova koja to potvrđuje), to jest kad je pravni zahtjev dostatno utemeljen da bi bio ovršiv (enforceable) ... U načelu, ne može se reći da podnositelj zahtjeva ima dostatno utemeljen pravni zahtjev, koji dovodi do 'potraživanja' u smislu članka 1, Protokola br. 1, kad postoji spor o pravilnom tumačenju i primjeni domaćeg prava i kad se o pitanju je li ispunio zakonske uvjete treba odlučiti u mjerodavnom postupku (vidjeti Milašinović protiv Hrvatske (odluka), br. 26659/08, 1. srpnja 2010.)

... o pitanju jesu li podnositelji zahtjeva u ovom predmetu ispunili zakonske uvjete ... trebalo je odlučiti u postupku pred nadležnim upravnim vlastima. Te su vlasti na kraju utvrdile da to nije bio slučaj. Kad nema arbitrarnosti, ne postoji osnova na kojoj bi Sud mogao doći do drugačijeg zaključka o tome jesu li podnositelji zahtjeva ispunili te uvjete. Stoga smatra da pravni zahtjev podnositelja ... nije bio dostatno utemeljen da bi ga se kvalificiralo kao 'potraživanje' koja za sobom povlači zaštitu članka 1. Protokola br. 1 ...

Slijedi da je ovaj prigovor nesuglasan s odredbama Konvencije ratione materiae u smislu članka 35. stavka 3. točke (a) i mora ga se odbaciti na temelju članka 35. stavka 4.«

Navedeno načelno stajalište mora se primijeniti i na konkretan slučaj. Podnositelj je pokušao steći pravo na osobnu invalidninu koje mu je pravo jednom bilo priznato, ali je kasnije ukinuto. Sukladno tome, postupak koji je pokrenuo podnositelj na temelju ZSS/97 nije se odnosio na njegovu »postojeću imovinu». Odnosio se na njegov pravni zahtjev u naravi kojeg je bio podnositeljev imovinski interes.

Međutim, u postupku pred nadležnim tijelima došlo je do spora o pitanju ispunjava li podnositelj uvjete propisane ZSS/97 za priznavanje osobne invalidnine.

Upravna tijela i Upravni sud utvrdili su da podnositelj ne ispunjava propisane uvjete.

Podnositelj u postupku pred Ustavnim sudom pokušava dokazati da ispunjava oba uvjeta iz članka 55. ZSS/97 i da se u nalazima i mišljenjima drugostupanjskog tijela vještačenja, na kojima se temelje osporeni pojedinačni akti, pogrešno tumači članak 30. stavak 2. Pravilnika.

S obzirom na sadržaj ustavne tužbe, čini se da podnositelj od Ustavnog suda očekuje da riješi taj spor tako da se stavi u položaj upravnog suda najvišeg stupnja i da svojom ocjenom zamijeni ocjenu nadležnih tijela (Ministarstva rada i socijalne skrbi i Upravnog suda). Međutim, slično utvrđenju u odluci Štokalo i drugi protiv Hrvatske, ne postoji ustavna osnova koja bi ovlašćivala Ustavni sud da dođe do drugačijeg zaključka od nadležnih tijela o tome je li podnositelj ustavne tužbe ispunio zakonske uvjete, osim ako ne utvrdi da su osporeni pojedinačni akti u tom pitanju bili arbitrarni ili očito nerazumni.

Sukladno tome, unatoč tome što se podnositelj nije pozvao na članak 48. stavak 1. Ustava, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom postupku, u granicama svoje nadležnosti, ispitao jesu li osporeni pojedinačni akti bili arbitrarni, pri čemu se postupanje nadležnih tijela neće smatrati arbitrarnim ako su ta tijela za svoje odluke imala pravnu osnovu, a same odluke nisu bile ni na koji drugi način očito nerazumne.

6. Iz spisa nadležnog upravnog tijela i Upravnog suda te osporenih odluka, kao nesporno proizlazi da su osporene odluke donesene u postupcima koji su nadležna upravna tijela provela u skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o općem upravnom postupku koji se suglasno članku 136. ZSS/97 primjenjuje u postupcima rješavanja o pravima iz socijalne skrbi, odredbama ZSS/97 i Pravilnika, dakle osporene odluke donesene su na temelju valjane pravne osnove. Ocjena je Ustavnog suda dok su osporene rješidbe nadležnog upravnog tijela obrazložene na ustavnopravno prihvatljiv način, a podnositelj je, nezadovoljan tim rješenjima nadležnih pokrenuo upravni spor pred nadležnim sudom. Upravni sud Republike Hrvatske je provodeći u upravnom sporu kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata, prema ocjeni Ustavnog suda postupao sukladno mjerodavnim zakonskim odredbama, te ocijenio da je u prethodno provedenom postupku činjenično stanje pravilno utvrđeno kao da je na pravilno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenjeno mjerodavno materijalno pravo. Ocjena je Ustavnog suda da je Upravni sud, odbijajući tužbu podnositelja, za svoja utvrđenja dao jasne i valjane razloge, očitovavši se pritom o navodima tužbe podnositelja, pa tako i onima koje podnositelj ponavlja u ustavnoj tužbi.

6.1. Ustavni sud smatra potrebnim za istaknuti da je tijekom ustavnosudskog postupka, iz pribavljenog očitovanja nadležnog Centra za socijalnu skrb klasa: 551-06/12-03/30, ur. broj: 534-118/10-1/12-2 od 23. studenoga 2012., utvrdio da je podnositelju zbog njegovog tjelesnog oštećenja iz sustava socijalne skrbi na temelju odredbi Zakona o socijalnoj skrbi priznato pravo na doplatak za pomoć i njegu. To je pravo podnositelju priznato u punom iznosu počevši od 26. srpnja 2004. do danas.

7. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), odlučeno je kao u izreci.

8. Objava ove odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-70/2007

Zagreb, 15. listopada 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 129/2013-2828