## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-283/1997. od 12. svibnja 1998.

### NN 69/1998 (14.5.1998.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-283/1997. od 12. svibnja 1998.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu predsjednik Suda Jadranko
Crnić te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac i Mladen Žuvela u povodu prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona
o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog
osiguranja, te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja,
na sjednici održanoj dana 12. svibnja 1998. godine, donio je slijedeću

## **ODLUKU**

1. Ukidaju se odredbe članaka 1., 2., 3., 4. i 6. Zakona o usklađivanju
mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja,
te upravljanju fondovima mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne
novine", broj 20/97).

2. Ova odluka će se objaviti u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Sindikat umirovljenika Hrvatske podnio je prijedlog za ocjenu ustavnosti
Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog
i invalidskog osiguranja, te upravljanja fondovima mirovinskog i invalidskog
osiguranja ("Narodne novine", broj 20/97 - u daljem tekstu: Zakon o usklađivanju).
Predlagatelj smatra da je člancima 1., 3. i 6. povrijeđen Ustav u odredbama
članaka 3., 5., 16., 56. stavak 1. i 49. stavak 4.

Matica hrvatskih umirovljenika Republike Hrvatske i Matica hrvatskih
umirovljenika Grada Zagreba podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti
istog Zakona i to članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7., jer smatraju da su one
suprotne člancima 1., 3., 14. stavak 2., 16. i članku 17. Ustava Republike
Hrvatske.

Dr. Džemaludin Kalajdžisalihović iz Zagreba podnio je prijedlog za ocjenu
navedenog zakona i to članaka 1., 3. točka 1., 2., 3. i 4. i članka 6.
st. 1. i 2., jer smatra da su suprotni ustavnim odredbama označenim u već
navedenim prijedlozima.

Hrvatska stranka umirovljenika također je podnijela prijedlog, jer smatra
da su odredbe članaka 1., 2., 3., 4., 6. i 7. Zakona o usklađivanju suprotne
člancima 1., 3. i 14. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.

Sindikat umirovljenika Hrvatske - Podružnica Dubrovnik i Županijsko
povjereništvo Dubrovnik podnijeli su prijedlog za ocjenu ustavnosti članaka
1., 3. i 6. Zakona o usklađivanju jer smatraju da su suprotni odredbama
članaka 3., 5., 14., 16., 49. stavak 1. i 56. stavak 1. Ustava.

Mirjana Gertrud Gergorec-Aparnik i Jolanka Eleonora Nemeth podnijele
su prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o usklađivanju navodeći temelje
osporavanja identične prijedlogu Sindikata umirovljenika Hrvatske.

Ustavni sud Republike Hrvatske donio je na sjednici 25. veljače 1998.
godine rješenje kojim je prihvatio prijedloge navedenih podnositelja te
je pokrenut postupak za ocjenu ustavnosti odredaba članaka 1., 2., 3.,
4. i 6. Zakona o usklađivanju mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog
i invalidskog osiguranja, koja odluka je objavljena u "Narodnim novinama",
broj 27/98 od 27. veljače 1998. godine.

Razloge za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporavanih odredbi
Ustavni sud je našao u neusklađenosti mirovinskog sustava - u koji spada
i osporavani Zakon - s Ustavom Republike Hrvatske.

Osporavane odredbe propisuju slijedeće:

Odredba članka 1. Zakona o usklađivanju propisuje:

"Mirovine ostvarene u Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja
radnika Hrvatske, Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog osiguranja
samostalnih privrednika Hrvatske i Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog
osiguranja individualnih poljoprivrednika Hrvatske do 31. prosinca 1996.
za razdoblje od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996. uskladit će se prema
odredbama članka 30., 42., 47. i 48. stavka 7. Zakona o osnovnim pravima
iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine" broj 53/91)."

Odredba članka 2. osporenog Zakona propisuje:

"Razlika između mirovine usklađene prema odredbi članka 1. ovog Zakona
i mirovine ostvarene u razdoblju od 1. veljače 1995. do 31. prosinca 1996.
uključujući dodatke na mirovinu određene prema uredbama Vlade Republike
Hrvatske koji su u ovom razdoblju isplaćeni korisniku mirovine, isplatit
će se korisniku mirovine, počev od 1. ožujka 1997. u rokovima koji će se
za pojedine kategorije korisnika, ovisno o visini razlike, odrediti općim
aktima fondovima iz članka 1. ovog Zakona najkasnije u roku od 18 mjeseci
od dana stupanja na snagu ovog Zakona.

Ako je korisniku mirovine u razdoblju od 1. veljače 1995. do 31. prosinca
1996. isplaćena mirovina i dodaci na mirovinu u iznosu većem nego mu pripada
prema odredbi članka 1. ovog Zakona, korisnik mirovine nije dužan vratiti
preplaćeni iznos."

Odredba osporavanog članka 3. propisuje:

"Mirovine se obvezno usklađuju svakih 6 mjeseci počev od 1. siječnja
1997. na osnovi statističkih podataka s kretanjem prosječnih troškova života
u prethodnih 6 mjeseci.

Mirovine se mogu usklađivati i u visini većoj nego prema odredbi stavka
1. ovog članka, ako je takvo usklađivanje moguće ovisno o prihodima fondova
iz članka 1. ovog Zakona.

Mirovine se usklađuju i prije proteka roka od 6 mjeseci iz stavka 1.
ovog članka ako je porast troškova života veći od 3%.

Osnovica za usklađivanje mirovina iz stavka 1. ovog članka je iznos
mirovine za mjesec prosinac 1996. godine usklađen prema odredbama članka
1. ovog Zakona. Ako je taj iznos manji od iznosa koji je korisniku mirovine
isplaćen za isti mjesec, isplaćivat će se taj veći iznos mirovine sve dok
iznos mirovine usklađen prema člancima 1. i 3. ovog Zakona ne dosegne iznos
mirovine isplaćene za mjesec prosinac 1996. godine.

Visina i način usklađivanja mirovine utvrđuje se općim aktima fondova
iz članka 1. ovog Zakona."

Odredba članka 4. Zakona o usklađivanju propisuje:

"Odredbe članka 1. do 3. ovog Zakona odgovarajuće se primjenjuju na
novčane naknade za tjelesno oštećenje, doplatak za pomoć i njegu, naknade
plaće iz članka 52. stavka 1. t. 1. i 2. Zakona o mirovinskom i invalidskom
osiguranju koje osigurava i isplaćuje Republički fond mirovinskog i invalidskog
osiguranja radnika Hrvatske (članak 54. i 55.) i naknade plaće za vrijeme
prekvalifikacije i dokvalifikacije (članak 52. stavak 1. i 3.)."

Osporavana odredba članka 6. Zakona o usklađenju propisuje:

"Od 1. siječnja 1997. odredbe članka 30., 42., 47. i 48. stavka 7. Zakona
o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine",
broj 53/91) prestaju se primjenjivati na postupak usklađivanja mirovina
i drugih novčanih primanja, osim na usklađivanja prema odredbi članka 1.
i članka 4. ovog Zakona, a u odredbi članka 30a. Zakona o osnovnim pravima
iz mirovinskog i invalidskog osiguranja brišu se riječi: "i za usklađivanje
mirovina u smislu članka 30. ovog Zakona".

Danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaju važiti odredbe članaka
121., 123. i 182. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju ("Narodne
novine", broj 26/83, 5/86, 42/87, 43/89, 57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 44/94
i 59/96).

Danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaje važiti odredba članka 39.
Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika
("Narodne novine", broj 26/83, 49/83, 57/83, 47/86, 40/90, 26/93 i 96/93)."

U tijeku ustavnosudskog postupka, nakon pokretanja postupka ocjene ustavnosti
osporenih odredbi, prema zaključku sjednice Suda određen je stalni sudski
vještak za financijsku struku mr. Ivan Tkalec. Vještaku je označen ovaj
predmet vještačenja: 1. Utvrditi kretanje mirovina prema kretanju prosječnih
netto plaća u Republici Hrvatskoj u razdoblju 1993. do kraja 1997. godine,
prema odredbama Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog
osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91); 2. Utvrditi kretanje mirovina
prema uredbama kojima je utvrđena masa sredstava za mirovine i osporavanom
Zakonu o usklađivanju mirovina ("Narodne novine", broj 20/97); 3. Utvrditi
razliku mirovina utvrđenih pod 1. i 2. zadatka; 4. Utvrditi kretanje mirovina
uz primjenu podataka o troškovima života za isto razdoblje; 5. Iskazati
utjecaj primijenjenog usklađivanja mirovina prema kretanju troškova života
u odnosu na kretanje netto plaća; 6. Utvrditi jesu li mirovine (osnovice)
za umirovljenike koji su umirovljeni nakon 1. siječnja 1994. godine povoljnije
u odnosu na umirovljenike koji su ranije umirovljeni (navodno razlike i
do 40%) te koji su razlozi tih razlika.

Nakon što je imenovani vještak dostavio svoj nalaz i mišljenje, predsjednik
Ustavnog suda, na temelju Zaključka Suda, sazvao je javnu raspravu o tom
nalazu i mišljenju. Nalaz sudskog vještaka dostavljen je prethodno na izjašnjavanje
predlagateljima, zatim Hrvatskom državnom saboru, Vladi Republike Hrvatske,
Ministarstvu rada i socijalne skrbi i Republičkom fondu mirovinskog i invalidskog
osiguranja radnika Hrvatske (u daljnjem tekstu - Mirovinski fond). Većina
imenovanih izjasnila se prije održane javne rasprave o nalazu i mišljenju
vještaka.

Javnoj raspravi, održanoj dana 29. travnja 1998. godine, pristupili
su svi pozvani, kao i predstavnik Ministarstva financija, osim predstavnika
Hrvatskoga državnog sabora i Ministarstva rada i socijalne skrbi Republike
Hrvatske. Nazočni su usmeno tijekom rasprave davali svoja mišljenja na
nalaz stalnog sudskog vještaka mr. Ivana Tkaleca. Nalaz vještaka je od
strane sudionika javne rasprave ocijenjen korektnim.

Nakon održane javne rasprave Republički fond mirovinskog i invalidskog
osiguranja radnika Hrvatske dostavio je očitovanje u kojem se tvrdi da
je usklađivanje mirovina u razdoblju prije 1. veljače 1995. riješeno odlukom
(rješenjem) Ustavnog suda Republike Hrvatske od 29. travnja 1997. ("Narodne
novine", broj 48/97) kojom je postupak za ocjenu ustavnosti uredbi Vlade
Republike Hrvatske o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu
mirovina obustavljen.

Nadalje se navodi u očitovanju da je sadašnji važeći mirovinski sustav
generacijske solidarnosti narušen, jer je za njegovo daljnje održavanje
potrebno postojanje određenih uvjeta koji su narušeni, između ostalog,
nesrazmjernim porastom broja umirovljenika i istodobnim smanjenjem broja
osiguranika. Ističe se i pravo zakonodavca da mijenja dosadašnji mirovinski
sustav.

Nakon provedenog ustavnosudskog postupka Ustavni sud je utvrdio slijedeće:

Ustav Republike Hrvatske uređuje temelje gospodarskog, socijalnog i
demokratskog poretka u Republici Hrvatskoj.

Mirovinski sustav, u koji spada i osporavni zakon, još nije usklađen
s Ustavom (primjerice - u pojedinim odredbama zakona i podzakonskih akata
nalaze se pravni instituti i pravni pojmovi koji ne postoje u hrvatskom
pozitivno-pravnom sustavu).

Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine",
broj 34/92 - pročišćeni tekst, 91/92, 62/93, 50/94 i 105/95, 110/96) u
odredbi članka 4. propisuje da se zakoni, drugi propisi i opći akti moraju
uskladiti s Ustavom najkasnije do 31. prosinca 1997. godine.

Ova odredba Ustavnog zakona obvezivala je zakonodavca da cjelokupni
mirovinski sustav, u koji spada i osporavani zakon, uskladi s Ustavom do
31. prosinca 1997. godine kao krajnjim rokom.

Zakonodavac nije, sukladno izričitoj odredbi Ustavnog zakona, uskladio
u ovom slučaju zakonodavnu materiju iz područja mirovinskog osiguranja
s Ustavom Republike Hrvatske.

Republika Hrvatska je u svoj pravni sustav preuzela i zakon o osnovnim
pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj
53/91). Prema tom zakonu, kao i Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju,
mirovine i druga novčana primanja redovito se usklađuju s kretanjem plaća
svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj. Ovi propisi bili su na snazi sve
do 31. prosinca 1996. godine, tj. do stupanja na snagu Zakona o usklađivanju
mirovina.

Nije u pravu Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika
Hrvatske kada tvrdi da je o razdoblju i pravu umirovljenika na usklađivanje
mirovina prije 1. veljače 1995. godine odlučeno rješenjem Ustavnog suda
od 29. travnja 1997., broj: U-II-394/1993 i dr. ("Narodne novine", broj
48/97) kojim je obustavljen postupak ocjene ustavnosti propisa koji su
bili predmet tog rješenja. Naime, propisi koji su bili predmetom ocjene
prestali su važiti. Po članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), Ustavni sud dužan je zbog prestanka
važenja propisa obustaviti postupak ocjene suglasnosti tih propisa s Ustavom.
Međutim, rješenjem o obustavi postupka ne daje se ocjena ustavnosti propisa
koji je bio predmet osporavanja. Stoga Ustavni sud nije navedenim rješenjem
o obustavi postupka ocijenio suglasnost tih tada osporavanih propisa s
Ustavom, pa ni glede pitanja da li su za odnosno razdoblje mirovine bile
zakonito usklađivane, jer to nakon prestanka važenja tada osporenih propisa
nije u odnosu na te osporene propise, više bio ovlašten odlučivati.

Naprotiv, kada je u osporenom Zakonu o usklađivanju to isto pitanje
postalo, na osnovi podnijetih prijedloga za ocjenu ustavnosti predmetom
rasprave i odlučivanja, Ustavni sud je ovlašten i dužan ocijeniti i utjecaj
ustavnosti osporenog Zakona za to razdoblje.

Dakle, uredbe Vlade Republike Hrvatske o usklađivanju najviših iznosa
mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 93/93 do 91/94)
- nisu izričito ni prešutno stavile izvan snage spomenute propise o usklađivanju
mirovina.

Mirovinski fond nije redovno usklađivao mirovine, pravdajući se ograničenjima
iz navedenih Uredbi, odnosno nedostatkom sredstava. Tako je postupljeno
prije, za vrijeme važenja, a i nakon prestanka važenja Uredbi.

Pri pokretanju postupka ocjene ustavnosti osporavanoga Zakona, Ustavni
sud smatrao je upitnim da li okolnost što je Vlada Republike Hrvatske za
izvjesno vrijeme ograničila masu sredstava za isplatu mirovina (ne dirajući
pri tome propise o redovnom usklađivanju mirovina) znači da umirovljenici
nemaju pravo, odnosno da su izgubili pravo na usklađivanje mirovina i za
to razdoblje. Naime, Sud je osnovano posumnjao da je prestankom važenja
Uredbi Vlade ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanja
(a zatim i iznađu način obeštećenja umirovljenika) za sve vrijeme dok su
bili na snazi propisi o usklađivanju mirovina s kretanjima plaća svih zaposlenih
u Republici Hrvatskoj što dovodi do povrede načela navedenih u članku 3.
Ustava - kao vladavine prava i socijalne pravde.

Prilikom ocjene ustavnosti osporenog zakona Ustavni sud ne smatra upitnim
ovlast zakonodavca da u skladu s Ustavom i na zakonima propisani način
odredi novi sustav mirovinskog i invalidskog osiguranja. Međutim, u pogledu
osporavanog Zakona zadire se u prava umirovljenika koji su umirovljeni
po drugom sustavu obračuna mirovina, koji je bio cjelina s obzirom na obveze
i prava umirovljenika i koji je bio na snazi za cijelo vrijeme važenja
uredbi i odluka koje su ograničavale iznos mirovina te u tom kontekstu
Ustavni sud utvrđuje neustavnim i odredbu članka 3. Zakona o usklađivanju.

Ustavni sud također drži neupitnim pravo zakonodavca da razinu gospodarskih
i socijalnih prava sadržanih u Ustavu (a koja nisu apsolutna) uređuje u
skladu s gospodarskim mogućnostima države, ali korištenjem tog prava ne
mogu biti dovedena u pitanje temeljna ustavna prava i načela (jednakost,
socijalna pravda i vladavina prava).

Stoga Ustavni sud ocjenjuje osnovanim navode predlagatelja da je donošenjem
osporavanog Zakona o usklađivanju zakonodavac privremeno stanje, nastalo
ranije osporavanim uredbama Vlade Republike Hrvatske i odlukama Mirovinskog
fonda, pretvorio u trajno s negativnim posljedicama na visinu mirovina,
u prvom redu sadašnjih umirovljenika, bez mogućnosti ispravljanja štete
koju su oni pretrpjeli ograničenjima iz ranije osporavanih uredbi i odluka.
Pri tome je za donošenje odluke o suglasnosti osporenih odredbi sa Ustavom
smatrao bitnim to što se zakonskim rješenjem iz osporavanog Zakona socijalni
status umirovljenika izmijenio do takvih razmjera da upravo stoga dolazi
do socijalne nejednakosti građana.

Upravo zbog toga su osporavane odredbe Zakona o usklađivanju suprotne
temeljnim odredbama Ustava navedenim u članku 3. Ustava Republike Hrvatske,
kao jamstva jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava i članka 5.
Ustava koji određuje da zakoni moraju biti suglasni s Ustavom.

Na održanoj javnoj raspravi o nalazu i mišljenju stalnog sudskog vještaka
mr. Ivana Tkaleca nisu izneseni relevantni prigovori, dapače ocijenjen
je kao korektan (pri čemu se ne mogu isključiti izvjesna odstupanja u brojčanom
iskazu, ali ona nisu od bitnog značenja za donošenje ove odluke). Nalaz
se temelji na podacima Državnog zavoda za statistiku objavljenim u "Mjesečnom
statističkom izvješću", a u svezi sa obračunatim mirovinama na podacima
Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja Republike Hrvatske
objavljenim u "Narodnim novinama".

Sud smatra utvrđenim da je zbog stanja nastalog djelovanjem ranije osporavanih
Uredbi Vlade Republike Hrvatske i Odluka Mirovinskog fonda u svezi s njima
te nakontoga primjenom osporavanih odredbi Zakona o usklađivanju, koji
je onemogućio ispravljanje takvog stanja, došlo do nesrazmjera u iznosima
mirovina između umirovljenika umirovljenih do 31. prosinca 1994. i nakon
toga, tako da uz iste plaće ovi umirovljenici imaju znatno veće mirovine
od ostalih umirovljenika.

Na temelju podataka vještačkog nalaza, kao i ostalih činjenica utvrđenih
tijekom ustavnosudskog postupka, Ustavni sud je zaključio da su se pokazale
utemeljene sumnje navedene u rješenju o pokretanju postupka ocjene ustavnosti
osporenog zakona. U tijeku ustavnosudskog postupka utvrđeno je da su mirovine
od srpnja 1993. do prosinca 1997. rasle gotovo dvostruko manje od plaća.

Nadalje je utvrđeno da mirovine (prosječne) u 1997. iznose oko polovine
prosječne plaće, što ukazuje da je standard umirovljenika upola niži od
životnog standarda zaposlenih sa prosječom plaćom te da prema odredbama
osporavanog Zakona nema mogućnosti njegova poboljšanja.

Ustavni sud je na temelju iznijetog utvrdio da je prestankom važenja
Uredbi Vlade ostala neizvršena obveza nadležnih tijela da provedu usklađivanje
mirovina za vrijeme dok su bili na snazi propisi o usklađivanju s kretanjem
plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, a što osporavane odredbe Zakona
o usklađivanju nisu omogućile.

Stoga je Ustavni sud ocijenio da su naznačene odredbe osporenog Zakona
suprotne načelima iz članaka 1., 3. , 5. i 14. stavak 2. Ustava Republike
Hrvatske (Republika Hrvatska je socijalna država; Socijalna pravda je jedna
od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske; U Republici Hrvatskoj
zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom; svi su pred zakonom jednaki).

Zato je temeljem članka 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91) odlučeno kao u izreci.

Odluka o objavi temelji se na članku 20. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-283/1997
Zagreb, 12. svibnja 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 69/1998-843