## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-617/2006 od 25. siječnja 2011.

### NN 20/2011 (15.2.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-617/2006 od 25. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

430

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić i Duška Šarin, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo T. B. iz M., koga zastupa odvjetnica V. K. iz D., na sjednici održanoj 25. siječnja 2011. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4901/2001-4 od 8. prosinca 2005. i predmet se vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

1. Ustavna tužba podnesena je protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-4901/2001-4 od 8. prosinca 2005., kojim je odbačena tužba podnositelja protiv odluke Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave) klasa: 800-02/98-01/439, urbroj: 514-07-01-3 od 15. siječnja 2001.

Tom odlukom odbijen je prigovor podnositelja protiv odluke Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa), Povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija klasa: 800-02/98-01/0439, ur. broj: 514-07-99-1 od 16. travnja 1999., kojom je odbijena zamolba podnositelja za utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu.

1.1. Upravni sud u obrazloženju osporenog rješenja navodi:

»Ministarstvo pravosuđa, na prijedlog ministra pravosuđa, (Ministarstvo obrane i Ministarstvo pravosuđa su zajednički donijeli tu odluku, op. Ust. suda) donijeli su Odluku o osnivanju Povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sastava izvršenja sankcija ('Narodne novine', broj 15/98), u kojoj se u točki 1. navodi da se Povjerenstvo osniva za rješavanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija, koji su od 30. svibnja do 30. lipnja 1996. godine sudjelovali u Domovinskom ratu.

Prema ocjeni ovog Suda navedeno Povjerenstvo nije državno tijelo koje u obavljanju javnih ovlasti rješava u upravnim stvarima, nego njegove odluke imaju karakter dokaznih isprava koje će se upotrijebiti u postupku pred upravnim tijelima koja su zakonom ovlaštena izdavati potvrde o statusu hrvatskog branitelja, a to je temeljem odredbe stavka 3. članka 2. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji ('Narodne novine', broj 108/96 i 23/01) Ministarstvo obrane, odnosno Ministarstvo unutarnjih poslova. I novim Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji ('Narodne novine' broj 174/04 i 92/05) propisano je da se status hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata dokazuje potvrdom Ministarstva obrane, odnosno Ministarstva unutarnjih poslova.

Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 30. stavka 1. točke 2. Zakona o upravnim sporovima (...), tužbu odbaciti, jer akt koji se tužbom osporava nije upravni akt.«

U drugostupanjskoj odluci Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave od 15. siječnja 2001. navodi se:

»Imenovani je podnio zamolbu za utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu radi stjecanja statusa hrvatskog branitelja.

Odlukom povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija, zamolba je odbijena zbog neispunjavanja uvjeta iz Naputka o kriterijima za utvrđivanje sudjelovanje u Domovinskom ratu.

Kako navedeni u prigovoru nije iznio nove činjenice niti dokaze o ispunjavanju uvjeta iz spomenutog Naputka, to je odlučeno kao u izreci.«

U prvostupanjskoj odluci Povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija od 16. travnja 1999. navedeno je:

»T. B. podnio je zamolbu za utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu radi stjecanja statusa hrvatskog branitelja i prava koja iz tog statusa proističu u skladu s kriterijima utvrđenim Naputkom ministra pravosuđa.

U provedenom postupku utvrđeno je da ne postoje činjenice na temelju kojih se priznaje sudjelovanje u Domovinskom ratu djelatnika koji su u sustavu izvršenja sankcija radili u bilo kojem razdoblju od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. godine navedenih u članku I., stavak 2. točka 1. do 5., pa je stoga odlučeno kao u točki 1. ove Odluke.«

1.2. Iz rasprave i donošenja odluke u ovom predmetu uzdržao se sudac Miroslav Šeparović na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

II. PRIGOVORI PODNOSITELJA

2. Podnositelj smatra da su osporenim rješenjem i aktima koji su mu prethodili, povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 19. stavkom 2., Ustava Republike Hrvatske, a iz sadržaja ustavne tužbe može se zaključiti da povrijeđenim smatra i ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

U ustavnoj tužbi podnositelj navodi da su Ministarstvo obrane i Ministarstvo pravosuđa donijeli Odluku o osnivanju Povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija (»Narodne novine« broj 15/98.) u kojoj je navedeno da se Povjerenstvo osniva za rješavanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija. Na temelju navedene odluke predsjednik Povjerenstva uz odobrenje ministra pravosuđa donio je Naputak o utvrđivanju činjenica i posebnog staža u svezi s priznavanjem statusa hrvatskog branitelja klasa: 801-01/97-01/47, ur. broj: 514-07-98-5 od 4. ožujka 1998. godine.

Na temelju ta dva akta podnositelj je podnio zamolbu za utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu radi stjecanja statusa hrvatskog branitelja i prava koja iz tog statusa proizlaze. Ističe da je Upravni sud pogrešno odbacio tužbu jer je odluku donijelo Povjerenstvo kao tijelo osnovano aktom državne vlasti, na temelju odluke objavljene u »Narodnim novinama«. Smatra da je osporenim odlukama odlučivano o njegovom pravu, te ima pravo na zaštitu kroz upravni spor.

III. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

A. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske

3. U konkretnom slučaju mjerodavni su članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava, koji glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

2) Konvencijsko pravo

4. Prva rečenica članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.

(...)«

3) Mjerodavni zakoni i podzakonski propisi

5. Mjerodavni dijelovi članka 30. te članci 5. i 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS) glase:

»Članak 30.

Sud će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi:

(...)

2) da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (članak 6)...;

(...)

Zbog razloga iz stavka 1. ovog članka sud će odbaciti tužbu u svakom stadiju postupka.«

»Članak 5.

Pod organom, prema ovom zakonu, razumijevaju se državni organi i organizacije kad u obavljanju javnih ovlasti rješavaju u upravnim stvarima.«

»Članak 6.

Upravni spor može se voditi samo protiv upravnog akta.

Upravni akt, prema ovom zakonu, jest akt kojim organ iz članka 5. ovog zakona, u obavljanju javnih ovlasti, rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.«

6. Članci 171. i 172. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.; u daljnjem tekstu: ZUP), koji su bili na snazi u relevantno vrijeme, glase:

»Uvjerenja

Članak 171.

(1) Državni organi izdaju uvjerenja odnosno druge isprave (certifikate, potvrde i dr.) o činjenicama o kojima vode službenu evidenciju.

(2) Uz uvjete iz stava (1) ovog članaka ustanove i druge pravne osobe izdaju uvjerenja odnosno druge isprave o činjenicama u vezi s poslovima koje obavljaju na temelju javnog ovlaštenja.

(3) Uvjerenja i druge isprave o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija moraju se izdavati u skladu s podacima službene evidencije. Takva uvjerenja odnosno druge isprave imaju značenje javne isprave.

(4) Pod službenom evidencijom razumijeva se evidencija koja je ustanovljena propisom odnosno općim aktom organizacije ili zajednice kojoj je povjereno javno ovlaštenje.

(5) Uvjerenje i druge isprave o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija izdaju se stranci na usmeni zahtjev, u pravilu, istog dana kad je stranka zatražila izdavanje uvjerenja odnosno druge isprave, a najkasnije u roku od 15 dana, ako propisom kojim je ustanovljena službena evidencija nije drugačije određeno.

(6) Ako organi iz st. (1) i (2) ovog članaka odbiju zahtjev za izdavanje uvjerenja odnosno druge isprave, dužni su o tome donijeti posebno rješenje. Ako u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva ne izdaju uvjerenje odnosno drugu ispravu niti donesu i dostave stranci rješenje o odbijanju zahtjeva, smatra se da je zahtjev odbijen.

(7) Ako stranka, na temelju dokaza kojima raspolaže, smatra da joj uvjerenje odnosno druga isprava nije izdana u skladu s podacima iz službene evidencije, može zahtijevati izmjenu uvjerenja odnosno druge isprave. Organ je dužan donijeti posebno rješenje ako odbije zahtjev stranke da joj izmijeni odnosno izda novo uvjerenje ili drugu ispravu. I u tom slučaju vrijedi rok od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje novog uvjerenja odnosno druge isprave, a ako to ne bude učinjeno u tom roku, smatra se da je zahtjev odbijen.«

»Članak 172.

(1) Državni organi odnosno organizacije i zajednice izdaju uvjerenja odnosno druge isprave i o činjenicama o kojima ne vode službenu evidenciju ako je to zakonom određeno. U tom slučaju činjenice se utvrđuju u postupku propisanome odredbama ove glave.

(2) Uvjerenje odnosno druga isprava izdana na način predviđen u stavu 1. ovog članaka ne vezuje organ kojemu je podnesena kao dokaz i koji treba rješavati o stvari. Taj organ može ponovno utvrđivati činjenice navedene u uvjerenju odnosno drugoj ispravi.

(3) Uvjerenje odnosno druga isprava izdaje se stranci odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva donosi se i stranci dostavlja u roku od trideset dana od dana podnošenja zahtjeva, a ako se tako ne postupi, smatra se da je zahtjev stranke odbijen.«

7. Odluku o osnivanju Povjerenstva za utvrđivanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija (u daljnjem tekstu: Odluka o osnivanju Povjerenstva) zajednički su donijeli ministar obrane i ministar pravosuđa na temelju prijedloga ministra pravosuđa. Odluka o osnivanju Povjerenstva objavljena je u »Narodnim novinama« broj 15/98. i glasi:

»I.

Ovom Odlukom osniva se Povjerenstvo za rješavanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija koji su od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. godine sudjelovali u Domovinskom ratu.

II.

Djelatnicima koji su za vrijeme Domovinskog rata bili na dopunskom rasporedu u 98. brigadi Ministarstva pravosuđa ili u drugoj postrojbi, status hrvatskih branitelja bit će riješen preko nadležnih organa Ministarstva obrane.

III.

Povjerenstvo će imenovati ministar pravosuđa.

IV.

Povjerenstvo ima zadaću napraviti naputak o posebnom stažu ostvarenom u Domovinskom ratu.

V.

Rad Povjerenstva propisan je Poslovnikom o radu kojega će Povjerenstvo donijeti na konstituirajućoj sjednici.

VI.

Ova Odluka stupa na snagu danom objavljivanja u 'Narodnim novinama'.«

8. Naputak o utvrđivanju činjenica i posebnog staža u svezi s priznavanjem statusa hrvatskog branitelja Ministarstva pravosuđa klasa: 801-01/97-01/47, ur. broj: 514-07-98-5 od 4. ožujka 1998. donio je predsjednik Povjerenstva (u daljnjem tekstu: Naputak) na temelju točke IV. Odluke o osnivanju Povjerenstva. On glasi:

»I.

(...)

Činjenice na temelju kojih se priznaje sudjelovanje u Domovinskom ratu djelatnika koji je u sustavu izvršenja sankcija radio u bilo kojem razdoblju od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. (u daljnjem tekstu: kriteriji) jesu da je djelatnik:

1. pripadnik dragovoljačke postrojbe organizirane unutar sustava izvršenja sankcija;

2. pripadnik 98. brigade ili drugih postrojbi MUP-a, ZNG-a i HV-a;

3. ratni vojni invalid iz Domovinskog rata;

4. odlikovan Spomenicom Domovinskog rata;

5. djelovao u izravnoj svezi s otporom agresoru na način da je:

– prikupljao i prevozio oružje i druga materijalno-tehnička sredstva i opremu;

– sudjelovao u proizvodnji borbenih materijalnih sredstava;

– neposredno sudjelovao u organizaciji i provođenju logističke potpore na terenu postrojbama iz točki 1. i 2. ovog članka;

– neposredno sudjelovao u zamjeni ratnih zarobljenika.

II.

Na temelju utvrđenih činjenica iz točke I. ovog naputka Povjerenstvo izdaje potvrdu radi ostvarivana statusa hrvatskog branitelja i prava u svezi s tim statusom.

III.

Status hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata prema ovom Naputku ne može ostvariti:

– djelatnik protiv kojeg je vođen ili se vodi postupak zbog: kaznenog djela iz Glave XV Osnovnog krivičnog zakona Republike Hrvatske – Krivična djela protiv čovječnosti i međunarodnog prava, kaznenog djela iz Glave XIX Krivičnog zakona Republike Hrvatske – Krivična djela protiv Republike Hrvatske i kaznenog djela iz Zakona o kaznenim djelima podrivačke i terorističke djelatnosti protiv državnog suvereniteta i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.

(...)«

B. MJERODAVNA SUDSKA PRAKSA

Praksa Europskog suda za ljudska prava

9. Polazeći od okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) sadržana u predmetu Sotiris i Nikos Koutras ATTEE protiv Grčke (presuda, 16. studenoga 2000., zahtjev br. 39442/98, §§ 12-23.; u daljnjem tekstu: presuda Sotiris), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje podnositelja zbog toga što je Vrhovni upravni sud odbacio njegovu tužbu kao nedopuštenu. Također ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda sadržana u predmetu Běleš i drugi protiv Češke Republike (presuda, 12. studenoga 2002., zahtjev br. 47273/99, §§ 48-52.; u daljnjem tekstu: presuda Běleš), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava podnositelja na pravično suđenje zbog toga što su postupovna pravila, vezana uz dopustivost tužbe, bila »konstruirana na takav način da spriječe da podnositeljeva tužba bude ispitana u meritumu« (§ 50. presude).

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud treba odgovoriti na pitanje: je li odbacivanjem tužbe u upravnom sporu – zbog toga što je Upravni sud ocijenio da odluku, koja se osporavala tužbom u upravnom sporu, nije donijelo »državno tijelo koje u obavljanju javnih ovlasti rješava u upravnim stvarima«, pa ta odluka nije upravni akt – podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, koje je dio prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava?

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

11. Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud također napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris, § 15. i presudu Běleš, § 61., te odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. – »Narodne novine« broj 126/10.).

12. Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

U slučaju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka riječ je o interpretaciji postupovnih pravila koja se tiče dopuštenosti tužbe u upravnom sporu. Konkretnije, Upravni sud je u svojoj praksi (koja je kasnije primijenjena i na još nekoliko istovjetnih slučajeva djelatnika Ministarstva pravosuđa, Uprave za izvršenje sankcija) interpretacijom zakona navedenih u točkama 5., 6. i 7. obrazloženja ove odluke izveo postupovno pravilo o (ne)dopuštenosti tužbe u upravnom sporu, koje primjenjuje od 2005. godine.

13. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj u konkretnom slučaju imao pristup Upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da je njegova tužba nedopuštena zbog toga što je ocijenjeno da osporena odluka nije upravni akt u smislu članka 6. ZUS-a. Međutim, sama činjenica da je podnositelj imao pravnu mogućnost podnošenja tužbe sudu ne dovodi nužno, sama po sebi, do ispunjenja pretpostavki koje proizlaze iz članka 29. stavka 1. Ustava. I dalje ostaje da se utvrdi je li stupanj tog pristupa dostatan da stranci osigura »pravo na sud« sa stajališta načela vladavine prava u demokratskom društvu. Istovjetno stajalište u odnosu na članak 6. stavak 1. Konvencije zastupa Europski sud. On opetovano ističe da su pravila koja uređuju formalne »korake« koji se moraju poduzeti pri podnošenju pravnog sredstva usmjerena na osiguranje »pravilnog upravljanja pravdom« (proper administration of justice), osobito pravne sigurnosti (legal certainty). Stranke uvijek imaju pravo očekivati da će se na njihov slučaj primijeniti postojeća pravila. S druge strane, sama ta pravila ne smiju biti takva da sprječavaju osobe da se posluže raspoloživim pravnim sredstvom (usp. presudu Sotiris, § 20. i presudu Běleš, §§ 49. i 60.).

14. S tog je aspekta potrebno primijetiti da način na koji se primjenjuje članak 29. stavak 1. Ustava ovisi i o posebnim obilježjima sudskog postupka o kojemu je riječ. Naime, osim što se cjelokupni postupak u kojem se odlučuje o nečijem pravu ili obvezi mora sagledavati kao jedinstvena cjelina, važno mjesto u ispitivanju prihvatljivosti nametnutih ograničenja ustavnom pravu na pristup sudu zauzima i uloga pojedinog suda u domaćem pravnom poretku (presuda Sotiris, § 18.), odnosno posebna obilježja postupka o kojem je riječ, zbog čega je potrebno uvijek uzimati u obzir i ulogu koju viši sudovi imaju u tom postupku (presuda Běleš, § 62.).

Polazeći od tih načelnih pravnih stajališta, a uzimajući u obzir posebnu prirodu zadaća Upravnog suda u kontroli upravnih akata i jedinstveni jednostupanjski ustroj upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj, Ustavni sud smatra prihvatljivim na konkretan slučaj primijeniti stajalište Europskog suda izraženo u presudi Sotiris (u odnosu na grčki Vrhovni upravni sud):

»22.... polazeći od posebne prirode uloge Vrhovnog upravnog suda u kontroli upravnih odluka, Sud ne može prihvatiti da bi postupak pred tim sudom trebao biti tako prekomjerno formalističan (so excessively formalistic). Uistinu, Sud zapaža da Vrhovni upravni sud nije uslijedio nakon drugih nacionalnih sudova u ispitivanju podnositeljeva slučaja, nego je bio pozvan da presudi u prvom i posljednjem stupnju. On je, prema tome, bio prva i posljednja vrsta postupka tijekom kojeg je sud mogao ispitati slučaj podnositelja.«

Sukladno tome, kad u upravnom sporu Upravni sud odlučuje o tužbi protiv prvostupanjskih ili drugostupanjskih odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, Upravni sud kao prvi korak kod ispitivanja tužbe mora procijeniti je li riječ o upravnom aktu u smislu članka 6. ZUS-a koji je donio »organ« kako je on definiran člankom 5. ZUS-a.

15. Stoga je u ovom ustavnosudskom postupku valjalo odgovoriti na pitanje: je li odluka Povjerenstva, kojom je podnositelju odbijena njegova »zamolba« (zahtjev) za utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu radi stjecanja statusa hrvatskog branitelja, upravni akt u smislu mjerodavnih odredbi ZUP-a i ZUS-a?

Upravni sud na to je pitanje odgovorio niječno. Njegovo je stajalište da »Povjerenstvo nije državno tijelo koje u obavljanju javnih ovlasti rješava u upravnim stvarima, nego bi njegove odluke imale karakter dokaznih isprava koje bi se mogle upotrijebiti u postupku pred upravnim tijelom koja su zakonom ovlaštena izdavati potvrde o statusu hrvatskog branitelja, a to je temeljem odredbe stavka 3. članka 2. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji... Ministarstvo obrane, odnosno Ministarstvo unutarnjih poslova.«

Ustavni sud ocjenjuje navedeno stajalište Upravnog suda ustavnopravno neprihvatljivim. S aspekta zaštite podnositeljeva ustavnog prava na pravično suđenje, a u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja, dostatnim se čini ponoviti činjenicu da su Povjerenstvo zajednički osnovali ministar obrane i ministar pravosuđa na temelju prijedloga ministra pravosuđa »za rješavanje statusa hrvatskih branitelja djelatnicima Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija koji su od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. godine sudjelovali u Domovinskom ratu« (točka I. Odluke o osnivanju Povjerenstva). Ono je djelovalo u okviru Ministarstva pravosuđa. Pravna sredstva protiv prvostupanjskih odluka Povjerenstva imala su sva obilježja žalbe u smislu mjerodavnih odredbi ZUP-a. O pravnim sredstvima protiv odluka Povjerenstva odlučivalo je u drugom stupnju Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave (danas Ministarstvo pravosuđa) koje je »državni organ« u smislu članka 1. ZUP-a i članka 5. ZUS-a, to jest središnje tijelo državne uprave ustrojeno u skladu sa Zakonom o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 199/03., 30/04., 136/04., 22/05., 44/06., 5/08. i 27/08.).

Povjerenstvo je na temelju »zamolbi« (zahtjeva) djelatnika Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija provodilo postupke u kojima je utvrđivalo pravno relevantne činjenice iz točke I. Naputka za razdoblje od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. te je »na temelju utvrđenih činjenica iz točke I. ovog naputka« izdavalo »potvrdu radi ostvarivanja statusa hrvatskog branitelja i prava u svezi s tim statusom« (točka II. Naputka).

Sukladno navedenom, Ustavni sud ne smatra ustavnopravno prihvatljivim stajalište Upravnog suda da odluke Povjerenstva imaju »karakter dokaznih isprava koje bi se mogle upotrijebiti u postupku pred upravnim tijelom koja su zakonom ovlaštena izdavati potvrde o statusu hrvatskog branitelja, a to je... Ministarstvo obrane, odnosno Ministarstvo unutarnjih poslova.«

Kad bi se prihvatilo takvo stajalište Upravnog suda, naime, odluke Povjerenstva bile bi samo svojevrsne »dokazne isprave« koje bi tek trebale poslužiti nadležnim ministarstvima za »izdavanje potvrda o statusu hrvatskog branitelja«.

Takvo je stajalište izravno protivno točki II. Naputka koji je propisivao da »na temelju utvrđenih činjenica iz točke I. ovog naputka Povjerenstvo izdaje potvrdu radi ostvarivanja statusa hrvatskog branitelja i prava u svezi s tim statusom«, ali i pravnoj praksi koja je stvorena u primjeni tog naputka.

Nadalje, ono je protivno i vladavini prava, najvišoj vrednoti ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). Čini se, naime, da takvo stajalište Upravnog suda implicira pravnu situaciju u kojoj bi se o pravima stranaka (u konkretnom slučaju, o pravu na ostvarivanje statusa hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata određene skupine djelatnika Ministarstva pravosuđa) odlučivalo u postupcima u kojima nijedno nadležno tijelo ne bi donosilo upravni akt (Povjerenstvo bi izdavalo »dokazne isprave«, a nadležno ministarstvo bi na temelju njih izdavalo potvrde). Dosljedno tome, čini se da bi neposredna pravna posljedica takvog stajališta Upravnog suda bila sljedeća: predmeti vezani uz ostvarivanje statusa hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata djelatnika Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija, koji su od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. sudjelovali u Domovinskom ratu, načelno bi bili izuzeti iz kontrole zakonitosti u upravnom sporu, jer nijedan od akata donesenih u tim postupcima ne bi – prema tumačenju Upravnog suda – bio upravni akt. Time bi i sve stranke u navedenim postupcima ostale bez ikakve sudske zaštite, što je protivno temeljnim načelima na kojima je ustrojen ustavni poredak Republike Hrvatske.

16. Ustavni sud napominje da u ovom ustavnosudskom postupku nije nadležan ispitivati eventualne nesuglasnosti mjerodavnih akata, navedenih u točkama 7. i 8. obrazloženja ove odluke, sa zakonom i Ustavom. Njegova je zadaća ispitati i utvrditi jesu li učinci rješenja Upravnog suda, kojim je tužba podnositelja odbačena kao nedopuštena, u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja doveli do povrede ustavnog prava podnositelja na pristup sudu, kao sastavom dijelu prava na pravično suđenje.

Ustavni sud opetovano podsjeća da pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, uvijek mora biti tumačeno u svjetlu vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, kojoj je načelo pravne sigurnosti jedan od temeljnih aspekata: ono zahtijeva da sve stranke imaju djelotvorno pravno sredstvo pred domaćim sudovima koje im omogućuje da brane svoja prava. Ustavni sud također podsjeća da je u praksi prihvatio stajalište Europskog suda prema kojem prava koja se štite Konvencijom moraju biti stvarna i djelotvorna, a ne teorijska ili prividna. Tako je Europski sud u predmetu Kreuz protiv Poljske (presuda, 19. lipnja 2001., zahtjev br. 28249/95) posebno napomenuo:

»55.... Sud naglašava da ograničenje postavljeno u odnosu na pristup sudu ili tribunalu neće biti sukladno članku 6. stavku 1. osim ako teži legitimnom cilju, a postoji razumna veza razmjernosti između uloženih sredstava i legitimnog cilja koji se želi ostvariti (vidi npr. presudu u predmetu Tinnelly & Sons Ltd. i drugi te McElduff i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 10. srpnja 1998., … § 72.).

(…).

57. I dalje s tim u vezi, Sud konačno želi ponoviti da je njegovo ispitivanje temeljeno na načelu da je namjera Konvencije zajamčiti ne prava koja su teorijska ili prividna (theoretical or illusory), već prava koja su stvarna i djelotvorna (practical and effective). To je naročito tako u pogledu prava na pristup sudovima u smislu važnog mjesta koje pravo na pošteno suđenje ima u demokratskom društvu (…).«

U tom svjetlu, Ustavni sud ocjenjuje nužnim s aspekta vladavine prava i zaštite ustavnog prava na pravično suđenje utvrditi da je sve odluke – kojima je Povjerenstvo tijekom svoga rada odbilo »zamolbe« za »utvrđivanje sudjelovanja u Domovinskom ratu radi stjecanja statusa hrvatskog branitelja« djelatnika Ministarstva pravosuđa iz sustava izvršenja sankcija koji su od 30. svibnja 1990. do 30. lipnja 1996. sudjelovali u Domovinskom ratu – Upravni sud morao smatrati prvostupanjskim rješenjima o odbijanju zahtjeva za izdavanje uvjerenja odnosno druge isprave u smislu članka 172. stavka 3. ZUP-a, protiv kojih je žalba bila dopuštena. Dosljedno tome, i osporene drugostupanjske odluke, kojima je nadležno ministarstvo odbilo »prigovore« (žalbe) protiv takvih prvostupanjskih odluka Povjerenstva, Upravni sud morao je smatrati konačnim upravnim aktima protiv kojih je dopušteno pokretanje upravnog spora.

17. Zaključno, Ustavni sud ocjenjuje da je Upravni sud navedenim pravnim stajalištem u svim slučajevima koji su istovrsni slučaju koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka nerazmjerno umanjio tužiteljima samu bit prava na pristup sudu, koje je dio ustavnog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

U odnosu na konkretan slučaj, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelj ustavne tužbe, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, bio nerazmjerno onemogućen u svom ustavnom pravu na pristup sudu. Stoga je u konkretnom slučaju došlo do povrede podnositeljeva »prava na sud«, a time i do povrede njegova prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

18. Ustavni sud na kraju primjećuje da je Povjerenstvo prestalo s radom 5. lipnja 2002. na temelju odluke ministra pravosuđa klasa: 801-01/97-01/47, ur. broj: 514-07-03/3-00-02 od 6. lipnja 2000.

U tom je svjetlu potrebno napomenuti da prestanak rada Povjerenstva ne smije biti smetnja za eventualno ostvarenje prava podnositelja vezanog uz status hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata, što ovisi o ishodu upravnosudskog postupka koji će Upravni sud ponoviti uvažavajući pravna stajališta izražena u ovoj odluci. Ova odluka ne utječe na sam ishod upravnosudskog postupka pred Upravnim sudom u konkretnom slučaju.

19. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

20. Objava odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-617/2006
Zagreb, 25. siječnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 20/2011-430