### NN 133/2025 (29.10.2025.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-299/2019 od 7. listopada 2025.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1962

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mate Arlović, Sanja Bezbradica Jelavić, Ante Galić, Biljana Kostadinov, Lovorka Kušan, Maša Marochini Zrinski, Rajko Mlinarić, Goran Selanec, Frane Staničić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 7. listopada 2025. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavaka 1. i 2., članka 6. stavaka 1., 2. i 3., članka 7. stavaka 1., 2., 5., 6., 7. i 8., članka 8. stavaka 1., 2., 3. i 4., te članka 12. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o terminalu za ukapljeni prirodni plin (»Narodne novine« broj 57/18. i 83/23.).

II. Obustavlja se postupak u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 7. stavka 3. i 11. stavka 3. istoga zakona.

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o terminalu za ukapljeni prirodni plin (u daljnjem tekstu: ZTUPP) donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 14. lipnja 2018. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 57 od 27. lipnja 2018. te je stupio na snagu 5. srpnja 2018.

Zakon o izmjenama ZTUPP-a (u daljnjem tekstu: ZIDZTUPP) donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 14. srpnja 2023. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 83 od 21. srpnja 2023. te je stupio na snagu 29. srpnja 2023.

2. Primorsko-goranska županija i Općina Omišalj (u daljnjem tekstu: predlagatelji), koje zastupa Berislav Kovačević, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Kovačević, Koren i partneri u Rijeci, podnijeli su prijedlog za ocjenu suglasnosti članka 4. stavaka 1. i 2., članka 6. stavaka 1., 2. i 3., članka 7. stavaka 1., 2., 3., 5., 6., 7. i 8., članka 8. stavaka 1., 2., 3. i 4., članka 11. stavka 3. i članka 12. stavaka 3., 4. i 5. ZTUPP-a s Ustavom.

Predlagatelji smatraju da osporene odredbe ZTUPP-a nisu u suglasnosti s više ustavnih odredbi, osobito člancima 3., 5., 14., 16., 49. stavcima 1. i 2., 69. stavkom 1. i 2., 129.a stavcima 1. i 2., 130., te 141.a i 141.c Ustava.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) Ustavni sud zatražio je u povodu prethodno navedenog prijedloga od Ministarstva zaštite okoliša i energetike (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) i dobio je očitovanje klasa: 011-01/19-01/38, urbroj: 517-10-19-2 od 6. ožujka 2019.

3.1. U skladu s člankom 27. stavkom 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i odlučivanja u ovom predmetu izuzeo se sudac Dražen Bošnjaković.

II. OSPORENI ČLANCI

4. Osporene odredbe glase:

»Članak 4.

(1) Radi očuvanja sigurnosti opskrbe prirodnim plinom interes Republike Hrvatske je osigurati realizaciju projekta terminala za UPP na otoku Krku sukladno Strategiji energetskog razvoja Republike Hrvatske, Strategiji skladištenja prirodnog plina Europske unije i Strategiji sigurne opskrbe energijom Europske unije.

(2) Radi uvođenja UPP-a kao ekološki prihvatljivog pogonskog goriva u pomorskom, riječnom, željezničkom i cestovnom teretnom prometu interes Republike Hrvatske je osigurati realizaciju gradnje mjesta za opskrbu UPP-om u luci Rijeka – bazen Rijeka – područje Mlaka, kao potprojekta terminala za UPP na otoku Krku.

(...)«

»Članak 6.

(1) Za nositelja investicije projekta terminala za UPP na otoku Krku određuje se društvo LNG Hrvatska d.o.o. (MB: 080733282, OIB: 53902625891) (u daljnjem tekstu: investitor).

(2) Promjenu vlasničke strukture investitora uređuje Vlada Republike Hrvatske odlukom ili zaključkom o promjeni vlasničke strukture na prijedlog ministarstva nadležnog za energetiku.

(3) Investitor će realizirati projekt terminala za UPP na otoku Krku kroz:

1. gradnju terminala za UPP u dvije faze:

– gradnja plutajućeg terminala za UPP u prvoj fazi

– gradnja kopnenog terminala za UPP u drugoj fazi

2. gradnju mjesta za opskrbu UPP-om u luci Rijeka.

(...)

Članak 7.

(1) Ovim Zakonom Republika Hrvatska daje koncesiju na pomorskom dobru u svrhu gradnje i gospodarskog korištenja luke posebne namjene industrijske luke terminal za UPP, Omišalj, otok Krk na dijelu k. o. Omišalj – Njivice, investitoru iz članka 6. stavka 1. ovoga Zakona.

(2) Investitor iz članka 6. stavka 1. ovoga Zakona utvrđuje se kao ovlaštenik koncesije na pomorskom dobru (kopneni i morski dio) koje se daje u koncesiju u svrhu gradnje i gospodarskog korištenja luke posebne namjene industrijske luke terminal za UPP, Omišalj, otok Krk na dijelu k. o. Omišalj – Njivice.

(3) Ovim Zakonom daje se ovlaštenje Lučkoj upravi Rijeka da investitoru iz članka 6. stavka 1. ovoga Zakona dodijeli koncesiju i zaključi ugovor o koncesiji u svrhu gradnje mjesta opskrbe UPP-om u luci Rijeka – bazen Rijeka – područje Mlaka u svrhu omogućavanja daljnje distribucije UPP-a. – brisan!

(...)

(5) Područje pomorskog dobra (kopneni i morski dio) koje se daje u koncesiju u svrhu gradnje i gospodarskog korištenja luke posebne namjene industrijske luke terminal za UPP, Omišalj, otok Krk na dijelu k. o. Omišalj – Njivice obilježeno je poligonom određenim koordinatnim točkama izraženim u HTRS96 projekciji kako slijedi:

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Kopneni dio lučkog područja – lučkog bazena  (omeđen od točke 1 do točke 37) | | |
| TOČKA | E | N |
| 1 | 345 755,59 | 5 008 717,28 |
| 2 | 345 758,87 | 5 008 712,20 |
| 3 | 345 762,28 | 5 008 706,91 |
| 4 | 345 744,28 | 5 008 689,95 |
| 5 | 345 734,02 | 5 008 667,35 |
| 6 | 345 741,41 | 5 008 642,84 |
| 7 | 345 737,09 | 5 008 620,35 |
| 8 | 345 720,20 | 5 008 605,50 |
| 9 | 345 717,62 | 5 008 578,17 |
| 10 | 345 712,08 | 5 008 568,01 |
| 11 | 345 683,96 | 5 008 545,35 |
| 12 | 345 677,01 | 5 008 548,30 |
| 13 | 345 675,43 | 5 008 550,51 |
| 14 | 345 672,98 | 5 008 551,47 |
| 15 | 345 665,21 | 5 008 551,05 |
| 16 | 345 660,46 | 5 008 553,33 |
| 17 | 345 658,61 | 5 008 556,75 |
| 18 | 345 656,09 | 5 008 557,57 |
| 19 | 345 652,96 | 5 008 556,01 |
| 20 | 345 639,62 | 5 008 553,79 |
| 21 | 345 631,90 | 5 008 556,03 |
| 22 | 345 627,33 | 5 008 554,71 |
| 23 | 345 608,81 | 5 008 540,50 |
| 24 | 345 594,19 | 5 008 540,32 |
| 25 | 345 583,47 | 5 008 537,13 |
| 26 | 345 576,82 | 5 008 527,69 |
| 27 | 345 565,14 | 5 008 499,51 |
| 28 | 345 560,75 | 5 008 491,42 |
| 29 | 345 550,51 | 5 008 488,51 |
| 30 | 345 544,34 | 5 008 481,97 |
| 31 | 345 540,10 | 5 008 473,28 |
| 32 | 345 535,32 | 5 008 451,82 |
| 33 | 345 533,53 | 5 008 443,81 |
| 34 | 345 533,12 | 5 008 394,51 |
| 35 | 345 541,19 | 5 008 375,22 |
| 36 | 345 537,97 | 5 008 372,49 |
| 37 | 345 533,39 | 5 008 368,60 |

|  |  |  |
| --- | --- | --- |
| Morski dio lučkog područja – lučkog bazena  (omeđen od točke 37, preko točaka A, B, C, D, E i F do točke 1) | | |
| TOČKA | E | N |
| 37 | 345 533,39 | 5 008 368,60 |
| A | 345 477,72 | 5 008 361,98 |
| B | 345 375,22 | 5 008 349,78 |
| C | 345 215,67 | 5 008 409,80 |
| D | 345 225,74 | 5 008 496,14 |
| D1 | 345 234,85 | 5 008 574,35 |
| D2 | 345 610,03 | 5 008 935,83 |
| E | 345 640,65 | 5 008 895,90 |
| F | 345 686.11 | 5 008 824.91 |
| 1 | 345 755,59 | 5 008 717,28 |

(6) Površina pomorskog dobra – lučkog područja koje se daje u koncesiju ukupno iznosi 172.820 m2, od čega je 11.298 m2 kopneni prostor, a 161.522 m2 morski akvatorij.

(7) Koncesija se daje na razdoblje od 99 godina, računajući od dana sklapanja ugovora o koncesiji.

(8) Ovim Zakonom ovlašćuje se ministar nadležan za pomorstvo da u ime Republike Hrvatske u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona zaključi ugovor o koncesiji kojim će se detaljnije urediti prava i obveze davatelja koncesije i investitora.

Članak 8.

(1) Godišnja koncesijska naknada od dana sklapanja ugovora do 25 godina trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 2,00 kune po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,05 kuna po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(2) Godišnja koncesijska naknada za razdoblje od 25. godine trajanja ugovora do 50. godine trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 4,00 kune po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,10 kuna po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(3) Godišnja koncesijska naknada za razdoblje od 50. godine trajanja ugovora do 99. godine trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 8,00 kuna po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,20 kuna po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(4) Godišnja koncesijska naknada uplaćuje se u korist proračuna županije i općine kako slijedi:

– jedna trećina uplaćuje se u korist županije

– dvije trećine uplaćuju se u korist općine.

(5) Godišnja koncesijska naknada usklađuje se svakih pet godina s tečajem eura objavljenim od Hrvatske narodne banke ako tečajna razlika iznosi manje ili više od 3 % od tečaja na dan zaključenja ugovora o koncesiji.«

»Članak 11.

(...)

(3) Prijedlog za izvlaštenje nekretnina iz stavka 2. ovoga članka u ime i za račun Republike Hrvatske podnosi investitor iz članka 6. stavka 1. ovoga Zakona.

Članak 12.

(...)

(3) Radi osiguranja mjere iz stavka 2. ovoga članka Agencija može odlukom odrediti visinu i način prikupljanja naknade za sigurnost opskrbe prema zahtjevu operatora transportnog sustava, a nastavno na prijedlog operatora terminala za UPP.

(4) Operator terminala za UPP upućuje prijedlog naknade iz stavka 3. ovoga članka operatoru transportnog sustava do 15. studenoga tekuće godine na temelju plana poslovanja za iduću godinu u slučaju da je zbog zakupa kapaciteta terminala za UPP nižeg od planiranog, očekivani prihod operatora terminala za UPP niži od planiranog dozvoljenog prihoda određenog odlukom Agencije o iznosima tarifnih stavki za prihvat i otpremu UPP-a koja se donosi sukladno propisu kojim se uređuje tržište plina.

(5) Visinu naknade iz stavka 3. ovoga članka utvrđuje Agencija na godišnjoj razini, prema zahtjevu operatora transportnog sustava, a na temelju prijedloga operatora terminala za UPP iz stavka 4. ovoga članka, odlukom do 15. prosinca tekuće godine za iduću godinu.

(...)«

4.1. Člankom 3. ZIDZTUPP-a brisan je članak 7. stavak 3. ZTUPP-a. Člankom 4. ZIDZTUPP-a izmijenjen je članak 8. ZTUPP-a, koji sada glasi:

»Članak 8. mijenja se i glasi:

(1) Godišnja koncesijska naknada od dana sklapanja ugovora do 25 godina trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 0,27 eura po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,01 euro po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(2) Godišnja koncesijska naknada za razdoblje od 25. godine trajanja ugovora do 50. godine trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 0,53 eura po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,01 euro po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(3) Godišnja koncesijska naknada za razdoblje od 50. godine trajanja ugovora do 99. godine trajanja ugovora utvrđuje se kako slijedi:

– stalni dio u iznosu 1,06 eura po metru četvornom dodijeljenog pomorskog dobra

– promjenjivi dio u iznosu od 0,03 eura po MWh plina isporučenog u plinski transportni sustav.

(4) Godišnja koncesijska naknada uplaćuje se u korist proračuna županije i općine kako slijedi:

– jedna trećina uplaćuje se u korist županije

– dvije trećine uplaćuju se u korist općine.

(5) Godišnja koncesijska naknada usklađuje se u slučaju izmjene ovoga Zakona u dijelu kojim se uređuje visina i način plaćanja naknade za koncesiju odnosno u slučaju nastanka gospodarskih okolnosti koje bitno utječu na ravnotežu odnosa naknade za koncesiju i procijenjene vrijednosti koncesije koja je bila temelj sklapanja ugovora o koncesiji.«

Također, člankom 5. ZIDZTUPP-a brisan je članak 11. stavak 3. ZTUPP-a.

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. U opsežnom prijedlogu podnositelji ističu brojne prigovore, koji se u suštini mogu sažeti na sljedeći način:

a) Prigovori vezani uz načelo vladavine prava i zakonitosti (članci 3. i 5. Ustava)

Predlagatelji ističu da je Zakon donesen bez uvažavanja procedure i protivno postojećem Prostornom planu Primorsko-goranske županije i Općine Omišalj. Smatraju da je time zaobiđena obvezna prostorno-plansko-pravna procedura, što ugrožava pravnu sigurnost i načelo zakonitosti.

b) Prigovori vezani uz slobodu poduzetništva i jednak položaj poduzetnika (članak 49. stavci 1. i 2. Ustava) te zabranu diskriminacije (članak 14. Ustava)

U tom smislu predlagatelji ističu da se ZTUPP-om pogoduje samo jednom operatoru (trgovačkom društvu LNG Hrvatska d. o. o.), čime se stvara monopolski položaj. Visina naknade određuje se prema njihovim poslovnim planovima, što podnositelji smatraju arbitrarnim i diskriminatornim prema ostalim tržišnim subjektima. Time je narušeno načelo jednakosti poduzetnika na tržištu i slobode poduzetništva. Uz ovaj prigovor predlagatelji vezuju i prigovor diskriminacije i povredu načela jednakosti, ističući da sporni zakon diskriminira druge moguće investitore i lokalnu zajednicu, dajući prednost jednoj tvrtki. Odluka o koncesiji donesena je na način koji isključuje konkurenciju.

c) Prigovori vezani uz načelo razmjernosti (povezano s člankom 16. Ustava)

Predlagatelji smatraju da zakon ignorira interese lokalne zajednice. Pri njegovom donošenju nije provedena kontrola razmjernosti između strateškog interesa Republike Hrvatske i interesa lokalne zajednice. Odluke o terminalu donesene su bez dovoljne analize učinaka i bez razmatranja manje invazivnih rješenja na okoliš (npr. kopneni terminal).

d) Prigovori vezani uz ulogu Hrvatskog sabora i diobu vlasti (članak 80. Ustava)

U tom smislu ističe se da je zakon donesen tako da je Hrvatskom saboru oduzeta mogućnost stvarnog odlučivanja jer je Vlada Republike Hrvatske već sve definirala kroz odluku o strateškom projektu. Time se derogira načelo narodnog suvereniteta i uloga Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela.

e) Prigovori vezani uz Europsko pravo i obveze (članak 141.c Ustava – usklađenost s pravom Europske unije)

Predlagatelji se pozivaju na europske direktive o tržišnom natjecanju i energetici. Tvrde da je zakon u suprotnosti s pravom Europske unije jer omogućava zloupotrebu monopola i izostavlja obvezu transparentne dodjele koncesija. Predlažu stoga i da se Ustavni sud obrati Sudu Europske unije (članak 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije / Službeni list EU, C 115 od 9. svibnja 2008.) radi prethodnog tumačenja.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

6. U opsežnom očitovanju, Ministarstvo se posebno osvrnulo na sve navode predlagatelja te strukturiralo svoje očitovanje kroz odgovore na prigovore moguće povrede članaka 49. i 50. Ustava, zatim pitanja koncesije, moguće povrede članka 69. stavaka 1. i 2. Ustava, članka 129.a Ustava, te članka 141.c Ustava.

U očitovanju se ističe da je Vlada na sjednici održanoj 16. srpnja 2015. donijela Odluku o proglašenju projekta LNG terminal strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske. Kao ciljevi projekta LNG terminal navedeni su:

»a) omogućiti pristup udaljenim izvorima plina u svijetu neovisno o postojećim ili planiranim mrežama plinovoda

b) postići diversifikaciju i sigurnost opskrbe prirodnim plinom kako za Republiku Hrvatsku, tako i za zemlje u okruženju

c) pružiti mogućnost korištenja ukapljenog prirodnog plina kao energenta.«

Kao mogući učinci i utjecaj projekta LNG terminal na razvoj gospodarstva Republike Hrvatske navedeni su:

»a) realizacijom projekta LNG terminal Republika Hrvatska postaje značajan čimbenik u kreiranju energetske sigurnosti središnje i jugoistočne Europe u opskrbi prirodnim plinom

b) projekt LNG terminal je u funkciji gospodarskog rasta i razvoja Republike Hrvatske koji ima dvostruki utjecaj na rast BDP-a, i u fazi gradnje i u fazi eksploatacije, te će ostvarivati značajne porezne i ostale prihode državnom proračunu Republike Hrvatske kroz povećanu zaposlenost, doprinose i naknade

c) izgradnja LNG terminala će posljedično potaknuti dodatne investicije u izgradnji plinovoda u Republici Hrvatskoj i povećati iskoristivost postojeće plinske infrastrukture.«

Nadalje se u očitovanju navodi:

»Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 8. lipnja 2016. donijela Zaključak o ubrzavanju procesa izgradnje plutajućeg terminala za skladištenje i uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina na otoku Krku. Razlog donošenja Zaključka je činjenica da je u veljači 2016. godine Europska komisija objavila Strategiju skladištenja ukapljenog prirodnog plina (UPP) i plina u kojoj se poseban naglasak stavlja na diversifikaciju dobavnih pravaca, osiguravanje sigurnosti opskrbe plinom te ulogu koju u tom pogledu ima ukapljeni prirodni plin. U tom dokumentu je terminal za ukapljeni prirodni plin na otoku Krku naveden kao važan projekt koji će omogućiti sigurnost i diversifikaciju opskrbe za zemlje jugoistočne Europe koje su po tom pitanju najugroženije i uglavnom ovise o jednom dobavnom pravcu. Također, u Zaključku je navedeno da s obzirom na razvoj tehnologije vezane uz plutajuće terminale, te brzinu kojom se oni mogu izgraditi u odnosu na kopnene terminale Republika Hrvatska se mora usredotočiti na pripremu i provedbu prve faze te na taj način pripremiti i izgraditi plutajući terminal koji bi poslužio za diversifikaciju dobavnih pravaca i osigurao sigurnost opskrbe plinom za Republiku Hrvatsku i zemlje jugoistočne Europe.

Nadalje, Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 1. veljače 2018. donijela Odluku o izmjeni Odluke o proglašenju projekta LNG terminal strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 11/18). Navedenom izmjenom izgradnja LNG terminala je proglašena strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske u svim fazama razvoja projekta. Donošenje navedene Odluke omogućuje da se projekt provede u zadanim kratkim rokovima s planiranim početkom rada terminala početkom 2020. Istaknuto je da bi se provedba projekta bez tog statusa nedvojbeno odužila, čime bi se izravno ugrozila dodjela bespovratnih sredstava u iznosu od 101,4 milijuna eura.

Društvo LNG Hrvatska d.o.o. je osnovano od strane dvaju društva od posebnog strateškog interesa za Republiku Hrvatsku. Sukladno Odluci o utvrđivanju popisa trgovačkih društava i dugih pravnih osoba od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku (»Narodne novine«, br. 120/13, 74/15,44/16 i 2/18), Hrvatska elektroprivreda d.d., Zagreb i Plinacro d.o.o., Zagreb jesu trgovačka društva od strateškog interesa za Republiku Hrvatsku.

Odluka o proglašenju projekta LNG terminala strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske temelji se na članku 11. Zakona o strateškim investicijskim projektima Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj: 133/13, 152/14).«

Donošenje osporenog ZTUPP-a posljedica je primjene Zakona o strateškim investicijskim projektima, Odluke o proglašenju projekta LNG terminal (izgradnja prihvatnog terminala za ukapljeni prirodni plin na otoku Krku) strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 78/15.), Odluke o izmjeni Odluke o proglašenju projekta LNG terminal (izgradnja prihvatnog terminala za ukapljeni prirodni plin na otoku Krku) strateškim investicijskim projektom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 11/18.), Zaključka o ubrzavanju procesa izgradnje plutajućeg terminala, Strategije energetskog razvoja Republike Hrvatske, Strategije skladištenja prirodnog plina Europske unije i Strategije sigurne opskrbe energijom Europske unije.

U odnosu na pojedine prigovore Ministarstvo se u bitnome očitovalo na sljedeći način:

a) U odnosu na prigovor podnositelja vezan uz moguću povredu procedure i prostornog plana

U svom očitovanju Ministarstvo ističe da je terminal predviđen Prostornim planom Primorsko-goranske županije i Općine Omišalj. Iako Općina Omišalj nije donijela detaljan urbanistički plan, to ne predstavlja prepreku jer Zakon o strateškim investicijskim projektima (kao lex specialis) jasno propisuje proceduru prijave i odabira strateških projekata. Ističe se da su kriteriji i postupci bili javni, da su svi investitori imali jednak pristup (članci 3. i 49. Ustava – pravo poduzetnicima i zabrana monopola). Time Vlada otklanja prigovor da je postupak bio zatvoren ili diskriminatoran.

b) U odnosu na prigovor podnositelja vezan uz diskriminaciju i monopol

Ministarstvo se poziva na Zakon o strateškim investicijskim projektima – svi su investitori (domaći i strani subjekti) mogli prijaviti projekt, a odluka da je baš trgovačko društvo LNG Hrvatska d. o. o. nositelj proizlazi iz strateškog interesa Republike Hrvatske i Europske unije. Nadalje, visina naknade i pitanja koncesije nisu rezultat privatnog interesa, nego strateškog interesa države.

c) U odnosu na prigovor vezan uz načelo razmjernost i zaštitu lokalne zajednice

Ministarstvo u svom očitovanju naglašava da je LNG projekt dio europske strategije sigurnosti opskrbe plinom i da je time strateški interes i Republike Hrvatske i Europske unije. Dakle, razmjernost je već ugrađena u samu prirodu projekta – energetska sigurnost i strateški interes države nadilazi lokalne interese. Projekt je uvršten u listu EU projekata od zajedničkog interesa (PCI) i sufinanciran od Europske unije. Sigurnost opskrbe plinom i diversifikacija izvora opravdavaju ograničenja lokalne samouprave, koja su i razmjerna i nužna.

d) U odnosu na prigovor vezan uz pitanje koncesije i uloge Hrvatskog sabora

Na prigovor da je dodjela koncesije na pomorskom dobru trebala biti provedena kroz poseban zakon ili barem uz suglasnost Hrvatskog sabora (osobito jer traje dulje od 50 godina) te je u ovom slučaju zakonodavac prenio odluku na izvršnu vlast, u očitovanju se Ministarstvo poziva na Zakon o koncesijama (»Narodne novine« broj 69/17.) i Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11. i 56/16.), prema kojima su ovlašteni davatelji koncesije Hrvatski sabor i Vlada, s time da je koncesiju na rok dulji od 50 godina Vlada ovlaštena davati jedino uz suglasnost Hrvatskog sabora. Međutim, s obzirom na to da ZTUPP izričito propisuje da koncesiju daje Vlada u ime Republike Hrvatske, primjenom načela lex specialis derogat legi generali, Hrvatski sabor djelovao je u okviru članka 2. Ustava. Primjenom tog načela, ZTUPP kao poseban zakon derogira opće odredbe Zakona o koncesijama.

e) U odnosu na prigovor vezan uz moguću povredu prava Europske unije

U očitovanju se navodi da je Zakon o koncesijama i ZTUPP u potpunosti usklađen s pravnom stečevinom Europske unije. Pritom se Ministarstvo poziva da Direktivu 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesijama, Direktivu 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i Uredbu 2017/1938 o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe plinom. Navodi se da je terminal Krk dio europske energetske sigurnosne strategije. Uz to, Europska unija odobrila je sufinanciranje i uložila 101,4 mil. eura bespovratnih sredstava. Sama činjenica da Europska unija sufinancira projekt potvrđuje da nema povrede prava Unije.

V. OBRAZLOŽENJE ZAKONSKOG PRIJEDLOGA

7. U nacrtu Konačnog prijedloga ZTUPP (P.Z. br. 333) koji je Vlada 10. svibnja 2018. podnijela Hrvatskom saboru, u relevantnom dijelu navedeno je:

»Projekt pod nazivom Terminal za UPP na otoku Krku (gradnja prihvatnog terminala za ukapljeni prirodni plin na otoku Krku) u srpnju 2015. godine Vlada Republike Hrvatske proglasila je strateškim energetskim projektom Republike Hrvatske.

Europska komisija je u studenom 2015. godine usvojila popis projekata od zajedničkog interesa (PCI) koji sadrži 195 ključnih energetskih infrastrukturnih projekata, među kojima se nalazi i Terminal za UPP na otoku Krku. Ovo je ažurirani popis iz listopada 2013. godine, a u koji je također bio uvršten Terminal za UPP na otoku Krku. Ovi projekti će pomoći u ostvarivanju energetskih i klimatskih ciljeva Europe i čine temelje energetske strategije EU-a te omogućiti postupno jačanje Energetske zajednice integrirajući tržišta energije u Europi, diversifikacijom izvora energije i prometnih pravaca.

Također, u veljači 2016. godine. Europska komisija je objavila Strategiju skladištenja ukapljenog prirodnog plina (UPP) i plina u kojoj se poseban naglasak stavlja na diversifikaciju dobavnih pravaca, osiguravanje sigurnosti opskrbe plinom te ulogu koju u tom pogledu ima ukapljeni prirodni plin. U tom dokumentu je Terminal za UPP na otoku Krku naveden kao važan projekt koji će omogućiti sigurnost i diversifikaciju opskrbe za zemlje srednje i jugoistočne Europe koje su po tom pitanju najugroženije i uglavnom ovise o jednom dobavnom pravcu.

Projekt gradnje Terminala za UPP na otoku Krku predviđa dvije faze gradnje, od kojih prva faza obuhvaća plutajući terminal koji bi se sastojao od broda koji bi služio za skladište i uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina.

S obzirom na razvoj tehnologije vezane uz plutajuće terminale, uzimajući u obzir i kapitalne troškove investicije, te brzinu kojom se oni mogu izgraditi u odnosu na kopnene terminale Republika Hrvatska se mora usredotočiti na pripremu i provedbu prve faze te na taj način pripremiti i izgraditi plutajući terminal koji bi poslužio za diversifikaciju dobavnih pravaca i osigurao sigurnost opskrbe plinom za Republiku Hrvatsku i zemlje srednje i jugoistočne Europe.

Vodeći računa o činjenici da je za stratešku energetsku infrastrukturu na području industrijske luke posebne namjene neophodno specifično rješavanje dodjele koncesije na pomorskom dobru za potrebe Terminala za UPP na otoku Krku i izdavanje koncesije za potprojekt gradnje mjesta za opskrbu UPP-om u luci Rijeka te detaljnije propisivanje obuhvata prateće infrastrukture za ukapljeni prirodni plin (UPP), uključujući i infrastrukturu za daljnju opskrbu UPP-om (mjesto za opskrbu UPP-om), kao i nedvojbeno utvrđivanje interesa Republike Hrvatske kojim se omogućava izvlaštenje nekretnina, potrebno je pristupiti izradi posebnog propisa (lex specialis) kojim bi se predmetno reguliralo unutar hrvatskog zakonodavstva.

Osnovna pitanja koja se uređuju Zakonom:

Predloženim Zakonom uređuje se infrastruktura terminala za ukapljeni prirodni plin (u daljnjem tekstu: UPP) koja je od strateškog interesa za Republiku Hrvatsku, pravila i mjere prilikom realizacije terminala za UPP s ciljem očuvanja sigurnosti opskrbe prirodnim plinom, izdavanje koncesije na pomorskom dobru za realizaciju terminala za UPP i prateće infrastrukture, kao i nedvojbeno utvrđivanje interesa Republike Hrvatske kojim se omogućava izvlaštenje nekretnina. Pored navedenog uređuje se da morski objekt za prihvat, iskrcaj, skladištenje i uplinjavanje UPP-a mora biti upisan u odgovarajući hrvatski upisnik, što podrazumijeva da mora ploviti pod hrvatskom zastavom, kao i obvezna osiguranja i oslobođenje od plaćanja poreza na dohodak osoba ukrcanih na pomorske objekte, a kako bi se potaknulo odnosno osiguralo zapošljavanje hrvatskih pomoraca na pomorskom objektu. Također, uređuje se koncesijska naknada za pomorsko dobro koja se isplaćuje u korist jedinica regionalne i lokalne samouprave.

Glavni ciljevi koji se planiraju postići kroz Prijedlog zakona su rješavanje izdavanja koncesije na pomorskom dobru za realizaciju projekta prihvatnog terminala za ukapljeni prirodni plin (terminal za UPP) i prateće infrastrukture, kao i nedvojbeno utvrđivanje interesa Republike Hrvatske kojim se omogućava izvlaštenje nekretnina. Gradnja terminala za UPP na otoku Krku je strateški projekt Republike Hrvatske te je njegova gradnja u interesu Republike Hrvatske.

Posljedice koje će proisteći donošenjem Zakona:

Donošenjem ovoga Zakona omogućit će se realizacija strateškog projekta gradnje terminala za UPP u dvije faze (gradnja plutajućeg terminala za UPP u prvoj fazi i gradnja kopnenog terminala za UPP u drugoj fazi) u skladu s rokovima, a sukladno Ustavu Republike Hrvatske, potpisanim konvencijama i pozitivnim propisima Republike Hrvatske.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Ustavni sud pri odlučivanju uzeo je u obzir ne samo normativni okvir i pravne argumente predlagatelja te argumente iz očitovanja nadležnog Ministarstva, već je vrednovao i širi društveno-gospodarski kontekst, uključujući aktualnu situaciju u energetskom sektoru nastalu nakon 2022., a koja nesumnjivo utječe na ocjenu o ustavnosti osporenih odredbi u vrijeme donošenja ovog rješenja.

Pri ocjeni o prihvaćanju ili neprihvaćanju prijedloga Ustavni sud imao je na umu činjenicu da su izgradnji terminala za ukapljeni prirodni plin u Općini Omišalj na otoku Krku prethodile studije i rješenja kojima su određene mjere zaštite okoliša i prirode i sigurnost luke (Studija o utjecaju zahvata na okoliš, Rješenje o prihvatljivosti zahvata na okoliš, Elaborat zaštite okoliša za pretovar UPP-a (u daljnjem tekstu: ukapljeni prirodni plin) s FSRU (Floating Storage Regasification Unit) broda u cisterne za prijevoz UPP-a, Rješenje za izmjenu zahvata uvođenjem pretovara UPP-a s FSRU broda u cisterne za prijevoz UPP-a, Stručna podloga za izradu mišljenja o potrebi provedbe postupka ocjene o potrebi procjene za »Povećanje kapaciteta uplinjavanja Terminala za UPP«, Mišljenje o potrebi provedbe postupka ocjene o potrebi procjene za »Povećanje kapaciteta uplinjavanja Terminala za UPP«, Maritimna studija, Dopuna Maritimne studije – privez small-scale UPP brodova). Postupak procjene utjecaja na okoliš završen je 11. travnja 2018. kada je Ministarstvo zaštite okoliša i energetike donijelo Rješenje o prihvatljivosti zahvata za okoliš uz primjenu propisanih mjera zaštite okoliša. Rješenjem o prihvatljivosti zahvata za okoliš utvrđene su mjere zaštite okoliša tijekom planiranja, izgradnje i uporabe, odnosno tijekom rada terminala za UPP. Ključne mjere zaštite okoliša odnose se na zaštitu zraka, vode i mora, zaštitu od buke, zaštitu kopnenih i morskih staništa te na gospodarenje otpadom.

Nadalje, Ustavni sud vodio je računa i o činjenici da terminal ima geopolitičku i stratešku dimenziju u okviru jačanja europskog energetskog tržišta i povećanja sigurnosti opskrbe plinom Republike Hrvatske i susjednih zemalja jugoistočne Europe koje za sebe žele osigurati novi pouzdani dobavni pravac plina. Riječ je o projektu koji je od strateškog značaja za Europsku uniju i Republiku Hrvatsku. Terminal je uključen na listu EU projekata od zajedničkog interesa (PCI) te su mu dodijeljena bespovratna sredstva od 101,4 mil. eura. Terminal se sastoji od dva ključna dijela – tzv. plutajućeg terminala, te kopnenog dijela terminala.

Predlagatelji su osporavali ustavnost procedure (neusklađenost s Prostornim planom, povredu zakonodavnog postupka, povredu načela razmjernosti), ekonomsku diskriminaciju i monopol, povredu slobode poduzetništva, ograničenu ulogu Hrvatskog sabora kod davanja koncesije, te neusklađenost osporenih odredbi s pravom Europske unije. U odnosu na navedene prigovore predlagatelja, Ustavni sud utvrđuje da je Ministarstvo argumentacijom iz očitovanja na njih iscrpno odgovorilo i otklonilo ih.

U tom smislu, u odnosu na proceduralna pitanja i prostorne planove – LNG terminal predviđen je Prostornim planovima Primorsko-goranske županije i Općine Omišalj, a strateški projekti podliježu posebnom režimu iz Zakona o strateškim investicijama. Stoga ovdje nije razvidna povreda članaka 3. i 5. Ustava.

U odnosu na pitanje koncesije – ZTUPP je lex specialis kojim je Hrvatski sabor sam odlučio da koncesiju daje Vlada. Time nije povrijeđeno ni ustavno načelo diobe vlasti ni članak 80. Ustava. Naime, osporeni ZTUPP u članku 7. izrijekom je propisao da se trgovačkom društvu LNG Hrvatska d.o.o. daje koncesija na pomorskom dobru na rok od 99 godina. Dakle, samim donošenjem zakona Hrvatski sabor odlučio je o davanju koncesije – odredio je predmet, nositelja i trajanje koncesije. Uloga Vlade u ovom slučaju bila je provedbene naravi, tj. izdavanje pojedinačnog akta kojim se provodi zakon i ostvaruje već izražena volja Hrvatskog sabora. Stoga se ne može prihvatiti tvrdnja da je Hrvatski sabor bio isključen iz odlučivanja o koncesiji. Upravo suprotno, Hrvatski sabor donošenjem zakona donio je i samu odluku o koncesiji, a Vlada je postupila u okviru zakonskog ovlaštenja. Time nije povrijeđeno načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava, niti su povrijeđene odredbe članka 80. Ustava o ovlastima Hrvatskog sabora.

U odnosu na mogući monopol i diskriminaciju – razvidno je da je pravo sudjelovanja u postupku strateških projekata bilo otvoreno svim subjektima pa stoga nije moglo doći niti je došlo do povrede članka 49. Ustava.

Načelo razmjernosti (interesa lokalne i regionalne samouprave u odnosu na državni interes) – iako su lokalna zajednica i Primorsko-goranska županija (kao jedinice lokalne i regionalne samo­uprave) iskazale protivljenje projektu, razmjernost se ovdje mjeri odnosom između zaštite lokalnih interesa i strateške energetske sigurnosti države (širi interes). U svjetlu događaja nakon 2022. (ruska agresija na Ukrajinu i energetska kriza u Europskoj uniji), postalo je jasno da je LNG terminal bio ključan za opskrbu Republike Hrvat­ske i regije plinom, te da je plutajući terminal omogućio hitnu diversifikaciju izvora. Iz svih relevantnih dostupnih izvora proizlazi da kopneni terminal, iako dugoročno rješenje, ne bi bio dovršen na vrijeme i ne bi odgovorio na energetsku krizu. Time se potvrđuje da su ograničenja lokalnih interesa bila nužna i razmjerna cilju zaštite nacionalne sigurnosti i javnog interesa.

Vezano za usklađenost s pravom Europske unije – činjenica je da Projekt LNG terminala Krk je uvršten na listu projekata od zajedničkog interesa Europske unije i sufinanciran iz europskih sredstava. Time se otklanja tvrdnja o nesuglasnosti s europskim pravom, slijedom čega nema ni povrede članka 141.c Ustava.

Ustavni sud posebno napominje da je danas, 2025., LNG terminal već izgrađen i radi od 2021., uz proširenje kapaciteta nakon 2022. Pritom, projekt se vodi kao uspješan strateški energetski projekt Republike Hrvatske i Europske unije, osobito nakon ruske invazije na Ukrajinu i povećane potrebe za diversifikacijom opskrbe plinom. Naime, Europska unija je kroz REPowerEU plan (2022.) tražila hitnu diversifikaciju opskrbe plinom i smanjenje ovisnosti o ruskom plinu. LNG terminal Krk postao je ključna energetska točka ne samo za Republiku Hrvatsku, nego i za Mađarsku, Sloveniju, Austriju, Bosnu i Hercegovinu i druge države jugoistočne Europe. Terminal je u kratkom roku povećao kapacitet s 2,6 na 2,9 milijardi mł godišnje, a u tijeku je proširenje na 6,1 milijardi mł (što je otprilike količina koja može pokriti cjelokupnu godišnju potrošnju Republike Hrvatske). Slijedom navedenog, ono što su podnositelji osporavali 2019. kao možda »nepotreban, nametnut projekt«, nakon 2022. postalo je strateški ključan projekt za sigurnost opskrbe cijele regije. Stoga, zbog svega ranije navedenog, za Ustavni sud nije razvidna nesuglasnost osporenih odredaba s Ustavom.

9. Slijedom navedenog, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješio kao u točki I. izreke.

10. U odnosu na osporene odredbe članka 7. stavka 3. i članka 11. stavka 3. ZTUPP-a, Ustavni sud obustavio je postupak. S obzirom na to da su ZIDZTUPP-om navedene odredbe brisane, pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka u odnosu na njih prestale su postojati.

10.1. Članak 61. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 61.

Ustavni sud može obustaviti postupak... a mora u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka.«

Ustavni sud utvrđuje da su prestankom važenja osporenih odredbi i protekom roka iz članka 56. stavka 1. Ustavnog zakona prestale postojati pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka u odnosu na sporne odredbe.

10.2. Stoga je na temelju članka 61. Ustavnog zakona riješeno kao u točki II. izreke.

11. Odluka o objavi ovog rješenja (točka III. izreke rješenja) donesena je na temelju članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-299/2019
 Zagreb, 7. listopada 2025.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.