## Rješenje Ustavnog suda Republlike Hrvatske broj U-I-892/1994. od 14. studenoga 1994.

### NN 83/1994 (18.11.1994.), Rješenje Ustavnog suda Republlike Hrvatske broj U-I-892/1994. od 14. studenoga 1994.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić predsjednik
Suda, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović,
Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o pokretanju postupka
za ocjenu ustavnosti članka 94. Zakona o stambenim odnosima, temeljem stavka
2. članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne
novine", broj 13/91) na sjednici održanoj 14. studenog 1994. donio
je ovo

## RJEŠENJE

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i odredaba članka 94. Zakona
o stambenim odnosima "Narodne novine", broj 51/85, 42/86, 37/88,
47/89, 22/90, 22/92, 58/93 i 70/93).

2. Rješenje se dostavlja Saboru Republike Hrvatske radi odgovora.

3. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje:

Ustavni sud Republike Hrvatske, potaknut brojnim tužbama za zaštitu
temeljnih ustavnih sloboda i prava čovjeka i građanina povodom odluka državnih
tijela koje su donesene primjenom članka 94. Zakona o stambenim odnosima
(u daljem tekstu: ZSO), sam je odlučio pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti
tog članka (stavak 2 članka 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, "Narodne novine", broj 13/1991).

Člankom 94 ZSO odreduje se nadležnost upravnih (stambenih) tijela u
predmetima iseljenja osoba koje su u stan uselile bez pravomoćne odluke
o davanju stana na korištenje, ili koje druge valjane pravne osnove (bespravno
useljenje - stavak 1), te se propisuju neke posebnosti postupka sa ciljem
njegovog ubrzanja i povećanja učinkovitosti. Nadležnost upravnog tijela
je isključiva (stavak 6). Po odredbi stavka 2. upravno tijelo dužno je
bez odlaganja provesti postupak i donijeti rješenje najkasnije u roku od
5 dana. Žalba protiv tog rješenja ne zadržava njegovo izvršenje (stavak
3). Prvostepeno rješenje mora se dostaviti nadležnom državnom odvjetniku
radi utvrđivaraja uvjeta za pokretanje kaznenog postupka (stavak 4). Ustanovljava
se i dužnost određenih državnih tijela da naknade štetu koja je nastala
zbog nepostupanja upravnog tijela radi iseljenja osoba koje su bez pravnog
temelja uselile u stan (stavak 5).

Po izloženim značajkama upravni postupak iz članka 94. ZSO predstavlja
sumarni i do krajnjih granica ubrzani postupak kojemu je cilj hitna uspostava
prijašnjeg stanja tj. iseljenje iz stana osobe koja je u njega bespravno
uselila. Po tome je ovaj postupak sličan sudskom postupku zbog smetanja
posjeda, s time što su mu procesnopravne posijedice dalekosežnije jer je
isključeno bilo kakvo naknadno odlučivanje o pravu na stan. Takav bi postupak,
možda, odgovarao potrebama pravne zaštite u jednostavnim slučajevima nasilnog
(ili potajnog) useljenja u tuđi stan, kad osoba protiv koje se provodi
postupak ni ne tvrdi da ima pravo na stan, pa treba prednost dati pravnoj
zaštiti osobe koja je protupravno lišena stana. No taj postkrpak nije primjeren
onim predmetima u kojima osoba koja je uselila u stan raspolaže ispravom
o pravnom temelju useljenja, bez obzira što je taj pravni temelj sporan,
jer se u tom slučaju radi o sporu o pravu na stan. Članak 94. ZSO predstavlja
zakonodavnu tvorevinu, naslijeđenu iz prošlih vremena, u kojoj se, zbog
prenaglašene želje da se postupak učini učinkovitim i bez osjećaja za razlikovanje
različitih pravnih situacija, zanemarilo sva ostala procesna načela, kao
što su načelo zakonitosti, traženja istine, prava na učinkovitu žalbu i
dr.

Odredbe članka 94. ZSO, stoga, izazivaju opravdanu sumnju da se njima
povređuju odredbe Ustava Republike Hrvatske, i to:

a) Načelo vladavine prava Opravdano se postavlja pitanje da li se odredbama
članka 94. ZSO u dovoljnoj mjeri zajamćuje zakonitost, istinitost i pravičnost
u odlučivanju o pravima i dužnostima stranaka, te da li su dosegnute standardne
civilizacijske tekovine pravne zaštite svojstvene pravnoj državi i vladavini
prava (članak 3. Ustava).

b) Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu

Člankom 94. ZSO pravni predmeti u kojima sudjeluju dvije stranke koje
su u sporu, a u suštini su građanskopravne (stambene) prirode - pa bi zbog
toga trebali biti u jurisdikciji sudova - stavljaju se pod sudbenost upravnih
tijela i rješavaju po pravilima upravnog postupka.

Po članku 4. Ustava državna je vlast u Republici Hrvatskoj ustrojena
na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Načelo diobe
vlasti ne znači samo da je svaka grana državne vlasti samostalna i neovisna
o drugoj, već i da svaka od njih ima autohtono područje djelovanja (sudbenost,
jurisdikciju).

Odredbe članka 94. ZSO u suprotnosti su s odredbama o sudskoj nadležnosti
iz Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 3/94), koji, razrađujući
ustavna načela o autonomnom području djelovanja sudbene vlasti, određuje
jurisdikciju sudova u građanskopravnim sporovima (stavak 2. članka 3) i
nadležnost općinskih sudova u sporovima iz stambenih odnosa (točka 2g stavka
1. članka 16). Nadalje, Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i
o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj
("Narodne novine", broj 34/92) je odredbom članka 2. toč. lj.
listu prava što se jamče na ustavnoj razini proširio i na sva prava predviđena
međunarodnim instrumentima, a osobito Općom deklaracijom o pravima čovjeka
od 10. prosinca 1948, međunarodnim paktovima o građanskim i političkim
odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i Europskom konvencijom
o zaštiti prava čovjeka i temeljnih sloboda (Rimska konvencija, 1950. -
arg. iz članka 1). Prema odredbi članka 14.1. Međunarodnog pakta o građanskim
i političkim pravima svatko ima pravo na to da njegova stvar bude pravično
i javno raspravljena pred nadležnim, nezavisnim i nepristranim sudom, ustanovljenim
na temelju zakona, koji će, između ostalog, odlučiti i o sporovima o njegovim
pravima građanskopravnog karaktera ("Narodne novine - Međunarodni
ugovori", br.12/93). Sličnu odredbu ima i Europska konvencija (članak
6). Uzimajući u obzir navedene ustavne odredbe i odredbu članka 11. Međunarodnog
pakta moglo bi se zaključiti da Ustavni zakon o ljudskim pravima, time
što upućuje na odredbe Međunarodnog pakta (i Europske konvencije), zahtijeva
da o svim sporovima koji se tiču stambenih stvari, zato što te stvari spadaju
u domenu građanskih stvari, moraju odlučivati sudovi. Stoga je osnovana
sumnja da članak 94. ZSO nije u skladu s odredbom članka 4. Ustava Republike
Hrvatske o diobi vlasti. Treba napomenuti da Zakon o stambenim odnosima
nije usklađen s Ustavom, te se temeljni pravni instituti tog zakona još
zasnivaju na pravnim kategorijama koje više ne postoje u ustavnom poretku
Republike Hrvatske (npr. društveno vlasništvo, davanje stana na korištenje).
Svoju dosadašnju praksu, po kojoj su predmet ocjene ustavnosti bile i pojedine
odredbe zakona koji još nisu usklađeni s Ustavom, ovaj Sud je izrazio u
svojim odlukama broj U-I-231/1990 od 12. svibnja 1992. i U-I-272/1992.
od 9. ožujka 1994.

c) Načelo jednakosti svih pred zakonom i pred sudovima i drugim državnim
i inim tijelima koji imaju javne ovlasti (stavak 2. članka 14. i članak
26. Ustava). Odredbama članka 94. ZSO stranke se, samo zbog toga što je
spor pravno kvalificiran kao "bespravno useljenje", upućuju na
provođenje upravnog postupka koji je pretjerano hitan i sumaran i koji
ne odgovara razini pravnih standarda za zaštitu spornih građanskih prava,
dok se u srodnim stambenim sporovima strankama omogućuje vođenje sudskog
parničnog postupka koji daje veće garancije za obranu prava stranaka i
zakonito rješenje spora. U postupku u kojem odluku treba donijeti u roku
petnaest dana gotovo da nije moguće na kvalitetan i zakonit način riješiti
bilo koje složeno činjenično ili pravno pitanje.

d) Pravo na žalbu Odredbom stavka 3. članka 94. ZSO generalno se oduzima
suspenzivna moć žalbi protiv prvostepenog rješenja, iako je u pitanju odluka
o glavnoj stvari u postupku. Ovom odredbom povređuje se suština ustavnog
prava na žalbu protiv pojedinačnih akata donesenih u postupku prvog stupnja
pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (stavak 1. članka 18. Ustava).
Žalba formalno postoji, ali je lišena svake učinkovitosti. Treba pripomenuti
da je kvaliteta pravne zaštite u povodu takve žalbe u očitom nesrazmjeru
prema socijalnoj vrijednosti zaštitnog dobra (prava na stan). Svoje stajalište
o ustavnom pravu stranke na učinkovitu žalbu Ustavni sud Republike Hrvatske
je već izrazio u svojim odlukama broj: U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992,
U-I-222/1992 od 8. prosinca 1993. i dr. Na izražene sumnje i postavljena
pitanja treba odgovoriti u postupku ocjene ustavnosti članka 94. ZSO, pa
je zbog toga Ustavni sud taj postupak pokrenuo. Temeljem odredbe članka
40. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine",
broj 29/94), rješenje se dostavlja Saboru Republike Hrvatske radi odgovora.
Odluka o objavi rješenja temelji se na odredbi stavka 1. članka 20. Ustavnog
zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj : U-I-892/1994. Zagreb, 14. studenoga 1994.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**Predsjednik Jadranko Crnić, v. r.**

Rješenje, NN 83/1994-1444