### NN 57/2021 (26.5.2021.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-529/2020 i U-I-1220/2020 od 4. svibnja 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1126

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. svibnja 2021. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 19. stavka 2., 23. stavka 4., 25. stavka 2., 26. stavaka 1. i 9., 31. stavka 6., 32. stavaka 4., 5. i 6., 34. stavaka 2. i 3., 49. stavaka 2. i 3., 58. stavaka 4., 5. i 6., 60. stavka 1., 68. stavka 3., 76. stavaka 2., 3., 5., 6. i 7. i članka 111. stavaka 2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine« broj 125/19.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 13. prosinca 2019. donio Zakon o vatrogastvu koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 125 od 20. prosinca 2019., čijim je stupanjem na snagu 1. siječnja 2020. prestao važiti Zakon o vatrogastvu (»Narodne novine« broj 106/99., 117/01., 36/02., 96/03., 139/04. - pročišćeni tekst, 174/04., 38/09. i 80/10.).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 19. stavka 2., 23. stavka 4., 25. stavka 2., 26. stavaka 1. i 9., 31. stavka 6., 32. stavaka 4. i 5., 34. stavaka 2. i 3., 49. stavaka 2. i 3., 58. stavaka 4., 5. i 6., 60. stavka 1., 68. stavka 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 5., 6. i 7., i članka 111. stavaka 2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine« broj 125/19.; u daljnjem tekstu: ZoVat) podnijela je 11. veljače 2020. Udruga gradova u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: predlagateljica Udruga gradova), koju zastupa predsjednik Željko Turk (predmet broj: U-I-529/2020).

3. Pozivom na članak 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Gradsko vijeće Grada Ludbrega (u daljnjem tekstu: predlagatelj Grad Ludbreg), kojeg zastupa predsjednik Gradskog vijeća Antun Šimić, podnio je 20. ožujka 2020. podnesak nazvan »Zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom«, i to članaka 19. stavka 2., 23. stavka 4., 25. stavka 2., 26. stavaka 1. i 9., 31. stavka 6., 32. stavaka 4. i 5., 34. stavaka 2. i 3., 49. stavaka 2. i 3., 58. stavaka 4., 5. i 6., 60. stavka 1., 68. stavka 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 5., 6. i 7. i članka 111. stavaka 2. i 3. ZoVat-a (predmet broj: U-I-1220/2020), koji je sadržajno identičan prijedlogu u predmetu broj: U-I-529/2020.

3.1. Člankom 36. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 36.

(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.

(2) O zahtjevu iz stavka 1. ovog članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

Člankom 38. stavkom 1. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 38.

(1) Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom ...

(...)«

3.2. Člankom 1. ZoVat-a propisan je predmet uređenja tog zakona (sustav vatrogastva u Republici Hrvatskoj, a osobito uvjeti i način ustrojavanja vatrogasnih tijela i organizacija na nacionalnoj, područnoj i lokalnoj razini, njihove obveze u području vatrogastva, osnivanje, način upravljanja i djelovanja vatrogasnih postrojbi, radnopravni status profesionalnih vatrogasaca i pravni status dobrovoljnih vatrogasaca, vatrogasne intervencije, prava i obveze kod vođenja vatrogasnih intervencija, te zaštita na radu pri vatrogasnim intervencijama, školovanje, osposobljavanje i usavršavanje u sustavu vatrogastva, financiranje vatrogastva na svim razinama, te nadzor nad provedbom toga zakona) iz čega je razvidno da ZoVat nije zakon kojem je temeljni predmet uređenja ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u funkciji neposrednog ostvarivanja potreba građana kroz obavljanje poslova iz lokalnog odnosno područnog samoupravnog djelokruga, u smislu članaka 128. i 129.a Ustava. Iz tog razloga ZoVat nije zakon u odnosu na koji bi predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave imalo pravo, na temelju članka 36. stavka 1. Ustavnog zakona, podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom.

Slijedom navedenog, Ustavni sud postupao je s podneskom predlagatelja Grada Ludbrega u predmetu broj: U-I-1220/2020 kao s prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona Ustavni sud je od Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatražio očitovanje o prijedlozima predlagatelja. Ministarstvo je dopisom od 30. listopada 2020. prijedloge proslijedilo na očitovanje Hrvatskoj vatrogasnoj zajednici koja je Ustavnom sudu dostavila očitovanje klasa: 011-02/20-04/73, urbroj: 444-05/01-20-2 od 5. studenoga 2020. Hrvatska vatrogasna zajednica dostavila je i dopunu očitovanja klasa: 011-02/20-04/73, urbroj: 444-05/01-20-5 od 16. studenoga 2020.

5. Ustavni sud preuzeo je s mrežne stranice Hrvatskog sabora Prijedlog Zakona o vatrogastvu s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z. br. 798, klasa: 022-03/19-01/72, urbroj: 50301-29/23-19-5 od 26. studenoga 2019. (u daljnjem tekstu: Konačni prijedlog zakona).

II. OSPORENI ČLANCI ZAKONA

6. Članak 19. stavak 2. ZoVat-a sadržan je u poglavlju III. ZoVat-a koje nosi naziv »USTROJSTVO VATROGASTVA U ŽUPANIJAMA I GRADU ZAGREBU«, a glasi:

»Županijski vatrogasni zapovjednik, vatrogasni zapovjednik

Grada Zagreba i zapovjedništvo

Članak 19.

(...)

(2) Vatrogasnog zapovjednika Grada Zagreba na prijedlog upravnog odbora Vatrogasne zajednice Grada Zagreba, sukladno uvjetima propisanim ovim Zakonom, uz suglasnosti glavnog vatrogasnog zapovjednika imenuje gradonačelnik Grada Zagreba na pet godina.

(...)«

7. Članci 23. stavak 4., 25. stavak 2. i 26. stavci 1. i 9. sadržani su u poglavlju IV. ZoVat-a koje nosi naziv »USTROJSTVO VATROGASTVA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE«, a glase:

»1. Vatrogasna zajednica jedinice lokalne samouprave

Članak 23.

(...)

(4) Ako na području jedinice lokalne samouprave nema dvije ili više članica iz stavka 2. ovoga članka, a dvije ili više jedinica lokalne samouprave žele osnovati zajedničku vatrogasnu zajednicu, predstavnička tijela jedinice lokalne samouprave na temelju suglasnosti županijskog vatrogasnog zapovjednika, sporazumom o osnivanju, mogu osnovati vatrogasnu zajednicu područja, kao pravnu osobu, koja je nadležno tijelo za vatrogastvo na području osnivača s javnim ovlastima propisanim ovim Zakonom.

(...)«

»Skupština

Članak 25.

(...)

(2) Skupština vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine donosi statut uz prethodnu suglasnost vatrogasne zajednice županije.«

»Vatrogasni zapovjednik i zapovjedništvo

Članak 26.

(1) Gradskog, područnog odnosno općinskog vatrogasnog zapovjednika na prijedlog predsjedništva vatrogasne zajednice grada, općine odnosno područne vatrogasne zajednice, sukladno uvjetima propisanim ovim Zakonom, uz suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika imenuje gradonačelnik, općinski načelnik odnosno odlukom o osnivanju zajedničke vatrogasne zajednice utvrđeni čelnik jedinice lokalne samouprave, na pet godina.

(...)

(9) Postupak izbora gradskog, područnog odnosno općinskog vatrogasnog zapovjednika i njegova zamjenika propisat će glavni vatrogasni zapovjednik pravilnikom.«

8. Članci 31. stavak 6., 32. stavci 4., 5. i 6. i članak 34. stavci 2. i 3. ZoVat-a sadržani su u njegovom poglavlju V. koje nosi naziv »VATROGASNE POSTROJBE«, a glase:

»Osnivanje javne vatrogasne postrojbe

Članak 31.

(...)

(6) Na prijedlog predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave za osnivanje javne vatrogasne postrojbe suglasnost daje glavni vatrogasni zapovjednik ako je osnivač osigurao financijska sredstva, vatrogasnu tehniku s prostorom za smještaj i za rad te predviđen broj profesionalnih vatrogasaca prema vatrogasnom planu županije te izrađenoj procjeni ugroženosti.

(...)«

»Upravljanje javnom vatrogasnom postrojbom

Članak 32.

(...)

(4) Vatrogasno vijeće javnih vatrogasnih postrojbi koje imaju sjedište u županijskim sjedištima odnosno najveća postrojba u jedinici područne (regionalne) samouprave broji pet članova, a čine ga predstavnik Hrvatske vatrogasne zajednice, predstavnik vatrogasne zajednice županije, predstavnik vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine, predstavnik radnika i predstavnik osnivača, svi s jednakim pravom glasa. Vatrogasno vijeće Javne vatrogasne postrojbe Grada Zagreba broji pet članova, a čine ga predstavnik Hrvatske vatrogasne zajednice, dva predstavnika Vatrogasne zajednice Grada Zagreba, predstavnik osnivača i predstavnik radnika, svi s jednakim pravom glasa.

(5) Sastav vatrogasnih vijeća ostalih javnih vatrogasnih postrojbi broji tri člana, i to predstavnik vatrogasne zajednice županije, predstavnik radnika i predstavnik osnivača, svi s jednakim pravom glasa.

(6) Način rada i odlučivanja vatrogasnog vijeća utvrđuje se statutom.

(...)«

»Članak 34.

(...)

(2) Zapovjednika javne vatrogasne postrojbe, uz prethodnu suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika, imenuje i razrješava općinski načelnik odnosno gradonačelnik odnosno odlukom o osnivanju zajedničke javne vatrogasne postrojbe utvrđeni čelnik jedinice lokalne samouprave, na mandat od pet godina na temelju javnog natječaja.

(3) Zapovjednika javne vatrogasne postrojbe Grada Zagreba uz prethodnu suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika imenuje i razrješava gradonačelnik Grada Zagreba na mandat od pet godina na temelju javnog natječaja.

(...)«

9. Članak 49. stavci 2. i 3. ZoVat-a sadržan je u njegovom poglavlju VI. koje nosi naziv »STRATEŠKI I DRUGI DOKUMENTI«, a glasi:

»Vatrogasni planovi

Članak 49.

(...)

(2) Vatrogasni plan županije odnosno Grada Zagreba donosi predstavničko tijelo županije odnosno Grada Zagreba, a izrađuje ga i predlaže županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba, uz prethodnu suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika.

(3) Vatrogasni plan grada, područja odnosno općine donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno predstavnička tijela udruženih jedinica lokalne samouprave, a izrađuje ga i predlaže gradski, područni odnosno općinski zapovjednik, uz prethodnu suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika.«

10. Članci 58. stavci 4., 5. i 6., 60. stavak 1., 68. stavak 3. i 76. stavci 2., 3., 5., 6. i 7. ZoVat-a sadržani su u njegovom poglavlju VII. koje nosi naziv »PROFESIONALNI I DOBROVOLJNI VATROGASCI«, a glase:

»Provjera zdravstvene sposobnosti

Članak 58.

(...)

(4) Profesionalnom vatrogascu iz stavka 2. ovoga članka kojem je prestao radni odnos radi stjecanja prava na invalidsku mirovinu zbog ozljede na radu ili profesionalne bolesti, pripada pravo na netoiznos otpremnine u visini prosječne mjesečne netoplaće isplaćene po zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj koju je utvrdio Državni zavod za statistiku, a za razdoblje siječanj – kolovoz prethodne godine, uvećane 12 puta.

(5) Profesionalnom vatrogascu kojem, sukladno propisu koji uređuje mirovinsko osiguranje i propisima koji uređuju staž osiguranja s povećanim trajanjem, prestaje radni odnos radi stjecanja prava na starosnu mirovinu pripada pravo na netoiznos otpremnine u visini prosječne mjesečne netoplaće isplaćene po zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj, koju je utvrdio Državni zavod za statistiku, a za razdoblje siječanj – kolovoz prethodne godine, uvećane deset puta.

(6) Profesionalnom vatrogascu kojem, sukladno propisu koji uređuje mirovinsko osiguranje, prestaje služba radi ostvarivanja prava na prijevremenu starosnu mirovinu pripada pravo na netoiznos otpremnine u visini prosječne mjesečne netoplaće isplaćene po zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj, koju je utvrdio Državni zavod za statistiku, a za razdoblje siječanj – kolovoz prethodne godine, uvećane šest puta.

(...)«

»Prava u slučaju ozljede

Članak 60.

(1) Profesionalnom i dobrovoljnom vatrogascu kod kojeg se, zbog ozljede koja je nastupila u obavljanju vatrogasne djelatnosti ili prilikom obavljanja vatrogasne djelatnosti, u postupku ocjene radne sposobnosti odnosno u postupku po zahtjevu za priznavanje prava na naknadu zbog tjelesnog oštećenja, utvrdi tjelesno oštećenje od najmanje 80% i koji ostvari pravo na invalidsku mirovinu, ima pravo na jednokratnu novčanu pomoć u visini posljednje isplaćene netoplaće uvećane 24 puta.

(...)«

»Klasifikacija radnih mjesta

Članak 68.

(...)

(3) Klasifikaciju postrojbi i koeficijenta složenosti poslova te radnih mjesta i mjerila za utvrđivanje radnih mjesta vatrogasaca pravilnikom propisuje glavni vatrogasni zapovjednik.«

»10. Plaća vatrogasca

Članak 76.

(...)

(2) Plaća profesionalnog vatrogasca iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje se kolektivnim ugovorom profesionalnih vatrogasaca i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno sukladno odredbama ovoga Zakona ako kolektivni ugovor nije sklopljen.

(3) Ako je plaća profesionalnog vatrogasaca različito uređena kolektivnim ugovorom ili odredbama ovoga Zakona, primjenjuje se za radnika najpovoljnije pravo.

(...)

(5) Osnovica za izračun plaće profesionalnih vatrogasaca utvrđuje se kolektivnim ugovorom sklopljenim s jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(6) Ako se kolektivnim ugovorom ne utvrdi osnovica iz stavka 5. ovoga članka, primjenjuje se osnovica za izračun plaće državnih službenika i namještenika.

(7) Kolektivnim ugovorom sklopljenim između sindikata i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno Gradom Zagrebom osnovica za obračun plaće iz stavaka 5. i 6. ovoga članka i koeficijenti složenosti poslova profesionalnih vatrogasca zaposlenih u javnoj vatrogasnoj postrojbi iz članka 68. stavka 3. ovoga Zakona mogu se ugovoriti drukčije, uz uvjet da tako određena plaća ne može biti manja od plaće iz stavka 1. ovoga članka.

(...)«

11. Članak 111. stavci 2. i 3. ZoVat-a sadržan je u njegovom poglavlju XI. koje nosi naziv »FINANCIRANJE U SUSTAVU VATROGASTVA«, a glasi:

»2. Način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva

Članak 111.

(...)

(2) Osnovicu za izračun sredstava iz vlastitog proračuna iz stavka 1. ovoga članka, na koju se primjenjuje postotak iz stavka 3. ovoga članka, čine nenamjenski prihodi proračuna grada, općine, županije odnosno Grada Zagreba ostvareni u godini koja prethodi godini izrade proračuna, a koju će naputkom utvrditi glavni vatrogasni zapovjednik uz prethodnu suglasnost ministra nadležnog za poslove financija.

(3) Sredstva za financiranje vatrogastva koja gradovi, općine i županije moraju izdvojiti iz prihoda proračuna definiranih stavcima 1. i 2. ovoga članka za djelatnosti i aktivnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica, utvrđuju se prema sljedećim mjerilima, a najmanje:

1. grad, općina ili županija s proračunom do 5.000.000,00 kuna izdvaja 5% sredstava iz osnovice definirane stavkom 2. ovoga članka, a svakim povećanjem proračuna za 1.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1% do 25.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti prihoda proračuna

2. grad, općina ili županija s proračunom od 25.000 000,00 kuna izdvaja 3% sredstava iz osnovice stavkom 2. ovoga članka, a svakim povećanjem proračuna za 2.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1% do 45.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti prihoda proračuna

3. grad, općina ili županija s proračunom od 45.000.000,00 kuna izdvaja 2% sredstava iz osnovice definirane stavkom 2. ovoga članka, a svakim povećanjem proračuna za 10.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1%, s tim da izdvajanje ne može biti manje od 1% ukupnih proračunskih sredstava grada, općine ili županije, a Grad Zagreb izdvaja 0,35% iz proračuna Grada Zagreba.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

12. Predlagateljica Udruga gradova smatra da članci 19. stavak 2., 23. stavak 4., 25. stavak 2., 26. stavci 1. i 9., 31. stavak 6., 32. stavci 4. i 5., 34. stavci 2. i 3., 49. stavci 2. i 3., 58. stavci 4., 5. i 6., 60. stavak 1., 68. stavak 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 5., 6. i 7. i članak 111. stavci 2. i 3. ZoVat-a nisu u suglasnosti s Ustavom i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine - Međunarodni ugovori« broj 14/97. i 4/08.).

12.1. Predlagateljica Udruga gradova u prijedlogu navodi da članci 19. stavak 2., 23. stavak 4., 25. stavak 2., 26. stavak 1., 31. stavak 6., te članak 34. stavci 2. i 3. ZoVat-a nisu u suglasnosti s člankom 130. Ustava, kojim se »propisuje samostalnost jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova iz lokalnog djelokruga«, a to obrazlaže sljedećim navodima:

»U svim gore navedenim člancima radi se o poslovima koji spadaju u djelokrug jedinica lokalne samouprave kako je to propisano člankom 135. stavak 1. Ustava. U navedenim člancima Zakona propisano je da za svaki od navedenih poslova iz vlastitog djelokruga jedinice lokalne samouprave moraju tražiti dopuštenje od drugih razina vlasti (čelnik središnjeg državnog ureda) te udruga kojima jedinica lokalne samouprave kao tijelo javne vlasti nije niti član, niti osnivač. Člankom 130. Ustava propisano je da su jedinice lokalne samouprave samostalne u obavljanju poslova iz svog djelokruga te podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.«

12.2. U odnosu na članak 32. stavke 4. i 5. ZoVat-a, predlagateljica Udruga gradova navodi da taj članak nije u suglasnosti s člankom 130. Ustava i člancima 12. stavkom 3. i 13. stavkom 4. Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97. - ispravak, 47/99. - ispravak, 35/08. i 127/19.; u daljnjem tekstu: Zakon o ustanovama). U prijedlogu navodi:

»Člankom 32. stavkom 4. i 5. propisuje se broj i sastav upravnih tijela proračunskih korisnika koje je jedinica lokalne samouprave osnovala radi obavljanja poslova iz djelokruga jedinice lokalne samouprave. Predlagatelj neprihvatljivim smatra propisivanje sastava upravnih tijela obzirom da se radi o poslovima iz samoupravnog djelokruga sukladno članku 130. Ustava; da lokalne jedinice imaju pravo samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela sukladno članku 129.b Ustava te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima. Nadalje, predloženo je suprotno Zakonu o ustanovama koji propisuje da jedinica lokalne samouprave ustanovu osniva odlukom (čl. 12. st. 3.), a aktom o osnivanju ustanove se propisuju tijela i upravljanje ustanovom (čl. 13. st. 4.).«

12.3. Predlagateljica Udruga gradova smatra da članak 49. stavci 2. i 3. ZoVat-a nije u suglasnosti s člankom 130. Ustava, navodeći sljedeće:

»Člankom 49. stavcima 2. i 3. propisuje se da jedinica lokalne samouprave mora tražiti dopuštenje drugih razina vlasti za donošenje vatrogasnog plana iako je donošenje plana u nadležnosti lokalnog predstavničkog tijela. Predlagatelj neprihvatljivim smatra obvezu pribavljanja prethodne suglasnosti druge razine vlasti obzirom da se radi o poslovima iz samoupravnog djelokruga sukladno članku 130. Ustava. Obveza usklađenosti lokalnog plana s planovima više razine i planskim okvirom propisana je člankom 50. stavcima 4., 5. i 6. Zakona o vatrogastvu.«

12.4. Predlagateljica Udruga gradova smatra da članak 58. stavci 4., 5. i 6. i članak 60. stavak 1. ZoVat-a nisu u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 129.b, 130. i 131. stavkom 1. Ustava te u prijedlogu navodi:

»Određivanje elemenata radnopravnih odnosa i materijalnih prava zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave je pitanje iz vlastitog djelokruga jedinice u uređivanju kojeg lokalna jedinica ima pravo samostalno odlučivati, vodeći računa o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti u skladu s lokalnim potrebama i mogućnostima. Dodatno, jedinice lokalne samouprave imaju pravo samostalno raspolagati vlastitim prihodima, a spomenuto pravo prekršeno je eksplicitnim propisivanjem visine prava na otpremninu profesionalnih vatrogasaca koja se sukladno pozitivnim propisima financira na teret prihoda jedinice lokalne samouprave. Nadalje, zakonskim uređenjem ovog pitanja efektivno je suspendirano pravo na kolektivno pregovaranje jedinice lokalne samouprave i njenih zaposlenika. Dodatno, ovakva prava ne uživaju drugi korisnici proračuna jedinice lokalne samouprave zbog čega se očekuje dodatni pritisak drugih korisnika na proračun, što znači da gore navedeni članci imaju i posredan utjecaj na raspolaganje sredstvima lokalnog proračuna.«

12.5. U odnosu na članke 68. stavak 3. i 76. stavke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. ZoVat-a, predlagateljica Udruga gradova navodi da navedeni članci nisu u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 129.b, 130. i 131. stavkom 1. Ustava i člankom 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (»Službeni list« C 326, 26. listopada 2012., str. 391. - 407.; hrvatski prijevod: »Službeni list« C 202, 7. lipnja 2016.; u daljnjem tekstu: Povelja). U prijedlogu navodi:

»Zakonodavac je člankom 68. stavak 3. propisao da koeficijente za određivanje plaće vatrogasca propisuje glavni vatrogasni zapovjednik (čelnik središnjeg državnog ureda), a člankom 76. stavak 3. i stavak 6. je propisana najniža osnovica za određivanje plaće vatrogasca. Na navedeni način određena je najniža plaća vatrogasca koja može biti iznad trenutno ugovorene, odnosno, koja bez dodataka za složenost i opasnost poslova može biti veća od osnovne plaće drugih korisnika proračuna i pravnih osoba kojima je lokalna jedinica osnivač. Određivanjem najniže osnovice i koeficijenata te dodataka na koeficijent od strane zakonodavca narušena je sloboda odlučivanja lokalnih vlasti o pitanjima iz njihovog djelokruga i sloboda raspolaganja vlastitim prihodima.

Nadalje, prekršeno je pravo na slobodno kolektivno pregovaranje i djelovanje iz članka 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima koja sindikatima i poslodavcima jamči supstancijalnu autonomiju u vezi njihova djelovanja. Kršenje supstancijalne autonomije očituje se u činjenici da je jedna od strana u kolektivnom pregovaranju ograničena ishodom kolektivnog pregovaranja trećih strana (države i sindikata službenika i namještenika).

U državnom proračunu se, sukladno članku 131. stavak 3. Ustava, osiguravaju pomoći izravnanja za vatrogasnu djelatnost u jedinicama lokalne samouprave koje iz udjela u porezu na dohodak ne ostvare dovoljno sredstava za financiranje minimalnog standarda vatrogasne djelatnosti. Međutim, ustavna zadaća države da potpomaže financijski slabije lokalne jedinice ne može se koristiti kao osnova za pretjerano regulacijsko miješanje države u određivanje plaća i materijalnih prava. Članak 9. točka 5. Europske povelje o lokalnoj samoupravi navodi da se mjerama financijskog ujednačavanja u cilju ispravljanja učinaka nejednake diobe mogućih izvora financiranja ‘ne smije se sužavati slobodno odlučivanje lokalnih jedinica o pitanjima koja su u njihovom djelokrugu’.«

12.6. Predlagateljica Udruga gradova smatra da članak 111. stavci 2. i 3. nisu u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 130. i 131. stavkom 1. Ustava te u prijedlogu navodi:

»Gore navedenim člankom propisano je da jedinice lokalne samouprave moraju izdvojiti točno određeni dio vlastitog proračuna za financiranje djelatnosti iz vlastitog djelokruga. Propisivanjem obaveznog izdvajanja vlastitih sredstava za određenu namjenu zakonodavac je oduzeo slobodu jedinicama lokalne samouprave da samostalno odlučuju o poslovima iz vlastitog djelokruga i slobodu raspolaganja vlastitim prihodima.

Paušalno izdvajanje proračunskih sredstava za financiranje dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica koje je vezano uz visinu proračuna lokalne jedinice nije povezano sa stvarnom incidencijom od požara zbog čega se izdvojena sredstva na određenim područjima ne koriste optimalno, a na drugim mjestima nisu dostatna. lako članak 111. stavak 6. Zakona o vatrogastvu propisuje da lokalne jedinice moraju povećati iznos sredstava za potrebe vatrogasne djelatnosti ukoliko paušalno određena sredstva ne zadovoljavaju potrebe iz planskih dokumenata, zakonom nije propisana mogućnost lokalnim jedinicama da smanje iznos paušalno određenih sredstava ukoliko su ona prekomjerna u odnosu na potrebe iz planske dokumentacije. Navedeno dokazuje da predmetni članak nije u skladu s člankom 129.a stavak 4. Ustava koji propisuje da se prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

13. Prijedlog identičnog sadržaja kao što je prijedlog predlagateljice Udruge gradova (vidjeti t. 12. - 12.6. obrazloženja ovog rješenja) podnio je predlagatelj Grad Ludbreg. Stoga će Ustavni sud u ovom rješenju navedene prigovore razmatrati zajedno, koristeći termin »prigovori predlagatelja«.

IV. OČITOVANJE HRVATSKE VATROGASNE ZAJEDNICE

14. Hrvatska vatrogasna zajednica je u svom očitovanju u odnosu na prigovore predlagatelja, kao uvodno, navela sljedeće:

»Hrvatska vatrogasna zajednica je, sukladno članku 4. Zakona o vatrogastvu (Narodne novine br.: 125/19) središnji državni ured za vatrogastvo, kojem je na čelu glavni vatrogasni zapovjednik. Ustrojena je 1.1.2020., kada su na snagu stupile odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (Narodne novine br.:16/18), a koji u članku 1. i članku 18. propisuje ustrojavanje Hrvatske vatrogasne zajednice kao središnjeg državnog ureda za vatrogastvo.

Vatrogasna djelatnost je neprofitna, stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, a obavljaju ju vatrogasne postrojbe i vatrogasne organizacije te je to sudjelovanje u provedbi preventivnih mjera zaštite od požara i tehnoloških eksplozija, gašenje požara i spašavanje ljudi i imovine ugroženih požarom i tehnološkom eksplozijom, pružanje tehničke pomoći u nezgodama i opasnim situacijama te obavljanje drugih poslova u nesrećama, ekološkim i inim nesrećama, provodi se na kopnu, moru, jezerima i rijekama, a sukladno odredbama članka 1. Zakona o vatrogastvu.

Glavni vatrogasni zapovjednik, sukladno članku 5. Zakona o vatrogastvu odgovoran je za intervencijsku spremnost, opremljenost, organiziranost i osposobljenost vatrogasnih organizacija, vatrogasnih postrojbi i vatrogasaca te može zapovjediti svakoj vatrogasnoj postrojbi, odnosno vatrogasnoj snazi da intervenira na izvanrednom događaju na teritoriju Republike Hrvatske i zatražiti pomoć Oružanih snaga Republike Hrvatske. Nadalje, može preuzeti zapovijedanje svakom vatrogasnom intervencijom kada ocijeni da je to potrebno, vodi vatrogasne intervencije na izvanrednim događajima na kojima sudjeluju vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe iz dviju ili više županija, uključujući i Grad Zagreb, a izvanredni događaj je zahvatio područje samo jedne županije ili Grad Zagreb, zapovijeda vatrogasnim intervencijama kada je izvanredni događaj zahvatio područje dvije ili više županija, uključujući i Grad Zagreb, odgovoran je za provedbu Programa aktivnosti u provedbi posebnih mjera zaštite od požara od interesa za Republiku Hrvatsku, odgovoran je za provedbu Plana intervencija kod velikih požara otvorenog prostora, rukovodi stožerom i zapovjedništvom Hrvatske vatrogasne zajednice, imenuje i razrješava pomoćnike te voditelja vatrogasnog operativnog centra, daje suglasnost na zahtjev županijskih vatrogasnih zapovjednika odnosno vatrogasnog zapovjednika Grada Zagreba za uključivanje zračnih snaga za gašenje požara.

Vatrogasne zajednice županija i vatrogasna zajednica Grada Zagreba pod nadležnošću su Hrvatske vatrogasne zajednice u operativnom i provedbenom smislu.

Članice vatrogasne zajednice županija su vatrogasne zajednice gradova, područja odnosno općina s područja županije. Ako na području grada, područja odnosno općine nije osnovana vatrogasna zajednica grada, područja odnosno općine, dobrovoljna vatrogasna društva, profesionalne vatrogasne postrojbe, profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu i dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu članice su i osnivači vatrogasne zajednice županije.

Članice i osnivači vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine su dobrovoljna vatrogasna društva, javne vatrogasne postrojbe, profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu i dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu s područja grada, područja odnosno općine.

Članice i osnivači Vatrogasne zajednice Grada Zagreba su dobrovoljna vatrogasna društva, javne vatrogasne postrojbe, profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu i dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu s područja Grada Zagreba.

Odredbe članka 50. Zakona o vatrogastvu propisuju da se vatrogasnim planom određuje organizacija vatrogastva prema očekivanim rizicima od izvanrednih događaja u Republici Hrvatskoj, osobito tijekom požarne sezone i izvanrednih događaja uzrokovanih poplavama, potresima i drugim rizicima u pogledu broja vatrogasaca, obrazovanja, broja i rasporeda vatrogasnih postrojbi, njihova međusobnog odnosa, pravila rada i opremanja vatrogasnom tehnikom, organiziranje vatrogasne djelatnosti u izvanrednim događajima koji se protežu na dvije ili više županija, uključujući i Grad Zagreb, provedba vatrogasne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, organiziranje uključivanja vatrogastva u sustav djelovanja civilne zaštite, popis i područje odgovornosti vatrogasnih postrojbi od državnog interesa i potrebe u vatrogastvu za područje Republike Hrvatske.

Vatrogasni plan županije i Vatrogasni plan Grada Zagreba, moraju biti u skladu s Vatrogasnim planom Republike Hrvatske, a Vatrogasni plan jedinice lokalne samouprave, u skladu s Vatrogasnim planom Republike Hrvatske i Vatrogasnim planom županije.«

14.1. U očitovanju se nadalje navodi:

»Odredbe članka 1. Zakona o zaštiti od požara (Narodne novine br.: 92/10) propisuju da sustav zaštite od požara podrazumijeva planiranje zaštite od požara, propisivanje mjera zaštite od požara građevina, ustrojavanje subjekata zaštite od požara, provođenje mjera zaštite od požara, financiranje zaštite od požara te osposobljavanje i ovlašćivanje za obavljanje poslova zaštite od požara, s ciljem zaštite života, zdravlja i sigurnosti ljudi i životinja te sigurnosti materijalnih dobara, okoliša i prirode od požara, uz društveno i gospodarski prihvatljiv požarni rizik.

Odredbe članka 4. Zakona o zaštiti od požara propisuju da je ista od interesa za Republiku Hrvatsku te da zaštitu od požara provode, osim fizičkih i pravnih osoba propisanih Zakonom o zaštiti od požara, i pravne osobe i udruge koje obavljaju vatrogasnu djelatnost i djelatnost zaštite i spašavanja te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, sukladno propisima kojima se uređuje područje zaštite i spašavanja. Vatrogasna djelatnost te zaštita i spašavanje uređuju se posebnim propisima.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave donose plan zaštite od požara za svoje područje na temelju procjene ugroženosti od požara, po prethodno pribavljenom mišljenju nadležne policijske uprave. Procjena ugroženosti i plan zaštite od požara županije temelje se na procjenama ugroženosti i planovima zaštite od požara gradova i općina na području županije. Nadležna vatrogasna zajednica daje prethodno mišljenje na dio procjene ugroženosti od požara za svoje područje koji se odnosi na organizaciju vatrogasne djelatnosti kroz minimalna mjerila dana posebnim propisom kojim se uređuje područje vatrogastva, a sukladno članku 13. Zakona o zaštiti od požara.

Sukladno članku 9. Pravilnika o planu zaštite od požara (Narodne novine br.: 51/12) tekstualni dio plana grada odnosno općine sadrži sustav uključivanja profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasnih postrojbi u akciju gašenja požara, sustav subordinacije i zapovijedanja u akcijama gašenja većih požara, načine pozivanja i uključivanja distributera energenata u akciju gašenja požara, uključivanje fizičkih i pravnih osoba koje obavljaju komunalne poslove u akciju gašenja požara, uključivanje službi za pružanje prve medicinske pomoći u akciju gašenja požara, uključivanje službi ili trgovačkih društava te odgovornih osoba zaduženih za opskrbu hranom i vodom u akciji gašenja požara, način zamjene vatrogasnih postrojbi s novim postrojbama na gašenju požara, slučajeve kada se i koji općinski i gradski čelnici upoznaju s nastalim požarom, slučajeve kada se u akciju gašenja požara pozivaju, odnosno uključuju vatrogasne postrojbe izvan područja grada odnosno općine, način i slučajeve uporabe opreme i vozila posebne namjene u gašenju požara ili spašavanju osoba, nazive građevina i drugih nekretnina te otvorenog prostora na kojima se može očekivati požar većih razmjera, nazive građevina i drugih nekretnina u kojima su sadržane radioaktivne, eksplozivne, zapaljive, otrovne i druge opasne tvari.«

15. U odnosu na navode predlagatelja da se člancima 19. stavkom 2., 23. stavkom 4., 25. stavkom 2., 26. stavcima 1. i 9., 31. stavkom 6. i 34. stavcima 2. i 3. ZoVat-a - kojima se za obavljanje određenih zadaća (imenovanja vatrogasnih zapovjednika, osnivanje vatrogasnih organizacija i postrojbi, donošenja strateških dokumenata) traži suglasnost čelnika središnjeg državnog ureda, te udruga kojima jedinica lokalne samouprave, kao tijelo javne vlasti, nije niti član niti osnivač - ograničava »samostalnost jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova iz lokalnog djelokruga«, kako je zajamčeno člankom 130. Ustava, Hrvatska vatrogasna zajednica je u svom očitovanju navela kako slijedi.

15.1. U odnosu na navode prijedloga kojima se osporavaju članci 19. stavak 2., 26. stavci 1. i 9. i članak 34. stavci 2. i 3. ZoVat-a, u očitovanju je navedeno:

»Odredbe članka 19. stavka 2., članka 26. stavka 1. i članka 34. stavka 2. i 3. Zakona o vatrogastvu propisuju da se vatrogasni zapovjednici imenuju uz suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika.

Glavni vatrogasni zapovjednik je odgovoran za organiziranost vatrogasnih postrojbi i vatrogasnih organizacija, županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba odgovoran je za intervencijsku spremnost, organiziranost i osposobljenost vatrogastva na razini županije, Grada Zagreba, a sukladno odredbama članka 19. Zakona o vatrogastvu.

Slijedom navedenog, obzirom jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove protupožarne zaštite i isto je njihova ustavna obveza, a vatrogasna djelatnost je jedan od segmenata navedenog, i činjenice da nadležna vatrogasna zajednica daje prethodno mišljenje na dio procjene ugroženosti od požara za svoje područje koji se odnosi na organizaciju vatrogasne djelatnosti, a koji je temelj plana zaštite od požara jedinice lokalne samouprave, na ovaj način se pridonosi osiguravanju protupožarne zaštite i osiguravanju odgovornog obavljanja vatrogasne djelatnosti od strane osoba, zapovjednika za čiji rad odgovornost preuzima nadređeni vatrogasni zapovjednik i pritom pridonosi jedinicama lokalne samouprave za uspješno provođenje ustavne obveze.

Navedenim odredbama se želi uspostaviti transparentno obavljanje vatrogasne djelatnosti, na način da se promjenama političke strukture ne utječe na intervencijsku spremnost vatrogasnih postrojbi i adekvatno obavljanje vatrogasne djelatnosti, neprofitne, stručne i humanitarne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku te da se pomogne jedinicama lokalne samouprave u osiguravanju navedenog.

Napominjemo da je dosadašnja praksa pokazala da su se promjenom vlasti na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini mijenjali i vatrogasni zapovjednici u javnim vatrogasnim postrojbama i županijski vatrogasni zapovjednici i to bez propisanih uvjeta u pogledu stručne spreme i iskustva u zapovijedanju na vatrogasnim intervencijama te su se u pravilu postavljali za vršioca dužnosti zapovjednika, dok isti nisu stekli odgovarajuće propisane uvjete. Pogotovo je ovo izraženo kod županijskih vatrogasnih zapovjednika gdje je prema članku 32. stavku 2. Zakona o vatrogastvu (Narodne novine br. 106/99., 117/01., 36/02., 96/03., 139/04. - pročišćeni tekst, 174/04., 38/09. i 80/10.), koji glasi: ‘Zapovjednici vatrogasnih postrojbi vatrogasnih zajednica županija i Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: županijski vatrogasni zapovjednik) zaposlenici su tih vatrogasnih zajednica.’’, jasno utvrđeno da je županijski vatrogasni zapovjednik zaposlenik vatrogasnih zajednica županije. Ova jasna odredba se nije u većini slučajeva primjenjivala te su postojali slijedeći načini kako se imenovao županijski vatrogasni zapovjednik i to:

1. kao zapovjednik javne vatrogasne postrojbe, a honorarno kao županijski vatrogasni zapovjednik;

2. kao zaposlenik javne vatrogasne postrojbe (nižeg ranga zapovijedanja), a ‘honorarno’ kao županijski vatrogasni zapovjednik;

3. kao profesionalni zapovjednik u dobrovoljnom vatrogasnom društvu, a ‘honorarno’ kao županijski vatrogasni zapovjednik;

4. kao tajnik vatrogasne zajednice županije kao županijski vatrogasni zapovjednik bez iskustva u zapovijedanju na vatrogasnim intervencijama;

5. kao zaposlenik vatrogasne zajednice županije.

Kako je prema članku 32. stavku 3. Zakona o vatrogastvu, koji je prestao važiti županijski vatrogasni zapovjednik odgovoran glavnom vatrogasnom zapovjedniku za organiziranost, osposobljenost i intervencijsku spremnost vatrogastva na području županije i Grada Zagreba time je županijski vatrogasni zapovjednik bio odgovoran za stanje vatrogastva na području županije, a to nije bilo moguće obzirom je županijski vatrogasni zapovjednik pored te funkcije obnašao i funkciju zapovjednika javne vatrogasne postrojbe, zapovjednika u dobrovoljnom vatrogasnom društvu ili djelatnika javne vatrogasne postrojbe.

Odredbe članka 40. stavka 3. Zakona o vatrogastvu, koji je prestao važiti bilo je propisano da stručni nadzor nad radom javnih vatrogasnih postrojbi i postrojbi dobrovoljnih vatrogasnih društava provode i zapovjednici vatrogasnih zajednica iz čega je proizlazilo da bi županijski vatrogasni zapovjednik morao provoditi i stručni nadzor nad radom javnih vatrogasnih postrojbi i postrojbi dobrovoljnih vatrogasnih društava u kojima je isti zapovjednik, zaposlenik ili član.

Zbog utjecaja lokalne politike županijski vatrogasni zapovjednici su imenovani na ranije naveden način, a nisu mogli biti zaposlenici drugih organizacijskih oblika u vatrogastvu već su trebali biti neovisni obzirom na propisano provođenje nadzora nad radom svih postrojbi na području županije. Iz ovih, a i inih drugih razloga županijski vatrogasni zapovjednici nisu provodili stručni nadzor nad radom javnih vatrogasnih postrojbi i postrojbi dobrovoljnih vatrogasnih društava kako je to bilo propisano Zakonom o vatrogastvu pa povezano s ovim nisu mogli niti osigurati organiziranost, osposobljenost i intervencijsku spremnost vatrogastva na području županije.«

15.2. U odnosu na navode prijedloga kojima se osporavaju članci 23. stavak 4. i 31. stavak 6. ZoVat-a, u očitovanju je navedeno:

»Odredbe članka 23. stavak 4. i članka 31. stavak 6. Zakona o vatrogastvu propisuju davanje suglasnosti glavnog vatrogasnog zapovjednika odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika na osnivanje vatrogasnih postrojbi odnosno vatrogasnih organizacija. Nadalje, odredba članka 23. stavak 6. Zakona o vatrogastvu propisuje da predstavnika jedinice lokalne samouprave u vatrogasne zajednice imenuje općinski načelnik odnosno gradonačelnik.

Obzirom glavni vatrogasni zapovjednik vodi vatrogasne intervencije na izvanrednim događajima na kojima sudjeluju vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe iz dviju ili više županija, uključujući i Grad Zagreb odnosno županijski vatrogasni zapovjednik može zapovjediti svakoj vatrogasnoj postrojbi s područja županije odnosno Grada Zagreba da intervenira na izvanrednom događaju na području županije odnosno Grada Zagreba i predviđa vatrogasne snage i sredstva koja se stavljaju na raspolaganje glavnom vatrogasnom zapovjedniku, i činjenicu da će se Vatrogasnim planovima razraditi principi djelovanja vatrogasnih organizacija i vatrogasnih postrojbi u provedbi vatrogasne djelatnosti, upravljanje vatrogasnim sustavom u slučaju izvanrednih događaja, nesreća i katastrofa, definirati se odnosi, suradnja i usklađenje planiranja i provođenja vatrogasnih mjera od lokalne do državne razine, a i činjenice da glavni vatrogasni zapovjednik odgovara za spremnost, opremljenost, organiziranost i osposobljenost vatrogasnih organizacija i vatrogasnih postrojbi od presudne je važnosti da se vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe ne osnivaju bez suglasnosti nadređenih zapovjednika.

Potrebno je istaknuti kako se u državnom proračunu osiguravaju sredstva za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi te se Odlukom Vlade Republike Hrvatske utvrđuje minimalan iznos sredstava koja je potrebno osigurati za pokriće rashoda za decentralizirane funkcije vatrogastva, iako su javne vatrogasne postrojbe proračunski korisnici svojih osnivača.

Odredbe članka 52. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine br.: 66/19) propisuju da čelnik tijela državne uprave predstavlja, upravlja i rukovodi tijelom državne uprave, brine se o zakonitom i pravilnom izvršavanju propisa iz njegova djelokruga te obavlja i druge poslove prema posebnom zakonu. Nadalje, čelnik tijela državne uprave dužan je provoditi utvrđenu politiku Vlade te donositi provedbene propise i naredbe kad je za to izrijekom zakonom ovlašten.

Slijedom navedenog, gradonačelnik odnosno općinski načelnik imenuje predstavnika u vatrogasnu zajednicu lokalne razine koju osniva jedinica lokalne samouprave odnosno jedinice lokalne samouprave. Nadalje, glavni vatrogasni zapovjednik upravlja vatrogasnim sustavom za koji je i odgovoran te je dužan provoditi politiku Vlade Republike Hrvatske uzimajući u obzir učinkovito i ekonomično osiguravanje obavljanja vatrogasne djelatnosti na način da izdaje suglasnost za osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi, posredno vatrogasnih organizacija.

Ovim odredbama se ne umanjuje pravo jedinice lokalne samouprave da osnuje vatrogasne postrojbe, ali svaka novoosnovana postrojba treba imati odgovarajuću vatrogasnu opremu i sredstva te određeni broj vatrogasaca koji mogu obavljati vatrogasnu intervenciju.

Od 2004. i od trenutka da se u državnom proračunu osiguravaju sredstva za plaće, ostale rashode zaposlenih i doprinose na plaće za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama osnovale su se 22 nove javne vatrogasne postrojbe koje se financiraju iz državnog proračuna.«

15.3. U odnosu na navode prijedloga kojima se osporava članak 25. stavak 2. ZoVat-a, u očitovanju je navedeno:

»Odredbe članka 25. stavka 2. propisuju da skupština vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine donosi statut uz prethodnu suglasnost vatrogasne zajednice županije. Navedena odredba je relevantna obzirom su vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općina članice vatrogasne zajednice županija, udruge te u svrhu ujednačenog postupanja i uspostavljanja konzistentnog vatrogasnog sustava, svojih članica predmetno se smatra potrebnim. Nadalje, skupštinu vatrogasne zajednice županija čine predstavnici navedenih članica, a obzirom sukladno članku 18. Zakona o udrugama (Narodne novine br.: 74/14, 70/17, 98/19) skupština udruge usvaja statut, njegove izmjene i dopune iz navedenog proizlazi da će članice odlučivati i o statutu vatrogasne zajednice županije, a koji se donosi uz prethodnu suglasnost Hrvatske vatrogasne zajednice.

Odredbe Zakona o vatrogastvu u članku 97., članku 99. i članku 109. propisuju upravni, inspekcijski i stručni nadzor koji provodi Hrvatska vatrogasna zajednica odnosno inspektori vatrogastva, a obzirom na činjenicu da, sukladno članku 5. stavku 5. Zakona o vatrogastvu glavni vatrogasni zapovjednik daje stručna mišljenja i objašnjenja u primjeni Zakona o vatrogastvu i propisa donesenih na temelju njega, posredno ovakav način donošenja statuta je temelj za ujednačeno postupanje prilikom provođenja upravnog, inspekcijskog i stručnog nadzora, a u svrhu uspostavljanja jedinstvenog vatrogasnog sustava na razini Republike Hrvatske.«

16. U odnosu na tvrdnje predlagatelja da članak 32. stavci 4., 5. i 6. ZoVat-a nisu u suglasnosti s člankom 130. Ustava i člancima 12. stavkom 3. i 13. stavkom 4. Zakona o ustanovama, Hrvatska vatrogasna zajednica je u svom očitovanju navela:

»Odredbe članka 35. Zakona o ustanovama (Narodne novine br.: 76/93, 29/97, 47/99, 35/08 i 127/19) propisuju da ustanovom upravlja upravno vijeće ili drugo kolegijalno tijelo ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Sastav, način imenovanja odnosno izbor članova i trajanje mandata upravnog vijeća i način donošenja odluka utvrđuje se zakonom odnosno aktom o osnivanju i statutom ustanove.

Odredbe članka 8. stavka 1. Zakona o ustanovama propisuju da je osnivač javne ustanove iz članka 7. stavka 1. točke 2. i 3. Zakona o ustanovama dužan zatražiti prethodnu ocjenu sukladnosti akta o osnivanju sa zakonom od tijela državne uprave u čijem djelokrugu je djelatnost javne ustanove u osnivanju.

Odredbe članka 7. stavka 1. točke 2. i 3. Zakona o ustanovama propisuju da javnu ustanovu može osnivati jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u okviru svog samoupravnog djelokruga i druga pravna ili fizička osoba ako je to posebnim zakonom izrijekom dopušteno.

Odredbe članka 79. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine br.: 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19) propisuju da nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, u svom djelokrugu, sukladno posebnom propisu.

Odredbe članka 32. Zakona o vatrogastvu propisuju da javnom vatrogasnom postrojbom upravlja vatrogasno vijeće, a čiji članovi se biraju na mandat od pet godina, vatrogasno vijeće obavlja poslove utvrđene Zakonom, aktom o osnivanju i statutom. Nadalje, odredbe članka 33. Zakona o vatrogastvu propisuju da zapovjednik javne vatrogasne postrojbe predstavlja i zastupa vatrogasnu postrojbu, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun vatrogasne postrojbe, zastupa vatrogasnu postrojbu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima, organizira i vodi rad i poslovanje vatrogasne postrojbe. Zapovjednik je odgovoran za zakonitost, operativnost i stručnost rada javne vatrogasne postrojbe.

Slijedom navedenog, odredbe Zakona o ustanovama predviđaju mogućnost da se tijela ustanove posebnim zakonom urede na drugačiji način. Nadalje, jedinice lokalne samouprave podliježu nadzoru zakonitosti ovlaštenih državnih tijela, a sukladno odredbama Zakona o ustanovama i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nadzor vrši Hrvatska vatrogasna zajednica u djelu vatrogasne djelatnosti.

Odredbe članka 131. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine br.: 157/13, 152/14, 99/15, 52/16, 16/17, 130/17, 98/19, 64/20) propisuju da upravno vijeće čine tri predstavnika osnivača, jedan predstavnik radnika zaposlen u centru za socijalnu skrb i jedan predstavnik jedinice područne (regionalne) samouprave odnosno Grada Zagreba.

Odredbe članka 34. Zakona o predškolskom odgoju i obrazovanju (Narodne novine br.: 10/97, 107/07, 94/13, 98/19) propisuju da upravno vijeće ima od 5 do 7 članova, najmanje poslovicu imenuje osnivač iz reda javnih radnika, jednog člana biraju roditelji djece korisnika usluga, a ostali članovi upravnog vijeća biraju se tajnim glasovanjem iz reda odgojitelja i stručnih suradnika dječjeg vrtića.

Odredbe članka 118. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi (Narodne novine br.: 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13, 152/14, 07/17, 68/18, 98/19 i 64/20) propisuju da školom upravlja školski odbor. Nadalje odredbe članka 119. propisuju sastav školskog odbora od sedam članova. Jednog bira i razrješuje radničko vijeće, a ako radničko vijeće nije utemeljeno, imenuje ga i opozivaju radnici neposrednim tajnim glasovanjem, na način propisan Zakonom o radu ta izbor radničkog vijeća koje ima samo jednog člana, a ostalih šest članova imenuje i razrješava učiteljsko, nastavničko odnosno odgajateljsko vijeće, vijeće roditelja jednog člana iz reda roditelja koji nije radnik škole i osnivač tri člana.

Ističemo kako je odredbama članka 129 a. Ustava Republike Hrvatske propisano da jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose i na brigu o djeci, socijalnu skrb, odgoj i osnovno obrazovanje, a navedenim Zakonima je propisan sastav upravnih vijeća odnosno školskog odbora koje je tijelo upravljanja.«

17. U odnosu na prigovore predlagatelja da članak 49. stavci 2. i 3. ZoVat-a nije suglasan s člankom 130. Ustava, Hrvatska vatrogasna zajednica je u očitovanju navela:

»Vatrogasni plan Republike Hrvatske donosi Vlada Republike Hrvatske, a izrađuje ga i predlaže glavni vatrogasni zapovjednik. Vatrogasni plan županije odnosno Grada Zagreba izrađuje i predlaže županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba, a Vatrogasni plan grada, područja odnosno općine izrađuje i predlaže gradski, područni odnosno općinski zapovjednik.

Slijedom navedenog, a obzirom na činjenicu da sukladno odredbama članka 50. Zakona o vatrogastvu, Vatrogasni planovi od lokalne do državne razine moraju biti sukladni te obzirom na činjenicu da sukladno članku 79. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi Hrvatska vatrogasna zajednica vrši nadzor zakonitosti općih akata, smatramo da se navedenim odredbama olakšava jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz lokalnog djelokruga obzirom je vatrogasni sustav piramidalan te, ukoliko temelj, organizacija vatrogastva prema očekivanim rizicima od izvanrednih događaja u jedinici lokalne samouprave, osobito tijekom požarne sezone i izvanrednih mjera (poplave, potresi i drugo) u pogledu broja vatrogasaca, obrazovanja, broja i rasporeda vatrogasnih postrojbi, njihova međusobnog odnosa, pravila rada i opremanja vatrogasnom tehnikom, zadaće, područja odgovornosti i djelovanja svih javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih vatrogasnih društava na području jedinice lokalne samouprave i potrebe u vatrogastvu za područje jedinice lokalne samouprave nije postavljen uz suglasnost nadređenog vatrogasnog zapovjednika koji mora biti upoznat i ukazati na potrebu usklađenja vatrogasnih planova jedinice lokalne samouprave sa vatrogasnim planovima druge jedinice lokalne samouprave, osiguranje djelotvornog obavljanja vatrogasne djelatnosti u jedinici područne (regionalne) samouprave koju sačinjavaju jedinice lokalne samouprave može biti ugroženo.«

18. U odnosu na prigovore predlagatelja da članak 58. stavci 4., 5. i 6. i članak 60. stavak 1. nisu u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 129.b, 130. i 131. stavkom 1. Ustava, Hrvatska vatrogasna zajednica je u očitovanju navela:

»Odredbe članka 58. i članka 60. Zakona o vatrogastvu govore o materijalnim pravima profesionalnih vatrogasaca odnosno o otpremnini i jednokratnoj novčanoj pomoći profesionalnom i dobrovoljnom vatrogascu kod kojeg se, zbog ozljede koja je nastupila u obavljanju vatrogasne djelatnosti ili prilikom obavljanja vatrogasne djelatnosti, u postupku ocjene radne sposobnosti odnosno u postupku po zahtjevu za priznavanje prava na naknadu zbog tjelesnog oštećenja, utvrdi tjelesno oštećenje od najmanje 80% i koji ostvari pravo na invalidsku mirovinu.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 129 a. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske obzirom se vodi računa o širini i prirodi poslova koje obavljaju kako profesionalni tako i dobrovoljni vatrogasci. Radi se o radnim mjestima na kojima se obavljaju poslovi s posebnim uvjetima rada te se staž osiguranja računa u povećanom trajanju obzirom profesionalni vatrogasci svakodnevno izlažu svoje zdravlje i živote kako bi obavljali neprofitnu djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 129 b obzirom se ne ograničava niti onemogućava jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da samostalno urede unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagode lokalnim potrebama i mogućnostima. Vatrogasni sustav, vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe nisu tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 130. Ustava Republike Hrvatske obzirom navedene odredbe, a ni Zakon o vatrogastvu u cijelosti ne zadire u samostalno obavljanje poslova iz djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a ni ne obvezuje jedinice lokalne samouprave na osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi.

Hrvatska vatrogasna zajednica je tijelo koje vrši nadzor zakonitosti akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u dijelu koji se odnosi na vatrogasnu djelatnost.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 131. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske obzirom navedene odredbe ne nameću obvezu jedinicama lokalne samouprave da osnuju javne vatrogasne postrojbe, ali propisuju materijalna prava profesionalnih vatrogasaca koji obavljaju vatrogasnu djelatnost u sustavu vatrogastva koji je uređen posebnim zakonom.«

19. U odnosu na prigovore predlagatelja da članci 68. stavak 3. i 76. stavci 2., 3., 5., 6. i 7. ZoVat-a nisu u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 129.b, 130. i 131. stavkom 1. Ustava, Hrvatska vatrogasna zajednica je u očitovanju navela:

»Odredbe članka 68. stavak 3. i članka 76. stavak 2., stavak 3., stavak 5., stavak 6. i stavak 7. govore o materijalnim pravima profesionalnih vatrogasaca odnosno klasifikaciji vatrogasnih postrojbi i koeficijenta složenosti poslova te radnih mjesta i mjerila za utvrđivanje radnih mjesta vatrogasaca te o plaći vatrogasaca.

Pravilnik čije je donošenje propisano, a koji će propisati klasifikaciju postrojbi i koeficijenta složenosti poslova te radnih mjesta i mjerila za utvrđivanje radnih mjesta vatrogasaca je temelj za ustrojavanje jedinstvenog vatrogasnog sustava na način da postoje ujednačene postrojbe, sa ujednačenim nazivima radnih mjesta, opisima poslova tih radnih mjesta te istovjetnim najnižim koeficijentom složenosti poslova. Nadalje, odredbe članka 76. Zakona o vatrogastvu propisale su da se plaća profesionalnog vatrogasca utvrđuje kolektivnim ugovorom profesionalnih vatrogasaca i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te da se kolektivnim ugovorom sklopljenim između sindikata i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno Gradom Zagrebom osnovica za obračun plaće i koeficijenti složenosti poslova profesionalnih vatrogasca zaposlenih u javnoj vatrogasnoj postrojbi mogu se ugovoriti drukčije, uz uvjet da tako određena plaća ne može biti manja od plaće propisane člankom 76. stavkom 1. Zakona o vatrogastvu.

Opetovano ističemo kako se iz državnog proračuna osiguravaju sredstva za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi kao pomoć osnivačima i suosnivačima javnih vatrogasnih postrojbi, a za 2020. je to 341.484.990 kuna za 76 javnih vatrogasnih postrojbi sukladno Odluci Vlade Republike Hrvatske o minimalnim financijskim standardima za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi u 2020. godini (Narodne novine br.: 128/19). lako sukladno točci II. navedene Odluke Grad Zagreb, gradovi i općine koji su osnivači i suosnivači te financiraju javnu vatrogasnu postrojbu osiguravaju sredstva rashoda za zaposlene te sredstva za materijalne i financijske rashode točkom IV. Odluke je predviđeno da se udio iznosa za rashode za plaće u odnosu na ukupni minimalni financijski standard može biti najviše 90/100, a udio za materijalne i financijske rashode mora biti minimalno 10% (moguće i više) pripadnog ukupnog minimalnog financijskog standarda odnosno u državnom proračunu se osiguravaju sredstva za plaće, ostale rashode zaposlenih i doprinose na plaće za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama.

Hrvatska vatrogasna zajednica, u vezi s odredbama članka 112. i članka 113. Zakona o vatrogastvu iz sredstava premija osiguranja od požara te naknade za korištenje općekorisnih funkcija šuma nabavlja opremu, vozila u sustavu vatrogastva te osobnu zaštitnu opremu te je i u razdoblju do donošenja novog Zakona o vatrogastvu poduzimala navedene radnje i osiguravala opremu za vatrogasne postrojbe koje su proračunski korisnici osnivača te za vatrogasne postrojbe dobrovoljna vatrogasna društva koja se nalaze na području jedinice lokalne samouprave te koji istoj osiguravaju protupožarnu zaštitu.

U 2019. prikupljena sredstva premije osiguranja su iznosila 3.593.625,08 kuna. Prikupljena sredstva Hrvatska vatrogasna zajednica koristila je za sufinanciranje nabavke opreme i sredstava namijenjenih za vatrogasne intervencije, osposobljavanje vatrogasaca te pomaganje vatrogastva na područjima od posebne državne skrbi te oprema koja je dana vatrogasnim organizacijama na raspolaganje (vatrogasni čamci).

Također, u sklopu Programa aktivnosti u provedbi posebnih mjera zaštite od požara od interesa za Republiku Hrvatsku, Hrvatska vatrogasna zajednica financira osposobljavanje vatrogasaca, tijekom ljetnih mjeseci (požarne sezone) financira zapošljavanje sezonskih vatrogasaca i sve troškove dislociranih vatrogasaca iz kontinentalnog dijela Hrvatske, vrši nabavku potrebe opreme za provedbu uspješne protupožarne sezone, vrši povrat za troškove oštećene vatrogasne opreme i vozila u sustavu vatrogastva, sufinancira nabavku opreme i vozila. U 2019. navedeni troškovi iznosili su 26.390.811,30 kn, a podmireni su iz sredstava državnog proračuna.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 129a. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske obzirom se vodi računa o širini i prirodi poslova koje obavljaju kako profesionalni tako i dobrovoljni vatrogasci.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 129 b obzirom se ne ograničava niti onemogućava jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da samostalno urede unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagode lokalnim potrebama i mogućnostima. Vatrogasni sustav, vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe nisu tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 130. Ustava Republike Hrvatske obzirom navedene odredbe, a ni Zakon o vatrogastvu u cijelosti ne zadire u samostalno obavljanje poslova iz djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a ni ne obvezuje jedinice lokalne samouprave na osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi.

Hrvatska vatrogasna zajednica je tijelo koje vrši nadzor zakonitosti akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u dijelu koji se odnosi na vatrogasnu djelatnost.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 131. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske obzirom navedene odredbe ne nameću obvezu jedinicama lokalne samouprave da osnuju javne vatrogasne postrojbe, ali propisuju materijalna prava profesionalnih vatrogasaca koji obavljaju vatrogasnu djelatnost u sustavu vatrogastva koji je uređen posebnim zakonom.«

20. U odnosu na prigovore predlagatelja da članak 111. stavci 2. i 3. ZoVat-a, kojim je propisan način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva, nije u suglasnosti s člancima 129.a stavkom 4., 129.b, 130. i 131. stavkom 1. Ustava, Hrvatska vatrogasna zajednica je u očitovanju navela:

»Vatrogasnu djelatnost obavljaju vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe. Vatrogasne organizacije se osnivaju, djeluju i prestaju s djelovanjem sukladno odredbama Zakona koji uređuje osnivanje i djelovanje udruga. Dakle, članstvo je dobrovoljno te su članovi postrojbi vatrogasnih organizacija, primamo postrojbi dobrovoljnih vatrogasnih društava osobe koje na intervencije odlaze dobrovoljno, za navedeno ne primaju naknadu te su u dobrovoljnim vatrogasnim društvima u svoje slobodno vrijeme. Na intervencijama obavljaju vatrogasnu djelatnost i poduzimaju radnje koje su istovjetne radnjama koje poduzimaju profesionalni vatrogasci javnih vatrogasnih postrojbi, a oprema kojom raspolažu nije istovjetna opremi javnih vatrogasnih postrojbi, a jedinice lokalne samouprave se nerijetko oslanjanju na dobrovoljna vatrogasna društva za obavljanje poslova protupožarne zaštite.

Navedenim odredbama Zakona o vatrogastvu nije propisan točno određen dio vlastitog proračuna jedinica lokalne samouprave obzirom se predviđa donošenje naputka koji nije donesen. Nadalje, odredbe članka 111. Zakona o vatrogastvu propisuju financiranje vatrogasne djelatnosti i aktivnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica te za opremanje njezinih članica, što predstavlja minimum potreban za održivost udruga koje se bave vatrogasnom djelatnošću obzirom na cijene zaštitne vatrogasne opreme koja uključuje od odijela do cijevi, vatrogasnih vozila, druge tehnike potrebne za obavljanje vatrogasne djelatnosti i liječničkih pregleda, a da se pritom ne dovede u opasnost život i zdravlje vatrogasaca i ugroženih osoba i imovine. Stavkom 6. navedenog članka je propisano da ako financijska sredstva koja gradovi, općine, županije i Grad Zagreb izdvajaju nisu dovoljna za provedbu vatrogasne djelatnosti i aktivnosti, sukladno vatrogasnom planu i planu zaštite od požara, predstavničko tijelo grada, općine, županije i Grada Zagreba mora odlukom povećati iznos financijskih sredstava iz čega je razvidno da navedeni članak predstavlja minimum sredstava potrebnih za održivost, obavljanje vatrogasne djelatnosti i osiguranje minimalne intervencijske spremnosti.

Odredba članka 111. Zakona o vatrogastvu nije protivna sa odredbom članka 129a. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske obzirom se vodi računa o širini i prirodi poslova, zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti obavljanja vatrogasne djelatnosti, a uvidom u potrebnu vatrogasnu opremu i vatrogasna vozila, cijene održavanja, popravaka istih, roka homologacije zaštitne vatrogasne opreme (interventnih odjela) i drugih parametara.

Navedenim odredbama se ne krši odnosno nisu u suprotnosti sa odredbom članka 130. Ustava Republike Hrvatske obzirom navedene odredbe, a ni Zakon o vatrogastvu u cijelosti ne zadire u samostalno obavljanje poslova iz djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, već propisuje minimalna financijska sredstva potreba za održiv sustav dobrovoljnog vatrogastva i osiguranje minimalne intervencijske spremnosti.«

21. Hrvatska vatrogasna zajednica zaključno je u očitovanju navela:

»Slijedom navedenog, predlažemo da Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvati prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Zakona o vatrogastvu (Narodne novine br.: 125/19) sa Ustavom Republike Hrvatske te da ne donese Odluku kojom se u cijelosti ili djelomično ukidaju odredbe Zakona o vatrogastvu.

Zakon o vatrogastvu ne obvezuje jedinice lokalne samouprave na osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi. Zakon o vatrogastvu je poseban zakon koji uređuje sustav vatrogastva u Republici Hrvatskoj, a osobito uvjete i način ustrojavanja vatrogasnih tijela i organizacija na nacionalnoj, područnoj i lokalnoj razini, njihove obveze u području vatrogastva, osnivanje, način upravljanja i djelovanja vatrogasnih postrojbi, radnopravni status profesionalnih vatrogasaca i pravni status dobrovoljnih vatrogasaca, vatrogasne intervencije, prava i obveze kod vođenja vatrogasnih intervencija te zaštita na radu pri vatrogasnim intervencijama, školovanje, osposobljavanje i usavršavanje u sustavu vatrogastva, financiranje vatrogastva na svim razinama te nadzor nad provedbom Zakona o vatrogastvu.

Kako je i navedeno, odredbama Zakona o zaštiti od požara zaštitu od požara provode, osim fizičkih i pravnih osoba propisanih Zakonom o zaštiti od požara, i pravne osobe i udruge koje obavljaju vatrogasnu djelatnost i djelatnost zaštite i spašavanja te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, sukladno propisima kojima se uređuje područje zaštite i spašavanja, a vatrogasna djelatnost te zaštita i spašavanje uređuju se posebnim propisima.

Odredbama Zakona o vatrogastvu se uvelike vodilo računa o širini i prirodi poslova koje obavljaju vatrogasci te o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti na način da se propisuju minimumi koeficijenata odnosno minimum plaće profesionalnih vatrogasaca, minimum opreme koju vatrogasne postrojbe moraju imati, minimum vatrogasaca koji vatrogasne postrojbe moraju imati te minimum sredstava potrebnih za financiranje vatrogasne djelatnosti, a da ista bude učinkovita.

Odredbama Zakona o vatrogastvu se ni na koji način ne zadire u pravo jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da u okviru zakona, svojim statutima samostalno uređuju unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela i prilagođavaju ih lokalnim potrebama i mogućnostima obzirom vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe nisu tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, već ustanove i udruge.

Hrvatska vatrogasna zajednica vrši nadzor zakonitosti akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave što je posljedica Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o vatrogastvu.

Odredbe Zakona o vatrogastvu ne ograničavaju niti onemogućavaju jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da samostalno obavljaju poslove iz svog djelokruga obzirom je Zakon o vatrogastvu poseban zakon koji uređuje sustav vatrogastva, a ne propisuje obvezu osnivanja javnih vatrogasnih postrojbi, a ni drugih vatrogasnih postrojbi.

Odredbama Zakona o vatrogastvu se ni na koji način ne zadire u pravo jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da imaju vlastite prihode i ostvaruju ih na propisan način te da njima slobodno raspolažu što je vidljivo iz činjenice da se u državnom proračunu osiguravaju sredstva za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama, a koje su proračunski korisnici svojih osnivača, da Hrvatska vatrogasna zajednica u državnom proračunu putem Programa aktivnosti u provedbi posebnih mjera zaštite od požara od interesa za Republiku Hrvatsku osigurava sredstva kako za profesionalne vatrogasce tako i za dobrovoljne, za opremu i vozila, da se odredbama Zakona o vatrogastvu, iz sredstava premija osiguranja i naknada za općekorisne funkcije šuma osiguravaju sredstva za vatrogasni sustav, vatrogasne organizacije i vatrogasne postrojbe.

Odredbe Zakona o vatrogastvu sukladne su sa Ustavom Republike Hrvatske te ne ograničavaju niti onemogućavaju jedinice lokalne samouprave da obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje prirodnog okoliša, protupožarnu zaštitu i civilnu zaštitu.«

22. U dopuni očitovanja od 16. studenoga 2020. Hrvatska vatrogasna zajednica poziva se na rješenje Ustavnog suda broj: U-I-793/2002 od 25. siječnja 2006., navodeći da je u tom rješenju »Ustavni sud zauzeo stav po pitanju imenovanja zapovjednika i zamjenika zapovjednika vatrogasnih zajednica odnosno zapovjednika dobrovoljnih vatrogasnih društava«.

V. MJERODAVNE ZAKONSKE ODREDBE

23. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Mjerodavne odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. - vjerodostojno tumačenje članka 31. stavka 1., članka 46. stavaka 1. i 2., članka 53. stavka 4. i članka 90. stavka 1., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 114/12., 19/13., 137/15., 123/17. i 98/19.; u daljnjem tekstu: ZoLPS) glase:

»Članak 19.

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

- protupožarnu i civilnu zaštitu,

(...)

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi čije su obavljanje općine i gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.«

»Članak 79.

Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u daljnjem tekstu: opći akt) nadležnom tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu opći akt zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.

Predsjednik predstavničkog tijela dužan je akte iz stavka 2. ovoga članka bez odgode dostaviti općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu.«

23.1. Zakon o zaštiti od požara

Zakonom o zaštiti od požara (»Narodne novine« broj 92/10.) propisan je način organiziranja zaštite od požara te donošenje plana zaštite od požara za jedinice lokalne samouprave.

Članak 4. Zakona o zaštiti od požara glasi:

»Članak 4.

(1) Zaštita od požara od posebnog je interesa za Republiku Hrvatsku.

(2) Zaštitu od požara provode, osim fizičkih i pravnih osoba propisanih ovim Zakonom, i pravne osobe i udruge koje obavljaju vatrogasnu djelatnost i djelatnost zaštite i spašavanja te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, sukladno propisima kojima se uređuje područje zaštite i spašavanja.

(3) Vatrogasna djelatnost te zaštita i spašavanje uređuju se posebnim propisima.«

Članak 19. stavak 1. Zakona o zaštiti od požara glasi:

»Članak 19.

(1) Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave organiziraju zaštitu od požara na svom području kao javnu službu te skrbe o stanju zaštite od požara na svom području sukladno odredbama ovoga Zakona, propisima donesenim na temelju njega, planovima zaštite od požara, općim aktima i drugim odlukama, kao i priznatim pravilima tehničke prakse.

(...)«

23.2. Zakon o ustanovama

Članak 7. Zakona o ustanovama glasi:

»Članak 7.

Javnu ustanovu može osnovati:

1. Republika Hrvatska,

2. jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u okviru svoga samoupravnog djelokruga,

3. druga pravna ili fizička osoba, ako je to posebnim zakonom izrijekom dopušteno.

Javnu ustanovu može osnovati više osnivača iz stavka 1. ovoga članka ako to nije u suprotnosti sa zakonom.

(...)«

Članak 8. Zakona o ustanovama glasi:

»Članak 8.

Osnivač javne ustanove iz članka 7. stavka 1. točke 2. i 3. ovoga Zakona dužan je zatražiti prethodnu ocjenu sukladnosti akta o osnivanju sa zakonom od tijela državne uprave u čijem je djelokrugu djelatnost javne ustanove u osnivanju.

Ako tijelo državne uprave iz stavka 1. ovoga članka ne donese rješenje o sukladnosti akta o osnivanju javne ustanove sa zakonom u roku od 30 dana od dana predaje urednog zahtjeva, smatrat će se da je akt o osnivanju sukladan zakonu.

Protiv rješenja kojim se utvrđuje da akt o osnivanju nije sukladan zakonu može se pokrenuti upravni spor.«

VI. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE I MEĐUNARODNE POVELJE

24. Mjerodavni članci Ustava glase:

»Članak 129.a

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na ... protupožarnu i civilnu zaštitu.

(...)

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

»Članak 130.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.«

»Članak 131.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.«

24.1. Mjerodavni su i dijelovi članaka 4. i 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koju je Republika Hrvatska potvrdila Zakonom o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (»Narodne novine - Međunarodni ugovori« broj 14/97. i 4/08.), koji glase:

»Članak 4.

Djelokrug lokalne samouprave

1. Temeljne ovlasti i dužnosti lokalnih jedinica bit će određene ustavom ili zakonom. Ova odredba ne sprječava da, u skladu sa zakonom, lokalnim jedinicama budu dodijeljene ovlasti i dužnosti u specifične svrhe.

(...)

3. Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora se voditi računa o širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

(...)

6. Lokalne jedinice će se, koliko je to moguće, pravovremeno, na odgovarajući način, pitati za mišljenje u postupku pripremanja i donošenja odluka koje ih se neposredno tiču.«

»Članak 9.

Financijski izvori lokalnih jedinica

(...)

2. Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim ustavom i zakonom.

(...)«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

(i) Sumarni prikaz prigovora predlagatelja

25. Ustavni sud primjećuje da prigovori predlagatelja u odnosu na sve osporene članke ZoVat-a sadrže u osnovi istu tvrdnju: da je država osporenim zakonskim odredbama, koje su u nesuglasnosti s Ustavom, narušila samostalnost jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova iz njihova djelokruga (članak 130. Ustava).

U odnosu na osporeni članak 58. stavke 4., 5. i 6., članak 60. stavak 1. ZoVat-a (materijalna prava profesionalnih vatrogasaca – pravo na otpremninu i jednokratnu novčanu pomoć), članak 68. stavak 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 4., 5. i 6. ZoVat-a (plaća profesionalnih vatrogasaca), te članak 111. stavke 2. i 3. (način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva), prigovori predlagatelja sadrže i tvrdnju da tim člancima, protivno Ustavu, država narušava pravo jedinica lokalne samouprave na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz njihova djelokruga (članak 131. Ustava).

Radi preglednosti, u sljedećim točkama ovoga rješenja ti se prigovori navode sumarno kako slijedi.

25.1. U odnosu na osporene članke 19. stavak 2., 23. stavak 4., 25. stavak 2., 26. stavke 1. i 9., 31. stavak 6., 34. stavke 2. i 3. i članak 49. stavke 2. i 3. ZoVat-a predlagatelji navode prigovor koji se iscrpljuje u tvrdnji da se tim odredbama jedinice lokalne samouprave obvezuju na pribavljanje određenih suglasnosti (glavnog vatrogasnog zapovjednika, županijskog vatrogasnog zapovjednika, vatrogasne zajednice županije) pa da stoga te odredbe nisu u suglasnosti s člankom 130. Ustava, kojim se jamči samostalnost jedinica lokalne samouprave u obavljanju poslova iz njihova djelokruga.

25.2. Predlagatelji osporavaju članak 32. stavke 4., 5. i 6. ZoVat-a navodeći da je neprihvatljivo propisivanje sastava upravnih tijela proračunskih korisnika jedinice lokalne samouprave koje je ona osnovala radi obavljanja poslova iz svoga djelokruga, pa da stoga te odredbe nisu u suglasnosti s člankom 130. Ustava.

25.3. U odnosu na osporeni članak 58. stavke 4., 5. i 6. i članak 60. stavak 1. ZoVat-a predlagatelji navode da se određivanjem elemenata radnopravnih odnosa i materijalnih prava zaposlenika jedinica lokalne samouprave neosnovano zadire u djelokrug jedinica lokalne samouprave. Osim toga, smatraju da se propisivanjem visine otpremnine profesionalnih vatrogasaca, koja se financira iz prihoda jedinice lokalne samouprave, narušava pravo jedinica lokalne samouprave na samostalno raspolaganje vlastitim prihodima, te da se suspendira pravo na kolektivno pregovaranje jedinica lokalne samouprave i njezinih zaposlenika.

25.4. U odnosu na osporeni članak 68. stavak 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 4., 5. i 6. ZoVat-a predlagatelji navode da je propisivanjem najniže osnovice i koeficijenata te dodataka na koeficijent za plaće profesionalnih vatrogasaca narušena sloboda odlučivanja jedinica lokalne samouprave o pitanjima iz njihovog djelokruga te sloboda raspolaganja vlastitim prihodima. Nadalje, predlagatelji navode da je osporenim odredbama ograničeno pravo na slobodno kolektivno pregovaranje i djelovanje iz članka 28. Povelje, koja sindikatima i poslodavcima jamči supstancijalnu autonomiju u vezi s njihovim djelovanjem, a to se ograničenje ogleda u tome što je jedna od strana u kolektivnom pregovaranju ograničena ishodom kolektivnog pregovaranja trećih strana (države i sindikata državnih službenika i namještenika).

25.5. U odnosu na članak 111. stavke 2. i 3. ZoVat-a predlagatelji navode da je tim člankom propisano da jedinice lokalne samouprave moraju izdvojiti točno određeni dio vlastitog proračuna za financiranje djelatnosti iz vlastitog djelokruga, a da je propisivanjem obaveznog izdvajanja vlastitih sredstava za određenu namjenu zakonodavac oduzeo slobodu jedinicama lokalne samouprave da samostalno odlučuju o poslovima iz vlastitog djelokruga i slobodu raspolaganja vlastitim prihodima.

(ii) Ocjena

26. Pri ocjeni osporenih zakonskih odredbi, Ustavni sud polazi od članka 129.a stavka 1. Ustava i članka 19. stavka 1. alineje 11. ZoLPS-a, na temelju kojih poslovi zaštite od požara pripadaju samoupravnom djelokrugu jedinica lokalne samouprave (u poslove koje obavljaju - mogu obavljati te jedinice kao decentraliziranu funkciju; usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-65123/2009 i dr. od 15. prosinca 2010., t. 9., /»Narodne novine« broj 148/10./).

27. Ustavna odredba koja supstancijalno određuje sadržaj jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 129.a

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na ..., protupožarnu i civilnu zaštitu.

(...)

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

Slijedi da su poslovi iz lokalnog samoupravnog djelokruga Ustavom određeni načelno, prema područjima društvenog života na koja se odnose (stavak 1. citiranog članka 129.a Ustava), dok je stavkom 3. istog članka Ustava propisano da se ti poslovi uređuju zakonom - pri čemu kod dodjele poslova prednost imaju tijela najbliža građanima, ali se mora voditi računa i o opsegu odnosno naravi tih poslova te o kriterijima učinkovitosti i ekonomičnosti (stavak 4.), (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-79/2015 od 7. ožujka 2017., t. 9., /»Narodne novine« broj 30/17./).

Pritom se mora uzeti u obzir i činjenica da je Republika Hrvatska ovlaštena mjerama gospodarske i socijalne politike stvarati uvjete za osiguranje obavljanja vatrogasne djelatnosti, te usklađivati djelovanje i razvoj vatrogastva kao stručne, humanitarne i neprofitne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku.

Drugim riječima, u tom području Republika Hrvatska uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-4633/2010 od 6. ožujka 2012., t. 11., /»Narodne novine« broj 35/12./).

Međutim, bez obzira na veću slobodu prosudbe koju država ima u području vatrogasne djelatnosti, uzimajući u obzir da je riječ o djelatnosti koja je još 1999. godine decentralizirana, u takvim okolnostima jedino je ustavnopravno prihvatljivo da se pri uređivanju odnosa u vatrogasnoj djelatnosti jedinicama lokalne samouprave omogući aktivno sudjelovanje u donošenju odluka. Naime, samo se tako može osigurati da se na optimalan način omogući ispunjenje obveze jedinica lokalne samouprave iz članka 129.a stavka 1. Ustava u vezi s obavljanjem poslova lokalnog značenja iz područja protupožarne zaštite, koje su dužne dijelom ili potpuno financirati.

Bez takve mogućnosti jedinice lokalne samouprave svelo bi se na puke izvršitelje decentralizirane funkcije vatrogastva, a građani ne bi imali mogućnost da u ostvarenju svog prava na lokalnu samoupravu, preko svojih predstavnika iz predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave, utječu na donošenje odluka vezanih uz vatrogasnu djelatnost. Tek omogućavanjem jedinicama lokalne samouprave da sudjeluju na zakonom propisani način u donošenju odluka važnih za obavljanje vatrogasne djelatnosti, njihove ovlasti postaju razmjerne njihovim obvezama (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-4633/2010, navedeno).

To predstavlja oživotvorenje ustavne definicije Republike Hrvatske kao demokratske i socijalne te decentralizirane države. Tako se ostvaruju i načela iz članaka 4. i 9. Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koja su navedena u točki 24.1. obrazloženja ovog rješenja.

28. U skladu s navedenim, u Glavi III. ZoLPS-a, kojim je razrađeno ustavno jamstvo prava na lokalnu samoupravu, samoupravni djelokrug općina i gradova uređen je (u dijelovima relevantnima za konkretni predmet) na sljedeći način:

»III. SAMOUPRAVNI DJELOKRUG OPĆINE, GRADA I ŽUPANIJE

Članak 18.

Općina, grad i županija samostalne su u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i ovim Zakonom.«

»Članak 19.

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

(...)

– protupožarnu ... zaštitu,

(...)

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi čije su obavljanje općine i gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.«

29. Dakle, kako su jedinice lokalne samouprave najbliže građanima na svom području, one su ovlaštene i dužne, u skladu s odredbama ZoVat-a, osigurati organiziranost, opremanje i djelovanje vatrogastva na svom području te obavljanje vatrogasne djelatnosti osnivanjem potrebnog broja vatrogasnih postrojbi u skladu s vatrogasnim planom grada, općine, županije odnosno Grada Zagreba.

30. Polazeći od sadržaja osporenih odredaba, prigovora predlagatelja i ovdje navedenih načelih stajališta, u sljedećim točkama ovoga rješenja Ustavni sud provest će ocjenu osporenih zakonskih odredaba.

31. Člankom 19. stavkom 2. ZoVat-a propisano je da vatrogasnog zapovjednika Grada Zagreba na prijedlog upravnog odbora Vatrogasne zajednice Grada Zagreba, u skladu s uvjetima propisanima tim zakonom, uz suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika imenuje gradonačelnik Grada Zagreba na pet godina.

Člankom 26. stavkom 1. ZoVat-a propisano je da gradskog, područnog odnosno općinskog vatrogasnog zapovjednika, na prijedlog predsjedništva vatrogasne zajednice grada, općine odnosno područne vatrogasne zajednice, u skladu s uvjetima propisanima zakonom, uz suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika imenuje gradonačelnik, općinski načelnik odnosno odlukom o osnivanju zajedničke vatrogasne zajednice utvrđeni čelnik jedinice lokalne samouprave na pet godina. Stavkom 9. istoga članka propisano je da će postupak izbora gradskog, područnog odnosno općinskog vatrogasnog zapovjednika i njegova zamjenika propisati glavni vatrogasni zapovjednik pravilnikom.

Člankom 34. stavcima 2. i 3. ZoVat-a propisano je imenovanje zapovjednika javne vatrogasne postrojbe uz prethodnu suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika odnosno glavnog vatrogasnog zapovjednika.

31.1. Ustavni sud primjećuje da iz odredaba ZoVat-a proizlazi da je glavni vatrogasni zapovjednik odgovoran za organiziranost vatrogasnih postrojbi i vatrogasnih organizacija, dok je županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba odgovoran za intervencijsku spremnost, organiziranost i osposobljenost vatrogastva na razini županije i Grada Zagreba.

Ustavni sud utvrđuje da osporene odredbe članaka 19. stavka 2., 26. stavka 1. i 34. stavaka 2. i 3. ZoVat-a, kojima je propisano da se vatrogasni zapovjednici imenuju uz suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika, odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika, te odredba članka 26. stavka 9. ZoVat-a, kojom je propisano da će glavni vatrogasni zapovjednik pravilnikom propisati postupak izbora vatrogasnih zapovjednika niže razine, imaju legitimno opravdanje, a to je osiguranje protupožarne zaštite i odgovornog obavljanja vatrogasne djelatnosti od strane zapovjednika za čiji rad odgovornost preuzima nadređeni vatrogasni zapovjednik. Navedenim odredbama osigurava se stručnost vatrogasnih zapovjednika i njihova neovisnost u provođenju nadzora nad vatrogasnim postrojbama i vatrogasnim organizacijama niže razine, kao i sprečavanje mogućeg utjecaja promjena u strukturi vlasti na lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini na intervencijsku spremnost vatrogasnih postrojbi i adekvatno obavljanje vatrogasne djelatnosti, a sve to pridonosi transparentnom obavljanju vatrogasne djelatnosti.

32. Člankom 25. stavkom 2. ZoVat-a propisano je da skupština vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine donosi statut uz prethodnu suglasnost vatrogasne zajednice županije.

32.1. S obzirom na to da su vatrogasne zajednice gradova, područja odnosno općina s područja županije članice vatrogasne zajednice županije (članak 17. stavak 5. ZoVat-a) te da je riječ o udrugama (članak 17. stavak 2. ZoVat-a), Ustavni sud primjećuje da je donošenje statuta vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine uz suglasnost vatrogasne zajednice županije bitno radi osiguranja ujednačenog postupanja i uspostavljanja konzistentnog vatrogasnog sustava.

Nadalje, skupštinu vatrogasne zajednice županija čine predstavnici navedenih članica, a s obzirom na to da, u skladu s člankom 18. Zakona o udrugama (»Narodne novine« broj 74/14., 70/17. i 98/19.), skupština udruge usvaja statut, njegove izmjene i dopune, iz navedenog proizlazi da će članice odlučivati i o statutu vatrogasne zajednice županije, koji se donosi uz prethodnu suglasnost Hrvatske vatrogasne zajednice. Također, člancima 97., 99. i 109. ZoVat-a propisan je upravni, inspekcijski i stručni nadzor koji provodi Hrvatska vatrogasna zajednica odnosno inspektori vatrogastva, a u skladu s člankom 5. stavkom 5. ZoVat-a glavni vatrogasni zapovjednik daje stručna mišljenja i objašnjenja u primjeni ZoVat-a i propisa donesenih na temelju ZoVat-a.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je ovakav način donošenja statuta, kako je propisano osporenim člankom 25. stavkom 2. ZoVat-a, temelj za ujednačeno postupanje pri provođenju upravnog, inspekcijskog i stručnog nadzora, a u svrhu uspostavljanja jedinstvenog vatrogasnog sustava na razini Republike Hrvatske, iz čega proizlazi njegovo legitimno opravdanje.

Navedenom odredbom ZoVat-a ni na koji se način ne zadire u pravo jedinica lokalne samouprave da u okviru zakona, svojim statutima samostalno uređuju unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela i prilagođavaju ih lokalnim potrebama i mogućnostima, s obzirom na to da vatrogasne zajednice nisu tijela jedinica lokalne samouprave, već je riječ o udrugama.

33. Člankom 23. stavkom 4. ZoVat-a propisana je mogućnost osnivanja vatrogasne zajednice područja, kao pravne osobe s javnim ovlastima, koju osniva predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave na temelju suglasnosti županijskog vatrogasnog zapovjednika.

Člankom 31. stavkom 6. ZoVat-a propisano je da za osnivanje javne vatrogasne postrojbe suglasnost daje glavni vatrogasni zapovjednik, na prijedlog predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ako je osnivač osigurao financijska sredstva, vatrogasnu tehniku s prostorom za smještaj i rad i predviđen broj profesionalnih vatrogasaca prema vatrogasnom planu županije i izrađenoj procjeni ugroženosti.

33.1. Ustavni sud naglašava da je člankom 31. stavkom 1. ZoVat-a propisano da je javna vatrogasna postrojba nadležno tijelo za provedbu vatrogasne djelatnosti na području jedne ili više jedinica lokalne samouprave, s pripadajućim ovlastima utvrđenim ZoVat-om. Stavkom 2. istoga članka propisano je da javnu vatrogasnu postrojbu sukladno s vatrogasnim planom grada, područja odnosno općine osniva jedinica lokalne samouprave na temelju odluke predstavničkog tijela, u skladu s odredbama zakona koji uređuje osnivanje i djelovanje ustanova, kao neprofitnu pravnu osobu.

33.2. Uzimajući u obzir zakonom propisani sadržaj i opseg ovlasti i odgovornosti glavnog vatrogasnog zapovjednika odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika, potrebu usklađenosti vatrogasnih planova od lokalne do državne razine te potrebu osiguranja sredstava za pokriće troškova vatrogastva, Ustavni sud ocjenjuje da obveza pribavljanja suglasnosti nadređenih vatrogasnih zapovjednika za osnivanje vatrogasnih organizacija i vatrogasnih postrojbi te uvjeti za davanje navedene suglasnosti, kako je propisano osporenim člankom 23. stavkom 4. ZoVat-a (osnivanje vatrogasne zajednice područja) i člankom 31. stavkom 6. ZoVat-a (osnivanje javne vatrogasne postrojbe), ima svoje legitimno opravdanje, a to je osiguranje spremnosti, organiziranosti, opremljenosti i osposobljenosti vatrogasnih organizacija i vatrogasnih postrojbi.

Naime, glavni vatrogasni zapovjednik je čelnik Hrvatske vatrogasne zajednice (članak 5. stavak 1. ZoVat-a), a odgovoran je za opremljenost, organiziranost, osposobljenost i intervencijsku spremnost vatrogasnih organizacija, vatrogasnih postrojbi i vatrogasaca na području Republike Hrvatske (članak 4. stavak 2. ZoVat-a). Člankom 52. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 66/19.) propisano je da čelnik tijela državne uprave predstavlja, upravlja i rukovodi tijelom državne uprave, brine se o zakonitom i pravilnom izvršavanju propisa iz njegova djelokruga te obavlja i druge poslove prema posebnom zakonu. Nadalje, čelnik tijela državne uprave dužan je provoditi utvrđenu politiku Vlade Republike Hrvatske te donositi provedbene propise i naredbe kad je za to izrijekom zakonom ovlašten.

Županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba odgovoran je za intervencijsku spremnost, organiziranost i osposobljenost vatrogastva na razini županije, Grada Zagreba, a može zapovjediti svakoj vatrogasnoj postrojbi s područja županije odnosno Grada Zagreba, u skladu sa županijskim vatrogasnim planom odnosno vatrogasnim planom Grada Zagreba, da intervenira na izvanrednom događaju na području županije odnosno Grada Zagreba (članak 19. stavak 9. ZoVat-a).

Nadalje, vatrogasnim planom razrađuju se principi djelovanja vatrogasnih organizacija i vatrogasnih postrojbi u provedbi vatrogasne djelatnosti, upravljanje vatrogasnim sustavom u slučaju izvanrednih događaja, nesreća i katastrofa, definiraju se odnosi, suradnja i usklađuje planiranje i provođenje vatrogasnih mjera od lokalne do državne razine (članak 50. stavak 1. ZoVat-a).

I posljednje – sredstva za financiranje vatrogasne djelatnosti i aktivnosti javnih vatrogasnih postrojbi općina, gradova i Grada Zagreba osiguravaju se u proračunima jedinica lokalne, područne (regionalne) samouprave i Grada Zagreba, a u državnom proračunu Republike Hrvatske osiguravaju se nedostajuća sredstva u proračunima jedinica lokalne samouprave i Grada Zagreba za financiranje decentraliziranih funkcija javnih vatrogasnih postrojbi (članak 123. stavci 1. i 2. ZoVat-a).

Slijedom navedenog, gradonačelnik odnosno općinski načelnik imenuje predstavnika u vatrogasnu zajednicu lokalne razine koju osniva jedinica lokalne samouprave odnosno više jedinica lokalne samouprave. Nadalje, glavni vatrogasni zapovjednik upravlja vatrogasnim sustavom za koji je i odgovoran te je dužan provoditi politiku Vlade Republike Hrvatske uzimajući u obzir učinkovito i ekonomično osiguravanje obavljanja vatrogasne djelatnosti na način da izdaje suglasnost za osnivanje javnih vatrogasnih postrojbi, posredno vatrogasnih organizacija.

Nadalje, Ustavni sud ocjenjuje da odredbe ZoVat-a ni ne ograničavaju ni onemogućavaju jedinice lokalne samouprave da samostalno obavljaju poslove iz svoga djelokruga s obzirom na to da ZoVat, kao poseban zakon koji uređuje sustav vatrogastva, ne propisuje obvezu osnivanja javnih vatrogasnih postrojbi.

Osporenim odredbama ne ograničava se mogućnost jedinica lokalne samouprave da osnuju vatrogasne postrojbe, nego se propisuju uvjeti koji moraju biti ispunjeni za njihovo osnivanje u smislu osiguranja dostatnih financijskih sredstava, vatrogasne tehnike s prostorom za smještaj te određeni broj profesionalnih vatrogasaca koji mogu obavljati vatrogasnu intervenciju.

34. Člankom 49. stavcima 2. i 3. ZoVat-a propisana je potreba pribavljanja prethodne suglasnosti glavnog vatrogasnog zapovjednika, odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika za izradu prijedloga vatrogasnog plana županije, Grada Zagreba, grada, općine odnosno područja.

34.1. Vatrogasni plan Republike Hrvatske donosi Vlada Republike Hrvatske, a izrađuje ga i predlaže glavni vatrogasni zapovjednik (članak 49. stavak 1. ZoVat-a). Vatrogasni plan županije odnosno Grada Zagreba donosi predstavničko tijelo županije odnosno Grada Zagreba, a izrađuje ga i predlaže županijski vatrogasni zapovjednik odnosno vatrogasni zapovjednik Grada Zagreba, uz prethodnu suglasnost glavnog vatrogasnog zapovjednika (članak 49. stavak 2. ZoVat-a).

Vatrogasni plan grada, područja odnosno općine donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odnosno predstavnička tijela udruženih jedinica lokalne samouprave, a izrađuje ga i predlaže gradski, područni odnosno općinski zapovjednik, uz prethodnu suglasnost županijskog vatrogasnog zapovjednika (članak 49. stavak 3. ZoVat-a).

U skladu s člankom 50. ZoVat-a vatrogasni planovi od lokalne do državne razine moraju biti usklađeni, a u skladu s člankom 79. ZoLPS-a Hrvatska vatrogasna zajednica vrši nadzor zakonitosti općih akata. Slijedom navedenih odredaba te s obzirom na to da je vatrogasni sustav piramidalan, propisivanjem potrebe pribavljanja suglasnosti nadređenog vatrogasnog zapovjednika za izradu prijedloga vatrogasnog plana županije, Grada Zagreba, grada, općine odnosno područja, olakšava se jedinicama lokalne samouprave obavljanje poslova iz lokalnog djelokruga. Naime, osiguranje djelotvornog obavljanja vatrogasne djelatnosti u jedinici područne (regionalne) samouprave koju sačinjavaju jedinice lokalne samouprave moglo bi biti ugroženo ako organizacija vatrogastva prema očekivanim rizicima od izvanrednih događaja u jedinici lokalne samouprave, osobito tijekom požarne sezone i izvanrednih mjera (poplave, potresi i drugo) u pogledu broja vatrogasaca, stupnja obrazovanosti, broja i rasporeda vatrogasnih postrojbi, njihova međusobnog odnosa, pravila rada i opremanja vatrogasnom tehnikom, zadaće, područja odgovornosti i djelovanja svih javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih vatrogasnih društava na području jedinice lokalne samouprave i potrebe u vatrogastvu za područje jedinice lokalne samouprave ne bi bili postavljeni uz suglasnost nadređenog vatrogasnog zapovjednika, koji mora biti upoznat s prijedlozima vatrogasnih planova i posljedično biti u mogućnosti ukazati na potrebu usklađivanja vatrogasnih planova jedinice lokalne samouprave s vatrogasnim planovima druge jedinice lokalne samouprave.

Ustavni sud utvrđuje da je propisani sadržaj članka 49. stavaka 2. i 3. ZoVat-a u skladu s legitimnim ciljem koji se njime želi postići, a to je osiguranje usklađenosti vatrogasnih planova jedinice lokalne samouprave s vatrogasnim planovima druge jedinice lokalne samouprave, zbog čega je nužna suglasnost nadređenog vatrogasnog zapovjednika za izradu prijedloga vatrogasnog plana županije, Grada Zagreba, grada, općine odnosno područja. Ustavni sud ističe da Hrvatska vatrogasna zajednica nadzire zakonitosti akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, na temelju mjerodavnih odredaba ZoLPS-a i ZoVat-a.

35. Člankom 32. ZoVat-a propisan je način upravljanja javnom vatrogasnom postrojbom i njezino unutarnje ustrojstvo, sastav vatrogasnog vijeća te način rada i odlučivanja.

35.1. Javnom vatrogasnom postrojbom upravlja vatrogasno vijeće, čiji članovi se biraju na mandat od pet godina (članak 32. stavak 1. ZoVat-a). Vatrogasno vijeće obavlja poslove utvrđene ZoVat-om, aktom o osnivanju i statutom (članak 32. stavak 2. ZoVat-a). Unutarnje ustrojstvo javne vatrogasne postrojbe uređuje se statutom i aktom o osnivanju javne vatrogasne postrojbe, u skladu sa ZoVat-om te podzakonskim aktima (članak 32. stavak 3. ZoVat-a). Vatrogasno vijeće javnih vatrogasnih postrojbi koje imaju sjedište u županijskim sjedištima odnosno najveća postrojba u jedinici područne (regionalne) samouprave broji pet članova, a čine ga predstavnik Hrvatske vatrogasne zajednice, predstavnik vatrogasne zajednice županije, predstavnik vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine, predstavnik radnika i predstavnik osnivača, svi s jednakim pravom glasa. Vatrogasno vijeće Javne vatrogasne postrojbe Grada Zagreba broji pet članova, a čine ga predstavnik Hrvatske vatrogasne zajednice, dva predstavnika Vatrogasne zajednice Grada Zagreba, predstavnik osnivača i predstavnik radnika, svi s jednakim pravom glasa (članak 32. stavak 4. ZoVat-a). Sastav vatrogasnih vijeća ostalih javnih vatrogasnih postrojbi broji tri člana, i to predstavnik vatrogasne zajednice županije, predstavnik radnika i predstavnik osnivača, svi s jednakim pravom glasa (članak 32. stavak 5. ZoVat-a). Način rada i odlučivanja vatrogasnog vijeća utvrđuje se statutom (članak 32. stavak 6. ZoVat-a). Članovi vatrogasnih vijeća nemaju pravo na naknadu (članak 32. stavak 7. ZoVat-a).

Ustavni sud napominje da pri ocjeni članka 32. ZoVat-a treba uzeti u obzir da je javna vatrogasna postrojba ustanova te da je mjerodavnim odredbama Zakona o ustanovama predviđena mogućnost da se tijela ustanove posebnim zakonom urede na drukčiji način (članci 7., 8. i 35. Zakona o ustanovama, vidjeti t. 16. i 23.2. obrazloženja ovog rješenja). Nadalje, treba uzeti u obzir i članak 79. ZoLPS-a kojim je propisano da nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, u svom djelokrugu, u skladu s posebnim propisom. U skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o ustanovama i ZoLPS-a u dijelu koji se odnosi na vatrogasnu djelatnost nadzor vrši Hrvatska vatrogasna zajednica.

36. Slijedom navedenog, polazeći od sadržaja i legitimnog cilja svakoga od osporenih članaka, i to članaka 19. stavka 2., 23. stavka 4., 25. stavka 2., 26. stavaka 1. i 9., 31. stavka 6., 34. stavaka 2. i 3. i članka 49. stavaka 2. i 3. ZoVat-a, te članka 32. stavaka 4., 5. i 6. ZoVat-a, Ustavni sud utvrđuje da obveza pribavljanja prethodne suglasnosti za imenovanje vatrogasnih zapovjednika, odnosno donošenje pravilnika za izbor vatrogasnih zapovjednika od strane glavnog vatrogasnog zapovjednika, predstavlja vid kontrole osiguranja adekvatnog obavljanja vatrogasne djelatnosti u jedinicama lokalne samouprave. Nadalje, uzimajući u obzir da je vatrogastvo stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, hijerarhijski ustroj rukovođenja vatrogasnom djelatnošću i potrebu usklađenosti planiranja i provođenja vatrogasnih mjera od lokalne do državne razine, prethodna suglasnost nadređenog vatrogasnog zapovjednika za imenovanje vatrogasnog zapovjednika niže razine (članci 19. stavak 2., 26. stavak 1. i 34. stavci 2. i 3. ZoVat-a), županijskog vatrogasnog zapovjednika za osnivanje vatrogasne zajednice područja (članak 23. stavak 4. ZoVat-a), vatrogasne zajednice županije za donošenje statuta vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine (članak 25. stavak 2. ZoVat-a), glavnog vatrogasnog zapovjednika za osnivanje javne vatrogasne postrojbe (članak 31. stavak 6. ZoVat-a), te glavnog vatrogasnog zapovjednika, odnosno županijskog vatrogasnog zapovjednika za izradu vatrogasnih planova (članak 49. stavak 2.), kao i donošenje pravilnika za izbor vatrogasnih zapovjednika od strane glavnog vatrogasnog zapovjednika (članak 26. stavak 9. ZoVat-a), ukazuju se opravdanima.

Pritom Ustavni sud primjećuje da je zakonodavac pri propisivanju navedenih osporenih odredaba vodio računa o tome da su jedinice lokalne samouprave tijela najbliža građanima te da imaju nadležnost za odlučivanje o poslovima koji se odnose na protupožarnu zaštitu na svom području.

Ustavni sud također primjećuje da je zakonodavac propisujući sastav vatrogasnih vijeća (članak 32. stavci 4. i 5. ZoVat-a) vodio računa o veličini jedinica lokalne i regionalne samouprave u kojima je sjedište javne vatrogasne postrojbe te o ravnomjernoj zastupljenosti predstavnika Hrvatske vatrogasne zajednice, vatrogasne zajednice županije, vatrogasne zajednice grada, područja odnosno općine, radnika i osnivača javne vatrogasne postrojbe. U odnosu na način rada i odlučivanja za koje je propisano da se uređuju statutom (stavak 6.) i prigovor predlagatelja »da lokalne jedinice imaju pravo samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela sukladno članku 129.b Ustava te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima« Ustavni sud ponavlja da javna vatrogasna postrojba i vatrogasno vijeće nisu tijela jedinica lokalne samouprave pa se stoga taj prigovor ocjenjuje neosnovanim.

37. U odnosu na navode predlagatelja da osporeni članak 32. stavci 4., 5. i 6. ZoVat-a nije u suglasnosti s člancima 12. stavkom 3. i 13. stavkom 4. Zakona o ustanovama, Ustavni sud naglašava da je člankom 125. alinejom 1. Ustava propisano da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. U tom smislu, Ustavni sud nije ovlašten ocjenjivati međusobnu usklađenost dvaju zakona.

38. Člancima 58. i 60. ZoVat-a uređuju se materijalna prava profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasaca, odnosno pravo na otpremninu profesionalnog vatrogasca i pravo na jednokratnu novčanu pomoć profesionalnom i dobrovoljnom vatrogascu kod kojeg se, zbog ozljede koja je nastupila u obavljanju vatrogasne djelatnosti ili prilikom obavljanja vatrogasne djelatnosti, u postupku ocjene radne sposobnosti odnosno u postupku po zahtjevu za priznavanje prava na naknadu zbog tjelesnog oštećenja, utvrdi tjelesno oštećenje od najmanje 80% i koji ostvari pravo na invalidsku mirovinu.

Pritom Ustavni sud podsjeća da je riječ je o radnim mjestima na kojima se obavljaju poslovi s posebnim uvjetima rada te se staž osiguranja računa u povećanom trajanju, s obzirom na to da profesionalni i dobrovoljni vatrogasci izlažu svoje zdravlje i živote radi obavljanja neprofitne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku.

Profesionalni vatrogasac je fizička osoba zaposlena, odnosno raspoređena na radno mjesto na temelju ustrojstvenih akata u javnoj vatrogasnoj postrojbi, profesionalnoj vatrogasnoj postrojbi u gospodarstvu, dobrovoljnom vatrogasnom društvu, vatrogasnoj zajednici općine, grada, područja, županije, Grada Zagreba, Hrvatskoj vatrogasnoj zajednici ili drugoj pravnoj osobi, a udovoljava uvjetima toga zakona i propisa donesenih na temelju njega za obavljanje poslova profesionalnog vatrogasca (članak 2. stavak 2. točka 2. ZoVat-a). Dobrovoljni vatrogasac je osposobljeni punoljetni član vatrogasne postrojbe dobrovoljnog vatrogasnog društva, koji udovoljava uvjetima iz ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega za obavljanje poslova dobrovoljnog vatrogasca (članak 2. stavak 2. točka 2. ZoVat-a).

38.1. U Konačnom prijedlogu Zakona u odnosu na dio članka 58. ZoVat-a koji se odnosi na otpremninu i visinu otpremnine profesionalnog vatrogasca navedeno je:

»Uz članak 58.

(...)

Ova odredba je nužna da vatrogasac koji ne ispunjava uvjete za radno mjesto s posebnim uvjetima rada ne dobije osobno uvjetovani otkaz nego da odlazi u prijevremenu starosnu mirovinu koja nema penalizacije.«

38.2. Imajući u vidu da vatrogasci obavljaju djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, da su svakodnevno prilikom svoga posla izloženi opasnostima po život i zdravlje te da se njihov radni staž računa kao staž s povećanim trajanjem, Ustavni sud utvrđuje da propisivanje materijalnih prava profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasaca, kako je to učinjeno osporenim člancima 58. i 60. ZoVat-a, ima svoje legitimno opravdanje.

Ustavni sud, nadalje, ističe da se osporenim odredbama članaka 58. i 60. ZoVat-a jedinicama lokalne samouprave ne nameće obveza osnivanja javne vatrogasne postrojbe, nego se propisuju materijalna prava profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasaca koji obavljaju vatrogasnu djelatnost u sustavu vatrogastva koji je uređen posebnim zakonom.

Uzimajući u obzir da je javna vatrogasna postrojba proračunski korisnik svog osnivača (članak 31. stavak 3. ZoVat-a), da jedinice lokalne samouprave nisu obvezne osnovati javnu vatrogasnu postrojbu te imajući u vidu narav i karakteristike djelatnosti vatrogastva, Ustavni sud utvrđuje da se osporenim odredbama članaka 58. i 60. ZoVat-a uzima u obzir širina i priroda poslova kojima se bave profesionalni i dobrovoljni vatrogasci.

38.3. U odnosu na navode prijedloga da se osporenom odredbom članka 58. ZoVat-a, kojom se propisuje visina otpremnine profesionalnih vatrogasaca, »efektivno suspendira pravo na kolektivno pregovaranje jedinica lokalne samouprave i njezinih zaposlenika«, Ustavni sud podsjeća da profesionalni vatrogasci nisu zaposlenici jedinice lokalne samouprave, već javnih vatrogasnih postrojbi (članak 2. stavak 1. točka 20. ZoVat-a). Javnu vatrogasnu postrojbu osniva jedinica lokalne samouprave na temelju odluke predstavničkog tijela, u skladu s odredbama zakona koji uređuje osnivanje i djelovanje ustanova, kao neprofitnu pravnu osobu (članak 31. stavak 2. ZoVat-a).

39. U odnosu na osporeni članak 68. stavak 3. u vezi s člankom 76. stavcima 2., 3., 4., 5. i 6. ZoVat-a, Ustavni sud utvrđuje da se iz državnog proračuna osiguravaju sredstva za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi kao pomoć osnivačima i suosnivačima javnih vatrogasnih postrojbi, te da je Odlukom Vlade Republike Hrvatske o minimalnim financijskim standardima za obavljanje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi u 2020. godini (»Narodne novine« broj 128/19.; u daljnjem tekstu: Odluka) za 2020. godinu predviđeno 341.484.990 kuna za 76 javnih vatrogasnih postrojbi. Nadalje se ističe da je točkom II. Odluke određeno da Grad Zagreb, gradovi i općine, kao osnivači i suosnivači koji financiraju javnu vatrogasnu postrojbu, osiguravaju sredstva rashoda za zaposlene te sredstva za materijalne i financijske rashode, no da je točkom IV. Odluke predviđeno da udio iznosa za rashode za plaće u odnosu na ukupni minimalni financijski standard može biti najviše 90/100, a udio za materijalne i financijske rashode mora biti minimalno 10% (moguće i više) pripadnog ukupnog minimalnog financijskog standarda, odnosno da se u državnom proračunu osiguravaju sredstva za plaće, ostale rashode zaposlenih i doprinose na plaće za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama.

39.1. U Konačnom prijedlogu Zakona u odnosu na članke 68. i 76. ZoVat-a navedeno je:

»Uz članak 68.

Ovim člankom se propisuje klasifikacija radnih mjesta profesionalnih vatrogasaca ovisno o složenosti poslova, obrazovanju, osobnom zvanju, stupnju odgovornosti i ovlasti za donošenje odluka te samostalnosti u radu, te da unutar pojedine kategorije mogu biti i potkategorije i razine potkategorije, a pravilnikom će glavni vatrogasni zapovjednik propisati klasifikaciju postrojbi pa unutar takve postrojbe i radna mjesta te mjerila koja su potrebna za utvrđivanje pojedinog radnog mjesta.

Ova odredba je nužna da se ujednače kategorije radnih mjesta u vatrogastvu ovisno o veličini postrojbe i obavljanju poslova unutar postrojbe, te da iz te kategorije proizlaze koeficijenti složenosti za svako radno mjesto u vatrogastvu, a što bi sve trebalo poslužiti za pravednije određivanje minimalnih financijskih standarda za svaku pojedinu vatrogasnu postrojbu što sad nije slučaj.

(...)

Uz članak 76.

Ovim člankom je uređeno određivanje plaće profesionalnog vatrogasca s dodacima na plaću zbog rada u turnusu, radnog staža, povećanu opasnost za život i zdravlje profesionalnog vatrogasca, osobno vatrogasno zvanje, odgovornost u sustavu hijerarhije rukovođenja.

Vrijednosti koeficijenta složenosti poslova radnih mjesta, visinu dodataka za specifičnost profesionalnih vatrogasaca te visinu dodatka za rad na poslovima s posebnim uvjetima na temelju klasifikacije radnih mjesta profesionalnih vatrogasaca iz članka 78. ovoga Zakona, utvrđuje Vlada Republike Hrvatske uredbom, a osnovicu za izračun plaće utvrđuje osnivač vatrogasne postrojbe sukladno općim propisima o radu i kolektivnom ugovoru.

Ova odredba je bila nužna kako bi se na jedinstven način utvrdili kriteriji za raspodjelu financijskih sredstva koja se osiguravaju kao pomoć iz državnog proračuna jedinicama lokalne samouprave koji su osnivači javnih vatrogasnih postrojbi kroz minimalne financijske standarde za decentralizirano financiranje djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi, a koji su se u dosadašnjem razdoblju mijenjali gotovo svake godine tako da ne postoji jasan i transparentan kriterij zašto pojedina javna vatrogasna postrojba u jednoj godini dobije pomoć u određenom financijskom iznosu a koji se svake godine mijenja makar se osnovni parametri nisu promijenili.«

39.2. Ustavni sud utvrđuje da propisani sadržaj članka 68. ZoVat-a ima legitimno opravdanje, a to je potreba ujednačavanja različitih kategorija radnih mjesta u vatrogastvu ovisno o veličini postrojbe i obavljanju poslova unutar postrojbe (ovisno o složenosti poslova, obrazovanju, osobnom zvanju, stupnju odgovornosti i ovlasti za donošenje odluka te samostalnosti u radu) iz kojih kategorija proizlaze koeficijenti složenosti za svako radno mjesto u vatrogastvu, kako bi se osiguralo pravedno određivanje minimalnih financijskih standarda za svaku pojedinu vatrogasnu postrojbu.

39.3. U odnosu na prigovor da se navedenim odredbama ograničava pravo na kolektivno pregovaranje, Ustavni sud ukazuje na to da je člankom 76. stavkom 7. ZoVat-a propisano da se kolektivnim ugovorom sklopljenim između sindikata i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno Gradom Zagrebom osnovica za obračun plaće iz stavaka 5. i 6. istoga članka i koeficijenti složenosti poslova profesionalnih vatrogasca zaposlenih u javnoj vatrogasnoj postrojbi iz članka 68. stavka 3. ZoVat-a mogu ugovoriti drukčije, uz uvjet da tako određena plaća ne može biti manja od plaće iz članka 76. stavka 1. ZoVat-a. Člankom 76. stavkom 1. ZoVat-a propisano je da plaću profesionalnog vatrogasca čini umnožak koeficijenta složenosti poslova radnog mjesta uvećanog za dodatke iz stavka 4. toga članka i osnovice za izračun plaće, uvećan za 0,5% za svaku godinu navršenoga radnog staža. Člankom 76. stavkom 4. ZoVat-a propisano je da se koeficijent složenosti poslova radnog mjesta profesionalnog vatrogasca uvećava dodacima za povećanu opasnost za život i zdravlje profesionalnog vatrogasca, osobno vatrogasno zvanje i odgovornost u sustavu hijerarhije rukovođenja. Nadalje, osnovica za izračun plaće profesionalnih vatrogasaca utvrđuje se kolektivnim ugovorom sklopljenim s jedinicom lokalne i područne (regionalne) samouprave (članak 76. stavak 5. ZoVat-a), a ako se pak kolektivnim ugovorom ne utvrdi, primjenjuje se osnovica za izračun plaće državnih službenika i namještenika (članak 76. stavak 6. ZoVat-a).

Iz navedenog proizlazi da je člankom 76. stavkom 7. ZoVat-a predviđena sloboda kolektivnog pregovaranja u odnosu na osnovicu i koeficijent složenosti poslova, uz uvjet da tako određena plaća ne može biti manja od najmanje plaće profesionalnog vatrogasca, kako je određeno stavkom 1. istoga članka.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su netočni navodi predlagatelja da se člancima 68. i 76. ZoVat-a ograničava pravo na kolektivno pregovaranje.

40. ZoVat-om, kao posebnim zakonom uređeno je osnivanje, ustroj i djelovanje vatrogasnih postrojbi, kao i tko je nadležan osigurati financijska sredstva za njihovo djelovanje. Člankom 111. ZoVat-a propisan je način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva. Stavkom 2. toga članka propisano je da osnovicu za izračun sredstava iz vlastitog proračuna, na koju se primjenjuje postotak iz stavka 3. toga članka, čine nenamjenski prihodi proračuna grada, općine, županije odnosno Grada Zagreba ostvareni u godini koja prethodi godini izrade proračuna, a koju će naputkom utvrditi glavni vatrogasni zapovjednik uz prethodnu suglasnost ministra nadležnog za poslove financija. Stavkom 3. toga članka propisana su mjerila kojima se utvrđuju sredstva za financiranje vatrogastva koja gradovi, općine i županije moraju izdvojiti iz prihoda proračuna za djelatnosti i aktivnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica, uzimajući u obzir visinu proračuna jedinice lokalne samouprave.

Polazeći od članka 110. stavaka 1. i 2. ZoVat-a, osiguranje sredstava za financiranje vatrogasne djelatnosti i aktivnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica osiguravaju se u proračunu općine, grada i Grada Zagreba, odnosno županije čije područje pokrivaju. Dakle, jedinice lokalne samouprave i područne (regionalne) samouprave su ta sredstva dužne osigurati u svojim proračunima. Pritom mjerila navedena u osporenim odredbama članka 111. ZoVat-a predstavljaju minimum sredstava potrebnih za održivost, obavljanje vatrogasne djelatnosti i osiguranje minimalne intervencijske spremnosti.

Ustavni sud primjećuje da se, u skladu s člankom 123. stavcima 1. i 2. ZoVat-a, u državnom proračunu Republike Hrvatske osiguravaju nedostajuća sredstva u proračunima jedinica lokalne samouprave i Grada Zagreba za financiranje decentraliziranih funkcija javnih vatrogasnih postrojbi.

40.1. U konačnom prijedlogu Zakona u odnosu na članak 111. ZoVat-a navedeno je:

»Uz članak 111.

Ovim člankom je utvrđen način izračuna sredstava za financiranje vatrogasne djelatnosti i aktivnosti koja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju osigurati iz vlastitih proračuna, što čini osnovicu za izračun postotka i iznosa te mjerila za utvrđivanje postotka i iznosa financijskih sredstava koja se osiguravaju za financiranje vatrogasne djelatnosti na području jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nadalje je utvrđena obveza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kada na gore navedeni način određena financijska sredstva nisu dostatna za aktivnosti utvrđene planom zaštite od požara te je propisana odgovornost čelnika općine, grada, Grada Zagreba i županije za financiranje vatrogasne djelatnosti na svom području, a isto tako je utvrđena obveza onih koji koriste ovako utvrđena financijska sredstva za dostavom izvješća o utrošku financijskih sredstava tijelu koje ih financira prema odredbama ovoga Zakona.«

40.2. Već je istaknuto da je vatrogastvo stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, pa ta činjenica jasno upućuje na potrebu i obvezu solidarnog sudjelovanja svih društvenih subjekata u podmirivanju troškova obavljanja te djelatnosti, a što je u skladu i s odredbama članaka 51. stavka 1. i 69. stavka 3. Ustava (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-793/2002 od 25. siječnja 2006., »Narodne novine« broj 20/06.).

Kvalitetno i pravodobno funkcioniranje vatrogastva u općem je i neposrednom interesu svake fizičke i pravne osobe u Republici Hrvatskoj, pa je stoga u neposrednom interesu i jedinica lokalne samouprave. Protupožarna zaštita na području tih jedinica, po prirodi stvari, nije i ne može biti sustav izdvojen i neovisan o sustavima protupožarne zaštite u drugim jedinicama odnosno o cjelini sustava protupožarne zaštite u Republici Hrvatskoj. Ta zaštita može biti učinkovita ako postoje sigurni financijski izvori, što je osporenim člankom 111. stavcima 2. i 3. ZoVat-a propisano uvažavajući pritom načela učinkovitosti i ekonomičnosti.

41. U odnosu na osporene odredbe ZoVat-a kojima su propisani određena materijalna prava vatrogasaca, otpremnina i plaća vatrogasaca, te način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva i mjerila kojima se utvrđuju sredstva za financiranje vatrogastva, Ustavni sud, u skladu sa svojim načelnim stajalištima iz ranijih odluka, ističe da je zakonodavac u zakonima kojima nameće nove financijske obveze, osobito kad je riječ o prenošenju nadležnosti i podjeli poslova između države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, dužan voditi računa o financijskim izvorima iz kojih će se financirati takve nove obveze (usp. s rješenjima Ustavnog suda brojevi: U-I-65123/2009 i dr., navedeno, i U-I-7603/2014 od 22. svibnja 2018. /www.usud.hr/).

Međutim, potrebno je istaknuti da je djelatnost javnih vatrogasnih postrojbi još 1999. godine, stupanjem na snagu Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine« broj 106/99.) postala decentralizirana funkcija u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, čime je u nadležnost potonjih prešla i obveza njihovog financiranja. Polazeći od toga da je vatrogasna djelatnost kao stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, a kako bi se spriječio poremećaj u financiranju prenesenih funkcija, zakonodavac je propisao obvezu državi da ih nastavi djelomično financirati do 31. prosinca 2004., postupno smanjujući u tom razdoblju postotak udjela države u njihovom financiranju (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-65123/2009, navedeno, t. 9., 4. i 5. odlomak).

Osim toga, ZoVat-om se ne nameće jedinicama lokalne samouprave obveza osnivanja javne vatrogasne postrojbe. Hoće li pojedina jedinica lokalne samouprave osnovati javnu vatrogasnu postrojbu ovisi o odluci njezinog predstavničkog tijela.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da pitanje hoće li zakonodavac izmijeniti način određivanja visine otpremnine, jednokratne novčane pomoći i plaće vatrogasaca te način izračuna sredstava za financiranje vatrogastva i mjerila kojima se utvrđuju sredstva za financiranje vatrogastva ne predstavlja ustavnopravno pitanje, već se radi o procjeni zakonodavca hoće li (treba li) promijeniti i u kolikom opsegu dosadašnji način njihovog financiranja (usp. s rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-65123/2009, navedeno, t. 9., 12. odlomak).

Ustavni sud na kraju opetovano podsjeća da nije u njegovoj nadležnosti ocjenjivati svrsishodnost i opravdanost pojedinih zakonskih rješenja, polazeći od činjenice da je zakonodavac ovlašten odlučivati o javnim politikama, pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. To ovlaštenje podrazumijeva mijenjanje i dopunjavanje već postojećeg zakonskog uređenja, pri čemu je zakonodavac dužan uvažavati zahtjeve koji slijede iz načela vladavine prava i one kojima se štite temeljne ustavne vrednote i dobra.

42. Slijedom svega navedenog, ocjena je Ustavnog suda da predlagatelji svojim navodima nisu doveli u sumnju suglasnost osporenih zakonskih odredaba s odredbama Ustava mjerodavnima za njihovu ocjenu.

Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

43. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-I-529/2020  U-I-1220/2020 |
|  |
| Zagreb, 4. svibnja 2021. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.