## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3556/2006 od 31. siječnja 2012.

### NN 17/2012 (10.2.2012.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3556/2006 od 31. siječnja 2012.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

497

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 31. siječnja 2012. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. i članka 10. stavaka 2., 3. i 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 79/06.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. i članka 10. stavaka 2., 3. i 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 79/06., u daljnjem tekstu: ZID ZV-a) podnijela je Jadranka Gržin, odvjetnica iz Zagreba.

I. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

2. Članak 73. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima prije stupanja na snagu ZID ZV-a (kojim je izmijenjen stavak 3. i dodan novi stavak 4. tog članka) glasio je:

»Članak 73.

(1) Vlasništvo posebnoga dijela nekretnine uspostavlja se na temelju pisane suglasnosti svih suvlasnika te nekretnine.

(2) Niti jedan suvlasnik nekretnine ne može uskratiti svoj pristanak na uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku koji ima odgovarajući suvlasnički dio, osim ako bi se uspostavom novoga vlasništva posebnoga dijela u korist toga suvlasnika ukinula ili ograničila prava koja njemu već pripadaju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela.

(3) Vlasništvo posebnoga dijela ne može se uspostaviti dok nadležna upravna vlast ne potvrdi da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina.

(4) Vlasništvo posebnoga dijela ne može se uspostaviti dok ne postane pravomoćnom odluka suda o utvrđivanju korisnih vrijednosti toga stana, odnosno druge prostorije te korisnih vrijednosti svih stanova i ostalih prostorija cijele nekretnine, osim kad ovaj Zakon određuje da pravomoćnu odluku suda o utvrđivanju korisnih vrijednosti zamjenjuje isprava suvlasnika.«

3. Članci 1. i 10. ZID ZV-a, koje predlagateljica osporava, glase:

»Članak 1.

U Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ('Narodne novine', br. 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00. i 114/01.), u članku 73. stavak 3. mijenja se i glasi:

'(3) Vlasništvo posebnog dijela ne može se uspostaviti dok nadležno tijelo ne potvrdi da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina. Potvrda mora sadržavati popis i opis posebnih dijelova nekretnine i da su izgrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela.'

Iza stavka 3. dodaje se novi stavak 4. koji glasi:

'(4) Potvrdu iz stavka 3. ovoga članka može zamijeniti uporabna dozvola iz koje je razvidno da je zgrada izgrađena sukladno planu posebnih dijelova nekretnine, potvrđenim građevinskom dozvolom da ti posebni dijelovi predstavljaju samostalnu uporabnu cjelinu.'

Dosadašnji stavak 4. postaje stavak 5.«

»Članak 10.

(1) Članak 1. stavak 1. ovoga Zakona ne primjenjuje se na uspostavu vlasništva posebnog dijela zgrade ucrtane u katastarskom operatu do stupanja na snagu ovoga Zakona.

(2) Vlasništvo posebnog dijela zgrade iz stavka 1. ovoga članka ne može se uspostaviti dok nadležno tijelo ne potvrdi da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina. Potvrda mora sadržavati popis i opis posebnih dijelova nekretnine i napomenu o tome koji je posebni dio zgrade izgrađen bez, odnosno protivno dozvoli nadležnog tijela.

(3) Na temelju potvrde iz stavka 2. ovoga članka nadležni sud će po službenoj dužnosti upisati zabilježbu u zemljišnoj knjizi da je posebni dio zgrade izgrađen bez, odnosno protivno dozvoli nadležnog tijela.

(4) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, na zahtjev vlasnika nekretnine, izdat će se potvrda sukladno članku 1. stavku 1. ovoga Zakona ako je posebni dio zgrade izgrađen u skladu s dozvolom nadležnog tijela.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

4. Predlagateljica smatra da su osporeni članci ZID ZV-a nesuglasni s člancima 48., 50. i 89. (90.) stavkom 5. Ustava Republike Hrvatske.

Obrazlažući prijedlog, predlagateljica ističe da je do stupanja na snagu osporenog ZID ZV-a pravo vlasnika na uspostavu vlasništva posebnog dijela nekretnine ovisilo samo o suglasnosti svih suvlasnika i o potvrdi nadležne upravne vlasti da je određeni stan ili druga prostorija u zgradi samostalna uporabna cjelina. Predlagateljica naglašava da je takav »pravni institut etažiranja prisutan (...) u europskom zakonodavstvu već nekoliko stoljeća, pa tako i u ranije važećem Općem građanskom zakoniku, da bi zatim bio preuzet 1973. g. i tada važećim Zakonom o vlasništvu na dijelovima zgrada ('Narodne novine' broj 52/73.). Sada se to nakon 30 godina mijenja pobijanom odredbom čl. 1. Zakona o izmjenama tako da potvrda nadležnog tijela (nije određeno koje je to tijelo) mora sadržavati i podatak da su posebni dijelovi u skladu s dozvolom nadležnog tijela. Takvom odredbom koja je neprimjenjiva – jer se ne zna o kakvoj dozvoli se radi i koja nadležna tijela to potvrđuju – ne samo što se otežava uspostava etažnog vlasništva, već se to pravo ograničava, a što je suprotno odredbama čl. 48. i 50. Ustava«, tvrdi predlagateljica.

Predlagateljica, nadalje, ističe da je, propisujući sporno ograničenje pri uspostavi prava vlasništva posebnog dijela nekretnine, zakonodavac očito ispustio iz vida zakonodavna rješenja u području građenja i stjecanja vlasništva građenjem, posebno ukazujući na propise prema kojima u određenim razdobljima građevna dozvola nije bila pretpostavka za gradnju određenih građevina kao ni za upis prava vlasništva objekta u zemljišne knjige. Ističe da prema ranijim, ali ni prema važećim propisima za rekonstrukciju građevina kojima se ne utječe na bitne uvjete građevine (statička svojstva i sl.) nije potrebna nikakva dozvola. Na taj je način, tvrdi predlagateljica, »preuređeno na tisuće sustanarskih stanova u zasebne stambene cjeline i kao takvi su prodani tim stanarima, porodične kuće su pregrađivane (zatvaranjem vratiju, postavljanjem pregradnog lakonosivog zida i sl.) za stambene potrebe obitelji, uređeni su tavanski prostori za stanovanje bez radova za koje bi bila potrebna bilo kakva dozvola – i danas se – prema osporenim odredbama Zakona o izmjenama, takve samostalne stambene cjeline ne bi mogle voljom suvlasnika etažirati.«

Pored navedenog, ukazuje i na nesređeno stanje arhiva u kojima bi trebale biti pohranjene odgovarajuće dozvole.

Što se tiče izdavanja sporne potvrde, predlagateljica ističe da osporenim ZID ZV-om nije propisan postupak u kojemu bi se one izdavale. Ako se potvrda izdaje u upravnom postupku, vlasniku nije osigurana sudska zaštita njegovih prava, što je nesuglasno s člankom 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak i 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

Predlagateljica, nadalje, ističe da članak 10. stavci 2. i 3. osporenog ZID ZV-a, tom Zakonu daju povratno djelovanje, što je suprotno članku 89. stavku 4. Ustava. Naime, predlagateljica smatra da se odredbe ZID ZV-a kojima je propisano ograničenje pri uspostavi prava vlasništva posebnog dijela nekretnine odnose i na objekte izgrađene odnosno ucrtane u katastarskom operatu prije njegovog stupanja na snagu, što je prema mišljenju predlagateljice, ustavnopravno neprihvatljivo.

5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva pravosuđa i Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva zatražena su i dobivena očitovanja o prijedlogu. Također je dobiveno i stručno mišljenje znanstvenog savjetnika Ustavnog suda s područja vlasničko-pravnih odnosa te stručno mišljenje o sudskoj praksi zemljišnoknjižnih sudova suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske gospodina Damira Kontreca.

III. MJERODAVNO PRAVO

6. Za ocjenu osnovanosti prijedloga neposredno su mjerodavni članci 3. i 48. stavci 1. i 2. Ustava koji glase:

»Članak 3.

(...), jednakost, (...) nepovredivost vlasništva (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 48.

(1) Jamči se pravo vlasništva.

(2) Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru.

(...)«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. U razmatranju osporenih odredbi ZID ZV-a, Ustavni sud pošao je od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011. (»Narodne novine« broj 39/11.), koja glase:

»Načelna pravna stajališta o ustavnom jamstvu prava vlasništva

15. Ustavni sud prvo ponavlja svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava 'mora vrlo široko tumačiti', jer obuhvaća 'načelno sva imovinska prava' (...)

16. Ustavna jamstva, u koje pripada i ustavno jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), usmjerena su u prvom redu zaštiti prava i sloboda pojedinaca ili društvenih skupina ili pak zaštiti određenih odnosa koji čine društveno-gospodarski temelj društva ili njegovu nadgradnju. Ona nisu izraz osobnosti i ljudskog dostojanstva pojedinca, već izraz preuzete obveze države skrbiti o određenom pravu ili slobodi pojedinca ili društvene skupine ili određenom društvenom odnosu te im pružiti djelotvornu pravnu zaštitu. Ta se preuzeta obveza ugrađuje u temeljnu normu u obliku ustavnog jamstva države. Stoga se ustavna jamstva u pravilu prosuđuju u odnosu na putove djelotvornog ostvarenja i zaštite samog predmeta jamstva, ali i na djelotvornost institucija koje su odgovorne za njegovo ostvarenje i zaštitu. (...)

17. Vlasništvo je temeljni pravni institut za razgraničenje privatnih imovinskih odnosa u zajednici, pri čemu je s ustavnopravnog aspekta najvažniji dio njegova sadržaja privatna upotrebljivost i načelna sloboda raspolaganja predmetom vlasništva. Budući da pravo vlasništva nije apsolutno, potrebno ga je uobličiti i zaštititi na poseban način, posredstvom pravnog uređenja, prilagođavajući istodobno njegov sadržaj i funkciju promjenjivim društvenim i gospodarskim odnosima.

U odluci broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. ('Narodne novine' broj 88/09.) Ustavni sud prvi je put podrobnije iznio sadržaj triju ustavnih pravila o vlasništvu polazeći od načelnih pravnih stajališta Europskog suda o zaštiti vlasništva u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (u daljnjem tekstu: P1-1 uz Konvenciju), prikazanih u predmetu Kopecký protiv Slovačke (presuda, Veliko vijeće, 28. rujna 2004., zahtjev br. 44912/98, 2004-IX).

Prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva. Ono zahtijeva da država ne ukine samu bit prava vlasništva. Ta bit obuhvaća načelnu slobodu raspolaganja predmetom vlasništva. Iznad svega, međutim, ona obuhvaća privatno korištenje, to jest pripadanje predmeta vlasništva nositelju prava vlasništva kojemu ono mora biti od koristi, kao temelj za slobodno privatno poduzetništvo (članak 49. stavak 1. Ustava) i za slobodan rad (članak 55. stavak 1. Ustava). Ustavna garancija vlasništva zahtijeva, dakle, da se vlasniku osigura slobodan prostor u imovinskopravnom području koji će mu omogućiti razvitak i samostalno oblikovanje osobne i poduzetničke sfere njegova života.

Drugo i treće pravilo tiču se određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva.

(...)

Nasuprot tome, treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da, bez obveze isplate bilo kakve naknade, zakonom ograničava vlasnička prava (i poduzetničke slobode, koje su inherentne vlasništvu) samo 'iznimno', to jest kad je riječ o nužnim mjerama koje se moraju poduzeti radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti ili zaštićenih ustavnih dobara (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi). Članak 50. stavak 2. Ustava govori, dakle, o zaštitnoj funkciji vlasništva (i poduzetništva), kojoj je inherentan javni interes zajednice kao cjeline ili pojedina njezinog dijela. Za takva ograničenja Ustav ne jamči naknadu.

Ustavni sud također podsjeća da za sva pravila o vlasništvu vrijedi načelo razmjernosti (članak 16. Ustava). Svako uređenje vlasništva mora osigurati pravičnu ravnotežu i ujednačen odnos između prava vlasništva privatnih osoba i općih interesa, odnosno javnih interesa. Miješanje u pravo vlasništvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Zaključno, navedena tri ustavna pravila o vlasništvu nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano mora se odrediti jesu li druga dva primjenjiva na zakon koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.«

8. Vlasništvo određenog posebnog dijela nekretnine (etažno vlasništvo) proizlazi i ostaje neodvojivo povezano s odgovarajućim suvlasničkim dijelom (idealnim dijelom) nekretnine na kojem je uspostavljeno. Vlasništvo određenog posebnog dijela nekretnine ovlašćuje suvlasnika, na čijem je suvlasničkom dijelu uspostavljeno, da upravljajući tim posebnim dijelom nekretnine umjesto svih suvlasnika izvršava sve vlasničke ovlasti i dužnosti kao da je posebni dio samo njegovo vlasništvo, pa da, ako nije drukčije određeno, čini s tim djelom i koristima od njega što ga je volja te svakoga drugoga iz toga isključi (članak 66. stavci 1. i 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – »Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09. i 153/09., u daljnjem tekstu: ZV).

Objekt etažnog vlasništva može biti samo onaj posebni dio nekretnine koji čini samostalnu uporabnu cjelinu, prikladnu za samostalno izvršavanje suvlasničkih ovlasti kao što je stan ili druga samostalna prostorija, a proteže se i na zemljište te određene sporedne dijelove nekretnine (članak 67. ZV-a).

9. Vlasništvo određenog posebnog dijela nekretnine uspostavlja se upisom u zemljišnu knjigu kao pravo povezano s određenim suvlasničkim dijelom te nekretnine (članak 72. stavak 1. ZV-a).

Člankom 73. ZV-a (u dijelu te zakonske odredbe koju osporava predlagateljica) propisuje se pravni temelj za uspostavu etažnoga vlasništva. Pravni temelj jest pisana suglasnost svih suvlasnika nekretnine i potvrda nadležnoga tijela.

Osim pisane suglasnosti svih suvlasnika, temelj za uspostavu etažnog vlasništva po ranijem tekstu stavka 3. članka 73. ZV-a bila je potvrda nadležne upravne vlasti da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina.

Člankom 1. ZID ZV-a ta je odredba izmijenjena te je propisano da je drugi pravni temelj za uspostavu etažnog vlasništva potvrda nadležnog tijela da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina. Potvrda mora sadržavati popis i opis posebnih dijelova nekretnine te utvrđenje da su izgrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela.

1) Članak 1. ZID ZV-a

10. U odnosu na suglasnost članka 1. ZID ZV-a s člankom 48. stavkom 1. Ustava valjalo je ispitati cilj zbog kojeg je zakonodavac odlučio izmijeniti članak 73. ZV-a. On je naveden u poglavlju I. obrazloženja Konačnog prijedloga izmjene ZV-a koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru aktom klase: 940-01/06-01/1104, urbroj: 5030109-06-2 od 20. lipnja 2006. (u daljnjem tekstu: Konačni prijedlog zakona). U njemu se, glede osporene zakonske odredbe, navodi:

»Nadalje, ukazala se potreba za nadopunom članka 73. stavka 3. ZV-a. Naime, prema navedenoj odredbi vlasništvo posebnog dijela ne može se uspostaviti dok nadležna upravna vlast ne potvrdi da je određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici samostalna uporabna cjelina. Kroz tako stipulirani sadržaj potvrde, istom mogu biti obuhvaćeni i nelegalno sagrađeni posebni dijelovi zgrade (nadograđeni stanovi i druge samostalne prostorije u zgradi) i koji na temelju navedene potvrde mogu biti predmetom upisa u zemljišne knjige. Kako bi se to izbjeglo Konačnim prijedlogom zakona mijenja se članak 73. stavak 3. ZV-a te se propisuje da potvrda mora sadržavati popis i opis posebnih dijelova nekretnine i podatak da su sagrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela državne uprave, čime se otklanja mogućnost upisa u zemljišne knjige nelegalno izgrađenih posebnih dijelova zgrade.«

Iz navedenoga proizlazi da je u ovom slučaju riječ o izmjenama uvjeta uređenja etažnog vlasništva. Ti se uvjeti člankom 1. ZID ZV-a pooštravaju. Međutim, to je uređeno zakonom i izmjene se propisuju pro futuro. Te dvije činjenice daju tim izmjenama ustavni okvir (to jest zadržavaju ih u okvirima Ustava).

U ovom slučaju nije riječ o ograničenju vlasništva u materijalnom (supstancijalnom) smislu, nego o izmjenama zakonskih uvjeta za uređenje kontrole korištenja vlasništva u smislu članka 1. stavka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06.). Riječ je o tzv. trećem pravilu o vlasništvu koje je navedeno u točki 7. obrazloženja ovog rješenja.

Dakle, u ovom je slučaju zakonodavac izmijenio postojeći zakon u svrhu uređenja korištenja imovine (tj. uspostave etažnog vlasništva) u skladu s općim interesom te je način uspostave etažnog vlasništva prilagođen promijenjenim društvenim i gospodarskim odnosima (izbjegavanje upisa nelegalno sagrađenih posebnih dijelova zgrade u zemljišne knjige, odnosno publiciranje postojanja takvih dijelova u upisanim zgradama). Stoga je takvim zakonskim uređenjem zakonodavac postupio sukladno navedenom trećem ustavnom pravilu o vlasništvu.

11. U odnosu na članak 3. Ustava, prigovori predlagateljice odnose se na zahtjeve koji moraju biti ispunjeni da bi se neki zakon smatrao usklađenim s vladavinom prava. Ustavni sud napominje da je osporena odredba neodređena u odnosu na značenje »nadležnog tijela« i »dozvole«, ali i nedovoljno precizna u odnosu na sudsku zaštitu protiv »potvrde«.

Usprkos činjenici da postoje navedene manjkavosti u osporenoj normi, te su manjkavosti u cijelosti otklonjene u sudskoj i upravnoj (administrativnoj) praksi, koja je jednoznačno protumačila osporenu odredbu.

12. Tu je praksu Ustavni sud ispitao i utvrdio iz mišljenja Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: 350-01/11-02/439, urbroj: 531-01-11-2 od 20. listopada 2011., očitovanja Ministarstva pravosuđa klasa: 940-01/06-01/1104, urbroj: 514-03-02-03/1-11-5 od 14. studenoga 2011. te iz stručnog mišljenja suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske gospodina Damira Kontreca od 29. prosinca 2011.

12.1. U mišljenju Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva od 20. listopada 2011. navodi se:

»Dakle, ZV ne određuje koje je tijelo nadležno za izdavanje predmetne potvrde već to prepušta posebnim propisima. Utvrđivanje činjenice da određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu te da je isti izgrađen u skladu s dozvolom nadležnog tijela, po prirodi stvari, predstavlja posao tijela nadležnog za poslove graditeljstva, a čije je obavljanje, uz ostalo, uređeno Zakonom o prostornom uređenju i gradnji ('Narodne novine', broj 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11) – u daljnjem tekstu: ZPUG. Prema odredbi članka 342. ZPUG-a poslove izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola te drugih akata vezanih uz provedbu dokumenata prostornog uređenja i građenja pa tako i poslove izdavanja predmetnih potvrda od 1. siječnja 2008. godine obavljaju upravna tijela nadležna za poslove prostornog uređenja i gradnje velikih gradova (koji imaju više od 35.000 stanovnika) i gradova sjedišta županija, svaki na svom području, a na preostalom području upravna tijela županija.

ZPUG-om je sukladno Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ('Narodne novine', br. 129/05) decentralizirano izdavanje dozvola odnosno akata potrebnih za građenje i uporabu građevina te obavljanje drugih poslova s tim u vezi (a time i poslove izdavanja predmetnih potvrda) na način da ove poslove od 1. siječnja 2008. godine, umjesto ureda državne uprave u županijama, obavljaju upravna tijela velikih gradova i gradova sjedišta županija. Navedene poslove uredi državne uprave u županijama obavljali su na temelju članka 50. Zakona o sustavu državne uprave ('Narodne novine', br. 199/03 – pročišćeni tekst i 30/04), a u skladu s Uredbom o unutarnjem ustrojstvu ureda državne uprave u županijama ('Narodne novine', br. 21/02) kojom je u svakoj županiji ustrojen ured državne uprave, a u svakom od tih ureda za obavljanje upravnih poslova sa područja graditeljstva ustrojena je služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove. Odlukom o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Grada Zagreba ('SI. glasnik', br. 6/97) u Gradu Zagrebu za obavljanje navedenih poslova ustrojen je Gradski ured za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, izgradnju Grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet. Prije ustrojavanja ureda državne uprave u županijama prema odredbi članak 3. stavka 2. Zakon o sustavu državne uprave ('Narodne novine', br.75/93), koji je važio u vrijeme stupanja na snagu ZV-a, poslove državne uprave u prvom stupnju obavljali su županijski uredi, odnosno gradski uredi Grada Zagreba, pa su potvrdu izdavali županijski uredi odnosno Gradski ured Grada Zagreba, nadležni za poslove graditeljstva. Takav stav zauzet je u mišljenju Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja, klasa: 371-01/97-02/136 od 25.8.1997. (...)

S tim u vezi, u Gradu Zagrebu poslove prostornog uređenja i gradnje obavlja Gradski ured za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, izgradnju Grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet. Isto tako valja istaknuti da navedene poslove obavljaju i upravna tijela nekih gradova koji nisu veliki gradovi niti gradovi sjedišta županija. Naime, sukladno članku 22. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ('Narodne novine', broj 33/01, 60/01-vjerodostojno tumačenje i 129/05) Skupština Istarske županije obavljanje tih poslova povjerila je gradu Buje, Buzetu, Labinu, Novigradu, Poreču, Pula, Rovinju, Umagu, i Vodnjanu, Skupština Splitsko dalmatinske županije Gradu Trogiru i Gradu Makarskoj, a Skupština Varaždinske županije Općini Gornji Kneginec. U skladu s navedenom odredbom Zakona Grad Požega (sjedište županije) je nadležnost za obavljanje navedenih poslova prenio na Požeško – slavonsku županiju.

Drugostupanjsko tijelo u vezi s obavljanjem ovih poslova sukladno ZPUG-u ostaje Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. (...)

ZIDZV-om je, kako je naprijed opisano, dopunjena odredba članka 73. stavka 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima čime je okvirno propisan obvezni sadržaj potvrde, a time implicitno i dodatni uvjeti za izdavanje potvrde. Tako posebni dio zgrade na kojemu se želi uspostaviti etažno vlasništvo i nakon spomenute novele Zakona mora biti samostalna uporabna cjelina, s time što sada dodatno još mora biti izgrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela, osim u određenom slučaju propisanom prijelaznim odredbama ZIDZV-a. Naime, ZIDZV-om su propisani različiti uvjeti za izdavanje potvrde i njezin različiti sadržaj, ovisno o tome je li zgrada u kojoj se nalazi stan ili druga prostorija za koji se traži izdavanje potvrde ucrtana u katastarskom operatu nakon stupanja na snagu tog Zakona ili do stupanja na snagu tog Zakona, tj. do 25. srpnja 2006. (...)

Citiranom odredbom stavka 5. uređeno je izdavanje potvrde za stanove i druge prostorije u zgradi ucrtanoj u katastarski operat do 25. srpnja 2006. koji su Izgrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela na način da se u takvim slučajevima na zahtjev vlasnika nekretnine (podnosioca zahtjeva), izdaje potvrda sukladno članku 73. stavku 3. ZV-a. Dakle, kao za posebne dijelove u zgradi ucrtanoj u katastarski operat 25. srpnja 2006. i kasnije. Ako se povodom takvog zahtjeva u postupku izdavanja potvrde utvrdi da stan ili druga prostorija za kojeg se traži potvrda nisu izgrađeni u skladu s dozvolom nadležnog tijela, tijelo koje provodi postupak dužno je s tom činjenicom upoznati podnositelja zahtjeva, pozvati ga na izmjenu zahtjeva u smislu da zatraži izdavanje potvrde sukladno članku 10. stavku 1., 2. i 3. ZIDZV-a, te ga upozoriti da će njegov zahtjev biti odbijen ako ga ne izmjeni u navedenom smislu. U ovom slučaju nije dopušteno s osnova načela pomoći neukoj stranci bez izmjene zahtjeva izdati potvrdu uz napomenu o tome da je određeni posebni dio zgrade izgrađen bez, odnosno protivno dozvoli nadležnog tijela jer se na takav način stranci uskraćuje pravo na žalbu, tj. pravo na provjeru ispravnosti i zakonitosti takvog utvrđenja u slučaju da stranka isto smatra pogrešnim i/ili nezakonitim. Pod dozvolom nadležnog tijela podrazumijeva se akt na temelju koje se smije pristupiti građenju građevine prema ZPUG-u. (...).«

Navedeno stajalište potvrđeno je i očitovanjem Ministarstva pravosuđa od 14. studenoga 2011.

12.2. U mišljenju suca Vrhovnog suda gospodina Damira Kontreca od 29. prosinca 2011., u odnosu na sudsku praksu u primjeni članka 1. ZID ZV-a navodi se:

»(...) u praksi zemljišnoknjižnih sudova nije sporno da potvrdu da određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu izdaje nadležno tijelo, pod kojim se misli na tijelo uprave nadležno za pitanja graditeljstva i prostornog planiranja, dakle ono isto tijelo koje je bilo nadležno za izdavanje potvrda u smislu čl. 73. st. 3. ZVDSP-a, prije izmjene čl. 73. st. 3. i 4. ZVDSP-a. Dakle, u vrijeme kada je donesen ZID ZVDSP nadležna upravna vlast – je bilo tijelo državno uprave nadležno za poslove graditeljstva, prostornog uređenja i zaštite okoliša, a sada je to tijelo županije, odnosno velikog grada nadležno za poslove graditeljstva i prostornog uređenja.

Nakon donošenja ZID ZVDSP iz 2006. godine zemljišnoknjižni sudovi su prilikom upisa etažnog vlasništva tražili potvrdu koja ima sve te dijelove, te su predlagatelji uz prijedlog dostavljali potvrde s opisom i popisom svih posebnih dijelova koji postoje u pojedinoj zgradi, na određenoj zemljišnoj čestici, uz naznaku koji su dijelovi izgrađeni bez građevinske ili protivno građevinskoj dozvoli. Ukoliko su predlagatelji sve dostavili tada se prijedlogu udovoljavalo i donosilo pozitivno rješenje, bez posebnog obrazloženja, a ukoliko predlagatelji nisu dostavili potvrdu iz čl. 73. st. 3. ZVDSP, tada im je prijedlog, kod nekih sudova, bio odbijen, a kod nekih odbačen, jer nisu bili priloženi svi nužni prilozi za upis. (...).«

12.3. Iz navedenoga proizlazi da iako u samom zakonskom tekstu nije navedeno o kojem je nadležnom tijelu riječ, u dugogodišnjoj upravnoj i sudskoj praksi utvrđeno je da se radi o upravnom tijelu koje obavlja poslove prostornog uređenja i gradnje, te su stoga mjerodavne odredbe Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07. i 38/09.) koje uređuju upravna tijela koja su nadležna za poslove prostornog uređenja i gradnju.

Sudska zaštita u odnosu na te potvrde odnosno rješenja kojima se odbija izdati potvrde, osigurana je u upravnom sporu sukladno Zakonu o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10.), a što proizlazi iz presuda Upravnog suda Republike Hrvatske (primjerice presude broj: Us- 9125/2007-4 od 23. ožujka 2011., broj: Us-9125/2007-4 od 23. ožujka 2011., broj: Us-11578/2008-5 od 2. lipnja 2011.) koje je uz svoje očitovanje dostavilo Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva.

12.4. U izmijenjenom stavku 4. članka 74. ZV-a propisano je da navedenu potvrdu može zamijeniti uporabna dozvola iz koje je vidljivo da je zgrada izgrađena sukladno planu posebnih dijelova nekretnine, potvrđenim građevinskom dozvolom da ti posebni dijelovi predstavljaju samostalnu uporabnu cjelinu.

Navedena se odredba primjenjuje na uspostavu vlasništva posebnoga dijela zgrade ucrtane u katastarskom operatu nakon dana stupanja na snagu ZID ZV-a odnosno nakon 25. srpnja 2006. kada je osporeni ZID ZV-a stupio na snagu (članak 10. stavak 1. ZID ZV-a), što znači da se za zgrade koje su do tada ucrtane u katastarskom operatu ne traži postojanje tih dozvola radi uspostave etažnoga vlasništva, kako to pogrešno smatra predlagateljica.

2) Članak 10. stavci 2., 3. i 4. ZID ZV-a

13. Nadalje, članak 10. stavci 1., 2., 3. i 4. ZID ZV-a nemaju povratno djelovanje, u smislu članka 90. stavka 5. Ustava, koji propisuje:

»Članak 90.

(...)

(5) Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.«

14. U odnosu na povratno djelovanje ZID ZV-a, Vlada Republike Hrvatske u Konačnom prijedlogu zakona, navodi slijedeće:

»S obzirom da je ocijenjeno da predložena izmjena Zakona propisana člankom 1. stavkom 1. Konačnog prijedloga Zakona ne može dati povratno djelovanje, to je u stavku 1. ovoga članka izrijekom propisano da se navedena odredba ne odnosi i ne primjenjuje na uspostavu vlasništva posebnog dijela zgrade koja je ucrtana u katastarskom operatu do stupanja na snagu ovoga Zakona. Znači za takve zgrade neće se tražiti 'stroži' uvjeti za upis posebnih dijelova zgrade, već će se primjenjivati dosadašnje odredbe ZV-a,a iz čega proizlazi i dosadašnji način upisa u zemljišne knjige (dakle naznaka koji su posebni dijelovi sagrađeni bez ili protivno dozvoli nadležnog organa uprave). Ujedno je ovim člankom propisana i obveza suda da po službenoj dužnosti upiše zabilježbu koji su posebni dijelovi zgrade izgrađeni bez odnosno protivno dozvoli nadležnog tijela državne uprave.

No, ukoliko je posebni dio takve zgrade sagrađen u skladu s dozvolom nadležnog tijela državne uprave (nema bespravno nadograđenih samostalnih uporabnih dijelova) stranka može sama zatražiti izdavanje potvrde sukladno članku 1. stavku 1. ovoga Zakona.

Na taj je način osigurana pravna sigurnost u prometu nekretnina jer će se iz zemljišne knjige moći točno utvrditi koji su posebni dijelovi zgrade sagrađeni bez potrebnih dozvola nadležnih upravnih tijela.«

14.1. U mišljenju suca Vrhovnog suda gospodina Damira Kontreca od 29. prosinca 2011., u odnosu na primjenu članka 10. ZID ZV-a, navodi se sljedeće:

»Što se pak tiče čl. 10. ZID ZVDSP čini mi se da navedeni članak ne sprečava upis etažnog vlasništva u zemljišnu knjigu, već se jedino traži da nadležno tijelo potvrdi da određeni stan ili druga prostorija u određenoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestiti predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu, time da potvrda sadrži i popis posebnih dijelova koji su izgrađeni protivno izdanim dozvolama za gradnju. Čl. 10. st. 3. ZID ZVDSP zemljišnoknjižni sudovi su postali nadležni, ex offo, upisati zabilježbu da je pojedini posebni dio izgrađen bez, odnosno protivno dozvoli nadležnog tijela. U praksi zemljišnoknjižnih sudova time je omogućeno da se zabilježba ne upisuje na one posebne dijelove koji su izgrađeni u skladu s dozvolama za gradnju, već samo za one posebne dijelove, za koje nadležno upravno tijelo za poslove graditeljstva i prostornog uređenja, utvrdi da su izgrađeni protivno ili bez potrebnih dozvola, čime se publicira i za potrebe sigurnog pravnog prometa da pojedini posebni dio nije izgrađen u skladu s izdanim dozvolama, odnosno protivno izdanim dozvolama.

Čini nam se bitnim naglasiti da se odredba čl. 73. ZVDSP ne odnosi na zgrade koje su izgrađene u vrijeme postojanja društvenog vlasništva u Republici Hrvatskoj, jer je u pravilu u tim zgradama došlo do prodaje stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo u skladu s posebnim zakonom, te slijedom toga i do upisa takvih stanova u knjigu položenih ugovora, te je na taj način uspostavljeno i etažno vlasništvo. U tim slučajevima se za uspostavu etažnog vlasništva ne traži pisana suglasnost svih suvlasnika nekretnine i potvrda nadležnog tijela, već bi se u tim slučajevima trebalo provesti povezivanje zemljišne knjige i knjige položenih ugovora u skladu s odredbama posebnog Pravilnika koji regulira tu materiju (Pravilnik o povezivanju zemljišne knjige i knjige položenih ugovora i o upisu vlasništva posebnog dijela nekretnine – Narodne novine br. 60/2010).«

14.2. Sukladno prethodnim navodima, Ustavni sud ocjenjuje da članak 1. ZID ZV-a nema povratno djelovanje. Preostale odredbe članka 10. ZID ZV-a odnose se na upis posebnih dijelova zgrada na kojima će se uspostavljati etažno vlasništvo nakon stupanja na snagu ZID ZV-a, te također ni te odredbe nemaju povratno djelovanje.

15. Zbog svega navedenoga a osobito iz razloga navedenih pod točkama 8. do 14. obrazloženja ovoga rješenja, Ustavni sud utvrđuje da osporenim člancima ZID ZV-a nisu ograničena ustavna jamstva prava vlasništva iz članka 48. stavka 1. Ustava već su navedene izmjene načina uspostave etažnog vlasništva, koje pripadaju trećem pravilu o vlasništvu, tj. kontroli korištenja imovine, donesene radi osnaženja pravne sigurnosti u prometu nekretnina.

16. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke.

17. Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-3556/2006

Zagreb, 31. siječnja 2012.

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 17/2012-497