## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-66/2009 od 29. svibnja 2013.

### NN 71/2013 (14.6.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-66/2009 od 29. svibnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1428

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Antun Palarić, predsjednik Vijeća, te suci Marko Babić, Mario Jelušić, Ivan Matija, Aldo Radolović i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo A. D. iz Ž., kojeg zastupa D. Š., odvjetnik u V., na sjednici održanoj 29. svibnja 2013. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja te se ukidaju:

– presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Rev-206/08-2 od 29. listopada 2008. i

– presuda Županijskog suda u Vukovaru broj: P-3/07 od 18. prosinca 2007.

II. Predmet se vraća Županijskom sudu u Vukovaru na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) broj: Rev-206/08-2 od 29. listopada 2008., kojom je odbijena revizija podnositelja izjavljena protiv presude Županijskog suda u Vukovaru broj: P-3/07 od 18. prosinca 2007.

Navedenom presudom Županijskog suda u Vukovaru odbijena je podnositeljeva tužba protiv tuženika H. – O. p. s. d.o.o. Z. kao neosnovana. Podnositelj je tužbenim zahtjevom tražio da se poništi rješenje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske, Uprave za građansko pravo (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje) klasa: UP/II-943-04/05-01/155, ur.broj: 514-03-07/10-07-2 od 24. svibnja 2007. – kojim je odbijena podnositeljeva žalba protiv rješenja Ureda državne uprave u Vukovarsko-srijemskoj županiji, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, Ispostava Županja (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje) klasa: UP/I-943-04/05-01/08, ur.broj: 2196-03/2-03-05-11 od 15. lipnja 2005., te da se poništi i to prvostupanjsko rješenje.

Prvostupanjskim rješenjem prihvaćen je prijedlog korisnika izvlaštenja te je za njegovu korist određeno nepotpuno izvlaštenje ustanovljenjem prava služnosti na nekretnini podnositelja u svrhu prelaska dalekovoda, izgradnje stupnog mjesta dalekovoda i održavanja dalekovoda na toj nekretnini s time da je korisnik izvlaštenja obavezan podnositelju isplatiti iznos od 125.143,30 kn na ime umanjenja tržišne vrijednosti nekretnine, dok je podnositeljev zahtjev za potpuno izvlaštenje cjelokupne nekretnine odbijen.

2. Podnositelj ustavne tužbe u ustavnoj tužbi ističe povrede ustavnih prava zajamčenih člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 29. stavkom 1., 48. stavkom 1. i 50. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), kao i povredu članka 19. stavka 1. Ustava te članaka 6. stavka 1., 13. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) te članka 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju.

U iznimno opširnoj ustavnoj tužbi podnositelj u bitnome navodi:

»(...)

Podnositelju nije moguće prihvatiti da sudovi mogu odstupiti od primjene postupovnog zakona (ZUS-a) čija primjena je propisana Zakonom o izvlaštenju, čime se pobijane odluke ukazuju kao samovoljne, a ovakvim odlukama sudovi su odbili pružiti podnositelju pravnu zaštitu propisanu zakonom, a uloženi pravni lijekovi stvarno nisu niti bili predmet razmatranja.

(...)

Odbijanjem tužbe nadležna tijela su o tužbi podnositelja odlučila samovoljno, teško kršeći procesne odredbe, zbog čega je podnositelju onemogućen pristup sudu.

(...)

Odredbama ZUS-a nije propisano da tužba mora sadržavati oznaku državnog tijela koje je pobijani upravni akt donijelo, pa je slijedom toga tužba podnositelja potpuna i sukladna zakonskim odredbama.

Naime, sadržajem tužbenog zahtjeva vrlo jasno je određeno koji akt se poništava i koja državna tijela su ga donijela, pa je stoga logičan zaključak – bez zakonske obveze da se posebno navodi – da je tuženik u ovoj pravnoj stvari Ministarstvo pravosuđa.

Na koncu, predmet tužbenog zahtjeva u ovome upravnom sporu je jasno označen i nesumnjiv – zahtjev za poništenje upravnog rješenja, pa stoga sud ne može odbiti raspravljati o ovome tužbenom zahtjevu, jer ovo nije parnični postupak u kojem se protivnoj strani nalaže da svoje ponašanje uskladi sa odlukom suda, odnosno deklarira određeno pravno stanje, odnosno uspostavlja ili raskida određeni pravni odnos, nego postupak u kojem se točno određeni upravni akt poništava ili ne – jer je upravna tužba upravljena protiv akta, a ne tijela koje je akt donijelo.

(...)

Podnositelj pretpostavlja da je do zabune u pogledu identiteta svih tuženika došlo navođenjem kao tuženika i H.-O. p. s. d.o.o.

Podnositelj ukazuje da je H. – O. p. s. d.o.o. naveden kao tuženik samo zbog članka 16. ZUS-a, jer kao treća osoba ima u tome sporu položaj stranke.

Premda ZUS ne navodi u kojem svojstvu bi treća osoba nastupala u predmetnom sporu, nego koristi samo pojam 'stranka', (ovome statusu najbliže bi odgovarao pojam 'umješača' iz odredbi Zakona o parničnom postupku) tužitelj je korisnika izvlaštenja ipak označio kao tuženika, obzirom da se posljedice poništaja rješenja odnose neposredno na njega.

Međutim, bez obzira na način kako je H. – O. p. s. označen u ovome upravnom sporu, to nema niti može imati utjecaja na činjenicu daje tuženik Ministarstvo pravosuđa.

Naime, da je tužitelj tužbu podnio bez bilo kakve oznake tuženika – što je pravilo kod upravnih tužbi, situacija bi vjerojatno bila jasnija i samom sudu.

Slijedom navedenoga podnositelj je dokazao da su povrede procesnih odredbi od strane tijela koja su odlučivala o njegovim pravnim lijekovima uzrokovale odbijanje pravnog lijeka, te da stvarni predmet zahtjeva nije niti bio predmetom postupka.

(...)

Odluke o izvlaštenju donesene su u korist pravne osobe koja nije podnijela prijedlog za izvlaštenje, niti postoji pravno sljedništvo između pravne osobe koja je podnijela prijedlog za izvlaštenje i osobe u čiju korist je izvlaštenje provedeno.

(...)

Premda podnesena tužba sadržava sve zakonom propisane elemente, podnositelj mora primijetiti da su sudovi pokazali pretjerani formalizam u odlučivanju, nepotreban u ovako ozbiljnom postupku i svojim samovoljnim odlukama odbili pružiti zaštitu podnositelju u postupku izvlaštenja, kao najozbiljnijem miješanju u pravo podnositelja zajamčeno člankom 1. Protokola br. 1.

(...)«

Podnositelj zaključno predlaže da se njegova ustavna tužba usvoji, predmetne odluke ukinu, predmet vrati prvostupanjskom upravnom tijelu na ponovni postupak te da mu se odredi pravična naknada u iznosu od 35.000,00 kn zbog povrede temeljnih ljudskih prava i priznaju troškovi ustavnosudskog postupka u iznosu od 6.100,00 kn, oboje na teret Republike Hrvatske.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.

Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja, odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. U postupcima pokrenutim ustavnom tužbom Ustavni sud se u pravilu ne upušta u ispitivanje činjenica, jer njegova zadaća nije bavljenje pogreškama o činjenicama ili o pravu, osim ako i u mjeri u kojoj te pogreške mogu povrijediti ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom.

4. Županijski sud u Vukovaru je u osporenoj presudi u bitnome naveo:

»(...)

Raspravljajući i odlučujući na temelju činjenica koje su iznesene u upravnom postupku i kojima su obrazlagane pobijane odluke, držeći se pravnih okvira tužbenih zahtjeva, a cijeneći istaknuti prigovor nedostatka pasivne legitimacije na strani tuženika, ovaj sud smatra kako je taj prigovor tuženika pravno osnovan.

Ovakvo pravno stajalište suda, temelji se na odredbi članka 42.a Zakona o izvlaštenju ('NN' br. 9/94., 35/94., 112/00. i 114/01.), prema kome se tužba može podnijeti protiv drugostupanjskog rješenja mjesno nadležnom županijskom sudu.

To znači kako je predmet spora po tužbi poništenje drugostupanjskog rješenja donesenog od strane tijela državne vlasti, koje mora biti tuženik u tom – sudskom postupku, a ne H. – O. p. s. Z., kao korisnik izvlaštenja u upravnom postupku, da je pitanje pasivne legitimacije kao istaknuti materijalnopravni prigovor tuženika, time i pitanje materijalnog, a ne procesnog prava, iz čega prema ocijeni ovoga suda proizlazi pravno opravdan zaključak glede neosnovanosti, ovako činjenično, i pravno koncipiranog tužbenog zahtjeva tužitelja.

(...)«

Vrhovni sud je u osporenoj presudi u bitnome naveo:

»(...)

Tužitelj je u tužbi kao tuženika označio korisnika izvlaštenja a ne upravno tijelo koje je donijelo drugostupanjsko rješenje o nepotpunom izvlaštenju. Sukladno čl. 42. a. st. 1. Zakona o izvlaštenju ('Narodne novine', broj 9/94, 35/94, 112/00 i 114/01 – dalje: ZOI) tužba se podnosi mjesno nadležnom Županijskom sudu protiv upravnog tijela koje je donijelo drugostupanjsko rješenje. Točno je da se temeljem čl. 42. b. ZOI u postupku pred Županijskim sudom na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima ('Narodne novine', broj 53/91, 9/92 i 77/92 – dalje: ZUS) ako u ZOI nije drugačije određeno, međutim, u postupku pred Županijskim sudom u Vukovaru nije bilo mjesta postupanju sukladno čl. 29. ZUS jer tužba je bila potpuna i razumljiva i sadržavala je sve što je trebala sadržavati prema čl. 27. ZUS-a.

Navođenje korisnika izvlaštenja kao tuženika a ne upravnog tijela koje je donijelo drugostupanjsko rješenje je propust tužitelja i tu se ne radi o nepotpunoj i nerazumljivoj tužbi gdje bi bilo mjesta pozivanju tužitelja da otkloni taj nedostatak, a to tim više jer je tužitelj u postupku imao punomoćnika u osobi odvjetnika.

Stoga, nižestupanjski sud nije počinio povredu odredba parničnog postupka iz čl. 354. st. 2. toč. 6. a niti povredu iz čl. 354. st. 2. toč. 11. ZPP jer presuda ima jasne razloge o odlučnim činjenicama koje nisu u suprotnosti sa sadržajem spisa. Ne postoji niti revizijski razlog pogrešne primjene materijalnog prava jer je nižestupanjski sud pravilno odbio tužbu tužitelja zbog promašene pasivne legitimacije i pravilno je primijenio odredbu čl. 42. a. st. 1. ZOI.

(...)«

5. Polazeći od sadržaja osporenih presuda te obrazloženja ustavne tužbe, Ustavni sud ocjenjuje da u ovom ustavnosudskom postupku treba odgovoriti na pitanje je li podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

Ustavni sud ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na postupovna jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Pri razmatranju ustavne tužbe podnositelja Ustavni sud pošao je od stajališta da se sudski postupci moraju provesti u skladu s ustavnim načelom vladavine prava kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske, pa tumačenje mjerodavnog prava u svakom konkretnom slučaju ne smije proizlaziti iz njegove arbitrarne i proizvoljne primjene već mora uvažavati zahtjeve prava na pravično suđenje sadržane u članku 29. stavku 1. Ustava.

Ustavno pravo na pravično suđenje jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Arbitrarnim se može ocijeniti pojedinačni akt pri čijem je donošenju njegov donositelj bez razboritih ili bez ikakvih razloga odstupio od ustaljene prakse, nije uzeo u obzir očigledno mjerodavan propis ili je mjerodavni propis pogrešno protumačio i primijenio, na način i u mjeri koja konkretni pojedinačni akt čini pravno neprihvatljivim.

5.1. Članci 42.a stavak 1. i 42.b stavak 1. Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« broj 9/94., 35/94., 112/00., 114/01. i 79/06.; u daljnjem tekstu: ZI) glase:

»Članak 42.a

Protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju može se podnijeti tužba mjesno nadležnom županijskom sudu.

(...)

Članak 42.b

U postupku izvlaštenja pred županijskim sudom na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima, ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.

(...)«

5.2. Članci 15., 16. i 27. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS) glase:

»Članak 15.

Tužena strana u upravnom sporu jest organ čiji se akt osporava.

Članak 16.

Treća osoba kojoj bi poništaj osporenoga upravnog akta neposredno bio na štetu (zainteresirana osoba) ima u sporu položaj stranke.

(...)«

»Članak 27.

U tužbi se mora navesti ime i prezime, zanimanje i mjesto stanovanja, odnosno naziv i sjedište tužitelja, upravni akt protiv kojega je tužba upravljena, kratko izlaganje zbog čega se tuži, te u kojem se pravcu i opsegu predlaže poništavanje upravnog akta i potpis podnosioca. Uz tužbu se mora podnijeti akt u izvorniku ili prijepisu.

(...)«

5.3. Ustavni sud prije svega podsjeća da je u svojem rješenju broj: U-I-523/2002, U-I-746/2006 od 10. prosinca 2008. (»Narodne novine« broj 2/09.) u točki 10.2. obrazloženja dao svoju ocjenu pravne prirode postupka izvlaštenja pred županijskim sudom u kojem se na odgovarajući način primjenjuju odredbe ZUS-a, navevši u tom pogledu sljedeće:

»10.2. Prema stajalištu Ustavnog suda, radi se o upravnosudskom postupku sui generis, s određenim posebnostima koje trebaju osigurati dovoljnu kvalitetu jurisdikcije županijskog suda kad taj sud sudi u postupcima u povodu tužbe protiv rješenja o izvlaštenju.«

Ustavni sud nadalje ukazuje da je ustaljenja i stabilna praksa Vrhovnog suda da se u postupku izvlaštenja pred županijskim sudom na odgovarajući način primjenjuju odredbe ZUS-a, ako ZI ne određuje drukčije, kako je i propisano člankom 42.b stavkom 1. ZI-a. To stajalište Vrhovni sud je zauzimao i prije (rješenje broj: Rev-967/08-2 od 22. listopada 2008.) i poslije (npr. rješenja broj: Rev-1286/09-2 od 7. listopada 2009., Rev-2405/2010-2 od 6. srpnja 2011. i Gž-8/2009-2 od 18. siječnja 2012.) donošenja osporene odluke. Štoviše, Vrhovni sud takvo stajalište zastupa i u osporenoj odluci, pozivajući se u njenom obrazloženju na članke 27. i 29. ZUS-a. Stoga Ustavni sud treba ocijeniti ustavnopravnu prihvatljivost tumačenja i primjene tih odredbi.

5.4. Razmatrajući konkretni slučaj u svjetlu prethodno navedenog, Ustavni sud prije svega ocjenjuje kako kvalifikacija postupka izvlaštenja kao upravnosudskog postupka sui generis podrazumijeva da taj postupak – usprkos određenih različitosti zbog primjene ZUS-a na odgovarajući način (članak 42.b. stavak 1. ZI-a) – ne može izgubiti osnovne značajke upravnog spora. Vezano uz to Ustavni sud ukazuje da je na temelju članka 15. ZUS-a tužena strana u upravnom sporu tijelo čiji se akt osporava, dok na temelju članka 16. ZUS-a treća osoba kojoj bi poništaj osporenoga upravnog akta neposredno bio na štetu (zainteresirana osoba) ima u tom sporu položaj stranke.

Podnositelj je u tužbi podnesenoj Županijskom sudu u Vukovaru tužbenim zahtjevom tražio da se poništi drugostupanjsko rješenje. Time je kao tuženik automatski određeno tijelo koje je donijelo to rješenje pa to što je podnositelj, usprkos prethodno navedenog tužbenog zahtjeva, kao tuženika označio zainteresiranu osobu, ne može biti ni od kakvog značenja. Povrh navedenog, člankom 27. stavkom 1. ZUS-a, kojim je određen opći obvezni sastav tužbe, nije predviđena obveza naznačivanja tužene strane u postupku. Usprkos tome, Županijski sud u Vukovaru postupao je kao da je riječ o parničnom postupku, u kojem je glede tuženika odlučna dispozicija tužitelja.

Vrhovni sud se, odbijajući podnositeljevu reviziju, suglasio s pravnim stajalištem Županijskog suda u Vukovaru u pogledu promašene pasivne legitimacije, navodeći kako "u postupku pred Županijskim sudom u Vukovaru nije bilo mjesta postupanju sukladno čl. 29. ZUS (koji uređuje postupak otklanjanja nedostataka tužbe – op. Ustavnog suda) jer tužba je bila potpuna i razumljiva i sadržavala je sve što je trebala sadržavati prema čl. 27. ZUS-a". Takvim svojim pravnim stajalištem Vrhovni sud ispustio je iz vida činjenicu da članak 27. ZUS-a uopće ne predviđa obvezu naznačivanja tužene strane u postupku jer je ista, u vidu tijela čiji se akt osporava, automatski određena na temelju članka 15. ZUS-a.

Pravo na pristup sudu, kao jedno od prava imanentnih pravu na pravično suđenje, koje čini sadržaj članka 29. stavka 1. Ustava, jest pravo na pokretanje postupka pred sudom. Ono nije apsolutno, već može biti podložno izvjesnim ograničenjima. Podrazumijeva se kako su ograničenja dopuštena jer pravo na pristup sudu po samoj svojoj naravi zahtijeva da država to pitanje normativno uredi. Takvo pravno stajalište izraženo je i u brojnim presudama Europskog suda za ljudska prava, između ostalog i u predmetu Zovanović protiv Hrvatske (presuda, 9. prosinca 2004., zahtjev br. 12877/02). Država, dakle, kroz pozitivne propise uređuje i ograničava pravo na pristup sudu.

U konkretnom slučaju podnositelj je formalno gledajući pokrenuo postupak pred sudom i isti se nakon toga vodio. Štoviše, sudovi su u oba stupnja čak donijeli meritorne odluke. Međutim, u prethodno opisanim osporenim presudama postupajući sudovi nisu uzeli u obzir očigledno mjerodavan propis odnosno mjerodavni propis su pogrešno protumačili i primijenili na način i u mjeri koja osporene presude čini pravno neprihvatljivim. Naime, tim presudama je podnositelju suštinski povrijeđeno pravo na pristup sudu iz razloga što su se sudovi zadržali samo na opisanom ustavnopravno neprihvatljivom tumačenju i primjeni mjerodavnih pravnih propisa vezano uz pitanje (promašene) pasivne legitimacije, uslijed čega nisu suštinski razmotrili podnositeljev tužbeni zahtjev kojim je tražio da se poništi predmetno drugostupanjsko rješenje.

Slijedom svega navedenog Ustavni sud ocjenjuje da je osporenim presudama podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

6. S obzirom na utvrđenu povredu ustavnog prava iz članka 29. stavka 1. Ustava, Ustavni sud nije ispitivao eventualne povrede ostalih ustavnih prava koje je podnositelj istaknuo u ustavnoj tužbi.

7. U odnosu na zatraženi trošak ustavnosudskog postupka, Ustavni sud ističe da sukladno članku 23. Ustavnog zakona u ustavnosudskom postupku svaki sudionik snosi svoje troškove, ako Ustavni sud ne odluči drugačije. Budući da Ustavni sud nije odlučio drugačije, u konkretnom slučaju podnositelj sam snosi svoje troškove.

8. Stoga je, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno kao u izreci.

9. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-66/2009

Zagreb, 29. svibnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća

Antun Palarić, v. r.

Odluka, NN 71/2013-1428