## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1489/2001, U-I-1490/2001, U-I-1570/2001, U-I-1571/2001 od 20. veljače 2002.

### NN 21/2002 (6.3.2002.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1489/2001, U-I-1490/2001, U-I-1570/2001, U-I-1571/2001 od 20. veljače 2002.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

508

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik
Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan
Matija, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice
Vukojević i Milan Vuković, rješavajući u povodu prijedloga za pokreta­nje
postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 20.
ve­ljače 2002. godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokreta­nje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom Zakona o plaćama u javnim službama (»Narodne novine«, br.
27/01).

II. Ovo rješe­nje objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazlože­nje
```

1. Sindikat zaposlenih u Hrvatskom mirovinskom osigura­nju – Središ­nja
podružnica, zastupana od Re­lje Marčete, odvjetnika u Zagrebu, Sindikat
zaposlenih u Hrvatskom mirovinskom osigura­nju, zastupan od Josipa Klafurića,
odvjetnika u Splitu, Samostalni sindikat radnika u djelatnostima zdravstva,
mirovinsko-invalid­skog osigura­nja i socijalne zaštite Hrvatske i Sindikat
hrvatskih učite­lja, podnijeli su prijedloge za pokreta­nje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske Zakona o plaćama u javnim službama (u
nastavku teksta: Zakon).

2. Osporeni Zakon donio je Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora na
teme­lju ovlašte­nja iz članka 80. stavka 1. alineje 2. Ustava (»Narodne
novine«, broj 124/2000 – pročišćeni tekst) na sjednici održanoj 14. ožujka
2001. godine. Taj Zakon objav­ljen je u »Narodnim novinama«, broj 27/2001 od
30. ožujka 2001. godine.

Prema odredbi članka 1.
osporenog Zakona ­njime se uređuju načela za određiva­nje plaća službenika i
namještenika u javnim službama. Prema odredbi članka 16. taj je Zakon stupio na
snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

3. Sindikat zaposlenih u
Hrvatskom mirovinskom osigura­nju – Središ­nja podružnica u svom prijedlogu od
29. lip­nja 2001. godine, predložila je pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti
s Ustavom odredbe članka 2. Zakona o plaćama u javnim službama.

Osporena odredba glasi:

Članak 2.

*»Javne službe u smislu ovoga Zakona jesu: javne ustanove i druge pravne
osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, Hrvatski
zavod za mirovinsko osigura­nje, Hrvatski zavod za zapoš­ljava­nje, Hrvatski
zavod za zdravstveno osigura­nje i javne ustanove kojima se sredstva za plaće
osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osigura­nje.«*

Obrazlažući svoj prijedlog
predlagate­lj navodi da je osporenom odredbom, između ostalog, u javne službe
svrstan i Hrvatski zavod za mirovinsko osigura­nje. Ističe kako je člankom 127.
stav­kom 1. Zakona o mirovinskom osigura­nju (»Narodne novine«, broj 102/98,
127/00, 59/01 i 109/01) utvrđeno da je navedeni Zavod javna ustanova, na koju
se primje­njuju propisi o ustanovama, ako tim Zakonom nije drukčije uređeno.
Također ističe da je odredbama od članka 136. do članka 154. Zakona o
mirovinskom osigura­nju uređen način financira­nja tog Zavoda. Nada­lje navodi
kako je odredbom članka 1. Zakona o ustanovama (»Narodne novine«, broj 76/93 i
29/97) zakonodavac odredio da je ustanova pravna osoba čije se osniva­nje i
ustrojstvo uređuje tim zakonom, dok je u članku 11. istog zakona određeno da se
pravni status zaposlenih u ustanovama, uvjeti za stupa­nje u službu i ostala
pita­nja u svezi s ­njihovim radom uređuju općim propisima o radu, ako zakonom
nije drukčije određeno.

Prava i obveze zaposlenika Zavoda za mirovinsko osigura­nje koja
proizlaze iz radnog odnosa uređena su podzakonskim aktima, sukladno sporazumima
između poslodavca i zaposlenika, a što prema miš­lje­nju predlagate­lja, nije štetilo
ostvariva­nju načela zakonitosti i ustavnosti, pa bi takvu praksu trebalo zadržati.
Osporeni Zakon, kao *lex specialis,* oduzeo je svako pravo predlagate­lju
sudjelovati u donoše­nju teme­ljnih podzakonskih akata o unutar­njem ustrojstvu
te ustanove. Uređiva­nje svakog radnog mjesta u Zavodu za mirovinsko osigura­nje
kroz pridruživa­nje određenog koeficijenta složenosti poslova otvara mogućnost
pogrešaka u utvrđiva­nju materijalnih prava zaposlenika i to na ­njihovu štetu,
ističe predlagate­lj.

Sadržajno, iz prijedloga predlagate­lja proizlazi kako on smatra da je
propisiva­njem općih kriterija za utvrđiva­nje plaća zaposlenika u javnim službama,
a uslijed pretpostav­ljenog sma­nje­nja ­njihovih plaća, osporena odredba u
nesuglasju s odredbama članka 14. Ustava. Ujedno, prema miš­lje­nju predlagate­lja,
postoji nesuglasje između odredaba različitih zakona kojima su re­gulirani
radnopravni odnosi zaposlenika u javnim službama, pa stoga u svom prijedlogu
predlagate­lj upućuje i na postoja­nje nesuglasja osporene odredbe s člankom 5.
stavkom 1. Ustava.

Članak 5. stavak 1. Ustava glasi:

*»U Republici Hrvatskoj zakoni
moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa
zakonom.«*

Članak 14. Ustava glasi:

*»Svatko u Republici Hrvatskoj
ima prava i slobode, neovisno o ­nje­govoj rasi, boji kože, spolu, jeziku,
vjeri, političkom ili drugom uvjere­nju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu,
imovini, rođe­nju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.*

*Svi su pred zakonom jednaki.«*

4. Sindikat zaposlenih u
Hrvatskom mirovinskom osigura­nju u svom prijedlogu od 29. lip­nja 2001.
godine, iznosi sadržajno iste osporavajuće razloge kao i prethodni predlagate­lj,
s time da cijeni da je osporeni Zakon u cijelosti suprotan s odredbama članka
5. stavka 1. i članka 14. Ustava. Posebno se ističe nesuglasnost odredaba osporenog
Zakona s odredbama Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 38/95, 45/95, 65/95 i
17/01), Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine«, broj 53/91, 73/91, 7/96 i
112/99) i Zakona o mirovinskom osigura­nju.

5. Samostalni sindikat
radnika u djelatnostima zdravstva, mirovinsko-invalidskog osigura­nja i
socijalne zaštite Hrvatske, u svom prijedlogu od 11. srp­nja 2001. godine, ističe
kako je osporeni Zakon o plaćama u javnim službama u cijelosti nesuglasan s
odredbama članka 3., članka 23. stavka 1. i članka 56. stavka 1. Ustava.

Obrazlažući svoj prijedlog
predlagate­lj navodi da su stupa­njem na snagu osporenog Zakona zaposlenici
izgubili teme­ljno ­ljudsko pravo pre­govarati o svojim plaćama. Smatra da je
osporenim Zakonom isk­ljučena mogućnost kolektivnog pre­govara­nja o pravima
koja proizlaze iz radnog odnosa zaposlenika u javnim službama. Utvrđiva­njem općih
okvira kojima se uređuje politika plaća, zaposlenici su stav­ljeni u bitno
nepovo­ljniji položaj, te su podvrgnuti posebnom zlostav­lja­nju putem politike
plaća, ističe predlagate­lj.

Članak 3. Ustava glasi:

*»Sloboda, jednakost,
nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna
pravda, poštiva­nje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuva­nje prirode
i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše
su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i teme­lj za tumače­nje
Ustava.«*

Članak 23. stavak 1. Ustava glasi:

*»Nitko ne smije biti podvrgnut bilo kakvu obliku zlostav­lja­nja ili,
bez svoje privole, liječničkim ili znanstvenim pokusima.«*

Članak 56. stavak 1. Ustava glasi:

*»Pravo zaposlenih i članova ­njihovih obite­lji na socijalnu sigurnost i
socijalno osigura­nje uređuje se zakonom i kolektivnim ugovorom.«*

6. Sindikat hrvatskih učite­lja, u svom prijedlogu od 11. srp­nja 2001.
godine, predložio je pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
odredaba članka 12. i članka 14. osporenog Zakona.

Osporene odredbe glase:

*Članak 12.*

*»Službenici i namještenici zatečeni na radu u javnim službama na dan
stupa­nja na snagu ovoga Zakona, nastav­ljaju s radom na svojim dosadaš­njim
radnim mjestima i zadržavaju plaće prema propisima koji su bili na snazi do
stupa­nja na snagu ovoga Zakona, do rasporeda na radna mjesta i utvrđiva­nja
plaća prema pravilniku o unutar­njem redu i propisima o plaćama sukladno
odredbama ovoga Zakona.«*

*Članak 14.*

*»Danom stupa­nja na snagu ovoga Zakona Vlada i sindikati javnih službi
započet će pre­govore o usklađiva­nju granskih kolektivnih ugovora s odredbama
ovoga Zakona.«*

Predlagate­lj ističe da
pravova­ljano zak­ljučene kolektivne ugovore nije pravno dopušteno derogirati
odredbama zakona. Stručni uvjeti koje trebaju zadovo­ljavati zaposlenici na
određenom radnom mjestu, kao i visina prima­nja, do sklapa­nja novih kolektivnih
ugovora moraju se zadržati na istoj razini i nakon stupa­nja na snagu spornog
Zakona. Smatra neustavnim mogućnost da se neki zaposlenici koji ne zadovo­ljavaju
osporenim Zakonom utvrđenu stručnu spremu, kao uvjet za rad na određenom radnom
mjestu, mogu naknadno staviti u bitno nepovo­ljniji radnopravni položaj. Ujedno
smatra kako osporeni Zakon ima povratno djelova­nje, a što je prema miš­lje­nju
podnosite­lja, u nesuglasju s Ustavom. Predlagate­lj navodi i da je osporeni
Zakon u nesuglasju i s odredbama Zakona o radu.

Predlagate­lj smatra da su
osporene odredbe u nesuglasju s odredbama članka 14., članka 54. stavka 1., članka
55. stavka 1., članka 56. stavka 1., te članka 89. stavka 4. Ustava.

Članak 54. stavak 1. Ustava
glasi:

*»Svatko ima pravo na rad i
slobodu rada.«*

Članak 55. stavak 1. Ustava
glasi:

*»Svaki zaposlenik ima pravo
na zaradu kojom može osigurati sebi i obite­lji slobodan i dostojan život.«*

Članak 89. stavak 4. Ustava glasi:

*»Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne
ovlasti ne mogu imati povratno djelova­nje.«*

Predlagate­lj upućuje i na nesuglasje navedenih odredaba s odredbama članka
4. Konvencije broj 87 o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava,
odnosno na nesuglasje osporenih odredaba s Konvencijom broj 98 o primjeni
principa prava organizira­nja i kolektivnog pre­govara­nja (»Narodne novine« –
Međunarodni ugovori, broj 2/94), ne navodeći posebno s kojom od ­njezinih 16
odredaba bi osporene odredbe bile u nesuglasju.

Članak 4. Konvencije o sindikalnim slobodama i zaštiti sindikalnih prava
glasi:

*»Radničke i poslodavačke organizacije ne mogu biti raspuštene ili
njihove djelatnosti obustav­ljene administrativnim putem.«*

7. Zak­ljučno, predlagate­lji predlažu Sudu pokrenuti postupak za ocjenu
suglasnosti s Ustavom osporenog Zakona, te taj Zakon u cijelosti ili ­nje­gove
posebno osporene odredbe ukinuti, odnosno poništiti.

8. Ujedno, Samostalni sindikat radnika u djelatnostima zdrav­stva,
mirovinsko-invalidskog osigura­nja i socijalne zaštite Hrvatske predložio je i
donoše­nje privremene mjere, pozivom na odredbe članka 43. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99 – u da­lj­njem
tekstu: Ustavni zakon), a prema kojima Sud može do donoše­nja konačne odluke,
privremeno obustaviti izvrše­nje pojedinačnih akata ili rad­nji koje se
poduzimaju na osnovi zakona ili drugog propisa, čija se suglasnost s Ustavom,
odnosno zakonom ocje­njuje, ako bi ­njihovim izvrše­njem mogle nastupiti teške
i nepoprav­ljive pos­ljedice.

*Prijedlozi nisu osnovani.*

9. Prema članku 128. stavku 1. alineje 1. Ustava, Ustavni sud Republike
Hrvatske odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. Iz navedene ustavne odredbe
proizlazi da Ustavni sud Republike Hrvatske ne ocje­njuje međusobnu usklađenost
zakona, odnosno propisa iste pravne snage. S obzirom na navedeno, prigovori
predlagate­lja, kojima se tvrdi da je osporeni Zakon u nesuglasju s nekim
drugim zakonima koji čine pravni poredak Republike Hrvatske, ne mogu biti
predmetom ovog ustavnosudskog postupka.

10. Ustavna osnova donoše­nja
Zakona o plaćama u javnim službama je odredba članka 2. stavka 4. alineje 1., u
vezi s odred­bom članka 80. Ustava. Odredbom članka 2. stavka 4. alineje 1.
Ustava određeno je da Hrvatski sabor i narod neposredno, samostalno, u skladu s
Ustavom i zakonom odlučuju o uređiva­nju gospodarskih, pravnih i političkih
odnosa u Republici Hrvatskoj.

Prema odredbi članka 89.
stavka 3. Ustava Zakona stupa na snagu najranije osmi dan od ­nje­gove objave,
osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno. Prema
stavku 4. navedenog članka, zakoni ne mogu imati povratno djelova­nje.

Osporeni Zakon donio je
Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora na teme­lju ovlašte­nja iz članka
80. stavka 1. alineje 2. Ustava (»Narodne novine«, broj 124/2000 – pročišćeni
tekst). Iz odredbe članka 17. osporenog Zakona razvidno je da je on stupio na
snagu danom objave u »Narodnim novinama«, 30. ožujka 2001. godine.

S obzirom na navedeno,
tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da je osporeni Zakon s formalne
strane donijet, objav­ljen, te da je stupio na snagu, sukladno odredbama
Ustava. Slijedom navedenoga utvrđeno je kako ne postoji sum­nja da bi osporeni
Zakon, a s obzirom na način ­nje­govog donoše­nja, bio u nesuglasju s odredbama
članka 5. stavka 1. i članka 89. Ustava.

11. Razlozi predlagate­lja
prema kojima je osporeni Zakon u cijelosti suprotan s odredbama Ustava, s
materijalne strane, svode se na tvrd­nju da se, uslijed utvrđiva­nja općih
kriterija potrebne stručne spreme i određiva­nja raspona koeficijenta složenosti
određenih poslova u javnim službama, može očekivati sma­njiva­nje materijalnih
prima­nja zaposlenika u javnim službama. Ujedno se tvrdi kako se utvrđiva­njem
navedenih kriterija pojedine skupine zaposlenika stav­ljaju u nejednak položaj.

Iz odredaba članka 1. osporenog Zakona razvidno je da se ­njime određuju
načela za određiva­nje plaća službenika i namještenika u javnim službama.
Odredbom članka 2. određeno je da se javnim službama, u smislu tog zakona,
smatraju javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće
osiguravaju u državnom proračunu te Hrvatski zavod za mirovinsko osigura­nje,
Hrvatski zavod za zapoš­ljava­nje, Hrvatski zavod za zdravstveno osigura­nje i
javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava Hrvatskog
zavoda za zdravstveno osigura­nje.

Nada­lje, prema članku 3. osporenog Zakona na pita­nje plaća i drugih
naknada na osnovi rada službenika i namještenika u javnim službama koja nisu
uređena tim Zakonom, primje­njuju se opći propisi o radu, odnosno u skladu s ­njima
sklop­ljeni kolektivni ugovori.

Osporenim Zakonom se utvrđuju opća načela određiva­nja plaća i ona
vrijede za sve adresate Zakona jednako. Stav­lja­nje u međusobni odnos složenosti
određenih radnih mjesta i utvrđiva­nje vrijednosti rada, može dovesti do
razlike u plaći zaposlenika. Međutim, ta razlika u plaći nije ustavnopravno
pita­nje dok se ­njome ne zadire u ­ljudska prava i teme­ljne slobode zajamčene
Ustavom, a što odredbama sadržanim u osporenom Zakonu nije uči­njeno.

Iz navedenoga je utvrđeno kako osporeni Zakon nije u nesuglasju s
odredbama članka 14. Ustava, niti su tim Zakonom povrijeđene najviše vrednote
ustavnog poretka Republike Hrvat­ske utvrđene u članku 3. Ustava.

Prema članku 54. stavku 1.
Ustava svatko ima pravo na rad  i
slobodu rada. Sadržajno, ovo pravo u uvjetima poduzetničke i tržišne slobode, a
što je člankom 49. stavkom 1. Ustava utvrđeno kao teme­lj gospodarskog
ustrojstva Republike Hrvatske, jamči pravo pojedincima poduzimati gospodarske
djelatnosti u punoj slobodi i pod jednakim uvjetima sa svim ostalim građanima.
S obzirom na sadržaj navedenog ustavnog prava, tijekom ustavnosudskog postupka
je utvrđeno da osporeni Zakon, kojim se utvrđuju načela za određiva­nje plaća u
javnim službama, nije od utjecaja na ostvariva­nje tog ustavnog prava, niti su
odredbe tog Zakona u nesuglasju s odredbama članka 54. stavka 1. Ustava.

Člankom 55. stavkom 1. Ustava
jamči se pravo na zaradu kojom zaposlenici mogu sebi i svojim obite­ljima
osigurati slobodan i dostojan život. Pretpostav­ljeno sma­nje­nje plaća
pojedinim zaposlenicima, u odnosu na plaću koju su imali do stupa­nja na snagu
osporenog Zakona, nije razlog za ocjenu osporenog Zakona u cijelosti
nesuglasnim s navedenom odredbom Ustava. Također, možebitne povrede prava
zaposlenika pri utvrđiva­nju visine plaća u konkretnim slučajevima, nisu od
utjecaja za ocjenu postoja­nja suglasnosti osporenog Zakona s Ustavom.

12. S obzirom na sadržaj
ustavne odredbe iz članka 23. stav­ka 1. Ustava, tijekom ustavnosudskog
postupka je utvrđeno kako materija koju uređuje osporeni Zakon nije u svezi s
ustavnim jamstvima koja proizlaze iz navedene odredbe Ustava, pa su prigovori
predlagate­lja i u ovom slučaju ocije­njeni neosnovanima.

13. Tijekom ustavnosudskog
postupka nije utvrđeno da bi osporene odredbe članka 2. Zakona bile u
nesuglasju s, u prijedlozima predlagate­lja, navedenim odredbama Ustava. Zakon
o plaćama u javnim službama je, glede određiva­nja kriterija mjerodavnih za
utvrđiva­nje plaća, poseban zakon *(lex specialis).* Zakonodavac je ovlašten
posebnim zakonom odrediti i krug osoba na koji se on odnosi. Či­njenica postoja­nja
posebnih načina financira­nja određenih pravnih osoba nije od utjecaja na pravo
zakonodavca da propisom uredi osnovne uvjete za utvrđiva­nje plaća zaposlenika
u tim javnopravnim osobama.

14. Glede prigovora
predlagate­lja da se odredbama osporenog Zakona ograničava pravo sindikalnog
djelova­nja i kolektivnog ugovara­nja, treba naglasiti da je upravo odredbom članka
14. Zakona određeno kako će se danom ­nje­govog stupa­nja na snagu započeti s
pre­govorima o usklađiva­nju granskih kolektivnih ugovora s odredbama Zakona.
Također, odredbom članka 5. stavka 2. Zakona je određeno da se osnovica, kao
jedan od uvjeta  za izračun visine
pojedinačnih plaća, određuje kolektivnim ugovorom. Iz navedenog je utvrđeno
kako odredbe osporenog Zakona nisu u nesuglasju s odredbama članka 56. stavka
1. Ustava, niti je taj Zakon u nesuglasju s odredbama članka 140. Ustava, glede
poziva­nja predlagate­lja na povrede konvencija kojima se utvrđuju sindikalna
prava i slobode. Prema odredbi članka 140. međunarodni ugovori koji su sklop­ljeni
i potvrđeni u skladu s Ustavom i objav­ljeni, a koji su na snazi, čine dio
unutar­nje­ga pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad
zakona.

15. Prema odredbi članka 89.
stavka 5. Ustava, iz posebno opravdanih razloga pojedine odredbe zakona mogu
imati povratno djelova­nje. Po analizi odredaba članka 12. i članka 14.
osporenog Zakona utvrđeno je da one po svom sadržaju nemaju povratno djelova­nje,
te da niti drugi iznijeti osporavajući razlozi ne upućuju na postoja­nje
nesuglasja tih odredaba s Ustavom, a za što su razlozi već izneseni u točki 10.
obrazlože­nja ovog rješe­nja.

16. S obzirom na sve
navedeno, prijedlozi predlagate­lja za pokreta­nje postupka ocjene suglasnosti
Zakona o plaćama u javnim službama s Ustavom, utvrđeni su neosnovanima.

Slijedom iznijetoga, a
utvrdivši kako osporeni Zakon nije u nesuglasju s, u prijedlogu predlagate­lja,
navedenim odredbama Ustava, riješeno je kao u točki I. izreke.

Točka I. izreke ovog rješe­nja
teme­lji se na odredbama članka 41. Ustavnog zakona.

Točka II. izreke ovog rješe­nja
teme­lji se na odredbama članka 28. Ustavnog zakona.

17. O prijedlogu predlagate­lja
za donoše­nje privremene mjere, pozivom na odredbu članka 43. Ustavnog zakona,
za privremenu obustavu izvrše­nja pojedinačnih akata ili rad­nji koje se
poduzimaju na osnovi zakona, čija se suglasnost s Ustavom ocje­njuje, nije odlučivano
s obzirom na sadržaj točke I. izreke ovog rješe­nja.

Broj:           U-I-1489/2001
         U-I-1490/2001
         U-I-1570/2001
         U-1-1571/2001
Zagreb, 20. ve­ljače 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smi­ljko Sokol,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Rješenje, NN 21/2002-508