### NN 47/2019 (10.5.2019.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-234/18-6 od 16. siječnja 2019.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

930

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Slavice Marić-Okičić, predsjednice vijeća, Biserke Kalauz i Gordane Marušić-Babić, članica vijeća, te višeg sudskog savjetnika Josipa Petkovića, zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Z., kojeg zastupa opunomoćenik odvjetnik M. B. u Odvjetničkom društvu B., D. & P., Z., protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Županijske uprave za ceste K.-z. županije, P., koju zastupa opunomoćenik Z. M., odvjetnik u Odvjetničkom društvu M. & P. d.o.o. u Z., radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora i određivanja naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 16. siječnja 2019.

presudio je

I. Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-11/242, urbroj: 376-10-18-51 od 15. svibnja 2018. godine i predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

II. Odbija se zahtjev tužitelja i zainteresirane osobe za naknadom troškova upravnog spora.

III. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika utvrđuje se da je Hrvatski Telekom d.d. Z. infrastrukturni operator i ima prava puta na županijskim i lokalnim cestama na području K.-z. županije, navedenim u Odluci o razvrstavanju javnih cesta (»Narodne novine« 103/2017. i 17/18.) i Popisu županijskih i lokalnih cesta na području K.-z. županije koji su sastavni dio ovog rješenja i pod upravljanjem su Županijske uprave za ceste K.-z. županije, a na kojim cestama Hrvatski Telekom ima izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje: EKI) prema podacima o EKI navedenim u Elaboratu za pravo puta Županijske uprave za ceste K.-z. županije od ožujka 2017. godine (dalje: Elaborat) koje nekretnine koristi za pristup, postavljanje, korištenje, popravljanje i održavanje svoje EKI. Elaborat je u dijelu o količini, vrsti i prostornom položaju EKI sastavni dio ovog rješenja (točka I. izreke rješenja).

Količinu EKI iz točke I. čine trase kabelske kanalizacije te trase elektroničkih komunikacijskih vodova u zemlji i nadzemnih elektroničkih komunikacijskih vodova navedenih u Elaboratu (točka II. izreke).

Utvrđuje se godišnja naknada za pravo puta za korištenje nekretnina iz točke I. ovog rješenja prema površini zemljišta sukladno podacima u Elaboratu uz primjenu iznosa obračuna po vrsti nekretnine iz članka 6. i članka 7. stavka 2., 3. i 4. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (točka III. izreke rješenja).

Županijska uprava za ceste K.-z. županije ima pravo na godišnju naknadu za pravo puta iz točke III. Rješenja, od 24. ožujka 2017. godine (točka IV. izreke rješenja).

Obvezuje se Hrvatski Telekom da napravi obračun godišnje naknade za pravo puta temeljem parametara iz točki I., II. i III. rješenja te obračun sa svim podacima dostaviti HAKOM-u i Županijskoj upravi za ceste K.-z. županije (točka V. izreke).

Obvezuje se Hrvatski Telekom po primitku ovog rješenja platiti Županijskoj upravi za ceste K.-z. županije naknadu za pravo puta za prvu i drugu godinu, a svaku sljedeću godinu u roku od 8 dana po isteku razdoblja za koje je naknada plaćena (točka VI. izreke).

Obvezuje se Županijska uprava za ceste K.-z. županije omogućiti Hrvatskom Telekomu ostvarivanje prava puta na nekretninama iz točke I. ovog rješenja (točka VII. izreke).

Protiv navedenog rješenja tužitelj je podnio tužbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi sažetak upravnog postupka te ističe da je od 14. prosinca 2007. godine sa Županijskom upravom za ceste K.-z. županije (u daljnjem tekstu: ŽUC) uredio odnose ugovorom o korištenju cestovnog zemljišta, županijskih i lokalnih cesta na području K.-z. županije (u daljnjem tekstu: Ugovor). ŽUC je 2016. godine od tuženika zahtijevao utvrđivanje infrastrukturnog operatora i visinu naknade za pravo puta. Dopisom od 21. ožujka 2017. ŽUC je uputio tužitelju izjavu o raskidu ugovora, a koji raskid ugovora tužitelj drži neosnovanim i zbog čega je pokrenuo parnični postupak. Navodi praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske po kojoj postojanje ugovora predstavlja zapreku za donošenje rješenja kojim se nalaže plaćanje naknade za pravo puta. Nije utvrđeno da su navedene čestice u Popisu županijskih i lokalnih cesta na području K.-z. županije, u naravi ceste, kao javnom dobru u općoj uporabi, u vlasništvu Republike Hrvatske. Poziva se na odredbu članka 28. stavka 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 91/11., 133/12., 80/13., 171/14., 72/17. – u daljnjem tekstu: ZEK) prema kojoj odredbi isključivo vlasnik nekretnine ili upravitelj općeg dobra, može tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora i visinu naknade za pravo puta. Navodi odredbe Zakona o cestama (»Narodne novine« broj: 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. – u daljnjem tekstu: ZoC) po kojima se javne ceste upisuju u zemljišne knjige sukladno članku 3. stavku 6. tog Zakona. Predlaže da Visoki upravni sud utvrdi da je predmetni Ugovor o služnosti i dalje na snazi, da odluči o prethodnom pitanju da raskid ugovora nije osnovan i slijedom toga poništi rješenje tuženika, podredno predlaže da sud prekine postupak dok nadležni sud ne donese pravomoćnu odluku u pogledu raskida ugovora, predlaže odgodu izvršenja točke VI. izreke rješenja, podredno dalje predlaže sklapanje nagodbe pred Visokim upravnim sudom između ugovornih strana. Predlaže da sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje i tužitelju naknadi troškove postupka koje navodi.

Zainteresirana osoba Županijska uprava za ceste K.-z. županije P. (ŽUC) očitovala se na navode tužbe, te se u cijelosti protivi tužbenom zahtjevu i tužbenim razlozima, predlaže da sud tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan. Poziva se na odredbe članka 28. ZEK-a po kojem je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta. ŽUC je ustanova za upravljanje, građenje, rekonstrukciju, održavanje županijskih i lokalnih cesta, te između ostalog odlučuje o korištenju cestovnog zemljišta sukladno članku 4. ZoC. ŽUC je podnio 23. lipnja 2016. zahtjev tuženiku za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu na nekretninama kojim upravlja ŽUC K.-z. županije. Jednostranom izjavom od 21. ožujka 2017. godine ŽUC je raskinuo ugovor od 14. prosinca 2007., o korištenju cestovnog zemljišta, županijskih i lokalnih cesta, na području K.-z. županije, jer tužitelj nije ispunjavao svoje obveze. Radi se o primjeni ZEK-a gdje infrastrukturni operator, već ima sagrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu na nekretninama kojima upravlja ŽUC, a Ugovor koji je regulirao međusobne odnose prestao je vrijediti 21. ožujka 2017. Stoga nema osnova raspravljati o Ugovoru koji je prethodno postojao između tužitelja i ŽUC-a, jer je izjava o raskidu ugovora izraz volje i proizvodi pravne učinke. Rješenje tuženika stoga ocjenjuju zakonitim i predlažu da sud odbije tužbeni zahtjev te obveže tužitelja na naknadu troškova upravnog spora nastalih zainteresiranoj osobi ŽUC K.-z. županije. Predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Osporeno rješenje tuženika doneseno je pozivanjem na članak 28. stavak 6. ZEK-a, koji propisuje, da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred agencijom pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavak 1. tog Zakona, te utvrđivanje »količine i vrste takve infrastrukture i visine naknade za pravo puta«. Prema članku 27. stavak 1. ZEK-a operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća i nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s tim Zakonom i posebnim propisima.

U zakonodavstvo Republike Hrvatske i ZEK-a, implementirane su Direktive, koje se navode u članku 1a. ZEK-a i definiraju pravni okvir, sa ciljem postizanja usklađenog regulatornog okvira za elektroničke komunikacijske usluge, međusobnog povezivanja, dobivanja pristupa, općeg interesa, koje definiraju zemlje Europske unije. Za ovaj postupak relevantna je Direktiva 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća tzv. Okvirna Direktiva.

Cilj Okvirne Direktive je utvrditi usklađeni okvir za regulaciju elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, opreme i povezanih usluga. Direktiva određuje zadaće Državnih regulatornih tijela i utvrđuje postupke u cilju osiguranja ujednačene primjene regulatornog okvira diljem Europske zajednice. Okvirnom Direktivom je određeno da država članica treba osigurati neovisno državno regulatorno tijelo, njegovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge, te osigurati da se regulatorno tijelo koristi svojim ovlastima na nepristran i transparentan način, sve u cilju osiguranja nepristranosti njihovih odluka.

Državno regulatorno tijelo je Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (skraćeni naziv agencije je HAKOM-članak 7. stavak 7. ZEK-a). HAKOM je samostalna, neovisna i neprofitna pravna osoba s javnim ovlastima, u okvira djelokruga i nadležnosti propisanim ovim Zakonom.

Nadležnost HAKOM-a propisana je u odredbi članka 12. ZEK-a, između ostalog, u stavku 1. točka 11. HAKOM je nadležan za utvrđivanje infrastrukturnog operatora na općem dobru i nekretninama drugih osoba, te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Navedena stvarna nadležnost HAKOM-a, kao Državne regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, propisane zakonom, ne može se prenijeti na stranku u postupku, pa tako ni na tužitelja, infrastrukturnog operatora, da donese odluke iz nadležnosti Državnog regulatornog tijela, HAKOM-a.

Sukladno članku 17. stavak 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, 47/09. – dalje: ZUP) stvarna i mjesna nadležnost u upravnom postupku ne može se mijenjati međusobnim dogovorom a javnopravna tijela dužna su tijekom cijelog postupka po službenoj dužnosti paziti na stvarnu i mjesnu nadležnost.

Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« 152/11., 151/14., 95/17. – u daljnjem tekstu: Pravilnik) u odredbi članka 5. stavka 1. točke 4. propisuje, da će HAKOM, za razdoblje od zaprimanja zahtjeva, rješenjem utvrditi »infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu elektroničke komunikacijske infrastrukture koja je izgrađena na nekretninama iz stavka 1. te visinu godišnje naknade za pravo puta«.

Postupajući po zahtjevu upravitelja općeg dobra ili vlasnika nekretnine HAKOM je dužan utvrditi, infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu, veličinu navedene elektroničke komunikacijske infrastrukture (EKI), vrstu takve infrastrukture i visinu naknade za pravo puta i od kada nastaje obveza, kako je to propisano odredbama članak 27. i 28. ZEK-a.

Tuženik je počinio bitnu povredu odredaba upravnog postupka, kada je utvrđivanje propisanih parametara, radi i naknade za pravo puta (što je stvarna nadležnost HAKOM-a), prenio na infrastrukturnog operatora – tužitelja, stranku u postupku. Državno regulatorno tijelo, je stvarno nadležno za »utvrđivanje infrastrukturnog operatora na općem dobru i nekretninama drugih osoba, te utvrđivanje visine naknade za pravo puta« (članak 12. stavak 1. točka 11. ZEK-a).

Sukladno naprijed navedenim odredbama Direktive 2002/21/EZ, odredbama ZEK-a i Pravilnika, sud ocjenjuje da je tuženik počinio bitnu povredu odredaba Zakona o općem upravnom postupku, kada je stvarnu nadležnost HAKOM-a Državnog regulatornog tijela, prenio na stranku u postupku, te je obvezao na utvrđivanje parametara odlučnih za utvrđivanje naknade za pravo puta i obračun te naknade. Nadležnost HAKOM-a je jasno definirana naprijed navedenom Direktivom, odredbama ZEK-a i Pravilnika. HAKOM je dužan postupiti po zahtjevu upravitelja općeg dobra ili vlasnika nekretnine, na način da rješenjem utvrdi, infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu infrastrukture (EKI) visinu naknade za pravo puta i od kada podnositelj zahtjeva ima pravo na naknadu za pravo puta (od podnošenja zahtjeva).

Prigovori u žalbi tužitelja, u odnosu na prethodno postojeći Ugovor, nisu od utjecaja, jer je Ugovor nesporno raskinut jednostranom izjavom ugovorne strane. Time su neosnovani i prijedlozi u žalbi koji se ne odnose na prethodni Ugovor.

Iz navedenih razloga sud je poništio rješenje tuženika i vratio na ponovni postupak u kojem će tuženik u cijelosti postupiti po zahtjevu ŽUC K.-z. županije i utvrditi infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu EKI-a na nekretninama i godišnju naknadu za pravo puta za korištenje nekretnina, prema površini zemljišta i vrsti nekretnine koje se koristi za pristup.

Kako je rješenje tuženika poništeno i predmet vraćen tuženiku na ponovni postupak, odbijen je zahtjev tužitelja i zainteresirane osobe za naknadom troškova upravnog spora, sukladno Zaključku Opće sjednice sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske od 12. veljače 2018. godine, prema kojem Zaključku, kada je presudom Upravnog suda ili Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, svaka stranka snosi svoje troškove.

S obzirom na izloženo, na temelju odredbe članka 58. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 27/17.) odlučeno je kao u izreci.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«, sukladno odredbi članka 14. stavak 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-234/18-6
 Zagreb, 16. siječnja 2019.

Predsjednica vijeća
 Slavica Marić-Okičić, v. r.