## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-647/2000 od 24. svibnja 2000.

### NN 56/2000 (6.6.2000.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-647/2000 od 24. svibnja 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**1255**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smiljko Sokol, predsjednik
Suda, te suci Velimir Belajec, Marijan Hranjski, Petar Klarić,
Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan
Vuković, u povodu prijedloga Hrvatske demokratske stranke,
Hrvatske seljačke narodne stranke, Hrvatskih proljeća
i Nacionalne demokratske stranke, sve iz Zagreba, koje zastupa
Željko Peroković, odvjetnik iz Zagreba, za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti zakona, na sjednici održanoj
dana 24. svibnja 2000. godine, donio je

## RJEŠENJE

Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti članka 19. stavka 5. Zakona o izmjeni i dopuni
Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica
lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave (»Narodne
novine«, broj 59/96).

Obrazloženje

1. Hrvatska demokratska stranka, Hrvatska seljačka narodna
stranka, Hrvatska proljeća i Nacionalna demokratska stranka
(u daljnjem tekstu: predlagateljice), sve iz Zagreba, koje zastupa
Željko Peroković, odvjetnik iz Zagreba, podnijele su
prijedlog za ocjenu ustavnosti odredbe članka 19. stavka
5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izboru članova
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica
lokalne uprave i samouprave (»Narodne novine«, broj
59/96; u daljnjem tekstu: Zakon), kojim je izmijenjena dotadašnja
odredba članka 26. stavka 4. Zakona o izboru članova
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave
(»Narodne novine« broj 90/92, 69/95).

2. Osporavana odredba članka 19. stavka 5. Zakona glasi:

»Lista jedne stranke ili nezavisna kandidatska lista koja
na izborima za članove predstavničkih tijela jedinice
lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave
dobije manje od 5% važećih glasova, lista dviju političkih
stranaka ili koalicijska dvostranačka lista koja na izborima
dobije manje od 8% važećih glasova, lista tri ili više
političkih stranaka, odnosno koalicijska lista tri ili
više stranaka koja na izborima dobije manje od 11% važećih
glasova, ne sudjeluje u diobi mjesta u predstavničkom tijelu
jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i
samouprave«.

3. Predlagateljice smatraju da navedena odredba nije u suglasnosti
s ustavnim načelom jednakosti svih pred zakonom i s ustavnim
jamstvom slobode udruživanja.

Obrazlažući svoj prijedlog, predlagateljice navode
da su političke stranke prije donošenja sporne odredbe
bile potpuno jednake pred zakonom glede minimuma visine izbornog
praga potrebnog za izbor kandidata u predstavnička tijela,
bez obzira jesu li izlazile na izbore samostalno ili u koaliciji.
Naime, osporavanom odredbom izmijenjena je odredba članka
26. stavka 4. Zakona o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne uprave i samouprave (»Narodne novine«,
broj 90/92, 69/95), koja je propisivala da kandidatska lista koja
je na izborima dobila manje od 5% glasova ne sudjeluje u diobi
mjesta u predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave.
Predlagateljice također ističu da istovjetne odredbe
o jedinstvenom izbornom pragu od 5% sadrži i Zakon o izboru
zastupnika u Hrvatski državni sabor (»Narodne novine«,
broj 116/99).

Predlagateljice stoga smatraju da odredba članka 19. stavka
5. Zakona nije u suglasnosti s člankom 14. stavkom 1. i
člankom 43. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske, te predlažu
da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu ustavnosti osporene
odredbe.

Prijedlog nije osnovan.

4. Prema odredbi članka 45. stavka 1. Ustava biračko
pravo je opće i jednako i imaju ga svi hrvatski državljani
s navršenih 18 godina. Ono se ostvaruje na neposrednim izborima
tajnim glasovanjem. Ustav Republike Hrvatske ne sadrži posebnu
odredbu koja bi se odnosila na izbor članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i
samouprave, to jest na izbor članova gradskih i općinskih
vijeća, članova županijskih skupština i
članova Gradske skupštine Grada Zagreba (u daljnjem
tekstu: predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave
i uprave).

Ustav Republike Hrvatske ne sadrži niti okvirna pravila za
izbor zastupnika u domove Hrvatskoga državnog sabora (primjerice,
o vrsti izbornog sustava, o uvjetima za izbor zastupnika, o postupku
izbora, itd.). Za njihovo određivanje Ustav ovlašćuje
zakonodavno tijelo. U odredbi članka 72. stavka 3. Ustava,
naime, propisano je da se zakonom određuju broj, uvjeti i
postupak izbora zastupnika u domove Sabora.

Utvrđivanje uvjeta kojima se uređuje izborni sustav, pa
tako i sporno pitanje u konkretnom slučaju (određivanje
visine izbornog praga), u pravilu samo po sebi nije pitanje od
ustavnopravnog značaja i ono ne može biti neposredno
predmetom ocjene ustavnosti u postupku pred Ustavnim sudom, osim
u situacijama kada bi zakonsko rješenje zadiralo u ostvarivanje
Ustavom zajamčenoga općeg i jednakog biračkog
prava.

Slijedom navedenog, osnovanost prijedloga za ocjenu ustavnosti
članka 19. stavka 5. Zakona u predmetnom postupku potrebno
je ocjenjivati s aspekta eventualnih diskriminacijskih učinaka
koje bi osporavana odredba mogla izazivati među političkim
strankama, kandidatima i drugim sudionicima izbornog natjecanja.
U tom smislu Sud ocjenjuje da je neposredno mjerodavna za ocjenu
suglasnosti osporene odredbe članka 19. stavka 5. Zakona,
odredba članka 14. stavka 2. Ustava, kojom se jamči
jednakost svih pred zakonom i odredba članka 45. stavka
1. Ustava, koja propisuje jednakost biračkog prava.

5. Za izbor članova predstavničkih tijela jedinica
lokalne samouprave i uprave Zakonom je propisan mješoviti,
razmjerno-većinski izborni sustav. U razmjernom dijelu tog
sustava, koji se temelji na kandidacijskim listama političkih
stranaka i nezavisnim kandidacijskim listama, Zakon je propisao
tzv. prohibitivne klauzule u visini od 5% dobivenih važećih
glasova (za listu jedne političke stranke i za nezavisnu
listu), 8% dobivenih važećih glasova (za listu dvije
političke stranke ili koalicijsku dvostranačku listu),
te 11% dobivenih važećih glasova (za listu tri ili
više političkih stranaka ili koalicijsku listu tri
ili više stranaka).

Prohibitivne klauzule ili zakonski izborni pragovi u razmjernim
izbornim sustavima predstavljaju, dakle, najmanju razinu potpore
birača, odnosno najmanji broj važećih glasova
birača što ga kandidacijske liste moraju dobiti na
izborima da bi ostvarile pretpostavke za sudjelovanje u konačnom
postupku raspodjele mandata, koji se, nakon utvrđivanja broja
važećih glasova za svaku listu, provodi primjenom DžHondtove
metode preračunavanja glasova u mandate.

Propisivanje prohibitivnih klauzula ili zakonskih izbornih pragova
predstavlja učinkovito normativno sredstvo kojim se sprječava
pretjerano stranačko usitnjavanje sastava predstavničkih
tijela i time osigurava djelotvornost njihova rada, odnosno stabilnija
vlada, veća politička moć u procesu donošenja
odluka, manji broj prijevremenih izbora, itd. Ono istodobno sprječava
osvajanje mandata ekstremno desnim i ekstremno lijevim političkim
grupacijama s neznatnom potporom biračkog tijela. Stoga
izborni zakoni većine europskih zemalja, koje su prihvatile
razmjerni izborni sustav ili pak mješoviti razmjerno-većinski
izborni sustav, sadrže odredbe o izbornim pragovima. Njihova
se visina razlikuje od zemlje do zemlje. Osim toga, pojedine zemlje
propisuju izborne pragove samo na razini izbornih jedinica, druge
samo na razini države, a treće alternativno na obje
razine, što ovisi o volji zakonodavnog tijela svake pojedine
zemlje.

6. U zemljama u kojima izborni zakoni omogućavaju prijeizborno
ili izborno koaliranje više stranaka, ponekad se propisuju
i različite visine izbornih pragova, ovisno o broju političkih
stranaka koje se udružuju u pojedinu koaliciju. Temeljni
razlog propisivanja više različitih visina izbornih
pragova u tom se slučaju opravdava obvezom osiguranja jednakosti
među svim sudionicima izbornog natjecanja. Budući da
se udruživanje dvije ili više političkih stranaka
u jednu prijeizbornu ili izbornu koaliciju provodi s namjerom
da njihova jedinstvena kandidacijska lista dobije više glasova
birača no što bi ih pojedinačno dobile zasebne
liste svake od stranaka u slučaju da nisu udružene
u koaliciju, onda se smatra opravdanim za liste tako udruženih
stranaka propisati više izborne pragove od onih čija
se visina zahtijeva za listu samo jedne političke stranke.
Suprotno od navoda predlagateljica, različite visine izbornih
pragova propisuju se, dake, radi ostvarenja i osiguranja načela
ravnopravnosti svih sudionika izbornog natjecanja u smislu osiguranja
svim strankama jednakih izbornih izgleda na uspjeh.

Tako su, primjerice, u izbornom zakonu Češke propisane
četiri različite visine izbornih pragova: 5% za
listu jedne političke stranke, 7% za koalicijsku listu
dvije političke stranke, 9% za koalicijsku listru tri političke
stranke, te 11% za koalicijsku listu četiri ili više
političkih stranaka. Slično tome, u izbornom zakonu
Poljske propisano je da lista jedne političke stranke mora
dobiti najmanje 5% važećih glasova, a koalicijska lista
dvije ili više stranaka 8% važećih glasova, dok
na razini cijele države izborni prag iznosi 7% dobivenih
važećih glasova.

Prema tome, propisivanje različitih visina izbornih pragova,
odnosno viših izbornih pragova za zajedničke liste
dvije ili više stranaka, pod određenim pretpostavkama
ne mora značiti nejednakost sudionika u izbornom natjecanju.
Ono se poduzima radi osiguranja i zaštite jednakih izgleda
na izborima za sve sudionike izbornog natjecanja, jer stavlja
u ravnotežu povećane šanse stranaka udruženih
u koalicije s onima što ih imaju političke stranke
koje na izbore izlaze samostalno.

7. Unatoč načelnoj osnovanosti propisivanja različitih
visina izbornih pragova, obrazloženoj u točki 6. ovoga
rješenja, Sud ističe da bi propisivanje nesrazmjernih
ili različitih izbornih pragova za liste jedne političke
stranke i za zajedničke liste dvije ili više političkih
stranaka, moglo biti ustavnopravno sporno s aspekta načela
jednakosti u slučaju da takvom zakonskom rješenju
nisu prilagođena pojedina druga rješenja u izbornom zakonu.

Propisivanje izbornih pragova za zajedničke ili koalicijske
liste dopušteno je, naime, samo pod pretpostavkom da se svaka
pojedina od političkih stranaka, koje su zajednički
istakle kandidacijsku listu, smatra zasebnim i samostalnim izbornim
subjektom. To znači da osnovanost propisivanja različitih
visina izbornih pragova neposredno ovisi o tome je li u konkretnom
izbornom postupku svakoj od političkih stranaka, udruženih
u koaliciju, dano pravo samostalnog nastupa pred biračima,
pod jednakim uvjetima i ravnopravno sa svim ostalim političkim
strankama koje na izborima nastupaju samostalno.

8. Razmatrajući osnovanost propisivanja više različitih
visina izbornih pragova na izborima za predstavnička tijela
jedinica lokalne samouprave i uprave, Sud je utvrdio da Zakon
o izboru članova predstavničkih tijela jedinica
lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i samouprave sadrži
sljedeću odredbu: »Od dana kad se objave liste kandidata
izbornih jedinica i zbirne kandidatske liste jedinice lokalne
samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave, pa do
24 sata prije izbora, svi kandidati za članove predstavničkog
tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave
i samouprave te sve političke stranke koje su predložile
kandidate, imaju pod jednakim uvjetima pravo na iznošenje
i obrazlaganje svojih izbornih programa, te izbornu promidžbu«
(članak 19.). Nadalje, zakon propisuje i sljedeće:
»Lokalna sredstva javnog informiranja dužna su političkim
strankama i nezavisnim kandidatima, koji sudjeluju na izborima
za članove predstavničkog tijela jedinice lokalne
samouprave, odnosno jedinice lokalne uprave i samouprave, omogućiti
da pod jednakim uvjetima izlažu svoj program i obavljaju
izbornu promidžbu« (članak 20.).

Sukladno sadržaju navedenih odredaba Zakona, jednakost svake
od političkih stranaka koja sudjeluje na izborima za članove
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave
Zakonom je osigurana, neovisno o tome ističe li politička
stranka samostalno jednu listu ili je pak ističe zajedno
s jednom ili više drugih stranaka.

Jednakost svih političkih stranaka koje sudjeluju na izborima
potvrđena je i u rješenjima Ustavnog suda Republike Hrvatske,
broj U-VII-192/1997, U-VII-193/1997 i U-VII-1120/1999. Iako se
navedena rješenja odnose na izbore za domove Hrvatskog državnog
sabora, ona su u ovom predmetu neposredno primjenjiva, jer se
radi o sadržajno istovjetnim zakonskim pravilima. Naime,
Sud je u navedenim rješenjima izrazio svoje stajalište
da su zakonske odredbe izričite i da propisuju »dužnost
da se svim političkim strankama pruži jednaka mogućnost
izlaganja njihovih izbornih programa, i to stranačkih a
ne koalicijskih, te da pod jednakim uvjetima obavljaju izbornu
promidžbu«. Stoga zakonske odredbe »ne daju osnove
da se koalicija više stranaka tretira kao jedna stranka,
već izričito određuju da svaka stranka, koja
sudjeluje na izborima, ima pravo na jednako vrijeme za izlaganje
svog programa, odnosno izbornu promidžbu« (U-VII-1120/1999,
»Narodne novine«, broj 141/99).

Slijedom navedenog, načelo jednakosti svih političkih
stranaka u izborima za članove predstavničkih tijela
jedinica lokalne samouprave i uprave osporenom odredbom nije povrijeđeno,
jer Zakon osigurava jednak položaj u izbornom natjecanju
svakoj pojedinoj političkoj stranci, neovisno o tome ističe
li ona na izborima samostalnu listu ili pak zajedničku
listu s jednom ili više političkih stranaka. Pod takvim
se zakonskim uvjetima propisivanje različitih visina izbornih
pragova ne može smatrati povredom načela jednakosti
svih pred zakonom.

9. Nadalje, predlagateljice u svom podnesku ističu da odredba
članka 19. stavka 5. Zakona nije u suglasnosti ni s člankom
43. stavkom 1. Ustava. Tom se odredbom Ustava jamči građanima
pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih
probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička,
nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga
građani mogu slobodno osnivati političke stranke, sindikate
i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati.

Sadržaj odredbe članka 43. stavka 1. Ustava nije mjerodavan
za ocjenu ustavnosti osporedne odredbe članka 19. stavka
5. Zakona. Tim je člankom svakom građaninu Republike
Hrvatske zajamčeno pravo na slobodno udruživanje.
Taj članak, prema tome, nije upućen političkim
strankama i ne odnosi se na situacije kada političke stranke
stvaraju prijeizborne ili izborne koalicije radi postizanja što
boljeg izbornog rezultata. On, naprotiv, pruža ustavno jamstvo
građanima Republike Hrvatske da mogu slobodno osnivati političke
stranke, uključivati se u njih i iz njih istupati.

U točki 4. ovog rješenja već je napomenuto da
Ustav Republike Hrvatske ne sadrži odredbe o uvjetima i postupku
izbora, već njihovo određivanje u cijelosti prepušta
zakonodavnom tijelu. Stoga pravo na stvranje prijeizbornih i izbornih
koalicija političkih stranaka proizlazi iz zakona, a ne
iz Ustava, te najvećim dijelom ovisi o vrsti izbornog sustava
koji je u zakonu prihvaćen. U tom smislu Sud napominje da
su u pojedinim zemljama prijeizborne ili izborne koalicije zakonom
izrijekom zabranjene (primjerice, u Njemačkoj), a da se
ta zabrana uopće ne dovodi u vezu s ustavnim jamstvom o
slobodi udruživanja ili pak ustavnim jamstvom o jednakosti
svih pred zakonom.

10. Naposljetku, pojedina rješenja sadržana u Zakonu,
unatoč tome što se ne mogu smatrati nesuglasnima Ustavu,
nejasna su i nedovoljno razrađena, osobito s aspekta pravnih
učinaka koje izazivaju. Tako, primjerice, nije dovoljno
jasna razlika između »liste dviju političkih stranaka«
i »dvostranačke koalicijske liste«, kao i između
»liste tri ili više stranaka« i »koalicijske
liste tri ili više stranaka«, kao i pravni učinci
jedne odnosno druge vrste lista u uvjetima kada Zakon izrijekom
propisuje da je svaka politička stranka - neovisno o tome
je li u koaliciji ili nije - ravnopravan subjekt izbornog natjecanja.

Isto tako, Zakon o izboru članova predstavničkih
tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne uprave i
samouprave i Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski državni
sabor pri uređenju pojedinih istovjetnih izbornih instituta
propisuju različita pravila za jedne (lokalne) od pravila
koja vrijede za druge (parlamentarne) izbore. Stoga bi, radi ostvarenja
načela jedinstvenog pravnog poretka u području izbornog
prava, bilo svrsishodno uskladiti izborna pravila za izbor članova
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave
i izborna pravila za izbor zastupnika u Hrvatski državni
sabor.

11. Slijedom navedenog, na temelju odredbe članka 41. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 99/99), riješeno je kao u izreci.

Broj: U-I-647/2000
Zagreb, 24. svibnja 2000.

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Rješenje, NN 56/2000-1255