### NN 35/2017 (12.4.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-246/2017. i dr. od 4. travnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

774

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. travnja 2017. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima (»Narodne novine« broj 121/16.).

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima (»Narodne novine« broj 121/16.) u cjelini.

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor donio je na sjednici održanoj 14. prosinca 2012. Zakon o lokalnim izborima (u daljnjem tekstu: ZoLI) koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 144 od 21. prosinca 2012., a stupio na snagu 29. prosinca 2012. (izuzev članaka 2. stavka 2., 3. stavka 3. i 80. stavka 4., koji su stupili na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji).

Nakon tog razdoblja, Hrvatski sabor donio je na sjednici održanoj 15. prosinca 2016. Zakon o dopunama Zakona o lokalnim izborima (u daljnjem tekstu: ZDZoLI) koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 121 od 23. prosinca 2016., a stupio na snagu 31. prosinca 2016.

2. Martin Sherri iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je 12. siječnja 2017. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a kojim je dopunjen članak 13. ZoLI-a (predmet broj: U-I-246/2017).

U prijedlogu za pokretanje ustavnosudskog postupka navodi da je osporeni članak 1. stavak 2. ZDZoLI-a »te ujedno odredba čl. 13. st. 2. ZOLI« u nesuglasnosti s člancima 3., 14. stavkom 2., 16., 31. stavcima 1. i 2., 29. stavkom 1. i 45. stavkom 1. Ustava, kao i člancima 6. stavkom 1. i 7. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispr., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

2.1. Peđa Grbin iz Pule (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je 16. siječnja 2017. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a, a zbog nepoštovanja procedure pri njegovu donošenju osporava i ZDZoLI u cjelini (predmet broj: U-I-263/2017).

U prijedlogu za pokretanje ustavnosudskog postupka ističe da se osporavanim ZDZoLI-em »ograničava pasivno biračko pravo građana Republike Hrvatske na lokalnim izborima koji se održavaju u svibnju 2017.« Smatra da je sadržaj osporenog ZDZoLI-a (članak 1. stavak 2.) »suprotan Ustavu«, člancima 14. stavku 2. i 16. Ustava.

Predlagatelj je ujedno predložio da Ustavni sud do donošenja odluke privremeno obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi ZDZoLI-a s obzirom »na štetnost koja po pravnu sigurnost može nastati egzistiranjem ovakvog akta u pravnom poretku Republike Hrvatske«.

2.2. Željko Sabo iz Vukovara (u daljnjem tekstu: predlagatelj) kojeg zastupa Anto Nobilo, odvjetnik u Zagrebu, podnio je 18. siječnja 2017. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 13. stavka 2. ZoLI-a (dopunjenog člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a) za koji smatra da je u nesuglasju s člancima 5. stavkom 1., 31. stavkom 1. i 44. Ustava, te člankom 7. stavkom 1. Konvencije (predmet broj: U-I-330/2017).

2.3. Andro Vlahušić iz Dubrovnika (u daljnjem tekstu: predlagatelj) kojeg zastupa Tomislav Grahovac, odvjetnik iz Odvjetničkog društva Grahovac, Horvat, Žaper d.o.o. u Zagrebu, podnio je 19. siječnja 2017. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. točaka 3. i 4. ZDZoLI-a, a zbog nepoštovanja procedure pri njegovom donošenju osporava ZDZoLI u cjelini (predmet broj: U-I-362/2017).

Smatra da je osporeni članak 1. stavak 2. točke 3. i 4. ZDZoLI-a u nesuglasnosti s člancima 1., 3., 5., 14., 16. i 45. Ustava i s međunarodnim dokumentima.

Predlagatelj je ujedno predložio privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi tog zakona jer »postoji realna opasnost da bez Odluke o privremenoj obustavi izvršenja Zakona, pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovu tog Zakona, za predlagatelja nastupe teške i nepopravljive posljedice jer mu pobijani Zakon zabranjuje kandidiranje na izborima«.

3. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeo se sudac Rajko Mlinarić.

4. Tijekom ustavnosudskog postupka, Ustavni sud je na temelju mjerodavnih odredaba Ustavnog zakona od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio Prijedlog i Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, te zapisnike i fonograme saborskih sjednica u dijelu koji se odnosi na ZDZoLI, akt klase: 021-21/17-01/04, ur. broja: 6541-17-02 od 1. veljače 2017., a od Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) očitovanje o navedenim prijedlozima, akt klase: 022-03/17-39/03, ur. broja: 50301-24/06-17-8 od 16. ožujka 2017.

II. OSPORENI ČLANAK ZDZoLI-a

5. Članak 1. ZDZoLI-a u cijelosti glasi:

»Članak 1.

U Zakonu o lokalnim izborima (‘Narodne novine’, br. 144/12.) u članku 13. ispred stavka 1. dodaje se oznaka: 1397967985(1)’.

Iza stavka 1. dodaje se stavak 2. koji glasi:

‘(2) Birači i političke stranke ne smiju za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za sljedeća kaznena djela propisana Kaznenim zakonom:

1. ubojstvo (članak 90.), teško ubojstvo (članak 91.), otmica (članak 125. stavak 3.), veleizdaja (članak 135.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 136.), ubojstvo najviših državnih dužnosnika (članak 138.), otmica najviših državnih dužnosnika (članak 139.), nasilje prema najvišim državnim dužnosnicima (članak 140.), odavanje državne tajne (članak 144.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 147.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 148.), pomaganje neprijatelju (članak 149.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 150.), špijunaža (članak 146.), povreda ugleda Republike Hrvatske (članak 151.), pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske (članak 153.), genocid (članak 156.), agresivni rat (članak 157.), zločin protiv čovječnosti (članak 157.a), ratni zločin protiv civilnog pučanstva (članak 158.), ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (članak 159.), ratni zločin protiv ratnih zarobljenika (članak 160.), protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (članak 161.), protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu (članak 162.), nedozvoljena sredstva borbe (članak 163. stavak 2.), grubo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima (članak 165.), uništavanje kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra (članak 167.), međunarodni terorizam (članak 169.), javno poticanje na terorizam (članak 169.a), novačenje i obuka za terorizam (članak 169.b), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje (članak 176.), trgovanje ljudima i ropstvo (članak 175.), silovanje (članak 188.), spolni odnošaj s nemoćnom osobom (članak 189. stavci 2., 3. i 4.), spolni odnošaj zlouporabom položaja (članak 191. stavak 2.), spolni odnošaj s djetetom (članak 192.), bludne radnje (članak 193. stavak 2.), zadovoljenje pohote pred djetetom ili maloljetnom osobom (članak 194.), podvođenje (članak 195. stavci 1., 4., 5. i 6.), iskorištavanje djece ili maloljetnih osoba za pornografiju (članak 196.) i dječja pornografija na računalnom sustavu ili mreži (članak 197.a stavak 1.) iz Kaznenog zakona (‘Narodne novine’, br. 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08. i 57/11.),

2. genocid (članak 88.), zločin agresije (članak 89.), zločin protiv čovječnosti (članak 90.), ratni zločin (članak 91.), terorizam (članak 97.), financiranje terorizma (članak 98.), javno poticanje na terorizam (članak 99.), novačenje za terorizam (članak 100.), obuka za terorizam (članak 101.), terorističko udruženje (članak 102.), pripremanje kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnih pravom (članak 103.), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje (članak 104.), ropstvo (članak 105.), trgovanje ljudima (članak 106.), trgovanje dijelovima ljudskog tijela i ljudskim zamecima (članak 107.), ubojstvo (članak 110.), teško ubojstvo (članak 111.), otmica (članak 137. stavak 3.), silovanje (članak 153.), teška kaznena djela protiv spolne slobode (članak 154.), spolna zlouporaba djeteta mlađeg od 15 godina (članak 158.), spolna zlouporaba djeteta starijeg od 15 godina (članak 159.), zadovoljenje pohote pred djetetom mlađim od petnaest godina (članak 160.), podvođenje djeteta (članak 162.), iskorištavanje djece za pornografiju (članak 163.), iskorištavanje djece za pornografske predstave (članak 164.), teška kaznena djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djeteta (članak 166.), prisila prema pravosudnom dužnosniku (članak 312.), prisila prema službenoj osobi (članak 314.), veleizdaja (članak 340.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 341.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 342.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 343.), pomaganje neprijatelju (članak 344.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 345.), prisila prema najvišim državnim dužnosnicima Republike Hrvatske (članak 346.), odavanje tajnih podataka (članak 347.), špijunaža (članak 348.), povreda ugleda Republike Hrvatske (članak 349.) i pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske (članak 350.) iz Kaznenog zakona,

3. povreda prava na podnošenje pravnih lijekova i predstavki (članak 112.), zlouporaba položaja i ovlasti (članak 337.), zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti (članak 338.), protuzakonito posredovanje (članak 343.), primanje mita (članak 347.) i davanje mita (članak 348.) iz Kaznenog zakona (‘Narodne novine’, br. 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08. i 57/11.), a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske koristi ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi,

4. zlouporaba položaja i ovlasti (članak 291.), nezakonito pogodovanje (članak 292.), primanje mita (članak 293.), davanje mita (članak 294.), trgovanje utjecajem (članak 295.) i davanje mita za trgovanje utjecajem (članak 296.) iz Kaznenog zakona, a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi,

5. kaznena djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu Republike Hrvatske, sukladno Zakonu o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog profiterstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije (‘Narodne novine’, br. 57/11.).«

5.1. Članak 13. stavak 1. ZoLI-a glasio je:

»Članak 13.

Birači koji su policijski službenici, djelatne vojne osobe, službenici i namještenici u Oružanim snagama Republike Hrvatske ne smiju se kandidirati za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika.«

6. S obzirom na istaknute prigovore, u ovom se rješenju prvo razmatraju prigovori predlagatelja Grbina i Vlahušića vezani uz »apsolutno nedemokratski« postupak donošenja ZDZoLI-a (Vlahušić), odnosno njegovu nesuglasnost s Ustavom u cjelini iz proceduralnih razloga.

III. POSTUPAK DONOŠENJA ZDZoLI-a

1) Prigovori predlagatelja

7. Predlagatelj Grbin (predmet broj: U-263/2017) u prijedlogu navodi da je ZDZoLI usvojen na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 15. prosinca 2016., na prijedlog Kluba zastupnika Mosta nezavisnih lista, nakon provedene rasprave u dva čitanja s time da je od upućivanja Prijedloga zakona u proceduru, normativni dio zakona »kontinuirano mijenjan te su na Konačni prijedlog zakona amandmane uputili Vlada Republike Hrvatske i predlagatelj, koji su amandmani prihvaćeni i postali su sastavni dio usvojenog teksta« ZDZoLI-a.

Spornom činjenicom smatra što je prilikom »usvajanja Zakona došlo do razlike u tekstu Zakona objavljenog u ‘Narodnim novinama’ u odnosu na amandmane koji su usvojeni u Hrvatskom saboru«.

U bitnom ističe da se:

»... amandmani predlagatelja i Vlade Republike Hrvatske razlikuju, jer amandman predlagatelja na članak 1. stavak 2. Prijedloga zakona završava riječima ‘osim ako je nastupila rehabilitacija prema posebnom zakonu’, kojih riječi nema u amandmanu Vlade Republike Hrvatske niti u objavljenom tekstu ZDZLI-a, kao i stoga što je amandman predlagatelja prihvaćen glasovanjem u Hrvatskom saboru, a amandman Vlade Republike Hrvatske nije, smatram potrebnim da Ustavni sud, u svjetlu odredbe članka 202. stavka 8. Poslovnika Hrvatskoga sabora (NN br. 81/13) utvrdi koji je ispravan tekst Zakona kojeg je Hrvatski sabor usvojio.«

8. Predlagatelj Vlahušić (predmet broj: U-362/2017) u prijedlogu navodi kako »ima karizmu uspješnog gradonačelnika – intelektualca koji je u značajnoj mjeri unaprijedio funkcioniranje grada« (Dubrovnika – op. Ustavnog suda) i da »pravi i prikriveni razlog za donošenje Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima u neustavnom i pobijanom dijelu predstavlja zabranu Andri Vlahušiću da se kandidira na predstojećim lokalnim izborima«, što je »vidljivo i iz postupka donošenja Zakona te njegovog sadržaja koji je amandmanima prilagođavan upravo za njega ...« Smatra da se osporeni ZDZoLI, »u široj javnosti prepoznat kao ‘Lex Vlahušić’ odnosi samo na jednu osobu« i da je posljedica »obračuna parlamentarne većine s političkim neistomišljenicima«.

2) Očitovanje Vlade

9. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu, Vlada je, u pogledu navedenih prigovora predlagatelja, navela:

»Zakonom o lokalnim izborima (»Narodne novine«, br. 144/12 i 121/16) uređeni su izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika. Zakonom je propisano aktivno i pasivno biračko pravo (člancima 2. i 3.) te zabrana kandidiranja (člankom 13.) za navedene izbore.

Osporavanim dopunama Zakona o lokalnim izborima, predlagatelj kojih je bio Klub zastupnika Mosta nezavisnih lista u Hrvatskome saboru, uvedena je zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osoba koje su pravomoćno osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci (uključujući i uvjetnu osudu) za taksativno pobrojana kaznena djela.

(...)

... Vlada Republike Hrvatske smatra potrebnim istaknuti da je nejasno i u konačnici neuobičajeno navođenje tzv. prikrivenih razloga za donošenje zakona. Političke kvalifikacije i međusobni odnosi političkih aktera nikako ne mogu biti od značaja za ocjenu ustavnosti pojedinog propisa, stoga su krajnje nejasni, nebitni i nepotrebni navodi podnositelja ovoga prijedloga koji govore o međustranačkim odnosima i postignućima bivšeg gradonačelnika Grada Dubrovnika. Pritom Vlada Republike Hrvatske ukazuje i na posebno neuobičajen i neprimjeren ton predmetnog prijedloga u kojem se iznose paušalne tvrdnje o ‘ukidanju demokracije i zakonodavnom postupku svojstvenom režimu političkog totalitarizma’. Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo ne donosi zakone u odnosu na određene pojedince, pa tako ni u odnosu na imenovanog bivšeg gradonačelnika Grada Dubrovnika. Primjenom osporavanog Zakona pasivno biračko pravo neće biti oduzeto Andri Vlahušiću, nego će svim osobama osuđenim za kaznena djela iz kataloga kaznenih djela propisanih predmetnom zakonskom odredbom, pod jednakim uvjetima biti zabranjeno kandidiranje na lokalnim izborima.«

3) Ocjena Ustavnog suda

10. Uvidom u dokumentaciju koju je Ustavnom sudu 1. veljače 2017. proslijedio Hrvatski sabor, Ustavni sud je utvrdio da je 14. listopada 2016. predsjednik Kluba zastupnika Mosta nezavisnih lista (u daljnjem tekstu: Klub zastupnika Mosta), zastupnik Miroslav Šimić, podnio predsjedniku Hrvatskog sabora Prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, prvo čitanje (P.Z. br. 8).

Predsjednik Hrvatskog sabora, mr. sc. Božo Petrov, uputio je aktom od 14. listopada 2016. Prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, zastupnicima Hrvatskog sabora i predsjednicima radnih tijela.

Odbor za pravosuđe Hrvatskog sabora, nakon provedene rasprave na sjednici Odbora, prihvatio je Prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, o čemu je predsjednik Odbora, zastupnik Arsen Bauk, 18. listopada 2016. podnio izvješće predsjedniku Hrvatskog sabora.

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora, nakon provedene rasprave na sjednici Odbora, prihvatio je Prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, o čemu je predsjednik Odbora, zastupnik Dražen Bošnjaković, 19. listopada 2016. podnio izvješće predsjedniku Hrvatskog sabora.

11. Uvidom u zapisnik prve, konstituirajuće, sjednice Hrvatskog sabora održane 14., 17., 18., 19., 20., 21., 26., 27. i 28. listopada i 2., 3., 4., 9., 10., 11., 15., 16. i 17. studenoga 2016. utvrđeno je da je Hrvatski sabor na toj sjednici proveo objedinjenu raspravu u prvom čitanju Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima. Predlagatelj zakona bio je Klub zastupnika Mosta. Raspravu o prijedlogu proveli su Obor za pravosuđe i Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora.

U raspravi su sudjelovali zastupnici: prof. dr. sc. Milorad Pupovac, u ime Kluba zastupnika SDSS-a, Nikola Grmoja, u ime Kluba zastupnika Mosta, Branko Hrg, u ime Kluba zastupnika HSS-a i HSLS-a, Tomislav Saucha, u ime Kluba zastupnika SDP-a, Ana-Marija Petin, u ime Kluba zastupnika HSS-a, Marko Šimić, u ime Kluba zastupnika HDZ-a, Ivan Pernar, u ime Kluba zastupnika Živog zida, Abeceda demokracije, Nada Turina Đurić, u ime Kluba zastupnika HNS-a, Gordan Maras, Branimir Glavaš, Arsen Bauk, Ivan Pernar, Miro Bulj, Josip Borić i Branimir Bunjac.

Hrvatski sabor, većinom glasova, donio je zaključke o prihvaćanju Prijedloga Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima i da će se sve primjedbe, mišljenja i prijedlozi izneseni u raspravi uputiti predlagatelju radi pripreme konačnog prijedloga zakona.

12. Klub zastupnika Mosta podnio je 24. studenoga 2016. predsjedniku Hrvatskog sabora Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, sljedećeg sadržaja:

»U Zakonu o lokalnim izborima (‘Narodne novine’, br. 144/12.) u članku 13. ispred stavka 1. dodaje se oznaka: 1397967985(1)’.

Iza stavka 1. dodaje se stavak 2. koji glasi:

‘(2) Birači i političke stranke ne smiju za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za sljedeća kaznena djela propisana kaznenim zakonom:

1. teška kaznena djela protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, te drugih vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom, propisana kaznenim zakonom: genocid, zločin agresije, zločin protiv čovječnosti, ratni zločin, terorizam i druga kaznena djela u svezi s terorizmom, mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje, ropstvo, trgovanje ljudima, trgovanje dijelovima ljudskog tijela;

2. kaznena djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu Republike Hrvatske: ratno profiterstvo, kaznena djela iz procesa pretvorbe i privatizacije, počinjena u vrijeme Domovinskog rata i mirne reintegracije, ratnog stanja i neposredne ugroženosti neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti države, propisana zakonom, kaznena djela koja ne zastarijevaju prema međunarodnom pravu;

3. teška kaznena djela protiv života i tijela, propisana kaznenim zakonom: ubojstvo, teško ubojstvo;

4. teška kaznena djela protiv spolne slobode, propisana kaznenim zakonom: silovanje, te druga teška kaznena djela protiv spolne slobode:

5. teška kaznena djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djece, propisana kaznenim zakonom: spolna zlouporaba djeteta, podvođenje djeteta, iskorištavanje djece za pornografiju ili za pornografske predstave, te druga teška kaznena djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djeteta;

6. kaznena djela protiv Republike Hrvatske, propisana kaznenim zakonom: veleizdaja, priznavanje okupacije i kapitulacije, sprječavanje borbe protiv neprijatelja, služba u neprijateljskoj vojsci, pomaganje neprijatelju, podrivanje vojne i obrambene moći države, prisila prema najvišim dužnosnicima Republike Hrvatske, odavanje tajnih podataka, špijunaža, povreda ugleda Republike Hrvatske, pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske: veleizdaje, sprječavanja borbe protiv neprijatelja, podrivanja vojne i obrambene moći države;

7. kaznena djela protiv službene dužnosti propisana kaznenim zakonom: zloupotreba položaja i ovlasti, nezakonito pogodovanje, primanje mita, davanje mita, trgovanje utjecajem, davanje mita za trgovanje utjecajem, a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi, osim ako je nastupila rehabilitacija prema posebnom zakonu.’

Članak 2.

U članku 17. stavku 1. iza riječi: 1397967985povjerenstva’ briše se točka i dodaju se riječi: ‘i uvjerenje nadležnog suda o nepostojanju razloga za zabranu kandidiranja iz članka 13. stavka 2. ovog Zakona.’

Članak 3.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

12.1. Predsjednik Hrvatskog sabora, aktom od 24. studenoga 2016., uputio je zastupnicima Hrvatskog sabora i predsjednicima radnih tijela Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima.

12.2. Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora, nakon provedene rasprave na sjednici Odbora, podupro je donošenje ZDZoLI-a, o čemu je predsjednik Odbora, zastupnik Dražen Bošnjaković, 5. prosinca 2016. podnio izvješće predsjedniku Hrvatskog sabora.

12.3. Predsjednik Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, prof. dr. sc. Robert Podolnjak, podnio je 9. prosinca 2016. predsjedniku Hrvatskog sabora izvješće o Konačnom prijedlogu Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima iz čijeg sadržaja slijedi da »Odbor jednoglasno (7 glasova 1397967985ZA’) podupire donošenje ovoga Zakona«.

13. Na Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima amandmane su podnijeli (uz mišljenje) Vlada 8. prosinca 2016. (P.Z. br. 8/1), Klub zastupnika Živog zida i SNAGA-e 9. prosinca 2016. (P.Z. br. 8/2) i Klub zastupnika Mosta 14. prosinca 2016. (P.Z. br. 8/3).

14. Vlada je u mišljenju navela kako se ne protivi donošenju predloženog zakona, a svoje primjedbe je izrazila u amandmanima koji glase:

»Amandman I.

U članku 1. stavak 2. mijenja se i glasi:

‘Iza stavka 1. dodaje se stavak 2. koji glasi:

(2) Birači i političke stranke ne smiju za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za sljedeća kaznena djela propisana Kaznenim zakonom:

1. ubojstvo (članak 90.), teško ubojstvo (Članak 91.), otmica (članak 125. stavak 3.), veleizdaja (članak 135.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 136.), ubojstvo najviših državnih dužnosnika (članak 138.), otmica najviših državnih dužnosnika (članak 139.), nasilje prema najvišim državnim dužnosnicima (članak 140.), odavanje državne tajne (članak 144.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 147.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 148.), pomaganje neprijatelju (članak 149.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 150.), špijunaža (članak 146.), povreda ugleda Republike Hrvatske (članak 151.), pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske (članak 153.), genocid (članak 156.), agresivni ral (članak 157.), zločin protiv čovječnosti (članak 157.a), ratni zločin protiv civilnog pučanstva (članak 158.), ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (članak 159.), ratni zločin protiv ratnih zarobljenika (članak 160.), protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (članak 161.), protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu (članak 162.), nedozvoljena sredstva borbe (članak 163. stavak 2.), grubo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima (članak 165.), uništavanje kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra (članak 167.), međunarodni terorizam (članak 169.), javno poticanje na terorizam (članak 169.a), novačenje i obuka za terorizam (članak 169.b), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje (članak 176.), trgovanje ljudima i ropstvo (članak 175.), silovanje (članak 188.), spolni odnošaj s nemoćnom osobom (članak 189. stavci 2., 3. i 4.), spolni odnošaj zlouporabom položaja (članak 191.stavak 2.). spolni odnošaj s djetetom (članak 192.), bludne radnje (članak 193. stavak 2.), zadovoljenje pohote pred djetetom ili maloljetnom osobom (članak 194.), podvođenje (članak 195. stavci 1., 4., 5. i 6.), iskorištavanje djece ili maloljetnih osoba za pornografiju (članak 196.) i dječja pornografija na računalnom sustavu ili mreži (članak 197.a stavak 1.) iz Kaznenog zakona (»Narodne novine«, br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03, 105/04, 84/05, 71/06, 110/07, 152/08 i 57/11);

2. genocid (članak 88.), zločin agresije (članak 89.), zločin protiv čovječnosti (članak 90.), ratni zločin (članak 91.), terorizam (članak 97.), financiranje terorizma (članak 98.), javno poticanje na terorizam (članak 99.), novačenje za terorizam (članak 100.), obuka za terorizam (članak 101.), terorističko udruženje (članak 102.), pripremanje kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnih pravom (članak 103.), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje (članak 104.), ropstvo (članak 105.), trgovanje ljudima (članak 106.), trgovanje dijelovima ljudskog tijela i ljudskim zamecima (članak 107.), ubojstvo (članak 110.), teško ubojstvo (članak 111.), otmica (članak 137. stavak 3.), silovanje (članak 153.), teška kaznena djela protiv spolne slobode (članak 154.), spolna zlouporaba djeteta mlađeg od 15 godina (članak 158.), spolna zlouporaba djeteta starijeg od 15 godina (članak 159.), zadovoljenje pohote pred djetetom mlađim od petnaest godina (članak 160.), podvođenje djeteta (članak 162.), iskorištavanje djece za pornografiju (članak 163.), iskorištavanje djece za pornografske predstave (članak 164.), teška kaznena djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djeteta (članak 166.), prisila prema pravosudnom dužnosniku (članak 312.), prisila prema službenoj osobi (članak 314.), veleizdaja (članak 340.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 341.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 342.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 343.), pomaganje neprijatelju (članak 344.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 345.), prisila prema najvišim državnim dužnosnicima Republike Hrvatske (članak 346.), odavanje tajnih podataka (članak 347.), špijunaža (članak 348.), povreda ugleda Republike Hrvatske (članak 349.) i pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske (članak 350.) iz Kaznenog zakona;

3. povreda prava na podnošenje pravnih lijekova i predstavki (članak 112.), zlouporaba položaja i ovlasti (članak 337.), zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti (članak 338.), protuzakonito posredovanje (članak 343.), primanje mita (članak 347.) i davanje mita (članak 348.) iz Kaznenog zakona (»Narodne novine«, br. 110/97, 27/98, 50/00, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03, 105/04, 84/05, 71/06, 110/07, 152/08 i 57/11), a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske koristi ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi;

4. zlouporaba položaja i ovlasti (članak 291.), nezakonito pogodovanje (članak 292.), primanje mita (članak 293.), davanje mita (članak 294.), trgovanje utjecajem (članak 295.) i davanje mita za trgovanje utjecajem (članak 296.) iz Kaznenog zakona, a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi;

5. kaznena djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu Republike Hrvatske, sukladno Zakonu o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog profiterstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije (»Narodne novine«, broj 57/11).’

Amandman II.

Članak 2. mijenja se i glasi:

‘U članku 17. stavku 1. iza riječi: 1397967985povjerenstva’ briše se točka i dodaju riječi: ‘i potvrda o podacima iz kaznene evidencije Ministarstva pravosuđa, sukladno članku 13. stavku 2. ovoga Zakona.’«

15. Klub zastupnika Mosta uputio je 14. prosinca 2016. predsjedniku Hrvatskog sabora amandman na Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima (drugo čitanje, P.Z. br. 8) sljedećeg sadržaja:

»U članku 1. stavak 2. mijenja se i glasi:

‘(2) Birači i političke stranke ne smiju za člana predstavničkog tijela jedinice niti za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njihovog zamjenika kandidirati osobe koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci za sljedeća kaznena djela propisana zakonom:

1. ubojstvo (članak 90.), teško ubojstvo (91.), povreda slobode odlučivanja birača (članak 116.), uskrata biračkog prava (članak 117.), zlouporaba izbornog prava (članak 118.), povreda tajnosti glasovanja (članak 119.), uništenje izbornih isprava (članak 120.), izborna prijevara (članak 121.), otmica (članak 125. stavak 3.), veleizdaja (članak 135.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 136.), ubojstvo najviših državnih dužnosnika (članak 138.), otmica najviših državnih dužnosnika (članak 139.), nasilje prema najvišim državnim dužnosnicima (članak 140.), odavanje državne tajne (članak 144.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 147.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 148.), pomaganje neprijatelju (članak 149.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 150.), špijunaža (članak 146.), povreda ugleda RH (članak 151.), pripremanje kaznenih djela protiv RH (čl. 153.), genocid (članak 156.), agresivni rat (članak 157.), zločin protiv čovječnosti (članak 157.a), ratni zločin protiv civilnog pučanstva (članak 158.), ratni zločin protiv ranjenika i bolesnika (članak 159.), ratni zločin protiv ratnih zarobljenika (članak 160.), protupravno ubijanje i ranjavanje neprijatelja (članak 161.), protupravno oduzimanje stvari od ubijenih i ranjenih na bojištu (članak 162.), nedozvoljena sredstva borbe (članak 163. stavak 2.), grubo postupanje s ranjenicima, bolesnicima i ratnim zarobljenicima (članak 165.), uništavanje kulturnih dobara i objekata u kojima se nalaze kulturna dobra (članak 167.), međunarodni terorizam (članak 169.), javno poticanje na terorizam (članak 169.a), novačenje i obuka za terorizam (članak 169.b), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje (članak 176.), trgovanje ljudima i ropstvo (članak 175.), silovanje (članak 188.), spolni odnošaj s nemoćnom osobom (članak 189. stavci 2. 3. i 4.), spolni odnošaj zlouporabom položaja (članak 191. stavak 2.), spolni odnošaj s djetetom (članak 192.), bludne radnje (članak 193. stavak 2.), zadovoljenje pohote pred djetetom ili maloljetnom osobom (članak 194.), podvođenje (članak 195. stavci 1., 4., 5. i 6.), iskorištavanje djece ili maloljetnih osoba za pornografiju (članak 196.), dječja pornografija na računalnom sustavu ili mreži (članak 197.a stavak 1.) iz Kaznenog zakona (‘Narodne novine, broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08. i 57/11.);

2. genocid (članak 88.), zločin agresije (članak 89.), zločin protiv čovječnosti (članak 90.), ratni zločin (članak 91.), terorizam (članak 97.), financiranje terorizma (članak 98.), javno poticanje na terorizam (članak 99.), novačenje za terorizam (članak 100.), obuka za terorizam (članak 101.), terorističko udruženje (članak 102.), pripremanje – kaznenih djela protiv vrijednosti zaštićenih međunarodnih pravom (članak 103.), mučenje i drugo okrutno, neljudsko ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje (51. 104.), ropstvo (čl. 105.), trgovanje ljudima (čl. 106.), trgovanje dijelovima ljudskog tijela i ljudskim zamecima (čl. 107.), ubojstvo (članak 110.), teško ubojstvo (članak 111.), otmica (članak 137. stavak 3.), silovanje (članak 153.), teška kaznena djela protiv spolne slobode (članak 154.), spolna zlouporaba djeteta mlađeg od 15 godina (čl. 158.), spolna zlouporaba djeteta starijeg od 15 godina (članak 159.), zadovoljenje pohote pred djetetom mlađim od petnaest godina (članak 160.), podvođenje djeteta (članak 162.), iskorištavanje djece za pornografiju (članak 163.), iskorištavanje djece za pornografske predstave (članak 164.), teška kaznena djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djeteta (članak 166.), prisila prema pravosudnom dužnosniku (članak 312.), prisila prema službenoj osobi (članak 314.), povreda slobode odlučivanja birača (članak 333.), uskrata biračkog prava (članak 334.), zlouporaba biračkog prava (članak 335), povreda tajnosti glasovanja (članak 336.), uništenje i krivotvorenje izbornih isprava (članak 337.), izborna prijevara (članak 338.), podmićivanje zastupnika (članak 339.), veleizdaja (članak 340.), priznavanje okupacije i kapitulacije (članak 341.), sprječavanje borbe protiv neprijatelja (članak 342.), služba u neprijateljskoj vojsci (članak 343.), pomaganje neprijatelju (članak 344.), podrivanje vojne i obrambene moći države (članak 345.), prisila prema najvišim državnim dužnosnicima Republike Hrvatske (članak 346.), odavanje tajnih podataka (članak 347.), špijunaža (članak 348.), povreda ugleda Republike Hrvatske (članak 349.) i pripremanje kaznenih djela protiv Republike Hrvatske (članak 350.) iz Kaznenog zakona;

3. povreda prava na podnošenje pravnih lijekova i predstavki (članak 112.), zlouporaba položaja i ovlasti (članak 337.), zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti (članak 338.), protuzakonito posredovanje (članak 343.), primanje mita (članak 347.) i davanje mita (članak 348.) iz Kaznenog zakona (‘Narodne novine, broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08. i 57/11.),a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske koristi ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi;

4. zlouporaba položaja i ovlasti (članak 291.), nezakonito pogodovanje (članak 292.), primanje mita (članak 293.), davanje mita (članak 294.), trgovanje utjecajem (članak 295.) i davanje mita za trgovanje utjecajem (članak 296.) iz Kaznenog zakona, a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi;

5. kaznena djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu Republike Hrvatske, sukladno Zakonu o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog profiterstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije (‘Narodne novine’ broj 57/11);

osim ako je nastupila rehabilitacija prema posebnom zakonu.’«

Ustavni sud primjećuje da su se amandmani Vlade na Konačni prijedlog ZDZoLI-a razlikovali u odnosu na amandman predlagatelja – Kluba zastupnika Mosta, osim u dijelu koji se odnosi na označavanje »zakona« ili »Kaznenog zakona«, kataloga (pojedinih) kaznenih dijela, i u tome što amandman Vlade (na članak 1. stavak 2. ZDZoLI-a) nije sadržavao tekst »osim ako je nastupila rehabilitacija prema posebnom zakonu«.

16. Uvidom u Zapisnik druge sjednice Hrvatskog sabora održane 23., 24., 25., 29. i 30. studenoga, te 1., 2., 6., 7., 8., 9., 10., 12., 13., 14. i 15. prosinca 2016. utvrđeno je da je Hrvatski sabor na toj sjednici proveo objedinjenu raspravu u drugom čitanju Konačnog prijedloga Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima. Predlagatelj zakona bio je Klub zastupnika Mosta. Raspravu o prijedlogu proveli su Odbor za zakonodavstvo i Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora.

U raspravi su sudjelovali zastupnici: Marko Šimić, u ime Kluba zastupnika HDZ-a, prof. dr. sc. Robert Podolnjak, u ime Kluba zastupnika Mosta, Nada Turina Đurić, u ime Kluba zastupnika HNS-HSU-a, Ivan Pernar, u ime Kluba zastupnika Živog zida, SNAGA-e, Ivan Pernar u pojedinačnoj raspravi i u ime Kluba zastupnika Živog zida, Snaga i prof. dr. sc. Robert Podolnjak, u ime predlagatelja.

Uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora održane 15. prosinca 2016. u odnosu na točku »Konačni Prijedlog Zakona o lokalnim izborima, drugo čitanje, P.Z. broj 8.«, Ustavni sud utvrdio je da je predlagatelj, Klub zastupnika Mosta podnio amandman nakon zaključene rasprave.

Hrvatski sabor je većinom glasova (84 »za«, 34 »protiv«, 1 »suzdržan«) – prema sadržaju zapisnika druge sjednice Hrvatskog sabora – »prihvatio da se raspravlja o amandmanu Kluba zastupnika Mosta nezavisnih lista, koji je podnesen nakon zaključenja rasprave«

Nadalje, u zapisniku u odnosu na sam tijek sjednice, navedeno je sljedeće:

»U raspravi su sudjelovali zastupnici: Peđa Grbin, u ime Kluba zastupnika SDP – a i Ivan Pernar, u ime Kluba zastupnika Živi zid i Snaga.

Za replike su se javili zastupnici: Maro Kristić, Peđa Grbin, Tomislav Saucha, Ivan Pernar, Ivan Vilibor Sinčić, Željko Lacković, Željko Glasnović i dr. sc. Branimir Bunjec.

Hrvatski sabor je većinom glasova /78 1397967985za’, 39 1397967985protiv’, 1 1397967985suzdržan’/ prihvatio amandman Kluba zastupnika Mosta nezavisnih lista na članak 1. stavak 2.

Predstavnik predlagatelja prihvatio je amandmane koje je podnijela Vlada Republike Hrvatske na članak 1. stavak 2. i članak 2.

Predstavnik predlagatelja nije se suglasio, a Hrvatski sabor nije prihvatio amandman koji je podnio Klub zastupnika Živi zid i Snaga na članak 1. stavak 2.

Hrvatski sabor je većinom glasova /78 1397967985za’, 32 1397967985protiv’, 6 1397967985suzdržanih’/ donio Zakon o dopunama Zakona o lokalnim izborima koji je predložio Klub zastupnika Mosta zajedno s prihvaćenim amandmanima.«

17. Iz (preslike) fonograma sjednice Hrvatskog sabora održane 15. prosinca 2016. (završnog dijela sjednice), vidljivo je da je predsjednik Hrvatskog sabora, mr. sc. Božo Petrov – nakon konstatacije da »time amandman Vlade (prvi amandman – op. Ustavnog suda) se usvaja u cijelosti i postaje sastavni dio konačnog prijedloga zakona ... i drugi se usvaja i postaje konačni prijedlog zakona« – dao na glasovanje Konačni prijedlog Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima, i utvrdio da je većinom glasova (78 »za«, 32 »protiv« i 6 »suzdržanih«) donesen Zakon o dopunama Zakona o lokalnim izborima zajedno s prihvaćenim amandmanima.

18. Predlagatelj Grbin prigovorio je da je »prilikom usvajanja Zakona došlo do razlike teksta Zakona objavljenog u ‘Narodnim novinama’ u odnosu na amandmane koji su usvojeni u Hrvatskom saboru«, te traži od Ustavnog suda da »u svjetlu odredbe članka 202. stavka 8. Poslovnika Hrvatskog sabora (NN br. 81/13) utvrdi koji je ispravan tekst Zakona kojeg je Hrvatski sabor usvojio«, dok predlagatelj Vlahušić smatra da je vidljivo »iz postupka donošenja Zakona te njegovog sadržaja« da su »amandmani(ma) prilagođavan(i) upravo za njega«.

Ustavni sud u odnosu na te prigovore predlagatelja pošao je od članka 202. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13. i 113/16.; u daljnjem tekstu: Poslovnik), koji u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 202.

Amandman koji je podnesen u roku iz članka 197. ovoga Poslovnika postaje sastavnim dijelom konačnog prijedloga zakona i o njemu se odvojeno ne glasuje:

– ako ga je podnio predlagatelj zakona

– ako je amandman prihvatio predlagatelj.

Amandman prihvaćen na sjednici Sabora postaje sastavni dio konačnog prijedloga zakona o kojem se odlučuje.

(...)

Ako se na isti članak prihvati više amandmana koji se međusobno isključuju, prihvaćen je amandman koji je po redoslijedu posljednji prihvaćen glasovanjem.«

Polazeći od naprijed navedenog, Ustavni sud zaključuje da je Hrvatski sabor utvrđujući konačni tekst zakona o kojem se glasovalo i koji je objavljen u »Narodnim novinama« postupao na temelju stavaka 2. i 8. članka 202. Poslovnika. Drugim riječima, usvojio je i objavio tekst ZDZoLI-a s amandmanima Vlade kao sastavnim dijelom zakona, budući da su ti amandmani po svom redoslijedu bili posljednji koji su prihvaćeni, iako se o njima nije glasovalo sukladno stavku 1. alineji 2. članka 202. Poslovnika jer ih je predlagatelj zakona prihvatio. Stoga je prigovor predlagatelja Grbina neosnovan.

Prema tome, Ustavni sud utvrđuje da je tekst ZDZoLI-a koji je objavljen u »Narodnim novinama« istovjetan tekstu koji je Hrvatski sabor usvojio.

18.1. S obzirom na navedena utvrđenja iz prethodnih točaka obrazloženja (poglavito završnog dijela sjednice Hrvatskog sabora od 15. prosinca 2016. i redoslijeda prihvaćenih amandmana na tekst Konačnog prijedloga Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima), Ustavni sud smatra da je ZDZoLI donesen u postupku koji propisuje Poslovnik Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13. i 113/16.), slijedom čega ocjenjuje da nisu osnovani navedeni prijedlozi predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZDZoLI-a u cjelini zbog propusta u postupku njegova donošenja.

19. Nadalje, u odnosu na prigovor predlagatelja Vlahušića da donošenje ZDZoLI-a i »ustanovljavanje novih izbornih pravila nekoliko mjeseci prije održavanja lokalnih izbora u suprotnosti je s preporukama Venecijanske komisije«, Ustavni sud upućuje na svoje Izvješće broj: U-X-6670/2010 od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.).

Iz tog Izvješća jasno proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo, odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo, godinu dana prije održavanja parlamentarnih izbora.

U navedenom se Izvješću Ustavni sud bavio člankom 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; u daljnjem tekstu: UZPU/10), kojim je bilo propisano:

»Članak 5.

Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.«

Međutim, tu je bila riječ o odredbi prijelaznog karaktera koja je propisivala jednokratnu obvezu zakonodavca da u određenom roku, to jest najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za 7. saziv Hrvatskog sabora, uskladi izborno zakonodavstvo s člankom 7. četvrte Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), kojim je u cijelosti izmijenjen dotadašnji članak 45. Ustava. U navedenom Izvješću Ustavni sud u tom je smislu naglasio:

»5.2. ... obveza ‘donošenja zakona’ u smislu članka 5. UZPU/10 odnosi se samo na donošenje onih novih zakona, odnosno na izmjene i dopune mjerodavnih izbornih zakona koji su na snazi, koja je vezana uz promjene izbornih pravila sadržanih u Promjeni Ustava Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Ustav/10). Drugim riječima, ta se obveza iscrpljuje u obvezi Hrvatskog sabora da uskladi izborno zakonodavstvo za izbor zastupnika u Hrvatski sabor s Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi iz pravne naravi UZPU/10. Riječ je o zakonu ‘za provedbu Ustava’, to jest o zakonu koji je Hrvatski sabor donio radi ustanovljivanja (pretežito) rokova u kojima se zakonodavni poredak Republike Hrvatske mora uskladiti s izmijenjenim ustavnim poretkom, propisanim Ustavom/10.

Svrha članka 5. UZPU/10, prema tome, jest pravodobno usklađivanje mjerodavnih izbornih zakona s novim ustavnim tekstom radi ostvarenja ustavnosti predstojećeg izbornog postupka, a time i pravne sigurnosti objektivnog izbornopravnog poretka. Jedino pravodobno usklađivanje s Ustavom omogućuje stabilizaciju novih izbornih pravila ustavnog značenja u pravnom poretku.

Zaključno, obveza iz članka 5. UZPU/10, koja mora biti izvršena najkasnije do 11. ožujka 2011., odnosi se na one dijelove izbornog zakonodavstva koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.

Navedeno pravilo proizlazi izravno iz članka 5. UZUP/10 i Ustavni sud ga u ovom izvješću samo utvrđuje. Ustavni sud istodobno izražava mišljenje da na dosadašnjoj dobroj parlamentarnoj praksi, koja se sastoji u suzdržanosti Hrvatskog sabora da i poslije navedenog roka donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo, treba ustrajati. Takva parlamentarna praksa jača stabilnost izbornog prava i unapređuje demokratsko okružje izbornih procesa.«

Ustavni sud ponovio je to stajalište i u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.).

19.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud i u ovom ustavnosudskom postupku – neovisno o tome što iz Izvješća jasno proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo, odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja bilo kojih izbora (parlamentarnih, predsjedničkih, lokalnih) – opetovano upozorava na svoja ranija stajališta o tome da Hrvatski sabor treba ustrajati na dobroj parlamentarnoj praksi koja se odražava u njegovoj suzdržanosti da donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja tih izbora.

Pri tome, Ustavni sud naglašava kako se ta dobra parlamentarna praksa (ne i propis) po naravi institucionalnog ustrojstva države i djelokruga poslova državnih tijela ne odnosi na djelovanje i rad Ustavnog suda.

20. Slijedom navedenog, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge predlagatelja Grbina i Vlahušića za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZDZoLI-a u cjelini iz proceduralnih razloga zbog propusta u postupku njegova donošenja i razdoblja u kojem je donesen.

21. Prigovore predlagatelja kojima osporavaju ustavnost članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a, odnosno (dopunjenog) članka 13. stavka 2. ZoLI-a, kojima je uvedena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osoba koje su pravomoćno osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci (uključujući i uvjetnu osudu) za taksativno navedena kaznena djela, Ustavni sud razmotrio je u daljnjem dijelu obrazloženja ovog rješenja.

IV. ZABRANA KANDIDIRANJA OSOBA OSUĐENIH ZA POČINJENJE KAZNENIH DJELA

A. NAČIN NAVOĐENJA PROPISA KAZNENIH DJELA KOJA SU ZAPREKA ZA KANDIDIRANJE

1) Prigovori predlagatelja

22. Predlagatelj Sherri u prijedlogu navodi da se »pobijanim odredbama postavlja zabrana kandidiranja isključivo za one koji su osuđeni na temelju aktualnog Kaznenog zakona (... KZ/11) te Kaznenog zakona (KZ/98) važećeg do 1. siječnja 2013. godine kada je stupio na snagu KZ/11«, a »zabrana ne vrijedi za osobe suđene na temelju odredbi Krivičnog zakona Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, broj: 32/1993) ili Osnovnim krivičnim zakonom Republike Hrvatske (»Narodne novine«, br. 31/93., 39/93., 108/95., 16/96. i 28/96.).«

U odnosu na taj prigovor navodi:

»Koliko su pobijane odredbe neodržive te suprotne pravnoj sigurnosti i vladavini prava, najbolje je vidljivo iz činjenica da, iako su neki od osuđenika već izdržali svoju kaznu i time ispunili generalnu i specijalnu svrhe sankcije, sada odjednom dobivaju novu kaznu u vidu zabrane kandidiranje. Nasuprot njima, drugi osuđenici koji možda nisu još služili svoju kaznu, ali su osuđeni na istu na temelju KZRH ili OKZRH. umjesto npr. KZ/11., moći će se kandidirati na izborima.

Stoga je nedvojbeno da je zakonodavac iz predlagatelju nepoznatih razloga odlučio staviti u nejednak položaj osobe osuđene za ista kaznena djela. Jedina razlika između njih je jesu li isti osuđeni na temelju KZ/11., KZ/98. ili prethodnog zakona koji je uređivao kazneno pravo u Republici Hrvatskoj.

Time je povrijeđeno najviša ustavna vrednota Ustava, jednakost.«

Predlagatelji Sherri, Grbin i Vlahušić u prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a s Ustavom iznijeli su razloge zašto smatraju da »niti prilikom predlaganja predmetnog Zakona, a niti nakon njegova donošenja, nije jasno ili obrazloženo čime su se predlagatelj i zakonodavac vodili prilikom stvaranja kataloga kaznenih djela koja će biti zapreka za kandidiranje« (Grbin u predmetu broj: U-I-263/2017).

Predlagatelj Sherri ističe da se osporenim člankom ZDZoLI-a »krši i opće biračko pravo zajamčeno odredbom čl. 45. st. 1. Ustava«, budući da »biračko pravo se ograničava nerazmjerno svim osuđenima za taksativno navedena kaznena djela, čak i onima koji su osuđeni na uvjetnu osudu, čime se u cijelosti derogira smisao uvjetne osude koju im je sud izrekao te svrha sankcije u cijelosti.«

23. Predlagatelj Grbin, pozivajući se na odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. (»Narodne novine« broj 104/15.) problematizira pitanje načina »navođenja propisa i na posljedice koje zbog toga mogu nastati«.

Tako u prijedlogu, između ostalog, navodi:

»Prihvaćanjem predmetnih amandmana i usvajanjem ZDZLI-a u obliku u kakvom je objavljen u ‘Narodnim novinama’ ne samo da je ignorirana jasna uputa Ustavnog suda dana u bitno istom činjeničnom i pravnom predmetu, već je došlo i do apsurdne situacije u kojoj počinitelji najtežih kaznenih djela ratnog zločina i zločina protiv čovječnosti, počinjenih tijekom Domovinskog rata, nisu obuhvaćeni zabranom kandidiranja predviđenom ZDZLI-em, jer istim popisom nisu obuhvaćeni zakoni koji su bili na snazi prije KZ/97.

(...)

... štoviše, kad ZDZLI u članku 1. stavku 2. točki 5. govori o tome da se zabrana odnosi i na kaznena djela koja po Ustavu ne zastarijevaju, tada izrijekom isključuje kaznena djela iz grupe ratnih zločina i zločina protiv čovječnosti i obuhvaća samo ona koja su navedena u Zakonu o nezastarijevanju kaznenih djela ratnog profiterstva i kaznenih djela iz procesa pretvorbe i privatizacije (‘Narodne novine’, broj: 57/11.) ...

Ovakva zakonska odredba ima za posljedicu da se netko tko je osuđen na uvjetnu kaznu u trajanju dužem od šest mjeseci zatvora za, primjerice, privilegirani oblik kaznenog djela primanja mita iz članka 293. KZ/11, za kojeg je zapriječena maksimalna kazna zatvora u trajanju do godine dana, neće moći kandidirati na lokalnim izborima niti za općinskog vijećnika, dok se osoba koja je osuđena za kazneno djelo ratnog zločina počinjeno za vrijeme Domovinskog rata može slobodno kandidirati za župana ili gradonačelnika.«

Predlagatelj iznosi svoje mišljenje »da se radi o zakonu kojim se vrijeđaju ustavna načela jednakosti pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) i razmjernosti (članak 16. Ustava).«

24. Predlagatelj u odnosu na »popis kaznenih djela zbog kojih je zabranjeno kandidiranje« u prijedlogu navodi:

»Imajući u vidu da je zakonodavac i u ZDZLI-u postupao na način sličan onome koji je Ustavni sud ranije smatrao ustavno-pravno neprihvatljivim, povreda opisana u Odluci 1397/15 egzistira i u slučaju ZDZLI-a, no ne samo u slučaju kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti. Naime niti prilikom predlaganja predmetnog Zakona, a niti nakon njegova donošenja, nije jasno ili obrazloženo čime su se predlagatelj i zakonodavac vodili prilikom stvaranja kataloga kaznenih djela koja će biti zapreka za kandidiranje.

Primjerice, ranije spomenuti privilegirani oblik kaznenog djela primanja mita predstavlja zapreku za kandidiranje. Ali, neka druga i tegotnija kaznena djela, čak iz iste glave KZ/11, kao što je primjerice iznuđivanje iskaza, koje se također može počiniti radi stjecanja imovinske koristi, nisu postavljena kao zapreka za kandidiranje. Štoviše, predmetni zakon ide toliko daleko da ne postavlja neku granicu koja bi se provodila za svaku osudu za kazneno djelo, kao što je to, primjerice kod izbora za Hrvatski sabor, na kojima se ne može kandidirati nitko tko se nalazi na služenju kazne u trajanju duljem od šest mjeseci, već bez jasnog obrazloženja zabranu kandidiranja veže isključivo uz određena, taksativno nabrojena kaznena djela: ...«

25. Predlagatelj Vlahušić u prijedlogu ukazuje (i) na nepreciznost (Kluba zastupnika Mosta i Vlade) kod navođenja oznaka »kaznenih djela i Kaznenog zakona«, što sve, po njemu, »upućuje na manipulaciju u donošenju Zakona«, sve s ciljem »da bi ga se eliminiralo iz utrke za prestižno mjesto gradonačelnika grada Dubrovnika«.

26. U prijedlogu, između ostalog, ističe:

»Arbitrarnost zakona, kršenje vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka, nejednakost pred zakonom i politička diskriminacija te nerazmjernost ograničavanja pasivnog biračkog prava proizlazi i iz činjenice da je pobijanim zakonom (čl. 1. St. 2. t. 3. I 4) obuhvaćeno kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 337. KZ/97 i kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 291. KZ/11, međutim, pobijanim zakonom nisu obuhvaćena kaznena djela zlouporabe ovlasti iz kaznenih zakona koji su se primjenjivali i bili na snazi prije KZ/97.

U obrazloženju Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima kao i u Amandmanima predlagača i Vlade RH nisu izneseni razlozi zbog kojih se ograničenje pasivnog biračkog prava odnosi samo na pravomoćno osuđene osobe zbog zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 337. KZ/97 i 291. KZ/11, i ne odnosi se na pravomoćno osuđene osobe koje su zbog istog kaznenog djela osuđene po Kaznenom zakonu koji je vrijedio prije KZ/97.

Diskriminacija je očigledna, također i izostanak razmjernosti prema legitimnom cilju. Usmjeravanje zabrane pasivnog biračkog prava samo na osobe osuđene zbog kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti iz čl. 337. KZ/97 i 291. KZ/11, a ne i na pravomoćno osuđene osobe po drugim Kaznenim zakonima, pokazuje da je osnovni smisao uvrštavanja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti (iz čl. 337. KZ/97 i čl. 291. KZ/11) u katalog kaznenih djela koji pravomoćno osuđenim osobama zabranjuje pasivno biračko pravo – zabrana pasivnog biračkog prava Andri Vlahušiću.«

2) Očitovanje Vlade

27. Vlada je u očitovanju upućenom Ustavnom sudu navela:

»Zakonom o lokalnim izborima (»Narodne novine«, br. 144/12 i 121/16) uređeni su izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika. Zakonom je propisano aktivno i pasivno biračko pravo (člancima 2. i 3.) te zabrana kandidiranja (člankom 13.) za navedene izbore.

Osporavanim dopunama Zakona o lokalnim izborima, predlagatelj kojih je bio Klub zastupnika Mosta nezavisnih lista u Hrvatskome saboru, uvedena je zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osoba koje su pravomoćno osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci (uključujući i uvjetnu osudu) za taksativno pobrojana kaznena djela.

(...)

... napominje se kako navođenje kataloga kaznenih djela koja su zapreka za kandidiranje Vlada Republike Hrvatske smatra najpreciznijim načinom propisivanja pravne posljedice osude, a svaki drugi način propisivanja doveo bi do potrebe tumačenja prilikom primjene odredbe u praksi i time mogućnosti za nejednaku primjenu. Naime, prilikom donošenja novog Kaznenog zakona (»Narodne novine«, br. 125/11, 144/12, 56/15 i 61/15 – ispravak) uvedene su nove glave u posebni dio, zatim su neka kaznena djela iz 1397967985starog’ Kaznenog zakona (»Narodne novine«, br. 110/97, 27/98 – ispravak, 50/00 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 129/00, 51/01, 111/03, 190/03 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 105/04, 84/05 – ispravak, 71/06, 110/07, 152/08 i 57/11 – u daljnjem u tekstu: KZ/97) sužavana ili proširivana u svom opisu ili su brisana i time su određena ponašanja prešla u prekršajnu zonu kažnjivosti. Nadalje, moguće je da je neko kazneno djelo, uz izmjene u zakonskom opisu, premješteno u drugu glavu posebnog dijela i time se njime sada štiti druga zaštićena vrijednost. Iz navedenoga je vidljivo da, s obzirom na razlike koje postoje u propisivanju i navođenju kaznenih djela u 1397967985starom’ i 1397967985novom’ kaznenom zakonu, jedini precizan način propisivanja pravne posljedice osude je precizno navođenje kaznenih djela iz kaznenih zakona propisivanjem kataloga.

(...)

... Vlada Republike Hrvatske upućuje na članak 9. stavak 4. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji sadrži katalog kaznenih djela, osuđivanost koja predstavlja zapreku za kandidiranje na izborima za zastupnike u Hrvatski sabor. Predmetni katalog sadrži navođenje samo Kaznenog zakona (»Narodne novine«, br. 125/11 i 144/12), a isti je kao takav prošao ocjenu ustavnosti (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broja: U-I-1397/2015, od 24. rujna 2015 godine – Narodne novine, broj 104/15).

(...)

U odnosu na navode podnositelja da prilikom propisivanja kataloga kaznenih djela nije poštivano načelo razmjernosti, Vlada Republike Hrvatske ističe da u praksi može biti primjera gdje će počinitelj kaznenog djela, koje je s obzirom na okolnosti i način počinjenja teže, biti kažnjen blažom sankcijom ukoliko su primijenjene odredbe instituta o ublažavanju kazne, pa počinitelju osuđenom za teži oblik kaznenog djela u konačnici bude primjenom zakonskog, odnosno sudskog ublažavanja kazne izrečena blaža kaznenopravna sankcija. Navedeno upućuje na opravdanost širine propisivanja kataloga kaznenih djela kao zapreke za kandidiranje na lokalnim izborima. Također, u ostvarivanju legitimnog cilja osporavana zakonska odredba u potpunosti poštuje načelo razmjernosti kako ga detaljnije obrazlaže Ustavni sud (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broja: U-I-1397/2015, od 24. rujna 2015. godine – Narodne novine, broj 104/15), što je očito iz određivanja zabrane kandidiranja na lokalnim izborima osoba koje su pravomoćno osuđene za taksativno pobrojana kaznena djela i to samo na kaznu zatvora odnosno uvjetnu osudu u trajanju od najmanje šest mjeseci.«

B. U ODNOSU NA PRIGOVORE PREDLAGATELJA DA ZABRANA KANDIDIRANJA PREDSTAVLJA NOVU KAZNU ZA VEĆ OSUĐENE POČINITELJE KAZNENIH DJELA, ODNOSNO SIGURONOSNU MJERU KOJA SE PRIMJENJUJE RETORAKTIVNO

1) Prigovori predlagatelja

28. Predlagatelj Sherri u prijedlogu navodi da zabrana kandidiranja »predstavlja u svojoj naravi sigurnosnu mjeru, ... konkretno sigurnosnu mjeru zabrane obavljanja određene dužnosti propisanu odredbom čl. 71. KZ«. Posebno ističe »da u trenutku počinjenja predmetnih kaznenih djela nije bila propisana takova odredba odnosno zabrana, stoga nitko od osuđenih počinitelja nije mogao predvidjeti da bi zbog svog djela ili propusta u budućnosti mogao biti na ovakav način kažnjen, i to arbitrarno, bez kaznenog postupka i pravičnog suđenja«.

Smatra da se time »retroaktivno, bez sudske odluke, određuje nova kazna za birače i političke stranke koje su prethodno nekada osuđene pravomoćnom sudskom odlukom (uključujući tu i uvjetnu osudu)«, što je u suprotnosti s člankom 31. stavkom 2. Ustava.

Navodi da se »pobijanim odredbama ... već osuđene osobe u kaznenom postupku ponovo osuđuju, ali ovaj put ... bez kaznenog postupka, i to od tijela zakonodavne vlasti, a ne sudbene vlasti, čime se krši pravo na pravično suđenje« zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Nadalje, u prijedlogu ističe i povredu načela razmjernosti iz članka 16. Ustava, iznoseći svoje stajalište da će osobama koje su već (od)služile »svoje kazne« biti onemogućeno kandidiranje na lokalnim izborima, pri čemu se »u isti položaj stavljaju osobe koje su počinile najteža kazneno djelo s onima koja su počinila ... laka kaznena djela ...«

29. Predlagatelj Sabo smatra da se »odredba o zabrani kandidiranja, a time i zabrani mogućnosti obavljanja ... dužnosti u lokalnoj samoupravi oslanja na prethodno donesenu pravomoćnu sudsku odluku kojom je ta osoba osuđena na kaznu zatvora od najmanje 6 mjeseci, ... ima sve karakteristike kaznene sankcije«, čime zakonodavac, prema njegovom mišljenju, »uvodi načelo retroaktivnosti u područje sankcija kao posljedice kaznenog djela«, što je u suprotnosti s člankom 31. stavkom 1. Ustava i člankom 7. stavkom 1. Konvencije.

Ističe da se pravne posljedice osuđujuće presude (bez suda i suđenja) retroaktivno proširuju i »time se dodatno ograničavaju Ustavom zagarantirana prava građana (npr. čl. 44. Ustava)«.

30. Predlagatelj Andro Vlahušić u prijedlogu ističe da se njemu »na neustavni način zauvijek zabranjuje kandidiranje na izborima jer trajanje ograničenja nije vremenski ograničeno. Prema pobijanom Zakonu ograničenje pasivnog biračkog prava traje od donošenja pravomoćne presude (uvjetne ili bezuvjetne) i nije naveden rok završetka tog ograničenja, što znači da je Andri Vlahušiću pasivno biračko pravo oduzeto zauvijek.«

2) Očitovanje Vlade

31. Vlada je u vezi s tim prigovorom predlagatelja, u svom očitovanju upućenom Ustavnom sudu, navela sljedeće:

»U odnosu na tvrdnju podnositelja da zabrana kandidiranja predstavlja novu kaznu za već osuđene počinitelje kaznenih djela odnosno sigurnosnu mjeru, koja se primjenjuje retroaktivno, te da zakonodavac time preuzima ulogu sudbene vlasti, Vlada Republike Hrvatske napominje kako je zabrana kandidiranja na lokalnim izborima propisana Zakonom o lokalnim izborima po svojoj pravnoj prirodi pravna posljedica osude, a ne sankcija, odnosno sigurnosna mjera.

Pravne posljedice osude su ograničenja prava osuđenih osoba koja nastaju po sili zakona. Nisu sankcije jer ih ne izriče sud presudom, već su u literaturi često nazivane civilnopravnim ograničenjima. Sukladno kaznenopravnoj teoriji predmetna ograničenja mogu se sastojati u prestanku ili gubitku određenih prava ili u zabrani stjecanja određenih prava.

Za razliku od navedenoga, sigurnosne mjere su sankcije propisane kaznenim zakonom, koje se izriču pod određenim uvjetima s vrlo specifičnom svrhom. Izriče ih kazneni sud presudom. Svrha je sigurnosnih mjera otklanjanje okolnosti koje omogućavaju ili poticajno djeluju na počinjenje novog kaznenog djela. U odnosu na spomenutu sigurnosnu mjeru (zabrana obavljanja određene dužnosti ili djelatnosti) istu će sud izreći počinitelju koji je kazneno djelo počinio u obavljanju dužnosti ili djelatnosti ako postoji opasnost da će zlouporabom te dužnosti ili djelatnosti ponovno počiniti kazneno djelo.

(...)

Zakon o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji (»Narodne novine«, br. 143/12 i 105/15, u daljnjem tekstu: ZOPKER), člankom 2., u vezi pravnih posljedica osude, određuje vrijeme nastupanja pravnih posljedica osude i vrijeme kada pravne posljedice osude prestaju, tj. najdulje dopušteno trajanje, a posebnim zakonima ostavlja određivanje i propisivanje konkretnih vrsta pravnih posljedica osude i uvjeta za njihov nastup. Slijedom navedenoga, spomenutom odredbom ZOPKER-a propisano je da pravne posljedice osude nastupaju danom pravomoćnosti odluke kojom je počinitelj proglašen krivim za počinjenje kaznenog djela i kojom mu je izrečena kazna, te da iste prestaju najkasnije deset godina nakon izdržane, oproštene ili zastarjele kazne zatvora, plaćene novčane kazne, izvršenja rada za opće dobro, odnosno protekom roka provjeravanja iz uvjetne osude. Iz predmetne odredbe je vidljivo da posebni zakoni mogu propisati kraće trajanje pravnih posljedica osude, međutim, ako posebnim zakonom nije ništa propisano, primjenjuje se ZOPKER kao lex generalis u odnosu na ovu materiju.

Nadalje, za trajanje pravnih posljedica osude relevantan je i pravni institut rehabilitacije. U teorijskom smislu, rehabilitacija je uspostava statusa punopravnog građanina osuđenoj osobi s posljedicom da joj prijašnja osuda u kasnijem redovnom životu ni u čemu pravno ne smeta. ZOPKER, koji regulira institut rehabilitacije, predmetno teorijsko shvaćanje je uobličio u pravnu normu i stoga, sukladno ZOPKER-u, počinitelj kaznenog djela koji je pravomoćno osuđen ili je oslobođen kazne ima pravo nakon proteka zakonom određenog vremena i pod uvjetima koji su određeni tim Zakonom smatrati se osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo. Sukladno ZOPKER-u, pod uvjetom da počinitelj kaznenog djela nije ponovno osuđen zbog novog kaznenog djela, rehabilitacija nastupa po sili zakona kad proteknu zakonom propisani rokovi. Predmetno znači da će pod uvjetima i nakon proteka rokova propisanih ZOPKER-om rehabilitacija za određenog počinitelja nastupiti po sili zakona, a o čemu Ministarstvo pravosuđa donosi rješenje o rehabilitaciji po službenoj dužnosti i time se rehabilitirani osuđenik briše iz kaznene evidencije.

S obzirom da se činjenica osuđivanosti za određena kaznena djela (propisana Zakonom o lokalnim izborima ili nekim drugim posebnim zakonom) dokazuje isključivo izvatkom iz kaznene evidencije, a nakon nastupa rehabilitacije (koja nastupa po sili zakona i njezin nastup je propisan ZOPKER-om), osuđenik će biti brisan iz kaznene evidencije i time će prestati pravna posljedica osude propisana posebnim zakonom.

Predmetno ukazuje na činjenicu da niti jedna pravna posljedica osude ne traje zauvijek, već je njezino vrijeme trajanja ograničeno općim propisom (ZOPKER) i institutom rehabilitacije, koji nastupa po sili zakona (ZOPKER), i temeljem kojeg instituta se osuđenik briše iz kaznene evidencije i smatra se osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njegova prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo. Dakle, ukoliko poseban zakon ne kaže ništa o trajanju pravne posljedice osude, primjenjuje se opći propis i institut rehabilitacije, a koji je detaljno reguliran općim propisom.

(...)

... nejasno je i povezivanje s člankom 31. stavkom 1. Ustava, kojim je propisano da nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom, te člankom 31. stavkom 2. Ustava, kojim je utvrđeno načelo ne bis in idem. Nedvojbeno je da uvjeti za kandidiranje na lokalnim izborima nisu predmet kaznenog postupka, a ponajmanje da predstavljaju kaznenopravnu sankciju. Nejasno je uopće promatranje zabrane kandidiranja u kaznenopravnom kontekstu. Zabrana kandidiranja odnosi se na osobe koje su počinile određena kaznena djela, temeljem čega im je izrečena kazna sukladno zakonu. Predmetna zabrana kandidiranja za svrhu ima zaštitu pravnog poretka i javnog morala, te kao takva ne predstavlja ponovno kažnjavanje osoba koje su već pravomoćno osuđene u odgovarajućem postupku pred mjerodavnim sudom.«

C. U ODNOSU NA PRIGOVORE PREDLAGATELJA DA JE ZDZoLI U SUPROTNOSTI S MEĐUNARODNIM PRAVOM I RANIJOM ODLUKOM USTAVNOG SUDA

1) Prigovori predlagatelja

32. Predlagatelj Vlahušić istaknuo je u prijedlogu da je ZDZoLI u suprotnosti s odlukom i rješenjem Ustavnog suda broj: U-1397/2015 od 24. rujna 2015. u kojoj je Ustavni sud, između ostalog, obrazložio neustavnost ograničenja koje se odnosi na osobe osuđene zbog kaznenog djela zlouporabe položaja, budući da »donošenje Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima kojim se ponovo na neustavni način ograničava pasivno biračko pravo za osobe osuđene zbog kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, bez provedenog testa razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići i bez vremenskog ograničenja same zabrane, pokazuje da zakonodavac ne poštuje Odluku Ustavnog suda i da inzistira na neustavnosti ograničenja pasivnog biračkog prava.«

Nadalje, navodi da je osporeni ZDZoLI donesen »protivno zahtjevima koje pred Republiku Hrvatsku postavlja članak 3. Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda«, pozivajući se, između ostalog, i na Preliminarno izvješće Venecijanske komisije o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta od 30. lipnja 2015.

Smatra da je osporena odredba ZDZoLI-a protivna načelu vladavine prava i da je »dopuna izbornog Zakona kojim se ograničava pasivno biračko pravo osobama osuđenim zbog kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti donesena ... arbitrarno i predstavlja samovoljno vršenje vlasti ...«

U prijedlogu u bitnom ističe:

»U ovom konkretnom slučaju postupanje zakonodavca donošenjem neustavnog Zakona u pobijanom dijelu u potpunoj je suprotnosti stavovima Venecijanske komisije i Ustavnog suda Republike Hrvatske koji je, kao svoje, prihvatio i pravna stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda. Podnositelju prijedloga je oduzeto pasivno biračko pravo bez ikakvih kriterija protivno načelima razmjernosti težine počinjenog djela i bez vremenskog ograničenja (zauvijek), te protivno legitimnom cilju ograničenja.

(...)

... zakonodavac nijednom riječju nije obrazložio razloge zbog kojih se u katalog kaznenih djela na koja se zabrana odnosi uvrštava kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, neovisno o visini izrečene kazne i bez vremenskog ograničenja zabrane pasivnog biračkog prava.

Pri tome, kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 337. KZ/97, osobito iz članka 337.st.l. KZ/97 (za koje je osuđen Andro Vlahušić), također niti kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 291. KZ/11, ne predstavljaju kategoriju najtežih kaznenih djela, kako po posljedici tako i po zapriječenoj kazni, koja bi zadovoljila test razmjernosti iz članka 16.st.2. Ustava RH, Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije iz 2002. koji pored načela proporcionalnosti zahtijeva da se ograničenje odnosi samo na teška kaznena cijela, te Protokol broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.«

33. Razlozi predlagatelja Grbina u pogledu navedene povrede pobliže su navedeni u točkama 23. i 24. obrazloženja ovog rješenja.

2) Očitovanje Vlade

34. U očitovanju upućenom Ustavnom sudu Vlada je u pogledu tih prigovora predlagatelja navela sljedeće:

»... u ostvarivanju legitimnog cilja osporavana zakonska odredba u potpunosti poštuje načelo razmjernosti kako ga detaljnije obrazlaže Ustavni sud (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broja: U-I-1397/2015, od 24. rujna 2015. godine – Narodne novine, broj 104/15), što je očito iz određivanja zabrane kandidiranja na lokalnim izborima osoba koje su pravomoćno osuđene za taksativno pobrojana kaznena djela i to samo na kaznu zatvora odnosno uvjetnu osudu u trajanju od najmanje šest mjeseci.

(...)

U pogledu Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. godine, koji je izradila Venecijanska komisija, nesporno je da su osporavanim Zakonom ispunjeni uvjeti, odnosno standardi utvrđeni tim kodeksom.

Glede navoda u vezi s Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine (Narodne novine – Međunarodni ugovori, br. 7/95 i 11/95) i Općom deklaracijom o ljudskim pravima iz 1948. godine (Narodne novine – Međunarodni ugovori, broj 12/09), ukazuje se da sporna zabrana kandidiranja koja je jasno utvrđena zakonom, predstavlja ograničenje pasivnog biračkog prava sa svrhom zaštite vladavine prava, pravnog poretka i javnog morala. Zakonom je onemogućeno kandidiranje onim osobama koje su se ogriješile o pravni sustav.

Što se tiče povrede Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1950. godine i Protokola broj 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1952. godine (Narodne novine – Međunarodni ugovori, broj 18/97) ističe se da ničim nisu narušena načela zajamčena tim dokumentima. Predmetna zabrana kandidiranja na lokalnim izborima ne predstavlja nikakav oblik diskriminacije već je, kao što je to više puta istaknuto, sredstvo osiguranja vladavine prava i javnog morala jer onemogućuje da u procesu političkog odlučivanja sudjeluju osobe koje su se ogriješile o pravni poredak.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) Ustavne osnove

35. Članak 1. Ustava glasi:

»Članak 1.

Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokratska i socijalna država.

U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana.

Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem.«

36. Članak 16. Ustava glasi:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

37. Članak 128. stavak 3. Ustava glasi:

»Članak 128.

(...)

Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom.

(...)«

b) Načelna pravna stajališta

38. Ustavni sud razmotrio je navode predlagatelja vodeći se mjerodavnim odredbama Ustava i temeljnim ustavnim načelima, te pravnim standardima koje je u svojoj praksi izgradio Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u primjeni članka 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Ta odredba glasi:

»Članak 3.

PRAVO NA SLOBODNE IZBORE

Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela.«

39. ESLJP je u predmetu Paksas protiv Litve (presuda, veliko vijeće, 6. siječnja 2011., zahtjev br. 34932/04) ponovio opća načela na kojima se temelji članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju, navodeći:

»(a) Opća načela

96. ... članak 3. Protokola br. 1, koji štiti temeljno pravo djelotvorne političke demokracije i kao takav od ključne je važnosti za konvencijski sustav, podrazumijeva subjektivno pravo birati i biti biran (vidjeti ... Mathieu-Mohin i Clerfayt, §§ 47.-51.; Hirst, §§ 57.-58.; Ždanoka, §§ 102.-103.; Tănase, §§ 154.-155.).

Iako su ta prava važna, nisu apsolutna. Postoji prostor za ‘implicirana ograničenja’ te u toj sferi države ugovornice moraju uživati slobodu prosudbe (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, § 52.; Hirst, § 60. i Ždanoka § 103.). Sloboda prosudbe u ovom je području široka, budući da postoje mnogobrojni načini uređenja i provođenja izbornih sustava i bogatstvo različitosti, između ostalog, i u povijesnom razvitku, kulturnoj različitosti i političkom razmišljanju u Europi, koje svaka država ugovornica mora uklopiti u svoju vlastitu demokratsku viziju (vidjeti ... Hirst, § 61.; Ždanoka, loc. cit.).

Stoga se, radi primjene članka 3. Protokola br. 1, svaki izborni sustav i svako izborno zakonodavstvo mora procijeniti u svjetlu političkog razvitka konkretne države; ...

Države ugovornice osobito uživaju značajnu slobodu pri utvrđivanju mjerila za isticanje kandidature na izborima, i u tom kontekstu općenito mogu nametnuti strože uvjete nego u kontekstu (aktivnog) glasačkog prava (vidjeti ... Ždanoka, § 115.; Âdamsons, § 111.; Tănase, § 156.).

Međutim, iako je sloboda prosudbe široka, ona nije sveobuhvatna. Sud na kraju mora utvrditi poštuju li se zahtjevi iz članka 3. Protokola br. 1. Mora se uvjeriti da nametnuta ograničenja ne narušavaju to pravo do te mjere da ga lišavaju same njegove biti i djelotvornosti; da imaju legitiman cilj; da upotrijebljena sredstva nisu nerazmjerna.

Konkretno, ta ograničenja ne smiju ometati ‘slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavca’ (vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, § 52.; Hirst, § 62.; Ždanoka, § 104.; Tănase, §§ 157. i 161.).«

Sukladno tome, kad je riječ o dopustivim ograničenjima aktivnog i pasivnog biračkog prava (to jest prava birati i biti biran), temeljno je stajalište ESLJP-a da su države slobodne nametnuti strože uvjete za ostvarenje pasivnog biračkog prava (biti biran), nego za ostvarenje aktivnog biračkog prava (prava glasovanja).

40. Ustavni sud razmotrio je navode predlagatelja i u svjetlu pravnih standarda koje je oblikovala Komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) u svom Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (engl. Preliminary Report on Exclusion of Offenders from Parliament), mišljenje br. 807/2015, CDL-AD(2015)019, Strasbourg, 30. lipnja 2015. (u daljnjem tekstu: Preliminarno izvješće Venecijanske komisije).

Preliminarno izvješće temelji se na izvješćima koja su Venecijanskoj komisiji dostavili Albanija, Armenija, Bugarska, Čile, Hrvatska, Češka, Danska, Estonija, Francuska, Njemačka, Grčka, Mađarska, Makedonija, Island, Irska, Izrael, Italija, Republika Koreja, Latvija, Malta, Meksiko, Moldavija, Monako, Nizozemska, Peru, Rumunjska, San Marino, Srbija, Slovačka, Slovenija, Španjolska, Švedska, Ukrajina i SAD.

41. Relevantni dijelovi Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije glase:

»A. Pravna nemogućnost (ineligibility) da se bude biran

14. Članak 3. Prvog dopunskog protokola uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima upućuje na (aktivno) pravo birati, kao i (pasivno) pravo da se bude biran. To je potvrdio Europski sud za ljudska prava.

15. U najmanju ruku, potrebno je pridržavati se načela i vrijednosti o pravu glasa koja su raspravljena u praksi ESLJP-a. ‘Svako odstupanje od načela općeg biračkog prava predstavlja opasnost od podrivanja demokratske valjanosti (validity) tako izabranog zakonodavnog tijela i zakona koje (to tijelo) proglašava. Sukladno tome, isključenje bilo koje skupine ili kategorije unutar opće populacije mora biti suglasno s temeljnim svrhama članka 3. Protokola broj 1’.

16. Pravna nemogućnost prvo se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama. Mora težiti legitimnom cilju. ‘Širok raspon ciljeva’ međutim, ‘može ... biti suglasan s člankom 3.’

17. Također se mora poštovati načelo razmjernosti. U tom smislu, države članice imaju široko ‘područje slobodne procjene’, ali ono nije 1397967985sveobuhvatno’ To je, svakako, najspornije pitanje u praksi Suda u Strasbourgu.

18. ‘Sud prihvaća da se mogu propisati stroži uvjeti kad je riječ o pravnoj mogućnosti kandidiranja na izborima za parlament (eligibility to stand for elections to parliament) za razliku od pravne mogućnosti glasovanja (voting eligibility)’. To je utvrđenje prihvaćeno izričitim pozivanjem na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima Venecijanske komisije. Sudska praksa vezana uz pravo glasovanja, dakle, ne može se uvijek automatski primijeniti na problem pravne nemogućnosti da se bude biran, osobito kad se primjenjuje test razmjernosti (propisanih) ograničenja. Tako je područje (slobodne procjene) čak i šire kod pravne nemogućnosti da se bude biran nego kod oduzimanje prava glasovanja. Međutim, pravilo prema kojem bi svaka osoba koja je osuđena za kazneno djelo bila pravno onemogućena da bude birana ne bi bilo u skladu s člankom 3.

19. Prema mišljenju Suda, ‘države ugovornice mogu odlučiti prepustiti sudovima da utvrde razmjernost mjere kojom se osuđenom zatvoreniku ograničavaju glasačka prava, ili ugraditi odredbe u svoje zakone definirajući okolnosti u kojima takva mjera treba biti primijenjena. U ovom potonjem slučaju, na samom će zakonodavnom tijelu biti uravnoteživanje suprotstavljenih interesa, kako bi se izbjeglo bilo kakvo opće, automatsko i neselektivno ograničenje’.

20. Neovisnost sudstva temelj je vladavine prava. Vlasti mogu zlouporabiti kaznene postupke da bi se riješile protivnika. To bi bilo protivno članku 18. EKLJP-a, prema kojemu ‘ograničenja prava i sloboda dopuštena ovom Konvencijom neće se primjenjivati u druge svrhe osim onih za koje su propisana’.

21. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima, koji je izradila Venecijanska komisija, predviđa nešto detaljnije standarde:

i. dopušteno je propisati odredbu kojom će se pojedincima oduzeti njihovo pravo da biraju i budu birani, ali samo pod sljedećim kumulativnim uvjetima:

ii. to mora biti propisano zakonom;

iii. mora se poštovati načelo razmjernosti; uvjeti za oduzimanje pojedincima prava da budu kandidirani na izborima moraju biti blaži nego oni kojima im se oduzima pravo glasovanja;

iv. oduzimanje se mora temeljiti ili na mentalnoj nesposobnosti ili na kaznenoj osudi za teško kazneno djelo;

v. uz to, politička prava mogu se oduzeti ili mentalna nesposobnost utvrditi samo izričitom odlukom suda.’

22. Polazeći od recentne prakse Europskog suda za ljudska prava, gore navedeni paragraf I.1.1. d.v. Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima ne smije se uzeti doslovno, kao da zahtijeva posebnu presudu u svakom predmetu.

23. Venecijanska komisija također je navela kako ‘… nije neobično da se zbog kaznene osude za teško kazneno djelo pojedinci lišavaju prava kandidiranja na izborima. Međutim, to se može smatrati spornim ako se pasivno biračko pravo ne priznaje zbog bilo koje osude, neovisno o prirodi djela o kojem je riječ. Takva blanketna zabrana mogla bi biti u neskladu s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (...) S druge strane, moglo bi biti neprimjereno uopće ne obuhvatiti (ili ne primijeniti) nikakvo ograničenje pravne mogućnosti da se biraju osobe koje su počinile kaznena djela (...)’.

24. Temeljitije istraživanje o ograničenjima pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima proveo je Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe, ali su moguće razlike usporede li se (lokalni izbori) s parlamentarnim izborima, s obzirom na to da se članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju ne primjenjuje na te (lokalne) izbore.

25. Preporuka je Kongresa da Odbor ministara pozove vlade država članica da preispitaju svoje domaće zakonodavstvo vezano uz lokalne i regionalne izbore, kako bi se osiguralo da one zemlje u kojima se trenutno primjenjuje automatska zabrana kandidiranja na izborima osobama koje su osuđene za određena kaznena djela (automatic ban on standing for election following certain criminal convictions), ponovo preispitaju svoje zakonodavstvo s ciljem da svaka odluka o pravnoj nemogućnosti da se bude biran (ineligibility) zahtijeva određenu sudsku odluku ograničenog trajanja, te da bude razmjerna težini počinjenog djela, u skladu s praksom Europskog suda za ljudska prava.«

42. Venecijanska komisija u svom je Preliminarnom izvješću utvrdila i sljedeće zaključke:

»VI. Zaključci

149. Na temelju važećih europskih standarda, kao što su oni koje je posebice razvio Europski sud za ljudska prava primjenjujući članak 3. Prvog dodatnog protokola uz Europsku konvenciju o ljudskim pravima, te na temelju prikupljenih informacija o pravnim situacijama u više od trideset država, Venecijanska komisija donijela je sljedeće zaključke.

150. Pravna nemogućnost da se bude biran (ineligibility) je ograničenje prava na slobodne izbore: stoga se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama, težiti legitimnom cilju i poštovati načelo razmjernosti. U općem je javnom interesu izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u političkom odlučivanju. Razmjernost limitira ne samo slučajeve u kojima je ograničenje dopušteno, već i duljinu ograničenja; ona zahtijeva da se u obzir uzmu elementi kao što su priroda i težina djela i/ili duljina kazne.

151. Gubitak zastupničkog mandata mora se također smatrati ograničenjem prava na slobodne izbore i stoga mora biti podveden pod iste uvjete.

152. Nema zajedničkih standarda, ako ih uopće ima, kad je riječ o slučajevima u kojima treba izreći takva ograničenja. Međutim, većina država koje su ovdje ispitane ograničava prava osobama osuđenima za kaznena djela da sjede u parlamentu, barem u najtežim slučajevima.

153. Venecijanska komisija smatra da je oduzimanje političkih prava prije pravomoćne osude (final conviction) u suprotnosti s načelom presumpcije nedužnosti, osim ograničenih i opravdanih iznimki. U praksi, iznimke primjenjuje samo nekoliko država koje su ovdje razmatrane.

154. Komisija također smatra da tamo gdje nacionalno zakonodavstvo nije uredilo pitanje osuda u inozemstvu (convictions abroad) kao takvih, one bi trebale imati isti učinak kao i tuzemne osude (convictions in-country) odmah nakon što im se prizna učinak u primjenjivom postupku egzekvature.

155. Konačno, Komisija smatra da je prikladno Ustavom regulirati barem najvažnije aspekte ograničenja prava da se bude biran te gubitka parlamentarnog mandata, a mnoge su države doista i predvidjele takve odredbe. Ostalim bi pravilima vjerojatno bilo prikladnije mjesto u izbornom nego u kaznenom zakonodavstvu. To je u svakom slučaju tako u većini zemalja koje su ovdje obrađene.

156. Dok može biti primjereno zakonodavstvom propisati da se ograničenja primjenjuju automatski za najteža kaznena djela ili osude – kao što je slučaj u većini država koje su ovdje razmatrane – diskrecija suca pri odlučivanju o konkretnom slučaju može biti primjerena za manje ozbiljne slučajeve i, općenito, onda kad se osuda odnosi na aktualnog zastupnika (sitting MPs).«

43. Naposljetku, Ustavni sud prihvaća pravna stajališta Saveznog ustavnog suda Njemačke o ulozi ustavnog sudstva u zaštiti biračkih prava, utvrđena u odluci 2 BvE 2/13 et al. od 26. veljače 2014. (Drei-Prozent-Sperrklausel EuWG), koja glase:

»d) Normativno uređenje izbornog prava podliježe striktnoj kontroli ustavnog suda. To proizlazi iz općenitog zapažanja da parlamentarna većina kod odredaba koje se tiču uvjeta političkog nadmetanja na neki način djeluje ‘pro domo sua’, te upravo kod izbornog zakonodavstva postoji opasnost da se određena većina u parlamentu ne rukovodi razmišljanjima od općeg dobra već ciljem očuvanja vlastite moći. To je razlog zbog kojega se kontrola ustavnog suda ne može opozvati time što će se odobriti šira sloboda procjene (zakonodavcu – op. Ustavnog suda) ‘prema vlastitom’ (zakonodavčevom – op. Ustavnog suda) nahođenju.«

Citirana stajališta Saveznog ustavnog suda Njemačke jasno upućuju na potrebu strogog nadzora normi izbornog zakonodavstva.

44. Prije davanja odgovora na prigovore predlagatelja (pobliže navedene u točkama od 23. do 26. i 32. obrazloženja ovog rješenja) koji se odnose na način navođenja popisa kaznenih djela koja su zapreka za kandidiranje i na to da je osporeni ZDZoLI (zapravo članak 1. stavak 2.) u suprotnosti s ranijom odlukom i rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. i međunarodnim pravom (pravnim stajalištima i sl.), Ustavni sud polazi od članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, koji glasi:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju ..., pravnih i ... odnosa u Republici Hrvatskoj,

(...)«

Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu mijenjati te dopunjavati već postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, odnosno uređivati ih na različite načine ovisno o različitim okolnostima svakog pojedinog slučaja.

45. Postupajući u okviru ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava, zakonodavac je predmet uređenja ZoLI-a utvrdio u članku 1. stavku 1. koji glasi:

»Članak 1.

(1) Ovim se Zakonom uređuju lokalni izbori. Lokalni izbori u smislu ovoga Zakona su izbori članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i izbori općinskih načelnika, gradonačelnika i župana te njihovih zamjenika.

(...)«

Ustavni sud primjećuje da je i članak 13. ZoLI-a sadržavao zabranu kandidiranja osobama – biračima (policijskim službenicima, djelatnim vojnim osobama, službenicima i namještenicima u Oružanim snagama Republike Hrvatske) za člana predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave i za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana i njegovog zamjenika.

Osporeni članak 1. stavak 2. ZDZoLI-a – »u cilju zaštite digniteta članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te općinskih načelnika, gradonačelnika i župana i njihovih zamjenika« (prema navodima Kluba zastupnika Mosta iz Prijedloga Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima od 14. listopada 2016. /v. točku 10. obrazloženja ovog rješenja/) – dodatno je ograničio mogućnost kandidiranja na lokalnim izborima utvrđivanjem kataloga kaznenih djela počinjenje kojih predstavlja zapreku za kandidiranje.

Vlada je u očitovanju Ustavnom sudu, kao motiv (razlog) donošenja ZDZoLI-a, navela:

»... da treba onemogućiti osobama koje su se ogriješile o pravni sustav da sudjeluju u obnašanju vlasti, kako na državnoj, tako i na lokalnoj razini. Povjerenje javnosti i građana u obnašatelje javnih dužnosti je narušeno, te navedena zabrana kandidiranja predstavlja pokušaj vraćanja tog povjerenja. Posljedica ove zabrane nikako nije (ponovno) kažnjavanje pojedinaca, već stavljanje izvan sustava javne vlasti, konkretno obnašanja dužnosti predstavničke i izvršne vlasti na lokalnoj razini, osoba koje su pravomoćno osuđene za točno određena kaznena djela time što im je uopće onemogućeno kandidiranje za vršitelje tih dužnosti«.

46. Ustavni sud polazi od mjerodavnog članka 4. Ustava koji uređuje načelo diobe vlasti. Članak 4. Ustava glasi:

»Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu odnosi se na državnu vlast koja je kao takva ograničena Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Kad je riječ o zakonodavnoj vlasti Ustav u više svojih odredaba uređuje pitanja vezana uz izbor, pravni položaj, ovlasti i dužnosti zastupnika Hrvatskog sabora, no, pitanja vezana uz dužnosti župana, gradonačelnika i općinskih načelnika u smislu (njihova) izbora, pravnog položaja, ovlasti i obveza nisu uređena Ustavom već su u isključivoj nadležnosti zakonodavca.

47. Budući da je više predlagatelja istaknulo da je ZDZoLI u nesuglasnosti s ranijom odlukom i rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015., kojom je Ustavni sud odlučio o (ne)ustavnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.), Ustavni sud smatra potrebnim citirati relevantne dijelove te odluke i rješenja:

»47. Ustavni sud prvo utvrđuje načelno stajalište: općenito je u javnom interesu izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u političkom odlučivanju. To je istaknula i Venecijanska komisija u svom Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (v. točku 43., § 150.).

Ustavni sud tome dodaje da je izbjegavanja aktivne uloge počinitelja pojedinih teških i specifičnih kaznenih djela u političkom odlučivanju pretpostavka za izgradnju i očuvanje temelja djelotvorne i osmišljene demokracije koja se vodi vladavinom prava i javnim moralom. Riječ je u prvom redu o teškim kaznenim djelima protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, života i tijela, spolne slobode te spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djece.

48. Međutim, s obzirom na to da je svaka zabrana ili ograničavanje pasivnog biračkog prava hrvatskih državljana izravno zadiranje države u njihovo opće i jednako biračko pravo zajamčeno člankom 45. stavkom 1. Ustava, ta se ograničenja i zabrane moraju temeljiti na jasnim zakonskim normama, moraju biti uređeni tako da stvarno pridonose ostvarenju legitimnog cilja i da budu razmjerni tom cilju.

49. Imajući u vidu dosadašnju ustavnosudsku jurisprudenciju usmjerenu zaštiti temeljnih vrednota hrvatske ustavne države, pravna rješenja koja postoje u drugim europskim državama (prikazana u Preliminarnom izvješću o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta), načelna pravna stajališta ESLJP-a i Venecijanske komisije koja su prethodno citirana, kao i argumente koje je iznio predlagatelj ZID-a ZIZHS-a/2015 u svom očitovanju, Ustavni sud ne smatra da je članak 9. stavak 4.(1.) ZIZHS-a prešao prihvatljive ustavne okvire, iako ima prostora za poboljšanje postojećeg zakonskog rješenja u skladu sa standardima koje stvaraju ESLJP i Venecijanska komisija.

(...)

Međutim, uzimajući u obzir činjenicu da bi počinitelji kaznenih djela u takvim iznimnim pojedinačnim slučajevima imali osiguranu pravnu zaštitu, a prihvaćajući pravni standard naveden u točki 156. Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta (naime da »diskrecija suca pri odlučivanju o konkretnom slučaju može biti primjerena za manje ozbiljne slučajeve« – v. točku 43., § 156.), Ustavni sud ocjenjuje da za sada ne postoje ustavnopravno utemeljeni razlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 kojim je članak 9. ZIZHS-a dopunjen novim stavkom 4.(1.).

(...)

e) Članak 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 (članak 9. stavak 4.(2.) točka 3. ZIZHS-a)

54. Članak 9. stavak 4.(2.) točka 3. ZIZHS-a zabranjuje biračima i političkim strankama da kandidiraju osobe za koje u trenutku stupanja na snagu odluke o raspisivanju izbora nisu protekli rokovi rehabilitacije prema posebnom zakonu, a koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene za kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, koje pripada skupini kaznenih djela protiv službene dužnosti.

Zabrana kandidiranja traje od pravomoćnog izricanja kazne (zbog počinjenja kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti) do nastupa rehabilitacije. Za sva ostala kaznena djela protiv službene dužnosti zabrana kandidiranja traje – po sili članka 9. stavka 4.(1.) ZIZHS-a – od pravomoćnog izricanja kazne zatvora (pod uvjetom da je riječ o bezuvjetnoj kazni zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci) do dana izvršenja kazne, ali ne i nastupa rehabilitacije.

55. Zabranu kandidiranja u izborima zastupnika u Hrvatski sabor osoba koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene zbog počinjenja bilo kojeg djela zlouporabe položaja i ovlasti na uvjetnu osudu ili kaznu zatvora u bilo kojem trajanju, a koje nisu rehabilitirane, Ustavni sud ne može prihvatiti kao ustavnopravno prihvatljivu zbog načina na koji je ta zabrana u osporenoj normi uređena. Tako uređena, sporna zabrana iz članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a proizvodi očito nerazmjerne učinke u odnosu prema legitimnom cilju koji se njome nastojao postići.

(...)

57. Ustavni sud također je dužan primijetiti da kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, propisano člankom 291. stavkom 1. KZ-a, nije najteže unutar kategorije kaznenih djela protiv službene dužnosti, kao što je pogrešno utvrđeno u očitovanju predlagatelja ZID-a ZIZHS-a/2015. Naime, članak 291. KZ-a/11 razlikuje to kazneno djelo po vrsti odnosno težini posljedica. O tome ovisi i sama visina kazne zatvora, raspon koje je vrlo velik, a kreće se od šest mjeseci do 12 godina. Članak 291. KZ-a/11 glasi:

»Zlouporaba položaja i ovlasti

Članak 291.

(1) Službena ili odgovorna osoba koja iskoristi svoj položaj ili ovlast, prekorači granice svoje ovlasti ili ne obavi dužnost pa time sebi ili drugoj osobi pribavi korist ili drugome prouzroči štetu,

kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.

(2) Ako je kaznenim djelom iz stavka 1. ovoga članka pribavljena znatna imovinska korist ili je prouzročena znatna šteta,

počinitelj će se kazniti kaznom zatvora od jedne do dvanaest godina.«

58. Štoviše, Venecijanska komisija kazneno djelo protiv »zlouporabe položaja« odnosno »zlouporabe ovlasti« ne svrstava u istu skupinu s kaznenim djelima korupcije te smatra da bi sankcije za kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti »trebale biti umjerene« (v. točku 60.). Razlog tome leži u činjenici da je riječ o kaznenom djelu kojemu zakonski opis bića nije jasno određen, pa postoji veliki raspon postupanja koja se u praksi mogu podvesti pod to djelo, pri čemu same posljedice njegova počinjenja mogu varirati od neznatnih do vrlo teških, bilo neimovinskih ili imovinskih.

S obzirom na to da sam KZ/11 stupnjuje intenzitet i težinu tog kaznenog djela, osnovano je – s aspekta načela razmjernosti – postaviti pitanje ustavnopravne prihvatljivosti članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a s obzirom na to da se zabrana kandidiranja očito odnosi na sve nerehabilitirane osobe koje su pravomoćno osuđene za počinjenje kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, neovisno o težini počinjenog djela, njegovim posljedicama i/ili visini dosuđene kazne.

(...)

62. Ustavni sud u tom smislu osnovano očekuje da zakonodavac – ustraje li u namjeri zabrane kandidiranja na izborima zastupnika za Hrvatski sabor počinitelja kaznenih djela protiv službene dužnosti na način kako je odredio u članku 9. stavku 4.(2.) ZIZHS-a – u novoj točki 3. stavka 4.(2.) članka 9. ZIZHS-a (koju odredbu bi morao ponovo propisati umjesto ove ukinute) propiše kaznena djela protiv službene dužnosti koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići (članak 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava).«

Ustavni sud smatra da su navedena stajališta primjenjiva i na konkretan slučaj.

48. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta ESLJP-a i Venecijanske komisije te stajališta iznesenih u odluci i rješenju broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015., Ustavni sud u ovom predmetu treba odgovoriti na pitanje je li osporena odredba ZDZoLI-a u skladu s tim stajalištima, odnosno je li zakonodavac poštovao načelna stajališta Ustavnog suda iz te odluke i rješenja.

Drugim riječima, je li zakonodavac u okviru svoje ovlasti da slobodno i samostalno uređuje pravila izbornog sustava, između ostalog i na lokalnoj razini, koja uključuju i pravo da u okviru izbornih pravila propiše katalog kaznenih djela u odnosu na koja osuđivanost predstavlja zapreku za kandidiranje na izborima, poštovao načelna stajališta navedena u tim dokumentima i ranije navedenoj odluci i rješenju Ustavnog suda.

Ustavni sud prigovore predlagatelja da je osporena odredba ZDZoLI-a u suprotnosti s ranijom odlukom i rješenjem Ustavnog suda iz razloga što »zakonodavac nijednom riječju nije obrazložio razloge zbog kojih se u katalog kaznenih djela na koja se zabrana odnosi uvrštava kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, neovisno o visini izrečene kazne i bez vremenskog ograničenja zabrane pasivnog biračkog prava« (Vlahušić), ocjenjuje neosnovanima.

Naime, prema činjeničnom utvrđenju i stajalištima izraženima u ranijoj odluci i rješenju, Ustavni sud je smatrao da zabranu kandidiranja na izborima zastupnika u Hrvatski sabor »osoba koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene zbog počinjenja bilo kojeg djela zlouporabe položaja i ovlasti na uvjetnu osudu ili kaznu zatvora u bilo kojem trajanju, a koje nisu rehabilitirane ... ne može prihvatiti kao ustavnopravno prihvatljivu zbog načina na koji je ta zabrana u osporenoj normi uređena«.

Ustavni sud je u toj odluci i rješenju utvrdio da je zakonodavac iz kataloga kaznenih djela protiv službene dužnosti (navedenih u Glavi XXVIII. Kaznenog zakona, »Narodne novine« broj 125/11., 144/12., 56/15. i 61/15. – ispravak; u daljnjem tekstu: KZ/11), u koju spadaju, među ostalima, kaznena djela: nezakonito pogodovanje, primanje mita, davanje mita, trgovanje utjecajem i dr., izdvojio samo kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, i to bez obzira na oblik i težinu djela i/ili duljinu izrečene kazne. Stoga u odnosu na ta kaznena djela zabrana kandidiranja traje od pravomoćno izrečene kazne zatvora (i to samo one izrečene u trajanju duljem od šest mjeseci) do dana izvršenja kazne zatvora.

Polazeći od navedenog, a stavljajući u korelaciju zabranu kandidiranja osobama koje su počinile kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, i to neovisno o težini djela i visini izrečene kazne, i činjenicu da se ta zabrana ne odnosi na osobe koje su počinile ostala kaznena djela protiv službene dužnosti, Ustavni sud je u toj odluci i rješenju, ukinuo osporenu odredbu Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.; u daljnjem tekstu: ZIZHS) smatrajući da proizvodi »očito nerazmjerne učinke u odnosu prema legitimnom cilju koji se njome nastojao postići ... jer vremenski produljuje eliminaciju iz izbornog natjecanja počinitelje (i) najblažih oblika kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 291. stavka 1. KZ-a/11«.

48.1. Ustavni sud primjećuje da je zakonodavac propisujući katalog kaznenih djela protiv službene dužnosti, kojih počinjenje predstavlja zabranu kandidiranja, u točki 4. stavka 2. osporenog članka 1. ZDZoLI-a propisao sljedeća kaznena djela: »zlouporaba položaja i ovlasti (članak 291.), nezakonito pogodovanje (članak 292.), primanje mita (članak 293.), davanje mita (članak 294.), trgovanje utjecajem (članak 295.) i davanje mita za trgovanje utjecajem (članak 296.) iz Kaznenog zakona, a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi«. Prema tome, zabrana se kandidiranja i u odnosu na ta kaznena djela odnosi samo na osobe kojima je pravomoćnom odlukom utvrđeno da su ih počinile s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi i za počinjenje kojih im je izrečena kazna zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci, uključujući i uvjetnu osudu.

Prema utvrđenju Ustavnog suda osporenom su točkom 4. stavka 2. članka 1. ZDZoLI-a (gotovo) obuhvaćena sva kaznena djela protiv službene dužnosti iz Glave XXVII. KZ/11.

Međutim, nije na Ustavnom sudu ispitivati je li katalog kaznenih djela propisan osporenim člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a, čije počinjenje predstavlja zabranu kandidiranja osuđenih osoba, preširoko (ili preusko) postavljen, ako su ta ograničenja utemeljena na jasnim zakonskim normama i koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići.

Ustavni sud smatra dostatnim ustvrditi da je zakonodavac, propisujući katalog kaznenih djela na način opisan u članku 1. stavku 2. ZDZoLI-a, postupio u skladu sa stajalištima i uputama iz ranije odluke i rješenja Ustavnog suda.

Nadalje, u odnosu na legitimnost cilja, Ustavni sud opetovano ističe da je legitimni cilj osporene odredbe ZDZoLI-a izbjegavanje aktivne uloge (nerehabilitiranih) počinitelja kaznenih djela iz javnog života u političkom odlučivanju radi zaštite pravnog poretka i ostvarenja demokracije.

48.2. Polazeći od svega navedenoga, Ustavni sud ocjenjuje da se zakonodavac propisujući zapreke za kandidiranje osuđenih osoba na način utvrđen člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a, imajući u vidu činjenicu da bi počinitelji kaznenih djela u takvim iznimnim pojedinačnim slučajevima imali osiguranu pravnu zaštitu, a prihvaćajući pravni standard naveden u točki 156. Preliminarnog izvješća Venecijanske komisije, zadržao u okvirima svoje nadležnosti propisane člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava, pri čemu nije povrijedio zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav.

Osporena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osobama koje su počinile (taksativno navedena) kaznena djela i koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, prema ocjeni Ustavnog suda zadovoljava ustavne i europske pravne standarde.

Naime, propisana je zakonom, ima legitiman cilj (izbjegavanje aktivne uloge osuđenih osoba iz javnog života i sudjelovanja u politici kao zalog vraćanja povjerenja građana u obnašatelje javnih dužnosti u zaštiti pravnog poretka i ostvarenja demokracije), razmjerna je (jer se odnosi na širok krug počinitelja u odnosu na taksativno navedena kaznena djela) i vremenski je (iako nije izrijekom propisano) ograničena (v. točku 55. obrazloženja ovog rješenja) jer – sukladno mjerodavnim odredbama Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji – traje do nastupa rehabilitacije.

Sukladno tome, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba ZDZoLI-a udovoljava testu razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići, a sve u skladu s člankom 16. Ustava.

49. Zaključno, Ustavni sud podsjeća da je Republika Hrvatska demokratska država (članak 1. stavak 1. Ustava) koja se temelji na načelu supremacije Ustava i da je primarna zadaća svih nadležnih tijela da tumače i primjenjuju pozitivna pravna pravila u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske, određenima u članku 3. Ustava. Pri tome Ustavni sud naglašava da su izborni postupci najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu.

Ustavni sud, međutim, upozorava na nedosljednost zakonodavca pri propisivanju izbornih pravila koja »vrijede« na lokalnoj razini u odnosu na ona koja se odnose na cjelokupni teritorij Republike Hrvatske, budući da su na lokalnim izborima propisana »stroža« pravila nego na parlamentarnim izborima. No, Ustavni sud, unatoč uočenoj nedosljednosti zakonodavca u rješavanju tog pitanja, smatra da to nije razlog za utvrđenje da je osporena odredba ZDZoLI-a nesuglasna s Ustavom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ističe kako treba težiti donošenju cjelovitog i uravnoteženog izbornog zakonodavstva kao integriranog sustava za zaštitu ljudskog dostojanstva u kojemu ključnu ulogu imaju demokracija i vladavina prava.

50. Ustavni sud u odnosu na prigovor predlagatelja Vlahušića koji se odnosi na »nepreciznost kod navođenja oznaka kaznenih djela i Kaznenog zakona« opetovano ponavlja svoja stajališta iz odluke i rješenja broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. u kojoj je – u odnosu na (u tom postupku) osporeni članak 9. stavak 4.(2.) točke 1., 2. i 3. ZIZHS-a – istaknuo:

»... iz odredaba članka 9. stavka 4.(2.) točaka 1., 2. i 3. ZIZHS-a trebalo bi brisati dijelove kojima se upućuje na konkretan tekst Kaznenog zakona, s obzirom da je taj zakon, kao i svaki drugi, podložan izmjenama i dopunama, s posljedicom da se taj zakon sukcesivno dopunjuje novim kaznenim djelima, a postojeća se djela mijenjaju u opisu svoga bića i visinama kazni, dok se pojedina brišu. Izmjenama su podložni i nazivi glava i članaka zakona, i sl.

U tom smislu treba primijetiti da je riječ o supstancijalnom, a ne samo nomotehničkom pitanju. Tako se točke 1., 2. i 3. stavka 4.(2.) članka 9. ZIZHS-a odnose isključivo na tekst KZ-a/11 (‘Narodne novine’ broj 125/11. i 144/12.), koji je već tri mjeseca nakon stupanja na snagu ZID-a ZIZHS-a/2015 izmijenjen i dopunjen (‘Narodne novine’ broj 56/15. i 61/15. – ispravak). Tako sročene odredbe ne upućuju ni na kaznene zakone koji su bili na snazi prije stupanja na snagu KZ-a/11 (‘Narodne novine’ broj 125/11. i 144/12.).

Stoga bi se u članku 9. stavku 4.(2.) ZIZHS-a trebalo govoriti, primjerice, o ‘kaznenim djelima protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, propisanima kaznenim zakonom’ bez navođenja glave zakona i brojeva službenog lista u kojima su ti zakoni objavljeni zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.«

Navedena stajališta u cijelosti su primjenjiva i u ovom ustavnosudskom postupku, što znači da je s ustavnopravnog stajališta bitan sadržaj (opis bića) određenog kaznenog djela bez obzira na navođenje glave zakona i brojeva službenog glasila u kojima su ti zakoni objavljeni zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.

51. Predlagatelji, nadalje, prigovaraju kako osporena odredba ZDZoLI-a »o zabrani kandidiranja, a time i zabrani mogućnosti obavljanja ... dužnosti u lokalnoj samoupravi ... ima sve karakteristike kaznene sankcije« (predlagatelj Sherri), odnosno da se, kako smatra predlagatelj Sabo, »pravne posljedice osuđujuće presude (bez suda i suđenja) retroaktivno proširuju« na, prema kazivanju predlagatelja Vlahušića, »neustavan način«, što ima za posljedicu to »da je Andri Vlahušiću pasivno biračko pravo oduzeto zauvijek«.

52. Ustavni sud ističe da je Hrvatski sabor, na sjednici održanoj 7. prosinca 2012., donio Zakon o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji (u daljnjem tekstu: ZPPOKER), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 143 od 20. prosinca 2012., a stupio na snagu 1. siječnja 2013. (osim Glave IV. koja je stupila na snagu 1. srpnja 2013.)

Zakon o dopunama ZPPOKER-a donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 25. rujna 2015. i objavljen u »Narodnim novinama broj 105 od 2. listopada 2015., a stupio je na snagu 3. listopada 2015.

U hrvatski je pravni sustav s time uveden poseban zakon koji po prvi put samostalno uređuje pitanja vezana uz pravne posljedice presude, kaznenu evidenciju i rehabilitaciju, koju je materiju ranije uređivao (propisivao) Kazneni zakon (»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07. i 152/08.).

53. ZPPOKER-om je propisano (u članku 1. stavku 1.) da se tim zakonom uređuju »pravne posljedice osude, ustrojstvo, vođenje, dostupnost, davanje i brisanje podataka iz kaznene evidencije i međunarodna razmjena podataka iz kaznenih evidencija te rehabilitacija«.

53.1. Članak 2. ZPPOKER-a uređuje pitanje pravne posljedice osude. Navedeni članak glasi:

»Članak 2.

(1) Pravne posljedice osude zbog počinjenog kaznenog djela mogu se propisati samo zakonom.

(2) Pravne posljedice osude nastupaju danom pravomoćnosti odluke kojom je počinitelj proglašen krivim za počinjenje kaznenog djela i kojom mu je izrečena kazna.

(3) Pravne posljedice osude prestaju najkasnije deset godina nakon izdržane, oproštene ili zastarjele kazne zatvora, plaćene novčane kazne, izvršenja rada za opće dobro, odnosno protekom roka provjeravanja iz uvjetne osude.«

53.2. Brisanje podataka iz kaznene evidencije propisano je člankom 17. ZPPOKER-a. Mjerodavni dijelovi navedenog članka glase:

»Članak 17.

(1) Podaci kaznene evidencije iz članka 6. ovoga Zakona brišu se potpuno i trajno iz baze podataka po proteku rokova iz članka 19. stavaka 4., 6. i 7. ovoga Zakona.

(2) Podaci iz kaznene evidencije brišu se na temelju:

1. rješenja o rehabilitaciji tijela nadležnog za vođenje kaznene evidencije;

2. pravomoćne sudske odluke o rehabilitaciji;

3. odluke tijela nadležnog za davanje amnestije ili pomilovanja kojom se daje prijevremena rehabilitacija.

(...)«

53.3. U Glavi III. člancima od 18. do 21. ZPPOKER-a uređen je institut rehabilitacije.

Tako članak 18. ZPPOKER-a uređuje pravo na rehabilitaciju, dok je nastupanje rehabilitacije uređeno člancima od 19. do 21. ZPPOKER-a. Mjerodavni dijelovi članka 19. glase:

»Članak 19.

(1) Nakon izdržane, oproštene ili zastarjele kazne zatvora, kazne dugotrajnog zatvora ili kazne maloljetničkog zatvora, odnosno plaćene novčane kazne, osuđene osobe imaju sva prava građanina utvrđena Ustavom, zakonom ili drugim propisima te mogu stjecati sva prava osim onih koja su im ograničena sigurnosnom mjerom ili nastupanjem pravne posljedice osude.

(...)

(5) Protekom rokova određenih u stavku 4. ovoga članka počinitelj kaznenog djela smatra se neosuđivanim i svaka uporaba podataka o osobi kao počinitelju kaznenog djela zabranjena je, a uporaba tih podataka nema pravni učinak. Rehabilitirana osoba ima pravo nijekati prijašnju osuđivanost i zbog toga ne smije biti pozvana na odgovornost niti imati bilo kakve pravne posljedice.

(...)«

54. Ustavni sud primjećuje da su, prema pravnoj literaturi, »pravne posljedice osude ograničenja prava osuđenih osoba koja nastupaju po sili zakona« i da se »tradicionalno dijele u dvije temeljne skupine. Prvu skupinu čine posljedice koje se sastoje u prestanku ili gubitku određenih prava ..., a drugu posljedice koje se sastoje u zabrani stjecanja određenih prava« (v. Novoselec, Petar. Opći dio kaznenog prava. Treće, izmijenjeno izdanje. Zagreb. 2009. str. 505.).

Rehabilitacija je, prema Rječniku krivičnog prava i postupka (Zlatarić/Damaška, Zagreb. 1966.), »uspostava statusa punopravnog građanina osuđenoj osobi s posljedicom da joj prijašnja osuda u kasnijem redovnom životu ni u čemu pravno ne smeta«.

55. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su mjerodavnim odredbama ZPPOKER-a propisani uvjeti kad nastupaju pravne posljedice osude i kad nastupa rehabilitacija s učinkom da, prema članku 18. ZPPOKER-a, »počinitelj kaznenog djela koji je pravomoćno osuđen ili je oslobođen kazne ima pravo nakon proteka zakonom određenog vremena i pod uvjetima koji su određeni ovim Zakonom, smatrati se osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo.«

Prema tome, u situaciji u kojoj poseban zakon ne sadrži odredbe o pravnim posljedicama osude i o tome kad nastupa rehabilitacija, primijenit će se mjerodavne odredbe ZPPOKER-a, kao lex generalis koji uređuje tu materiju.

U skladu s navedenim, Ustavni sud ocjenjuje da se i u odnosu na osporeni članak 1. stavak 2. ZDZoLI-a, koji nije propisao vremensko ograničenje zabrane kandidiranja osuđenih osoba, moraju primijeniti mjerodavne odredbe ZPPOKER-a, pa prema tome nisu osnovani prigovori predlagatelja da im se osporenim člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a oduzima pasivno pravo »zauvijek« (Vlahušić).

56. Nadalje, sigurnosne mjere uređene su u Glavi V. KZ-a/11.

Svrha je sigurnosnih mjera, u skladu s člankom 66. KZ-a/11, »otklanjanje okolnosti koje omogućavaju ili poticajno djeluju na počinjenje novog kaznenog djela«.

Načelo razmjernosti propisano je člankom 67. KZ-a/11, koji glasi:

»Članak 67.

Sigurnosna mjera mora biti u razmjeru s težinom počinjenog kaznenog djela i kaznenih djela koja se mogu očekivati, kao i sa stupnjem počiniteljeve opasnosti.«

Sigurnosne mjere mogu se izreći samo osobi koja je počinila kazneno djelo, i to kao dopunsku sankciju uz kaznu ili mjere upozorenja, budući da se ne mogu izreći kao jedina sankcija.

Svrha sigurnosne mjere zabrane obavljanja određene dužnosti ili djelatnosti je u otklanjanju opasnosti koja proizlazi iz profesionalne i društvene dužnosti ili djelatnosti počinitelja, a može se izreći samo »počinitelju koji je kazneno djelo počinio u obavljanju dužnosti ili djelatnosti ako postoji opasnost da će zlouporabom te dužnosti ili djelatnosti ponovno počiniti kazneno djelo« (članak 71. stavak 1. KZ-a/11.).

57. Ustavni sud prigovore predlagatelja (pobliže v. točke od 28. do 30. obrazloženja ovog rješenja), kojima izražavaju svoju zabrinutost činjenicom da osporenim člankom ZDZoLI-a zabrana kandidiranja »predstavlja u svojoj naravi sigurnosnu mjeru ... konkretno sigurnosnu mjeru zabrane obavljanja određene dužnosti ... što je u suprotnosti s člankom 31. stavkom 2. Ustava«, smatra neosnovanima.

Naime, prema utvrđenju Ustavnog suda, u takvoj situaciji ustavnopravno je relevantno to što je, prema osporenom članku 1. stavku 2. ZDZoLI-a, ograničenje pasivnog biračkog prava uvjetovano pravomoćnošću sudske odluke kojom je tim osobama izrečena kazna zatvora od najmanje 6 mjeseci (uključujući tu i uvjetnu osudu) u odnosu na kaznena djela (taksativno navedena). Takva odluka pretpostavlja prethodno proveden sudski postupak u kojem su zajamčena sva prava pravičnog suđenja u skladu s člankom 29. Ustava i člankom 6. Konvencije.

Sami uvjeti za kandidiranje na lokalnim izborima i propisana ograničenja u pogledu zabrane kandidiranja (ranije) osuđenih osoba – u odnosu na koje nisu, u skladu s mjerodavnim ZPPOKER-om, protekli rokovi rehabilitacije – nisu predmetom (novog) kaznenog postupka i njime se nikome ne nameću (nove) sigurnosne mjere, a niti zabrane.

Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da osporeni članak 1. stavak 2. ZDZoLI-a kojim se ograničavaju pasivna biračka prava na lokalnim izborima, ispunjava zahtjeve razmjernosti propisane člankom 16. stavkom 2. Ustava i nije u nesuglasju s člancima 30. i 31. stavcima 1. i 2. Ustava.

58. Zaključno, Ustavni sud u svjetlu pravnih stajališta ESLJP-a i pravnih standarda Venecijanske komisije, a koje prihvaća i podržava, nije prihvatio prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a kojim je dopunjen članak 13. ZoLI-a.

59. Naposljetku, Ustavni sud utvrđuje da prigovori predlagatelja Vlahušića u pogledu »pravih i prikrivenih razloga za donošenje Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima« nisu ustavnopravno relevantni.

60. Stoga je na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno kao u izreci (točke I. i II.).

61. Ustavni sud nije razmatrao prijedloge predlagatelja Grbina i Vlahušića da na temelju članka 45. Ustavnog zakona, do donošenja konačne odluke, privremeno obustavi izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog ZDZoLI-a.

62. Objava ovog rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-246/2017

U-I-263/2017

U-I-330/2017

U-I-362/2017

Zagreb, 4. travnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.