## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske brojU-I-3117/2003 i U-I-2348/2005 od 28. lipnja 2006.

### NN 89/2006 (7.8.2006.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske brojU-I-3117/2003 i U-I-2348/2005 od 28. lipnja 2006.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**2115**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te
suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec,
Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst,
Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlozima za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 28. lipnja
2006. godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s
Ustavom članaka 9. stavaka 2. i 5., 73., 82. stavaka 5. i 6., 121., 152. stavka
2. i 197. stavka 1. alineje 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine«
broj 121/03., 44/05. – odluka Ustav­nog suda i 48/05. – ispravak).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 9.
stavka 2., 73., 82. stavaka 5. i 6., 121., 152. stavka 2. i 197. stavka 1.
alineje 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 121/03., 44/05.
i 48/05., u daljnjem tekstu: Zakon) podnijela je Udruga privatnih poslodavaca u
zdravstvu iz Zagreba, koju zastupa tajnik Udruge Ivan Gabrilo (u daljnjem
tekstu: predlagatelj), (predmet broj: U-I-3117/2003).
Predlagatelj smatra da osporene odredbe nisu u suglasnosti s člancima 3., 48.,
49., 54. i 134. Ustava Republike Hrvatske.
Obrazlažući prijedlog, predlagatelj navodi da su osporenim odredbama Zakona
uvedena bitna ograničenja zdravstvenim radnicima koji obavljaju privatnu praksu
u sustavu primarne zdravstvene zaštite, što je dovelo do neustavnog ograničenja
njihova rada, vlasništva i poduzetništva. Zbog brojnosti osporenih odredbi,
pobliži navodi predlagatelja bit će navedeni u dijelu obrazloženja koji se
odnosi na pojedinu osporenu zakonsku odredbu.
Predlagatelj predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom navedenih odredbi Zakona te ih ukine.
Predlaže da Ustavni sud prije donošenja odluke privremeno obustavi izvršenje
pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na temelju odredbi koje se
osporavaju prijedlogom, u skladu s člankom 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni
tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).
2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 152.
stavka 2. Zakona podnijeli su Jasminka Ćorić-Lasić, Vicko Mišurac, Ivan Šuljić i
Ivan Bijol iz Rijeke, koje zastupaju punomoćnici Domagoj Čajkovski i Darko Milić,
odvjetnici iz Rijeke (predmet broj: U-I-2348/2005).
3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona zatraženo je i dobiveno očitovanje
Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi.

*Prijedlozi nisu osnovani.*

4. Osporeni članak 9. stavci 2. i 5. Zakona glasi:
*Županije i gradovi osiguravaju sredstva za investicijsko ulaganje i
investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova – prostora, medicinske i
nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizaciju zdravstvene
djelatnosti, sukladno planu i programu mjera zdravstvene zaštite i osnovnoj
mreži zdravstvene djelatnosti.
Ugovorom između jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno jedinice
lokalne samouprave, turističke zajednice i zdravstvene ustanove, odnosno
trgovačkog društva koje obavlja zdravstvenu djelatnost uređuje se organiziranje
i financiranje provođenja mjera zdravstvene zaštite za povećani broj korisnika
zdravstvene zaštite za vrijeme turističke sezone.*
Predlagatelj ističe da je navedena odredba u nesuglasnosti s člankom 3. u vezi s
člancima 49. i 134. Ustava. Ističe da je »protuustavno isključiti od mogućnosti
subvencioniranja i fizičke osobe u statusu privatnika koje obavljaju djelatnost
od interesa za jedinicu područne samouprave, pogotovo što djelatnost primarne
razine zdravstvene zaštite obavljaju subjekti u tom statusu«. Smatra da »prema
načelu jednakosti i ravnopravnosti, ne može se razvlastiti jedinicu područne
samouprave koristiti pravo subvencioniranja i subjekata privatne prakse u
statusu fizičke osobe za obavljanje iste djelatnosti primarne razine zdravstvene
zaštite, kao i zdravstvene ustanove. Apsurdno je, da su subjekti, a to su
zdravstveni radnici privatne prakse, koji obavljaju skoro 80% potreba za
zaštitom zdravlja pučanstva iz djelatnosti primarne zdravstvene zaštite za te
jedinice, izuzeti od primjene intencija iz članka 9. Zakona?«. Predlagatelj
utvrđuje da se »skoro cijela djelatnost primarne zdravstvene zaštite obavlja u
sustavu privatne prakse, u pravilu za osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti«, te
da »manji broj ordinacija privatne prakse iz sekundarne specijalističko-konzilijarne
zdravstvene zaštite ili pravnih osoba, npr. specijalne bolnice Magdalena ili
privatne poliklinike (svi u statusu poduzetnika prema obilježjima iz članka 38.
Općeg poreznog zakona, koji su slijedom toga obveznici plaćanja poreza iz
dohotka, temeljem članka 15. Zakona o porezu na dohodak, odnosno članka 2.
stavak 1. a u svezi sa stavkom 7. Zakona o porezu na dobit), obavljaju
djelatnost sekundarne razine i za osnov­nu mrežu zdravstvene djelatnosti, kao
ugovorni partneri Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu:
HZZO), pa će i njih jedinica lokalne samouprave moći subvencionirati, a
ordinacije privatne prakse primarne zdravstvene zaštite ne? Ubuduće, u toj
poziciji bit će i trgovačka društva, svi obveznici plaćanja poreza iz dobiti,
subjekti koji pripadaju skupini profitnih subjekata, ali ne i fizičke osobe,
obveznici poreza iz dohotka od samostalne djelatnosti? Iz navedenih razloga,
iskazuje se nejednakost u statusu poduzetnika na tržištu zdravstvenih usluga,
jer se onima koji temeljem osporene norme mogu ostvariti subvenciju, na pr. i
privatne zdravstvene ustanove, omogućava povoljniji položaj na tržištu, pa time
i svojevrsni monopol«.
Predlagatelj zaključuje da se iz navedenih razloga »intencije članka 9. stavak
2. i stavak 5. Zakona ne bi mogle realizirati i za subjekte – jedinice privatne
prakse, bez obzira na djelatnost, jer osporene odredbe daju to pravo samo
zdravstvenim ustanovama – pravnim osobama u vlasništvu Države ili županije, ali
i u privat­nom vlasništvu. Time je povrijeđeno načelo slobode poduzetništva iz
članka 49. Ustava RH, načelo jednakosti svih poduzetnika na tržištu, načelo
zabrane monopola i načelo, da se ustavne odredbe primjenjuju jednako i
ravnopravno na sve subjekte«.
Predlagatelj nadalje utvrđuje da se na taj način »jedinicama područne i lokalne
samouprave ograničava pravo, koje im daje primjena članka 134. Ustava RH –
sloboda djelovanja glede osiguranja funkcije zaštite zdravlja svog pučanstva«,
odnosno da im se ograničava pravo »participirati u investicijskom ulaganju i
troškovima za investicijsko i tekuće održavanje prostora, medicinske i
nemedicinske opreme te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, prak­tično svim
subjektima, pa tako i subjektima za njih najvažnije razine zdravstvene zaštite
(...), a to su subjekti provođenja primarne razine zdravstvene zaštite u statusu
radnika privatne prakse«.
Objašnjavajući na koju skupinu zdravstvenih radnika privatne prakse misli,
predlagatelj ističe: »Naime, pored navedenih ordinacija privatne prakse (širi
pojam a odnosi se na medicinske i stomatološke ordinacije, ljekarne,
laboratorije, kućnu njegu koju obavljaju fizičke osobe određenog zvanja...) koje
obavljaju djelatnost u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti, u istoj mreži
zdravstvene djelatnosti obavljaju djelatnost privatne prakse i zdravstveni
radnici u vlastitom prostoru ili zakupljenom prostoru od drugih zakupodavaca, a
na njih se ne odnosi primjena navedene zakonske odredbe«.
Predlagatelj iznosi svoje stajalište »da se zdravstvenom radniku privatne prakse
mora na tržištu osigurati jednaki pravni položaj kao i ostalim fizičkim i/ili
pravnim osobama, koje obavljaju registriranu djelatnost u statusu poduzetnika –
npr. obrtnici, trgovačka društva, ali i zdravstvene ustanove u vlasništvu
fizičkih i/ili pravnih osoba, također poduzetnicima, kojima nije uskraćeno pravo
osporenim pravnim normama (npr. specijalna bolnica Magdalena je i može biti u
takvom statusu koje se osporava fizičkim osobama – zdravstvenim djelatnicima
privatne prakse)«. Ističe da je privatna praksa jeftinija od zdravstvenih
ustanova u vlasništvu države (što potkrepljuje brojnim statističkim podacima),
pa bi i nju trebalo biti dopušteno subvencionirati.
Predlagatelj na kraju iznosi vlastitu kritiku sustava zdravstvene zaštite u
Republici Hrvatskoj, ističući da »nismo stvorili meha­nizme tržišne utakmice«,
»dok privatna praksa RH kontrolira troškove poslovanja, čitav javni sustav
bolnica to ne čini«, »sustav posluje po istim principima glede formiranja cijena
usluga, bez obzira da li je subjekt provođenja obveznik plaćanja poreza ili ne«,
»praksa potvrđuje da je cijeli sustav defektan, ne samo s aspekta manjkavosti
prema subjektima privatnog zdravstva, nego i javnog zdravstva«, odnosno da je »u
direktnoj suprotnosti s vlasničkom transformacijom društvenog vlasništva nad
subjektima u djelatnosti zdravstva, prema Zakonu iz 1993.«, itd.
4.1. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom članka 9. stavaka 2. i 5. Zakona iz sljedećih razloga:
Zdravstvena zaštita u Republici Hrvatskoj obuhvaća sustav društvenih, skupnih i
individualnih mjera, usluga i aktivnosti za očuvanje i unaprjeđenje zdravlja,
sprječavanje bolesti, rano otkrivanje bolesti, pravodobno liječenje te
zdravstvenu njegu i rehabilitaciju (članak 2. Zakona). Njezin je cilj
ostvarivanje najviše moguće razine zdravlja svake osobe (članak 3. stavak 1.
Zakona).
Ostvarivanje društvene skrbi za zdravlje stanovnika i osiguravanje uvjeta za
ostvarivanje njihove zdravstvene zaštite u nadležnosti je Republike Hrvatske i
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Članak 4. Zakona u tom
smislu propisuje:

*Članak 4.*

*Republika Hrvatska mjerama gospodarske i socijalne politike stvara uvjete za
provođenje zdravstvene zaštite kao i uvjete za zaštitu i očuvanje te poboljšanje
zdravlja stanovništva te usklađuje djelovanje i razvoj na svim područjima
zdravstva u cilju osiguranja ostvarivanja zdravstvene zaštite stanovništva.
Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u skladu s utvrđenim pravima
i obvezama osiguravaju uvjete za ostvarivanje zdravstvene zaštite na svom
području.*Sukladno tome, zdravstvena zaštita financira se iz državnog proračuna i iz
proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Republika Hrvatska iz državnog proračuna osigurava sredstva za programiranje,
usklađivanje, provođenje i praćenje izvršenja zdravstvenog prosvjećivanja i
odgoja stanovništva te promicanja zdravlja u skladu s planom zdravstvene
zaštite, proučavanje i praćenje stanja zdravlja stanovništva, ostvarivanje
programa za poboljšanjem zdravlja svih stanovnika, epidemiološko praćenje,
sprječavanje i suzbijanje zaraznih bolesti i kroničnih masovnih bolesti
uključivši alkoholizam, pušenje, ovisnost o drogi i druge ovisnosti, hitnu
medicinsku pomoć na državnim cestama, zdravstveno-statističku i drugu
socijalno-medicinsku djelatnost od značaja za cijelu Repub­liku, financiranje
znanstvenoistraživačke djelatnosti na području zdravstvene zaštite, skupljanje
krvi i presađivanje organa i tkiva, zdravstvenu zaštitu u hitnim slučajevima
osoba s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koje nemaju zdravstveno osiguranje i
nemaju sredstava za podmirenje troškova zdravstvene zaštite, provođenje mjera
zdravstvene ekologije od interesa za Republiku Hrvatsku, osiguranje i praćenje
provođenja, zaštite i promicanja prava pacijenata, druge zadaće iz svoje
nadležnosti određene mjerodavnim zakonima. Republika Hrvatska osigurava sredstva
za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih
ustanova – prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te
informatizaciju zdravstvene djelatnosti, sukladno planu i programu mjera
zdravstvene zaštite u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti za zdravstvene
ustanove čiji je osnivač. Iznimno, Republika Hrvatska osigurava sredstva i za
investicijsko ulaganje u bolnice i investicijsko ulaganje u sve zdravstvene
ustanove čiji su osnivači županije, odnosno gradovi, a nalaze se na područjima
od posebne državne skrbi. Konačno, Republika Hrvatska osigurava i sredstva za
investicijsko ulaganje u zdravstvene ustanove čiji su osnivači županije, odnosno
gradovi, u slučaju potrebe saniranja posljedica prouzrokovanih elementarnom
nepogodom, odnosno drugom katastrofom (članak 8. Zakona).
S druge strane, jedinica područne (regionalne) samouprave ostvaruje svoja prava,
obveze, zadaće i ciljeve na području zdravstvene zaštite tako da osigurava
sredstva za provođenje epidemiološke, zdravstveno-statističke,
socijalno-medicinske i zdravstveno--ekološke djelatnosti te promicanje zdravlja
i prevenciju bolesti na svom području, provođenje mjera zdravstvene ekologije od
interesa za jedinicu područne (regionalne) samouprave, hitnu medicinsku pomoć na
svojem području, ako to ne osigurava Republika Hrvatska, te organizaciju i rad
mrtvozorničke službe. Županije i gradovi osiguravaju sredstva za investicijsko
ulaganje i investicijsko i tekuće održavanje zdravstvenih ustanova – prostora,
medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizaciju
zdravstvene djelatnosti, sukladno planu i programu mjera zdravstvene zaštite i
osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti. Odluku o mjerilima za osiguranje
elemenata standarda za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće
održavanje te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, koja će biti temelj za
planiranje potpora iz državnog proračuna, jednom godišnje donosi Vlada Republike
Hrvatske. Jedinica područne (regionalne) samouprave i jedinica lokalne
samouprave može osigurati sredstva za zdravstvenu zaštitu stanovnika na svom
području iznad standarda utvrđenih osnovnim zdravstvenim osiguranjem. Ugovorom
između jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno jedinice lokalne
samouprave, turističke zajednice i zdravstvene ustanove, odnosno trgovačkog
društva koje obavlja zdravstvenu djelatnost uređuje se organiziranje i
financiranje provođenja mjera zdravstvene zaštite za povećani broj korisnika
zdravstvene zaštite za vrijeme turističke sezone (članak 9. Zakona).
4.2. Mjere zdravstvene zaštite provode se kroz zdravstvenu djelatnost.
Zdravstvena djelatnost je djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku koja se
obavlja kao javna služba. Članak 23. stavak 1. Zakona propisuje:
*Zdravstvena djelatnost je djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku koja se
obavlja kao javna služba i koju po stručno-medicinskoj doktrini i uz uporabu
medicinske tehnologije obavljaju zdravstveni radnici pri pružanju zdravstvene
zaštite, pod uvjetima i na način propisan ovim Zakonom.*
Zdravstvenu djelatnost obavljaju zdravstvene ustanove, trgovačka društva i
privatni zdravstveni radnici pod uvjetima i na način propisan mjerodavnim
zakonima (članak 34. stavak 1. Zakona). Zdravstvena djelatnost obavlja se u
sklopu osnovne mreže zdravstvene zaštite, a može se obavljati i izvan nje pod
uvjetima propisanim Zakonom (članak 35.).
Osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti na prijedlog ministra nadležnog za
zdravstvo, po prethodno pribavljenom mišljenju HZZO-a, Hrvatskog zavoda za javno
zdravstvo, nadležnih komora i predstavničkih tijela jedinica područne
(regionalne) samouprave donosi Vlada Republike Hrvatske (članak 38. Zakona).
Osnovnom mrežom zdravstvene djelatnosti određuje se za područje Republike
Hrvatske, odnosno područje jedinice područne (regionalne) samouprave potreban
broj zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava te privatnih zdravstvenih
radnika s kojima HZZO sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite (članak 36.
Zakona).
Mjerila za određivanje osnovne mreže zdravstvene djelatnosti utvrđuju se planom
zdravstvene zaštite uvažavajući zdravstveno stanje, broj, dobnu i socijalnu
strukturu stanovništva, jednake uvjete, odnosno mogućnosti za korištenje
zdravstvenih usluga, potreban opseg pojedine djelatnosti na svakoj od razina
zdravstvene djelatnosti, stupanj urbanizacije područja, prometne povezanosti,
specifičnosti naseljenosti te dostupnosti na demografski ugroženim područjima,
osobito na otocima, utjecaj okoliša na zdravlje stanovništva i gospodarske
mogućnosti (članak 37. Zakona).
Sukladno navedenom, zdravstvenu djelatnost u sklopu osnovne mreže zdravstvene
zaštite mogu obavljati svi pravni subjekti koji su člankom 34. stavkom 1. Zakona
ovlašteni na obavljanje zdravstvene djelatnosti, to jest i zdravstvene ustanove
i trgovačka društva i privatni zdravstveni radnici.
Ne postoje ustavnopravne zapreke da zakonodavac propiše različite uvjete i
načine pod kojima zdravstvenu djelatnost u osnovnoj mreži može obavljati svaki
pojedini od navedenih subjekata. Radi se, naime, o različitim organizacijskim
oblicima zdravstvene djelatnosti na koje se primjenjuju različiti zakoni (Zakon
o zdravstvenoj zaštiti, Zakon o ustanovama, Zakon o trgovačkim društvima,
posebni zakoni za zdravstvenu djelatnost koju obavljaju druge pravne i fizič­ke
osobe, posebni propisi za zdravstvenu djelatnost koju obavljaju ustrojbene
jedinice Ministarstva obrane i Oružanih snaga Republike Hrvatske – članak 34.
Zakona), pa ne postoje ustavnopravne zapreke da uvjeti pod kojima svaki pojedini
od njih može obavljati zdravstvenu djelatnost u osnovnoj mreži budu različito
određeni, odnosno da zakonodavac propiše različite obveze države prema svakom
pojedinom od njih.
Tako je, primjerice, uvjete za samostalno obavljanje privatne prakse zakonodavac
taksativno propisao u članku 139. Zakona: privatnu praksu može samostalno
obavljati zdravstveni radnik s visokom stručnom spremom pod uvjetom da, između
ostaloga, raspolaže odgovarajućim prostorom (točka 7.) i odgovarajućom
medicinsko-tehničkom opremom (točka 8.), te da pribavi mišljenje HZZO-a i
nadležne komore o opravdanosti osnivanja privatne prakse u osnovnoj mreži
zdravstvene djelatnosti odnosno mišljenje nadležne komore o opravdanosti
osnivanja privatne prakse izvan osnovne mreže zdravstvene djelatnosti (točka
9.). Prema izričitoj odredbi Zakona, zdravstveni radnik ne može započeti s radom
u privatnoj praksi dok ministar nadležan za zdravstvo rješenjem ne utvrdi da su
ispunjeni uvjeti za početak rada s obzirom na prostor, radnike i
medicinsko-tehničku opremu (članak 143. stavak 1.).
S ustavnopravnog aspekta važno je, dakle, da se osporeni članak 9. stavci 2. i
5. Zakona primjenjuju na svaki istovrsni organizacijski oblik zdravstvene
djelatnosti koji je uključen u osnovnu mrežu zdravstvene djelatnosti jednako i
na isti način. U tom smislu, Ustavni sud ističe da se obveza županija i gradova
da osiguravaju sredstva za investicijsko ulaganje i investicijsko i tekuće
održavanje zdravstvenih ustanova te informatizaciju zdravstvene djelatnosti
odnosi jednako na sve zdravstvene ustanove, kako u vlasništvu Republike Hrvatske
i jedinica područne (regionalne) samouprave, tako i na zdravstvene ustanove u
vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba. Isto tako, prav­na mogućnost
sklapanja ugovora između jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno
jedinice lokalne samouprave, turističke zajednice i zdravstvene ustanove,
odnosno trgovačkog društva koje obavlja zdravstvenu djelatnost, a kojim se
uređuje organiziranje i financiranje provođenja mjera zdravstvene zaštite za
povećani broj korisnika zdravstvene zaštite za vrijeme turističke sezone,
propisana je za sve zdravstvene ustanove i trgovačka društva koja obavljaju
zdravstvenu djelatnost jednako i pod istim zakonskim uvjetima.
4.3. Članak 49. stavak 2. Ustava propisuje:
*Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena
je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.*
Zdravstvena djelatnost je od interesa za Republiku Hrvatsku i obavlja se kao
javna služba. Zbog toga je zakonodavac dužan pri njezinom ustrojavanju i
normativnom uređenju polaziti od temeljnih načela na kojima zdravstvena zaštita
mora počivati. To su načelo sveobuhvatnosti (zdravstvena zaštita uključuje
cjelokupno stanovništvo Republike Hrvatske), načelo kontinuiranosti (zdravstvena
zaštita mora biti neprekidna za stanovništvo kroz sve životne dobi, a sustav
zdravstvene djelatnosti mora biti međusobno funkcionalno povezan i usklađen),
načelo dostupnosti (raspored zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava koja
obavljaju zdravstvenu djelatnost i zdravstvenih radnika na području Republike
Hrvatske mora omogućiti stanovništvu podjednake uvjete zdravstvene zaštite,
naročito na primarnoj razini zdravstvene djelatnosti), načelo cjelovitog
pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti (mjere za unapređenje zdravlja i
prevenciju bolesti te liječenje i rehabilitaciju moraju biti objedinjene), te
načelo specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj
zdravstvenoj zaštiti (obveza organiziranja i razvijanja posebnih
specijaliziranih kliničkih, javnozdravstvenih dostignuća i znanja te njihova
primjena u praksi).
Zbog navedenih razloga, zdravstvena djelatnost ne podliježe ustavnim jamstvima
slobode poduzetništva u smislu članka 49. stavka 2. Ustava, pa ni onda kad je
obavljaju trgovačka društva, privatni zdravstveni radnici ili druge fizičke ili
pravne osobe prema posebnim zakonima. Zakonodavac je ovlašten, naime, na tu dje­latnost
protegnuti javnopravno uređenje, jer se ona obavlja kao javna služba.
S druge strane, bespredmetno je govoriti o »monopolskom položaju« svih onih
organizacijskih oblika zdravstvene djelatnosti koji »mogu ostvariti subvenciju
po članku 9. Zakona« u odnosu na one koji to, prema mišljenju predlagatelja,
nisu u mogućnosti. Članak 9. stavci 2. i 5. Zakona uopće se ne mogu razmatrati s
aspekta ustavnog načela zabrane zlouporabe monopolskog položaja određenog
zakonom, propisanog drugom rečenicom članka 49. stavka 2. Ustava, jer Zakon ne
propisuje monopolski položaj u zdravstvenoj djelatnosti.
4.4. Članak 134. Ustava propisuje:
*Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se
neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na (...)
primarnu zdravstvenu zaštitu (...)..
Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog
(regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na (...) zdravstvo
(...), te planiranje i razvoj mreže (...) zdravstvenih (...) ustanova.
Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom.
Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža
građanima.
Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima
učinkovitosti i ekonomičnosti.*
Predlagatelj u svom prijedlogu nije iznio nijedan relevantan razlog za utvrđenje
da osporene odredbe nisu u suglasnosti s člankom 134. Ustava, niti je takvu
nesuglasnost utvrdio Ustavni sud u provedenom ustavnosudskom postupku.
Ustavotvorac je izrijekom propisao da se poslovi lokalnog i područnog
(regionalnog) djelokruga uređuju zakonom, te je jasno naznačio nadležnosti
jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave u
poslovima zdravstva, što je zakonodavac u razradi mjerodavnih ustavnih odredbi u
cijelosti poštivao.
4.5. Predlagateljeve tvrdnje da su unutar osnovne mreže zdravstvene djelatnosti
»zdravstveni radnici koji obavljaju privatnu praksu u vlastitom prostoru ili
zakupljenom prostoru od drugih zakupodavaca« u nejednakom položaju u odnosu
prema svim zdravstvenim ustanovama, trgovačkim društvima koja obavljaju
zdravstvenu djelatnost, te privatnim zdravstvenim radnicima koji djelatnost
obavljaju u »ordinacijama privatne prakse (širi pojam a odnosi se na medicinske
i stomatološke ordinacije, ljekarne, laboratorije, kućnu njegu koju obavljaju
fizičke osobe određenog zvanja...)«, Ustavni sud nije razmatrao, jer se radi o
tvrdnjama povezanim s primjenom osporenih zakonskih odredaba. To ističe i sam
predlagatelj, navodeći da su navedeni zdravstveni radnici »izuzeti od primjene
intencija iz članka 9. Zakona«, pri čemu »ova činjenica dobiva na značenju kada
se zna, da HZZO u svojoj cijeni usluge, subjektima privatne prakse od 1993. g.
do danas, nije osigurao sredstva za investicije – razvoj, sredstva amortizacije,
te sredstva za investicijsko i tekuće održavanje, jer je na teret akumuliranih
sredstava za zdravstvenu potrošnju, neovlašteno, to znači protuzakonito, trošio
sredstva za pokriće gubitaka iz poslovanja subjekata u vlasništvu Države ili
županija«. Osporavanje primjene članka 9. stavaka 2. i 5. Zakona očito je i u
dijelu prijedloga u kojem predlagatelj ističe: »Osporena odredba je pogotovo u
suprotnosti s gore navedenim načelima, jer ju potvrđuje praksa, praksa prema
kojoj HZZO nije utvrdio cijene usluga, posebno za privatnu praksu Hrvatske, u
kojima bi u cijeni osigurao sredstva za investicije i razvoj (proširena
reprodukcija), pokriće gubitaka, otpis vrijednosti opreme, investicijsko i
tekuće održavanje, zbog želje da izbjegne dvostruki sustav cijena«.
U postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, Ustavni sud nije nadležan
ispitivati primjenu zakona. Ovo stajalište Ustavni sud izrazio je u rješenju,
broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004. godine (»Narodne novine«, broj
175/04.), u kojem je istaknuto da primjena zakona ili pojedinih njegovih odredbi
može biti predmetom ocjene samo u postupku koji je pred Ustavnim sudom pokrenut
ustavnom tužbom.
Konačno, uspoređivanje poreznih obveza pojedinih organizacijskih oblika
zdravstvene djelatnosti, odnosno pozivanje predlagatelja na članak 38. Općeg
poreznog zakona, članak 15. Zakona o porezu na dohodak i članak 2. stavak 1. u
vezi sa stavkom 7. Zakona o porezu na dobit, kao dokaz poduzetničkog statusa
zdravstvenih ustanova u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba, i po toj osnovi
osporavanje ustavnosti članka 9. stavaka 2. i 5. Zakona, Ustavni sud također
nije razmatrao u ovom ustavnosudskom postupku. Članak 128. alineja 1. Ustava
propisuje da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom, a ne o
međusobnoj suglasnosti dvaju ili više zakona, odnosno drugih propisa iste pravne
snage.
5. Predlagatelj predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 73.
Zakona s člankom 3. te člankom 48. stavkom 1. i prvom rečenicom stavka 2.
Ustava.
Članak 3. Ustava propisuje jednakost i ravnopravnost kao najviše vrednote
ustavnog poretka Republike Hrvatske koje su temelj za tumačenje Ustava.
Članak 48. stavak 1. Ustava propisuje jamstvo prava vlasništva. Prva rečenica
članka 48. stavka 2. Ustava glasi: »Vlasništvo obvezuje«.
Osporeni članak 73. Zakona propisuje:
*Na ugovor o radu zdravstvenog radnika koji je do zakupa jedinice zakupa radio u
timu sa zdravstvenim radnikom iz članka 72. stavka 1. ovoga Zakona primjenjuju
se propisi radnog prava o prijenosu ugovora o radu na novog poslodavca.*Predlagatelj postavlja pitanje: »Kako je zakonodavac u ime Države mogao
prenijeti na druge subjekte prava, a granice njegovog prava su završile tamo,
gdje je počelo pravo drugog subjekta. Kako primijeniti naprijed navedenu obvezu
na zdravstvenog radnika privatne prakse koji je postao vlasnik imovine –
kapitala ordinacije, s danom koji je označen u rješenju ministra zdravstva, u
smislu članka 142. Zakona? Od tog dana, zdravstveni djelatnik privatne prakse
stekao je mogućnost reproducirati vrijednost svog i tuđeg rada u cijeni usluge,
pa time i sredstva za materijalizaciju prava svog radnika, prema dužini trajanja
njegovog radnog odnosa, za njega, njegovog poslodavca, koja se prema odredbama
Zakona o radu vežu za dužinu trajanja radnog odnosa. (...) Vlasništvo nad
imovinom – kapitalom, determinira i prijenos/duljinu trajanja prava radnika iz
rada i po osnovi rada«.
Predlagatelj navodi svoje mišljenje da je »pogrešna primjena analogije iz članka
129. Zakona o radu, glede primjene i na fizičku osobu, zdravstvenog radnika
privatne prakse, koji je stekao status privatnika bez naslijeđa ili kupnje
imovine DZ (doma zdrav­lja – op.), koji je počeo od ‘0’ (nule), bez imovine (sve
u zakupu), podjele ili prijenosa imovine na treće, uz obeštećenje«. Ističe da se
članak 129. Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 38/95., 54/95., 65/95.,
17/01., 82/01. i 114/03.) ne može primijeniti u konkretnom slučaju, jer se tu ne
radi o statusnoj promjeni na strani poslodavca koju ima u vidu taj članak Zakona
o radu (prijenos pogona s jednog poslodavca na drugoga statusnom promjenom ili
ugovorom).
Predlagatelj postavlja i daljnje pitanje: »Kako radniku, kojemu je radni odnos
sa DZ prestao po sporazumu, u smislu članka 103. Zakona o radu, radi
‘privatizacije DZ’, umjesto otkazom ugovora o radu, u smislu članka 106. stavak
1. ZOR-a priznati pojedino ‘pravo iz rada i po osnovi rada’ za rad u DZ, za
njega bivšeg poslodavca, u uvjetima kada njegov novi poslodavac – zdravstveni
radnik privatne prakse, nije akumulirao sredstva za taj osnov, iz njegovog
bivšeg rada za bivšeg poslodavca? Prema suštini osporavane norme članka 73.
Zakona ne radi se o naprijed navedenim uvjetima transfera vlasničkih prava, već
o klasičnom pravnom poslu zakupa budućeg poslovnog prostora, u smislu odredbi
Zakona... (NN, 91/96). Zdravstveni radnik zakupac je bivši radnik zakupodavca –
DZ, kojem je prije stjecanja statusa privatnika prestao radni odnos sporazumnim
prestankom ugovora o radu sa njegovim poslodavcem – domom zdravlja (izbjegnut
otkaz ugovora o radu, da DZ ne bi liječniku i m.s. (medicinskoj sestri – op.)
obračunali i isplatili otpremninu...). Zakonodavac nema ovlasti nametnuti
zdravstvenom radniku privatne prakse takvu obvezu. Kako Država tom i takvom
privatniku može nametnuti opisane obveze? Država, u vremenu važenja postojećeg
Ustava, nema takve ovlasti«. Stoga su tom zakonskom odredbom povrijeđena, prema
mišljenju predlagatelja, dva univerzalna ustavna načela koja glase: »Moje ili
tvoje pravo završava tamo gdje počinje pravo drugoga«, te »Na drugoga možeš
prenijeti onoliko prava, koliko sam imaš«.
Predlagatelj smatra da se osporenom zakonskom odredbom zakupniku dijela doma
zdravlja nameće nerazmjeran teret, jer radnik koji kod njega nastavlja raditi
zadržava sva prava koja je imao iz prethodnog radnoga odnosa u toj ustanovi
(pravo na jubilarnu nagradu za određene godine staža, pravo na otpremninu u
slučaju otkaza i sl.). Iznosi svoje stajalište prema kojem bi bilo pošteno u
takvom slučaju propisati da radni odnos radnika koji rade u ordinaciji
privatnika prestaje, te da privatnik prema njima nema nikakvih obveza. Ističe da
država osigurava otpremnine i druga prava radnika koji rade u državnim
ustanovama, te nije sukladno članku 48. stavku 2. Ustava, koji propisuje da
vlasništvo obvezuje, da se nakon zakupljivanja pojedinih ordinacija na zakupnike
prenosi i obveza prema zatečenoj radnoj snazi.
Predlagatelj nadalje ističe da osporeni članak 73. Zakona nije u suglasnosti ni
s člankom 49. stavkom 2. Ustava, jer se njime narušava položaj zdravstvenih
radnika privatne prakse (koji obavljaju privatnu praksu u svom ili zakupljenom
prostoru u vlasništvu drugih pravnih ili fizičkih osoba) u odnosu prema položaju
drugih poduzetnika koji obavljaju registriranu djelatnost na tržištu. Zaključuje
da je »država temeljem članka 50. stavak 1. Ustava RH, Zakonom mogla ograničiti
buduće vlasništvo zakupca, ali samo u slučaju i ako je propisala i naknadu štete
za takvu osobu i to štete u visini prema tržnim vrijednostima«.
5.1. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom članka 73. Zakona zbog sljedećih razloga:
Zakonom je propisano nekoliko razina zdravstvene djelatnosti. Zdravstvena
djelatnost obavlja se na primarnoj, sekundarnoj i tercijarnoj razini te na
razini zdravstvenih zavoda (članak 24. Zakona).
Zdravstvena djelatnost na primarnoj razini provodi se i organizira u timskom
radu u kojem sudjeluju najmanje zdravstveni radnik visoke stručne spreme i
zdravstveni radnik srednje stručne spreme (članak 26. stavak 1. Zakona).
Zdravstvena djelatnost na sekundarnoj razini obuhvaća specijalističko-konzilijarnu
i bolničku djelatnost (članak 27. Zakona).
Zdravstvena djelatnost na tercijarnoj razini obuhvaća djelatnost klinika,
kliničkih bolnica i kliničkih bolničkih centara (članak 3331. Zakona).
Dom zdravlja osniva se za obavljanje zdravstvene djelatnosti na primarnoj
razini. Mjerodavne odredbe Zakona glase:

*Članak 68.*

*Dom zdravlja je zdravstvena ustanova za pružanje zdravstvene zaštite
stanovništvu određenog područja u sklopu zdravstvene djelatnosti na primarnoj
razini.
Na području županije osniva se jedan dom zdravlja, a na području Grada Zagreba
tri doma zdravlja.*

*Članak 70. stavak 1.*

*Dio djelatnosti doma zdravlja može se obavljati u privatnoj prak­si davanjem u
zakup dijelova domova zdravlja (u daljnjem tekstu: jedinica zakupa) zdravstvenim
radnicima koji ispunjavaju uvjete propisane ovim Zakonom.*

*Članak 72. stavci 1. i 2.*

*Jedinica zakupa daje se u zakup zdravstvenom radniku visoke stručne spreme koji
u radnom odnosu na neodređeno vrijeme u domu zdravlja radi u jedinici zakupa
najmanje posljednju godinu.
Zdravstveni radnik iz stavka 1. ovoga članka mora ispunjavati uvjete iz članka
139. ovoga Zakona, propisane za obavljanje privatne prakse za zdravstvene
radnike visoke stručne spreme.*Ustavni sud napominje da je Zakon o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine«, broj
75/93., 11/94., 55/96. 1/97.-pročišćeni tekst, 129/00.), koji je bio na snazi do
stupanja na snagu Zakona čije su odredbe predmet ovog ustavnosudskog postupka,
također propisivao da se primarna zdravstvena zaštita provodi i organizira u
timskom radu. Člankom 20. stavkom 1. tog Zakona bilo je propisano:
Primarna zdravstvena zaštita provodi se i organizira u timskom radu u kojem
sudjeluju najmanje doktor medicine i medicinska sestra, odnosno zdravstveni
tehničar.
Ustavni sud ocjenjuje neprijepornim da promjena radnoprav­nog statusa liječnika
zakupnika, to jest njegov prijelaz na privatnu praksu uzimanjem u zakup dijela
doma zdravlja – s obzirom na činjenicu da se zdravstvena djelatnost na primarnoj
razini provodi i organizira u timskom radu – zahtijeva zakonsko uređenje obav­ljanja
zdravstvene djelatnosti u domovima zdravlja u prijelaznom razdoblju, kako se ne
bi prekinuo timski rad i kako bi se osiguralo obavljanje zdravstvene djelatnosti
u skladu s načelom kontinuiteta, jednim od temeljnih načela na kojima počiva
zdravstvena djelatnost kao javna služba. Članak 12. Zakona propisuje:
*Kontinuiranost zdravstvene zaštite postiže se ukupnom organizacijom zdravstvene
djelatnosti, osobito na razini primarne zdravstvene djelatnosti koja pruža
neprekidnu zdravstvenu zaštitu stanovništvu kroz sve životne dobi. U osiguranju
kontinuiranog djelovanja, sustav zdravstvene djelatnosti u Republici Hrvatskoj
mora biti međusobno funkcionalno povezan i usklađen.*
Načelo kontinuiteta u obavljanju zdravstvene djelatnosti osigurano je člankom
73. Zakona na način da se zdravstvenim radnicima (medicinskim sestrama i
zdravstvenim tehničarima), koji do zakupa dijela doma zdravlja zajedno s
liječnikom zakupnikom čine tim, priznaje posebna radnopravna zaštita. Hrvatski
sabor je ovlašten samostalno uređivati pravne odnose u Republici Hrvatskoj
(članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pa je nesporno da za takvo zakonsko
uređenje ima ustavnu osnovu.
Zakonodavac je također ovlašten samostalno odlučiti koji će se pravni instituti
primijeniti za osiguranje načela kontinuiteta u obav­ljanju zdravstvene
djelatnosti u specifičnoj pravnoj situaciji povezanoj s davanjem dijelova domova
zdravlja u zakup privatnim zdravstvenim radnicima. S obzirom da je u konkretnom
slučaju izabrana posebna radnopravna zaštita zdravstvenih radnika (medicinskih
sestara i zdravstvenih tehničara) koji do zakupa dijela doma zdravlja zajedno s
liječnikom zakupnikom čine tim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac ovlašten
na tu pravnu situaciju propisati primjenu instituta prenošenja ugovora o radu na
novog poslodavca, kao opći institut radnog prava uređen člankom 129. Zakona o
radu (taj članak u pročišćenom tekstu Zakona o radu, »Narodne novine«, broj
137/04., nosi brojčanu oznaku »136.«). Prva tri stavka članka 129. Zakona o radu
glase:
*(1) Ako se statusnom promjenom ili pravnim poslom na novog poslodavca prenese
poduzeće ili dio poduzeća (pogon), na novog poslodavca prenose se i svi ugovori
o radu radnika koji rade u poduzeću ili dijelu poduzeća koje je predmet
prenošenja.
(2) Radnik čiji je ugovor o radu prenesen na način iz stavka 1. ovoga članka
zadržava u svezi s otkazom, otkaznim rokovima, otpremninom i drugim pitanjima iz
radnog odnosa sva prava koja je stekao do dana prijenosa ugovora o radu.
(3) Poslodavac na kojeg se prenose ugovori o radu na način propisan stavkom 1.
ovoga članka preuzima s danom prenošenja, u neizmijenjenom obliku i opsegu, sva
prava i obveze iz prenesenog ugovora o radu.*
Ustavni sud ocjenjuje da upućivanje zakonodavca na odgovarajuću primjenu općeg
instituta radnog prava u zakonskoj odredbi kojom se uređuje prijelazni pravni
režim vezan uz davanje dijelova domova zdravlja u zakup privatnim zdravstvenim
radnicima nije u nesuglasnosti s Ustavom.
Ustavni sud opetovano ističe da propisivanjem instituta prenošenja na novog
poslodavca (zakupnika) ugovora o radu radnika, koji do zakupa u timskom radu sa
zakupnikom provode primarnu zdravstvenu zaštitu, zakonodavac štiti javni interes
vezan uz zdravstvenu djelatnost kao djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku
koja se obavlja kao javna služba. Takvim zakonskim rješenjem, naime, stvorene su
zakonske pretpostavke za osiguranje i zaštitu samih korisnika zdravstvenih
usluga, budući da davanjem u zakup pojedinih dijelova domova zdravlja ne dolazi
do prekida kontinuiteta pružanja zdravstvenih usluga, što je temeljno načelo na
kojemu počiva primarna zdravstvena zaštita u Republici Hrvatskoj.
5.2. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 73. Zakona nije mjerodavan članak
48. Ustava. Njime se na ustavnoj razini jamči pravo vlasništva, dok je osporena
zakonska odredba vezana isključivo uz obveznopravni odnos zakupa dijelova
ustanove (doma zdravlja). Osporenu zakonsku odredbu Ustavni sud nije ispitivao s
aspekta zaštite »budućeg vlasništva zakupnika« o kojem govori predlagatelj, jer
sadržaj tog dijela prijedloga nije ustavnopravno relevantan.
U odnosu na članak 49. stavak 2. Ustava, Ustavni sud upućuje na navode istaknute
u točki 4.3. obrazloženja ovog rješenja, pri čemu opetovano ističe da
djelatnosti koje se obavljaju kao javne službe ne podliježu jamstvima slobode
poduzetništva u smislu članka 49. stavka 2. Ustava.
Ustavni sud na kraju ističe da ograničenja koja su postavljena zakupnicima
pojedinih dijelova domova zdravlja (jedinica zakupa) imaju legitiman cilj
(osiguravanje pretpostavki za uredno, nesmetano i kontinuirano timsko obavljanje
poslova u jedinici zakupa u javnom interesu, to jest u interesu zdravlja ljudi,
pri čemu je zdravstvenim radnicima koji kod zakupnika nastavljaju raditi na taj
način ujedno pružena i posebna radnopravna zaštita). S ustavnopravnog stajališta
važno je to, da je zakonodavac osporenim člankom 73. Zakona propisao jednaku
obvezu svim zakupnicima pojedinih dijelova domova zdravlja radi ostvarenja
legitimnog i Ustavom predviđenog cilja, pri čemu propisana zakonska mjera prema
ocjeni Ustavnog suda nije nerazmjerna legitimnom cilju koji je zakonodavac želio
postići, te je u suglasnosti s člankom 16. Ustava.
6. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom članka 82. stavaka 5. i 6. Zakona, koji glase:
*Poliklinika mora za svaku svoju djelatnost zapošljavati u radnom odnosu na
neodređeno vrijeme najmanje jednog doktora medicine, odnosno stomatologije
specijalista odgovarajuće grane specijalnosti, ovisno o djelatnostima
poliklinike.
Ako poliklinika ima medicinsko-biokemijski laboratorij mora zapošljavati u
radnom odnosu na neodređeno vrijeme najmanje jed­nog doktora medicine i jednog
diplomiranog inženjera medicinske biokemije specijalista.*
Predlagatelj smatra da te odredbe nisu u suglasnosti s člancima 3., 48. i 49.
Ustava. Ističe da je protuustavno zakonom nametati unutarnju organizaciju rada
pravnoj osobi u vlasništvu fizičkih ili pravnih domaćih ili stranih osoba koje
su osnovane s namjerom stjecanja dobiti, jer se time nameću i troškovi za
zaposlene, neovisno o očekivanom i moguće realiziranom prihodu na slobodnom
tržištu roba i usluga. Predlagatelj se poziva na odluku Ustavnog suda broj:
U-I-646/1999, U-I-945/1999 od 10. svibnja 2000. godine (»Narodne novine«, broj
52/00.), kojom su ukinute pojedine odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona
o trgovačkim društvima (»Narod­ne novine«, broj 34/99.), zbog toga što su
propisivale da trgovačka društva moraju imati zaposlenog jednog radnika na
neodređeno vrijeme.
Predlagatelj smatra da su pravna stajališta izražena u toj odluci primjenjiva i
na osporeni članak 82. stavke 5. i 6. Zakona, jer te zakonske odredbe
onemogućavaju i ograničavaju poduzetnika da sukladno svojim prosudbama
utemeljenim na ekonomskim interesima donosi odluku u korist trgovačkoga društva,
a u odnosu na opravdanost zapošljavanja radnika. Stoga bi prema mišljenju
predlagatelja ista mjerila trebalo primijeniti i kod ocjene ustavnosti osporenih
zakonskih odredbi.
6.1. Zakonodavac je za svaku vrstu zdravstvene ustanove propisao dopušteni krug
osnivača. Prema članku 40. Zakona, državni zdravstveni zavod, kliniku kao
samostalnu ustanovu, kliničku bolnicu i klinički bolnički centar može osnovati
Republika Hrvatska. Kliniku kao samostalnu ustanovu može osnovati i županija i
druga pravna osoba, osim jedinica lokalne samouprave. Opću bolnicu može osnovati
županija i grad. Specijalnu bolnicu može osnovati županija, grad i druga pravna
osoba osim općine. Dom zdravlja, ustanovu za hitnu medicinsku pomoć i zavod za
javno zdravstvo može osnovati županija. Polikliniku, lječilište, ustanovu za
zdravstvenu njegu i ljekarničku ustanovu mogu osnovati županija i druga pravna i
fizička osoba.
Za polikliniku kao zdravstvenu ustanovu mjerodavan je članak 82. Zakona koji
glasi:

*Članak 82.*

*Poliklinika jest zdravstvena ustanova u kojoj se obavlja specijalističko-konzilijarna
zdravstvena zaštita, dijagnostika i medicinska rehabilitacija, osim bolničkog
liječenja.
Poliklinika se osniva kao zdravstvena ustanova ili kao dio zdravstvene ustanove.
Poliklinika ovisno o djelatnostima za koje se osniva može osigurati uvjete za
dnevnu bolnicu.
Kad se poliklinika osniva kao samostalna zdravstvena ustanova, djelatnost mora
obavljati najmanje u dvije ordinacije različitih ili istih specijalističkih ili
užih specijalističkih djelatnosti, odnosno u jednoj ordinaciji specijalističke,
odnosno uže specijalističke djelatnosti i laboratoriju.
Poliklinika mora za svaku svoju djelatnost zapošljavati u radnom odnosu na
neodređeno vrijeme najmanje jednog doktora medicine, odnosno stomatologije
specijalista odgovarajuće grane specijalnosti, ovisno o djelatnostima
poliklinike.
Ako poliklinika ima medicinsko-biokemijski laboratorij mora zapošljavati u
radnom odnosu na neodređeno vrijeme najmanje jednog doktora medicine i jednog
diplomiranog inženjera medicinske biokemije specijalista.*Prema ocjeni Ustavnog suda, zakonodavac je ovlašten propisati stručnu spremu za
osoblje poliklinike, budući da se u tim ustanovama obavlja zdravstvena
djelatnost koja je visoko specijalizirana. Radi se o djelatnosti vezanoj uz
zaštitu zdravlja ljudi, pa postoji jav­ni interes da se uvjeti za obavljanje
djelatnosti poliklinike zakonom urede na jednak način, neovisno tko im je
osnivač (fizička ili pravna domaća ili strana osoba ili pak županija).
Budući da se radi o zdravstvenoj djelatnosti koja je od interesa za Republiku
Hrvatsku i obavlja se kao javna služba, Ustavni sud opetovano ističe da se
osporene zakonske odredbe ne mogu ocjenjivati s aspekta članka 49. stavka 2.
Ustava, koji propisuje da država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni
položaj na tržištu.
Ustavni sud nije utvrdio postojanje bilo kakve bliže veze između sadržaja
osporenog članka 82. stavaka 5. i 6. Zakona i ustavnog jamstva prava vlasništva
i s njim povezane jednakosti, propisane člankom 3. Ustava, o kojima govori
predlagatelj. Kad bi ona i postojala, međutim, bilo bi dostatno napomenuti da
članak 50. stavak 2. Ustava izrijekom propisuje da se vlasnička prava iznimno
mogu ograničiti zakonom radi zaštite interesa Republike Hrvatske i zdrav­lja
ljudi, što je zakonodavac u konkretnom slučaju i učinio, ne prekoračujući
granice svojih ustavnih ovlasti.
7. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom članaka 121. i 197. stavka 1. alineje 1. Zakona, koji
glase:

*Članak 121.*

*Zdravstveni radnik koji bez odobrenja poslodavca za svoj račun sklopi posao iz
zdravstvene djelatnosti čini težu povredu obveze iz radnog odnosa.*

*Članak 197. stavak 1. alineja 1.*

*Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj
zdravstveni radnik ako: 1. bez odobrenja poslodavca za svoj račun sklopi posao
iz zdravstvene djelatnosti (članak 121. Zakona).*Predlagatelj smatra da su navedene odredbe u nesuglasnosti s člancima 3., 49.
stavkom 2. i 54. stavkom 1. Ustava.
Napominje da se člankom 121. Zakona ograničava zdravstvenom radniku sloboda rada
bez opravdanog razloga. Smatra da su svi oblici rada na slobodnoj dispoziciji
građanima Republike Hrvatske, prema načelu jednakosti i ravnopravnosti. Svi
oblici rada su prema mišljenju predlagatelja dopušteni, osim za radnike koji u
obavljanju redovnih poslova obavljaju poslove nadzora, inspekcije, suđenja,
gonjenja i tome slično.
Sukladno tome, predlagatelj ističe da se radnika ne može kažnjavati za prekršaj
ako on koristi svoje ustavno pravo na rad zajamčeno člankom 54. Ustava, zbog
čega smatra nesuglasnim s Ustavom članak 197. stavak 1. alineju 1. Zakona.
7.1. Člankom 92. stavkom 1. Zakona o radu propisano je da radnik ne smije bez
odobrenja poslodavca, za svoj ili tuđi račun, sklapati poslove iz djelatnosti
koju obavlja poslodavac (zakonska zabrana utakmice). Tom se odredbom načelno
štiti poslodavca od nelojalnih postupaka zaposlenika, na način da se propisuje
zabrana utakmice (konkurencije) radnika s poslodavcem za vrijeme trajanja radnog
odnosa.
Takva zabrana konkurencije radnika poslodavcu uvedena je osporenim člankom 121.
Zakona i u zdravstveni sustav, što je prema ocjeni Ustavnog suda zakonodavac bio
ovlašten propisati, osobito stoga što se radi o djelatnosti od interesa za
Republiku Hrvatsku koja se obavlja kao javna služba.
Članak 54. Ustava propisuje:
*Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.
Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i svakomu je pod jednakim uvjetima
dostupno svako radno mjesto i dužnost.*
Ustavni sud ocjenjuje da je zakonodavac bio ovlašten propisati zabranu
zdravstvenom radniku da bez odobrenja poslodavca za svoj račun ne smije sklopiti
posao iz zdravstvene djelatnosti, nepoštivanje te zabrane kvalificirati kao težu
povredu obveze iz radnog odnosa, te propisati kaznu za suprotno ponašanje od
propisanoga.
U provedenom ustavnosudskom postupku Ustavni sud nije utvrdio da se osporenim
člancima 121. i 197. stavak 1. alineja 1. Zakona bilo kome ograničava pravo na
rad i slobodu rada, zajamčeno člankom 54. Ustava. Osporena zakonska odredba
propisuje zabranu određenog ponašanja zaposlenom zdravstvenom radniku pri
obavljanju poslova vezanih uz njegov poziv, odnosno zaposlenje, pa se ta
zakonska zabrana ne može ni razmatrati s aspekta ustavnog prava na rad i slobodu
rada u smislu članka 54. Ustava.
8. Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti s Ustavom ni članka 152. stavka 2. Zakona, koji propisuje:
*Zdravstvenim radnicima u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti pravo na
obavljanje privatne prakse po sili Zakona prestaje kad navrše 65 godina života i
20 godina staža osiguranja.*
Predlagatelj smatra da osporena odredba nije u suglasnosti s člancima 48., 49. i
54. Ustava. Napominje da su sve druge osobe koje u Republici Hrvatskoj obavljaju
registriranu djelatnost, kao obrtnici ili trgovci pojedinci, u povoljnijem
položaju nego zdravstveni radnici privatne prakse koji su uključeni u osnovnu
mrežu zdravstvene djelatnosti. Samo ovi potonji, naime, moraju ići u mirovinu po
sili zakona nakon navršene 65. godine života i 20 godina staža osiguranja.
Smatra da im je time ugroženo pravo na rad. Također im je ugroženo i pravo
vlasništva i ulaganja, jer oni imaju velika ulaganja u zdravstvene ustanove i
ordinacije, koje moraju napustiti nakon što navrše 65 godina života. Ističe da
godine života nisu presudne za obavljanje liječničke djelatnosti.
Predlagatelji Jasminka Ćorić-Lasić i dr. u svom prijedlogu ističu da se
osporenom odredbom zdravstveni radnici u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti
stavljaju u neravnopravan položaj u odnosu na ostale liječnike koji obavljaju
privatnu praksu budući da oni mogu obavljati zdravstvenu djelatnost do svoje 75.
godine života.
8.1. Članak 152. Zakona propisuje osnove prestanka prava na obavljanje privatne
prakse u Republici Hrvatskoj po sili zakona.
Osporeni stavak 2. članka 152. Zakona propisuje prestanak prava na obavljanje
privatne prakse po sili zakona zdravstvenim radnicima u osnovnoj mreži
zdravstvene djelatnosti nakon što navrše 65 godina života i 20 godina staža
osiguranja.
Prema ocjeni Ustavnog suda, tom zakonskom odredbom zakonodavac nije prekoračio
granice svojih ustavnih ovlasti. Radi se, naime, o uvjetima obavljanja i
prestanka privatne prakse zdravstvenim radnicima u osnovnoj mreži zdravstvene
djelatnosti koja se financira u prvom redu iz državnog proračuna i proračuna
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a čija su temeljna
obilježja podrobno navedena u točkama 4.1. i 4.2. obrazloženja ovog rješenja.
Ustavni sud pri tom primjećuje da se osporena zakonska odred­ba može razmatrati
i s pozitivnog aspekta, kao zakonsko propisivanje uvjeta što ih moraju
zadovoljavati osobe koje rade u okviru osnovne mreže zdravstvene djelatnosti.
Postoji, naime, legitimni cilj za propisivanje uvjeta što ih moraju
zadovoljavati osobe koje obavljaju visokorizičnu i specijaliziranu zdravstvenu
djelatnost od javnog interesa, koja se financira iz državnog proračuna i
proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i koja obuhvaća
cjelokupno stanovništvo Republike Hrvatske. Sukladno tome, propisivanje uvjeta
pod kojima po sili zakona prestaju prava na obavljanje privatne prakse u
osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti predstavlja samo drugi (negativni) aspekt
istog legitimnog cilja koji zakonodavac želi postići. Takvo zakonsko uređenje
nije u nesuglasnosti ni s jednom odredbom Ustava.
Nije ustavnopravno osnovano uspoređivati pravni položaj zdravstvenih radnika s
drugim privatnim poduzetnicima (obrtnicima ili trgovcima pojedincima), jer
zdravstveni radnici koji rade u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti – za
razliku od ostalih navedenih skupina – obavljaju javnu službu koja ne podliježe
jamstvima slobode poduzetništva propisanim člankom 49. stavkom 2. Ustava.
Osporenim člankom 152. stavkom 2. Zakona nije povrijeđeno ni pravo na rad
zdravstvenih radnika koji obavljaju privatnu praksu u osnovnoj mreži zdravstvene
djelatnosti, u smislu članka 54. stavka 1. Ustava. Svi oni nakon navršene 65.
godine života i 20 godina staža mogu i nadalje nastaviti obavljati zdravstvenu
djelatnost, ali izvan osnovne mreže zdravstvene djelatnosti.
S ustavnopravnog stajališta važno je da se osporeni članak 152. stavak 2. Zakona
odnosi jednako na sve zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu u
osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti. Budući da zakonodavac ne pravi nikakve
razlike unutar te skupine zdravstvenih radnika s obzirom na njihovu dob i s njom
povezan prestanak njihova prava na obavljanje privatne prakse u osnovnoj mreži
zdravstvene djelatnosti, Ustavni sud ocjenjuje da osporena zakonska odredba nije
u nesuglasnosti s člankom 54. stavkom 1. Ustava.
Polazeći od sadržaja osporene zakonske odredbe, Ustavni sud utvrđuje da se ona
ne može ocjenjivati s aspekta članka 48. stavka 1. Ustava, kojim se jamči pravo
vlasništva, jer između dobne starosti adresata osporene zakonske odredbe i
njihova prava vlasništva ne postoji nikakva bliža sadržajna veza. S
ustavnopravnog aspekta je važno samo to, da nakon navršene 65. godine života i
20 godina staža osiguranja zdravstvenim radnicima prestaje pravo na obavljanje
privatne prakse u osnovnoj mreži zdravstvene djelatnosti, čime se ni na koji
način ne zadire u njihovo pravo vlasništva na stvarima koje su im služile za
obavljanje djelatnosti u toj mreži.
9. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci.
Budući da je Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku donio rješenje, ne
postoje pretpostavke za odlučivanje o prijedlogu predlagatelja na temelju članka
45. Ustavnog zakona.
Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustav­nog zakona.

Broj:U-I-3117/2003
U-I-2348/2005
Zagreb, 28. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Rješenje, NN 89/2006-2115
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)