### NN 20/2023 (20.2.2023.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-5706/2016, U-II-5809/2016 od 7. veljače 2023. i Podupiruće izdvojeno mišljenje suca

Ustavni sud Republike Hrvatske

349

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući i rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 7. veljače 2023. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da članak 2. Uredbe o izmjeni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (»Narodne novine« broj 78/16.) u vrijeme svoga važenja (od 1. rujna 2016. do 1. listopada 2016.) nije bio u suglasnosti s člankom 3. Ustava.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 1. Uredbe o izmjeni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Na temelju članka 2. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 102/15.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/15), Vlada Republike Hrvatske je na 38. sjednici održanoj 31. kolovoza 2016. donijela Uredbu o izmjeni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (»Narodne novine« broj 78/16.; u daljnjem tekstu: Uredba/I-ZoHRT). Uredba/I-ZoHRT je objavljena u »Narodnim novinama« broj 78 od 31. kolovoza 2016., a stupila je na snagu prvog dana od dana objave u »Narodnim novinama« odnosno 1. rujna 2016.

1.1. ZOVRH/15 je donesen na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 18. rujna 2015. te je u skladu s člankom 6. tog zakona stupio na snagu 1. listopada 2015.

Vlada Republike Hrvatske, stupanjem na snagu ZOVRH-a/15, 1. listopada 2015., a u skladu s člankom 2. ZOVRH-a/15, dobila je ovlast donošenja navedene Uredbe/I-ZoHRT-u.

U skladu s člankom 88. stavkom 3. Ustava, rok važenja Uredbe/I-ZoHRT istekao je protekom godine dana od dana dobivene ovlasti te je Uredba/I-ZoHRT prestala važiti 1. listopada 2016.

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Uredbe/I-ZoHRT u cijelosti (posebno članaka 1. i 2. Uredbe/I-ZoHRT) podnijeli su, na temelju članka 38. stavka 1. u vezi s člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Peđa Grbin iz Pule, prijedlog od 23. studenoga 2016., predmet se vodi pod brojem U-II-5706/2016, i Damir Jelušić iz Kraljevice, prijedlog od 30. studenoga 2016., predmet se vodi pod brojem U-II-5809/2016, (u daljnjem tekstu: predlagatelji).

2.1. Predlagatelji su Ustavnom sudu već podnijeli prijedloge od 2. rujna 2016. i 5. rujna 2016. za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene Uredbe/I-ZoHRT. Ustavni sud donio je rješenje broj: U-II-4091/2016, U-II-4134/2016 i U-II-4199/2016 od 8. studenoga 2016. kojim se odbacuju njihovi prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene Uredbe/I-ZoHRT jer je osporena Uredba/I-ZoHRT prestala važiti te da ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

2.2. Predlagatelji su nove prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom navedene Uredbe/I-ZoHRT podnijeli na temelju članka 38. stavka 1. u vezi s člankom 56. Ustavnog zakona.

Člankom 125. alinejom 3. Ustava propisano je:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su prestali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije prošlo više od godine dana,

(...)«

Člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 56.

(1) Ustavni sud može ocjenjivati ... ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja ... prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.

(...)«

Prijedlozi predlagatelja podneseni su unutar roka propisanog člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona.

2.3. Premda je Ustavni sud već odlučivao o sadržajno istim prijedlozima predlagatelja (kako je već navedeno u točki 2.1. obrazloženja ove odluke), cijeneći važnost načelnih pitanja koja se po prvi put pojavljuju u parlamentarnoj praksi Republike Hrvatske, a time i širi opći interes za uređivanje rada Vlade Republike Hrvatske i razumijevanje zakonodavne delegacije, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari te postupanje Ustavnog suda na temelju članka 56. Ustavnog zakona.

3. Tijekom postupka dobiveno je očitovanje Vlade Republike Hrvatske klasa: 022-03/16-15/02, urbroj: 50301-25/12-17-12 od 26. siječnja 2017. na navode predlagatelja.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu/I-ZoHRT na temelju zakonske ovlasti da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora.

4.1. Uredba/I-ZoHRT glasi:

»Na temelju članka 2. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (‘Narodne novine’, broj 102/15), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 31. kolovoza 2016. godine donijela

UREDBU

O IZMJENI ZAKONA O HRVATSKOJ RADIOTELEVIZIJI

Članak 1.

U Zakonu o Hrvatskoj radioteleviziji (‘Narodne novine’, br. 137/10 i 76/12), u članku 19.a stavku 4. riječi: ‘šest mjeseci’ zamjenjuju se riječima: ‘godinu dana’.

Članak 2.

Vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije koji je imenovan Odlukom Hrvatskog sabora o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije (‘Narodne novine’, broj 21/16), obavljat će svoju dužnost do 1. listopada 2016. godine.

Članak 3.

Ova Uredba stupa na snagu prvoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

4.2. Mjerodavni dio članka 19.a stavka 4. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (»Narodne novine« broj 137/10. i 76/12.; u daljnjem tekstu: ZoHRT) glasi:

»Članak 19.a

(...)

(4) U slučaju prestanka mandata Glavnog ravnatelja HRT-a, Hrvatski sabor će do izbora novog Glavnog ravnatelja HRT-a imenovati vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a, najdulje na rok od šest mjeseci. (...)«

4.3. Donošenje Uredbe/I-ZoHRT Vlada je obrazložila ovako:

»Hrvatski sabor je Odlukom o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije od 4. ožujka 2016. godine (Narodne novine, br. 21/16) obavio imenovanje vršitelja dužnosti na rok od šest mjeseci. To znači da imenovani vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a može obavljati svoju dužnost do 4. rujna 2016. godine.

Postupajući prema izričitoj odredbi stavka 4. članka 19.a Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji, Nadzorni odbor HRT-a objavio je ponovljeni javni natječaj za imenovanje Glavnog ravnatelja HRT-a u Narodnim novinama br. 57/16. Rok za predaju ponuda bio je 15 dana od objave javnog natječaja, koji rok je istekao 06. srpnja 2016. godine. Sukladno točki V. objavljenog natječaja, Nadzorni odbor HRT-a dužan je u roku od 8 dana, od dana isteka roka za podnošenje prijava tj. do 14. srpnja 2016. godine, otvoriti sve pristigle prijave te utvrditi njihovu valjanost sukladno odredbama natječaja, kao i utvrditi koji kandidati ispunjavaju propisane uvjete za imenovanje Glavnog ravnatelja HRT-a.

S obzirom da je Hrvatski sabor donio Odluku o raspuštanju Hrvatskog sabora koja stupa na snagu 15. srpnja 2016. godine (Narodne novine, br. 58/16), imenovanje Glavnog ravnatelja HRT-a temeljem objavljenog natječaja neće se obaviti pravovremeno, s obzirom da će konstituiranje Hrvatskog sabora i početak njegova rada biti izvjesno vrijeme nakon isteka razdoblja na koje je imenovan vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije...

Uslijed stjecaja navedenih okolnosti, posve je izvjesno da Hrvatska radiotelevizija nakon 4. rujna 2016. godine neće imati zakonskog zastupnika koji je ovlašten predstavljati i zastupati ovu javnu ustanovu u pravnom prometu u smislu članka 19.a stavka 1. i članka 21. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji te članka 37. Zakona o ustanovama... Ovakvo stanje može prouzročiti značajnu štetu Hrvatskoj radioteleviziji kako u pogledu njezinog redovnog poslovanja tako i u pogledu radno-pravnih odnosa s obzirom da neće biti ovlaštenog potpisnika ni za osnovne potrebe osiguranja izdataka za plaće i druge nužne potrebe.

Prema članku 1. stavku 3. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji, Hrvatska radiotelevizija obavlja djelatnost pružanja javnih radiodifuzijskih usluga te joj Republika Hrvatska za to osigurava samostalno i neovisno financiranje sukladno ovom Zakonu i pravilima o državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge.

Slijedom navedenoga, radi se o pitanju gospodarske politike, s obzirom da je Hrvatska radiotelevizija, iako ima status javne ustanove, značajan gospodarski subjekt, s velikim brojem zaposlenika i značajnim prihodima, tako da je pitanje njezinog zakonskog zastupnika tj. osobe koja je predstavlja i zastupa sukladno zakonu, nužno žurno riješiti, kako bi se omogućilo nesmetano poslovanje ove javne ustanove do imenovanja Glavnog ravnatelja HRT temeljem javnog natječaja...

Iz svih navedenih razloga, predlaže se da Vlada Republike Hrvatske uredbom sa zakonskom snagom izmjeni odredbu članka 19.a stavka 4. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji na način da se propisani rok trajanja za obavljanje dužnosti vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja produlji sa šest mjeseci na godinu dana, što je inače prema članku 43. Zakona o ustanovama opći vremenski rok na koji se može imenovati vršitelj dužnosti ustanove. Na ovaj način osigurat će se redovito i nesmetano funkcioniranje Hrvatske radiotelevizije kao javne ustanove od interesa za Republiku Hrvatsku u danim okolnostima.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelji su u svojim prijedlozima iznijeli niz prigovora kojima izražavaju sumnju u legitimnost, a posebice ustavnost Uredbe/I-ZoHRT (članci 1. i 2.) s aspekta članaka 3., 4., 5., 88. stavaka 1. i 2., te 113. stavka 7. Ustava.

Prigovori predlagatelja, koji se u određenim dijelovima sadržajno podudaraju, mogu se razvrstati u tri skupine.

a) Riječ je o uredbi koju Vlada u ostavci, kojoj je izglasano nepovjerenje, ne smije donositi.

U pogledu navedenog prigovora predlagatelj Peđa Grbin u prijedlogu navodi da u skladu s člankom 7. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 150/11. i 119/14.; u daljnjem tekstu; Zakon o Vladi) Vlada u ostavci smije obavljati isključivo tehničke poslove te navodi da donošenje uredbi na temelju zakonske ovlasti ne spada u tehničke poslove.

Predlagatelj Damir Jelušić ističe da tehnička Vlada u ostavci kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru u tranzicijskom razdoblju mora imati puno manje prava i ovlasti nego tehnička Vlada kojoj Hrvatski sabor nije izglasao nepovjerenje. Navodi da tehnička Vlada u ostavci kojoj je u Hrvatskom saboru izglasano nepovjerenje »nema zakonsku ovlast normiranja uredbama s zakonskom snagom jer se takvo normiranje u pravno sadržajnom i faktičnom smislu ... ne može okarakterizirati tekućim tehničkim poslom.« Nadalje navodi:

»... treba distingvirati tehničku Vladu u ostavci kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru ... od tehničke Vlade kojoj Hrvatski sabor nije izglasao nepovjerenje i koja u intermezzu ... između raspuštanja saziva starog Hrvatskog sabora i konstituiranja novog, sve do izglasavanja povjerenja novoj Vladi i stupanju iste na dužnost, obavlja tehničke poslove iz ustavne i zakonske domene Vlade Republike Hrvatske.

... tehnička Vlada u ostavci kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru u tranzicijskom periodu mora imati ... i ... ima još puno manje prava i ovlasti nego tehnička Vlada kojoj Hrvatski sabor nije izglasao nepovjerenje.

(...)

... u smislu odredbe čl. 1/2. Ustava, tadašnja tehnička Vlada nema ustavnopravni ni izborni legitimitet za donošenje uredaba poput predmetne, jer su joj hrvatski narod i građani ... oduzeli taj legitimitet i izvršnu vlast putem ustavnog instituta izglasavanja nepovjerenja.«

b) Uredbom/I-ZoHRT uređuju se pitanja koja u skladu s Ustavom ne mogu biti predmetom uređivanja uredbi na temelju zakonske ovlasti (Uredbom se intervenira u Odluku Hrvatskog sabora) te se na taj način krši načelo diobe vlasti proklamirano člankom 4. Ustava, kao i odredba članka 88. stavka 1. Ustava.

Predlagatelj Peđa Grbin u tom smislu navodi:

»... Osim što je predmetnom Uredbom intervenirala u zakon, što kao Vlada kojoj je izglasovano nepovjerenje nije smjela činiti, Vlada je predmetnom Uredbom intervenirala i u Odluku Hrvatskog sabora o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije te je sadašnjem vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije produljila mandat do 1. listopada 2016. godine. (...)

Iako je predmetnom odredbom članka 2. Uredbe Vlada prekršila Zakon o ovlasti ... puno je značajnije što je ovakvom odredbom Vlada prekršila odredbe članka 88. Ustava, kojim je propisano da ‘Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu ... da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga’.«

Predlagatelj Damir Jelušić navodi da »Zakon o ovlasti Vlade u odredbama čl. 1. i 2. ne ovlašćuje Vladu da mijenja Zakon o Hrvatskoj radioteleviziji niti da na istoj kadrovira u formi produljenja trajanja mandata vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja...«. Ističe da takvim postupanjem »tehnička Vlada, kao državno tijelo izvršne vlasti, duboko ulazi u teren Hrvatskog sabora kao tijela državne zakonodavne vlasti«. Također navodi:

»Po pravnom mišljenju predlagatelja u slučaju donošenja sporne Uredbe radilo se upravo o imenovanju na dužnost pravno prikrivenom kroz formu produljenja mandata vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a što ... ne spada u zakonske ovlasti Vlade ... nego u zakonsku ovlast Hrvatskog sabora.«

c) Uredbom/I-ZoHRT se retroaktivno mijenja Odluka Hrvatskog sabora o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije.

Predlagatelj Peđa Grbin navedenim prigovorom navodi:

»... Kada je donosio odluku o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije, Hrvatski je sabor istu donio u okviru svojih zakonskih ovlasti, dakle, na rok od šest mjeseci. Sukladno tome, predmetna Odluka prestaje vrijediti dana 3. rujna 2016. godine, budući je to rok na koji ju je Hrvatski sabor donio.

Člankom 2. Uredbe ne samo da se djeluje na pojedinačni akt – Odluku, već se ista .... postojeća odluka retroaktivno mijenja, na način da joj se produljuje važenja na rok do 1. listopada 2016. Time se krši zabrana iz članka 88. stavka 2. Ustava o retroaktivnom djelovanju...«

Predlagatelj Damir Jelušić navedenim prigovorom navodi:

»Osim toga ... u smislu odredbe članka 88/2. Ustava, predmetna je Uredba ... unatoč izričitoj ustavnoj zabrani, djelovala retroaktivno jer je njome ... produljeno trajanje Odluke o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije, donijete u Hrvatskom saboru ... za vremenski interval od 05. rujna 2016. do 01. listopada 2016.«

5.1. Predlagatelj Peđa Grbin u prijedlogu, nadalje, ističe da se »ovlast, koju Ustav daje Vladi u određenim situacijama, može odnositi isključivo na donošenje općih akata, a ne na donošenje pojedinačnih akata, kakva je po svojoj prirodi odredba članka 2. Uredbe«. Ističe i da je imenovanje Glavnog ravnatelja i vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja isključiva ovlast Hrvatskog sabora, što proizlazi iz odredbe članka 19.a ZoHRT-a. U prijedlogu navodi:

»Da se ne radi o ovlasti na donošenje pojedinačnih akata proizlazi i iz činjenice da je Vlada Ustavom izrijekom ovlaštena uređivati pojedina pitanja, a ne donositi sve vrste odluka koje su u nadležnosti Hrvatskog sabora, kao što su pojedinačne odluke o imenovanjima. ... prihvaćanjem da je ovakva praksa dopuštena, svakoj bi se Vladi otvorio put da u razdoblju kada Hrvatski sabor ne zasjeda samostalno odlučuje o imenovanjima koja su u nadležnosti Hrvatskog sabora, kao i da mijenja već donijete odluke kojima je Hrvatski sabor imenovao određene osobe na razne dužnosti.«

Predlagatelj također ističe:

»... vidljivo je da se radi o uredbi koja se donosi jedino i isključivo kako bi se tijekom izborne kampanje produljio mandat sadašnjem vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije. U tom kontekstu, kada znamo da ovlast Vlade da donosi uredbe sa zakonskom snagom prestaje dana 30. rujna 2016., dakle godinu dana od stupanja na snagu Zakona o ovlasti, nije prihvatljivo niti Ustavom dopušteno da Vlada donosi uredbu koja bi trebala vrijediti i nakon tog roka – budući se predviđa produljenje mandata vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije sa šest mjeseci na godinu dana.«

Stoga predlaže poništenje, podredno ukidanje osporene Uredbe.

5.2. Predlagatelj Damir Jelušić u svom prijedlogu upućuje na podnormiranost ovlasti »tehničke Vlade« te navodi:

»... Ustav i mjerodavni zakoni koji reguliraju postupak tranzicije vlasti, a unutar toga i prava i ovlasti ... tzv. tehničke Vlade Republike Hrvatske u tranzicijskom periodu, su krajnje normativno insuficijentni i deficitarni odnosno podnormirani...«

Također upućuje i na problem postojanja nepreciznosti i neodređenosti pravne norme te ističe:

»... Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva... Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna.«

Među ostalim navodi:

»Ne bi trebalo biti sporno da izmjena navedenog Zakona kojom se mandat vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a s najviše šest mjeseci produljuje na najviše godinu dana nije pitanje gospodarske politike, pa tako ni tekuće.

(...)

... ZHRT-om je regulirana obveza iste na promicanje ustavnih prava na slobodu mišljenja i slobodu izražavanja, te ustavnog prava na poštivanje privatnosti, dostojanstva i časti kao prava osobnosti, pa je posrijedi organski Zakon u kojeg tehnička Vlada, temeljem odredbe čl. 88/1. Ustava, ne smije intervenirati uredbama sa zakonskom snagom jer se njime uređuju i pitanja temeljnih ljudskih ustavnih i konvencijskih prava i sloboda.

(...)

... po isteku mandata vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a potonja nije ostala bez predstavnika i zakonskog zastupnika jer ju je ex lege i temeljem njenog općeg akta predstavljao i zastupao zamjenik vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja s svim ovlastima potonjeg u smislu odredbe čl. 16/2. Statuta HRT-a.

(...)

... ukazuje se i na činjenicu da tadašnja tehnička Vlada i njen tadašnji tehnički predsjednik, suprotno kogentnopravnoj ustavnoj odredbi koja ih obvezuje na taj formalni čin, nakon što im je Hrvatski sabor izglasao nepovjerenje, nikad nisu podnijeli ostavke.«

Predlagatelj ističe da »predmetnu Uredbu smatra nezakonitom i s aspekta Zakona o postupku primopredaje vlasti i Zakona o Vladi«. U tom smislu navodi:

»Jer odredbom je čl. 4/1. istog normirano da ... od dana raspisivanja izbora Vlada ne smije donositi odluke o imenovanjima na dužnosti ... a st. 2. da ... iznimno, Vlada može, u slučajevima kada je to nužno radi osiguranja nesmetanog rada tijela državne uprave ili drugih državnih tijela, imenovati vršitelja dužnosti...

Navedeno imenovanje ... pravno uporište nema ni u st. 2. gore navedene zakonske odredbe jer HRT nije ni ... tijelo državne uprave ... ni ... drugo državno tijelo...

... u slučaju donošenja sporne Uredbe radilo se upravo o imenovanju na dužnost pravno prikrivenom kroz formu produljenja mandata vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a što je zabranjeno st 1. gore navedene odredbe...

Navedeno imenovanje, nadalje, pravno uporište nema ni u st. 2. gore navedene zakonske odredbe jer HRT nije ni ... tijelo državne uprave ... ni ... drugo državno tijelo...

Koja su tijela državne uprave izrijekom je ... normirano odredbom čl. 3/1. Zakona o sustavu državne uprave.

HRT je ... javna ustanova odnosno pravna osoba s javnim ovlastima čiji je rad uređen ZHRT-om kao specijalnim Zakonom i Statutom iste.

... zakonsko utemeljenje za donošenje navedene Uredbe ne postoji ni u Zakonu o Vladi...

(...)

... odredbom je čl. 7/1. propisano da ... ako Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove Vlade...

(...)

... tumačeći navedenu odredbu ... – tehnički poslovi su tehnički poslovi, dakle nužni operativni izvršni tehnički poslovi koje Vlada egzekutivno treba izvršavati radi normalnog funkcioniranja države i njenih tijela u vremenskom intervalu u kojem traje međuvlašće.«

Predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti članaka 1. i 2. Uredbe/I-ZoHRT, te da utvrdi da su navedene »odredbe članaka 1. i 2. Uredbe o izmjeni zakona o Hrvatskoj radioteleviziji u vremenskom intervalu dok je ista bila na snazi bile neustavne.«

IV. PRIBAVLJENO OČITOVANJE

6. U očitovanju Vlade predlaže se ne prihvatiti prijedloge predlagatelja uz sljedeće obrazloženje:

»(...) Razlozi za donošenje Uredbe sadržani su u činjenici da je vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a bio ovlašten obavljati svoju dužnost do 4. rujna 2016. godine, nakon čega Hrvatska radiotelevizija više ne bi imala zakonskog zastupnika tj. osobu ovlaštenu da ju zastupa i predstavlja u pravnom prometu. Ovaj problem je nastao uslijed spleta okolnosti, koji su vezani uz dva poništena javna natječaja za Glavnog ravnatelja HRT-a, imajući u vidu da Glavnog ravnatelja HRT-a imenuje i razrješava Hrvatski sabor, koji je donio odluku o svojem raspuštanju koja je stupila na snagu 15. srpnja 2016. godine.

(...)

Prigovori predlagatelja da Vlada Republike Hrvatske nije imala ovlast za donošenje navedene Uredbe su neosnovani. Odredbe članka 88. Ustava Republike Hrvatske i odredba članka 2. Zakona o ovlasti jasno i nedvojbeno ovlašćuju Vladu Republike Hrvatske da u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskoga sabora pa do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (osim pitanja koja su Ustavom Republike Hrvatske izuzeta), pa se tako ne može govoriti isključivo o ovlastima za donošenje uredbi kojima se mijenjaju zakoni (opći akti). Dakle, radi se o ovlaštenju koje slijedi iz Ustava Republike Hrvatske i posebnog zakona, koje niti jednim drugim zakonskim propisom nije ograničeno u okolnostima izglasavanja nepovjerenja Vladi Republike Hrvatske.

Vlada Republike Hrvatske ističe da u konkretnom slučaju nije prekršeno načelo trodiobe vlasti, s obzirom na to da je Vlada Republike Hrvatske svoju ovlast temeljila na zakonskom aktu Hrvatskoga sabora, Zakonu o ovlasti. Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu kao opći akt, te prijelaznom odredbom nije imenovala vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a, već je na temelju zakonske ovlasti istom produljila vrijeme trajanja dužnosti do 1. listopada 2016. godine, kako bi se otklonila eventualna veća i nenadoknadiva šteta u poslovanju navedene javne televizije. U tom smislu, Vlada Republike Hrvatske nije postupila na način da je presegla u isključivi djelokrug Hrvatskoga sabora. Uredba nema ni retroaktivno djelovanje jer je stupila na snagu 1. rujna 2016. godine, dakle prije isteka dužnosti vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a kojega je odlukom imenovao Hrvatski sabor na rok od šest mjeseci, tj. do 4. rujna 2016. godine.

Također je neosnovana tvrdnja podnositelja Prijedloga ... u kojoj iznosi netočnost u vezi s istekom datuma ovlasti Vlade ... (30. rujna 2016.). Naime, Zakon o ovlasti stupio je na snagu 1. listopada 2015. godine, pa je slijedom toga prestao važiti 1. listopada 2016. Vlada ... strogo je vodila računa da se moment isteka ovlasti vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a (1. listopada 2016.) uskladi s prestankom važenja Uredbe koja je donesena na temelju zakonske ovlasti, a to je također 1. listopada 2016. (...)

Podnositelj prijedloga neosnovano navodi i da je namjera Vlade Republike Hrvatske bila da tijekom kampanje produlji mandat tadašnjem vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a. Potpuno je jasno da se radi o pravnoj situaciji koja nije bila predvidiva, s obzirom na to da je nastupila slijedom činjenice raspuštanja Hrvatskoga sabora, dakle prije nego što je isteklo razdoblje od šest mjeseci, kada je istekao mandat vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a.

Treba naglasiti da je radi osiguranja nesmetanog funkcioniranja HRT-a određene aktivnosti pred Trgovačkim sudom u Zagrebu poduzeo i Nadzorni odbor HRT-a zabrinut za moguće nastupanje štetnih posljedica za HRT u slučaju da ta javna ustanova ostane bez zakonskog zastupnika. Međutim, Trgovački sud u Zagrebu je svojim Rješenjem, Poslovnog broja 69. R1-249/2016 od 27. srpnja 2016. godine, kao pravno neosnovanu otklonio mogućnost da na prijedlog Nadzornog odbora Hrvatske radiotelevizije imenuje privremenog upravitelja Hrvatske radiotelevizije, pri čemu je Sud uputio na to da je Vlada ... ovlaštena u ime osnivača riješiti pitanje imenovanja vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a. Kao pravnu osnovu za ovakvo postupanje nadležan Sud naveo je i odredbe Zakona o ovlasti.

S obzirom na prethodno navedeno, tvrdnje predlagatelja su posve neosnovane, budući da ne uzimaju u obzir da je u konkretnom slučaju bilo potrebno i nužno osigurati nesmetano funkcioniranje javne televizije u kraćem roku, na način da Hrvatska radiotelevizija ima zakonskog zastupnika kao ovlaštenu osobu koja jedina može pravovaljano potpisivati financijske i druge akte. Pritom treba voditi računa da je Hrvatska radiotelevizija kao javna ustanova ujedno i značajan gospodarski subjekt s velikim brojem zaposlenika i prihodima, pa se takav pravni subjekt ne može ostaviti bez zakonskog zastupnika i prepustiti okolnostima, a da se pritom ne uviđa eventualna mogućnost nastanka značajne štete za poslovanje te pravne osobe i njezine zaposlenike, kao i za korisnike usluga javne televizije.

Nadalje, navedena Uredba uopće nije narušila i negativno utjecala na pravni poredak Republike Hrvatske ... već je donošenjem navedene Uredbe spriječeno posve izvjesno narušavanje pravnog poretka te nastupanje mogućih nezakonitosti u poslovanju Hrvatske radiotelevizije kao javne ustanove od interesa za Republiku Hrvatsku, koja bi u kritičnom razdoblju bila prisiljena poslovati bez osobe ovlaštene da je predstavlja i zastupa u pravnom prometu.«

V. MJERODAVNO PRAVO

7. Mjerodavno pravo sadržano je u odredbama sljedećih zakona:

7.1. Članci 1. i 2. ZOVRH-a/15 glase:

»Članak 1.

Ovlašćuje se Vlada Republike Hrvatske da uredbama uređuje pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Hrvatskoga sabora, osim izmjena državnog proračuna i propisivanja poreza te onih pitanja koja prema Ustavu Republike Hrvatske može uređivati samo Hrvatski sabor, u razdoblju:

– od 15. prosinca 2015. do 15. siječnja 2016. i

– od 15. srpnja 2016. do 15. rujna 2016.

Članak 2.

Iznimno od odredbe članka 1. ovoga Zakona, ovlašćuje se Vlada Republike Hrvatske da u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskoga sabora pa do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskoga sabora uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora, osim onih pitanja koja prema Ustavu Republike Hrvatske može uređivati samo Hrvatski sabor i donošenja ili izmjena državnog proračuna te propisivanja poreza.«

7.2. Članak 7. stavak 1. Zakona o Vladi glasi:

»Članak 7.

(1) Ako Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove Vlade.

(...)«

7.3. Članci 1. i 4. stavci 1. i 2. Zakona o postupku primopredaje vlasti (»Narodne novine« broj 94/04., 17/07., 91/10. i 22/13. – članak 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika) glase:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje postupak primopredaje vlasti, utvrđuju ograničenja ovlasti Vlade Republike Hrvatske ... od dana raspisivanja parlamentarnih izbora do stupanja na dužnost Vlade nakon provedenih parlamentarnih izbora, status određenih državnih dužnosnika i drugih imenovanih osoba, te se propisuju obveze, rokovi i postupanja vezano uz postupak primopredaje vlasti. Ako Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove Vlade.«

»Članak 4.

(1) Od dana raspisivanja izbora Vlada ne smije donositi odluke o imenovanjima na dužnosti.

(2) Iznimno, Vlada može, u slučajevima kada je to nužno radi osiguranja nesmetanog rada tijela državne uprave ili drugih državnih tijela, imenovati vršitelja dužnosti.«

7.4. Članci 1. stavak 1., 18. i 19.a stavci 1., 2. i 3. (mjerodavni dio) i stavak 4. ZoHRT-a glase:

»Članak 1.

(1) Hrvatska radiotelevizija je pravna osoba koja ima status javne ustanove čija se djelatnost, funkcija i sadržaj javnih usluga, financiranje, upravljanje, nadzor i način rada uređuju ovim Zakonom i propisima donesenim na temelju njega.

(...)«

»Članak 18.

Tijela HRT-a su: Glavni ravnatelj HRT-a, Ravnateljstvo HRT-a, Nadzorni odbor HRT-a i Programsko vijeće HRT-a. Od dana raspisivanja izbora Vlada ne smije donositi odluke o imenovanjima na dužnosti.«

»Članak 19.a

(1) Glavni ravnatelj HRT-a predstavlja i zastupa HRT i odgovoran je za zakonitost poslovanja HRT-a, za uspješno ostvarivanje djelatnosti HRT-a, za financijsko poslovanje HRT-a i ostvarivanje programskih načela HRT-a ... Glavni ravnatelj HRT-a odgovoran je da rad i poslovanje HRT-a budu ostvareni sukladno ovome Zakonu, Statutu HRT-a i drugim propisima. (...)

(2) Glavni ravnatelj HRT-a donosi odluke o poslovanju HRT-a, ako ovim Zakonom i Statutom HRT-a nije određeno da odluke donosi neko drugo tijelo HRT-a, obavlja druge poslove predviđene ovim Zakonom i Statutom HRT-a te donosi odluke potrebne za ostvarivanje odgovornosti za djelovanje HRT-a iz stavka 1. ovoga članka.

(3) Glavnog ravnatelja HRT-a imenuje i razrješava Hrvatski sabor. (...)

(4) U slučaju prestanka mandata Glavnog ravnatelja HRT-a, Hrvatski sabor će do izbora novog Glavnog ravnatelja HRT-a imenovati vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a, najdulje na rok od šest mjeseci. Javni natječaj za imenovanje Glavnog ravnatelja HRT-a objavit će se u roku od mjesec dana od dana imenovanja vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a, osim ako je u tijeku provedba već objavljenog javnog natječaja u smislu stavka 3. ovoga članka.

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Predmet ovog ustavnosudskog postupka je apstraktna kontrola suglasnosti s Ustavom uredbe donesene na temelju zakonske ovlasti (u konkretnom slučaju Uredba/I-ZoHRT). Ustavni sud napominje da uredbe na temelju zakonske ovlasti imaju zakonsku snagu. Takvo stajalište Ustavni sud izrazio je u rješenju broj: U-II-66/1994 od 25. veljače 1994. (»Narodne novine« broj 16/94.).

9. Za ocjenu (ne)suglasnosti Uredbe/I-ZoHRT s Ustavom mjerodavni su članci 3., 4. i 88. stavci 1. i 2. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

»... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

(1) U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

(2) Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

»Članak 88.

(1) Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave.

(2) Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati unatrag.

(...)«

10. Za potrebe ovog postupka u nastavku se koriste tehnički termini: »Vlada u punom mandatu«, »Vlada u ostavci« (Vlada kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru, nakon raspuštanja Hrvatskog sabora) i »tehnička Vlada« (Vlada kojoj nije izglasano nepovjerenje, nakon isteka mandata Hrvatskog sabora te raspisivanja parlamentarnih izbora).

U ovom postupku Ustavni sud treba odgovoriti na pitanja:

– jesu li ovlasti »Vlade u ostavci«, ograničene u odnosu na ovlasti »tehničke Vlade«, te

– je li Vlada Republike Hrvatske, kao »Vlada u ostavci«, kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru 16. lipnja 2016. bila ovlaštena donijeti Uredbu/I-ZoHRT, kojom je izmijenjen članak 19.a stavak 4. ZoHRT na način da je produljeno vrijeme trajanja dužnosti vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a do 1. listopada 2016. odnosno je li donošenjem navedene Uredbe/I-ZoHRT (člankom 1. Uredbe/I-ZoHRT) prekoračila svoje ovlasti da uredbama uređuje pojedina pitanja koja spadaju u djelokrug Hrvatskog sabora, te je li članak 2. Uredbe/I-ZoHRT nesuglasan s člankom 3. Ustava.

11. Uredbu/I-ZoHRT Vlada Republike Hrvatske donijela je na temelju članka 2. ZOVRH-a/15.

11.1. Iz navedenih odredaba ZOVRH-a/15 (citiranih u točki 7.1. obrazloženja ove odluke) razvidno je da je osim ustavnog ograničenja (prema kojem Vlada Republike Hrvatske ne može uređivati pitanja koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave) ovlast Vlade Republike Hrvatske da uređuje samo pitanja tekuće gospodarske politike (ne i pitanja koja se odnose na izmjenu državnog proračuna i propisivanja poreza) ograničena i odredbom prema kojoj Vlada Republike Hrvatske može koristiti ovu ovlast samo u vrijeme kada Hrvatski sabor ne zasjeda te iznimno (članak 2.) u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskog sabora do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora.

U konkretnom je slučaju Vlada Republike Hrvatske donijela osporenu Uredbu/I-ZoHRT na sjednici 31. kolovoza 2016., nakon što je donesena odluka o raspuštanju Hrvatskog sabora, koja je stupila na snagu 15. srpnja 2016. (»Narodne novine« broj 58/16.).

11.2. Predlagatelji u svojim prijedlozima ističu da je »Vlada u ostavci« (kojoj je izglasano nepovjerenje) ograničena u svom djelovanju u odnosu na »tehničku Vladu« (kojoj nije izglasano nepovjerenje).

Stoga, pitanje mogućnosti za donošenje uredbi na temelju zakonske ovlasti povlači i pitanje razlikovanja ovlasti (i ograničenja te ovlasti) za donošenje takvih uredbi one Vlade, koja je »u punom mandatu«, »tehničke Vlade« (nakon isteka mandata Hrvatskog sabora te raspisivanja parlamentarnih izbora), te Vlade kojoj je izglasano nepovjerenje – »Vlade u ostavci« (nakon raspuštanja Hrvatskog sabora).

Ustavni sud primjećuje da je u pogledu donošenja uredbi na temelju zakonske ovlasti, dosadašnja praksa bila da su prethodne Vlade Republike Hrvatske («Vlade u punom mandatu«) na temelju zakonske ovlasti donosile niz uredbi iz različitih oblasti. Prema izvješćima o uredbama koje je Vlada Republike Hrvatske donosila na temelju zakonske ovlasti, koja su dostavljena Hrvatskom saboru, donesene su primjerice: Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi (»Narodne novine« broj 144/12. i 112/13.), Uredba o izmjeni Zakona o policiji (»Narodne novine« broj 151/14.), Uredba o dopuni Zakona o putnim ispravama hrvatskih državljana (»Narodne novine« broj 154/14.), Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 155/09., 154/11., 159/13. i 154/14.), Uredba o izmjeni Zakona o financiranju vodnog gospodarstva (»Narodne novine« broj 154/14.), Uredba o izmjeni Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (»Narodne novine« broj 45/99. i 89/14.), Uredba o izmjeni Zakona o pružanju usluga u turizmu (»Narodne novine« broj 89/14.), te Uredba o dopuni Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (»Narodne novine« broj 107/14.).

Ustavni sud, nadalje, ističe da su i »tehničke Vlade« (u razdoblju nakon isteka mandata Hrvatskog sabora te raspisivanja parlamentarnih izbora do konstituiranja novoizabranog Hrvatskog sabora), donosile uredbe na temelju zakonske ovlasti također iz različitih oblasti (financijskih, poreznih). Tako je primjerice (u razdoblju od 5. listopada 2015. kada su raspisani parlamentarni izbori, a Hrvatski sabor raspušten 28. rujna 2015. te novoizabrani Hrvatski sabor konstituiran 28. prosinca 2015.) na sjednici Vlade Republike Hrvatske održanoj 29. listopada 2015. donesena Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju vodnog gospodarstva, na sjednici Vlade održanoj 10. prosinca 2015. donesena je Uredba o izmjenama i dopunama Zakona o računovodstvu, te na sjednici Vlade održanoj 16. prosinca 2015. donesena Uredba o izmjenama Zakona o porezu na dohodak.

11.3. Ustavni sud će se u ovom dijelu obrazloženja također posebno osvrnuti na definiciju i primjenu instituta zakonodavne delegacije (odnosno ovlasti Vlade da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora).

Institut zakonodavne delegacije podrazumijeva prenošenje ovlasti zakonodavnog tijela na izvršno tijelo da donosi opće propise, kojima uređuje određeni društveni odnos. Donoseći takve propise (pravne akte) izvršno tijelo u potpunosti zamjenjuje zakonodavno tijelo. Takvi se pravni akti koje donosi izvršno tijelo nazivaju uredbe na temelju zakonske ovlasti. Takve, dakle, uredbe reguliraju zakonsku materiju uz ograničenja koja propisuju ustavne i zakonske odredbe pojedinih zakona.

Primjena instituta zakonodavne delegacije u hrvatskom pravnom sustavu

1) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 74/1992.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/92), koji je donio tadašnji Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici 4. studenoga 1992., Vlada Republike Hrvatske bila je ovlaštena da uredbama uređuje pojedina pitanja iz područja gospodarskih djelatnosti, osim onih odnosa koje je prema Ustavu Republike Hrvatske mogao uređivati samo Sabor Republike Hrvatske. Također je bilo propisano da će Vlada Republike Hrvatske podnositi Zastupničkom domu Sabora Republike Hrvatske, na svakoj njegovoj sjednici, izvješće o navedenim uredbama koje je donijela između dvije sjednice Zastupničkog doma. Člankom 2. ZOVRH-a/92 bilo je propisano da će navedene uredbe koje Vlada donosi na temelju ovlasti iz članka 1. prestati vrijediti kada njima uređena pitanja Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske drukčije uredi ili kada Zastupnički dom utvrdi prestanak njihovog važenja, a najkasnije u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu navedenog zakona.

2) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 79/1994.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/94), koji je donio Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici 19. listopada 1994., Vlada Republike Hrvatske također bila je ovlaštena da uredbama uređuje pojedina pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske, a po prvi put se posebno propisuje koja pitanja Vlada Republike Hrvatske ne može uređivati uredbama na temelju zakonske ovlasti. Riječ je o pitanjima koja se odnose na izmjenu državnog proračuna i propisivanje poreza. Takvo ograničenje glede pitanja koja Vlada Republike Hrvatske ne može uređivati navedenim uredbama propisano je i u svim sljedećim zakonima (koji uređuju materiju zakonodavne delegacije).

3) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 90/1996.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/96) bilo je propisano da će Vlada ovlast za donošenje uredbi koristiti kada pojedino pitanje nije uređeno zakonom te je po prvi put ta ovlast ograničena i odredbom prema kojoj Vlada Republike Hrvatske može koristiti ovu ovlast samo u vrijeme kada Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske ne zasjeda. Člankom 1. stavkom 2. ZOVRH-a/96 bilo je propisano da iznimno Vlada može navedenu ovlast koristiti bez prethodno navedenih ograničenja u slučaju potrebe osobito hitnog rješavanja pojedinog pitanja. Također je za razliku od prethodnih zakona, člankom 1. stavkom 2. ZOVRH-a/96 bilo propisano da će Vlada Republike Hrvatske podnijeti Saboru Republike Hrvatske izvješće o donošenju uredbe odmah nakon njenog donošenja (a na svaku od sjednica njegovih domova izvješće o uredbama koje je donijela između dviju sjednica svakog od domova Sabora Republike Hrvatske).

4) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora (»Narodne novine« broj 102/1999.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/99) prvi je put člankom 2. tog zakona, Vlada Republike Hrvatske iznimno ovlaštena da u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, pa do dana prvog zasjedanja novoizabranog Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora.

5) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora (»Narodne novine« broj 97/2000.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/00), koji je donio Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici 28. rujna 2000., prvi se put propisuje razdoblje (od 15. prosinca 2000. do 15. siječnja 2001. i od 30. lipnja 2001. do 15. rujna 2001.) u kojem je Vlada Republike Hrvatske ovlaštena da uredbama uređuje pojedina pitanja tekuće gospodarske politike iz djelokruga Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske.

6) Zakonom o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 159/2003.; u daljnjem tekstu: ZOVRH/03), koji je donio Hrvatski sabor na sjednici 1. listopada 2003., prvi put je ovlast Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora (osim onih pitanja koja može uređivati samo Hrvatski sabor te donošenje ili izmjena državnog proračuna i propisivanje poreza) ograničena i u pogledu obavljanja izbora i imenovanja iz nadležnosti Hrvatskoga sabora.

Naime, člankom 2. ZOVRH-a/03 propisano je da se iznimno od članka 1. ovlašćuje Vlada Republike Hrvatske da u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskog sabora, pa do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora, uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora, osim onih pitanja koja prema Ustavu Republike Hrvatske može uređivati samo Hrvatski sabor i donošenja ili izmjena državnog proračuna, propisivanja poreza, kao i obavljanja izbora i imenovanja iz nadležnosti Hrvatskog sabora.

Dakle, samo je ZOVRH-om/03 bilo propisano navedeno ograničenje ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora i u pogledu obavljanja izbora i imenovanja iz nadležnosti Hrvatskog sabora, dok ZOVRH-om iz ranijih godina (člankom 2. Zakona), kao i kasnijim ZOVRH-om/05-16 također se više nije propisivalo navedeno ograničenje ovlasti Vlade Republike Hrvatske.

12. Ustavni sud primjećuje da Ustavom Republike Hrvatske, kao i ostalim propisima koji uređuju politički sustav države nije definirano pitanje ograničenja ovlasti i djelokruga »tehničke Vlade« uopće, kao i ograničenja ovlasti takve Vlade u pogledu donošenja uredbi na temelju zakonske ovlasti u odnosu na »Vladu u punom mandatu«. Posebice, u hrvatskom pravnom sustavu (u mjerodavnim zakonima i Ustavu) nije regulirano takvo razlikovanje ograničenja djelokruga i ovlasti (u pogledu donošenja uredbi na temelju zakonske ovlasti) »tehničke Vlade« kojoj nije izglasano nepovjerenje od »Vlade u ostavci« kojoj je izglasano nepovjerenje većinom zastupnika u Hrvatskom saboru.

12.1. Zakonom o postupku primopredaje vlasti regulira se prijenos vlasti nakon redovnih parlamentarnih izbora. Člankom 1. tog zakona (kako je i citirano u točki 7.3. obrazloženja ove odluke) propisano je da se tim zakonom (kojim se uređuje postupak primopredaje vlasti) »... utvrđuju ograničenja ovlasti Vlade Republike Hrvatske od dana raspisivanja parlamentarnih izbora do stupanja na dužnost Vlade nakon provedenih parlamentarnih izbora...«.

Također, Zakonom o Vladi u članku 7. stavku 1. (citiran u točki 7.2. obrazloženja ove odluke) propisano je da »ako Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove Vlade.«

Dakle, Zakonom o postupku primopredaje vlasti nisu obuhvaćene situacije kada je Vladi izglasano nepovjerenje parlamentarnom većinom, dok Zakonom o Vladi nije detaljno propisano koji su to točno tehnički poslovi koje Vlada (nakon što Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade) može obavljati (do imenovanja nove Vlade). Zakonom o postupku primopredaje vlasti propisana su ograničenja koja se svode na određene odluke o imenovanjima na dužnosti i zaključivanje »ugovora značajnije vrijednosti«.

Iz navedenog proizlazi da bi se na situaciju kada je Vladi izglasano nepovjerenje analogno trebale primijeniti odredbe Zakona o postupku primopredaje vlasti i Zakona o Vladi (članak 7. Zakona) odnosno da »Vlada u ostavci« kojoj je izglasano nepovjerenje također ima ovlasti »tehničke Vlade« (kojoj nije izglasano nepovjerenje), koja može i dalje obavljati poslove koji spadaju u njezinu nadležnost, osim onih čije je obavljanje ograničeno Zakonom o postupku primopredaje vlasti (i tzv. »tehničke poslove« prema Zakonu o Vladi).

13. Ustavni sud ocjenjivati će navedene prigovore s aspekta utvrđenja je li Vlada Republike Hrvatske imala ovlaštenje za donošenje osporene Uredbe/I-ZoHRT u skladu s mjerodavnim odredbama ZOVRH-a/15 i Ustava (odnosno je li prekoračila svoje ovlasti donošenjem Uredbe/I-ZoHRT). U prvom dijelu obrazloženja Ustavni sud će na navedena pitanja odgovoriti prvenstveno u odnosu na osporeni članak 1. Uredbe/I-ZoHRT.

U odnosu na članak 1. Uredbe/I-ZoHRT

13.1. Iz prethodno navedene zakonske i ustavne odredbe proizlazi da je Vlada Republike Hrvatske imala ovlaštenje za donošenje Uredbe/I-ZoHRT (članka 1. Uredbe/I-ZoHRT). Takvo ovlaštenje Vlade Republike Hrvatske temelji se, dakle, na odredbama Ustava i posebnog zakona, a koje, kako se i navodi u očitovanju Vlade Republike Hrvatske, »niti jednim drugim zakonskim propisom nije ograničeno u okolnostima izglasavanja nepovjerenja Vladi Republike Hrvatske.« Dakle, i »Vlada u ostavci« kojoj je izglasano nepovjerenje može donositi uredbe na temelju zakonske ovlasti od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskog sabora do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora (u skladu s člankom 2. ZOVRH-a/15) neovisno o razlogu zbog kojeg je takvoj Vladi izglasano nepovjerenje.

Također, proizlazi da Vlada Republike Hrvatske, donošenjem osporenog članka 1. Uredbe/I-ZoHRT, nije prekoračila ovlasti koje su joj date na temelju članka 2. ZOVRH-a/15 (da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora u razdoblju od dana raspuštanja Hrvatskog sabora do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora), s obzirom na to da je iz sadržaja članka 1. Uredbe/I-ZoHRT razvidno da se istom uređuje pitanje koje ne ulazi u okvir onih pitanja koja su isključivo u djelokrugu Hrvatskog sabora, a koja propisuje članak 88. stavak 1. Ustava (koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave).

13.2. Ustavni sud posebno napominje da je Hrvatska radiotelevizija (u skladu s člankom 1. stavkom 1. ZoHRT-a) pravna osoba koja ima status javne ustanove. Dakle, Hrvatska radiotelevizija ne predstavlja tijelo državne uprave ili drugo državno tijelo. Stoga se donošenjem Uredbe/I-ZoHRT (člankom 1. Uredbe/I-ZoHRT), kojom je izmijenjena odredba članka 19.a stavka 4. ZoHRT-a na način da se propisani rok trajanja obavljanja dužnosti vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a produlji sa šest mjeseci na godinu dana, ne zadire u krug onih pitanja koja su isključivo u djelokrugu Hrvatskog sabora odnosno pitanje koje se regulira Uredbom/I-ZoHRT (člankom 1. Uredbe/I-ZoHRT) ne spada pod ograničenja koja su propisana člankom 88. stavkom 1. Ustava i člankom 2. ZOVRH-a/15.

14. Predlagatelji u svojim prijedlozima ističu prigovore da je odredbama koje su propisane Uredbom/I-ZoHRT Vlada Republike Hrvatske prekršila načelo diobe vlasti utvrđeno člankom 4. Ustava, s obzirom na to da je Hrvatski sabor, sukladno s člankom 19.a ZoHRT, isključivo nadležan za imenovanje Glavnog ravnatelja i vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja.

Ustavni sud ističe da načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, utvrđeno člankom 4. Ustava, valja tumačiti na način da u vršenju svake od tih vlasti državna tijela surađuju, međusobno se provjeravaju i nadopunjuju te djeluju sa svrhom ostvarivanja Ustavom utvrđenih prava i sloboda. Njihovo djelovanje nije strogo odijeljeno bez mogućnosti uzajamnog utjecaja.

U tom smislu treba napomenuti da je upravo svrha i cilj donošenja ZOVRH-a/15 i bila da u iznimnim slučajevima Vlada Republike Hrvatske može preuzeti ulogu Hrvatskog sabora u smislu preuzimanja zakonodavne ovlasti donošenja uredbi kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (osim točno određenih ograničenih pitanja, koja spadaju u isključivi djelokrug Hrvatskog sabora), u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskog sabora do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora, što posljedično dovodi do dopuštenog (na temelju zakonske ovlasti) zadiranja izvršne vlasti u zakonodavnu vlast (vidi točku 11.3. obrazloženja ove odluke).

15. Iz obrazloženja Vlade Republike Hrvatske o razlozima donošenja Uredbe/I-ZoHRT, kojom je člankom 1. Uredbe/I-ZoHRT izmijenjena odredba članka 19.a stavka 4. ZoHRT-u na način da se propisani rok trajanja obavljanja dužnosti vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a produlji sa šest mjeseci na godinu dana (članak 1. Uredbe/I-ZoHRT), proizlazi da je cilj donošenja navedene Uredbe/I-ZoHRT bilo pitanje rješavanja kontinuiteta zakonskog zastupnika Hrvatske radiotelevizije, koju isti predstavlja i zastupa, kako bi se omogućilo nesmetano poslovanje te javne ustanove.

15.1. U obrazloženju i očitovanju Vlade Republike Hrvatske posebno se ističe da je javni natječaj za izbor Glavnog ravnatelja dva puta poništen te je nakon toga odlukom Hrvatskog sabora imenovan vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije. Iz tog je razloga (kako se navodi u obrazloženju Vlade) Nadzorni odbor Hrvatske radiotelevizije objavio ponovljeni javni natječaj (u skladu s člankom 19.a stavkom 4. ZoHRT-a) za imenovanje Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije u »Narodnim novinama« broj 57/16. Rok za predaju ponuda bio je 15 dana od objave javnog natječaja, koji je istekao 6. srpnja 2016. U skladu s točkom V. objavljenog natječaja, Nadzorni odbor HRT-a bio je dužan u roku od 8 dana, od dana isteka roka za podnošenje prijava, tj. do 14. srpnja 2016., otvoriti sve pristigle prijave te utvrditi njihovu valjanost u skladu s odredbama natječaja, kao i utvrditi koji kandidati ispunjavaju propisane uvjete za imenovanje Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije. Međutim, s obzirom na to da je Hrvatski sabor donio Odluku o raspuštanju Hrvatskog sabora koja je stupila na snagu 15. srpnja 2016. (»Narodne novine« broj 58/16.), imenovanje Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije na temelju objavljenog natječaja ne bi se obavilo pravovremeno.

15.2. Iz navedenog, dakle, proizlazi da je problem nastao uslijed činjenice postojanja dvaju poništenih javnih natječaja za Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije.

Ustavni sud primjećuje da je u konkretnoj situaciji postojala odgovornost Hrvatskog sabora, kao nadležnog tijela koje imenuje Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije, u pogledu pravovremenog rješavanja pitanja upravljanja Hrvatskom radiotelevizijom, kao javnom ustanovom. Međutim, poništenjem dvaju javnih natječaja za Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije Hrvatski sabor je propustio riješiti navedeno pitanje te je morao biti svjestan posljedica koje proizlaze iz takvog propusta.

Odlukom Hrvatskog sabora (na sjednici održanoj 3. ožujka 2016.) imenovan je vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije na rok od šest mjeseci (do 3. rujna 2016.). Nakon cjelokupne situacije, ostavke predsjednika Vlade i Vlade kojoj je bio na čelu (nakon donošenja Odluke o iskazanom nepovjerenju od 16. lipnja 2016.), raspuštanja Hrvatskog sabora (odluka stupila na snagu 15. srpnja 2016.), donošenja odluke o raspisivanju parlamentarnih izbora (odluka stupila na snagu 30. srpnja 2016.), ostalo je i dalje neriješeno pitanje predstavnika Hrvatske radiotelevizije i upravljanja istom, s obzirom na to da je 3. rujna 2016. isticao rok obnašanja dužnosti imenovanom vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije. Vlada Republike Hrvatske, kojoj je Hrvatski sabor povjerio instrumente (na temelju Ustava i zakona) koji se odnose na donošenje uredbi na temelju zakonske ovlasti, trebala je stoga (neposredno prije isteka roka obnašanja dužnosti vršitelja dužnosti) riješiti postojeće pitanje nesmetanog funkcioniranja javne ustanove – Hrvatske radiotelevizije odnosno pitanje predstavnika i zakonskog zastupnika te ustanove.

U prilog tome govori i činjenica da je Trgovački sud u Zagrebu, rješenjem broj: 69 R1-249/2016 od 27. srpnja 2016., kao pravno neosnovanu otklonio mogućnost da na prijedlog Nadzornog odbora Hrvatske radiotelevizije imenuje privremenog upravitelja Hrvatske radiotelevizije te je u navedenom rješenjem istaknuo da je Vlada Republike Hrvatske ovlaštena u ime osnivača riješiti pitanje imenovanja vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije, navodeći kao pravnu osnovu za postupanje Vlade Republike Hrvatske Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora.

U odnosu na članak 2. Uredbe/I-ZoHRT

16. Međutim, odredbom članka 2. Uredbe/I-ZoHRT, kojom se propisuje da će vršitelj dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a, koji je imenovan Odlukom Hrvatskog sabora o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije (»Narodne novine« broj 21/16.) obavljati svoju dužnost do 1. listopada 2016., Vlada Republike Hrvatske je intervenirala u ZoHRT na ustavnopravno neprihvatljiv način, donoseći, de facto, pojedinačni akt o imenovanju.

Članak 2. Uredbe/I-ZoHRT rezultirao je izmjenom članka 19.a stavka 4. ZoHRT-a, na način da se konkretnoj osobi, imenovanoj za vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije produžio mandat, čime ZoHRT-u nije djelovao prema svima (erga omnes) i za buduće slučajeve (pro futuro), već na konkretnu situaciju.

U državi utemeljenoj na vladavini prava ne smije postojati neograničena moć. Arbitrarno (samovoljno) vršenje ovlasti omogućava, u supstancijalnom smislu, nepoštene, nerazložne, nerazumne ili opresivne odluke koje su protivne načelu vladavine prava.

Vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, sadrži i pitanje o općim obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi s vladavinom prava bili usklađeni. Ustavni sud utvrđuje da je za ocjenu ustavnosti osporene Uredbe/I-ZoHRT ovo pitanje od osobite važnosti, zbog toga što se vladavina prava ne smije poistovjećivati samo sa zahtjevom za zakonitošću postupanja tijela državne vlasti. Premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, vladavina prava je više od samog zahtjeva za postupanjem u skladu sa zakonom. Ona uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. Stoga vladavina prava sama po sebi ne može biti pravo u istom smislu u kojemu su to zakoni koje donosi zakonodavac. Vladavina prava nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu koja – uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog poretka – sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču samih zakona i njihova sadržaja.

To je stajalište Ustavni sud izrazio u odluci i rješenju broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 31/00.), pri čemu je posebno istaknuo sljedeće:

»U tom smislu Sud osobito ističe da u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti.«

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje postupanje Vlade Republike Hrvatske – »Vlade u ostavci« (donošenjem članka 2. Uredbe/I-ZoHRT) ustavnopravno neprihvatljivim te da je osporeni članak 2. Uredbe/I-ZoHRT nesuglasan s člankom 3. Ustava.

17. Predlagatelj Damir Jelušić, citirajući članak 4. stavke 1. i 2. Zakona o postupku primopredaje vlasti, iznosi prigovor da »imenovanje na dužnost vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja HRT-a (prikrivenom kroz formu produljenja mandata vršitelja dužnosti) nema pravno uporište u odredbama navedenog Zakona«, s obzirom na to da je takvo imenovanje »zabranjeno stavkom 1. navedene odredbe Zakona (od dana raspisivanja izbora Vlada ne smije donositi odluke o imenovanjima na dužnosti)« te da također nema pravno uporište ni u odnosu na stavak 2. navedene odredbe (iznimno, Vlada može, u slučajevima kada je to nužno radi osiguranja nesmetanog rada tijela državne uprave ili drugih državnih tijela, imenovati vršitelja dužnosti), jer »HRT nije ni tijelo državne uprave, ni drugo državno tijelo«.

Kao što je već napomenuto (u točki 13.2. obrazloženja ove odluke) Hrvatska radiotelevizija je pravna osoba koja ima status javne ustanove te u tom smislu ne predstavlja tijelo državne uprave ili drugo državno tijelo (kako to i navodi predlagatelj). Stoga, u konkretnom se slučaju ni ne može primjenjivati zabrana u smislu članka 4. stavka 1. Zakona o postupku primopredaje vlasti da Vlada od dana raspisivanja izbora ne smije donositi odluke o imenovanjima na dužnosti, s obzirom na to da navedena odredba ima u vidu imenovanja na dužnosti u državnim tijelima.

18. Predlagatelji također prigovaraju da je Uredba/I-ZoHRT protivna članku 88. stavku 2. Ustava, jer se istom »retroaktivno mijenja Odluka Hrvatskog sabora o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije« odnosno da je Uredbom/I-ZoHRT »produljeno trajanje Odluke o imenovanju vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije«.

Ustavni sud napominje da kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ako se propis odnosi na okončane pravne situacije, onda se može govoriti i o retroaktivnosti. Međutim, ako se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, onda retroaktivnosti nema. U konkretnom se slučaju Uredbom/I-ZoHRT mijenja članak 19.a stavak 4. ZoHRT-a u dijelu kojim se produljuje rok imenovanja vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije sa šest mjeseci na godinu dana (u slučaju prestanka mandata Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije u razdoblju do izbora novog ravnatelja), te se Uredba/I-ZoHRT odnosi na pravnu situaciju koja je u tijeku i nastavlja se u budućnosti. Stoga, nema retroaktivnosti koju spominju predlagatelji.

18.1. Nadalje, predlagatelj Peđa Grbin također smatra da »postoji i problem važenja« Uredbe/I-ZoHRT, s obzirom na to da »ovlast Vlade da donosi uredbe sa zakonskom snagom prestaje 30. rujna 2016. – godinu dana od stupanja na snagu Zakona o ovlasti, a Vlada donosi uredbu koja bi trebala vrijediti i nakon tog roka zbog produljenja mandata vršitelja dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije sa šest mjeseci na godinu dana.«

U pogledu navedenog prigovora, Ustavni sud upućuje podnositelja na netočnost njegove tvrdnje da je Uredba/I-ZoHRT prestala važiti 30. rujna 2016. Naime, kao što je i navedeno (vidi točku 1.1. obrazloženja ove odluke), Vlada Republike Hrvatske, stupanjem na snagu ZOVRH-a/15, 1. listopada 2015., a u skladu s člankom 2. ZOVRH-a/15, dobila je ovlast donošenja navedene Uredbe/I-ZoHRT.

U skladu s člankom 88. stavkom 3. Ustava, rok važenja Uredbe/I-ZoHRT istekao je protekom godine dana od dana dobivene ovlasti te je Uredba/I-ZoHRT prestala važiti 1. listopada 2016.

Također je vidljivo (kao što i proizlazi iz očitovanja Vlade) da je Vlada Republike Hrvatske, donoseći Uredbu/I-ZoHRT, vodila računa o tome da se dan isteka ovlasti vršitelju dužnosti Glavnog ravnatelja Hrvatske radiotelevizije (1. listopada 2016.) uskladi s prestankom važenja Uredbe/I-ZoHRT.

19. Predlagatelj Damir Jelušić u svom prijedlogu navodi također netočnu konstataciju da predsjednik Vlade i tadašnja tehnička Vlada, nakon što im je Hrvatski sabor izglasao nepovjerenje, nikada nisu podnijeli ostavke. Ustavni sud ističe da je tadašnji predsjednik Vlade Tihomir Orešković pisano (podneskom klasa: 080-02/16-02/334, Urbroj: 50301151/1-16-01 od 16. lipnja 2016. upućenom tadašnjem predsjedniku Hrvatskog sabora), na temelju članka 113. stavka 7. Ustava i članka 6. stavka 2. Zakona o Vladi, podnio ostavku na dužnost predsjednika Vlade (kao i ostavku u ime Vlade kojoj je bio na čelu), s obzirom na to da mu je Hrvatski sabor, Odlukom o iskazivanju nepovjerenja predsjedniku Vlade Republike Hrvatske, donesenom 16. lipnja 2016., iskazao nepovjerenje.

20. Predlagatelj Damir Jelušić u prijedlogu navodi i prigovor da ZoHRT predstavlja organski zakon u koji tehnička Vlada, na temelju odredbe članka 88. stavka 1. Ustava, ne smije intervenirati uredbama sa zakonskom snagom, jer se njime uređuju pitanja temeljnih ljudskih ustavnih i konvencijskih prava i sloboda.

U pogledu navedenog prigovora, Ustavni sud ističe da u skladu s člankom 88. stavkom 1. Ustava postoji zabrana zakonodavne delegacije kad je riječ o pitanjima koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih sloboda i prava čovjeka i građanina, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te lokalne i područne samouprave. Radi se o pitanjima koja se uređuju organskim zakonima, koje u skladu s člankom 83. stavcima 1. i 2. Ustava Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika (zakoni kojima se uređuju prava nacionalnih manjina) te većinom glasova svih zastupnika. ZoHRT-om se uređuje djelatnost, funkcija, sadržaj javnih usluga, financiranje, upravljanje, nadzor te način rada Hrvatske radiotelevizije, kao javne ustanove, koja dakle (kao što je već navedeno) ne predstavlja državno tijelo te se stoga radi o takvom zakonu koji ne spada u kategoriju prethodno navedenih organskih zakona u odnosu na koje postoji ustavna zabrana prenošenja zakonodavnih ovlasti na izvršnu vlast.

21. Ustavni sud zaključno ipak treba napomenuti da pravilno predlagatelji u svojim prijedlozima upućuju na to da bi »Vlada u ostavci« (kojoj je izglasano nepovjerenje) trebala imati ograničen djelokrug i ovlasti, posebice u slučajevima kada »Vlada uredbama intervenira u zakonski tekst« (kako navodi predlagatelj Peđa Grbin).

Zakonodavnu aktivnost odnosno donošenje uredbi na temelju zakonske ovlasti (zakonodavnu delegaciju) svake »tehničke Vlade« (pa i one »tehničke Vlade« kojoj je izglasano nepovjerenje tj. »Vlade u ostavci«) u prijelaznom razdoblju od isteka mandata Hrvatskog sabora odnosno od dana raspuštanja Hrvatskog sabora do dana prvog zasjedanja novoizabranog Hrvatskog sabora svakako bi trebalo restriktivnije tumačiti.

U tom smislu (a što se i iz svega navedenog može zaključiti) Ustavni sud primjećuje da postoji određena podnormiranost (mjerodavnih zakona) u pogledu definiranja pitanja ograničenja ovlasti i djelokruga »tehničke Vlade« uopće, kao i ograničenja ovlasti takve Vlade u pogledu donošenja uredbi na temelju zakonske ovlasti u odnosu na »Vladu u punom mandatu«, kao i u odnosu na »Vladu u ostavci« kojoj je izglasano nepovjerenje većinom zastupnika u Hrvatskom saboru.

Ustavni sud tu posebice upozorava da bi mjerodavnim zakonima (primjerice Zakonom o Vladi, ZOVRH-om, Zakonom o postupku primopredaje vlasti) trebalo jasnije odrediti i definirati »tehničke poslove« svake »tehničke Vlade« (uz distinkciju »Vlade u ostavci« kojoj je izglasano nepovjerenje u Hrvatskom saboru) u smislu preciznijeg utvrđivanja »tehničkih poslova« kao »administrativno tehničkih poslova« koje Vlada može obavljati u takvim situacijama (nakon ostavke predsjednika Vlade do imenovanja nove Vlade odnosno u razdoblju od dana raspuštanja ili isteka mandata Hrvatskog sabora pa do dana prvog zasjedanja novoizabranoga Hrvatskog sabora).

21.1. U pogledu odredbe članka 2. ZOVRH-a/15 Ustavni sud mora primijetiti da postoji također određena nepreciznost i neodređenost i u smislu propisivanja onih pitanja koja Vlada može uređivati uredbama na temelju zakonske ovlasti (iz djelokruga Hrvatskog sabora). Isto tako Ustavni sud dijelom uvažava i prigovore predlagatelja Damira Jelušića, koji upućuju na nepreciznost, nejasnoću i nedovoljnu određenost odredbe članka 2. ZOVRH-a/15, s obzirom na činjenicu da ona »ovlašćuje tehničku Vladu da iznimno, ne propisujući koji su to iznimni slučajevi, uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora...«.

U tom smislu Ustavni sud polazi od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. (»Narodne novine« broj 107/00.) i odluci broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.) o tome da zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Ustavni sud napominje da se zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava.

21.2. Polazeći od navedenog načela pravne sigurnosti (kao dijela načela vladavine prava) Ustavni sud, također, posebno napominje i upućuje (glede instituta zakonodavne delegacije) i na potrebu propisivanja obveze da se sve uredbe koje Vlada Republike Hrvatske donosi na temelju zakonske ovlasti u konačnici pretoče u zakonski tekst.

22. Slijedom navedenog, završna je ocjena Ustavnog suda da je Vlada Republike Hrvatske donošenjem članka 1. Uredbe/I-ZoHRT postupala u granicama ustavnog i zakonskog ovlaštenja (uvažavajući osobite okolnosti zbog kojih je članak 1. Uredbe/I-ZoHRT donesen) te da članak 2. Uredbe/I-ZoHRT u vrijeme svoga važenja nije bio u suglasnosti s Ustavom (s člankom 3. Ustava).

23. Slijedom iznijetog, a polazeći od toga da je Uredba/I-ZoHRT prestala važiti 1. listopada 2016., na temelju prvog dijela rečenice članka 27. stavka 2. u vezi s člankom 56. stavkom 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci odluke.

24. Na temelju članka 43. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci rješenja.

25. Objava odluke i rješenja (točka II. izreke odluke i rješenja) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-II-5706/2016 |
|  | U-II-5809/2016 |
| Zagreb, 7. veljače 2023. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

PODUPIRUĆE IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ: U-II-5706/2016, U-II-5809/2016
 OD 7. VELJAČE 2023.

U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj. Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od četiri godine. Izbori se za zastupnike u Hrvatski sabor održavaju najkasnije 60 dana nakon isteka mandata ili raspuštanja Hrvatskoga sabora. Hrvatski sabor može se raspustiti radi raspisivanja prijevremenih izbora, ako to odluči većina svih zastupnika. Hrvatski sabor odlučuje o donošenju i promjeni Ustava; donosi zakone; donosi državni proračun. Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika. Zastupnici glasuju osobno. Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave. Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati unatrag. Uredbe donesene na temelju zakonske ovlasti prestaju vrijediti istekom roka od godinu dana od dana dobivene ovlasti, ako Hrvatski sabor ne odluči drukčije.

Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom. Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru. Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada. Ako se izglasa nepovjerenje predsjedniku Vlade ili Vladi u cjelini, predsjednik Vlade i Vlada podnose ostavku. Ako se u roku od 30 dana ne izglasa povjerenje novom mandataru i članovima koje predlaže za sastav Vlade, predsjednik Hrvatskoga sabora obavijestit će o tome Predsjednika Republike Hrvatske. Nakon primljene obavijesti predsjednika Hrvatskoga sabora Predsjednik Republike će odmah donijeti odluku o raspuštanju Hrvatskoga sabora i istovremeno raspisati izbore za Hrvatski sabor.

Vlada Republike Hrvatske: predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru, predlaže državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora, donosi uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku zemlje, usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi, obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom.

Navedene ustavne odredbe određuju strukturu odnosa dvije grane državne vlasti – zakonodavne (predstavničke) i izvršne – kao i logiku na kojoj ona počiva. Sva vlast u Republici izvire iz i u konačnici pripada narodu odnosno građanima i građankama. Građani i građanke tu vlast vrše prvenstveno putem svojih demokratski izabranih predstavnika okupljenih u Hrvatski sabor. Hrvatski sabor ima gotovo potpunu, ali ne i apsolutnu kontrolu nad zakonodavnom ovlašću. Sabor donosi zakone. Sabor imenuje Vladu kojoj poklanja povjerenje za provođenje njegove zakonodavne volje. Vlada je podređena Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu s izravnim demokratskim legitimitetom. Vlada ne uživa izravno povjerenje građana i građanki već poklonjeno povjerenje Hrvatskog sabora. Za njen uspjeh građanima odgovaraju demokratski izabrani zastupnici koji su joj poklonili povjerenje. Kao tijelo podređeno Saboru Vlada provodi njegovu zakonodavnu volju. Vlada nema zakonodavnu volju neovisno od Sabora.

To je logika načela diobe vlasti u kojem je izvršna grana podređena zakonodavnoj grani vlasti temeljem postavke da narod vlast koja mu izvorno pripada vrši prvenstveno izborom političkih predstavnika u zastupničko tijelo s potpunom, iako ne apsolutnom kontrolom nad zakonodavnom ovlašću.

Iz ustavne logike strukture odnosa između demokratski legitimiranog predstavničkog/zakonodavnog tijela vlasti i izvršnog tijela vlasti proizlazi neophodno ustavno ograničenje zakonodavne ovlasti Sabora. Saboru nije dopušteno izigrati Ustavom određenu odgovornost koju to tijelo ima prema narodu koji ga je izravno izabrao na demokratskim parlamentarnim izborima. Sabor se ne ustrojava putem demokratskih izbora forme radi. Demokratski parlamentarni izbor imaju konstitutivnu važnost za formiranje državne vlasti. U okviru demokratskih izbora građani i građanke biraju svoje predstavnike koji će zastupati njihove interese u okviru Ustavom određenog parlamentarnog (zakonodavnog) postupka koji se temelji na slobodnom sučeljavanju suprotstavljenih političkih stavova koje kroz parlamentarnu raspravu u okviru tog postupka javno iznose demokratski legitimirani politički predstavnici građana. Zakoni koji nisu rezultat takvog postupka deliberativne predstavničke demokracije nemaju valjanu ustavnu podlogu. Ustav Saboru nije dao ovlast da sam sebe razvlastit. Jedini način na koji se Sabor može odreći svojih ovlasti i odgovornosti je da se raspusti u svrhu sazivanja novih parlamentarnih izbora kako bi se ustrojio njegov novi saziv. No, ovlasti koje Ustav povjerava Saboru i tada ostaju ustavno rezervirane isključivo za Sabor.

Kao što svjedoči sam naziv »uredba sa zakonskom snagom«, nitko osim Sabora nema ustavnu ovlast donositi zakone. Ustav ne dopušta Saboru da tu ovlast prenese bilo kojem drugom tijelu. Zakon je uvijek akt zakonodavne predstavničke vlasti. Uredba je uvijek akt izvršne vlasti. Kao što Sabor kroz zakonodavni postupak nije ustavotvorac i zakonima ne može mijenjati Ustav, tako i Vlada nikad nije zakonodavac. Vlada je uvijek tek izvršitelj Ustavom ograničene volje parlamenta.

Ustav dopušta Saboru da određenim uredbama povjeri pravnu snagu koju uživaju zakoni. No s obzirom da su ovlasti i odgovornosti Sabora određene i ograničene Ustavom takav akt povjeravanja je uvijek nužno ograničen u svom opsegu i dosegu. Takvo ovlaštenje je uvijek ograničeno načelom neophodnosti koje proizlazi iz ustavne činjenice da je jedino Hrvatski sabor demokratski legitimirano zakonodavno tijelo odnosno iz ustavne činjenice da državna vlast počiva na principu trodiobe vlasti u kojoj svaka grana ima kako ovlasti tako i odgovornosti koje joj je povjerio Ustav. Ustav ne dopušta Saboru da svoju odgovornost reguliranja odnosa u društvo putem zakonskih propisa »prebaci« na Vladu jer je tako »učinkovitije«, »zgodnije«, »lakše« ili što god već.

Slijedi da Ustav dopušta Saboru da Vladu ovlasti da određene odnose u društvu uredi uredbama (kojima Sabor povjerava pravnu snagu zakona) isključivo ako za to postoje uvjerljivi razlozi iz kojih proizlazi da Sabor 1) u ograničenom vremenskom periodu nije u poziciji uspješno obavljati svoju zakonodavnu odgovornost i 2) da društveni odnosi koje je potrebno urediti uredbama ne trpe niti tako vremenski (kraće) ograničenu odgodu. Uz ova dva uvjeta postoji i treći uvjet potpune izuzetosti određenih pitanja (onih koja se odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave) iz dosega uredaba sa zakonskom snagom.

Odredbe članka 1. i članka 2. Zakona o Vladi ne mogu biti tumačene odnosno primjenjivane na način kojim se urušava ustavno načelo neophodnosti kojim je uvijek ograničena ovlast Sabora da uredbama Vlade prizna posebnu pravnu snagu koja je načelno rezervirana za akte demokratski legitimirane zakonodavne vlasti. Pitanja kao što su je li Sabor raspušten ili nije odnosno kako je došlo do raspuštanja te radi li se o »Vladi u ostavci« ili »tehničkoj Vladi« nisu odlučujuća. Kada god donosi uredbe sa zakonskom snagom Vlada će biti ograničena ustavnom činjenicom da Ustav ne dopušta Saboru da delegira svoju zakonodavnu ovlast odnosno da svoju odgovornost reguliranja društvenih odnosa na bilo koji način umanjuje »dopuštajući« izvršnoj vlasti da svojim aktima uređuje društvene odnose mijenjajući, nadopunjavajući ili zamjenjujući već postojeće zakonske okvire, osim kada je to opravdano uvjerljivim razlozima kao neophodno.

Sporne izmjene sadržaja zakonskih odredbi Zakona o HRT-u u periodu u kojem je Sabor bio raspušten radi pripreme za parlamentarne izbore temeljem kojih će biti legitimiran novi saziv Hrvatskog sabora niti na koji način ne zadovoljavaju ustavno načelo neophodnosti. Kao institucija kojoj su povjerene javne ovlasti u svrhu nepristranog, nezavisnog medijskog informiranja građana i građanki u skladu s najvišim novinarskim standardima profesionalne etike HRT nesumnjivo ima važnu javnu ulogu tijekom perioda pripreme za parlamentarne izbore. Zakonom propisana nezavisnost i nepristranost HRT-a kao javne medijske ustanove trebala bi jamčiti važan medijski prostor za demokratsko sučeljavanje stajališta političkih subjekata koji aktivno sudjeluju u postupku političkog natjecanja za naklonost birača koji prethodi samim izborima. Sukladno toj ulozi Zakon o HRT-u je uredio ovlasti i odgovornosti tijela upravljanja ovom javnom ustanovom. Ravnatelj je tek jedno od nekoliko zakonom određenih tijela. Činjenica da je Ravnatelju istekao mandat ne dovodi u pitanje funkcioniranje HRT-a. Za to se pobrinuo Hrvatski sabor kroz odredbe Zakona o HRT-u. Drugim riječima, već iz samih odredbi Zakona o HRT-u proizlazi kako nije bilo neophodno upuštati se u izmjene odredaba Zakona o izboru i mandatu Ravnatelja HRT-a.

Koristeći ovlasti iz članka 2. Zakona o Vladi donositelj Uredbe je očigledno prekoračio svoje ustavne ovlasti urušavajući načelo trodiobe vlasti iz članka 4. Ustava odnosno načelo ustavnosti i zakonitosti iz članka 5. Ustava. Štoviše, s obzirom da nisu postojali ikakvi razlozi kojima je moguće opravdati neophodnost sporne intervencije u odredbe Zakona o HRT-u koje se odnose na izbor i mandate Ravnatelja te ustanove odnosno da do takve intervencije dolazi tijekom perioda pripreme za parlamentarne izbora koji nužno nosi povećan politički naboj zbog kojeg je nezavisnost i nepristranost uloge HRT-a posebno važna, prekoračenje ustavnih ovlasti ujedno predstavlja akt samovolje tog tijela državne vlasti kako bi se određenim političkim opcijama osigurao povoljniji položaj tijekom postupka političkog natjecanja za naklonost birača koji prethodi parlamentarnim izborima.

Zaključno, podržavam izreku u dijelu kojim se utvrđuje da članak 2. Uredbe o izmjeni Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji (»Narodne novine« broj 78/16.) u vrijeme svoga važenja (od 1. rujna 2016. do 1. listopada 2016.) nije bio u suglasnosti s člankom 3. Ustava. Ne podržavam izreku u dijelu u kojem se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 1. Uredbe o izmjeni Zakona o HRT-u. Osporavanu Uredbu je trebalo proglasiti neustavnom u cijelosti iz gore izloženih razloga.

Zagreb, 13. veljače 2023.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.