### NN 59/2015 (29.5.2015.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5471/2011 od 16. travnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1160

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić i Duška Šarin, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Ljubo Čančar iz Vardarca (Bilje), na sjednici održanoj 16. travnja 2015. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-12011/2008-4 od 13. srpnja 2011. i predmet se vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnio je Ljubo Čančar s prebivalištem u Vardarcu (u daljnjem tekstu: podnositelj). Ustavna tužba je pravodobna i dopuštena.

Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da mu je osporenom sudskom odlukom povrijeđeno ustavno pravo na žalbu zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-12011/2008-4 od 13. srpnja 2011., kojom je uvažena podnositeljeva tužba podnesena protiv rješenja Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva Republike Hrvatske klasa: UP/II-019-06/08-24/97, ur.broj: 538-06-02-08-2 od 6. listopada 2008. (u daljnjem tekstu: drugostupanjsko rješenje), poništeno navedeno drugostupanjsko rješenje te odbačena žalba podnositelja podnesena protiv rješenja Regionalnog ureda Osijek klasa: UP/I-019-06/08-08/53, ur.broj: 538-06-06-08-1 od 22. kolovoza 2008. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko rješenje) kao nedopuštena, uslijed stajališta Upravnog suda da je u konkretnom slučaju riječ o pitanju koje prema svojoj prirodi nema karakter upravne stvari.

Drugostupanjskim rješenjem odbijena je žalba podnositelja podnesena protiv prvostupanjskog rješenja, kojim je odbijen zahtjev podnositelja za stambeno zbrinjavanje njega i članova njegove obitelji izvan područja posebne državne skrbi uz obrazloženje da isti ne ispunjava uvjete sukladno točkama 1. i 2. Zaključka Vlade Republike Hrvatske o načinu stambenog zbrinjavanja povratnika koji nisu vlasnici kuće ili stana, a živjeli su u stanovima u društvenom vlasništvu (bivši nositelji stanarskog prava) na područjima Republike Hrvatske, koja su izvan područja posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 100/03., 179/04. i 79/05., u daljnjem tekstu: Zaključak Vlade) te točki 1. Odluke Vlade Republike Hrvatske o provedbi stambenog zbrinjavanja povratnika – bivših nositelja stanarskog prava na stanovima izvan područja posebne državne skrbi (»Narodne novine« broj 63/08., u daljnjem tekstu: Odluka Vlade).

Stoga predlaže da Ustavni sud njegovu tužbu usvoji, ukine osporenu presudu Upravnog suda te predmet vrati istom sudu na ponovno odlučivanje.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka, na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), pribavljen je spis Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva Republike Hrvatske, Uprava za područja od posebne državne skrbi, Regionalni ured Osijek klasa: UP/I-019-06/08-08/53, ur.broj: 538-06-06-08-1.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA

3. Uvidom u spis Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva Republike Hrvatske, Uprave za područja od posebne državne skrbi, Regionalnog ureda Osijek, navode ustavne tužbe i osporenu presudu utvrđeno je sljedeće:

3.1. U postupku koji je prethodio ustavnosudskom, prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev podnositelja od 24. prosinca 2004. za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi. U navedenom zahtjevu podnositelj je naveo da je do 1991. godine sa suprugom i sinom te kćeri boravio u stambenom objektu u Osijeku, Sjenjak 89, kao bivši nositelj stanarskog prava.

U obrazloženju prvostupanjskog rješenja navodi se:

»Sukladno točkama 1. i 2. Zaključka Vlade RH o načinu stambenog zbrinjavanja povratnika koji nisu vlasnici kuće ili stana, a živjeli su u stanovima u društvenom vlasništvu (bivši nositelji stanarskog prava) na područjima Republike Hrvatske koja su izvan područja posebne državne skrbi ('Narodne novine', br.100/03, 179/04 i 79/05), te točki 1. Odluke Vlade Republike Hrvatske o provedbi stambenog zbrinjavanja povratnika – bivših nositelja stanarskog prava na stanovima izvan područja posebne državne skrbi ('Narodne novine', br. 63/08), pravo na stambeno zbrinjavanje može ostvariti osoba ili članovi njenog domaćinstva ako nemaju u vlasništvu ili suvlasništvu obiteljsku kuću ili stan ili ako istu nisu prodali, darovali, ili na bilo koji drugi način otuđili nakon 8. listopada 1991. godine, odnosno ako nisu stekli pravni položaj zaštićenog najmoprimca.

U provedenom postupku, a uvidom u Izvadak zemljišne knjige Općinskog suda iz Belog Manastira, utvrđeno je da podnositelj zahtjeva LjUBO ČANČAR ima u vlasništvu useljivi stambeni objekt na adresi: Ružina 39 u Vardarcu koji je naslijedio nakon smrti svoje sestre. Slijedom utvrđenoga trebalo je donijeti odluku kao u izreci ovog rješenja.«

3.2. U povodu žalbe podnositelja protiv prvostupanjskog rješenja, u obrazloženju drugostupanjskog rješenja navodi se:

»(...) u žalbenom postupku utvrđeno je da je prvostupanjski postupak pravilno proveden i da nema zakonskog osnova za usvajanje zahtjeva za stambenim zbrinjavanjem LJUBO ČANČAR sukladno navedenom Zaključku i Odluci Vlade Republike Hrvatske odnosno pozitivnim propisima koji reguliraju pravnu materiju stambenog zbrinjavanja izvan područja posebne državne skrbi, pa je, prema tome, prvostupanjsko rješenje pravno utemeljeno na zakonu.

Pravilno je prvostupanjsko tijelo provelo postupak i utvrdilo da LJUBO ČANČAR ima u svom vlasništvu obiteljsku kuću u Republici Hrvatskoj, na adresi Vardarac, Ružina 39, zbog čega nema pravnog osnova za stambenim zbrinjavanjem na jedan od načina koji su utvrđeni pozitivnim propisima koji reguliraju pravnu materiju stambenog zbrinjavanja izvan područja posebne državne skrbi.«

3.3. Podnositelj je protiv drugostupanjskog rješenja podnio tužbu Upravnom sudu. Upravni sud uvažio je podnositeljevu tužbu (iako ne iz razloga na koje se podnositelj pozivao u tužbi), poništio drugostupanjsko rješenje i odbacio žalbu podnesenu protiv tog rješenja. U obrazloženju presude Upravnog suda navodi se:

»(...) prvostupanjsko rješenje kojim se odbija zahtjev tužitelja za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi koji je podnio za sebe i članove svoje obitelji doneseno je pozivom na zaključak Vlade Republike Hrvatske o provedbi programa stambenog zbrinjavanja povratnika – bivših nositelja stanarskog prava na stanovima izvan područja posebne državne skrbi. Rečeni zaključak je donesen temeljem članka 30. stavka 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 101/98., 15/00., 117/01., 199/03. i 30/04.) kojim je propisano da se zaključkom utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike, te određuju zadaće tijelima državne uprave.

(...)

Odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 53/91., 9/92. i 77/92.), propisano je da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta, a upravni akt prema ovom Zakonu jest akt kojim tijelo iz članka 5. ovoga Zakona u obavljanju javnih ovlasti rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.

Iz naprijed navedenog, proizlazi da se o zahtjevu za stambeno zbrinjavanje u provedbi rečenog Zaključka Vlade ne odlučuje u upravnom postupku jer pitanje provođenja utvrđene politike Vlade uz uvjete i na način pobliže određene u tom zaključku ne može biti predmet tog postupka. Iz toga slijedi da je riječ o pitanju koje prema svojoj prirodi nema karakter upravne stvari, pa niti prvostupanjsko rješenje kojim je odlučeno o zahtjevu tužitelja nema karakter upravnog akta jer nema potrebne elemente propisane naprijed citiranom zakonskom odredbom. Stoga niti ocjena zakonitosti tog akta ne može biti predmetom rješavanja u upravnom postupku. Zbog toga je žalbu tužitelja izjavljenu protiv tog rješenja tuženo tijelo trebalo odbaciti pozivom na odredbu članka 239. Zakona o općem upravnom postupku, a ne meritorno rješavati o istoj pozivom na odredbu članka 240. stavka 1. tog Zakona.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

4. Podnositelj izrijekom navodi povredu ustavnog prava na žalbu zajamčenog člankom 18. stavkom 1. Ustava, međutim iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da podnositelj smatra povrijeđenim i pravo na pristup sudu koje je dio temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

4.1. Obrazlažući povredu prava na žalbu, podnositelj navodi:

»Takovom presudom ostaje na snazi 'prvostupanjsko rješenje', kojim je moj zahtjev za stambeno zbrinjavanje odbijen, a kako je po stajalištu Upravnog suda RH moja žalba nedopuštena, nema tog pravnog sredstva, kojim bih zaštitio svoje interese.«

IV. MJERODAVNO PRAVO

5. U postupku koji je prethodio ustavnosudskom, kao mjerodavno pravo, primijenjen je članak 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92., u daljnjem tekstu: ZUS), koji glasi:

»Članak 6.

Upravni spor može se voditi samo protiv upravnog akta.

Upravni akt, prema ovom Zakonu, jest akt kojim tijelo iz članka 5. ovog zakona, u obavljanju javnih ovlasti, rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. S obzirom da iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da podnositelj smatra povrijeđenim pravo na pristup sudu koje je dio temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, navedeni prigovor nije očito neosnovan te sadržava ustavnopravnu bit stvari i može biti razmotren pred Ustavnim sudom. U tom smislu, Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

7. Mjerodavne odredbe Ustava glase:

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni (...) sud pravično (...) odluči o njegovim pravima i obvezama...

(...)«

8. Sadržaj ustavnog prava propisanog odredbom članka 29. stavka 1. Ustava ograničen je na postupovna jamstva pravičnog suđenja, pa se i povreda prava na pristup sudu može ocjenjivati putem razmatranja eventualnih postupovnih povreda s gledišta članka 29. stavka 1. Ustava.

Postupovna jamstva sadržana u članku 29. Ustava, napose jamstvo prava na pristup sudu, sastavnice su »prava na sud«. Ta jamstva osiguravaju svima pravo da svaki zahtjev koji se odnosi na njihova prava i obveze podnesu sudu i da sud o tom zahtjevu odluči. Međutim, pravo na pristup sudu nije apsolutno. Podvrgnuto je ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići.

Tako je Europski sud za ljudska prava u predmetu Kreuz protiv Poljske (presuda, 19. lipnja 2001., zahtjev br. 28249/95) posebno napomenuo:

»55. ... Sud naglašava da ograničenje postavljeno u odnosu na pristup sudu ili tribunalu neće biti sukladno članku 6. stavku 1. osim ako teži legitimnom cilju, a postoji razumna veza razmjernosti između uloženih sredstava i legitimnog cilja koji se želi ostvariti (vidi npr. presudu u predmetu Tinnelly & Sons Ltd. i drugi te McElduff i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 10. srpnja 1998., … § 72.).

(...)

57. I dalje s tim u vezi, Sud konačno želi ponoviti da je njegovo ispitivanje temeljeno na načelu da je namjera Konvencije zajamčiti ne prava koja su teorijska ili prividna (theoretical or illusory), već prava koja su provediva u praksi i djelotvorna (practical and effective). To je naročito tako u pogledu prava na pristup sudovima u smislu važnog mjesta koje pravo na pošteno suđenje ima u demokratskom društvu.«

9. Nadalje, način na koji se primjenjuje članak 29. stavak 1. Ustava ovisi i o posebnim obilježjima sudskog postupka o kojemu je riječ. Naime, osim što se cjelokupni postupak u kojem se odlučuje o nečijem pravu ili obvezi mora sagledavati kao jedinstvena cjelina, važno mjesto u ispitivanju prihvatljivosti nametnutih ograničenja ustavnom pravu na pristup sudu zauzima i uloga pojedinog suda u domaćem pravnom poretku (presuda Sotiris, § 18.), odnosno posebna obilježja postupka o kojem je riječ, zbog čega je potrebno uvijek uzimati u obzir i ulogu koju viši sudovi imaju u tom postupku (presuda Běleš, § 62.).

Polazeći od tih načelnih pravnih stajališta, a uzimajući u obzir posebnu prirodu zadaće Upravnog suda u kontroli upravnih akata i jedinstveni jednostupanjski ustroj upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj (koji se primjenjivao u vrijeme donošenja osporene presude Upravnog suda), Ustavni sud smatra prihvatljivim na konkretan slučaj primijeniti stajalište Europskog suda izraženo u presudi Sotiris (u odnosu na grčki Vrhovni upravni sud):

»22. ... polazeći od posebne prirode uloge Vrhovnog upravnog suda u kontroli upravnih odluka, Sud ne može prihvatiti da bi postupak pred tim sudom trebao biti tako prekomjerno formalističan (so excessively formalistic). Uistinu, Sud zapaža da Vrhovni upravni sud nije uslijedio nakon drugih nacionalnih sudova u ispitivanju podnositeljeva slučaja, nego je bio pozvan da presudi u prvom i posljednjem stupnju. On je, prema tome, bio prva i posljednja vrsta postupka tijekom kojeg je sud mogao ispitati slučaj podnositelja.«

Sukladno tome, kad u upravnom sporu Upravni sud odlučuje o tužbi protiv prvostupanjskih ili drugostupanjskih odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, Upravni sud kao prvi korak kod ispitivanja tužbe mora procijeniti je li riječ o upravnom aktu u smislu članka 6. ZUS-a koji je donio »organ« kako je on definiran člankom 5. ZUS-a.

10. U konkretnom slučaju podnositelj je, nezadovoljan odlukama upravnih tijela (koja su ocijenila neosnovanim njegov zahtjev za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi zbog neispunjavanja određenih formalnih pretpostavki koje propisuju Zaključak i Odluka Vlade), pokrenuo upravni spor pred nadležnim Upravnim sudom.

Upravni sud je, dakle, bio pozvan da, povodom podnositeljeve tužbe, presudi u prvom i posljednjem stupnju. Međutim, navedeni sud otklonio je svoju nadležnost utvrđenu člankom 19. stavkom 2. Ustava ocijenivši da prvostupanjsko rješenje, kojim je odlučeno o podnositeljevom zahtjevu za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi, nije upravni akt.

Svoje je stajalište Upravni sud obrazložio time što u konkretnom slučaju nije riječ o upravnoj stvari, u kojoj bi upravno tijelo odnosno pravna osoba koja ima javne ovlasti rješavala o nečijim pravima ili obvezama. Upravni sud je, nadalje, obrazložio da se Zaključkom Vlade, na temelju članka 30. stavka 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 101/98., 15/00., 117/01., 199/03., 30/04. i 150/11.), utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne uprave, a pitanje provođenja utvrđene politike Vlade uz uvjete i na način pobliže određene u Zaključku Vlade ne može biti predmet upravnog postupka.

10.1. U odnosu na navedeno stajalište Upravnog suda, Ustavni sud ističe da, polazeći od definicije upravnog akta u skladu s člankom 6. stavkom 2. ZUS-a te sukladno upravnoj i upravnosudskoj praksi, upravni akt predstavlja autoritativnu odluku s kojom javnopravna tijela rješavaju o pravima i obvezama pojedinaca u konkretnoj upravnoj stvari na jednostran način, a cilj je upravnog akta izazivanje neposrednog pravnog učinka (ostvaruje pravne učinke i postaje izvor prava i obveza za određene osobe). U pogledu pojma »upravne stvari«, do donošenja novog Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09., koji je stupio na snagu 1. siječnja 2010.), nije postojala zakonska definicija navedenog pojma, već je upravna i upravnosudska praksa prosuđivala od slučaja do slučaja radi li se u svakoj konkretnoj stvari o upravnoj stvari ili ne. U članku 2. novijeg Zakona o općem upravnom postupku upravna stvar se definira kao »svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.«

10.2. Primjenjujući navedena načelna stajališta na konkretan slučaj, iz sadržaja osporenog Zaključka i Odluke Vlade proizlazi da se istima pobliže propisuju uvjeti i rokovi za ostvarivanje prava na stambeno zbrinjavanje povratnika – bivših nositelja stanarskih prava na stanovima izvan područja posebne državne skrbi u cilju ostvarivanja uvjeta za povratak i trajni smještaj istih te se definiraju uvjeti i mjerila pod kojima će se osigurati izgradnja stanova na državnom zemljištu prema Zakonu o društveno poticajnoj stanogradnji (»Narodne novine« broj 109/01., 82/04. i 76/07.), sukladno Programu stambenog zbrinjavanja, koji čini sastavni dio navedenog Zaključka.

Prema tome, cilj i svrha donošenja i provedbe navedenih akata Vlade bila je da se osiguranjem stambenog zbrinjavanja osoba koje nisu vlasnici stana ili kuće, a koje su živjele u stanovima u društvenom vlasništvu na područjima koja su izvan područja posebne državne skrbi, ostvare uvjeti za njihov povratak i trajni smještaj.

Osobe koje su smatrale da im pripada pravo na stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi, bile su dužne podnijeti zahtjev radi ostvarivanja tog prava. Zahtjev za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi podnosi se (na propisanom obrascu i uz popratnu dokumentaciju) određenom upravnom tijelu (kao što je u konkretnom slučaju Regionalnom Uredu u Osijeku). Članak 202. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.) propisuje da »na podlozi činjenica utvrđenih u postupku organ nadležan za rješavanje donosi rješenje o stvari koja je predmet postupka«. Dakle, navedeno upravno tijelo (organ), nakon utvrđenja relevantnih činjenica u postupku stambenog zbrinjavanja, sukladno mjerodavnim odredbama ZUP-a te na temelju odredbi spornih akata (Zaključka i Odluke Vlade), donosi pojedinačno rješenje kojim se utvrđuje ima li ili ne određena osoba pravo na stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi. Protiv navedenog rješenja stranke imaju pravo žalbe, o kojoj odlučuje drugostupanjsko upravno tijelo.

Prema tome, navedenim aktima (što nedvojbeno proizlazi iz njihovog sadržaja i načina njihove provedbe) izravno se, dakle, utječe na individualnu pravnu situaciju osoba koje podnose zahtjev za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi.

Iz navedenog proizlazi da prvostupanjsko rješenje, koje je doneseno na osnovu spornog Zaključka i Odluke Vlade predstavlja akt koji u materijalnom (supstancijalnom), sadržajnom smislu ima karakter pojedinačnog upravnog akta, budući da se njime rješava o određenom pravu podnositelja te se neposredno odražava na ostvarivanje tog prava. Uz navedeno, a kako je to vidljivo iz naprijed opisanog postupka, o pojedinačnom pravu na stambeno zbrinjavanje rješava se u svojevrsnom upravnom postupku uz odgovarajuću primjenu odredbi Zakona o općem upravnom postupku. Protiv takvog akta bi morala biti osigurana sudska zaštita (»sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti«) zajamčena Ustavom.

Upravni sud je u konkretnom slučaju uskratio sudsku zaštitu protiv takvog akta, ne ulazeći u sadržaj istog i ne ispitujući utječe li njegov sadržaj odnosno njegova provedba na nečija prava i obveze. Zadržao se samo na formalističkom utvrđenju da u konkretnom slučaju, polazeći od donositelja i formalnog naziva akta, nije riječ o upravnom aktu iz članka 6. stavka 2. ZUS-a.

Ustavni sud, nadalje, primjećuje da bi neposredna pravna posljedica prihvaćanja stajališta Upravnog suda bila ta da bi svi predmeti vezani uz ostvarivanje prava na stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi bili načelno izuzeti iz odlučivanja u upravnom postupku i iz kontrole zakonitosti u upravnom sporu. Na taj način bi sve stranke u upravnom postupku (koje su podnijele zahtjeve za stambeno zbrinjavanje izvan područja posebne državne skrbi) bile onemogućene u ostvarivanju svog prava, ostajući bez ikakve sudske zaštite.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje pristup Upravnog suda isuviše formalističkim, koji nema svoga racionalnog opravdanja, a takav pristup izravno utječe na pravo podnositelja da neovisni i nepristrani sud odluči o njegovom pravu u »meritumu«.

11. Ustavni sud ističe da je podnositelj postupio sukladno uputi o pravnom lijeku navedenoj u prvostupanjskom rješenju o pravu na podnošenje žalbe protiv istog rješenja podnijevši žalbu drugostupanjskom upravnom tijelu. Nadalje, zaključak Upravnog suda, kojim je odlučeno da se o zahtjevu za stambeno zbrinjavanje u provedbi Zaključka Vlade ne odlučuje u upravnom postupku, donesen je na sjednici Imovinsko-pravnog odjela Upravnog suda broj: 6-Su-122/2011-2 8. veljače 2011. Dakle, ni u vrijeme podnošenja žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, ni u vrijeme podnošenja tužbe Upravnom sudu podnositelj nije bio upoznat s navedenim zaključkom Upravnog suda. Međutim, da je i bio upoznat s tim sudskim zaključkom prije podnošenja tužbe Upravnom sudu, ne može se zanemariti činjenica da je podnositelj imao izričitu uputu o pravnom lijeku navedenu u prvostupanjskom rješenju o pravu na podnošenje žalbe te da je prema istoj i postupio.

Ustavni sud podsjeća da je Europski sud za ljudska prava u predmetu Majski II protiv Hrvatske (presuda, 19. srpnja 2011., zahtjev br. 16924/08) utvrdio:

»70. ... Iako je istina da je navedena odluka Upravnog suda donesena oko dva mjeseca prije nego što je podnositelj zahtjeva podnio svoju tužbu istom sudu, Sud ne smatra da je podnositelj zahtjeva trebao biti svjestan te odluke i zanemariti izričitu uputu o pravnim sredstvima sadržanu u odluci Državnoodvjetničkog vijeća koju je pobijao. To zato što je u predmetima kao što je ovaj, u kojemu je pravno sredstvo o kojemu je riječ rezultat sudskog tumačenja, u pravilu potrebno šest mjeseci da takav razvoj sudske prakse dosegne dovoljni stupanj pravne sigurnosti prije nego što se može smatrati da je javnost djelotvorno svjesna domaće odluke koja je uspostavila pravno sredstvo i da su osobe kojih se to tiče sposobne i obvezne koristiti ga (...)«

12. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je propustom Upravnog suda u provođenju kontrole zakonitosti pojedinačnog upravnog akta donesenog na temelju Zaključka i Odluke Vlade, podnositelju povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Nadalje, ocjena je Ustavnog suda da je podnositelj, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, bio u potpunosti onemogućen u ostvarenju svog ustavnog prava na pristup sudu. Stoga je u konkretnom slučaju došlo do povrede podnositeljeva »prava na sud«, a time i do povrede njegova prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

13. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. i II. izreke.

14. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-5471/2011

Zagreb, 16. travnja 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća

dr. sc. Snježana Bagić, v. r.