### NN 113/2025 (21.8.2025.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-190/2022-9 od 23. travnja 2025.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1653

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić predsjednice vijeća, Snježane Horvat-Paliska i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Glorjane Čičak kao zapisničara, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Radnička cesta 21, OIB: 81793146560, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, R. F. Mihanovića 9, OIB: 87950783661, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Vodovod Novska d.o.o., Novska, Ulica Bogoslava Ljevačića 7, OIB: 99364912182, koju zastupa opunomoćenik Luka Mrkić, odvjetnik u Zadru, Zrinsko-Frankopanska 38, radi izmještanja elektroničke infrastrukture, na sjednici vijeća održanoj 23. travnja 2025.

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-08/21-04/28, urbroj: 376-08-22-16 od 6. rujna 2022.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

III. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika utvrđeno je da je trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. infrastrukturni operator koji ima izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (EKI) i elektroničke komunikacijske vodove (EKV) u zoni obuhvata projekta Aglomeracija Novska – izgradnja i rekonstrukcija sustava odvodnje na području Grada Novska te da ne posjeduje uporabne dozvole za svoju EKI i EKV izgrađene u zoni obuhvata projekta i to prema popisu investitora od 8. kolovoza 2022., koji je sastavni dio tog rješenja (točka 1. i 2. izreke). U točki 3. izreke rješenja utvrđeno je da je tužitelj obvezan snositi sve troškove koje je investitor Vodovod Novska d.o.o. imao radi zaštite ili izmještanja EKI i EKV tužitelja, a pod točkom 4. izreke tužitelju je naloženo da u roku od 8 dana od zaprimanja tog rješenja plati investitoru navedene troškove u iznosu od 887.125,94 kn (s PDV-om), i to prema troškovniku koji je sastavni dio tog rješenja. U točki 5. izreke tužitelju je naloženo da pravovremeno poduzima sve potrebne radnje i aktivnosti tako da svojim postupanjem ne dovede investitora u zakašnjenje ili mu na bilo koji način nanese štetu. Pod točkom 6. izreke rješenja naloženo je investitoru Vodovod Novska d.o.o. da pravovremeno izvještava tužitelja o dinamici radova na projektu kako ne bi bila dovedena u pitanje sigurna uporaba mreže, cjelovitost mreže i međusobno djelovanje elektroničkih komunikacijskih usluga te osiguranje pružanja ugovorenih usluga krajnjim korisnicima. U točki 7. izreke rješenja određeno je da će, u slučaju da stranke ne izvrše obveze iz tog rješenja, odgovornoj osobi stranaka biti izrečena novčana kazna u iznosu od 50.000,00 kn, a u slučaju daljnjeg neizvršenja obveze bit će izrečena nova novčana kazna u dvostrukom iznosu.

2. Tužitelj je protiv navedenog rješenja tuženika podnio tužbu ističući da je rješenje donijelo nenadležno tijelo budući da tuženik u istom kao temelj njegovog donošenja navodi članak 12. stavak 1. i članak 26. stavak 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj: 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – dalje: ZEK) te članak 6. stavak 5. Pravilnika o načinu i uvjetima određivanja zone elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme, zaštitne zone i radijskog koridora te obveze investitora radova i građevine (»Narodne novine«, broj: 75/13. – dalje: Pravilnik). Ističe da je investitor 29. rujna 2021. tuženiku podnio zahtjev radi utvrđenja tko je ovlašten snositi trošak zaštite i/ili izmještanja elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme u zoni projekta »Aglomeracija Novska – izgradnja i rekonstrukcija sustava odvodnje na području Grada Novska« (dalje: Projekt). Smatra da niti jednom odredbom ZEK-a, koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka, niti u Pravilniku nije propisana ovlast tuženika za donošenje odluke o takvom zahtjevu. Ukazuje da je ovlast tuženika vezana za predmetne slučajeve propisana tek u novom Zakonu o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj: 76/22. – dalje: ZEK/22) u članku 16. stavku 1. točki 23. Nadalje, osporava zakonitost rješenja u dijelu u kojem je izrečena opomena o novčanoj kazni (točka 7. izreke), navodeći da tuženik nije ovlašten izricati opomene i novčane kazne radi izvršenja novčanih obveza, jer se izvršenje provodi u skladu s propisima koji se primjenjuju na sudsko izvršenje. Smatra da je tuženik bio obvezan postupiti po članku 133., 139. i 142. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Navodi da je činjenično stanje pogrešno i nepotpuno utvrđeno, citirajući činjenice iznesene u obrazloženju rješenja. Osporava navode investitora da se obračun od 31. svibnja 2022. te procjena ukupnog iznosa svih radova na EKI odnosi isključivo na trase kolizije u Projektu, na kojim česticama on nema uporabnu dozvolu, navodeći da iz teksta obračuna proizlazi da se radi o ukupnim radovima na EKI, neovisno o postojanju uporabne dozvole na pojedinoj čestici. Ističe da je više puta dostavljao uporabne dozvole i to izravno punomoćniku investitora prije pokretanja postupka, kao i u postupku pred tuženikom (27. rujna 2021., 12. studenoga 2021. i 20. srpnja 2022.), a da je tuženik unatoč tome, bez argumenata usvojio zahtjev investitora u cjelokupnom procijenjenom iznosu od 887.125,94 kn, za što nije dao nikakvo obrazloženje. Navodi da je utvrdio razlike u odnosu na očitovanje geodeta investitora od 12. srpnja 2022. te dostavlja novu tablicu kolizije s podacima o kolizijama i ID uporabne dozvole, iz koje proizlazi dodatna razlika u odnosu na njegovo prijašnje očitovanje u e-mailu od 20. srpnja 2022., te traži usklađenje, odnosno umanjenje iznosa iz obračuna temeljem dostavljene tablice. Navodi također da troškovnik, koji tuženik navodi u točki 4. rješenja, nije priložen, pa nije jasno o kojem se troškovniku radi. Navodi da nije zaprimio očitovanje investitora od 8. kolovoza 2022., u kojem je dostavljen popis k.č. koje nemaju uporabnu dozvolu, a koji je nedvojbeno suprotan njegovu popisu, čime nije postupljeno sukladno članku 52. ZUP-a. Nadalje navodi da nije dostavio uporabnu dozvolu za ID 6007424, koju je pravovremeno ishodio, budući da je imao namjeru istu dostaviti zajedno s odgovorom na očitovanje investitora u pogledu dostavljanja ispravljenog troškovnika (umanjenog za čestice na kojima je dokazao da ima uporabnu dozvolu). Pojašnjava da se ta dozvola odnosi na velik dio čestica iz očitovanja geodeta od 31. siječnja 2022., te da je za te čestice potrebno umanjiti iznos iz obračuna. Ističe da nije obaviješten o konkretnim radovima na EKI, unatoč svim izjavama o položaju EKI koje je investitor u postupku projektiranja zaprimio, te da se radovi nisu izvodili uz prisutnost vlasnika instalacija niti je on o istima bio obaviješten, a pogotovo nije davao upute vezano za iste. Ističe da je u e-mailu od 15. lipnja 2022. i 20. lipnja 2022. osporavao izvođenje radova, navodeći da nema dokaza o izvedenim radovima i da je zatražio točne pozicije na kojima su vršeni radovi na EKI, fotografije mjesta kolizija, fotografije zaštićene EKI, snimljeno novo stanje na kojima se vršilo izmicanje, te smatra da je time prigovarao i osporavao tehničku dokumentaciju. Predlaže da se u sporu sve navedene sporne činjenice dokažu pribavljanjem nalaza i mišljenja vještaka građevinske, elektrotehničke i geodetske struke na okolnost utvrđivanja izvođenja radova u opsegu i kvaliteti navedenoj u obračunu od 31. svibnja 2022., a koji se odnose isključivo na čestice na kojima on nema uporabnu dozvolu. Predlaže da Sud osporeno rješenje tuženika poništi te potražuje naknadu prouzročenih troškova upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava prigovore tužitelja u vezi nepostojanja ovlasti za donošenje predmetnog rješenja, pozivajući se na odredbe članka 12. stavka 1. točke 5. i 6. ZEK-a te članka 3. i članka 25. stavka 1. istog Zakona. Ističe da u postupanju treba ne samo riješiti sporna pitanja između stranaka, već i poduzimati sve primjerene mjere, primjenjujući načelo objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije i razmjernosti, kako bi se ostvarila regulatorna načela i ciljevi utvrđeni u stavku 3., 4. i 5. članka 5. ZEK-a, kao i da je ovlast za donošenje osporenog rješenja potvrđena člankom 16. stavkom 1. točkom 23. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj: 76/22.) i sudskom praksom ovoga Suda u predmetima iste činjenične i pravne osnove. Nadalje navodi da u točki 7. izreke osporavanog rješenja nije postupao prema članku 137. ZUP-a niti donio rješenje o izvršenju novčane obveze, kako to tužitelj smatra. Nadalje, osporava navode tužitelja o pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Ističe da je investitor izradio projekt zaštite i/ili izmještanja EKI i EKV-a u zoni zahvata Projekta i ishodio pravomoćne građevinske dozvole sukladno propisima gradnje te su izvedeni građevinski radovi, dok je iz tehničke dokumentacije Projekta i očitovanja glavnog nadzornog inženjera od 31. svibnja 2022. razvidno da su izvođeni radovi na zaštiti EKI i EKV HT-a, te se isti odnose na zaštitu postojećih podzemnih telefonskih kabela na mjestima križanja sa projektiranom kanalizacijom i vodovodom kroz čitavu dužinu prekopa i prelaganje TK instalacija koje kolidiraju sa trasom kanalizacije i vodovoda, kao i zaštita postojećih instalacija. Navodi da je u odnosu na očitovanje tužitelja od 20. srpnja 2022. investitor napravio preklop EKI instalacija s trasama vodoopskrbe i odvodnje u sklopu radova Aglomeracije te dostavio popis kč. koji nemaju uporabnu dozvolu, pri čemu je kč. br. [katastarska čestica] k.o. [katastarska općina] maknuta s popisa, a identifikacija katastarskih čestica i iznos troškova je izrađen i ovjeren od strane odgovornih osoba na Projektu. Navodi da tužitelj nije dokazao da je njegova EKI i EKV u potpunosti izgrađena u skladu sa ZEK-om i posebnim propisima, niti je u postupku doveo u sumnju istinitost činjenica navedenih u tehničkoj dokumentaciji Projekta, naročito u pogledu troškovnika izvedenih radova i preklapanja trase buduće komunalne infrastrukture i već izgrađene EKI i EKV. Ukazuje da su sva očitovanja, tehničku dokumentaciju, troškovnik, preklope katastarskih čestica ovjerile odgovorne osobe na Projektu, investitor, ovlašteni geodet, glavni projektant i glavni nadzorni inženjer gradilišta, a sve dozvole su izvršne i pravomoćne te izjave ovlaštenih osoba imaju zakonsku podlogu. Naglašava da činjenice navedene u izjavama HT-a o položaju EKI u zoni zahvata Projekta (izjave koje se prikupljaju u fazi izvođenja lokacijske dozvole) nisu obvezujući akti za investitore jer se ne radi o aktima javnopravnog tijela. Navodi da je o svim činjenicama obavještavao tužitelja putem e-maila (25. studenoga 2021., 2. lipnja 2022. i 12. srpnja 2022.). Ističe također da tužitelj nije sukladno članku 52. ZUP-a dostavio relevantnu dokumentaciju u upravnom postupku, nego tek u upravnom sporu dostavlja potpuno novu dokumentaciju, pri čemu nije moguće utvrditi istinitost činjenica navedenih u toj dokumentaciji i u kakvoj je uzročno-posljedičnoj vezi s tehničkom dokumentacijom Projekta, predlažući pri tome niz vještačenja, iako se iz nove dokumentacije ne može zaključiti na što se odnosi jer nema detaljne projektne dokumentacije. Navode tužbe smatra neosnovanim i predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije.

4. Zainteresirana osoba Vodovod Novska d.o.o. u odgovoru na tužbu protivi se tužbenom zahtjevu, navodeći da navodi tužbe nisu osnovani i iskrivljuju činjenice utvrđene u upravnom postupku. Smatra da je tuženik postupak proveo osnovano i zakonito, poštujući mogućnost očitovanja stranaka u postupku. Navodi da tužitelj ne posjeduje uporabne dozvole za EKI i EKV koje su predmet osporenog rješenja. Pozivajući se na dosadašnju praksu ovoga Suda u većem broju predmeta u kojima je Sud potvrdio osnovanost rješenja tuženika u odnosu na isto pravno pitanje odnosno istu pravnu stvar, predlaže da se tužbeni zahtjev odbije.

5. Tužitelj u očitovanju na odgovor na tužbu osporava navode tuženika, te u bitnom ostaje kod prigovora iznesenih u tužbi, kao i kod tužbenog zahtjeva.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, uzimajući u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanja te navode stranaka tijekom upravnosudskog postupka, ovaj Sud nalazi da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz podataka spisa predmeta, kao i obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je isto doneseno u postupku koji je tuženik proveo nakon što je zaprimio zahtjev investitora Vodovod Novska d.o.o., ovdje zainteresirane osobe, za postupanje sukladno odredbi članka 26. stavka 4. ZEK-a i članka 6. stavka 5. Pravilnika, protiv tužitelja, radi utvrđivanja obveze snašanja troškova zaštite i/ili izmještanja EKI i EKV koja se nalazi u zoni obuhvata projekta Aglomeracija Novska – izgradnja i rekonstrukcija sustava odvodnje na području grada Novska, za koji su ishođene pravomoćne lokacijske i građevinske dozvole. Uz zahtjev je, između ostale dokumentacije, priložen i dopis upućen tužitelju za dostavu uporabnih dozvola za njegovu EKI koja je izgrađena u zoni zahvata projekta, a kako bi se utvrdio obveznik premještanja ili zaštite EKI.

8. Odredbom članka 26. stavka 1. ZEK-a propisano je da se u zoni elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme ne smiju izvoditi radovi niti graditi nove građevine koje bi mogle oštetiti ili ometati rad te infrastrukture ili opreme. Prema stavku 4. navedenog članka Zakona, ako je nužno zaštititi ili premjestiti elektroničku komunikacijsku infrastrukturu ili drugu povezanu opremu u svrhu izvođenja radova ili gradnje nove građevine, investitor radova ili građevina obvezan je, o vlastitom trošku, osigurati zaštitu ili premještanje elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme koja je izgrađena u skladu s ovim Zakonom i posebnim propisima. U protivnom, trošak njezine zaštite ili premještaja snosi infrastrukturni operator.

9. Odredbom članka 6. stavka 5. Pravilnika propisano je da, u slučaju potrebe izmicanja ili zaštite postojeće elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme (EKI) ili elektroničkog komunikacijskog voda (EKV), a na zahtjev investitora (vlasnika ili korisnika građevine ili nekretnine na kojoj je predmetna EKI ili EKV) radi gradnje nove komunalne infrastrukture, različite vrste građevina ili radova na postojećoj komunalnoj infrastrukturi ili postojećoj građevini, ako za predmetnu EKI/EKV nije izdana uporabna dozvola infrastrukturni operator mora izraditi projekt ili tehničko rješenje za zaštitu predmetne EKI ili EKV (točka 2.a), te sve troškove izrade tehničkog rješenja zaštite, materijala, radova, stručnog nadzora i ostalog nužnog za realizaciju tehničkog rješenja snosi infrastrukturni operator (točka 2.b). Prema stavku 9. toga članka infrastrukturni operator je obvezan u odgovoru na zahtjev investitora priložiti uporabnu dozvolu za predmetnu EKI/EKV, ako je izdana.

10. Prema pravnom stajalištu ovoga Suda, izraženom u dosljednoj sudskoj praksi, iako u članku 12. stavku 1. ZEK-a nije izričito propisano donošenje odluke (rješenja) u vezi rješavanja predmetne stvari sukladno članku 26. stavku 4. ZEK-a, prigovor tužitelja da je rješenje donijelo nenadležno tijelo nije osnovan. Odluka tuženika usmjerena je na ostvarivanje regulatornih načela i ciljeva i donesena je sukladno članku 5. stavku 1. i 2. ZEK-a, te u konkretnom slučaju ovlaštenje za postupanje u ovoj upravnoj stvari proizlazi iz regulatorne nadležnosti Agencije, imajući u vidu i članak 12. stavak 1. točku 4. i 6., kao i članak 25. stavak 1. ZEK-a, na koje odredbe se tuženik osnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja kao i u odgovoru na tužbu.

11. Osporeno rješenje doneseno je nakon detaljno provedenog ispitnog postupka u kojem je strankama omogućeno sudjelovanje te davanje izjava i očitovanja, iznošenje svih činjenica i okolnosti bitnih za rješavanje upravne stvari kao i prilaganje dokaza kojima raspolažu odnosno predlaganje izvođenja dokaza, sukladno članku 52. ZUP-a.

12. Iz obrazloženja rješenja razvidno je da je tuženik relevantno činjenično stanje utvrdio na temelju postojećih podataka odnosno dokumentacije koju su stranke dostavile, uzimajući u obzir i podatke koji proizlaze iz međusobne korespondencije stranaka, kao i njihova očitovanja dana u tijeku postupka, te je ocijenio sve priložene dokaze.

13. U obrazloženju rješenja tuženik je dao opširno i iscrpno obrazloženje u vezi utvrđenog činjeničnog stanja te je dao valjane razloge za ocjenu da tužitelj nije na nesumnjiv način dokazao da je njegova EKI koja se nalazi u zoni obuhvata Projekta u cijelosti izgrađena u skladu sa ZEK-om i posebnim propisima, jer nije dostavio uporabne dozvole za cjelokupnu EKI i EKV na spornom području. Pri tome je tuženik kod utvrđivanja visine troškova koje je tužitelj obvezan snositi u smislu članka 26. stavka 4. ZEK-a uzeo u obzir podatke iz tehničke dokumentacije projekta koji se odnose na radove na zaštiti EKI i EKV (koje kolidiraju sa trasom kanalizacije i vodovoda) te priloženi troškovnik cjelokupnih radova, dok su podaci o položaju EKI i EKV utvrđeni na temelju podataka tužitelja, a nakon što je napravljen preklop EKI instalacija sa trasama vodoopskrbe i odvodnje u sklopu radova Aglomeracije te prema dostavljenom popisu čestica utvrđeno koje čestice nemaju uporabnu dozvolu. Tužitelj u upravom postupku nije priložio dokaze kojima bi doveo u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja, te na zakonitost rješenja, što uključuje i pravilnost utvrđenih relevantnih činjenica, nije od utjecaja nova naknadno dostavljena dokumentacija na koju se tužitelj u tužbi poziva. Također, s obzirom da je strankama u predmetnom postupku omogućeno očitovanje o svim podnescima zaprimljenim u tijeku postupka i priloženoj dokumentaciji, kao i predlaganje izvođenja dokaza u prilog svojih navoda, Sud nalazi da bi izvođenje dokaza vještačenjem koje tužitelj predlaže prvi puta u tužbi bilo protivno načelu učinkovitosti i ekonomičnosti iz članka 8. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 36/24. – dalje: ZUS).

14. U konkretnom slučaju neprijeporno je utvrđeno da je postojeću EKI i EKV tužitelja nužno izmjestiti i zaštititi zbog izvođenja radova na području predmetnog Projekta, te da u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja nije utvrđeno da tužitelj za cjelokupnu EKI na tom području ima uporabnu dozvolu. Stoga je tuženik pravilnom primjenom naprijed citiranih odredaba ZEK-a utvrdio relevantno činjenično stanje na temelju postojećih podataka te tužitelju naložio snositi troškove izmještanja EKI i EKV, prema troškovniku koji je priložen spisu i u koji je tužitelj imao mogućnost izvršiti uvid, kao i naložio pravovremeno izvršenje predmetne obveze uz prijetnju izricanja novčane kazne u slučaju neizvršavanja naloženih obveza. Tužitelj pogrešno smatra da točka 7. izreke osporenog rješenja, kojom je zapriječeno izricanje novčane kazne u slučaju neizvršavanja navedenih obveza, predstavlja rješenje o izvršenju u smislu članka 137. ZUP-a, kao i da je tuženik trebao postupiti po članku 133., 139. i 134. toga Zakona..

15. Budući da je rješenje tuženika doneseno na temelju pravilno i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja na koje su primijenjene mjerodavne odredbe ZEK-a i Pravilnika, imajući u vidu da je pravno odlučno činjenično stanje utvrđeno tijekom postupka iz dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta, navodi tužbe nisu osnovani niti od utjecaja na drugačije rješenje predmetne upravne stvari.

16. Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 36/24 – dalje: ZUS), koji se primjenjuje sukladno članku 169. stavku 1. istog Zakona, tužbeni zahtjev valjalo odbiti. (točka I. izreke).

17. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora odbijen je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a (točka II. izreke).

Poslovni broj: UsII-190/2022-9
 Zagreb, 23. travnja 2025.

Predsjednica vijeća
 Gordana Marušić-Babić, v. r.