## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-580/2010 od 17. veljače 2011.

### NN 27/2011 (3.3.2011.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-580/2010 od 17. veljače 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

571

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Ivan Matija, Davor Krapac, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, odlučujući o ustavnoj tužbi koju je podnio »S. A.« d.o.o. V., kojeg zastupa I. P., odvjetnik u V., na sjednici održanoj 17. veljače 2011. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja, te se ukida:

– rješenje Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-53-UP/I-1826/1-2009 od 19. ožujka 2009.

II. Predmet se vraća Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelj je 5. veljače 2010. podnio ustavnu tužbu na temelju ovlaštenja sadržanog u članku 63. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prije no što je protiv osporenog rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj: 511-01-53-UP/I-1826/1-2009 od 19. ožujka 2009., iscrpio put pravne zaštite.

U ustavnoj tužbi podnositelj ističe grubu povredu ustavnih prava zajamčenih člancima 14., 19. stavkom 2. i 49. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske, dok iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da povrijeđenim smatra i ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava. Ukazuje i na povredu članaka 3., 5. i 19. stavka 1. Ustava te članaka 6. stavka 1., 14. i 17. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Konvencija). Smatra da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka mogao pretrpjeti teške i nepopravljive posljedice.

Obrazlažući povrede ustavnih i konvencijskih prava, podnositelj, u bitnom ističe da je osporeno rješenje doneseno suprotno mjerodavnim odredbama Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 67/08. i 48/10. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZSPNC) i Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine« broj 10/05., 146/05., 115/06. – odluka Ustavnog suda i 119/07.). Ističe da je rješenje utemeljeno na odredbi Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine« broj 146/05.) koju je Ustavni sud ukinuo odlukom broj: U-II-16/2006 i U-II-486/2006 od 3. listopada 2006. Mišljenja je da mjerodavni propisi u konkretnom slučaju nisu tumačeni u skladu s načelom pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja stranaka. Smatra da pri donošenju osporenog rješenja nisu poštivani zakonski kriteriji u pogledu međusobne udaljenosti i tehnoloških kapaciteta postojećih stanica za tehnički pregled vozila, niti je proveden javni natječaj.

Obrazlažući povredu načela legitimnih očekivanja, podnositelj ističe:

»... tužitelj je očekivao da će imati iste ustavne i zakonske uvjete poslovanja, kao i ostali poduzetnici ... koji u svom vlasništvu imaju stanicu za tehnički pregled i valjano odobrenje o radu. Isto tako očekivao je, da će se u gradu Vukovaru otvoriti druga stanica za tehnički pregled, kada se za to steknu zakonski uvjeti, prema stvarno potrebnom broju vozila i prema njegovim stečenim pravima i tehnološkim kapacitetima koje mu zakon dozvoljava.

(...)«

Podnositelj ukazuje i na diskriminaciju po nacionalnoj osnovi, ističući:

»Neustavnim i nezakonitim rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova RH tužitelj je kao poduzetnik diskriminiran i zato što je jedini vlasnik stanice za tehnički pregled u Republici Hrvatskoj po narodnosti Srbin i što ga pojedinci ... permanentno već dugi niz godina raznim nezakonitim aktivnostima sputavaju u njegovim ustavnim i zakonskim pravima. (...)

Predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporenog rješenja.

2. Provjerom kod Upravnog suda Republike Hrvatske utvrđeno je da se postupak pokrenut podnositeljevom tužbom protiv rješenja Ministarstva broj: 511-01-53-UP/I-1826/1-2009 od 19. ožujka 2009. vodi pod brojem: Us-4830/09.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Članak 63. stavak 1. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 63.

(1) Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put, u slučaju ... kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

(...)«

Ocjenjivanje postojanja grube povrede podnositeljevih ustavnih prava te mogućih teških i nepopravljivih posljedica takvih eventualnih povreda zasniva se na stanju stvari koje je postojalo na dan podnošenja ustavne tužbe, odnosno na činjeničnom stanju utvrđenom u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku do dana podnošenja podnositeljeve ustavne tužbe.

4. U tijeku ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Ministarstva iz kojeg je razvidno sljedeće:

4.1. Rješenjem ministra unutarnjih poslova broj: 511-01-24-UP/I-6518/1-2005 od 23. prosinca 2005., na temelju članka 7a. Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (u daljnjem tekstu: Pravilnik), tvrtki C.-T. P. d.o.o. Z. odobrena je izgradnja 48 stanica za tehnički pregled vozila u 38 gradova i općina u Republici Hrvatskoj uz sljedeće obrazloženje:

»Tvrtka C.-T. P. d.o.o. iz Z., M. 22, podnijela je ovom Ministarstvu zahtjev, broj: 1551/05-UP od 20. prosinca 2005., za izdavanje odobrenja za izgradnju 48 stanica za tehničke preglede vozila.

Budući je u provedenom postupku utvrđeno da je zahtjev opravdan te da su ispunjeni svi uvjeti za izdavanje odobrenja za izgradnju stanica za tehničke preglede vozila, na temelju članka 7a. Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehničke preglede vozila ('Narodne novine', broj: 10/05. i 146/05.), riješeno je kao u izreci.«

4.2. Osporenim rješenjem Ministarstva od 19. ožujka 2009., na temelju članka 259. stavaka 1., 3. i 4. ZSPNC-a, odobreno je C. z. v. H. d.d. Z., obavljanje tehničkih pregleda vozila u stanici za tehničke preglede vozila u V., pod nazivom »C. Z. V. H. – STP C.« V. Prema točki 2. izreke tog rješenja, ovlaštenje za obavljanje tehničkih pregleda ostaje na snazi do isteka roka iz ugovora o poslovno-tehničkoj suradnji sklopljenog između C. z. v. H. d.d. Z., C. – T. p. d.o.o. Z. i A. d.o.o. V. broj: I/1-543-1/2009 od 5. ožujka 2009.

U obrazloženju osporenog rješenja navedeno je sljedeće:

»Stručna organizacija C. z. v. H. d.d. iz Z. ... podnijela je ovom Ministarstvu zahtjev za izdavanje odobrenja za obavljanje tehničkih pregleda vozila broj: I/5-647-1/09 od 16. ožujka 2009. godine...

(...)

Zahtjev za izdavanje odobrenja utemeljen je na odredbama tada važećeg članka 7a. Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila ... i rješenja Ministarstva unutarnjih poslova broj: 511-01-24-UP/I-6518/1-2005 od 23. prosinca 2005. godine.

U provedenom postupku utvrđeno je da je zahtjev opravdan te da su ispunjeni svi uvjeti za obavljanje tehničkih pregleda vozila, pa je na temelju članka 259. stavaka 1., 3. i 4. Zakona o sigurnosti prometa na cestama riješeno kao u izreci.«

5. U povodu prijedloga Samostalnog sindikata radnika tehničkih pregleda vozila u Hrvatskoj, Zagreb i A. STP d.o.o. V. za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (u daljnjem tekstu: PID Pravilnika), Ustavni sud je odlukom broj: U-II-16/2006 i U-II-486/2006 od 3. listopada 2006., ukinuo članak 3. PID Pravilnika.

Člankom 3. PID Pravilnika dopunjen je Pravilnik na način da je iza članka 7. Pravilnika dodan članak 7a. koji je glasio:

»Članak 7a.

Iznimno od odredaba ovog Pravilnika, ministar unutarnjih poslova može na zahtjev pravne osobe odobriti izgradnju ili otvaranje nove stanice za tehnički pregled kada utvrdi da je to potrebno radi podizanja razine kvalitete usluga obavljanja tehničkih pregleda vozila, funkcionalne povezanosti procesa rada ili otklanjanja prevlasti jednog vlasnika na stanicama za tehnički pregled u određenom mjestu ili gradu, kao i kada postoje drugi opravdani razlozi kojima se osigurava sigurnost prometa.«

Ocjena Ustavnog suda o nesuglasnosti osporenog PID Pravilnika s Ustavom i zakonom utemeljena je na sljedećem:

»... Ocjena je Ustavnog suda da je donositelj PID Pravilnika odredbama članka 3., odnosno članka 7a. Pravilnika, prekoračio granice svojih ovlasti propisanih člankom 259. stavkom 4. ZSPC, prema kojem je nadležni ministar ovlašten donijeti propis o mreži i kriterijima na temelju kojih se treba utvrditi broj stanica za tehnički pregled dovoljan za obavljanje tehničkih pregleda vozila, vodeći računa o njihovoj međusobnoj udaljenosti i kapacitetima.

Člankom 3. PID Pravilnika propisuje se ovlast nadležnog ministra da, iznimno od odredaba Pravilnika, odobri izgradnju ili otvaranje nove stanice za tehnički pregled vozila kada utvrdi da je to potrebno radi:

– podizanja razine kvalitete usluga obavljanja tehničkih pregleda vozila,

– funkcionalne povezanosti procesa rada,

– otklanjanja prevlasti jednog vlasnika na stanicama za tehnički pregled u određenom mjestu ili gradu, te

– kada postoje drugi opravdani razlozi kojima se osigurava sigurnost prometa.

Pravilnik ima zakonom određen sadržaj, koji se mora uvažavati i u slučaju donošenja njegovih izmjena i dopuna.

Prema ocjeni Ustavnog suda, ministar je prekoračio granice ovlasti koje mu je dao zakonodavac, a koje se moraju ograničiti na propisivanje mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled, uz uvažavanje međusobne udaljenosti stanica i njihovog kapaciteta.

S obzirom da je odredbama članka 3. PID Pravilnika, odnosno članka 7a. Pravilnika, donositelj proširio svoju nadležnost dajući si ovlasti koje prelaze sadržajni okvir tog Pravilnika, određen člankom 259. stavkom 4. ZSPC, prekoračene su granice njegovih zakonom propisanih ovlasti.«

6. U ustavnosudskom postupku pribavljeno je očitovanje Ministarstva o ustavnoj tužbi u kojemu je, u bitnom, istaknuto:

»(...) Temeljem navedene odredbe Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (članka 3. – op. Ustavnog suda) ministar je donio rješenje ... od 23. prosinca 2005. g., kojim rješenjem se tvrtki C.-t. p. d.o.o. iz Z. odobrava izgradnja 48 stanica za tehnički pregled vozila. (...)

Ministarstvo unutarnjih poslova je dana 23. prosinca 2009. g. donijelo rješenje broj ... kojim je izmijenjena točka 1. izreke rješenja broj... od 23. prosinca 2005. g., na način da se tvrtki C.-t. p. d.o.o. iz Z. odobrava izgradnja 15 stanica za tehnički pregled vozila ...

(...)

... tuženik ukazuje da je to rješenje donijeto sukladno članku 3. Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila koji je donijet u pravilno propisanom postupku, da su sve njegove odredbe uz neke izmjene i dalje na snazi, osim odredbe koja je ukinuta ... odlukom Ustavnog suda a koja je do dana ukidanja proizvodila pravne posljedice.

Stoga je nesporno da je u propisanom postupku, na temelju tada važeće odredbe, donijeto rješenje broj ... od 23. prosinca 2005. g. ...

Slijedom toga, tuženik, suprotno navodima tužitelja drži da je navedeno rješenje i dalje važeće te proizvodi stečene pravne učinke temeljem odredbe Pravilnika koja je tada bila na snazi.

... vezano za navode tužitelja da je na osporeno rješenje ... od 19. ožujka 2009. g., trebalo primijeniti odredbe sada važećeg Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila, ukazuje se da je to rješenje donijeto u svrhu izvršenja rješenja broj ... od 23. prosinca 2005. g. ... kojom je tvrtki C.-t. p. d.o.o. iz Z. odobrena izgradnja te stanice za tehnički pregled. (...)«

7. Nakon analize podnositeljevih navoda iz ustavne tužbe, mjerodavnih propisa te cjelokupnog spisa predmeta, Ustavni sud ocjenjuje da je u postupku koji je prethodio ustavnosudskom postupku povrijeđeno podnositeljevo ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, te da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

Kao što je navedeno u točki 4.1. obrazloženja ove odluke, rješenjem ministra unutarnjih poslova od 23. prosinca 2005., na temelju članka 7a. PID Pravilnika, tvrtki C.-T. P. d.o.o. Z. odobrena je izgradnja 48 stanica za tehnički pregled vozila u 38 gradova i općina u Republici Hrvatskoj (između ostalog, i za izgradnju jedne stanice za tehnički pregled u V.). To je rješenje doneseno na temelju članka 7a. Pravilnika. Ta je odredba Pravilnika ukinuta odlukom Ustavnog suda od 3. listopada 2006.

Osporenim rješenjem Ministarstva odobreno je C. z. v. H. d.d. Z. obavljanje tehničkih pregleda vozila u stanici za tehničke preglede vozila u V. uz obrazloženje da je u postupku utvrđeno kako je zahtjev opravdan te da su ispunjeni svi uvjeti za obavljanje tehničkih pregleda vozila.

8. Mjerodavne odredbe ZSPNC-a glase:

»Članak 259.

(1) Tehnički pregledi vozila obavljaju se u stanicama za tehnički pregled vozila koje za to ispunjavaju propisane uvjete i imaju ovlaštenje, a obavljaju ih ovlašteni djelatnici stručne organizacije iz članka 273. ovoga Zakona.

(...)

(3) Ovlaštenje iz stavka 1. ovoga članka izdaje ministarstvo nadležno za unutarnje poslove stručnoj organizaciji iz članka 273. ovoga Zakona, nakon što se prethodno utvrdi da stanica za tehnički pregled vozila ispunjava propisane uvjete.

(4) Ovlaštenje iz stavka 1. ovoga članka izdaje se sukladno posebnom propisu o mreži i kriterijima o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled s obzirom na njihovu međusobnu udaljenost i kapacitete, koji donosi ministar nadležan za unutarnje poslove.

(...)«

»Članak 273. stavak 1.

(1) Poslove organiziranja i jedinstvenog provođenja tehničkih pregleda vozila, organiziranja poslova registracije vozila u stanicama za tehničke preglede vozila i izdavanja pokusnih pločica kao javne ovlasti, obavlja stručna organizacija, koju na temelju javnog natječaja, ovlasti ministarstvo nadležno za unutarnje poslove.

(...)«

9. Ocjenjujući osnovanost ustavne tužbe, Ustavni sud polazi od odredaba ZSPNC-a kojima je propisano da se tehnički pregledi vozila obavljaju u stanicama za tehnički pregled vozila koje za to ispunjavaju propisane uvjete i imaju ovlaštenje nadležnog tijela, te odredaba kojima je propisano da tehničke preglede obavljaju stručne organizacije koje su na temelju javnog natječaja odabrane za obavljanje tehničkih pregleda u stanicama za tehnički pregled vozila i koje imaju ovlaštenje nadležnog tijela.

Imajući u vidu mjerodavne odredbe ZSPNC-a, zatim činjenicu da iz spisa predmeta nije razvidno da bi postupak odabira stručne organizacije za obavljanje tehničkih pregleda u V. bio proveden putem javnog natječaja sukladno mjerodavnim odredbama ZSPNC-a, kao i činjenicu da je obrazloženje osporenog rješenja Ministarstva uopćeno i nedostatno u mjeri koja nužno upućuje na zaključak kako ono uopće ne sadrži razloge koji ukazuju na njegovu utemeljenost (osobito razloge koji bi opravdavali zaključak da su u konkretnom slučaju ispunjene pretpostavke za izdavanje odobrenja određenoj stručnoj organizaciji za obavljanje tehničkih pregleda vozila koje su propisane Pravilnikom), Ustavni sud ocjenjuje da je postupkom koji je prethodio ustavnosudskom postupku te aktom koji je u tom postupku donesen grubo povrijeđeno podnositeljevo ustavno pravo na pravičan postupak zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Činjenica da je u obrazloženju osporenog rješenja navedeno kako je zahtjev za izdavanje odobrenja od 16. ožujka 2009. utemeljen na »tada važećem članku 7a. Pravilnika«, te na pravomoćnom rješenju Ministarstva od 23. prosinca 2005. kojim je tvrtki C.-T. P. d.o.o. Z. odobrena izgradnja 48 stanica za tehnički pregled vozila dodatno opravdava zaključak o gruboj povredi podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Pri tome, Ustavni sud polazi od činjenice da su u konkretnom predmetu vođena dva postupka koje, unatoč njihovoj povezanosti, valja razlikovati. Predmet prvog postupka bilo je davanje odobrenja za izgradnju stanica za tehnički pregled vozila. Taj je postupak pravomoćno okončan rješenjem Ministarstva od 23. prosinca 2005. te njegova pravomoćnost nije dovedena u pitanje. Međutim, nedopustivo je u rješenju Ministarstva koje se osporava u ovom ustavnosudskom postupku (o odobrenju za obavljanje tehničkih pregleda) pozivati se na odredbe propisa koji je prestao važiti (čak štoviše, koji je ukinut odlukom Ustavnog suda). Takvo postupanje ne može se opravdati niti pozivanjem Ministarstva na »stečene pravne učinke temeljem odredbe Pravilnika koja je tada bila na snazi«, jer je, kako je već navedeno, riječ o različitim zahtjevima – za odobrenje izgradnje i za početak rada stanice za tehnički pregled vozila. Stoga je zahtjev za početak rada stanice za tehnički pregled vozila, koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka, moguće riješiti samo primjenom mjerodavnih odredbi ZSPNC-a, citiranih u točki 8. ove odluke i propisa donesenih za njihovu provedbu, važećih u trenutku odlučivanja o tom zahtjevu. Svako drukčije postupanje suprotno je načelu vladavine prava i sigurnosti pravnog poretka i kao takovo predstavlja grubo kršenje ustavnih prava u smislu članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona.

9.1. Slijedom iznijetog, utvrdivši grubu povredu podnositeljevog ustavnog prava, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci (točke I. i II.).

10. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-IIIB-580/2010

Zagreb, 17. veljače 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Ostalo, NN 27/2011-571