## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2544/2003 od 20. prosinca 2004.

### NN 6/2005 (12.1.2005.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2544/2003 od 20. prosinca 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

108

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučiva­nje o ustavnim tužbama, u
sastavu sudac Jasna Omejec, predsjednik Vijeća, te suci Marijan Hra­njski,
Mario Kos, Ivan Mrko­njić, Emilija Rajić i Vice Vukojević, članovi Vijeća, u
postupku pokrenutom ustavnom tužbom G. P., koje­g zastupa g. dr. sc. L. D., na
sjednici održanoj 20. prosinca 2004. godine, jednoglasno je donio

## ODLUKU

I.
Ustavna tužba se odbija.

II. Ova
odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. G. P.
(u da­lj­njem tekstu: podnosite­lj) podnio je ustavnu tužbu protiv presude
Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4104/2000-6 od 27. ve­ljače 2003.
godine, kojom je u upravnom sporu djelomično uvažena tužba podnosite­lja na
način da je Uprav­ni sud poništio rješe­nje Istarske županije, Upravnog odjela
za lokalnu samoupravu i upravu, klasa: UP/II-363-03/99-01/80, urbroj:
2163/01-09-99-2 od 30. ožujka 2000. godine (u da­lj­njem tekstu: drugostupa­njsko
rješe­nje), u dijelu u kojemu se predmet vraća tijelu prvog stup­nja na ponovni
postupak. U preostalom dijelu Upravni sud odbio je tužbu podnosite­lja i
potvrdio zakonitost osporenoga drugostupa­njskog rješe­nja.

Drugostupa­njskim rješe­njem određeno je da se
poništava rješe­nje Upravnog odjela za prostorno uređe­nje, zaštitu okoliša,
pripremu zem­ljišta i izgrad­nju komunalnih i drugih objekata G. P. klasa:
UP/I-944-09/96-02/3325, urbroj: 2168/01-02-99-4 od 6. listopada 1999. godine i
predmet vraća tijelu prvog stup­nja na ponovni postupak.

Prvostupa­njskim rješe­njem nadležno upravno tijelo
G. P. odredilo je visinu komunalnog doprinosa M. Ć. P., D. 3, vlasnici
nekretnine k.č.br. 4969/42 u k.o. P., u iznosu od 35.701,94 kn za površinu od
210,00 m˛, odonsno 131,41 m˛, pri čemu se visina komunalnog doprinosa sastojala
od doprinosa za izgrad­nju objekata i uređaja sekundarnog sustava javnih
površina sa suvremenim zastorom i od doprinosa za izgrad­nju objekata i uređaja
sekundarnog sustava javnih površina sa suvremenim zastorom i odvod­nje
atmosferskih voda te javne rasvjete.

2. Podnosite­lj ustavne tužbe smatra da su mu
osporenom presudom Upravnog suda povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima
14. i 48. Ustava te da mu je povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu, koja je
uređena člancima 132. do 138. Ustava.

Podnosite­lj u ustavnoj tužbi navodi da je osporenom
presudom uskraćeno pravo jedinici lokalne samouprave da, u skladu s odredbama
Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj 36/95., 70/97.,
128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. i 82/04.), ostvari prihod s osnove
komunalnog doprinosa u za to propisanom postupku. »Na taj način onemogućuje se
financira­nje izgrad­nje objekata komunalne infrastrukture za što postoji opći
interes građana utvrđen programima grad­nje jedinice lokalne samouprave. Samim
time onemogućuje se obav­lja­nje poslova iz lokalnog djelokruga jedinice
lokalne samouprave, kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana – uređe­nje
nase­lja, što pred­stav­lja jedno od teme­ljnih interesa građana, koje
ostvaruju kroz djelatnost jedinice lokalne samouprave. Ukoliko jedinica lokalne
samouprave nije u mogućnosti obav­ljati poslove od interesa građana, koji su
joj povjereni teme­ljem Ustava i zakona, upitan je i razlog ­njihovog postoja­nja,
a samim time upitno je da li će gra­đani biti u mogućnosti ostvariti svoje
interese koje sada mogu ostvarivati putem jedinica lokalne samouprave«, ističe
podnositelj.

Podnosite­lj
navodi da je prvostupa­njsko rješe­nje, koje je upravno tijelo drugog stup­nja
poništilo, a Upravni sud takvo drugostupa­njsko rješe­nje utvrdio zakonitim,
doneseno teme­ljem članaka 23. i 25. Zakona o komunalnom gospodarstvu i teme­ljem
članka 12. Odluke o komunalnim doprinosima (»Službeni glasnik Grada Pule«, broj
6/97., 7/97., 14/97. i 1/99. – u da­lj­njem tekstu: Odluka). Podnosite­lj
smatra da članak 12. Odluke »u svakom slučaju predstav­lja osnov za obračun
komunalnog doprinosa«, a koju Odluku Upravni sud, prema ­nje­govom miš­lje­nju,
nije uzeo u obzir.

Podnosite­lj
također smatra da, sukladno članku 48. stavku 2. Ustava, vlasništvo obvezuje,
što znači da su nosite­lji vlasničkih prava i ­njihovi korisnici dužni
pridonositi općem dobru, a jedinica lokalne samouprave pribav­ljenim sredstvima
izgrađuje objekte komunalne infrastrukture, koji predstav­ljaju opće dobro.

U ustavnoj
tužbi podnosite­lj se poziva i na ustavno jamstvo jednakosti svih pred zakonom,
propisano člankom 14. stavkom 2. Ustava, ističući da »onemogućava­njem naplate
povećanog BRP-a objekta, odnosno povećane razine komunalne oprem­ljenosti
osobama kojima je plaća­nje komunalija određeno Zakonom o komunalnim
djelatnostima (»Narodne novine«, broj 15/79., 18/79. i 26/93.), a kojima teme­ljem
navedenog propisa to više nije u mogućnosti utvrditi (dijelom i radi zastare
potraživa­nja), ostali građani dolaze u neravnopravan položaj u odnosu na
navedene« jer su poto­nji dužni to poveća­nje platiti u skladu s odredbama
Zakona o komunalnom gospodarstvu.

Podnosite­lj na kraju ističe da se u osporenoj
presudi Upravni sud upustio u »dava­nje miš­lje­nja o odredbama članaka 23. i
25. Zakona o komunalnom gospodarstvu«, što može rezultirati zahtjevima za
povrat uplaćenih iznosa komunalnog doprinosa osoba koje su teme­ljem
istovjetnih rješe­nja platili komunalni doprinos, pozivajući se pri tome na
odredbe članka 267. Zakona o općem upravnom postupku. Tumače­nje odredbe
pojedinog propisa, u skladu s pozitivnim propisima, može uraditi samo  ­nje­gov donosite­lj – zakonodavac«, ističe
podnosite­lj.

Slijedom navedenog, podnosite­lj predlaže ukida­nje
osporene presude Upravnog suda koje bi moglo »predstav­ljati praksu Uprav­nog
suda prilikom rješava­nja sličnih predmeta u upravnosudskom postupku«.

*Ustavna tužba nije osnovana.*

3. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. –
pročišćeni tekst, u da­lj­njem tekstu: Ustavni zakon), propisuje:

Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako
smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti (…), kojim je odlučeno
o ­nje­govim pravima i obvezama (…) povrijeđeno (…) Ustavom zajamčeno pravo na
lokalnu i područnu (re­gionalnu) samoupravu.

Ustavna tužba nije pravno sredstvo u sustavu redovnih
ili izvanrednih pravnih lijekova ne­go poseban institut za ocjenu pojedinačnih
akata tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (re­gionalne)
samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima radi zaštite ­ljudskih prava i
teme­ljnih sloboda zajamčenih Ustavom, odnosno radi zaštite ustavnog prava na
lokalnu i podru­čnu (re­gionalnu) samoupravu.

Slijedom navedenog, Ustavni sud tijekom postupka pruža­nja
ustavnosudske zaštite, na teme­lju či­njeničnog sta­nja utvrđenog u postupku u
kojemu je donesena osporena odluka i unutar zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi,
utvrđuje je li u postupku odlučiva­nja o pravima i obvezama podnosite­lja došlo
do ustavno nedo­puštenog posiza­nja u ­nje­gova ­ljudska prava i teme­ljne
slobode zajamčene Ustavom, odnosno u ­nje­govo ustavno pravo na lokalnu i
područnu (re­gionalnu) samoupravu.

4. Či­njenice
važne za ustavnosudski postupak, utvrđene u postupku pred nadležnim upravnim
tijelom i sadržane u spisu predmeta, su s­ljedeće:

–
između Samoupravne interesne zajednice za stambenu oblast i komunalne
djelatnosti općine Pula (u da­lj­njem tekstu: bivši SIZ) i stambene zadruge
»U«, kao investitora, sklop­ljen je 17. trav­nja 1989. godine Ugovor o
financira­nju izgrad­nje komunalnih objekata i uređaja, u kojemu je utvrđeno da
investitor ima na području individualne stambene izgrad­nje 81 objekat (između
kojih i nekretninu na k.č.br. 4969/42 u k.o. P.) te da će za izgrad­nju
komunalnih objekata investitor platiti obvezu po objektu u određenom iznosu,
pri čemu je bivši SIZ dostavio specifikaciju radova za komunalno oprema­nje
dijela nase­lja »Veruda-Porat«;

–
investitor je dana 21. ožujka 1989. sklopio s M. Ć., članom zadruge, ugovor o
međusobnim pravima i obvezama, a dana 24. ve­ljače 1994. ugovor o prijenosu
prava vlasništva izgrađenog objekta na k.č.br. 4969/42 u k.o. P., na teme­lju
koje­g je M. Ć. ishodila upis prava vlasništva na nekretnini u zem­ljišne k­njige;

– pravi
s­ljednik bivše­g SIZ-a je G. P., podnosite­lj ustavne tužbe;

–
prvostupa­njskim rješe­njem nadležnog upravnog tijela G. P. utvrđena je obveza
M. Ć. na plaća­nje komunalnog doprinosa u određenom iznosu uslijed poveća­nja
BRP-a objekta i poveća­nja komunalne oprem­ljenosti nase­lja Veruda – Porat, s
obrazlože­njem da je »očevidom na licu mjesta utvrđeno da stvarno izgrađena
bruto razvijena površina predmetne građevine iznosi 341,44 m˛. Kako je već
navedeno uvidom u ugovor utvrđeno je da su plaćeni komunalni doprinosi za
izgrad­nju objekata i uređaja sekundarnog sustava javnih površina bez
suvremenog zastora i odvod­nju atmosferskih voda te javnu rasvjetu za BRP-u od
210,00 m˛, ali nisu plaćeni za izgrad­nju objekata i uređaja sekundarnog
sustava javnih površina sa suvremenim zastorom, niti su plaćeni za razliku
izgrađene bruto razvijene površine od 131,44 m˛ za izgrad­nju objekta i uređaja
sekundarnog sustava javnih površina sa suvremenim zastorom i odvod­nje
atmosferskih voda te javne rasvjete«;

– M. Ć.
je protiv prvostupa­njskog rješe­nja podnijela žalbu, navodeći da su rokovi za
plaća­nje potraživa­nja po navedenom rješe­nju istekli i stav­lja prigovor
zastare,

–
rješavajući o žalbi, upravno tijelo drugog stup­nja poništilo je prvostupa­njsko
rješe­nje i predmet vratilo tijelu prvog stup­nja na ponovni postupak, s
obrazlože­njem da obveza žalite­ljice nije mogla biti određena primjenom Zakona
o komunalnom gospodarstvu jer »obveza plaća­nja nastaje prije početka građe­nja,
u skladu s odredbama članaka 34. i 37. Zakona o komunalnoj djelatnosti«, koji
je bio na pravnoj snazi prije Zakona o komunalnom gospodarstvu;

–
provodeći sudsku kontrolu zakonitosti osporenog drugo­stupa­njskog rješe­nja,
Upravni sud Republike Hrvatske potvrdio je zakonitost drugostupa­njskog rješe­nja,
osim u dijelu u kojem je tijelo drugog stup­nja predmet vratilo na ponovni
postupak. U obrazlože­nju presude Upravni sud je, između ostaloga, naveo i
svoje pravno shvaća­nje, o primjeni članaka 23. i 25. Zakona o komunalnom
gospodarstvu, utvrđujući da se oni odnose na sve investitore za koje je obveza
plaća­nja komunalnog doprinosa bila propisana prije stupa­nja na snagu tog
zakona, ali nije bila utvrđena. Budući da je, u konkretnom slučaju, obveza
plaća­nja komunalnog doprinosa za spornu nekretninu utvrđena Ugovorom o
financira­nju izgrad­nje komunalnih objekata i uređaja od 17. trav­nja 1989.
godine u skladu s člancima 34. i 37. Zakona o komunalnoj djelatnosti, to se u
konkretnom slučaju ne mogu primijeniti odredbe članaka 23. i 25. Zakona o
komunalnom gospodarstvu.

Nada­lje,
Upravni sud je utvrdio da okolnost što eventualno nisu ispoštovane sve odredbe
spomenutog Ugovora, koji upućuje i na obvezu sklapa­nja posebnog ugovora za
troškove koje su dužni financirati članovi zadruge (zadrugari), nema i ne može
imati za pos­ljedicu utvrđiva­nje obveze plaća­nja tih troškova u upravnom
postupku, već je to stvar ugovornih odnosa između podnosite­lja ustavne tužbe i
zadrugara, za čije je rješava­nje u slučaju spora između stranaka nadležan sud.
Slijedom navedenog, Upravni sud nalazi da upravno tijelo drugog stup­nja nije
pravilno postupilo kad je, nakon što je poništilo prvostupa­njsko rješe­nje,
vratilo predmet na ponovni postupak. Stoga je u tom dijelu Uprav­ni sud poništio
osporeno drugostupa­njsko rješe­nje.

5. Nadležno upravno tijelo G. P. zasnovalo je
prvostupa­njsko rješe­nje na članku 23. stavku 2. Zakona o komunalnom
gospodarstvu i na članku 12. stavku 3. Odluke o komunalnim doprinosima G. P.

Članak 23. Zakona o komunalnom gospodarstvu glasi:

(1) Komunalni doprinos plaća vlasnik građevinske
čestice.

(2) Obveznik plaća­nja komunalnog doprinosa koji ruši
ili rekonstruira postojeći objekt već prik­ljučen na komunalnu infrastrukturu
obvezan je sudjelovati u financira­nju građe­nja objekata i uređaja komunalne
infrastrukture razmjerno poveća­nju površine građevine u odnosu na prijaš­nju
građevinu.

(3) Komunalni doprinos je prihod proračuna jedinice
lokalne samouprave.

Članak 12. i stavak 2. Odluke sadrži prijelaznu i
završnu odredbu koja glasi:

Vlasnik građevinske čestice, koji je do početka
primjene ove Odluke izgradio građevinu, odnosno srušio ili rekonstruirao
postojeći objekt već prik­ljučen na komunalnu infrastrukturu ili ishodovao
građevnu dozvolu, te sudjelovao u financira­nju izgrad­nje objekta i uređaja
komunalne infrastrukture za nižu razinu komunalne oprem­ljenosti ili ma­nju
bruto razvijenu površinu objekta od stvarne, dužan je, razmjerno razlici u
razini komunalne oprem­ljenosti, odnosno bruto razvijenoj površini objekta,
platiti komunalne doprinose prema odredbama ove Odluke.

6. Ocje­njujući razloge ustavne tužbe sa stajališta
ustavnog jamstva jednakosti pred zakonom, propisanog člankom 14. stavkom 2.
Ustava, Ustavni sud je utvrdio da podnosite­lju ustavne tužbe u konkretnom
slučaju to ustavno jamstvo nije povrijeđeno.

Navedeno ustavno jamstvo bilo bi povrijeđeno ako sud
ne bi uzeo u obzir propis koji je očigledno mjerodavan ili  bi mjerodavan propis na grubi način bio
pogrešno shvaćen, a što bi moglo izazvati sum­nju da je osporena presuda
donesena samovo­ljno, te ako bi sud bez ikakvih ili va­ljanih razloga odstupio
od usta­ljene sudske prakse.

Upravni
sud je utvrdio da je drugostupa­njsko rješe­nje nadležnog upravnog tijela uteme­ljeno
na odredbama mjerodavnih zakona koji su bili na snazi u vrijeme relevantno za
konkretan slučaj, a razloge za takvo presuđenje u osporenoj presudi podrobno je
obrazložio. Ustavni sud, stoga, utvrđuje da je osporena presuda Upravnog suda
uteme­ljena na odredbama mjerodavnih zakona jer se propisi, na kojima je nadležno
upravno tijelo prvog stup­nja uteme­ljilo poništeno rješe­nje (točka 5. obrazlože­nja
ove odluke), nisu mogli primijeniti na konkretnu pravnu situaciju M. Ć.

Prema tome, ni či­njenica da Upravni sud u svojoj
presudi ne spomi­nje Odluku o komunalnim doprinosima G. P., na kojoj se teme­ljilo
poništeno rješe­nje upravnog tijela prvog stup­nja, a koju či­njenicu podnosite­lj
ističe u ustavnoj tužbi kao spornu, nije razlog zbog koje­g bi u konkretnom
slučaju moglo biti povri­jeđeno ustavno jamstvo jednakosti podnosite­lja pred
zakonom.

S druge strane, navode podnosite­lja da ponište­njem
rješe­nja nadležnog upravnog tijela prvog stup­nja ostali građani dolaze u
neravnopravan položaj u odnosu na osobe kojima je plaća­nje »komunalija«
određeno Zakonom o komunalnim djelatnostima (»Narodne novine«, broj 15/79.,
18/79. i 26/93.), a koju obvezu tim osobama jedinica lokalne samouprave više
nije u mogućnosti utvrditi (dijelom i radi zastare potraživa­nja), među kojima
je i M. Ć., Ustavni sud nije razmatrao u ovom ustavnosudskom postupku. Navedena
či­njenica, naime, ne dovodi ni do kakve povrede podnosite­ljevog ustavnog
prava na jednakost pred zakonom, a eventualno postoja­nje nejednakosti među
građanima, uzrokovano promjenom zakonskog uređe­nja u određenom pravnom
području, Ustavni sud nadležan je ocje­njivati u ustavnosudskom postupku apstraktne
kontrole ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa.

7. Podnosite­lj u ustavnoj tužbi ističe i povredu
odredbe članka 48. stavka 2. Ustava.

Člankom 48. stavkom 2. Ustava propisano je da
vlasništvo obvezuje te da su nosite­lj vlasničkog prava i ­njihovi korisnici dužni
pridonositi općem dobru. Tom je odredbom Ustava propisana tzv. vlasnička
garancija kojom se izražava socijalna funkcija vlasništva. Vlasnička garancija
po pravnoj naravi predstav­lja ustavnu obvezu onih na koje se odnosi
(vlasnika), a ne pravo podnosite­lja koje bi se moglo štititi u postupku
pokrenutom ustav­nom tužbom.

Sukladno tome, ni ostale odredbe članka 48. Ustava ne
bi mogle biti mjerodavne za konkretan slučaj jer se u postupcima, koji su
prethodili ustavnosudskom, nije odlučivalo o eventualnoj povredi vlasničkih i
nas­ljednih prava podnosite­lja ustavne tužbe.

8. Podnosite­lj takđer u ustavnoj tužbi ističe i
povredu prava na lokalnu samoupravu, koja je uređena člancima 132. do 137.  Ustava.

Ustavni sud utvrđuje da je podnosite­lj jedinica
lokalne samouprave iz članka 133. stavka 1. Ustava. Podnosite­lj, koje­g u ovom
ustavnosudskom postupku zastupa ­nje­gov zakonski zastupnik (gradonačelnik)
stoga je ovlašten podnijeti ustavnu tužbu teme­ljem članka 62. stavka 1.
Ustavnog zakona ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne ili javne
vlasti povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu. To stoga što se pravo građana
na samoupravu ostvaruje i preko lokalnih predstavničkih tijela koja su sastav­ljena
od članova izabranih na slobodnim ili tajnim izborima na teme­lju neposrednoga,
jednakoga i opće­ga biračkog prava (članak 132. stavak 2. Ustava).

Odredbe
Ustava mjerodavne za konkretan slučaj glase:

*Članak
136.*

U obav­lja­nju
poslova iz svoje­g djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (re­gionalne)
samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti
ovlaštenih državnih tijela.

*Članak
137.*

Jedinice
lokalne i područne (re­gionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode
kojima slobodno raspolažu u obav­lja­nju poslova iz svoje­g djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (re­gionalne)
samouprave moraju biti razmjerni ­njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i
zakonom.

Osporenom presudom Upravnog suda nisu povrijeđene
odred­be članaka 136. i 137. Ustava. Nadležno tijelo državne uprave i Upravni
sud nisu prekoračili granice svojih ovlasti u nadzoru ustavnosti i zakonitosti
pojedinačnog akta (prvostupa­njskog rješe­nja) koje je donijelo nadležno
upravno tijelo G. P.

Presudom Upravnog suda, s druge strane, nije ni na
koji način neustavno ograničeno ili ukinuto pravo podnosite­lja na vlastite
prihode.

Ustavni sud utvrđuje da prihodi podnosite­lja, kao
jedinice lokalne samouprave, silom odredbe članka 137. stavka 2. Ustava, moraju
biti razmjerni ­nje­govim ovlastima, predviđenim Ustavom i zakonom. Stoga nije
osnovano poziva­nje podnosite­lja na povredu ­nje­gova ustavnog prava na
lokalnu samoupravu u situaciji kad su nadležno upravno tijelo, odnosno Upravni
sud utvrdili nezakonitost u stjeca­nju prihoda podnosite­lja, na način da je
podnosite­lj donio pojedinačni akt određujući građaninu obvezu plaća­nja
komunalnog doprinosa, kao prihoda proračuna podnosite­lja, a taj akt nije u
skladu s mjerodavnim zakonom.

10. Slijedom iznijetog, ne našavši povrede u ustavnoj
tužbi navedenih ustavnih prava, teme­ljem odredaba članaka 73. i 75. Ustavnog
zakona, odlučeno je kao u izreci.

11. Odluka o objavi teme­lji se na odredbi članka 29.
Ustavnog zakona.

Klasa:
U-III-2544/2003
Zagreb, 20. prosinca 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
**dr. sc.** **Jasna Omejec,** v. r.

Odluka, NN 6/2005-108