## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3579/2006 od 27. listopada 2010.

### NN 128/2010 (17.11.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3579/2006 od 27. listopada 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3351

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula T. l. S. d.d., S., kojeg zastupa D. M., odvjetnik u S., na sjednici održanoj 27. listopada 2010. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8033/06-20 od 30. kolovoza 2006. i predmet vraća tom sudu na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM REPUBLIKE HRVATSKE

1. Postupak u ovom predmetu pokrenulo je dioničko društvo »T. l.« S. u povodu upravnog spora koji se vodio protiv upravnih akata donesenih u postupku dodjele prvenstvene koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti i korištenje i održavanje postojećih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području L. S.

Osporena presuda Upravnog suda Republike Hrvatske donesena je u ponovljenom postupku nakon presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske kojom je u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, Vrhovni sud ukinuo presudu Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-7077/03-12 od 19. veljače 2004.

2. Ustavni sud pribavio je spis Upravnog suda broj: Us-8033/06.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI

3. Podnositelj ustavne tužbe (kao bivše društveno poduzeće luka) proveo je pretvorbu u skladu sa Zakonom o morskim lukama (»Narodne novine« broj 108/95.) i nositelj je ovlasti za dodjelu prvenstvene koncesije.

Podnositelj je pravodobno podnio pisani zahtjev za dodjelu prvenstvene koncesije (članak 62. Zakona).

4. Odlukom o dodjeli prvenstvene koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti i korištenje i održavanje postojećih objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području luke S. od 21. lipnja 2004. (u daljnjem tekstu: Odluka), Upravno vijeće Lučke uprave S., kao davatelj koncesije, dodijelilo je podnositelju prvenstvenu koncesiju za obavljanje lučkih djelatnosti i ostalih gospodarskih djelatnosti na lučkom području luke S.

Prvenstvena koncesija, između ostalih lučkih djelatnosti, dana je i za »ukrcaj i iskrcaj putnika i vozila uključujući parkirališnu djelatnost koja je u funkciji ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila (bazen Gradska luka)« (članak 3. stavak 1. točka 2. Odluke).

Stavkom 2. članka 3. Odluke određeno je da se »... pod djelatnošću iz stavka 1. točke 2. podrazumijeva obavljanje djelatnosti koja ima za cilj ukrcati ili iskrcati vozila iz/u plovila/o, a započinje preuzimanjem vozila, nakon što vozila prođu ulazno izlazne kontrolne kućice (rampe) i njihovim ulaskom na dio lučkog područja (određenog optičkim prikazom koji je sastavni dio odluke) te podrazumijeva usmjeravanje, slaganje i sortiranje vozila sa ili bez upotrebe lučke mehanizacije koncesionara kao pripremu za ulazak na plovilo.

Pod parkirališnom djelatnošću iz stavka 1. točke 2. podrazumijeva se parkiranje isključivo za potrebe čekanja na ukrcaj ili iskrcaj vozila na dijelu lučkog područja (određenog optičkim prikazom koji je sastavni dio odluke).«

5. Podnositelj je podnio žalbu protiv Odluke, navodeći da mu nije dodijeljena prvenstvena koncesija na čitavom lučkom području Gradske luke S., što je, prema podnositeljevu mišljenju, Lučka uprava S. morala učiniti na temelju članaka 59. do 63. Zakona o morskim lukama, Odluke o osnivanju Lučke uprave S. i presude Upravnog suda broj: Us-7077/2003-12 od 19. veljače 2004., kojom je uvažena tužba podnositelja te je poništeno rješenje Ministarstva pomorstva, prometa i veza, Uprave pomorstva klasa: UP/I-342-01/01-01/752, urbroj: 530-03-03-2 od 30. lipnja 2003. Navodi i da mu nisu dodijeljene sve lučke djelatnosti koje su tražene u zahtjevu za dodjelu prvenstvene koncesije, a koje djelatnosti je on nesporno obavljao, te mu u koncesiju nisu dani svi objekti lučke nadogradnje koje je sam gradio i koristio do osnivanja Lučke uprave S.

6. Ustavni sud napominje da je odlukom Suda broj: U-III-1584/2004 od 10. studenoga 2004. (»Narodne novine« broj 164/04.), odbijena ustavna tužba »S. p.« d.o.o. S. protiv presude Upravnog suda broj: Us-7077/2003-12, navedene u točki 5. ove odluke. U obrazloženju odluke Ustavni sud, između ostalog, naveo je i sljedeće:

»(...)

Presudom Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-5949/2001-10 od 23. siječnja 2003. godine, poništeno je rješenje Ministarstva pomorstva, prometa i veza Republike Hrvatske, Uprave pomorstva od 2. svibnja 2001. godine kojim je odbijena žalba »T. l. S.« d.d. S. protiv odluke Upravnog vijeća Lučke uprave S., broj: 476 od 19. veljače 2001. godine. Tom je odlukom odbijen prigovor tužitelja na odluku o dodjeli koncesije za obavljanje lučke djelatnosti, parkirališne djelatnosti uz korištenje i održavanje dijela lučkog područja Gradske luke S. – dio O. k. D. – parkirališna zona II. i parkirališna zona IV., te je potvrđena odluka o dodjeli koncesije za obavljanje lučke djelatnosti, parkirališne djelatnosti uz korištenje i održavanje dijela lučkog područja Gradske luke S. – dio O. k. D. – parkirališna zona II. i parkirališna zona IV., broj: 3280 od 12. prosinca 2000. godine, kojom je dodijeljena koncesija za obavljanje navedene djelatnosti podnositelju ustavne tužbe i »T. P.« d.o.o. S.

U toj je presudi Upravni sud zauzeo stajalište da u konkretnom slučaju nije bilo uvjeta za raspisivanje javnog natječaja za dodjelu koncesije za parkirališnu djelatnost prije donošenja odluke o zahtjevu tužitelja za dodjelu prvenstvene koncesije kao trgovačkom društvu koje je nastalo pretvorbom, a u smislu članka 61. Zakona o morskim lukama (»Narodne novine« broj 108/95. i 97/00.).

S obzirom na činjenicu da Ministarstvo pomorstva, prometa i veza Republike Hrvatske nije poštivalo pravno shvaćanje Upravnog suda izraženo u navedenoj presudi tog suda, već je u ponovljenom postupku donijelo rješenje identično poništenom rješenju (uz obrazloženje da ne prihvaća stajališta izražena u presudi Upravnog suda), Upravni sud je u upravnom sporu koji je prethodio ustavnosudskom postupku postupajući sukladno članku 63. stavku 1. ZUS-a, poništio osporeni akt i sam riješio stvar.

(...)«

7. Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) je rješenjem od 29. studenoga 2004. žalbu djelomično usvojilo, na način da je djelomično izmijenilo Odluku, i podnositelju dodijelilo koncesiju za davanje električne energije brodovima i brodicama u bazenu Gradske luke. Ostale odredbe Odluke ostale su neizmijenjene.

U obrazloženju rješenja Ministarstva, u bitnome, navodi se da je članak 62. Zakona neprecizan, te da se time postavlja pitanje njegova tumačenja. Pri tome se poziva i na stajališta pravne teorije, koja su primijenjena i u postupku dodjele prvenstvene koncesije društvu L. R. d.d. u luci R. i koja su iznesena i u mišljenju Vlade Republike Hrvatske o provođenju članka 62. Zakona, klasa: 342-12/99-02/09 od 8. srpnja 1999. (Izvorni znanstveni rad prof. dr. sc. D. B., Pravni fakultet u S.), te je citiran dio iz tog znanstvenog rada:

»(...)

Tumačenjem odredaba čl. 61., 62. i 63. Zakona o morskim lukama aksiološkom, gramatičkom, lingvističkom i teleološkom metodom zaključujemo da je prvenstvena koncesija prava koncesija koja se mora dodijeliti trgovačkom društvu nastalom pretvorbom društvenog poduzeća luka, bez javnog natječaja, samo na osnovi njegovog pisanog zahtjeva. Već unaprijed određenom ovlašteniku koji je ispunio materijalni (čl. 60.) i formalni preduvjet (čl. 61. st. 2.) pripada prioritetno pravo obavljanja lučkih djelatnosti i korištenje objekata lučke infrastrukture i suprastrukture. To se prioritetno pravo odnosi samo na one lučke djelatnosti koje je društveno poduzeće luka obavljalo do trenutka pretvorbe odnosno samo one postojeće objekte kojima se već koristio do tog trenutka. Takav zaključak proizlazi iz biti prvenstvene koncesije koja predstavlja nastavak korištenja lučkog područja i objekata podgradnje i nadgradnje na njemu, te nastavak obavljanja lučkih djelatnosti od trgovačkog društva nastalog pretvorbom društvenog poduzeća luka. Sve druge lučke djelatnosti koje ne obavlja društveno poduzeće luka, ili svi drugi postojeći objekti podgradnje i nadgradnje kojima se ne koristi ta pravna osoba ne mogu biti predmet prvenstvene koncesije. Prvenstveni koncesionar može ih dobiti samo u uobičajenom postupku koncesioniranja, tj. na temelju natječaja.

(...)«

Ministarstvo dalje navodi da je »pravna teorija stala na stajalište kako se prvenstvenom koncesijom kao prioritetnim pravom mogu obuhvatiti samo one djelatnosti koje je društveno poduzeće luka stvarno obavljalo, odnosno one objekte lučke podgradnje i nadgradnje stvarno koristilo do trenutka osnivanja lučke uprave.«

U odnosu na tvrdnje podnositelja da mu prvenstvenom koncesijom treba dodijeliti cjelokupno lučko područje luke S., radi obavljanja lučkih djelatnosti, Ministarstvo navodi da je u konkretnom slučaju prvenstvenom koncesijom »obuhvaćeno cjelokupno lučko područje na kojem se obavljaju lučke djelatnosti koje su predmet Odluke, dok samo dio lučkog područja, koji se ne koristi za obavljanje lučkih, kao ni drugih djelatnosti nije dan u koncesiju. Jedan dio lučkog područja koji je izvan koncesijskog statusa predstavlja javne prometnice i služi svim ovlaštenicima koncesija.«

U odnosu na žalbeni navod podnositelja u vezi s obavljanjem parkirališne djelatnosti na lučkom području luke S. neovisno o djelatnosti ukrcaja putnika i vozila, Ministarstvo se očitovalo kako slijedi:

»(...)

U pogledu žalbenog navoda u svezi s obavljanjem parkirališne djelatnosti na lučkom području luke S. neovisno od djelatnosti ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila i provođenja presude Upravnog suda Republike Hrvatske br. 7077/03 ovo tijelo citira pravno mišljenje suda izneseno u navedenoj presudi '... parkirališnu djelatnost nije moguće izdvojiti iz jedinstvene djelatnosti ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila i pružanja usluga putnicima, pa se stoga ne može izdvojiti iz prvenstvene koncesije...'

U osporenoj Odluci (Lučke uprave S. – op.) utvrđeno je kako se ovlašteniku koncesije dodjeljuje »parkirališna djelatnost u funkciji ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila«, a sljedećem stavku definira se da »pod parkirališnom djelatnošću iz st. 1. t. 2. podrazumijeva se parkiranje isključivo za potrebe čekanja na ukrcaj i iskrcaj vozila na dijelu lučkog područja (određen grafičkim prilozima koji čine sastavni dio ove Odluke kao prilog I.).

Prema mišljenju ovog tijela osporenom Odlukom upravo je prihvaćeno gore citirano mišljenje Upravnog suda Republike Hrvatske obzirom na pružanje usluge ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila vezano uz mogućnost parkiranja vozila.

Međutim, sukladno Planu sigurnosne zaštite, a kojim dijelom Plana se primjenjuje Zakon o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet (NN 48/04), na lučkom području luke S. nije dozvoljeno parkiranje izvan funkcije ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila. Navedeni Zakon donesen je radi usklađenja s Izmjenama i dopunama međunarodne Konvencije o zaštiti ljudskih života na moru (SOLAS 1974.), kako je izmijenjena i dopunjena donošenjem međunarodnog Pravilnika o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet (ISPS Code) 2002. godine. Naime, ratificirani međunarodni ugovor dio je unutrašnjeg pravnog poretka, po snazi iznad zakona, te je stoga sve zakonske i podzakonske akte potrebno uskladiti s istima.

Zbog provođenja strogih propisa o sigurnosnoj zaštiti trgovačkih brodova i luka otvorenih za međunarodni promet, ograničava se slobodno kretanje ljudi i vozila na lučkom području, a konkretne mjere utvrđene su gore navedenim Planom sigurnosne zaštite.«

8. Po tužbi podnositelja presudom Upravnog suda broj: Us-10744/2004-6 od 30. studenoga 2005., poništeno je rješenje Ministarstva od 29. studenoga 2004. i odluka Lučke uprave S. od 21. lipnja 2004.

9. Državni odvjetnik Republike Hrvatske podnio je 18. siječnja 2006. zahtjev za zaštitu zakonitosti Vrhovnom sudu protiv navedene presude Upravnog suda, zbog pogrešne primjene materijalnog prava i bitnih povreda Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08. i 123/08.).

10. Vrhovni sud, rješenjem broj: Uzz-3/06 od 16. svibnja 2006., uvažio je zahtjev za zaštitu zakonitosti, ukinuo presudu Upravnog suda i predmet vratio tom sudu na ponovno odlučivanje.

Prema stajalištu Vrhovnog suda, sadržaj članka 62. Zakona ne daje osnovu za zaključak da se podnositelju prvenstvena koncesija treba dodijeliti bez ograničenja, već navedenu zakonsku odredbu treba tumačiti u odnosu na svaki konkretan slučaj, i ocijeniti ispunjava li određena zatražena gospodarska djelatnost pretpostavke iz članka 62. Zakona, kako u odnosu na vrstu tako i u odnosu na obujam obavljanja navedene djelatnosti:

»(...)

Upravni sud Republike Hrvatske uvažio je tužbu, izražavajući stajalište da je upravno tijelo, sukladno odredbi čl. 62. Zakona o morskim lukama, trebalo odlučiti o dodjeli prvenstvene koncesije za obavljanje djelatnosti iz čl. 9. istog Zakona, o korištenju objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području, prema pisanom zahtjevu tužitelja, bez ograničenja, s obzirom na nespornu činjenicu da je tužitelj upisan u sudski registar kao dioničko društvo za obavljanje lučkih i drugih djelatnosti, da je ovlašteni podnositelj zahtjeva za dodjelu prvenstvene koncesije i da u tom smislu ispunjava, kako materijalne pretpostavke iz čl. 60. Zakona o morskim lukama, tako i formalne pretpostavke iz čl. 61. st. 2. istog Zakona.

Po ocjeni ovog Vrhovnog suda sadržaj citiranih zakonskih odredaba, kao niti cjelina odredaba kojima je uređeno pravo odnosno dodjela prvenstvene koncesije ne daju osnova za navedeni zaključak, glede obveze Lučke uprave da u cijelosti postupi po zahtjevu tužitelja, bez ograničenja, kako se to izričito naglašava u pobijanoj presudi.

U istom smislu je i osnova prigovora koji se ističu u zahtjevu za zaštitu zakonitosti.

Odredbama čl. 62. Zakona o morskim lukama, propisano je da će Lučka uprava trgovačkom društvu, za obavljanje lučke djelatnosti iz čl. 9. istog Zakona koje nastane pretvorbom predviđenom u čl. 60. ovog Zakona dodijeliti koncesiju za obavljanje djelatnosti iz čl. 9. ovog Zakona i korištenje objekata infrastrukture i suprastrukture na lučkom području na osnovi njihovog pismenog zahtjeva (prvenstvena koncesija) na vrijeme od 12 godina.

Citirani propis ne sadrži pobliže odredbe o sadržaju i obimu prvenstvene koncesije. To po ocjeni ovog suda ne proizlazi niti iz činjenice da se prvenstvena koncesija dodjeljuje temeljem pisanog zahtjeva koji podnosi trgovačko društvo, jer to znači da se ne dodjeljuje temeljem javnog natječaja kao ostale koncesije (čl. 10. Zakona).

Ne proizlazi niti iz činjenice da odredba čl. 62. Zakona upućuje na primjenu čl. 9. istog Zakona.

Kod toga posebno treba naglasiti, da čl. 9. Zakona o morskim lukama, kao opća odredba koja se odnosi na sve koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti (čl. 10. istog Zakona), nabrajajući vrste lučkih djelatnosti, predviđa i ostale gospodarske djelatnosti koje su s ovima u neposrednoj ekonomskoj, prometnoj ili tehnološkoj svezi, koje djelatnosti ne navodi taksativno već primjerice.

To znači da će kod dodjele koncesije, pa tako i prvenstvene koncesije, u svakom konkretnom slučaju trebati ocijeniti da li određena (zatražena) gospodarska djelatnost ispunjava pretpostavke u smislu citiranih zakonskih odredaba kako glede vrste tako i glede obujma obavljanja navedene djelatnosti.

(...)

Pri tome treba posebno uzeti u obzir da se zahtjevom za zaštitu zakonitosti ne dovodi u dvojbu pravo tužitelja na dodjelu koncesije za one djelatnosti koje je obavljao do trenutka pretvorbe odnosno za one objekte koje je koristio do tog trenutka, što je tijekom postupka isticao i tuženi, a da je tužitelj i u tom pravcu osporio zakonitost pobijane odluke.

(...)«

11. U ponovljenom postupku Upravni sud donio je presudu broj: Us-8033/2006-20 od 30. kolovoza 2006., osporenu u ovom ustavnosudskom postupku, kojom je odbio podnositeljevu tužbu.

Upravni sud ocijenio je da osporenim rješenjem Ministarstva od 29. studenoga 2004. nije povrijeđen zakon na štetu podnositelja, sa sljedećim obrazloženjem:

»(...)

Nadalje, Vrhovni sud Republike Hrvatske ukazuje da su uvjeti za dodjelu koncesije propisani Uredbom o uvjetima za dodjelu koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti (»Narodne novine«, broj 52/96) pa se tako u članku 20. iste Uredbe predviđa da se prvenstvena koncesija dodjeljuje na zahtjev, za lučke djelatnosti određene odlukom o osnivanju lučke uprave. Člankom 21. iste Uredbe propisano je da se na izdavanje prvenstvene koncesije, sukladno članku 62. Zakona o morskim lukama, odnose sve odredbe ove Uredbe, osim odredaba članka 3. i 4. iste Uredbe. Navedeni propisi pokazuju da je zakonodavac, utvrđujući dodjelu prvenstvene koncesije predvidio također i pravo i obvezu nadležnog tijela (Lučke uprave) da ocijeni i odluči o nizu okolnosti koje su od nesumnjivog utjecaja za odlučivanje o zahtjevu za dodjelu prvenstvene koncesije. Time je nesumnjivo došla da izražaja zaštita i privilegirani položaj u odnosu na trgovačko društvo koje je ovlašteno zahtijevati dodjelu prvenstvene koncesije, s obzirom na dosadašnja prava u obavljanju tih djelatnosti, ali je istovremeno omogućeno Lučkoj upravi da ostvaruje svoja prava i ispunjava svoje obveze u svezi s održavanjem, unapređenjem i upravljanjem lučkim sustavom. Stoga, upravo u izloženim okvirima treba ocijeniti zakonitost odluke o dodjeli prvenstvene koncesije kako glede obavljanja određene lučke djelatnosti, tako i glede korištenja i održavanja objekata i lučkog područja koje je obuhvaćeno prvenstvenom koncesijom. Okolnost da zahtjevu za dodjelu prvenstvene koncesije nije u cijelosti udovoljeno sama po sebi ne ukazuje na nezakonitost donesene odluke.

Vrhovni sud zaključuje da je Upravni sud Republike Hrvatske, zbog pogrešnog pravnog pristupa u primjeni materijalnog prava, polazeći od stajališta da je o dodjeli prvenstvene koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti i korištenju objekata podgradnje i nadgradnje na lučkom području, trebalo odlučiti prema pisanom zahtjevu tužitelja, bez ikakvih ograničenja, što je i razlog poništenja pobijane odluke o dodjeli koncesije, propustio ocijeniti čitav niz i daljnjih konkretnih prigovora tužitelja kojima on ukazuje na nezakonitost te odluke, a one koje je cijenio (npr. glede parkirališne djelatnosti) ocjenjivano je također sa istog stajališta. Pri tome treba posebno uzeti u obzir da se zahtjevom za zaštitu zakonitosti ne dovodi u dvojbu pravo tužitelja na dodjelu koncesije za one djelatnosti koje je obavljao do trenutka pretvorbe odnosno za one objekte koje je koristio do tog trenutka, što je tijekom postupka isticao i tuženi, a da je tužitelj i u tom pravcu osporio zakonitost pobijane odluke.

Imajući u vidu pravno stajalište Vrhovnog suda Republike Hrvatske i njegove primjedbe iznijete u rješenju od 16. svibnja 2006. godine, ovaj sud je ponovno razmotrio činjenice utvrđene u upravnom postupku, pa je ocijenio da osporenim rješenjem Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka Republike Hrvatske od 29. studenoga 2004. godine zakon nije povrijeđen na štetu tužitelja.

(...)«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA USTAVNE TUŽBE

12. Podnositelj navodi da su mu osporenom presudom Upravnog suda i aktima koji su joj prethodili povrijeđena ustavna prava zajamčena člankom 14. stavkom 2., člankom 18. stavkom 1., člankom 26., člankom 29. stavkom 1. te člankom 49. stavcima 2. i 4. Ustava.

13. Podnositelj smatra da je Upravni sud bez razboritog razloga odstupio od svoje prakse te da je kao razloge za osporenu presudu naveo stajalište Vrhovnog suda. Ističe da su Upravni sud i nadležna tijela pogrešno primijenili odredbe Zakona o morskim lukama (»Narodne novine« broj 108/95., 137/99 i 97/00., u daljnjem tekstu: Zakon), koji je prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 158/03.), kojima je određeno pitanje dodjele prvenstvene koncesije. Pri tome osporava i pravno shvaćanje Vrhovnog suda koji je odlučivao o zahtjevu za zaštitu zakonitosti povodom konkretnog predmeta i čije stajalište je Upravni sud usvojio i naveo u osporenoj presudi.

Smatra da je Lučka uprava S. dužna dodijeliti prvenstvenu koncesiju za sve zatražene lučke djelatnosti iz članka 9. Zakona, za korištenje svih objekata podgradnje i nadgradnje zatečenih na lučkom području, kad trgovačko društvo za obavljanje lučke djelatnosti, koje je u registru upisano kao dioničko društvo za obavljanje lučkih i drugih djelatnosti, izvrši pretvorbu i izradi bilancu, uskladi poslovanje sa zakonom i u roku od 30 dana od dana upisa u sudski registar, pisanim zahtjevom zatraži prvenstvenu koncesiju.

Ističe da su svi uvjeti za dodjelu prvenstvene koncesije, te pojam, sadržaj i opseg prvenstvene koncesije propisani samo Zakonom te, čim je podnositelj ispunio sve uvjete za dodjelu koncesije, da mu je Lučka uprava S. bila obvezna dodijeliti prvenstvenu koncesiju. Navodi da je cilj i svrha zakonskog propisivanja prvenstvene koncesije da se društvu, koje je svojim sredstvima i vlastitim ulaganjima izgradilo cjelokupnu infrastrukturu i suprastrukturu na području luke S., omogući naknada za sva ta ulaganja u vidu dodjele prvenstvene koncesije. Tako bi se neometanim obavljanjem i naplatom svih zakonom propisanih lučkih djelatnosti, kao i korištenjem svih objekata nadgradnje i podgradnje, osigurao povrat svih podnositeljevih potraživanja s osnove ulaganja vlastitog kapitala u te objekte.

Prema podnositeljevu stajalištu, materijalno pravo je pogrešno primijenjeno kad su Upravni sud i upravna tijela podnositelju, kao nedvojbenom ovlašteniku prvenstvene koncesije, odbili dati u okviru koncesije za ukrcaj i iskrcaj putnika i vozila i parkirališnu djelatnost na cijelom lučkom području. Smatra da je parkirališna djelatnost mogla biti dodijeljena u koncesiju samo i isključivo zajedno s lučkom djelatnošću ukrcaja i iskrcaja putnika i vozila, kao glavnim djelatnostima, s kojima ona čini jedinstvenu i neodvojivu prometnu i tehnološku cjelinu.

Smatra spornim donošenje Plana sigurnosne zaštite od strane Lučke uprave S., kojim je donijeta sigurnosna mjera zaštite luke. Osporava i dio kojim mu je dodijeljen na korištenje poslovni prostor u površini od 100 m2, mada je do osnivanja Lučke uprave S. koristio prostor u površini od 355 m2. Obrazlaže i dio ustavne tužbe koji se odnosi na poslovni prostor u prizemlju predmetne nekretnine, koji je koristio dajući ga u zakup trećim osobama. Ističe da pravo korištenja stvari znači ekonomsko iskorištavanje stvari te da ono predstavlja ovlaštenje koje pripada korisniku na određenu stvar, iz čega proizlazi da pravo korištenja podrazumijeva i davanje stvari u zakup.

Osporava tvrdnju da se diobenom bilancom odrekao prava zahtijevati u koncesiju predmetne poslovne prostore. Navodi da je pristupio izradi bilance jedino jer je to bio propisani uvjet za podnošenje zahtjeva za izradu bilance, a da se, u konkretnom slučaju, radilo o isknjiženju objekata infrastrukture i suprastrukture iz njegovih knjiga radi njihove predaje na upravljanje Lučkoj upravi S., kako bi ih Lučka uprava S. ponovno mogla dati na korištenje, odnosno u prvenstvenu koncesiju podnositelju.

Ističe da je do osnivanja Lučke uprave S. jedini bio registriran i jedini je obavljao sve poslove vezane uz ukrcaj i iskrcaj putnika i vozila na cijelom lučkom području te za te poslove naplaćivao naknadu korisnicima luke po propisanoj tarifi.

Osporava presudu Upravnog suda i zbog toga što je Lučka uprava S. jednostrano i nezakonito podnositelju odredila plaćanje najviše fiksne koncesijske naknade u iznosu od 3,5 kn po m2 površine i to bez grace perioda. Pri tome osporava pravila postupanja budući da mu nije dana mogućnost sudjelovanja u postupku i predlaganja dokaza.

Predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu, ukine osporenu presudu Upravnog suda i postupak vratiti tom sudu na ponovno odlučivanje.

IV. MJERODAVNO PRAVO

14. Mjerodavne odredbe Ustava glase:

»Članak 19. stavak 2.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

Članak 29. stavak 1.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

15. Mjerodavne odredbe Zakona o morskim lukama (»Narodne novine« broj 108/95., 137/99. – Uredba o dopuni Zakona o morskim lukama i 97/00.), – prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine« broj 158/03. – op. Ust. suda) glase:

»Članak 9.

Vrste lučkih djelatnosti u lukama otvorenim za javni promet su:

– privez i odvez brodova, jahti, ribarskih, športskih i drugih brodica i plutajućih objekata,

– ukrcaj, iskrcaj, prekrcaj roba,

– skladištenje i prenošenje roba i drugih materijala,

– ukrcaj i iskrcaj putnika,

– ostale gospodarske djelatnosti koje su s ovima u neposrednoj ekonomskoj, prometnoj ili tehnološkoj svezi (npr. opskrba brodova, pružanje usluga putnicima, tegljenje, servisi lučke mehanizacije, lučko agencijski poslovi i špediterski poslovi, poslovi kontrole kakvoće i količine robe i dr.).

Na lučkom području mogu se obavljati i druge djelatnosti ako je to propisano posebnim zakonom, kao i ino obavljanje koje ne umanjuje ni otežava obavljanje osnovnih lučkih djelatnosti predviđenih u stavku 1. ovoga članka.

Članak 10.

Lučke djelatnosti obavljaju trgovačka društva na temelju koncesije.

Pravne osobe koje na temelju posebnog zakona obavljaju djelatnost koja se odnosi na sigurnost plovidbe na moru, mogu ovu djelatnost obavljati na lučkom području bez koncesije.

Koncesiju radi obavljanja određene djelatnosti iz članka 9. ovoga Zakona može dobiti samo trgovačko društvo s ograničenom odgovornošću koje ima minimalni kapital 60.000 kuna ili dioničko društvo koje ima minimalni kapital 200.000 kuna i registrirano je za obavljanje odnosne djelatnosti.

Koncesija za obavljanje lučke djelatnosti daje se na temelju javnog natječaja koji raspisuje lučka uprava i objavljuje u »Narodnim novinama«.

Lučka uprava u pravilu daje trgovačkom društvu koncesiju za obavljanje jedne lučke djelatnosti, a jednom trgovačkom društvu ne može se dati koncesija za obavljanje svih lučkih djelatnosti.

Koncesija za obavljanje lučkih djelatnosti daje se na razdoblje od 10. godina.

Odluka o koncesiji za obavljanje lučkih djelatnosti sadrži osobito: određenje lučke djelatnosti za koju se daje koncesija, način, uvjete i vrijeme obavljanja djelatnosti, ovlaštenja davatelja koncesije, prava i obveze ovlaštenika koncesije, uključujući i obvezu održavanja pomorskog dobra, naknadu koja se plaća za koncesiju i druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti.

Na temelju odluke o koncesiji, davatelj koncesije i ovlaštenik koncesije sklapaju ugovor.

Vlada Republike Hrvatske propisat će:

1. osnovne tehničko-tehnološke uvjete koje trgovačko društvo za obavljanje određene djelatnosti iz članka 9. ovoga Zakona mora ispunjavati, uvjete glede stručnosti djelatnika trgovačkog društva i financijskog statusa trgovačkog društva i dr.,

2. postupak, kriterije i rokove u svezi s izdavanjem i otkazom koncesije, određivanje visine naknade, jamstvu kao i nadzoru poštivanja odredaba ugovora o koncesiji u lukama otvorenim za javni promet.

Prijelazne i završne odredbe

Članak 59.

U roku od 30 dana od stupanja na snagu ovoga Zakona postojeća društvena poduzeća luka dužna su izraditi bilancu.

U roku od četiri mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona u lukama otvorenim za javni promet u kojima postoji društveno poduzeće luka za obavljanje djelatnosti iz članaka 9. i 33. ovoga Zakona, osnovat će se lučka uprava.

Na osnovi bilance iz stavka 1. ovoga članka lučka uprava preuzima upravljanje suprastrukturnim i infrastrukturnim objektima u luci koji su prema zakonu pomorsko dobro, kao i sva prava koja na temelju toga proizlaze te sva dospjela nenaplaćena sredstva (do osnivanja lučke uprave) za usluge, upotrebu ili gospodarsko korištenje pomorskog dobra.

Lučka uprava preuzima samo obveze koje su nastale zbog izgradnje i razvoja lučke suprastrukture i infrastrukture do osnivanja lučke uprave.

Do osnivanja lučke uprave objektima infrastrukture i suprastrukture na lučkom području upravlja društveno poduzeće luka i ima ih pravo koristiti do dobivanja prvenstvene koncesije, a prema dobivenim ovlastima do stupanja na snagu ovoga Zakona.

U lukama u kojima je bio prekinut promet zbog ratom prouzročene blokade prometnica, rok iz stavka 2. ovoga članka Vlada Republike Hrvatske može produžiti na 12 mjeseci.

Članak 60.

U roku od 3 mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona Upravni odbor društvenog poduzeća luka dostavit će Hrvatskom fondu za privatizaciju odluku o pretvorbi u skladu sa Zakonom o pretvorbi društvenih poduzeća (»Narodne novine« br. 18/91., 83/92., 16/93., 2/94. i 9/95).

Članak 61.

Trgovačko društvo za obavljanje lučkih djelatnosti koje nastane pretvorbom predviđenom u članku 60. ovoga Zakona dužno je u roku od 90 dana od upisa u trgovački registar uskladiti svoje poslovanje s odredbama ovoga Zakona.

Trgovačko društvo iz stavka 1. ovoga članka dužno je u roku od 30 dana od upisa u trgovački registar podnijeti zahtjev za dodjelu prvenstvene koncesije iz članka 62. ovoga Zakona.

Ako trgovačko društvo iz stavka 1. ovoga članka ne postupi sukladno odredbi stavka 2. ovoga članka, lučka uprava će u daljnjem roku od 30 dana, raspisati javni natječaj za davanje koncesije za obavljanje djelatnosti iz članka 9. ovoga Zakona.

Do osnivanja trgovačkog društva iz stavka 1. ovoga članka poslove upravljanja sredstvima, pravima, radom i poslovanjem obavlja Upravni odbor društvenog poduzeća luka.

Članak 62.

Lučka uprava će trgovačkom društvu za obavljanje lučke djelatnosti iz članka 9. ovoga Zakona koje nastane pretvorbom predviđenom u članku 60. ovoga Zakona, dodijeliti koncesiju za obavljanje djelatnosti iz članka 9. ovoga Zakona i korištenje objekata infrastrukture i suprastrukture na lučkom području na osnovi njihovog pismenog zahtjeva (prvenstvena koncesija), na vrijeme od 12 godina.«

16. Mjerodavne odredbe Uredbe o uvjetima za dodjelu koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti (»Narodne novine« broj 52/96.) glase:

»Članak 20.

Prvenstvena koncesija dodjeljuje se na zahtjev, za lučke djelatnosti određene odlukom o osnivanju lučke uprave.

Članak 21.

Na izdavanje prvenstvene koncesije sukladno članku 62. Zakona o morskim lukama odnose se sve odredbe ove Uredbe, osim odredbe članaka 3. i 4. ove Uredbe.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

17. U konkretnom slučaju nesporno je da je podnositelj ovlaštenik prava na dodjelu koncesije za obavljanje djelatnosti iz članka 9. Zakona i korištenje objekata infrastrukture i suprastrukture na lučkom području (članak 62. Zakona).

Nesporno je također da je podnositelj pozivom na članak 61. Zakona pravodobno podnio zahtjev za dodjelu prvenstvene koncesije.

18. Ustavni sud utvrđuje da je Vrhovni sud u skladu sa svojim ovlastima propisanim člankom 118. stavkom 1. Ustava, u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, proveo jedinstvenu primjenu zakona i ujednačavanje sudske prakse donošenjem rješenja broj: Uzz-3/06 od 16. svibnja 2006. godine.

Iz obrazloženja odluke Vrhovnog suda (vidjeti točku 10. ove odluke), razvidno je da Vrhovni sud smatra da i pri ostvarivanju prava na prvenstvenu koncesiju u svakom pojedinom slučaju treba utvrditi ispunjava li određena gospodarska djelatnost zakonske pretpostavke iz članka 9. Zakona (i to kako u pogledu vrste, tako i u pogledu obujma), na dovodeći pri tome u pitanje pravo tužitelja za dodjelu koncesije za one djelatnosti koje je obavljao do trenutka pretvorbe odnosno za one objekte koje je koristio do tog trenutka.

19. Osporenom presudom Upravnog suda odbijena je tužba podnositelja. U obrazloženju se, nakon detaljnog izlaganja stajališta Vrhovnog suda, zaključno utvrđuje da je, imajući u vidu pravna stajališta Vrhovnog suda i njegove primjedbe iznesene u rješenju od 16. svibnja 2006., taj sud ponovo razmotrio činjenice utvrđene u upravnom postupku pa je ocijenio da osporavanim rješenjem Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka Republike Hrvatske od 29. studenoga 2004. godine, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

20. U razmatranju osnovanosti ustavne tužbe, Ustavni sud prethodno utvrđuje (potvrđuje) da se i prvenstvena koncesija može ovlašteniku prava dodijeliti samo za obavljanje djelatnosti utvrđenih u članku 9. Zakona (vidjeti točku 15. ove odluke).

U primjeni članka 62. u vezi s člankom 9. Zakona sporno doista može biti spada li neka gospodarska djelatnost, koja je s ostalim taksativno navedenim djelatnostima u članku 9. Zakona u neposrednoj ekonomskoj, prometnoj ili tehnološkoj svezi, u lučku djelatnost, budući da su te djelatnosti u alineji 5. stavka 1. članka 9. Zakona samo primjerice navedene. Odluka o tome u nadležnosti je tijela ovlaštenog za dodjelu koncesije, uključujući i prvenstvenu koncesiju. Ovo stoga što se pravo na dodjelu prvenstvene koncesije odnosi, kao što je već navedeno, samo na one djelatnosti koje su utvrđene kao lučke djelatnosti.

Ustavni sud ističe da su lučke djelatnosti, navedene u članku 9. Zakona, jednake za sva trgovačka društva koja ih obavljaju na temelju koncesije. Međutim, različite su pretpostavke pod kojima sva (ostala) trgovačka društva stječu pravo na njihovo obavljanje na osnovu koncesije dodijeljene u postupku propisanim člankom 10. Zakona, od onih utvrđenih člankom 62. Zakona.

U provedbi članka 10. Zakona, koncesija se dodjeljuje za buduće obavljanje lučke djelatnosti na temelju javnog natječaja koji raspisuje lučka uprava i objavljuje u »Narodnim novinama«. Lučka uprava u pravilu daje trgovačkom društvu koncesiju za obavljanje jedne lučke djelatnosti, a jednom trgovačkom društvu ne može se dati koncesija za obavljanje svih lučkih djelatnosti. Koncesija se daje na razdoblje od deset godina. Na temelju odluke o koncesiji za obavljanje lučkih djelatnosti, čiji sadržaj je podrobno određen stavkom 7. članka 10., davatelj koncesije i ovlaštenik koncesije sklapaju ugovor.

U provedbi članka 62. Zakona, međutim, ovlaštenik koncesije tijekom razdoblja od dvanaest godina za koje mu je ustanovljena prvenstvena koncesija, stječe pravo da lučke djelatnosti iz članka 9. Zakona obavlja u onom sadržaju i opsegu i u onim granicama unutar lučkog područja u kojem ih je obavljao i prije pretvorbe, pod pretpostavkom da je pravodobno podnio zahtjev za dodjelu prvenstvene koncesije.

Ovo stoga što je riječ o djelatnostima koje su ovlaštenici prava (bivša društvena poduzeća luka) obavljali kao lučke djelatnosti te im je člankom 62. Zakona omogućen (za razdoblje od 12 godina) nastavak obavljanja tih djelatnosti ustanovljavanjem instituta prvenstvene koncesije u njihovu korist.

Naime, pravo na dodjelu prvenstvene koncesije nužno se mora sagledavati u svjetlu činjenice da je riječ o pravu ustanovljenom u korist bivših društvenih poduzeća – društvenih poduzeća luka koja su, kao i ostala društvena poduzeća, bila dužna provesti pretvorbu prema Zakonu o pretvorbi društvenih poduzeća. Pretvorbom su postala trgovačka društva za obavljanje lučkih djelatnosti.

Do momenta pretvorbe društvena poduzeća luka bila su nositelji prava korištenja i upravljali su objektima infrastrukture i suprastrukture na lučkom području, te ulagali sredstva za njihovu izgradnju i održavanje. Štoviše, člankom 59. stavkom 4. Zakona (bilo) je propisano da do osnivanja lučke uprave objektima infrastrukture i suprastrukture na lučkom području upravlja društveno poduzeće luka i ima ih pravo koristiti do dobivanja prvenstvene koncesije, a prema dobivenih ovlastima do stupanja na snagu Zakona.

Ocjena je Ustavnog suda da se članak 62. Zakona, osobito ako se sagleda u kontekstu ostalih prijelaznih i završnih odredbi Zakona, može tumačiti samo tako da se pravo na prvenstvenu koncesiju odnosi na one lučke djelatnosti (navedene u članku 9. Zakona) koje je trgovačko društvo za obavljanje lučke djelatnosti obavljalo i prije pretvorbe te da se to pravo proteže na one objekte infrastrukture i suprastrukture unutar lučkog područja, na kojima ih je obavljalo i prije pretvorbe.

Ustavni sud podsjeća, da je takovo stajalište, kao jedino logično i razumno, zauzela i pravna teorija, a tako su ga protumačila i nadležna upravna tijela (vidjeti točku 7. ove odluke). Nije ga doveo u dvojbu ni Vrhovni sud (vidjeti točku 10. ove odluke), a na njega se pozvao i Upravni sud u obrazloženju osporene odluke (»Pri tome treba posebno uzeti u obzir da se zahtjevom za zaštitu zakonitosti ne dovodi u dvojbu pravo tužitelja na dodjelu koncesije za one djelatnosti koje je obavljao do trenutka pretvorbe odnosno za one objekte koje je koristio do tog trenutka, što je tijekom postupka isticao i tuženi, a da je tužitelj i u tom pravcu osporio zakonitost pobijane odluke.« – vidjeti točku 11. ove odluke)

21. Ustavni sud utvrđuje, međutim, da se iz obrazloženja osporene presude Upravnog suda ne može utvrditi ono što je bit prijepora: Je li u konkretnom slučaju podnositelju, u skladu s člankom 62. Zakona, dodijeljena koncesija za one lučke djelatnosti (uključujući i parkirališnu) koju je (odnosno ako ju je) obavljao prije pretvorbe, kao i na onom području unutar lučkog područja na kome ih je (odnosno ako ih je) obavljao prije pretvorbe.

Iz obrazloženja odluke nije razvidno na temelju kojih činjenica utvrđenih u upravnom postupku je Upravni sud utvrdio da je rješenjem Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka podnositelju dodijeljena prvenstvena koncesija za sve djelatnosti i na čitavom području na kojem ih je obavljao prije pretvorbe. Točno jest da podnositelju ne mora biti dodijeljena koncesija za sve zatražene djelatnosti te da okolnost, da zahtjevu za dodjelu prvenstvene koncesije nije u cijelosti udovoljeno, sama po sebi ne ukazuje na nezakonitost odluke, ali je nužno da ta okolnost bude podrobno obrazložena i utemeljena na nespornim činjenicama, jer o njoj ovisi ocjena o tome je li u konkretnom sudskom postupku podnositelju osigurano pravično suđenje u smislu članka 29. stavka 1. Ustava.

Nadalje, ako postoje razlozi zbog kojih se podnositelju (ili bilo kome drugome) određeni dio lučkog područja ne može dati za obavljanje neke lučke djelatnosti (u konkretnom slučaju radi provedbe mjera sigurnosne zaštite u skladu s prisilnim propisima – vidjeti točku 7. ove odluke), tada je te razloge trebalo utvrditi i obrazložiti.

Ustavni sud pri tome skreće pozornost da su pred Upravnim sudom vođeni postupci za dodjelu koncesije za obavljanje lučke djelatnosti – parkirališne djelatnosti (vidjeti točku 6. ove odluke), pa je valjalo prethodno provjeriti obavlja li neko drugo trgovačko društvo unutar lučkog područja parkirališnu djelatnost kao lučku djelatnost.

Međutim, ove činjenice i okolnosti, bitne za pravilnu primjenu mjerodavnog materijalnog prava za koje su »prije svih« nadležni i odgovorni sudovi, u konkretnom slučaju nisu razmatrane ni u postupku pred Upravnim sudom, kao postupku kojim se osigurava sudska zaštita protiv akata donesenih u upravnom postupku.

Zaključno, osporena presuda Upravnog suda ne sadrži primjereno obrazloženje razloga na kojima se temelji. Iako se obveza obrazlaganja odluka, prema stajalištu Ustavnog suda, ne može shvatiti kao zahtjev za detaljnim odgovorom na svaki navod, već opseg obrazlaganja odluke ovisi o prirodi odluke, a utvrđuje se prema okolnostima određenog slučaja, imajući u vidu prirodu postupka koji je prethodio osporenoj presudi Upravnog suda te okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud utvrđuje da Upravni sud nije proveo učinkovitu kontrolu zakonitosti odluke Ministarstva mora, turizma, prometa i razvitka. U svojoj odluci Upravni sud nije (uopće) obrazložio iz kojih razloga smatra da je, suprotno navodima podnositelja, podnositelju dodijeljena prvenstvena koncesija za one lučke djelatnosti i na onom području na kojem ih je obavljao prije pretvorbe.

22. Takva presuda Upravnog suda predstavlja miješanje u podnositeljevo ustavno pravo na pravično suđenje, jer ostavlja dvojbe u pogledu zakonitosti presuđenja na štetu podnositelja, budući da iz obrazloženja presude nije moguće donijeti razuman zaključak o pravičnosti sudskog postupka u smislu članka 29. stavka 1. Ustava.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je osporenom presudom Upravnog suda Republike Hrvatske podnositelju, arbitrarnom (proizvoljnom) primjenom mjerodavnog materijalnog prava, povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Istodobno mu je povrijeđeno i pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti propisano člankom 19. stavkom 2. Ustava, kao posebno ustavno jamstvo prava na pravično suđenje koje se odnosi samo na upravne sporove.

23. Slijedom navedenog, na temelju članaka 74. i 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke odluke.

24. Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3579/2006

Zagreb, 27. listopada 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 128/2010-3351