### NN 55/2016 (15.6.2016.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2881/2014 i dr. od 1. lipnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1440

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 1. lipnja 2016. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 39. stavak 3. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 112/12., 25/13. i 93/14.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ovršni zakon donio je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava sedmi (7.) saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 21. rujna 2012. Proglasio ga je Predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 4. listopada 2012. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 112 od 11. listopada 2012., a stupio je na snagu 15. listopada 2012., osim članaka 356. do 364. koji su stupili na snagu danom prijama Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije 1. srpnja 2013.

Na dan donošenja ove odluke na snazi je Ovršni zakon s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 112/12., 25/13. – članak 101. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, i 93/14.).

1.1. Kada se u ovoj odluci Ustavni sud poziva na tekst Ovršnog zakona koji je danas na snazi (»Narodne novine« broj 112/12., 25/13. i 93/14.), koristi se njegovim punim nazivom.

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 112/12. i 25/13.; u daljnjem tekstu: OvrZ:112/12-25/13) podnijeli su Ivica Crnić iz Zagreba (predmet broj: U-I-2881/2014), te Hrvatska odvjetnička komora koju zastupa predsjednik Robert Travaš (predmet broj: U-I-3261/2014).

Predlagatelji članak 39. stavak 3. OvrZ-a:112/12-25/13 smatraju nesuglasnim s člancima 3., 14. stavkom 2., 16. stavkom 2., 26. i 29. stavkom 1. Ustava.

2.1. Nakon izmjena i dopuna članka 39. stavka 3. OvrZ-a:112/12-25/13 koja je učinjena člankom 20. stavkom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 93/14.) predlagatelj Ivica Crnić dostavio je novi prijedlog 6. studenoga 2014. (koji se vodi pod brojem U-I-7202/2014) kojim je osporio izmijenjeni i dopunjeni članak 39. stavak 3. OvrZ-a:112/12-25/13, s tim da je prijedlogom obuhvatio i članke 51. stavak 1., 58. stavak 1., 59. stavak 3., 136. stavak 4. i 279. stavak 3. OvrZ-a:112/12-25/13. Taj dio prijedloga izdvojen je u zaseban predmet pod brojem U-I-4767/2015.

2.2. Na poziv Ustavnog suda, Hrvatska odvjetnička komora je dopisom od 19. studenoga 2014. izvijestila da ostaje kod prvotno podnesenog prijedloga, unatoč izmjenama i dopunama osporene zakonske odredbe, ističući da članak 39. stavak 3. OvrZ-a:112/12-25/13 nije izmijenjen u dijelu koji se prijedlogom osporava.

2.3. Pozivom na članak 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), o prijedlozima predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u dva je navrata (27. listopada 2014. i 10. veljače 2015.) zatraženo očitovanje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske. To je Ministarstvo dostavilo svoje očitovanje aktom klasa: 740-11/14-01/534, ur. broj: 514-04-01-02-14-15-06 od 6. studenoga 2015.

II. OSPORENA ODREDBA ZAKONA

3. Članak 39. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 112/12.) u cijelosti glasi:

»Prijedlog za ovrhu

Članak 39.

(1) Prijedlog za ovrhu mora sadržavati zahtjev za ovrhu u kojemu će biti naznačena ovršna ili vjerodostojna isprava na temelju koje se traži ovrha, ovrhovoditelj i ovršenik, osobni identifikacijski brojevi ovrhovoditelja i ovršenika, tražbina čije se ostvarenje traži te sredstvo kojim ovrhu treba provesti i, po potrebi, predmet u odnosu na koji ga treba provesti. Prijedlog mora sadržavati i druge propisane podatke potrebne za provedbu ovrhe.

(2) Prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave mora sadržavati:

1. zahtjev da sud naloži ovršeniku da u roku od osam dana, a u mjeničnim i čekovnim sporovima u roku od tri od dana dostave rješenja, namiri tražbinu zajedno s odmjerenim troškovima, i

2. ovršni zahtjev iz stavka 1. ovoga članka.

(3) Prijedlog za ovrhu koji ne sadrži sve podatke iz stavaka 1. i 2. ovoga članka sud će odbaciti rješenjem, ne pozivajući predlagatelja da ga dopuni ili ispravi.

(4) Iznimno od odredbe stavka 3. ovoga članka, ako prijedlog za ovrhu ne sadrži osobni identifikacijski broj ovršenika, nadležni sud ili javni bilježnik će ga pribaviti po službenoj dužnosti.«

4. Taj je zakonski članak djelomično izmijenjen i dopunjen člankom 20. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 93/14.; u daljnjem tekstu: ZID OvrZ:93/14), koji glasi:

»Članak 20.

U članku 39. stavku 3. iza riječi: 'ispravi' stavlja se zarez i dodaju riječi: 'osim u ovrsi radi vraćanja zaposlenika na rad ili u službu'.

U stavku 4. dodaje se druga rečenica koja glasi: 'Sud ili javni bilježnik dužan je najkasnije u roku od osam dana od dana primitka prijedloga za ovrhu, odnosno dopune podataka o ovršeniku, uputiti zahtjev Ministarstvu financija, Poreznoj upravi za dostavu podataka o osobnom identifikacijskom broju.'.

Iza stavka 4. dodaju se stavci 5. i 6. koji glase:

'(5) Ako Ministarstvo financija, Porezna uprava obavijesti sud ili javnog bilježnika o nemogućnosti dostave podatka o osobnom identifikacijskom broju ovršenika, sud ili javni bilježnik je dužan u roku od osam dana od dana primitka obavijesti uputiti poziv ovrhovoditelju da dopuni podatke o ovršeniku (podaci o rođenju, matični broj građana, posljednje poznato prebivalište i adresa stanovanja za fizičku osobu, odnosno matični broj ili matični broj subjekta za pravnu osobu) u roku od osam dana od dana primitka poziva.

(6) Ako ovrhovoditelj u roku iz stavka 5. ovoga članka ne dostavi tražene podatke ili ako sud ili javni bilježnik na temelju dopunjenih podataka ne uspije pribaviti osobni identifikacijski broj ovršenika, sud će odbaciti prijedlog za ovrhu, osim ako je ovršenik strana fizička ili pravna osoba kada će sud ili javni bilježnik donijeti rješenje o ovrsi bez osobnog identifikacijskog broja ovršenika.'.«

5. Redakcijski pročišćeni tekst osporenog članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona glasi:

»Članak 39.

(...)

(3) Prijedlog za ovrhu koji ne sadrži sve podatke iz stavaka 1. i 2. ovoga članka sud će odbaciti rješenjem, ne pozivajući predlagatelja da ga dopuni ili ispravi, osim u ovrsi radi vraćanja zaposlenika na rad ili u službu.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

6. Predlagatelj Ivica Crnić u svom prijedlogu u predmetu broj: U-I-2881/2014, navodi da »nema nikakve potrebe da se ovrhovoditeljevo pravo na mogućnost ispravka formalne pogreške pri sastavljanju ovršnog prijedloga ograničava u toj mjeri da ono može dovesti do potpunog gubitka vjerovnikovih prava«. Za tu tvrdnju navodi nekoliko primjera, posebice ukazujući na probleme koji mogu nastati za radnika kada traži ovrhu radi povrata na rad iz članka 268. Ovršnog zakona, kada se prijedlog može podnijeti u roku od 30 dana od dana kada je ovrhovoditelj stekao pravo na podnošenje tog prijedloga. Navodi problem ako »radnik u prijedlogu za ovrhu (nehotice) pogrešno označi poslovni broj ovršne isprave. Sud će, zbog takvog benignog propusta ovrhovoditelja (ovdje radnika) rješenjem odbaciti takav prijedlog ne pozivajući predlagatelja da ga dopuni ili ispravi ... Ako to sud učini pri kraju 30-dnevnog roka za podnošenje takvog prijedloga ili po proteku tog roka, ovrhovoditelj više ne može osnovano podnijeti novi prijedlog s točnim poslovnim brojem ovršne isprave. Time ovrhovoditelj, zbog proteka zakonskog roka iz čl. 268. OZ-a, gubi svoje pravo vraćanja na rad, a time i egzistenciju. Zar su Ministarstvo pravosuđa ... odnosno Hrvatski sabor ... zaista htjeli takve posljedice po ovrhovoditelja propisujući tako strogu sankciju kakva je ona iz čl. 39. st. 3. OZ-a«.

Zaključno navodi da bi »ovršni zakon trebao biti učinkovito oruđe za ostvarenje prava koja proizlaze iz pravomoćnih presuda sudova ... ne smije sadržavati odredbe koje tako stečena prava (vrlo često teško izborena) bez ikakvog razumnog razloga ograničavaju. Time OZ i dalje ostaje parnica nakon parnice, pa čak i s većim ograničenjima no što su ona propisana Zakonom o parničnom postupku, jer u parnici sud ima pravo pozvati stranku na ispravak tehničke pogreške u podnesku (čl. 109. ZPP-a), a u ovrsi, bez ikakva razumnog razloga, sud nema to pravo. (...) Stječe se dojam da je OZ donesen s ciljem da se pod svaku cijenu popravi statistika redovnih sudova formalnim dovršavanjem ovršnih postupaka koji su u tijeku, a da je iz vidokruga predlagatelja Zakona ... potpuno ispušteno ono što bi trebao biti stvarni cilj takvog propisa – učinkovito ostvarenje vjerovničkih prava, a slijedom tog i stvaranje općeg reda u poštivanju ispunjenja obveza«.

7. Hrvatska odvjetnička komora u svom prijedlogu, između ostaloga, navodi:

»Prema mišljenju predlagatelja, navedena odredba suprotna je odredbi čl. 16 st. 2 Ustava, jer se ovrhovoditelju, tj. vjerovniku, nameću ograničenja koja nisu nužna s obzirom na okolnosti. Odredba st. 3 čl. 39 OZ-a da će sud odbaciti rješenjem prijedlog za ovrhu koji ne sadržava sve podatke, a da pri tom ne pozove predlagatelja da takav prijedlog dopuni ili ispravi, neustavno je ograničenje koje otežava vjerovnikov, tj. ovrhovoditeljev, pravni položaj. Takva odredba onemogućava ovrhovoditeljevo pravo na ispravak formalne pogreške pri sastavljanju ovršnog prijedloga i to u takvoj mjeri da ona može dovesti do potpunog gubitka vjerovnikovih prava.

Ovrha je kruna svakog sudskog postupka, koji je vrlo često iscrpljujuć, dugotrajan i skup, pa nemogućnost ispravka ovršnog prijedloga dovodi do toga da ovrhovoditelj kao vjerovnik u potpunosti izgubi pravo na ovrhu.

To se npr. može dogoditi gubitkom reda u stjecanju založnog prava i prednosnog reda ili u nekim drugim sličnim pravnim situacijama. Zbog toga, isključivo radi tehničkog propusta ili očite pogreške u pisanju, za vjerovnika mogu nastati teške materijalno pravne posljedice.

Trebalo je predvidjeti da sud ima ovlast i dužnost odbaciti nepotpuni prijedlog za ovrhu, ali tek nakon što pozove ovrhovoditelja da u primjerenom roku otkloni uočeni formalni nedostatak.

Naročito treba uzeti u obzir da pravo pokretanja ovrhe ima ovrhovoditelj osobno, bez pomoći pravnog zastupnika, a takav ovrhovoditelj ne mora nužno imati potrebno pravno znanje.

Ne postoji ustavnopravni, a još više životno razumni pravni razlog da se ovrhovoditelju propisuje tako teška sankcija zbog mogućeg propusta pri podnošenju prijedloga za ovrhu.

Kao drugi primjer možemo uzeti posljedicu u ovrsi radi vraćanja zaposlenika na rad, gdje je rok za podnošenje prijedloga za ovrhu 30 dana od dana kada je ovrhovoditelj stekao pravo da takav ovršni prijedlog podnese. Ukoliko je u ovršnom prijedlogu npr. pogrešno naznačen poslovni broj ovršne isprave, sud će prijedlog odbaciti ne pozivajući predlagatelja na ispravak ili dopunu. Ukoliko to sud učini pri isteku 30-dnevnog roka za podnošenje takvog prijedloga, ili po proteku takvog roka, ovrhovoditelj koji je uspio u parnici radi vraćanja na posao ne može više podnijeti novi prijedlog za ovrhu i uspjeh u parnici je u cijelosti poništen. Dakle, ovrhovoditelj gubi pravo na rad, time i pravo na egzistenciju i mnoga druga ustavna prava.«

Iako se u prijedlogu dijelom osporava i problem oko kratkog roka za ovrhu iz članka 268. Ovršnog zakona, preostali dio prijedloga odnosi se na okolnost da se ovršni prijedlog ne vraća na dopunu ovrhovoditelju, te je stoga taj dio prijedloga predmet ocjene Ustavnog suda u ovom predmetu.

8. Predlagatelj Ivica Crnić u svom prijedlogu broj: U-I-7202/2014 navodi da »nema nikakve ustavne osnove da se ovrhovoditeljevo pravo na mogućnost ispravka formalne, tehničke pogreške pri sastavljanju ovršnog prijedloga ograničava u toj mjeri da ono može za posljedicu imati potpuni gubitak svih vjerovnikovih prava«. Smatra da se člankom 39. stavkom 3. Ovršnog zakona nakon dugotrajnog parničnog postupka ili drugog kontradiktornog postupka, vjerovnika dovodi do toga da »on sva svoja prava u potpunosti izgubi zbog eventualnog formalnog propusta. Pri tome se vjerovniku ne daje mogućnost da eventualnu formalnu, tehničku pogrešku (primjerice, pogrešku u pisanju) ispravi, već se ... nameće ograničenje koje nema osnove u Ustavu, što u cijelosti narušava i ustavnopravnu koncepciju prava na pravično suđenje ...«.

Predlagatelj smatra da zbog, primjerice, očite pogreške u pisanju netočnog broja presude na temelju koje se zahtijeva ovrha ili datuma donošenja ovršne isprave, mogu za stranku nastati teške materijalnopravne posljedice i velika šteta. Stoga, smatra da je sudu trebalo dati ovlast da odbaci nepotpuni prijedlog za ovrhu »ali tek nakon što pozove ovrhovoditelja da u primjerenom roku otkloni (ispravi) uočeni formalni nedostatak ...«. Smatra da bi takvo zakonsko rješenje bilo primjereno »legitimnim očekivanjima ovrhovoditelja da mu država svojim neosnovano formalističkim i rigidnim propisima ne otežava ili čak potpuno onemogućuje ionako dugotrajan proces ostvarenja njegovih prava«. Smatra da zbog toga vjerovnik može biti izložen riziku gubitka reda u stjecanju založnog prava ili da izgubi prednosni red iz članka 161. Ovršnog zakona.

Uz ostalo, smatra da je riječ o »protuustavnom ograničavanju mogućnosti sudjelovanja jedne od stranaka u postupku pred sudom« odnosno da se »vjerovnicima nameće neosnovano velika ograničenja pri ostvarenju njihovih prava i time ih se stavlja u podređeni položaj u odnosu na dužnike«, što pojašnjava ovako:

»Ovršni zakon bi trebao biti učinkovito pravno oruđe za ostvarenje prava koja proizlaze iz pravomoćnih presuda sudova i drugih tijela državne vlasti. Time bi taj Zakon bio doprinos stvaranju pravnog reda i sigurnosti.

Zato taj Zakon ne smije sadržavati odredbe koje tako stečena prava ... bez ikakvog razumnog razloga ograničavaju. (...)

Stječe se dojam da je OZ donesen s ciljem da se pod svaku cijenu popravi formalna statistika redovnih sudova formalnim dovršavanjem ovršnih postupaka koji su u tijeku, a da je iz vidokruga predlagatelja tog Zakona ... i zakonodavca (Hrvatskog sabora) potpuno ispušteno ono što bi trebalo biti stvarni cilj takvog propisa – učinkovito ostvarenje vjerovničkih prava (...)«

8.1. Komentirajući izmjenu članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona učinjenu člankom 20. stavkom 1. ZID-a OvrZ-a:93/14, ističe da je u odnosu na radnike – ovrhovoditelje otklonjena neustavnost na koju je ranije ukazivao, no da je »zakonodavac stvorio dvije vrste vjerovnika-ovrhovoditelja, jedne koji imaju status radnika i druge, koji taj status nemaju« te da je time »zakonodavac ovrhovoditelje doveo u nejednak položaj pred zakonom, što je suprotno čl. 14. st. 2. i čl. 29. st. 1. Ustava, jer ovrhovoditelji u pravnom statusu radnika imaju pravo da ih sud pozove da otklone (isprave) tehničke i/ili formalne propuste u sastavljanju ovršnog prijedloga, a ostali ovrhovoditelji (...) toga prava nemaju«.

Stoga predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona i njegovo ukidanje.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA PRAVOSUĐA

9. Ministarstvo pravosuđa u svom očitovanju od 6. studenoga 2015. na navode sva tri prijedloga navodi:

»Člankom 39. stavak 3. OZ-a propisano je ovlaštenje suda da rješenjem odbaci prijedlog za ovrhu ako isti ne sadrži sve podatke propisane stavkom 1. i 2. toga članka, ne pozivajući predlagatelja da ga dopuni ili ispravi.

Uvodno ističemo kako je u domaćem ovršnom zakonodavstvu prihvaćeno načelo strogog formalnog legaliteta. U skladu s tim načelom, u ovršnom postupku postojanje tražbine i ostalih pretpostavki za vođenje postupka mogu se dokazivati isključivo kvalificiranim ispravama te se ovrha određuje samo na temelju ovršne ili vjerodostojne isprave.

Zadaća suda u ovršnom postupku nije upuštati se u primjenu materijalnog prava koje bi bilo mjerodavno za odluku o glavnoj stvari, na način da djelomično stavi izvan snage ovršnu ispravu, slijedom čega se, u tom postupku, odluka o glavnoj stvari, sadržana u pravomoćnoj i ovršnoj presudi, ne može niti mijenjati niti ukidati u cijelosti ili djelomično, nego se mora izvršiti.

Predmetni članak 39. stavak 3. OZ-a sadržajno je u skladu s navedenim načelom strogog formalnog legaliteta.

Ovrhovoditelj je prilikom podnošenje prijedloga za ovrhu dužan povesti računa o svim formalnim pretpostavkama o kojima ovisi hoće li sud odrediti predloženu ovrhu ili će odbaciti prijedlog, ne ulazeći u razloge osnovanosti odnosno neosnovanosti samog prijedloga. Ovo stoga što je isključiva svrha ovršnog postupka brzo i učinkovito ostvarenje tražbine ovrhovoditelja u odnosu na ovršenika, pa bi određivanje i provedba ovrhe u slučaju da ovrhovoditelj nije dokazao tražbinu i ostale pretpostavke za vođenje postupka u trenutku podnošenja prijedloga za ovrhu, dovela ovršenika u nepovoljan položaj, a da na to nije mogao utjecati. Institut dopune i ispravka podneska zato nije sredstvo koje bi svoje mjesto trebalo imati u ovršnom postupku koji je, kao što smo već naveli, u svojoj biti strogo formalan postupak. Za pravnu sigurnost je najlošija opcija da je dug pravni put kojim se ostvaruje ili štiti neko pravo jer time gube oni čija su prava ugrožena, najprije zbog postupanja onih koji to pravo ugrožavaju, a potom sporošću postupka koji ih treba štititi.

Također, smatramo kako nije osnovan navod predlagatelja prema kojem formalna pogreška pri sastavljanju ovršnog prijedloga može dovesti do potpunog gubitka ovrhovoditeljevih prava, zato jer u slučaju odbacivanja njegovog prijedloga, ovrhovoditelj može podnijeti novi prijedlog za ovrhu.

Stoga se pobijana odredba ukazuje upravo sukladnom članku 29. Ustava i članku 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i sloboda, prvenstveno zbog obveze suda da odlučuje i provodi postupak u razumnom roku.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

10. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... jednakost, ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

11. Pravni poredak, kao ukupnost pravnih normi kojima se reguliraju društveni odnosi, u sebi sadržava i neizravni zahtjev dobrovoljnog podvrgavanja adresata zahtjevima koje on postavlja. Ukoliko takvo podvrgavanje izostane, nužno je uspostaviti i ustrojiti tijela i propisati postupke kojima će se utvrditi protupravno postupanje i nametnuti prisilno ostvarenje zahtjeva pravnog poretka. Na području građanskih odnosa primjena prisile radi intervencije u privatnopravne odnose obavlja se u ovršnom postupku.

Ovršni postupak je pravno uređen sudski građanski postupak radi prisilnog ostvarenja tuđeg subjektivnog prava građanskopravne prirode, koji predstavlja niz pravno uređenih i funkcionalno koordiniranih radnji suda, stranaka i drugih subjekata. Ovršni postupak je postupak specijalne (singularne) egzekucije, a provodi se radi ostvarenja ili osiguranja određene tražbine na pojedinačno određenim dijelovima imovine osobe koja je dužna omogućiti ostvarenje tuđeg subjektivnog prava u najširem smislu. Ovršni postupak je, u pravilu, postupak imovinskopravne egzekucije – predmet ovrhe odnosno osiguranja u tim su postupcima primarno dijelovi imovine ovršenika odnosno protivnika osiguranja, a samo izuzetno, kad to zbog prirode tražbine nije moguće, i njegova osoba.

Upravo zbog toga odredbe zakona koji uređuje ovrhu i osiguranje, kao temeljnog propisa na kome počiva ostvarenje i zaštita građanskih prava u hrvatskom pravnom sustavu, moraju biti jasne, precizne, predvidljive, izvjesne te sukladne legitimnim očekivanjima.

12. Ovršni postupak pokreće se prijedlogom za ovrhu koji ovrhovoditelj podnosi tijelu (sudu ili javnom bilježniku) nadležnom za provođenje ovršnog postupka, već prema tome je li riječ o ovrsi na temelju ovršne isprave (primjerice, sudskoj presudi ili sudskoj nagodbi) ili o ovrsi na temelju vjerodostojne isprave (primjerice, računu).

Prijedlog za ovrhu, kao i svaki drugi podnesak, mora sadržavati oznaku suda kome se podnosi, ime, zanimanje i prebivalište odnosno boravište stranaka, njihovih zakonskih zastupnika i punomoćnika (ako ih imaju), oznaku predmeta postupka i potpis podnositelja (sukladno članku 106. stavku 2. Zakona o parničnom postupku, »Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 123/08., 57/2011., 148/11. – pročišćeni tekst i 25/13.; u daljnjem tekstu: ZPP). Osim toga, podnesak osobito mora sadržavati zahtjev za ovrhu, točnu naznaku ovršne ili vjerodostojne isprava na temelju koje se traži ovrha, ovrhovoditelja i ovršenika, osobne identifikacijske brojeve ovrhovoditelja i ovršenika, naznaku tražbina čije se ostvarenje traži te sredstva kojima ovrhu treba provesti i, po potrebi, predmet u odnosu na koji ga treba provesti.

Sukladno članku 34. stavku 1. zadnja rečenica Ovršnog zakona, prijedlog mora sadržavati i druge propisane podatke potrebne za provedbu ovrhe. Pod tim, Ovršni zakon podrazumijeva navođenje posebnih postupovnih radnji i dostavljanje dodatnih isprava i podataka koji su vezani uz posebna pravila vezana uz svaki pojedini predmet ovrhe, jer je svaki predmet ovrhe vezan uz posebne postupovne specifičnosti.

12.1. Prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave mora sadržavati još i sljedeće dijelove koji su propisani člankom 39. stavkom 2. Ovršnog zakona, a koji glasi:

»Članak 39.

(...)

(2) Prijedlog za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave mora sadržavati:

1. zahtjev da sud naloži ovršeniku da u roku od osam dana, a u mjeničnim i čekovnim sporovima u roku od tri od dana dostave rješenja, namiri tražbinu zajedno s odmjerenim troškovima, i

2. ovršni zahtjev iz stavka 1. ovoga članka.«

13. Prijedlog za ovrhu koji ne sadržava sve propisane podatke sud je dužan odbaciti rješenjem, ne pozivajući ovrhovoditelja da ga ispravi ili dopuni.

To znači da je propisanim člankom 39. stavkom 3. Ovršnog zakona neizravno otklonjena primjena članka 109. ZPP-a u ovršnom postupku, koji u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 109.

Ako podnesak nije razumljiv ili ne sadržava sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, sud će podnositelju naložiti da podnesak ispravi odnosno dopuni u skladu s danom uputom i u tu svrhu mu vratiti podnesak radi ispravka ili dopune.

U slučaju iz stavka 1. ovoga članka, sud će odrediti rok od osam dana za ponovno podnošenje podneska.

Ako podnesak vezan za rok bude ispravljen odnosno dopunjen i predan sudu u roku određenom za dopunu ili ispravak, smatrat će se da je podnesen sudu onog dana kad je prvi put bio podnesen.

Smatrat će se da je podnesak povučen ako ne bude vraćen sudu u određenom roku i ispravljen u skladu s dobivenom uputom suda, a ako bude vraćen bez ispravka odnosno dopune, odbacit će se.

(...)«

14. Ustavni sud prije svega ističe da sloboda izbora normativnog okvira ili zakonodavnog modela ovršnog postupka pretpostavlja zakonodavčevu ovlast da na odgovarajući način uređuje organizaciju i nadležnost sudova u ovršnom postupku te položaj stranaka u postupku, uključujući i njihov međusobni odnos, ovisno o ciljevima koji se politikama u području ovrhe želi postići. Odabir je po sili Ustava u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Isključiva je ovlast zakonodavca da pojedine institute ovršnog postupka prihvati, zadrži ili ukloni iz prihvaćenog modela ovrhe odnosno promijeni sam model. S ustavnopravnog je aspekta jedina obveza zakonodavca da pri uređivanju pojedinih instituta tog postupka uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva ovršnog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u ovršnim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.

15. Iz prijedloga proizlazi da predlagatelji uz osporeni članak 39. stavak 3. Ovršnog zakona ističu više prigovora, od kojih su relevantni:

– prigovori neodređenosti i nepredvidljivosti osporene zakonske norme,

– prigovor pretjeranog formalizma,

– prigovor nejednakog postupanja prema ovrhovoditeljima.

1) Neodređenost i nepredvidljivost osporene zakonske norme

16. Osporeno postupovno rješenje u hrvatski ovršni sustav uvedeno je člankom 20. stavkom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 88/05.) i do sada nije bilo osporavano u postupku pred Ustavnim sudom.

Razlog za uvođenje takvog zakonskog rješenja objasnila je Vlada Republike Hrvatske u Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona iz svibnja 2005. (P.Z. br. 268/05), kada je navela:

»Radi jačanja procesne discipline stranaka predloženim stavkom 3. članka 35. OZ-a propisuje se da će sud odbaciti rješenjem prijedlog za ovrhu koji ne sadrži sve Zakonom propisane podatke, ne pozivajući predlagatelja da ga dopuni ili ispravi. Navedeno je potrebno propisati jer Zakon o parničnom postupku, koji se supsidijarno primjenjuje u ovršnom postupku (članak 19. OZ-a), drugačije uređuje postupanje suda u tom slučaju.«

Opći cilj tog zakona označen je kao povećanje opće efikasnosti ovršnog postupka »njegovim pojednostavljenjem i ubrzanjem", uz sljedeće učinke:

»Treba očekivati da će se predloženim izmjenama i dopunama Ovršnog zakona bitno rasteretiti sudovi (uvođenjem javnobilježničkog određivanja ovrhe na temelju vjerodostojne isprave ...), pojednostavniti, ubrzati i učiniti djelotvornijom ovrha na nekretninama, pokretninama i novčanim tražbinama po računu kod banaka.«

16.1. U »Razlozima za donošenje zakona«, u Konačnom prijedlogu Ovršnog zakona, koji je Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru aktom klasa: 711-01/12-01/01, ur. broj: 5030109-12-7 od 13. rujna 2012. (P.Z. br. 128/12), između ostalog se navodi:

»Ekonomičnost, ubrzanje i djelotvornost ovršnog postupka te rasterećenje sudova uz provedbu ovrhe bez vrijeđanja dostojanstva dužnika su naši primarni ciljevi. Ostvarenje navedenih ciljeva omogućiti će predloženi Ovršni zakon, što će imati i neposredan utjecaj na skraćenje trajanja postupka.

U prethodnom razdoblju ovršni postupak unaprijeđen je izvansudskom ovrhom, uvođenjem javnih bilježnika, javnih komisionara i Financijske agencije kao financijske institucije u vlasništvu Republike Hrvatske u obavljanje radnji određivanja i/ili provedbe u ovršnom postupku.

Uvažavajući Smjernice za provedbu postojećih preporuka Vijeća Europe za bolju provedbu ovrhe ukazuje se potrebnim uspostaviti jasni pravni okvir za ovršni postupak. U tom se smislu predlaže donošenje novog Ovršnog zakona koji se u svojoj osnovi nastavlja na važeće zakonske odredbe Ovršnog zakona (»Narodne novine«, br. 57/96, 29/99, 42/2000, 173/2003, 194/2003, 151/2004, 88/2005, 121/2005 i 67/2008) kao pretežitog u primjeni ...«

17. Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno – po potrebi uz odgovarajući savjet – znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati.

Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

17.1. Stoga je Ustavni sud prvo smatrao potrebnim razmotriti pitanje zadovoljava li osporeni članak 39. stavak 3. Ovršnog zakona zahtjeve predvidljivosti, preciznosti i određenosti pravne norme, koje pitanje otvaraju navodi predlagatelja Ivice Crnića o tome da »propisi ne bi smjeli otežavati položaj, kako je to učinjeno tom životno nelogičnom, nerazumnom i neustavnom odredbom«.

Pri tome, članak 39. stavak 3. Ovršnog zakona ne može se razmatrati zasebno već samo kao sastavni dio članka 39. Ovršnog zakona, a učinci njegove primjene mogu postati jasni samo uz cjelovito razmatranje svih dijelova članka 39. Ovršnog zakona, kao i posljedica koje njegova primjena ima na ovrhovoditelje.

17.2. Razmatranjem članka 39. Ovršnog zakona u cjelini može se utvrditi da je osporenim stavkom 3. propisana zabrana instituta ispravka ovršnog prijedloga u situaciji kada u samoj osporenoj normi potrebni podaci nisu navedeni taksativno (stavak 3. u vezi sa stavkom 1.), nego zakonodavac govori o »drugim propisanim podacima potrebnim za provedbu ovrhe«, i o onima koji se mogu dostaviti samo »po potrebi«.

U ovom slučaju nije zadovoljen zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme u pozitivnom smislu jer građani ne mogu iz izričaja članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona (u vezi s drugim odredbama Ovršnog zakona koje uređuju prijedlog za ovrhu) stvarno i konkretno znati svoje obveze kada podnose prijedlog za ovrhu. To postupanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, a zakonodavac nije osigurao njihovu jasnoću i predvidljivost ni u pogledu sadržaja svake od njih ni u pogledu učinaka koji one stvaraju u svojem međuodnosu.

17.3. Konkretno, u stavku 1. članka 39. Ovršnog zakona, propisano je da se uz ostalo u ovršnom prijedlogu mora navesti »po potrebi, i predmet u odnosu na koji ga treba provesti«, koju potrebu ocjenjuje nadležno tijelo (ovlašteno za odbacivanje prijedloga).

Nije dopušteno propisati, kao u ovom slučaju, da stranka nešto može, ali i ne mora podnijeti, što ovisi o »potrebi«, a ocjenu te »potrebe« dati u nadležnost tijelu koje je ovlašteno odbaciti prijedlog a priori ako stranka ne podnese sve što samo to tijelo smatra da je bilo potrebno podnijeti.

Nadalje, u članku 39. stavku 1. Ovršnog zakona propisano je da je ovrhovoditelj u prijedlogu za ovrhu dužan navesti »i druge propisane podatke potrebne za provedbu ovrhe«, što dodatno otvara mogućnost samovoljnog postupanja tijela koje vodi ovršni postupak. Ne samo da je pojam »druge propisane podatke« nejasan, već ovrhovoditelj ne može sa sigurnošću znati u kojim su odredbama Ovršnog zakona (ili nekog drugog zakona) propisani ti podaci.

Dakle, ovlast tijela koje vodi postupak da odlučuje o tome jesu li navedeni »drugi propisani podaci potrebni za provedbu ovrhe« u prijedlogu za ovrhu pretpostavlja određenu diskreciju tog tijela u procjeni potpunosti prijedloga za ovrhu u svakom konkretnom slučaju.

Potreba za pravnom sigurnošću ne znači da onima koji donose odluke ne smiju biti povjerene diskrecijske ovlasti ili određena sloboda postupanja, pod uvjetom da postoje pravna sredstva i pravni postupci za sprečavanje njihove zloupotrebe. Zakoni moraju uvijek postaviti okvir diskrecijskih ovlasti i urediti način njihove provedbe s dostatnom jasnoćom koja pojedincu osigurava primjerenu zaštitu protiv arbitrarnosti (samovolje). Arbitrarno vršenje ovlasti omogućava, u supstancijalnom smislu, nepoštene, nerazložne ili nerazumne odluke koje su protivne načelu vladavine prava.

17.4. Zaključno, Ustavni sud ocjenjuje da sadržaj i struktura članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona ne daje osnovu za zaključak da će svrha Ovršnog zakona u praktičnom pravnom životu biti ostvarena (o cilju ovrhe i ovršnog postupka, kao jednog od temelja pravne države v. u točki 11. obrazloženja ove odluke).

Pretpostavke iz članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona (kada ih se gleda u cjelini obveza ovrhovoditelja kod podnošenja ovršnih prijedloga), zbog prethodno navedenih nedostataka, udaljavaju postupanje nadležnih tijela u pitanju odobravanja ovrhe po podnesenim ovršnim prijedlozima od zahtjeva za njihovom pravnom vezanošću objektivnom pravnom normom.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da članak 39. stavak 3. Ovršnog zakona ne zadovoljava zahtjeve pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka i protivan je zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

2) Pretjerani formalizam

18. Jedan od prigovora predlagatelja svodi se na njihovu ocjenu da nije u skladu s Ustavom isključenje primjene članka 109. ZPP-a na postupanje s prijedlogom za ovrhu, jer se time, s jedne strane, ovrhovoditelja stavlja u nejednak položaj prema ovršenicima, a s druge strane postoji mogućnost gubitka određenih prava radi kojih bi se ovrha trebala provesti. Taj prigovor otvara pitanje opstojnosti instituta zabrane ispravka općenito u ovršnom postupku u društvu utemeljenom na vladavini prava.

Ministarstvo pravosuđa je u svom očitovanju od 6. studenoga 2015. na taj dio prigovora predlagatelja navelo:

»Ovo stoga što je isključiva svrha ovršnog postupka brzo i učinkovito ostvarenje tražbine ovrhovoditelja u odnosu na ovršenika, pa bi određivanje i provedba ovrhe u slučaju da ovrhovoditelj nije dokazao tražbinu i ostale pretpostavke za vođenje postupka u trenutku podnošenja prijedloga za ovrhu, dovela ovršenika u nepovoljan položaj, a da na to nije mogao utjecati. Institut dopune i ispravka podneska zato nije sredstvo koje bi svoje mjesto trebalo imati u ovršnom postupku koji je, kao što smo već naveli, u svojoj biti strogo formalan postupak. Za pravnu sigurnost je najlošija opcija da je dug pravni put kojim se ostvaruje ili štiti neko pravo jer time gube oni čija su prava ugrožena, najprije zbog postupanja onih koji to pravo ugrožavaju, a potom sporošću postupka koji ih treba štititi.

Također, smatramo kako nije osnovan navod predlagatelja prema kojem formalna pogreška pri sastavljanju ovršnog prijedloga može dovesti do potpunog gubitka ovrhovoditeljevih prava, zato jer u slučaju odbacivanja njegovog prijedloga, ovrhovoditelj može podnijeti novi prijedlog za ovrhu.«

18.1. Ustavni sud primjećuje da je predlagatelj zakona u prvom redu vodio računa o ostvarenju načela ekonomičnosti, podupirući njime svoje stajalište o tome da je ovršni postupak strogo formalni postupak, u kome prevladava zahtjev za brzim i učinkovitim ostvarenjem tražbine koja je prethodno utvrđena u redovnom parničnom postupku.

Ne odbacujući potrebu za dovršenjem sudskih postupaka u razumnom roku, u čiju duljinu se uzima trajanje građanskih postupaka od započinjanja parničnog do okončanja ovršnog postupka, ocjena je Ustavnog suda da je zakonskim rješenjem iz osporenog članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona zakonodavac zanemario temeljni cilj postupaka građanskopravne prirode, a to je zaštita subjektivnih prava građana, jer je mogućnost zaštite prava nužna pretpostavka za njihovu egzistenciju.

Davanje prevage načelu ekonomičnosti ne smije poprimiti tolike razmjere da ugrozi razborito ostvarenje ostalih načela postupka, do čega je došlo u ovom slučaju.

19. U tom smislu valja navesti da osnovna materijalnopravna posljedica pokretanja ovršnog postupka (koji se pokreće podnošenjem prijedloga za ovrhu nadležnom tijelu) jest prekid zastarijevanja tražbine radi čijeg je ostvarenja ovrha pokrenuta. Tako propisuje članak 241. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08., 125/11. i 78/15.; u daljnjem tekstu: ZOO), koji glasi:

»Članak 241.

Zastara se prekida podnošenjem tužbe i svakom drugom vjerovnikovom radnjom poduzetom protiv dužnika pred sudom ili drugim nadležnim tijelom radi utvrđivanja, osiguranja ili ostvarenja tražbine.«

Posljedice odbacivanja prijedloga za ovrhu uređuju članci 242. i 243. stavak 1. ZOO-a koji glase:

»Članak 242.

(1) Prekid zastare izvršen podnošenjem tužbe ili kojom drugom vjerovnikovom radnjom poduzetom protiv dužnika pred sudom ili drugim nadležnim tijelom radi utvrđivanja, osiguranja ili ostvarenja tražbine, smatra se da nije nastupio ako vjerovnik odustane od tužbe ili radnje koju je poduzeo.

(2) Isto tako, smatra se da nije bilo prekida ako vjerovnikova tužba ili zahtjev bude odbačen ili odbijen, ili ako određena mjera osiguranja bude stavljena izvan snage.

Članak 243.

(1) Ako je tužba protiv dužnika odbačena zbog nenadležnosti suda ili kojega drugog uzroka koji se ne tiče biti stvari, pa vjerovnik ponovno podnese tužbu u roku od tri mjeseca od dana pravomoćnosti odluke o odbacivanju tužbe, smatra se da je zastara prekinuta prvom tužbom.

(...)«

Iako se članak 241. ZOO-a izrijekom odnosi samo na tužbu, pravna znanost smatra da je zastarijevanje prekinuto prvim prijedlogom ako je prijedlog odbačen ili postupak obustavljen zbog razloga koji se ne tiču biti stvari, pa ovrhovoditelj podnese ponovno prijedlog za ovrhu u roku od tri mjeseca od dana pravomoćnosti rješenja o odbacivanju prijedloga (arg. a simile, a cohaerentia ex 243/1. ZOO 05; Dika, Mihajlo, Građansko ovršno pravo, I. knjiga – Opće građansko ovršno pravo, 2007., str. 299). U ovrsi na temelju vjerodostojne isprave, ako prijedlog bude odbačen samo u dijelu kojim se predlaže ovrha u užem smislu, zastarijevanje se smatra prekinutim podnošenjem prvotnog prijedloga.

19.1. Dakle, iz navedenoga proizlazi da iako je prijedlog za ovrhu odbačen zbog nepotpunosti (primjerice, nisu navedeni svi podaci nužni za provedbu ovrhe na nekretnini), zastara neće nastupiti ukoliko se u roku od tri (3) mjeseca od dana pravomoćnosti odluke o odbacivanju prijedloga podnese novi, potpuni prijedlog za ovrhu, te će se zastarijevanje računati od prvotnog prijedloga. Stoga u takvim slučajevima, posljedica odbacivanja neurednog ili nepotpunog prijedloga za ovrhu neće biti zastarijevanje tražbine radi koje je ovrha pokrenuta.

19.2. Međutim, otvara se pitanje što je s ovrhovoditeljima koji ne podnesu novi, ispravljeni ovršni prijedlog u roku od tri mjeseca od dana pravomoćnosti odluke o odbačaju ovršnog prijedloga. Takvi ovrhovoditelji (vjerovnici obveza koje se nastoje ovršiti u ovršnom postupku) tada mogu ostati bez svoje tražbine zbog nastupanja zastare.

Predlagatelj Ovršnog zakona je kao legitimni cilj osporene zakonske mjere naveo »jačanje procesne discipline stranaka« te »ekonomičnost, ubrzanje i djelotvornost ovršnog postupka«. Međutim, kako je već naprijed navedeno, prevaga načela ekonomičnosti i procesne discipline na samom početku ovršnog postupka može za ovrhovoditelje imati ozbiljne i teške posljedice – nemogućnost ostvarenja tražbina koje su im priznate u pravomoćnim sudskim presudama.

Dakle, iako ekonomičnost sama po sebi može biti legitimni cilj neke zakonodavne mjere, ona ne smije biti postavljena toliko isključivo da dovede do nemogućnosti ostvarenja priznatog subjektivnog prava građana.

Zbog toga, Ustavni sud utvrđuje da zakonska mjera po kojoj se u ovršnim postupcima (posebno radi ovrhe na temelju ovršne isprave) ne primjenjuje institut pozivanja na ispravak podneska iz članka 109. ZPP-a nije suglasna zahtjevima vladavine prava iz članka 3. Ustava u dijelu prava na pristup sudu.

Naime, ukoliko se podnese nepotpun ovršni prijedlog i on bude odbačen, može doći do zastare ostvarenja tražbine zbog koje se prethodni sudski (parnični) postupak vodio (ponekad i desetak godina). Takva posljedica (koja proizlazi iz primjene članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona) se u tom kontekstu pokazuje očito nerazumnom te pretjerano formalističkom.

Stoga se ne može prihvatiti ni argument iz očitovanja Ministarstva pravosuđa da »institut dopune i ispravka podneska zato nije sredstvo koje bi svoje mjesto trebalo imati u ovršnom postupku (...) Za pravnu sigurnost je najlošija opcija da je dug pravni put kojim se ostvaruje ili štiti neko pravo jer time gube oni čija su prava ugrožena, najprije zbog postupanja onih koji to pravo ugrožavaju, a potom sporošću postupka koji ih treba štititi«. Suprotno tome, pravodobnim ispravkom ovršnog prijedloga štiti se i ovršenik od neopravdanog uznemiravanja vođenjem postupka koji nije utemeljen, odnosno neosnovanim zahvaćanjem u njegovu imovinu na temelju nedovoljno preciznog prijedloga.

20. Predlagatelj Ivica Crnić kao primjer »potpunog gubitka prava« kao posljedice odbacivanja prijedloga za ovrhu navodi i članak 84. Ovršnog zakona koji glasi:

»Članak 84.

Čim se donese rješenje o ovrsi, sud će po službenoj dužnosti zatražiti da se u zemljišnoj knjizi upiše zabilježba ovrhe.

Tom zabilježbom ovrhovoditelj stječe pravo da svoju tražbinu namiri iz nekretnine (pravo na namirenje) i u slučaju da treća osoba kasnije stekne vlasništvo te nekretnine.«

Kako je razvidno iz te zakonske odredbe, do zabilježbe ovrhe na nekretnini dolazi tek po donošenju rješenja o ovrsi i ona nije vezana uz podnošenje prijedloga za ovrhu. Dakle, odbacivanjem neurednog/nepotpunog prijedloga za ovrhu na nekretnini ne može doći do brisanja zabilježbe ovrhe, te se stoga to ne može smatrati posljedicom odbacivanja takvog podneska. Taj prigovor nije osnovan.

3) Nejednako postupanje

21. Predlagatelj Ivica Crnić upozorava na posljedice djelomične izmjene članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona do koje je došlo člankom 20. stavkom 1. ZID-a OvrZ-a:93/14, kojim je uspostavljena navodna nejednakost pred zakonom između zaposlenika (kod kojih se primjenjuje članak 109. ZPP-a kada pokreću ovrhu radi povrata na rad ili u službu) i svih ostalih stranaka ovršnih postupaka. Time zapravo upućuje na učinke osporenog članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona koji dovode do nejednakosti između ovrhovoditelja.

Posebnosti odnosno različitosti u uređivanju pravila bilo koje vrste pravnih postupaka unutar istog pravnog sustava nisu nedopuštene. Štoviše, one su uobičajene i prihvatljive ukoliko imaju legitimni cilj i ako, same za sebe, nisu u nesuglasnosti s Ustavom. Utoliko ni sudionici pojedinih vrsta postupaka, podvrgnuti posebnostima pravnog režima koji vrijedi za postupak u kojem sudjeluju, nisu (i ne postoji razlog da budu) međusobno »jednaki pred zakonom« u smislu članka 14. stavka 2. Ustava. Riječ je, naime, o skupinama adresata različitih zakona koje, u smislu te ustavne odredbe, nisu usporedive. Međusobno bi usporedivi bili jedino pripadnici svake skupine adresata ponaosob, to jest pripadnici skupine adresata istog zakona unutar sebe, pojedinačno ili kao podskupina. Ustavnopravno prijeporan, u smislu članka 14. stavka 2. Ustava, mogao bi pod određenim uvjetima biti samo njihov neopravdano različit tretman unutar istog zakona, s obzirom na neku od mogućih diskriminatornih osnova (stajalište Ustavnog suda zauzeto u rješenju broj: U-I-3555/2011 od 19. veljače 2013.).

22. Zbog ispitivanja ima li navedena dopuna članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona diskriminatorne učinke, valjalo je ispitati koji je cilj te izmjene. U »Obrazloženju pojedinih odredbi«, u Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, koji je Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru aktom klasa: 022-03/13-01/280, ur. broj: 50301-09/09-14-6 od 24. lipnja 2014. (P.Z. br. 571), između ostaloga se navodi:

»Predloženom dopunom članka 39. stavka 3. omogućit će se primjena odredbe članka 109. Zakona o parničnom postupku kod podnošenja prijedloga za ovrhu radi vraćanja zaposlenika na rad, odnosno u službu kako bi se, zbog kratkih prekluzivnih rokova, izbjegao gubitak prava zaposlenika, odnosno službenika za podnošenje prijedloga za ovrhu radi vraćanja na rad, odnosno u službu.«

Dakle, člankom 20. stavkom 1. ZID-a OvrZ-a:93/14 iz općeg režima propisanog člankom 39. stavkom 3. Ovršnog zakona, prema kome se ovrhovoditelj neće pozivati na ispravak podnesenog prijedloga za ovrhu, isključeni su zaposlenici kod ovrhe za vraćanje zaposlenika na rad ili u službu (koju uređuju članci od 267. do 270. Ovršnog zakona). Kod tih prijedloga primjenjuje se članak 109. ZPP-a i predlagatelji će se pozivati na ispravak podnesenih prijedloga za ovrhu.

Kao razlog za tu izmjenu zakonskog režima osnovnog članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona, Vlada Republike Hrvatske navela je kratke prekluzivne rokove za traženje takve ovrhe, zbog kojih bi zaposlenik mogao propustiti vraćanje na rad ili u službu. Dakle, Vlada Republike Hrvatske smatrala je da je u tom dijelu postojao legitimni cilj izmjene osnovnog zakonskog režima postupanja s nepotpunim prijedlozima za ovrhu, a koji je uvjetovan specifičnostima posebne ovrhe za vraćanje zaposlenika na rad ili u službu, te vezanost tog ovršnog postupka uz ostvarenje prava na rad, u onim slučajevima kada je to pravo priznato pravomoćnom sudskom odlukom, odnosno drugom odgovarajućom ovršnom ispravom.

22.1. Proizlazi da je praksa natjerala zakonodavca da odstupi od početnog pravila, ali je sada učinjena druga pogreška – došlo je do nejednakosti u postupanju s obzirom na predmet ovrhe jer je zakonom parcijalno ovrhovoditelj – zaposlenik izdvojen iz skupine svih ostalih ovrhovoditelja. Dakle, radni odnosi tretiraju se povoljnije, dok je za sve ostale vrste sporova ostao prvotni zakonski režim (bez primjene članka 109. ZPP-a).

Da bi takva izmjena zakonskog režima bila prihvatljiva i racionalna, razlika u postupanju mora imati objektivno i razumno opravdanje. Drugim riječima, mora postojati legitimni cilj koji se nastoji postići takvom diferencijalnom praksom, odnosno izmjenom zakonskog režima. Osim toga, učinak izmjene mora biti razmjeran ciljevima politike kojima se teži i takav da ne pogađa pravednu ravnotežu između zaštite općeg interesa zajednice i poštovanja temeljnih ljudskih prava.

22.2. Ustavni sud prvo podsjeća da pri reguliranju postupka ovrhe pitanja koja se tiču pokretanja, tijeka i okončanja ovršnog postupka su ključna pitanja o kojima (često) ovisi ostvarenje tražbina koje su prethodno priznate pravomoćnim sudskim odlukama. Upravo poštovanje načela res iudicata, koje je temeljno načelo hrvatskog građanskog prava, zakonodavca mora upućivati na izjednačavanje pretpostavki za pokretanje ovrhe za sve ovrhovoditelje (vjerovnike), neovisno o prirodi odnosa iz kojega proizlazi tražbina.

Ustavni sud ocjenjuje da se razlozi koje je Vlada Republike Hrvatske navela kod izmjene zakonskog režima u članku 39. stavku 3. Ovršnog zakona ne mogu ocijeniti legitimnima, jer je njima uspostavljena očita nejednakost između pojedinih ovrhovoditelja, kao pokretača ovršnih postupaka.

Time je došlo do nedopuštenog privilegiranja jedne skupine ovrhovoditelja u odnosu na sve ostale, čime je povrijeđeno načelo jednakosti postupanja prema usporedivim skupinama ovršenika iz članka 14. stavka 2. u vezi sa stavkom 3. Ustava.

23. Slijedom navedenog, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u točki I. izreke.

Ukidanjem osporenog članka 39. stavka 3. Ovršnog zakona, na sve se ovršne prijedloge na odgovarajući način primjenjuje članak 109. ZPP-a, ako i dok zakonodavac na drugačiji način, sukladan ustavnim zahtjevima, ne uredi pretpostavke za podnošenje ovršnih prijedloga.

24. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2881/2014

U-I-3261/2014

U-I-7202/2014

Zagreb, 1. lipnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

55 15.06.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2881/2014 i dr. od 1. lipnja 2016.

55 15.06.2016 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2881/2014 i dr. od 1. lipnja 2016.