## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2494/2002 od 24. ožujka 2004.

### NN 43/2004 (5.4.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2494/2002 od 24. ožujka 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1026

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu sudac Petar Klarić, predsjednik, te suci
Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i
Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu
suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 24. ožujka 2004. godine,
donio je

## ODLUKU

I.
Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 52.
stavci 1. i 2. Zakona o izboru članova pred­stavničkih tijela jedinica lokalne
i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 33/01, 10/02,
45/03).

II. Ne
prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
cijelog Zakona iz točke I. ove izreke.

III.
Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. GONG, udruga iz Zagreba, zastupana po izvršnoj
direktorici Aleksandri Kuratko (u daljnjem tekstu: predlagateljica) podnijela
je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 52.
stavaka 1. i 2. Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne
i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 33/01, 10/02 –
odluka Ustavnog suda, broj: U-I-39/2002 od 23. siječnja 2002, 45/03; u dalj­njem
tekstu: Zakon o lokalnim izborima).

Predlagateljica
je uz navedeni prijedlog podnijela i alterna­tiv­ni prijedlog za pokretanje
postupka i ukidanje cijelog Zakona o lokalnim izborima.

I.

2.
Osporene odredbe članka 52. stavaka 1. i 2. Zakona o lokalnim izborima glase:

Č*lanak
52. (stavci 1. i 2.)*

*Prigovor
zbog nepravilnosti u postupku kandidiranja mogu podnijeti politička stranka
koja je predložila listu, dvije ili više političkih stranaka koje su predložile
koalicijsku listu, kao i nositelji nezavisnih lista.*

*Prigovor zbog nepravilnosti u postupku izbora
mogu podnijeti samo one političke stranke o čijim se kandidacijskim listama
glasovalo na izborima, kao i nositelji nezavisnih lista o kojima se glasovalo.*

3. Predlagateljica smatra da osporeni članak 52.
stavci 1. i 2. Zakona o lokalnim izborima nisu u suglasnosti s člankom 91.
stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvat­ske (»Narodne
novine«, broj 99/99, 29/02, 49/02 – pročišćeni tekst), jer iz odredbe članka
91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske proizlazi širi
krug osoba ovlašten na pokretanje postupka radi zaštite izbornog prava negoli
je to propisano odredbama Zakona o lokalnim izborima.

Nadalje, predlagateljica se poziva na članak 56.
Zakona o lokalnim izborima koji propisuje da protiv rješenja nadležnog izbornog
povjerenstva podnositelj prigovora koji je nezadovoljan takvim rješenjem ima
pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Predlagateljica navodi da se prema
odredbi članka 91. stav­ka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske žalba podnosi putem nadležnog izbornog povjerenstva u roku 48 sati od
dana kad je primljeno pobijano rješenje kojim je riješeno o prigovoru.
Osporenim odredbama Zakona o lokalnim izborima, međutim, biračima uopće nije
omogućeno sudjelovanje u postupcima koji prethode donošenju rješenja, pa oni to
rješenje ne mogu niti primiti, čime im je uskraćeno pravo na ulaganje žalbe
Ustavnom sudu.

*Prijedlog
je osnovan.*

4.
Neposredno mjerodavne za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 52. stavaka 1. i
2. Zakona o lokalnim izborima jesu odred­be članka 5. stavka 1., članka 83.
stavka 2. i članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, koje glase:

*Članak 5. (stavak 1.)*

*U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u
suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom.*

*Članak 83. (stavak 2.)*

*Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju
(...) izborni sustav (...) Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih
zastupnika.*

*Članak 131. (stavak 2.)*

*Ustavni zakon donosi se po postupku određenom
za pro­mje­nu Ustava.*

5. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
je po osnovi članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske propis koji ima
pravnu snagu samog Ustava, jer se donosi i mijenja u postupku u kojem se donosi
i mijenja Ustav.

Nasuprot tome, Zakon o lokalnim izborima je po osnovi
član­ka 83. stavka 2. Ustava organski zakon koji se donosi ve­ćinom glasova
svih zastupnika, pa ima nižu pravnu snagu od Ustav­nog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske.

Sukladno navedenom, uvažavajući odredbu članka 5.
Ustava, Zakon o lokalnim izborima mora biti u suglasnosti s Ustavom, ali i s
mjerodavnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji
ima snagu Ustava.

6. U postupcima vezanim uz izbore nadležnost Ustavnog
suda utvrđena je člankom 128. alinejom 8. Ustava, koji propisuje da Ustavni sud
nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne
sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske u od­red­bama glave IX. (članci 87. do 96.) razrađuje nadležnost Ustav­nog
suda određenu člankom 128. alinejom 8. Ustava.

Člankom 91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske propisano je:

*Članak 91. (stavak 1.)*

*(1) Političke stranke, kandidati, najmanje 100
birača ili najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori imaju
pravo protiv rješenja nadležnoga izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava
podnijeti žalbu Ustavnom sudu (izborni spor).*

Prema navedenoj odredbi, pravo podnijeti žalbu
Ustavnom sudu protiv rješenja nadležnog izbornog povjerenstva u zaštiti
izbornog prava imaju:

1) političke stranke,

2) kandidati,

3)
najmanje 100 birača, ili

4)
najmanje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

Nasuprot
tome, osporena odredba članka 52. stavka 1. Zakona o lokalnim izborima
propisuje da pravo podnijeti prigovor zbog nepravilnosti u postupku
kandidiranja imaju:

1) politička stranka koja je predložila listu,

2) dvije ili više političkih stranaka koje su
predložile koalicijsku listu,

3) nositelji nezavisnih lista.

Nadalje, osporena odredba članka 52. stavka 2. Zakona
o lokalnim izborima propisuje da pravo podnijeti prigovor u postupku izbora
imaju:

1) samo one političke stranke o čijim se
kandidacijskim listama glasovalo na izborima,

2) samo nositelji nezavisnih lista o kojima se
glasovalo.

U oba navedena slučaja zakonodavac je propisao uži
krug ovlaštenika prava na podnošenje prigovora od onog propisanog mjerodavnom
odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, kojim je pravo žalbe dano širem krugu ovlaštenika, i to:

1) svakoj političkoj stranci, a ne samo političkoj
stranci koja je predložila listu u izbornoj jedinici, odnosno političkoj
stranci o čijoj se listi glasovalo,

2) svakom kandidatu s liste političke stranke, a ne
samo političkoj stranci koja je predložila listu, odnosno političkoj stranci o
čijoj se listi glasovalo,

3) svakom kandidatu s nezavisne liste, a ne samo
nositelju koji je predložio nezavisnu listu, odnosno nositelju o čijoj se
nezavisnoj listi glasovalo,

4) biračima, pod uvjetom da je prigovor odnosno žalbu
podnijelo:

– najmanje 100 birača, ili

– najmanje 5% birača u izbornoj jedinici u kojoj se
provode izbori.

7. Člankom 56. stavkom 1. Zakona o lokalnim izborima
propisano je:

*Članak 56. (stavak 1.)*

*Protiv rješenja nadležnoga izbornog
povjerenstva podnositelj prigovora, koji je nezadovoljan takvim rješenjem, ima
pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske.*

Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenici prava na
podnošenje prigovora nadležnom izbornom povjerenstvu (kao prvostupanjskom
tijelu nadležnom za rješavanje izbornih sporova) moraju biti istovjetni
ovlaštenicima prava na podnošenje žalbe Ustavnom sudu (kao drugostupanjskom
tijelu nadležnom za rješavanje izbornih sporova), jer se radi o jedinstvenom
pravnom postupku i jedinstvenom krugu ovlaštenika na podnošenje sredstava
pravne za­štite u izbornim sporovima.

Navedeno stajalište Ustavni sud izrazio je u Odluci,
broj: U-VII-226/2004 od 23. siječnja 2004. godine (»Narodne novine«, broj
11/2004), kojom je usvojio žalbu žalitelja (100 birača) utvrdivši da su oni
ovlašteni u izbornom sporu podnijeti kako prigovor, tako i žalbu na rješenje o
prigovoru.

Slijedom
navedenog, osporene odredbe članka 52. stavaka 1. i 2. Zakona o lokalnim
izborima suprotne su odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske, jer propisuju uži krug subjekata ovlaštenih na
podnošenje prigovora i žalbe u postupku zaštite izbornog prava od onog propisanog
u članku 91. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Stoga
Ustavni sud utvrđuje da osporene odredbe članka 52. stavaka 1. i 2. Zakona o
lokalnim izborima nisu u suglasnosti s načelom ustavnosti i zakonitosti
propisanim člankom 5. Ustava Republike Hrvatske, pa ih je iz navedenih razloga
ukinuo.

8. Za
razliku od Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske koji ne
razlikuje ovlaštenike prava na podnošenje (prigovora i) žalbi u izbornim
sporovima ovisno o fazi izbornog postupka, Zakon o lokalnim izborima razlikuje
ovlaštenike prava na izjavljivanje prigovora (i žalbe) u zaštiti izbornog prava
ovisno o tome je li nepravilnost učinjena u postupku kandidiranja ili u
postupku izbora.

Prema
stajalištu Ustavnog suda, obveza je zakonodavca da u Zakonu o lokalnim izborima
omogući pravo prigovora i žalbe u izbornim sporovima svim pravnim subjektima
kojima to omogućuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske neovisno o
fazi izbornog postupka.

Ta
obveza, međutim, ne isključuje pravo zakonodavca da u Zakonu o lokalnim
izborima propiše pravila kojima se uređuje način predstavljanja ovlaštenih
podnositelja prigovora i žalbe, uključujući i način zaprimanja rješenja
nadležnih tijela, u slu­ča­jevima kada prigovor i žalbu podnosi skupina birača
(najmanje 100 birača ili najmanje 5% birača u izbornoj jedinici u kojoj se
provode izbori).

9. U
skladu s odredbama članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, odlučeno je kao u točki I. izreke.

II.

10.
Predlagateljica je Ustavnom sudu podnijela i alternativni prijedlog za
pokretanje postupka i ukidanje cjelokupnog Zakona o lokalnim izborima.

U prilog alternativnom prijedlogu predlagateljica
ističe svoje stajalište »da ne treba ukidati samo pobijane odredbe izbornih
zakona nego da su zbog njihove iznimne važnosti i utjecaja na druge odredbe
spomenutih izbornih zakona spomenuti izborni zakoni u cijelosti neustavni. Radi
se o permanentnom kršenju prava preko tri milijuna birača u Republici Hrvatskoj
koje traje već 12 godina jer postojeće odredbe o zaštiti izbornog prava pred­stavljaju
samo reprodukciju odredaba koje su postojale u svim izbornim zakonima
donesenima od 1990. godine pa do danas.«

Ustavni sud nije prihvatio alternativni prijedlog
predlagateljice. U ustavnosudskom postupku utvrdio je da osporene i ukinute
odredbe članka 52. stavaka 1. i 2. Zakona o izborima čine zasebnu normativnu
cjelinu kojom se uređuje pitanje aktivne legitimacije za podnošenje sredstava
pravne zaštite u izbornim sporovima. Stoga razlozi zbog kojih je u ovom
ustavnosudskom postupku utvrđena njihova nesuglasnost s člankom 91. stavkom 1.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske nisu mjerodavni za ostale
odredbe Zakona o lokalnim izborima.

11. U
skladu s člankom 27. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, odlučeno je kao u točki II. izreke.

Objava
ove Odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske.

Broj: U-I-2494/2002

Zagreb, 24. ožujka 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 43/2004-1026