## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10393/2011-4 od 14. ožujka 2012.

### NN 55/2012 (16.5.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10393/2011-4 od 14. ožujka 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1383

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca, Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ljerke Morović Pavić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Savska cesta 32, protiv odluke tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-01/10-01/437, urbroj: 376-11/IF-11-10 od 7. rujna 2011., radi utvrđivanja mjerodavnog tržišta veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 14. ožujka 2012.,

presudio je

Tužba se odbija.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama« i na internetskim stanicama tuženog tijela.

Obrazloženje

Točkom I dispozitiva osporene odluke utvrđeno je da mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji jer nisu istodobno zadovoljena sva tri mjerila iz članka 53. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08.). Točkom II dispozitiva osporene odluke utvrđeno je da je mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije podložno prethodnoj regulaciji jer su istodobno zadovoljena sva tri mjerila iz članka 53. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama. Točkom III. dispozitiva odluke određeno je da regulatorne obveze određene temeljem Zakona o telekomunikacijama na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova ostaju na snazi do okončanja postupka analize mjerodavnog tržišta iz točke II te odluke te analize tržišta veleprodajnih zaključnih segmenata iznajmljenih vodova, bez obzira na tehnologiju korištenu za pružanje iznajmljenog ili namijenjenog kapaciteta.

Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da je Odlukom Vijeća Hrvatske agencije za telekomunikaciju od 30. ožujka 2007. proglašen operatorom sa znatnijom tržišnom snagom na mjerodavnom tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova. Zbog takvog statusa tužitelj je bio dužan postupati po regulatornim obvezama koje su bile propisane Zakonom o telekomunikacijama (»Narodne novine« broj 122/03., 158/03., 60/04. i 70/05., dalje ZT) za konkretno mjerodavno tržište. S obzirom da je u ljeto 2008. godine donesen novi Zakon o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj 73/08. i 90/11., dalje ZEK) koji je stavio izvan snage tadašnji ZT, odredbe ZT prestale su važiti osim u dijelovima koji su izrijekom navedeni u prijelaznim i završnim odredbama ZEK-a. Tužitelj upućuje na odredbu članka 128. stavak 2. ZEK-a kojom je propisano da sve regulatorne obveze koje su određene ili propisane operatorima sa značajnom tržišnom snagom na temelju propisa koji su važili do stupanja na snagu ZEK-a, ostaju na snazi i primjenjuju se do završetka postupaka iz članka 52. stavka 1. ZEK-a i do određivanja, zadržavanja, izmjene ili ukidanja regulatornih obveza tim operatorima u skladu s odredbama ZEK-a. Ističe kako postupak određivanja mjerodavnih tržišta i procjene operatora sa značajnom tržišnom snagom iz članka 54. ZEK-a nije moguće provesti bez prethodnog provođenja postupka utvrđivanja mjerodavnih tržišta koja su podložna prethodnoj (ex ante) regulaciji sukladno odredbi članka 53. ZEK-a. S obzirom da veleprodajno tržište prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije utvrđeno u mjerodavnoj preporuci Europske komisije, tuženo tijelo je u pogledu tog tržišta pokrenulo i provelo postupak iz članka 53. stavka 3. ZEK-a kako bi utvrdilo podliježe li konkretno tržište prethodnoj regulaciji sukladno poglavlju VIII ZEK-a. Tuženo tijelo je nakon provedenog postupka javne rasprave donijelo osporenu odluku u kojoj je pod točkom I. dispozitiva utvrdilo da mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podloženo prethodnoj regulaciji jer nisu istodobno zadovoljena sva tri mjerila iz članka 53. stavka 2. ZEK-a. Ističe kako je osporenom odlukom tuženo tijelo dovršilo postupak iz članka 52. stavka 1. prva alineja u odnosu na predmetno mjerodavno tržište. Iako je utvrdilo da tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji tuženo tijelo je u točki III dispozitiva zadržalo regulatorne obveze određene operatorima sa značajnom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova temeljem ZT-a i na tom tržištu. Na taj način je, po mišljenju tužitelja, povrijedilo odredbu članka 56. ZEK-a prema kojoj je tuženo tijelo ovlašteno donijeti odluku o zadržavanju regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom samo ako u postupku određivanja mjerodavnih tržišta i procjene postojanja operatora sa značajnom tržišnom snagom iz članka 54. ZEK-a utvrdi nedostatnu djelotvornost tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu. Također je povrijedilo i odredbu članka 128. stavka 2. ZEK-a prema kojoj prethodno utvrđene regulatorne obveze ostaju na snazi i primjenjuju se do završetka postupaka iz članka 52. stavka 1. ZEK-a i određivanja, zadržavanja, izmjene ili ukidanja regulatornih obveza tim operatorima u skladu s odredbama ZEK-a. Ističe da budući je tuženo tijelo utvrdilo kako veleprodajno tržište prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji stoga tu nije moguće provesti ni postupak određivanja mjerodavnih tržišta i procjene postojanja operatora sa značajnom tržišnom snagom iz članka 54. ZEK-a kao ni postupak određivanja/zadržavanja regulatornih obveza iz članka 56. ZEK-a. Naglašava kako je osporenom odlukom povrijeđena odredba članka 56. ZEK-a jer je tuženo tijelo donijelo odluku o zadržavanju regulatornih obveza na predmetnom tržištu bez ispunjavanja zakonom propisanih pretpostavki za donošenje te odluke tj. bez provođenja postupka iz članka 54. ZEK-a koji predstavlja zakonski preduvjet za donošenje odluke o zadržavanju regulatornih obveza iz članka 56. ZEK-a (jer tuženik nije uopće ovlašten provoditi takav postupak na tržištima koja nisu podložna prethodnoj regulaciji) što predmetnu odluku čini nezakonitom. Ističe kako je osporenom odlukom tuženo tijelo dovršilo postupak iz članka 52. stavka 1. alineje 1. u odnosu na predmetno mjerodavno tržište jer tuženo tijelo nije ovlašteno na tržištima na kojima nisu zadovoljena sva tri mjerila iz članka 53. stavka 2. ZEK-a provoditi bilo kakve daljnje postupke koje predviđa poglavlje VIII ZEK-a. Budući da je odlukom dovršen postupak iz članka 52. stavka 1. u odnosu na mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurente relacije prema odredbi članka 128. stavka 2. tuženo tijelo je bilo dužno donijeti odluku o ukidanju prethodno određenih regulatornih obveza tužitelju na konkretnom tržištu. Ističe da odluka, kojom se umjesto ukidanja regulatornih obveza na predmetnom tržištu iste zadržavaju, nema valjano uporište u važećim propisima. Predlaže tužbu uvažiti i poništiti osporeno rješenje.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je odlukom iz 2007. godine proglasilo tužitelja operatorom sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova te su mu temeljem ZOT-a određene regulatorne obveze. Stupanjem na snagu ZEK-a (1. srpnja 2008.) tuženo tijelo je bilo obvezno započeti s provođenjem postupaka analize mjerodavnih tržišta (članak 52., 53., 54. i 55. ZEK-a) i određivanja regulatornih obveza (članak 56. ZEK-a). Postupak analize tuženo tijelo je provelo te detaljno obrazložilo osporenom odlukom i dokumentom »Tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova – test tri mjerila«. Tuženo tijelo ističe kako je navedeni dokument sastavni dio osporene odluke i da se osporena odluka ne može preispitati bez toga, a budući ga tužitelj nije dostavio uz tužbu predlaže istu odbaciti. Nadalje, ističe kako je Stara preporuka Europske komisije prepoznavala tržište zaključnih i tržište prijenosnih segmenata, a nova preporuka samo tržište zaključnih, ali se i na ostalim tržištima može provoditi prethodna regulacija ako je zadovoljen test tri mjerila. Podjela na zaključni i prijenosni segment važna je samo za određivanje granica tržišta kako bi se utvrdilo postojanje djelotvornog tržišnog natjecanja na određenom tržištu. S obzirom da je temeljem ZOT-a regulirano tržište iznajmljenih vodova – odnosno usluga koja se može sastojati i od zaključnog i prijenosnog segmenata, bilo je potrebno utvrditi postoji li tržišno natjecanje i na prijenosnom segmentu (provesti test tri mjerila). Postupkom analize mjerodavnog tržišta utvrđeno je da se tržište prijenosnih segmenata može podijeliti na konkurentne relacije i nekonkurentne relacije. S obzirom da je utvrđeno kako na nekonkurentnim relacijama ne postoji tržišno natjecanje, tuženo tijelo je dužno provesti postupak analize tržišta na nekonkurentnim relacijama, a istovremeno je utvrđeno kako na konkurentnim relacijama nije zadovoljen test tri mjerila odnosno postojanje djelotvornog tržišnog natjecanja. Međutim, kako regulacija odnosno deregulacija pojedinog dijela tržišta ima utjecaj na druge dijelove tržišta i svaka pojedinačna odluka uzrokuje promjene na predmetnim tržištima ne može se automatski ukinuti obveze na konkurentnim relacijama bez završetka postupka analize tržišta zaključnih segmenata iznajmljenih vodova, kao ni prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova na nekonkurentnim relacijama s obzirom da bi se tako ukinule obveze vezane uz uslugu iznajmljenog voda u određenom (tehničkom) segmentu usluge voda dok još nije završen postupak na drugom (zaključnom) segmentu istog voda. Također, tužitelj je propustio napomenuti da se unatoč provođenju postupka analize mjerodavnog tržišta i određivanja regulatornih obveza tužitelju, stvar treba promatrati kroz prizmu usluge najma voda (kabel-magistralni, županijski…), obzirom da ista kao takva egzistira na tržištu, na veleprodajnoj razini. Neovisno o podjeli tržišta na mjanje segmente, usluga iznajmljenih vodova se može sastojati i od zaključnog i od prijenosnog segmenta, međutim ostali operatori na tržištu elektroničke komunikacije od tužitelja uzimaju cjelokupnu uslugu iznajmljenog voda. Dakle, iako je tuženo tijelo utvrdilo kako je mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije tržište koje nije podložno prethodnoj regulaciji, upravo zbog opisane specifičnosti veleprodajne usluge iznajmljenih vodova, tužitelju ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje su mu određene temeljem ZOT-a kao operatoru sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova, sve do završetka postupka analize tržišta veleprodajnih prijnosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije i tržišta zaključnih segmenata iznajmljenih vodova bez obzira na tehnologiju korištenu za pružanje iznajmljenog ili namijenjenog kapaciteta, budući da bez završetka cjelokupne analize pojedinih segmenata tržišta nije moguće niti regulirati mjerodavno tržište kao uslugu najma voda. Predlaže tužbu odbiti.

Tužba nije osnovana.

Odredbom članka 12. stavka 1. točke 3. Zakona o elektroničkoj komunikaciji (»Narodne novine« broj 73/08.) propisano je da su u nadležnosti Agencije regulatorni i drugi poslovi donošenja odluka u vezi s utvrđivanjem mjerodavnih tržišta, provedbom analize tržišta te određivanjem i ukidanjem regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom.

Prema odredbi članka 52. stavka 1. navedenog Zakona u postupku određivanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom Agencija osobito utvrđuje mjerodavna tržišta podložna prethodnoj (ex-ante) regulaciji u skladu s člankom 53. ovoga Zakona. Prema stavku 2. istog članka navedenog Zakona, Agencija provodi analizu tržišta, koja se sastoji od određivanja mjerodavnih tržišta i procjene postojanja jednog ili više operatora sa značajnom tržišnom snagom na tom tržištu, u svrhu ocjene djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu u skladu s člankom 54. ovoga Zakona, određuje regulatorne obveze operatorima sa značajnom tržišnom snagom ako tržišno natjecanje nije djelotvorno na analiziranom mjerodavnom tržištu, u skladu s člankom 56. stavkom 2. ovoga Zakona, ukida sve regulatorne obveze operatorima sa značajnom tržišnom snagom ako je tržišno natjecanje djelotvorno na analiziranom mjerodavnom tržištu, u skladu s člankom 56. stavkom 1. ovoga Zakona. Prema stavku 4. istog članka Zakona, u provedbi postupaka iz stavka 1. ovoga članka Agencija će osobito voditi računa o primjeni mjerodavne preporuke Komisije o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciji i mjerodavnih smjernica Komisije o analizi tržišta i mjerodavnih smjernica Komisije o analizi tržišta i utvrđivanju značajne tržišne snage.

Odredbom članka 53. stavka 1. istog Zakona, Agencija utvrđuje odlukom mjerodavna tržišta podložna prethodnoj regulaciji vodeći računa o mjerodavnoj preporuci Komisije iz članka 52. stavka 4. ovoga Zakona. Prema stavku 2. istog članka navedenog Zakona, Agencija može odlukom utvrditi da su i druga mjerodavna tržišta, osim mjerodavnih tržišta iz stavka 1. ovoga članka, podložna prethodnoj regulaciji, ako su na tim tržištima istodobno zadovoljena sljedeća tri mjerila: 1. prisutnost visokih i trajnih zapreka za ulazak na tržište, strukturne, pravne ili regulatorne prirode, 2. struktura tržišta koja ne teži razvoju djelotvornoga tržišnog natjecanja unutar odgovarajućega vremenskog okvira, 3. primjena mjerodavnih propisa o zaštiti tržišnog natjecanja sama po sebi ne omogućuje na odgovarajući način uklanjanje nedostataka na tržištu. Prema stavku 5. istog članka Zakona, Agencija će donijeti odluku o ukidanju svih prethodno određenih regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom te neće odrediti nove regulatorne obveze, u skladu sa člankom 56. stavkom 1. ovoga Zakona, ako utvrdi da određeno mjerodavno tržište nije podložno prethodnoj regulaciji.

Prema odredbi članka 128. stavka 1. istog Zakona, danom stupanja na snagu ovoga Zakona Agencija će po službenoj dužnosti započeti provedbu postupaka iz članka 52. stavka 1. ovoga Zakona, vodeći pritom osobito računa o stanju na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u Republici Hrvatskoj te o mjerodavnoj preporuci Komisije o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciji.

Prema stavku 2. navedenog članka Zakona, do završetka postupaka iz stavka 1. ovoga članka i određivanja, zadržavanja, izmjene ili ukidanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom u skladu s odredbama ovoga Zakona, ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje su određene ili propisane tim operatorima na temelju propisa koji su važili do stupanja na snagu ovoga Zakona.

Iz podataka spisa predmeta, dostavljenog Sudu uz odgovor na tužbu, razvidno je da je tuženo tijelo, u skladu s citiranom odredbom članka 53. stavka 1. Zakona, započelo postupak utvrđivanja mjerodavnog tržišta veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova.

Pri tome je tuženo tijelo mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova podijelilo na tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije i tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije te je provelo postupak analize tri mjerila propisan odredbom članka 53. stavka 2. Zakona, budući da navedeno tržište nije definirano preporukom Komisije iz citirane odredbe članka 52. stavka 4. Zakona.

Na temelju provedenog testa tri mjerila tuženo tijelo je zaključilo kako je mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije podložno prethodnoj regulaciji jer su zadovoljena sva tri mjerila propisana Zakonom. Mjerodavno tržište pak veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji iz razloga što nisu istodobno zadovoljena sva tri mjerila. Navedeno tužitelj u tužbi niti ne osporava.

Tužitelj smatra da je pogrešno tuženo tijelo osporenom odlukom odredilo da zbog specifičnosti veleprodajne usluge iznajmljenih vodova tužitelju ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje proizlaze iz Zakona o telekomunikacijama koje su mu određene kao operatoru sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova, sve do završetka postupka analize tržišta prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije i tržišta zaključnih segmenata iznajmljenih vodova, bez obzira na tehnologiju korištenu za pružanje iznajmljenog ili namijenjenog kapaciteta. Ovo iz razloga jer je i samo tuženo tijelo utvrdilo da mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji,

Međutim, iz naprijed citirane odredbe članka 128. Zakona o elektroničkim komunikacijama proizlazi da će danom stupanja na snagu toga Zakona tuženo tijelo po službenoj dužnosti započeti provedbu postupaka iz članka 52. stavka 1. ovoga Zakona. Do završetka tih postupaka i određivanja, zadržavanja, izmjene ili ukidanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom u skladu s odredbama ovoga Zakona, ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje su određene ili propisane tim operatorima na temelju propisa koji su važili do stupanja na snagu toga Zakona.

U konkretnom slučaju, tuženo tijelo je započelo provedbu postupka iz članka 52. stavka 1. Zakona, odnosno utvrđivanje mjerodavnog tržišta podložnog prethodnoj (ex-ante) regulaciji i pri tome je predmetno tržište podijelilo na manje segmente odnosno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije i tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije. Zatim je utvrdilo kako tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji, a da je tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije podložno prethodnoj regulaciji. Međutim, time što je utvrdilo kako tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-konkurentne relacije nije podložno prethodnoj regulaciji nije završen postupak propisan odredbom članka 52. stavak 1. Zakona upravo zbog specifičnosti veleprodajne usluge iznajmljenih vodova. Naime, navedeno tržište je samo manji segment mjerodavnog tržišta veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova, koje se sastoji i od tržišta veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije, a u pogledu kojeg postupak iz članka 52. stavka 1. ovoga Zakona nije završen.

Također i samo mjerodavno tržište veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova je manji segment tržišta iznajmljenih telekomunikacijskih vodova, koje se sastoji i od tržišta zaključnih segmenata iznajmljenih vodova, a tužitelj niti ne osporava da analiza tržišta zaključnih segmenata također nije završena.

S obzirom da postupak iz članka 52. stavka 1. Zakona nije završen na cjelokupnom mjerodavnom tržištu veleprodajnih prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova, kao niti na tržištu zaključnih segmenata iznajmljenih vodova, a imajući u vidu naprijed navedenu prijelaznu odredbu članka 128. stavka 2. Zakona, pravilno je postupilo tuženo tijelo kada je odredilo da tužitelju ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje proizlaze iz Zakona o telekomunikacijama koje su mu određene kao operatoru sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu iznajmljenih telekomunikacijskih vodova sve do završetka postupka analize tržišta prijenosnih segmenata iznajmljenih vodova-nekonkurentne relacije i tržišta zaključnih segmenata iznajmljenih vodova.

S obzirom na navedeno, osporena odluka tuženog tijela ne može se ocijeniti nezakonitom.

Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.), koja se primjenjuje temeljem odredbe članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10.), tužbu kao neosnovanu odbiti.

Objava presude temelji se na odredbi članka 14. stavka 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Broj: Us-10393/2011-4

Zagreb, 14. ožujka 2012.

Predsjednica vijeća
Sanja Štefan, v. r.

Ostalo, NN 55/2012-1383