## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4365/2008 i dr. od 26. ožujka 2013.

### NN 43/2013 (12.4.2013.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4365/2008 i dr. od 26. ožujka 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

833

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 26. ožujka 2013. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 91.a Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 123/08. i 57/2011.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za ocjenu ustavnosti članka 91.a Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 123/08. i 57/2011., u daljnjem tekstu: ZPP) podnijeli su Drago Vuković iz Dubrovnika (U-I-4365/2008 i U-I-4036/2011), Hrvatska stranka prava 1861. iz Zagreba koju zastupa Dobroslav Paraga, predsjednik (U-I-4997/2008), Marijan Madunić iz Osijeka (U-I-994/2009), FILOS d.o.o. iz Zagreba koje zastupa Davor Kržak, direktor (U-I-2440/2009), Nikša Petković iz Vela Luke (U-I-3872/2009), Zoran Kvartuč iz Zadra (U-I-11379/2009), Danijel Margan iz Zagreba kojeg zastupa Mate Kačan, odvjetnik u Zagrebu (U-I-41960/2009), Nikola Škevin iz Zagreba (U-I-409/2010), Ljubo Predojević iz Donje Bistre (U-I-2506/2010), Nikola Alaica iz Belog Manastira (U-I-2885/2010), Drago Karagaća iz Belog Manastira (U-I-3467/2010), Josip Novak iz Zagreba (U-I-3738/2010), Sandra Janković iz Splita (U-I-4313/2010), Ema Brozović iz Zagreba (U-I-4804/2010), Milan Prusac iz Belog Manastira (U-I-5076/2010), Davor Gjurašin iz Zagreba (U-I-6530/2010), Osman Čengić iz Segeta Donjeg, kojeg zastupaju Adnan i Dženana Omanović, odvjetnici u Zagrebu (U-I-265/2011), Igor Legez iz Dubrovnika (U-I-1114/2011), Dragica Karla Maravić Markeš iz Zagreba (U-I-1602/2011), Zvonimir Šekulin iz Biograda na Moru (U-I-2174/2011), Đuro Medić iz Zagreba (U-I-3778/2011), Domagoj Matković iz Malinske (U-I-162/2012), Milan Grizelj iz Dugog Rata, kojeg zastupa mr. sc. Vinko Fabjanović, odvjetnik iz Splita (U-I-1605/2012), Rajko Kneklin iz Zagreba (U-I-6057/2012) i Dubravko Podbojec iz Zagreba (U-I-6150/2012).

1.2. U predmetima U-I-11379/2009, U-I-2885/2010, U-I-3467/2010, U-I-4313/2010, U-I-4804/2010, U-I-5067/2010, U-I-265/2011, U-I-2174/2011, U-I-3778/2011, U-I-4036/2011 i U-I-6150/2012 prijedlozi predlagatelja za ocjenu ustavnosti članka 91.a ZPP-a izdvojeni su iz ustavnih tužbi koje su predlagatelji podnijeli protiv rješenja Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) kojima su revizije predlagatelja, pozivom na osporeni članak 91.a ZPP-a, odbačene kao nedopuštene.

II. OSPORENA ODREDBA ZAKONA

2. Članak 91.a unesen je u ZPP člankom 5. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 84/08., u daljnjem tekstu: ZID ZPP/08) koji je donio Hrvatski sabor na sjednici održanoj 2. srpnja 2008. Članak 5. ZID-a ZPP/08 glasi:

»Članak 5.

Iza članka 91. dodaje se članak 91.a koji glasi:

»Članak 91.a

Stranka može podnijeti reviziju preko opunomoćenika koji je odvjetnik.

Iznimno od stavka 1. ovoga članka, stranka može sama podnijeti reviziju ako ima položeni pravosudni ispit, odnosno za nju može reviziju podnijeti kao opunomoćenik osoba koja ju je prema odredbama ovoga ili kojega drugog zakona ovlaštena zastupati u tom svojstvu iako nije odvjetnik – ako ima položen pravosudni ispit.

Stranka, odnosno njezin opunomoćenik iz stavka 2. ovoga članka, dužni su uz reviziju priložiti izvornik ili presliku potvrde o položenom pravosudnom ispitu, ako takva potvrda u izvorniku ili preslici već prije nije podnesena sudu u istom postupku.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

3. Svi predlagatelji u svojim prijedlozima smatraju da se osporenim člankom 91.a ZPP-a ograničava pristup sudu i na taj način mogućnost da svi građani dobiju jednaku sudsku zaštitu pred Vrhovnim sudom. Stoga predlažu pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukidanje članka 91.a ZPP-a.

Tako, između ostalih, predlagatelj Danijel Margan u svom prijedlogu navodi:

»Odredba članka 91. a Zakona o parničnom postupku, predviđa da reviziju, kao izvanredni pravni lijek, mogu podnijeti samo za to kvalificirane osobe (odvjetnici stranke ili drugi ovlašteni punomoćnici sa položenim pravosudnim ispitom). Takvim uvjetovanjem revizijske zaštite, ograničava se mogućnost da svi građani dobiju jednaku sudsku zaštitu pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske odnosno dolazi do diskriminacije, te je stoga odredba članka 91.a u nesuglasju s člancima 3., 14. i 26. Ustava Republike Hrvatske, a poglavito člankom 118. stavak 1. kojim 'Vrhovni sud Republike Hrvatske kao najviši sud osigurava jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana'.

Ovakva redukcija revizijske sposobnosti toliko je drastična da ugrožava ustavna i konvencijska prava stranke na pristup sudu, Ustav Republike Hrvatske jamči ovo pravo člankom 29. STAVAK 1, a Europska konvenciji za zaštitu ..., člankom 6. Bez mogućnosti efikasne sudske zaštite, prava koja štiti pravni poredak nije moguće ostvariti. Stoga se pravo na pristup sudu ubraja u temeljna ljudska prava. Pravo na pristup sudu smatra se jednim od najvažnijih aspekata ljudskog prava na pravično suđenje.

(...)

Propisivanje ograničenja revizijske zaštite uvođenjem kvalificiranih osoba kao ovlaštenika na podnošenje revizije ne dopušta građanima pristup Vrhovnom sudu, čime isti ne ispunjava svoju ustavnu zadaću da osigurava čl. 118. stavak 1. Ustava ..., (jedinstvenu primjenu zakona i ravnopravnost građana) i time uvodi se poremećaj ustavnih nadležnosti između Ustavnog suda i Vrhovnog suda ...«,

a predlagatelj Milan Prusac, ta stajališta obrazlaže na sljedeći način:

»Ovakvo zakonsko rješenje krije i još jedan, životno važan, segment neustavnosti u dijelu prava na pravni lijek – veliki broj građana neće pristupiti podnošenju revizije ograničeni platežnom mogućnosti – jer se radi o pravnim sredstvima koje iziskuju velike troškove. Po postojećoj Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ..., to su iznosi veći od 3.000,00 kuna – što mnogi građani nemaju ali što, polazeći od ustavnih načela jednakosti pred zakonom, ne smije da znači da onaj tko nema taj novac ne može ostvariti svoja prava. (...)

Na prethodno rečeno se nadovezuje: da se građani dovode u neravnopravni položaj, kako je iznijeto, tko nije solventan, neće moći ravnopravno u višim fazama postupka tj. najvišim pred VSRH, osigurati ostvarenje zakonskog prava da sud odlučuje o njegovim pravima i obvezama. (...)«

IV. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske

4. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

(...) jednakost, ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 16.

(...) prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila (...) prava drugih ljudi te pravni poredak, (...).

Svako ograničenje (...) prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 115.

(...)

Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava«.

»Članak 116.

Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

(...)«

2) Konvencijsko pravo

5. Prva rečenica članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.

(...)«

3) Prikaz instituta revizija kroz Zakon o parničnom postupku i njegove izmjene i dopune

6. Revizija je izvanredan, devolutivan, samostalan, ograničen, dvostran i nesuspenzivan pravni lijek koji parnične stranke zbog povrede zakona mogu podnijeti protiv presuda drugostupanjskih sudova koje su donesene u povodu žalbi protiv presuda prvostupanjskih sudova te rješenja drugostupanjskih sudova kojima se postupak pred sudom pravomoćno završava.

Riječ je o ustaljenoj zakonskoj instituciji hrvatskog pravnog poretka o kojoj, sukladno zakonodavnoj tradiciji, odlučuje najviši sud u zemlji. Prema članku 116. stavku 1. Ustava, najviši sud u zemlji je Vrhovni sud kojemu je temeljna ustavna zadaća osiguravati jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

7. Sukladno navedenom, u ocjeni osnovanosti predlagateljevih navoda, Ustavni sud pošao je od članka 382. ZPP-a, kojim je uređen institut revizije kao izvanrednog pravnog lijeka. U nastavku se daje kratak prikaz članka 382. ZPP-a i njegovih izmjena i dopuna u odnosu na zakonske pretpostavke za njezino podnošenje.

Članak 382. ZPP/03, prije stupanja na snagu osporenog članka 91.a ZPP, glasio je:

»Članak 382.

Stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude:

1) ako vrijednost predmeta spora pobijanog dijela presude prelazi 100.000,00 kuna,

2) ako je presuda donesena u sporu koji je pokrenuo radnik protiv odluke o prestanku ugovora o radu.

U slučajevima u kojima je ne mogu podnijeti prema odredbi stavka 1. ovoga članka stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude ako je drugostupanjski sud u izreci te presude odredio da je protiv nje revizija dopuštena. Drugostupanjski sud može tako odlučiti ako ocijeni da odluka u sporu ovisi o rješenju nekog materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana. U obrazloženju presude drugostupanjski će sud naznačiti zbog kojeg je pravnog pitanja dopustio reviziju i izložiti razloge iz kojih je smatrao da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

Odredbe stavka 1. točke 1. i stavka 2. ovoga članka ne primjenjuju se u onim sporovima za koje je ovim ili drugim zakonom izrijekom određeno da u njima revizija nije dopuštena.

(...).«

7.1. ZID-om ZPP/08 izmijenjene su odredbe koje uređuju institut revizije.

Člankom 29. ZID-a ZPP/08 propisano je:

»Članak 29.

Članak 382. mijenja se i glasi:

Stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude:

1) ako vrijednost predmeta spora pobijanog dijela presude prelazi 100.000,00 kuna,

2) ako je presuda donesena u sporu koji je pokrenuo radnik protiv odluke o postojanju ugovora o radu, odnosno prestanku radnog odnosa ili radi utvrđenja postojanja radnog odnosa,

3) ako je drugostupanjska presuda donesena prema odredbama članka 373.a i 373.b ovoga Zakona.

U slučajevima u kojima je ne mogu podnijeti prema odredbi stavka 1. ovoga članka, stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude ako odluka u sporu ovisi o rješenju nekoga materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana, primjerice:

1) ako o tom pitanju revizijski sud još uvijek nije zauzeo shvaćanje odlučujući u pojedinim predmetima ili na odjelskoj ili općoj sjednici, a riječ je o pitanju o kojemu postoji različita praksa drugostupanjskih sudova,

2) ako o tom pitanju revizijski sud još uvijek nije zauzeo shvaćanje, a moglo bi se očekivati da bi u praksi drugostupanjski sudovi mogli o njemu imati različita shvaćanja, npr. zbog mogućnosti različitoga tumačenja određenih zakonskih odredaba,

3) ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje, ali je odluka drugostupanjskoga suda utemeljena na shvaćanju koje nije podudarno s tim shvaćanjem,

4) ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje i presuda se drugostupanjskoga suda temelji na tom shvaćanju, ali bi – osobito uvažavajući razloge iznijete tijekom prethodnoga prvostupanjskoga i žalbenoga postupka, zbog promjene u pravnom sustavu uvjetovane novim zakonodavstvom ili međunarodnim sporazumima te odlukom Ustavnoga suda Republike Hrvatske ili Europskoga suda za ljudska prava – trebalo preispitati sudsku praksu.

U reviziji iz stavka 2. ovoga članka stranka treba određeno naznačiti pravno pitanje zbog kojeg ju je podnijela i izložiti razloge zbog kojih smatra da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

(...).«

7.2. Posljednjim ZID-om ZPP/11 koji je usvojio Hrvatski sabor 13. svibnja 2011., zakonsko uređenje instituta revizije ponovno je izmijenjeno i uređeno je člancima od 29. do 42. ZID-a ZPP/11. Tako članak 382. ZPP-a sada glasi:

»Članak 382.

Stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude:

1) ako vrijednost predmeta spora pobijanog dijela presude prelazi 200.000,00 kuna,

2) ako je presuda donesena u sporu o postojanju ugovora o radu, odnosno prestanku radnog odnosa ili radi utvrđenja postojanja radnog odnosa,

3) (...).

U slučajevima u kojima je ne mogu podnijeti prema odredbi stavka 1. ovoga članka, stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude ako odluka u sporu ovisi o rješenju nekoga materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, primjerice:

1) ako o tom pitanju revizijski sud još uvijek nije zauzeo shvaćanje odlučujući u pojedinim predmetima na odjelnoj sjednici, a riječ je o pitanju o kojemu postoji različita praksa drugostupanjskih sudova,

2) ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje, ali je odluka drugostupanjskoga suda utemeljena na shvaćanju koje nije podudarno s tim shvaćanjem,

3) (...)

U reviziji iz stavka 2. ovoga članka stranka treba određeno naznačiti pravno pitanje zbog kojeg ju je podnijela uz određeno navođenje propisa i drugih važećih izvora prava koji se na njega odnose te izložiti razloge zbog kojih smatra da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni.

(...).«

7.3. Iz navedenog je prikaza razvidno kako su se pravno uređenje instituta revizije kao izvanrednog pravnog lijeka i pretpostavke za njezinu dopuštenost mijenjali, čime se bitno utjecalo na postupanje Vrhovnog suda kao najvišeg suda u Republici Hrvatskoj i na njegove ustavne zadaće da osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

a) Do ZID-a ZPP/03 pravni okvir za dopuštenost revizije protiv drugostupanjskih presuda bio je određen vrijednosnim, odnosno kauzalnim kriterijem (vrijednost predmeta spora i vrsta spora, tzv. redovna revizija), a od 2003. (ZID ZPP/03) uvedena je revizija po dopuštenju drugostupanjskog suda (tzv. izvanredna revizija).

Izvanredna revizija, kao zakonska novina u ZID-u ZPP/03, predstavljala je novo sredstvo za osiguravanje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana, a ovisila je o odluci drugostupanjskog (žalbenog) suda koji je u obrazloženju presude trebao naznačiti zbog kojeg je pravnog pitanja dopustio reviziju i izložiti razloge iz kojih je smatrao da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

b) U ZID-u ZPP/08 zadržani su vrijednosni i kauzalni kriteriji za dopuštenost redovne revizije, s manjim izmjenama.

Međutim, ZID-om ZPP/08 bitno su izmijenjene odredbe kojima je reguliran institut izvanredne revizije na način da je napuštena izvanredna revizija prema određenju drugostupanjskog suda i propisano je da reviziju protiv drugostupanjske presude može podnijeti stranka i u slučaju kad je ne može podnijeti prema vrijednosnom ili kauzalnom kriteriju (jer nije dopuštena), uz uvjet da odluka u sporu ovisi o rješenju nekog materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja i da je to pitanje važno za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana. U skladu s navedenim uvjetima za dopuštenost revizije, stranka koja podnosi reviziju dužna je u reviziji određeno naznačiti pravno pitanje zbog kojeg je podnijela reviziju i izložiti razloge zbog kojih smatra da je ono važno za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

Kao što je već navedeno, u ZID ZPP/08 unesen je osporeni članak 91.a kojim je uvedeno novo ograničenje ovlaštenika prava na podnošenje revizije. Tako reviziju kao izvanredni pravni lijek može podnijeti samo punomoćnik koji je odvjetnik ili izuzetno osoba koja ima položeni pravosudni ispit.

c) U ZID-u ZPP/11 od 13. svibnja 2011. ponovo su izmijenjene odredbe koje reguliraju institut revizije. Propisani su stroži i precizniji zahtjevi koje revizija treba ispunjavati u svom sadržaju.

Osporeni članak 91.a ZPP-a ostao je neizmijenjen.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. U razmatranju osnovanosti prijedloga za ocjenu suglasnosti članka 91.a ZPP-a s Ustavom, Ustavni sud pošao je od uvjeta obveznog zastupanja po odvjetniku ili osobi s položenim pravosudnim ispitom, i posljedično, od troškova postupka koje za stranku u tom postupku iziskuje takvo zastupanje. Ustavni sud ocjenjuje da se zakonom propisani uvjeti obveznog zastupanja i njihove posljedice mogu smatrati ograničenjem prava pristupu sudu.

a) Načelna pravna stajališta o pravu na pristup sudu

9. Sukladno navedenom, tijekom ocjene predlagateljevih navoda, Ustavni sud pošao je od načelnih pravnih stajališta Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) prema kojima pravo na pristup sudu nije apsolutno. To pravo je podvrgnuto ograničenjima a temeljne postavke tih ograničenja prvi put su izražene u presudi Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda od 21. veljače 1975., zahtjev br. 4451/70). U presudi se navodi:

»37. Budući da je smetnja pristupu sudovima ... utjecala na pravo zajamčeno člankom 6., stavkom 1. ..., preostaje odrediti je li ona unatoč tome bila opravdana na temelju nekog legitimnog ograničenja uživanja ili vršenja tog prava.

38. ... Sud smatra da pravo pristupa sudovima nije apsolutno. Budući da na to pravo Konvencija upućuje ..., a da ga pritom, u užem smislu riječi, ne određuje, ovdje, osim granica koje određuju sam sadržaj svakog prava, ima prostora i za ograničenja koja su dopuštena implicitno (by implication).«

9.1. U presudi Kreuz protiv Poljske (presuda, 19. lipnja 2001., zahtjev br. 28249/95) Europski sud je dalje razradio stajalište o implicitno dopuštenim ograničenjima prava na pristup sudu, te je posebno istaknuo:

»53. 'Pravo na sud' nije apsolutno. Ono može biti podložno implicitno dopuštenim ograničenjima jer pravo na pristup po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države. (...)

54. Sud je donio odluku da se u nekim slučajevima, posebno kad su ograničenja o kojima je riječ povezana s uvjetima dopuštenosti žalbe ili kad interesi prava zahtijevaju da podnositelj zahtjeva u vezi sa svojom žalbom pruži jamstvo za troškove koje će imati druga strana u postupku, mogu nametnuti razna ograničenja, uključujući novčana, pristup pojedinca 'sudu' ili 'tribunalu' ...

(...)

Međutim, Sud se u svim tim slučajevima uvjerio da primjenjivana ograničenja nisu spriječila ili umanjila pristup koji je omogućen podnositelju zahtjeva na takav način ili do takve mjere da bi sama bit (the very essence) tog prava bila oslabljena.

55. ... Sud naglašava da ograničenje postavljeno u odnosu na pristup sudu ili tribunalu neće biti sukladno članku 6. stavku 1. osim ako teži legitimnom cilju, a postoji razumna veza razmjernosti između primijenjenih sredstava i legitimnog cilja koji se želi ostvariti ...

(...)

57. ..., Sud konačno želi ponoviti da je njegovo ispitivanje temeljeno na načelu da je namjera Konvencije zajamčiti ne prava koja su teorijska ili prividna (theoretical or illusory), već prava koja su provediva u praksi (practical) i djelotvorna. To je naročito tako u pogledu prava na pristup sudovima u smislu važnog mjesta koje pravo na pošteno suđenje ima u demokratskom društvu ...«

9.2. Navedena pravna stajališta Europskog suda Ustavni sud prihvatio je u svojoj odluci broj: U-I-949/1995 i dr. od 23. studenoga 2005., koja glase:

»Pravo pravičnog suđenja, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, obuhvaća više aspekata koji čitav proces suđenja čine pravičnim. U svojoj biti to je postupovno jamstvo koje zahtijeva da postupak od strane državnih tijela bude proveden prema načelima koja će strankama u postupku osigurati pravično suđenje. Pravo svakoga na pristup sudu dio je temeljnog ljudskog prava na pravično suđenje, a podrazumijeva pristupačnost postupku sa svim obilježjima sudskog oblika ispitivanja. I samo pravo na pristup sudu ima nekoliko aspekata. Mogućnost iniciranja sudskog postupka radi donošenja odluke o pravima i obvezama stranaka, iako sama po sebi nije dovoljna da bi se osiguralo pravo pristupa sudu, onaj je aspekt prava na pristup sudu bez kojega ostala jamstva, sadržana u pravu pravičnog suđenja, ne bi mogla imala pravno značenje.

Pravo na pristup sudu, međutim, nije apsolutno; ono može biti zakonom ograničeno (članak 16. Ustava); primjerice zakonom određenim pretpostavkama koje moraju biti ispunjene za podnošenje tužbe ili rokovima za ulaganje pravnih lijekova. Različita ograničenja mogu svesti pravo na pristup sudu na razinu koja bi dovela do toga da je sama bit ostvarenja tog prava ugrožena. Svako ograničenje, stoga, mora biti ustanovljeno zakonom, mora imati legitimni cilj te mora postojati razumna razmjernost između ograničenja i cilja koji se tim ograničenjem želi postići.«

b) Primjena načelnih pravnih stajališta o pravu pristupa sudu na osporeni članak ZPP-a

10. Predmet uređenja ZPP-a utvrđen je u članku 1. koji glasi:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuju pravila postupka na temelju kojih sud raspravlja i odlučuje u sporovima o osnovnim pravima i obvezama čovjeka i građanina, o osobnim i obiteljskim odnosima građana te u radnim, trgovačkim, imovinskim i drugim građanskopravnim sporovima, ako zakonom nije za neke od tih sporova određeno da u njima sud rješava po pravilima kojeg drugog postupka.«

Osporeni članak 91.a sadržan je u dijelu ZPP-a koji uređuje pitanje punomoćnika u parničnom postupku (članci 89. do 101.). Prema članku 89. ZPP-a stranke mogu poduzimati radnje u postupku osobno ili preko punomoćnika, dok prema članku 89.a, stranku kao punomoćnik može zastupati samo odvjetnik, ako zakonom nije drugačije određeno.

Člankom 91.a ZPP-a propisana je obvezatnost podnošenja revizije preko opunomoćenika koji je odvjetnik uz iznimke utvrđene u stavku 2. istog članka prema kojem stranka može sama podnijeti reviziju ako ima položeni pravosudni ispit, odnosno za nju može reviziju podnijeti kao opunomoćenik osoba koja ju je prema odredbama ZPP-a ili kojega drugog zakona ovlaštena zastupati u tom svojstvu iako nije odvjetnik – ako ima položen pravosudni ispit.

Razlozi osporavanja suglasnosti članka 91.a ZPP-a s Ustavom temelje se na pogrešnom stajalištu predlagatelja da je Ustavom zajamčeno pravo na pristup sudu apsolutno, te da osporeni članak ograničava to nederogabilno pravo. Suprotno tome, pravo na pristup sudu je relativno zaštićeno derogabilno pravo što je Ustavni sud obrazložio u rješenju broj: U-I-949/1995 (vidi točku 9.).

11. Kao što je već navedeno, u ZID ZPP/08 unesen je osporeni članak 91.a kojim je uvedeno ograničenje ovlaštenika prava na podnošenje revizije. Tako reviziju kao izvanredni pravni lijek može podnijeti samo punomoćnik koji je odvjetnik ili izuzetno osoba koja ima položeni pravosudni ispit.

Ustavni sud u postupku ustavnosudske ocjene suglasnosti osporenog članka ZPP-a s Ustavom, uz uvažavanje načelnih pravnih stajališta o pravu pristupa sudu, kao prvo trebao je odgovoriti na pitanje: je li zakonsko ograničenje propisano člankom 91.a ZPP-a dovelo u pitanje samu bit prava na pristup sudu?

11.1. Parnični postupak, po svojoj strukturi i funkcioniranju, do pravomoćnosti sudske odluke trebao bi se smatrati redovnim postupkom, a nakon pravomoćnosti sudske odluke iznimkom za posebne slučajeve. Stoga su u ZPP-u propisani redovni i izvanredni pravni lijekovi. Redovnim se pravnim lijekovima pobijaju nepravomoćne sudske odluke, a izvanrednim pravomoćne sudske odluke.

Razlozi racionalne organizacije sustava pravnih lijekova, pravne sigurnosti i ekonomičnosti nametnuli su potrebu višestrukog ograničenja mogućnosti njihova podnošenja (vrsta pravnih lijekova, osoba koje su ih ovlaštene podnositi, rokova u kojima se mogu podnijeti i dr.). Opće je obilježje tih ograničenja da se ona pojačavaju što je viši stupanj suda koji treba odlučiti o pravnom lijeku. Naime, nakon pravomoćnosti sudske odluke procesna prava stranaka ne prestaju nego se »sužavaju«, a radi postizanja cilja dopuštenog izvanrednog pravnog lijeka.

Budući da je revizija izvanredni pravni lijek, koja se podnosi protiv drugostupanjske sudske odluke kojom se postupak pravomoćno završava i o kojoj odlučuje Vrhovni sud ispitujući zakonitost odluka nižestupanjskih sudova, revizija je nužno po prirodi parničnog postupka složeniji pravni lijek (u odnosu na žalbu kao redovni lijek), za čije su podnošenje utvrđene strože pretpostavke, a razlozi zbog kojih se može podnijeti su ograničeni.

Tako, tzv. redovna revizija se može izjaviti samo zbog bitnih povreda odredba parničnog postupka (uz određena značajna ograničenja u usporedbi s bitnim povredama zbog kojih se može izjaviti žalba) i zbog pogrešne primjene materijalnog prava, dok se tzv. izvanredna revizija može izjaviti i pobijana se presuda može ispitivati samo zbog materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja zbog kojeg je »dopuštena«, dakle, zbog pitanja važnog za osiguranje jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana.

Polazeći od toga da se u revizijskom postupku preispituje materijalna i postupovna zakonitost pobijane presude (rješenja), a ne i pravilnost utvrđenja činjeničnog stanja, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac propisujući krug kvalificiranih osoba koje mogu podnijeti reviziju naglasio potrebu da se u revizijskom postupku, u kojem se odlučuje isključivo o pravnim pitanjima, osigura viša razina stručnih znanja i kvalitete u zastupanju stranaka a time veća kvaliteta odlučivanja u pojedinom slučaju, a što doprinosi većoj pravnoj sigurnosti stranaka.

Stoga Ustavni sud smatra ustavnopravno prihvatljivim ograničenje propisano člankom 91.a ZPP-a. Takvo stajalište zakonodavca nije ograničilo niti spriječilo pristup sudu na takav način ili u tolikoj mjeri da bi bila narušena sama bit prava na pristup sudu. Propisani zahtjev vezan za odvjetnika odnosno za osobu koja ima položen pravosudni ispit nije strukturno ograničenje koje onemogućuje pristup sudu.

12. U nastavku postupka Ustavni sud mora odgovoriti i na sljedeća pitanja:

a) Ima li osporeni članak 91.a ZPP-a legitiman cilj?

Ustavni sud ocjenjuje da osporeni članak 91.a ZPP-a ima legitimni cilj – da se kroz stručno obrađenu i podnesenu reviziju od strane kvalificirane osobe osnaži ustavna zadaća Vrhovnog suda i osigura efikasan (djelotvoran) pristup sudu u kojem će pravo stranke biti pravilno zaštićeno.

b) Je li ograničenje propisano člankom 91.a ZPP-a razmjerno legitimnom cilju koji se njime želio postići?

13. Razmatrajući reviziju u sustavu pravnih lijekova koji su utvrđeni ZPP-om, vrstu sporova i razloge zbog kojih se revizija može podnijeti, Ustavni sud ocjenjuje da je propisivanje kruga kvalificiranih osoba ovlaštenih za podnošenje revizije, objektivno opravdano i razmjerno legitimnom cilju koji se osporenom zakonskom odredbom želio postići.

14. U odnosu na pitanje troškova revizijskog postupka koje iziskuje primjena osporenog članka ZPP-a (sastavljanje revizije po odvjetniku), Ustavni sud podsjeća da je pravo na besplatnu pravnu pomoć bitna komponenta prava na pristup pravosuđu, koje je imanentno pravu na pravično suđenje iz članka 29. stavka 1. Ustava, odnosno iz članka 6. Konvencije. Stoga, u odnosu na to pitanje Ustavni sud podsjeća da je pružanje besplatne pravne pomoći u Republici Hrvatskoj osigurano kako Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći (»Narodne novine« broj 62/08. i 81/11.), tako i većim brojem drugih zakona, od kojih valja izdvojiti članak 5. stavak 2. Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 152/08., 76/09. i 80/11.), članak 172. ZPP-a, članak 85. Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u određenim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91.), članak 21. Zakona o odvjetništvu (»Narodne novine« broj 9/94.), članke 11. i 19. Zakona o sudskim pristojbama (»Narodne novine« broj 26/03.), članke 20. i 24. Zakona o azilu (»Narodne novine« broj 103/03. i 179/07.) te odredbe Statuta Hrvatske odvjetničke komore, Kodeksa odvjetničke etike i Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (»Narodne novine« broj 13/09.).

15. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.

16. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4365/2008 U-I-4804/2010

U-I-4997/2008 U-I-5076/2010

U-I-994/2009 U-I-6530/2010

U-I-2440/2009 U-I-265/2011

U-I-3872/2009 U-I-1114/2011

U-I-11379/2009 U-I-1602/2011

U-I-41960/2009 U-I-2174/2011

U-I-409/2010 U-I-3778/2011

U-I-2506/2010 U-I-4036/2011

U-I-2885/2010 U-I-162/2012

U-I-3467/2010 U-I-1605/2012

U-I-3738/2010 U-I-6057/2012

U-I-4313/2010 U-I-6150/2012

Zagreb, 26. ožujka 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 43/2013-833