## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-38101/2009 od 17. ožujka 2010.

### NN 36/2010 (24.3.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-38101/2009 od 17. ožujka 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

940

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 17. ožujka 2010. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 18. stavka 2. i članka 49. točke 9. alineje 3. Statuta Grada Belog Manastira (»Službeni glasnik Grada Belog Manastira« broj 4/09. i 6/09.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Grada Belog Manastira«.

Obrazloženje

1. Nevenka Redžep iz Belog Manastira podnijela je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 18. stavka 2. i 49. točke 9. alineje 3. Statuta Grada Belog Manastira (»Službeni glasnik Grada Belog Manastira« broj 4/09. i 6/09.; u daljnjem tekstu: Statut).

2.1. Gradsko vijeće Grada Belog Manastira je na 3. sjednici održanoj 2. srpnja 2009., na temelju članaka 8. i 35. stavka 1. točke 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.; u daljnjem tekstu: ZLP(R)S), članka 24. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 109/07. i 36/09.) te članka 49. stavka 1. točke 1. i članka 111. Statuta Grada Belog Manastira (»Službeni glasnik Grada Belog Manastira« broj 3/01., 4/01., 2/03., 5/05., 6/05. i 1/06.) donijelo Statut Grada Belog Manastira (»Službeni glasnik Grada Belog Manastira«, broj 4/09), a na 4. sjednici održanoj 24. srpnja 2009., na temelju članka 35. stavka 1. točke 1. ZLP(R)S-a te članka 49. stavka 1. točke 1. i članka 106. Statuta iz 2001. godine, Statutarnu odluku o izmjenama i dopunama Statuta (»Službeni glasnik Grada Belog Manastira« broj 6/09).

2.2. Osporeni članci Statuta glase:

Članak 18. stavak 2.

Gradsko vijeće u okviru svojih nadležnosti, imenuje i razrješava članove upravnih vijeća, odnosno odbora javnih ustanova, tvrtki i drugih pravnih osoba iz stavka 1. ovoga članka, kao i njihove poslovodne organe, ako posebnom odlukom nije drukčije propisano.

Članak 49. točka 9. alineja 3.

Gradsko vijeće:

9. obavlja izbor, imenovanja i razrješenja:

– predstavnika Grada Belog Manastira u skupštinama trgovačkih društava u kojima je Grad suvlasnik vlasničkih udjela te u upravnim vijećima ustanova kojih je Grad Beli Manastir osnivač.

3. Predlagateljica smatra da predstavničko tijelo jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: jedinica lokalne samouprave), nije ovlašteno statutom propisati ovlast tog tijela glede izbora odnosno imenovanja članova upravnog vijeća ustanova koje osniva, odnosno uprava trgovačkih društava čiji je osnivač i član jedinica lokalne samouprave. Također navodi da se ne može statutom propisati ovlast predstavničkog tijela glede izbora, imenovanja i razrješenja zastupnika jedinica lokalne samouprave u upravnim vijećima i odborima ustanova i skupštinama trgovačkih društava kojih je jedinica lokalne samouprave osnivač. Uporište za svoje tvrdnje predlagateljica nalazi u aktima pojedinih ureda državne uprave u županijama donesenim u postupku nadzora zakonitosti, te u stajalištima trgovačkih sudova u vezi s upisom trgovačkih društava u vlasništvu jedinica lokalne samouprave u sudski registar.

S tim u vezi, predlagateljica izvodi zaključak da, na temelju članka 9. u vezi s člankom 42. stavkom 1. ZLP(R)S-a, »gradonačelnik zastupa grad u skupštinama društava, te nije zakonita odredba Statuta po kojoj Gradsko vijeće određuje predstavnike grada u skupštinama trgovačkih društava čije je grad suvlasnik (odnosno osnivač). Sudjelovanje u skupštini trgovačkog društva je u pravnom smislu zastupanje osnivača. Budući da je izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave – gradonačelnik izabran na neposrednim izborima, odnosno da su ga građani izabrali da, između ostalog upravlja imovinom grada i zastupa grad, predstavničko tijelo nikako nema pravo oduzeti mu zakonom propisane ovlasti«.

S obzirom na navedeno, predlagateljica također navodi da »pravno stajalište tijela nadležnih za nadzor nad zakonitošću akata jedinica lokalne samouprave ovisi o tome kakav je odnos političkih snaga u pojedinoj jedinici lokalne samouprave te je stoga nužno da Ustavni sud Republike Hrvatske, kao nadležan, ocijeni ustavnost i zakonitost osporenih odredbi Statuta, jer se u suprotnom u praksi događa da na neposrednim izborima izabrani gradonačelnici imaju različite ovlasti, ovisno o tome kojoj političkoj opciji pripadaju.«

U svom je prijedlogu predlagateljica izložila i kronologiju donošenja osporenog Statuta, postupanje izvršnog tijela Grada Belog Manastira u vezi s njegovim donošenjem, (ne)postupanje nadležnog tijela državne uprave u postupku nadzora zakonitosti u konkretnom slučaju te postupanje nadležnih tijela državne uprave u postupku nadzora u drugim sličnim slučajevima. S tim u vezi, uz prijedlog je priložila mišljenje Ministarstva uprave Republike Hrvatske o nadležnosti za imenovanje članova skupština trgovačkih društava u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, klasa: 023-01/09-01/283, ur. broj: 515-01-09-1 od 21. rujna 2009., zapisnik sa sjednice Radne skupine za pitanja Sudskog registra od 6. veljače 2006., pravna shvaćanja prihvaćena na sjednici sudaca Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske od 6. srpnja 2006. te presudu i rješenja Trgovačkog suda u Zagrebu i Visokog Trgovačkog suda Republike Hrvatske.

Predlagateljica ističe da iz navedenih razloga osporeni članci Statuta nisu u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1. i 135. Ustava, člancima 39., 42., 44. i 48. stavkom 1. točkom 4. ZLP(R)S-a, člankom 35. stavkom 2. Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97., 47/99. i 35/08.), člancima 387. stavkom 3., 440. stavkom 1., 441. stavkom 1. točkom 3., 444. stavkom 1. i 445. stavkom 4. Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93., 34/99., 52/00., 118/03., 107/07. i 146/08.; u daljnjem tekstu: ZTD), te s člankom 63. Zakona o proračunu (»Narodne novine« broj 87/08.).

Predlaže pokrenuti postupak i ukinuti kao nezakonite osporene odredbe Statuta.

Prijedlog nije osnovan.

4. O suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom, odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske na temelju članka 128. alineja 1. i 2. Ustava, na način i u postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Budući da je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, on mora biti u skladu s Ustavom i zakonom.

5. Za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba Statuta neposredno su mjerodavni članci 5. stavak 1., 132. stavci 1. i 2., 134. i 135. Ustava koji glase:

Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)

Članak 132. stavci 1. i 2.

Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava.

Članak 134.

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanje, prostorno urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb (...)

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave mora se voditi o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

Članak 135.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.

6. Za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Statuta mjerodavni su:

Članak 8. stavak 2., članak 35. stavak 1. točke 1., 2., 3., i 5., članak 44. i članak 48. točke 1., 2., 4. i 6. ZLP(R)S-a, koji glase:

Članak 8.

(...)

Statutom se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza.

Članak 35.

Predstavničko tijelo:

1. donosi statut jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave,

2. donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,

3. osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom,

5. osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Članak 44.

Izvršne poslove obavlja u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.

Članak 48.

Općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan:

1. priprema prijedloge općih akata

2. izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkih tijela, (...)

4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima, u skladu sa zakonom i statutom.

6. obavlja i druge poslove utvrđene statutom.

7. Člankom 132. Ustava jamči se građanima pravo na lokalnu i područnu samoupravu, kao jedno od temeljnih ustavnih prava. To pravo obuhvaća pravo odlučivanja o potrebama i interesima građana koji su od lokalnog značenja, a ostvaruje se preko lokalnih odnosno područnih predstavničkih tijela koje građani biraju na slobodnim i tajnim izborima.

Temeljni je opći akt jedinice lokalne samouprave njezin statut. Poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave sadržani su u članku 134. Ustava, a pobliže se uređuju zakonom. Članak 135. Ustava neposredno priznaje pravo jedinicama lokalne samouprave da u okviru zakona statutima urede unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela.

ZLP(R)S svojim odredbama otvara prostor jedinicama lokalne samouprave da u okviru svojih samoupravnih ovlasti uređuju statutom sva pitanja koja su od važnosti za ostvarivanje prava građana i koja su nužna za ostvarivanje racionalne i djelotvorne lokalne samouprave.

8. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi Statuta bilo je potrebno odgovoriti na sljedeće pitanje:

– je li predstavničko tijelo Grada Belog Manastira – propisujući statutarnu odredbu kojom tom predstavničkom tijelu daje ovlast obavljanja izbora, imenovanja ili razrješenja u upravnim vijećima ustanova, tvrtki ili drugih pravnih osoba, odnosno predstavnika u skupštinama trgovačkih društava u kojima je Grad suvlasnik odnosno u upravnim vijećima ustanova kojih je osnivač – prekoračilo okvire ZLP(R)S-a o djelokrugu poslova predstavničkog tijela i time izvršnom tijelu (gradonačelniku) oduzelo ovlast koja mu pripada na temelju ZLP(R)S-a?

8.1. Sukladno članku 35. ZLP(R)S-a, u djelokrugu poslova predstavničkog tijela je i donošenje statuta jedinice lokalne odnosno područne samouprave (točka 1. stavka 1.), osnivanje i biranje članova radnih tijela vijeća, odnosno skupština, imenovanje i razrješavanje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom (točka 3. stavka 1.), osnivanje javnih ustanova i drugih pravnih osoba za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave (točka 5. stavka 1.).

S druge strane, izvršne poslove obavlja u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan (članak 44. ZLP(R)S-a). Sukladno članku 48. ZLP(R)S-a, općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan priprema prijedloge općih akata, izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela, upravlja i raspolaže nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom te obavlja i druge poslove utvrđene statutom (točke 1., 2, 4. i 6. stavka 1.).

8.2. Ustavom i zakonom uređen djelokrug poslova predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave ukazuje na njegovu ovlast da – ako je to određeno zakonom, drugim propisom ili statutom jedinice lokalne samouprave – bira, imenuje ili razrješava »druge osobe« izvan kruga članova radnih tijela vijeća, odnosno skupštine (članak 35. točka 3. ZLP(R)S-a).

Sukladno tome, ZLP(R)S izrijekom ovlašćuje predstavničko tijelo da svojim statutom odredi tijelo nadležno za provedbu izbora, imenovanja ili razrješenja određenih osoba.

Dovede li se navedena ovlast u vezu s činjenicom da zakonom nije propisano tijelo nadležno za imenovanje odnosno razrješenje članova, predstavnika ili poslovodnih organa u upravnim vijećima javnih ustanova, trgovačkih društava ili drugih pravnih osoba kojih je osnivač, vlasnik ili suvlasnik jedinica lokalne samouprave, te s ovlašću predstavničkog tijela da osniva javne ustanove, trgovačka društva ili druge pravne osobe za obavljanje djelatnosti koje su od interesa za jedinicu lokalne samouprave, onda je nesporno da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ima pravo statutom propisati svoju nadležnost za imenovanje odnosno razrješenje članova, predstavnika ili poslovodnih organa u upravnim vijećima javnih ustanova, trgovačkih društava ili drugih pravnih osoba kojih je osnivač, vlasnik ili suvlasnik jedinica lokalne samouprave.

8.3. Sažeto ZLP(R)S ne propisuje tijelo nadležno za imenovanje odnosno razrješenje članova, predstavnika ili poslovodnih organa u upravnim vijećima javnih ustanova, trgovačkih društava ili drugih pravnih osoba kojih je osnivač, vlasnik ili suvlasnik jedinica lokalne samouprave.

ZLP(R)S to prepušta statutima jedinica lokalne samouprave, pa je u tom smislu riječ o pitanju koje sam zakonodavac smatra njihovim samoupravnim djelokrugom.

U tom smislu nije osnovana tvrdnja predlagateljice da općinski načelnici, gradonačelnici odnosno župani imaju zakonsku ovlast izbora, imenovanja ili razrješenja osoba čije je djelovanje od interesa za jedinicu lokalne samouprave, odnosno da im je ta ovlast inherentna s obzirom na narav poslova koje obavljaju.

8.4. Člankom 42. ZLP(R)S-a propisano je da općinski načelnik, gradonačelnik odnosno župan zastupaju općinu, grad odnosno županiju. Ovlast zastupanja u smislu članka 42. ZLP(R)S-a, međutim, ne obuhvaća ovlast imenovanja članova i predstavnika jedinice lokalne samouprave u skupštinama odnosno u upravnim vijećima trgovačkih društava odnosno javnih ustanova kojih je osnivač jedinica lokalne samouprave. Pravo zastupanja jedinice lokalne samouprave odnosi se na zakonsko zastupanje tih jedinica »prema van« (primjerice, na sudu, prema trećima osobama, drugim državnim i javnim tijelima, itd.).

Zaključno, pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje se preko lokalnog predstavničkog tijela (članak 132. Ustava). Zakonodavac je priznao pravo općinskom vijeću, gradskom vijeću, županijskoj skupštini odnosno Gradskoj skupštini Grada Zagreba da u statutu odredi tijelo nadležno za izbor odnosno razrješenje predstavnika te jedinice u upravnim vijećima ili skupštinama navedenih pravnih osoba. Hoće li se statutom ta nadležnost priznati predstavničkom tijelu ili općinskom načelniku, gradonačelniku odnosno županu stvar je odluke svakog pojedinog predstavničkoga tijela. Statutarno određenje da je za taj posao nadležno jedno od tih dviju tijela ne može se osporavati s aspekta zakonitosti, a ponajmanje ustavnosti. Ustavni sud u tom smislu podsjeća na članak 136. Ustava koji glasi:

Članak 136.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Ako zakonodavac smatra da je potrebno propisati drugačije rješenje radi određivanja samo jednog tijela nadležnog za te poslove u svim jedinicama lokalne samouprave na području Republike Hrvatske, on je to ovlašten učiniti zakonom na temelju članaka 134. i 135. Ustava.

Iz navedenih je razloga Ustavni sud utvrdio da je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 18. stavka 2. i članka 49. točke 9. alineje 3. Statuta Grada Belog Manastira neosnovan.

9. Predlagateljica se u svom prijedlogu pozvala i na odredbe Zakona o ustanovama, ZTD-a i Zakona o proračunu. Ustavni sud utvrđuje da odredbe tih zakona nisu mjerodavne za određivanje tijela nadležnog za imenovanje odnosno razrješenje predstavnika jedinice lokalne samouprave u upravnim vijećima javnih ustanova odnosno skupštinama i drugim tijelima trgovačkih društava kojima je osnivač jedinica lokalne samouprave.

10. Ustavni sud na kraju napominje da su pravna stajališta izražena u ovom rješenju opće pravne naravi i obvezujuća su za sve jedinice lokalne samouprave u kojima već postoji ili će se eventualno pojaviti problem koji je bio predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku.

11. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke.

Objava ove odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-38101/2009

Zagreb, 17. ožujka 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 36/2010-940