### NN 33/2023 (24.3.2023.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-520/2023 od 2. ožujka 2023.

Ustavni sud Republike Hrvatske

595

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Ingrid Antičević Marinović, predsjednica Vijeća te suci Mato Arlović, Mario Jelušić, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Miroslav Šumanović, članovi Vijeća, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenuli Ivica Vinarić iz Slavonskog Broda i Marko Vinarić iz Donjih Andrijevaca, koje zastupa Krešimir Pencinger, odvjetnik u Slavonskom Brodu, na sjednici održanoj 2. ožujka 2023. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Brodsko-posavska županija, Upravni odjel za opću upravu i imovinsko-pravne poslove, Odsjek za imovinsko-pravne poslove i besplatnu pravnu pomoć dužan je u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od 6 (šest) mjeseci, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«, donijeti rješenje u predmetu koji se pred tim tijelom vodi pod klasom: UP/I-943-04/06-01/24.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositeljima ustavne određuje se primjerena naknada zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i to:

– Ivici Vinariću iz Slavonskog Broda, V. Novaka 6, u iznosu od 3.278,00 EUR.

– Marku Vinariću iz Donjih Andrijevaca, Sredanci 64, u iznosu od 3.278,00 EUR.

IV. Naknadu iz točke III. izreke ove odluke isplaćuje Državni proračun u roku od tri (3) mjeseca od podnošenja zahtjeva podnositelja Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Zahtjev podnositelja za naknadu troškova ustavnosudskog postupka se odbija.

VI. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ivica Vinarić iz Slavonskog Broda i Marko Vinarić iz Donjih Andrijevaca, koje u ustavnosudskom postupku zastupa Krešimir Pencinger, odvjetnik u Slavonskom Brodu (u daljnjem tekstu: podnositelji) podnijeli su ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) u povodu postupka izvlaštenja koji se nad njihovim nekretninama vodi pri Brodsko-posavskoj županiji, Upravnom odjelu za opću upravu i imovinsko-pravne poslove, Odsjeku za imovinsko-pravne poslove i besplatnu pravnu pomoć od 2005. i još nije okončan.

U ustavnoj tužbi ističu da im je zbog duljine vođenja tog postupka povrijeđeno pravo na suđenje u razumnom roku.

1.1. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeno je očitovanje nadležnog upravnog tijela i preslika dijela spisa.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

2. Pravni prednik podnositelja ustavne tužbe Mato – Matija Vinarić bio je stranka u postupku koji su pokrenule Hrvatske autoceste d.o.o. Zagreb radi izvlaštenja nekretnina potrebnih za izgradnju autoceste Beli Manastir – Osijek – Svilaj. Hrvatske autoceste d.o.o. podnijele su prijedlog za donošenje rješenja o izvlaštenju nekretnina, tada u vlasništvu prednika podnositelja ustavne tužbe upisanih u z. k. ul. broj 34 k.o. Stružani.

Upravni postupak je započeo 2005. te je prvostupanjsko tijelo, tada Ured državne uprave u Brodsko-posavskoj županiji, Služba za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, donijelo rješenje klasa: UP/l-943-04/06-01/24, urbroj: 2178-01-03-02-06-10 od 11. srpnja 2006. kojim su nekretnine izvlaštene te je određena naknada u iznosu od 2.235.220,56 kuna. Protiv tog rješenja prednik podnositelja izjavio je žalbu Ministarstvu pravosuđa 29. srpnja 2006.

2.1. Prednik podnositelja ustavne tužbe je dopisom od 25. studenoga 2006. požurio postupak kod drugostupanjskog tijela, a kako nije bilo odgovora, pred Županijskim sudom u Slavonskom Brodu podnio je tužbu radi šutnje administracije, koja je odbačena rješenjem broj: R-29/06 od 19. travnja 2007.

2.2. U povodu žalbe prednika podnositelja Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske, Uprava za građansko pravo, donijelo je 5. veljače 2007. rješenje klasa: UP/II – 943-04/06-01/289, urbroj: 514-03-07/1-07-6, kojim je poništilo prvostupanjsko rješenje, te naložilo novo vještačenje vrijednosti šuma koje su predmet vještačenja.

Budući da prvostupanjsko tijelo nije postupilo po tom rješenju, prednik podnositelja je 29. ožujka 2011. drugostupanjskom tijelu izjavio žalbu zbog propuštanja donošena rješenja, a drugostupanjsko tijelo je dopisom od 4. travnja 2011. pozvalo prvostupanjsko tijelo da ga izvijesti o razlozima nedonošenja rješenja. Prvostupanjsko tijelo je izvijestilo dopisom od 16. svibnja 2011. da je Ured »primoran usporiti postupke koji su vraćeni na ponovno rješavanje«.

2.3. Prednik podnositelja je korisniku izvlaštenja Hrvatskim autocestama 27. svibnja 2011. uputio dopis s prijedlogom sklapanja nagodbe, a troškove nagodbe bi u cijelosti snosio prednik podnositelja. Zbog toga je rasprava određena za 8. lipnja 2011. odgođena.

Ministarstvo pravosuđa je dopisom od 5. rujna 2011. reagiralo na požurnicu prednika podnositelja, no u postupku nije bilo aktivnosti.

Dopisom od 15. studenog 2011. prednik podnositelja se putem punomoćnika obratio Agenciji za upravljanje državnom imovinom radi sklapanja nagodbe u vezi poljoprivrednog zemljišta koje je predmet izvlaštenja. Agencija za upravljanje državnom imovinom je navedeni zahtjev uputila Ministarstvu poljoprivrede Republike Hrvatske kao tijelu nadležnom za postupanje. Nakon toga se prednik podnositelja obratio Općinskom državnom odvjetništvu u Slavonskom Brodu dopisom od 26. siječnja 2012.

Ministarstvo pravosuđa je svojim dopisom – požurnicom od 13. veljače 2012. tražilo obavijest o stanju predmeta od prvostupanjskog tijela.

Općinsko državno odvjetništvo u Slavonskom Brodu je izvijestilo punomoćnika prednika podnositelja dopisom od 16. ožujka 2012. da nije ovlašteno za postupanje po zahtjevu za sklapanje nagodbe.

2.4. Na raspravi održanoj 6. veljače 2015., prednik podnositelja ustavne tužbe je prihvatio procjenu sudskih vještaka iz prethodnog postupka i tražio donošenje rješenja o izvlaštenju. To je ponovljeno i na raspravi održanoj 24. travnja 2015. Nakon toga zaključkom od 25. svibnja 2015. prvostupanjsko tijelo je odredilo ponovno vještačenje.

Prvostupanjsko tijelo je 21. prosinca 2015. donijelo (drugo) rješenje o izvlaštenju. Prednik podnositelja ustavne tužbe je 12. siječnja 2016. (po punomoćniku) izjavio žalbu protiv navedenog rješenja, a 28. prosinca 2015. prednik podnositelja je preminuo tragičnim slučajem.

3. Nakon donošenja rješenja o nasljeđivanju podnositelji ustavne tužbe su po punomoćniku 7. lipnja 2018. o tome izvijestili drugostupanjsko tijelo.

Budući da drugostupanjsko tijelo nije u zakonu propisanom roku odlučilo o žalbi podnositelja ustavne tužbe, oni su 10. listopada 2018. pred Upravnim sudom u Osijeku pokrenuli upravni spor zbog šutnje administracije. Navedeni postupak se vodio pod brojem Us 1-1309/18., a Upravni sud 5. srpnja 2019. donio presudu kojom odbija kao neosnovan tužbeni zahtjev kojim su tužitelji tražili odluku u pogledu njihove žalbe.

3.1. Drugostupanjsko tijelo je 17. prosinca 2018. dostavilo rješenje od 14. studenoga 2018. kojim je poništeno drugo rješenje o izvlaštenju i vratilo predmet na ponovni postupak.

Nakon toga prvostupanjsko tijelo je održalo rasprave 20. rujna i 29. listopada 2020., 5. srpnja i 26. studenoga 2021., 27. travnja, 13. srpnja i 16. studenoga 2022.

4. U vezi održavanja rasprava, prvostupanjsko tijelo u svom očitovanju od 14. veljače 2023. navodi:

»Prilikom utvrđivanja tržišne vrijednosti izvlaštene nekretnine prvenstveno je prijeporan iznos naknade za šumu koja se nalazi na k.č.br. 115 i k.č.br. 116 k.o. Stružani. Riječ je o složenom postupku u kojem je do danas provedeno 5 vještačenja po vještacima šumarske struke. Vještački nalazi su u bitnome kontradiktorni te se utvrđena vrijednost šume do sada kretala u iznosima od cca. 390.000,00 kuna, 1.183.076,06 kuna, 2.091.847,00 kuna, 2.387.282,55 kuna te 2.213.241,00 kuna pri tome niti jedan od vještaka nije utvrdio ili uopće utvrđivao tržišnu vrijednost.«

4.1. Ustavna tužba podnesena je 25. siječnja 2023.

III. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

5. U odnosu na dopuštenost ustavne tužbe zbog dugotrajnosti upravnog postupka i upravnog spora Ustavni sud je izrazio stajališta u odluci broj: U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007. (»Narodne novine« broj 67/07.) i rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 od 7. veljače 2017. (»Narodne novine« broj 29/17.).

U odluci broj: U-IIIA-4885/2005 Ustavni sud izrazio je sljedeća stajališta:

»4.2. Ustavni sud ocjenjuje, međutim, da sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije vrlo često nisu djelotvorna za ubrzanje samih upravnih postupaka, što jasno pokazuje upravna praksa u Republici Hrvatskoj, pa se i dosadašnje pravno stajalište Ustavnog suda u tom pitanju mora promijeniti.

Ustavni sud stoga utvrđuje da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom Republike Hrvatske, naime, ne pokazuje stvarno trajanje ‘spornog’ razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.

Stoga se ubuduće pri odlučivanju o eventualnoj povredi članka 29. stavka 1. Ustava i članka 6. stavka 1. Konvencije, u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, u obzir treba uzimati razdoblje trajanja upravnog spora zajedno s razdobljem trajanja prethodnog upravnog postupka u istoj upravnoj stvari, s tim da se ono računa od dana kada je nastao ‘spor’ u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije. (…)

Na kraju se posebno napominje da – u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije.

(…) 4.3. Od prethodne pravne situacije treba razlikovati onu kod koje na nerazumnu duljinu odlučivanja o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka u upravnim i upravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud Republike Hrvatske i više puta vraća upravnu stvar na ponovni upravni postupak, najčešće zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenih činjenica. Takva upravna i upravnosudska praksa ukazuju na bitne nedostatke u sustavu postupovnog upravnog prava u Republici Hrvatskoj.

Budući da ni žalba ni tužba zbog šutnje administracije nisu namijenjene za ispravljanje tih nedostataka niti se tim pravnim sredstvima oni mogu ispraviti, Ustavni sud zaključuje da pravna sredstva namijenjena zaštiti protiv šutnje administracije sama po sebi ne predstavljaju djelotvorno domaće pravno sredstvo za navedene situacije.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da u situacijama opetovanog ponavljanja upravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta na ponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske ima razumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskih postupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevog ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog prava zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.«

5.1. U rješenju broj: U-IIIA-1527/2013 Ustavni sud je, u odnosu na dopuštenost ustavne tužbe, zauzeo sljedeće stajalište:

»2.1. Nadalje, Ustavni sud primjećuje da je ustavna tužba podnesena nakon stupanja na snagu Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ 28/13. i 33/15.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13) koji u glavi VI. naslova ‘Zaštita prava na suđenje u razumnom roku’ propisuje novi, drugačiji, model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na razdoblje prije njegova stupanja na snagu (14. ožujka 2013.).

Novi model uređenja ustavnog prava na suđenje u razumnom roku obuhvaća dva pravna sredstva zaštite: zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku i zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku (članak 64. stavak 1. točke 1. i 2. ZoSud-a/13.).

Člankom 65. stavkom 1. ZoSud-a/13 propisano je da se zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku podnosi sudu pred kojim se postupak vodi, dok o zahtjevu odlučuje predsjednik suda odnosno njegov zamjenik (stavak 2. članka 65. ZoSud-a/13).

Iz ustavne tužbe ne proizlazi da su podnositelji iskoristili pravna sredstva iz članka 64. Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 28/13., 33/15. i 82/15.).

3. Ustavni sud podsjeća na svoje stajalište izraženo u rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (‘Narodne novine’ broj 8/15.) prema kojem je, pored općih postupovnih pretpostavki koje mora ispunjavati svaka ustavna tužba, pretpostavka za odlučivanje o ustavnoj tužbi u kojoj je istaknuta povreda ustavnog prava na suđenje u razumnom roku na temelju članka 63. Ustavnog zakona, u pravilu i ta da je podnositelj koristio sva dopuštena pravna sredstva protiv nerazumne duljine postupka.«

5.2. Podnositelji i njihov prednik su koristili raspoloživo sredstvo za ubrzavanje postupka uz primjenu instituta šutnje uprave. Dva puta su pokretali takav postupak – prvi put pred tada nadležnim Županijskim sudom u Slavonskom Brodu (tužba je odbačena 19. travnja 2009. nakon što je drugostupanjsko tijelo odlučilo o žalbi) i pred Upravnim sudom u Osijeku (tužba je odbijena 5. srpnja 2019. nakon što je drugostupanjsko tijelo odlučilo o žalbi).

IV. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

6. Ustavni sud je zauzeo stajalište da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

1) Duljina upravnog postupka

7. U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi upravni postupak je po treći puta u tijeku pred prvostupanjskim upravnim tijelom, a ustavna tužba je podnesena 25. siječnja 2023.

8. Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost uzevši u obzir trajanje upravnog postupka.

Ustavni sud utvrđuje da se postupak u razmatranom razdoblju vodio od 29. srpnja 2006. kada je prednik podnositelja podnio prvu žalbu na prvostupanjsko rješenje, do donošenja odluke u ovom predmetu u trajanju od šesnaest (16) godina, sedam (7) mjeseci i dva dana.

Stoga je potrebno sagledati ukupno trajanje upravnog postupka.

2) Složenost upravnog predmeta

9. Ustavni sud ocjenjuje da je u konkretnom slučaju riječ o složenijem predmetu u kojem je trebalo provesti više vještačenja po vještacima šumarske struke radi procjene šume koja je bila predmet izvlaštenja.

3) Postupanje nadležnog upravnog tijela

10. Postupak se vodio od početka 2005. pred prvostupanjskim tijelom koje je prvi put usvojilo zahtjev za izvlaštenje rješenjem od 11. srpnja 2006. i odredilo naknadu za izvlaštene nekretnine. To je rješenje poništeno drugostupanjskim rješenjem od 5. veljače 2007. Nakon toga prednik podnositelja je nastojao sklopiti nagodbu oko visine naknade, u čemu nije uspio.

Od početka 2007. do početka 2015. nije bilo rasprava u upravnom postupku.

Drugo rješenje o izvlaštenju je doneseno 21. prosinca 2015. i poništeno je drugostupanjskim rješenjem 14. studenoga 2018.

Trenutno je u tijeku prvostupanjski postupak određivanja visine naknade za izvlaštene nekretnine u kome je održano ukupno sedam rasprava, a naknada još nije utvrđena.

4) Ponašanje podnositelja ustavne tužbe

11. Ustavni sud ocjenjuje da podnositelji nisu pridonijeli duljini trajanja postupka.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Razumnost duljine postupka uvijek se mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema kriterijima: složenosti predmeta, ponašanju podnositelja i nadležnih tijela, te važnosti predmeta postupka za podnositelja.

13. U vrijeme odlučivanja o ustavnoj tužbi postupak je po treći put u tijeku pred prvostupanjskim tijelom pa Ustavni sud utvrđuje da je u razmatranom razdoblju trajao od 29. srpnja 2006. kada je prednik podnositelja podnio prvu žalbu na prvostupanjsko rješenje, do donošenja odluke u ovom predmetu u trajanju od šesnaest (16) godina, sedam (7) mjeseci i dva dana.

Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju radi o složenijem predmetu, koji je proveden pred upravnim tijelima u dva navrata i u dva stupnja nadležnosti i trenutno je postupak treći puta pred prvostupanjskim tijelom. Prvostupanjsko tijelo je bilo neaktivno u razdoblju od osam godina. Spis je u dva navrata razmotren i pred sudovima nadležnim za upravne sporove u predmetima izvlaštenja povodom tužbi zbog šutnje administracije, te da podnositelji u razmatranom razdoblju nisu pridonijeli duljini trajanja postupka.

14. Ustavni sud utvrđuje da je postupak u pravno relevantnom razdoblju trajao više od šesnaest godina i šest mjeseci (od čega valja odbiti tri godine koliko je trajao postupak oko nasljeđivanja prednika podnositelja ustavne tužbe). Imajući u vidu duljinu trajanja postupaka, uz primjenu relevantnih kriterija, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljima povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

VI. IZREKA ODLUKE I NALOG

15. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, na temelju članka 63. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u izreci.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određeno je da je voditelj Odsjeka za imovinsko-pravne poslove i besplatnu pravnu pomoć Brodsko-posavske županije dužan dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumu donošenja i otpreme odluke u roku od osam (8) dana od njezine otpreme, a najkasnije osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

16. Sukladno članku 63. stavku 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama III. i IV. izreke ove odluke.

Ustavni sud je utvrdio visinu naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir okolnosti konkretnog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnosti gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

17. U odnosu na zatraženi trošak sastavljanja ustavne tužbe, Ustavni sud ističe da u skladu s člankom 23. Ustavnog zakona svaki sudionik snosi svoje troškove, ako Ustavni sud ne odluči drukčije.

Ustavni sud nije utvrdio razloge za drukčije postupanje s obzirom na to da u konkretnom slučaju podnositelji prigovaraju duljini postupka te se stoga prema ocjeni Ustavnog suda ne radi o složenijem predmetu, zbog čega je i odlučeno kao u točki V. izreke.

18. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka VI. izreke).

Broj: U-IIIA-520/2023

Zagreb, 2. ožujka 2023.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Ingrid Antičević Marinović, v. r.