## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-103/1997 od 31. ožujka 1998.

### NN 50/1998 (8.4.1998.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-103/1997 od 31. ožujka 1998.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o zahtjevu
Općine Žumberak, Kostanjevac za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na
sjednici održanoj dana 31. ožujka 1998. godine, donio je

## **ODLUKU**

I. Ukida se članak 9. Zakona o područjima županija, gradova i općina
u Republici Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 10/97) u dijelu koji glasi:
"...Badovinci (...), Brašljevica (...), Brezovica Žumberačka (...), Bulići
(...), Cvetišće, Dančulovići, Dojutrovica, Doljani Žumberački (...), Dragoševci,
Dučići (...), Goleši Žumberački (...), Gudalji (...), Kamenci, Kašt, Keseri,
Kuljaji, Kunčani (...), Liješće (...), Malinci (...), Pilatovci (...),
Popovići Žumberački (...), Radatovići, Rajakovići (...), Sekulići (...),
Šiljki (...).

II. Nastupanje pravnih učinaka ove odluke odgađa se do 31. prosinca
1998. godine.

III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Općina Žumberak, Kostanjevac zastupana po načelniku mr. Dragi Žamariji,
a ovaj po Petru Badovincu, odvjetniku iz Zagreba, podnijela je ovom Sudu,
temeljem odredbe članka 13. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
("Narodne novine", broj 13/91 - nastavno: Ustavni zakon), zahtjev za ocjenu
ustavnosti članka 9. Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici
Hrvatskoj ("Narodne novine", broj 10/97).

Podnositelj zahtjeva smatra da je navedena odredba protivna Ustavu,
jer su njome pojedina naselja izdvojena iz Općine Žumberak i Zagrebačke
županije i pripojena Općini Ozalj odnosno Karlovačkoj županiji, a da za
to nisu postojali razlozi, da je nastala promjena u suprotnosti sa voljom
stanovništva izdvojenih naselja, čije mišljenje nitko nije zatražio, a
da je neprihvatljiva i zbog toga što je regija sada podijeljena između
dviju županija, te je, suprotno interesima stanovništva, došlo do nemogućnosti
provedbe već donesenih planova i programa Općine Žumberak. Stoga predlaže
ukidanje osporavane odredbe.

Predloženo je i donošenje rješenja o privremenoj obustavi provedbe osporavane
odredbe do okončanja postupka pred ovim Sudom.

Osporena odredba glasi:

IV. KARLOVAČKA ŽUPANIJA

Članak 9.

U sastavu Županije su sljedeći gradovi i općine u sastav kojih ulaze
sljedeća naselja:

(. . .)

5. OZALJ:

Badovinci, Belinsko Selo, Belošići, Boševci, Brašljevica, Bratovanci,
Brezje Vivodinsko, Breznik, Brezovica Žumberačka, Budim Vivodinski, Bulići,
Cerje Vivodinsko, Cvetišće, Dančulovići, Dojutrovica, Doljani Žumberački,
Donji Lović, Donji Oštri, Dragoševci, Dučići, Durlinci, Dvorišće Ozaljsko,
Dvorišće Vivodinsko, Ferenci, Fratrovci Ozaljski, Furjanići, Galezova Draga,
Galin, Goleši Žumberački, Goli Vrh Ozaljski, Gorniki Vivodinski, Gornje
Pokupje, Gornji Oštri Vrh Ozaljski, Gornji Lović, Goršćaki Ozaljski, Grandić
Breg, Grdun, Gudalji, Hodinci, Hrastovica Vivodinska, Ilovac, Jaškovo,
Kamenci, Kašt, Keseri, Kuljaji, Kunčani, Levkušje, Liješće, Lović Prekriški,
Lukinić Draga, Lukšići Ozaljski, Mali Erjavec, Malinci, Novaki Ozaljski,
Obrež Vivodinski, Ozalj, Pećarići, Petruš Vrh, Pilatovci, Podbrežje, Podgraj,
Police Pirišće, Polje Ozaljsko, Popovići Žumberački, Požun, Radina Vas,
Radatovići, Rajakovići, Rujevo, Sekulići, Slapno, Soldatići, Sršići, Stojavnica,
Svetice, Svetičko Hrašće, Šiljki, Škaljevica, Tomašnica, Trešćerovac, Trg,
Varaštovac, Veliki Erjavec, Vini Vrh, Vivodina, Vrbanska Draga, Vrh Ozaljski,
Vrhovac, Vrhovački Sopot, Vrškovac, Vuketić, Vuksani, Zajačko Selo, Zaluka,
Zorkovac na Kupi, Zorkovac Vivodinski, Zorkovac.

Zahtjev je osnovan.

Člankom 129. Ustava Republike Hrvatske određeno je da se područje jedinica
lokalne samouprave - kotara, općine ili grada određuje zakonom, nakon što
se prethodno pribavi mišljenje stanovnika tog područja.

Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj
("Narodne novine", broj 90/92, 2/93, 10/94 i 29/94 - nastavno: Zakon iz
1992.) određena su područja jedinica lokalne samouprave i uprave, kao i
postupak za promjenu tih područja.

Odredbom članka 9. navedenog Zakona propisano je da inicijativu za promjenu
područja županije, grada ili općine mogu dati predstavnička tijela jedinica
lokalne samouprave po prethodno pribavljenom mišljenju stanovništva na
području za koje se promjena traži.

Odredbom članka 10. istog Zakona određeno je da pravo predlaganja promjena
područja grada odnosno općina imaju građani sa prebivalištem na tom području
i to najmanje jedna trećina građana s prebivalištem na području za koje
se promjena - izdvajanje, spajanje ili ukidanje - traži, time da su prethodno
dužni pribaviti mišljenje predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave
tog područja.

U slučaju kada inicijativa potječe od građana koji prebivaju na određenom
području, predstavničko tijelo može zatražiti mišljenje stanovništva na
području jedinice lokalne samouprave.

Prema članku 11. Zakona o prijedlozima za promjenu područja jedinica
lokalne samouprave i uprave odlučuje Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske.

Odredbom članka 6. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi ("Narodne novine",
broj 90/92, 94/93 i 117/93) propisano je i to da se područja općina, gradova
i županija i promjene tih područja, uz druga važna pitanja, uređuju posebnim
zakonom. Ta područja mogu se odrediti nakon što bude pribavljeno mišljenje
stanovnika tog područja.

U konkretnom slučaju, nakon što su pribavljeni odgovori Vlade Republike
Hrvatske, Zagrebačke i Karlovačke županije, te Sabora Republike Hrvatske,
cjelovitom analizom dokumentacije u spisu predmeta i citiranih ustavnih
i zakonskih odredaba, ovaj je Sud utvrdio slijedeće:

Zakonom iz 1992. sporna su naselja uvrštena u sastav Općine Žumberak
i Zagrebačke županije. Na prethodno održanim zborovima građana mišljenje
je stanovništva bilo izraženo pretežito u pravcu ostanka u sastavu Općine
Ozalj odnosno Karlovačke županije. Zbog toga su, odmah po stupanju tog
Zakona na snagu, 30. prosinca 1992. godine, uslijedili brojni prosvjedi
dijela stanovništva, koji su se nastavili i tijekom idućih godina. Na taj
je način potaknuta inicijativa Općinskog vijeća Ozalj i Županijske skupštine
Karlovačke županije, koja je uslijedila tijekom 1995. i 1996. godine, u
pravcu ponovnog uključivanja spornih naselja u sastav Općine Ozalj, a koja
je dostavljena Vladi Republike Hrvatske odnosno Ministarstvu uprave. Zagrebačka
županija, kao niti Općina Žumberak pri tom nisu konzultirane.

Prilikom koncipiranja novog prijedloga Zakona, kojeg je Zastupnički
dom Sabora Republike Hrvatske izglasao 17. siječnja 1997. godine, predlagatelj
Zakona - Vlada Republike Hrvatske - nije u prijedlogu mijenjala status
spornih naselja, već je predloženo da ona i dalje ostanu u sastavu Zagrebačke
županije. Na konačni prijedlog Zakona stavljeno je više od dvije stotine
amandmana, između ostalih i amandman zastupnika Paseckog, kojim se traži
izdvajanje spornih naselja iz sastava Zagrebačke županije i ponovno pripajanje
Karlovačkoj. Ovaj je amandman Vlada prihvatila, te je tako postao sastavnim
dijelom konačnog prijedloga Zakona, koji je kao takav izglasan i stupio
na snagu 8. veljače 1997. godine.

Na temelju navedenih utvrđenja proizlazi slijedeće:

U konkretnom slučaju inicijativa za promjenu područja općina i županija,
koju je, kroz amandman na konačni prijedlog Zakona iz 1997. izrazio zastupnik
Pasecky, potaknuta je prosvjedima određenog broja građana sa prebivalištem
na području za koje se traži izdvajanje.

Ovdje se, međutim, nije radilo o inicijativi koja bi i na formalan način
iznijela i dokumentirala određen konzistentan stav zainteresiranih, već
o izražavanju nezadovoljstva putem peticija, potpisanih lista i sl., koje
su kroz duže vremensko razdoblje pristizale tijelima lokalne samouprave
i uprave na području kojem bi se jedan dio stanovnika spornih naselja želio
pripojiti, da bi sve rezultiralo i formalnim prijedlogom Vladi Republike
Hrvatske, ali samo od strane tih jedinica lokalne samouprave i uprave kojima
bi se sporno područje traženom promjenom trebalo pripojiti.

Mjerodavni Zakon iz 1992. daje legitimaciju za davanje ovakve inicijative
predstavničkom tijelu one jedinice za koju se promjena traži uz prethodno
pribavljeno mišljenje stanovništva (članak 9.), odnosno jednoj trećini
stanovnika naselja za koja se promjena traži uz pribavljeno mišljenje predstavničkog
tijela jedinice lokalne samouprave tog područja (članak 10. stavak 2. i
3.), dakle jedinice pod čijom se ingerencijom u datom momentu to stanovništvo
odnosno naselja nalaze.

Iako se ovdje neosporno radi o promjeni područja i druge jedinice, one
kojoj će se neko područje eventualno pripojiti, svakako bi bilo u suprotnosti
sa načelom pravne sigurnosti i temeljnim principima pravne države kada
bi pravni put za realizaciju ovakve inicijative počinjao od jedinice lokalne
samouprave i uprave na području kojem se nešto pripaja, a ne od one na
području iz kojeg se izdvaja i u čijem se sastavu sporna naselja u momentu
pokretanja inicijative nalaze, te da pri tom čak nije potrebno zatražiti
mišljenje predstavničkog tijela jedinice čijeg se teritorija predložena
promjena tiče.

Namjera zakonodavca nedvojbeno nije bila da omogući ovakvo postupanje
i to je izrazio kroz spomenutu odredbu članka 10. stavak 3. Zakona iz 1992.,
jer je propisao obvezu pribavljanja mišljenja predstavničkog tijela jedinice
lokalne samouprave "tog područja", čime se upućuje na područje navedeno
u stavku 1. istog članka, tj. ono na kojem građani imaju prebivalište.
U konkretnom slučaju to je Općina Žumberak, a imajući u vidu da se promjena
reflektira i na županijske granice, nije sukladno intenciji zakonodavca
da se u provedbi željene promjene zaobiđe stajalište predstavničkog tijela
županije čije bi se područje trebalo umanjiti.

Nadalje, glede načina pribavljanja mišljenja stanovništva, valja naglasiti
da tek načelna obveza pribavljanja mišljenja koju sadrži članak 129. Ustava
Republike Hrvatske nikako ne znači da je u skladu s Ustavom i zakonom temeljiti
istupanje pred tijelima zakonodavne ili izvršne vlasti na saznanjima stečenim
bilo kako i bilo kada.

Ustavne odredbe po svojoj prirodi jesu općenite i načelne, a odredba
članka 129. stavak 1. Ustava propisuje samo opću pretpostavku za određivanje
područja jedinica lokalne samouprave - pribavljanje mišljenja stanovništva.
Pri tom nije izričito definiran način na koji to mišljenje treba biti pribavljeno,
međutim, to niti nije uloga ustavnih odredaba.

Ustavne odredbe razrađuju se zakonom, te je u konkretnom slučaju mjerodavni
zakon i utvrdio odgovarajuću proceduru. To što sam način na koji mišljenje
treba biti izraženo zakonom nije preciziran, ne ostavlja prostora proizvoljnom
postupanju i bez obzira na činjenicu da izraženo mišljenje, u načelu, ne
obvezuje niti predlagača, niti zakonodavca.

Naime, obzirom na važnost pitanja, nedvojbeno je da se treba raditi
o načinu koji će osigurati u najmanju ruku vjerodostojnost i objektivnost
rezultata, a što onda podrazumijeva da postupak za pribavljanje mišljenja
treba biti proveden u organizaciji ili uz suradnju jedinica lokalne samouprave
i uprave, u prvom redu mjesnih odbora, da kao rezultat takvog postupanja
trebaju proizići određeni vjerodostojni pokazatelji, te da iz njih treba
biti vidljivo kada su i s kojom točno definiranom svrhom dobiveni. To je,
naime, jedini način da se predlagatelj odnosno zakonodavac, unatoč tome
što ih prezentirani rezultat u principu ne obvezuje, na temelju cjelovitog
uvida u objektivne pokazatelje vezane uz određeni problem, opredijele kakvo
će stajalište u odnosu na taj problem zauzeti.

U konkretnom slučaju predlagatelj Zakona iz 1997. bio je upoznat sa
postojanjem niza inicijativa glede preustroja jedinica lokalne samouprave
i uprave na području žumberačke regije, ali ih pri predlaganju nije uzeo
u obzir. Neosporno, to nije niti bio dužan učiniti, međutim, što je značajno,
ovdje je, kao i u kasnijem tijeku, prilikom prihvaćanja zastupničkog amandmana,
na taj način izrazio stajalište, točnije rečeno - svoje tumačenje odredbe
članka 129. stavak 1. Ustava, prema kojem je jedino što Ustav traži u ovakvom
slučaju - formalno postojanje mišljenja u bilo kojem obliku, koje nikoga
ni na što ne obvezuje. Ovako površno tumačenje ustavne odredbe od strane
svih sudionika u donošenju osporavane zakonske odredbe uzrokom je njezine
neustavnosti.

Obzirom na činjenicu koja više nego jasno proizlazi iz dokumentacije
u spisu predmeta, da su mišljenja stanovnika pojedinih naselja s područja
Žumberka, čak i unutar samih tih naselja, izrazito divergentna, nedvojbeno
je da podnošenje amandmana na prijedlog Zakona posve suprotnog tom prijedlogu,
mora biti čvrsto utemeljeno i argumentirano, te bi za takvu promjenu trebalo
biti pribavljeno i mišljenje građana.

Ne ulazeći pri tom u motivaciju predlagatelja Zakona da prihvati amandman
podnesen na način na kakav je to u konkretnom slučaju učinjeno, ovaj je
Sud utvrdio da je cjelokupan postupak koji je prethodio promjeni područja
Općine Žumberak, a koja je promjena ozakonjena osporavanim člankom 9. Zakona
iz 1997., proveden suprotno odredbama članka 129. Ustava Republike Hrvatske,
kao i odredbama članaka 9. i 10. Zakona o područjima županija, gradova
i općina u Republici Hrvatskoj iz 1992., pa je slijedom toga osporavana
odredba Zakona iz 1997. suprotna Ustavu Republike Hrvatske.

Zbog toga je, a na temelju odredaba članaka 125. i 126. stavak 1. Ustava
Republike Hrvatske, te članka 21. stavak 1. Ustavnog zakona, donesena odluka
kao u točki I. izreke.

Odluka o odgodi nastupa pravnih učinaka odluke (točka II. izreke) utemeljena
je na odredbi članka 21. stavak 2. Ustavnog zakona.

Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na odredbi članka 20.
stavak 1. Ustavnog zakona.

Glede prijedloga podnositelja zahtjeva za donošenje rješenja o privremenoj
obustavi provedbe osporavane zakonske odredbe, Sud taj prijedlog nije razmatrao,
budući da je donio meritornu odluku.

Broj: U-I-103/1997
Zagreb, 31. ožujka 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 50/1998-625