## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009.

### NN 88/2009 (22.7.2009.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009.

88 22.07.2009 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:
U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2191

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o ustavnoj tužbi koju su podnijeli J. I. i T. Lj., obojica iz S., na sjednici održanoj 7. srpnja 2009. godine, donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: UP/I-361-05/07-06/8, ur.broj: 531-04-07-1 od 1. ožujka 2007.

III. Predmet se vraća Ministarstvu zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelji su 24. ožujka 2009. podnijeli ustavnu tužbu na temelju ovlaštenja sadržanog u posljednjem dijelu odredbe članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prije no što je protiv osporenog upravnog akta iscrpljen put pravne zaštite.

Ustavna tužba podnesena je protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) klasa: UP/I-361-05/07-06/8, ur.broj: 531-04-07-1 od 1. ožujka 2007., kojim je ukinuta po pravu nadzora građevinska dozvola Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinskopravne poslove, Ispostave Supetar (u daljnjem tekstu: Ured), klasa: UP/I-361-03/06-01/0032, ur.broj: 2181-05/08-02-06-0004 od 10. ožujka 2006.

Protiv osporenog rješenja, koje je prvopodnositelju dostavljeno 7. ožujka 2007., a drugopodnositelju 9. ožujka 2007., podnositelji su 3. travnja 2007. podnijeli tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske (upravni spor vodi se pod brojem: Us-3860/07).

2. Podnositelji navode da su im osporenim pojedinačnim aktom grubo povrijeđena ustavna prava zajamčena člankom 49. Ustava Republike Hrvatske, a da su grubo povrijeđene i odredbe članaka 50. i 52. stavka 2. Ustava o pretpostavkama pod kojima je dopušteno oduzimati ili ograničavati njihovo vlasništvo (zajamčeno im člankom 48. stavkom 1. Ustava), zbog čega već trpe teške i nepopravljive posljedice. Iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da podnositelji smatraju da im je grubo povrijeđeno i ustavno jamstvo jednakosti pred zakonom, propisano člankom 14. stavkom 2. (u tom smislu navode: »ljudi u RH ne mogu na isti način ostvarivati svoja prava«) i ustavno pravo na rad zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava, ali i načelo vladavine prava kao najviša vrednota ustavnog poretka propisana člankom 3. Ustava.

U ustavnoj tužbi u bitnome ističu da su s izgradnjom sporne građevine, koja je u trenutku podnošenja ustavne tužbe »izgrađena pod krov«, započeli nakon što su ishodili valjanu konačnu i pravomoćnu građevinsku dozvolu. Smatraju da je ukidanje po pravu nadzora pravomoćne građevinske dozvole suprotno načelu vladavine prava. U ustavnoj tužbi između ostaloga ističu sljedeće:

»Tužitelji su kao investitori izgradnje osim vlastitih sredstava za kupnju građevinskog zemljišta ugovorom o kreditu od H. A. A. b. d.d. Z. podružnica S. primili iznos od 767.000,00 CHF s kamatama od 5,90% dekurzivno godišnje na iznos od 5 godina sa 5 godišnjih anuiteta u kunskoj protuvrijednosti od 181.587,98 CHF od kojih prva rata dospijeva na plaćanje 31. kolovoza 2007. godine, a za osiguranje plaćanja između ostalog zasnovano je založno pravo na zemljištu na kojem se gradi zgrada zajedno sa zgradom u izgradnji (u prilogu ustavne tužbe dostavljen je i primjerak ugovora o kreditu br. 216-496/2006 sa sporazumom o osiguranju novčane tražbine – op. Ustavnog suda). Tužitelji su u ovom trenutku građevinu izgradili pod krov. Iz iznijetog razvidno je da ukoliko radovi ne nastave tužitelji nisu u mogućnosti prodavati objekt koji je građen za tržište, te se nalaze u situaciji da banka želi preuzeti građevinu na ime dospjelih rata kredita. Tužitelji ne mogu snositi odgovornost za propuste i nejasnoće upravnih tijela jer su oni postupali po zakonu a prvostupanjsko je tijelo donijelo valjanu građevinsku dozvolu.«

Predlažu da Ustavni sud usvoji ustavnu tužbu, ukine osporeno rješenje te vrati predmet nadležnom upravnom tijelu na ponovni postupak.

2.1. Ustavni sud napominje da su podnositelji Ustavnom sudu podnijeli i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 177. i 178. Zakona o gradnji (»Narodne novine«, broj 175/03. i 100/04.), koji se vodi pod brojem: U-I-1374/2009. Taj su prijedlog podnositelji naknadno povukli zbog prestanka važenja osporenih zakonskih odredbi, pa je Ustavni sud postupak obustavio.

Podnositelji su Ustavnom sudu podnijeli i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 278. stavka 4. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine«, br. 76/07., 38/09.), koji se vodi pod brojem: U-I-3110/2009. Ustavni sud je taj prijedlog odbacio zbog toga što su njime podnositelji osporavali ustavnost primjene navedene zakonske odredbe u praksi, što je predmet ispitivanja u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, a ne u postupku apstraktne kontrole suglasnosti zakona s Ustavom.

3. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Upravnog suda broj: Us-3860/07, u kojem je priložen i spis Ministarstva klasa: UP/I-361-05/07-06/8 i spis Ureda klasa: UP/I-361-03/06-01/0032.

Ustavna tužba je osnovana.

4. Članak 63. stavak 1. Ustavnog zakona propisuje:

Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put, u slučaju (...) kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.

Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba, podnesena na temelju posljednjeg dijela odredbe članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona, dopuštena. Podnositelji su protiv osporenog rješenja u zakonskom roku podnijeli tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske, čime su dokazali da su u prethodnom postupku iskoristili sva raspoloživa pravna sredstva zaštite sukladno članku 72. Ustavnog zakona.

Nadalje, uvažavajući činjenicu da se upravni spor pred Upravnim sudom u ovom predmetu vodi od 2007. godine i još nije riješen, a imajući u vidu navode o grubim povredama ustavnih prava podnositelja istaknutim u ustavnoj tužbi te prihvaćajući tvrdnje samih podnositelja o teškim i nepopravljivim posljedicama koje za njih nastaju u slučaju da Ustavni sud ne pokrene ustavnosudski postupak, koje su u ustavnoj tužbi podnositelji podrobno, racionalno i logično obrazložili, Ustavni sud utvrđuje da su ispunjene pretpostavke za njegovo pokretanje.

5. Uvidom u osporeno rješenje nadležnog upravnog tijela i spise predmeta navedenih u točki 3. obrazloženja ove odluke Ustavni sud je utvrdio sljedeće činjenice važne za odlučivanje u ovom ustavnosudskom postupku:

– na zahtjev podnositelja kao investitora, Ured je izdao podnositeljima građevinsku dozvolu za gradnju stambene građevine u P. na k.č. 1304/3 k.o. P., klasa: UP/I-361-03/06-01/0032, ur. broj: 2181-05/08-02-06-0004 od 10. ožujka 2006. (u daljnjem tekstu: građevinska dozvola);

– protiv građevinske dozvole nijedan ovlašteni subjekt nije podnio žalbu;

– dana 4. travnja 2006. građevinska dozvola postala je konačna i pravomoćna;

– dana 22. kolovoza 2006. podnositelji su sklopili ugovor o kreditu s bankom na iznos od 767.000,00 CHF, koji je ovjeren kod javnog bilježnika 23. kolovoza 2006. Kredit je odobren za kupnju građevinskog zemljišta, a za instrumente osiguranja naplate tražbina ugovoreni su, između ostalih, i založno pravo na nekretnini (to jest, na građevinskom zemljištu s objektom u izgradnji) u korist banke, polica osiguranja nekretnine, izjava o zapljeni primanja korisnika kredita i izjava o zapljeni primanja sudužnika. Sukladno tome, podnositelji se u odnosu prema banci nalaze u pravnom položaju založnih dužnika, pa je banka ovlaštena bez njihova posebnog odobrenja ili naknadne suglasnosti u zemljišnoj knjizi na tom građevinskom zemljištu, zajedno s objektom u izgradnji, uknjižiti založno pravo u iznosu visine odobrenog kredita uvećano za pripadajuće kamate i sve ostale troškove, uz zabilježbu ovršivosti tražbine, pri čemu nema zapreka u smislu članka 201. Ovršnog zakona da se na navedenoj nekretnini provede ovrha. Stoga je banka ovlaštena nakon dospijeća osigurane tražbine ili raskida ugovora neposredno provesti ovrhu prodajom nekretnine u skladu s odredbama Ovršnog zakona (clausula exequendi), a založnim je dužnicima (podnositeljima ustavne tužbe) zabranjeno svako raspolaganje koje bi banku dovelo u nepovoljan položaj u pogledu namirenja tražbine iz ugovora;

– podnositelji kao investitori na kupljenom su zemljištu započeli gradnju na temelju konačne i pravomoćne građevinske dozvole;

– tijekom gradnje koja je trajala sljedećih mjeseci tijelo koje je donijelo građevinsku dozvolu nije koristilo izvanredno pravno sredstvo iz članka 265. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.; u daljnjem tekstu: ZUP), iz čega se mora zaključiti da nije smatralo izdanu građevinsku dozvolu materijalno nezakonitom, niti je bilo koje drugo državno tijelo postupilo u skladu s člankom 269. stavkom 3. ZUP-a i obavijestilo nadležno upravno tijelo da je tom dozvolom povrijeđen zakon;

– dana 24. siječnja 2007. građevinski inspektor Uprave za inspekcijske poslove Ministarstva, Područna jedinica u Splitu, pozivom na članak 174. Zakona o gradnji (»Narodne novine«, broj 175/03. i 100/04.), podnio je prijedlog za ukidanje građevinske dozvole po pravu nadzora, klasa: 362-02/06-01/8033, ur.broj: 531-07-1-23-2-07-04 od 18. siječnja 2007.;

– dana 1. ožujka 2007. Ministarstvo je donijelo osporeno rješenje kojim po pravu nadzora ukida građevinsku dozvolu na temelju članka 177. stavka 1. Zakona o gradnji, u roku propisanom člankom 178. Zakona o gradnji;

– dana 3. travnja 2007. protiv rješenja Ministarstva podnositelji su podnijeli tužbu Upravnom sudu;

– dana 24. ožujka 2009., jednu (1) godinu, 11 mjeseci i 21 dan nakon podnošenja tužbe Upravnom sudu u povodu koje upravni spor nije okončan, podnositelji su podnijeli ustavnu tužbu Ustavnom sudu na temelju drugog dijela odredbe članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona.

6. Za ocjenu o povredi ustavnih prava podnositelja mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

Članak 48. stavak 1.

Jamči se pravo vlasništva.

Članak 49. stavak 4.

Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

Članak 50.

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

Članak 16. stavak 2.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Ustavni sud napominje da se navedene ustavne odredbe moraju tumačiti u skladu s člankom 3. Ustava, koji glasi:

Članak 3.

… nepovredivost vlasništva, … vladavina prava … najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Ustavni sud nadalje napominje da je konkretan predmet rješavan primjenom članaka 177. stavka 1. i 178. Zakona o gradnji (»Narodne novine«, broj 175/03. i 100/04.), koji su prestali važiti 1. listopada 2007., stupanjem na snagu Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine«, broj 76/07., 38/09.).

Mjerodavni članci 177. stavak 1. i 178. Zakona o gradnji glasili su:

Članak 177. stavak 1.

Ako se u provedbi upravnog nadzora ili nadzora kojeg provodi građevinski inspektor utvrdi da su građevinskom dozvolom … očito povrijeđene materijalne odredbe ovoga Zakona, ministarstvo će takvu dozvolu … ukinuti po pravu nadzora.

Članak 178.

Rješenje o … ukidanju po pravu nadzora može se donijeti u roku od godine dana od dana konačnosti akta koji se ukida …

Ustavni sud u ovom je predmetu morao odgovoriti na sljedeće pitanje:

– je li osporenim rješenjem Ministarstva podnositeljima grubo povrijeđeno njihovo pravo vlasništva, zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava?

Ta bi povreda, naime, u okolnostima konkretnog slučaja mogla dovesti i do povrede prava koja su podnositelji stekli ulaganjem kapitala zbog činjenice da su podnositelji poduzetnici koji su na temelju ukinute građevinske dozvole investirali u izgradnju nekretnine (članak 49. stavak 4. Ustava), sve u svjetlu okolnosti da je u Republici Hrvatskoj zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (članak 50. stavak 1. Ustava), odnosno da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava), ali uvijek samo razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (članak 16. stavak 2. Ustava).

Odgovor na postavljeno pitanje u prvom redu ovisi o tome je li u konkretnom slučaju riječ o imovini podnositelja koja je zaštićena ustavnim jamstvom prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) u smislu njegove nepovredivosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

JE LI U KONKRETNOM SLUČAJU RIJEČ O IMOVINI POD ZAŠTITOM JAMSTVA PRAVA VLASNIŠTVA?

7. Ustavni sud u konkretnom je slučaju u prvom redu dužan ispitati je li riječ o imovini podnositelja u koju se, prema njihovim tvrdnjama, država neosnovano umiješala ukidanjem građevinske dozvole koju su podnositelji ishodili za gradnju nekretnine.

Ustavni sud podsjeća na svoje ustaljeno stajalište da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava »mora vrlo široko tumačiti«, jer obuhvaća »načelno sva imovinska prava« (v., primjerice, odluke Ustavnog suda broj: U-III-661/1999 od 13. ožujka 2000.; U-III-72/1995 od 11. travnja 2000.; U-III-551/1999 od 25. svibnja 2000.; U-III-476/2000 od 14. lipnja 2000., itd.), što uključuje i gospodarske interese koji su po naravi stvari vezani uz imovinu, ali i legitimna očekivanja stranaka da će njihova imovinska prava, zasnovana na pravnim aktima, biti poštivana, a njihovo ostvarenje zaštićeno.

Ustavni sud podsjeća i na ustaljeno pravno stajalište Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud) koji priznaje da se legitimna očekivanja stranaka pod određenim pretpostavkama moraju smatrati »imovinom« pod zaštitom članka 1. Protokola br. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Konvencija), koji uređuje zaštitu vlasništva.

Pojam 'legitimnih očekivanja' u kontekstu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju Europski je sud prvi put spomenuo u presudi Pine Valley Developments LTD i ostali protiv Irske od 29. studenoga 1991. (zahtjev br. 12742/87). U tom su predmetu podnositelji bili poduzetnici čija je temeljna djelatnost bila kupnja i izgradnja zemljišta; oni su 1978. godine kupili zemljište pouzdajući se u nacrt plana izdavanja urbanističkih dozvola za izgradnju industrijskih skladišta i uredskih prostora, a on je naknadno, odlukom irskog Vrhovnog suda, utvrđen ultra vires i ab initio ništetnim, jer je bio u suprotnosti s mjerodavnim zakonima. Europski je sud zauzeo stajalište da je »legitimno očekivanje« nastalo onda kad je dozvola (outline planning permission) izdana, a na temelju pouzdanja u nju podnositelji su kupili zemljište s namjerom njegove izgradnje. Ta je dozvola, koju nadležna upravna tijela više nisu mogla ukinuti ili na drugi način opozvati, činila sastavni dio vlasništva (imovine) tvrtki podnositelja« (§ 51. presude Pine Valley i § 45. presude Velikog vijeća u predmetu Kopecký protiv Slovačke od 28. rujna 2004., zahtjev br. 44912/98, 2004-IX).

U presudi Kopecký protiv Slovačke Veliko vijeće Europskog suda saželo je stajališta obrazložena u presudi Pine Valley i u novijoj presudi Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 24. lipnja 2003. (zahtjev br. 44277/98, § 35). Ono je izrijekom utvrdilo da su u oba ta slučaja podnositelji bili ovlašteni pouzdati se na činjenicu da pravni akt na temelju kojeg su na sebe preuzeli teret financijskih obveza neće biti retroaktivno utvrđen nevaljanim (invalidated) na njihovu štetu. U toj se skupini slučajeva »'legitimno očekivanje', prema tome, temeljilo na razumno opravdanom povjerenju u pravni akt (reasonably justified reliance on a legal act) koji je imao valjanu pravnu osnovu (sound legal basis) i odnosio se na vlasnička prava.« (§ 47. presude Kopecký.)

Nadalje, Europski sud za ljudska prava u nizu je svojih odluka opetovano isticao da podnositelji zahtjeva nemaju »legitimno očekivanje« ako se ne može utvrditi da imaju »aktualan ovršni zahtjev koji je u dostatnoj mjeri ustanovljen« (currently enforceable claim that was sufficiently established). Tako je u odluci Velikog vijeća o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike od 10. srpnja 2002. (zahtjev br. 39794/98, 2002-VII), u kojemu podnositelji nisu ispunjavali jednu od bitnih zakonskih pretpostavki za ostvarenje prava koje su potraživali, Veliko vijeće Europskog suda utvrdilo da zahtjev podnositelja nije bio dostatno ustanovljen u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. »Vjerovanje da će zakon koji je na snazi biti izmijenjen u korist podnositelja ne može se smatrati oblikom 'legitimnog očekivanja' u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Sud smatra da postoji razlika između puke nade u restituciju, koliko god razumljiva ta nada može biti, i legitimnog očekivanja, koje mora biti mnogo konkretnije naravi od puke nade i (mora) biti utemeljeno na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je sudska odluka. Sud sukladno tome zaključuje da podnositelji nisu pokazali da imaju zahtjev (claim) koji je dostatno ustanovljen da bi bio ovršan i stoga oni ne mogu tvrditi da imaju 'imovinu' u smislu članka 1. Protokola br. 1« (§§ 73. i 74. odluke Gratzinger i § 49. presude Kopecký.)

Na navedena pravna stajališta Europskog suda Ustavni sud se već pozvao u svojoj odluci broj: U-I-2921/2003, U-I-3114/2003, U-I-3615/2003, U-I-483/2004, U-I-2833/2004, U-I-3172/2005, U-I-2565/2007, U-I-2150/2008, U-I-3787/2008 od 19. studenoga 2008. (»Narodne novine«, broj 137/08.), pa mu na ovom mjestu preostaje samo to da ih opetovano ocijeni sukladnim članku 48. stavku 1. Ustava, a time i primjenjivim u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske.

Ustavni sud dodatno napominje da se uvjetna potraživanja ili zahtjevi koji su odbijeni uslijed toga što stranka nije ispunjavala uvjete propisane zakonom ili drugim mjerodavnim pravnim aktom ne smatraju imovinom koja bi konstituirala vlasnička prava u smislu članka 48. stavka 1. Ustava. Istovjetno stajalište zauzima i Europski sud (v. sažetak relevantnih stajališta u predmetima: Mario de Napoles Pacheco protiv Belgije, odluka Europske komisije od 5. listopada 1978., zahtjev br. 7775/77, DR 15, str. 151. u engleskom izdanju; Malhous protiv Češke Republike, odluka Velikog vijeća od 13. prosinca 2000., zahtjev br. 33071/96, ECHR 2000-XII; Prince Hans-Adam II protiv Njemačke, presuda Velikog vijeća, zahtjev br. 42527/98, ECHR 2001-VIII, § 85.; Nerva protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. rujna 2002., zahtjev br. 42295/98, Izvješće o presudama i odlukama 2002-VIII, § 43.).

U slučaju koji je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku nije riječ o tome da je zahtjev podnositelja za izdavanjem građevinske dozvole odbijen zato što nisu bili ispunjeni uvjeti za njezino izdavanje propisani zakonom. Suprotno od toga, u konkretnom je slučaju zahtjev za izdavanjem građevinske dozvole podnositelja utvrđen osnovanim, pa im je građevinska dozvola i izdana, a podnositeljima je njome konačno i pravomoćno priznato pravo gradnje, koju su oni i započeli. Za potrebe te gradnje djelomice su uložili vlastita sredstva, a djelomice su se kreditno zadužili kod banke, s utvrđenim rokovima otplate kredita na određeno višegodišnje razdoblje.

Polazeći od navedenih pravnih stajališta Europskog suda, koje je u svojoj dosadašnjoj praksi i sam prihvatio, Ustavni sud ocjenjuje da su u konkretnom slučaju podnositelji imali 'legitimno očekivanje' da će uvjeti iz građevinske dozvole, na temelju koje su na sebe preuzeli teret financijskih obveza, biti ispunjeni, s obzirom na to da se ono temeljilo na razumno opravdanom povjerenju u konačni i pravomoćni upravni akt koji je imao valjanu pravnu osnovu. Stoga nema dvojbe da je njihov zahtjev bio dostatno ustanovljen, a time i 'ovršan', što ga kvalificira kao »imovinu« u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

Ustavni sud stoga zaključuje da je navedeno legitimno očekivanje samo po sebi konstitutivno za vlasnički interes podnositelja, pa je u konkretnom slučaju pravomoćna građevinska dozvola sastavni dio imovine podnositelja koja potpada pod jamstvo članka 48. stavka 1. Ustava i članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

TRI USTAVNA PRAVILA O JAMSTVU PRAVA VLASNIŠTVA

8. Članak 48. stavak 1. Ustava, koji jamči pravo vlasništva, mora se sagledavati zajedno s člankom 50. Ustava koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova oduzimanja odnosno ograničavanja radi zaštite pojedinih ustavnih vrijednosti odnosno zaštićenih ustavnih dobara.

Tako je zakonom moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti (članak 50. stavak 1. Ustava).

Osim toga, poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi (članak 50. stavak 2. Ustava).

Sukladno navedenom, Ustav sadrži tri zasebna pravila vezana uz ustavno uređenje vlasništva:

– prvo pravilo, sadržano u članku 48. stavku 1. Ustava, opće je naravi i propisuje jamstvo prava vlasništva;

– drugo pravilo, sadržano u članku 50. stavku 1. Ustava, uređuje oduzimanje odnosno ograničavanje vlasništva koje se neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu Republike Hrvatske i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete odnosno ograničene imovine;

– treće pravilo, sadržano u članku 50. stavku 2. Ustava, priznaje zakonodavcu ovlast da zakonom ograničava vlasnička prava (i poduzetničke slobode) radi zaštite pojedinih ustavnih vrednota ili zaštićenih ustavnih dobara koja ustavotvorac smatra toliko važnim da ih podvodi pod državne odnosno pod opće interese zajednice (zaštita interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi), bez obveze isplate bilo kakve naknade.

Ta tri pravila, međutim, nisu samostojna i nepovezana. Drugo i treće pravilo, koji se tiču određenih stupnjeva miješanja u pravo vlasništva, uvijek se moraju tumačiti u svjetlu općeg jamstva iz članka 48. stavka 1. Ustava: prije razmatranja je li prvo pravilo poštovano uvijek se mora odrediti jesu li druga dva primjenjiva na konkretan slučaj koji je predmet ustavnosudskog ispitivanja.

Ustavni sud također napominje da svako miješanje u pravo vlasništva, zasnovano na odredbama članka 50. Ustava, mora osigurati pravičnu ravnotežu između zahtjeva za poštovanjem i zaštitom ustavnog prava vlasništva privatnih osoba i zahtjeva koje postavljaju državni odnosno javni ili opći interesi zajednice (koji mogu uključivati i zaštitu suprotstavljenih prava ili interesa trećih privatnih osoba). Zahtjev za postizanjem te ravnoteže izražen je u strukturi članaka 48. stavka 1. i 50. Ustava, promatra li ih se kao jednu cjelinu, pri čemu ustavotvorac izrijekom postavlja još i dopunski zahtjev: svako ograničenje vlasništva odnosno vlasničkih prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju (članak 16. stavak 2. Ustava). Stoga u svakom pojedinom slučaju mora postojati razuman odnos razmjernosti između sredstava koja se koriste pri oduzimanju ili ograničavanju vlasništva i ciljeva koji se time nastoje postići. Sažeto, miješanje u vlasništvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

I u tom području, međutim, država uživa izvjesnu slobodu prosudbe u primjeni mjera koje poduzima u području vlasništva te ugovornih i drugih odnosa povezanih s njim, kao što je ima i u primjeni mjera u drugim područjima vezanim uz socijalnu, financijsku ili gospodarsku politiku zemlje. Istovjetno stajalište zastupa i Europski sud (v., primjerice, presudu u predmetu Stretch protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. lipnja 2003., zahtjev br. 44277/98 § 37.; v., mutatis mutandis, i predmet AGOSI protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 24. listopada 1986., Series A, br. 108, § 52.). Ustavni sud i taj zahtjev, dakle, mora uzeti u obzir pri ispitivanju navodnih povreda prava vlasništva u svakom pojedinom slučaju koji razmatra.

PRIMJENA NAČELNIH PRAVNIH STAJALIŠTA NA KONKRETAN SLUČAJ

9. U svjetlu prethodno utvrđenih ustavnih pravila, Ustavni sud u prvom je redu dužan odrediti o kojem je ustavnom pravilu – vezanom uz jamstvo prava vlasništva – riječ u konkretnom slučaju.

Ustavni sud smatra nespornim da se konkretan slučaj ne može podvesti pod de iure izvlaštenje (eksproprijaciju). Međutim, sve okolnosti upućuju na zaključak da je u konkretnom slučaju riječ o de facto oduzimanju vlasništva podnositelja u smislu njihovih legitimnih očekivanja da će uvjeti iz izdane im pravomoćne građevinske dozvole, koja je činila sastavni dio njihove imovine, biti ispunjeni. Sve dok nije doneseno rješenje o ukidanju građevinske dozvole po pravu nadzora, naime, podnositelji su u najmanju ruku imali legitimno očekivanje da su ovlašteni graditi objekt na svom zemljištu u skladu s izdanom im građevinskom dozvolom nakon što je ona postala pravomoćna i da su postupili racionalno i odgovorno kad su na sebe preuzeli teret financijskih obveza koje ih – zbog njihova pravomoćnošću zaštićenog prava na gradnju – neće dovesti u situaciju da banka iskoristi svoje pravo na prodaju njihove nekretnine trećim osobama.

Zemljište i nekretnina građena na njemu nakon ukidanja građevinske dozvole za podnositelje su ostali bez ikakve smislene alternativne uporabe koja bi mogla kompenzirati tržišnu vrijednost stanja nekretnine na dan ukidanja pravomoćne građevinske dozvole po pravu nadzora (to jest, zbirnu tržišnu vrijednost građevinskog zemljišta i izgrađenog objekta u stanju u kojem se on nalazio na dan ukidanja građevinske dozvole zajedno s vrijednošću same građevinske dozvole čije je izdavanje pretpostavljalo prethodno plaćanje različitih naknada, doprinosa i drugih davanja). Nesporno je, dakle, da je tržišna vrijednost imovine podnositelja prije izdavanja građevinske dozvole bila bitno manja od one koju su podnositelji imali na dan njezina ukidanja po pravu nadzora.

Eventualna mogućnost da podnositelji pokušaju u upravnom postupku ishoditi neku drugu (novu) građevinsku dozvolu ne mijenja i ne utječe na činjenicu da su oni izgubili prava i koristi koje su proizlazile iz one koju su već ishodili, ali ni na činjenicu da teret financijskih obveza koje su na sebe preuzeli na temelju ukinute građevinske dozvole i dalje postoji.

Zaključno, neovisno o tome bi li posljedica osporenog rješenja o ukidanju pravomoćne građevinske dozvole bila prisilno rušenje izgrađenog objekta po nalogu nadležnog državnog tijela ili pak građevinski zahvat na samom izgrađenom objektu radi njegova dovođenja u stanje koje bi se odredilo nekom novom građevinskom dozvolom (za koje bi zahvate, zbog zadiranja u pravomoćni upravni akt, prema ocjeni Ustavnog suda, troškove morala snositi država odnosno drugo javnopravno tijelo koje je izdalo nezakonitu dozvolu), ostaje činjenica da su podnositelji osporenom mjerom ostali bez svoje imovine koja je nastala kao posljedica pravomoćno im izdane građevinske dozvole, uz istodobno postojanje obveze otplate kredita koji je uz ukinutu dozvolu vezan i otvaranja mogućnosti da banka cijelu nekretninu proda trećim osobama na ime osiguranja tražbine.

Sukladno navedenom, Ustavni sud ne može drugo nego zaključiti da se u konkretnom slučaju miješanje države, izraženo kroz ukidanje po pravu nadzora građevinske dozvole, mora podvesti pod faktično oduzimanje vlasništva podnositelja. U izričaju Europskog suda za ljudska prava riječ bi bila o »de facto oduzimanju« vlasništva (de facto deprivation) u smislu druge rečenice stavka 1. članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju (o značenju »faktičnog oduzimanja vlasništva« v. presudu Europskog suda Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis protiv Grčke od 9. prosinca 1994., zahtjev br. 13427/87, A301-B, §§ 63-67.).

10. Ustavni sud primjećuje da se u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske vlasništvo smije oduzimati samo uz pretpostavke propisane člankom 50. stavkom 1. Ustava.

Drugim riječima, zakonom je moguće oduzeti vlasništvo, ali samo pod uvjetom da je ono u interesu Republike Hrvatske i uz naknadu tržišne vrijednosti.

Ustavni sud pri tom ističe da se ustavni izričaj »zakonom je moguće …oduzeti vlasništvo« ne smije tumačiti doslovno, na način da je za oduzimanje vlasništva u svakom pojedinom slučaju potrebno donositi zakon u formalnom smislu. Taj ustavni izričaj znači da zakonom moraju biti propisane pretpostavke pod kojima je, u skladu s Ustavom, dopušteno u pravnim (upravnim ili sudskim) postupcima odlučivati o oduzimanju vlasništva u konkretnim pravnim (upravnim ili sudskim) stvarima.

A) Jesu li u konkretnom slučaju ispunjene pretpostavke za oduzimanje vlasništva u smislu članka 50. stavka 1. Ustava?

11. U konkretnom je slučaju građevinska dozvola ukinuta po pravu nadzora osporenim rješenjem nadzornog upravnog tijela 1. ožujka 2007.

Građevinska dozvola ukinuta je na prijedlog građevinskog inspektora, pozivom na članke 177. i 178. Zakona o gradnji koji omogućuju njezino ukidanje po pravu nadzora u roku od godine dana od dana njezine konačnosti ako se utvrdi da su njome »očito povrijeđene materijalne odredbe ovoga Zakona«. Dozvola je, dakle, ukinuta u posljednjem (12.) mjesecu nakon što je stekla svojstvo konačnosti.

11.1. Ustavni sud primjećuje, međutim, da građevinska dozvola u vrijeme ukidanja po pravu nadzora nije bila samo konačna, nego i pravomoćna.

Sadržaj pravomoćnosti svakog upravnog akta, pa i građevinske dozvole o kojoj je riječ, jest njegova neopozivost. »Kao procesno načelo pravomoćnost je smetnja da se o istoj stvari među istim subjektima ponovo vodi postupak, jer je o njoj definitivno odlučeno. To je procesni smisao formule ne bis in idem. A tu je odmah potrebno reći da pravomoćnost nije isto što i konačnost. Konačnim postaje akt protiv koga više nema redovnog pravnog sredstva ili ono nije u roku iskorišteno. U prvoj hipotezi akt ne postaje pravomoćnim kad je legitimirani subjekt pokrenuo upravni spor ili se koristio drugom sudskom zaštitom te treba sačekati pravomoćnu sudsku odluku. U drugoj hipotezi akt postaje konačnim i pravomoćnim istekom roka neiskorištene žalbe kao i kad protiv konačnog rješenja nije u roku proveden postupak sudske zaštite. S gledišta te zaštite akt će postati pravomoćnim i kad nadležni sud pravomoćnom odlukom odbaci odnosno odbije tužbu.« (Ivančevič, V.: Institucije upravnog prava, knjiga I, PFZ, Zagreb, 1983., str. 278.)

Ograničavajući se na okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud utvrđuje da je građevinska dozvola postala pravomoćna istodobno s nastupom konačnosti, jer nitko od legitimiranih subjekata nije podnio žalbu protiv nje.

Sukladno navedenom, Ustavni sud u ovom je ustavnosudskom postupku morao ispitati ustavnopravnu prihvatljivost ukidanja po pravu nadzora građevinske dozvole koja je postala istodobno i konačna i pravomoćna, sve u svjetlu legalne svrhe instituta ukidanja po pravu nadzora, kao i zakonskih ovlasti nadležnog ministarstva da ukida po pravu nadzora samo konačne upravne akte u roku od godine dana od nastupa njihove konačnosti, pod uvjetom da je njima očito povrijeđen materijalni zakon.

Ta utvrđenja Ustavni sud smatra ustavnopravno relevantnim za prosudbu o eventualnim povredama ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe, jer ni ZUP ni mjerodavni Zakon o gradnji ne dopuštaju izrijekom ukidanje po pravu nadzora pravomoćnih upravnih akata zbog bilo kakve, pa ni očite materijalne povrede zakona.

Oba navedena zakona izrijekom ograničavaju primjenu tog izvanrednog pravnog sredstva na konačne upravne akte.

11.2. Za prosudbu o eventualnim povredama ustavnih prava podnositelja bitna je, s druge strane, i činjenica da pravomoćnost upravnih akata nije apsolutna. Zahvat države u pravomoćne upravne akte dopušten je u pravnom poretku Republike Hrvatske, ali u propisanom postupku i pod pretpostavkama propisanim zakonom.

Tako je člankom 265. stavkom 1. ZUP-a izrijekom predviđeno posebno izvanredno pravno sredstvo za ukidanje odnosno mijenjanje pravomoćnih upravnih akata zbog nepravilne primjene materijalnog zakona. On glasi:

Članak 265. stavak 1.

Ako je pravomoćnim rješenjem stranka stekla kakvo pravo, a organ koji je donio to rješenje smatra da je u tom rješenju nepravilno primijenjen materijalni zakon, može rješenje ukinuti ili izmijeniti radi njegova usklađivanja sa zakonom samo ako stranka koja je na temelju tog rješenja stekla pravo na to pristane i ako se time ne vrijeđa pravo treće osobe. Pristanak stranke obavezan je i za izmjenu na štetu stranke pravomoćnog rješenja kojim je stranci određena obveza.

Ustavni sud primjećuje da je u konkretnom slučaju upravo riječ o upravnom aktu kojim su podnositelji stekli pravo gradnje, da je taj akt u vrijeme ukidanja bio pravomoćan, da je ukinut zbog nepravilne primjene mjerodavnog materijalnog zakona, ali je to ukidanje provelo više upravno (nadzorno) tijelo primjenom drugog izvanrednog pravnog sredstva (ukidanja po pravu nadzora) kojim je dopušteno jednostrano, bez pristanka stranaka, ukidati konače upravne akte zbog očite pogreške donositelja akta u primjeni mjerodavnog materijalnog prava u konkretnom slučaju.

Ustavni sud također primjećuje da je primjena navedenog izvanrednog pravnog sredstva (ukidanja po pravu nadzora) i na upravne akte koji su – unutar zakonskog roka za ukidanje po pravu nadzora – stekli pravomoćnost dugogodišnja i ustaljena upravna praksa koja datira iz vremena prije donošenja Ustava Republike Hrvatske iz 1990. godine. Danas su se već stekle okolnosti za utvrđenje da je neprihvatljivo ustrajati na takvoj primjeni mjerodavnih zakonskih odredbi ako ona dovodi do učinaka suprotnih važećem ustavnopravnom poretku. U tom smislu Ustavni sud ističe da je dužnost svih tijela državne i javne vlasti Republike Hrvatske, pa tako i nadležnog upravnog tijela u konkretnom slučaju, tumačiti odredbe ZUP-a i Zakona o gradnji u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanim člankom 3. Ustava, koje su temelj za tumačenje Ustava.

11.3. Legalna svrha izvanrednog pravnog sredstva kojim je dopušteno ukidanje po pravu nadzora konačnih upravnih akata ukazuje na još jedan element bitan za prosudbu o eventualnim povredama ustavnih prava podnositelja: riječ je o nadzoru koji je po svojoj naravi »hijerarhijski«, jer ga višestupanjsko upravno (nadzorno) tijelo provodi s ciljem provjere zakonitosti pojedinačnih akata nižestupanjskog upravnog ili drugog javnopravnog tijela (primjerice, prema zakonodavnom stanju od 1. siječnja 2008. u području prava gradnje ovlašteni su donositelji pojedinih pojedinačnih akata županije, veliki gradovi i gradovi sjedišta županija), a da sama stranka – koja je upravnim aktom koji je predmet »hijerarhijskog« nadzora stekla određeno pravo – u tom postupku nema status stranke, iako o ishodu tog postupka neposredno i izravno ovisi sudbina priznatog joj prava. Štoviše, o provedbi postupka nadzora višeg upravnog (nadzornog) tijela nad aktima koje donosi niže upravno ili drugo javnopravno tijelo stranka ne mora biti ni obaviještena: ona o njemu može saznati tek zaprimanjem rješenja kojim se ukida izdana joj dozvola, a time i oduzima pravo koje joj je njime bilo priznato.

Ustavni sud svjestan je nužnosti provedbe djelotvornog nadzora nad zakonitošću upravnih akata nižih upravnih odnosno drugih nadležnih javnopravnih tijela kad odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka u upravnom postupku neposredno primjenjujući mjerodavne zakone i druge propise. Nema sumnje da je država dužna taj nadzor provoditi i u tom smislu propisivati instrumente za njegovu djelotvornu provedbu, jer o zakonitosti upravnih akata ovisi i ostvarenje ciljeva sadržanih u mjerodavnim zakonima i drugim propisima primijenjenim pri njihovu donošenju.

S druge strane, međutim, postoji i nužnost poštovanja onih prava koja su stranke stekle nakon provedenog upravnog postupka u kojem je donesen upravni akt kojim im se ta prava priznaju. Poštovanje, odnosno jamčenje ostvarenja tih prava, izraz je načela pravne sigurnosti, kao sastavnog dijela šireg načela vladavine prava, i temelj svakog demokratskog pravnog poretka.

11.4. Zahtjev za djelotvornim »hijerarhijskim« nadzorom zakonitosti upravnih akata koje donose niža upravna i druga javnopravna tijela neposredno primjenjujući zakone u konkretnim slučajevima, s jedne strane, i zahtjev za poštovanjem prava koja su stranke stekle tim upravnim aktima, s druge strane, suprotstavljaju se u onim slučajevima kad nadzorno državno tijelo naknadno utvrdi da je izdani upravni akt – kojim je stranka već stekla određeno pravo – nezakonit zbog pogreške ili propusta samog donositelja akta.

U takvim situacijama Ustavni sud u pravilu ne smatra ustavnopravno relevantnim razloge koji su doveli do pogreške ili propusta nadležnog tijela, donositelja pojedinačnog akta, u primjeni mjerodavnog materijalnog prava na konkretne slučajeve. Za Ustavni sud u pravilu je ustavnopravno relevantna isključivo činjenica da pogreške ili propusti nadležnih tijela ne smiju ići na štetu građana. To stajalište zauzima i Europski sud za ljudska prava, koji je u presudi Gashi protiv Hrvatske od 13. prosinca 2007. godine (zahtjev br. 32457/05) istaknuo sljedeće:

»40. Sud smatra da bi pogreške ili propusti državnih tijela trebale ići u korist pogođenih osoba, osobito ako se time ne dovodi u pitanje kakav drugi suprotstavljeni privatni interes. Drugim riječima, rizik svake greške što je napravi državno tijelo trebala bi snositi država, a propusti se ne smiju ispravljati na štetu dotičnoga građanina (...)«.

To je pravno stajalište ustanovljeno i u praksi Ustavnog suda (v. odluku broj: U-III-4673/2008 od 20. svibnja 2009., »Narodne novine« broj 67/09.).

11.5. Navedeno je pravno stajalište načelno primjenjivo i u području prava gradnje, ali njegova primjena na konkretne slučajeve neposredno ovisi o pravnim svojstvima samog pojedinačnog akta kojim se privatnim osobama priznaje pravo gradnje.

Riječ je o razlici između konačnog i pravomoćnog upravnog akta, koju Ustavni sud u području prava gradnje smatra ustavnopravno relevantnom.

Polazeći od posebnosti tog pravnog područja, a osobito od činjenice da je riječ o području koje se bavi zahvatima u prostoru koja uvijek imaju šire značenje i kod kojih je uvijek prisutan javni (opći) interes, zakonska ovlast višeg (nadzornog) tijela da po pravu nadzora ukida konačne upravne akte, kojima su stranke stekle pravo gradnje, jer su ti upravni akti nezakoniti zbog toga što su nadležna tijela pri njihovu donošenju očito povrijedila materijalne odredbe Zakona o gradnji, Ustavnom sudu nije ustavnopravno sporna.

Konačna građevinska dozvola, naime, još nije neopoziva u procesnom smislu, jer je podložna sudskoj kontroli zakonitosti u upravnom sporu i može biti poništena pravomoćnom sudskom presudom ili pak poništena, ukinuta ili izmijenjena od samog nadležnog državnog tijela sve dok sudski postupak traje.

Uz nju se, dakle, ne mogu vezati nikakva očekivanja koja bi se mogla smatrati u dostatnoj mjeri legitimnim da bi mogla konstituirati imovinu pod zaštitom jamstva vlasništva u smislu članka 48. stavka 1. Ustava.

11.6. Posve je druga situacija, međutim, kad sporna građevinska dozvola stekne svojstvo pravomoćnosti.

Zahtjevi pravne sigurnosti nalažu, naime, da se pravomoćno priznato (to jest u procesnom smislu neopozivo) pravo gradnje poštuje, osobito u situaciji kad je pogrešku ili propust pri priznavanju tog prava učinilo upravno ili drugo nadležno javnopravno tijelo, a ne stranka u postupku.

Ustavni sud dodatno ukazuje na nepravičnost kad državna ili javnopravna tijela imaju pravnu prednost pred građanima, koja se očituje u njihovoj pravnoj mogućnosti da izbjegnu odgovornost za svoje vlastite propuste ili pogreške u sačinjavanju i izdavanju pravno nevaljanih akata građanima, zbog kojih ovi trpe štetne posljedice koje su ponekad teško popravljive ili pak nepopravljive.

Ustavni sud primjećuje, međutim, da se u stvarnom životu tom zahtjevu pravne sigurnosti često suprotstavlja interes Republike Hrvatske koji nalaže da se zahvati u prostoru usklade s mjerodavnim zakonodavstvom, kako bi se u cijelosti poštovao, osigurao i djelotvorno zaštitio cilj tog zakonodavstva, to jest valjano i pravilno prostorno planiranje državnog teritorija, što je jedna od najznačajnijih zadaća države.

Uvažavajući zahtjeve koje postavlja Ustav, kao i navedene suprotstavljene državne (javne ili opće) i privatne interese, a polazeći od činjenice da u pravnom poretku Republike Hrvatske pravomoćnost upravnih akata nije apsolutna, Ustavni sud dužan je utvrditi sljedeće načelno ustavnopravno stajalište u području prava gradnje:

– država nije ovlaštena jednostrano – po pravu nadzora nad zakonitošću upravnih akata kojima je priznato pravo gradnje strankama/privatnim osobama – zahvaćati u tako priznata prava ukidanjem dotičnih upravnih akata nakon što oni postanu pravomoćni, ako takvo ukidanje nije u interesu Republike Hrvatske i ako za takvo ukidanje po pravu nadzora pravomoćnih upravnih akata pogođene privatne osobe (ovlaštenici prava gradnje iz ukinutog pravomoćnog upravnog akta) nisu dobile naknadu tržišne vrijednosti u smislu članka 50. stavka 1. Ustava, koju je dužna isplatiti Republika Hrvatska, a od 1. siječnja 2008. županije, veliki gradovi i gradovi sjedišta županija čija su nadležna tijela donijela očito nezakonit upravni akt kojim je stranka stekla pravomoćno pravo gradnje.

Ustavni sud završno ističe da se pri utvrđivanju navedenog načelnog ustavnopravnog stajališta vodio zahtjevom za uravnoteženjem suprotstavljenih privatnih i državnih (javnih ili općih) interesa u području prava gradnje, koji zahtjev proizlazi iz članka 50. stavka 1. u vezi s člankom 16. stavkom 2. Ustava.

11.7. Obveza isplate naknade tržišne vrijednosti u smislu članka 50. stavka 1. Ustava javlja se, dakle, tek u situaciji kad je nesporno utvrđeno da je ukidanje po pravu nadzora pravomoćnih upravnih akata (sve unutar roka od godine dana od nastupa njihove konačnosti) u interesu Republike Hrvatske.

Nema li tog interesa, ne postoji ni ustavnopravna mogućnost ukidanja pravomoćnih upravnih akata po pravu nadzora.

Ako je pak ustavni zahtjev vezan uz interes Republike Hrvatske ispunjen (uz ispunjenje i svih ostalih zakonskih pretpostavki za ukidanje po pravu nadzora), onda postoji i obveza naknade tržišne vrijednosti za oduzetu imovinu u smislu članka 50. stavka 1. Ustava.

Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi prihvatio stajališta Europskog suda za ljudska prava, vezana uz značenje »naknade tržišne vrijednosti«, koja je taj sud utvrdio u već spomenutoj presudi Gashi protiv Hrvatske (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-1192/2005 od 25. rujna 2008., »Narodne novine« broj 123/08.; usp. i odluku Ustavnog suda broj: U-III-195/2006 od 18. lipnja 2008., Narodne novine, broj: 78/08., kao i odluku broj: U-III-334/2006 od 2. srpnja 2008.). Europski je sud, naime, u presudi Gashi utvrdio sljedeće:

»(...) I na kraju, Sud ponavlja da je presuđivao da osoba koja je lišena svoga vlasništva u načelu mora dobiti naknadu u 'razumnoj vezi s njegovom vrijednošću', čak i ako 'legitimni ciljevi javnoga interesa možda nalažu nadoknadu vrijednosti manju od njegove pune tržišne vrijednosti'. Iz toga slijedi da je naprijed spomenuta ravnoteža općenito postignuta kad je naknada isplaćena osobi čija je imovina oduzeta u razumnom odnosu s njezinom 'tržišnom' vrijednošću, (...).«

Zaključno, u konkretnom slučaju koji je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku podnositeljima je ukinuta pravomoćna građevinska dozvola po pravu nadzora, što je dovelo do miješanja države odnosno do oduzimanja vlasništva podnositelja, a da za to oduzimanje njima nije priznata naknada tržišne vrijednosti u smislu članka 50. stavka 1. Ustava.

Radi odgovora na pitanje: što se u konkretnom slučaju, koji je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku, smatra »naknadom tržišne vrijednosti« za oduzetu imovinu podnositelja, Ustavni sud upućuje na točku 10. obrazloženja ove odluke.

B) Je li u konkretnom slučaju ispunjena pretpostavka zakonitosti osporenog upravnog akta?

12. Ustavni sud primjećuje da svi zahtjevi navedeni u točki 11. obrazloženja ove odluke koji dovode do obveze naknade podnositeljima njihove oduzete imovine u visini njezine tržišne vrijednosti, koje nalaže Ustav, uvijek pretpostavljaju zakonit akt nadležnog upravnog (nadzornog) tijela kojim se po pravu nadzora ukida pravomoćna građevinska dozvola zbog »očite povrede materijalnih odredbi« Zakona o gradnji.

Polazeći od mjerodavnog zakonskog pravila da je ukidanje po pravu nadzora građevinske dozvole dopušteno samo ako su njome »očito povrijeđene materijalne odredbe ovoga Zakona« (Zakona o gradnji – op.), Ustavni sud utvrđuje da u rješenju kojim se ukida pravomoćna građevinska dozvola po pravu nadzora – sve u roku od godine dana od dana nastupa njezine konačnosti – moraju biti podrobno obrazloženi razlozi iz kojih je razvidno da je riječ o očitoj povredi materijalnih odredbi Zakona o gradnji, ali – poštujući zahtjeve iz članka 50. stavka 1. Ustava, kao i činjenicu da je riječ o upravnom aktu koji je stekao pravomoćnost – i razlozi iz kojih je razvidno da je ukidanje pravomoćne građevinske dozvole u interesu Republike Hrvatske.

13. U obrazloženju osporenog rješenja nijednom se riječju ne spominje ili barem posredno naznačuje interes Republike Hrvatske koji bi opravdavao ukidanje građevinske dozvole u konkretnom slučaju, koja je u vrijeme ukidanja bila pravomoćna već gotovo godinu dana.

Štoviše, Ustavni sud ne vidi da su građevinskom dozvolom o kojoj je riječ u ovom ustavnosudskom postupku očito povrijeđene materijalne odredbe Zakona o gradnji bez koje očite povrede ukidanje po pravu nadzora uopće ne bi bilo dopušteno.

U nastavku se navodi samo nekoliko zapažanja koja zakonsku osnovanost ukidanja po pravu nadzora građevinske dozvole u konkretnom slučaju dovode u pitanje.

14.1. Prvo, Ministarstvo je tu dozvolu u prvom redu ukinulo zbog toga što detaljni plan uređenja, na temelju kojeg je ona izdana, nije dobio suglasnost Ministarstva. U osporenom se rješenju navodi:

»U smislu citirane odredbe članka 9. stavka 1. Uredbe na neizgrađenom dijelu građevinskog područja može se graditi odnosno izdavati građevinske dozvole na temelju izvoda iz detaljnog plana uređenja koji je dobio suglasnost ovoga Ministarstva.

Predmetna građevinska dozvola nije se mogla izdati temeljem priloženog izvoda iz Detaljnog plana uređenja »P.« P. budući taj DPU nije dobio suglasnost Ministarstva.«

U konkretnom je slučaju, dakle, građevinska dozvola ukinuta pozivom na članak 9. stavak 1. Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (»Narodne novine«, broj 128 od 13. rujna 2004.).

Ustavni sud, primjećuje, međutim da je Detaljni plan uređenja »P.« P. (u daljnjem tekstu: DPU) objavljen u Službenom glasniku Općine Postira 27. srpnja 2004. godine, a Uredba na koju se poziva nadležno nadzorno tijelo objavljena je u »Narodnim novinama« 13. rujna 2004. (isti je dan stupila i na snagu), iz čega proizlazi da je stupila na snagu nakon što je Općina Postira donijela taj DPU.

Štoviše, u spisu predmeta nalazi se pisano očitovanje ovlaštene osobe u nadležnom tijelu koje je izdalo spornu građevinsku dozvolu, a čije se ime i potpis nalazi i na toj dozvoli, u kojem je istaknuto da je sporni zahvat u prostoru odobren »na temelju izvoda iz DPU »P.« P. klasa: 350-07/04-01/148 od 27.07.2004. godine rukovodeći se uputom za postupanje u svezi zaštićenog obalnog pojasa (NN 128/04) koju je dostavilo Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: 350-01/04-02/438, ur.broj 532-01/04-1 od 27.09.2004. u kojoj je decidirano navedeno da svi dokumenti prostornog uređenja (Izvod iz DPU) izdani do 28.07.2004. godine ostaju na snazi i na temelju istih se mogu izdavati građevinske dozvole«.

Nije na Ustavnom sudu da provodi postupak i utvrđuje pravo stanje stvari u konkretnim upravnim ili sudskim predmetima. S aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda podnositelja ustavne tužbe, zajamčenih Ustavom, za Ustavni sud dostatnom se ukazuje činjenica da postoje različita tumačenja o tome je li na DPU, na temelju kojeg je izdana građevinska dozvola, Ministarstvo trebalo dati suglasnost ili ne. U svakom slučaju, čak i kad bi prihvatilo tumačenje Ministarstva, izraženo u obrazloženju osporenog rješenja, da je na taj DPU bila potrebna njegova suglasnost, Ustavni sud tu činjenicu ne može ocijeniti dostatnom osnovom za ukidanje već pravomoćne građevinske dozvole po pravu nadzora radi očite povrede materijalnih odredbi Zakona o gradnji. Čini se, naime, da obveza davanja suglasnosti na detaljne planove uređenja uopće nije bila propisana tim zakonom, odnosno da je ta obveza konstituirana uredbom Vlade (podzakonskim aktom), ali tek nakon što je DPU na temelju kojeg je izdana građevinska dozvola u konkretnom slučaju već bio donesen.

14.2. Drugo, iako odriče formalnu valjanost DPU-u jer nije dobio njegovu suglasnost, Ministarstvo, kao nadležno upravno (nadzorno) tijelo, u obrazloženju osporenog rješenja ističe da »glavni projekt koji je sastavni dio građevinske dozvole nije izrađen u skladu s lokacijskim uvjetima« određenim upravo tim DPU-om.

Sve primjedbe Ministarstva u ostalom dijelu obrazloženja osporenog rješenja s tim su u vezi i svode se na tehničke neusklađenosti pojedinih dijelova dokumentacije s DPU-om i općim aktom jedinice lokalne samouprave vezanim uz primjenu Prostornog plana otoka B.

Osim toga, Ministarstvo ističe i suprotnost glavnog projekta s Pravilnikom o uvjetima za vatrogasne pristupe, prema kojem je »trebalo osigurati vatrogasni prilaz s najmanje dvije duže strane i to na max. udaljenosti 12 m od građevine. Međutim, južni vatrogasni prilaz predviđen je na udaljenosti od cca 15 m.«

Konačno, Ministarstvo ističe i da glavni projekt ne sadrži izvadak iz katastarskog plana s ucrtanom situacijom građevine i ucrtanim susjednim građevinama, točnost koje tvrdnje podnositelji ustavne tužbe kategorički negiraju u odnosu na svoju građevinu, istodobno ističući da štetne posljedice činjenice što susjedne građevine nisu ucrtane u katastarski plan ne mogu snositi oni, jer oni nisu ovlaštenici traženja upisa tuđih objekata u taj plan.

I nakon razmatranja svih prethodno navedenih prigovora Ustavni sud i dalje nije uvjeren da je u konkretnom slučaju riječ o očitim povredama materijalnih odredbi Zakona o gradnji zbog kojih bi Ministarstvo bilo ovlašteno ukidati pravomoćne građevinske dozvole po pravu nadzora.

Ustavni sud, međutim, ističe da je nadležno upravno (nadzorno) tijelo u boljoj situaciji sagledati sve posljedice zahvata u prostoru no što je to Ustavni sud, jer je ono središnji upravni resor države u čijoj je to nadležnosti. Stoga ono ima i određeno područje slobode prosudbe u pitanju postoji li u nekom slučaju nepravilnost koja se može okvalificirati kao očita povreda materijalnih odredbi Zakona o gradnji ili ne.

OCJENA SUDA

15. Uvažavajući prethodne navode, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku, u kojem se ispitivanje ograničilo samo na ocjenu o postojanju grubih povreda ustavnih prava podnositelja i prije no što je okončan postupak sudske kontrole zakonitosti osporenog pojedinačnog akta, ostaje na utvrđenju da nije uvjeren u očitu materijalnu nezakonitost ukinute pravomoćne građevinske dozvole.

Međutim, kad bi se i utvrdilo da je osporeno rješenje kojim se građevinska dozvola ukida po pravu nadzora u skladu sa zakonom, ta činjenica zbog okolnosti konkretnog slučaja ne bi mogla utjecati na ocjenu Ustavnog suda da je njime povrijeđeno ustavno pravo vlasništva podnositelja, zajamčeno člankom 48. stavkom 1. Ustava, sagledavano zajedno s člankom 50. stavkom 1. Ustava.

Podnositeljima je osporenim rješenjem ukinuto pravomoćno im priznato pravo gradnje zbog (navodne) očite povrede materijalnih odredbi Zakona o gradnji koju je učinio donositelj građevinske dozvole, to jest nadležno prvostupanjsko upravno tijelo, a da u konkretnom slučaju za takvo grubo zahvaćanje u ustavno pravo vlasništva podnositelja nije ispitan ni interes Republike Hrvatske niti je podnositeljima dodijeljena naknada u visini tržišne vrijednosti oduzete imovine u smislu članka 50. stavka 1. Ustava.

S druge strane, nije sporno da su podnositelji postupali u skladu sa zahtjevima i uvjetima određenim u pravomoćnoj građevinskoj dozvoli, a na sebe su preuzeli i teret financijskih obveza pouzdajući se da ona neće naknadno biti utvrđena nevaljanom na njihovu štetu.

U konkretnom slučaju, dakle, nije postignuta pravična ravnoteža između interesa Republike Hrvatske i zaštite prava vlasništva podnositelja. Jednostranim zahvaćanjem države u njihovo pravo vlasništva, koje se očitovalo u donošenju osporenog rješenja kojim je ukinuta njihova građevinska dozvola zbog (navodne) pogreške samog njezina donositelja, podnositelji snose prekomjeran pojedinačan teret koji se ne može smatrati razmjernim s naravi potrebe za ograničenjem u konkretnom slučaju, to jest s legitimnim ciljem koji se tim ukidanjem nastojao ostvariti.

16. Ustavni sud posebno ističe da je u ponovljenom postupku Ministarstvo dužno podrobno ispitati konkretan slučaj uvažavajući zahtjev iz članka 50. stavka 1. Ustava da oduzimanje vlasništva (imovine) podnositelja mora biti u interesu Republike Hrvatske i sagledavajući te uzimajući u obzir sve aspekte postojeće situacije vezane uz vlasništvo (imovinu) podnositelja koje je Ustavni sud u ovoj odluci naznačio.

Utvrdi li u ponovljenom postupku da je u interesu Republike Hrvatske ukidanje po pravu nadzora pravomoćne građevinske dozvole u konkretnom slučaju, jer je riječ o tako očitoj povredi materijalnih odredbi Zakona o gradnji koju objektivni pravni poredak ne smije tolerirati, Ustavni sud utvrđuje obvezu Republike Hrvatske za isplatu podnositeljima naknade tržišne vrijednosti u smislu članka 50. stavka 1. Ustava (v. točku 10. obrazloženja ove odluke).

Ustavni sud na kraju ističe da se konkretna pravna situacija može riješiti i na drugi način, odnosno drugim sredstvima koja su na raspolaganju državi i podnositeljima, ali se pri svakom rješenju uvijek mora paziti na postizanje pravične ravnoteže između državnih (javnih ili općih) interesa i zaštite ustavnog prava vlasništva podnositelja u svim njegovim aspektima koji su obrazloženi u ovoj odluci.

17. Budući da je utvrdio povredu ustavnog prava vlasništva podnositelja zajamčenog člankom 48. stavkom 1. u vezi s člankom 50. stavkom 1. Ustava, Ustavni sud nije razmatrao ostale navodne povrede ustavnih prava koje su podnositelji istaknuli u ustavnoj tužbi.

18. Ustavni sud na kraju napominje da nakon donošenja ove odluke predmete istovrsne ili slične ovom neće razmatrati u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama na temelju posljednjeg dijela odredbe članka 63. stavka 1. Ustavnog zakona, budući da su načelna pravna stajališta, izražena u ovoj odluci, obvezujuća za sve, pa više ne postoji potreba za njegovim postupanjem prije iscrpljivanja prethodno dopuštenih pravnih sredstava.

19. Na temelju članaka 69. i 72. u vezi s člankom 63. stavkom 1. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I., II. i III. izreke.

20. Odluka o objavi (točka IV. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-IIIB-1373/2009

Zagreb, 7. srpnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 88/2009-2191