## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-593/1995 od 29. rujna 1999.

### NN 116/1999 (5.11.1999.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-593/1995 od 29. rujna 1999.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda, te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kuče-ković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, odlučujući
u predmetu prijedloga Udruge pogrebnih društava Hrvatske iz Splita, Poljička
cesta 22, zastupane po Vernei Caktaš, odvjetnici iz Splita, Vukovarska
12, za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti propisa,
na sjednici Suda održanoj 29. rujna 1999. godine, donio je sljedeću

## **ODLUKU**

**i**

## **RJEŠENJE**

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti te se ukidaju
odredbe čl. 3. stavka 1., članka 6. stavaka 1. i 2. i članka 7. Odluke
Skupštine Splitsko-dalmatinske županije o obavljanju pogreba umrlih osoba
na gradskom groblju "Lovrinac", Split od 31. srpnja 1996. godine ("Službeni
glasnik Županije splitsko-dalmatinske", broj 7/1996).

Ukinute odredbe prestaju važiti na dan 1. siječnja 2000. godine.

II. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti
odredbe čl. 1. Odluke iz točke I. izreke ne prihvaća se.

III. Odluka i rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Udruga pogrebnih društava Hrvatske podnijela je po punomoćnici prijedlog
za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Odluke Skupštine
općine Split o obavljanju pogreba umrlih osoba, od 29. listopada 1992.
("Službeni glasnik Općine Split", broj 9/92), osobito odredaba čl. 1.,
čl. 3. stavka 1., čl. 6. stavaka 1. i 2. i čl. 7. te Odluke, smatrajući
da se njome stavlja u monopolistički položaj Javno komunalno poduzeće "Lovrinac",
Split (kasnije preoblikovano u trgovačko društvo "Lovrinac" d.o.o.), jer
mu se, osim poslova uređivanja i održavanja splitskog gradskog groblja,
jedinom daju ovlasti u obavljanju pogrebnih poslova na tom groblju (preuzimanje,
prijevoz i opremanje pokojnika), neovisno o volji naručitelja usluge -
rodbine umrlog. Ostale fizičke i pravne osobe koje se također bave pogrebnim
poslovima kao svojom registriranom djelatnošću mogu, prema osporavanoj
Odluci, te poslove obavljati jedino u mjestima izvan Splita.

Stoga podnositelj smatra da je osporavana Odluka u suprotnosti s odredbom
čl. 5. stavka 1. (suglasnost ostalih propisa sa Ustavom i zakonom) i čl.
49. stavka 2. Ustava Republike Hrvat-ske (jednak pravni položaj poduzetnika
na tržištu), te predlaže ukidanje pojedinih njezinih odredaba.

Prvobitno osporavana Odluka prestala je važiti donošenjem nove Odluke
o obavljanju pogreba umrlim osobama na gradskom groblju "Lovrinac" Split
od 31. srpnja 1996. Pozvani da se izjasne o podnesenom prijedlogu, podnositelji
su izrazili stajalište da se nova Odluka od prethodne razlikuje samo terminološki,
te su u cijelosti ostali kod prijedloga, u odnosu na novu Odluku tj. na
pojedine njezine odredbe koje su i u novoj Odluci redoslijedom i sadržajem
istovjetne prethodnoj.

Osporavane odredbe glase:

Čl. 1. "Ovom se Odlukom utvrđuje vrijeme i način obavljanja pogreba
umrlih osoba na gradskom groblju "Lovrinac" Split (u daljnjem tekstu: gradsko
groblje), vrijeme i način preuzimanja umrlih osoba koje se iz gradske mrtvačnice
preuzimaju radi prijevoza i pogreba u drugo mjesto, te obveze ovlaštenika
koji obavlja pogreb."

Čl. 3. stavak 1.: "Tijelo umrle osobe koja je umrla na području grada
u zdravstvenoj ustanovi ili izvan zdravstvene ustanove radi prijenosa u
mrtvačnicu preuzima ovlaštenik (u daljnjem tekstu: ovlaštenik), kojem je
Grad Split povjerio upravljanje gradskim grobljem, a koji ispunjava uvjete
iz čl. 20. ove Odluke."

Čl. 6. stavak 1.: "Opremanje (oblačenje) pokojnika obavlja se u prostorijama
patološkog odjela zdravstvene ustanove odnosno ovlaštenika."

Čl. 6. stavak 2.: "Letovanje lijesa obavlja se u odgova-rajućim prostorijama
ovlaštenika."

Čl. 7.: "Prijenos umrlog u mrtvačnicu mora se obaviti u zatvorenom lijesu,
a vrši se u te svrhe posebno opremljenim vozilom ovlaštenika."

Glede čl. 1. osporavane Odluke podnositelj smatra da se njome neopravdano
pravi razlika između vremena i načina obavljanja pogreba umrlih na gradskom
groblju i vremena i načina sahranjivanja umrlih koji se prevoze u okolna
mjesta, a da se pritom ne uvažava volja rodbine, uskraćuje joj se pravo
odabira, te se isključuju iz tržišne utakmice sva poduzeća koja predstavljaju
konkurenciju poduzeću "Lovrinac".

Čl. 3. stavak 1. Odluke, kako smatra podnositelj, također neopravdano
daje isključivo ovlaštenje tom poduzeću da preuzima tijela umrlih i prevozi
ih u mrtvačnicu.

Mišljenje je podnositelja da čl. 6. stavci 1. i 2. Odluke predviđaju
mogućnost oblačenja pokojnika i letovanja lijesa (osim u prostorijama zdravstvene
ustanove) isključivo u prostorijama poduzeća "Lovrinac", a da čl. 7. propisuje
da se prijevoz umrloga u mrtvačnicu može obaviti posebno opremljenim vozilom
isključivo poduzeća "Lovrinac".

Podnositelj nadalje navodi da je Grad Split kao osnivač nekadašnjeg
Javnog komunalnog poduzeća "Lovrinac" odredio da se radi o djelatnosti
koja je od interesa za Grad Split. Ta se komunalna djelatnost, prema Zakonu
o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj 36/95), sastoji s jedne
strane u održavanju groblja i krematorija, a s druge strane u obavljanju
pogrebnih poslova. Prema istom Zakonu, djelatnost održavanja podrazumijeva
funkcionalno održavanje prostora i zgrada za obavljanje ispraćaja i sahrane
pokojnika, a pogrebni poslovi pod-razumijevaju preuzimanje, opremanje i
prijevoz umrle osobe do mjesta ukopa ili kremiranja.

Intencija je Zakona, prema tumačenju podnositelja, da se prvonavedenom
segmentu djelatnosti (održavanju groblja) u većoj mjeri dade značaj djelatnosti
od javnog interesa i u tom smislu da se ona povjeri javnoj službi. U drugom
bi segmentu (pogrebnim poslovima) trebao u većoj mjeri ostati slobodan
prostor za tržišnu utakmicu (sa izuzetkom poslova samog ukopa, koji također
po prirodi stvari trebaju pripasti javnoj službi koja vodi brigu o samom
groblju, a što i jest prihvaćena praksa u drugim gradovima).

Osporavanom Odlukom regulira se, smatra podnositelj, samo jedan, onaj
komercijalni vid ove komunalne djelatnosti i ta se djelatnost veže uz jednog
isključivog nositelja. Tako se štiti njegov monopolistički položaj, dok
se onaj "neprofitabilni" vid djelatnosti ne nalazi potrebnim uopće regulirati.
Podnositelj izražava stajalište da osporavna Odluka onemogućava druge fizičke
ili pravne osobe registrirane za ovu vrstu komunalne djelatnosti da, čak
i po zaključivanju ugovora o koncesiji, tu djelatnost obavljaju na gradskom
groblju "Lovrinac". Stoga da bi pojedine odredbe osporavane Odluke mogle
biti u skladu sa odredbama čl. 49. stavka 2. Ustava tek kada bi u svakoj
od njih, gdje god se spominje "ovlaštenik", a što se odnosi na poduzeće
"Lovrinac", bio dodan tekst koji bi glasio "i/ili druga fizička ili pravna
osoba…".

Iz tih razloga predlaže se pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje
osporavanih odredaba.

Pozvano da odgovori na podneseni prijedlog, Gradsko vijeće Grada Splita
očitovalo se navodeći da je predmetna Odluka donesena radi usklađivanja
sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu, osobito sa njegovom odredbom čl.
4., prema kojoj komunalne djelatnosti mogu obavljati: 1) trgovačko društvo
koje osniva jedinica lokalne samouprave, 2) javna ustanova koju osniva
jedinica lokalne samouprave, 3) služba vlastiti pogon koju osniva jedinica
lokalne samouprave, 4) fizička ili pravna osoba na temelju ugovora o koncesiji.
U tom pravcu Javno komunalno poduzeće "Lovrinac" preoblikovano je u trgovačko
društvo (Odluka o preoblikovanju JKP "Lovrinac" Split od 28. prosinca 1995.,
"Službeni glasnik" broj 12/95), te mu je Grad Split povjerio obavljanje
djelatnosti održavanja groblja i obavljanja pogrebnih poslova, budući da
nema potrebe niti interesa lokalne samouprave za ugovaranjem koncesija,
a djelatnost "Lovrinca" da je zasebno regulirana stoga što se problematika
u obavljanju ovih djelatnosti na ostalim, okolnim grobljima razlikuje od
one u Gradu Splitu. Eventualno monopolističko ponašanje ovlaštenika Grad
Split je eliminirao posebnom naredbom koja "Lovrincu" onemogućava nekontrolirano
podizanje cijena. Rodbina umrlog ima neogra-ničeno pravo birati dobavljača
opreme kao i ceremonijal sahrane, a i radno vrijeme za preuzimanje umrlih
prilagođeno je u osporavanoj Odluci primjedbama podnositelja prijedloga
koje su stavljene prilikom njezinog donošenja. Stoga predlaže da Ustavni
sud Republike Hrvatske ne prihvati podneseni prijedlog.

U tijeku razmatranja podnesenog prijedloga Ustavni sud Republike Hrvatske
zatražio je i očitovanje Skupštine Splitsko-dalmatinske županije i mišljenje
Agencije Republike Hrvatske za zaštitu tržišnog natjecanja. Također je
zatraženo mišljenje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja
Republike Hrvatske.

Iz dostavljenog očitovanja Skupštine Splitsko-dalmatinske županije razvidno
je stajalište u potpunosti sukladno iznesenom stajalištu Gradskog vijeća
Grada Splita, time da se tumači kako je osporavana Odluka u skladu sa Zakonom
o komunalnom gospodarstvu, kao i sa spomenutom Odlukom o preoblikovanju
poduzeća "Lovrinac", te da ova Odluka (o preoblikovanju) daje predmetnom
trgovačkom društvu isključivo pravo obavljanja kako djelatnosti održavanja
gradskog groblja, tako i pružanja pogrebnih usluga na gradskom groblju.
To da je posve u skladu s obvezama, potrebama i interesima lokalne samouprave,
a da je u tijeku postupak odabira koncesionara za poslove opremanja i prijevoza
umrlih osoba na drugim grobljima u Splitu i na grobljima izvan područja
Grada Splita.

Mišljenje je Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, u bitnome, da
se u konkretnom slučaju radi o vrlo restriktivnom reguliranju, koje onemogućava
valjano registrane i ovlaštene poduzetnike u obavljanju njihove djelatnosti.
Time da se favorizira javno poduzeće i zapostavljaju interesi korisnika
usluga.

Iz pribavljenog mišljenja Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva
i stanovanja proizlazi da jedinica lokalne samouprave ima pravo i dužnost
opredijeliti se na koji će se način obavljati komunalna djelatnost održavanja
groblja i pogrebnih poslova - da li putem vlastitog trgovačkog društva,
pogona ili ustanove ili putem koncesija (a o ugovaranju konketnih koncesija
odlučuje nadležno gradsko tijelo, a ne županijska skupština). Ako se opredijeli
za povjeravanje predmetnih poslova drugim pravnim sub-jektima putem koncesija,
onda je dužna koncesionaru omogućiti preuzimanje svih poslova u cijelosti,
pa stoga Ministarstvo smatra da je u konkretnom slučaju Skupština Splitsko-dalmatinske
županije donošenjem osporavane Odluke prekoračila svoje ovlasti.

Prijedlog je djelomično osnovan.

Nakon analize osporavanog propisa u cjelini, napose osporavanih odredaba,
relevantnih zakonskih odredaba, te navoda podnositelja prijedloga, a imajući
u vidu i sadržaj pribavljenih očitovanja odnosno mišljenja, Ustavni sud
Republike Hrvatske zauzeo je sljedeće stajalište:

U potpunosti uvažavajući probleme tehničke, pa i psihološke prirode
koji se mogu pojaviti u praksi, kao i moguće nepostojanje potrebe i interesa
lokalne samouprave za ugovaranjem koncesija, upitno je da li donositelj
podzakonskog akta može autonomno svim za to registriranim fizičkim i pravnim
osobama uskratiti pravo da i nominalno budu ovlaštenici obavljanja djelatnosti
za koju su registrirani, pa makar se to odnosilo i na samo jednu od mogućih
lokacija na kojima se ta djelatnost obavlja.

Ovaj je Sud kod toga imao u vidu postojanje zakonske norme koja na drugačiji
način regulira ovlasti za obavljanje predmetne komunalne djelatnosti (konkretno
Zakona o komunalnom gospodarstvu, koji kao ovlaštenike izričito spominje
i koncesionare - čl. 4.), a što ukazuje na povredu odredbe čl. 5. stavka
1. Ustava.

Također je imao u vidu postojanje drugog akta lokalne samouprave koji
je glede normiranja ovlasti za obavljanje predmetne komunalne djelatnosti
u suglasju sa Zakonom (radi se o spomenutoj Odluci o preoblikovanju JKP
"Lovrinac" Split - čl. 3. stavak 3.: "… društvu se povjerava i … djelatnost
obavljanja pogrebnih usluga na groblju "Lovrinac" i na ostalim mjesnim
grobljima zajedno sa drugim, odabranim nositeljima koncesije…"), a iz čega
također proizlazi suprotno od onoga što u svojim očitovanjima iznose nadležna
gradska i županijska tijela.

Pogrebni poslovi prema spomenutom Zakonu obuhvaćaju preuzimanje, opremanje
i prijevoz umrle osobe, a prema Zakonu i navedenom podzakonskom aktu pripadaju
općenito, kao i na lokaciji gradsko groblje "Lovrinac", u djelokrug trgovačkog
društva u vlasništvu jedinice lokalne samouprave i/ili odabranog koncesionara.
Stoga nema opravdanog razloga da se primjerice prijevoz pokojnika do mrtvačnice
i de iure omogućuje samo jednom određenom ovlašteniku. Stvar je, naravno,
ugovora o koncesiji da li će i neki drugi ovlaštenici, koji za to ispunjavaju
uvjete i koji su registrirani za tu djelatnost, određene poslove na određenoj
lokaciji faktično i obavljati, međutim je u suprotnosti sa Ustavom i mjerodavnim
Zakonom izrijekom norme podzakonskog akta inaugurirati neravnopravnost
subjekata na tržištu.

U tom smislu odredba čl. 3. stavka 1. izaziva sumnju glede ustavnosti
i zakonitosti. Ovo zbog činjenice da su iz njezinog sadržaja, a time i
iz sadržaja redoslijedom kasnijih osporavanih odredaba koje se tiču drugih
segmenata u okviru pogrebnih poslova, praktično izostavljeni svi ostali
ovlaštenici osim jednoga. Tom je odredbom, naime, data izričita uputa da
se izraz "ovlaš-tenik" u kontekstu te odredbe, ali i svih daljnjih, ima
tumačiti kao ovlaštenik kojem je Grad povjerio upravljanje gradskim grobljem,
a to je isključivo "Lovrinac" d.o.o.

Stoga je ovaj Sud glede ove odredbe donio rješenje o pokretanju postupka
i ukinuo je, uz odgodu nastupa pravnih učinaka odluke o ukidanju.

Isto stajalište zauzeo je ovaj Sud glede osporavanih odredaba čl. 6.
stavaka 1. i 2. Odluke, jer se tim odredbama također neki poslovi (opremanje,
letovanje) koji spadaju u pogrebne poslove, a za čije obavljanje postoji
niz uredno registriranih subjekata, stavljaju, primjenom prethodno iznesenog
tumačenja izraza "ovlaš-tenik", u krug ovlasti samo jednog od tih subjekata,
pa se ostalima i formalnopravno oduzima mogućnost obavljanja tih poslova.

Zato je Sud i u odnosu na te odredbe donio odluku o ukidanju uz odgodu
nastupa pravnih učinaka takve odluke.

Što se tiče osporavane odredbe čl. 7., odluka o njezinom ukidanju temelji
se na istim razlozima.

Odredba propisuje način prijevoza umrle osobe - u zatvorenom lijesu
i posebno opremljenim vozilom ovlaštenika. Propisivanje načina prijevoza
umrlih osoba tako da se taj prijevoz može obaviti specijalnim vozilom samo
jednog "ovlaštenika" tj. "Lovrinca" d.o.o. stavlja u neravnopravan položaj
ostale subjekte koji se bave istom djelatnošću i za njezino obavljanje
moraju zadovoljiti iste uvjete.

Posebno opremljeno vozilo, kao i ostale pretpostavke za obavljanje poslova
koji pripadaju u krug pogrebnih poslova vezanih uz preuzimanje pokojnika,
njegovo opremanje, letovanje lijesa itd. predstavlja također jedan od uvjeta
kojem, sukladno čl. 20. iste Odluke, mora udovoljavati "ovlaštenik koji
obavlja pogreb". Budući da je jedini ovlaštenik koji, prema osporavanoj
Odluci, može obavljati pogreb na gradskom groblju "Lovrinac" trgovačko
društvo "Lovrinac" d.o.o., proizlazilo bi da jedino to Društvo mora udovoljiti
utvrđenim uvjetima.

Kako je razvidno iz dokumentacije u spisu predmeta, privatna su pogrebna
poduzeća pri donošenju sporne Odluke imala određenih primjedbi i na sadržaj
odredbe čl. 20., koje su isticane upravo stoga što se odredba i na njih
odnosi. Iznesene primjedbe donositelj akta nije prihvatio, prema vlastitim
navodima, iz razloga sanitarno-higijenske prirode, a ne stoga što se uvjeti
iz čl. 20. Odluke na privatna pogrebna poduzeća ne bi odnosili. Rečeno
ukazuje na to, a i proizlazi iz same prirode predmetne djelatnosti, da
se radi o propisivanju uvjeta što ih mora zadovoljiti svaka osoba koja
se bavi pogrebnim poslovima, kako "Lovrinac" d.o.o., tako i druge fizičke
ili pravne osobe. Stoga su odredbe osporavane Odluke i međusobno suprotne,
te suštinski i terminološki nedosljedne.

Slijedom navedenog, u konkretnom se slučaju radi o propisima čija neustavnost
i nezakonitost proizlazi prije svega iz njihove deficitarnosti i općenito
niske razine kvalitete u nomotehničkom smislu. Posljedično osporavani propisi
imaju diskriminatorni učinak, a kao takvi su u suprotnosti sa odredbama
čl. 5. stavka 1. i čl. 49. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske. Također
su u ne-skladu sa odredbama čl. 4. Zakona o komunalnom gospodarstvu.

Nasuprot tome, osporavana odredba čl. 1. Odluke, obzirom na njezin karakter
opće odredbe kojom se samo naznačuje objekt normiranja, na način kako je
to u konkretnom slučaju učinjeno, ne upućuje na sumnju o diskriminatornim
učincima u odnosu na bilo koji od zainteresiranih subjekata. Naime, formulacija
kojom se najavljuje zasebno reguliranje obavljanja pogreba na gradskom
groblju "Lovrinac" sama za sebe ne predstavlja zapreku normiranju obavljanja
iste djelatnosti na bilo kojoj drugoj lokaciji, niti takva odredba bilo
što određuje glede nositelja djelatnosti. Ovakva formulacija ne podrazumijeva
stavljanje znaka jednakosti između gradskog groblja "Lovrinac" i trgovačkog
društva "Lovrinac" koje njime upravlja. Korištenje izraza "ovlaštenik"
(cit.: "Ovom se Odlukom utvrđuju… obveze ovlaštenika koji obavlja pogreb.")
u kontekstu odredbe čl. 1., kako je već rečeno, još uvijek ima sasvim općenit
karakter i ne upućuje na zaključak da bi se radilo samo o određenom ovlašteniku.

To što odredba čl. 1. Odluke razlikuje "vrijeme i način obavljanja pogreba...
na gradskom groblju "Lovrinac"..." i "vrijeme i način preuzimanja umrlih...
radi prijevoza... u drugo mjesto" logična je posljedica činjenice da se
radi o Odluci o obavljanju pogreba umrlih osoba (upravo) na gradskom groblju
"Lovrinac", a ne na nekom drugom, kao i činjenice da se umrle osobe koje
će biti pokopane u drugom mjestu negdje moraju preuzeti i prevesti, pa
su prigovori podnositelja u tom pravcu neutemeljeni i stoga u odnosnom
dijelu prijedlog za pokretanje ustavnosudskog postupka nije prihvaćen.

Zbog navedenih razloga, a temeljem odredaba čl. 125. alineje 2. Ustava
Republike Hrvatske, čl. 54. stavaka 1. i 2. i čl. 41. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 99/99),
Ustavni je sud Republike Hrvat-ske donio odluku i rješenje kao u točkama
I. i II. izreke.

Odluka o objavi (točka III. izreke) temelji se na odredbi čl. 41. stavak
3. i čl. 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-593/1995
Zagreb, 29. rujna 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr.** **Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 116/1999-1862