### NN 92/2017 (13.9.2017.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-240/2014 od 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2160

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Antun Palarić, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2017., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 26. stavak 3. Pravilnika o načinu i postupku provedbe ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 6/13.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ministar financija Republike Hrvatske na temelju članka 26. Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 91/10. i 112/12.; u daljnjem tekstu: ZoPONS) donio je 14. prosinca 2012. Pravilnik o načinu i postupku provedbe ovrhe na novčanim sredstvima, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 6 od 16. siječnja 2013. (u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Pravilnik je stupio na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama« (24. siječnja 2013.), osim članka 26. stavaka 8. i 9. koji su stupili na snagu 1. ožujka 2013.

2. Raiffeisenbank Austria d.d. Zagreb (u daljnjem tekstu: predlagateljica), zastupana po Vesni Ciganek-Vuković i Vlasti Žubrinić-Pick, članicama Uprave, koje po punomoći zastupa odvjetnik Danilo Gregović iz Zagreb, podnijela je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 26. stavka 3. Pravilnika.

2.1. Tijekom postupka zatražena su i zaprimljena dva očitovanja od Ministarstva financija Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo):

– klasa: 415-01/16-01/92, ur. broj: 513-06-03-16-3) od 30. svibnja 2016.

– klasa: 415-01/16-01/92, ur. broj: 513-06-03-16-5 od 10. svibnja 2017. uz koji je dostavljen obrazloženi sažetak Pravilnika i tumačenje članka 26. Pravilnika.

II. OSPORENA ODREDBA

3. Članak 26. stavak 3. Pravilnika glasi:

»Članak 26.

(...)

3) Ovrha se može provesti isključivo na dijelu primanja sukladno članku 173. Ovršnog zakona bez obzira na prethodno dane isprave o suglasnosti zaplijene plaće.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICE

4. Predlagateljica smatra da je osporeni članak 26. stavak 3. Pravilnika nesuglasan s člancima 5. stavkom 1. i 90. stavkom 5. Ustava, kao i s člankom 26. ZoPONS-a, te s člancima 202. stavkom 7. i 369. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 112/12., 25/13. i 93/14.; u daljnjem tekstu: OZ/12), te s člankom 178. stavkom 1. Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 57/96., 29/99., 42/00., 173/03., 194/03., 151/04., 88/05. i 121/05.; u daljnjem tekstu: OZ/96).

4.1. Ta stajališta obrazlaže na sljedeći način:

»Na temelju te odredbe nadležni ministar je, suglasnostima o zapljeni plaće odnosno administrativnim zabranama koje su potpisane prije stupanja na snagu trenutno važećeg Ovršnog zakona ('Narodne novine' br. 112/2012, 25/2013), djelomično ukinuo pravni učinak koji su te Suglasnosti imale prema propisima važećim u trenutku kada su stekle svojstvo ovršne isprave.

Ovršnim zakonom ('Narodne novine' br. 112/2012, 25/2013) nije utvrđena retroaktivnost njegove primjene, a niti je taj zakon uredio pravni status administrativnih zabrana izdanih po ranijim propisima.

Naime, do Izmjena i dopuna Ovršnog zakona ('Narodne novine' broj 67/08), a koje Izmjene su stupile na snagu 17. lipnja 2008. godine dužnik je mogao privatnom ispravom potvrđenom kod javnog bilježnika dati suglasnost da se radi naplate tražbine vjerovnika i zaplijeni i cijela njegova plaća, odnosno drugo stalno novčano primanje.

Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima je uređena provedba ovrhe na novčanim sredstvima koju provode Financijska agencija, Hrvatska narodna banka i banke.

Suglasnosti o zapljeni plaće provode poslodavci dužnika ili drugi isplatitelji stalnih novčanih primanja.

Suglasnost o zapljeni plaće ne smatra se u smislu čl. 3. st. toč. 1. Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima osnovom za prisilnu naplatu.

Također, Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima na temelju kojeg je Pravilnik donesen ne propisuje retroaktivnost pojedine odredbe zakona, a niti navedeno propisuje Ovršni zakon koji odredbom čl.202. st. 7. propisuje: Za dopuštenost izjave o suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka mjerodavni su činjenično stanje i podaci iz članka 173. stavka 3. ovoga Zakona u vrijeme potvrde te izjave kod javnog bilježnika.

Ovršni zakon 'Narodne novine' br. 112/2012, 25/2013, nadalje, propisuje da će se postupci u tijeku dovršit će se po odredbama zakona koji su važili do stupanja na snagu ovoga Zakona pa je stoga nedvojbeno da je osporenom odredbom pravilnika nadležni ministar prekoračio granice ovlasti propisane Zakonom.

Predlagatelj smatra da ministar financija nije ovlašten podzakonskim aktom odrediti retroaktivnu primjenu pojedinih odredaba zakona, kada pojedinim zakonom nije propisano da će pojedine njegove odredbe imati povratno djelovanje. Ustav jamči da povratno djelovanje mogu imati samo pojedine odredbe zakona a nikako ne i odredbe podzakonskog akta.

Dakle, pravilnik kao podzakonski propis treba samo razrađivati pojedine odredbe zakona radi njihove primjene i pri tome se mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana. Iz navedenog slijedi da se provedbenim propisom prava koja ovlaštenicima pripadaju na temelju zakona ne mogu ograničavati ili uskraćivati odnosno njime se ne mogu nametati obveze izvan zakonskog okvira niti se mogu uređivati pitanja za čije uređenje ministar nije ovlašten zakonom. Sve što je izvan zakonom utvrđenih granica dovodi u sumnju zakonitost tog propisa a time i njegovu ustavnost.«

Stoga predlaže pokretanje postupka i ukidanje osporenog članka 26. stavka 3. Pravilnika.

IV. MJERODAVNA USTAVNA ODREDBA

5. Za ocjenu osnovanosti prigovora predlagateljice mjerodavan je članak 90. stavci 4. i 5. Ustava, koji glase:

»Članak 90.

(...)

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.«

V. MJERODAVAN ZAKONSKI OKVIR

1. Razdoblje do donošenja OZ-a/12

6. Ograničenje ovrhe na plaći prije donošenja OZ-a/96 uređivao je članak 88. stavak 1. Zakona o radu (»Narodne novine« 38/95., 54/95. – ispravak, 65/95. – ispravak, 102/98., 17/01., 82/01., 114/03., 123/03., 142/03., 30/04. i 68/05.) koji je glasio:

»Zaštita plaće pri prisilnom ustegnuću

Članak 88.

Najviše polovica plaće ili naknade plaće zaposlenika može se prisilno ustegnuti radi ispunjenja obveze zakonskog uzdržavanja, a za ostale obveze može se prisilno ustegnuti najviše jedna trećina plaće zaposlenika.«

6.1. Ovrha na plaći dužnika (do 17. lipnja 2008.) bila je uređena člankom 178. stavkom 1. OZ-a/96 koji je glasio:

»Zapljena po pristanku dužnika

Članak 178.

(1) Dužnik može ovjerovljenom ispravom dati suglasnost da se radi naplate tražbine vjerovnika zaplijeni njegova plaća, u cijelosti ili djelomično i da se isplate obavljaju izravno vjerovniku, na način određen u toj ispravi. Takva isprava izdaje se u jednom primjerku, ima značenje pravnog posla iz članka 72. stavka 1. ovoga Zakona, te pravni učinak pravomoćnog rješenja o ovrsi.

(...)«

6.1.1. Ta je odredba izmijenjena člankom 16. stavkom 1. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 67/08.; u daljnjem tekstu: ZIDOZ/08), koji je stupio na snagu 17. lipnja 2008. te je glasio:

»Članak 16.

U članku 178. stavak 1. mijenja se i glasi:

‘(1) Dužnik može javnobilježnički ovjerovljenom ispravom dati suglasnost da se radi naplate tražbine vjerovnika zaplijeni njegova plaća, odnosno drugo stalno novčano primanje, osim u dijelu u kojem je to primanje izuzeto od ovrhe (članak 149.). Suglasnost kojom se dopušta pljenidba plaće, odnosno drugog stalnog novčanog primanja za iznos koji je izuzet od ovrhe, ne proizvodi pravne učinke.’

Iza stavka 1. dodaje se novi stavak 2. koji glasi:

‘(2) Isprava iz stavka 1. ovoga članka izdaje se u jednom primjerku, ima značenje pravnog posla iz članka 72. stavka 1. ovoga Zakona, te pravni učinak pravomoćnog rješenja o ovrsi.’

(...)

Iza dosadašnjeg stavka 5., koji postaje stavak 6., dodaje se stavak 7. koji glasi:

‘(7) Za dopuštenost izjave o suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka mjerodavno su činjenično stanje i podaci iz članka 149. stavka 3. ovoga Zakona u vrijeme ovjere te izjave kod javnog bilježnika.’«

6.1.2. Člankom 15. ZIDOZ-a/08 također je izmijenjen i članak 149. OZ-a/96, koji je glasio:

»Članak 15.

(...)

U članku 149. stavci 1., 2. i 3. mijenjaju se i glase:

‘(1) Ako se ovrha provodi na plaći ovršenika, od ovrhe je izuzet iznos u visini 2/3 prosječne neto-plaće u Republici Hrvatskoj, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini od 1/2 prosječne neto-plaće u Republici Hrvatskoj, osim u slučaju ovrhe radi prisilne naplate novčanih iznosa za uzdržavanje djeteta u kojem slučaju je od ovrhe izuzet iznos koji odgovara iznosu od 1/4 prosječne mjesečne isplaćene neto-plaće po zaposlenom u pravnim osobama Republike Hrvatske za proteklu godinu.

(2) Ako ovršenik prima plaću koja je manja od prosječne neto-plaće u Republici Hrvatskoj, od ovrhe je izuzet iznos u visini 2/3 plaće ovršenika, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini 1/2 neto-plaće ovršenika.

(3) Prosječna neto plaća u smislu stavka 1. ovoga članka je prosječan iznos mjesečne neto-plaće isplaćene po jednom zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj, za razdoblje siječanj – kolovoz tekuće godine, koju je dužan utvrditi Državni zavod za statistiku i objaviti je u ‘Narodnim novinama’, najkasnije do 31. prosinca te godine. Tako utvrđeni iznos primjenjivat će se u narednoj godini.’

(...)«

6.1.3. Članak 26. stavak 2. ZIDOZ-a/08 glasio je:

»Članak 26.

(...)

(2) Odredbe članka 16. i 18. ovoga Zakona neće se primjenjivati na isprave o suglasnosti o zapljeni plaće ovjerene prije stupanja na snagu ovoga Zakona.«

Navedene odredbe ZIDOZ-a/08 prestale su važiti 31. prosinca 2010. (članak 339. Ovršnog zakona – »Narodne novine« broj 139/10.; u daljnjem tekstu: OZ/10).

2. Razdoblje važenja OZ-a/10

6.2. Ograničenje ovrhe na plaći i drugim stalnim primanjima uređivao je članak 92. OZ-a/10 koji je u mjerodavnom dijelu glasio:

»Članak 92.

(1) Ako se ovrha provodi na plaći ovršenika, od ovrhe je izuzet iznos u visini dvije trećine prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini od jedne polovine prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, osim u slučaju ovrhe radi prisilne naplate novčanih iznosa za uzdržavanje djeteta u kojem slučaju je od ovrhe izuzet iznos koji odgovara iznosu od jedne četvrtine prosječne mjesečne isplaćene netoplaće po zaposlenom u pravnim osobama Republike Hrvatske za proteklu godinu.

(2) Ako ovršenik prima plaću koja je manja od prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, od ovrhe je izuzet iznos u visini dvije trećine plaće ovršenika, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini jedne polovine netoplaće ovršenika.

(3) Prosječna netoplaća u smislu stavka 1. ovoga članka je prosječan iznos mjesečne netoplaće isplaćene po jednom zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj, za razdoblje siječanj – kolovoz tekuće godine, koju je dužan utvrditi Državni zavod za statistiku i objaviti je u »Narodnim novinama«, najkasnije do 31. prosinca te godine. Tako utvrđeni iznos primjenjivat će se u narednoj godini.

(...)«

3. Razdoblje nakon donošenja OZ-a/12

7. Ograničenje ovrhe na plaći i drugim primanjima sada je uređeno člankom 173. OZ-a/12 koji u mjerodavnom dijelu glasi:

»Ograničenje ovrhe

Članak 173.

(1) Ako se ovrha provodi na plaći ovršenika, od ovrhe je izuzet iznos u visini dvije trećine prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini od jedne polovine prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, osim u slučaju ovrhe radi prisilne naplate novčanih iznosa za uzdržavanje djeteta u kojem slučaju je od ovrhe izuzet iznos koji odgovara iznosu od jedne četvrtine prosječne mjesečne isplaćene netoplaće po zaposlenom u pravnim osobama Republike Hrvatske za proteklu godinu.

(2) Ako ovršenik prima plaću koja je manja od prosječne netoplaće u Republici Hrvatskoj, od ovrhe je izuzet iznos u visini dvije trećine plaće ovršenika, a ako se ovrha provodi radi naplate tražbine po osnovi zakonskog uzdržavanja, naknade štete nastale zbog narušenja zdravlja ili smanjenja, odnosno gubitka radne sposobnosti i naknade štete za izgubljeno uzdržavanje zbog smrti davatelja uzdržavanja, iznos u visini jedne polovine netoplaće ovršenika.

(3) Prosječna netoplaća u smislu stavka 1. ovoga članka jest prosječan iznos mjesečne netoplaće isplaćene po jednom zaposlenom u pravnim osobama u Republici Hrvatskoj, za razdoblje siječanj – kolovoz tekuće godine, koju je dužan utvrditi Državni zavod za statistiku i objaviti je u ‘Narodnim novinama’, najkasnije do 31. prosinca te godine. Tako utvrđeni iznos primjenjivat će se u idućoj godini.

(...)«

8. Zapljena primanja po pristanku dužnika propisana je člankom 202. stavcima 1. i 7. OZ-a/12 koji glase:

»Zapljena po pristanku dužnika

Članak 202.

(1) Dužnik može privatnom ispravom potvrđenom od javnog bilježnika dati suglasnost da se radi naplate tražbine vjerovnika zaplijeni njegova plaća ... osim u dijelu kojim je to primanje izuzeto od ovrhe. Suglasnost kojom se dopušta pljenidba plaće ... za iznos koji je izuzet od ovrhe, ne proizvodi pravne učinke.

(...)

(7) Za dopuštenost izjave o suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka mjerodavni su činjenično stanje i podaci iz članka 173. stavka 3. ovoga Zakona u vrijeme potvrde te izjave kod javnog bilježnika.«

8.1. OZ/12 u prijelaznim odredbama uređuje i dovršenje postupaka u tijeku. Članak 369. stavak 1. OZ-a/12 glasi:

»Postupci u tijeku

Članak 369.

(1) Postupci u tijeku dovršit će se po odredbama zakona koji su važili do stupanja na snagu ovoga Zakona.

(...)«

VI. OČITOVANJA MINISTARSTVA

9. U očitovanju Ministarstva od 30. svibnja 2016. predlaže se neprihvatiti prijedlog predlagateljice uz sljedeće obrazloženje:

»Odredbama glave XIII. Pravilnika detaljnije su razrađene posebne odredbe o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima koja su izuzeta od ovrhe ili na kojim je ovrha ograničena (članak 212. Ovršnog zakona) budući je radi primjene članka 212. Ovršnog zakona bilo nužno detaljnije razraditi postupanje ovršenika, Agencije, banke te uplatitelja primanja i iznosa izuzetih od ovrhe. Također, budući Agencija provodi ovrhu na novčanim sredstvima i prema odredbama Ovršnog zakona (a ne isključivo odredbama Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima), primjena članka 212. Ovršnog zakona detaljnije je uređena u okviru provedbenog propisa kojim se propisuje način i postupak provedbe ovrhe na novčanim sredstvima.

(...)

Sukladno članku 26. stavku 3. Pravilnika, ovrha se može provesti isključivo na dijelu primanja (plaće, mirovine i dr.) kako je propisano člankom 173. Ovršnog zakona, kod svih građana, bez obzira na prethodno dane isprave o suglasnosti zaplijene cijele plaće. Prema članku 26. stavku 2. Pravilnika i članku 173. Ovršnog zakona, iznos izuzet od ovrhe uplatitelj primanja dužan je uplatiti na poseban račun i u slučaju kada sam provodi ovrhu na plaći.

Propisivanjem navedenih odredbi u Pravilnik željelo se precizirati i naglasiti da se prilikom provedbe ovrhe na primanju ovršenika primjenjuje članak 173. Ovršnog zakona te time osigurava jednako postupanje prema svim građanima Republike Hrvatske. Cilj je spriječiti diskriminatoran tretman prema građanima koji su dali isprave o suglasnosti zaplijene cijele plaće prije 17. lipnja 2008. godine.

Naime, prema članku 56. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske, svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život.

Također, člankom 63. Ustava Republike Hrvatske propisano je da država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.

Navedene ustavne odredbe promiču pravo na dostojan život svakog građanina Republike Hrvatske što svakako ne bi bilo moguće osigurati ukoliko bi postojala mogućnost da se ovršeniku ovrši cjelokupni iznos njegovog primanja (plaće, mirovine i dr.).

Zaštita plaće pri prisilnom ustegnuću propisana je u okviru radnog prava. Ranije važećim Zakonom o radu ('Narodne novine', br. 38/95, 54/95, 65/95, 102/98, 17/01, 82/01, 114/03, 123/03, 142/03, 30/04 i 68/05) bilo je propisano da se najviše polovica plaće ili naknade plaće zaposlenika može prisilno ustegnuti radi ispunjenja obveze zakonskog uzdržavanja, a za ostale obveze može se prisilno ustegnuti najviše jedna trećina plaće ili naknade plaće radnika. Važećim Zakonom o radu ('Narodne novine', br. 93/14) u članku 97. utvrđeno je da se plaća ili naknada plaće radnika može prisilno ustegnuti u skladu s posebnim zakonom.

Nadalje, Opći porezni zakon ('Narodne novine', br. 147/08, 18/11, 78/12, 136/12, 73/13 i 26/15) u članku 142. (nepljenjive tražbine) propisuje da se u postupku ovrhe ne mogu plijeniti ovršenikove tražbine po osnovi plaće i s plaćom izjednačenih primanja do iznosa minimalne plaće u Republici Hrvatskoj utvrđene prema propisu o minimalnoj plaći.

Slijedom navedenoga razvidno je da je u čitavom razdoblju važenja Ovršnog zakona dio plaće izuzet od ovrhe, a određene izmjene idu samo u smjeru iznosa koji je izuzet.

Efikasnost u provedbi ovrhe limitirana je načelom zaštite ovršenika (potreba da se dužnik zaštiti ima svoju ekonomsku, političku, socijalnu i drugu dimenziju) kao jednog od određujućih i korektivnih načela ovršnoga prava koje štiti društveno značajnije vrijednosti kao što su život, sloboda, dostojanstvo, osnove ekonomske i socijalne egzistencije i djelatnosti ovršenika. Tako je člankom 6. ranije važećeg Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 57/96) izrijekom bilo propisano da se pri provedbi ovrhe i osiguranja treba paziti na dostojanstvo ovršenika odnosno protivnika osiguranja te na to da ovrha odnosno osiguranje budu za njega što manje nepovoljni. Bez obzira na izvršene izmjene Ovršnog zakona, načelo zaštite ovršenika ostalo je nepromijenjen dio ovršnopravnog poretka u Republici Hrvatskoj.

Zaštita ovršenika, između ostalog, ostvaruje se isključivanjem i ograničenjem predmeta i sredstava na kojima odnosno kojima se može prisilno tijekom ovršnoga postupka ostvarivati tražbina ovrhovoditelja te pružanjem ovršeniku određenih procesnih i materijalnopravnih garancija tijekom i u povodu ovršnoga postupka.

S druge strane, u cilju zaštite svojih prava, ovrhovoditelj može ako je to potrebno za namirenje neke tražbine promijeniti sredstvo i predmet ovrhe (npr. umjesto na plaći ovrha se provodi na nekretnini koja je opterećena hipotekom odnosno na nekoj drugoj nekretnini slobodnoj od tereta ili pokretnini).

U odnosu na primjedbu o povratnom djelovanju odredbe članka 26. stavka 3. Pravilnika, mišljenja smo kako navedena odredba nema povratno djelovanje budući se radi o njezinoj primjeni na buduća primanja. Stoga će uplatitelj primanja (poslodavac, HZMO i dr.), prilikom primjene članka 173. Ovršnog zakona, primijeniti propis koji je trenutno na snazi. Da se ne radi o povratnom djelovanju vidi se i iz sljedećeg: odredbom članka 26. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 67/08) bilo je propisano da se odredbe toga Zakona kojima se ograničava opseg primanja koje može biti obuhvaćeno ovrhom neće primjenjivati na isprave o suglasnosti o zapljeni plaće ovjerene prije stupanja na snagu toga Zakona. Iz ovoga se vidi da je i zakonodavac smatrao da će odredba o ograničenju ovrhe kao procesna odredba, ako ne propiše posebnu odredbu o isključenju njene primjene, važiti i na isprave koje su ranije dane te je stoga navedeno unio u odredbu članka 26. stavka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 67/08). Međutim, Ovršni zakon ('Narodne novine', br. 112/12) koji je stupio na snagu 15. listopada 2012., a kojim su ukinute odredbe Ovršnog zakona iz 1996., uključujući time i izmjene i dopune iz 2008., nema takve odredbe o ograničenju važenja odredbi o ograničenju ovrhe u odnosu na ovu vrstu isprava što znači da odredbe o ograničenju ovrhe vrijede i za ovrhe na temelju takvih isprava, odnosno odredbe o ograničenju ovrhe (članak 173. Ovršnog zakona) trebaju se primijeniti na sve ovršne postupke neovisno o vrsti ovršne isprave.

Kako se radi o čistoj procesnoj odredbi koja se primjenjuje na primanja koja se isplaćuju nakon stupanja zakona na snagu, odnosno radnjama koje se poduzimaju nakon stupanja zakona na snagu, ne možemo govoriti niti da se radi o povratnom djelovanju, a pogotovo ne o nedopuštenom povratnom djelovanju u smislu Ustavnih odredbi. Iz tog razloga razvidno je da je predmetna odredba Pravilnika u skladu s odredbom Ovršnog zakona, odnosno nije protivna odredbama Ovršnog zakona, kao procesna odredba nema povratno djelovanje te time nije niti u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske. ...

Prilikom propisivanja odredbe članka 26. stavka 3. Pravilnika, ministar financija rukovodio se pravom građana na egzistencijalni minimum koji je izuzet od ovrhe, a koji ima uporište u ustavnom pravu zaposlenika na zaradu kojom može osigurati sebi i svojoj obitelji slobodan i dostojan život.

Odredbom članka 26. stavka 3. Pravilnika precizira se da svaki ovršenik kojemu se uplaćuju primanja ostvaruje ujedno pravo da iznos primanja, koji je izuzet od ovrhe sukladno članku 173. Ovršnog zakona, bude uplaćen na njegov poseban račun, radi ostvarivanja egzistencijalnog minimuma.

Naime, pravo na rad i pravo na zaradu jedno je od temeljnih ljudskih prava koje štiti Ustav Republike Hrvatske te je preduvjet za ostvarenje ostalih prava. U slučaju zapljene cijele plaće, radnik se dovodi u ropski položaj te se time neopravdano puža veća zaštita namirenju tražbine, a ograničava pravo na dostojan život radnika i njegove obitelji.

S druge strane, zaštita ovrhovoditelja u pravnom poretku Republike Hrvatske osigurana je činjenicom da ovrhovoditelj može predložiti više sredstava ili više predmeta ovrhe, a ako se ovrha ne može provesti može radi namirenja iste tražbine predložiti novo sredstvo ili predmet ovrhe (npr. nekretnine, pokretnine).«

9.1. U očitovanju Ministarstva od 10. svibnja 2017., između ostalog, navodi se:

»Međutim, bez obzira što su predmetnom odredbom obuhvaćene i isprave izdane prije 17. lipnja 2008., odnosno prije njezinoga stupanja na snagu 24. siječnja 2013., mišljenja smo kako ta odredba nema povratno djelovanje jer se radi o procesnoj odredbi i njezinoj primjeni na buduća primanja tj. primanja koja se isplaćuju nakon njezinoga stupanja na snagu.

Želimo još jednom naglasiti kako se predmetnom odredbom željelo svim građanima jamčiti pravo na egzistencijalni minimum koji je izuzet od ovrhe na način da iznos primanja, koji je izuzet od ovrhe sukladno članku 173. Ovršnog zakona, bude uplaćen na poseban račun ovršenika (tzv. zaštićeni račun).

Također, u trenutku donošenja Pravilnika, na snazi više nije bila odredba članka 26. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 67/08) jer je ona prestala važiti 18. prosinca 2010. temeljem odredbe članka 339. Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 139/10). Nakon ukinute odredbe članka 26. Zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona ('Narodne novine', br. 67/08), ni jedna kasnija izmjena Ovršnog zakona niti trenutno važeći Ovršni zakon ne propisuje ograničenje primjene odredbi o izuzeću i ograničenju ovrhe na suglasnosti o zapljeni cijele plaće dane prije 17. lipnja 2008.

Stoga, budući da je odredba Ovršnog zakona iz 2008. izričito propisivala da se odredbe o ograničenju i izuzeću od ovrhe ne odnose na već dane suglasnosti o zapljeni plaće za veći iznos od propisanih ograničenja, a nakon njezinoga ukidanja, od 18. prosinca 2010. nema takve odredbe, može se zaključiti kako je volja zakonodavca bila primijeniti propisana ograničenja i izuzeća od ovrhe i na ovrhe koje se provode temeljem danih suglasnosti za provedbu ovrhe iznad propisanih ograničenja.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Članak 125. alineja 2. Ustava glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,

(...)«

Pod »drugim propisom«, u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt koji je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona odnosno radi provedbe drugog propisa više pravne snage, koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti.

Kad je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, Ustavni sud ocjenjuje je li on u skladu sa zakonom na temelju kojega je donesen te s Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti takvog propisa ispituje se stoga je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja) te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon.

11. Pravilnik je donio ministar financija na temelju članka 26. ZoPONS-a. Članak 26. ZoPONS-a u cijelosti glasi:

»PODZAKONSKI AKTI

Članak 26.

Ministar financija propisuje:

1. način i rokove razmjene naloga i podataka između Agencije i banke, način i postupak izvršenja osnove za plaćanje, način i rokove davanja podataka iz Očevidnika te tehničke uvjete koje su Agencija i banke dužne osigurati za međusobnu razmjenu podataka,

2. poseban način, uvjete i rokove izvršavanja osnove za plaćanje kod provedbe ovrhe na novčanim sredstvima banke,

3. izvršenje osnove za plaćanje na oročenim novčanim sredstvima,

4. vrste i visine naknada za obavljanje poslova propisanih ovim Zakonom,

5. sadržaj Jedinstvenog registra računa, obuhvat podataka, način i rokove dostave podataka, korištenje i davanje podataka te uvid u podatke iz Jedinstvenog registra računa.«

12. Iz navedenog proizlazi da je Pravilnik donio nadležni ministar u skladu sa svojim ovlastima iz članka 26. ZoPONS-a. Stoga u daljnjem tijeku postupka Ustavni sud treba utvrditi je li ministar osporenim člankom 26. stavkom 3. Pravilnika prekoračio granice ovlasti propisane zakonom.

Naime, predlagateljica u bitnom tvrdi da je ministar financija prekoračio ovlasti jer se članak 202. OZ-a/12 odnosi samo na buduće izjave o suglasnosti na zapljenu plaće, a ne i na one dane po ranijim propisima odnosno po članku 178. stavku 1. OZ-a/96.

13. Isprave o suglasnosti dužnika (uključujući i one iz članka 178. stavka 1. OZ-a/96, tj. one koje su izdane prije stupanja na snagu ZIDOZ-a/08), a kojima on dopušta zapljenu svoje plaće u cijelosti i koje su ovjerovljene kod javnog bilježnika, imaju svojstvo ovršne isprave.

Člankom 26. ZIDOZ-a/08 propisano je, međutim, da se odredbe o ograničenju ovrhe plaće neće primjenjivati na isprave o suglasnosti o zapljeni plaće ovjerene prije stupanja na snagu ZIDOZ-a/08, tj. do 17. lipnja 2008.

Nadalje, na temelju članka 202. stavka 7. OZ-a/12 za dopuštenost izjave o suglasnosti za zapljenu plaće odnosno njezinog dijela mjerodavni su činjenično stanje i podaci u vrijeme potvrde te izjave kod javnog bilježnika. To proizlazi i iz članka 369. stavka 1. OZ-a/12 koji propisuje da će se postupci u tijeku dovršiti po odredbama zakona koji su važili do stupanja na snagu OZ-a/12.

Prema tome, iz navedenih odredaba OZ-a/12 proizlazi da će se na ovršne postupke (uključujući i izjave o suglasnosti) započete prije stupanja na snagu OZ-a/12 primijenjivati raniji propisi. To, drugim riječima, znači da izjave o suglasnosti ovjerene do 17. lipnja 2008. vrijede i nadalje, pa je FINA dužna provesti ovrhu u skladu s opsegom dopuštenja ovrhe na plaći koji proizlazi iz sadržaja izjave.

14. Slijedom svega navedenog, proizlazi da je osporenim člankom 26. stavkom 3. Pravilnika dopustivost ovrhe na plaći propisana drukčije nego što je to predviđeno prijelaznim i završnim odredbama mjerodavnih zakona, OZ-a/08 i OZ-a/12, u odnosu na izjave (isprave) o suglasnosti zapljene plaće izdane po ranije važećim odredbama OZ-a/96. Drugim riječima, osporenim je zakonodavnim rješenjem ministar financija prekoračio granice svojih ovlasti propisujući da se ovrha može provesti isključivo na dijelu primanja sukladno članku 173. OZ-a/12 bez obzira na prethodno dane isprave o suglasnosti zapljene plaće (v. točku 3. obrazloženja ove odluke).

15. Polazeći od navedenog, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) odlučeno je kao u točki I. izreke.

Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-240/2014

Zagreb, 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.