## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-58/1995 i U-I-771/1998 od 5. listopada 1999.

### NN 111/1999 (27.10.1999.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-58/1995 i U-I-771/1998 od 5. listopada 1999.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. Jadranko Crnić,
predsjednik Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir
Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović,
mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić,
mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac, Milan
Vuković i Mladen Žuvela, povodom prijedloga za ocjenu
ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi,
na sjednici održanoj 5. listopada 1999. godine, donio je

## ODLUKU

I. Ukidaju se odredbe članka 25. Zakona o elektroprivredi
(»Narodne novine«, broj 31/90, 47/90, 61/90, 26/93 i
78/94).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Na sjednici održanoj 9. lipnja 1999., Ustavni sud Republike
Hrvatske donio je rješenje o pokretanju postupka za ocjenu
ustavnosti odredbi članka 25. Zakona o elektroprivredi
(»Narodne novine«, broj 31/90, 47/90, 61/90, 26/93 i
78/94).

To rješenje objavljeno je u »Narodnim novinama«,
broj 73/99 od 12. srpnja 1999.

Prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredbi članka
25. Zakona o elektroprivredi, podnijeli su 1) Nezavisni sindikat
radnika Hrvatske elektroprivrede iz Zagreba, zastupan po predsjedniku
Jerku Latkoviću, 2) Nezavisni strukovni sindikat operativnih
radnika Hrvatske elektroprivrede »Tehnos« Zagreb, zastupan
po predsjedniku Izvršnog odbora Miljenku Prugovečkom,
3) Konfederacija nezavisnih sindikata Hrvatske iz Zagreba, zastupana
po predsjedniku Mladenu Mesiću i 4) Hrvatski elektrogospodarski
sindikat iz Zagreba, zastupan po predsjedniku Dubravku Čorku.

Odredbe članka 25. Zakona o elektroprivredi glase:

*»Radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske
u slučaju štrajka u elektroprivrednom subjektu, ministar
će rješenjem utvrditi nužan opseg funkcioniranja
elektroenergetskog sustava.*

*Na temelju rješenja iz stavka 1. ovoga članka direktor
elektroprivrednog subjekta nalogom neodgodivo određuje radna
mjesta i radnike koji su dužni obavljati posao.*

*Zaposlenom iz stavka 2. ovoga članka koji ne obnaša
nalog direktora prestaje radni odnos.«*

Predlagatelji pod 1), 2) i 3), ne navode razloge nesuglasnosti
s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj
8/98 - pročišćeni tekst, dalje: Ustav) odredbe
članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi.

Navode, međutim, da se odredbom članka 25. stavka 2.
bitno mijenjaju uvjeti pod kojima se osigurava pravo zaposlenih
na štrajk.

Konačno ističu da je odredba članka 25. stavka
3. Zakona o elektroprivredi suprotna članku 60. Ustava,
jer da ukida Ustavom zajamčeno pravo na štrajk.

Predlagatelj pod 2), u posebnom prijedlogu navodi da je ustavno
sporan način na koji je Zakonom pravo na štrajk ograničeno,
kao i da je nesporno da je HEP javna služba u kojoj se može
ograničiti pravo na štrajk, ali samo ako je udovoljeno
kriteriju iz članka 60. stavka 2. Ustava, dakle, ako je
posebnim zakonom predviđeno i u okviru ograničenja
što ih daje Ustav (samo da bi se zaštitile slobode i
prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje).

Također smatra da se člankom 25. Zakona o elektroprivredi
krši i Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava
i temeljnih sloboda, kao i konvencija Međunarodne organizacije
rada, koje čine dio unutrašnjeg prava, što da
predstavlja povredu načela vladavine prava, kao temeljne
vrednote ustavnog poretka.

Ukazuje na članak 210. Zakona o radu, koji predviđa
pravo sindikata da pozove zaposlenike na štrajk radi zaštite
i promicanja gospodarskih i socijalnih interesa članova,
s time da je opće poznato pravno pravilo da se odredbe Zakona
o radu primjenjuju supsidijarno u dijelu pitanja koja nisu uređena
posebnim propisom, dakle, Zakonom o elektroprivredi.

Navodi da ovlaštenje ministra kao subjekta koji utvrđuje
nužni obujam funkcioniranja elektroenergetskog sustava, nije
sporno, no s obzirom da Zakonom nije do kraja definiran način
nužnog obujma funkcioniranja elektroenergetskog sustava,
smatra da se supsidijarno primjenjuju odredbe članka 212.
Zakona o radu, kojima je određeno da, na prijedlog poslodavca,
sindikat i poslodavac sporazumno izrađuju i donose pravila
o proizvodno održavajućim i nužnim poslovima koji
se ne smiju prekidati za vrijeme štrajka. U tom smislu da
se i on višekratno obraćao poslodavcu, kako bi se konačno
unaprijed utvrdili poslovi nužni za odvijanje redovnog poslovanja
HEP-a, kako se ne bi dogodilo nekoliko dana prije jednog najavljenog
štrajka, da je poslodavac svim njegovim članovima
koji su se izjasnili da će pristupiti štrajku uručio
odluke o radnoj obvezi, i to isključivo u namjeri da se
spriječi pravo zaposlenika da sudjeluju u štrajku.
Tvrdi da osporavanim Zakonom nije niti okvirno određeno što
predstavlja vitalni interes subjekata navedenih u istom, a također
nije unaprijed utvrđeno što se smatra nužnim opsegom
funkcioniranja elektroenergetskog sustava, već da je to
prepušteno nadležnom ministru gospodarstva koji iste
slobodno određuje, bez Zakonom utvrđenih kriterija kojima
bi se ispunila svrha donošenja citirane odredbe. Ukazuje,
također, da pri donošenju odluke o najnužnijem opsegu
funkcioniranja elektroenergetskog sustava, ministar gospodarstva
se ne mora savjetovati ni sa poslodavcem, ni sa sindikatom, ni
sa zaposleničkim vijećem, iako se time direktno zadire
u prava i interese zaposlenika HEP-a.

Konačno navodi da protiv rješenja ministra gospodarstva
kojim utvrđuje opseg funkcioniranja elektroenergetskog sustava,
kao ni protiv odluke o radnoj obvezi koju poslodavac izdaje temeljem
narečenog rješenja ministra, nije dopušten nikakav
pravni lijek.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka
25. Zakona o elektroprivredi te iste poništiti.

Predlagatelj pod 4) smatra spornim ovlaštenje ministra da
rješenjem utvrđuje nužan opseg funkcioniranja elektroenergetskog
sustava, kao i da nisu određeni interesi Republike Hrvatske
koji se trebaju štititi, već je to pravo također
prepušteno ministru, koji je u donošenju svojeg rješenja
potpuno autonoman i ni s kim se ne mora savjetovati.

Navodi da u donošenje rješenja nisu uključeni
ni poslodavac, ni sindikat, kako je to bilo određeno prije
izmjena osporavanih odredbi.

Konačno smatra da se ustavno pravo na štrajk može
ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu
ograničiti i druga ustavna prava te da ograničenje
može biti samo radi zaštite slobode i prava drugih ljudi,
pravnog poretka, javnog morala i zdravlja, kao i da osporavane
odredbe nisu u skladu ni s odredbama članka 8. Međunarodnog
pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima koje odredbe
su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske.

Predlaže pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbi članka
25. Zakona o elektroprivredi, i iste ukinuti.

Prije pokretanja postupka Sud je dostavio prijedloge na odgovor
Hrvatskome državnom saboru, odnosno radi davanja mišljenja
Ministarstvu pomorstva, prometa i veza i Hrvatskoj elektroprivredi.

Tajnik Hrvatskoga državnog sabora izvijestio je Sud da je
prijedlog upućen Odboru za Ustav, poslovnik i politički
sustav Zastupničkog doma Hrvatskoga državnog sabora,
koji na prijedlog nije odgovorio.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza izvijestilo je Sud da je
prijedlog proslijedilo Ministarstvu gospodarstva, kao nadležnom
za davanje mišljenja.

Ministarstvo gospodarstva dostavilo je svoje mišljenje. U
bitnom navodi da su neosnovane tvrdnje predlagatelja o ovlastima
ministra, jer da je Zakonom o sustavu državne uprave, odredbom
članka 39. propisano da ministar donosi provedbene propise
kada je na to zakonom izrijekom ovlašten, kao i da provodi
utvrđenu politiku Vlade Republike Hrvatske kao najvišeg
tijela izvršne i upravne vlasti, koja podrazumijeva i interes
sigurnosti Republike Hrvatske, pa je neprimjerena tvrdnja predlagatelja
da ministar »autonomno« odlučuje o interesima
koje država štiti. Smatra da se propisivanjem ovlasti
ministra iz članka 25. upravo potvrđuje i priznaje
zajamčeno pravo na štrajk.

Predlaže odbiti prijedloge.

Svoje mišljenje o prijedlozima dostavila je i »Hrvatska
elektroprivreda«. U bitnom naglašava da je njezina djelatnost
javna služba, da je HEP jedini proizvođač i distributer
električne energije u državi, bez mogućnosti
supstitucije i da prekid opskrbe električnom energijom
može izazvati ogromne štete na svim područjima
društvenog i gospodarskog života koje bi bile u velikom
nesrazmjeru s vrijednošću zahtjeva i prava koja se
štite štrajkom te da bi obustava isporuke električne
energije mogla dovesti do djelomičnog ili potpunog prestanka
rada različitih javnih službi koje su od vitalnog
interesa za život građana, pa da je u HEP-u nužno
ograničiti pravo na štrajk sukladno odredbama članka
60. Ustava.

Predlaže ne prihvatiti prijedloge.

Prijedlozi su osnovani.

Kako već i sami predlagatelji smatraju, nije sporno da je
Hrvatska elektroprivreda javna služba u smislu članka
60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano da se u javnim službama
pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, osporavana odredba članka 25. stavka 1. Zakona
o elektroprivredi takva ograničenja definira kao zaštitu
interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, a ovlaštenje za
određivanje nužnog opsega funkcioniranja elektroenergetskog
sustava radi te zaštite, daje ministru gospodarstva.

Ministar bi, dakle, bio ograničen u svojem rješenju
samo na način da odredi nužni obujam funkcioniranja
PT prometa radi zaštite vitalnih interesa društvene
zajednice, drugih poduzeća ili građana određenog
područja.

Istovremeno, ne određuje se ni okvirno, ni primjerice koji
bi to vitalni interesi države, drugih poduzeća ili
građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju rješenja, ministar se ni
s kim ne mora savjetovati, dakle u donošenju rješenja
potpuno je autonoman te sam određuje i interese, i potrebe
sigurnosti Republike Hrvatske radi kojih opet određuje nužan
obujam funkcioniranja elektroenergetskog sustava potrebnog za
zaštitu tih interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Protiv rješenja ministra nije izrijekom propisan pravni lijek,
pa je jedino moguće zaključiti da bi se protiv njega
mogao pokrenuti upravni spor temeljem odredbe članka 66.
Zakona o upravnim sporovima, ako se radi o pojedinačnom
aktu, ili bi se moglo predložiti pokretanje postupka za ocjenu
zakonitosti odnosno ustavnosti te odluke pred Ustavnim sudom ukoliko
bi se to rješenje smatralo propisom. Zbog prirode stvari
(kratkoća vremena) teško je pretpostaviti da bi, bilo
jedan, bilo drugi pravni lijek mogao biti učinkovit, odnosno
da bi sudska odluka bila donesena prije početka najavljenog
štrajka.

U postupak donošenja rješenja nisu uključeni
ni poslodavac, ni sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena
mogućnost njihovog utjecaja na ocjenu o potrebnom obujmu
nužnog funkcioniranja elektroprivredne djelatnosti radi zaštite
interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Sud ocjenjuje da osporena odredba članka 25. stavka 1.
Zakona o elektroprivredi nije u suglasnosti s odredbom članka
60. stavka 2. Ustava, prema kojoj se štrajk u javnim službama
može ograničiti zakonom.

Naime, proizlazi da će štrajk, prema svojoj ocjeni
o potrebi zaštite neodređenih interesa i radi sigurnosti
Republike Hrvatske, ograničiti ministar. Dakle, ministar
će procijeniti i koje interese i koje potrebe sigurnosti
Republike Hrvatske treba od posljedice štrajka zaštititi
svojim rješenjem, a zakonom nisu, pa makar i samo okvirno
ili primjerice navedeni slučajevi što se smatra takvim
interesom, odnosno u kojim se slučajevima radi zaštite
sigurnosti Republike može ograničiti pravo na štrajk.

Zakonom bi se mogli propisati uvjeti za ograničenje prava
na štrajk, ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi
smjeli značajno ograničiti ili čak potpuno
onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo,
i ono se može zakonom ograničiti samo na način
i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati i druga ustavna
prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba
potražiti u Ustavu, i to upravo u njegovom članku
16., gdje propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti
samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi
te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga ovlaštenje
ministra iz stavka 1. članka 25. Zakona o elektroprivredi
nije u suglasnosti ni s odredbom članka 16. Ustava.

Također, Sud ocjenjuje da osporena odredba članka 25.
stavka 1. Zakona o elektroprivredi nije u skladu ni s odredbama
članka 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda, zatim s odredbama članka 8.
Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima
te odredbama članka 22. Međunarodnog pakta o građanskim
i političkim pravima. Spomenute su odredbe dio unutarnjeg
pravnog poretka Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi
iznad zakona u smislu odredbe članka 134. Ustava. Iz njihovog
sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna prava, pa i
pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi
interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi
sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite
zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne
mjere koje bi bile na štetu jamstva iz Konvencije Međunarodne
organizacije rada iz 1948. godine, o slobodi sindikalnog udruživanja
i zaštiti prava na udruživanje, a potrebno je osigurati
ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima uz mogućnost
zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo
i državnu upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 25. stavka 1. Zakona o elektroprivredi
s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavlja povredu
načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao
temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2. i 3. članka 25. Zakona o
elektroprivredi propisane dužnosti i posljedice nepostupanja
po rješenju ministra, one moraju slijediti sudbinu odredbe
stavka 1. članka 25. Zakona o elektroprivredi, zbog čega
je i njih valjalo ukinuti.

Stoga je temeljem odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99) odlučeno kao u točki I. izreke.

Objava ove odluke temelji se na odredbi članka 28. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-58/1995 i
U-I-771/1998
Zagreb, 5. listopada 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 111/1999-1820