### NN 57/2018 (27.6.2018.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018. i dva izdvojena podupiruća mišljenja sudaca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1183

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 22. svibnja 2018. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 82/15.) kojima je izmijenjen i dopunjen članak 55.a odnosno izmijenjen članak 56. Zakona o državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13. i 28/13.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o Državnom sudbenom vijeću (u daljnjem tekstu: ZoDSV) donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 1. listopada 2010., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 116/10., a stupio je na snagu 21. listopada 2010. (izuzev članaka 51. i 56. koji su stupili na snagu 1. siječnja 2013.).

ZoDSV je mijenjan i dopunjavan dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 57/11.);

– Zakonom o izmjeni i dopuni ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 130/11.).

Odlukom Ustavnog suda broj: U-I-5991/2012 od 23. siječnja 2013. (»Narodne novine« broj 13/13.) ukinuti su članak 71. stavak 2. i članak 74. stavak 2. ZoDSV-a.

Nakon toga ZoDSV izmijenjen je odnosno dopunjen još dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 28/13.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 82/15.).

1.1. Zakon o izmjenama i dopunama ZoDSV-a (»Narodne novine« broj 82/15.; u daljnjem tekstu: ZIDZoDSV/15) donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 10. srpnja 2015. i stupio je na snagu 1. rujna 2015.

2.2. Udruga hrvatskih sudaca (u daljnjem tekstu: predlagatelj), zastupana po predsjedniku, podnijela je Ustavnom sudu 24. rujna 2015. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. ZIDZoDSV-a/15.

Predlagatelj smatra da naznačene odredbe ZIDZoDSV-a/15 nisu u suglasnosti s člankom 3., člankom 4. stavkom 1., člankom 5. stavkom 1. Ustava, te s člankom 118. stavkom 2. i člankom 124. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 85/10. – pročišćeni tekst) koji su u Ustavu označeni kao članci 115. i 121., zbog čega Ustavni sud u ovom rješenju članke 118. i 124. označava kao članke 115. i 121. Ustava. Ujedno predlaže donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o prijedlogu za pokretanje ustavnosudskog postupka zatraženo je očitovanje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), koje je svoje očitovanje dostavilo Ustavnom sudu aktom klasa: 011-01/16-01/91, ur. broj: 514-03-02-16-02 od 21. studenoga 2016.

3.1. Ustavni sud izvršio je uvid u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću od 24. lipnja 2015. koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru.

4. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

5. Osporenim člankom 3. ZIDZoDSV-a/15 izmijenjen je i dopunjen članak 55.a ZoDSV-a, a osporenim člankom 4. ZIDZoDSV-a/15 izmijenjen je članak 56. ZoDSV-a. Osporavajući članke 3. i 4. ZIDZoDSV-a/15 predlagatelj osporava suglasnost s Ustavom normativnog sadržaja ZoDSV-a, konkretno članaka 55.a i 56., kakav je na snazi od stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15. Stoga se u daljnjem tekstu ovog obrazloženja osporeni članak 3. ZIDZoDSV-a/15 označava kao »članak 55.a ZoDSV-a«, a osporeni članak 4. ZIDZoDSV-a/15 kao »članak 56. ZoDSV-a«, podrazumijevajući pritom, za potrebe ovog obrazloženja, sadržaj članaka 55.a i 56. ZoDSV-a kako glase od stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15.

Kako se prigovori predlagatelja pretežito odnose na pitanje provedbe sigurnosnih provjera kandidata za pravosudne dužnosti, slijedi da osporava stavke 9., 10., 11. i 12. članka 55.a ZoDSV-a odnosno stavke 8., 9., 10. i 11. članka 56. ZoDSV-a.

6. Članak 55.a uveden je u ZoDSV Zakonom o izmjenama i dopunama ZoDSV-a/13 (»Narodne novine« broj 28/13.). Do stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15 članak 55.a ZoDSV-a sadržavao je osam stavaka u kojima je, radi donošenja odluke o imenovanju za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske, bio uređen postupak Državnog sudbenog vijeća (u daljnjem tekstu: DSV) u provjeri znanja i provedbi usmenog razgovora s kandidatima koji su podnijeli prijavu na oglas za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske, a nisu pravosudni dužnosnici.

6.1. Člankom 3. ZIDZoDSV-a/15, koji se prijedlogom osporava, dopunjen je članak 55.a ZoDSV-a s još četiri stavka (9., 10., 11. i 12.), tako da od stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15 članak 55.a ZoDSV-a glasi:

»Članak 55.a

(1) Kandidati za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji su podnijeli prijave na oglas, a nisu pravosudni dužnosnici, pristupaju provjeri znanja pred Vijećem. Provjera znanja sastoji se od izrade jedne ili više pisanih radnji, u skladu s odredbama Pravilnika koji donosi Državno sudbeno vijeće.

(2) Kandidati pisane radnje izrađuju pod osobnim zaporkama.

(3) Kandidati mogu iz jedne ili više pisanih radnji ostvariti najviše 150 bodova.

(4) Kandidati koji su zbrojem bodova dobivenim na provjeri znanja ostvarili najbolji uspjeh pozivaju se na usmeni razgovor.

(5) Na usmenom razgovoru kandidat može ostvariti najviše 20 bodova.

(6) Na temelju rezultata provjere znanja i usmenog razgovora Vijeće sastavlja listu prvenstva kandidata i donosi odluku o imenovanju.

(7) Lista prvenstva objavljuje se na internetskim stranicama Vijeća i sadrži ukupan zbroj bodova i bodove ostvarene po svakom od kriterija.

(8) Vijeće donosi Pravilnik o načinu provođenja i ocjenjivanju pisanih radnji iz stavka 1. ovoga članka te načinu provođenja i ocjenjivanja usmenog razgovora iz stavka 5. ovoga članka.

(9) Za kandidate s najvećim brojem bodova Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere. Zahtjev se podnosi za onoliko kandidata koliko se sudaca imenuje.

(10) Na temelju izvješća o rezultatu sigurnosne provjere nadležne sigurnosno-obavještajne agencije Vijeće donosi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka.

(11) U slučaju da kandidat iz stavka 9. ovog članka odbije dati suglasnost za provođenje sigurnosne provjere ili se u odnosu na tog kandidata utvrdi postojanje sigurnosnih zapreka, Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu sigurnosne provjere kandidata koji je ostvario sljedeći najveći broj bodova.

(12) Sigurnosna provjera provodi se sukladno Zakonu o sigurnosnim provjerama.«

7. Do stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15 članak 56. ZoDSV-a sadržavao je zahtjev prema kojem je DSV, prilikom imenovanja za suce kandidata koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike, izbor morao temeljiti na završnoj ocjeni koju je kandidat ostvario u Državnoj školi i na bodovima ostvarenima na temelju razgovora kandidata s članovima DSV-a, time da je kandidat na razgovoru mogao ostvariti najviše 20 bodova.

7.1. Od stupanja na snagu ZIDZoDSV-a/15 odnosno osporenog članka 4. tog zakona članak 56. ZoDSV-a glasi:

»Članak 56.

(1) Kada Vijeće za suca imenuje kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike izbor mora biti utemeljen na završnoj ocjeni koju su kandidati ostvarili u Državnoj školi i ostvarenim bodovima na razgovoru s kandidatima.

(2) Kada Vijeće za suce imenuje kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike, a završnu ocjenu u Državnoj školi za pravosudne dužnosnike ostvarili su temeljem različitih mjerila, vrijednost završne ocjene tih kandidata usklađuje se na način da se završna ocjena svakog kandidata pomnoži s koeficijentom.

(3) Koeficijent iz stavka 2. ovog članka za svakog kandidata izračunava se na način da se najviša moguća završna ocjena prema propisima koji su važili u vrijeme prijave na oglas o slobodnom sudačkom mjestu, podijeli s najvišom mogućom završnom ocjenom koju je prema važećim propisima kandidat mogao ostvariti u vrijeme njegova ocjenjivanja.

(4) Razgovoru iz stavka 1. ovog članka mogu pristupiti samo kandidati koji su zadovoljili na psihološkom testiranju na koje ih je uputilo Vijeće.

(5) Psihološkim testiranjem utvrđuje se sposobnost kandidata za obnašanje sudačke dužnosti, a provodi ga ovlaštena pravna osoba koju utvrdi Vijeće. Pravilnik o sadržaju, metodama i načinu provedbe psihološkog testiranja donosi Vijeće.

(6) Kandidati koji zadovolje na psihološkom testiranju pozivaju se na razgovor pred Vijećem.

(7) Na razgovoru kandidati mogu ostvariti najviše 30 bodova.

(8) Za kandidate s najvećim brojem bodova Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere. Zahtjev se podnosi za onoliko kandidata koliko se sudaca imenuje.

(9) Na temelju izvješća o rezultatu sigurnosne provjere nadležne sigurnosno-obavještajne agencije Vijeće donosi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka.

(10) U slučaju da kandidat iz stavka 8. ovog članka odbije dati suglasnost za provođenje sigurnosne provjere ili se u odnosu na tog kandidata utvrdi postojanje sigurnosnih zapreka, Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu sigurnosne provjere kandidata koji je ostvario sljedeći najveći broj bodova.

(11) Sigurnosna provjera provodi se sukladno Zakonu o sigurnosnim provjerama.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

8. U uvodnom dijelu prijedloga, kao opći prigovor, predlagatelj ističe važnost zahtjeva za jasnoćom i preciznošću zakona koji će eliminirati svaku arbitrarnost i činiti ga sukladnim načelu vladavine prava, zbog čega zakon treba donijeti u proceduri koja će osigurati ispunjenje tih mjerila. Tvrdi da zakonodavna procedura – osobito, kao u konkretnom slučaju, kad je riječ o organskom i sustavnom zakonu koji uređuje organizaciju sudstva – podrazumijeva minimum savjetodavnog izjašnjavanja onih kojima je namijenjen, to jest sudstva, i to u uvjetima koji sudstvu osiguravaju međunarodno zajamčeni standard autonomije. Taj je standard u konkretnom slučaju narušen višekratnim izmjenama zakonskog prijedloga i nemogućnošću izjašnjavanja predstavnika sudbene vlasti o »relevantno zaokruženom« tekstu prijedloga zakona.

Navedeno predlagatelj ne smatra primarnim razlogom za osporavanje suglasnosti s Ustavom odredaba ZoDSV-a, već je za njega sporno uvođenje mjere sigurnosne provjere kandidata u postupak imenovanja sudaca koji provodi DSV, na način da sigurnosno-obavještajne agencije imaju odlučujuću ulogu pri imenovanju, umjesto da ta uloga pripada DSV-u, imajući u vidu Ustavom i zakonom utvrđeni položaj DSV-a kao samostalnog i neovisnog tijela koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj. Zadaća je DSV-a, kako naglašava predlagatelj, da sudovi i suci, kao sastavnice sudbene vlasti, budu samostalni i neovisni od utjecaja bilo koje druge sastavnice državne vlasti, na što upućuje i Preporuka Odbora ministara Vijeća Europe CM/Rec (2010)12 od 17. studenoga 2010.

Predlagatelj ističe da su sigurnosne službe pod izravnom kontrolom izvršne vlasti i izvan domašaja sudbene vlasti, čime se krši međunarodni standard prema kojem tijelo koje donosi odluke o izboru i karijeri sudaca treba biti neovisno od izvršne i zakonodavne vlasti. Budući da »DSV praktički ne može imenovati za suca onu osobu za koju tajne službe ocijene da predstavlja sigurnosni rizik već da mora pristupiti proceduri imenovanja drugog kandidata«, time su, prema stajalištu predlagatelja, odluke DSV-a nesamostalne i kontrolirane od izvršne vlasti, koja u tim postupcima može manipulirati i izravno utjecati na izbor sudaca.

Predlagatelj napominje da osporene odredbe, osim što protuustavno zadiru u samostalnost i neovisnost sudbene vlasti, nisu ni potrebne, budući da je zanemariv broj slučajeva u kojima su suci bili sigurnosni rizik. Osim toga, tvrdi da je prema sadržaju upitnika o sigurnosnim provjerama razvidno da podaci koji se prikupljaju nisu primjereni za suce i nisu važni za uredno i zakonito obavljanje sudačke dužnosti.

Smatra nedopustivim da se sigurnosne provjere provode prema Zakonu o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.; u daljnjem tekstu: ZoSP), jer njegova svrha, definirana člankom 3. ZoSP-a, nema dodirnih točaka sa sucima i njihovim imenovanjem, a iz upitnika za provjeru I., II. i III. stupnja razvidno je da se u okviru sigurnosnih provjera utvrđuju podaci relevantni za obavljanje izvršne, a ne sudbene vlasti.

Predlagatelj naglašava da, prema ZoSP-u, osobe koje su objekt sigurnosne provjere nemaju mogućnost ispitati pravilnost nalaza službi koje provode provjeru u proceduralnom i sadržajnom smislu, što znači da kandidati za suce – bez obzira imenuju li se na tu dužnost prvi put ili se sudac imenuje na novu sudačku dužnost – nemaju mogućnost korištenja sustavom kontrole odluka koje se odnose na postupak imenovanja ili napredovanja sudaca, niti imaju mogućnost osporavanja zaključka sigurnosnih službi. S druge strane, odluke DSV-a o imenovanju sudaca podložne su kontroli sudbene vlasti, a da bi mogle biti preispitane moraju biti obrazložene. Podaci koji se prikupljaju tijekom sigurnosne provjere po definiciji su tajni i ne mogu se iznositi u odluci o imenovanju, izuzev u obliku »zaključka« (sigurnosna zapreka postoji / ne postoji), pa takva odluka, koja ne sadrži razloge za ocjenu o postojanju sigurnosne zapreke, ne može udovoljiti zahtjevima članka 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10.; u daljnjem tekstu: Konvencija), niti »proći« ustavnosudsku kontrolu.

Predlagatelj upućuje i na Rezoluciju Europske udruge sudaca od 13. studenoga 2014. te na mišljenje Ureda Savjetodavnog vijeća europskih sudaca CCJE-BU (2014)4 od 1. srpnja 2014., kojima su zauzeta slična stajališta, a prema kojima je nedopustivo i suprotno načelu neovisnosti sudbene vlasti te načelu trodiobe vlasti prikupljanje podataka o sucima po tajnim službama – kada su uvjeti za imenovanje sudaca propisani zakonom, kada za suca ne postoje konkretne i razumne sumnje i kada je »prevladano« tranzicijsko razdoblje tijekom kojeg su takve provjere iznimno mogle biti prihvatljive u vezi s lustracijom sudaca s trajnim mandatima.

Uz pozivanje na presudu Europskog suda za ljudska prava u Strassbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu Oleksandr Volkov protiv Ukrajine (br. 21722/11, presuda od 9. siječnja 2013.), vezano uz principe neovisnosti sudstva, predlagatelj ističe da bi u odnosu na osporene zakonske odredbe Ustavni sud trebao provesti savjetodavnu raspravu, ukinuti ih i obvezati nadležna tijela Republike Hrvatske da promijene zakonsko uređenje pitanja koja su u ovom predmetu sporna na način koji proizlazi iz predlagateljevih prigovora.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

9. U svojem očitovanju Ministarstvo, u bitnim dijelovima, navodi sljedeće:

»... predmetne izmjene i dopune Zakona ... donesene (su) u okviru reforme sustava ulaska u pravosudnu dužnost, pri čemu su svi prethodno postignuti standardi objektivnosti, jednoobraznosti i transparentnosti ovog postupka dodatno ojačani i unaprijeđeni.

... u postupak imenovanja sudaca u prvostupanjska pravosudna tijela te u postupak imenovanja kandidata koji nisu pravosudni dužnosnici za suce Vrhovnog suda ... uveden (je) institut sigurnosne provjere sukladno važećim odredbama Zakona o sigurnosnim provjerama ... prema kojima je ova mogućnost predviđena za osobe koje se imenuju na određenu dužnost. S obzirom na specifičnost pravosudne dužnosti i njezin društveni značaj smatra se svrhovitim eventualno prethodno utvrditi postojanje činjenica koje upućuju na mogućnost zlouporabe ili postojanje određenih rizika od zlouporabe dužnosti odnosno od zlouporabe određenih prava ili ovlasti na štetu nacionalne sigurnosti ili interesa Republike Hrvatske.

U tom je smislu ovaj postupak jedinstven i odnosi se na sve dužnosti, pa tako i na onu sudačku, a mogućnost zlouporabe i postojanja određenih rizika od zlouporabe dužnosti odnosno zlouporabe određenih prava ili ovlasti na štetu nacionalne sigurnosti ili interesa Republike Hrvatske moguća je i unutar sudbene vlasti, čime se otklanjaju prigovori predlagatelja na sadržaj provjera i njihov doseg na kandidate za sudačke dužnosti. Konačno, po prirodi stvari i samoj sudbenoj vlasti trebalo bi biti u interesu da imenovani kandidati ni na koji način ne opstruiraju njezino zakonito i redovno djelovanje.

... postupak provedbe sigurnosne provjere propisan je odredbama Zakona o sigurnosnim provjerama, kao posebnog zakona ... pri čemu svi kandidati ... daju prethodnu suglasnost za provedbu ovog postupka. ... Vijeće u odnosu na kandidate koji na usmenom razgovoru pred njim ostvare najveći broj bodova nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere te na temelju izvješća nadležne sigurnosno-obavještajne agencije samo vijeće donosi konačnu odluku o postojanju ili nepostojanju sigurnosnih zapreka. Dakle, rad sigurnosno-obavještajne agencije u provedbi postupka sigurnosne provjere svodi se isključivo na utvrđenje relevantnih činjenica i sastavljanje opisnog izvješća o utvrđenom, čiju konačnu ocjenu i značaj u postupku imenovanja sudaca utvrđuje samo Državno sudbeno vijeće, koje je već prethodno, u cijelosti samostalno i u skladu sa zakonom propisanim kriterijima utvrdilo najboljeg kandidata za imenovanje ...

Ovakvim zakonskim rješenjem u cijelosti se otklanja prigovor eventualnog zadiranja izvršne u djelovanje sudbene vlasti, te Državnom sudbenom vijeću ... ostavlja ovlast potpuno slobodnog, samostalnog i neovisnog odlučivanja, dok je s druge strane doseg ovakve provjere usmjeren na kandidate za suce, a ne same suce kao nositelje sudbene vlasti, pa se niti u tom smislu ne može govoriti o bilo kakvom obliku nedopuštenog utjecaja na sudbenu vlast ...

Posebno se ističe da institut sigurnosne provjere sudaca ovim izmjenama i dopunama Zakona ... nije uveden po prvi put, već u našem zakonodavstvu postoji od listopada 2010. kada su na snagu stupile odredbe članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (‘Narodne novine’ broj 116/10.) kojima je, između ostalog, propisano da na predmetima iz nadležnosti utvrđene Zakonom o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta mogu raditi isključivo suci koji su prošli sigurnosnu provjeru. Iako se navedena provjera ne odnosi na postupak imenovanja sudaca, već njihov raspored u određene sudske odjele i mogućnost rada na određenim sudskim predmetima, ista se vrši po istom postupku kao i sigurnosne provjere uvedene Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću ... ali je sudbena vlast ne smatra ugrožavanjem svoje samostalnosti i neovisnosti niti nedopuštenim utjecajem izvršne vlasti.

... ističe se i da je poziv na dostavu mišljenja o ovom Nacrtu (prijedlogu izmjena i dopuna ZoDSV-a – op. Ustavnog suda) 3. lipnja 2015., između ostalog, bio upućen Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, Udruzi hrvatskih sudaca i Državnom sudbenom vijeću. Državno sudbeno vijeće i Udruga hrvatskih sudaca u dostavljenim su očitovanjima izrazili svoje protivljenje uvođenju sigurnosne provjere ... što je navedeno i u dopisu Vladi Republike Hrvatske od 16. lipnja 2015. kojim joj je Nacrt prijedloga ovog Zakona, zajedno sa svim prikupljenim mišljenjima, upućen u proceduru.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. Vezano uz prijedlog da Ustavni sud ukine osporene zakonske odredbe i »obveže nadležna tijela Republike Hrvatske na provođenje postupka promjene Zakona o Državnom sudbenom vijeću« na način koji sugerira predlagatelj, polazeći od sadržaja uvodnih »općih« primjedbi o važnosti zahtjeva za jasnoćom i preciznošću zakona radi uspostave vladavine prava i eliminiranja arbitrarnosti, također i od mišljenja predlagatelja o kvaliteti normativnog modela kojem se protivi te o postupku donošenja osporenih zakonskih izmjena, Ustavni sud ističe sljedeće.

10.1. Nadležnost Ustavnog suda utvrđena je člankom 125. Ustava. Alinejom 1. te ustavne odredbe propisano je da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. Riječ je o važećim zakonima, iznimno i o zakonima koji su prestali važiti. Međutim, Ustavni sud nije nadležan zakone ocjenjivati sa stajališta nekog drugog mogućeg, eventualno adekvatnijeg normativnog modela. Osporavanje samog zakonodavnog modela u ustavnosudskom postupku nije relevantno, a o granicama svojih nadležnosti u tome smislu Ustavni sud se više puta očitovao u svojim odlukama (primjerice u rješenju broj: U-I-4798/2004 i dr. od 23. svibnja 2017. /www.usud.hr/, u rješenju broj: U-I-439/2015 od 27. veljače 2018. /www.usud.hr/ i drugima).

U okviru nadležnosti propisane člankom 125. alinejom 1. Ustava, Ustavni sud ne može razmatrati ni pojedinačne slučajeve pogrešne, nezakonite odnosno neustavne prakse u primjeni zakona, niti takvi slučajevi mogu biti mjerilo suglasnosti zakona s Ustavom. Pojedinačni slučajevi u pravilu se razmatraju u okviru postupaka koji se pokreću ustavnim tužbama (u smislu članka 125. podstavka 4. Ustava odnosno članka 62. Ustavnog zakona).

Način predlaganja zakona odnosno njihovih izmjena i dopuna propisan je člankom 85. Ustava. Prema članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava, Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo ima ustavnu ovlast odlučivanja o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj u skladu s Ustavom, pri čemu snosi isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti, iz zahtjeva za izgradnjom stabilnog i djelotvornog demokratskog pravnog poretka te iz ustavnog položaja Hrvatskog sabora kao zakonodavnog tijela proizlazi obveza Hrvatskog sabora da u prikladnom vremenskom okviru donosi odgovarajuća zakonska rješenja kojima će ispravljati postojeće strukturalne disfunkcije.

Kada postupa u smislu članka 125. alineje 1. Ustava, Ustavni sud nije ovlašten nametati obveze zakonodavnom tijelu u pogledu sadržaja zakonskih rješenja, ali u skladu sa svojim nadzornim ovlastima ima pravo ispitivanja njihove suglasnosti s Ustavom.

Stoga dio prigovora predlagatelja – osobito kada tvrdi da je iz upitnika o sigurnosnim provjerama »razvidno da se pribavljaju i obrađuju podaci koji nisu primjereni kada se radi o sucima i koji nemaju nikakvu važnost za uredno i zakonito obnašanje sudačke dužnosti«, ili da je »nedopustivo da se sigurnosna provjera provodi sukladno odredbama Zakona o sigurnosnim provjerama, jer svrha tog zakona je određena u članku 3.«, ili da »to sa sucima i radi imenovanja sudaca nema nikakvih dodirnih točaka«, ili da je »pregledom upitnika za sigurnosnu provjeru razvidno da se utvrđuju podaci koji su bitni za funkcioniranje izvršne vlasti, ali ne i sudbene vlasti«, ili da je »takva odredba (o sigurnosnim provjerama – op. Ustavnog suda) posve nepotrebna, jer broj slučajeva gdje su suci bili sigurnosni rizik, ako ih je uopće bilo, posve su zanemarivi« – ustavnopravno nije relevantan, jer je riječ o mišljenju predlagatelja o kvaliteti normativnog modela.

10.2. Dio općih predlagateljevih prigovora odnosi se na postupak donošenja osporenih zakonskih izmjena odnosno dopuna. Konkretno, predlagatelj tvrdi da zbog čestog mijenjanja zakonskog prijedloga predstavnici sudbene vlasti nisu imali adekvatnu mogućnost izjašnjavanja o »relevantno zaokruženom« prijedlogu zakona (ZIDZoDSV-a/15).

U vezi s tim prigovorom Ustavni sud utvrdio je da je u razdoblju od 9. veljače do 11. ožujka 2015. trajala javna rasprava o Nacrtu prijedloga izmjena i dopuna ZoDSV-a u kojoj su sudjelovala dva suca, Udruga hrvatskih sudaca (ovdje predlagatelj) putem svojih Ogranaka u Zagrebu i Bjelovaru te putem užeg vodstva Udruge. U javnoj raspravi istaknuli su nekoliko prigovora istovjetnih prigovorima iz prijedloga podnesenog Ustavnom sudu, a uže vodstvo Udruge je navelo i da »iz priloženih odredbi nije sasvim jasno predlaže li se sigurnosna provjera za sve suce«, time da su posebice istaknuli kako su sigurnosne provjere nepotrebne.

Prigovori nisu prihvaćeni uz obrazloženje u kojem se Ministarstvo pozvalo na specifične zahtjeve sudačke dužnosti, zbog čega »smatra svrhovitim utvrditi postojanje činjenica koje eventualno upućuju na mogućnost zlouporabe ili postojanje određenih rizika od zlouporabe dužnosti odnosno od zlouporabe određenih prava ili ovlasti na štetu nacionalne sigurnosti ili interesa Republike Hrvatske«. Ministarstvo je također navelo kako je »... ova mogućnost predviđena Zakonom o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.) za osobe koje imenuju na određenu dužnost. Zakonom je propisana nadležnost posebnog državnog tijela za provedbe sigurnosne provjere, ali je njime propisano i da ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka donosi tijelo koje je zatražilo sigurnosnu provjeru, dakle, ocjenu donosi samo Državno sudbeno vijeće kao samostalno i neovisno tijelo koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj«.

U povodu Prijedloga izmjena i dopuna ZoDSV-a (P.Z. br. 828, dostavljen Hrvatskom saboru 2. travnja 2015.; www.sabor.hr), u prvom su čitanju izvješće s primjedbama dali Odbor za pravosuđe i Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora. Odbor za pravosuđe, u svojstvu matičnog radnog tijela, naveo je da su članovi Odbora podržali predložene zakonske izmjene jer nemaju primjedbi koje bi se odnosile na pitanje sigurnosnih provjera kandidata za sudačku dužnost te je predložio Hrvatskom saboru da se prihvati zakonski prijedlog. Odbor za zakonodavstvo podržao je donošenje zakona te predložio »doraditi odredbe članaka 3. i 4., koje se odnose na zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji za kandidate koji su ostvarili najveći broj bodova, u odnosu na broj kandidata koji se imenuju«.

Vlada Republike Hrvatske dostavila je Hrvatskom saboru Konačni prijedlog izmjena i dopuna ZoDSV-a. Relevantni dio obrazloženja predlagatelja uz taj Konačni prijedlog glasi:

»U postupak prvog imenovanja na sudačku dužnost, kao i postupak imenovanja osoba koje nisu pravosudni dužnosnici na mjesta sudaca Vrhovnog suda Republike Hrvatske, ovim se Zakonom uvodi temeljna sigurnosna provjera, i to s obzirom na specifičnost pravosudne dužnosti, u odnosu na koju se smatra svrhovitim prethodno utvrditi postojanje činjenica koje eventualno upućuju na mogućnost zlouporabe ili postojanje određenih rizika od zlouporabe dužnosti odnosno od zlouporabe određenih prava ili ovlasti na štetu nacionalne sigurnosti i interesa Republike Hrvatske, u skladu s mogućnosti koja je Zakonom o sigurnosnim provjerama (‘Narodne novine’, br. 85/2008 i 86/2012) predviđena za osobe koje se imenuju na određenu dužnost.

Imajući u vidu prvenstveno načelo zaštite stečenih prava, načelo stalnosti sudačke dužnosti te ograničenost osnova za razrješenje sudačke dužnosti koje su propisane i samim Ustavom Republike Hrvatske, već imenovani suci ne mogu se podvrgnuti temeljnoj sigurnosnoj provjeri jer za to nema odgovarajuće zakonske osnove, niti bi se postojanje sigurnosnih zapreka moglo samostalno sankcionirati kroz stegovnu odgovornost ili razrješenje dužnosti. Propisivanjem provedbe obvezne provjere za prethodno navedene kategorije kandidata za suce osigurat će se da u budućnosti svi suci u našem sustavu prođu kroz temeljnu sigurnosnu provjeru.

Zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere u prethodno navedenim postupcima imenovanja predloženo je podnijeti u odnosu na onoliki broj kandidata s najvećim brojem bodova koliko će ih se i imenovati. S obzirom da je razgovor pred Vijećem u postupku imenovanja konačno sredstvo ocjenjivanja i rangiranja kandidata, broj najboljih kandidata bit će podudaran s brojem kandidata koji će se imenovati i s brojem kandidata u odnosu na koje će se zatražiti provedba temeljne sigurnosne provjere.«

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora podnio je izvješćem od 6. srpnja 2015. nekoliko amandmana na Konačni prijedlog koji sadržajno nisu povezani s predmetom razmatranja u ovom ustavnosudskom postupku. ZIDZoDSV/15 donesen je na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 10. srpnja 2015. s 97 glasova »za«, 12 glasova »protiv« i 2 »suzdržana« glasa.

Ustavni sud stoga ocjenjuje da je ZIDZoDSV/15 donesen u propisanoj proceduri, u skladu s Ustavom.

11. U pogledu ostalih predlagateljevih prigovora, koje naznačuje kao »neposredni razlog protuustavnosti« članaka 55.a i 56. ZoDSV-a, potrebno je istaknuti sljedeće.

Osporenim člancima 55.a i 56. ZoDSV-a propisano je da u postupku odlučivanja o imenovanju sudaca DSV, uz suglasnost kandidata, podnosi nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji zahtjev za provedbu sigurnosne provjere kandidata iz članaka 55.a i 56. ZoDSV-a koji ostvare najveći broj bodova, za onoliko kandidata s liste prvenstva koliko se sudaca imenuje.

Člankom 55.a stavkom 12. i člankom 56. stavkom 11. ZoDSV-a propisano je da se sigurnosne provjere provode sukladno ZoSP-u, a to je, u smislu članaka 1., 2., 3. i 4. ZoSP-a, jedinstvena provjera za sve dužnosnike za koje mjerodavni zakoni uređuju pitanje sigurnosnog provjeravanja kandidata. Sigurnosno-obavještajna agencija, na zahtjev DSV-a i uz prethodnu suglasnost kandidata, prikuplja podatke o kandidatima za sudačke dužnosti na temelju strukture propisanih upitnika (članak 5. ZoSP-a) te utvrđuje relevantne činjenice i sastavlja opisno izvješće o utvrđenom (članak 39. ZoSP-a).

Kada je riječ o kandidatima za sudačke dužnosti iz članaka 55.a i 56. ZoDSV-a, DSV na temelju izvješća nadležne agencije samostalno donosi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka. Navedeno znači da je postupanje sigurnosno-obavještajne agencije samo dio postupka prikupljanja podataka o kandidatima, čiju konačnu ocjenu u postupku imenovanja sudaca utvrđuje DSV, koji je prethodno, u cijelosti samostalno i u skladu s propisanim kriterijima, utvrdio najbolje kandidate za imenovanje. Nakon takve provjere DSV samostalno donosi ocjenu sigurnosnog rizika i ona je u isključivoj autonomnoj nadležnosti DSV-a. Provođenje sigurnosnih provjera putem nadležne agencije samo je pomoćno sredstvo čije provođenje ne dovodi u pitanje ustavnu samostalnost i neovisnost DSV-a u osiguravanju samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti odnosno u odlučivanju o imenovanju sudaca.

Zakonodavac stoga nije postupio neustavno kada je, zbog specifičnosti pravosudne dužnosti, ocijenio potrebnim prethodno utvrditi postojanje činjenica koje eventualno upućuju na mogućnost zlouporabe ili postojanje rizika od zlouporabe dužnosti odnosno od zlouporabe prava ili ovlasti na štetu nacionalne sigurnosti ili interesa Republike Hrvatske. Imajući u vidu zaštitu dobara kao što su nacionalna sigurnost i interesi Republike Hrvatske, Ustavni sud ocjenjuje da osporenim izmjenama članaka 55.a i 56. ZoDSV-a nije povrijeđena ustavna samostalnost i neovisnost DSV-a zajamčena člankom 121. Ustava.

12. Na temelju sadržaja podnesenog prijedloga Ustavni sud, međutim, zaključuje da su stvarni predmet predlagateljevog osporavanja sam način provođenja sigurnosne provjere, sadržaj izvješća o rezultatima sigurnosne provjere, dostupnost kandidatima za pravosudnu dužnost konkretnih podataka koje je prikupila nadležna agencija te nemogućnost kontrole postupka sigurnosne provjere odnosno osporavanja zaključaka sigurnosno-obavještajne agencije. Drugim riječima, za predlagatelja nije prihvatljiv sadržaj izvješća sigurnosno-obavještajne agencije s mišljenjem o postojanju sigurnosnih zapreka za kandidata za sudačku dužnost, jer tada, kako smatra predlagatelj, DSV ne donosi odluku o kandidatu neovisno i samostalno pa je to razlog za nesuglasnost članaka 55.a i 56. ZoDSV-a s člancima 3., 4., 5., 115. i 121. Ustava.

Navedene ustavne odredbe glase:

»Članak 3.

... vladavina prava i ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

(...)

Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 115.

(...)

Sudbena vlast je samostalna i neovisna.

(...)«

»Članak 121.

Državno sudbeno vijeće je samostalno i neovisno tijelo koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj.

Državno sudbeno vijeće, u skladu s Ustavom i zakonom, samostalno odlučuje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca i predsjednika sudova, osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Odluke iz stavka 2. ovoga članka Državno sudbeno vijeće donosi na nepristran način, a na temelju kriterija propisanih zakonom.

(...)«

13. Nema dvojbe da je sadržaj izvješća o rezultatu sigurnosne provjere koje se dostavlja DSV-u supstancijalno povezan s donošenjem samostalne i neovisne odluke DSV-a o postojanju sigurnosne zapreke za imenovanje kandidata na pravosudnu dužnost – međutim, izvješće sigurnosno-obavještajne agencije, način sastavljanja tog izvješća i njegov sadržaj nisu predmet uređenja osporenih (a ni drugih) odredaba ZoDSV-a.

ZoDSV je specijalni zakon koji uređuje položaj, ustroj i način rada DSV-a, a ne sigurnosno-obavještajnih agencija. ZoDSV uređuje pravno područje koje nije povezano s pitanjem ustroja i načina djelovanja sigurnosno-obavještajnih službi, načina provođenja sigurnosnih provjera, zaštite tajnosti odnosno uvjeta dostupnosti određenih kategorija podataka, zaštite privatne sfere građana od neovlaštenog miješanja i sl.

Neovisno o tome je li osoba prema kojoj se provodi sigurnosna provjera kandidat za pravosudnu ili neku drugu dužnost za koju je propisana sigurnosna provjera, sva naznačena pitanja predmet su uređenja skupine zakona odnosno podzakonskih propisa proizašlih iz određenog zakonodavnog koncepta uređenja tog pravnog područja kao zasebne cjeline. ZoDSV ne pripada tom pravnom području ni toj skupini zakona i ne uređuje ni jedno od navedenih pitanja. Osporene odredbe ZoDSV-a nalažu provedbu sigurnosne provjere određenih kategorija kandidata za pravosudne dužnosti, ali ne uređuju samu sigurnosnu provjeru, već upućuju na propise iz sigurnosno-obavještajnog pravnog područja kojima su sigurnosne provjere uređene – konkretno, upućuju na primjenu ZoSP-a, što je za predlagatelja osobito neprihvatljivo, ali je s time u vezi jedino moguće konstatirati da je pravno područje sigurnosnih provjera uređeno ZoSP-om i da se sve sigurnosne provjere provode sukladno tom zakonu.

13.1. Vezano uz provođenje sigurnosnih provjera i korištenje prikupljenih podataka ZoSP upućuje na mjerodavnost pojedinih drugih zakonskih odnosno podzakonskih propisa. Tako je člankom 30. stavkom 2. ZoSP-a zakonodavac ovlastio Vladu Republike Hrvatske na donošenje Uredbe o sadržaju, izgledu, načinu ispunjavanja i postupanju s upitnikom za sigurnosnu provjeru (»Narodne novine« broj 114/08.; u daljnjem tekstu: Uredba), čiji sastavni dio su tri obrasca upitnika za sigurnosnu provjeru svih stupnjeva za fizičke osobe i obrazac upitnika za sigurnosnu provjeru pravnih osoba (Prilozi od 1. do 4.).

Članak 3. stavak 1. ZoSP-a upućuje na mjerodavnost Zakona o tajnosti podataka (»Narodne novine« broj 79/07. i 86/12.), kojim su uređeni stupnjevi tajnosti klasificiranih podataka i uvjeti pristupa određenih kategorija osoba određenim kategorijama podataka.

U skupinu zakona čiji je sadržaj također vezan uz sigurnosne provjere i ograničenje dostupnosti određenih vrsta podataka pripada i Zakon o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 79/06. i 105/06. – ispravak). Prema tom zakonu pravo na uvid u prikupljene podatke pripada samo osobi na koju se podaci odnose pod uvjetima koji su propisani zakonom. Člancima 39., 40. i 41. tog zakona propisano je:

»Članak 39.

(1) Sigurnosno-obavještajne agencije uspostavljaju i vode zbirke i registre osobnih podataka i druge evidencije prikupljenih podataka i dokumenata o podacima koji su u svezi s poslovima iz djelokruga rada sigurnosno-obavještajnih agencija te druge evidencije o njihovim poslovima i aktivnostima.

(2) Osobe koje su upoznate s podacima iz evidencija sigurnosno-obavještajnih agencija i dokumentima o tim podacima dužne su ih čuvati kao tajnu.

Članak 40.

(1) Sigurnosno-obavještajne agencije dužne su na zahtjev građanina u roku od 15 dana pisanim putem obavijestiti ga jesu li prema njemu poduzimane mjere tajnog prikupljanja podataka te vode li se evidencije o njegovim osobnim podacima i, na njegov zahtjev, staviti mu na uvid dokumente o prikupljenim podacima.

(2) Dokumenti koji se stavljaju na uvid građanima ne smiju sadržavati podatke o zaposlenicima sigurnosno-obavještajnih agencija, kao ni podatke o izvorima sigurnosno-obavještajnih agencija i trećim osobama.

(3) Sigurnosno-obavještajne agencije nisu dužne postupiti prema odredbama stavka 1. ovoga članka:

– ako bi obavijest dovela u opasnost izvršenje zadaća agencije,

– ako bi obavijest mogla dovesti do ugrožavanja sigurnosti druge osobe,

– ako bi obavijest mogla dovesti do štetnih posljedica za nacionalnu sigurnost ili nacionalni interes Republike Hrvatske.

(4) Čim prestanu razlozi za primjenu odredbe stavka 3. podstavka 1. i 2. ovoga članka, sigurnosno-obavještajne agencije dužne su postupiti prema odredbi stavka 1. ovoga članka. U slučaju iz stavka 3. podstavka 3. ovoga članka nisu dužne postupiti prema odredbi stavka 1. ovoga članka do isteka roka od 10 godina od dana prestanka poduzimanja mjere.

Članak 41.

(1) Dokumenti o podacima koji se ne odnose na svrhu radi koje su prikupljani komisijski se uništavaju u roku od 30 dana, o čemu se sastavlja zapisnik u roku od 30 dana.

(2) Podaci, dokumenti i informacije koje su prikupljene na nezakonit način uništavaju se u roku od 30 dana, o čemu se sastavlja zapisnik koji potpisuju osobe koje su prisustvovale uništenju podataka, dokumenata i informacija u roku od 30 dana.

(3) Podaci, dokumenti i informacije koje se ne odnose na svrhu radi koje su prikupljeni, odnosno koji su prikupljani radom sigurnosnih službi tijekom proteklih godina, a na nezakonit način, danom stupanja na snagu ovoga Zakona, moraju se izlučiti i ne smiju se koristiti a moraju se uništiti u roku od dvije godine.«

13.2. Uz pravo na uvid u podatke koje prikupljaju nadležne sigurnosne agencije o određenoj osobi nužno veže pitanje pravne zaštite te osobe ako ona smatra da je prikupljanje podataka bilo nezakonito. Ovo pitanje uređeno je Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09) i Zakonom o zaštiti osobnih podataka (»Narodne novine« broj 103/03., 118/06., 41/08., 130/11. i 106/12. – pročišćeni tekst, time da će biti zamijenjen Zakonom o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka, »Narodne novine« broj 42/18., koji stupa na snagu 25. svibnja 2018.). Kroz odredbe navedenih zakona osigurana je kontrola postupaka sigurnosne provjere i u postupcima imenovanja za suca na koje se odnose osporeni članci 55.a i 56. ZoDSV-a.

13.3. Kada predlagatelj ukazuje na to da kandidati za suce »nemaju mogućnost utjecati ni ispitivati pravilnost nalaza službi koje provode provjeru u proceduralnom i sadržajnom smislu« i da »nemaju mogućnosti osporiti zaključke sigurnosnih službi«, treba ukazati na to da je u vezi s tim pitanjem, u okvirima jamstava iz članka 6. Konvencije, ESLJP u predmetu T.G. protiv Hrvatske (br. 39701/14, presuda od 11. srpnja 2017.) naveo sljedeće:

»51. Štoviše, pojam poštenog suđenja podrazumijeva i pravo na kontradiktorni postupak, prema kojemu stranke moraju imati priliku ne samo obznaniti sve dokaze potrebne da bi uspjele sa svojim zahtjevima, nego i saznati za sve predložene dokaze ili dostavljena očitovanja, te staviti svoje primjedbe na njih, a sve to kako bi mogli utjecati na odluku suda (vidi prethodno citirani predmet Letinčić, odlomak 49., i u njemu navedene predmete).

52. Unatoč tome, kao što je Sud po prvi put objasnio u okviru kaznenog aspekta članka 6. (vidi Jasper protiv Ujedinjene Kraljevine [Vv], br. 27052/95, odlomci 52.-53., 16. veljače 2000.) i zatim ponovio u okviru građanskopravnog aspekta te odredbe (vidi prethodno citirani predmet Užukauskas, odlomci 46.-47., i Pocius protiv Litve, br. 35601/04, odlomci 52.-53., 6. srpnja 2010.), pravo na otkrivanje relevantnih dokaza nije apsolutno pravo. U svim sudskim postupcima moguće je postojanje suprotstavljenih interesa, kao što je nacionalna sigurnost ili potreba za zaštitom svjedoka kojima prijeti opasnost ili za čuvanjem tajnosti policijskih metoda istraživanja kaznenih djela, koji se moraju odvagati u odnosu na prava pojedinca. U nekim slučajevima može biti potrebno uskratiti priopćavanje određenih dokaza kako bi se očuvala temeljna prava nekog drugog pojedinca ili da bi se zaštitio važan javni interes. Međutim, člankom 6. stavkom 1. dopuštene su samo one mjere koje su strogo potrebne. Osim toga, sve poteškoće s kojima se osoba suoči zbog ograničenja svojih prava moraju imati dovoljnu protutežu u postupcima koje provode sudske vlasti kako bi se osiguralo da osoba ima pošteno suđenje.«

ESLJP je svoje stajalište o opsegu i uvjetima ograničenja jamstava iz članka 6. Konvencije u postupcima u kojima su ključne bile sigurnosne provjere i dokumentacija sigurnosnih službi izrazio u bitnome na isti način i u drugim svojim predmetima (v. primjerice Regner protiv Republike Češke [Vv], br. 35289/11, presuda od 19. rujna 2017.).

Prema tome, kada nadležna sigurnosno-obavještajna agencija po zahtjevu DSV-a provodi temeljnu sigurnosnu provjeru (članak 14. ZoSP-a), o rezultatima te provjere dostavlja DSV-u izvješće (članak 35. ZoSP-a) koje treba sadržavati i mišljenje o postojanju sigurnosnih zapreka (članak 39. ZoSP-a). Na temelju tog izvješća DSV donosi konačnu ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka (članak 40. ZoSP-a).

U postupku donošenja konačne ocjene o postojanju sigurnosnih zapreka DSV je samostalan, a to uključuje mogućnost da kandidat na kojeg se sigurnosne provjere odnose može od DSV-a saznati sadržaj dostavljenih podataka o sigurnosnoj provjeri i iznijeti svoje primjedbe, kako bi DSV donio konačnu ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka. Navedeno stoga što pravo na pravično odlučivanje i ovdje uključuje načelo kontradiktornosti i jednakosti oružja koje obvezuje DSV da kandidatu za suca osigura razumnu mogućnost iznošenja argumenata kojima će se očitovati o podacima iz izvješća. Pravo na uvid kandidata za suca u sve podatke iz izvješća nije apsolutno i može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa (interesa nacionalne sigurnosti ili zaštite sloboda i prava drugih ljudi), međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da kandidatu za sudačku dužnost onemogući stvarno i učinkovito osporavanje podataka iz izvješća o rezultatima sigurnosne provjere. Stupanj ograničenja DSV svakako treba svesti na najmanju moguću mjeru koja će istodobno osigurati zaštitu javnog interesa, ali i kandidatu omogućiti iznošenje njegovih argumenata.

Ako DSV na temelju očitovanja kandidata o dostavljenim podacima o sigurnosnoj provjeri ocijeni da postoji potreba za nadopunom sigurnosne provjere, ovlašteno je (članak 33. ZoSP-a) nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj službi podnijeti zahtjev za nadopunu sigurnosne provjere, a nakon toga, na temelju izvješća o rezultatima sigurnosne provjere i očitovanja kandidata za sudačku dužnost, donijeti konačnu ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka.

14. Ustavni sud još jednom naglašava da ZoDSV, čije se odredbe u konkretnom slučaju osporavaju, propisuje samostalnu i neovisnu ulogu DSV-a u postupku imenovanja kandidata za pravosudne dužnosti, kakva je DSV-u zajamčena i Ustavom i kakva je primjerena položaju sudbene vlasti općenito i DSV-a, kao samostalnog i neovisnog tijela. Pritom nijedno od pitanja u kojima predlagatelj nalazi neustavnost nije uređeno osporenim člancima 55.a i 56. ZoDSV-a, niti je uopće uređeno ZoDSV-om pa stoga Ustavni sud nije našao ustavnopravno relevantne razloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporenih odredaba ZoDSV-a s člancima 3., 4., 5., 115. i 121. Ustava.

Slijedom navedenog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donio je rješenje kao u točki I. izreke.

15. Zaključno, premda to nije predmet ovog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud ističe da institut sigurnosne provjere sudaca u zakonodavstvu Republike Hrvatske postoji od 2010. godine, kada je na snagu stupio članak 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 116/10.), kojim je propisano da u kaznenim postupcima iz nadležnosti Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta mogu sudjelovati isključivo suci koji su prošli sigurnosnu provjeru. Ta provjera se ne odnosi na postupak imenovanja sudaca već na njihov raspored u određene sudske odjele i na mogućnost rada na određenim sudskim predmetima, a provodi se po istom postupku kao i sigurnosne provjere koje su u ZoDSV uvedene ZIDZoDSV-om/15 i koji osporava predlagatelj. Sigurnosne provjere sudaca koji sudjeluju u kaznenim postupcima iz »uskočke nadležnosti« predlagatelj i sudbena vlast ne smatraju ni ugrožavanjem svoje samostalnosti i neovisnosti ni nedopuštenim utjecajem izvršne na sudbenu vlast. Ustavni sud također primjećuje da, uz navedeno, predlagatelj ne osporava ni provođenje psihološkog testiranja kandidata iz članka 56. ZoDSV-a, iako tvrdi da je osporenim odredbama ZoDSV-a oduzeta DSV-u Ustavom zajamčena samostalnost u odlučivanju.

Osporena sigurnosna provjera kandidata (iz članaka 55.a i 56. ZoDSV-a), kao i neosporeno psihološko testiranje kandidata (iz članka 56. ZoDSV-a) dio su zakonom propisanog postupka imenovanja sudaca i DSV-u služe kao pomoćno sredstvo za izbor najboljih kandidata. Za razliku od sigurnosnih provjera koje na zahtjev DSV-a provodi sigurnosno-obavještajna agencija, a konačnu ocjenu postojanja sigurnosne zapreke donosi isključivo DSV, psihološka testiranja kandidata provodi ovlaštena pravna osoba koju utvrdi DSV. Ta pravna osoba – u skladu s Pravilnikom o sadržaju, metodama i načinu provedbe psihološkog testiranja, koji je na temelju zakonskog ovlaštenja donio DSV (»Narodne novine« broj 29/16., 75/17. i 10/18.) – samostalno donosi ocjenu o psihološkoj sposobnosti kandidata odnosno mišljenje o tome je li kandidat sposoban za obnašanje dužnosti suca, nakon čega DSV, na temelju tog mišljenja, na razgovor poziva samo kandidate koji su zadovoljili na psihološkom testiranju.

Prema tome, uvođenjem sigurnosne provjere u postupak imenovanja sudaca zakonodavac nije DSV-u oduzeo Ustavom zajamčenu samostalnost u odlučivanju, jer svoju samostalnost ostvaruje neposredno. Međutim, kod psihološkog testiranja DSV je, a ne zakonodavac, donošenjem spomenutog Pravilnika sam ograničio svoju samostalnost i ostvaruje je posredno, jer u postupku imenovanja ne donosi samostalno mišljenje o psihološkoj sposobnosti kandidata za obnašanje dužnosti suca.

16. S obzirom na to da je prijedlog predlagatelja ocijenio neutemeljenim, Ustavni sud nije razmatrao prijedlog za donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona.

17. Odluka o objavi (točka II. izreke ovog rješenja) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3684/2015

Zagreb, 22. svibnja 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosimo

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-3684/2015

1. RJEŠENJE USTAVNOG SUDA

Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3684/2015 od 22. svibnja 2018. nije prihvaćen prijedlog Udruge hrvatskih sudaca za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (ZIDZoDSV/15; »Narodne novine« broj 82/15.) kojima je izmijenjen i dopunjen članak 55.a odnosno izmijenjen članak 56. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (ZoDSV; »Narodne novine« broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13. i 28/13.).

2. OBRAZLOŽENJE RJEŠENJA USTAVNOG SUDA

»Opće« primjedbe predlagatelja Udruge hrvatskih sudaca kojima ukazuje na zahtjev za jasnoćom i preciznošću Zakona i iznosi svoje mišljenje o kvaliteti normativnog modela, Ustavni sud otklonio je od razmatranja jer prema članku 125. alineje 1. Ustava nije nadležan ocjenjivati zakone s aspekta eventualno adekvatnijeg normativnog modela ili u kontekstu pojedinačnih slučajeva eventualne pogrešne, nezakonite, odnosno neustavne prakse u primjeni zakona koji se, u pravilu, razmatraju u okviru postupaka pokrenutih ustavnom tužbom, već je, u postupku apstraktne kontrole, isključivo nadležan za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom.

Također, u odnosu na prigovore na postupak donošenja osporenih zakonskih odredbi odnosno o nemogućnosti izjašnjavanja o prijedlogu Zakona, Ustavni sud utvrdio je da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o Državnom sudbenom vijeću (ZIDZoDSV/15) donesen u propisanoj proceduri i u skladu s Ustavom.

U odnosu na prigovore predlagatelja i »neposredni razlog protuustavnosti« članaka 55.a i 56. ZIDZoDSV/15 koji su, kako tvrdi predlagatelj, u nesuglasnosti s člancima 3., 4., 5., 115. i 121. Ustava jer Državno sudbeno vijeće (DSV) ne donosi odluku o kandidatu za suca neovisno i samostalno – s obzirom na način provođenja sigurnosne provjere, sadržaj izvješća o rezultatima sigurnosne provjere i dostupnost kandidatima za pravosudnu dužnost konkretnih podataka koje je prikupila nadležna agencija, kao i nemogućnost kontrole postupaka sigurnosne provjere, odnosno osporavanja zaključaka sigurnosno-obavještajne agencije – Ustavni sud utvrdio je da je DSV u postupku donošenja konačne ocjene o postojanju sigurnosnih zapreka samostalan, što uključuje mogućnost kandidata na kojeg se sigurnosne provjere odnose, i obvezu DSV-a, da po načelu kontradiktornosti i jednakosti oružja, može od DSV-a saznati sadržaj dostavljenih podataka o sigurnosnoj provjeri i iznijeti svoje primjedbe kako bi DSV, na temelju postupanja sigurnosno-obavještajne agencije koje je samo dio postupka prikupljanja podataka o kandidatima, u skladu s ustavnim i zakonskim ovlastima samostalno donio konačnu ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka i o imenovanju sudaca.

DSV ima pravo i obvezu, u skladu s Ustavom i zakonom, samostalno donositi ocjenu o postojanju sigurnosnih zapreka za kandidate za suce, pa je Ustavni sud utvrdio da osporene odredbe ZIDZoDSV/15 nisu u nesuglasnosti s Ustavom, a da nijedno od preostalih pitanja u kojima predlagatelj nalazi neustavnost nije uređeno osporenim člancima 55a i 56. ZoDSV-a, niti je uopće uređeno ZoDSV-om koji uređuje položaj, ustroj i način rada DSV-a, već je provođenje sigurnosnih provjera za kandidata za pravosudnu dužnost uređeno Zakonom o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08., 86/12.), zbog čega Ustavni sud nije našao ustavnopravno relevantnih razloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporenih odredaba ZIDZoDSV/15 s člancima 3., 4., 5., 115. i 121. Ustava.

3. RAZLOZI ZA IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE

Prigovori predlagatelja izneseni u prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZIDZoDSV/15 supstancijalno se odnose na pitanje provedbe sigurnosnih provjera kandidata za pravosudne dužnosti. Osporenim člankom 3. ZIDZoDSV/15 dopunjen je i izmijenjen članak 55.a ZoDSV s četiri nova stavka (9., 10., 11. i 12.), koje predlagatelj osporava, a člankom 4. ZIDZoDSV/15 izmijenjen je članak 56. ZoDSV-a, pa predlagatelj osporava stavke 8., 9., 10. i 11.

Suglasni smo s izrekom rješenja i razlozima Ustavnog suda o neprihvaćanju prijedloga predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. ZIDZoDSV/15 kojima je izmijenjen i dopunjen članak 55.a odnosno izmijenjen članak 56. ZoDSV-a. Ovim izdvojenim mišljenjem želimo poduprijeti to rješenje, ali i dodati sljedeće.

Vezano uz provođenje sigurnosnih provjera kandidata za pravosudne dužnosti nužno se nameće pitanje na koga se sigurnosne provjere odnose, odnosno mora li DSV u postupku imenovanja sudaca zatražiti provođenje sigurnosnih provjera za kandidate za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji su podnijeli prijavu na oglas i nisu pravosudni dužnosnici i za kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike i podnijeli su prijavu na oglas za prvo imenovanje na sudačku dužnost na prvostupanjske sudove, ili se, pored navedenih kandidata, sigurnosne provjere provode i za kandidate koji su podnijeli prijavu na oglas (i za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske) jer žele napredovati, a u trenutku raspisivanja oglasa su pravosudni dužnosnici.

Naše je čvrsto stajalište da se članak 55.a ZoDSV-a, još od donošenja ZIDZoDSV/13, odnosi samo na »kandidate za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji su podnijeli prijavu na oglas a nisu pravosudni dužnosnici«, a članak 56. ZoDSV-a odnosi se samo na »kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike« i podnijeli su prijavu na oglas za prvo imenovanje na sudačku dužnost na prvostupanjske sudove. To stajalište potvrđuje i Konačni prijedlog ZIDZoDSV/13 iz siječnja 2013. navodeći u obrazloženju članka 55.a da: »prema članku 101. ZoDSV (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11. i 130/11.) članak 54. prestao je važiti 31. prosinca 2012. ... za suca Vrhovnog suda može biti imenovan i kandidat koji prethodno nije bio pravosudni dužnosnik, potrebno je urediti postupak imenovanja takvih kandidata. Odredba članka 55.a nudi kriterije za ocjenjivanje kandidata koji nisu pravosudni dužnosnici kako bi mogli biti uvršteni na listu prvenstva kandidata koju izrađuje Vijeće u postupku imenovanja«.

Prije i nakon donošenja ZIDZoDSV/13, postupak napredovanja u pravosudnom sustavu za kandidate za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji su u vrijeme podnošenja prijave na oglas bili pravosudni dužnosnici, reguliran je člankom 55. ZoDSV-a, a postupak imenovanja za kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike reguliran je člankom 56. ZoDSV-a.

Imajući u vidu načelo stalnosti sudačke dužnosti te ograničenosti osnova za razrješenje od sudačke dužnosti propisanih Ustavom, suci koji u trenutku raspisivanja oglasa za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske (ili bilo kojeg drugog suda) obnašaju sudačku dužnost i podnijeli su prijavu na taj oglas ne mogu biti podvrgnuti temeljnoj sigurnosnoj provedbi jer za to nema zakonske osnove, niti bi se postojanje sigurnosnih zapreka moglo samostalno sankcionirati kroz stegovnu odgovornosti ili razrješenje od dužnosti.

Navedeno znači da je donošenjem ZIDZoDSV/15 (člancima 3. i 4.), u skladu s ovlastima zakonodavca i s Ustavom, dodatno izmijenjen i dopunjen članak 55.a i izmijenjen članak 56. ZoDSV-a, te da se članak 55.a ZoDSV-a sadržajno i dalje isključivo odnosi na kandidate za suce Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji nisu pravosudni dužnosnici, a članak 56. ZoDSV-a na kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike i podnijeli su prijavu na oglas za prvo imenovanje na sudačku dužnost na prvostupanjske sudove.

Postupak imenovanja za suce Vrhovnog suda Republike Hrvatske djelomično se razlikuje za kandidate koji su pravosudni dužnosnici (članak 55. ZoDSV-a) od kandidata koji nisu pravosudni dužnosnici (članak 55.a ZoDSV-a). Različitost se sastoji u kriterijima koji se vrednuju – ostvarivanja ukupnog broja bodova utvrđenog ocjenom obnašanja sudačke dužnosti za pravosudne dužnosnike, odnosno ostvarivanja bodova provjerom znanja za kandidate koji nisu pravosudni dužnosnici. DSV provodi strukturirani razgovor na jednaki način sa svim kandidatima, i na temelju razgovora svi kandidati mogu ostvariti najviše 20 bodova. Nakon tako provedenog postupka vrednovanja kandidata, DSV samostalno sastavlja jedinstvenu listu prvenstva kandidata prema redoslijedu ukupno ostvarenog broja bodova u postupku vrednovanja (članak 18. stavak 2. Pravilnika o vrednovanju kandidata u postupku imenovanja sudaca, »Narodne novine« broj 93/13. i 109/17.) na temelju ostvarenog uspjeha kandidata koji nisu pravosudni dužnosnici i ukupno ostvarenog broja bodova kandidata koji u trenutku raspisivanja oglasa obnašaju sudačku dužnost. Za kandidate koji nisu pravosudni dužnosnici, a prema listi prvenstva proizlazi da su ostvarili najveći broj bodova, DSV, uz njihovu prethodnu suglasnost, podnosi nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere, i to u odnosu na onoliki broj kandidata s najvećim brojem bodova koliko se sudaca imenuje. Provođenje sigurnosnih provjera putem sigurnosno-obavještajne agencije samo je pomoćno sredstvo, provođenje kojeg je zakonom propisano i ne dovodi u pitanje ustavnu samostalnost i neovisnost DSV-a u osiguravanju samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti i samostalnom odlučivanju o imenovanju za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Sigurnosno-obavještajna agencija, na zahtjev DSV-a, u postupku sigurnosne provjere prikuplja podatke o kandidatu na temelju strukture propisanih upitnika (članak 39. Zakona o sigurnosnim provjerama) te utvrđuje relevantne činjenice i sastavlja opisno izvješće o utvrđenom. To znači da je njihov postupak samo dio postupka prikupljanja podataka o kandidatima, o kojima konačnu ocjenu i značaj u postupku imenovanja sudaca, u skladu s člankom 40. Zakona o sigurnosnim provjerama i s člankom 55.a točka 10. ZoDSV-a, utvrđuje DSV, koji je prethodno, u cijelosti samostalno i u skladu sa zakonom propisanim kriterijima, utvrdio najboljeg kandidata za imenovanje. Nakon toga, u skladu s člankom 55. st. 3. ZoDSV-a, DSV samostalno donosi odluku o imenovanju sudaca koja mora biti utemeljena na ukupno ostvarenom broju bodova i utvrđenoj listi prvenstva, i u skladu s člankom 56.a ZoDSV-a mora biti obrazložena.

4. ZAKLJUČNA OCJENA

Naše izdvojeno podupiruće mišljenje u cijelosti korespondira s rješenjem Ustavnog suda u ovom predmetu kojim nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 3. i 4. ZIDZoDSV/15 kojima je izmijenjen i dopunjen članak 55.a odnosno izmijenjen članak 56. ZoDSV-a, s time što ovim izdvojenim podupirućem mišljenjem želimo ukazati da se zakonska obveza provođenja sigurnosnih provjera isključivo odnosi na kandidate za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji su podnijeli prijavu na oglas a nisu pravosudni dužnosnici i na kandidate koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike i podnijeli su prijavu na oglas za prvo imenovanje na sudačku dužnost na prvostupanjske sudove, a ne na sve kandidate za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Zagreb, 25. svibnja 2018.

Suci
 mr. sc. Rajko Mlinarić, v. r.
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), pisano obrazlažem

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U PREDMETU BROJ: U-I-3684/2015
 OD 22. SVIBNJA 2018.

Ovime obrazlažem izdvojeno podupiruće mišljenje o ustavnopravnoj prihvatljivosti instituta sigurnosnih provjera kandidata za suce, ali to iz razloga koji se – u odnosu na one kandidate za suce Vrhovnog suda RH koji već obnašaju sudačku dužnost – u temeljnom pristupu ovoj zakonskoj materiji bitno razlikuju od stajališta većine.

I. Osporenom novelom Zakona o DSV-u, po pitanju sigurnosnih provjera, uopće nije tangirana ona kategorija kandidata za suce najvišeg suda koja obuhvaća »pravosudne dužnosnike«, odn. suce na trajnom mandatu.

II. Prije svega je potrebno istaknuti da je stav izvršne vlasti (ministra pravosuđa – kako onoga u vrijeme donošenja osporenog zakona, tako i njegova »nasljednika« koji je dao očitovanje na prijedlog Udruge hrvatskih sudaca /u daljnjem tekstu: UHS/) vrlo jasno artikuliran. Institut sigurnosnih provjera kandidata ne odnosi se na suce.

II.1. O tome se u Očitovanju Ministra pravosuđa od 21. studenoga 2016., između ostaloga, navodi i sljedeće: »... u postupak imenovanja sudaca u prvostupanjska pravosudna tijela te u postupak imenovanja kandidata koji nisu pravosudni dužnosnici (naglasio M.Š.) za suce Vrhovnog suda Republike Hrvatske ovim je Zakonom uveden institut sigurnosne provjere ...«, te nadalje »... doseg ovakve provjere usmjeren na kandidate za suce, a ne same suce kao nositelje sudbene vlasti (naglasio M.Š.), pa se niti u tom smislu ne može govoriti o bilo kakvom obliku nedopuštenog utjecaja na sudbenu vlast izvan konteksta članka 4. Ustava Republike Hrvatske.«

II.2. U obrazloženju teksta Konačnog prijedloga osporene novele Zakona o DSV-u od 24. lipnja 2015., predlagatelj Vlada RH je posebno iscrpno argumentirala zašto su iz sigurnosne provjere kandidata izostavljeni suci – pretendenti na funkciju suca Vrhovnog suda RH. Između ostaloga, navedeno je – »Imajući u vidu prvenstveno načelo zaštite stečenih prava, načelo stalnosti sudačke dužnosti te ograničenosti osnova za razrješenje sudačke dužnosti koje su propisane i samim Ustavom Republike Hrvatske, već imenovani suci ne mogu se podvrgnuti temeljnoj sigurnosnoj provjeri (naglasio M.Š.) ... niti bi se postojanje sigurnosnih zapreka moglo samostalno sankcionirati kroz stegovnu odgovornost ili razrješenje dužnosti.«

III. Namjera predlagatelja zakona, a i samog zakonodavca (da suci kao kandidati za promaknuće na Vrhovni sud RH ne mogu biti podvrgnuti sigurnosnoj provjeri) dostatno je razvidna iz zakonskog teksta, unatoč tome što norma nije besprijekorno redigirana. To proizlazi ne samo iz prethodno elaborirane povijesne interpretacije koja izvire iz volje i namjere zakonodavca jasno manifestirane u obrazloženju prihvaćenog zakonskog prijedloga (»zakonsko gradivo«), nego i iz smislenog (logičkog) te teleološkog tumačenja sporne zakonske odredbe i normativnog konteksta u koji je smještena.

»Spornu« zakonsku odredbu iz stavka 9. članka 55.a osporenog zakona koja glasi:

»Za kandidate s najvećim brojem bodova Vijeće nadležnoj sigurnosno-obavještajnoj agenciji podnosi zahtjev za provedbu temeljne sigurnosne provjere. Zahtjev se podnosi za onoliko kandidata koliko se sudaca imenuje.«

treba tumačiti i primjenjivati sukladno zahtjevima smislenog (logičkog) tumačenja propisa. Interpretacija prema smislu propisa prvenstveno nalaže da primjenjivač propisa slijedi raščlambu misli sadržanih u normi poštujući logičku povezanost pojedinih njezinih dijelova koje ne treba promatrati izolirano.

Predmetni stavak 9. zato treba strogo kontekstualizirati u sadržajni okvir članka 55.a, čiji stavak 1. jasno i precizno određuje doseg cijeloga članka u odnosu na njegov personalni obuhvat i to tako da se odnosi samo na one kandidate za suca Vrhovnog suda RH koji nisu pravosudni dužnosnici. Iako cit. »sporni« stavak 9. spominje pojam »kandidata« nominalno ga ne ograničavajući samo na one koji nisu pravosudni dužnosnici, iz sadržajne strukture i stilizacije članka 55.a u cijelosti čini se posve nedvojbenim da se stavak 9. odnosi na istu kategoriju kandidata kao i prethodni stavci 1. – 8. za koje je neupitno da se ne odnose na kandidate – suce iako i stavci 2. – 8. koriste termin »kandidati« generalno i nespecificirano po kategorijama. Držim neprihvatljivim pri tumačenju polaziti od zakonodavčeve sklonosti nomotehničkim ekscentričnostima koji rezultiraju time da sporni stavak 9. posve napusti ili čak očigledno razbije sadržajni okvir teksta integralnog članka 55.a u kojeg je smješten.

Pritom je nužno da se istovremeno metodom sistematske interpretacije zahvati i sadržaj članka 55. i usporedno analizira, jer tek iz takve interpretativne analize proizlazi da se članak 55.a u cijelosti, a time i u odnosu na sigurnosne provjere, odnosi samo na one kandidate koji nisu pravosudni dužnosnici, dok je pitanje kandidatura sudaca zaokruženo regulirano u odredbi iz članka 55. osporenog zakona koji ne spominje sigurnosne provjere.

Konačno, usporedbom sadržaja propisa iz članka 51. stavaka 2. i 3. u povezanosti s člancima 56. i 56.b osporenog zakona, vrlo jasno proizlazi da ranije imenovani suci – jer se na njih ne odnosi obveza da završe Državnu školu za pravosudne dužnosnike – ne potpadaju pod režim sigurnosnih provjera kada apliciraju na slobodno sudačko mjesto bilo kojeg suda prvostupanjske ili drugostupanjske razine odlučivanja. Navedeno je relevantno u kontekstu teleološkog tumačenja koje se rukovodi smislom i svrhom propisa. Čime bi se, naime, mogla razumno braniti solucija sigurnosne provjere npr. suca županijskog suda samo onda kada kandidira za Vrhovni sud RH, a izostanak takve provjere ako kandidira za Visoki trgovački sud RH ili Visoki upravni sud RH?

U konkretnom interpretativnom prijeporu smatram lako razvidnim da je ratio legis zakonskog instituta sigurnosnih provjera zaštita sudbenog sustava od potencijalnih sigurnosnih ugroza koje prijete od novih i nepoznatih kadrova koji dolaze izvan pravosuđa i do sada nisu prošli »test vjerodostojnosti« za sudačku dužnost nužno involviran u odlučivanju DSV-a. Spomenuta vjerodostojnost uključuje i moralni integritet i »dobar glas« kandidata koji se za već imenovane suce podrazumijeva. Oni su, naime, na trajnom sudačkom mandatu, imenovani od strane neovisnog ustavom određenog tijela u formaliziranoj proceduri i na osnovi kriterija koji jamče izbor kandidata stručno i etički dostojnih obnašati sudačku dužnost. Nakon imenovanja i polaganja sudačke prisege, oni kao autonomni profesionalci obnašaju sudbenu vlast u postupcima koji su otvoreni javnosti, pod »kontrolom« stranaka i instancijskih sudbenih razina, vezani su dužnostima suca iz članaka 89. – 91. Zakona o sudovima kao i Etičkim kodeksom. Njihova pozicija s motrišta sigurnosne upitnosti nije usporediva s »vanjskim« kandidatima koji su profesionalno i osobno nepoznati u pravosudnom sustavu.

IV. Moje inzistiranje na tumačenju prema kojem zakonski tekst ne dopušta primjenu instituta sigurnosnih provjera na već imenovane suce kada kandidiraju za sudačku dužnost na Vrhovnom sudu RH proizlazi iz načelne prosudbe da navedena kategorija kandidata, i to jedino ona, može uzrokovati razumno utemeljene prijepore o ustavnopravnoj osnovanosti sigurnosnih provjera kojima pod »mjere« sigurnosnih službi kao eksponenta egzekutive potpadaju suci na trajnom mandatu u standardnim slučajevima karijernog napredovanja. Riječ je o situacijama kada tajne službe, bez da za to postoji konkretna i razumno prihvatljiva sumnja, provjeravaju (na njima svojstven način) i prikupljaju podatke o aktualnim dužnosnicima sudbene vlasti. Takvi mehanizmi provjere kandidata nesumnjivo mogu djelovati ugrožavajuće za neovisnost sudstva koje je »ranjivo« upravo u segmentima doticaja s akcijama izvršne vlasti i dominantnih političkih čimbenika. U tom smislu, strahovi predlagatelja UHS-a nisu bezrazložni čak i neovisno o inače jasno izraženom stajalištu većine da DSV, u odlučivanju o sigurnosnim zaprekama na osnovi izvješća SOA-e, ima posve neupitnu autonomnu poziciju u ispitivanju slučaja i ocjeni relevantnih dokaza uz pune proceduralne garancije kontradiktornog postupka, zbog čega mu je autoritet i u ovom aspektu postupka imenovanja sudaca potpun i neokrnjen. Problematično je, naime, samo po sebi, podvrgavanje sudaca na trajnom mandatu provjerama tajnih službi koje uključuju pribavu, selekciju i analizu podataka osobne naravi a bez da uopće postoji sumnja u moguće zlouporabe dotičnog dužnosnika sudbene vlasti. Utoliko je u većinskoj odluci, koja implicite dopušta sigurnosne provjere i za kandidate-suce, svakako trebalo jasno odgovoriti na iznesene prigovore UHS-a koji su ustavnopravno fundirani i pogađaju bit stvari s motrišta ideje samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti kao bitne pretpostavke ostvarivanja vladavine prava.

V. Zaključno, ocjenjujem očitim da osporeni Zakon u članku 55.a i u članku 56. regulira provedbu sigurnosnih provjera samo kandidata za suce Vrhovnog suda RH koji nisu pravosudni dužnosnici i kandidata za prvostupanjsku razinu sudovanja koji su završili Državnu školu za pravosudne dužnosnike – riječ je o osobama koje se kandidiraju za pravosudnu dužnost a prethodno nisu bili pravosudni dužnosnici. Zbog toga je, posljedično, problematiziranje ustavnosti zakonskih odredaba o sigurnosnim provjerama pravosudnih dužnosnika lišeno osnove pa prijedlog u tom dijelu ne može biti prihvaćen.

Zagreb, 22. svibnja 2018.

Sudac
 Miroslav Šumanović, v. r.