## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3937/2011 od 14. prosinca 2011.

### NN 1/2012 (2.1.2012.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-3937/2011 od 14. prosinca 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

31

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama u sastavu Antun Palarić, predsjednik Vijeća, te suci Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Aldo Radolović i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenulo M. d.o.o. iz N., kojeg zastupa M. B., odvjetnik iz R., na sjednici održanoj 14. prosinca 2011. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-78/2011-7 od 15. lipnja 2011. i predmet se vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

1. Ustavna tužbe podnesena je protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: Us-78/2011-7 od 15. lipnja 2011.

Tim je rješenjem odbačena kao nedopuštena tužba podnositelja podnesena protiv Odluke o raspodjeli CEMT godišnjih dozvola koje vrijede na teritoriju Republike Italije, a ne vrijede na teritoriju Republike Austrije za 2011. godinu, klasa: 011-01/10-02/79, urbroj: 530-07-10-1 (u daljnjem tekstu: Odluka o raspodjeli CEMT dozvola) koju je 9. prosinca 2010. donijelo Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprava cestovnog prometa (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

1.1. 23. rujna 2010. Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, Uprava cestovnog prometa (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) donijelo je i objavilo preko svoje internetske stranice poziv prijevoznicima za podnošenje zahtjeva za dodjelu kritičnih dozvola za međunarodni prijevoz tereta za 2011. godinu, klasa: 340-02/10-11/374, urbroj: 530-07-10-1. Tim pozivom pozvani su prijevoznici koji imaju licencu za obavljanje međunarodnog prijevoza tereta da dostave uredno popunjeni obrazac zahtjeva od 1. do 15. listopada 2010.

1.2. Podnositelj je u otvorenom roku podnio zahtjev za dodjelu kritičnih dozvola za međunarodni prijevoz tereta za 2011. S obzirom na to da u obrascu zahtjeva nisu bili predviđeni svi podaci koji se traže sukladno Zakonu o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 178/04., 48/05., 151/05., 111/06., 63/08., 124/09. i 112/10. – ispravak; u daljnjem tekstu: ZPCP) i Pravilniku o raspodjeli dozvola za međunarodni prijevoz tereta (»Narodne novine« broj 120/05., 106/06., 102/07. i 130/08; u daljnjem tekstu: Pravilnik), podnositelj je uz navedeni obrazac podnio i dodatni zahtjev u kojem su istaknuti svi podaci koji se traže navedenim propisima i koji su od značenja za donošenje Odluke o raspodjeli međunarodnih CEMT dozvola.

1.3. Podnositelju nikada nije dostavljena odluka o njegovu zahtjevu. Pregledavanjem internetske stranice Ministarstva, podnositelj je utvrdio da je to Ministarstvo ipak donijelo Odluku o raspodjeli CEMT godišnjih dozvola koje vrijede na teritoriju Republike Italije, a ne vrijede na teritoriju Republike Austrije za 2011. godinu, klasa: 011-01/10-02/79, urbroj: 530-07-10-1 9. prosinca 2010., te da njega u toj Odluci nije bilo.

1.4. Protiv Odluke o raspodjeli CEMT dozvola koja, između ostalog, ne sadrži odluku o zahtjevima prijevoznika kojima nisu dodijeljene te dozvole, ne sadrži obrazloženje ni uputu o pravnom lijeku i dr. (op. Ustavnog suda) podnositelj je podnio tužbu Upravnom sudu. Osporenim rješenjem Upravni sud odbacio je tužbu podnositelja uz obrazloženje kako akt koji se tužbom osporava nije upravni akt.

2. Upravni sud u obrazloženju osporenog rješenja, u bitnome, navodi:

»(...)

Iz odredaba Zakona o prijevozu u cestovnom prometu i Pravilnika ne proizlazi da se o raspodjeli CEMT godišnjih dozvola donosi upravni akt u smislu članka 6. Zakona o upravnim sporovima kojim bi se rješavalo o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.

Odredbom članka 30. stavka 1. točke 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud odbaciti tužbu ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (članak 6.), odnosno da se upravni spor pokreće zbog nedonošenja akta u stvari u kojoj se niti ne donosi odgovarajući upravni akt (koja nije upravna stvar – članak 8.).

Slijedom svega navedenog, tužbu je na temelju citirane odredbe članka 30. stavka 1. točke 2. Zakona o upravnim sporovima valjalo odbaciti kao nedopuštenu«.

II. PRIGOVORI PODNOSITELJA

3. Podnositelj smatra da su mu osporenim rješenjem, povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1., 19. stavkom 2., 29. stavkom 1. i 49. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.).

U opširnoj ustavnoj tužbi podnositelj, u bitnome, ističe:

»Raspodjela međunarodnih CEMT dozvola obavlja se na temelju pismenog zahtjeva prijevoznika koji se podnosi ministarstvu u razdoblju od 1. do 15. listopada tekuće godine za slijedeću godinu (čl. 7. st. 2. pravilnika). Po motrištu tužitelja na postupak raspodjele dozvola primjenjuju se Zakon o općem upravnom postupku (Narodne novine, 47/09) kao opći propis, budući se to i izrijekom navodi i u čl. 74. st. 6. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu.

S obzirom na to da postoji poziv za podnošenje zahtjeva prijevoznika za dodjelu dozvola, odluku o tome valja svakako dostaviti svakom pojedinom podnositelju zahtjeva. Međutim, ministarstvo to uopće ne čini već smatra da je dostava dostatna objavom odluke na njihovoj internetskoj stranici. U odgovoru na upravnu tužbu ministarstvo je izrijekom navelo da to ne čini zbog velikog broja zahtjeva.

Odluka o raspodjeli CEMT dozvole ima niz nedostataka koji su iscrpnije izloženi u ustavnoj tužbi od 14. srpnja 2011. i upravnoj tužbi od 4. siječnja 2011., od kojih je najvažnije za istaknuti da ne sadrži odluku o zahtjevima prijevoznika kojima nisu dodijeljene te dozvole, da ne sadrži sve sastojke propisane u čl. 98. Zakona o općem upravnom postupku, i to obrazloženje i uputu o pravnom lijeku, da se raspodjela ne vrši poštujući mjerila propisana u čl. 74. st. 2. zakona, i u čl. 9. do 14. pravilnika, da se ne izrađuje bodovna lista i dr. Usporedbom veličine i kvalitete voznog parka, broj zaposlenih vozača i visinom ostvarenog godišnjeg prometa po vozilu tužitelja i drugih prijevoznika sa brojem dobivenih CEMT dozvola vrlo lako se može doći do zaključka da su CEMT dozvole dobili prijevoznici kojima po propisanim kriterijima te dozvole ne bi pripadale. Prema stavu Ministarstva mora, prometa i infrastrukture CEMT dozvole se »nasljeđuju«, tako da prijevoznik koji jednom dobije CEMT dozvolu više istu ne može izgubiti te da samo zbog toga sigurno ulazi u popis prijevoznika kojim se dodjeljuju CEMT dozvole za slijedeću godinu, a takvo je postupanje nezakonito i grubo vrijeđa ustavna prava i temeljen pravne postulate.

Daljnje pitanje koje se pojavljuje oko raspodjele CEMT dozvola je takozvana preraspodjela CEMT dozvola. U članku 16. i 17. pravilnika uređene su situacije gubitka ili oduzimanja raspodijeljenih CEMT dozvola. Međutim nigdje nije uređeno kako se postupa sa tim oduzetim CEMT dozvolama. Uprava cestovnog prometa vodi poseban popis prijevoznika kojima će se dodijeliti odnosno na koje će se prerasporediti CEMT dozvole ukoliko netko od prijevoznika kome je takva dozvola dodijeljena istu izgubi. Međutim, koji se to kriteriji prilikom preraspodjele dozvola primjenjuju ostaje nerazjašnjeno, tim više što se odluke o preraspodjeli ne objavljuju. I ovaj primjer upućuje na zaključak da se radi o netransparentnom i nezakonitom postupanju službenih osoba u ministarstvu, koje postupanje ima i elemente kaznenog djela.

Iz izloženog proizlazi zaključak da u procesu raspodjele međunarodnih CEMT dozvola ima mnogo mogućnosti zlouporaba koja imaju elemente kaznenog djela. Kako bi se barem malo uvelo reda tužitelj je odlučio ustati sa upravnom tužbom. Međutim, s obzirom na to da je Upravni sud Republike Hrvatske odbacio tužbu, proizlazi jasna poruka da sud nema namjeru uvoditi reda u proces raspodjele međunarodnih CEMT dozvola niti preispitivati arbitrarne odluke Ministarstva mora, prometa i infrastrukture.«

Navodi dalje, kako time što mu nisu dodijeljene tražene CEMT dozvole je stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge konkurentske prijevoznike. Ističe da trpi ogromnu štetu s obzirom na to da nije u mogućnosti poštovati ugovorom preuzete obveze i nije u prilici sklapati nove poslove, a istovremeno ispunjava sve uvjete za dodjelu traženih dozvola.

Zaključno, podnositelj je predložio usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja Upravnog suda i vraćanje predmeta istome sudu na ponovni postupak i odlučivanje u najkraćem mogućem roku, ali ne duljem od 15 dana, računajući od prvog idućeg dana nakon objave odluke Ustavnog suda u »Narodnim novinama«. Također je zatražio i dosudu primjerene naknade zbog povrede ustavnih prava u iznosu od 200.000,00 kuna, te naknadu troškova ustavnosudskog postupka.

III. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

A. MJERODAVNO PRAVO

1) Ustav Republike Hrvatske

4. U konkretnom slučaju mjerodavni su članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava koji glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

2) Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

5. Prva rečenica članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.

(...)«

3) Mjerodavni zakoni i podzakonski propisi

6. Mjerodavni dijelovi članka 30. te članci 5. i 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.; u daljnjem tekstu: ZUS) glase:

»Članak 30.

Sud će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi:

(...)

2) da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (članak 6.) (...);

(...)

Zbog razloga iz stavka 1. ovog članka sud će odbaciti tužbu u svakom stadiju postupka.«

»Članak 5.

Pod organom, prema ovom zakonu, razumijevaju se državni organi i organizacije kad u obavljanju javnih ovlasti rješavaju u upravnim stvarima.«

»Članak 6.

Upravni spor može se voditi samo protiv upravnog akta.

Upravni akt, prema ovom zakonu, jest akt kojim organ iz članka 5. ovog zakona, u obavljanju javnih ovlasti, rješava o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.«

7. Članak 74. stavci 1. i 6. ZPCP glase:

»Članak 74.

(1) Raspodjelu stranih dozvola domaćim prijevoznicima obavlja Ministarstvo putem komora, osim kritičnih dozvola čiju raspodjelu obavlja Ministarstvo.

(...)

(6) Na raspodjelu stranih dozvola iz ovoga članka primjenjuju se pravila o dostavi upravnih akata po Zakonu o općem upravnom postupku.«

Članak 7. stavak 2., članak 9. i članak 13. Pravilnika glase:

»Članak 7.

(...)

(2) Zahtjev za dobivanje kritičnih, vremenskih i CEMT-dozvola, za sljedeću godinu prijevoznik podnosi Ministarstvu u razdoblju 1.–15. listopada tekuće godine.

(...)«

»Članak 9.

Osnovna mjerila za raspodjelu stranih dozvola su:

1. Broj vozila registriranih za obavljanje prijevoza u međunarodnom cestovnom prometu za koje prijevoznik posjeduje važeće izvode licencije;

2. Kvaliteta voznog parka prema tehničkim zahtjevima razvrstanim u Euro 0, Euro 1, Euro 2, Euro 3, Euro 4;

3. Broj zaposlenih vozača;

4. Broj ispravno upotrijebljenih i vraćenih dozvola u razdoblju od 1. listopada prethodne, do 30. rujna tekuće godine;

5. Visina ostvarenog godišnjeg prometa po vozilu;

6. Broj izrečenih kaznenih mjera sukladno odredbama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu.«

»Članak 13.

(1) Mjerila za raspodjelu CEMT dozvola su sljedeća:

1. Najmanje dva Euro 4 ili Euro 5 teretna motorna vozila za jednu CEMT dozvolu koja vrijedi na teritoriju Austrije,

2. Najmanje jedno Euro 4 ili Euro 5 teretno motorno vozilo za jednu CEMT dozvolu koja vrijedi na teritoriju Italije,

3. Najmanje jedno Euro 3, Euro 4 ili Euro 5. teretno motorno vozilo za jednu CEMT dozvolu koja ne vrijedi na teritoriju Austrije i Italije.,

4. Posjedovanje licencije za obavljanje međunarodnog prijevoza tereta najmanje dvije godine od dana izdavanja licencije do dana podnošenja zahtjeva za izdavanje CEMT dozvole.

(2) Mjerilo iz stavka (1) točke 4. ovoga članka ne odnosi se na pravne slijednike prijevoznika.

(3) Za svaku izdanu CEMT dozvolu umanjuje se broj vozila s kojima prijevoznik raspolaže sukladno stavku (1) točkama 1. 2. i 3. ovoga članka.

(4) Pored mjerila iz stavka (1) ovoga članka za dobivanje CEMT dozvole primijenit će se i mjerila iz članka 9. točke 3. 5. i 6. Pravilnika.

(5) Prednost pri dobivanju CEMT dozvole ima prijevoznik koji je uspješno koristio CEMT dozvole u prethodnom razdoblju.«

B. MJERODAVNA SUDSKA PRAKSA

Praksa Europskog suda za ljudska prava

8. Polazeći od okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) sadržana u predmetu Sotiris i Nikos Koutras ATTEE protiv Grčke (presuda, 16. studenoga 2000., zahtjev br. 39442/98, §§ 12-23.; u daljnjem tekstu: presuda Sotiris), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje podnositelja zbog toga što je Vrhovni upravni sud odbacio njegovu tužbu kao nedopuštenu. Također ocjenjuje relevantnima načelna pravna stajališta Europskog suda sadržana u predmetu Běleš i drugi protiv Češke Republike (presuda, 12. studenoga 2002., zahtjev br. 47273/99, §§ 48-52.; u daljnjem tekstu: presuda Běleš), u kojem je Europski sud utvrdio povredu prava podnositelja na pravično suđenje zbog toga što su postupovna pravila, vezana uz dopustivost tužbe, bila »konstruirana na takav način da spriječe da podnositeljeva tužba bude ispitana u meritumu« (§ 50. presude).

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je trebao odgovoriti na pitanje: Je li odbacivanjem tužbe u upravnom sporu – zbog toga što Odluka o raspodjeli CEMT dozvola nije upravni akt – podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, koje je dio prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava?

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

10. Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud također napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris, § 15. i presudu Běleš, § 61., te odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. – »Narodne novine« broj 126/10.).

11. Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

12. Ustavni sud primjećuje da je podnositelj u konkretnom slučaju imao pristup Upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da je njegova tužba nedopuštena zbog toga što je ocijenjeno da Odluka o raspodjeli CEMT dozvola nije upravni akt u smislu članka 6. ZUS-a. Međutim, sama činjenica da je podnositelj imao pravnu mogućnost podnošenja tužbe sudu ne dovodi nužno, sama po sebi, do ispunjenja pretpostavki koje proizlaze iz članka 29. stavka 1. Ustava. I dalje ostaje da se utvrdi je li stupanj tog pristupa dostatan da stranci osigura »pravo na sud« sa stajališta načela vladavine prava u demokratskom društvu. Istovjetno stajalište u odnosu na članak 6. stavak 1. Konvencije zastupa Europski sud. On opetovano ističe da su pravila koja uređuju formalne »korake« koji se moraju poduzeti pri podnošenju pravnog sredstva usmjerena na osiguranje »pravilnog upravljanja pravdom« (proper administration of justice), osobito pravne sigurnosti (legal certainty). Stranke uvijek imaju pravo očekivati da će se na njihov slučaj primijeniti postojeća pravila. S druge strane, sama ta pravila ne smiju biti takva da sprječavaju osobe da se posluže raspoloživim pravnim sredstvom (usp. presudu Sotiris, § 20. i presudu Běleš, §§ 49. i 60.).

13. S tog je aspekta potrebno primijetiti da način na koji se primjenjuje članak 29. stavak 1. Ustava ovisi i o posebnim obilježjima sudskog postupka o kojemu je riječ. Naime, osim što se cjelokupni postupak u kojem se odlučuje o nečijem pravu ili obvezi mora sagledavati kao jedinstvena cjelina, važno mjesto u ispitivanju prihvatljivosti nametnutih ograničenja ustavnom pravu na pristup sudu zauzima i uloga pojedinog suda u domaćem pravnom poretku (presuda Sotiris, § 18.), odnosno posebna obilježja postupka o kojem je riječ, zbog čega je potrebno uvijek uzimati u obzir i ulogu koju viši sudovi imaju u tom postupku (presuda Běleš, § 62.).

Polazeći od tih načelnih pravnih stajališta, a uzimajući u obzir posebnu prirodu zadaće Upravnog suda u kontroli upravnih akata i jedinstveni jednostupanjski ustroj upravnog sudstva u Republici Hrvatskoj, Ustavni sud smatra prihvatljivim na konkretan slučaj primijeniti stajalište Europskog suda izraženo u presudi Sotiris (u odnosu na grčki Vrhovni upravni sud):

»22.... polazeći od posebne prirode uloge Vrhovnog upravnog suda u kontroli upravnih odluka, Sud ne može prihvatiti da bi postupak pred tim sudom trebao biti tako prekomjerno formalističan (so excessively formalistic). Uistinu, Sud zapaža da Vrhovni upravni sud nije uslijedio nakon drugih nacionalnih sudova u ispitivanju podnositeljeva slučaja, nego je bio pozvan da presudi u prvom i posljednjem stupnju. On je, prema tome, bio prva i posljednja vrsta postupka tijekom kojeg je sud mogao ispitati slučaj podnositelja.«

Sukladno tome, kad u upravnom sporu Upravni sud odlučuje o tužbi protiv prvostupanjskih ili drugostupanjskih odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, Upravni sud kao prvi korak kod ispitivanja tužbe mora procijeniti je li riječ o upravnom aktu u smislu članka 6. ZUS-a koji je donio »organ« kako je on definiran člankom 5. ZUS-a.

14. Stoga se u ovom ustavnosudskom postupku postavilo pitanje: Je li Odluka o raspodjeli CEMT dozvola, upravni akt u smislu mjerodavnih odredbi Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09; u daljnjem tekstu: ZUP) i ZUS-a, na koje pitanje je Upravni sud odgovorio niječno, ne obrazlažući svoje stajalište o pravnoj prirodi Odluke o raspodjeli CEMT dozvola i ne objašnjavajući podrobnije zbog čega smatra da osporena Odluka nije upravni akt.

Upravni sud samo paušalno navodi:

»(...)

Iz odredaba Zakona o prijevozu u cestovnom prometu i Pravilnika ne proizlazi da se o raspodjeli CEMT godišnjih dozvola donosi upravni akt u smislu članka 6. Zakona o upravnim sporovima kojim bi se rješavalo o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.

(...)«

Pri takvom utvrđenju Upravni sud propustio je odgovoriti na pitanje: Da li stjecanje CEMT dozvole povlači za sobom određena prava podnositelja (primarno ekonomska, dakle i imovinsku korist, kao i pravo na osobni razvitak u području djelatnosti kojom se podnositelj bavi). To su nedvojbeno bitna prava za svaku fizičku i pravnu osobu, usko povezana uz ustavna jamstva prava vlasništva propisana člankom 48. stavkom 1. Ustava i pravom na poduzetništvo propisano člankom 49. stavkom 2. Ustava.

Iz toga se mora zaključiti da je riječ o aktu kojim se odlučuje o pravu pojedinca, neposrednom primjenom mjerodavnog materijalnog prava. Uzmu li se u obzir i ostali čimbenici (donositelj akta, javnopravni režim stjecanja i raspodjele dozvola itd.), Ustavni sud mora utvrditi da nije jasno po kojim je osnovama Upravni sud ocijenio da u konkretnom slučaju nije riječ o upravnim aktima. Budući da Upravni sud nijednom riječju nije obrazložio svoje stajalište da odluke o dodjeli CEMT dozvola nisu upravni akti, u konkretnom je slučaju riječ o propustu Upravnog suda koji izravno utječe na pravo podnositelja da neovisni i nepristran sud odluči o njegovom pravu »u meritumu«.

Stajalište Upravnog suda istaknuto u osporenom rješenju dovodi do apsurdne situacije, a ta je da bi CEMT dozvola bila upravni akt, ali odluka o njezinom stjecanju to ne bi bila. To bi zapravo značilo da bi sudsku zaštitu uvijek imale samo one osobe koje su dobile CEMT dozvolu (a koje je u tom slučaju i ne trebaju), a nikad ne bi mogle imati one osobe koje je Ministarstvo odbilo s njihovim zahtjevima za dobivanje CEMT dozvola. Situacija koju proizvodi takvo rješenje (a koja proizlazi iz rješenja Upravnog suda) izravno je suprotna temeljnim načelima prava, poretku Republike Hrvatske, a osobito načelu jednakosti i poštenog suđenja u državi utemeljenoj na vladavini prava.

Mogućnost upoznavanja s razlozima na kojima je nadležno tijelo utemeljilo svoju odluku, osnovna je pretpostavka ostvarivanju Ustavom zajamčenog prava na žalbu (članak 18. stavak 1. Ustava) kao i na ostvarivanje prava na djelotvorna pravna sredstva pred državnim tijelom.

Navedeno stajalište Upravnog suda implicira pravnu situaciju u kojoj bi se o pravima stranaka (u konkretnom slučaju), o pravu na ostvarivanje CEMT godišnje dozvole, odlučivalo u postupku u kojem nadležno tijelo ne bi donosilo upravni akt. Dosljedno tome, neposredna pravna posljedica takvog stajališta Upravnog suda bila bi ta da bi predmeti vezani uz ostvarivanje prava na CEMT godišnju dozvolu bili načelno izuzeti iz kontrole zakonitosti u upravnom sporu, jer akt donesen u tom postupku ne bi – prema tumačenju Upravnog suda – bio upravni akt. Time bi i sve stranke u tom postupku ostale bez ikakve sudske zaštite (unatoč propisanom postupku i mjerilima za dodjelu takvih dozvola), što je protivno temeljnim načelima na kojima je ustrojen ustavni poredak Republike Hrvatske.

15. Ustavni sud, prije svega, podsjeća da je njegova zadaća ispitati i utvrditi jesu li učinci rješenja Upravnog suda, kojim je tužba podnositelja odbačena kao nedopuštena, u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja, doveli do povrede ustavnog prava podnositelja na pristup sudu, kao sastavom dijelu prava na pravično suđenje.

Ustavni sud napominje da pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, uvijek mora biti tumačeno u svjetlu vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, kojoj je načelo pravne sigurnosti jedan od temeljnih aspekata: ono zahtijeva da sve stranke imaju djelotvorno pravno sredstvo pred domaćim sudovima koje im omogućuje da brane svoja prava. Ustavni sud također podsjeća da je u praksi prihvatio stajalište Europskog suda prema kojem prava koja se štite Konvencijom moraju biti stvarna i djelotvorna, a ne teorijska ili prividna. Tako je Europski sud u predmetu Kreuz protiv Poljske (presuda, 19. lipnja 2001., zahtjev br. 28249/95) posebno napomenuo:

»55.... Sud naglašava da ograničenje postavljeno u odnosu na pristup sudu ili tribunalu neće biti sukladno članku 6. stavku 1. osim ako teži legitimnom cilju, a postoji razumna veza razmjernosti između uloženih sredstava i legitimnog cilja koji se želi ostvariti (vidi npr. presudu u predmetu Tinnelly & Sons Ltd. i drugi te McElduff i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 10. srpnja 1998.,... § 72.).

(...)

57. I dalje s tim u vezi, Sud konačno želi ponoviti da je njegovo ispitivanje temeljeno na načelu da je namjera Konvencije zajamčiti ne prava koja su teorijska ili prividna (theoretical or illusory), već prava koja su stvarna i djelotvorna (practical and effective). To je naročito tako u pogledu prava na pristup sudovima u smislu važnog mjesta koje pravo na pošteno suđenje ima u demokratskom društvu (...).«

16. Zaključno, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelj ustavne tužbe, u svojstvu tužitelja u upravnom sporu, bio nerazmjerno onemogućen u svom ustavnom pravu na pristup sudu. Stoga je u konkretnom slučaju došlo do povrede podnositeljeva »prava na sud«, a time i do povrede njegova prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Utvrdivši povredu navedenog ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud nije posebno razmatrao ostale povrede ustavnih prava na koje podnositelj ukazuje u ustavnoj tužbi.

17. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02 i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke.

18. Ustavni sud nije razmatrao podnositeljev zahtjev za naknadu troškova ustavnosudskog postupka, kao niti zahtjev za određivanje primjerene naknade zbog povrede ustavnih prava, kojeg je u ustavnoj tužbi, podnesenoj na temelju članka 62. Ustavnog zakona, podnositelj postavio pozivom na članak 63. stavak 3. Ustavnog zakona, budući da za razmatranje takvih zahtjeva nisu ispunjene pretpostavke propisane člankom 23. odnosno člankom 63. Ustavnog zakona.

19. Odluka o objavi iz točke III. izreke ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3937/2011
Zagreb, 14. prosinca 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Vijeća
Antun Palarić, v. r.

Odluka, NN 1/2012-31