## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-2806/2009-8 od 8. veljače 2012.

### NN 38/2012 (30.3.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-2806/2009-8 od 8. veljače 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

982

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca tog suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, mr. sc. Marije Kriletić i Dubravke Markt, članica vijeća, te sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja T-Mobile Hrvatska d.o.o. iz Zagreba, Ulica grada Vukovara 23, kojeg zastupa pravna savjetnica Ivona Ostojić, protiv rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-01/08-01/3310, urbroj: 376-11-08-5, od 26. siječnja 2009., radi pružanja telekomunikacijskih usluga, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 8. veljače 2012.

presudio je

I. Tužba se odbija.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženog tijela u točki I. izreke rješenja određene su tužitelju izmjene u Standardnoj ponudi pristupa mreži i međusobnog povezivanja T-Mobile Hrvatska d.o.o. za operatore i davatelje usluga ovlaštene za pružanje telekomunikacijskih usluga u Republici Hrvatskoj, na koju je tuženo tijelo izdalo suglasnost 21. srpnja 2008., i to članka 3. Troškovi međusobnog povezivanja i članka 14. Izmjene RIO-a, na način kako je to navedeno u točkama I. 1.1. i 1.2. izreke osporenog rješenja. U točki II. izreke rješenja odlučeno je da u ostalom dijelu navedena Standardna ponuda ostaje neizmijenjena, te je u točki III. tužitelj obvezan da u roku od 8 dana od primitka ovog rješenja dostavi tuženom tijelu Standardnu ponudu pristupa mreži i međusobnog povezivanja T-Mobile Hrvatska d.o.o. za operatore i davatelje usluga ovlaštene za pružanje telekomunikacijskih usluga u Republici Hrvatskoj, usklađenu s izmjenama iz točke I. ovog rješenja, radi izdavanja suglasnosti.

Tužitelj osporava zakonitost pobijanog rješenja radi pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava, te povrede pravila postupka. U bitnom navodi da je u ovom slučaju trebalo u cjelini primijeniti materijalno pravne odredbe važećeg Zakona o elektroničkim komunikacijama tj. odredbu članka 128. stavka 1. i članka 52. stavka 1. tog Zakona, koje propisuju da se prije pokretanja bilo kakvog postupka od strane tuženog tijela mora provesti postupak analize tržišta na temelju kojeg se mogu odrediti regulatorne obveze operatorima sa značajnom tržišnom snagom. Odlukama tuženog tijela iz 2005. i 2007. tužitelj je proglašen operatorom sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu međusobnog povezivanja i pružanja javne govorne usluge u pokretnim telekomunikacijskim mrežama za područje Republike Hrvatske, te je kao posljedica navedenih odluka za tužitelja nastala obveza izrade Standardne ponude. Kako je zadnji tekst Standardne ponude izmijenjen rješenjem tuženog tijela od 30. lipnja 2008. i potvrđen odlukom o davanju suglasnosti tuženog tijela od 21. srpnja 2008., kojom je određeno i trajanje Standardne ponude do 31. prosinca 2008., tužitelj smatra da je time ispunio jednu od svojih regulatornih obveza prije stupanja na snagu Zakona o elektroničkim komunikacijama. Standardna ponuda mogla se izmijeniti tek po završenoj analizi mjerodavnih tržišta, u svezi koje je 2. ožujka 2009. otvorena javna rasprava koja traje do 20. travnja 2009. Navodi da mu nije omogućeno upoznavanje i očitovanje na činjenice na kojima je tuženo tijelo temeljilo svoj zahtjev, te da tuženo tijelo nije pravilno primijenilo odredbu članka 7. stavka 12. Pravilnika o pristupu mreži i međusobnom povezivanju jer istu tumači samo kao razlog za primjenu izračuna cijene međusobnog povezivanja koja se temelji na referentnim vrijednostima, dok zanemaruje drugi dio odredbe koja propisuje da tuženo tijelo pri izračunu cijena ovom metodom mora uvažiti stanje na domaćem telekomunikacijskom tržištu i gospodarski interes operatora. Smatra da je tuženo tijelo uvelo praksu paralelne primjene zakona tj. Zakona o telekomunikacijama i Zakona o elektroničkim komunikacijama, što je protivno načelu zakonitosti iz članka 4. Zakona o općem upravnom postupku.

Tuženo tijelo je započelo postupak po službenoj dužnosti pozivom na članak 124. Zakona o općem upravnom postupku, radi pravne sigurnosti sudionika na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, u koju svrhu je po mišljenju tužitelja trebalo produljiti važenje Standardne ponude do završetka analize mjerodavnih tržišta. Nadalje, tuženo tijelo u zahtjevu za dostavom Standardne ponude nije navelo da postupak provodi po skraćenom postupku u skladu s odredbom članka 141. Zakona o općem upravnom postupku, na koju se pozvalo u osporenom rješenju, koji je izuzetak u procesnom smislu i primjenjuje se u točno propisanim slučajevima, a tuženo tijelo nije navelo o kojem slučaju se ovdje radi. Tuženo tijelo također u svojim dopisima spominje i članke 7. i 8. Zakona o općem upravnom postupku, kojima su propisana načela materijalne istine i saslušanja stranke, pa su obrazloženja tuženog tijela glede postupka i primjene pojedinih odredbi Zakona o općem upravnom postupku kontradiktorna. Ističe da je neprihvatljivo da se pokretanje postupka radi pravne sigurnosti sudionika na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, s obzirom na to da valjanost važeće ponude prestaje 31. prosinca 2008., koristi kao argument za snižavanje cijene terminacije koja u značajnoj mjeri odudara od referentnih vrijednosti koje se trenutno primjenjuju u zemljama članicama Europske unije. Tuženo tijelo je donijelo rješenje a pritom tužitelju nije dalo mogućnost da se izjasni o svim činjenicama i okolnostima na kojima se rješenje zasniva, što je protivno člancima 7., 9. i 141. Zakona o općem upravnom postupku.

Nadalje, tužitelj smatra da metodologija koju je tuženo tijelo primijenilo, na koju se poziva u obrazloženju rješenja, nije propisana člankom 7. stavkom 12. Pravilnika o pristupu mreži i međusobnom povezivanju. Tuženo tijelo je poistovjetilo dva potpuno različita termina, cijenu međusobnog povezivanja i referentnu vrijednost, te je uspoređivalo cijene iz Standardne ponude tužitelja sa cijenama svih država članica EU na način da je uzelo aritmetičku sredinu tih cijena, a nije usporedilo cijenu tužitelja sa referentnom vrijednošću. Nije realno za pretpostaviti da ista usluga ima jednaku cijenu u različitim zemljama s obzirom na to da cijena ovisi o specifičnim ekonomskim, političkim i pravnim okvirima svake pojedine zemlje. Smatra da nisu utvrđene sve činjenice od važnosti za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja jer metodologija primijenjena u izračunu ne reflektira specifičnosti hrvatskog tržišta elektroničkih komunikacija. U analizi tuženo tijelo nije uzelo u obzir stupanj razvijenosti tržišta u pokretnim elektroničkim komunikacijskim mrežama, povijesno kretanje cijena terminacije u navedenim pokretnim mrežama, broj operatora, razlike u volumenima prometa, populaciji i gustoći korisnika, broj stanovnika, geografska obilježja države, troškove i način izgradnje i održavanja mreža i kvalitetu usluge, što sve utječe na izračun konačne cijene terminacije. Ističe da se Republika Hrvatska, koja je u postupku pridruživanja Europskoj uniji, ne može uspoređivati sa zapadnoeuropskim zemljama članicama Europske unije, već zemljama u tranziciji, te najnovijim članicama Europske unije koje su se pridružile u 2004. i 2007. Navodi da nije obrazloženo zašto je trebalo uzeti srednju vrijednost kao mjerodavnu cijenu, te smatra da bi bilo pravednije uzeti ponderiranu aritmetičku sredinu za razliku od obične aritmetičke sredine. Također smatra da je trebalo uzeti u obzir cijene terminacije svih operatora sa znatnijom tržišnom snagom u pojedinim državama, a ne samo dvije najniže cijene terminacije u pojedinoj promatranoj državi. Da bi se dobio realniji prikaz stvarne prosječne cijene terminacije u pojedinoj državi ispravno bi bilo istu odrediti na temelju trajanja poziva od 3 minute, a isto tako trebalo je uzeti u obzir drugačiju praksu omjera prometa u Republici Hrvatskoj od one koju je uzelo tuženo tijelo, te je vezano uz povijesno kretanje cijena terminacije trebalo uzeti u obzir i vremensku domenu kretanja cijena terminacije kako u Europskoj uniji, tako i u Republici Hrvatskoj.

Tužitelj predlaže da Sud tužbu uvaži i osporeno rješenje poništi.

Podneskom od 27. ožujka 2009. tužitelj je predložio spajanje postupaka po tužbama koje je podnio 5. ožujka 2009., 18. ožujka 2009. i 27. ožujka 2009., protiv rješenja tuženog tijela klasa: UP/I-344-01/08-01/3310, urbroj: 376-11-08-5, od 26. siječnja 2009., rješenja klasa: UP/I-344-01/08-01/3310, urbroj: 376-11-08-07, od 16. veljače 2009., te rješenja klasa: UP/I-344-01/08-01/3310, urbroj: 376-11-08-08, od 19. veljače 2009.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu u cijelosti se protivi navodima tužbe i vrlo iscrpno iznosi razloge zbog kojih smatra da je osporeno rješenje zakonito, te predlaže da Sud tužbu odbije.

Tužba nije osnovana.

Iz podataka spisa predmeta i obrazloženja osporenog rješenja razvidno je da je tuženo tijelo pokrenulo 19. prosinca 2008. po službenoj dužnosti postupak donošenja standardne ponude pristupa mreži i međusobnog povezivanja, u kojem je donijelo osporeno rješenje, kojim je tužitelju naložilo određene izmjene standardne ponude. Ovo zbog toga da bi standardna ponuda bila usklađena sa odredbama Zakona o telekomunikacijama, prvenstveno s načelom troškovne usmjerenosti cijena, a s obzirom na to da je valjanost standardne ponude koja je bila na snazi u trenutku pokretanja postupka trebala prestati 31. prosinca 2008. Pritom se tuženo tijelo utemeljeno pozvalo na odredbe članka 128. stavka 2. i članka 133. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.), odredbu članka 56. stavka 19. Zakona o telekomunikacijama (»Narodne novine«, broj 122/03., 158/03., 64/04., 70/05.), te odredbu članka 7. stavka 1. i 12. Pravilnik o pristupu mreži i međusobnom povezivanju (»Narodne novine«, broj 185/03.).

Tužitelj na prvom mjestu prigovara da nije bilo osnove za vođenje predmetnog postupka, dok se ne provede postupak analize tržišta propisan odredbom članka 52. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama, koji prigovor Sud nije mogao ocijeniti osnovanim. Točno je da je odredbom članak 128. stavka 1. navedenog Zakona o elektroničkim komunikacijama propisano da će danom stupanja na snagu ovoga Zakona Agencija po službenoj dužnosti započeti provedbu postupaka iz članka 52. stavka 1. ovoga Zakona, vodeći pritom osobito računa o stanju na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u Republici Hrvatskoj te o mjerodavnoj preporuci Komisije o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciji.

Međutim odredbom stavka 2. istog članka 128. Zakona, propisano je da do završetka postupaka iz stavka 1. ovoga članka i određivanja, zadržavanja, izmjene ili ukidanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom u skladu s odredbama ovoga Zakona, ostaju na snazi i primjenjuju se sve regulatorne obveze koje su određene ili propisane tim operatorima na temelju propisa koji su važili do stupanja na snagu ovoga Zakona.

Tužitelj je kao operator sa značajnom tržišnom snagom na tržištu javne govorne usluge u pokretnim telekomunikacijskim mrežama na području Republike Hrvatske, te na tržištu međusobnog povezivanja, imao prema ranijem propisu obvezu izrade standardne ponude, odnosno prema odredbi članka 56. stavka 3. Zakona o telekomunikacijama, tužitelj je na zahtjev tuženog tijela bio obvezan izraditi popis standardnih ponuda međusobnog povezivanja za svoje mreže te ih u roku utvrđenom u zahtjevu dostaviti tuženom tijelu u pisanom obliku, a prema stavku 19. tuženo tijelo je bilo ovlašteno, ako procijeni da minimalna ponuda međusobnog povezivanja operatora sa znatnijom tržišnom snagom nije u skladu s odredbama tog Zakona, donijeti rješenje kojim će odrediti operatoru način promjene te ponude, na koji način je tuženo tijelo u ovom slučaju i postupilo.

Prema tome tuženo tijelo je do završetka postupka analize tržišta prema odredbama članka 52. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama, bilo ovlašteno po službenoj dužnosti pokrenuti i voditi postupak donošenja standardne ponude, utemeljen na odredbama ranijeg Zakona o telekomunikacijama, te ranije donesenim provedbenim propisima, poimenično navedenim u članku 133. stavku 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama, pa tako i odredbama Pravilnika o pristupu mreži i međusobnom povezivanju (»Narodne novine«, broj 185/03.).

Odredbama članka 7. navedenog Pravilnika o pristupu mreži i međusobnom povezivanju propisana su načela za cijene međusobnog povezivanja i sustavi praćenja troškova, te je stavkom 1. propisano da cijene međusobnog povezivanja operatora za međusobno povezivanje sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu javnih govornih usluga u nepokretnoj telekomunikacijskoj mreži, na tržištu usluga iznajmljenih telekomunikacijskih vodova, te operatora pokretne telekomunikacijske mreže koji su proglašeni operatorima sa znatnijom tržišnom snagom na tržištu međusobnog povezivanja, moraju biti u skladu s načelima transparentnosti i troškovne usmjerenosti, te se moraju temeljiti na stvarnim troškovima usluge koja se pruža, uključujući i razumnu stopu povrata na ulaganja. Za dokazivanje utemeljenosti cijena međusobnog povezivanja na tim troškovima odgovoran je operator za međusobno povezivanje koji obavlja međusobno povezivanje.

Stavkom 12. istog članka 7. Pravilnika propisano je ako operator za međusobno povezivanje iz stavka 1. ovoga članka ne može tijekom razdoblja iz stavka 11. ovoga članka dokazati troškovnu usmjerenost svojih cijena međusobnog povezivanja, Vijeće Agencije može utvrditi cijene međusobnog povezivanja u skladu s praksom koja se primjenjuje u zemljama članicama Europske unije, a temelji se na referentnim vrijednostima (benchmark) cijena međusobnog povezivanja, uvažavajući stanje na domaćem telekomunikacijskom tržištu i gospodarske interese operatora.

Nadalje, tuženo tijelo utemeljeno nije prihvatilo prigovore tužitelja glede određivanja metodologije izračuna cijene završavanja (terminacije) poziva. Postupak izračuna cijene usluge završavanja (terminacije) poziva u pokretnim mrežama vrlo iscrpno je obrazložen u pobijanom rješenju, u kojem je tuženo tijelo isto tako za svoju odluku dalo razloge kako nalažu odredbe članka 209. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. – Odluka Ustavnog suda RH), koje Sud prihvaća. Naime, prema podacima spisa predmeta proizlazi da je tuženo tijelo u ovom postupku provelo analizu troškovne usmjerenosti cijena međusobnog povezivanja koristeći metodu iz već navedenog članka 7. stavka 12. Pravilnika, te je utvrđivalo njezinu troškovnu usmjerenost na temelju usporedbe sa referentnim vrijednostima koje se trenutačno primjenjuju u zemljama članicama Europske unije. Analizom je utvrđeno da cijene međusobnog povezivanja iz standardne ponude tužitelja u značajnoj mjeri odudaraju od referentnih vrijednosti koje se trenutačno primjenjuju u Europi. Tuženo tijelo je prilikom izračuna cijene završavanja (terminacije) poziva putem referentnih vrijednosti koristilo praksu koja se primjenjuje u dokumentima strukovnih tijela u području elektroničkih komunikacija, te je na taj način u izračun uključilo sve potrebne faktore kako bi konačan rezultat bio usporediv i primjenjiv. Tuženo tijelo je nakon izračuna cijene završavanja poziva koja predstavlja srednju vrijednost u 26 zemalja Europske unije, a uzimajući u obzir stanje na domaćem tržištu elektroničkih komunikacija, gospodarske interese operatora i postojeću cijenu završavanja poziva, te uvažavajući prijelazno razdoblje, utemeljeno odredilo cijenu za predmetnu uslugu u iznosu od 0,672 kn po minuti, odredivši da će ta cijena ostati na snazi do završetka postupka analize mjerodavnih tržišta, kada će se nastaviti usklađivati s europskim prosjekom. Pravilno je shvaćanje tuženog tijela da je metoda prosječne vrijednosti cijena međusobnog povezivanja u svim zemljama Europske unije, uz uklanjanje vanjskih vrijednosti, najbolji način da se dođe do odgovarajućeg rezultata tj. cijene međusobnog povezivanja (terminacije). Nadalje, kako bi se u izračunu cijene završavanja poziva uzele u obzir sve vrijednosti i veličine koje utječu na konačnu cijenu usluge po minuti, tuženo tijelo je uslugu završavanja poziva u svakoj zemlji svelo na jedinstvenu cijenu jedne minute, ovo zbog toga jer je pri izračunu cijene usluge završavanja poziva u mreži tužitelja kao i drugog pokretnog operatora sa značajnijom tržišnom snagom na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga području, trgovačkog društva VIPnet d.o.o., tuženo tijelo željelo zadržati jedinstvenu cijenu za navedenu uslugu. Iz podataka spisa predmeta razvidno je da je tuženo tijelo kao temelj izračuna metodom referentnih vrijednosti koristilo izvještaj Cullen Internationala Cross Country Analysis u svim članicama Europske unije, tako da je iz tog dokumenta koristilo cijenu za usluge završavanja (terminacije) poziva samo za dva najjača operatora u svakoj od zemalja Europske unije, ovo stoga jer je navedenu cijenu izračunavalo za tužitelja i VIPnet, kao dva najjača operatora u Republici Hrvatskoj.

Sud ne nalazi da je tuženo tijelo u ovom slučaju povrijedilo pravila upravnog postupka, na koje povrede tužitelj ukazuje. Prema podacima spisa predmeta proizlazi da tuženo tijelo u ovom slučaju nije vodilo skraćeni upravni postupak, već ispitni postupak u kojem je tužitelj sudjelovao. Tuženo tijelo je podneskom od 19. prosinca 2008. pozvalo tužitelja da do 31. prosinca 2008. dostavi novu standardnu ponudu iz razloga što je valjanost postojeće standardne ponude istjecala 31. prosinca 2008., obavijestivši tužitelja da postojeća cijena završavanja (terminacije) poziva u značajnoj mjeri odudara od referentnih vrijednosti koje se trenutno primjenjuju u zemljama članicama Europske unije. Tužitelj je 31. prosinca 2008. dostavio tuženom tijelu podnesak u kojem je isticao da se prvo mora provesti postupak analize tržišta, pa onda odrediti regulatorne obveze operatorima sa znatnijom tržišnom snagom. Također je tužitelj isticao da mu je potrebno dati mogućnost očitovanja, te upoznavanja s činjenicama na kojima se temelji postupak. Tuženo tijelo je nadalje tužitelju uputilo podnesak od 14. siječnja 2009. u kojem ga je izvijestilo da je postupak pokrenulo po službenoj dužnosti, te da je pravna osnova pokretanja postupka obrazložena prvim podneskom od 19. prosinca 2008., a tužitelju je dostavljen i opis metodologije izračuna i tablice izračuna cijena završavanja (terminacije) poziva u pokretnim mrežama primjenom metode referentnih vrijednosti cijena terminacije zemalja Europske unije, sa prijedlogom izmjene cijene, o čemu se tužitelj očitovao podneskom od 22. siječnja 2009. Prema tome tužitelj je imao mogućnost očitovati se na sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje ove stvari, te je tužitelju pružena mogućnost da ostvari zaštitu svojih prava i pravnih interesa, koju je tužitelj i iskoristio.

Kako navodima tužbe nije dovedena u sumnju pravilnost osporenog rješenja kojim je tuženo tijelo prema rezultatima cjelokupnog postupka, primjenom Zakona i zakonskih ovlasti, naložilo tužitelju izmjenu Standardne ponude, a radi pravne sigurnosti sudionika na tržištu elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, Sud nalazi da osporenim rješenjem nije povrijeđen Zakon na štetu tužitelja.

Prijedlogu tužitelja za spajanje postupaka nije se moglo udovoljiti jer se prema odredbi članka 6. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.) upravni spor može voditi samo protiv jednog upravnog akta, a tužitelj traži spajanje postupaka po tužbama podnesenim protiv tri različita upravna akta.

Trebalo je stoga na temelju odredbe članka 42. stavka 2. navedenog Zakona o upravnim sporovima, tužbu odbiti kao neosnovanu.

Objava presude u »Narodnim novinama« temelji se na odredbi članka 14. stavka 7. Zakona o elektroničkim telekomunikacijama.

Broj: Us-2806/2009-8

Zagreb, 8. veljače 2012.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić, v. r.

Presuda, NN 38/2012-982