### NN 89/2021 (11.8.2021.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2280/2019 i dr. od 13. srpnja 2021.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1640

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 13. srpnja 2021. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom te se ukida članak 33. stavak 7. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 41/18., 98/19. i 30/21.).

II. Ukinuti članak 33. stavak 7. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 41/18., 98/19. i 30/21.) prestaje važiti 15. siječnja 2022.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 30/21.), u dijelu kojim je članku 33. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu dodan stavak 15.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o prijevozu u cestovnom prometu (u daljnjem tekstu: ZoPCP) donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 27. travnja 2018., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 41 od 4. svibnja 2018. te je stupio na snagu 12. svibnja 2018.

2. Trgovačko društvo Vincek d.o.o. iz Završja Podbelskog, koje zastupa direktor Krešimir Čumbrek (U-I-2280/2019), Udruga hrvatskih autobusnih prijevoznika iz Varaždina, koju zastupa predsjednik Krešimir Čumbrek (U-I-2487/2019), obrt Prijevoz putnika Marić iz Zagreba, koji zastupa vlasnik Vinko Marić (U-I-2632/2019) i trgovačko društvo Parona-Dugo Selo d.o.o. iz Oborova, koje zastupa direktorica Lidija Pajser (U-I-2667/2019) (u daljnjem tekstu: predlagatelji), podnijeli su 22. svibnja 2019., 6. lipnja 2019., 14. lipnja 2019. odnosno 18. lipnja 2019. prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 33. stavka 7. ZoPCP-a.

3. U razdoblju nakon podnošenja navedenih prijedloga, a do donošenja ove odluke i rješenja, ZoPCP je mijenjan odnosno dopunjavan još dva puta, i to:

– Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 98/19.), koji se ne odnosi na osporeni članak 33. ZoPCP-a;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 30/21.; stupio na snagu 27. ožujka 2021.; u daljnjem tekstu: ZIDZoPCP/21), kojim je članak 33. ZoPCP-a dopunjen novim stavcima 9., 10. – 15. i 17.

4. Udruga hrvatskih autobusnih prijevoznika iz Varaždina, koju zastupa predsjednik Krešimir Čumbrek (U-I-2644/2021) i Udruga autobusnih prijevoznika Slavonije i Baranje iz Osijeka, koju zastupa predsjednik Zrinko Jović (U-I-2783/2021) (u daljnjem tekstu također: predlagatelji), podnijele su 3. svibnja 2021. odnosno 6. svibnja 2021. prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. ZIDZoPCP-a/21, u dijelu kojim je članku 33. ZoPCP-a dodan stavak 15. (pri čemu se napominje da predlagatelji predmet osporavanja pogrešno označavaju kao članak 12. stavak 15. ZIDZoPCP-a/21).

4.1. Istim se prijedlozima ujedno osporava i suglasnost s Ustavom i zakonom Uredbe o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama, koju je donijela Vlada Republike Hrvatske 22. travnja 2021. (»Narodne novine« broj 43/21.). Odgovarajući dijelovi prijedloga u odnosu na naznačenu Uredbu izdvojeni su u ustavnosudske predmete brojeva U-II-2645/2021 i U-II-2784/2021 te Ustavni sud o njima odlučuje u zasebnom postupku.

5. U tijeku razmatranja podnesenih prijedloga (i više prijedloga drugih predlagatelja koji osporavaju suglasnost s Ustavom različitih odredaba istog zakona) Ustavni sud je od Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatražio očitovanje o navodima prijedloga.

Ministarstvo je svoje očitovanje dostavilo aktom klasa: 340-01/20-01/101, ur.broj: 530-08-3-3-21-5 od 4. svibnja 2021.

6. Ustavni sud je također izvršio uvid u prijedlog Zakona o prijevozu u cestovnom prometu s konačnim prijedlogom zakona (hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z.E. 327), koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru aktom od 5. travnja 2018., kao i u konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z.E. 123), koji je Vlada Republike Hrvatske dostavila Hrvatskom saboru aktom od 11. ožujka 2021.

II. PREDMET OSPORAVANJA

7. U vrijeme podnošenja prijedloga za pokretanje ustavnosudskog postupka u predmetima brojeva U-I-2280/2019, U-I-2487/2019, U-I-2632/2019 i U-I-2667/2019 članak 33. ZoPCP-a u cjelini je glasio (stavak 7., osporen u navedenim predmetima, istaknuo je Ustavni sud):

»Pravni temelj za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika u unutarnjem cestovnom prometu

Članak 33.

(1) Komunalni prijevoz putnika obavlja se temeljem ugovora sklopljenog između prijevoznika i jedinice lokalne samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja, sukladno odluci jedinice lokalne samouprave o komunalnom prijevozu, odredbama ovoga Zakona te odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

(2) Županijski prijevoz putnika obavlja se na temelju Uredbe (EZ) br. 1370/2007 kao javna usluga ili na temelju dozvole za prijevoz koju nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova izdaje upravno tijelo nadležno za promet jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja ili na temelju koncesije.

(3) Županijski prijevoz putnika može se obavljati na temelju dozvola ili na temelju koncesije samo do sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi sukladno Uredbi (EZ) br. 1370/2007 ili do sklapanja ugovora o integriranom prijevozu putnika.

(4) Međužupanijski prijevoz putnika obavlja se temeljem dozvole, koju izdaje Ministarstvo, a nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova.

(5) Mrežu linija za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na svom području, a u svrhu sklapanja ugovora o javnoj usluzi, određuje nadležno upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave, na temelju analize prijevozne potražnje te analize prijevozne ponude drugih prometnih grana.

(6) Dvije ili više jedinica područne (regionalne) samouprave mogu, ovisno o prijevoznim potrebama i stanju na prijevoznom tržištu, zajednički potpisati ugovor o javnoj usluzi prijevoza i za međužupanijske linije čija duljina u jednom smjeru prema daljinaru ne prelazi 100 kilometara.

(7) Ako su mreža linija ili dijelovi mreže linija iz stavka 5. ovoga članka obuhvaćeni dozvolama, odnosno voznim redovima u okviru koncesije za prijevoz po kojima se prometovalo na dan stupanja na snagu ovoga Zakona, nadležno upravno županijsko tijelo za promet ili nadležno upravno tijelo za promet Grada Zagreba, prilikom sklapanja ugovora o javnoj usluzi, dužno je uvažiti stečena prava prijevoznika koji su obavljali prijevoz temeljem dozvola ili koncesija na dan stupanja na snagu ovoga Zakona.

(8) Ugovor o prijevozu kao javnoj usluzi iz ovoga članka može se sklopiti na rok koji nije duži od sedam godina.

(9) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.«

7.1. Na temelju članka 12. ZIDZoPCP-a/21, koji je (u odnosu na novi stavak 15. članka 33. ZoPCP-a) osporen prijedlozima u predmetima brojeva U-I-2644/2021 i U-I-2783/2021, članak 33. ZoPCP-a u cjelini glasi (osporene stavke 7. i 15. istaknuo je Ustavni sud):

»Članak 33.

(1) Komunalni prijevoz putnika obavlja se temeljem ugovora sklopljenog između prijevoznika i jedinice lokalne samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja, sukladno odluci jedinice lokalne samouprave o komunalnom prijevozu, odredbama ovoga Zakona te odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

(2) Županijski prijevoz putnika obavlja se na temelju Uredbe (EZ) br. 1370/2007 kao javna usluga ili na temelju dozvole za prijevoz koju nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova izdaje upravno tijelo nadležno za promet jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja ili na temelju koncesije.

(3) Županijski prijevoz putnika može se obavljati na temelju dozvola ili na temelju koncesije samo do sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi sukladno Uredbi (EZ) br. 1370/2007 ili do sklapanja ugovora o integriranom prijevozu putnika.

(4) Međužupanijski prijevoz putnika obavlja se temeljem dozvole, koju izdaje Ministarstvo, a nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova.

(5) Mrežu linija za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na svom području, a u svrhu sklapanja ugovora o javnoj usluzi, određuje nadležno upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave, na temelju analize prijevozne potražnje te analize prijevozne ponude drugih prometnih grana.

(6) Dvije ili više jedinica područne (regionalne) samouprave mogu, ovisno o prijevoznim potrebama i stanju na prijevoznom tržištu, zajednički potpisati ugovor o javnoj usluzi prijevoza i za međužupanijske linije čija duljina u jednom smjeru prema daljinaru ne prelazi 100 kilometara.

(7) Ako su mreža linija ili dijelovi mreže linija iz stavka 5. ovoga članka obuhvaćeni dozvolama, odnosno voznim redovima u okviru koncesije za prijevoz po kojima se prometovalo na dan stupanja na snagu ovoga Zakona, nadležno upravno županijsko tijelo za promet ili nadležno upravno tijelo za promet Grada Zagreba, prilikom sklapanja ugovora o javnoj usluzi, dužno je uvažiti stečena prava prijevoznika koji su obavljali prijevoz temeljem dozvola ili koncesija na dan stupanja na snagu ovoga Zakona.

(8) Ugovor o prijevozu kao javnoj usluzi iz ovoga članka može se sklopiti na rok koji nije duži od sedam godina.

(9) Sredstva za financiranje javne usluge iz stavka 2. ovoga članka osiguravaju se iz prodaje voznih karata i proračuna jedinica područne (regionalne) samouprave odnosno Grada Zagreba.

(10) Javnu uslugu iz stavka 2. ovoga članka mogu sufinancirati jedinice lokalne samouprave i Republika Hrvatska.

(11) Vlada Republike Hrvatske odlukom će utvrditi najviše iznose sufinanciranja, kao i mjerila te kriterije na temelju kojih će se sredstvima iz državnog proračuna s pozicija Ministarstva sufinancirati javna usluga iz stavka 2. ovoga članka, a u skladu sa stavkom 10. ovoga članka.

(12) Prilikom dodjele državnih potpora za javnu uslugu iz ovoga Zakona Ministarstvo će u skladu sa Zakonom o državnim potporama osigurati punu primjenu relevantnih pravila o državnim potporama u ovom području.

(13) Ministarstvo će osigurati sve prethodne uvjete i odrediti okvire nadzora i namjenskog korištenja sredstava za potrebe financiranja javne usluge.

(14) Vlada Republike Hrvatske može posebnom odlukom utvrditi povlaštenu cijenu karte za prijevoz redovitih učenika srednjih škola te mjerila i kriterije na temelju kojih će se ostvarivati pravo na financiranje odnosno sufinanciranje međužupanijskog prijevoza redovitih učenika srednjih škola iz državnog proračuna s pozicija Ministarstva.

(15) Postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore uredit će se uredbom Vlade.

(16) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.

(17) Visinu i način ostvarivanja prava na besplatan otočni cestovni prijevoz propisuje ministar pravilnikom.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

8. Prijedlozi svih predlagatelja u predmetima brojeva U-I-2280/2019, U-I-2487/2019, U-I-2632/2019 i U-I-2667/2019 istovjetnog su teksta odnosno sadržaja i, u bitnome, glase:

»Člankom 33. Zakona o prijevozu cestovnom prometu ... određen je pravni temelj za javni linijski prijevoz putnika u unutarnjem cestovnom prometu te je određeno da:

(...)

Stavkom 7. istog članka određeno je da, ako su mreža linija ili dijelovi mreže linija iz stavka 5. toga članka obuhvaćeni dozvolama, odnosno voznim redovima u okviru koncesije za prijevoz po kojima se prometovalo na dan stupanja na snagu toga Zakona, nadležno županijsko tijelo za promet ili nadležno upravno tijelo za promet Grada Zagreba, prilikom sklapanja ugovora o javnoj usluzi dužno je uvažiti stečena prava prijevoznika koji su obavljali javni linijski prijevoz temeljem dozvola ili koncesija na dan stupanja na snagu toga Zakona.

Navedena odredba stavka 7. članka 33. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu suprotna je članku 49., stavak 2., prva rečenica Ustava Republike, u kojoj je navedeno da država jamči svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.

To zbog toga što poduzetnici koji se bave djelatnošću prijevoza putnika u cestovnom prometu koji na dan stupanja na snagu toga Zakona (12. svibnja 2018. godine) nisu obavljali javni županijski linijski prijevoz temeljem dozvola ili temeljem koncesije nemaju jednak pravni položaj u odnosu na poduzetnike koji su na taj dan obavljali javni županijski linijski prijevoz putnika temeljem dozvola ili koncesija jer se istim poduzetnicima po Zakonu priznaju stečena prava koja su nadležna županijska tijela dužna uvažiti pa navedena odredba dovodi do neravnopravnosti poduzetnika na tržištu županijskog javnog linijskog prijevoza u Republici Hrvatskoj. To osobito ako se uzme u obzir i stavak 8. istoga članka, u kojemu je navedeno da se ugovor o prijevozu kao javnoj usluzi može sklopiti na rok od 7 godina.

Iz navedene odredbe proizlazi da prijevoznici putnika koji na dan 12. svibnja 2018. godine nemaju dozvola ili koncesije za javni županijski linijski prijevoz, prvo nemaju jednak pravni položaj u odnosu na poduzetnike koji iste dozvole ili koncesije imaju, a drugo da isti prijevoznici kroz period od 7 godina nemaju pristup tržištu županijskog javnog linijskog prijevoza, odnosno da će prijevoznici koji na navedeni datum imaju dozvole ili koncesije bez posebnog postupka ili uz postupak u kojemu će im se priznati stečena prava, samo nastaviti obavljati tu djelatnost bez mogućnosti pristupa tržištu od strane drugih prijevoznika.

Ta odredba u neopravdano povlašteni položaj stavlja prijevoznike koji su svoje dozvole za javni županijski linijski prijevoz putnika kroz prethodni period samo obnavljali, odnosno produživali njihovo važenje temeljem primjenjivih Zakona o prijevozu u cestovnom prometu. To osobito iz razloga što od 2016. godine nove dozvole nije bilo niti moguće ishoditi zbog odgode postupka usklađivanja voznih redova temeljem uputa Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Klasa: 011-04/17-03/5, Urbroj: 530-05-1-2-17-2, od 25. rujna 2017. godine, Klasa: 011-04/17-03/5, Urbroj: 530-05-1-2-17-10, od 24. listopada 2017. godine i Klasa: 011-02/18-03/59, Urbroj: 530-08-4-18-1, od 05. rujna 2018. godine, preslike kojih dostavljamo u prilogu, pa je pristup tržištu javnog linijskog prijevoza putnika u Republici Hrvatskoj ograničen već skoro 3 godine, a ovom odredbom se ograničava i na duži period.

Budući je u Republici Hrvatskoj izdana samo jedna koncesija za javni županijski linijski prijevoz putnika i to samo u Međimurskoj županiji, dok su sve ostale županije ostale na sustavu dozvola za javni linijski županijski prijevoz niti u Međimurskoj županiji (zbog isključivosti koncesije) niti u ostalim županijama zadnje tri godine zbog navedene odgode nije bilo usklađivanja voznih redova, time ni izdavanja novih dozvola pa ni pristupa tržištu županijskog linijskog prijevoza od strane prijevoznika koji nemaju takve dozvole ili koncesije, a prijevoznici koji imaju dozvole su iste samo obnavljali i produživali njihovu valjanost sukladno propisima o obnovi dozvola.

Osporavanom odredbom Zakona o prijevozu u cestovnom prometu se takvo stanje produžava na daljnje razdoblje od 7 godina u odnosu na iste prijevoznike, što je suprotno gospodarskom ustroju Republike Hrvatske i na taj način su pogažene poduzetničke i tržišne slobode i načelo tržišnog natjecanja.

Osim toga, i sam pojam stečenih prava je nejasan i nedefiniran jer sadržaj i opseg toga prava nije opisan u navedenoj odredbi pa ista može dovesti do različitih tumačenja i primjene, osobito ako se uzme u obzir da je prema dosadašnjim Zakonima o prijevozu u cestovnom prometu (unatrag: NN – 82/13, NN – 178/04, 48/05, 111/06, 63/08, 124/09, 91/10, 112/10, NN – 36/98., 83/98., 26/03. – pročišćeni tekst, NN – 77/92, 26/93, 29/94) dozvola za javni županijski linijski prijevoz mogla biti izdana sa rokom važenja do 5 godina pa se ne može govoriti o subjektivnom pravu koje ima trajni učinak da bi mu se Zakonom priznavalo pravo koje će se transformirati u ugovor o javnoj usluzi prema Uredbi (EZ) 1370/2007. To je jasno i iz odredbe članka 15., stavak 1. još uvijek važećeg Pravilnika o dozvolama za obavljanje linijskog prijevoza putnika (NN – 114/15), prema kojemu se dozvola izdaje sa rokom važenja od pet godina, pri čemu prometna godina počinje 1. lipnja tekuće godine, a završava 31. svibnja godine u kojoj ističe rok važenja. Prema osporavanom zakonskom rješenju, prijevoznici putnika u Republici Hrvatskoj, koji imaju (obnavljane po svim navedenim propisima) dozvole za javni linijski prijevoz putnika u županijskom javnom linijskom prijevozu, koji zbog toga što nema usklađivanja voznih redova, time i izdavanja novih dozvola, već tri godine nemaju konkurencije te će ove godine do 31. svibnja produžiti rok važenja dozvola na idućih pet godina te tako dočekati primjenu osporavanog članka 33., stavak 7. važećeg Zakona o prijevozu u cestovnom prometu i dalje navedenog (prijedloga) Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza, gdje će im te dozvole zbog propisanog stečenog prava prijeći u ugovor o javnoj usluzi i tako ostati u položaju koji traje već više od 30 godina, bez mogućnosti pristupa tržištu ostalim prijevoznicima. Učinak na tržišno natjecanje je katastrofalan.

Navedena odredba suprotna je i članku 141.c, stavcima 1., 2. i 4. Ustava Republike Hrvatske budući je suprotna članku 5., stavak 3. Uredbe (EZ) 1370/2007, presliku koje dostavljamo u prilogu, prema kojoj postupak za sklapanje ugovora o javnoj usluzi prijevoza putnika treba biti konkurentan, otvoren za sve prijevoznike i pravedan te u kojemu se poštuju načela transparentnosti i nediskriminacije, a zbog priznavanja stečenih prava prijevoznicima koji imaju dozvole taj postupak je daleko od navedenih normi jer je nepravedan i zatvoren u odnosu na prijevoznike koji nemaju dozvole ili koncesije (koje zadnje dvije godine nije bilo moguće ni dobiti) te su zbog toga isti prijevoznici diskriminirani u odnosu na prijevoznike koji imaju dozvole ili koncesije.

Zbog toga je sporna odredba suprotna i članku 2., stavak 1, točka 7. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, kojom je određeno da se tim Zakonom osigurava provedba akata Europske unije, između ostalih i Uredbe (EZ) 1370/2007, jer je iz iste odredbe vidljivo da se postupa upravo suprotnom navedenoj Uredbi.

Nastavno na prethodno, stavkom 9. članka 33. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu određeno je da će nadležni ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisati, između ostalog i način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, a člankom 117. istoga Zakona određeno je da će ministar navedeni pravilnik donijeti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu istog Zakona.

Od stupanja navedenog Zakona na snagu prošlo je više od godinu dana, a tek je 10. svibnja 2019. godine na internetskoj stranici https://savjetovanja.gov.hr/, od strane Ministarstva mora, prometa i infrastrukture objavljeno savjetovanje o prijedlogu Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu, presliku kojega dostavljamo u prilogu, iz odredbi kojega je u člancima 11. i 12. vidljivo da Republika Hrvatska, ne namjerava provoditi postupak sklapanja ugovora o javnoj usluzi prema načelima i pravilima propisanim u Uredbi (EZ) 1370/2007 nego propisuje da su nadležna županijska tijela, najkasnije do 30. studenog 2019. godine dužna ponuditi sklapanje ugovora o javnoj usluzi prijevoznicima koji su na dan stupanja na snagu Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (NN – 41/18) obavljali javni županijski linijski prijevoz temeljem dozvole ili temeljem koncesije.

lako je navedeni Pravilnik tek u javnom savjetovanju iz navedenih odredbi vidljivo je da predstavlja daljnju razradu kršenja navedeni odredbi Ustava i Uredbe (EZ) 1370/2007 te na navedeni način i provodi diskriminaciju prijevoznika koji nemaju dozvole ili koncesije za javni linijski županijski prijevoz, koje dozvole se u zadnje dvije godine nisu niti mogli dobiti dozvole kako je prethodno opisano pa na taj način nisu imali pristup tržištu, a sada ga ne mogu niti dobiti kroz period od daljnjih sedam godina.

Budući je iz navedenog vidljivo da je odredba stavka 7., članka 33. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu suprotna Ustavu i Uredbi (EZ) 1370/2007 jer uzrokuje diskriminaciju i nepovoljan položaj poduzetnika koji se bave djelatnošću prijevoza putnika u cestovnom prometu koji nemaju dozvole za javni županijski linijski prijevoz putnika zahtijevamo ukidanje navedene odredbe.«

9. Prijedlozi predlagatelja u predmetima brojeva U-I-2644/2021 i U-I-2783/2021 istovjetnog su teksta odnosno sadržaja i glase (iz citata koji slijedi izostavljen je, kao suvišan u ovom ustavnosudskom postupku, dio teksta prijedloga koji se odnosi isključivo na Uredbu Vlade Republike Hrvatske o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama, iz razloga navedenih u točki 4.1. obrazloženja ovog rješenja):

»Ovim putem podnosimo prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 12., stavak 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (NN – 30/21) sa Ustavom Republike Hrvatske te pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Uredbe Vlade Republike Hrvatske o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (NN – 43/21) sa Ustavom Republike Hrvatske iz razloga kako slijedi.

U Narodnim novinama broj 30/21 objavljen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu u kojemu je u članku 12., stavak 15. određeno da će se postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore urediti uredbom Vlade.

Prvo, navedena odredba kao ni cijeli tekst članka 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, kako je objavljen u Narodnim novinama, nije bio objavljen u prethodnom savjetovanju o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, koje je od 03. do 18. studenog 2020. godine bilo javno objavljeno od strane Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, na internetskoj stranici e – savjetovanja, informacije o kojemu su javno dostupne na internetskoj poveznici https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityld=15220, a u tekstu prijedloga navedenog Zakona, kojega je Vlada Republike Hrvatske prihvatila na sjednici dana 11. ožujka 2021. godine, javno dostupno na internetskoj stranici Vlade Republike Hrvatske https://vlada.gov.hr/sjednice/48-sjednica-vlade-republike-hrvatske-31648/31648, navedena odredba je uvrštena u tekst Zakona kojega su i Vlada i Sabor Republike Hrvatske prihvatili bez prethodnog savjetovanja sa zainteresiranom javnošću.

Takvo postupanje suprotno je članku 10., stavak 1., točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN – 25/13, 85/15) prema kojemu su tijela javne vlasti obavezni na internetskim stranicama na lako pretraživ i u strojno čitljivom obliku objavljivati zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada, među njima i opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, sa razlozima za njihovo donošenje, nacrte Zakona i drugih propisa te općih akata za koje se provodi prethodno savjetovanje s javnošću i ostale propise koji su određeni navedenim zakonom.

U opisanom slučaju je jasno da navedena odredba nije bila na prethodnom savjetovanju da bi zainteresirane osobe na istu dali primjedbe te da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (NN – 30/21) donesen bez prethodnog savjetovanja pa je navedena odredba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu suprotna članku 5. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Drugo, navedena odredba nije ni potrebna u dijelu koji se odnosi na davanje ovlasti Vladi Republike Hrvatske na propisivanje postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama jer je postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama već propisan člancima 11. do 17. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (NN – 116/2019) Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, koji je na snazi od 29. studenog 2019. godine.

Iz opisanog je vidljivo da je navedena odredba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu neustavna prvo iz razloga što nije donesena u zakonom predviđenom postupku, drugo zbog toga što daje ovlast Vladi Republike da ponovo uređuje materiju koja je već uređena Pravilnikom Ministarstva mora, prometa i inferastrukture, koji je na snazi.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

10. U odnosu na prigovore predlagatelja Ministarstvo je u svojem očitovanju navelo sljedeće:

»Odredba članka 33. stavka 7. Zakona ne pridonosi neravnopravnosti poduzetnika na tržištu županijskog javnog linijskog prijevoza putnika u Republici Hrvatskoj. Zakon je u članku 33. propisao i definirao pravni temelj za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika u unutarnjem cestovnom prometu. Komunalni prijevoz putnika obavlja se temeljem ugovora sklopljenog između prijevoznika i jedinice lokalne samouprave na čijem se području takav prijevoz organizira i obavlja, sukladno odluci jedinice lokalne samouprave o komunalnom prijevozu, odredbama zakona te odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007., županijski prijevoz putnika obavlja se na temelju Uredbe (EZ) br. 1370/2007 kao javna usluga ili na temelju dozvole za prijevoz koju nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova izdaje upravno tijelo nadležno za promet jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja ili na temelju koncesije. Županijski prijevoz putnika može se obavljati na temelju dozvola ili na temelju koncesije samo do sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi sukladno Uredbi (EZ) br. 1370/2007 ili do sklapanja ugovora o integriranom prijevozu putnika. Međužupanijski prijevoz putnika obavlja se temeljem dozvole koju izdaje Ministarstvo, a nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova. Predmetnim zakonom osigurala se provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, 3.12.2007.) kako je posljednji put izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (SL L 354, 23.12.2016.). Navedenim zakonom se preuzela pravna stečevina u pogledu prelaska sa sustava dozvola za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na sustav obavljanja javnog cestovnog županijskog prijevoza putnika kao javne usluge temeljem ugovora između prijevoznika i tijela područne (regionalne) samouprave kao lokalno nadležnog tijela. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 30/21.) izmijenjen je i dopunjen članak 33. Zakona čime je propisan način na koji se financira županijski linijski prijevoz koji se obavlja kao javna usluga. Propisivanjem navedenih odredaba stvoren je sveukupan pravni okvir za provedbu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 koja je izravno primjenjiva, i Zakonom nije utvrđeno postupanje različito od uvjeta propisanih Uredbom (EZ) br. 1370/2007.«

V. KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O PRIJEVOZU U CESTOVNOM PROMETU (P.Z.E. 327)

11. U obrazloženju zakonskog prijedloga, kojem su priloženi Iskaz o procjeni učinaka propisa, Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću (tablica s analizom primjedbi na CD-u) te Izjava o usklađenosti prijedloga propisa s pravnom stečevinom Europske unije, s tablicama usporednog prikaza, Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj, navela je, u relevantnom dijelu, sljedeće:

»II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

Ocjena stanja

Sektor cestovnog prijevoza od osamostaljenja Republike Hrvatske do danas, a posebno tijekom članstva Republike Hrvatske u Europskoj uniji, kada je došlo do potpune valorizacije prometnog položaja naše zemlje u sklopu europskih prometnih tokova, najvažniji je segment prometnog sustava u rješavanju mobilnosti, kako u teretnom, tako i u putničkom prometu. Većina prijevoznih potreba se zadovoljava upravo javnim cestovnim prijevozom, a ne treba zanemariti niti veliki broj gospodarskih subjekata koji obavljaju prijevoz za vlastite potrebe ili se bave drugim djelatnostima vezanim za cestovni prijevoz (pružanje kolodvorskih usluga na autobusnim i teretnim kolodvorima, agencijska djelatnost u cestovnom prijevozu i sl.). Također, sektor cestovnog prijevoza doživljava stalni tehnološki i tehnički razvoj, prvenstveno uslijed uporabe suvremenih informacijskih tehnologija. Sukladno dokumentima prometne politike Europske unije i strateškim razvojnim dokumentima prometnog sustava Republike Hrvatske do 2030. godine, potrebno je uvažiti realne okolnosti prijevozne ponude i potražnje na prometnom tržištu te dodatno deregulirati i liberalizirati prijevozno tržište u cestovnom prometu, te olakšati pristup na to tržište. Implementacija europskog prometnog prava u domaći pravni okvir nametnula je potrebu dodatnog uređenja pojedinih pitanja koja dosadašnjim propisima nisu bila adekvatno riješena (npr. obavljanje autotaksi prijevoza, iznajmljivanje vozila s vozačem, povremeni prijevoz, prijevoz tereta i osoba za vlastite potrebe i sl.), prvenstveno glede pojave novih oblika prijevoza, rješavanja problema skokovitog porasta prijevozne potražnje tijekom ljetne turističke sezone, te uređenja pratećih djelatnosti u sektoru cestovnog prijevoza. Postojeći zakonski okvir također nije usklađen s odredbama europske pravne regulative glede odgovornosti za kršenje zakonskih propisa, a posebice onih koji reguliraju pristup u djelatnost (licencije) i onih koji mogu predstavljati razlog za oduzimanje dobrog ugleda prijevoznika ili odgovornih osoba prijevoznika, a time i razlog za oduzimanje odgovarajuće licencije, čime pravna osoba ili fizička osoba – obrtnik gubi status prijevoznika.

Osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom

(...)

Na takav način očekuju se sljedeće pozitivne posljedice: poticanje zapošljavanja i samozapošljavanja u sektoru cestovnog prijevoza, prvenstveno u dijelu autotaksi prijevoza, uspješno rješavanje problema nerentabilnosti pojedinih polazaka u javnom prijevozu putnika kroz organizaciju i provedbu mikroprijevoza te povezivanje različitih prometnih grana kroz jedinstveni tarifni, tehnološki i organizacijski sustav integriranog prijevoza putnika. Na takav način će se sustav javnog prijevoza učiniti dostupnijim, kvalitetnijim i ekonomski prihvatljivijim krajnjim korisnicima, odnosno građanima kao putnicima koji koriste prijevoz.

Posljedice koje će donošenjem zakona proisteći

Donošenjem Prijedloga zakona omogućit će se realizacija Strategije prometnog razvoja Republike Hrvatske od 2017. do 2030. godine u dijelu cestovnog prijevoza putnika i tereta i ostalih djelatnosti u cestovnom prometnom sektoru.

Također će se izvršiti preuzimanje europske pravne stečevine u dijelu cestovnog prijevoza tereta i putnika, pri čemu posebno se ističe prelazak sa sustava dozvola za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na sustav obavljanja javnog cestovnog županijskog prijevoza putnika kao javne usluge temeljem ugovora između prijevoznika i tijela područne (regionalne) samouprave kao lokalno nadležnog tijela.

(...)

IV. PRIJEDLOG ZA DONOŠENJE ZAKONA
 PO HITNOM POSTUPKU

(...)

Osobit razlog za donošenje ovoga zakona po hitnom postupku je potpuna reforma županijskog linijskog prijevoza putnika, prelaskom sa sustava dozvola za prijevoz na sustav prijevoza kao gospodarske javne usluge, sukladno upravo Uredbi (EZ) 1370/2007 o tržištu cestovnog i željezničkog prijevoza putnika te reforma autotaksi prijevoza putnika, kojom se smanjuju dosadašnje administrativne i financijske barijere te liberalizira pristup na prijevozno tržište. Reformom sustava županijskog linijskog prijevoza stvorit će se pravni okvir za rješavanje problema nerentabilnih linija (primjer nedavnog ukidanja većeg broja polazaka na području Osječko-baranjske županije) te će se dati doprinos zaustavljanju daljnjih negativnih demografskih kretanja s aspekta prometne povezanosti. Isto će se osigurati i kroz sustav mikroprijevoza te integriranog prijevoza putnika kao jedinstvenog organizacijskog, tehničko – tehnološkog i tarifnog sustava prijevoza.

Problemi u praksi (već navedeni primjer ukidanja autobusnih linija na području istočne Hrvatske, poslovanje UBER-a u Republici Hrvatskoj) potvrđuju potrebu njihovog što žurnijeg rješavanja, za što će se donošenjem ovoga zakona utvrditi pravni okvir.

(...)

Isto tako, zbog daljnjih negativnih demografskih trendova, a posebno završetkom školske nastave kada pada razina prijevozne ponude u županijskom prijevozu putnika, postoji realna opasnost da pojedini slabije naseljeni krajevi i ruralna područja ostanu bez javnog prijevoza, što bi se spriječilo usvajanjem zakonskih odredbi o mikroprijevozu. Naime, mikroprijevoz kao novi zakonski institut, nudi jedinicama lokalne samouprave mogućnost rješavanja pitanja javnog prijevoza putnika u uvjetima smanjene prijevozne potražnje, na način da jedinice lokalne samouprave sklapanjem ugovora i dogovorom modela financiranja takvog prijevoza osiguravaju minimum prijevozne ponude korištenjem osobnih automobila i minibusa.«

VI. KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRIJEVOZU U CESTOVNOM PROMETU (P.Z.E. 123)

12. U obrazloženju zakonskog prijedloga, kojem su priloženi Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću i Izjava o usklađenosti prijedloga propisa s pravnom stečevinom Europske unije (usporedni prikaz podudaranja odredaba propisa Europske unije s prijedlogom propisa), Vlada Republike Hrvatske, kao predlagatelj, navela je, u relevantnom dijelu, sljedeće:

»II. OCJENA STANJA, OSNOVNA PITANJA KOJA SE UREĐUJU PREDLOŽENIM ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

(...)

Također, s obzirom na to da važećim Zakonom nije propisan način na koji se financira županijski linijski prijevoz koji se obavlja kao javna usluga, u isti je unesena odredba da se sredstva osiguravaju iz prodaje voznih karata i proračuna jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grada Zagreba.

Također, propisuje se mogućnost da Vlada Republike Hrvatske odlukom utvrdi najviše iznose sufinanciranja, kao i mjerila te kriterije na temelju kojih će se sredstvima iz državnog proračuna sufinancirati javna usluga.

(...)

IV. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU

(...)

Pored navedenog, bilo je nužno stvoriti zakonsku osnovu za sufinanciranje javnog cestovnog prijevoza putnika kao javne usluge. Javni cestovni prijevoz putnika u Republici Hrvatskoj još uvijek se odvija uglavnom na komercijalnoj osnovi uz sufinanciranje samo određenih kategorija korisnika usluga (prijevoz učenika osnovnih i srednjih škola, prijevoz otočnog stanovništva, prijevoz osoba s invaliditetom i slično) to je dovelo do ukidanja autobusnih linija u pojedinim područjima, posebno onim slabo naseljenim, zbog čega građani koji žive na tim područjima nemaju nikakvu mogućnost korištenja javnog prijevoza ili nemaju odgovarajući broj autobusnih linija koje bi im omogućavale normalan život i zadovoljenje osnovnih životnih potreba. Situacija je trenutno dodatno otežana zbog pandemije i mjera koje se provode radi sprječavanja širenja zaraze pa je za očekivati da će se zbog neisplativosti obavljanja prijevoza ukidanje linija nastaviti. Stoga je bilo neophodno čim prije osigurati sredstva za sufinanciranje javnog cestovnog prijevoza i sklapanje ugovora o javnoj usluzi u cestovnom prijevozu putnika između jedinica područne (regionalne) samouprave i operatera.«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

A. U odnosu na osporeni članak 33. stavak 7. ZoPCP-a

13. Člankom 49. stavkom 2. Ustava (prva rečenica), na koji se pozivaju predlagatelji, propisano je:

»Članak 49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...).

(...)«

Člankom 141.c Ustava (predlagatelji se pozivaju na stavke 1., 2. i 4. te ustavne odredbe) propisano je:

»Članak 141.c

Ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine Europske unije izjednačeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom.

Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju se u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.

Hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.

Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije.«

Predlagatelji smatraju da je osporena odredba ZoPCP-a u nesuglasnosti s citiranim ustavnim odredbama zbog toga što je suprotna članku 5. stavku 3. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (u daljnjem tekstu: Uredba EZ).

Članak 5. Uredbe EZ u cjelini glasi (stavak 3. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 5.

Sklapanje ugovora o javnim uslugama

1. Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ, odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.

2. Osim ako je to zabranjeno nacionalnim zakonom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pružaju integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti samo pružati usluge javnog prijevoza putnika ili izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama sa zasebnom pravnom osobom nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama. Kada lokalno nadležno tijelo donese takvu odluku, vrijedi sljedeće:

(a) u svrhu određivanja ima li lokalno nadležno tijelo nadzor, u obzir se uzimaju činitelji kao što su stupanj zastupljenosti u upravnim, upravljačkim ili nadzornim tijelima, s tim povezane pojedinosti u osnivačkim aktima, vlasništvo, stvarni utjecaj i nadzor nad strateškim odlukama i pojedinačnim odlukama uprave. U skladu s pravom Zajednice, stopostotno vlasništvo lokalnog nadležnog tijela, a posebno u slučaju javno-privatnih partnerstava, nije obvezan uvjet za uspostavljanje nadzora u smislu ovog stavka, ako postoji prevladavajući javni utjecaj te se nadzor može postići na temelju drugih kriterija;

(b) uvjet primjene ovog stavka jest da unutarnji operater i svaki subjekt nad kojim taj operater ima čak i najmanji utjecaj obavljaju svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika unutar područja lokalnog nadležnog tijela, bez obzira na moguće pruge koje izlaze iz tog područja ili druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela, kao i da ne sudjeluju u konkurentnim javnim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika organiziranih izvan područja lokalnog nadležnog tijela;

(c) neovisno o točki (b), unutarnji operater može sudjelovati u pravednim konkurentnim javnim nadmetanjima u razdoblju od najviše dvije godine prije isteka njegovog izravno sklopljenog ugovora o javnim uslugama, pod uvjetom da je donesena konačna odluka da se usluge javnog prijevoza putnika obuhvaćene ugovorom unutarnjeg operatera podvrgnu pravednom konkurentnom javnom nadmetanju, te da unutarnji operater nije zaključio ni jedan drugi izravno sklopljeni ugovor o javnim uslugama;

(d) ne postoji li lokalno nadležno tijelo, točke (a), (b) i (c) primjenjuju se na državno tijelo u korist zemljopisnog područja koje ne obuhvaća čitavu državu, pod uvjetom da unutarnji operater ne sudjeluje u konkurentskim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika i organiziranim izvan područja za koje je dodijeljen ugovor o javnim uslugama;

(e) razmatra li se podugovaranje prema članku 4. stavku 7., unutarnji operater obavezan je sam obaviti glavninu usluga javnog prijevoza putnika.

3. Sva nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka nadmetanja, osim u slučajevima opisanim u stavcima 4., 5. i 6. Postupak usvojen za konkurentsko nadmetanje treba biti otvoren za sve operatere i pravedan te poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije. Nakon podnošenja ponuda i mogućeg predizbora, postupak može uključivati pregovore u skladu s ovim načelima da bi se odredio najbolji način ispunjavanja posebnih ili složenih uvjeta.

4. Osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama ako je njihova prosječna godišnja vrijednost procijenjena na manje od 1 000 000 EUR, odnosno ako se odnose na manje od 300 000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje.

U slučaju ugovora o javnim uslugama izravno sklopljenog s malim ili srednjim poduzetnikom koji posluje s najviše 23 vozila, ove granične vrijednosti mogu se povisiti na manje od 2 000 000 EUR procijenjene prosječne godišnje vrijednosti, ili na manje od 600 000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje.

5. U slučaju prekida usluga ili neposrednog rizika nastanka takve situacije, nadležno tijelo može poduzeti izvanrednu mjeru. Ova izvanredna mjera može imati oblik izravnog sklapanja, službenog sporazuma o produljenju ugovora o javnim uslugama ili zahtjeva za ispunjavanje određenih obveza obavljanja javnih usluga. Operater javne usluge ima pravo žalbe na odluku kojom se nameće ispunjavanje obveza obavljanja određenih javnih usluga. Sklapanje ili produljenje ugovora o javnim uslugama izvanrednom mjerom odnosno nametanje takvog ugovora ne smije biti dulje od dvije godine.

6. Osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama ako se oni odnose na željeznički prijevoz, izuzevši druge vrste prijevoza tračnicama kao što su podzemne željeznice ili tramvaji. Odstupajući od članka 4. stavka 3., takvi ugovori ne smiju trajati duge od 10 godina, osim u slučajevima u kojima se primjenjuje članak 4. stavak 4.

7. Države članice poduzimaju potrebne mjere da bi osigurale da se odluke donesene u skladu sa stavcima 2. do 6. mogu revidirati brzo i učinkovito, na zahtjev svake osobe u čijem interesu jest ili je bilo dobivanje posebnog ugovora i koja je oštećena ili postoji rizik da bude oštećena navodnom povredom, zbog toga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice ili nacionalnih pravila kojima se to pravo provodi.

Ako tijela odgovorna za postupke revizije nisu sudskog karaktera, uvijek trebaju dati pisana obrazloženja svojih odluka. Nadalje, u takvom slučaju mora se omogućiti da se sve navodne nezakonite mjere koje je donijelo tijelo za reviziju, odnosno svaka navodna nepravilnost u izvršenju ovlasti povjerenih tom tijelu podvrgne sudskoj reviziji ili reviziji drugog tijela koje je sud u smislu članka 234. Ugovora, nezavisno i o tijelu ugovaratelja i o tijelu za reviziju.«

14. Predlagatelji smatraju da postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama prema ZoPCP-u ne predstavlja konkurentno nadmetanje, nije otvoren za sve operatere, nije pravedan te ne poštuje načela transparentnosti i nediskriminacije, i to (u bitnome) zato što:

– se poduzetnici koji se bave djelatnošću prijevoza putnika u cestovnom prometu, a koji su na dan stupanja na snagu ZoPCP-a (12. svibnja 2018.) već obavljali javni županijski linijski prijevoz na temelju dozvola ili koncesija privilegiraju prilikom sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, jer im se priznaju »stečena prava« – što je samo po sebi nejasan i nedefiniran pojam – tako da su u nejednakom položaju oni poduzetnici koji na taj dan nisu obavljali javni županijski linijski prijevoz na temelju dozvola ili koncesija, a posebno su ti prijevoznici stavljeni u nejednak položaj s obzirom na činjenicu da se ugovor o prijevozu kao javnoj usluzi može sklopiti na rok od sedam godina (članak 33. stavak 8. ZoPCP-a);

– prijevoznici koji su na dan 12. svibnja 2018. imali dozvole ili koncesije nastavljaju obavljati djelatnost bez posebnog postupka ili uz postupak u kojemu će im se priznati »stečena prava«, dok se ostalima, koji dozvole odnosno koncesije na taj dan nisu imali, onemogućuje pristup tržištu, pri čemu treba imati u vidu i činjenicu da već od 2016. godine nije bilo moguće ishoditi dozvole zbog odgode postupka usklađivanja voznih redova (uputa Ministarstva klasa: 011-04/17-03/5, ur.broj: 530-05-1-2-17-2 od 25. rujna 2017., klasa: 011-04/17-03/5, ur.broj: 530-05-1-2-17-10 od 24. listopada 2017. i klasa: 011-02/18-03/59, ur.broj: 530-08-4-18-1 od 5. rujna 2018.), a uslijed osporene odredbe ZoPCP-a za takve se prijevoznike tržište »zatvara« kroz daljnje razdoblje od sedam godina.

15. Ustavni sud primjećuje da prethodno citirana Uredba EZ u članku 5. stavku 3. (koji se odnosi na opciju uređenja županijskog javnog linijskog prijevoza putnika putem »treće strane«, to jest odabirom prijevoznika koji nije »unutarnji operater lokalno nadležnog tijela«) izostavlja postupak konkurentnog nadmetanja, to jest dopušta izravno sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi (kada je riječ o cestovnom prijevozu) samo u dva slučaja:

– ako je prosječna godišnja vrijednost ugovora procijenjena na manje od 1.000.000,00 eura odnosno ako se odnose na manje od 300.000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje, a u slučaju ugovora o javnim uslugama izravno sklopljenog s malim ili srednjim poduzetnikom koji posluje s najviše 23 vozila ove granične vrijednosti mogu se povisiti na manje od 2.000.000,00 eura procijenjene prosječne godišnje vrijednosti ili na manje od 600.000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje (stavak 4. članka 5. Uredbe EZ);

– u slučaju prekida usluga ili neposrednog rizika od nastanka takve situacije nadležno tijelo može poduzeti izvanrednu mjeru u obliku izravnog sklapanja ugovora, službenog sporazuma o produljenju ugovora o javnim uslugama ili zahtjeva za ispunjavanje određenih obveza obavljanja javnih usluga (stavak 5. članka 5. Uredbe EZ).

Izostavljajući drugonavedeni slučaj – budući da se on odnosi na izvanredne situacije i utoliko je samorazumljiv, odnosno razmatrajući samo prvonavedeni slučaj, dolazi se do zaključka da je intencija donositelja Uredbe EZ bila kroz članak 5. stavke 3. i 4. diferencirati načine ugovaranja javnog linijskog prijevoza putnika prema nekoliko kriterija. Tako je u stavku 3. propisano opće pravilo (konkurentno nadmetanje) za sve subjekte zainteresirane za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika, bez obzira na procijenjenu vrijednost ugovora po godini, na procijenjenu ukupnu duljinu rute po godini te, u konačnici, bez obzira na »veličinu« prijevoznika (broj i kapacitet raspoloživih vozila, broj zaposlenika i druge oznake njegove gospodarske snage i položaja na tržištu).

Ovo potonje zaključuje se iz činjenice da se stavak 4. članka 5. Uredbe EZ odnosi na »male« vrijednosti ugovora po godini i »kratke« rute po godini, u kojem je slučaju ugovaranje dopušteno izravno, bez postupka konkurentnog nadmetanja i, u načelu, neovisno o »veličini« prijevoznika, ali s time da su »mali« i »srednji« prijevoznici (koji posluju s najviše 23 vozila) u ovome slučaju privilegirani mogućnošću izravnog sklapanja ugovora i onda kada godišnja vrijednost ugovora i duljina godišnje rute (u propisanim limitima) premašuju »zadane« vrijednosti iznad kojih bi inače (da nije riječ o malim i srednjim prijevoznicima) ugovaranje podlijegalo konkurentnom nadmetanju.

Izloženi oblik privilegiranja tržišno »slabijih« (malih i srednjih) gospodarskih subjekata, ali istodobno i rješavanja problema s »pokrivenošću« onih linija javnog prijevoza koje su manje »atraktivne« odnosno manje tržišno isplative, ima svoje jasno i racionalno opravdanje. Međutim, kada je riječ o osporenom članku 33. stavku 7. ZoPCP-a, moguće je zaključiti da se njime uvodi, povrh navedenog, još jedan modus privilegiranja pojedinih ponuditelja javne usluge, i to ne nužno onih tržišno »slabijih« – uvažavanjem »stečenih prava«. Takvo što Uredbom EZ nije propisano, a valja imati u vidu da su uredbe i direktive Europske unije zakonodavni i pravnoobvezujući akti za sve države članice Europske unije.

Konkretno, mogućnost privilegiranja iz članka 33. stavka 7. ZoPCP-a odnosi se na prijevoznike koji su do stupanja na snagu tog zakona već obavljali javni linijski prijevoz putnika na temelju dozvola odnosno koncesija, pa se nameće zaključak da bi jedan od oblika »uvažavanja stečenih prava« mogao biti, primjerice, izravno sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi s određenim ponuditeljem, neovisno o mjerilima i uvjetima iz stavka 4. Uredbe EZ, na temelju same činjenice da je taj ponuditelj već imao dozvolu odnosno koncesiju za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika.

16. Stavljajući u odnos prigovore predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 33. stavka 7. ZoPCP-a s navodima iz očitovanja resornog Ministarstva te navodima iz obrazloženja zakonskog prijedloga, Ustavni sud nije našao da bi iz njih bili razvidni ikakvi razlozi za uvođenje novog i u Uredbi EZ nepoznatog kriterija »stečenih prava«. Ni iz čega od navedenog nije vidljivo objašnjenje točnog sadržaja pojma »stečenog prava« u danom kontekstu ugovaranja javnih usluga.

Ustavni sud je stoga posebice razmotrio Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću, priloženo zakonskom prijedlogu (P.Z.E. 327) na više od 1600 stranica teksta, ali nije utvrdio da bi tijekom tog savjetovanja bile stavljene primjedbe vezane uz sporni članak 33. stavak 7., uslijed čega ni spomenuto izvješće ne sadrži nikakav odgovor predlagatelja zakona u pogledu sadržaja i smisla »uvažavanja stečenih prava« pri ugovaranju javnih usluga prijevoza. Takve su primjedbe sudionika savjetovanja, sadržaja istovjetnog sadržaju prijedloga podnesenih Ustavnom sudu, iznesene u odnosu na članak 33. stavak 7. ZoPCP-a tek u postupku savjetovanja sa zainteresiranom javnošću koji je prethodio donošenju ZIDZoPCP-a/21 – tako da je predlagatelj zakona u tom postupku primjedbe ove vrste samo »primio na znanje«, jer se nisu odnosile na taj konkretan zakonski prijedlog – te je naznačeno da će se o njima voditi računa pri budućem noveliranju ZoPCP-a.

Ustavni sud je također utvrdio da se članak 33. stavak 7. predloženog ZoPCP-a ne spominje ni u Izjavi o usklađenosti prijedloga propisa s pravnom stečevinom Europske unije s tablicama usporednog prikaza, koja je priložena zakonskom prijedlogu.

Pored navedenog, tijekom rasprave o zakonskom prijedlogu u Hrvatskom saboru u pogledu članka 33. stavka 7. nije stavljen ni jedan amandman.

17. Imajući to u vidu, valja istaknuti kao nedvojbeno da je člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava zakonodavac ovlašten odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj odnosno da je ovlašten, u skladu s Ustavom, oblikovati nova, mijenjati i dopunjavati postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza i uređivati ih na različite načine, ovisno o različitim okolnostima. Međutim, pritom je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote (članak 3. Ustava). Stoga je Ustavni sud suglasnost osporenog članka 33. stavka 7. ZoPCP-a s Ustavom razmatrao u svjetlu relevantnih dijelova članaka 3. i 49. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

... jednakost ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 49.

(...)

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...)

(...)«

U odluci broj: U-I-659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. (»Narodne novine« broj 107/00.), i mnogim kasnijim, Ustavni sud je već izrazio stajalište prema kojem zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. To je stajalište izraženo osloncem na stajalište Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), prvi put formulirano u predmetu Sunday Times (No.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 6538/74, § 49., presuda od 26. travnja 1979.), u kojem je navedeno:

»19.5. ... Europski sud (je) odredio da zbog načela pravne izvjesnosti moraju biti zadovoljena dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza ‘propisan zakonom’. Prvo, zakon mora biti svima dostupan na odgovarajući način: građaninu mora biti omogućeno saznanje o tome što je pravno pravilo koje će se u danim okolnostima primijeniti na dotični slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati ‘zakonom’ sve dok nije formulirana dovoljno precizno da građaninu omogući da prema njoj uskladi svoje ponašanje: njemu se mora omogućiti – po potrebi, uz odgovarajući savjet – da predvidi, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, posljedice koje njegovo ponašanje može uzrokovati.«

18. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja »jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava« (predmet ESLJP-a Beian protiv Rumunjske, br. 30658/05, § 39., presuda od 6. prosinca 2007.: »constitue l’un des éléments fondamentaux de l’Etat de droit«) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209.).

Kada se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan. Zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava, jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu (zaključak njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvF 3/92 od 3. ožujka 2004., § 107.). Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave, i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).

Zakonodavac može na različite načine izbjeći neodređenost i nepreciznost pravne norme, uključujući i to da posebnim zakonskim definicijama odredi sadržaj pojedinim zakonskim pojmovima. Međutim, pri tome je uvijek potrebno da činjenice-uvjeti u hipotezi zakonske norme sadrže elemente predvidljivosti ponašanja pravnih subjekata sukladne njezinom ustavnopravno prihvatljivom cilju (arg. iz zaključka njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvF 3/92 od 3. ožujka 2004., § 113.). Konačno, moguće je i da se ustaljenom praksom sudbenih tijela u tolikoj mjeri otklone nejasnoće u tumačenju i primjeni neke norme da se može uzeti da njezin izričaj odgovara zahtjevima načela zakonitosti (Ustavni sud u odluci broj: U-I-1085/2000 i dr. od 30. travnja 2008.).

19. Kojom će se metodom zakonodavac poslužiti ne određuje Ustavni sud, međutim, u konkretnom slučaju osporenog članka 33. stavka 7. ZoPCP-a očigledno je da se zakonodavac, a prethodno ni predlagatelj zakona, nisu poslužili ni jednom raspoloživom metodom otklanjanja nejasnoća u tumačenju te pravne norme, uslijed čega je osporena odredba ZoPCP-a ostala neodređena, neprecizna te podložna arbitriranju o njezinom točnom sadržaju i mogućim (protuustavnim) implikacijama u primjeni.

Posljedično, riječ je pravnoj normi koja već iz tog razloga nije u suglasnosti s načelom vladavine prava i pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka (članci 3. i 5. Ustava), a ako se njome doista a priori eliminiraju iz tržišne utakmice pojedini kvalificirani gospodarski subjekti, tada je ta pravna norma u nesuglasnosti i s ustavnim jamstvom jednakosti položaja poduzetnika na tržištu (članak 49. Ustava).

20. Zbog izloženih razloga, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. te članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), donesena je odluka kao u izreci.

B. U odnosu na osporeni članak 12. ZIDZoPCP-a/21
 (članak 33. stavak 15. ZoPCP-a)

21. Predlagatelji ustavnosudske ocjene članka 12. ZIDZoPCP-a/21 (članka 33. stavka 15. ZoPCP-a) ističu dva temeljna prigovora primarno formalnopravne naravi:

– da je navedena odredba uvrštena u ZIDZoPCP/21 bez prethodnog postupka savjetovanja sa zainteresiranom javnošću (što je, prema stajalištu predlagatelja, suprotno članku 10. stavku 1. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama /«Narodne novine« broj 25/13. i 85/15./, prema kojem su tijela javne vlasti dužna »na internetskim stranicama, na lako pretraživ i u strojno čitljivom obliku, objavljivati zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada, među njima i opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, s razlozima za njihovo donošenje, nacrte Zakona i drugih propisa te općih akata za koje se provodi prethodno savjetovanje s javnošću i ostale propise koji su određeni navedenim zakonom«);

– da je osporena zakonska odredba suvišna u dijelu koji se odnosi na davanje ovlasti Vladi Republike Hrvatske za propisivanje postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama, jer je taj postupak već propisan člancima 11. – 17. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 116/19.) Ministarstva koji je na snazi od 29. studenoga 2019.

21.1. U odnosu na prvi prigovor, Ustavni sud je uvidom u tekst zakonskog prijedloga (P.Z.E. 123) utvrdio da on sadrži prijedlog članka 12. (to jest izmjena i dopuna članka 33. ZoPCP-a), koji glasi (prijedlog stavka 15. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 12.

U članku 33. iza stavka 8. dodaje se novi stavak 9. i stavci 10. do 15. koji glase:

‘(9) Sredstva za financiranje javne usluge iz stavka 2. ovoga članka osiguravaju se iz prodaje voznih karata i proračuna jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grada Zagreba. 11

(10) Javnu uslugu iz stavka 2. ovoga članka mogu sufinancirati jedinice lokalne samouprave i Republika Hrvatska.

(11) Vlada Republike Hrvatske će odlukom utvrditi najviše iznose sufinanciranja, kao i mjerila te kriterije na temelju kojih će se sredstvima iz državnog proračuna sa pozicija Ministarstva sufinancirati javna usluga iz stavka 2. ovoga članka, a u skladu sa stavkom 10. ovoga članka.

(12) Prilikom dodjele državnih potpora za javnu uslugu iz ovoga Zakona, Ministarstvo će u skladu sa Zakonom o državnim potporama osigurati punu primjenu relevantnih pravila o državnim potporama u ovom području.

(13) Ministarstvo će osigurati sve prethodne uvjete i odrediti okvire nadzora i namjenskog korištenja sredstava za potrebe financiranja javne usluge.

(14) Vlada Republike Hrvatske može posebnom odlukom utvrditi povlaštenu cijenu karte za prijevoz redovnih učenika srednjih škola te mjerila i kriterije na temelju kojih će se ostvarivati pravo na financiranje, odnosno sufinanciranje međužupanijskog prijevoza redovnih učenika srednjih škola iz državnog proračuna sa pozicija Ministarstva.

(15) Postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javni uslugama i nadzorom nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore, uredit će se uredbom Vlade.’

Iza dosadašnjeg stavka 9. koji postaje stavak 16. dodaje se stavak 17. koji glasi:

‘(17) Visinu i način ostvarivanja prava na besplatni otočni cestovni prijevoz propisuje ministar pravilnikom.’.«

Uvidom u Izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću vezano uz P.Z.E. 123, koje je prethodilo donošenju ZIDZoPCP-a/21, Ustavni sud nije utvrdio da bi netko od sudionika savjetovanja iznio primjedbe vezane uz citirani prijedlog stavka 15. članka 33. ZoPCP-a.

22. Što se tiče drugog prigovora, netočna je teza predlagatelja o tome da je davanje ovlasti Vladi Republike Hrvatske za propisivanje postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama nepotrebno. Naime, na temelju članka 110. alineje 4. Ustava, Vlada Republike Hrvatske ovlaštena je donositi uredbe za izvršenje zakona, a Hrvatski sabor, kao zakonodavac, sukladno članku 2. stavku 4. Ustava, ovlašten je propisati kada će i koja pitanja iz određenog zakona Vlada Republike Hrvatske urediti uredbom. Jednako tako, pravo je Hrvatskog sabora, kao zakonodavca, ovlastiti resornog ministra za donošenje propisa za provedbu određenog zakona.

22.1. Člankom 33. stavkom 9. ZoPCP-a bilo je – do stupanja na snagu ZIDZoPCP-a/21 – propisano sljedeće:

»Članak 33.

(...)

(9) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.«

Nadležni ministar, pozivom na citirano zakonsko ovlaštenje, donio je Pravilnik o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 116/19.), čijim je člankom 1. propisano:

»Članak 1.

Ovim se Pravilnikom propisuju način i postupak usklađivanja voznih redova, dokumentacija potrebna za izdavanje dozvola za javni linijski prijevoz putnika, postupak izdavanja dozvola te obrazac dozvola za javni linijski prijevoz, dokumentacija potrebna za sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi te postupak sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi.«

22.2. Osporenim člankom 12. ZIDZoPCP-a/21 izmijenjen je članak 33. ZoPCP-a na način da (među ostalim) stavak 9. više nema naprijed citirani sadržaj, već je to sada sadržaj dodanog stavka 16., a članku 33. ZoPCP-a dodan je (i) stavak 15., tako da stavci 15. i 16. članka 33. ZoPCP-a od stupanja na snagu ZIDZoPCP-a/21 glase:

»(15) Postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore uredit će se uredbom Vlade.

(16) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.«

Vlada Republike Hrvatske je na temelju citiranog stavka 15. članka 33. ZoPCP-a donijela Uredbu o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (»Narodne novine« broj 43/21.). Člancima 1. i 2. te Uredbe propisano je:

»Članak 1.

(1) Ovom Uredbom propisuje se postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, način izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora o javnim uslugama, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzoru nad namjenskim trošenjem sredstava državne potpore.

(2) Ovom se Uredbom osigurava provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, 23. 10. 2007.) kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (SL L 354, 23. 12. 2016.; u daljnjem tekstu: Uredba (EZ) br. 1370/2007).

Članak 2.

(1) Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provodi se javnim nadmetanjem ili izravnom pogodbom u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, br. 41/18., 98/19. i 30/21.; u daljnjem tekstu: Zakon) i Pravilnikom o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 116/19.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

(2) Radi osiguranja kontinuiteta i održivosti javnog linijskog prijevoza, te ostvarenja potrebe za javnim prijevozom putnika u cestovnom prometu utvrđenih mrežom linija, ugovori o javnim uslugama se mogu sklopiti izravnom pogodbom u skladu s člankom 33. stavcima 5., 6. i 7. Zakona, te u skladu s člankom 5. stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007.«

22.3. Razvidno je, dakle, da citirani Pravilnik i citirana Uredba nisu jednake pravne naravi i nemaju isti predmet uređenja.

Međutim, i u suprotnom slučaju, činjenica je da predlagatelji nisu naveli ni jedan razlog zbog kojeg smatraju da bi suvišnost nekog pravnog akta sama po sebi imala značenje njegove nesuglasnosti s Ustavom i u odnosu na koju konkretnu ustavnu odredbu.

23. Zbog razloga izloženih u točkama 21. – 22.3. obrazloženja ove odluke i rješenja Ustavni sud ocijenio je da predlagatelji nisu doveli u pitanje suglasnost s Ustavom članka 12. ZIDZoPCP-a/21 (članka 33. stavka 15. ZoPCP-a), slijedom čega je, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, doneseno rješenje kao u izreci.

24. Objava ove odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-I-2280/2019 |
|  | U-I-2487/2019 |
|  | U-I-2632/2019 |
|  | U-I-2667/2019 |
|  | U-I-2644/2021 |
|  | U-I-2783/2021 |
| Zagreb, 13. srpnja 2021. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.