### NN 128/2019 (30.12.2019.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-5917/2016 od 5. studenoga 2019. i dva izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

2611

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenulo trgovačko društvo OTOK CONSULTUS d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, koje zastupa Ivan Jonjić, odvjetnik u Hvaru, na sjednici održanoj 5. studenoga 2019. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-345/13-5 od 29. travnja 2016. te se predmet vraća tom sudu na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Trgovačko društvo OTOK CONSULTUS d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu (u daljnjem tekstu: podnositelj), koje zastupa Ivan Jonjić, odvjetnik u Hvaru, podnijelo je ustavnu tužbu u povodu rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-345/13-5 od 29. travnja 2016. (u daljnjem tekstu: osporeno rješenje), kojim je odbačen njegov prijedlog za ocjenu zakonitosti općeg akta.

1.1. Podnositelj tvrdi da su osporenim rješenjem povrijeđeni članci 5. i 29. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Visokog upravnog suda broj: Usoz-345/13.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

3. Podnositelj je 18. studenoga 2013. podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti Odluke o izmjenama i dopunama prostornog plana Splitsko-dalmatinske županije od 22. listopada 2013. (»Službeni list« broj 9/13.; u daljnjem tekstu: prostorni plan), i to članka 59. koji se odnosi na ugostiteljsko-turističku zonu Borova, a koji je po njegovom mišljenju protivan člancima 11., 50., 52., 58. stavku 2. i 71. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11., 50/12., 55/12., 80/13., 153/13. i 78/15.), te članku 7. Odluke o izradi izmjena i dopuna prostornog plana Splitsko-dalmatinske županije.

3.1. U zahtjevu je obrazloženo da podnositelj zbog pravne naravi općeg akta koji osporava nije u mogućnosti ishoditi pojedinačnu odluku javnopravnog tijela utemeljenu na osporenom općem aktu kojom bi došlo do povrede njegovog prava ili interesa, sve u smislu članka 83. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12. i 152/14.; u daljnjem tekstu: ZUS). Podnositelj je nadalje tvrdio da »osporeni akt ne predstavlja 'klasičan' opći akt«, a u odnosu na spornu zonu Borova da se također radi »o zemljištu u vlasništvu podnositelja pa samim neprihvaćanjem primjedbe je povrijeđen njegov pravni interes«. Radi se o primjedbi koju je u postupku javnog savjetovanja podnositelj uputio Upravnom odjelu za prostorno uređenje Splitsko-dalmatinske županije, a koja je odbijena odgovorom klasa: 350-01/11-01/0010 od 14. listopada 2013. Navedena primjedba i odgovor priloženi su uz zahtjev za ocjenu zakonitosti prostornog plana.

3.2. Iz navedenog proizlazi da je podnositelj u biti tvrdio kako izmjene predmetnog prostornog plana proizvode učinke na njegove vlasničke interese.

4. Iako je podnositelj već u zahtjevu istaknuo da ne raspolaže pojedinačnim aktom u smislu članka 83. stavka 1. ZUS-a, Visoki upravni sud je rješenjem od 21. ožujka 2016. pozvao podnositelja da u ostavljenom roku dopuni zahtjev tako da dostavi pojedinačnu odluku javnopravnog tijela koja se temelji na osporenom općem aktu te dokaz da je zahtjev podnesen pravodobno u roku od 30 dana od dana dostave pojedinačne odluke.

5. Podneskom od 5. travnja 2016. podnositelj je ponovio da, osim već dostavljenog odgovora na primjedbu, ne raspolaže pojedinačnim aktom donesenim na temelju osporenog prostornog plana. Podnositelj je, međutim, istaknuo da je prostorni plan »strateški opći akt« koji zadire »u sve sfere života pravnih i fizičkih osoba ali i jedinica lokalne uprave da bi striktnim leksičkim tumačenjem traženjem propisanih pretpostavki iz čl. 83. ZUS-a ovakav akt ostao izvan sudske kontrole.«

Stoga je predloženo Visokom upravnom sudu, ako utvrdi da nisu ispunjene postupovne pretpostavke za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti prostornog plana na zahtjev podnositelja sukladno članku 83. stavku 1. ZUS-a, da taj postupak pokrene po službenoj dužnosti na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a. U tom smislu priložene su ranije odluke tog suda kojima su ex offo na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a osporeni opći akti ukidani i kad nisu bile ispunjene pretpostavke iz članka 83. stavka 1. ZUS-a.

Podnositelj je također predložio da se njegov zahtjev, ako Visoki upravni sud utvrdi da nije nadležan za ocjenu zakonitosti osporenog prostornog plana, dostavi Ustavnom sudu na ocjenu zakonitosti »jer ne smije u pravnom sustavu postojat normativni akt za kojeg nije moguće ispitivati zakonitost i ustavnost«.

6. Osporenim rješenjem, Visoki upravni sud odbacio je kao nedopušten zahtjev za ocjenu zakonitosti prostornog plana navodeći da podnositelj, iako je uredno zaprimio rješenje od 21. ožujka 2016. kojim je pozvan na dopunu zahtjeva, nije u ostavljenom roku postupio po rješenju i dostavio pojedinačnu odluku utemeljenu na osporenom općem aktu.

7. Zaključno, u odnosu na moguću primjenu članka 83. stavka 2. ZUS-a, Visoki upravni sud naveo je da «... prema ocjeni Suda u konkretnom slučaju ne postoje razlozi za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti predmetne odluke po službenoj dužnosti«.

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

8. Podnositelj navodi da je došlo do povrede prava na pravično suđenje jer je Visoki upravni sud pretjerano formalistički pristupio primjeni članka 83. stavka 1. ZUS-a ne uvažavajući specifične okolnosti njegovog slučaja te propustivši razmotriti može li se odgovor Upravnog odjela za prostorno uređenje Splitsko-dalmatinske županije iz postupka javnog savjetovanja smatrati pojedinačnim aktom u smislu članka 83. stavka 1. ZUS-a.

Kao dokaz o postojanju suprotne prakse istog suda, podnositelj se pozvao na odluku broj: Usoz-13/16-6 od 28. listopada 2016. kojom je, prema njegovom shvaćanju, Visoki upravni sud neformalistički tumačio postupovne pretpostavke iz članka 83. stavka 1. ZUS-a kada je pojedinačnom odlukom za potrebe pokretanja postupka ocjene zakonitosti općeg akta na zahtjev uzeo račun izdan na temelju osporenog cjenika.

9. Naposljetku, podnositelj tvrdi da mu je pravo na pravično suđenje povrijeđeno i stoga što je Visoki upravni sud, kada je utvrdio da nisu bile ispunjene pretpostavke za pokretanje postupka na njegov zahtjev sukladno članku 83. stavku 1. ZUS-a, postupak za ocjenu zakonitosti prostornog plana bio dužan pokrenuti po službenoj dužnosti na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a. Tako stoga što bi u protivnom, suprotno članku 5. Ustava, osporeni prostorni plan ostao izvan dosega ocjene zakonitosti ili ustavnosti kako Visokog upravnog suda tako i Ustavnog suda.

IV. MJERODAVNO PRAVO

10. Članci 83. i 84. stavak 2. ZUS-a glase:

»Pokretanje postupka

Članak 83.

(1) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. Zahtjev se podnosi u roku od 30 dana od dostave odluke.

(2) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda.

Sadržaj i predaja zahtjeva

Članak 84.

(...)

(2) Podnositelj zahtjeva iz članka 83. stavka 1. ovoga Zakona mora u zahtjevu učiniti vjerojatnim da je primjenom općeg akta povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

11. Polazeći od navoda podnositelja, ustavna tužba razmotrena je s aspekta ustavnog prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava koji, između ostalog, osigurava i pravo na pristup sudu, te postupovno jamstvo obrazložene sudske odluke.

Stoga je u konkretnom slučaju mjerodavan članak 29. stavak 1. Ustava koji glasi:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

12. Razmatrajući konkretnu ustavnu tužbu Ustavni sud primjećuje da podnositelj sadržaj članka 83. stavaka 1. i 2. ZUS-a tumači kao dvije različite i međusobno neovisne pravne situacije:

– prvu (članak 83. stavak 1. ZUS-a), kada je riječ o pravnoj stvari u kojoj je donesena pojedinačna odluka javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu (to jest o pravnoj stvari u kakvima se pojedinačne odluke prema zakonu uvijek donose pa tako i u odnosu na podnositelja zahtjeva pred Visokim upravnim sudom), pri čemu se prilaganjem pojedinačne odluke zahtjevu »dokazuje« povreda prava ili pravnog interesa podnositelja zahtjeva počinjena pojedinačnom odlukom koja je proizišla iz primjene općeg akta;

– drugu (članak 83. stavak 2. ZUS-a), kada je riječ o stvari u kojoj pojedinačna odluka javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu nije donesena (niti prema zakonu može biti donesena), slijedom čega podnositelj zahtjeva takvu odluku nije dužan priložiti zahtjevu. U tom slučaju Visoki upravni sud može, ali ne mora, pokrenuti postupak za ocjenu zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti.

Pritom podnositelj polazi od pravne naravi postupka donošenja prostornog plana u kojem je iluzorno očekivati donošenje pojedinačne odluke kojom će biti povrijeđeno neko njegovo pravo ili pravni interes kao propisane pretpostavke za pokretanje postupka na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a.

U tom smislu podnositelj s jedne strane ističe povredu prava na pristup Visokom upravnom sudu na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a, ocjenjujući inzistiranje Visokog upravnog suda na dostavi pojedinačne odluke javnopravnog tijela pretjeranim formalizmom, dok s druge strane odluku o nepokretanju postupka ex offo na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a očito smatra proizvoljnom.

a) U odnosu na odluku o nepokretanju postupka na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a

13. Iz obrazloženja osporenog rješenja o odbacivanju zahtjeva podnositelja ustavne tužbe razvidno je da Visoki upravni sud tumači članak 83. stavak 1. ZUS-a tako da je ocjena zakonitosti općeg akta pred tim sudom moguća samo kada podnositelj zahtjeva tvrdi da je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na navodno nezakonitom općem aktu došlo do povrede njegovih prava ili pravnih interesa i tu pojedinačnu odluku predoči sudu.

Drugim riječima, mogućnost pokretanja postupka za ocjenu zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom imaju stranke iz postupaka u kojima su u odnosu na njih, primjenom spornog općeg akta, donesene pojedinačne odluke, ali i treće osobe koje smatraju da te pojedinačne odluke, kao rezultat primjene nezakonitog općeg akta, vrijeđaju njihova prava ili pravne interese.

14. Stoga, odgovarajući na pitanje je li Visoki upravni sud odbacivanjem zahtjeva podnesenog na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a povrijedio ustavno pravo podnositelja na pristup sudu zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, Ustavni sud ističe sljedeće.

Načelo prema kojem u stvarima (među ostalim) građanske naravi mora postojati mogućnost obraćanja sudu pripada u općepriznata temeljna načela prava. Bilo bi nezamislivo da se u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava strankama priznaju procesna jamstva u postupku koji je u tijeku, a da se pritom ne štiti ono što u osnovi omogućuje korištenje tim jamstvima, a to je pristup sudu. Pritom nema nikakvog razloga zbog kojeg ista načela ne bi vrijedila i kada je riječ o pokretanju tzv. objektivnog upravnog spora.

Pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno, ali postavljeni uvjeti i ograničenja (kao ni tumačenje tih uvjeta i ograničenja od strane sudova) ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do te mjere da bude narušena sama bit prava na sud. Uvjeti i ograničenja pristupa sudu smatrat će se nesuglasnima s člankom 29. stavkom 1. Ustava iako nisu propisani i/ili ako nisu primijenjeni radi ostvarenja legitimnog cilja, ako ne postoji razuman odnos razmjernosti između načina na koji su propisani i/ili primijenjeni i cilja koji se time nastojao postići, te ako su primijenjeni arbitrarno, bez obrazloženja, bez oslonca u čvrstoj, ustaljenoj i dosljednoj sudskoj praksi i sl. (odluka Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., »Narodne novine« broj 126/10.).

Ustavni sud ponavlja da mjerodavni ZUS, sam po sebi, omogućuje pristup Visokom upravnom sudu radi ocjene zakonitosti općih akata, koji prije stupanja na snagu tog zakona nije bio moguć. To je temeljna svrha članka 83. stavka 1. ZUS-a. Međutim, potrebno je ponovo istaknuti da je ta mogućnost ZUS-om »vezana« uz postojanje pojedinačne odluke nadležnog tijela, donesene primjenom općeg akta čija je zakonitost sporna. Drugim riječima, zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom može podnijeti samo onaj koga se izravno tiče konkretni čin primjene spornog općeg akta na pojedinačni slučaj.

Visoki upravni sud je podnositelju omogućio pristup do stupnja utvrđenja da je zahtjev nedopušten zato što nije na zakonom propisani način (pojedinačnom odlukom) dokazao povredu svojeg prava odnosno pravnog interesa, to jest svoju procesnu legitimaciju – što ni podnositelj, u suštini, ne osporava, već smatra da to nije ni bio dužan dokazati.

15. Ustavni sud također ocjenjuje kako Visoki upravni sud nije postupio pretjerano formalistički u tumačenju pojma pojedinačne odluke u smislu članka 83. stavka 1. ZUS-a. Naime, taj je pojam već definiran člankom 3. stavkom 1. točkom 1. ZUS-a koji određuje da je pojedinačna odluka svaka odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek. Odluka Visokog upravnog suda broj: Usoz-13/16-6 od 28. listopada 2016. u tom smislu ne predstavlja dokaz o postojanju suprotne prakse tog suda, niti dokaz o proizvoljnom tumačenju zakona, jer se izdavanje računa na temelju općeg akta od strane javnopravnog tijela supstancijalno može podvesti pod postupak utvrđivanja određene novčane obveze koja je pritom i ovršiva imajući u vidu da račun predstavlja vjerodostojnu ispravu na temelju koje se može izravno provesti ovrha na računima obveznika plaćanja.

16. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da razlozi koje je Visoki upravni sud naveo za odbacivanje zahtjeva podnesenog na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a imaju zakonsku osnovu i objektivno opravdanje, sukladno svrsi i legitimnom cilju zbog kojih su pretpostavke podnošenja zahtjeva za ocjenu zakonitosti općih akata propisane. Stoga, osporenim rješenjem o odbačaju zahtjeva podnesenog na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a podnositelju nije povrijeđeno pravo na pristup sudu zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

b) U odnosu na odluku o nepokretanju postupka na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a

17. Kada je posrijedi prigovor podnositelja da je Visoki upravni sud proizvoljno odbacio mogućnost pokrenuti postupak po službenoj dužnosti na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a, Ustavni sud ocjenjuje da ta odredba ZUS-a ne jamči supstancijalno pravo na pristup sudu, odnosno pravo na pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti općeg akta.

Zakonodavac je to pravo predvidio samo za pojedince i pravne osobe koji postojanje pravnog interesa za pokretanje postupka mogu dokazati pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela u smislu članka 83. stavka 1. ZUS-a. S druge strane, postupak predviđen člankom 83. stavkom 2. ZUS-a ne pokreće se na zahtjev, već na temelju obavijesti građanina u povodu koje Visoki upravni sud nije dužan, ali može odlučiti ex offo pokrenuti postupak.

U tom smislu, zakonodavac se opredijelio za takav model koji pojedincima i pravnim osobama, i kad nisu u mogućnosti ishoditi određenu pojedinačnu odluku javnopravnog tijela, omogućuje da obavijeste Visoki upravni sud o postojanju općeg akta koji je navodno nezakonit, ali taj sud u izostanku kogentne pravne norme nije dužan postupak pokrenuti.

Ustavni sud također primjećuje da ZUS nadalje nije uredio pravila prema kojima Visoki upravni sud uzima u meritorno razmatranje obavijesti podnesene na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a, pa je očito da Visoki upravni sud o pokretanju postupka po službenoj dužnosti odlučuje slobodnom ocjenom okolnosti svakog pojedinačnog slučaja.

18. Međutim, Ustavni sud podsjeća da pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava obuhvaća i postupovno jamstvo obrazloženosti sudskih odluka, odnosno uključuje obvezu sudova da osiguraju dostatno obrazloženje svojih odluka. Naime, obrazložena odluka strankama pokazuje da je njihov predmet zaista ispitan. Iako sudovi imaju određenu slobodu procjene pri odabiru tvrdnji i dopuštanju dokaza, te usprkos tome što mjera u kojoj su odluke sudova obrazložene ovisi o navodima stranaka, pravnoj naravi odluke i sudskog postupka iz kojeg osporena odluka potječe, sudovi imaju obvezu obrazložiti svoje postupanje davanjem dostatnih i relevantnih razloga za donošenje odluke.

U tom smislu Ustavni sud primjećuje da je Visoki upravni sud u osporenom rješenju uputio podnositelja da nije našao razloge za pokretanje postupka ocjene zakonitosti osporenog prostornog plana ni po službenoj dužnosti. Međutim, osim navedene općenite formulacije, Visoki upravni sud nije naveo nikakve određene razloge zbog kojih prema odlučnim navodima podnositeljeva zahtjeva, okolnostima slučaja i pravnoj naravi osporenog općeg akta ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije potrebno pokrenuti postupak za ocjenu njegove zakonitosti.

19. Ustavni sud podsjeća da je prema njegovoj stabilnoj praksi za ocjenu zakonitosti općih akata u području prostornog planiranja i građenja, a koji ne predstavljaju drugi propis u smislu članka 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), nadležan Visoki upravni sud. Međutim, Ustavni sud je nadležan ocjenjivati vrijeđaju li odluke donesene u postupku reguliranom člankom 83. ZUS-a prava i slobode zajamčene Ustavom (odluka Ustavnog suda broj: U-III-3811/2015 od 26. veljače 2019., www.usud.hr).

Kada podnositelj ustavne tužbe u postupku pred Visokim upravnim sudom tvrdi da je određenim općim aktom, o čijoj je navodnoj nezakonitosti obavijestio potonji sud, došlo do miješanja u njegova ustavna prava ili slobode, za razmatranje njegovih prigovora o povredi članka 29. stavka 1. Ustava u ustavnosudskom postupku od odlučnog je značaja tumačenje koje je o tom pitanju u odluci o nepokretanju postupka dao Visoki upravni sud.

Naime, pitanje proizvodi li neki opći akt de facto, makar je de iure kvalificiran općim u domaćem pravu, učinke na Ustavom zajamčena prava i slobode tako da ih ograničava ili dovodi do njihovog potpunog lišenja, u pravilu je pitanje činjenične naravi koje su prije svih pozvani utvrđivati redovni sudovi. Ustavni sud u tom smislu nije ovlašten utvrđivati činjenice i izvoditi dokaze.

Isto tako, polazeći od navoda ustavne tužbe da na temelju osporenog prostornog plana neće biti donesen pojedinačni akt na temelju kojeg bi podnositelj mogao predložiti pokretanje postupka na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a, zbog čega prema njegovom shvaćanju prostorni planovi kao opći akti ostaju izvan bilo kakvog oblika sudske kontrole zakonitosti, Ustavni sud nadalje ističe da sporno pitanje je li u domaćem pravnom poretku osigurana djelotvorna pravna zaštita protiv postupanja javne vlasti utemeljenog na navodno nezakonitom općem aktu predstavlja pitanje tumačenja mjerodavnog materijalnog prava relevantnog upravnog područja za koje je prije svih nadležan Visoki upravni sud.

20. Kada Visoki upravni sud, u kontekstu navodne povrede ustavnih prava i sloboda nastale u postupku donošenja ili provođenja općeg akta na koju je ukazano u obavijesti podnesenoj tom sudu na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a, propusti navesti barem odlučne razloge zbog kojih smatra da građanin ili pravna osoba nije doveo u pitanje zakonitost osporenog općeg akta, odnosno propusti iznijeti dostatne i relevantne razloge za nepokretanje postupka ex offo, na taj način je ne samo povrijedio pravo ovlaštenog podnositelja iz članka 83. stavka 2. ZUS-a na obrazloženu sudsku odluku, već i onemogućio Ustavni sud u obavljanju ustavnosudske kontrole odluka koje se donose u postupku ocjene zakonitosti općih akata.

21. Nadalje, pojedinci Europskom sudu za ljudska prava mogu podnijeti zahtjev kojim prigovaraju da neki zakon ili opći akt krši njihova prava ili slobode zajamčene Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), čak i kad ne postoji pojedinačna mjera za njegovu provedbu. Međutim, u tom slučaju također moraju pokazati da ih osporeni opći akt izravno pogađa (vidi u kontekstu prava vlasništva mutatis mutandis Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva [Vv], br. 13378/05, §§ 34. – 35., presuda od 29. travnja 2008.).

Kad je posrijedi navodno miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva izmjenama dokumenata prostornog uređenja, pojedinci moraju potkrijepiti jesu li i u kojoj mjeri promjene u relevantnim dokumentima prostornog uređenja stvarno utjecale na njihove vlasničke interese, odnosno je li zbog toga vrijednost njihove imovine značajno umanjena ili je njihovo vlasništvo na bilo koji način postalo neizvjesno (vidi Veljko Đuzel protiv Hrvatske, br. 45360/10, § 41. i tamo navedenu praksu, odluka od 7. siječnja 2014.).

22. Ustavni sud podsjeća da je u zahtjevu za ocjenu zakonitosti podnesenom Visokom upravnom sudu podnositelj osporio zakonitost izmjena prostornog plana navodeći da utječu na njegove vlasničke interese, a koji su zajamčeni člankom 48. Ustava, te člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, dok u ustavnoj tužbi u bitnom tvrdi kako zbog neobrazloženog i proizvoljnog odbijanja Visokog upravnog suda da pokrene postupak ocjene zakonitosti osporenog općeg akta na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a u hrvatskom pravnom sustavu ne postoji djelotvorno pravno sredstvo za kontrolu zakonitosti općih akata koji proizvode pravne učinke na Ustavom zajamčena prava i slobode.

Ne prejudicirajući osnovanost navedenih prigovora, kao niti pitanje jesu li u dostatnoj mjeri potkrijepljeni, Ustavni sud zaključuje da je Visoki upravni sud, unatoč određenim diskrecijskim ovlastima koje ima u donošenju odluke o pokretanju postupka na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a, u onim slučajevima u kojima podnositelji osporavaju zakonitost općeg akta tvrdeći da isti proizvodi pravne učinke na njihova Ustavom i Konvencijom zajamčena prava i slobode, dužan obrazložiti razloge za nepokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta po službenoj dužnosti.

Ta obveza ne proizlazi samo iz postupovnog jamstva prava na obrazloženu sudsku odluku iz članka 29. stavka 1. Ustava, već i iz članka 5. ZUS-a koji propisuje da u upravnom sporu sud odlučuje na temelju zakona, ali i na temelju Ustava.

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-2864/2016 od 23. svibnja 2019. (www.usud.hr) zauzeo stajalište kako zadaća upravnih sudova nije ograničena samo na kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata i postupanja javnopravnih tijela sukladno članku 3. ZUS-a u smislu jesu li potonji utemeljeni na slovu zakona, već su upravni sudovi na temelju članka 5. ZUS-a dužni primjenjivati ustavne odredbe o pravima i slobodama pojedinaca kako ih tumači Ustavni sud, odnosno preispitati je li određeni pojedinačni akt ili postupanje javnopravnog tijela, makar utemeljeno na zakonu, protivno Ustavom zajamčenim pravima i slobodama (točka 18. obrazloženja).

Budući da je sukladno članku 3. stavku 2. ZUS-a predmet upravnog spora i ocjena zakonitosti općih akata, Ustavni sud ne nalazi razloga zbog kojih naprijed izneseno shvaćanje ne bi bilo primjenjivo i na postupke propisane člankom 83. ZUS-a.

23. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je zbog propusta Visokog upravnog suda da iznese dostatne i relevantne razloge za nepokretanje postupka ocjene zakonitosti osporenog prostornog plana ex offo na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a podnositelju povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava u aspektu postupovnog jamstva obrazložene sudske odluke.

24. Stoga je na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno kao pod točkama I. i II. izreke.

Visoki upravni sud dužan je u ponovljenom postupku razmotriti, primjenom kriterija iznesenih u obrazloženju ove odluke, je li podnositelj u zahtjevu za ocjenu zakonitosti prostornog plana pokazao da osporeni opći akt izravno pogađa njegove vlasničke interese i u tom smislu, je li na temelju tog općeg akta došlo do miješanja u njegova Ustavom i Konvencijom zajamčena prava i slobode.

25. Odluka o objavi odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-5917/2016

Zagreb, 5. studenoga 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), obrazlažemo

IZDVOJENO MIŠLJENJE

U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-III-5917/2016 OD 5. STUDENOGA 2019.

Ustavni sud Republike Hrvatske donio je većinom glasova svih sudaca odluku o usvajanju ustavne tužbe podnositelja trgovačkog društva OTOK CONSULTUS d.o.o. iz Zagreba i ukidanju rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-345/13-5 od 29. travnja 2016. te vraćanju predmeta tom sudu na ponovni postupak.

Naše neslaganje s donesenom odlukom i većinski izraženim mišljenjem obrazlažemo kako slijedi:

Podnositelj ustavne tužbe protivi se rješenju Visokog upravnog suda kojim je odbačen njegov zahtjev za ocjenu zakonitosti Odluke o izmjenama i dopunama Prostornog plana Splitsko-dalmatinske županije (»Službeni list« broj 9/13. od 22. listopada 2013.), točnije članka 59. (područje Grad Stari Grad – Zona Borovo; izdvojenog građevinskog područja ugostiteljsko-turističke namjene), jer navedena Odluka proizvodi učinke na njegove vlasničke interese. Istovremeno podnositelj tvrdi da, zbog pravne naravi općeg akta koji osporava, nije u mogućnosti ishoditi pojedinačnu odluku javnopravnog tijela utemeljenu na osporenom općem aktu kojom bi došlo do povrede njegovog prava ili interesa (članak 83. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima »Narodne novine« broj 20/10., 143/12. i 152/14.; u daljnjem tekstu: ZUS), ali da to ne može biti razlog nepostojanja mogućnosti ispitivanja zakonitosti i ustavnosti općeg akta.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je osporavanim rješenjem broj: Usoz-345/13-5 od 29. travnja 2016. odbacio kao nedopušten zahtjev za ocjenu zakonitosti prostornog plana navodeći da podnositelj nije, sukladno članku 83. stavku 2. ZUS-a, dostavio pojedinačnu odluku utemeljenu na osporenom općem aktu kao i da u konkretnom slučaju ne postoje razlozi za pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti predmetne odluke po službenoj dužnosti.

Mišljenja smo da je Visoki upravni sud pravilno primijenio odredbe članka 83. ZUS-a i za svoju odluku iznio pravno relevantne razloge. Naime, nesporno je da poslovi prostornog i urbanističkog planiranja na lokalnoj razini spadaju u izvorni djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kako je to određeno člankom 133. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) kao i člankom 19. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17. i 98/19.). Te poslove jedinice lokalne i područne samouprave obavljaju jednim dijelom putem predstavničkih tijela donošenjem strateških i planskih dokumenata koji čine temelj i okvir za intervencije u prostoru, utemeljenim na prostornim planovima više razine i razradbenim dokumentima čitavog niza različitih čimbenika. Po svojoj pravnoj prirodi, ti planski dokumenti ne rezultiraju donošenjem pojedinačnih akata već, u konkretnom slučaju, prostornim planom niže, općinske, odnosno, gradske razine. Tek po donošenju planskih dokumenata svih razina odlučivanja, moguće je otpočeti postupak donošenja pojedinačnih akata, kako je to određeno člankom 114. Zakona o prostornom uređenju (»Narodne novine« broj 153/13., 65/17., 114/18., 39/19. i 98/19.).

Člankom 118. istog Zakona uređen je postupak donošenja upravnih akata za provedbu prostornog plana, kao i prava stranaka na žalbu i pokretanje upravnog spora povodom tog postupka. Na taj je način, po našem shvaćanju, uređena provedba prostornih planova kao općih akata kao i postupak donošenja pojedinačnih akata koji se na njima temelje. Donošenjem pojedinačnih akata otvoren je put, u upravnom postupku i upravnom sporu, zaštite prava pojedinca u svim vidovima zaštite, uključujući i pravo vlasništva, sve do ustavnosudske zaštite njihovih prava.

S obzirom na naprijed navedeno, ustavnu bi tužbu bilo moguće podnijeti i meritorno razmatrati tek nakon postupka izdavanja upravnog akta za provedbu prostornog plana, odnosno, lokacijske dozvole. Postupak koji tome prethodi ne može rezultirati pojedinačnim aktom te, posljedično tome, niti mogućnošću Visokog upravnog suda da o aktu odlučuje.

Drugačije razumijevanje ovog konkretnog slučaja nameće shvaćanja koja mogu u velikoj mjeri otežati, čak i zaustaviti postupke prostornog planiranja u njihovoj realizaciji donošenja konkretnih provedbenih akata izgradnje objekata obuhvaćenih prostornim planom.

Zagreb, 12. studenoga 2019.

Sudac
 Davorin Mlakar, v. r.

Sudac
 Josip Leko, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), pisano obrazlažem

IZDVOJENO MIŠLJENJE

U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-III-5917/2016 od 5. STUDENOGA 2019.

U ovom predmetu većinom glasova sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske usvojena je ustavna tužba podnositelja trgovačkog društva OTOK CONSULTUS d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu.

S većinskim mišljenjem ne slažem se iz sljedećih razloga:

Visoki upravni sud je pravilnim tumačenjem i primjenom odredbi članaka 83. i 84. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12. i 152/14.; u daljnjem tekstu: ZUS) odbacio zahtjev podnositelja za ocjenu zakonitosti Odluke o izmjenama i dopunama prostornog plana Splitsko-dalmatinske županije od 22. listopada 2013.

Naime, da bi podnositelj imao pravo pokrenuti postupak ocjene zakonitosti općeg akta po članku 83. stavku 1. ZUS-a nužan uvjet je da je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na osporenom općem aktu došlo do povrede prava ili pravnog interesa podnositelja što ovdje evidentno nije slučaj, a što je Visoki upravni sud vrlo jasno obrazložio u osporenoj odluci.

Visoki upravni sud je u osporenoj odluci naveo da: «... u konkretnom slučaju ne postoje razlozi za pokretanjem postupka za ocjenu zakonitosti predmetne odluke po službenoj dužnosti ...«.

Protivno stajalištu većine smatram da Visoki upravni sud nije bio dužan navesti razlog zbog kojih smatra da ne postoje razlozi za pokretanjem postupka ocjene zakonitosti po službenoj dužnosti jer je riječ o diskrecijskoj ocjeni koja proizlazi iz diskrecijske ovlasti.

Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće po službenoj dužnosti na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda (članak 83. stavak 2. ZUS-a).

Prilično je nejasno kako bi Visoki upravni sud uopće mogao iznijeti «... dostatne i relevantne razloga za nepokretanje postupka ocjene zakonitosti osporenog prostornog plana ex offo...« (kako se to navodi u većinski izglasanoj odluci pod točkom 23.) jer prema mom mišljenju moguće je dati razloge zašto se takav postupak pokreće ali ne i zašto se ne pokreće.

Uostalom, mišljenja sam da kada je riječ o postupanju ex offo,Visoki upravni sud nije dužan uopće obrazlagati koje je sve aspekte potencijalne nezakonitosti općeg akta ispitivao te je dostatna konstatacija da nije našao razloga za postupanje ex offo.

Zagreb, 8. studenoga 2019.

Sudac
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.