## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9097/2011-7 od 23. svibnja 2012.

### NN 76/2012 (9.7.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9097/2011-7 od 23. svibnja 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1785

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, mr. sc. Ivice Kujundžića i Ljiljane Karlovčan-Đurović, članova vijeća te sudske savjetnice Lidije Ravlić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatskog Telekoma d.d. Zagreb, Savska cesta 32, kojeg zastupa Maja Mandić, direktorica Odjela za korporativne regulatorne poslove po generalnoj punomoći Su-992/2009, protiv rješenja tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-07/11-01/31, urbroj: 376-09/ŽK-11-7(IM) od 21. srpnja 2011., radi nadzora elektroničkih komunikacija, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 23. svibnja 2012.

presudio je

Tužba se uvažava.

Poništava se rješenje Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 21. srpnja 2011.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženog tijela pod točkom 1. utvrđeno je da je trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Savska cesta 32 dana 1. srpnja 2011. u standardnoj ponudi Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge najma korisničke linije povrijedilo regulatorne obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, transparentnosti, nediskriminacije, nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva, te zabrane neopravdanog povezivanja određenih vrsta usluga, određene odlukom Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije (klasa: UP/I-344-01/10-01/456, urbroj: 376-11-11-25 od 6. travnja 2011.).

Točkom 2. osporenog rješenja naloženo je društvu iz točke 1. da odmah po primitku toga rješenja ukloni nepravilnosti u objavljenoj Standardnoj ponudi Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge najma korisničke linije od 1. srpnja 2011., na način da u istoj, a s pravnim učinkom od 1. srpnja 2011. izvrši slijedeće ispravke na način kako je to određeno točkama a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m u izreci osporenog rješenja. Točkom 3. dispozitiva naloženo je HT-u da najkasnije u roku od dva dana od primitka tog rješenja objavi Standardnu ponudu Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge najma korisničke linije s otklonjenim nepravilnostima utvrđenim u točki 2. ove odluke, te o učinjenom bez odgode obavijesti nadzornika pismenim putem, a točkom 4. dispozitiva naloženo je da će u slučaju nepostupanja ovom rješenju nadzornik izreći odgovornoj osobi u HT-u upravnu mjeru izraženu u novčanom iznosu u visini od dvadeseterostruke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u proteklom tromjesečju. Svaka sljedeća upravna mjera izriče se u dvostrukom iznosu.

U tužbi tužitelj u bitnome navodi da temeljem »Standardne ponude za usluge međupovezivanja Hrvatskog Telekoma d.d.«, tužitelj ostalim operatorima pruža uslugu predodabira operatora (dalje u tekstu: CPS usluga). CPS usluga je unaprijed programiran izbor operatora od strane krajnjeg korisnika, a temeljem koje operator krajnjem korisniku pruža usluge ostvarivanja (svih ili određenih) poziva. Krajnji korisnik koji pozive ostvaruje putem određenog operatora temeljem CPS usluge, sa tužiteljem i dalje ima ugovorenu uslugu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za koju uslugu krajnji korisnik i dalje plaća mjesečnu naknadu tužitelju. Tuženo tijelo je 6. travnja 2011., temeljem članka 56. stavka 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama (dalje u tekstu: ZEK) donijelo odluku o analizi tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike kojom je tužitelja odredilo operatorom sa značajnom tržišnom snagom na predmetnom tržištu. Navedenom odlukom tuženo tijelo je tužitelju odredilo obvezu na veleprodajnoj razini pružiti drugim operatorima uslugu najma korisničke linije, odnosno omogućiti operatorima koji krajnjim korisnicima već pružaju CPS uslugu, da istim krajnjim korisnicima mogu ponuditi i uslugu pristupa mreži. Ovime se postiže da se ugovaranjem usluge najma korisničke linije u potpunosti raskida pretplatnički ugovor između tužitelja i krajnjeg korisnika, a budući da niti usluga pristupa mreži niti određene vrste poziva krajnjem korisniku više ne pruža tužitelj.

Tužitelj ističe da je tuženo tijelo točkom 1. izreke osporenog rješenja utvrdilo da je tužitelj prilikom objave Standardne ponude za najam korisničke linije 1. srpnja 2011. povrijedio regulatornu obvezu pristupa korištenja posebnih dijelova mreže iz članka 61. ZEK-a, regulatornu obvezu transparentnosti iz članka 58. ZEK-a, regulatornu obvezu nediskriminacije iz članka 59. ZEK-a, regulatornu obvezu nadzora cijene i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. ZEK-a i regulatornu obvezu nadzora maloprodajnih cijena usluge iz članka 63. ZEK-a te je točkom 2. izreke tog rješenja naložio tužitelju izmijeniti Standardnu ponudu za najam korisničke linije radi usklađenja sa Odlukom o analizi tržišta pristupa. Prema mišljenju tužitelja točkama 2a, 2b, 2c, 2d i 2e osporenog rješenja tužitelju je određen niz obveza, a da se tužitelju pritom nije omogućilo izjasniti o spornim obvezama čime je povrijeđeno načelo saslušanja stranaka. Također, tuženo tijelo je propustilo u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja omogućiti tužitelju očitovati se o svim pitanjima bitnim za rješavanje upravne stvari a što proizlazi iz činjenice da je tuženo tijelo donijelo rješenje prije nego li je zaprimilo očitovanje tužitelja. U tužbi tužitelj se poziva na odredbu članka 52. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.: dalje u tekstu ZUP) kojom je propisano da stranka ima pravo sudjelovati u ispitnom postupku sve do donošenja odluke u upravnoj stvari, davati izjave i objašnjenja, iznositi činjenice i okolnosti koje su bitne za rješavanje upravne stvari, te pobijati točnost navoda koji se ne slažu s njezinim navodima. Nadalje, tužitelj ukazuje na odredbu članka 17. stavak 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama kojom je pak propisano da je stranci u postupku potrebno omogućiti prije donošenja odluke da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te da dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značaja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od osam dana. Tužitelj smatra da je tuženo tijelo u predmetnom postupku stručnog nadzora bilo dužno postupiti sukladno citiranim odredbama Zakona o općem upravnom postupku i o Zakonu o elektroničkim komunikacijama, te dati tužitelju mogućnost davati izjave i objašnjenja, iznositi činjenice i okolnosti koje su bitne za rješavanje upravne stvari te pobijati točnost navoda koji se ne slažu s njezinim navodima. Što se tiče izmjene koje je tuženo tijelo rješenjem naložilo tužitelju, tužitelj napominje da je ovlašten u postupku stručnog nadzora izmijeniti odredbe Standardne ponude tužitelja isključivo u svrhu usklađenja s odredbama ZEK-a i propisa donesenih na temelju ZEK-a (članak 12. stavak 1. točka 13. ZEK-a i članak 113. stavak 1. ZEK-a). Međutim, iz obrazloženja osporenog rješenja je razvidno da je tužitelj predmetne odredbe izmijenio iako ne postoji odredba ZEK-a ili Odluke o analizi tržišta pristupa iz kojih bi takva obveza proizlazila. Izmijenivši odredbe Standardne ponude za najam korisničke linije na način da je tužitelju odredio obveze koje ne proizlaze iz Odluke o analizi tržišta pristupa, tuženo je tijelo tužitelju odredilo nove regulatorne obveze. Nove regulatorne obveze nije, međutim, sukladno članku 114. ZEK-u ovlašten odrediti nadzornik elektroničkih komunikacija kao ovlašteni radnik stručne službe tuženog tijela u okviru postupka stručnog nadzora. Nove regulatorne obveze ovlašten je odrediti jedino vijeće tuženog tijela, i to temeljem postupka analize tržišta provedenog sukladno odredbama Poglavlja 8. ZEK-a. Na taj način tuženo tijelo je prekoračilo svoje ovlasti kao pravne osobe s javnim ovlastima koja je, sukladno članku 7. stavak 1. ZEK-a, dužna djelovati u okviru djelokruga i nadležnosti propisanim ZEK-om. Stoga je prema mišljenju tužitelja na ovaj način tuženo tijelo povrijedilo i načelo zakonitosti kao temeljno načelo upravnog postupka. Tužitelj nadalje ističe da je tuženo tijelo u točci 1. izreke rješenja utvrdilo da je tužitelj objavom Standardne ponude za najam korisničke linije povrijedio regulatornu obvezu nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. ZEK-a i zabranu neopravdanog povezivanja određenih vrsta usluga koja proizlazi iz regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena iz članka 63. ZEK-a, a koje su tužitelju propisane Odlukom o analizi tržišta pristupa. Međutim, izrijekom rješenja tužitelju se ne nalaže niti jedna izmjena Standardne ponude za najam korisničke linije koja bi bila posljedica povrede u istoj ovih regulatornih obveza niti iz obrazloženja rješenja proizlazi da je tužitelj objavom Standardne ponude za najam korisničke linije povrijedio ove regulatorne obveze niti na koji ih je način tužitelj povrijedio. Stoga je tuženo tijelo rješenju postupilo protivno odredbi članka 98. stavak 1. i stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku budući da je propustilo utvrđene povrede obrazložiti. Tužitelj predlaže da se tužba uvaži i osporeno rješenje poništi.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu ostaje u cijelosti kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te između ostalog ističe da je odredbom članka 17. stavak 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama, određeno da iznimno u obavljanju stručnog nadzora nadzornik elektroničkih komunikacija može, ako utvrdi povredu odredaba ovog Zakona ili propisa donesenih na temelju ovoga Zakona donijeti rješenje i bez izjašnjenja stranke. Navedena odredba je samostalna i neovisno od odredaba Zakona o općem upravnom postupku na koje se poziva tužitelj. Sve ostale prigovore tuženo tijelo smatra neosnovanim i predlaže da se tužba odbije.

Tužba je osnovana.

Osporeno rješenje donijeto je pozivom na odredbu članka 113. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08.).

Iz spisa predmeta proizlazi da je 4. srpnja 2011. nadzornik elektroničkih komunikacija Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije započeo po službenoj dužnosti stručni nadzor sukladno nadležnosti koja proizlazi iz članka 12. stavka 1. točke 13. te članka 113. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama u svezi primjene odredaba Zakona o elektroničkim komunikacijama i propisa donesenih na temelju istog, a sve u svrhu utvrđivanja izvršavanja regulatornih obveza operatora sa značajnom tržišnom snagom Hrvatskog Telekoma d.d. – (dalje: HT) određenih odlukom vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 6. travnja 2011. (u daljnjem tekstu: Odluka). Tuženo tijelo je Odlukom odredio HT operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike te su mu određene regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreža (članak 61. Zakona o elektroničkim komunikacijama), obveza nediskriminacije (članak 59. ZEK-a), obveza transparentnosti uz objavu standardne ponude za uslugu najma korisničke linije (članak 58. ZEK-a), obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva (članak 62. ZEK-a), obveza računovodstvenog razdvajanja (članak 60. ZEK-a). Načini, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza pobliže su propisani dokumentom Analize tržišta pristupa javnog komunikacijskog mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, koja je u cijelosti sastavni dio navedene Odluke od 6. travnja 2011. Analizom pristupa propisano je da je HT dužan najkasnije do 1. srpnja 2011. objaviti standardnu ponudu za uslugu najma korisničke linije u skladu s uvjetima iz Analize pristupa koja se pruža na temelju »Standardne ponude Hrvatskog Telekoma d.d. za usluge najma korisničke linije.«

Nadzornik je sukladno svojim ovlastima provjerio sadržaj tako usklađene Standardne ponude i utvrdio da ona sadrži veći broj nepravilnosti koje predstavljaju izravno kršenje regulatornih obveza određenih HT-u, te naredio provođenje određenih mjera pobliže navedenih u izreci rješenja. Iz navedenog rješenja proizlazi da je nadzornik postupio sukladno svojoj zakonskoj mogućnosti iz članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama te je donio rješenje bez saslušanja tužitelja.

Odredbom članka 17. stavka 5. Zakona o elektroničkim komunikacijama propisano je da se stranci u postupku pred Agencijom mora omogućiti, prije donošenja odluke, da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te da dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana. Iznimno, u obavljaju stručnog nadzora nadzornik elektroničkih komunikacija može, ako utvrditi povredu odredaba ovog Zakona ili propisa donesenih na temelju ovog Zakona donijeti rješenje i bez saslušanja stranke.

Odredbom članka 18. stavka 8. navedenog Zakona propisano je da se u upravnim stvarima iz nadležnosti Agencije na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku.

Odredbom članka 8. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 47/09.) propisano je da u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje u predmetnoj stvari. Odredbom članka 4. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da je stranka u upravnom postupku fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku. Odredbom Zakona o elektroničkim komunikacijama na koju se poziva i tuženo tijelo članak 17. stavak 5. propisano je da se stranci u postupku pred Agencijom mora omogućiti prije donošenja odluke da se izjasni o činjenicama bitnim za donošenje odluke te dostavi svu potrebnu dokumentaciju i predloži dokaze za koje smatra da su od značenja za donošenje odluke i to u roku koji ne može biti kraći od 8 dana.

Točno je da je iznimno propisano da se u obavljaju stručnog nadzora može rješenje donijeti i bez saslušanja stranke. Međutim, radi utvrđivanja pravog stanja stvari ne može se stranku onemogućiti da sudjeluje u postupku. Kako u konkretnom postupku tužitelj nije sudjelovao prema ocjeni ovoga Suda osporenim rješenjem povrijeđen je zakon na njegovu štetu.

S obzirom da u postupku sudske kontrole osporenog akta nije moguće otkloniti tužbene razloge kao neutemeljene, iako tuženo tijelo u odgovoru na tužbu iscrpno osporava sve tužbene navode, po ustaljenoj praksi ovoga Suda odgovor na tužbu ne može zamijeniti obrazloženje rješenja. Stoga će tuženo tijelo u nastavku postupka povodom ove presude uz sudjelovanje tužitelja u postupku donijeti novo rješenje koje će biti obrazloženo sukladno odredbi članka 98. Zakona o općem upravnom postupku.

Kako s obzirom na sve izneseno nije moguće otkloniti prigovore tužitelja trebalo je temeljem odredbe članak 39. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.) tužbu uvažiti, osporeno rješenje poništiti s tim da tuženo tijelo donese novo rješenje pridržavajući se po članku 62. istog zakona pravnog shvaćanja suda i njegovih primjedaba u pogledu postupka.

Broj: Us-9097/2011-7

Zagreb, 23. svibnja 2012.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner, v.r.

Presuda, NN 76/2012-1785