### NN 18/2019 (22.2.2019.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-432/2017 od 18. prosinca 2018. i Izdvojeno mišljenje suca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

399

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenule Hrvatske ceste d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, zastupane po direktoru Josipu Škoriću, na sjednici održanoj 18. prosinca 2018. većinom glasova donio je

RJEŠENJE

I. Ustavna tužba se odbacuje.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnijele su Hrvatske ceste d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu (u daljnjem tekstu: podnositelj), zastupane po direktoru Josipu Škoriću, dipl. ing. građ.

Ustavna tužba podnesena je u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-2245/16-2 od 12. listopada 2016. kojom je odbijena žalba podnositelja izjavljena protiv presude Upravnog suda u Rijeci broj: 3 UsI-616/15-10 od 6. svibnja 2016.

1.1. Presudom Upravnog suda u Rijeci odbijen je tužbeni zahtjev podnositelja radi poništenja rješenja tuženika – Ličko-senjske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo, zaštitu okoliša i prirode te komunalno gospodarstvo klasa: UP/II-363-01/14-01/36, ur.broj: 2125/1-08-15-02 od 9. ožujka 2015. i poništenja rješenja Ličko-senjske županije, Općine Udbina, Jedinstvenog upravnog odjela klasa: UP/I-361-02/10-01/04, ur.broj: 2125/12-01-14-37 od 31. listopada 2014. Prvostupanjskim rješenjem podnositelju je određena obveza plaćanja komunalnog doprinosa za izgradnju državne ceste D 1 Zagreb – Split (dionica Debelo Brdo) u dijelu koji prolazi područjem Općine Udbina u ukupnom iznosu od 1.773.900,00 kuna.

1.2. Za potrebe ustavnosudskog postupka, na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) pribavljen je spis Upravnog suda u Rijeci broj: 3 UsI-616/15.

II. PRIGOVORI PODNOSITELJA

2. Podnositelj je u ustavnoj tužbi naveo da su mu osporenom presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. i 29. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

U ustavnoj tužbi navedeno je:

»Pobijanim sudskim odlukama su sudovi zauzeli pravno stajalište da u pravnom sustavu Republike Hrvatske ne postoji zastara prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa.

Dakle, predmet ove tužbe je pitanje da li je pravom Republike Hrvatske propisana zastara prava na utvrđivanje komunalnog doprinosa odnosno da li u pobijanim presudama riječ o povredi članka 2., 3. i 90. Općeg poreznog zakona ... odnosno članaka 2., 3. i 94. Općeg poreznog zakona ... odnosno članaka 2., 3. i 108. Općeg poreznog zakona.

Navedenim člancima je propisano da pravo poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze i kamata, pokretanje prekršajnog postupka, naplatu poreza, kamata, troškova ovrhe i novčanih kazni, te pravo poreznog obveznika na povrat poreza, kamata, troškova ovrhe i novčanih kazni zastarijeva za tri godine ... računajući od dana kada je zastara počela teći te da zastara prava na utvrđivanje porezne obveze i kamata počinje teći nakon isteka godine u kojoj je trebalo utvrditi porezne obveze i kamate.

(...)

Dakle, Općim poreznim zakonom je jasno određeno da doprinosi, a time i komunalni doprinos, predstavljaju javna davanja te se na ta javna davanja trebaju primijeniti odredbe Općeg poreznog zakona o zastari. Naime komunalni doprinos je davanje koje se plaća za ostvarivanje usluga koje pružaju jedinice lokalne samouprave u dijelu koji se tiče objekata komunalne infrastrukture te kao takvo ispunjava definiciju iz članka 2. Općeg poreznog zakona.

Činjenica da odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu nije propisana posebna zastara za komunalni doprinos ne znači da zastare nema već da je zastara propisana općim propisom ...«

2.1. Podnositelj je Ustavnom sudu predložio »ukidanje pobijanih presuda«.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

3. Tijekom ustavnosudskog postupka utvrđeno je da je podnositelj društvo s ograničenom odgovornošću koje je u 100%-tnom vlasništvu Republike Hrvatske, a osnovano je temeljnim aktom društva – Izjavom društva s ograničenom odgovornošću – koju je za Republiku Hrvatsku dao član društva, Oleg Butković, ministar pomorstva, prometa i veza. Sa svojim osnivačem, Republikom Hrvatskom, podnositelj je u obavljanju djelatnosti iz cestovnog prometa povezan organizacijski i funkcionalno, te posredno i financijski.

Presude koje se osporavaju ustavnom tužbom donesene su u upravnom sporu u kojem se u povodu tužbe podnositelja odlučivalo o zakonitosti upravnog akta (rješenja o komunalnom doprinosu) Ličko-senjske županije kojim je podnositelju određena obveza plaćanja komunalnog doprinosa za izgradnju državne ceste D1 Zagreb – Split. Tijekom spora podnositelj je istaknuo i prigovor zastare vođenja upravnog postupka sukladno odredbama Općeg poreznog zakona (»Narodne novine« broj 147/08., 18/11., 78/12., 136/12., 73/13. i 26/15.). U upravnom postupku i sporu odlučivalo se dakle o podnositeljevoj obvezi plaćanja komunalnog doprinosa, odnosno o novčanim sredstvima podnositelja koja su povezana s njegovom javnopravnom zadaćom.

4. U rješenju broj: U-III-2119/2010 od 18. ožujka 2015. (»Narodne novine« broj 44/15.), Ustavni sud iznio je sljedeća stajališta:

»5. Tijekom ustavnosudskog postupka utvrđeno je da su presude, koje ustavnom tužbom osporava podnositelj, donesene u parničnom postupku u kojem se odlučivalo o imovini podnositelja koja je bila povezana s njegovom javnopravnom zadaćom.

Podnositelj je, naime, javnopravna osoba (ustanova) koje je osnivač (u smislu članka 44. stavka 1. Zakona o zdravstvenoj zaštiti) Republika Hrvatska. Sa svojim osnivačem, Republikom Hrvatskom, podnositelj je u obavljaju zdravstvene djelatnosti kao javne službe organizacijski i funkcionalno usko povezan.

6. Ustavni sud napominje da, unatoč tome što javnopravna tijela imaju opću pravnu sposobnost biti stranke u postupcima pred sudovima, to ne znači automatski da imaju i sposobnost biti nositelji zaštite ustavnih prava u ustavnosudskom postupku. Slijedom navedenog, Ustavni sud ističe da je pitanje prava na podnošenje ustavne tužbe od strane Republike Hrvatske razmatrano u više slučajeva postupanja Ustavnog suda u okviru njegove nadležnosti pružanja konkretne ustavnopravne zaštite.

Rješenjem broj: U-III-2154/2007 od 5. studenoga 2009. (objavljenim u 'Narodnim novinama' broj 140/09.), odbačena je ustavna tužba podnositeljice, Republike Hrvatske, kao nedopuštena te je izraženo stajalište da 'država nije ovlaštena na podnošenje ustavne tužbe protiv odluka svojih vlastitih tijela niti je po naravi stvari moguće da joj budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode'. Navedeno stajalište potvrđeno je i rješenjem Ustavnog suda broj: U-III-1709/2009 od 5. veljače 2013.

U tom je rješenju Ustavni sud, između ostalog, istaknuo:

'Ustavna tužba je ustavnopravno sredstvo zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koja mogu biti povrijeđena pojedinačnim aktima tijela državne ili javne vlasti Republike Hrvatske. Republika Hrvatska može biti stranka u postupcima pred redovnim i specijaliziranim sudovima ustrojenim na temelju Zakona o sudovima, ali u okolnostima konkretnog slučaja ne može biti nositeljica zaštite ustavnih prava. Drugim riječima, nije ovlaštena biti podnositeljica ustavne tužbe u postupku zaštite ustavnih prava pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.'

7. U odnosu na pravne osobe koje su ujedno i javnopravna tijela čiji je osnivač država i njihovo ovlaštenje da budu nositelji ustavnih prava, Ustavni sud je u odlukama broj: U-III-738/2005 i U-III-1694/2005., obje od 18. prosinca 2012., zauzeo stajalište da podnositeljica, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, 'kao državna agencija nije ovlaštena na podnošenje ustavne tužbe u smislu članka 128. alineje 4. Ustava jer u konkretnoj pravnoj situaciji i ne može biti nositelj zaštite ustavnih prava.' Navedeno je stajalište Ustavnog suda potvrđeno rješenjima Ustavnog suda broj: U-III-744/2010 od 14. ožujka 2013., U-III-3182/2011 od 23. svibnja 2013. (objavljeno u 'Narodnim novinama' broj 67/13.) i dr.«

U odnosu na Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje Ustavni sud je navedenim rješenjem broj: U-III-2119/2010, usklađujući svoja stajališta o javnopravnim osobama kao podnositeljima ustavnih tužbi, promijenio svoju dotadašnju praksu i zauzeo restriktivniji pristup kad je riječ o ovlaštenju na podnošenje ustavnih tužbi od strane ustanova čija je osnovna djelatnost obavljanje javne službe u Republici Hrvatskoj. U tom smislu istaknuto je da, budući da Republika Hrvatska nije ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu jer, po naravi stvari, nije moguće da joj pojedinačnim aktom budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, to mutatis mutandisustavnu tužbu nije ovlaštena podnijeti ni ustanova (javnopravno tijelo) čiji je osnivač Republika Hrvatska i koja je s osnivačem u obavljanju svoje djelatnosti u okviru javne službe usko organizacijski i funkcionalno povezana.

5. Navedena stajališta primjenjiva su i na podnositelja. Budući da je podnositelj javnopravna osoba organizacijski, funkcionalno i podredno financijski, povezana s Republikom Hrvatskom, Ustavni sud utvrđuje da u okolnostima konkretnog slučaja Hrvatske ceste d.o.o. ne mogu biti nositelj zaštite ustavnih prava i nemaju aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ove ustavne tužbe.

5.1. U konkretnom slučaju mjerodavna je i praksa Europskog suda za ljudska prava u predmetu JKP Vodovod Kraljevo protiv Srbije (br. 57691/09 i 19719/10, odluka od 16. listopada 2018.) i Europske komisije u predmetu Španjolske željeznice – RENFE protiv Španjolske (br. 35216/97, odluka od 8. rujna 1997.).

6. Mjerodavni dio članka 72. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 72.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti ustavnu tužbu: ... ako je ustavna tužba ... nedopuštena. Tužba je nedopuštena: ... ako je tužbu podnijela pravna osoba koja ne može biti nositelj ustavnih prava.«

7. S obzirom na to da je ustavna tužba podnositelja u konkretnom slučaju nedopuštena, na temelju članka 72. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

8. Rješenje o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-432/2017

Zagreb, 18. prosinca 2018.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-III-432/2017 OD 18. PROSINCA 2018.

Suprotno mišljenju većine sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženom u ovom rješenju smatram da ustavnu tužbu Hrvatskih cesta d. o. o. nije trebalo odbaciti, već da je prema dosadašnjoj praksi ustavnu tužbu trebalo razmatrati u meritumu stvari. Naime, mišljenja sam da Ustav Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) pruža širi opseg zaštite najviših ustavnih vrednota, među kojima je vladavina prava i pravo na pravičan postupak, u odnosu na zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispr., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija), koju zaštitu pruža Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP).

Naime, prema Preambuli, Općom deklaracijom o ljudskim pravima (usvojena i proglašena na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda Rezolucijom br. 217/III 10. prosinca 1948. godine), štiti se urođeno dostojanstvo, jednakost i neotuđivost prava svih članova ljudske zajednice kao temelj slobode, pravde i mira u svijetu, budući da je nepoštivanje i zanemarivanje ljudskih prava rezultiralo barbarskim postupcima koji vrijeđaju savjest čovječanstva i da je izgradnja svijeta u kojemu će ljudska bića uživati slobodu govora i uvjerenja te biti slobodna od straha i neimaštine, proglašena najvećom težnjom svih ljudi, budući da je bitno ljudska prava zaštititi vladavinom prava, kako čovjek ne bi morao pribjeći, kao krajnjem sredstvu, pobuni protiv tiranije i ugnjetavanja. Dakle, Opća deklaracija štiti čovjeka kao ljudsko biće, njegovo pravo na život, slobodu i osobnu sigurnost, dostojanstvo bez razlike bilo koje vrste,kao što je rasa, boja kože, spol, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, imovina, rođenje ili drugi status – pravo na jednaku pravnu zaštitu, bez ikakve diskriminacije.

Opća deklaracija o ljudskim pravima temelj je Konvencije što se vidi iz njezine Preambule. Prema Preambuli Vlade potpisnice, članice Vijeća Europe, donose Konvenciju da bi zajednički osigurale ostvarenje određenih prava utvrđenih Općom deklaracijom.

U tom cilju Visoke ugovorne stranke dogovorile su se osigurati svakoj osobi pod svojom jurisdikcijom pravo na život, zabranu mučenja, zabranu ropstva i prisilnog rada, pravo na slobodu i sigurnost, pravo na pošteno suđenje.

Dakle, Konvencija kao i Opća deklaracija o ljudskim pravima, primarno štiti čovjeka pojedinca kao ljudsko biće, a ne pravne osobe niti države, mada ESLJP dopušta pristup sudu i pravnim osobama. Naime, prema odredbi čanka 34. Konvencije postupak pred Sudom mogu pokrenuti fizičke osobe, nevladine organizacije ili skupine pojedinaca koji tvrde da su žrtve povrede prava priznatih u Konvenciji ili njenim dodatnim protokolima koje je počinila neka od država ugovornica. Očito ESLJP pravnim osobama priznaje status skupine pojedinaca.

Praksa ESLJP-a koji je »čuvar« Konvencije nije u potpunosti primjenjiva u postupcima pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske s aspekta prava na pristup sudu.

Naime, zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda samo je jedan (iako najvažniji) segment najviših vrednota koje prema članku 3. štiti Ustav. Prema članku 3. Ustava sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Stoga, pravo na pravičan postupak zajamčeno člankom 29. Ustava nije rezervirano samo za čovjeka kao ljudsko biće. Naprotiv, svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

To je još više vidljivo iz odredbe članka 65. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (pročišćeni tekst objavljen u »Narodnim novinama« broj 49/02. od 3. svibnja 2002.) prema kojoj odredbi ustavna tužba, između ostalog, mora sadržavati tvrtku i sjedište podnositelja ustavne tužbe te je posve jasno da se taj dio članka 65. stavka 1. Ustavnog zakona odnosi između ostaloga na trgovačko društvo kao pravnu osobu – podnositelja ustavne tužbe.

Konačno, i prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona, svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu, ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčeno Ustavom, a među ljudskim pravima i temeljnim slobodama u glavi III. Ustava pod člankom 29. navedeno je i već spomenuto pravo na pravičan postupak (da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o pravima i obvezama svakoga).

Prema većinskom stanovištu zauzetom na sjednici Suda u ovom predmetu, podnositelj ustavne tužbe ne može biti trgovačko društvo koje je u 100% vlasništvu Republike Hrvatske, uz obrazloženje da je riječ o trgovačkom društvu koje je javnopravno tijelo čiji je osnivač Republika Hrvatska i koja je s osnivačem u obavljanju svoje djelatnosti kao javne službe usko organizacijski, funkcionalno i financijski povezano.

Načelno se slažem sa stanovištem većine da država nije ovlaštena na podnošenje ustavne tužbe protiv odluka sudova, upravnih tijela ili drugih pravnih osoba s javnim ovlastima, mada mislim da iznimno u sporovima čiste građanskopravne naravi (npr. vlasnička tužba) i država ima pravo pristupa Ustavnom sudu zbog povrede prava na pravični postupak. Naime, ustavnopravna neovisnost sudbene vlasti o zakonodavnoj i izvršnoj vlasti ne dopušta presumpciju da država ima utjecaj na odluke koje donose suci, štoviše praksa je pokazala da se privatno vlasništvo štiti pravnim sredstvima sa više »žara« nego državno vlasništvo.

Međutim, ne slažem se sa tvrdnjom da su Hrvatske ceste d. o. o. javnopravno tijelo već je riječ o trgovačkom društvu koje gospodari hrvatskim cestama u državnom vlasništvu i prema građanima ne nastupa kao nositelj bilo kakve javnopravne ovlasti niti odlučuje o pravima ili obvezama građana, već posluje prema zakonima tržišta, te u Zakonu o cestama (a niti u drugim zakonima) nije moguće pronaći odredbu kojom bi država Hrvatskim cestama d. o. o. dala bilo kakvu javnopravnu ovlast. Naprotiv, Hrvatske ceste d. o. o. osnivaju se i svoju djelatnost obavljaju na jedinstvenom tržištu sukladno Zakonu o trgovačkim društvima, neovisno o svom osnivaču – državi.

Nije nezamisliva situacija da trgovačko društvo Hrvatske ceste d. o. o. kao investitor velikih građevinskih radova u parnici bude teško oštećen zbog očitog arbitrarnog postupanja ili mu bude povrijeđeno pravo na nepristranog suca ili obrazloženu sudsku odluku, u sporu sa primjerice nekom stranom tvrtkom kao izvođačem radova ili koncesionarom koja bi pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske imala ius standi.

Teško je zanijekati pravo takvog trgovačkog društva na podnošenje ustavne tužbe jer posljedica nepravičnog sudskog postupka može biti povreda prava na pravičan sudski postupak, ali i povreda prava vlasništva, koje vlasništvo Republika Hrvatska štiti podjednako neovisno o tome je li riječ o nositelju prava vlasništva koji je pojedinac, pravna osoba ili država.

Konačno, i odluka ESLJP-a u predmetu A. K. i L. protiv Hrvatske (zahtjev br. 37956/11, presuda od 8. siječnja 2013.) govori o tome da «... uvjeti koji se primjenjuju na pojedinačne zahtjeve prema Konvenciji nisu nužno isti kao i nacionalna mjerila koja se odnose na locus standi. Svrha nacionalnih pravila u tom pogledu može biti različita od one predviđene člankom 34., te iako te svrhe ponekad mogu biti slične, ne mora uvijek biti tako (vidi, mutatis mutandis, Norris protiv Irske, 26. listopada 1988., stavak 31., Serija A br. 142)«.

Ovakvom odlukom Ustavni sud restriktivniji je u pristupu sudu i od ESLJP-a koji je primjerice u predmetu Österreichischer Rundfunk protiv Austrije (2006.) utvrdio da ÖFR pruža javnu uslugu, ali ne obnaša vladine ovlasti, jer je austrijski zakonodavac usvojio okvir koji osigurava uredničku neovisnost austrijskog radija i njegovu institucionalnu autonomiju pa da je stoga nevladina organizacija u smislu članka 34. Konvencije, iako je osnivač toga ÖFR država Austrija.

Identično stanovište zauzeo je i u odluci Radio Francuska i drugi protiv Francuske (2003.), iako je francuskim zakonom propisano da Radio Francuska obavlja zadaću javne službe u općem interesu te je pod nadzorom Vlade, a financira se iz obvezne pristojbe.

Kako se Hrvatske ceste d. o. o. ne financiraju iz državnog proračuna, niti je zakonom propisano da obavljaju ikakvu javnu službu, niti da bi bili nositeljem javnopravnih ovlasti, već je njihova djelatnost isključivo gospodarska, tržišna, uređena Zakonom o trgovačkim društvima koji joj ne daje privilegirani položaj u trgovačkim djelatnostima i građanskopravnim odnosima u koje stupa, to smatram da dosadašnju praksu Ustavnog suda nije trebalo mijenjati te da Hrvatske ceste d. o. o. kao trgovačko društvo neovisno o svom osnivaču u dotičnoj situaciji imaju pravo na podnošenje ustavne tužbe te mislim da nije bilo mjesta odbačaju ustavne tužbe već da je ustavnu tužbu valjalo ispitati u njenom meritumu.

Zagreb, 27. prosinca 2018.

Sudac
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.