### NN 56/2022 (18.5.2022.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-IIIA-5285/2020 od 13. travnja 2022.

Ustavni sud Republike Hrvatske

801

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Ingrid Antičević Marinović, predsjednica Vijeća, te suci Snježana Bagić, Mario Jelušić, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Miroslav Šumanović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula Vlatka Miković iz Zagreba, na sjednici održanoj 13. travnja 2022. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske dužno je donijeti odluku o žalbi podnositeljice (žaliteljice) izjavljenoj protiv rješenja Upravnog odjela za urbanizam Grada Osijeka klasa: UP/I-361-02/20-01/1, urbroj: 2158/01-12-02/11-21-15 od 26. travnja 2021., u roku od tri (3) mjeseca, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«.

III. Na temelju članka 63. stavka 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), podnositeljici ustavne tužbe Vlatki Miković iz Zagreba, Barutanski breg 66, određuje se primjerena naknada zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) u iznosu od 7.600,00 kuna.

IV. Naknada iz točke III. izreke ove odluke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva podnositeljice Ministarstvu pravosuđa i uprave Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

V. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlatka Miković iz Zagreba (u daljnjem tekstu: podnositeljica) podnijela je 13. studenoga 2020. ustavnu tužbu na temelju članka 63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) smatrajući da joj je zbog dugotrajnosti postupka koji se vodi pred Upravnim sudom u Osijeku (u daljnjem tekstu: prvostupanjski sud) broj: Usl-1052/2020, radi donošenja odluke u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) klasa: UP/I-361-02/20-01/1, urbroj: 2158/01-12-02/03-20-3, povrijeđeno ustavno pravo na donošenje odluke u razumnom roku, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

2. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Upravnog odjela za urbanizam Grada Osijeka (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko upravno tijelo) klasa: UP/I-361-02/17-01/178 i klasa: UP/I-361-02/20-01/1 te spisi prvostupanjskog suda broj: Usl-1201/2019 i broj: Usl-1052/2020.

II. PREGLED RADNJI U POSTUPKU

3. Rješenjem o izvedenom stanju prvostupanjskog upravnog tijela klasa: UP/I-361-02/12-01/150, urbroj: 2158/01-12-01/04-14-16 od 9. siječnja 2014., a povodom zahtjeva Ervina Miškolcija, ozakonjene su građevine izgrađene na k. č. br. 6284, 6282 i 6283/1 k. o. Osijek.

Pregled radnji u postupku od donošenja rješenja o izvedenom stanju do donošenja odluke Ustavnog suda broj: U-IIIA-1258/2017 od 27. lipnja 2017. (»Narodne novine« broj 85/17.) prikazan je u toj odluci.

Odlukom broj: U-IIIA-1258/2017 od 27. lipnja 2017. Ustavni sud usvojio je ustavnu tužbu podnositeljice podnesenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i naložio Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice izjavljenoj protiv rješenja Upravnog odjela za provedbu dokumenata prostornog uređenja i gradnje Grada Osijeka klasa: UP/I-361-02/14-01-29, urbroj: 2158/01-12-00/02-17-16 od 28. travnja 2017., u roku od tri (3) mjeseca, računajući od prvog idućeg dana nakon objave ove odluke u »Narodnim novinama«, te je podnositeljici zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku određena primjerena naknadu u iznosu od 5.700,00 kuna. Odluka broj: U-IIIA-1258/2017 od 27. lipnja 2017. objavljena je u »Narodnim novinama« 26. kolovoza 2017.

Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-361-05/17-26/1572, urbroj: 531-05-2-2-1-17-2 od 16. listopada 2017. poništeno je rješenje o izvedenom stanju prvostupanjskog upravnog tijela klasa: UP/I-361-02/14-01/29, urbroj: 2148/01-12-00/02-17-6 od 28. travnja 2017. te je vraćen predmet na ponovni postupak.

Podnositeljica je 5. veljače 2018. podnijela Ministarstvu žalbu zbog nedonošenja rješenja (žalba zbog šutnje uprave).

Budući da nije doneseno prvostupanjsko ni drugostupanjsko rješenje, podnositeljica je 6. svibnja 2019. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu.

Prvostupanjsko upravno tijelo u ponovljenom postupku donijelo je rješenje o izvedenom stanju klasa: UP/I-361-02/17-01/178, urbroj: 2158/01-12-00/01-19-13 30. srpnja 2019. nakon čega je podnositeljica povukla tužbu podnesenu prvostupanjskom sudu.

Protiv rješenja o izvedenom stanju od 30. srpnja 2019. podnositeljica je 20. kolovoza 2019. podnijela žalbu Ministarstvu.

Prvostupanjsko upravno tijelo poslalo je podnositeljici poziv na uvid u spis predmeta koji je izvršen 7. listopada 2019.

Budući da Ministarstvo nije odlučilo o žalbi podnositeljice, podnositeljica je 21. studenoga 2019. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu.

Prvostupanjski sud presudom broj: Usl-1201/2019-6 od 14. siječnja 2020. naložio je Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od trideset (30) dana.

Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-361-05/20-26/90, urbroj: 531-09-2-2-20-2 od 21. veljače 2020. poništeno je rješenje o izvedenom stanju od 30. srpnja 2019. te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnositeljica je 27. srpnja 2020. podnijela Ministarstvu žalbu zbog nedonošenja rješenja (žalba zbog šutnje uprave).

Budući da Ministarstvo nije donijelo rješenje po žalbi podnositeljice, podnositeljica je 8. listopada 2020. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu.

Prvostupanjski sud presudom broj: Usl-1052/2020-6 od 12. siječnja 2021. naložio je Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od trideset (30) dana.

Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-361-05/21-26/51, urbroj: 531-09-2-21-4 od 15. ožujka 2021. naloženo je prvostupanjskom upravnom tijelu donijeti rješenje u roku od petnaest (15) dana.

Prvostupanjsko upravno tijelo u ponovljenom postupku donijelo je rješenje o izvedenom stanju klasa: UP/I-361-02/20-01/1, urbroj: 2158/01-12-02/11-21-15 od 26. travnja 2021.

Rješenjem Ministarstva klasa: UP/II-361-05/21-26/51, urbroj: 531-07-01-03/03-21-6 od 5. svibnja 2021. odbijena je žalba podnositeljice izjavljena zbog šutnje uprave podnesena 27. srpnja 2020.

Protiv rješenja o izvedenom stanju od 26. travnja 2021. podnositeljica je 24. svibnja 2021. podnijela žalbu Ministarstvu.

U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi Ministarstvo nije odlučilo o žalbi podnositeljice.

III. MJERODAVNO PRAVO

4. U rješenju broj: U-IIIVs-3669/2006 i dr. od 2. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 34/10.) Ustavni sud opisao je razvoj pravne zaštite ustavnog prava na suđenje u razumnom roku od trenutka njegovog uvođenja u hrvatski pravni sustav, stupanjem na snagu Promjene Ustava Republike Hrvatske 9. studenoga 2000. (»Narodne novine« broj 113/00.), do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.).

U rješenju broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014. (»Narodne novine« broj 8/15.) Ustavni sud opisao je i daljnji razvoj tog mehanizma pravne zaštite sve do 14. ožujka 2013. kada je stupio na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13). U glavi VI. tog zakona pod nazivom »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku« propisan je novi, drugačiji model zaštite prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na onaj koji je bio na snazi u ranijem zakonodavnom razdoblju.

ZoSud/13 do danas je izmijenjen nekoliko puta:

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 33/15.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/15.)

– Uredbom o dopuni Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 82/16.)

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 67/18.).

Odredbe koje se odnose na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (članci 63. – 70.) nisu mijenjane.

5. Pregled pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku od 2002. do 2013. godine (stupanja na snagu ZoSud-a/13) Ustavni sud dao je u odluci broj: U-IIIA-1031/2014 od 27. travnja 2016. (»Narodne novine« broj 50/16.).

IV. DOPUŠTENOST USTAVNE TUŽBE

6. U odluci Ustavnog suda broj: U-IIIA-4885/2005. od 20. lipnja 2007. objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 67/07., Ustavni sud je zauzeo stajališta vezana za sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije.

»... u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije – Ustavni sud neće razmatrati duljinu ‘spornog’ dijela prethodno okončanog upravnog postupka ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno trajanje i ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštite protiv šutnje administracije. Članak 72. Ustavnog zakona u tom smislu propisuje:

‘Članak 72.

Tužba je nedopuštena: (…) ako podnositelj tužbe u prethodnom postupku nije koristio dopušteno pravno sredstvo (…).’

(...)«

7. U konkretnom slučaju nakon odluke Ustavnog suda broj: U-IIIA-1258/2017 rješenjem Ministarstva od 16. listopada 2017. poništeno je rješenje o izvedenom stanju od 28. travnja 2017. te je predmet vraćen na ponovni postupak. Podnositeljica je 5. veljače 2018. podnijela Ministarstvu žalbu zbog nedonošenja rješenja (žalba zbog šutnje uprave). Budući da nije doneseno ni prvostupanjsko ni drugostupanjsko rješenje, podnositeljica je 6. svibnja 2019. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu. Nakon toga prvostupanjsko upravno tijelo rješenjem od 30. srpnja 2019. u ponovljenom postupku donijelo je rješenje o izvedenom stanju nakon čega je podnositeljica povukla tužbu podnesenu prvostupanjskom sudu.

Protiv rješenja prvostupanjskog upravnog tijela od 30. srpnja 2019. podnositeljica je 20. kolovoza 2019. podnijela žalbu Ministarstvu. Budući da Ministarstvo nije odlučilo o žalbi podnositeljice, podnositeljica je 21. studenoga 2019. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu koji je presudom broj: Usl-1201/2019-6 od 14. siječnja 2020. naložio Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od trideset (30) dana.

Podnositeljica je 27. srpnja 2020. podnijela Ministarstvu žalbu zbog nedonošenja rješenja (žalba zbog šutnje uprave). Budući da Ministarstvo nije donijelo rješenje po žalbi podnositeljice, podnositeljica je 8. listopada 2020. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu koji je presudom broj: Usl-1052/2020-6 od 12. siječnja 2021. naložio Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od trideset (30) dana.

8. Uvažavajući činjenicu da se u konkretnom slučaju podnositeljica koristila sredstvom za ubrzavanje upravnog postupka (žalba zbog šutnje uprave, odnosno tužba zbog šutnje uprave), Ustavni sud utvrđuje da je ustavna tužba u konkretnom slučaju dopuštena te će razmotriti njezinu osnovanost.

V. OSNOVANOST USTAVNE TUŽBE

9. Ustavni sud ponavlja da se razumnost duljine postupka uvijek mora procjenjivati u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja prema sljedećim kriterijima: složenost predmeta, ponašanje podnositeljice i mjerodavnih tijela, te važnost predmeta postupka za podnositeljicu.

1) Duljina upravnog i sudskog postupka

10. U skladu s praksom Ustavnog suda (stajališta izražena u odluci broj: U-IIIA-4885/2005) potrebno je sagledati ukupno trajanje upravnog i upravnosudskog postupka zajedno.

U konkretnom slučaju podnositeljica je 30. siječnja 2014. podnijela žalbu protiv rješenja Upravnog odjela za provedbu dokumenata od 9. siječnja 2014. i tada je nastao »spor« u smislu članka 29. stavka 1. Ustava (vidi t. 12. obrazloženja odluke broj: U-IIIA-1258/2017). Stoga, postupak traje od 30. siječnja 2014. do dana donošenja ove odluke (13. travnja 2022.). Dakle, postupak u konkretnom slučaju ukupno traje osam (8) godina, dva (2) mjeseca i četrnaest (14) dana.

U konkretnom slučaju Ustavni sud posebno razmatra postupanje nadležnih upravnih tijela i podnositeljice od donošenja odluke Ustavnog suda broj: U-IIIA-1258/2017 (27. lipnja 2017.) do dana donošenja ove odluke (13. travnja 2022.). Dakle, razmatrano razdoblje u konkretnom slučaju traje četiri (4) godine, devet (9) mjeseci i sedamnaest (17) dana.

2) Složenost upravnog predmeta

11. Ustavni sud u odluci broj: U-IIIA-1258/2017 utvrdio je da u konkretnom slučaju nije riječ složenom predmetu (točka 15. obrazloženja te odluke). To utvrđenje tijekom daljnjeg trajanja postupka nije dovedeno u pitanje.

3) Postupanje nadležnih upravnih tijela

12. Iako se postupak u razmatranom razdoblju tri (3) puta vodio pred nadležnim upravnim tijelima zbog vraćanja predmeta na ponovni postupak i dva (2) puta pred prvostupanjskim sudom zbog nedonošenja odluke Ministarstva, Ustavni sud utvrđuje da se isti nije vodio sukladno načelu učinkovitosti.

Naime, postupak se pred nadležnim upravnim tijelima nakon donošenja odluke Ustavnog suda broj: U-IIIA-1258/2017 vodio pred Ministarstvom koje je rješenjem od 16. listopada 2017. poništilo rješenje o izvedenom stanju prvostupanjskog upravnog tijela od 28. travnja 2017. te je predmet vraćen na ponovni postupak. U ponovljenom postupku prvostupanjsko upravno tijelo rješenjem od 30. srpnja 2019. donijelo je rješenje o izvedenom stanju. Dakle, prvostupanjsko upravno tijelo donijelo je rješenje u ponovljenom postupku jednu (1) godinu, devet (9) mjeseci i četrnaest (14) dana nakon poništenja rješenja.

Nakon toga podnositeljica je 20. kolovoza 2019. protiv rješenja o izvedenom stanju od 30. srpnja 2019. podnijela žalbu Ministarstvu. Budući da Ministarstvo nije odlučilo o žalbi podnositeljice, podnositeljica je 21. studenoga 2019. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu koji je presudom broj: Usl-1201/2019-6 od 14. siječnja 2020. naložio Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od 30 dana. Postupajući po nalogu prvostupanjskog suda, Ministarstvo je rješenjem od 21. veljače 2020. poništilo rješenje o izvedenom stanju od 30. srpnja 2019. te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnositeljica je 27. srpnja 2020. podnijela Ministarstvu žalbu zbog nedonošenja rješenja. Budući da Ministarstvo nije donijelo rješenje po žalbi podnositeljice, podnositeljica je 8. listopada 2020. podnijela tužbu prvostupanjskom sudu koji je presudom broj: Usl-1052/2020-6 od 12. siječnja 2021. naložio Ministarstvu donijeti odluku o žalbi podnositeljice u roku od trideset (30) dana. Postupajući po nalogu prvostupanjskog suda, Ministarstvo je rješenjem od 15. ožujka 2021. naložilo prvostupanjskom upravnom tijelu donijeti rješenje u roku od petnaest (15) dana.

Nakon toga prvostupanjsko upravno tijelo u ponovljenom postupku donijelo je rješenje o izvedenom stanju od 26. travnja 2021. protiv kojeg je podnositeljica 24. svibnja 2021. podnijela žalbu Ministarstvu.

Ustavni sud ocjenjuje da postupak pred upravnim tijelima nije vođen ažurno.

U trenutku odlučivanja o ustavnoj tužbi predmet se nakon ponovljenog postupka pred prvostupanjskim tijelom vodi pred Ministarstvom radi odlučivanja o žalbi podnositeljice na rješenje o izvedenom stanju od 26. travnja 2021.

4) Ponašanje podnositeljice ustavne tužbe

13. Podnositeljica nije pridonijela duljini postupka. Štoviše, kao stranka u postupku bila je aktivna i pokazala je brigu za predmet spora.

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

14. Ustavni sud utvrđuje da postupak (upravni i sudski) ukupno traje više od osam (8) godina, od toga u razmatranom razdoblju traje više od četiri (4) godine i još uvijek nije okončan. Imajući u vidu duljinu trajanja postupka, kao i okolnost da je upravni postupak i dalje u tijeku, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo na pošteno suđenje u dijelu koji se odnosi na razumnu duljinu postupka, a koje je zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

1) Izreka odluke i nalog Ministarstvu

15. Utvrdivši da je ustavna tužba osnovana, u smislu članka 63. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točkama I. i II. izreke.

Na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona određuje se da je Ministar prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine dužan dostaviti Ustavnom sudu pisanu obavijest o datumima donošenja i otpreme odluke u roku osam (8) dana od dana njene otpreme, a najkasnije osam (8) dana od isteka roka određenog u točki II. izreke ove odluke.

16. Sukladno članku 63. stavku 3. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točkama III. i IV. izreke ove odluke.

Ustavni sud utvrđuje visinu naknade, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, uzimajući u obzir okolnosti svakog pojedinog predmeta, uz istodobno uvažavanje ukupnih gospodarskih i socijalnih prilika u Republici Hrvatskoj.

17. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka V. izreke).

Broj: U-IIIA-5285/2020

Zagreb, 13. travnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
 Ingrid Antičević Martinović, v. r.