## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013.

### NN 13/2013 (30.1.2013.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

201

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 23. siječnja 2013. donio je

RJEŠENJE

I. Odbacuju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 139/10., 150/11. i 70/12.) i Zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 150/11.).

II. U dijelu u kojem zakoni o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 150/11. i 70/12.) i Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 112/12.) imaju izravan i neposredan učinak na pravni položaj osoba koje je Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske imenovalo javnim ovršiteljima na temelju Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 139/10.), Ustavni sud Republike Hrvatske na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) određuje:

– svaka od ukupno sedamdeset i jedne (71) osobe koje je ministar pravosuđa Republike Hrvatske imenovao javnim ovršiteljima na temelju Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 139/10.), osobna imena kojih su navedena u točki 17. obrazloženja ovog rješenja, ima pravo na zadovoljštinu u paušalnom neto-iznosu od 18.000,00 kuna iz razloga obrazloženih u točki 22. obrazloženja ovog rješenja.

– zadovoljština iz alineje 1. ove točke izreke bit će isplaćena iz državnog proračuna u roku od tri (3) mjeseca od dana podnošenja zahtjeva Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske za njezinu isplatu.

III. Zadovoljština iz točke II. ove izreke ne utječe na opće pravo svake osobe – imenovanog javnog ovršitelja odnosno imenovane javne ovršiteljice – pogođene zakonima o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 150/11. i 70/12.) i Zakonom o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 112/12.) da u sudskom postupku potražuje naknadu pretrpljene štete prema općim pravilima obveznog prava. Zadovoljština se ne uračunava u tu eventualnu sudsku naknadu.

IV. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 139/10., 150/11. i 70/12., u daljnjem tekstu: ZoJOvr/10) podnijela je Udruga VERONIKA VERE za zaštitu ljudskih prava, promicanje vladavine prava i zaštitu žrtava pravosuđa iz Zagreba, zastupana po predsjednici Nadi Landeka (predmet broj: U-I-5612/2011).

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« broj 150/11., u daljnjem tekstu: ZI ZoJOvr/11) podnijeli su:

– Marko Lapaine iz Varaždina (predmet broj: U-I-6274/2011),

– Ante Šumelj iz Zagreba (predmet broj: U-I-178/2012),

– Marko Lapaine iz Varaždina, Romuald Kantoci iz Pregrade, Željko Ljubičić iz Solina, Izabela Špoljar iz Stubičkih Toplica, Gordana Mahovac iz Nove Gradiške, Sunčica Gložinić iz Varaždina, Blaženka Bošnjak iz Zagreba, Ines Grubišić iz Vranjica, Mirjana Jelavić iz Virovitice, Vlatka Pižeta iz Varaždina, Tomislav Perić iz Zagreba, Bosiljka Grbašić iz Zagreba, Nikolina Nežić iz Zagreba, Lea Čavić iz Zagreba, Đurđica Crnčević iz Svetog Ivana Zeline, Dubravka Bašljan iz Zagreba, Damjan Saridžić iz Zagreba, Drago Burazer iz Zagreba, Igor Buruš iz Slavonskog Broda, Darko Graf iz Zagreba, Sandra Kasapović iz Zagreba, Katarina Pažanin iz Splita, Milica Bjelić iz Dubrovnika, Svjetlana Klobučar iz Zagreba, Dragan Čupić iz Zagreba, Irena Glogovšek iz Zagreba, Martina Grgec iz Zagreba, Vanja Buntić iz Pule, Saša Čaldarević iz Zagreba, Zdravko Vragović iz Svetog Ivana Žabno, Ana Marković Ćoso iz Bjelovara, Siniša Rajnović iz Virovitice, Miroslav Lovreković iz Križevaca, Kristina Samardžić iz Splita, Sunčica Horvat Peris iz Karlovca, Sandra Cindrić iz Karlovca, Marijana Vrhovac iz Županje, Marijana Kruhoberec iz Varaždina, Martina Majcen iz Lepajaca, Tomislav Polić iz Kaštela Novog, Vjenceslav Arambašić iz Osijeka, Ana Milković iz Vinkovaca, Dragan Petrović iz Osijeka, Zvonimir Žulj iz Osijeka, Zlatko Ilak iz Zagreba, Višnja Fureš iz Križevaca, Vlasta Majstorović iz Pule, Anđelko Rudeš iz Slavonskog Broda, Alma Opačak iz Slavonskog Broda, Tea Tončić iz Pule, Bela Kocsis sa Ugljana, Tihana Kušeta Šerić iz Splita, Denis Klarendić iz Zadra, Višnja Merdžo iz Rijeke, Mario Pešić iz Biograda na Moru, Diana Butigan Granić iz Dubrovnika, Dubravka Novaković iz Zadra i Gordana Grancarić iz Zagreba (predmet broj: U-I-480/2012).

I. RAZLOZI ZA ODBACIVANJE PRIJEDLOGA

3. Hrvatski sabor donio je na 20. sjednici održanoj 23. studenoga 2010. Zakon o javnim ovršiteljima (u daljnjem tekstu: ZoJOvr/10) sa 111 glasova »za« i četiri »suzdržana«. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 139 od 10. prosinca 2010. Članci 1. i 2. ZoJOvr su glasili:

»Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje ustrojstvo, ovlasti i način rada javnog ovršiteljstva kao javne službe.

Javnoovršiteljska služba i javni ovršitelji

Članak 2.

(1) Javnoovršiteljska služba provodi ovrhu na temelju ovršnih isprava u skladu s odredbama Ovršnog zakona ili drugog posebnog zakona, osim u slučajevima kada je provođenje tih ovrha u isključivoj nadležnosti suda ili drugog tijela, poduzima potrebne radnje u vezi s provedbom ovrhe na području Republike Hrvatske i obavlja druge poslove predviđene ovim ili drugim zakonom.

(2) Javnoovršiteljsku službu obavljaju javni ovršitelji kao samostalni i neovisni nositelji službe, koji imaju svojstvo osoba javnog povjerenja.

(3) Javni ovršitelji obavljaju službu kao isključivo zanimanje tijekom vremena za koje su imenovani.«

U dijelu koji se razmatra u ovom ustavnosudskom postupku ZoJOvr/10 trebao je stupiti na snagu 1. siječnja 2012. (članak 122. ZoJOvr/10).

4. Hrvatski sabor donio je na 2. izvanrednoj sjednici 22. prosinca 2011. Zakon o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (u daljnjem tekstu: ZI ZoJOvr/11) s 86 glasova »za« i 24 glasa »protiv«. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 150 od 22. prosinca 2011. Taj je zakon glasio:

»Članak 1.

U Zakonu o javnim ovršiteljima ('Narodne novine', br. 139/10.) u članku 122. u podstavku 1. riječi: '1. siječnja' zamjenjuju se riječima '1. srpnja'.

Članak 2.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama'.«

5. Hrvatski sabor donio je na 4. sjednici 21. lipnja 2012. Zakon o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (u daljnjem tekstu: ZI ZoJOvr/12) sa 79 glasova »za«, 28 »protiv« i osam »suzdržanih«. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 70 od 28. lipnja 2012. Taj je zakon glasio:

»Članak 1.

U Zakonu o javnim ovršiteljima ('Narodne novine', br. 139/10. i 150/11.) u članku 122. u podstavku 1. riječi: '1. srpnja 2012.' zamjenjuju se riječima '15. listopada 2012.'.

Članak 2.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom objave u 'Narodnim novinama'.«

6. Hrvatski sabor donio je na 5. sjednici 28. rujna 2012. Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima (u daljnjem tekstu: ZoP ZoJOvr) s 84 glasa »za«, 24 »protiv« i pet »suzdržanih«. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 112 od 11. listopada 2012. Taj zakon glasi:

»Članak 1.

Zakon o javnim ovršiteljima ('Narodne novine', br. 139/10., 150/11. i 70/12.) prestaje važiti danom stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 2.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje služba javnih ovršitelja imenovanih sukladno Zakonu o javnim ovršiteljima ('Narodne novine', br. 139/10., 150/11. i 70/12.).

Članak 3.

Ovaj Zakon objavit će se u 'Narodnim novinama', a stupa na snagu 15. listopada 2012.«

7. Stupanjem na snagu ZoP ZoJOvr 15. listopada 2012. prestao je važiti ZoJOvr/10.

8. Do stupanja na snagu ZoP ZoJOvr Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti ZoJOvr/10 s Ustavom u skladu s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji glasi:

»Članak 44.

(...)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

9. Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 32.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti ... prijedlog ... u drugim slučajevima kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.«

10. Stupanjem na snagu ZoP ZoJOvr kojim je prestao važiti ZoJOvr/10 prestale su postojati pretpostavke za postupanje Ustavnog suda, a time i pretpostavke za odlučivanje o biti stvari u odnosu na sve prigovore predlagateljice (predmet broj: U-I-5612/2011), a na prigovore drugih predlagatelja (predmeti broj: U-I-6274/2011, U-I-178/2012 i U-I-480/2012) u dijelu u kojem je riječ o djelovanju ZoJOvr/10 in abstracto.

Na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

11. Godinu dana poslije donošenja ZoJOvr/10 Hrvatski sabor donio je i Zakon o javnoovršiteljskim pristojbama. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 125 od 7. studenoga 2011.

Poslije donošenja ZoP ZoJOvr, Hrvatski sabor donio je i Zakon o prestanku važenja Zakona o javnoovršiteljskim pristojbama. Taj je zakon objavljen u »Narodnim novinama« broj 112 od 11. listopada 2012.

11.1. Istodobno s donošenjem ZoP ZoJOvr zakonodavac je donio novi Ovršni zakon (»Narodne novine« broj 112 od 11. listopada 2012.), kojim je umjesto instituta »javnog ovršitelja« uveo institut »sudskog izvršitelja", to jest sudskoga službenika koji po nalogu suda neposredno poduzima pojedine radnje u ovršnom postupku ili postupku osiguranja (članak 2. točka 10. Ovršnog zakona).

II. IZRAVNO I NEPOSREDNO DJELOVANJE

ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr

12. Ustavni sud primjećuje da su svi predlagatelji u predmetima broj: U-I-6274/2011, U-I-178/2012 i U-I-480/2012 adresati ZoJOvr/10, to jest osobe koje su imenovane za javne ovršitelje u postupku propisanom ZoJOvr/10.

Unatoč tome što u ovom ustavnosudskom postupku nije ispitivao suglasnost s Ustavom ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr in abstracto, Ustavni sud primjećuje da su članak 1. ZI ZoJOvr/11, članak 1. ZI ZoJOvr/12 i članak 2. ZoP ZoJOvr proizveli izravne i neposredne posljedice na individualne situacije nominalno određenih osoba koje su na temelju ZoJOvr/10 prije toga imenovane za javne ovršitelje upravnim aktom nadležnog ministra. Riječ je o sedamdeset i jednom (71) javnom ovršitelju osobna imena kojih su navedena u točki 17. obrazloženja ove odluke. Ti su zakoni u naznačenom dijelu djelovali izravno i neposredno na njihovu individualnu situaciju (djelovanje po sili zakona – ex lege) koja je prije toga za svakog od njih već bila uređena pravomoćnim upravnim aktom donesenim na temelju ZoJOvr/10, kao osnovom iz koje su izvirala njihova legitimna očekivanja zaštićena Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

Konkretnije, specifični učinci ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr osobito se očituju u tome što su pravomoćna rješenja (upravni akti) nadležnog ministra o imenovanju nominalno određenih osoba za javne ovršitelje zbog zakonske intervencije (ZI ZoJOvr/11 i ZI ZoJOvr/12) postala nedjelotvorna, a na kraju su stupanjem na snagu ZoP ZoJOvr prestala i važiti (zbog čega su te osobe izgubile mogućnost djelotvorne upravnosudske zaštite svojih prava priznatih upravnih aktom), dok je istodobno te iste osobe ZoJOvr/10 obvezao na napuštanje njihova dotadašnjeg zaposlenja i na ulaganja povezana sa znatnim financijskim troškovima.

Čini se da u dosadašnjoj parlamentarnoj praksi do takve jedinstvene pravne situacije nikada nije došlo, a razumno je pretpostaviti da bi se u budućoj parlamentarnoj praksi takva pravna situacija teško mogla ponoviti. U takvim je okolnostima u ovom ustavnosudskom postupku potrebno ispitati osnovanost prijedloga predlagatelja s aspekta zaštite njihovih individualnih ustavnih prava u dijelu u kojem su ZI ZoJOvr/11 i ZI ZoJOvr/12 na njih djelovali odnosno u dijelu u kojem ZoP ZoJOvr na njih djeluje in concreto.

1) Mjerodavne odredbe ZoJOvr/10

13. Mjerodavne odredbe ZoJOvr/10 su glasile:

»Glava druga

IMENOVANJE JAVNIH OVRŠITELJA, PRESTANAK NJIHOVE SLUŽBE I PRIVREMENO UDALJENJE IZ SLUŽBE

Uvjeti za imenovanje

Članak 14.

(1) Za javnog ovršitelja može biti imenovana osoba:

1. koja je državljanin Republike Hrvatske,

2. koja ima poslovnu sposobnost i koja je zdravstveno sposobna za obavljanje poslova javnog ovršitelja,

3. koja ima završen sveučilišni diplomski studij prava u Republici Hrvatskoj ili koja je nostrificirala svoju diplomu o završenom pravnom fakultetu izvan Republike Hrvatske,

4. koja ima položen pravosudni i javnoovršiteljski ispit,

5. koja je dostojna javnog povjerenja za obavljanje javnoovršiteljskog poziva,

6. koja se obvezala da će, ako bude imenovana za javnog ovršitelja, napustiti drugu naplatnu službu ili kakvo drugo naplatno zaposlenje, ili članstvo u tijelu pravne osobe koja obavlja kakvu gospodarsku djelatnost,

7. koja je dala izjavu da će, ako bude imenovana za javnog ovršitelja, osigurati opremu i prostorije koje su, prema kriterijima što ih je utvrdilo Ministarstvo, potrebne i primjerene za obavljanje javnoovršiteljske službe.

(...)

(3) Kriterije za određivanje smještaja, prostora, opreme i uređenja javnoovršiteljskih ureda, propisat će pravilnikom ministar.

Postupak imenovanja

Članak 15.

(1) Javnog ovršitelja imenuje rješenjem ministar na temelju provedenog natječaja, rješenje mora imati obrazloženje. Rješenje ministra je konačno. Protiv rješenja ministra može se pokrenuti upravni spor.

(2) Natječaj za imenovanje javnih ovršitelja provodi Komora, na temelju naloga Ministarstva.

(3) U natječaju mora biti naznačeno područje za koje se treba imenovati javni ovršitelj. Ako se istodobno raspisuje natječaj za više javnoovršiteljskih mjesta, u natječaju će se kandidati upozoriti da se mogu natjecati za sva, odnosno samo za neka ili za pojedina od tih mjesta. Kandidati su ovlašteni odrediti prioritet mjesta na kojima žele biti imenovani.

(4) Natječaj mora biti objavljen u 'Narodnim novinama', službenom listu Republike Hrvatske, u roku od petnaest dana nakon što Komora primi nalog Ministarstva.

(5) Rok za prijave na natječaj ne smije biti kraći od trideset dana.

(6) Prijave na natječaj s prilozima kojima se dokazuje da su ispunjeni zakonski uvjeti podnose se pisano Komori, koja je ovlaštena pobliže odrediti oblik i sadržaj te broj primjeraka prijava i priloga.

(7) Po okončanju natječaja Komora je dužna dostaviti Ministarstvu primljene prijave sa svojim mišljenjem najkasnije u roku od trideset dana.

(8) O prijavljenim kandidatima Ministarstvo će pribaviti mišljenja od poslodavca, odnosno tijela u kojima su radili. Za javne ovršitelje, javnoovršiteljske zamjenike mišljenje o njihovu radu daje Komora, za odvjetnike Hrvatska odvjetnička komora, za javne bilježnike Hrvatska javnobilježnička komora, za suce predsjednik višeg suda na području kojega su obavljali svoju sudačku službu, za sudske savjetnike predsjednik suda u kojem su obavljali svoju službu, a za državne službenike nadležno tijelo državne uprave.

(9) Prigodom izbora između više kandidata osobito će se uzeti u obzir njihov uspjeh na pravosudnom i javnoovršiteljskom ispitu, vrsta pravnih poslova na kojima su prije toga radili i rezultati što su ih u radu postigli.

Javnoovršiteljska prisega i povelja o postavljenju

Članak 16.

(1) Nakon imenovanja javni ovršitelj je dužan u roku od dva mjeseca položiti prisegu pred predsjednikom Vrhovnog suda Republike Hrvatske, u nazočnosti ministra i predsjednika Komore.

(2) Javnoovršiteljska prisega glasi: 'Prisežem da ću svoju javnoovršiteljsku službu obavljati savjesno, pošteno i nepristrano, u skladu s Ustavom i zakonima Republike Hrvatske'.

(3) Nakon polaganja prisege ministar će javnom ovršitelju predati povelju o postavljenju.

(4) Komora će odrediti i objaviti u 'Narodnim novinama' datum početka rada javnog ovršitelja, nakon što joj bude dostavljena kopija povelje o postavljenju.

2) Pravilnici ministra pravosuđa i drugi akti doneseni na temelju ZoJOvr/10

14. Ministar pravosuđa pravodobno je donio i objavio sve potrebne podzakonske općenormativne akte (pravilnike) za provedbu ZoJOvr/10, kao i Javnoovršiteljski poslovnik. Navodi ih se kronološkim redom donošenja:

– Pravilnik o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu, »Narodne novine« broj 41 od 7. travnja 2011. i broj 118 od 19. listopada 2011.;

– Pravilnik o polaganju javnoovršiteljskog ispita, »Narodne novine« broj 41 od 7. travnja 2011. i broj 72 od 28. lipnja 2011.;

– Javnoovršiteljski poslovnik, »Narodne novine« broj 47 od 26. travnja 2011.;

– Pravilnik o službenoj iskaznici javnog ovršitelja, javnoovršiteljskog zamjenika, javnoovršiteljskog pomoćnika, javnoovršiteljskog službenika i javnoovršiteljskog vježbenika, »Narodne novine« broj 47 od 26. travnja 2011.;

– Pravilnik o službenim sjedištima javnih ovršitelja, »Narodne novine« broj 76 od 6. srpnja 2011. Iz članka 115. stavka 4. ZoJOvr/10 razvidno je da su mjerila za raspored službenih sjedišta i sjedišta javnih ovršitelja podlijegala mišljenju županijskih sudova u Republici Hrvatskoj. Članak 115. stavak 4. ZoJOvr/10 je glasio:

»Članak 115.

(...)

Ministar će utvrditi nacrt kriterija za raspored službenih sjedišta javnih ovršitelja na području Republike Hrvatske i nacrt rasporeda tih sjedišta u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona. Nacrt kriterija za raspored službenih sjedišta javnih ovršitelja i raspored sjedišta javnih ovršitelja dostavit će se županijskim sudovima u Republici Hrvatskoj radi davanja mišljenja.«

Sukladno Pravilniku o službenim sjedištima javnih ovršitelja, broj potrebnih javnih ovršitelja u Republici Hrvatskoj iznosio je 127;

– Pravilnik o javnoovršiteljskim ispravama i obrascima za provedbu ovrhe pred javnim ovršiteljima, »Narodne novine« broj 82 od 15. srpnja 2011.;

– Pravilnik o nagradi za rad i naknadi troškova javnog ovršitelja, »Narodne novine« broj 91 od 3. kolovoza 2011.

3) Postupak imenovanja javnih ovršitelja

15. Mjerodavne odredbe ZoJOvr/10 upućuju na to da je postupak imenovanja javnih ovršitelja bio složen: sastojao se od nekoliko faza, a u njemu je sudjelovalo više državnih i javnih tijela.

15.1. Iz dostavljene dokumentacije predlagatelja, očitovanja Ministarstva pravosuđa od 3. srpnja 2012. i dostavljenih nacrta zakona, fonograma rasprava u Hrvatskom saboru te izvješća nadležnih odbora Hrvatskog sabora i amandmana zastupnika u Hrvatskom saboru, koje je Ustavnom sudu dostavio tajnik Hrvatskog sabora aktom klasa: 021-21/12-01/14, urbroj: 5641-12-02 od 18. lipnja 2012., proizlazi da je nakon donošenja ZoJOvr/10 Ministarstvo pravosuđa organiziralo niz tečajeva i radionica u suradnji s Pravosudnom akademijom radi dodatne naobrazbe diplomiranih pravnika u svrhu polaganja javnoovršiteljskog ispita. Nakon toga, raspisalo je oglas za polaganje javnoovršiteljskih ispita. Određeni broj diplomiranih pravnika položio je taj ispit. Potom je raspisan natječaj za imenovanje javnih ovršitelja (»Narodne novine« broj 96/11.) po pojedinim gradovima Republike Hrvatske.

15.2. Javni natječaj za javne ovršitelje trebala je provoditi Hrvatska javnoovršiteljska komora (u daljnjem tekstu: Komora). Prema članku 10. ZoJOvr/10 Komora je bila predviđena kao obvezni oblik udruživanja osoba koje se bave javnoovršiteljskim poslovima, a imala je i nadzorne ovlasti nad njima. Mjerodavne odredbe ZoJOvr/10 su glasile:

»Hrvatska javnoovršiteljska komora

Članak 10.

(1) Javni ovršitelji, javnoovršiteljski zamjenici, javnoovršiteljski pomoćnici, javnoovršiteljski službenici i javnoovršiteljski vježbenici na području Republike Hrvatske obvezatno se udružuju u Hrvatsku javnoovršiteljsku komoru (u daljnjem tekstu: Komora). Sjedište Komore je u Zagrebu.

(2) Komora se brine o čuvanju ugleda i časti svojih članova te štiti njihova prava i interese. Komora odlučuje i o pravima, obvezama i odgovornostima svojih članova u skladu s odredbama ovoga Zakona.

Nadzor nad javnoovršiteljskom službom

Članak 11.

Nadzor nad radom javnoovršiteljske službe obavlja Ministarstvo i Komora.«

»Osnivanje Komore

Članak 118.

(1) Komora će se osnovati kada na području Republike Hrvatske bude imenovano i počne raditi najmanje dvadeset javnih ovršitelja.

(2) Na prijedlog ministra osnivačku skupštinu Komore saziva i njome rukovodi predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske.«

15.3. Budući da su pretpostavke za osnivanje Komore ovisile o broju imenovanih javnih ovršitelja koji su već počeli raditi, ZoJOvr/10 u prijelaznim je odredbama propisao postupak raspisivanja i provedbe prvog natječaja za imenovanje javnih ovršitelja:

»Natječaj za imenovanje javnih ovršitelja

Članak 117.

(1) Ministarstvo će raspisati prvi natječaj za imenovanje javnih ovršitelja u roku od mjesec dana nakon što javnoovršiteljski ispit položi najmanje dvadeset kandidata.

(2) Ministarstvo će raspisivati i provoditi natječaje za imenovanje javnih ovršitelja sve do osnivanja Komore.

(3) Početak rada javnog ovršitelja prema odredbi članka 16. stavka 4. ovoga Zakona, do osnivanja Komore odredit će i objaviti Ministarstvo.«

15.4. Sukladno članku 117. ZoJOvr/10, prvi postupak imenovanja javnih ovršitelja (nakon raspisivanja javnog natječaja) sastojao se od sljedećih faza:

– pribavljanja mišljenja o prijavljenim kandidatima od poslodavaca, odnosno tijela u kojima su kandidati radili, koje provodi Ministarstvo pravosuđa;

– rješenja ministra pravosuđa o imenovanju prijavljenog kandidata za javnog ovršitelja;

– polaganja prisege imenovanog javnog ovršitelja pred predsjednikom Vrhovnog suda Republike Hrvatske, u nazočnosti ministra pravosuđa;

– povelje o postavljenju, koju je svakom imenovanom javnom ovršitelju predao ministar pravosuđa;

– rješenja o određivanju početka rada javnog ovršitelja, koje je donio ministar pravosuđa nakon što je dodijelio povelje o postavljenju.

16. U provedbi ZoJOvr/10 provedene su sve naznačene faze prvog postupka imenovanja javnih ovršitelja, osim što ministar pravosuđa u »Narodnim novinama« nije objavio rješenja o određivanju početka rada za pojedine javne ovršitelje koja je donio.

Ustavni sud ne smatra potrebnim posebno ispitivati jesu li u tom prvom postupku imenovanja javnih ovršitelja rješenja o određivanju početka njihova rada trebala biti objavljena u »Narodnim novinama« ili ne (s obzirom na prijelaznu odredbu članka 117. stavka 3. ZoJOvr/10 koja ne govori izrijekom o obvezi njihove objave u »Narodnim novinama«). S aspekta zaštite ustavnih prava, ta činjenica nije ustavnopravno relevantna jer su osobe za koje su rješenja o određivanju početka rada donesena ta rješenja uredno zaprimile.

17. Sukladno navedenom, ministar pravosuđa donio je u provedbi ZoJOvr/10 mjerodavne upravne akte za konkretne slučajeve. U očitovanju klasa: 133-07/12-01/5, urbroj: 514-04-01-02-01-12-4 od 17. prosinca 2012., Ministarstvo pravosuđa dostavilo je Ustavnom sudu podatke o sedamdeset i jednoj (71) osobi koja je imenovana za javnog ovršitelja:

»(...)

Odlukom ministra pravosuđa od 24. listopada 2011. imenovan je 71 (sedamdesetijedan) javni ovršitelj: Vjenceslav Arambašić iz Osijeka, Dubravka Bašljan iz Zagreba, Milica Bjelić iz Dubrovnika, Blaženka Bošnjak iz Zagreba, Bošnjak Ivan iz Kutine, Vanja Buntić iz Pule, Drago Burazer iz Zagreba, Igor Buruš iz Slavonskog Broda, Diana Butigan Granić iz Dubrovnika, Sandra Cindrić iz Karlovca, Ðurđica Crnčević iz Svetog Ivana Zeline, Saša Čaldarević iz Zagreba, Lea Čavić iz Zagreba, Dragan Čupić iz Zagreba, Višnja Fureš iz Križevaca, Garić Pavo iz Slavonskog Broda, Gerometta Ivan iz Poreča, Irena Glogovšek iz Zagreba, Sunčica Gložinić iz Varaždina, Darko Graf iz Zagreba, Gordana Grancarić iz Zagreba, Bosiljka Grbašić iz Zagreba, Martina Grgec iz Zagreba, Ines Grubišić iz Vranjica, Sunčica Horvat Peris iz Karlovca, Zlatko llak iz Zagreba, Mirjana Jelavić iz Virovitice, Sanja Kasapović iz Zagreba, Romuald Kantoci iz Pregrade, Denis Klarendić iz Zadra, Svjetlana Klobučar iz Zagreba, Ivan Kobaš iz Županje, Bela Kocsis iz Ugljana, Zlatko Kovačić iz Sesveta, Marijana Kruhoberec iz Varaždina, Tihana Kušeta Šerić iz Splita, Vihor Kušpilić iz Zagreba, Marko Lapaine iz Varaždina, Damir Lemaić iz Zagreba, Miroslav Lovreković iz Križevaca, Željko Ljubičić iz Solina, Gordana Mahovac iz Nove Gradiške, Martina Majcen iz Lepajaca, Vlasta Majstorović iz Pule, Ana Marković-Ćoso iz Bjelovara, Višnja Merdžo iz Rijeke, Ana Milković iz Vinkovaca, Pavo Mišković iz Zagreba, Nikolina Nežić iz Zagreba, Dubravka Novaković iz Zadra, Alma Opačak iz Slavonskog Broda, Katarina Pažanin iz Splita, Tomislav Perić iz Zagreba, Dragan Petrović iz Osijeka, Mario Pešić iz Biograda n/M, Vlatka Pižeta iz Varaždina, Tomislav Polić iz Kaštel Starog, Darko Radić iz Zagreba, Siniša Rajnović iz Virovitice, Anđelko Rudeš iz Slavonskog Broda, Kristina Samardžić iz Splita, Damjan Saridžić iz Zagreba, Mirjana Sirovica iz Jastrebarskog, Izabela Špoljar iz Stubičkih Toplica, Ante Šumelj iz Zagreba, Davor Škugor iz Siska, Tea Tončić iz Pule, Vedran Vidmar iz Zagreba, Zdravko Vragović iz Sveti Ivan Žabno, Marijana Vrhovac iz Županje i Zvonimir Žulj iz Osijeka.

17.1. U istom je očitovanju Ministarstvo pravosuđa dostavilo Ustavnom sudu i podatke o broju imenovanih javnih ovršitelja koji su položili prisegu i kojima su izdana rješenja o početku rada:

»Unutar broja imenovanih javnih ovršitelja, prisegu nisu položili Pavo Garić, Pavo Mišković te Mirjana Sirovica.

Rješenje o početku rada dobilo je 25 (dvadesetipet) javnih ovršitelja i to: Dubravka Bašljan sa službenim sjedištem u Zagrebu, Milica Bjelić sa službenim sjedištem u Zagrebu, Vanja Buntić sa službenim sjedištem u Puli, Drago Burazer sa službenim sjedištem u Zagrebu, Sandra Cindrić sa službenim sjedištem u Karlovcu, Lea Čavić sa službenim sjedištem u Zagrebu, Ivan Gerometta sa službenim sjedištem u Poreču, Irena Glogovšek sa službenim sjedištem u Zagrebu, Sunčica Gložinić sa službenim sjedištem u Varaždinu, Bosiljka Grbašić sa službenim sjedištem u Zagrebu, Martina Grgec sa službenim sjedištem u Zagrebu, Sunčica Horvat Peris sa službenim sjedištem u Karlovcu, Zlatko llak sa službenim sjedištem u Zagrebu, Sanja Kasapović sa službenim sjedištem u Zagrebu, Svjetlana Klobučar sa službenim sjedištem u Zagrebu, Zlatko Kovačić sa službenim sjedištem u Zagrebu, Marijana Kruhoberec sa službenim sjedištem u Čakovcu, Marko Lapaine sa službenim sjedištem u Varaždinu, Damir Lemaić sa službenim sjedištem u Rijeci, Miroslav Lovreković sa službenim sjedištem u Daruvaru, Vlasta Majstorović sa službenim sjedištem u Puli, Višnja Merdžo sa službenim sjedištem u Rijeci, Nikolina Nežić sa službenim sjedištem u Zagrebu, Davor Škugor sa službenim sjedištem u Sisku i Tea Tončić sa službenim sjedištem u Puli.«

U rješenjima o početku rada bio je određen 1. siječnja 2012. kao dan početak rada za 25 navedenih javnih ovršitelja.

4) Obveze koje su na temelju ZoJOvr/10 preuzele osobe koje su imenovane javnim ovršiteljima

18. Mjerodavne odredbe ZoJOvr/10 pokazuju da su osobe koje su imenovane za javne ovršitelje na temelju javnog natječaja na sebe preuzele određene obveze. Među njima najvažnije su ove:

– položiti pravosudni i javnoovršiteljski ispit (članak 14. stavak 1. točka 4. ZoJOvr/10);

– preuzeti na sebe obvezu da će, bude li imenovana za javnog ovršitelja, osoba napustiti drugu naplatnu službu ili kakvo drugo naplatno zaposlenje, ili članstvo u tijelu pravne osobe koja obavlja kakvu gospodarsku djelatnost (članak 14. stavak 1. točka 6. ZoJOvr/10);

– dati izjavu da će, bude li imenovana za javnog ovršitelja, osoba osigurati opremu i prostorije koje su, prema kriterijima što ih je utvrdilo Ministarstvo pravosuđa, potrebne i primjerene za obavljanje javnoovršiteljske službe (članak 14. stavak 1. točka 7. ZoJOvr/10);

– osigurati se od odgovornosti za štetu koju bi osoba u svojstvu javnog ovršitelja mogla počiniti trećima obavljanjem svoje službene dužnosti, pri čemu se u uvjetima osiguranja može predvidjeti da štetu do određenog iznosa naknađuje javni ovršitelj izravno (članak 40. stavak 1. ZoJOvr/10);

– poslije polaganja prisege bez odgađanja pribaviti pečate i žig (članak 19. ZoJOvr/10);

– obvezati se na redovito stručno usavršavanje putem seminara i drugih oblika obuke (članak 17. stavak 1. ZoJOvr/10).

18.1. S aspekta javnih ovršitelja i njihovih obveza, prema tome, konstitutivno je rješenje o imenovanju za javnog ovršitelja jer su činom imenovanja za te osobe nastupile zakonske obveze napuštanja dotadašnjeg zaposlenja i osiguranja opreme i prostorija za obavljanje javnoovršiteljske službe. Riječ je o sedamdeset i jednoj (71) osobi osobna imena kojih su navedena u očitovanju Ministarstva pravosuđa u točki 17. obrazloženja ovog rješenja.

18.2. Radi ilustracije tereta obveza nametnutih osobama imenovanim za javne ovršitelje navode se pojedine odredbe Pravilnika o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu (»Narodne novine« broj 41/11.):

»Smještaj javnoovršiteljskog ureda

Članak 3.

(1) Javnoovršiteljski ured ne smije biti smješten u zgradi koja bi po svom izgledu odnosno djelatnostima koje se u njoj obavljaju mogla dovesti u pitanje ugled javnoovršiteljske službe.

(2) Javnoovršiteljski ured može biti smješten u stambenoj, stambeno-poslovnoj zgradi ili obiteljskoj kući, koja svojim vanjskim i unutarnjim stanjem neće bitno odstupati od uobičajenog poslovnog prostora namijenjenog za obavljanje kakve državne ili druge javne službe.

(3) Ako se javnoovršiteljski ured nalazi u stambenoj, stambeno-poslovnoj zgradi ili obiteljskoj kući bez dizala, može se nalaziti u prizemlju ili na prvom katu.

(4) Javnoovršiteljskom uredu mora biti osiguran nesmetan pristup, kretanje, boravak i rad osoba s invaliditetom i smanjenom pokretljivosti u skladu s Pravilnikom o osiguranju pristupačnosti građevina osobama s invaliditetom i smanjene pokretljivosti ('Narodne novine' broj 151/05.).

Prostorije javnoovršiteljskog ureda

Članak 4.

(1) Prostorije u kojima je smješten javnoovršiteljski ured moraju biti posebna građevinska cjelina, s odvojenim ulazom.

(2) Javnoovršiteljski ured mora imati najmanje tri prostorije (prijemna prostorija, radna soba i prostorija za arhivu) i sanitarne prostorije. Najmanja površina javnoovršiteljskog ureda je 55 m2.

Zaštita od požara

Članak 5.

Prostorije u javnoovršiteljskom uredu moraju biti uredne, čiste i opskrbljene protupožarnim uređajima i sredstvima, prema propisima koji uređuju protupožarnu zaštitu u državnoj upravi.

Članak 6.

(1) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati vatrootporne ormare čija otpornost na vatru iznosi najmanje pola sata, ili vatrootpornu prostoriju čiji zidovi, podovi, stropovi i otvori imaju otpornost na vatru od najmanje jednog sata za smještaj predmeta u radu. Ormari moraju imati brave koje će jamčiti sigurnost pohranjenih spisa, knjiga, pečata, žiga i štambilja.

(2) Prostorija za arhivu mora imati vodootporne zidove, podove, stropove i vatrootporna vrata koji imaju otpornost na vatru od najmanje jednog sata.

(3) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati sigurnosnu blagajnu radi pohrane primljenog novca, dragocjenosti, vrijednosnih papira i drugih vrijednih pologa te spisa koji se moraju posebno čuvati.

(4) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati ugrađene protupožarne uređaje, uređaje za vatrodojavu i protuprovalnu signalizaciju i dojavu.

(5) Otpornost na vatru ormara iz stavka 1. ovoga članka dokazuje se atestom izdanim od ovlaštene ispitne kuće u Republici Hrvatskoj, a otpornost na vatru prostorije utvrđuje nadležni inspektor zaštite od požara na temelju nacrta prostorije, očevida i atesta vatrootpornosti ugrađenih materijala.

Oprema javnoovršiteljskog ureda

Članak 7.

(1) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati pisaće stolove i odgovarajući broj stolica. Javnoovršiteljski ured mora imati potreban broj stolica za stranke u prijemnoj prostoriji i radnoj sobi.

(2) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati sredstva mehaničkog pisanja, fiksnu telefonsku liniju, telefaks i fotokopirni aparat.

(3) Svaki javnoovršiteljski ured mora imati najmanje dva računala s mogućnošću pristupa internetu, te odgovarajući broj pisača.«

Pravilnikom o izmjenama Pravilnika o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu (»Narodne novine« broj 118/11.) brisani su stavci 2. i 4. članka 6. tog pravilnika.

18.3. Je li pojedini imenovani javni ovršitelj ispunio navedene uvjete ocjenjivalo je posebno stručno tijelo koje je imenovalo Ministarstvo pravosuđa. Mjerodavne odredbe Pravilnika o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu (»Narodne novine« broj 41/11.) glasile su:

»Pregled javnoovršiteljskog ureda

Članak 9.

(1) Osoba koja je imenovana za javnog ovršitelja, u roku od 15 dana od dana imenovanja, zatražit će od ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) pregled prostorija namijenjenih za njegov budući rad.

(2) Pregled prostorija obavlja Komisija Ministarstva (u daljnjem tekstu: Komisija), koju imenuje ministar nadležan za poslove pravosuđa (u daljnjem tekstu: ministar) na vrijeme od dvije godine.

(3) Mišljenje Komisije iz prethodnog stavka, ima značenje dokaza da je javni ovršitelj osigurao opremu i prostorije koje su prema kriterijima iz ovoga Pravilnika potrebni i primjereni za obavljanje javnoovršiteljske službe.

Članak 10.

Ako prostor i oprema za javnoovršiteljski ured ne odgovara kriterijima utvrđenim ovim Pravilnikom, Komisija će u zapisniku o pregledu prostora iz prethodnog članka, utvrditi nedostatke predloženog prostora i opreme i naložiti javnom ovršitelju da u roku od 30 dana od izvršenog pregleda osigura drugi odgovarajući prostor i opremu, odnosno da otkloni nedostatke predloženog prostora i opreme.«

Budući da bez pozitivnog mišljenja Komisije nijedan imenovani javni ovršitelj nije mogao dobiti rješenje o početku rada, osnovano je zaključiti da je pribavljanje tog mišljenja element koji je razlikovao četrdeset i šestero (46) imenovanih javnih ovršitelja koji nisu dobili rješenje o početku rada (neovisno o tome jesu li prisegnuli ili ne) od dvadeset i petero (25) imenovanih javnih ovršitelja koji su dobili i rješenje o početku rada s danom 1. siječnja 2012.

5) Zakonsko ukidanje profesije javnih ovršitelja

19. Ustavni sud utvrđuje nespornom činjenicu da je za svaku osobu navedenu u točki 17. obrazloženja ovog rješenja pravomoćno rješenje o njezinu imenovanju za javnog ovršitelja, koje je 24. listopada 2011. donio ministar pravosuđa na temelju ZoJOvr/10 i koje joj je uručeno, stvorilo legitimno očekivanje da prava koja su joj tim valjanim rješenjem priznata neće retroaktivno biti poništena na njihovu štetu. Ustavni sud u tom smislu podsjeća na relevantna stajališta Europskog suda za ljudska prava o zaštiti vlasništva, osobito legitimnih očekivanja u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, koja je obrazložio u svom rješenju broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008. (»Narodne novine« broj 137/08.).

Tog su dana (24. listopada 2011.) za imenovane javne ovršitelje ujedno počele djelovati i odredbe ZoJOvr/10 koje su ih obvezivale na poduzimanje radnji navedenih u točki 18. obrazloženja ovog rješenja.

Međutim, dva mjeseca kasnije odnosno devet (9) dana prije početka rada dvadeset i petero (25) imenovanih javnih ovršitelja, to jest 22. prosinca 2011. Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjenama Ovršnog zakona (»Narodne novine« broj 150 od 22. prosinca 2011.) i ZI ZoJOvr/11 koji je odgodio početak djelovanja javnoovršiteljske službe do 1. srpnja 2012. Druga odgoda početka djelovanja te službe (sada do 15. listopada 2012.) uslijedila je donošenjem ZI ZoJOvr/12. Konačno, ZoP ZoJOvr u cijelosti je ukinuo javnoovršiteljsku službu i prije no što su imenovani javni ovršitelji započeli s radom.

19.1. Predlagatelji u predmetima broj: U-I-6274/2011, U-I-178/2012 i U-I-480/2012 u svojim su prijedlozima istaknuli da su se donošenjem ZI ZoJOvr/11 našli u situaciji potpune pravne nesigurnosti, budući da zakonodavac tim zakonom nije regulirao status javnih ovršitelja odnosno nije riješio pitanje pravnog položaja javnih ovršitelja, a s tim u vezi i imovinskog obeštećenja imenovanih javnih ovršitelja koji donošenjem tog zakona trpe i imovinsku i neimovinsku štetu. Naznačili su štetu koju su pretrpjeli:

»... donošenjem Zakona o izmjenama Ovršnog zakona ('Narodne novine' br. 150/2011) i Zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima, imenovani javni ovršitelji našli su se u različitim situacijama pravne neizvjesnosti: da li da plaćaju zakupninu i režijske troškove za opremljeni i od strane Komisije pregledani poslovni prostor ili da otkažu ugovore o zakupu kako bi umanjili štetu, čime bi povrijedili obvezu iz čanka 9. stavka 1. Pravilnika o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu ('Narodne novine' br. 41/2011) da u roku od 15 dana od dana imenovanja zatraže od ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa pregled prostorija namijenjenih za budući rad, zatim, da li da postupe prema odredbi članka 19. stavka 1. Zakona o javnim ovršiteljima ('Narodne novine' br. 139/2010), prema kojoj su dužni poslije polaganja prisege bez odgađanja pribaviti pečate i žig, zatim se postavlja pitanje kakav je pravni značaj rješenja ministarstva kojima je određenom broju imenovanih javnih ovršitelja određen datum početka rada na da 1. siječnja 2012. godine i sl.

(..)

Imenovani javni ovršitelji, od kojih su mnogi na zahtjev zakonodavca napustili svoja dosadašnja naplatna zanimanja kako bi obavljali javnoovršiteljsku službu kao isključivo zanimanje, dovedeni su u situaciju u kojoj nemaju nikakav pravni položaj kao javni ovršitelji, te, kada se uzme u obzir i stav Vlade Republike Hrvatske da je uvođenje jednog potpuno novog instituta nepotrebno za hrvatsku državu, postavlja se pitanje da li će status javnih ovršitelja ikada biti reguliran.«

19.2. Predlagatelji (predmet broj: U-I-480/2012) također opisuju štetu koju trpe:

»Nakon imenovanja u listopadu 2011. godine, imenovani javni ovršitelji poduzeli su sve radnje propisane važećim odredbama Zakona o javnim ovršiteljima kao i važećim pravilnicima kako bi osigurali sve što je potrebno za početak djelovanja javnoovršiteljske službe, a kako su se to i obvezali svojim izjavama datim u postupku imenovanja na temelju članka 14. stavka 1. točaka 6. i 7. Zakona o javnim ovršiteljima, dakle, osigurali opremu i prostorije koje su, prema kriterijima što ih je utvrdilo Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske, potrebne i primjerene za obavljanje javnoovršiteljske službe, te je određeni broj imenovanih javnih ovršitelja do dana donošenja Zakona o izmjenama Ovršnog zakona ('Narodne novine' broj 150/2011) i Zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima napustio svoje naplatno zaposlenje, a kako ih to obvezuju važeće odredbe Zakona o javnim ovršiteljima.«

Nesporno je, dakle, da su ZI ZoJOvr/11 i ZI ZoJOvr/12 izravno i neposredno utjecali na pogoršanje individualne pravne situacije svakog pojedinog imenovanog javnog ovršitelja zbog odgađanja početka njihova rada. Štoviše, ZoP ZoJOvr u cijelosti je ukinuo službu za koju su se javni ovršitelji pripremali i zbog koje su im ZoJOvr/10 i pripadajući pravilnici ministra pravosuđa nametnuli niz obveza.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

20. Ustavni sud opetovano ponavlja da izbor zakonodavnih modela za uređenje pojedinih odnosa u društvu sam po sebi ne podliježe ustavnom nadzoru. Tako je zakonodavac slobodan odabrati i model ovrhe za koji smatra da će najdjelotvornije, najbrže i s najmanje troškova ispuniti ciljeve zbog kojih se novi ovršni model i ustanovljava. Zakonodavac je, dakle, imao ustavnu ovlast da institut javnih ovršitelja zamijeni institutom sudskih ovršitelja.

Diskrecijske ovlasti države, međutim, ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske. Zahtjevi vladavine prava nalažu da u okolnostima kakve su postojale u slučaju službe javnih ovršitelja sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi.

U tom je smislu postojala zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (uvođenja novog zakonodavnog modela ovrha kojim se ukida služba javnih ovršitelja) i zaštite prava pojedinaca – imenovanih javnih ovršitelja, kojima je taj isti zakonodavac prethodno priznao profesionalni položaj i zaposlenje, namećući im istodobno i obveze vezane uz službu javnog ovršiteljstva koje su zahtijevale znatna financijska ulaganja. Zakonodavna intervencija kojom se ukinula ta služba ujedno je značila i ukidanje mogućnosti bilo kakve upravnosudske ili druge sudske zaštite prava javnih ovršitelja koja su izvirala iz pojedinačnih rješenja ministra pravosuđa o njihovu imenovanju za tu službu.

Na Ustavnom je sudu, dakle, da odredi je li zakonodavac uspio postići pravednu ravnotežu između zahtjeva općeg ili javnog interesa (promjene zakonodavnog modela ovrhe) i zaštite pojedinačnih interesa imenovanih javnih ovršitelja.

21. Predlagateljica ZI ZoJOvr/11 opravdala je prvo odlaganje stupanja na snagu ZoJOvr/10 potrebom poboljšanja sustava ovrha radi »doprinosa pravnoj sigurnosti i većoj vladavini prava kao idealu svake suvremene pravedne i socijalne države«. U Prijedlogu zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima, s Konačnim prijedlogom zakona, klasa: 711-01/12-01/04, ur.broj: 5030109-12-1 od 22. prosinca 2011. (hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P. Z. br. 7) bilo je navedeno:

»OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI ZAKONOM TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM ZAKONA PROISTEĆI

U pripremi za stupanje na snagu pojedinih odredbi Zakona o javnim ovršiteljima pokazalo se da, zbog nedorađenosti sustava ovrha, postoji opravdana bojazan da bi primjena Zakona od 1. siječnja 2012. godine dovela do problema u provedbi, te je stoga potrebno odgoditi primjenu ovog Zakona do 1. srpnja 2012. godine, kako bi se sustav ovrha u tom razdoblju poboljšao u cilju stvarnog doprinosa pravnoj sigurnosti i većoj vladavini prava kao idealu svake suvremene pravedne i socijalne države.«

Predlagateljica ZI ZoJOvr/11 u tom se prijedlogu zakona ni jednom riječju nije osvrnula na posljedice koje će ta odgoda imati za javne ovršitelje niti je na bilo koji način naznačila mogućnost ukidanja službe javnih ovršitelja. Takvo je stanje trajalo do 28. lipnja 2012. Naime, dva dana prije no što su imenovani javni ovršitelji trebali početi s radom (1. srpnja 2012.) zakonodavac je ponovo odgodio stupanje na snagu ZoJOvr/10.

21.1. Drugo odlaganje stupanja na snagu ZoJOvr/10 opravdalo se time što je u izradi novo ovršno zakonodavstvo kojim se »napušta« javnoovršiteljska služba, a odgoda je potrebna radi »pravne sigurnosti i zaštite prava«. U Prijedlogu zakona o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima, s Konačnim prijedlogom zakona, klasa: 711-01/12-01/04, urbroj: 5030109-12-1 od 14. lipnja 2012. (hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P. Z. br. 100) bilo je navedeno:

»II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU

UREDITI ZAKONOM, TE POSLJEDICE KOJE ĆE DONOŠENJEM

ZAKONA PROISTEĆI

Zakonom o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima (»Narodne novine«, broj 150/2011) odgođeno je stupanje na snagu Zakona o javnim ovršiteljima do 1. srpnja 2012. godine. U međuvremenu, Ministarstvo pravosuđa je, kao stručni nositelj izrade Ovršnoga zakona i Zakona o javnim ovršiteljima, izradilo Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, kojim bi se napustio institut javnoovršiteljske službe, a koji je upućen u Europsku komisiju.

Budući da je Europska komisija izradila samo preliminarnu ocjenu Nacrta prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Ovršnog zakona, a s obzirom na rok odgode primjene novog ovršnog sustava, radi pravne sigurnosti i zaštite prava potrebno je usvojiti predloženu odgodu.«

Izvjesno je, dakle, da su javni ovršitelji 28. lipnja 2012., dva (2) dana prije no što je ZoJOvr/10 trebao stupiti na snagu, prvi put saznali da je u pripremi zakonodavstvo kojim se njihova služba namjerava »napustiti«. Predlagateljica ZI ZoJOvr/12, međutim, nije predložila ukidanje te službe s danom 28. lipnja 2012. Imenovane javne ovršitelje i dalje je ostavila u stanju očekivanja, neizvjesnosti i nesigurnosti. Nenavođenjem bilo kakvih razloga kojima bi obrazložila svoju namjeru da »napusti« službu javnih ovršitelja predlagateljica ZI ZoJOvr/12 dodatno je pridonijela dojmu arbitrarnog postupanja. Taj je dojam bio pojačan i njezinim očitim odstupanjem od razloga koje je navela kad je u prosincu 2011. prvi put predložila odgodu stupanja na snagu ZoJOvr/10, a da za to odstupanje također nije navela razloge. Konačno, nijednom se riječju nije osvrnula na položaj imenovanih javnih ovršitelja koji su zasnivali svoja legitimna očekivanja o stupanju na snagu ZoJOvr/10 na odredbama ZI ZoJOvr/11 te na rješenju ministra pravosuđa o njihovu imenovanju za javne ovršitelje. Takvo je stanje trajalo do 15. listopada 2012.

21.2. U Konačnom prijedlogu Zakona o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima, drugo čitanje, P. Z. br. 129 (rujan 2012.) ukidanje ZoJOvr/10 u biti se opravdalo nesvrsishodnošću i neefikasnošću instituta javnih ovršitelja te visokim troškovima te službe, zbog čega tu službu treba ukinuti radi »osiguranja pravne sigurnosti i vladavine prava«. U njemu je bilo navedeno:

»I. RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI

Zakon o javnim ovršiteljima (»Narodne novine« br. 139/2010, 150/2011 i 70/2012) uz Ovršni zakon (»Narodne novine« br. 139/2010, 125/2011, 150/2011, 154/2011, 12/2012, 70/2012 i 80/2012) i Zakon o javnoovršiteljskim pristojbama (»Narodne novine«, broj 125/2011) donesen je kao dio zakonodavnog okvira u funkciji uspostave javnoovršiteljske službe. Izmjenama Ovršnog zakona iz prosinca 2011. godine, siječnja 2012. godine, odnosno lipnja 2012. godine i Zakona o javnim ovršiteljima iz prosinca 2011. godine i lipnja 2012. godine odgođeno je stupanje na snagu odredbi Zakona koje se odnose na javnoovršiteljsku službu.

Za vrijeme odgode cjelovito je preispitan postojeći sustav ovrhe te su razmotrene smjernice za uređenje i unaprjeđenje još uvijek postojećeg sudskog modela ovrhe. Analizom postojećeg normativnog sustava zaključeno je da provedba ovrhe prema važećem normativnom uređenju ne zahtijeva takve promjene koje bi opravdavale uvođenje nove službe, poglavito odnoseći se na troškove postupka pred javnim ovršiteljem tako i na njegovo trajanje i efikasnost. Zbog navedenog, izrađen je Konačni prijedlog ovršnog zakona kojim prestaje važiti Ovršni zakon kojim je u ovršni sustav uveden institut javnoovršiteljske službe.

Slijedom iznesenog, a zbog osiguranja pravne sigurnosti i vladavine prava predlaže se prestanak važenja Zakona o javnim ovršiteljima kojim se uređuje ustrojstvo, ovlasti i način rada javnog ovršiteljstva kao javne službe.«

22. Kao što je razvidno iz prethodnih navoda, od 22. prosinca 2011. do 15. listopada 2012. imenovani javni ovršitelji bili su u položaju posvemašnje nesigurnosti i neizvjesnosti u pogledu svoga budućeg profesionalnog statusa. Ni u jednom zakonskom prijedlogu (ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12, ZoP ZoJOvr) nije se spomenuo učinak tih zakona na njihove individualne situacije, a u prijelaznim odredbama tih zakona nisu postojale ni najmanje naznake rješenja njihovih problema koje je stvorio sam zakonodavac.

Ustavni sud ponovo naglašava svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava. Što se tiče modela javnog ovršiteljstva, iz obrazloženja ovog rješenja (osobito točke 14.) može se zaključiti da je bila riječ o velikom i iznimno zahtjevnom zakonodavnom projektu koji je pripreman duže vrijeme. U tom smislu treba podsjetiti da je za ukinuti model javnih ovršitelja u Konačnom prijedlogu zakona o javnim ovršiteljima P. Z. E. 581 (klasa: 711-01/10-01/03, ur.broj: 5030109-10-4 od 16. rujna 2010.) bilo navedeno: »Ovim zakonskim prijedlogom usklađuje se zakonodavstvo Republike Hrvatske sa zakonodavstvom Europske unije, te se u prilogu dostavlja i Izjava o njegovoj usklađenosti s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe.« Čini se, s obzirom na te činjenice, da se za ukinuti model javnih ovršitelja ne bi moglo reći da je bio nedemokratski ili da je bio neprihvatljiv s aspekta temeljnih ustavnih načela i vrednota. To, dakle, nije bio razlog koji bi eventualno mogao opravdati napuštanje instituta javnih ovršitelja bez ikakvih obveza države prema skupini već imenovanih javnih ovršitelja.

Drugim riječima, čini se nespornim da je zakonodavac u specifičnim okolnostima ovog slučaja bio dužan u prijelaznim odredbama ZI ZoJOvr/11 i ZI ZoJOvr/12, a osobito ZoP ZoJOvr, ponuditi odgovarajuća rješenja za situaciju u kojoj su se našli imenovani javni ovršitelji jer je tu situaciju uzrokovao sam zakonodavac svojom intervencijom. S obzirom na okolnosti slučaja, eventualno stajalište zakonodavca (koje nigdje nije izrečeno, pa ni u prijedlogu tih zakona) da će te osobe moći ostvariti naknadu štete u parničnim postupcima pred građanskim sudovima pozivom na opća pravila obveznog prava, što će im biti dostatno obeštećenje za štetu koja im je nanesena, ne bi se moglo smatrati prihvatljivim s aspekta zaštite ustavnih prava tih osoba. Naime, u njihovu slučaju nije riječ samo o pukoj naknadi pretrpljene štete. U njihovu je slučaju riječ o povredi njihovih legitimnih očekivanja zasnovanih na valjanim pravnim aktima države te o povjerenju pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju.

Stoga se mora zaključiti da predlagatelji ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr te Hrvatski sabor kao njihov donositelj individualnu pravnu situaciju imenovanih javnih ovršitelja nisu smjeli ignorirati jer su je sami stvorili. Činjenica da su u međuvremenu provedeni parlamentarni izbori i da su odlaganja odnosno ukidanje ZoJOvr/10 proveli novi saziv Hrvatskog sabora i novoformirana Vlada u skladu sa svojom politikom i legitimnim ciljevima koje su nastojali postići – za problem 71 osobe imenovane za javne ovršitelje nije ustavnopravno relevantna.

Ustavni sud ponavlja da je situacija u kojoj su se našli imenovani javni ovršitelji tražila pravednu podjelu postojećeg tereta reformi. Taj teret nije smio biti nametnut samo toj skupini osoba bez obzira na to koliko bili važni interesi zajednice u cjelini da se njihova služba ukine.

U konkretnom slučaju, opravdavajući odlaganja odnosno ukidanje ZoJOvr/10 »doprinosom pravnoj sigurnosti i većoj vladavini prava kao idealu svake suvremene pravedne i socijalne države«, nadležna tijela (predlagatelji i donositelj ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr) u očima imenovanih javnih ovršitelja narušila su upravo te ideale i vrijednosti.

Ako je zakonodavac iz pojedinih opravdanih razloga odlučio ukinuti službu javnih ovršitelja, bio je dužan uspostaviti pravednu ravnotežu između ostvarenja tog cilja u općem ili javnom interesu i zaštite interesa osoba imenovanih za javne ovršitelje. Potpuno ignoriranje te obveze nije prihvatljivo u demokratskoj državi utemeljenoj na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Time se narušavaju načela pravne sigurnosti, pravne predvidljivosti i pravne izvjesnosti na štetu pojedinaca, ma koliko značajan bio njima suprotstavljeni javni ili opći interes. Takvom se zakonodavnom praksom neizbježno smanjuje i povjerenje javnosti u pravni sustav države i time dalje ugrožava vladavina prava, temeljna ustavna vrednota hrvatskog pravnog poretka.

22.1. Zaključno, stanje neizvjesnosti i nesigurnosti u kojem su se našli imenovani javni ovršitelji zbog opetovanog odgađanja početka njihova rada i kasnijeg potpunog ukidanja profesije za koju su se te osobe pripremale i za koju su stekle kvalifikacije trajalo je oko godinu dana. To stanje produljene neizvjesnosti i nesigurnosti bilo je prouzročeno opetovanim zakonodavnim intervencijama, što je samo po sebi nesuglasno sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz načela vladavine prava.

Drugo, budući da zakonodavac nije uredio prijelazni zakonodavni režim kojim bi na zadovoljavajući način riješio problem već imenovanih javnih ovršitelja nakon ukidanja tog instituta, poremećena je pravedna ravnoteža između cilja koji je zakonodavac želio postići ukidanjem instituta javnih ovršitelja u općem ili javnom interesu i zaštite interesa osoba imenovanih za javne ovršitelje. Taj propust također nije u skladu sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz načela vladavine prava, a izravno narušava i načelo legitimnih očekivanja osoba koje su se pouzdale u zakone i valjane pojedinačne pravne akte koji su na temelju tih zakona za njih doneseni. Prema tome, čak i uz pretpostavku da je individualna pravna situacija javnih ovršitelja i mogla biti prikazana kao da služi nekom općem ili javnom interesu, imenovani javni ovršitelji podnijeli su i dalje podnose prekomjeran individualni teret cjelokupne zakonske reforme ovršnog sustava države.

Treće, priznavanje instituta javnih ovršitelja i ukidanje tog istog instituta isključiva je djelatnost zakonodavca. Pojedinačni pravni akti koji su doneseni na temelju ZoJOvr/10 postali su bespredmetni stupanjem na snagu ZoP ZoJOvr. Zbog izravne zakonodavne intervencije postala je bespredmetna i bilo kakva upravnosudska ili druga sudska zaštita prava koja su tim pojedinačnim aktima priznata konkretnim osobama nominalno određenim u točki 17. obrazloženja ovog rješenja. Drugim riječima, te su osobe ostale bez bilo kakve sudske zaštite svojih prava.

Četvrto, s aspekta zaštite ustavnih prava imenovanih javnih ovršitelja, u takvim okolnostima nije dostatno prešutno se pouzdati u mogućnost da će te osobe u parničnom postupku pred redovnim sudom pokušati naknaditi štetu koju su pretrpjele izravnom intervencijom zakonodavca i da će ta eventualna sudska naknada štete kompenzirati postupanje zakonodavca prema njima.

Postupanja zakonodavca prema imenovanim javnim ovršiteljima bilo je takve prirode i intenziteta da je (uz opću mogućnost naknade štete prema općim pravilima obveznog prava) zahtijevalo i odgovarajuća drugačija rješenja radi uspostave pravedne ravnoteže između općih ili javnih interesa zajednice (to jest, napuštanja službe javnih ovršitelja i uvođenja novog zakonodavnog modela ovrhe) i zaštite prava imenovanih javnih ovršitelja. Ta su rješenja u ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr izostala.

22.2. Sve navedene činjenice jasno upućuju na potrebu da se svakoj od ukupno sedamdeset i jedne (71) osobe koje je ministar pravosuđa imenovao javnim ovršiteljima na temelju ZoJOvr/10, osobna imena kojih su navedena u točki 17. obrazloženja ove odluke, dodijeli posebna zadovoljština u paušalnom netto iznosu od 18.000,00 kuna pod uvjetima i na način određen u točki II. alinejama I. i II. izreke ovog rješenja.

Ustavni sud posebno naglašava da u situaciji u kojoj su se našli imenovani javni ovršitelji zbog izravne intervencije zakonodavca i njegova propusta da u prijelaznim odredbama ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr predvidi zadovoljavajuće rješenje njihova problema, ekonomske ili financijske poteškoće države ne mogu biti razlog zbog kojega bi Ustavni sud smio odstupiti od ustavnog zahtjeva pravednosti radi ispravljanja narušene i uspostavljanja pravedne ravnoteže između općih ili javnih interesa zajednice i zaštite prava tih osoba. Vladavina prava prožima sve članke Ustava i za sobom povlači dužnost tijela državne i javne vlasti da postupaju tako da njihove mjere ne budu arbitrarne i da teret tih mjera bude pravedno raspodijeljen. Samo se na taj način može održati povjerenje javnosti u državne i javne institucije, povjerenje u njihovu predanost vladavini prava i zaštiti ljudskih prava te povjerenje u pravo koje te institucije stvaraju. Zadovoljština koju Ustavni sud određuje u ovom rješenju u funkciji je održavanja tog povjerenja.

23. Nije potrebno posebno obrazlagati činjenicu da su razmjer, težina i vrste štetnih učinaka ZI ZoJOvr/11, ZI ZoJOvr/12 i ZoP ZoJOvr na individualne pravne situacije imenovanih javnih ovršitelja po naravi stvari različiti. Njihovo utvrđivanje, od jednog do drugog pojedinačnog slučaja, provodi se u parničnom postupku pred redovnim sudom. To nije nadležnost Ustavnog suda.

Stoga se Ustavni sud u ovom rješenju ograničava na utvrđenje da svaki imenovani javni ovršitelj, osobno ime kojeg je navedeno u točki 17. obrazloženja ovog rješenja, ima pravo pred redovnim sudom zahtijevati naknadu pretrpljene štete prema općim pravilima obveznog prava.

Zadovoljština koju je na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona Ustavni sud odredio u točki II. izreke ovog rješenja ima drugu svrhu i postoji kao samostalna obveza države te se ne uračunava u tu eventualnu sudsku naknadu. Ta je zadovoljština utemeljena na načelu pravednosti koje prožima cijeli tekst Ustava i inherentna je području zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda. Cilj joj je postići pravednu ravnotežu koja nije postignuta zakonskim aktima ili drugim propisima odnosno zakonodavnom, sudskom ili administrativnom praksom. Ona nije usmjerena kažnjavanju i svako takvo poimanje te zadovoljštine ne bi bilo odraz tumačenja Ustava u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) i zaštićenim dobrima koja Ustav štiti.

23.1. Sukladno tome, riješeno je kao u točki III. izreke ovog rješenja.

24. Točka IV. izreke o objavi rješenja u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-5612/2011

U-I-6274/2011

U-I-178/2012

U-I-480/2012

Zagreb, 23. siječnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

13 30.01.2013 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5612/2011 i dr. od 23. siječnja 2013.

Rješenje, NN 13/2013-201