## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10120/2009-4 od 9. svibnja 2012.

### NN 76/2012 (9.7.2012.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10120/2009-4 od 9. svibnja 2012.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1782

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Smiljana Mikuša, predsjednika vijeća, Dubravke Markt i Blanše Turić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Veseljke Kos, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja HT-Hrvatske telekomunikacije d.d., Savska cesta 32, Zagreb, kojega zastupa punomoćnik Siniša Đuranović po generalnoj punomoći, operativni direktor Sektora za korporativne regulatorne poslove i pitanja tržišnog natjecanja, protiv odluke tužene Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Jurišićeva 13, Zagreb, klasa: 344-01/09-01/1070, urbroj: 376-11-09-1 od 17. srpnja 2009., radi analize tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji i određivanja operatora sa značajnom tržišnom snagom, te određivanje regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 9. svibnja 2012.

presudio je

Tužba se odbija.

Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama« i na internetskim stranicama Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije.

Obrazloženje

Pobijanom odlukom se trgovačka društva Amis Telekom d.o.o., Zagreb, Bani 75, H1 Telekom d.d., Split, Put Tršćenice 10, HT-Hrvatske telekomunikacije d.d. Zagreb, Savska cesta 32, Iskon Internet d.d., Zagreb, Garićgradska 18, Metronet telekomunikacije d.d., Zagreb, Ulica grada Vukovara 269d, OT-Optima Telekom d.d., Zagreb, Bani 75a, Primatel d.o.o., Zagreb, Dubravkin put 5, VIPnet d.o.o., Zagreb, Vrtni put 1 i Voljatel telekomunikacije d.o.o., Zagreb, Radnička cesta 48/I određuju operatorima sa značajnom tržišnom snagom na tržištu završavanja (terminacije) poziva u vlastitu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji (točka I. izreke), trgovačkom društvu HT-Hrvatske telekomunikacije d.d. određuju se sljedeće regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, obveza nediskriminacije, obveza transparentnosti uz obvezu objave standardne ponude međupovezivanja, obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva, te obveza računovodstvenog razdvajanja (točka II. izreke), ostalim trgovačkim društvima iz točke I. ove odluke određuju se sljedeće regulatorne obveze: obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, obveza nediskriminacije, obveza transparentnosti uz obvezu objave minimalne ponude uvjeta međupovezivanja te obveza nadzora cijena (točka III. izreke). Točkom IV. izreke se određuje da su način, uvjeti i rokovi provođenja regulatornih obveza iz točaka II. i III. ove odluke propisani dokumentom Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji«, koji je u cijelosti sastavni dio ove odluke, a svako trgovačko društvo iz točke I. ove odluke je obvezno u potpunosti izvršavati sve regulatorne obveze koje su mu određene ovom odlukom. Prema točki V. izreke standardna ponuda za usluge međusobnog povezivanja HT-Hrvatskih telekomunikacija d.d. za telekomunikacijske operatore i davatelje usluga s dozvolom za pružanje javne govorne usluge u nepokretnoj mreži u Republici Hrvatskoj od 27. kolovoza 2007. ostaje na snazi do dana objave nove standardne ponude međupovezivanja u skladu s uvjetima iz dokumenta »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji« i primjenjuje se u svim dijelovima osim u dijelu koji se odnosi na regulaciju usluge prijenosa (tranzita) poziva u nepokretnoj javnoj komunikacijskoj mreži. Prema točki VI. izreke odluke trgovačko društvo HT-Hrvatske telekomunikacije d.d. je obvezno najkasnije do dana 1. listopada 2009. objaviti standardnu ponudu međupovezivanja u skladu s uvjetima iz dokumenta iz točke IV. ove odluke. Rješenje vijeća Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije od 18. studenog 2008., klasa: 130-01/06-01/09, urbroj: 376-11-18 kojim je određen način provedbe obveze računovodstvenog razdvajanja i troškovnog računovodstva trgovačkom društvu HT-Hrvatske telekomunikacije d.d. ostaje neizmijenjeno i primjenjuje se u svim dijelovima osim u dijelu koji se odnosi na obvezu računovodstvenog razdvajanja na tržištu prijenosa (tranzita) poziva u nepokretnoj javnoj komunikacijskoj mreži (točka VII. izreke). Točkom VIII. izreke odluke se određuje da će se odluka objaviti u »Narodnim novinama« i na internetskim stranicama Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije.

Tužitelj u tužbi kojom pokreće upravni spor osporava zakonitost pobijane odluke zbog toga što u istoj nije pravilno primijenjen zakon niti podzakonski propis, zbog toga što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupalo prema pravilima postupka, te zbog toga što činjenično stanje nije pravilno utvrđeno i što je iz činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Ističe da je tuženo tijelo po službenoj dužnosti provelo postupak analize tržišta završavanja (terminacije) poziva u vlastitu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji, te ga točkom I. izreke odluke proglasilo operatorom sa značajnom tržišnom snagom na navedenom tržištu. Slijedom članka 56. stavak 2. Zakona o elektroničkim komunikacijama su mu određene regulatorne obveze navedene u točki II. izreke odluke, a koje su detaljno razrađene u pripadajućem dokumentu »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji«, koji čini sastavni dio odluke. U daljnjim navodima tužbe pobija pojedine regulatorne obveze, poglavito cijenu usluga (terminacije) poziva u vlastitu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji, te metodologiju temeljem koja je cijena izračunata. Glede nepravilne primjene zakona ukazuje da sukladno odredbi članka 56. stavak 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama prije donošenja odluka u postupku analize tržišta Agencija mora provesti postupak javne rasprave iz članka 22. istog Zakona, u kojem je, između ostaloga, propisano da će Agencija objaviti prijedlog odluke ili drugog upravnog akta u svrhu provedbe javne rasprave, kako bi se svim zainteresiranim stranama omogućilo davanje mišljenja, primjedaba i prijedloga u vezi s predloženim mjerama, kao i da Agencija mora osigurati u okviru svojih internetskih stranica ili na drugi prikladan način uspostavu jedinstvenog informacijskog središta koje omogućuje neposredan javni uvid i sudjelovanje u javnim raspravama (članak 22. stavak 4.). Tuženo je tijelo prije donošenja odluke provelo javnu raspravu o analizi predmetnog tržišta na način da je prijedlog odluke (zajedno s pripadajućom Analizom) objavilo na svojim službenim Internet stranicama te omogućilo javnosti davanje komentara na istu. Međutim, u prijedlogu odluke iz ožujka 2009. (Prilog 2. tužbe) nisu bili sadržani određeni ključni dijelovi, a koji su naknadno uključeni u službenu odluku koja se pobija ovom tužbom. Pritom se posebice misli na dio odluke iz točke 8.1.3. dokumenta Analize, koji se odnosi na regulatornu obvezu transparentnosti. Da je riječ o ključnom dijelu govori i činjenica da su spornim dijelom, s kojim nije bio upoznat tijekom javne rasprave, nametnute dodatne obveze vezane uz uvjete međupovezivanja, kojima je dodatno ograničen u svojem poslovanju. Konkretno, spomenuti sporni dio koji nije bio predmet javne rasprave mu nameće obvezu ugraditi u standardnu ponudu međupovezivanja do 1. listopada 2009. niz specifičnih uvjeta, kojima tuženo tijelo jednostrano ne omogućavajujući mu da se po tim pitanjima prethodno očituje određuje sljedeće: jedan od instrumenata osiguranja plaćanja koje će utvrditi unutar standardne ponude mora biti zadužnica, rok dospijeća plaćanja računa je 30 dana od dana slanja računa pri čemu šalje pisanu opomenu tek po isteku roka dospijeća, ukoliko operator u razdoblju od jedne godine od dana sklapanja ugovora o međupovezivanju uredno podmiruje svoje obveze, nakon jedne godine nije obvezan dostavljati instrumente osiguranja plaćanja, primijeniti će postupak naplate potraživanja iz dostavljenih instrumenata osiguranja plaćanja tek ukoliko operator ne podmiri svoja dospjela i nesporna dugovanja u roku 30 dana od zaprimanja pisane opomene, a ukoliko se ne može naplatiti iz instrumenta osiguranja plaćanja može privremeno obustaviti pružanje usluge tek ukoliko operator korisnik ne podmiri bilo koji dugovani i nesporni račun za usluge koje proizlaze iz ove standardne ponude u roku od 30 dana od zaprimanja pisane opomene. Nema pravo privremeno obustaviti pružanje usluga ukoliko mu operator u roku 30 dana od dana zaprimanja pisane opomene dostavi ili obnovi odgovarajući instrument osiguranja plaćanja. Također se i u dijelu 8.1.6. dokumenta Analize navodi da u svrhu učinkovitog provođenja regulatornih obveza sadržanih u 7. poglavlju Analize, prema potrebi, daje odgovarajuće provedbene upute operatorima sa značajnom tržišnom snagom kojih su se isti obvezni pridržavati. Na taj način tuženo tijelo neopravdano proširuje svoje ovlasti premašujući okvire ovlaštenje koja ima po zakonu. Takvim postupanjem je bio onemogućen u ostvarivanju svojih zakonskih prava da iznese mišljenje, primjedbe, odnosno argumentirane prijedloge izmjena spornih dijelova. Dodatno člankom 5. stavak 1., te člankom 7. stavak 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama je propisano kako je tuženo tijelo nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova, u okviru djelokruga i nadležnosti propisanih tim Zakonom. Vezano uz isto tuženo je tijelo po utvrđenju nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na tržištu, a u skladu s člankom 56. istog Zakona ovlašteno odlukom o određivanju operatora sa značajnom tržišnom snagom odrediti istom, između ostalog, i obvezu transparentnosti, što je u odluci i učinilo. Ističe da je tuženo tijelo u sklopu obveze transparentnosti, ujedno propisalo i obvezni sadržaj standardne ponude za međupovezivanje, odnosno utvrdilo sadržaj uvjeta pod kojima je ovlašten pružati usluge međupovezivanja te na taj način prešlo okvire nadležnosti koja mu je utvrđena zakonom, čime su povrijeđene odredbe članka 5. stavak 1., članka 7. stavak 1., članka 56. stavak 2., te članka 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama. Naime, članak 58. navedenog Zakona ne daje tuženom tijelu ovlast utvrđivati sadržaj standardne ponude. Ukoliko bi se, pak, propisivanje obveznog sadržaja standardne ponude za međupovezivanje pokušalo opravdati člankom 61. stavak 4. tog Zakona, koji tuženom tijelu daje ovlaštenje propisati dodatne obveze, ali isključivo u okviru obveze pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže, drži da bi tuženo tijelo, da je smatralo da nametanje ove sporne obveze treba opravdati tim člankom Zakona, istu i propisalo u okviru točke 8.1.1. dokumenta Analize koja opisuje obveze nametnute u okviru obveze pristupa i korištenje posebnih dijelova mreže iz članka 61. Zakona, a ne u okviru obveze transparentnosti iz članka 58. istog Zakona, što tuženo tijelo nije učinilo. Nadalje, člankom 62. stavak 3. navedenog Zakona je propisano, između ostaloga, kako tuženo tijelo u procesu izračuna cijena usluge operatora kojem je određena obveza troškovne usmjerenosti cijena može primijeniti metodologiju troškovnog računovodstva ili metodu referentnih vrijednosti. U Analizi tuženo tijelo navodi kako projekt definiranja metodologije troškovnog računovodstva koju će koristiti u svrhu kontrole troškovne usmjerenosti cijena nije završen, te kako do trenutka završetka istog nadzor cijena od strane tuženog tijela treba biti postavljen na temelju metode referentnih vrijednosti na temelju cijena na usporedivim tržištima (stranica 65., 4. pasus Analize). Ovi navodi nisu sporni, ali tuženo tijelo u odluci nije primijenilo metodu referentnih vrijednosti već je primijenilo aritmetičku cjelinu cijena u zemljama Europske unije. Naime, korištenje metode referentnih vrijednost podrazumijeva pronalaženje sličnih, odnosno usporedivih okolnosti i slučajeva u odnosu na koje je usporedba prikladna, odnosno primjena propisane metode podrazumijeva određivanje cijene prema cijenama koje su zaista referentne jer se primjenjuju u zemljama u tranziciji s usporedivom ekonomskom situacijom kao u Hrvatskoj i sličnom veličinom tržišta. Najbliži primjer koji bi odražavao trenutnu tržišnu situaciju u Hrvatskoj se sukladno tome može naći u zemljama EU12 (deset država koje su se pridružile Europskoj uniji 2004. godine, te Rumunjska i Bugarska koje su postale članice Europske unije 2007. godine), no i tako dobivene referentne vrijednost bi morale biti prilagođene na način da se u svakom slučaju uzmu u obzir okolnosti i posebnosti na hrvatskom tržištu. Dodatno, da je namjera zakonodavca bila usporedba cijena s aritmetičkom sredinom cijena u državama članicama Europske unije, tada bi to tako i bilo propisano člankom 62. stavak 3. Zakona, što nije slučaj već ovaj članak propisuje korištenje metode referentne vrijednosti koja podrazumijeva uzimanje u obzir cijena na usporedivim tržištima. Stoga smatra da je cijene usluge tuženo tijelo utvrdilo propustivši primijeniti metodu referentnih vrijednosti čime je povrijedilo članak 62. stavak 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama. Pod točkom 8.1.6. dokumenta Analize (stranica 84. Analize) tuženo tijelo navodi da u svrhu učinkovitog provođenja regulatornih obveza sadržanih u 8. poglavlju Analize prema potrebi daje odgovarajuće provedbene upute operatorima sa značajnom tržišnom snagom kojih su se isti obvezni pridržavati. Pri tom ne daje nikakvo obrazloženje iz čega proizlazi ovakva njegova ovlast i temeljem čega mu nameće spomenutu obvezu. Ostaje nejasno jesu li spomenute provedbene upute upravni akt jer ako jesu onda njihovom donošenju sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku treba prethoditi upravni postupak, a ako nisu onda ni u kom slučaju ne mogu biti obvezujuće kako to navodi tuženo tijelo. Osim toga, člankom 17. i 19. Zakona o elektroničkim komunikacijama je točno propisano koje vrste akata je Vijeće Agencije ovlašteno donositi u obavljanju poslova iz svog djelokruga, a donošenje provedbenih uputa koje bi bile obvezujuće za njega nije predviđeno ni člankom 17. ni člankom 19. tog Zakona. Nadalje, u pogledu povreda odredaba upravnog postupka osporava odluku iz razloga što postupak koji je prethodio donošenju nije proveden u skladu s pravilima upravnog postupka iz Zakona o općem upravnom postupku. Naime, smatra da je tuženo tijelo bilo dužno postupiti sukladno odredbi članka 143. Zakona o općem upravnom postupku i dati mu mogućnost očitovanja na sva pitanja u postupku koja su vezana uz prava i zakonom zaštićene interese u kom smislu mu nije bilo omogućeno očitovati se na sve naloge iz izreke odluke jer je pojedine odluke po prvi put iznijelo tuženo tijelo tek u pobijanom aktu, odnosno u dokumentu Analize koji čini sastavni dio pobijane odluke. Navedeno se odnosi na već navedenu regulatornu obvezu transparentnosti u svezi koje mu nije dana prilika da se prethodno o ovim pitanjima očituje, a upućuje na načelo saslušanja stranaka koje se spominje i u pravilima postupaka koji su propisani Zakonom o elektroničkim komunikacijama (članak 17. stavak 5.). Upućuje i na povredu članka 159. Zakona o općem upravnom postupku prema kojem se činjenice na podlozi kojih se donosi rješenje utvrđuju dokazima. Naime, tuženo tijelo u Analizi iznosi niz zaključaka/činjenica na kojima temelji svoje odluke o određivanju regulatornih obveza bez da je u dokumentu Analize naveo dokaze na kojima temelji takve zaključke. Primjera radi tuženo tijelo nigdje u dokumentu ne navodi na kojim to dokazima temelji zaključak na stranici 57. dokumenta Analize, prema kojem regulatorna obveza nediskriminacije ne predstavlja nerazmjeran teret operatorima odnosno dokaze na kojima temelji svoj zaključak da je korist od regulatorne obveze puno veća od tereta koji ona predstavlja operatorima. Isto vrijedi i u pogledu niza drugih paušalnih zaključaka koje tuženo tijelo navodi u dokumentu Analiza. Stoga se citirani zaključci tuženog tijela na kojima temelji svoje odluke o obvezama koje mu se nameću, čine teoretskim zaključcima koji predstavljaju predviđanja – pretpostavke, a ne činjenice utemeljene na dokazima. Dodatno, tuženo tijelo je iznošenjem teoretskih zaključaka i pretpostavki, a na kojima temelji svoje izrazito otegotne odluke povrijedilo i članak 5. stavak 6. Zakona o elektroničkim komunikacijama, prema kojima je tuženo tijelo u obavljanju regulatornih poslova dužno u najvećoj mjeri voditi računa o preporukama i smjernicama koje donosi Europska komisija. Naime, tuženo je tijelo propustilo voditi računa o Eksplanatornom memorandumu Europske komisije objavljenom uz Preporuku o mjerodavnim tržištima iz 2007. godine. Smatra da je tuženo tijelo povrijedilo i načelo materijalne istine iz članka 7. Zakona o općem upravnom postupku. Naime, pod točkom 5.1.1. Analize (zamjenjivost na strani potražnje – maloprodajna razina) navedeno je da je pri određivanju usluga koje se mogu smatrati zamjenskim uslugama »….potrebno razmotriti ponašanje i pozivatelja i pozvanog, odnosno korisnikovu cjenovnu osviještenost i osjetljivost na cjenovne promjene«. Tuženo tijelo, međutim, nigdje u Analizi nije proučilo ponašanje korisnika već je zaključke vezano za određivanje mjerodavnog tržišta izvelo iz pretpostavki i nagađanja, te općenitih zaključaka, kao što je »cjenovne razlike između poziva iz pokretnih i nepokretnih mreža su značajne« itd. U svezi nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja ukazuje da je tuženo tijelo prilikom izračuna cijena usluge završavanja (terminacije) poziva u njegovu mrežu uzelo u obzir cijene svih zemalja članica Europske unije kao polazišnu osnovu, a kako je već navedeno trebalo je u slučaju da se primjenjuje metoda referentnih vrijednosti pronaći slične usporedive okolnosti i slučajeve u odnosu na koje je usporedba prikladna.

Predlaže stoga Sudu da tužbu uvaži i pobijanu odluku poništi.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu u otklanjanju navoda tužitelja o navodnim povredama odredbe članka 56. stavak 4. i 22. Zakona o elektroničkim komunikacijama u dijelu koji se odnosi na održavanje javne rasprave ističe da je sukladno odredbi članka 56. stavak 4. Zakona bilo obvezno pri određivanju regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom provesti postupak javne rasprave koji je predviđen člankom 22. navedenog Zakona, kojoj obvezi je udovoljeno na način da je na svojim internetskim stranicama omogućilo neposredni javni uvid u pregled odluke i Analize, koja je njezin sastavni dio, te davanje komentara i prijedloga svim zainteresiranim osobama. Tužitelj ne osporava da je javna rasprava provedena i da je imao mogućnost davanja svojih prijedloga, primjedbi i mišljenja. Međutim, tvrdi kako prijedlog odluke s javne rasprave nije sadržavao »određene ključne dijelove« već da su isti naknadno uključeni u pobijanu odluku. Smatra da je navedena tvrdnja promašena s obzirom na činjenicu da je u skladu s odredbom članka 22. stavak 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama i u svezi sa člankom 56. stavak 4. istog Zakona na javnu raspravu stavljen prijedlog odluke, zajedno s prijedlogom dokumenta »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji«. Svrha provođenja postupka javne rasprave je davanje mogućnosti strankama da svojim primjedbama i prijedlozima na prijedlog odluke utječu na njezin konačni sadržaj. Suprotno tumačenje bi bilo protivno cilju odredbe članka 22. navedenog Zakona, a javna rasprava u konačnoj odluci čiji se sadržaj više ne može mijenjati bila bi lišena svakog smisla. Dakle, nakon provedene javne rasprave, a sve do okončanja postupka, mogao se mijenjati sadržaj odluke ovisno o zaprimljenim prijedlozima i komentarima. U konkretnom slučaju odluka se nije mijenjala u svojoj suštini već je u konačnosti korigirana samo u manjim dijelovima tako da je prigovor tužitelja kako su promijenjeni »ključni dijelovi« neosnovan. Postupak javne rasprave u ovom predmetu je trajao od 2. ožujka 2009. do 20. travnja 2009., te su svi zaprimljeni komentari sudionika javne rasprave (trgovačko društvo OT-Optima Telekom d.o.o., H1 Telekom d.d., VIPnet d.o.o. i tužitelja) analizirani i detaljno obrađeni, a svoje je stajalište, odnosno odgovore koji sadrže detaljnu stručnu obradu takvih komentara, prijedloga i mišljenja, kao i razloge i pojašnjenja prihvaćanja odnosno neprihvaćanja istih uvrstilo u prilog B) Analize (stranice 85. do 144.). Komentari i prijedlozi sudionika javne rasprave bili su putem internetskih stranica dostupni svima pa tako i tužitelju, te je mogao reagirati, odnosno očitovati se sve do donošenja odluke, što nije učinio. I tužbene navode u svezi povrede odredbe članka 5. stavak 1., članka 7. stavak 1., članka 56. stavak 2. i članka 58. Zakona o elektroničkim komunikacijama otklanja kao neosnovane. Naime, prema odredbi članka 5. i članka 7. navedenog Zakona tuženo je tijelo nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru svoje nadležnosti, koja je obvezna poduzimati sve primjerene mjere, poštujući načelo razmjernosti, a sve u svrhu promicanja razvoja tržišnog natjecanja u obavljanju djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Dakle, nesporno je zakonsko ovlaštenje za provođenje postupka analize tržišta i određivanje regulatornih obveza tužitelju i drugim operatorima sa značajnom tržišnom snagom. Tužitelju je odlukom određena regulatorna obveza transparentnosti, a u sklopu te obveze mora u svoju standardnu ponudu međupovezivanja ugraditi određeni sadržaj, koji je predviđen u točki 8.1.3. Analize. Standardna ponuda mora sadržavati podatke navedene u članku 58. stavak 1. Zakona, pa su u tom smislu tužitelju određeni sastavni dijelovi standardne ponude u cilju realizacije regulatorne obveze transparentnosti koja mu je određena. U potpunosti je neosnovan navod tužitelja kako je propisujući mu obvezni sadržaj standardne ponude za međupovezivanje »prešao okvire nadležnosti koja mu je utvrđena zakonom«. Naime, navedeno jasno proizlazi iz ovlasti tuženog tijela iz članka 58., članka 5. i članka 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama. U tom smislu se ističe da na tržištu terminacije mora postojati obveza objave standardne ponude međupovezivanja za operatora sa značajnom tržišnom snagom budući da su sve usluge međupovezivanja koje trebaju biti definirane u standardnoj ponudi međupovezivanja, pa tako i usluga završavanja (terminacije) poziva, tehnički iznimno zahtjevne i bez postojanja transparentnih uvjeta operatori ne bi mogli lako doći do zaključka jesu li diskriminirani rokovima, uvjetima ili cijenama. Budući da je istim dokumentom tužitelju određena i obveza nediskriminacije, koju je moguće realizirati jedino zajedno s obvezom transparentnosti, članak 58. stavak 2. navedenog Zakona propisuje da standardna ponuda mora biti jasno definirana da drugi operatori ne bi morali biti obvezni plaćati dodatne troškove, koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Dakle, standardna ponuda međupovezivanja mora biti podrobno raščlanjena u skladu s potrebama tržišta, te mora sadržavati pripadajuće rokove, uvjete i cijenu usluga, kao i dio u kojem će se definirati uvjeti korištenja zajedničkog prostora (kolokacija) zajedno s rokovima, uvjetima i cijenama pružanja usluga. Navedena obveza je dodatak obvezi pristupa, a kojom će se obveza na transparentan način, zajedno s rokovima, uvjetima i cijenama pružanja usluge omogućiti i provesti u praksi. Osim toga, članak 56. stavak 2. i 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama govori o obvezi određivanja tužitelju regulatorne obveze iz članka 58. do 65. istog Zakona, pri čemu Zakon ostavlja diskrecijsko pravo tuženom tijelu u svezi načina na koji će odrediti spomenute regulatorne obveze, uz uvjet da one budu rezultat provedene analize i utvrđivanja nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, te moraju biti razmjerne i opravdane s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. istog Zakona. Iz navedenog je razvidno da su prigovori tužitelja u svezi povrede članka 56. stavka 2., te članka 58. navedenog Zakona neosnovani, a sve pojedinosti i pojašnjenja u svezi navedenih regulatornih obveza detaljno su obrazloženi u Analizi i nije ih potrebno ponavljati. U svezi određene regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva definiranog člankom 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama (obrazloženo u točki 8.1.4. na stranicama 63. do 84. Analize) tužitelj ne osporava zakonsku utemeljenost navedene regulatorne obveze niti primjenu metode izračuna referentnih vrijednosti ali smatra da nije ispravno primijenjena navedena metoda. Polazeći od dokumenata, pretpostavki i metoda za utvrđivanje referentne vrijednosti (stranice 65. do 66. Analize) je utvrđeno da je vrlo teško pronaći usporedive vrijednosti na temelju zemljopisnih značajki, postojeće mrežne strukture, ekonomskog okruženja, razine liberalizacije i još niza faktora u samo jednoj zemlji koja će u svim značajkama biti slična ili ista Republici Hrvatskoj. Stoga je odlučilo uzeti najbolju praksu, tako da referentne vrijednosti predstavljaju sve zemlje Europske unije (EU27), kako bi se prevladale sve razlike u zemljama, te istovremeno uzelo u obzir sve elemente neophodne za dobivanje realne vrijednosti. Stoga smatra neosnovanim prigovor tužitelja da nije ispravno primijenjena metoda referentnih vrijednosti iz članka 62. stavak 3. Zakona. Tužitelj prigovara zakonitosti provedbenih uputa predviđenih na stranici 84. Analize. U tom smislu se naglašava da iz teksta odredbe članka 12. stavak 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama jasno proizlazi da Agencija nije ograničena u pogledu vrste i broja odluka koje može donijeti u primijeni te odredbe, pa je neosnovan prigovor tužitelja da je prekoračila svoje zakonske ovlasti. Što se tiče ostalih prigovara tužitelja u odnosu na pravni karakter provedbenih uputa te način njihova donošenja smatra da su ti prigovori u ovom trenutku preuranjeni tako da tužitelj ne može tvrditi da mu je u ovom postupku donesena bilo kakva provedbena uputa niti da je u donošenju te upute povrijeđen zakon. Ukoliko i kada u odnosu na tužitelja bude donesena bilo kakva provedbena uputa on će ju tek tada moći osporavati, ukoliko za to bude imao pravni interes. Ukazuje i da tužitelj pogrešno zaključuje da je postupkom analize mjerodavnog tržišta odnosno odlukom i dokumentom Analize povrijedilo načelo saslušanja stranaka. Naime, postupak analize tržišta i utvrđivanja regulatornih obveza je prvenstveno uređen Zakonom o elektroničkim komunikacijama, koji osim materijalnih sadrži i procesne odredbe, u prvom redu članak 56. stavak 4. i članak 22. tog Zakona, koji omogućavaju provedbu načela saslušanja stranaka u vidu provođenja javne rasprave, na kojoj svaka zainteresirana strana ima mogućnost izjasniti se o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje odluke. Dakle, tužitelj je imao mogućnost u tijeku javne rasprave izjasniti se o svim činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje odluke, što je i učinio, a imao je i mogućnost komentirati navode drugih sudionika javne rasprave koji su mogli biti od važnosti za donošenje odluke, što nije učinio. Svrha provođenja postupka javne rasprave je davanje mogućnosti strankama da svojim primjedbama i prijedlozima na prijedlog odluke utječu na njezin konačni sadržaj. U svezi prigovara tužitelja da nije iznesen nikakav dokaz na temelju kojega se smatra da obveza nediskriminacije ne predstavlja nerazmjeran teret tužitelju, ističe da je u dijelu 7.2. Analize (stranica 41. do 50.) detaljno objašnjeno kakve prepreke postoje na tržištu i koje su realne posljedice ako se te prepreke ne uklone, a iz kojega proizlazi zaključak iznesen na stranici 57. Analize da se ne radi o nerazmjernoj obvezi jer je opća korist od te obveze veća od tereta nametnutog tužitelja, koje utvrđenje nije proizvoljno već se temelji na utvrđenim činjenicama. Analiza je rađena na način da su najprije istraživanjem tržišta (ispitivanjem korisnika i tržišta) prikupljeni objektivni podaci (stranica 10. do 13. Analize) koji predstavljaju uporište za empirijsku procjenu. Prikupljeni podaci su obrađeni u skladu s obvezujućom preporukom EU (Commission Recommendation C (2007.) 5406), stavovima neovisnih tijela pod IRG (Independent Regulatory Group) te u skladu s prihvaćenim metodama analize. Na temelju tih podataka i metoda analize izvedeni su zaključci koji u svemu imaju objektivne temelje. Evidentno je da tužitelj ispravno shvaća suštinu zaštite tržišnog natjecanja i regulacije tržišta, čiji je cilj preventivno djelovanje i sprječavanje budućih događaja koji mogu narušiti tržišno natjecanje. Samim time, potreba za regulacijom zasniva se na pretpostavkama, a ne na objektivnim činjenicama koje su se dogodile. Stoga, tužitelj pogrešno zaključuje da postoji povreda članka 159. Zakona o općem upravnom postupku jer navodno ne postoje dokazi za činjenice na kojima je utemeljena pobijana odluka. U odnosu na navodno nepravilno utvrđeno činjenično stanje kojim osporava primjenu referentne cijene troška na temelju prosjeka cijena u 27 država Europske unije ponovno ističe da je to objektivna referentna vrijednost koja ima temelje u hrvatskim propisima, propisima EU, te sudskoj praksi.

Predlaže stoga Sudu da tužbu odbije kao neosnovanu.

Tužba nije osnovana.

Iz sadržaja spisa predmeta proizlazi da je Hrvatska agencija za poštu i elektroničke komunikacije (dalje: HAKOM), kao nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru djelokruga nadležnosti određenih Zakonom o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08. – dalje: ZEK), slijedom nadležnosti iz članka 5. i 7. ZEK-a (zadužena za područje tržišnog natjecanja u elektroničkim komunikacijama tako da osigurava uvjete za efikasno tržišno natjecanje, odnosno omogućava jednake uvjete za sve operatore koji djeluju na tržištima elektroničkih komunikacija) po službenoj dužnosti sukladno članku 52. ZEK-a provela postupak analize tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji (dalje: tržišne terminacije).

Osnovni cilj provedbe navedene analize tržišta je utvrditi postoji li na određenom tržištu djelotvorno tržišno natjecanje ili na tom tržištu postoji operator ili više operatora koji imaju značajnu ili zajedničku značajnu tržišnu snagu (postojanje ograničenja, odnosno zapreka s kojima se na tržištu suočavaju operatori elektroničkih komunikacijskih mreža) kako bi se na temelju rezultata provedene analize mogle odrediti, zadržati ili izmijeniti regulatorne obveze navedene u člancima 58. do 65. ZEK-a, kao što je to učinjeno i u konkretnom slučaju donošenjem pobijane odluke zajedno s dokumentom »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji« (dalje: dokument) kao njenoga sastavnog dijela. Europski regulatorni okvir za elektroničke komunikacije iz 2002. godine (usvojen u pet direktiva po Europskoj komisiji navedenih na stranici 8. dokumenta), koje su implementirane i u hrvatsko zakonodavstvo kroz ZEK, propisuje postupak analize tržišta u tri koraka (opisani na stranicama 9. do 11. dokumenta), koji obuhvaćaju proces utvrđivanja mjerodavnih tržišta podložnih prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s člankom 53. ZEK-a (prvi korak), analizu tržišta koja se sastoji od određivanja mjerodavnog tržišta i procjene postojanja jednog ili više operatora sa značajnom tržišnom snagom na tom mjerodavnog tržištu u svrhu ocjene djelotvornosti tržišnog natjecanja na tom mjerodavnom tržištu u skladu s člankom 54. ZEK-a, i člankom 55. ZEK-a (drugi korak) i donošenje odluke u skladu s člankom 56. ZEK-a o određivanju operatora sa značajnom tržišnom snagom na tom mjerodavnom tržištu, kojom će se svakom operatoru sa značajnom tržišnom snagom odrediti najmanje jedna regulatorna obveza iz članka 58. do 65. ZEK-a (treći korak). Dakle, i u konkretnom je slučaju HAKOM pri donošenju odluke iz članka 53. stavak 1. ZEK-a o utvrđivanju mjerodavnih tržišta podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji (klasa: UP/I-344-01/08-01/1582, urbroj: 376-11-08-1 od 9. srpnja 2008.) trebao voditi računa o primjeri mjerodavne Preporuke Europske komisije (2007/879/EC) od 17. prosinca 2007. o mjerodavnim tržištima podložnima prethodnoj regulaciju i o mjerodavnim Smjernicama Europske komisije o analizi tržišta i utvrđivanju značajne tržišne snage sukladno zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (članak 52. stavak 4. ZEK-a). U tom smislu je i navedenom odlukom Vijeće HAKOM-a utvrdilo mjerodavno tržište završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji (tržište broj 3. iz Aneksa Preporuke Europske komisije o mjerodavnim tržištima podložnim prethodnoj regulaciji). Vijeće HAKOM-a je na sjednici održanoj dana 9. srpnja 2008. donijelo odluku (klasa: UP/I-344-01/08-01/1584, urbroj: 376-11-08-01), kojom su određeni operatori (Amis Telekom d.o.o., H1 Telekom d.o.o., HT-Hrvatske telekomunikacije d.d., Iskon Internet d.d., Metronet telekomunikacije d.d., OT-Optima Telekom d.d., Primatel d.o.o., VIPnet d.o.o. i Voljatel telekomunikacije d.o.o.) koji su obvezni dostaviti sve potrebne podatke za određivanje i analizu tržišta započinjanja (originacije) poziva iz javnih komunikacijskih mreža koje su pruža na fiksnoj lokaciji i tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji, te odluku (klasa: UP/I-344-01/08-01/1583, urbroj: 376-11-08-01) kojom su određeni operatori koji su obvezni dostaviti sve potrebne podatke za utvrđivanje tržišta prijenosa (tranzita) poziva u nepokretnoj javnoj komunikacijskoj mreži (isti kao i u prethodnoj odluci). U skladu s navedenim, a u cilju prikupljanja svih potrebnih podataka (zatražena su i dodatna pojašnjenja i podaci koji nisu dostavljeni) je HAKOM na temelju vlastitih pretpostavki i iskustava iz zemalja Europske unije izradio jedinstveni upitnik za operatore koji pružaju elektroničke komunikacijske usluge, koji sadrži sve potrebne podatke za provođenje postupka iz članka 53. stavak 2. i članka 54. ZEK-a u svrhu da se utvrde mjerodavna tržišta podložna prethodnoj regulaciji ili određivanja i analize mjerodavnih tržišta podložnih prethodnoj regulaciji. Kako je odredbom članka 56. stavak 4. ZEK-a određena obveza da se prije određivanja regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom provede postupak javne rasprave (predviđena odredbom članka 22. ZEK-a) HAKOM je navedenoj obvezi udovoljio tako da je na svojim internetskim stranicama omogućio neposredni javni uvid u prijedlog odluke i Analize, koja je njezin sastavni dio te omogućio davanje komentara i prijedloga svim zainteresiranim osobama (pa i tužitelju). Za vrijeme trajanja postupka javne rasprave (od 2. ožujka 2009. do 20. travnja 2009.) tužitelj je, kao i ostali sudionici javne rasprave, odnosno operatori koji djeluju na mjerodavnom tržištu (trgovačko društvo OT-Optima Telekom d.d., H1 Telekom d.o.o. i VIPnet d.o.o.) iskoristio mogućnost davanja komentara, koje je HAKOM analizirao i detaljno obradio te svoje stajalište, odnosno odgovore koji sadrže detaljnu stručnu obradu pristiglih komentara, prijedloga i mišljenja, kao i razloge i pojašnjenja prihvaćanja, odnosno neprihvaćanja istih obrazložio (prilog B Analize na stranicama 85. do 144.). Dakle, sve regulatorne obveze i način njihove provedbe su uvrštene u konačni tekst odluke na podlozi komentara sudionika javne rasprave u kojoj je sudjelovao i tužitelj, a mogao je ukoliko je želio, reagirati na komentare i prijedloge drugih sudionika javne rasprave s obzirom da su bili putem internetskih stranica dostupni svima.

Rezultat detaljne analize mjerodavnog tržišta (obrazloženje u poglavlju 5. dokumenta) po primitku ispunjenih upitnika određenog temeljem odredbe članka 54. stavak 3. ZEK-a slijedom utvrđenih dimenzija usluga, analizom svih usluga koje su međusobno zamjenjive i kao takve čine jedno tržište i zemljopisne dimenzije tržišta dovode do zaključka da mjerodavno tržište završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji obuhvaća usluge međupovezivanja koje se nude na pristupnoj točki operatora na kojoj operator prenosi pozive predane od strane drugih operatora, kao i pozive upućene iz vlastite mreže, a usmjerene na vlastite zemljopisne brojeve i ne zemljopisne brojeve (usluge s dodanom vrijednosti), brojeve hitnih službi i posebnih službi s te pristupne točke operatora na pojedina odredišta, s tim da usluga obuhvaća samo govorni promet, ali ne i podatkovni. Dakle, HAKOM definira devet mjerodavnih tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji, odnosno određuje ga zasebno za svakog operatera (Amis Telekom d.o.o., H1 Telekom d.o.o., HT-Hrvatske telekomunikacije d.d., Iskon Internet d.d., Metronet telekomunikacije d.d., OT-Optima Telekom d.d., Primatel d.o.o., VIPnet d.o.o. i Voljatel telekomunikacije d.o.o.) s tim da je svako od navedenih mjerodavnih tržišta u zemljopisnoj dimenziji nacionalni teritorij Republike Hrvatske.

Dakle, slijedom tako provedene analize mjerodavnog tržišta Vijeće HAKOM-a na temelju provedene javne rasprave sukladno članku 22. ZEK-a u svrhu davanja mogućnosti strankama da svojim primjedbama i prijedlozima na prijedlog odluke zajedno s prijedlogom dokumenta »Analiza tržišta završavanja (terminacije) poziva u određenu javnu komunikacijsku mrežu koje se pruža na fiksnoj lokaciji« utječu na njezin konačni sadržaj, a sukladno stručnoj obradi svih pristiglih komentara, prijedloga i mišljenja (poglavlje 9.2. Prilog B dokumenta – stranice 85. do 144.), uz detaljno obrazloženje primijenjenih mjerila temeljem kojih je utvrđeno postojanje nedostatnog tržišnog natjecanja i temeljem kojih su određeni operatori sa značajnom tržišnom snagom (poglavlje 6. dokumenta) cijeni da su svih devet navedenih trgovačkih društava operatori sa značajnom tržišnom snagu na tržištu završavanja (terminacije) poziva u vlastitu javnu komunikacijsku mrežu, kako je to utvrđeno točkom I. izreke odluke. Naime, navedeni operatori su u smislu odredbe članka 55. ZEK-a određeni operatorima sa značajnom tržišnom snagom budući da imaju položaj koji odgovara vladajućem položaju, što znači da se nalaze u takvom gospodarskom položaju koji im omogućuje da se u značajnoj mjeri ponašaju neovisno o konkurenciji, korisnicima usluga i potrošačima, a kod tužitelja je navedeno potkrijepljeno i ostalim mjerilima iz članka 55. ZEK-a, odnosno nedostatkom protutežne kupovne moći i ekonomijama razmjera.

Stoga je zbog postojećih i mogućih prepreka razvoju tržišnog natjecanja koje bi se na ovom mjerodavnom tržištu i na pripadajućem maloprodajnom tržištu na koje operator sa značajnom tržišnom snagom može prenijeti svoju značajnu tržišnu snagu u odsustvu regulacije mogle pojaviti Vijeće HAKOM-a u okviru nespornog zakonskog ovlaštenja za provođenje postupka analize tržišta i određivanje regulatornih obveza tužitelju i drugim operatorima sa značajnom tržišnom snagom bilo obvezno poduzimati sve primjerene mjere poštujući načelo razmjernosti u svrhu promicanja razvoja tržišnog natjecanja u obavljanju djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, pa ne stoji tvrdnja tužitelja o povredi odredbe članka 5. i 7. ZEK-a. Dakle, temeljem članka 56. stavak 2. i 3. ZEK-a je utemeljeno Vijeće HAKOM-a odredilo regulatorne obveze svim operatorima sa značajnom tržišnom snagom, ali na način da je posebno odredilo regulatorne obveze tužitelju (točka II. izreke odluke), a posebno ostalim operatorima sa značajnom tržišnom snagom (točka III. izreke rješenja) iz razloga detaljno obrazloženih u poglavljima 7. i 8. dokumenta koji je sastavni dio odluke.

Tako je tužitelju, kao i svim ostalim operatorima sa značajnom tržišnom snagom na obrađenom tržištu, određena regulatorna obveza transparentnosti kako bi rješavala sve prepreke razvoja tržišnog natjecanja koje su definirane u poglavlju 7.2.6.2. dokumenta i sve slične prepreke koje nisu direktno definirane, a mogle bi dovesti do istih rezultata na tržištu. Osim toga, određena regulatorna obveza pristupa i korištenja posebnih dijelova mreže svim operatorima sa značajnom tržišnom snagom (poglavlje 8.1.1.), prema mišljenju HAKOM-a se ne bi mogla kvalitetno provoditi ukoliko se ne bi omogućilo da operatori sa značajnom tržišnom snagom, kojima je određena regulatorna obveza pristupa, objave sve uvjete međupovezivanja. Stoga je, sukladno tome, regulatorna obveza transparentnosti određena operatorima kao dopunska obveza za obvezu pristupa jer se određivanjem te regulatorne obveze, uz obvezu nediskriminacije, osigurava kvaliteta provođenja regulatorne obveze pristupa.

Ne proizlazi da bi time što je tužitelju propisan obvezni sadržaj standardne ponude za međupovezivanje HAKOM prešao okvire nadležnosti koja mu je utvrđena zakonom s obzirom da navedena ovlast proizlazi iz članka 58., članka 5. i članka 7. ZEK-a. Članak 56. u stavcima 2. i 3. ZEK-a, kojima je regulirana obveza određivanja regulatornih obveza iz članka 58. do 65. ZEK-a, ostavlja diskrecijsko pravo HAKOM-u određivanja načina na koji će se odrediti regulatorne obveze, uz uvjet da one budu rezultat provedene analize i utvrđivanja nedostatne djelotvornosti tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, te moraju biti razmjerne i opravdane s obzirom na regulatorna načela i ciljeve iz članka 5. ZEK-a, pa slijedom detaljnog pojašnjenja u dokumentu ne proizlazi da su osnovani prigovori tužitelja u svezi povrede članka 56. stavak 2., te članka 58. ZEK-a.

Naime, HAKOM stajalište da na tržištu terminacije mora postojati obveza objave standardne ponude međupovezivanja za operatora sa značajnom tržišnom snagom opravdava time da su sve usluge međupovezivanja koje trebaju biti definirane u standardnoj ponudi međupovezivanja, pa tako i usluga završavanja (terminacije) poziva, tehnički iznimno zahtjevne i bez postojanja transparentnih uvjeta operatora ne bi se moglo lako doći do zaključka jesu li diskriminirani rokovima, uvjetima ili cijenama, kao i da standardna ponuda mora biti jasno definirana da drugi operatori ne bi morali biti obvezni plaćati dodatne troškove, koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Kako je istim dokumentom tužitelju određena i obveza nediskriminacije, koju je moguće realizirati jedino s obvezom transparentnosti, članak 58. stavak 2. ZEK-a propisuje da standardna ponuda mora biti jasno definirana da drugi operatori ne bi morali biti obvezni plaćati dodatne troškove, koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Stoga je HAKOM tužitelju kroz obvezu transparentnosti propisao tehničke uvjete pružanja usluge, kako isti ne bi mogao, određivanjem tehničkih specifikacija, diskriminirati druge operatore na način da mu moraju plaćati dodatne troškove, koji nisu nužni za pružanje zatražene usluge. Dakle, proizlazi da standardna ponuda međupovezivanja mora biti podrobno raščlanjenja u skladu s potrebama tržišta, te mora sadržavati pripadajuće rokove, uvjete i cijene usluga, ali i dio u kojem će se definirati uvjeti korištenja zajedničkog prostora (kolokacija) zajedno s rokovima, uvjetima i cijenama pružanja usluga, kako bi se navedena obveza, kao dodatak obvezi pristupa, na transparentan način mogla provesti u praksi. Dakle, pravilno tuženo tijelo smatra da je obveza objave standardne ponude međupovezivanja jedini način da se naprave transparentni uvjeti za sve i da svi mogu, unutar jednog dokumenta, na transparentan način saznani uvjete koji su potrebni za ostvarivanje međupovezivanja, s obzirom da je standardna ponuda okvirni ugovor operatora sa značajnom tržišnom snagom i na njoj se temelje svi ostali ugovori o međupovezivanju koje će taj operator sklapati s drugim sudionicima tržišta elektroničkih komunikacija.

Ne proizlazi utemeljenim ni prigovor tužitelja da je u okviru određene regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva sukladno odredbi članka 62. ZEK-a (obrazložena u točki 8.1.4. – obveza nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva na stranicama 63. do 84. dokumenta) glede pravilnosti primijenjene metode referentnih vrijednosti. Dakle, nije sporno da je člankom 62. ZEK-a propisana mogućnost određivanja operatorima obveze u vezi s povratom troškova i nadzorom cijena, uključujući i obvezu troškovne usmjerenosti cijena, kao i obvezu operatora, kojem je određena obveza troškovne usmjerenosti cijena, da snosi teret dokaza kako cijene njegovih usluga proizlaze iz troškova, uključujući razumnu stopu povrata ulaganja. Stavak 3. istog članka ZEK-a izričito propisuje da u svrhu izračuna troškova HAKOM može primijeniti metodu referentnih vrijednosti, što niti sam tužitelj ne osporava. Naime, budući da je u poglavlju 7.2.2. dokumenta zaključeno kako bi HT-Hrvatske telekomunikacije d.o.o. mogao u odsustvu regulacije postaviti previsoke cijene usluge završavanja (terminacije) poziva u vlastitu mrežu za druge operatore i time iskoristiti svoj položaj značajne tržišne snage, u cilju sprječavanja navedene mogućnosti je tužitelju određena obveza troškovne usmjerenosti cijena i obveza vođenja troškovnog računovodstva, koje se odnose na pružanje usluga završavanja (terminacije) poziva u vlastitu mrežu kao jedne od usluga međupovezivanja. Slijedom detaljnog objašnjenja na temelju kojih dokumenata, pretpostavki i metode je utvrđena referenta vrijednost (stranice 65. do 66. dokumenta) proizlazi da HAKOM smatra da bi do završetka planiranog projekta definiranja metodologije troškovnog računovodstva (troškovnog modela) koji će koristiti, nadzor cijena trebao biti postavljen na temelju metode referentnih vrijednosti na osnovu cijena na usporedivim tržištima u skladu s člankom 62. stavak 2. i stavak 3. ZEK-a. Polazeći od tih dokumenata, pretpostavki i metoda, HAKOM je utvrdio da je vrlo teško pronaći usporedive vrijednosti na temelju zemljopisnih značajki, postojeće mrežne strukture, ekonomskog okruženja, razine liberalizacije i još niza faktora u samo jednoj zemlji koja će u svim značajkama biti slična ili ista Republici Hrvatskoj. Stoga je, a da time nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, odlučio uzeti najbolju praksu, tako da referentne vrijednosti predstavljaju sve zemlje Europske unije (EU27) kako bi se prevladale sve razlike u zemljama, te istovremeno uzeli u obzir svi elementi neophodni za dobivanje realne vrijednosti.

Pozivom na odredbe članka 17. stavak 2. točka 2., članka 19. i članka 56. stavak 2. ZEK-a tužitelj spori u poglavlju 8.1.6. dokumenta (stranica 84.) zakonitost određenih provedbenih uputa operatorima sa značajnom tržišnom snagom kojih su se isti obvezni pridržavali ukazujući na spornu ovlast HAKOM-a za nametanje takve obveze. U svezi navedenog prigovara se tužitelju ukazuje da temeljem članka 12. stavak 4. ZEK-a proizlazi da je u nadležnosti HAKOM-a donošenje odluke u vezi s utvrđivanjem mjerodavnih tržišta provedbom analize tržišta, te određivanje i ukidanje regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom, kao i provođenje stručnog nadzora nad primjenom ZEK-a, odnosno neizvršenja odluka ili drugih upravnih akata, pa kako slijedom navedene odredbe HAKOM nije ograničen u pogledu vrste i broja odluka koje može donijeti u primjeni te odredbe, ne proizlazi utemeljenim ni prigovor tužitelja da je time prekoračio svoje zakonske ovlasti. Međutim, u svezi prigovara u odnosu na pravni karakter provedbenih uputa (imaju li karakter upravnog akta) te način njihova donošenja prigovori su preuranjeni s obzirom da nije moguće utvrditi da mu je u ovom postupku donesena bilo kakva provedbena uputa niti da je u donošenju te upute povrijeđen zakon, pa ukoliko u odnosu na tužitelja bude donesena bilo kakva provedbena uputa tek će je tada moći osporavati ukoliko za to bude imao pravni interes.

Dakle, s obzirom na sve izneseno u tužbi istaknuti prigovor da je HAKOM postupkom analize mjerodavnih tržišta, odnosno odlukom i dokumentom Analiza povrijedio načelo saslušanja stranaka nije prihvatljiv iz već navedenih razloga glede predviđenih procesnih odredaba ZEK-a, kojima se u smislu odredbe članka 56. stavak 4. i članka 22. omogućava provedba načela saslušanja stranaka u vidu provođenja javne rasprave, na kojoj je svaka zainteresirana strana imala mogućnost izjasniti se o činjenicama i okolnostima koje su od važnosti za donošenje odluke. Dakle, tužitelj ne može tvrditi da su povrijeđene odredbe postupka jer je u istome sudjelovao i bilo mu je omogućeno očitovanje o svim odlučnim činjenicama, pa ne stoji ni prigovor o povredi odredbe članka 143. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96-Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) kao ni članka 17. stavak 5. ZEK-a. Ne stoji ni prigovor tužitelja o povredi odredbe članka 159. Zakona o općem upravnom postupku u smislu da ne postoje dokazi za činjenice na kojima je utemeljena pobijana odluka, posebice time što smatra da mu obveza nediskriminacije ne predstavlja nerazmjeran teret u smislu kako je u dijelu 7.2. dokumenta (stranice 41. do 50.) detaljno objašnjeno kakve prepreke postoje na tržištu, koje su realne posljedice, ako se te prepreke ne uklone, pa kao zaključak objašnjenja (stranica 57. dokumenta) proizlazi utvrđenje da se ne radi o nerazmjernoj obvezi jer je opća korist od te obveze veće od nametnutog mu tereta. Naime, ne proizlazi kako to smatra tužitelj da bi navedeno utvrđenje bilo proizvoljno već se temelji na utvrđenim činjenicama, a suprotno tvrdnji tužitelja događaje koje je HAKOM predvidio u dokumente, a na kojima temelji svoje regulatorne odluke, nisu samo teoretski mogući već se temelje na konkretnim elementima. Naime, HAKOM je bio dužan utvrditi prepreke koje bi se na mjerodavnom tržištu u nedostatku regulacije mogle pojaviti u slučaju da ne regulira tržište na kojem postoje operatori sa značajnom tržišnom snagom, te u skladu s njima odrediti regulatorne obveze, kao što je to učinjeno u konkretnom slučaju. U tom je smislu cijeli tijek postupka analize tržišta i određivanja regulatornih obveza tužitelju detaljno prikazan u dokumentu, te su podrobno izneseni dokazi za svaki od utvrđenja iz dokumenta, pri čemu su korišteni podaci koji su prikupljeni na jasan i transparentan način, sa primijenjenom metodologijom prikupljena i obrade podataka u skladu s preporukama Europske komisije čija je primjena obvezna temeljem članka 52. stavak 4. ZEK-a. Pritom su korišteni javno dostupni izvori i isprave na temelju kojih su izvedeni zaključci iz dokumenta, prikupljeni podaci su obrađeni u skladu s obvezujućom preporukom EU (Commission Recommendation C (2007) 5406), stavovima neovisnih tijela poput IRG (Independent Regulatory Group), te u skladu s prihvaćenom metodama analize sa izvedenim zaključcima koji u svemu imaju objektivne temelje. Stoga su i prigovori tužitelja koji se odnose na navodno nepotpuno i pogrešno utvrđeno činjenično stanje neosnovani jer je činjenično stanje podrobno i pravilno utvrđeno i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja izvedeni su ispravni zaključci na kojima se temelje regulatorne obveze određene tužitelju. Postignut je i osnovni cilj kojim se HAKOM vodio prilikom određivanja regulatornih obveza u smislu promicanja tržišnog natjecanja u obavljanju djelatnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga te elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme radi sprječavanja narušavanja ili ograničavanja tržišnog natjecanja u području elektroničkih komunikacija kako to propisuje odredba članka 5. stavak 3. ZEK-a. Osim toga, sukladno članku 54. stavak 5. ZEK-a je HAKOM zatražio mišljenje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja na način na koji je odredio mjerodavna tržišta i utvrdilo operatore sa značajnom tržišnom snagom na tim tržištima (poglavlje 9.1. »Prilog A« dokumenta – stranice 85. do 86.).

Kako s obzirom na sve navedeno ne proizlazi da bi tužbeni navodi bili od odlučnog utjecaja na zakonitost pobijane odluke trebalo je temeljem odredbe članka 42. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.), a u svezi članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.) tužbu odbiti kao neosnovanu. Objava presude u »Narodnim novinama« i na internetskim stranicama HAKOM-a se temelji na odredbi članka 14. stavak 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Broj: Us-10120/2009-4

Zagreb, 9. svibnja 2012.

Predsjednik vijeća

Smiljan Mikuš, v. r.

Presuda, NN 76/2012-1782