## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-385/2009 i dr. od 18. veljače 2014.

### NN 30/2014 (5.3.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-385/2009 i dr. od 18. veljače 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

536

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 18. veljače 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 152/08.).

II. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 14. stavka 2. Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 84/08., 152/08., 94/09., 18/11., 22/12., 144/12. i 148/13.).

III. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka:

– 2. (u dijelu kojim se u članku 9. stavku 1. Zakona o doprinosima iza točke 24. dodaje točka 24.a.),

– 3. (u dijelu kojim se u članku 14. stavku 1. Zakona o doprinosima iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.), i

– 4. (u dijelu kojim se iza članka 134. Zakona o doprinosima dodaju članci 134.a i 134.c stavci 1. i 2.) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 152/08.).

IV. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 16. stavka 3. i 17. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 18/11.).

V. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatski sabor je na sjednici 2. srpnja 2008. donio Zakon o doprinosima, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 84 od 18. srpnja 2008., a stupio je na snagu 1. siječnja 2009. (u daljnjem tekstu: ZoDop/08).

ZoDop/08 je u određenim dijelovima izmijenjen i/ili dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 152/08., u daljnjem tekstu: ZID ZoDop/08), Zakonom o izmjeni Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 94/09.), Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 18/11., u daljnjem tekstu: ZID ZoDop/11), Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 22/12., u daljnjem tekstu: ZID ZoDop/12), Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 144/12.) i Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima (»Narodne novine« broj 148/13., u daljnjem tekstu: ZID ZoDop/13).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu formalne suglasnosti s Ustavom ZID-a ZoDop/08 podnio je Milojko Čanak iz Zagreba (U-I-4077/2009), koji je istim podneskom podnio i prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom određenih materijalnopravnih odredbi ZID-a ZoDop/08. O tom dijelu prijedloga odlučivat će se u odvojenom ustavnosudskom postupku.

Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u izreci navedenih članaka ZoDop/08 podnijeli su udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba (U-I-385/2009 i U-I-1563/2011), Josip Pilepić iz Zagreba (U-I-529/2009), Sindikat umirovljenika Hrvatske iz Zagreba (U-I-547/2009), Berislav Andrijević iz Zagreba (U-I-578/2009), društvo Hrvatski umirovljenik iz Zagreba (U-I-1094/2009), Ivica Modun iz Splita (U-I-1651/2009), Milojko Čanak iz Zagreba (U-I-4077/2009), Miroslav Lukić iz Zagreba (U-I-4324/2009), Ana Tamarut iz Rijeke (U-I-5157/2009), Obrad Gavrić iz Zagreba (U-I-5712/2009), Željko Glavaš iz Ivanić Grada (U-I-6380/2009), Mate Vukić iz Kaštel Gomilice (U-I-8842/2009), Anđelko Smontara iz Zagreba (U-I-18152/2009), Jovo Vojvodić iz Zagreba (U-I-25425/2009), Hrvatska stranka umirovljenika (U-I-41921/2009), Tomislav Krnić iz Šibenika (U-I-54016/2009), Vlatko Mrša iz Šibenika (U-I-54042/2009), Ivica Slipčević iz Šibenika (U-I-54144/2009), Miroslav Miletić iz Šibenika (U-I-54193/2009), Ljubinka Jurleka iz Šibenika (U-I-516/2010), Mile Hodak iz Saborskog (U-I-3779/2011), Majda Lisac iz Splita i Lucija Laštre iz Sinja (U-I-4745/2013) te Petar Didak iz Zagreba (U-I-424/2014).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Hrvatskog sabora zatražio i zaprimio relevantnu dokumentaciju vezanu uz raspravljanje i donošenje ZoDop/08, ZID-a ZoDop/08 i ZID-a ZoDop/11.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Ministarstva financija Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) i Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) zatražio i dobio očitovanja.

5. ZoDop/08 pripada skupini zakona kojima Republika Hrvatska usklađuje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe, što je razvidno iz Izjave o usklađenosti ZoDop/08 s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe.

I. OCJENA FORMALNE SUGLASNOSTI ZID-a ZoDop/08 S USTAVOM

6. Milojko Čanak iz Zagreba osporava formalnu suglasnost ZID-a ZoDop/08 s Ustavom navodeći da »nije izglasan 2/3 većinom« te da je »donešen ... po hitnom postupku«.

Prijedlog nije osnovan.

6.1. Članak 82. stavak 1. Ustava glasi:

»Članak 82.

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.

(...)«

Tijekom ustavnosudskog postupka od Hrvatskog sabora zatražena je dostava zapisnika i fonograma 7. sjednice 6. saziva Hrvatskog sabora održane 19., 20., 21., 26., 27. i 28. studenoga te 3., 4., 5., 9., 10., 11., 12. i 15. prosinca 2008.

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram 7. sjednice 6. saziva Hrvatskog sabora, Ustavni sud utvrđuje da je ZID ZoDop/08 donesen većinom glasova zastupnika propisanom člankom 82. stavkom 1. Ustava.

Iz zapisnika i fonograma slijedi da je Hrvatski sabor ZID ZoDop/08 donio većinom glasova nazočnih zastupnika jer je sedamdeset pet (75) zastupnika glasovalo za njegovo donošenje, pedeset tri (53) zastupnika glasovalo je protiv, a jedan (1) zastupnik bio je suzdržan.

6.2. Ustavni sud je nadalje utvrdio da je 6. saziv Hrvatskog sabora, koji je donio ZID ZoDop/08, imao sto pedeset tri (153) zastupnika pa je za njegovo donošenje, osim prethodno utvrđene postignute većine glasova nazočnih zastupnika, pri glasovanju bila potrebna i nazočnost većine zastupnika, to jest njih sedamdeset sedam (77), a bilo ih je nazočno sto dvadeset devet (129).

6.3. Članak 83. stavci 1. i 2. Ustava glase:

»Članak 83.

Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

(...)«

Jesu li s aspekta članka 83. stavaka 1. i 2. Ustava ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim, ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju, polazeći od mjerila utvrđenih praksom Ustavnog suda.

6.4. Svrhu ZoDop/08 odredio je njegov članak 1. propisujući da se tim zakonom propisuju obveza plaćanja doprinosa za financiranje obveznih osiguranja (u daljnjem tekstu: doprinosi), vrste doprinosa i stope za obračun, obveznik doprinosa, obveznik obračunavanja doprinosa, obveznik plaćanja doprinosa, osnovice za obračun i način njihova utvrđivanja, obveza i način obračunavanja, obveza plaćanja i rokovi za uplatu, obveza izvješćivanja te druga pitanja vezana uz poslove prikupljanja doprinosa.

Polazeći od svrhe ZoDop/08, imajući pri tomu u vidu cilj i sadržaj njegovih odredbi, nema ustavnopravnih razloga da se ZoDop/08, a time niti ZID ZoDop/08 utvrdi organskim zakonom.

Stoga, Ustavni sud utvrđuje da je ZID ZoDop/08 donesen u skladu s člankom 82. stavkom 1. Ustava.

6.5. Što se tiče predlagateljevog navoda kako je ZID ZoDop/08 formalno protuustavan zbog donošenja po hitnom postupku, Ustavni sud ukazuje kako je ZID ZoDop/08 donesen po hitnom postupku u skladu s člankom 166.a stavkom 1. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 71/00., 129/00., 9/01. – pročišćeni tekst, 117/01., 6/02. – pročišćeni tekst, 41/02., 91/03., 58/04., 69/07. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 39/08.) to jest na traženje predlagatelja (Vlade) kao zakon kojim se vrši usklađivanje s propisima Europske unije.

6.6. Stoga je, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno kao u točki I. izreke ovog rješenja.

II. OCJENA SUGLASNOSTI S USTAVOM POJEDINIH ZAKONSKIH ODREDABA

7. Zbog većeg broja članaka ZoDop/08, ZID-a ZoDop/08 i ZID-a ZoDop/11, ustavnost kojih osporavaju brojni predlagatelji, u nastavku ovog obrazloženja se razlozi – zbog kojih je Ustavni sud riješio kao u izreci ovog rješenja – obrazlažu prema redoslijedu brojčanih oznaka osporenih članaka tih zakona. No, prije toga, Ustavni sud smatra potrebnim izložiti opće postavke o institutu doprinosa u pravnoj teoriji.

U udžbeniku Financijsko pravo i financijska znanost autora Božidara Jelčića, Olivere Lončarić-Horvat, Jure Šimovića, Hrvoja Arbutine i Nikole Mijatovića (Narodne novine, Zagreb, 2008.) u pogledu definicije doprinosa se navodi:

»Doprinosi su jedan od financijskih instrumenata kojima se prikupljaju javni prihodi, a koji se po nekim svojim karakteristikama razlikuju i od poreza i od pristojbi. Financijska teorija nije točno utvrdila koje to karakteristike (osobine) treba imati jedan financijski instrument da bi se mogao uvrstiti među doprinose, odnosno ni do danas nema opće prihvaćene definicije doprinosa.« (str. 558.) »Premda ne postoji opće usvojena definicija doprinosa, ipak se može reći da je pri razmatranju problematike doprinosa uvijek prisutno stajalište da od 'usluge' koju država čini određenoj grupi građana, postoji određena neposredna korist (koja se može izraziti u novcu), a za koju oni onda plaćaju doprinos. Može se reći da suvremena financijska teorija nije prihvatila stajalište da su doprinosi cijena za izvršene usluge, tj. da je iznos doprinosa novčani ekvivalent za učinjenu uslugu. Međutim, to nikako ne znači da se kod doprinosa ne susrećemo s elementima načela do ut des, ili drugim riječima, da se kod utvrđivanja visine doprinosa ipak ne vodi računa o koristi koju obveznik doprinosa ima od rada državnih tijela ili tijela drugih javnopravnih kolektiviteta.« (str. 559.) »Iz brojnih definicija doprinosa koje susrećemo u financijskoj literaturi mogu se izdvojiti neke pretpostavke koje treba ispunjavati javni prihod da bi imao karakteristike doprinosa. To su: – postojanje stvarne ili moguće (pretpostavljene) neposredne koristi koju određen krug korisnika ima od aktivnosti države i drugih javnopravnih tijela; – visina iznosa doprinosa ovisi o troškovima koje država ima kad obavlja određene aktivnosti ili o vrijednosti posebne neposredne koristi koju imaju obveznici doprinosa od usluga države i drugih javnopravnih tijela; – doprinosi imaju obvezni karakter; – obveza plaćanja doprinosa nije inicirana zahtjevom obveznika. Doprinosi imaju određenih sličnosti s porezima ... ali se ... i razlikuju. Doprinosi se razlikuju od poreza po tome što obveznici doprinosa imaju neposrednu korist od rada državnih organa, a visina obveze u plaćanju doprinosa u pozitivnoj je korelaciji s tom korišću. Obveza plaćanja doprinosa nema opći značaj, nego tereti ograničen krug osoba koje imaju neposrednu korist od rada državnih tijela.« (str. 560.)

U prethodno spomenutom udžbeniku se u pogledu zajedničkih obilježja doprinosa za socijalno osiguranje navodi:

»a) plaćanje doprinosa je obvezatno, utvrđuje se pravnim propisima i njegovo neplaćanje povlači za sobom pravo države da posegne za prisilnim mehanizmima naplate; b) pravo i iznosi naknada uslijed nastupa osiguranog slučaja u uskoj su vezi s prijašnjim uplaćenim doprinosima zaposlenih; c) plaćanje naknade počinje u trenutku nastupa osiguranog slučaja (bolesti, gubitka radnog mjesta, odlaska u mirovinu i sl.); d) visina naknade ne ovisi o financijskim mogućnostima osiguranika niti o njegovim eventualnim financijskim poteškoćama, tj. za isplatu naknade mjerodavan je isključivo nastup osiguranog slučaja; e) terete ograničeni broj osiguranika; f) utječu na preraspodjelu dohotka; g) osnovica za plaćanje doprinosa jest dohodak.« (str. 479.)

A. ČLANAK 14. STAVAK 2. ZoDop/08

8. Suglasnost s Ustavom članka 14. stavka 2. ZoDop/08 osporava udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba.

Članak 14. stavak 2. ZoDop/08 je u izvornom tekstu glasio:

»Članak 14.

(...)

(2) Iznimno od odredbe stavka 1. točke 1. ovoga članka, za osiguranika po osnovi poljoprivrednik iz članka 9. stavka 1. točke 14. ovoga Zakona i za osiguranika po osnovi svećenik i drugi vjerski službenici vjerske zajednice iz članka 9. stavka 1. točke 16. ovoga Zakona doprinos za zdravstveno osiguranje obračunava se po stopi od 7,5%.

(...)«

Navedena odredba je izmijenjena člankom 6. stavkom 2. ZID-a ZoDop/13 te glasi:

»Članak 14.

(...)

(2) Iznimno od odredbe stavka 1. točke 1. ovoga članka, za osiguranika po osnovi poljoprivrednik iz članka 9. stavka 1. točke 14. ovoga Zakona, za osiguranika po osnovi poljoprivrednika upisanog u upisnik kao nositelj ili član obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva iz članka 9. stavka 1. točke 14.a ovoga Zakona i za osiguranika po osnovi svećenik i drugi vjerski službenici vjerske zajednice iz članka 9. stavka 1. točke 16. ovoga Zakona doprinos za zdravstveno osiguranje obračunava se po stopi od 7,5%.

(...)«

8.1. Predlagateljica navodi kako je, na temelju članka 14. stavka 1. točke 1. ZoDop/08, stopa za obračun doprinosa za zdravstveno osiguranje svih ostalih osiguranika 15% (promijenjeno u 13% člankom 2. ZID-a ZoDop/12) pa »svi građani imaju jednaka prava za zdravstveno osiguranje«, ali »nemaju i jednake obveze«.

Predlagateljica smatra da je članak 14. stavak 2. ZoDop/08 u nesuglasnosti s člancima 2. stavkom 4. alinejom 1. te 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti) Ustava, koji glase:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

»Članak 3.

... jednakost, ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

Prijedlog nije osnovan.

8.2. Ministarstvo je u očitovanju klasa: 411-01/10-01/4, urbroj: 513-07-21-01/10-4 od 8. ožujka 2010. navelo:

»Iznimka prema kojoj je za navedene skupine osiguranika propisana niža stopa za obračun doprinosa za zdravstveno osiguranje temelji se na odredbi članka 51. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj je 'svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima'.

Prilikom donošenja Zakona procijenjeno je da određene skupine osiguranika, a to su:

– osobe kojima je poljoprivreda jedino i glavno zanimanje ali se poljoprivredom ne bave kao samostalnom djelatnosti i nisu osigurani po drugim osnovama (nisu zaposleni) i

– osobe koje obavljaju razne vjerske dužnosti a nisu osigurani po drugim osnovama ne privređuju u gospodarskom smislu i ekonomski su u nejednakom položaju u odnosu na ostale osiguranike (osobe koje su u radnom odnosu ili obavljaju razne gospodarske djelatnosti i sl.).

Radi navedenoga, procijenjeno je da za osiguranike po tim osnovama, sukladno s odredbom članka 51. Ustava Republike Hrvatske i s njihovim 'gospodarskim mogućnostima' treba propisati povlaštenu stopu za obračun i plaćanje doprinosa a da se time ne ulazi (ne utječe) i na jednakost u njihovim pravima pri korištenju zdravstvene zaštite.«

8.3. Ustavni sud ponovno ukazuje da se doprinosi, kao jedan od financijskih instrumenata kojima se prikupljaju javni prihodi, po nekim svojim karakteristikama razlikuju od poreza (v. točku 7. obrazloženja ovog rješenja). To što se doprinosi od poreza razlikuju »samo« po nekim karakteristikama, znači da se po ostalim karakteristikama ne razlikuju od njih te su stoga neka ustavnosudska stajališta izražena u pogledu poreza, mutatis mutandis, primjenjiva i na doprinose kao financijski instrument kojim se prikupljaju javni prihodi. Stoga Ustavni sud, s obzirom na predlagateljičine navode, smatra potrebnim podsjetiti na svoja stajališta o granicama svojih ovlasti u kontroli poreznih propisa, iznesena u točki 10. obrazloženja odluke i rješenja broj: U-IP-3820/2009, U-IP-3826/09 i dr. od 17. studenoga 2009. (»Narodne novine« broj 143/09., u daljnjem tekstu: odluka i rješenje U-IP):

»(...)

Polazeći od činjenice da zakonodavac ima ustavnu ovlast samostalnog odlučivanja o javnim politikama, pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera, u rješenju broj: U-I-2012/2007 i U-I-2013/2007 od 17. lipnja 2009. ('Narodne novine', broj 88/09.) Ustavni sud prihvatio je sljedeća načelna pravna stajališta o granicama do kojih seže njegova nadležnost ispitivanja ustavnosti zakonodavnog djelovanja u području porezne politike, odnosno do kojih je dopušten ustavnosudski nadzor poreznih propisa (na primjeru poreza na dobit i poreza na dohodak):

'6. Člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava propisana je ovlast Hrvatskog sabora da samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Sukladno navedenim ustavnim odredbama, načelno je stajalište Ustavnog suda da je zakonodavac samostalan u uređenju poreznog sustava Republike Hrvatske, uz obvezu uvažavanja ustavnih načela jednakosti i pravednosti. Prema tim načelima, porezne obveze moraju biti utvrđene i raspoređene na sve porezne obveznike na način da budu razmjerne ekonomskoj snazi poreznih obveznika, odnosno u skladu sa zahtjevom ravnomjerne raspodjele poreznog tereta.

(...)

8. Polazeći od navedene ustavne samostalnosti zakonodavca u uređivanju pojedinih pravnih odnosa, stajalište je Ustavnog suda da ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom, u konkretnom slučaju, ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela poreznog sustava Republike Hrvatske i njegova ustroja, posebno ne njegovu opravdanost i svrhovitost. Stajalište je izraženo u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-2921/2003 i dr. od 19. studenoga 2008. ('Narodne novine', broj 137/08.).

Ustavnopravno pitanje, u tom smislu, ne može biti ni propisivanje pojedinih vrsta poreza, kruga poreznih obveznika, visine poreznih stopa ni poreznih olakšica.

(...)

Sažeto, eventualno postojanje drugačijeg rješenja u uređivanju porezne politike u vezi s porezom na dobit i porezom na dohodak još uvijek ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. (...)'

(...)«

8.4. U pogledu predlagateljičinih navoda o nesuglasnosti osporene odredbe s člankom 3. Ustava u dijelu kojim se tim člankom štiti jednakost kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava, Ustavni sud smatra potrebnim iznijeti sljedeća svoja stajališta (točka 12. obrazloženja odluke i rješenja U-IP):

»(...)

Ustavni sud također utvrđuje da ustavno jamstvo jednakosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), koje je poseban izraz jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava), ne zahtijeva jednak doprinos svakog građanina u podmirenju javnih troškova. To jamstvo zahtijeva da svaki građanin u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima bude na jednak način obvezan u pogledu financiranja općih državnih i javnih zadaća.

Iz načela jednakosti pred zakonom za zakonodavca, ovisno o predmetu uređenja, proizlaze različite obveze koje idu od jednostavne zabrane proizvoljnog postupanja do strogog vezanja načelom razmjernosti. Nejednako postupanje može se negativno odraziti na ostvarivanje Ustavom zaštićenih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Članak 14. stavak 2. Ustava stoga zahtijeva da se prema skupini adresata zakonskih normi, odnosno onima na koje se zakon odnosi, u usporedbi s nekom drugom skupinom ne postupa drugačije ako među obje skupine ne postoje razlike takve vrste i težine da se različito postupanje može opravdati. Detaljnija mjerila nije moguće pobliže odrediti na apstraktan i generalan način, već samo u odnosu na pojedina konkretna pravna područja.

(...)«

8.5. Ustavni sud također smatra potrebnim iznijeti i svoja stajališta o posebnom načelu porezne jednakosti i pravednosti iz članka 51. Ustava, koji glasi:

»Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.

Porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.«

Riječ je o sljedećim stajalištima Ustavnog suda (točka 15.1. obrazloženja odluke i rješenja U-IP):

»15.1. Na značenje i domašaj načela porezne pravednosti i jednakosti u odnosu na zakonodavnu djelatnost, kao i na granice ovlasti ustavnog suda u kontroli te djelatnosti, ukazuje dugogodišnja ustaljena praksa Saveznog ustavnog suda Savezne Republike Njemačke koja je – zbog usporedivih ustavnih osnova – primjenjiva i u hrvatskom ustavnopravnom poretku:

'Zakonodavac je vezan načelom porezne pravde, koje slijedi iz čl. 3. st. 1. Temeljnog zakona (BVerfGE 13, 181 [202]). Primjena ove norme temeljnog prava svaki put počiva na usporedbi životnih odnosa, koji nisu jednaki u svim, nego uvijek u pojedinim elementima. Koji su elementi mjerodavni za životne odnose koje treba urediti kako bi se prema njima postupalo jednako ili nejednako, načelno odlučuje zakonodavac (…). Pri utvrđivanju poreznih osnova zakonodavac ima široku slobodu odlučivanja. Ona završava tek tamo gdje jednako ili nejednako postupanje prema reguliranim činjeničnim stanjima više nije spojivo s načinom promatranja koji je usmjeren prema zamisli pravde, gdje, dakle, nedostaje očigledan razlog za jednako ili nejednako postupanje. Savezni ustavni sud provjerava samo poštovanje ovih vanjskih granica zakonodavčeve slobode (zabrana proizvoljnosti), ali ne je li zakonodavac u konkretnom slučaju pronašao najsvrsishodnije, najracionalnije i najpravednije rješenje.' BVerfGE 26, 302 (Einkommensteuergesetz) – rješenje Drugog senata od 9. srpnja 1969. – 2 BvL 20/65, u postupku ocjene § 23. stavka 1. Zakona o porezu na dohodak u verziji od 15. kolovoza 1961. /BGBl. I, s. 1254/)

Navedena je načelna stajališta Savezni ustavni sud Savezne Republike Njemačke kasnije podrobnije razrađivao u svojoj praksi. Jedna od važnijih razrada načela porezne jednakosti i pravednosti sadržana je u odluci Drugog senata od 4. prosinca 2002. – BVerfGE 107, 27 (Einkommensteuergesetz) – 2 BvR 400/98, 2 BvR 1735/00 [50], koja se bavila porezom na dohodak:

'b) Načelna sloboda zakonodavca da odredi činjenična stanja onih stručnih područja s kojima zakon povezuje iste pravne posljedice i koje time kvalificira kao pravno identične (usp. BVerfGE 75, 108 [157]; 105, 73 [125 i dalje] – tamo i u vezi sljedećeg), za područje poreznog prava, a osobito propisa o porezu na dohodak, ograničena je u prvom redu dvjema usko međusobno povezanim direktivama: propisivanjem smjernica poreznog opterećenja prema načelu financijske sposobnosti (durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit) i propisivanjem dosljednosti (durch das Gebot der Folgerichtigkeit). Prema njima, u interesu ustavnopravno zahtijevane porezne jednakosti (steuerlicher Lastengleichheit) (usp. BVerfGE 84, 239 [268 i dalje]) treba težiti za tim da se porezni obveznici iste financijske sposobnosti jednako porezno opterećuju (horizontalna porezna pravednost), dok (u slučaju vertikalne porezne pravednosti) porezno opterećivanje višeg dohotka u usporedbi s poreznim opterećenjem nižeg dohotka mora biti primjereno (angemessen) (usp. BVerfGE 82, 60 [89]; 99, 246 [260]). Doduše, zakonodavac kod utvrđivanja poreznih predmeta i određivanja porezne stope ima velik manevarski prostor za odlučivanje, ali u skladu s imperativom što razmjernijeg opterećenja svih poreznih obveznika on mora kod oblikovanja polaznog porezno-pravnog činjeničnog stanja jednom donesenu odluku o opterećivanju dosljedno provoditi u skladu s poreznom jednakošću (usp. BVerfGE 84, 239 [271]; 93, 121 [136]; 99, 88 [95]; 99, 280 [290]; 101, 132 [138]; 101, 151 [155]). Za izuzetke od takvog dosljednog provođenja potreban je poseban stvarni razlog (usp. BVerfGE 99, 88 [95]; 99, 280 [290]) ...'

(...)«

8.6. Polazeći od stajališta citiranih u točkama 8.3. – 8.5. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud utvrđuje da osporena odredba ne predstavlja proizvoljnu mjeru. Naime, tvrdnjama Ministarstva (točka 8.2. obrazloženja ovog rješenja) ne može se odreći racionalna osnova. Sukladno tomu, Ustavni je sud, ostajući u »vanjskim granicama« svoje nadležnosti, u ustavnosudskom postupku ocijenio da se osporena odredba ne bi mogla smatrati proizvoljnom do stupnja na kojem osporeno zakonsko rješenje u odnosu na različite životne odnose više ne bi bilo spojivo »s načinom promatranja koji je usmjeren prema zamisli pravde«.

Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je članak 14. stavak 2. ZoDop/08 u suglasnosti s odredbama Ustava na koje predlagateljica ukazuje.

B. ČLANCI 1., 2., 3. i 4. ZID-a ZoDop/08

9. Suglasnost s Ustavom članka 1. ZID-a ZoDop/08 osporavaju Tomislav Krnić, Vlatko Mrša, Ivica Slipčević, Miroslav Miletić i Ljubinka Jurleka, svi iz Šibenika. Međutim, predlagatelji to nisu obrazložili ni jednim razlogom.

Suglasnost s Ustavom članka 2. ZID-a ZoDop/08 osporavaju prethodno navedeni predlagatelji te Hrvatska stranka umirovljenika, Majda Lisac iz Splita i Lucija Laštre iz Sinja. Međutim, iz sadržaja prijedloga tih predlagatelja proizlazi da oni osporavaju samo dio članka 2. ZID-a ZoDop/08 kojim se u članku 9. stavku 1. ZoDop/08 iza točke 24. dodaje točka 24.a.

Suglasnost s Ustavom članka 3. ZID-a ZoDop/08 osporavaju svi prethodno navedeni predlagatelji te udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba, Josip Pilepić iz Zagreba, Sindikat umirovljenika Hrvatske iz Zagreba, Berislav Andrijević iz Zagreba, društvo Hrvatski umirovljenik iz Zagreba, Ivica Modun iz Splita, Milojko Čanak iz Zagreba i Petar Didak iz Zagreba. Međutim, izričito ili iz sadržaja prijedloga svih predlagatelja, proizlazi da oni osporavaju samo dio članka 3. ZID-a ZoDop/08 kojim se u članku 14. stavku 1. ZoDop/08 iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2. Pri tomu neki osporavaju samo podtočku 3.2.

Suglasnost s Ustavom članka 4. ZID-a ZoDop/08 osporavaju svi predlagatelji za koje je navedeno da osporavaju članak 2. ZID-a ZoDop/08 te udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba, Josip Pilepić iz Zagreba, Sindikat umirovljenika Hrvatske iz Zagreba, Berislav Andrijević iz Zagreba, Ivica Modun iz Splita, Milojko Čanak iz Zagreba i Petar Didak iz Zagreba. Međutim, iz sadržaja prijedloga tih predlagatelja proizlazi da svi oni osporavaju samo pojedine dijelove članka 4. ZID-a ZoDop/08 kojima se iza članka 134. ZoDop/08 dodaju određeni članci: svi predlagatelji za koje je navedeno da osporavaju članak 2. te Ivica Modun, Sindikat umirovljenika Hrvatske, Milojko Čanak i Petar Didak – dio kojim se dodaje članak 134.a, s tim da navedeni sindikat umirovljenika i Ivica Modun osporavaju i dio kojim se dodaju članci 134.b, 134.c i 134.d, ali uz uvjet prethodne ocjene neustavnosti članaka 3. i 4. ZID-a ZoDop/08; udruga Branitelji Hrvatske – dio kojim se dodaje članak 134.c stavci 1. i 2.; Josip Pilepić – dio kojim se dodaje članak 134.a točka 2.; Berislav Andrijević – dio kojim se dodaju članci 134.a točka 2. i 134.c točka (ispravno: stavak) 2.

Što se tiče navoda Sindikata umirovljenika Hrvatske iz Zagreba i Ivice Moduna da osporavaju i dio članka 4. ZID-a ZoDop/08 kojim se iza članka 134. ZoDop/08 dodaju članci 134.b, 134.c i 134.d, ali uz uvjet prethodne ocjene neustavnosti članaka 3. i 4. ZID-a ZoDop/08, Ustavni sud ukazuje da su i sami članci 134.b, 134.c i 134.d ZoDop/08 dodani člankom 4. ZID-a ZoDop/08. Stoga njihove navode treba shvatiti na način da ih osporavaju uz uvjet prethodne ocjene neustavnosti članka 3. ZID-a ZoDop/08 te članka 4. istoga, ali samo u dijelu kojim se iza članka 134. ZoDop/08 dodaje članak 134.a.

Dio predlagatelja (Miroslav Lukić iz Zagreba, Ana Tamarut iz Rijeke, Obrad Gavrić iz Zagreba, Željko Glavaš iz Ivanić Grada, Mate Vukić iz Kaštel Gomilice, Anđelko Smontara iz Zagreba i Jovo Vojvodić iz Zagreba) ne navodi izrijekom koje odredbe ZID-a ZoDop/08 smatra nesuglasnim s odredbama Ustava. Međutim, iz sadržaja njihovih prijedloga proizlazi da je riječ o dijelovima članaka 2. (kojim se u članku 9. stavku 1. ZoDop/08 iza točke 24. dodaje točka 24.a), 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. ZoDop/08 iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. ZoDop/08 dodaje članak 134.a). Pri tomu neki osporavaju samo neke od tih odredbi, a drugi sve.

9.1. Na temelju prethodno navedenog može se zaključiti da predlagatelji osporavaju dijelove članaka ZID-a ZoDop/08 koji glase:

»Članak 2.

U članku 9. stavku 1. iza točke 24. dodaju se točke 24.a i ... koje glase:

'24.a korisnik mirovine po propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske – obvezno osigurane osobe prema članku 5. stavku 1. točki 9. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju;

(...)«

»Članak 3.

U članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje se točka 3. koja glasi:

'3. dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje koji se:

3.1. za osiguranika čiji je mjesečni iznos mirovine do iznosa prosječne neto plaće uključujući i iznos prosječne neto plaće (dalje u tekstu: do iznosa prosječne neto plaće) – obračunava po stopi od 1%,

3.2. za osiguranika čiji je mjesečni iznos mirovine viši od iznosa prosječne neto plaće – obračunava po stopi od 3% i

(...)«

»Članak 4.

Iza članka 134. dodaje se podnaslov pod brojem 1.24.a i članci 134.a, ... 134.c, ... koji glase:

'1.24.a Za osiguranika po osnovi korisnika mirovine po propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske

Članak 134.a

Za osiguranika po osnovi korisnika mirovine po propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske (članak 9. stavak 1. točka 24.a), i to:

1. za osiguranika čiji je mjesečni iznos mirovine do iznosa prosječne neto plaće doprinosi idu na teret sredstava državnog proračuna, a obveznik obračunavanja doprinosa jest Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje,

2. za osiguranika čiji je mjesečni iznos mirovine viši od iznosa prosječne neto plaće obveznik doprinosa je osiguranik, a obveznik obračunavanja i obveznik plaćanja doprinosa koje obustavlja od mirovine jest Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje.

(...)

Članak 134.c

(1) Za osiguranike čiji je mjesečni iznos mirovine do iznosa prosječne neto plaće mjesečna osnovica zbrojeni je iznos mjesečne mirovine koja se isplaćuje svim osiguranicima.

(2) Za osiguranika čiji je mjesečni iznos mirovine viši od iznosa prosječne neto plaće mjesečna je osnovica iznos mirovine.

(...)«

Ustavni sud napominje da je članak 9. stavak 1. ZoDop/08 izmijenjen člankom 3. ZID-a ZoDop/11 koji u relevantnom dijelu glasi:

»Članak 3.

U članku 9. stavak 1. mijenja se i glasi:

'(1) Jedinstveni nazivi osnova obveznoga mirovinskog i obveznoga zdravstvenog osiguranja te osiguranja za slučaj nezaposlenosti prema radnom i/ili socijalnom statusu osiguranika jesu:

(...)

25. korisnik mirovine po propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske – obvezno osigurane osobe prema članku 6. stavku 1. točki 9. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju;

(...)«

Nakon toga je članak 9. ZoDop/08 izmijenjen člankom 2. ZID-a ZoDop/13 koji u relevantnom dijelu glasi:

»Članak 2.

Članak 9. mijenja se i glasi:

(1) Jedinstveni nazivi osnova obveznoga mirovinskog i obveznoga zdravstvenog osiguranja te osiguranja za slučaj nezaposlenosti prema radnom i/ili socijalnom statusu osiguranika jesu:

(...)

25. korisnik mirovine po propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske – obvezno osigurane osobe prema članku 7. stavku 1. točki 10. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju;

(...)«

Ustavni sud ukazuje da je tim izmjenama sadržaj članka 9. stavka 1. točke 24.a ZoDop/08 prenesen u članak 9. stavak 1. točku 25. ZoDop/08. Razlika koja postoji u pogledu numeracije referentne odredbe Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju (članak 5. stavak 1. točka 9., članak 6. stavak 1. točka 9. te konačno članak 7. stavak 1. točka 10.) je posljedica činjenice što je ZID ZoDop/08 upućivao na Zakon o zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 85/06., 105/06., 118/06., 77/07., 111/07. i 35/08.), ZID ZoDop/11 na Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 150/08., 94/09., 153/09., 71/10., 139/10., 49/11., 22/12., 57/12., 90/12. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 123/12. i 144/12.), dok ZID ZoDop/13 upućuje na Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (»Narodne novine« broj 80/13. i 137/13.)

Ustavni sud također napominje da je članak 134.a ZoDop/08 u relevantnom dijelu promijenjen člankom 16. stavkom 1. ZID-a ZoDop/11 koji glasi:

»Članak 16.

U članku 134.a u uvodnoj rečenici riječi: 'točka 24.a' zamjenjuju se riječima: 'točka 25.'.

(...)«

9.2. Udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba u prijedlogu navodi da »su Zakonom o obaveznom zdravstvenom osiguranju svim građanima RH (pa i svim umirovljenicima) osigurana jednaka prava, ali umirovljenicima Zakonom o dodatnom doprinosu za zdravstveno osiguranje nisu propisane i jednake obaveze, jer jedni plaćaju dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje po stopi 1% (članak 3., točka 3, alineja 3.1), i to na isplaćene (dakle neto) mjesečne mirovine (članak 134 c, stavak 1), dok drugi umirovljenici plaćaju dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje po stopi od 3% (članak 3, točka 3, alineja 3.2) i to na mjesečno bruto mirovinu (članak 134c, stavak 2. Zakona).«

Smatra da su dijelovi članka 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i članka 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.c stavci 1. i 2.) u nesuglasnosti s člancima 2. stavkom 4. alinejom 1. te 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti) Ustava.

9.3. Josip Pilepić iz Zagreba u prijedlogu navodi u bitnome isto što i prethodna predlagateljica, s tom razlikom što ne navodi razliku bruto i neto mirovina. Osim toga, navodi da dio umirovljenika ne plaća nikakav doprinos za zdravstveno osiguranje, već ga plaćaju »umirovljenici koji su u pravilu tijekom svojeg rada više doprinosili«.

Smatra da su dijelovi članka 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočka 3.2.) i članka 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.a točka 2.) u nesuglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava), 5. stavkom 1. i 14. stavkom 2. Ustava.

Predlagatelj je na temelju članka 45. Ustavnog zakona predložio donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koji se poduzimaju na osnovi osporenih članaka ZID-a ZoDop/08.

9.4. Berislav Andrijević iz Zagreba u prijedlogu navodi da bi se dijelovi članka 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaju članci 134.a točka 2. i 134.c stavak 2.) trebali odnositi »samo na one umirovljenike koji ostvare mirovinu u 2009. godini i kasnije kada je Zakon stupio na snagu«. Ističe da se »Zakon ili izmjena Zakona ne mogu... odnositi na ranije stečena prava po tada važećim Zakonima, jer se time krši načelo pravne sigurnosti građana«.

Iz sadržaja predlagateljevog prijedloga proizlazi da smatra da su navedeni dijelovi članaka 3. i 4. ZID-a ZoDop/08 u nesuglasnosti s člankom 3. Ustava (u dijelu koji se tiče vladavine prava).

9.5. Društvo Hrvatski umirovljenik iz Zagreba u prijedlogu navodi u bitnome da su svi umirovljeni osiguranici »tijekom cijelog radnog vijeka plaćali ... doprinos za zdravstveno osiguranje«, koji »je mijenjan u različitim razdobljima u pogledu visine iznosa, ali je uvijek bio određivan u jednakim postotcima za sve osiguranike«. Ističe da je »uvođenje 'dodatnog doprinosa' obezvrjeđivanje ... onoga što su osiguranici uplatili do umirovljenja«, čime se »negira sustav ... socijalne pravde i ne poštuju stečena prava čovjeka«.

Smatra da je dio članka 3. ZID-a ZoDop/08 (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) u nesuglasnosti s člancima 5. stavkom 1., 14. stavkom 2. i 16. Ustava.

9.6. Sindikat umirovljenika Hrvatske iz Zagreba te Ivica Modun iz Splita ističu u prijedlozima iste bitne navode poput prethodnog predlagatelja, s tom razlikom što smatraju da je, osim prethodno navedenog dijela članka 3. ZID-a ZoDop/08, i dio članka 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.a) u nesuglasnosti s člancima 5. stavkom 1., 14. stavkom 2. i 16. Ustava. Za dio članka 4. ZID-a ZoDop/08 kojim se iza članka 134. dodaju članci 134.b, 134.c i 134.d smatraju da je neustavan uz uvjet prethodne ocjene neustavnosti članaka 3. i 4. ZID-a ZoDop/08.

9.7. Jovo Vojvodić iz Zagreba u prijedlogu navodi da »ima umirovljenika – supružnika čija je ukupna mirovina veća od prosječnog iznosa neto plaće isplaćene po jednom zaposlenom kod pravnih osoba u Republici Hrvatskoj za razdoblje siječanj – kolovoz tekuće godine 2008.«, ali se »njima ne obustavlja mirovina na ime dodatnog doprinosa za mirovinsko osiguranje«. Ističe da se isto tiče i »umirovljenika: primatelja povlaštene mirovine ... braniteljske mirovine ... inozemne mirovine i drugih kojih je mirovina znatno veća od prosječnog iznosa neto plaće isplaćene po jednom zaposlenom kod pravnih osoba u Republici Hrvatskoj u razdoblju siječanj – kolovoz tekuće godine 2008.«.

Iz sadržaja predlagateljevog prijedloga proizlazi da smatra kako su dijelovi članaka 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.a) u nesuglasnosti s člancima 14. stavkom 2. i 16. stavkom 1. Ustava te člankom 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

9.8. Hrvatska stranka umirovljenika te Majda Lisac iz Splita i Lucija Laštre iz Sinja u prijedlozima navode da su umirovljenici tijekom radnog vijeka plaćali doprinos za zdravstveno osiguranje te da se takvim »porezom negira sustav socijalne pravde te krše stečena prava, odnosno kažnjavaju se oni koji su tijekom rada najviše doprinosili«. Također navode da se naknadno odustalo od uvođenja zdravstvenog doprinosa za hrvatske branitelje pa su umirovljenici s većim primanjima stavljeni u različit pravni položaj u odnosu na umirovljenike s manjim primanjima, ali i u odnosu na umirovljene branitelje koji imaju jednaka ili veća primanja.

Smatraju da su dijelovi članaka 2. (kojim se u članku 9. stavku 1. iza točke 24. dodaje točka 24.a), 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.a) u nesuglasnosti s člancima 1. stavkom 1. (iz sadržaja proizlazi: u dijelu koji se tiče socijalne države), 14. i 16. Ustava. Majda Lisac i Lucija Laštre smatraju da su prethodno navedene odredbe ZID-a ZoDop/08 u nesuglasnosti i s člankom 3. Ustava (iz sadržaja proizlazi: u dijelu koji se tiče socijalne pravde).

9.9. Tomislav Krnić, Vlatko Mrša, Ivica Slipčević, Miroslav Miletić i Ljubinka Jurleka, svi iz Šibenika, u prijedlozima navode da hrvatski branitelji iz Domovinskog rata »po nalogu Ministarstva financija« ne plaćaju dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje »iako su prema Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima obveznici dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika mirovine, svi korisnici mirovine prema propisima o mirovinskom osiguranju Republike Hrvatske, pa, dakle, i hrvatski branitelji iz Domovinskog rata, bez obzira na to po kojem su hrvatskom zakonu stekli pravo na mirovinu«. Također navode:

»Osim toga, Vlada Republike Hrvatske je kao predlagač Zakona procijenila da će se od dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika mirovine u 2009. godini prikupiti oko 136 miljuna kuna. Međutim, ako dodatni doprinos plaćaju samo korisnici mirovine koji nisu hrvatski branitelji iz Domovinskog rata u ovoj će se godini, prema procjeni Vlade Republike Hrvatske, prikupiti manje od 44 miljuna kuna, što je manje od 32% procijenjenih sredstava. Da je Vlada Republike Hrvatske procjenjivala da će od dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika mirovine u 2009. godini prikupiti manje od 44 miljuna kuna, vjerovatno uopće ne bi predlagala donošenje navedenog Zakona.

(...)

Predlagatelj je pravo na starosnu mirovinu ostvario u sustavu javnog obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti prema Zakonu o mirovinskom osiguranju na temelju dugodišnjeg mirovinskog staža. Tijekom čitavog svog radnog vijeka predlagatelj je kao aktivni osiguranik redovito plaćao doprinos za zdravstveno osiguranje i doprinos za mirovinsko osiguranje. Suština je sustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti da radno aktivni osiguranici plaćaju doprinose za mirovinsko osiguranje osiguranje kojima se osiguravaju sredstva za isplatu mirovina aktualnih korisnika mirovine. Ovo je prvi put u povijesti hrvatskog mirovinskog osiguranja i zdravstvenog osiguranja da korisnici mirovine iz svoje neto mirovine plaćaju (dodatni) doprinos za zdravstveno osiguranje.«

Smatraju da su dijelovi članaka 2. (kojim se u članku 9. stavku 1. iza točke 24. dodaje točka 24.a.), 3. (kojim se u članku 14. stavku 1. iza točke 2. dodaje točka 3. podtočke 3.1. i 3.2.) i 4. ZID-a ZoDop/08 (kojim se iza članka 134. dodaje članak 134.a) u nesuglasnosti s člancima 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava), 5. stavkom 1. i 14. stavkom 2. Ustava.

Predlagatelji su na temelju članka 45. Ustavnog zakona predložili donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koji se poduzimaju na osnovi osporenih članaka ZID-a ZoDop/08.

9.10. Petar Didak iz Zagreba u prijedlogu navodi da je do neprimjenjivanja ZoDop/08 došlo zbog reakcije braniteljskih udruga nakon što su »braniteljske mirovine« umanjene u veljači 2009. te je umanjeni iznos vraćen u ožujku iste godine. Nadalje navodi da se »u obrazloženju prijedloga Zakona, donesenog krajem 2008., na tri mjesta ... izričito navodi da se Zakon odnosi i na korisnike mirovina stečene prema ZOPHBDR, a u članku 1. Zakona definira se pojam mirovine koji iz primjene isključuje samo mirovinska primanja korisnika zbog profesionalne nesposobnosti za rad«. Također navodi da se »Zakon ... selektivno primjenjivao dok početkom 2011. nije retroaktivno legalizirano takvo stajalište dopunom Zakona« te da »HZMO nije obustavljao dodatni doprinos od 3% od tih mirovina ali ne znamo da li je do navedene dopune Zakona obračunavao i dodatni doprinos od 1%, ali na teret sredstava državnog proračuna«. Ističe da je stoga »od planiranih 136 milijuna prihoda od dodatnog doprinosa po stopi od 3% prikupljeno u 2009. samo 48.214,908 kn (Izvješće o poslovanju HZZO u 2009., str. 7, Internetske stranice Zavoda.), što znači da realno novi izvor prihoda nije ispunio svrhu, jer je preko 62% adresata Zakona iz te godine oslobođeno plaćanja a njihove obveze prebačene na teret državnog proračuna«.

Smatra da su članak 3. i dio članka 4. (kojim se iza članka 134. ZoDop/08 dodaje članak 134.a) ZID-a ZoDop/08 u nesuglasnosti s člancima 3., 14. stavkom 2., 16. stavkom 1. i 51. Ustava.

9.11. Milojko Čanak iz Zagreba u prijedlogu navodi da ZID ZoDop/08 uvodi za umirovljenike »obvezu plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje (čl. 2) pod nazivom 'dodatni doprinosi' ... iako ne postoji 'osnovni' doprinos po tom osnovu« te da je »distribucija stopa doprinosa ... nelogična i diskriminirajuća«, jer u graničnim slučajevima »veći bruto daje manji neto (degresija)«. Potonje u bitnom u svom prijedlogu navodi i Ana Tamarut iz Rijeke.

Miroslav Lukić iz Zagreba u prijedlogu navodi da zbog ostvarenja ravnopravnosti treba sve doprinose za zdravstveno osiguranje plaćati iz proračuna ili uvesti doprinos od 1% za sve.

Obrad Gavrić iz Zagreba u prijedlogu navodi da mu se »obustavlja za zdravstveno osiguranje 3% ... mjesečno od mirovine« iako je »plaćao ... zdravstveno osiguranje ... 39 godina i 6 mjeseci«, što u bitnom ističe i Željko Glavaš iz Ivanić Grada, navodeći u prijedlogu da su mu »umanjena stečena prava«.

Anđelko Smontara iz Zagreba u prijedlogu navodi u bitnom isto što i Obrad Gavrić te dodaje da je stopostotni invalid i da je oslobođen plaćanja »dopunskog osiguranja i svih zdravstvenih pristojbi«.

Mate Vukić iz Kaštel Gomilice u prijedlogu navodi da usprkos mirovini od preko 5.200,00 kuna ima znatne izdatke u obliku dopunskog zdravstvenog osiguranja i plaćanja participacije od 30% na preko 50% lijekova.

Prethodno navedeni predlagatelji ne navode izričito s kojim su odredbama Ustava u nesuglasnosti odredbe ZID-a ZoDop/08 koje osporavaju (v. točku 9. obrazloženja ovog rješenja in fine).

10. U Konačnom prijedlogu ZID-a ZoDop/08 (P.Z. br. 220) Vlada navodi:

»A) Ocjena stanja

(...)

2. Reforma zdravstvenog sustava

Od strane Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi pokrenuta je reforma zdravstvenog sustava a jedan od ciljeva reforme jest i osigurati nove izvore financiranja sustava. Pri tom se polazi od objektivne činjenice da je zdravstvena zaštita, kroz sustav obveznog zdravstvenog osiguranja osigurana i koriste je svi građani Republike Hrvatske ali se istovremeno taj sustav financira od doprinosa što ih plaćaju:

– radno aktivni – zaposlenici ili poslodavci u korist njihovog osiguranja (za oko 1.600.000 osiguranika po osnovi rada) i

– osobe koje samostalno obavljaju djelatnosti obrta, slobodnog zanimanja, poljoprivrede i šumarstva i druga zanimanja (oko 100.000 osoba) i

– ostale osobe kojima je propisana obveza osiguranja i obveza plaćanja doprinosa za njihovo osiguranje kao što su: poljoprivrednici, pomorci – članovi posade brodova u međunarodnim vodama, vjerski službenici i drugi članovi vjerske zajednice, stranci u Republici Hrvatskoj i drugi (oko 100.000 osoba) te

– Republika Hrvatska iz sredstava državnog proračuna ili putem mjerodavnih ministarstava (za samostalne umjetnike, za njegovatelje HRVI, za roditelje – njegovatelje, za nezaposlene rodilje i druge).

Istovremeno, obveznu zdravstvenu zaštitu na teret sredstava obveznog zdravstvenog osiguranja koristi oko 4.350.000 stanovnika Republike Hrvatske.

B) Osnovna pitanja koja bi trebalo urediti Zakonom

Kako bi se, trajno, uredilo pitanje financiranja sustava zdravstvene zaštite građana Republike Hrvatske, nužno je transparentno urediti financiranje tog sustava a na način da se Zakonom uredi i pitanje tko snosi troškove za svaku osobu kojoj je, sustavom obveznog zdravstvenog osiguranja, osigurana zdravstvena zaštita. Tu se, prije svega, misli na:

– osiguranike po osnovi korisnika mirovine i

– osiguranike po osnovi nezaposlene osobe

koji, pored osiguranika po osnovi rada i članova njihovih obitelji, čine najveće skupine korisnika zdravstvene zaštite (1.140.000 umirovljenika i oko 250.000 nezaposlenih).

(...)

Pod korisnicima mirovine misli se na osobe koje su to pravo stekle na temelju:

– Zakona o mirovinskom osiguranju (Narodne novine, br. 102/98, 127/2000, 59/2001, 109/2001, 147/2002, 117/2003, 30/2004, 177/2004, 92/2005, 79/2007 i 35/2008) te

– Zakona o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih osoba (Narodne novine, br. 128/99, 16/2001 i 22/2002) i

– Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 174/2004 i 92/2005) ali i

– osobe koje su pravo na mirovinu ili invalidninu stekle od stranog isplatitelja.

(...)

C) Posljedice koje će donošenjem Zakona proisteći

1. Obveza doprinosa za umirovljenike

(...)

Mirovinom se smatra primitak koji se isplaćuje na teret sredstava mirovinskog osiguranja RH a pod iznosom mirovine se smatra mirovina za određeni mjesec u bruto iznosu primitka, prije umanjenja za obračunane i obustavljene iznose doprinosa i predujma poreza na dohodak.

(...)

1.1. Obveza prema mirovini čiji je iznos do iznosa prosječne neto plaće

Obveznik obračunavanja jeste Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (HZMO). Doprinos se obračunava prema mjesečnoj osnovici a to jest zbrojeni iznos mirovina svih korisnika mirovine čiji je mjesečni iznos mirovine za određeni mjesec niži od iznosa prosječne neto plaće. Primjenjuje se stopa od 1% a doprinos se obračunava istovremeno s obračunom mirovine.

(...)

Ovime se obuhvaća oko 1.077.911 umirovljenika odnosno oko 95% od 1.137.835 ukupnog broja korisnika tuzemnih mirovina (u što su uključeni i korisnici po osnovama DVO, PS, OSO, HBDR) sa stanjem na dan 30. rujna 2008. te će se na teret sredstava državnog proračuna osigurati novčana sredstva u iznosu od 246.570.000 kuna za troškove zdravstvene zaštite korisnika mirovina čiji je mjesečni iznos mirovine do iznosa prosječne neto plaće.

Navedena svota osigurati će se u prvoj godini primjene Zakona (2009.) jer je iznos izračunat i temelji se na jedanaest mirovina koje će se, tijekom 2009., isplatiti na ime mirovina počevši od mirovine za siječanj (isplaćuje se u veljači) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu) 2009. godine.

Tijekom druge godine primjene Zakona (2010.) isplatiti će se dvanaest mirovina počevši od mirovine za prosinac 2009. (isplaćuje se siječnju 2010.) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu 2010.) te će se u drugoj godini primjene Zakona po toj osnovi osigurati 268.985.000 kuna i tako u svakoj sljedećoj godini.

1.2. Obveza prema mirovini čiji je iznos viši od prosječne neto plaće

Obveznik obračunavanja jeste HZMO. Doprinos se obračunava prema mjesečnoj osnovici a to je svaki pojedinačni mjesečni iznos mirovine koji se isplaćuje korisniku.

Doprinos se obračunava po stopi od 3%, istovremeno s obračunom mirovine te isplatitelj mirovine (HZMO) obračunani iznos doprinosa obustavlja od mirovine i plaća (obveznik je plaćanja) u ime i u korist osiguranika.

(...)

Ovime se obvezom doprinosa obuhvaća 59.924 umirovljenika odnosno oko 5% od 1.137.835 korisnika tuzemnih mirovina (u što su uključeni i korisnici po osnovama DVO, PS, OSO, HBDR) sa stanjem na dan 30. rujna 2008. te će se osigurati novčana sredstva u korist državnog proračuna u iznosu od 136.204.000 kuna kao sredstva naplaćena u korist doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje.

Navedena svota osigurati će se u prvoj godini primjene Zakona (2009.) jer je iznos izračunat i temelji se na jedanaest mirovina koje će se, tijekom 2009., isplatiti na ime mirovina počevši od mirovine za siječanj (isplaćuje se u veljači) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu) 2009. godine.

Tijekom druge godine primjene Zakona (2010.) isplatiti će se dvanaest mirovina počevši od mirovine za prosinac 2009. (isplaćuje se siječnju 2010.) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu 2010.) te će se u drugoj godim primjene Zakona po toj osnovi osigurati 148.586.170 kuna i tako u svakoj sljedećoj godini.

Obveza doprinosa koji se obustavlja od mirovine se, sukladno odredbi članka 16. stavak 1. Zakona o porezu na dohodak (Narodne novine, broj 177/04) smatra izdatkom koji se oduzima od primitka (bruto mirovine) pri utvrđivanju dohotka od nesamostalnog rada odnosno umanjuje osnovicu za obračun poreza na dohodak a time umanjuje i poreznu obvezu.

2. Obveza za nezaposlene osobe

Doprinos se obračunava po nezaposlenoj osobi i to za osobu koja je u određenom mjesecu imala status nezaposlene u evidencijama Hrvatskog zavoda za zapošljavanje (HZZ). Obveza se utvrđuje za svaki mjesec prema mjesečnoj osnovici a to je najniža mjesečna osnovica za obračun doprinosa sukladno Zakonu o doprinosima i primjenom stope od 5%.

(...)

Ovim će se, na teret sredstava državnog proračuna osigurati novčana sredstva u iznosu od 400.000.000 kuna za troškove zdravstvene zaštite nezaposlenih osoba.«

11. Ministarstvo je u očitovanju klasa: 411-01/10-01/4, urbroj: 513-07-21-01/10-4 od 8. ožujka 2010. navelo:

»Cijenimo da je primjenom načela prema kojemu dodatni doprinos plaćaju samo oni korisnici mirovina čiji mjesečni iznos mirovine prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće isplaćene po jednom zaposlenom u Republici Hrvatskoj, postupljeno sukladno s odredbom članka 51. Ustava Republike Hrvatske prema kojoj je odredbi 'svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima', te da Zakon u tom dijelu nije u suprotnosti s Ustavom.

(...)

Činjenica jest da je, u sustavu obveznih socijalnih osiguranja Republike Hrvatske koji čine obvezno mirovinsko osiguranje te obvezno zdravstveno osiguranje, zdravstveno osiguranje zaštite zdravlja na radu i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, osoba koja je obvezno osigurana na mirovinsko osiguranje, istovremeno osigurana i na obvezno zdravstveno osiguranje. Ali, Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju ('Narodne novine', broj 150/08, 94/09, 153/09) kao niti propisima koji su uređivali obvezno zdravstveno osiguranje prije stupanja na snagu navedenoga Zakona, nije izrijekom propisano pravo na zdravstvenu zaštitu osobama koje su stekle pravo na mirovinu, bez obveze plaćanja doprinosa.«

Prijedlozi nisu osnovani.

12. Ustavni sud opetovano upućuje predlagatelje na granice svojih ovlasti u kontroli propisa o doprinosima (točka 8.3. obrazloženja ovog rješenja). Polazeći od toga, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom postupku u prvom redu dužan ispitati jesu li osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 – u svjetlu ustavnog koncepta Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. Ustava) – u suglasnosti sa sljedećim načelima i najvišim vrednotama ustavnog poretka:

– jednakost, socijalna pravda i vladavina prava kao najviše vrednote ustavnog poretka (članak 3. Ustava),

– načelo zabrane diskriminacije (članak 14. stavak 1. Ustava),

– opće načelo jednakosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava),

– posebno načelo porezne jednakosti i pravednosti (članak 51. stavak 2. Ustava),

– opće načelo razmjernosti (članak 16. stavak 1. Ustava) i

– posebno načelo razmjernosti u snošenju javnih troškova (članak 51. stavak 1. Ustava).

U postupku ocjene ustavnosti zakona Ustavni sud polazi od sveobuhvatnog pristupa Ustavu, pa njegove odredbe sagledava kao jedinstvenu cjelinu. To pak znači da Ustavni sud i dvije klasične skupine prava zaštićenih Ustavom (skupinu osobnih, građanskih i političkih, odnosno skupinu socijalnih, gospodarskih i kulturnih prava) razmatra kao jedinstvenu cjelinu, odnosno kao koordinirana i jednakovrijedna zaštićena dobra.

Polazeći od navedenog, a u okviru prigovora predlagatelja kojima ukazuju da su osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 u nesuglasnosti s Ustavom, Ustavni sud u sljedećim točkama, razvrstanima prema ustavnim jamstvima i načelima koja su relevantna za ocjenu ustavnosti osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08, obrazlaže izreku ovog rješenja.

1) Načelo vladavine prava (članak 3. Ustava)

13. Pojedini predlagatelji smatraju da su osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 u nesuglasnosti s načelom vladavine prava. Ustavni je sud, s obzirom na sadržaj prigovora u prijedlozima tih predlagatelja, većinu takvih prigovora razmatrao pod drugim ustavnim jamstvima i načelima. No, česti prigovor predlagatelja da osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 vrijeđaju stečena prava Ustavni će sud razmotriti u okviru eventualne povrede načela vladavine prava, zajamčene dijelom članka 3. Ustava, koji glasi:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

13.1. Predlagatelji u bitnome navode da su u sustavu javnog obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti tijekom čitavog svog radnog vijeka plaćali doprinose za zdravstveno i mirovinsko osiguranje. Ističu kako je suština takvog sustava da radno aktivni osiguranici plaćaju doprinose te kako je osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08 prvi put u povijesti hrvatskog zdravstvenog osiguranja uvedeno da korisnici mirovine iz svoje mirovine plaćaju dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje. Smatraju da se oduzimanjem stečenih prava narušava pravna sigurnost.

13.2. Ministarstvo je u svom očitovanju navelo (v. točku 11. obrazloženja ovog rješenja) kako ni propisima koji su uređivali ni propisom koji uređuje obvezno zdravstveno osiguranje »nije izrijekom propisano pravo na zdravstvenu zaštitu osobama koje su stekle pravo na mirovinu, bez obveze plaćanja doprinosa«.

13.3. U udžbeniku (pobliže označenom u točki 7. obrazloženja ovog rješenja) se navodi:

»Budući da u sustavu međugeneracijske solidarnosti svaka aktivna generacija vrši uplate u korist prethodne generacije, na prvi se pogled čini da je riječ o tzv. 'generacijskom ugovoru'. Pojam 'generacijski ugovor' treba shvatiti samo metaforički, jer ga se ne može promatrati kao ugovor u pravnom smislu riječi. Naime, da bi se pravno uopće moglo govoriti o ugovoru, ugovorne stranke moraju ugovor dobrovoljno zaključiti. Upravo dobrovoljnost izostaje u slučaju državnog mirovinskog i zdravstvenog osiguranja zasnovanog na načelu međugeneracijske solidarnosti. Troškove današnjih generacija umirovljenika snose sada aktivne generacije, kojima je zauzvrat obećana pomoć u zbrinjavanju od budućih generacija. Potencijalni gubitnici u sustavu međugeneracijske solidarnosti su buduće generacije, koje danas još nisu niti rođene i koje kao takve ne sudjeluju u 'generacijskom ugovoru'. Problem za njih nastaje onog dana kad prestane postojati sustav međugeneracijske solidarnosti – u tom će trenutku aktivne generacije puno izgubiti jer će ostati bez svojih doprinosa. Nasuprot tome, kada bi bila riječ o stvarnom ugovornom odnosu svi bi sudionici u slučaju njegova prestanka trebali dobiti nazad svoje uloge.« (str. 488.)

13.4. Ustavni sud je u rješenju broj: U-I-769/1998 i dr. od 29. rujna 2010. (»Narodne novine« broj 117/10.) izrazio stajalište u pogledu tzv. »stečenih prava« u sustavu mirovinskog osiguranja iz prvog stupa generacijske solidarnosti. To stajalište glasi:

»Posljednje je pitanje, vezano uz pravnu narav prava na mirovinu u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, sljedeće: ima li zakonodavac ustavnopravnu ovlast ukidati pojedina prava iz tog podsustava?

Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Poveže li se ta zakonodavčeva ustavna ovlast s člankom 56. stavkom 1. Ustava, proizlazi da je Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje, što uključuje i mirovinsko osiguranje.

U tom je smislu nesporno da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

(...)

Ustavni sud podsjeća da je sloboda zakonodavca u redefiniranju kataloga osiguranih prava iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti podložna samo općim ustavnim ograničenjima, to jest obvezom zakonodavca da u uređivanju 'prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje' uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite opća ustavna dobra i vrednote, osobito Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode pojedinaca.

U području mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ti se zahtjevi najjasnije očituju u obvezi zakonodavca da pri redefiniranju kataloga osiguranih mirovinskih prava ne naruši samu bit 'prava na mirovinu', pri čemu nove zakonske mjere ne smiju proizvesti Ustavom zabranjene diskriminacijske učinke.

Ustavni sud smatra važnim posebno istaknuti da eventualni gubitak određenog dijela (postotka) dotadašnje mirovine ili drugog mirovinskog davanja, koji može biti posljedica novih zakonskih mjera kojima se redefiniraju dotada osigurana mirovinska prava, ne znači a priori i narušavanje biti 'prava na mirovinu', sve dok je takav eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg mirovinskog davanja rezultat generalnog redefiniranja osiguranih prava u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti i razmjeran je po svojim učincima. To je opće, široko postavljeno pravilo. Sve ostalo ovisi o okolnostima konkretnog slučaja.

(...)

Ustavni sud ponavlja da se mirovine i druga socijalna davanja iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ne mogu podvesti pod pravo vlasništva u smislu privatnog prava, jer je riječ o davanjima javnopravne naravi, koja izviru iz sustava obveznih doprinosa s posebnom javnopravnom svrhom. U tom je smislu ustavnopravno dopušteno mijenjati, pa i ukidati, pojedine vrste (oblike) mirovinskih davanja iz tog sustava do granice koja ne dovodi u pitanje samu bit 'prava na mirovinu'.«

13.5. Ustavni sud smatra da je pravna argumentacija iz prethodno citiranog dijela njegovog rješenja, mutatis mutandis, primjenjiva i u pogledu uvođenja dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnicima mirovine. Naime, kao što zakonodavac – do određene granice i uz određene uvjete – može redefinirati prava iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, istom tom logikom može – također do određene granice i uz određene uvjete – uvesti i plaćanje dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje.

Ustavni sud na temelju navedenog ocjenjuje da osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 načelno zadovoljavaju zahtjeve koje im postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka (članak 3. Ustava). O ostalim postupanjima zakonodavca koja bi mogla narušavati načelo vladavine prava Ustavni sud će se u daljnjem dijelu obrazloženja ovog rješenja posredno očitovati kroz ocjenu suglasnosti osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08 s temeljnim načelima i najvišim vrednotama ustavnog poretka.

2) Jednakost, zabrana diskriminacije i jednakost pred zakonom (članci 3. i 14. Ustava)

14. Jednakost, zabrana diskriminacije i jednakost svih pred zakonom zajamčeni su dijelom članka 3. i člankom 14. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

... jednakost, ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

14.1. Ustavni sud opetovano ističe da je jamstvo jednakosti svih pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava) poseban izraz jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). To jamstvo u pogledu financiranja javnih troškova nameće zakonodavcu određene obveze (v. točku 8.4. obrazloženja ovog rješenja).

Članak 14. stavak 1. Ustava zabranjuje diskriminaciju. Ovlast Ustavnog suda da proširuje opseg zabranjenih osnova diskriminacije proizlazi iz samog sadržaja članka 14. stavka 1. Ustava koji te osnove nabraja samo egzemplifikativno, što je razvidno iz normativnog izričaja koji glasi: »ili drugim osobinama«. U odnosu na predmet ovog ustavnosudskog postupka Ustavni sud utvrđuje da zabranjena osnova diskriminacije može u određenim okolnostima i pod određenim pretpostavkama biti i (pravna) osnova umirovljenja osoba.

14.2. Dio predlagatelja u svojim prigovorima osporava generalne učinke do kojih dovodi primjena osporenih odredbi u praksi ističući da umirovljeni hrvatski branitelji iz Domovinskog rata, za razliku od drugih umirovljenika, uopće (to jest neovisno o iznosu mirovine) ne plaćaju dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje iako su prema ZoDop/08 obveznici njegovog plaćanja. Vezano uz navedene prigovore, Ustavni sud ukazuje da je ZID ZoDop/11 naknadno u ZoDop/08 unio odredbu koja predstavlja (izričitu) pravnu osnovu za takvo postupanje. Ta je odredba također predmet osporavanja pred Ustavnim sudom te će se o njoj Ustavni sud očitovati u točki 19. obrazloženja ovog rješenja.

3) Socijalna država i načelo socijalne pravde (članci 1. i 3. Ustava)

15. Socijalna država i načelo socijalne pravde zajamčeni su dijelovima članaka 1. stavka 1. te 3. Ustava, koji glase:

»Članak 1.

Republika Hrvatska ... je ... socijalna država.

(...)«

»Članak 3.

... socijalna pravda, ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

15.1. Što se tiče suglasnosti osporenih odredbi s jamstvom socijalne države iz članka 1. stavka 1. Ustava i načelom socijalne pravde iz članka 3. Ustava, Ustavni sud napominje da je doktrinarne postavke o socijalnoj državi i socijalnoj pravdi općenito – te posebno u kontekstu ustavnosudskog nadzora zakonodavne djelatnosti – detaljno izložio u točkama 13.1. do 13.3. obrazloženja odluke i rješenja U-IP. Na temelju tih postavki Ustavni je sud u točki 13.4. obrazloženja odluke i rješenja U-IP zaključio:

»Ustavni sud ... nije tijelo kojemu je dopušteno preuzimati ulogu bilo kojeg tijela zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti i umjesto njih donositi odluke ili provoditi odgovarajuće mjere, odnosno presuđivati o tome bi li bilo bolje ili svrsishodnije da su umjesto rješenja koja su nadležna tijela izabrala prihvaćena neka druga rješenja. Kad bi Ustavni sud to učinio, prigrabio bi sebi položaj kvazi-zakonodavnog tijela protivno svim odrednicama ustavnog poretka Republike Hrvatske.«

15.2. Ustavni sud utvrđuje da osobno plaćanje doprinosa za zdravstveno osiguranje tereti samo korisnike mirovine čiji mjesečni iznos mirovine prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće. Oni korisnici mirovine čiji mjesečni iznos mirovine ne prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće nisu njime obuhvaćeni, već on ide na teret sredstava državnog proračuna. Riječ je o oslobođenju od osobnog plaćanja doprinosa oko 1.077.911 korisnika, odnosno oko 95% od 1.137.835 ukupnog broja korisnika tuzemnih mirovina (u što su uključeni i korisnici po osnovama DVO, PS, OSO, HBDR) sa stanjem na dan 30. rujna 2008.

Stoga, polazeći od velikog broja korisnika mirovine koji su isključeni iz obveze plaćanja dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje na svoj teret jer im mjesečni iznos mirovine ne prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće, Ustavni sud ocjenjuje da ZID ZoDop/08 zadovoljava zahtjeve koje mu postavlja ustavotvorac u svjetlu određenja Republike Hrvatske kao socijalne države (članak 1. stavak 1. Ustava) i socijalne pravde kao najviše vrednote njezina ustavnog poretka (članak 3. Ustava).

4) Načelo razmjernosti (članak 16. Ustava)

16. Ustavni poredak Republike Hrvatske počiva na načelu razmjernosti, sadržanom u članku 16. Ustava, koji glasi:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

Načelo razmjernosti u svjetlu socijalne države i socijalne pravde ukazuje se kao sastavni dio koncepta materijalne pravne države, odnosno vladavine prava (članak 3. Ustava).

16.1. Ustavni sud smatra da su u konkretnom slučaju, mutatis mutandis (v. točku 8.3. obrazloženja ovog rješenja), primjenjiva njegova stajališta iz točke 14.1. obrazloženja odluke i rješenja U-IP, koja glase:

»14.1. Europski sud polazi od načelnog stajališta da je svako oporezivanje prima facie miješanje u pravo na mirno uživanje vlasništva zajamčeno člankom 1. stavkom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju... budući da ono 'pogođenu osobu lišava imovine, to jest iznosa novca koji ona mora platiti' (presuda Velikog vijeća Europskog suda u predmetu Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 20. travnja 2008., zahtjev br. 13378/05, § 59.).

Međutim, Konvencija ne lišava državu njezinih poreznih ovlasti: država ima pravo primijeniti zakone radi osiguranja plaćanja poreza. Takvo miješanje države u imovinu osoba općenito je opravdano na temelju članka 1. stavka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju, koji izrijekom propisuje 'pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni'. S aspekta nadzora koji provodi Europski sud 'države, u načelu, ostaju slobodne iznaći različita pravila u području porezne politike' (presuda Burden, § 65.).

Ipak, Europski sud, slično kao i Ustavni sud u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama, pridržava pravo sudske kontrole miješanja države putem poreznih mjera u privatnu imovinsku sferu pojedinaca u konkretnim slučajevima, 'budući da je pravilna primjena članka 1. Protokola br. 1 predmet njegova nadzora' (presuda Burden, § 59.).

To znači da oporezivanje treba biti uređeno tako da zadovoljava opće zahtjeve Konvencije: ono mora biti propisano zakonom, mora biti u javnom ili općem interesu, a porezni propisi ili mjere porezne politike moraju biti 'razumne' i 'razmjerne' cilju koji se njima želi postići. Drugim riječima, uređenje poreznih prava i obveza smatrat će se suprotnim načelima Konvencije ako nema objektivnog i razumnog opravdanja, to jest ako ne teži legitimnom cilju ili ne postoji razumna razmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastoji postići.«

16.2. Sukladno navedenom, u provedenom je ustavnosudskom postupku Ustavni sud morao odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) Koji je cilj zakonodavac želio postići donošenjem osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08 i je li taj cilj legitiman?

b) Ako jest, pridonose li osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 ostvarivanju legitimnog cilja?

c) Ako da, je li mjera propisana osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08 razmjerna cilju kojeg je zakonodavac želio postići?

d) Ako jest, predstavlja li mjera propisana osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08 prekomjeran teret za njegove adresate?

a) Koji je cilj zakonodavac želio postići donošenjem osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08 i je li taj cilj legitiman?

Zakonodavac uživa široku slobodu procjene u stvarima javnih financija jer je riječ o važnim instrumentima javne politike (v. točku 8.3. obrazloženja ovog rješenja). Ipak, budući da propisi takve naravi prima facie zadiru u temeljna ustavna prava, za njihovo opravdanje zakonodavac mora pokazati postojanje osobito važnog (kvalificiranog) javnog interesa.

Čini se da je za donošenje osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08 postojao osobito važan javni interes: sačuvati stabilnost sustava obveznog zdravstvenog osiguranja uvođenjem novih obveza doprinosa u uvjetima notorne kronične krize financiranja sustava obveznog zdravstvenog osiguranja, kao i (dobrim dijelom s njom povezane) gospodarske krize. Tom mjerom koju je uveo ZID ZoDop/08 planirano je ostvariti dodatni prihod i od obveza prema mirovini čiji je iznos do iznosa prosječne neto plaće i od obveza prema mirovini čiji je iznos viši od prosječne neto plaće. Vlada je taj interes obrazložila u prijedlogu ZID-a ZoDop/08 (v. točku 10. obrazloženja ovog rješenja). Od prvonavedenih obveza planirano je »na teret sredstava državnog proračuna osigurati novčana sredstva u iznosu od 246.570.000 kuna« u prvoj godini primjene ZID ZoDop/08 (2009.) »jer je iznos izračunat i temelji se na jedanaest mirovina koje će se, tijekom 2009., isplatiti na ime mirovina počevši od mirovine za siječanj (isplaćuje se u veljači) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu) 2009. godine«. Tijekom druge godine primjene ZID-a ZoDop/08 (2010.) »isplatiti će se dvanaest mirovina počevši od mirovine za prosinac 2009. (isplaćuje se siječnju 2010.) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu 2010.)« te je u drugoj godini primjene po toj osnovi planirano »osigurati 268.985.000 kuna i tako u svakoj sljedećoj godini«. Od drugonavedenih obveza planirano je »osigurati novčana sredstva u korist državnog proračuna u iznosu od 136.204.000 kuna kao sredstva naplaćena u korist doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje« u prvoj godini primjene ZID-a ZoDop/08 (2009.) »jer je iznos izračunat i temelji se na jedanaest mirovina koje će se, tijekom 2009., isplatiti na ime mirovina počevši od mirovine za siječanj (isplaćuje se u veljači) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu) 2009. godine«. Tijekom druge godine primjene ZID-a ZoDop/08 (2010.) »isplatiti će se dvanaest mirovina počevši od mirovine za prosinac 2009. (isplaćuje se siječnju 2010.) do mirovine za studeni (isplaćuje se u prosincu 2010.)« te je u drugoj godini primjene po toj osnovi planirano »osigurati 148.586.170 kuna i tako u svakoj sljedećoj godini«. Konačno, na temelju ZID-a ZoDop/08 planirano je na teret sredstava državnog proračuna osigurati i novčana sredstva u iznosu od 400.000.000 kuna za troškove zdravstvene zaštite nezaposlenih osoba.

Ustavni sud stoga ocjenjuje da osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 imaju legitiman cilj: očuvanje stabilnosti sustava obveznog zdravstvenog osiguranja uvođenjem novih obveza doprinosa u uvjetima kronične krize financiranja sustava obveznog zdravstvenog osiguranja i (dobrim dijelom s njom povezane) gospodarske krize.

b) Pridonose li osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 ostvarivanju legitimnog cilja?

Ocjenjujući u prethodnoj cjelini a) obrazloženja ovog rješenja legitimnost cilja kojeg je zakonodavac želio postići donošenjem osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08, Ustavni sud se pozvao na projekcije Vlade u pogledu ostvarivanja novih prihoda (u obliku doprinosa) za financiranje troškova zdravstvene zaštite. Međutim, dio predlagatelja (iz točke 9.9. obrazloženja ovog rješenja) ukazuje da je Vlada »procijenila da će se od dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika mirovine u 2009. godini prikupiti oko 136 miljuna kuna«, ali da će se »ako dodatni doprinos plaćaju samo korisnici mirovine koji nisu hrvatski branitelji iz Domovinskog rata u ovoj ... godini (2009. – op. Ustavnog suda), prema procjeni Vlade Republike Hrvatske, prikupiti manje od 44 miljuna kuna, što je manje od 32% procijenjenih sredstava«. Ti predlagatelji zaključuju da Vlada, da je »procjenjivala da će od dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje korisnika mirovine u 2009. godini prikupiti manje od 44 miljuna kuna, vjerovatno uopće ne bi predlagala donošenje navedenog Zakona«. Slično ističe i predlagatelj Petar Didak (točka 9.10. obrazloženja ovog rješenja) navodeći da je »od planiranih 136 milijuna prihoda od dodatnog doprinosa po stopi od 3% prikupljeno u 2009. samo 48.214,908 kn (Izvješće o poslovanju HZZO u 2009., str. 7, Internetske stranice Zavoda.)«.

Ustavni sud je već naveo (v. točku 14.2. obrazloženja ovog rješenja) da je tek ZID ZoDop/11 naknadno u ZoDop/08 unio odredbu koja predstavlja (izričitu) pravnu osnovu za izuzimanje umirovljenih hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata od plaćanja doprinosa te da je ta odredba također predmet osporavanja pred Ustavnim sudom i da će se o njoj Ustavni sud očitovati u točki 19. obrazloženja ovog rješenja. Međutim, posve neovisno o tomu, Ustavni sud ocjenjuje da iznos od preko četrdeset milijuna kuna nije neznatan te da već i sam za sebe, a pogotovo u sinergiji s iznosima doprinosa koji će ići na teret sredstava državnog proračuna – obveze prema mirovinama čiji je iznos do iznosa prosječne neto plaće i obveze za troškove zdravstvene zaštite nezaposlenih osoba – nesporno pridonosi stabilizaciji financiranja sustava obveznog zdravstvenog osiguranja.

c) Je li mjera propisana osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08 razmjerna cilju kojeg je zakonodavac želio postići?

Razmjernost može postojati samo u slučaju ako poduzeta mjera nije restriktivnija no što je potrebno da bi se osiguralo ostvarenje legitimnog cilja.

Ustavni sud ocjenjuje da osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 u načelu zadovoljavaju zahtjeve koje pred njih postavlja načelo razmjernosti određeno u članku 16. Ustava.

Osobno plaćanje doprinosa za zdravstveno osiguranje tereti samo korisnike mirovine čiji mjesečni iznos mirovine prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće. Oni korisnici mirovine čiji mjesečni iznos mirovine ne prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće nisu njime obuhvaćeni, već on ide na teret sredstava državnog proračuna. Riječ je o oslobođenju od osobnog plaćanja doprinosa oko 1.077.911 korisnika, odnosno oko 95% od 1.137.835 ukupnog broja korisnika tuzemnih mirovina (u što su uključeni i korisnici po osnovama DVO, PS, OSO, HBDR) sa stanjem na dan 30. rujna 2008.

Što se tiče hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata, Ustavni sud ukazuje na svoja izlaganja u (prethodnoj) cjelini b) obrazloženja ovog rješenja.

d) Predstavlja li mjera propisana osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08, unatoč razmjernosti, prekomjeran teret za njegove adresate?

Ustavni sud primjećuje da bi u svjetlu današnjeg gospodarskog i financijskog stanja u zemlji svaka nova zakonska ili administrativna mjera koja utječe na privatnu imovinsku sferu hrvatskih umirovljenika načelno mogla dobiti obilježje teško podnošljivog tereta. Riječ je, međutim, o posljedicama strukturnih problema u ukupnom gospodarskom i ukupnom, a napose zdravstvenom i financijskom sustavu Republike Hrvatske, koji daleko premašuju granice i učinke dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje uvedenog osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08, koje su predmet ovog ustavnosudskog postupka.

Stoga je obveza Ustavnog suda ostati u granicama svoje nadležnosti i na apstraktnoj razini ocijeniti opterećuju li osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 prekomjerno adresate na koje se primjenjuju.

Ustavni je sud u tom smislu dužan uvažiti činjenicu da primjena osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08 nužno pretpostavlja prethodnu konkretizaciju zakonskih odredbi na svaki pojedinačan slučaj kroz poseban pravni postupak obračuna mirovine za svakog pojedinog adresata ZID-a ZoDop/08, što ga provode nadležna tijela koja su u obvezi taj zakon primijeniti. Isplaćeni neto iznos mirovine uvijek je rezultat konkretnih životnih okolnosti svakog pojedinca.

Za konkretne slučajeve mjerodavno je stajalište Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) da se plaća, mirovina ili drugi primitak pojedinca ne može sagledavati odvojeno od povlastica i drugih davanja koje je tom istom pojedincu osigurala država. ESLJP polazi od stajališta da se s aspekta zaštite ljudskih prava u iznos mjesečnog primitka osobe moraju uračunavati i drugi elementi izvan same plaće ili mirovine. Tako je u odluci Antonina Dmitriyevna Budina protiv Rusije (18. lipnja 2009., zahtjev br. 45603/05) ESLJP u mjesečni iznos primitaka podnositeljice uračunao (u ruskim rubljima – RUB): – mirovinu (RUB 1.460); – socijalnu pomoć (RUB 590) i – naknadu za djelomičan invaliditet (RUB 410), ali i sljedeće povlastice koje je podnositeljica uživala: – 50% popusta na komunalne režije i stanarinu (utility bills); – besplatan javni gradski i prigradski prijevoz; – 50% popusta na međugradski željeznički i avionski prijevoz; – 50% popusta na račune za telefon i radio; – besplatnu medicinsku pomoć; – besplatnu zubnu protezu (osim plemenite kovine i keramike); – 50% popusta na liječničke recepte; – besplatnu terapiju u lječilištu i – besplatan prigradski i međugradski prijevoz do mjesta terapije. ESLJP je nadalje uzeo u obzir i činjenicu da je podnositeljica jednokratno primila socijalnu pomoć za siromašne (indigence aid) u iznosu od RUB 500, a da je od popusta na režijske troškove i stanarinu korist imala i njezina obitelj. Konačno, ESLJP je uzeo u obzir i činjenicu da je dio povlastica podnositeljice, na njezin zahtjev, bio unovčen (str. 2. – 3. odluke). Iako je utvrdio da podnositeljičina mjesečna primanja »nisu bila visoka u apsolutnim iznosima«, ESLJP je odbacio zbog nedopuštenosti prigovor podnositeljice da su joj prava povrijeđena zbog toga što su njezina primanja ispod egzistencijskog minimuma (below the subsistence level), s obrazloženjem da podnositeljica nije dokazala da se »nedostatak sredstava sam po sebi pretvorio u konkretnu patnju« (that the lack of funds translated itself into concrete suffering).

Načelno je stajalište ESLJP-a, dakle, da ukupan iznos novčanih primitaka pojedinca (primjerice, mirovine), zajedno sa svim povlasticama i olakšicama koje osoba uživa, može – zbog svoje nedostatnosti – u osobitim okolnostima nekog konkretnog slučaja otvoriti pitanje nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 3. Konvencije, ako taj iznos, dostupan osobi, ne bi bio dostatan da je zaštiti od »narušavanja fizičkog ili mentalnog zdravlja« ili od »degradacije nesuglasne s ljudskim dostojanstvom« do mjere dovoljno ozbiljne da bi mogla potpasti unutar okvira članka 3. Konvencije (str. 6. – 7. odluke; usp. i odluku u predmetu Aleksandra Larioshina protiv Rusije, 23. travnja 2002., zahtjev broj 56869/00, str. 4., te presudu u predmetu Kutepov i Anikeyenko protiv Rusije 25. listopada 2005., zahtjev br. 68029/01, §§ 61. –63.). Prema terminologiji hrvatskog Ustava, riječ bi bila o zabrani zlostavljanja propisanoj prvim dijelom rečenice članka 23. stavka 1. Ustava.

Ta ocjena, međutim, ovisi o osobitim okolnostima svakog pojedinog slučaja i nije podobna za generalizaciju. To potvrđuje i praksa Saveznog ustavnog suda Savezne Republike Njemačke koji utvrđuje da odgovor na pitanje »gdje u pojedinostima prolaze granice podnošljivosti (Grenze der Zumutbarkeit) i u kojem je opsegu vlasnik na nepodnošljiv način (in unzumutbarer Weise) pogođen normom koja je predmet provjere, može ostati otvoreno« (BVerfGE 100, 226 /Denkmalschutz/ – rješenje Prvog senata od 2. ožujka 1999. – 1 BvL 7/91, [93]).

Sažeto, faktična međusobna neusporedivost privatnih imovinskih sfera pojedinaca u konkretnim slučajevima postavlja granice procjeni učinaka apstraktnih pravnih normi kojima se zadire u privatnu imovinsku sferu njihovih adresata. Ustavni je sud stoga pošao od sljedećeg općeg mjerila koje je objektivno primjenjivo na sve adresate ZoDop/08, uključujući i adresate osporenih odredbi ZID-a ZoDop/08: od zakonom određenog iznosa minimalne plaće u Republici Hrvatskoj.

Prema članku 2. Zakona o minimalnoj plaći (»Narodne novine« broj 67/08., u daljnjem tekstu: ZoMP/08) minimalna plaća jest najniži mjesečni iznos bruto plaće koji pripada radniku za rad u punom radnom vremenu. Pravo na minimalnu plaću, prema članku 3. ZoMP/08, imaju svi radnici koji rade u Republici Hrvatskoj. Prema članku 4. stavku 1. ZoMP/08 visina minimalne plaće utvrđuje se jednom godišnje, u lipnju tekuće godine, te se njezin porast veže uz realan rast BDP-a iz prethodne godine prema objavi Državnog zavoda za statistiku. Visina minimalne plaće u Republici Hrvatskoj, prema objavi Državnog zavoda za statistiku od 3. lipnja 2009., iznosi 2.814,00 kuna za razdoblje od 1. lipnja 2009. do 31. svibnja 2010. Ta visina je ostala ista i prema daljnjim objavama Državnog zavoda za statistiku od 26. svibnja 2010. (za razdoblje od 1. lipnja 2010. do 31. svibnja 2011.), 24. svibnja 2011. (za razdoblje od 1. lipnja 2011. do 31. svibnja 2012.) i 24. svibnja 2012 (za razdoblje od 1. lipnja 2012. do 31. svibnja 2013.).

Prema odredbama (novog) Zakona o minimalnoj plaći (»Narodne novine« broj 39/13., u daljnjem tekstu: ZoMP/13) minimalna plaća i nadalje jest najniži mjesečni iznos bruto plaće koji pripada radniku za rad u punom radnom vremenu (članak 2. ZoMP/13). Pravo na minimalnu plaću i nadalje imaju svi radnici koji rade u Republici Hrvatskoj (članak 3. ZoMP/13). Visina minimalne plaće utvrđuje se i nadalje jednom godišnje za sljedeću kalendarsku godinu (članak 4. ZoMP/13), a za 2013. uredbom će je utvrditi Vlada na temelju članka 5. ZoMP/13 (članak 6. ZoMP/13). Vlada je člankom 1. Uredbe o visini minimalne plaće (»Narodne novine« broj 51/13.) utvrdila visinu minimalne plaće u iznosu od 2.984,78 kuna za razdoblje od dana njezinog stupanja na snagu do 31. prosinca 2013. Nakon toga je Vlada člankom 1. Uredbe o visini minimalne plaće (»Narodne novine« broj 156/13.) utvrdila visinu minimalne plaće u iznosu od 3.017,61 kuna za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca 2014.

Navedeni iznosi se mogu u prethodno navedenim odgovarajućim vremenskim kontekstima smatrati svojevrsnim smjernicama pri konkretizaciji ustavnog jamstva da »svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život« (članak 55. stavak 1. Ustava).

Dodatni doprinos, uveden osporenim odredbama ZID-a ZoDop/08, čuva navedene supstance mjesečnih novčanih primitaka svojih adresata. Dodatnim su doprinosom na teret korisnika mirovina obuhvaćene mirovine više od iznosa minimalne plaće koja se, u skladu sa ZoMP/08 i ZoMP/13, smatra najnižom granicom koja je radniku osigurana za obavljeni rad i svojevrsnom smjernicom pri konkretizaciji članka 55. stavka 1. Ustava. Naime, dodatnim su doprinosom obuhvaćene samo mirovine čiji je iznos viši od iznosa prosječne mjesečne neto plaće, koji je znatno viši od iznosa minimalne bruto plaće.

Naime, prosječna neto plaća definirana je dijelom članka 1. ZID-a ZoDop/08, koji glasi:

»Članak 1.

U Zakonu o doprinosima ('Narodne novine', br. 84/08.) u članku 7. iza točke 44. dodaju se točke ... 46. i ... koje glase:

'(...)

46. prosječna neto plaća je prosječni iznos mjesečne neto plaće isplaćene po jednom zaposlenom kod pravnih osoba u Republici Hrvatskoj za razdoblje siječanj – kolovoz tekuće godine, koju objavljuje Državni zavod za statistiku i služi za utvrđivanje obveze doprinosa za razdoblje u osiguranju godine koja slijedi iza godine na koju se prosječna neto plaća odnosi;'

(...)«

Visina prosječne mjesečne isplaćene neto plaće po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske iznosila je: 5.309 kn – za razdoblje siječanj – kolovoz 2009. (objava Državnog zavoda za statistiku od 3. studenoga 2009.); 5.305 kn – za razdoblje siječanj – kolovoz 2010. (objava Državnog zavoda za statistiku od 10. studenoga 2010.); 5.408 kn – za razdoblje siječanj – kolovoz 2011. (objava Državnog zavoda za statistiku od 4. studenoga 2011.); 5.464 kn – za razdoblje siječanj – kolovoz 2012. (objava Državnog zavoda za statistiku od 12. studenoga 2012.); 5.507 kn – za razdoblje siječanj – kolovoz 2013. (objava Državnog zavoda za statistiku od 11. studenoga 2013.).

Stoga se ne bi moglo zaključiti da osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 na generalnoj razini opterećuju svoje adresate preko mjere koja bi se morala smatrati nepodnošljivom.

Ostaje da se postojanje eventualnog prekomjernog opterećenja dodatnim doprinosom ispita u odnosu na pojedine skupine obveznika uvedene ZID-om ZoDop/08, svrstane u platne razrede, promatrajući ih s aspekta ustavnog načela porezne jednakosti i pravednosti.

5) Posebno načelo porezne jednakosti i pravednosti (članak 51. Ustava)

17. Načelo porezne jednakosti i pravednosti (članak 51. stavak 2. Ustava) – u čijem je središtu zahtjev za razmjernošću poreznih opterećenja u skladu s gospodarskim mogućnostima svakog pojedinca (članak 51. stavak 1. Ustava), kao poseban izraz općeg načela razmjernosti (članak 16. Ustava) – predstavlja okvir unutar kojega je Ustavni sud nadležan ispitivati zakonske porezne mjere do granice koju određuje demokratski ustavni poredak kao poredak slobodnog političkog procesa. Članak 51. Ustava glasi:

»Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.

Porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.«

17.1. Ustavni sud najprije ponovno ukazuje na svoja opća stajališta o načelu porezne jednakosti i pravednosti (v. točku 8.5. obrazloženja ovog rješenja).

17.2. Što se tiče eventualnog prekomjernog opterećenja dodatnim doprinosom u odnosu na pojedine skupine obveznika uvedene ZID-om ZoDop/08, svrstane u platne razrede, Ustavni sud primjećuje da je zakonodavac obveznike svrstao u dva platna razreda. Međutim, prvi platni razred je zapravo »nulti« te – gledano iz pozicije korisnika mirovine kao onih koje tereti obveza plaćanja dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje – stvarno postoji samo jedan platni razred, u kojem se nalaze korisnici mirovine koji plaćaju stopu doprinosa od 3%. Naime, korisnici mirovine čiji mjesečni iznos mirovine ne prelazi iznos prosječne mjesečne neto plaće nisu obuhvaćeni plaćanjem dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje, već on ide na teret sredstava državnog proračuna. Riječ je, dakle, o oslobođenju od osobnog plaćanja doprinosa za korisnike mirovine iz nominalno prvog, a stvarno »nultog« platnog razreda.

S obzirom na navedeno, osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 udovoljavaju načelu horizontalne jednakosti »oporezivanja« kao izrazu porezne pravednosti jer obveznici dodatnog doprinosa iste financijske sposobnosti iz jedinog (stvarnog) platnog razreda plaćaju jednak dodatni doprinos. Osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 udovoljavaju i načelu vertikalne jednakosti »oporezivanja« jer je opterećivanje više mirovine u usporedbi s opterećenjem niže mirovine primjereno. U tom smislu Ustavni sud ukazuje na svoja mutatis mutandis primijenjiva stajališta iz točke 15.3. obrazloženja odluke i rješenja U-IP, koja glase:

»Sve dok hrvatski Ustav ne bude sadržavao odredbu istu ili sličnu onima u ustavima Španjolske i Italije (o poreznom sustavu utemeljenom na 'progresivnom oporezivanju', odnosno 'načelu progresivnosti'), dotle Ustavni sud ima ustavnu obvezu biti suzdržan u procjeni valjanosti odabira vrste porezne stope vezane uz pojedini porezni oblik.

Ostajući, dakle, na 'vanjskim granicama' načela porezne jednakosti u tom pitanju, Ustavni sud utvrđuje da u svjetlu konkretnih obilježja i okolnosti vezanih uz donošenje, učinke i privremeno trajanje ZoPPPM-a nije riječ o proizvoljnoj mjeri. Riječ je o zakonodavčevu svjesnom odabiru vrste porezne stope koja u cijelosti poštuje primjenu načela razmjernosti poreznih opterećenja u odnosu na sve porezne obveznike kojima je mjesečni iznos primitaka veći od 6.000,00 kuna. Izostanak primjene progresivnog, odnosno prihvaćanje razmjernog oporezivanja poreznih obveznika kojima je mjesečni iznos primitaka veći od 6.000,00 kuna ne može se ustavnopravno sankcionirati, jer progresivno oporezivanje nije zaštićeno ustavno dobro.

Budući da je riječ o skupini poreznih obveznika koja pripada višem platnom razredu u ZoPPPM-u (skupina onih s mjesečnim iznosima primitaka većima od 6.000,00 kuna) pitanje njihovih gospodarskih mogućnosti za snošenje posebnog poreza u smislu članka 51. stavka 1. Ustava načelno se ne postavlja sve dok je među njima osigurana razmjernost u snošenju tog poreznog tereta.«

17.3. Pojedini predlagatelji navode da je dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje na teret dijela korisnika mirovine neustavan (i) zbog toga što uvedeni model omogućava da u graničnim slučajevima korisnici s većom bruto mirovinom nakon plaćanja dodatnog doprinosa imaju neto mirovinu koja je ispod granice za plaćanje tog doprinosa.

Ustavni sud smatra da su na to pitanje, mutatis mutandis, primjenjiva njegova stajališta iz točaka 15.6. i 16. obrazloženja odluke i rješenja U-IP, koja glase:

»15.6. Pojedini predlagatelji osporavaju suglasnost ZoPPPM-a s člankom 51. stavkom 1. Ustava i zbog toga što primjenjuje tzv. metodu globalne progresije. To znači da se pri prijelazu iz jednog u drugi razred propisane porezne stope od 2% i 4% primjenjuju na cjelokupnu poreznu osnovicu, a ne samo na njezin povećani iznos.

Navedeni se prigovor može ilustrirati na sljedećem primjeru: osoba čija primanja prije oporezivanja iznose 3.001,00 kunu dužna je – samo zbog toga što joj je osnovica veća za 1,00 kunu od iznosa na koji se ne plaća poseban porez – platiti poseban porez po stopi od 2%. Nakon plaćenog poreza, koji iznosi 60,20 kuna, preostat će joj iznos od 2.940,80 kuna.

Drugim riječima, primjena metode globalne progresije dovodi do toga da osobi, čija su primanja prije oporezivanja bila viša, ostaju poslije oporezivanja primanja koja su ispod granice onih na koja se uopće plaća poseban porez. Time, prema tvrdnjama predlagatelja, ZoPPPM ne vodi računa o usklađenosti poreznih opterećenja s gospodarskom snagom poreznih obveznika. Više predlagatelja nudi drugačija rješenja tog problema, od kojih se najčešće ističe da je zakonodavac trebao obračunati porezne stope samo od dijela osnovice koji prelazi njezin određeni dio.

Navedenim se prigovorima ne može odreći logična i racionalna osnova. Ako je osoba, kojoj su mjesečna primanja 3.000,00 kuna, oslobođena plaćanja posebnog poreza, a osoba kojoj su mjesečna primanja 3.001,00 kunu mora platiti 60,20 kuna posebnog poreza, onda se osnovanim postavlja pitanje: nedostaje li u ZoPPPM-u mehanizam koji bi osigurao da i onome koji ostvaruje 3.001,00 kunu nakon oporezivanja, koje će izvršiti plativši 60,20 kuna poreza, ostane netaknutih 3.000,00 kuna (neoporeziv dio) umjesto 2.940,80 kuna?

Ustavni sud ocjenjuje da u ovom pitanju nije poštovano porezno načelo prema kojem iznos dužnog poreza ne smije biti veći od iznosa povećanja porezne osnovice koji je doveo do oporezivanja. Ustav, međutim, ne traži izrijekom poštovanje tog poreznog načela, pa njegova neprimjena u ZoPPPM-u sama po sebi ne može biti razlogom njegove nesuglasnosti s Ustavom.

Ipak, u svjetlu ustavnog načela porezne jednakosti i pravednosti, Ustavni sud dužan je utvrditi da je skupina poreznih obveznika – primanja kojih pripadaju u granično područje prijelaza iz 'nultog' u prvi, odnosno iz prvog u drugi platni razred – nejednako opterećena u odnosu na ostale porezne obveznike čiji iznos dužnog poreza nije veći od iznosa povećanja porezne osnovice koji je doveo do oporezivanja.

S druge strane, iznos minimalne plaće sačuvan je i kad je riječ o toj skupini poreznih obveznika. Ustavni sud stoga ocjenjuje da se, unatoč neuvažavanju navedenog poreznog načela koje dovodi do nejednakog opterećenja jedne skupine poreznih obveznika (onih čija primanja ulaze u granično područje na prijelazu platnih razreda), ipak ne može izvesti zaključak da je riječ o njihovu prekomjernom opterećenju zbog kojega bi ZoPPPM generalno morao biti ocijenjen nesuglasnim s Ustavom. Tome pridonosi i činjenica da je riječ o manjim skupinama adresata ZoPPPM-a, pri čemu i onoj skupini adresata čija primanja pripadaju u najuže granično područje prijelaza iz »nulte« u prvi platni razred (3.001,00 kuna), nakon plaćanja posebnog poreza, ostaju primanja u iznosu od 2.940,80 kuna, dakle primanja iznad 2.814,00 kuna koliko iznosi visina zakonom zajamčene minimalne plaće.

Postojanje eventualnog prekomjernog poreznog opterećenja navedenih adresata ZoPPPM-a u pojedinim konkretnim slučajevima Ustavni sud ne isključuje, ali se ta prekomjernost može ispitati samo u svjetlu osobitih okolnosti svakog konkretnog slučaja. U tim bi se postupcima zaštite pojedinačnih ljudskih prava onda primjenjivala i mjerila koja je s aspekta zaštite ljudskih prava ustanovio Europski sud u svojoj praksi, vezujući ih uz članak 3. Konvencije (v. točku 14.2.d. obrazloženja ove odluke i rješenja). Riječ je o prvom dijelu rečenice članka 23. stavka 1. hrvatskog Ustava.

16. Zaključno, Ustavni sud podsjeća da potpunu razmjernost, jednakost i pravednost nije moguće postići ni u jednom poreznom propisu. Primjerice, prema članku 8. Zakona o porezu na dohodak, koji zakon ima sistemski karakter, porezni obveznici plaćaju porez na dohodak po različitim stopama (stavak 1.), a porez na dohodak uvećava se za prirez poreza na dohodak koji uvedu jedinice lokalne samouprave (stavak 2.). Stvarno, međutim, neke jedinice lokalne samouprave nemaju taj prirez, a u drugima je njegova visina značajno različita, pa ukupna porezna obveza nedvojbeno ne udovoljava zahtjevu apsolutne porezne jednakosti adresata tog poreza, sagledava li se problem na nacionalnoj razini.«

Sukladno navedenom, Ustavni sud naglašava da Ustav ne traži izrijekom poštovanje razmatranog »poreznog« načela, da potpunu razmjernost, jednakost i pravednost nije moguće postići ni u jednom »poreznom« propisu, da je riječ o manjoj skupini adresata (v. točku 15.2. obrazloženja ovog rješenja), da se ne radi o prekomjernom opterećenju pripadnika te skupine jer usprkos odabranom modelu, tim doprinosom nije dirnut »egzistencijalni minimum« (v. točku 16.2.d obrazloženja ovog rješenja). Ustavni sud stoga ocjenjuje da posebna važnost koju osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 imaju za stabilnost financiranja sustava obveznog zdravstvenog osiguranja ima prednost pred zahtjevima za ostvarenjem apsolutne jednakosti i pravednosti u ubiranju dodatnog doprinosa. Ubiranje dodatnog doprinosa zasnovano je na kvalificiranom javnom interesu, pa pojedine razlike koje osporene odredbe ZID-a ZoDop/08 stvaraju među svojim adresatima, iako podložne kritici, ne dosižu stupanj zbog kojeg bi se te odredbe mogle proglasiti nesuglasnim s Ustavom.

18. Na temelju navedenog, Ustavni sud utvrđuje da su osporeni dijelovi članaka 2., 3. i 4. ZID-a ZoDop/08 u suglasnosti s odredbama Ustava na koje predlagatelji ukazuju.

18.1. Predlagatelj Jovo Vojvodić ukazao je na nesuglasnost članaka 1., 2., 3. i 4. ZID-a ZoDop/08 i s člankom 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju, koji glasi:

»Članak 1.

OPĆA ZABRANA DISKRIMINACIJE

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nitko ne smije biti diskriminiran od javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1.«

S obzirom na navode iz prijedloga predlagatelja Jove Vojvodića (v. točku 9.7. obrazloženja ovog rješenja), Ustavni sud opetovano ukazuje (v. točku 14.2. obrazloženja ovog rješenja) da je tek ZID ZoDop/11 naknadno u ZoDop/08 unio odredbu koja predstavlja (izričitu) pravnu osnovu za izuzimanje umirovljenih hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata od plaćanja doprinosa te da je ta odredba također predmet osporavanja pred Ustavnim sudom i da će se o njoj Ustavni sud očitovati u točki 19. obrazloženja ovog rješenja.

18.2. Ustavni sud nije razmatrao prijedloge dijela predlagatelja podnesene na temelju članka 45. Ustava jer je donio rješenje o neprihvaćanju prijedloga.

C. ČLANCI 16. STAVAK 3. i 17. ZID-a ZoDop/11

19. Suglasnost s Ustavom članaka 16. stavka 3. i 17. ZID-a ZoDop/11 osporava udruga Branitelji Hrvatske iz Zagreba. Mile Hodak iz Saborskog osporava suglasnost članka 16. stavka 4. ZID-a ZoDop/11 s Ustavom. Međutim, stavak 4. tog članka ZID-a ZoDop/11 ne postoji, a iz predlagateljevih navoda razvidno je da zapravo osporava suglasnost s Ustavom članka 16. stavka 3. ZID-a ZoDop/11. Suglasnost članka 16. stavka 3. ZID-a ZoDop/11 s Ustavom osporava i Petar Didak iz Zagreba.

Članci 16. stavak 3. i 17. ZID-a ZoDop/11 glase:

»Članak 16.

U članku 134.a ...

(...)

Iza točke 2. dodaje se točka 3. koja glasi:

'3. za osiguranika koji je pravo na mirovinu stekao prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, bez obzira na iznos mirovine, doprinosi idu na teret sredstava državnog proračuna, a obveznik obračunavanja doprinosa jest Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje'.

Članak 17.

U članku 134.b iza stavka 2. dodaje se stavak 3. koji glasi:

'(3) Za osiguranika koji je pravo na mirovinu stekao prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji doprinos se obračunava na osnovicu, prema mjesečnoj osnovici iz članka 134.c stavka 3. ovoga Zakona'.«

19.1. Predlagateljica udruga Branitelji Hrvatske u prijedlogu navodi:

»Dodavanjem točke 3. u članku 134a. i stavka 3. u članku 134b. obuhvaćena je samo jedna skupina branitelja i članova njihovih obitelji, a to je skupina branitelja koja je mirovinu stekla prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji. Međutim, ispuštene su skupine hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji, koji su mirovinu stekli po drugim zakonima, kao npr.:

– po Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju vojnih osiguranika ...

– po Zakonu o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih osoba ... Po službenom Izvješću Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje od 28. veljače 2011. godine samo po ovom osnovu oštećeno je 11.475 branitelja.

– po Odluci Vlade RH o priznavanju i određivanju starosne mirovine djelatnih vojnih osoba prevedenih u pričuvni sastav ...

– po Zakonu o mirovinskom osiguranju ...

– korisnici mirovina ostvarenim prema Ugovoru između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine koji su bili pripadnici Hrvatskog vijeća obrane i članova njihovih obitelji – HVO... Po službenom izvješću HZZO od 28. veljače 2011. g. po ovom osnovu oštećeno je 6.806 branitelja.«

Predlagateljica smatra da su članci 16. stavak 3. i 17. ZID-a ZoDop/11 u nesuglasnosti s člancima 2. stavkom 4. alinejom 1. te 3. (u dijelu koji se tiče jednakosti i vladavine prava) Ustava.

Predlagatelj Mile Hodak u prijedlogu navodi:

»Ne postoji niti jedan osnovani razlog da osiguranik, korisnik mirovine, bez obzira na iznos mirovine, ne bude obaveznik 'dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje' i da doprinosi idu na teret sredstava državnog proračuna, zato što je pravo na mirovinu stekao prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz domovinskog rata i članova njihovih obitelji, odnosno da osiguranik, korisnik mirovine koja je stečena prema drugoj osnovi bude obaveznik 'dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje'.«

Predlagatelj smatra da je članak 16. stavak 3. ZID-a ZoDop/11 u nesuglasnosti s člancima 5. i 14. Ustava.

Predlagatelj Petar Didak u prijedlogu navodi kako osporena odredba nema vremensko ograničenje važenja pa nije riječ o privremenoj ili kriznoj mjeri, već sustavnoj i trajnoj mjeri. Nadalje navodi da je »Hrvatska jedina država u Europi u kojoj se na mirovine ne plaća doprinos za zdravstveno osiguranje, ali isto tako, Hrvatska izdvaja najviše za zdravstvo u odnosu na veličinu svog BDP-a«. Smatra da je zakonodavac napravio dvije osnovne povrede Ustava te u tom smislu navodi:

»a) u odredbama članka 3. Zakona (N.N. 152/08) predviđene su samo 2 stope doprinosa i 2 osnovice za obveznike vrlo različite dohodovne (financijske) snage umjesto više stopa sukladno toj snazi, čime je posebno povrijeđen članak 51. Ustava, (načela porezne jednakosti i pravednost te razmjernosti u plaćanju javnih troškova). Ta povreda je potencirana činjenicom da je odredbama članka 4. tog Zakona zapravo ostala samo jedna osnovica i jedna stopa od 3%, koju plaća jedna skupina, budući je država preuzela plaćanje stope od 1% iz proračuna umjesto druge skupine.

Nadalje, te se 2 stope doprinosa primjenjuju na cjelokupnu osnovicu plaćanja doprinosa, a ne samo na njezin povećani iznos, što nije u skladu s člankom 51. st 1. Ustava.

b) dopunom ... Zakona odredbom da umirovljenicima koji su mirovinu stekli prema ZOPHBDR, bez obzira na visinu mirovine, država preuzima plaćanje dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje ... dolazi do izravne nejednakosti između dvije skupine umirovljenika jednake dohodovne (financijske) snage u plaćanju javnih troškova jer se jedna skupina oslobađa plaćanja dodatnog doprinosa, koji na sebe preuzima država ...

Kako osporene zakonske odredbe imaju trajni i sistemski karakter ... njihovo zadržavanje ne može biti ustavno pravno prihvatljivo, što potvrđuje i stajalište Ustavnog suda izrečeno u sličnoj stvari – ustavnosti Zakona o posebnom porezu na plaće i mirovine (odluka-rješenje – U-IP ...)

Stajalište Ustavnog suda u navedenom slučaju u bitnom se svodi da taj Zakon o posebnom porezu na plaće i mirovine može biti u postojećem obliku zadržan jer njegovo važenje ističe 31.12.2010., dakle jer je privremenog karaktera te kad bi taj Zakon bio sistemski zakon s neodređenim rokom trajanja onda bi Ustavni sud pitanje porezne jednakosti i pravednosti u tom Zakonu sagledavao u drugom svjetlu.«

Predlagatelj smatra da je članak 16. stavak 3. ZID-a ZoDop/11 u nesuglasnosti s člancima 3., 14. stavkom 2., 16. stavkom 1. i 51. Ustava.

Odredbe Ustava na koje se poziva ovo troje predlagatelja glase:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

(...)«

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 51.

Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima.

Porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.«

Prijedlozi nisu osnovani.

19.2. U Konačnom prijedlogu ZID-a ZoDop/11 (P.Z. br. 692) Vlada, u dijelu koji se tiče osporenih odredbi, navodi:

»B) Osnovna pitanja koja se uređuju zakonom

Zakonom se uređuju sljedeća osnovna pitanja:

(...)

3. Pojedine odredbe Zakona treba uskladiti s drugim propisima:

(...)

3.3. Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 174/2004, 92/2005, 107/2007, 65/2009 i 137/2009)

(...)

C) Posljedice koje će donošenjem zakona proisteći

(...)

3. Zakon će biti usklađen i s drugim propisima.

(...)

3.3. Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji

Od obveze doprinosa izuzeta je mirovina koja je ostvarena prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, kao posebnom propisu. Ovime se uklanjanju moguća različita tumačenja odredaba Zakona.«

19.3. Ministarstvo je u očitovanjima klasa: 411-01/12-01/7, ur. broj: 513-07-21-01/12-3 i klasa: 411-01/12-01/9, ur. broj: 513-07-21-01/12-3, oba od 14. svibnja 2012. navelo:

»Nakon što je Zakon objavljen i stupio na snagu, Ured za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske je, povodom upita Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi u vezi s provedbom Zakona odnosno tumačenja u vezi definiranja obveznika plaćanja dodatnog doprinosa, izdao mišljenje Klasa: 411-01/09-01/02, Ur. broj: 50501-09-89-02 od 5 veljače 2009.

Prema tom mišljenju, Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, broj 174/04, 92/05, 02/07 – Odluka USRH i 107/07) je poseban propis koji uređuje prava hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji te uvjete i postupak za ostvarivanje tih prava, 'jer je člankom 13. i drugim člancima toga Zakona propisano da hrvatski branitelj iz Domovinskog rata ostvaruje pravo na mirovinu pod uvjetima i na način propisan Zakonom o mirovinskom osiguranju, ako Zakonom o pravima hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji nije drukčije određeno'.

Isto tako, mišljenje je Ureda za zakonodavstvo kako se na hrvatske branitelje ne mogu primijeniti odredbe Zakona o doprinosima iz razloga što hrvatski branitelji iz Domovinskog rata nije skupina osiguranika na koje se odnosi taj propis s obzirom da pravni temelj za ostvarivanje tih prava nije svojstvo osiguranika, kao što je to slučaj kod ostalih osiguranika – korisnika mirovina nego isključivo status hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata kako to uređuje Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji. Na kraju Ured zaključuje da obveznik plaćanja dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje nije korisnik mirovine – hrvatski branitelj iz Domovinskog rata, već da podmirenje obveze po toj osnovi treba ići na teret Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti.

Uvažavajući navedeno mišljenje provedene su izmjene i dopune Zakona o doprinosima (Narodne novine, 18/11) prema kojima se, za osiguranike koji su pravo na mirovinu stekli prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji, bez obzira na iznos mirovine, doprinosi idu na teret sredstava državnog proračuna a obveznik obračunavanja doprinosa jest Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje.«

U prvonavedenom očitovanju Ministarstvo navodi kako namjera nije bilo neosnovano pogodovanje skupini građana, a u drugonavedenom kako namjera nije bila takvo pogodovanje skupini branitelja, da bi nakon toga u oba očitovanja navelo da:

»... je izvršeno nužno usklađenje Zakona sa posebnim propisom (Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji) na način da su osiguranici koji su pravo na mirovinu stekli prema Zakonu o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji i nadalje ostali obveznici doprinosa s tim da je obvezu plaćanja preuzela Republika Hrvatska putem sredstava državnog proračuna ...«

U drugonavedenom očitovanju je na kraju prethodno citiranog teksta dodano:

»... kao dio prava koji prema tumačenju Ureda za zakonodavstvo proizlazi iz Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.«

19.4. U mišljenju Ureda za zakonodavstvo Vlade klasa: 411-01/09-01/02, ur. broj: 50501-09-89-02 od 5. veljače 2009., na koje se poziva Ministarstvo, navedeno je:

»U članku 13., i drugim Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji je propisano da hrvatski branitelj iz Domovinskog rata ostvaruje pravo na mirovinu pod uvjetom i na način propisan Zakonom o mirovinskom osiguranju, ako Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji nije drukčije određeno.

Prema članku 3. Zakona o doprinosima ('Narodne novine', br. 84/04. i 152/08) obvezno osiguranim osobama smatraju se fizičke osobe koje se, ovisne o njihovom radnom ili socijalnom statusu, sukladno propisima o obveznim osiguranjima ili posebnim propisima, smatraju obvezno osiguranim osobama.

Zakon o mirovinskom osiguranju ('Narodne novine', br. 102/98, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03, 40/04, 43/07. i 35/08) s obzirom na svoj predmet uređenja i svoju opću narav nema svoje doseg primjene na hrvatske branitelje iz Domovinskog rata čiji su status, prava i obveze regulirani Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihove obitelji kao posebnim zakonom.

Naime, kod hrvatskih branitelja isključivi temelj za ostvarivanje prava nije svojstvo osiguranika kako to definira Zakon o mirovinskom osiguranju već isključivo status hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata kako to uređuje Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.

Iz svega naprijed navedenog proizlazi da se na hrvatske branitelje ne mogu primijeniti odredbe novele Zakona o doprinosima jer hrvatski branitelja iz Domovinskog rata nisu skupina osiguranika na koje se odnosi taj propis s obzirom da pravni temelj za ostvarivanje tih prava nije svojstvo osiguranika kao što je to slučaj kod ostalih osiguranika – korisnika mirovina nego isključivo status hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata uređen Zakonom o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji.

Slijedom navedenog sa može zaključiti da obveznik plaćanja predmetnog, doprinosa nije korisnik mirovine – hrvatski branitelji iz Domovinskog rata, osobno nego bi podmirenje navedenih obveza iz Zakona o doprinosima moglo ići na teret sredstava Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti koje u svom djelokrugu ima poslove skrbi o pravnom položaju, pravima i drugim pitanjima hrvatskih branitelja.«

19.5. Vlada je u očitovanju klasa: 022-03/13-15/46, ur. broj: 50301-05/16-14-7 od 23. siječnja 2014. navela:

»... ZOD-om je propisana obveza da se za sve osiguranike – korisnike mirovina kojima su mirovine niže od neto plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, u pojedinoj kalendarskoj godini doprinosi za zdravstveno osiguranje plaćaju iz sredstava proračuna u visini od 1% od svote mirovine. Kriterij visine mirovine, kao i činjenica da je taj kriterij propisan za sve korisnike mirovina te činjenica da se za sve (a ne samo određene) korisnike sredstva osiguravaju u proračunu, potvrđuje načelo jednakosti pred zakonom i načelo socijalne pravde. Za osiguranike – korisnike mirovine kojima su mirovine više od iznosa neto plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj, propisana je obveza plaćanja dodatnog doprinosa za zdravstveno osiguranje u visini od 3% iz svote mirovine kao osnovice. Ta obveza je u skladu s člankom 15. (ispravno: 51. – op. Ustavnog suda) Ustava Republike Hrvatske, koji propisuje da svatko treba sudjelovati u podmirenju javnih troškova razmjerno svojim mogućnostima. Ocijenjeno je da je iznos mirovine viši od iznosa neto plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj dovoljno visoka svota da korisnici mogu i trebaju sudjelovati u podmirenju javnih troškova razmjerno svojim mogućnostima.

Činjenica da se dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje, iznimno od općeg pravila iz članka 14. ZOD-a, za mirovine ostvarene prema ZOPHBDR-u plaća iz državnog proračuna, ne narušava načelo jednakosti i socijalne pravde, iako je kao kriterij određen propis (ZOPHBDR) po kojem je ostvareno pravo na mirovinu, a ne iznos mirovine.

Naime, prema članku 15. stavku 1. ZOPHBDR-a, hrvatski branitelji iz Domovinskog rata, odnosno hrvatski ratni vojni invalidi iz Domovinskog rata, imaju pravo na invalidsku mirovinu ako je kod njih nastao trajni gubitak radne sposobnosti (opća nesposobnost za rad) ili je nastala profesionalna nesposobnost za rad kao posljedica ranjavanja, ozljede, zatočeništva u logoru, bolesti, pogoršanja bolesti, odnosno pojave bolesti zadobivene u obrani suvereniteta Republike Hrvatske. Prema članku 106. ZOPHBDR-a sredstva za ostvarivanje prava iz toga Zakona osiguravaju se iz državnog proračuna.

Navedena iznimka nije u neskladu s načelom jednakosti pred zakonom. Naime, prema članku 58. Ustava Republike Hrvatske, država ima obvezu štititi pojedine ranjive skupine osoba (slabe, nemoćne, osobe s invaliditetom), a za hrvatske branitelje iz Domovinskog rata i članove njihovih obitelji propisana je obveza posebne skrbi. Hrvatski branitelji koji su ostvarili pravo na mirovinu prema ZOPHBDR-u, istovremeno su i osobe s invaliditetom, odnosno osobe kod kojih postoji invalidnost, koja je nastala kao posljedica sudjelovanja u Domovinskom ratu, a u vezi s tim imaju povećane potrebe za korištenjem zdravstvenih usluga, stoga je zakonodavac propisivanjem obveze države da za njih plaća dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje pridonio posebnoj skrbi za hrvatske branitelje. Time je ispunjena ustavna obveza iz spomenutog članka 58. Ustava Republike Hrvatske, a hrvatski branitelji nisu stavljeni u povoljniji položaj u odnosu na druge korisnike mirovine.

Hrvatski branitelji koji su ostvarili pravo na mirovinu prema drugim propisima (Zakonu o mirovinskom i invalidskom osiguranju vojnih osiguranika, Zakonu o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba, policijskih službenika i ovlaštenih službenih osoba i dr.) ostvarili su to pravo po osnovi drugog statusa (statusa djelatne vojne osobe, policijskog službenika i dr.), a ne po osnovi statusa hrvatskog branitelja na način i pod uvjetima kako je to propisano ZOPHBDR-om.

Budući da je Zakonom o doprinosima propisana obveza plaćanja dodatnog doprinosa za sve korisnike mirovina jednako, a ovisno o visini mirovine propisana je različita stopa doprinosa, dodatni doprinos za obvezno zdravstveno osiguranje plaćaju i oni hrvatski branitelji koji su pravo na mirovinu ostvarili, kao osiguranici – radnici, djelatne vojne osobe, policijski službenici, obrtnici, individualni poljoprivrednici, odnosno svi korisnici mirovina koji su to pravo ostvarili prema općim i posebnim propisima, a ne prema ZOPHBDR-u.«

19.6. S obzirom na navode predlagatelja i sadržaj osporenih odredbi ZID-a ZoDop/11 Ustavni sud upućuje na svoja stajališta iz točaka 8.3. do 8.5. obrazloženja ovog rješenja. Polazeći od tih stajališta, Ustavni sud utvrđuje da osporene odredbe ne predstavljaju proizvoljnu mjeru. Naime, tvrdnjama Vlade (točka 19.5. obrazloženja ovog rješenja) ne može se odreći racionalna osnova. Sukladno tomu, Ustavni je sud, ostajući u »vanjskim granicama« svoje nadležnosti, u ustavnosudskom postupku ocijenio da se osporene odredbe ne bi mogle smatrati proizvoljnima do stupnja na kojem osporeno zakonsko rješenje u odnosu na različite životne odnose više ne bi bilo spojivo »s načinom promatranja koji je usmjeren prema zamisli pravde«.

Na temelju navedenog Ustavni sud utvrđuje da su članci 16. stavak 3. i 17. ZID-a ZoDop/11 u suglasnosti s odredbama Ustava na koje upućuju predlagatelji udruga Branitelji Hrvatske, Mile Hodak i Petar Didak, kao i da su u suglasnosti s odredbama Ustava na koje se pozivaju predlagatelji na koje se odnosi točka 14.2. obrazloženja ovog rješenja te člankom 1. Protokola broj 12 uz Konvenciju na kojeg upućuje predlagatelj Jovo Vojvodić (v. točku 18.1. obrazloženja ovog rješenja).

20. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točkama II., III. i IV. izreke ovog rješenja.

21. Odluka o objavi rješenja (točka V. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-385/2009 U-I-5157/2009 U-I-54042/2009

U-I-529/2009 U-I-5712/2009 U-I-54144/2009

U-I-547/2009 U-I-6380/2009 U-I-54193/2009

U-I-578/2009 U-I-8842/2009 U-I-516/2010

U-I-1094/2009 U-I-18152/2009 U-I-1563/2011

U-I-1651/2009 U-I-25425/2009 U-I-3779/2011

U-I-4077/2009 U-I-41921/2009 U-I-4745/2013

U-I-4324/2009 U-I-54016/2009 U-I-424/2014

Zagreb, 18. veljače 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 30/2014-536