## Odluka o objavljivanju pravila o državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge

### NN 68/2008 (11.6.2008.), Odluka o objavljivanju pravila o državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge

# VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

**2238**

Na temelju članka 3. Uredbe o državnim potporama (»Narodne novine«, broj
50/2006), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 5. lipnja 2008.
godine donijela

## ODLUKU

### O OBJAVLJIVANJU PRAVILA O DRŽAVNIM POTPORAMA ZA JAVNE RADIODIFUZIJSKE USLUGE

I.

Pravila o državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge sadržana su u
Priopćenju Komisije o primjeni pravila o državnim potporama na javne
radiodifuzijske usluge (52001XC1115(01), SL C 320, 15. 11. 2001.)

II.

Tekst akta u kojem su sadržana pravila iz točke I. ove Odluke, u prijevodu na
hrvatski jezik, glasi:

»Priopćenje Komisije o primjeni pravila o državnim potporama na javne
radiodifuzijske usluge (SL C 320, 15. 11. 2001.)

(Tekst značajan za Europski gospodarski prostor)

1. UVOD U PRIOPĆENJE I NJEGOVO PODRUČJE PRIMJENE

1. U protekla je dva desetljeća u radiodifuziji došlo do značajnih promjena.
Ukidanje monopola, pojava novih tržišnih sudionika i brz tehnološki razvoj iz
temelja su promijenili konkurentsko okruženje. Televizijsko je emitiranje
tradicionalno bilo rezervirana djelatnost. Tu su djelatnost od njezinog nastanka
većinom obavljali javni poduzetnici kao monopolisti, uglavnom zbog ograničene
raspoloživosti frekvencija emitiranja i visokih prepreka ulasku na tržište.
2. Međutim, u 1970-im je godinama gospodarski i tehnološki razvoj državama
članicama sve više omogućavao da i drugim operatorima dopuste obavljati
djelatnost radiodifuzije. Stoga su države članice odlučile na tržište uvesti
tržišno natjecanje. To je potrošačima dalo više mogućnosti izbora, jer su im
postali dostupni mnogi novi kanali i usluge. Pogodovalo je i nastanku i rastu
snažnih europskih operatora, razvoju novih tehnologija i većem stupnju
pluralizma u sektoru. Iako su otvorile tržište konkurenciji, države su članice
ipak smatrale da je javne radiodifuzijske usluge potrebno zadržati, kako bi se
osiguralo izvještavanje o nizu područja i zadovoljile potrebe na koje privatni
operatori ne bi nužno odgovorili u optimalnoj mjeri.
3. Zbog veće konkurencije i nazočnosti operatora koje financira država, rasla je
zabrinutost u pogledu jednakih uvjeta, na što su Komisiju upozorili privatni
operatori. U velikoj većini pritužaba navode se povrede članka 87. Ugovora o
EZ-u u vezi s programima javnog financiranja uspostavljenim u korist javnih
radijskih i televizijskih nakladnika.
4. U ovom su Priopćenju izložena načela koja će Komisija slijediti u primjeni
članka 87. i članka 86. stavka 2. Ugovora o EZ-u na državno financiranje javnih
radiodifuzijskih usluga. Ovo čini politiku Komisije na ovome području što je
moguće transparentnijom.

2. ULOGA JAVNIH RADIODIFUZIJSKIH USLUGA

5. U nedavnom priopćenju Komisije o uslugama od općeg interesa u Europi kaže se:
»Radiodifuzijski mediji igraju središnju ulogu u funkcioniranju modernih
demokratskih društava, a osobito u razvoju i prijenosu društvenih vrijednosti.
Stoga je sektor radiodifuzije od samog svog nastanka podlijegao posebnom
uređenju u općem interesu. To se uređenje temeljilo na zajedničkim
vrijednostima, kao što su sloboda izražavanja i pravo na odgovor, pluralizam,
zaštita autorskoga prava, promicanje kulturne i jezične raznolikosti, zaštita
maloljetnika i ljudskoga dostojanstva, zaštita potrošača«1.
6. Iako imaju jasan gospodarski značaj, javne se radiodifuzijske usluge ne mogu
usporediti s javnim uslugama ni u jednom drugom gospodarskom sektoru. Niti jedna
druga javna usluga istovremeno ne dopire do tako širokog kruga stanovništva,
pruža mu toliko puno informacija i sadržaja, i na taj način prenosi i utječe
kako na pojedinačno tako i na javno mišljenje.
7. Kao što je ustvrdila skupina na visokoj razini za audiovizualnu politiku
kojom je tada predsjedao povjerenik Oreja, javne radiodifuzijske usluge »igraju
važnu ulogu u promicanju kulturne raznolikosti u svakoj zemlji, u pružanju
obrazovnih programskih sadržaja, objektivnom informiranju javnosti, jamčenju
pluralizma te nuđenju kvalitetne zabave, na demokratski način i bez naplate«2.
8. Nadalje, radiodifuzija se općenito smatra vrlo pouzdanim izvorom informacija
te za nemali dio stanovništva predstavlja glavni izvor informacija. Tako
obogaćuje javnu raspravu i u konačnici osigurava da svi građani mogu u pravoj
mjeri sudjelovati u javnome životu.
9. Uloga javnih usluga općenito je priznata Ugovorom3. Ključne odredbe u vezi s
time sadrži članak 86. stavak 2. koji glasi:
»Poduzetnici kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog
interesa ili koji su po svojoj prirodi monopoli koji ostvaruju prihod, podliježu
pravilima sadržanim u ovom Ugovoru, a osobito pravilima o tržišnom natjecanju, i
to u mjeri u kojoj primjena tih pravila ne sprječava obavljanje, de jure ili de
facto, posebnih zadaća koje su im dodijeljene. Razvoj trgovine ne smije biti
pogođen u mjeri u kojoj bi to bilo protivno interesima Zajednice«.
10. Tu odredbu potvrđuje članak 16. Ugovora o EZ-u o uslugama od općeg
gospodarskog interesa, koji je uveden Amsterdamskim ugovorom, a stupio je na
snagu 1. svibnja 1999. – članak 16. glasi:
»Ne dovodeći u pitanje članke 73., 86. i 87., a s obzirom na mjesto koje usluge
od općeg gospodarskog interesa zauzimaju među zajedničkim vrijednostima Unije,
kao i s obzirom na njihovu ulogu u promicanju socijalne i teritorijalne
kohezije, Zajednica i države članice, svaka u okviru svojih ovlasti i unutar
područja primjene ovog Ugovora, brinu da se te usluge obavljaju na temelju
načela i uvjeta koji im omogućavaju ispunjenje njihovih zadaća«.
11. Ta su načela, u svjetlu osobite naravi sektora radiodifuzije, protumačena u
interpretativnom protokolu o sustavu javne radiodifuzije u državama članicama,
priloženog uz Ugovor o EZ-u (u daljnjem tekstu: »Protokol«) u kojem se, nakon
mišljenja »da je sustav javne radiodifuzije u državama članicama u izravnoj vezi
s demokratskim, socijalnim i kulturnim potrebama svakoga društva i potrebom
očuvanja medijskoga pluralizma«, kaže kako:
»Odredbe Ugovora o osnivanju Europske zajednice ne dovode u pitanje nadležnost
država članica da predvide financiranje javnih radiodifuzijskih usluga, pod
uvjetom da se to financiranje odobrava organizacijama za radiodifuziju za
ispunjenje funkcije javnih usluga koju povjerava, definira i organizira svaka
država članica te pod uvjetom da to financiranje ne utječe na uvjete trgovanja i
tržišno natjecanje u Zajednici u mjeri u kojoj bi to bilo protivno zajedničkom
interesu, a vodeći računa o ostvarenju funkcije tih javnih usluga«
12. Važnost javnih radiodifuzijskih usluga za socijalni, demokratski i kulturni
život u Uniji ponovno je potvrđena i Rezolucijom Vijeća i predstavnika vlada
država članica koji su se okupili pod okriljem Vijeća 25. siječnja 1999. na
sastanku o javnim radiodifuzijskim uslugama (u daljnjem tekstu: »Rezolucija«). U
Rezoluciji se naglašava: »Široki javni pristup, bez diskriminacije i na temelju
jednakih mogućnosti, raznim kanalima i uslugama neophodan je preduvjet za
ispunjenje posebne obveze javne radiodifuzije«. Štoviše, javne radiodifuzijske
usluge trebaju »koristiti tehnološki napredak«, »javnosti« donijeti »prednosti
novih audiovizualnih i informacijskih usluga i novih tehnologija« te pokrenuti
»razvoj i diverzifikaciju aktivnosti u digitalnom dobu«. I konačno, »javna
radiodifuzija mora biti u stanju i dalje osiguravati široki raspon programa u
skladu sa svojom zadaćom koju definiraju države članice kako bi se obratila
društvu u cjelini; u tom je kontekstu opravdano da javna radiodifuzija nastoji
doprijeti do široke publike«4.
13. S obzirom na te značajke, koje su svojstvene sektoru radiodifuzije, funkcija
javnih usluga koja, kako navodi Rezolucija, obuhvaća »široki raspon programa u
skladu sa svojom zadaćom« u načelu se može smatrati opravdanom, jer teži
proizvodnji uravnoteženih i raznovrsnih programa, sposobnih očuvati određenu
razinu slušanosti, odnosno gledanosti za javne nakladnike, te time osigurati
ostvarenje svoje zadaće, a to je ispunjenje demokratskih, socijalnih i kulturnih
potreba društva i jamčenje pluralizma.
14. Treba naglasiti kako i komercijalni nakladnici, od kojih neki podliježu
zahtjevima koji se odnose na javne usluge, također imaju određenu ulogu u
ostvarenju ciljeva Protokola u mjeri u kojoj pridonose pluralizmu, obogaćuju
kulturnu i političku raspravu i šire izbor programa.
\_\_\_\_\_\_\_
1 COM(2000) 580 konačno, str.
35.
2 »Europska audiovizualna politika u digitalnom dobu. Izvješće
skupine na visokoj razini za audiovizualnu politiku«, 1998.
3 U smislu ovoga priopćenja, a u skladu s člankom 16. Ugovora o EZ-u
i deklaracijom (br. 13) priloženom završnom aktu iz Amsterdama, izraz »javne
usluge« iz Protokola o sustavu javne radiodifuzije u državama članicama treba
tumačiti kao da se odnosi na izraz »usluge od općeg gospodarskog interesa« koji
se upotrebljava u članku 86. stavku 2.
4 SL C 30, 5.2.1999., str. 1.

3. PRAVNI KONTEKST

15. Prilikom primjene pravila o državnim potporama na javne radiodifuzijske
usluge, potrebno je uzeti u obzir veliki broj različitih elemenata. Ugovor o
EZ-u sadrži članke 87. i 88. o državnim potporama i članak 86. stavak 2. o
primjeni pravila Ugovora, a osobito pravila o tržišnom natjecanju na usluge od
općeg gospodarskog interesa. Ugovor iz Amsterdama uveo je posebnu odredbu
(članak 16.) o uslugama od općeg gospodarskog interesa i interpretativni
protokol o sustavu javne radiodifuzije, no već je i Ugovor iz Maastrichta imao
članak koji je definirao ulogu Zajednice na području kulture (članak 151.) i
odredbu koja omogućuje proglašenje usklađenosti državnih potpora za promicanje
kulture sa zajedničkim tržištem (članak 87. stavak 3. točka (d)). Europski
parlament i Vijeće donijeli su Uredbu 89/552/EEZ od 3. listopada 1989. o
koordinaciji određenih odredaba predviđenih zakonima i drugim propisima u
državama članicama u pogledu obavljanja djelatnosti televizijskog emitiranja5.
Komisija je donijela Direktivu 80/723/EEZ od 25. lipnja 1980. o transparentnosti
financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika te o financijskoj
transparentnosti u okviru određenih poduzetnika6. Ta pravila tumače Sud i
Prvostupanjski sud. Komisija je donijela i priopćenje koje se spominje u točki
5., kao i nekoliko priopćenja o primjeni pravila o državnim potporama.
\_\_\_\_\_\_
5 SL L 298, 17.12.1989., str.
23, izmijenjena Direktivom 97/36/EZ (SL L 202, 30.7.1997., str. 60).
6 SL L 195, 29.7.1980., str. 35, posljednji put izmijenjena
Direktivom 2000/52/EZ (SL L 193, 29.7.2000., str. 75).

4. PRIMJENJIVOST ČLANKA 87. STAVKA 1.

*4.1. Financiranje javnih radijskih i televizijskih nakladnika od strane države
kao državna potpora*

16. Članak 87. stavak 1. glasi: »Osim ako ovim Ugovorom nije drugačije utvrđeno,
svaka potpora koju daje država članica ili koja je dana putem državnih sredstava
u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja
stavljajući u povoljniji položaj određene poduzetnike ili proizvodnju određenih
roba, nespojiva je sa zajedničkim tržištem ukoliko utječe na trgovinu između
država članica.«
17. U svakoj ocjeni sadržaja državne potpore u smislu članka 87. stavka 1. ono
što ima odlučnu ulogu je učinak državne intervencije, a ne njezina svrha.
Financiranje javnih radijskih i televizijskih nakladnika od strane države obično
se smatra državnom potporom budući da ispunjava naprijed navedene kriterije.
Javni radijski i televizijski nakladnici obično se financiraju iz državnoga
proračuna ili kroz pristojbu koju plaćaju vlasnici televizijskih prijamnika. U
određenim posebnim okolnostima, država javnim radijskim i televizijskim
nakladnicima pruža svježi kapital ili im otpisuje dugove. Te se financijske
mjere obično mogu pripisati javnim tijelima i uključuju prijenos državnih
sredstava. Osim toga, ako se prilikom primjene tih mjera ne poštuje kriterij
»ulagača u tržišnom gospodarstvu«, u skladu s dokumentom »Primjena članaka 92. i
93. Ugovora o EEZ-u na sudjelovanje javnih tijela u kapitalu poduzetnika«7 i
priopćenjem Komisije državama članicama pod naslovom »Primjena članaka 92. i 93.
Ugovora o EEZ-u i članka 5. Direktive Komisije 80/723/EEZ na javne poduzetnike u
sektoru proizvodnje«8, one u većini slučajeva pogoduju samo određenim radijskim i
televizijskim nakladnicima, pa prema tome mogu narušiti tržišno natjecanje.
Naravno, postojanje državne potpore mora se ocijeniti za svaki slučaj posebno, a
ono ovisi i o specifičnoj naravi financiranja9.
18. Sud je primijetio sljedeće: »Kada potpora koju je odobrila država ili koja
je odobrena iz državnih sredstava ojača položaj određenog poduzetnika u odnosu
na druge poduzetnike koji se natječu pri trgovini unutar Zajednice, valja
smatrati kako ta potpora utječe na takvu trgovinu«10. Dakle, općenito se može
smatrati kako financiranje javnih radijskih i televizijskih nakladnika od strane
države utječe na trgovinu između država članica. To je osobito jasno kad je
riječ o kupnji i prodaji programskih prava koji se često događaju na
međunarodnoj razini. Oglašivanje, u slučaju javnih radijskih i televizijskih
nakladnika kojima je dopušteno prodavati oglašivački prostor, također ima
prekogranični utjecaj, osobito na homogena jezična područja koja prelaze državne
granice. Osim toga, vlasnička struktura komercijalnih radijskih i televizijskih
nakladnika može se prostirati u više država članica.
19. Sukladno praksi Suda11, državnom se potporom treba smatrati svaki prijenos
državnih sredstava određenome poduzetniku, čak i radi pokrivanja neto troškova
koji proizlaze iz obveza pružanja javnih usluga (pod uvjetom da su ispunjeni svi
uvjeti za primjenu članka 87. stavka 1.).
\_\_\_\_\_\_
7 Bilten EC 9-1984.
8 SL L 307, 13.11.1993., str. 3.
9 Potpora NN 88/98, »Financiranje 24-satnog informativnog kanala u
kojem nema oglašivanja od strane BBC-a putem pristojbe«, SL C 78, 18. ožujka
2000., str. 6. i potpora NN 70/98, „Državna potpora za javne televizijske kanale
»Kinderkanal i Phoenix« (SL C 238, 21.8.1999., str. 3).
10 Predmeti 730/79, Philip Morris Holland v Commission [1980] ECR
2671, stavak 11.; C-303/88, Italy v Commission [1991] ECR I-1433, stavak 27.;
C-156/98, Germany v Commission [2000] ECR I-6857, stavak 33.
11 Predmeti T-106/95, FFSA and Others v Commission [1997] ECR II-229;
T-46/97, SIC v Commission, [2000] ECR-2125 i C-332/98, France v Commission,
[2000] ECR I-4833.

*4.2. Narav potpore: zatečena potpora nasuprot novoj potpori*

20. Sustavi financiranja koji trenutačno postoje u većini država članica uvedeni
su prije dosta vremena. Komisija stoga mora, kao prvi korak, odrediti mogu li se
ti sustavi smatrati »zatečenom potporom« u smislu članka 88. stavka 1.
21. Zatečena potpora uređena je člankom 88. stavkom 1. koji glasi: »U suradnji s
državama članicama, Komisija neprestano prati sve sustave potpora koji postoje u
tim državama. Komisija im predlaže sve odgovarajuće mjere koje zahtijeva
postupni razvoj ili funkcioniranje zajedničkog tržišta«.
22. Na temelju članka 1. točke (b) alineje (i) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999
od 22. ožujka 1999. kojim se utvrđuju detaljna pravila za primjenu članka 93.
Ugovora o EZ-u12, zatečena potpora uključuje: »… svaku potporu koja je postojala
prije stupanja Ugovora na snagu u odgovarajućoj državi članici, to jest programe
potpora i pojedinačne potpore koje su se počele primjenjivati prije stupanja
Ugovora na snagu i nastavljaju se primjenjivati nakon njegovoga stupanja na
snagu«.
23. Na temelju članka 1. točke (b) alineje (v), zatečena potpora uključuje i
»potporu koja se smatra zatečenom potporom jer se može utvrditi da u vrijeme kad
se počela primjenjivati nije predstavljala potporu, ali je to postala naknadno
zbog razvoja zajedničkog tržišta, a država članica ju nije mijenjala«.
24. U skladu s praksom Suda13, Komisija mora provjeriti je li se od uvođenja neke
potpore pravni okvir u kojem se ona odobrava u međuvremenu promijenio ili nije.
Komisija mora uzeti u obzir sve pravne i ekonomske elemente koji se odnose na
radiodifuzijski sustav dotične države članice. Iako pravni i ekonomski elementi
koji su važni za tu ocjenu imaju zajedničke osobine u svim državama članicama
ili većini njih, Komisija vjeruje da je najprikladnije primijeniti pojedinačni
pristup slučajevima14.
\_\_\_\_\_\_\_
12 SL L 83, 27.3.1999., str. 1.
13 Predmet C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit SA v Office
National du Ducroire and the Belgian State [1994] ECR I-3829.
14 Glede nedavne prakse Komisije na tom području, vidi bilješku 9.

5. OCJENA USKLAĐENOSTI DRŽAVNE POTPORE SA ZAJEDNIČKIM TRŽIŠTEM PREMA ČLANKU 87.
STAVKU 2. I ČLANKU 87. STAVKU 3.

25. Komisija mora ispitati državnu potporu javnim radijskim i televizijskim
nakladnicima da bi odredila je li usklađena sa zajedničkim tržištem. Mogu se
primijeniti izuzeća nabrojena u članku 87. stavku 2. i članku 87. stavku 3.
26. U skladu s člankom 151. stavkom 4. Ugovora, u svome djelovanju prema drugim
odredbama Ugovora, Zajednica treba uzeti u obzir kulturne aspekte, osobito radi
poštivanja i promicanja raznolikosti svojih kultura. Tako članak 87. stavak 3.
točka (d) Ugovora Komisiji dopušta da potporu za promicanje kulture smatra
usklađenom sa zajedničkim tržištem ako takva potpora ne utječe na uvjete
trgovanja i tržišno natjecanje u Zajednici u mjeri u kojoj bi to bilo protivno
zajedničkom interesu. Zadaća Komisije je odlučiti o stvarnoj primjeni te odredbe
na isti način kao i u slučaju drugih odredaba o iznimkama iz članka 87. stavka
3. Potrebno je podsjetiti kako se odredbe na temelju kojih se odobrava iznimka
od zabrane državne potpore trebaju strogo primjenjivati. Stoga se pojam
»kulture« u smislu članka 87. stavka 3. točke (d) mora tumačiti restriktivno.
Kako je Komisija utvrdila u svojoj odluci u predmetu Kinderkanal and Phoenix,
obrazovne i demokratske potrebe države članice trebaju se smatrati odijeljenim
od promicanja kulture15. U tom pogledu treba primijetiti kako Protokol pravi
razliku između kulturnih, socijalnih i demokratskih potreba svakoga društva.
Obrazovanje također može imati kulturni aspekt.
27. Kad je riječ o državnoj potpori javnim radijskim i televizijskim
nakladnicima, često se ne pravi razlika između tih triju potreba. Stoga, ako
država članica ne predviđa posebnu definiciju i posebno financiranje u vezi s
državnom potporom namijenjenom isključivo za promicanje kulture, takva se
potpora, općenito govoreći, ne može odobriti prema članku 87. stavku 3. točki
(d). Ipak, ona se u pravilu može ocijeniti na temelju članka 86. stavka 2. u
smislu usluga od općeg gospodarskog interesa. U svakom slučaju, bez obzira na
pravnu osnovu za ocjenu usklađenosti sa zajedničkim tržištem, Komisija će
provesti meritornu analizu na temelju istih kriterija, a to su oni koji su
navedeni u ovom priopćenju.
\_\_\_\_\_\_\_
15 Vidi bilješku 9.

6. OCJENA USKLAĐENOSTI DRŽAVNE POTPORE SA ZAJEDNIČKIM TRŽIŠTEM PREMA ČLANKU 86.
STAVKU 2.

28. U svom je priopćenju o uslugama od općeg gospodarskog interesa u Europi,
spomenutom u točki 5., Komisija u potpunosti potvrdila ulogu usluga od općeg
gospodarskog interesa u ostvarenju temeljnih ciljeva Europske unije.
29. Sud je bio dosljedan u mišljenju da članak 86. predviđa iznimku i da se
stoga mora tumačiti restriktivno. Pojasnio je da je, za korištenje takve iznimke
za određenu mjeru, potrebno ispuniti svaki od sljedećih uvjeta:
(i) predmetna usluga mora biti usluga od općeg gospodarskog interesa, a država
članica je kao takvu mora jasno definirati (definicija);
(ii) država članica mora predmetnog poduzetnika izričito zadužiti za pružanje te
usluge (zaduženje);
(iii) primjena pravila o tržišnom natjecanju iz Ugovora (u ovom slučaju zabrana
državne potpore) ometa obavljanje konkretnih zadaća povjerenih poduzetniku, a
iznimka od tih pravila ne smije utjecati na razvoj trgovine u mjeri u kojoj bi
to bilo protivno interesima Zajednice (test razmjernosti).
30. Komisija, kao zaštitnica Ugovora, ima zadaću ocijeniti jesu li ti kriteriji
zadovoljeni.
31. U konkretnom slučaju javne radiodifuzije, potrebno je naprijed opisani
pristup prilagoditi u svjetlu interpretativnih odredaba protokola koji se poziva
na »funkciju javnih usluga koju povjerava, definira i organizira svaka država
članica« (definicija i zaduženje) i predviđa iznimku od pravila Ugovora u
slučaju financiranja javnih radiodifuzijskih usluga »pod uvjetom da je to
financiranje odobreno organizacijama za radiodifuziju za ispunjenje funkcije
javnih usluga … i … ne utječe na uvjete trgovanja i tržišno natjecanje u
Zajednici u mjeri u kojoj bi to bilo protivno zajedničkom interesu, a vodeći
računa o ostvarenju funkcije tih javnih usluga« (razmjernost).

*6.1. Definicija funkcije javnih usluga*

32. Da bi se ispunili uvjeti spomenuti u točki 29. alineji (i) za primjenu
članka 86. stavka 2., potrebno je utvrditi službenu definiciju funkcije javnih
usluga. Tek tada Komisija može ocijeniti s dostatnom pravnom sigurnošću je li
iznimka prema članku 86. stavku 2. primjenjiva.
33. Definiranje funkcije javnih usluga potpada u nadležnost država članica, koje
odluku mogu donijeti na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Općenito
uzevši, u izvršenju te nadležnosti mora se voditi računa o pojmu »usluga od
općeg gospodarskog interesa« koji se rabi u Zajednici. Ipak, s obzirom na
specifičnu narav sektora radiodifuzije, u smislu interpretativnih odredaba
Protokola, opravdanom se prema članku 86. stavku 2. može smatrati »široka«
definicija koja određenog radijskog ili televizijskog nakladnika zadužuje da
ponudi uravnoteženi i raznovrsni program u skladu s tom funkcijom, uz
istovremeno očuvanje određene razine slušanosti, odnosno gledanosti. Takva bi
definicija bila u skladu s ciljem ispunjenja demokratskih, socijalnih i
kulturnih potreba određenoga društva i jamčenja pluralizma, uključujući i
kulturnu i jezičnu raznolikost.
34. Jednako tako, funkcija javnih usluga može uključivati i određene usluge koje
nisu »programi« u uvriježenom smislu riječi, kao što su na primjer on-line
informacijske usluge, u mjeri u kojoj one, uzimajući u obzir razvoj i
diverzifikaciju aktivnosti u digitalnom dobu, pridonose ispunjenju tih istih
demokratskih, socijalnih i kulturnih potreba dotičnoga društva.
35. Kad god se obuhvat funkcije javnih usluga proširi na način da uključi nove
usluge, sukladno tome trebale bi se izmijeniti i zakonske odredbe koje
definiraju i zadužuju funkciju javnih usluga, u granicama članka 86. stavka 2.
36. Zadaća je Komisije da provjeri poštuju li države članice odredbe Ugovora16.
Kad je riječ o definiciji javne usluge u sektoru radiodifuzije, uloga Komisije
ograničena je na provjeru s ciljem otkrivanja očitih pogrešaka. Na Komisiji nije
da odlučuje treba li se određeni program nuditi kao usluga od općeg gospodarskog
interesa, niti da dovodi u pitanje narav ili kakvoću određenog proizvoda.
Definicija funkcije javnih usluga bi, međutim, bila očito pogrešna kad bi
uključivala aktivnosti za koje se razumno ne bi moglo smatrati da, prema
formulaciji Protokola, ispunjavaju »demokratske, socijalne i kulturne potrebe
svakoga društva«. To bi u pravilu bio slučaj primjerice s elektroničkom
trgovinom. U tom kontekstu, potrebno je podsjetiti na činjenicu da izraz
»funkcija javnih usluga« podrazumijeva usluge koje se javnosti nude u općem
interesu. Pitanje definiranja funkcije javnih usluga ne smije se miješati s
pitanjem financijskog mehanizma odabranog za pružanje tih usluga. Dakle, iako
javni radijski i televizijski nakladnici mogu obavljati komercijalne djelatnosti
kao što je na primjer prodaja oglašivačkoga prostora radi ostvarivanja prihoda,
takve se djelatnosti u pravilu ne mogu smatrati dijelom funkcije javnih usluga.
37. Definicija funkcije javnih usluga treba biti što je moguće preciznija. Ona
ne bi smjela ostaviti mjesta sumnji o tome je li ili nije država članica imala
namjeru određenu djelatnost koju obavlja zaduženi operator uključiti u funkciju
javnih usluga. Bez jasne i precizne definicije obveza nametnutih javnom
radijskom ili televizijskom nakladniku, Komisija ne bi mogla izvršiti zadaće
koje su joj povjerene prema članku 86. stavku 2., pa tako ne bi mogla ni
odobriti iznimku prema toj odredbi.
38. Jasno utvrđivanje djelatnosti obuhvaćenih funkcijom javnih usluga važno je i
za operatore koji ne pružaju javne usluge, jer im omogućuje planirati svoje
aktivnosti.
39. I konačno, izrazi kojima se definira funkcija javnih usluga moraju biti
precizni, kako bi tijela država članica mogla djelotvorno pratiti poštivanje
obveza na način opisan u sljedećem poglavlju.
\_\_\_\_\_
16 Vidi predmet C-179/90, Merci
convenzionali porto di Genova SpA v Siderurgica Gabrielli SpA [1991] ECR I-5889.

*6.2. Zaduženje i nadzor*

40. Da bi se mogla iskoristiti iznimka iz članka 86. stavka 2., funkcija javnih
usluga treba biti povjerena jednom poduzetniku ili većem broju njih, i to
službenim aktom (na primjer, zakonodavstvom, ugovorom ili opisom posla).
41. Međutim, nije dovoljno da se javni radijski i televizijski nakladnik samo
službeno zaduži za pružanje dobro definirane javne usluge. Potrebno je i da se
javna usluga uistinu pruža na način predviđen službenim sporazumom između države
i zaduženog poduzetnika. Stoga je poželjno da odgovarajuće tijelo vlasti ili
imenovano tijelo prati njezinu primjenu. Potreba za takvim odgovarajućim tijelom
vlasti ili tijelom zaduženim za nadzor očita je u slučaju kad su zaduženom
operatoru nametnuti određeni standardi kakvoće. U skladu s priopćenjem Komisije
o načelima i smjernicama za audiovizualnu politiku Zajednice u digitalnom dobu17,
ocjena ispunjenja standarda kakvoće nije posao Komisije: ona se mora moći
osloniti na odgovarajući nadzor država članica.
42. U nadležnosti je država članica odabrati mehanizam za osiguranje
djelotvornog nadzora nad ispunjenjem obveza pružanja javnih usluga. Čini se da
bi uloga takvoga tijela bila djelotvorna samo ako je tijelo vlasti neovisno o
zaduženom poduzetniku.
43. U odsutnosti dostatnih i pouzdanih naznaka o tome da se javna usluga uistinu
pruža u skladu s povjerenom funkcijom, Komisija ne bi mogla izvršiti zadaće koje
su joj povjerene prema članku 86. stavku 2., pa tako ne bi mogla ni odobriti
iznimku prema toj odredbi.
\_\_\_\_\_\_
17 COM(1999) 657 konačno,
odjeljak 3. (6).

*6.3. Financiranje javnih radijskih i televizijskih nakladnika i test
razmjernosti*

6.3.1. Izbor financiranja
44. Zadaće u okviru funkcije javnih usluga mogu biti zadane kvantitativno ili
kvalitativno ili na oba načina. Bez obzira na oblik, one mogu opravdati naknadu
ako zbog njih radijski ili televizijski nakladnik pretrpi dodatne troškove koje
inače ne bi imao.
45. Sustavi financiranja mogu se podijeliti u dvije široke kategorije:
»jednostruko financiranje« i »dvojno financiranje«. Kategoriji »jednostrukog
financiranja« pripadaju oni sustavi u kojima se javne radiodifuzijske usluge
financiraju samo iz javnih sredstava, u bilo kojem obliku. Sustavi »dvojnog
financiranja« uključuju čitav niz sustava u kojima se javne radiodifuzijske
usluge financiraju kroz razne kombinacije državnih sredstava i prihoda od
komercijalnih djelatnosti, kao što je prodaja oglašivačkog prostora ili
programa.
46. Protokol predviđa sljedeće: »Odredbe Ugovora o osnivanju Europske zajednice
ne dovode u pitanje nadležnost država članica za financiranje javnih
radiodifuzijskih usluga …«. Priopćenje Komisije o uslugama od općeg interesa u
Europi, spomenuto u točki 5., sadrži dodatno pojašnjenje: »Izbor sustava
financiranja u nadležnosti je država članica i u načelu se ne može prigovoriti
izboru sustava dvojnog financiranja (u kojem se kombiniraju javna sredstva i
prihodi od oglašivanja) umjesto sustava jednostrukog financiranja (samo javna
sredstva) dok god to ne utječe na tržišno natjecanje na odgovarajućim tržištima
(npr. oglašivanje, kupnja i/ili prodaja programa) u mjeri u kojoj bi to bilo
protivno interesu Zajednice«18.
47. Iako države članice mogu slobodno odabrati način financiranja javnih
radiodifuzijskih usluga, Komisija je dužna, prema članku 86. stavku 2.,
provjeriti ima li iznimka od uobičajene primjene pravila tržišnog natjecanja na
obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa nerazmjeran utjecaj na tržišno
natjecanje na zajedničkom tržištu. Ta provjera ima »negativnu« narav: ispituje
se nije li mjera koja je donesena nerazmjerna. Potpora ne bi smjela utjecati ni
na razvoj trgovine u mjeri u kojoj bi to bilo protivno interesima Zajednice.
48. Protokol potvrđuje taj pristup i u slučaju javnih radiodifuzijskih usluga,
navodeći da financiranje ne bi smjelo »utjecati na uvjete trgovanja i tržišno
natjecanje u Zajednici u mjeri u kojoj bi to bilo protivno zajedničkom interesu,
a vodeći računa o ostvarenju funkcije tih javnih usluga«.
6.3.2. Zahtjevi transparentnosti za ocjenu državne potpore
49. Za naprijed opisanu ocjenu Komisije potrebna je jasna i precizna definicija
funkcije javnih usluga te postavljanje jasne i primjerene granice između
djelatnosti javnih usluga i djelatnosti nejavnih usluga. Računovodstveno
razdvajanje tih dvaju područja najčešće je već obvezno na nacionalnoj razini
kako bi se osigurala transparentnost i odgovornost u upotrebi javnih sredstava.
Računovodstveno razdvajanje potrebno je kako bi se Komisiji omogućilo da provede
svoj test razmjernosti. To je sredstvo koje Komisiji omogućuje da ispita navodno
prekomjerno financiranje i da obrani opravdana plaćanja naknade za poslove od
općeg gospodarskog interesa. Samo se na temelju točne podjele troškova i prihoda
može odrediti je li javno financiranje zapravo ograničeno na neto troškove
funkcije javnih usluga, pa time i prihvatljivo na temelju članka 86. stavka 2. i
Protokola.
50. Zahtjevi transparentnosti u financijskim odnosima između javnih tijela i
javnih poduzetnika i u okviru poduzetnika kojima su dodijeljena posebna ili
isključiva prava odnosno kojima je povjereno obavljanje usluge od općeg
gospodarskog interesa naznačeni su u Direktivi 80/723/EEZ.
51. Direktiva 80/723/EEZ obvezuje države članice da poduzmu mjere potrebne kako
bi se osiguralo – u slučaju bilo kojeg poduzetnika kojemu su dodijeljena posebna
ili isključiva prava, odnosno kojemu je povjereno obavljanje usluge od općeg
gospodarskog interesa, te koji prima državne potpore u bilo kojem obliku, a
obavlja i druge djelatnosti, to jest, djelatnosti nejavnih usluga – da: (a)
svoje unutarnje računovodstvene evidencije koje se odnose na različite
djelatnosti vodi odvojeno, tj. posebno za djelatnosti javnih usluga i za
djelatnosti nejavnih usluga; (b) sve troškove i prihode točno pripisuje, odnosno
raspoređuje na temelju dosljedno primjenjivanih i objektivno opravdanih načela
troškovnog računovodstva; i (c) načela troškovnog računovodstva prema kojima se
računi vode odvojeno budu jasno utvrđena.
52. Opći zahtjevi transparentnosti primjenjuju se i na radijske i televizijske
nakladnike spomenute u petoj uvodnoj izjavi Direktive 2000/52/EZ. Na javne se
radijske i televizijske nakladnike novi zahtjevi primjenjuju ako su primatelji
državnih potpora i ako su zaduženi za obavljanje usluge od općeg gospodarskog
interesa za koju državna potpora nije bila utvrđena za odgovarajuće razdoblje
nakon otvorenog, transparentnog i nediskriminacijskog postupka. Obveza
razdvajanja računa ne primjenjuje se na javne radijske i televizijske nakladnike
čija je djelatnost ograničena na pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa
te koji ne posluju izvan obuhvata tih usluga.
53. U sektoru radiodifuzije razdvajanje računa ne predstavlja nikakav poseban
problem na dohodovnoj strani, ali na troškovnoj će strani ono možda biti teško
izvedivo, pa čak i nemoguće. Ovo proizlazi iz činjenice da u sektoru
radiodifuzije države članice mogu cijelu programsku proizvodnju radijskih i
televizijskih nakladnika smatrati obuhvaćenom funkcijom javnih usluga, a
istovremeno dopustiti i njezino komercijalno iskorištavanje. Drugim riječima,
različite djelatnosti mogu u velikoj mjeri dijeliti iste troškovne stavke.
54. Iz tih razloga Komisija smatra da bi, kad je riječ o dohodovnoj strani,
operatori koji obavljaju djelatnost radiodifuzije trebali iscrpno izvijestiti o
izvorima i iznosima svakog dohotka ostvarenog obavljanjem djelatnosti nejavnih
usluga.
55. Na strani izdataka potrebno je jasno definirati troškove specifične za
djelatnosti nejavnih usluga. Osim toga, kad god se za obavljanje djelatnosti
javnih i nejavnih usluga koriste isti resursi (osoblje, oprema, fiksne
instalacije, itd.) njihovi se troškovi trebaju raspodijeliti na temelju razlike
u ukupnim troškovima poduzetnika sa i bez djelatnosti nejavnih usluga19.
56. Gore naveden postupak podrazumijeva da se, protivno pristupu koji je inače
prihvaćen u drugim sektorima javnih službi, troškovi koji se u cijelosti mogu
pripisati djelatnostima javnih usluga, bez obzira što će od njih imati korist i
komercijalne djelatnosti, ne trebaju podijeliti između te dvije stavke, već se
mogu u cijelosti rasporediti za javne usluge. To bi primjerice mogao biti slučaj
produkcijskih troškova programa koji se prikazuje u okviru funkcije javnih
usluga, ali se prodaje i drugim radijskim ili televizijskim nakladnicima. Ipak,
glavni bi primjer bila gledanost odnosno slušanost koja se ostvaruje kako za
ispunjenje funkcije javnih usluga, tako i za prodaju oglašivačkoga prostora.
Smatra se kako postoji rizik da bi cjelovita raspodjela tih troškova između tih
dviju djelatnosti mogla biti arbitrarna i nerazumna. Međutim, raspoređivanje
troškova s točke gledišta transparentnosti ne bi se trebalo miješati s pokrićem
troškova u određivanju politike cijena. O tome će biti više riječi u točki 58.

6.3.3. Razmjernost

57. U provedbi testa razmjernosti, Komisija polazi od mišljenja da je za
obavljanje zadaća javnih usluga poduzetniku obično potrebno državno
financiranje. Međutim, za prolaz na tom testu, državna potpora ne bi smjela
premašiti neto troškove funkcije javnih usluga, vodeći računa i o drugim
izravnim ili neizravnim prihodima ostvarenim na temelju funkcije javnih usluga.
Iz tog će se razloga u ocjeni razmjernosti potpore u obzir uzeti neto korist
koju djelatnosti nejavnih usluga ostvaruju na račun djelatnosti javnih usluga.
58. S druge bi pak strane moglo doći do tržišnih poremećaja koji nisu potrebni
za ispunjenje funkcije javnih usluga. Na primjer, javni radijski i televizijski
nakladnik kojemu se manjak prihoda nadoknađuje iz državnih potpora mogao bi doći
u iskušenje da snizi troškove oglašivanja ili drugih djelatnosti nejavnih usluga
na tržištu, kako bi konkurencija ostvarila manje prihode. Kad bi se takvo
ponašanje dokazalo, ono se ne bi moglo smatrati svojstvenim funkciji javnih
usluga povjerenoj dotičnome radijskom ili televizijskom nakladniku. Kad god
javni radijski i televizijski nakladnik snizi cijene u djelatnostima nejavnih
usluga ispod razine koja je potrebna za pokriće samostalnih troškova koje bi
uspješni komercijalni operator u sličnim okolnostima u pravilu trebao pokriti,
takva bi praksa ukazivala na prisutnost pretjeranog kompenziranja obveza
pružanja javnih usluga i u svakom bi slučaju »utjecala na uvjete trgovanja i
tržišnog natjecanja u Zajednici u mjeri u kojoj bi to bilo protivno zajedničkom
interesu«, pa bi stoga predstavljala povredu Protokola.
59. Prema tome, u provedbi testa razmjernosti, Komisija razmatra može li se
moguće narušavanje tržišnog natjecanja koje proizlazi iz potpore opravdati, u
smislu potrebe obavljanja javnih usluga definiranih od strane države članice i
osiguranja njihovoga financiranja. Kada to bude potrebno, Komisija poduzima
mjere i u smislu ostalih odredaba Ugovora.
60. Analiza učinaka državnih potpora na tržišno natjecanje i razvoj trgovine
neizbježno se mora temeljiti na specifičnostima svake pojedine situacije. U ovom
se priopćenju ne može opisati stvarna struktura svakog pojedinog tržišta, u
smislu tržišnoga natjecanja ni druge njihove značajke, jer se uglavnom
poprilično razlikuju. Iz istoga razloga ovo Priopćenje ne može ex ante
definirati uvjete pod kojima bi cijene javnih radijskih i televizijskih
nakladnika bile u skladu s načelima objašnjenim u točki 58. Dakle, konačna
ocjena usklađenosti državne potpore za javne radijske i televizijske nakladnike
sa zajedničkim tržištem prema članku 86. stavku 2. može se napraviti jedino za
svaki slučaj posebno, u skladu s praksom Komisije.
61. U svojoj ocjeni Komisija uzima u obzir činjenicu da bi, u slučaju kad je
državna potpora potrebna za ispunjenje obveze pružanja javnih usluga, sustav u
cjelini mogao imati i pozitivni učinak održavanja alternativnog izvora ponude na
nekim mjerodavnim tržištima20. Međutim, taj učinak mora se uravnotežiti s mogućim
negativnim učincima potpore, kao što je sprječavanje ulaska drugih operatora na
ta tržišta, čime bi se omogućilo jačanje oligopolne strukture tržišta, odnosno
što bi dovelo do mogućeg protutržišnog ponašanja operatora koji pružaju javne
usluge na mjerodavnim tržištima.
62. Komisija vodi računa i o poteškoćama s kojima se susreću neke manje države
članice kad moraju skupiti potrebna sredstva, ako su troškovi javne usluge po
stanovniku, *ceteris paribus*, viši21.«
\_\_\_\_\_\_
18 Vidi bilješku 1, str. 36.
19 U tu se svrhu potrebno osvrnuti na hipotetsku situaciju u kojoj bi
se djelatnosti nejavnih usluga prekinule: troškovi koji bi se na taj način
izbjegli predstavljaju iznos zajedničkih troškova koje treba rasporediti za
djelatnosti nejavnih usluga.
20 To ne znači da se državna potpora može opravdati kao sredstvo koje
povećava ponudu i konkurentnost na tržištu. Državna potpora koja određenom
operatoru omogućuje ostati na tržištu usprkos kroničnim gubicima uzrokuje veliko
narušavanje tržišnog natjecanja, jer dugoročno vodi prema većoj neučinkovitosti,
manjoj ponudi i višim cijenama za potrošače. Djelotvorniji instrumenti u tom
pogledu su ukidanje pravnih i ekonomskih prepreka ulasku, osiguranje djelotvorne
politike tržišnog natjecanja i promicanje pluralizma. Prirodni monopoli u
pravilu podliježu regulaciji.
21 Na slične se poteškoće može naići i kad su javne radiodifuzijske
usluge namijenjene jezičnim manjinama ili za lokalne potrebe.

III.

Dopuštenost dodjele državne potpore za javne radiodifuzijske usluge ocjenjuje se
sukladno člancima 3. i 4. Zakona o državnim potporama i članku 9. Uredbe o
državnim potporama temeljem materijalnih pravila iz točke I. ove Odluke
sadržanih u tekstu akta iz točke II. ove Odluke.

IV.

Državnim potporama za javne radiodifuzijske usluge upravlja Agencija za
elektroničke medije.

V.

Ova Odluka stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Klasa: 612-12/08-01/02
Urbroj: 5030120-08-1
Zagreb, 5. lipnja 2008.

Predsjednik
**dr. sc. Ivo Sanader**, v. r.

Ostalo, NN 68/2008-2238
Opći uvjeti korištenjaZaštita privatnosti[Pristup podatcima](/data_access_hr.aspx)[ELI](/about_eli_hr.aspx)

©2026. g. Narodne novine d.d.

, izrada [Novena d.o.o.](http://novena.hr/)