## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-902/1999. od 26. siječnja 2000.

### NN 14/2000 (4.2.2000.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-902/1999. od 26. siječnja 2000.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan
Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu HRVATSKOG
PRAVNOG CENTRA iz Zagreba, Hebrangova 21/III, za pokretanje postupka
za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o visokim učilištima,
na sjednici održanoj dana 26. siječnja 2000. godine,
donio je

## ODLUKU i RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka 1. glave VI.
u cijelosti, te odredaba članka 39. stavka 3., članka
99. stavka 1., članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., članka
103., članka 106. stavka 6., članka 123., članka
124., članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. i članka
163. stavka 2. Zakona o visokim učilištima (»Narodne
novine«, broj 59/96 - pročišćeni tekst).

II. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom
Republike Hrvatske sljedećih odredaba Zakona o visokim učilištima:
članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta;
članka 19. stavka 2.; dijela odredbe članka 59.
stavka 2.; dijela odredbe članka 86. stavka 1.; članka
95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka
105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6. i dijela odredbe
stavka 3. istog članka; članka 106. stavaka 3. i
4.; članka 115. stavka 6.; članka 132. stavka 2.
podstavka 3. i dijela odredbe članka 144., te se

ukidaju

1. odredbe članka 19. stavka 2.; članka 95. stavka
4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka 105.
stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6.; članka 106. stavaka
3. i 4.; članka 115. stavka 6. i članka 132. stavka
2. podstavka 3. u cijelosti,

2. dijelovi sljedećih odredaba;

- članka 5. stavka 3. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta,
a glasi: »sveučilišta i … članka
105. stavak 1., odnosno«;

- članka 5. stavka 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta,
a glasi: »fakulteta, umjetničke akademije, visoke
škole u sastavu sveučilišta i … fakulteta,
umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta,
odnosno … sveučilišta, odnosno …«;

- članka 59. stavka 2. u dijelu koji glasi: »uz suglasnost
Ministarstva«;

- članka 86. stavka 1. u dijelu koji propisuje da stručno
vijeće visokog učilišta može povjeriti
izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku
ili umjetniku izvan visokog učilišta;

- članka 105. stavka 3. u dijelu koji glasi: »općih
akata te«;

- članka 144. u dijelu koji glasi: »Standardno opterećenje
nastavnih obveza te ostale«.

III. Na temelju odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Republike Hrvatske i odredaba članka 5. stavka
5.; članka 115. stavaka 7., 8. i 10. i preostalog dijela
odredbe članka 144., te se

ukidaju

- odredba članka 5. stavka 5. u dijelu koji glasi: »sveučilišta,
odnosno«;

- odredbe članka 115. stavaka 7., 8. i 10. u cijelosti;

- preostali dio odredbe članka 144. koji glasi: »čimbenike
za novčanu podlogu rada visokih učilišta (broj
nastavnika, suradnika, broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo
na prijedlog Vijeća za novčanu potporu visokog školstva.«

IV. Ukinute odredbe odnosno ukinuti dijelovi odredaba članka
5. stavka 3., članka 19. stavka 2., članka 86. stavka
1., članka 95. stavka 4., članka 99. stavaka 4.,
5. i 6., članka 105. stavka 2. podstavaka 2., 4. i 6.,
članka 106. stavaka 3. i 4.; članka 115. stavka
10. Zakona o visokim učilištima prestaju važiti
1. kolovoza 2000. godine.

Obrazloženje

HRVATSKI PRAVNI CENTAR iz Zagreba, Hebrangova 21/III (u daljnjem
tekstu: predlagatelj) podnio je ovome Sudu prijedlog za ocjenu
ustavnosti određenih odredaba Zakona o visokim učilištima
(u daljnjem tekstu: Zakon), zbog njihove nesuglasnosti s člancima
3., 16., 18., 44., 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavaka 1. i
2. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagatelj osporava ustavnost odredaba odsjeka 5. glave V. Zakona
pod nazivom »Postupak izbora u zvanja«, te odsjeka 1.
glave VI. Zakona u cijelosti pod nazivom »Uprava sveučilištem«
u cijelosti, a podredno, u obrazloženju podneska, i ustavnost
cijelog Zakona.

U slučaju da Ustavni sud ocijeni da osporavani dijelovi
Zakona nisu u cjelini nesuglasni s Ustavom Republike Hrvatske,
predlagatelj podredno osporava ustavnost sljedećih odredaba
Zakona: članka 5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi
na sveučilišta; članka 19. stavka 2.; dijela
odredbe članka 39. stavka 3.; dijela odredbe članka
59. stavka 2.; dio odredbe članka 86. stavka 1.; članka
95. stavka 4.; članka 99. stavaka 1., 4., 5. i 6.; članka
101. stavaka 2. do 5.; članka 103.; članka 105.
stavka 2. podstavaka 2. do 6. i dijela odredbe stavka 3. istog
članka; članka 106. stavaka 3., 4. i 6.; članka
115. stavka 6.; članka 123.; članka 124.; članka
127. stavka 1. podstavaka 1. i 3.; članka 132. stavka 2.
podstavka 3.; dio odredbe članka 144. te odredbu članka
163. stavka 2. Zakona.

I.

U obrazloženju razloga zbog kojih smatra da su odredbe odsjeka
5. glave V. i odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti, kao i Zakon
u cijelosti, a podredno samo pojedine odredbe Zakona, u nesuglasnosti
s Ustavom, predlagatelj u podnesku podrobno izlaže svoje
stajalište o sadržaju temeljnih subjektivnih prava koja
proizlaze iz članaka 3., 16., 18., 44., 65. stavka 2.,
66., 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, kao
neposredno mjerodavnih ustavnih odredaba za ocjenu ustavnosti
osporavanog Zakona odnosno pojedinih njegovih dijelova ili odredaba.
Osim toga, u podnesku se podrobno iznosi stajalište predlagatelja
o značenju autonomije sveučilišta iz članka
67. stavka 1. Ustava, kao i značenje ustavne klauzule o
pojačanju ustavnog jamstva autonomije sveučilišta
iz članka 68. stavka 2. Ustava. Nastavno se podrobno obrazlaže
i značenje ograničenja Ustavom zajamčenih
temeljnih sloboda i prava čovjeka i građanina iz članka
16. Ustava u odnosu prema autonomiji sveučilišta i
pravima zajamčenim člancima 65. stavka 2., 66.,
67. i 68. stavka 1. Ustava. Ističe se da svrha ograničenja
treba biti Ustavom dopuštena, da svako ograničenje
treba biti određeno zakonom, donesenim kvalificiranom većinom,
te da svako ograničenje Ustavom zajamčenih sloboda
i prava mora udovoljavati zahtjevu razmjernosti (testu proporcionalnosti),
a da se pritom mora uvažavati činjenica da autonomiju
sveučilišta po prirodi stvari prethodno već
ograničavaju četiri institucije o kojima sveučilišta
ovise. To su osnivatelji, podupiratelji i procjenitelji, koji
se pojavljuju i kao ureditelji sveučilišta, dakle
oni koji uređenjem odnosa na sveučilištu i sami
ograničavaju njegovu autonomiju.

Polazeći od prethodno iznesenih stajališta, a vodeći
se zahtjevom da svaki zakon mora biti racionalan, to jest da mora
postizati svrhu Ustavom zajamčenih temeljnih sloboda i
prava koje svojim odredbama uređuje, a osobito polazeći
od, prema mišljenju predlagatelja, minimalnog sadržaja
ustavom zajamčene autonomije sveučilišta propisane
člankom 3. Zakona, predlagatelj u svom podnesku podrobno
obrazlaže razloge zbog kojih osporava ustavnost pojedinih
dijelova Zakona, a u pojedinostima i Zakon u cjelini, odnosno
- podredno - samo pojedine njegove odredbe.

Predlagatelj osporava ustavnost pojedinih dijelova odnosno pojedinih
odredaba Zakona zbog sljedećih razloga (razlozi su navedeni
prema redoslijedu koji je naveo predlagatelj u svom podnesku):

Odredbe odsjeka 1. glave VI., koje uređuju upravu sveučilištem,
u cijelosti su protuustavne zbog toga što uređuju sastav,
izbor i odgovornost sveučilišnih tijela (upravnog
vijeća, senata i rektora) tako da nije moguće odrediti
kojima od opravdanih regulativnih svrha ta tijela služe,
to jest služe ili promicanju autonomije sveučilišta
ili pak ograničenjima autonomije sveučilišta.
Osim toga, neodređenost osporenih odredaba djeluje tako da
svaka od navedenih svrha može biti postignuta na drugačiji
način, čime se omogućuje vrijeđanje jednakosti
sveučilišta.

Ako Sud ocijeni da odredbe odsjeka 1. glave VI. Zakona nisu u
cijelosti protuustavne, predlagatelj podredno osporava ustavnost
odredbe članka 106. stavaka 3. i 4. tog dijela Zakona,
zbog toga što one neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta
da samo imenuje svoje glavno upravno tijelo (upravno vijeće),
a nadležnost upravnog tijela sveučilišta Zakonom
se daje prikrivenom državnom tijelu.

Nadalje, predlagatelj navodi da su i odredbe članka 105.
stavka 2. podstavka 3., članka 106. stavaka 3., 4. i 6.,
članka 115. stavka 6., članaka 123. i 124. Zakona
protuustavne, jer ograničavaju pravo sveučilišta,
zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da
bira svoje čelnike (rektora, dekana), i da bira svoja stručna
kolegijalna tijela. Zbog toga razloga, navodi predlagatelj, postoji
osnovana sumnja i u neustavnost cijele glave VI. Zakona, koja
uređuje upravu visokim učilištima, ali i Zakona
u cijelosti.

Sukladno neustavnosti prethodno osporenih odredaba Zakona, predlagatelj
navodi da su, slijedom toga, neustavne i odredbe članka
5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta,
kao i odredbe članka 105. stavka 2., podstavaka 2., 4.
i 5. i dijela odredbe stavka 3. Zakona, jer navedene odredbe neopravdano
ograničavaju pravo sveučilišta, zajamčeno
člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da donosi statut i
druge opće akte.

Predlagatelj nastavno navodi da su protuustavne i odredbe članka
99. stavaka 4. do 6., članka 127. stavka 1., podstavaka
1. i 3. Zakona koje se odnose na sastav i izbor matičnih
povjerenstava, jer neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta,
zajamčeno člancima 67. i 68. stavak 1. Ustava, da
bira svoje nastavnike.

Odredbe odsjeka 5. glave V., koje uređuju postupak izbora
u zvanja, u cijelosti su nesuglasne s Ustavom zbog toga što
predloženiku u natječajnom postupku za izbor sveučilišnih
nastavnika uskraćuju pravo na pravno sredstvo, zajamčeno
člankom 18. Ustava, za prekoračenje roka iz članka
95. stavka 2. Zakona, kao i visokom učilištu u kojemu
se provodi natječajni postupak, a koje nema ovlast da utvrđuje
ispunjavaju li predloženici uvjete za izbor, za prekoračenje
roka iz članka 95. stavka 2. Zakona. Štoviše,
odredbe Zakona protuustavne su u cjelini, tvrdi predlagatelj,
zbog toga što ne sadrže, u odsjeku 6. glave V. ili na
drugom mjestu, posebne odredbe o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim
nastavnikom otkazom.

Nadalje, predlagatelj osporava ustavnost dijela odredbe članka
86. stavka 1. Zakona, koja propisuje da stručno vijeće
visokog učilišta može povjeriti izvedbu dijela
ili cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku, stručnjaku
ili umjetniku izvan visokog učilišta, zbog toga što
se njime vrijeđa pravo građanina Republike, zajamčeno
člankom 44. Ustava, da pod jednakim uvjetima sudjeluje
u obavljanju javnih poslova i bude primljen u javne službe,
ali i jednakost visokih učilišta zajamčena
člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava.

Predlagatelj osporava i ustavnost odredaba članka 103.
kojima se uređuju pretpostavke za otkazivanje ugovora o radu
znanstvenicima, nastavnicima i suradnicima na visokom učilištu
i znanstvenoistraživačkim institutima u sastavu sveučilišta.
Prema navodima predlagatelja, pretpostavke za davanje otkaza nejasno
su uređene, a nejasni propisi ne smiju biti dijelom pravnog
poretka. Da bi pravo bilo pravom, ono mora udovoljavati, ističe
predlagatelj, određenim zahtjevima, među kojima je i zahtjev
da pravne odredbe budu jasne. Taj zahtjev vrijedi *a fortiori*
u hrvatskom ustavnom poretku u kojemu je, prema članku
3. Ustava, vladavina prava jedna od izričitih temeljnih
vrednota.

Odredbe članka 132. stavka 2. podstavka 3. i članka
39. stavka 3. Zakona protuustavne su jer, prema navodima predlagatelja,
neopravdano ograničavaju pravo sveučilišta,
zajamčeno člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da
donosi obrazovne programe.

Odredba članka 19. stavka 2. Zakona protuustavna je stoga
što određuje da se privatno sveučilište,
veleučilište ili visoka škola osniva uz prethodnu
suglasnost Ministarstva znanosti i tehnologije, pa time bez opravdanja
bitno ograničava pravo građana, zajamčeno člankom
66. Ustava, da uz uvjete određene zakonom, osnivaju privatne
škole i učilišta. Naime, tom se odredbom delegira
Ministarstvu znanosti i tehnologije, kao tijelu državne uprave,
nadležnost za postavljanje uvjeta koje treba ispunjavati
visoko učilište za djelatnost visoke naobrazbe, a
time se vrijeđa pravo visokog učilišta, zajamčeno
člancima 16. i 66. Ustava, da ti uvjeti budu postavljeni
zakonom.

Sukladno tome, protuustavan je i dio odredbe članka 59.
stavka 2. Zakona, jer određuje da kapacitet visokog učilišta
utvrđuje visoko učilište uz suglasnost Ministarstva
znanosti i tehnologije. Time se, tvrdi predlagatelj, narušava:
prvo, pravo građana zajamčeno člankom 66. Ustava
da osnivaju privatne škole i učilišta u skladu
s uvjetima određenim zakonom; drugo, međusobna jednakost
istovrsnih visokih učilišta pred zakonom zajamčena
člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava; treće, pravo
svakoga, zajamčeno člankom 65. stavkom 2. Ustava,
na dostupnost, pod jednakim uvjetima, visokoškolskom obrazovanju
u skladu s njegovim sposobnostima.

Člankom 101. stavcima 2. do 5. Zakona protuustavno se određuju
uvjeti pod kojima sveučilišni nastavnik u znanstveno-nastavnom
zvanju redovitog profesora može s visokim učilištem
zaključiti ugovor o radu i nakon završene 65. godine
života. Prema navodima predlagatelja, protuustavnost izvire
iz činjenice da su uvjeti propisani člankom 101.
stavcima 2. do 5. Zakona suprotni svrsi stalnosti zaposlenja sveučilišnih
nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose
znanstvene kritike, jer se redovni profesor nalazi u položaju
da radi stručne kompromise umjesto da djeluje kao stručni
autoritet, jer produžetak njegova ugovora o radu iz godine
u godinu ovisi o odluci njegovih mlađih kolega.

Protuustavnost predlagatelj nalazi i u odredbi članka 163.
stavka 2. Zakona, koja određuje da svi nastavnici izabrani
prema ranije donesenim propisima (u prvom redu, prema Zakonu o
usmjerenom obrazovanju iz 1991. godine) podliježu ponovnom
izboru prema odredbama osporavanog Zakona. Takva je odredba, navodi
predlagatelj, suprotna svrsi stalnosti zaposlenja sveučilišnih
nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose
znanstvene kritike, jer novi zakon ne može niti oduzeti zvanje
stečeno na temelju prethodnog zakona niti odrediti da ono
više nije dovoljan uvjet za pravo njihovih nositelja da sa
sveučilištem u kojemu su u radnom odnosu zaključe
ugovor o radu na neodređeno vrijeme do stjecanja uvjeta za
punu mirovinu.

Nadalje, protuustavna je i odredba članka 95. stavka 4.
Zakona, navodi predlagatelj, jer čelniku tijela izvršne
vlasti (ministru) daje nadležnost da ovlašćuje
visoka učilišta za izbor i davanje mišljenja
u postupku izbora za određena znanstvena i stručna
područja, što znači da dodjeljuje nadležnost
za izbor sveučilišnih nastavnika, pa time vrijeđa:
prvo, pravo sveučilišta da bira svoje nastavnike pod
uvjetima određenim zakonom, i drugo, jednakost svih visokih
učilišta pred zakonom, što je zajamčeno
člancima 67., 68. stavak 1. i 16. Ustava.

Slično tome, protuustavne su i odredbe članka 99.
stavaka 1. i 6. Zakona, tvrdi predlagatelj u svom podnesku, jer
delegiraju donošenje stručnih mjerila za izbor nastavnika
tijelima izvršne vlasti, pa time vrijeđaju pravo sveučilišta,
zajamčeno člancima 67., 68. stavka 1. i 16. Ustava,
da bira svoje nastavnike pod uvjetima određenim zakonom.

Konačno, predlagatelj iznosi sumnju da je dio odredbe članka
144. Zakona protuustavan zbog toga što određuje da Ministarstvo
znanosti i tehnologije propisuje standardno opterećenje
nastavnih obveza, čime se otvara mogućnost za kršenje
članaka 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava, a sve pod pretpostavkom
da Zakon ne pretpostavlja da je ustaljeno standardno opterećenje
nastavnih obveza sveučilišnog nastavnika pravilo običajnog
prava hrvatskoga pravnog poretka.

II.

Prijedlog je djelomice osnovan.

Neposredno mjerodavne za ocjenu ustavnosti Zakona, odnosno pojedinih
njegovih odredaba, jesu odredbe članaka 16., 67. i 68.
stavci 1. i 2. Ustava.

Odredbom članka 67. stavka 1. Ustava jamči se autonomija
sveučilišta.

Odredbom članka 67. stavka 2. Ustava propisano je da sveučilište
samostalno odlučuje o svom ustroju i djelovanju, u skladu
sa zakonom.

Odredbom članka 68. stavka 1. Ustava jamči se sloboda
znanstvenoga, kulturnog i umjetničkog stvaralaštva.

Odredbom članka 68. stavka 2. Ustava obvezuje se država
da potiče i pomaže razvitak znanosti, kulture i umjetnosti.

Odredbom članka 16. Ustava propisano je da se slobode i
prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila
sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i
zdravlje.

Ostale odredbe Ustava mjerodavne za ocjenu ustavnosti Zakona,
odnosno pojedinih njegovih odredaba, propisuju da uz uvjete određene
zakonom građani mogu osnivati privatna učilišta
(članak 66.); da je svakomu dostupno, pod jednakim uvjetima,
visokoškolsko obrazovanje u skladu s njegovim sposobnostima
(članak 65. stavka 2.); da svaki građanin ima pravo,
pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih poslova
i biti primljen u javne službe (članak 44.) te da
se svakomu jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih
pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili
drugim ovlaštenim tijelom, odnosno druga pravna zaštita
u slučaju da je pravo na žalbu iznimno isključeno
u slučajevima određenim zakonom (članak 18.),
što predstavlja izraz načela vladavine prava, kao
najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske propisane
člankom 3. Ustava.

U postupku ocjene ustavnosti Zakona, odnosno pojedinih njegovih
odredaba, a u svezi s navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske,
Ustavni sud pošao je od stajališta da autonomija sveučilišta,
propisana člankom 67. Ustava, uključuje pravo svakog
pojedinog sveučilišta u Republici Hrvatskoj da samostalno
odlučuje o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa zakonom.
Sukladno tome, Sud je zauzeo načelno stajalište da
članak 67. Ustava sadrži:

- ustavno utvrđenje da je autonomija nužna za samo postojanje
sveučilišta, jer sveučilište, kao ustanova
koja stvara nove znanstvene spoznaje i uvodi studente u znanosti,
može postojati samo u mjeri u kojoj samostalno uređuje
svoje ustrojstvo i djelovanje. To je ostvarivo samo u slučaju
ako je sveučilište organizacijski i funkcionalno neovisno
o drugim tijelima koja imaju vlast ili drugu moć da utječu
na uređenje ustrojstva i na djelovanje sveučilišta;

- ustavno utvrđenje da sveučilište ima pravo samostalno
odlučivati o svom ustrojstvu i djelovanju, u skladu sa
zakonom, što znači da odlučivanje o ustrojstvu
i djelovanju pripada, silom ustavne odredbe, u područje
akademske samouprave (domaine reservč) sveučilišta.

Pri razmatranju konkretnog sadržaja autonomije sveučilišta,
temeljenog na prethodno navedenim ustavnim utvrđenjima, pred
Ustavnim su se sudom postavila tri pitanja:

- prvo, u odnosu prema kojim subjektima Ustav jamči autonomiju
sveučilišta, to jest prema kojim se institucijama
i drugim tijelima sveučilište pojavljuje kao autonomno,

- drugo, tko ulazi u krug subjekata koji su obuhvaćeni autonomijom
sveučilišta,

- treće, do kojih granica može postojati autonomija
sveučilišta u odnosu prema tijelu koje sveučilište
osniva i tijelima koja ocjenjuju njegov rad odnosno prema tijelima
koja ga podupiru, a čije su ovlasti imanentne njihovom
položaju osnivatelja, stručnog nadzornika ili pak
podupiratelja dotičnog sveučilišta.

Razmatrajući odgovor na prvo pitanje, Sud je zauzeo stajalište
da autonomija sveučilišta, zajamčena člankom
67. Ustava, uključuje autonomiju sveučilišta
prema izvansveučilišnim institucijama i drugim tijelima
koja uređuju ustrojstvo i djelovanje sveučilišta
ili mogu utjecati na njihovo uređenje (primjerice, prema tijelima
državne vlasti ili drugim javnopravnim i (rjeđe) privatnopravnim
osobama koje se mogu pojaviti kao osnivatelji sveučilišta
ili pak oni koji ga podupiru). Nadalje, Sud je zauzeo stajalište
da autonomija sveučilišta uključuje i autonomiju
svakog pojedinog sveučilišta u odnosu prema drugim
sveučilištima istoga ili drugog sveučilišnog
sustava u zemlji, te autonomiju svakog pojedinog visokog učilišta
različitog od sveučilišta (primjerice, fakulteta
unutar sveučilišta) u odnosu prema svim drugim istovrsnim
visokim učilištima istoga sveučilišnog
sustava, uz pridržaj prava na vlastitu akademsku samoupravu
prema upravnim tijelima sveučilišta u čijem
se sastavu nalazi.

Razmatrajući odgovor na drugo pitanje, Sud je zauzeo stajalište
da autonomija obuhvaća sveučilište odnosno drugo
visoko učilište unutar sveučilišnog sustava,
ali i autonomiju svake pojedine članice sveučilišta,
to jest svakog pojedinog fakulteta ili drugih ustrojbenih jedinica
unutar pojedinog sveučilišta, te autonomiju svih djelatnika
određene znanosti unutar cjelokupnog sveučilišnog
i/ili znanstvenog sustava u Republici Hrvatskoj. Stoga se treba
smatrati da su pod jedinstveni pojam »autonomije sveučilišta«
podvedeni svi navedeni subjekti.

U odgovoru na treće pitanje, Sud je zauzeo stajalište
da postoje određena ograničenja autonomije sveučilišta,
koja proizlaze iz činjenice da je autonomija sveučilišta
u suvremenim državama u znatnoj mjeri ograničena ovlastima
onih o kojima sveučilište ovisi, to jest o njegovim
osnivateljima, podupirateljima i tijelima koja provode stručni
nadzor nad njegovim radom. Njihov utjecaj najčešće
se izražava u pravilima koja svaki od njih nameće sveučilištu,
bilo tako što su mu zakonom nadređena, bilo tako što
uvjetuju potporu ili pozitivna izvješća o radu sveučilišta
prihvaćanjem ili provedbom njihovih pravila. Sukladno navedenom,
Ustavni je sud zauzeo stajalište da se ustavnost osporavanih
odredaba Zakona o visokim učilištima može ocjenjivati
samo uz istodobno uvažavanje činjenice da je autonomija
sveučilišta u stvarnosti neizbježno ograničena
pravima i stvarnom moći osnivatelja, ali i onih koji podupiru
sveučilište ili pak nad njegovim radom provode stručni
nadzor.

Sukladno navedenim stajalištima, a polazeći od ustavne
obveze države da potiče i pomaže razvitak znanosti,
kulture i umjetnosti (članak 68. stavak 2.), Ustavni sud
smatra da se zajamčena autonomija sveučilišta
zakonom mora razraditi na racionalan način, tako da zakonske
odredbe postignu svrhu zbog koje je sveučilište dobilo
ustavno jamstvo na autonomiju, uz uvažavanje prethodno spomenutih
prava koja pripadaju osnivateljima, odnosno onima koji podupiru
sveučilište ili nad njegovim radom provode stručni
nadzor, a koja proizlaze iz njihova specifičnog položaja
spram sveučilišta.

U tom smislu, Sud je zauzeo stajalište da je za zakonsku
razradu ustavnog jamstva autonomije sveučilišta osobito
važna odredba članka 3. stavka 2. Zakona, koja primjerično
razrađuje načela akademskih sloboda i akademske samouprave.

Odredba članka 3. stavka 2. Zakona propisuje da se akademska
samouprava osobito ogleda u:

- slobodi znanstvenog, umjetničkog i tehnološkog istraživanja
i stvaralaštva,

- utvrđivanju obrazovnih, znanstvenih, umjetničkih
i stručnih programa,

- izboru nastavnika i čelnika,

- odlučivanju o kriterijima upisa studenata,

- utvrđivanju unutarnjeg ustroja.

Budući da navedena odredba samo primjerično nabraja
ovlasti koje ulaze u sadržaj akademske samouprave, Sud je
zauzeo stajalište da ovlasti propisane člankom 3.
stavkom 2. Zakona predstavljaju temeljni sadržaj autonomije
sveučilišta, to jest onaj koji nije dopušteno
ograničavati zakonskim odredbama niti je dopušteno
da ga ograničavaju osnivatelji, podupiratelji ili pak nositelji
stručnog nadzora nad njegovim radom.

Sukladno svemu rečenom, Ustavni sud utvrdio je da zakonska
razrada autonomije sveučilišta mora biti poduzeta
radi poticanja i pomaganja razvitka znanosti, kulture i umjetnosti,
što isključuje pravo da se Ustavom zajamčena
autonomija sveučilišta zakonom ograničava u
području koje je izrijekom utvrđeno kao temeljni sadržaj
akademske samouprave, dok u svim ostalim pitanjima ograničenja
moraju biti legitimna, to jest usklađena s ustavnim ciljevima.
Sud je, nadalje, zauzeo stajalište da su, osim pridržaja
prava osnivatelja i drugih subjekata o kojima sveučilište
ovisi, zakonska ograničenja autonomije sveučilišta
dopustiva samo zbog razloga navedenih u članku 16. Ustava.
Međutim, i u tom slučaju konkretni javni interes da
se autonomija sveučilišta ograniči mora biti
jači od interesa sveučilišta da se autonomija
ostvari, a ograničenja su dopustiva samo ako se svrha zbog
koje se ona propisuju ne može ostvariti blažim sredstvima.
I tada, međutim, ograničenja moraju biti racionalno
usmjerena na postizanje opravdanih regulativnih svrha.

Prema tome, sva ograničenja propisana Zakonom o visokim
učilištima koja zadiru u temeljni sadržaj autonomije
sveučilišta izražen u ovlastima pripadajućim
akademskoj samoupravi, odnosno koja nisu utemeljena na razlozima
propisanim u članku 16. Ustava ili koja ne izviru iz prava
osnivatelja ili iz prava onih koji podupiru sveučilište
ili nad njegovim radom provode stručni nadzor, odnosno
koja su utemeljena, ali su nerazmjerna u odnosu na svrhu koja
se njima želi postići, moraju se smatrati nesuglasnima
Ustavu Republike Hrvatske.

III.

I. Temeljeći svoje postupanje na stajalištima iznesenim
u točki II. Odluke, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog
za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba odsjeka 5.
glave V. i odsjeka 1. glave VI. Zakona u cijelosti.

Predlagatelj u podnesku osporava ustavnost odsjeka 5. glave V.
Zakona u cijelosti, jer predloženiku u natječajnom
postupku za izbor sveučilišnih nastavnika Zakon nije
omogućio pravo na pravno sredstvo. Sud je ocijenio da taj
razlog nije dostatan za utvrđenje da je cjelokupni odsjek
5. glave V. Zakona nesuglasan s Ustavom, jer uvijek kada se radi
o upravnom aktu tijela državne vlasti ili pravne osobe s
javnom ovlašću postoji mogućnost supsidijarne
primjene drugih općih zakona (Zakona o općem upravnom
postupku i Zakona o upravnim sporovima), koji se primjenjuju onda
kada posebni zakon (u konkretnom slučaju: Zakon o visokim
učilištima), što drugo ne propisuje.

Nadalje, predlagatelj smatra da su odredbe odsjeka 1. glave VI.
Zakona u cijelosti protuustavne zbog toga što uređuju
sastav, izbor i odgovornost sveučilišnih tijela (upravnog
vijeća, senata i rektora) tako da nije moguće odrediti
kojima od opravdanih regulativnih svrha ta tijela služe,
to jest služe li promicanju autonomije sveučilišta
ili pak organičenjima autonomije sveučilišta.
Osim toga, neodređenost osporenih odredaba djeluje tako da
svaka od navedenih svrha može biti postignuta na drugačiji
način, čime se omogućuje vrijeđanje jednakosti
sveučilišta. Ustavni sud utvrdio je da su pojedine
odredbe odsjeka 1. glave VI. Zakona usmjerene na nerazmjerno ograničavanje
autonomije sveučilišta, kako to tvrdi i predlagatelj
u svom podnesku, te su stoga i nesuglasne s ustavnom odredbom
o jamstvu autonomije sveučilišta. Međutim, Sud
je također utvrdio da se zaštita ustavnog jamstva autonomije
sveučilišta može postići i ukidanjem samo
pojedinih odredaba odsjeka 1. glave VI. Zakona.

Sud ujedno napominje da su prethodna utvrđenja u skladu s
navodima predlagatelja, koji u podnesku ostavlja podrednu mogućnost
ocjene ustavnosti samo pojedinih odredaba odsjeka 5. glave V.
i odsjeka 1. glave VI. Zakona. Stoga Sud nije prihvatio prijedlog
za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti osporavanih dijelova
Zakona u cijelosti.

II. Temeljem prijedloga predlagatelja, kao i ovlasti iz članka
36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske,
Sud je pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike
Hrvatske sljedećih odredaba Zakona: članka 5. stavaka
3., 4. i 5. u dijelu koji se odnosi na sveučilišta;
članka 19. stavka 2.; dijela odredbe članka 59.
stavka 2.; dijela odredbe članka 86. stavka 1.; članka
95. stavka 4.; članka 99. stavaka 4., 5. i 6.; članka
105. stavka 2. podstavaka 2., 3., 4., 5. i 6. i dijela odredbe
stavka 3. istog članka; članka 106. stavaka 3. i
4.; članka 115. stavaka 6., 7., 8. i 10.; članka
132. stavka 2. podstavka 3. i članka 144.

Radi sistematizacije građe u postupku ocjene ustavnosti osporavanih
odredaba Zakona, Ustavni sud razvrstao ih je u tri osnovne skupine.

*1. Osporene odredbe koje uređuju ustroj, djelovanje i upravu
visokim učilištima*

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju ustroj,
djelovanje i uprava visokim učilištima, Sud je utvrdio
da sljedeće odredbe - djelomice ili u cijelosti - nisu u
suglasnosti s ustavnim pravom sveučilišta da samostalno,
u skladu sa zakonom, odlučuje o svom ustrojstvu i djelovanju:

- članak 19. stavak 2.;

- članak 59. stavak 2. u dijelu odredbe koji glasi: »uz
suglasnost Ministarstva«;

- članak 105. stavak 2. podstavci 3. i 6.;

- članak 106. stavci 3. i 4.;

- članak 115. stavci 6., 7., 8. i 10.

U postupku ocjene ustavnosti navedenih odredaba Zakona, Sud je
utvrdio da je pravo na samostalno odlučivanje sveučilišta
o njegovom ustrojstvu i djelovanju osporenim odredbama Zakona
ograničeno, što nije u suglasnosti s Ustavom zajamčenim
pravom na sveučilišnu autonomiju. Naime, pravo na
samostalno odlučivanje o unutarnjem ustrojstvu sveučilišta
ulazi u temeljni sadržaj akademske samouprave, koji nije
dopušteno ograničavati propisivanjem izvornih ili
kontrolnih ovlasti države u tim pitanjima, pa bila država
i sam osnivatelj, podupiratelj i nadziratelj stručnog rada
sveučilišta. Nadalje, pitanja koja se tiču
ustrojstva i djelovanja sveučilišta, a koja ne predstavljaju
izvorne ovlasti sveučilišta obuhvaćene akademskom
samoupravom, moraju biti propisana zakonom i ne mogu biti prenesena
na tijela izvršne vlasti države.

Vodeći se navedenim stavovima, Sud je utvrdio da je osporenim
odredbama Zakona povrijeđena autonomija sveučilišta
ili pak obveza da se pitanja ustroja i djelovanja sveučilišta
propisuju zakonom.

1.1. Članak 19. stavak 1. Zakona propisuje da za djelatnost
visoke naobrazbe visoko učilište mora imati potreban
broj i sastav nastavnika i suradnika za izvođenje studija,
osiguran prostor i opremu, osigurana novčana sredstva za
rad učilišta, izvođenje studija i provedbu nastavnog
programa u cijelosti, te da mora ispunjavati i druge uvjete utvrđene
zakonom, da bi osporenom odredbom stavka 2. istog članka
bilo propisano kako »pobliže uvjete iz stavka 1. ovoga
članka utvrđuje ministar znanosti i tehnologije«.
Sud smatra da davanje ovlasti ministru da utvrđuje pobliže
uvjete za djelatnost visokih učilišta proturiječi
odredbi članka 67. stavka 2. Ustava koja izrijekom propisuje
da sveučilište samostalno odlučuje o svom ustroju
i djelovanju, u skladu sa zakonom. Zbog toga je odredbu članka
19. stavka 2. trebalo ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člankom
67. Ustava.

1.2. Odredbom članka 59. stavka 2. Zakona propisano je
da kapacitet visokog učilišta utvrđuje visoko
učilište uz suglasnost Ministarstva. Sud je utvrdio
da je dio navedene odredbe u nesuglasnosti s odredbama članaka
66. i 67. Ustava Republike Hrvatske. Naime, nesporno je pravo
visokog učilišta da samo utvrđuje svoj kapacitet,
te je u tom dijelu odredba članka 59. stavka 2. Zakona
u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta.
Međutim, davanje ovlasti tijelu državne uprave (Ministarstvu
znanosti i tehnologije) da na akt o utvrđenju kapaciteta svakog
pojedinog učilišta daje svoju suglasnost, predstavlja
bitno ograničenje prava sveučilišta na samostalno
odlučivanje o svom djelovanju, jer u slučaju uskrate
suglasnosti, a uz odgovarajuću primjenu članka 203.
Zakona o općem upravnom postupku, visoko učilište
ne može donijeti akt s namjeravanim dispozitivom. S druge
strane, donošenje akta kojim bi visoko učilište
utvrdilo svoj kapacitet bez suglasnosti Ministarstva, povlačilo
bi za sobom njegovo poništenje po pravu nadzora. Konačno,
budući da Zakon nije izrijekom propisao da suglasnost Ministarstva
ima snagu samostalnoga upravnog akta, to se ima smatrati da akt
davanja ili odbijanja suglasnosti na utvrđenje visokog učilišta
o njegovom kapacitetu predstavlja akcesorni akt bez vlastite samostalne
prirode te ne može biti ni pobijan neposredno. Time je visokom
učilištu uskraćeno i pravo na djelotvornu pravnu
zaštitu. Prema tome, osporenom odredbom članka 59.
stavka 2. Zakona neosnovano je predviđena obveza donošenja
složenog akta (akta kolaboracije) dva tijela - visokog učilišta
i tijela državne uprave - u slučaju utvrđenja
kapaciteta svakog pojedinog visokog učilišta, čime
se narušava ustavno pravo visokog učilišta da
samostalno odlučuje o svom djelovanju. Osim toga, zakonom
dana ovlast tijelu državne uprave na davanje suglasnosti
na utvrđenje kapaciteta visokog učilišta izrijekom
je protivna odredbi članka 66. Ustava, jer ograničava
pravo građana da privatna učilišta osnivaju uz
uvjete određene zakonom. Uzimajući u obzir sve prethodne
navode, Sud je utvrdio da treba ukinuti dio odredbe članka
59. stavka 2. (»uz suglasnost Ministarstva«), tako da
odredba sada glasi: »(2) Kapacitet visokog učilišta
utvrđuje visoko učilište«.

1.3. Predlagatelj je u pravu kada napominje da u Zakonu nisu jasno
određene ovlasti upravnog vijeća u postupku izbora rektora.
Odredba članka 105. stavka 2. podstavka 3. Zakona prema
kojoj upravno vijeće »predlaže sveučilišnom
senatu predloženike u postupku izbora rektora«, a u
svezi s člankom 108. stavcima 3. do 5. Zakona, može
se tumačiti na način da upravno vijeće, nakon
završenog postupka prikupljanja prijedloga kandidata, nije
dužno predložiti sveučilišnom senatu sve
pravovaljane *kandidate* za rektora, nego da može -
između svih predloženih kandidata - odabrati dva ili
više *predloženika* i samo njih predložiti
sveučilišnom senatu. U postupku ocjene ustavnosti
članka 105. stavka 2. podstavka 3. Zakona, a u svezi s
člankom 108. stavcima 3. do 5. Zakona, Sud je utvrdio da
je nesporno pravo visokih učilišta u sastavu sveučilišta
i stručnih vijeća sveučilišnih odjela
da predlažu kandidate za rektora. Sud je također utvrdio
da se ovlast na provedbu postupka prikupljanja prijedloga kandidata
može povjeriti upravnom vijeću, jer se ta ovlast ne
bi mogla smatrati ograničavanjem autonomije sveučilišta
i njegove akademske samouprave. Međutim, Sud je utvrdio da
bi se smatrala ograničavanjem autonomije sveučilišta
ovlast upravnog vijeća da između svih pravovaljano predloženih
kandidata za rektora ono samo odabire pojedine kandidate i samo
njih - sada kao predloženike - predlaže sveučilišnom
senatu. Budući da iz navedenih odredaba Zakona nisu jasne
granice ovlasti upravnog vijeća u postupku izbora rektora,
to je Ustavni sud zaključio da treba ukinuti odredbu članka
105. stavka 2. podstavka 3. Zakona, jer je postupak izbora rektora
dosljedno i precizno uređen člankom 108. Zakona.

1.4. Ocjenjujući u nastavku način imenovanja i sastav
upravnog vijeća, kao tijela koje upravlja sveučilištem
(članak 105. stavak 1. Zakona), Sud je utvrdio da je odredbama
članka 106. stavaka 3. i 4. neposredno povrijeđena
ustavna odredba o jamstvu autonomije sveučilišta iz
člana 67. stavka 1. Ustava. U stavcima 3. i 4. članka
106. Zakona propisano je, naime, da »članove upravnog
vijeća imenuje osnivatelj«, i to tako da »polovicu
članova upravnog vijeća osnivatelj imenuje s liste
koju mu predlaže sveučilišni senat iz reda znanstveno-nastavnih
zaposlenika sveučilišta ili visokih učilišta
u sastavu sveučilišta, a polovicu članova s
liste koju mu predlaže ministar«. Povežu li se
navedene odredbe s odredbama o ovlastima upravnog vijeća
iz članka 105. Zakona, te s odredbama članka 106.
stavaka 5. i 7. Zakona, Sud ocjenjuje da se pitanje opravdanosti
ograničavanja prava sveučilišta da samostalno
bira svoja sveučilišna tijela osnovano postavlja.
Naime, odredbe članka 106. stavaka 5. i 7. Zakona propisuju
da »predsjednika upravnog vijeća biraju članovi
između sebe«, a da »u slučaju podijeljenog
broja glasova kod donošenja odluka, odlučuje glas
predsjednika«. Zbog svega navedenog predlagatelj je u pravu
kada u podnesku ističe da upravno vijeće može
imati takav sastav, takav način odlučivanja i takvu
odgovornost da nije moguće odrediti ustanovljava li Zakon
upravno vijeće zato da predstavlja interese sveučilišta
ili osnivatelja sveučilišta ili pak samih članova
upravnog vijeća. Osim toga, odredba članka 106. stavka
7. koja propisuje da u slučaju podijeljenog broja glasova
odlučuje glas predsjednika, omogućuje da u upravnom
vijeću javnog sveučilišta koje je za svog predsjednika
izabralo člana imenovanog na prijedlog osnivatelja odlučujući
utjecaj ima osnivatelj, a u upravnom vijeću koje je za svog
predsjednika izabralo člana imenovanog na prijedlog senata
odlučujući utjecaj ima sveučilište, te
se i stupanj autonomije sveučilišta u ta dva slučaja
razlikuje. Zbog svega navedenog, valjalo je odredbe članka
106. stavaka 3. i 4. ukinuti kao nesuglasne s ustavnim jamstvom
autonomije sveučilišta.

1.5. Sukladno ustavnom jamstvu autonomije sveučilišta,
koja u sebi sadrži i ovlast visokog učilišta
na samostalan izbor čelnika, Sud je ocijenio da odredba
članka 115. stavka 6. Zakona, prema kojoj odredbi »dekana
potvrđuje upravno vijeće sveučilišta uz
pribavljeno mišljenje rektora« nije u suglasnosti s
autonomijom fakulteta, kao visokog učilišta u sastavu
sveučilišta s vlastitom akademskom samoupravom. Iako
o pravnoj prirodi potvrde, kao akta kojim upravno vijeće
sveučilišta potvrđuje odluku fakulteta o izboru
dekana, u pravnoj teoriji postoje različita mišljenja
(od toga da je potvrda specifičan oblik nadzora nad nečim
što već postoji, do toga da je akt pendentan sve do
izdavanja potvrde, slično rezolutivnom uvjetu), nesporno
je da uskratom potvrde prestaje pravno djelovanje odluke kojoj
je ona uskraćena. Sud je utvrdio i nesuglasnost stavka 6.
sa stavcima 7. i 8. istoga članka Zakona koji ne govore
o »potvrdi«, nego o »suglasnosti«, iz čega
bi proizlazila još jača nadzorna ovlast upravnog vijeća
u postupku izbora dekana fakulteta, jer u tom slučaju odluka
o izboru dekana ne bi mogla ni započeti pravno djelovati
prije no što bi upravno vijeće dalo suglasnost. Odredbu
članka 115. stavka 6. Zakona stoga je trebalo ukinuti,
jer ovlast dana upravnom vijeću neposredno vrijeđa pravo
fakulteta da samostalno bira svoje čelnike, što nije
u suglasnosti s ustavnim jamstvom o autonomiji sveučilišta
propisanim člankom 67. Ustava, ali ni sa sadržajem
akademske samouprave visokih učilišta propisanim člankom
3. Zakona. Slijedom toga, Sud je sam pokrenuo postupak za ocjenu
ustavnosti i ukinuo stavke 7. i 8. članka 115. Zakona,
jer je ukidanjem odredbe stavka 6. istog članka prestao
postojati ratio zbog kojega su one bile propisane.

1.6. Zbog istovjetnih razloga navedenih u točki 1.5. trebalo
je ukinuti i odredbu članka 105. stavka 2. podstavka 6.
Zakona koja propisuje da upravno vijeće »razrješuje
dekana dužnosti na zahtjev sveučilišnog senata
i postavlja vršitelja dužnosti dekana«. Sud je
ocijenio da je razrješenje dekana autonomno pravo visokog
učilišta u istoj mjeri u kojoj je to i njegov izbor,
sve u skladu s pretpostavkama propisanim zakonom. S druge strane,
Sud je utvrdio da davanje zakonske ovlasti upravnom vijeću
na neposredno postavljanje vršitelja dužnosti dekana
znači davanje zakonskog prava na neposredan izbor čelnika
fakulteta tijelu koje u cijelosti imenuje osnivatelj. Budući
da je Sud prethodno utvrdio da su neustavne odredbe Zakona kojima
se za izbor dekana zahtijeva potvrda (suglasnost) upravnog vijeća,
odnosno kojima se konačna odluka o razrješenju dekana
stavlja u nadležnost upravnog vijeća, zakonsko pravo
upravnog vijeća na neposredno postavljanje vršitelja
dužnosti dekana tim više nije u suglasnosti s ustavnim
jamstvom autonomije sveučilišta i ustavnim pravom
sveučilišta na izbor svojih čelnika. Stoga
je odredbu članka 105. stavka 2. podstavka 6. Zakona trebalo
ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člankom 67. Ustava.
Slijedom toga, Sud je sam pokrenuo postupak i ukinuo odredbu članka
115. stavka 10. koja predstavlja razradu ovlasti danih upravnom
vijeću člankom 105. stavkom 2. podstavkom 6., a koja
propisuje da »ako se novi dekan ne izabere do isteka mandata
postojećem dekanu ili se utvrdi da je tekući mandat
nepropisan, upravno vijeće imenovat će za vršitelja
dužnosti dekana osobu koja ispunjava propisane uvjete, za
vrijeme tekuće školske godine«.

*2. Osporene odredbe koje uređuju izbor u zvanja i nadležnost
pojedinih tijela u postupku izbora u zvanja i s njim povezanih
prava i obveza*

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju izbor
u zvanja i nadležnost pojedinih tijela u postupku izbora
u zvanja i s njim povezanih prava i obveza, Sud je utvrdio da
sljedeće odredbe - u cijelosti ili djelomice - nisu u suglasnosti
s odredbama Ustava Republike Hrvatske:

- odredba članka 86. stavka 1. u dijelu koji propisuje
da stručno vijeće visokog učilišta može
povjeriti izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku,
stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta;

- članak 95. stavak 4.;

- članak 99. stavci 4., 5. i 6.;

- članak 144.

U postupku ocjene ustavnosti navedenih odredaba Sud je pošao
od prethodno utvrđenog stava da pravo na samostalan izbor
nastavnika pripada u temeljni sadržaj akademske samouprave
sveučilišta koji Zakonom nije dopušteno ograničavati
osim u slučaju nužnih ograničenja koja se temelje
na razlozima propisanim člankom 16. Ustava.

2.1. Odredbom članka 86. stavak 1. Zakona propisano je
da stručno vijeće visokog učilišta može
povjeriti izvedbu dijela ili cjelokupnog nastavnog predmeta nastavniku,
znanstveniku, stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta,
kao i nastavniku iz drugog visokog učilišta. U postupku
ocjene ustavnosti navedene odredbe, Sud je utvrdio da visoko učilište
ima nesporno pravo povjeriti izvedbu nastave iz cijelog nastavnog
predmeta sveučilišnog dodiplomskog studija osobi koja
nije s visokim učilištem sklopila ugovor o radu, ali
je izabrana u jedno od zvanja sveučilišnog nastavnika
u skladu sa Zakonom ili od priznatoga stranog sveučilišta,
što uključuje sveučilišnog nastavnika
i izvan visokog učilišta i sveučilišnog
nastavnika drugog visokog sveučilišta, kao i osobi
koja je izabrana u jedno od znanstvenih zvanja u skladu sa Zakonom
o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti ili od priznate
strane znanstvene ustanove. Sud je, međutim, ocijenio suprotnim
ustavnoj odredbi članka 44. Ustava onaj dio odredbe članka
86. stavka 1. Zakona koji daje pravo visokom učilištu
da povjeri izvedbu nastave iz *cijelog* nastavnog predmeta
sveučilišnog dodiplomskog studija (što uključuje
izvedbu svih sati ili većine sati predavanja i drugih oblika
nastave te izvedbu ispita iz dotičnog predmeta) osobi koja
nije izabrana za sveučilišnog nastavnika. Omogućavanje
visokom učilištu da nekoj osobi ili većem broju
osoba povjeri obavljanje javne službe - u što se ubrajaju
poslovi sveučilišnog studija - mimo redovitih uvjeta
propisanih Zakonom koji su jednaki za sve, nije u suglasnosti
s člankom 44. Ustava, koji propisuje da svaki građanin
ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u obavljanju javnih
poslova i biti primljen u javne službe. Zbog toga je valjalo
dio odredbe članka 86. stavka 1. Zakona, koji propisuje
da stručno vijeće visokog učilišta može
povjeriti izvedbu cijelog nastavnog predmeta nastavniku, znanstveniku,
stručnjaku ili umjetniku izvan visokog učilišta,
ukinuti zbog njegove nesuglasnosti s odredbom članka 44.
Ustava.

2.2. Odredbom članka 95. stavka 4. Zakona propisano je
da na temelju uvjeta iz stavka 3. istog članka, ministar
ovlašćuje visoka učilišta za izbor i davanje
mišljenja u postupku izbora za određena znanstvena i
stručna područja. Sud je zauzeo stajalište
da se tom odredbom ograničava autonomno pravo sveučilišta,
odnosno visokog učilišta u sastavu sveučilišta,
da bira svoje nastavnike pod uvjetima određenim zakonom, jer
se nadležnost za obavljanje bitnih poslova u postupku izbora
sveučilišnih nastavnika Zakonom prenosi na tijelo
državne uprave. Sud je također utvrdio da je predlagatelj
u pravu kada u podnesku ističe da iz Zakona nije jasno
kojim pravnim aktom - općim ili pojedinačnim - tijelo
državne uprave ima pravo ovlašćivati visoka učilišta
za izbor i davanje mišljenja u postupku izbora za određena
znanstvena i stručna područja, čime se otvara
mogućnost da se ovlast podijeli općim, ali i pojedinačnim
aktom. Time se vrijeđa pravo sveučilišta i visokih
učilišta u sastavu sveučilišta na jednakost
pred zakonom s drugim istovrsnim učilištima. Zbog
toga je valjalo odredbu članka 95. stavka 4. Zakona ukinuti
zbog njezine nesuglasnosti s odredbama članaka 67., 68.
stavka 1. i 16. Ustava.

2.3. Odredbom članka 99. stavka 4. određeno je da polovicu
članova matičnih povjerenstava (to jest, tijela
koja daju mišljenje ispunjava li predloženik u postupku
izbora minimalne uvjete za izbor u znanstveno-nastavna te nastavna
zvanja, što predstavlja najvažniji akt bez kojega visoko
učilište ne može izabrati predloženika niti
u jedno od propisanih zvanja) imenuje Rektorski zbor, a drugu
polovicu i predsjednika imenuje ministar. Stavkom 5. istog članka
propisano je da stručne poslove za matično povjerenstvo
osigurava ministarstvo. Stavkom 6. istog članka određeno
je da ministar uz pribavljeno mišljenje Rektorskog zbora
propisuje način rada, broj matičnih povjerenstava,
broj članova matičnih povjerenstava te vrijeme na
koje se imenuju članovi matičnih povjerenstava.
Sud je utvrdio da je predlagatelj u pravu kada u svom podnesku
ističe da je autonomija sveučilišta narušena
sastavom matičnog povjerenstva u kojemu polovicu članova
i predsjednika povjerenstva imenuje čelnik tijela državne
uprave (ministar), koji je ujedno i član najvišeg
tijela izvršne vlasti (Vlade Republike Hrvatske), jer imenovanja
u nadležnosti ministra po svojoj naravi ne smjeraju primarno
predstavljanju i zaštiti interesa sveučilišta
ili druge znanstvene zajednice. Stoga se sastav matičnih
povjerenstava, propisan člankom 99. stavkom 4. Zakona,
protivi autonomiji sveučilišta, koja se Ustavom jamči
i zbog toga da bi se osigurala isključivo znanstvena mjerila
odlučivanja o tome ima li predloženik za sveučilišnog
nastavnika određene znanstvene kvalifikacije. Nadalje, Sud
je utvrdio da se pojedine nadležnosti u postupku izbora sveučilišnih
nastavnika ne uređuju Zakonom, nego se odredbom članka
99. stavka 5. umjesto toga neosnovano prenose na čelnika
tijela državne uprave i člana najvišeg tijela
izvršne vlasti u zemlji, čime se ograničava
Ustavom zajamčena autonomija sveučilišta, kao
i pravo na samostalno odlučivanje sveučilišta
u skladu sa zakonom. Sukladno tome, nije u suglasnosti s pravom
sveučilišta da samostalno odlučuje o svom djelovanju
ni odredba članka 99. stavka 5. koja obavljanje stručnih
poslova za matična povjerenstva stavlja u nadležnost
ministarstva. Zbog toga je valjalo odredbe članka 99. stavaka
4., 5. i 6. Zakona ukinuti zbog njihove nesuglasnosti s člankom
67. Ustava.

2.4. Odredbom članka 144. Zakona propisano je da standardno
opterećenje nastavnih obveza te ostale čimbenike
za novčanu podlogu rada visokih učilišta (broj
nastavnika, suradnika, broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo
na prijedlog Vijeća za novčanu potporu visokog školstva.
Predlagatelj je u pravu kada u svom podnesku osporava ustavnost
dijela odredbe članka 144. kojim se nadležnost za
propisivanje standardnog opterećenja nastavnih obveza dodjeljuje
tijelu državne uprave. U postupku za ocjenu ustavnosti osporavanog
dijela odredbe članka 144. Zakona Sud nije ocjenjivao je
li standardno opterećenje nastavnih obveza pravilo običajnog
prava u hrvatskom pravnom poretku ili nije, kako je to zatražio
predlagatelj. Sud se ograničio na ispitivanje ustavnosti
postojeće odredbe Zakona, te je ocijenio nesuglasnom Ustavom
zajamčenoj autonomiji sveučilišta dio odredbe
kojim se nadležnost za propisivanje standardnog opterećenja
nastavnih obveza ne uređuje Zakonom, nego se neosnovano prenosi
na tijelo državne uprave. Stoga je, sukladno prijedlogu predlagatelja,
dio odredbe članka 144. koji glasi: »Standardno opterećenje
nastavnih obveza te ostale« trebalo ukinuti zbog njegove
nesuglasnosti s člankom 67. stavak 2. Ustava. Sud je, međutim,
ocijenio da ni preostali dio odredbe članka 144. Zakona
nije u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta,
te je sam pokrenuo postupak za ocjenu njegove ustavnosti. Ocjenjujući
ustavnost preostalog dijela odredbe članka 144. Sud je
zauzeo stajalište da propisivanje čimbenika za novčanu
podlogu rada visokih učilišta ne može biti u
izvornoj nadležnosti ministarstva, kao tijela državne
uprave, jer je to dio proračunske politike Vlade o kojemu
je potrebno donijeti opći akt odgovarajuće pravne
snage. Stoga je Sud ukinuo i preostali dio odredbe članka
144. Zakona koji glasi: »čimbenike za novčanu
podlogu rada visokih učilišta (broj nastavnika, suradnika,
broj studenata i drugo) propisuje Ministarstvo na prijedlog Vijeća
za novčanu potporu visokog školstva«.

*3. Osporene odredbe koje uređuju nadležnost za donošenje
općih akata sveučilišta, uključujući
statut*

U postupku ocjene ustavnosti odredaba kojima se uređuju nadležnost
za donošenje općih akata sveučilišta, Sud
je utvrdio da sljedeće odredbe - u cijelosti ili djelomice
- nisu u suglasnosti s odredbama Ustava Republike Hrvatske:

- članak 5. stavak 3. u dijelu koji se odnosi na sveučilište,
a koji glasi: »sveučilište … članka
105. stavka 1., odnosno«, članak 5. stavak 4. u dijelu
koji se odnosi na sveučilište, a koji glasi: »fakulteta,
umjetničke akademije, visoke škole u sastavu sveučilišta
i … fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole
u sastavu sveučilišta, odnosno … sveučilišta,
odnosno«, te članak 5. stavak 5. u dijelu odredbe
koji glasi: »sveučilišta, odnosno«;

- članak 105. stavak 2. podstavak 2., 4. i 5.

- članak 105. stavak 3. u dijelu odredbe koji glasi: »općih
akata te«;

- članak 132. stavak 2. podstavak 3.

U ocjeni ustavnosti navedenih odredaba Sud je pošao od ustavnog
utvrđenja da sveučilište ima pravo samostalno
odlučivati o svom ustrojstvu i djelovanju u skladu sa zakonom,
što znači da odlučivanje o ustrojstvu i djelovanju
pripada, silom ustavne odredbe, u područje akademske samouprave
sveučilišta. Poslovi koji prema članku 3. stavku
2. Zakona predstavljaju poslove akademske samouprave pretpostavljaju
pravo sveučilišta da o svakom od njih donosi opće
i pojedinačne akte, uključujući statut. Stoga
pravo na samostalno donošenje općih i pojedinačnih
akata iz predmeta navedenih u članku 3. stavku 2. Zakona
pripada temeljnom sadržaju akademske samouprave sveučilišta
koji Zakonom nije dopušteno ograničavati osim u slučaju
nužnih ograničenja koja se temelje na razlozima propisanim
člankom 16. Ustava.

3.1. Odredbama članka 5. stavaka 3. i 4. Zakona propisano
je da statut sveučilišta i veleučilišta
donosi upravno vijeće sveučilišta iz članka
105. stavka 1. Zakona, odnosno upravno vijeće veleučilišta
iz članka 120. stavka 2. Zakona, uz suglasnost osnivatelja,
a da statut fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole
u sastavu sveučilišta i veleučilišne škole
donosi dekan fakulteta, umjetničke akademije, visoke škole
u sastavu sveučilišta, odnosno veleučilišne
škole, na prijedlog stručnog vijeća, a uz suglasnost
upravnog vijeća sveučilišta, odnosno veleučilišta.
Predlagatelj u podnesku osporava ustavnost samo onih dijelova
navedenih odredaba koje se odnose na sveučilišta i
visoka učilišta u sastavu sveučilišta.
Ona se od ostalih visokih učilišta ustavno razlikuju
po tome što se samo na njih odnosi ustavno jamstvo slobode
znanstvenog stvaralaštva iz članka 68. stavka 1. Ustava,
što za sobom povlači i njihovu zakonsku razliku, jer
samo sveučilišta i visoka učilišta u sastavu
sveučilišta izvode studije koji pripremaju i za znanstveni
rad. U ocjeni ustavnosti osporavanih dijelova članka 5.
stavaka 3. i 4. Zakona Sud je utvrdio da zakonsko rješenje
prema kojem statut sveučilišta donosi upravno vijeće
sveučilišta, uz dodatnu suglasnost osnivatelja, predstavlja
neposredno ograničenje autonomnog prava sveučilišta
na donošenje svoga statuta, kao njegova temeljnog akta. Sud
je posebno utvrdio da ne može postojati legitiman interes
osnivatelja na potvrđivanje statuta sveučilišta,
jer osnivatelj ima mogućnost aktom o osnivanju sveučilišta
postaviti sveučilištu granice unutar kojih ono može
donositi svoj statut, a ako sveučilište to ne učini,
osnivatelju ostaju brojne nadzorne ovlasti koje proizlaze iz njegova
položaja osnivatelja, sve do ukidanja sveučilišta,
sukladno općim propisima o ustanovama. Slično tome,
zakonsko rješenje po kojem statut fakulteta, umjetničke
škole ili visoke škole u sastavu sveučilišta
donosi dekan tog visokog učilišta, na prijedlog stručnog
vijeća istog učilišta te uz suglasnost upravnog
vijeća sveučilišta, predstavlja neposredno ograničenje
autonomnog prava fakulteta i drugih visokih učilišta
u sastavu sveučilišta da samo ili uz suglasnost sveučilišta
donese svoj statut. Stoga je dio odredaba članka 5. stavaka
3. i 4. koje se odnose na sveučilišta trebalo ukinuti
zbog njihove nesuglasnosti s člankom 67. i člankom
68. stavkom 1. Ustava. Ustavnost ostalog dijela odredaba članka
5. stavaka 3. i 4. koje se odnose na veleučilišta
Sud nije ocjenjivao, jer ocjenu njihove ustavnosti predlagatelj
u svom podnesku nije zahtijevao. Ukidanjem odredaba članka
5. stavaka 3. i 4. u dijelu koji se odnosi na sveučilište,
trebalo je pokrenuti postupak i ukinuti i dio odredbe članka
5. stavka 5. koji se odnosi na sveučilište, a koji
glasi: »sveučilište, odnosno«, tako da odredbe
članka 5. stavaka 3., 4. i 5. sada glase: »(3) Statut
veleučilišta donosi upravno vijeće iz članka
120. stavka 2. ovoga Zakona, uz suglasnost osnivatelja. (4) Statut
veleučilišne škole donosi dekan veleučilišne
škole, na prijedlog stručnog vijeća, a uz suglasnost
upravnog vijeća veleučilišta. (5) Ako upravno
vijeće veleučilišta, u roku od tri mjeseca od
uredno podnesenog zahtjeva za davanje suglasnosti na statut ne
uskrati suglasnost, smatra se da je dalo suglasnost«.

3.2. U skladu s ocjenom Suda i razlozima koji su obrazloženi
u točki 3.1., trebalo je ukinuti i odredbe članka
105. stavka 2. podstavaka 2., 4. i 5. Zakona. U članku
5. stavku 2., podstavcima 2., 4. i 5. propisano je da upravno
vijeće sveučilišta donosi statut sveučilišta
(na prijedlog sveučilišnog senata) i opće akte
utvrđene statutom sveučilišta, te daje suglasnost
na statute fakulteta, umjetničkih akademija i drugih pravnih
osoba u sastavu sveučilišta, što predstavlja
ponavljanje sadržaja odredaba članka 5. stavaka 3.
i 4. Zakona, ali i neosnovano ograničenje sveučilišta
u njegovom pravu da samostalno donosi i sve druge opće akte
utvrđene njegovim statutom. Budući da je Sud donio odluku
o ukidanju odredbe članka 105. stavka 2. podstavka 2.,
prema kojoj upravno vijeće donosi opće akte utvrđene
statutom, trebalo je ukinuti i odredbu stavka 3. istog članka
u dijelu koji se odnosi na opće akte, a koji glasi: »općih
akata te«, tako da odredba članka 105. stavka 3. sada
glasi: »Kod donošenja odluka od značaja za program
rada i razvoj sveučilišta, upravno vijeće je
dužno zatražiti prethodnu suglasnost sveučilišnog
senata, a kad te odluke utječu na povećanje troškova
rada, dužno je zatražiti prethodnu suglasnost Ministarstva«.

3.3. Odredbom članka 132. stavka 2. podstavka 3. Zakona
propisano je da Nacionalno vijeće za visoku naobrazbu daje
mišljenje stručnom vijeću sveučilišta
o izvedbi i ustroju poslijediplomskih znanstvenih studija. U pravu
je predlagatelj kada u svom podnesku napominje da je ograničenje,
koje se sastoji u obvezi sveučilišta da od Nacionalnog
vijeća za visoku naobrazbu pribavlja mišljenje o izvedbi
i ustroju poslijediplomskih znanstvenih studija, protivno svrsi
autonomije sveučilišta i slobodi znanstvenog stvaralaštva
iz članaka 67. i 68. stavak 1. Ustava. Polazeći od
načina izbora, sastava i svrhe Nacionalnog vijeća
za visoku naobrazbu (imenuje ga Sabor Republike Hrvatske, prijedlog
predloženika utvrđuje Vlada Republike Hrvatske, a osniva
se radi brige za razvoj sustava visokog školstva), Sud je
ocijenio da je ograničenjem propisanim člankom 132.
stavka 2. podstavka 3. Zakona nametnut pogrešan odnos države
prema znanstvenom stvaralaštvu, jer pretpostavke za znanstveno
stvaralaštvo ne mogu biti osigurane ako je sveučilište
pravno ovlašteno mijenjati nastavni program poslijediplomskog
znanstvenog studija samo uz prethodno mišljenje tijela osnovanog
na način na koji se osniva Nacionalno vijeće za visoku
naobrazbu. Ustavna je obveza države da potiče i pomaže
razvitak znanosti. Stoga je u pravu predlagatelj kada ističe,
pozivajući se na pravila razvijenih zemalja, da vlada treba
novčano podupirati poslijediplomske znanstvene studije
koje smatra vrijednima, iako ih ne odobrava. Budući da je
ta svrha u cijelosti izigrana spornom odredbom Zakona, trebalo
ju je ukinuti zbog njezine nesuglasnosti s člancima 67.
i 68. stavcima 1. i 2. Ustava.

III. U nastavku Odluke obrazlažu se razlozi zbog kojih Sud
nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti
odredaba članka 39. stavka 3., članka 99. stavka
1., članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., članka
103., članka 106. stavka 6., članka 123., članka
124., članka 127. stavka 1. podstavka 1. i 3. i članka
163. stavka 2. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

1. Odredbom članka 39. stavka 3. Zakona propisano je da
su stručna vijeća sveučilišta ili veleučilišta
dužna prethodno zatražiti suglasnost Ministarstva ako
se nastavnim programima javnih visokih učilišta povećava
ili smanjuje novčana potpora visokih učilišta.
Predlagatelj napominje da sporna odredba, osim što predstavlja
primjer nejasnog pravnog propisa, proturječi ostalim odredbama
Glave IX. Zakona, kojima se određuje da su nastavni programi
samo jedno od mjerila na temelju kojih ministar dodjeljuje potporu
nadležnog ministarstva javnim visokim učilištima,
pa stoga nije moguće da visoko učilište jednostranom
promjenom programa studija koji izvodi poveća ili smanji
državnu potporu. Sud je, međutim, zauzeo stajalište
da se odredba članka 39. stavka 3. u dijelu koji predlagatelj
osporava načelno ne može smatrati nesuglasnom s Ustavom
zajamčenom autonomijom sveučilišta. Sud je
ocijenio da ograničenje koje osporavana odredba propisuje,
a koje se sastoji u obvezi sveučilišta da dobije suglasnost
podupiratelja u situacijama za koje Zakon pretpostavlja da mogu
dovesti do povećanja ili smanjenja potpore podupiratelja
(primjerice, u situaciji kada se nastavnim programom uvode novi
obvezatni predmeti koji zahtijevaju otvaranje novih radnih mjesta),
treba smatrati pridržanim pravom onih koji novčano
podupiru sveučilište. Sud ujedno utvrđuje da ovom
ocjenom ne ulazi u pitanje primjerenosti zakonskog rješenja
po kojem visoko učilište u navedenom slučaju
mora tražiti prethodnu suglasnost nadležnog ministarstva.

Zbog navedenog razloga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti dijela članka 39. stavka
3. koji se odnosi na sveučilišta, jer se ne može
smatrati da navedena odredba ograničava ustavna prava i
slobode sveučilišta i znanstvenog stvaralaštva
zajamčene Ustavom.

2. Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka
za ocjenu ustavnosti odredaba članka 99. stavka 1., članka
127. stavka 1. podstavaka 1. i 3., te članka 163. stavka
2. Zakona kojima se uređuje izbor u zvanja, a koje predlagatelj
osporava u svom podnesku.

Odredbom članka 99. stavka 1. Zakona propisano je da uvjete
za ocjenu nastavne aktivnosti u postupku izbora u znanstveno-nastavna
zvanja, odnosno nastavne i stručne aktivnosti u postupku
izbora u nastavna zvanja za pojedina znanstvena područja
propisuje Rektorski zbor. Odredbama članka 127. stavka
1. podstavaka 1. i 3. propisano je da Rektorski zbor propisuje
minimalne uvjete za ocjenu nastavne i stručne djelatnosti
u postupku izbora u znanstveno-nastavna i nastavna zvanja te utvrđuje
uvjete za koja su znanstvena i stručna područja
visoka učilišta ovlaštena za izbor i davanje
mišljenja u postupku izbora. Predlagatelj u svom podnesku
izrijekom napominje da bi se navedene ovlasti mogle smatrati ustavno
prihvatljivim zakonskim uređenjem autonomije sveučilišta
kad Rektorski zbor ne bi bio Zakonom protuustavno sastavljen,
odnosno kad po svojoj prirodi ne bi dijelom bio i tijelo izvršne
vlasti Republike Hrvatske. Ocjenjujući osnovanost prijedloga
za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka
99. stavka 1. i članka 127. stavka 1. podstavaka 1. i 3.
Sud je zauzeo stajalište da njima propisane ovlasti, kao
i nadležnost za njihovo obavljanje, ne predstavljaju ograničavanje
autonomije sveučilišta zajamčene stavkom 67.
stavka 1. Ustava niti ograničavanje prava sveučilišta
na akademsku samoupravu propisano člankom 67. stavka 2.
Ustava, jer je Rektorski zbor po svom sastavu sveučilišno
tijelo koje se sastoji od rektora sveučilišta i veleučilišta
(članak 126. stavak 2. Zakona). Uz ocjenu Suda da je način
izbora rektora koji je propisan Zakonom nesuglasan ustavnom jamstvu
autonomije sveučilišta i akademske samouprave, postoji
čvrsta ustavnopravna utemeljenost zakonskog rješenja
da se ovlasti iz članka 99. stavka 1. i članka 127.
stavka 1. podstavaka 1. i 3. Zakona daju u nadležnost sveučilišnom
tijelu, kako je to i uređeno Zakonom. Zbog navedenih razloga
Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju postupka
za ocjenu suglasnosti odredaba članka 99. stavka 1. i članka
127. stavka 1. podstavaka 1. i 3. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

3. Odredbom članka 101. stavka 1. Zakona propisano je da
nastavniku u nastavnom ili znanstveno-nastavnom zvanju redovitog
profesora prestaje ugovor o radu po završetku školske
godine u kojoj navršava 65 godina života. Međutim,
stavcima 2., 3., 4. i 5. istoga članka propisano je da
s takvim nastavnikom visoko učilište može svake
godine sklapati ugovor o radu ako postoji nastavna potreba i ako
se na natječaj ne javi osoba koja ispunjava uvjete propisane
Zakonom, najdulje do kraja školske godine u kojoj navršava
70 godina života. Protuustavnost spornih odredaba predlagatelj
nalazi u njihovoj suprotnosti sa svrhom stalnosti zaposlenja sveučilišnih
nastavnika, a to je sloboda znanstvenog stvaralaštva, napose
znanstvene kritike. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za
pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti odredaba članka
101. stavaka 2., 3., 4. i 5. Zakona, Sud nije našao da bi
uređenje radnopravnog odnosa na način njima predviđen
neposredno vrijeđao bilo koje dobro zaštićeno Ustavom.
Sud dopušta da predlagatelj može biti u pravu kada ističe
da bi racionalan zakonodavac odredio da redoviti sveučilišni
profesor može, iznimno od općih propisa, imati pravo
zaključiti s visokim učilištem u kojemu je
u radnom odnosu u trenutku navršenih 65 godina života
samo jedan ugovor o radu na određeno vrijeme do završetka
školske godine u kojoj navršava 70 godina života,
ali Sud, isto tako, utvrđuje da je takvo uređenje u nadležnosti
zakonodavnog tijela, a ne ovoga Suda. Zbog navedenog razloga Sud
nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredaba članka 101. stavaka 2., 3., 4. i 5., jer se navedenim
odredbama ne ograničavaju neposredno ustavna prava i slobode
sveučilišta i znanstvenog stvaralaštva zajamčene
Ustavom.

4. Odredbom članka 103. Zakona propisane su pretpostavke
pod kojima je visoko učilište i znanstvenoistraživački
institut u sastavu sveučilišta dužan otkazati
ugovor o radu znanstveniku, sveučilišnom nastavniku
odnosno suradniku. Predlagatelj osporava ustavnost te odredbe
zbog, prema njegovom mišljenju, nezgrapnih i nejasnih formulacija
pretežito pravopisne i gramatičke prirode (upotreba
kondicionala; upotreba riječi »ili« u podstavku
2., ali ne i u drugim podstavcima, i sl.). Sud se može složiti
s tim da je formulacija odredaba koju u podnesku predlaže
predlagatelj nomotehnički pravilnija, a time i jasnija
no što je to formulacija dana u članku 103. Zakona,
ali Sud nije ovlašten uređivati zakonsku građu umjesto
zakonodavca. Stoga je Sud u odlučivanju o prihvaćanju
prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti sporne
odredbe našao da nomotehnički propusti zakonodavca
nisu takve prirode da bi mogli dovesti do neustavnosti cjelokupnog
članka 103. Zakona zbog povrede načela vladavine
prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.
Zbog navedenog razloga Sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti članka 103. Zakona, jer se
navedenim odredbama neposredno ne ograničava nijedno dobro
zaštićeno Ustavom Republike Hrvatske.

5. Sud utvrđuje da je predlagatelj u pravu kada upozorava
da Zakon u članku 106. stavka 6. propisuje da »mandat
članova upravnog vijeća traje četiri godine«,
ali da istodobno ne određuje da li i pod kojim uvjetima mandat
može prestati i prije isteka tog roka, što dovodi do
toga da je najviše upravno tijelo sveučilišta
Zakonom ustanovljeno bez pune odgovornosti, jer da njega ili pojedinog
njegovog člana ne može smijeniti prije isteka mandata
čak ni tijelo koje ga je izabralo (to jest, Zastupnički
dom Hrvatskoga državnog sabora). Odlučujući
o osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredbe članka 106. stavka 6. Zakona, Sud je utvrdio da
propuštanje zakonodavca da uredi pretpostavke za prestanak
mandata i prije isteka roka od četiri godine ne može
utjecati na nespornu ustavnost same odredbe članka 106.
stavka 6. Zakona koja propisuje da mandat članova upravnog
vijeća traje četiri godine. Uređivanje praznina
u samom zakonu nije nadležnost ovoga Suda, nego zakonodavnog
tijela. Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja
o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti dotične odredbe.
Time Sud ne odriče potrebu podrobnijeg uređenja tog
instituta s obzirom na prethodno iznesenu ocjenu ovoga Suda da
zakonske odredbe o imenovanju i sastavu upravnog vijeća
nisu u suglasnosti s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta.

6. Sud nije prihvatio ni prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti odredaba članaka 123. i 124. Zakona. One propisuju
da se odredbe članka 104. do 122. Zakona, koje se odnose
na upravu visokim učilištima, odgovarajuće primjenjuju
i na upravu privatnim visokim učilištima, osim odredaba
o načinu izbora, sastavu i mandatu upravnih tijela i voditelja
visokih učilišta, te da u upravno vijeće privatnog
visokog učilišta ministar imenuje jednog člana.

Pitanje koje postavlja predlagatelj u svezi s člankom 123.
Zakona jest sljedeće: budući da se člankom
123. Zakona odredbe o načinu izbora, sastavu i mandatu
upravnih tijela i voditelja javnih visokih učilišta
ne odnose na privatna visoka učilišta, može li
osnivatelj privatnog sveučilišta po vlastitom nahođenju
statutom ograničiti pravo sveučilišta, koje
je sam osnovao, da bira svoje voditelje još u većoj
mjeri nego što je to pravo samim Zakonom ograničeno
javnim sveučilištima? Sud je zaključio da je
pitanje predlagatelja akademske prirode, jer je izvjesna činjenica
da bi predmetom ocjene ustavnosti i zakonitosti u ustavnosudskom
postupku mogla biti svaka odredba statuta privatnog, kao i svakog
drugog sveučilišta, koja bi autonomiju sveučilišta
i akademsku samoupravu ograničavala nerazmjerno svrhama
zbog koje im je autonomija zajamčena Ustavom. Stoga Sud
smatra da se odredba članka 123. Zakona, unatoč
tome što ne propisuje način izbora, sastav i mandat
upravnih tijela i voditelja privatnih visokih učilišta,
što uključuje i sastav senata privatnog sveučilišta,
ne može smatrati nesuglasnom s Ustavom.

Budući da predlagatelj nije naveo razloge zbog kojih smatra
da je članak 124. Zakona nesuglasan s Ustavom, ovaj Sud
utvrđuje da se Zakonom propisanu obvezu, da u upravno vijeće
privatnog visokog učilišta ministar imenuje jednog
člana, ne može smatrati ograničenjem autonomije
sveučilišta i akademske samouprave. Predstavnik države
u upravnom vijeću privatnog sveučilišta standardna
je obveza države, jer državna tijela i nad privatnim
sveučilištem provode stručni nadzor i (eventualno)
ga podupiru.

Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja
o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka
123. i 124. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

7. Naposljetku, Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja o pokretanju
postupka za ocjenu suglasnosti odredbe članka 163. stavka
2. Zakona s Ustavom. Radi se o prijelaznoj i završnoj odredbi
Zakona, koja propisuje da svi nastavnici izabrani prema ranije
donesenim propisima podliježu ponovnom izboru prema odredbama
(novog) Zakona, ali ne prije isteka roka na koji su izabrani po
odredbama ranije donesenih propisa, odnosno prije isteka roka
za ocjenjivanje nastavnika po odredbama ranije donesenih propisa.
Predlagatelj u svom podnesku ističe da Zakon ne može
niti oduzeti zvanja koja su stečena ranijim propisima niti
odrediti da ona više nisu dovoljan uvjet za pravo njihovih
nositelja da sa sveučilištem u kojem su u radnom odnosu
zaključe ugovor o radu na neodređeno vrijeme do stjecanja
uvjeta za punu mirovinu po općim propisima, jer bi takve
odredbe predstavljale neposredno ugrožavanje slobode znanstvenog
stvaralaštva iz članka 68. stavka 1. Ustava. Prihvaćajući
djelomično stavove predlagatelja, Sud utvrđuje da ne
bi bilo u skladu s Ustavom Republike Hrvatske kada bi se novim
zakonom oduzimala zvanja koja su stečena ranijim propisima.
Budući da se osporavanom zakonskom odredbom ne predviđa
oduzimanje zvanja nijednom nastavniku, to članak 163. stavak
2. u tom pitanju ne može ni biti predmet ustavnosudske kontrole.
Nadalje, Sud je zauzeo stajalište da poslije isteka roka
na koji su nastavnici izabrani po odredbama ranije donesenih propisa,
odnosno poslije isteka roka za ocjenjivanje nastavnika po odredbama
ranije donesenih propisa, zakonodavac ima puno pravo propisati
da i ti nastavnici podliježu ponovnom izboru prema uvjetima
propisanim novim Zakonom. U tom se trenutku oni izjednačavaju
u svom pravnom položaju sa svim ostalim nastavnicima ocjenjivanim
i biranim prema odredbama novog Zakona. Štoviše, prijelaznom
odredbom članka 163. stavaka 3. i 4. ti su nastavnici stavljeni
u povlašteni položaj u odnosu prema onima koji su birani
samo po odredbama novoga Zakona, jer neudovoljavanje uvjeta za
izbor u isto ili više zvanje prvih povlači za sobom
oduzimanje zvanja i otkaz ugovora o radu s odgodnim rokom od pet
godina od dana stupanja na snagu novog Zakona (članak 163.
stavak 3. i 4.), dok neudovoljavanje uvjeta za izbor u isto ili
više zvanje nastavnika biranih po novom Zakonu povlači
za sobom oduzimanje zvanja i otkaz ugovora o radu bez ikakva odgodna
roka (članak 103.). Stoga odredbu članka 163. Zakona
Sud smatra prijelaznim rješenjem propisanim u korist stranaka
i zaštite njihovih prava koja bi mogla biti ugrožena
promjenom zakonskog režima izbora u zvanja nastavnika, a
ne ograničavanjem njihovih prava na slobodu znanstvenog
stvaralaštva, kako to u svom podnesku tvrdi predlagatelj.
Zbog navedenih razloga Sud nije prihvatio prijedlog predlagatelja
o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti odredaba članka
163. stavka 2. Zakona s Ustavom Republike Hrvatske.

IV.

Unatoč tome što predlagatelj nije podnio formalni
prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona u cijelosti, nego je njegovu
opću neustavnost utvrđivao u obrazloženju svoga
prijedloga, Sud je razmotrio i razloge zbog kojih predlagatelj
smatra da Zakon u cijelosti nije suglasan Ustavu Republike Hrvatske.

Predlagatelj u obrazloženju podneska osporava ustavnost Zakona
o visokim učilištima u cijelosti zbog toga što:

- uvjete koje propisuje članak 19. stavak 1. Zakona za
djelovanje visokog učilišta ne oblikuje određeno
u onoj mjeri koja je moguća i potrebna za vršenje prava
zajamčenih člankom 66., člankom 67. i člankom
68. stavkom 1. Ustava.

- ograničava pravo sveučilišta, zajamčeno
člancima 67. i 68. stavka 1. Ustava, da bira svoje čelnike;

- ne sadrži posebne odredbe o prestanku ugovora o radu sa
sveučilišnim nastavnikom otkazom;

- ne propisuje sudsku kontrolu upravnih akata Ministarstva znanosti
i tehnologije o ispunjenju uvjeta za djelovanje visokog učilišta
iz članka 19. stavka 1. Zakona zahtijevanu člankom
19. Ustava.

U razmatranju svakog pojedinog od tih razloga, kao i svih razloga
zajedno, Sud je došao do sljedećih zaključaka:

Predlagatelj je u pravu kada napominje da uvjeti koje propisuje
članak 19. stavak 1. za djelovanje visokog učilišta
u Zakonu nisu oblikovani određeno u onoj mjeri koja je moguća
i potrebna za vršenje prava zajamčenih člankom
66., člankom 67. i člankom 68. stavkom 1. Ustava.
U ocjeni ustavnosti Zakona u cijelosti, međutim, treba se
uvažiti i činjenica da su način i mjera njihova
oblikovanja uvjetovani odredbom članka 19. stavka 2. Zakona,
u kojoj se propisuje da »pobliže uvjete iz stavka 1.
ovoga članka« (to jest, pobliže uvjete za djelovanje
visokog učilišta) utvrđuje ministar znanosti i
tehnologije. Imajući u vidu da u konkretnom slučaju
cjelinu normativnog uređenja čine samo obje odredbe
zajedno (to jest, i stavak 1. i stavak 2. članka 19.),
to neodređenost članka 19. stavka 1. ne može biti
dovoljan razlog za ukidanje cijelog Zakona kao neustavnog. Drugo
je pitanje, dakako, je li davanje ovlasti ministru da utvrđuje
pobliže uvjete za djelatnost visoke naobrazbe visokih učilišta
u skladu s ustavnim jamstvom autonomije sveučilišta.
Ovaj Sud smatra da se ustavnost te odredbe Zakona može ocjenjivati
zasebno, što je on i učinio, jer ona uređuje pojedinačnu
i jasno definiranu ovlast točno određenog tijela, koja
ovlast može biti samostalan predmet ustavnosudske kontrole,
bez utjecaja na pravnu egzistenciju Zakona u cjelini. Stoga je
ukidanje članka 19. stavka 2. Zakona zbog njegove nesuglasnosti
s Ustavom dovelo i do potrebe podrobnijeg zakonskog uređenja
građe iz članka 19. stavka 1. Zakona. To je uređenje,
međutim, u nadležnosti zakonodavnog tijela, a ne ovoga
Suda.

Slično prethodnom utvrđenju, Sud smatra da se ustavnost
svih odredaba Zakona koje ograničavaju pravo sveučilišta
da samostalno bira svoje čelnike također može
ocjenjivati zasebno, bez utjecaja na pravnu egzistenciju Zakona
u cjelini.

Posljednja dva slučaja, zbog kojih predlagatelj smatra
da se Zakon u cijelosti treba ukinuti, odnose se na nepostojanje
izričitih odredaba o sredstvima pravne zaštite, odnosno
o institutima za koje predlagatelj smatra da ih je Zakon nužno
morao regulirati, pa je propuštanjem da to učini uzrokovao
neustavnost Zakona u cjelini. Konkretno, radi se o sljedećim
slučajevima: prvo, Zakon ne propisuje sudsku kontrolu upravnih
akata Ministarstva znanosti i tehnologije o ispunjenju uvjeta
za djelovanje visokog učilišta iz članka 19.
stavka 1. Zakona; drugo, Zakon ne sadrži posebne odredbe
o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim nastavnikom
otkazom. U prvom slučaju Sud je zauzeo stajalište
da, iako se radi o propustu zakonodavca koji otvara mogućnost
pravne nesigurnosti u pojedinačnim slučajevima,
propuštanje zakonodavca da spomenuti institut izrijekom uredi
u Zakonu još uvijek ne može dovesti do neustavnosti
Zakona u cijelosti, jer uvijek kada je u pitanju upravni akt postoji
mogućnost supsidijarne primjene drugih općih zakona
(Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima),
koji se primjenjuju onda kada posebni zakon (u konkretnom slučaju:
Zakon o visokim učilištima), što drugo ne propisuje.
Sud je nastavno utvrdio da se drugi razlog, zbog kojeg predlagatelj
osporava ustavnost Zakona u cijelosti, ne može uzeti u razmatranje,
jer se u podnesku ne uvažava činjenica da Zakon sadrži
posebnu odredbu o prestanku ugovora o radu sa sveučilišnim
nastavnikom otkazom (članak 103.).

V.

Zbog razloga navedenih i obrazloženih u točkama I.
i III. odjeljka III. ove Odluke, Sud nije utvrdio nesuglasnost
s Ustavom Republike Hrvatske odredaba odsjeka 5. glave V. i odsjeka
1. glave VI. u cijelosti, te odredaba članka 39. stavka
3., članka 99. stavka 1., članka 101. stavaka 2.,
3., 4. i 5., članka 103., članka 106. stavka 6.,
članka 123., članka 124., članka 127. stavka
1. podstavaka 1. i 3. i članka 163. stavka 2. Zakona o
visokim učilištima, čiju je ustavnost predlagatelj
u svom podnesku osporavao, te je stoga riješeno kao pod točkom
I. izreke.

Zbog razloga navedenih i obrazloženih u točki II.
odjeljka III. ove Odluke, Sud je utvrdio da odredbe članka
19. stavka 2.; članka 95. stavka 4.; članka 99.
stavaka 4., 5. i 6.; članka 105. stavka 2. podstavaka 2.,
3., 4., 5. i 6.; članka 106. stavaka 3. i 4.; članka
115. stavaka 6., 7., 8. i 10.; članka 132. stavka 2. podstavka
3. i članka 144. nisu u suglasnosti s odredbama članaka
16., 44., 65. stavka 2., 66., 67. i 68. stavaka 1. i 2. Ustava
Republike Hrvatske.

Sud je utvrdio da nisu u suglasnosti s navedenim odredbama Ustava
ni dijelovi sljedećih odredaba Zakona: članka 5.
stavaka 3., 4. i 5., članka 59. stavka 2.; članka
86. stavka 1. i članka 105. stavka 3.

Stoga je temeljem odredbe članka 53. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučeno kao
u točkama II. i III. izreke.

Zbog nužnosti prilagodbe sustava visokih učilišta
izreci ove Odluke, u odnosu na odredbe odnosno dijelove odredaba
članka 5. stavka 3., članka 19. stavka 2., članka
86. stavka 1., članka 95. stavka 4., članka 99.
stavka 4., 5. i 6., članka 105. stavka 2. podstavaka 2.,
4. i 6., članka 106. stavaka 3. i 4., te članka
115. stavka 10. Zakona o visokim učilištima, koji
su ovom Odlukom ocijenjeni nesuglasnim s Ustavom Republike Hrvatske,
odlučeno je kao u točki IV. izreke.

Broj: U-I-902/1999
Zagreb, 26. siječnja 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 14/2000-194