## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-523/2002, U-I-746/2006 od 10. prosinca 2008.

### NN 2/2009 (3.1.2009.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-523/2002, U-I-746/2006 od 10. prosinca 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

88

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Željko Potočnjak, Agata Račan, Aldo Radolović, Duška Šarin i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 10. prosinca 2008. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« 114/01.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I.

1. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« broj 114/01., u daljnjem tekstu: ZID ZI/01) donio je Hrvatski sabor na 18. sjednici održanoj 7. prosinca 2001. godine.

ZID ZI/01 objavljen je u »Narodnim novinama« broj 114 od 20. prosinca 2001. godine, a u skladu s člankom 6. stupio je na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«.

2. Predlagatelj Krunoslav Teider iz Zagreba (U-I-746/2006) smatra da je osporeni ZID ZI/01 organski zakon te da je za njegovo donošenje, u skladu s člankom 82. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske, bila potrebna većina glasova ukupnog broja zastupnika Hrvatskog sabora.

Obrazlažući svoje stajalište o pravnoj naravi ZID ZI/01 predlagatelj ističe: »Člankom 82. stavkom 2. Ustava propisano je: »Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju... ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela... Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.« Osporenim Zakonom razrađuje se djelokrug i način rada sudova kao »tijela državne vlasti« tj. sudbene vlasti. Razrada djelokruga i načina rada sudova kao državnih tijela očituje se u odredbama članaka 1. (čl. 21.a st.2.), članka 3. (čl. 42.a-42.h) i članka 5. Zakona, što znači da Zakon, koji ima ukupno šest članaka, golemom većinom svojih odredbi razrađuje materiju organskog zakona uređujući ustrojstvo, djelokrug i način rada sudova kao državnih tijela (sudbene vlasti).«

U svezi s brojem zastupnika koji su glasovali za ZID ZI/01, predlagatelj navodi da na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 7. prosinca 2001. godine taj Zakon nije donesen propisanom većinom jer je za njega glasovao sedamdeset i jedan (71) zastupnik od ukupnog broja od sto pedeset i jednog (151) zastupnika. S obzirom na činjenicu da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao ukupno sto pedeset i jednog (151) zastupnika, za donošenje ZID ZI/01 kao organskog zakona, prema mišljenju predlagatelja, trebala je glasovati većina od najmanje sedamdeset i šest (76) zastupnika.

Slijedom iznesenog, predlagatelj ističe formalnu neustavnost ZID ZI/01 i predlaže Ustavnom sudu njegovo ukidanje.

Prijedlog nije osnovan.

3. Tijekom ustavnosudskog postupka od Hrvatskog sabora zatražena je dostava zapisnika i fonograma 18. sjednice održane 14., 15., 16., 21., 22., 23., 27., 28., 29. i 30. studenoga 2001. godine i 4., 5., 6., 7., 11., 12., 13. i 14. prosinca 2001. godine.

Iz zapisnika i fonograma slijedi da je Hrvatski sabor ZID ZI/01 u hitnom postupku donio većinom glasova nazočnih zastupnika, jer je sedamdeset i jedan (71) zastupnik glasovao za donošenje ZID ZI/01, dvadeset i dva (22) zastupnika bilo je protiv, a tri (3) zastupnika bilo je suzdržano.

Ustavni sud je nadalje utvrdio da je 4. saziv Hrvatskog sabora u vrijeme donošenja osporenog Zakona imao sto pedeset i jednog (151) zastupnika pa je za donošenje zakona, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset i šest (76) glasova zastupnika.

4. Članak 82. stavak 2. Ustava propisuje:

»Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.«

Jesu li s aspekta razrade ustrojstva, djelokruga i načina rada državnih tijela ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim, ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.

Zakon o izvlaštenju, pa time i ZID ZI/01, razrađuje zaštitu ustavnog jamstva prava vlasništva, određujući svrhu, objekte i korisnike instituta izvlaštenja.

Izvlaštenje se provodi nakon što je u Zakonom o izvlaštenju propisanom postupku potvrđeno ispunjavanje kumulativno propisanih pretpostavki: da je to potrebno radi izgradnje objekata ili izvođenja radova u interesu Republike Hrvatske i da će se korištenjem nekretnine, za koju se namjerava predložiti izvlaštenje, u novoj namjeni postići veća korist od one koja se postizala korištenjem te nekretnine na dosadašnji način.

Polazeći od tako propisane svrhe Zakona o izvlaštenju, imajući pri tome u vidu da Ustav institut izvlaštenja stavlja u okvir interesa Republike Hrvatske, stajalište je Ustavnog suda da prijelaz sudske kontrole u području izvlaštenja nekretnina sa jednog tijela sudbene vlasti na drugo, nije u ovom slučaju opravdan ustavnopravni razlog za proglašenje zakona organskim zakonom.

Premda je nadležnost i ustrojstvo sudbene vlasti pitanje o kojem zakonodavac po odredbi članka 82. stavka 2. Ustava donosi propise kvalificiranom većinom zastupnika, u ovome je slučaju prijenos sudske kontrole sa specijaliziranog na redovito tijelo sudbene vlasti osigurao odgovarajuću kvalitetu sudske zaštite (vidjeti točku 10. obrazloženja rješenja, pod II.). Time je zakonodavac ZID ZI/01-om sadržajno ostvario cilj članka 82. stavka 2. Ustava o donošenju određenih zakona kvalificiranom većinom.

Utvrđujući da ZID ZI/01 ne uređuje ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela u smislu članka 82. stavka 2. Ustava, Ustavni sud zauzima stajalište da je ZID ZI/01 morao biti donesen na način i po postupku propisanom člankom 81. stavkom 1. Ustava.

5. Članak 81. stavak 1. Ustava propisuje:

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram 18. sjednice Hrvatskog sabora, održane 7. prosinca 2001. godine, Ustavni sud utvrđuje da je ZID ZI/01 donesen većinom propisanom ovom ustavnom odredbom.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da je osporeni ZID ZI/01 donesen u skladu s člankom 81. stavkom 1. Ustava, te je na temelju članka 43. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) riješio kao u izreci ovog rješenja.

II.

1. Marko Bonifačić (U-I-523/2002) iz Zagreba podnio je prijedlog i dopune prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 21.a, članka 22. te članaka 42.a, 42.b, 42.c., 42.d, 42.e, 42.f i 42.g Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« broj 9/94., 35/94., 112/00., 114/01. i 79/06., u daljnjem tekstu: Zakon).

Iz sadržaja prijedloga razvidno je da predlagatelj zapravo osporava članke 1., 2. i 3. ZID ZI/01, koji je na temelju članka 6. stupio na snagu 20. prosinca 2001. godine.

2. Članak 1. ZID ZI/01 glasi:

U Zakonu o izvlaštenju (»Narodne novine«, broj 9/94., 35/94., 112/00.) iza članka 21. dodaje se članak 21.a koji glasi:

»Članak 21.a

O izvlaštenju u prvom stupnju odlučuje ured državne uprave nadležan za imovinskopravne poslove u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za imovinskopravne poslove (u daljnjem tekstu: ured državne uprave), a u drugom stupnju odlučuje ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa.

Sudska zaštita u postupku izvlaštenja osigurava se sukladno člancima 42.a – 42.h ovoga Zakona.«

Članak 2. ZID ZI/01 glasi:

Članak 22. mijenja se i glasi:

Članak 22.

»Rješenje o prijedlogu za izvlaštenje donosi ured državne uprave na čijem se području nalazi nekretnina za koju se predlaže izvlaštenje.

Prije donošenja rješenja o izvlaštenju, ured državne uprave saslušat će vlasnika nekretnine.

Ured državne uprave dužan je poučiti vlasnika nekretnine da može podnijeti zahtjev za izvlaštenje preostalog dijela nekretnine u smislu članka 7. ovoga Zakona i ovu pouku obavezno unosi u zapisnik.

Ako je u postupku utvrđeno kao neprijeporno i ako se vlasnik nekretnine ne protivi izvlaštenju, ured državne uprave mora istovremeno održati i raspravu za sporazumno određivanje naknade za nekretninu koja je predmetom izvlaštenja.«

Članak 3. ZID ZI/01 glasi:

Iza Glave V. dodaje se Glava V.a i članci 42.a – 42.h koji glase:

»V.a POSTUPAK PRED ŽUPANIJSKIM SUDOM

Članak 42.a

Protiv drugostupanjskog rješenja o izvlaštenju može se podnijeti tužba mjesno nadležnom županijskom sudu.

Tužba se može podnijeti u roku od 30 dana od dana dostave drugostupanjskog rješenja stranci koja je podnosi.

Tužba iz stavka 1. ovoga članka se može podnijeti i iz razloga što drugostupanjsko tijelo nije u zakonom propisanom roku odlučilo o žalbi.

Članak 42.b

U postupku izvlaštenja pred županijskim sudom na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima, ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.

Članak 42.c

O tužbi odlučuje vijeće županijskoga suda sastavljeno od tri suca na javnoj raspravi, ako ovim Zakonom nije drukčije određeno.

Predsjednik vijeća će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da postoje procesni nedostaci koji onemogućavaju postupanje po tužbi.

Protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka dopušten je prigovor u roku od 8 dana od dana primitka rješenja, o kojem odlučuje vijeće iz stavka 1. ovoga članka na nejavnoj sjednici.

Vijeće može rješenjem odbaciti prigovor, odbiti prigovor kao neosnovan ili poništiti rješenje kojim se tužba odbacuje i povodom tužbe nastaviti postupak.

Članak 42.d

Ako su u upravnom postupku učinjene osobito teške povrede postupka ili je materijalno pravo očigledno pogrešno primijenjeno, vijeće može iz tog razloga na nejavnoj sjednici presudom poništiti upravni akt i bez dostave tužbe na odgovor.

U slučaju iz članka 32. Zakona o upravnim sporovima rješenje donosi predsjednik vijeća.

Članak 42.e

Vijeće raspravlja i odlučuje na temelju činjenica koje su iznesene u upravnom postupku.

Stranka u tužbi ne može iznositi nove činjenice, ali može predložiti nove dokaze u pogledu činjenica koje je iznijela u upravnom postupku.

U slučaju iz članka 42.a stavka 3. ovoga Zakona vijeće će o tužbi odlučiti na temelju činjenica koje su iznesene u tužbi i odgovoru na tužbu tuženoga tijela, ako isto odgovori u određenom roku, a najkasnije do sjednice vijeća.

Članak 42.f

Vijeće o tužbi odlučuje presudom ili rješenjem.

Vijeće će rješenjem odbaciti tužbu, ako to nije učinio predsjednik vijeća.

Presudom se tužba uvažava ili odbija kao neosnovana.

Ako se tužba uvažava, vijeće će:

– poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i odbaciti zahtjev za izvlaštenje,

– poništiti drugostupanjsko rješenje i uputiti predmet drugostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje,

– poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i uputiti predmet prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje,

– poništiti drugostupanjsko rješenje ili poništiti drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i odlučiti o žalbi, odnosno zahtjevu.

Članak 42.g

Protiv odluka vijeća nisu dopušteni žalba i revizija.

Članak 42.h

Postupci izvlaštenja su hitni.«

3. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« broj 79 od 17. srpnja 2006. godine, u daljnjem tekstu: ZID ZI/06) stupio je na snagu 25. srpnja 2006. godine.

Članak 9. ZID ZI/06 glasi:

U članku 42.a dodaju se stavci 4. i 5. koji glase:

»Tužitelj je u tužbi dužan naznačiti novčanu vrijednost predmeta spora.

Na određenje vrijednosti predmeta spora na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku.«

Članak 10. ZID ZI/06 glasi:

Članak 42.g mijenja se i glasi:

»Protiv odluke vijeća nije dopuštena žalba.

Protiv odluke vijeća dopuštena je revizija.

U postupku povodom izjavljene revizije na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku.«

Članak 16. ZID ZI/06 glasi:

Odredbe ovoga Zakona o reviziji primijenit će se na one sudske odluke koje su postale pravomoćne nakon stupanja na snagu ovoga Zakona.

4. Predlagatelj smatra da osporene odredbe ZID ZI/01 nisu suglasne s člancima 3., 5., 19., 26., 29., 48. stavkom 1., člancima 50. i 118. stavkom 1., člankom 140. Ustava i člancima 6. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02., 1/06. – u daljnjem tekstu: Konvencija) te člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

Predlagatelj navodi da je Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000. godine ukinuo članak 22., članak 25. točku 7. i članak 36. stavak 3. Zakona o izvlaštenju (»Narodne novine« broj 9/94., 35/94.), i smatra da ZID ZI/01-om, donesenim u postupku provedbe navedene ustavnosudske odluke, »traženi standardi glede izvlaštenja, po mišljenju predlagatelja, nisu ispunjeni. Potrebno je razmotriti Zakon o izvlaštenju, takav kakav važi sada, zajedno sa već od prije donošenja Zakona o izmjeni Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izvlaštenju važećim Zakonom o Gradu Zagrebu i Zakonom o sustavu državne uprave«.

5. U odnosu na razloge osporavanja članka 3. ZID ZI/01 (kojim su Zakonu dodani članci 42.a do 42.h), koji propisuje postupak pred županijskim sudom, predlagatelj navodi:

»Županijski sud iz Zakona o izvlaštenju kad sudi povodom u ranijem upravnom postupku iznesenih činjenica, po mišljenju podnositelja ovog prijedloga, nije stavljen u poziciju biti sud pune jurisdikcije. Taj sud ima u svakom slučaju, već samom odredbom zakona da odlučuje na temelju u upravnom postupku »iznesenih« činjenica, ograničeno pravo o kojim činjenicama može odlučivati (...) Zapravo ništa nije promijenjeno ni time što je umjesto Upravnog suda RH sada na isti način nadležan odlučivati županijski sud (...). Zakonom o izvlaštenju doduše promijenjeno je to da županijski sud mora održati javnu raspravu, što kod ranijeg zakonskog rješenja Upravnog suda RH prije nije bio slučaj. To samo po sebi nije dovoljan napredak u ispunjavanju standarda Ustava i Konvencije.«.

Predlagatelj osporava i člankom 3. ZID ZI/01 dodani članak 42. g Zakona, kojim je propisano da protiv odluka vijeća županijskog suda nije dopuštena žalba niti revizija, jer smatra da zbog velikog broja županijskih sudova u Republici Hrvatskoj neće biti moguće ustanoviti jedinstvenost sudske prakse u postupcima izvlaštenja.

Pri tome smatra da bi tijekom cijelog postupka izvlaštenja o pravima stranaka trebao odlučivati sud, a ne uprava u upravnom postupku, to jest – u prvom stupnju – ured državne uprave nadležan za imovinskopravne poslove u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za imovinskopravne poslove te – u drugom stupnju – nadležno ministarstvo.

5.1. Predlagatelj osporava izraz »procesni nedostaci« (članak 42. c. Zakona) te izraz »iznesene činjenice« (članak 42. e Zakona), jer smatra da time nije jasno određeno značenje tih riječi.

6. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, od nadležnog Ministarstva zatraženo je i dobiveno očitovanje.

Prijedlog nije osnovan.

7. Razmatrajući navode prijedloga, Ustavni sud pošao je od odredbi Ustava i Konvencije koje su neposredno mjerodavne za ocjenu osporenih odredbi ZID ZI/01.

Članak 3. Ustava nepovredivost vlasništva utvrđuje jednom od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temeljem za tumačenje Ustava.

Članak 18. Ustava:

Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.

Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenima zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.

Članak 29. stavak 1. Ustava:

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama (...).

Članak 48. stavak 1. Ustava:

Jamči se pravo vlasništva.

Članak 50. stavak 1. Ustava:

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

Članak 1. Protokola 1. uz Konvenciju:

Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svojega vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnog prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni zakone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.

Članak 6. stavak 1. Konvencije:

Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi (...) svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj (...).

Članak 13. Konvencije:

Svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom (...).

8. Izvlaštenje se u dva temeljna oblika pojavljuje kao sredstvo javnopravnog oduzimanja odnosno (kod nepotpunog izvlaštenja) javnopravnog ograničenja prava vlasništva: ni gubitak (odnosno ograničenje) prava ni cijena (naknada) ne ovisi o volji prijašnjeg vlasnika.

Ustav jamči pravo vlasništva (st. 1. čl. 48.). Pravo vlasništva je stoga ustavnopravna kategorija pa ograničenje ili oduzimanje tog prava mora biti zakonom tako uređeno da isključuje svako izvlaštenje izvan interesa Republike Hrvatske (arg. iz st. 1. čl. 50.) odnosno da za slučaj ustavno prihvatljivog izvlaštenja jamči prijašnjem vlasniku primjerenu naknadu u obliku druge odgovarajuće nekretnine ili ako naknada u tom obliku nije moguća, u visini tržišne vrijednosti izvlaštene nekretnine.

Svrhu izvlaštenja odredio je članak 1. Zakona, propisujući da se nekretnina može izvlastiti, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno, kada je to potrebno radi izgradnje objekata ili izvođenja radova u interesu Republike Hrvatske i kada se ocijeni da će se korištenjem nekretnine, za koju se namjerava predložiti izvlaštenje, u novoj namjeni postići veća korist od one koja se postizala korištenjem te nekretnine na dosadašnji način.

U smislu članka 1. Zakona, nekretnina se može izvlastiti radi izvođenja radova ili izgradnje objekata gospodarske infrastrukture (prometna, telekomunikacijska, vodoprivredna, energetska), zdravstvenih, prosvjetnih i kulturnih objekata, industrijskih, energetskih, prometnih i telekomunikacijskih objekata, objekata za potrebe hrvatskog pravosuđa, vojske i policije te istraživanja i eksploatacije rudnog i drugog blaga.

Izvlaštenje se može provesti u korist fizičke ili pravne osobe, kao korisnika izvlaštenja (članak 2. stavak 1.) To znači da, osim države, investitor može biti i svaka fizička ili pravna osoba, ako se ocijeni da je izvlaštenje u interesu Republike Hrvatske. Ocjenu o postojanju interesa Republike Hrvatske daju tijela utvrđena člankom 9. Zakona.

Izvlaštenjem nekretnina postaje vlasništvo korisnika izvlaštenja (potpuno izvlaštenje). Potpunim izvlaštenjem prestaje pravo vlasništva prijašnjeg vlasnika, ali i sva druga prava na konkretnoj nekretnini. Potpuno izvlaštenje zemljišta obuhvaća i zgradu i druge građevinske objekte koji se na njemu nalaze (članak 3.). Pri tome će se uknjižba prava vlasništva i drugih stvarnih prava na izvlaštenoj nekretnini, kao i na nekretnini koja je data na ime naknade prijašnjem vlasniku, izvršiti na temelju pravomoćnog rješenja o izvlaštenju i dokaza o isplaćenoj naknadi, odnosno dokaza o stjecanju prava vlasništva prijašnjeg vlasnika na drugoj odgovarajućoj nekretnini, a na zahtjev korisnika izvlaštenja ili prijašnjeg vlasnika izvlaštene nekretnine (članak 42.).

Nepotpunim izvlaštenjem ograničava se pravo vlasništva na nekretnini, služnošću i zakupom zemljišta ili zgrade (članak 4.).

Prema stajalištu Ustavnog suda, Zakon dostatno određeno i detaljno određuje »utvrđivanje interesa Republike Hrvatske« (čl. 9. – 16.) a »postupak izvlaštenja« (čl. 17. – 31.) i »naknada za izvlaštenu nekretninu« (čl. 32. – 42.) jamče prijašnjem vlasniku dobivanje tržišne vrijednosti izvlaštene nekretnine.

Zbog pravne prirode izvlaštenja nužno je osigurati pravičan i učinkovit postupak zaštite prava vlasništva pred zakonom ustanovljenim neovisnim i nepristranim sudom.

9. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000. godine (»Narodne novine« broj 112 od 15. studenoga 2000. godine), ocijenio da Upravni sud Republike Hrvatske ne ispunjava zahtjeve koji su člankom 6. stavkom 1. Konvencije ustanovljeni da bi se neko sudbeno tijelo moglo smatrati sudom pune jurisdikcije.

Ustavni sud je odlukom broj: U-I-745/1999 utvrdio sljedeće:

»4. Uspoređujući naprijed utvrđena postupovnopravna jamstva i zahtjeve iz stavka 1. članka 6. Konvencije s rješenjima iz hrvatskih propisa o izvlaštenju, Sud nalazi da ona, u dijelu koji se odnosi na tijela koja odlučuju o izvlaštenju i njihove ovlasti u postupku, ne udovoljavaju zahtjevima Konvencije. (...)

Izloženo zakonodavno rješenje o postupku izvlaštenja, naime, da odluku o izvlaštenju donosi upravno tijelo, a da sud nadzire njezinu zakonitost, moglo bi odgovarati zahtjevima iz članka 6. stavka 1. Konvencije samo pod uvjetom da je Upravni sud Hrvatske doista sud pune jurisdikcije.

Dvije su pretpostavke da bi se Upravni sud mogao smatrati sudom pune jurisdikcije:

Prvo, da ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje kad god stranka pobija pravilnost i potpunost njegova utvrđenja u upravnom postupku, neovisno o tome odlučuje li o zakonitosti upravnog akta ili izravno odlučuje o pravu tužitelja na koje se upravni akt odnosi;

Drugo, da ima pravo i dužnost odrediti i održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god je riječ o tužbi protiv upravnog akta kojim je odlučeno o nekom građanskom pravu ili obvezi odnosno da je svakako dužan održati raspravu kad to stranka u postupku zahtijeva.

Nakon uvida i raščlambe odgovarajućih odredaba ZUS Ustavni je sud utvrdio da Upravni sud Hrvatske ne ispunjava u zadovoljavajućoj mjeri nijednu od navedenih pretpostavaka.

Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja Upravni ih sud u pravilu ne utvrđuje već, prema odredbi stavka 1. članka 39. ZUS, rješava spor na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Vezanost Upravnog suda na činjenično stanje u upravnom postupku primjereno je temeljnoj karakteristici upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta.

Potrebno je napomenuti da samo u nekoliko zakonom predviđenih situacija Upravni sud može, ako se na to odluči, i sam utvrđivati činjenično stanje.«

10. Prema stajalištu Ustavnog suda, osporenim ZID ZI/01-om, donesenim i objavljenim nakon navedene odluke Ustavnog suda broj: U-I-745/1999, u pravnom poretku Republike Hrvatske je na ustavnopravno prihvatljiv način uređena stvarna sudska nadležnost u postupcima izvlaštenja.

10.1. Postupak pred županijskim sudom u povodu tužbe protiv rješenja o izvlaštenju, koji je propisan osporenim člankom 3. ZID ZI/01, može se smatrati postupkom pred sudom pune jurisdikcije.

Naime, na temelju osporenih zakonskih odredbi županijski sud može i mora djelovati kao sud pune jurisdikcije u svim onim slučajevima izvlaštenja u kojima je to potrebno.

Člankom 42.b Zakona propisano je da se u postupku izvlaštenja pred županijskim sudom na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.), a prema članku 42.c Zakona, o tužbi na javnoj raspravi odlučuje vijeće županijskog suda sastavljeno od tri suca, ako ZID ZI/01-om nije drukčije određeno. Na temelju članka 42.d Zakona, vijeće može, ako su u upravnom postupku učinjene osobito teške povrede postupka ili je materijalno pravo očigledno pogrešno primijenjeno, i bez dostave tužbe na odgovor na nejavnoj sjednici presudom poništiti upravni akt. Sudsko vijeće, na temelju članka 42.e Zakona, raspravlja i odlučuje na temelju činjenica koje su iznesene u upravnom postupku, a stranka u tužbi ne može iznositi nove činjenice, već može predložiti nove dokaze u pogledu činjenica koje je iznijela u upravnom postupku. Ako nadležno ministarstvo nije u zakonom propisanom roku odlučilo o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja, sudsko vijeće će o tužbi odlučiti na temelju činjenica koje su iznesene u tužbi i odgovoru na tužbu tuženog tijela, ako ono odgovori u određenom roku, i to najkasnije do sjednice vijeća (članak 42.e, stavak 3. Zakona).

10.2. Prema stajalištu Ustavnog suda, radi se o upravnosudskom postupku sui generis, s određenim posebnostima koje trebaju osigurati dovoljnu kvalitetu jurisdikcije županijskog suda kad taj sud sudi u postupcima u povodu tužbe protiv rješenja o izvlaštenju.

Taj sud u pravilu odluku donosi nakon održane usmene, kontradiktorne i javne rasprave na kojoj je strankama omogućeno sudjelovati u postupku i zastupati svoje interese.

Jedina iznimka od načela kontradiktornosti odnosi se na situaciju iz članka 42.c Zakona, kada sudsko vijeće može, ako su u upravnom postupku učinjene osobito teške povrede postupka ili je materijalno pravo očigledno pogrešno primijenjeno, i bez dostave tužbe na odgovor na nejavnoj sjednici presudom poništiti upravni akt. Međutim, Ustavni sud primjećuje da u tom slučaju županijski sud zbog tih očiglednih propusta o zahtjevima stranaka meritorno ne odlučuje.

Stoga postupak koji se vodi pred županijskim sudom ispunjava zahtjeve iz članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske i članka 6. stavka 1. Konvencije, prema kojima se procjenjuje može li se postupak koji se vodi pred nekim sudbenim tijelom smatrati postupkom koji se vodi pred sudom pune jurisdikcije.

Nadalje, županijski sud u ispitivanju osporenog upravnog akta nije ograničen na ispitivanje njegove zakonitosti već ima i ovlast izravno odlučiti o pravu tužitelja na koje se upravni akt odnosi.

Prema tome, županijski sud u ispitivanju osnovanosti tužbenog zahtjeva može ispitivanje proširiti i na činjenična pitanja, uključujući i ocjenu dokaza. Jedino ograničenje odnosi se na iznošenje novih činjenica koje nisu bile prethodno iznijete u upravnom postupku.

Međutim, unatoč navedenom ograničenju, ako županijski sud, nakon utvrđivanja svih činjenica i ocjene svih dokaza, uključujući i nove predložene dokaze pred županijskim sudom, utvrdi da upravna tijela nisu pravilno i potpuno utvrdila činjenično stanje, ili da su pogrešno primijenila materijalno pravo, ima ovlast te odluke ukinuti i vratiti upravnom tijelu na ponovni postupak.

U pogledu ograničenja na iznošenje novih činjenica pred županijskim sudom, stajalište Ustavnog suda je da to ograničenje nije suprotno mjerodavnim ustavnim i konvencijskim odredbama, jer načelo pravne sigurnosti i učinkovitosti vođenja postupka zahtijeva i nalaže da se onemogući iznošenje novih činjenica nakon određene faze postupka.

Osporenim člancima 1., 2. i 3. ZID ZI/01 vlasnički interes stoga je zaštićen u mjeri koja udovoljava zahtjevima koje postavlja Ustav Republike Hrvatske i Konvencija, posebno zahtjevima prema kojima država ima pravo da uređuje oduzimanje odnosno ograničenje vlasništva u skladu s općim (javnim) interesom, ali uz puno uvažavanje i zaštitu vlasničkih interesa.

Osporene zakonske odredbe, prema ocjeni Ustavnog suda, unaprijedile su zaštitu vlasničkih interesa u postupku izvlaštenja jer su u dostatnoj mjeri povećale stupanj zaštite prava na pravično suđenje i prava na djelotvorno pravno sredstvo pred domaćim državnim tijelima, u odnosu prema prethodnom zakonskom uređenju.

Ovo stajalište dodatno je potvrđeno odredbama ZID ZI/06, kojima je dopušteno podnošenje revizije protiv odluke vijeća županijskog suda.

11. Ustavni sud napominje da je u ovom ustavnosudskom postupku zatražio od Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Županijskog suda u Bjelovaru, Županijskog suda u Puli, Županijskog suda u Splitu, Županijskog suda u Rijeci, Županijskog suda u Osijeku i Županijskog suda u Zagrebu pojedinačne odluke (sudsku praksu) te podatke o ukupnom broju riješenih i neriješenih predmeta izvlaštenja.

Iz dostavljenih podataka proizlazi da županijski sudovi u postupcima izvlaštenja odluke donose nakon održane javne i kontradiktorne rasprave, u skladu s člankom 42.c Zakona.

11.1. Na temelju članka 42.g Zakona, protiv presude ili rješenja vijeća županijskog suda nisu bili dopušteni pravni lijekovi (žalba i revizija).

Člankom 10. ZID ZI/06 izmijenjen je članak 42.g Zakona, na način da protiv odluke vijeća nije dopuštena žalba, ali je dopuštena revizija, uz odgovarajuću primjenu Zakona o parničnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 84/08.), što znači da o reviziji i njezinoj dopuštenosti odlučuje Vrhovni sud Republike Hrvatske.

Člankom 16. ZID ZI/06 propisano je da će se odredbe ZID ZI/06 primijeniti na one sudske odluke koje su postale pravomoćne nakon stupanja na snagu ZID ZI/06.

Ustavni sud primjećuje da je ZID ZI/06 stupio na snagu nakon podnošenja konkretnog prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ZID ZI/01, stoga ZID ZI/06 nema utjecaja na drugačiju odluku Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku.

12. U odnosu na predlagateljevo mišljenje da bi tijekom cijelog postupka izvlaštenja o pravima stranaka trebao odlučivati sud, a ne uprava u upravnom postupku, to jest – u prvom stupnju – ured državne uprave nadležan za imovinskopravne poslove u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za imovinskopravne poslove te – u drugom stupnju – nadležno ministarstvo, Ustavni sud primjećuje da ono nije podobno za razmatranje u postupku pred Ustavnim sudom.

Prema stajalištu Ustavnog suda, mogućnost nekog alternativnog rješenja sama po sebi ne čini ZID ZI/01 nesuglasnim s Ustavom. Pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica, Ustavni sud nije nadležan davati svoju ocjenu o tome je li takvo rješenje najbolje za uređenje dotičnog pitanja odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava u tom pitanju trebale biti iskorištene na drugačiji način.

13. Imajući u vidu razloge, okolnosti i činjenice iznesene u prethodnim točkama obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud utvrđuje da su osporeni članci 1., 2. i 3. ZID ZI/01 u suglasnosti s mjerodavnim odredbama Ustava te s člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju, člankom 6. stavkom 1. i člankom 13. Konvencije.

Ustavni sud pri tome je imao u vidu i stajališta Europskog suda za ljudska prava iznesena u presudi od 31. svibnja 2007. godine, u predmetu Bistrović protiv Hrvatske (zahtjev broj: 25774/05).

14. U odnosu na prigovor predlagatelja o izrazima koji se koriste u Zakonu, Ustavni sud napominje da određivanje pravnog nazivlja u razradi pojedinih zakonskih instituta samo po sebi nije predmet ustavnosudske ocjene. To stajalište Sud je izrazio u rješenju broj: U-I-2694/2003 od 29. siječnja 2004. godine (»Narodne novine« broj 20 od 16. veljače 2004. godine).

Prema ustaljenoj ustavnosudskoj praksi, Ustavni sud nije nadležan niti za ocjenu međusobne usklađenosti propisa iste vrste, pa stoga predlagateljeve razloge navedene u točki 4. obrazloženja ovog rješenja Sud nije razmatrao.

15. Utvrdivši da prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu materijalnopravne suglasnosti osporenih zakonskih odredbi s Ustavom i Konvencijom nije osnovan, na temelju članka 43. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci ovog rješenja

16. Odluka o objavi rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-523/2002

U-I-746/2006

Zagreb, 10. prosinca 2008.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 2/2009-88