## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-406/1994, U-I-907/1994, U-I-418/1995 od 10

### NN 22/1999 (5.3.1999.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-406/1994, U-I-907/1994, U-I-418/1995 od 10

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Suda Jurica
Malčić te suci dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić
Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan Severinac
i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlozima Predraga Jošanovića, odvjetnika
iz Pule, Fejzulaha Ferita iz Umaga, zastupanog po Nenadu Buviniću, odvjetniku
iz Umaga i Petra Rajića iz Varaždina, zastupanog po Slobodanu Budaku, odvjetniku
iz Zagreba, za pokretanje postupka ocjene ustavnosti odredaba članka 42.
stavka 3. i članka 43. stavka 4. Zakona o kretanju i boravku stranaca,
na sjednici održanoj dana 10. veljače 1999. godine, donio je

## **ODLUKU**

I. Pokreće se postupak i ukidaju se odredbe članka 12. stavka 3., članka
41., članka 42. stavka 3. i članka 43. stavka 4. Zakona o kretanju i boravku
stranaca ("Narodne novine", broj 53/91, 22/92, 26/93, 29/94).

II. U točki I. navedene odredbe prestaju važiti 1. kolovoza 1999. godine.

III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Predlagatelji 1) Predrag Jošanović, odvjetnik iz Pule, 2) Fejzulah Ferit
iz Umaga, zastupan po Nenadu Buviniću, odvjetniku iz Umaga i 3) Petar Rajić
iz Varaždina, zastupan po Slobodanu Budaku, odvjetniku iz Zagreba podnijeli
su prijedloge za ocjenu ustavnosti odredbi članka 42. stavka 3. i 43. stavka
4. Zakona o kretanju i boravku stranaca ("Narodne novine", broj 53/91,
22/92, 26/93, 29/94).

Osporena odredba članka 42. stavka 3. glasi:

"U rješenju kojim se otkazuje boravak na osnovu točke 3. stavka 1. ovoga
članka, nadležno tijelo ne mora navesti razloge kojima se rukovodilo pri
donošenju rješenja."

Osporena odredba članka 43. stavka 4. glasi:

"U rješenju o otkazu boravka nadležno tijelo ne mora navesti razloge
kojima se rukovodilo pri donošenju rješenja."

Predlagatelji smatraju da su navedenim odredbama povrijeđena ustavna
prava iz članaka 16. stavka 1., 18. stavka 1. i 19. Ustava Republike Hrvatske
koji utvrđuju da se slobode i prava mogu ograničiti samo Zakonom (članak
16.), o jamstvu prava na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata (članak
18.) te da pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti
moraju biti utemeljeni na zakonu (članak 19.).

U tijeku postupka Sud je o prijedlozima zatražio odgovor od Hrvatskoga
državnog sabora, kao donositelja tog zakona, kao i od Ministarstva unutarnjih
poslova te održao dva konzultativna sastanka.

Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, svojim dopisom, klasa: 217-01/92-01/02,
ur.br.: 62-96-139/1 od 1. ožujka 1996. godine obavijestio je Sud da su
prijedlozi upućeni Odboru za Ustav, poslovnik i politički sustav.

Od navedenog Odbora Sud nije dobio mišljenje o prijedlozima. Ministarstvo
unutarnjih poslova svojim mišljenjem, broj: 511-01-42-8577/1-96 od 5. travnja
1996. godine osporava utemeljenost svih prijedloga uz navođenje da je takva
situacija u većini država, u čijim zakonima, koji reguliraju navedenu problematiku,
egzistiraju odredbe kojima se štite nacionalni interesi u odnosu prema
strancima.

Prijedloge predlagatelja, da im se u rješenju o odbijanju zahtjeva obrazlažu
razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku ili razlozi nacionalne sigurnosti,
Ministarstvo unutarnjih poslova smatra neutemeljenim.

Prijedlozi su osnovani.

Odredbama članka 18. Ustava jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih
pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim
ovlaštenim tijelom, s tim da pravo na žalbu može biti iznimno isključeno
u slučajevima određenim zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.

Prema odredbama članka 19. Ustava pojedinačni akti državne uprave i
tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu i zajamčuje
se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela
koja imaju javne ovlasti.

Iz navedenih ustavnih odredaba slijedi da se pravo na žalbu, odnosno
drugu pravnu zaštitu, može učinkovito ostvarivati samo ako tijelo koje
je donijelo rješenje navede razloge za to rješenje, koji se onda mogu pobijati
u obrani žaliteljevih prava i na zakonu zasnovanih interesa. Bez upućenosti
u te razloge onemogućeno je ili bitno otežano učinkovito korištenje ustavnim
pravom na žalbu odnosno drugu pravnu zaštitu.

Jedino građanin kojemu su razlozi rješenja poznati može ga uspješno
pobijati, ali isto tako i doći do uvjerenja o bezizglednosti žalbe protiv
rješenja u kojemu razlozi nisu navedeni. Nesumnjivo je da obrazloženje
određenog rješenja učvršćuje načelo zakonitosti te djeluje protiv eventualne
samovolje i proizvoljnosti. Upravo se iz obrazloženja može najlakše utvrditi
da li je upravno tijelo poštovalo načelo zakonitosti i postupalo na način
da je u vođenju postupka i odlučivanju omogućilo strankama da što lakše
zaštite svoja prava, vodeći pritom računa da ostvarenje njihovih prava
ne bude u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom.

Prema odredbi članka 26. Ustava svi su građani i stranci jednaki pred
sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti, a
prema odredbi članka 16. Ustava, slobode i prava mogu se ograničiti samo
zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak,
javni moral i zdravlje. Naime, stajalište je ovoga Suda da se nenavođenjem
razloga za određeno rješenje vrijeđa navedena ustavna odredba članka 26.
jer su u povoljnijem položaju pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima,
koja imaju javne ovlasti, osobe koje se žale protiv pojedinačnih akata,
što sadrže i razloge na kojima se zasnivaju, od onih koje su prisiljene
štititi svoja prava pravnim sredstvima protiv pojedinačnih akata koji ne
sadrže obrazloženje. Nadalje, samo zakonom se mogu ograničiti ustavna prava
sadržana u članku 16. Ustava.

S tim u svezi postavlja se pitanje da li se nenavođenje razloga u pojedinačnim
aktima može opravdati zaštitom nacionalne sigurnosti ili pravnog poretka
u kojem je riječ u odredbi članka 16. Ustava.

Stajalište je Suda niječno: pravni poredak upravo se narušava propisivanjem
ovakovih ograničenja.

Naime, prema stajalištu ovoga Suda, zakonsko oslobođenje od obveze obrazlaganja
bilo bi moguće, ali tako da pretpostavke pod kojima nadležno upravno tijelo
ne mora navesti razloge kojima se rukovodilo pri donošenju rješenja o otkazu
boravka, budu navedene u zakonu.

Tek općenitom naznakom: "ako to zahtijevaju razlozi zaštite nacionalne
sigurnosti ili pravnog poretka" (članak 42. točka 3.), odnosno "ako to
zahtijevaju razlozi zaštite nacionalne sigurnosti, pravnog poretka i drugi
razlozi zaštite javnog poretka" (članak 43. stavak 1.) bez pobližeg zakonskog
određenja ovih pravnih standarda, a uz izostanak obrazloženja u rješenju,
dovodi do bitnog ograničenja temeljnih elemenata prava na žalbu odnosno
prava na pokretanje upravnog spora. Stoga postizanje ustavnog cilja (zaštite
pravnog poretka - članak 16. Ustava) mora biti usklađeno s drugom ustavnom
vrijednosti, ustavnim pravom na žalbu iz članka 18. Ustava, odnosno pravom
na sudsku kontrolu zakonitosti (upravni spor) pojedinačnih akata upravnih
vlasti (članak 19. Ustava), što sada nedostaje u navedenim odredbama osporenog
Zakona.

Iz istih razloga ovaj Sud nalazi da ni odredbe članka 12. stavka 3.,
kao niti članka 41. istog zakona nisu u suglasju s navedenim ustavnim odredbama.

Navedene zakonske odredbe glase:

Članak 12. stavak 3.

"U rješenju o odbijanju zahtjeva za izdavanje odnosno oduzimanje putne
isprave donesenom na temelju članka 11. stavka 1. točke 4. ovog zakona
nadležno tijelo ne mora navesti razloge kojima se rukovodilo pri donošenju
rješenja."

Članak 41.

"U rješenju kojim se otkazuje boravak na osnovu članka 39. stavka 1.
točke 1. ovoga zakona, nadležno tijelo ne mora navesti razloge kojima se
rukovodilo pri donošenju rješenja."

Slijedom takvog stanja stvari, kao i uvažavanjem činjenice da je ovaj
Sud iz istih razloga ukinuo odredbu članka 26. stavka 3. Zakona o hrvatskom
državljanstvu svojom odlukom, broj: U-1-206/1992 (objavljena u "Narodnim
novinama", broj 113/93 od 21. prosinca 1993.), kao i odredbu stavka 3.
druga rečenica i odredbu stavka 4. članka 209. Zakona o općem upravnom
postupku (odluka broj: U-I-248/1994, objavljena u "Narodnim novinama",
broj 103/96 od 6. prosinca 1996.), to je odlučeno kao u izreci.

Ova se odluka temelji na odredbi članka 126. stavka 1. Ustava Republike
Hrvatske te odredbama članka 21. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), a njena objava na odredbi članka
20. stavka 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-406/1994
U-I-907/1994
U-I-418/1995
Zagreb, 10. veljače 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik **Jurica Malčić,** v. r.

Odluka, NN 22/1999-482