### NN 3/2018 (10.1.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-8/17-5 od 22. studenoga 2017.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

137

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Fedore Lovričević-Stojanović i Biserke Kalauz, članica vijeća, te sudske savjetnice Branke Cvitanović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa opunomoćenica Irena Brezovečki, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora, izdavanja potvrde o pravu puta i određivanja naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 22. studenoga 2017.

presudio je

I. Usvaja se tužbeni zahtjev.

Poništava rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-11/135, urbroj: 376-10/AK-16-10 (HP) od 21. prosinca 2016. te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak.

II. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika utvrđeno je da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu izgrađenu na česticama navedenima u izreci toga rješenja u k.o. Gornje Predrijevo, k.o. Gornji Miholjac, k.o. Kapinci, k.o. Medinci, k.o. Novaki, k.o. Sopje i k.o. Vaška, u vlasništvu, odnosno pod upravom Općine Sopje te je tužitelju za te nekretnine izdana potvrda o pravu puta (točka I. izreke). Točkom II. izreke rješenja utvrđuje se visina naknade za pravo puta na tim nekretninama u iznosu od 45.130,42 kn godišnje.

Tužitelj je protiv rješenja tuženika podnio tužbu zbog svih zakonom propisanih razloga. U opširnoj tužbi opisuje postupanje tuženika u postupku po zahtjevu zainteresirane osobe, Općine Sopje, za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (u daljnjem tekstu: EKI) koji je zainteresirana osoba podnijela kao vlasnik i korisnik nekretnina na kojima je izgrađena EKI. Tužitelj u bitnom ističe da je tuženik osporenim rješenjem zainteresiranu osobu proglasio vlasnikom i upraviteljem, a time i ovlaštenikom naknade za pravo puta za čestice koje nisu u vlasništvu zainteresirane osobe, niti pod njezinim upravljanjem, a što je protivno članku 28. stavku 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, 73/08., 90/11., 133/12., 80/13. i 71/14.; u daljnjem tekstu: ZEK). Navodi da se usporedbom popisa nekretnina iz izreke osporenog rješenja i podataka iz Tablice 1. te izvadaka iz zemljišne knjige, na temelju kojih je izdana potvrda o pravu puta broj 8250, može utvrditi da su izrekom rješenja obuhvaćene nekretnine za koje iz Tablice 1. i podataka iz zemljišnih knjiga ne proizlazi da bi bile u vlasništvu ili pod upravom zainteresirane osobe, već su upisane kao, primjerice, društveno vlasništvo – javno dobro – putovi, društveno vlasništvo – u općoj uporabi, društveno vlasništvo – organ upravljanja – Skupština Općine Podravska Slatina, općenarodna imovina, društveno vlasništvo s pravom korištenja DVD-a Ciganka, društveno vlasništvo – nekretnine u općoj uporabi, društveno vlasništvo – nekretnine u javnoj uporabi, društveno vlasništvo – korisnik – mjesna zajednica i sl. Tužitelj ističe da ga se osporenim rješenjem prisiljava platiti zainteresiranoj osobi nešto što joj ne pripada. Navodi da je pretvorba društvenog vlasništva provedena nizom različitih propisa, što je imalo za posljedicu različitu pravnu sudbinu nekretnina koje su bile u društvenom vlasništvu. Stoga se ne može smatrati da su u vlasništvu općina sve nekretnine za koje je u zemljišnim knjigama ostalo upisano društveno vlasništvo ili općenarodna imovina. Nadalje, tužitelj smatra da ne postoji pravna osnova za obvezu plaćanja naknade za pravo puta za nekretnine sa statusom javnog dobra u općoj uporabi budući da ZEK predviđa plaćanje naknade za pravo puta isključivo upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine. Općim dobrima upravlja Republika Hrvatska, a ne općina, dok javna dobra u općoj uporabi, prema mišljenju tužitelja, nisu obuhvaćena ZEK-om u smislu plaćanja naknade za pravo puta. Navodi da su prema članku 35. stavku 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine«, 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12. i 81/15. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: ZV), javna dobra u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske. Prema stavku 8. istoga članka ZV-a, ta dobra mogu biti i u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i s njima izjednačenih pravnih osoba ako nije što drugo određeno zakonom, niti proizlazi iz naravi tih osoba. Tužitelj prigovara što je tuženik, bez utvrđivanja pravog stanja stvari glede prava vlasništva odnosno upravljanja, kao dokaz vlasništva odnosno upravljanja nekretninama, prihvatio popis čestica na kojima zainteresirana osoba ima pravo vlasništva i čestica kojima upravlja, a koji mu je dostavila zainteresirana osoba. Naglašava da je za utvrđenje statusa i stvarnih prava na nekoj nekretnini mjerodavno stanje u zemljišnim knjigama te da je stoga tuženik mogao izdati potvrdu o pravu puta i odrediti plaćanje naknade samo za one nekretnine za koje je u zemljišnim knjigama upisano vlasništvo ili pravo upravljanja zainteresirane osobe. U prilog tome poziva se i na članak 3. stavak 2. točku d. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, 152/11. i 151/14.) koji propisuje da zahtjev iz stavka 1. toga članka mora sadržavati i izvatke iz zemljišnih knjiga čestica na kojima je izgrađena EKI. Osporava zaključak tuženika da bi zainteresirana osoba imala pravo uskratiti tužitelju pristup EKI u slučaju neplaćanja naknade za pravo puta, smatrajući da to ne proizlazi iz ZEK-a. Smatra da je tuženik trebao odbiti zahtjev zainteresirane osobe za utvrđivanje infrastrukturnog operatora i naknade za pravo puta za sve nekretnine za koje nema dokaz prava vlasništva, odnosno da je trebao odrediti prekid postupka radi utvrđivanja prava vlasništva na nekretninama. Tužitelj smatra da na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje upućuje »puko konstatiranje kako je nesporno da Općina neke nekretnine ima u svojem vlasništvu, a nekim nekretninama upravlja temeljem posebnih propisa poput Zakona o cestama i Zakona o komunalnom gospodarstvu.« Mišljenja je da odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13. i 147/14.) nisu u vezi sa stvarnopravnim režimom nekretnine, niti mogu biti valjana pravna osnova za utvrđivanje prava vlasništva, dok Zakon o cestama (»Narodne novine,« 84/11., 22/13., 54/13., 148/13. i 92/14.), nalaže obvezu upisa nerazvrstanih cesta u zemljišne knjige, kao javnog dobra u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, čime obvezuje jedinice lokalne samouprave da usklade stvarno stanje sa zemljišnoknjižnim stanjem. Stajalište tuženika prema kojemu zainteresirana osoba nekim nekretninama upravlja u naravi smatra potpuno nejasnim i neobrazloženim. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje.

Na temelju članka 32. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17.; u daljnjem tekstu: ZUS), tuženik i zainteresirana osoba pozvani su da dostave odgovor, odnosno očitovanje o tužbi.

U iscrpnom odgovoru na tužbu tuženik se protivi svim tužbenim navodima. Ističe da je u osporenom rješenju detaljno iznio razloge i pravnu osnovu iz koje proizlazi da se zainteresirana osoba, u svrhu primjene članka 28. ZEK-a, treba smatrati vlasnikom spornih nekretnina i zbog čega joj pripada pravo na naknadu za pravo puta na tim nekretninama, a što proizlazi iz posebnih propisa, osobito ZV-a, Zakona o zemljišnim knjigama (»Narodne novine,« 91/96., 68/98., 137/99. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 114/01., 100/04., 107/07., 152/08., 126/10. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 55/13. i 60/13.), Zakona o komunalnom gospodarstvu i Zakona o cestama te iz pravne prakse i pravnih shvaćanja izraženih u stručnim i znanstvenim radovima. Tuženik upućuje na odluke ovoga Suda te Ustavnog suda Republike Hrvatske, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Županijskog suda u Dubrovniku i Županijskog suda u Varaždinu u kojima je izraženo stajalište da je zemljišnoknjižno stanje irelevantno kod nekretnina na kojima je pravo vlasništva stečeno po samom zakonu, već je u takvom slučaju odlučno faktično stanje. U odnosu na tužiteljev argument kako potvrda o pravu puta nema utjecaja na cjelovitost i sigurnost uporabe mreže, tuženik se poziva na praksu ovoga Suda (presuda broj: Us-11646/2010 od 5. listopada 2012.) te navodi da je uzročna veza između potvrde o pravu puta i sigurnosti i cjelovitosti mreže jasno obrazložena u osporenom rješenju. Tuženik nadalje smatra da je pravilno utvrdio činjenično stanje, pravilno identificiravši sve nekretnine nad kojima zainteresirana osoba ostvaruje vlasnička prava, a koja ju legitimiraju kao nositelja prava na naknadu za tužiteljevo pravo puta, istovremeno ju obvezujući da tužitelju omogući nesmetano ostvarivanje toga prava. Napominje da u slučajevima u kojima postojeći upisi vlasništva u zemljišnoj knjizi glase na fizičke ili pravne osobe, a faktično stanje je drukčije, sudska praksa potvrđuje da nije odlučno zemljišnoknjižno stanje nekretnine, već faktično stanje »na terenu/u naravi«, budući da se prema faktičnom stanju po sili zakona moraju utvrđivati i činjenice. Opširno iznoseći i druge razloge zbog kojih smatra da je osporeno rješenje zakonito, predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

Zainteresirana osoba, Općina Sopje, nije dostavila Sudu odgovor na tužbu.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Člankom 27. stavkom 1. ZEK-a propisano je da operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i EKI na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s tim Zakonom i posebnim propisima.

Člankom 28. stavkom 4. ZEK-a propisano je da je infrastrukturni operator obvezan plaćati upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta, a upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine obvezan je infrastrukturnom operatoru omogućiti ostvarivanje prava puta.

Člankom 28. stavkom 6. ZEK-a propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od Agencije tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. toga Zakona te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Osporeno rješenje doneseno je po zahtjevu zainteresirane osobe podnesenom na temelju članka 28. stavka 6. ZEK-a i članka 5. stavka 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (u daljnjem tekstu: Pravilnik) kojim je propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI iz članka 2. stavka 1. toga Pravilnika, pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članka 7. toga Pravilnika. Prema članku 5. stavku 2. Pravilnika, po utvrđivanju infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru. Potvrda se ne izdaje ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovore korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa (članak 5. stavak 3. Pravilnika).

Iz navedenih odredaba ZEK-a proizlazi ovlast upravitelja općeg dobra, odnosno vlasnika nekretnine da od HAKOM-a traži utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI izgrađenu na nekretninama kojima upravlja odnosno čiji je vlasnik te utvrđivanje visine naknade za pravo puta.

Prema mjerodavnim odredbama ZEK-a, naknada za pravo puta plaća se za korištenje EKI na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba. Polazeći od toga, Sud ne prihvaća tužiteljev navod da je ZEK, propisujući plaćanje naknade za pravo puta upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine, isključio obvezu plaćanja naknade za nekretnine sa statusom javnog dobra u općoj uporabi. Razmatrajući mjerodavne odredbe ZEK-a kao cjeline u svjetlu ustavnog određenja prava vlasništva, odnosno ograničenja prava vlasništva, kao i svrhe zbog koje je propisana naknada za pravo puta, Sud smatra da se obveza plaćanja naknade odnosi na sve nekretnine na kojima je izgrađena EKI, neovisno o pravnom statusu tih nekretnina. S jedne strane, ZEK je izričito odredio plaćanje naknade za pravo puta za nekretnine sa statusom općeg dobra, dakle, za nekretnine izvan vlasničkopravnog režima. S druge strane, sve ostale nekretnine, među kojima su i javna dobra u općoj uporabi, potpadaju pod vlasničkopravni režim, slijedom čega njihovom vlasniku pripada naknada za pravo puta. Stoga javna dobra u općoj uporabi nije moguće smatrati nekretninama koje ne bi potpadale pod članak 27. stavak 1. ZEK-a za koje se plaća naknada za pravo puta.

U postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu tuženik je utvrdio na kojim nekretninama tužitelj ima izgrađenu EKI te je sve te nekretnine podveo pod vlasništvo odnosno upravljanje zainteresirane osobe.

Ovaj Sud ne prihvaća razloge koje tuženik iznosi u obrazloženju rješenja kao i u odgovoru na tužbu, zbog kojih smatra da su sve nekretnine obuhvaćene osporenim rješenjem u vlasništvu, odnosno pod upravljanjem zainteresirane osobe, unatoč tome što se iz dokaza provedenih u upravnom postupku, za neke čestice ne može izvesti takav zaključak.

Polazeći od mjerodavnog članka 28. stavka 6. ZEK-a koji ovlašćuje vlasnika nekretnine, odnosno upravitelja općeg dobra na podnošenje zahtjeva radi utvrđenja infrastrukturnog operatora i utvrđivanje visine naknade za pravo puta koju je infrastrukturni operator dužan plaćati, u konkretnom je slučaju za svaku česticu koja je obuhvaćena zahtjevom bilo potrebno utvrditi tko je vlasnik odnosno tko njome upravlja. Za određeni broj čestica koje su obuhvaćene osporenim rješenjem spisu prileže izvadci iz zemljišnih knjiga koji dokazuju vlasništvo zainteresirane osobe na njima. Međutim, za dio čestica nije utvrđeno da bi zainteresirana osoba bila vlasnik odnosno upravitelj, a slijedom toga i ovlaštenik prava na naknadu za pravo puta. Primjerice, osporeno rješenje odnosi se na kč. br. 197 k.o. Gornje Predrijevo, koja je u Tablici 1. označena kao društveno vlasništvo kojim upravlja Skupština općine Podravska Slatina, zatim kč. br. 263. k.o. Gornje Predrijevo – društveno vlasništvo kojim upravlja Mjesna zajednica Gornje Predrijevo, kč. br. 1318., k.o. Gornji Miholjac – društveno vlasništvo u općoj uporabi, kč. br. 1165. k.o. Kapinci – društveno vlasništvo s pravom korištenja Dobrovoljnog vatrogasnog društva Ciganka i sl. S obzirom na navedeno, Sud smatra da podaci iz Tablice 1. ne potvrđuju zaključak da je zainteresirana osoba vlasnik svih čestica obuhvaćenih osporenim rješenjem zbog čega nije moguće prihvatiti kao pravilno takvo utvrđenje tuženika.

U odnosu na navod tuženika iz odgovora na tužbu da za utvrđivanje nositelja prava vlasništva odnosno upravljanja na nekretninama u konkretnom predmetu nije mjerodavno isključivo stanje u zemljišnim knjigama, valja istaknuti sljedeće:

Kod stjecanja prava vlasništva na nekretnini na temelju pravnog posla vlasništvo se stječe upisom u zemljišnu knjigu. U takvom je slučaju uknjižba prava vlasništva način stjecanja prava vlasništva pa bez uknjižbe nema ni stjecanja. Međutim, jedan od načina stjecanja prava vlasništva na nekretninama je stjecanje na temelju zakona. Upis prava vlasništva na nekretnini u zemljišne knjige u takvim je slučajevima deklaratornog karaktera. U tom smislu Sud prihvaća stajalište tuženika da zemljišnoknjižno stanje nije jedino relevantno u postupku dokazivanja prava vlasništva na nekretninama. Takav je slučaj, primjerice, s nerazvrstanim cestama koje su Zakonom o cestama ex lege postale vlasništvo jedinica lokalne samouprave na čijem području se nalaze. Polazeći od toga, a imajući na umu članke 131., 132. i 133. Zakona o cestama prema kojima se upisi prava vlasništva provode po službenoj dužnosti, Sud smatra da nepostupanje nadležnih zemljišnoknjižnih sudova u smislu navedenih odredaba Zakona o cestama ne može dovesti do zaključka kako se na te nekretnine ne primjenjuje vlasničkopravni režim uspostavljen Zakonom o cestama. Dakle, načelno se može prihvatiti zaključak da u slučaju neupisanog prava vlasništva jedinice lokalne samouprave na tako stečenim nekretninama u zemljišne knjige, zemljišnoknjižno stanje nije relevantno za utvrđenje vlasnika te vrste nekretnine. Međutim, za utvrđivanje nositelja prava vlasništva na nerazvrstanoj cesti i drugim nekretninama na kojima je zainteresirana osoba stekla pravo vlasništva ex lege, potrebno je utvrditi da je riječ upravo o toj vrsti nekretnine, kako bi se isključila bilo kakva dvojba o stjecanju prava vlasništva jedinice lokalne samouprave na njoj, a koja dvojba, prema mišljenju ovoga Suda, u konkretnom slučaju nije otklonjena. Isti je slučaj i s bilo kojim drugim oblikom originarnog stjecanja prava vlasništva nekretnine.

Slijedom iznesenog, Sud smatra tužbeni zahtjev osnovanim zbog čega je osporeno rješenje poništio i predmet vratio na ponovni postupak u kojemu će tuženik, u skladu s naprijed iznesenim stajalištima utvrditi nekretnine za koje zainteresirana osoba ima pravo na naknadu za pravo puta te na temelju utvrđenih činjenica donijeti novo, na zakonu utemeljeno rješenje.

Iz navedenih razloga, na temelju članka 58. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao pod točkom 1. izreke, dok se odluka pod točkom 2. temelji na članku 14. stavku 8. ZEK-a.

Broj: UsII-8/17-5

Zagreb, 22. studenoga 2017.

Predsjednica vijeća
 Sanja Otočan, v. r.