## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1273/2000 i dr. od 13. travnja 2010.

### NN 59/2010 (12.5.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1273/2000 i dr. od 13. travnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1396

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Aldo Radolović, zamjenik predsjednice Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 13. travnja 2010. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 4. točke 1c., točke 3. i točke 4. Pravilnika o utvrđivanju uvjeta i načina pod kojima građani mogu prenijeti svoju deviznu štednju s organizacijske jedinice banke čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 19/94.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 4. točke 1c., točke 3. i točke 4. Pravilnika o utvrđivanju uvjeta i načina pod kojima građani mogu prenijeti svoju deviznu štednju s organizacijske jedinice čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 19/94., u daljnjem tekstu: Pravilnik), podnio je Bojan Hrastnik iz Slovenije, kojeg zastupa Matija Pečatnik, odvjetnik iz Zagreba (U-II-629/2002).

Osporeni članak 4. točke 1c., 3. i 4. Pravilnika glasi:

Naknadni prijenos deviznih depozita s organizacijskih jedinica koje imaju sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj može zahtijevati građanin vlasnik deviznog depozita koji ispunjava slijedeće uvjete:

1. da građanin vlasnik deviznog depozita podnese zahtjev za naknadni prijenos iz kojeg se može utvrditi da prijenos deviznog depozita nije mogao izvršiti do 6. srpnja 1992. jer u tom roku:

(...)

c) nije posjedovao dokaz o hrvatskom državljanstvu;

(...)

3. da građanin vlasnik deviznog depozita posjeduje dokaz o hrvatskom državljanstvu (fotokopija domovnice);

4. da građanin vlasnik deviznog depozita posjeduje uvjerenje da nije kažnjavan niti da se nalazi pod istragom u svezi kažnjivih djela protiv Republike Hrvatske (uvjerenje nadležnog tijela o nekažnjavanju).

Predlagatelj smatra da je osporena odredba u suprotnosti s člancima 3., 14., 28. i 48. Ustava Republike Hrvatske, jer »propisivanje potrebe prilaganja dokaza o hrvatskom državljanstvu i uvjerenja nadležnog tijela o nekažnjavanju, kao uvjeta za naknadni prijenos deviznih depozita s organizacijske jedinice banke čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj, onemogućava štediše da ostvare svoja vlasnička prava na nediskriminirajućoj osnovi po načelu državljanstva, odnosno etničke pripadnosti i mjesta rođenja, u odnosu na štediše koji su hrvatski državljani.«.

Alessandro Macanti iz Pule, kojeg zastupa Saša Drobnjak, odvjetnik iz Pule, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 4. točke 3. Pravilnika (U-II-1273/2000). Predlagatelj smatra da je »pravno neprihvatljivo i protivno postojećim ustavnim normama diskriminirati staru deviznu štednju stranih i domaćih državljana, odnosno kao valjanu smatrati odredbu kojom netko gubi pravo na svoju deviznu štednju ili upis prijenosa stare devizne štednje, jer isti nije hrvatski državljanin«. Stoga, ističe da je osporena odredba u nesuglasju s temeljnim ustavnim načelom vladavine prava (članka 3. Ustava) i načelom ustavnosti i zakonitosti (članak 5. Ustava), a vrijeđaju se i temeljne slobode i prava čovjeka i građanina zajamčena odredbom članka 14. stavka 2. Ustava, kojom se jamči jednakost svih pred zakonom.

Predlaže da Ustavni sud poništi točku 3. članka 4. Pravilnika.

Darko Stanić iz Splita, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 4. točke 4. Pravilnika (U-II-40/2002). Ističe da je osporena odredba u suprotnosti s člankom 86. stavcima 4. i 5. Kaznenog zakona (»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06. i 110/07., u daljnjem tekstu: KZ),"koji negira bilo čije pravo zahtijevati od građana da podnesu dokaz o svojoj osuđivanosti ili neosuđivanosti, odnosno utvrđuje pravo građana Republike Hrvatske da za sebe traže podatke iz kaznene evidencije samo u svrhu ostvarivanja prava u stranoj državi.« Navodi da je osporena odredba u suprotnosti i s ustavnim načelom određenim u članku 5. stavku 1. Ustava, prema kojemu propisi u Republici Hrvatskoj moraju biti u suglasnosti s Ustavom i zakonom.

2. Na temelju članka 25. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), od Ministarstva financija Republike Hrvatske i Hrvatske narodne banke zatražena su očitovanja o prijedlozima, koja nisu dobivena. Od doc. dr. sc. Hrvoja Markovinovića zatraženo je i dobiveno stručno mišljenje o prijedlozima predlagatelja.

Prijedlozi nisu osnovani.

3. Neposredno su mjerodavni za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe Pravilnika s Ustavom članci 3., 5. stavak 1., 14., 48. stavak 1. i 49. stavak 4. Ustava te članak 14. Zakona o pretvaranju deviznih depozita građana u javni dug Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 106/93., u daljnjem tekstu: Zakon o pretvaranju deviznih depozita).

Članak 3. Ustava utvrđuje vladavinu prava kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Članak 5. stavak 1.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.

Ističe se da je s aspekta tog ustavnog prava, Ustavni sud razmotrio i članak 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija) koji glasi:

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.

Članak 48. stavak 1.

Jamči se pravo vlasništva.

Članak 49. stavak 4.

Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

4. O suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom, odlučuje Ustavni sud na temelju članka 128. podstavaka 1. i 2. Ustava, na način i prema postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom.

Kad je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, Ustavni sud ocjenjuje je li on u skladu sa zakonom na temelju kojega je donesen te s Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti takvog propisa ispituje se stoga je li ga donijela ovlaštena osoba, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te odgovara li propis onom sadržaju koji mu je odredio zakon.

Članak 17. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 48/99., 15/00., 59/01., 190/03. – pročišćeni tekst, 199/03. i 79/07.) propisuje da ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni u granicama date ovlasti. Članak 18. tog Zakona propisuje da se pravilnikom potanje razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene.

Dakle, pravilnik kao provedbeni propis, samo razrađuje zakonske odredbe te se pritom mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.

5. Pravilnik je donio ministar financija na temelju članka 14. Zakona o pretvaranju deviznih depozita koji glasi:

Na deviznu štednju, odnosno devizna sredstva koja su građani Republike Hrvatske prenijeli do 6. srpnja 1992. godine sukladno Uredbi, s organizacijskih jedinica banaka čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj, u cijelosti se primjenjuju odredbe članka 4. do 13. ovoga Zakona. Ovlašćuje se ministar financija da utvrdi uvjete i način pod kojima građani koji nisu u roku iz stavka I. ovoga članka prenijeli svoju deviznu štednju, odnosno devizna sredstva s organizacijske jedinice banke čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj, mogu obaviti naknadni prijenos tih sredstava na jednu od banaka u Republici Hrvatskoj.

6. Polazeći od članka 14. Zakona o pretvaranju deviznih depozita, Ustavni sud utvrdio je da je ministar financija, donoseći Pravilnik koji propisuje uvjete i načine pod kojima građani vlasnici deviznih depozita koji nisu do 6. srpnja 1992. godine prenijeli svoje devizne depozite s organizacijskih jedinica banaka čije je sjedište izvan Republike Hrvatske na banke u Republici Hrvatskoj mogu izvršiti naknadni prijenos (članak 1. Pravilnika), postupio sukladno zakonskom ovlaštenju iz članka 14. Zakona o pretvaranju deviznih depozita.

7. Razvidno je da se osporenim člankom 4. Pravilnika, građanima koji su državljani Republike Hrvatske (ako ispunjavaju i ostale propisane pretpostavke) daje pravo da svoje tražbine po osnovi devizne štednje, odnosno svoje saldo tražbine po deviznim računima prenesu s banke sa sjedištem izvan Republike Hrvatske na banku sa sjedištem u Republici Hrvatskoj, te da se na taj način njihovi depoziti pretvore u javni dug Republike Hrvatske, a za tražbine koje deponenti prenesu na neku od banaka sa sjedištem u Republici Hrvatskoj, jamči Republika Hrvatska. Građani s deviznom štednjom koji nemaju hrvatsko državljanstvo to pravo nemaju. Međutim, različito postupanje prema pojedinim istovrsnim ili sličnim skupinama, ako za to postoje na Ustavu utemeljeni razlozi, nije nužno diskriminacija. Različito uređenje prava i obveza smatrat će se diskriminirajućim ako to razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, a to znači da ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razumna razmjernost između upotrijebljene mjere i cilja koji se njome nastoji postići. Stoga je temeljno pitanje: jesu li člankom 4. Pravilnika, štediše koje nemaju hrvatsko državljanstvo, bez objektivnog i razumnog opravdanja diskriminirani po osnovi svog državljanstva u ostvarenju prava da svoje saldo tražbine po deviznim računima prenesu s banke sa sjedištem izvan Republike Hrvatske na banku sa sjedištem u Republici Hrvatskoj, te da se na taj način njihovi depoziti pretvore u javni dug Republike Hrvatske, a da za tražbine koje deponenti prenesu na neku od banaka sa sjedištem u Republici Hrvatskoj jamči Republika Hrvatska?

7.1. Polazeći od stajališta Europskog suda za ljudska prava da je sloboda prosudbe države u slučajevima različitog postupanja isključivo na temelju državljanstva vrlo ograničena, odnosno da može biti opravdana samo vrlo jakim razlozima (primjerice presuda Gaygusuz v. Austria od 16. rujna 1996., § 42. i presuda Luczak v. Poland od 27. studenoga 2007., § 48.), osim kada je riječ o općim mjerama gospodarske i socijalne strategije (primjerice, mutatis mutandis, presuda James v. the United Kingdom od 21. veljače 1986., § 46., presuda National and Provincial Building Society and Others v. the United Kingdom od 23. listopada 1997., § 80. i presuda Andrejeva v. Latvia [GC] od 18. veljače 2009., § 83.), Ustavni sud ocjenjuje, imajući u vidu izvanredne okolnosti raspada bivše SFRJ u kojima je izvršeno preuzimanje deviznih štednih uloga koje su hrvatski građani imali u organizacijskim jedinicama banaka čije je sjedište bilo izvan Republike Hrvatske u javni dug Republike Hrvatske, da je to preuzimanje predstavljalo mjeru gospodarske politike u cilju ostvarivanja stabilnosti financijskog sustava u državi, ali i pozitivnu mjeru zaštite devizne štednje hrvatskih državljana unutar njezinog pravnog poretka.

7.2. Ustavni sud ističe da je zbog različitog pristupa država sljednica bivše SFRJ u preuzimanju jamstva za devizne depozite građana, dio depozita ostao nepokriven jamstvom novonastalih država, a uzimajući u obzir da se u tom položaju našao i dio njezinih državljana, Republika Hrvatska je smatrala svojom dužnošću da omogući svojim državljanima da pod određenim uvjetima »prenesu depozite« s banaka sa sjedištem izvan Republike Hrvatske (koje su preko svojih organizacijskih jedinica djelovale na području Republike Hrvatske) na banke sa sjedištem u Republici Hrvatskoj, te tako prenesene depozite obuhvati svojim jamstvom, a da pritom ozbiljno ne ugrozi svoj financijski i gospodarski sustav.

Temeljno pravilo po kojem je Republika Hrvatska postupila prilikom preuzimanja jamstva jest načelo teritorijalnosti, a ne državljanstva. Time su poštovani uobičajeni pravni standardi, a to se može iščitati i iz pravne tečevine Europske unije, točnije iz odredbi Direktive 94/19/EC kojom se uređuje osiguranje depozita kao i iz odredbi Direktive 2009/14/EC kojom se prethodna direktiva mijenja i dopunjuje. Naime, iz odredbi navedenih Direktiva proizlazi da je primarni princip na kojem počiva osiguranje depozita teritorijalan, ali s obzirom na sjedište banke, a ne s obzirom na mjesto polaganja depozita. Depoziti položeni u nekoj banci primarno su osigurani u sustavu osiguranja depozita prema sjedištu te banke, čak i ako se depoziti u banku polažu na teritoriju druge države članice. Depoziti prikupljeni poslovanjem banke u nekoj drugoj državi članici, različitoj od države sjedišta banke, mogu biti dodatno osigurani u sustavu osiguranja depozita koji djeluje na području države članice na kojoj je depozit prikupljen, ali u tom se slučaju radi samo o dodatnom osiguranju koje vrijedi ako je banka u njega uključena, te samo u mjeri u kojoj depoziti nisu pokriveni osiguranjem u državi sjedišta banke. Razvidno je da je načelo da se depoziti osiguravaju s obzirom na mjesto sjedišta banke, a ne s obzirom na mjesto uplate depozita.

Slijedom navedenog, Ustavni sud primjećuje da Republika Hrvatske nije pogriješila kada je kao kriterij preuzimanja jamstva odredila teritorijalno načelo s obzirom na sjedište banke, te preuzela jamstvo samo za tražbine položene u bankama sa sjedištem na području Republike Hrvatske. Naime, preuzimajući jamstvo za depozite po teritorijalnom principu, Republika Hrvatska je imala opravdanja da svojim državljanima koji nakon raspada SFRJ nisu bili zaštićeni u pogledu svojih deviznih depozita (i to iz razloga što neke druge države nisu na isti način primijenile načelo teritorijalnosti pri preuzimanju jamstava za devizne depozite), ponudi mogućnost da sami odluče hoće li svoje depozite prenijeti u hrvatske banke i time ih podvrći istom pravnom režimu kao da je inicijalno bilo riječi o depozitima u hrvatskim bankama.

7.3. Također, ističe se da je Ustavni sud u odluci broj: U-III-1290/2003 od 19. lipnja 2009. (»Narodne novine« broj 75/09.) primijetio da su države sljednice bivše SFRJ različito uredile kriterije koji se moraju ispuniti ako vlasnik računa u Ljubljanskoj banci ima potraživanje prema jednoj od podružnica te banke u nekoj od bivših republika da bi priznale ta potraživanja i preuzele ih u svoj javni dug. Razlika u uređenju tog pitanja između Republike Hrvatske i Republike Slovenije razvidna je iz presude Europskog suda Kovačić and Other v. Slovenia (GC) od 3. listopada 2008., kao i činjenica da Republika Slovenija nije preuzela u javni dug devizne štedne uloge koje su imali hrvatski građani kao vlasnici računa u Ljubljanskoj banci d.d. Ljubljana, Glavnoj filijali Zagreb.

7.4. Člankom 4. Zakona o pretvaranju deviznih depozita, propisano je da potraživanja iz preuzetog javnog duga Republika Hrvatska iskazuje kao svoju obvezu prema bankama u Republici Hrvatskoj na koje su devizni depoziti preneseni, a člankom 5. istog Zakona propisano je da Republika Hrvatska osigurava u državnom proračunu sredstva za isplatu tih obveza u 20 polugodišnjih obroka, od kojih prvi dospijeva 30. lipnja 1995. i kamate u visini 5% godišnje. Kod izrade državnog proračuna vlade država često moraju donositi odluke o dodjeli sredstava i oporezivanju potrebnom da bi se ta sredstva mogla trošiti u za to određene svrhe kao što je to ovdje slučaj, gdje je odlučeno da će se iz državnog proračuna isplatiti obveze koje hrvatski državljani imaju prema stranoj banci.

Ustavni sud ocjenjuje da je navedeno uređenje prijenosa deviznih depozita hrvatskih državljana u javni dug Republike Hrvatske (uređeno Zakonom o pretvaranju deviznih depozita i osporenim Pravilnikom) imalo objektivno i razumno opravdanje koje je težilo naprijed navedenim legitimnim ciljevima, a razvidna je i razumna razmjernost između takvog uređenja i cilja koji se nastojao postići.

Slijedom navedenog, osporeni članak Pravilnika nije u nesuglasju s člankom 3. Ustava, a nije u nesuglasju ni s člankom 14. Ustava.

7.5. Napominje se da je Ustavni sud ocjenjivao i ustavnost Zakona o pretvaranju deviznih depozita građana u javni dug Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 106/93., članak 23. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, »Narodne novine« broj 58/95.), te rješenjem broj: U-I-473/1993, U-I-485/1993, U-I-498/1993, U-I-11/1994, U-I-42/1994, U-I-787/1995 i U-I-11/1996 od 12. srpnja 2001. godine, objavljenim u »Narodnim novinama« broj 25/94., nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Zakona s Ustavom. U obrazloženju rješenja navedeno je stajalište Suda, da postoji nejednakost u razlikovanju navedenih kategorija štediša (onih koji su to bili na dan 27. travnja 1991. godine, i onih koji su deviznim štedišama postali nakon toga), no da ona nema prirodu diskriminacije koju zabranjuju odredbe članka 14. Ustava, jer je do nje došlo zbog objektivnih razloga. Naime, zakonodavac nije mogao uspostaviti jednakost svih deviznih štediša kraj postojanja bitne razlike među njima, koja se je sastojala u tome da su devize jednih bile, temeljem tada važećih propisa, deponirane kod Narodne banke Jugoslavije, odnosno kod drugih stranih banaka, a devize drugih u hrvatske banke.

8. Ustavni sud ističe da se osporenim člankom 4. točkama 1c., 3. i 4. Pravilnika ni na koji način ne ograničavaju postojeća prava deponenata, odnosno deponenti nisu lišeni svojih deviznih štednih uloga jer oni i dalje egzistiraju. Okolnost da je omogućen samo prijenos nekih tražbina po osnovi devizne štednje i saldo tražbine po deviznim računima, te da za tako prenesene tražbine jamči Republika Hrvatska, ne ograničava prava koja imaju oni deponenti koji ne mogu prenijeti svoje tražbine. Njihovo pravo ostaje u punom opsegu kako je određeno ugovorom koji su deponenti sklopili s bankom u kojoj su položili svoja sredstva.

Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da osporeni članak Pravilnika također nije u nesuglasju s člankom 48. stavkom 1. Ustava, kojim se jamči pravo vlasništva, niti s člankom 49. stavkom 4. Ustava, kojim se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

9. Konačno, u svezi s navodima predlagatelja da je osporeni članak 4. točka 4. Pravilnika u suprotnosti s člankom 86. stavcima 4. i 5. Kaznenog zakona (»Narodne novine« broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06. i 110/07.), Ustavni sud primjećuje dvije okolnosti. Prvo, Pravilnik je donesen nakon što je istekao vremenski rok za korištenje ovlasti na prijenos depozita iz banaka sa sjedištem izvan Republike Hrvatske, određen propisima Uredbe iz 1991. i 1992. godine dakle, nakon što je najveći broj ovlaštenika već tu ovlast konzumirao. I drugo, pitanje »posjedovanja« uvjerenja o nekažnjavanju, kao pretpostavke za podnošenje zahtjeva za naknadni prijenos depozita, zakonodavac je riješio na drugačiji način, četiri godine nakon osporenog Pravilnika, Kaznenim zakonom koji je stupio na snagu 1. siječnja 1998. Odredbe članka 86. stavaka 4. i 5. (danas: stavak 6.) Kaznenog zakona, kao propis više pravne snage, »preuzele« su bitan sadržaj osporene odredbe Pravilnika, koju nakon toga nadležna državna tijela više nisu mogla primjenjivati. Ako bi to učinila, osobi pogođenoj takvom nezakonitom primjenom, ostao je uvijek put zaštite ustavnog prava na pretpostavku okrivljenikove nedužnosti iz članka 28. Ustava, u postupku po ustavnoj tužbi.

10. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. Ustavnog zakona, riješeno je kao u izreci.

Objava ovog rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-1273/2000

U-II- 40/2002

U-II-629/2002

Zagreb, 13. travnja 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenik predsjednice
dr. sc. Aldo Radolović, v. r.

Rješenje, NN 59/2010-1396