### NN 45/2017 (10.5.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1898/2014 od 4. travnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1064

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. travnja 2017. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 85. stavaka 3., 5. i 6. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.).

II. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 50. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12., 152/14. i 94/16.).

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o općem upravnom postupku donio je šesti (6.) saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 27. ožujka 2009. na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 1. travnja 2009. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 47 od 16. travnja 2009., a stupio je na snagu 1. siječnja 2010. (u daljnjem tekstu: ZUP).

1.1. Zakon o upravnim sporovima donio je šesti (6.) saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 29. siječnja 2010. na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 4. veljače 2010. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 20 od 12. veljače 2010., a stupio je na snagu 1. siječnja 2012.

U trenutku donošenja ovog rješenja na snazi je Zakon o upravnim sporovima s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12., 152/14. i 94/16. – odluka i rješenje USRH-a; u daljnjem tekstu: ZUS).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 85. stavaka 3., 5. i 6. ZUP-a i članka 50. stavka 1. ZUS-a podnijeli su Jugoslav Škarica iz Zagreba, zastupan po odvjetnicama Sanji Dozet i Marijani Vlaić iz Zagreba, te odvjetnici Sanja Dozet, Marijana Vlaić, Irena Krpan, Darja Maoduš Palić, Mirta Odić, Heidi Santini, Bojana Tadić, Neven Gečić, Tatjana Žarković i Dejan Pavlović, svi iz Zagreba. Iako predlagatelji u uvodu prijedloga kao predmet osporavanja navode cijeli članak 50. ZUS-a, iz sadržaja prijedloga razvidno je da osporavaju samo stavak 1. tog članka.

Predlagatelji osporene zakonske odredbe smatraju nesuglasnima s člancima 18., 19., 27. i 29. stavkom 1. Ustava.

2.1. Pozivom na članak 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), o prijedlogu predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zatraženo je i zaprimljeno očitovanje Ministarstva uprave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo uprave) klasa: 034-01/16-01/14, ur. broj: 513-03-02-02/1-16-5 od 5. prosinca 2016.

2.2. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko, Davorin Mlakar i Antun Palarić.

II. OSPORENE ODREDBE ZUP-a i ZUS-a

3. Članak 85. ZUP-a u cjelosti glasi:

»Osobna dostava

Članak 85.

(1) Dostava se obavlja osobno naslovljenoj osobi kad od obavljanja dostave počinje teći rok koji se ne može produžiti ili kad je takva dostava propisana (osobna dostava).

(2) Kad se naslovljena osoba ne zatekne na mjestu dostave, dostavljač će u poštanskom sandučiću ili pretincu ili kod osobe zatečene na mjestu dostave ostaviti pisanu obavijest da u određeni dan i sat bude na mjestu dostave radi primanja pismena i gdje do toga dana sama može podići pismeno.

(3) Ako dostavljač u naznačeno vrijeme ne pronađe naslovljenu osobu ili ako ona odbije primiti pismeno, dostavljač će ostaviti pismeno u njezinom poštanskom sandučiću ili pretincu ili ako toga nema, na vratima ili drugom za primatelja vidljivom mjestu. Na dostavnici uz ostavljeno pismeno dostavljač će naznačiti razlog takve dostave, dan i sat kad je ostavio pismeno i potpisati se.

(4) Kad dostavljač prilikom pokušaja dostave sazna da postoje razlozi zbog kojih pismeno uopće nije moguće uručiti naslovljenoj osobi, pismeno će vratiti pošiljatelju uz naznaku razloga zbog kojih pismeno nije moguće dostaviti.

(5) Dostava se smatra obavljenom danom uručenja, odnosno danom kad je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu ili ako toga nema, na vratima ili drugom za primatelja vidljivom mjestu, osim ako stranka dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno.

(6) Dostavom pismena osobi ovlaštenoj za zastupanje stranke ili opunomoćeniku za primanje pismena smatra se da je dostava izvršena samoj stranci. Dostava odvjetniku koji zastupa stranku može se obaviti i tako da se pismeno uruči zaposleniku odvjetničkog ureda.«

3.1. Članak 50. stavak 1. ZUS-a glasi:

»Dostava

Članak 50.

(1) Dostava se obavlja prema pravilima kojima je uređena dostava u općem upravnom postupku.

(...)«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelji smatraju da je člankom 85. stavcima 3., 5. i 6. ZUP-a ozbiljno ugroženo pitanje dostave, prava na izjavljivanje pravnog lijeka i prava na mogućnost pristupa upravnom sudu. Takvo stajalište proširuju i na članak 50. stavak 1. ZUS-a. To stajalište obrazlažu sljedećim argumentima:

»Značenje procesne radnje je u tome što od trenutka pravilne dostave nastaju pravne posljedice za osobu kojoj je dostava izvršena. Primjerice, pravni akt počinje proizvoditi pravne učinke, računa se rok za žalbu protiv prvostupanjske odluke ili rok za podnošenje tužbe u upravnom sporu, itd.

Prema odredbama 'starog' Zakona o općem upravnom postupku (NN 53/91, 103/96) u čl. 87. st.1. izričito su bili propisani slučajevi kada je obvezna osobna dostava i to:

– kada je osobna dostava bila izričito propisana ZUP-om ili drugim propisom,

– kada od dana dostave počinje teći rok koji se ne može produživati,

– kada to osobito odredi tijelo koje je naredilo dostavu.

Nadalje u čl. 87. st. 2. ZUP-a bilo je propisano da u slučaju kada se osoba kojoj se imala izvršiti osobna dostava ili osoba zaposlena u odvjetničkom uredu, ne zatekne u stanu, poslovnoj prostoriji, radionici, ili se u odvjetničkom uredu ne zatekne ni osoba koja je u njemu zaposlena, dostavljač će se obavijestiti kad i na kojem je mjestu može naći, pa će joj kod koje od osoba navedenih u članku 84. ovog zakona ostaviti pismenu obavijest da u određeni dan i sat bude u svojem stanu odnosno na radnom mjestu radi primanja pismena. Ako i nakon toga dostavljač ne zatekne osobu kojoj se dostava ima izvršiti, dostavljač će postupiti na način propisan u članku 86. tog zakona, i tada se smatra da je dostava izvršena.

U čl. 86. bilo je propisano da na vratima stana, poslovne prostorije ili radionice osobe kojoj se dostava ima izvršiti dostavljač pribija pismeno priopćenje gdje se pismeno nalazi. Na priopćenju i na samom pismenu koje se imalo dostaviti dostavljač označava razlog takve dostave, a i dan kad je priopćenje pribio na vrata i stavlja svoj potpis.

(...)

U praksi poštari i poštanski kontrolori Hrvatske pošte, te suci upravnih sudova u Republici Hrvatskoj, te zaposlenici u ostalim tijelima koja vode upravne postupke, tumače i proširuju djelovanje čl. 85. st. 5. na čl. 85. st. 6., pa tako izvršenje dostave na način da se pismena iz upravnog spora ostavljaju u poštanske sandučiće i da pri tome stranka u upravnom postupku osobno ne potpiše dostavnicu, proširuju i na odvjetničke urede.

To znači da poštar kada dođe u odvjetnički ured i u istome nikoga ne zatekne, može ubaciti u poštanski sandučić pismeno, na dostavnicu napisati 'poštanski sandučić' i dostava će se smatrati urednom, iako nitko iz odvjetničkog ureda svojim pečatom i potpisom nije potvrdio na dostavnici primitak pismena u upravnom postupku.

Navedeno ima za posljedicu pravnu nesigurnost i onemogućavanje pravovremenog ulaganja žalbe, odnosno pokretanja upravnog spora.

Rokovi za podnošenje žalbe, odnosno tužbe u upravnom sporu su prekluzivni i stranke po njihovom isteku nemaju više mogućnost produžavanja istih, odnosno stranke po njihovom isteku ne mogu više poduzeti predmetnu radnju tj. podnošenje žalbe ili podnošenje tužbe u upravnom sporu.

(...)

Odvjetnicima, kao profesionalnim djelatnicima koji se bave pružanjem pravne pomoći i u obavljanju koje je od ključnog značenja saznanje činjenice datuma uručenja pismena od kojeg dana počinje teći pojedini rok, onemogućavanje saznanja činjenice o danu uručenja pismena, predstavlja izravno onemogućavanje obavljanja odvjetničke djelatnosti.

(...)

Apsurdna je i za pravnu sigurnost izuzetno opasna situacija kada poštanski službenik/poštar na dostavnici stavi napomenu 'KOVČEŽIĆ UP', a pritom niti stranka, niti punomoćnik imaju objektivnu mogućnost znati o kojem točno datumu je riječ, a u konkretnom slučaju podatak o točnom datumu dostave drugostupanjske odluke u upravnom postupku je iznimno važan, jer od tada počinje teći rok od 30 dana za podnošenje tužbe u upravnom sporu.

U navedenom slučaju vidljive su konkretne posljedice izmijenjenih odredaba o osobnoj dostavi iz čl. 85. 'novog' ZUP-a.

Navedenim postupanjem službenika pošte direktno su ugrožene dvije temeljne pretpostavke svake uređene pravne države – pitanje uredne dostave pismena i prava na ulaganje pravnih lijekova u zakonom propisanim rokovima.

Odredbe iz čl. 85. ZUP-a (NN 47/09) izravno krše ustavno pravo na žalbu, odnosno u konkretnom upravnom sporu pravo na sudsku kontrolu pojedinačnih upravnih akata i pravo na pristup sudu. Naime, stranka u upravnom postupku u ovom trenutku više nema sigurno saznanje kada je u konkretnom slučaju izvršena dostava pojedinačnog upravnog akta i od kada joj teku zakonom propisani rokovi za žalbu, odnosno rokovi za podnošenje tužbe u upravnom sporu. To ukazuje da je predmetnom odredbom (čl. 85. ZUP-a) u praksi uvedena pravna nesigurnost i otvorena mogućnost manipulacije.

Odredbama kojima se postiže ekonomičnost u postupku, daje se prednost u odnosu na odredbe kojima se regulira pitanje dostave i prava stranke na ulaganje pravnog lijeka, odnosno mogućnost da iscrpi sva pravna sredstva kako bi osporila upravni akt za koji smatra da čini povredu njezinih prava. Daje se prednost ekonomičnosti postupka u odnosu na pravo saznanja činjenice kada je za stranku izvršena dostava pismena od kojeg teče rok za poduzimanje pojedinačne radnje. To je nedopustivo jer unosi pravnu nesigurnost i uskraćuje pravo na djelotvoran pravni lijek, a stranku diskriminira u odnosu na druge.

(...)

Na taj način građanima, pa tako i predlagatelju ad. 1, onemogućeno je izravno ostvarenje prava na pravni lijek, prava na pristup sudu, te prava na pravično suđenje.

Navedene povrede je utvrdio i Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu Peruško protiv Hrvatske, broj 36998/09 od 15.01.2013. g.

(...)

... citiranim odredbama iz čl. 85. ZUP-a, čl. 50. (...) ZUS-a, ugrožena je samostalnost i neovisnost odvjetničke djelatnosti, a stranci je ograničen pristup sudu.

Ako odvjetnik nema točnu informaciju o tome kada se prema evidenciji pošte smatra da mu je izvršena dostava određenog pismena od kojeg teče propisani rok, onda je odvjetnik izravno onemogućen obavljati svoju djelatnost. Stranci koju odvjetnik zastupa u konkretnom slučaju je zbog toga uskraćeno pravo na žalbu i pravo na sudsku kontrolu pojedinačnog općeg akta, koja su Ustavom zagarantirana prava.

Izvršavanje osobne dostave na način kako je to predviđeno u čl. 85. ZUP-a predstavlja pravnu nesigurnost za sve građane i odvjetničku djelatnost i otvara mogućnost manipulacijama. Konkretna posljedica rješenja iz čl. 85. ZUP-a jest da stranke u upravnom postupku u velikoj većini slučajeva nemaju točan podatak o točnom datumu kada je prema evidenciji pošte izvršena dostava akata u upravnom postupku. Praktično bi stranke, opreza radi trebala poduzimati 8 (osam) dana od dana pronalaska pismena i to računajući uobičajenih 5 (pet) dana za preuzimanje pismena i standardnih 3 (tri) dana za ponovnu dostavu, ali i to je opet u sferi spekulacije i oborivih presumpcija.

Mišljenja samo da se urednom dostavom može smatrati samo takav način dostave kada odvjetnik ili stranka osobno potpiše dostavnicu i na istu stavi svoj pečat. Pečat i potpis su znak da je pismeno zaista i fizički zaprimljeno u odvjetničkom uredu. Prepuštanje da se u pošti arbitrarno odredi kada se smatra da će se ostavljati obavijesti u poštanskom sandučiću, odnosno kada će se ostavljati pismena u poštanskom sandučići ili što je još gore predavati ih bez napomene o točnom datumu kada je evidentirana dostava, predstavlja izravno kršenje pravila o dostavi, kao i ometanje u obavljanja odvjetničke djelatnosti.«

4.1. Svoje stajalište dodatno pojašnjavaju primjerima iz prakse:

»U praksi osobna dostava temeljem čl. 85. ZUP-a je u postupku predlagatelja ad. 1. – dostava drugostupanjskog rješenja Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja, Klasa: UP/II-361-05/13-26/386, URBROJ: 531-05-2-2-1-13-2 od 30. travnja 2013. g. – učinjena na način, a sukladno odredbama čl. 85. ZUP-a, tako da je poštar u dostavnu knjigu upisao napomenu 'kovčežić UP', bez naznake punomoćniku predlagatelja ad. 1. datuma i vremena kada je pismeno na takav način dostavljeno. Dakle, bez naznake podatka od kada teče rok za podnošenje tužbe u upravnom sporu od 30 dana koji se ne može produžavati. Protekom tog roka, tužba u upravnom sporu se ne može podnijeti, odnosno ako je podnesena, odbacuje se kao nepravodobna.

Predlagateljica ad. 2. kao punomoćnica predlagatelja ad. 1., nije na dostavnicu stavila svoj pečat i potpis, već je poštar na dostavnici predmetnog pismena stavio naznaku: 'KOVČEŽIĆ UP' i datum 13.05.2013. g. i isto je daljnja 2 (dva) dana nosio sa sobom.

Pismeno nije bilo vraćeno u sjedište pošte, niti ostavljeno u poštanski sandučić predlagateljice ad 2., a na samom pismenu koje je 2 (dva) dana kasnije 15.05.2013. g. poštar ostavio u sjedištu pisarnice predlagateljice ad 2. nije stavio istu naznaku 'kovčežić UP', niti navedeni datum 13.05.2013. g., što je za posljedicu imalo da je predlagateljica ad 2. Opravdano smatrala da je dostava izvršena sa danom 15.05.2013. g. (datumom kada je poštar zaista fizički ostavio pismeno u sjedištu pisarnice), a nije niti mogla pretpostaviti, niti je imala objektivan razlog za to, da je poštar 2 (dva) dana ranije u dostavnu knjigu upisao naznaku 'KOVČEŽIĆ UP' i datum 13.05.2013. g.

Prema sadašnjem uređenju dostave po novom ZUP i ZUS takva dostava se u upravnom postupku/upravnom sporu smatra urednom dostavom.«

Stoga predlažu pokretanje postupka i ukidanje osporenih odredaba ZUP-a.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA UPRAVE

5. Ministarstvo uprave u očitovanju na prigovore predlagatelja, između ostalog, navodi:

»U odnosu na članak 85. ZUP-a koji se odnosi na osobnu dostavu, a s tim u vezi i na članak 50. ZUS-a prema kojem se dostava obavlja prema pravilima kojima je uređena dostava u općem upravnom postupku, predlagatelji svoje argumente za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske potkrepljuju primjerima iz prakse za koje smatraju da su dokaz da se nezakonitim postupanjem dostavljača ugrožavaju temeljne pretpostavke svake uređene pravne države – pitanje uredne dostave pismena i prava na ulaganje pravnih lijekova u zakonom propisanim rokovima.

Nadalje, navode da ove odredbe izravno krše ustavno pravo na žalbu odnosno u upravnom sporu pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih upravnih akata i pravo na pristup sudu jer stranka više nema sigurno saznanje kada je izvršena dostava pojedinačnog akta i od kada teku zakonom propisani rokovi za žalbu odnosno tužbu čime je, prema mišljenju predlagatelja, u praksi uvedena pravna nesigurnost i otvorena mogućnost manipulacije.

Zakonom o poštanskim uslugama ('Narodne novine' broj 144/12, 153/13 i78/15) propisani su uvjeti za obavljanje poštanskih usluga pa tako članak 37. sadrži odredbe vezane za uručenje poštanskih pošiljki.

Člankom 38. Zakona o poštanskim uslugama propisano je da ako posebni zakon uređuje uručivanje određenih poštanskih pošiljki na drugačiji način od načina i uvjeta utvrđenih tim Zakonom, davatelj poštanskih usluga mora uručiti poštansku pošiljku na način i uz uvjete uređene posebnim zakonom.

Stoga, smatramo da je pitanje osobne dostave u upravnom postupku, koja pravila se primjenjuju i u upravnom sporu, dostatno uređeno ZUP-om, a primjenom Zakona o poštanskim uslugama osigurana se zakonita dostava pismena pa ne nalazimo osnovanim razloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske.«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim dio članaka 18. stavka 1. i 29. stavka 1. Ustava:

»Članak 3.

... jednakost, ... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 18.

Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata ...

(...)

Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. ZUP je jedan od najvažnijih pravnih akata u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Država kroz zakone o upravnom postupku osigurava odgovarajući pravni okvir za provedbu ustavne odredbe iz članka 19. stavka 1. Ustava kojim je propisano da pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu. Dakle, pojedinačni (upravni) akti ne moraju biti sukladni samo materijalnom propisu, već moraju biti zakoniti i u postupovnom smislu, odnosno moraju biti doneseni u postupku u kome se poštuju temeljna ljudska prava i slobode. Stoga je temeljni cilj ZUP-a, koji proizlazi iz članka 1., urediti pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti u okviru svog zakonom utvrđenog djelokruga, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.

Pri tome, pitanje dostave (posebice osobne) predstavlja osobito značajan dio svakog postupka, pa i upravnog. Naime, ukoliko stranka ne može saznati za sadržaj upravnog akta, ne može prilagoditi svoje postupanje tom aktu kojim se zakon neposredno primjenjuje na građane.

Osim toga, ukoliko stranka ne bude obaviještena o rješenju koje se može pobijati tužbom u upravnom sporu, to dovodi do teških posljedica na ostvarenje prava iz članka 19. stavka 2. u vezi s člankom 29. stavkom 1. Ustava (prava na pristup upravnom sudu). Naime, takva stranka bi mogla biti u potpunosti onemogućena u ostvarenju tog prava, koje za nju postaje iluzorno i neostvarivo.

Zbog toga je uređenje dostave od odlučujuće važnosti za ostvarenje prava na žalbu iz članka 18. stavak 1. Ustava, prava na pristup (upravnom) sudu iz članka 29. stavka 1. Ustava kao i prava na kontrolu zakonitosti upravnih akata iz članka 19. stavka 2. Ustava. Stoga svako uređenje dostave (posebice osobne) predstavlja zakonsku materiju od osobitog značaja za ostvarenje navedenih ustavnih prava.

8. Dostavljanje je postupovna radnja kojom se pismeno predaje osobi kojoj je namijenjeno, s time da adresat potvrdi (svojim potpisom na dostavnici) primitak pismena, a ono pismeno koje adresatu nije dostavljeno u skladu s odredbama ZUP-a (podredno i ZUS-a) ne proizvodi pravni učinak. Dostavom se adresatu, tj. osobi kojoj je pismeno namijenjeno omogućuje da se upozna sa sadržajem pismena, kako bi mogao poduzeti sve ono što je potrebno, kako za ostvarivanje, tako i za zaštitu svojih prava i pravnih interesa.

8.1. Bez pravilne dostave pismena u upravnom postupku i upravnom sporu, nema pravilnog i učinkovitog vođenja upravnog postupka i upravnog spora. Pravilna dostava upravnih akata i drugih pismena, odnosno poziva i presuda u upravnom sporu, od presudnog je utjecaja na njihovu konačnost i pravomoćnost, odnosno izvršnost. Danom dostave su, u pravilu, ispunjene pravne pretpostavke za nastupanje pravnih učinaka dostavljenih rješenja odnosno presuda, tj. tim danom utvrđuje se početak rokova za podnošenje žalbe, odnosno pokretanje upravnog spora i ocjenu pravodobnosti tih postupovnih radnji stranaka upravnog postupka, odnosno upravnog spora.

9. Predlagatelji osporavaju zakonsko uređenje osobne dostave iz članka 85. stavaka 3. i 5. ZUP-a jer smatraju da sprječava precizno utvrđivanje kada je stranka stvarno saznala za sadržaj pismena koje joj se dostavlja. Tvrde da osporene odredbe omogućavaju manipulacije djelatnicima pošte jer za postupanje s pismenima koja se prema pravilima upravnog postupka dostavljaju u poštanskom sandučiću ili pretincu nisu podrobno propisana pravila postupanja. To stajalište proširuju i na članak 50. stavak 1. ZUS-a.

10. Prema članku 85. stavku 1. ZUP-a osobna dostava se obavlja u svakom slučaju kada od obavljene dostave počinje teći rok koji se ne može produžiti ili kada je osobna dostava propisana zakonom. Osobna dostava ima dva dijela:

– ukoliko dostavljač ne zatekne naslovljenu osobu na mjestu dostave, tada će u poštanskom sandučiću ili pretincu (odnosno kod druge osobe zatečene na mjestu dostave) ostaviti pisanu obavijest da u određeni dan i sat bude na mjestu dostave radi primanja pismena i gdje do toga dana može podići pismeno (stavak 2. članka 85. ZUP-a);

– nakon toga, ako dostavljač u naznačeno vrijeme ne pronađe naslovljenu osobu ili ako ona odbije primiti pismeno, dostavljač će ostaviti pismeno u njezinom poštanskom sandučiću ili pretincu (odnosno na vratima – ako toga nema), te će na dostavnici dostavljač u tom slučaju naznačiti razlog takve dostave i dan i sat kada je ostavio pismeno (osporeni stavak 3. članka 85. ZUP-a).

Dostava se smatra obavljenom danom uručenja, odnosno danom kada je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu, odnosno na vratima primatelja (osporeni stavak 5. članka 85. ZUP-a), osim ako naslovljena osoba dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno.

Prema tome, zakonodavac je propisao izuzetke od naprijed navedenih pravila tako što je stavkom 5. članka 85. ZUP-a propisao da stranka može dokazivati da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno. Dakle, ukoliko je stranka u vrijeme dostave bila, primjerice, na liječenju, ili duljem godišnjem odmoru, može dokazivati da je postojao opravdani razlog zbog kojeg nije mogla biti na mjestu dostave, te će joj se dostava ponoviti.

11. Odvjetnicima kao opunomoćenicima stranaka dostava se obavlja po istim pravilima osobne dostave, te se smatra da je danom dostave odvjetniku pismeno dostavljeno i stranci. Drugim riječima, i na odvjetnike se primjenjuju svi prethodno navedeni stavci članka 85. ZUP-a, s time što se dostava odvjetniku može obaviti i uručenjem pismena zaposleniku odvjetničkog ureda (osporeni stavak 6. članka 85. ZUP-a).

Slijedom svega navedenog, netočno predlagatelji navode da se dostavom pismena u poštanski sandučić ili pretinac ne može utvrditi dan kad je dostava izvršena, jer iz dostavnice koja se ostavlja uz pismeno stranka uvijek može utvrditi kada je dostava izvršena, kako bi mogla unutar zakonskih rokova poduzeti određenu upravnu radnju, radi zaštite svojih prava (primjerice pravodobno izjaviti žalbu, dati očitovanje na poziv upravnog tijela i sl.).

12. U odnosu na prigovore predlagatelja da je Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 53/91. i 103/96.; u daljnjem tekstu: ZUP/91) osobna dostava bila uređena na za stranku izvjesniji (povoljniji) način, Ustavni sud ističe da su članci 86. i 87. ZUP-a/91, na koji se predlagatelji pozivaju, glasili:

»Članak 86.

(1) Ako se dostavljanje ne može izvršiti ni na način propisan u članku 84. ovog zakona, a nije utvrđeno da je osoba kojoj se dostavljanje ima izvršiti odsutna, dostavljač će predati pismeno nadležnom organu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi boravište osobe kojoj se dostavljanje vrši, ili pošti u mjestu njezinog boravišta ako se dostavljanje vrši preko pošte. Na vratima stana, poslovne prostorije ili radionice osobe kojoj se dostavljanje ima izvršiti dostavljač će pribiti pismeno priopćenje gdje se pismeno nalazi. Na priopćenju i na samom pismenu koje se imalo dostaviti dostavljač će označiti razlog ovakvog dostavljanja, kao i dan kad je priopćenje pribio na vrata, i staviti svoj potpis.

(2) Dostavljanje smatra se izvršenim kad je priopćenje pribijeno na vrata. Kasnije oštećenje ili uništenje ovog priopćenja nema utjecaja na valjanost dostave.

(...)

Članak 87.

(...)

(2) Kad se osoba kojoj se dostavljanje ima osobno izvršiti ne zatekne u stanu, poslovnoj prostoriji, radionici, ili se u advokatskoj kancelariji ne zatekne ni osoba koja je u njoj zaposlena, dostavljač će se obavijestiti kad je i na kome mjestu može naći, pa će joj kod koje od osoba navedenih u članku 84. ovog zakona ostaviti pismenu obavijest da u određeni dan i sat bude u svom stanu odnosno na radnom mjestu radi primitka pismena. Ako i nakon toga dostavljač ne zatekne osobu kojoj se dostavljanje ima izvršiti, dostavljač će postupiti na način propisan u članku 86. ovog zakona, i tada se smatra da je dostavljanje izvršeno.

(...)«

12.1. Razloge za izmjenu dotadašnjeg načina osobne dostave Vlada Republike Hrvatske navela je u Konačnom prijedlogu Zakona o općem upravnom postupku, koji je dostavljen Hrvatskom saboru aktom klase: 034-02/08-01/01, ur. broja: 5030106-09-1 od 26. veljače 2009. (P.Z.E. br. 168), u kojem se, uz članke koji uređuju priopćavanje, navodi:

»Bitna novina u dostavi je uređena odredbom članka 86. stavka 5, tako da se dostava smatra obavljenom danom uručenja odnosno danom kad je pismeno ostavljeno u poštanskom sandučiću ili pretincu, osim ako stranka dokaže da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno. ...

Obzirom da je u postojećoj upravnoj praksi neposredna osobna dostava velika kočnica u postupanju, što dovodi do odugovlačenja upravnog postupka, predloženo rješenje bi trebalo omogućiti učinkovitiju dostavu strankama, a time i ubrzavanje upravnog postupka.«

12.2. Ustavni sud, uspoređujući osporeni članak 85. »novog« ZUP-a, s člancima 86. i 87. »starog« ZUP-a/91, ocjenjuje da se pravila o osobnoj dostavi nisu suštinski izmijenila, osim što se pismeno (s dostavnicom) može, uz pribijanje na vrata stana ili drugog prostora, ostaviti i u poštanskom sandučiću ili pretincu osobe kojoj se dostavljanje treba izvršiti. Dakle, nije riječ o bitno drukčijem načinu dostave pa su stoga nejasni razlozi zbog kojih predlagatelji tvrde da je »stari način« osobne dostave bio za stranke sigurniji i povoljniji u smislu preciznog određivanja datuma dostave.

13. U odnosu na članak 85. stavak 6. ZUP-a, Ustavni sud ocjenjuje da njime zakonodavac nije ugrozio samostalnost odvjetništva iz članka 27. Ustava. Naime, okolnost da se pismeno može uručiti i zaposleniku odvjetničkog ureda ni na koji način ne umanjuje samostalnost odvjetnika kao pravnih zastupnika stranaka u upravnom postupku. Člankom 36. stavkom 3. ZUP-a propisano je da radnje koje u postupku poduzima opunomoćenik imaju pravni učinak kao da ih je poduzela sama stranka. Sukladno tome, logična posljedica je da se sva pismena u postupku dostavljaju opunomoćeniku stranke s učinkom kao da su dostavljena stranci osobno.

14. Članak 50. stavak 1. ZUS-a je upućujuća norma koja propisuje da se dostava u upravnom sporu obavlja prema pravilima za dostavu u upravnom postupku.

Iz prijedloga ne proizlaze osnovani razlozi zbog kojih bi se takva upućujuća norma ocijenila nesuglasnom s Ustavom, a kako je prethodno zakonodavno rješenje iz članak 85. ZUP-a ocijenjeno suglasnim Ustavu, ne postoje razlozi ni za drukčiju ocjenu Ustavnog suda u odnosu na osporenu odredbu ZUS-a.

15. Predlagatelji se neosnovano pozivaju na predmet Europskog suda za ljudska prava Peruško protiv Hrvatske (presuda, 15. siječnja 2013., zahtjev br. 36998/09) jer u tom predmetu nije utvrđena povreda prava na pristup sudu zbog nepravilne dostave, već stoga što je »Upravni sud pogrešno obustavio podnositeljev postupak lišivši ga time prava na pristup sudu«.

16. Osobni primjeri na koje ukazuju predlagatelji u svom prijedlogu ne mogu biti osnova za postupanje Ustavnog suda u predmetima ocjene suglasnosti nekog propisa s Ustavom, već (eventualno) mogu biti osnova za postupanje po ustavnoj tužbi.

Slijedom svega navedenog, Ustavni sud utvrđuje da predlagatelji nisu naveli razloge koji bi mogli dovesti u sumnju suglasnost osporenih članaka 85. stavaka 3., 5. i 6. ZUP-a i 50. stavka 1. ZUS-a s člancima 3., 18. stavkom 1. i 29. stavkom 1. Ustava.

17. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona doneseno je rješenje kao u izreci (točke I. i II.). Objava rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1898/2014

Zagreb, 4. travnja 2017.

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.