### NN 120/2018 (31.12.2018.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-342/17-7 od 14. studenoga 2018.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2435

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Slavice Marić-Okičić i Biserke Kalauz, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Blaženke Drdić kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa opunomoćenica Irena Brezovečki, dipl. iur, protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine Malinska – Dubašnica, koju zastupa opunomoćenik Dejan Španović, odvjetnik u Zagrebu, Trnjanska cesta 59, radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora i određivanja naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 14. studenoga 2018.

presudio je

I. Tužbeni zahtjev se usvaja.

Poništava se djelomično rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/17-11/375, urbroj: 376-10-17-9 od 2. studenoga 2017., te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.

III. Ova presuda objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporavanim djelomičnim rješenjem tuženika utvrđeno je da je tužitelj infrastrukturni operator za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu izgrađenu na česticama navedenim u izreci tog rješenja u k.o. Bogovići, k.o. Miholjice i k.o. Sveti Antun, u vlasništvu zainteresirane osobe Općine Malinska – Dubašnica (točka I. izreke). Točkom II. izreke utvrđeno je da elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu iz točke I. čini 18.941,33 m trase kabelske kanalizacije koja zauzima površinu 18.941,33 m², 19873,87 m trase elektroničkih komunikacijskih vodova u zemlji i nadzemnih elektroničkih komunikacijskih vodova koji zauzimaju površinu od 11088,94 m² te 224 stupa i 38 prihvata. U točki III. izreke utvrđena je visina naknade za pravo puta za nekretninu iz točke I. u iznosu od 233.892,94 kn godišnje, koju je tužitelj dužan plaćati zainteresiranoj osobi počevši od 26. svibnja 2017., a rok za plaćanje naknade za prvu godinu je 8 dana od primitka tog djelomičnog rješenja.

Tužitelj je protiv citiranog rješenja podnio tužbu zbog svih zakonom propisanih razloga. Opisuje postupanje tuženika u povodu zahtjeva zainteresirane osobe za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje: EKI) izgrađenu na nekretninama u vlasništvu Općine Malinska – Dubašnica (dalje: Općina), odnosno na općem dobru pod njezinim upravljanjem podnesenog 26. svibnja 2017. u smislu članka 5. stavka 1. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« broj: 152/11. i 151/14. – dalje: Pravilnik/11) te članka 28. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj: 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – dalje: ZEK). Smatra da je tuženik pogrešno primijenio materijalno pravo jer se upravna stvar trebala riješiti primjenom materijalnopravnih odredbi koje su bile na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka, a ne primjenom članka 5. stavka 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« broj: 95/17. – dalje: ZID Pravilnika), koji je stupio na snagu tijekom trajanja upravnog postupka 30. rujna 2017., uslijed čega je neosnovano zainteresiranoj osobi priznato pravo na naknadu za razdoblje od dana zaprimanja zahtjeva. Poziva se na stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava, prema kojem se postupovne odredbe primjenjuju odmah po izmjenama na sve postupke koji nisu pravomoćno okončani, pa da se stoga prijelazna odredba članka 9. stavka 2. ZID Pravilnika ne može nikako drugačije interpretirati nego na način da će se postupci započeti po starom Pravilniku dovršiti prama postupovnim, ali ne i materijalnopravnim odredbama novog Pravilnika. U tom pogledu posebice ističe da je u vrijeme pokretanja upravnog postupka na snazi bila materijalnopravna odredba članka 29. stavka 1. ZEK-a koja je propisivala da se za pravo puta na općem dobru i na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ZEK-a plaća naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta iz članka 28. toga Zakona. Kako u konkretnom slučaju niti prijelazne odredbe ZID Pravilnika, niti prijelazne odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj: 72/17.), ne govore ništa o retroaktivnoj primjeni materijalnopravnih odredaba, smatra da je tuženik prilikom odlučivanja od kojeg trenutka se računa obveza plaćanja naknade trebao primijeniti one materijalnopravne odredbe koje su bile na snazi u vrijeme pokretanja tog postupka te obvezu plaćanja odrediti od dana izdavanja djelomičnog rješenja. Navodi nadalje, da u postupku nije nedvojbeno utvrđeno da je zainteresirana osoba bila vlasnik svih nekretnina obuhvaćenih djelomičnim rješenjem i ostala vlasnik tih nekretnina u čitavom razdoblju od zaprimanja zahtjeva pa do donošenja rješenja, što je odlučno upravo zbog primjene novog Pravilnika, pa je izostala aktivna legitimacija Općine i pravo na ostvarivanje naknade od dana zaprimanja zahtjeva, s obzirom da je za pravilnu primjenu odredbe članka 28. stavka 6. ZEK-a mjerodavno zemljišno-knjižno stanje. Ističe da je tuženik kod utvrđivanja aktivne legitimacije i njezinog vlasničko-pravnog statusa u obzir uzeo zemljišno-knjižne izvatke koje je, sukladno zaključku od 30. svibnja 2017., tužitelj dostavio u spis, a koji odražavaju činjenično i pravno stanje nekretnina u zemljišnim knjigama u mjesecu lipnju 2017. Smatra da je jedino vršenjem uvida u povijesni zemljišno-knjižni izvadak moguće utvrditi da je Općina za sve nekretnine obuhvaćene rješenjem bila doista vlasnik na dan 26. svibnja 2017. pa sve do dana donošenja rješenja. Kako je u ovom slučaju to propušteno utvrditi, činjenično stanje nije u potpunosti i ispravno utvrđeno, što je primjerice vidljivo kod k.č.br. 176/1 k.o. Bogovići, za koju česticu se stanje u zemljišnim knjigama tijekom trajanja upravnog postupka promijenilo. Smatra nadalje da zahtjev zainteresirane osobe ne daje osnovu tuženiku za nametanjem tužitelju niza obveza koje bi se odnosile na cijelo administrativno područje Općine, već samo na one čestice za koje se Općina identificirala kao njihov vlasnik ili upravitelj općeg dobra. Pored toga, smatra da se u smislu članka 40. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj: 47/09. – dalje: ZUP), upravni postupak mogao smatrati pokrenutim samo u trenutku u kojem je zahtjev Općine postavljen na način da se po njemu može postupati, te uz uvjet da se Općina aktivno legitimirala, kakav zahtjev u konkretnom slučaju ne postoji. Navodi da smisao ovog postupka ne može biti da Općina tijekom trajanja samog upravnog postupka rješava svoje zemljišno-knjižno stanje. Smatra da nije bilo mjesta donošenju djelomičnog rješenja, jer su u konkretnom slučaju bile ispunjene sve pretpostavke za donošenje rješenja kojim bi se okončao upravni postupak i zahtjev zainteresirane osobe odbio, obzirom da se Općina tijekom upravnog postupka nije uspjela aktivno legitimirati kao vlasnik odnosno upravitelj općeg dobra odnosno nije nesporno utvrđena aktivna legitimacija na svim česticama za koje se predstavlja kao njihov vlasnik. Predlaže da ovaj Sud tužbeni zahtjev usvoji i osporavano djelomično rješenje tuženika poništi.

Na temelju članka 32. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17. – dalje: ZUS) tuženik i zainteresirana osoba pozvane su da dostave odgovor, odnosno očitovanje na tužbu.

U odgovoru na tužbu tuženik u bitnom ističe da je uporište za primjenu ZID Pravilnika odredba kojom je propisano da će se postupci započeti po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta dovršiti po odredbama ZID Pravilnika. Stoga smatra da u konkretnom slučaju nije pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Mišljenja je da se o nedopuštenom povratnom djelovanju materijalnog propisa radi samo u slučajevima kada nema prijelazne odredbe po kojoj bi trebalo postupiti, te da u konkretnom slučaju nije riječ o povratnom djelovanju ZID Pravilnika, koje nije dopušteno prema članku 90. Ustava Republike Hrvatske budući da pravo na naknadu za pravo puta ne proizlazi iz toga Pravilnika niti iz rješenja tuženika, već iz članka 28. stavka 1. i članka 29. stavka 1. ZEK-a, a kojim Zakonom nije izričito propisano od kojeg trenutka teče pravo na naknadu. ZID Pravilnik ne bi se, zbog zabrane povratnog djelovanja, mogao primjenjivati kada bi se njime mijenjali pravni odnosi koji su nastali prije njegova stupanja na snagu. Međutim, niti ranije važećim Pravilnikom/11 niti njegovim izmjenama ne mijenjaju se pravni odnosi između vlasnika nekretnine i infrastrukturnog operatora. U prilog navedenom tuženik se poziva na odluke ovoga Suda poslovni broj: Us-12667/2011-4 od 24. travnja 2014. i Us-2314/2007-8 od 16. rujna 2010., odnosno na shvaćanje izraženo u tim presudama glede retroaktivne primjene podzakonskog propisa. Smatra neosnovanim prigovor tužitelja o pogrešno odnosno nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju u vezi s vlasništvom pojedinih nekretnina koje su obuhvaćene osporavanim rješenjem, te navodi da je činjenično stanje utvrđeno temeljem dokaza koje je tužitelj dostavio u spis. Ističe da podnositelj zahtjeva niti tužitelj nisu tijekom postupka dovodili u pitanje utvrđeno stanje vlasništva na predmetnim česticama, niti su dostavili dokaze iz kojih bi bilo vidljivo da postoje određene promjene. Navodi da je datum zaprimanja zahtjeva valjano utvrđen jer je dana 26. svibnja 2017. zaprimio zahtjev podnositelja da se sukladno članku 28. stavku 6. ZEK-a utvrdi infrastrukturni operator za EKI koja je izgrađena na administrativnom području podnositelja zahtjeva te da se utvrdi visina naknade za pravo puta, a na tužitelju je teret dostave podataka o EKI koju je izgradio odnosno koju koristi u smislu navedenog članka, dok je podatke o vlasništvu nekretnine na kojoj se EKI nalazi moguće dostaviti tek nakon što su dostavljeni podaci o infrastrukturi tužitelja. Ističe stoga da je na temelju dostavljenih podataka o identificiranim nekretninama, elaborata stvarnog stanja izrađenog od strane tužitelja na kojima se nalazi EKI, osporenim rješenjem tužitelj utvrđen kao infrastrukturni operator na taksativno navedenim katastarskim česticama i utvrđena visina naknade za pravo puta, te je sukladno zakonskim ovlastima iz ZEK-a i Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj: 152/11., 151/14. i 95/17. – dalje: Pravilnik) potvrđeno uređenje međusobnih odnosa tužitelja i zainteresirane osobe kroz institut prava puta. Predlaže da se tužbeni zahtjev odbije.

Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi da je pogrešan stav tužitelja da je upravni postupak započet prije stupanja na snagu ZID Pravilnika trebalo dovršiti prema ranijem Pravilniku/11 odnosno prema odredbi članka 4. stavka 3. toga Pravilnika, te se poziva na odredbu članka 9. stavka 2. ZID Pravilnika. Ističe da su odredbe Pravilnika u cijelosti postupovne odredbe, jer se njima uređuje postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora, izračuna i visine naknade te načina plaćanja naknade za pravo puta, a ne i pravo na naknadu za pravo puta koje se ocjenjuje prema materijalnopravnim pravilima drugih propisa. Nadalje navodi da je u upravnom postupku tuženik vlasništvo nekretnine utvrdio na temelju zemljišno-knjižnih izvadaka koji uživaju javnu vjeru i imaju dokaznu snagu javnih isprava, a prema kojima je Općina Malinska vlasnik svih nekretnina iz točke I. izreke osporenog rješenja, te tužitelj tijekom upravnog postupka to utvrđenje nije doveo u sumnju niti neslužbenim kopijama izvatka iz zemljišne knjige koje je dostavio uz tužbu. Neosnovanim smatra i navode tužitelja da zahtjev nije bio uredan i da nisu bile ispunjene pretpostavke za donošenje djelomičnog rješenja. Ističe da je zahtjev imao nužni opći sadržaj (članak 71. ZUP-a) i nužni posebni sadržaj (članak 5. stavak 2. Pravilnika), već u trenutku kada je bio neposredno predan tuženiku 26. svibnja 2017., a popis čestica i dokazi o vlasništvu nekretnina dostavljeni su u spis do donošenja rješenja sukladno članku 5. stavku 2. Pravilnika. Smatra također da je tuženik imao pravo djelomično riješiti upravnu stvar zbog toga što je na temelju dostavljenih dokaza odnosno rezultata dokaznog postupka mogao utvrditi činjenično stanje da je tužitelj infrastrukturni operator elektroničke komunikacijske infrastrukture na nekretninama za koje je u zemljišnim knjigama proveden upis prava vlasništva u korist zainteresirane osobe, te količinu i vrstu ove infrastrukture, a i visinu naknade za pravo puta, što je u skladu sa zahtjevom da se u upravnim stvarima postupa učinkovito. Predlaže da se tužbeni zahtjev odbije. Potražuje naknadu troškova upravnog spora u iznosu od 3.125,00 kn.

Tužbeni zahtjev je osnovan.

Osporavano rješenje doneseno je na temelju članka 28. stavka 6. ZEK-a kojim je propisano da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred Agencijom pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. toga Zakona te utvrđivanje količine i vrste takve infrastrukture i visine naknade za pravo puta.

Prema članku 27. stavku 1. ZEK-a operatori javnih komunikacijskih mreža imaju prava infrastrukturnog operatora na cijelom području Republike Hrvatske, što obuhvaća gradnju, održavanje, razvoj i korištenje elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture na općem dobru, na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba, u skladu s tim Zakonom i posebnim propisima.

Iz spisa tuženika proizlazi da je tuženik 26. svibnja 2017. zaprimio zahtjev zainteresirane osobe (Općina Malinska – Dubašnica) za utvrđivanje infrastrukturnog operatora za EKI koja je izgrađena na nekretninama na administrativnom području te Općine i određivanje naknade za pravo puta. Nakon provedenog postupka tuženik je donio djelomično rješenje kojim je utvrđeno da je tužitelj infrastrukturni operator za EKI i drugu povezanu opremu izgrađenu na nekretninama u vlasništvu zainteresirane osobe te je utvrdio naknadu za pravo puta u iznosu od 233.892,94 kn godišnje počevši od 26. svibnja 2017.

U vrijeme podnošenja zahtjeva na snazi je bio Pravilnik o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine« broj: 152/11. i 151/14. – u daljnjem tekstu: Pravilnik/11), kojim je u članku 5. bilo propisno da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može pred HAKOM-om pokrenuti postupak utvrđivanja infrastrukturnog operatora za EKI i drugu povezanu opremu na nekretninama iz članka 2. stavka 1. toga Pravilnika, pri čemu upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ima pravo odabrati hoće li se visina naknade za pravo puta odrediti na način kako je to određeno stavcima 1. ili 5. članka 7. toga Pravilnika (stavak 1.). Po utvrđivanju infrastrukturnog operatora na temelju članka 2. toga Pravilnika i visine naknade za pravo puta, HAKOM će izdati potvrdu o pravu puta infrastrukturnom operatoru (stavak 2.). Potvrdu HAKOM ne izdaje ako upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine ugovore korištenje općeg dobra ili vlastitih nekretnina s infrastrukturnim operatorom putem drugih važećih propisa (stavak 3.).

Prema članku 4. stavku 3. Pravilnika/11, infrastrukturni operator mora vlasniku nekretnine odnosno upravitelju općeg dobra dostaviti presliku potvrde o pravu puta i izvadak iz Tablice 1 koji se na njega odnosi u roku od 30 dana od zaprimanja potvrde te početi plaćati naknadu utvrđenu u Tablici 1. Obveza plaćanja se računa od dana izdavanja potvrde o pravu puta.

ZID Pravilnika koji je stupio na snagu 30. rujna 2017., izmijenio je članak 5. Pravilnika/11, propisujući da će HAKOM kod utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta po zahtjevu upravitelja općeg dobra ili vlasnika nekretnine, za razdoblje od zaprimanja zahtjeva rješenjem utvrditi infrastrukturnog operatora, količinu i vrstu elektroničke komunikacijske infrastrukture koja je izgrađena na nekretninama iz stavka 1. te visinu godišnje naknade za pravo puta, a u postupku iz toga članka ne izdaje se potvrda o pravu puta (članak 5. stavak 4. i 5.).

Prema odredbi članka 9. stavka 2. ZID Pravilnika postupci započeti po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta dovršit će se po odredbama ovog Pravilnika.

U konkretnom slučaju nesporno je da je postupak započet po ranijem Pravilniku o potvrdi i naknadi za pravo puta (Pravilnik/11), te da se prema navedenoj izmjeni, obzirom na prijelaznu odredbu članka 9. stavka 2. ZID Pravilnika, treba dovršiti po odredbama novog Pravilnika. Stoga je neosnovan prigovor tužitelja da je trebalo primijeniti odredbe ranije važećeg Pravilnika/11, bilo postupovne bilo materijalnopravne.

Suprotno mišljenju tužitelja ovaj Sud nalazi da donošenjem djelomičnog rješenja kojim je utvrđen infrastrukturni operator za EKI i visina naknade za pravo puta na nekretninama za koje je nesporno utvrđeno da su u vlasništvu zainteresirane osobe, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

Međutim, u konkretnom slučaju djelomično je osnovan prigovor tužitelja kojim osporava vlasništvo zainteresirane osobe na nekim česticama obuhvaćenim točkom I. osporavanog rješenja.

Naime, u postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu tuženik je, pozivajući se na priloženi geodetski elaborat, Tablicu 1 i zemljišno-knjižne izvatke, sve nekretnine na kojima tužitelj nesporno ima izgrađenu EKI, podveo pod vlasništvo Općine Malinska – Dubašnica, unatoč tome što se iz postojećih dokaza za neke čestice ne može izvesti takav zaključak.

Polazeći od mjerodavnog članka 28. stavka 6. ZEK-a koji ovlašćuje isključivo vlasnika nekretnine odnosno upravitelja općeg dobra na podnošenja zahtjeva radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora, a time i na utvrđivanje visine naknade za pravo puta koju infrastrukturni operator mora plaćati, u konkretnom je slučaju za svaku česticu koja je obuhvaćena zahtjevom bilo potrebno utvrditi tko je vlasnik odnosno tko njome upravlja. Spisu prileže izvaci iz zemljišnih knjiga koji dokazuju vlasništvo zainteresirane osobe na većini čestica koje su obuhvaćene osporenim rješenjem. Međutim, prema podacima iz Tablice 1 (obrasci u elektroničkom obliku priloženi spisu), neke od čestica obuhvaćenih rješenjem, u kopijama ZEK-a izvadaka i Tablici 1 označene su kao nekretnine vlasništva drugih osoba, primjerice u suvlasništvu fizičkih osoba i Općine Malinska (primjerice k.č.br. 3058/2 i 88/3 k.o. Bogovići), vlasništvu Rimokatoličke crkve (k.č.br. 1/2 k.o. Bogovići), te kao javno dobro – putevi (k.č.br. 4301/1, 4301/2 i 4301/3 k.o. Miholjice). S obzirom na navedeno, a imajući u vidu i uz tužbu priložne neslužbene kopije izvatka iz zemljišne knjige (povijesni prikaz), ovaj Sud nalazi da u postupku nije na nesumnjiv način dokazano vlasništvo zainteresirane osobe na svim česticama obuhvaćenim osporenim rješenjem, te se prigovori tužitelja glede nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja za sada ne mogu otkloniti.

Obveza infrastrukturnog operatora na plaćanje naknade za pravo puta postoji isključivo prema vlasniku nekretnine na kojoj je izgradio EKI, odnosno ako je EKI izgrađen na općem dobru prema upravitelju toga općeg dobra. Utvrđenjem tuženika prema kojem je zainteresirana osoba vlasnik nekretnina koje su u vlasništvu, odnosno pod upravom drugih osoba, tuženik bi tim osobama uskratio pravo na naknadu za pravo puta u postupku koji je proveden bez znanja i sudjelovanja tih osoba.

Polazeći od navedenog, kao i činjenice da je osporenim rješenjem tuženika naknada utvrđena u ukupnom iznosu za sve nekretnine koje su obuhvaćene tim rješenjem, ovaj Sud ne može otkloniti prigovor tužitelja da je tuženik odredio naknadu zainteresiranoj osobi između ostalog i za (najmanje jednu) nekretninu za koju joj prema mjerodavnim odredbama ZEK-a ne pripada pravo na naknadu. Stoga se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak u kojem će na temelju mjerodavnih dokaza utvrditi nekretnine koje su u vlasništvu zainteresirane osobe, kao i razdoblje za koje zainteresirana osoba ima pravo na naknadu za pravo puta te na temelju utvrđenih činjenica donijeti novo rješenje.

Budući da prema članku 79. stavku 4. ZUS-a stranke imaju pravo na troškove upravnog spora razmjerno uspjehu u sporu, valjalo je zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova ovog upravnog spora odbiti (točka II izreke).

S obzirom na sve naprijed navedeno, na temelju članka 58. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki I. izreke.

Objava presude u »Narodnim novinama« temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. Zakona o elektroničkim komunikacijama.

Poslovni broj: UsII-342/17-7
 Zagreb, 14. studenoga 2018.

Predsjednica vijeća
 Gordana Marušić-Babić, v. r.