### NN 86/2023 (26.7.2023.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4957/2015 od 11. srpnja 2023. i dva izdvojena podupiruća mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

1347

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 11. srpnja 2023. donio je

ODLUKU

I. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst) pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju sljedeće odredbe Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. i 123/20.):

– članak 62. alineja 7. u dijelu koji glasi: »zakona ili«,

– članak 159. u dijelu koji glasi: »te daje vjerodostojna tumačenja pojedinih odredaba zakona«,

– članak 169. stavak 1. u dijelu koji glasi: »vjerodostojno tumačenje zakona,«,

– članci 208., 209. i 210. i

– članak 254. stavak 2. i naslov iznad tog članka u dijelu koji glasi: »i vjerodostojno tumačenje«.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Poslovnik Hrvatskog sabora donio je na temelju članka 80. Ustava Hrvatski sabor na sjednici održanoj 28. lipnja 2013. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 81 od 29. lipnja 2013., a stupio je na snagu 1. srpnja 2013.

Poslovnik Hrvatskog sabora mijenjan je i dopunjavan pet puta:

– Poslovnikom o izmjenama Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 113/16.);

– Poslovnikom o dopuni Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 69/17.);

– Poslovnikom o izmjenama i dopunama Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 29/18.);

– Poslovnikom o dopuni Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 53/20.) i

– Poslovnikom o izmjeni i dopuni Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 123/20.).

Odlukom broj: U-I-4208/2020 od 20. listopada 2020. (»Narodne novine« broj 119/20.) Ustavni sud ukinuo je članak 293.a Poslovnika Hrvatskog sabora.

Kada se u ovoj odluci poziva na integralni tekst Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. i 123/20.) koji je danas na snazi, Ustavni sud koristi se pokratom: Poslovnik.

1.2. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

1.3. Ustavni sud je na vlastitu inicijativu na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona odlučio pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba Poslovnika kojima je reguliran institut vjerodostojnog tumačenja.

1.4. Ustavni sud koristio je pri donošenju ove odluke sljedeće znanstvene i stručne radove: Antić, Teodor. 2015. Vjerodostojno tumačenje zakona, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, (36) 1: str. 619. – 644.; Struić, Gordan. 2016. Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas, HKJU-CCPA 16 (3), str. 553. – 585.; Harašić, Žaklina. 2011. Viskovićeva teorija tumačenja u pravu, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, (48) 1: str. 57. – 72.; Omejec, Jasna; Banić, Slavica. 2012. Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.), Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu (49) 2: str. 309. – 324.; Jug, Jadranko. 2014. Primjena pravnih načela u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske – Pravna načela u pravnoj teoriji i sudskom odlučivanju, Rijeka., Rodin, Siniša. 2005. Demokratsko-pluralistička kritika instituta tzv. vjerodostojnog tumačenja, Informator (53), 5337-5338, Zagreb.

II. ČLANCI 62. ALINEJA 7., 159., 169. STAVAK 1.,
 208. – 210. I 254. STAVAK 2. POSLOVNIKA

2. Članci 62., 159., 169, 208. – 210. i 254. Poslovnika glase:

»Odbor za zakonodavstvo

Članak 62.

Odbor za zakonodavstvo:

(...)

– razmatra prijedloge za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona ili drugog akta koji je donio Sabor

– obavlja i druge poslove određene ovim Poslovnikom.«

»DIO DEVETI
 AKTI SABORA

POGLAVLJE I. – OSNOVNE ODREDBE

Članak 159.

Sabor, na temelju prava i ovlaštenja utvrđenih Ustavom Republike Hrvatske i ovim Poslovnikom, donosi Ustav, ustavne zakone, zakonike, zakone, državni proračun, odluke, deklaracije, rezolucije, povelje, preporuke i zaključke te daje vjerodostojna tumačenja pojedinih odredaba zakona.«

»Članak 169.

Ustav, zakoni i drugi propisi te akti Sabora, vjerodostojno tumačenje zakona, odluke o izboru, odnosno imenovanju, razrješenju i opozivu dužnosnika koje bira ili imenuje Sabor, odluka o obrascu zastupničke iskaznice, deklaracije i rezolucije objavljuju se u ‘Narodnim novinama’ i u glasilu Sabora.

(...)«

»POGLAVLJE III. – VJERODOSTOJNO TUMAČENJE ZAKONA

Članak 208.

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona iz članka 172. ovoga Poslovnika.

Na postupak za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona na odgovarajući način se primjenjuju odredbe ovoga Poslovnika o postupku donošenja zakona.

Članak 209.

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona podnosi se predsjedniku Sabora, a mora sadržavati naziv zakona, naznaku odredbe za koju se traži tumačenje i razloge zbog kojih se traži tumačenje, izvore potrebnih sredstava te prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja zakona.

Predsjednik Sabora upućuje prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona Odboru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu i Vladi, ako ona nije podnositelj prijedloga, radi ocjene njegove osnovanosti.

Matično radno tijelo i Vlada dužni su, u roku od 30 dana, dostaviti mišljenje Odboru za zakonodavstvo. Ako matično radno tijelo i Vlada ne dostave mišljenje u propisanom roku, smatrat će se da su suglasni s prijedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenja.

Članak 210.

Odbor za zakonodavstvo, nakon što pribavi mišljenja matičnoga radnog tijela te Vlade ili nakon isteka roka iz članka 209. stavka 3. ovoga Poslovnika, ocjenjuje je li valjano podneseni prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan te u roku od 30 dana izvješćuje o svom stajalištu Sabor.

Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor za zakonodavstvo će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja sa svojim izvješćem podnijeti Saboru.

Ako Odbor za zakonodavstvo ocijeni da prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja nije osnovan, on će o tome izvijestiti Sabor koji povodom toga izvješća donosi odluku.

Sabor o prijedlogu za vjerodostojno tumačenje raspravlja u jednom čitanju.«

»Prethodne odluke i vjerodostojno tumačenje

Članak 254.

Kada se u postupku donošenja zakona na sjednici Sabora na temelju odredbi ovoga Poslovnika donose odluke koje prethode donošenju zakona i drugih akata u smislu članaka 252. i 253. ovoga Poslovnika, za njihovo donošenje dovoljna je većina glasova nazočnih zastupnika, neovisno o tome što se pojedini zakon ili akt donosi većinom glasova svih zastupnika, odnosno dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, osim ako je Ustavom Republike Hrvatske i ovim Poslovnikom određeno da se i te odluke donose kvalificiranom većinom.

Iznimno od stavka 1. ovoga članka, kada se odlučuje o davanju ili nedavanju vjerodostojnog tumačenja pojedinih odredbi zakona, odlučuje se istom većinom kojom je taj zakon donesen.«

III. VJERODOSTOJNO TUMAČENJE PREMA POSLOVNIKU

3. Ovlaštenje Hrvatskog sabora da daje ili ne daje vjerodostojno tumačenje zakona kao i sam postupak davanja ili nedavanja vjerodostojnog tumačenja zakona propisano je Poslovnikom.

Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona. Prijedlog se podnosi predsjedniku Hrvatskog sabora koji upućuje prijedlog Odboru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu i Vladi Republike Hrvatske, ako ona nije podnositelj prijedloga, radi ocjene njegove osnovanosti. Matično radno tijelo i Vlada dostavljaju svoje mišljenje Odboru za zakonodavstvo, koje ocjenjuje je li valjano podneseni prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan te o tome izvješćuje Hrvatski sabor. Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor za zakonodavstvo će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja sa svojim izvješćem podnijeti Hrvatskom saboru. Ako ocijeni da prijedlog nije osnovan, o tome će izvijestiti Hrvatski sabor koji u povodu tog izvješća donosi odluku. Na postupak za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona na odgovarajući način primjenjuju se odredbe Poslovnika o postupku donošenja zakona, pri čemu se o prijedlogu za vjerodostojno tumačenje raspravlja u jednom čitanju. Kada odlučuje o davanju ili nedavanju vjerodostojnog tumačenja pojedinih odredaba zakona, odlučuje se većinom kojom je taj zakon donesen.

Neka pravila vezana uz vjerodostojno tumačenje pojedinih odredaba propisa sadržana su u članku 67. Jedinstvenih metodološko-nomotehničkih pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 74/15.; u daljnjem tekstu: Jedinstvena pravila), koji glasi:

»DIO SEDMI
 VJERODOSTOJNO TUMAČENJE POJEDINIH ODREDABA PROPISA

Članak 67.

(1) Vjerodostojno tumačenje pojedinih odredaba propisa, kada je davanje vjerodostojnog tumačenja u pravnom sustavu Republike Hrvatske propisano, daje ili ne daje donositelj toga propisa.

(2) Vjerodostojno tumačenje ima jednaku pravnu snagu kao i propis za čiju se pojedinu odredbu ono daje.

(3) Vjerodostojno tumačenje ima pravnu snagu od dana stupanja na snagu propisa za čiju se odredbu ono daje.

(4) Vjerodostojno tumačenje mora biti nedvojbeno, sažeto i izričito te u pravilu sadržano u jednoj rečenici kojom se razrješuje dvojba ili različito tumačenje u primjeni.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

4. U konkretnom slučaju mjerodavni su članci 3., 4., 5. stavak 1., 29. stavak 1., 80., 90., 115. i 116. Ustava koji glase:

»Članak 3.

(...), vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom...

(...)«

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 80.

Hrvatski sabor:

– odlučuje o donošenju i promjeni Ustava;

– donosi zakone;

– donosi državni proračun;

– odlučuje o ratu i miru;

– donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskoga sabora,

– donosi Strategiju nacionalne sigurnosti i Strategiju obrane Republike Hrvatske,

– ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti Republike Hrvatske

– odlučuje o promjeni granica Republike Hrvatske;

– raspisuje referendum;

– obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, u skladu s Ustavom i zakonom;

– nadzire rad Vlade Republike Hrvatske i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru, u skladu s Ustavom i zakonom;

– daje amnestiju za kaznena djela;

– obavlja druge poslove utvrđene Ustavom.«

»Članak 90.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u ‘Narodnim novinama’, službenom listu Republike Hrvatske.

Propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.«

»Članak 115.

Sudbenu vlast obavljaju sudovi. Sudbena vlast je samostalna i neovisna.

Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava.

Članak 116.

Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Institut vjerodostojnog tumačenja zakona od strane Hrvatskog sabora u pravnom poretku Republike Hrvatske ima dugu tradiciju koja seže i u raniji pravno-politički sustav (Poslovnik Sabora Socijalističke Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 21/90., 25/90., 28/90. i 53/90.). Taj institut bio je propisan i uređen i prvim Poslovnikom Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 17/92.), kao i kasnijim poslovnicima Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 59/92.; »Narodne novine« broj 99/95.; »Narodne novine« broj 71/00.).

Odredbe poslovnika koje uređuju taj institut već su bile predmet ocjene njihove suglasnosti s Ustavom.

Rješenjem broj: U-II-1265/2000 od 28. rujna 2004. (www.usud.hr) Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 171. – 173. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 71/00.). Ustavni sud ocijenio je da iz ustavne ovlasti Hrvatskog sabora za donošenje zakona (članak 80. alineja 2. Ustava) proizlazi i njegova ovlast na donošenje vjerodostojnog tumačenja zakona.

Rješenjem broj: U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007. (»Narodne novine« broj 133/07.), Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom više članaka Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 71/00.), koje se odnose na ovlaštenje za donošenje i postupak donošenja vjerodostojnog tumačenja zakona. Ustavni sud zauzeo je stajalište da je vjerodostojno tumačenje zakona sadržajno samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti Hrvatskog sabora, te da je akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona zakon u punom i pravom smislu te riječi (interpretativni zakon). Osvrćući se na pojedine prigovore, Ustavni sud ocijenio je da zakonodavac tumači zakon apstraktno za sve slučajeve iste vrste, dok sud tumači zakon pojedinačno vezano uz rješavanje konkretnog slučaja, pa nema povrede načela diobe vlasti. Što se tiče prigovora o povratnom djelovanju vjerodostojnog tumačenja, Ustavni sud ocijenio je da načelno govoreći njegovo povratno djelovanje je prividno, jer on samo utvrđuje koje od značenja oko kojih postoji pravna dvojba treba dati određenoj ili određenim odredbama zakona koji je na snazi i koji nema povratno djelovanje pa u skladu s time takvo djelovanje nema ni akt o njegovom vjerodostojnom tumačenju. Ustavni sud zaključno je naveo da vjerodostojno tumačenje nekog zakona, da bi bilo u suglasnosti s Ustavom, mora ostati u granicama zakonskog tumačenja te ne smije ni mijenjati ni sadržajno nadopunjavati odredbe zakona na koje se vjerodostojno tumačenje odnosi. Prema ocjeni Ustavnog suda odredbe Poslovnika ne predstavljaju neustavno širenje nadležnosti Hrvatskog sabora.

5.1. U svojoj praksi Ustavni sud nije do sada nijednom meritorno odlučivao o ustavnosti vjerodostojnog tumačenja nekog zakona.

Rješenjem broj: U-I-4933/2004 i U-I-63/2005 od 2. veljače 2010. (»Narodne novine« broj 25/10.) Ustavni sud odbacio je prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Vjerodostojnog tumačenja članka 23. u vezi s člankom 1. Zakona o izmjenama Krivičnog zakona Republike Hrvatske (»Narodne novine broj 91/92.) koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 8. prosinca 2004., a koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 175 od 13. prosinca 2004. Ustavni sud je utvrdio da je osporeno Vjerodostojno tumačenje dano za zakon koji u vrijeme njegova davanja više nije bio na snazi. Zauzeo je stajalište da u postupku apstraktne kontrole nije nadležan odlučivati o ustavnosti zakona koji su prestali važiti, uključujući i vjerodostojna tumačenja tih zakona koja su donesena nakon prestanka njihova važenja. Eventualnu povredu ustavnih prava u sudskim postupcima zbog učinaka osporenog vjerodostojnog tumačenja Ustavni sud ispituje samo u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u odnosu na konkretan sudski postupak.

Rješenjem broj: U-I-1707/2004 i dr. od 13. siječnja 2009. Ustavni sud odbacio je prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Vjerodostojnog tumačenja članka 3. stavka 1. Zakona o zateznim kamatama (»Narodne novine« broj 28/96.) koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 30. travnja 2004., a koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 58 od 7. svibnja 2004. Ustavni sud ocijenio je da ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za odlučivanje o biti stvari, razmatrajući podnijete prijedloge sa stajališta ovlaštenja Ustavnog suda da ispituje ustavnost propisa iako su oni prestali važiti. Naime, Zakon o zateznim kamatama prestao je važiti 20. srpnja 2004., danom stupanja na snagu Zakona o kamatama (»Narodne novine« broj 94/04.), a Zakon o kamatama prestao je važiti danom primjene određenih odredaba Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05.).

6. Ustavni sud zaprimio je 2014. i 2015. godine nekoliko prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Vjerodostojnog tumačenja članka 126. stavka 1. u vezi s člancima 60., 62. i 63. Zakona o policiji (»Narodne novine« broj 34/11. i 130/12.), koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 89/14. (predmeti broj: U-I-5247/2014, U-I-6277/2014 i U-I-452/2015). Zakon o policiji propisuje novi karijerni model napredovanja i prevođenja stručnih policijskih zvanja, a članak 126. prijelazna je odredba kojom je propisan utjecaj tih novih odredaba na policijske službenike zatečene u službi na dan stupanja na snagu Zakona o policiji iz 2011. godine.

Prigovori u tim prijedlozima upiru na to da se osporenim vjerodostojnim tumačenjem zadire u već pokrenute sudske postupke pred upravnim sudovima i Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske koje su pokrenuli policijski službenici, u kojima su nadležni sudovi protumačili i primijenili članak 126. Zakona o policiji u vezi s člancima 60., 62. i 63. Zakona o policiji drukčije od tumačenja kasnije danog u osporenom vjerodostojnom tumačenju.

Ti prigovori razotkrili su poseban problem eventualne nesuglasnosti s Ustavom odredbi Poslovnika kojima je uređen institut vjerodostojnog tumačenja, promatra li ih se u svjetlu načela vladavine prava, diobe vlasti i samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, ali i zaštite prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

6.1. U Izvješću broj: U-X-3239/2014 od 3. srpnja 2014. (»Narodne novine« broj 83/14.) Ustavni sud ponovio je da se na prijelazne i završne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava i pravne sigurnosti jer se preko prijelaznih i završnih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka (t. 12.).

6.2. U odluci broj: U-I-897/2014 od 18. srpnja 2014. (»Narodne novine« broj 32/14. i 99/14.), u kojoj je bila riječ o donošenju zakona kojim se utječe na sudski postupak u tijeku, Ustavni sud naglasio je da načelo vladavine prava isključuje svako miješanje zakonodavne vlasti u djelovanje sudbene vlasti s ciljem utjecanja na sudsku odluku.

»22.2. Zaključno, Ustavni sud ističe da je zakonodavac ovlašten zakonom odrediti razloge ništetnosti pravnih poslova na apstraktan i generalan način (kao što je učinio člankom 391. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – ‘Narodne novine’ broj 91/96., 68/98., 137/99. – odluka Ustavnog suda, 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09. i 153/09.), ali nije ovlašten miješati se u konkretni ugovorni odnos koji je postojao prije donošenja zakona na način da u prijelaznim odredbama novog zakona – arbitrarnim korištenjem zakonodavnih ovlasti – jednostrano utvrđuje ništetnost tog odnosa. Također nije ovlašten, umjesto suda pred kojim teče parnica, zakonom za pojedinačni slučaj, na način da taj zakon preuzima funkciju sudske presude, odlučiti o ishodu spora između Grada Dubrovnika i predlagatelja. Takvo postupanje suprotno je načelu diobe vlasti iz članka 4. Ustava te pravnoj sigurnosti i vladavini prava iz članka 3. Ustava.«

6.3. U predmetu Grčke rafinerije Stran (Stran Greek Rafineries) i Stratis Andreadis protiv Grčke (br. 13427/87, presuda od 9. prosinca 1994.) Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) izrazio je sljedeća stajališta:

»Načelo vladavine prava i pojam poštenog suđenja zajamčen u članku 6. isključuje svako miješanje zakonodavca u vršenje sudbene vlasti koje ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu. Kad se uzmu zajedno, formulacije stavaka 1. i 2. članka 12. djelotvorno su isključile svako smisleno ispitivanje predmeta od strane Prvog odjela Kasacijskog suda....

50. Zaključak je da je država povrijedila prava podnositelja zahtjeva iz članka 6., stavka 1. zbog toga što je intervenirala na način koji je bio presudan da se osigura kako bi predstojeći ishod postupka u kojoj je ona bila jedna od stranaka bio povoljan za nju. Stoga je došlo do povrede tog članka.

(...)

72. Sud ne dvoji kako je bilo potrebno da demokratska grčka država raskine ugovor za koji je smatrala da ide na štetu njezinih gospodarskih interesa. Štoviše, prema sudskoj praksi međunarodnih sudova i arbitražnih sudišta, svaka država ima suverenu ovlast izmijeniti, pa čak i raskinuti ugovor sklopljen s privatnim osobama, uz uvjet da plati odštetu (arbitražna odluka u predmetu Shufeldt od 24. srpnja 1930. godine, Reports of International Arbitral Awards, Liga naroda, sv. II, str. 1095). Time se u isto vrijeme odražava priznanje da viši interesi države imaju prednost nad ugovornim obvezama i uzima u obzir potreba očuvanja poštene ravnoteže u ugovornom odnosu. Međutim, jednostrani prekid ugovora ne proizvodi učinke u odnosu na neke bitne klauzule ugovora, kao što je arbitražna klauzula....

(...)

74. Odabravši intervenirati u toj fazi postupka pred Kasacijskim sudom zakonom koji se pozivao na raskid ugovora o kojemu je riječ, i to kako bi proglasio ništavom arbitražnu klauzulu i poništio arbitražnu odluku od 27. veljače 1984. godine, zakonodavac je poremetio, i to na štetu podnositelja zahtjeva, ravnotežu koja se mora uspostaviti između zaštite prava vlasništva i zahtjeva javnog interesa.«

7. Prema članku 54. Ustavnog zakona Ustavni sud može ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom i u slučaju kada je određeni zakon već ranije bio predmet ustavnosudske ocjene.

Imajući u vidu u točkama 6.1. – 6.3. obrazloženja ove odluke navedena stajališta Ustavnog suda i ESLJP-a, Ustavni sud utvrđuje da postoje razlozi i okolnosti zbog kojih treba preispitati svoja stajališta iz 2004. i 2007. godine (v. t. 5. obrazloženja ove odluke) u vezi s institutom vjerodostojnog tumačenja.

8. Članak 70. Ustava propisuje da je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj. Nadležnost Hrvatskog sabora određena je člankom 80. Ustava te podrazumijeva, među ostalim, donošenje i promjenu Ustava, donošenje zakona i drugih akata kojima izražava politiku Hrvatskoga sabora. Normativna nadležnost Hrvatskog sabora razrađena je Poslovnikom. Člankom 159. Poslovnika propisano je da Hrvatski sabor donosi Ustav, ustavne zakone, zakonike, zakone, državni proračun, odluke, deklaracije, rezolucije, povelje, preporuke i zaključke te daje vjerodostojna tumačenja pojedinih odredaba zakona.

Ovlast Hrvatskog sabora da daje vjerodostojna tumačenja zakona izrijekom je propisana isključivo i jedino Poslovnikom.

Vjerodostojno tumačenje označava tumačenje pojedinih odredaba zakona, zbog njihove nejasnoće ili pogrešnog tumačenja u praksi, koje na prijedlog ovlaštenog predlagatelja daje njihov donositelj, tj. zakonodavac, čiji je učinak obvezatan za sve, i to od dana stupanja na snagu zakona na koji se vjerodostojno tumačenje odnosi. Ono se smatra integralnim dijelom zakona na koji se odnosi, od početka njegova važenja, i objavljuje se isto kao i zakon.

9. Ustavni sud smatra potrebnim izložiti kratki povijesni i komparativni pregled uređenja instituta vjerodostojnog tumačenja (izvor: Struić, G. (2016). »Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas«, HKJU-CCPA 16(3), str. 553 – 585).

Prije vremena važenja Općeg građanskog zakonika suci su u skladu s člankom XIII. Zakonika Josipa II. iz 1786. godine zakon primjenjivali »mehanički« na pojedinačne slučajeve i učestalo tražili tumačenje zakonodavca. Uslijed dugoročne neodrživosti takvog stanja, novelom zakonika iz 1791. godine Leopold II. stavio je navedeni članak izvan snage, ovlastivši suce da od »krune« (zakonodavca) traže tumačenje onda kada se doista radi o nejasnim zakonima. Austrijski Opći građanski zakonik koji je dulje vrijeme bio dio hrvatskog pozitivnog prava u paragrafu 8. navodi: »samo zakonotvorcu pristoji vlast tumačiti zakon na način, koj svakoga jednako obvežuje«, uz kojeg autor (Derenčin, M. (1880). »Tumač k obćemu Austrijskomu gradjanskomu zakoniku«, knjiga I. Zagreb, Hrvatska: Nakladom Sveučilišne knjižare Albrechta i Fiedlera na str. 10. – 11. i 117. – 118.) navodi da se takav način tumačenja smatra »integrirajućim dielom tumačenoga zakona« i djeluje povratno. Opći građanski zakonik važio je do stupanja na snagu Zakona o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije (»Službeni list FNRJ« broj 86/46., 105/46. i 96/47).

Vjerodostojno tumačenje u ustavnoj praksi nekadašnjeg SSSR-a bilo je propisano člankom 49. Ustava SSSR-a iz 1936. godine te potom člankom 121. Ustava SSSR-a iz 1977. godine, a koje je potom preuzela Federativna Narodna Republika Jugoslavija Ustavom iz 1946. godine (»Službeni list FNRJ« broj 10/46.). U članku 74. stavku 1. točki 5. Ustava iz 1946. godine bilo je propisano da Prezidijum Narodne skupštine »daje obavezna tumačenja saveznih zakona«, a takvo ustavno rješenje preuzeto je na republičkoj razini Ustavom Narodne Republike Hrvatske iz 1947. godine (»Narodne novine« broj 7/47.). Ustavna odredba kojom je izrijekom bila propisana ovlast Hrvatskog sabora da daje vjerodostojna tumačenja zakona nalazi se i u Ustavu Socijalističke Republike Hrvatske iz 1963. godine (»Narodne novine« broj 15/63.) i u Ustavu Socijalističke Republike Hrvatske iz 1974. godine (»Narodne novine« broj 8/74.), sve do Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90, 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.). Nakon 1990. godine interpretativna ovlast zakonodavca explicite je propisana isključivo odredbama parlamentarnog poslovnika Republike Hrvatske, kao i kod nekih država članica bivše SFRJ (primjerice u člancima 149. – 152. Poslovnika Državnega Zbora Republike Slovenije).

Institut vjerodostojnog tumačenja bio je uređen Poslovnikom Državnog zbora Republike Slovenije (»Uradni list Republike Slovenije« broj 35/02., 60/04., 64/07., 92/07., 105/10. i 80/13.). no odredbe kojima je institut vjerodostojnog tumačenja propisan ukinuo je Ustavni sud Republike Slovenije odlukom broj: U-I-462/18-45 od 3. lipnja 2021. Ukinutim odredbama bilo je propisano da Državni zbor (parlament) daje vjerodostojna tumačenja zakona koje donosi. Ustavni sud Republike Slovenije zauzeo je stajalište da je institut vjerodostojnog tumačenja, kako je reguliran odredbama Poslovnika Državnog zbora Republike Slovenije, u nesuglasnosti s ustavnim načelima diobe vlasti i neovisnosti sudaca. Ovo iz razloga jer daje zakonodavnoj vlasti mogućnost autoritativnog tumačenja zakona nakon što je zakon donesen, s povratnim djelovanjem (ex tunc), čime se dopušta utjecanje na sudske odluke, kako one koje tek treba donijeti primjenom tog zakona na pojedinačne konkretne slučajeve, tako i na one koje su već donesene jer ih čini nezakonitima.

Do 2010. godine institut vjerodostojnog tumačenja bio je uređen i Poslovnikom Skupštine Crne Gore (»Službeni list Crne Gore« broj 51/06., 66/06., 88/09. i 7/10.), a do 2015. godine i Poslovnikom Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (»Službeni glasnik BiH« broj 79/14.); odredbe o vjerodostojnom tumačenju sadržane su i u Poslovniku Narodne skupštine Republike Srbije (»Službeni glasnik Republike Srbije« broj 52/10., 13/11. i 20/12.), a ovlast Narodne skupštine za donošenje vjerodostojnog tumačenja zakona, kao i pravo narodnog poslanika da predlaže vjerodostojno tumačenje zakona propisani su Zakonom o Narodnoj skupštini (»Službeni glasnik Republike Srbije« broj 9/10.); odredbe o vjerodostojnom tumačenju zakona sadrži Poslovnik Sobranja Republike Makedonije (»Služben vesnik na Republika Makedonija« broj 91/08., 119/10., 130/10. i 23/13.), dok je ovlast parlamenta da daje takvo tumačenje zakona propisana Ustavom Republike Makedonije (»Služben vesnik na Republika Makedonija« broj 52/91., 1/92., 31/98., 91/01., 84/03., 107/05., 3/09. i 49/11).

Na ustavnoj razini vjerodostojno tumačenje ustanovljeno je u Ustavu Kraljevine Belgije (https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/CLN20V01D2017B1041 – sup\_6), Ustavu Helenske Republike (https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/CLN20V01D2017B1041 – sup\_7) i u Ustavu Velikog Vojvodstva Luksemburg (https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/CLN20V01D2017B1041 – sup\_8), ali ne i odredbama parlamentarnog poslovnika. U Italiji ovlast zakonodavca da tumači zakone nije izrijekom spomenuta niti Ustavom Talijanske Republike (https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/CLN20V01D2017B1041 – sup\_9) niti Poslovnikom Zastupničkog doma (https://www.iusinfo.hr/strucni-clanci/CLN20V01D2017B1041 – sup\_10), jednako kao što u tim aktima izrijekom nisu utvrđene niti zabrane (ograničenja) prava zakonodavca na tumačenje zakona, poput zabrane retroaktivnosti i presizanja u pravosudnu funkciju i pendentne postupke, već te zabrane proizlaze iz pojedinih (ustavnih) načela i prakse Ustavnog suda. Sve navedeno upućuje na zaključak da u usporednom parlamentarnom pravu postoje vrlo različiti pristupi uređenju instituta Ius interpretandi.

10. Iako suvremeni pravni sustavi prethodno navedenih država članica Europske Unije, Italije i Belgije poznaju institut vjerodostojnog tumačenja, ograničavaju ga zabranom retroaktivnosti i zabranom zadiranja u funkciju pravosuđa i sudske postupke u tijeku, dok pravni sustav Savezne Republike Njemačke institut vjerodostojnog tumačenja s učinkom retroaktivnosti ne poznaje. S druge strane, pravo parlamenta da daje vjerodostojno tumačenje kojim se intervenira u sudske postupke u tijeku propisano je člankom 77. Ustava Grčke.

10.1. ESLJP i Sud Europske Unije (u daljnjem tekstu: Sud EU-a) institut vjerodostojnog tumačenja a priori ne odbacuju; njihova pravna stečevina u tom pitanju nalaže da takva tumačenja ne smiju imati retroaktivan učinak te da ne smiju zadirati u sudske postupke u tijeku, a u potonjem slučaju sudovi ne bi smjeli primjenjivati takva tumačenja.

10.1.1. U citiranom predmetu Grčke rafinerije Stran (Stran Greek Rafineries) i Stratis Andreadis protiv Grčke (navedeno) ESLJP je o granicama vjerodostojnog tumačenja zakonodavca naveo:

»46. Sud ne dovodi u pitanje Vladinu namjeru da djeluje kako bi odgovorila na interes grčkog naroda za ponovno uspostavljanje demokratske zakonitosti.

Međutim, kad se pridružila Vijeću Europe 28. studenoga 1974. godine i kad je ratificirala Konvenciju, Grčka se obvezala poštivati načelo vladavine prava. To načelo, koje je zajamčeno člankom 3. Statuta Vijeća Europe, nalazi svoj izričaj između ostalog i u članku 6. Konvencije. Ta odredba osobito jamči pravo na pošteno suđenje i iscrpno utvrđuje bitna jamstva nerazdvojiva od tog pojma, u odnosu na njihovu primjenu u kaznenom postupku. Što se tiče sporova o građanskim pravima i obvezama, Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio uvjet jednakosti u smislu poštene ravnoteže između stranaka. U sporovima koji se odnose na suprotstavljene privatne interese, ta jednakost podrazumijeva da se svakoj stranci mora pružiti razumna mogućnost iznijeti svoje tvrdnje, i to pod uvjetima koji ju ne stavljaju u znatno nepovoljniji položaj u odnosu na protivnu stranu (vidi presudu u predmetu Dombo Beheer B.V. protiv Nizozemske od 27. listopada 1993. godine, Serija A br. 274, str. 19, stavak 33.).

47. U vezi s time, Sud je uzeo u obzir i odabir vremena i način donošenja članka 12. Zakona br. 1701/1987. Neposredno prije ročišta pred Kasacijskim sudom, koje je prvotno bilo zakazano za 4. svibnja 1987. godine, te nakon što su stranke primile mišljenje suca izvjestitelja koji je preporučio odbacivanje žalbe koju je uložila država, država je tražila odgodu ročišta zbog toga što je nacrt zakona koji se ticao tog predmeta bio pred Parlamentom (vidi stavak 19. ove presude).

Taj je nacrt zakona prihvaćen 22. svibnja 1987. godine, a na snagu je stupio 25. svibnja, nakon objave u Službenom glasniku (vidi stavak 20. ove presude). Ročište je održano 1. lipnja (vidi stavak 19. ove presude). Osim toga, dok se Zakon br. 1701/1987 prvenstveno ticao ponovnog ugovaranja uvjeta ugovora koji se odnosio na traganja za nalazištima i vađenje nafte i plina (a koji je također sklopljen između države i drugih poduzeća, tijekom diktature), članak 12. predstavljao je dodatnu odredbu tog zakona i u stvari je bio usmjeren prema poduzeću podnositelja zahtjeva, iako njegov naziv nije bio izrijekom naveden (vidi stavak 20. ove presude).

Sud je u potpunosti svjestan kako zakonodavci danas često međusobno slična pitanja rješavaju istim zakonom, u cilju rješavanja hitnih potreba i izbjegavanja odugovlačenja u zakonodavnom mehanizmu.

Unatoč tome, neizbježna je činjenica da se intervencija zakonodavca u ovom predmetu dogodila u vrijeme kad je sudski postupak u kojem je država bila jednom od stranaka bio u tijeku.

48. Vlada je nastojala umanjiti učinak ove intervencije. Kao prvo, podnositelji zahtjeva mogli su tražiti daljnju odgodu ročišta koja bi im dala više vremena da pripreme svoj predmet. Kao drugo, stavak 2. članka 12. nije samostalna odredba i sam po sebi ne čini arbitražnu odluku ništavom, jer pretpostavlja sudsko ispitivanje ništavosti predviđeno stavkom 1. Konačno, podnositelji zahtjeva imali su mogućnost iznijeti svoje argumente pred Prvi odjel Kasacijskog suda koji je rješavao o osnovanosti njihovog predmeta, a u svjetlu odluke suda u plenarnoj sjednici.

49. Za Sud ovo obrazloženje nije uvjerljivo. Zahtjev poštenosti primjenjuje se na postupak u njegovoj cijelosti. On se ne ograničava na ročišta inter partes. Nema sumnje da je u ovom predmetu privid pravde očuvan te da podnositelji zahtjeva uistinu nisu stavili prigovor kako su bili lišeni potrebnih mogućnosti za pripremu svog predmeta.

Načelo vladavine prava i pojam poštenog suđenja zajamčen u članku 6. isključuje svako miješanje zakonodavca u vršenje sudbene vlasti koje ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu. Kad se uzmu zajedno, formulacije stavaka 1. i 2. članka 12. djelotvorno su isključile svako smisleno ispitivanje predmeta od strane Prvog odjela Kasacijskog suda. Kad je ustavnost tih stavaka potvrdio Kasacijski sud u plenarnoj sjednici, odluka Prvog odjela postala je neizbježna.

50. Zaključak je da je država povrijedila prava podnositelja zahtjeva iz članka 6., stavka 1. zbog toga što je intervenirala na način koji je bio presudan da se osigura kako bi predstojeći ishod postupka u kojoj je ona bila jedna od stranaka bio povoljan za nju. Stoga je došlo do povrede tog članka.«

10.1.2. Sud EU-a u dva je predmeta isticao da vjerodostojna tumačenja zakonodavca ne mogu biti izuzeta od načela nadređenosti prava Europske Unije.

U predmetu broj: C-11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, presuda od 17. prosinca 1970.) ističe:

»... valjanost propisa Zajednice ili njegovi učinci u državi članici, ne mogu biti narušeni tvrdnjama da su suprotni temeljnim pravima kako su formulirana ustavom te države, niti načelima nacionalne ustavne strukture.«

U predmetu broj: C-106/77 (Amministrazione delle Finanze dello Stato protiv Simmenthal SpA, presuda od 9. ožujka 1978.) ističe:

»Iz svega gore navedenog proizlazi da svaki nacionalni sud u predmetu iz svoje nadležnosti ima dužnost u potpunosti primijeniti pravo Zajednice i pružiti zaštitu pravima koja na temelju njega pripadaju pojedincima, ostavljajući neprimijenjenom svaku odredbu nacionalnog zakona koja bi mu mogla biti suprotna, bez obzira na to je li donesena prije ili nakon pravnog pravila Zajednice.

22 Shodno tome, svaka odredba nacionalnog pravnog poretka i svaka zakonodavna, administrativna ili sudska praksa koja bi umanjivala učinkovitost prava Zajednice time što uskraćuje sucu nadležnom za primjenu tog prava ovlast da već u samom trenutku te primjene učini sve što je nužno da ostavi po strani nacionalne zakonodavne odredbe koje bi mogle spriječiti puni učinak pravnih pravila Zajednice, bila bi nespojiva sa zahtjevima koji čine samu bit prava Zajednice.

23 Takav bi bio slučaj kad bi, u situaciji u kojoj postoji sukob između odredbe prava Zajednice i kasnijeg nacionalnog zakona, rješenje takvog sukoba bilo rezervirano za tijelo s vlastitom diskrecijom odlučivanja, različito od suda koji je pozvan primijeniti pravo Zajednice, čak i ako bi prepreka punoj učinkovitosti tog prava bila samo privremene naravi.

24 Prema tome, na prvo pitanje treba odgovoriti da nacionalni sudac koji u okviru svoje nadležnosti mora primijeniti odredbe prava Zajednice ima dužnost osigurati puni učinak tih pravnih pravila ostavljajući na vlastitu inicijativu neprimijenjenom, ukoliko smatra da je to potrebno, svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava, čak i ako je ona donesena kasnije, bez potrebe da zatraži ili čeka prethodno stavljanje izvan snage te odredbe kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen ustavom.«

11. Ustavni sud, ocjenjujući sporne odredbe Poslovnika, pošao je od ustavnog načela vladavine prava i diobe vlasti, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, ali i zaštite prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava, posebice u aspektu neujednačene sudske prakse.

12. U odluci i rješenju broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine« broj 31/00.), Ustavni sud izrazio je načelna stajališta o vladavini prava i općim obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi s vladavinom prava bili usklađeni. U toj je odluci i rješenju navedeno da je vladavina prava, iako pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, više od samog zahtjeva za postupanje u skladu sa zakonom, jer uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. U tom smislu, u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.

To svoje stajalište Ustavni sud razradio je u predmetu broj: U-I-722/2009 (odluka i rješenje od 6. travnja 2011., »Narodne novine« broj 44/11.), u kojemu je istaknuto da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata vladavine prava te je navedeno što se, prema stajalištu Ustavnog suda, ima smatrati pozitivnim, a što negativnim smislom zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u svjetlu vladavine prava. Ističe se:

»... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...)

... adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ … i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...)

(...)

... zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.

(...)

Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu...

Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.

Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).«

Također, u predmetu broj: U-I-4455/2015 (rješenje od 4. travnja 2017., www.usud.hr), Ustavni sud ponovo je naglasio:

»Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno – po potrebi uz odgovarajući savjet – znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati.

Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.

Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.«

13. Tumačenja i stajališta vezana uz načelo diobe vlasti Ustavni sud iznio je u odlukama odnosno rješenjima, primjerice broj: U-I-5735/2014 i dr. od 12. kolovoza 2014. (»Narodne novine« broj 103/14.) i broj: U-I-571/2014 od 10. listopada 2017. (www.usud.hr).

Relevantni dijelovi odluke broj: U-I-5735/2014 i dr. od 12. kolovoza 2014. glase:

»11.1. Ustavni sud je u odluci i rješenju broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000. (‘Narodne novine’ broj 31/00.) utvrdio temeljno značenje načela diobe vlasti u smislu članka 4. Ustava:

‘12. … Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava, jer sprječava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.’

Relevantni dio rješenja broj: U-I-571/2014 od 10. listopada 2017. glasi:

»U ocjeni osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud pošao je od toga da ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu ne treba shvaćati i tumačiti mehanički. Svrha tog načela jest u sprječavanju koncentracije ovlaštenja i političke moći unutar samo jedne od tih vlasti. Ostvarenju te svrhe u suvremenim ustavnim sustavima različito se prilazi, a svodi se na povjeravanje osnovnih državnih funkcija različitim državnim tijelima, pri čemu su odnosi između državnih tijela koja obavljaju različite državne funkcije različito uspostavljeni u pojedinim državama. U našem sustavu trodiobe vlasti one se uzajamno nadziru i ograničavaju.«

13.1. U mišljenju Savjetodavnog Vijeća europskih sudaca broj 18. od 16. listopada 2015. vezanom uz vladavinu prava, načelo diobe vlasti i neovisnost sudstva, »Položaj sudbene vlasti i njezin odnos s drugim državnim vlastima u modernoj demokraciji«, između ostalog se ističe: »U demokratskom društvu odgovornost je na zakonodavcu da uspostavi pravni okvir u kojem i zahvaljujući kojem društvo funkcionira. Izvršna vlast odgovorna je za upravljanje društvom (u mjeri u kojoj je taj zadatak povjeren javnim dužnosnicima), u skladu s pravnim okvirom koji je odredila zakonodavna vlast. Funkcija sudbene vlasti jest da sudi o odnosima između članova društva i države te između samih članova društva. Sudbena vlast također se često poziva suditi o odnosu između dvije ili čak sve tri državne vlasti«; »... dok zakonodavna vlast pruža zakonski okvir, sudbena vlast ga mora tumačiti i primijeniti na temelju svojih odluka, a izvršna vlast često je odgovorna za izvršenje sudskih odluka u interesu društva«; »Načelo diobe vlasti samo je po sebi jamstvo neovisnosti sudbene vlasti«; »Sudbena se vlast oslanja na druge da joj osiguraju sredstva i usluge, posebice na zakonodavnu vlast da osigura financije i pravni okvir koji ona mora tumačiti i primjenjivati. Iako je zadatak donošenja presuda u skladu sa zakonom povjeren sudbenoj vlasti, javnost se oslanja na izvršnu vlast da će izvršiti sudske odluke.«; »Sudbena vlast jedna je od triju državnih vlasti u demokraciji. One su komplementarne i nijedna od tih vlasti nije »glavna« ili dominantna nad drugima (...).«; »Načelo diobe vlasti samo je po sebi jamstvo neovisnosti sudbene vlasti.«

14. Člankom 115. stavkom 2. Ustava je određeno da je sudbena vlast samostalna i neovisna. U okviru Ustavom zajamčene samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti sudovi su samostalni i neovisni u donošenju odluka iz njihove nadležnosti, dakle, njihova samostalnost i neovisnost odnosi se na funkciju suđenja ili, drugim riječima, na donošenje sudačkih odluka u pojedinačnim sudskim predmetima. Samostalnost i neovisnost sudbene vlasti temeljne su pretpostavke za ostvarenje vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i osiguravaju se, među ostalim, izostankom utjecaja drugih Ustavom utvrđenih nositelja vlasti na rad i odluke sudbene vlasti (v. odluku broj: U-III-1709/2018 od 18. prosinca 2018., t. 11.).

Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava (članak 115. stavak 3. Ustava). Primarna je zadaća redovnih sudova tumačiti i primjenjivati pravo na konkretne sudske predmete. Koju će metodu tumačenja materijalnog prava sudovi primijeniti stvar je njihovog odabira i nije predmet ustavnosudske ocjene, pod uvjetom da način na koji tumače i primjenjuju mjerodavno pravo u svakom pojedinom slučaju ima racionalnu osnovu i objektivno opravdanje i ne dovodi do povrede ustavnih prava stranaka u postupku. Uloga Ustavnog suda u postupcima pokrenutim ustavnom tužbom ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja, odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe (v. rješenje broj: U-III-5678/2012 od 15. travnja 2020.).

Sudovi su jamci pravde i imaju temeljnu ulogu u državi vladavine prava.

14.1. Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni (članak 116. Ustava). Premda se članak 116. stavak 1. Ustava izrijekom odnosi samo na Vrhovni sud, kao najviši sud zadužen za osiguravanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, ni ta ni bilo koja druga odredba Ustava ne isključuje i ne zabranjuje da i drugi sudovi skrbe za ujednačenost sudske prakse i time pridonose pravnoj sigurnosti i vladavini prava. Štoviše, sama bit spomenutih načela po naravi stvari opravdava (i) takav model organizacije sustava za ujednačavanje sudske prakse, a posebice u okolnostima specijalizacije sudova po pojedinim pravnim granama, kakva postoji u Republici Hrvatskoj (v. rješenje broj: U-I-6950/2021 od 12. travnja 2022., t. 17.1.).

U odluci i rješenju broj: U-I-4658/2019 i dr. od 3. studenoga 2020. Ustavni sud je naveo da osiguravanje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni ustavno jamstvo građanima da će u sudskim postupcima načelo vladavine prava (članak 3. Ustava) i jamstvo jednakosti građana pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), kao izvori konzistentnosti objektivnog pravnog poretka (članak 5. Ustava), time i pravne sigurnosti te predvidljivosti pravnih posljedica za građane, kao elemenata jamstva pravičnog suđenja (članak 29. stavak 1. Ustava), biti uvažavana, te da postoji tijelo zaduženo za nadzor nad ostvarivanjem tih ciljeva u sudskoj praksi. Pravna nesigurnost koja proizlazi iz neujednačene sudske prakse smanjuje povjerenje u pravosuđe, što je jedna od osnovnih komponenti države koja se temelji na vladavini prava (usporedi primjerice, s predmetima ESLJP-a Nejdet Şahin i Perihan Şahin protiv Turske [Vv], br. 13279/05, § 57.; presuda od 20. listopada 2011.; Vinčić i drugi protiv Srbije, br. 44698/06 i dr., § 56., presuda od 1. prosinca 2009.).

Obveza organiziranja svog pravnog sustava na način da se izbjegne donošenje proturječnih presuda, obveza je koja proizlazi ne samo iz Ustava već i iz Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija). ESLJP je odlučujući u nizu predmeta protiv Republike Hrvatske, vezano uz povrede članka 6. Konvencije uslijed neusklađene sudske prakse hrvatskih sudova (v. Brezovec protiv Hrvatske, br. 13488/07, presuda od 29. ožujka 2011.; Vrbica protiv Hrvatske, br. 32540/05, presuda od 1. travnja 2010.; Vusić protiv Hrvatske, br. 48101/07, presuda od 1. srpnja 2007.; Tarbuk protiv Hrvatske, br. 31360/10, presuda od 11. prosinca 2012., i Lukežić protiv Hrvatske, br. 24660/07, odluka od 10. rujna 2013.), istaknuo da neujednačena sudska praksa narušava pravnu sigurnost i dovodi do povrede načela pravičnog postupka. Primjerice, naglasio je u predmetu Vusić protiv Hrvatske, navedeno, kako je jedan od temeljnih vidova vladavine prava načelo pravne sigurnosti, koje je implicite sadržano u Konvenciji, pa ako nema mehanizma koji osigurava dosljednost, proturječne odluke koje je donio isti sud u sličnim predmetima, koji uz to predstavlja posljednju instancu u dotičnoj pravnoj stvari, mogu dovesti do povrede tog načela i time potkopati povjerenje javnosti u pravosuđe, a to je povjerenje jedna od bitnih sastavnica države utemeljene na vladavini prava. Države ugovornice imaju obvezu organizirati svoje pravne sustave na način da se izbjegne donošenje proturječnih presuda. ESLJP također iznosi stajalište da je uloga višega suda u ugovornoj stranci upravo rješavati sukobe u sudskoj praksi, izbjegavati razilaženja i osigurati jedinstvenu primjenu zakona.

15. Slijedom navedenog su zadaća i odgovornost sudova, kao jamaca pravde koji imaju temeljnu ulogu u državi vladavine prava, tumačiti i primjenjivati zakone i druge propise na pojedinačne konkretne slučajeve. Obveza je države osigurati mehanizme ujednačavanja sudske prakse u okviru sudbene vlasti (v. odluku i rješenje broj: U-I-4658/2019 i dr. od 3. studenoga 2020.). Uloga Ustavnog suda u postupcima pokrenutim ustavnom tužbom ograničena je na ispitivanje, preko obrazloženja sudskih odluka, jesu li učinci sudskog tumačenja, odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkretnom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe. Pravna stajališta Ustavnog suda zauzeta u ustavnosudskoj praksi ustanovljuju obvezujuće pravne standarde u odnosu na zaštitu ljudskih prava, koje su dužna uvažavati i poštovati sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave pri odlučivanju o konkretnom pravnom pitanju (v. odluku broj: U-III-3695/2010 od 10. studenoga 2011.).

Vjerodostojno tumačenje zakona daje zakonodavac kao donositelj tog propisa da bi se njime »razriješila dvojba ili različito tumačenje u primjeni«, kako je to navedeno u članku 67. Jedinstvenih pravila. Ono nameće tumačenje zakonodavca neovisno o tome kako su zakon u međuvremenu protumačili i primijenili sudovi odlučujući u pojedinačnim konkretnim slučajevima i jesu li bili aktivirani postojeći mehanizmi za ujednačavanje sudske prakse u okviru sudbene vlasti, o čemu je sve nadležan u konačnici odlučivati Ustavni sud u predmetima pokrenutim ustavnim tužbama.

Vjerodostojno tumačenje stoga može lišiti sudove njihove ustavne zadaće, ali i odgovornosti, koju u pojedinačnim slučajevima preuzima zakonodavac.

16. Vjerodostojno tumačenje zakonodavca po svojoj prirodi uvijek je retroaktivno. Zakonodavac daje tumačenje zakona koji je ranije donio, to tumačenje smatra se sastavnim dijelom zakona za čiju je odredbu tumačenje dano te nesporno djeluje ex tunc, tj. od dana stupanja na snagu dotičnog zakona.

Dano vjerodostojno tumačenje, kao sastavni dio zakona s djelovanjem ex tunc i erga omnes, stoga izravno utječe na konkretne sudske postupke u tijeku u kojima sudovi trebaju primijeniti zakon s vjerodostojnim tumačenjem.

Vjerodostojnom tumačenju, dakle, inherentna je retroaktivnosti i utjecaj na sudske postupke u tijeku. U rješenju broj: U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007. Ustavni sud naveo je da vjerodostojno tumačenje formalno stupa na snagu objavom u »Narodnim novinama« i protekom vakacijskog roka (dakle da se, načelno govoreći, tako i primjenjuju). Sadržajno, sadrže stajalište o tome kako treba tumačiti zakon od trenutka kad je on stupio na snagu. Međutim, zakonsko tumačenje koje čini sadržaj vjerodostojnog tumačenja zakona ne može se primijeniti na slučajeve koji su pravomoćno riješeni prije stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona. Ono se može odnositi samo na slučajeve čije rješavanje je u tijeku, odnosno na slučajeve koji će biti rješavani nakon stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona.

Kako je već navedeno u točkama 6. 3. i 10.1.1. obrazloženja ove odluke, ESLJP smatra da vladavina prava i pravo na pošteno suđenje isključuju, osim ako za to ne postoje uvjerljivi razlozi utemeljeni na javnom interesu, utjecaj promjene zakonodavstva na suđenje u postupcima u tijeku. Drugim riječima, do povrede prava na pošteno suđenje uvijek će doći kada država, bez uvjerljivih razloga javnog interesa, intervenira na odlučujući način u sudski postupak u tijeku kako bi, kao jednoj od stranaka tog sudskog postupka, osigurala ishod postupka koji je njoj u korist (v. i predmet Cicero i dr. protiv Italije, br. 29483/11, §§ 29. i 30., presuda od 30. siječnja 2020.).

Ustavni sud naglasio je u citiranoj odluci broj: U-I-897/2014 da načelo vladavine prava isključuje svako miješanje zakonodavne vlasti u djelovanje sudbene vlasti s ciljem utjecanja na sudsku odluku. Zakonodavac, izravno utječući na ishod konkretnog sudskog postupka, presudio je spor umjesto suda, a predlagatelju, jednoj od stranaka tog sudskog postupka, dokinuo svaku mogućnost sudske zaštite njegovih prava. Prema stajalištu Ustavnog suda zakonodavac nije ovlašten miješati se u konkretni ugovorni odnos koji je postojao prije donošenja zakona na način da u prijelaznim odredbama novog zakona – arbitrarnim korištenjem zakonodavnih ovlasti – jednostrano utvrđuje ništetnost tog odnosa. Također nije ovlašten, umjesto suda pred kojim teče parnica, zakonom za pojedinačni slučaj, na način da taj zakon preuzima funkciju sudske presude, odlučiti o ishodu spora između Grada Dubrovnika i predlagatelja. Takvo postupanje suprotno je načelu diobe vlasti iz članka 4. Ustava te pravnoj sigurnosti i vladavini prava iz članka 3. Ustava.

Prema ocjeni Ustavnog suda navedena stajališta primjenjiva su i na situaciju intervencije države, preko vjerodostojnog tumačenja, u sudske postupke u tijeku, posebice u one u kojima je država jedna od stranaka.

17. Primjerice, kako spominju pojedini autori, u vjerodostojnom tumačenju članka 14. Zakona o statusu prognanika i izbjeglica (»Narodne novine« broj 96/93. i 39/95.), objavljeno u »Narodnim novinama« broj 29/99., Hrvatski Sabor utvrdio je pravno stajalište o činjeničnom pitanju vezanom uz dvojbu u vezi s korištenjem kuća i stanova odnosno uporabe stvari u vlasništvu treće osobe od strane prognanika i izbjeglica pri čemu je bilo upitno primjenjuju li se na te odnose propisi o obveznopravnim odnosima ili propisi o vlasničkim odnosima.

Hrvatski sabor utvrdio je da su sudovi donijeli određeni broj presuda po podnesenim tužbama vlasnika kuća i stanova, koje su bile pod privremenom upravom Republike Hrvatske, kojima se obvezuju posjednici tih nekretnina, i to uglavnom prognanici i izbjeglice, na plaćanje novčanog iznosa naknade s naslova »najamnine«, i naknada za korištenje namještaja i drugih stvari u kućama i stanovima. Neke presude temeljile su se na stajalištu da se tužiteljima prizna pravo na naknadu, a koje se utvrđuje u skladu s odredbama bivšega Zakona o stambenim odnosima (članak 116.) i Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96. i 99/96.), pa su u tom smislu donesene i presude prema kojima su tuženici (prognanici i izbjeglice – korisnici stanova ili kuća) dužni platiti tužiteljima (vlasnicima stanova ili kuća) naknadu za korištenje stanova ili kuća u visini stanarine, tj. zaštićene najamnine. Takve presude sudovi su temeljili uglavnom na odredbama članka 189. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 53/91., 73/91., 111/93., 3/94., 107/95., 7/96. i 91/96.).

Vjerodostojnim tumačenjem utvrđeno je da se na te odnose trebaju primjenjivati odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, dakle da se prognanici i izbjeglice smatraju poštenim, zakonitim i istinitim posjednicima, slijedom čega prognanici i izbjeglice nisu dužni odnosno nisu bili dužni davati naknadu za korištenje kuće ili stana, odnosno uporabu stvari u vlasništvu treće osobe, jer su bili korisnici na temelju valjane pravne osnove, dok će se u slučaju usmenog sporazuma vlasnika i korisnika za slučaj spora valjati utvrditi prava volja vlasnika. Na opisani način Hrvatski sabor intervenirao je u područje sudbene vlasti rješavajući pojedinačne pravne slučajeve.

Hrvatski sabor obrazloženje vjerodostojnog tumačenja zaključio je sljedećim: »Očekuje se da će se na temelju vjerodostojnog tumačenja utvrditi opće stajalište kojim će se ujednačiti sudska praksa i osigurati jedinstvena primjena zakona kako u postupku donošenja sudskih odluka, tako i u postupku po podnesenim pravnim lijekovima te u postupku ovrhe.«

18. Vjerodostojno tumačenje donosi se u »reduciranom« zakonodavnom postupku – prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja predsjednik Hrvatskog sabora upućuje Odboru za zakonodavstvo, matičnom radnom tijelu i Vladi, ako ona nije podnositelj prijedloga. Matično radno tijelo i Vlada dostavljaju svoje mišljenje Odboru za zakonodavstvo, koje ocjenjuje je li valjano podneseni prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona osnovan te o tome izvješćuje Hrvatski sabor. Ako utvrdi da je prijedlog osnovan, Odbor za zakonodavstvo će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja sa svojim izvješćem podnijeti Saboru. O prijedlogu za vjerodostojno tumačenje zastupnici raspravljaju u jednom čitanju.

Takav zakonodavni postupak nema potrebna procesna jamstva za sve političke subjekte, čime se zaobilaženjem redovitog zakonodavnog postupka mogu pokušati ostvariti konkretni politički interesi, imajući u vidu i činjenicu da vjerodostojno tumačenje ne daje uvijek ona parlamentarna većina koja je bila dominantna u vrijeme donošenja zakona.

Nadalje, Ustavni sud primjećuje da su odredbe o davanju vjerodostojnog tumačenja u Poslovniku smještene u dijelu u kojem se propisuje postupak donošenja akata Sabora, a ne u dio koji propisuje postupak donošenja zakona.

19. Ustavni sud utvrđuje da su sve navedene okolnosti dostatne za ocjenu da odredbe Poslovnika o davanju vjerodostojnog tumačenja zakonodavca više nisu u suglasnosti s ustavnim načelima vladavine prava i diobe vlasti, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti, ali i zaštite prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava. Diskrecijske ovlasti države »ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske« (rješenje broj: U-I-6077/2011 od 22. siječnja 2013.).

20. Tri državne vlasti, odnosno zakonodavna, izvršna i sudbena vlast jamci su u svojim područjima vladavine prava, promicanja i zaštite temeljnih ljudskih prava i učvršćivanja dobrog upravljanja na temelju najviših standarda poštovanja, korektnosti i odgovornosti. Dioba vlasti temeljno je ustavno načelo. Sudbena vlast i Hrvatski sabor trebaju ispunjavati svoje ključne uloge u promicanju vladavine prava na komplementaran i konstruktivan način.

Ustavni sud stoga, prvenstveno zbog narušavanja načela trodiobe vlasti, kao i zbog ostalih gore navedenih razloga, ocjenjuje da članci Poslovnika u ukinutom dijelu nisu u suglasnosti s člancima 4. i 80. Ustava.

21. Iz navedenih je razloga došlo do promjene stajališta Ustavnog suda obrazloženog u točki 5. obrazloženja ove odluke te je pokrenut postupak i ukinuti su članci 62. alineja 7., 159., 169. stavak 1., 208. – 210. i 254. stavak 2. Poslovnika, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona (točka I. izreke).

22. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4957/2015
 Zagreb, 11. srpnja 2023.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE
 BROJ: U-I-4957/2015 OD 11. SRPNJA 2023.

Suglasan sam i podržavam u cijelosti izreku i obrazloženje Odluke broj: U-I-4957/2015 (u nastavku: Odluka). U ovom podupirućem izdvojenom mišljenju navodim i šire ustavnopravne razloge koji podupiru argumente iznesene u Odluci od 11. srpnja 2023.

Vjerodostojno tumačenje, ranije nazivano autentično ili mjerodavno tumačenje, jest tumačenje propisa od strane samog tijela koje ga je i donijelo. U raznim pravnim poredcima kroz povijest, vjerodostojno tumačenje kao takvo vrlo je star institut i svoje korijene crpi još iz kanonskog prava. U moderno vrijeme ovaj institut bio je prisutan u zakonodavnoj praksi mnogih država u svijetu, a naročito onih socijalističkih nakon Drugog svjetskog rata, koje su se temeljile na načelu jedinstva vlasti i skupštinskom sustavu sa semantičkom supremacijom skupštine kao najvišeg tijela vlasti. U takvim sustavima, pa tako i kod nas, institut autentičnog tumačenja zakona koje bi skupština donosila nije se dovodio u pitanje. Međutim, u suvremenim prilikama demokratskih političkih sustava, afirmacijom načela diobe vlasti i parlamentarnog sustava, te organizacijske i funkcionalne odijeljenosti pojedinih tijela državne vlasti, ovisno pripadaju li zakonodavnoj, izvršnoj ili sudbenoj vlasti, institut vjerodnostojnog tumačenja zakona počeo se sagledavati iz perspektive izvorne nadležnosti sudbene vlasti da sudovi tumače i primjenjuju zakon. Zato je sve više država u svijetu koje napuštaju praksu davanja vjerodostojnih mišljenja, te ukidaju ovaj institut. U tom smislu, autentično, vjerodnostojno tumačenje zakona koje bi donosilo zakonodavno tijelo, objektivno bi ograničavalo samostalne i neovisne sudove u logičkoj, gramatičkoj i teleološkoj prosudbi i interpretaciji pravnih normi zakona koji imaju primijeniti odlučujući u predmetima iz svoje nadležnosti.

Problem je još veći ima li se u vidu situacija kada kasniji saziv zakonodavnog tijela tumači zakon kojeg sam nije donio, već ga je donio neki raniji saziv, možda drugačije političke orijentacije nego li je to bila parlametarna većina kasnijeg saziva koja daje vjerodostojno tumačenje. Na taj se način vjerodostojnim tumačenjem može i retroaktivno promijeniti smisao pravne norme kako ju je zamislila i propisala parlamentarna većina saziva koji je takvu pravnu normu i donio, a da se u zakonodavnom postupku ne donese izmjena zakona ili posve novi zakon u cjelini. Pravne posljedice pravomoćnosti sudskih presuda donesenih prije nego li je doneseno i odgovarajuće vjerodostojno tumačenje, otklanjaju zadiranje ovog tumačenja u njihov sadržaj. Pravomoćnost presude podrazumijeva da se ne može dva puta suditi u istoj stvari (ne bis in idem), ono što je sud u presuđenoj stvari utvrdio treba se smatrati istinitim (res iudicata pro veritate habetur) i kao takva sudska presuda stvara pravo među strankama (res iudicata facit ius inter partes), bez obzira na kasnija vjerodostojna tumačenja zakonodavnog tijela.

Kako ne bi dolazilo do opisanih situacija, naročito mogućom učestalom praksom davanja vjerodostojnih tumačenja koja bi remetila pravnu sigurnost i definiranost pravnog sustava koja proizlazi iz izvjesnosti i jasnoće pravnih normi zakona kakve su donesene od strane njihovog donositelja – Hrvatskog sabora, podržavam ukidanje instituta vjerodostojnog tumačenja propisanog člancima Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17. i 29/18.) koji se ovom Odlukom ukidaju.

Zagreb, 14. srpnja 2023.

Sudac
 dr. sc. Mario Jelušić, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim

PODUPIRUĆE IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
 BROJ: U-I-4957/2015 OD 11. SRPNJA 2023.

1. Donošenje odluke u ovom predmetu, koju sam podržao svojim glasom, iako spada u nadležnost Ustavnog suda, nije izraz uobičajenog postupanja Ustavnog suda jer odluka nije donesena u postupku i po inicijativi predlagatelja iz širokog popisa predlagatelja iz članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske za podnošenje prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i zakonom, već je donesena u postupku koji je pokrenuo Ustavni sud po vlastitoj inicijativi odnosno u skladu s ovlastima iz članka 38. st. 2. Ustavnog zakona.

Već takva rijetka priroda postupanja i odlučivanja Ustavnog suda, uz dugu tradiciju pravnog instituta vjerodostojnog tumačenja koji je predmet ocjenjivanja sukladnosti s Ustavom, te uz prisutne vlastite pravne i moralne dileme u vezi vjerodostojnog tumačenja – sasvim je dovoljan razlog da ovim podupirućem izdvojenim mišljenjem iznesem, onima koje to interesira, razloge za dani glas za odluku donesenu u ovom predmetu.

2. Duga tradicija primjene instituta vjerodostojnog tumačenja samo dijelom je obuhvaćena obrazloženjem ove odluke, jer ona seže sve do grčke i rimske jurisprudencije. U cijelom tom impresivno dugom razdoblju života instituta vjerodostojnog tumačenja, njegova osnovna svrha uvijek je bila utvrđivanje smisla konkretne pravne norme, odnosno otkrivanje »mogućeg značenja pravnih odredaba i u njima hipoteze, traženje, određivanje delikata i sankcija, te odlučivanje koje od tih značenja je najbolje« (H. Visković, 2006., Teorija države i prava, II. izdanje, Zagreb, Hrvatska: Birotehnika).

Oduvijek se težilo proniknuti u što točniju i precizniju namjeru zakonodavca koji je pravnom normom ovlašten na uređenje društva u cjelini, te uređenje pojedinačnih odnosa pripadnika društva. Stoga je razumljivo da je zakonodavac kao donositelj pravne norme najupućeniji u sadržaj norme i što je njezinim donošenjem htio postići. U toj aktivnosti vjerodostojno tumačenje je nezamjenjivi instrument. Taj izvansudski način apstraktnog tumačenja sadržaja norme koja se odnosi na sve (neimenovane) adresate bez sumnje koristan je. Uz sudsko tumačenje norme koja se u konkretnim predmetima odnosi isključivo na konkretne adresate, može doprinijeti napretku i blagostanju društva u mjeri u kojoj dobro uređeni zakoni utemeljeni na pravednosti doprinose tom cilju, dok njihovo iskrivljavanje uvijek predstavlja nazadak u svakom pogledu. Samo pravednim zakonima koji su pravilno pravno tumačeni uspostavlja se red u društvu i osiguravaju se dobri međuljudski odnosi.

3. Dugi staž proveden u pravosuđu te veliko radno iskustvo u svim pravničkim profesijama, uz usađeni senzibilitet za pravednost i čovjeka, tijekom ustavnosudskog postupka u ovom predmetu dovodili su me u iskušenje zbog intelektualnog sukobljavanja stava o opravdanosti i ustavnosti instituta vjerodostojnog tumačenja s idejom da taj pravni institut nije u skladu s Ustavom.

Ustav RH kao najviši i najznačajniji pravni akt, te sve zakone i druge propise koji kao podređeni moraju u formalnom i materijalnom smislu biti usklađeni s Ustavom, shvaćam kao pravnu i moralnu aktivnost zakonodavca koji zna što hoće te nastoji pravne propise koje donosi maksimalno približiti moralnim zakonima. Ta aktivnost zakonodavca kojom društvenu svijest o vrijednostima društva pretače u pravni propis, pravi je i istinski obrambeni mehanizam društvene zajednice i vladavine prava. I tako je bilo, gotovo, oduvijek.

Međutim, način izražavanja odgovornog zakonodavca, toga smo svjesni, nije uvijek pravno besprijekoran i pravna norma ponekad ima nedostataka jer ne udovoljava zahtjevima za određenošću i preciznošću kao temeljima vladavine prava. Sve do sada u toj situaciji, na zakonodavnoj razini, pomagao je institut vjerodostojnog tumačenja i zakonodavac je tim pravnim alatom imao priliku dati točan sadržaj norme/zakona. Alternativa takvog postupanja zakonodavca, do sada i od sada, donošenje je novog zakona ili eventualno njegovih izmjena ili dopuna. Taj postupak, međutim, traje dugo i ima drugu, višu, cijenu u odnosu na davanje vjerodostojnog tumačenja postojećoj normi. Ako se vjerodostojno tumačenje shvati kao ovlast zakonodavca koji u borbi za vladavinu prava daje pojašnjenje normi koja se u vrijeme donošenja činila jasnom ali je primjenom u praksi otvorila prijepore i dovodila do različitih tumačenja time i do pravne nesigurnosti – tada vjerodostojno tumačenje ima opravdanje, korisno je i doprinosi vladavini prava.

S druge strane, apstraktnu normu sudovi moraju tumačiti prilikom njezine primjene na konkretan predmet, a moraju tumačiti i vjerodostojno tumačenje koje također ima snagu zakona. Osim sudova, apstraktnu pravnu normu na konkretan slučaj tumače tijela izvršne vlasti u izvršavanju zakona, državna odvjetništva, javnopravna tijela, trgovačka društva, te svi drugi ovlašteni na rješavanje konkretnog slučaja primjenom mjerodavnog materijalnog prava. To ovlašteno tumačenje odnosi se na sve pravne propise iz nadležnosti postupanja tijela koja ih primjenjuju.

4. Odluka Ustavnog suda u ovom predmetu počiva na nekoliko nespornih stavova:

– Ustavni sud je 2004. i 2007. ocjenjivao prijedloge za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom članaka Poslovnika Hrvatskog sabora koji se odnose na postupak donošenja vjerodostojnog tumačenja, i nije ih prihvatio jer zakonodavac tumači zakone apstraktno za sve slučajeve iste vrste dok sud tumači zakon pojedinačno vezano uz rješavanje konkretnog slučaja zbog čega nema povrede načela trodiobe vlasti.

– ESLJP je u grčkom predmetu broj 13427/87 iznio stajalište da vladavina prava i pojam poštenog suđenja zajamčen člankom 6. Konvencije isključuju svako miješanje zakonodavca u vršenje sudbene vlasti koji ima za cilj utjecati na sudsku odluku o sporu. Država povređuje članak 6. st. 1. Konvencije kada intervenira u konkretnom sporu na način koji je presudan da se predstojeći ishod postupka u kojoj je ona jedna od stranaka za sebe osigura povoljan ishod.

– nesuglasnost odredbi Poslovnika Hrvatskog sabora kojima se uređuje institut vjerodostojnog tumačenja s Ustavom proizlazi iz načela vladavine prava, trodiobe vlasti, samostalnosti i neovisnosti sudbene vlasti te zaštite prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. st. 1. Ustava.

– zahtjev za određenošću i preciznošću predstavlja jedan od elemenata vladavine prava

– sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava. Primarna je zadaća redovnih sudova tumačiti i primjenjivati pravo na konkretne sudske predmete. Vrhovni sud RH, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni

– vjerodostojno tumačenje može lišiti sudove njihove ustavne zadaće, ali i odgovornosti, koju u pojedinačnim slučajevima preuzima zakonodavac

– dioba vlasti temeljno je ustavno načelo. Sudbena vlast i Hrvatski sabor trebaju ispunjavati svoje ustavne uloge u promicanju vladavine prava na komplementaran i konstruktivan način

– zbog narušavanja načela trodiobe vlasti, osporene odredbe Poslovnika nisu suglasne člancima 4. i 80. Ustava.

5. Navedeni stavovi, pojedinačno i ukupnosti, ispravni su ali ne sadrže jasne i nedostatne ustavnopravne argumente za ukidanje spornih odredaba Poslovnika Hrvatskog sabora. To stoga jer navedene poslovničke odredbe koje se odnose na pravni institut vjerodostojnog tumačenja nisu izravno zabranjene člankom 4. (trodioba državne vlasti) niti člankom 80. Ustava (nadležnost Hrvatskog sabora), dok na posredan način dovode u pitanje jednakopravnost zakonodavne i sudbene vlasti. Tu jednakopravnost Ustav dodatno razrađuje – za zakonodavnu vlast člankom 71. (Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u RH) te člankom 80., a za sudbenu vlast člankom 115. (sudbenu vlast obavljaju sudovi. Sudbena vlast je samostalna i neovisna. Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava) te člankom 116. Ustava.

Institut vjerodostojnog tumačenja rijetko se koristi. Hrvatski sabor je od 1990. do 2016. donio 30 akata o vjerodostojnom tumačenju, od kojih je u 18 slučajeva dao tumačenja a u preostalih 12 slučajeva je odbio davanje tumačenja. Ti podaci govore o vrlo rijetkim intervencijama zakonodavca u pojašnjavanje vlastite donesene norme.

Hrvatski sabor i sudbena vlast trebaju ispunjavati svoju ustavnu ulogu na promicanju vladavine prava. Ako se svaki od ta dva stupa vlasti striktno drži svoje ustavne uloge – zakonodavac u donošenju određenih i preciznih pravnih normi a sudbena vlast u tumačenju i ujednačenoj primjeni zakona u praksi – tada je isključena mogućnost da zakonodavna vlast institutom vjerodostojnog tumačenja liši sudove njegove ustavne zadaće. Štoviše, institut vjerodostojnog tumačenja koji nikada ne smije mijenjati ili dopunjavati zakonske odredbe na koje se tumačenje odnosi, samo oživotvoruje odredbu članka 4. stavka 2. Ustava koja obvezuje sve stupove državne vlasti na međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru propisana Ustavom i zakonom.

Međutim, kako se vjerodostojno tumačenje, jednako kao i zakon na koje se tumačenje odnosi, donosi po propisanoj proceduri glasovanjem zastupnika uz propisanu većinu i kako vjerodostojno tumačenje u pravilu donosi saziv koji nije donio zakon na koji se tumačenje odnosi, a kako zastupnici nemaju obvezujući mandat i pri odlučivanju rukovode se političkim a ne pravnim kriterijima koji se mijenjaju protekom vremena i zbog promjena odnosa u društvu – teško je pri glasovanju o vjerodostojnom tumačenju osigurati zadržavanje u granicama zakonskog tumačenja ne mijenjajući pri tome identitet tumačene norme.

U obrazloženju ovopredmetne odluke Ustavnog suda istaknuto je rješenje doneseno u predmetu U-I-4933/2004 i U-I-63/2005 kojim je 2. veljače 2010. odbačen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Vjerodostojnog tumačenja članka 23. u vezi s člankom 1. Zakona o izmjenama Krivičnog zakona Republike Hrvatske koje je Hrvatski sabor donio na sjednici 8. prosinca 2004. a objavljeno je u »Narodnim novinama« broj 175 od 13. prosinca 2004.

Isticanje te odluke Ustavnog suda nema nikakav osobiti značaj niti predstavlja ustavnopravni argument za odluku kojom se ukidaju odredbe Poslovnika Hrvatskog sabora. Međutim kad je ta odluka već istaknuta, a s obzirom da sam upravo ja kao odvjetnik 2004. podnio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Vjerodostojnog tumačenja članka 23. u vezi s člankom 1. Zakona o izmjenama Krivičnog zakona Republike Hrvatske, upravo na tom primjeru želim konkretno obrazložiti razloge za daljnji glas za ovopredmetnu odluku Ustavnog suda.

U tom vremenu, s početka 2000.-tih, u hrvatskim kaznenim sudnicama u vezi podignutih optužnica zbog gospodarskog kriminala iz članka 292. st. 1. al. 6. i st. 2. Kaznenog zakona/97 nisu se u razumnim rokovima ostvarivali očekivani rezultati zbog pravnih prijepora u tumačenju postojanja pravnog kontinuiteta tog kaznenog djela iz Krivičnog zakona/97 s istovrsnim kaznenim djelom iz Krivičnog zakona Republike Hrvatske/93. Zbog toga je Hrvatski sabor 8. prosinca 2004. donio Vjerodostojno tumačenje s 75 glasova zastupnika koji su glasovali »za« i 10 suzdržanih zastupnika.

S obzirom na to da vjerodostojno tumačenje Kaznenog zakona ima isti pravni značaj kao i samo donošenje tog zakona odnosno njegovih izmjena i dopuna, vjerodostojno tumačenje ima se smatrati organskim zakonom za čije je donošenje, sukladno članku 83. st. 2. Ustava potrebna većina glasova svih zastupnika, što u konkretnom slučaju znači da za formalnu ustavnost tog vjerodostojnog tumačenja nije dovoljno 75 glasova »za« (iz Fonograma zapisnika 11. sjednice Hrvatskog sabora saziva 2003. proizlazi da je jedan zastupnik glasovao i u tuđe ime pa niti broj od 75 glasova »za«, čini se, nije točan).

Na temelju tog vjerodostojnog tumačenja, prvenstveno zbog autoriteta Hrvatskog sabora kao donositelja, sudovi su donosili osuđujuće presude pozivajući se i primjenjujući vjerodostojno tumačenje. Tako, na primjer i Vrhovni sud Republike Hrvatske u predmetu I-Kž-625/05-5 od 29. siječnja 2008. donio je presudu pozivajući se upravo na vjerodostojno tumačenje.

Ustavni sud je rješenjem od 2. veljače 2010. odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom vjerodostojnog tumačenja Hrvatskog sabora od 8. prosinca 2004. s obrazloženjem da u postupku apstraktne kontrole nije nadležan za odlučivanje ustavnosti zakona koji su prestali važiti, uključujući i vjerodostojna tumačenja tih zakona donesena nakon prestanka njihova važenja. To stoga jer je stupanjem na snagu Kaznenog zakona/97 prestao važiti Krivični zakon Republike Hrvatske/93 za koji je Hrvatski sabor dao osporeno vjerodostojno tumačenje.

Iz navedenog konkretnog primjera, koji sam dobro upamtio, razvidno je upravo ono što ne dopušta ESLJP u grčkom predmetu broj 13427/87, odnosno da načelo vladavine prava i pošteno suđenje zajamčeno člankom 6. Konvencije isključuju svako miješanje zakonodavca u vršenju sudbene vlasti koje ima za cilj utjecati na sudske odluke u sporu. Da autoritetom zakonodavca 2004. nije doneseno vjerodostojno tumačenje na koje su se pozivali sudovi u odlučivanju ne vodeći računa o njegovoj formalnoj neustavnost, sudbena vlast bi bez miješanja zakonodavne vlasti sama ispunila svoju ustavnu zadaću i protumačila bi navedenu, tada spornu zakonsku odredbu, nekom od tehnika tumačenja, po svemu sudeći u korist optuženika a ne na njegovu štetu.

Prema tome temeljni razlog zbog kojeg sam podržao odluku Ustavnog suda kojom se ukidaju poslovničke odredbe Hrvatskog sabora u dijelu koji se odnosi na vjerodostojno tumačenje nije izravna protuustavnost s odredbom članaka 4. i 80. Ustava, već poticanje je na potpuno preuzimanje odgovornosti za Ustavom povjerene zadaće – zakonodavne vlasti u donošenju preciznih i određenih pravnih normi, a sudbene vlasti u pravilnom tumačenju i ujednačenoj primjeni zakona prilikom donošenja sudskih odluka – sve u zajedničkom cilju vladavine prava i pravne sigurnosti kao najviših vrednota ustavnog poretka i temelja za tumačenje Ustava.

Zagreb, 11. srpnja 2023.

Sudac
 mr. sc. Rajko Mlinarić, v. r.