### NN 131/2020 (27.11.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3678/2017 i dr. od 3. studenoga 2020. i dva izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

2509

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 3. studenoga 2020. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj s neovlaštenim vjerovnikom (»Narodne novine« broj 72/17.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj s neovlaštenim vjerovnikom (u daljnjem tekstu: ZNUKMO) donio je deveti (9.) saziv Hrvatskog sabora na 4. sjednici održanoj 14. srpnja 2017. Proglasila ga je predsjednica Republike Hrvatske odlukom od 19. srpnja 2017. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 72/17., a stupio je na snagu 29. srpnja 2017.

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZNUKMO-a, odnosno pojedinih njegovih odredaba, podnijeli su:

– Posojilnica Bank eGen sa sjedištem u Klagenfurtu, Republika Austrija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Kallay & partneri d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-3678/2017),

– Raiffeisenbank Bad Radkersburg-Klöch eGen iz Bad Radkersburga, Republika Austrija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Kallay & partneri d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-3699/2017), a isti predlagatelj dostavio je dopunu prijedloga 6. ožujka 2019.,

– Raiffeisenlandesbank Kärnten – Rechenzentrum und Revisionsverband iz Klagenfurta, Republika Austrija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Buterin & Posavec d.o.o. iz Zagreba, u odnosu na članke 2., 8. i 10. ZNUKMO-a (predmet broj: U-I-4364/2017),

– Raiffeisenverband Steiermark iz Raaba, Republika Austrija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Kallay & partneri d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-4602/2017), a isti predlagatelj dostavio je 18. srpnja 2018. dopunu prijedloga s prijedlogom za donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata na temelju osporenog zakona i 6. ožujka 2019. drugu dopunu prijedloga,

– Poliklinika Smile d.o.o. Opatija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Vukić, Jelušić, Šulina, Stanković, Jurcan & Jabuka iz Rijeke (predmet broj: U-I-297/2018),

– Heta asset resolution AG iz Klagenfurta, Republika Austrija, koju zastupa odvjetnica Sandra Lisac iz Odvjetničkog društva Bardek, Lisac, Mušec, Skoko d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-682/2018), a dopunu prijedloga dostavio je isti predlagatelj 26. ožujka 2019.,

– Raiffeisenbank Mittleres Lavanttal eGen iz St. Andra im Lavanttal, Republika Austrija, koju zastupa odvjetnik Marko Paulinović iz Odvjetničkog društva Buterin & Posavec iz Zagreba (predmet broj: U-I-729/2018) u odnosu članke 2., 8. i 10. ZNUKMO-a,

– Volksbank Kärnten eG iz Klagenfurta am Wörtherseea, Republika Austrija, kao sveopći pravni sljednik Volksbank Kärnten Süd e. Gen. iz Ferlacha, Austrija, koju zastupa Sandra Ivić, odvjetnica iz Rijeke (predmet broj: U-I-2092/2018) i

– ERSTE GROUP BANK AG iz Beča, Republika Austrija, koju zastupaju odvjetnici iz Odvjetničkog društva Bekina, Škurla, Durmiš i Spajić d.o.o., Zagreb – predmet broj: U-I-2706/2018;

(u daljnjem tekstu: predlagatelji).

2.1. Predlagatelji smatraju osporeni ZNUKMO nesuglasnim s člancima 1., 3., 4., 5., 14., 16. stavkom 2., 48., 49., 50., 90. stavcima 4. i 5., 141., 141.c, 143. stavkom 2., 145. stavkom 2. i 146. stavkom 3. Ustava, te s pojedinim odredbama međunarodnih sporazuma.

2.2. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02.; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predlagatelji su predložili da Ustavni sud privremeno obustavi izvršenje svih mjera ili radnji koje se poduzimaju na temelju ZNUKMO-a do donošenja odluke Ustavnog suda o prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom.

2.3. Tijekom postupka zatraženo je i dobiveno očitovanje na navode prva dva prijedloga od zastupnika u Hrvatskom saboru Marina Škibole (akt od 30. rujna 2017.), te od Vlade Republike Hrvatske u odnosu na sve zaprimljene prijedloge (akt klasa: 022-03/18-39/09, urbroj: 50301-25/18-18-13 od 27. rujna 2018.; u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade).

Od Hrvatskog sabora pribavljeni su prijedlog ZNUKMO-a, te transkripti rasprave i glasovanja na sjednici Hrvatskog sabora (akt Tajništva Hrvatskog sabora klasa: 021-21/17-01/19, ur. broj: 6541-17-02 od 4. rujna 2017.).

II. SADRŽAJ ZNUKMO-a

3. ZNUKMO glasi:

»Predmet Zakona

Članak 1.

(1) Ovaj Zakon se primjenjuje na ugovore o kreditu s međunarodnim obilježjem sklopljene u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika, osim na ugovore koje je kao dužnik sklopila:

– Republika Hrvatska ili jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave

– pravna osoba kojoj je na dan sklapanja ugovora vlasnik ili pretežit vlasnik Republika Hrvatska ili jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave

– pravna osoba koja je na dan sklapanja ugovora proračunski ili izvanproračunski korisnik državnog proračuna ili proračuna jedinica područne (regionalne) ili lokalne samouprave

– pravna osoba koja je na dan sklapanja ugovora veliki ili srednji poduzetnik u smislu zakona kojim se ureduje računovodstvo poduzetnika.

(2) Ovaj Zakon se primjenjuje i na druge pravne poslove sklopljene u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika koji su nastali kao posljedica ili se temelje na ugovoru o kreditu s međunarodnim obilježjem iz stavka 1. ovoga članka.

Značenje izraza

Članak 2.

U smislu ovoga Zakona izraz:

– ‘dužnik’ označava fizičku ili pravnu osobu kojoj je ugovorom o kreditu s međunarodnim obilježjem odobren kredit odnosno osobu koja je u korist osobe kojoj je odobren kredit sudjelovala kao sudužnik, založeni dužnik, založni sudužnik ili jamac

– ‘neovlašteni vjerovnik’ označava pravnu osobu koja je ugovorom o kreditu s međunarodnim obilježjem odobrila kredit dužniku, a na dan sklapanja ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem ima upisano sjedište izvan Republike Hrvatske i nudi ili pruža usluge odobravanja kredita u Republici Hrvatskoj, iako za pružanje tih usluga ne ispunjava uvjete propisane posebnim propisom, odnosno ne raspolaže propisanim odobrenjima i/ili suglasnostima nadležnih tijela Republike Hrvatske

– ‘ugovor o kreditu s međunarodnim obilježjem’ označava ugovor o kreditu, ugovor o zajmu ili drugi ugovor kojim je neovlašteni vjerovnik odobrio dužniku određeni iznos novčanih sredstava, a dužnik se obvezao plaćati ugovorene kamate i iskorišteni iznos novca vratiti u vrijeme i na način kako je ugovoreno.

Ništetnost ugovora o kreditu

Članak 3.

(1) Ugovori o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljeni u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika su ništetni.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, ništetnost se ne može isticati ako je ugovor u cijelosti ispunjen.

Ništetnost drugih pravnih poslova

Članak 4.

Javnobilježnički akt sklopljen na osnovi ili u vezi s ništetnim ugovorom iz članka 3. ovoga Zakona je ništetan.

Obustava ovrhe

Članak 5.

Po pravomoćnosti presude o utvrđenju ništetnosti ugovora o kreditu ili po pravomoćnosti presude o utvrđenju ništetnosti javnobilježničkog akta utemeljenog na ništetnom ugovoru, ovršni postupak pokrenut protiv dužnika pred sudom ili pred Financijskom agencijom obustavlja se na prijedlog dužnika.

Zaštita od ovrhe

Članak 6.

(1) Ako se radi ostvarenja tražbine iz ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima, u smislu ovog Zakona, vodi ovršni postupak protiv dužnika koji je podignuo tužbu radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu ili utvrđenja ništetnosti javnobilježničkog akta utemeljenog na ništetnom ugovoru, sud će, na prijedlog dužnika, odgoditi ovrhu do pravomoćnog okončanja postupka radi utvrđenja ništetnosti, ne ispitujući postojanje drugim zakonima propisanih pretpostavki o odgodi ovrhe na prijedlog ovršenika.

(2) U slučaju iz stavka 1. ovog članka ovrhovoditelj ne može uvjetovati odgodu ovrhe davanjem jamčevine.

(3) Prijedlog za odgodu ovrhe dužnik kao ovršenik može zatražiti neovisno o tome je li podnio prijedlog za odgodu ovrhe u ovršnom postupku koji je u tijeku na dan stupanja na snagu ovog Zakona.

Posljedice ništetnosti

Članak 7.

Svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju ništetnog ugovora, a ako to nije moguće ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, treba se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke.

Nadležnost

Članak 8.

(1) U sporovima koji nastanu u vezi ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem, u smislu ovog Zakona, dužnik može pokrenuti postupak protiv neovlaštenog vjerovnika bilo pred sudovima države u kojoj neovlašteni vjerovnik ima sjedište, ili, neovisno o sjedištu neovlaštenog vjerovnika, pred sudovima mjesta gdje dužnik ima prebivalište, odnosno sjedište.

(2) Neovlašteni vjerovnik, u smislu stavak 1. ovoga članka, može pokrenuti postupak protiv dužnika samo pred sudovima države u kojoj dužnik ima prebivalište, odnosno sjedište. Za ništetne ugovore u smislu ovoga Zakona, isključivo je mjerodavno pravo Republike Hrvatske, a sud će po tužbi za utvrđenje ništetnosti ugovora, ne ispitujući postojanje drugim zakonima propisanih pretpostavki o mjerodavnosti prava u odnosu na mjesto sklapanja ugovora, primijeniti ovaj Zakon.

PRIJELAZNE i ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 9.

Ovaj Zakon ne utječe na dužnikova prava propisana posebnim zakonima ako su ona za njega povoljnija.

Članak 10.

(1) Ugovori o kreditu s međunarodnim obilježjima u smislu ovoga Zakona sklopljeni do dana stupanja na snagu ovoga Zakona u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika ništetni su od trenutka njihova sklapanja s posljedicama iz članka 7. ovoga Zakona.

(2) Pravni poslovi sklopljeni do dana stupanja na snagu ovoga Zakona u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika koji su nastali kao posljedica ili se temelje na ugovoru o kreditu s međunarodnim obilježjima iz članka 1. stavka 1. ovoga Zakona ništetni su od trenutka njihova sklapanja s posljedicama iz članka 7. ovoga Zakona.

Članak 11.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.«

III. OSNOVNI PODACI O POSTUPKU DONOŠENJA ZNUKMO-a

4. Zastupnik u Hrvatskom saboru Marin Škibola dostavio je predsjedniku Hrvatskoga sabora Prijedlog zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj, s Konačnim prijedlogom zakona, aktom od 7. travnja 2017., uz prijedlog da se na temelju članka 204. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13. i 113/16.; u daljnjem tekstu: Poslovnik) predloženi zakon donese po hitnom postupku.

Sukladno s člankom 177. Poslovnika, taj je konačni prijedlog zakona dobio broj 121 (u daljnjem tekstu: P.Z. 121/2017). Predsjednik Hrvatskog sabora uputio je P.Z. 121/2017 u saborski postupak aktom klasa: 452-02/17-01/01, ur. broj: 65-17-02 od 13. travnja 2017.

5. Predlagatelj zakona, zastupnik Marin Škibola, uputio je 20. travnja 2017. Ispravak P.Z.-a 121/2017, koji je glasio: »Naziv ‘Prijedlog Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj, s Konačnim prijedlogom zakona’ treba glasiti Prijedlog Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem sklopljenih u Republici Hrvatskoj, s Konačnim prijedlogom zakona«.

Na sjednici Hrvatskog sabora održanoj 21. travnja 2017. prihvaćen je hitni postupak.

6. O P.Z.-u 121/2017 očitovali su se Vlada Republike Hrvatske, te Odbor za zakonodavstvo i Odbor za financije i državni proračun Hrvatskog sabora.

Vlada je aktom klasa: 022-03/17-12/29, ur. broj: 50301-25/20-17-7 od 25. svibnja 2017. dostavila Hrvatskom saboru Mišljenje i amandmane na P.Z. 121/2017. Tim je aktom Vlada podržala donošenje predloženog zakona, ali uz amandmane na naziv zakona i uz amandmane na pojedine članke P.Z.-a 121/2017.

Odbor za zakonodavstvo je na 24. sjednici održanoj 7. lipnja 2017. raspravljao o P.Z.-u 121/2017 te je podnio amandman na članak 9. P.Z.-a 121/2017.

Odbor za financije i državni proračun, na 22. sjednici održanoj 28. lipnja 2017., raspravljao je o P.Z.-u 121/2017 kao matično radno tijelo, te je nakon rasprave većinom glasova podržao donošenje zakona.

7. Amandmane na P.Z. 121/2017 podnijeli su i:

– na članak 2. zastupnici Goran Aleksić i Peđa Grbin 13. lipnja 2017.,

– na članak 9. predlagatelj zakona zastupnik Marin Škibola 4. srpnja 2017.,

– na članak 6. Klub zastupnika Živog zida i SNAGE 4. srpnja 2017.

8. Postupak prihvaćanja amandmana proveden je na 4. sjednici 14. srpnja 2017., na kojoj su prihvaćeni svi amandmani na P.Z. 121/2017 koje je predložila Vlada, pri čemu je dva Vladina amandmana dalje izmijenio predlagatelj zakona, i to na način da ih je predlagatelj zakona zastupnik Marin Škibola prihvatio u izmijenjenom sadržaju koji je pročitao, a predstavnik Vlade se izjasnio da Vlada prihvaća tako izmijenjene amandmane. Bez rasprave i glasovanja je prihvaćen i amandman na članak 9. samog predlagatelja zakona, tako što ga je Vlada prihvatila.

Ostale amandmane nije prihvatio predlagatelj zakona, a amandman Odbora za zakonodavstvo nisu prihvatili ni predlagatelj ni Vlada, pa ga je predstavnica Odbora nakon toga, s obzirom na izmijenjeni sadržaj članka 9., povukla.

Nakon toga, a nakon što je konačni prijedlog ZNUKMO-a izmijenjen na samoj sjednici prihvaćanjem amandmana, 9. saziv Hrvatskog sabora jednoglasno je prihvatio ZNUKMO (134 glasa »za«).

IV. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

9. Predlagatelji iznose više prigovora u odnosu na formalnu neustavnost ZNUKMO-a, koji se mogu sistematizirati u četiri grupe:

– da je ZNUKMO donesen bez prethodno utvrđene valjane ustavne osnove, zbog čega je došlo do povrede članka 174. stavka 1. alineje 1. Poslovnika, odnosno do nesuglasnosti ZNUKMO-a sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz članka 3. Ustava (vladavina prava), te da se ZNUKMO temelji na postavkama koje ne uvažavaju položaj Ustava u hijerarhijskoj strukturi pravnih normi u Republici Hrvatskoj jer se ustavne osnove ZNUKMO-a izvode iz zakona, što nije u suglasnosti s načelom supremacije Ustava iz prvog dijela članka 5. stavka 1. u vezi s člankom 3. Ustava;

– da je ZNUKMO donesen po hitnom postupku protivno članku 204. stavku 1. Poslovnika, a ne postoji nijedan dostatan, relevantan i uvjerljiv »posebno opravdani« razlog kojim bi se moglo opravdati donošenje ZNUKMO-a po hitnom postupku, zbog čega je ZNUKMO nesuglasan sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz članka 3. Ustava (vladavina prava);

– da je postupak donošenja ZNUKMO-a bio opterećen demokratskim deficitima jer je taj zakon na kraju donesen i bez savjetovanja sa zainteresiranom javnošću koje bi bilo provedeno u nekom obliku institucionalne procedure i bez provedenog postupka procjene njegovih učinaka, zbog čega je postupak donošenja ZNUKMO-a bio nesuglasan s člankom 1. stavkom 1. Ustava (demokratsko uređenje Republike Hrvatske) i s člankom 3. Ustava (vladavina prava);

– da je objavljeni tekst ZNUKMO-a, koji je danas na snazi, opterećen unutarnjim nedosljednostima semantičke i nomotehničke naravi koje imaju bitnu pravnu dimenziju, što je suprotno zahtjevima koji za zakone proizlaze iz vladavine prava (članak 3. Ustava).

Tako predlagatelji smatraju da ZNUKMO sadrži određene pravno-logičke probleme koje mogu dovesti do nemogućnosti njegovog shvaćanja i primjene. Smatraju da su legalne definicije »dužnika«, »oštećenog vjerovnika« i »ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem«, koje su sadržane u članku 2. ZNUKMO-a dijelom nerazumljive. Po predlagatelju iz predmeta broj: U-I-682/2018 nejasno je i na koje se pravne osobe zakon odnosi, jer je veliki broj stranih investicija financirano zajmovima koje strana društva daju svojim društvima »kćerima« osnovanim u Republici Hrvatskoj radi određene investicije u Republici Hrvatskoj te smatra da bi se ZNUKMO mogao primjenjivati, uslijed njegove nepreciznosti, i na takve zajmove.

Definicije pravnih pojmova su iznimno važni dijelovi propisa za pravnu praksu pri čemu one mogu proizvoditi i neposredne pravne posljedice, te se predlagatelji s tim u vezi pozivaju na odluku i rješenje broj: U-l-722/2009 od 6. travnja 2011. (»Narodne novine« broj 44/11.). Stoga, smatraju da će primjenu ZNUKMO-a u praksi dodatno otežati to što su same legalne definicije, sadržane u članku 2. ZNUKMO-a, u biti cirkularne. Pod time predlagatelj iz predmeta broj: U-I-3699/2017 »misli na pravnu tautologiju kao neprihvatljivu metodu legalnog definiranja zakonskih pojmova, kojom se jedan pojam definira drugim i služi kao zamjena za dokazivanje (circulus)«. Zbog toga taj predlagatelj zaključuje da će »zbog činjenice da je tekst ZNUKMO-a opterećen unutarnjom nedosljednošću (koja ima bitnu pravnu dimenziju izravno povezanu s vladavinom prava, a osobito s načelom pravne sigurnosti) doći do različitih tumačenja i prijepora u primjeni ZNUKMO-a pa je realno očekivati i niz sudskih sporova te pojačane društvene tenzije kao prateću posljedicu, sve samo zbog toga što zakonodavni akt nije pripremljen u skladu s temeljnim standardima zakonodavne djelatnosti i nije prošao redovnu parlamentarnu proceduru za donošenje zakona«.

9.1. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4602/2017 navodi da je nejasan pojam »ugovori sklopljeni u Republici Hrvatskoj« te da će taj pojam izazvati poteškoće u sudskoj praksi, budući da nije jasno radi li se o ugovorima koji su sklopljeni samo na teritoriju Republike Hrvatske ili o ugovorima koji su izvršeni izvan nje, ali je ovjera potpisa ili solemnizacija izvršena u Republici Hrvatskoj, radi upisa založnog prava u zemljišne knjige. S tim u vezi poziva se na nepravomoćnu presudu Općinskog građanskog suda u Zagrebu broj: P-6423/15-15 od 31. kolovoza 2017. koja utvrđuje ništetnim ugovor o kreditu sklopljen u Republici Austriji, stoga jer je javnobilježnički akt solemniziran u Republici Hrvatskoj. Iz toga zaključuje da se radi o »razornim posljedicama ZNUKMO-a za vladavinu prava«. Slične prigovore iznosi i predlagatelj iz predmeta broj: U-I-2706/2018 koji dodatno ističe probleme oko ugovora o kreditu kod kojih je Republika Hrvatska ili srednji poduzetnik sudužnik – kod takvih ugovora za jedne stranke je ugovor ništetan, a za druge je na snazi.

Isti predlagatelj navodi da su na navedenom sudu donesene i brojne presude koje nisu utvrdile ništetnost sličnih ugovora o kreditu jer su sklopljeni izvan Republike Hrvatske (kao primjer takve prakse navodi presudu istog suda broj: P-7448/14-73 od 18. kolovoza 2017.), te smatra da ZNUKMO predstavlja izvor sistemske »pravosudne nesigurnosti«.

Nadalje, smatra spornim i izraz »druge pravne poslove« iz članka 1. stavka 2. ZNUKMO-a, jer se ništetnost sukladno članku 4. ZNUKMO-a odnosi isključivo na javnobilježničke akte koji su sklopljeni u vezi s ništetnim ugovorima o kreditu/zajmu. Smatra da se radi o »školskom primjeru« zakonskog uređenja »na kojemu se može učiti kako se zakon ne smije pisati« jer se radi o visokom stupnju pravne nesigurnosti, s obzirom na to da o tumačenju suca ovisi hoće li »druge pravne poslove« koji su vezani uz ništetne ugovore o kreditu proglasiti ništetnima.

9.2. Isti predlagatelj smatra i nejasnom granicu između primjene ZNUKMO-a i članaka 19.j i 19.k Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine« broj 75/09., 112/12., 143/13., 147/13., 9/15., 78/15., 52/16. i 102/15.; u daljnjem tekstu: ZPK) te smatra da time dolazi do ustavnopravno nedopuštenog pravnog položaja fizičke osobe-sudužnika. Posebice smatra neodređenim položaj kreditnih posrednika na koje se ZNUKMO ne primjenjuje, ali postoji mogućnost da se u sudskoj praksi primjena ZNUKMO-a proširi i na te osobe jer je tijekom rasprave u Hrvatskom saboru 4. srpnja 2017. dominirala tema neovlaštenih kreditnih posrednika, koji se izrijekom ne navode u ZNUKMO-u.

10. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4602/2017 u dopuni prijedloga od 17. srpnja 2018. dostavlja brojnu sudsku praksu (ukupno 11 sudskih odluka) u primjeni ZNUKMO-a te ističe da je ona vrlo različita te je rezultirala »sistemskom devijacijom u obliku najvišeg stupnja pravosudne nesigurnosti nacionalnih razmjera«. Posebno upozorava da sudovi različito tumače pojam za ugovore »sklopljene u Republici Hrvatskoj«, te tako neki ispitivanjem svjedoka utvrđuju gdje je ugovor stvarno sklopljen (primjerice Općinski sud u Zlataru, Stalna služba u Zaboku, predmet broj: P-269/16), dok drugi primjenjuju članak 252. stavak 2. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08. i 78/15.), prema kojem se smatra da je ugovor sklopljen u mjestu u kojem je ponuditelj imao svoje sjedište u trenutku davanja ponude (primjerice Općinski sud u Varaždinu, predmet broj: P-137/16).

Također u istom podnesku ističe i probleme oko tumačenja i primjene članka 6. ZNUKMO-a, koji se odnosi na odgodu ovrhe. Tako neki sudovi uopće ne primjenjuju ZNUKMO (primjerice rješenje Županijskog suda u Varaždinu, Stalne službe u Koprivnici broj: Gž Ovr-1289/17 od 24. siječnja 2018.), dok drugi sudovi sami utvrđuju gdje je ugovor sklopljen prema mjestu gdje je ugovor solemniziran, te primjenjuju članak 6. ZNUKMO-a (primjerice rješenje Županijskog suda u Puli-Pola broj: Gž Ovr-771/2017 od 4. siječnja 2018.). Stoga, smatra da se u tumačenju i primjeni ZNUKMO-a mogu očekivati brojne nekonzistentnosti, što je protivno načelu pravne sigurnosti kao »modernom standardu svake pravne države«.

Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-2092/2018 također ističe nedorečenost ZNUKMO-a koji sa sobom donosi brojne pravne praznine koje će morati rješavati sudska praksa posebice u vezi s mjestom sklapanja ugovora. To je dovelo do promjene prakse sudova i negiranja pravila o teretu dokazivanja.

11. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-3678/2017 smatra da formalna neustavnost ZNUKMO-a proizlazi i iz njegove nesuglasnosti s člankom 141.c Ustava, jer prije donošenja spornog zakona nije provedeno savjetovanje s Europskom centralnom bankom, a koja obveza je propisana u članku 282. stavku 5., u vezi s člankom 127. stavkom 4. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (Službeni list Europske unije C 326/12 od 26. listopada 2012.; u daljnjem tekstu: UFEU). Naime, Odlukom Vijeća od 29. lipnja 1998. o savjetovanju nacionalnih tijela s Europskom središnjom bankom u pogledu prijedloga propisa (98/415/EZ) utvrđen je okvir za savjetovanje, a posebno u odnosu na valutna pitanja te pravila koja se primjenjuju na financijske institucije u mjeri u kojoj takva pravila značajno utječu na stabilnost financijskih institucija i tržišta.

12. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4602/2017, uz prigovore predlagatelja iz predmeta broj: U-I-3699/2017 dodaje i prigovor da je pri izglasavanju ZNUKMO-a u Hrvatskom saboru predlagatelj zakona zastupnik Marin Škibola na sjednici održanoj 14. srpnja 2017. usmeno modificirao tri amandmana Vlade na Prijedlog ZNUKMO-a, a da nije primijenjen članak 199. Poslovnika koji u takvom slučaju propisuje da se i takav amandman podnosi u pisanom obliku te da se o njemu provodi rasprava i glasovanje. Umjesto toga primijenjeni su članci 201. i 202. Poslovnika, koji propisuju postupak s amandmanima na sjednici Hrvatskog sabora.

13. U odnosu na prigovore materijalne neustavnosti ZNUKMO-a, predlagatelji u svojim prijedlozima dovode u pitanje legitimni cilj za donošenje ZNUKMO-a, kao i njegovo povratno djelovanje na pravne odnose koji su nastali puno godina prije nego što je ZNUKMO donesen. Tako predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4364/2017 smatra da je cijeli ZNUKMO retroaktivan jer se donosi isključivo radi naknadne ništetnosti ugovora koji su sklapani do 2010., a što izričito stoji i u Prijedlogu ZNUKMO-a, ali i u obrazloženju Amandmana br. X Vlade (akt klasa: 022-03/17-12/29, ur. broj: 50301-25/20-17-7 od 25. svibnja 2017.). Također smatra da se ZNUKMO primjenjuje na sve dužnike neovisno o namjeni kredita (»stambeni kredit izjednačen je s kreditom špekulativne namjene«).

Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-3699/2017 smatra da je za utvrđenje materijalne nesuglasnosti ZNUKMO-a dostatno provesti test ustavnosti samo u odnosu na članke 3. stavak 1. i 10. stavak 1. ZNUKMO-a i to samo zbog toga što »utvrđenje neustavnim tih dvaju članaka automatski bi dovelo do toga da cijeli ZNUKMO kao takav ne bi bio ‘pravno egzistentan’ i ne bi imao ‘pravni smisao’.«

Taj predlagatelj smatra neustavnom mjeru iz članka 3. stavka 1. ZNUKMO-a koja se sastoji od zakonskog proglašenja ništetnima, od trenutka njihova sklapanja (članak 10. stavak 1.), ugovora koje su hrvatski državljani i hrvatske privatne pravne osobe (u daljnjem tekstu: domaći dužnici) sklopili u Republici Hrvatskoj s pravnim osobama sa sjedištem izvan Republike Hrvatske ako su one bile neovlaštene za davanje kredita u Republici Hrvatskoj u smislu članka 2. alineje 2. ZNUKMO-a.

13.1. U odnosu na legitimni cilj, te prikladnost i razmjernost zakonske mjere, navodi:

»Prema saznanjima predlagateljice, osporeni ZNUKMO predstavlja jedinstven slučaj u parlamentarnom životu Republike Hrvatske po tome što je donesen s ciljem koji ne proizlazi ni iz naziva ni iz sadržaja ZNUKMO-a, a zbog stavova o načinu rada sudova istodobno predstavlja negaciju ustrojstva državne vlasti utvrđenog Ustavom RH.

(...)

U ovom se slučaju radi o različitoj, ali prema mišljenju predlagateljice mutatis mutandis usporedivoj, neusklađenosti koja se manifestira u tome da je ZNUKMO donesen radi ostvarenja cilja koji ne proizlazi ni iz njegovog naziva, ni iz službeno deklariranog cilja njegovog donošenja, a ni iz njegovog sadržaja.

Temeljni cilj ZNUKMO-a, koji proizlazi i iz naziva i iz samog sadržaja tog zakona, jest ponuditi zakonski model kojim će se uspostaviti zakonitost u području kreditnih odnosa ako je ona narušena time što strani vjerovnik za pružanje kreditnih usluga u Republici Hrvatskoj ‘ne ispunjava uvjete propisane posebnim propisom, odnosno ne raspolaže propisanim odobrenjima i/ili suglasnostima nadležnih tijela Republike Hrvatske’ (članak 2. alineja 2. ZNUKMO-a). Polazeći od činjenice da su krediti, kojima se bavi ZNUKMO, sklapani u razdoblju između 2002. i 2010./2012., poseban problem je vezan uz pitanja: o kojim je uvjetima riječ i u kojim su posebnim propisima ti uvjeti bili sadržani u navedenom razdoblju, odnosno od kada je obveza ishođenja takvih odobrenja i/ili suglasnosti nadležnih tijela Republike Hrvatske bila propisana i kojim propisom? Odgovori na ta pitanja su bitna ustavnopravna pretpostavka za pravnu opstojnost cijelog ZNUKMO-a. Koliko je predlagateljici poznato, do sada nitko nije odgovorio na ta pitanja, pa ni predlagatelj zakona. (...)

Način sankcioniranja takvih nezakonitosti i vrste mogućih sankcija uvjetovane su njihovom javnopravnom prirodom koja ih smješta u područje uređenja kreditnih institucija. Za takve su slučajeve nezakonitosti prikladni prekršajna ili kaznena odgovornost, a mogu biti propisani različiti oblici inspekcijskog nadzora te različite administrativne sankcije i mjere kojima se zaustavlja i prekida nezakonito stanje. (...)

Suprotno tome, zakonodavac je u članku 3. u vezi s člankom 10. ZNUKMO-a krenuo dijametralno suprotnim putem te je za sve neovlaštene strane vjerovnike propisao jedinstvenu ‘građansko-pravnu sankciju’. To je termin kojim se koristila Vlada u obrazloženju Amandmana P.Z. 899/15, a kojim su u ZPK dodani članci 19.j i 19.k (kao posebna glava IV.b ‘Ništetnost i sudski postupci’). (...) Kao što je prethodno rečeno, za poslovanje bez odobrenja nadležnih tijela, odnosno neispunjenje zakonskih i/ili administrativno-pravnih pretpostavki za poslovanje strane pravne osobe na području Republike Hrvatske, načelno dolaze u obzir prekršajna ili kaznena odgovornost (...) S obzirom na javnopravnu prirodu i vrstu opisane nezakonitosti na kojoj počiva ZNUKMO, izricanje ‘građansko-pravne sankcije’ u vidu blanketnog zakonskog proglašenja ništetnima svih ugovorno-kreditnih poslova tih stranih pravnih osoba (neovlaštenih vjerovnika) od dana njihova sklapanja u Republici Hrvatskoj, godinama unazad, ne može se nikako i ni pod kojim uvjetima ocijeniti ni prikladnom ni razmjernom sankcijom.

Prije svega, predlagateljica smatra da zakonodavac u opisanim okolnostima, s obzirom na javnopravnu prirodu i vrstu nezakonitosti koja je središnji predmet ZNUKMO-a, nije smio derogirati primjenjivo pravilo općeg obveznog prava, a da za to nije pružio, a ponajmanje obrazložio nijedan razlog, kamoli takav koji bi bio dostatan, relevantan i uvjerljiv. Mjerodavni članak 322. stavak 2. ZOO-a glasi: (...)

Drugo, iz obrazloženja K.P.Z.-a 121/2017 je jasno vidljivo da je ZNUKMO zapravo donesen radi ostvarenja drugog, posve različitog temeljnog cilja od onoga koji proizlazi iz naziva i središnjeg predmeta uređenja ZNUKMO-a u smislu u kojem je on prethodno opisan. Taj drugi cilj bila je ‘sanacija posljedica’ konkretnih ugovorno-kreditnih poslova koji su nastali u prošlosti. (...)

Jedini i isključiv stvarni cilj cijelog ZNUKMO-a je retroaktivno miješanje (zadiranje) države u postojeće obveznopravne (ugovorne) odnose na način da se zakonskim putem omogući domaćim dužnicima (osim onima koji su ugovor ‘u cijelosti ispunili’, što god to značilo) da u sudskim postupcima pred domaćim sudovima, primjenom novostvorenog hrvatskog prava kao jedino mjerodavnog (to jest ZNUKMO-a) zahtijevaju proglašenje ništetnima ugovore koje su ti domaći dužnici prije sedam, 10 ili 17 godina sklopili u Republici Hrvatskoj s određenim ‘neovlaštenim stranim vjerovnicima’. (...)

Prema tome, povreda koju ZNUKMO sankcionira (to jest neispunjenje zakonskih i/ili administrativno-pravnih uvjeta, odnosno ‘neraspolaganje’ od strane stranih vjerovnika propisanih odobrenja i/ili suglasnosti nadležnih tijela za poslovanje na području Republike Hrvatske u vrijeme kad su ugovori sklopljeni) zapravo je poslužila samo kao dobar povod, ili je iskorištena samo kao dobar izgovor za opisani retroaktivni zahvat države u privatne ugovorno-kreditne odnose, a posljedično i u imovinu ciljane skupine neovlaštenih stranih vjerovnika.«

13.2. Predlagatelji iz predmeta broj: U-I-4602/2017 i U-I-682/2018 navode, osim toga, da ZNUKMO ne uređuje potrošačko kreditiranje i ne bavi se zaštitom potrošača pa se na njega ne primjenjuju stajališta u vezi s tom djelatnosti. Ističu da je kod ZNUKMO-a formalna nezakonitost uzrokovala materijalnopravnu posljedicu za jednu ili drugu pravnu stranu, te stoga ulazi u područje javnog prava, prema obrazloženju Prijedloga zakona. Međutim, ističu da postoji i Zakon o zabrani i sprječavanju neregistrirane djelatnosti (»Narodne novine« broj 61/11.) koji za poslovanje bez registracije određenih djelatnosti propisuje prekršajne sankcije, a ne i sankcije u vidu ništetnosti pravnih poslova koji bi se sklopili obavljanjem takvih djelatnosti. Stoga je poslovanje bez odgovarajućih odobrenja u Republici Hrvatskoj već godinama zakonski uređeno te nije bilo potrebe za donošenjem novog propisa o istom području. Također, smatra da se radi o nedopuštenoj kumulaciji sankcija koje su propisane navedenim zakonom i ZNUKMO-om, koja nije ustavnopravno prihvatljiva.

13.3. U odnosu na pitanje ustavnopravne opravdanosti obrazlaganja legitimnog cilja »nezakonitim radom sudova i nelegalnoj sudskoj praksi« predlagatelj iz predmeta broj: U-I-3699/2017 navodi:

»Predlagateljica postavlja pitanje: je li moguće u demokratskoj državi utemeljenoj na načelu diobe vlasti (članak 4. Ustava RH), načelu neovisnosti i samostalnosti sudstva te obvezi suđenja isključivo temeljem Ustava i važećeg objektivnog prava (članak 115. stavci 2. i 3. Ustava RH), što su sve elementi vladavine prava (članak 3. Ustava RH), opravdati zakon koji svoj raison d’être crpi iz ocjene zakonodavca o nezakonitom načinu rada sudova u određenoj vrsti predmeta? S obzirom da je cjelokupni tekst K.P.Z.-a 121/2017 dostavljen u Prilogu 5, predlagateljica ovdje citira samo određene navode koji su sadržani u njegovom obrazloženju:

(...)

‘...u zadnje vrijeme dolazi do improvizacija, neujednačenih i dvojbenih odstupanja u sudskoj praksi, primjenom važećih zakona, što šteti principima pravne sigurnosti i vladavine prava, kao i ulozi i zadaći sudbene vlasti u društvu, te nanosi štetu samoj toj vlasti i vlasti u cjelini, kao i strankama u parničnim i ovršnim postupcima’ (str. 7)

(...)

S tim u vezi, potrebno je posebno istaknuti da je u cijelosti netočna i neistinita tvrdnja izrečena u K.P.Z.-u 121/2017 da uslijed postojećeg zakonodavstva dolazi do improvizacija, neujednačenih i dvojbenih odstupanja u sudskoj praksi. Kad je riječ o ništetnosti ugovora o kreditu sklopljenih s vjerovnicima koji u vrijeme sklapanja ugovora nisu imali odobrenje nadležnog tijela za rad u Republici Hrvatskoj i/ili nisu bili upisani u sudski registar sudova u Republici Hrvatskoj, praksa domaćih sudova je iznimno ujednačena. Naime, i prvostupanjski i drugostupanjski sudovi su u sudskoj praksi zauzeli jasan i jedinstven stav da takvi ugovori nisu ništetni jer su sklopljeni u skladu s pozitivnim propisima koji su bili na snazi u Republici Hrvatskoj u vrijeme njihova sklapanja.«

13.4. Predlagatelj u svrhu dokazivanja tih navoda dostavlja preko 10 pravomoćnih sudskih presuda kojima potkrepljuje to svoje stajalište. Slična stajališta iznosi i predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4364/2017 koji smatra da nije dokazan interes Republike Hrvatske za retroaktivnu primjenu ZNUKMO-a, kao niti cilj te mjere u hrvatskom pravnom sustavu. Također, ističe da se donošenje ZUKNOM-a ne može opravdati ni nužnošću zaštite pravnog poretka zbog kojeg bi bilo dozvoljeno zadiranje u prava neovlaštenih stranih vjerovnika. Smatra povrijeđenim i načelo razmjernosti jer je uvedena sankcija puno stroža no što je bilo potrebno te navodi da »ako je povreda javnog poretka počinjena neishođenjem potrebne dozvole za obavljanje djelatnosti, tada se sankcija za takvo kršenje administrativne obveze iscrpljuje određivanjem i naplatom prekršajne kazne, koju je zakonodavac propisao«. Isto smatra i predlagatelj iz predmeta broj: U-I-729/2018.

Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4364/2017 smatra da je ZNUKMO nesuglasan i s člankom 4. Ustava, jer ZNUKMO određuje sudovima da isključivo primijene ZNUKMO, te je time ograničena sloboda suda u primjeni prava. Navodi da time zakonodavac pretvara sud u pukog izvršitelja norme te da mu dokida status samostalnog i neovisnog tijela koje primjenjuje pravo na životne odnose. Smatra da se time dovodi u pitanje i pravo na pravično suđenje stranih neovlaštenih vjerovnika u budućim sudskim postupcima. Slične prigovore ističe i predlagatelj iz predmeta broj: U-I-682/2018.

14. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-3678/2017 posebno obrazlaže prigovor povrede načela zabrane diskriminacije iz članka 14. Ustava, jer smatra da se ZNUKMO-om stvaraju dvije situacije za neovlaštene vjerovnike:

»1) Ugovor o kreditu (bez međunarodnog obilježja) je sklopila pravna osoba koja je bila upisana u sudski registar suda u Republici Hrvatskoj, a koja u vrijeme sklapanja ugovora nije imala odgovarajuće odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske. Sukladno članku 322. stavak 2. takav ugovor nije ništetan obzirom da sklapanje ugovora nije bilo zabranjeno drugoj osobi, tj. dužniku.

2) Ugovor o kreditu sa međunarodnim obilježjem je sklopila pravna osoba koja je imala registrirano sjedište izvan Republike Hrvatske i nije imala odgovarajuće odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske. Sukladno članku 3. ZNUKMO-a takav ugovor je ništetan, neovisno o tome što sklapanje ugovora nije bilo zabranjeno drugoj osobi, tj dužniku.«

Takvo stajalište dodatno pojašnjava:

»Dakle, u oba navedena slučaja je riječ o istoj situaciji, niti jedan niti drugi vjerovnik nisu imali odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske, a za koju situaciju zakon predviđa različito postupanje (odluka Ustavnog suda posl. broj U-l-3335/2006): ugovore o kreditu su sklopile prave osobe koje nisu imale odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske.

Međutim, jedan ugovor je ništetan, a drugi nije. Kako je vidljivo iz gore navedenog, razlika je jedino u ‘međunarodnom obilježju’, a što predstavlja grubu i izravnu diskriminaciju vjerovnika očito prema mjestu njihovog sjedišta, zabranjenu člankom 14. Ustava RH. Objektivnog i razumnog razloga za navedeno nema, odnosno navedeni razlog nisu ponudili niti predlagatelj spornog zakona niti Vlada Republike Hrvatske.

Predlagateljica ovime ističe i kako je ovakva vrsta diskriminacije izričito zabranjena odredbama Konvencije, a čije odredbe je Republika Hrvatska dužna poštivati.

Pored navedenog, odredbama ZNUKMO-a su diskriminirani i dužnici, i to ne samo oni koji imaju sklopljene ugovore o kreditu bez međunarodnog obilježja i svi ostali dužnici koji imaju određena dugovanja po drugim osnovama, već i oni dužnici koji su sklopili ugovore o kreditu sa međunarodnim obilježjem sa neovlaštenim vjerovnikom, ali ZNUKMO izričito u članku 1. propisuje kako se ZNUKMO na takve dužnike ne primjenjuje.

(...)

Predlagateljica ističe kako ništetni ugovori imaju takve nedostatke u bitnim potrepštinama za sklapanje ugovora koji čine povredu javnog poretka. Dakle, ukoliko je u konkretnom slučaju nedostatak taj da su određeni vjerovnici bili registrirani izvan RH i nisu imali odobrenje za poslovanje u RH, i ako taj nedostatak vrijeđa pravni poredak u tolikoj mjeri da dovodi do ništetnosti takvih ugovora, onda ga on vrijeđa i u odnosu na velike i srednje poduzetnike i ostale dužnike u odnosu na koje je primjena zakona isključena i onda je i u odnosu na njih ugovor ništetan. Naime, činjenica da je ugovor sklopio npr. veliki a ne mali poduzetnik ne mijenja činjenicu da vjerovnik nije imao potrebna odobrenja. A ako navedena okolnost predstavlja takav nedostatak koji uzrokuje ništetnost onda je takav ugovor ništetan neovisno o tome s kim je sklopljen na strani dužnika.

S tim u vezi, predlagateljica ističe i kako je u praksi je moguće da neovlašteni vjerovnik sklopi jedan ugovor sa malim poduzetnikom i isti takav, na isti iznos i pod istim uvjetima, sa srednjim poduzetnikom (a oba poduzetnika su ovlaštena sklopiti takav ugovor). Sukladno odredbama ZNUKMO-a prvi ugovor bi bio ništetan, dok drugi ne bi.

(...)

Predlagateljica ističe kako ne postoji opravdan razlog za prethodno navedeno. Neovlašteni vjerovnik je i dalje neovlašten i ukoliko je cilj donošenja ovakvog zakona bio sankcionirati nezakonito poslovanje određenih vjerovnika, ovakvom odredbom se to ne postiže, odnosno izravno se pogoduje određenim interesnim skupinama ovisno o tome što im treba – fizičkim osobama i malim poduzetnicima da su njihovi ugovori ništetni jer oni to žele i oslobađaju se plaćanja ugovornih kamata jer ih ne mogu platiti, a srednjim i velikim poduzetnicima se omogućava da njihovi, isti takvi sklopljeni ugovori, ostanu na snazi jer s druge strane njima to treba za osiguranje njihovog poslovanja i kako bi se izbjegao totalni kolaps financijskog sustava. Navedeno je u cijelosti u protivnosti sa svrhom instituta ništetnosti, te predstavlja grubu zlouporabu navedenog instituta zamišljenog prvenstveno radi zaštite javnog poretka, te će ujedno doprinijeti pravnoj nesigurnosti i neujednačenoj sudskoj praksi, a što se navodno upravo donošenjem ovakvog zakona pokušalo izbjeći.«

14.1. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4364/2017 također iznosi prigovor diskriminacije s obzirom na sjedište neovlaštenih vjerovnika (njihovo nacionalno porijeklo) te smatra da je ništetnost »trebala obuhvaćati sve pravne poslove sklopljene pod istim uvjetima i protivne istoj kogentnoj normi«, a ne da se iz primjene ZNUKMO-a izuzme Republiku Hrvatsku, jedinice lokalne samouprave i pravne osobe u njihovom većinskom vlasništvu, koje su se vrlo često prekogranično zaduživale. Ističe i različitost tretmana domaćih i stranih vjerovnika koji se nalaze u identičnoj pravnoj situaciji jer oba nemaju odgovarajuće dozvole za davanje kredita. Dužnici domaćih vjerovnika moraju nastaviti ispunjavati svoje obveze iz ugovora o kreditu, dok dužnici stranih neovlaštenih vjerovnika to ne moraju činiti.

Isti predlagatelj smatra da zakonska mjera iz ZNUKMO-a predstavlja izvlaštenje imovine vjerovnika (ulaganja u vidu davanja kredita) i stoga je suprotna članku 50. Ustava. Naime, ZNUKMO proglašava ništavim i javnobilježnička osiguranja tražbina putem zasnivanja hipoteka, proglašava ništetnim jamstva i sudužništva, pa će vjerovnici samo uz velike poteškoće morati pokretati posebne parnice radi ishođenja novog ovršnog naslova na temelju kojega će moći naplatiti svoje kredite, koje su uredno isplatili dužnicima na području Republike Hrvatske.

14.2. Predlagatelj Poliklinika Smile d.o.o. Opatija podnosi prijedlog samo zbog navodne diskriminacije koja proizlazi iz definicije neovlaštenog vjerovnika iz članka 2. ZNUKMO-a, te navodi:

»Predlagatelj smatra kako se takvim definiranjem izraza izravno diskriminira kreditne institucije iz drugih država članica Europske Unije propisivanjem sankcija za njihove propuste koje ne djeluju na domaće kreditne institucije te da se na taj način izravnim postavljanjem diskriminirajućeg ograničenja krši sloboda pružanja usluga, koja je jedna od četiri temeljne gospodarske slobode radi kojih je i došlo do stvaranja europskih integracija, a što je u izričitoj suprotnosti s člankom 143. st. 1. Ustava RH: ‘Republika Hrvatska, na temelju članka 142. Ustava, kao država članica Europske unije, sudjeluje u stvaranju europskog zajedništva, kako bi zajedno s drugim europskim državama osigurala trajni mir, slobodu, sigurnost i blagostanje te ostvarila druge zajedničke ciljeve, u skladu s temeljnim načelima i vrijednostima na kojim se Europska unija zasniva.’

U pročišćenoj verziji Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije (2016/C 202/01) su sadržana sva temeljna načela i sve temeljne vrijednosti na kojima se Europska Unija zasniva. U temeljne vrijednosti zasigurno spadaju i četiri temeljne gospodarske slobode Europske unije: sloboda kretanja robe, sloboda kretanja osoba, sloboda pružanja usluga te sloboda kretanja kapitala.

Sloboda kretanja usluga zauzima zasebno poglavlje unutar Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (dalje u tekstu: UFEU) kojim se propisuje pod kojim uvjetima države članice smiju postavljati ograničenja te slobode osobama iz drugih država članica. Međutim, postavljanje ograničenja poput ovoga iz Zakona koje djeluje na kreditne institucije iz drugih država, a ne djeluje na domaće kreditne institucije je zabranjeno na temelju čl. 56. st. 1. UFEU koji glasi: ‘U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.› te čl. 61. koji glasi: ‹Do ukidanja ograničenja slobode pružanja usluga, svaka država članica primjenjuje ta ograničenja na sve osobe koje pružaju usluge u smislu članka 56. stavka 1., bez razlike s obzirom na njihovo državljanstvo ili boravište.› te kao nadopuna čl. 61. odnosno pojašnjenje da se odnosi i na trgovačka društva, a ne samo na fizičke osobe, na temelju čl. 62. se primjenjuje čl. 54 st. 1. koji glasi: ‹Za potrebe ovog poglavlja, trgovačka društva osnovana sukladno pravu neke države članice, a čije se registrirano sjedište, središnja uprava ili glavno mjesto poslovanja nalazi unutar Unije, tretiraju se na isti način kao i fizičke osobe koje su državljani država članica.›. Budući da se kao izravna posljedica definicije iz čl. 2. Zakona cjelokupni Zakon primjenjuje na kreditne institucije iz drugih država članica Europske unije, a ne primjenjuje se na hrvatske kreditne institucije, on krši i načelo nediskriminacije.

Iz gore iznijetog razvidno je da odredbe Zakona nisu u skladu s temeljnim načelima i vrijednostima Europske unije koja je Republika Hrvatska preuzela u svoj Ustav u čl. 143. st. 1., čime je Zakon ujedno i protuustavan. U slučaju kada bi definicija iz čl.2. Zakona bila postavljena na način da isključuje kreditne institucije iz drugih država članica Europske unije, tada bi se Zakon primjenjivao isključivo na države izvan jedinstvenog tržišta te ne bi diskriminirao kreditne institucije na temelju mjesta njihova poslovna nastana. Samim time bi Zakon bio u skladu s temeljnim načelima i vrijednostima Europske unije, a onda i u skladu s Ustavom. Opravdana zakonodavna mogućnost je također i ta da se iz primjene Zakona ne isključe hrvatske kreditne institucije, već da se Zakon primjenjuje na sve kreditne institucije budući da na taj način također ne bi bilo diskriminacije. Međutim, u svom sadašnjem obliku Zakon predstavlja jasnu diskriminaciju i kao takav ne može opstati, a predstavlja i viseću opasnost tužbe Europske komisije protiv Republike Hrvatske zbog donošenja diskriminatornog zakona.«

14.3. Prigovor diskriminacije iznose i predlagatelji iz predmeta broj: U-I-4602/2017, U-I-682/2018 i U-I-729/2018, ističući neustavni položaj neovlaštenih vjerovnika prema ZNUKMO-u koji proizlazi iz članka 1. u kojem su propisane iznimke za dužnike na koje se taj zakon ne primjenjuje. Tako se ZNUKMO ne primjenjuje na Republiku Hrvatsku, jedinice lokalne samouprave, pravne osobe proračunske ili izvanproračunske korisnike te na velike ili srednje poduzetnike u smislu zakona kojim se uređuje računovodstvo poduzetnika. To znači da iako su te pravne osobe sklopile ugovore o kreditu s neovlaštenim stranim vjerovnicima, takvi ugovori nisu ništetni. Kao osnova razlikovanja u amandmanima Vlade na Prijedlog ZNUKMO-a naveden je različit stupanj znanja o »pravnim posljedicama obveza koje preuzimaju« druge ugovorne strane. Smatra da time država »izravno pogoduje onoj skupini neovlaštenih stranih kreditora-vjerovnika s kojima posluje upravo ona sama, što je samo po sebi nezamislivo u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava«.

Nadalje, predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4602/2017 ukazuje i na diskriminaciju između poduzetnika na koje se ZNUKMO primjenjuje jer se radi o mikro poduzetnicima (oni s aktivom do 2,6 milijuna kuna, neto zaradom do 5,2 milijuna kuna i prosječnim brojem radnika do ili jednako 10) i o malim poduzetnicima (s ukupnom aktivom do 30 milijuna kuna, neto prihodom do 60 milijuna kuna odnosno s prosječnim brojem radnika do ili jednako 50), dok se ne primjenjuje na srednje i velike poduzetnike prema propisima o računovodstvu. S tim u vezi ističe da je u vrijeme donošenja ZNUKMO-a na snazi Zakon o računovodstvu (»Narodne novine« broj 78/15., 134/15. i 120/16.) koji je izmijenjen 1. siječnja 2016., a kako se ZNUKMO odnosi na ugovore sklapane od 2000. do 2010. kada su bili na snazi drugi propisi o računovodstvu, upitno je, smatra, kako će se odrediti na koju se skupinu dužnika – poduzetnika primjenjuje ZNUKMO, jer svaki od tada važećih propisa na drugačiji način određuje grupe poduzetnika u koje se dijele poduzetnici. Stoga, smatra da je u tom dijelu ZNUKMO neprovediv jer ne sadrži preciznu zakonsku definiciju grupe poduzetnika na koju se primjenjuje, kao ni način kako će se ti elementi utvrditi.

Stoga, smatraju da razlikovanje među dužnicima koje uvodi članak 1. stavak 1. alineja 4. ZNUKMO-a dovodi do diskriminacije među poduzetnicima jer se ništetnost uvodi zbog neovlaštenosti vjerovnika koji su na jednaki način pozajmljivali velikim i malim poduzetnicima, neovisno o njihovoj veličini, ali uvijek bez odgovarajućih dozvola na teritoriju Republike Hrvatske. Za takvo razlikovanje tih grupa poduzetnika naveden je samo razlog da manji nisu imali odgovarajuća znanja o kreditnom odnosu koji sklapaju.

U odnosu na isključenje države i drugih javnopravnih subjekata i trgovačkih društava (članak 1. stavak 1. alineje 1., 2. i 3. ZNUKMO-a) ti predlagatelji smatraju da ustavni i pravni poredak daleko više vrijeđaju ugovori o kreditu sklopljeni između tih pravnih osoba i neovlaštenih stranih vjerovnika, te da su upravo pravni poslovi s tim pravnim osobama trebali biti proglašeni ništetnima, upravo radi zaštite ustavnog poretka. Umjesto toga, ugovore s tim pravnim osobama ostavlja se na snazi, čime se stvara diskriminacija u odnosu na druge poduzetnike čiji se ugovori utvrđuju ništetnima.

14.4. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-2706/2018 u odnosu na prigovor nejednakosti navodi da su ZNUKMO-om korisnici kredita koji su uredno i pravodobno ispunili svoje obveze iz kredita stavljeni u bitno nepovoljniji položaj u odnosu na sve druge korisnike koji su protivno načelu savjesnosti i poštenja po njihovom dospijeću propustili ispuniti svoje obveze iz ugovora. Smatra da je nelogično da se ZNUKMO primijeni i na one korisnike kredita koji su spriječili svojim radnjama ispunjenje ugovora, a da se ne može primijeniti na pravne odnose koji su prestali prije donošenja ZNUKMO-a samo zato što je ugovor o kreditu uredno otplaćen. Pri tome se pozivaju na pravno mišljenje prof. dr. sc. Petra Miladina s Pravnog fakulteta u Zagrebu (koje je priloženo prijedlogu). U mišljenju se posebno analizira primjena latinske maksime »Nemo auditur propriam turpitudinem alegans« (ne treba slušati onoga to se poziva na svoju sramotu) te se ističe da se sud ne smije upuštati ni u raspravljanje o zahtjevu u kojem sam tužitelj ukazuje upravo na svoju nedopuštenu činidbu pa shodno tome zahtijeva vraćanje svega što je druga strana od njega primila s naslova ispunjenja zabranjenog pravnog posla odnosno »nikome se ne može dozvoliti da od vlastitog indigniteta čini osnov za sudsku zaštitu«.

Smatra da bi ZNUKMO mogao stvoriti situaciju na temelju koje bi nesavjesni i nepošteni dužnici mogli doći u situaciju osporavati valjanost ugovora o kreditu samo zato što nisu ispunili svoju ugovornu obvezu.

15. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-682/2018 posebno ističe i povredu jamstva prava vlasništva iz članka 48. stavka 1. Ustava jer smatra da »poništavanje pravnih poslova radi osiguranja tražbina iz ugovora o kreditu dovelo bi u velikom broju slučajeva do nemogućnosti naplate na temelju stečenog bez osnove (...) S obzirom na dužnikovu nemogućnost ispunjenja obveze, radilo bi se o potpunom izvlaštenju neovlaštenih vjerovnika bez odgovarajuće naknade. Osim toga, i vjerovnikovo eventualno potraživanje prema sudužniku i/ili jamcu bi u potpunosti prestalo, bez ikakve protučinidbe, odnosno naknade«. Slična stajališta o legitimnim očekivanjima i o nerazmjernom zadiranju u pravo vlasništva stranih vjerovnika iznose i predlagatelji iz predmeta broj: U-I-729/2018 i U-I-2092/2018 (koji se poziva i na odluku Ustavnog suda broj: U-I-3610/2010 od 15. prosinca 2010., www.usud.hr).

15.1. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-2706/2018 dodatno pojašnjava prigovor izigravanja legitimnih očekivanja banaka koje su davale kredite domaćim državljanima i poduzetnicima u inozemstvu bez odobrenja HNB-a u razdoblju do 2010. Smatra da »aktualni ovršni zahtjevi koji su u dostatnoj mjeri ustanovljeni predstavljaju osnovu legitimnih očekivanja kreditora da će njihovi zahtjevi iz predmetnih obvezno-pravnih odnosa u konačnici biti ispunjeni«. Ističe da je hrvatskim fizičkim i pravnim osobama od lipnja 2003. na temelju Zakona o deviznom poslovanju (»Narodne novine« broj 96/03.) bilo dopušteno poslovati u Republici Hrvatskoj, s time da su korisnici kredita bili u obvezi prijaviti HNB-u kreditni posao s inozemstvom (do 31. prosinca 2010.). Nadalje, navodi da je Republika Hrvatska 1. veljače 2005. potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju s Europskom unijom (u daljnjem tekstu: EU) koji je stupio na snagu 1. veljače 2005. i važio je do 1. srpnja 2013. Člankom 60. stavkom 2. tog Sporazuma u pogledu transakcija na kapitalnom i financijskom računu bilance plaćanja stranke su osigurale slobodno kretanje kapitala s obzirom na potraživanja koja se odnose na trgovačke transakcije ili pružanje usluga u kojima sudjeluje osoba koja ima prebivalište u jednoj od stranaka, te na financijske zajmove i kredite s rokom dospijeća duljim od jedne godine. Stoga, smatra da su kreditori sa sjedištem u državama članicama EU-a mogli hrvatskim dužnicima nuditi odobravanje kredita u inozemstvu, odobravati kredite u inozemstvu, te s njima sklapati ugovore o kreditu bez ishođenja bilo kakvih dozvola ili odobrenja od tijela Republike Hrvatske.

Posebno osporava što se ZNUKMO primjenjuje na poduzetnike koji u kreditne poslove ne ulaze lakomisleno jer su dužni postupati s pažnjom urednog i savjesnog gospodarstvenika odnosno odluke donose na temelju primjerenih informacija koje služe kao podloga za njihovo donošenje. Takve standarde pred poduzetnike postavlja primjerice i članak 252. Zakona o trgovačkim društvima. Stoga, »ispravljanje poduzetnikovih propusta koji su posljedica postupanja protivno ovom zahtjevu ne predstavlja legitimni cilj zakonodavne intervencije u ustavno pravo vlasništva«. Posebno upozorava da su u Hrvatskoj osnovana posebna trgovačka društva (engl. special purpose vehicles) za posebne projekte velikih investicijskih radova, koja u trenutku osnivanja nisu ni srednji ni veliki poduzetnici, te sada dolaze pod udar ZNUKMO-a. Time smatra da su uzdrmani temelji nekoliko stotina investicijskih projekata u Hrvatskoj, od kojih su neki od strateškog infrastrukturnog značaja.

Isti predlagatelj smatra da ZNUKMO predstavlja »tržišni poticaj malim poduzetnicima te ih u odnosu na srednje i velike poduzetnike, bez ikakvog obrazloženja, stavlja u znatno povoljniji položaj na tržištu. Zakon ih oslobađa dijela obveza, jamstva, stvarnopravnih tereta i obveze ispunjenja drugih činidbi«, te smatra da predlagatelj zakona nije razmotrio neke alternativne mjere koje bi bile manje tegobne za vjerovnika na koje se ZNUKMO primjenjuje te ističe da »hrvatsko pravo odavno poznaje instrumentarij za reparaciju takvih štetnih posljedica i za konvalidaciju takvih ugovornih odnosa. Nimalo, stoga ne čudi što alternativna rješenja nisu razmatrana. Ona već postoje. Ali, koristeći se njima sudovi očito do sada nisu donosili odluke koje bi zadovoljile zakonodavca«. Smatra da nedostaci u preciznosti zakona onemogućuju temeljiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti koje je odlučno za ustavnopravno ograničenje ustavnih prava i sloboda.

16. Predlagatelj iz predmeta broj: U-I-2092/2018 posebno ukazuje na to da je u tijeku postupak pred Sudom EU-a u predmetu C-630/17 koji može imati ustavnopravne posljedice u odnosu na ovaj postupak.

Iste prigovore iznosi u dopunama prijedloga od 17. srpnja 2018. i od 11. prosinca 2018. i predlagatelj iz predmeta broj: U-I-4602/2017, te smatra da iz navedenoga proizlazi kako je ZNUKMO nesuglasan s člankom 141.c Ustava i s člancima 56. i 63. UFEU-a koji se odnose na slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja kapitala kao temeljnim vrijednostima i ciljevima pravnog poretka EU-a, te posebno inzistira na donošenju privremene mjere na temelju članka 45. Ustavnog zakona.

V. ZAPRIMLJENA OČITOVANJA

17. Zastupnik Marin Škibola u svom očitovanju u odnosu na prigovore predlagatelja navodi:

»Prigovori predlagateljica kako ZNUKMO ne sadrži ustavnu osnovu (pravni temelj) odnosno da ustavna osnova nije valjana te da je stoga ZNUKMO usvojen suprotno poslovniku Hrvatskog Sabora u potpunosti su neosnovani i kontradiktorni. Naime, sukladno čl. 174. st.1. važećeg poslovnika Hrvatskog Sabora prijedlog zakona sadrži: ustavnu osnovu donošenja zakona, ocjenu stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći, ocjenu i izvore potrebnih sredstava za provođenje zakona te tekst prijedloga zakona, s obrazloženjem.

Sasvim je jasno iz teksta prijedloga ZNUKMO kako su ustavne osnove za donošenje ZNUKMO navedeni u prijedlogu Zakona tako da je neprijeporno netočna tvrdnja kako ustavne osnove nema. Ustavne osnove donošenja ZNUKMO izričito navedene u prijedlogu Zakona su odredbe čl. 14. st. 2., čl. 16. st. 1., čl. 20 i čl. 71. Ustava RH. Dakle, sasvim je razvidno da prijedlog ZNUKMO sadrži sukladno čl. 174. st. 1. Poslovnika Hrvatskog Sabora ustavnu osnovu za donošenje zakona.

Sasvim je drugo pitanje što predlagatelji smatraju da bi prijedlog ZNUKMO trebao sadržavati neke druge ustavne osnove umjesto onih navedenih u prijedlogu – istodobno međutim ne može biti upitno da je prijedlog ZNUKMO sastavljen sukladno čl. 174. Poslovnika Hrvatskog Sabora i da sadrži ustavne osnove.

Pritom treba navesti da ZNUKMO stavlja građane i male poduzetnike u jednak položaj s neovlaštenim vjerovnicima u kojem se nisu nalazili prije stupanja na pravnu snagu ZNKUMO – što su neovlašteni vjerovnici uvelike koristili u praksi nelegalne kreditne emisije te da su takvom kreditnom emisijom ugroženo pravo na dom pogođenih građana. S obzirom da je pravo na dom dio temeljnih sloboda i prava sadržano u čl. 34. Ustava koje generički štiti čl. 20. Ustava na način da propisuje odgovornost za kršenje temeljnih sloboda i prava te da odredba čl. 14. st.1. Ustava sadrži jamstvo jednakosti sasvim je jasno da se odredbe čl. 14.st.1. i čl. 20. Ustava mogu izravno povezati kao skup ustavnih osnova za donošenje ZNUKMO kako je to navedeno u samom prijedlogu Zakona.

Pogrešno je pravno shvaćanje predlagatelja kada navode kako ‘ustavna osnova proizlazi iz zakona’ jer je suprotno teleološkoj interpretaciji prijedloga ZNUKMO koja ne ostavlja sumnje kako se poziva na šire povrede pravnog poretka kao uzrok ništetnosti. Naime, pozivanje na odredbu čl. 322 Zakona o obveznim odnosima koje propisuje opće uzroke ništetnosti u prijedlogu ZNUKMO egzemplarne je prirode i ne može se niti se uzima kao formalna ustavna osnova za donošenje Zakona. Naime, odredba st.1. čl. 322. Zakona o obveznim odnosima glasi:

(1) Ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.

Sasvim je jasno kako pozivanje na opće uzroke ništetnosti iz Zakona o obveznim odnosima koji su u vezi s Ustavom Republike Hrvatske u prijedlogu ZNUKMO dano kao jedan od odrednica za ukupni ratio legis te izvođenje poveznice ZNUKMO u vezi Ustava RH a ne kao formalna ustavna osnova. Time niti na koji način nije namjeravano niti je dovedeno u pitanje učenje o načelu supremacije Ustava.

ZNUKMO se jednostavno pojavljuje kao lex specialis u odnosu na Zakon o obveznim odnosima koji je legi generali stoga je u tom svojstvu našao mjesto u obrazloženju prijedloga ZNUMKO (konkretno opća odredba o ništetnosti) a nikako kao formalna ustavna osnova. Time niti na koji način nije dovedena u pitanje ‘položaj Ustava u hijerarhijskoj strukturi pravnih normi u Republici Hrvatskoj’ kako to pogrešno pravno shvaćaju predlagatelji ovog ustavnosudskog postupka. (...)

Neutemeljen je prigovor predlagatelja ustavnosudskog postupka o nedovoljnom savjetovanju s zainteresiranom javnošću. Naime, u onim zakonodavnim postupcima u kojima se donosi zakon u hitnom postupku upravo zbog opravdanosti same hitnosti po prirodi stvari opseg savjetovanja sa zainteresiranom javnošću je značajno manji nego u redovitoj zakonodavnoj proceduri. Pritom treba naglasiti da su o ovom prijedlogu mišljenja iznosili pravni stručnjaci, doktori pravnih znanosti i sveučilišni nastavnici s ekonomskih fakulteta hrvatskih sveučilišta. Predlagateljica POSOJILNICA BANK eGen na str. 15. svojeg prijedloga neizravno priznaje da je postojala javna rasprava s zainteresiranom javnošću kada navodi ‘tijekom cjelokupnog postupka donošenja ZNUKMO-a na društvenim mrežama dominirale informacije koje su plasirale skupine dužnika (adresata potencijalnog budućeg zakona ...’. Prethodna rasprava o rješenjima nezakonitog djelovanja neovlaštenih vjerovnika koje ZNUKMO konačno riješava je trajala prethodno više od pet godina s doslovce općim političkim i društvenim konsenzusom da je pitanje potrebno posebno urediti. Pokušaji da se to pitanje uredi izmjenama i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju nisu uspjeli, unatoč općem parlamentarnom konsenzusu, te je stoga ZNUKMO usvojen doslovce u zadnji tren za mnoge dužnike koji su pogođeni nezakonitim djelovanjem neovlaštenih vjerovnika.

Prigovori predlagatelja ustavnosudskog postupka na tekst ZNUKMO semantičke i nomotehničke prirode nisu osnovani. Naime problematiziranje zakonskih definicija i izričaja u smislu njihove nepotpunosti i u konačnici nepredvidljivosti učinaka u praksi je utemeljeno u stvarnosti primjene ZNUKMO. Treba naglasiti da je već formirana prvostupanjska sudska praksa u primjeni odredbi ZNUKMO koju potvrđuje da se u praksi ne pojavljuju značajne nedoumice niti pravne praznine u primjeni ZNUKMO te da sudovi jednostavno utvrđuju ugovore o kreditu obuhvaćene ZNUKMO ništetnim što pobija suštinu argumenta predlagatelja postupka oko nepredvidljivosti učinaka u praksi. Tako primjerice Općinski građanski sud u Zagrebu u izreci presude od 31. kolovoza 2017.god. jednostavno utvrđuje:

‘Utvrđuje se da je Ugovor o jednokratnom kreditu ... između tužiteljica i tuženika ništetan.’ (...)

Navedenim kontekstom jasno je da je u citiranom Izvješću Ustavnog suda U-X-5105/2008 ustavnosudska intervencija uslijedila zbog vrlo visokog stupnja ‘unutarnje pravne nedosljednosti (konzistentnost) objektivnog pravnog poretka’ (da upotrijebimo terminologiju Izvješća) kod različitih podzakonskih akata koje su donosile jedinice lokalne samouprave. Takav visok stupanj ‘unutarnje pravne nedosljednosti (nekonzistentnosti) objektivnog pravnog poretka’ u većem broj podzakonskih akata ni po čemu nije usporediv s odredbama ZNUKMO. ZNUKMO se jednostavno pojavljuje kao lex specialis u odnosu na Zakon o obveznim odnosima i podredno neke druge propise. Postojanje takvog propisa niti na koji način ne dovodi do unutarnje pravne nedosljednosti objektivnog pravnog poretka jer kao što je više primjenom općeprihvaćene pravne maksime lex specialis derogat legi generali u tumačenju odredbi dolazimo do objektivnog pravnog poretka bez neopravdanih nedosljednosti. (...)

Pogrešno je pravno shvaćanje predlagatelja REIFFEISENBANK BAD RADKERSBURG-KOLCH eGen glede navodne povrede načela vladavine prava kada navodi na str. 9 svojeg prijedloga kako uopće nije dopuštena mogućnost miješanja zakonodavca u postojeće ugovorne odnose odnosno da bi postojala apsolutna i a priori zabrana takve zakonodavne intervencije. Točno je kako je Ustavni sud naveo u odluci U-l-897 od 18. srpnja 2014.god. kako ‘načelo vladavine prava ne dopušta mogućnost miješanja zakonodavca u postojeće ugovorne odnose’ ali navedeno tvrdnja nije apsolutna i bez izuzetaka. Tako Ustavni sud u odluci U-l – 4455 od 4. travnja 2017.god. koje se odnosi upravno na situacije koje će kasnije regulirati ZNUKMO navodi u t.15 svoje odluke: ‘ Ustavni sud je utvrdio da je temeljni cilj svih propisa koji uređuju potrošačko kreditiranje zaštita potrošača te je stoga ocjena Ustavnog suda da se člankom 19 J stavkom 1. ZPK-a ta zaštita dodatno pojačava čime je legitimni cilj takve intervencije u postojeće ugovorne odnose suglasan s Ustavom i nije u neskladu sa zaštitom pravne sigurnosti kao jednog od aspekata vladavine prava’.

Prigovori predlagatelja glede povreda zabrane diskriminacije i razmjernosti nisu opravdani. Pritom razlikujemo prigovore predlagatelja glede diskriminacije s obzirom na državnu pripadnost neovlaštenog vjerovnika i s time navodne diskriminacije dužnika (koja ne postoji kako ćemo dalje obrazložit) i prigovore glede diskriminacije s obzirom na ekonomsku veličinu dužnika prema propisima o računovodstvu odnosno diobe poduzetnika kojom se zapravo samo štiti slabija ugovorna strana.

Kod navoda o diskriminaciji vjerovnika predlagatelji pogrešno pravno shvaćaju kako dolazi do diskriminacije vjerovnika u odnosu na državnu pripadnost odnosno mjesto registriranog sjedišta jer se ne može diskriminirati netko tko ne postoji. Naime, ZNUKMO se javlja kao lex specialis u odnosu na Zakon o obveznim odnosima kada uređuje ništetnost i pritom štiti slabiju ugovornu stranu – fizičke osobe te male i mikro poduzetnike. U primjeni instituta ništetnosti dakle nije jedini niti iscrpni propis niti sprječava utvrđenje ništetnosti na osnovu drugih pravnih temelja. Pritom treba jasno naglasiti da je riječ o hipotetskoj situaciji jer u praksi više opće ne pojavljuju domaći neovlašteni vjerovnici. Čak i kad bi se pojavili (posve hipotetski) jasno je kako bi ostvarili obilježje nekoliko kaznenih djela za koje se progoni po službenoj dužnosti (...) S druge strane strani neovlašteni vjerovnici kojima se ZNUKMO bavi itekako postoje i bili su izvan domašaja pravnog poretka RH.

Osnovni preduvjet za postojanje diskriminacije jest da se različito postupa prema osobama ili skupinama u sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja. Međutim, ovdje uopće ne postoje osobe ili skupine koje bi bile diskriminirane u smislu državne pripadnosti jer domaćih neovlaštenih vjerovnika uopće nema (a njihovo djelovanje bi i kad bi hipotetski postojali bilo sankcionirano drugim pravnim temeljima uključujući i ništetnost). U Konačnici i Ustavni sud je potvrdio da nema neopravdane diskriminacije u već citiranoj odluci U-l-4455 od 4. travnja 2017.god. vrlo sličnoj situaciji kod izmjena i dopuna Zakona o potrošačkom kreditiranju kad je uveden poseban režim za ugovore s međunarodnim obilježjem (...)

Glede navoda predlagatelja ovog ustavnosudskog postupka oko diskriminacije s obzirom na veličinu dužnika pravne osobe sukladno propisima o računovodstvu (gdje u doseg zakona ulaze kao mikro i mali poduzetnici a izvan dosega su srednji i veliki poduzetnici) bitno je naglasiti kako ZNUKMO štiti slabiju ugovornu stranu a to su fizičke osobe te mikro i mali poduzetnici – to je zaštićena skupina. Diskriminacija ne može biti opravdana ako nema objektivnog i razumnog opravdanja. Sasvim je jasno ustanovljeno kako u domaćem pravnom poretku i praksi Ustavnog suda tako i pravu EU i praksi Suda Europske unije te u konvencijskom pravu i praksi Europskog suda za ljudska prva da diskriminacija u zaštiti slabije ugovorne strane može biti opravdana kao objektivna i razumna. Jedna cijela pravna grana – pravila (ili pravo) o zaštiti potrošača – temelje se na upravo diskriminatornoj zaštiti slabije ugovorne strane – potrošača kao opravdano zaštićene skupine.

Veliki i srednji poduzetnici, u smislu propisa o računovodstvu, s obzirom na imovinu i broj zaposlenih ne mogu se smatrati slabijom ugovornom stranom pa ne mogu niti biti predmetom posebne zaštite. S druge strane mikro i mali poduzetnici se nalaze, s obzirom na imovinu te dostupnost pravne zaštite, u vrlo sličnoj poziciji kao potrošači fizičke osobe što im osigurava opravdano mjesto u zaštićenoj skupini. Stoga je dodatna zaštita mikro i malih poduzetnika, u kategoriju kojih ulaze i obrtnici kao fizičke osobe, u odnosu na velike i srednje poduzetnike opravdana.

Ustavni sud je u već citiranoj odluci U-l-4455 od 4. travnja 2017.god. koja je vrlo bitna u ovom predmetu jer se u značajnom dijelu odnosi na situacije koje su pokrivene i ZNUKMO a donesena je prije stupanja na pravnu snagu ZNUKMO utvrdio kako je legitimni cilj zaštita slabije ugovorne strane – u citiranom predmetu potrošača takve važnosti da nije potrebno provoditi detaljno test razmjernosti. Zbog važnosti odluke U-l-4455 od 4. travnja 2017. god. za ovaj postupak ona je u cijelosti priložena ovom očitovanju.

Stajališta smo dakle da nije potrebno provoditi detaljan test razmjernosti zbog razine ugroženosti zaštićene skupine – potrošača te mikro i malih poduzetnika s jedne strane te ozbiljnost i trajnost ugroze javnog poretka od strane neovlaštenih vjerovnika s druge strane. Međutim, kad bi se Ustavni sud odlučio ipak provesti detaljniji test razmjernosti uvjereni samo kako bi ZNUKMO u svim svojim odredbama zadovoljio kriterije istog jer bez posebnog utvrđenja ništetnosti kao niti utvrđivanja povratnog djelovanja legitimni cilj zaštite zaštićene skupine neprijeporno ne bi mogao postignut niti na jedan drugi blaži način.

(...) Povreda načela zaštite vlasništva ne postoji jer vlasništvo neovlaštenih vjerovnika nad financijskim sredstvima koje su isplatili dužnicima ostaje zaštićeno. Naime, ugovori o kreditu sklopljeni jer se za ništetni pravni posao smatra da nikad nije niti nastao odnosno da ne postoji. U slučaju utvrđenja ništetnosti kao opća pravna posljedica dolazi do povrata primljenog, što ZNUKMO na niti koji način ne ugrožava. Znači neovlašteni vjerovnici dobit će natrag svoju financijsku imovinu u onim slučajevima gdje to već nisu. U praksi se pojavljuje stotine predmeta gdje je povrat isplaćenog (‘glavnice’) značajno premašen a neovlašteni vjerovnici nezakonito obračunavaju ne samo kamate nego kamate na kamatu (anatocizam) i različite zabranjene naknade čime praktično drže dužnike u poziciji dužničkog ropstva bez realne mogućnost da ikad zapravo otplate ‘dug’. Dakle, ZNUKMO ne ugrožava pravo neovlaštenih vjerovnika da u potpunosti vrate sva sredstva koja su zaista i isplatili dužnicima.«

17.1. U očitovanju Vlade, između ostaloga, navedeno je:

»Neosnovanost te promašenost zaključka o ‘političkoj trgovini’ između zastupnika Marina Škibole i Vlade Republike Hrvatske najbolje opovrgava činjenica da je Zakon o ništetnosti jednoglasno donesen na 4. sjednici Hrvatskoga sabora 14. srpnja 2017. godine i to sa 134 glasa ‘za’ i niti jednim suzdržanim ili glasom protiv. S druge strane, primjerice, kada se posljednji put mijenjao Ustav Republike Hrvatske, rasprava u Hrvatskome saboru je zaključena 9. lipnja 2010. godine, a Nacrt promjene Ustava usvojen je na 18. sjednici 10. lipnja 2010. godine sa 123 glasa ‘za’, 3 ‘protiv’ i 2 ‘suzdržana’. Dakle, Hrvatski sabor je Zakon o ništetnosti donio konsenzusom svih političkih stranka i zastupnika, što ukazuje na to da je očito postojala potreba i nužnost za donošenje Zakona te da je predloženo rješenje za sve zastupnike bilo prihvatljivo. (...)

Tvrdnja o formalnoj neustavnosti zbog donošenja Zakona o ništetnosti po hitnom postupku je neosnovana i ona je zapravo subjektivna (pr)ocjena koju predlagateljica Posojilnica Bank temelji na obrazloženju predlagatelja Zakona o ništetnosti (zastupnika u Hrvatskome saboru Marina Škibole). Člankom 204. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine«, br. 81/13, 113/16, 69/17 i 29/18; u daljnjem tekstu: Poslovnik Sabora) propisano je da se iznimno, zakon može donijeti po hitnom postupku, kada to zahtijevaju osobito opravdani razlozi, koji u prijedlogu moraju biti posebno obrazloženi.

S obzirom na to daje Zakon o ništetnosti donesen na prijedlog zastupnika, a ne Vlade Republike Hrvatske, nije moguće ulaziti u razloge za donošenje Zakona o ništetnosti po hitnom postupku koje je naveo predlagatelj Zakona o ništetnosti, ali je bitno podsjetiti da su u nenormativnom dijelu Prijedloga zakona o ništetnosti navedeni razlozi njegovog donošenja po hitnom postupku, a koji razlozi se nikako ne bi mogli smatrati općima, neodređenim i paušalnim, imajući u vidu činjenicu da se Zakonom o ništetnosti rješava pitanje koje je godinama bilo aktualno i kojim se bavila i zakonodavna i sudska i izvršna vlast.

Vlada Republike Hrvatske smatra kako navedeno predstavlja dovoljno ozbiljnu prijetnju temeljnim interesima društva te da je bilo nužno hitno saniranje takvih posljedica. U prilog navedenome govori i činjenica da je predloženo rješenje doneseno konsenzusom svih nazočnih zastupnika u Hrvatskome saboru. Slijedom navedenoga, potreba za donošenjem Zakona o ništetnosti po hitnom postupku u dovoljnoj je mjeri obrazložena, da je Zakon o ništetnosti donesen u skladu s važećim pravilima za donošenje zakona po hitnom postupku, a u konačnici, kako je i
 propisano člankom 205. Poslovnika Sabora, o prijedlogu donošenja Zakona o ništetnosti po hitnom postupku i njegovoj opravdanosti, odlučio je Hrvatski sabor. Također, neosnovana je i tvrdnja, odnosno stajalište prema kojem je donošenje Zakona o ništetnosti u suprotnosti s člankom 141.c Ustava Republike Hrvatske (članak 145. pročišćenog teksta Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 85/10) jer da prije donošenja Zakona nije provedeno savjetovanje sa ESB. Naime, ESB zajedno s nacionalnim središnjim bankama čini Europski sustav središnjih banaka, čiji glavni cilj je održati stabilnost cijena (članak 282. stavak 2. i članak 127. UFEU), a prema odredbama Odluke Vijeća od 29. lipnja 1998. o savjetovanju nacionalnih tijela s ESB-om u pogledu nacrta propisa (98/415/EZ) propisana je dužnost provođenja postupka savjetovanja s ESB-om o nacrtima propisa u području nadležnosti ESB-a, a posebno u pogledu: valutnih pitanja, sredstava plaćanja, nacionalnih središnjih banaka prikupljanja, objedinjavanja i distribucije monetarne, financijske i bankovne statistike te statistike platnih sustava i platne bilance, sustava plaćanja i namire, pravila koja se primjenjuju na financijske institucije u mjeri u kojoj takva pravila značajno utječu na stabilnost financijskih institucija i tržišta. S obzirom da Zakon o ništetnosti ne uređuje niti jedno područje iz članka 2. stavka 1. Odluke Vijeća od 29. lipnja 1998. o savjetovanju nacionalnih tijela s ESB-om u pogledu nacrta propisa (98/415/EZ) savjetovanje s ESB-om nije niti trebalo provesti.

(...) Suprotno navodima predlagateljice Posojilnica Bank, adresati spornih pravnih normi na koje se Zakon o ništetnosti odnosi su jasno određeni člankom 1. stavkom 1. Zakona o ništetnosti, a definicije dužnika i neovlaštenog vjerovnika propisane su člankom 2. Zakona o ništetnosti. Pitanje označavaju li ugovori s međunarodnim obilježjima samo ugovore koji su sklopljeni s pravnim osobama koje imaju sjedište u državi različitoj od Republike Hrvatske, odnosno dvojba koja iz toga proizlazi misli li se pod time na ugovore koji su sklopljeni s pravnim osobama koje imaju sjedište izvan Europske unije ili i s onim pravnim osobama koje imaju sjedište izvan granica Republike Hrvatske, ali unutar Europske unije, su suvišni i nepotrebni jer je potpuno jasno da Zakon o ništetnosti ne čini razliku između neovlaštenih vjerovnika s obzirom na to je li njihovo sjedište u državi različitoj od Republike Hrvatske izvan ili unutar Europske unije (pitanje sjedišta izvan granica Republike Hrvatske, ali unutar Europske unije nakon 1. srpnja 2013. godine je drugo pitanje jer nakon tog datuma u Republici Hrvatskoj vrijede pravila jedinstvenog tržišta za države članice Europske unije pa se u odnosu na ta pravila primjenjuje europska pravna stečevina). Pritom okolnost da je određena pravna osoba sa sjedištem u Republici Hrvatskoj u vlasništvu pravne i/ili fizičke osobe sa sjedištem odnosno prebivalištem u državi različitoj od Republike Hrvatske nije od značaja jer pravna osoba sa sjedištem u Republici Hrvatskoj nije adresat Zakona o ništetnosti. Također, Zakon o ništetnosti ne govori bilo što o valuti obveze pa predlagateljica Posojilnica Bank bez osnove pokušava međunarodno obilježje koje se odnosi isključivo na stranke proširiti i na predmet ugovora.

Vezano uz definiciju neovlaštenog vjerovnika, suprotno navodima predlagateljice Posojilnica Bank, jasno je da se prema vremenu sklapanja ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem procjenjuje i sjedište vjerovnika i uvjeti za pružanje usluge davanja kredita (zajma ili drugog ugovora kojim vjerovnik odobrava dužniku određeni iznos novčanih sredstava, a dužnik se obvezuje ugovorene kamate i iskorišteni iznos novca vratiti u vrijeme i na način kako je ugovoreno). Mogućnost da prema propisima važećim u vrijeme sklapanja ugovora odobrenje za pružanje usluga kreditiranja nije bilo potrebno, ne postoji jer je riječ o reguliranoj djelatnosti za koju je nužno imati odobrenje i biti nadziran od strane nadležnih tijela. Stoga, izričaj iz članka 2. podstavka 2. Zakona o ništetnosti: ‘nudi ili pruža usluge odobravanja kredita u Republici Hrvatskoj’ treba tumačiti kao stalnu (kontinuiranu) djelatnost usmjerenu na veći broj korisnika usluga, a koja usluga je posljedično tome morala podlijegati nadzoru nadležnih tijela Republike Hrvatske.

Zakon o bankama (»Narodne novine«, br. 84/02 i 141/06), koji je važio do 1. siječnja 2009. godine odnosno do dana kada je stupio na snagu Zakon o kreditnim institucijama (»Narodne novine«, br. 117/08, 74/09, 153/09, 108/12 i 54/13), a vezano za članak 193., propisivao je da bankovne usluge (odobravanje kredita) može pružati banka države članice Europske unije koja u skladu s tim Zakonom osnuje podružnicu, a banka države članice Europske unije koja je u skladu s tim Zakonom ovlaštena neposredno pružati bankovne usluge na području Republike Hrvatske tek od dana pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, te podružnica strane banke (čije je sjedište izvan Republike Hrvatske i izvan područja države članice Europske unije), koja od Hrvatske narodne banke dobije odobrenje za pružanje tih usluga na području Republike Hrvatske.

Uz manje izmjene isto propisuje i Zakon o kreditnim institucijama (»Narodne novine«, br. 159/13, 19/15, 102/15 i 15/18; u daljnjem tekstu: ZOKI) u članku 56. u kojem se navodi da bankovne usluge na području Republike Hrvatske može pružati kreditna institucija države članice Europske unije koja u skladu s tim Zakonom osnuje podružnicu na području Republike Hrvatske, a kreditna institucija države članice Europske unije koja je ovlaštena neposredno pružati bankovne usluge na području Republike Hrvatske tek od dana pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, te podružnica kreditne institucije iz treće zemlje koja je od Hrvatske narodne banke dobila odobrenje za pružanje bankovnih usluga na području Republike Hrvatske.

Slijedom istoga, a budući da ne postoji mogućnost da prema propisima važećim u vrijeme sklapanja ugovora odobrenje za pružanje usluga kreditiranja nije bilo potrebno, Vlada Republike Hrvatske smatra da je Predlagateljica Posojilnica Bank moguće pogrešno protumačila, odnosno nije razgraničila pojam pružanja bankovnih usluga (odobravanja kredita) koje pružaju banke države članice Europske unije na području Republike Hrvatske, za koje je potrebno odobrenje nadležnog tijela od pojma ugovaranja kreditnih poslova zaduženja rezidenta Republike Hrvatske s nerezidentima u svoje ime i za svoj račun, a pravne osobe i u svoje ime, a za tuđi račun, odnosno kreditnog posla s inozemstvom sukladno odredbama Zakona o deviznom poslovanju (»Narodne novine«, br. 96/03, 140/05, 132/06, 150/08, 92/09, 133/09, 153/09, 145/10 i 76/13). Naime, u vezi kreditnih poslova s inozemstvom, od 2003. godine, sukladno članku 28. Zakona o deviznom poslovanju, rezidenti fizičke osobe su mogli slobodno ugovarati kreditne poslove zaduženja s nerezidentima u svoje ime i za svoj račun, a pravne osobe i u svoje ime, a za tuđi račun.

O kreditnim poslovima s inozemstvom rezidenti su morali izvješćivati Hrvatsku narodnu banku, a od 2008. godine obveza izvješćivanja prestaje biti uvjet za raspolaganje sredstvima ino kredita u domaćim bankama. Naime, bitno je napomenuti kako se u navedenom slučaju ne radi o odobrenju za sklapanje ugovora o kreditu, već isključivo o registraciji kreditnog posla s inozemstvom. Do dana 1. siječnja 2008. godine, odnosno do stupanja na snagu Odluke o prikupljanju podataka za potrebe sastavljanja platne bilance, stanja inozemnog duga i stanja međunarodnih ulaganja (»Narodne novine«, br. 121/07 i 4/10) svi kreditni poslovi fizičkih osoba s inozemstvom, neovisno o iznosu, morali su se registrirati u Hrvatskoj narodnoj banci, nakon čega je Hrvatska narodna banka izdavala potvrdu o prijavi kreditnog posla koju je fizička osoba morala potom predočiti ovlaštenoj domaćoj banci kako bi mu ona mogla staviti na raspolaganje sredstva iz kredita. Počevši od 1. siječnja 2008. godine obveza izvješćivanja Hrvatske narodne banke postojala je za fizičke osobe samo ako je iznos pojedinačnog kreditnog posla s inozemstvom premašivao iznos od 500.000,00 kuna. Također, s istim datumom stupila je na snagu i Odluka o izmjeni i dopuni odluke o uvjetima i načinu obavljanja platnog prometa s inozemstvom (»Narodne novine«, broj 132/07) te poslovne banke u Republici Hrvatskoj više nisu bile obvezene provjeravati je li kreditni posao s inozemstvom prijavljen Hrvatskoj narodnoj banci.

Sredstva ino kredita rezidenti su bili obvezni prenijeti na račune otvorene kod poslovnih banaka u Republici Hrvatskoj, a samo iznimno, po odobrenju Hrvatske narodne banke, sredstva su mogli prenijeti na račune otvorene u inozemstvu. Navedena obveza ukinuta je 1. siječnja 2011. godine Uredbom o izmjenama i dopunama Zakona o deviznom poslovanju (»Narodne novine«, broj 153/09), a slijedom liberalizacije depozitnog poslovanja prije pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji. Tako od 1. siječnja 2011. godine rezidenti mogu slobodno otvarati račune i držati sredstva na računima u inozemstvu, pa se samim time i sredstva kredita mogu realizirati i preko računa inozemnih banaka odnosno bez obveze povlačenja tih sredstava na račune kod domaćih banaka.

Od obveza kapitalnog režima iz područja kreditnih poslova s inozemstvom rezidentima je nakon 2011. godine preostala jedino obveza sklapanja ugovora o kreditu u pisanom obliku te u određenim okolnostima, obveza izvješćivanja o kreditnim poslovima Hrvatske narodne banke, koja povreda zakonske obveze je prekršajno sankcionirana.

(...) U pogledu navoda u vezi nadležnosti sudova iz članka 8. Zakona o ništetnosti u odnosu na Uredbu (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. godine o nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima (preinačena) – u daljnjem tekstu: Uredba Bruxelles I bis) ističe se da se ista izravno primjenjuje u Republici Hrvatskoj. Nadalje, nacionalni sudovi svoje odluke donose sukladno hijerarhiji nadležnosti koju sama Uredba Bruxelles I bis uspostavlja prilikom čega se moraju poštovati opća pravila o nadležnosti iz Uredbe Bruxelles I bis, potom pravila o prorogaciji nadležnosti te posebna pravila koja se odnose isključivo na potrošačke ugovore, ili pravila o isključivoj nadležnosti u postupcima čiji su predmet stvarna prava na nekretninama.

S obzirom da se Zakon o ništetnosti može primjenjivati samo na ugovore koji nisu u cijelosti ispunjeni (članak 3. stavak 2. Zakona o ništetnosti) te se stoga primjenjuje na postupke u tijeku, ukazuje se na odredbu članka 28. stavka 1. Uredbe Bruxelles I bis sadržanu u Odjeljku 8. predmetne Uredbe, naslovljenu ‘Razmatranje nadležnosti i dopustivosti’, u skladu s kojom se nacionalni sud po službenoj dužnosti proglašava nenadležnim ako su kumulativno ispunjena dva uvjeta: ako je tuženik koji ima domicil u državi članici tužen pred sudom druge države članice i ako se taj tuženik nije upustio u postupak. Iz navedenog slijedi da je nacionalni sud ovlašten razmatrati svoju nadležnost samo ako je riječ o tuženiku iz druge države članice i samo do trenutka upuštanja tog tuženika u postupak, što ovdje nije slučaj s obzirom da se tuženik upustio u postupak.

Nastavno navedenome, za predlagateljicu Posojilnica Bank je sporno to što zakonodavac izravno i izričito prejudicira odluku suda u postupku radi utvrđenja ništetnosti s obzirom na to da je člankom 8. stavkom 2. Zakona o ništetnosti propisano kako je za ništetne ugovore u smislu toga Zakona isključivo mjerodavno hrvatsko pravo, unatoč tome što ništetnost tek mora utvrditi nadležni sud u odgovarajućem sudskom postupku. Točno je da će se u slučaju spora o tome je li ugovor ništetan morati voditi sudski postupak, međutim, ako su ispunjeni Zakonom propisani uvjeti onda sud može samo konstatirati ništetnost jer su takvi ugovori o kreditu postali ništetni po samom zakonu (ipso iure). Stoga ne stoji tvrdnja predlagateljice Posojilnica Bank daje ugovor valjan sve dok god sud ne utvrdi daje ugovor ništetan.

Uz navedene povrede, za koje je mišljenja da predstavljaju povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, predlagateljica Posojilnica Bank tvrdi da je Zakonom o ništetnosti povrijeđeno načelo zabrane diskriminacije (članak 14. Ustava) i načelo razmjernosti (članak 16. Ustava). Ovo stoga što odredbe Zakona o ništetnosti diskriminiraju ne samo određenu skupinu davatelja kredita, tzv. neovlaštenih vjerovnika, već i određenu skupinu dužnika, bez objektivnog i razumnog opravdanja, a posebno s obzirom na to da ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići. Za predlagateljicu su sporne odredbe članka 1. stavka 1. Zakona o ništetnosti kojima su određeni dužnici na koje se Zakon ne primjenjuje (Republika Hrvatska ili jedinica područne ili lokalne samouprave, pravna osoba čiji je na dan sklapanja ugovora vlasnik Republika Hrvatska ili jedinica područne ili lokalne samouprave, pravna osoba koja je na dan sklapanja ugovora proračunski ili izvanproračunski korisnik državnog proračuna ili proračuna jedinica područne ili lokalne samouprave te koja je na dan sklapanja ugovora veliki ili srednji poduzetnik). Navedeni dužnici isključeni su iz primjene Zakona jer je riječ o subjektima koji se ili kreditno zadužuju pod posebnim uvjetima i/ili od kojih je za očekivati da se redovito susreću i sklapaju ugovore o kreditu s međunarodnim obilježjem, odnosno da su te skupine dužnika imale ili mogle imati na raspolaganju dovoljno znanja i iskustva ili da su mogle bez većih posljedica za svoje djelovanje angažirati stručnjake kod sklapanja ugovora o kreditu (primjerice kategorija velikih ili srednjih poduzetnika), tako da u odnosu na njih nije trebalo propisati ništetnost ugovora.

Nadalje, predlagateljica ističe kako je člankom 6. Zakona o ništetnosti propisano da će sud, ako se radi ostvarenja tražbine iz ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima vodi ovršni postupak protiv dužnika koji je podignuo tužbu radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu, na prijedlog dužnika odgoditi ovrhu do pravomoćnog okončanja postupka radi utvrđenja ništetnosti, ne ispitujući postojanje drugih zakonom propisanih pretpostavki o odgodi ovrhe na prijedlog ovršenika te da su time takvi ovršenici privilegirani u odnosu na druge ovršenike. Međutim, s obzirom na to da je zakonodavac samim zakonom propisao da jedna vrsta ugovora o kreditu postaje ništetna po samom zakonu (ipso iure), logično je da je pružio pravnu zaštitu onim ovršenicima (dužnicima) koji tvrde da je ugovor o kreditu kojeg su oni sklopili ništetan, a da za to ne moraju dokazivati da bi provedbom ovrhe trpjeli nenadoknadivu ili teško nadoknadivu štetu ili da je to potrebno da bi se spriječilo nasilje. (...)

Zakon o ništetnosti primjenjuje se samo na ugovore o kreditu ‘s međunarodnim obilježjem’ koje je sklopio ‘neovlašteni vjerovnik’ dok bi se na iste ugovore s ‘domaćim’ vjerovnicima primjenjivao ZOO te Zakon o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, br. 75/09, 112/12, 143/13, 147/13, 09/15, 78/15, 102/15 i 52/16; u daljnjem tekstu: ZPK). (...) Sam ZOO ne propisuje ništetnost kao posljedicu zabrane sklapanja ugovora o kreditu u slučaju neovlaštenosti vjerovnika, za razliku od odredbi Zakona o ništetnosti, međutim, važno je skrenuti pozornost na činjenicu da je isto primjenjivo samo u slučajevima kada posebnim propisom nije što drugo predviđeno kao posljedica sklapanja ugovora koji je protivan prisilnim propisima.

Slijedom navedenoga, jasno je da odredbe ZOO-a dozvoljavaju da se posebnim zakonom propiše i drukčija posljedica sklapanja ugovora zabranjenog samo jednoj strani, odnosno da i takav ugovor za posljedicu može imati ništetnost, a što je Zakonom o ništetnosti i određeno. Dakle, osporenom odredbom je sklapanje ugovora o kreditu koje ne ispunjava uvjete propisane posebnim propisima (ZOKI i ZPK) dobilo dodatnu zaštitu u obliku proglašenja takvog ugovora ništetnim (ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je), a sve imajući u vidu načelo savjesnosti i poštenja i zaštite slabije stranke u kreditnom odnosu. Tome u prilog Vlada Republike Hrvatske ističe i odredbe uvodnog dijela Uredbe Bruxelles I bis: (...) Navedeno je bitno istaknuti kao jedan od mnogo primjera primjene načela zaštite slabije strane u pravnom postupku, a obzirom da se ovdje radi o ugovorima o kreditu, evidentno je kako je slabija strana dužnik.

Dakle, situacije kada je ugovor o kreditu bez međunarodnog obilježja sklopila pravna osoba koja je imala sjedište u Republici Hrvatskoj, ali nije imala odgovarajuće odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske, nisu se smjele događati i bile su uređene pozitivnim propisima te su mogle i trebale biti podložne kontrolama i nadzoru hrvatskih vlasti. S druge strane, neovlašteni vjerovnici prema Zakonu ništetnosti su znali ili morali znati pravila o obvezi reguliranja obavljanja svoje djelatnosti na području Republike Hrvatske sa za to nadležnim tijelima, a unatoč tome obvezu reguliranja obavljanja svoje djelatnosti nisu poštivali, zbog čega je donošenje Zakona o ništetnosti bilo potrebno radi očuvanja dobrog ugleda financijskog sektora i pravilnog funkcioniranja financijskih usluga kao važnog razloga koji je u općem interesu Republike Hrvatske.

Dakle, odredbama Zakona o ništetnosti uređuje se pravna situacija, odnosno ispravljaju pravni nedostaci konkretnih ugovora o kreditu i javnobilježničkih akata koji su se uistinu i pojavili u praksi u velikom broju, s međunarodnim obilježjem kao osnovnom karakteristikom, a koji po prirodi stvari nisu mogući kod vjerovnika sa sjedištem u Republici Hrvatskoj (također su trebali odobrenje, ali je pružanje usluga pod nadzorom hrvatskog regulatora, nadležni su hrvatski sudovi, odnosno nema sukoba nadležnosti i određivanja mjerodavnog prava i drugo) te se slijedom istoga ne radi o diskriminaciji u postupanju u svezi ugovora s međunarodnim obilježjem u odnosu da one ugovore koji to obilježje nemaju.

Bitno je skrenuti pozornost da načelo zabrane diskriminacije nije samo semantički zahtjev i formalna primjena pravnih instrumenata, koja traži da norme budu jednako primjenjive na sve adresate, već ga je potrebno promatrati u kontekstu svrhe koju se određenom pravnom normom željelo postići i promatrati u razmjeru s ostalim načelima prava. Cilj donošenja Zakona o ništetnosti svakako je bio zaštita načela pravičnosti i zaštita svih članova društva, posebno slabije strane u ugovornom odnosu. Također, bitno je istaknuti da je u vezi navedenoga, a u odnosu na Zakon o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, broj 102/15) podnesen Prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom, povodom kojeg je Ustavni sud
 Republike Hrvatske Rješenjem, broja: U-I-4455/2015, od 4. travnja 2017. godine odlučio da se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, broj 102/15) u dijelu kojim su u ZPK dodani članci 19.j i 19.k, davši tumačenje Rješenja prema kojem (...) Navedeno stajalište primjenjivo je i na Zakon o ništetnosti.

U pogledu niza navoda, vezano uz diskriminaciju pravnih osoba sa sjedištem u drugoj državi članici u odnosu na domaće pravne osobe s obzirom na učinke sklapanja istovrsnog pravnog posla u usporedivoj pravnoj situaciji (...) ističe se, kako s obzirom na činjenicu da su takovi vjerovnici, prema Zakonu o ništetnosti, od početka djelovali bez odobrenja nadležnih tijela Republike Hrvatske, nisu ni mogli uživati jamstva koja nadležna tijela Republike Hrvatske pružaju ostalim subjektima koji djeluju zakonito, uz odgovarajuća odobrenja i u skladu s pozitivnim propisima (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 30. lipnja 2005. Branco/Komisija, T-347/03, ECLI:EU:T:2005:265, 1.102). Subjekt koji djeluje izvan sustava ne može legitimno očekivati zaštitu koju sustav pruža.

Predlagateljica Posojilnica Bank ukazuje i na situaciju kada je neovlašteni vjerovnik sklopio jedan ugovor o kreditu s međunarodnim obilježjem s dva sudužnika od kojih je jedan srednji poduzetnik, a drugi fizička osoba te postavlja pitanje je li takav ugovor ništetan ili je istovremeno i ništetan i valjan. U tom slučaju ugovor o kreditu ne može istovremeno biti i ništetan i valjan te bi, ako su ispunjeni uvjeti propisani Zakonom o ništetnosti, takav ugovor bio ništetan. (...) U konkretnom slučaju, kao što je prethodno rečeno, očuvanje dobrog ugleda financijskog sektora i pravilnog funkcioniranja financijskih usluga važni su razlozi u općem interesu Republike Hrvatske zbog kojeg je zakonodavac imao pravo ugovore o kreditu s međunarodnim obilježjem koji ispunjavaju uvjete iz Zakona o ništetnosti proglasiti ništetnim, a što se ne bi trebalo izjednačavati ni dovoditi u vezu s ograničenjem i/ili oduzimanjem vlasništva o kojem govori članak 50. Ustava.

Posebno je važno naglasiti kako se Zakonom o ništetnosti obuhvatilo samo ‘neovlaštene vjerovnike’, znači određene pravne i fizičke osobe koje su obavljale djelatnost kreditiranja te koje su obavljale tu djelatnost nezakonito te iz takvog djelovanja nisu za njih mogla nastati legitimna očekivanja koja bi se sastojala u zaštiti njihovih tražbina iz sklopljenih ugovora o kreditu u sudskim postupcima. Nadalje, obavljen je nadzor poslovanja u društvima koja se bave kupovinom nekretnina u ovršnim postupcima nad dužnicima tzv. RBA zadruga te je do sada utvrđeno da su tzv. RBA zadruge osnivale predmetna društva isključivo sa svrhom kupnje nekretnina na javnim dražbama temeljem upisanih hipoteka u korist tzv. RBA zadruga, vezano za korištene kredite odobrene vlasnicima nekretnina, s tim da su često puta nekretnine ponovno prodane istim vlasnicima – dužnicima uz nove kredite.

Slijedom navedenih činjenica, a koje činjenice su utvrđene u postupcima nadzora nadležnih tijela, moglo bi se zaključiti, da osim nepostojanja zakonima propisanog odobrenja za obavljanje usluga, odnosno nezakonitog obavljanja djelatnosti, neovlašteni vjerovnici u svom poslovanju nikako nisu postupali u skladu s načelom savjesnosti i poštenja.

U vezi navedenoga, u navedenom slučaju moguće je primijeniti stajalište iz prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske, povodom kojeg je Ustavni sud Republike Hrvatske Rješenjem broja: U-I-4455/2015, od 4. travnja 2017. godine odlučio da se ne prihvaća Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, broj 102/15) u dijelu kojim su u Zakonu o potrošačkom kreditiranju (»Narodne novine«, br. 75/09, 112/12, 143/13, 147/13, 9/15 i 78/15) dodani članci 19.j i 19.k, prema kojem (...)

U odnosu na načelo zabrane retroaktivne primjene propisa iz članka 90. stavaka 4. i 5. Ustava točno je da zakoni ne mogu imati povratno djelovanje, odnosno da iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Zakonom o ništetnosti isključena je mogućnost (potpunog) povratnog djelovanja jer se prema članku 3. stavku 2. toga Zakona ništetnost ne može isticati za ugovore koji su u cijelosti ispunjeni. Dakle, ništetnost se može isticati samo u odnosu na one ugovore o kreditu koji su bili aktivni na dan stupanja na snagu Zakona o ništetnosti i to zato što se cilj toga Zakona nije mogao postići drugom mjerom ili mjerama.

Konačno, predlagateljica Posojilnica Bank ukazuje da je povrijeđen članak 141. Ustava jer Zakon o ništetnosti nije usklađen s odredbama međunarodnih ugovora, člankom 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i bilateralnim ugovorima o poticanju i zaštiti ulaganja koje je Republika Hrvatska sklopila s državama u kojima sjedište imaju vjerovnici na koje se primjenjuje Zakon o ništetnosti. Bitno je iznijeti da nema sukoba između Zakona o ništetnosti i međunarodnih ugovora. Dodatno, u svezi međunarodnih ugovora o poticanju i zaštiti ulaganja koje je Republika Hrvatska sklopila sa određenim državama članicama (u daljnjem tekstu: BIT-ovi), važno je istaknuti kako je za eventualne sporove koji se odnose na tumačenje i primjenu istih, ugovorena nadležnost arbitražnog suda te da do ovog trenutka nije utvrđena konkretna povreda odredaba navedenih ugovora od strane arbitražnog suda. Također, važno je napomenuti, kako se radi o dvostranim ugovorima, sklopljenim uglavnom devedesetih godina, s ciljem zaštite investitora određenih država članica i investitora trećih zemalja. Međutim, Sud Europske unije (u daljnjem tekstu: Sud EU) u presudi u predmetu Achmea od 6. ožujka 2018. godine (C-284/16 Achmea) potvrdio je nezakonitost klauzula o arbitraži između ulagatelja i države u BIT-ovima unutar Europske unije. Nakon presude u predmetu Achmea Europska komisija je pojačala dijalog sa svim državama članicama i pozvala ih na poduzimanje mjera usmjerenih na raskid BIT-ova unutar Europske unije s obzirom na njihovu neosporivu neusklađenost s pravom Europske unije. (...)

Međutim, čak i kada bi postojali eventualni problemi semantičke i nomotehničke naravi ne stoji tvrdnja da je riječ o problemima koji dovode do izrazite unutarnje pravne nedosljednosti. Tekst Zakona o ništetnosti je dovoljno jasan i precizan i zna se što se njime htjelo postići, kako se to postiže, na koga se odnosi i koje su posljedice i učinci Zakona, zbog čega je Zakon lako primjenjiv te je netočno da će Zakon u primjeni postati izvor pravne neizvjesnosti i pravne nesigurnosti. Štoviše, Zakon o ništetnosti je jasno propisao koji ugovori o kreditu su proglašeni ništetnima i koje su obveze ugovornih strana takvih ugovora.

Zbog navedenoga u idealnim situacijama sudski postupci radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu, zapravo, ne bi bili potrebni jer bi ugovorne strane mogle i trebale postići dogovor i bez suda, dok se pravna neizvjesnost i pravna nesigurnost na koju predlagateljica ukazuje svodi na to može li se neka od ugovornih stana na koju se Zakon o ništetnosti odnosi pomiriti s činjenicom da je ugovor o kreditu postao ništetan (naime, treba imati na umu da Zakon o ništetnosti ne ide isključivo na teret neovlaštenih vjerovnika već da on može biti i na teret dužnika). Zbog navedenoga, do eventualne pravne neizvjesnosti i nesigurnosti može doći samo u nekim pojedinačnim slučajevima, što se može dogoditi u primjeni bilo kojeg zakona s obzirom na to da zakonodavac ne može predvidjeti sve životne okolnosti i situacije.

Predlagateljica Raiffeisenbank problem vidi i u različitoj terminologiji jer Zakon o ništetnosti koristi termine ‘ugovor o kreditu s međunarodnim obilježjem’, ali i termin ‘ugovor o kreditu s međunarodnim obilježjima’, dodajući kako u pravu nije irelevantno je li predmet zakona ugovor s međunarodnim obilježjem ili ugovor s međunarodnim obilježjima. Zbog tako nedosljednih odredaba, koje dovode do pravne nepredvidljivosti njihovih učinaka u praksi, predlagateljica tvrdi kako je stvorena pravna neizvjesnost kod potencijalnih adresata jer oni ne znaju primjenjuje li se taj Zakon na njih ili ne. Drugi problem prema mišljenju predlagateljice odnosi se na cirkularne definicije ‘dužnika’, ‘neovlaštenog vjerovnika’ i ‘ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem’. (...) Definicije iz članka 2. Zakona o ništetnosti korektne su i dovoljno jasne te u skladu s izričajima i načinom definiranja iz ZOO-a. Primjerice, prema predlagateljici ključna definicija ‘ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima’ glasi: (...) Člankom 1021. ZOO-a definiranje ugovor o kreditu, koja definicija glasi:’ Ugovorom o kreditu banka se obvezuje korisniku kredita staviti na raspolaganje određeni iznos novčanih sredstava, na određeno ili neodređeno vrijeme, za neku namjenu ili bez utvrđene namjene, a korisnik se obvezuje banci plaćati ugovorene kamate i iskorišteni iznos novca vratiti u vrijeme i na način kako je ugovoreno.’ Nema suštinske razlike u definiciji ugovora o kreditu iz Zakona o ništetnosti i ZOO-a, a suprotno tvrdnjama predlagateljice netočno je da Zakon o ništetnosti nije odredio ‘međunarodno obilježje’. Kada će postojati međunarodno obilježje proizlazi iz članka 2. podstavka 2. Zakona o ništetnosti, tj. iz definicije ‘neovlaštenog vjerovnika’. (...)

Vezano uz navedeno Vlada Republike Hrvatske ističe da se nacionalno zakonodavstvo u potpunosti uskladilo s navedenim člankom 60. stavkom 2. SSP-a donošenjem Zakona o deviznom poslovanju (»Narodne novine«, br. 96/03, 140/05, 132/06, 150/08, 92/09 i 153/09), te posebno ukazuje na članak 28. navedenoga Zakona pod naslovom Kreditni poslovi koji regulira, odobravanje i primanje financijskih kredita rezidentima i nerezidentima.

Nadalje, vezano uz dio navoda predlagateljica Erste Group pod točkom 6.43. da su kreditori sa sjedištem u državama članicama EU mogli hrvatskim državljanima i hrvatskim pravnim osobama u Republici Hrvatskoj nuditi odobravanje kredita u inozemstvu još jednom Vlada Republike Hrvatske napominje kako je isto bilo moguće prema pozitivnim propisima Republike Hrvatske već od 2003. godine. Međutim, Vlada Republike Hrvatske ne slaže se s tvrdnjom predlagateljice Erste Group pod točkom 6.43. da su kreditori sa sjedištem u državama članicama EU mogli s hrvatskim državljanima i hrvatskim pravnim osobama u Republici Hrvatskoj sklapati (potpisivati) ugovore o kreditu u Republici Hrvatskoj bez ikakvog ograničenja. Vlada Republike Hrvatske ističe da su ograničenja postojala ukoliko se ugovor o kreditu sklapao u Republici Hrvatskoj s obzirom da navedeno spada u područje pružanja financijskih usluga. Naime, kreditne institucije iz država članica Europske unije su bile u obvezi osnovati podružnicu u Republici Hrvatskoj. Isto se temelji na tada važećim propisima u Republici Hrvatskoj (npr. Zakon o bankama kasnije Zakon o kreditnim institucijama), koji su doneseni u skladu sa SSP-om, i to Glavom V., Poglavljem II. Poslovni nastan, člancima 48.-55. te Poglavljem III. Pružanje usluga, člancima 56.-57., kojima se uređuje pitanje financijskih usluga. (...)

Zaključno, Zakon o ništetnosti je predložio jedan od saborskih zastupnika, Vlada Republike Hrvatske je dala mišljenje na Prijedlog zakona o ništetnosti ne mijenjajući njegov smisao i svrhu, a u konačnici Zakon o ništetnosti je donesen jednoglasno i to većinom glasova koja se u Hrvatskom saboru vrlo rijetko postiže. Svrha donošenja Zakona o ništetnosti je bila riješiti posljedice uzrokovane neovlaštenim obavljanjem kreditiranja kao djelatnosti od strane inozemnih pravnih osoba u Republici Hrvatskoj, koje za takvu djelatnost nisu imale potrebna odobrenja nadležnih tijela u Republici Hrvatskoj. Na taj način, među ostalim, a kao što je navedeno uz pojedinačna očitovanja na prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom, Republika Hrvatska čuva dobar ugled financijskog sektora i pravilnog funkcioniranja financijskih usluga, što je u općem interesu Republike Hrvatske. S druge strane činjenica je da je više predlagateljica podnijelo vrlo opširne prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom, međutim, dojam je da su prijedloge za ocjenu suglasnosti s Ustavom podnijeli upravo oni koji nisu poštivali pravni poredak Republike Hrvatske. Pritom, sankciju u vidu proglašenja sklopljenih pravnih poslova ništetnim ocjenjuju nepoštenom, pozivajući se na to da se sankcija treba kretati unutar javnog prava (dakle, unutar kaznenog, prekršajnog ili upravnog prava), pri čemu je notorno da propisivanje kaznenih dijela ili prekršaja, odnosno kaznenopravnih sankcija nipošto ne može imati povratno djelovanje. Za razliku od navedenog, građanskopravne sankcije iznimno mogu imati povratno djelovanje te se na tu opciju zakonodavac odlučio jer bi u protivnom ovaj problem bio nerješiv, tj. objektivno se ništa drugo nije moglo poduzeti. Da je tome tako dokazuje i činjenica da niti jedna od predlagateljica, unatoč tome što su gotovo sve vrlo opširno obrazlagale ustavne povrede za koje smatraju da su se dogodile donošenjem Zakona o ništetnosti, nije naznačila eventualno neku drugu (alternativnu i lakšu) mjeru koja se mogla poduzeti.«

VI. MJERODAVNO PRAVO

18. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom ZNUKMO-a mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 141.c

Ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine Europske unije, izjednačeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom.

Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju se u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.

Hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.

Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije.«

18.1. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom ZNUKMO-a mjerodavne su i sljedeće odredbe UFEU-a:

»Članak 49.

1. U okviru niže navedenih odredaba, ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice se zabranjuje. Ta se zabrana odnosi i na ograničavanje osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri od strane državljana bilo koje države članice s poslovnim nastanom na državnom području bilo koje druge države članice.

2. Sloboda poslovnog nastana uključuje pravo pokretanja i obavljanja djelatnosti kao samozaposlene osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima, osobito trgovačkim društvima u smislu drugog stavka članka 54., sukladno uvjetima koje pravo zemlje u kojoj se taj poslovni nastan ostvaruje utvrđuje za svoje državljane, a podložno odredbama poglavlja koje se odnosi na kapital.«

»Članak 56.

U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.»

UFEU dopušta iznimke od jamstva zabrane ograničavanja prava zasnivanja poslovnog nastana odnosno slobode pružanja usluga na zajedničkom tržištu, primjerice, u članku 52.: »Odredbe ovog poglavlja i mjere poduzete na temelju njih ne dovode u pitanje primjenu odredaba utvrđenih u zakonu i ostalim propisima kojima se za strane državljane predviđa poseban tretman koji je opravdan razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja«. Također, članak 51. dopušta ograničenje tržišnih sloboda i kada se radi o poslovima neophodnim za vršenje javnih ovlasti državne vlasti država članica: »Odredbe ovog poglavlja ne primjenjuju se u određenoj državi članici na djelatnosti koje su u toj državi članici, makar i povremeno, povezane s izvršavanjem javnih ovlasti«.

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

19. Tijekom ustavnosudskog postupka Sud EU-a donio je presudu u predmetu C-630/17 (Anica Milivojević protiv Raiffeisenbank St. Stefan – Jagerberg – Wolfsberg eGen) 14. veljače 2019., u kojoj je, između ostaloga, istaknuo:

»Prvo pitanje

50 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 56. i 63. UFEU-a tumačiti na način da im se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, učinak kojega je, među ostalim, to da su ugovori o kreditu i na njima utemeljeni pravni poslovi sklopljeni na državnom području te države članice između dužnika i vjerovnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela prve države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području ništetni od dana svojeg sklapanja, čak i ako su bili sklopljeni prije stupanja na snagu navedenog propisa.

Primjenjiva sloboda kretanja

51 Budući da je prethodno pitanje postavljeno kako u pogledu članka 56. UFEU-a tako i u pogledu njegova članka 63., najprije valja utvrditi može li i, ovisno o slučaju, u kojoj mjeri nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku utjecati na ostvarivanje slobodnog pružanja usluga i/ili slobodnog kretanja kapitala.

52 U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima odnosi na financijske usluge koje pružaju kreditne institucije čije je upisano sjedište smješteno izvan hrvatskog državnog područja i koje ne raspolažu odobrenjima i/ili suglasnostima hrvatskih nadležnih tijela koje su u tu svrhu propisane nacionalnim pravom.

53 U tom je pogledu Sud već presudio da se takve transakcije profesionalnog odobravanja kredita u načelu odnose kako na slobodno pružanje usluga u smislu članka 56. i sljedećih UFEU-a tako i na slobodno kretanje kapitala u smislu njegova članka 63. i sljedećih (presuda od 22. studenoga 2018., Vorarlberger Landes – und Hypothekenbank, C-625/17, EU:C:2018:939, t. 23. i navedena sudska praksa).

(...)

55 Budući da se Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima, o kojem je riječ u glavnom postupku, propisuje ništetnost svih ugovora koje u Hrvatskoj sklopi neovlašteni vjerovnik sa sjedištem izvan te države članice, učinak takvog pravnog uređenja jest taj da ono utječe na pristup gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u drugim državama članicama, koji ne ispunjavaju uvjete određene tim propisom, pružanju financijskih usluga na hrvatskom tržištu i tako prevladavajuće utječe na slobodno pružanje usluga. Budući da su ograničavajući učinci navedenog propisa na slobodno kretanje kapitala tek neizbježna posljedica ograničenja nametnutog u pogledu pružanja usluga (presuda od 3. listopada 2006., Fidium Finanz, C-452/04, EU:C:2006:631, t. 48. i navedena sudska praksa), ne treba razmatrati njegovu usklađenost s člankom 63. i sljedećima UFEU-a.

56 Stoga postavljeno pitanje treba razmotriti jedino u pogledu članka 56. i sljedećih UFEU-a, koji se odnose na slobodno pružanje usluga, s obzirom na premisu da je predmetni ugovor bio sklopljen u Hrvatskoj, što je činjenično pitanje koje je ipak na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

Članak 56. UFEU-a

57 Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da slobodno pružanje usluga iz članka 56. UFEU-a zahtijeva uklanjanje svake diskriminacije prema pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegove državne pripadnosti kao i ukidanje svakog ograničenja, čak i ako se ono na jednak način primjenjuje na domaće pružatelje usluga i na one iz drugih država članica, kad je ono takve prirode da zabranjuje, otežava ili čini manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža istovrsne usluge (presuda od 18. srpnja 2013., Citroën Belux, C-265/12, t. 35. i navedena sudska praksa).

58 Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je djelatnost odobravanja kredita, kojom se bave kreditne institucije, usluga u smislu članka 56. UFEU-a (presuda od 12. srpnja 2012., SC Volksbank România, C-602/10, EU:C:2012:443, t. 72. i navedena sudska praksa).

59 Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je u hrvatskom pravnom poretku ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom istodobno propisana izmijenjenim Zakonom o potrošačkom kreditiranju i Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima. Međutim, područje primjene tih dvaju zakona nije istovjetno, s obzirom na to da je područje primjene potonjeg zakona opsežnije jer se, kao što to proizlazi iz njegova članka 1. stavka 1., primjenjuje na sve ugovore o kreditu, uključujući one koji su sklopljeni u profesionalne svrhe. Nasuprot tomu, izmijenjeni Zakon o potrošačkom kreditiranju odnosi se samo na potrošačke ugovore.

60 Kao što to također proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, u razdoblju od 1. srpnja 2013., odnosno od datuma pristupanja Republike Hrvatske Uniji, do 30. rujna 2015., odnosno do datuma stupanja na snagu izmijenjenog Zakona o potrošačkom kreditiranju, navedena ništetnost djeluje na temelju retroaktivne primjene Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima isključivo na ugovore o kreditu sklopljene s neovlaštenim vjerovnicima koji imaju sjedište izvan Hrvatske.

61 Naime, iz tumačenja izmijenjenog Zakona o potrošačkom kreditiranju koje je dao Vrhovni sud Republike Hrvatske proizlazi da se na temelju tog zakona ništetnost potrošačkih ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom ne primjenjuje retroaktivno na situacije koje su prethodile njegovu stupanju na snagu, odnosno na situacije prije 30. rujna 2015.

62 Stoga, budući da se Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima uspostavlja derogativno uređenje za određene financijske usluge s obzirom na okolnost ima li pružatelj sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se pruža usluga, valja zaključiti da se do 30. rujna 2015. hrvatskim pravom provodila izravna diskriminacija prema vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Hrvatske, nakon kojeg je datuma ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom proširena na ugovore s vjerovnicima s poslovnim nastanom u toj državi članici.

63 Budući da je nakon tog datuma uređenje ništetnosti bilo jednako primjenjivo na sve neovlaštene vjerovnike, Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima ograničava u pogledu tog razdoblja ostvarivanje slobodnog pružanja usluga.

64 Naime, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, pojam ograničenja obuhvaća mjere koje poduzima država članica koje, iako se jednako primjenjuju, utječu na pristup gospodarskih subjekata drugih država članica tržištu (presuda od 12. srpnja 2012., SC Volksbank România, C-602/10, EU:C:2012:443 t. 75. i navedena sudska praksa). Doista, u ovom se slučaju Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima vjerovnicima sa sjedištem izvan Hrvatske uvjetuje pristup hrvatskom tržištu financijskih usluga dobivanjem odobrenja koje izdaje Hrvatska narodna banka i na taj način čini manje privlačnim pristup tom tržištu, čime se povređuje sloboda zajamčena člankom 56. UFEU-a.

65 Stoga valja razmotriti, kao prvo, mogu li ciljevi na kojima se temeljilo donošenje tog zakona opravdati odstupanje na temelju članka 52. UFEU-a i, kao drugo, ispunjava li navedeni zakon važne razloge u općem interesu te, ako ih ispunjava, je li prikladan zajamčiti ostvarenje zadanih ciljeva i ne prekoračuje li ono što je nužno da bi ih se postiglo (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Citroën Belux, C-265/12, EU:C:2013:498, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

66 Ponajprije, u pogledu razdoblja od datuma pristupanja Republike Hrvatske Uniji do 30. rujna 2015., iz sudske prakse Suda proizlazi da se izravno diskriminatoran ograničavajući propis o kojem je riječ u glavnom postupku može opravdati samo razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, koji su propisani člankom 52. UFEU-a, a na koji upućuje članak 62. UFEU-a (vidjeti u tom smislu osobito presude od 9. rujna 2010., Engelmann, C-64/08, EU:C:2010:506, t. 34.; od 22. listopada 2014., Blanco i Fabretti, C-344/13 i C-367/13, EU:C:2014:2311, t. 38. i od 28. siječnja 2016., Laezza, C-375/14, EU:C:2016:60, t. 26.).

67 Naime, pozivanje na takvo opravdanje pretpostavlja postojanje stvarne i dovoljno ozbiljne opasnosti koja utječe na temeljni interes društva (presuda od 21. siječnja 2010., Komisija/Njemačka, C-546/07, EU:C:2010:25, t. 49. i navedena sudska praksa).

(...)

69 S obzirom na zadane ciljeve nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, valja primijetiti da, iako se hrvatska vlada poziva na pojam javnog poretka, ona ne navodi nijedan uvjerljiv element koji bi mogao biti obuhvaćen tim pojmom, a koji podrazumijeva, kao što se na to već podsjetilo u točki 67. ove presude, postojanje stvarne i dovoljno ozbiljne opasnosti koja utječe na temeljni interes društva, pri čemu razmatranja gospodarske prirode ionako ne mogu opravdati odstupanje na temelju članka 52. UFEU-a (vidjeti analogijom presudu od 21. siječnja 2010., Komisija/Njemačka, C-546/07, EU:C:2010:25, t. 51.).

70 Nadalje valja razmotriti u kojoj se mjeri ograničenja koja su sadržana u predmetnom uređenju ništetnosti mogu opravdati važnim razlozima u općem interesu u smislu sudske prakse navedene u točki 64. ove presude u pogledu razdoblja nakon 30. rujna 2015.

71 U tom pogledu valja navesti da se među važnim razlozima u općem interesu, na koje se pozvala Republika Hrvatska, nalaze razlozi koji su već priznati sudskom praksom Suda, kao što su pravila struke namijenjena zaštiti korisnika usluge (presuda od 25. srpnja 1991., Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, EU:C:1991:323, t. 14.), dobar ugled financijskog sektora (presuda od 10. svibnja 1995., Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, t. 44.) i zaštita potrošača (presuda od 18. srpnja 2013., Citroën Belux, C-265/12, EU:C:2013:498, t. 38.).

72 Međutim, također valja podsjetiti na to da se opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju poduprijeti odgovarajućim dokazima ili analizom prikladnosti i proporcionalnosti odgovarajuće mjere koju je ta država članica donijela kao i preciznim elementima kojima se može potkrijepiti njezina argumentacija. Dakle, ako se država članica želi pozvati na cilj koji je prikladan za opravdanje prepreke slobodnom pružanju usluga koja proizlazi iz ograničavajuće nacionalne mjere, na njoj je da sudu pozvanom da se izjasni o tom pitanju pruži sve elemente s pomoću kojih se može uvjeriti da predmetna mjera doista udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti (vidjeti analogijom presudu od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth, C-52/16 i C-113/16, EU:C:2018:157, t. 85.).

73 Međutim, budući da takvi dokazi ne postoje, valja utvrditi da se Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima očito prekoračuju granice onoga što je nužno za postizanje zadanog cilja jer se njime retroaktivnim, općim i automatskim pravilom propisuje ništetnost svih ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima koji su sklopljeni s neovlaštenim vjerovnicima, osim onih koji su u cijelosti ispunjeni.

74 Osim toga, valja primijetiti, poput Europske komisije, da je bilo moguće donijeti druge mjere, manje otegotne za slobodno pružanje usluga, kako bi se omogućili nadzor zakonitosti ugovora o kreditu i zaštita slabije strane, poput, među ostalim, propisa kojima se nadležna tijela ovlašćuju da po prijavi ili službenoj dužnosti djeluju u slučaju nepoštenih poslovnih praksi ili povrede prava potrošača.

75 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, učinak kojega je, među ostalim, to da su ugovori o kreditu i na njima utemeljeni pravni poslovi sklopljeni na državnom području te države članice između dužnika i vjerovnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela prve države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području ništetni od dana svojeg sklapanja, čak i ako su bili sklopljeni prije stupanja na snagu navedenog propisa.

Drugo pitanje

76 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 4. stavku 1. i članku 25. Uredbe br. 1215/2012 propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se u okviru sporova o ugovorima o kreditu s međunarodnim obilježjem, koji ulaze u područje primjene te uredbe, dužnicima omogućuje pokretanje postupka protiv neovlaštenih vjerovnika pred sudovima države na državnom području koje ti vjerovnici imaju svoje sjedište ili pred sudovima mjesta gdje dužnici imaju svoj domicil odnosno sjedište, a nadležnost za odlučivanje u postupku koji pokrenu navedeni vjerovnici protiv svojih dužnika ograničava samo na sudove države na državnom području koje ti dužnici imaju svoj domicil, neovisno o tome jesu li ti dužnici potrošači ili, pak, prodavatelji robe odnosno pružatelji usluga.

77 Uvodno valja primijetiti da se Uredba br. 1215/2012 primjenjuje na postupke pokrenute nakon 10. siječnja 2015. Budući da je glavni postupak pokrenut 23. travnja 2015. i da se on, s obzirom na postojeći pravni odnos među strankama glavnog postupka kao i njegovu osnovu i načine izvršavanja, odnosi na građansku i trgovačku stvar u smislu članka 1. stavka 1. te uredbe, ona se primjenjuje u ovom slučaju.

78 Kao što to proizlazi iz odluke o upućivanju zahtjeva, člankom 8. stavcima 1. i 2. Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima dužniku se daje pravo odabira između sudova države na državnom području koje neovlašteni vjerovnik ima svoje sjedište i sudova svojeg domicila, a vjerovnik se mora obratiti sudovima domicila svojeg dužnika.

79 Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima primjenjuje se, u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1., na takve ugovore sklopljene u Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika, pri čemu se ne uzima u obzir svojstvo dužnika, odnosno je li riječ o potrošaču ili, pak, prodavatelju robe odnosno pružatelju usluga.

80 Budući da se članak 8. stavci 1. i 2. navedenog zakona primjenjuje i na sporove između prodavatelja robe ili pružatelja usluga, valja utvrditi da se njime odstupa od općeg pravila o nadležnosti iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1215/2012, odnosno pravila o tuženikovu domicilu, jer se njime na sve dužnike proširuje područje primjene zaštitnih pravila o nadležnosti koja su utvrđena kao iznimka u članku 18. stavku 1. te uredbe jedino u korist potrošača.

81 Valja, pak, podsjetiti na to da nadležnost sudova države članice na državnom području koje tuženik ima svoj domicil predstavlja opće načelo u sustavu Uredbe br. 1215/2012. Tom se uredbom, i to samo kao odstupanje od tog načela, taksativno navode slučajevi u kojima tuženik može ili mora biti tužen pred sudom druge države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 27.). Zato, ako država članica u svojem nacionalnom zakonodavstvu propiše pravila o nadležnosti kojima se odstupa od tog općeg načela, a koja nisu propisana nekom drugom odredbom te uredbe, povređuje sustav uspostavljen navedenom uredbom i osobito njezin članak 4.

82 U pogledu članka 25. Uredbe br. 1215/2012, valja navesti da se njime pod određenim pretpostavkama priznaje legitimitet sporazumima o prorogaciji nadležnosti koje stranke sklapaju kako bi odredile sud države članice nadležan za rješavanje sporova koji su nastali ili mogu nastati u vezi s određenim pravnim odnosom. U tom pogledu valja primijetiti da iz članaka 17. do 19. Uredbe br. 1215/2012 proizlazi da se tim odredbama u načelu određuje nadležnost za rješavanje spora u vezi s potrošačkim ugovorom i da se, u skladu s člankom 25. stavkom 4. te uredbe, ugovorna odredba o prorogaciji nadležnosti ne može primijeniti na takav ugovor ako je suprotna odredbama članka 19. te uredbe.

(...)

84 S obzirom na ta razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da se članku 4. stavku 1. i članku 25. Uredbe br. 1215/2012 protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se u okviru sporova u vezi s ugovorima o kreditu s međunarodnim obilježjem, koji ulaze u područje primjene te uredbe, dužnicima omogućuje pokretanje postupka protiv neovlaštenih vjerovnika pred sudovima države na državnom području koje ti vjerovnici imaju svoje sjedište ili pred sudovima mjesta gdje dužnici imaju svoj domicil odnosno sjedište, a nadležnost za odlučivanje u postupku koji pokrenu navedeni vjerovnici protiv svojih dužnika ograničava samo na sudove države na državnom području koje ti dužnici imaju svoj domicil, neovisno o tome jesu li ti dužnici potrošači ili, pak, prodavatelji robe odnosno pružatelji usluga.

Treće pitanje

85 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 tumačiti na način da se dužnik koji je sklopio ugovor o kreditu radi izvođenja radova obnove nekretnine u kojoj živi u cilju, među ostalim, da u njoj pruža usluge turističkog smještaja, može smatrati ‘potrošačem’ u smislu te odredbe.

86 Prije svega valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pojmovi sadržani u Uredbi br. 1215/2012, a osobito oni iz njezina članka 17. stavka 1., moraju autonomno tumačiti, polazeći ponajprije od sustava i ciljeva navedene uredbe, radi osiguranja njezine ujednačene primjene u svim državama članicama (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 28.).

87 Pojam ‘potrošač’ u smislu članaka 17. i 18. Uredbe br. 1215/2012 treba usko tumačiti, uzimajući u obzir položaj te osobe u određenom ugovoru, u vezi s njegovom prirodom i svrhom, a ne njezin subjektivan položaj, pri čemu se jedna te ista osoba može smatrati potrošačem u okviru određenih transakcija, a gospodarskim subjektom u okviru drugih (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 29. i navedenu sudsku praksu).

88 Stoga su samo ugovori koji su sklopljeni izvan svake profesionalne djelatnosti ili svrhe i neovisno o njoj, s jedinim ciljem zadovoljavanja vlastitih pojedinčevih privatnih potrošačkih potreba, obuhvaćeni posebnim uređenjem predviđenim navedenom uredbom u području zaštite potrošača kao stranke koja se smatra slabijom, dok takva zaštita nije opravdana u slučaju ugovora kojeg je cilj profesionalna djelatnost (presuda od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 30. i navedena sudska praksa).

89 Ta posebna zaštita nije opravdana ni u slučaju ugovora kojem je, pa bilo to i u budućnosti, cilj profesionalna djelatnost, s obzirom na to da određena djelatnost ne gubi svoju profesionalnu prirodu samo zato što je riječ o budućoj djelatnosti (presuda od 3. srpnja 1997., Benincasa, C-269/95, EU:C:1997:337, t. 17.).

90 Iz toga slijedi da se posebna pravila o nadležnosti iz članaka 17. do 19. Uredbe br. 1215/2012 u načelu primjenjuju samo ako svrha predmeta ugovora koji su stranke sklopile nije profesionalna uporaba predmetne robe ili usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 31. i navedenu sudsku praksu).

91 Konkretnije, Sud je u pogledu osobe koja sklapa ugovor s dvostrukom svrhom – odnosno za uporabu koja se jednim dijelom odnosi na njezinu profesionalnu djelatnost, a drugim dijelom na privatne svrhe – smatrao da se na tu osobu mogu primjenjivati navedene odredbe samo ako je veza između navedenog ugovora i profesionalne djelatnosti te osobe tako slaba da postaje marginalna pa stoga ima tek zanemarivu ulogu u kontekstu transakcije za koju je taj ugovor sklopljen, promatrane u cjelini (presuda od 25. siječnja 2018., Schrems, C-498/16, EU:C:2018:37, t. 32. i navedena sudska praksa).

(...)

94 S obzirom na ta razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da se dužnik koji je sklopio ugovor o kreditu radi izvođenja radova obnove nekretnine u kojoj živi u cilju, među ostalim, da u njoj pruža usluge turističkog smještaja, ne može smatrati ‘potrošačem’ u smislu te odredbe, osim ako je s obzirom na kontekst transakcije za koju je taj ugovor sklopljen, promatrane u cjelini, veza između tog ugovora i te profesionalne djelatnosti tako slaba da je očito da se navedenim ugovorom u biti ostvaruju privatne svrhe, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

Četvrto pitanje

95 Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 24. točku 1. prvi podstavak Uredbe br. 1215/2012 tumačiti na način da postupak radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu i založne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku kao hipotekarno osiguranje tražbine nastale iz tog ugovora te radi brisanja hipoteke na nekretnini iz zemljišnih knjiga predstavlja postupak ‘čiji su predmet stvarna prava na nekretninama’ u smislu te odredbe.

96 Iz teksta članka 24. točke 1. prvog podstavka Uredbe br. 1215/2012 proizlazi da sudovi države članice u kojoj se nekretnina nalazi imaju isključivu nadležnost za odlučivanje u postupcima čiji su predmet stvarna prava na nekretninama, neovisno o domicilu stranaka.

97 Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, izraz ‘čiji su predmet stvarna prava na nekretninama’ mora se tumačiti autonomno radi osiguranja njegove ujednačene primjene u svim državama članicama (vidjeti u tom smislu presude od 3. travnja 2014., Weber, C-438/12, EU:C:2014:212, t. 40. i od 17. prosinca 2015., Komu i dr., C-605/14, EU:C:2015:833, t. 23.).

98 Sud je također presudio da se odredbe članka 24. točke 1. prvog podstavka Uredbe br. 1215/2012 ne smiju tumačiti šire nego što to zahtijeva njihov cilj. Naime, učinak je tih odredaba taj da se strankama oduzima pravo na odabir suda, koje bi inače imale, i da su u određenim slučajevima tužene pred sudom koji nije sud domicila nijedne od njih (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2016., Schmidt, C-417/15, EU:C:2016:881, t. 28.).

99 Usto, Sud je pojasnio da isključiva nadležnost sudova države ugovornice u kojoj se nekretnina nalazi ne obuhvaća sve postupke koji se odnose na stvarna prava na nekretninama, nego samo one među njima koji istodobno ulaze u područje primjene navedene uredbe i kojima se, s jedne strane, određuju opseg, sadržaj, vlasništvo i posjed nekretnine ili postojanje drugih stvarnih prava na toj nekretnini te, s druge strane, osigurava nositeljima tih prava zaštita ovlasti u vezi s njihovim naslovom (presuda od 16. studenoga 2016., Schmidt, C-417/15, EU:C:2016:881, t. 30. i navedena sudska praksa).

100 Također valja podsjetiti na to da je, na temelju ustaljene sudske prakse Suda, razlika između stvarnog i obveznog prava u činjenici da stvarno pravo opterećujući tjelesnu stvar proizvodi učinke prema svima, dok se na obvezno pravo može pozvati samo protiv dužnika (presuda od 16. studenoga 2016., Schmidt, C-417/15, EU:C:2016:881, t. 31. i navedena sudska praksa).

101 U ovom slučaju u pogledu zahtjeva za utvrđenje ništetnosti predmetnog ugovora i založne hipotekarne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku valja utvrditi da se oni temelje na obveznom pravu, na koje se može pozivati samo protiv tuženika. Stoga ti zahtjevi nisu obuhvaćeni područjem primjene pravila o isključivoj nadležnosti iz članka 24. točke 1. Uredbe br. 1215/2012.

102 Nasuprot tomu, u pogledu zahtjeva koji se odnosi na brisanje upisa hipoteke iz zemljišnih knjiga valja primijetiti da je hipoteka stvarno pravo koje proizvodi učinke erga omnes nakon što je osnovana u skladu s mjerodavnim pravilima u pogledu oblika i sadržaja određenima nacionalnim propisom.

103 Takav zahtjev, koji se odnosi na zaštitu ovlasti koje proizlaze iz stvarnog prava, obuhvaćen je isključivom nadležnošću suda države članice u kojoj se nekretnina nalazi na temelju članka 24. točke 1. prvog podstavka Uredbe br. 1215/2012 (presuda od 16. studenoga 2016., Schmidt, C-417/15, EU:C:2016:881, t. 41.).

104 S obzirom na tu isključivu nadležnost suda države članice u kojoj se nekretnina nalazi da postupa povodom zahtjeva za brisanje upisa hipoteke iz zemljišnih knjiga, u tom pogledu valja dodati da na temelju povezanosti, a u skladu s člankom 8. stavkom 4. Uredbe br. 1215/2012, taj sud ima i neisključivu sudsku nadležnost za odlučivanje o zahtjevima za utvrđenje ništetnosti ugovora o kreditu i založne hipotekarne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku jer su ti zahtjevi usmjereni protiv istog tuženika i mogu, kao što to proizlazi iz sadržaja spisa kojim Sud raspolaže, biti spojeni.

105 S obzirom na ta razmatranja, na četvrto pitanje valja odgovoriti da članak 24. točku 1. prvi podstavak Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da postupak radi brisanja hipoteke na nekretnini iz zemljišnih knjiga predstavlja postupak ‘čiji su predmet stvarna prava na nekretninama’ u smislu te odredbe, ali da tim pojmom nije obuhvaćen postupak radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu i založne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku kao hipotekarno osiguranje tražbine nastale iz tog ugovora.

(...)

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1. Članak 56. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, učinak kojega je, među ostalim, to da su ugovori o kreditu i na njima utemeljeni pravni poslovi sklopljeni na državnom području te države članice između dužnika i vjerovnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela prve države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području ništetni od dana svojeg sklapanja, čak i ako su bili sklopljeni prije stupanja na snagu navedenog propisa.

2. Članku 4. stavku 1. i članku 25. Uredbe (EU) br. 1215/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2012. o [sudskoj] nadležnosti, priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima protivi se propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se u okviru sporova u vezi s ugovorima o kreditu s međunarodnim obilježjem, koji ulaze u područje primjene te uredbe, dužnicima omogućuje pokretanje postupka protiv vjerovnika – koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela te države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području – pred sudovima države na državnom području koje ti vjerovnici imaju svoje sjedište ili pred sudovima mjesta gdje dužnici imaju svoj domicil odnosno sjedište, a nadležnost za odlučivanje u postupku koji pokrenu navedeni vjerovnici protiv svojih dužnika ograničava samo na sudove države na državnom području koje ti dužnici imaju svoj domicil, neovisno o tome jesu li ti dužnici potrošači ili, pak, prodavatelji robe odnosno pružatelji usluga.

3. Članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da se dužnik koji je sklopio ugovor o kreditu radi izvođenja radova obnove nekretnine u kojoj živi u cilju, među ostalim, da u njoj pruža usluge turističkog smještaja, ne može smatrati ‘potrošačem’ u smislu te odredbe, osim ako je s obzirom na kontekst transakcije za koju je taj ugovor sklopljen, promatrane u cjelini, veza između tog ugovora i te profesionalne djelatnosti tako slaba da je očito da se navedenim ugovorom u biti ostvaruju privatne svrhe, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

4. Članak 24. točku 1. prvi podstavak Uredbe br. 1215/2012 treba tumačiti na način da postupak radi brisanja hipoteke na nekretnini iz zemljišnih knjiga predstavlja postupak ‹čiji su predmet stvarna prava na nekretninama› u smislu te odredbe, ali da tim pojmom nije obuhvaćen postupak radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu i založne izjave koja je sastavljena po javnom bilježniku kao hipotekarno osiguranje tražbine nastale iz tog ugovora.»

20. Ustavni sud prihvaća stajališta i argumentaciju Suda EU-a iz te presude.

Polazeći od te argumentacije Ustavni sud utvrđuje da je ZNUKMO u nesuglasnosti s vladavinom prava kao najvišom vrednotom ustavnog poretka Republike Hrvatske. Ustavni sud utvrđuje da je, uz navedeno, ZNUKMO u nesuglasnosti i s člankom 141.c Ustava.

21. Iz navedenih je razloga Ustavni sud pokrenuo postupak i ukinuo ZNUKMO, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona (točka I. izreke odluke).

Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

22. Budući da je donesena odluka u povodu prijedloga, prestale su postojati pretpostavke za donošenje mjere obustave izvršenja iz članka 45. Ustavnog zakona.

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-I-3678/2017 |
|  | U-I-3699/2017 |
|  | U-I-4364/2017 |
|  | U-I-4602/2017 |
|  | U-I-297/2018 |
|  | U-I-682/2018 |
|  | U-I-729/2018 |
|  | U-I-2092/2018 |
|  | U-I-2706/2018 |
| Zagreb, 3. studenoga 2020. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\*\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-3678/2017, U-I-3699/2017, U-I-4364/2017, U-I-4602/2017, U-I-297/2018, U-I-682/2018, U-I-729/2018, U-I-2092/2018, U-I-2706/2018 OD 3. STUDENOGA 2020.

U ovom predmetu većinom glasova sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske odlučeno je da se pokreće postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljenih u Republici Hrvatskoj s neovlaštenim vjerovnikom (»Narodne novine« broj 72/17.; u daljnjem tekst: ZKUNMO).

S većinskom odlukom ne slažem se iz sljedećih razloga:

1. Predmetnim zakonom (ZNUKMO-a) propisano je da su ugovori o kreditu s međunarodnim obilježjima (kao i drugi pravni poslovi sklopljeni u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika koji su nastali kao posljedica ili se temelje na ugovoru o kreditu s međunarodnim obilježjem) sklopljeni u Republici Hrvatskoj između dužnika i neovlaštenih vjerovnika, ništetni od trenutka njihova sklapanja (uz neke iznimke koje za ovo izdvojeno mišljenje nisu bitne).

Kao posljedica ništetnosti propisano je da je svaka ugovorna strana dužna vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju ništetnog ugovora, a ako to nije moguće ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, treba se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke.

Hrvatski sabor jednoglasno je prihvatio ZNUKMO (134 glasa »za«). Zar je moguće da je Sabor (koji je ujedno ustavotvorac) tako jednoglasno i tako drastično povrijedio vlastiti Ustav?

Ovim izdvojenim mišljenjem nastojat ću dokazati da povrede nema i da je ukinuti Zakon sukladan Ustavu.

2. Sažetak prigovora predlagatelja:

Predlagatelji su iznijeli više prigovora u odnosu na formalnu i materijalnu neustavnost (da je ZNUKMO donesen bez prethodno utvrđene valjane ustavne osnove, da je ZNUKMO donesen po hitnom postupku protivno članku 204. stavku 1. Poslovnika, da je postupak donošenja ZNUKMO-a bio opterećen demokratskim deficitima, da je ZNUKMO opterećen unutarnjim nedosljednostima semantičke i nomotehničke naravi, da ZNUKMO sadrži određene pravno-logičke probleme, da je nejasan pojam »ugovori sklopljeni u Republici Hrvatskoj« te da će taj pojam izazvati poteškoće u sudskoj praksi, da se radi o »školskom primjeru« zakonskog uređenja »na kojemu se može učiti kako se zakon ne smije pisati« jer se radi o visokom stupnju pravne nesigurnosti, da je nejasna granicu između primjene ZNUKMO-a i članaka 19.j i 19.k Zakona o potrošačkom kreditiranju, da je sudska praksa u primjeni ZNUKMO-a vrlo različita te je rezultirala »sistemskom devijacijom u obliku najvišeg stupnja pravosudne nesigurnosti nacionalnih razmjera«, da prije donošenja spornog zakona nije provedeno savjetovanje s Europskom centralnom bankom, a predlagatelji u svojim prijedlozima dovode u pitanje legitimni cilj za donošenje ZNUKMO-a, kao i njegovo povratno djelovanje na pravne odnose koji su nastali puno godina prije nego što je ZNUKMO donesen.

Pritom neki od njih apostrofiraju vrlo značajnu činjenicu da su krediti, kojima se bavi ZNUKMO, sklapani u razdoblju između 2002. i 2010./2012. (opaska autora: dakle prije nego što je Republika Hrvatska pristupila Europskoj uniji, pa se na te ugovore nije niti primjenjivalo pravo EU).

Tvrde da nije dokazan interes Republike Hrvatske za retroaktivnu primjenu ZNUKMO-a, kao niti cilj te mjere u hrvatskom pravnom sustavu te da je povrijeđeno i načelo razmjernosti jer je uvedena sankcija puno stroža no što je bilo potrebno.

Pritom zanemaruju činjenicu da osporeni zakon propisuje da su im kreditni dužnici dužni vratiti glavnicu u punom iznosu čime je po mom mišljenju očuvano načelo razmjernosti.

Prigovaraju povredi načela zabrane diskriminacije iz članka 14. Ustava, jer smatraju da se ZNUKMO-om diskriminiraju neovlašteni vjerovnici koji imaju sjedište izvan Republike Hrvatske u odnosu na one koji su bili upisani u sudski registar suda u Republici Hrvatskoj, a koja u vrijeme sklapanja ugovora nije imala odgovarajuće odobrenje za rad nadležnog tijela Republike Hrvatske (iako je iz sadržaja spisa vidljivo da takvih tobože privilegiranih vjerovnika sa poslovnim nastanom u Republici Hrvatskoj uopće nema).

Konačno prigovara se da sloboda kretanja usluga zauzima zasebno poglavlje unutar Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (dalje u tekstu: UFEU) kojim se propisuje pod kojim uvjetima države članice smiju postavljati ograničenja te slobode osobama iz drugih država članica. Međutim, postavljanje ograničenja poput ovoga iz Zakona koje djeluje na kreditne institucije iz drugih država, a ne djeluje na domaće kreditne institucije je zabranjeno na temelju članka 56. stavka 1. UFEU.

Pritom ne uočavaju činjenicu da su svi ugovori o kreditima koje sankcionira ZNUMKO zaključeni prije 1. srpnja 2013. kada je RH pristupila Uniji.

3. Zaprimljena očitovanja

Iz opsežnih i vrlo uvjerljivih očitovanja izdvojit ćemo ono što je za većinski izglasanu odluku posebno relevantno, a na koje navode se naša odluka uopće ne osvrće.

3.1. Predlagatelj Marin Škibola:

Navodi da su neovlašteni vjerovnici uvelike koristili u praksi nelegalne kreditne emisije te da je takvom kreditnom emisijom ugroženo pravo na dom pogođenih građana.

Citira odredbu članka 322. stavka 1. Zakona o obveznim odnosima prema kojoj odredbi je ništetan ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.

Stoga da se ZNUKMO pojavljuje kao lex specialis u odnosu na Zakon o obveznim odnosima koji je kao lex generalis našao mjesto u obrazloženju prijedloga ZNUMKO. Time niti na koji način da nije doveden u pitanje ‘položaj Ustava u hijerarhijskoj strukturi pravnih normi u Republici Hrvatskoj’ kako to pogrešno pravno shvaćaju predlagatelji ovog ustavnosudskog postupka. (...)

Smatra da predlagatelji pogrešno pravno shvaćaju da dolazi do diskriminacije vjerovnika u odnosu na državnu pripadnost odnosno mjesto registriranog sjedišta jer da se ne može diskriminirati netko tko ne postoji. Naime, ZNUKMO se javlja kao lex specialis u odnosu na Zakon o obveznim odnosima kada uređuje ništetnost i pritom štiti slabiju ugovornu stranu – fizičke osobe te male i mikro poduzetnike. U primjeni instituta ništetnosti dakle nije jedini niti iscrpni propis niti sprječava utvrđenje ništetnosti na osnovu drugih pravnih temelja (očito smatra da bi ovi pravni poslovi i po odredbama ZOO-a bili ništavi sa čime se slažem jer je riječ o pravnim poslovima koji su protivni zakonu o bankama, kojima se narušava financijski suverenitet država pa su time protivni i vladavini prava kao najvišoj vrednoti Ustava, ali obzirom na druge okolnosti ugovora suprotni su i moralu, što su sve razlozi ništavosti po ZOO-u.

Pritom posebno naglašava da je riječ o hipotetskoj situaciji jer se u praksi više uopće ne pojavljuju domaći neovlašteni vjerovnici (što implicira da nema privilegiranih pa ne može biti ni diskriminiranih vjerovnika).

Pritom se poziva na odluku broj: U-l-4455/2015 od 4. travnja 2017. koja je vrlo bitna u ovom predmetu jer se u značajnom dijelu odnosi na situacije koje su pokrivene i ZNUKMO, a donesena je prije stupanja na pravnu snagu ZNUKMO-a, gdje je Ustavni sud utvrdio kako je legitimni cilj zaštita slabije ugovorne strane – u citiranom predmetu potrošača takve važnosti da nije potrebno provoditi detaljno test razmjernosti.

3.2. Očitovanje Vlade RH:

»... Zakon o ništetnosti jednoglasno donesen na 4. sjednici Hrvatskoga sabora 14. srpnja 2017. godine i to sa 134 glasa ‘za’ i niti jednim suzdržanim ili glasom protiv. Dakle, Hrvatski sabor je Zakon o ništetnosti donio konsenzusom svih političkih stranka i zastupnika, što ukazuje na to da je očito postojala potreba i nužnost za donošenje Zakona te da je predloženo rješenje za sve zastupnike bilo prihvatljivo. (...);

(...)

... u nenormativnom dijelu Prijedloga zakona o ništetnosti navedeni su razlozi njegovog donošenja po hitnom postupku, a koji razlozi se nikako ne bi mogli smatrati općima, neodređenim i paušalnim, imajući u vidu činjenicu da se Zakonom o ništetnosti rješava pitanje koje je godinama bilo aktualno i kojim se bavila i zakonodavna i sudska i izvršna vlast;

(...)

... Zakon o ništetnosti ne čini razliku između neovlaštenih vjerovnika s obzirom na to je li njihovo sjedište u državi različitoj od Republike Hrvatske izvan ili unutar Europske unije (pitanje sjedišta izvan granica Republike Hrvatske, ali unutar Europske unije nakon 1. srpnja 2013. godine je drugo pitanje jer nakon tog datuma u Republici Hrvatskoj vrijede pravila jedinstvenog tržišta za države članice Europske unije pa se u odnosu na ta pravila primjenjuje europska pravna stečevina);

... plasiranje kredita na financijskom tržištu je regulirana djelatnosti za koju je nužno imati odobrenje i biti nadziran od strane nadležnih tijela;

Zakon o bankama (»Narodne novine«, br. 84/02 i 141/06), koji je važio do 1. siječnja 2009. godine odnosno do dana kada je stupio na snagu Zakon o kreditnim institucijama (»Narodne novine«, br. 117/08, 74/09, 153/09, 108/12 i 54/13), a vezano za članak 193., propisivao je da bankovne usluge (odobravanje kredita) može pružati banka države članice Europske unije koja u skladu s tim Zakonom osnuje podružnicu, a banka države članice Europske unije koja je u skladu s tim Zakonom ovlaštena neposredno pružati bankovne usluge na području Republike Hrvatske tek od dana pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, te podružnica strane banke (čije je sjedište izvan Republike Hrvatske i izvan područja države članice Europske unije), koja od Hrvatske narodne banke dobije odobrenje za pružanje tih usluga na području Republike Hrvatske;

Uz manje izmjene isto propisuje i Zakon o kreditnim institucijama (»Narodne novine«, br. 159/13, 19/15, 102/15 i 15/18; u daljnjem tekstu: ZOKI) u članku 56. u kojem se navodi da bankovne usluge na području Republike Hrvatske može pružati kreditna institucija države članice Europske unije koja u skladu s tim Zakonom osnuje podružnicu na području Republike Hrvatske, a kreditna institucija države članice Europske unije koja je ovlaštena neposredno pružati bankovne usluge na području Republike Hrvatske tek od dana pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, te podružnica kreditne institucije iz treće zemlje koja je od Hrvatske narodne banke dobila odobrenje za pružanje bankovnih usluga na području Republike Hrvatske;

Slijedom navedenoga, jasno je da odredbe ZOO-a dozvoljavaju da se posebnim zakonom propiše i drukčija posljedica sklapanja ugovora zabranjenog samo jednoj strani, odnosno da i takav ugovor za posljedicu može imati ništetnost, a što je Zakonom o ništetnosti i određeno. Dakle, osporenom odredbom je sklapanje ugovora o kreditu koje ne ispunjava uvjete propisane posebnim propisima (ZOKI i ZPK) dobilo dodatnu zaštitu u obliku proglašenja takvog ugovora ništetnim (ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je), a sve imajući u vidu načelo savjesnosti i poštenja i zaštite slabije stranke u kreditnom odnosu. Tome u prilog Vlada Republike Hrvatske ističe i odredbe uvodnog dijela Uredbe Bruxelles I bis: (...) Navedeno je bitno istaknuti kao jedan od mnogo primjera primjene načela zaštite slabije strane u pravnom postupku, a obzirom da se ovdje radi o ugovorima o kreditu, evidentno je kako je slabija strana dužnik;

... neovlašteni vjerovnici prema Zakonu ništetnosti su znali ili morali znati pravila o obvezi reguliranja obavljanja svoje djelatnosti na području Republike Hrvatske sa za to nadležnim tijelima, a unatoč tome obvezu reguliranja obavljanja svoje djelatnosti nisu poštivali, zbog čega je donošenje Zakona o ništetnosti bilo potrebno radi očuvanja dobrog ugleda financijskog sektora i pravilnog funkcioniranja financijskih usluga kao važnog razloga koji je u općem interesu Republike Hrvatske.

Dakle, odredbama Zakona o ništetnosti uređuje se pravna situacija, odnosno ispravljaju pravni nedostaci konkretnih ugovora o kreditu i javnobilježničkih akata koji su se uistinu i pojavili u praksi u velikom broju, s međunarodnim obilježjem kao osnovnom karakteristikom, a koji po prirodi stvari nisu mogući kod vjerovnika sa sjedištem u Republici Hrvatskoj (također su trebali odobrenje, ali je pružanje usluga pod nadzorom hrvatskog regulatora, nadležni su hrvatski sudovi, odnosno nema sukoba nadležnosti i određivanja mjerodavnog prava i drugo) te se slijedom istoga ne radi o diskriminaciji u postupanju u svezi ugovora s međunarodnim obilježjem u odnosu da one ugovore koji to obilježje nemaju.

U pogledu niza navoda, vezano uz diskriminaciju pravnih osoba sa sjedištem u drugoj državi članici u odnosu na domaće pravne osobe s obzirom na učinke sklapanja istovrsnog pravnog posla u usporedivoj pravnoj situaciji (...) ističe se, kako s obzirom na činjenicu da su takovi vjerovnici, prema Zakonu o ništetnosti, od početka djelovali bez odobrenja nadležnih tijela Republike Hrvatske, nisu ni mogli uživati jamstva koja nadležna tijela Republike Hrvatske pružaju ostalim subjektima koji djeluju zakonito, uz odgovarajuća odobrenja i u skladu s pozitivnim propisima (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 30. lipnja 2005. Branco/Komisija, T-347/03, ECLI:EU:T:2005:265, 1.102). Subjekt koji djeluje izvan sustava ne može legitimno očekivati zaštitu koju sustav pruža.

Posebno je važno naglasiti kako se Zakonom o ništetnosti obuhvatilo samo ‘neovlaštene vjerovnike’, znači određene pravne i fizičke osobe koje su obavljale djelatnost kreditiranja te koje su obavljale tu djelatnost nezakonito te iz takvog djelovanja nisu za njih mogla nastati legitimna očekivanja koja bi se sastojala u zaštiti njihovih tražbina iz sklopljenih ugovora o kreditu u sudskim postupcima. Nadalje, obavljen je nadzor poslovanja u društvima koja se bave kupovinom nekretnina u ovršnim postupcima nad dužnicima tzv. RBA zadruga te je do sada utvrđeno da su tzv. RBA zadruge osnivale predmetna društva isključivo sa svrhom kupnje nekretnina na javnim dražbama temeljem upisanih hipoteka u korist tzv. RBA zadruga, vezano za korištene kredite odobrene vlasnicima nekretnina, s tim da su često puta nekretnine ponovno prodane istim vlasnicima – dužnicima uz nove kredite.

Slijedom navedenih činjenica, a koje činjenice su utvrđene u postupcima nadzora nadležnih tijela, moglo bi se zaključiti, da osim nepostojanja zakonima propisanog odobrenja za obavljanje usluga, odnosno nezakonitog obavljanja djelatnosti, neovlašteni vjerovnici u svom poslovanju nikako nisu postupali u skladu s načelom savjesnosti i poštenja.

U odnosu na načelo zabrane retroaktivne primjene propisa iz članka 90. stavaka 4. i 5. Ustava točno je da zakoni ne mogu imati povratno djelovanje, odnosno da iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Zakonom o ništetnosti isključena je mogućnost (potpunog) povratnog djelovanja jer se prema članku 3. stavku 2. toga Zakona ništetnost ne može isticati za ugovore koji su u cijelosti ispunjeni. Dakle, ništetnost se može isticati samo u odnosu na one ugovore o kreditu koji su bili aktivni na dan stupanja na snagu Zakona o ništetnosti i to zato što se cilj toga Zakona nije mogao postići drugom mjerom ili mjerama.

Tekst Zakona o ništetnosti je dovoljno jasan i precizan i zna se što se njime htjelo postići, kako se to postiže, na koga se odnosi i koje su posljedice i učinci Zakona, zbog čega je Zakon lako primjenjiv te je netočno da će Zakon u primjeni postati izvor pravne neizvjesnosti i pravne nesigurnosti. Štoviše, Zakon o ništetnosti je jasno propisao koji ugovori o kreditu su proglašeni ništetnima i koje su obveze ugovornih strana takvih ugovora.

Zbog navedenoga u idealnim situacijama sudski postupci radi utvrđenja ništetnosti ugovora o kreditu, zapravo, ne bi bili potrebni jer bi ugovorne strane mogle i trebale postići dogovor i bez suda, dok se pravna neizvjesnost i pravna nesigurnost na koju predlagateljica ukazuje svodi na to može li se neka od ugovornih stana na koju se Zakon o ništetnosti odnosi pomiriti s činjenicom da je ugovor o kreditu postao ništetan (naime, treba imati na umu da Zakon o ništetnosti ne ide isključivo na teret neovlaštenih vjerovnika već da on može biti i na teret dužnika). Zbog navedenoga, do eventualne pravne neizvjesnosti i nesigurnosti može doći samo u nekim pojedinačnim slučajevima, što se može dogoditi u primjeni bilo kojeg zakona s obzirom na to da zakonodavac ne može predvidjeti sve životne okolnosti i situacije.

4. Mjerodavno pravo i ocjena Ustavnog suda

Većinski izglasana odluka kao mjerodavno pravo uzima članak 49. UFEU-a prema kojemu se zabranjuje ograničivanje slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice, ali posve zanemaruje činjenicu da su svi ugovori o kreditu sa neovlaštenim vjerovnicima zaključeni prije nego što je Republika Hrvatska postala članica Europske unije.

Također smatram da je nesporno da se člankom 56. UFEU-a zabranjuju ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

Međutim, naša odluka propušta cijeniti relevantne dijelove očitovanja predlagatelja zakona zastupnika Marina Škibole te relevantne dijelove očitovanja Vlade RH, konkretno da su se odredbe ovog zakona na poslovne subjekte sa nastanom u državama članicama EU primjenjivale do ulaska RH u članstvo EU, dakle do 1. srpnja 2013., a što proizlazi iz Zakona o bankama i Zakona o kreditnim institucijama.

Zato je posve irelevantna presuda Suda EU-a u predmetu C-630/17 (Anica Milivojević protiv Raiffeisenbank St. Stefan – Jagerberg – Wolfsberg eGen) od 14. veljače 2019., koju je kao temelj našoj odluci izglasala većina, a u kojoj je, između ostaloga, istaknuo:

»... Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da slobodno pružanje usluga iz članka 56. UFEU-a zahtijeva uklanjanje svake diskriminacije prema pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na osnovi njegove državne pripadnosti ...

... Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je djelatnost odobravanja kredita, kojom se bave kreditne institucije, usluga u smislu članka 56. UFEU-a ...

... Stoga, budući da se Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima uspostavlja derogativno uređenje za određene financijske usluge s obzirom na okolnost ima li pružatelj sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se pruža usluga, valja zaključiti da se do 30. rujna 2015. hrvatskim pravom provodila izravna diskriminacija prema vjerovnicima s poslovnim nastanom izvan Hrvatske, nakon kojeg je datuma ništetnost ugovora o kreditu sklopljenih s neovlaštenim vjerovnikom proširena na ugovore s vjerovnicima s poslovnim nastanom u toj državi članici.

... Doista, u ovom se slučaju Zakonom o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima vjerovnicima sa sjedištem izvan Hrvatske uvjetuje pristup hrvatskom tržištu financijskih usluga dobivanjem odobrenja koje izdaje Hrvatska narodna banka i na taj način čini manje privlačnim pristup tom tržištu, čime se povređuje sloboda zajamčena člankom 56. UFEU-a.

... S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, učinak kojega je, među ostalim, to da su ugovori o kreditu i na njima utemeljeni pravni poslovi sklopljeni na državnom području te države članice između dužnika i vjerovnika s poslovnim nastanom u drugoj državi članici koji ne raspolažu odobrenjem koje nadležna tijela prve države članice izdaju za obavljanje njihove djelatnosti na njezinu državnom području ništetni od dana svojeg sklapanja, čak i ako su bili sklopljeni prije stupanja na snagu navedenog propisa.

5. Zaključno o razlozima neslaganja

Smatram da većinski izglasana odluka nije utemeljena niti na pravilno i potpuno utvrđenim činjenicama, a niti na pravilnoj primjeni domaćeg prava i prava Europske unije. Ona pogrešno polazi od toga da je obrazloženje presude Suda EU-a u predmetu C-630/17 (Anica Milivojević protiv Raiffeisenbank St. Stefan – Jagerberg – Wolfsberg eGen) od 14. veljače 2019. u cijelosti prihvatljivo i dostatno da se pokrene postupak ispitivanja ustavnosti te da se ukine predmetni Zakon u cijelosti.

Pritom se obrazloženje naše odluke uopće ne bavi prigovorima podnositelja koji su brojni, ali ni relevantnim dijelovima očitovanja predlagatelja zakona zastupnika Marina Škibole te očitovanjem Vlade RH.

Pri tome se zanemaruju sljedeće činjenice (koje proizlaze iz očitovanja zastupnika Marina Škibole kao predlagatelja zakona te očitovanja Vlade Republike Hrvatske), a koje nitko nije doveo u pitanje i to:

– Zakon o ništetnosti imao je legitiman cilj – zaštititi slabiju ugovornu stranu kreditnih odnosa koje su strane financijske institucije zaključivale sa građanima Republike Hrvatske putem hipotekarnih kredita postajući na taj način vlasnicima njihove imovine, a da za takve financijske transakcije nisu imale potrebno odobrenje HNB-a, iako su znale da takvo odobrenje moraju ishoditi, te da su i domaće financijske institucije za plasman takvih kredita trebale imati odobrenje HNB-a pa da stoga u tom pogledu nema diskriminacije;

– da prema saznanjima predlagatelja zakona te saznanjima Vlade RH uopće nije bilo kredita koje bi plasirale domaće financijske institucije bez odobrenja HNB-a, odnosno što znači da su domaće financijske institucije na financijskom tržištu u Republici Hrvatskoj poštivale financijsku disciplinu (vjerojatno bojeći se kaznenog progona, prekršajnih sankcija ali i proglašavanja ništavim takvih pravnih poslova po članku 322. stavku 1. ZOO-a, prema kojoj odredbi, koja je neprekidno i dan danas na snazi, su ništavi pravni poslovi sklopljeni protivno Ustavu, zakonu ili javnom moralu);

Sasvim je evidentno da su predmetni pravni poslovi obuhvaćeni Zakonom o ništetnosti i bez osporenog zakona bili ništetni jer su sklopljeni suprotno ustavnom načelu vladavine prava obzirom da su neovlašteni vjerovnici svjesno kršili odredbe domicilnog prava kojima se štiti financijsko tržište i monetarna suverenost Republike Hrvatske, pri čemu su se ugovarale nerazmjerno visoke kamate koje su se ukamaćivale tzv. progresivnim ukamaćivanjem (kamata na kamatu) a sve se to dešavalo prije ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju (1. srpnja 2013.), što je u ovom predmetu nesporno, i što je odlučna činjenica o kojoj niti Sud EU nije na pravilan način vodio računa, a niti to čini naša većinski izglasana odluka.

Uostalom, na temelju drugih zakona – Zakona o bankama i Zakona o kreditnim institucijama koji su lex specialis u odnosu na financijsko poslovanje, od 1. srpnja 2013. godine za plasiranje kredita na hrvatskom financijskom tržištu od strane financijskih ustanova s poslovnim nastanom unutar država članica EU više nije potrebna suglasnost HNB-a što znači da od 1. srpnja 2013. Republika Hrvatska svojim zakonodavstvom u cijelosti poštuje Ugovor o funkcioniranju Europske unije.

O svim prethodnim činjenicama u spomenutoj odluci Sud EU nije vodio računa, doduše moguće zavaran simplificiranim pitanjima koja mu je postavio domaći sud.

Štoviše, mislim da pravilnim (teleološkim i sustavnim) tumačenjem ovdje spornog zakona, dovodeći ga u svezu sa Zakonom o bankama i Zakonom o kreditnim institucijama domaći sud nije uopće trebao biti u dilemi jer na ugovore koji su zaključeni prije pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji (a to su svi ugovori koji su se našli pred sudom i koju su predmet reguliranja Zakona o ništetnosti) pravo EU nije se niti moglo primijeniti pa je izlišno postavljati takva pitanja Sudu EU.

S druge strane Ustavni sud Republike Hrvatske odlučujući u ovom predmetu imao je u rukama, pred očima i na znanju sve ove činjenice na koje ukazujem u ovom izdvojenom mišljenju, jer one proizlaze iz sadržaja spisa, ali i iz integralnog teksta naše odluke.

Međutim, unatoč tome, vrlo pojednostavljeno utvrđuje kako prihvaća razloge iz spomenute presude Suda EU i konstatira da je došlo do povrede vladavine prava te povrede članka 141.c Ustava, a da uopće ne obrazlaže u čemu se ogleda takva povreda.

Suprotno većini, smatram da je predmetni zakon bio potpuno u funkciji vladavine prava, a da je naša odluka iz pravnog poretka posve neosnovano uklonila taj zakon, osnažujući ugovore koji su protivni pravnom poretku i koji će dovesti do pojave tisuća beskućnika.

U datoj situaciji smatram da zakonodavac ne bi trebao odustati od zaštite korisnika kredita koji su predmetom reguliranja osporenog zakona već bi sasvim legitimno novim zakonom mogao izmijeniti i dopuniti ovaj ukinuti, na način da doseg tog zakona proširi i na domaće financijske institucije koje su bez odobrenja HNB-a plasirale kredite (makar se radilo o praznom skupu, jer takvih nema) te da u zakon unese i odredbu o tome da se ništavost takvih pravnih poslova za financijske institucije čiji je poslovni nastan u državama članicama EU može primjenjivati do 1. srpnja 2013. godine (iako je to samo deklaratorno jer je već sadržano u citiranim odredbama Zakona o bankama i Zakona o financijskim institucijama).

Na taj način bi bio otklonjen prigovor diskriminacije i prigovor zabrane slobode kretanja usluga unutar prostora Europske unije.

Slikovito (grizlijevski) rečeno: Ustavni sud ovom odlukom odstrijelio je dobroćudnog grizlija koji je štitio svoje ukućane od izvanjskih nasrtljivaca, ne izlazeći pritom iz vlastitog dvorišta.

Zagreb, 11. studenoga 2020.

Sudac
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-3678/2017, U-I-3699/2017, U-I-4364/2017, U-I-4602/2017, U-I-297/2018, U-I-682/2018, U-I-729/2018, U-I-2092/2018, U-I-2706/2018 OD 3. STUDENOGA 2020.

Odluka većine je rezultat poražavajuće činjenice da unatoč tome što je Republika Hrvatska punopravna članica Europske unije već sedam godina Ustavni sud još uvijek nije uspio, niti pokazuje iskren interes za to, postaviti jasne parametre odnosa između hrvatskog ustavnog poretka i pravnog poretka Europske unije. Ustavni sud tu činjenicu nemušto pokušava prikriti učestalim pozivanjem na članak 141.c Ustava, a da pri tome najčešće uopće ne obrazlaže zbog čega smatra da je određena tenzija između postupanja hrvatskih tijela državne vlasti (zakonodavne, sudske ili izvršne) i pravnog poretka EU-a ujedno i povreda osnovnih načela ili temeljnih prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske.

Sama činjenica da postoji sukob između postupanja hrvatskih tijela državne vlasti (pa čak i ako se radi o zakonskom aktu kao što je ovdje slučaj) i nekog zahtjeva koji prema državama članicama proizlazi iz pravnog poretka EU-a ne može per se odnosno automatski značiti da je došlo do povrede Ustava. Takav pristup koji većina uvodi ovom odlukom dovodi u pitanje osnovne postavke pravnog poretka Europske unije.

Europska unija kao politička zajednica suverenih država članica i njenih nacija[1](Članak 1. Ugovora o Europskoj uniji:Ovim Ugovorom VISOKE UGOVORNE STRANKE među sobom osnivaju EUROPSKU UNIJU, dalje u tekstu »Unija« kojoj države članice dodjeljuju nadležnosti za postizanje zajedničkih ciljeva.Ovaj Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.)
 počiva na pravnom uređenju koji se sastoji od međusobno usko povezanih, ali uvijek autonomnih ustavnopravih poredaka država članica s jedne strane i EU pravnog poretka kao zasebnog autonomnog pravnog poretka sa svojim specifičnim temeljnim postavkama i načelima s druge strane. Uska povezanost između pravnog poretka Europske unije i ustavnopravnih poredaka njenih država članica ogledava se prvenstveno u zajedničkim, dijeljenim temeljnim vrednotama na kojima počivaju. Ustavni poreci svih (barem formalno) država članica i pravni poredak Europske unije temelje se na istim, zajedničkim vrijednosnim postavkama kao što su zaštita pojedinca od samovoljnog, arbitrarnog ili prekomjernog postupanja državne vlasti kako putem zaštite temeljnih prava i sloboda građana i ustavnu zabranu raznih oblika diskriminacije tako i kroz načela vladavine prava, demokratskog uređenja političkih odnosa, trodiobe vlasti i nezavisnosti sudstva.[2](Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji:Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.)
 Uska povezanost nacionalnih ustavnopravnih poredaka država članica s pravnim poretkom Europske unije vidi se i u institucionalnoj podršci koju pružaju jedni drugima, a koja se najbolje ocrtava u mehanizmu članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Nacionalni sudovi država članica ujedno su i sudovi Europske unije u onim predmetima u kojima se pojavljuje pitanje ispravnog tumačenja i primjene EU prava i kao sudovi Europske unije postupaju sukladno autonomnim ustavnim postavkama pravnog poretka Europske unije.

Sukladno navedenom, zahvaljujući njihovim zajedničkim vrednotama i institucionalnoj podršci, uistinu je moguće da utvrđenje povrede neke od ovih vrednota od strane Suda Europske unije u predmetima u kojima se primjenjuje EU pravo upućuje i na (vrlo) vjerojatnu povredu sestrinskih ustavnih jamstava zajamčenih nacionalnim ustavom. U takvim slučajevima nacionalni ustavni sud samostalno će utvrditi i svojim ustavnopravnim razlozima obrazložiti povredu nacionalnih ustavnih jamstava koji se odnose na neku od tih zajedničkih vrednota pri čemu može (ali i ne mora nužno, iako bi bilo poželjno) uzeti u obzir »stajališta i argumentaciju« Suda Europske unije.

No, u pogledu pravnih pitanja koja izlaze van okvira ovih zajedničkih temelja, Sud Europske unije i ustavni sudovi država članica su potpuno autonomni. U takvim situacijama (a situacija u ovom konkretnom predmetu jeste ta vrsta situacije) činjenica da je Sud Europske unije utvrdio povredu EU prava nikako ne znači da je automatski došlo do povrede nekog ustavnog jamstva ili načela neke države članice.

Što bi se desilo da je Sud Europske unije ocijenio da su odredbe spornog zakona u suprotnosti s jamstvom slobode kretanja usluga odnosno kapitala zajamčenim Ugovorom o funkcioniranju Europske unije i sekundarnim EU pravnim aktima, a Ustavni sud istovremeno utvrdio da s aspekta temeljnih prava i sloboda zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske isti zakon nije sporan?

Baš ništa dramatično.

Hrvatski sudovi bili bi dužni izuzeti osporavani zakon iz primjene i izravno primijeniti EU pravo sukladno stajalištima Suda Europske unije koji je temeljem Osnivačkih ugovora nadležan dati konačnu ocjenu ispravnosti tumačenja i primjene EU prava u sporovima koji ulaze u regulatornu nadležnost. Takva obveza za hrvatske sudove izvire iz čak dva ustavnopravna izvora. Prije svega ona je posljedica činjenice da se Republika Hrvatska svojom suverenom voljom samostalno priključila EU i njenom autonomnom pravnom poretku koji počiva i funkcionira na specifičnim ustavno-pravnim postavkama čiji je osnovni smisao osigurati ujednačenu i učinkovitu primjenu EU prava i zaštite koju ono pruža građanima na čitavom teritoriju Unije bez obzira na razlike među nacionalnim pravnim porecima njenih država članica. U tom smislu redovni hrvatski sudovi su sudovi pravnog poretka Europske unije kada odlučuju o pitanjima koja su u regulatornoj nadležnosti Europske unije kako je to određeno raspodjelom nadležnosti između država članica i Europske unije u Osnivačkim ugovorima. Štoviše, ova dužnost i opisana načela izričito su potvrđeni i odredbama Ustava Republike Hrvatske – 141.a, 141.b, 141.c i 141.d Ustava – čime je izričito potvrđena suverena volja Republike Hrvatske da se pridruži pravnom poretku EU-a sukladno svim načelima i postavkama temeljem kojih taj pravni poredak autonomno funkcionira.

Posljedično, da je Ustavni sud kojim slučajem utvrdio kako osporavani zakon nije problematičan s ustavnopravnog aspekta hrvatski sudovi i dalje bi imali obvezu izuzeti taj zakon iz primjene, a zakonodavac bi imao ustavnu obvezu donijeti odgovarajuće zakonske izmjene s obzirom da je Sud Europske unije utvrdio da bi njegova primjena bila suprotna zahtjevima koji proizlaze iz pravnog poretka EU-a. Tek ako zakonodavac ne bi ispunio tu svoju ustavnu obvezu Ustavni sud bio bi u poziciji utvrditi povredu Ustava, ali ne jer je sam zakon protuustavan već stoga što zakonodavac nije izvršio svoju ustavnu dužnost usklađivanja hrvatskog pravnog poretka s poretkom EU-a.

Iz ovakvog odnosa domaćeg ustavnog poretka i EU pravnog poretka kao usko povezanih, ali u konačnici autonomnih pravnih poredaka, jasno je kako je netočan argument koji su tijekom interne rasprave koristili neki ustavni suci da bi odluka o nepokretanju postupka ocjene ustavnosti odnosno odbijanju prijedloga značila da je Ustavni sud zaključio kako je odluka Suda Europske unije u predmetu Milivojević suprotna »ustavnom identitetu« domaćeg ustavnog poretka. To jednostavno nije točno. Ne može biti točno ako se ozbiljno shvati činjenica da EU pravni poredak i nacionalni pravni poredak bilo koje države članice jesu usko povezani i pružaju podršku jedno drugom, ali su u konačnici autonomni. Ovakva argumentacija pokazuje zabrinjavajuće nerazumijevanje prava Europske unije, ali istovremeno zorno potvrđuje sklonost velikog dijela ove većina ovog (i prethodnog) sastava Ustavnog suda da »posuđuje« komparativne pravne koncepte bez ikakve analize njihovog stvarnog smisla odnosno učinaka koje bi njihova primjene proizvela u hrvatskom ustavnom poretku. [3](Određeni dio pripadnika većine koristio je ovaj pravno neodrživ i neodgovoran argument u internoj raspravi na svojim stručnim sastancima (radnom sastanku sudaca i sutkinja Ustavnog suda), ali ga nisu bili voljni obrazložiti na javnoj sjednici Suda sukladno Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske niti je on ugrađen u obrazloženje odluke.)

Pristupom koji je koristila u ovom predmetu i izrazila u obrazloženju ove odluke kroz šturo stajalište da »Ustavni sud prihvaća stajališta i argumentaciju Suda EU-a« većina je svela Ustavni sud na ulogu sličnu onoj koju ima protočni bojler. »Podgrijati« osnovnu (pravnu) supstancu koja originalno nije njegova već potiče iz drugog izvora. Što je ovakvim stajalište Ustavni sud htio poručiti odnosno što je njime rečeno nije niti može biti jasno. Sud Europske unije je u predmetu C-630/17 Milivojević utvrdio da osporavane odredbe Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima predstavljaju povredu slobode kretanja usluga (s prekograničnim elementom) zajamčenim člankom 56. Ugovora o funkcioniranju EU-a.[4](Članak 56. Ugovora o funkcioniranju EU-a:U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, mogu proširiti primjenu odredaba ovog poglavlja na državljane trećih zemalja koji pružaju usluge i koji imaju poslovni nastan unutar Unije.) Smatra li većina ovog sastava Ustavnog suda da ustavno jamstvo tržišnog natjecanja iz članka 49. Ustava jamči slobodu kretanja usluga s prekograničnim elementom u identičnom opsegu kao i članak 56. Ugovora u funkcioniranju Europske unije kojim se uspostavlja zajedničko tržište usluga među 27 država članica EU-a? U slučaju da Hrvatska istupi iz članstva EU-a hoće li članak 49. Ustava i dalje uključivati pravna »stajališta i argumentaciju« iz odluke Milivojević koje većina »prihvaća«? Ako neće zašto neće s obzirom da je većina utvrdila da kao ispravne prihvaća supstancijalne pravne ocjene Suda Europske unije o ograničenjima koje pred zakonodavca stavlja jamstvo slobode kretanja usluga? Smatra li većina ovog sastava da su »stajališta i argumentacija« koju Sud Europske unije koristi pri svom tumačenju pojma ‘potrošač’ u smislu članaka 17. i 18. Uredbe br. 1215/2012 nekako sastavni dio jamstva propisanih Ustavom? Kojih točno? S obzirom da Ustav Republike Hrvatske spominje zaštitu potrošača jedino u okviru odredbe članka 129.a znači li ovakav pristup većine ovog sastava Ustavnog suda da o provedbi stajališta iz odluke Milivojević, koje je većina jednostavno »prihvatila«, a prema kojem »samo ugovori koji su sklopljeni izvan svake profesionalne djelatnosti ili svrhe i neovisno o njoj, s jedinim ciljem zadovoljavanja vlastitih pojedinčevih privatnih potrošačkih potreba, obuhvaćeni posebnim uređenjem predviđenim navedenom uredbom u području zaštite potrošača kao stranke koja se smatra slabijom« moraju nekako brinut jedinice lokalne samouprave? Ukratko, zbog čega se u obrazloženju ne navodi niti jedno supstancijalno jamstvo propisano hrvatskim Ustavom već se obrazloženje svodi na institucionalno načelo iz članka 141.c. Ustava?

Povrh svega navedenog, većina je ovakvim pristupom uspjela (svjesno) izbjeći suočiti se s možda i najvažnijim ustavnim pitanjem ovog predmeta. Naime, Sud Europske unije je u odluci Milivojević utvrdio da je osporavani Zakon o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima suprotan jamstvu slobode pružanja usluga za razdoblje od ulaska u članstvo (1. srpanj 2013.) do stupanja na snagu izmijenjenog Zakona o potrošačkom kreditiranju (30. rujan 2015.). No većina ugovora o kreditiranju između građana i neovlaštenih kreditora zbog kojih se zakonodavac 2017. godine upustio u donošenje osporavanog Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima sklopljeni su prije 1. srpnja 2013. godine. Da je Ustavni sud kojim slučajem ušao u samostalnu supstancijalnu ocjenu ustavnosti spornog zakona fokusirajući se na razdoblje prije stupanja u članstvo Europske unije morao bi iznijeti svoju ustavnu ocjenu o tome je li taj zakon neustavan neovisno o tome što je zaključio Sud Europske unije. Štoviše, morao bi se samostalno suočiti s pitanjem koje je elegantno izbjegao i sam Sude Europske unije (jer mu nije bio od ikakve odlučujuće važnosti za ključnu ocjenu diskriminirajućih učinaka spornog Zakona), a to je pitanje retroaktivnosti Zakona o ništetnosti ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjima odnosno pokušaj zadiranja zakonodavca u sporove koji su u trenutku stupanja na snagu Zakona već bili u tijeku pred sudovima kao nezavisnim tijelima državne vlasti ovlaštenima za tumačenje i primjenu pozitivnog prava. Drugim riječima, ovakav pristup koji je većina iskoristila u ovom predmetu omogućio joj je da izbjegne uistinu važna pitanja hrvatskog ustavnog prava i sakrije se iza prividnog autoriteta Suda Europske unije.[5](Kao ustavni sudac koji je tijekom interne rasprave u ovom predmetu usmeno ukazivao na opisane probleme (te sukladno obvezi koju Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisuje sucima koji tijekom usmene rasprave izraze svoje neslaganje sa stajalištima na kojima počiva odluka većine to i pismeno uobličio) dužan sam transparentnosti radi (koje na žalost nedostaje u radu Ustavnog suda tijekom ovog i prethodnog sastava) ukazati kako izvjestitelji u ovom predmetu nisu imali previše opcija nego izaći s nacrtom ovakve odluke s obzirom da većina unutar ovog sastava Ustavnog suda ne želi izraziti svoje jasno stajalište o odnosu između ustavnog poretka Republike Hrvatske i pravnog poretka Europske unije. Stoga ovo izdvojeno mišljene i je vrlo otvoreno i oštro kako u argumentima tako i u tonu.)

No, uz opisano lice ovakav pristup većine ima i svoje naličje odnosno svoju cijenu.

Automatizam na kojem većina temelji svoj zaključak da je osporavani zakon suprotan Ustavu otvara sljedeće pitanje. Znači li to da svaki puta kada Sud Europske unije utvrdi da odredbe nekog domaćeg zakona koje izravno ili neizravno uređuju područje u regulatornoj nadležnosti EU prava nisu suprotne EU pravu, one logikom istog automatizma nisu suprotne Ustavu? S obzirom da je pitanje ustavnosti vezala uz pitanje usklađenosti s EU pravom znači li to da će većina svaki puta bespogovorno prihvatiti »stajališta i argumentaciju« Suda Europske unije jer bi inače s njim došla u sukob, a prema logici koju koristi u ovom predmetu to bi bilo suprotno članku 141.c Ustava? Većina unutar ovog sastava Ustavnog suda još uvijek nije osvijestila da ovakva »logika automatizma« koja ne poštuje zasebnost i autonomnost EU pravnog poretka s jedne strane i ustavnog poretka država članica s druge strane otvara mogućnost da u nekom budućem slučaju, gdje se neće složiti sa »stajalištima i argumentacijom« Suda Europske unije, ta većina sebi dopusti ovlast ocjenjivati ta ista stajališta i argumente. U tom smislu unutarnja logika ovakvog »ustavnopravnog« pristupa većine predstavlja (prikrivenu) prijetnju samim temeljima pravnog poretka Europske unije.

S obzirom da je iz navedenog jasno kako smatram da je ovom odlukom većine Ustavni sud izbjegao ključna ustavnopravna pitanja koja otvara ovaj predmet, te uz to ujedno umanjio autonomiju ustavnog poretka Republike Hrvatske, kao i autonomiju pravnog poretka Europske unije, nisam mogao glasati drugačije nego protiv.

Zagreb, 9. studenoga 2020.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.