## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1156/1999 od 26. siječnja 2000. i Obrazloženje suprotnog glasa pri donošenju ove odluke

### NN 14/2000 (4.2.2000.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1156/1999 od 26. siječnja 2000. i Obrazloženje suprotnog glasa pri donošenju ove odluke

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dr. sc. Smiljko Sokol,
predsjednik Suda te suci dr. sc. Velimir Belajec, Marijan Hranjski
dr. iur., dr. sc. Petar Klarić, Jurica Malčić,
mr. sc. Ivan Matija, Ivan Mrkonjić dr. iur., dr. sc. Jasna
Omejec, Emilija Rajić, Vice Vukojević dr. iur. i Milan
Vuković dr. iur., odlučujući o prijedlogu SIGA-AUTOMATI
d.o.o., koje zastupa Ratko Žurić, odvjetnik iz Zagreba,
za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona
o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda, na sjednici
održanoj 26. I. 2000. godine, donio je sljedeću

## ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe
članka 8. stavka 1. i dijela odredbe članka 25.
stavka 1. točke 5. Zakona o ograničavanju uporabe
duhanskih proizvoda (»Narodne novine«, broj 128/99),
te se

ukida:

- članak 8. stavak 1. u cijelosti

- dio članka 25. stavak 1. točke 5. koji glasi »ili
prodaje cigarete putem automata (… i članak 8. stavak
1.)«.

Obrazloženje

SIGA-AUTOMATI d.o.o., koje zastupa Ratko Žurić, odvjetnik
iz Zagreba, podnijelo je ovome Sudu prijedlog za ocjenu ustavnosti
članka 8. stavka 1. i dijela odredbe članka 25.
stavka 1. točke 5. Zakona o ograničavanju uporabe
duhanskih proizvoda (»Narodne novine«, broj 128/99).

Predlagatelj je ujedno predložio da Sud donese privremenu
mjeru temeljem odredbe članka 43. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99).

Osporene odredbe glase:

Članak 8. stavak 1.

Zabranjuje se prodaja duhanskih proizvoda iz automatskih naprava,
počevši od 1. siječnja 2000.

Članak 25. stavak 1. točka 5.

Novčanom kaznom od 200.000,00 do 500.000,00 kn kaznit će
se za prekršaj pravna osoba koja:

prodaje cigarete putem automata (članak 8. stavak 1.)

(Cijela odredba članka 25. stavka 1. točke 5. glasi:

»Novčanom kaznom od 200.000,00 do 500.000,00 kuna
kaznit će se za prekršaj pravna osoba koja:

prodaje duhanske proizvode osobama mlađim od 18 godina ili
prodaje cigarete putem automata (članak 7. i članak
8. stavak 1.)«).

Predlagatelj smatra da su navedene odredbe Zakona o ograničavanju
uporabe duhanskih proizvoda (u daljnjem tekstu: Zakon) u nesuglasju
s člankom 49. stavcima 1., 2. i 3., člankom 50.
stavcima 1. i 2., člankom 48. stavkom 1., člankom
18., člankom 54. stavkom 1. i člancima 5. i 3. Ustava
Republike Hrvatske.

U obrazloženju svoga prijedloga, predlagatelj ističe
da se osporenom odredbom članka 8. Zakona zabranjuje prodaja
duhanskih proizvoda iz automatskih naprava počevši
od 1. siječnja 2000. godine, a Zakon je stupio na snagu
8. prosinca 1999. godine. Na taj je način poduzetnicima
ostavljen rok od 20-ak dana da ugase svoje poslovanje. Navodi
da je, ima li se u vidu da »Narodne novine« građani
primaju s nekoliko dana zakašnjenja, te da su u prosincu
blagdani, zakonom zapravo izrečena trenutna zabrana jedne
gospodarske djelatnosti, a da je to učinjeno bez najave
i bez ostavljanja razumnog roka u kojem bi se ova gospodarska
djelatnost mogla likvidirati ili preustrojiti bez opasnosti za
prava vlasnika, prava zaposlenika i sl.

Navedeno je, prema mišljenju predlagatelja, suprotno člancima
48., 49. i 50. Ustava Republike Hrvatske, jer su poduzetnička
i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike.
Nadalje, država osigurava svim poduzetnicima jednak položaj
na tržištu, prava stečena ulaganjem kapitala
ne mogu se umanjiti zakonom, jamči se pravo vlasništva,
zakonom je moguće u interesu Republike ograničiti
ili oduzeti vlasništvo, ali samo uz naknadu tržišne
vrijednosti.

Predlagatelj također smatra da su navedene odredbe suprotne
članku 1. Protokola 1. uz Europsku konvenciju o ljudskim
pravima i temeljnim slobodama, prema kojoj odredbi svaka fizička
ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svog vlasništva,
a nitko ne smije biti lišen svog vlasništva osim u javnom
interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim
načelima međunarodnog prava.

Osim toga, navodi da ovakvim normiranjem zaposleni iznenada gube
posao, što je suprotno članku 54. Ustava kojim se
jamči pravo na rad i slobodu rada.

Smatra da je dodatnu zabunu kod poduzetnika izazvao Zakon o izmjenama
i dopunama Zakona o posebnom porezu na duhanske prerađevine
(»Narodne novine«, broj 67/99) koji po prvi put normira
i prodaju duhanskih proizvoda putem automata, i to nekoliko mjeseci
prije potpune zabrane takve prodaje.

Prema mišljenju predlagatelja, i Hrvatski državni sabor
bio je dužan prilikom usvajanja osporenih odredaba voditi
računa o ustavnim normama o vlasništvu i poduzetništvu,
jer svatko je dužan pridržavati se Ustava i zakona i
poštivati pravni poredak Republike Hrvatske (članak
5. Ustava).

Ističe da su osporenim odredbama povrijeđene najviše
vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske: nepovredivost vlasništva
i vladavina prava (članak 3. Ustava), jer su poduzetnici
dovedeni u bezizlaznu situaciju, iako im Ustav jamči ravnopravan
položaj na tržištu, a osporene odredbe oduzimaju
im i bilo kakvo sredstvo pravne zaštite, što je suprotno
članku 18. Ustava.

Predlagatelj predlaže da se pokrene postupak za ocjenu ustavnosti
osporenih odredaba, da se navedene odredbe ukinu, a da se do donošenja
konačne odluke, sukladno članku 43. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, privremeno obustavi izvršenje
pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi
navedenog Zakona, jer bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti
teške i nepopravljive posljedice.

Prijedlog je osnovan.

Odredbom članka 48. stavka 1. Ustava jamči se pravo
vlasništva.

Odredbama članka 49. stavaka 1., 2. i 4. Ustava propisano
je da su poduzetnička i tržišna sloboda temelj
gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, da država osigurava
svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu,
te da se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti
zakonom niti drugim pravnim aktom.

Odredbama članka 50. Ustava određeno je da je zakonom
moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili
oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti,
a da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu
iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i
sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša
i zdravlja ljudi.

Budući da je Zakon stupio na snagu 8. prosinca 1999. godine,
a osporenom je odredbom članka 8. stavka 1. Zakona, pod
prijetnjom visokih novčanih kazni, zabranjena prodaja duhanskih
proizvoda iz automatskih naprava počevši od 1. siječnja
2000. godine, pred Ustavnim su se sudom, u postupku ocjene ustavnosti
članka 8. stavka 1. Zakona, a u svezi s navedenim odredbama
Ustava Republike Hrvatske, postavila dva pitanja:

- *prvo*, je li ograničenje poduzetničkih sloboda
i vlasničkih prava, koje se očituje u zabrani prodaje
duhanskih proizvoda iz automatskih naprava, učinjeno radi
ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom Republike Hrvatske,
i

- *drugo,* jesu li uvjeti, pod kojima je ograničenje
poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava u konkretnom
slučaju propisano, razmjerni legitimnom cilju koji se zabranom
želi postići?

Razmatrajući odgovor na prvo pitanje, ovaj je Sud zauzeo
stajalište da je ograničenje poduzetničkih
sloboda, koje se sastoji u zabrani prodaje duhanskih proizvoda
iz automatskih naprava, učinjeno radi ostvarenja legitimnog
i Ustavom Republike Hrvatske predviđenog cilja, to jest radi
zaštite zdravlja ljudi (članak 50. stavak 1. Ustava
Republike Hrvatske). U spornom se primjeru zaštita očituje
u uklanjanju aparata koji onemogućavaju kontrolu prodaje
duhanskih proizvoda maloljetnicima.

Sud ujedno utvrđuje da to pitanje nije ustavnopravno sporno
ni za samog predlagatelja.

Razmatrajući odgovor na drugo pitanje, međutim, Sud
je zauzeo načelno stajalište da će ograničenje
poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava, premda
je poduzeto s legitimnim ciljem, povrijediti gospodarska prava
propisana Ustavom Republike Hrvatske u svakom onom slučaju
kada je očito da ne postoji razuman odnos razmjernosti
između načina ili opsega ograničenja poduzetničkih
sloboda i vlasničkih prava pojedinaca i ciljeva koji se
žele postići u javnom interesu. Razmjernost, naime,
može postojati samo u slučaju ako poduzete mjere nisu
restriktivnije no što je potrebno da bi se osigurao pravovaljan
(legitiman) cilj.

Iako u Ustavu Republike Hrvatske načelo razmjernosti nije
izravno normirano, ne može se negirati njegov ubikvitetni
značaj. Ovaj Sud polazi od stajališta da su temeljne
slobode i prava čovjeka i građanina, uređena Ustavom,
načelno neograničena. Svako ograničenje tih
sloboda i prava mora biti propisano zakonom, a ograničenja
moraju biti razmjerna legitimnom cilju koji se njima želi
postići. To posredno proizlazi iz odredbi članka
17. Ustava, koje uređuju mogućnost ograničenja
temeljnih sloboda i prava zajamčenih Ustavom u tzv. izvanrednim
stanjima u zemlji. U članku 17. stavku 2. Ustava, naime,
izričito je propisano da opseg ograničenja Ustavom
zajamčenih sloboda i prava mora biti primjeren naravi pogibelji,
uz istodobnu zabranu nedopustivih posljedica, to jest onih do
kojih ne smije doći primjenom navedenih ograničenja.

Sukladno tome, u situaciji kada Ustav izričito obvezuje
na primjenu zahtjeva razmjernosti (testa proporcionalnosti) u
izvanrednim stanjima, ovaj Sud smatra da taj zahtjev tim više
vrijedi za vrijeme »redovitog stanja« u zemlji.

Budući da se razmjernost zakonskih ograničenja ustavnih
sloboda i prava čovjeka i građanina treba temeljiti
na načelima vaganja i ravnoteže, Sud je u donošenju
odluke razmatrao je li zakonskom odredbom članka 8. stavka
1. Zakona postignuta pravična ravnoteža između
Ustavom zajamčenih sloboda i prava koji su tom odredbom
ograničeni i javnog interesa koji se želi ostvariti.
Sud je našao da je zakonska mjera koja se sastoji u zabrani
jedne do tada legalne gospodarske djelatnosti, a da se istodobno
nije ostavio razuman rok u kojem bi se pogođeni subjekti mogli
prilagoditi novonastalim uvjetima poslovanja, suprotna gospodarskom
ustroju utemeljenom Ustavom Republike Hrvatske. To stoga što
je sporna mjera, propisana člankom 8. stavak 1. Zakona,
stvorila situaciju koja narušava pravičnu ravnotežu
koja mora postojati između zaštite poduzetničkih
sloboda i vlasničkih prava, s jedne strane, i zahtjeva
za ostvarenjem javnih interesa radi zaštite zdravlja ljudi,
s druge strane. Poduzetnicima je člankom 8. stavkom 1.
Zakona nametnut individualan i prekomjeran teret koji bi se mogao
kompenzirati samo propisivanjem razumnoga vremenskog roka dovoljno
dugog za prilagodbu novim uvjetima poslovanja ili pak propisivanjem
prava na naknadu štete.

Budući da u konkretnom slučaju nije ostavljen razuman
rok za prilagodbu novim uvjetima poslovanja niti je predviđeno
pravo na naknadu štete, ovaj Sud smatra da je osporavana
odredba u nesuglasju s člankom 48. stavkom 1., člankom
49. stavcima 1., 2. i 4., te člankom 50. stavkom 1., ali
i s člankom 54. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim
se jamči pravo na rad i sloboda rada.

Osporene odredbe članka 8. stavka 1. i dijela članka
25. stavka 1. točke 5. Zakona nisu u skladu ni s člankom
1. Protokola 1. Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim
slobodama, prema kojoj odredbi svaka fizička ili pravna
osoba ima pravo na mirno uživanje svoga vlasništva,
te nitko ne smije biti lišen svoga vlasništva osim u
javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i
općim načelima međunarodnog prava. Članak
1. Protokola 1. Europske konvencije dio je unutarnjeg pravnog
poretka Republike Hrvatske i po svojoj je pravnoj snazi, u smislu
odredbe članka 134. Ustava, iznad zakona.

Nesuglasnost osporenih odredaba Zakona s navedenom odredbom međunarodnog
prava predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka
3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Zbog svega navedenog, Sud smatra da osporena odredba članka
8. stavka 1., a time i osporeni dio odredbe članka 25.
stavka 1. točke 5. Zakona o ograničavanju uporabe
duhanskih proizvoda, nije u skladu s odredbama članaka
3., 48. stavka 1., 49. stavaka 1., 2. i 3., 50. stavka 1. i 54.
stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Slijedom izloženog, sukladno odredbi članka 53. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 99/99), Ustavni sud je osporenu i dio druge
osporene odredbe ukinuo.

O prijedlogu za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih
akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog propisa
nije odlučivano, budući da je o prijedlogu za ocjenu
suglasnosti s Ustavom konačno odlučeno.

Broj: U-I-1156/1999
Zagreb, 26. siječnja 2000.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smiljko Sokol,** v. r.

Dr. sc. Petar Klarić

*Predmet:* Obrazloženje suprotnog glasa pri
donošenju odluke u predmetu
Br.: U-I-1156/1999

Pozivom na odredbu iz st. 4. čl. 26. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske želim iznijeti i objaviti
obrazloženje svoga mišljenja, budući da sam u
gornjem predmetu glasovao suprotno većini.

Odlukom većine pokrenut je, na prijedlog tvrtke SIGA-AUTOMATI
d.o.o., postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbe čl.
8. st. 1. i dijela odredbe čl. 25. st. 1. t. 5. Zakona
o ograničavanju uporabe duhanskih proizvoda (»Narodne
novine«, br. 128/99, dalje: Zakon), pa su istom odlukom navedene
odredbe i ukinute. Obrazloženje se u bitnome svodi na tvrdnju
da navedene odredbe, kojima se od 1. siječnja 2000. g.
zabranjuje prodaja duhanskih proizvoda iz automatskih naprava
i propisuje novčana kazna za suprotno postupanje, nisu
u suglasju s odredbama iz čl. 48. st. 1., čl. 49.
st. 1., 2. i 4., čl. 50. st. 1. i čl. 54. st. 1.
Ustava RH te čl. 1. Protokola 1. Europske konvencije o
ljudskim pravima i temeljnim slobodama, jer podnositelju »nije
ostavljen razuman rok za prilagodbu novim uvjetima poslovanja,
niti je predviđeno pravo na naknadu štete«.

Mišljenja sam da spomenute odredbe Zakona nisu u nesuglasju
s odredbama Ustava, štoviše, da su donesene u ostvarivanju
Ustavom zajamčenog prava na zdrav život iz čl.
69. st. 1. Ustava i u ispunjavanju ustavne obveze državnih,
javnih i gospodarskih tijela (unutar njihovih ovlasti i djelatnosti)
o posvećivanju posebne skrbi zaštiti zdravlja ljudi
(čl. 69. st. 3. Ustava). Zakon, naime, u »cilju zaštite
zdravlja građana« utvrđuje opsežan sustav mjera
za smanjenje i ograničavanje uporabe duhanskih proizvoda.
Među tim mjerama, koje se odnose na zabranu proizvodnje, prometa
i promidžbe, nalazi se i zabrana prodaje duhanskih proizvoda
osobama mlađim od 18 godina (čl. 7. st. 1.). Posve
je očito da je zabrana prodaje duhanskih proizvoda iz automatskih
naprava bila nužna da bi se osigurala djelotvornost zabrane
prodaje duhanskih proizvoda maloljetnicima.

U obrazloženju odluke Ustavnog suda priznaje se da je ograničenje
poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava, koje se
sastoji u zabrani prodaje duhanskih proizvoda iz automatskih naprava,
učinjeno radi ostvarenja legitimnog i Ustavom predviđenog
cilja, to jest radi zaštite zdravlja ljudi (čl. 50.
st. 2. Ustava). No, istodobno se ta ograničenja utvrđuju
neustavnim, jer da nisu u skladu s načelom razmjernosti
koje da, doduše, nije u Ustavu izravno normirano, ali da
Ustav izričito obvezuje na njegovu primjenu. Izvodi se
iz st. 3. čl. 17. Ustava čija primjena je, međutim,
predviđena za doba rata ili velikih prirodnih nepogoda. Njome
se predviđa mogućnost ograničenja pojedinih sloboda
i prava, s time da opseg ograničenja mora biti primjeren
pogibelji. Ako načelo srazmjernosti vrijedi za takva izvanredna
stanja, zaključak je iz obrazloženja odluke, da tim
više vrijedi za redovito stanje u zemlji. Primjena toga načela
trebala bi, prema tom stajalištu, jamčiti »pravičnu
ravnotežu između Ustavom zajamčenih prava i sloboda
i javnog interesa koji se želi ostvariti.« Budući
da je odredba iz čl. 8. st. 1. Zakona, navodi se, narušila
pravičnu ravnotežu između zaštite poduzetničke
slobode i vlasničkih prava s jedne strane i zaštite
zdravlja ljudi s druge strane, a na štetu poduzetničke
slobode i vlasničkih prava, trebalo ju je ukinuti.

Takva odluka i njezino obrazloženje nemaju uporišta
u odredbama Ustava.

Pitanje odnosa između sloboda i prava čovjeka i drugih
Ustavom zaštićenih vrednota, konkretno zdravlja ljudi,
izrijekom je i na nedvosmislen način riješeno odredbama
iz čl. 16. i 50. Ustava.

Odredbom iz čl. 16. Ustava postavljen je općenito
odnos između sloboda i prava i zdravlja tako, da se slobode
i prava mogu iznimno ograničiti da bi se zaštitilo
zdravlje.

Odredbom iz st. 2. čl. 50. Ustava posebno je određen
odnos između poduzetničke slobode i vlasničkih
prava i zdravlja i to tako da se radi zaštite zdravlja mogu
ograničiti poduzetnička sloboda i vlasnička
prava. Jedina je pretpostavka da se ograničenje izvrši
zakonom.

Navedene odredbe iz čl. 16. i 50. st. 2. Ustava ne daju
nikakve osnove za sumnju da je zaštita zdravlja *ex constitutione*vrijednosno ispred zaštite poduzetničke slobode
i vlasničkih prava. Drugim riječima, odnos između
tih Ustavom zaštićenih vrednota ustavnopravno je postavljen
kao odnos žneravnotežež u korist zaštite zdravlja.
Spomenute odredbe, zajedno s onima iz čl. 69. st. 3., ustavna
su osnova za zakonsko ograničavanje poduzetničke
slobode i vlasničkih prava, da bi se zaštitilo zdravlje
ljudi. Pored tako jasnih i izričitih ustavnih odredaba,
pozivanje na načelo razmjernosti, čije je izvođenje
iz odredbe čl. 17. Ustava, pa onda i njegova primjena u
konkretnom slučaju, pravno upitna, znači nedopustivu
relativizaciju tih odredaba.

Ukidanjem odredbe Zakona o zabrani prodaje duhanskih proizvoda
iz automatskih naprava, ne samo da nije uspostavljena »pravična
ravnoteža« između poduzetničke slobode i
zaštite zdravlja, nego je njihov odnos, zbog davanja isključive
prednosti zaštiti poduzetničke slobode, postavljen
dijametralno suprotno njihovu odnosu iz odredaba čl. 16.
i 50. st. 2. Ustava. Time je i zakonska mjera zabrane prodaje
duhanskih proizvoda maloljetnicima učinjena potpuno nedjelotvornom.

Zagreb, 31. siječnja 2000.

Sudac
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 14/2000-193