### NN 61/2022 (1.6.2022.), Odluka Ustavnoga suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-2180/2022 od 16. svibnja 2022. i tri izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

888

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku pokrenutom na zahtjev Hrvatskog sabora radi utvrđivanja je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavaka od 1. do 3. Ustava za raspisivanje referenduma, na sjednici održanoj 16. svibnja 2022. donio je

ODLUKU

I. Utvrđuje se da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!« za raspisivanje referenduma o prijedlogu dopune članka 17. stavka 1. Ustava, koji je dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 24. siječnja 2022. i zaveden pod ur. broj: 361-22-04 i ur. broj: 361-22-05, klasa: 013-02/22-01/01, a koje glasi:

»Jeste li za to da se članak 17. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske mijenja i glasi:

‘U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda te epidemije, odnosno pandemije, pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik države.

|  |  |
| --- | --- |
| ZA | PROTIV’« |

II. O predloženom referendumskom pitanju iz točke I. izreke nije dopušteno raspisivanje referenduma.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor 11. travnja 2022., dostavio je Ustavnom sudu Odluku u povodu zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!« (u daljnjem tekstu: zahtjev Organizacijskog odbora), klasa: 013-02/22-01/01, koju je donio na sjednici održanoj 8. travnja 2022. (u daljnjem tekstu: Odluka HS-a).

Odluka HS-a donesena je na temelju članka 81. Ustava, članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) i članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. – odluka USRH broj: U-I-4208/2020 i 123/20.) te je objavljena u »Narodnim novinama« broj 45 od 13. travnja 2022.

2. Odluka HS-a glasi:

»HRVATSKI SABOR

Na temelju članka 81. Ustava Republike Hrvatske, članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Hrvatski sabor na sjednici 8. travnja 2022. donio je

ODLUKU

U POVODU ZAHTJEVA ZA RASPISIVANJE DRŽAVNOG
 REFERENDUMA GRAĐANSKE INICIJATIVE ‘ODLUČUJMO ZAJEDNO!’

I.

Sukladno članku 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), Hrvatski sabor od Ustavnog suda Republike Hrvatske traži da utvrdi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavaka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za raspisivanje državnog referenduma na temelju Zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative ‘Odlučujmo zajedno!’ koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavio Organizacijski odbor Građanske inicijative ‘Odlučujmo zajedno!’, aktom pod brojem klasa: 013-02/22-01/01, urbroj: 361-22-05 i urbroj: 361-22-04, od 24. siječnja 2022., a kojim se traži da se raspiše državni referendum sa sljedećim referendumskim pitanjem:

‘Jeste li za to da se članak 17. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske mijenja i glasi:

‘U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda te epidemije, odnosno pandemije, pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik države.’

|  |  |
| --- | --- |
| ZA | PROTIV« |

II.

Ova Odluka stupa na snagu danom donošenja, a objavit će se u ‘Narodnim novinama’.

Klasa: 013-02/22-01/01

Zagreb, 8. travnja 2022.

HRVATSKI SABOR

Predsjednik
 Hrvatskoga sabora
 Gordan Jandroković, v. r.«

3. U skladu s člankom 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je dopisom od 12. travnja 2022. zatražio dostavu relevantne dokumentacije. Hrvatski sabor je 15. travnja 2022. dostavio Ustavnom sudu, sljedeću zatraženu dokumentaciju:

– odluku od 24. studenoga 2021. o osnivanju Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno« za izjašnjavanje birača o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma;

– zapisnik od 24. siječnja 2022. o primopredaji materijala s prikupljenim potpisima građana uz zahtjev za raspisivanje državnog referenduma Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!«;

– pisano obrazloženje zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!«;

– zapisnik s 27. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 3. veljače 2022.;

– izvješće Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav predsjedniku Hrvatskog sabora od 3. veljače 2022.;

– Izvješće Vlade Republike Hrvatske od 23. ožujka 2022. o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača, koja je provedena na temelju zaključka Hrvatskog sabora donesenog na 10. sjednici održanoj 11. veljače 2022.;

– zapisnik s 30. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 30. ožujka 2022.;

– CD sa snimkom 30. sjednice Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav održane 30. ožujka 2022.;

– izvješće od 31. ožujka 2022. Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav upućeno predsjedniku Hrvatskog sabora s prijedlogom odluka u povodu Izvješća o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača;

– fonogram rasprave s 10. sjednice Hrvatskog sabora, održane 6. i 8. travnja 2022., o prijedlogu odluka u povodu Izvješća o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača.

3.1. S obzirom da je Hrvatski sabor Ustavnom sudu 15. travnja 2022. dostavio zatraženu dokumentaciju taj se datum ima smatrati datumom od kojeg se računa rok određen člankom 95. stavkom 2. Ustavnog zakona (v. odluku Ustavnog suda broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015., »Narodne novine« broj 46/15., točka 4.1.).

II. UTVRĐENJA USTAVNOG SUDA

4. Članak 87. stavci 1., 2. i 3. Ustava glase:

»Članak 87.

Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.

Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.

O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

(…)«

5. Članak 95. Ustavnog zakona (koji upućuje na članak 87. stavke 1., 2. i 3. Ustava, a na temelju kojeg je donesena Odluka HS-a) glasi:

»Članak 95.

(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86. (ispravno: članka 87. – op. Ustavnog suda) stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.

(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

1) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava?

6. Zahtjev Organizacijskog odbora usmjeren je na dopunu članka 17. stavka 1. Ustava koji glasi:

»Članak 17.

U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik Republike.

(...)«

Zahtjev je Organizacijskog odbora da se u citiranom tekstu iza riječi »velikih prirodnih nepogoda« dodaju riječi »te epidemije, odnosno pandemije«.

7. Odgovarajući na pitanje Hrvatskog sabora o tome je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 1. Ustava za raspisivanje narodnog ustavotvornog referenduma o dopuni članka 17. stavka 1. Ustava, Ustavni sud odgovara potvrdno, budući da je predloženo referendumsko pitanje usmjereno ka izmjeni (dopuni) jednog konkretnog članka odnosno stavka Ustava, a prema članku 87. stavku 1. Ustava referendum se može raspisati »o prijedlogu za promjenu Ustava«.

2) Je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava?

8. Pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava odnosi se na pitanje je li raspisivanje predloženog referenduma zatražilo deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

U konkretnom slučaju među dionicima postupka nije sporno, a to proizlazi i iz Izvješća Vlade o provedenoj provjeri broja i vjerodostojnosti potpisa birača te zakonitosti postupka prikupljanja potpisa birača, da je za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!« prikupljeno 370.310 valjanih potpisa birača, što predstavlja više od 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je ispunjena i pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava.

3) Je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom?

9. Prije svega, Ustavni sud podsjeća na pravne standarde Komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije), savjetodavnog tijela Vijeća Europe za ustavna pitanja, utvrđene u njezinu Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009. godine (u daljnjem tekstu: Kodeksu dobre prakse o referendumima /Code of Good Practice on Referendums, adopted by the Venice Commission at its 70th plenary session /Venice, 16-17 March 2007/, Study No. 371/2006, CDL-AD(2007)008rev, Strasbourg, 20 January 2009/), koja glase:

a) u pogledu proceduralne valjanosti referendumskog pitanja:

»III. Posebna pravila

1. Vladavina prava

Korištenje referendumom mora biti u skladu s (must comply with) pravnim sustavom kao cjelinom, a osobito s proceduralnim pravilima. ...

2. Proceduralna valjanost tekstova upućenih na referendum

Pitanja upućena na referendum moraju poštovati:

– jedinstvo forme: u istom se pitanju ne smiju miješati nacrti amandmana specifičnog izričaja s prijedlozima općenitog izričaja ili s pitanjem koje se odnosi na načela;

– jedinstvo sadržaja: osim u slučaju potpune revizije teksta (Ustava, zakona), mora postojati istinska (intrinsic) veza između različitih dijelova svakog pitanja koje se stavlja na glasovanje, s ciljem da se zajamči slobodno pravo glasa birača, koji ne smiju biti pozvani da prihvate ili odbace u cjelini odredbe koje nisu istinski povezane; istodobna revizija nekoliko odlomaka teksta jednaka je potpunoj reviziji;

– jedinstvo hijerarhijskih razina: poželjno je da se isto pitanje ne primjenjuje simultano na zakonodavstvo različitih hijerarhijskih razina.

(...)

Tekstovi koji su suprotni zahtjevima spomenutim pod III.2 ... ne smiju se staviti na narodno izglasavanje (popular vote).«

b) u pogledu materijalnopravne valjanosti referendumskog pitanja:

»III. Posebna pravila

1. Vladavina prava

Korištenje referendumom mora biti u skladu s pravnim sustavom kao cjelinom ... Napose, referendumi se ne mogu održati ako ih Ustav ili zakon koji je u skladu s Ustavom ne predviđaju, primjerice kad je tekst, upućen na referendum, stvar isključive nadležnosti parlamenta.

(...)

3. Supstancijalna valjanost tekstova upućenih na referendum

Tekstovi upućeni na referendum moraju biti u skladu sa (must comply with) svim višim zakonima (načelo hijerarhije normi).

Oni ne smiju biti suprotni međunarodnom pravu ili statutarnim načelima Vijeća Europe (demokracija, ljudska prava i vladavina prava).

Tekstovi koji su suprotni zahtjevima spomenutim pod ... III.3 ne smiju se staviti na narodno izglasavanje (popular vote).«

a) Obrazloženje zahtjeva Organizacijskog odbora

10. U obrazloženju zahtjeva Organizacijskog odbora za raspisivanje državnog referenduma o pitanju koje je citirano u točki I. izreke ove odluke navedeno je sljedeće:

»Referendumskim pitanjem predlaže se provesti ustavotvorni referendum. Predlaže se izmjena u članku 17., stavku 1. Ustava Republike Hrvatske, u kojoj se odredbi nakon riječi ‘nepogoda’ uvrštavaju riječi ‘epidemije, odnosno pandemije’. Tom ustavnom dopunom želi se izrijekom propisati da stanje proglašene epidemije, odnosno pandemije odgovara po svojoj prirodi ostalim u članku 17. navedenim izuzetnim situacijama (ratno stanje, neposredna ugroženost neovisnosti i jedinstvenosti države, velike prirodne nepogode) i to isključivo iz razloga što Hrvatski sabor, u postupku donošenja zakona i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama nisu prihvatili ustavnu interpretaciju prema kojoj bi pojam ‘velika prirodna nepogoda’ uključivao i epidemiju/pandemiju.

Nesporno je da je veliki broj ustavnopravnih stručnjaka, dio zastupnika Hrvatskog sabora te neki suci Ustavnog suda Republike Hrvatske smatraju da postojeće stanje tzv. ‘posebnih okolnosti’, kako je ono definirano člankom 22a. Zakona o sustavu civilne zaštite u svezi s proglašenom epidemijom u Republici Hrvatskoj predstavlja u biti stanje ‘velike prirodne nepogode’, u kojem bi Hrvatski sabor o ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom trebao odlučivati dvotrećinskom većinom svih zastupnika, u skladu s člankom 17. Ustava Republike Hrvatske.

Koliko je predlagatelju poznato prof.dr.sc. Jasna Omejec, bivša predsjednica Ustavnog suda Republike Hrvatske, prva je još 1996. u jednom znanstvenom radu napisala da ‘velike elementarne nepogode’ mogu biti ‘katastrofalni potresi, poplave, šumski i drugi požari, epidemijska oboljenja ljudi (ali i flore i faune), a u najnovije vrijeme i iznimna stanja nastala uslijed atomskih zračenja’. Nadalje, velika većina profesora ustavnog prava na katedrama za ustavno pravo na pravnim fakultetima u Hrvatskoj smatra da pojam ‘velika prirodna nepogoda’ uključuje i stanje epidemije i da je stoga o ograničenjima sloboda i prava građana Hrvatski sabor trebao odlučivati 2/3 većinom. Takvo je stajalište prof.dr.sc. Sanje Barić, prof.dr.sc. Đorđa Gardaševića, prof.dr.sc. Robert Podolnjaka’, prof.dr.sc. Anite Blagojević i prof.dr.sc. Ane Horvat Vuković. Suprotno mišljenje iznio je prof.dr.sc. Branko Smerdel.

Da je epidemija COVID-19 prouzročila takvo stanje i poprimila takve dramatične razmjere da se ni Hrvatski sabor ne bi mogao sastati, tada bi o ograničenjima sloboda i prava jedino mogao odlučivati Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade upravo na temelju postojanja ‘velike prirodne nepogode’ i ovlasti koju im Ustav daje u slučaju nemogućnosti Sabora da se sastane i tada bi epidemija bila velika prirodna nepogoda.

Krajem ožujka 2020. predsjednik kluba zastupnika HDZ-a Branko Bačić je izjavio u emisiji ‘Otvoreno’:

‘Da bismo spriječili širenje koronavirusa, zaštitili zdravije ljudi, potrebno je suspendirati određena prava i slobode koje nam pruža Ustav. Sabor može dvotrećinskom većinom donijeti odluku da su nastupili uvjeti elementarne nepogode iz članka 17. Ustava, kako bi se ograničilo neka prava građana. Tom bi se odlukom propisalo i koja se prava ne smiju suspendirati. Očekujem da, s obzirom na ozbiljnost situacije, Vlada sutra uputi u Sabor prijedlog takve odluke, koju bismo onda mi krajem tjedna izglasali’.

Međutim, Vlada takvu odluku nije predložila te su izmjene zakona, kojima su ograničena određena prava i slobode radi zaštite zdravlja (temeljem članka 16. Ustava) donošene kvalificiranom većinom svih zastupnika. Tako je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, kojim je Stožer civilne zaštite ovlašten donositi epidemiološke mjere, donesen 17. travnja 2020. s 80 glasova zastupnika.

Nadalje, Ustavni sud je u svom Rješenju br. U-l-1372/2020 od 14. rujna 2020. (»Narodne novine« br. 105/2020) (i ponovio u nekim kasnijim odlukama) zaključio da je ‘odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.’

Iz izloženog je jasno da je parlamentarna većina u Hrvatskom saboru iz političko-pragmatičkih razloga – kako bi sama mogla odlučivati o ograničenjima sloboda i prava građana tijekom epidemije – odlučila ignorirati članak 17. Ustava praveći se da ‘posebne okolnosti’ prigodno osmišljene u članku 22a. Zakona o sustavu civilne zaštite i proglašena epidemija nemaju obilježja ‘velike prirodne nepogode’. Uz navedeno, u relevantnim odlukama izražena je dominantna potvrda sudaca Ustavnog suda takvoj ustavnoj interpretaciji Vlade i parlamentarne većine, štoviše, samo tri suca Ustavnog suda smatraju da je postojeća epidemija izazvana COVID-19 ‘velika prirodna nepogoda’ te je u skladu s tim Hrvatski sabor o ograničenja sloboda i prava trebao odlučivati 2/3 većinom zastupnika, u skladu s člankom 17. Ustava Republike Hrvatske.

S obzirom na navedeno i činjenicu da predlagatelj referendumskog pitanja smatra da su postojeće ‘posebne okolnosti’ izazvane epidemijom/pandemijom COVID-19 takva karaktera da su uzrokovale iznimno široka i dalekosežna ograničenja sloboda i prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske, a koja zahtijevaju donošenje odluka u Hrvatskom saboru s visokim stupnjem konsenzusa (dvije trećine svih zastupnika) predlaže se da se u ustavnu odredbu članka 17. stavka 1., pored ratnog stanja, neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države i velikih prirodnih nepogoda, uvrsti izrijekom i stanje ‘epidemije, odnosno pandemije’ kao ono u kojem se pojedine slobode i prava mogu ograničiti uz potrebnu 2/3 većinu svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Takva ustavna dopuna nije suvišna, kako glasi jedan prigovor, jer bi Hrvatski sabor mogao i može u budućnosti smatrati stanje epidemije ‘velikom prirodnom nepogodom’. Međutim, taj prigovor nije objektivan, jer se ne može realno očekivati da bi sadašnja Vlada i njena parlamentarna većina mogla promijeniti svoje stajalište tijekom sadašnjeg parlamentarnog saziva, koji bi trebao trajati do 2024. godine. Jednako tako je nerealno očekivati, nakon niza odluka Ustavnog suda, da bi više sudaca (barem njih četvero pored postojeća tri) promijenilo svoje stajalište i ustavnu interpretaciju u svezi epidemije kao ‘velike prirodne nepogode’ i nužnosti odlučivanja Hrvatskog sabora na temelju članka 17. Ustava.

Stoga je stajalište svih građana koji su svojim potpisom zatražili raspisivanje ustavnog referenduma da se jedino ustavnom dopunom članka 17. može zajamčiti da će ubuduće u stanju epidemije, odnosno pandemije, o ograničenju sloboda i prava Hrvatski sabor morati odlučivati najvišom kvalificiranom većinom koju poznaje Ustav Republike Hrvatske.«

b) Načelna stajališta Ustavnog suda o članku 17. Ustava

11. Ustavni sud primjećuje da se predloženo referendumsko pitanje i citirano obrazloženje zahtjeva Organizacijskog odbora temelje de facto na istovjetnim tezama na kojima su se temeljili pojedini prijedlozi za pokretanje postupaka za ocjenu suglasnosti određenih zakona s Ustavom odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom o kojima je Ustavni sud već odlučivao.

Primjerice, Ustavnom sudu tijekom 2020. godine bilo je podneseno više prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba Zakona o sustavu civilne zaštite (»Narodne novine« broj 82/15., 118/18. i 31/20.) i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (»Narodne novine« broj 47/20.), sve u kontekstu pandemije zarazne bolesti COVID-19. Pojedini prijedlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka – u povodu kojih je doneseno rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020. (»Narodne novine« broj 105/20.) – sadržavali su argumentaciju predlagatelja prema kojoj odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske ograničavaju Ustavom zajamčene slobode i prava hrvatskih građana, poput slobode kretanja ili slobode poduzetništva, a da pritom ni te odluke, kao ni mjerodavni zakon nisu doneseni na način predviđen člankom 17. stavkom 1. Ustava, premda je riječ o okolnostima koje su izvanredne – riječ je, tvrdili su, o »velikoj prirodnoj nepogodi« u smislu članka 17. Ustava – u kojima bi demokratska procedura propisana Ustavom zahtijevala donošenje takvih akata dvotrećinskom većinom.

11.1. U spomenutom rješenju, kojim podneseni prijedlozi nisu prihvaćeni, Ustavni sud je, među ostalim, naveo (i u više kasnijih odluka ponovio) sljedeće (najrelevantnije dijelove teksta istaknuo Ustavni sud):

»19. Od pojave nepoznate bolesti, kasnije nazvane pandemija/epidemija bolesti COVID-19, sve države Europske unije i svijeta suočile su se sa zahtjevima zaštite života i zdravlja građana od sprečavanja nastanka i širenja zaraze, čije širenje i posljedice nije bilo moguće predvidjeti. Tako su države članice Vijeća Europe (47), kao stranke Konvencije, u borbi protiv širenja zarazne bolesti COVID-19 u uvjetima globalne pandemije poduzele iste ili slične protuepidemijske mjere koje se ovisno o epidemiološkim podacima i shvaćanju o pogibeljnosti virusa u pojedinim državama međusobno razlikuju po opsegu i intenzitetu. Međutim, nesporno je riječ o mjerama kojima se, iako su poduzete radi zaštite života i zdravlja ljudi u okolnostima sprečavanja nekontroliranog širenja zaraze, ograničavaju pojedina ljudska prava i slobode. Izvor: Omejec, J. Primjena Europske konvencije o ljudskim pravima u doba koronavirusa, Informator, br. 6622, 13.4.2020.

Konvencija i praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) a priori ne zabranjuje uvođenje takvih mjera. Naprotiv, pozitivne obveze koje nalaže Konvencija kako bi se ostvario legitimni cilj zaštite života i zdravlja ljudi zahtijevaju od država aktivnu brigu i pravovremenu reakciju.

20. Vijeće Europe, uz niz drugih međunarodnih organizacija i institucija koje se bave vladavinom prava i zaštitom ljudskih prava, istaknulo je da pred državama u suočavanju s pandemijom bolesti COVID-a 19 stoji veliki društveni, politički i pravni izazov kako bi na to stanje odgovorile djelotvorno i pri tome osigurale da mjere koje poduzimaju ne umanjuju dugoročne interese zaštite osnovnih demokratskih vrijednosti, vladavine prava i ljudskih prava jer se vladavina prava mora poštivati i u izvanrednim situacijama. Stoga zakonodavac u takvim uvjetima može promijeniti postojeće i/ili donijeti posebne zakone koji će biti prilagođeni kriznoj situaciji i kojima će dati šira ovlaštenja nadležnim tijelima od onih koja imaju po postojećim zakonima. Takvi novi zakoni ili izmjene postojećih zakona, kako bi se bolje i učinkovitije odgovorilo kriznoj situaciji, moraju biti u skladu s Ustavom i međunarodnim standardima. Također, tijekom izvanrednog stanja vlade mogu dobiti opća ovlaštenja za donošenje uredbe sa zakonskom snagom, pod uvjetom da su takva ovlaštenja ograničenog karaktera. Osnovna svrha režima izvanrednog ili sličnog stanja jest da se suzbije razvoj krize i da se, što je prije moguće, vrati u normalno stanje. Nadzor neophodnosti produženja izvanrednog stanja mora biti pod nadzorom zakonodavnog tijela, kako izvršne vlasti ne bi zloupotrijebile i neprihvatljivo produžavale takvo stanje. (Glavno Tajništvo Vijeća Europe: ‘Poštivanje demokracije, vladavine prava i ljudskih prava u okviru zdravstvene krize zbog COVID19; Priručnik za države’ – Respecting democracy, rule of law and human rights in the framework of the COVID-19 sanitary crisis A toolkit for member states, br. SG/Inf(2020)11, dostupno na: https://www.coe.int/en/web/chisinau/-/coronavirus-guidanceto-governments-on-respecting-human-rights-democracy-and-the-rule-of-law)

21. Članak 15. Konvencije dopušta državama članicama derogaciju Konvencije u vrijeme rata ili u slučaju drugog izvanrednog stanja koje »ugrožava opstanak naroda«. Međutim, pravo na derogaciju precizirano je sadržajem članka 15. Konvencije, a obim i oblik derogacije države predmet je ispitivanja ESLJP-a (v. odgovor Vijeća ministara Vijeća Europe na Preporuku Parlamentarne skupštine Vijeća Europe 2125 /2018/, dokument broj 14770 od 5. prosinca 2018.). Osim toga, derogacija mora ispuniti i formalne uvjete koje nameće članak 15. stavak 3. Konvencije, odnosno da glavni tajnik Vijeća Europe mora biti potpuno obaviješten o poduzetim mjerama, razlozima za derogaciju i vremenu kada će te mjere biti ukinute.

Države članice Vijeća Europe imaju širu slobodu procjene kada je riječ o tome predstavlja li neko stanje ‘izvanredno stanje koje ugrožava opstanak naroda’. Izvanredno stanje moguće je proglasiti kada za državu nastupe izvanredne okolnosti odnosno izvanredne krize koje utječu na čitavo stanovništvo i predstavljaju prijetnju organiziranom životu zajednice u toj državi. Pri tome opasnost koja prijeti mora biti neposredna i nije potrebno čekati da se obistini, već se mjere mogu donijeti kako bi se ona spriječila (v. predmet ESLJP-a Lawless protiv Irske, br. 332/57, presuda od 1. srpnja 1961.), pri čemu uobičajene mjere ili ustavima dopuštene restrikcije nisu dostatne za održavanje javne sigurnosti. Tako su izvanredna stanja proglašavana zbog suzbijanja terorističke djelatnosti (Irska i Francuska), sanacije pokušaja državnog udara (Turska) ili suzbijanja terorizma nakon terorističkih napada u Sjedinjenim Američkim Državama u rujnu 2001. (Ujedinjeno Kraljevstvo).

22. Kada je riječ o pandemiji bolesti COVID-19 zajedno s uvođenjem mjera kojima se ograničavaju pojedina ljudska prava, neke od država članica Vijeća Europe notificirale su derogaciju Konvencije u skladu s člankom 15. Konvencije (do 7. travnja 2020. osam država članica obavijestilo je glavnu tajnicu Vijeća Europe o derogaciji, i to: Albanija, Armenija, Estonija, Gruzija, Letonija, Moldavija, Sjeverna Makedonija i Rumunjska). Prije toga nadležne vlasti u navedenim državama formalno su proglasile izvanredno stanje. Tako su postupile i neke druge države članice Vijeća Europe (Finska, Italija, Litva, Mađarska, Portugal, Slovačka, Srbija, Španjolska) ali nisu notificirale derogaciju Konvencije. Treća skupina država članica Vijeća Europe nisu notificirale derogaciju Konvencije niti su proglasile izvanredno stanje.

23. Republika Hrvatska nije proglasila izvanredno stanje niti je obavijestila glavnu tajnicu Vijeća Europe da je notificirala derogaciju Konvencije na temelju članka 15. Konvencije.

Ustavni sud ističe da je i u takvim okolnostima s aspekta Ustava i Konvencije dopušteno pojedina prava ili slobode ograničavati samo ako je to prijeko potrebno, pri čemu intenzitet ograničenja ni u kojem slučaju ne smije dovesti u pitanje (ugroziti) samu bit određenog prava. Uz to, ograničenja moraju biti zasnovana na valjanoj pravnoj osnovi, moraju imati legitiman cilj od javnog interesa i poštivati zahtjeve načela razmjernosti, tako da njihov opseg i trajanje budu razmjerni naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

c) Ocjena osnovanosti prigovora predlagatelja

U odnosu na nužnost ‘aktiviranja’ članka 17. Ustava

24. Predlagatelji Sherri i Zorica (u prijedlozima kojima osporavaju suglasnost s Ustavom članka 22.a ZSCZ-a), te predlagatelj Grbin (u prijedlogu kojim osporava suglasnost s Ustavom ZIDZZP-a/20) u bitnome prigovaraju da su na temelju članka 22.a ZSCZ-a na Stožer, koji je ad hoc političko tijelo, prenesene ovlasti koje su inherentne isključivo Hrvatskom saboru, budući da je riječ o mjerama kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode građana. Stoga smatraju da osporene zakone, kao i mjere za čije donošenje je osporenim zakonom ovlašten Stožer, može donositi samo Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo, i to pozivom na članak 17. stavak 1. Ustava.

Predlagatelji, dakle, polaze od stajališta, o čemu je bilo rasprave i u dijelu stručne i šire javnosti, da je Hrvatski sabor nakon pojave pandemije/epidemije bolesti COVID-19 bio dužan proglasiti izvanredno stanje i ‘aktivirati’ članak 17. Ustava te sve odluke (zakone i druge propise) o ograničenju ljudskih prava i sloboda donositi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

25. Članak 17. Ustava glasi:

‘Članak 17.

U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik Republike.

Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji, a za posljedicu ne može imati nejednakost osoba s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno podrijetlo.

Niti u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena odredbi ovoga Ustava o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi.’

26. Prema tome iz sadržaja članka 17. stavka 1. Ustava proizlazi da je ograničenje sloboda i prava na temelju tog članka Ustava moguće samo ‘u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda’. Odluka o tome hoće li se pojedine slobode i/ili prava ograničiti pozivom na navedeni članak Ustava u isključivoj je nadležnosti Hrvatskog sabora, koji o tome odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, o tome odlučuje predsjednik Republike. Međutim, ni u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena ustavnih odredaba o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajuće postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi (stavak 3. članka 17. Ustava).

27. Ocjena ustavnosti odluke Hrvatskog sabora kojom se na temelju članka 17. stavka 1. Ustava ograničavaju pojedine slobode ili prava zajamčena Ustavom jest u nadležnosti Ustavnog suda.

Međutim, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati treba li ili ne Hrvatski sabor u određenim posebnim okolnostima, neovisno o tome jesu li ili nisu one izrijekom navedene u članku 17. Ustava kao što je u konkretnom slučaju u okolnostima proglašene pandemije/epidemije bolesti COVID-19, primijeniti (‘aktivirati’) članak 17. Ustava.

28. Hrvatski sabor može pri ostvarivanju svoje zakonodavne ovlasti kada ograničava pojedina ljudska prava i slobode postupati na temelju dvije ustavne osnove:

– na temelju članka 16. Ustava zakonima odnosno izmjenama i dopunama zakona, donesenim u proceduri i većinom glasova svih zastupnika propisanom za pojedini zakon;

– na temelju članka 17. Ustava odlukom donesenom dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Slijedom svega navedenog, u odnosu na prigovore predlagatelja Sherria, Zorice i Grbina da je za donošenje osporenih zakona, kao i mjera donesenih na temelju tih zakona bio nadležan jedino Hrvatski sabor, i to na temelju članka 17. Ustava, odlukom donesenom dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, Ustavni sud ističe da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.

Dakle, suprotno navodima predlagatelja, Ustav ne nalaže Hrvatskom saboru da se zakoni i odluke/mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode donose isključivo na temelju članka 17. Ustava.«

12. Iz citiranog teksta jasno proizlazi da je u cijelosti netočno i neutemeljeno stajalište iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, prema kojem »... Hrvatski sabor ... i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama nisu prihvatili ustavnu interpretaciju prema kojoj bi pojam ‘velika prirodna nepogoda’ uključivao i epidemiju/pandemiju«.

Ovo stoga što je Hrvatski sabor ovlašten i dužan procijeniti, u danom trenutku i danim okolnostima, zahtijeva li vrsta i stupanj ugroze nastale pandemijom/epidemijom postupanje na temelju članka 17. Ustava ili je dostatna i svrsishodna primjena članka 16. Ustava. Naime, ni sadržaj članka 16. Ustava ne isključuje pandemiju/epidemiju (koja neosporno uvijek i bez obzira na razmjere jest prirodna nepogoda) samo zato što u toj ustavnoj normi ona nije navedena, odnosno zato što nisu, taksativno ili primjerice, izrijekom navedene moguće vrste ugroze, kao što je to učinjeno u članku 17. Ustava. Međutim, u članku 16. Ustava izrijekom su nabrojani objekti koji mogu biti ugroženi – »pravni poredak, javni moral i zdravlje« – te nema nikakve dvojbe o tome da mnogi čimbenici, a među njima svakako i pandemija/epidemija zarazne bolesti, ugrožavaju zdravlje.

U konkretnom slučaju pandemije bolesti COVID-19, kako je to navedeno i u obrazloženju rješenja Ustavnog suda broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., Republika Hrvatska nije proglasila izvanredno stanje niti je obavijestila glavnu tajnicu Vijeća Europe da je notificirala derogaciju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.) na temelju njezina članka 15. To je također bila jedna od mogućnosti u okviru ingerencija Hrvatskog sabora, koja tom prilikom nije korištena, kao što u skladu s time nije korištena ni mogućnost primjene članka 17. Ustava.

c) Načelna stajališta Ustavnog suda o njegovim ovlastima u referendumskom nadzoru

13. Utvrđenje da je neko referendumsko pitanje u skladu, a ne (tek) u suglasnosti s Ustavom zahtijeva holistički pristup pri tumačenju Ustava. O tome je Ustavni sud u rješenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.) naveo sljedeće:

»8.2. ... Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštovanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav (članak 3. Ustava).«

U odluci broj: U-VIIR-1159/2015 od 8. travnja 2015. (»Narodne novine« broj 43/15.) Ustavni sud istaknuo je sljedeće stajalište:

»33.4. (...)

Štoviše, i kad je riječ o promjeni samog Ustava, obveza je Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti ne dopusti održavanje bilo kojeg referenduma ‘kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava)’ (v. točku 5. Priopćenja Ustavnog suda o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka, broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013., ‘Narodne novine’ broj 138 od 18. prosinca 2013.). I u tim slučajevima Ustavni sud u svojoj ocjeni polazi od cjeline Ustava.«

14. U odluci broj: U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. (»Narodne novine« broj 46/15.) Ustavni sud istaknuo je sljedeće stajalište:

»24.2. Nadalje, za razliku od apstraktne kontrole ustavnosti zakona, kod koje Ustavni sud ispituje je li zakon u suglasnosti s Ustavom, u postupku referendumskog nadzora Ustavni sud dužan je ispitati je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom.

Ustavni zahtjev da referendumska pitanja o prijedlozima zakona u smislu članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava moraju biti ‘u skladu’ s Ustavom posebno je strog pravni imperativ. Svoj ratio ima u činjenici da ti prijedlozi zakona nisu ni pripremani, ni pisani, ni provjeravani, ni korigirani, a ni raspravljeni u demokratskoj proceduri koju prolaze zakoni koje donosi Hrvatski sabor. Tu proceduru, naime, obilježava neprekidni proces usuglašavanja i korigiranja teksta nacrta zakona, koji uključuje radnu skupinu eksperata kao stručnog nositelja projekta, smjernice resornog ministarstva, međuresorne razmjene stajališta o nacrtu zakona, rasprave na Vladinim tijelima, provjeru Ureda za zakonodavstvo, javnu raspravu i rasprave na matičnim i zainteresiranim odborima Hrvatskog sabora te višestranačku parlamentarnu debatu.

S obzirom da prijedlozi zakona iz članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava nisu povrgnuti tim mehanizmima usuglašavanja i kontrole, članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu stroži oblik ustavnog nadzora nad tim prijedlozima. Za razliku od zakona iz članka 125. alineje 1. Ustava, za valjanost prijedloga zakona iz članka 87. stavka 1. u vezi sa stavkom 3. Ustava nije dovoljna ocjena Ustavnog suda da su ti prijedlozi ustavnopravno prihvatljivi, ili da su u suglasnosti s Ustavom odnosno da nisu u nesuglasnosti s Ustavom ili pak da nisu protivni Ustavu. Za njih se traži da budu u skladu s Ustavom.

25. Ustavni sud na kraju podsjeća da je postupak provedbe referenduma strogo formalni postupak.«

Slijedi da članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu strogi ustavni nadzor u okviru kojeg za valjanost referendumskog prijedloga nije dovoljna ocjena da je prijedlog ustavnopravno prihvatljiv, ili da je u suglasnosti s Ustavom odnosno da nije u nesuglasnosti s Ustavom, ili pak da nije protivan Ustavu. Traži se da prijedlog referendumskog pitanja bude u skladu s Ustavom.

d) Primjena načelnih stajališta na konkretan zahtjev

15. Polazeći od istaknutih stajališta u svjetlu izloženih utvrđenja Ustavnog suda o implikacijama članka 16. odnosno članka 17. Ustava, s jedne strane, i stajališta koja proizlaze iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, s druge strane, potrebno je posebice razmotriti i dio tog obrazloženja koji glasi:

»S obzirom na ... činjenicu da predlagatelj referendumskog pitanja smatra da su postojeće ‘posebne okolnosti’ izazvane epidemijom/pandemijom COVID-19 takva karaktera da su uzrokovale iznimno široka i dalekosežna ograničenja sloboda i prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske, a koja zahtijevaju donošenje odluka u Hrvatskom saboru s visokim stupnjem konsenzusa (dvije trećine svih zastupnika) predlaže se da se u ustavnu odredbu članka 17. stavka 1., pored ratnog stanja, neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države i velikih prirodnih nepogoda, uvrsti izrijekom i stanje ‘epidemije, odnosno pandemije’ kao ono u kojem se pojedine slobode i prava mogu ograničiti uz potrebnu 2/3 većinu svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Takva ustavna dopuna nije suvišna, kako glasi jedan prigovor, jer bi Hrvatski sabor mogao i može u budućnosti smatrati stanje epidemije »velikom prirodnom nepogodom«. Međutim, taj prigovor nije objektivan, jer se ne može realno očekivati da bi sadašnja Vlada i njena parlamentarna većina mogla promijeniti svoje stajalište tijekom sadašnjeg parlamentarnog saziva, koji bi trebao trajati do 2024. godine. Jednako tako je nerealno očekivati, nakon niza odluka Ustavnog suda, da bi više sudaca (barem njih četvero pored postojeća tri) promijenilo svoje stajalište i ustavnu interpretaciju u svezi epidemije kao ‘velike prirodne nepogode’ i nužnosti odlučivanja Hrvatskog sabora na temelju članka 17. Ustava.

Stoga je stajalište svih građana koji su svojim potpisom zatražili raspisivanje ustavnog referenduma da se jedino ustavnom dopunom članka 17. može zajamčiti da će ubuduće u stanju epidemije, odnosno pandemije, o ograničenju sloboda i prava Hrvatski sabor morati odlučivati najvišom kvalificiranom većinom koju poznaje Ustav Republike Hrvatske.«

Ustavni sud naglašava da birači imaju pravo na potpunu i točnu informaciju o činjenicama i okolnostima koje su povod za referendumske inicijative organizacijskih odbora te na dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži raspisivanje određenog referenduma, kako bi za vrijeme trajanja postupka prikupljanja potpisa mogli s punom odgovornošću odlučiti hoće li inicijativu potpisati ili ne.

Stoga je za ocjenu je li prijedlog referendumskog pitanja »u skladu s Ustavom« nužno, prije svega utvrditi je li postavljeno pitanje podobno (sposobno) ostvariti proklamirani cilj. Polazeći od onoga što je o cilju referenduma naveo Organizacijski odbor proizlazi da je, sažeto, njezin cilj sljedeći: da ubuduće u slučaju epidemije odnosno pandemije o ograničenju pojedinačnih sloboda i prava odlučuje isključivo Hrvatski sabor i to dvotrećinskom većinom glasova (odnosno kako to Organizacijski odbor navodi »najvišom kvalificiranom većinom koju poznaje Ustav Republike Hrvatske«).

Ustavni sud primjećuje da referendumsko pitanje onako kako je predloženo odnosno kako glasi predložena dopuna članka 17. stavka 1. Ustava sadrži nepreciznosti i izaziva dvojbe budući da se u prijedlogu dopune navodi »ako se Hrvatski sabor ne može sastati na prijedlog Vlade, ...« za razliku od izvornog teksta članka 17. stavka 1. Ustava koji glasi: »ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade ...« Proizlazi da bi se o nemogućnosti sastajanja Hrvatskog sabora odlučivalo na prijedlog Vlade, a ne kako proizlazi iz izvornog teksta da bi o ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom na prijedlog Vlade odlučivao Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. Nadalje, u prijedlogu dopune članka 17. stavka 1. Ustava rabi se izričaj »predsjednik države« umjesto izvornog izričaja »predsjednik Republike«, onako kako je ta dužnost i definirana Ustavom (članci 94. – 106. Ustava).

U svojoj ocjeni Ustavni sud polazi od navoda iz zahtjeva Organizacijskog odbora koji su najvažniji dijelovi naprijed istaknuti.

Ustavni sud prije svega primjećuje da se predložena izmjena članka 17. stavka 1. Ustava odnosi na dopunu (proširenje) situacija na temelju kojih se pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu ograničiti tako da se taj članak Ustava dopuni riječima »te epidemije, odnosno pandemije«. Osim navedene, ne predlaže se nijedna druga izmjena i/ili dopuna navedenog članka Ustava. Dakle, ne predlaže se istodobno promjena prema kojoj bi u situaciji predloženoj zahtjevom Organizacijskog odbora kao i u svim ostalim situacijama iz članka 17. stavka 1. Ustava, odlučivao isključivo Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom. To bi se, naime, postiglo jedino ako bi se uz predloženu izmjenu dodatno izmijenio i doseg članka 17. stavka 1. Ustava na način da se izrijekom propiše da o mogućem ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom u situacijama iz članka 17. Ustava mora odlučivati Hrvatski sabor naprijed navedenom većinom glasova zastupnika, osim ako se Hrvatski sabor ne može sastati.

Međutim, takvo što se ne predlaže, pa proizlazi da se i uz predloženu dopunu sadržaj, smisao i međusobni odnos članaka 16. i 17. Ustava neće promijeniti te da Hrvatski sabor ni ubuduće neće »morati«, kako se to (pogrešno) ističe u zahtjevu Organizacijskog odbora, o ograničenju pojedinih sloboda i prava radi suzbijanja epidemije/pandemije odlučivati isključivo na temelju članka 17. Ustava. Stoga je očito da predložena dopuna članka 17. Ustava nije podobna (sposobna) za ostvarivanje proklamiranog cilja inicijative.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra potrebnim ponovo skrenuti pozornost na svoja načelna stajališta o »aktiviranju« članka 17. Ustava u okolnostima pandemije bolesti COVID-19, odnosno o odnosu članaka 16. i 17. Ustava izražena u rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. i ponovljena u odluci i rješenju broj: U-II-7149/2021 i dr. od 15. veljače 2022. (»Narodne novine« broj 25/22.):

»37. Ustavni sud primjećuje da navedenim prigovorima podnositelji zahtjeva i predlagatelji zapravo traže preispitivanje stajališta Ustavnog suda izraženih u rješenju broj: U-I-1372/2020 i dr. o nužnosti »aktiviranja« članka 17. Ustava u okolnostima pandemije bolesti COVID-19.

Ustavni sud utvrđuje da podnositelji zahtjeva i predlagatelji nisu naveli nove okolnosti i razloge zbog kojih bi Ustavni sud trebao preispitati svoja stajališta iz naprijed navedenog rješenja. Stoga ih se upućuje na stajališta Ustavnog suda izražena u rješenju broj U-I-1372/2020 i dr. (točke od 24. do 28.), a u ovoj odluci i rješenju dostatno je citirati zaključno stajalište Ustavnog suda o primjeni članaka 16. ili 17. Ustava:

‘28. (...) Ustavni sud ističe da je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu. Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.’«

15.1. Polazeći od obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora o ciljevima predložene dopune Ustava s jedne strane, i njezine sposobnosti da ostvari proklamirani cilj s druge strane, a uzimajući u obzir ranije navedena stajališta Ustavnog suda, nameću se sljedeći zaključci:

1. Organizacijski odbor očito pogrešno i selektivno tumači stajališta Ustavnog suda o domašaju i međusobnom odnosu članaka 16. i 17. Ustava;

2. netočna je i neutemeljena tvrdnja prema kojoj će »... Hrvatski sabor morati odlučivati najvišom kvalificiranom većinom ...« o ograničavanju prava i sloboda u eventualnim budućim stanjima pandemije/epidemije, jer će to jamčiti predložena dopuna članka 17. Ustava;

3. predložena dopuna članka 17. Ustava ne može proizvesti učinke koji su navedeni u inicijativi i kakvi su prezentirani građanima;

4. građani su svoje potpise dali motivirani očekivanjem učinaka koji se ne mogu ostvariti.

15.2. Ustavni sud ocjenjuje da je tako postavljeno referendumsko pitanje suprotno točkama I.3.1.c. i I.3.1.d. Kodeksa dobre prakse o referendumima koje jamče pravo građana da slobodno formiraju svoje mišljenje i stoga nalažu da referendumsko pitanje i njegovo obrazloženje moraju biti utemeljeni na ‘objektivnim informacijama’ i ‘ne smiju biti zavaravajući’, s ciljem, kako se navodi u točki 15. eksplanatornog izvješća za tu odredbu, omogućivanja građanima ‘da budu obaviješteni o utjecaju njihovog glasanja i učincima referenduma’.«

16. Ustavni sud ističe da predložena dopuna članka 17. stavka 1. Ustava riječima »te epidemije, odnosno pandemije« sama po sebi nije protivna Ustavu. Ovo stoga što je, polazeći od naprijed navedenog, u svom supstancijalnom smislu neutralna i u bitnome ne utječe na sadržaj članka 17. Ustava.

Međutim, kako je navedeno u točki 16. obrazloženja ove odluke, očito je također da se njome neće postići njezin proklamirani cilj onako kako je on naveden u obrazloženju zahtjeva Organizacijskog odbora (i prezentiran građanima pri prikupljanju potpisa) – da će u situaciji izazvanoj epidemijom/pandemijom o ograničenju pojedinačnih ustavnih prava i sloboda odlučivati isključivo Hrvatski sabor, i to dvotrećinskom većinom glasova. Naime i kad bi predložena dopuna postala sastavnim dijelom članka 17. Ustava ona ne bi proizvela proklamirani, željeni učinak. Drugim riječima, ona je suvišna u odnosu na cilj koji se njome želi postići.

Stoga onako kako je predložena ne udovoljava zahtjevu razumne svrhovitosti i učinkovitosti referenduma koje su po naravi stvari inherentne vladavini prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota (članak 3. Ustava).

Uz navedeno, proizlazi i da građani nisu dobili potpune i točne informacije o činjenicama i okolnostima koji su povod referendumske inicijative za provođenje koje su dali svoje potpise. Stoga je Organizacijski odbor selektivno pristupio predloženoj izmjeni članka 17. Ustava, tumačeći je zasebno i mehanički neovisno o svim ostalim Ustavom zaštićenim vrijednostima.

16.1. Ustavni sud ponavlja da Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo te je značenje pojedine odredbe ili njezinog dijela vezano uz sve ostale odredbe odnosno uz Ustav kao cjelinu. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i pravila na temelju kojih se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se svaka pojedina ustavna odredba odnosno njezina izmjena ili dopuna ne može izvlačiti iz konteksta i samostalno interpretirati, već se uvijek mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka iz članka 3. Ustava koje su temelj za tumačenje Ustava.

Ustavni sud također podsjeća da je, kad je riječ i o promjeni samog Ustava, obveza Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti ne dopusti održavanje bilo kojeg referenduma »kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava)« (v. odluke Ustavnog suda navedene u točki 13. ove odluke i standarde Komisije za demokraciju putem prava /Venecijanske komisije/ u točki 11. ove odluke).

16.2. Zaključno, Ustavni sud ponavlja da članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu strogi ustavni nadzor u okviru kojeg za valjanost referendumskog prijedloga nije dovoljna ocjena Ustavnog suda da prijedlog nije protivan Ustavu, već se traži da prijedlog referendumskog pitanja bude u skladu s cjelinom Ustava, a osobito s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava (članak 3. Ustava).

17. Slijedom svega izloženog, Ustavni sud u konkretnom slučaju utvrdio je da predloženo referendumsko pitanje Organizacijskog odbora nije u skladu s ustavnim vrednotama propisanim člankom 3. Ustava, a osobito vladavinom prava kao jednom od najviših vrednota i temeljem za tumačenje Ustava.

18. Stoga je, na temelju članka 95. Ustavnog zakona i članka 8.h stavka 2. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 3/96., 92/01., 44/06., 58/06., 69/07., 38/09., 100/16. i 73/17.), Ustavni sud donio odluku kao u točkama I. i II. izreke.

19. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-VIIR-2180/2022

Zagreb, 16. svibnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-VIIR-2180/2022 OD 16. SVIBNJA 2022.

»Demokratska metoda jest iznijeti sukobe na vidjelo kako bi se njihovi posebni zahtjevi mogli vidjeti i procijeniti, gdje se o njima može raspravljati i prosuđivati.«

»Sve što onemogućuje slobodu i puninu komunikacije postavlja barijere koje dijele ljudska bića na skupove i klike, u antagonističke sekte i frakcije, te time potkopava demokratski način života.«

John Dewy

I. Uvod

S većinom se duboko razilazimo oko načina na koji se Ustavni sud postavio prema ustavotvornoj referendumskoj inicijativi. Smatramo je činjenično neutemeljenom i ustavnopravnom duboko pogrešnom.

U skladu s obrascem koji smo razvili kroz naša izdvojena mišljenja u COVID predmetima, koji su korijen problema, odlučili smo se za sveobuhvatno izdvojeno mišljenje u kojem želimo iskreno i precizno izraziti našu kritiku, ali i naše shvaćanje prikladnog pristupa ocjeni ustavnosti referendumskih inicijativa. Stoga smo mišljenje podijelili u nekoliko dijelova. U uvodnom dijelu smo ukazali na ključna pitanja koje je većina otvorila svojom odlukom i na dalekosežnost odnosno opasnost posljedica kojima prijeti ovakav odnos prema referendumskim inicijativama. U prvom supstancijalnom dijelu izdvojenog mišljenja smo kritički analizirali »argumente« većine kako bi pokazali njihovu činjeničnu i ustavnopravnu neutemeljenost. Smatrajući to svojom profesionalnom obvezom, u drugom dijelu mišljenja smo iznijeli svoju ocjenu ustavnosti konkretne referendumske inicijative. Koristeći priliku koja se ne pruža često kroz ovu ocjenu smo ujedno iznijeli svoje načelno viđenje uloge izravne demokracije s primarnim naglaskom na referendumske inicijative u vrijednosnom sustavu ustavne republike na kojem počiva naš ustavni poredak.

U osnovi većina svojom odlukom tvrdi da bi održavanje ustavotvornog referenduma po predloženom pitanju predstavljalo (ni manje ni više!) povredu ustavne vrednote vladavine prava jer 1) predložene izmjene po ocjeni suda nisu sposobne ostvariti svoj deklarirani cilj, a pritom se 2) inicijativa također temelji na potpisima koje su građani dali kao podršku inicijativi na temelju nepotpune i netočne informacije koju su im u svom obrazloženju predloženih pitanja pružili organizatori. Pri tome je većina također izričito ocijenila da predložene izmjene teksta članka 17. stavka 1. Ustava formalno odnosno same po sebi nisu suprotne Ustavu. Drugim riječima, u postupku ocjene ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja većina je došla do zaključka da sam sadržaj predloženog pitanja ustavotvornog referenduma nije sporan sam po sebi. Većina predložene izmjene Ustava ocjenjuje spornim jer nisu »dovoljno učinkovite«. Većina tvrdi da izmjene nemaju semantički kapacitet postići svoj proklamirani cilj i osigurati neophodnost dvotrećinske većine za odluke o ograničavanju temeljnih prava tijekom tzv. posebnih okolnosti koje uključuju i pandemije i epidemiju. S obzirom da predložena izmjena teksta odredbe članka 17. Ustava prema odluci većine nema sposobnost ostvariti svoj deklarirani cilj građani su, opet prema ocjeni većine, dovedeni u neku vrstu zablude oko mogućeg ishoda referendumske inicijative jer su svoje potpise davali bez valjane informacije koja im je nužna za odluku o podršci referendumskoj inicijativi.

Drugim riječima, iako bi referendum polučio rezultat koji bi bio sukladan Ustavu, jer pitanje samo po sebi nije suprotno Ustavu, većina neće dopustiti održavanje referenduma o ustavnom pitanju jer osporava legitimnost prikupljenih potpisa smatrajući da su dani bez potpune informacije o sposobnosti referendumske inicijative da ostvari svoj deklarirani cilj.

Ovakav pristup smatramo ustavnopravno neprihvatljivim.

Prije svega, postupak u kojem je donesena ova odluka ima samo jedan cilj. To je ocjena ustavnosti sadržaja referendumskog pitanja. [1](Odredba članka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske:1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86. stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.Odredba članka 87. Ustava (ranije čl. 86):Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu.Odluka donesena na referendumu obvezatna je. O referendumu se donosi zakon. Zakonom se mogu propisati i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma.) Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske je tu vrlo jasan: ako po verifikaciji da su organizatori uspjeli prikupiti valjane potpise 10% ukupnog broja birača Sabor uputi Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti, Ustavni sud je sukladno članku 95. Ustavnog zakona ovlašten utvrđivati »je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom«. Paradoksalno, Ustavni sud je u ovoj odluci izričito naveo da je sam sadržaj predloženog pitanja o izmjeni članka 17. Ustava o kojem bi građani glasali na referendumu u skladu s Ustavom. Ulazeći u pitanje nedovoljne il neispravne informiranosti građana koji su svojim potpisima podržali referendumsku inicijativu, te tako dovodeći u sumnju legitimnost prikupljenih potpisa, Ustavni sud je prekoračio granice svojih ustavnih ovlasti postavljenih u članku 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske i članku 87. Ustava. Postupivši izvan svojih ustavnih nadležnosti Ustavni sud je ograničio Ustavom određeno funkcioniranje referendumskog postupka kao jednog od dva oblika izravnog demokratskog odlučivanja građana. Takvo odstupanje od formalnih ustavnih uvjeta nadležnosti ne može prikriti nekakvo pozivanje na preporuke međunarodnih komisija koje u konačnici predstavljaju politički imenovana stručna tijela, a ne Ustavom ovlaštenog supranacionalnog zakonodavca ili još manje bilo kakvu vrstu nezavisnog i nepristranog tribunala sposobnog donositi pravno obavezujuće odluke.

U slučaju da je većina uistinu smatrala da su organizatori referendumske inicijative, svjesno ili nesvjesno, odnosno namjerno ili nenamjerno, doveli građane u neku vrstu zablude prilikom postupka prikupljanja potpisa podrške referendumskoj inicijativi radilo bi se, kao što preciznije obrazlažemo kasnije, o »grubom kršenju pravila demokratske procedure« koje predstavlja zlouporabu referendumskog postupka kojom se »ozbiljno narušava pravo građana na referendumsko izjašnjavanje«.[2](Vidi ranije odluke Ustavnog suda u predmetima U-VIIR-1960/2018, U-VIIR-3260/2018, U-VIIR-114/2019.)
 Na takvu povredu Ustavni sud ima ovlasti i dužan je sukladno članku 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske reagirati tijekom samog postupka prikupljanja potpisa podrške referendumske inicijative.[3](Članak 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu:Kad se utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu, Ustavni sud će o tome obavijestiti javnost putem sredstava javnog priopćavanja, po potrebi upozoriti nadležna tijela, a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje su prethodile takvoj povredi.)

Ako većina uistinu smatra da je o dovođenju u zabludu dovoljno odlučivati temeljem obrazloženja koje je od samog početka postupka priključeno prijedlogu referendumskog pitanja, a pri tome zanemarujući činjenicu da je sam postupak prikupljanja potpisa pratila potpuno otvorena, dinamična i pluralistička javna demokratska rasprava kroz koju su građani imali stvarnu odnosno fer priliku upoznati se sa svim informacijama i suprotstavljenim stručnim ocjenama referendumske inicijative ili njenog mogućeg ishoda tada je Ustavni sud bio dužan pravovremeno upozoriti javnost o (neispravnim ili čak moguće manipulativnim) radnjama koje narušavaju njihovo pravo na referendumsko izjašnjavanje. Sukladno članku 89. Ustavnog zakona taj cilj se mogao ostvariti jednostavnom radnjom kao što je obično priopćenje za javnost, što je primjerice bio slučaj kada je Ustavni sud priopćenjem u obliku »Upozorenja« reagirao na uvjete održavanja ustavotvornog referenduma o braku.[4](Vidi predmet broj: U-VIIR-529/2013.)

Nadalje, i možda najvažnije, korištenje standarda »nedovoljno precizne odnosno nedostatne informiranosti građana« u postupak ocjene ustavnosti sadržaja referendumskih pitanja prijeti urušavanjem redovnog funkcioniranja oba oblika izravne demokracije koje poznaje hrvatski ustavni pravni poredak, kako postupka referendumskih izbora tako i postupka izbora za predstavnička tijela na državnoj razini odnosno razini lokalne/regionalne samouprave. Standard nedostatne kvalitete obrazloženja koja uzrokuje nedostatnu informiranost građana u svojoj osnovi se temelji na konceptu zablude. Većina u svom pismenom obrazloženju pažljivo izbjegava pojam zablude inzistirajući na mogućoj nedovoljnoj informiranosti građana uzrokovanoj nedostatnim obrazloženjem prijedloga referendumskog pitanja. No zabluda je upravo ono na čemu većina temelji svoju ocjenu da su prikupljeni potpisi nedostatni za održavanje referenduma iako je njima zadovoljen formalni uvjet iz članka 87. Ustava.

Izbjegavajući spominjanje pojma »zablude« većina izbjegava činjenicu da svoju ocjenu da su građani pružili podršku referendumu temeljem krnjih ili pogrešnih informacija donosi, a da pri tome nije iznijela ikakve kriterije dostatnosti kvalitete informacije na kojoj može počivat odluka građana da podrže referendumsku inicijativu, što je upravo srž onoga o čemu sudovi uobičajeno raspravljaju kada koriste pravni koncept zablude. Tako primjerice većina navodi da su organizatori kroz svoje obrazloženje građanima pružili dijelom netočnu, a dijelom nepotpunu informaciju, a pri tome nigdje ne iznosi ocjenu jesu li organizatori time doveli građane u zabludu namjerno ili s nekim stupnjem nehaja. Isto tako većina nigdje ne ulazi u izričitu raspravu o tome jesu li organizatori bili svjesni svojih postupaka odnosno jesu li mogli ili morali biti svjesni.

Većina pritom u svom pisanom obrazloženju svjesno ignorira ono o čemu se raspravljalo usmeno unutar Suda, a to je da se tijekom cijelog postupka prikupljanja potpisa vodila otvorena i živa javna rasprava o gotovo svim aspektima referendumske inicijative uključujući i mogućnost da se radi o »kozmetičkim« izmjenama koje neće promijeniti ovlast Sabora da o ograničavanju temeljnih prava tijekom pandemije odlučuje natpolovičnom, a ne dvotrećinskom većinom zahvaljujući ranijim COVID odlukama Ustavnog suda kojima mu je omogućio taj izbor. Kako je moguće da činjenica da je tijekom postupka prikupljanja potpisa cijelo vrijeme trajala otvorena, pluralistička demokratska javna rasprave (kakvu uostalom kao demokratsko društvo i priželjkujemo tijekom izbornih kampanja) ne utječe na ocjenu dostatne informiranosti građana, to jest, njihovog dovođenja u zabludu?

Većina ne daje odgovor niti na jedno od ovih nepobitno ustavnopravno važnih pitanja.

Većina jednostavno konstatira da su u obrazloženju svog prijedloga organizatori na pogrešan način prikazali određene dijelove prakse Ustavnog suda te da su stoga građanima obećali da će predložene tekstualne izmjene odredbe članka 17. Ustava imati učinak kojem je sama većina (cirkularno i unaprijed) odredila neuspjeh. Drugim riječima, prema pučkoj izreci, »obećanje ludom radovanje«.

Ovakav lakonski pristup prijeti urušavanjem uobičajenog redovnog funkcioniranja demokratskog izbornog procesa bez obzira radilo se o referendumskim izborima ili izborima za predstavnička tijela građana. Oba procesa su oblici izravne demokracije i kao takvi temelje se na istim postavkama u koje je uključena i izborna kampanja tijekom koje politički akteri građanima iznose razne političke ciljeve u obliku predizbornih najava i obećanja. Znači li ova odluka da će Ustavni sud od sada nadalje nadzirati izborne programe političkih opcija kako bi osigurao da građani neće biti dovedeni u zabludu obećanjima o izglasavanju ustavnih promjena ili zakona koje bi Ustavni sud sukladno svojoj ranijoj praksi mogao ocijeniti neustavnim? Mogu li građani shvatiti ovu odluku Ustavnog suda kao temelj za pravo na neki oblik pravne zaštite građana protiv onih političkih opcija koje nisu ispunile svoja izborna obećanja, čime su ih doveli u zabludu? Koji su to točno kriteriji prema kojima će Ustavni sud ocjenjivati čitkost i razumljivost obrazloženja budećih referendumskih inicijativa (pa možda i izbornih programa) kako bi građane zaštitio od zablude?

Kakav ustavotvorni referendum je uopće moguć nakon ovakve odluke s obzirom da zbog nedostatka ikakvih kriterija ocjene dovoljne preciznosti, točnosti i sveobuhvatnosti obrazloženja, kojim se građanima iznose ciljevi predloženih referendumskih pitanja, Ustavni sud uvijek može zaključiti da su zbog nedostatnosti takvog obrazloženja građani bili dovedeni u zabludu. Kako trinaestoro ustavnih sudaca i sutkinja može znati temeljem čega su stotine tisuća građana i građanki odlučili dati podršku nekoj referendumskoj inicijativi? Ako ne može onda ne treba niti implicitno razmatrati mogućnost da su bili dovedeni u zabludu. Nije li to ozbiljan paternalizam kojem nema mjesta u društvu koje počiva na pretpostavci da je svaka osoba racionalno sposobna sama za sebe procijeniti koji su rizici i potencijalni dobici njene odluke? Što ako je dio građana jednostavno htio da se referendum održi bez obzira na konkretne učinke koje bi pozitivan ishod proizvodio u nekoj budućnosti? Takva politički motiv se sigurno ne bi moga smatrati zabludom. No kako ne bi bio vezan uz pitanje stvarnih budućih učinaka konkretne izmjene o kojoj se referendumom odlučuje, već bi proizlazio iz nekih posrednih političkih ciljeva, bi li i njega Ustavni sud zabranio zbog nedovoljne vezanosti uz sam predmet referendumskog pitanja ili možda nekog oblika »političke nekorektnosti«? Ne bi li to bio oblik političke cenzure?

U konačnici ovakva odluka svodi se na sljedeće i najvažnije pitanje: koja bi to točno šteta nastala (i kome točno) provođenjem referenduma temeljem pitanja koje i sama većina smatra formalno usklađenim s Ustavom?

U okolnostima kada su građani imali priliku steći punu informaciju o svima aspektima referendumske inicijative, kako u manjem dijelu putem formalnog obrazloženja prijedloga pitanja tako još puno više putem široke, pluralističke i žive javne rasprave tijekom koje je propitkivan svaki aspekt referendumske inicijative, neosnovano je tvrditi da ih se zabranom provođenja referenduma štiti od posljedica njihove autonomne odluke koju su donijeli svaki pojedinačno na temelju svoje racionalne procjene i političkih afiniteta. Uostalom, koje su to točno konkretne posljedice koje bi nastale kada referendum ne bi ostvario svoj najavljeni cilj, a predstavljale bi takvu ozbiljnu štetu za građane da Ustavni sud nema izbora no uskratiti im korištenje političke ovlasti koje im je u ruke položio sam Ustav kako bi mogli izravno sudjelovati u političkom životu hrvatskog društva? Štiti li većina građane od nekakvog političkog razočarenja za kojeg sama, poput kakvog socijalnog psihologa, ocjenjuje da bi došlo nakon što bi građani uvidjeli da i nakon referenduma Ustavni sud nastavlja dopuštati Saboru izbor između natpolovične i dvotrećinske većine? Je li većina ocijenila da bi provođenje referenduma za kojeg (pogrešno) tvrdi da ne bi donio nikakvu ustavnu promjenu postojećeg stanja bilo bespredmetno trošenje proračunskih sredstava građana jer »izbori koštaju«?

Duboko sumnjamo da se većina vodila ovim razlozima. U slučaju da jest s velikim zanimanjem iščekujemo vidjeti kako će ovaj pristup biti primijenjen i na ostale slučajeve izravnog uključivanja građana u demokratsko odlučivanje, bilo putem novih referendumskih inicijativa bilo kroz izbore za predstavnička tijela.

II. Činjenična i ustavnopravna neutemeljenost većinske ocjene neustavnosti ustavotvorne referendumske inicijative

Većina svoju ocjenu o nedostatnosti obrazloženja prijedloga referendumskog pitanja kao podloge za dostatnu informiranost građana temelji na dvije tvrdnje.

Jedna je da je Organizacijski odbor građanima pogrešno predstavio značenje ustavnog pojma »velika prirodna nepogoda« kako je taj pojam kroz svoje COVID odluke protumačio Ustavni sud (iako ne jednoglasno).

Druga i usko vezana tvrdnja je da zbog svog neshvaćanja odluka Ustavnog suda, u dijelu koji se odnosi na sadržaj pojma »velika prirodna nepogoda«, Organizacijski odbor nije uvidio da bi i nakon provođenja referenduma o predloženim izmjenama članka 17. Ustava Hrvatskom saboru ostala mogućnost da sam ocijeni hoće li nova ograničenja temeljnih prava i sloboda, do kojih tijekom trajanja pandemije dolazi zbog potrebe zaštite od njenih prijetnji, uvoditi temeljem dvotrećinske ili natpolovične većine svih zastupnika i zastupnica sukladno ranijim odlukama (većine) Ustavnog suda u COVID predmetima.

Posljedično, Organizacijski odbor je zbog pogrešnog shvaćanja točnog značenja i (kako to kaže većina) »dosega djelovanja« odredbe članka 17. Ustava, predlažući konkretno referendumsko pitanje, građanima obećao neostvarivo.

Prije svega, čak i da je prva tvrdnja ispravna odnosno čak i da je Organizacijski odbor protumačio odluke Ustavnog suda u odnosu na značenje pojma »velika prirodna nepogoda« na način koji većina smatra pogrešnim, to ni na koji način nije moglo onemogućiti građane u donošenju samostalne i informirane odluke o tome hoće li svojim potpisom podržati referendumsku inicijativu kako bi se pristupilo referendumskom glasanju o predloženim izmjenama teksta odredbe članka 17. Ustava.

Većina olako zanemaruje činjenicu da je postupak prikupljanja potpisa podrške nekoj demokratskoj inicijativi prije svega demokratske prirode. U okviru i za vrijeme trajanja postupka vodi se živa javna rasprava o svim aspektima neke referendumske inicijative. Javnost vrlo aktivno propitkuje motive iza inicijative, način njene provedbe, sadržaj predloženih pitanja, društvene i političke posljedice provođenja inicijative odnosno mogućeg referenduma te naravno i buduće konkretne učinke koje bi (ne)izglasavanje predloženih pravnih prijedloga imalo. Kako bi opravdala svoj zaključak da je Organizacijski odbor ove referendumske inicijative doveo u zabludu građane koji su ju potpisom podržali, većina se ograničila na vrlo uski dio pisanog obrazloženja priloženog prijedlogu pitanja. Posljedično, većina koja se u obrazloženju svoje odluke poziva na »holistički« pristup odlučila je u potpunosti zanemariti cjelokupni demokratski kontekst u kojem se odvijao postupak prikupljanja potpisa. Sukladno tom izboru većina je, između ostalog, potpuno ignorirala javno poznatu činjenicu da su građani i građanke imali priliku vrlo temeljito se informirati o svim aspektima konkretne inicijative zahvaljujući javnoj raspravi koja se povodom kampanje za prikupljanje potpisa podrške referendumskoj inicijativi vodila u široj javnosti kroz gotovo sve medije.

Stoga sugrađani su imali vrlo dobru priliku upoznati se i s onim ocjenama da se predloženim izmjenama neće ništa suštinski promijeniti s obzirom da je Ustavni sud omogućio Hrvatskom saboru da samostalno bira između dvotrećinskog i većinskog odlučivanja.

Štoviše, predložene izmjene su tijekom javne rasprave nerijetko nazivane »kozmetičkima« upravo zato što su, po ocjenama onih koji su javno zastupali ta stajališta, pojmovi »pandemija« i »epidemija« već obuhvaćeni postojećim pojmom »velika prirodna nepogoda«. Takve ocjene su nerijetko odnosno najčešće iznošene od strane nekih pripadnika i pripadnica (ustavno)pravne struke koji u medijima uživaju značajan ugled te putem njih u javnoj raspravi sudjeluju s pozicije stručnog autoriteta.[5](Vidi primjerice https://www.index.hr/vijesti/clanak/sanja-baric-o-referendumu-protiv-covidpotvrda-postoje-barem-tri-velika-problema/2320976.aspx ili https://www.novilist.hr/novosti/hrvatska/rijecki-ustavni-strucnjak-o-referendumskoj-inicijativi-problem-stvarno-postoji-ali-most-ovdje-ne-nudi-pravi-lijek/ ili https://net.hr/danas/hrvatska/referendum-o-covid-potvrdama-i-stozeru-ustavnost-komentirala-sanja-baric-ee1435d4-4e07-11ec-895e-0217bd33ecea.) Dapače, sam Organizacijski odbor polemizira s takvim javnim ocjenama u svom obrazloženju predloženih pitanja.

No, čak i uz takve ocjene (ustavno)pravne struke koje su bile poznate široj javnosti odnosno unatoč njima, veliki broj građana i građanki ipak je odlučio podržati referendumske inicijative. Drugim riječima, građani su imali vrlo dobru priliku upoznati se sa svim rizicima koje je nosila referendumska inicijativa, pa čak i s tim rizikom da bi nakon provedenog referenduma Ustavni sud potvrdio ocjene onih sudionika demokratske javne rasprave tijekom postupka prikupljana potpisa koji su tvrdili da su predložene izmjene »kozmetičke«.

Vrijednost slobodne i široke javne demokratske rasprave koja se povela zbog referendumskih inicijativa ne smije biti podcijenjena i omalovažena. Svrha referendumskih inicijativa je da izraze nezadovoljstvo postojećim stanjem stvari. Njihova snaga nije samo moguća promjena putem postupka referendumskog glasanja. Politički pritisak koji prati referendumske inicijative jednako je važan dio. Dobar dio referendumskih inicijativa u hrvatskoj povijesti nije do kraja proveden upravo zato što su političkim pritiskom polučile uspjeh natjeravši Vladu i Sabor da sami usvoje promjene za koje su se inicijative zalagale. Taj politički pritisak je neodvojiv od široke demokratske javne rasprave koja prati referendumske inicijative i mobilizira građane da se aktivnije uključe u politički proces donošenja odluka. Sve dok javna rasprava ima demokratski karakter, to jest, sve dok je otvorena i slobodna te omogućava da se kroz nju građani upoznaju sa širokom paletom raznolikih odnosno suprotstavljenih stajališta, ona će biti glavna podloga na kojoj će građani donositi svoju odluku hoće li nešto politički podržati ili neće.

U demokratskim društvima slobodna i uključiva javna rasprava je ključ formiranja političke odluke, kako prilikom izbora tako i prilikom referendumskih inicijativa. Nije odlučujuće obrazloženje priloženo prijedlogu pitanja baš kao što nisu odlučujući ni službeni programi političkih takmaca – stranaka/platformi/nezavisnih lista – na demokratskim izborima za predstavnička tijela. Oni su samo jedan faktor (i pritom manji) u formiranju političke odluke građana. Svoditi odluku građana na čitkost, razumljivost ili (ne)dovoljnu izričitost izbornih programa odnosno obrazloženja referendumskih inicijativa u najmanju je ruku izraz dubokog nerazumijevanja demokratskog procesa. Ako se pri tome bez podrobnije pravne analize koriste preporuke međunarodnih (i prije svega političkih) tijela (pravnih) stručnjaka, svedene poput kakvog paravana na jednu ili dvije rečenice, nerazumijevanje počinje biti još problematičnijim.

Stoga nikako ne možemo prihvatiti tvrdnju većine da su građani bili dovedeni u bilo kakav oblik zablude sposobne dovesti u pitanje vrijednost njihovih potpisa. Tvrdnja da su oni građani koji su odlučili dati podršku referendumskoj inicijativi bili u zabludi ili da nisu bili ispravno odnosno dovoljno precizno informirani, usprkos širokoj, uključivoj i slobodnoj javnoj raspravi, otvara opasan paternalistički put koji ne priliči otvorenim demokratskim društvima već podsjeća na autokratske obrasce kontrole političkih procesa u društvu.

Pri tome posebno naglašavamo da u svom obrazloženju većina izričito navodi da predložene izmjene teksta članka 17. Ustava nisu same po sebi suprotne Ustavu. Drugim riječima, Ustav dopušta da se u tekst članka 17. Ustava uključe izričiti pojmovi »pandemije« i »epidemije«. To, dakle, nije nikakav problem. Problem nastaje ako se ovoj izmjeni pruži ikakva ustavotvorna snaga osim puke »kozmetike« kojom se ne bi ni na koji način promijenila ovlast Sabora da temeljna prava i slobode ograničava natpolovičnom ili dvotrećinskom većinom sukladno svojoj samostalnoj političkoj procjeni koju mu je svojim tumačenjem Ustava osigurao Ustavni sud. Drugim riječima, većina je ocijenila da su organizatori referendumske inicijative obećali ono što ne mogu ispuniti (jer, budimo iskreni, to ne dopušta sama većina). To je osnova tvrdnje o dovođenju građana u zabludu. No tvrdnja ne prolazi test logičke dosljednosti. Ako s jedne strane stoji činjenica da bi prema priznanju same većine predložene izmjene formalno bile sukladne Ustavu pod uvjetom da su isključivo »kozmetičke«, a s druge strane stoji nepobitna činjenica da su građani tijekom javne rasprave bili upoznati s mogućnošću da će Ustavni sud u konačnici ocijeniti da se takvim izmjenama ne bi promijenila bit same ustavne odredbe, tada nije moguće (ili barem ne bi trebalo biti) olako zaključiti da je izmjena koja je po svojoj formi sukladna Ustavu ipak neustavna u svojoj biti zato što su građani dovedeni u zabludu.

U konačnici, od kuda uvaženim sucima i sutkinjama Ustavnog suda znanje da građani koji su dali podršku referendumskoj inicijativi ne bi bili zadovoljni i pukom »kozmetičkom« izmjenom na čiju mogućnost su jasno upozoreni tijekom postupka prikupljanja potpisa? Jesmo li uz maštovitost pri čitanju i tumačenju jezično jasnih Ustavnih odredbi razvili i sposobnost čitanja misli građana? Ako nismo, a nismo, zbog čega se a priori onemogućava referendumsko glasanje usprkos činjenici da ga Ustav stavlja na raspolaganje građanima kao oblik političkog bunta protiv onog čime nisu zadovoljni?

Drugim riječima, ako uistinu smatra da ovakvim predloženim izmjenama nije moguće izmijeniti bit odredbe članka 17. Ustava, to jest, izmijeniti ovlast koju je svojim odlukama u COVID predmetima omogućio Saboru, Ustavni sud je uvijek mogao svojom odlukom o ustavnosti pitanja odlučiti da je u svojoj formi pitanje sukladno Ustavu, ali istovremeno naglasiti da takve »kozmetičke« izmjene Saboru neće oduzeti mogućnost izbora između natpolovičnog i dvotrećinskog odlučivanja.[6](Upravo to isto je Ustavni sud učinio svojim Priopćenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske o narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji braka broj: SuS-1/2013 od 14. studenoga 2013:»Ustavni sud na kraju smatra potrebnim istaknuti sljedeće: eventualna dopuna Ustava odredbom prema kojoj je brak životna zajednica žene i muškarca ne smije imati nikakvog utjecaja na daljnji razvitak zakonskih okvira instituta izvanbračne i istospolne zajednice u skladu s ustavnim zahtjevom da svatko u Republici Hrvatskoj ima pravo na poštovanje i pravnu zaštitu svoga osobnog i obiteljskog života te svoga ljudskog dostojanstva.«Ustavni sud je istu mogućnost imao na raspolaganju i u ovom predmetu. Odlučio je ne koristiti.) Takvom odlukom građanima bi se omogućilo da izađu na referendum, što je njihova politička ovlast zajamčena Ustavom. Još važnije, omogućilo bi im se da svojom odlukom o izlasku na birališta odnosno svojom odlukom o prihvaćanju ili neprihvaćanju takvih »kozmetičkih« izmjena izraze svoju političku odluku pa tako i moguće kazne organizatore zbog održavanja referenduma o promjeni Ustava kojim se ništa neće promijeniti. S obzirom na činjenicu da se tijekom javne rasprave povodom referendumskih inicijativa uvelike raspravljalo o »kozmetičkoj« opciji, ovakva odluka Ustavnog suda zasigurno ne bi bila iznenađenje. Štoviše, ona bi bila manje ograničenje ovlasti korištenja referendumskog oblika izravne demokracije koju je Ustav stavio građanima na raspolaganje od ovakve zabrane održavanja referenduma.

Gdje je točno šteta od takvog referenduma kojim se ne bi promijenila bit već samo forma ustavne odredbe? Ako je u materijalnom trošku koji nosi organizacija referenduma onda tako treba jasno reći. Ako nije u trošku materijalne prirode onda treba precizirati pravu prirodu »troška« takvog referenduma. Ustav i pravo (pa niti ono međunarodno) nisu prepreka takvom referendumu. Što točno jest, trebalo je biti precizno obrazloženo.

Nedostatna informiranost građana odnosno neka vrsta zablude nije osnovan razlog sposoban pružiti uvjerljivo obrazloženje odluke da se zaustavi ustavotvorni referendum i to usprkos činjenici da je predloženo pitanje samo po sebi formalno u skladu s Ustavom. Na početku ovog izdvojenog mišljenja smo naglasili izrazitu zabrinutost time što većina nije razjasnila prema kojim kriterijima je ocjenjivala dostatnost kvalitete informacije pružene u okviru spornog obrazloženja odnosno o kakvoj točno (implicitnoj) zabludi neinformiranošću je riječ. Jesu li organizatori građane doveli u stanje nedostatne informiranosti namjerno ili iz nehaja? Ako je u pitanju nehaj je li on toliko grub? Jesu li bili svjesni da su građane dovodili u zabludu? Ako nisu jesu li mogli odnosno trebali biti svjesni? Radi se o klasičnim, uobičajenim pravnim pitanjima na koje su sudovi dužni dati odgovor svaki put kada odlučuju o interesima građana na temelju pravnog koncepta »dovođenja u zabludu«. Većina se niti jednom rečenicom nije upustila u razmatranje ovih pitanja. Jednostavno je zaključila da se radi o nedostatnoj kvaliteti obrazloženja koja za posljedicu ima sumnju da građani nisu bili dostatno informirani odnosno da su dovedeni u položaj nekakve implicitne zablude.

Ovakav lakonski pristup korištenju pravnog koncepta »nedostatne informiranosti« otvara niz pitanja koja izravno prijete redovnom funkcioniranju postupka demokratskih izbora, bilo izbora za predstavnička tijela odnosno referendumskih izbora. Koji su to točno kriteriji prema kojima će Ustavni sud ocjenjivati čitkost i razumljivost obrazloženja budećih referendumskih inicijativa (pa možda i izbornih programa) kako bi građane zaštitio od dovođenja u zabludu? Zašto to Ustavni sud nije činio do sada? Zašto nije iskoristio svoje ovlasti i reagirao kada je postojala prilika da se građane upozori na nedostatnost informacije?

Naravno, svjesni smo da navedena pitanja na neki način nisu »stvarna«. Ne zbog toga jer nisu logički i pravno opravdana. Nisu »stvarna« iz istog razloga zbog kojeg nije stvarno niti obrazloženje većine da je informacija pružena kroz sporno obrazloženje nedostatna za informiranu odluku građana. Dok se odluke donose snagom većine, a ne uvjerljivošću koherentne pravne argumentacije pravna pitanja neće biti »stvarna«, jer će svaki novi predmet biti poput prazne ploče.

Tome plastično svjedoči činjenica da obrazloženje kojim većina opravdava izreku svoje odluke počiva na pretpostavci da su organizatori dijelom iznosili neistine u obrazloženju spornog referendumskog pitanja što bi sugeriralo namjeru, a dijelom izvodili po ocjeni većine očito pogrešne zaključke iz ranijih i navodno jasnih odluka Ustavnog suda što sugerira ozbiljan nehaj. Kao što ćemo ubrzo obrazložit niti jedna niti druga pretpostavka nisu utemeljene. No, dužni smo upozoriti na nedosljednost u postupanju većine u slučaju da bilo koja od ove dvije pretpostavke jest utemeljena kako to smatra većina. Naime, kada bi bile utemeljene one bi već od samog početka postupka ukazivale na ozbiljne propuste organizatora pa možda i manipulacije referendumskim postupkom. U tom smislu dužni smo podsjetiti na ustaljenu praksu Ustavnog suda koju je većina izostavila iz svojih razmatranja, a prema kojoj:

»Ustavni sud ne isključuje, iznimno, mogućnost svoje intervencije i u ‘predreferendumskoj’ fazi postupka, uključujući i da u skladu sa svojim ovlastima iz članka 104. Ustavnog zakona o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvijesti Hrvatski sabor. Da bi Ustavni sud reagirao u toj fazi postupka morala bi, primjerice, biti riječ o grubom kršenju pravila demokratske procedure, odnosno o takvom postupanju nadležnih vlasti koje faktično dokida ili ozbiljno narušava pravo građana na izjašnjavanje o potrebi da se zatraži raspisivanje referenduma. Drugim riječima, te okolnosti moraju biti izuzetne, prijetnja onemogućavanju ostvarenja prava stvarna, a druga sredstva neučinkovita.« (U-VIIR-1960/2018 od 5. lipnja 2018, U-VIIR-3260/2018 od 18. prosinca 2018.)

»…Ustavni sud nadzire je li postupanje nadležnih državnih tijela – zakonodavne odnosno izvršne vlasti – dovelo do grubog kršenja pravila demokratske procedure, odnosno predstavlja li ono takvo postupanje koje faktično dokida ili ozbiljno narušava pravo građana na referendumsko izjašnjavanje.« (U-VIIR-3260/2018 od 18. prosinca 2018; U-VIIR-1623/2019 od 4. veljače 2020.)

Jasno je da se u konkretnom predmetu ne radi o postupanju tijela državne vlasti i njihovog zadiranja u slobodu političkog djelovanja u okviru postupka prikupljana potpisa podrške referendumskoj inicijativi. No, svakako se radi o zaštiti Ustavom zajamčenog prava građana na izravno sudjelovanje u demokratskom odlučivanju u okviru referendumskog postupka. To većina i pretpostavlja s obzirom da svoju odluku predstavlja kao zaštitu građana od nekorektnog i/ili nepotpunog informiranja za potrebe donošenja odluke o podršci konkretnoj referendumskoj inicijativi. Konkretnom odlukom ne štiti se »pravo« Hrvatskog sabora na natpolovično odlučivanje već se štiti Ustavom zajamčeno izborno pravo građana. Stoga u slučaju da većina uistinu vjeruje da su organizatori referendumske inicijative svojim (namjernim ili nenamjernim, svjesnim ili nehotičnim) krivim predstavljanjem sadržaja i dosega članka 17. Ustava, kako su isti određeni odlukama Ustavnog suda, građane nedostatnom informiranošću doveli u zabludu u pogledu sposobnosti predloženih ustavnih promjena da ostvare proklamirani cilj, tada bi se radilo o »grubom kršenju pravila demokratske procedure« koje predstavlja zlouporabu referendumskog postupka kojom se »ozbiljno narušava pravo građana na referendumsko izjašnjavanje«.

Naime, ako nešto predstavlja povredu temeljne ustavne vrednote vladavine prava, kao što to za održavanje ovog referenduma tvrdi većina, onda nužno predstavlja i grubo kršenje pravila demokratske procedure. Posljedično, većina je bila dužna odgovoriti na pitanje zašto na takvu povredu nije intervenirala i u »predreferendumskoj« fazi tj. tijekom postupka prikupljanja potpisa, već ju je utvrdila tek sada nakon što je postupak prikupljanja potpisa u potpunosti odrađen sukladno Zakonu o referendumu.

U tom smislu, imajući u vidu ranije opisanu ulogu javne rasprave u demokratskom procesu referendumske inicijative te svjedočeći njenoj dinamičnosti tijekom perioda prikupljanja potpisa, ne prihvaćamo da je moguće dovoditi u pitanje informiranost građana kako bi se omogućio zaključak o njihovoj pogrešnoj predodžbi u pogledu uspješnosti referendumske inicijative.

Nadalje, ne smatramo korektnom tvrdnju da su sami organizatori referendumske inicijative pogrešno protumačili pojam »velika prirodna nepogoda« odnosno značenje koje je tom pojmu podario Ustavni sud kroz svoje većinske COVID odluke. Tvrdnja o »pogrešnosti« možda bi imala nekog smisla kada bi jezični izričaj obrazloženja odluka Ustavnog suda koji se odnosi na tumačenje pojma »velika prirodna nepogoda« bio kristalno jasan, nedvosmislen, neupitan i u potpunosti zatvoren za različita čitanja tj. shvaćanja. No to jednostavno nije slučaj.

Kroz naša izdvojena mišljenja u COVID predmetima redovito smo i jasno izražavali nezadovoljstvo činjenicom da je izričaj kojim se služi većina često »kriptičan« te da navodi koji se u obrazloženjima tih odluka koriste kao argumenti često nisu potpuni, ako ne i pogrešni, a još češće niti međusobno dosljedni. Jednostavnim jezikom, obrazloženja odluka Ustavnog suda u COVID predmetima sigurno nisu lako razumljiva niti najeminentnijim pripadnicima pravne struke, a kamoli građanima i građankama. Posljedično ona su otvorena za različita tumačenja što posebno odgovara onima koji ne drže previše do koherentnosti i ustaljenosti sudske prakse Ustavnog suda. To se odnosi i na stajališta Ustavnog suda oko značenja pojma »velika prirodna nepogoda«. Za potvrdu je dovoljan citat iz COVID odluka koji se koristi i u obrazloženju ove odluke:

»26. Prema tome iz sadržaja članka 17. stavka 1. Ustava proizlazi da je ograničenje sloboda i prava na temelju tog članka Ustava moguće samo ‘u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda’. Odluka o tome hoće li se pojedine slobode i/ili prava ograničiti pozivom na navedeni članak Ustava u isključivoj je nadležnosti Hrvatskog sabora, koji o tome odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, o tome odlučuje predsjednik Republike. Međutim, ni u slučaju neposredne opasnosti za opstanak države ne može se ograničiti primjena ustavnih odredaba o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajuće postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli, savjesti i vjeroispovijedi (stavak 3. članka 17. Ustava).

27. Ocjena ustavnosti odluke Hrvatskog sabora kojom se na temelju članka 17. stavka 1. Ustava ograničavaju pojedine slobode ili prava zajamčena Ustavom jest u nadležnosti Ustavnog suda.

Međutim, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati treba li ili ne Hrvatski sabor u određenim posebnim okolnostima, neovisno o tome jesu li ili nisu one izrijekom navedene u članku 17. Ustava kao što je u konkretnom slučaju u okolnostima proglašene pandemije/epidemije bolesti COVID-19, primijeniti (‘aktivirati’) članak 17. Ustava.

28.Hrvatski sabor može pri ostvarivanju svoje zakonodavne ovlasti kada ograničava pojedina ljudska prava i slobode postupati na temelju dvije ustavne osnove:

– na temelju članka 16. Ustava zakonima odnosno izmjenama i dopunama zakona, donesenim u proceduri i većinom glasova svih zastupnika propisanom za pojedini zakon;

– na temelju članka 17. Ustava odlukom donesenom dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.«

Iz navedenog citata jasno proizlazi da je Ustavni sud bio suočen s pitanjem obuhvaća li pojam »velika prirodna nepogoda« i situacije pandemije/epidemije, ali na to pitanje nije pružio odgovor. Dapače, iz citiranog proizlazi da je to pitanje za većinu na neki način bilo »suvišno«. Onog trena kada je Saboru postalo dopušteno birati između odlučivanja natpolovičnom većinom i dvotrećinskom većinom tada je pitanje točne definicije sadržaja pojma »velika prirodna nepogoda« postalo sekundarno, ako ne i beznačajno. Predstavlja li nešto »veliku prirodnu nepogodu« određuje, prema odlukama većine Ustavnog suda, sam Sabor. Prema tom shvaćanju to je procjena u nadležnosti Hrvatskog sabora koju »Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati«. Štoviše, mogući razlog zbog kojeg je Ustavni sud odlučio ne pružiti odgovor na pitanje obuhvaća li sadržaj pojma »velika prirodna nepogoda« i pandemiju može biti i taj što se Vlada Republike Hrvatske u svom očitovanju Ustavnom sudu vodila stajalištem da pandemija nije obuhvaćena zakonskim pojmom »prirodna nepogoda«.[7](U svom obrazloženju u okviru predmeta U-I-1372/2020 i dr. u rujnu 2020. Vlada Republike Hrvatske navodi:»U uvjetima ubrzanog širenja i pojačanog rizika prijenosa bolesti COVID-19, žurnim dopunama Zakona o sustavu civilne zaštite kreiran je pravni okvir za ujednačavanje postupanja građana i pravnih osoba u svakodnevnim aktivnostima, kroz mjere i upute Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.Kako u konkretnom slučaju nije bilo riječ o prirodnoj nepogodi, odnosno katastrofi i posljedicama koje takvi događaji mogu prouzročiti, već se nedvojbeno radilo o nepredvidivom stanju posebnih okolnosti koje u potpunosti ugrožavaju život i zdravlje građana na području cijele Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske nije sukladno posebnim zakonima proglasila stanje prirodne nepogode ili katastrofe, već je ministar zdravstva temeljem svoje ovlasti sadržane u odredbi članka 2. stavka 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Narodne novine, br. 79/07, 113/08, 43/09, 130/17 i 114/18) donio Odluku o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovana virusom SARS-CoV-2, na području čitave Republike Hrvatske.»)
 Sukladno tom stajalištu, kao suci i sutkinje Ustavnog suda svjedočili smo raspravama u okviru prvih COVID predmeta u kojima se ozbiljno koristio argument da pojam »velika prirodna nepogoda« ne obuhvaća okolnosti pandemije zato jer u zakonskoj definiciji prirodne nepogode navedene u članku 3. Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda nije navedena i pandemija.[8](Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda u članku 3. navodi:(1) Prirodnom nepogodom, u smislu ovoga Zakona, smatraju se iznenadne okolnosti uzrokovane nepovoljnim vremenskim prilikama, seizmičkim uzrocima i drugim prirodnim uzrocima koje prekidaju normalno odvijanje života, uzrokuju žrtve, štetu na imovini i/ili njezin gubitak te štetu na javnoj infrastrukturi i/ili u okolišu.(2) Prirodnom nepogodom iz stavka 1. ovoga članka smatraju se:1. potres; 2. olujni i orkanski vjetar; 3. požar; 4. poplava; 5. suša; 6. tuča, kiša koja se smrzava u dodiru s podlogom; 7. Mraz; 8. izvanredno velika visina snijega; 9. snježni nanos i lavina; 10. nagomilavanje leda na vodotocima; 11. klizanje, tečenje, odronjavanje i prevrtanje zemljišta; 12. druge pojave takva opsega koje, ovisno o mjesnim prilikama, uzrokuju bitne poremećaje u životu ljudi na određenom području.)
 Neki od sudaca i sutkinja koji čine većinu u ovom predmetu prihvaćajući pristup koji je na početku pandemije zastupala i Vlada i danas izričito zastupaju to stajalište, iako je dijametralno suprotno onom što se tvrdi u obrazloženju ove odluke. Da su sjednice Ustavnog suda na kojima odlučuje o pitanjima apstraktne ocjene ustavnosti dostupne javnosti kako to propisuje članak 47. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ova tvrdnja bi se mogla nezavisno verificirat.

Polazeći od činjenice da je Ustavni sud bio izričito suočen s pitanjem obuhvaća li pojam »velika prirodna nepogoda« i situacije pandemije/epidemije, ali je ipak odlučio ne pružiti izravan odgovor na njega, organizatori referendumske inicijative su takvu »otvorenost« ili »nedorečenost« u stajalištu Ustavnog suda protumačili na način da Ustavni sud po njihovoj ocjeni nije prihvatio dominantu interpretaciju »prema kojoj bi pojam »velika prirodna nepogoda« uključivao i epidemiju/pandemiju«. U prilog svojoj tvrdnji Organizacijski odbor tako u obrazloženju priloženom prijedlogu pitanja izričito poimence navodi niz pravnih autoriteta, a sve kako bi u konačnici podupro svoju temeljnu tvrdnju da iz dominantne interpretacije odredbe članka 17. Ustava, koju zastupaju i navedeni autoriteti, a koju Ustavni sud nije prihvatio, jasno proizlazi da se odluke o ograničavanju temeljnih prava građana tijekom svih »posebnih okolnosti« navedenih u članku 17. Ustava moraju donositi dvotrećinskom većinom pri čemu pojam »velika prirodna nepogoda« u sebi obuhvaća i situacije pandemije/epidemije.

Smatramo da je ovakvo shvaćanje u obrazloženju prijedloga referendumskog pitanja izneseno na dovoljno jasan i korektan način te da u njemu nema ništa nerazumnog, očigledno nedostatnog pa tako niti sposobnog dovesti građane u zabludu kako u pogledu cilja referendum tako i u pogledu načina kojim se taj cilj smjera ostvariti. Činjenicu da većina koja je nerijetko izložena kritici zbog teške razumljivosti obrazloženja svojih odluka zamjera Organizacijskom odboru nedostatnu preciznost razloga navedenim u obrazloženju referendumskih pitanja nalazimo ironičnom.

U konačnici, pitanje je li Organizacijski odbor ispravno shvatio i izložio u svom obrazloženju što je Ustavni sud u svojim odlukama napisao u pogledu značenja pojma »velika prirodna nepogoda« je od malog značenja za ocjenu usklađenosti referendumskog pitanja s Ustavom.

Ključna zamjerka koju većina pripisuje Organizacijskom odboru je da nije shvatio, pa je stoga i propustio građanima dati informaciju kako je moguće da se predloženim izmjenama teksta odredbe članka 17. Ustava ništa neće promijeniti odnosno da provođenje referenduma o predloženom pitanju ne može dovesti do proklamiranog cilja da se Hrvatski sabor obveže da o ograničavanju temeljnih prava građana tijekom pandemije i epidemije uvijek odlučuje dvotrećinskom većinom umjesto natpolovičnom (kako mu je omogućio Ustavni sud).

Zamjerka počiva na vrlo neobičnoj pretpostavci da predložene izmjene teksta članka 17. Ustava, to jest, izričito uključivanje pojmova »epidemija« i »pandemija« u tekst odredbe, nemaju dostatni semantički kapacitet da promijene temeljni smisao te odredbe i ostvare proklamirani cilj izmjene. Ukratko, izmjene nisu dovoljno »imperativne«. S obzirom na njihov »slabašni semantički kapacitet« one nisu sposobne osporiti mogućnost izbora između natpolovične i dvotrećinske većine koji je Saboru osigurao sam Ustavni sud svojim specifičnim tumačenjem članka 17. Ustava kroz COVID predmete. Pri tome većina je čak sugerirala da je cilj referendumske inicijative bio da se Sabor obveže poštivati uvjet dvotrećinske većine isključivo tijekom pandemije/epidemije.[9](U točki 15. obrazloženja većinske odluke stoji:»Osim navedene, ne predlaže se nijedna druga izmjena i/ili dopuna navedenog članka Ustava. Dakle, ne predlaže se istodobno promjena prema kojoj bi u situaciji predloženoj zahtjevom Organizacijskog odbora kao i u svim ostalim situacijama iz članka 17. stavka 1. Ustava, odlučivao isključivo Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom. To bi se, naime, postiglo jedino ako bi se uz predloženu izmjenu dodatno izmijenio i doseg članka 17. stavka 1. Ustava na način da se izrijekom propiše da o mogućem ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom u situacijama iz članka 17. Ustava mora odlučivati Hrvatski sabor naprijed navedenom većinom glasova zastupnika, osim ako se Hrvatski sabor ne može sastati. Međutim, takvo što se ne predlaže, pa proizlazi da se i uz predloženu dopunu sadržaj, smisao i međusobni odnos članaka 16. i 17. Ustava neće promijeniti te da Hrvatski sabor ni ubuduće neće ‘morati’, kako se to (pogrešno) ističe u zahtjevu Organizacijskog odbora, o ograničenju pojedinih sloboda i prava radi suzbijanja epidemije/pandemije odlučivati isključivo na temelju članka 17. Ustava. Stoga je očito da predložena dopuna članka 17. Ustava nije podobna (sposobna) za ostvarivanje proklamiranog cilja inicijative.«)

Preciznije, većina je organizatorima nametnula izbor koji ne uživa ikakvo utemeljenje:

1) predložiti tekst izmjena članka 17. kojim se izričito, nepobitno i kristalno jasno propisuje da u slučaju svih precizno definiranih posebnih okolnosti iz te odredbe Hrvatski sabor može donositi relevantne odluke samo, isključivo i bez iznimke dvotrećinskom većinom; ili čini se

2) predložiti tekst nove zasebne ustavne odredbe, primjerice 17.a, u kojoj bi izričito stajalo da se za razliku od posebnih okolnosti iz članka 17. Ustava, kada temeljem odluka Ustavnog suda Sabor raspolaže izborom između natpolovične i dvotrećinske većine, Sabor u slučaju pandemije i epidemije relevantne odluke donosi isključivo i nikako drugačije dvotrećinskom većinom (uz preporuku da se za svaki slučaj dodatno naglasi da je to uvijek, samo i bez iznimaka kako bi baš svima bilo jasno).

S obzirom da je referendumsko pitanje svojevoljno izabrala protumačiti na način da se njime ne predlaže, citiramo, »promjena prema kojoj bi u situaciji [pandemije ili epidemije] kao i svim ostalim situacijama iz članka 17. stavka 1. Ustava predloženoj zahtjevom odlučivao isključivo (a tko drugi?) Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom« većina je došla u poziciju »zaključiti« da niti jedna od opcija iz nametnutog izbora nije zadovoljena. Predloženim uskim izmjenama teksta odredbe članka 17. Ustava koje bi bile ograničene isključivo na unošenje pojmova »pandemija« i »epidemija« u postojeći tekst odredbe ne bi odgovarao potrebnoj opsežnosti izmjena iz opcije 1) nametnutog izbora pa stoga proklamirani cilj ne bi bio ostvaren jer je Ustavni sud svojim odlukama utvrdio da u pogledu svih posebnih okolnosti iz članka 17. Sabor može samostalno izabrati odlučivati natpolovičnom ili dvotrećinskom većinom. Istovremeno, jasno je da nije predložena neka zasebna odredba iz opcije 2) nametnutog izbora.

Radi se o klasičnoj pogrešci samoposlužujućeg odnosno cirkularnog argumenta.

Iz obrazloženja je jasno kako organizatori smatraju da se sukladno onom što opisuju kao dominantno shvaćanje članka 17. Ustava:

1) odluke o ograničavanju temeljnih prava i sloboda građana u svim posebnim okolnostima – uključujući i ratno stanje odnosno ugrozu teritorijalne cjelovitosti – moraju donositi dvotrećinskom većinom;

2) da je Ustavni sud u kontekstu ocjene ustavnosti ovlasti Sabora da ograničava temeljna prava građana tijekom COVID pandemije dopustio Saboru da takve odluke ne donosi temeljem članka 17. već natpolovičnom većinom.

Temeljem navedenog organizatori predlažu da se u tekst članka 17. izričito unesu pojmovi »pandemija« i »epidemija« s ciljem da se njima referendumskim putem iskaže ustavotvorna volja građana da ubuduće tijekom svih posebnih okolnosti iz članka 17. Ustava, koje sada izričito uključuju i pandemiju odnosno epidemiju, Sabor o ograničenjima temeljnih prava ne može odlučivati natpolovičnom većinom, kako mu je to dopustio Ustavni sud svojim tumačenjem Ustava, već isključivo dvotrećinskom većinom kako bi ga na to obvezala ustavotvorna volja građana u slučaju pozitivnog referendumskog ishoda.

Drugim riječima, iz obrazloženja koje su organizatori priložili prijedlogu pitanja jasno proizlazi da je svrha predloženog referenduma da se osigura dvotrećinsko odlučivanje u Saboru svaki puta kada se faktički u stvarnom životu ostvare okolnosti koje su obuhvaćene sadržajem bilo koje od posebnih okolnosti navedenih u članku 17. Ustava pri čemu je nesumnjivo da bi to nakon pozitivnog ishoda referenduma bio slučaj s okolnošću pandemije i epidemije. Takav cilj je jasno iznesen u obrazloženju prijedloga pitanja.[10](U obrazloženju koje je Organizacijski odbor priložio prijedlogu referendumskog pitanja stoji:»Tom ustavnom dopunom želi se izrijekom propisati da stanje proglašene epidemije, odnosno pandemije odgovara po svojoj prirodi ostalim u članku 17. navedenim izuzetnim situacijama (ratno stanje, neposredna ugroženost neovisnosti i jedinstvenosti države, velike prirodne nepogode) i to isključivo iz razloga što Hrvatski sabor, u postupku donošenja zakona i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama nisu prihvatili ustavnu interpretaciju prema kojoj bi pojam ‘velika prirodna nepogoda’ uključivao i epidemiju/pandemiju. Nesporno je da je veliki broj ustavnopravnih stručnjaka, dio zastupnika Hrvatskog sabora te neki suci Ustavnog suda Republike Hrvatske smatraju da postojeće stanje tzv. ‘posebnih okolnosti’, kako je ono definirano člankom 22a. Zakona o sustavu civilne zaštite u svezi s proglašenom epidemijom u Republici Hrvatskoj predstavlja u biti stanje ‘velike prirodne nepogode’, u kojem bi Hrvatski sabor o ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom trebao odlučivati dvotrećinskom većinom svih zastupnika, u skladu s člankom 17. Ustava Republike Hrvatske. ...S obzirom na navedeno i činjenicu da predlagatelj referendumskog pitanja smatra da su postojeće ‘posebne okolnosti’ izazvane epidemijom/pandemijom COVID-19 takva karaktera da su uzrokovale iznimno široka i dalekosežna ograničenja sloboda i prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske, a koja zahtijevaju donošenje odluka u Hrvatskom saboru s visokim stupnjem konsenzusa (dvije trećine svih zastupnika) predlaže se da se u ustavnu odredbu članka 17. stavka 1., pored ratnog stanja, neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države i velikih prirodnih nepogoda, uvrsti izrijekom i stanje ‘epidemije, odnosno pandemije’ kao ono u kojem se pojedine slobode i prava mogu ograničiti uz potrebnu 2/3 većinu svih zastupnika u Hrvatskom saboru.Takva ustavna dopuna nije suvišna, kako glasi jedan prigovor, jer bi Hrvatski sabor mogao i može u budućnosti smatrati stanje epidemije ‘velikom prirodnom nepogodom’. Međutim, taj prigovor nije objektivan, jer se ne može realno očekivati da bi sadašnja Vlada i njena parlamentarna većina mogla promijeniti svoje stajalište tijekom sadašnjeg parlamentarnog saziva, koji bi trebao trajati do 2024. godine. Jednako tako je nerealno očekivati, nakon niza odluka Ustavnog suda, da bi više sudaca (barem njih četvero pored postojeća tri) promijenilo svoje stajalište i ustavnu interpretaciju u svezi epidemije kao ‘velike prirodne nepogode’ i nužnosti odlučivanja Hrvatskog sabora na temelju članka 17. Ustava.«)

Organizatori su u svom obrazloženju prijedloga pitanja jasno naglasili kako smatraju da je tumačenje Ustavnog suda o dosegu članka 17. pogrešno odnosno da se s njim nikako ne slažu. To je jasan dokaz da predloženim izmjenama uvjet dvotrećinske većine ne ciljaju ograničiti isključivo na okolnosti pandemije i epidemije odnosno da im je namjera osigurati da Hrvatski sabor o ograničenjima temeljnih prava uvijek odlučuje dvotrećinskom većinom kada nastupi bilo koja od posebnih okolnosti iz članka 17. Ustava pri čemu je izričito jasno da se to odnosi na pandemiju i epidemiju i čime Sabor nužno gubi mogućnost izbora koju mu je dopustio Ustavni sud. To bi bila ustavotvorna volja građana izražena na referendumu koji im je Ustavom dan na raspolaganje.

Uz takvo obrazloženje nije moguće ignorirati činjenicu da predložena izmjena odredbe članka 17. nužno pretpostavlja da bi pozitivna referendumska odluka za posljedicu imala upravo to da Hrvatski sabor gubi luksuz izbora koji mu je svojim odlukama omogućio Ustavni sud. Štoviše, jasno je da bi takva odluka također značila da Ustavni sud dobiva objektivnu zadaću ocjenjivati ulaze li neke stvarnoživotne okolnosti u opseg sadržaja pojma oružanog sukoba, prijetnje suverenitetu i cjelovitosti države odnosno velike prirodne nepogode, pandemije i epidemije čime gubi luksuz izmicanja pod izlikom da se radi o »političkoj procjeni« Sabora.

Drugim riječima, i od ključnog značenja, »semantički kapacitet« predloženih izmjena teksta članka 17. stavka 1. Ustava nije moguće odvojiti od cilja koji se tom izmjenom želi postići. Većina svoju odluku da ne dopusti ustavotvoran referendum pokušava pravdati na način da kao neupitnu predstavlja pretpostavku da pojmovi »epidemija« i »pandemija« imaju neku nezavisnu semantičku vrijednost koja je neovisna od svrhe – telos – kojoj bi služili kao dio odredbe Ustava koja bi ih uključivala. Odvajajući predložene tekstualne izmjene od svrhe kojoj bi one trebale služiti, a koju su organizatori vrlo jasno odredili (što priznaje i sama većina) većina je zanijekala temeljno načelo ustavnog tumačenja koje zahtijeva da se tekst odredbe Ustava tumači u odnosu na njoj srodne odredbe Ustava (sustavno), a sve kako bi se u potpunosti ostvarila svrhom koju im je namijenio ustavotvorac. Sažeto, oduzimajući važnost jasno deklariranog cilja referendumske inicijative pri tumačenju punog smisla predloženih semantičkih intervencija u odredbu članka 17. Ustava, većina je referendumskoj inicijativi negirala ustavotvorni kapacitet.

Ništa u »semantici« predloženih izmjena, kao niti u njima izmijenjenom tekstu konkretne ustavne odredbe, ne sprječava ikoga, pa tako ni Ustavni sud, da tu odredbu tumači na način sukladan cilju referendumske inicijative da u okolnostima »posebnih okolnosti», koje izričito uključuju i pandemiju/epidemiju, Sabor ima ovlast pristupiti zakonskom ograničavanju temeljnih prava i sloboda, ali tu ovlast mora koristiti poštujući uvjet dvotrećinske većine.

Sukladno navedeno obrazloženje kojim većina pravda svoju odluku da ne dopusti konkretnu referendumsku inicijativu nema objektivno utemeljenje, kako u činjenicama konkretnog predmeta, tako niti u ustavnopravnoj argumentaciji. Problem nije u semantici predloženih izmjena članka 17. stavka 1. Ustava. Problem je čini se u tome da većina ne želi dopustiti da se referendumskom inicijativom u konačnici ospori ono tumačenje članka 17. Ustava do kojeg je svojevoljno došla kroz svoje ranije COVID odluke. Predložene izmjene stoga nisu »neučinkovite« per se već voljom većine.

III. Republika, njene vrednote i odnos prema izravnoj demokraciji

Ustav u članku 1. određuje Hrvatsku kao jedinstvenu i nedjeljivu demokratsku i socijalnu državu. Ustavni sud se ne može pohvaliti da je kroz tri desetljeća svog postojanja kroz svoju sudsku praksu sveobuhvatnije odredio kako se izražava ni demokratski niti socijalni karakter hrvatske države. No, oba ustavna aspekta široko su prihvaćena od građana koji ih na svoj način poimaju. No, ono što se gotovo redovito zanemaruje je očigledna činjenica da istom odredbom svog prvog članka, štoviše već njenom prvom riječju, Ustav Hrvatsku određuje kao republiku. Takvo određenje ne smije se shvatiti olako kao neku vrstu ukrasnog pridjeva. Baš kao i prezime svake osobe tako pojam Republika u sebi nosi duboko vrijednosno i povijesno značenje koje određuje identitet naše države i njenog ustavnog poretka. Ovim izdvojenim mišljenjem želimo podsjetiti na vrijednosti koje označava republikanski karakter hrvatskog ustavnog poretka kako bi ukazali na njegovu ključnu ulogu u ustavnoj raspravi o važnosti i dosegu referendumskih inicijativa, pa tako i ove konkretne. Nije slučajno da u istoj odredbi u kojoj Hrvatsku državu ustrojava kao Republiku, Ustav također jasno naglašava da u njoj sva vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana koji ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem. Ove tri jednostavne izravne rečenice predstavljaju samu vrijednosnu srž republikanskog identiteta.

Republikansko uređenje počiva na temeljnoj postavci izravnog i aktivnog sudjelovanja građana u upravljanju zajednicom kojoj pripadaju, odnosima koji čine njenu svakodnevnicu i zajedničkim usuglašavanjem interesa zajednice, to jest, javnog dobra. Res publica uostalom u doslovnom prijevodu s latinskog znači javna stvar. U zajednici koja se određuje kao republika opće dobro zajednice je u najmanju ruku al pari osobnom dobru pojedinca; pretpostavlja se usklađenost privatnog i javnog interesa. Republike traže aktivno sudjelovanje svih građana u političkim procesima odlučivanja na svim razinama. Aktivno sudjelovanje u donošenju političkih odluka pretpostavlja građansku ravnopravnost. Svatko je slobodan izraziti svoje mišljenje i samostalno formirati svoje stajalište. Štoviše, kao preduvjet uspješnom postizanju odluka u zajedničkom interesu zajednice, to jest, u javnom dobru građanska republika pretpostavlja i određene vrline. To se prije svega odnosi na spremnost da se zajedničko dobro zajednice ne koristi odnosno zlorabi kako bi se ostvarivao partikularan osobni interes. Ideja građanske republike stoga korupciju smatra jednom od najvećih prijetnji razvoju zajednice. Iako se navedeno često zanemaruje, to su osnove na temelju koje se države ustrojavaju kao republike.

Navedene vrijednosne postavke su u visokom skladu s neposrednim donošenjem političkih odluka izravnim sudjelovanjem svih građana koji čine njeno političko tijelo. Izravna demokracija je usko vezana uz ideju republikanizma. S tog aspekta izravna demokracija ima potencijal za niz pozitivnih strana. Prvo, neposredno sudjelovanje građana u političkom procesu odlučivanja načelno povećava demokratičnost društva. Štoviše, u mjeri u kojoj učvršćuje legitimitet političkih odluka ono promiče i politički egalitarizam jer pretpostavlja građansku ravnopravnost onih koji sudjeluju u donošenju odluka. Republikanska ideja izravne demokracije nije izražena samo kroz načelo većinske odluke temeljene na principu političke ravnopravnosti »jedna osoba jedan jednakovrijedni glas«. Samom aktu glasanja u svrhu donošenja odluke prethodi otvorena rasprava u kojoj je svatko pozvan slobodno iznijeti svoje mišljenje i suočiti ga s mišljenjem drugih. U tom smislu izravnu demokraciju prati sloboda izražavanja i pluralizam ideja. Jednako važno, sloboda i pluralizam rasprave pretpostavlja da je svaki građanin jednako sposoban u njoj sudjelovati temeljem svog osobnog intelektualnog kapaciteta rasuđivanja i odlučivanja. Politički koncept republike promiče ideju političkog odlučivanja kroz uključiv, ravnopravan, racionalan proces koji je pri tome i etički vrstan u smislu da su građani spremni uvažavati jedni druge te svoje partikularne interese podrediti javnom dobru.

Nadalje, republikanska ideja političkog odlučivanja je upregnula izravnu demokraciju zbog specifičnog potencijala koji ona ima kao vrsta jamstva od samovolje pojedinaca ili društvenih skupina unutar zajednice. Izravno sudjelovanje građana u donošenju odluka od značaja za sve njih, »licem u lice« i bez posredovanja specijaliziranih interesnih skupina, nudi mogućnost međusobnog razumijevanja pojedinaca unutar političke zajednice odnosno većeg stupnja međusobnog poštovanja pa i empatije. Građani koji aktivno sudjeluju u formiranju i donošenju političkih odluka, osjećajući se ravnopravnim dionicima vrijedni dužnog poštovanja svojih sugrađana, bit će skloniji prihvatiti ishod takvog procesa kao »svoj« čak i ako su ostali u manjini. Izravna demokracija stoga ima značajan potencijal mobilizacije i homogenizacije političke zajednice oko pitanja javnog dobra. Štoviše, kao sudionici takvog procesa temeljenom na građanskoj ravnopravnosti i međusobnom uvažavanju građani će biti skloniji dati prednost javnom interesu nad svojim osobnim partikularnim interesima. Kao takva izravna demokracija je suprotstavljena dominaciji partikularnih interesa. U zajednici koja se temelji na vrednotama republikanizma izravna demokracija ima potencijal učinkovitog korektiva koruptivnih i autokratskih tendencija unutar političkog života zajednice.

Izravna demokracija bit će percipirana kao glavni oblik političkog odlučivanja u republikama tek u onoj mjeri u kojoj uspješno promiče navedene republikanske vrednote. To su vrijednosti koje svakako treba imati na umu kada se razmatra svrha i doseg onih oblika izravne demokracije koje Ustav Republike jamči svojim građanima i građankama kroz odredbe članka 1. stavka 3. Ustava i članka 87. Ustava.

Istovremeno, Hrvatska po svom političkom državnom uređenju nije samo republika. Ona je ustavna republika, to jest, ustavna demokracija.

U ustavnoj republici je sva vlast u svim svojim oblicima ograničena u svojoj moći. Ustavne demokracije grade svoje ustavnopravne sustave oko temeljne vrijednosti pojedinca i njegove odnosno njezine osobne slobode. Temeljna svrha Ustava kao temeljnog dokumenta njenog pravnog sustava je zaštititi svakog člana političke zajednice ponaosob od samovoljnog ili arbitrarnog postupanja državne vlasti i njenih tijela. Ustav taj svoj temeljni cilj ostvaruje na dva naizgled odvojena načina. S jedne strane, kako bi spriječio rizik razvoja autokratskih tendencija, Ustav inzistira na načelu trodiobe vlasti i njegovom naličju načelu kočnica i ravnoteža u okviru kojih konkurentno postavljene grane vlasti ograničavaju i nadziru jedna drugu kako bi spriječile suvišnu koncentraciju moći u jednoj od njih. S druge strane, Ustav inzistira na nepovredivosti niza interesa od fundamentalnog značaja za svaku osobu koji je definiran kroz ustavna jamstva temeljnih sloboda i prava. Temeljna funkcija ustavnih prava i sloboda je zaštititi minimum osobnog autonomnog prostora svake osobe od nezakonitog, neopravdanog i suvišnog zadiranja tijela državne vlasti te ju tako učinkovito ograničiti. Inzistiranje na mehanizmima suzbijanja samovolje i arbitrarnosti državne vlasti u svrhu zaštite osobne slobode svake osobe je liberalna komponenta gotovo svih suvremenih ustavnih demokracija.

Izneseno predstavlja same osnove vrijednosnog okvira našeg ustavnog poretka. No, kao što je to slučaj s ovim predmetom, ponekad nije loše vratiti se temeljima.

Već svojom prvom odredbom članka 1. Ustav Republike Hrvatske građanima stavlja na raspolaganje dva oblika izravne demokracije. Temeljni oblik izravne demokracije su izbori za predstavnička tijela prvenstveno na državnoj razini (čl. 71. Ustava), ali podredno i na razini lokalne samouprave zajamčene Ustavom (čl. 128. Ustava). S ovim oblikom izravnog neposrednog sudjelovanja građana u političkom procesu odlučivanja građani/građanke su jako dobro upoznati, kao što nam je svima zajedno poznata važnost koju kao društvo dajemo tom obliku političkog odlučivanja popularno ga nazivajući i »festivalom demokracije«. Uz izbore za predstavnička tijela Ustav također propisuje i izbore za Predsjednika Republike (čl. 95. Ustava) kao tijela izvršne vlasti ograničenih izvršnih ovlasti. Izravnom demokratskom legitimacijom Ustav Predsjednika zadužuje da koristi svoje ograničene ovlasti kako bi promicao ranije opisane vrednote na kojima počiva Republika.

Drugi Ustavom zajamčen oblik izravne demokracije je referendumsko odlučivanje. Ustav građanima jamči ovlast neposrednog političkog odlučivanja odredbama članka 1., članka 87. i članka 128. Ustava. Uz referendum, Ustav građanima daje na raspolaganje ovlast neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima putem zborova i drugih sličnih oblika neposrednog odlučivanja (čl. 128. st. 3). Radi se o klasičnim i snažno politički integrirajućim oblicima neposredne demokracije karakterističnim za političke zajednice koje su za sebe suvereno odabrale republikansko uređenje. Činjenica da su redom pobrojane u tekstu Ustava zrcali važnost koju Ustav daje republikanskim vrijednostima.

Štoviše, predanosti Ustava prije pobrojanim republikanskim vrednotama svjedoči i činjenica da je ključne od njih Ustav zajamčio svakom građaninu i građanki u formi temeljnih političkih prava. Ustav tako odredbom članka 45. izričito jamči opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike Hrvatske i Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu. Jednako važno, člankom 38. Ustav jamči slobodu mišljenja i izražavanja misli, a posebno slobodu medija, bez kojih je nemoguće zamisliti otvorenu, pluralističku ravnopravnu javnu raspravu o pitanjima od društvenog interesa koja je preduvjet informiranoj odluci izraženoj neposredno na biračkom mjestu. Ta sloboda ojačana je ustavnim pravom na mirno okupljanje i prosvjed iz članka 42. Ustava i pravom na udruživanje iz članka 43. Ustava. Da se radi o jamstvima koja u bitnom dijelu odražavaju predanost Ustava republikanskom ustroju svjedoči i činjenica da je jamstvo općeg i biračkog prava uvjetovano kriterijem prebivališta naglašavajući tako načelo da o pitanjima od javnog interesa odlučuju sami pripadnici kojima je taj interes izravno bitan u svakodnevnom životu, a ne tek posredno, emocionalno ili hipotetski. Drugim riječima, biračko pravo nije univerzalno već je određeno izravnom i aktivnom uključenošću u svakodnevnicu konkretne zajednice.

Izravna demokracija ima potencijal značajno doprinijeti vrednotama koje obilježavaju ideju republike. No izvorna demokracija nosi i svoje rizike koji su najizraženiji upravo kod referendumskih procesa. Naglasili smo mobilizacijski i homogenizacijski potencijal izravne demokracije koji sigurno ima pozitivnih strana za funkcioniranje političke zajednice građana. No, on istovremeno nepobitno nosi značajan rizik konformističkog pritiska.

Iako pretpostavlja građansku ravnopravnost svih sudionika neposrednog političkog odlučivanja izravna demokracija ujedno prijeti i rizikom potlačivanja manjine. Jednom ostvarena numerička većina unutar početno ravnopravnih članova zajednice ima tendenciju pokušati osigurati trajnost svog položaja moći uklanjanjem oponenata koji su ostali u manjini. Takve tendencije često su popraćene fikcijama o »pravoj volji naroda«, »izraženosti nacionalnog bića« i slično. Pobjednički ishod izravne demokracije nerijetko se prikazuje kao dokaz kulturološke homogenizacije zajednice oko njenih »iskonskih« ili »istinitih« interesa, pri čemu se od onih koji su numerički preglasani zahtjeva da se odreknu svoje različitosti ili prihvate podređeni društveni status. Ovaj paradoksalni element izravne demokracije u komparativnoj ustavnoj doktrini često se naziva rizikom terora odnosno tiranije većine. U osnovi bilo kojeg oblika tiranije, despotizma odnosno autokracije leži samovolja i arbitrarnost onih koji se određuju vrednijima u odnosu na »druge/otne«. U tom trenutku izravna demokracija dolazi u odnos tenzije s liberalnim aspektom ustavnih demokracija odnosno ustavnih republika.

Ustavne demokracije odnosno ustavne republike štite pojedinca od samovolje i arbitrarnosti svih tijela državne vlasti u kojem god obliku se ona izražavala. Kako bi neki rekli, Ustav štiti »slabijeg«, pri čemu snaga položaja nije nužno određena numeričkim odnosom. Povijest je nerijetko svjedočila despotizmu partikularne manjine nad ostatkom političke zajednice (čemu plastično svjedoči sustavno održavan tradicionalno nepovoljniji položaj žena u društvu). Položaj »slabijeg« stoga nije nužno položaj numeričke manjine već je određen opsegom individualne slobode. Istom logikom demokracija nije ograničena na prebrojavanje ruku u zraku.

Stoga kako ograničava zakonodavnu vlast kada svoje odluke donosi u obliku predstavničke demokracije, Ustav jednako tako ograničava i zakonodavnu vlast kada svoje odluke donosi neposrednim izravnim odlučivanjem građana.

Ustav sve odluke zakonodavnih tijela, funkcionirali oni u okviru posredničke ili izravne demokracije, jednako strogo mjeri kroz prizmu svoje temeljne vrijednosne svrhe ograničavanja i jamstva zaštite od arbitrarnosti i samovolje državne vlasti. Kada se radi o zaštiti osnovnog autonomnog prostora slobode svakog člana zajednice odnosno svake osobe, Ustav ne čini razliku između predstavničkih demokratskih tijela i referendumskih demokratskih mehanizama. To ima dalekosežne posljedice koje mnogi učestalo zanemaruju, a posebno oni na odgovornim pozicijama sve tri grane državne vlasti.

U kojem god formatu odlučivalo, posredničkom ili izravnom, supstancijalne ovlasti zakonodavnog tijela usko su vezane uz strukturu postupka u okviru kojeg ono koristi svoje ustavne ovlasti i donosi za građane pravno obvezujuće odluke. Preciznije, koju vrstu pravno obvezujućih odluka će zakonodavno tijelo moći donositi ovisi umnogome o postojanju konkretnih postupovnih jamstava i mehanizmima koji su svjesno ustrojeni kako bi se suzbio ili umanjio rizik samovoljnog i arbitrarnog postupanja države prema pojedincima karakterističnog za autokratske režime, a odbojnog demokratskim pluralističkim društvima. Posljedično, mjera u kojoj se razlikuju strukture postupka donošenja odluka u okviru predstavničkog naspram izravnog demokratskog odlučivanja utjecat će i na razlike u dosegu njihovih supstancijalnih ovlasti. Doseg supstancijalnih ovlasti oba mehanizma donošenja demokratskih odluka ovisit će o broju i učinkovitosti postupovnih jamstava namijenjenih suzbijanju i ograničavanju rizika samovoljnog i arbitrarnog postupanja tih oblika državne vlasti prema građanima.

Povezanost opsega supstancijalnih ovlasti zakonodavnog tijela, kada nastupa u različitim modalitetima i strukture postupaka unutar kojih donosi svoje supstancijalne odluke, do posebnog izražaja dolazi prilikom izmjena samog Ustava. S obzirom da su posljedice ove povezanosti dalekosežne, a Ustavni sud se kroz svoju sudsku praksu do sada nije izravno suočio s ovim pitanjem, dužni smo ih plastičnije razložiti.

Korisno je krenuti od pitanja dopušta li Ustav zakonodavnoj vlasti, bilo u njenom predstavničkom obliku ili njenom neposrednom formatu, da promjenama teksta Ustava praktično učini besmislenima ili jednostavno ukine temeljne vrednote ustavnog poretka. Primjerice, može li neki saziv Hrvatskog sabora u ustavotvornom postupku ukidati ustavna jamstva nezavisnosti i nepristranosti sudstva što bi zadiralo u samu srž vrednote vladavine prava. Može li se putem referendumske inicijative ukinuti instituciju Hrvatskog sabora i Republiku Hrvatsku reformirati u državu isključivo izravne demokracije.

Odgovor na ova temeljna pitanja mora biti da u redovnom postupku izmjene Ustava to nije moguće.

Za razliku od nekih komparativnih demokratskih sustava i njihovih parlamenata, Hrvatski sabor se za potrebe donošenja Ustava ne mora konstituirati u posebno ustavotvorno predstavničko tijelo s posebnom vrstom mandata različitim od onog kojeg ima kao zakonodavno tijelo. Hrvatski sabor ima stalnu ustavnu ovlast izmjene Ustava u okviru Ustavom propisanog postupka za izmjene Ustava. U načelu bilo koji saziv Hrvatskog sabora može pristupiti izmjenama Ustava pod uvjetom da poštuje Ustavom jasno propisanu proceduru. No, s obzirom na dalekosežnost i dramatičnost promjena Ustava opisanih u gornja dva primjera – ukidanje samog Sabora ili nezavisnosti sudbene vlasti – takve promjene se ne bi smatrale izmjenama postojećeg Ustava. Zbog svojih tektonskih implikacija po samu prirodu postojećeg ustavnog poretka ova kategorija ustavnih promjene bi de facto predstavljala ustrojavanje novog ustavnog poretka. Posljedično, pristupilo bi se donošenju supstancijalno novog Ustava.

Takva odluka nije u nadležnosti Hrvatskog sabora koji za to nije dobio izričiti demokratski mandat građana. Niti je u samostalnoj nadležnosti referendumske inicijative građana.

To vrijedi za sve promjene Ustava kojima bi se zadiralo u bit temeljnih postavki postojećeg ustavnog poretka zbog kojeg bi prijetilo njegovo urušavanje odnosno za izmjene Ustava kojima bi se oduzimao smisao ili praktički ukidali Ustavom određeni mehanizmi zaštite građana od samovoljnog i arbitrarnog postupanja državne vlasti. Primjerice, ukidanje ključnih formalnih sastavnica načela vladavine prava poput načela non bis in idem, zabrane retroaktivnosti pravnih propisa ili vacatio legis sigurno bi ulazilo u takvu kategoriju ustavnih promjena. Isto vrijedi i za slabljenje ustavnog uvjeta dvotrećinske većine za odlučivanje o izmjenama Ustava ili zaštite manjinskih prava odnosno bitna umanjenja propisanih ustavnih ovlasti bilo koje od tri grane državne vlasti kojima se duboko remeti njihov međusobni odnos snaga i time urušava ustavni mehanizam kočnica i ravnoteža.

Takve temeljite promjene ustavnog poretka ne stoje na raspolaganju Hrvatskom saboru bez izričitog mandata građana za donošenje takvih izvanrednih izmjena Ustava. Bi li izravni demokratski legitimitet Hrvatskog sabora za takvu vrstu izmjena trebao biti ostvaren raspisivanjem izbora putem kojih bi se ustrojio Sabor u formatu ustavne konvencije s izričitim izbornim mandatom za odlučivanje o takvim izmjenama ili bi tako legitimiran Sabor svoju odluku morao dati i na dodatnu referendumsku potvrdu građanima, pitanje je o kojem u kontekstu ovog predmeta nije neophodno raspravljati.[11](Korisno je podsjetiti da u svom članku 135. Ustav ukazuje da određene promjene koje će i bez prijetnje njegovom urušavanju imati značajan utjecaj na funkcioniranje postojećeg ustavnog poretka, kao što je udruživanjem Republike Hrvatske u saveze s drugim državama, prvo moraju ostvariti podršku dvotrećinske većine u Saboru, a potom ostvariti izravnu demokratsku potvrdu građana putem referenduma. Štoviše, Ustav izričito zabranjuje određene saveze s drugim državama iz čega proizlazi da bi pristupanje takvim savezima zahtjevalo ustrojavanje novog ustavnog poretka i donošenje novog Ustava.)

No, ukazujući na ovo pitanje jasno izražavamo stajalište da određenu kategoriju izmjena Ustava kojima se izravno i suštinski zadire u temeljne vrednote ustavne republike Hrvatski sabor ne može donijeti bez izričitog mandata građana, a s obzirom na tekst čl. 87. Ustava posljedično nisu niti u dosegu referendumske inicijative.[12](Članak 87. UstavaHrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu.)

Ovako postavljeno ograničenje ovlasti izmjene Ustava proizlazi izravno iz činjenice da je sam Ustav Hrvatsku ustrojio kao ustavnu republiku, na vrednotama koje smo preciznije izložili ranije raspravljajući o integraciji republikanskih i liberalnih vrijednosnih okvira u arhitekturu našeg ustavnog poretka. Ustav im ostaje vjeran do samog kraja. Čak i u slučaju kada politička zajednica kreće u smjeru njegovog ukidanja i ustrojavanja novog ustavnog poretka, Ustav ne dozvoljava da se takva odluka donese u okviru bilo kojeg od dva oblika redovnog demokratskog odlučivanja.

Inzistirajući na postojanju izravnog demokratskog mandata Ustav zahtjeva da se prije glasanja o takvoj odluci ona prije svega sveobuhvatno raspravi pluralističkim sučeljavanjem političkih stajališta kroz sve razine što je moguće šire obuhvaćene javnosti kako bi se što je promišljenije i preciznije moguće odredio sadržaj i doseg odluke takve magnitude i konstitucionalnog značaja, koja tek nakon takve javne rasprave može dobiti jasan demokratski legitimitet.

U konkretnom predmetu predložena ustavna promjena ne bi ni po čemu ulazila u kategoriju takvih ustavnih promjena. Njome se ne zadire niti u jedno strukturalnu postavku hrvatskog ustavnog poretka. Tvrdnja većine da je predložena izmjena suprotna vladavini prava je samo još jedan u nizu primjera neodgovornog i neprimjerenog korištenja dalekosežnih ustavnih kriterija koje karakterizira prošli i ovaj sastav Ustavnog suda. U mjeri u kojoj počiva na ideji da je primarni cilj ustavnog poretka osigurati nearbitrarno korištenje državne vlasti odnosno spriječiti samovolju tijela državne vlasti, referendumska inicijativa svojim inzistiranjem na višem pragu zaštite temeljnih sloboda građana od nepromišljenih ili pogrešnih odluka predstavničkog tijela nije strana načelu vladavine prava. Niti se njome na bilo koji način, a kamoli bitnije, mijenja Ustavom određena nadležnost državnih tijela vlasti ili kroz njih postavljen odnos između različitih tijela državne vlasti. U konačnici predloženim ustavnim izmjenama se ne dokida niti jedno od ustavnih jamstava kojima Ustav štiti građane od samovolje i arbitrarnosti državne vlasti.

No, iz iznesenih načelnih stajališta o povezanosti strukture postupka odlučivanja u okviru zakonodavnog tijela i dosega njegovih supstancijalnih regulatornih ovlasti u pogledu izmjena Ustava proizlazi sljedeće ograničenje dosega referendumskih inicijativa.

Zbog bitno različite strukture njihovih postupaka donošenja odluka, Sabor kao predstavničko demokratsko tijelo i referendumske inicijative kao mehanizmi izravne demokracije nemaju jednake ovlasti redovnih izmjena Ustava. To je posebno slučaj nakon izmjena Ustava iz 2010. godine kojim je iz postupka referendumske inicijative uklonjen važan mehanizam suzbijanja rizika zlouporabe tog oblika izravne demokracije kojima bi bio cilj oslabiti ustavne prepreka samovoljnom i arbitrarnom postupanju zakonodavne grane vlasti i proširiti mogućnost njenog zadiranja u temeljni prostor osobne slobode svakog pojedinca.[13](Do izmjena Ustava iz 2010. sadašnji članak 87. Ustava glasio je:Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača u Republici.Odluka donesena na referendumu obvezatna je. O referendumu se donosi zakon.)

Do navedenih izmjena Ustav je putem referendumskih inicijativa bilo moguće mijenjati tek ako je bio zadovoljen dvostruki prag od prikupljenih potpisa 10% ukupnog broja birača i minimalnog kvoruma izlaznosti od 50% ukupnog broja birača. Kombinacija ova dva praga učinkovito je štitila ranije izložene vrednote ustavnog poretka kako u njegovom republikanskom tako i u njegovom liberalnom aspektu.

Naime, oba praga zahtijevaju izuzetan trud u pogledu mobilizacije građana od strane organizatora inicijative. Drugim riječima, do izmjena 2010. godine struktura referendumskog postupka prisiljavala je organizatore na izuzetne napore u pogledu pokretanja i provođenja političke kampanje u okviru koje bi se građane uvjerilo u poželjnost predlaganih izmjena. Posljedično, takva politička kampanja, baš kao i ona u kontekstu izbora za predstavničkih tijela, predstavljala je okvir za široku i pluralističku javnu raspravu u demokratskom društvu kroz koju je zbog slobodnog sučeljavanja suprotstavljenih političkih stajališta građanima moguće kritički preispitati svaki aspekt predloženih izmjena. To je posebno bio slučaj s pragom izlaznosti od 50%. Uvjeriti građane da u tako visokom broju pristupe referendumskim izborima moguće je primarno temeljem vrlo čvrstih razloga uvjerljivo iznesenih u okviru tako postavljene javne rasprave. Istovremeno nije vjerojatno da će tako visoki broj građana pristupiti izborima ako ocjeni da se izmjenama na bilo koji način zadire u njihove slobode i prava.

Nadalje, prag od 50% zahtijeva prikladno vrijeme za provođenje političke kampanje što osigurava da javna rasprava u okviru koje će se građani moći informirati i kritički preispitati sve aspekte konkretnog prijedloga koji im je izravno ponuđen na neposredan izbor ne traje prekratko.

Kombinacijom ova dva uvjeta postupak donošenja odluka, prije svega ustavotvornog značenja, imao je postupovna jamstva koja su bila kvalitativno usporediva s postupovnim jamstvima koje sadrži postupak izmjena Ustava u okviru predstavničkog tijela.

Primjerice, Ustav izričito propisuje da je kao preduvjet postupka izmjene Ustava Sabor dužan izraditi konkretan prijedlog izmjena. O prijedlogu se raspravlja kako pred nadležnim saborskim odborima tako i na plenarnoj sjednici svih zastupnika i zastupnica. Nakon ovako provedenog kruga rasprave prijedlog se usvaja ili odbacuje apsolutnom većinom.[14](Članak 137. Ustava.)
 Usvajanjem prijedloga započinje postupak izmjena Ustava, a s njime i drugi prošireni krug rasprave. Hrvatski sabor u ovom krugu rasprave otvara i organizira institucionaliziranu javnu raspravu o prijedlogu izmjena kako bi se građanima omogućilo da iznesu svoje prigovore, sugestije i prijedloge. Ustavni sud je kroz svoju praksu zauzeo stajalište da takva institucionalizirana javna rasprava u okviru postupka izmjena Ustava ne smije biti neprimjereno kratka.[15](Vidi Izvješće o javnoj raspravi u postupku promjene Ustava Ustavnog suda od 26. studenoga 2013.)
 Uz institucionaliziranu javnu raspravu ujedno i dalje traje politička rasprava kako kroz nadležne Saborske odbore, koji uz zastupnike i zastupnice uključuju i vanjske članove koji predstavljaju struku u određenom području, tako i unutar samih zastupničkih klubova.[16](Poslovnik Hrvatskog sabora čl. 159. – 202.)

Naravno, cijelim tijekom ovako institucionaliziranog i strukturiranog postupka traje i redovna građanska rasprava u široj javnosti, a posebice kroz medijski prostor, kroz koju se kritički propitkuje prijedlog izmjene Ustava i koja zasigurno utječe i na formiranje stajališta saborskih zastupnika i zastupnica.

Pri kraju institucionaliziranog postupka rasprave o prijedlogu izmjena Ustava odvija se rasprava na samoj plenarnoj sjednici svih zastupnika i zastupnica. Rasprava se odvija kroz dva saborska čitanja kako bi se omogućila prilika za zastupničke amandmane prijedloga.[17](Id.)
 Na samom kraju takvog postupka Ustav od Hrvatskog sabora zahtijeva široku političku suglasnost primjerenu težini odluke te izglasavanje predloženih izmjenama uvjetuje postizanjem dvotrećinske većine.[18](Članak 138. Ustava.)

Ovim visokim pragom političke suglasnosti (kojeg nalazimo i u tekstu članka 17. Ustava) Ustav prisiljava zastupnike i zastupnice da tijekom rasprave o predloženim izmjenama Ustava ulože visok trud kako u kvalitetu svojih razloga kojima brane svoja stajališta o predloženim izmjenama ili osporavaju njima suprotstavljena stajališta svojih političkih suparnika. No, inzistirajući na dvotrećinskom pragu Ustav ujedno tjera zastupnike i zastupnice ka višem stupnju spremnosti međusobnog uvažavanja bez kojeg će biti vrlo teško postići širinu političkog konsenzusa koji Ustav smatra primjerenom za odluke te težine i dalekosežnosti.

Drugim riječima, do izmjena Ustava iz 2010. godine oba postupka izmjene Ustava sadržavala su sebi specifična, ali kvalitativno podjednaka jamstva suzbijanja rizika slabljenja jamstva koja Ustav koristi kao branu samovoljnom ili arbitrarnom postupanju državne vlasti odnosno njenom nepoželjnom zadiranju u autonomni prostor slobode pojedinca. Izmjenama odredbe članka 87. Ustava iz 2010. godine i ukidanjem praga izborne izlaznosti od 50% ukupnog broja birača nestala je kvalitativna usporedivost ova dva postupka. Vodeći se ovom ustavnopravnom činjenicom dužni smo ukazati da je nestankom postupovnih jamstva koje su do 2010. godine bile sastavni dio članka 87. Ustava ujedno došlo i do sužavanja supstancijalnog dosega referendumskih inicijativa.[19](Primarni cilj konkretne izmjene članka 87. Ustava iz 2010. godine bio je olakšati izglasavanje pristupanja Republike Hrvatske članstvu u Europskoj uniji. Tako određenu svrhu ustavotvorca dužni smo uzeti u obzir prilikom tumačenja odredbe članka 87. Ustava. No, kao ustavni suci i sutkinje dužni smo ostati lojalni temeljnim vrijednosnim cijevima, vrednotama i načelima ustavnog poretka. U tom smislu ukazujemo na činjenicu da pristupanje Republike Hrvatske članstvu Europske unije ni na koji način nije ugrožavalo ni temeljne arhitektonske postavke ustavnog poretka, niti odnos snaga između grana državne vlasti i njihovih tijela, a onda niti razinu zaštite temeljnih prava i sloboda kojima Ustav štiti građane od samovolje i arbitrarnosti državne vlasti. Štoviše, Glava VIIA Ustava svjedoči činjenici da je do pridruživanja EU došlo tek nakon što je ostvarena puna usklađenost u pogledu odanosti temeljnim vrednotama na kojima počivaju oba autonomna, ali usko povezana pravna poretka. Dapače, povećana razina učinkovite pravne zaštite koje građani i građanke mogu ostvariti unutar pravnog poretka EU izravno učvršćuje zaštitu njihovih temeljnih prava i sloboda. Nakon pristupanja u članstvo EU građani i građanke svoja temeljna prava i slobode uživaju kako kroz Ustav tako i kroz Povelju o temeljnim pravima i slobodama EU. Jednako tako, osim što zaštitu svojih temeljnih prava i sloboda mogu tražiti pred Ustavnim sudom, građani i građanke posredstvom redovnih nacionalnih sudova mogu te iste slobode štiti i pred Sudom Europske unije. Jednostavnije rečeno, integracijom ova dva pravna poretka otežana je i umanjena mogućnost i vjerojatnost samovoljnog ili arbitrarnog postupanja državne vlasti. Prijenos određenih nadležnosti s nacionalne na supranacionalnu razinu tako nije predstavljao rizik umanjenja zaštite građana i građanki od samovolje i arbitrarnosti vlasti. Posljedično, iako su promjene o kojima se odlučivalo na referendumu o pristupanju u članstvo EU u siječnju 2012. godine bile značajne i s ustavnopravnog aspekta njihova ustavnost osigurana je ne samo parlamentarnim izmjenama Ustava iz 2010. godine već i činjenicom da su integracijom u pravni poredak EU dodatno učvršćene temeljne vrijednosne postavke nacionalnog ustavnog poretka. Oni koji su nosili odgovornost za izmjene Ustava 2010. godine nisu mogli biti nesvjesni ove činjenice, jer je tijekom dugogodišnjeg i zahtjevnog postupka pregovora i usklađivanja radi ulaska u članstvo upravo ona bila glavno opravdanje za pristupanje Europskoj uniji. Taj cilj kojim se vodio postupak izmjena Ustava iz 2010. godine mi smo danas dužni uzimati u obzir pri tumačenju relevantnih odredbi Ustava, pa tako i članka 87. Ustava.) Uklanjanjem praga minimalne izlaznosti uklonjena je snažna prepreka žurnim ili nedovoljno kritički propitkivanim izmjenama Ustava koje bi mogle dovesti do umanjenja postojeće razine zaštite temeljnih prava i sloboda odnosno narušavanja ravnoteže odnosa postavljenih u okviru načela trodiobe vlasti.

Posljedično, referendumske inicijative postale su neprikladno sredstvo demokratskog odlučivanja o izmjenama Ustava u pogledu 1) osnovnih načela ustavne zaštite ustavnih sloboda građana; 2) sadržaja postojećih ustavnih jamstava temeljnih sloboda i prava kojima bi se umanjivala postojeća razina njihove ustavne zaštite, s posebnim naglaskom na osobne i političke slobode građana i 3) promjena postojećih nadležnosti ključnih tijela državne vlasti, prije svega Sabora, Vlade i Predsjednika Republike odnosno sudstva koji bi prijetile slabljenju načelu trodiobe vlasti odnosno postojećim ustavnim mehanizmima kočnica i ravnoteža. Pojednostavljeno, bez postupovnih osigurača kojima bi se kvalitativno osigurala ona razina zaštite koja karakterizira i postupak izmjena Ustava u okviru predstavničkog demokratskog tijela, referendumskim inicijativama nije moguće slabiti jamstva i mehanizme kojima bi se građane i građanke izložilo uvećanom riziku samovoljnog i arbitrarnog postupanja državne vlasti odnosno olakšalo neprimjereno ili suvišno zadiranje u prostor njihove temeljne osobne slobode. Nakon ustavnih izmjena iz 2010. godine ustavna ovlast referendumskih inicijativa ostala je građanima na raspolaganju prvenstveno kao sredstvo izravnog demokratskog odlučivanja o pitanjima koja pripadaju državnoj zakonodavnoj domeni, a posebno o svim pitanjima od važnosti za život u okviru lokalne zajednice s čijim problemima su i izravnije odnosno konkretnije upoznati.

Radi se o i dalje vrlo širokoj mogućnosti korištenja referendumskih inicijativa kojima se može ostvariti točno ono zbog čega ustavne republike izražavaju sklonost izravnoj demokraciji: šire uključivanje građana u neposredno donošenje odluka od javnog interesa. Zakonodavnim referendumskim inicijativama građani se mogu izravno uključivati u donošenje odluka o važnim socijalnim pitanjima koja čine glavni dio njihove svakodnevnice. S druge strane, lokalno-samoupravnim inicijativama mogu izravno utjecati na prostorno uređenje, komunalnu politiku i očuvanje svog neposrednog okoliša. To su sve redom područja koja im duboko određuju kvalitetu života u političkoj zajednici kojoj pripadaju. Končano, i zakonodavna i lokalna referendumska inicijativa mogu se koristiti kao oblik političkog pritiska radi suzbijanja koruptivnih tendencija u društvu, a posebno u redovnoj politici koja kontrolira državnu vlast. No, ostaje činjenica da je u pogledu izmjena Ustava doseg referendumskih inicijativa bitno sužen.[20](Iz istog razloga smatramo da je istovremeno došlo do promjene u pravnoj osnovi na kojoj počiva članka 6. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave. Iako je konkretnom odredbom još uvijek propisano da se na državnom referendumu odluka donosi većinom glasova uz uvjet da je referendumu pristupilo najmanje pola od ukupnog broja birača, ne možemo prihvatiti tumačenja da je na taj način u pravnom poretku ostala (i) mogućnost održavanja referenduma za čiju uspješnost je potrebno ostvariti dvostruki prag izlaznosti od prikupljenih potpisa desetine i izlaznosti polovine ukupnog broja birača. Svjestan dalekosežnosti svoje odluke ustavotvorac je izmjenama članka 87. Ustava supstancijalno promijenio prirodu referendumskih inicijativa čime je iz njihovog dosega izuzeo značajan dio ustavnih promjena. Činjenica da zakonodavac nije izvršio svoju dužnost te postojeće odredbe nije uskladio s tadašnjim ustavnim izmjenama ne može »ublažiti« učinke ustavne promjene. Nema razlike između izigravanja Ustava izmjenama zakona do kojih dolazi nakon što je ustavna odredba stupila na snagu i nepostupanja zakonodavca kako bi se odredbe koje su postojale prije stupanja na snagu sadržajno uskladilo s voljom ustavotvorca.)

Radi se o načelnom stajalištu koje je neophodno razraditi kroz konkretne odluke o konkretnim primjerima referendumskih inicijativa i specifičnih okolnosti u kojima se odvijaju. No, čak i u ovom poopćenom načelnom obliku one su dovoljno jasne da bismo temeljem njih ocijenili da ova konkretna ustavotvorna referendumske inicijativa koja je predmet ustavnog nadzora u ovom predmetu nije u neskladu s Ustavom, ni u svom sadržaju što je trebao biti glavni fokus ovog postupka, pa niti u formi svoje provedbe na što se u svojoj odluci usredotočila većina.

U osnovi, ključno pitanje koje otvara ovaj konkretan predmet, ali koje ujedno predstavlja srž svih prethodnih COVID predmeta pred Ustavnim sudom, je pitanje mjere u kojoj je državna vlast ograničena pa čak i sputana u svojoj ustavnoj ovlasti da ograničava temeljna prava i slobode građana.

U tom smislu mi nemamo baš nikakvih problema oko tumačenja cilja konkretne ustavotvorne referendumske inicijative i jasno nam je da je njena namjera bila učvrstiti granice dosega poluga moći koje su državnoj vlasti na raspolaganju u periodima tzv. posebnih ili izvanrednih okolnosti kao što su velike prirodne nepogode, s posebnim naglaskom na aktualni kontekst pandemije. Ako se prihvati da je to temeljna svrha konkretne referendumske inicijative, ne vidimo kako je moguće tvrditi da je ona u suprotnosti s temeljnim načelima Ustava koja inzistiraju na jasnim i čvrsto postavljenim granicama zadiranja državne vlasti u temeljni autonomni prostor slobode svake osobe. Izmjene koje teže ovakvoj svrsi teško se mogu smatrati suprotnima vladavini prava, kako se to tvrdi u obrazloženju odluke većine.

Tog je očigledno bila svjesna i sama većina zbog čega je i našla potrebnim uvesti teško razumljivu konstrukciju o »neučinkovitosti« predloženih izmjena da ostvare svoj proklamirani cilj.

Kao što smo preciznije obrazložili u prvom dijelu mišljenja, bi li se uvođenjem pojmova »pandmija« i »epidemija« ostvario cilj da se ubuduće Sabor obveže da tijekom perioda »posebnih okolnosti« pobrojanih u članku 17. Ustava odlučuje o do tada nepostojećim ograničenjima temeljnih prava i sloboda građana isključivo dvotrećinskom većinom ovisi ne toliko o gramatičkoj ispravnosti teksta referendumskog pitanja, a ponajmanje njegovog obrazloženja. Kako će se tumačiti i primjenjivati članak 17. Ustava u slučaju referendumskog uspjeha ovisi ponajprije, ako ne i isključivo, od volje Ustavnog suda da tako izmijenjeni tekst Ustavne norme tumači u skladu s njenom ustavotvornom svrhom, što je usko vezano uz poštivanje cilja koji je ustavotvorac kao njen autor smjerao ostvariti.

Stoga i smatramo da je za ocjenu ustavne dopuštenosti pitanja ključno bilo utvrditi cilj koji se izmjenom Ustava želi ostvariti. Ako je taj cilj jasno izražen od strane organizatora referendumske inicijative, kao što je ovdje slučaj, tada je teško vidjeti o kakvim »gramatičkim katastrofama« bi trebalo biti riječ da bi se moglo tvrditi da sam tekst izmjena nije sposoban ostvariti cilj koji je ustavotvorac naumio ostvariti izmjenama Ustava. Bilo kakve rasprave o tome da deklarirani cilj referendumske inicijative nužno traži da se umjesto riječi »može« morala koristiti imperativnija riječ »mora« odnosno da nešto što je »u skladu« s odredbama Ustava nije »sukladno« Ustavu kao cjelini, nisu dostojne odgovornosti koju nosi Ustavni sud kao čuvar ustavnog poretka i konačni jamac temeljnog ustavnog obećanja građanima da će ostati zaštićeni od samovolje i arbitrarnosti državne vlasti. One same su arbitrarne.

Ako je konkretna ustavotvorna referendumska inicijativa otvorila neki prostor raspravi o njenoj mogućoj neustavnosti to je eventualno u okviru pitanja umanjivanja sposobnosti državne vlasti da pravovremeno i dovoljno učinkovito zaštiti širi interes zajednice (u kontekstu pandemije prije svega život i zdravlje) inzistiranjem na strogim ograničenjima ovlasti Hrvatskog sabora u pogledu izglasavanja zakonskih odredbi kojima se izvršnoj vlasti na raspolaganje stavljaju mjere zaštite koje će dovesti do ograničenja temeljnih prava i sloboda pojedinaca. Tako naizgled ulazi u odnose tenzije s ranije opisanim vrednotama na kojima počivaju republike, a promiču odgovornost i dužnost vlasti da učinkovito brine o javnom dobru političke zajednice kojoj služi.

Tenzija nema.

Ne može biti sporno da hrvatski Ustav kao temeljnu vrijednost demokratskog donošenja odluka postavlja pluralističku i slobodnu političku raspravu kroz koju će građani pokazati međusobno poštovanje koje članovi političke zajednice koja inzistira na služenju zajedničkom javnom dobru duguju jedni drugima te saslušati jedni druge kako bi suočili svoje specifična viđenja i argumente kako bi donijeli promišljenu i informiranu odluku o zajedničkom dobru. [21](U izdvojenom mišljenju u predmetu U-I-7388/2021 iz veljače ove godine ovu vrijednost demokrastskog procesa opisali smo na sljedeći način:»Etička vrijednost demokracije proizlazi iz njene vrijednosne pretpostavka da je svaki pojedinac jedinstven per se. Stoga svaki član zajednice ima sebi svojstvenu sposobnost doprinijeti kolektivnim nastojanjima rješavanja problema s kojima se društvo suočava nudeći svoje specifično viđenje stvari odnosno svoje praktične prijedloge. Iz ove vrijednosne pretpostavke slijedi i vrlo specifičan izraz vjere u demokratski sustav kao najdjelotvorniji model koje društvo ima na raspolaganju u neprestanom suočavanju s izazovima i problemima. Učinak demokratskog procesa upravljanja odnosima u društvu koje u svoje središte stavlja slobodu javne rasprave između jednakovrijednih sudionika je konstantan rast odnosno umnožavanje te integracija različitih perspektiva, shvaćanja, ideja i prijedloga, čime se širi naše kolektivno razumijevanje i znanje kojim raspolažemo kao društvo. Kroz ove funkcionalne karakteristike demokracija posljedično osnažuje sposobnost zajednice da iznađe prikladno rješenje za probleme s kojima je suočena. Ako se demokraciji pristupi iz ove perspektive tada ne treba čuditi da u situacijama kada je društvo suočeno s posebno zahtjevnim krizama, kao što su one navedene u njegovom članku 17., Ustav traži više, a ne manje demokracije…Štoviše, proces demokratskog odlučivanja otvoren za što širi udio članova zajednice ima i dodanu vrijednost u integrirajućem učinku. Što su ljudi aktivniji u procesu iznalaženja rješenja za probleme s kojima su suočeni to je njihova lojalnost tom postupku i njegovim rezultatima manje erozivna. Aktivnim sudjelovanjem u demokratskom postupku koji se temelji na slobodnoj političkoj raspravi i međusobnom suočavanju različitih stajališta građani su nužno orijentirani jedni prema drugima. Ustav koristi pretpostavku da strukturirana demokratska rasprava u okviru postupka koji jamči otvorenost prema stajalištima i jednaki položaj sudionicima potiče sudionike da se odmaknu od klasične razmjene stajališta u kojoj su dužni ‹trpjeti› jedni druge. U kontekstu odluka koje smatra društveno osjetljivijima, Ustav koristi demokratski proces kako bi sudionike potaknuo na viši stupanj otvorenosti prema razumijevanju suparničkog položaja u svrhu stabilnijeg političkog kompromisa. Posljedično, legitimitet i autoritet pravno obvezujućih učinaka takvih odluka je čvršći.Ovaj integrirajući efekt demokratskog postupka Ustav naglašava podizanjem potrebnog praga suglasnosti unutar zakonodavnog postupka tj. višom ‘kvalificiranom’ većinom. Odredba članka 17. Ustava primjer je ustavne strategije oslanjanja na integrirajući učinak demokratskog postupka.») Upravo to je srž republikanskog karaktera našeg Ustava.

S obzirom da je ograničena na odnose i postupanje unutar zakonodavne vlasti, konkretnom referendumskom inicijativom ustavotvornog karaktera ne narušava se načelo kočnica i ravnoteža između dvije zasebne grane vlasti. Nadalje, inzistiranje na poštivanju uvjeta dvotrećinske većine, koji je ionako od samog donošenja Ustava propisan tekstom članka 17. Ustava, prisiljava se zastupnike i zastupnice na međusobno uvažavanje i raspravu u svrhu postizanja šireg političkog konsenzusa oko pitanja koje predstavlja samu srž ustavne doktrine: potrebe za zadiranjem u temeljne slobode građana kojima ta vlast služi. Posljedično, u mjeri u kojoj učvršćuje institut parlamentarne rasprave unutar predstavničkog tijela demokratskog odlučivanja ustavotvorna referendumska inicijativa promiče i tu vrednotu hrvatskog Ustava. Uostalom, identični ustavni razlozi i na njima građena logika je prisutna i kod ranije opisanog postupka samih izmjena Ustava od strane Hrvatskog sabora.

Štoviše, upravo suprotno onome što tvrdi većina, ustavotvorna referendumska inicijativa ne zadire ni na koji način u od nje zamišljene »inherentne ovlasti« bilo koje od tri grane državne vlasti, a ponajmanje izvršne vlasti. Sam Ustav jasno propisuje da izvršna vlast odgovara Saboru kao predstavničkom demokratskom tijelu[22](Članak 111. Ustava:Ustrojstvo, način rada, odlučivanje i vrste akata koje Vlada donosi propisuju se zakonom i poslovnikom.)
 i podređena je zakonodavnoj grani vlasti čije odluke je dužna provoditi.[23](Vidi članak 110. Ustava.)
 Ustav niti jednom riječju nigdje ne navodi kako Vlada ima »inherentne« ovlasti koje dolaze do posebnog izražaja u »izvanrednim okolnostima«. Dapače, Ustav o takvim okolnostima govori isključivo u odredbi članka 17. Ustava iz koje jasno proizlazi da je i tijekom njihova trajanja sva zakonodavna vlast i dalje u rukama Sabora, te da odnos stroge podređenosti Vlade demokratski legitimiranoj volji Sabora niti jednog trena ne dolazi u pitanje sve dok je Sabor sposoban zasjedati. Pri tome niti jedna odredba Ustava koja se odnosi na ovlasti i odgovornosti Hrvatskog sabora, pa tako niti članak 17. Ustava, nigdje ne spominje ovlast, a kamoli obvezu Sabora da prvo izglasa izvanredno stanje kako bi se »aktivirao« uvjet dvotrećinske većine. Radi se o svojevoljnom umetanju nečega što u Ustavu jednostavno ne postoji.

Stoga, nikakvo semantičko, sustavno ili teleološko, a onda vjerojatno i nama nepoznato »holističko», tumačenje Ustava ne mogu ići u prilog tvrdnji većine da je ustavotvorna referendumska inicijativa u neskladu s Ustavom, a kamoli suprotna vrednoti vladavine prava.

Referendumska inicijativa nije u neskladu s Ustavom. Ustav joj nije prepreka. Stvarna prepreka leži u činjenici da bi se tijekom javne rasprave o referendumu, koja bi započela raspisivanjem referenduma i prethodila bi ustavotvornom izbornom glasanju o predloženom referendumskom pitanju, u fokus došla bjelodana činjenica da se osim o tome mora li Hrvatski sabor ubuduće ograničavati temeljne slobode građana dvotrećinskom većinom ujedno odlučuje i o tome je li većina pogriješila kada je kroz svoje COVID predmete protumačila tekst članka 17. Ustava kao dopuštenje redovnoj parlamentarnoj većini da sama izabere s kojim stupnjem političke suglasnosti smatra poželjnim ograničavati temeljna prava i slobode građana u kriznim periodima.

Zagreb, 23. svibnja 2022.

Sutkinja
 Lovorka Kušan, v. r.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-VIIR-2180/2022 OD 16. SVIBNJA 2022.

Žalim što se ne mogu složiti s mišljenjem većine da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu broj U-VIIIR-2180/2022 utvrđuje da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative »Odlučujmo zajedno!« za raspisivanje referenduma o prijedlogu dopune članka 17. stavka 1. Ustava, koji je dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 24. siječnja 2022. i zaveden pod ur. broj: 361-22-04 i ur. broj: 361-22-05, klasa: 013-02/22-01/01, a koje glasi:

»Jeste li za to da se članak 17. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske mijenja i glasi:

‘U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te velikih prirodnih nepogoda te epidemije, odnosno pandemije, pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik države.

|  |  |
| --- | --- |
| ZA | PROTIV’« |

te da o predloženom referendumskom pitanju nije dopušteno raspisivanje referenduma.

1. O mišljenju o razlici između
 članaka 16. i 17. Ustava RH

Tko misli da između članaka 16. i 17. Ustava RH nema razlike tj. da »Hrvatski sabor sam može odlučiti koji će od tih članaka upotrijebiti«?

Prije nego što je Ustavni sud donosio prvu iz seta tzv. covid odluka – a to je bila odluka u predmetu broj U-I-1372/2020 i dr. iz rujna 2020. godine – vodila se živa javna rasprava o sadržaju, opsegu i dosegu normi članaka 16. i 17. Ustava, a posebno o pitanju može li se epidemija smatrati velikom prirodnom nepogodom.

Tada je, osim nas nekolicine, većinsko mišljenje bilo da ne može.

Posebno Hrvatski sabor nije mislio da bi epidemija bila velika prirodna nepogoda. To se jasno vidi iz očitovanja Vlade RH od 4. lipnja 2020. Ustavnom sudu RH povodom prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH i zakonom Zakona o dopuni Zakona o sustavu civilne zaštite. Tamo doslovno piše: »Kako u konkretnom slučaju nije bilo riječ o prirodnoj nepogodi, odnosno katastrofi i posljedicama koje takvi događaji mogu prouzročiti, već se nedvojbeno radilo o nepredvidivom stanju posebnih okolnosti koje u potpunosti ugrožavaju život i zdravlje građana na području cijele Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske nije sukladno posebnim zakonima proglasila stanje prirodne nepogode ili katastrofe, već je ministar zdravstva temeljem svoje ovlasti sadržane u odredbi članka 2. stavka 4. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Narodne novine, br. 79/07,113/08,43/09, 130/17 i 114/18) donio Odluku o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovana virusom SARS-CoV-2, na području čitave Republike Hrvatske«».

No, tada je Ustavni sud RH većinski protumačio da »je odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskom sabora«.

Dakle, nakon što je cjelokupna struka bila na poziciji »ili – ili», Ustavni sud je stao na poziciju »i – i«, te tako obrazložio postupanje Sabora na način na koji to samome Saboru, u vrijeme kada je postupao, to nije bilo niti na kraj pameti.

Nije ni čudo da takvo rješenje Saboru nije bilo ni u peti: Poslovnik Hrvatskog sabora u članku 252. stavku 1. određuje da »Zakone, odluke, rezolucije, zaključke i druge akte Sabor donosi većinom glasova, ako je na sjednici Sabora nazočna većina zastupnika, osim ako Ustavom RH nije drugačije određeno.«. Iz toga je jasno vidljivo da ne postoji mehanizam saborskog odlučivanja o potrebnoj većini za određeni zakon, i to jednostavno stoga što pravo ne trpi dupliranje pravnih normi.

O tome sam već nekoliko puta pisao u izdvojenim mišljenjima u odnosu na odluke većine povodom seta covid propisa, posebno uz rješenje u predmetu broj: U-I-1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020., rješenje u predmetu broj: U-I-5920/2020 i dr. od 3. veljače 2021. i rješenje u predmetu broj: U-7388/2021. od 15. veljače 2022., i teško mi je ponavljati ono već rečeno. Smatram da se argumentacija ne može pobiti, čak niti pobijati, ali samokritički ostavljam mogućnost da se nisam dovoljno jasno izrazio. Stoga na ovom mjestu mogu samo dodati da članci 16. i 17. Ustava ne reguliraju istu stvar, nisu isto, pa, dakle,

16 ≠ 17

Možda ovaj put pomogne.

Da sumiram, prvom odlukom iz seta covid predmeta Ustavni sud pojavio se u obranu postupanja Hrvatskog sabora kao deus ex machina tumačenjem ustavnih normi kakvog se nitko do tada nije dosjetio, posebno ne Sabor koji je norme upotrebljavao. Dalje je takvo neobično tumačenje postalo opće mjesto, i na njemu se temelji odluka većine i u ovom konkretnom predmetu.

Tumačenje je bilo pogrešno i ostalo pogrešno zbog gore (ranije) iznesenih razloga.

Kad bi, na trenutak, dopustili mogućnost da je većina u pravu, i da Sabor uistinu može birati između primjene članka 16. i članka 17. Ustava tj. između primjene obične i 2/3 većine po svojoj volji, automatski bi se postavila pitanja:

a) u kojem postupku bi to Sabor odlučivao o izboru između dviju većina i – kojom većinom?

b) bi li takva odluka trebala biti donesena prije ili nakon izglasavanja zakona?

c) bi li ta odluka vrijedila samo jednokratno ili npr. za sve daljnje izmjene istog zakona?

d) bi li trebalo o odluci promptno obavijestiti javnost i Ustavni sud, da se znaju ravnati? itd.

Na ta pitanja odgovora nema, i ne može ih biti, toliko je apsurdno stvar postavljena.

2. O sukladnom skladu

Većina prije konačne ocjene ustavnosti referendumskog pitanja postavlja u točki 14. odluke sljedeći kriterij:

»Slijedi da članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona nalaže Ustavnom sudu strogi ustavni nadzor u okviru kojeg za valjanost referendumskog prijedloga nije dovoljna ocjena da je prijedlog ustavnopravno prihvatljiv, ili da je u suglasnosti s Ustavom odnosno da nije u nesuglasnosti s Ustavom, ili pak da nije protivan Ustavu. Traži se da prijedlog referendumskog pitanja bude u skladu s Ustavom«.

Dakle, većina pravi razliku između »biti u skladu« u odnosu na »suglasno«.

Parafrazirajući citiranu misao većine, mogao bih primijetiti da je razlika neshvatljiva, a skoro i nedokučiva.

Naime, u hrvatskom jeziku značenje »biti u skladu« definira se kao harmonija, suglasnost. To su sinonimi. Proizlazi da je ocjena da nešto nije u skladu s Ustavom – iako je suglasno s Ustavom – točno toliko proizvoljna koliko i nemoguća.

3. O referendumskom pitanju tehnički

Kad sam već prisiljen pisati o gramatici i sintaksi, zašto ne bih dodao i koju o hermeneutici?

U točki 15. odluke većine spočitava se predlagateljima da u predloženi novi tekst članka 17. Ustava nisu uključili riječ »mora», već ostaje dosadašnje »mogu se«. Teško je razumjeti takav prigovor. U dosadašnjem tekstu članka 17. Ustava formulacija »mogu se« očito se odnosi na ograničenje pojedinih sloboda i prava na način da se ista mogu (po potrebi, dakle: ne moraju) ograničiti. Dakle, »može« se odnosi na objekt sloboda i prava, u kojoj se rečenici i nalazi, a ne na objekt odlučivanja Sabora koje je regulirano idućom rečenicom. Niti dosadašnji tekst, niti onaj predložen referendumskom inicijativom nisu dvosmisleni, niti se mogu tumačiti onako kako ih tumači većina u Ustavnom sudu svojom odlukom u konkretnom predmetu.

4. O referendumskom pitanju smisleno

O »skladu s Ustavom« u tehničkom smislu napisao sam nešto gore pod 3. ovog izdvojenog mišljenja. Međutim, treba kazati i nekoliko riječi o mojem shvaćanju ocjene je li neko referendumsko pitanje u skladu s Ustavom, u smislu spomenutog članka 91.a Ustava RH.

Nakon što ostavimo po strani paradoksalno razlikovanje usklađenosti i suglasnosti, dolazimo do pitanja smislenosti i svrsishodnosti predložene izmjene.

Kada bi u jednoj rečenici morali sumirati razlog na kojem se temelji odluka većine, kazali bi da većina smatra da promjena Ustava nije dozvoljiva zato što se njome ništa neće promijeniti.

Čak i pod pretpostavkom da se mijenja da se ništa ne bi promijenilo (Gepard!), dakle sve ostaje isto, znači li to da Ustav ni do sada, niti ubuduće nije u skladu sa samim sobom? Vjerojatno ne. Dakle, koristeći slijed argumentacije većine, za zaključiti je da referendumski predložena promjena Ustavu ne bi koristila, ali ne bi niti štetila. Pod tom pretpostavkom, zašto je ocjena da se radi o neustavnosti?

Treba uzeti drugu pretpostavku. Druga pretpostavka je da se Ustavni sud – nakon što je (pogrešno!) utvrdio da se referendumskim pitanjem ništa u Ustavu neće promijeniti u odnosu na sadašnje stanje, postavio paternalistički u odnosu birače.

5. O demokraciji kao takvoj

Čini se paradoksalnim uskratiti građanima, biračima, inicijatorima itd. nešto što oni žele, pravdajući odluku zaključkom da je to za njihovo dobro. Tako se djeci uskraćuje čokolada prije ručka, ili televizija iza dnevnika. Jedini problem takvog zaključivanja je što građani birači nisu djeca.

Suprotno tome, oni su i cilj i sredstvo demokracije kao političkog sustava.

Bez povjerenja u sposobnosti građana birača da shvate svoje vlastite inicijative i predvide njihove moguće rezultate demokracija kao sustav nije moguća.

Ovdje se ne radi samo o tome što je procjena većine o zavedenosti, iznevjerenim očekivanjima itd. potpisnika inicijative za promjenu Ustava referendumom pogrešna, budući da se za trajanja prikupljanja potpisa i prije tog vremena, sve od objave inicijative vodila živa javna rasprava, po svim mogućim medijima, iz koje su svi građani birači – pa tako i potpisnici inicijative – mogli razabrati sve aspekte i sve moguće posljedice svoje inicijative. Ne, ovdje se radi o tome da je Ustavni sud odlučio sačuvati zemlju od demokracije, pri čemu je demokracija vrhunska ustavna vrijednost.

Kraće rečeno, da se potpisnici inicijative ne bi razočaravali daljnjim neobičnim pravnim tumačenjima Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio – ne mijenjajući Ustav – prešutno promijeniti samu prirodu demokratske države proglasivši građane nesposobnima za prakticiranje demokracije.

Tako je većina ovom odlukom, pored već citiranih odredaba Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH, uspjela povrijediti i sam članak 1. Ustava RH.

6. Zaključak

Većina ne navodi kojoj bi to odredbi Ustava pitanje ustavotvornog referenduma bilo suprotno, vjerojatno stoga što nije suprotno niti jednoj jedinoj. Bit će da većina smatra da je pitanje suprotno duhu Ustava. Međutim, prizivanje duhova je aktivnost kod koje svaki sudionik čuje ono što bi želio čuti.

Kad smo već kod duhova, veliki mislilac i pisac djela »O duhu zakona« kazao je, otprilike, ovako: »Tko hoće biti istinski velik, treba stati među ljude, a ne postavljati se iznad njih.».

Slijedom gore navedenog smatram odluku većine u ovoj pravnoj stvari pogrešnom. Držim da je trebalo utvrditi da je referendumsko pitanje za dopunu članka 17. Ustava u skladu s Ustavom, te da je trebalo omogućiti izjašnjavanje birača o njemu.

Zagreb, 23. svibnja 2022.

|  |
| --- |
| Sudac  Andrej Abramović, v. r.  Sutkinja  Lovorka Kušan, v. r.  Sudac  dr. sc. Goran Selanec, v. r. |

\*\*\*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-VIIR-2180/2022 OD 16. SVIBNJA 2022.

S obzirom na velike političke tenzije i teške riječi koje su već izrečene na račun deset sudaca Ustavnog suda koji su izglasali predmetnu odluku (kvazistručnjaci, počinili su državni udar i slično) ponukan sam stručnoj i političkoj javnosti obznaniti iz kojih razloga sam glasao za tu odluku.

Cilj referendumske inicijative je »... da će ubuduće u stanju epidemije odnosno pandemije o ograničenju sloboda i prava Hrvatski sabor (u daljnjem tekstu: Sabor) morati odlučivati najvišom kvalificiranom većinom koju poznaje Ustav Republike Hrvatske ...« (vidjeti str. 7., zadnji odlomak većinski izglasane odluke).

Međutim, sve da je i proveden ustavotvorni referendum i da su izglasane predložene promjene Ustava, u pogledu dosega članka 17. stavka 1. Ustava suštinski se ništa ne bi izmijenilo niti bi bio ostvaren cilj koji je motivirao građane da referendumskoj inicijativi daju svoje potpise. Predloženi tekst članka 17. stavka 1. Ustava naprosto nije moguće tumačiti na način kako se to zalažu predlagatelji niti je podoban ostvariti naprijed navedeni cilj referenduma.

Naime, postojeći članak 17. stavak 1. Ustava ima identičan doseg kao i predložene izmjene jer se oboje odnose na situacije kada Sabor može, dakle ne mora, proglasiti (odnosno utvrditi ili deklarirati) stanje velike prirodne nepogode uzrokovane epidemijom odnosno pandemijom, zbog čega Sabor može, ali ne mora, posegnuti za ograničavanjem određenih prava i sloboda što sve mora učiniti dvotrećinskom većinom.

Na sve druge situacije, kada je stanje redovno, odnosno uvijek kada Sabor nije proglasio (odnosno deklarirao) izvanredno stanje na ograničavanje određenih prava i sloboda primjenjuje se članak 16. stavak 1. Ustava.

Samo su rijetke epidemije ili pandemije toliko pogibeljne da bi ih Sabor temeljem članka 17. stavka 1. Ustava proglasio velikom prirodnom nepogodom i da bi o ograničavanju određenih prava i sloboda u tom slučaju odlučivao dvotrećinskom većinom. Za manje pogibeljne epidemije/pandemije dostatan je članak 16. stavak 1. Ustava koji zahtijeva da se samo zakonom (a ne nekim podzakonskim aktom) mogu ograničiti slobode i prava radi zaštite zdravlja, čemu je zakonodavac udovoljio donošenjem Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u daljnjem tekstu: ZoZP).

Da je kojim slučajem o donošenju svih sigurnosnih mjera vezanih za COVID-19 pandemiju odlučivao Sabor, s obzirom na duljinu trajanja pandemije, brojnost mjera i dinamiku njihovih izmjena temeljna funkcija Sabora kao zakonodavnog tijela bila bi značajno ugrožena jer bi zakonodavno tijelo (150 zastupnika) odlučivalo o onome o čemu brzo i efikasno može odlučiti nadležni ministar ili Stožer.

Ukoliko bi se predložena dopuna članka 17. Ustava shvatila na način, kako to pogrešno smatraju predlagatelji (da se izvanrednim stanjem smatra svaka epidemija ili svaka pandemija koje izvanredno stanje se podrazumijeva, bez potrebe da Sabor dvotrećinskom većinom proglašava izvanredno stanje i da u slučajevima svake epidemije ili svake pandemije samo Sabor istom većinom ograničava pojedina prava i slobode) našli bismo se u situaciji antinomije između članka 16. i članka 17. Ustava jer bi sadašnji doseg primjene članka 16. Ustava bio sužen (on se po postojećem Ustavu primjenjuje u slučaju svake epidemije/pandemije za koju Sabor nije proglasio izvanredno stanje).

Međutim, pravilnim tumačenjem predložene dopune članka 17. stavka 1. Ustava dolazi se do zaključka da u slučaju epidemije/pandemije Sabor najprije dvotrećinskom većinom može, ali ne mora, proglasiti stanje velike prirodne nepogode izazvane pandemijom ili epidemijom, a onda istom većinom može, ali ne mora, odlučivati o ograničavanju pojedinih prava i sloboda, pa je referendumsko pitanje apsurdno i nepotrebno jer takvu mogućnost Sabor ima i po postojećem ustavnom rješenju s obzirom na to da pojam »velike prirodne nepogode« iz članka 17. stavka 1. Ustava uključuje i epidemije/pandemije nekih osobito pogibeljnih zaraznih bolesti, o čemu je Ustavni sud zauzeo stajalište koje se citira u točkama 11. i 11.1. većinski izglasane odluke.

Takva nepreciznost i nejasnoća ne smije postojati niti u vezi s referendumskim pitanjem, a niti u Ustavu kao temeljnom aktu iz kojeg proizlaze svi zakoni. Pravna sigurnost je jedna od temeljnih sastavnica vladavine prava, a ustavne norme moraju biti precizne i jasne svakom prosječnom adresatu.

Prijedlog, koji očito polazi od aktualne pandemije COVID-19, ne vodeći dovoljno računa o tome da osim epidemije/pandemije iznimno pogibeljnih bolesti postoje epidemije manje pogibeljnih bolesti (gripa, hripavac, šarlah, vodene kozice) za koje nema potrebe za drastičnim ograničenjem prava i sloboda, pa samim time nema opravdane potrebe da o tome odlučuje Sabor dvotrećinskom većinom (Listi zaraznih bolesti od 22. svibnja 2022. sadrži popis od 100 zaraznih bolesti čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa za Republiku Hrvatsku).

Zaključno, u slučaju epidemije/pandemije iznimno pogibeljnih zaraznih bolesti Sabor uvijek ima mogućnost sukladno postojećem članku 17. stavku 1. Ustava dvotrećinskom većinom zbog iste proglasiti stanje velike prirodne nepogode te istom većinom ograničiti pojedina prava i slobode građana, dok manje pogibeljne epidemije/pandemije po prirodi stvari i zdravoj logici potpadaju u doseg članka 16. Ustava, ali i tada Sabor ima mogućnost pozvati na odgovornost Vladu zbog toga što Stožer ili ministar prekomjerno ograničavaju temeljna prava i slobode, što znači da je Sabor i u postojećem normativnom uređenju gospodar situacije.

Predloženom dopunom članka 17. stavka 1. Ustava, ako bismo prihvatili pogrešno stajalište predlagatelja (da se izvanrednim stanjem smatra svaka epidemija i svaka pandemija, koje izvanredno stanje se podrazumijeva, bez potrebe da Sabor dvotrećinskom većinom proglašava izvanredno stanje i da u slučajevima svake epidemije ili svake pandemije samo Sabor istom većinom ograničava pojedina prava i slobode) došlo bi do nepotrebne, naprijed navedene ustavne antinomije, čija primjena bi usto bila najčešće neekonomična, troma i nefunkcionalna, jer je riječ o mjerama zaštite zdravlja koje moraju biti brze i učinkovite, a predložena dopuna bi bila podložna različitoj interpretaciji, dakle nejasna, te bi Saboru dala prerogative izvršne vlasti čime bi bila umanjena zakonodavna sposobnost Sabora. Predloženo rješenje bilo bi nesuglasno s pravnim sustavom kao cjelinom, te stoga ne prolazi test materijalnopravne valjanosti.

Suprotno tome, postojeće ustavno rješenje je cjelovito, jasno, logično i razumljivo svim adresatima.

Kako je predmetni ustavotvorni referendum neodvojivo povezan sa zakonodavnim, ako bismo pošli od očekivanog učinka izmjene članka 17. stavka 1. Ustava (da u slučaju svake epidemije ili svake pandemije samo Sabor dvotrećinskom većinom ograničava pojedina prava i slobode) postavlja se pitanje ne bi li time u cijelosti od donošenja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti bio isključen ne samo Stožer, kako se to predlaže u zakonodavnom referendumskom pitanju, nego i nadležni ministar.

Srećom (po pravnu državu, pravnu sigurnost i po strukturu državne vlasti zasnovane na trodiobi) ustavotvorno referendumsko pitanje nije sposobno niti podobno ostvariti očekivani cilj, jer da je bolje formulirano moglo bi proizvesti pravu pomutnju, jer bi se onda Sabor pretvorio u ogromni Stožer, a i ovaj postojeći je preglomazan.

S obzirom na to da Ustav ostaje neizmijenjen, predložena zakonska izmjena ZoZP-a (da u slučaju epidemije, pandemije ili opasnosti od epidemije koju je proglasila i Svjetska zdravstvena organizacija, o primjeni sigurnosnih mjera iz članka 47. stavaka 1.-3. ZoZP-a odlučuje Sabor) značila bi da se zakonom određuje nadležnost Sabora uz istovremenu derogaciju članka 16. Ustava za sve situacije u kojima Sabor nije proglasio izvanredno stanje zbog epidemije, pandemije ili opasnosti od epidemije. Naime, holističkim tumačenjem odredbe članka 16. stavka 1. Ustava za zaključiti je da primjenu sigurnosnih mjera iz članka 47. stavaka 1.-3. ZoZP ustavotvorac daje u nadležnost izvršnoj vlasti, a ne Saboru (osim ako Sabor posegne za primjenom članka 17. Ustava što treba ostati iznimkom) jer je Sabor po Ustavu nositelj zakonodavne vlasti i samo Ustavom može biti propisano da iznimno može biti nositeljem određenih izvršnih ovlasti, koju iznimku sadrži odredba članka 17. stavka 1. Ustava.

Istovremeno predložena zakonska odredba izravno je suprotna odredbi članka 17. stavka 1. Ustava jer prema predloženoj izmjeni ZoZP-a u slučaju epidemije, pandemije ili opasnosti od epidemije koju je proglasila i Svjetska zdravstvena organizacija, Sabor ne treba proglašavati izvanredno stanje, nego bi izravno temeljem predložene odredbe morao odlučivati o primjeni sigurnosnih mjera iz članka 47. stavaka 1.-3. ZoZP-a, dok bi u odnosu na ratno stanje, stanje neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, te u slučaju drugih velikih prirodnih nepogoda to morao učiniti kako bi mogao dvotrećinskom većinom ograničiti pojedina prava i slobode.

Općepoznato je da se Ustav ne može mijenjati zakonom, a da zakoni ne smiju biti suprotni Ustavu. Zato predložena izmjena ZoZP-a ne može proći test sukladnosti s višom normom jer narušava načelo hijerarhije normi.

Pritom je bitno ponoviti da je lista zaraznih bolesti vrlo opsežna, da sve zarazne bolesti nisu podjednako pogibeljne za život čovjeka (gripa, šarlah, vodene kozice), pa bi moglo doći do apsurdne situacije da bi temeljem odredbe članka 17. stavka 1. Ustava ratno stanje Sabor trebao proglasiti dvotrećinskom većinom i pritom istom većinom ograničiti pojedina prava i slobode, a da u slučaju opasnosti od epidemije npr. gripe ili šarlaha izvanredno stanje ne treba proglašavati jer mimo Ustava, predložena zakonska izmjena nameće zakonodavcu takvu ovlast i dužnost koja je u pravilu inherentna izvršnoj vlasti, a da pritom prijedlog ne definira kakvom većinom bi Sabor donosio te sigurnosne mjere, što predloženu izmjenu ZoZP-a čini imperfektnom normom.

Na taj način zakonom bi se uredilo ono što je rezervirano za Ustav, normom koja nije dovoljno jasna, a usto je i nepotpuna jer ne određuje kakvom većinom bi se donosile u Saboru sigurnosne mjere iz članka 47. stavaka 1.-3. ZoZP pa je moguće tumačenje da je za to potrebna dvotrećinska većina pošto je (po predlagateljima) riječ o izvanrednom stanju iako ga Sabor nije proglasio, ali i da nije riječ o izvanrednom stanju jer nije proglašeno pa da bi bila dostatna obična ili eventualno kvalificirana većina.

Bilo bi pomalo groteskno kada bi Sabor kao nositelj zakonodavne vlasti dvotrećinskom većinom odlučivao o nekim od mjera iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a (npr. dezinfekciji, dezinsekciji, deratizaciji, eutanaziji peradi na nečijem gospodarstvu i sličnim mjerama kojima se zadire u pravo na nepovredivost doma ili pravo vlasništva).

Doduše, brisati iz članka 47. stavka 7. ZoZP-a Stožer civilne zaštite koji odlučuje o primjeni svih sigurnosnih mjera, samo po sebi bilo bi ustavnopravno i razumski prihvatljivo, jer se doista nameće pitanje racionalnosti i ekonomičnosti da odluke za čije donošenje se zahtjeva visoko medicinsko i pravno znanje, donose predstavnici vatrogasne službe, gorske službe spašavanja, hidrometeorološkog zavoda, seizmološke službe i slično, ukupno 22 čovjeka, od kojih su samo dvojica predstavnici medicinske struke, ali ne moraju nužno biti epidemiolozi ili infektolozi, a nitko pravničke struke, ali taj prijedlog iz referendumskog pitanja nije moguće izdvojiti. To može biti izazov zakonodavcu de lege ferenda.

Doduše, valja priznati da je naš nacionalni Stožer u protekle dvije godine donosio uglavnom izbalansirane mjere, među najblažima u svijetu, a kritike prema Stožeru bile su nedosljedne jer su mu iz istog izvora čas prigovarali da su mjere preblage, a čas prestroge, čas da je riječ o izvanrednom stanju, a čas o nekoj benignoj bolesti. A vrijeme je pokazalo da nije riječ o izvanrednom stanju već o stanju koje je postalo redovno (neki od istaknutih članova Stožera spominju dugotrajni »ples s virusom«, iako bi prije bila riječ o zamrznutom konfliktu s virusom koji se s vremena na vrijeme razbukti).

Također je postalo jasno da COVID-19 pandemija ne predstavlja veliku prirodnu nepogodu koja bi trebala biti razlogom da Sabor na temelju članka 17. stavka 1. Ustava proglasi izvanredno stanje jer je evidentno riječ o stanju koje se pokazalo redovnim, dakle u domeni članka 16. Ustava.

Nadam se da će ovo izdvojeno podupiruće mišljenje stručnoj i svekolikoj javnosti pokazati da za predloženu odluku nisam glasao kako bih udovoljio »ovima«, a naštetio »onima«, već da za svoje opredjeljenje imam stručno uporište iza kojeg zasad čvrsto stojim, sve dok me netko prikladnom argumentacijom ne uvjeri u suprotno.

Nipošto ne mogu prihvatiti i prijeći šutke preko kvalifikacija da sam nekompetentan, da sam počinio državni udar i slično, jer je očito da su nositelji referendumske inicijative in initio zanemarili prigovore dijela ustavnopravnih stručnjaka vezanih za referendumska pitanja te ih postavili na način da ista nisu podobna ostvariti proklamirani cilj, a da bi bila podobna (da su bolje formulirana) napraviti pravnu zbrku i Sabor pretvoriti u tijelo izvršne vlasti za slučaj svake epidemije/pandemije, pa makar se radilo npr. o svrabu, pri čemu bi se Sabor na duži rok pretvorio u nešto slično Stožeru (obzirom da COVID-19 pandemija nije završena i ne zna se kad će, a da se pojavljuju neke nove zarazne bolesti koje mogu prerasti u epidemije/pandemije).

U pogledu prigovora nekompetencije želim samo reći da sam znanstveni stupanj magistra kaznenopravnih znanosti stekao pod mentorstvom prof. dr. sc. Davora Krapca uz prosječnu ocjenu 4,6, a stupanj doktora znanosti pod mentorstvom prof. dr. sc. Berislava Pavišića, ovaj potonji cum laude.

Zagreb, 23. svibnja 2022.

Sudac
 dr. sc. Branko Brkić, v. r.