## Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-12930/2011-8 od 20. ožujka 2013.

### NN 70/2013 (12.6.2013.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-12930/2011-8 od 20. ožujka 2013.

70 12.06.2013 Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-12930/2011-8 od 20. ožujka 2013.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1401

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Marije Kriletić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Smiljana Mikuša, članova vijeća, te sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d., Zagreb, Savska cesta 32, protiv odluke tuženog Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb, Jurišićeva 13, klasa: UP/I-344-01/11-09-11, urbroj: 376-11/DJ-11-8(DJ) od 16. studenog 2011. godine, radi određivanja veleprodajne cijene usluge bitstream pristupa na IP razini na temelju bakrene parice, u nejavnoj sjednici vijeća održanoj 20. ožujka 2013.

presudio je

Tužba se odbija.

Ova presuda će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženog tijela pod točkom I. određuju se trgovačkom društvu Hrvatski Telekom d.d. Zagreb veleprodajne cijene usluge bitstream pristupa na IP razini na temelju bakrene parice primjerom »postotka X« u iznosu od 60%, dok se točkom II. odluke obvezuje tužitelj da odmah po primitku odluke u standardnoj ponudi Hrvatskog Telekoma d.d. za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa izmijeni i od trenutka izmjene počne primjenjivati veleprodajne cijene usluge bitstream pristupa na IP razini na temelju bakrene parice, a koje će biti izračunate oduzimanjem postotka X iz točke I. ove odluke od ukupne maloprodajne cijene na način određen analizom tržišta veleprodajnog širokopojasnog pristupa.

Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da je zakonodavac tuženiku dao diskrecijsko pravo odlučivati o cijenama reguliranih usluga tužitelja, međutim, ove odluke ipak trebaju imati svoj temelj ili u primijenjenoj metodologiji troškova računovodstva ili u metodi referentnih vrijednosti, jer bi u suprotnom, tuženik mogao definirati cijene tužitelja bez ikakvog troškovnog opravdanja, što bi otvorilo prostor za zlouporabu i kršenje Ustavnih prava, a što nije bila namjera zakonodavca. Tuženik se u predmetnom postupku nije oslanjao na metodu referentnih vrijednosti, već svoje zaključke temelji na vlastitim izračunima udjela operativnih troškova u ukupnim troškovima tužitelja, iako je tuženik u predmetnom postupku trebao utvrditi ukazuje li primijenjena metodologija troškovnog računovodstva na potrebu povećanja »postotka X« tužitelja i to uzimajući u obzir stvarno činjenično stanje i materijalnu istinu, a što je propustio učiniti. Tužitelj smatra da je tuženik donio pobijanu odluku izvan okvira ovlaštenja koje mu je dodijeljeno člankom 62. stavkom 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama, te bez temelja u stvarnom činjeničnom stanju. Iako je stvarno činjenično stanje pokazalo da bi »postotak X« mogao iznositi maksimalnih 48%, tuženik je isto zanemario te u konačnici donio pobijanu odluku o povećanju »postotka X« na 60%, bez temelja u izračunima i stvarnim podacima po ostvarenim troškovima tužitelja. Tuženik nije utvrdio koje su to promjene nastupile u činjeničnom stanju u odnosu na ožujak 2010. godine a koje bi opravdale povećanje »postotka X« na 60%. Naime, tuženik je u rješenju iz ožujka 2010. godine kojim je odredio »postotak X« na razinu od 40%, utvrdio kako je »iznos »postotka X« od 40% na takvoj razini da operator koji je minimalno efikasan kao HT može nuditi usluge krajnjim korisnicima bez ulaženja u gubitke i ostvarivati razumnu dobit, a da se u isto vrijeme ne dovede u pitanje već ostvarena ulaganja operatora u izdvajanje lokalne petlje«. S obzirom da je tuženik donio ovdje pobijanu odluku kojom povećava »postotak X« na 60% tek godinu i pol dana nakon donošenja inicijalnog rješenja u kojem je utvrdio usklađenost navedenog postotka od 40% s regulatornim obvezama tužitelja, postavlja se pitanje koje su to promjene nastupile u činjeničnom stanju, a koje bi eventualno opravdale povećanje »postotka X«. Naglašava kako tužitelj ne osporava pravo tuženika utjecati na izmjene tužiteljevih cijena, međutim, još jednom skreće pažnju da članak 62. stavak 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama daje tuženiku pravo donositi diskrecijske odluke ali isključivo u propisanim okvirima, u protivnom, diskrecijske odluke koje su izvan propisanih okvira imaju za posljedicu visoku razinu pravne nesigurnosti, koja nije dopustiva jer u znatnoj mjeri otežava poslovanje operatora. Smatra da je »postotak X« povećan na osnovi pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, a čime je povrijeđen i članak 8. Zakona o općem upravnom postupku te prekoračena ovlaštenja po pitanju izmjene tužiteljevih cijena, iz članka 62. stavka 4. Zakona o elektroničkim komunikacijama, što pobijanu odluku čini nezakonitom. Predlaže da Sud tužbu uvaži i osporenu odluku poništi.

Tuženo tijelo u odgovoru na tužbu ostalo je kod razloga navedenih u obrazloženju osporene odluke, te je istaklo da iz tužbe nije vidljivo da tužitelj prigovara radi povrede neke konkretne materijalne odredbe, što više eksplicitno navodi kako ne osporava pravni temelj za donošenje osporavane odluke, a također ne tvrdi da je materijalno pravo pogrešno primijenjeno. Napominje da je njegova ovlast promicanje tržišnog natjecanja i sprečavanje narušavanja ili ograničavanja tržišnog natjecanja, pa okolnost da veleprodajnu ponudu tužitelja za širokopojasni pristup internetu praktički nije koristio niti jedan operator, osim društva Iskon Internet koje je povezano društvo HT-a, je sama po sebi dovoljna da inicira pokretanje postupka po službenoj dužnosti kako bi se utvrdilo da li postojeći iznos postotka X omogućava učinkovito tržišno natjecanje. Nadalje, ističe da tužitelj priznaje da je činjenično stanje pokazalo da postojeći postotak X nije dovoljan, te tvrdi da bi postotak X uz pravilnu primjenu određivanja udjela operativnih troškova iznosio 48%, međutim, tu okolnost je doveo u vezu s gubitkom kojeg tužitelj prema regulatornim financijskim izvještajima ostvaruje prilikom pružanja maloprodajne usluge širokopojasnog pristupa internetu. Takvo postupanje posve je u skladu s logikom regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva iz članka 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama jer operator koji ima značajnu tržišnu snagu može svjesno trpjeti gubitak na maloprodajnom tržištu, kako bi istisnuo svoje konkurente sa tržišta. Stoga je pravilno ocjenjeno da zbog razine gubitka koji tužitelj ostvaruje na maloprodajnom tržištu, nije dovoljno povećati postotak X samo na iznos od 48%. Smatra da je razina specifičnih veleprodajnih troškova u ukupnoj veleprodajnoj naknadi vrlo visoka i kada se postavi na tu razinu dovodi do iskrivljene profitabilnosti i povrata na kapital, pa se u tom smislu ne može smatrati da je tužitelj dokazao kako su primjenom postotka X od 40% pokazatelji profitabilnosti zadovoljavajući, a što samo potvrđuje potrebu određivanja postotka X na razini od 60%. Predlaže da Sud tužbu odbije kao neosnovanu.

Zainteresirana osoba u ovom upravnom sporu VIPnet d.o.o., Zagreb, u odgovoru na tužbu navodi da je tuženik ispravno utvrdio da se sporna usluga, odnosno njene karakteristike, a u prvom redu cijena koju bi potencijalni operatori i korisnici trebali plaćati, zaista nije omogućila razvoj tržišnog natjecanja, što je temeljna zadaća tuženika definirana zakonom. Smatra da se zaključak tuženika o nužnosti revidiranja cijene sporne usluge nikako ne može smatrati paušalnim kako to tvrdi tužitelj, već je taj zaključak utemeljen na pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju koje ja pokazalo i dokazalo da prethodno određena cijena nije bila primjerena ostvarenju svrhe koja se spornom uslugom trebala i namjeravala postići. Omogućavanjem korištenja (u ekonomskom smislu) upravo sporne usluge, zbog samih tehničko tehnoloških karakteristika te usluge (i mogućnosti pristupa svim korisnicima) dovodi do najvećih pogodnosti za krajnje korisnike sukladno članku 62. stavku 3. Zakona, a u svakom slučaju nadmašuje mogućnost postojeće usluge tzv. »veleprodajnog pristupa izdvojenoj lokalnoj petlji«. Operatori korisnici su iz svih navedenih razloga bili itekako zainteresirani što prije početi koristiti spornu uslugu, no to je bilo faktički onemogućeno cijenom te usluge. Tuženik je to prepoznao te činjenično dokazao i nakon toga izmijenio cijenu sporne usluge na odgovarajući način, s ciljem da ostvari svoje Zakonom definirane zadaće. Smatra da je tuženik pravilno i potpuno utvrdio činjenično stanje te na temelju toga pravilno primijenio materijalni propis što je rezultiralo korekcijom cijene sporne usluge na način da se, u skladu s regulatornim načelima i ciljevima Zakona, omogući djelotvorno tržišno natjecanje na dobrobit krajnjih potrošača.

Zainteresirana osoba Metronet Telekomunikacije d.d., Zagreb, u odgovoru na tužbu navodi da je tuženik jasno naveo u pobijanoj odluci da operativni troškovi nikako ne mogu iznositi 48%, a kako to pogrešno tvrdi tužitelj, čak niti pod pretpostavkom da se iz obračuna isključe troškovi koji ne sudjeluju u mehanizmu transferne naknade. Stoga navod tužitelja u kojem isti navodi mogućnost da bi postotak X mogao iznositi 48% je neosnovan, obzirom da ne proizlazi iz činjenica utvrđenih u postupku. Vezano za navod tužitelja da na maloprodajnom tržištu maloprodajne ADSL usluge ne ostvaruje gubitke, već da je isti profitabilan na razini koja je viša od propisane stope povrata na angažirani kapital, tuženik je u obrazloženju pobijane odluke detaljno obrazložio iz kojih razloga se ne slaže s navodima tužitelja. Zbog visokih specifičnih veleprodajnih troškova (koji su razvidni iz revidiranih financijskih izvještaja i modela tužitelja), odnosa cijena na veleprodajnoj i maloprodajnoj razini tuženik je nedvojbeno utvrdio da su ulazni troškovi alternativnih operatora (operatori koji koriste veleprodajnu uslugu tužitelja) za pružanje usluge svojim krajnjim korisnicima znatno viši. Protivno navodima tužitelja, tuženik sasvim osnovano zaključuje da »slabo« korištenje predmetne veleprodajne usluge proizlazi iz nepovoljnih uvjeta i cijena te usluge, što se temelji na konkretnim brojkama i činjenicama utvrđenim u postupku. Dakle, proizlazi da postojeća veleprodajna cijena predmetne veleprodajne usluge omogućava tužitelju iskorištavanje položaja značajne tržišne snage, stoga je istu regulator sukladno postojećim regulatornim obvezama dužan izmijeniti, što je pobijanom odlukom i učinio. Pobijana odluka tuženika kao i upravni postupak koji je prethodio donošenju odluke, u cijelosti je osnovana i utemeljen na zakonu, a tuženik je u postupku pravilno utvrdio činjenično stanje te izveo pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, kao i postupao prema pravilima postupka, pa predlaže da Sud tužbu odbije kao neosnovanu.

Zainteresirana osoba OT Optima Telekom d.d. iz Zagreba u odgovoru na tužbu navodi da je u predmetnom postupku tuženik proveo analizu kako bi utvrdio stvarno činjenično stanje uzevši u obzir ne samo prikupljene podatke na tržištu elektroničkih komunikacija, koji su pokazali da alternativni operatori ne nude uslugu bitstream pristupa u maloprodaji, već i na temelju revidiranih regulatornih financijskih izvještaja dostavljenih od strane tužitelja, koji su pak potvrdili da tužitelj iskorištava svoj vladajući položaj na predmetnom tržištu jer razlog tome što alternativni operatori nisu ranije na temelju »postotka X« u iznosu od 40%, odnosno, tako postavljene margine nudili predmetnu uslugu leži upravo u činjenici da nisu mogli ostaviti konkurentnu cijenu usluga zasnovanih na bitstream usluzi u maloprodaji bez da posluju s gubitkom. Ističe kako je tuženik iz analize prihoda i rashoda usluge ADSL pristupa za privatne i poslovne korisnike na maloprodajnoj razini i odnosa iste s uslugom bitstream pristupa na veleprodajnoj razini utvrdio da tužitelj ostvaruje gubitke na maloprodajnim tržištima ADSL pristupa internetu za privatne i za poslovne korisnike. Kako je smisao regulatorne obveze računovodstvenog razdvajanja da se pri određivanju cijena na veleprodajnoj razini mora voditi računa i o odnosu sa maloprodajnom razinom, tužitelj je upravo radi daljnjeg sprečavanja prenošenja značajne tržišne snage između povezanih maloprodajnih i veleprodajnih tržišta donio pobijani akt, i to u okviru ovlaštenja propisanih zakonom, a radi održavanja djelotvornog tržišnog natjecanja i sprečavanja tužitelja da dalje iskorištava svoj položaj značajne tržišne snage. Slijedom navedenog a s obzirom na činjenicu da je pobijana odluka u cijelosti zasnovana na zakonu, a navodi tužitelja paušalni, ničim dokazani, usmjereni na izigravanje nadležnog regulatornog tijela, određenih regulatornih obveza i važećih propisa iz područja elektroničkih komunikacija, predlaže da Sud tužbu odbije kao neosnovanu.

Zainteresirane osobe u ovom upravnom sporu Amis Telekom d.o.o., Zagreb i H1 Telekom d.d. Split iako im je tužba uredno dostavljena, nisu u ostavljenom roku dostavili Sudu odgovor na tužbu.

Tužba nije osnovana.

Prema podacima u spisu predmeta proizlazi da je tuženo tijelo 25. kolovoza 2011. po službenoj dužnosti pokrenulo postupak izmjene »postotka X« za uslugu veleprodajnog širokopojasnog pristupa (bitstream pristupa) Hrvatskog Telekoma d.d. (u daljnjem tekstu: HT) određenog odlukom tuženog tijela od 12. ožujka 2010. godine, sukladno regulatornoj obvezi nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva koja odlukom tuženog tijela od 17. srpnja 2009. godine tužitelju određena na tržištu veleprodajnog širokopojasnog pristupa, a prema kojoj cijena usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa ne smije omogućavati tužitelju iskorištavanje položaja značajne tržišne snage na predmetnom veleprodajnom i povezanim maloprodajnim tržištima. Nadalje, proizlazi da je tuženo tijelo provelo analizu te na temelju prikupljenih podataka na tržištu elektroničkih komunikacija utvrdilo da je od donošenja odluke o »postotku X« i primjene veleprodajnih cijena određenih na temelju »postotka X« u iznosu od 40%, putem bitstream pristupa spojeno 6.000 korisnika od čega 90% otpada na korisnike Iskon interneta tj. povezanog društva HT-a, dok su ostali operatori posljednjih 15 mjeseci od donošenja odluke spojili oko 650 krajnjih korisnika.

Prema odredbi članka 12. stavka 1. točke 3. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj 73/08. i 90/11., dalje: ZEK) u nadležnosti Agencije su regulatorni i drugi poslovi, među ostalim i donošenje odluka u vezi s utvrđivanjem mjerodavnih tržišta, provedbom analize tržišta te određivanjem i ukidanjem regulatornih obveza operatorima sa značajnom tržišnom snagom.

Odredbom članka 62. stavka 4. navedenog Zakona propisano je da u slučaju određivanja obvezne primjene sustava troškovnog računovodstva u svrhu nadzora cijena, Agencija u skladu s odredbama članka 14. ovoga Zakona objavljuje opis sustava troškovnog računovodstva, koji osobito sadržava glavne skupine troškova i pravila raspodjele troškova.

Tuženo tijelo je na temelju revidiranih regulatornih financijskih izvještaja od strane tužitelja napravilo analizu prihoda i troškova usluge ADSL pristupa za privatne i poslovne korisnike na maloprodajnoj razini i odnosa iste s uslugom bitstream pristupa na veleprodajnoj razini te je utvrdilo da oko 60% ukupnih troškova pružanja usluge ADSL pristupa na maloprodajnoj razini otpada na operativne troškove koji se tiču pružanja usluge na maloprodajnoj razini, a ne na troškove mreže potrebne za pružanje navedene usluge. Troškovi mreže se odnose na transferne naknade usluge veleprodajnog širokopojasnog pristupa koje tužitelj pruža za vlastite potrebe te ostvaruje gubitke na maloprodajnim tržištima ADSL pristupa internetu za privatne i za poslovne korisnike. Tuženo tijelo smatra da s navedenim rasporedom troškova, a u isto vrijeme i postavljenom razinom maloprodajnih cijena, operatori korisnici usluge bitstream pristupa ne bi mogli biti konkurenti tužitelju bez ulaženja u gubitke, a to znači da se postojećom razinom maloprodajnih i veleprodajnih cijena dolazi do istiskivanja margine operatora korisnika, što predstavlja iskorištavanje položaja značajne tržišne snage. S obzirom na takvo stanje stvari a kako bi se otklonile štetne posljedice takve situacije, tuženo tijelo je pokrenulo postupak izmjene vrijednosti »postotka X«, na način da je iznos »postotka X« postavilo na razinu od minimalno 60%. Tuženo tijelo je o navedenim okolnostima zatražilo očitovanje tužitelja, te je tužitelj 14. rujna 2011. godine dostavio očitovanje u kojem se protivi izmjeni »postotka X«, među ostalim navodeći da razlog smanjenog interesa za veleprodajnu uslugu bitstream pristupa nije u lošim uvjetima te usluge, već u strategiji alternativnih operatora, koji su prihvatili strategiju ulaganja u vlastitu infrastrukturu i korištenje veleprodajne usluge izdvojene lokalne petlje, umjesto bitstream pristupa. Nadalje, proizlazi da je tuženo tijelo 5. listopada 2011. godine donijelo prijedlog odluke kojom se tužitelju određuje primjena »postotka X« u iznosu od 60%, te je proveden postupak javne rasprave tijekom koje je tužitelj zaprimio komentare zainteresiranih osoba u ovom upravnom sporu te jedne fizičke osobe.

Imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje u provedenom postupku Sud nalazi da je pravilan zaključak tuženog tijela da je za iniciranje postupka po službenoj dužnosti kako bi se utvrdilo da li postojeći iznos postotka X omogućava učinkovito tržišno natjecanje dovoljna okolnost da veleprodajnu ponudu HT-a za širokopojasni pristup internetu praktički nije koristio niti jedan operator, osim društva Iskon Internet koje je povezano društvo HT, što niti HT ne osporava, a sve zainteresirane osobe su tijekom javne rasprave potvrdile da ponudu ne koriste jer ih prisiljava na rad s gubitkom. Pravilno smatra tuženo tijelo da postojeći postotak X nije dovoljan pa je tu okolnost doveo u vezu s gubitkom kojeg HT prema regulatornim financijskim izvještajima ostvaruje prilikom pružanja maloprodajne usluge širokopojasnog pristupa internetu te u skladu s logikom regulatorne obveze nadzora cijena i vođenja troškovnog računovodstva sukladno odredbi članka 62. Zakona o elektroničkim komunikacijama jer operator koji ima značajnu tržišnu snagu može svjesno trpjeti gubitak na maloprodajno, tržištu, kako bi istisnuo svoje konkurente s tržišta. Zbog toga je pravilno utvrđeno da s obzirom na razinu gubitka koji tužitelj ostvaruje na maloprodajnom tržištu postotak X treba odrediti na razini od 60%.

Kraj takvog stanja stvari, navodi tužitelja u tužbi ne mogu imati utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari, jer u njima nije istaknut niti jedan pravno relevantan razlog zbog kojega bi se dokazi u postupku ukazivali manjkavim, te time dovela u pitanje njihova vjerodostojnost, kao i pravilnost činjeničnog stanja utvrđenog u postupku, iz kojeg razloga Sud nalazi da osporenim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.

Prema ocjeni ovoga Suda, kontrolirajući zakonitost osporenog rješenja analizom svih predmetnih podataka, tuženo tijelo je donijelo odluku na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja, pravilno je primijenilo odgovarajuće odredbe materijalnog zakona, dok povrede pravila postupka ovaj Sud nije našao.

Osporeno rješenje valjano je obrazloženo, jer je tuženo tijelo razmotrilo navode tužitelja iz očitovanja koje je dostavio tuženom tijelu, te je navelo razloge za svoju ocjenu u obrazloženju osporenog rješenja. S obzirom na navedeno, prigovori koje tužitelj iznosi u tužbi nisu odlučni niti su od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja, pa je tužitelju primjenom odgovarajućih odredaba Zakona o elektroničkim komunikacijama pravilno u konkretnom slučaju određena veleprodajna cijena usluge bitstream pristupa na IP razini na temelju bakrene parice primjenom »postotka X« u iznosu od 60%.

Na temelju članka 14. stavka 7. Zakona o elektroničkim komunikacijama ova se presuda objavljuje u »Narodnim novinama«.

Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.), koji se primjenjuje temeljem članka 90. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 20/10.i 143/12.), odlučiti kao u izreci ove presude.

Broj: Us-12930/2011-8

Zagreb, 20. ožujka 2013.

Predsjednica vijeća
mr. sc. Marija Kriletić, v. r.

Presuda, NN 70/2013-1401