## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-1477/2007, U-I-1893/2010 od 15. veljače 2011.

### NN 25/2011 (28.2.2011.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-1477/2007, U-I-1893/2010 od 15. veljače 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

544

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 15. veljače 2011. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 68. Zakona o slatkovodnom ribarstvu (»Narodne novine« broj 106/01., 174/04., 10/05. – ispravak i 49/05. – pročišćeni tekst).

II. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22. stavka 2. Zakona o slatkovodnom ribarstvu (»Narodne novine« broj 106/01., 174/04., 10/05. – ispravak i 49/05. – pročišćeni tekst).

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor je na sjednici 21. studenoga 2001. donio Zakon o slatkovodnom ribarstvu (u daljnjem tekstu: ZSR), koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 106 od 30. studenoga 2001. ZSR je stupio na snagu 8. prosinca 2001., a primjenjuje se od 1. siječnja 2002. godine.

ZSR je noveliran Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o slatkovodnom ribarstvu (»Narodne novine« broj 174/04.), pri čemu su članci 22. i 68. ZSR-a, čija se ustavnost osporava podnesenim prijedlozima, izmijenjeni.

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora utvrdio je na 40. sjednici, održanoj 1. travnja 2005., pročišćeni tekst ZSR-a, koji je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 49/05.

Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ZSR-a s Ustavom podneseni su nakon utvrđivanja pročišćenog teksta ZSR-a i odnose se na odredbe ZSR-a kako one glase u pročišćenom tekstu.

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 68. ZSR-a podnijelo je osam predlagatelja: Obrt slatkovodnog ribara »DF« iz Šarengrada, vlasništvo Denisa Francuzevića, Trgovački obrt i ribarstvo »Pantera« iz Rokovaca, vlasništvo Tanje Hodak, »Kečiga« slatkovodni ribar iz Bilja, vlasništvo Emila Gubiania, Obrt »Zlatna ribica« iz Borova, vlasništvo Nenada Brkića, Ribarsko-proizvodni obrt »Budimir« iz Vukovara, vlasništvo Darka Budimira, Sportska ribolovna udruga »Ribari« iz Vukovara i Ugostiteljski obrt Lovac, Krčma »Kod Daneta« iz Aljmaša, vlasništvo Drage Dumančića.

3. Podnesak kojim je od Ustavnog suda zatraženo pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 22. stavka 2. ZSR-a sadrži u svojem zaglavlju službenu oznaku Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva Republike Hrvatske, Uprave ribarstva, Ribarske inspekcije Osijek, kao i oznaku klase i urudžbenog broja. Na podnesku se nalazi službeni žig navedenog Ministarstva, a potpisan je po višem ribarskom inspektoru Dariju Tomiću.

Člankom 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisani su ovlaštenici prava na podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom odnosno za ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom – među kojima je Vlada Republike Hrvatske ovlaštena podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti drugih propisa (ne i zakona) s Ustavom i zakonom, dok ministarstva odnosno njihove organizacijske jedinice nisu navedene kao ovlaštenici prava na podnošenje zahtjeva Ustavnom sudu. Ministarstva odnosno njihove organizacijske jedinice nisu ovlašteni ni na podnošenje prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom odnosno za ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, već su na to ovlaštene pravne odnosno fizičke osobe, u smislu članka 38. stavka 1. i članka 40. stavka 1. u svezi s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona.

Imajući u vidu navedeno, a uzimajući u obzir sadržaj i pravnu prirodu zakonske norme čija se ustavnost osporava, kao i sadržaj podneska odnosno razloge osporavanja članka 22. stavka 2. ZSR-a, Ustavni sud je zauzeo stajalište da je navedeni podnesak prijedlog predlagatelja Darija Tomića, kao fizičke osobe, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, u smislu članka 38. stavka 1. i članka 40. stavka 1. u svezi s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud je od Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske zatražio očitovanje o podnesenim prijedlozima. Zatraženo očitovanje dostavljeno je Ustavnom sudu.

II. PREDMET OSPORAVANJA

5. Skupina od osam uvodno naznačenih predlagatelja osporava članak 68. ZSR-a.

Članak 68. ZSR-a u cijelosti i osporenom dijelu (istaknuto – op. Ustavnog suda) glasi:

»Inspekcijski nadzor

Članak 68.

Inspekcijski nadzor nad provedbom ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega obavlja Ministarstvo (u daljnjem tekstu: ribarska inspekcija) i ovlaštene službene osobe Ministarstva unutarnjih poslova, sukladno posebnom zakonu.«

6. Predlagatelj Darijo Tomić osporava članak 22. stavak 2. ZSR-a.

Članak 22. ZSR-a u cjelini i osporenom dijelu (istaknuto – op. Ustavnog suda) glasi:

»Dozvole

Članak 22.

(1) Dozvole izdaje Ministarstvo ovlašteniku ribolovnog prava posredstvom Saveza.

(2) Osobe za obavljanje športskog ribolova na određenom ribolovnom području ili ribolovnoj zoni kupuju dozvole od ovlaštenika ribolovnog prava uz obavezno poštivanje organizacijske strukture i odluka ovlaštenika ribolovnog prava.

(3) Ovlaštenik ribolovnog prava smije prodavati dozvole:

1. za ribolovno područje ili ribolovnu zonu za koju je dobio ribolovno pravo,

2. hrvatskim i stranim državljanima za godinu u kojoj navršavaju 15 ili više godina prema odredbama članka 17. ovoga Zakona,

3. samo po cijeni otisnutoj na obrascu dozvole.

(4) Dozvola vrijedi na ribolovnom području ili u ribolovnoj zoni za koju je ovlaštenik dobio ribolovno pravo, kao i na ribolovnom području ili ribolovnoj zoni drugog ovlaštenika ribolovnog prava s kojim je ovlaštenik zaključio ugovor o recipročnom pravu.

(5) Dozvola za ribiča invalida Domovinskog rata Republike Hrvatske potvrđena od strane Ministarstva i ovlaštenika ribolovnog prava, a izdane od ovlaštenika ribolovnog prava, vrijedi na svim tekućicama koje su ribolovne vode na području Republike Hrvatske, kao i na ribolovnom području ili ribolovnoj zoni ovlaštenika ribolovnog prava koji je prodao dozvolu.«

A. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

7. Skupina od osam predlagatelja smatra da je članak 68. ZSR-a u nesuglasnosti s člankom 4. stavkom 2., člankom 5., člankom 14. stavkom 2., člankom 23., člankom 29. stavcima 1., 2. i 3., člancima 32., 35. i 46., člankom 49. stavcima 1., 2. i 3., člankom 54. (u pročišćenom tekstu Ustava Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 55.) stavkom 1. i člankom 140. Ustava (u pročišćenom tekstu Ustava Republike Hrvatske, »Narodne novine« broj 85/10., označen kao članak 141.).

Obrazlažući svoj prijedlog predlagatelji izlažu činjenice i okolnosti postupanja pojedinih tijela državne uprave, u pravilu povezane s pojedinačnim slučajevima slatkovodnih ribara protiv kojih su vođeni određeni prekršajni odnosno kazneni postupci.

Razlozi podnesenog prijedloga u bitnome se svode na stajalište podnositelja da je nedopustivo uplitanje Ministarstva unutarnjih poslova i njegovih službenih osoba u inspekcijske nadležnosti Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja, a pri čemu, prema predlagateljima, nije vidljivo na temelju kojeg zakona su ovlašteni postupati ni koje su im ovlasti, pa je članak 68. ZSR-a stoga i neprovediv.

S druge strane, svako postupanje upravnih tijela odnosno sudova prema slatkovodnim ribarima na temelju ZSR-a, kako se navodi, rezultira kršenjima ustavnih prava ribara (osobito prava na rad), brojnim nezakonitostima, samovoljom, zlostavljanjima i nedopustivom represijom – sve zbog toga što se u prekršajnim i kaznenim postupcima protiv ribara zapravo ne postupa na temelju ZSR-a, koji je sam po sebi manjkav, već na temelju drugih akata (predlagatelji ih nazivaju »pojedinačnim aktima«, ali je razvidno da je riječ o općim, podzakonskim aktima resornog Ministarstva, odnosno o odgovorima i tumačenjima tog Ministarstva i Ureda Vlade Republike Hrvatske za zakonodavstvo na pojedinačne upite – op. Ustavnog suda). Ti su akti (predlagatelji navode njihovu klasu, urudžbeni broj i datum donošenja), prema predlagateljima, posve proizvoljni, svojim definicijama i tumačenjima zakonskih pojmova izravno suprotni odredbama Ustava, ZSR-a i drugih zakona (napose Zakona o vodama), kao i pravnoj stečevini Europske unije te ne služe svojoj svrsi – provedbi ZSR-a. Štoviše, njima se zapravo mijenjaju i dopunjuju odredbe ZSR-a i drugih zakona, mimo zakonodavnog postupka. U takvoj situaciji, kada je pravno područje slatkovodnog ribarstva zapravo neuređeno – odnosno »uređeno« manjkavim, dvojbenim, tehnički neprovedivim i međusobno suprotnim propisima – takvi se propisi ne smiju primjenjivati, to jest postupci protiv ribara ne smiju se voditi, barem dok se dvojbe ne uklone izmjenama i dopunama ZSR-a u zakonodavnom postupku.

Predlagatelji smatraju da je zbog navedenog osporeni članak 68. ZSR-a u nesuglasnosti, osim s Ustavom, i s nizom zakona i drugih akata (navode tako Zakon o sustavu državne uprave, Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija, Zakon o policijskim poslovima i ovlastima, Zakon o nadzoru državne granice, Sporazum o suradnji u integriranom upravljanju granicom, Schengenski katalog, Naredbu o granicama ribolovnih područja i ribolovnih zona za športski i gospodarski ribolov i dr.).

Predlagatelji izrijekom predlažu da Ustavni sud poništi dio članka 68. ZSR-a koji glasi »sukladno posebnom zakonu«.

Istodobno predlagatelji predlažu da se stave izvan snage akti Ministarstva koji su u prijedlogu navedeni te da se obustavi njihovo izvršenje odnosno radnje koje se na temelju tih akata poduzimaju.

8. Predlagatelj Darijo Tomić smatra da je članak 22. stavak 2. ZSR-a u nesuglasnosti s člankom 16. Ustava, zbog toga što pojedini ovlaštenici ribolovnog prava (Zajednica športsko ribolovnih udruga, ribolovna društva odnosno savezi i dr.) tu zakonsku normu primjenjuju na način da građanima (ribičima) »državne« dozvole za športski ribolov prodaju skuplje od propisane cijene.

U prijedlogu se ističe da svojim odlukama i drugim aktima, koje donose na svojim sjednicama odnosno skupštinama, navedeni ovlaštenici ribolovnog prava nameću građanima, koji su već kupili »državnu« dozvolu, obvezu da za obavljanje športskog ribolova na najatraktivnijim ribolovnim vodama plate dodatnu cijenu, često bez ikakve prethodne obavijesti. Također nekim svojim aktima pojedini ovlaštenici ribolovnog prava uvjetuju prodaju »državne« dozvole učlanjenjem, koje se dodatno naplaćuje, dok se građanima koji odbiju učlanjenje uskraćuje prodaja »državne« dozvole. »Državne« dozvole uskraćuju se bez obrazloženja i građanima koji nemaju prebivalište na području na kojem ovlaštenik djeluje (»da ne bi dolazili loviti na vode koje nisu domicilno njihove«).

ZSR-om (člancima 2. i 17.) propisano je da ribu na ribolovnim vodama mogu loviti ribiči koji imaju položen ispit za lov riba u športskom ribolovu i koji imaju dozvolu za takav lov, a dozvola je ovlast na temelju koje ribiči mogu obavljati športski ribolov. Cijena dozvole je propisana. Navedeno, kako ističe predlagatelj, predstavlja jedine uvjete pod kojima se građani mogu baviti športskim ribolovom i to njihovo pravo i sloboda ne može se uvjetovati ili na drugi način ograničavati odnosno onemogućavati ni na koji način osim zakonom, i to pod uvjetima koji su Ustavom propisani (članak 16. Ustava).

Osporeni članak 22. stavak 2. ZSR-a stoga je u nesuglasnosti i s člancima 2. i 17. ZSR-a te otvara mogućnost ovlaštenicima ribolovnog prava, koji nisu vlasnici voda ni prirodnih dobara općenito, uključujući ribe, da krše ustavna prava i slobode građana tumačenjem i primjenom članka 22. stavka 2. ZSR-a na opisani način. Stoga podnositelj drži da je osporena zakonska odredba u nesuglasnosti s Ustavom.

B. OCJENA USTAVNOG SUDA

Obrazloženje točke I. izreke

9. Prijedlog skupine od osam predlagatelja moguće je podijeliti na tri cjeline, koje se mogu sažeti na sljedeći način:

a) članak 68. ZSR-a – čije se »poništavanje« predlaže u dijelu koji glasi »sukladno posebnom zakonu« – u nesuglasnosti je s Ustavom zbog nedopustivog uplitanja Ministarstva unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: MUP) u inspekcijske nadležnosti drugog ministarstva, pri čemu je i neprovediv, jer nije razvidno na temelju kojeg »posebnog zakona« je MUP ovlašten postupati;

b) članak 68. ZSR-a u nesuglasnosti je s Ustavom, s nizom zakona, kao i s pravnom stečevinom Europske unije odnosno međunarodno preuzetim obvezama Republike Hrvatske, zato što je ZSR manjkav, a njegove se manjkavosti »nadomještaju« podzakonskim aktima i tumačenjima, koji su suprotni ZSR-u i brojnim drugim zakonima i kojima se ZSR i drugi zakoni zapravo mijenjaju i dopunjuju bez zakonodavne procedure, kao i dovode u međusobnu nesuglasnost;

c) te podzakonske akte stoga valja staviti izvan pravne snage i obustaviti njihovu primjenu.

10. Glede prigovora predlagatelja navedenih pod b) i c) Ustavni sud primjećuje da se oni odnose na ZSR u cjelini i to utoliko što predlagatelji taj Zakon u cjelini smatraju lošim i manjkavim.

U svezi s tim potrebno je naglasiti da Ustavni sud nije »pozitivni zakonodavac« i da je, u okviru svoje nadležnosti propisane člankom 129. alinejom 1. Ustava, ovlašten ocjenjivati suglasnost zakona odnosno pojedine zakonske odredbe s Ustavom u njihovom postojećem sadržaju. On, dakle, nije ovlašten zakon odnosno njegove odredbe ocijeniti neustavnima samo iz razloga što u njima nešto nije uređeno ili je nepotpuno uređeno (osim u iznimnim slučajevima kada su za to ispunjene posebne pretpostavke, što se na konkretan slučaj ne odnosi).

Međutim, prigovori predlagatelja pod b) i c) zapravo se odnose na kvalitetu određenih podzakonskih i inih akata odnosno na činjenicu (ili stajalište predlagatelja) da je sadržaj tih akata takav da mijenja zakone i da stoga oni nisu mogli biti doneseni mimo zakonodavnog postupka. Uz to, takav sadržaj spomenutih akata dovodi do međusobne nesuglasnosti ZSR-a i određenih drugih zakona, a sve zajedno u pravnoj praksi stvara nered i pravnu nesigurnost (zbog čega treba staviti izvan pravne snage te akte i obustaviti njihovu primjenu) te je nedopustivo sa stajališta europske pravne stečevine i međunarodnih obveza Republike Hrvatske.

Ustavni sud napominje da predlagatelji nisu podnijeli prijedlog za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na podzakonske akte na koje u prijedlogu ukazuju, u smislu članka 129. alineje 2. Ustava (a pri čemu pojedini od akata koje predlagatelji spominju ne mogu ni biti predmetom ustavnosudske ocjene, jer im nedostaje svojstvo »drugog propisa«).

Predlagatelji su predložili ustavnosudsku ocjenu ZSR-a (i to jedne njegove konkretne odredbe), to jest postupanje Ustavnog suda na temelju članka 129. alineje 1. Ustava. Ocjenu ustavnosti zakona zatražili su, međutim, s gledišta neustavnosti i nezakonitosti podzakonskih (i inih) akata i s gledišta međusobne neusklađenosti više zakona do koje je zbog toga došlo.

U svezi s tim Ustavni sud ponovo ističe da je, na temelju članka 129. alineje 1. Ustava, ovlašten ocjenjivati suglasnost zakona odnosno pojedine zakonske odredbe s Ustavom. Ovlašten je, dakle, zakone ocjenjivati isključivo s gledišta ustavnih odredaba te stoga ustavnosudska ocjena zakona nije moguća ni s gledišta međusobne suglasnosti dvaju ili više zakona ni s gledišta ustavnosti i zakonitosti propisa podzakonske pravne snage.

11. Zbog svega navedenog, Ustavni sud ovlašten je dati svoju ustavnopravnu ocjenu isključivo u odnosu na onaj dio prijedloga kojim se traži ocjena ustavnosti članka 68. ZSR-a (i »poništenje« jednog njegovog dijela) zbog nesuglasnosti s pojedinim odredbama Ustava.

S obzirom na sadržaj osporene odredbe (nadležnost za provođenje inspekcijskog nadzora) i s obzirom na prigovore predlagatelja koji se na tu odredbu izravno odnose (davanje MUP-u ovlasti koje pripadaju drugom nositelju, netransparentnost konkretnih ovlasti MUP-a), među brojnim ustavnim odredbama na koje se predlagatelji pritom pozivaju, za apstraktnu kontrolu ustavnosti članka 68. ZSR-a mogu biti mjerodavni članak 49. stavci 1., 2. i 3. te članak 55. stavak 1. Ustava.

Preostale odredbe Ustava koje predlagatelji ističu (članak 4. stavak 2., članak 5., članak 14. stavak 2., članak 23., članak 29. stavci 1., 2. i 3., članak 32., članak 35., članak 46. i članak 141. Ustava) takvog su sadržaja i/ili smisla da ne pružaju relevantnu osnovu za ustavnopravnu ocjenu osporene zakonske odredbe.

Naime, protivno (pogrešnom) shvaćanju predlagatelja, pitanje postojanja paralelnih ovlasti dvaju ili više tijela izvršne vlasti u istom pravnom području nije ni u kakvoj svezi s načelom trodiobe državne vlasti (na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu), odnosno s principom međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja tih vlasti (članak 4. Ustava). Članak 5. Ustava je instrumentalna norma u odnosu na članak 3. Ustava – norma koja proklamira načelo ustavnosti i zakonitosti kao »sredstvo« ostvarenja vladavine prava i drugih najviših vrednota ustavnog poretka. Nadalje, članak 141. Ustava predlagatelji nisu istaknuli u odnosu na osporeni članak 68. ZSR-a, već isključivo u kontekstu (i) međunarodno preuzetih obveza Republike Hrvatske da u pravno područje slatkovodnog ribarstva uvede određene zakonske pravne standarde, umjesto nedopustivo nedosljednog i nejasnog načina »uređivanja« tog pravnog područja aktima podzakonske pravne snage odnosno pojedinačnim aktima. Preostale istaknute ustavne odredbe (članak 14. stavak 2., članak 23., članak 29. stavci 1., 2. i 3., članak 32., članak 35. i članak 46.), s obzirom na smisao i intenciju podnesenog prijedloga kao cjeline, mogle bi biti mjerodavne za ocjenu o povredi ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom u pojedinačnim slučajevima odnosno u postupcima koji se, u smislu članka 62. Ustavnog zakona, pokreću ustavnim tužbama protiv konkretnih pojedinačnih pravnih akata tijela državne vlasti. Međutim, u konkretnom slučaju te ustavne odredbe nisu mjerodavne za ocjenu ustavnosti ZSR-a odnosno njegovog članka 68. na temelju onakvih razloga, s onakvog gledišta i s onakvim ishodom kakve imaju u vidu predlagatelji, a objektivnih i ustavnopravno relevantnih razloga za ocjenjivanje ustavnosti članka 68. ZSR-a u odnosu na te ustavne odredbe nema.

12. Slijedom navedenog, Ustavni sud je osporeni članak 68. ZSR-a razmotrio sa stajališta članka 49. stavaka 1., 2. i 3., odnosno članka 55. stavka 1. Ustava, ali i sa stajališta članka 117. stavka 1. Ustava, premda se predlagatelji na tu ustavnu odredbu nisu izričito pozvali, dok je Ustavni sud smatra relevantnom.

Člankom 49. Ustava propisano je:

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...)

Država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva.

(...)«

Člankom 55. Ustava propisano je:

»Članak 55.

Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.

(...)«

Člankom 117. stavkom 1. Ustava propisano je:

»Članak 117.

Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihovog obavljanja uređuju se zakonom.

(...).«

13. Prema osporenom članku 68. ZSR-a (citiran u točki 6. obrazloženja), inspekcijski nadzor nad provedbom ZSR-a i propisa donesenih na temelju njega obavlja ribarska inspekcija Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja i ovlaštene službene osobe Ministarstva unutarnjih poslova, sukladno posebnom zakonu.

Ustavni sud primjećuje da iz podnesenog prijedloga nije razvidno zbog čega predlagatelji predlažu da se iz pravnog poretka ukloni samo posljednji dio osporene odredbe (»sukladno posebnom zakonu«), a ne i cjelokupan dio koji ovlasti inspekcijskog nadzora daje ovlaštenim službenim osobama MUP-a, kada je za predlagatelje prijeporno upravo to pitanje.

No, polazeći od izrijekom osporenog dijela članka 68. ZSR-a (»sukladno posebnom zakonu«), valja najprije napomenuti da ovdje nije riječ o nedefiniranom i nepoznatom zakonu (i stoga nedefiniranim i nepoznatim ovlastima službenika MUP-a, zbog čega bi članak 68. ZSR-a bio neprovediv), već je riječ o posebnom zakonu (lex specialis), to jest onom zakonu koji propisuje konkretne ovlasti i način postupanja ovlaštenih službenih osoba MUP-a, a to je trenutačno Zakon o policijskim poslovima i ovlastima (»Narodne novine« broj 76/09.).

Dakle, postupanje ovlaštenih službenih osoba MUP-a prema tom posebnom zakonu, u obavljanju nadzora nad provedbom ZSR-a, u najužoj je svezi s činjenicom da ZSR, među inim, sadrži značajan broj odredaba koje adresatima tog Zakona izriču određene naloge odnosno zabrane, kao i niz odredaba koje su po svojoj pravnoj prirodi izričite materijalnopravne prekršajne odredbe. Kršenje određenih naloga odnosno zabrana propisanih ZSR-om može, osim prekršaja, pod određenim uvjetima predstavljati i kazneno djelo. Pritom nije potrebno posebno obrazlagati činjenicu da među temeljne funkcije policije (ovlaštenih službenih osoba MUP-a) spada postupanje prema počiniteljima prekršaja odnosno kaznenih djela.

S druge strane, nadležna tijela, obveze, ovlasti i način postupanja u okviru provedbe inspekcijskog nadzora propisani su Zakonom o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 75/93., 48/99., 15/00., 59/01., 190/03. – pročišćeni tekst, 199/03. i 79/07., članci 23. do 32.), dok je osporenim člankom 68. ZSR-a određeno da inspekcijski nadzor nad provedbom, konkretno, ZSR-a i propisa donesenih na temelju njega, provodi ribarska inspekcija Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja. To su u odnosu na ovlasti ribarske inspekcije posebni zakoni. Ribarska inspekcija postupa, dakle, na temelju navedena dva zakona, njezine su ovlasti najvećim dijelom šire i kvalitativno drugačije od ovlasti službenih osoba MUP-a i tek su u neznatnom dijelu jednake pojedinim ovlastima službenih osoba MUP-a (utvrđivanje identiteta osoba, podnošenje kaznenih prijava i sl.), a pri čemu je inspekcija izričito ovlaštena (u slučaju fizičkog otpora ili osnovano očekivanog otpora) i zatražiti pomoć ovlaštenih službenih osoba MUP-a (članak 31. Zakona o sustavu državne uprave).

Imajući u vidu navedeno, u osporenom članku 68. ZSR-a nije riječ o takvim ingerencijama dvaju državnih tijela koje bi bile u međusobnoj koliziji, već je zadaća i ribarskih inspektora i ovlaštenih službenika MUP-a da obavljaju inspekcijski nadzor (odnosno nadzor) nad provedbom ZSR-a i odgovarajućih podzakonskih akata tako da postupaju na način koji je za svakog od njih zakonom propisan – za ribarske inspektore Zakonom o sustavu državne uprave i ZSR-om, a za ovlaštene službenike MUP-a Zakonom o policijskim poslovima i ovlastima, kao i da pritom međusobno surađuju.

Svaka država, pa i Republika Hrvatska, mora imati, i ima, mehanizme – uključujući i one represivne – radi osiguranja i zaštite vrednota ustavnog poretka, pa se, s ustavnopravnog gledišta, ne ukazuje prijepornim (ni) takvo zakonodavno rješenje koje dvama tijelima izvršne vlasti daje određene ovlasti u istom pravnom području, kad za to postoje opravdani razlozi. Pitanje međusobne usklađenosti tih ovlasti i pitanje provedbe (primjene) ovlasti u pojedinačnim slučajevima nije, međutim, ustavnopravno pitanje koje bi mogao razmatrati Ustavni sud u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

Zbog navedenog, prema ocjeni Ustavnog suda, članak 68. ZSR-a nije u nesuglasnosti s člankom 117. stavkom 1. Ustava.

14. Iz podnesenog prijedloga proizlazi stajalište predlagatelja da su člankom 68. ZSR-a narušena njihova poduzetnička prava i pravo na rad (članci 49. i 55. Ustava).

Međutim, i iz sadržaja samog prijedloga razabire se da (eventualno) narušavanje poduzetničkih prava i prava na rad nije moguće dovesti u vezu s osporenim člankom 68. ZSR-a, pa ni s činjenicom da, prema toj odredbi, ovlasti u okviru nadzora nad provedbom ZSR-a pripadaju dvama tijelima.

Naime, legitimno je pravo zakonodavca da, radi osiguranja i zaštite vrednota ustavnog poretka, propiše mjere nadzora i ovlasti tijela koja će nadzor u određenom pravnom području provoditi. Stoga sama činjenica da je člankom 68. ZSR-a propisan inspekcijski nadzor nad provedbom ZSR-a i odgovarajućih podzakonskih akata, to jest nad zakonitošću postupanja pravnih i fizičkih osoba u području slatkovodnog ribarstva, da su određena tijela koja će taj nadzor provoditi i propisi na temelju kojih se nadzor ima provoditi, ne vrijeđa Ustavom zajamčena poduzetnička prava i pravo na rad slatkovodnih ribara.

Ustavni sud ponavlja da pitanje međusobne usklađenosti ovlasti i djelovanja ovlaštenih tijela, odnosno pitanje same primjene ovlasti u pojedinačnim slučajevima (što nedvojbeno može dovesti do povrede ustavnih prava pojedine fizičke ili pravne osobe konkretnim pojedinačnim pravnim aktom) nije ustavnopravno pitanje koje bi mogao razmatrati Ustavni sud u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom.

Zbog navedenog, prema ocjeni Ustavnog suda, članak 68. ZSR-a nije u nesuglasnosti ni s člancima 49. i 55. Ustava.

15. Imajući u vidu sve izloženo u točkama 11. do 14. ovog obrazloženja, Ustavni sud je, u povodu prijedloga skupine osam predlagatelja, utvrdio da on ne sadrži ustavnopravno relevantne razloge za pokretanje ustavnosudskog postupka te je, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, riješio kao u točki I. izreke.

Obrazloženje točke II. izreke

16. Ustavni sud primjećuje da se prijedlogom predlagatelja Darija Tomića, prije svega, osporavaju akti ovlaštenika ribolovnog prava i njihova praksa, o kojoj predlagatelj očito ima osobnih saznanja, kroz koje akte i praksu ovlaštenici ribolovnog prava, kako to proizlazi iz navoda predlagatelja, sebi uzimaju određene ovlasti koje im prema zakonu ne pripadaju, a na štetu građana.

Predlagatelj navodi da neustavnim smatra »tumačenje i primjenu« članka 22. stavka 2. ZSR-a od strane ovlaštenika ribolovnog prava, to jest upućuje na upitnost tumačenja i primjene, a ne na upitnost same zakonske norme koju izrijekom osporava. Naime, predlagatelj nalazi prijepornim članak 22. stavak 2. ZSR-a utoliko što je u dijelu te odredbe utvrđena obveza građana na »poštivanja organizacijske strukture i odluka ovlaštenika ribolovnog prava«. Proizlazi da takvu zakonsku formulaciju smatra izvorištem neustavnog i nezakonitog postupanja ovlaštenika ribolovnog prava, jer je oni tumače kao svoje neograničeno pravo da, neovisno o zakonu, uređuju pojedina pitanja vlastitim aktima i tako ograničavaju odnosno uskraćuju zakonska prava građanima.

Ni ZSR u cjelini, ni članak 22. ZSR-a u cjelini, a ni njegov stavak 2., ne sadrže i ne mogu sadržavati odredbe kojima bi ovlaštenici ribolovnog prava bili ovlašteni donositi akte sadržaja suprotnog Ustavu i zakonu, niti postupati na način na koji, prema navodima predlagatelja, postupaju. Međutim, i pogrešno tumačenje i primjena zakona, uključujući i njegovu eventualnu zlouporabu, sami po sebi, nemaju utjecaja na suglasnost same zakonske norme s Ustavom. Stoga praksa kojom se, prema tvrdnjama predlagatelja, samovoljno prekoračuju ovlasti date zakonom ne može biti mjerodavan kriterij za ocjenu o suglasnosti tog zakona s Ustavom ni s kojeg ustavnopravnog aspekta, pa tako ni s aspekta načela razmjernosti, sadržanog u članku 16. Ustava, koji glasi:

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

Naime, u odnosu na legitimni cilj zakona razmjerna mogu biti, u ustavnopravnom smislu, samo ona ograničenja sloboda i prava koja iz zakona proizlaze i na njemu se temelje, a nikako ona koja su posljedica protuzakonitog djelovanja. Takva (protuzakonita) ograničenja, međutim, i nisu u domeni ustavnosudske ocjene, ali mogu biti, primjerice (kao u konkretnom slučaju), u domeni inspekcijskog nadzora nad provedbom ZSR-a.

17. Nadležnosti Ustavnog suda utvrđene su člankom 129. Ustava Republike Hrvatske, a alinejom 1. članka 129. Ustava propisano je da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom.

Člankom 55. stavkom 1. Ustavnog zakona propisano je da će Ustavni sud ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nisu suglasni s Ustavom.

Ustavni sud u postupku tzv. apstraktne kontrole ustavnosti nije nadležan ocjenjivati primjenu osporenog zakona ili njegovih pojedinih odredaba. Ovo stajalište Ustavni sud je izrazio u više svojih rješenja (primjerice, rješenje broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004. godine – »Narodne novine« broj 175/04., rješenje broj: U-I-2823/2002 od 28. siječnja 2004., rješenje broj: U-I-671/2001 od 24. svibnja 2005. i dr.), u kojima je istaknuto da primjena zakona ili njegovih pojedinih odredaba može biti predmet ocjene samo u postupku koji je pred Ustavnim sudom pokrenut ustavnom tužbom, u smislu članka 62. Ustavnog zakona.

18. Slijedom izloženog u točkama 16. i 17. ovog obrazloženja, a na temelju članka 32. Ustavnog zakona, kojim je propisano da će Ustavni sud rješenjem odbaciti prijedlog kada nije nadležan za odlučivanje, Ustavni sud je donio rješenje kao u točki II. izreke.

19. Objava rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1477/2007
U-I-1893/2010

Zagreb, 15. veljače 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 25/2011-544