## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1991/2006 i U-I-3067/2007 od 14. lipnja 2011.

### NN 77/2011 (7.7.2011.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1991/2006 i U-I-3067/2007 od 14. lipnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1643

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), na sjednici održanoj 14. lipnja 2011. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 74. i 75. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10.-odluka Ustavnog suda i 121/10.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 74. i 75. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10.-odluka Ustavnog suda i 121/10.; u daljnjem tekstu: ZOMO) podnijeli su Dragutin Menard iz Zagreba (predmet broj: U-I-1991/2006) i Ivan Dabo iz Novalje (predmet broj: U-I-3067/2007).

2. Pozivom na članak 42. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prijedlozi predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe ZOMO-a poslani su na odgovor ministarstvu nadležnom za mirovinsko osiguranje i Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), koji su dostavili tražena očitovanja.

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

3. Članci 74. i 75. ZOMO-a glase:

»Članak 74.

Svota mirovine izračunava se tako da se osobni bodovi pomnože s mirovinskim faktorom i aktualnom vrijednošću mirovine na dan ostvarivanja prava na mirovinu.«

»Članak 75.

(1) Vrijednosni bodovi utvrđuju se na temelju plaća i osnovica osiguranja ostvarenih nakon 1. siječnja 1970. tako da se plaća, odnosno osnovica osiguranja utvrđena za svaku kalendarsku godinu podijeli s prosječnom godišnjom plaćom svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj za istu kalendarsku godinu. Plaće ili osnovice koje su u bruto svoti dijele se s prosječnom bruto plaćom, a ako su u neto svoti s prosječnom neto plaćom.

(2) Za utvrđivanje vrijednosnih bodova za kalendarske godine, počevši od 1. siječnja 2003., u kojima je osiguranik ostvarivao plaću, odnosno osnovicu veću od najviše godišnje osnovice za obračunavanje doprinosa prema propisima o doprinosima za obvezna osiguranja, uzima se najviša godišnja osnovica za godinu za koju se utvrđuju vrijednosni bodovi razmjerno stažu osiguranja ostvarenom u toj godini.

(3) Za utvrđivanje vrijednosnih bodova za staž osiguranja navršen prema članku 25. stavku 6. ovoga Zakona, uz plaću ostvarenu u odnosnoj kalendarskoj godini, uzima se i osnovica za obračun i plaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje razmjerno stažu osiguranja ostvarenom prema toj odredbi.

(4) Vrijednosni bodovi iz stavka 1. ovoga članka utvrđuju se i na temelju drugih dohodaka na koje su plaćeni doprinosi za obvezno mirovinsko osiguranje.

(5) Za razdoblja mirovinskog staža navršenog do 31. prosinca 1969. uzimaju se prosječni vrijednosni bodovi. Prosječni vrijednosni bodovi uzimaju se i za razdoblja mirovinskog staža navršenog nakon 1. siječnja 1970. u kojima nije ostvarena plaća, odnosno osnovica osiguranja ili ne postoje podaci o plaći, odnosno osnovici osiguranja, kao i za razdoblja u kojima su osiguranici dok su imali status prognanika imali pravo na minimalnu plaću.

(6) Prosječni vrijednosni bodovi utvrđuju se tako da se zbroj vrijednosnih bodova iz stavka 1. ovoga članka, članka 76. i 77. ovoga Zakona podijeli s razdobljem za koje su obračunati.

(7) Osiguraniku kojem se ne mogu utvrditi vrijednosni bodovi ni za jednu kalendarsku godinu nakon 1. siječnja 1970. zbog toga što osiguranik nakon toga dana nije bio osiguran ili za razdoblja nakon toga dana nema podataka o plaći, odnosno osnovici osiguranja, vrijednosni bodovi će se utvrditi tako da će se za svaku godinu mirovinskog staža uzeti jedan vrijednosni bod.

(8) Plaća ostvarena za godinu u kojoj se ostvaruje pravo na mirovinu ne uzima se za utvrđivanje vrijednosnih bodova, već se za tu godinu uzimaju prosječni vrijednosni bodovi iz stavka 6. ovoga članka razmjerno stažu osiguranja u toj godini.

(9) Kada je ukupni mirovinski staž navršen u godinama, mjesecima i danima, tada se ukupni mirovinski staž računa tako da se za svaki dodatni mjesec navršenoga staža punim godinama dodaje po 0,0834, a za svaki dodatni dan po 0,00274.

(10) Jedan vrijednosni bod u smislu stavka 1. ovoga članka predstavlja plaću u visini prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u jednoj kalendarskoj godini.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. U svom prijedlogu Dragutin Menard iz Zagreba smatra da su članci 75. i 75. ZOMO-a suprotni članku 3. Ustava. Smatra da je suprotno Ustavu da Vlada Republike Hrvatske određuje početnu aktualnu vrijednost boda za izračunavanje mirovina po ZOMO-u. Smatra da Vlada Republike Hrvatske ima nadzorni položaj nad sustavom mirovinskog osiguranja te ona ne može u njemu aktivno sudjelovati. Smatra da su navedene zakonske odredbe nedorečene jer u određivanju aktualne vrijednosti boda postoji »neodređeni uticaj varijabilnih elemenata«. Varijabilni elementi su: količina ukupnih osobnih bodova umirovljenika, novčana sredstva, te ukupan broj umirovljenika. Njihov utjecaj se očituje u vremenskim razdobljima: mjesečno, godišnje i u nizu godina. Smatra da se osporenim odredbama ne omogućava i usklađivanje visine mirovina s troškovima života te time dolazi do nejednakosti između korisnika mirovina i uplatitelja doprinosa.

Smatra da nedorečenost tih normi omogućava subjektivna tumačenja i primjenu s velikim posljedicama na ustavni poredak Republike Hrvatske. Predlaže ukidanje članaka 74. i 75. ZOMO-a.

4.1. Ivan Dabo u svom prijedlogu navodi da je članak 75. stavak 7. ZOMO-a nesuglasan Ustavu jer je u suprotnosti s člankom 3. ZOMO-a odnosno s načelom uzajamnosti kao osnovnim načelom mirovinskog sustava (uz načelo solidarnosti) a prema kojemu se prava ostvaruju na temelju tekućeg i minulog rada, odnosno prema kojemu mirovina ovisi o svotama uplaćenih doprinosa odnosno radnom doprinosu svakog konkretnog osiguranika.

Napominje da su u prijašnjem sustavu osiguranici koji nisu imali podatke o plaći bili razvrstani po osnovi stručne spreme i kvalifikacije i dužini mirovinskog staža u kategorije I. do V. tako da je npr. I. kategoriju činila visoka stručna sprema, dok prema novom sustavu se člankom 75. stavkom 7. ZOMO-a, omogućuje potpuno izjednačavanje radnih doprinosa za sve osiguranike koji se među sobom razlikuju po stručnoj spremi i obrazovanju odnosno kvalifikaciji, tako da se npr. doktor znanosti izjednačuje s NKV radnikom, čime je došlo do povrede članka 3. Ustava o socijalnoj pravdi, smatra predlagatelj, te predlaže ukidanje te zakonske odredbe.

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

5. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim slijedeće odredbe Ustava:

»Članak 1.

Republika Hrvatska (...) je (...) socijalna država.

(...)«

»Članak 3.

(...) jednakost, (...) socijalna pravda, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

6. Pri donošenju odluke o prijedlozima predlagatelja, Ustavni sud je pošao od stajališta koja su zauzeta u odluci i rješenju broj: U-I-988/1998 i dr. od 17. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 40/10.), a osobito o sljedećim stajalištima:

»Posljednje je pitanje, vezano uz pravnu narav prava na mirovinu u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, sljedeće: ima li zakonodavac ustavnopravnu ovlast ukidati pojedina prava iz tog podsustava?

Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Poveže li se ta zakonodavčeva ustavna ovlast s člankom 56. stavkom 1. Ustava, proizlazi da je Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje, što uključuje i mirovinsko osiguranje.

U tom je smislu nesporno da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

(...)

Ustavni sud podsjeća da je sloboda zakonodavca u redefiniranju kataloga osiguranih prava iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti podložna samo općim ustavnim ograničenjima, to jest obvezom zakonodavca da u uređivanju 'prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje' uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite opća ustavna dobra i vrednote, osobito Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode pojedinaca.

U području mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ti se zahtjevi najjasnije očituju u obvezi zakonodavca da pri redefiniranju kataloga osiguranih mirovinskih prava ne naruši samu bit 'prava na mirovinu', pri čemu nove zakonske mjere ne smiju proizvesti Ustavom zabranjene diskriminacijske učinke.

Ustavni sud smatra važnim posebno istaknuti da eventualni gubitak određenog dijela (postotka) dotadašnje mirovine ili drugog mirovinskog davanja, koji može biti posljedica novih zakonskih mjera kojima se redefiniraju dotada osigurana mirovinska prava, ne znači a priori i narušavanje biti 'prava na mirovinu', sve dok je takav eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg mirovinskog davanja rezultat generalnog redefiniranja osiguranih prava u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti i razmjeran je po svojim učincima. To je opće, široko postavljeno pravilo. Sve ostalo ovisi o okolnostima konkretnog slučaja.

(...)

Ustavni sud ponavlja da se mirovine i druga socijalna davanja iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ne mogu podvesti pod pravo vlasništva u smislu privatnog prava, jer je riječ o davanjima javnopravne naravi, koja izviru iz sustava obveznih doprinosa s posebnom javnopravnom svrhom. U tom je smislu ustavnopravno dopušteno mijenjati, pa i ukidati, pojedine vrste (oblike) mirovinskih davanja iz tog sustava do granice koja ne dovodi u pitanje samu bit 'prava na mirovinu'.«

Ustavni sud ponovno ističe da zakonodavac ima ustavnu ovlast uređivati i mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

7. Uz prijedloge za ocjenu ustavnosti članaka 74. i 75. ZOMO-a, Ustavni sud ističe da novi mirovinski sustav obračuna mirovina, odnosno podsustav obveznog mirovinskog osiguranja međugeneracijske solidarnosti počiva na dva osnovna načela i to na načelu uzajamnosti kao primarnom kojim se nastoji osigurati jačanje međuovisnosti između visine mirovina i iznosa plaćenih doprinosa za vrijeme osiguranja, te na načelu solidarnosti koje se temelji na utvrđivanju maksimuma i minimuma prava iz prve razine mirovinskog osiguranja međugeneracijske solidarnosti i to i preko instituta najniže mirovine (kao donje razine prava koja je ovisna o mirovinskom stažu osiguranika i određuje se u visini 0,825% prosječne bruto plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj iz 1998. po godini staža, te usklađuje prema aktualnoj vrijednosti mirovine), najviše mirovine (kao gornje razine prava iz I. stupa mirovinskog osiguranja koja se određuje kao umnožak 3.8 prosječnih vrijednosnih bodova i ukupnog mirovinskog staža, uz primjenu polaznog i mirovinskog faktora), te preko presumpcije ostvarenih 40 godina mirovinskog staža ako je invalidnosti ili smrt osiguranika nastala zbog profesionalnih uzroka. Načelo solidarnosti manifestira se također preko određivanja »zajamčenog« vrijednosnog boda (1) kao vrijednosnog boda u visini prosječne plaće svih zaposlenih u istoj kalendarskoj godini, ali koji se određuje samo ako osiguranik nema podataka o ostvarenoj plaći niti za jednu godinu osiguranja nakon 1. siječnja 1970. ili nije ostvario plaću nakon 1. siječnja 1970.

U cilju stabilizacije i financijske održivosti mirovinskog sustava ZOMO-om (koji je rezultat započete reforme mirovinskog sustava) počevši od 1. siječnja 1999. uvedena je, uz ostale novine u pogledu pooštrenih uvjeta za stjecanje prava i nova mirovinska formula za određivanje mirovine, koja se temelji na tzv. bodovnom sustavu.

8. Mirovinska formula za određivanje mirovine prema ZOMO-u uređena je člankom 74. ZOMO-a prema kojoj se svota mirovine izračunava tako da se osobni bodovi (članak 79. ZOMO-a) pomnože s mirovinskim faktorom (članak 80. ZOMO-a) i aktualnom vrijednosti mirovine na dan ostvarivanja prava na mirovinu (članak 81. ZOMO-a). Ona je odraz načela solidarnosti i načela uzajamnosti te sadržava i elemente tržišta rada. Zakonodavac je ovlašten u okviru uređivanja prava iz mirovinskog sustava, odrediti i formulu za izračun mirovine, držeći se pri tome temeljnih zahtjeva u svezi propisivanja prava iz mirovinskog osiguranja kako su navedena u točki 6. obrazloženja ovog rješenja.

Osobni bodovi osiguranika određuju se pri tome na temelju prosječnih vrijednosnih bodova osiguranika, te ukupnog mirovinskog staža osiguranika, i na temelju starosne dobi u trenutku ostvarivanja prava, koja se izražava putem polaznog faktora.

8.1. Prema članku 75. stavku 1. ZOMO-a vrijednosni bodovi se utvrđuju na temelju plaća i osnovica osiguranja ostvarenih nakon 1. siječnja 1970. tako da se plaća, odnosno osnovica osiguranja utvrđena za svaku kalendarsku godinu podijeli s prosječnom godišnjom plaćom svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj u istoj kalendarskoj godini. Plaće ili osnovice u bruto svoti dijele se s prosječnom bruto plaćom, a ako su u neto svoti s prosječnom neto plaćom.

To znači da svota mirovine ne ovisi samo o ostvarenim plaćama osiguranika nego i odnosu te ostvarene godišnje plaće za pojedinu kalendarsku godinu u odnosu na prosječnu plaću svih zaposlenih za istu kalendarsku godinu, zatim starosnoj dobi osiguranika u trenutku ostvarivanja prava, te ukupnom mirovinskom stažu osiguranika za određivanje mirovine.

Prema stavku 6. članka 75. ZOMO-a prosječni vrijednosni bodovi utvrđuju se tako da se zbroj vrijednosnih bodova iz stavaka 1. do 4. tog članka te članaka 76. i 77. ZOMO-a podijeli s razdobljem za koje su obračunati. Prema članku 75. stavku 10. ZOMO-a jedan vrijednosni bod u smislu stavka 1. tog članka predstavlja plaću u visini prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u jednoj kalendarskoj godini.

Prema članku 79. ZOMO-a osobni bodovi za određivanje mirovine dobivaju se tako da se prosječni vrijednosni bodovi iz članka 75. stavka 6. ZOMO-a pomnože s ukupnim mirovinskim stažem i polaznim faktorom.

U prijelaznom razdoblju do primjene članka 75. stavka 6. ZOMO-a i time osiguranja pune međuovisnosti između ostvarenih plaća odnosno uplaćenih doprinosa na svotu mirovine primjenjivala se prijelazna odredba članka 174. ZOMO-a, kojom je bio propisan način određivanja mirovina u prijelaznom razdoblju od 1. siječnja 1999. do 31. prosinca 2009., radi postupnog produžavanja obračunskog razdoblja za izračun svote mirovine, na puni radni vijek.

Dakle, odredbama članka 75. stavaka 1. do 10. ZOMO-a uređen je način na koji se utvrđuju vrijednosni bodovi i kako se utvrđuju prosječni vrijednosni bodovi. Stoga je i člankom 75. stavkom 10. ZOMO-a utvrđeno kao temeljna veličina vrijednosni bod (1), jer plaća u visini prosječne plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj podijeljena s prosječnom plaćom svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj daje vrijednosni bod.

8.2. Budući da se razina mirovine zasniva na izračunu vrijednosnih bodova iz čitavog radnog vijeka, računajući počevši od 1. siječnja 1970. nadalje, odredba stavka 7. članka 75. ZOMO-a o zajamčenom vrijednosnom bodu uzima se samo u slučaju kad za osiguranika nema podataka ni za jednu godinu osiguranja o ostvarenoj plaći (što je samo teoretska mogućnost), a ako postoji podatak o stvarno ostvarenoj plaći barem za jednu ili više godina osiguranja (ili barem za jedan dan) prosječni vrijednosni bodovi izračunavaju se na temelju stvarno ostvarenih plaća koje su poznate. Zbog toga je gotovo u svim slučajevima kada je to moguće poštovano načelo uzajamnosti u pogledu visine mirovine (prema tome visina davanja iz osiguranja ovisi o visini ulaganja).

Stoga se odredba stavka 7. članka 75. ZOMO-a primjenjuje isključivo za slučaj kad osiguranik ni za jednu godinu osiguranja od 1970. nadalje nema podataka o ostvarenoj plaći, a ne u slučajevima kad su za pojedine godine podaci o plaći osiguranika poznati, kako smatra predlagatelj Ivan Dabo, već se takvim osiguranicima o kojima za pojedine godine imaju podatke o plaći odnosno ako se uspiju pronaći u postupku ostvarivanja prava, prosječni vrijednosni bodovi računaju na temelju vrijednosnih bodova izračunatih za godine osiguranja u kojima je osiguranik ostvario plaću, suglasno ostalim odredbama članka 75. ZOMO-a.

Prema tome, članak 75. stavak 7. ZOMO-a nije u nesuglasnosti s člankom 57. u svezi s člankom 3. Ustava, jer u bodovnom sustavu obračuna mirovina vrijednosni bodovi zajamčeni su tom zakonskom odredbom u visini prosječne plaće u Republici Hrvatskoj, koja se primjenjuje samo na one osiguranike za koje nisu poznati podaci o plaći niti za jednu godinu osiguranja (odnosno niti za jedan dan) osiguranja (nakon 1. siječnja 1970.).

Riječ je dakle, upravo o zaštitnoj normi za one osiguranike za koje podaci više ne postoje zbog više sile (poplave, požara, ratnih okolnosti i sl.). Stoga nema osnove da se za osiguranike za koje nema podataka o plaći, takvi osiguranici različito vrednuju u pogledu visine plaće koja bi se uzela za izračun prosječnih bodova odnosno da se zajamčeni vrijednosni bod određuje ovisno o stručnoj spremi i kvalifikaciji, pozivom na propise ranijeg mirovinskog sustava, jer se taj sustav temeljio na valorizaciji ostvarenih plaća iz ranijih godina osiguranja na razinu plaća iz godine koja prethodi posljednjoj godini rada, pri čemu su se valorizacijski koeficijenti za preračunavanje plaća iz ranijih godina na razinu plaća iz posljednje godine rada formirali upravo na temelju prosjeka plaća svih zaposlenih u državi u godini ostvarivanja prava.

9. Na kraju Ustavni sud napominje da se svim korisnicima mirovine prema ZOMO-u isplaćuje dodatak na mirovinu prema Zakonu o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 79/07.). Na taj je način, na temelju navedenih zakonskih mjera, u velikom broju slučajeva poboljšan materijalni položaj današnjih korisnika prava iz mirovinskog sustava, koji su ta prava ostvarili prema prijašnjim i važećim propisima.

10. Iz navedenih razloga Ustavni sud nije prihvatio navode predlagatelja da članci 74. i 75. ZOMO-a nisu u suglasnosti s člancima 1. stavkom 1., 3., 5. i 57. Ustava.

11. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja.

Točka II. izreke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1991/2006

U-I-3067/2007

Zagreb, 14. lipnja 2011.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 77/2011-1643