### NN 83/2015 (28.7.2015.), Presuda i Rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-76/14-14 od 2. srpnja 2015.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1629

PRESUDA

I

RJEŠENJE

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jasminke Jenjić, predsjednice vijeća, mr. sc. Mirjane Juričić i Sanje Štefan, članova vijeća, te Ivane Firšt, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja OT-Optima Telekom d.d., Bani 75a iz Zagreba, zastupan po Ivi Dragić, dipl. iur., protiv privremenog rješenja tužene Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupaju Domagoj Maričić, dipl. iur., i Lidija Antonić, dipl. iur., po generalnoj punomoći Su-164/15, nakon održane javne rasprave 29. lipnja 2015., 2. srpnja 2015. donio je sljedeću presudu i rješenje:

riješio je

U dijelu tužbenog zahtjeva pod točkom 1. izreke privremenog rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-01/14-03/04, urbroj: 376-11-14-8 od 3. srpnja 2014. spor se obustavlja.

presudio je

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenjem privremenog rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-01/14-03/04, urbroj: 376-11-14-8 od 3. srpnja 2014. u dijelu točke 2. i 3. izreke rješenja.

Ova će se presuda i rješenje objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Tužitelj je osporio privremeno rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti klasa: UP/I-344-01/14-03/04, urbroj: 376-11-14-8 od 3. srpnja 2014. kojim je u točki 1. određen operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike te mu je određena regulatorna obveza nadzora maloprodajnih cijena usluga pod istim uvjetima pod kojima je regulatorna obveza određena trgovačkom društvu Iskon Internet d.d. iz Zagreba, Garićgradska 18, odlukom HAKOM-a od 6. travnja 2011., klasa: UP/I-344-01/10-01/456, urbroj: 376-11-11-25. Regulatorna obveza ostaje na snazi sve do dovršetka postupka analize tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike.

Pod točkom 2. izreke privremenog rješenja tužitelj je određen operatorom sa značajnom tržišnom snagom na tržištu maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu te mu je u svrhu nadzora maloprodajnih cijena usluga određena regulatorna obveza zabrane sprječavanja ulaska na tržište ili ograničavanja tržišnog natjecanja određivanjem preniskih cijena usluga, zabrane davanja neopravdane prednosti pojedinim krajnjim korisnicima usluga te zabrana neopravdanog povezivanja određenih vrsta usluga pod istim uvjetima kako su navedene regulatorne obveze određene trgovačkom društvu Iskon Internet d.d., Garićgradska 18 odlukom HAKOM-a od 21. ožujka 2012. (klasa: UP/I-344-01/11-07/07, urbroj: 376-11-12-9) s time da te obveze ostaju također na snazi do dovršetka postupka analize navedenog tržišta.

Točkom 3. izreke rješenja tužitelj je obvezan postupiti po privremenom rješenju odmah po primitku, a dokaz da su postojeće cijene za uslugu širokopojasnog pristupa internetu i IBTV uslugu u skladu s regulatornim obvezama i mjerama koje su mu određene, odnosno da su troškovno usmjerene, obvezan je dostaviti HAKOM-u najkasnije do 1. rujna 2014.

U tužbi je tužitelj istaknuo razloge nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, povrede pravila postupka što je imalo utjecaja na rješavanje stvari te što je izreka nejasna, a pravni propis pogrešno primijenjen.

Tužitelj je podnio zahtjev za odgodnim učinkom tužbe nalazeći kako nisu ispunjeni uvjeti za donošenje privremenog rješenja jer je isto preuranjeno, doneseno prije dana s kojim je nastupila koncentracija poduzetnika u skladu s Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja i objavom Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja koju uz tužbu prilaže (objava od 18. srpnja 2014.).

U odnosu na postupovne povrede ističe da je tuženik pravna osoba s javnim ovlastima te se dužna pridržavati odredbi Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« 47/09-dalje u tekstu: ZUP) te prije donošenja rješenja provesti postupak u cilju rješavanja upravne stvari, a tek ako prema okolnostima slučaja utvrdi da je to potrebno, donijeti privremeno rješenje na temelju činjenica poznatih u vrijeme njegovog donošenja. Pri tome potrebno je uzeti u obzir specifičnosti svakog tržišta, pa ukoliko je nužno prije okončanja postupka analize tržišta donijeti rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja, tek tada postoji ovlaštenje iz članka 100. stavka 3. ZUP-a, što je u predmetnoj stvari izostalo.

Navodi kako je postupak proširenja regulatornih obveza određen Iskon Internetu na tužitelja protivan odredbi članka 52. Zakona o elektroničkim komunikacijama pa je tuženik u ishitrenom postupku, bez ikakve dublje analize predmetne koncentracije Hrvatskog Telekoma i tužitelja, proširio regulatorne obveze određene Iskonu.

Naglašava kako tuženik u postupku koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja nije uopće proveo postupak analize mjerodavnih tržišta nego je rezultate određenih posebnih upravnih postupaka uzeo kao podlogu za donošenje privremenog rješenja, a čime je postupio protivno odredbi članka 52. ZEK-a.

Nastavno navodi što sve treba tuženik utvrditi u postupku analize mjerodavnih tržišta sukladno citiranoj odredbi te s tim u vezi utvrditi je li tržište podložno prethodnoj regulaciji u skladu s člankom 53. ZEK-a i prethodno provesti postupak testa tri mjerila s obzirom da su prema preporuci Europske komisije 2007/879/EC od 18. prosinca 2007. utvrđena tržišta koja su podložna prethodnoj regulaciji. Uz ta tuženik može odrediti i druga ali uz propisno provedeni postupak. S time u vezi ukazuje na mišljenje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja od 19. ožujka 2014.

Nalazi da je tuženik u cijelosti propustio ocijeniti gospodarski položaj tužitelja i Iskon Interneta kao povezanog društva sa Hrvatskim Telekomom čime je propustio utvrditi materijalnu istinu kao što je i propustio utvrditi je li ograničenje prava tužitelja razmjerno cilju koji se u predmetnom postupku želi postići a to je zaštita tržišnog natjecanja na predmetnim tržištima.

Smatra da obrazloženje rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja, klasa: UP/I-034-03/2013-02/207, urbroj: 580-06/41-14-096 od 19. ožujka 2014. potvrđuje njegovo stanovište o potrebi utvrđivanja uvjeta za koncentraciju poduzetnika.

Posebno u odnosu na točku 3. izreke pobijanog rješenja ističe da je određeni rok neprimjeren s obzirom na prirodu i opseg određenih obveza, posebno što je tužitelj u teškoj financijskoj situaciji i sklopio je predstečajnu nagodbu te je morao obustaviti nekoliko promotivnih akcija koje su bile u tijeku, čime je povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa iz članka 6. ZUP-a.

Tužitelj traži održavanje javne rasprave te predlaže da Sud temeljem članka 58. Zakona o upravnim sporovima usvoji upravnu tužbu i u cijelosti poništi pobijano rješenje tuženoga.

Tuženo tijelo u svom odgovoru protivi se tužbi prigovarajući pravovremenosti tužbe slijedom čega predlaže odbacivanje iste kao nepravovremene.

U slučaju da Sud utvrdi tužbu pravovremenom odgovara na navode tužbe u pogledu pravila postupka te obrazlaže način primjene odredbe članka 100. stavka 3. ZUP-a i članka 22. ZEK-a koji nalaže provođenje javne rasprave prije donošenja rješenja kao i u odnosu na druge procesne prigovore.

Obrazlaže da je suština privremenog rješenja da se u cilju zaštite prava stranaka ili javnog interesa, što je konkretno slučaj, privremeno urede prava i obveze stranaka na osnovi podataka koji su poznati u trenutku donošenja rješenja. S obzirom da je prije donošenja privremenog rješenja pokrenut postupak o glavnoj stvari otklanjaju se prigovori tužbe da je isti postupak bio sam sebi svrha već mu je suprotno svrha bila zaštita javnog interesa za vrijeme trajanja redovnih postupaka analize mjerodavnih tržišta.

Odgovara i na prigovore vezane uz postupak usklađivanja iz članka 23. ZEK-a i obrazlaže razliku kod donošenja privremenog rješenja u odnosu na redovni postupak.

Očituje se i na navodne povrede zakona te opovrgava navode tužbe da privremeno rješenje određivanja regulatornih obveza prema ZEK-u i regulatornom okviru Europske unije nije moguće, što je pogrešno, što proizlazi iz članka 7. stavak 2. Okvirne direktive 200/21/EC kao i iz odredbe članka 23. stavka 18. ZEK-a.

U pogledu prigovora na utvrđeno činjenično stanje navodi kao su u privremenom rješenju detaljno opisane okolnosti koje opravdavaju donošenje tog rješenja, pa drži da tužitelj nije niti jednim navodom tužbe doveo u sumnju pravilnost utvrđenih činjenica i potrebu određivanja regulatornih obveza na privremeni način do donošenja odluke u meritumu.

Također navodi da je zatražio mišljenje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja u glavnom postupku jer u postupku donošenja privremenog rješenja to nije dužan. Iz mišljenja AZTN-a od 10. srpnja 2014. dobivenog u glavnom postupku proizlazi kako predviđene mjere zaštite tržišnog natjecanja nisu dovoljne već su potrebne mjere prethodne regulacije tržišta.

Protivi se zahtjevu tužitelja za odgodnim učinkom tužbe te zaključno predlaže da se tužba odbaci kao nepravovremena, a podredno odbije kao neosnovana.

Odgovor tuženoga dostavljen je tužitelju na očitovanje u smislu odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima kao i odgovor zainteresirane osobe Hrvatskog Telekoma koji je pozvan u postupak, a koji se u cijelosti pridružuje navodima tužbe i predlaže da se privremeno rješenje tuženika u cijelosti poništi.

Odlučujući o dopustivosti tužbe, Sud nije našao osnovanim prigovore tuženika u odnosu na pravovremenost tužbe. Naime, iz sadržaja spisa predmeta proizlazi da je osporeno privremeno rješenje dostavljeno tužitelju 3. srpnja 2014.Prema odredbi članka 51. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« 20/10., 143/12. i 152/14. – dalje u tekstu: ZUS) kada je rok određen na dane, dan kada je dostava izvršena odnosno dan u koji pada događaj od kojeg se računa trajanje roka ne uračunava se u rok već se početak roka računa od sljedećeg dana. Prema stavku 3. članka 51. ZUS-a, kada zadnji dan roka pada u nedjelju, na blagdane ili drugi dan kada sud ne radi, rok istječe prvog sljedećeg radnog dana. Rok od 30 dana propisan za podnošenje tužbe odredbom članka 24. stavka 1. ZUS-a počeo je u konkretnoj stvari teći 4. srpnja 2014. i isticao je 2. kolovoza 2014., u subotu, što je dan kada sud ne radi. Stoga je tužba podnesena prvi radni dan, 4. kolovoza 2014. preporučenom pošiljkom na pošti 10138 Zagreb, pravovremena.

U postupku je Sud odlučivao o zahtjevu tužitelja za odgodnim učinkom tužbe te je rješenjem, broj: UsII-76/2014-6 od 11. rujna 2014. isti odbio.

U predmetu je Sud zakazao i održao raspravu na koju su pristupili punomoćnici tužitelja i tuženoga dok punomoćnik zainteresirane osobe, iako uredno pozvan, nije pristupio.

Na raspravi su stranke ostale kod svojih navoda s time što su dodale da je stavkom VI izreke odluke tuženika, klasa: UPI-344-01/14-03/05, urbroj: 376-11-14-14 od 5. studenog 2014. ukinuta točka 1. izreke privremenog rješenja osporenog u predmetnoj upravnoj stvari, što se odnosi na tržište pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike. Slijedom navedenog je punomoćnica tužitelja navela da nema više interesa za vođenje spora u navedenom dijelu zahtjeva, te je Sud rješenjem u tom dijelu tužbenog zahtjeva spor obustavio, dok je u odnosu na preostali dio tužbenog zahtjeva meritorno odlučio pozivom na odredbu članka 43. stavka 1. i stavka 2.ZUS-a te je tužbeni zahtjev ocijenio neosnovanim i odbio.

Naime, ocjenjujući osnovanost tužbe u preostalom dijelu tužbenog zahtjeva Sud nalazi da je osporeno privremeno rješenje doneseno na osnovi potpuno i pravilno utvrđenih činjenica, pravilnom primjenom materijalnog propisa a bez povreda postupka na koje ukazuje tužitelj.

Sud ne nalazi osnovanim prigovore tužitelja o procesnim povredama u smislu povrede odredbe članka 100. stavka 3. ZUP-a koji se primjenjuje u postupanju pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, ako prema okolnostima slučaja prije okončanja postupka treba donijeti rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja ili odnosi, a rješenju će se donijeti na temelju činjenica poznatih u vrijeme njegova donošenja. To rješenje mora biti označeno kao privremeno, a ukinut će se rješenjem kojim se rješava o upravnoj stvari.

Odgovarajuću odredbu sadrži i Zakon o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12, 80/13. i 71/14. – dalje u tekstu: ZEK) koji u članku 23. stavku 18. propisuje da u iznimnim okolnostima, Agencija (HAKOM) može, ako ocijeni da je radi očuvanja tržišnog natjecanja i zaštite interesa korisnika usluga nužno potrebno privremeno urediti određena pitanja, odstupiti će od provedbe postupka iz stavka 2. do 8. ovog članka ili postupaka iz stavka 9. do 17. ovog članka te bez odgode donijeti privremeno rješenje, poštujući načelo razmjernosti. Prema odredbi stavka 19. istog članka ZEK-a. privremeno rješenje ukida se odlukom Agencije koja se donosi nakon provedbe postupaka iz stavka 2. do 8. ovog članka ili postupaka iz stavka 9. do 17. ovog članka a kojom se konačno uređuju odnosna pitanja.

Prema tome, iz izričaja navedenih odredbi ZUP-a i ZEK-a proizlazi da je suština privremenog rješenja u tome da se do donošenja rješenja o glavnoj stvari, u cilju zaštite prava stranaka ili javnog interesa, privremeno urede prava i obveze stranaka na osnovi činjenica koje su postojale u trenutku donošenja rješenja. Kako se citiranom odredbom članka 23. stavka 18. ZEK-a u slučaju donošenja privremenog rješenja odstupa od provedbe postupaka iz stavka 2. do 8. toga članka time su otklonjeni prigovori tužitelja o preuranjenom donošenju s obzirom na propust usklađivanja s Europskom komisijom i BEREC-om.

Također, iz odredbi ZEK-a se ne može zaključiti da su postupci utvrđivanja mjerodavnih tržišta i određivanja regulatornih obveza iz članka 52. do članka 56. tog Zakona izuzeti od mogućnosti donošenja privremenog rješenja, kako implicira tužitelj navodeći što je tuženi sve trebao utvrditi prije donošenja spornog rješenja jer je odlučujuće kod donošenja privremenog rješenja postojanje okolnosti koje opravdavaju donošenje tog rješenja.

Nadalje, iz sadržaja spisa predmeta proizlazi da su u predmetnoj stvari nedvojbeno bile pokrenute aktivnosti za donošenje odluka o glavnoj stvari, jer su bili u tijeku postupci drugog kruga analize tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike u odnosu na koje 18. lipnja 2014. započela javna rasprava. U tijeku je bila i analiza tržišta javno dostupne telefonske usluge u mjesnom/međumjesnom prometu koje se pruža na fiksnoj lokaciji za privatne korisnike od 11. lipnja 2014., a u odnosu na tržište javno dostupne telefonske usluge u mjesnom/međumjesnom prometu koji se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike 11. lipnja 2014. je započela javna rasprava dok je u odnosu na tržište maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu 25. travnja 2014. pokrenut postupak utvrđivanja mjerodavnog tržišta te određeni operatori koji su obavezni dostaviti potrebne podatke za utvrđivanje tog tržišta.

Također, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja je donijela rješenje kojim je uvjetno dopustila koncentraciju (rješenje ATZN-a, klasa: UP/I-034-03/2013-02/007, urbroj: 580-06/41-14-096 OD 19. ožujka 2014.). Navedenim rješenjem je u točki I izreke ocijenjena uvjetno dopuštena koncentracija koja nastaje promjenom kontrole nad poduzetnikom OT-OPTIMA TELEKOM d.d. i stjecanju kontrole nad tim poduzetnikom od strane poduzetnika Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba te su pod točkom II izreke prihvaćene mjere i uvjeti podnositelja prijave koncentracije, a koje su sudionici koncentracije dužni ispuniti kako bi se otkloniti negativni učinci predmetne koncentracije.

Nadalje, pred Trgovačkim sudom u Zagrebu je pravomoćno okončan postupak predstečajne nagodbe u odnosu na tužitelja, te je i po ocjeni Suda tuženo tijelo osnovano ocijenilo da su dopuštanjem koncentracije OPTIME i HT-a te okončanjem predstečajne nagodbe i faktičkim preuzimanjem upravljačkih prava nad tužiteljem nastupile okolnosti koje upućuju da do okončanja redovnog postupka analize tržišta, u cilju sprječavanja nastupa štetnih posljedica po tržišno natjecanje i krajnje korisnike koje se naknadno ne bi mogle otkloniti, potrebno privremeno urediti odnose između sudionika na tržištu na način da se regulatorne obveze određene Iskonu odrede i OPTIMI kao društvu pod kontrolom Hrvatskoga Telekoma.

Na osnovi izloženog ne može se prihvatiti prigovor tužitelja o preuranjenom donošenju privremenog rješenja, a u odnosu na prigovor o nadnevku nastanka koncentracije, eventualna pogreška nije od utjecaja jer je konvalidirana objavom AZTN-a svega nekoliko dana nakon donošenja rješenja.

Iz sadržaja spisa predmeta i izlaganja stranaka na raspravi proizlazi da su stranke pozvane i dale odgovarajuće očitovanje u predmetu te su pomno analizirani argumenti kako OPTIME tako i Hrvatskog Telekoma. Analizirajući sve izloženo, Sud dijeli stanovište tuženika da je u vrijeme odlučivanja o donošenju privremenog rješenja bilo opasnosti da tužitelj utječe na promjenu situacije na tržištu s obzirom da mu nisu bile određene nikakve regulatorne obveze, a kako je cilj tržišnog natjecanja stvaranje uvjeta u kojem potrošači imaju koristi djelovanjem konkurenata na tržištu, bilo je nužno odrediti mjere koje sprječavaju narušavanje slobodnog tržišnog natjecanja.

Stoga, s obzirom da su postojali uvjeti za privremeno proglašenje tužitelja operatorom sa značajnom tržišnom snagom i određivanje regulatornih obveza na tržištima kako je to navedeno, jednako kao Iskon internetu, čime, s obzirom na prirodu privremenog rješenja, nije prejudiciran krajnji ishod. Navedeno se i tijekom postupka dokazalo budući da je u odnosu na mjerodavno tržište pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike donesena odluka u meritumu te je, kako je već spomenuto, stavljeno izvan snage privremeno rješenje u točki 1. izreke.

Nadalje, odlukom tuženika je utvrđeno da mjerodavno tržište maloprodaje širokopojasnog pristupa internetu nije podložno prethodnoj regulaciji te je ukinuta i točka 2. izreke privremenog rješenja, što međutim nije konačno s obzirom da je u tijeku postupak notifikacije kod Europske komisije, pa je s obzirom na tužbeni zahtjev u kojem je tužitelj ustrajao, Sud o navedenom dijelu zahtjeva odlučivao kao što je izloženo, slijedom čega je u smislu odredbe članka 57. stavka 1. ZUS-a isti odbio kao neosnovan.

Objava presude i rješenja temelji se na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Broj: UsII-76/14-14

Zagreb, 2. srpnja 2015.

Predsjednica vijeća

Jasminka Jenjić, v. r.