### NN 49/2019 (15.5.2019.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3924/2009 od 9. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

958

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 9. travnja 2019. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 91. stavka 1. točaka 3. i 4. Zakona o policijskim poslovima i ovlastima (»Narodne novine« broj 76/09. i 92/14.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o policijskim poslovima i ovlastima donio je na temelju članka 88. Ustava šesti (6.) saziv Hrvatskog sabora na 11. sjednici održanoj 30. lipnja 2009. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 30. lipnja 2009. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 86 od 1. srpnja 2009., te je stupio na snagu danom objave.

Na dan donošenja ovog rješenja na snazi je Zakon o policijskim poslovima i ovlastima s izmjenama i dopunama (»Narodne novine« broj 79/09. i 92/14.; u daljnjem tekstu: ZoPPO).

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom podnio je 18. kolovoza 2009. Tomislav Krtinić iz Zaprešića u odnosu na članak 91. stavak 1. točke 3. i 4. ZoPPO-a.

2.1. Predlagatelj smatra da članak 91. stavak 1. točke 3. i 4. ZoPPO-a nisu u suglasnosti s člankom 16. stavkom 2. i člankom 21. stavkom 1. Ustava.

3. Pozivom na članak 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), o prijedlogu predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) broj: 511-01-152-33599/2-2012 od 15. lipnja 2012.

4. Sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović i sudac Davorin Mlakar.

II. OSPORENI ČLANAK ZoPPO-a

5. Člankom 91. stavkom 1. točkama 3. i 4. ZoPPO-a propisano je:

»h) Uporaba vatrenog oružja prema osobama

Članak 91.

Policijski službenik je ovlašten uporabiti vatreno oružje:

(...)

3. ako na drugi način ne može uhititi osobu zatečenu u kaznenom djelu za koje se može izreći kazna zatvora od najmanje deset godina ili osobu za kojom je raspisana potraga zbog počinjenja takvog kaznenog djela.

4. ako na drugi način ne može spriječiti bijeg osobe koja je osumnjičena ili optužena za kazneno djelo iz stavka 1. točke 3. ovog članka ili osobe koja je pobjegla s izdržavanja kazne zatvora za takvo kazneno djelo.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

6. Predlagatelj Tomislav Krtinić smatra da osporene odredbe članka 91. ZoPPO-a nisu u suglasnosti s člankom 16. stavkom 2. i člankom 21. stavkom 1. Ustava, navodeći sljedeće razloge:

»Obje osporavane točke citiranog propisa ne poštuju načelo razmjernosti i načelo prava na život i stoga nisu u skladu s Ustavom.

(...)

Načelo razmjernosti u pogledu policijskog postupanja znači da su zabranjene one mjere koje dovode do neprihvatljivog odnosa, nerazmjera, između štete koja nastupi ako policijske mjere izostanu i štete koja nastupi njihovom primjenom.

Usporedno, Kaznenim zakonom ... kao pravnim aktom kojim je uređen odnos društva prema kaznenim djelima i njihovim počiniteljima, uključujući i kaznena djela protiv života i tijela, propisani su razlozi isključenja protupravnosti od kojih su za situacije do kojih može doći tijekom policijskih postupanja primjenjivi jedino nužna obrana i krajnja nužda.

Notorna je činjenica da ispaljivanje streljiva iz vatrenog oružja prema osobama predstavlja konkretnu opasnost koja s većom vjerojatnošću nego to vrijedi za druge oblike sredstava prisile, može dovesti do gubitka života.

Budući da je pravo na ljudski život najveća društvena vrijednost, nema drugog pravnog dobra, osim prava na zaštitu drugog, ugroženog, života, koje bi bilo iste ili veće vrijednosti. Dakle, bijeg osumnjičenika, uhićenika, optuženika i osuđenika manja su šteta od gubitka ljudskog života do čega može doći zbog uporabe vatrenog oružja.«

Predlaže ukidanje osporenih odredbi ZoPPO-a.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

7. U očitovanju od 15. lipnja 2012. u odnosu na članak 91. stavak 1. točke 3. i 4. ZoPPO-a Ministarstvo je navelo:

»Uporaba vatrenog oružja od strane policijskog službenika, propisana Zakonom o policijskim poslovima i ovlastima, svoje ishodište nalazi u Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i sloboda koja se zajedno s pripadajućim protokolom u Republici Hrvatskoj primjenjuje od 5. studenog 1997. godine.

Članak 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i sloboda sadržava zabranu namjernog lišavanja života i postavlja zahtjev da svaki život bude zaštićen zakonom.

Stavkom 2. istoga članka navedene Konvencije propisano je:

'Nije u suprotnosti s odredbama ovoga članka lišenje života proizašlo iz upotrebe sile koja je bila nužno potrebna:

a. pri obrani bilo koje osobe od protupravnog nasilja,

b. pri zakonitom uhićenju ili pri sprječavanju bijega osobe zakonito lišene slobode,

c. radi suzbijanja pobune ili ustanka u skladu sa zakonom.'

Dakle, citirana odredba ne definira slučajeve kada je dopušteno namjerno pojedinca lišiti života, već naprotiv opisuje situacije kada je dopušteno uporabiti silu koja može rezultirati nenamjeravanim lišavanjem života, ali ta sila mora biti apsolutno neophodna za postizanje jednog od nabrojanih ciljeva.

Tim se člankom stvaraju uvjeti da zaštita koja se pruža individualnom ljudskom biću bude praktična i učinkovita.

Razmatranje uporabe vatrenog oružja samo kroz institute krajnje nužde i nužne obrane ne bi predstavljalo specifičnu policijsku ovlast jer su spomenuti instituti u kaznenom zakonodavstvu postavljeni na način da isključuju protupravnost djela počinjenog od strane bilo koje osobe.

Poznato nam je da sprječavanje bijega kao razlog za uporabu vatrenog oružja od strane policijskih službenika imaju propisano Republika Austrija, Švedska, Nizozemska i Republika Njemačka.

S obzirom da uporaba vatrenog oružja od strane policijskog službenika spada u vrlo osjetljivo područje kroz koje se mogu sagledavati ljudska prava u određenoj državi, pravna osnova za uporabu mora biti posebno obazrivo regulirana, tako da je s jedne strane nedvosmislena i jednoznačna za ovlaštene osobe koje će normu primjenjivati, a s druge strane omogućuje da se pravovremeno zaštite najvažnije vrijednosti koje zajednica nastoji zaštititi.

Ovo bi se moglo sagledavati kroz opće i posebne uvjete koji bi trebali biti zakonom propisani i ispunjeni da bi se vatreno oružje uporabilo.

Kod toga bi se ponajprije moralo voditi računa o nužnosti, postupnosti, razmjernosti, selektivnosti i preciznosti kao načelima po kojima se moraju propisivati opći i posebni uvjeti za uporabu vatrenog oružja.

Načelo nužnosti sadržano je primjerice u odredbi članka 91. stavka 3. Zakona o policijskim poslovima i ovlastima u dijelu koji glasi: 'Ako na drugi način ne može'. Načela postupnosti i razmjernosti sadržana su u člancima 5. i 83., dok je načelo selektivnosti primjerice sadržano u članku 93. citiranog Zakona.

Uz precizno zakonsko određenje uvjeta za uporabu vatrenog oružja i odredbi podzakonskih propisa o načinu uporabe vatrenog oružja, neophodnim držimo s jedne strane potrebu da se kroz stručnu izobrazbu policijski službenici educiraju i osposobe za pravilnu uporabu vatrenog oružja, a s druge strane da se osigura zakonita, objektivna i nepristrana ocjena svakog konkretnog slučaja.

Uzimajući u obzir ustavnu odredbu članka 16. stavka 1. koja propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi, te pravni poredak, javni moral i zdravlje ne nalazimo da je odredba članka 91. stavka 1. točke 3. i 4. Zakona o policijskim poslovima i ovlastima neusklađena s odredbom članka 16. stavka 2. i članka 21., stavka 1. Ustava Republike Hrvatske ...«

V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA, KONVENCIJE I ZoPPO-a

8. Ustavni sud ocijenio je mjerodavnima sljedeće odredbe:

a) Članci 21. i 16. Ustava

»Članak 21.

Svako ljudsko biće ima pravo na život.

(...)«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

b) Članak 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

»Članak 2.

PRAVO NA ŽIVOT

(...)

2. Nije u suprotnosti s odredbama ovoga članka lišenje života proizašlo iz upotrebe sile koja je bila nužno potrebna:

(...)

b) pri zakonitom uhićenju ili pri sprječavanju bijega osobe zakonito lišene slobode

(...).«

c) Članak 81. točka 10., članak 82. stavak 1. i članak 92. ZoPPO-a

»Članak 81.

Sredstva prisile u smislu ovog Zakona su:

(...)

10. vatreno oružje,

(...)

Članak 82.

(1) Sredstva prisile smiju biti uporabljena u slučajevima propisanim ovim Zakonom radi zaštite života ljudi, svladavanja otpora, sprječavanja bijega, odbijanja napada i otklanjanja opasnosti ako je vjerojatno da se mjerama upozorenja i naredbi neće postići cilj.

(...)«

»Članak 92.

(1) Prije uporabe vatrenog oružja policijski službenik će uputiti usmenu naredbu: 'Stoj, policija', a zatim i naredbu i upozorenje: 'Stoj, pucat ću!'.

(2) Policijski službenik će nakon upućenih naredbi iz stavka 1. ovog članka ispaliti upozoravajući hitac u zrak, ako se time ne stvara opasnost za sigurnost ljudi i imovine.

(3) Policijski službenik neće uputiti usmenu naredbu i upozorenje iz stavka 1. ovog članka ako je ugrožen njegov život ili život drugih osoba zbog vjerojatnog napada ili bi se dovelo u pitanje izvršenje službene zadaće.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. U prijedlogu predlagatelj prigovara da točke 3. i 4. stavka 1. članka 91. ZoPPO-a nisu u suglasnosti s člankom 3., člankom 16. stavkom 2. i člankom 21. stavkom 1. Ustava, smatrajući da u odnosu na druge oblike sredstva prisile uporaba vatrenog oružja predstavlja konkretniju opasnost u smislu mogućnosti lišenja ljudskog života. Također smatra da bijeg osumnjičenika, uhićenika ili optuženika uvijek predstavlja štetu manje težine od gubitka ljudskog života do kojeg lako može doći uporabom vatrenog oružja.

10. Prije svega valja napomenuti kako predlagatelj ne spori uporabu vatrenog oružja u svrhu odbijanja napada na policijske službenike (samoobrana) odnosno svladavanje otpora počinitelja u tu svrhu, kao ni odbijanje napada i zaštite života žrtve odnosno svladavanje otpora počinitelja u tu svrhu. Prigovori predlagatelja znatno su uži u svom opsegu i spore ustavnost zakonskog dopuštenja uporabe vatrenog oružja u svrhu sprječavanja opiranja uhićenju nakon što je prestala neposredna opasnost za život i tjelesnu sigurnost žrtve odnosno sprječavanja bijega počinitelja kako u svrhu privođenja pravdi tako i u svrhu uklanjanja rizika od nastavka ili ponavljanja napada.

10.1. Polazeći od navedenih tvrdnji podnositelja, Ustavni sud ocijenio je da je s aspekta ustavnopravne zaštite potrebno razmotriti predstavlja li sama uporaba vatrenog oružja izvan okolnosti odbijanja napada na život žrtve ili vlastiti život policijskog službenika ograničenje temeljnog prava na život zajamčenog Ustavom i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) koje nije moguće smatrati razmjernim, a time i ustavno utemeljenim.

Legitimnost cilja

11. S obzirom na navedeno stajalište predlagatelja Ustavni sud napominje da ne može biti sporno da u ustavnom poretku, koji počiva na načelu vladavine prava odnosno zaštiti temeljnih prava i sloboda svake osobe, nadležna tijela državne vlasti (policijski službenici) imaju opravdan i snažan interes uhititi počinitelja zločina. Štoviše, Ustavni sud kroz svoju je praksu zauzeo stajalište da je privođenje počinitelja pravdi pozitivna obveza države prema žrtvi kaznenog djela kao dio načela učinkovitosti istrage (U-IIIBi-7367/2014 od 15. prosinca 2015., »Narodne novine« broj 4/16. i U-IIIBi-3699/2015 od 30. ožujka 2017., www.usud.hr).

Ustavni sud podsjeća da se kaznenim zakonodavstvom određuju ona djela koja po svojoj ozbiljnosti i težini predstavljaju ozbiljne povrede temeljnih prava i sloboda pojedinaca odnosno izuzetno značajnih interesa određene društvene zajednice. Štoviše, u konkretnom predmetu u kojem se osporava uporaba vatrenog oružja od strane službenih osoba u svrhu sprječavanja opiranja uhićenju radi se o listi od 15 najtežih kaznenih djela koja predstavljaju samu negaciju načela vladavine prava, opstojnosti ustavnog poretka i temeljnih prava osoba koje uživaju njegovu zaštitu.

11.1. Ustavni sud također naglašava kako se počinitelji kaznenih djela, a tim više ovakvih zločina, osobnom voljom upuštaju u njihovo počinjenje potpuno svjesni obveza tijela državne vlasti da takva djela spriječe što je moguće učinkovitije odnosno da ih primjereno kazne razmjerno njihovoj težini. Radi se o situacijama u kojima pojedinci svjesno odbijaju postupati sukladno pozitivnim pravnim propisima (koji obvezuju sve građane jednako) te svojim protupravnim postupanjem i uporabom sile odlučuju ugroziti život i tjelesni integritet svojih sugrađana, njihovu sigurnost ili temeljne interese društvene zajednice.

11.2. Sukladno navedenom ne može biti sporno da u sustavu ustavne demokracije koja počiva na vladavini prava i zaštiti prava i sloboda svojih građana državna vlast ima opravdan i snažan interes ne samo spriječiti odnosno ukloniti rizik od počinjenja i/ili ponavljanja takvih teških kaznenih djela, već i počinitelja privesti pravdi.

11.3. Članak 2. Konvencije kojim se jamči pravo na život jedno je od temeljnih odredaba Konvencije. Temeljna svrha članka 2. Konvencije jest zaštita osoba isključivo od nezakonitog odnosno arbitrarnog oduzimanja života. Konvencija ne pretpostavlja bezuvjetnu zaštitu života kao takvog i ne jamči određenu kvalitetu života. Odredbe članka 2. stavka 2. Konvencije sadržavaju i pretpostavke pod kojima lišenje života može biti opravdano, što ukazuje na to da Konvencija počiva na pretpostavci kako u određenim situacijama postoje legitimni vrijednosni ciljevi kojima je moguće opravdati mjere koje u sebi sadržavaju i rizik ugroze ljudskog života.

Sukladno navedenom Ustavni sud ocjenjuje da osporavana mjera ima nesporni legitimni cilj.

Sposobnost osporavane mjere da ostvari deklarirani
 legitimni cilj

12. Polazeći od utvrđenja kako je osporavana mjera uporabe vatrenog oružja propisana radi postizanja neprijeporno legitimnog cilja, potrebno je ocijeniti je li ona taj cilj sposobna ostvariti.

12.1. Polazeći od činjenice da je osporenom zakonskom odredbom uporaba vatrenog oružja dopuštena samo ako se na drugi način ne može uhititi osobu zatečenu u vršenju teških kaznenih djela ili spriječiti njezin bijeg, izdržavanje kazne zatvora, kao i činjenica da njime rukuju stručno osposobljene osobe sukladno propisanim protokolima i pravilima koji su osmišljeni za takve situacije, Ustavni sud zaključuje kako je razumno i opravdano pretpostaviti da je mjera uporabe vatrenog oružja sposobna pridonijeti sprečavanju opiranja uhićenju i privođenju pravdi takvih osoba kojom se u opasnost dovodi policijske službenike i okolinu.

12.2. Ovlast uporabe vatrenog oružja u konkretnim situacijama nije dozvola lišenja ljudskog života. Uporaba vatrenog oružja predstavlja uporabu sile koja se koristi samo kada je to uistinu neophodno. U tom smislu ZoPPO dopušta izuzetno uporabu vatrenog oružja uz rizik kako će ono vjerojatno rezultirati određenim stupnjem fizičkog ranjavanja počinitelja, ali eventualna smrtna posljedica nije i ne može biti cilj ove mjere. Ako do nje dođe, ona predstavlja realizaciju rizika koji ovaj oblik fizičke prisile nosi sa sobom usprkos koracima koje službene osobe nadležnih tijela državne vlasti obavezno moraju poduzeti kako bi tu posljedicu izbjegle.

Nužnost osporavane mjere za ostvarenje deklariranog legitimnog cilja

13. S obzirom na navedeno jasno je da se u konkretnom predmetu ocjena razmjernosti osporavane mjere usredotočuje prvenstveno na pitanje njene nužnosti. Pitanje nužnosti od Ustavnog suda traži da ocjeni je li mjera koja inherentno sadrži tako ozbiljan rizik dalekosežnih i teških posljedica po temeljno pravo na život uistinu neophodna kako bi se ostvario ranije utvrđen legitimni cilj.

13.1. Ustavni sud naglašava kako je u okviru postupka ocjene ustavnosti zakonskog akta na predlagatelju da iznese konkretne činjenične i pravne razloge koji ukazuju da osporavana mjera ne zadovoljava uvjet nužnosti. U slučaju da taj prag nije dosegnut, Ustavni sud neće pokretati postupak apstraktne ocjene ustavnosti zakona. Nije primjereno ulozi Ustavnog suda da na sebe preuzima ulogu stranaka i samostalno pronalazi razloge koji bi išli u korist njihovih navoda.

Istovremeno, kada se radi o ustavnim pravima od temeljne važnosti, kao što su pravo na život ili zabrana mučenja i nečovječnog postupanja, Ustavni sud provodi nadzor stroge razmjernosti ograničenja tih ustavnih prava prihvaćajući pristup koji je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) uspostavio u okviru članka 2. Konvencije. Ustavna vrijednost prava na život i njoj inherentni nadzor stroge razmjernosti zahtijeva od Ustavnog suda da prikladno primijeni, u postupku u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakonskog akta, standard naveden u točki 13.2. ovog rješenja.

13.2. Ustavni sud polazi od toga da su člankom 2. stavkom 2. Konvencije utvrđene okolnosti u kojima lišenje života proizašlo iz uporabe sile koja je bila nužno potrebna nije u suprotnosti s Konvencijom. U predmetu McCann i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 18984/91, presuda od 27. rujna 1995.), veliko vijeće ESLJP-a uspostavilo je standard apsolutne nužnosti koji se primjenjuje pri ocjeni opravdanosti vatrenog oružja u konkretnim predmetima:

»149. U tom pogledu upotreba pojma 'apsolutna nužnost' u članku 2. stavku 2. ... pokazuje da se stroži i puno odlučniji test nužnosti (test of necessity) mora primijeniti od onog koji se normalno primjenjuje kad se određuje je li akcija države 'nužna u demokratskom društvu' na temelju stavka 2. članaka 9. do 11. ... Konvencije. Osobito, primijenjena sila mora biti strogo razmjerna (strictly proportionate) za postizanje ciljeva postavljenih u stavku 2. točkama (a), (b) i (c) članka 2.,,,«

13.3. ESLJP izgradio je kroz svoju praksu, provođenjem testa apsolutne nužnosti, mjerila pomoću kojih ispituje postojanje apsolutne nužnosti u smislu članka 2. stavka 2. Konvencije. U predmetu Nachova i drugi protiv Bugarske (br. 43577/98 i 43579/98, presuda od 6. srpnja 2005.), ESLJP naveo je standarde za uporabu sile radi uhićenja nenaoružanih osoba koje su pobjegle s izdržavanja kazne zatvora izrečene zbog počinjenja nenasilnog kaznenog djela.

Mjerodavni dio obrazloženja glasi:

»(a) Opća načela

93. Članak 2., koji štiti pravo na život, sadržava jednu od temeljenih (the most fundamental) odredaba u Konvenciji i jamči jednu od osnovnih (basic) vrijednosti demokratskih društava koja čine Vijeća Europe. Svaku tvrdnju da je došlo do kršenja te odredbe Sud mora podvrgnuti najpažljivijoj provjeri (the most careful scrutiny). U situacijama koje se tiču upotrebe sile od pripadnika državnog aparata (state agents) mora razmotriti ne samo postupanje pripadnika državnog aparata koji su stvarno primijenili silu nego i sve okolnost koje su do toga dovele, uključujući i takva pitanja kao što je postojeći mjerodavni zakonski ili regulatorni okvir, kao i pitanje planiranja i kontrole samih postupanja koja se ispituju.

94. Kao što je razvidno iz samog teksta članka 2. stavka 2., upotreba smrtonosne sile od policijskih službenika može biti opravdana u određenim situacijama. Međutim, svaka upotreba sile mora biti 'apsolutno nužna', što znači da mora biti strogo razmjerna (strictly proportionate) u danim okolnostima. S obzirom na fundamentalnu prirodu prava na život, okolnosti u kojima lišenje života može biti opravdano moraju se striktno tumačiti.

95. Sukladno tome, a u vezi s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Konvencije, legitimni cilj prilikom zakonitog uhićenja može opravdati dovođenje u rizik ljudskog života samo u situacijama apsolutne nužnosti. Sud smatra da takva nužnost u načelu ne može postojati kad se zna da osoba koja se uhićuje ne predstavlja prijetnju životu ili tijelu i nije osumnjičena da je počinila kazneno djelo nasilja, čak i u situacijama kad neupotreba smrtonosne sile može rezultirati gubitkom prilikom da se bjegunac uhiti.

96. Osim što točno navodi okolnosti u kojima lišenje života može biti opravdano, članak 2. implicira i da je osnovna dužnost države osigurati pravo na život tako što će odgovarajućim pravnim i administrativnim okvirom definirati ograničene okolnosti pod kojima se službenici policije (law enforcement officials) mogu koristiti silom i vatrenim oružjem, u svjetlu relevantnih međunarodnih standarda ... U skladu s navedenim načelom stroge razmjernosti (principle of strict proportionality) koje je inherentno članku 2. ..., nacionalni pravni okvir kojim se uređuje operacija uhićenja mora upotrebu vatrenog oružja učiniti ovisno o pažljivoj procjeni okolnosti dane situacije i, osobito, o procjeni prirode kaznenog djela koje je bjegunac počinio i prijetnje koju predstavlja.

97. Nadalje, nacionalni zakon koji uređuje policijske operacije mora osigurati sustav prikladnih i djelotvornih zaštitnih sredstava protiv arbitrarnosti i zlouporabe sile, pa čak i kad je riječ o izgredu koji se može izbjeći (avoidable acident) ... Konkretno, službenici policije moraju biti obučeni za procjenu je li upotreba vatrenog oružja apsolutno nužna, i to ne samo po slovu mjerodavnih propisa nego i s obzirom na najviši stupanje (pre-eminence) poštovanja ljudskog života kao temeljne vrijednosti ...«

14. Navedeni standardi razvijeni su o okviru konkretnih sudskih postupaka tijekom kojih se ocjenjivala opravdanost uporabe vatrenog oružja od strane nadležnih tijela državne vlasti. Međutim, uzimajući u obzir da Konvencija dozvoljava mogućnost uporabe vatrenog oružja tek ako je takvo postupanje »nužno potrebno« (u engleskom tekstu Konvencija koristi izraz »apsolutno nužan«), Ustavni sud je prihvatio potrebu da i u okviru postupka apstraktne ocjene ustavnosti ocjeni jesu li zadovoljeni uvjeti navedeni u prethodnim točkama 13.2. i 13.3. ovog obrazloženja, iako sam predlagatelj nije iznosio činjenice i pravne argumente koji bi ukazivali da osporavana zakonodavna mjera ne zadovoljava te uvjete stroge razmjernosti.

15. Prihvaćajući standard »apsolutne nužnosti« potrebno je ocijeniti je li zakonodavac osigurao da se osporavana mjera uporabe oružja koristi isključivo kada 1) osoba koja se uhićuje predstavlja prijetnju životu ili tijelu i osumnjičena je za kazneno djelo nasilja; 2) postoji jasan pravni i administrativni okvir kojim su utvrđene ograničene okolnosti pod kojima policija može koristiti osporavanu mjeru; 3) postojeći pravni okvir osigurava sustav prikladnih i djelotvornih garancija protiv arbitrarnosti i zlouporabe osporavane mjere i 4) postoji sustav obuke koji omogućava policijski službenicima da razviju sposobnost procjene je li uporaba vatrenog oružja apsolutno nužna, i to ne samo po slovu mjerodavnih propisa, nego i s obzirom na najviši stupanj poštovanja ljudskog života kao temeljne vrijednosti.

15.1. U odnosu na uvjet da je uporaba vatrenog oružja dopuštena samo ako se uhićuje osoba koja predstavlja prijetnju životu ili tijelu i osumnjičena je za kazneno djelo nasilja, Ustavni sud ukazuje da uporaba vatrenog oružja prema članku 91. stavku 1. točkama 3. i 4. ZoPPO-a nije propisana kao redovni način postupanja pri uhićenju za svako kazneno djelo. Kao što je već višekratno ukazivano, zakonodavac je strogo ograničio i precizirao uporabu vatrenog oružja, kako u odnosu na ograničeni broj kaznenih djela tako i u odnosu na ograničeni krug osoba. Prije svega, osporavana mjera uporabe vatrenog oružja radi privođenja počinitelja pravdi dopuštena je isključivo u odnosu na kaznena djela za koja je propisana minimalna kazna zatvora od 10 godina. Radi se o listi od 15 izuzetno opasnih i društveno štetnih kaznenih djela. Štoviše, ovlaštenje uporabe vatrenog oružja iz osporenih odredbi moguće je primijeniti isključivo prema osobama koje su zatečene u izvršavanju takvih kaznenih djela, za kojima je raspisana potjernica zbog počinjenja takvog kaznenog djela (točka 3.), radi sprječavanja bijega osobe koja je osumnjičena ili optužena za takvo kazneno djelo, odnosno prema osobi koja je pobjegla s izdržavanja kazne zatvora za takvo kazneno djelo (točka 4.).

Srž argumentacije na kojoj predlagatelj temelji svoj prijedlog svodi se na tvrdnju da ljudski život predstavlja vrijednost takve kategorije da je rizik lišenja ljudskog života koji sa sobom nosi uporaba vatrenog oružja nemoguće opravdati ikakvim javnim interesom sprječavanja opiranja uhićenju odnosno bijega s mjesta počinjenja kaznenog djela. U tom smislu, činjenica da je zakonodavac strogo ograničio i precizirao uporabu vatrenog oružja u odnosu na kaznena djela za koje je propisana minimalna kazna zatvora od 10 godina od ključnog je značenja.

Činjenica da je osoba zatečena u počinjenju tako teških kaznenih djela čini razumnom pretpostavku da je ona sposobna nastaviti ugrožavati život, sigurnost i imovinu građana ako ju se u najkraćem mogućem roku ne privede nadležnim pravosudnim tijelima.

Ustavni sud primjećuje da bi prihvaćanjem stajališta koje zastupa predlagatelj, zaštita počinitelja, odnosno osumnjičenika od moguće ugroze života, a priori isključila mogućnost da službena osoba uporabi vatreno oružje u bilo kojoj situaciji.

15.2. U odnosu na uvjet da se osporavana mjera uporabe vatrenog oružja može koristiti tek ako postoji jasan pravni i administrativni okvir kojim su utvrđene ograničene okolnosti pod kojima je to dopušteno policijskim službenicima, Ustavni sud prije svega ukazuje da je iz postojećeg pravnog okvira razvidno da uporaba vatrenog oružja prema članku 91. stavku 1. točkama 3. i 4. ZoPPO-a nije propisana kao redovni način postupanja, već se upotrebljava samo onda kada policijski službenik ne može na drugi način ostvariti propisanu obvezu privođenja pravdi počinitelja odnosno osumnjičenika. Uporaba vatrenog oružja, propisana je stoga kao krajnje sredstvo u svrhu uhićenja odnosno sprječavanja bijega za vrlo teška kaznena djela nasilja.

Nadalje, sukladno postojećem pravnom okviru uporaba vatrenog oružja dopuštena je tek u zakonom određenim iznimnim odnosno ograničenim okolnostima, i to tek nakon što je njezinoj uporabi prethodilo upozorenje. Postupak koji prethodi samoj uporabi vatrenog oružja jasno je propisan člankom 92. ZoPPO-a i zahtijeva da prije uporabe vatrenog oružja policijski službenik uputi usmenu naredbu: »Stoj, policija«, a zatim i naredbu i upozorenje: »Stoj, pucat ću!«. Nakon ovako izrečenog upozorenja policijski službenik će ispaliti upozoravajući hitac u zrak, ako se time ne stvara opasnost za sigurnost ljudi i imovine.

Slijedom iznijetog razvidno je da uporaba vatrenog oružja prema članku 91. stavku 1. točkama 3. i 4. ZoPPO-a nije propisana kao redovni način postupanja, već se upotrebljava kada policijski službenik ne može na drugi način obaviti određenu djelatnost, to jest kada sam na raspolaganju nema neku drugu manje ograničavajuću mjeru. Sukladno izloženom, pravne norme, sadržane u članku 91. stavku 1. točkama 3. i 4. ZoPPO-a jasne su i predvidljive.

15.3. U odnosu na uvjet da je policijskim službenicima zakonodavac dopustio uporabu vatrenog oružja tek ako postojeći pravni okvir osigurava sustav prikladnih i djelotvornih garancija protiv arbitrarnosti i zlouporabe osporavane mjere, Ustavni sud ukazuje kako je unutar Ministarstva unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: MUP) ustrojena Služba za unutarnju kontrolu (u daljnjem tekstu: SUK). SUK je ustrojstvena jedinica Kabineta ministra uspostavljena na temelju Zakona o policiji (»Narodne novine« broj 34/11., 130/12., 89/14., 151/14., 33/15. i 121/16.) i Uredbe o unutarnjem ustrojstvu MUP-a (»Narodne novine« broj 70/12., 140/13., 50/14., 32/15., 11/17., 129/17., 129/17., 5/18., 66/18. i 109/18.). Osnovna zadaća SUK-a je provođenje unutarnje kontrole zakonitosti, profesionalnosti i etičnosti rada ustrojstvenih jedinica MUP-a putem analize i ocjene zakonitosti primjene policijskih ovlasti, provođenje postupaka prema predstavkama i pritužbama fizičkih i pravnih osoba, poduzimanje potrebnih radnji sa svrhom prikupljanja podataka i izvješća koji upozoravaju na različite oblike nedoličnog ponašanja i neprofesionalnog ili nezakonitog postupanja policijskih službenika i drugih zaposlenika MUP-a, obavljanje operativnih provjera podataka i izvješća, njihovog sistematiziranja te iniciranje rada operativnih službi sa svrhom rješavanja konkretnog slučaja, uključivanje u rad i nadzor pokrenutih postupaka do njihova ostvarenja, praćenje stanja unutarnje stege i profesionalne etike, izrada potrebnih analiza i izvješća te predlaganje mjera za unapređenje sustava unutarnje kontrole. SUK u izvršavanju svoje obveze koristi ovlasti koje su mu dane ZoPPO-om, Pravilnikom o načinu provedbe unutarnje kontrole i nadzora rada službenika i ustrojstvenih jedinica MUP-a (»Narodne novine« broj 141/11. i 146/11.), te Pravilnikom o načinu rada i postupanja po pritužbama te radu povjerenstava za rad o pritužbama (»Narodne novine« broj 78/15.).

Nadalje, Ustavni sud ukazuje da su u policijskim upravama različitih hijerarhijskih razina ustrojene zasebne službe za zakonitost postupanja u uredima načelnika odnosno pročelnika čiji se poslovi primarno odnose na ocjenu zakonitosti postupanja i zakonitosti primjene policijskih ovlasti u svakodnevnom radu te obradu predstavki i pritužbi građana.

15.4. U odnosu na uvjet uspostave sustava obuke koji omogućava policijskim službenicima da razviju sposobnost procjene je li uporaba vatrenog oružja apsolutno nužna, Ustavni sud prije svega ukazuje da je Pravilnikom o načinu postupanja policijskih službenika (»Narodne novine« broj 89/10. i 76/15.) propisano da policijski službenik zadužuje oružje i streljivo nakon stjecanja policijskog zvanja i izdavanja službene značke i iskaznice, a da vrsta i način nošenja službenog oružja i streljiva ovise o vrsti policijskog posla koji obavlja policijski službenik. Nadalje, policijski službenik može zadužiti i nositi samo posebno oružje i streljivo za čije je rukovanje i uporabu osposobljen. Drugim riječima, obuka za korištenje osnovnog vatrenog oružja sukladno zakonskim propisima predstavlja sastavni dio stručnog osposobljavanja za policijsku službu, dok je uporaba posebnog oružja uvjetovana dodatnim obukama. Pravilnikom o načinu i postupanju policijskih službenika također su propisane mjere ispravnog ophođenja s vatrenim oružjem koje je policijski službenik zadužio.

15.5. Iz navedenih zakonskih i podzakonskih uvjeta kojima se ograničava ovlast uporabe vatrenog oružja policijskim službenicima razvidno je kako se osporavanim zakonskim okvirom sporna mjera dopušta tek u slučajevima u kojima se zna da osoba koja se uhićuje predstavlja prijetnju životu ili tijelu odnosno da je osumnjičena za izuzetno teško kazneno djelo nasilja. Isto je tako razvidno da je zakonodavac ispunio svoju obvezu da odgovarajućim pravnim okvirom definira ograničene okolnosti pod kojima se policija može koristiti silom i vatrenim oružjem.

16. Pri primjeni visoke razine nadzora ustavnosti osporavane mjere koja proizlazi iz standarda apsolutne nužnosti, Ustavni sud spreman je razmotriti i mogućnost postojanja neke druge, manje rizične mjere koja je sposobna na podjednako kvalitetan način ostvariti utvrđeni legitimni cilj. U tom smislu Ustavni sud napominje kako je predlagatelj u svom prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakonskih mjera koje smatra spornima s aspekta povrede Ustavom zajamčenih prava i sloboda dužan predočiti činjenice i okolnosti koje razumno ukazuju da je zakonodavac imao na raspolaganju podjednako učinkovitu, ali manje ograničavajuću mjeru. U slučaju da Ustavni sud ocjeni da je takva pretpostavka opravdana pozvat će zakonodavca da iznese razloge iz kojih je moguće zaključiti kako je ciljanu razinu zaštite legitimnog cilja moguće ostvariti isključivo osporavanom mjerom.

16.1. U konkretnom slučaju predlagatelj ni s čim nije ukazivao na postojanje takve mjere. S obzirom na to da nije primjereno ulozi Ustavnog suda da se dovodi u poziciju zastupnika stranaka u postupku, Ustavni sud mogao je eventualno u nedostatku činjenica i razloga koje je predlagatelj bio dužan predočiti, razmotriti mogućnost dostupnosti očiglednih mjera koje bi isti cilj privođenja pravdi počinitelja odnosno osumnjičenika za teška kaznena djela nasilja mogle ostvariti podjednako učinkovito, ali s manjim stupnjem rizika ugrožavanja života tih osoba. U tom smislu, polazeći od činjenice da osporavana mjera uporabe vatrenog oružja služi sprječavanju opiranja uhićenju odnosno bijega počinitelja ili osumnjičenika, Ustavni sud je uzeo u obzir mogućnost uporabe mjera opsežnijeg video nadzora javnog prostora. Ova mjera na prvu ruku može ostaviti dojam očito dostupne alternativne mjere. Međutim, radi se o prividu. S obzirom na to da bi takva mjera imala izuzetno dalekosežne posljedice po pitanju osobne privatnosti građana te nosila rizik samovoljnog postupanja tijela državne vlasti u odnosu na poštovanje i upravljanje tako prikupljenim podacima o građanima, nije očigledno da bi bila niti 1) podjednako učinkovita niti, razmatrajući s aspekta zaštite ustavnih prava građana, 2) manje ograničavajuća po svojim konkretnim učincima.

Iz navedenog slijedi kako nije bilo moguće pretpostaviti da je zakonodavac na raspolaganju imao neku drugu podjednako učinkovitu, ali manje ograničavajuću mjeru.

17. Slijedom iznijetog, Ustavni sud utvrđuje da je članak 91. stavak 1. točke 3. i 4. ZoPPO-a u suglasnosti s člankom 21. Ustava i člankom 2. Konvencije.

18. Rješenje o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-3924/2009
 Zagreb, 9. travnja 2019.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.