## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. i Izdvojeno mišljenje

### NN 20/2006 (20.2.2006.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. i Izdvojeno mišljenje

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

**509**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko
Sokol, Vice Vukojević i
Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 8.
veljače 2006. godine, donio je

## RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje
postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji
(»Narodne novine«, broj 116/03.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim
novinama«.

```
Obrazloženje
```

```

```

1. Petar Marija Radelj
iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji (»Narodne novine«, broj 116/03.)
u cijelosti.

2. Smatrajući da je Zakon o zaštiti od nasilja u
obitelji organski zakon, predlagatelj ističe da je za njegovo donošenje, prema
odredbi članka 82. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, bila potrebna većina
glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Obrazlažući svoje stajalište da je osporavani
Zakon organski zakon, predlagatelj navodi da Zakon o zaštiti od nasilja u
obitelji razrađuje ljudska prava i slobode sadržana u člancima 14., 16., 22.,
23., 24., 26., 28., 29., 32., 34., 35., 48., 50., 61. i 63. Ustava.

Predlagatelj, nadalje, navodi da je Zakon o
zaštiti od nasilja u obitelji donesen na sjednici Hrvatskog sabora 14. srpnja
2003. većinom od 71 glasa. S obzirom na činjenicu da je Hrvatski sabor u tom
sazivu imao ukupno 151 zastupnika, za donošenje Zakona o zaštiti od nasilja u
obitelji, prema mišljenju predlagatelja, trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom iznijetog, predlagatelj smatra da je
Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donesen manjim brojem glasova od broja
koji je člankom 82. stavkom 2. Ustava utvrđen kao potreban za donošenje
organskih zakona. Predlaže, stoga, da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu
suglasnosti s Ustavom tog Zakona i ukine ga u cijelosti.

3. Podredno,
predlagatelj osporava »definiciju obitelji« određenu u članku 3. Zakona o
zaštiti od nasilja u obitelji smatrajući da se »širenjem kruga osoba« koje se
smatraju članovima obitelji »razvodnjava poimanje same obitelji«, što je u
suprotnosti s člancima 5. stavkom 2., 12. stavkom 1. i 61. stavkom 1. Ustava.

Predlagatelj osporava i članak 17. Zakona o
zaštiti od nasilja u obitelji kojim je omogućeno izricanje određenih zaštitnih
mjera samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije. Smatra
da se tom odredbom provode sankcije i prije nego je ustanovljena bilo kakva
krivnja što je nerazmjerno svrsi zaštitnih mjera i suprotno članku 16. stavku
2. Ustava.

*Prijedlog
nije osnovan.*

4. Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donio
je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 14. srpnja 2003. godine. Zakon je
objavljen u »Narodnim novinama«, broj 116 od 22. srpnja 2003. godine, a stupio
je na snagu osmog dana od dana objave.

5. Iz fonograma
navedene sjednice Hrvatskog sabora proizlazi da je za donošenje Zakona o
zaštiti od nasilja u obitelji glasovao sedamdeset jedan (71) zastupnik, te da
je osam (8) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud je nadalje utvrdio da je Hrvatski
sabor u sazivu 2000. godine imao stotinu pedeset jednog (151) zastupnika pa je
za donošenje zakona, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo
potrebno sedamdeset šest (76) glasova zastupnika.

6. Za razmatranje pravne naravi Zakona o zaštiti
od nasilja u obitelji kao cjeline i ocjenu njegove formalne ustavnosti mjerodavne
su odredbe Ustava sadržane u Glavi III., odjeljku 3., pod nazivom »Gospodarska,
socijalna i kulturna prava«, koje glase:

Članak 61.

Obitelj je pod osobitom zaštitom države.

Brak i pravni odnosi u braku, izvanbračnoj
zajednici i obitelji uređuju se zakonom.

Članak 62.

Država štiti materinstvo, djecu i mladež te
stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se
promiče ostvarivanje prava na dostojan život.

7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava
propisuje:

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju
Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo,
djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i
područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

8. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za ocjenu
suglasnosti s Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji s aspekta njegove
formalne ustavnosti, Ustavni sud je pošao od stajališta izraženog u odluci
broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine«,
broj 190/03.).

Ustavni sud je u toj odluci utvrdio mjerila za
ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska
prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela
rečenice članka 82. stavka 2. Ustava:

»Glava III. Ustava pod nazivom »Zaštita ljudskih
prava i temeljnih sloboda« podijeljena je na sljedeće odjeljke:

1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2. Osobne i političke slobode i prava (članak
21. do 47.), te

3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava
(članak 48. do 69.).

Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se
nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema
zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko
od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki
zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u
cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog« (ordinarnog) zakona i organskog
zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni
sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.

Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od
zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom
utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom,
treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka,
kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je
sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen
samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i
međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim
se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog
dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon
kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena
osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za
utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82.
stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom
slučaju.«.

9. Zakonom o zaštiti od nasilja u obitelji
određuje se pojam nasilja u obitelji, krug osoba koje se smatraju članovima
obitelji u smislu tog Zakona, propisuje se način zaštite članova obitelji, te
vrste i svrha prekršajnopravnih sankcija (članak 1.
Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji). Tim zakonom podrobno se razrađuje
zaštita temeljnih načela uređenja obiteljskih odnosa propisanih Obiteljskim
zakonom (»Narodne novine«, broj 116/03., 17/04. i 136/04.).

Rješenjem, broj: U-I-2694/2003 od 28. siječnja
2004. (»Narodne novine«, broj 20/04.), Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Obiteljskog zakona s Ustavom,
ocijenivši da Obiteljski zakon nije organski zakon. Tu ocjenu Sud je temeljio
na činjenici da su prava, koja su uređena Obiteljskim zakonom, svrstana među
socijalna prava.

Polazeći od stajališta ovog Suda glede pitanja
koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska
prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, u smislu prvog dijela
rečenice članka 82. stavka 2. Ustava, te činjenice da je prava, koja su
temeljni predmet uređenja Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji, Ustav svrstao
među socijalna prava sadržana u odjeljku 3. Glave III. Ustava pod nazivom
»Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, Ustavni sud ocjenjuje da Zakon o
zaštiti od nasilja u obitelji nije organski zakon za čije je donošenje,
sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika
Hrvatskog sabora.

10. Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski
sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina
zastupnika.«.

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora, održane 14. srpnja
2003. godine, Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji
donesen većinom propisanom navedenom odredbom članka 81. stavka 1. Ustava.

11. Vezano za ostale navode iz prijedloga
Ustavni sud je utvrdio sljedeće:

11.1. Odredba članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava
daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih,
pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa
zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a
osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite
određena ustavna dobra i vrednote.

Donoseći na temelju navedenih ustavnih ovlasti
(članka 2. stavka 4. alineje 1. te članaka 61. i 62. Ustava) Zakon kojim se
razrađuje zaštita od nasilja u obitelji zakonodavac je, prema stajalištu
Ustavnog suda, ovlašten odrediti krug osoba koje se smatraju članovima obitelji
u smislu tog zakona i na koje se njegove odredbe odnose. Prema članku 3. Zakona
o zaštiti od nasilja u obitelji u smislu tog Zakona obitelj čine: muž i žena u
bračnoj ili izvanbračnoj zajednici, srodnici po krvi u ravnoj lozi bez
ograničenja, srodnici po krvi u pobočnoj lozi zaključno s četvrtim stupnjem,
srodnici po tazbini zaključno s drugim stupnjem, osobe koje su živjele zajedno
u obiteljskoj ili izvanbračnoj zajednici i njihova djeca, te osobe koje imaju
zajedničku djecu, posvojitelj i posvojenik, skrbnik i
štićenik.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ne nalazi da bi
članak 3. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji bio u nesuglasnosti s člankom
5. stavkom 2., člankom 12. stavkom 1. i člankom 61. stavkom 1. Ustava.

11.2. Člankom 17. Zakona o zaštiti od nasilja u
obitelji propisano je:

(1) Zaštitne mjere iz članka 7. točka b., c., d.
i g. ovoga Zakona mogu se izreći samostalno i bez izricanja kazne, odnosno
druge prekršajne sankcije.

(2) Zaštitne mjere iz stavka 1. ovoga članka
izriču se po prijedlogu podnositelja zahtjeva prekršajnog postupka, radi
otklanjanja izravne životne ugroženosti osoba izloženih nasilju i drugih
članova obitelji.

(3) Sud će donijeti rješenje iz stavka 1. i 2.
ovoga članka u roku od 48 sati.

(4) Rješenje iz stavka 3. ovoga članka sud će
staviti izvan snage ukoliko podnositelj u roku od tri dana od dana donošenja
rješenja ne podnese zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.

(5) Sud je dužan o posljedicama iz stavka 4.
ovoga članka upozoriti podnositelja.

(6) Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka
može se izjaviti žalba u roku od tri dana. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja.

Članak 16. stavak 2. Ustava propisuje:

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti
razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

11.3. Prema odredbi članka 6. stavka 1. Zakona o
zaštiti od nasilja u obitelji svrha propisivanja, izricanja i primjene prekršajnopravnih sankcija za zaštitu od nasilja u obitelji
(a to su novčana kazna i kazna zatvora, te zaštitne mjere) osobita je zaštita
obitelji i članova obitelji ugroženih nasiljem, ostvarivanje i promicanje
zdravog i harmoničnog života unutar obitelji, te poštivanje pravnog sustava.

Prema članku 8. Zakona o zaštiti od nasilja u
obitelji svrha zaštitnih mjera je da se njihovom primjenom spriječi nasilje u
obitelji, osigura nužna zaštita zdravlja i sigurnosti osobe koja je izložena
nasilju, te otklone okolnosti koje pogoduju ili poticajno djeluju na počinjenje
novog prekršaja.

Zaštitne mjere prema članku 7. Zakona o zaštiti
od nasilja u obitelji su:

a) obvezni psihosocijalni tretman,

b) zabrana približavanja žrtvi nasilja,

c) zabrana uznemiravanja ili uhođenja osobe
izložene nasilju,

d) udaljenje iz stana, kuće ili nekog drugog
stambenog prostora,

e) osiguranje zaštite osobe izložene nasilju,

f) obvezno liječenje od ovisnosti,

g) oduzimanje predmeta koji je namijenjen ili
uporabljen u počinjenju prekršaja.

11.4. Prekršajni postupak pokreće se podnošenjem
zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka (članak 170. Zakona o prekršajima),
a završava u prvom stupnju izricanjem rješenja o prekršaju (članak 194. Zakona
o prekršajima). Rješenjem kojim se okrivljenik proglašava krivim izriče se,
između ostalog, kazna ili druga mjera na koju se osuđuje; izreka tog rješenja
sadrži dakle i odluku o zaštitnoj mjeri (članci 197. i 198. Zakona o
prekršajima). Osporenom odredbom omogućeno je izricanje određene zaštitne mjere
i prije nego je prekršajni postupak započeo.

Uvažavajući činjenicu da se izricanjem zaštitne
mjere samostalno i bez izricanja kazne odnosno druge prekršajne sankcije u
određenoj mjeri ograničavaju prava okrivljenika, zakonodavac je propisao da se
takvo rješenje može donijeti samo zbog otklanjanja izravne životne ugroženosti
osoba izloženih nasilju i drugih članova obitelji. Uz to, da bi ostalo na snazi
takvo rješenje, zakonodavac je propisao uvjet da se u roku od tri dana, od dana
donošenja rješenja o zaštitnoj mjeri, mora podnijeti zahtjev za pokretanje
prekršajnog postupka, u suprotnom, sud će to rješenje staviti izvan snage.

Imajući u vidu svrhu zaštitnih mjera, osporenom
odredbom propisani razlog zbog kojeg sud može određene zaštitne mjere izreći samostalno
i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije, kao i postupak u
kojem sud takvo rješenje može donijeti, Ustavni sud ocjenjuje da je izricanje
zaštitne mjere prije pokretanja prekršajnog postupka kako je to propisano
osporenom odredbom usmjereno na legitimni cilj i razmjerno naravi potrebe za
ograničenjem prava okrivljenika.

Sukladno navedenome, Ustavni sud utvrđuje da
nisu osnovani navodi predlagatelja o nesuglasnosti članka 17. Zakona o zaštiti
od nasilja u obitelji s člankom 16. stavkom 2. Ustava.

12. Slijedom iznijetog, na temelju članka 43.
stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.

13. Rješenje o objavi iz točke II. izreke
temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske.

Broj: U-I-2744/2003

Zagreb, 8. veljače 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

**dr****. sc. Petar Klarić**, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 –
pročišćeni tekst, dalje u tekstu: Ustavni zakon) i članaka 50. i 51. Poslovnika
Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03) prilažem
sljedeće

## IZDVOJENO MIŠLJENJE

### uz Odluku, broj: U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. godine

Ne slažem se s izrekom i obrazloženjem Odluke,
broj: U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. godine (u daljnjem tekstu: Odluka).
Smatram da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji (u daljnjem tekstu: Zakon)
organski zakon te da je stoga prijedlog trebalo usvojiti, Zakon ukinuti uz
odgodu stupanja odluke o ukidanju na snagu kroz razdoblje od najmanje tri
mjeseca, a tijekom kojeg razdoblja bi Hrvatski sabor mogao otkloniti propust,
koji je po mojem mišljenju, učinjen pri donošenju toga Zakona.

U najvećem dijelu Zakona uređuju se zaštitne
mjere koje se u prekršajnom postupku mogu izreći osobama protiv kojih se vodi
prekršajni postupak zbog prekršaja zbog nasilja u obitelji. Pod zakonom
određenim pretpostavkama te se zaštitne mjere u određenim mogu izreći i prije
pokretanja prekršajnog postupka. Jednako tako, neke od tih zaštitnih mjera mogu
se izreći samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije.
Zaštitne mjere predviđene Zakonom su: obavezni psihosocijalni tretman; zabrana
približavanja žrtvi nasilja; zabrana uznemiravanja ili uhođenja osobe izložene
nasilju; udaljenje iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora;
osiguranje zaštite osobe izložene nasilju; obavezno liječenje od ovisnosti i
oduzimanje predmeta koji su namijenjeni ili uporabljeni u počinjenju prekršaja.

Za razliku od sudaca koji su glasovali za Odluku
smatram da se pretežitim dijelom odredaba Zakona razrađuju osobna i politička
prava i slobode iz 2. dijela Glave III. Ustava Republike Hrvatske. S obzirom da
se zaštitnim mjerama predviđenim Zakonom može određenoj osobi nametnuti obveza
psihosocijalnog tretmana, zabraniti približavanje određenoj osobi ili ju
prisiliti na liječenje od ovisnosti, mislim da se tim odredbama uređuje (u
smislu članka 82. stavka 2. Ustava »razrađuje«) sloboda zajamčena člankom 22.
Ustava. Jednako tako, tim zaštitnim mjerama ograničava se i sloboda kretanja
zajamčena člankom 32. stavkom 1. Ustava. Zaštitnom mjerom udaljenja iz stana,
kuće ili nekog drugog stambenog prostora uređuje se (»razrađuje«), po mojem
mišljenju, ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na dom iz članka 34. stavka 1.
Ustava. Zaštitne mjere propisane Zakonom od posebne su važnosti i za ostvarenje
ustavnog jamstva na štovanje i pravnu zaštitu osobnog i obiteljskog života,
ugleda i časti (članak 35. Ustava).

Temeljem svega iznesenog smatram da je pretežni
dio odredbi Zakona, po pravnoj naravi, srodniji odredbama Kaznenog zakona, za
kojeg je Ustavni sud u Odluci, broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27.
studenoga 2003. godine (»Narodne novine«, broj 190/03) zauzeo stav da se radi o
organskom zakonu, nego odredbama Obiteljskog zakona, za koji je Ustavni sud u
Rješenju, broj: U-I-2694/2003 od 28. siječnja 2004. godine (»Narodne novine«,
broj 20/04) ocijenio da nije organski zakon. Naime, nasuprot stavu većine,
držim da se Zakonom ne uređuju obiteljski odnosi, već zaštitne mjere prisilne
naravi kojima se uređuju (»razrađuju«) neka od temeljnih ljudskih prava i
sloboda zajamčenih u 2. dijelu Glave III. Ustava Republike Hrvatske.

Zagrebu, 15. veljače 2006.

Sudac

Ustavnog suda Republike Hrvatske

**dr****. sc. Željko Potočnjak**, v. r.

Rješenje, NN 20/2006-509