### NN 114/2022 (3.10.2022.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3024/2022 i dr. od 27. rujna 2022.

Ustavni sud Republike Hrvatske

1762

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 27. rujna 2022. donio je

RJEŠENJE

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 37., članka 49. stavka 1. i članka 50. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 144/21.).

II. Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02.), do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o suglasnosti s Ustavom odredaba Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama navedenima u točki I. izreke ovog rješenja privremeno se obustavlja izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih zakonskih odredaba.

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Od 13. svibnja 2022. do 1. kolovoza 2022. Ustavnom sudu je podneseno ukupno trideset osam prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 37., 49. stavka 1. i 50. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 144/21.).

Prijedloge su podnijeli predlagatelji:

– Grad Jastrebarsko (predmet broj: U-I-3024/2022), Grad Ogulin (predmet broj: U-I-3260/2022), Grad Slatina (predmet broj: U-I-3563/2022), Grad Poreč (predmet broj: U-I-3769/2022), Grad Pula – Pola (predmet broj: U-I-3866/2022), Grad Trogir (predmet broj: U-I-3924/2022), Grad Novigrad – Cittanova (predmet broj: U-I-4034/2022), Grad Buje – Buie (predmet broj: U-I-4035/2022), Grad Ozalj (predmet broj: U-I-4036/2022), Grad Vodnjan – Dignano (predmet broj: U-I-4037/2022), Grad Krk (predmet broj: U-I-4038/2022), Grad Pag (predmet broj: U-I-4039/2022), Grad Umag (predmet broj: U-I-4040/2022), Grad Pregrada (predmet broj: U-I-4041/2022), Grad Zlatar (predmet broj: U-I-4043/2022), Grad Novi Vinodolski (predmet broj: U-I-4044/2022), Grad Knin (predmet broj: U-I-4045/2022), Grad Sinj (predmet broj: U-I-4047/2022), Grad Rovinj – Rovigno (predmet broj: U-I-4254/2022), Grad Županja (predmet broj: U-I-4255/2022), Grad Novska (predmet broj: U-I-4256/2022), Grad Vrbovsko (predmet broj: U-I-4257/2022), Grad Lipik (predmet broj. U-I-4258/2022), Grad Križevci (predmet broj: U-I-4259/2022), Grad Metković (predmet broj: U-I-4260/2022), Grad Sveta Nedelja (predmet broj: U-I-4261/2022), Grad Samobor (predmet broj: U-I-4263/2022), Grad Makarska (predmet broj: U-I-4264/2022), Grad Klanjec (predmet broj: U-I-4377/2022), Grad Ludbreg (predmet broj: U-I-4378/2022), Grad Slunj (predmet broj: U-I-4472/2022), Grad Vinkovci (predmet broj: U-I-4473/2022) i Grad Kastav (predmet broj: U-I-4682/2022);

– Općina Kaštelir-Labinci (predmet broj: U-I-4042/2022), Općina Baška (predmet broj: U-I-4046/2022), Općina Zlatar Bistrica (predmet broj: U-I-4262/2022) i Općina Vrhovine (predmet broj: U-I-4376/2022);

– Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije iz Zagreba (predmet broj: U-I-4537/2022).

Sve navedene predlagatelje – gradove i općine – pred Ustavnim sudom zastupaju njihovi gradonačelnici odnosno općinski načelnici, svi po Dejanu Španoviću, odvjetniku iz Zagreba, a svi njihovi prijedlozi međusobno su sadržajno jednaki odnosno svi prijedlozi imaju istovjetan tekst.

Predlagateljicu Hrvatsku grupaciju vodovoda i kanalizacije zastupa Ante Kožul, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Kožul i Petrinović d.o.o. iz Zagreba, a u pojedinim se aspektima razlikuje od prethodno naznačenih prijedloga.

1.1. Svi predlagatelji ujedno su predložili donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

2. Zakon o cestama donio je 6. saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 8. srpnja 2011., a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 84 od 20. srpnja 2011. (u daljnjem tekstu: ZoCest/11).

Stupio je na snagu 28. srpnja 2011. (osim članka 9. stavka 1. alineje 8. i stavka 3., članaka 10. – 15. i članaka 63. – 72., čije je stupanje na snagu određeno s danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji te su stupili na snagu 1. srpnja 2013.).

ZoCest/11 je do donošenja ovog rješenja mijenjan odnosno dopunjavan šest puta, i to:

– Zakonom o dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 22/13.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 54/13.);

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 148/13.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 92/14.;

– Zakonom o izmjenama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 110/19.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 144/21.; u daljnjem tekstu: ZIDZoCest/21; stupio na snagu 4. siječnja 2022.).

Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 8. veljače 2013. donio Odluku o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 98. stavka 1. točke 6. ZoCesta/11, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 18/13.

3. Svi predlagatelji osporavaju članak 37., članak 49. stavak 1. i članak 50. ZIDZoCesta/21, koji u cjelini glase (osporeni stavak 1. članka 49. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 37.

U članku 86. stavak 2. mijenja se i glasi:

‘(2) Za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme plaća se isključivo naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka, u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. ovoga Zakona.’.

Stavak 3. briše se.

Dosadašnji stavak 4. postaje stavak 3.«

»PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 49.

(1) Od dana stupanja na snagu ovoga Zakona na osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti ne primjenjuju se odredbe Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, br. 80/11.), već se primjenjuju odredbe ovoga Zakona.

(2) Svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koji su započeti na temelju odredbi Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, br. 80/11.), a koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršit će se prema odredbama ovoga Zakona.«

»Članak 50.

(1) Svi nositelji prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji su ista prava stekli na temelju ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu ovoga Zakona odnosno koji su pravo služnosti upisali u zemljišnoj knjizi po nekoj drugoj osnovi dužni su na poziv pravne osobe koja upravlja javnom cestom na kojoj su ta prava osnovana sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. i 110/19.).

(2) Pravna osoba koja upravlja javnom cestom i nositelj prava građenja i prava služnosti dužni su, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovoga Zakona, sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. i 110/19.).«

3.1. Slijedom navedenog, člankom 37. ZIDZoCesta/21 mijenja se članak 86. ZoCesta/11, koji je prethodno u cjelini glasio (najrelevantnije dijelove u tekstu istaknuo Ustavni sud):

»VII. FINANCIRANJE JAVNIH CESTA

Izvori sredstava

Članak 86.

(1) Izvori sredstava za financiranje javnih cesta jesu:

1) godišnja naknada za uporabu javnih cesta, koja se plaća pri registraciji motornih i priključnih vozila (u daljnjem tekstu: godišnja naknada),

2) cestarina za uporabu autoceste i objekta s naplatom (most, tunel, vijadukt i slično),

3) naknada za uporabu javnih cesta motornim i priključnim vozilima registriranim izvan Republike Hrvatske,

4) naknada za izvanredni prijevoz,

5) naknada za prekomjernu uporabu,

6) korisnička naknada,

7) naknada za korištenje cestovnog zemljišta,

8) naknada za obavljanje pratećih djelatnosti,

9) naknada za koncesije,

10) sredstva državnog proračuna,

11) naknada za financiranje građenja i održavanja javnih cesta,

12) naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti,

13) ostali izvori.

(2) Ukoliko se osniva pravo služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti sukladno članku 25. ovoga Zakona, ne plaća se naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske.

(3) Ukoliko se osniva pravo služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti sukladno članku 25. ovoga Zakona, ne plaća se naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(4) Ukoliko se na zemljištu u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osniva pravo služnosti ili pravo građenja radi građenja javne ceste, ne plaća se naknada za osnivanje prava služnosti ili prava građenja.«

3.1.1. Napominje se da članak 25. ZoCesta/11 glasi:

»Građenje komunalnih i drugih objekata unutar cestovnog zemljišta

Članak 25.

(1) Ako se prilikom građenja ili rekonstrukcije javne ceste predviđa i građenje ili rekonstrukcija komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti koje u cijelosti ili djelomično služe za potrebe javne ceste, projekt mora obuhvatiti i te građevine i radove koji će se izvesti na površini, odnosno ispod ili iznad površine ceste.

(2) Troškove izrade projekata i građenja komunalnih građevina iz stavka 1. ovoga članka snosi investitor komunalnih građevina, sukladno propisima koji uređuju komunalno gospodarstvo.

(3) Troškove izrade projekata i građenja vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme iz stavka 1. ovoga članka snosi investitor tih građevina, sukladno propisima koji uređuju upravljanje tim građevinama.

(4) Ako se radi građenja komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti osniva pravo služnosti odnosno pravo građenja, služnost, odnosno pravo građenja osniva se u korist investitora tih građevina.

(5) Prijenos prava služnosti, odnosno prava građenja iz stavka 4. ovoga članka dopušten je u korist osobe koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati građevinama iz stavka 1. ovoga članka.

(6) Osnivanje prava služnosti ili prava građenja te prava i obveze investitora komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme iz stavka 1. ovoga članka te prava i obveze pravne osobe koja upravlja javnom cestom odnosno koncesionara utvrđuju se ugovorom sukladno odredbama ovoga Zakona.

(7) Suglasnost za građenje komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti koje ne služe za potrebe javne ceste daje pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar.

(8) Osnivanje prava služnosti ili prava građenja te ostala prava i obveze investitora komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme koje ne služe za potrebe javne ceste a za koje je izdana suglasnost iz stavka 7. ovoga članka, utvrđuju se ugovorom s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom odnosno koncesionarom, sukladno odredbama ovoga Zakona.

(9) Ako se građenjem ili rekonstrukcijom javne ceste zadire u postojeće komunalne, vodne i energetske građevine ili građevine elektroničkih komunikacija i povezanu opremu, troškove izrade projekata, građenja ili rekonstrukcije tih građevina snosi investitor javne ceste ako je osoba koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati tom građevinom investitoru javne ceste za postojeću građevinu dostavila dokumentaciju sukladno propisima koji uređuju gradnju. U protivnom troškove snosi osoba koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati tom građevinom.«

3.2. Od stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 članak 86. ZoCesta/11 u cjelini glasi (najrelevantnije dijelove u tekstu istaknuo Ustavni sud):

»Članak 86.

(1) Izvori sredstava za financiranje javnih cesta jesu:

1) godišnja naknada za uporabu javnih cesta, koja se plaća pri registraciji motornih i priključnih vozila (u daljnjem tekstu: godišnja naknada),

2) cestarina za uporabu autoceste i objekta s naplatom (most, tunel, vijadukt i slično),

3) naknada za uporabu javnih cesta motornim i priključnim vozilima registriranim izvan Republike Hrvatske,

4) naknada za izvanredni prijevoz,

5) naknada za prekomjernu uporabu,

6) korisnička naknada,

7) naknada za korištenje cestovnog zemljišta,

8) naknada za obavljanje pratećih djelatnosti,

9) naknada za koncesije,

10) sredstva državnog proračuna,

11) naknada za financiranje građenja i održavanja javnih cesta,

12) naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti,

13) ostali izvori.

(2) Za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme plaća se isključivo naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka, u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. ovoga Zakona.

(3) Ukoliko se na zemljištu u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osniva pravo služnosti ili pravo građenja radi građenja javne ceste, ne plaća se naknada za osnivanje prava služnosti ili prava građenja.«

3.2.1. Napominje se da članak 87. stavak 6. ZoCesta/11 glasi:

»Visina naknade

Članak 87.

(...)

(6) Visinu naknade iz članka 86. stavka 1. točke 6. i 12. ovoga Zakona propisuje odlukom Vlada.

(...)«

3.3. Osporeni članci 49. (stavak 1.) i 50. ZIDZoCesta/21 predstavljaju završne odredbe samog tog zakona.

Člankom 49. ZIDZoCesta/21 propisana je, u bitnome, primjena ZIDZoCesta/21 – umjesto do tada primjenjivanog Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (»Narodne novine« broj 80/11.) – na sve postupke osnivanja prava građenja i prava služnosti na javnim cestama ubuduće, kao i na započete postupke koji na dan stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 nisu okončani sklapanjem ugovora.

Člankom 50. ZIDZoCesta/21 propisana je, u bitnome, obveza sklapanja dodataka ugovorima sklopljenima prije stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, kojima će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. ZoCesta/11.

4. Predlagatelji gradovi i općine ističu da su članci 37., 49. stavak 1. i 50. ZIDZoCesta/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 16., 48. stavkom 1. te 90. stavkom 4. Ustava.

Sažeto, smatraju da osporene odredbe ZIDZoCesta/21, prije svega, imaju nedopuštene retroaktivne učinke, jer se odnose na »okončane pravne situacije« (što je tzv. prava retroaktivnost koja je beziznimno zabranjena), kao i na »pravne situacije u tijeku realizacije« odnosno »zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti« (tzv. neprava ili kvaziretroaktivnost), u kojem je slučaju retroaktivno djelovanje zakona iznimno dopušteno isključivo pod uvjetom da je cilj mjere legitiman, da se on ne bi mogao postići na drugi način odnosno da je mjera nužna te da je mjera razmjerna.

Ovi predlagatelji prihvaćaju da postoje ciljevi u nedvojbenom javnom interesu koji mogu imati veći društveni značaj od načela pravne sigurnosti, ali da zakonodavac nije ovlašten intervenirati u pravne situacije stvorene na temelju ugovora između zainteresiranih osoba, odnosno da je zakonodavna intervencija moguća samo na onaj dio odnosa koji nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakonskog uređenja. Međutim, u slučaju osporenog zakona zakonodavac nije ispitao radi li se o završenim ili nezavršenim situacijama i je li cilj zakona opravdan značajnim društvenim interesom.

Ovi predlagatelji smatraju kako pravo služnosti odnosno pravo građenja na javnim cestama, stečeni ugovorom i uknjižbom, predstavljaju okončane pravne situacije te subjekti koji su ta prava stekli imaju legitimno pravo očekivati da se država svojim propisima neće naknadno miješati u njihove ugovorne odnose i time stečena prava. Drže neutemeljenim i nelegitimnim razloge zakonskog prijedloga koje je predlagatelj osporenog zakona prezentirao zakonodavcu, a prema kojima bi ova zakonska novela imala za cilj izbjeći da se pravo na besplatno osnivanje prava služnosti odnosno prava građenja na javnoj cesti tretira kao »nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu«, izjednačiti položaj pravnih osoba bez obzira na javnopravno ili privatnopravno »vlasništvo« (odnosno većinsko »vlasništvo«) na udjelima odnosno dionicama tvrtki te uvesti istovjetnu naknadu za sve subjekte, bez obzira na pravnu osnovu korištenja javnih cesta i bez obzira na to je li riječ o pravnim odnosima nastalima prije ili nakon zakonske novele.

Predlagatelji opsežno obrazlažu zbog čega u konkretnom slučaju nije riječ o legitimnim ciljevima i zbog čega smatraju da se ne radi o nezakonitim državnim potporama, a niti o diskriminaciji poduzetnika na tržištu – s naglaskom na činjenicu da Republika Hrvatska i jedinice lokalne odnosno područne samouprave, za razliku od privatnih poduzetnika, ne obavljaju gospodarsku djelatnost radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu, kao i s naglaskom na tvrdnju da je zapravo riječ o pogodovanju infrastrukturnim operatorima (misli se na subjekte iz članka 2. stavka 1. točke 15. Zakona o elektroničkim komunikacijama, »Narodne novine« broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – op.) na način da im se omogući plaćanje bitno nižih naknada (ranije 8,00 kn/m2, danas 4,75 odnosno 2,40 kn/m2) čak i za prava koja su na javnim cestama stekli prije stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, bez obzira na to što njihovo pravo korištenja javnih cesta i odgovarajuća obveza plaćanja naknade proizlaze iz samog zakona (i mjerodavnog podzakonskog propisa) te je riječ o situacijama koja je samim time – za njih, kao i za vlasnika odnosno upravitelja javnih cesta – okončana prije stupanja na snagu zakonskih izmjena. Naprotiv, osporenim se zakonom, prema stajalištu ovih predlagatelja, oštećuje vlasnik odnosno oštećuju se upravitelji javnih cesta te im se nameće ustavnopravno nedopustiv prekomjeran teret.

Zbog navedenog predlažu pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje osporenih zakonskih odredaba, a radi izbjegavanja ozbiljnih štetnih posljedica do kojih može dovesti njihova primjena predlažu i da Ustavni sud privremeno obustavi izvršenje svih akata ili radnji koje bi se poduzimale na osnovi tih odredaba, do donošenja odluke Ustavnog suda o prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom.

5. Predlagateljica Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije smatra da su članci 37., 49. stavak 1. i 50. ZIDZoCesta/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14., 16. te 90. stavkom 4. Ustava, s člankom 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06., 2/10. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija), kao i s člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

Ova predlagateljica ističe da je osporeni zakon u formalnopravnom smislu u nesuglasnosti s Ustavom zbog činjenice da je – bez ikakvog obrazloženja predlagatelja zakona – donesen u hitnom zakonodavnom postupku, a pritom, premda uređuje važna gospodarska pitanja, nije dostavljen na očitovanje i eventualne amandmane Odboru za gospodarstvo Hrvatskog sabora. Uz navedeno, ima i ustavnopravno nedopuštene retroaktivne učinke.

Slično kao i prethodno spomenuti predlagatelji, i ova predlagateljica upućuje na problem stečenih prava (okončanih pravnih situacija) i s time povezanih legitimnih očekivanja adresata zakona da u njihove dovršene pravne odnose država neće naknadno intervenirati bez legitimnog cilja, te objektivnih i razumno opravdanih razloga.

Međutim, ova predlagateljica osobito naglašava, u danim okolnostima, problem položaja javnih isporučitelja vodnih usluga, kojima se osporenim zakonskim odredbama nameće obveza plaćanja naknada za pravo služnosti odnosno pravo građenja na javnim cestama ubuduće, ali i unatrag, i to bez obzira na činjenicu da nije riječ o subjektima koje bi po bilo kojem obilježju bilo moguće podvesti pod pojam »poduzetnika« i za koje bi mogla postojati sumnja da oslobođenjem od plaćanja naknada neizravno primaju »nezakonite državne potpore« te tako diskriminiraju druge poduzetnike.

Predlagateljica ističe i opsežno obrazlaže da isporučitelji vodnih usluga obavljaju zakonom reguliranu djelatnost od općeg interesa, obavljaju je u vidu javne službe, osnivači su im jedinice lokalne odnosno područne samouprave, ne snose rizike poslovanja, ne ostvaruju dobit (to jest ona se prema mjerodavnom zakonu može koristiti isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga) te ne konkuriraju drugim isporučiteljima vodnih usluga.

Napominje napose činjenicu da su povećani troškovi poslovanja pružatelja javnih usluga, u konkretnom slučaju nametanjem obveze plaćanja naknada za prava služnosti odnosno građenja na javnim cestama koja do stupanja na snagu ZoCesta/21 nije postojala, ne samo prekomjeran teret za te pravne subjekte, koji će nužno zahtijevati financijsku pomoć iz državnog proračuna, već se neizbježno odražavaju na povećanje cijena javnih usluga koje plaćaju građani kao krajnji korisnici odnosno potrošači.

Stoga je, smatra predlagateljica, moguće zaključiti jedino da u osporenim odredbama ZIDZoCesta/21 postoji diskriminacija javnih isporučitelja vodnih usluga u odnosu na poduzetnike koji djeluju na tržištu, a ne obratno.

Predlagateljica također predlaže pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje osporenih zakonskih odredaba, a radi izbjegavanja ozbiljnih štetnih posljedica do kojih može dovesti njihova primjena predlaže i da Ustavni sud privremeno obustavi izvršenje svih akata ili radnji koje bi se poduzimale na osnovi tih odredaba, do donošenja odluke Ustavnog suda o prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom.

6. Ustavni sud zaključio je da razlozi zbog kojih se predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom prethodno naznačenih odredaba ZIDZoCesta/21 otvaraju neka od ustavnopravnih pitanja na koja ukazuju predlagatelji. Međutim, razmatranje tih pitanja podrazumijeva podrobno i vremenski zahtjevno ispitivanje problema u svjetlu ustavnih vrednota i ustavom zaštićenih dobara.

Stoga se Ustavni sud u ovom rješenju ograničava samo na utvrđenje kako bi učinci primjene osporenih odredaba ZIDZoCesta/21 mogli izazvati ozbiljne financijske i druge poteškoće i poremećaje na razini državnog proračuna odnosno proračuna jedinica lokalne i područne samouprave, u skladu s time i poremećaje u funkcioniranju tijela jedinica lokalne i područne samouprave te cijelog niza javnopravnih subjekata i pružatelja javnih usluga, a u konačnici prouzročiti, među ostalim, i narušavanje prava zajamčenih člancima 14., 16., 128., 129.a i 131. Ustava.

Navedeno je razvidno iz činjenice da je osporenim zakonskim odredbama za sve korisnike prava služnosti odnosno prava građenja na javnim cestama propisana obveza (u roku od šest mjeseci od dana stupanja zakona na snagu i sa svrhom utvrđivanja naknada i onim nositeljima tih prava koji su prethodno ove obveze bili oslobođeni) sklapanja dodataka postojećim ugovorima, nakon čega slijedi i naplata tako utvrđenih iznosa naknade.

Radi sprečavanja mogućih teško popravljivih štetnih posljedica koje bi mogle nastati zbog primjene osporenih zakonskih odredaba, Ustavni sud je, do donošenja odluke o (ne)suglasnosti osporenih zakonskih odredaba s Ustavom, ocijenio potrebnim privremeno obustaviti izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje bi se na temelju tih odredaba poduzimale u praksi.

7. Ustavni sud navedeno smatra dostatnim razlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, ali ovo rješenje ne prejudicira konačnu ustavnopravnu ocjenu osporenih zakonskih odredaba.

Sukladno tome, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, doneseno je rješenje kao u točki I. izreke.

8. Člankom 45. Ustavnog zakona propisano je:

»Članak 45.

Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke, privremeno obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi zakona ili drugog propisa, čija se suglasnost s Ustavom, odnosno zakonom ocjenjuje, ako bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice.«

Slijedom navedenog doneseno je rješenje kao u točki II. izreke.

Pritom – u skladu s člankom 31. stavcima 1., 2. i 5. Ustavnog zakona – ovo se rješenje odnosi i na sve pojedinačne akte i radnje koji su na temelju osporenih odredaba ZIDZoCesta/21 eventualno poduzeti u razdoblju od dana stupanja na snagu tog zakona do dana donošenja ovog rješenja.

9. Objava rješenja (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| Broj: | U-I-3024/2022 | U-I-4041/2022 | U-I-4260/2022 |
|  | U-I-3260/2022 | U-I-4042/2022 | U-I-4261/2022 |
|  | U-I-3563/2022 | U-I-4043/2022 | U-I-4262/2022 |
|  | U-I-3769/2022 | U-I-4044/2022 | U-I-4263/2022 |
|  | U-I-3866/2022 | U-I-4045/2022 | U-I-4264/2022 |
|  | U-I-3924/2022 | U-I-4046/2022 | U-I-4376/2022 |
|  | U-I-4034/2022 | U-I-4047/2022 | U-I-4377/2022 |
|  | U-I-4035/2022 | U-I-4254/2022 | U-I-4378/2022 |
|  | U-I-4036/2022 | U-I-4255/2022 | U-I-4472/2022 |
|  | U-I-4037/2022 | U-I-4256/2022 | U-I-4473/2022 |
|  | U-I-4038/2022 | U-I-4257/2022 | U-I-4537/2022 |
|  | U-I-4039/2022 | U-I-4258/2022 | U-I-4682/2022 |
|  | U-I-4040/2022 | U-I-4259/2022 |  |
| Zagreb, 27. rujna 2022. | | | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.