## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013.

### NN 75/2013 (20.6.2013.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013.

75 20.06.2013 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1519

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula T. B., odvjetnica iz R., na sjednici održanoj 6. lipnja 2013. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se rješenje Upravnog suda u R. broj: 2 UsI-1004/12-10 od 20. studenoga 2012. i predmet se vraća istome sudu na ponovni postupak.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Ustavnu tužbu podnijela T. B., odvjetnica iz R. (u daljnjem tekstu: podnositeljica). Ustavna tužba je pravodobna i dopuštena.

Podnositeljica u ustavnoj tužbi tvrdi da su joj rješenjem Upravnog suda u R. (u daljnjem tekstu: Upravni sud) broj: 2 Usl-1004/12-10 od 20. studenoga 2012., kojim je odbačena njena tužba podnijeta protiv presude tuženika H. o. k., Višega disciplinskog suda iz Z. (u daljnjem tekstu: HOK-VDS) broj: VDS-21/2012 od 10. svibnja 2012. povrijeđena ustavna prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), kao i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Optužnicom broj: Pr-300/2008 od 30. studenoga 2009. disciplinski tužitelj HOK-e optužio je disciplinsku okrivljenicu (sada podnositeljicu), radi teže povrede ugleda i dužnosti odvjetništva, pobliže opisane u izreci presude Disciplinskog suda HOK-a broj: DS-80/2011 od 15. ožujka 2012.

Navedenom presudom Disciplinskog suda HOK-a, podnositeljica je proglašena krivom zbog počinjenja teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva iz članka 71. stavaka 3. i 5. Zakona o odvjetništvu (»Narodne novine« broj 9/94., 117/08., 50/09., 75/09. i 18/11., u daljnjem tekstu: ZO) u svezi sa točkama 4., 7. i 8. Kodeksa odvjetničke etike te joj je izrečena disciplinska mjera ukora.

Odlučujući o žalbi podnositeljice HOK-VDS ju je svojom presudom odbio i potvrdio presudu Disciplinskog suda HOK-a.

Protiv navedene presude HOK-VDS-a podnositeljica je podnijela tužbu u upravnom sporu Upravnom sudu u R. koji ju je osporenim rješenjem odbacio te u obrazloženju istog rješenja, između ostaloga, istaknuo:

»Osporena odluka utemeljena je na odredbama Zakona o odvjetništvu ('Narodne novine', broj 9/94, 117/08, 50/09, 75/09 i 18/11) kojima je uređena disciplinska odgovornost odvjetnika. Spomenutim odredbama, po ocjeni ovog Suda, nije uređeno neko upravno područje, pa u predmetnom slučaju ne postoji jedan od kumulativnih elemenata normativne definicije upravne stvari iz članka 2. Zakona o općem upravnom postupku. Kako osporena odluka nije donesena u upravnoj stvari, ta se odluka ne može smatrati upravnim aktom u smislu odredbe članka 3. stavka 1. točke 1. ZUS-a. Stoga ocjena te odluke ne može biti predmet upravnog spora.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

3. Podnositeljica smatra da su joj osporenim rješenjem povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 19. stavkom 2. i 29. stavkom 1., kao i odredba članka 115. stavaka 1. i 3. Ustava, kao i članak 6. Konvencije.

U ustavnoj tužbi podnositeljica, u bitnome, navodi:

»Pobijanim rješenjem, podnositeljici je uskraćeno pravo na sudsku zaštitu protiv presude Disciplinskog suda HOK-a, koje je kao javnopravno tijelo ignoriralo sve istaknute prigovore o čemu ovise bitne činjenice i odluka o navodnoj težoj disciplinskoj povredi Kodeksa HOK-a. Tako, da se faktično radi o farsi i vraćanju u tursko doba, 'kadija te tuži, kadija ti sudi', čije posljedice mogu imati neslućene razmjere. To znači da su odvjetnici diskriminirani, pred ostalim građanima RH, da nisu jednaki pred zakonom, sa ostalim građanima, da im je uskraćena sudska kontrola zakonitosti odluka disciplinskog suda HOK-a, pravo na pravično suđenje, te da sudovi odbijaju suditi temeljem Ustava i zakona.

Sud se poziva na odredbu članka 30 ZUS (NN 20/10), bez naznake točno predviđenog razloga odbacivanja. U toj odredbi su taksativno naznačeni razlozi za odbacivanje tužbe, ali ne i ovaj razlog. Zbog toga je sud počinio bitnu povredu postupka, jer se obrazloženje ukazuje proturječnim, te je očito pogrešno i nepotpuno utvrdio bitne činjenice, za pravilnu primjenu materijalnog prava.

Osim toga, u čl. 2 ZUS-a propisan je cilj zakona, a to znači da osigurava sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih osoba, povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, bez ograničenja na isključivo upravno pravo. A, javnopravno tijelo, je između inih i pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga). Predmet upravnog spora je propisan u čl. 3 st. 1 toč. 2 ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti pravni lijek. A, čl. 12 st. 2 toč. 2 propisano je da upravni sudovi odlučuju o tužbama protiv postupanja javnopravnih tijela, pri čemu je ispušteno da se mora raditi isključivo o upravnim stvarima.«

Zaključno, predložila je usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja Upravnog suda i vraćanje predmeta istome sudu na ponovni postupak i odlučivanje.

IV. MJERODAVNO PRAVO

4. Ustavni sud mjerodavnim ocjenjuje članke 2. i 12. stavke 1. i 2. točku 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12., u daljnjem tekstu: ZUS) koji glase:

»Članak 2.

(1) Cilj je ovoga Zakona osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela.

(2) Javnopravnim tijelom u smislu ovoga Zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).«

»Članak 12.

(1) Upravne sporove (u daljnjem tekstu: spor) rješavaju upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud).

(2) Upravni sudovi odlučuju:

1. o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

5. Osnovanost ustavne tužbe, u konkretnom slučaju, Ustavni sud ocjenjivao je polazeći od članaka 29. stavka 1. i 19. stavka 2. Ustava, koji glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

6. U ovom ustavnosudskom postupku valjalo je najprije odgovoriti na pitanje: da li je presuda HOK-VDS-a, kojom je odbijena žalba podnositeljice pojedinačna odluka javnopravnog tijela u smislu članka 12. stavaka 1. i 2. točke 1. ZUS-a?

U odgovoru na postavljeno pitanje, a u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaja, nužnim se čini podsjetiti na mjerodavne odredbe ZO-a i Statuta H. o. k. (»Narodne novine« broj 74/09., 90/10., 64/11. i 101/11. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Statut HOK-a).

Tako je člankom 37. ZO-a propisano obvezatno udruživanje odvjetnika u Komoru kao samostalnu i neovisnu organizaciju sa svojstvom pravne osobe koja predstavlja odvjetništvo Republike Hrvatske kao cjelinu.

Nadležnost HOK-a propisana je člankom 3. Statuta HOK-a.

Člankom 4. Statuta HOK-a propisano je da u postupcima za upis u imenike odvjetnika i odvjetničkih vježbenika, za obnovu postupka upisa te u drugim slučajevima u kojima odlučuju o pravima i obvezama odvjetnika, odvjetničkih vježbenika i odvjetničkih društava, osim ako zakonom, tim statutom ili drugim općim aktom Komore nije drugačije određeno, ovlaštena tijela Komore odlučuju primjenjujući na odgovarajući način pravila Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09., u daljnjem tekstu: ZUP) dok je člankom 51. istog Statuta propisano da su tijela Komore, između ostalih, Disciplinski sud i Viši disciplinski sud.

Iz navedenih odredaba ZO-a i Statuta HOK-a proizlazi da se HOK može smatrati javnopravnim tijelom u smislu članka 2. ZUS-a.

6.1. Drugo pitanje na koje je ovom ustavnosudskom postupku trebalo odgovoriti:

– da li je odbacivanjem tužbe u upravnom sporu – zbog toga što je Upravni sud ocijenio da osporena odluka (presuda HOK-VDS-a), koja se osporavala tužbom u upravnom sporu, nije donesena u upravnoj stvari pa ta odluka nije upravni akt – podnositeljici povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, koje je dio prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava?

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

7. Ustavni sud opetovano ističe da je sadržaj ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava ograničen na jamstva pravičnog suđenja. Sukladno tome, ocjenjujući navode ustavne tužbe sa stajališta tog ustavnog prava, Ustavni sud ispituje eventualno postojanje povreda u postupcima pred sudovima i na temelju toga ocjenjuje je li postupak – razmatran kao jedinstvena cjelina – bio vođen na način koji je podnositelju osigurao pravično suđenje.

Ustavni sud također napominje da članak 29. stavak 1. Ustava osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići.

8. Ustavni sud primjećuje da je podnositeljica u konkretnom slučaju imala pristup Upravnom sudu, ali samo do stupnja utvrđenja da je njena tužba nedopuštena zbog toga što je ocijenjeno da osporena odluka nije donesena u upravnoj stvari te se ne može smatrati upravnim aktom u smislu članka 3. stavka 1. točke 1. ZUS-a. Međutim, sama činjenica da je podnositeljica imala pravnu mogućnost podnošenja tužbe sudu ne dovodi nužno, sama po sebi, do ispunjenja pretpostavki koje proizlaze iz članka 29. stavka 1. Ustava. I dalje ostaje da se utvrdi da li je stupanj tog pristupa dostatan da stranci osigura »pravo na sud« sa stajališta načela vladavine prava u demokratskom društvu. Istovjetno stajalište u odnosu na članak 6. stavak 1. Konvencije zastupa i Europski sud.

Sukladno tome, kad u upravnom sporu Upravni sud odlučuje o tužbi protiv prvostupanjskih ili drugostupanjskih odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela), Upravni sud kao prvi korak kod ispitivanja tužbe mora procijeniti je li riječ o upravnom aktu u smislu članka 3. ZUS-a koji je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. ZUS-a.

Ovo tim više, što u slučaju kada je odvjetniku u disciplinskom postupku izrečena mjera ukora ili novčane kazne, protiv drugostupanjske odluke HOK-VDS-a, niti ZO-om, niti Statutom HOK-a, nije predviđena nikakva daljnja sudska zaštita.

U konkretnom slučaju Upravni sud odbacio je tužbu podnositeljice s obrazloženjem da se ne radi o upravnom aktu.

8.1. Ustavni sud takvo stajalište Upravnog suda ocjenjuje neprihvatljivim, polazeći od toga da odluke disciplinskih tijela HOK-a imaju karakter pojedinačnih odluka javnopravnih tijela u smislu članka 12. ZUS-a, a samim time i upravnog akta.

Navedeno stajalište proizlazi iz rješenja broj: U-III-2437/2012 od 25. travnja 2013. (objavljeno u »Narodnim novinama« broj 58/13. i www.usud.hr), iako je u tom rješenju Ustavni sud odbacio tužbu podnositelja zbog neiscrpljivanja dopuštenog pravnog puta.

9. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je konkretnom slučaju podnositeljici povrijeđeno pravo na pristup sudu kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.

Utvrdivši povredu prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije razmatrao ostale, u ustavnoj tužbi, navedene povrede ustavnih prava.

10. Odredba članka 115. stavka 3. Ustava povredu koje podnositeljica također ističe, a koja propisuje da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava, ne sadrži ustavno pravo u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

11. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.

Odluka o objavi temelji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-6526/2012
Zagreb, 6. lipnja 2013.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća
Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 75/2013-1519