## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-104/1999 od 20. listopada 1999.

### NN 116/1999 (5.11.1999.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-104/1999 od 20. listopada 1999.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu dr. Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, rješavajući povodom prijedloga
Liberalne stranke iz Zagreba, Ilica 16, zastupane po predsjedniku Vladimiru
Gotovcu, za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona, na sjednici
Suda održanoj 20. listopada 1999. godine, donio je sljedeće

## **RJEŠENJE**

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredbe članka 19. stavka 2. Zakona o političkim strankama ("Narodne novine",
br. 76/93, 111/96 i 164/98).

II. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Liberalna stranka podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti odredbe članka 19. stavka 2. Zakona o političkim strankama (nastavno:
ZOPS).

Podnositelj prijedloga smatra da je navedena odredba u suprotnosti s:

- člankom 1. stavkom 3. Ustava Republike Hrvatske ("Narod ostvaruje
vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanjem."),

- člankom 3. Ustava (... vladavina prava, jednakost i demokratski višestranački
sustav kao najviše vrednote ustavnog poretka...),

- člankom 6. stavkom 1. Ustava ("Slobodno je osnivanje političkih stranaka."),

- člankom 43. stavkom 1. Ustava (... jamči se pravo na slobodno udruživanje,
građani mogu slobodno osnivati političke stranke, uključivati se u njih
ili iz njih istupati...) i

- člankom 70. stavkom 1. Ustava ("Hrvatski državni sabor je predstavničko
tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj.").

Nadalje, smatra da osporavana odredba nije u skladu s:

- člankom 2. točkama i) i lj) Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama
i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj
("Narodne novine", br. 34/92, nastavno: Ustavni zakon), koje govore o pravu
na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja, te svim ostalim pravima
predviđenim međunarodnim instrumentima, bez diskriminacije po bilo kojem
kriteriju.

Pored toga, a slijedom odredbe članka 134. Ustava, tvrdi se da osporavana
odredba nije u skladu niti s:

- člankom 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda
Vijeća Europe ("Narodne novine", Međunarodni ugovori, br. 18/97) i

- člankom 22. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ("Narodne
novine", Međunarodni ugovori, br. 12/93).

Navedene odredbe oba dokumenta se odnose na slobodu mirnog okupljanja
i udruživanja, bez ograničenja, osim onih koji se tiču sigurnosti, reda
i mira, zdravlja i zaštite prava drugih.

Osporavana odredba stavka 2. članka 19. ZOPS-a glasi:

*"Sredstva iz stavka 1. ovog članka (proračunska sredstva - op. a.)
raspoređuju se političkim strankama i koaliciji stranaka koje ispunjavaju
sljedeće uvjete:*

*- da je sudjelovala na izborima za zastupnike tekućeg saziva Zastupničkog
i Županijskog doma Hrvatskoga državnog sabora,*

*- da je njezin kandidat izabran za zastupnika i obnaša zastupničku
dužnost kao zastupnik stranke u kojoj je sudjelovao na izborima za Zastupnički
ili Županijski dom Hrvatskoga državnog sabora."*

Stajalište je podnositelja da citirana odredba, nepriznavanjem pravnih
učinaka promjene stranačke pripadnosti pojedinih zastupnika u tekućem sazivu
Hrvatskog državnog sabora, odnosno pravnih učinaka osnivanja novih stranaka
u razdoblju između izbora, stavlja u nejednak položaj političke stranke
i saborske zastupnike. Naime, nepriznavanjem punog parlamentarnog statusa
novoosnovanim strankama bitno se ograničavaju aktivnosti zbog kojih su
osnovane, a postiže se i to da zastupnički status više ne proizvodi pravne
učinke za političku stranku kakve je proizvodio dok je zastupnik bio član
druge stranke.

Ustavom je utvrđena puna i bezuvjetna sloboda osnivanja političkih stranaka,
stupanja u i istupanja iz političkih stranaka, a osporavana odredba uz
ove promjene vezuje štetne posljedice: uskratu prava na paušalno godišnje
financiranje iz državnog proračuna i na financiranje po osnovi broja zastupnika
određene stranke u Hrvatskome državnom saboru. Na taj se način ograničavaju
aktivnosti stranaka te im se onemogućuje učinkovita zaštita interesa svojih
članova.

Osim toga, podnositelj ukazuje kako osporavana odredba ne uzima u obzir
mogućnost disolucije parlamentarne političke stranke u razdoblju između
izbora, pri čemu obje stranke jesu punopravne sljednice bivše stranke,
a zastupnici zadržavaju sva prava koja su i prije proizlazila iz njihova
položaja, bez obzira na opredjeljenje u disoluciji. I u tom smislu da je
odredba članka 19. stavka 2. ZOPS-a diskriminatorna jer samo jednoj od
takvih stranaka daje pravo na povlašteni status naslijeđen zadržavanjem
naziva, sjedišta i sl.

U svezi s tim, podnositelj ukazuje na primjer disolucije HSLS-a na dvije
stranke - LS i HSLS, kojom su prilikom te dvije stranke pokušale riješiti
svoje međusobne odnose, pa i glede raspoređivanja proračunskih sredstava,
Sporazumom o među-sobnim pravima i obvezama. Ovi odnosi, međutim, kako
smatraju u LS-u, još uvijek nisu u cijelosti riješeni jer u tom pogledu
u hrvatskom zakonodavstvu postoji pravna praznina.

Propisivanje nastupa političke stranke na izborima, kao jednog od kriterija
za financiranje iz državnog proračuna, smatra nadalje podnositelj, narušava
temelje predstavničke demokracije. Ovo stoga što je Ustavom utvrđeno da
narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika, a Hrvatski državni sabor
jest pred-stavničko tijelo građana, a ne političkih stranaka. Zato kriterij
nastupa stranke kao takve, a ne pojedinca (građanina, kandidata) na izborima,
na način kako to propisuje osporavana odredba, nije u skladu s Ustavom.

Konačno, stajalište je podnositelja da osporavana odredba u cjelini
nije usmjerena na postizanje legitimnih regulativnih ciljeva, već onih
političkih, pa da u tom smislu vrijeđa ustavno načelo vladavine prava.

Zbog navedenog, podnositelj smatra da bi odredbu članka 19. stavka 2.
ZOPS-a valjalo ukinuti, a time da bi postali bespredmetni i dijelovi ostalih
odredaba članka 19., koji se odnose na proračunsko financiranje koalicija
stranaka. Naime, podnositelj također smatra neopravdanim da se političkoj
stranci, kao uredno registriranoj pravnoj osobi, uskraćuju prava koja se
istodobno priznaju koaliciji stranaka. Koalicije nemaju pravne osobnosti,
a budući da se sredstva iz proračuna uplaćuju na "središnji žiro-račun
koalicije", proizlazi da je ona nositelj prava i obveza u pravnom prometu
umjesto stranaka koje je tvore, što je suprotno intenciji samog ZOPS-a.

Prijedlog nije osnovan.

Razmatrajući izložene navode prijedloga, osporavanu odredbu, kao i Zakon
o političkim strankama u cjelini, Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdio
je sljedeće:

Podnositelj navodima iznesenim u prijedlogu nije doveo u sumnju ustavnost
odredbe članka 19. stavka 2. ZOPS-a niti njezinu suglasnost s odredbama
Ustavnog zakona i međunarodnih akata na koje se poziva.

Osporavana odredba ne narušava slobodu stranačkog udru-živanja i okupljanja
u najširem smislu, dok su principi jednakosti, vladavine prava i višestranačke
parlamentarne demokracije, koncepcijom Zakona, osporavanom odredbom stavka
2. članka 19., kao i ostalim odredbama istog članka, respektirani, dakako
u okvirima zakonodavne politike na koju svaka država kao takva ima neosporno
pravo.

Utemeljeno podnositelj ukazuje na postojanje pravne praznine u segmentu
disolucije stranaka, odnosno svojevrsne manjkavosti odredaba ZOPS-a u tom
pogledu. Nedostatak takve norme, međutim, u konkretnom slučaju, ne čini
Zakon u cjelini niti osporavanu odredbu neustavnim, osobito stoga što zakonodavac
ni na koji način nije limitirao mogućnosti tumačenja postojećih odredaba
niti odredio bilo kakve zabrane u tom smislu.

Razlozi u iznesenim stajalištima su sljedeći:

Osnovni postulati, temeljem kojih je zakonodavac pristupio donošenju
Zakona o političkim strankama, a koje je i izrazio kroz odredbe članka
1., jesu sloboda osnivanja političkih stranaka, slobodno izražavanje političke
volje građana, izgradnja demokratskog višestranačkog sustava i sloboda
udruživanja. Jedini suštinski razlog (utvrđen odredbom članka 17. Zakona)
zbog kojeg će se država poslužiti zabranom tj. uskratom upisa u registar
političkih stranaka, jest stranački program koji poziva na nasilje. Prema
tome je sloboda stranačkog udruživanja u formalnopravnom smislu praktično
neograničena, a jedino ograničenje jest upravo ono koje imaju u vidu i
svi međunarodni dokumenti na koje se podnositelj poziva.

Kako to samo po sebi, naravno, nije dovoljno, isti Zakon (u članku 18.),
unatoč činjenici da političke stranke definira kao neprofitne udruge (stavak
1.), pruža više nego široke mogućnosti stjecanja prihoda u svrhu ostvarivanja
njihovih političkih ciljeva pa u tom pravcu predviđa korištenje praktično
svih zakonima dopuštenih izvora financijskih sredstava (stavak 2.).

Glede načina na koji Zakon uređuje proračunsko financiranje rada stranaka,
a što u najužem smislu jest predmetom interesa podnositelja prijedloga
o povredi principa jednakosti, vladavine prava i višestranačke parlamentarne
demokracije, radilo bi se onda kada bi Zakon stavljao u povlašten, odnosno
podređen, položaj pojedine parlamentarne stranke. Upravo suprotno, Zakonom
je propisano (članak 19. stavak 4. alineja 1.) paušalno financiranje svih
parlamentarnih stranaka u jednakom iznosu te financiranje razmjerno broju
zastupnika koji obnašaju zastupničku dužnost (članak 19. stavak 4. alineja
2.). Slijedom činjenice da pojedina stranka ima parlamentarni status voljom
birača, ovako uređen način financiranja uvažava demokratski izraženu političku
volju građana i to u kvalitativnom i kvantitativnom smislu. Ostalim političkim
strankama, do eventualnog ulaska u predstavničko tijelo, stoji na raspolaganju
velik broj različitih mogućih izvora financiranja, sukladno već spomenutoj
odredbi članka 18. stavka 2. Zakona.

Gotovo isto se može reći i u svezi s navodima prijedloga koji se odnose
na potrebu ukidanja proračunskog financiranja koalicija stranaka. Podnositelj,
naime, ukazuje na to da koalicije stranaka nisu pravne osobe, a ipak im
je priznato pravo na proračunska sredstva. Međutim, kriterij razlikovanja
nije pravna osobnost, nego parlamentarni status stečen voljom birača.

Podnositelj prijedloga, međutim, pojam volje birača tumači tvrdeći,
u bitnome, sljedeće: da narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika,
a ne izborom svojih političkih stranaka, odnosno da Hrvatski državni sabor
jest predstavničko tijelo građana, a ne predstavničko tijelo političkih
stranaka. Iz toga izvlači zaključak da Zakon kao pretpostavku pravu na
financiranje mora uvažavati nastup građanina na izborima, a ne nastup političke
stranke.

Glede prve teze valja reći da je točno i sukladno tekstu Ustava da narod
ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika, ali ustavna odredba pri tom
nema namjeru napraviti distinkciju između pojedinca i grupe (stranke),
kao objekta glasovanja birača, već je riječ o distingviranju neposredne
i posredne predstavničke demokracije, kao povijesnih društvenopolitičkih
kategorija.

Druga teza polazi od tumačenja teksta ustavne odredbe o Saboru kao predstavničkom
tijelu građana. Ustav, međutim, ovdje govori o onim građanima koji biraju,
odnosno njihovom predstavljanju u parlamentu, a ne o onima koji su birani.
Stoga to nije ni u kakvoj vezi s nastupom određene individue kao kandidata
na izborima. Pored toga, navedeno stajalište podnositelja ne vodi dovoljno
računa o okolnosti da su osporavane odredbe dio Zakona o političkim strankama,
koji po prirodi stvari uređuje samo pitanje financiranja političkih stranaka.

Problem disolucije stranaka, u kontekstu podnesenog prijedloga, može
se promatrati s barem dva aspekta - s aspekta gramatičkog tumačenja zakonskog
teksta te s aspekta sustavnog tumačenja zakonske norme i Zakona u cjelini.

Gramatičko tumačenje, koje podrazumijeva izvjesnu restriktivnost, dovodi
do zaključka da, u smislu odredaba članka 19. ZOPS-a, dakle u smislu proračunskog
financiranja, političke stranke nastale disolucijom u razdoblju između
izbora, posve jednako kao i izvorno novonastale stranke u tom razdoblju,
ne postoje. Na njih se odredba ne odnosi, a odnosit će se kada za to ispune
zakonske pretpostavke, tj. kada i ako ne budućim izborima prijeđu izborni
prag i steknu parlamentarni status.

Sustavno tumačenje, pak, zahtijeva da se za polaznu osnovu uzme objekt
zaštite pojedinog zakona, a da se tumačenje izvodi uz primjenu evolutivnih
i logičkih metoda, na jedan ekstenzivniji način. Objekt zaštite predmetnog
Zakona u cjelini gledano jest sloboda stranačkog udruživanja, omogućavanje
funkcioniranja stranačkog života u državi i promicanje višestranačja i
parlamentarne demokracije. Imajući to u vidu, neprihvatljivo je rigidno
stajalište koje proizlazi iz gramatičkog tumačenja.

Naime, ne ukazuje se opravdanim, upravo sa stajališta objekta kojeg
ZOPS štiti, da raspad stranke prouzročen unutarnjim neslaganjima u pojedinim
pitanjima unazadi dio članstva na način da bude posve izbačen iz sustava
i vraćen na početnu poziciju u kojoj se nalazi bilo koja tek nastala politička
stranka. Treba imati u vidu da se ne radi tek o "prevrtljivom pojedincu",
već o grupi ljudi čiji broj i načelna stajališta nisu (odjednom postali)
nerespektabilni niti se može zanemariti činjenica da je ta ista grupa ljudi
svojim programom i radom već jednom pridobila povjerenje birača i stekla
parlamentarni status, a novu priliku za eventualno samostalno potvrđivanje
tog statusa još nije niti je mogla dobiti.

Ako se izneseno stajalište, u konkretnom slučaju, stavi u odnos s osporavanim
zakonskim tekstom, proizlazi da Zakon situaciju disolucije stranaka ne
regulira na način da normira pravni status i način djelovanja stranaka
u disoluciji, ali niti ne postavlja ograničenja niti zabrane u tom smislu.
Tek nakon zakonodavne intervencije, ako bi eventualna dopuna zakona sadržajno
bila u suprotnosti s objektom zaštite pa time i s Ustavom i međunarodnim
aktima prihvaćenim načelima o stranačkim slobodama, tada bi vjerojatno
bilo razloga za njezino ocjenjivanje s ustavnopravnog aspekta. Međutim,
budući da se radi o pravnoj praznini, a ne o (neustavnoj) normi, niti o
neustavnoj praksi, za to u ovom trenutku nema temelja.

Za napomenuti je da upravo primjer disolucije HSLS-a na LS i HSLS pokazuje
kako parlamentarna praksa u potpunosti respektira praktične posljedice
tog čina.

Naime, saborski zastupnici niti vijećnici, koji su se opredijelili za
članstvo u LS-u, unatoč činjenici da mandat nisu dobili kao članovi te
stranke, nisu izgubili svoj status niti je njihovo djelovanje u Saboru,
odnosno gradskim vijećima, općinskim ili županijskim skupštinama, na bilo
koji način suženo. Jednako tako, prema sporazumu kojeg su LS i HSLS zaključile,
a koji upravo predstavlja oživotvorenje onakvog načina tumačenja zakonskih
odredaba kakvo je prethodno izneseno, proračunska se sredstva u nepromijenjenom
obujmu dijele između dviju stranaka razmjerno broju zastupnika koje svaka
od stranaka kao svoje članove ima u pojedinom predstavničkom tijelu. Sporazum
utvrđuje i to da stranka koja u pojedinom predstavničkom tijelu na lokalnoj
razini nema niti jednog vijećnika dobiva određeni dio iznosa sredstava
za tu namjenu.

Prema tome, razvidno je da je LS, iako nije sudjelovala na izborima
i iako njezini kandidati kao takvi nisu birani za zastupnike niti obnašaju
zastupničku dužnost kao zastupnici stranke u kojoj su sudjelovali na izborima,
praktično ima puni parlamentarni status.

Dakle, činjenica nepotpunosti norme ne čini je samo zbog toga i u svakom
slučaju protivnom Ustavu i drugim relevantnim aktima.

Međutim, budući da popunjavanje pravnih praznina u legislativnom smislu
nije u nadležnosti ovog Suda, a imajući u vidu ostale navedene razloge,
ovaj Sud u konkretnom slučaju nema sumnji u ustavnost osporavane norme
niti razloga za pokretanje ustavnosudskog postupka.

Slijedom iznesenog, a na temelju odredaba članka 41. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 99/99),
Ustavni sud Republike Hrvatske riješio je kao u izreci.

Odluka o objavi (t. II. izreke) temelji se na odredbi članka 28. Ustvnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-104/1999
Zagreb, 20. listopada 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. Jadranko Crnić,** v. r.

Rješenje, NN 116/1999-1864