## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3760/2007, U-I-3761/2007, U-I-3762/2002 od 8. prosinca 2010.

### NN 142/2010 (17.12.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3760/2007, U-I-3761/2007, U-I-3762/2002 od 8. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3617

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 8. prosinca 2010. donio je

RJEŠENJE

I. Odbacuju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavnim zakonom za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.):

– Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/07.),

– Zakona o popisima birača (»Narodne novine« broj 19/07.),

– Zakona o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatska stranka prava 1861. (u daljnjem tekstu: predlagateljica) podnijela je 12. listopada 2007. prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti triju zakona s člankom 4. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.; u daljnjem tekstu: UZPU/01). To su:

– Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/07., u daljnjem tekstu: ZID ZIZHS),

– Zakon o popisima birača (»Narodne novine« broj 19/07, u daljnjem tekstu: ZPB), i

– Zakon o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07., u daljnjem tekstu: ZoFPS).

Članak 4. UZPU/01 glasi:

»Članak 4.

Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovnih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.«

2. Predlagateljica ističe da se redoviti izbori za zastupnike u Hrvatski sabor održavaju u mjesecu studenom 2007. (izbori su održani 24. i 25. studenoga 2007.), a da su osporeni zakoni doneseni u prosincu 2006. odnosno veljači 2007. Sukladno tome, ističe predlagateljica, pri donošenju zakona kojima se uređuje izbor zastupnika Hrvatski sabor se »nije pridržavao ustavne odredbe iz članka 4. ... Ustavnog zakona, već je te propise donio ... nakon proteka roka od godine prije održavanja redovnih izbora za zastupnike Hrvatskog sabora. (...) Dakle, nakon izminuća propisanog roka Ustavnim zakonom.«

Prema mišljenju predlagateljice, dakle, osporeni zakoni doneseni su protivno članku 4. UZPU/01-a, to jest »kršenjem ustavnih propisa, a samim tim doneseni zakoni nisu u skladu sa ustavnim načelima, dakle, protuustavni su. Time je povrijeđena pravna sigurnost građana kao i pravo građana na poštene i slobodne izbore zajamčene Ustavom.«

Predlagateljica predlaže da Ustavni sud ukine osporene zakone.

3. Prije raspravljanja o ovim prijedlozima sudac Ustavnog suda Antun Palarić izuzeo se od raspravljanja i glasovanja na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst).

Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje.

4. Predlagateljica u svojim prijedlozima polazi od pogrešne postavke da UZPU/01 ima pravnu snagu Ustava. Na temelju toga predlagateljica pogrešno zaključuje i da je Ustavni sud nadležan ocjenjivati suglasnost ZID ZIZHS-a, ZPB-a i ZoFPS-a s člankom 4. UZPU/01.

Pravnu prirodu ustavnih zakona Ustavni sud je prvi put utvrdio u svojoj odluci broj: U-I-774/2000 od 20. prosinca 2000. (»Narodne novine« broj 1/01.), u kojoj je razmatrao Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 51/00.). Uz napomenu da je riječ o odluci koja je donesena prije Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.), Ustavni sud podsjeća na sljedeći dio njezina obrazloženja:

»5. Prema članku 127. stavku 2. Ustava, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske donosi se po postupku određenome za promjenu Ustava. Ustav iz prosinca 1990. godine spominjao je dva ustavna zakona – o Ustavnom sudu i o provedbi samog Ustava – a izmjene Ustava iz 1997. godine govore samo o jednom ustavnom zakonu, o Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu. Kako nijedan drugi zakon nije ustavni u smislu odredbe članka 127. stavka 2. Ustava, pozivanje na tu ustavnu odredbu u predmetu ocjene zakona o pravima nacionalnih manjina nije relevantno.

Dosljedno iznijetom stajalištu pogrešno su i neodgovarajuće Ustavu – kako je on tada glasio – nazvani, osim osporenog Ustavnog zakona – i Ustavni zakon o suradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim kaznenim sudom (»Narodne novine«, broj 32/96) te Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinih normi Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 68/95). No ovakva falsa nominatio ne mijenja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocjenjuje po njihovu imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi.«

5. Sukladno navedenom, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati suglasnosti »običnih« i organskih zakona s ustavnim zakonima u slučaju kad su ovi potonji »ustavni« samo po svom nazivu, ali nisu doneseni u postupku određenom za promjenu Ustava, pa ih se prema njihovu sadržaju i pravnoj prirodi ne može smatrati ustavnim zakonima koji bi imali snagu samog Ustava.

Ustavni sud je u svojoj dosadašnjoj praksi jasno izrekao stajalište da se nijedan zakon koji nije donesen u postupku za promjenu Ustava ne može smatrati ustavnim zakonom, odnosno propisom ustavne snage. Za prosudbu ustavnopravne naravi i položaja pojedinog propisa u hijerarhiji pravnih propisa u domaćem pravnom poretku, a time i za prosudbu nadležnosti Ustavnog suda za kontrolu njegove materijalne ustavnosti, relevantan je postupak u kojem je dotični propis donesen u Hrvatskom saboru.

Iz navedenog također proizlazi da zakoni koji su »ustavni« samo po svom nazivu podliježu ocjeni suglasnosti s Ustavom u postupku pred Ustavnim sudom. On, prema tome, nije nadležan ocjenjivati suglasnost s Ustavom samo onih ustavnih zakona koji su doneseni u postupku određenom za promjenu Ustava, jer samo ti ustavni zakoni imaju snagu samog Ustava. U pravnom poretku Republike Hrvatske u ovom je trenutku na snazi samo jedan takav ustavni zakon. To je Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Zbog pravne snage tog zakona, odredbe »običnih« i organskih zakona mogu biti predmetom ocjene suglasnosti s pojedinim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

6. UZPU/01 nema pravnu snagu Ustava, što je razvidno iz postupka njegova donošenja.

Prema zapisniku s jedanaeste sjednice Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora, održane 7., 8., 9., 13., 14., 15., 16., 20., 21., 22., 23., 28., 29. i 30. ožujka i 4., 5. i 6. travnja 2001., petina zastupnika u Zastupničkom domu Hrvatskog sabora podnijela je 27. veljače 2001., sukladno članku 143. Ustava, Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske. Zastupnički dom Hrvatskog sabora je 14. ožujka 2001., većinom glasova (92 »za«, 3 »protiv«, 1 »suzdržan«), sukladno prijedlogu Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora, donio Odluku o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 21/01.). Tom je odlukom Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora zadužen da, na temelju i u okviru Prijedloga odluke da se pristupi promjeni Ustava Republike Hrvatske te prethodnog mišljenja Županijskog doma Hrvatskoga sabora i provedene rasprave u Zastupničkom domu Hrvatskoga sabora i njegovim radnim tijelima, podnese Zastupničkom domu Hrvatskoga sabora Prijedlog za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske.

Prema navedenom zapisniku s jedanaeste sjednice Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora, dnevni red te sjednice dopunjen je 20. ožujka 2001. dvjema točkama: »1. Prijedlog za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske« (predlagatelj: Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav) i »2. Prijedlog Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, prvo čitanje, P.Z. br. 242« (predlagatelj: Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav).

Zastupnički dom je nakon provedene rasprave 23. ožujka 2001., većinom glasova (91 »za«, 32 »protiv«, 1 »suzdržan«), donio Odluku o utvrđivanju Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 24/01.). U toj je odluci utvrđen Nacrt promjene Ustava Republike Hrvatske u tekstu kako ga je, sukladno Odluci o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, podnio Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora. Taj je odbor, sukladno članku 57. stavku 1. alineji 4. Poslovnika Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora, na temelju i u okviru Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske te primjedbi i prijedloga iznesenih u raspravi, zadužen da Zastupničkom domu Hrvatskoga sabora podnese Prijedlog promjene Ustava Republike Hrvatske.

Isti je dan (23. ožujka 2001.) Zastupnički dom Hrvatskog sabora proveo i raspravu o Prijedlogu Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (prvo čitanje). Taj je prijedlog Zastupnički dom prihvatio većinom glasova (91 »za«, 32 »protiv«, 1 »suzdržan«).

Isti je dan (23. ožujka 2001.) dnevni red jedanaeste sjednice Zastupničkog doma Hrvatskoga sabora dopunjen sljedećim točkama: »1. Prijedlog promjene Ustava Republike Hrvatske« i »2. Konačni prijedlog Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, drugo čitanje, P.Z. br. 242". Rasprave o oba prijedloga provedene su 28. ožujka 2001.

Zastupnički dom Hrvatskog sabora je 28. ožujka 2001. donio i proglasio Promjene Ustava Republike Hrvatske i UZPU/01.

O Ustavnom zakonu za provedbu Ustava Republike Hrvatske Zastupnički dom Hrvatskog sabora odlučivao je poimeničnim glasovanjem. Zakon je donesen sa 103 glasa zastupnika »za« i 37 »protiv«.

Iz navedenih je podataka razvidno da UZPU/01 nije donesen u postupku za promjenu Ustava. On je donesen u zakonodavnom postupku, u dva čitanja.

Ustavni sud stoga utvrđuje da nije nadležan ocjenjivati osporene ZID ZIZHS, ZPB i ZoFPS s UZPU/01-om, jer taj zakon – unatoč nazivu – nema pravnu snagu Ustava.

7. Pojedini navodi koje u svom prijedlogu iznosi predlagateljica, međutim, potaknuli su Ustavni sud da, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 128. alinejom 5. Ustava i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, uputi Hrvatskom saboru izvješće o uočenim problemima vezanim uz ustavne zakone za provedbu Ustava.

8. Predlagateljica je 22. siječnja 2008. podnijela i podnesak nazvan »zahtjev za izvršenje nadzora nad ustavnošću i zakonitošću izbora provedenih 25. studenoga 2007. godine«. Zbog istih razloga zbog kojih je u prijedlozima od 12. listopada 2007. osporavala suglasnost ZID ZIZHS-a, ZPB-a i ZoFPS-a s UZPZ/01, predlagateljica je u podnesku od 22. siječnja 2008. predložila da Ustavni sud »... u skladu sa Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu RH (NN 49/02) provede nadzor nad ustavnošću i zakonitošću provedenih izbora 25. studenoga 2007. godine, utvrdi nezakonitosti u provedbi parlamentarnih izbora te da parlamentarne izbore provedene 25. studenoga 2007. godine proglasi protuustavnim i njihove rezultate poništi.«

Zbog razloga navedenih u točkama 4. do 6. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud taj podnesak nije posebno razmatrao.

9. Na temelju članka 32. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske riješeno je kao u izreci ovog rješenja. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-3760/2007

U-I-3761/2007

U-I-3762/2002

Zagreb, 8. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 142/2010-3617