### NN 50/2016 (1.6.2016.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-50/13-11 od 3. svibnja 2016.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1343

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, mr. sc. Ivice Kujundžića, predsjednika vijeća, Eveline Čolović Tomić i Lidije Vukičević, članova vijeća, te Branke Stipandžija, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba, Roberta Frangeša Mihanovića 9, kojeg zastupa opunomoćenica Maja Mandić, protiv rješenja tuženika Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, (sada Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti), Zagreb, Roberta Frangeša Mihanovića 9, klasa: UP/I-344-07/13-01/40, urbroj: 376-04/DM-13-08 (DM) od 14. lipnja 2013., radi inspekcijskog nadzora nad poštivanjem regulatnornih obveza, u sjednici vijeća održanoj 3. svibnja 2016.

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje odluke Hrvatske agencije za poštu i elektroničke komunikacije, Zagreb (sada Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti) klasa: UPI-344-07/13-01/40, urbroj: 376-04/DM-13-08/DM od 14. lipnja 2013.

II. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenom odlukom tuženika utvrđuje se da je trgovačko društvo Hrvatski Telekom d.d., Savska cesta 32, Zagreb, prekršilo regulatornu obvezu nadzora maloprodajnih cijena usluga na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike te na tržištu javno dostupne telefonske usluge u mjesnom i/ili međumjesnom prometu koje se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike (točka I. izreke odluke), trgovačkom društvu Hrvatski Telekom d.d. zabranjuje se nuđenje, ugovaranje i pružanje usluga po cijenama koje nisu prethodno dostavljene tuženiku na uvid, a koje nisu sukladne regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga (točka 2. izreke odluke), trgovačkom društvu Hrvatski Telekom d.d. zabranjuje se sklapanje ugovora iz javne nabave u postupcima javne nabave naručitelja: a.) Ministarstvo financija – Carinska uprava, evidencijskog broja nabave EV 3-12-VV-CC, za drugu grupu predmeta nabave: javne govorne usluge u nepokretnoj elektroničkoj komunikacijskoj mreži; b.) Ureda državne uprave u Primorsko-goranskoj županiji evidencijskog broja nabave: EV05/12, za javnu govornu uslugu u nepokretnoj elektroničkoj komunikacijskoj mreži i uslugu pristupa internetu i prijenosu podataka; c.) Ministarstva socijalne politike i mladih, evidencijskog broja nabave: EV3/2013, za uslugu fiksne telefonije i najma IP telefona, odnosno ukoliko su na temelju odluka donesenim u navedenim postupcima ugovori već sklopljeni, nalaže mu se u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja raskinuti te ugovore te o provedenom bez odgode obavijestiti inspektora. (točka 3. izreke odluke). U slučaju nepostupanja po rješenju, nadzornik će izreći odgovornoj osobi u trgovačkom društvu iz točke 1. upravnu mjeru izraženu u novčanom iznosu u visini do 20-tero struke prosječne plaće u Republici Hrvatskoj u proteklom tromjesečju, te se svaka sljedeća upravna mjera izriče u dvostrukom iznosu (točka 4. izreke odluke).

Tužitelj u tužbi navodi da osporeno rješenje pobija zbog nepravilne primjene zakona, nepostupanja prema pravilima postupka, i nepotpuno i nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja. Ponajprije, iznosi sažetak predmetnog upravnog spora navodeći da je tuženik dana 12. travnja 2013. pokrenuo postupak inspekcijskog nadzora nad tužiteljem, temeljem predstavke društva Optima Telekom d.d. vezano uz provjeru je li u postupcima javne nabave koje su proveli naručitelji Ministarstvo financija – Carinska uprava, Ured državne uprave u Primorsko – goranskoj županiji, te Ministarstvo socijalne politike i mladih, tužitelj postupio po regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga utvrđene odlukom vijeća tuženika, te regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga određene odlukom vijeća tuženika od 20. srpnja 2011. na tržištu javno dostupne telefonske usluge u mjesnom ili međumjesnom prometu koja se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike. U tužbi tužitelj podnosi zahtjev za donošenje rješenja odgodnom učinku tužbe sukladno odredbe članka 26. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima smatrajući da bi mu izvršenjem navedenih naloga iz rješenja nastala šteta koja bi se teško mogla popraviti. Zabranom sklapanja ugovora, presumira se tužitelja krivim za propast očekivanog ugovornog odnosa i korištenje usluga koje su bile predmet postupka javne nabave, pa bi sukladno tome, ako se ne bi utvrdilo suprotno, trebala postojati njegova odgovornost za štetu nastalu drugoj ugovornoj strani. Ukoliko bi za tužitelja nastupila šteta, ona ne bi bila samo imovinska već moguće i neimovinska, jer bi se ovakav prisilni prestanak postojanja ugovornih odnosa reflektirao i na tužiteljev ugled kojeg ima kod svojih korisnika. S obzirom na sve tužbene razloge, tužitelj smatra da ima osnova za određivanje odgodnog učinka tužbe kako bi se spriječio nastanak štete, kako za tužitelja tako i za korisnika usluga sve dok sud ne utvrdi sve relevantne činjenice. Vezano za nepravilnu primjenu zakonu tužitelj navodi da osporeno rješenje tuženika pogrešno tumači i primjenjuje odredbe ZEK-a na način da zabranjuje tužitelju nuđenje, ugovaranje i pružanje usluga po cijenama koje nisu prethodno dostavljene tuženiku na uvid, i koje nisu sukladne regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena, a iz čega proizlazi da bi takvim postupanjem tužitelj prekršio regulatornu obvezu nadzora maloprodajnih cijena na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, te na tržištu javnodostupne telefonske usluge u mjesnom i/ili međumjesnom prometu koje se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike. Odredbom članka 41. stavak 11. ZEK-a izričito je propisano da se odredbe predmetnog članka ne primjenjuju na pretplatničke ugovore (ugovore sklopljene s operatorom o pružanju javnodostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga) sklopljene u postupku javne nabave, te je stoga tužitelj svoje ponude na nadmetanja gore navedenih naručitelja dostavio sukladno izričitoj odredbi predmetnog članka ZEK-a. Prema mišljenju tužitelja odredba članka 41. stavka 1. ZEK-a izričito dopušta tužitelju da svoju ponudu u postupcima javne nabave koncipira bez utjecaja na regulatorne obveze, odnosno ima pravo u postupcima javne nabave cijene za svoje usluge određivati ovisno o konkretnim okolnostima i potrebama pojedinog naručitelja, izraženih u natječajnoj dokumentaciji. Nadalje, tužitelj smatra kako je tuženik pogrešno primijenio zakon i kada je naložio tužitelju da u roku od 30 dana od dana primitka rješenja raskine ugovore sklopljene povodom provedenih postupaka javnih nabava navedenih u točki 3. podtočkama a. b. i c. izreke rješenja. Ovlasti tuženika o provođenju inspekcijskog postupka propisane su u članku 112. ZEK-a. Tužitelj smatra kako mjere izrečene od strane tuženika mogu biti određene na način da se njima, ako se utvrdi postupanje protivno zakonu i propisima donesenima na temelju zakona, postigne usklađivanja obavljanje djelatnosti elektroničkih komunikacija s odredbama važećih Zakona tako s odredbama podzakonskih propisa. Međutim, taksativno navedena ovlaštenja iz članka 112. ZEK-a ne daju tuženiku ovlast zabraniti sklapanje ugovora ili naložiti raskidanje već sklopljenog ugovora. Naime, tužitelj smatra kako je u konkretnom slučaju, uspostava primjene regulatorne obveze nadzora maloprodajnih cijena već ostvarena kroz nalog iz točke 2. izreke rješenja, kojim je tužitelju zabranjeno nuđenje, ugovaranje ili pružanje usluga po cijenama koje nisu prethodno dostavljene tuženiku na uvid i koje nisu sukladne regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena. Slijedom navedenog, tužitelj smatra da zabrana sklapanja predmetnih ugovora iz javne nabave u postupcima javne nabave naručitelja navedenih u točki 3. a. b. i c. izreke rješenja odnosno da je u obvezu raskinuti ugovore u roku do 30 dana od dana primitka rješenja ukoliko su isti već sklopljeni ne može biti predmet odlučivanja od strane tuženika. Posljedično tome, rješenjem tuženik postupa protivno članku 112. a u svezi s člankom 111. ZEK-a, izlazeći sadržajem rješenjem izvan djelokruga i nadležnosti kojem su mu kao javnopravnom tijelu dane ZEK-om. Također, tužitelj upućuje na povredu odredaba Zakona o općem upravnom postupku navodeći da rješenje nema valjano obrazloženje u smislu odredbe članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, jer se u njemu ne iznosi utvrđeno činjenično stanje i pravni propisi te razlozi koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuje na rješenje dano u izreci. Time tužitelju kao adresatu rješenja ostaju nepoznati razlozi zbog kojih je ono doneseno, čime mu je naprijed otežano uspješno pobijati njegovu zakonitost i svrhovitost. Osim toga tuženik je propustio utvrditi i pravo stanje stvari čime je povrijedio načelo utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku pa je rješenje iz ovog razloga nezakonito i nepravilno. Vezano za nepotpuno i nepravilno utvrđeno činjenično stanje tužitelj ističe da tuženik nije prije donošenja pobijanog akta na bilo koji način upoznao tužitelja s činjenicama ili dokazima o utvrđenom stanju, pa posljedično nije niti omogućio tužitelju kao stranci u upravnom postupku, detaljno se očitovati o utvrđenom činjeničnom stanju. Naime, tužitelj je u svojem jedinom očitovanju ukratko pojasnio detalje svoji ponuda, te je istaknuo kako ono isključuje popuste isključivo u prometnom dijelu ponude te da ne sadrži popust na pristupnom dijelu svojih ponuda. Nadalje tuženiku je člankom 63. stavak 4. ZEK-a određeno da u svrhu promicanja djelatnog tržišnog natjecanja i zaštite interesa krajnjih korisnika može primijeniti sljedeće mjere na operatora sa značajnijom tržišnom snagom: utvrđivanje najviše razine maloprodajnih cijena usluga, nadzor pojedinačnih cijena usluga te troškovnu usmjerenost usluga, određivanje cijena usluga prema cijenama usporedivim tržištima. Stoga, ako je tuženik i imao pravo na tužitelja primijeniti gore navedene mjere u nazoru maloprodajnih cijena, tužitelj smatra da je tuženik u predmetnom postupku prekoračio svoje ovlasti određene ZEK-om, budući da je tužitelju izričito zabranio sklapanje ugovora iz javne nabave u gore navedenim postupcima javne nabave odnosno naredio tužitelju raskinuti te ugovore ukoliko su već sklopljeni u roku od 30 dana od dana primitka rješenja, a koja mjera nije predviđena gore navedenim člankom 63. stavka 4. ZEK-a.

S obzirom na složenost upravne stvari i značaj upravnog akta, tužitelj predlaže Sudu održavanje usmene rasprave u predmetnom upravom sporu radi boljeg razjašnjenja stanja stvar, a što se može ostvariti u ovom upravnom sporu isključivo zakazivanjem usmene rasprave, tako osigurati potpunu sudsku zaštitu prava tužitelja povrijeđenih gore pobijanim rješenjem.

Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da je osporeno rješenje doneseno u postupku inspekcijskog nadzora u kojem je inspektor elektroničkih komunikacija, sukladno svojim ovlastima i Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« 73/08., 90/11., 133/12. i 80/13. – dalje: ZEK) utvrdio da je tužitelj svojim ponudama u postupcima javne nabave prekršio regulatornu obvezu nadzora maloprodajnih cijena na dva tržišta. To su (I tržište pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike (dalje: tržište pristupa) te (II tržište javno dostupne telefonske usluge u mjesnom i/ili međumjesnom prometu koje su pruže na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike (dalje: tržište fiksne telefonske usluge). Vezano uz primjenu odredbe članka 41. stavka 11. ZEK-a tuženik smatra kako je iznimka iz stavka 11. unesena u članak 41. prvenstveno imajući u vidu različiti položaj korisnika usluga u postupku javne nabave, gdje su odnosi između operatora i javnog naručitelja regulirani posebnim ugovorom, i pravilima iz postupka javne nabave, od krajnjih korisnika na koje se odnosi odredba članka 41., a koji s operatorom ne sklapaju poseban ugovor, već prihvaćaju opće uvjete operatora. Stoga su u tom kontekstu bespredmetni argumenti tužitelja kojima pokušava dokazati postojanje razlike u regulatornoj obvezi nadzora cijena kako je određena u analizi tržišta pristupa, i kako je određena u analizi tržišta fiksne telefonske usluge. Vezano za ovlasti inspektora elektroničkih komunikacija tuženik ističe kako je izreka osporenog rješenja u potpunosti sukladna s ovlastima inspektora elektroničkih komunikacija iz članka 112. stavka 1. točke 20. koja propisuje da je inspektor ovlašten narediti uklanjanje drugih utvrđenih nepravilnosti, nedostataka ili propusta u primjeni ZEK-a. Budući da je tužitelj svoje ponude u postupcima javne nabave sačinio kršeći regulatornu obvezu nadzora cijena, logično je kako radi uklanjanje te nepravilnosti tužitelj treba odustati od sklapanja ugovora koji je dobio na temelju nezakonitih cijena, odnosno raskinuti tako sklopljene ugovore. U protivnom, tužitelju bi se omogućilo nesmetano pružanje usluga po nezakonitim cijenama, što bi bilo suprotno cilju i svrsi inspekcijskog nadzora. Nadalje, vezano za navodno pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje tuženik smatra kako su navodi očigledno netočni budući da činjenično stanje ovog predmeta uopće nije sporno. Što više, u svojem očitovanju tužitelj uopće nije dokazivao da su cijene ponuđene u postocima javne nabave bile sukladno regulatornoj obvezi nadzora cijena. To što više, tužitelj ne može utvrditi čak niti to da nije bio upoznat s pravnim stavom tuženika oko primjene regulatorne obveze nadzora cijena na postupke javne nabave. Između ostalog, glede navodne povrede pravila postupka tuženik smatra kako tvrdnja tužitelja da su mu nepoznati razlozi na temelju kojih je doneseno osporeno rješenje zapravo predstavlja stav tužitelja o tim razlozima, međutim, evidentno je, da su u smislu odredbe članka 98. stavka 5. u obrazloženju vrlo jasno navedeni razlozi donošenja odluke kao u izreci osporenog rješenja. Također, vezano za zahtjev za odgodnim učinkom tužbe i zahtjevom za održavanje usmene rasprave tuženik smatra navedene zahtjeve neosnovanim time da je zahtjev za održavanjem usmene rasprave prepušta odluku sudu te predlaže sudu da tužbu odbije kao neosnovanu.

Zainteresirana osoba OT Optima Telekom d.d. iz Zagreba, u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da se nikakvim tumačenjem zakona ne može izvesti zaključak da se odredba članka 41. stavka 11. Zakona ne primjenjuje na regulatornu obvezu iz članka 63. ZEK-a, odnosno da se regulatorna obveza nadzora maloprodajnih cijena usluga ne primjenjuje na cijene ponuđene u postupcima javne nabave. S obzirom da je inspektor utvrdio nezakonitosti u sve tri ponude tužitelja, odnosno da su iskazane cijene protivne regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga određenoj tužitelju sukladno odredbi članka 63. ZEK-a, koji zakon je za tužitelja kogentne naravi, to je inspektor morao uzeti u obzir i činjenice da su sklopljeni ugovori temeljem tih nezakonitih ponuda ništetni sukladno odredbi članka 322. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« 35/05., 41/08., 125/11.) jer jedna ugovorna strana svoje obveze proizašle iz ugovora izvršava protivno prisilnim odredbama važećih propisa. Slijedom navedenog, razvidno je da je inspektor postupio u skladu sa svim ovlastima iz članka 112. Zakona te da je i ovaj navod tužitelja neutemeljen. Slijedom svega iznesenog a s obzirom na činjenicu da je osporeno rješenje inspektora u cijelosti zasnovano na zakonu, smatra da su navodi tužitelja paušalni, ničim dokazani, te usmjereni na izigravanje nadležnog regulatornog tijela, određenih regulatornih obveza te predlaže naslovnom sudu donijeti presudu kojom se tužba odbija kao neosnovana.

U ovom upravnom sporu Sud je održao javnu raspravu dana 3. svibnja 2016. u nazočnosti opunomoćenika tuženika, a u odsutnosti opunomoćenika uredno pozvanih tužitelja i zainteresirane osobe.

Ocjenjujući osnovanost tužbe na osnovi sadržaja spisa predmeta i u upravnom postupku utvrđenog činjeničnog stanja, priloženih isprava, a sve to u okviru navoda i razloga iz tužbe, Sud ne nalazi da bi u provedenom postupku došlo do povrede pravila postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, te pogrešne primjene materijalnog prava.

U dokaznom postupku Sud je izvršio uvid u predmetni spis tuženika te posebno dokument »Analiza tržišta pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike«, te ostalu dokumentaciju u spisu.

Naime, iz dokaza koji prileže spisu predmeta razvidno je da je dana 27. ožujka 2013. i 10. travnja 2013. godine zainteresirana osoba Optima Telekom d.d. podnijela inspektoru elektroničkih komunikacija predstavku o postojanju razloga za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora protiv tužitelja, navodeći da je tužitelj u postupcima javne nabave naručitelja Ministarstva financija – Carinska uprava, Ureda državne uprave u Primorsko-goranskoj županiji te Ministarstva socijalne politike i mladih, prekršio regulatorne obveze određene na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, te na tržištu javno dostupne telefonske usluge u mjesnom i/ili međumjesnom prometu koja se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike.

Slijedom navedenog inspektor je utvrdio da postoje uvjeti za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora po službenoj dužnosti protiv tužitelja o čemu je zatražio očitovanje. Nakon tako provedenog upravnog postupka, nadležni inspektor je utvrdio da je tužitelj u troškovnicima u navedenim postupcima javnih nabava, u sva tri postupka ponudio cijene poziva (javnodostupnu telefonsku uslugu) prema nacionalnim nepokretnim i pokretnim mrežama po cijeni od 0 kn po minuti, da je ponudio cijene koje nisu prethodno dostavljene na uvid tuženiku, što je obveza tužitelja sukladno regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga koja je tužitelju kao operatoru sa značajnom tržišnom snagom, određena na tržištu pristupa javnoj komunikacijskoj mreži na fiksnoj lokaciji za privatne i poslovne korisnike, i na tržištu javno dostupne telefonske usluge u mjesnom i/ili međumjesnom prometu koja se pruža na fiksnoj lokaciji za poslovne korisnike, te da je inspektor utvrdio da tužitelj nije odredio popuste na uslugu poziva sukladno javno objavljenim uvjetima i cijenama, već je različitim kombinacijama tarifnih paketa, opcija i popusta definirao cijene usluga pristupa, dok je za uslugu poziva uvijek odredio cijenu u iznosu od 0,00 kn po minuti a što je suprotno podacima iz drugih troškovnika.

Slijedom izloženog, i po ocjeni ovog Suda, analizirajući postupak inspekcijskog nadzora, nesporno proizlazi da u postupcima javnih nabava tužitelj nije postupio sukladno regulatornoj obvezi nadzora maloprodajnih cijena usluga kako je to pravilno zaključio i tuženik u osporenom rješenju. Kraj takvog stanja stvari, Sud nalazi neosnovanim prigovor tužitelja iz tužbe da je odredbom članka 41. stavka 11. ZEK-a primjena regulatorne obveze nadzora cijena isključena u odnosu na postupke javnih nabava budući da navedene regulatorne obveze operatorima sa značajnom tržišnom snagom kako u regulatornom okviru pravne stečevine EU-a, tako i u ZEK-u, predstavljaju ključni element zaštite i razvoja tržišnog natjecanja u području elektroničkih komunikacija. Stoga, Sud ne nalazi osnovanim niti navode tužbe kojima tužitelj osporava ovlasti inspektora elektroničkih komunikacija navodeći da inspektor nije imao ovlasti naložiti zabranu sklapanja ugovora o postupcima javne nabave, odnosno naložiti raskidanje takvih ugovora. Ovo stoga što odredba članka 112. stavka 1. točke 20. izričito propisuje da je inspektor ovlašten narediti uklanjanje drugih utvrđenih nepravilnosti, nedostataka ili propusta u primjeni ZEK-a te je time sama izreka osporenog rješenja u potpunosti sukladna ovlastima nadležnog inspektora. Također, tužitelj neosnovano ističe da se radi o navodno pogrešnoj ili nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju. Ovo iz razloga što tužitelj u svojem očitovanju nije ukazivao da su cijene ponuđene u postupcima javne nabave bile sukladne regulatornoj obvezi nadzora cijena. Samim time nije doveo u sumnju činjenično stanje koje je nesporno utvrdio nadležni inspektor.

Pored navedenog treba istaknuti da suprotno navodima tužitelja, osporeno rješenje sadrži sve elemente propisane odredbom članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku.

Kako su, dakle, za rješavanje predmetne upravne stvari mjerodavne odredbe ZEK-a primjenom kojeg je tuženik obavio nadzor i naredio uklanjanje opisanih nepravilnosti, to Sud nalazi da je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koje je za svoju odluku navelo pravno relevantne razloge, obrazložene u smislu članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« 47/09.) a koje prihvaća i ovaj Sud u cijelosti, jer su utemeljeni na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

Radi navedenog, Sud nije našao osnova osporeno rješenje ocijeniti nezakonitim.

Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

Poslovni broj: UsII-50/13-11

Zagreb, 3. svibnja 2016.

Predsjednik vijeća

mr. sc. Ivica Kujundžić, v. r.