### NN 93/2021 (25.8.2021.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-134/20-8 od 11. lipnja 2021.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1681

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan, mr. sc. Inge Vezmar Barlek, Dijane Vidović i Eveline Čolović Tomić, članica vijeća te više sudske savjetnice Tatjane Ilić, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta pokrenutom u povodu prijedloga B. M. iz L., M. J. iz L., i G. G. B., iz L., na sjednici vijeća održanoj 11. lipnja 2021.

presudio je

Ukida se Odluka o izmjeni Odluke o organizaciji, načinu naplate i kontroli parkiranja na javnim parkiralištima Grada Labina (»Službene novine Grada Labina« broj 16/20).

Obrazloženje

1. U uvodu ove presude navedeni iznajmljivači smještajnih jedinica u starogradskoj jezgri Grada L. podnijeli su ovom Sudu prijedlog kojim predlažu da Sud na temelju članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine,« 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 29/17, u daljnjem tekstu: ZUS) po službenoj dužnosti pokrene postupak ocjene zakonitosti Odluke o izmjeni Odluke o organizaciji načinu naplate i kontroli parkiranja na javnim parkiralištima Grada Labina (»Službene novine Grada Labina« broj 16/20, dalje: Odluka).

2. Podnositelji smatraju da je, time što je člankom 1. predmetne Odluke brisan članak 41. Odluke o organizaciji, načinu naplate i kontroli parkiranja na javnim parkiralištima Grada Labina (»Službene novine Grada Labina« broj 6/19, 13/19, dalje: Odluka o organizaciji), došlo do zabranjene diskriminacije na uštrb registriranih iznajmljivača smještajnih jedinica na poručju starogradske jezgre Grada L.

3. Pojašnjavaju da je odredbom koja je brisana (članak 41.) bilo omogućeno iznajmljivačima smještajnih jedinica, koji se u Odluci o organizaciji nazivaju vlasnicima smještajnih jedinica, izdavanje najviše jednog odobrenja po smještajnoj jedinici, uz uvjete propisane tom odredbom. Ostvarivanje prava na povlašteno parkiranje je Odlukom o organizaciji, i dalje, predviđeno za vlasnike, osobe koje su u starogradskoj jezgri prijavile prebivalište ili boravište, ustanovama i udrugama koje imaju sjedište na tom području za njihova službena vozila i obrtnicima.

4. Tvrde da je brisanjem članka 41. Odluke o organizaciji povrijeđeno pravo na jednakost svim iznajmljivačima smještajnih jedinica na području starogradske jezgre Grada L., koje pravo jamči Ustav Republike Hrvatske, Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protivno je Zakonu o suzbijanju diskriminacije (»Narodne novine«, 85/08. i 112/12.; u daljnjem tekstu: ZSD), a diskriminirani su i gosti – osobe s invaliditetom.

5. S obzirom na navedeno, predlažu ukinuti osporavanu Odluku u cijelosti.

6. Sud je pozvao donositelja osporavane Odluke da se očituje o prijedlogu.

7. Donositelj Odluke dostavio je Sudu očitovanje u kojem ističe da je predmetna Odluka stupila na snagu 10. listopada 2020. i dalje je na snazi, da je, prethodno, upućena na nadzor zakonitosti Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, a potom i Ministarstvu unutarnjih poslova. Prijedlog Odluke je bio objavljen na internetskoj stranici Grada L. radi javne rasprave tijekom koje na Odluku nije pristigla niti jedna primjedba.

8. U odnosu na navode podnositelja prijedloga, ističe se da je člankom 59. stavkom 1. točkom 3. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj 68/18 110/17 i 32/20, dalje: ZKG), propisano da su javna parkirališta komunalna infrastruktura, a člankom 104. stavkom 1. istog Zakona je propisano da, u svrhu uređenja naselja i uspostave te održavanja komunalnog reda u naselju, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojim se propisuju, između ostalog i uvjeti korištenja javnih parkirališta. Odlukom o organizaciji je propisano da je parkiralište unutar starogradske jezgre zatvoreno javno parkiralište i tom je Odlukom omogućen ulazak u starogradsku jezgru, radi parkiranja, između ostalih i osobama s prijavljenim prebivalištem/boravištem, vlasnicima nekretnina i pravnim osobama/obrtnicima (po jedno odobrenje). Do izmjene članka 41. Odluke o organizaciji je došlo na inicijativu stanara starogradske jezgre koji su iskazali nezadovoljstvo brojem korisnika izdanih odobrenja u odnosu na broj parkirnih mjesta u starogradskoj jezgri, koji se broj povećava u ljetnim mjesecima, a što rezultira nemogućnošću pronalaska parkirnog mjesta za stanare starogradske jezgre, za koje nema parkirnih mjesta pri povratku s posla u popodnevnim satima.

9. Uzimajući u obzir potrebe stanara starogradske jezgre, broja pravnih osoba – nositelja djelatnosti koje se obavljaju unutar starogradske jezgre, predloženo je donošenje izmjene Odluke o organizaciji kojom se ograničio broj izdanih odobrenja za ulazak u staru gradsku jezgru za turiste/korisnike smještajnih jedinica, čime se parkiralište rasteretilo za 36 automobila.

10. Smatra netočnim navod podnositelja prijedloga da je zbog toga došlo do diskriminacije. Naime, pravne osobe sa sjedištem unutar starogradske jezgre imaju također pravo na jedno odobrenje kao i vlasnici smještajnih objekata čime se izjednačuju sve pravne/ fizičke osobe koje obavljaju djelatnost i vlasnike nekretnina, jer stupanjem na snagu predmetne Odluke vlasnik smještajnog objekta, kao i vlasnik nekretnine, kao i pravna osoba/ obrtnik koji ima sjedište u starogradskoj jezgri, na jednak način ostvaruje pravo na ulazak u starogradsku jezgru.

11. Prvenstveni cilj donošenja Odluke je bio smanjiti broj automobila unutar starogradske jezgre na način kojim se najmanje šteti bilo kojem stanovniku i osobi koja obavlja djelatnost unutar starogradske jezgre.

12. Pojašnjava da je riječ je o parkiralištu sa cca 80 označenih parkirnih mjesta, 12 neoznačenih parkirnih mjesta i preostalih 52 mjesta koje korisnici starogradske jezgre koriste pa se, posebno uzela u obzir kategorija korisnika starogradske jezgre koja snosi najveći teret, a to su osobe koje tamo žive 365 dana u godini.

13. Zaključno ističe da se ovdje odlučuje u starogradskoj jezgri Grada L. koja je zaštićeno kulturno dobro pa, sukladno tome, Grad L. nastoji u najvećoj mogućoj mjeri postići ravnotežu između osiguravanja nužnog korištenja parkirališta unutar starogradske jezgre korisnicima kojima je to najviše potrebno i zaštite starogradske jezgre kao kulturnog dobra. Grad L. ima u planu izgraditi parkiralište koje osigurava sve potrebe S. G., ali trenutno se putem ove Odluke moralo ograničiti korištenje parkirališta, radi rasterećenja parkirališta i koncentracije prometa unutar starogradske jezgre kao zaštićene kulturne cjeline.

14. Na navode podnositelja prijedloga u vezi pristupa osobama s invaliditetom, napominje da su parkirna mjesta za osobe s invaliditetom osigurana na više lokacija u starogradskoj jezgri, čime je Grad L. omogućio parkirna mjesta ovim korisnicima.

15. Mjerodavne odredbe zakona temeljem kojeg je predmetna Odluka donesena su odredbe ZKG-a. Člankom 24. ZKG-a, su određene komunalne djelatnosti kojima se pojedinačnim korisnicima pružaju usluge nužne za svakodnevni život i rad na području jedinice lokalne samouprave, a među kojima je i usluga parkiranja na uređenim javnim površinama i u javnim garažama. Odredbom članka 25. istog Zakona propisano je da se pod uslugama parkiranja na uređenim javnim površinama i u javnim garažama podrazumijeva upravljanje tim površinama i garažama, njihovo održavanje, naplata i kontrola naplate parkiranja i drugi poslovi s tim u vezi te obavljanje nadzora i premještanje parkiranih vozila na površinama javne namjene sukladno posebnim propisima. Člankom 104. stavkom 1. točkom 3. ZKG-a propisano je da predstavničko tijelo u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju donosi odluku o komunalnom redu kojom se između ostalog, propisuju i uvjeti korištenja javnih parkirališta, javnih garaža, nerazvrstanih cesta i drugih površina javne namjene za parkiranje vozila.

16. Predmetna Odluka donesena je na temelju 104. stavka 1. točke 3. i stavka 5. ZKG-a i članka 31. Statuta Grada Labina (»Službene novine Grada Labina« broj 09/09 i 9/10 – lektorirani tekst, 8/13, 3/16, 2/18, 5/19. – pročišćeni tekst, 2/20, 1/20) i glasi:

»ODLUKA o izmjeni Odluke o organizaciji, načinu naplate i kontroli parkiranja na javnim parkiralištima Grada Labina

Članak 1.

Članak 41. Odluke o organizaciji, načinu naplate i kontroli parkiranja na javnim parkiralištima Grada Labina (»Službene novine Grada Labina« broj 6/19, 13/19) briše se.

Članak 2.

Sva odobrenja izdana temeljem članka 41. Odluke prije stupanja na snagu ove Odluke, vrijede do isteka roka na koji su izdana.

Članak 3.

Ova Odluka stupa na snagu osmi dan od dana objave u »Službenim novinama Grada Labina«.«.

17. U postupku ocjene zakonitosti osporene Odluke valja poći od činjenice da određivanje uvjeta korištenja javnih parkirališta predstavlja uređenje načina pružanja komunalne javne usluge koju su prema članku 135. stavku 1. i članku 137. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, 85/10 – pročišćeni tekst) i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, 33/01, 60/01., 129/05., 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13 – pročišćeni tekst, 137/15 – ispravak i 123/17, u daljnjem tekstu: ZoLP(R)S), dužne organizirati jedinice lokalne samouprave.

18. Prema članku 5. stavku 1. točki 6. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine«, 67/08, 48/10 – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 74/11, 80/13, 158/13 – odluka i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, 92/14, 64/15 i 108/17, dalje: ZSPNC) jedinice lokalne samouprave određuju parkirališne površine i način parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ograničenog parkiranja, dakle, uređuju parkiranje na svom području, propisujući uvjete parkiranja, a koji uvjeti, u pravilu, vrijede jednako za sve i sve jednako obvezuju.

19. Pored navedenog, u konkretnom slučaju, primjenjiva je i odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-II-3357/2008 od 29. rujna 2010., u kojoj je, između ostalog, istaknuto da članak 5. stavak 1. ZSPNC-a jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave dopušta:

» – odrediti parkirališta kao posebne površine za parkiranje te odrediti hoće li se na tim površinama parkiranje naplaćivati ili neće,

– iz određenih razloga zabraniti parkiranje na određenim konkretnim površinama na kojima bi inače prema odredbama ZSPNC-a zaustavljanje i parkiranje bilo dopušteno, u kojem slučaju te površine treba označiti odgovarajućim prometnim znakovima zabrane zaustavljanja, parkiranja ili i jednog i drugog, i

– urediti druga pitanja u vezi sa zaustavljanjem i parkiranjem vozila, koja nisu uređena ZSPNC-om.«.

20. Osporenom Odlukom je onemogućeno dobivanje odobrenja za parkiranje vlasnicima smještajnih jedinica koje se nalaze u starogradskoj jezgri Grada L., a koje su smještajne jedinice evidentirane kod T. z. Grada L. i koriste se za smještaj turista, dok je, istovremeno, člancima 35., 38., 40., 43. važeće Odluke o organizaciji to pravo omogućeno ostalim fizičkim i pravnim osobama koje obavljaju djelatnost i distribuciju robe na području starogradske jezgre Grada L.

21. Iako jedinica lokalne samouprave ima pravo urediti lokacije, način i uvjete korištenja prostora za parkiranje vozila Sud je osporenu Odluku razmotrio i u odnosu na prigovore vezane za antidiskriminacijsko pravo.

22. Ustavom Republike Hrvatske propisana je opća zabrana diskriminacije i zajamčena jednakost svih pred zakonom.

23. Članak 14. stavak 1. Ustava jamči svakome u Republici Hrvatskoj prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

24. Pojam diskriminacije ne obuhvaća svako različito postupanje prema osobama u istom ili sličnom položaju. Prema praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske, diskriminacija zabranjena člankom 14. stavkom 1. Ustava je nepovoljno postupanje prema određenoj osobi uvjetovano pripadnošću te osobe nekoj društvenoj skupini ili nekoj njenoj osobini. Zabrana diskriminacije odnosi se na zabranu nepovoljnog postupanja zbog neke osnove odnosno pripadnosti (ili nepripadnosti) nekoj skupini.

25. Prema stajalištu Ustavnog suda, »opća zabrana diskriminacije, svima zajamčeno pravo na jednakost pred zakonom i zahtjev za ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem nalažu jednako postupanje u istovjetnim ili bitno usporedivim situacijama (članak 14. Ustava), uz ustavnopravno dopustive razlike u pogledu prava i obveza pojedinih istovrsnih ili sličnih društvenih skupina, samo kada za to postoje opravdani, jasni i na Ustavu utemeljeni razlozi« (odluka i rješenje, broj: U-I-144/19 i dr. od 29. siječnja 2020.).

26. Pojašnjavajući područje primjene testa opravdanosti razlike u postupanju (testa diskriminacije), u rješenju, broj: U-I-956/2017 od 26. lipnja 2019. Ustavni sud ističe:« Raspravljanje o (ne)jednakosti moguće je samo na temelju usporedbe položaja jednih i položaja drugih u sličnim situacijama. Kod jednakog postupanja mora postojati situacija u kojoj se prema pojedincima u jednakim situacijama postupa različito ili prema pojedincima u različitim situacijama jednako. Zakoni i praksa koji smjeraju različitom postupanju prema pojedincima ili skupinama u jednakim ili usporedivim situacijama odnosno jednakom postupanju u različitim situacijama, mogu rezultirati izravnom diskriminacijom.«.

27. Zabranu diskriminacije sadrži i članak 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst; 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija) te članak 1. Protokola 12 uz Konvenciju.

28. Prema praksi Europskog suda za ljudska prava, diskriminacija u smislu članka 14. Konvencije, općenito govoreći, obuhvaća slučajeve nepovoljnijeg postupanja prema osobama ili skupinama u odnosu na osobe ili skupine za koje Konvencija ne zahtijeva povoljniji tretman, a za koje nepovoljnije postupanje nema odgovarajućeg opravdanja.

29. Pored ustavnih i konvencijskih odredaba o zabrani diskriminacije, nacionalnom antidiskriminacijskom zakonodavstvu pripada i Zakon o suzbijanju diskriminacije (»Narodne novine« 85/08, 112/12, dalje: ZSD).

30. Prema članku 1. stavku 2. ZSD-a, diskriminacijom u smislu toga Zakona smatra se stavljanje u nepovoljniji položaj bilo koje osobe po osnovi iz stavka 1. toga članka, kao i osobe koja je s njom povezana rodbinskim ili drugim vezama.

31. Članak 8. ZSD-a propisuje da se taj Zakon primjenjuje na postupanje svih državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima te na postupanje svih pravnih i fizičkih osoba, pri čemu su primjerice navedena područja primjene.

32. Primjenjujući iznesena stajališta na činjenice i okolnosti konkretnog slučaja, valja zaključiti da, unatoč opravdanoj i legitimnoj brizi predstavničkog tijela za očuvanje kulturne baštine i prava rezidenata na području starogradske jezgre grada L., ti razlozi nisu dostatni za ukidanje prava iz članka 41. Odluke o organizaciji, onim osobama koje obavljaju djelatnost iznajmljivanja smještajnih jedinica na tom području, uz istovremeno omogućavanje ovog prava ostalim osobama koje obavljaju djelatnost na istom području, jer je takvo postupanje diskriminatorno u odnosu na usporedive kategorije poslovnih subjekata koji svoju djelatnost obavljaju na istom području.

33. Slijedom iznesenog, na temelju članka 86. stavka 3. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci ove presude.

Poslovni broj: Usoz-134/20-8

Zagrebu, 11. lipnja 2021.

Predsjednica vijeća
 Senka Orlić-Zaninović, v. r.