### NN 72/2025 (23.4.2025.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-19/2024-12 od 31. ožujka 2025.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

951

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Snježane Horvat-Paliska i Gordane Marušić-Babić, članica vijeća te više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u postupku ocjene zakonitosti općeg akta povodom zahtjeva DP, [osobni identifikacijski broj] [adresa], [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica, odvjetnica Dalia Kanceljak iz Rijeke, Ciottina 16, na sjednici vijeća održanoj dana 31. ožujka 2025.

presudio je

Ukida se Odluka o proglašenju komunalne infrastrukture javnim dobrom u općoj uporabi u vlasništvu Grada Opatije (»Službene novine Grada Opatije« 2/2024.).

Obrazloženje

1. Podnositelj u bitnome ističe da osporena Odluka o proglašenju komunalne infrastrukture javnim dobrom u općoj uporabi u vlasništvu Grada Opatije (dalje: Odluka) nije utemeljena na odredbama mjerodavnog prava. Navodi da se donositelj u Odluci poziva i na odredbu članka 132. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« 68/17., 110/18. i 32/20. – dalje: ZKG) iako na navedenim česticama do stupanja na snagu predmetnog Zakona nije izgrađena komunalna infrastruktura, odnosno navedene čestice ne predstavljaju javno dobro u općoj uporabi, nije izrađen geodetski elaborat izvedenog stanja i nije priložena potvrda jedinice lokalne samouprave da se radi o komunalnoj infrastrukturi. U naravi predmetne čestice predstavljaju ograđeno dvorište i voćnjak podnositelja, što je i potvrđeno u postupku nove izmjere zapisnicima od 6. srpnja 2022. i 16. kolovoza 2021., dakle, nema elemenata javnog dobra u općoj uporabi te donositelj neistinitim prikazivanjem činjenica navodi da čestice u naravi i stvarnom stanju predstavljaju nogometno igralište s popratnim sadržajem. Nadalje navodi da navedene čestice, iako formalno upisane u vlasništvo Grada Opatije, predstavljaju izvanknjižno vlasništvo podnositelja i njegovu ograđenu okućnicu koje je temeljem akata nadležnih tijela u samostalnom posjedu njegove obitelji više od 90 godina. Navodi da bi donositelj dostavio geodetski elaborat izvedenog stanja, odnosno u postupku nove izmjere evidentiralo bi stvarno stanje na navedenim česticama kao nogometno igralište, komunalnu infrastrukturu da je to zaista i tako. Ujedno ističe da je između njega i Grada Opatije u tijeku spor radi utvrđivanja prava vlasništva. Podnositelj iz navedenih razloga predlaže ovom Sudu da ukine osporenu Odluku te da do donošenja odluke u ovom postupku obustavi izvršenje osporene Odluke.

2. Na navode podnositelja očitovalo se Gradsko vijeće Grada Opatije. U očitovanju se ističe da podnositelj nije ovlašten na pokretanje predmetnog postupka ocjene zakonitosti općeg akta u smislu odredbe članka 83. stavka 1. u vezi članka 84. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS) jer podnositelj ne posjeduje pojedinačnu odluku javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu, a osim toga ni navodi podnositelja da bi bio izvanknjižni vlasnik nekretnina obuhvaćenih Odlukom nisu takvi da bi učinili vjerojatnim postojanje njegovog stvarnog prava na nekretninama. Nadalje se ističe da ukoliko Sud ne prihvati prijedlog da se zahtjev odbaci, predlaže se da se odbije.

2.1. Donositelj nadalje navodi da osporena Odluka nije donesena pozivom na odredbu članka 132. ZKG-a, već je pravna osnova za njeno donošenje odredba članka 62. ZKG-a. U konkretnom predmetu radi se upravo o donošenju odluke nadležnog tijela kojom se nekretnine u vlasništvu Grada Opatije proglašavaju javnim dobrom u općoj uporabi. Predmetne nekretnine na dan donošenja Odluke bile su upisane u vlasništvo Grada Opatije, bez ikakvih tereta i zabilježbi te je Grad Opatija istima mogao slobodno raspolagati u smislu članka 30. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Grad je, dakle, vlastitom imovinom raspolagao na način da ju je, za potrebe realizacije projekta, pro futuro proglasio javnim dobrom u općoj uporabi. U odnosu na navode podnositelja kako su nekretnine obuhvaćene Odlukom njegovo ograđeno dvorište i voćnjak, a što dokazuju zapisnici u postupku nove izmjere, u očitovanju se ističe da je upravo navedenim zapisnicima dokazano da podnositelj nema nikakvih stvarnih prava na tim istim nekretninama, budući da je razvidno kako je Grad Opatija bio i ostao vlasnikom nekretnina. Ujedno se navodi da su potpuno neosnovani navodi podnositelja da je upis prava vlasništva u korist Grada Opatije na predmetnim nekretninama samo formalne naravi s obzirom da su te nekretnine urbanističkim planom uređenja donesenim još 2009. definirane kao zemljište za sport i rekreaciju, a prije 2009. na snazi je bio Generalni urbanistički plan iz 1989. u kojem je na predmetnoj lokaciji također bilo u planu izgraditi sportski objekt. Zaključno se ističe kako Grad Opatija na predmetnoj lokaciji ima u tijeku realizaciju projekta rekonstrukcije postojećeg nogometnog igrališta, koji s popratnim objektima i sadržajima čini jedinstvenu funkcionalnu cjelinu te da su predmetne nekretnine, kao dio cjeline jedine ostale s upisom vlasništva Grada Opatije, dok su sve ostale već u statusu javnog dobra u općoj uporabi. Smatra da navodi podnositelja o postojanju spora s Gradom Opatijom nisu relevantni za predmetni spor. Predlaže se da se zahtjev odbaci, a podredno odbije.

3. Podnositelj u više svojih podneska osporava navode donositelja te ističe da komunalna infrastruktura mora biti izgrađena da bi mogla imati svojstvo javnog dobra u općoj uporabi, što potvrđuje i presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-52/2021-8 od 20. prosinca 2021.

4. Zahtjev je osnovan.

5. Prije svega valja istaknuti da je člankom 169. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, 36/24. – dalje: ZUS/24.) propisano da će se upravni sporovi pokrenuti do stupanja na snagu tog Zakona dovršiti po odredbama toga Zakona.

6. Odredbom članak 158. stavka 1. ZUS-a/24. propisano je da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interesi. Prema odredbama ZUS-a/24. pojedinačna odluka javnopravnog tijela koja se temelji na osporenom općem aktu, a kojim je povrijeđeno pravo ili pravni interes podnositelja zahtjeva, nije pretpostavka za podnošenje zahtjeva, već je u tom smislu dovoljno da podnositelj zahtjeva uz zahtjev učini vjerojatnim da se općim aktom ili njegovom primjenom dira u njegovo pravo ili pravni interes.

7. S obzirom na navedeno, a imajući na umu da među strankama nije sporno da su čestice na koje se odnosi osporena Odluka u posjedu podnositelja zahtjeva, Sud smatra da predmetni zahtjev udovoljava pretpostavkama propisanim ZUS-om/24 za meritorno odlučivanje o zahtjevu.

8. Na temelju članka 62. ZKG-a i članka 29. Statuta Grada Opatije (»Službene novine Primorsko-goranske županije«, 49/23.). Gradsko vijeća Grada Opatije 25. siječnja 2024. donijelo je osporenu Odluku.

Članak 1. Odluke glasi:

Proglašava se komunalna infrastruktura javnim dobrom u općoj uporabi u vlasništvu Grada Opatije na dijelu k.č. br. 704/1, k.o. Volosko, a koja u novoj izmjeri odgovara novoformiranoj k.č. br. 1573 ukupne površine 1573 m² k.o. Volosko te k.č. br. 714/1 i dijelu k.č. br. 689, obje k.o. Volosko, a koje u novoj izmjeri odgovaraju novoformiranoj k.č. br. 1574/3, ukupne površine 141 m², k.o. Volosko, a koje čestice u naravi predstavljaju obuhvat zahvata i jedinstvenu cjelinu nogometnog igrališta Opatija s popratnim sadržajima i objektima, sve sukladno grafičkom prikazu koji čini sastavni dio ove Odluke.

Članak 2. Odluke glasi:

(1) Komunalna infrastruktura iz članka 1. ove Odluke evidentirat će se u katastru i upisat će se u zemljišnim knjigama, prema važećim katastarskim i zemljišnoknjižnim podacima, na temelju geodetskog elaborata izvedenog stanja komunalne infrastrukture i ove Odluke, a sukladno odredbi članka 132. ZKG-a.

(2) Iznimno od stavka 1. ovoga članka, do stavljanja u službenu uporabu katastarskog operata i otvaranje zemljišne knjige za k.o. Volosko, komunalna infrastruktura iz članka 1. ove Odluke evidentirat će se u katastru i upisat će se u zemljišnim knjigama prema podacima utvrđenim u postupku izlaganja na javni uvid podataka prikupljenih novom katastarskom izmjerom za k.o. Volosko i osnivanja zemljišne knjige za k.o. Volosko na novoformiranim česticama označenim kao k.č. br. 1573, ukupne površine 1573 m² k.o. Volosko i k.č. br. 1574/3, ukupne površine 141 m² k.o. Volosko, na temelju ove Odluke i odredbe članka 132. ZKG-a.

Članak 3. Odluke glasi:

(1) Nalaže se zemljišnoknjižnom odjelu Općinskog suda u Rijeci, Stalne službe u Opatiji, da po provedbi geodetskog elaborata iz članka 2. ove Odluke, na nekretninama iz članka 1. ove Odluke upiše kao komunalnu infrastrukturu, javno dobro u općoj uporabi u vlasništvo Grada Opatije.

(2) Nalaže se zemljišnoknjižnom odjelu Općinskog suda u Rijeci, Stalne službe u Opatiji da u postupku izlaganja na javni uvid podataka prikupljenih novom katastarskom izmjerom za k.o. Volosko i osnivanja zemljišnih knjiga za k.o. Volosko, izvrši upis javnog dobra u općoj uporabi u vlasništvu Grada Opatije, na novoformiranim česticama označenim kao k.č. br. 1573, ukupne površine 1573 m², k.o. Volosko i kč. br. 1574/3, ukupne površine 141 m², k.o. Volosko.

Članak 4. Odluke glasi:

Ova Odluka stupa na snagu osmog dana od objave u »Službenim novima« Grada Opatije.

9. Osporena Odluka donesena je na temelju odredbe članka 62. ZKG-a, kojim je u stavku 1. propisano da odluku o proglašenju komunalne infrastrukture javnim dobrom u općoj uporabi i odluku o ukidanju statusa javnog dobra u općoj uporabi komunalne infrastrukture donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Prema stavku 4. odluka, uz ostalo, mora sadržavati naziv i vrstu komunalne infrastrukture, podatke o katastarskoj i zemljišnoknjižnoj čestici i katastarskoj općini na kojoj se infrastruktura nalazi te nalog nadležnom sudu za upis statusa javnog dobra u općoj uporabi u zemljišne knjige, odnosno za brisanje tog statusa ako se radi o infrastrukturi koja se upisuje u zemljišne knjige.

10. U članku 2. osporene Odluke navodi se i odredba članka 132. ZKG-a, kojom je propisano da komunalna infrastruktura iz članka 59. stavka 1. tog Zakona izgrađena do dana stupanja na snagu tog Zakona koja nije evidentirana u katastru ili nije evidentirano njezino stvarno stanje, evidentira se u katastru na temelju geodetskog elaborata izvedenog stanja komunalne infrastrukture, potvrde jedinice lokalne samouprave da se radi o komunalnoj infrastrukturi, a koje pribavlja i nadležnom tijelu za katastar dostavlja jedinica lokalne samouprave, odnosno javni isporučitelj koji upravlja komunalnom infrastrukturom i rješenja nadležnog zemljišnoknjižnog suda o provedbi prijavnog lista u zemljišnu knjigu. Prijavni list za prethodnu provedbu u zemljišnoj knjizi izrađen u skladu s pregledanim i potvrđenim geodetskim elaboratom izvedenog stanja komunalne infrastrukture i potvrde jedinice lokalne samouprave da se radi o komunalnoj infrastrukturi zemljišnoknjižnom sudu po službenoj dužnosti dostavlja nadležni ured za katastar (stavak 1.).

11. Iz navedenih odredaba ZKG-a proizlazi pravo jedinica lokalne samouprave, odnosno njenog predstavničkog tijela da donese odluku o proglašenju komunalne infrastrukture javnim dobrom u općoj uporabi. Međutim, da bi predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave bilo ovlašteno donijeti takvu odluku i građevine iz članka 59. ZKG-a proglasiti komunalnom infrastrukturom, nužno je da je riječ o izgrađenoj komunalnoj infrastrukturi koja se kao takva koristi, odnosno koja se kao takva koristila na dan stupanja na snagu ZKG-a (4. kolovoza 2018.). Naime, odlukom o proglašenju komunalne infrastrukture javnim dobrom u općoj uporabi samo se utvrđuje (deklarira) stvarno stanje određene građevine kao komunalne infrastrukture.

12. U konkretnom slučaju nije sporno da su predmetne nekretnine u vlasništvu Grada Opatije, što je vidljivo uvidom u zemljišnoknjizni uložak [zemljišnoknjižni uložak] iz Popisnog lista A, međutim, neovisno o postojanju vlasništva, odredba članka 62. ZKG-a ne daje ovlast jedinici lokalne samouprave, odnosno njenom predstavničkom tijelu da zemljište na kojem ne postoji komunalna infrastruktura već se njezina izgradnja tek planira u budućnosti, proglasi komunalnom infrastrukturom, javnim dobrom u općoj uporabi. Naime, komunalna infrastruktura, kako je pojedinačno navedena u članku 59. ZKG-a mora biti izgrađena da bi se uopće mogla smatrati komunalnom infrastrukturom i da bi mogla imati svojstvo javnog dobra u općoj uporabi. Stoga se zemljište na kojem ne postoji izgrađena komunalna infrastruktura ne može zakonito proglasiti javnim dobrom u općoj uporabi – komunalnom infrastrukturom, bez da se prethodno ne izgradi.

13. S obzirom da je ovaj Sud meritorno odlučio o zakonitosti osporene Odluke, to je prijedlog za obustavu izvršenja bespredmetan.

14. Slijedom navedenog, odgovarajućom primjenom članka 162. stavka 3. u vezi s člankom 169. stavkom 1. ZUS-a odlučeno je kao u izreci.

Poslovni broj: Usoz-19/2024-12

Zagreb, 31. ožujka 2025.

Predsjednica vijeća
 Blanša Turić, v. r.