## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4398/2008, U-I-152/2010 od 8. prosinca 2010.

### NN 142/2010 (17.12.2010.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4398/2008, U-I-152/2010 od 8. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3616

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlozima za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 8. prosinca 2010. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 3. i članka 9. stavka 1. Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (»Narodne novine« broj 109/07. i 125/08.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 3. i članka 9. stavka 1. Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba (»Narodne novine« broj 109/07. i 125/08., u daljnjem tekstu: ZIONGŽ) podnijelo je Općinsko vijeće Općine Primošten zastupano po predsjedniku Vinku Bolanči (U-I-4398/2008) i Udruga općina u Republici Hrvatskoj iz Zagreba zastupana po predsjedniku Đuri Bukviću (U-I-152/2010).

2. Prijedlog Općinskog vijeća Općine Primošten naslovljen je kao zahtjev te je utemeljen na članku 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji propisuje:

»Članak 36.

(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.

(2) O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.«

Budući da se člankom 4. stavkom 3. i člankom 9. stavkom 1. ZIONGŽ-a ne uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne samouprave u smislu članka 36. stavka 1. Ustavnog zakona, u ovom je ustavnosudskom postupku podnesak Općinskog vijeća Općine Primošten razmatran kao prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona od Ministarstva uprave Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o zaprimljenim prijedlozima.

4. U pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.), objavljenom nakon Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora izmijenio je brojčane oznake članaka Ustava. Te će se brojčane oznake u obrazloženju ovog rješenja navoditi u zagradama uz brojčane oznake članaka Ustava koje je Ustavni sud koristio do objave pročišćenog teksta Ustava u »Narodnim novinama« broj 76/10.

5. Od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeo se sudac Antun Palarić sukladno članku 27. stavku 6. Ustavnog zakona.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

6. Članak 4. stavak 3. i članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a, ustavnost kojih predlagatelji osporavaju u ovom ustavnosudskom postupku, glase:

»Članak 4.

(...)

Nitko se ne može istovremeno kandidirati u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave.«

»Članak 9.

Općinski načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba i njihovi zamjenici za vrijeme obnašanja dužnosti ne mogu biti članovi predstavničkog tijela iste ili druge jedinice lokalne, odnosno područne samouprave.

(...)«

7. Općinsko vijeće Općine Primošten (u daljnjem tekstu: predlagatelj) smatra da članak 4. stavak 3. i članak 9. stavak 1.
ZIONGŽ-a nisu u suglasnosti s člankom 45. Ustava koji uređuje aktivno i pasivno biračko pravo.

7.1. Prema mišljenju predlagatelja, članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a prisiljava potencijalne kandidate da se unaprijed ograniče na kandidaturu za izbore na mjesto općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana neovisno o tome što se samom kandidaturom za izbore njihovi stranački programi ne bi trebali isključivati. Navodi da se tom zakonskom odredbom dovodi u pitanje jednakost svih građana da kao kandidati sudjeluju u izborima za tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave. Tom se odredbom neosnovano ograničavaju i prava kandidata. Prema mišljenju predlagatelja, u konkretnom slučaju nema »inkompabiliteta, jer je i u jednom i u drugom slučaju riječ o kandidatima za nositelje izvršne vlasti«.

Predlagatelj uspoređuje članak 4. stavak 3. s člankom 10.
ZIONGŽ-a, koji glasi:

»Članak 10.

Osoba koja obnaša nespojivu dužnost ima se pravo kandidirati, a ako bude izabrana, mora prije preuzimanja dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba podnijeti ostavku na nespojivu dužnost.

Ako osoba iz stavka 1. ovoga članka ne podnese ostavku na nespojivu dužnost, neće moći preuzeti dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba.

Odredbe stavka 1. i 2. ovoga članka primjenjuju se i na zamjenike općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba.«

Predlagatelj smatra da se adresatima članka 10. ZIONGŽ-a ostavlja mogućnost izbora da »odluče u kojem će pravcu ići njihova političko-profesionalna karijera velikodušno im ostavljajući pravo izbora da bez ikakvih rizika prihvate ili ne prihvate izbor za novu funkciju odnosno da u slučaju neuspjeha (...) ne izgube »staru« funkciju na kojoj su se do tada nalazili, drugim riječima za takve kandidate nema nikakvog rizika od slabog izbornog rezultata.« Zaključuje da je time zakonodavac neosnovano isključio mogućnost kandidiranja istog kandidata za izvršna tijela vlasti.

7.2. U odnosu na članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a, predlagatelj navodi da zakonodavac vješto izbjegava regulirati vrlo važno pitanje kandidature za člana predstavničkog tijela više ili niže razine za koju se kandidat istodobno kandidirao za nositelja izvršne vlasti. On smatra da zakonodavac hotimice nije regulirao mogućnost da se isti kandidat istodobno kandidira za nositelja izvršne vlasti i na nižoj i višoj razini. Ističe da nema zapreke da kandidat za, primjerice, načelnika općine istodobno ne bi mogao biti članom županijske skupštine. Stoga smatra da se člankom 9. stavkom 1. ZIONGŽ-a ograničava opće i jednako biračko pravo u samom početku postupka kandidiranja, jer omogućuje osobama iz članka 9. stavka 2.
ZIONGŽ-a da se kandidiraju, ali ih istodobno obvezuje da podnesu ostavku na nespojivu dužnost ukoliko budu izabrane.

Predlaže ukidanje članka 4. stavka 3. i članka 9. stavka 1.
ZIONGŽ-a.

8. Udruga općina u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: predlagateljica) smatra članak 4. stavak 3. i članak 9. stavak 1.
ZIONGŽ-a nesuglasnima s člancima 14., 16. stavkom 1., 44. i 45. stavkom 1. Ustava.

8.1. U odnosu na članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a predlagateljica navodi da biračko pravo podrazumijeva aktivno i pasivno biračko pravo, to jest pravo sudjelovati na izborima u svojstvu glasača i u svojstvu kandidata. Opće i jednako biračko pravo podrazumijeva da svi hrvatski državljani, bez obzira na spol, rasu, obrazovanje ili bilo koje drugo osobno obilježje, imaju pravo pod jednakim uvjetima sudjelovati u izbornom procesu. Sudjelovanje u izbornom procesu kod pasivnog biračkog prava znači da se svi hrvatski državljani imaju pravo kandidirati i sudjelovati na izborima kao kandidati, a po okončanju izbora obnašati dužnost za koju su osvojili mandat.

Osporavanje mogućnosti kandidiranja na izborima u županiji osobe koja se na istim lokalnim izborima već kandidirala u gradu ili općini, ili obrnuto, znači, prema stajalištu predlagateljice, da takva osoba, zbog svojega svojstva kandidata na jednoj razini lokalne ili područne samouprave ne može konzumirati svoje pasivno biračko pravo na drugoj razini lokalne ili područne samouprave. Za takvo ograničenje ne postoje razlozi političke, pravne ili etičke naravi, smatra predlagateljica.

Ističe da se navedeno ograničenje pasivnog biračkog prava ne bi moglo opravdati ni razlogom iz članka 16. stavka 1. Ustava, a to je zaštita pravnog poretka, jer ne postoji bojazan od narušavanja načela diobe vlasti. Prema njezinu mišljenju, riječ je o isticanju istovremene kandidature za obnašanje dužnosti izvršnog čelnika, ali na različitim razinama vlasti. Kandidiranjem se samo izražava volja kandidata da obnaša javnu dužnost. Dakle, u trenutku kandidiranja ta osoba javnu dužnost ne obnaša, te stoga ne postoji ni opasnost narušavanja pravnog poretka zbog sukoba interesa ili bilo kojeg drugog razloga.

8.2. Članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a predlagateljica smatra nesuglasnim s Ustavom, jer općinskim načelnicima i gradonačelnicima priječi pravo da istovremeno obnašaju dužnost člana predstavničkog tijela jedinice područne (regionalne) samouprave. Smatra da ne postoje valjani razlozi da se nositelju izvršne vlasti na jednoj razini lokalne samouprave ospori pravo da na drugoj razini obnaša dužnost u predstavničkom tijelu. Predlagateljica navodi da na razini odnosa središnje države i lokalne i regionalne samouprave ne postoji dosljedna zaštita trodiobe vlasti, jer je Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 44/06., 19/07. i 20/09.) utvrdio da su nespojive dužnosti zastupnika u Hrvatskom saboru i izvršnih čelnika županija i Grada Zagreba, ali takvu zapreku ne postavlja za izvršne čelnike drugih gradova i općina. Stoga više zastupnika u sadašnjem sazivu Hrvatskog sabora istodobno obnaša i izvršnu vlast na razini lokalne samouprave. Ako je takvo istodobno sudjelovanje u zakonodavnoj vlasti i provedbi istih zakona na lokalnoj razini prihvatljivo, ističe predlagateljica, onda navedena zakonska odredba nije prihvatljiva jer je u sustavu lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj svaka lokalna i regionalna jedinica samostalna, s vlastitim izvorima prihoda i nadležnostima, a među njima ne postoji hijerarhijski odnos. Stoga istodobno obnašanje izvršne dužnosti na jednoj, a predstavničke dužnosti na drugoj razini lokalne ili regionalne samouprave ne stvara situaciju, smatra predlagateljica, u kojoj se ostvaruje bilo kakav sukob interesa.

Iz navedenih razloga predlaže ukidanje članka 4. stavka 3. i članka 9. stavka 1. ZIONGŽ-a.

III. MJERODAVNO PRAVO

9. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja mjerodavni su članak 4. stavak 1., članak 16. i članak 132. (133.) stavci 1. i 2. Ustava, koji glase:

»Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

(...)«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 132.

Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

(...)«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

10. ZIONGŽ-om je prvi put u pravno-političkoj povijesti Republike Hrvatske uveden neposredan izbor općinskih načelnika, gradonačelnika i župana.

Općinski načelnici, gradonačelnici odnosno župani izvršna su tijela u općinama, gradovima odnosno županijama (članak 39. Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08. i 36/09.; u daljnjem tekstu: ZLS). Gradonačelnik Grada Zagreba izvršno je tijelo Grada Zagreba, pri čemu Grad Zagreb ima poseban položaj u skladu sa Zakonom o Gradu Zagrebu (»Narodne novine« broj 62/01., 125/08. i 36/09.).

Članak 2. ZIONGŽ-a glasi:

»Članak 2.

Općinski načelnici, gradonačelnici, župani i gradonačelnik Grada Zagreba biraju se neposredno na izborima, tajnim glasovanjem na mandat od četiri godine.

Općinski načelnici, gradonačelnici, župani i gradonačelnik Grada Zagreba imaju zamjenike koji se biraju zajedno i istovremeno, na isti način i po istom postupku.«

10.1. Neposredno izabrani čelnik izvršne vlasti u općini, gradu i županiji samostalno obavlja izvršne poslove, uz pomoć zamjenika. On je za izvršavanje svojih dužnosti neposredno odgovoran predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave odnosno jedinice područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: lokalno predstavničko tijelo) čije je izvršno tijelo (članak 40.b ZLS-a). Birači upisani u popis birača određene općine, grada ili županije imaju pravo lokalnom predstavničkom tijelu predložiti raspisivanje referenduma o pitanju razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana (članak 40.c ZLS-a).

11. Predlagatelji svoje prigovore vezane uz prava i obveze kandidata na izborima za općinske načelnike, gradonačelnike i župane, odnosno uz prava i obveze već izabranih kandidata, temelje na ustavnim jamstvima koja se odnose na ostvarivanje općeg biračkog prava na nacionalnoj razini i prava na samoupravu preko lokalnih predstavničkih tijela. Drugim riječima, oni svoje prigovore u velikoj mjeri temelje na članku 45. stavku 1. i članku 132. (133.) stavcima 1. i 2. Ustava, koji glase:

»Članak 45.

Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, Predsjednika Republike Hrvatske i Europski parlament te u postupku odlučivanja na državnom referendumu, u skladu sa zakonom.

(...)«

Članak 132. (133.)

»Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

(...)«

11.1. Pri razmatranju osnovanosti prijedloga predlagatelja Ustavni sud pošao je od činjenice da ni dužnosti župana, gradonačelnika i općinskih načelnika, kao nositelja izvršne vlasti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: lokalne jedinice), ni način njihova izbora nisu uređeni Ustavom.

Riječ je o pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti zakonodavca. Stoga nijedan demokratski model izbora ili imenovanja nositelja izvršne vlasti u lokalnim jedinicama (primjerice, njihov izbor od strane demokratski izabranog predstavničkog tijela lokalne jedinice) ne bi mogao biti predmetom ustavnosudske ocjene. Drugim riječima, odluka o načinu na koji će se birati ili imenovati nositelji izvršnih poslova u lokalnim jedinicama ulazi u područje slobodne prosudbe zakonodavca i ne može biti predmet ustavnosudske ocjene sve dok mjerodavna zakonska rješenja poštuju Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu.

Sažeto, iz članka 132. (133.) stavaka 1. i 2. Ustava razvidno je da ustavotvorac jamči ostvarivanje prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu samo preko lokalnih predstavničkih tijela, ali ne i preko nositelja izvršnih poslova u županijama, gradovima i općinama. Uz dužnosti općinskih načelnika, gradonačelnika i župana Ustav ne vezuje jamstva inherentna lokalnim predstavničkim tijelima, odnosno njihovim članovima (općinskim i gradskim vijećnicima, odnosno članovima županijskih skupština).

Navedene je činjenice Ustavni sud dužan uvažiti pri razmatranju osnovanosti prigovora predlagatelja vezanih uz prava i obveze kandidata na izborima za općinske načelnike, gradonačelnike i župane, odnosno uz prava i obveze već izabranih kandidata.

12. Predlagatelji su u svojim podnescima istaknuli dva prigovora. Oba su u svojim osobitim aspektima vezana uz problem nespojivosti određenih dužnosti u lokalnim jedinicama.

Prvi je prigovor vezan uz zakonsku zabranu istodobnog kandidiranja za izbor na dužnost općinskog načelnika i župana, odnosno uz zakonsku zabranu istodobnog kandidiranja za izbor na dužnost gradonačelnika i župana. Zakonska zabrana odnosi se, dakle, na istodobno kandidiranje za jednu te istu izvršnu funkciju, ali različitih samoupravnih razina. Zabrana je postavljena vertikalno: župan – gradonačelnik, odnosno župan – općinski načelnik. Navedenu zabranu propisuje osporeni članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a.

Drugi je prigovor vezan uz pitanje nespojivosti istodobnog obnašanja dužnosti nositelja izvršne vlasti u lokalnoj jedinici i dužnosti člana lokalnog predstavničkog tijela. Riječ je o pravilu o nespojivosti istodobnog obnašanja dviju različitih dužnosti (predstavničke i izvršne) nakon provedenih izbora. To pravilo, dakle, ne zabranjuje istodobno kandidiranje (o čemu je riječ u prvom prigovoru predlagatelja) na izborima za obje nespojive dužnosti, nego sadrži zahtjev da izabrani kandidat mora odabrati obnašanje samo jedne od dviju nespojivih dužnosti. Navedeni zahtjev propisuje osporeni članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a.

1) Članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a

13. Članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a propisuje:

»Članak 4.

(...)

Nitko se ne može istovremeno kandidirati u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave.«

U odnosu na članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a, a polazeći od prigovora predlagatelja, Ustavni sud treba odgovoriti na sljedeće pitanje:

– je li zakonska zabrana istovremenog kandidiranja jedne osobe na istim lokalnim izborima i za općinskog načelnika odnosno gradonačelnika i za župana ustavno nedopušteno miješanje u biračko pravo dotične osobe?

13.1. U odgovoru na postavljeno pitanje Ustavni sud mora poći od članka 132. (133.) stavaka 1. i 2. Ustava koji propisuje da se prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ostvaruju preko lokalnih predstavničkih tijela. Ustav ne spominje nositelje izvršnih poslova u županijama, gradovima i općinama. Stoga je za odgovor na postavljeno pitanje ustavnopravno relevantan odgovor na sljedeće pitanje:

– uvjetuje li ZIONGŽ na bilo koji način kandidiranje jedne osobe na lokalnim izborima za člana lokalnog predstavničkog tijela u slučaju kad se ta osoba istodobno želi kandidirati i za općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana?

Odgovor na to pitanje je niječan. Svaka osoba ima pravo kandidirati se na lokalnim izborima za člana lokalnog predstavničkog tijela, neovisno o tome kandidira li se ona istodobno i za općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana. Naime, sukladno mjerodavnim odredbama ZIONGŽ-a i Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine« broj 33/01., 10/02., 155/02., 45/03., 43/04., 40/05. i 109/07.) nema zapreka da kandidati za dužnost općinskog načelnika, gradonačelnika i župana odnosno njihovih zamjenika budu kandidati na listama za lokalno predstavničko tijelo. To je posebno važno istaknuti zbog predlagatelja (Općinskog vijeća Općine Primošten) koji u svom prijedlogu pogrešno navodi da
ZIONGŽ zabranjuje kandidaturu na nekoj od izbornih lista za lokalno predstavničko tijelo i istodobno za nositelja izvršnih poslova.

Sukladno navedenom, članak 4. stavak 3. ZIONGŽ-a ni na koji način ne ograničava pravo na samoupravu u smislu članka 132. (133.) stavaka 1. i 2. Ustava. ZIONGŽ uvažava i članak 4. stavak 1. Ustava, jer se zakonodavac – omogućujući svakome da se kandidira na lokalnim izborima za člana lokalnog predstavničkog tijela – nije umiješao u Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

13.2. Razmotri li se problem na zakonodavnoj razini, Ustavni sud suglasan je s navodima predlagatelja da se člankom 4. stavkom 3. ZIONGŽ-a ograničava pasivno biračko pravo kandidata na lokalnim izborima, jer se jednoj osobi zabranjuje da se istodobno kandidira za dvije izborne dužnosti izvršne naravi: za onu na razini općine odnosno grada i, istodobno, za onu na razini županije.

To ograničenje, međutim, Ustavni sud ne ocjenjuje nerazmjernim. Prethodno je već rečeno da je ZIONGŽ-om prvi put u pravno-političkoj povijesti Republike Hrvatske uveden neposredan izbor općinskih načelnika, gradonačelnika i župana. Time su na lokalnim razinama (općine i grada, odnosno županije) uvedena dva različita tipa neposrednih izbora.

Prvo, na lokalnim se razinama provode izbori za lokalna predstavnička tijela, koja su institucionalni temelj lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj propisan Ustavom. Ti se izbori provode primjenom sustava razmjernog predstavništva sa zatvorenim kandidacijskim listama.

Drugo, na lokalnim se razinama provode i izbori za nositelje izvršnih poslova (općinske načelnike, gradonačelnike i župane), koji nisu ustavna tijela. Ti se izbori provode primjenom izbornog sustava apsolutne većine u dva kruga, pri čemu je istodobno riječ o tzv. »blokovskom« glasovanju za dvije odnosno tri osobe istodobno. Naime, glasovanjem za kandidata za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana birač automatski glasuje i za jednog odnosno dva njegova zamjenika (ovisno o broju stanovnika lokalne jedinice).

Ustavni sud primjećuje da zabrana istodobnog kandidiranja za dvije istovjetne izvršne funkcije na različitim samoupravnim razinama (to jest na razini općine/grada i na razini županije) na izborima koji se provode primjenom izbornog sustava apsolutne većine u dva kruga (uz dopunska obilježja »blokovskog« glasovanja) dijelom proizlazi iz svojstava samog tog sustava i nije isključiv rezultat političke volje zakonodavca. Drugim riječima, politička odluka da se općinski načelnici, gradonačelnici i župani biraju neposredno na izborima primjenom izbornog sustava apsolutne većine u dva kruga, zajedno sa svoja dva zamjenika (ili jednim zamjenikom), u određenoj je mjeri nametnula određena pojedinačna rješenja vezana uz sama izborna pravila, uključujući i ona vezana uz kandidiranje.

13.3. Uvođenje dva posve različita izborna sustava na lokalnim razinama, koja se provode istodobno, zahtijeva posebno brižljivo zakonsko uređenje, s preciznim i jasnim pravilima koja se ne bi smjela međusobno sukobljavati, ali ni dovoditi do situacija u kojima pravila uopće nema. Zakoni kojima se uređuju izbori za lokalna predstavnička tijela i izbori za općinske načelnike, gradonačelnike i župane, koji su danas na snazi, u tom se smislu trebaju i poboljšavati i unapređivati, jer su nerazrađene, međusobno neusklađene zakonske odredbe uvijek »plodno tlo« za pojavu problema ustavnog značenja. Međutim, zakonsko rješenje propisano člankom 4. stavkom 3. ZIONGŽ-a, koje je predmet ovog ustavnosudskog postupka, ne pripada toj skupini.

13.4. Ustavni sud zaključno utvrđuje da ZIONGŽ ni na koji način ne zabranjuje bilo kome da se kandidira za jednu od lokalnih izvršnih dužnosti. To pravo ima svatko, pod jednakim uvjetima za sve. Stoga zakonsko ograničavanje istodobnog kandidiranja jedne osobe za dvije izborne dužnosti izvršne naravi (za onu na razini općine odnosno grada i, istodobno, za onu na razini županije), o kojemu je riječ u članku 4. stavku 3. ZIONGŽ-a, ni na koji način ne narušava samu bit pasivnog biračkog prava da osoba bude birana za bilo koju izvršnu funkciju na lokalnim izborima.

Sukladno tome, Ustavni sud ocjenjuje prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 4. stavka 3. ZIONGŽ-a s Ustavom neosnovanim.

2) Članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a

14. Drugi je problem vezan uz pitanje inkompatibiliteta (nespojivosti) istodobnog obnašanja dužnosti nositelja izvršne vlasti u lokalnoj jedinici (to jest, obnašanja dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana) i dužnosti člana predstavničkog tijela bilo koje lokalne jedinice neovisno o samoupravnoj razini (to jest dužnosti člana predstavničkog tijela iste lokalne jedinice u kojoj osoba obnaša dužnost nositelja izvršne vlasti ili člana predstavničkog tijela neke druge općine, grada ili županije). Riječ je, dakle, o pravilu o nespojivosti istodobnog obnašanja dužnosti nositelja izvršne vlasti u lokalnoj jedinici i dužnosti člana predstavničkog tijela u bilo kojoj lokalnoj jedinici.

Navedeno pravilo o nespojivosti istodobnog obnašanja navedenih dužnosti propisuje osporeni članak 9. stavak 1. ZIONGŽ-a koji glasi:

»Članak 9.

Općinski načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba i njihovi zamjenici za vrijeme obnašanja dužnosti ne mogu biti članovi predstavničkog tijela iste ili druge jedinice lokalne, odnosno područne samouprave.

(...)«

15. Pravilo o nespojivosti istodobnog obnašanja izvršne i predstavničke funkcije na lokalnoj razini ne pretpostavlja zabranu istodobnog kandidiranja za izbor na obje navedene dužnosti, nego obvezu odabira obnašanja samo jedne od njih u slučaju da je osoba (kandidat) na izborima izabrana i na jednu (izvršnu) i na drugu (predstavničku) dužnost.

Institut nespojivosti (nepodudarnosti, inkompatibiliteta) ima nekoliko normativnih izraza. Prvo, on može zabranjivati kategorijama osoba koje obnašaju određene poslove ili dužnosti da se uopće kandidiraju na izborima, iz čega slijedi da prije no što se kandidiraju moraju podnijeti ostavku na nespojivu dužnost koju obnašaju. Drugo, on može dopuštati kategorijama osoba koje obnašaju određene poslove ili dužnosti da se kandidiraju, ali poslije izbora – budu li izabrani – moraju izabrati jednu od nespojivih dužnosti koju će obnašati. Treće, on može dopuštati kategorijama osoba koje obnašaju određene poslove ili dužnosti da se kandidiraju, a poslije izbora – budu li izabrani – jedna se od njezinih nespojivih dužnosti stavlja u mirovanje u razdoblju dok osoba obavlja drugu nespojivu dužnost.

Ustavni sud primjećuje da se zakonodavac u članku 9. stavku 1. ZIONGŽ-a opredijelio za drugo navedeno rješenje. Ustavni sud ne vidi razloge koji bi u konkretnom slučaju pružili bilo kakvu osnovu za sumnju da je taj zakonodavčev odabir nesuglasan Ustavu, a te razloge nisu pružili ni predlagatelji.

16. Za ocjenu o osnovanosti prijedloga predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 9. stavka 1. ZIONGŽ-a ustavnopravno je relevantno sljedeće pitanje:

– postoje li razlozi koji bi predstavljali ustavnu smetnju da zakonodavac obnašanje dužnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i gradonačelnika Grada Zagreba te njihovih zamjenika proglasi nespojivim s istodobnim obnašanjem dužnosti članova lokalnog predstavničkog tijela?

Ustavni sud takve razloge ne vidi. Predstavnička funkcija i izvršna funkcija nisu nužno spojive po svojoj pravnoj naravi niti su spojive (podudarne) po prirodi stvari.

Stoga prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članka 9. stavka 1. ZIONGŽ-a Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima.

S obzirom na prethodno utvrđenje, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku nije razmatrao ostale navode podnositelja kojima oni ukazuju da su u nejednakom položaju prema zastupnicima u Hrvatskom saboru i po toj osnovi grade svoj prigovor o povredi njihova ustavnog prava na jednakost pred zakonom. Ti prigovori predlagatelja u najvećoj mjeri proizlaze iz njihove usporedbe, odnosno iz poistovjećivanja pravila i učinaka različitih izbornih sustava koji se primjenjuju na različitim izborima različitih razina (lokalnoj i nacionalnoj) za tijela koja imaju različite i neusporedive ustavne zadaće. Obrazlaganje svih tih aspekata različitosti Ustavni sud ne smatra potrebnim u situaciji kad prigovore predlagatelja ocjenjuje očito neosnovanim.

Konačno, Ustavni sud opetovano podsjeća da nije nadležan za ocjenu međusobne suglasnosti dvaju ili više zakona, na koji problem predlagatelji također ukazuju u svojim prijedlozima.

17. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4398/2008

U-I-152/2010

Zagreb, 8. prosinca 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 142/2010-3616