## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-394/93, U-II-426/93, U-II-459/93, U-II-25/94, U-II-384/96 od 10. srpnja 1996.

### NN 61/1996 (19.7.1996.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-394/93, U-II-426/93, U-II-459/93, U-II-25/94, U-II-384/96 od 10. srpnja 1996.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu dopredsjednik Zdravko Bartovčak,
te suci dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović, Ante Jelavić Mitrović,
mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje Momčinović, Ivan Marijan
Severinac, Milan Vuković i Mladen Žuvela, u svezi s prijedlozima doc. dr.
Džemaludina Kalajdžisalihovića iz Zagreba, Potočnjakova 6, Stranke socijalista
Hrvatske, Zagreb, Sindikata umirovljenika Hrvatske, Zagreb, Trg kr. Petra
Krešimira IV 2 i Matice hrvatskih umirovljenika Brodsko-posavske županije,
Nova Gradiška, na sjednici održanoj dana 10. srpnja 1996. godine, donio
je

## **RJEŠENJE**

1. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti slijedećih uredbi Vlade
Republike Hrvatske:

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 93/93),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 114/93),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 6/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 26/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 34/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 42/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 48/94),

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 73/94) i

- Uredbe o utvrđivanju najviših iznosa mase sredstava za isplatu mirovina
("Narodne novine", broj 91/94).

2. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odluka Republičkih
fondova mirovinskog i invalidskog osiguranja objavljenih u "Narodnim novinama",
broj 96/94 i to:

a) odluka Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika
Hrvatske:

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994. i o najvišoj starosnoj
i invalidskoj mirovini,

- Odluke o graničnoj svoti najnižega mirovinskog primanja od 1. prosinca
1994.,

- Odluke o visini minimalne mirovine od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju naknada plaća u svezi s pravom na prekvalifikaciju
ili dokvalifikaciju i naknada plaća u svezi s pravom na zaposlenje od 1.
prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1.
prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju mirovina, doplatka za pomoć i njegu i novčanih
naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o osnovici za određivanje novčanih naknada za tjelesno oštećenje
i usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.;

b) odluka Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja samostalnih
privrednika Hrvatske:

- Odluke o usklađivanju mirovina od 1. prosinca 1994.,

- Odluke o graničnoj svoti najnižega mirovinskog primanja od 1. prosinca
1994.,

- Odluke o usklađivanju naknada plaća u svezi s pravom na prekvalifikaciju
ili dokvalifikaciju i naknade plaća u svezi s pravom na zaposlenje od 1.
prosinca 1994.,

- Odluke o usklađivanju novčanih naknada za tjelesno oštećenje od 1.
prosinca 1994. i

- Odluke o usklađivanju doplatka za pomoć i njegu od 1. prosinca 1994.

3. Ovo rješenje će se objaviti u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

I. Uredbama Vlade Republike Hrvatske (u nastavku: Uredbe), označenima
u točki 1. izreke ovog rješenja, uređen je način utvrđivanja najviših iznosa
mase sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1993., siječnju,
veljači, travnju, svibnju, lipnju, srpnju do listopadu i studenom 1994.,
te siječnju 1995. godine.

Prema članku 1. tih Uredbi, njima se uređuje način utvrđivanja najviših
iznosa mase sredstava za isplatu mirovina u studenom i prosincu 1993. godine.

U članku 2. stavku 1. Uredbi je određeno da masa sredstava za isplatu
mirovina u studenom i prosincu 1994. može biti veća za 4% od mase sredstava
isplaćene za mirovine u listopadu, odnosno studenom 1993.; da masa sredstava
za isplatu mirovina u siječnju 1994. može biti veća za 1% od mase sredstava
isplaćene za mirovine u prosincu 1993.; da masa sredstava za isplatu mirovina
u veljači 1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine
u mjesecu siječnju 1994.; da masa sredstava za isplatu mirovina u travnju
1994. ne može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u ožujku
1994.; da masa sredstava za isplatu mirovina u svibnju 1994. ne može biti
veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u travnju 1994., da masa sredstava
za isplatu mirovina u lipnju 1994. ne može biti veća od mase sredstava
isplaćene za mirovine u svibnju 1994., da masa sredstava za isplatu mirovina
u srpnju 1994. može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u
mjesecu lipnju 1994. za 5,2%; da masa sredstava za isplatu mirovina u studenom
1994. može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u listopadu
1994. za 5%, te da masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1995.
može biti veća od mase sredstava isplaćene za mirovine u prosincu 1994.
za 10%.

Ostalim odredbama Uredbi, utvrđena je njihova provedba (članak 3.) te
stupanje na snagu (članak 4.).

II. Temeljem članka 15. stavka 1. Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91), prema kojem svatko ima pravo predložiti
pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti zakona i ocjenu ustavnosti i zakonitosti
drugih propisa, više predlagatelja je podnijelo prijedloge za pokretanje
postupka ocjene ustavnosti Uredbi označenih u 1. i 2. alineji točke 1.
izreke rješenja, posebno članka 2. stavka 1. tih Uredbi.

Džemaludin Kalajdžisalihović je u svojim prijedlozima osporio ustavnost
označene odredbe Uredbi kojima je ograničena masa sredstava za isplatu
mirovina u studenom i prosincu 1993. te siječnju 1994., a koje nisu u suglasnosti
s odredbama članaka 3., 14., 16., 55. stavak 1., 56. stavak 1. te 88. stavak
2. Ustava Republike Hrvatske. Predlagatelj u bitnome navodi da se osporenom
odredbom Uredbe neustavno ograničava pravo umirovljenika na usklađivanje
mirovine s povećanjem prosječne plaće, na što oni imaju pravo po važećim
propisima, čime su povrijeđena ustavna načela jednakosti, socijalne pravde
i vladavine prava. Prema navodima predlagatelja, osporena odredba je i
nezakonita jer je protivna odredbama članka 30. stavka 2. preuzetog Zakona
o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, odnosno članka
4. stavka 1. Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju, koji propisi
uređuju pitanje usklađivanja mirovina i drugih novčanih primanja.

Stranka socijalista Hrvatske, Sindikat umirovljenika Hrvatske te Matica
hrvatskih umirovljenika Brodsko-posavske županije, također su predložili
pokretanje postupka ocjene ustavnosti navedene odredbe, kao i u cijelosti
Uredbe kojom je utvrđena masa sredstava za isplatu mirovina u studenom
i prosincu 1994. godine. Ovi predlagatelji su u prijedlozima naveli gotovo
iste razloge neustavnosti kao i prethodni predlagatelji. Posebno su istakli
da je pravo na usklađivanje mirovina utvrđeno važećim zakonima, a kojima
da je suprotan i Pravilnik Republičkog fonda MIORH o visini, načinu i rokovima
usklađivanja mirovina i drugih novčanih primanja iz mirovinskog i invalidskog
osiguranja ("Narodne novine", broj 35/93). Neustavnost i nezakonitost osporene
Uredbe predlagatelji nalaze u odnosu na odredbe članka 3., 5. i 16. Ustava
Republike Hrvatske.

III. Sukladno odredbi članka 40. stavka 1. Poslovnika Ustavnog suda
Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 29/94), prijedlozi su dostavljeni
na odgovor Vladi Republike Hrvatske.

U svom odgovoru od 21. prosinca 1994., klasa: 140-01/94-01/02, urbroj:
5030116-94-24, Vlada Republike Hrvatske je u cijelosti osporila osnovanost
navoda predlagatelja, pozivajući se na članak 88. Ustava Republike Hrvatske,
kojim je utvrđena ovlast Vlade na donošenje akata kao što su uredbe. Kako
te uredbe imaju pravnu snagu zakona, Vlada smatra da je bila ovlaštena
osporenim Uredbama derogirati odredbe zakona kojima je uređeno usklađivanje
mirovina.

Posebno je naznačeno da se tim Uredbama ne razrađuju ustavne slobode
i prava, odnosno da se njima ne ograničava samo pravo na mirovinu. To stoga
jer je ograničavanje mase sredstava za isplatu mirovina, po mišljenju Vlade
Republike Hrvatske, samo kvantifikacija prava na mirovinu u vremenu dok
su Uredbe na snazi, a u cilju ostvarenja stabilizacijskog i gospodarskog
programa Vlade, nakon čega da nije isključena mogućnost uspostave redovitog
režima usklađivanja mirovina u skladu s važećim propisima.

Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske
se na navode prijedloga očitovao u smislu provedbenog značenja usklađivanja
mirovina temeljem osporenih Uredbi u odnosu na to usklađivanje primjenom
važećih zakona.

IV. Ustavni sud Republike Hrvatske je prihvatio prijedloge predlagatelja,
ali je ocijenio da postupak ispitivanja ustavnosti valja pokrenuti ne samo
za osporene Uredbe, već za sve Uredbe koijma je Vlada Republike Hrvatske
utvrđivala masu sredstava za isplatu mirovina.

Sud osnovano sumnja u suglasnost navedenih Uredbi s odredbama Ustava
Republike Hrvatske, polazeći od ustavnog određenja Republike Hrvatske kao
socijalne države (članak 1. Ustava), u kojoj su jednakost, poštivanje prava
čovjeka, vladavina prava te socijalna pravda, najviše vrednote ustavnog
poretka (članak 3. Ustava).

Ustavnost osporenih Uredbi upitna je i sa stajališta ustavnih odredbi
o temeljnim slobodama i pravima čovjeka i građanina, posebno odredbi članka
14. stavka 2. Ustrava (svi su pred zakonom jednaki), članka 16. Ustava
(slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda
i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje), članka
55. stavka 1. Ustava (svaki zaposleni ima pravo na zaradu kojom može osigurati
sebi i obitelji slobodan i dostojan život), te članka 56. stavka 1. Ustava
(pravo zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i
socijalno osiguranje uređuje se zakonom i kolektivnim ugovorom).

V. Prema odredbama stavka 1. članka 88. Ustava, Zastupnički dom Sabora
Republike Hrvatske može najviše na vrijeme od godinu dana ovlastiti Vladu
Repubike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga,
osim onih koja se odnose na razradu ustavom utvrđenih sloboda i prava čovjeka
i građanina, nacionalna prava, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i
način rada državnih tijela i lokalne samouprave

U skladu s navedenom ustavnom odredbom, Zakona o ovlasti Vlade Republike
Hrvatske da donosi uredbe kojima se uređuju pojedina pitanja iz djelokruga
Sabora Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 74/92), odnosno Zakonom
o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja
iz djelokruga Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske ("Narodne novine",
broj 94/93 i 79/94), Vladi Repubike Hrvatske je dana ovlast da uredbama
uređuje pitanja tekuće gospodarske politike, osim onih pitanja koja prema
ustavu može uređivati samo Sabor Republike Hrvatske.

Sumnja u ustavnost navedenih uredbi polazi od pitanja da li se Uredbama
razrađuju ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina, te da li
je tim Uredbama određena samo kvantifikacija prava na mirovinu ili se određivanjem
mase sredstava za isplatu mirovina u osnovi ograničava i samo pravo.

Navedenim Uredbama utvrđivana je masa sredstava za isplatu mirovina
za jedno određeno razdoblje (studeni i prosinac 1993., siječanj, veljača,
travanj, svibanj, lipanj, srpanj - listopad, studeni 1994., siječanj 1995.)

Iako nije izrijekom navedeno, postavlja se pitanje jesu li te Uredbe
prestale važiti istekom vremena za koje su donijete, posebno one nakon
kojih su uslijedile nove Uredbe, što se odnosi i na Uredbu kojom je utvrđivana
masa sredstava za isplatu mirovina u siječnju 1995. godine.

Naime, u skladu s tim Uredbama, Republički fondovi mirovinskog i invalidskog
osiguranja svojim odlukama usklađivali su mirovine i druga prava iz mirovinskog
i invalidskog osiguranja. Temeljem te činjenice osnovano se postavlja pitanje
važenja i djelovanja Uredbi s obzirom na pravne učinke koje Uredbe imaju
na te odluke. O tome će biti više riječi u nastavku rješenja.

VI. Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske - članak 15.
stavak 2. -- dana je mogućnost Ustavnom sudu da i sam pokrene postupak
za ocjenu ustavnosti i zakonitosti određenog propisa, koji se ne osporava
podnijetim zahtjevom ili prijedlogom odnosno za kojeg takav zahtjev ili
prijedlog Ustavnom sudu nije niti dostavljen. To može biti u onim slučajevima
kada Ustavni sud sam ocijeni da postoji osnovana sumnja u ustavnost nekog
zakona odnosno ustavnost i zakonitost drugog propisa.

Temeljem navedene zakonske odredbe, Ustavni sud je pokrenuo postupak
za ocjenu ustavnosti i zakonitosti akata iz točke 2. izreke ovog rješenja,
a iz ovih razloga:

Odlukama Republičkog fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika
Hrvatske (u nastavku: Republički fond MIORH) i Republičkog fonda mirovinskog
i invalidskog osiguranja samostalnih privrednika Hrvatske (u nastavku:
Republički fond MIOSPH), označenima u točki 2. izreke ovog rješenja (u
nastavku: odluke), izvršeno je usklađivanje mirovina i drugih prava iz
mirovinskog i invalidskog osiguranja utvrđenih zakonom.

Na temelju odredbi članka 4. stavka 1. al . 3. Zakona o mirovinskom
i invalidskom osiguranju ("Narodne novine", broj 26/83, 5/86, 42/87, 34/89,
57/89, 40/90, 9/91, 26/93, 96/93 i 44/94), radnici u radnom odnosu i radnici
koji su ostvarili prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja imaju po
osnovi svoga minulog rada pravo na usklađivanje mirovine i drugih novčanih
primanja s kretanjem nominalnih osobnih dohodaka (plaća) svih radnika zaposlenih
na teritoriju Republike.

Odluke o usklađivanju mirovina i drugih novčanih prava ostvarenih iz
toga osiguranja, donose Republički fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja
radnika, samostalnih privrednika odnosno individualnih poljoprivrednika
u skladu sa zakonima i svojim Statutom.

Usklađivanje mirovina ostvarenih u navedenih Fondovima obavlja se na
način utvrđen člankom 30. Zakona o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog
osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91), odnosno člankom 39. Zakona o
mirovinskom i invalidskom osiguranju individualnih poljoprivrednika ("Narodne
novine", broj 26/83, 49/83, 57/83, 47/86, 40/90, 26/93 i 96/93).

Usklađivanje ostalih prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja,
kao što su novčana naknada za tjelesno oštećenje, doplatak za tuđu pomoć
i njegu, naknade plaća, zatim određivanje granične svote najnižeg mirovinskog
primanja radi određivanja zaštitnog dodatka uz mirovinu, određivanje minimalne
mirovine, obavlja se u skladu s odredbama već navedenog Zakona o mirovinskom
i invalidskom osiguranju, te drugih zakona i općih akata kojima su uređena
ta prava.

Republički fondovi MIORH i MIOSPH su mirovine i druga prava iz mirovinskog
i invalidskog osiguranja počeli usklađivati (povećavati) od 1. lipnja 1994.
godine u skladu s uredbamaVlade Republike Hrvatske.

Kako predmetom ustavnosudske ocjene u pravilu mogu biti samo propisi
koji su na snazi, jer se prema članku 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske postupak obustavlja ako tijekom postupka osporeni akti
prestanu važiti, pokrenut je postupak samo za odluke navedene u točki 2.
izreke.

Tim je odlukama utvrđeno povećanje mirovina i drugih prava od 1. prosinca
1994. godine za 10%, a u skladu s Uredbom kojom je masa sredstava za isplatu
mirovina u siječnju 1995. ograničena masom sredstava isplaćenom za mirovine
u prosincu 1994. uvećanom za 10%.

Sumnja u ustavnost i zakonitost tih odluka pojavila se stoga što je
upitno je li i ta Uredba istekom vremena za koje je donijeta (siječanj
1995.) trebala prestati važiti, slijedom čega se dalje postavilo pitanje
jesu li od 1. veljače 1995. te odluke još uvijek na snazi ili je na usklađivanje
mirovina od toga dana valjalo primijeniti odredbe važećih zakona i njihovih
provedbenih propisa.

Stoga Ustavni sud osnovano sumnja da te odluke, kroz koje sporna Uredba
u biti nastavlja živjeti i djelovati, nisu suglasne ponajprije odredbama
Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju, odnosno Zakona o osnovnim
pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, kojima je utvrđeno pravo
onih koji su ostvarili prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, na
usklađivanje mirovina i drugih novčanih primanja s kretanjem nominalnih
plaća svih radnika zaposlenih u Republici Hrvatskoj.

Sumnja u zakonitost odluka zasniva se i na činjenici da Vlada Republike
Hrvatske nakon siječnja 1995. više nije Uredbama utvrđivala (ograničavala)
masu sredstava za isplate mirovina. S tim u svezi ostaje sporno da li Republički
fondovi mirovinskog i invalidskog osiguranja i dalje isplaćuju mirovine
i druga prava na osnovi tih odluka ili su trebali od 1. veljače 1995. na
usklađivanje, odnosno isplatu tih prava primijeniti zakonski režim. U nastavku
postupka na ta, i druga pitanja, valja naći odgovor.

Razlozi na kojima se zasniva sumnja u zakonitost odluka, doveli su i
do sumnje u njihovu ustavnost, posebno u odnosu na odredbu članka 14. stavka
2. Ustava (svi su pred zakonom jednaki), te odredbu članka 56. stavka 1.
Ustava, koja je ustavna osnova za razradu ostvarivanja prava u području
socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranja putem zakona i propisa utemeljenih
na zakonu.

Zatim, aktima koji nisu u skladu sa zakonom i Ustavom, povrijeđeno je
načelo ustavnosti i zakonitosti, utvrđeno u članku 5. Ustava. Prema tom
načelu, u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom,
a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, te je svatko dužan držati se
Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike.

VII. Slijedom navedenog, Ustavni sud je suglasno odredbama članka 45.
Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske, riješio kao u točkama 1. i
2. izreke.

Rješenje se u smislu članka 40. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske
dostavlja sudionicima u postupku.

Objava rješenja (točka 3. izreke) zasniva se na odredbi članka 20. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-394/93
U-II-426/93
U-II-459/93
U-II-25/94
U-II-384/96
Zagreb, 10. srpnja 1996.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**Zdravko Bartovčak,** v. r.

Rješenje, NN 61/1996-1218