### NN 125/2021 (22.11.2021.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-2645/2021, U-II-2784/2021 od 16. studenoga 2021.

Ustavni sud Republike Hrvatske

2130

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 16. studenoga 2021. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom.

II. Ukidaju se sljedeće odredbe Uredbe o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (»Narodne novine« broj 43/21.):

– članak 2. stavak 2. u dijelu koji glasi: »i 7.«;

– članak 3. stavak 3. u dijelu koji glasi: »javnim nadmetanjem«;

– članak 3. stavak 4. točka a).

III. Odredbe ukinute točkom II. izreke ove odluke prestaju važiti 15. siječnja 2022.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 3. stavka 4. točaka c) i d), članka 4. stavka 4. i članka 8. Uredbe o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (»Narodne novine« broj 43/21.), kao ni navedene Uredbe u cjelini.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske na sjednici održanoj 22. travnja 2021. donijela je Uredbu o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (u daljnjem tekstu: Uredba) na temelju zakonskog ovlaštenja iz članka 33. stavka 15. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 41/18., 98/19. i 30/21.; u daljnjem tekstu: ZoPCP), koji glasi:

»Članak 33.

(...)

»(15) Postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore uredit će se uredbom Vlade.

(...)«

Uredba je objavljena u »Narodnim novinama« broj 43 od 23. travnja 2021., a stupila je na snagu 24. travnja 2021.

2. Udruga hrvatskih autobusnih prijevoznika iz Varaždina, koju zastupa Krešimir Čumbrek, predsjednik, te Udruga autobusnih prijevoznika Slavonije i Baranje iz Osijeka, koju zastupa Zrinko Jović, predsjednik (u daljnjem tekstu: predlagateljice), podnijele su prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti navedene Uredbe s Ustavom i zakonom, i to njezinih članaka 2. stavak 2., 3. stavak 3., 3. stavak 4. točaka a), c) i d), 4. stavak 4. i članka 8., kao i Uredbe u cjelini, a s gledišta članka 49. Ustava, članka 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (u daljnjem tekstu: Uredba EZ), te s gledišta Zakona o javnoj nabavi (»Narodne novine« broj 120/16.), Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.) i Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika (»Narodne novine« broj 116/19.)

3. U tijeku razmatranja podnesenih prijedloga Ustavni sud je od Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatražio očitovanje o navodima prijedloga.

Ministarstvo je svoje očitovanje dostavilo aktom klasa: 011-02/21-04/50, ur. broj: 530-08-3-3-21-2 od 25. lipnja 2021.

II. PREDMET OSPORAVANJA

4. Osporena Uredba glasi:

»VLADA REPUBLIKE HRVATSKE

Na temelju članka 33. stavka 15. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, br. 41/18., 98/19. i 30/21.), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 22. travnja 2021. donijela

UREDBU
 O POSTUPKU SKLAPANJA UGOVORA O JAVNIM USLUGAMA

Članak 1.

(1) Ovom Uredbom propisuje se postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, način izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora o javnim uslugama, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzoru nad namjenskim trošenjem sredstava državne potpore.

(2) Ovom se Uredbom osigurava provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, 23. 10. 2007.) kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (SL L 354, 23. 12. 2016.; u daljnjem tekstu: Uredba (EZ) br. 1370/2007).

Članak 2.

(1) Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provodi se javnim nadmetanjem ili izravnom pogodbom u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, br. 41/18., 98/19. i 30/21.; u daljnjem tekstu: Zakon) i Pravilnikom o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 116/19.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

(2) Radi osiguranja kontinuiteta i održivosti javnog linijskog prijevoza, te ostvarenja potrebe za javnim prijevozom putnika u cestovnom prometu utvrđenih mrežom linija, ugovori o javnim uslugama se mogu sklopiti izravnom pogodbom u skladu s člankom 33. stavcima 5., 6. i 7. Zakona, te u skladu s člankom 5. stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

Članak 3.

(1) Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provode i ugovaraju jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb.

(2) Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama na temelju članka 2. stavka 2. ove Uredbe obuhvaća:

a) utvrđivanje mreže linija u skladu s člankom 33. stavcima 5. i 6. Zakona

b) sklapanje ugovora o javnim uslugama sukladno članku 15. Pravilnika.

(3) Prije početka postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama javnim nadmetanjem nadležna jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb dužna je u Službenom listu Europske unije objaviti podatke iz članka 7. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007, najmanje godinu dana prije početka postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama.

(4) U slučaju provođenja postupka javnog nadmetanja nadležna jedinica područne (regionalne) samouprave dužna je uzeti u obzir sljedeće elemente:

a) kriterij godine obavljanja javnog linijskog prijevoza na području mreže linija

b) lokaliziran sustav računalne opreme

c) sklopljen kolektivni ugovor, odnosno primjena granskog kolektivnog ugovora ako isti postoji za djelatnost prijevoza putnika

d) u slučaju promjene prijevoznika, mehanizme za osiguranje kontinuiteta zaposlenosti sa svim stečenim pravima zaposlenika i iskorištenje postojećih osnovnih sredstava potrebnih za izvršenje usluge javnog prijevoza na području mreže linija, što može uključivati autobuse, autobusne kolodvore, parkirališni prostor i servisne centre potrebne za izvršenje usluge kroz pravičnu naknadu prethodnom operateru.

Članak 4.

(1) Mrežu linija za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na svom području, a u svrhu sklapanja ugovora o javnim uslugama, određuje nadležno upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb.

(2) Nadležno upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb uvodi ‘obvezu obavljanja javne usluge’ prijevozniku da bi osiguralo usluge javnog prijevoza putnika od općeg interesa koje prijevoznik, kada bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima bez naknade.

(3) Ako dio mreže linija obuhvaća komercijalno isplative linije, nadležno upravno tijelo mora procijeniti da li je opravdano uključivanje istih u mrežu linija iz stavka 1. ovoga članka. Smatra se da je opravdano uključivanje ovih linija, ako bi se istima prihodi od rentabilnih linija usmjerili u nerentabilne linije, te time umanjila izdvajanja iz javnih sredstava.

(4) Ako više prijevoznika obavlja prijevoz na istoj liniji s različitim voznim redovima (polasci i dolasci) ugovor o javnim uslugama se sklapa sa svim zainteresiranim prijevoznicima koji obavljaju prijevoz po izdanim dozvolama, proporcionalno udjelu kilometara na toj liniji.

(5) Davatelj javne usluge, u slučaju povećanja ili smanjenja potreba za prijevozom, na odgovarajući način vrši dopune ili izmjene već sklopljenih ugovora o javnim uslugama, proporcionalno udjelu svakog pojedinog prijevoznika.

Članak 5.

Izračun naknade i ostali uvjeti ugovora o javnim uslugama moraju biti u skladu s člancima 4. i 6. Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

Članak 6.

U slučaju sufinanciranja javne usluge iz sredstava državnog proračuna isplata povezana s izvršenjem ugovora o javnim uslugama provodit će se sukladno propisima o državnom proračunu, propisima o državnim potporama i Uredbom (EZ) br. 1370/2007.

Članak 7.

(1) Praćenje izvršavanja ugovora o javnim uslugama provodi jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb i Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

(2) Izvješće o provedbi ugovora o javnim uslugama dostavlja se Ministarstvu, koje je ovlašteno provesti upravni i inspekcijski nadzor.

(3) Pružatelj javne usluge dužan je u cilju praćenja obavljanja javne usluge omogućiti jedinici područne (regionalne) samouprave, odnosno Gradu Zagrebu i Ministarstvu uvid u svu dokumentaciju vezanu uz obavljanje javne usluge.

Članak 8.

U cilju osiguravanja nesmetanog obavljanja javnog linijskog prijevoza, jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb, dužni su pokrenuti postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama temeljem članka 2. stavka 2. ove Uredbe, nakon stupanja na snagu ove Uredbe.

Članak 9.

Ova Uredba stupa na snagu prvoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.

Klasa: 022-03/21-03/17

Urbroj: 50301-05/20-21-2

Zagreb, 22. travnja 2021.

Predsjednik
 mr. sc. Andrej Plenković, v. r.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJICA

5. Prigovori obiju predlagateljica istovjetnog su sadržaja. Uz ispuštanje dijelova prijedloga koji se odnose na ZoPCP (a koji su izdvojeni u zaseban predmet pod brojem U-I-2487/2019 te su razmotreni u zasebnom ustavnosudskom postupku), prijedlozi u odnosu na osporenu Uredbu glase:

»Ovim putem podnosimo prijedlog za ... pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Uredbe Vlade Republike Hrvatske o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (NN – 43/21) sa Ustavom Republike Hrvatske iz razloga kako slijedi.

U Narodnim novinama broj 30/21 objavljen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu u kojemu je u članku 12., stavak 15. određeno da će se postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore urediti uredbom Vlade.

(...)

... i osporavana Uredba Vlade Republike Hrvatske o javnim uslugama suprotna je Ustavu Republike Hrvatske, Uredbi (EZ) 1370/2007, Zakonu o javnoj nabavi, navedenom Pravilniku o obavljanju javnog linijskog prijevoza te je istovremeno i neprovediva te zbog iste Uredbe javna usluga županijskog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu, nakon više od tri godine od stupanja na snagu Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (NN – 41/18) još neće biti provedena.

(...)

Člankom 1., stavak 2. Uredbe Vlade RH navedeno je da se tom uredbom osigurava provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. godine o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69, i (EEZ) br. 1107/70, kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika.

Navedeno nije točno jer su odredbe navedene Uredbe Vlade Republike Hrvatske suprotne odredbama Uredbe (EZ) 1370/2007 kako je dalje navedeno.

Osporavana Uredba Vlade RH prvo u članku 2., stavak 1. navodi da se postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provodi javnim nadmetanje ili izravnom pogodbom, a zatim u stavku 2. istog članka navodi da se radi osiguranja kontinuiteta i održivosti javnog linijskog prijevoza te ostvarenja potrebe za javnim prijevozom putnika u cestovnom prometu utvrđenih mrežom linija, ugovori o javnim uslugama mogu sklopiti izravnom pogodbom u skladu sa člancima 33., stavcima 5., 6. i 7. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu te u skladu s člankom 5., stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) 1370/2007.

Navedena odredba je prvo nepotrebna, drugo neprovediva, treće usmjerena je na onemogućavanje tržišnog natjecanja u županijskom javnom linijskom prijevozu putnika u cestovnom prometu.

Prvo je nepotrebna jer je materija sklapanja ugovora o javnim uslugama određena u člancima 11. i 12. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika (NN – 116/19).

Drugo je neprovediva jer nijedna županija u Republici Hrvatskoj ne ispunjava uvjete za izravno sklapanja ugovora o javnim uslugama prema članku 5., stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) 1370/2007.

To zbog toga što je člankom 5., stavkom 4. Uredbe (EZ) 1370/2007 određeno da, osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovor o javnim uslugama ako je njihova prosječna godišnja vrijednost procijenjena na manje od 1 000 000 EUR, odnosno ako se odnose na manje od 300 000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje, a u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama sa malim ili srednjim poduzetnikom koji posluje sa najviše 23 vozila, te vrijednosti mogu se povisiti na manje od 2 000 000 EUR procijenjene godišnje vrijednosti ili na manje od 6 000 000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje.

Prvo, nacionalno pravo zabranjuje izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jer je člankom 4., stavak 2. Zakona o javnoj nabavi (NN – 120/2016) javna nabava ne smije biti osmišljena s namjerom izbjegavanja primjene toga Zakona ili izbjegavanja primjene pravila o javnoj nabavi male, odnosno velike vrijednosti ili s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.

Drugo, navedena odredbe je neprimjenjiva jer nijedna od županija u Republici Hrvatskoj ne može ispuniti potrebe za javnim linijskim prijevozom ako mrežu linija na svojem području utvrdi na manje od 300 000 km godišnje ili ako prijevoz obavlja sa manje od 23 vozila jer na taj način ne može ispuniti pravo na mobilnost svih stanovnika pa bi ruralna i demografski depopularizirana područja ponovo ostala bez javnog prijevoza. Povezano sa time, prijevoznici putnika u županijskom javnom linijskom prijevozu i dalje obavljaju prijevoz prema prijelaznim i završnim odredbama Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika, prema kojima su im dozvole produžene do sklapanja ugovora o javnim uslugama te godišnje primaju državnu potporu u obliku sufinanciranja prijevoza učenika srednjih škola u puno većem iznosu od 1000 000 EUR godišnje pa iako si putem stečenih prava iz dozvola i koncesija svojataju županijska tržišta neće prihvatiti izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jer im se tako smanjuju prihodi.

Treće, navedena odredba usmjerena je na onemogućavanje pristupa tržištu županijskog javnog linijskog prijevoza svim prijevoznicima koji na dan stupanja na snagu Zakona o prijevozu u cestovnom prometu nisu imali dozvole ili koncesije za obavljanje županijskog javnog linijskog prijevoza putnika, kako je objašnjeno u zahtjevu za ocjenu ustavnosti koji se vodi pred ovim Sudom u predmetu U – I – 2487/19.

Da se navedenom Uredbom Vlade RH ne osigurava provedba Uredbe (EZ) 1370/2007 govori i činjenica da je člankom 3., stavak 3. Uredbe Vlade RH određeno da nadležno tijelo mora o sklapanju ugovora o javnim uslugama obavijestiti Europsku komisiju najmanje godinu dana prije početka postupka samo u slučaju sklapanja ugovora putem javnog nadmetanja, a nije navedeno da se Europska komisija mora obavijestiti godinu dana ranije i u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama kako je određeno člankom 7., stavak 2. Uredbe (EZ) 1370/2007, prema kojemu svako nadležno tijelo treba poduzeti mjere da bi osiguralo da barem podaci o nadležnom tijelu, vrsti predviđenog sklapanja i uslugama i području obuhvaćenom sklapanjem ugovora i u slučaju izravnog sklapanja i u slučaju javnog nadmetanja budu objavljeni u Službenom listu Europske unije najmanje godinu dana prije.

Prema navedenom u Uredbi Vlade RH, navedeni podaci moraju se objaviti u Službenom listu Europske unije godinu dana ranije samo u slučaju javnog nadmetanja, a ne i u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama.

Odredbe Uredbe Vlade RH koje su osobito nespojive sa Ustavom Republike Hrvatske, Uredbom (EZ) 1370/2007 i propisima o javnoj nabavi nalaze se u članku 3., stavku 4. iste Uredbe.

Tako je u toj odredbi navedeno da u slučaju provođenja postupka javnog nadmetanja za sklapanje ugovora o javnoj usluzi nadležno tijelo mora uzeti u obzir i kriterije za odabir najpovoljnije ponuditelja koji su nespojivi sa primjenjivima propisima.

Prvi od tih kriterija su godine obavljanja javnog linijskog prijevoza na području mreže linija, što je isto kao i stečeno pravo iz članka 33., stavak 7. Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, jer stavlja u prednost prijevoznike koji imaju dozvole za obavljanje županijskog javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu jer nitko drugi navedene dozvole nije mogao niti ishoditi kako je objašnjeno u predmetu kod ovoga Suda br. U-I-2487/19.

Drugi kriterij je lokaliziran sustav računalne opreme, što nije jasno što znači, ali u daljnjim odredbama postaje jasno.

Treći kriterij je sklopljen kolektivni ugovor, odnosno primjena granskog kolektivnog ugovora ako isti postoji za djelatnost prijevoza putnika, što je suprotno sa člancima 11. do 17. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika te poslodavce koji nemaju sklopljene kolektivne ugovore sili na sklapanje kolektivnih ugovora iako se kolektivni ugovori sklapaju prema načelima iz Zakona o radu i Zakona o obveznim odnosima, a prema članku 254., stavak 1., točka 1. ZJN 2016 predviđa se mogućnost naručitelja da iz postupka isključi ponuditelja za kojega se može dokazati da krši obvezu na isplatu minimalne plaće ili međunarodne odredbe socijalnog i radnog prava pa jasno da kolektivni ugovor ne može biti kriterij za odabir ponude.

Četvrti kriterij je, u slučaju promjene prijevoznika, mehanizmi za osiguranje kontinuiteta zaposlenosti sa svim stečenim pravima zaposlenika i iskorištenja postojećih osnovnih sredstava potrebnih za izvršenje usluge javnog prijevoza na području mreže linija, što može uključivati autobuse, autobusne kolodvore, parkirališni prostor i servisne centre za potrebne za izvršenje usluge kroz pravičnu naknadu prethodnom operateru.

Prvo se kod toga ne može uopće govoriti o prethodnom operateru jer isti nema sklopljen ugovor o javnim uslugama da bi imao svojstvo operatera prema Uredbi (EZ) 1370/2007 nego prijevoz obavlja temeljem dozvola ili koncesija za županijski javni linijski prijevoz prema prijelaznim i završnim odredbama Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza (NN – 116/19) pa se ne radi o prethodnom operateru prema primjenjivim propisima.

Drugo, nametanje obveze ponuditelju u postupku javne nabave da preuzme zaposlenike i otkupi imovinu ponuditelja koji je do tada izvršavao predmet nabave je nespojivo sa osnovnim načelima tržišnog gospodarstva i primjenjivih propisa i odavno kao neprihvatljivo riješeno odlukama Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave.

O neprovedivosti Uredbe Vlade RH dalje govori članak 4., u kojemu je navedeno da ako više prijevoznika obavlja prijevoz na istoj liniji s različitim voznim redovima ugovor o javnoj usluzi sklapa se sa svim zainteresiranim prijevoznicima koji obavljaju prijevoz po izdanim dozvolama proporcionalno udjelu u kilometraži na toj liniji, što se u konkretnim slučajevima uopće ne može utvrditi jer u tim slučajevima svi prijevoznici prijevoze isti broj kilometara samo sa različitim vremenima polazaka i dolazaka pa je proporcionalni udjel u kilometraži nemoguće utvrditi.

Nadalje je neprovedivost Uredbe Vlade RH pokazana i u članku 8., u kojemu je navedeno da su nadležna tijela, u cilju osiguravanja nesmetanog obavljanja javnog linijskog prijevoza, dužni pokrenuti postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama temeljem članka 2., stavak 2. iste Uredbe, nakon njenog stupanja na snagu, ali nije određen rok u kojemu su nadležna tijela dužna pokrenuti takav postupak pa je obzirom da prema članku 2., stavak 2. iste Uredbe nadležna tijela mogu, a prema članku 8., moraju, pokrenuti postupak izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama, bez roka za pokretanje takvih postupaka, jasno da je navedena Uredba Vlade RH neprovediva.

Osim toga, navedena Uredba nije javno objavljena radi prethodnog savjetovanja prema članku 10., stavak 1., točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN – 25/13, 85/15) prema kojemu su tijela javne vlasti obavezni na internetskim stranicama na lako pretraživ i u strojno čitljivom obliku objavljivati zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada, među njima i opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, sa razlozima za njihovo donošenje, nacrte Zakona i drugih propisa te općih akata za koje se provodi prethodno savjetovanje s javnošću i ostale propise koji su određeni navedenim zakonom.

Iz navedenog je vidljivo da su i članak 12., stavak 15. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (NN – 30/21) i Uredba Vlade Republike Hrvatske o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (NN – 43/21) suprotni članku 49. Ustava Republike Hrvatske prema kojemu država jamči jednaki položaj na tržištu svim poduzetnicima te da su suprotni članku 5., stavak 3. Uredbe (EZ) 1370/2007, prema kojemu su sva nadležna tijela koja su se odlučila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka, koji treba biti otvoren za sve operatere te pravedan te poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA

6. U svojem očitovanju Ministarstvo je navelo sljedeće:

»Predmetnim zakonom (ZoPCP-om – op.) osigurala se provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, 3.12.2007.) kako je posljednji put izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (SL L 354, 23.12.2016.). Navedenim zakonom se preuzela pravna stečevina u pogledu prelaska sa sustava dozvola za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika na sustav obavljanja javnog cestovnog županijskog prijevoza putnika kao javne usluge temeljem ugovora između prijevoznika i tijela područne (regionalne) samouprave kao lokalno nadležnog tijela. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 30/21.) izmijenjen je i dopunjen članak 33. Zakona čime je propisan način na koji se financira županijski linijski prijevoz koji se obavlja kao javna usluga.

Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (‘Narodne novine’, broj 43/21.) kojom se propisuje postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, način izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora o javnim uslugama, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzoru nad namjenskim trošenjem sredstava državne potpore.

Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provodi se javnim nadmetanjem ili izravnom pogodbom u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 41/18., 98/19. i 30/21.) i Pravilnikom o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 116/19.).

Propisivanjem navedenih odredaba stvoren je sveukupan pravni okvir za provedbu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 koja je izravno primjenjiva te Zakonom i Uredbom nije utvrđeno postupanje različito od uvjeta propisanih Uredbom (EZ) br. 1370/2007.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) O odnosu osporene Uredbe, Uredbe EZ i Zakona o javnoj nabavi (»Narodne novine« broj 120/16.)

7. Predlagateljice tvrde da se osporenom Uredbom, suprotno onome što je navedeno u njezinom članku 2. stavku 2., ne provodi Uredba EZ, budući da ona u članku 5. stavku 4. dopušta izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama samo ako to ne zabranjuje nacionalno pravo – dok u Republici Hrvatskoj nacionalno pravo, konkretno Zakon o javnoj nabavi, zabranjuje izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama. Ovo stoga, prema stajalištu predlagateljica, što je člankom 4. stavkom 2. tog zakona propisano:

»Članak 4.

(...)

(2) Javna nabava ne smije biti osmišljena s namjerom izbjegavanja primjene ovoga Zakona ili izbjegavanja primjene pravila o javnoj nabavi male, odnosno velike vrijednosti ili s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.

(...)«

Ustavni sud, međutim, nalazi da citirana odredba Zakona o javnoj nabavi na koju se pozivaju predlagateljice ne govori ništa o navodnoj zakonskoj zabrani izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama u nacionalnom pravu Republike Hrvatske. Naprotiv, u navedenom zakonu postoje odredbe o ugovorima koji su izuzeti od primjene tog zakona, odredbe o sklapanju ugovora bez prethodno provedenog postupka javne nabave, a kada je riječ konkretno o uslugama javnog prijevoza, vidljivo je iz članka 7. Zakona o javnoj nabavi da se ta (sektorska) djelatnost može obavljati na temelju dodijeljenih posebnih ili isključivih prava ili na temelju prava dodijeljenih putem javno objavljenog postupka. Članak 7. Zakona o javnoj nabavi (u relevantnom dijelu) glasi:

»Članak 7.

(1) Sektorski naručitelji su:

1. javni naručitelji koji obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti

2. trgovačka društva u kojima javni naručitelj ima ili može imati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju svojeg vlasništva, financijskog udjela ili na temelju pravila kojima je društvo uređeno i koja obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti

3. drugi subjekti koji obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti na temelju posebnih ili isključivih prava koja im je dodijelilo nadležno tijelo.

(...)

(3) Posebna ili isključiva prava u smislu ovoga članka su prava koja dodjeljuje nadležno tijelo na temelju zakona, podzakonskog propisa ili akta uprave čiji učinak je ograničavanje obavljanja sektorske djelatnosti na jednog ili više subjekata te koje značajno utječu na mogućnost drugih subjekata da obavljaju takvu djelatnost.

(4) Prava koja su dodijeljena putem javno objavljenog postupka, u kojem su bili određeni objektivni kriteriji za dodjelu tih prava, ne smatraju se posebnim ili isključivim pravima u smislu stavka 3. ovoga članka.

(5) Postupci iz stavka 4. ovoga članka uključuju:

(...)

2. postupke kojima se osigurava odgovarajuća prethodna transparentnost za dodjelu ovlaštenja na temelju objektivnih kriterija za:

(...)

e) dodjelu ugovora o javnim uslugama u smislu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog prijevoza putnika autobusom, tramvajem, željeznicom ili podzemnom željeznicom koji su dodijeljeni na temelju konkurentnog postupka nadmetanja u skladu s njezinim člankom 5. stavkom 3., ako je njegovo trajanje sukladno članku 4. stavku 3. ili 4. te Uredbe.«

Pored navedenog, člankom 33. stavcima 1. i 2. ZoPCP-a propisano je sljedeće:

»Članak 33.

(1) Komunalni prijevoz putnika obavlja se temeljem ugovora sklopljenog između prijevoznika i jedinice lokalne samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja, sukladno odluci jedinice lokalne samouprave o komunalnom prijevozu, odredbama ovoga Zakona te odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

(2) Županijski prijevoz putnika obavlja se na temelju Uredbe (EZ) br. 1370/2007 kao javna usluga ili na temelju dozvole za prijevoz koju nakon provedenog postupka usklađivanja voznih redova izdaje upravno tijelo nadležno za promet jedinice područne (regionalne) samouprave na čijem području se takav prijevoz organizira i obavlja ili na temelju koncesije.

(...)«

Pritom Ustavni sud ističe da je ZoPCP, a ne Zakon o javnoj nabavi, lex specialis kada je riječ o uređenju pitanja iz područja javnog cestovnog prijevoza. Zakon o javnoj nabavi stoga se u tim pitanjima primjenjuje supsidijarno. Uz to, Zakon o javnoj nabavi predstavlja postupovni, a ne materijalnopravni propis. Člankom 1. stavkom 1. tog zakona propisano je:

»Članak 1.

(1) Ovim Zakonom utvrđuju se pravila o postupku javne nabave koji provodi javni ili sektorski naručitelj, ili drugi subjekt u slučajevima određenim ovim Zakonom, radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe, radova ili usluga, okvirnog sporazuma te provedbe projektnog natječaja.

(...)«

7.1. Predlagateljice, nadalje, smatraju da je osporena Uredba »neprovediva jer nijedna županija u Republici Hrvatskoj ne ispunjava uvjete za izravno sklapanja ugovora o javnim uslugama prema članku 5., stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) 1370/2007«, odnosno da »nijedna od županija u Republici Hrvatskoj ne može ispuniti potrebe za javnim linijskim prijevozom ako mrežu linija na svojem području utvrdi na manje od 300 000 km godišnje ili ako prijevoz obavlja sa manje od 23 vozila jer na taj način ne može ispuniti pravo na mobilnost svih stanovnika pa bi ruralna i demografski depopularizirana područja ponovo ostala bez javnog prijevoza. Povezano sa time, prijevoznici putnika u županijskom javnom linijskom prijevozu i dalje obavljaju prijevoz prema prijelaznim i završnim odredbama Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika, prema kojima su im dozvole produžene do sklapanja ugovora o javnim uslugama te godišnje primaju državnu potporu u obliku sufinanciranja prijevoza učenika srednjih škola u puno većem iznosu od 1000 000 EUR godišnje pa iako si putem stečenih prava iz dozvola i koncesija svojataju županijska tržišta neće prihvatiti izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jer im se tako smanjuju prihodi.«

Ustavni sud najprije primjećuje da »neprovedivost« osporene Uredbe predlagateljice ističu više puta u svojim prijedlozima, u odnosu na različite njezine aspekte. Međutim, ispuštajući iz vida da »neprovedivost« bilo kojeg propisa, i ako postoji, ne mora sama po sebi, uvijek i nužno biti razlog nesuglasnosti s Ustavom i/ili zakonom, predlagateljice ni za koji aspekt »neprovedivosti« ne iznose podrobniju argumentaciju o tome na koji bi konkretan način nemogućnost provedbe osporenog propisa dovodila do nesuglasnosti tog propisa s Ustavom i/ili zakonom i s kojim konkretnim njihovim odredbama.

7.2. Nadalje, Ustavni sud je odlukom i rješenjem broj: U-I-2280/2019, U-I-2487/2019, U-I-2632/2019, U-I-2667/2019, U-I-2644/2021, U-I-2783/2021 od 13. srpnja 2021. (www.usud.hr) ukinuo članak 33. stavak 7. ZoPCP-a (time da ta zakonska odredba prestaje važiti 15. siječnja 2022.). Istom odlukom i rješenjem nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 30/21.) u dijelu kojim je članku 33. ZoPCP-a dodan stavak 15.

U dijelu obrazloženja te odluke i rješenja koji se odnosi na ukidanje članka 33. stavka 7. ZoPCP-a navedeno je i sljedeće:

»15. Ustavni sud primjećuje da prethodno citirana Uredba EZ u članku 5. stavku 3. (koji se odnosi na opciju uređenja županijskog javnog linijskog prijevoza putnika putem ‘treće strane’, to jest odabirom prijevoznika koji nije ‘unutarnji operater lokalno nadležnog tijela’) izostavlja postupak konkurentnog nadmetanja, to jest dopušta izravno sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi (kada je riječ o cestovnom prijevozu) samo u dva slučaja:

– ako je prosječna godišnja vrijednost ugovora procijenjena na manje od 1.000.000,00 eura odnosno ako se odnose na manje od 300.000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje, a u slučaju ugovora o javnim uslugama izravno sklopljenog s malim ili srednjim poduzetnikom koji posluje s najviše 23 vozila ove granične vrijednosti mogu se povisiti na manje od 2.000.000,00 eura procijenjene prosječne godišnje vrijednosti ili na manje od 600.000 prevezenih kilometara usluga javnog prijevoza putnika godišnje (stavak 4. članka 5. Uredbe EZ);

– u slučaju prekida usluga ili neposrednog rizika od nastanka takve situacije nadležno tijelo može poduzeti izvanrednu mjeru u obliku izravnog sklapanja ugovora, službenog sporazuma o produljenju ugovora o javnim uslugama ili zahtjeva za ispunjavanje određenih obveza obavljanja javnih usluga (stavak 5. članka 5. Uredbe EZ).

Izostavljajući drugonavedeni slučaj – budući da se on odnosi na izvanredne situacije i utoliko je samorazumljiv, odnosno razmatrajući samo prvonavedeni slučaj, dolazi se do zaključka da je intencija donositelja Uredbe EZ bila kroz članak 5. stavke 3. i 4. diferencirati načine ugovaranja javnog linijskog prijevoza putnika prema nekoliko kriterija. Tako je u stavku 3. propisano opće pravilo (konkurentno nadmetanje) za sve subjekte zainteresirane za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika, bez obzira na procijenjenu vrijednost ugovora po godini, na procijenjenu ukupnu duljinu rute po godini te, u konačnici, bez obzira na »veličinu« prijevoznika (broj i kapacitet raspoloživih vozila, broj zaposlenika i druge oznake njegove gospodarske snage i položaja na tržištu).

Ovo potonje zaključuje se iz činjenice da se stavak 4. članka 5. Uredbe EZ odnosi na ‘male’ vrijednosti ugovora po godini i ‘kratke’ rute po godini, u kojem je slučaju ugovaranje dopušteno izravno, bez postupka konkurentnog nadmetanja i, u načelu, neovisno o ‘veličini’ prijevoznika, ali s time da su ‘mali’ i ‘srednji’ prijevoznici (koji posluju s najviše 23 vozila) u ovome slučaju privilegirani mogućnošću izravnog sklapanja ugovora i onda kada godišnja vrijednost ugovora i duljina godišnje rute (u propisanim limitima) premašuju »zadane« vrijednosti iznad kojih bi inače (da nije riječ o malim i srednjim prijevoznicima) ugovaranje podlijegalo konkurentnom nadmetanju.

Izloženi oblik privilegiranja tržišno ‘slabijih’ (malih i srednjih) gospodarskih subjekata, ali istodobno i rješavanja problema s ‘pokrivenošću’ onih linija javnog prijevoza koje su manje ‘atraktivne’ odnosno manje tržišno isplative, ima svoje jasno i racionalno opravdanje (...)«

Ustavni sud smatra da je u navedenom sadržan i odgovor na uvodno (u točki 7.1.) citirani prigovor predlagateljica.

7.3. Slijedom izloženog, Ustavni sud ne nalazi da bi postojala nesuglasnost osporene Uredbe s Uredbom EZ odnosno sa Zakonom o javnoj nabavi, pa je s time u vezi riješio kao u točki I. izreke rješenja.

b) O odnosu osporene Uredbe i Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine« broj 25/13. i 85/15.)

8. Predlagateljice prigovaraju da osporena Uredba »nije javno objavljena radi prethodnog savjetovanja prema članku 10., stavak 1., točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama ... prema kojemu su tijela javne vlasti obavezna na internetskim stranicama na lako pretraživ i u strojno čitljivom obliku objavljivati zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada, među njima i opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, sa razlozima za njihovo donošenje, nacrte Zakona i drugih propisa te općih akata za koje se provodi prethodno savjetovanje s javnošću i ostale propise koji su određeni navedenim zakonom«.

Člancima 10. i 11. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je (u relevantnom dijelu) sljedeće:

»Članak 10.

(1) Tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati:

(...)

3) nacrte zakona i drugih propisa te općih akata za koje se provodi postupak savjetovanja s javnošću, u skladu s člankom 11. ovoga Zakona;

(...)«

»Članak 11.

(1) Tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima dužne su provoditi savjetovanje s javnošću pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

(...)

(3) Tijela javne vlasti iz stavka 1. ovoga članka dužna su provesti savjetovanje s javnošću u pravilu u trajanju od 30 dana, osim u slučajevima kad se savjetovanje provodi sukladno propisu kojim se uređuje postupak procjene učinaka propisa.

(...)«

Člancima 1., 5. i 15. Zakona o procjeni učinaka propisa («Narodne novine» broj 44/17.) propisano je:

»Predmet Zakona

Članak 1.

Ovim se Zakonom uređuje postupak procjene učinaka propisa, način planiranja zakonodavnih aktivnosti, tijela nadležna za postupak procjene učinaka propisa, način savjetovanja s javnošću u tom postupku te druga pitanja s tim u vezi.«

»Primjena Zakona

Članak 5.

(1) Ovaj se Zakon primjenjuje na postupak izrade nacrta prijedloga zakona koje Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) predlaže za donošenje Hrvatskome saboru te na druge postupke u vezi s izradom propisa i praćenjem njihove provedbe kako je to određeno ovim Zakonom.

(2) Ovaj se Zakon ne primjenjuje na procjenu fiskalnog učinka propisa na državni proračun, koja se izrađuje i iskazuje prema Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka, sukladno posebnim propisima.

»Iznimke od provedbe postupka procjene učinaka propisa

Članak 15.

(1) Postupak procjene učinaka propisa ne provodi se kada se predlaže donošenje zakona radi:

– potvrđivanja međunarodnih ugovora

– provedbi uredbi i drugih obvezujućih pravnih akata Europske unije koji se izravno promjenjuju na području Republike Hrvatske

– izvršenja državnog proračuna Republike Hrvatske i

– davanja ovlaštenja Vladi da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora.

(2) Iznimno od stavka 1. podstavka 1. ovoga članka, procjena učinaka propisa može se provesti kada se predlaže donošenje zakona radi potvrđivanja međunarodnog ugovora, na temelju zaključka Hrvatskoga sabora.

(3) U slučaju iz stavka 2. ovoga članka, postupak procjene učinaka propisa provodi stručni nositelj sukladno odredbama ovoga Zakona.«

8.1. Razvidno je da se na osporenu Uredbu odnosi citirani članak 15. stavak 1. alineja 2. Zakona o procjeni učinaka propisa (provedba uredbi i drugih obvezujućih pravnih akata Europske unije koji se izravno promjenjuju na području Republike Hrvatske), jer je člankom 1. Uredbe propisano:

»Članak 1.

(1) Ovom Uredbom propisuje se postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, način izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora o javnim uslugama, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzoru nad namjenskim trošenjem sredstava državne potpore.

(2) Ovom se Uredbom osigurava provedba Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, 23. 10. 2007.) kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (SL L 354, 23. 12. 2016.; u daljnjem tekstu: Uredba (EZ) br. 1370/2007).

Riječ je, dakle, o zakonom propisanoj iznimci od pravila provedbe postupka procjene učinaka propisa, slijedom čega Vlada nije bila dužna nacrt Uredbe prije njezinog donošenja javno objaviti radi savjetovanja s javnošću.

Osporena Uredba stoga nije u nesuglasnosti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, pa je Ustavni sud o ovim prigovorima predlagateljica riješio kao u točki I. izreke rješenja.

c) O odnosu osporene Uredbe i Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika (»Narodne novine« broj 116/19.)

9. Kao što je već navedeno, Ustavni sud je odlukom i rješenjem broj: U-I-2280/2019 i dr. od 13. srpnja 2021. ukinuo članak 33. stavak 7. ZoPCP-a, time da ta zakonska odredba prestaje važiti 15. siječnja 2022. Istom odlukom i rješenjem nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 30/21.) u dijelu kojim je članku 33. ZoPCP-a dodan stavak 15.

9.1. Naime, stavak 15. članka 33. ZoPCP-a (v. citat u točki 1. ovog obrazloženja) sadrži ovlaštenje koje je zakonodavac dao Vladi za donošenje uredbe za provedbu ZoPCP-a. S time u vezi u obrazloženju naznačene odluke i rješenja Ustavnog suda – u dijelovima relevantnim za ovdje istaknute prigovore predlagateljica s gledišta Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika – navedeno je sljedeće:

»Predlagatelji ustavnosudske ocjene članka 12. ZIDZoPCP-a/21 (članka 33. stavka 15. ZoPCP-a) ističu dva temeljna prigovora primarno formalnopravne naravi:

(...)

– da je osporena zakonska odredba suvišna u dijelu koji se odnosi na davanje ovlasti Vladi Republike Hrvatske za propisivanje postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama, jer je taj postupak već propisan člancima 11. – 17. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’ broj 116/19.) Ministarstva koji je na snazi od 29. studenoga 2019.

(...)

22. Što se tiče drugog prigovora, netočna je teza predlagatelja o tome da je davanje ovlasti Vladi Republike Hrvatske za propisivanje postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama nepotrebno. Naime, na temelju članka 110. alineje 4. Ustava, Vlada Republike Hrvatske ovlaštena je donositi uredbe za izvršenje zakona, a Hrvatski sabor, kao zakonodavac, sukladno članku 2. stavku 4. Ustava, ovlašten je propisati kada će i koja pitanja iz određenog zakona Vlada Republike Hrvatske urediti uredbom. Jednako tako, pravo je Hrvatskog sabora, kao zakonodavca, ovlastiti resornog ministra za donošenje propisa za provedbu određenog zakona.

22.1. Člankom 33. stavkom 9. ZoPCP-a bilo je – do stupanja na snagu ZIDZoPCP-a/21 – propisano sljedeće:

‘Članak 33.

(...)

(9) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.’

Nadležni ministar, pozivom na citirano zakonsko ovlaštenje, donio je Pravilnik o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’ broj 116/19.), čijim je člankom 1. propisano:

‘Članak 1.

Ovim se Pravilnikom propisuju način i postupak usklađivanja voznih redova, dokumentacija potrebna za izdavanje dozvola za javni linijski prijevoz putnika, postupak izdavanja dozvola te obrazac dozvola za javni linijski prijevoz, dokumentacija potrebna za sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi te postupak sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi.’

22.2. Osporenim člankom 12. ZIDZoPCP-a/21 izmijenjen je članak 33. ZoPCP-a na način da (među ostalim) stavak 9. više nema naprijed citirani sadržaj, već je to sada sadržaj dodanog stavka 16., a članku 33. ZoPCP-a dodan je (i) stavak 15., tako da stavci 15. i 16. članka 33. ZoPCP-a od stupanja na snagu ZIDZoPCP-a/21 glase:

‘(15) Postupak provedbe sklapanja ugovora o javnim uslugama, načine izračuna intenziteta državne potpore i druga postupanja koja prethode sklapanju ugovora, isplatama iz državnog proračuna, praćenju izvršavanja ugovora o javnim uslugama i nadzor nad namjenskim korištenjem sredstava državne potpore uredit će se uredbom Vlade.

(16) Ministar pravilnikom o obavljanju javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu propisuje način i postupak usklađivanja autobusnih voznih redova, način sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, dokumentaciju koju je potrebno dostaviti prilikom dodjele prava na prijevoz kao javnoj usluzi ili prilikom podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole, način registriranja, usklađivanja i odobravanja voznih redova za javni linijski prijevoz, način izdavanja dozvola za javni linijski prijevoz i obrazac dozvola za javni linijski prijevoz.’

Vlada Republike Hrvatske je na temelju citiranog stavka 15. članka 33. ZoPCP-a donijela Uredbu o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (‘Narodne novine’ broj 43/21.).

(...)

22.3. Razvidno je, dakle, da citirani Pravilnik i citirana Uredba nisu jednake pravne naravi i nemaju isti predmet uređenja.

Međutim, i u suprotnom slučaju, činjenica je da predlagatelji nisu naveli ni jedan razlog zbog kojeg smatraju da bi suvišnost nekog pravnog akta sama po sebi imala značenje njegove nesuglasnosti s Ustavom i u odnosu na koju konkretnu ustavnu odredbu.«

9.2. Zbog navedenog, kao i zbog činjenice da je Ustavni sud ovlašten ocjenjivati suglasnost drugog propisa s Ustavom i zakonom, a ne i s drugim propisom (članak 125. alineja 2. Ustava) – u konkretnom slučaju s navedenim Pravilnikom, Ustavni sud u ovom postupku nije razmatrao prigovore predlagateljica koji se tiču međusobnog odnosa ovdje osporene Uredbe i Pravilnika (kao što je, primjerice, prigovor prema kojem je osporena Uredba u cjelini suvišna, jer je materija sklapanja ugovora o javnim uslugama uređena u člancima 11. i 12. navedenog Pravilnika), već je o tim prigovorima predlagateljica riješeno kao u točki I. izreke rješenja.

d) Članak 2. stavak 2. Uredbe

10. Ustavni sud ponavlja da je odlukom i rješenjem broj: U-I-2280/2019 i dr. od 13. srpnja 2021. ukinut članak 33. stavak 7. ZoPCP-a s pravnim učinkom od 15. siječnja 2022.

Stavkom 2. članka 2. osporene Uredbe propisana je mogućnost sklapanja ugovora o javnim uslugama izravnom pogodbom, među ostalim, »u skladu s člankom 33. stavkom 7. ZoPCP-a«. Naime, člankom 2. Uredbe propisano je sljedeće:

»Članak 2.

(1) Postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama provodi se javnim nadmetanjem ili izravnom pogodbom u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, br. 41/18., 98/19. i 30/21.; u daljnjem tekstu: Zakon) i Pravilnikom o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (‘Narodne novine’, broj 116/19.; u daljnjem tekstu: Pravilnik).

(2) Radi osiguranja kontinuiteta i održivosti javnog linijskog prijevoza, te ostvarenja potrebe za javnim prijevozom putnika u cestovnom prometu utvrđenih mrežom linija, ugovori o javnim uslugama se mogu sklopiti izravnom pogodbom u skladu s člankom 33. stavcima 5., 6. i 7. Zakona, te u skladu s člankom 5. stavcima 4. i 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007.«

Imajući u vidu ukidanje članka 33. stavka 7. ZoPCP-a, uslijed izravne sadržajne povezanosti odnosno međusobne zavisnosti dijela stavka 2. članka 2. Uredbe i te zakonske odredbe, od 15. siječnja 2022. nije moguće sklopiti ugovor o javnim uslugama izravnom pogodbom u cijelosti onako kako je to propisano citiranom odredbom Uredbe.

Drugim riječima, nije ga moguće sklopiti u skladu s člankom 33. stavkom 7. ZoPCP-a, to jest uz uvažavanje »stečenih prava« prijevoznika koji su prijevoz obavljali na temelju dozvola ili koncesija koje su imali na dan stupanja na snagu ZoPCP-a.

10.1. Zbog toga je Ustavni sud u odnosu na dio članka 2. stavka 2. Uredbe, koji se odnosi na ukinuti stavak 7. članka 33. ZoPCP-a, donio odluku kao u točki II. izreke odluke.

e) Članak 3. stavak 3. Uredbe

11. Članak 3. stavak 3. Uredbe glasi:

»Članak 3.

(...)

(3) Prije početka postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama javnim nadmetanjem nadležna jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb dužna je u Službenom listu Europske unije objaviti podatke iz članka 7. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007, najmanje godinu dana prije početka postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama.

(...)«

Citiranu odredbu Uredbe predlagateljice osporavaju zato što u njoj »nije navedeno da se Europska komisija mora obavijestiti godinu dana ranije i u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama kako je određeno člankom 7. stavak 2. Uredbe (EZ) 1370/2007«.

Ustavni sud primjećuje da objavljivanje podataka o obvezama obavljanja javnih usluga, propisano člankom 7. Uredbe EZ, očito nije propisano sa svrhom kontrole zakonitosti postupanja nadležnih domicilnih tijela pri ugovaranju javnih usluga, kako to impliciraju predlagateljice kada prigovaraju zbog izostanka objave podataka o izravnim pogodbama. Naime, u svrhu nadzora nad zakonitošću takvih postupaka postoje nacionalna tijela odgovarajuće nadležnosti.

Međutim, člankom 7. stavcima 1. i 2. Uredbe EZ (u relevantnom dijelu) propisano je sljedeće:

»Članak 7.

Objavljivanje

1. Svako nadležno tijelo jednom godišnje objavljuje skupno izvješće o obvezama obavljanja javnih usluga za koje je ono odgovorno, o odabranim operaterima javnih usluga, plaćenim naknadama i isključivim pravima koja su uz naknadu dodijeljena tim operaterima javnih usluga. Ovo izvješće razlučuje autobusni od željezničkog prijevoza, omogućuje obavljanje, kvalitetu i financiranje mreže javnog prijevoza i, ako je prikladno, pruža podatke o prirodi i opsegu svih dodijeljenih isključivih prava.

2. Svako nadležno tijelo treba poduzeti potrebne mjere da bi osiguralo da barem sljedeći podaci budu objavljeni u Službenom listu Europske unije, najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja:

(a) ime i adresa nadležnog tijela

(b) vrsta predviđenog sklapanja

(c) usluge i područja potencijalno obuhvaćena sklapanjem.

(...)«

Razvidno je, dakle (v. citirani stavak 2.), da Uredba EZ ne razlikuje sklapanje ugovora o javnim uslugama javnim nadmetanjem i sklapanje ugovora o javnim uslugama neposrednom pogodbom, već zahtijeva objavu »najmanje jednu godinu prije objave poziva na dostavu ponuda ili jednu godinu prije izravnog sklapanja« te traži da se naznači »vrsta predviđenog sklapanja« – što je u skladu sa svrhom objavljivanja odnosnih podataka u Službenom listu Europske unije, kako je ona proklamirana u citiranom stavku 1. (»omogućuje obavljanje, kvalitetu i financiranje mreže javnog prijevoza i, ako je prikladno, pruža podatke o prirodi i opsegu svih dodijeljenih isključivih prava«).

11.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud je ocijenio da članak 3. stavak 3. osporene Uredbe, kojim je objava u Službenom listu Europske unije ograničena samo na planirane postupke sklapanja ugovora o javnim uslugama javnim nadmetanjem, nije u suglasnosti s člankom 7. Uredbe EZ, pa je stoga o prigovorima vezanim uz članak 3. stavak 3. osporene Uredbe odlučeno kao u točki II. izreke odluke.

f) Članak 3. stavak 4. točka a) Uredbe

12. Prigovor predlagateljica u odnosu na članak 3. stavak 4. točku a) Uredbe povezan je s pitanjem »stečenih prava« prijevoznika koji su prijevoz obavljali na temelju dozvola ili koncesija na dan stupanja na snagu ZoPCP-a. Ta odredba Uredbe glasi:

»Članak 3.

(...)

(4) U slučaju provođenja postupka javnog nadmetanja nadležna jedinica područne (regionalne) samouprave dužna je uzeti u obzir sljedeće elemente:

a) kriterij godine obavljanja javnog linijskog prijevoza na području mreže linija

(...)«

Predlagateljice smatraju da je propisani kriterij »godina obavljanja ... prijevoza« de facto sinonim za »stečena prava« iz članka 33. stavka 7. ZoPCP-a, to jest za nedopustivo privilegiranje jedne skupine prijevoznika i »zatvaranje« tržišta ostalima.

U odluci i rješenju Ustavnog suda broj: U-I-2280/2019 i dr. od 13. srpnja 2021. o (ustavnopravno neprihvatljivom) kriteriju »stečenih prava« istaknuto je, među ostalim, sljedeće:

»... mogućnost privilegiranja iz članka 33. stavka 7. ZoPCP-a odnosi se na prijevoznike koji su do stupanja na snagu tog zakona već obavljali javni linijski prijevoz putnika na temelju dozvola odnosno koncesija, pa se nameće zaključak da bi jedan od oblika »uvažavanja stečenih prava« mogao biti, primjerice, izravno sklapanje ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi s određenim ponuditeljem, neovisno o mjerilima i uvjetima iz stavka 4. Uredbe EZ, na temelju same činjenice da je taj ponuditelj već imao dozvolu odnosno koncesiju za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika...«

12.1. Za razliku od (ukinutog) članka 33. stavka 7. ZoPCP-a, u slučaju osporenog članka 3. stavka 4. točke a) Uredbe, prije svega, nije riječ o izravnom sklapanju ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi, već o postupku javnog nadmetanja u okviru kojega predlagateljicama sporni kriterij predstavlja samo jedan od više propisanih kriterija koje nadležno tijelo treba »uzeti u obzir«. Pritom Ustavni sud ne nalazi razloge (niti ih predlagateljice navode) zbog kojih – u okolnostima javnog nadmetanja – takav kriterij (koji može podrazumijevati stečeno iskustvo, provjerenu kvalitetu usluge, dobru prethodnu suradnju i sl.) ne bi bio legitiman i razumno opravdan.

Međutim, Ustavni sud spornom smatra činjenicu da tekst osporene odredbe zapravo ne glasi »kriterij godina obavljanja ... prijevoza« (u smislu broja godina tijekom kojih je neki ponuditelj već obavljao prijevoz, kako to tumače predlagateljice i kako se to a prima vista čini pravilnim), već glasi »kriterij godine obavljanja ... prijevoza«, što može upućivati na posve drukčije značenje od prethodno spomenutog (može, primjerice, značiti da nadležnoj jedinici lokalne ili područne samouprave treba biti relevantno u kojoj je točno godini određeni ponuditelj već obavljao prijevoz; može značiti i da ponuditelj mora biti spreman obvezati se na obavljanje javne usluge kroz razdoblje ne kraće od godine dana itd.).

Nije na Ustavnom sudu, a napose ne na adresatima propisa, da nagađaju o njegovom sadržaju i značenju. Ustavni sud je više puta u svojoj dosadašnjoj praksi jasno izrazio stajalište prema kojem adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna.

Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja »jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava« (predmet Europskog Suda za ljudska prava Beian protiv Rumunjske, br. 30658/05, § 39., presuda od 6. prosinca 2007.: »constitue l’un des éléments fondamentaux de l’Etat de droit«) i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka (v. odluku Ustavnog suda broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. /«Narodne novine« broj 44/11./). On osigurava da demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1 BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.

12.2. Navedeno je stajalište u cijelosti primjenjivo (mutatis mutandis) i u situaciji kao što je konkretna, kada je riječ o nejasnoj i nepreciznoj odredbi Uredbe koju je donijela Vlada. Stoga je Ustavni sud u odnosu na osporeni članak 3. stavak 4. točku a) Uredbe donio odluku kao u točki II. izreke odluke.

g) Članak 3. stavak 4. točke c) i d) Uredbe

13. Predlagateljice, nadalje, osporavaju članak 3. stavak 4. točke c) i d) Uredbe, kojima je propisano sljedeće:

»Članak 3.

(...)

(4) U slučaju provođenja postupka javnog nadmetanja nadležna jedinica područne (regionalne) samouprave dužna je uzeti u obzir sljedeće elemente:

(...)

c) sklopljen kolektivni ugovor, odnosno primjena granskog kolektivnog ugovora ako isti postoji za djelatnost prijevoza putnika

d) u slučaju promjene prijevoznika, mehanizme za osiguranje kontinuiteta zaposlenosti sa svim stečenim pravima zaposlenika i iskorištenje postojećih osnovnih sredstava potrebnih za izvršenje usluge javnog prijevoza na području mreže linija, što može uključivati autobuse, autobusne kolodvore, parkirališni prostor i servisne centre potrebne za izvršenje usluge kroz pravičnu naknadu prethodnom operateru.«

U odnosu na oba ta kriterija predlagateljice ističu prigovor »prisile«, to jest tvrde da se (vezano uz citiranu točku c) prijevoznike »sili« na sklapanje kolektivnih ugovora, iako se kolektivni ugovori sklapaju prema načelima iz Zakona o radu i Zakona o obveznim odnosima, a »prema članku 254., stavak 1., točka 1. ZJN 2016 predviđa se mogućnost naručitelja da iz postupka isključi ponuditelja za kojega se može dokazati da krši obvezu na isplatu minimalne plaće ili međunarodne odredbe socijalnog i radnog prava«, odnosno da se (u slučaju iz citirane točke d) ponuditelju »nameće obveza« preuzimanja zaposlenika i otkupa imovine prijevoznika koji je do tada izvršavao predmet nabave.

Ustavni sud, međutim, ponovo naglašava da je riječ o postupku javnog nadmetanja u okviru kojega su (i) citirani kriteriji samo neki od više propisanih kriterija koje nadležno tijelo treba »uzeti u obzir«. Drugim riječima, udovoljavanje jednog ili više ponuditelja tim (ili bilo kojim drugim traženim) kriterijima odnosno sposobnost i spremnost ponuditelja da određenim kriterijima udovolji može takvom ponuditelju donijeti stanovitu prednost pred ostalima. Ako neki od ponuditelja ne udovoljava kriterijima, a njegov je notorni interes i motivacija za sudjelovanje u javnom nadmetanju da bude konkurentan i da, u konačnici, bude izabran, tada će nastojati udovoljiti traženim uvjetima – ne zato što bi na to bio »prisiljen«, već zbog postizanja prednosti pred ostalim konkurentima ili barem izjednačavanja svojeg položaja s ostalim sudionicima u procesu nadmetanja. Takvo je postupanje imanentno samom pojmu »nadmetanja«.

Istodobno, nije propisano da svaki ponuditelj mora udovoljavati naznačenim kriterijima, jednako kao što nije propisano ni da bi svaki prijevoznik uopće morao sudjelovati u postupcima javnog nadmetanja u svrhu sklapanja ugovora o javnim uslugama prijevoza. Naime, svaki poduzetnik – prijevoznik, kao tržišni subjekt, ima slobodu odlučivanja i mogućnost pristupa svakom postupku javnog nadmetanja pod jednakim uvjetima kao i ostali, a ratio članka 3. stavka 4. Uredbe i svih kriterija propisanih tom odredbom jest isključivo dati nadležnom tijelu koje provodi postupak javnog nadmetanja elemente i smjernice za vrednovanje, »vaganje« pristiglih ponuda odnosno za donošenje odluke o tome koju od njih smatra najpovoljnijom (što može podrazumijevati onu koja udovoljava svim traženim kriterijima, ali i onu koja im ne udovoljava, ako bolje ponude nema), a i odluku o tome da ni jedna od ponuda nije zadovoljavajuća.

13.1. Ustavni sud smatra da predlagateljice nisu u pravu kada ističu da je sadržaj propisan člankom 3. stavkom 4. točkama c) i d) Uredbe »nespojiv sa osnovnim načelima tržišnog gospodarstva« i pritom (kako je moguće zaključiti) to drže nesuglasnošću s jamstvima iz članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava (poduzetnička i tržišna sloboda kao temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske; obveza države da osigura svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu). Stajalište je Ustavnog suda upravo suprotno.

U osporenom članku 3. stavku 4. točkama c) i d) Uredbe nije riječ o »nametanju obveza« gospodarskim subjektima (kako je to obrazloženo u prethodnoj točki 13.), ali i u suprotnom slučaju, propisivanjem neke obveze, ne dolazi per se do ograničavanja poduzetničke i tržišne slobode. Naime, zakonsko uređenje načina izvršavanja obveza sudionika tržišnih odnosa odnosno okolnost da njihovo ispunjavanje može stvarati i određene troškove sami po sebi ne predstavljaju automatski i ograničavanje poduzetničke slobode. Inače bi gotovo svaki pokušaj zakonodavca da ispuni svoje ustavne ovlasti u uređivanju gospodarskih odnosa i međusobnih odnosa subjekata na tržištu (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava) automatski predstavljao ograničavanje poduzetničke slobode.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, a među njima se posebno ističu sloboda kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. Stajalište da se poduzetničke i tržišne slobode uvijek moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti (članak 16. Ustava) na kojem se mora zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja Ustavni sud zauzeo je u rješenju broj: U-I-3103/2014 od 8. studenoga 2016. (www.usud.hr).

Zbog navedenog prigovori o nespojivosti članka 3. stavka 4. točaka c) i d) Uredbe »s osnovnim načelima tržišnog gospodarstva« nisu prihvaćeni te je o njima riješeno kao u točki I. izreke rješenja.

13.2. Uzgredno, u pogledu prigovora predlagateljica zbog uporabe izraza »prethodni operater« u članku 3. stavku 4. točki d) Uredbe, unatoč činjenici da se radi o terminološkoj nepreciznosti i nedosljednosti, Ustavni sud napominje kako je potpuno jasno da se taj izraz odnosi na prijevoznika koji je do promjene prijevoznika izvršavao predmet nabave, kako to izrijekom navode i same predlagateljice.

Ustavni sud ne nalazi u čemu bi se sastojala protuustavnost odnosno protuzakonitost činjenice da donositelj osporene Uredbe pod izrazom »prethodni operater« očito podrazumijeva i prijevoznika koji je javni prijevoz obavljao prije stupanja na snagu ZoPCP-a i osporene Uredbe (to jest bez sklopljenog ugovora o javnoj usluzi u sukladu s ZoPCP-om i Uredbom, u vrijeme kada se u zakonskoj terminologiji takve subjekte nije nazivalo »operaterima«), i prijevoznika koji taj prijevoz obavlja u pravnom režimu ZoPCP-a odnosno osporene Uredbe, do nastupa (neke buduće) promjene prijevoznika.

h) Članak 4. stavak 4. Uredbe

14. Osporeni članak 4. stavak 4. Uredbe glasi:

»Članak 4.

(...)

(4) Ako više prijevoznika obavlja prijevoz na istoj liniji s različitim voznim redovima (polasci i dolasci) ugovor o javnim uslugama se sklapa sa svim zainteresiranim prijevoznicima koji obavljaju prijevoz po izdanim dozvolama, proporcionalno udjelu kilometara na toj liniji.

(...)

Predlagateljice ističu da je riječ o slučajevima u kojima svi prijevoznici prevoze isti broj kilometara, samo uz različito vrijeme polazaka i dolazaka, pa je proporcionalni udio u kilometraži »nemoguće utvrditi«.

Ustavni sud, naprotiv, ne smatra da formulacija »prijevoz na istoj liniji s različitim voznim redovima (polasci i dolasci)« nužno i isključivo znači »isti broj kilometara, samo uz različito vrijeme polazaka i dolazaka«, kako to tumače predlagateljice, a čak i pod pretpostavkom da je takvo tumačenje točno, na nadležnom je tijelu da sklopi ugovor o javnim uslugama sa svim ovlaštenim prijevoznicima proporcionalno udjelu kilometara na liniji. To, dakle, može značiti i sklapanje ugovora s više prijevoznika za cijelu duljinu linije, uz različite termine polazaka i dolazaka – ako nadležno tijelo takvo rješenje smatra razumno opravdanim u okviru svojih ovlasti i obveza vezanih uz organizaciju javnog cestovnog prijevoza na svojem području.

Slijedom navedenog, ni u takvom slučaju »proporcionalni udio u kilometraži« nije neutvrdiv, kako to smatraju predlagateljice. Nadležno je tijelo po naravi stvari ovlašteno ugovoriti s prijevoznicima i drukčija rješenja, međutim uvijek takva koja će nabolje zadovoljavati javni interes u cestovnom prijevozu na području nadležnosti tog tijela.

14.1. Predlagateljice ne pojašnjavaju, a ni Ustavni sud ne nalazi, u čemu bi se, vezano uz prethodno izloženo, sastojala nesuglasnost s Ustavom odnosno zakonom članka 4. stavka 4. Uredbe i na koju bi se to konkretnu ustavnu i/ili zakonsku odredbu odnosilo. Stoga je i u odnosu na članak 4. stavak 4. Uredbe riješeno kao u točki I. izreke rješenja.

i) Članak 8. Uredbe

15. Osporenim člankom 8. Uredbe propisano je sljedeće:

»Članak 8.

U cilju osiguravanja nesmetanog obavljanja javnog linijskog prijevoza, jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno Grad Zagreb, dužni su pokrenuti postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama temeljem članka 2. stavka 2. ove Uredbe, nakon stupanja na snagu ove Uredbe.«

Predlagateljice ističu da osporenom Uredbom nije propisan i rok u kojem su jedinice područne (regionalne) samouprave odnosno Grad Zagreb dužni pokrenuti postupak sklapanja ugovora o javnim uslugama te da je zbog toga Uredba neprovediva.

Što se tiče samog prigovora »neprovedivosti« Ustavni sud upućuje na stajalište o tome navedeno u točki 7.1. ovog obrazloženja.

15.1. Člankom 30. stavkom 2. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu (»Narodne novine« broj 116/19.) propisano je sljedeće:

»Članak 30.

(...)

Županijski linijski prijevoz putnika do dana sklapanja Ugovora o javnoj usluzi iz članka 11. ovog Pravilnika obavljat će se na temelju važećih dozvola ili koncesije samo do sklapanja ugovora o prijevozu kao javnoj usluzi sukladno Uredbi (EZ) br. 1370/2007. Ukoliko jedinice područne (regionalne) samouprave odnosno upravno tijelo Grada Zagreba ne sklope Ugovor o javnoj usluzi iz članka 11. ovog Pravilnika prijevoznicima će se produljiti dozvole do dana sklapanja Ugovora o javnoj usluzi iz članka 11. ovog Pravilnika.«

Citirana odredba Pravilnika proizišla je iz članka 8. Uredbe (EZ) 1370/2007, kojim je propisano:

»Članak 8.

Prijelazno razdoblje

1. Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim ovom Uredbom. Međutim, ugovori o obavljanju usluga ili ugovori o javnim uslugama kako je određeno u Direktivi 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima predviđenim onim direktivama u kojima ti ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge kako je određeno u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama 2004/17/EZ ili 2004/18/EZ, odredbe stavaka 2. do 4. ovog članka ne primjenjuju se.

2. Ne dovodeći u pitanje stavak 3., sklapanje ugovora o javnim uslugama željeznicom ili cestom treba biti u skladu sa člankom 5. od 3. prosinca 2019. Tijekom ovog prijelaznog razdoblja države članice trebaju poduzeti mjere postupnog usklađivanja s člankom 5. da bi se izbjegli ozbiljni strukturni problemi, posebno oni vezani uz prijevozne kapacitete.

U roku šest mjeseci nakon prve polovine prijelaznog razdoblja, države članice Komisiji dostavljaju izvješće o napretku s naglaskom na provedbi postupnog sklapanja ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 5. Na temelju izvješća o napretku država članica, Komisija može predložiti odgovarajuće mjere upućene državama članicama.

3. U primjeni stavka 2. ne uzimaju se u obzir ugovori o javnim uslugama dodijeljeni u skladu s pravom Zajednice i nacionalnim pravom:

(a) prije 26. srpnja 2000. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;

(b) prije 26. srpnja 2000. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;

(c) poslije 26. srpnja 2000. i prije 3. prosinca 2009. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;

(d) poslije 26. srpnja 2000. godine i prije 3. prosinca 2009. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja.

Ugovori navedeni pod (a) mogu se nastaviti do svog isteka. Ugovori navedeni pod (b) i (c) mogu se nastaviti do svog isteka, ali ne dulje od 30 godina. Ugovori navedeni pod (d) mogu se nastaviti do svoga isteka, uz uvjet da su ograničenog trajanja usporedivog s trajanjima određenima u članku 4.

Ugovori o javnim uslugama mogu se nastaviti do svog isteka ako bi njihov prekid doveo do prekomjernih pravnih ili gospodarskih posljedica, te uz uvjet da je Komisija dala svoju suglasnost.

4. Ne dovodeći u pitanje stavak 3., nadležna tijela mogu se u drugom dijelu prijelaznog razdoblja određenog u stavku 2. odlučiti izuzeti od sudjelovanja u sklapanju ugovora pozivom na dostavu ponuda one operatere javnih usluga koji ne mogu dostaviti dokaze da vrijednost usluga javnog prijevoza za koje primaju naknadu ili uživaju isključivo pravo dodijeljeno u skladu s ovom Uredbom predstavlja barem polovinu vrijednosti svih usluga javnog prijevoza za koje primaju naknadu ili imaju isključivo pravo. Takvo se izuzeće ne primjenjuje na operatere javnih usluga koji obavljaju usluge koje su predmet javnog nadmetanja. Za primjenu ovog kriterija ne uzimaju se u obzir ugovori o javnim uslugama dodijeljeni kroz izvanrednu mjeru navedenu u članku 5. stavku 5.

Ako nadležna tijela koriste mogućnost navedenu u prvom podstavku, trebaju to činiti bez diskriminacije, izuzeti sve moguće operatere javnih usluga koji zadovoljavaju ovaj kriterij i obavijestiti sve moguće operatere o svojoj odluci na početku postupka sklapanja ugovora o javnim uslugama.

Dotična nadležna tijela obavješćuju Komisiju o svojoj namjeri primjene ove odredbe barem dva mjeseca prije objave poziva na javno nadmetanje.«

15.2. Prema tome, prigovor predlagateljica o nedostatku propisanog roka za sklapanje ugovora o javnim uslugama utemeljen je samo utoliko što taj rok nije naveden baš u osporenoj Uredbi i nije određen izričito propisanim datumom, a to objektivno nije ni moguće ako se ima u vidu da je riječ o opsežnim i složenim promjenama cjelokupnog sustava organizacije javnog cestovnog prijevoza. Takvom je stanju stvari zato primjeren obuhvatni prijelazni pravni režim koji omogućuje postepeno uvođenje promjena, a takav i proizlazi iz citiranog članka 8. Uredbe EZ i članka 30. stavka 2. Pravilnika o obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu.

Zbog navedenog Ustavni sud je o prigovorima u pogledu članka 8. Uredbe riješio kao u točki I. izreke rješenja.

16. Ova odluka i rješenje temelje se na primjeni članaka 29., 43. stavaka 1. i 2. te 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst).

|  |  |
| --- | --- |
| Broj: | U-II-2645/2021 |
|  | U-II-2784/2021 |
| Zagreb, 16. studenoga 2021. | |

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.