### NN 143/2020 (22.12.2020.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2040/2017 od 20. listopada 2020. i tri izdvojena mišljenja sudaca

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2756

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo Fadil Seferović, kojeg zastupa Nataša Owens, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Owens i Houška d. o. o. u Zagrebu, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Postupak u ovom predmetu pokrenuo je Fadil Seferović (u daljnjem tekstu: podnositelj), kojeg zastupa Nataša Owens, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Owens i Houška d. o. o. u Zagrebu, u povodu upravnog spora koji se vodio protiv upravnog akta donesenog u predmetu protjerivanja podnositelja kao stranca na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj, koji je član obitelji državljana države članice Europskog gospodarskog prostora.

1.1. Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-3898/16-2 od 30. siječnja 2017. odbijena je žalba podnositelja izjavljena protiv presude Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-2251/15-9 od 2. svibnja 2016., kojom je odbijen tužbeni zahtjev podnositelja za poništenje rješenja I. Povjerenstva za žalbe Republike Hrvatske klasa: UP/II-217-02/15-06/51, ur. broj: 317-15-2 od 13. svibnja 2015., a kojim je rješenjem odbijena žalba podnositelja izjavljena protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijske uprave zagrebačke, Policijske postaje Jastrebarsko (u daljnjem tekstu: MUP) broj: 511-19-39/9-SB-90-UP/I-20/1-2015 od 27. veljače 2015.

1.2. Rješenjem MUP-a od 27. veljače 2015. podnositelj je protjeran iz Republike Hrvatske te mu je na jednu godinu zabranjen ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj, računajući od dana napuštanja Republike Hrvatske.

2. Podnositelj smatra da su mu presudama upravnih sudova i rješenjima nadležnih upravnih tijela povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18., 26., 28., 29. stavkom 1., 32., 33., 35., 37. i 40. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.). Također navodi i povrede konvencijskih prava zajamčenih člancima 6., 8., 13. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (“Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

3. Ustavni sud je za potrebe ovog postupka pribavio spis Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-2251/15.

3.1. U skladu s člankom 27. stavkom 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Lovorka Kušan.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

4. U konkretnom slučaju, podnositelj je rješenjem MUP-a od 27. veljače 2015. protjeran iz Republike Hrvatske te mu je na jednu godinu zabranjen ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj, računajući od dana napuštanja Republike Hrvatske.

U obrazloženju rješenja navedeno je sljedeće:

»Fadil Seferović, sada osoba bez utvrđenog državljanstva, stekao je status stranca na stalnom boravku, tada kao državljanin Bosne i Hercegovine, nositelj putne isprave Bosne i Hercegovine broj: 5310994, izdane dana 07. 02. 2007.g u Doboju, Bosna i Hercegovina, s rokom valjanosti do 07. 02. 2009.g, uručenjem rješenja ovog Ministarstva broj: 511-01-74-UP/I-9190/6-07. od 10. 07. 2008.g koje je uručeno dana 11. 08. 08.g.

Imenovani posjeduje važeću boravišnu iskaznicu serijskog broj: 3323262, koju je izdala ova policijska postaja, s rokom važenja od 24. 09. 2014.g do 24. 09. 2024.g, kao stalno nastanjenom strancu i članu obitelji državljana hrvatskog državljanina.

Rješenjem Ministarstva civilnih poslova Bosne i Hercegovine od 19. 03. 2013.g, uvažena je izjava Fadila Seferovića o odricanju od državljanstva Bosne i Hercegovine, kojom izjavom je imenovanom prestalo državljanstvo Bosne i Hercegovine. Postupak prestanka državljanstva Bosne i Hercegovine stranka je pokrenula u okviru upravnog postupka u Republici Hrvatskoj, po zahtjevu za stjecanje hrvatskog državljanstva, koji zahtjev je rješenjem ovog Ministarstva broj: 511-01-203-UP/I-1/1015/12-11 od 06. 11. 2014.g odbijen.

Odredbom članka 153. stavka 4. Zakona o strancima propisano je da se odredbe ovoga Zakona koje se odnose na članove obitelji državljana države članice EGP-a primjenjuju se na strance-članove obitelji hrvatskih državljana.

Zakon o strancima, člankom 180. stavkom 4. točkom 1. propisuje da se odluka o protjerivanju državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji koji je na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj, može donijeti samo ako postoji jedan od razloga iz članka 106. ovoga Zakona.

Člankom 182. navedenog Zakona propisano je da se na državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji na odgovarajući način primjenjuju odredbe glave VI. ovoga Zakona, osim odredbi članka 101. stavka 2., članka 104., članka 105. stavka 2., članka 107. stavaka 5. i 6., članka 108. stavka 3., članka 110., članka 112. stavka 5., članka 114. stavka 2. te članaka 115., 117., 119., 120., 121., 122. i 135. ovoga Zakona.

Člankom 102. stavkom 1. navedenog Zakona propisano je da se stranca može protjerati iz Republike Hrvatske ako predstavlja opasnost za javni poredak, nacionalnu sigurnost ili javno zdravlje. Stavkom 2. podstavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se odlukom o protjerivanju smatra rješenje o protjerivanju koje je donijelo Ministarstvo, policijska uprava, odnosno policijska postaja.

Člankom 103. stavkom 1. Zakona o strancima propisano je da se odlukom o protjerivanju smatra rješenje ove Policijske postaje kojim se određuje zabrana ulaska i boravka stranca u Republiku Hrvatsku.

Člankom 106. stavkom 1. točkom 4. istog Zakona propisano je da će se zbog povećane društvene opasnosti, rješenje o protjerivanju donijeti ako stranac predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost.

Člankom 107. stavkom 2. Zakona o strancima propisano je da zabrana ulaska i boravka izrečena rješenjem o protjerivanju ne može biti kraća od 3 mjeseca niti duža od 20 godina.

Člankom 23 A. propisano je da se na državljane država članica EGP-a i članove njihovih obitelji na odgovarajući način se primjenjuje podzakonski propis koji uređuje povratak stranaca, ako ovim Pravilnikom nije drugačije određeno.

Člankom 23C. Pravilnika o načinu utvrđivanja uvjeta za ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj državljana država članica Europskog ekonomskog prostora i članova njihovih obitelji te članova obitelji hrvatskih državljana (‘Narodne novine’ broj: 126/12 i 81/13) propisuje da se rješenje o protjerivanju državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji, zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja može donijeti samo na zahtjev nadležne sigurnosne službe, odnosno ministarstva nadležnog za poslove zdravlja.

Fadil Seferović je u prostorijama Policijske postaje Jastrebarsko, dana 23. 02. 2015.godine u svojstvu strane u postupku, dao zapisničku izjavu, sukladno članku 8. i 30. Zakona o općem upravnom postupku (‘Narodne novine’ broj: 47/09), iz koje proizlazi da je upoznat da mora napustiti Republiku Hrvatsku zbog zakonom propisanih razloga.

Konvencija o pravnom položaju osoba bez državljanstva (‘Narodne novine – Međunarodni ugovori’ 12-27/93) u članku 31. stavku 1. propisuje da će države ugovornice protjerati osobu bez državljanstva koja se legalno nalazi na njihovom teritoriju samo kada to nalažu razlozi državne (nacionalne) sigurnosti ili javnog poretka.

Člankom 5. stavkom 1. i stavkom 2. Zakona o strancima propisano je da sigurnosnu provjeru za stranca u svrhu utvrđivanja razloga nacionalne sigurnosti provodi Sigurnosno-obavještajna agencija, a u odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak strancu ili se stranac protjeruje, navest će se zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke.

Nadležno tijelo je u dopisu od 13. 01. 2015.g navelo da su ispunjeni uvjeti za protjerivanje iz Republike Hrvatske te određivanje zabrane ulaska i boravka, sukladno članku 106. stavku 1. točki 4. Zakona o strancima.

Temeljem utvrđenog činjeničnog stanja, opisanim u članku 102. stavku 1. i stavku 2. Zakona o strancima odnosno članku 106. stavku 1. točki 4. istog Zakona te članku 180. stavku 4. točkom 1. navedenog Zakona, odlučeno je kao u izreci.«

4.1. U skladu sa Zakonom o strancima (»Narodne novine« broj 130/11., 74/13., 69/17. i 46/18.; u daljnjem tekstu: ZoS) protiv navedenog rješenja bila je dopuštena žalba u roku od 15 dana I. Povjerenstvu za žalbe Republike Hrvatske.

I. Povjerenstvo za žalbe rješenjem klasa: UP/II-217-02/15-06/51, ur. broj: 317-15-2 od 13. svibnja 2015. odbilo je kao neosnovanu žalbu podnositelja. U obrazloženju rješenja, između ostalog, navedeno je:

»Na temelju podataka iz spisa predmeta utvrđeno je da je žalitelju kao strancu, državljaninu Bosne i Hercegovine na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj, zbog pokrenutog postupka stjecanja hrvatskog državljanstva prirođenjem, prestalo državljanstvo Bosne i Hercegovine, žaliteljevom izjavom o odricanju od navedenog državljanstva (uvid u spisima predmeta priloženo rješenje Ministarstva civilnih poslova Bosne i Hercegovine, Sektor za državljanstvo i putne isprave, broj: 06-1-30-1-598-ĆE/BA/13 od 19. 03. 2013. godine).

Prema podacima u spisu predmeta utvrđeno je i to da je rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj: 511-01-203-UP/I-1015/12-11. od 06.11.2014. godine odbijen žaliteljev zahtjev za stjecanje hrvatskog državljanstva, temeljem odredbe članka 26. stavak 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu (‘Narodne novine’, broj: 53/91, 28/92 i 113/93), uz obrazloženje da je ocijenjeno da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku radi kojih je navedeni zahtjev potrebno odbiti.

Žalitelju je dana 23. 02. 2015. godine pružena mogućnost izjašnjavanja u prvostupanjskom postupku, kojom prilikom je izjavio da je u Policijskoj upravi istarskoj podnio zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo, a kako je 03.06.2013. godine prijavio svoj boravak na području Policijske postaje Jastrebarsko, njegov postupak se dalje vodi kod navedene Policijske postaje. Naveo je da je 06. 11. 2014. godine odbijen njegov zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo i da je rješenje preuzeo dana 19. 12. 2014. godine na koje je uložio pravni lijek. Istakao je da je upoznat sa zakonskim odredbama vezano uz postupak u ovoj upravnoj stvari zbog kojih mora napustiti Republiku Hrvatsku.

Analizom spisa predmeta imajući u vidu normativni cilj ranije citirane odredbe članka 106. stavka 1. točka 4. i članka 180. stavak 4. točka 1. Zakona o strancima te s obzirom na mišljenje Sigurnosno-obavještajne agencije vezano za predmetni postupak prema kojem su ispunjene zakonske pretpostavke za protjerivanje žalitelja iz Republike Hrvatske, pravilno je postupilo prvostupanjsko tijelo kada je donijelo pobijano rješenje.

Kako je žalitelj trenutno u statusu osobe bez državljanstva, prvostupanjsko je tijelo u obrazloženju pobijanog rješenja pravilno citiralo odredbu članka 31. stavka 1. Konvencije o pravnom položaju osoba bez državljanstva (‘Narodne novine – Međunarodni ugovori’, 012/93) prema kojoj će države ugovornice protjerati osobu bez državljanstva koja se legalno nalazi na njihovom teritoriju samo kada to nalažu razlozi državne (nacionalne) sigurnosti ili javnog poretka. Pored toga, uzevši u obzir okolnosti iz odredbe članka 180. stavka 3. Zakona o strancima žalitelju je određeno vrijeme zabrane ulaska i boravka u trajanju od jedne godine, računajući od dana njegova napuštanja Republike Hrvatske.«

4.2. Podnositelj je 18. lipnja 2015. podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu.

Nakon održanog ročišta i uvida u cjelokupni spis predmeta, Upravni sud u Zagrebu odbio je tužbeni zahtjev podnositelja.

U obrazloženju presude navedeno je:

»Sud smatra da je pobijana odluka zasnovana na zakonu, te je prihvatio stajalište tuženika da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti za protjerivanje tužitelja iz RH, a sukladno članku 106. stavku 1. točki 4., a u svezi s člankom 180. stavkom 4. točkom 1. Zakona o strancima. Naime, tužitelj predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost prema klasificiranom dokumentu Sigurnosno-obavještajne agencije, KLASA: 806-08/14-01/1940, URBROJ: 539-011151/982-15-3 od 13. siječnja 2015. godine, koji je označen stupnjem tajnosti ‘ograničeno’. U svezi s tim treba uputiti na članak 5. stavak 1. Zakona o strancima, koji propisuje da sigurnosnu provjeru za stranca u svrhu utvrđivanja razloga nacionalne sigurnosti provodi Sigurnosno-obavještajna agencija, dok stavak 2. istog članka propisuje da će se u odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak strancu ili se stranac protjeruje, navesti zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluka. Osim toga, članak 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (‘Narodne novine’, broj: 85/08. i 86/12.) propisuje da kad je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u RH i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja podnositelju zahtjeva samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke.«

4.3. Podnositelj je protiv presude Upravnog suda u Zagrebu izjavio žalbu, koju je Visoki upravni sud odbio kao neosnovanu i potvrdio presudu Upravnog suda u Zagrebu.

U dijelu presude koji podnositelj osporava i u ustavnoj tužbi navedeno je sljedeće:

»Žalba nije osnovana.

Prema podacima dostavljenog spisa predmeta proizlazi da je zahtjev tužitelja za stjecanje hrvatskog državljanstva odbijen rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, broj: 511-01-203-UP/I-1/1015/12-11 od 6. studenoga 2014. godine, jer postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku radi kojih je zahtjev trebalo odbiti.

Protiv tog rješenja tužitelj je pokrenuo upravni spor tužbom koja je odbijena presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-161/15-16 od 13. svibnja 2016. godine, a žalba izjavljena protiv te presude odbijena presudom ovog Suda, posl. broj: Usž-3402/16-4 od 30. siječnja 2017. godine.

U postupku povodom zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo izvršena je sigurnosna provjera primjenom članka 42. Zakona o sigurnosno obavještajnom sustavu Republike Hrvatske ... kojim člankom je propisano da se sigurnosna provjera provodi za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, ali i za strance u Republici Hrvatskoj čiji je boravak važan za sigurnost države.

ZOS-om je propisano (u članku 5. stavku 1.) da sigurnosnu provjeru za stranca u svrhu utvrđivanja razloga nacionalne sigurnosti provodi SOA, a prema stavku 2. tog članka u odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak strancu ili se stranac protjeruje navest će se zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke.

Nesporno je SOA u ovom upravnom postupku postupila, u smislu članka 5. stavak 2. ZOS-a, a u upravnom postupku službene osobe nisu izvršile uvid u dokumentaciju na kojoj se temelji dano mišljenje, jer za to nisu imali ovlaštenje što proizlazi iz odredbe članka 20. stavka 2. Zakona o tajnosti podataka ... kojim je propisano tko ima pristupa klasificiranim podacima.

U upravnom sporu vođenom radi primitka u hrvatsko državljanstvo pred prvostupanjskim Upravnim sudom u Zagrebu sudac je izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e, a u postupku povodom žalbe pred ovim Sudom uvid su izvršili i suci ovoga Suda.

U tom žalbenom postupku ovaj Sud je ocijenio prigovore tužitelja odlučne za ocjenu zakonitosti sigurnosne provjere te odbio žalbu tužitelja i potvrdio presudu Upravnog suda u Zagrebu ocijenivši neosnovanim navode tužitelja koje ponavlja i u ovoj žalbi. Stoga je osnovano prema ocjeni ovog Suda u ovom upravnom sporu koji se odnosi na postupak protjerivanja Upravni sud u Zagrebu u obrazloženju presude odlučnim utvrdio činjenicu postojanja rješenja kojim je odbijen zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo iz razloga koji su od interesa za Republiku Hrvatsku, te prihvatio stajalište tuženika da su u ovom slučaju ispunjeni uvjeti za protjerivanje tužitelja iz Republike Hrvatske temeljem članka 106. stavak 1. točke 4. a u svezi sa člankom 180. stavkom 4. točkom 1. ZOS-a.

Iz iznijetih razloga neosnovano tužitelj u ovom postupku ističe prigovore koji se odnose na djelovanje SOA-e uređeno Zakonom o sigurnosno obavještajnom sustavu Republike Hrvatske koji Zakon člankom 106. i 107. propisuje stručni nadzor, a člankom 110. građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija, čime su propisana odgovarajuća i djelotvorna jamstva protiv zloupotrebe. Sud smatra da neosnovano tužitelj povezuje tvrdnje o nezakonitom prisiljavanju na suradnju sa zakonitošću provedene sigurnosne provjere dovodeći ih u uzročno posljedični odnos, jer se radi o dva različita postupka od kojih je postupak sigurnosne provjere odlučan za donošenje pravilne i zakonite odluke u ovom upravnom postupku u kojem je odlučeno o protjerivanju.

Prema ocjeni ovog Suda upravni sud je u svojoj presudi iznio dostatne i pravno relevantne razloge za svoju odluku kojom je odbio tužbeni zahtjev tužitelja, iz razloga koje prihvaća i ovaj Sud, a obveza Suda da obrazloži svoje odluke ne može se tumačiti na način da postoji obveza davanja iscrpnog odgovara na svaku pojedinu tvrdnju (vidi Vanjak protiv Hrvatske, broj odluke 29889/04 od 14. siječnja 2010., članak 60.). Povodom žalbe tužitelja ovaj Sud je razmotrio odlučne žalbene prigovore i utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija niti utječu na donošenje drukčije odluke.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

5. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi kako smatra da su mu osporenim odlukama MUP-a, I. Povjerenstva za žalbe te upravnih sudova povrijeđena prava zaštićena Ustavom i Konvencijom. U tom smislu podnositelj ističe povrede prava na jednakost pred zakonom, prava na žalbu, prava na presumpciju nevinosti, prava na pošteno suđenje, prava na slobodno kretanje i biranje boravišta, zabranu protjerivanja, prava na štovanje i pravnu zaštitu osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti, prava na sigurnost i tajnost osobnih podataka i slobodu savjesti i vjeroispovijesti te slobodno očitovanje vjere.

Podnositelj u svojoj ustavnoj tužbi ukazuje i na sljedeće (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»Podnositelj smatra da su mu gore navedena prava povrijeđena tako što je isključivo zbog njegove etničke i vjerske pripadnosti na njegovu štetu zloupotrebljen institut sigurnosne provjere, te je odbijanje njegove suradnje sa sigurnosno-obavještajnom agencijom koja se trebala sastojati od dostavljanja informacija o drugim članovima njegove etničke i vjerske zajednice predstavljeno kao da on predstavlja sigurnosni rizik odnosno da ne ispunjava uvjete za stjecanje hrvatskog državljanstva, odnosno da se iz njegovog ponašanja može zaključiti da ne poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj te da su ispunjeni uvjeti za protjerivanje istog.

Zbog negativnog, neobrazloženog mišljenja sigurnosno-obavještajne agencije prvo je odbijen zahtjev podnositelja za stjecanje hrvatskog državljanstva, radi čega je tužitelj postao apatrid, te mu je naknadno oduzet status stranca na stalnom boravku u RH te je naloženo njegovo protjerivanje, zbog čega je u konačnici podnositelj četiri godine bio osoba bez državljanstva, te se sada nalazi u Bosni i Hercegovini.«

5.1. Slijedom navedenog, predlaže ustavnu tužbu usvojiti, ukinuti presude upravnih sudova, kao i akte donesene u upravnom postupku, uz naknadu troškova ovog ustavnosudskog postupka.

IV. PRAKSA USTAVNOG SUDA

Odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-1007/2012,
 U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020.

6. Odlukom su odbijeni zahtjevi za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. ZoS-a i članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama (»Narodne novine« broj 85/08. i 86/12.), a rješenjem nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. ZoS-a.

6.1. Člankom 5. stavkom 2. ZoS-a propisano je da će se u odluci kojom se iz razloga nacionalne sigurnosti odbija ili prestaje boravak državljaninu treće zemlje ili se državljanin treće zemlje protjeruje, navesti zakonska odredba bez obrazlaganja razloga koji su bili odlučujući za donošenje odluke.

Ustavni sud je u točki 20.3. obrazloženja odluke i rješenja naveo:

»Temeljno pravo na učinkovitu pravnu zaštitu
 tijekom upravnog postupka

(...)

20.3. U okviru konkretne skupine upravnih postupaka uloga upravnog nadzora povjerena je Povjerenstvu za žalbe. Kao drugostupanjsko upravno tijelo nadzora upravnih odluka kojima se odlučuje o pravima stranaca, Povjerenstvo ima ključnu ulogu u primjeni zajedničkih standarda EU-a i postupaka koje, pri vraćanju stranaca s nezakonitim boravkom, moraju primjenjivati sve države članice EU-a. Pri tome Povjerenstvo postupa na temelju nacionalnih propisa koji uređuju upravni postupak u okviru kojeg obavlja svoju nadzornu zadaću, ali i propisa EU-a kojima se uređuje položaj stranaka u okviru tog postupka.

U tom smislu, Ustavni sud naglašava da Povjerenstvo kao nadležno tijelo upravnog postupka ima sve ovlasti propisane Zakonom o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.; u daljnjem tekstu: ZUP). U kontekstu ovog konkretnog predmeta Ustavni sud posebno naglašava važnost jamstva iz članaka 5. – 12. ZUP-a, te postupovne ovlasti i obveze iz Glave II »Postupak rješavanja upravne stvari«. Ustavni sud također naglašava da svoje postupovne ovlasti propisane nacionalnim zakonodavstvom Povjerenstvo primjenjuje u skladu s Direktivom 2008/115/EZ koja je u točki 6. Preambule jasno propisala kako je dužnost država članica osigurati da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku te da se odluke donesene u okviru postupaka propisanih Direktivom, a time i ZoS-om:130/11-53/20, donose u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija sukladno općim načelima prava EU-a«.

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. S obzirom na sadržaj ustavne tužbe i istaknute prigovore, Ustavni sud ocjenjivao je ustavnu tužbu s aspekta prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.

Mjerodavni dio članka 29. stavka 1. Ustava glasi:

»Članak 29.

»Svatko ima pravo da ... sud pravično ... odluči o njegovim pravima i obvezama ...

(...)«

Mjerodavni dio članka 6. stavka 1. Konvencije glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

»Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da ... sud pravično ... ispita njegov slučaj.

(...)«

a) Načelna stajališta

7.1. Pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava skup je postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka. Ono ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti nikakvog opravdanja za restriktivno tumačenje tih jamstava. Načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima. Međutim, odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne može podlijegati jednom nepromjenjivom pravilu, nego ovisi o svim okolnostima svakog pojedinog postupka. Osnovna zadaća Ustavnog suda pri ocijeni prigovora koji potpadaju pod članak 29. Ustava jest razmotriti čitav postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne na temelju jednog izoliranog čimbenika, događaja ili aspekta, iako nije isključeno da jedan određeni čimbenik može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni pravičnosti postupka (vidi točku 5. odluke Ustavnog suda broj: U-III-3538/2017 od 18. travnja 2017., www.usud.hr).

7.2. Također, stajalište je Ustavnog suda da sve dok u sudskoj odluci koja se osporava ustavnom tužbom nisu navedeni dostatni i relevantni razlozi kojima se sud vodio u donošenju svoje odluke, a koji mogu dovesti do uvjerenja da je taj sud stvarno ispitao slučaj i odgovorio na sve bitne navode stranaka, ne može se smatrati da ta odluka zadovoljava opće zahtjeve koji proizlaze iz Ustavom zajamčenog prava na pravično suđenje (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-3538/2017 od 18. travnja 2019., www.usud.hr).

b) Primjena načelnih stajališta na konkretan predmet

8. U konkretnom slučaju, člankom 180. stavkom 4. točkom 1. ZoS-a propisano je da se odluka o protjerivanju državljanina države članice EGP-a i člana njegove obitelji koji je na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj, može donijeti samo ako postoji jedan od razloga iz članka 106. ZoS-a. Člankom 106. stavkom 1. točkom 4. ZoS-a propisano je da će se zbog povećane društvene opasnosti, rješenje o protjerivanju donijeti ako stranac predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost. Nadalje, člankom 23c. Pravilnika o načinu utvrđivanja uvjeta za ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj državljana država članica Europskog ekonomskog prostora i članova njihovih obitelji te članova obitelji hrvatskih državljana (»Narodne novine« broj 126/12. i 81/13.) propisano je da se rješenje o protjerivanju državljanina države članice Europskog gospodarskog prostora i člana njegove obitelji, zbog razloga nacionalne sigurnosti ili javnog zdravlja, može donijeti samo na zahtjev nadležne sigurnosne službe, odnosno ministarstva nadležnog za poslove zdravlja.

8.1. Rješenjem MUP-a od 27. veljače 2015. podnositelj je protjeran iz Republike Hrvatske, te mu je na jednu godinu zabranjen ulazak i boravak u Republici Hrvatskoj, računajući od dana napuštanja Republike Hrvatske. Tijekom prvostupanjskog upravnog postupka podnositelj je u prostorijama Policijske postaje Jastrebarsko, 23. veljače 2015., u svojstvu stranke u postupku, dao zapisničku izjavu, u skladu s člancima 8. i 30. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« broj 47/09.), iz koje proizlazi da je upoznat s činjenicom da mora napustiti Republiku Hrvatsku zbog zakonom propisanih razloga. Tom je prilikom podnositelj izjavio da je 6. studenoga 2014. odbijen njegov zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo i da je rješenje preuzeo 19. prosinca 2014., te da je uložio pravni lijek. Također je istaknuo da je upoznat sa zakonskim odredbama zbog kojih mora napustiti Republiku Hrvatsku.

8.2. I. Povjerenstvo za žalbe u drugostupanjskom upravnom postupku utvrdilo je ključnim da je rješenjem MUP-a broj: 511-01-203-UP/I-1015/12-11 od 6. studenoga 2014. odbijen podnositeljev zahtjev za stjecanje hrvatskog državljanstva, jer postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku. Također je utvrdilo da je podnositelju pružena mogućnost izjašnjavanja u prvostupanjskom upravnom postupku. Nakon analize predmeta, uzimajući u obzir članak 106. stavak 1. točku 4. i članak 180. stavak 4. točku 1. ZoS-a, I. Povjerenstvo za žalbe zaključilo je da su ispunjene zakonske pretpostavke za protjerivanje podnositelja iz Republike Hrvatske.

8.3. Podnositelj je podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu, a zatim i žalbu Visokom upravnom sudu.

Iz osporenih odluka proizlazi da su u postupku upravnog spora Upravni sud u Zagrebu i Visoki upravni sud, postupajući u skladu s ustavnom ovlasti iz članka 19. stavka 2. Ustava, razmotrili sve meritorne prigovore podnositelja te su utvrdili da postoje razlozi zbog kojih je podnositelju određeno protjerivanje iz Republike Hrvatske (točke 4.2. i 4.3. odluke).

Odlučujući o podnositeljevoj žalbi, Visoki upravni sud ocijenio je osnovanim što je u upravnom sporu, koji se odnosi na postupak protjerivanja podnositelja iz Republike Hrvatske, Upravni sud u Zagrebu u obrazloženju presude odlučnim utvrdio postojanje rješenja kojim je odbijen zahtjev za primitak u hrvatsko državljanstvo jer postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku.

ZAKLJUČAK

9. U svijetlu navedenih okolnosti, kao i utvrđenja Ustavnog suda o načinu vođenja konkretnog postupka i o načinu na koji su obrazložene osporene odluke, pravo koje je primijenjeno pri njihovom donošenju, kao i činjenica da su u odnosu na razloge koje je podnositelj već isticao tijekom postupka koji je prethodio ustavnosudskom postupku, rješenja MUP-a i I. Povjerenstva za žalbe i osporene presude upravnih sudova detaljno obrazložene i pružaju relevantne i dostatne odgovore na podnositeljeve prigovore navedene u tužbi, žalbi i ustavnoj tužbi, te utemeljeno upućuju na zaključak da u konkretnom slučaju ne postoje razlozi za sumnju u arbitrarnost u postupanju i odlučivanju nadležnih upravnih tijela i upravnih sudova.

OSTALI PRIGOVORI

10. Prigovori podnositelja vezani uz članke 14. stavak 2., 28. stavak 1., 32., 33., 35. i 40. Ustava, te članke 6., 8., 13. i 14. Konvencije, na način kako su postavljeni u ustavnoj tužbi te u mjeri u kojoj bi u okolnostima konkretnog slučaja osporeni akti mogli utjecati na ostvarivanje sadržaja tih ustavnih i konvencijskih normi, ne upućuju na mogućnost povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i Konvencijom.

11. U odnosu na zatraženi trošak ustavnosudskog postupka, Ustavni sud ističe da u skladu s člankom 23. Ustavnog zakona u ustavnosudskom postupku svaki sudionik snosi svoje troškove, ako Ustavni sud ne odluči drukčije. U konkretnom slučaju Ustavni sud nije utvrdio razloge za drukčije postupanje.

12. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci.

12.1. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2040/2017
 Zagreb, 20. listopada 2020.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKU USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-III-2040/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Žalim što se ne mogu složiti s mišljenjem većine da se u konkretnom ustavnosudskom predmetu broj U-III-2040/2017 ustavna tužba odbije.

Do konkretnog ustavnosudskog postupka ne bi niti došlo da je podnositelju ustavne tužbe pozitivno riješen zahtjev za primanje u hrvatsko državljanstvo, a koji mu je neosnovano odbijen.

S obzirom da su razlozi mog protivljenja isti kao što su detaljno obrazloženi u izdvojenom mišljenju uz odluku Ustavnog suda broj: U-III-2039/2017 od 20. listopada 2020. godine, radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja upućujem zainteresirane na tu odluku.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 Andrej Abramović, v. r.

\* \* \*

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 U ODNOSU NA ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 I U-III-2674/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Izražavam duboko neslaganje kako s izrekama ovih predmeta tako i s načinom na koji je većina svjesno izbjegla svoju odgovornost iz članka 27. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske jer nije pružila precizne i jasne ustavnopravne argumente koji su sposobni opravdati ocjenu izraženu kroz izreku odluke. Stajališta koja većina daktilografski navodi u dijelu obrazloženja koje bi trebalo sadržavati građanima razumljiv, pravno potkrijepljen i logički koherentan narativ koji opravdava konačni zaključak izražen u izraci jednostavno nemaju tu sposobnost. Njihova uloga je stvoriti privid, a ne pravnu uvjerljivost koja bi trebala biti temelj povjerenja građana u instituciju Ustavnog suda.

Konkretna skupina predmeta zorno razotkriva jednu od najvećih nedostataka ustavnog sudovanja tijekom mandata ovog sastava pa i nekoliko prethodnih. Nedostatak dosljednosti pa i poštovanju prema odlukama koje je Ustavni sud donio u prethodnim predmetima, a koji su od izravne važnosti za konkretan predmet o kojem Ustavni sud odlučuje u danom trenutku. Bojim se da takva nedosljednost nije slučajna. Držim da je prvenstveno, iako ne isključivo, rezultat nedovoljnog razumijevanja važnosti institucije Ustavnog suda i njene uloge kao jamca stabilnosti ustavnog poretka. Posljedično Ustavni sud ne uspijeva, niti je to ovakvim pristupom moguće, razviti stabilnu sudsku praksu (doktrinu) o niti jednom važnijem ustavnopravnom pitanju. U konačnici sve je prepušteno izuzetno subjektivnim nahođenjima pojedinačnih sudaca i sutkinja koji ulogu Ustavnog suda svode na pukih sedam ruku u zraku. U takvom pristupu ustavnopravna argumentacija pati i često ostaje svedena na formu lišenu svog osnovnog sadržaja.

Ustavni sud se u obrazloženjima svojih odluka učestalo poziva na svoje prethodne odluke. Štoviše, vrlo često inzistira da one izražavaju ustaljenu praksu suda. Naravno, osobno u potpunosti podržavam pristup koji inzistira na dosljednoj primjeni doktrinarnih stajališta koje je sud kroz svoju praksu zauzeo u prethodnim predmetima sa relevantno sličnim činjeničnim supstratom. Dosljednost u tumačenju odredbi materijalnog i postupovnog (ustavnog) prava koja se zrcali u predvidljivim zaključcima koji proizlaze iz njihove primjene na dovoljno sličan činjenični supstrat različitih predmeta preduvjet je pukog minimuma pravne sigurnosti. Temeljna zadaća najviših sudova unutar pravnog poretka upravo i jest razvoj i uspostava pravnih stajališta (doktrina) oko bitnih pravnih pitanja čime građanima jamče ujednačenost sudske prakse kroz hijerarhiju sudova kao nezavisnih nositelja sudske grane državne vlasti.

Oni koji odbacuju ovakvo poimanje sudovanja lakonski se pozivajući na navodne razlike između zakonskog pozitivizma i presedanskog prava, iako često dovoljno ne poznaju niti jednu niti drugu od ove dvije pravne kulture, jednostavno ne razumiju svrhu sudovanja u demokratskim pravnim porecima. Dosljednost u tumačenju i poimanju pravnih odredbi (sudska doktrina) odnosno u njihovoj primjeni s obzirom na sličnosti i razlike u činjeničnom supstratu konkretnih predmeta je inherentno zadaći sudovanja u ustavnim porecima koji izviru iz temeljne vrednote vladavine prava.

Točno, nezavisnost sudske vlasti je jedna od »svetinja« ustavnih demokracija.

No nezavisnost ne uključuje neodgovornost. Većini građana razumljivo, pravno potkrijepljeno i logički koherentno obrazloženje iz kojeg je razložno 1) zbog čega se sud odlučio za određeno poimanje relevantne pravne odredbe (kojim vrednotama i društvenim ciljevima ono služi) i 2) kako točno primjena tog stajalište na konkretne činjenice pojedinog predmeta doprinosi vrednotama i ciljevima koji stoje iza njega predstavlja sam kamen temeljac odgovornosti sudske vlasti građanima kao grane nezavisne od svakodnevnih političkih procesa putem kojih oni uobičajeno pozivaju državnu vlast na odgovornost.

Sudske odluke iz kojih nije moguće zaključiti (bez pomoći niza »stručnih pravnih prevoditelja«) kojim točno postupkom poimanja i razlučivanja je sud došao do određenog zaključka kojeg je izrekao temeljem svog autoriteta nositelja državne vlasti nikako nisu izraz ideje da u političkom sustavu ustavne demokracije vlada pravo kao rezultat unaprijed Ustavom propisanog postupka demokratskog donošenja političkih rješenja temeljem kojeg ona i dobivaju svoje pravnu formu tj. postaju pozitivno pravo, a ne subjektivni partikularni interesi onih koji obnašaju državnu vlast. Stoga, ako neka »prosječno razumna« osoba iz obrazloženja sudskih odluka uz najbolju volju nije u mogućnosti shvatiti iz kojih točno pravnih i činjeničnih razloga odnosno kojim intelektualnim postupcima razlučivanja i zaključivanja je sud došao do konkretnog zaključka izraženog u izreci presude ima puno pravo sumnjati da je odluka rezultat samovolje pojedinaca, a ne nezavisne i pravno objektivne primjene prava.

Nažalost, kao sudac Ustavnog suda nisam u mogućnosti tvrditi da se Ustavni sud primjereno odnosi prema svojoj sudskoj praksi. Preciznije, iskustvo mi ukazuje da nemali dio ovog sastava nije u potpunosti upoznat s praksom Ustavnog suda, niti cijeni važnost ustaljenosti sudskih stajališta oko važnih ustavnopravnih pitanja. Pojam ustavnosudske doktrine je nepoznanica. Isto vrijedi i s praksom Europskog suda za ljudska prava iako taj sud iz potpuno razumljivih razloga ulaže izuzetno puno energije kako bi razvio stabilnu, razumljivu, detaljnu i pravno uvjerljivu doktrinu oko svih pitanja koje otvara Europska konvencija. Ono što posebno zabrinjava u pristupu koji trenutno dominira ustavnim sudovanjem je samouslužno korištenje vlastite prakse, ali i prakse Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). Što se tiče prakse Suda Europske unije ona je i nakon 7 godina članstva gotovo potpuna nepoznanica i takva će ostati još duže vrijeme. Nemali dio ovog sastava iz prethodnih odluka Ustavnog suda ili ESLJP-a vrlo selektivno odabire one citate koji, izvučeni iz konteksta šire pravne argumentacije i činjeničnog supstrata u okviru kojeg su nastali, stvaraju privid da opravdavaju izreku do koje se u biti došlo potpuno drugim putem. Poput kakve berbe višanja, kiselkasti dijelovi korištenih odluka se elegantno izostavljaju dok se one »slađe« koristi kao neku vrsta fasade.

Ova skupina predmeta, nažalost, predstavlja plastičnu ilustraciju ove kritike koju sam kao dio Ustavnog suda dužan detaljnije obrazložiti i potkrijepiti.

Odnos prema praksi Ustavnog suda

U odluci u predmetu broj: U-III-2039/2017 (dodjela državljanstva) većina je prihvatila nacrt izvjestitelja u kojem je izričito navedeno kako se pri ocjeni postupanja upravnih sudova u konkretnom postupku pošlo od skupne odluke Ustavnog suda u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Pri tome se citira značajan broj odlomaka iz konkretne odluke, između ostalog:

»U tu je svrhu na (upravnom) sudu provesti to ispitivanje zahtijevajući, ako je potrebno, od nadležnog upravnog tijela da podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.).

Stoga, po sveobuhvatnom uvidu u konkretne činjenice na temelju kojih je donesena odluka o odbijanju odnosno zabrani boravka na području Republike Hrvatske, a time posredno i na području EU-a, nadzor upravnog suda, osim što mora uključivati poštovanje pravila forme upravnog postupka i nadležnosti, uključujući i prikladnu narav pravne osnove, mora također provjeriti poštuje li nadležno upravno tijelo postupovna jamstva navedena u točkama 20. – 20.9. ove odluke i rješenja, uključujući i obvezu obrazlaganja, a osobito preciznost i konkretnost danih razloga.

U tu svrhu upravni sud kao nezavisno tijelo sudske vlasti ima ovlast i odgovarajuću obvezu provesti to ispitivanje u okviru sudskog postupka, zahtijevajući ako je potrebno da nadležno upravno tijelo podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje. Nije potrebno da upravno tijelo podnese sudu ukupnost podataka već da pruženi podaci ili dokazi podrže razloge protiv dotične osobe (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 59.)

...

Ustavni sud naglašava kako je Sud EU-a u svrhu zaštite prava na učinkovitu sudsku zaštitu zauzeo strogo stajalište da ako nadležno upravno tijelo ne može postupiti po zahtjevu suda, tada je na sudu da odluku temelji samo na onim elementima koji su mu priopćeni. Ako ti elementi ne omogućavaju ustanoviti osnovanost nekog razloga, sud ga neće uzeti u obzir kao temelj odluke o meritumu spora o kojem odlučuje. Ako međutim nadležno upravno tijelo pruži relevantne podatke ili dokaze, sud mora provjeriti točnost sadržaja navedenih činjenica u odnosu na te podatke ili dokaze te utvrditi njihovu dokaznu snagu ovisno o okolnostima u tom slučaju i s obzirom na eventualna podnesena očitovanja, osobito od osobe koje se ona tiču (vidi presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 119.-124.).

Dakako, priopćavanju određenih podataka ili određenih dokaza osobi koje se oni tiču mogu se suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili vođenja njihovih međunarodnih odnosa. U takvom slučaju uvijek je na sudu, pred kojim se ne može pozvati na tajnost ili povjerljivost tih podataka ili dokaza, da u okviru svog sudskog nadzora iskoristi postupovne mehanizme koji mu omogućuju da, u mjeri u kojoj je to moguće, pomiri legitimni interes zaštite učinkovitosti i povjerljivosti sigurnosne prosudbe o prirodi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir kod donošenja odluke o postojanju sigurnosne ugroze, koji stoji s jedne strane vage, i jamstvo dostatnosti poštovanja postupovnih prava stranke, kao što su raspravno načelo i pravo stranke da bude saslušana, koja stoje s druge strane iste vage (vidi u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Europska komisija protiv Yassin Abdullah Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P i C-595/10 P, EU:C:2013: 518, t. 342. i 344.; vidi također presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 54., 57. i 59.).

22.6. Na sudu je da pri ispitivanju ukupnosti činjeničnih i pravnih elemenata koje je pružilo nadležno upravno tijelo ispita osnovanost razloga koje je spomenuto tijelo navelo kako bi opravdalo svoje protivljenje priopćavanju činjenica i njihove ocjene na temelju kojih je donijelo svoju odluku o ograničavanju interesa konkretne stranke (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 61. i 62.). Ako sud zaključi da se razlozi koje je podastrijelo nadležno upravno tijelo ne protive priopćavanju, makar djelomičnom, dotičnih podataka i dokaza, sud će upravnom tijelu dati mogućnost da ih priopći dotičnoj osobi. Ako se to tijelo protivi priopćenju svih ili dijelu podataka ili dokaza, sud će pristupiti ocjeni zakonitosti pobijanog akta na temelju samo onih elemenata koji su bili priopćeni (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 63.).

Naprotiv, ako se pokaže da se razlozi koje je navelo nadležno upravno tijelo protive priopćavanju dotičnoj osobi podataka ili dokaza koji su izneseni pred sud, potrebno je na primjeren način uravnotežiti zahtjeve vezane uz pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, pogotovo poštovanje raspravnog načela, i onih koji proizlaze iz sigurnosti EU-a ili njenih država članica ili iz vođenja njihovih međunarodnih odnosa (vidi presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 64.). Sa svrhom takve ravnoteže dopušteno je koristiti mogućnosti kao što su priopćenje sažetka sadržaja predmetnih podataka ili dokaza. Neovisno o korištenju takvih mogućnosti, na sudu je utvrditi je li i u kojoj mjeri uskraćivanje povjerljivih podataka ili dokaza osobi koje se tiču i s time povezana nemogućnost te osobe da iznese svoja očitovanja o njima takvo da može utjecati na dokaznu snagu povjerljivih dokaza (vidi analogijom, presudu od 4. lipnja 2013., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, t. 67.).«

S obzirom da sam u citiranim predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. obnašao odgovornost suca izvjestitelja upoznat sam sa svakim slovom citirane odluke. Kao sudac izvjestitelj koji je vrlo aktivno sudjelovao u izradi upravo citiranih pravnih stajališta koja je većina prihvatila ne mogu nikako dokučiti kojim logičkim procesom se primjenom tih stajališta u ovdje konkretnim predmetima došlo do zaključka da su upravni sudovi osigurali učinkovitu sudsku zaštitu podnositelju odnosno proveli učinkoviti nadzor nad SOA-inim postupkom donošenja ocjene da podnositelj predstavlja sigurnosnu prijetnju nacionalnoj sigurnosti. Iz samih citata dijelova obrazloženja odluka upravnih sudova, koje su izvjestitelji u ovoj skupini predmeta uvrstili u obrazloženje odluke Ustavnog suda, jasno proizlazi da su upravni sudovi odbili provesti ikakav sadržajni nadzor utvrđenih činjenica odnosno primijenjenih pravnih kriterija temeljem kojih je SOA ocijenila da podnositelj predstavlja ugrozu nacionalne sigurnosti. Upravni sudovi su odbili provesti takvu ocjenu smatrajući da ona ulazi u diskrecijsko područje »ocjene oportuniteta«.

Kao činjenični temelj svoje izreke većina u predmetu tako upire na obrazloženje Upravnog suda u Zagrebu u kojem stoji sljedeće:

»Sud smatra da je pobijana odluka zasnovana na zakonu, te je prihvatio stajalište tuženika da su u konkretnom slučaju ispunjene formalne pretpostavke za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem od strane tužitelja ... Međutim, primjenom diskrecionih ovlaštenja iz članka 26. stavka 2. Zakona o hrvatskom državljanstvu tuženik je odbio zahtjev za stjecanje državljanstva, iako su ispunjene propisane pretpostavke. Jer, ispunjenje pretpostavki ne predstavlja automatski subjektivno pravo podnositelja zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo, već citirana norma ovlašćuje donositelja upravnog akta da slobodno odluči hoće li podijeliti određeno (traženo) ovlaštenje ili ne. (...) Dakle, diskreciona ocjena, kad se vrši, ne kreće se u sferi legalnosti, već u sferi oportuniteta. (...) Nasuprot tome, čista kontrola zakonitosti ne obuhvaća ispitivanje diskrecione ocjene. Ovom kontrolom mogu biti obuhvaćeni samo pravno vezani dijelovi akta (pitanje nadležnosti, provedene procedure, forme akta), ali tijelo koje vrši kontrolu legalnosti upravnog akta (prvenstveno sudovi u upravnom sporu) ne mogu ulaziti u diskrecionu ocjenu. (...).«

Drugim riječima, prema shvaćanju zagrebačkog upravnog suda nacionalna sigurnost ne počiva na objektivnim sigurnosnim razlozima već ovisi o »oportunitetu« djelatnika SOA-e. Takvo stajalište je neprihvatljivo u državi članici Europske unije koja svoj poredak temelji na načelu ustavne demokracije. To vrlo jasno proizlazi iz odluke u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Ocjene koje donose sigurnosne službe ne da mogu već moraju biti podložne detaljnoj sudskoj kontroli kako u pogledu proceduralne forme tako i pogledu sadržaja.

Štoviše zagrebački upravni sud odbacuje svoju punu jurisdikciju nad ovom vrstom predmeta te se ograničava na puko ispitivanje formalne zakonitosti iako je od reforme upravnog sudovanja iz 2012. godine puna jurisdikcija sa svim jamstvima koja proizlaze iz načela kontradiktornosti postupka (raspravno načelo) zakonska obveza od koje nema odstupanja. Sud koji ne poštuje raspravno načelo jednostavno ne zadovoljava uvjete neovisnosti sudske vlasti. U odluci broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima) koju su izvjestitelji u ovom predmetu naveli kao polazišnu točku svoje ocjene ustavnosti odlučivanja upravnih sudova jasno stoji kako su upravni sudovi sudovi pune jurisdikcije. Da nisu sudovi pune jurisdikcije ne bi zadovoljili kriterije neovisnosti iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Da nisu dužni poštivati kriterije iz članka 267. UFEU-a kao sudac izvjestitelj u tim predmetima ne bi inzistirao na poštivanju prakse Suda Europske unije u upravnosudskim postupcima u kojima se strankama uskraćuje uvid u razloge zbog kojih su ih sigurnosne službe procijenile kao ugrozu nacionalnoj sigurnosti. Niti bi većina, valjda, to prihvatila.

Nadalje, većinska odluka citira i dijelove obrazloženja Visokog upravnog suda koji tvrdi sljedeće:

»Ovaj Sud zaključuje da moguće nepravilnosti, za koje tužitelj smatra da su učinjene od strane službene osobe SOA-e nisu predmet ocjene u ovom postupku, pa pravilno upravni sud u obrazloženju svoje presude navodi da, ‘ako tužitelj smatra da u postupanju sigurnosno obavještajnih agencija ima zloupotreba u odnosu na njega’, ima mogućnost zaštite prema odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, koje se odnose na građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija. (...)

U postupku povodom žalbe ovaj Sud je također izvršio uvid u dokumentaciju SOA-e na kojoj se temelji mišljenje o postojanju zapreke za pozitivno rješenje tužiteljeva zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo ... kao i u ostalu dokumentaciju priloženu spisu predmeta. Prema ocjeni ovog Suda tuženik je proveo postupak povodom zahtjeva tužitelja pravilnom primjenom mjerodavnih odredaba ZHD i drugih mjerodavnih zakona.«

Drugim riječima, uz to što prihvaća stajališta zagrebačkog upravnog suda, Visoki upravni sud odbacuje svoju nadležnost provjere donošenja odluka SOA-e upirući na izvansudsku mogućnost parlamentarnog nadzora. Radi se o čistoj negaciji pristupa sudskoj zaštiti. Štoviše, Visoki upravni sud smatra da zaštitu koju su prema Ustavu inače dužni pružati sudovi kao neovisna grana državne vlasti u ovom slučaju to nisu dužni jer se radi o pitanju nacionalne sigurnosti te svoju zadaću prebacuju na zakonodavnu granu.

Sve navedeno je sušta suprotnost stajalištima koja su vrlo detaljno izložena u skupnoj odluci u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima), a koju su izvjestitelji koristili kao pravno opravdanje svog zaključka da upravni sudovi nisu povrijedili ustavno pravo podnositelja na učinkovitu sudsku zaštitu. Kao sucu izvjestitelju u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 navedeno je jednostavno nepojmljivo. Pored navedenih citata iz odluka upravnih sudova posebno nevjerojatan se čini zaključak većine da »Pritom Ustavni sud utvrđuje da upravnosudski nadzor nije bio ograničen samo na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego i na mogućnost konkretne ocjene jesu li činjenični razlozi dokazani.«.

Stoga moram zaključiti da je odlukama u ovoj skupini predmeta Ustavni sud ne odstupio već u potpunosti odustao od stvarnog sadržaja pravnih stajališta izraženih u skupnoj odluci u predmetima broj: U-I-1007/2012, U-I-1661/2019, U-I-2591/2019 od 24. lipnja 2020. (Zakon o strancima). Činjenica da se tu odluku citira, a da se pri tome potpuno ignoriraju logičko-pravne posljedice koje proizlaze iz stajališta koja sadrži jasno potvrđuje da se ona koristi kao puka fasada.

Slično je i s ostalim odlukama Ustavnog suda koje se odnose na jamstvo učinkovite sudske zaštite u sporovima u kojima stranke nemaju uvid u ocjene nadležnih službi koje su odlučivale o njihovim interesima jer su te ocjene zaštićene oznakom tajnosti. Većina je prihvatila predloženi nacrt odluke izvjestitelja iako se u njemu u potpunosti ignoriraju odluke koje je Ustavni sud donosio u zadnje tri godine. Tako na primjer većina u potpunosti zanemaruje stajalište koje je Ustavni sud zauzeo u svojoj odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. gdje je Ustavni sud utvrdio:

»da je ograničenje prava podnositelja na raspravljanje pred sudom bilo vezano uz zaštitu nacionalnog pravnog poretka te slobode i prava drugih ljudi, no da je unatoč tomu došlo do povrede prava podnositelja na pravično suđenje jer redovni sudovi u obrazloženju svojih odluka nisu naveli dostatne razloge zašto je u konkretnom slučaju bilo nužno podnositelju potpuno ograničiti uvid u dokumentaciju na temelju koje su sudovi donijeli svoje odluke, između ostalog i uvid u izvješće nadležne sigurnosne agencije o rezultatima sigurnosne provjere I. stupnja tajnosti.«

Nadalje u kasnijoj u odluci u predmetu Ustavni sud je primjenjujući ovo stajalište iz odluke broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. našao sljedeće:

»da je obrazloženje DSV-a u odnosu na postojanje ‘sigurnosnog rizika’ za podnositeljicu vrlo općenite prirode. Naime, DSV osim što je konstatirao da je ocijenio kako u odnosu na podnositeljicu postoji sigurnosni rizik, dalje u obrazloženju osporenih odluka nije iznio razloge svoje konačne ocjene o postojanju sigurnosnih zapreka za njeno imenovanje na dužnost suca Vrhovnog suda. Jednako tako, DSV nije iznio razloge zbog kojih je u okolnostima slučaja podnositeljice bilo nužno podnositeljici potpuno onemogućiti uvid u rezultate sigurnosne provjere. Puko pozivanje DSV-a na pravna stajališta ESLJP-a u predmetu Regner protiv Češke Republike (pri čemu se ona i pogrešno tumače – v. točku 14. obrazloženja ove odluke), prema ocjeni Ustavnog suda ne udovoljava zahtjevima načela kontradiktornosti i postupovne jednakosti stranaka. Zbog navedenog, ocjena je Ustavnog suda da je DSV prihvatio izvješće SOA-e o provedenoj sigurnosnoj provjeri kao dovoljnu činjeničnu osnovu za donošenje svoje konačne ocjene o postojanju sigurnosnog rizika, a da pritom nije uzeo u obzir prethodno navedena ograničenja prava podnositeljice na uvid u rezultate sigurnosne provjere i nemogućnost da se o njima očituje.«

Kako je ranije navedena obrazloženja upravnih sudova iz ovog konkretnog predmeta moguće pomiriti s citiranim stajalištima Ustavnog suda (koje je u ranijim predmetima primjenjivao na te iste sudove te utvrđivao povredu jamstva na učinkovitu sudsku zaštitu zajamčenu člancima 18. i 19. odnosno 29. Ustava) ostaje potpuno pravno-logička misterij.

Odnos prema praksi ESLJP-a

U odlukama u ovoj skupini predmeta većina se koristi i odlukma ESLJP-a pokušavajući stvoriti privid da zaključak na kojem se temelji izreka koju su podržali uživa pravnu podršku prakse ESLJP-a. To jednostavno nije točno.

Tako u obrazloženju svoje odluke većina izričito navodi sljedeće:

»U kontekstu upravnih postupaka Europski sud za ljudska prava smatra da odluke koje donose upravne ili druge vlasti koje same ne zadovoljavaju zahtjeve iz članka 6. Konvencije moraju biti podvrgnute naknadnoj kontroli ‘sudbenoga tijela koje ima punu nadležnost’, uključujući i ovlast ukidanja pobijane odluke u svakom pogledu u odnosu na činjenična i pravna pitanja. To će biti ispunjeno ako se utvrdi da je sudbeno tijelo imalo ‘dovoljnu nadležnost’ ili ako je pružilo ‘dostatan pregled’ u postupku pred sobom (vidi predmet Lentičić protiv Hrvatske, br. 7183/11, § 46., presuda od 3. svibnja 2016., i u njemu citirane predmete).«

Istovremeno, a usprkos ovom navodu iz prakse ESLJP-a, većina zaključuje da upravni sudovi nisu povrijedili jamstvo učinkovite sudske zaštite iz članka 6. Konvencije odnosno članka 29. Ustava iako sami upravni sudovi tvrde da »diskreciona ocjena, kad se vrši, ne kreće se u sferi legalnosti, već u sferi oportuniteta. (...) Nasuprot tome, čista kontrola zakonitosti ne obuhvaća ispitivanje diskrecione ocjene. Ovom kontrolom mogu biti obuhvaćeni samo pravno vezani dijelovi akta (pitanje nadležnosti, provedene procedure, forme akta), ali tijelo koje vrši kontrolu legalnosti upravnog akta (prvenstveno sudovi u upravnom sporu) ne mogu ulaziti u diskrecionu ocjenu« odnosno »da, ‘ako tužitelj smatra da u postupanju sigurnosno obavještajnih agencija ima zloupotreba u odnosu na njega’, ima mogućnost zaštite prema odredbama Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske, koje se odnose na građanski nadzor nad radom sigurnosno obavještajnih agencija«.

Nadalje, u svojim ranijim odlukama koje se odnose na jamstvo učinkovite sudske zaštite u odnosu na arbitrarno ili samovoljno postupanje sigurnosnih službi odnosno tijela državnih vlasti koja odlučuju o interesima stranaka temeljem procjena sigurnosnih službi Ustavni sud se uporno pozivao na odluke ESLJP-a u predmetima T.G. protiv Hrvatske (br. 3970/14, presuda od 11. srpnja 2017.) i Regner protiv Češke Republike [Vv] (br. 35289/11, presuda od 19. rujna 2017.). Oslanjajući se na praksu ESLJP-a izraženu kroz ove odluke Ustavni sud je u odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018. između ostalog zauzeo i sljedeće stajalište:

»Pravo na pravično suđenje odnosno načelo kontradiktornosti i jednakosti oružja zahtijeva da podnositelj ima razumnu mogućnost iznijeti argumente u korist svog zahtjeva te se očitovati na sve dokaze predočene sudu u postupku u kojem neće biti u značajno nepovoljnijem položaju u odnosu na protivnu stranu. Pravo na uvid u sve dokaze nije apsolutno i ono može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa, u ovom slučaju interesa nacionalne sigurnosti te zaštite slobode i prava drugih ljudi, međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da podnositelju onemogući da učinkovito i stvarno osporava zakonitost rješenja koje pobija u upravnom sporu. To ograničenje treba se svesti na najmanju moguću mjeru koja će istovremeno zaštititi javni interes, ali i pružiti mogućnost podnositelju da uvjeri sud u opravdanost svog zahtjeva.«

U konkretnoj skupini predmeta konkretna praksa ESLJP-a je u potpunosti izostavljena iako je do sada bila redovno korištena u obrazloženjima Ustavnog suda. Većina ničim nije obrazložila ovakvu promjenu smjera. Čini se da je ono što je Ustavnom sudu u ranijim predmetima bilo korisno postala »prekisela višnja« za ovu skupinu predmeta.

Umjesto zaključka za kraj bih citirao dio obrazloženja Ustavnog suda iz predmeta broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018.:

»Ustavno i konvencijsko pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava uključuje načelo učinkovite pravne zaštite, minimalni uvjet ostvarenja kojeg je iznošenje dostatnih i pravno relevantnih razloga za donesenu odluku.

Ono jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih tijela javne vlasti.

Stoga, obrazloženja sudskih odluka odnosno odluka drugih nadležnih tijela koja ne sadrže relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalnopravnom smislu.«

Navedeno nije ograničeno na postupanje redovnih sudova. Obvezuje i Ustavni sud.

Zagreb, 26. listopada 2020.

Sudac
 dr. sc. Goran Selanec, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13. i 2/15.), prilažem

IZDVOJENO MIŠLJENJE
 NESUGLASNO S ODLUKAMA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 I U-III-2674/2017 OD 20. LISTOPADA 2020.

Protivim se izreci i obrazloženju odluka brojevi: U-III-2039/2017, U-III-2040/2017, U-III-2673/2017 i U-III-2674/2017, koje su donesene na 14. Sjednici Ustavnog suda 20. listopada 2020. (u daljnjem tekstu: odluke).

Smatram da je ustavne tužbe podnositelja u navedenim predmetima trebalo usvojiti, a za to u nastavku navodim razloge.

Prilikom odlučivanja o prigovorima podnositelja Ustavni sud zanemario je stajališta Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) izražena u recentnoj presudi Muhammad i Muhammad protiv Rumunjske (broj 80982/12, presuda od 15. listopada 2020.), u kojoj je ažurirana praksa ESLJP-a u odnosu na članak 1. Protokola broj 7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), vezano uz protjerivanje iz razloga nacionalne sigurnosti na temelju povjerljivih podataka koji nisu otkriveni podnositeljima zahtjeva.

U toj presudi ESLJP zauzeo je stajalište da nije dovoljno da su samo domaći sudovi imali uvid u zaštićene podatke nadležnih tijela u ovakvoj vrsti predmeta, već shodno odredbi članka 1. Protokola broj 7. uz Konvenciju, traži se da strancu bude osigurano pravo da bude obaviješten o zaprekama za ostvarenje prava koje traži, i to na način da mu se omogući učinkovita obrana od takvih tvrdnji. Osiguranje tog prava je po prirodi stvari restriktivno, no ono ne smije stranca ograničiti u tome da dobije elementarna saznanja o navodnim zaprekama. U suprotnom bi njegovo učešće u postupku bilo posve nepotrebno i štoviše, besmisleno.

ESLJP izričito traži da takve osobe budu obaviještene o »relevantnim faktičkim elementima« koji su doveli ovlaštena državna tijela do toga da smatraju takve osobe prijetnjom nacionalnoj sigurnosti.

To pravo nije apsolutno, jer priroda same stvari zahtijeva tajnost i ograničenja u otkrivanju takvih podataka, no ograničenja ne mogu ići do krajnjih granica, tako da osoba na koje se podaci odnose o njima ne može ništa doznati. Takva ograničenja ne mogu i ne smiju negirati procesna jamstva zagarantirana u svom minimumu člankom 1. Protokola br. 7. uz Konvenciju.

ESLJP traži da te osobe moraju imati efikasnu mogućnost iznijeti svoje odgovore na tvrdnje o njihovoj nepoćudnosti, a sve kako bi bile zaštićene od arbitrarnosti.

U protivnom bila bi zanijekana sama bit tog elementarnog prava. Tako se ne može uopće govoriti o uspostavi bilo kakve, a kamo li pravedne ravnoteže između interesa države i interesa pojedinca u ovoj vrsti predmeta.

U obrazloženju navedene presude Muhammad i Muhammad protiv Rumunjske ESLJP navodi: »Sud se rukovodio dvama principima: prvim, što je više dostupnih informacija strancu ograničeno, to su više njegova procesna jamstva važnija, u cilju da se uravnoteži ograničenje njegovih postupovnih prava; drugim, gdje okolnosti slučaja ukazuju na posebno značajne posljedice za strančev položaj, uravnotežujući čimbenici (jamstva) sukladno tomu, moraju biti pojačana.«

ESLJP za ovu vrstu predmeta provodi test u dva koraka: prvi, u kojem ispituje jesu li nadležna tijela dostatno obrazložila navodna ograničenja, i drugi, u kojem ispituje jesu li nastale poteškoće dovoljno kompenzirane uravnotežujućim čimbenicima, uključujući postupovna jamstva.

Nitko ne negira da je država ta koja mora imati i ima pravo procjene možebitne opasnosti od određenih osoba, ali to pravo ne može ići toliko daleko da se zaniječe svako postupovno jamstvo takvih osoba.

Pravo na obaviještenost ne ispunjava se tek pukim navođenjem zakonske definicije ugrožavanja sigurnosti i zaštite nacionalnih interesa, već mora biti bar donekle konkretizirano da bi omogućilo strancu da shvati – opet u najopćenitijem smislu – zbog čega on predstavlja ugrozu za sigurnost ustavnog poretka i zaštitu nacionalnih interesa države u kojoj se nalazi ili čije državljanstvo traži.

Nasuprot navedenim načelnim stajalištima, u predmetima o kojima je Ustavni sud odlučivao sve restrikcije se podrazumijevaju i to sve do onih granica kada one negiraju samu bit postupovnih jamstava.

U svim ovim predmetima nisu ispoštivana elementarna postupovna prava podnositelja, pa slijedom toga smatram da je u svim ovim predmetima došlo do povrede prava podnositelja iz članka 1. Protokola br. 7 uz Konvenciju.

Zbog navedenih razloga ne podržavam odluku većine o odbijanju ustavnih tužbi podnositelja.

Zagreb, 28. listopada 2020.

Sutkinja
 Ingrid Antičević Marinović, v. r.