## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-243/1997, U-I-248/1997 i U-I-806/1998 od 20

### NN 17/1999 (18.2.1999.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-243/1997, U-I-248/1997 i U-I-806/1998 od 20

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Mladen Žuvela, dopredsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović i Ivan Marijan Severinac, odlučujući o prijedlogu za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti, na sjednici održanoj dana 20. siječnja 1999.
godine, donio je sljedeće

## **RJEŠENJE**

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti
odredaba članaka 6., 34. i 35. Zakona o zakupu poslovnog prostora ("Narodne
novine", br. 91/96).

II. Ovo rješenje objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Gradsko vijeće Grada Rijeke, na sjednici od 10. ožujka 1997. godine,
odlučilo je uputiti Ustavnom sudu zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu
ustavnosti u izreci naznačenih odredaba Zakona o zakupu poslovnog prostora.

Gradsko poglavarstvo Grada Opatije, na sjednici 18. ožujka 1997. godine,
donijelo je zaključak o upućivanju Ustavnom sudu zahtjeva za pokretanje
postupka za ocjenu ustavnosti u izreci navedenih odredbi Zakona o zakupu
poslovnog prostora.

Sud je o navedenim zahtjevima kojima se predlaže pokretanje postupka
za ocjenu ustavnosti u izreci navedenih zakonskih odredaba, rješavao kao
o prijedlozima za pokretanje postupka iz članka 15., a ne kao o zahtjevima
iz članka 13. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne
novine", br. 13/91) jer je ocijenio da odnosi i pitanja, o kojima je riječ
u osporenim zakonskim odredbama, ne spadaju u stvari iz ustroja lokalne
uprave i samouprave iz podstavka 7. članka 13. Ustavnog zakona o kojim
pitanjima mogu ova tijela podnositi zahtjeve za ocjenu ustavnosti i zakonitosti.

Prijedlog za ocjenu stavka 1. članka 35. Zakona podnio je i Zvonko Prka
iz Koprivnice.

Odredbama osporenih članaka Zakona regulirano je:

1. U članku 6. stavku 1. da se poslovni prostor u vlasništvu Republike
Hrvatske, općina, gradova, županija i Grada Zagreba te pravnih osoba u
njihovu vlasništvu ili pretežitom vlasništvu daje u zakup putem javnog
natječaja.

Odredba stavka 4. propisuje da se najpovoljnijom ponudom smatra ona
koja uz ispunjenje uvjeta iz natječaja sadrži i najviši iznos zakupnine.
Odredba stavka 6. propisuje obvezu pribavljanja mišljenja o pravnoj valjanosti
ugovora od nadležnog državnog pravobranitelja prije zaključenja ugovora
o zakupu, dok odredba stavka 7. propisuje da je ništav ugovor o zakupu
sklopljen protivno odredbama ovog članka.

2. U članku 34. stavcima 1. i 2. (prijelazne i završne odredbe) propisano
je da se odredbe članka 6. ovog Zakona odnose i na poslovni prostor u društvenom
vlasništvu na kojem Republika Hrvatska, općine, gradovi, županije i Grad
Zagreb i druge pravne osobe imaju pravo raspolaganja ili korištenja (stavak
1.), kao i na pravne osobe koje po posebnim propisima nisu provele pretvorbu
društvenog vlasništva prilikom davanja u zakup poslovnog prostora na kojem
imaju pravo raspolaganja ili korištenja (stavak 2.)

3. U članku 35. propisano je:

- da su osobe iz članka 6. stavka 1. i članka 34. ovog Zakona dužne
ugovore o zakupu poslovnog prostora, sklopljene po odredbama Zakona o poslovnim
zgradama i prostorijama ("Narodne novine", br. 52/71) bez prethodno provedenog
javnog natječaja, uskladiti s odredbama ovog Zakona u roku od godine dana
od dana stupanja na snagu ovog Zakona (stavak 1.),

- da se ugovori koji nisu usklađeni prema odredbi stavka 1. ovog članka
raskidaju po sili zakona (stavak 2.),

- da raniji zakupnik, koji sudjeluje i udovoljava uvjetima natječaja,
ima prvenstveno pravo na sklapanje ugovora o zakupu (stavak 3.),

- da raniji zakupnik, koji ne uspije na natječaju pa osobe iz stavka
1. ovog članka sklope ugovor o zakupu s drugom osobom, ima pravo od zakupodavca
zahtijevati isplatu naknade za učinjena ulaganja (stavak 4.).

Podnositelji prijedloga smatraju da osporene zakonske odredbe nisu u
skladu s odredbama iz članaka 48., 50., 90. i 128. Ustava Republike Hrvatske.

Osporene zakonske odredbe, tvrde predlagatelji, ne razrađuju načine
ostvarivanja prava iz odredaba članaka 48., 50., 90. i 128. Ustava. Smatraju,
naime, da općine i gradovi imaju po samom Ustavu sva vlasnička ovlaštenja
glede raspolaganja i upravljanja poslovnim prostorima pa pravnim poslom
mogu, primjerice, otuđiti, tj. prodati poslovni prostor, mogu ga zamijeniti,
dati u zakup, ali ne samo putem natječaja, nego i neposrednom pogodbom.

Predlagatelji smatraju da je osporena odredba članka 6. stavka 1. suprotna
i odredbi članka 50. Ustava, kojom je određeno da je moguće zakonom ograničiti
i oduzeti vlasništvo uz naknadu tržišne vrijednosti. Smatraju da poslovni
prostori u vlasništvu gradova i općina nisu od interesa za Republiku jer
Republika niti ima vlasništvo, a niti joj s osnova zakupnine pripada kakva
korist.

Odredbama članka 6. stavka 4., tvrde predlagatelji, direktno se zadire
u lokalnu samoupravu pa predlagatelji smatraju da je ta odredba suprotna
i s odredbama članaka 128. i 130. Ustava Republike Hrvatske. Temeljem ovih
ustavnih odredbi donesen je Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi, čijim
je odredbama članaka 13. i 14. propisano da općina i grad, kao jedinice
lokalne samouprave, između ostalog, upravljaju i svojom imovinom. Upravljanje
imovinom podrazumijeva ne samo vlasnička ovlaštenja, nego i svrhovito korištenje
imovine pa najviša zakupnina ne može biti jedino mjerilo za uspjeh u natječaju.
Stoga smatraju da je odredba stavka 4. članka 6. suprotna odredbi stavka
1. članka 130. Ustava Republike Hrvatske, kojoj je suprotna i odredba stavka
6. članka 6., kojom je propisano da je općina ili grad, prije sklapanja
ugovora, obvezna od državnog pravobranitelja pribaviti mišljenje o pravnoj
valjanosti ugovora. Predlagatelji smatraju da su odredbe stavaka 6. i 7.
ovog članka prenesene iz starog socijalističkog sustava iz Zakona o javnom
pravobranitelju. Iz tih razloga suprotna je Ustavu i odredba članka 34.
koja obvezuje općine, gradove i županije i druge pravne osobe, koje imaju
pravo raspolaganja poslovnim prostorom u društvenom vlasništvu, da taj
prostor, primjenom članka 6. Zakona, natječajem daju u zakup.

Odredba članka 35. Zakona suprotna je odredbama članka 49. stavaka 2.
i 4. Ustava, prema kojima država svim poduzetnicima osigurava jednak pravni
položaj na tržištu, i propisuje da se prava stečena ulaganjem kapitala
ne mogu umanjiti zakonom ili drugim pravnim aktom. Osporena odredba zadire
u ove ustavne odredbe jer su pojedini zakupci, temeljem dosadašnjih ugovora,
ulagali kapital i time stekli određena prava ulaganjem kapitala. Članak
35. Zakona ima, stoga, izričito povratno djelovanje pa se tom odredbom
negira pravna sigurnost. Nametanjem obveze jedinicama lokalne samouprave
da su dužne isplatiti naknadu za uložena sredstva zakupodavcu koji ne uspije
na natječaju, ne samo da je neodrživa, već je i suprotna odredbi članka
128. Ustava kojom se definira pravo na lokalnu samoupravu.

Predlagatelji smatraju, nadalje, da je osporenim zakonskim odredbama
dovedeno u pitanje i ulaganje stranog kapitala u Hrvatsku u svim slučajevima
kada je neki poslovni prostor dan u zakup temeljem pogodbe uz obvezu ulaganja
kapitala. Obvezom raspisivanja natječaja za davanje u zakup i tih prostora,
sigurnost ulaganja stranog kapitala nije više zagarantirana.

Predlažu da Ustavni sud ukine osporene odredbe članaka 6., 34. i 35.
Zakona o zakupu poslovnog prostora, odnosno da odredi rok do kada se osporene
odredbe moraju usuglasiti s Ustavom Republike Hrvatske.

Prijedlozi su dostavljeni Hrvatskom državnom saboru na odgovor. Odgovor
nije primljen, a prema obavijesti Tajništva Zastupničkog doma, prijedlozi
su upućeni Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Zastupničkog doma
Sabora.

Pribavljena su i stručna mišljenja Ministarstva pravosuđa, Uprave za
građansko pravo i Ministarstva uprave.

U stručnim mišljenjima iznesena su suglasna mišljenja da osporene zakonske
odredbe nisu suprotne niti u nesuglasju s Ustavom Republike Hrvatske.

Prijedlozi nisu osnovani.

Nepovredivost vlasništva spada u najviše vrednote ustavnog poretka Republike
Hrvatske (članak 3. Ustava Republike Hrvatske). Stoga se odredbom stavka
1. članka 48. Ustava jamči pravo vlasništva.

Prema odredbi stavka 1. članka 50. Ustava, moguće je ipak, u interesu
Republike Hrvatske, ograničiti ili oduzeti vlasništvo uz naknadu tržišne
vrijednosti. Stavkom 2. ove ustavne odredbe, vlasničko pravo i poduzetnička
sloboda mogu se iznimno zakonom ograničiti radi zaštite interesa i sigurnosti
Republike Hrvatske.

Gospodarenje pažnjom dobrog gospodara i održanje vlasništva jedinica
lokalne samouprave i uprave nedvojbeno je u interesu Republike Hrvatske.
Temeljem ove ustavne odredbe, stavkom 2. članka 35. Zakona o vlasništvu
i drugim stvarnim pravima ("Narodne novine", br. 91/96), određeno je da
stvarima u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave
i uprave raspolaže, upravlja i koristi poglavarstvo jedinice ako posebnim
zakonom nije drukčije određeno. Odredbom stavka 1. članka 391. istog Zakona
je, pak, propisano da poglavarstva jedinica iz članka 35. Zakona mogu nekretninu
u vlasništvu tih jedinica otuđiti ili njome na drugi način raspolagati
samo na osnovu javnog natječaja i uz naknadu utvrđenu po tržnoj cijeni
ako zakonom nije drukčije određeno.

U skladu s navedenom ustavnom odredbom i navedenim odredbama Zakona
o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zakonom o zakupu poslovnog prostora
("Narodne novine", br. 9/96 i 124/97), odredbom stavka 1. članka 6., uređeno
je davanje u zakup putem natječaja poslovnog prostora u vlasništvu, kako
Repubike Hrvatske, tako i u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i uprave
i to najpovoljnijem ponuđaču. Stavkom 4. članka 6. određeno je da se najpovoljnijom
ponudom smatra ona ponuda koja, uz ispunjavanje uvjeta iz natječaja, sadrži
i najviši iznos zakupnine.

Propisivanjem da se javnim natječajem daje u zakup poslovni prostor
u vlasništvu države, jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne samouprave
i uprave zaštićen je ne samo interes države za zaštitu naznačenog vlasništva,
već se na taj način svim poduzetnicima osigurava jednak pravni položaj
na tržištu u pogledu zakupa poslovnog prostora, kako u vlasništvu države,
tako i u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i uprave i pravnih osoba
iz članka 6. Zakona, kao i poslovnog prostora u društvenom vlasništvu na
kojem imaju pravo raspolaganja ili korištenja pravni subjekti iz članka
34. istog Zakona.

Iz tih razloga su, temeljem izmijenjenih i dopunjenih odredaba članka
35. Zakona o zakupu… ("Narodne novine", br. 124/97), osobe iz članka 6.
stavka 1. i članka 34. Zakona (zakupodavci) dužne ugovore o zakupu poslovnog
prostora, sklopljene po odredbama Zakona o poslovnim zgradama i prostorijama
("Narodne novine", br. 52/71), bez prethodno provedenog javnog natječaja,
uskladiti s odredbama ovog Zakona u roku od dvije godine, od dana stupanja
na snagu ovog Zakona (stavak 1.), a raniji zakupnik, koji sudjeluje i udovoljava
uvjetima natječaja, ima pravo prvenstva na sklapanje ugovora o zakupu (stavak
3.), dok raniji zakupnik, koji ne uspije na natječaju pa osobe (zakupodavci)
iz stavka 1. ovog članka sklope ugovor o zakupu s drugom osobom, ima pravo
zahtijevati isplatu naknade za učinjena ulaganja (stavak 4.).

Odredbama stavaka 3. i 4. noveliranog članka 35. Zakona zaštićeni su
interesi ranijih zakupnika, posebice ulagača pa i stranih ulagača u poslovni
prostor što su ga zakupili po ugovoru zaključenom neposrednom pogodbom.
Obvezivanje subjekata iz osporenih odredaba članaka 6., 34. i 35. Zakona
na davanje u zakup nekretnina javnim natječajem i na plaćanje naknade za
izvršeno ulaganje kapitala u skladu je s odredbom stavka 2. članka 50.
Ustava Republike Hrvatske. Stoga će zakupodavac poslovnog prostora morati
dobro procijeniti uvjete po kojima će se nuditi u zakup poslovni prostor
na kojemu postoje ulaganja dosadašnjeg zakupca.

Izmijenjenom odredbom stavka 3. članka 35. dovoljno je da dosadašnji
zakupac prihvati u natječaju navedeni iznos zakupnine čime dobiva prvenstveno
pravo sklapanja ugovora o zakupu pa se time postojeći ugovori o zakupu
u stvari samo usklađuju s odredbama novog Zakona. Stoga se i najviši iznos
zakupnine smatra najpovoljnijom ponudom samo ako na natječaju ne sudjeluje
raniji zakupnik (članak 34. stavak 3.) i u slučaju kada se u zakup daje
novi poslovni prostor koji, prije stupanja na snagu Zakona o zakupu poslovnog
prostora, nije bio dat u zakup.

Odredbe Zakona o zakupu poslovnog prostora, čija se ustavnost osporava,
po ocjeni Ustavnog suda, štite vlasništvo jedinica lokalne uprave i samouprave
na potpuno jednak način kao i državno vlasništvo i osiguravaju svim poduzetnicima
jednak pravni položaj na tržištu kod zakupa poslovnog prostora u vlasništvu
države, odnosno u vlasništvu jedinica lokalne uprave i samouprave.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za ocjenu
ustavnosti osporenih zakonskih odredaba Zakona o zakupu poslovnog prostora.

Rješenje se temelji na odredbi stavaka 1. i 2. članka 45. Poslovnika
Ustavnog suda Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 29/94).

Odluka o objavi ovog rješenja temelji se na odredbi članka 20. stavka
1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-243/1997
U-I-248/1997
U-I-806/1998
Zagreb, 20. siječnja 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Dopredsjednik
**Mladen Žuvela,** v. r.

Rješenje, NN 17/1999-365