## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-920/1995, U-I-950/1996 od 15. srpnja 1998.

### NN 98/1998 (20.7.1998.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-920/1995, U-I-950/1996 od 15. srpnja 1998.

# **USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE**

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlozima
Samostalnog sindikata prometno-transportnih radnika Hrvatskih željeznica
i Sindikata željezničara Hrvatske za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
odredaba članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama, na sjednici
održanoj dana 15. srpnja 1998. godine, donio je

## **ODLUKU**

I. Ukidaju se odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama
("Narodne novine", broj 53/94).

II. Odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne
novine", broj 53/94), prestaju važiti 15. prosinca 1998. godine.

III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Na sjednici održanoj 11. ožujka 1998. godine, Ustavni sud Republike
Hrvatske donio je rješenje o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti
odredaba članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama ("Narodne
novine", broj 53/94) s Ustavom Republike Hrvatske.

To rješenje je objavljeno u "Narodnim novinama", broj 41/98 od 24. ožujka
1998. godine.

Prijedloge za pokretanje postupka ocjene ustavnosti članka 23. točke
4. Zakona o hrvatskim željeznicama podnijeli su Samostalni sindikat prometno-transportnih
radnika Hrvatskih željeznica, zastupan po predsjedniku Zlatku Pavletiću
i Sindikat željezničara Hrvatske, po Darku Maržiću, odvjetniku.

Odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim željeznicama glase:

"Ministar radi zaštite vitalnih interesa države, drugih pravnih osoba
ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u Društvu u obavljanju
željezničkog prometa, odlukom utvrđuje koji vlakovi moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo najnužnije
funkcioniranje odvijanja željezničkog prometa.

Djelatnici koji obavljaju poslove i zadatke na odvijanju željezničkog
prometa, za koje je odlukom iz stavka 1. ove točke utvrđeno da se mora
odvijati, dužni su za vrijeme štrajka provoditi naloge koje izdaje Uprava.

Djelatniku iz stavka 2. ove točke koji ne provede nalog Uprave, prestaje
radni odnos.".

Oba predlagatelja smatraju da su predmetne odredbe u nesuglasju sa člankom
60. Ustava Republike Hrvatske, čije odredbe glase:

"Jamči se pravo na štrajk.

U oružanim snagama, redarstvu, državnoj upravi i javnim službama određenim
zakonom može se ograničiti pravo na štrajk."

U bitnom ističu da je na način kao u osporenim odredbama, dato diskreciono
pravo ministru - pojedincu da donosi odredbe kojima ograničava pravo na
štrajk željezničarima, ali ne samo da ministar ograničava pravo na štrajk,
već on tim svojim diskrecionim ovlaštenjem može gotovo u potpunosti onemogućiti
njihovo pravo na štrajk. Ukazuju da je ranije važećim Zakonom o hrvatskim
željeznicama ("Narodne novine", broj 42/90, 61/91, 19/92 i 109/93 - prestao
vrijediti stupanjem na snagu Zakona u kojem se nalaze osporene odredbe)
bilo određeno da će Upravni odbor javnog poduzeća uz mišljenje republičkog
organa sindikata, odlukom utvrditi vlakove koji moraju prometovati odnosno
dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo funkcioniranje
odvijanja prijevoza putnika i stvari (prijevoz međunarodnim vlakovima,
prijevoz naftnih derivata, zakrčenost luka i pristaništa, skladište velikih
korisnika željezničkog prometa i sl.). Ističu također, da iz odredaba Ustava
proizlazi da zakon mora biti u suglasnosti s Ustavom, pa da je u konkretnom
slučaju Zakon o hrvatskim željeznicama mogao ograničiti pravo na štrajk,
ali ne na način da zakonsko pravo prenese pojedincu kao njegovu diskrecionu
ocjenu i time omogući zloupotrebu ustavne norme. Ukazuju i na odgovarajuće
norme međunarodnog prava koje je Republika Hrvatska ratificirala, a kojima
su osporene odredbe suprotne. Zaključuju, da ako treba ograničiti željezničarima
pravo na štrajk, tada da se to može učiniti zakonom, ali ne na način da
se to zakonsko pravo prenese na pojedinca bez ograničenja, kao njegovo
diskreciono pravo i da se odredbe koje iznimno dopuštaju ograničenje prava
trebaju tumačiti restriktivno vodeći računa da se pri normiranju ograničenja
ne smije onemogućiti ili bitno ograničiti pravo na štrajk, kako je to propisano
i u članku 212. stavku 3. Zakona o radu. Navode i da je ministar nužno
funkcionalno povezan samo s jednom strankom u postupku, bez ikakve suradnje
sa sindikatom, dakle bez ikakve mogućnosti utjecaja sindikata na utvrđivanje
minimuma funkcioniranja željezničkog prometa te da nisu ni na koji način
precizirani "vitalni interesi države, drugih pravnih osoba ili građana
određenog područja", da nije postavljeno nikakvo ograničenje da se izbjegne
makar i nehotično prekoračenje granica objektivno nužnog minimuma funkcioniranja
potrebnog prometa, kao i da je narušena ravnopravnost stranaka u kolektivnom
radnom sporu u povodu kojega se štrajk najavljuje i organizira.

Predlažu ukinuti osporavane odredbe članka 23. točke 4. Zakona o hrvatskim
željeznicama.

Prije pokretanja postupka Sud je dostavio oba prijedloga radi odgovora
Hrvatskom državnom saboru, Ministarstvu pomorstva, prometa i veza i "HŽ
- Hrvatskim željeznicama".

Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora izvijestio je Sud da je prijedloge
uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav i Odboru za pomorstvo,
promet i veze Zastupničkog doma Hrvatskog državnog sabora, koji na prijedloge
nisu odgovorili.

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza dostavilo je odgovor glede predmetnih
prijedloga. U bitnom ističe da oblast prometa svakako ulazi u pojam javne
službe u smislu odredbe članka 60. stavak 2. Ustava, kao i da je djelatnost
koju obavljaju hrvatske željeznice od posebnog društvenog interesa, iz
čega se zaključuje da država radi zaštite svojih vitalnih interesa, ali
i potreba svojeg stanovništva na određenom području mora osigurati nužni
prijevoz osoba i dobara. Također navodi da se vitalni interesi države ne
mogu odrediti u postocima, pa se u službi tih interesa ne može u postocima
određivati ni potrebni broj vlakova u slučaju štrajka. Predlaže odbiti
prijedloge.

"HŽ - Hrvatske željeznice" također su dostavile odgovor u kojem u bitnom
prvo naglašavaju da smatraju neosnovanom tvrdnju predlagatelja da željeznička
djelatnost ne potpada ni pod jednu kategoriju iz članka 60. stavka 2. Ustava,
jer da ni sam predlagatelj ne osporava da se radi o djelatnosti od posebnog
državnog interesa, kao i da pri određivanju djelatnosti za koju Ustav propisuje
mogućnost ograničenja prava na štrajk nije odlučna forma organiziranja,
nego sadržaj djelatnosti. Dalje smatraju neprihvatljivim da se nužno najmanja
količina prometa odredi zakonom i da se izrazi postocima od ukupnog broja
vlakova, jer da se vitalni interesi države ne mogu izraziti postocima,
zbog nemogućnosti predviđanja buduće potrebe za zaštitu državnih interesa
te da je stoga potrebno određivanje fleksibilnom odlukom ovlaštenog tijela,
odnosno pojedinca. Konačno smatraju neosnovanim prijedlog da stranke u
sporu (poslodavac i sindikat) ravnopravno u smislu članka 212. Zakona o
radu utvrđuju minimum poslova koji se moraju obavljati u slučaju štrajka,
jer da odgovornost za sigurnost željezničkog prometa proizlazi iz Zakona
o sigurnosti u željezničkom prometu, i tu odgovornost snosi isključivo
poslodavac, kao i da je trajno i nesmetano obavljanje prijevoza osoba i
dobara te provođenje politike razvoja Republike Hrvatske prema Zakonu o
hrvatskim željeznicama isključiva zadaća HŽ-a, dakle poslodavca. Predlažu
odbiti prijedloge.

Predlagatelj Sindikat željezničara Hrvatske dostavio je Sudu izvješće
Odbora za slobodu udruživanja Međunarodne organizacije rada, koje je taj
Odbor načinio povodom žalbe predlagatelja protiv Vlade Republike Hrvatske.
Prema tom izvješću, Odbor zahtijeva od Vlade Republike Hrvatske da izmijeni
i dopuni Zakon o hrvatskim željeznicama, u smislu da se osigura minimum
usluga za vrijeme štrajka, ograničen na operacije koje su neophodno potrebne
da bi se izbjeglo dovođenje u opasnost života ili normalnih životnih uvjeta
cijele ili dijela populacije, i da relevantne radničke i poslodavačke organizacije
budu uključene zajedno s javnim vlastima u definiranju minimuma usluga.
Odbor također preporučuje da tamo gdje postoji nesporazum s obzirom na
minimum usluga koje treba zadržati, zakonodavstvo bi trebalo osigurati
uspostavljanje nezavisnog tijela.

Prijedlozi su osnovani.

Razmatranjem prijedloga i osporenih odredaba članka 23. točke 4. Zakona
o hrvatskim željeznicama, ovaj Sud nije našao spornim da su Hrvatske željeznice
javna služba u smislu članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je propisano
da se u javnim službama pravo na štrajk može ograničiti zakonom.

Međutim, Zakon o hrvatskim željeznicama takva ograničenja definira kao
zaštitu vitalnih interesa države, drugih pravnih osoba ili građana određenog
područja, a ovlaštenje za određivanje obima prometa potrebnog za ostvarivanje
te zaštite i osiguranje najnužnijeg funkcioniranja odvijanja željezničkog
prometa daje ministru (pomorstva, prometa i veza).

Iz navedenog bi trebalo slijediti da je ministar ograničen u svojoj
odluci, ali to samo na način da odredi vlakove koji moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo najnužnije
funkcioniranje odvijanja željezničkog prometa radi zaštite vitalnih interesa
države, drugih pravnih osoba ili građana određenog područja.

No istovremeno se u Zakonu o hrvatskim željeznicama ne određuje ni okvirno,
ni primjerice koji bi to vitalni interesi države, drugih pravnih osoba
ili građana određenog područja mogli biti.

Također, pri donošenju svoje odluke, ministar se ni s kim ne mora savjetovati,
dakle u donošenju svoje odluke potpuno je autonoman te sam određuje i vitalne
interese, i obim prometa potrebnog za zaštitu tih interesa.

Osim toga, protiv odluke ministra nije izrijekom propisan nikakav pravni
lijek, niti se može zaključiti da bi protiv te odluke i zbog prirode stvari
(kratkoća vremena) mogao učinkovito biti upotrijebljen neki pravni lijek
o kojem bi bilo moguće odlučiti prije početka najavljenog štrajka.

Konačno, u postupak donošenja odluke nisu uključeni ni poslodavac, ni
sindikati, dakle, u potpunosti je otklonjena mogućnost njihovog utjecaja
na ocjenu o potrebnom obimu najnužnijeg funkcioniranja odvijanja željezničkog
prometa radi zaštite vitalnih interesa države i drugih.

Na takav način propisano ovlaštenje ministra, prema ocjeni ovoga Suda,
nije u skladu s odredbom članka 60. stavka 2. Ustava, u kojem je određeno
da se štrajk u javnim službama može ograničiti zakonom.

Posebno treba naglasiti da je u Zakonu o hrvatskim željeznicama koji
je prestao vrijediti stupanjem na snagu Zakona o hrvatskim željeznicama
u kojem se nalaze osporene odredbe, u članku 12. stavku 1. bilo propisano
da će radi zaštite vitalnih interesa društvene zajednice, drugih poduzeća
ili građana određenog područja, u slučaju štrajka u javnom poduzeću u obavljanju
javnog prijevoza putnika i stvari, Upravni odbor javnog poduzeća uz mišljenje
republičkog organa sindikata, odlukom utvrditi vlakove koji moraju prometovati
odnosno dionice pruge koje se moraju održavati kako bi se osiguralo funkcioniranje
odvijanja prijevoza putnika i stvari (prijevoz međunarodnim vlakovima,
prijevoz naftnih derivata, zakrčenost luka i pristaništa, skladište velikih
korisnika željezničkog prijevoza i sl.).

Sadašnja osporena odredba u odnosu na navedenu, ne predviđa ni sudjelovanje
sindikata u donošenju odluke o količini potrebnog prometa, niti primjerice
ne navodi slučajeve za koje se može smatrati da predstavljaju vitalne interese
države i drugih.

Zakonom bi se trebali propisati uvjeti za ograničenje prava na štrajk,
ali ti uvjeti ni u kojem slučaju ne bi smjeli značajno ograničiti ili čak
potpuno onemogućiti pravo. Pravo na štrajk je ustavno pravo, i ono se može
zakonom ograničiti samo na način i u mjeri u kojoj se mogu ograničavati
i druga ustavna prava, zbog čega i granicu tog ograničavanja treba potražiti
u Ustavu, i to upravo u njegovom članku 16., gdje propisuje da se slobode
i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava
drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Stoga ovlaštenje
ministra iz članka 23. točke 4. nije u suglasnosti ni s odredbom članka
16. Ustava.

Također, osporena odredba članka 23. točke 4. stavka 1. Zakona o hrvatskim
željeznicama nije u skladu ni s odredbama članka 8. Međunarodnog pakta
o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koje glase:

"1. Države ugovornice ovoga Pakta obvezuju se osigurati:...

d) pravo na štrajk uz uvjet da bude vršeno u skladu sa zakonima odnosne
zemlje.

2. Ovaj članak ne sprečava da se nametnu zakonska ograničenja vršenja
tih prava od strane članova oružanih snaga, redarstva ili državne uprave.

3. Ništa u ovom članku ne ovlašćuje države ugovornice Konvencije Međunarodne
organizacije rada od godine 1948. o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti
prava na udruživanje da poduzmu zakonodavne mjere koje bi bile na štetu
jamstva iz te Konvencije ili da primijene zakone na način koji bi bio na
štetu tih jamstava.".

Spomenute odredbe međunarodnog prava su dio unutarnjeg pravnog poretka
Republike Hrvatske i po svojoj su pravnoj snazi iznad zakona u smislu odredbe
članka 134. Ustava. Iz njihovog sadržaja, u bitnom proizlazi da se sindikalna
prava, pa i pravo na štrajk, mogu ograničavati samo zakonom radi interesa
državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda i zločina,
radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih,
uz istovremenu nemogućnost da se poduzimaju i zakonodavne mjere koje bi
bile na štetu jamstava iz Konvencije Međunarodne organizacije rada iz 1948.
godine, o slobodi sindikalnog udruživanja i zaštiti prava na udruživanje,
a potrebno je osigurati ostvarivanje prava na štrajk u skladu sa zakonima
uz mogućnost zakonskog ograničenja za oružane snage, redarstvo i državnu
upravu.

Nesuglasnost odredbe članka 23. točke 4. stavka 1. Zakona o hrvatskim
željeznicama s navedenim odredbama međunarodnog prava, predstavlja povredu
načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog
poretka Republike Hrvatske.

S obzirom da su u stavcima 2. i 3. točke 4. članka 23. Zakona o hrvatskim
željeznicama propisane dužnosti i posljedice nepostupanja po odluci ministra,
one moraju slijediti pravnu sudbinu odredbe stavka 1. točke 4. članka 23.
Zakona o hrvatskim željeznicama, zbog čega je i njih valjalo ukinuti.

Stoga je, temeljem odredaba članka 21. stavka 1. i stavka 2. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 13/91),
odlučeno kao u točki I. i II. izreke ove odluke.

Odluka o objavi ove odluke temelji se na odredbi članka 20. stavka 1.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-I-920/1995
U-I-950/1996
Zagreb, 15. srpnja 1998.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 98/1998-1362