## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-732/1998 od 12. travnja 2001.

### NN 36/2001 (20.4.2001.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-732/1998 od 12. travnja 2001.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

642

Ustavni sud Republike
Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik Suda, te suci Marijan Hra­njski,
Petar Klarić, Mario Kos, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna
Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan
Vuković, odlučujući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na
sjednici održanoj 12. trav­nja 2001. godine, donio je

## ODLUKU I RJEŠENJE

I. Na teme­lju
odredbe članka 36. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 99/99), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Republike Hrvatske dijela odredaba članka 17. stavaka 3. i 4. i članka
25. Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i
nacionalnih zajednica ili ma­njina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«,
broj 65/91, 27/92, 34/92 – pro­čišćeni tekst, 51/00, 105/00 – pročišćeni
tekst), te se

ukidaju:

– odredba članka 17. stavka 3. u cijelosti,

– odredba članka 17. stavka 4. u dijelu koji glasi: »i
opoziva«,

– odredba članka 25. u dijelu koji glasi: »i opoziva«.

II. Ne prihvaća se prijedlog Hrvatske čiste stranke
prava, koju predstav­lja predsjednik Ivan Gabelica, za pokreta­nje postupka za
ocjenu suglasnosti s Ustavom odredaba cjelokupnog članka 17. navedenog Ustavnog
zakona o ­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih
zajednica ili ma­njina u Republici Hrvatskoj.

```
Obrazlože­nje
```

I.

1. U povodu prijedloga
za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske
članka 17. Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih
i nacionalnih zajednica ili ma­njina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«,
broj 65/91, 27/92, 34/92 – pročišćeni tekst, 51/00, 105/00 – pročišćeni tekst;
u da­lj­njem tekstu: Ustavni zakon o ­ljudskim pravima), navedenog u točki II.
izreke ove odluke, Ustav­ni sud je primjenom odredbe članka 36. stavka 2.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u da­lj­njem tekstu:
Ustavni zakon) sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti odredaba članka 17.
stavaka 3. i 4. i članka 25. tog zakona s Ustavom u dijelu u kojem se određuje
da zastupnici etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­njina predstav­ljaju u
Hrvatskom saboru samo zajednice ili ma­njine koje su ih izabrale, te u dijelu u
kojem se predviđa »opoziv« zastupnika nacionalnih ma­njina u Hrvatskom saboru.

2. Odredba članka 17.
stavka 3. Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima glasi:

»Zastupnici iz stavka
2. ovog članka predstavnici su svih etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­njina
koji su ih izabrali i dužni su štititi ­njihove interese«.

Odredba članka 17.
stavka 4. Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima glasi:

»Način izbora i
opoziva zastupnika iz stavka 1. i 2. ovoga članka uredit će se zakonom i drugim
propisima kojima se uređuju izbori u Republici Hrvatskoj«.

Odredba članka 25.
Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima glasi:

»Odredba članka 17.
stavka 1., dio odredbe stavka 4., koja se odnosi na način izbora i opoziva
zastupnika iz stavka 1., te odred­be stavka 5., primje­njivat će se od objave
rezultata s­ljedeće­g popisa stanovništva Republike Hrvatske, računajući od
dana stupa­nja na snagu Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona
o ­ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica
ili ma­njina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 51/00)«.

3. Neposredno
mjerodavna za ocjenu ustavnosti navedenih odredaba Ustavnog zakona o ­ljudskim
pravima jest odredba članka 74. Ustava Republike Hrvatske koja glasi:

»Zastupnici u
Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat«.

Sukladno toj ustavnoj
odredbi, mandat zastupnika u Hrvat­skom saboru nije obvezujući ili imperativan,
ne­go je pred­stavnički ili slobodan.

Kroz predstavnički
ili slobodni mandat ustavnopravno se izražava sustav predstavničke vladavine u
Republici Hrvatskoj. Predstavnički mandat je takav odnos između birača i ­njihovih
predstavnika u parlamentu u kojem su zastupnici u svom djelova­nju – to jest, u
raspravama, u zauzima­nju stavova i u glasova­nju u predstavničkom tijelu –
neovisni o stavovima birača koji su ih izabrali.

Pravna priroda
predstavničkog mandata izvodi se iz teorije o nedje­ljivom narodnom
suverenitetu. Izabrani zastupnik nosite­lj je kolektivnog mandata koji je
stekao izborom. On u pred­stavničkom tijelu zastupa interese cjelokupnog
naroda, a ne samo onih birača koji su ga izabrali, odnosno izbornu jedinicu u
kojoj je izabran. Zato zastupnik ne može biti odgovoran onim biračima koji su
glasovali za ­nje­ga, niti je dužan zastupati ­njihove stavove, a niti ga
birači koji su ga izabrali mogu opozvati.

S druge strane,
suprotan predstavničkom ili slobodnom je tzv. obvezujući ili imperativni
mandat. On pretpostav­lja pravo birača, koji su određenog zastupnika izabrali u
predstavničko tijelo, da daju obvezatne upute svom zastupniku, uz dužnost
zastupnika da se tih uputa pridržava. Druga strana imperativnog mandata je
pravo opoziva zastupnika od strane onih koji su ga izabrali.

4. Propisujući u
stavku 3. članka 17. Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima da su zastupnici
etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­njina predstavnici samo onih etničkih i
nacionalnih zajednica ili ma­njina koji su ih izabrali, te propisujući u stavku
4. članka 17. i članku 25. istog zakona mogućnost opoziva tih zastupnika,
zakonodavac je postupio suprotno članku 74. Ustava Republike Hrvatske, jer je
za jednu kate­goriju zastupnika ne­ustav­no predvidio imperativni ili
obvezujući mandat. Time je istodobno jednu kate­goriju zastupnika stavio u
nejednak položaj pred Ustavom i zakonima.

Zbog navedenih
razloga, Ustavni sud ukinuo je odredbu članka 17. stavka 3. Ustavnog zakona o ­ljudskim
pravima u cijelosti, te odredbe članka 17. stavka 4. i članka 25. istog zakona
u dijelovima koji glase: »i opoziva«, jer su protivni ustavnoj od­red­bi o
predstavničkom ili slobodnom mandatu zastupnika u Hrvatskom saboru.

II.

5. Prvotni prijedlog
Hrvatske čiste stranke prava za pokreta­nje postupka u ovom predmetu, prim­ljen
u rujnu 1998. godine, odnosio se na odredbu članka 18. Ustavnog zakona o ­ljudskim
pravima, objav­ljenog u »Narodnim novinama«, broj 65/91, a nakon izmjena i
dopuna tog Ustavnog zakona iz 2000. godine (»Narodne novine, broj 51/00),
predlagate­ljica je prijedlog dopunila.

Članak 18. je u
pročišćenom tekstu Ustavnog zakona o ­ljudskim pravima iz 2000. godine
(»Narodne novine«, broj 105/00) postao člankom 17., te se u ovoj odluci on
označava kao članak 17.

Nakon Promjene Ustava
Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 113/00) od predlagate­ljice je
zatražen odgovor ostaje li i da­lje pri svom prijedlogu za ocjenu ustavnosti
osporene od­red­be (sadaš­nje­g) članka 17. Predlagate­ljica na upit nije
odgovorila.

Osporene odredbe i
dijelovi odredaba članka 17. Ustavnog zakona o ljudskim pravima, uz redakcijsko
izuzima­nje onih odredaba i dijelova odredaba koji su ovom odlukom ukinuti zbog
­njihove nesuglasnosti s Ustavom, glase:

»Pripadnici etničkih
i nacionalnih zajednica ili ma­njina koje sudjeluju u stanovništvu Republike
Hrvatske s više od 8% imaju pravo na zastup­ljenost razmjerno svom udjelu u
ukupnom stanovništvu u Hrvatskom državnom saboru i Vladi Republike Hrvatske te
tijelima vrhovne sudbene vlasti.

Pripadnici etničkih i
nacionalnih zajednica ili ma­njina čiji je udio u stanovništvu Republike
Hrvatske ma­nji od 8% imaju pravo izabrati najma­nje pet a najviše sedam
zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, u skladu sa Zakonom o
izborima zastupnika u Hrvatski državni sabor.

Način izbora
zastupnika iz stavka 1. i 2. ovog članka uredit će se zakonom i drugim
propisima kojima se uređuju izbori u Republici Hrvatskoj.

Zastup­ljenost
etničke i nacionalne zajednice ili ma­njine iz stavka 1. ovoga članka u drugim
tijelima državne vlasti Republike Hrvatske osigurava se zakonom o ustrojstvu
državne vlasti«.1

6. Predlagate­ljica
navodi da su osporene odredbe članka 17. nesuglasne odredbama članka 1. stavaka
2. i 3., članka 2. stavka 1., članka 14., članka 15. stavaka 1. i 2. i članka
45. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Predlagate­ljica
smatra da odredbe članka 1. Ustava sadrže definiciju naroda u ustavnopravnom
smislu, iz koje izvodi zak­ljučak da pravo birati predstavnike u predstavnička
tijela pripada isk­ljučivo zajednici svih držav­ljana, a ne nekoj posebnoj
skupini koja je samo dio naroda. U vezi s člankom 2. Ustava predlagate­ljica
ističe da svaki narodni zastupnik zastupa i štiti prava i interese cjelokupnoga
naroda, a ne samo prava i interese nacionalnih zajednica ili ma­njina. U vezi s
člankom 14. Ustava predlagate­ljica navodi da ne mogu neki građani imati
posebna prava na teme­lju toga što su određenoga nacionalnog podrijetla. U vezi
s člankom 15. Ustava, predlagate­ljica tvrdi da su nacionalne ma­njine
međusobno diskriminirane i nisu u ravnopravnom položaju, te da među Ustavom
zajamčenim pravima nacionalnih ma­njina nema prava na posebnu razmjernu zastup­ljenost
u tijelima sudbene i izvršne vlasti. Konačno, u vezi s člankom 45. Ustava
predlagate­ljica tvrdi da »broj birača koji će u posebnim izbornim jedinicama
birati jednoga zastupnika iz redova nacionalnih ma­njina (...) i deset puta je
ma­nji od broja birača koji biraju jednoga zastupnika u ostalim izbornim
jedinicama«, čime je povrijeđeno načelo jednake težine biračkog glasa, zajamčeno
Ustavom.

*Prijedlog za
pokreta­nje postupka nije prihvaćen.*

7. Osim odredbe
članka 74. Ustava, navedene u točki 3. obrazlože­nja ove odluke, neposredno
mjerodavne za ocjenu ustav­nosti odredaba članka 17. Ustavnog zakona o ­ljudskim
pravima, zbog razloga koje u svom podnesku navodi predlagate­ljica, jesu
odredbe članka 15. stavka 2. važeće­g Ustava Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 124/00 – pročišćeni tekst), te odredbe Okvirne konvencije za
zaštitu nacionalnih ma­njina, koja čini dio unutar­nje­g pravnog poretka
Republike Hrvatske teme­ljem Zakona o potvrđiva­nju Okvirne konvencije za
zaštitu nacionalnih ma­njina, što ga je donio Zastupnički dom Hrvatskoga sabora
19. rujna 1997. godine (»Narodne novine« – Međunarodni ugovori, broj 14/97).

U vrijeme podnoše­nja
dopu­njenog prijedloga za ocjenu ustavnosti osporenog članka 17. Ustavnog
zakona o ­ljudskim pravima, člankom 15. stavcima 1. i 2. Ustava bila je
zajamčena ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih ma­njina u Republici
Hrvatskoj, kao i sloboda izražava­nja narodnosne pripadnosti, slobodno služe­nje
jezikom i pismom, te kulturna autonomija.

Promjenama Ustava iz
studenoga 2000. godine (»Narodne novine«, broj 113/00), koje predlagate­ljica
prvotno nije mogla imati u vidu, jer su donesene nakon podnoše­nja dopune
prijedloga za pokreta­nje postupka, u članku 15. Ustava dodani su novi stavci
2. i 3. Predlagate­ljica je, međutim, u vezi s tim promjenama Ustava imala
mogućnost očitovati se u ovom ustavnosudskom postupku, što nije učinila.

Prema stavku 2.
članka 15. važeće­g Ustava, ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih ma­njina
uređuju se ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za donoše­nje organskih
zakona.

Prema stavku 3.
članka 15. važeće­g Ustava, zakonom se može, pored opće­ga biračkog prava,
pripadnicima nacionalnih ma­njina osigurati posebno pravo da biraju svoje
zastupnike u Hrvatski sabor.2

Nada­lje, prema
članku 1. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih ma­njina, zaštita
nacionalnih ma­njina, te zaštita prava i sloboda pripadnika ma­njina, čini
sastavni dio međunarodne zaštite ­ljudskih prava i kao takva spada u područje
međunarodne surad­nje.

Konačno, u članku 4.
stavcima 2. i 3. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih ma­njina propisano
je:

»2. Stranke se
obvezuju da će po potrebi usvojiti odgo­varajuće mjere s ci­ljem promica­nja
pune i učinkovite jednakosti između pripadnika nacionalne ma­njine i pripadnika
većinskog pučanstva u svim područjima gospodarskog, društvenog, poli­tičkog i
kulturnog života. U svezi s tim stranke će na odgo­varajući način uzeti u obzir
specifične uvjete pripadnika nacionalnih ma­njina.

3. Mjere usvojene u
skladu sa stavkom 2. ne smatraju se činom diskriminacije«.

Sukladno tome, u
članku 15. Okvirne konvencije propisano je da će stranke stvoriti uvjete za
učinkovito sudjelova­nje osoba koje pripadaju nacionalnim ma­njinama i u javnim
poslovima, posebice onima koji se tiču njih samih.

8. Za ocjenu
ustavnosti osporenih odredaba članka 17. Ustav­nog zakona o ­ljudskim pravima
podredno su mjerodavne i odredbe članka 1. stavaka 2. i 3., članka 2. stavka 1.
i članka 14. Ustava Republike Hrvatske.

Prema odredbama
članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz
naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih držav­ljana, a
narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučiva­njem.

Prema odredbi članka
2. stavka 1. Ustava suverenitet Republike Hrvatske je neotuđiv, nedje­ljiv i
neprenosiv.

Prema odredbi članka
14. stavka 1. Ustava svaki čovjek i građanin u Republici Hrvatskoj ima sva
prava i slobode, neovisno o ­nje­govoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri,
političkom ili drugom uvjere­nju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu,
imovini, rođe­nju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. Prema
odredbi stavka 2. istog članka, svi su pred zakonom jednaki.

9. Iz navedenih
odredaba Ustava te Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih ma­njina koja,
sukladno članku 141. Ustava, čini dio unutar­nje­g pravnog poretka Republike
Hrvatske, a po pravnoj je snazi iznad zakona, razvidno je da primjena načela
jednakosti ne omogućuje uvijek dovo­ljnu zaštitu ma­njinskih skupina. Kad bi se
neposredno primje­njivalo samo načelo jednakosti, od koje postavke polazi
predlagate­ljica, zanemarile bi se posebne značajke i specifični interesi ma­njinskih
nacionalnih i etničkih zajednica u društvu, što bi u određenim slučajevima
moglo dovesti do ­njihove diskriminacije. Zbog toga se isk­ljučivo pojedinačna
zaštita, ograničena na zaštitu klasičnih teme­ljnih prava pojedinaca, više ne
smatra dovo­ljnom. Sukladno tome, primjena načela pozitivne diskriminacije,
sadržana u članku 15. stavku 3. Ustava, ukazuje na odmak od strogo pojedinačne
koncepcije zaštite pri­pad­nika ma­njina u hrvatskom društvu, odnosno na prihvaća­nje
ustavnopravne koncepcije ma­njinskih prava kao kolektivnih prava ma­njinskih
zajednica.

Prema toj koncepciji, etničkoj i nacionalnoj zajednici
ili ma­njini kao takvoj pripadaju prava propisana Ustavom, među­narodnim
konvencijama i nacionalnim zakonodavstvom. Uvidom u Izvješće Komisije Vijeća
Europe za demokraciju putem prava pod naslovom »Zaštita ma­njina na nacionalnoj
razini: diverzitet zakonskih modela«, utvrđeno je da je više država, u većoj
ili ma­njoj mjeri, uspostavilo pozitivne mjere u korist određenih kate­gorija
pojedinaca s ci­ljem ukla­nja­nja neravnoteže uzrokovane međusobnim
različitostima, kao što su, primjerice, Albanija, Austrija, Grčka, Hrvatska,
Italija, Kanada, Mađarska, Norveška, nekoliko ­njemačkih pokrajina i Slovenija.3

10. Polazeći od navedenog stajališta, te od ovlasti
Hrvatskoga sabora da samostalno odlučuje o uređiva­nju pravnih i političkih
odnosa u Republici Hrvatskoj (članak 2. stavak 3. alineja 1. Ustava), Sud je
ocijenio da propisiva­nje razmjernog sudjelova­nja pripadnika etničkih i
nacionalnih zajednica ili ma­njina u predstavničkim i drugim tijelima državne
vlasti, odnosno zakonsko određiva­nje broja pripadnika nacionalnih i etničkih
zajednica ili ma­njina u predstavničkom tijelu države, nije u nesuglasnosti s
Ustavom, jer se člankom 15. stavkom 3. izrijekom propisuje ustavnopravna
mogućnost da se pripadnicima nacionalnih ma­njina, uz opće biračko pravo
zajamčeno člankom 45. stav­kom 1. Ustava, osigura i posebno pravo na izbor ­njihovih
zastupnika u Hrvatski sabor. Sukladno tome, zakonsko osigura­nje ­njihova prava
na zastup­ljenost i u drugim tijelima državne vlasti ne može se ocijeniti
nesuglasnim prihvaćenom i zajamčenom načelu pozitivne diskriminacije iz članka
15. stavka 3. Ustava, kao jednoj od vrednota na kojima počiva ustavnopravni
poredak Republike Hrvatske. Konačno, nije u nesuglasnosti s ustavnim odredbama
ni zakonsko ustanov­ljava­nje razlike između pripadnika etničkih i nacionalnih
zajednica ili ma­njina koji sudjeluju u stanovništvu Republike Hrvatske s više
od 8% i onih čiji je udio u stanovništvu Republike Hrvatske ma­nji od 8%.
Zakonski propisi koji uzimaju u obzir specifične uvjete pripadnika nacionalnih
ma­njina, prema izričitoj odredbi članka 4. stavka 3. Okvirne konvencije za
zaštitu nacionalnih ma­njina, ne smatraju se činom diskriminacije niti u odnosu
između većinskog stanovništva i etničkih i nacionalnih zajednica ili ma­njina,
s jedne strane, niti u međusobnom odnosu tih zajednica ili ma­njina, s druge
strane.

11. Zbog svih navedenih razloga, odlučeno je i
riješeno kao u točkama I. i II. izreke. Odluka u ovom predmetu teme­lji se na
odredbi članka 53. stavka 1., a rješe­nje na odredbama članka 41. stavaka 1. i
2. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-732/1998
Zagreb, 12. trav­nja 2001.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik **dr. sc. Smi­ljko Sokol,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 36/2001-642