## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1823/2006 od 16. studenoga 2009.

### NN 146/2009 (9.12.2009.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1823/2006 od 16. studenoga 2009.

146 09.12.2009 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1823/2006 od 16. studenoga 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3582

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 16. studenoga 2009. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o otocima (»Narodne novine« broj 33/06.) u dijelu kojim se mijenjaju odredbe članka 13. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o otocima (»Narodne novine« broj 34/99. i 32/02.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Udruga ovčara Grada Krka »Ponikve« iz Krka (u daljnjem tekstu: predlagatelj), po punomoćniku Alenu Boškoviću, odvjetniku iz Rijeke, podnijela je Ustavnom sudu Republike Hrvatske prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o otocima (»Narodne novine« broj 33/06.) u dijelu kojim se mijenjaju odredbe članka 13. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o otocima (»Narodne novine« broj 34/99. i 32/02.).

Predlagatelj smatra da su odredbe noveliranog članka 13. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o otocima (u daljnjem tekstu: osporene odredbe) nesuglasne s člankom 52. Ustava, kojima se jamči osobita zaštita Republike Hrvatske u odnosu na dobra za koja je zakonom utvrđeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, kao i zakonsko uređenje načina na koji ta dobra mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici odnosno zakonsko uređenje naknade za ograničenja kojima su podvrgnuti.

Predlagatelj ukazuje na problem pojave tzv. alohtone divljači, to jest divljači koja na određenom prostoru ne obitava od prirode, na otocima Krku, Cresu, Rabu i Lošinju, imajući u vidu da su otoci dobra od interesa za Republiku Hrvatsku prema izričitoj odredbi članka 52. stavka 1. Ustava. Kako navodi predlagatelj, problem se pojavio početkom devedesetih godina, kao rezultat ilegalnih aktivnosti osoba koje imaju interese u području lovnog turizma, radi privlačenja gostiju veće platežne moći. Ilegalan unos i uzgoj alohtone divljači, napose medvjeda i divljih svinja, te njihova daljnja reprodukcija na prostorima navedenih otoka, kako ističe predlagatelj, osim što predstavljaju opasnost po stanovništvo i turiste, izazivaju znatne materijalne štete u poljoprivredi i stočarstvu te su doveli i dovode do evidentnog poremećaja kako ekološke, tako i socijalne ravnoteže, budući da lokalnom stanovništvu više nije moguće baviti se tradicionalnim poljoprivrednim djelatnostima, koje su također pod zaštitom države.

Smatra da problem postojeće alohtone divljači, napose medvjeda, divlje svinje, jelena lopatara i čaglja, osporenom odredbom stavka 5. članka 13. Zakona o otocima nije riješen, budući da je ponovna uspostava ekološke i socijalne ravnoteže na ugroženim otocima moguća jedino putem potpune eliminacije postojeće alohtone divljači na prihvatljiv način i putem potpune zabrane unosa i uzgoja takve divljači.

Predlagatelj također smatra da je članak 13. Zakona o otocima proturječan unutar sebe, budući da zakonodavac najprije (u stavku 1.) zabranjuje unošenje i uzgoj alohtone divljači, da bi zatim (u osporenim stavcima 3. i 4.) dopustio uzgoj krupnih vrsta (alohtone) divljači, popuštajući tako interesima osoba koje od toga ostvaruju zaradu, protivno Ustavom utvrđenoj obvezi Republike Hrvatske da pruži osobitu zaštitu otocima, kao dobru od interesa za Republiku Hrvatsku.

Ističe da potpuna eliminacija alohtone divljači, uz očuvanje i uzgoj sitne autohtone divljači (stavak 2. članka 13. Zakona o otocima), ne bi proizvela nikakve štetne posljedice već bi naprotiv bila uspostavljena narušena prirodna ravnoteža.

Predlaže poništavanje osporenih zakonskih odredaba.

2. Na traženje Ustavnog suda, Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske dostavilo je svoje očitovanje na navode prijedloga.

Prijedlog nije osnovan.

3. Članak 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o otocima, kojim se mijenja članak 13. istog Zakona, u cjelini glasi:

Članak 13. mijenja se i glasi:

(1) Na otocima se zabranjuje unošenje i uzgoj divljači koja od prirode ne obitava na otoku.

(2) Na otocima mogu obitavati sljedeće vrste sitne divljači:

– kuna bjelica (Martes foina EHR.),

– zec obični (Lepus europaeus Pall.),

– kunić divlji (Oryctolagus cuniculus L.),

– jarebica kamenjarka grivna (Alectoris graeca Meissn.),

– jarebica kamenjarka čukar (Alectoris chucar),

– trčka skvržulja (Perdix perdix L.),

– fazan – gnjetlovi (Phasianus sp. L.),

– prepelica pućpura (Coturnix coturnix L.),

– prepelica virđinijska (Coturnix virginiana L.),

– patke divlje (sp. var.).

(3) Od krupnih vrsta divljači u otvorenim otočnim lovištima može se uzgajati srna obična (Capreolus capreolus L.), a u ograđenim lovištima i uzgajalištima divljači mogu se uzgajati jelen lopatar (Dama dama L.) i jelen aksis (Axix axis L.).

(4) Dozvolu za unos i uzgoj sitnih i krupnih vrsta divljači iz stavka 2. i 3. ovoga članka, na otočna lovišta daje Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnoga gospodarstva po pribavljenoj suglasnosti središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove zaštite prirode.

(5) Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodnoga gospodarstva dužno je pri odobravanju planova gospodarenja otočnim lovištima, uzgajalištima divljači i površinama na kojima se lovište ne ustanovljava na odgovarajući način osigurati zaštitu poljoprivrednih djelatnosti, odnosno osigurati provedbu mjera za uklanjanje i smanjenje broja divljači čije je unošenje i uzgoj na otocima zabranjeno ili koja čini nerazmjerno velike štete na poljoprivrednoj proizvodnji.

(6) Odredbe iz stavka 1., 2., 3., 4. i 5. ovoga članka ne odnose se na poluotok Pelješac.

4. Prema stajalištu Ustavnog suda, za ocjenu osnovanosti podnesenog prijedloga mjerodavni su članak 3., članak 16. stavak 2., članak 49. stavci 1., 2. (prva rečenica) i 3., članak 50. stavak 2. i članak 52. Ustava.

Članak 3. Ustava glasi:

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 16. stavak 2. Ustava glasi:

(2) Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Članak 49. stavci 1., 2. (prva rečenica) i 3. Ustava glasi:

(1) Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

(2) Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.

(3) Država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva.

Članak 50. stavak 2. Ustava glasi:

(2) Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

Članak 52. Ustava glasi:

More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.

Zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.

5. Podneseni prijedlog za ustavnosudsku ocjenu naznačenih odredaba Zakona o otocima temelji se na neupitnim stajalištima o potrebi i obvezi zaštite otočne prirode i čovjekova okoliša odnosno očuvanja autohtonosti životinjskih vrsta i ljudskih djelatnosti na područjima koja predstavljaju dobro od interesa za Republiku Hrvatsku. Predlagatelj zastupa stajalište da osporene zakonske odredbe favoriziraju, na štetu dobara koje bi Republika Hrvatska morala štititi, neopravdane materijalne interese pojedinaca i skupina koji na hrvatskim otocima ubiru profit od lovnog turizma.

Člankom 13. Zakona o otocima zakonodavac je, u smislu članka 52. stavka 2. Ustava, uredio jedan od oblika upotrebe i iskorištavanja prostora hrvatskih otoka, pri čemu je bilo potrebno uspostaviti ravnotežu između više mogućih, a prihvatljivih načina upotrebe i iskorištavanja tih prostora odnosno između više stvarno ili potencijalno suprotstavljenih interesa - s jedne strane interesa zaštite otočne prirode i čovjekova okoliša odnosno očuvanja autohtonosti životinjskih vrsta i ljudskih djelatnosti, a s druge strane interesa gospodarskog razvoja hrvatskih otoka.

6. Republika Hrvatska dužna je, u smislu članka 52. Ustava, pružati osobitu zaštitu otocima što znači da je dužna poduzimati sve mjere čiji je rezultat dobrobit za otoke same i njihovo stanovništvo.

Temelj gospodarstva hrvatskog obalnog i otočnog područja čini turistička djelatnost (pa je time turistička djelatnost jedna od najvažnijih gospodarskih djelatnosti i za Republiku Hrvatsku u cjelini), uključujući tu i djelatnost lovnog turizma. Stoga se, prema ocjeni Ustavnog suda, ne ukazuje utemeljenim stajalište prema kojem bi osobita zaštita otoka podrazumijevala isključivo i bezuvjetno zaštitu prirode i čovjekovog okoliša, a isključivala pritom stvaranje uvjeta za gospodarski razvoj koji se, u uvjetima tržišnog gospodarstva, temelji na poduzetništvu. Obveze Republike Hrvatske u tom su smislu propisane člankom 49. Ustava.

U oživotvorenju navedenih ustavnih obveza Republika Hrvatska odnosno njezino zakonodavno tijelo dužno je, međutim, uvažavati i primjenjivati načela i mjerila utvrđena člankom 50. stavkom 2. i člankom 16. Ustava.

7. Člankom 13. stavkom 1. Zakona o otocima zakonodavac je zabranio unos i uzgoj tzv. alohtone divljači na hrvatskim otocima, dok je stavkom 2. istog članka propisao koje se vrste (sitne) divljači smatraju autohtonim vrstama, čije je obitavanje na otocima dozvoljeno.

Osporenim stavkom 3. članka 13. Zakona o otocima dopušten je uzgoj samo triju vrsta krupne alohtone divljači, time da je taj uzgoj ograničen propisanim prostornim uvjetima uzgoja, to jest ograničenjem kretanja divljači u uzgoju, ovisno o stupnju štetnosti pojedine vrste za okoliš (obična srna u otvorenim otočnim lovištima, jelen lopatar i jelen aksis u ograđenim lovištima i uzgajalištima).

Osporenim stavkom 4. članka 13. Zakona o otocima propisano je daljnje ograničenje, koje se odnosi i na unos i uzgoj krupne alohtone divljači iz stavka 3. članka 13., ali i sitnih autohtonih vrsta iz stavka 2. članka 13. Zakona o otocima. Ograničenje obvezuje fizičke i pravne osobe koje se namjeravaju baviti takvom djelatnošću da pribave dozvolu za unos i uzgoj navedenih vrsta divljači od ministarstva nadležnog za poljoprivredu i šumarstvo, koje je pri izdavanju dozvola dužno zatražiti prethodnu suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove zaštite prirode.

Navedeno ministarstvo, pored spomenute, ima i obvezu propisanu osporenim stavkom 5. članka 13. Zakona o otocima – da pri odobravanju planova gospodarenja otočnim lovištima i uzgajalištima, odnosno drugim površinama, osigura provedbu mjera uklanjanja i smanjenja broja divljači čije je unošenje i uzgoj zabranjen, kao i divljači koja čini nerazmjerno velike štete poljoprivrednoj proizvodnji.

8. Na temelju analize izloženog sadržaja osporenih odredaba Zakona o otocima, Ustavni sud ne nalazi da bi takvo normativno uređenje bilo u suprotnosti s člankom 52. Ustava, kako to smatra predlagatelj.

Naprotiv, osporene zakonske odredbe oblikovane su na način sukladan sadržaju i smislu te ustavne odredbe i u njih su ugrađeni pravni mehanizmi koji bi u njihovom tumačenju i primjeni trebali imati restriktivne učinke odnosno takve učinke koji bi osiguravali zaštitu prirode, ljudskog okoliša, ekološke ravnoteže, zaštitu autohtonosti životinjskih vrsta i ljudskih djelatnosti.

Istodobno, propisivanjem vrste i opsega restriktivnih mjera nisu zanemareni niti zahtjevi načela razmjernosti u zakonodavnom ograničavanju sloboda ili prava, u odnosu na narav potrebe za tim ograničenjem, u smislu članka 50. stavka 2. u vezi s člankom 16. Ustava.

Naime, unos i uzgoj pojedinih vrsta divljači na hrvatskim otocima i s tim povezan razvoj gospodarske grane lovnog turizma, kao neupitan interes i otoka i Republike Hrvatske u cjelini, nije osporenim normativnim uređenjem onemogućen ili nerazmjerno ograničen, već je stavljen pod nadzor nadležnih državnih tijela. Stoga ne postoje objektivni razlozi zbog kojih bi tako propisan oblik državnog nadzora mogao biti neprihvatljiv zainteresiranim fizičkim i pravnim osobama koje se, u okviru zajamčenih poduzetničkih prava i sloboda i na zakonit način, bave ili namjeravaju baviti djelatnošću uzgoja divljači i/ili lovnog turizma.

Stoga se može zaključiti da je uređenjem mehanizma nadzora nad odvijanjem djelatnosti, koja sama po sebi doprinosi razvoju otoka, ali svojim devijacijama istodobno može narušiti otočni ekološki sustav, zakonodavac udovoljio zahtjevima osobite zaštite otoka u smislu članka 52. Ustava.

9. Iz analize ukupnosti navoda i razloga kojima se osporava ustavnost članka 13. stavaka 3., 4. i 5. Zakona o otocima razvidno je, međutim, da predlagatelj zapravo osporeno normativno rješenje smatra više nedostatnim nego neustavnim, pri čemu osobito upozorava na potpuni izostanak, u Zakonu i u praksi, mjera za sanaciju već nastalog stanja narušene ekološke ravnoteže, do kojeg je došlo nezakonitim i nekontroliranim unosom i uzgojem alohtonih vrsta divljači na otocima.

Iz tog razloga predlagatelj ističe stajalište o potrebi uvođenja potpune zabrane unosa alohtonih vrsta kao i o potrebi uvođenja mjera potpune eliminacije do sada unesenih alohtonih vrsta.

Proizlazi, dakle, da predlagatelj, osim što predlaže drugačije zakonodavno rješenje, prigovara i načinu primjene važećeg Zakona o otocima u praksi.

U odnosu na navedeno, Ustavni sud ističe sljedeće:

Prema članku 128. alineji 1. Ustava, Ustavni sud Republike Hrvatske odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom.

Stoga Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom sa stajališta je li zakonodavac u zakonu nešto propustio urediti ili nešto nije uredio na drugačiji način – ukoliko postojeće uređenje, samo po sebi, nije u nesuglasnosti s Ustavom.

Ustavni sud u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom također nije nadležan ocjenjivati primjenu osporenog zakona ili pojedinih zakonskih odredaba u postupcima pred sudovima te drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti. Primjena zakona može biti predmetom ocjene samo u postupku koji je pred Ustavnim sudom pokrenut ustavnom tužbom u povodu pojedinačnih pravnih akata navedenih tijela.

10. Polazeći od izloženih razloga, Ustavni sud je ocijenio da osporene odredbe Zakona o otocima nisu ustavnopravno prijeporne i da u konkretnom slučaju ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka, pa je slijedom toga, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), donio rješenje kao u izreci.

11. Objava rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1823/2006

Zagreb, 16. studenoga 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 146/2009-3582