## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-752/1998 i dr. od 25. studenoga 2010.

### NN 135/2010 (6.12.2010.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-752/1998 i dr. od 25. studenoga 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3508

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 25. studenoga 2010. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 174. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10. – odluka Ustavnog suda i 121/10.) i članka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 79/07.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 174. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07., 35/08., 40/10. – odluka Ustavnog suda i 121/10.; u daljnjem tekstu: ZOMO), podnijeli su: Krešimir Zlatko Milković iz Zagreba (U-I-752/1998 i U-I-3408/2007), Ivan Čaljkušić iz Zagreba (U-I-177/1999), Aurel Milkec iz Zagreba (U-I-231/1999), Marlene Prišlin-Muškić iz Zagreba (U-I-248/1999), Đurđica Čifari iz Zagreba (U-I-266/1999), Akcija socijaldemokrata Hrvatske iz Zagreba (U-I-277/1999), Jadranka Petraš iz Zagreba (U-I-357/1999), Neda Baretić iz Zagreba (U-I-361/1999), Gordana Šolić iz Splita (U-I-662/199), Jadranka Šabić iz Zagreba (U-I-668/1999), Jozo Smajo iz Splita (U-I-747/1999), Jasenka Bačić-Štefulj iz Zagreba (U-I-801/1999), Jadranka Milanović iz Splita (U-I-1051/1999), Aida Rihtar iz Zagreba (U-I-48/2000), Ksenija Petrić iz Zagreba (U-I-111/2004), Dražen Vranešević iz Zagreba (U-I-3150/2004), Grupa invalida sa skraćenim radnim vremenom iz Splita (U-I-1375/2010), te Darinka Katunarić iz Splita, Nevenka Mistrić Gulin iz Splita, Akcija socijaldemokrata Hrvatske iz Splita, Hrvatski savez invalida rada iz Zagreba, Suzana Stubičan Ćelić iz Zagreba, Senka Šimić iz Zagreba, Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Hrvatska narodna stranka iz Zagreba i Malik Zukanović iz Zagreba (U-I-4699/2010).

Predlagatelji članak 174. ZOMO-a smatraju nesuglasnima s člancima 1., 3., 14., 16., 46., 48., 49. stavkom 2., 50., 54., 55., 56. i 57. Ustava Republike Hrvatske, dok predlagatelj Krešimir Zlatko Milković osporava i članak 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 79/07.), smatrajući da je on nesuglasan s člancima 1., 3., 5., 14., 49. i 57. Ustava.

Ustavni sud napominje da je u pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine« broj 85/10.), objavljenom nakon Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora izmijenio brojčane oznake članaka Ustava. Te će se brojčane oznake u obrazloženju ovog rješenja navoditi u zagradama uz brojčane oznake članaka Ustava koje je Ustavni sud koristio do objave pročišćenog teksta Ustava u »Narodnim novinama« broj 76/10.

2. Pozivom na članak 42. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), prijedlozi predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporene odredbe ZOMO-a poslani su na odgovor ministarstvu nadležnom za mirovinsko osiguranje i Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO), koji su dostavili tražena očitovanja.

U svom očitovanju HZMO posebno ističe da su prijedlozi predlagatelja neosnovani, a uz svoje stručno mišljenje dostavio je i brojčane pokazatelje broja osoba koje su obuhvaćene osporenim člankom ZOMO-a. Prema podacima HZMO-a 1. siječnja 1999. bilo je ukupno 40 225 korisnika prava iz članka 174. ZOMO-a, dok je u kolovozu 2010. bilo 37 205 korisnika.

II. OSPORENE ODREDBE ZAKONA

3. Članak 174. ZOMO-a, u tekstu ZOMO-a koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 102 od 29. srpnja 1998., glasi:

»Članak 174.

(1) Korisnicima prava na temelju preostale radne sposobnosti, neposredne opasnosti od invalidnosti i izmijenjene radne sposobnosti, koji su ta prava ostvarili prema propisima koji su važili do 31. prosinca 1998., prevode se ta prava od 1. siječnja 1999. po službenoj dužnosti na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad prema odredbama ovoga Zakona.

(2) Radi određivanja mirovine iz stavka 1. ovoga članka uzimaju se mirovinski staž navršen do 31. prosinca 1998. i plaće, osnovice osiguranja i naknade plaće ostvarene do 31. prosinca 1998., a pridodani staž se računa od 1. siječnja 1999.

(3) Iznimno od odredbe članka 80. stavka 1. točke 5. ovoga Zakona, invalidska mirovina korisniku iz stavka 1. ovoga članka određuje se:

1) prijašnjem korisniku koji nije zaposlen – primjenom mirovinskog faktora 0,6667,

2) prijašnjem korisniku prava na raspoređivanje, odnosno zaposlenje na drugom poslu za vrijeme zaposlenja – primjenom mirovinskog faktora 0,1667,

3) prijašnjem korisniku prava na rad sa skraćenim radnim vremenom za vrijeme zaposlenja – primjenom mirovinskog faktora 0,3333,

4) prijašnjem korisniku prava na rad sa skraćenim radnim vremenom na drugom odgovarajućem poslu za vrijeme zaposlenja – primjenom mirovinskog faktora 0,3333.

(4) Za invalide rada koji se 1. siječnja 1999. nalaze na prekvalifikaciji ili dokvalifikaciji, primijenit će se odredbe ovoga Zakona koje se odnose na profesionalnu rehabilitaciju.«

Ta je zakonska odredba izmijenjena člankom 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, objavljenim u »Narodnim novinama« broj 79 od 30. srpnja 2007., na snazi od 1. siječnja 2008. (u daljnjem tekstu: ZID ZOMO/07), koji glasi:

»Članak 6.

Korisnici prava na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad iz članka 174. stavka 3. točke 3. i 4. ovoga Zakona mirovinski faktor: '0,3333' zamjenjuje se mirovinskim faktorom: '0,5'.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Zbog velikog broja predlagatelja, u nastavku se prvo u sažetom obliku iznose prigovori predlagatelja, a nakon toga se iznose stajališta Ustavnoga suda u svezi s iznesenim prigovorima.

Svi predlagatelji u svojim prijedlozima smatraju da im je člankom 174. ZOMO-a zakonodavac ukinuo »stečena prava« koja su bila daleko viša od onih koja sada ostvaruju u invalidskoj mirovini. Smatraju takvu mjeru neustavnom, a veći broj predlagatelja ujedno opisuje posljedice članka 174. ZOMO-a na vlastitom slučaju.

5. Krešimir Zlatko Milković u predmetu U-I-752/1998 navodi da prijelazna i završna odredba članka 174. ZOMO-a ne priznaje stečena prava invalidnih osoba i ne priznaje sustav utemeljen na blagom prijelazu iz starog u novi. Smatra da je ta odredba suprotna načelima Ustava »koji govori da je Republika Hrvatska socijalna država, da su socijalna pravda, vladavina prava i poštivanje prava čovjeka najviše vrednote ustavnog poretka, da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u sukladnosti s Ustavom te da su svi pred Zakonom jednaki.«

Posebno ističe:

»Navedeni dio Zakona (čl. 174.) nije samo neustavan, već se njime produbljuje i potvrđuje diskriminacija invalida rada navedenih u čl. 174. pa se predlaže Ustavnom sudu da ocijeni ustavnost citiranog Zakona (čl. 174.) s danom stupanja na snagu tj. da se prava koja su invalidi rada ostvarili prema propisima o mirovinskom i invalidskom osiguranju, koji su važili do početka primjene ovog Zakona, osiguraju i nakon toga dana u istom opsegu, tj. da se ne prevode ta prava od 1. siječnja 1999. godine po službenoj dužnosti na pola invalidske mirovine.«

Navodi da je ZOMO za razliku od Zakona o mirovinskom i invalidskom osiguranju već u samom nazivu izostavio »invalidsko osiguranje« te da nije riječ o formalnoj promjeni naziva Zakona, već se radi o suštinskim promjenama mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti, jer se svjesno iz ZOMO-a isključuju invalidi rada s preostalom radnom sposobnosti.

Članak 174. ZOMO-a predlagatelj smatra nesuglasnim člancima 1. stavkom 1., 3., 5., 14. i 57. (58.) Ustava.

Isti predlagatelj u predmetu broj: U-I-3408/2007 ponovno osporava članak 174. ali zajedno s izmijenjenim faktorom iz stavka 3. točaka 3. i 4. članka 174. ZOMO-a. Također osporava i članak 6. ZID ZOMO/07. Opširno obrazlaže svoj slučaj određivanja invalidske mirovine, te smatra da je tako izmijenjena zakonska odredba nesuglasna člancima 1., 3., 5., 14., 49. i 57. Ustava. Navodi da mu je stečeno pravo na naknadu plaće od 85 % rješenjem HZMO-a od 24. svibnja 2000. »prevedeno« na pola invalidske mirovine. Smatra da ta izmjena dodatno umanjuje njegova prava iz invalidskog osiguranja te da je njome zakonodavac ponovno povrijedio njegova stečena prava.

5.1. Savez samostalnih sindikata Hrvatske i Malik Zukanović navode da članak 174. ZOMO-a ukida »stečena prava«, te svim invalidima novčanu naknadu prevodi u invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad, a uz to ukida i priznato pravo na staž za vrijeme nezaposlenosti. Također navode:

»Glede stečenih prava Zakon o mirovinskom osiguranju sadrži odredbu u članku 5. stavak 3. prema kojoj se 'stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom, mogu ukinuti samo u slučajevima određenim ovim zakonom'. Time se priznaje da su i invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom. Ako bi se dopustilo da svaki novi zakon, uz tu klauzulu ukida stečena prava, tada se dovode pod znak pitanja najviše ustavne vrednote.«

Predlagatelji navode da je raniji Zakon o mirovinskom i invalidskom osiguranju predviđao obvezu HZMO-a da vodi evidencije o nezaposlenim invalidima rada i skrbi o njihovom zapošljavanju. Sadašnji Zakon takvu obvezu više ne propisuje, a ne postoji ni opći propis kojim bi se na poseban način vodile evidencije i skrb o invalidima rada.

Također navode da je raniji Zakon pravo na novčanu naknadu koju su ostvarivali i zaposleni i nezaposleni invalidi rada utvrđivao u odnosu na plaću i to na način da su zaposleni invalidi rada dobivali »...razliku između plaće koju su ostvarivali na radnom mjestu prije invalidnosti i plaće koju ostvaruju na novom radnom mjestu, odnosno naknadu plaće zbog rada sa skraćenim radnim vremenom ili naknadu za vrijeme nezaposlenosti.« Budući se prava invalida rada ne utvrđuju u odnosu na plaću, već mirovinu koju bi ostvarili da su potpuno nesposobni za rad, te kako nije propisan najniži iznos kojega po tom osnovu invalid rada mora ostvariti, to smatraju da je članak 174. ZOMO-a protivan Konvenciji broj 121. Međunarodne organizacije rada.

Također smatraju da iznos priznat osporavanim odredbama ne može biti osnovom da invalidi rada istim podmire osnovne životne potrebe.

Na kraju predlagatelji iznose sljedeće stajalište:

»Iz navedenoga razvidno je da će invalid rada kojemu je taj status utvrđen po odredbama dosadašnjih propisa, kod kojega je invalidnost također posljedica ozljede na radu ili profesionalnog oboljenja ostvariti uz plaću i 1/6 od pune invalidske mirovine, odnosno 1/3 ako mu je po tom osnovu priznato pravo na rad sa skraćenim radnim vremenom, dok će invalidi kojima taj status bude priznat po odredbama Zakona o mirovinskom osiguranju, a zbog istoga uzroka (ozljeda na radu ili profesionalno oboljenje) ostvarivati uz plaću i 1 od pune invalidske mirovine.«

Članak 174. ZOMO-a predlagatelji smatraju nesuglasnim člancima 1., 3., 5., 14. stavku 2. i 57. Ustava.

5.2. Ivan Čaljkušić iznosi stajalište da je radikalnom promjenom zakonodavac člankom 174. ZOMO-a dokinuo stečena prava invalidima rada, jer novo pravo ni po sadržaju ni po opsegu ne odgovara stečenim pravima koja su dokinuta što se najbolje vidi iz njegovog rješenja HZMO-a kojima je određen predujam invalidske mirovine zbog profesionalne nesposobnosti za rad i koji iznosi samo 30% od naknade plaće za zaposlene invalide rada i 50% za nezaposlene invalide rada.

Također smatra da su stečena prava invalida rada koja su ukinuta, bila stečena na osnovi invalidnosti, i stoga moraju trajati dok postoji stanje invalidnosti prema kojem je pravo određeno. Budući da u stanju invalidnosti i preostale radne sposobnosti zatečenih invalida rada nisu utvrđene nikakve promjene, nije postojao pravni temelj za mijenjanje, odnosno ukidanje stečenih prava. Smatra da novi ZOMO poznaje kategoriju stečenih prava a što je razvidno iz članka 172. ZOMO-a, gdje je određeno da se korisnicima prava na starosnu mirovinu, prijevremenu starosnu mirovinu, invalidsku mirovinu, obiteljsku mirovinu, minimalnu mirovinu, zaštitni dodatak uz mirovinu, doplatak za pomoć i njegu, kao i novčanu naknadu zbog tjelesnog oštećenja, koji su ta prava ostvarili prema propisima o mirovinskom i invalidskom osiguranju koji su vrijedili do početka primjene novoga zakona, odnosno do 31. prosinca 1998., osiguravaju ta prava i nakon toga dana u istom opsegu.

Članak 174. ZOMO-a predlagatelji smatra nesuglasnim člancima 3., 5., 48. i 57. Ustava.

5.3. Akcija socijaldemokrata Hrvatske u obrazloženju svoga prijedloga, između ostaloga, navodi:

»Citiranim odredbama Zakona o mirovinskom osiguranju značajno se umanjuju prava osiguranika, osobito onih koji odlaze u mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti, što je u suprotnosti sa člankom 55. stavkom 1. Ustava kojim se određuje da svaki zaposleni, a time i umirovljenik, ima pravo na zaradu kojom može osigurati sebi i obitelji slobodan i dostojan život, a to je i u suprotnosti s člankom 57. stavkom 1. Ustava kojim se određuje da se slabim, nemoćnim i drugim zbog nesposobnosti za rad (profesionalna nesposobnost) osigurava pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba, a ne da se ta prava zakidaju. Stavkom 2. istog članka određuje se da država posvećuje posebnu skrb zaštiti invalidnih osoba a time i onima koji odlaze u mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti.«

5.4. Hrvatska narodna stranka, u svom prijedlogu, između ostaloga navodi:

»Glede stečenih prava Zakon o mirovinskom osiguranju sadrži odredbu u članku 5. stavku 3. prema kojoj se 'stečena prava iz mirovinskog osiguranja, utvrđena zakonom, mogu ukinuti samo u slučajevima određenim ovim zakonom'. Time se priznaje da su i invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom. Ako bi se dopustilo da svaki novi zakon, uz tu klauzulu ukida stečena prava, tada se dovode pod znak pitanja najviše ustavne vrednote.

(...)

Invalidi rada s preostalom radnom sposobnosti odnosno neposrednom opasnosti od nastanka invalidnosti jesu radno sposobne osobe. Njihova mogućnost da sa zdravim osobama konkuriraju na tržištu rada je bitno umanjena. Iz toga razloga su dosadašnji propisi utvrđivali obvezu RFMIORH da između ostaloga skrbi i o njihovu zapošljavanju.

(...)

Konvencijom br. 121. Međunarodne organizacije rada, člankom 9. utvrđeno je kako i za slučaj djelomičnog gubitka radne sposobnosti, kada je za očekivati da će taj gubitak biti trajan, stjecanje prava na davanje ne treba uvjetovati radnim stažom, dok se prema članku 19. iste Konvencije novčane isplate utvrđuju u odnosu na raniju zaradu korisnika, odnosno plaću, time da ni jedno davanje ne smije biti manje od propisanog minimalnog iznosa.

Dosadašnji Zakon o mirovinskom i invalidskom osiguranju pravo na novčanu naknadu utvrđivao je u odnosu na plaću i to na način da su zaposleni invalidi rada dobivali razliku između plaće koju su ostvarivali na radnom mjestu prije invalidnosti i plaće koju ostvaruju na novom radnom mjestu (...)

Novi Zakon o mirovinskom osiguranju u članku 80. i članku 174. pravo invalida rada utvrđuje, ne u odnosu na plaću koju su ostvarili prije invalidnosti, nego u odnosu na visinu invalidske mirovine koju bi ostvarili da im je utvrđena potpuna radna nesposobnost.

Budući se prava invalida rada ne utvrđuju u odnosu na plaću, već mirovinu koju bi ostvarili da su potpuno nesposobni za rad, budući nije propisan najniži iznos kojega po tom osnovu invalid rada mora ostvariti, to su osporavani članak 80. i 174. direktno protivni Konvenciji br. 121. MOR-a.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

6. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnim sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 1.

Republika Hrvatska (...) je (...) socijalna država.

(...)«

»Članak 3.

(...) jednakost, (...) socijalna pravda, (...) vladavina prava (...) najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom. (...).«

»Članak 57. (58.)

Slabim, nemoćnima i drugim, zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad, nezbrinutim osobama država osigurava pravo na pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba.

Posebnu skrb država posvećuje zaštiti osoba s invaliditetom i njihovu uključivanju u društveni život.(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

6.1. Pri donošenju odluke o prijedlozima predlagatelja, Ustavni sud je pošao od stajališta koja su zauzeta u odluci i rješenju broj: U-I-988/1998 i dr. od 17. ožujka 2010. (»Narodne novine« broj 40/10.), a osobito o sljedećim stajalištima:

»Posljednje je pitanje, vezano uz pravnu narav prava na mirovinu u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, sljedeće: ima li zakonodavac ustavnopravnu ovlast ukidati pojedina prava iz tog podsustava?

Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Poveže li se ta zakonodavčeva ustavna ovlast s člankom 56. stavkom 1. Ustava, proizlazi da je Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje, što uključuje i mirovinsko osiguranje.

U tom je smislu nesporno da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

(...)

Ustavni sud podsjeća da je sloboda zakonodavca u redefiniranju kataloga osiguranih prava iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti podložna samo općim ustavnim ograničenjima, to jest obvezom zakonodavca da u uređivanju 'prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje' uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite opća ustavna dobra i vrednote, osobito Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode pojedinaca.

U području mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ti se zahtjevi najjasnije očituju u obvezi zakonodavca da pri redefiniranju kataloga osiguranih mirovinskih prava ne naruši samu bit 'prava na mirovinu', pri čemu nove zakonske mjere ne smiju proizvesti Ustavom zabranjene diskriminacijske učinke.

Ustavni sud smatra važnim posebno istaknuti da eventualni gubitak određenog dijela (postotka) dotadašnje mirovine ili drugog mirovinskog davanja, koji može biti posljedica novih zakonskih mjera kojima se redefiniraju dotada osigurana mirovinska prava, ne znači a priori i narušavanje biti 'prava na mirovinu', sve dok je takav eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg mirovinskog davanja rezultat generalnog redefiniranja osiguranih prava u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti i razmjeran je po svojim učincima. To je opće, široko postavljeno pravilo. Sve ostalo ovisi o okolnostima konkretnog slučaja.

(...)

Ustavni sud ponavlja da se mirovine i druga socijalna davanja iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ne mogu podvesti pod pravo vlasništva u smislu privatnog prava, jer je riječ o davanjima javnopravne naravi, koja izviru iz sustava obveznih doprinosa s posebnom javnopravnom svrhom. U tom je smislu ustavnopravno dopušteno mijenjati, pa i ukidati, pojedine vrste (oblike) mirovinskih davanja iz tog sustava do granice koja ne dovodi u pitanje samu bit 'prava na mirovinu'.«

Razmotre li se u tom svjetlu prigovori ostalih predlagatelja da je nesuglasno s Ustavom novim zakonom ukidati »stečena prava« iz mirovinskog osiguranja koja su korisnicima bila priznata pod uvjetima propisanim »starim« zakonom, Ustavni sud prvo mora naglasiti da predlagatelji pogrešno tumače normativni institut ukidanja »stečenog prava«. Čini se, naime, da oni svaku promjenu u zakonskom uređenju prava kojeg su stekli pod prethodno propisanim zakonskim uvjetima smatraju nedopuštenim ukidanjem »stečenog prava«.

To je razvidno iz prigovora predlagatelja koji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 174. u vezi s člankom 5. stavkom 3. ZOMO-a, ističući da su »invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom«, to jest ZOMO-om. Iz sadržaja članka 174. ZOMO-a proizlazi, međutim, da se korisnicima dotadašnjih prava na temelju preostale radne sposobnosti, neposredne opasnosti od invalidnosti i izmijenjene radne sposobnosti, koji su ta prava ostvarili prema propisima koji su važili do 31. prosinca 1998., ta prava prevode od 1. siječnja 1999. po službenoj dužnosti na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad prema odredbama ZOMO-a.

Zakonsko preoblikovanje dotada priznatih prava iz mirovinskog osiguranja (kao što je učinjeno člankom 174. ZOMO-a) ne može se smatrati »ukidanjem« dotada priznatih prava iz sustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, na koji je pogrešan zaključak predlagatelje naveo članak 5. stavak 3. ZOMO-a, koji je ukinut odlukom Ustavnog suda broj: U-I-988/1998 i dr. od 17. ožujka 2010. (»Glede stečenih prava Zakon o mirovinskom osiguranju sadrži odredbu u članku 5. stavak 3. prema kojoj se 'stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom, mogu ukinuti samo u slučajevima određenim ovim zakonom.' Time se priznaje da su i invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom.«).

Ustavni sud ponovno ističe da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

7. U vezi s navodima predlagatelja o nepravedno provedenoj mirovinskoj reformi i zamjeni dotadašnjih naknada plaća znatno manjim primanjima u obliku invalidske mirovine te o nejednakom položaju invalida rada koji ovisi o tome je li pravo ostvario do 1998. ili od 1999., Ustavni sud napominje da je uvođenjem novog ustavnopravnog uređenja Republike Hrvatske, s pravom privatnog vlasništva i gospodarskim ustrojem koji se temelji na poduzetničkoj i tržišnoj slobodi, kao i na slobodi rada, zakonodavac tadašnje mirovinsko osiguranje u dijelu o pravima na temelju invalidnosti prilagodio tom novom državnom uređenju, ali i sustavu radnih odnosa, uređenih Zakonom o radu (»Narodne novine« broj 38/95.) koji je bio na snazi u vrijeme donošenja ZOMO-a i drugim propisima iz tog područja.

Stoga više nije bila moguća daljnja provedba prijašnjeg zakonodavstva kojim je bio uređen ovaj dio mirovinskog osiguranja (koje se primjenjivalo do 31. prosinca 1998.) i koje se temeljilo na osnovama prijašnjeg uređenja društvenih odnosa i dogovorne ekonomije, i u kojemu su radni odnosi i prava invalida rada bili uređeni, ne samo zakonodavstvom o radnim odnosima, nego i zakonodavstvom tadašnjeg mirovinskog i invalidskog osiguranja (te su imali npr. pravo na rad na drugim odgovarajućim poslovima ili pravo na rad sa skraćenim radnim vremenom). Također, nakon stupanja na snagu Zakona o radu 1995., radni odnos je izgubio dotadašnji statusni karakter i dobio je ugovorni karakter, što se odrazilo i na položaj invalida rada u radnome odnosu, koji su i u novom zakonodavstvu o radu dobili posebnu zakonsku zaštitu (članci 73. – 80. Zakona o radu).

7.1. Zakonodavstvo o mirovinskom i invalidskom osiguranju, koje je uređivalo položaj invalida rada i koje se primjenjivalo do kraja 1998., sadržavalo je i svojevrsnu presumpciju postojanja radnoga odnosa i nakon njegova prestanka. To je za posljedicu imalo da se nezaposlenim invalidima rada, koji su tada primali naknadu plaće do zaposlenja, vrijeme primanja te naknade računalo u mirovinski staž iako nisu radili i iako za to vrijeme nisu uplaćivani doprinosi. Zbog stanja na tržištu rada, te su se naknade, iako su bile privremene, pretvorile u stalna primanja. Upravo je zbog toga zakonodavac od 1. siječnja 1999. člankom 174. ZOMO-a propisao da se dotadašnje novčane naknade zamijene invalidskim mirovinama te se različito uređuje opseg prava (invalidske mirovine) invalidima rada s profesionalnom invalidnošću, prema tome da li su zaposleni ili ne, tj. ostvaruju li uz mirovinu i plaću. Opseg prava prema članku 174. ZOMO-a uređen je razmjerno stupnju invalidnosti i zaradi dok rade, polazeći pri tome:

– od visine naknade invalida rada zaposlenih s punim radnim vremenom u prijašnjem mirovinskom sustavu u odnosu na plaće koje su ostvarivali (u nekim slučajevima su razlike između stare valorizirane plaće i aktualne plaće bile minimalne, a u nekim slučajevima su plaće bile veće od stare valorizirane plaće, pa se nije ostvarivalo pravo na naknadu), i

– od činjenice da zaposleni invalidi rada, bez obzira na vrstu i karakter invalidnosti, svojim radom prvenstveno ostvaruju plaću i da njihovu materijalnu i socijalnu sigurnost valja dovesti u vezi s njihovim ukupnim primanjima.

Stoga zakonodavac polazeći do navedenih načela i od načina određivanja nekadašnjih privremenih novčanih naknada, pri određivanju kojih se nije uzimao u obzir uzrok invalidnosti, već samo ranije i kasnije ostvarena plaća, mirovinski faktor za zaposlene invalide rada prema prijašnjim propisima čija su prava prevedena od 1999. određuje s 0,1667, što je odgovaralo njihovim naknadama plaće.

Također, korisnici prava na rad sa skraćenim radnim vremenom zatečeni 1999. mogli su i dalje raditi u jednakim uvjetima, ali uz novu svotu invalidske mirovine.

7.2. S druge strane, prema podacima HZMO-a značajan broj zaposlenih invalida rada, koji su nastavili raditi s punim radnim vremenom i bili zatečeni u novome sustavu 1999. do tada nisu primali nikakve naknade prema prijašnjim propisima, jer su se te naknade ostvarivale na zahtjev korisnika prava. Od 1999. svima kod kojih je utvrđena invalidnost prema prijašnjim propisima, po službenoj je dužnosti rješenjem utvrđeno pravo na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad, bez obzira na to jesu li do tada bili korisnici privremene novčane naknade ili ne, pa su ti korisnici ostvarili dodatno primanje uz plaću iz radnog odnosa.

7.3. Ustavni sud također podsjeća da je u međuvremenu povećan mirovinski faktor korisnicima prava na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad, i to: mirovinski faktor iz članka 80. stavka 1. točke 4. ZOMO-a nezaposlenog invalida rada od 18. prosinca 2002. povećan je s 0,6667 na 0,8; ovom mjerom obuhvaćeni su prevedeni korisnici prava prema prijašnjim propisima iz članka 174. ZOMO-a (člancima 15. i 39. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, »Narodne novine« broj 147/02.), time su invalidske mirovine ovih korisnika, prema podacima HZMO-a, povećane 20%.

Mirovinski faktor iz članka 80. stavka 1. točke 5. ZOMO-a zaposlenog invalida rada od 1. siječnja 2008. povećan je s 0,3333 na 0,5 (članci 2. i 6. ZID-a ZOMO/07); time su obuhvaćeni i zaposleni invalidi rada s pravom na rad s skraćenim radnim vremenom iz članka 174. točaka 3. i 4. ZOMO-a. Na taj su način invalidske mirovine ovih korisnika povećane 50%, prema podacima HZMO-a. Mirovinski faktor iz članka 80. stavka 1. točke 6. ZOMO-a zaposlenog invalida rada, kod kojega je invalidnost nastala zbog ozljede na radu ili profesionalne bolesti, od 1. siječnja 2008. također je povećan s 0,5 na 0,6667 (članak 3. ZID-a ZOMO/07), te su na taj način invalidske mirovine ovih korisnika povećane za 33,3%, prema podacima HZMO-a.

8. Svim korisnicima mirovine prema ZOMO-u, uključujući invalide rada čija je mirovina od 1999. prevedena prema članku 174. toga Zakona, isplaćuje se dodatak na mirovinu prema Zakonu o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 79/07.). Na taj je način na temelju navedenih zakonskih mjera, u velikom broju slučajeva značajno poboljšan materijalni položaj današnjih korisnika prava na temelju invalidnosti, koji su ta prava ostvarili prema prijašnjim i važećim propisima.

9. Glede pozivanja predlagatelja Hrvatske narodne stranke i Saveza samostalnih sindikata Hrvatske na obveze iz Konvencije broj 121 Međunarodne organizacije rada o davanjima za slučaj nesreće na poslu i profesionalnih bolesti, koje je Republika Hrvatska preuzela notifikacijom o sukcesiji konvencija Međunarodne organizacije rada (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/94.) i koja u Tablici II u prilogu sadržava najniže standarde odnosno svote davanja u slučaju privremene nesposobnosti za rad (odnosno u Hrvatskoj zdravstvenog osiguranja zaštite zdravlja na radu), potpunog gubitka radne sposobnosti (odnosno u Hrvatskoj invalidska mirovina zbog opće nesposobnosti za rad prema članku 34. stavku 2. i članku 52. stavku 5. ZOMO-a) i smrti hranitelja (obiteljska mirovina prema članku 60. stavku 2. ZOMO-a). Kako proizlazi iz navedene tablice, najniži standardi propisani u toj tablici koji se primjenjuju u mirovinskom osiguranju (60% odnosno 50% prosječne plaće tipskog korisnika), na koje se pozivaju predlagatelji, ne odnose se na korisnike invalidske mirovine zbog profesionalne nesposobnosti za rad, čija su primanja predmet ocjene ustavnosti u ovome slučaju.

10. Iz navedenih razloga Ustavni sud nije prihvatio navode predlagatelja da članak 174. ZOMO-a nije u suglasnosti s člancima 1. stavkom 1., 3., 5. i 57. (58.) Ustava.

11. Je li zakonska mjera prevođenja dotadašnjih prava »na temelju preostale radne sposobnosti, neposredne opasnosti od invalidnosti i izmijenjene radne sposobnosti« u novi zakonski institut »invalidske mirovine zbog profesionalne nesposobnosti za rad« ujedno dovela do narušavanja same biti »prava na mirovinu« u nekom konkretnom slučaju, drugo je pitanje. Ono nije predmet ispitivanja u ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, nego u posebnom postupku zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda pokrenutom ustavnom tužbom.

12. Dio predlagatelja osporava primjenu članka 174. ZOMO-a u praksi. Ustavni sud opetovano ističe da primjena zakona ili pojedinih njihovih odredbi može biti predmetom ispitivanja samo u postupku koji se pred Ustavnim sudom pokreće ustavnom tužbom. U postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati njihovu primjenu u postupcima pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti. Navedeno stajalište Ustavni sud izrazio je u rješenju broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004., koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 175/04., te u rješenjima broj: U-I-2823/2002 od 28. siječnja 2004. i broj: U-I-671/2001 od 24. svibnja 2005. i dr.

Sukladno tome, Ustavni sud u ovom postupku nije razmatrao prigovore predlagatelja (primjerice Krešimira Zlatka Milkovića) koji se odnose na konkretne slučajeve u praksi.

13. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja. Točka II. temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-752/1998

U-I-177/1999

U-I-231/1999

U-I-248/1999

U-I-266/1999

U-I-277/1999

U-I-357/1999

U-I-361/1999

U-I-662/1999

U-I-668/1999

U-I-747/1999

U-I-801/1999

U-I-1051/1999

U-I-48/2000

U-I-111/2004

U-I-3150/2004

U-I-3408/2007

U-I-1375/2010

U-I-4699/2010

Zagreb, 25. studenoga 2010.

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 135/2010-3508