## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2368/2012 od 6. veljače 2014.

### NN 25/2014 (24.2.2014.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-2368/2012 od 6. veljače 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

462

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Snježana Bagić, predsjednica Vijeća, te suci Mato Arlović, Davor Krapac, Ivan Matija, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo dr. sc. O. M. iz Z., kojeg zastupa I. B., odvjetnica iz Z., na sjednici održanoj 6. veljače 2014. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Podnositelj dr. sc. O. M. iz Z. podnio je ustavnu tužbu protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu broj: UsI-296/12-4 od 5. ožujka 2012.

Navedenim rješenjem Upravnog suda u Zagrebu odbačena je kao nedopuštena tužba podnositelja podnesena protiv Odluke Državnog sudbenog vijeća o imenovanju predsjednika suda broj: UPI-IPS-58/11 od 24. studenoga 2011.

Tom je odlukom za predsjednika Županijskog suda u Zagrebu imenovan I. T., sudac Županijskog suda u Zagrebu, na razdoblje od četiri godine s danom 1. siječnja 2012.

1.1. Podnositelj u ustavnoj tužbi navodi da su mu navedenim rješenjem Upravnog suda u Zagrebu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode zajamčene člancima 18., 29. stavkom 1., 44. i 54. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.), te člancima 6. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06., u daljnjem tekstu: Konvencija).

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

2. Na temelju članka 81. stavaka 1. i 2. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (»Narodne novine« broj 116/10., 57/11. i 130/11., u daljnjem tekstu: ZoDSV) Državno sudbeno vijeće (u daljnjem tekstu: DSV) je objavilo u »Narodnim novinama« broj 69 od 20. lipnja 2011. oglas o slobodnom mjestu za predsjednika Županijskog suda u Zagrebu.

Na oglas su prijave dostavili L. P. K., I. T. i podnositelj, suci Županijskog suda u Zagrebu. U postupku utvrđivanja mišljenja o kandidatima Sudačko vijeće Županijskog suda u Zagrebu utvrdilo je da kandidati ispunjavaju opće i posebne uvjete za imenovanje na dužnost predsjednika Županijskog suda u Zagrebu, s tim da je prednost dana programu rada kandidata I. T., »uz obrazloženje da isti obavlja dužnost vršitelja dužnosti predsjednika Županijskog suda u Zagrebu što uvelike upućuje na njegovo iskustvo u poslovima sudske uprave suda«.

Nakon provedenih razgovora s kandidatima, te uvidom u priložene ocjene dotadašnjeg rada kandidata i programe rada, DSV je utvrdio da sudac I. T. ima 191 bod, podnositelj 172 boda i sutkinja L. P. K. 165,5 bodova. DSV je prema tako utvrđenoj listi prvenstva, a sukladno članku 8. Pravilnika o vrednovanju u postupku imenovanja predsjednika sudova (»Narodne novine« broj 73/11.) i na temelju članka 84. stavka 1. ZoDSV-a za predsjednika Županijskog suda u Zagrebu imenovalo I. T.

2.1. Protiv odluke DSV-a podnositelj je pokrenuo tužbom upravni spor pred nadležnim Upravnim sudom u Zagrebu, koji je tužbu podnositelja protiv te odluke DSV-a odbacio.

2.2. Upravni sud u Zagrebu u obrazloženju osporenog rješenja, u bitnome, navodi:

»Odredbom članka 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a propisano je da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek.

Upravni akt je, prema tome, akt kojim tijelo iz članka 2. stavak 2. ZUS-a, dakle tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga), rješava u upravnoj stvari o stanovitom pravu, obvezi ili pravnom interesu fizičke i pravne osobe.

U ovom predmetu tužitelj osporava odluku Državnog sudbenog vijeća kojom se za predsjednika Županijskog suda u Zagrebu imenuje I. T., sudac Županijskog suda u Zagrebu, s danom 01. siječnja 2012. na vrijeme od četiri godine.

Prema shvaćanju ovoga Suda, odluka Državnog sudbenog vijeća o imenovanju predsjednika suda nije upravni akt, jer se, bez obzira na donositelja, ne radi o rješavanju kojim bi javnopravno tijelo odlučivalo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, pa se zbog toga protiv te odluke ne može voditi upravni spor.

Također, niti Zakonom o državnom sudbenom vijeću (Narodne novine broj 116/10, 57/11, 130/11) nije propisana mogućnost vođenja upravnog spora protiv odluka o imenovanju predsjednika sudova, već je odredbom članka 85. Zakona o Državnom sudbenom vijeću propisano pravo pokretanja upravnog spora protiv odluke Državnog sudbenog vijeća o razrješenju predsjednika suda.

Kako je tužitelj podnio tužbu kojom osporava odluku Državnog sudbenog vijeća o imenovanju predsjednika suda, a što po ocjeni ovoga suda ne može biti predmet upravnog spora sukladno odredbi članka 3 ZUS-a, to je odgovarajućom primjenom odredbe članka 30. ZUS-a tužbu valjalo odbaciti kao nedopuštenu.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

3. U opširnoj ustavnoj tužbi podnositelj, u bitnome, ističe da mu u konkretnom slučaju nije osigurana sudska zaštita protiv navedene pojedinačne odluke DSV-a, a specifičnosti svoga slučaja pojašnjava na sljedeći način:

»Ono po čemu je međutim slučaj podnositelja specifičan jest to što je u međuvremenu stupio na snagu novi Zakon o upravnim sporovima ('Narodne novine', broj 20/10) u kojem više ne postoji institut zahtjeva za zaštitu ustavom zajamčenog prava koji se kao pravno sredstvo iscrpljivao u slučajevima poput slučaja podnositelja ustavne tužbe... Zbog navedenog se podnositelj, nakon primitka odluke Državnog sudbenog vijeća našao u situaciji koja nije definirana postojećim propisima, te je time u suprotnosti s vodećim načelima uređenih pravnih sustava – pravne sigurnosti i vladavine prava.

Stoga je, u trenutku, kada je trebao reagirati na odluku Državnog sudbenog vijeća s kojom nije bio zadovoljan, podnositelj upotrijebio jedino logično pravno sredstvo – tužbu Upravnom sudu u Zagrebu, rukovodeći se pri tome mjerodavnim odredbama ... Zakona o upravnim sporovima. Prema Zakonu o upravnim sporovima, predmetom upravnog spora su ocjene zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek, odnosno ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek. (...)

(...) Upravni sud u Zagrebu, kao tijelo sudbene vlasti, zaduženo za zaštitu temeljnih prava i sloboda građana (čl. 5. Zakona o sudovima), dužan postupati na način da primjenjuje ne samo zakone, već i međunarodne instrumente, poglavito Europsku konvenciju o ljudskim pravima, te praksu Europskog suda za ljudska prava. (...)

Upravni sud je također, trebao imati u vidu da ukoliko je dozvoljen upravni spor protiv odluke o razrješenju predsjednika suda, onda je argumentum a contrario dozvoljen upravni spor i o imenovanju predsjednika suda (...)

Međutim, krajnje formalističkim postupanjem Upravnog suda u Zagrebu podnositelju ustavne tužbe je na svaki način uskraćen ne samo pristup sudu, već i mogućnost da na neposrednoj i javnoj raspravi iznese argumente koje se odnose na nepravilnosti u provedenom postupku imenovanja predsjednika Županijskog suda u Zagrebu. (...)«

Zaključno, podnositelj je predložio usvajanje ustavne tužbe, ukidanje osporenog rješenja Upravnog suda u Zagrebu i vraćanje predmeta istome sudu na ponovni postupak i odlučivanje.

IV. MJERODAVNO PRAVO

4. Mjerodavni dijelovi članaka 12. i 30. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12.; u daljnjem tekstu: ZUS) glase:

»Članak 12.

(...)

(2) Upravni sudovi odlučuju:

1. o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela,

(...)

5. u drugim zakonom propisanim slučajevima.

(...)«

»Članak 30.

Sud će rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi:

(...)

2) da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (članak 6.) (...);

(...)

Zbog razloga iz stavka 1. ovog članka sud će odbaciti tužbu u svakom stadiju postupka.«

5. Mjerodavni dio ZoDSV-a, a koji se odnosi na postupak imenovanja predsjednika sudova glasi:

»Članak 80.

(1) Vijeće imenuje predsjednike sudova.

(2) Predsjednik suda imenuje se na vrijeme od 4 godine.

(...)«

»Članak 84.

(1) Vijeće donosi odluku o imenovanju predsjednika suda na temelju prikupljenih mišljenja, razgovora s kandidatima, ocjene njihovih predloženih programa rada i njihovih organizacijskih sposobnosti.

(2) Vijeće je dužno donijeti obrazloženu odluku o imenovanju predsjednika sudova u roku od 30 dana od dana primitka mišljenja o kandidatima iz članka 83. stavka 4. ovog Zakona.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

6. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je trebao odgovoriti na pitanje: je li odbacivanjem tužbe u upravnom sporu – zbog toga što Odluka o imenovanju predsjednika suda nije upravni akt – podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, koje je dio prava na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava? Također je valjalo odgovoriti i na pitanje je li postupanjem Upravnog suda u Zagrebu podnositelju povrijeđeno ustavno pravo na sudsku kontrolu pojedinačne odluke tijela s javnim ovlastima, koja mu je zajamčena člankom 19. stavkom 2. Ustava?

6.1. Dakle, u konkretnom slučaju mjerodavni su članak 29. stavak 1. i članak 19. stavak 2. Ustava koji glase:

»Članak 29.

Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

Također je mjerodavna i prva rečenica članka 6. stavka 1. Konvencije, koja glasi:

»Članak 6.

PRAVO NA POŠTENO SUĐENJE

1. Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.

(...)«

Ustavni sud podsjeća da je u odluci broj: U-III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., objavljenoj u »Narodnim novinama« broj 90/10. i na www.usud.hr, utvrdio da se jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava, primjenjuju i na sudski postupak pred Upravnim sudom (upravni spor) koji je uređen člankom 19. stavkom 2. Ustava.

7. Ustavni sud opetovano ističe da članak 29. stavak 1. Ustava, između ostalog, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu.

Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud«. Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (usp. presudu Sotiris,§ 15. i presudu Běleš, § 61., te odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010. – »Narodne novine« broj 126/10.).

8. Ustavni sud također podsjeća da nije njegova zadaća preuzeti ulogu sudova, koji su prvi pozvani interpretirati zakone. To se osobito tiče interpretacije zakonskih pravila postupovne naravi, kao što su pretpostavke za podnošenje pravnih sredstava. Zadaća Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takve interpretacije sudova suglasni s Ustavom s aspekta zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda.

9. Ustavni sud, u povodu ustavne tužbe podnesene protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu može cijeniti postojanje povreda ustavnih prava samo u granicama rješenja koje se ustavnom tužbom osporava.

U konkretnom se slučaju radi o ustavnopravno prihvatljivom ograničenju prava na pristup sudu zbog pravne prirode pojedinačnog akta (»nije upravni akt"). Svoje stajalište Upravni sud u Zagrebu obrazlaže u pobijanom rješenju ističući da je u konkretnom slučaju riječ o pitanju koje prema svojoj prirodi nema karakter pojedinačne odluke u smislu članka 2. stavka 2. ZUS-a, kojom bi javnopravno tijelo, odnosno pravna osoba koja ima javne ovlasti rješavala o »stanovitom pravu, obvezi ili pravnom interesu fizičke i pravne osobe«.

10. Ustavni sud utvrđuje da je Upravni sud u Zagrebu u osporenom rješenju za svoju ocjenu zašto smatra da u konkretnom slučaju protiv osporene odluke nije osigurana sudska zaštita u postupku upravnog spora, dao jasne razloge koje prihvaća i Ustavni sud. Stoga, Ustavni sud smatra da podnositelju takvim rješenjem nije povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 19. stavkom 2. Ustava.

Stoga je ocijenjeno da nije povrijeđeno ni pravo podnositelja na pristup sudu, kao sastavni dio prava na pravično suđenje zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.

11. Slijedom navedenog, a na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), odlučeno je kao u izreci.

12. Odluka o objavi iz točke III. izreke ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2368/2012

Zagreb, 6. veljače 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica Vijeća

Snježana Bagić, v. r.

Odluka, NN 25/2014-462