## Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1988/1988 i dr. od 17. ožujka 2010.

### NN 40/2010 (2.4.2010.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-1988/1988 i dr. od 17. ožujka 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1047

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 17. ožujka 2010. godine, donio je

ODLUKU

I. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02.-pročišćeni tekst) pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju odredbe članka 5. stavaka 3. i 5. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07.-odluka Ustavnog suda, 79/07. i 35/08.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 3. i članka 6. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07.-odluka Ustavnog suda, 79/07. i 35/08.)

II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 3. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine« broj 102/98., 127/00., 59/01., 109/01., 147/02., 117/03., 30/04., 177/04., 92/05., 43/07. – odluka Ustavnog suda, 79/07. i 35/08.) polazeći od razloga predlagatelja.

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Zakon o mirovinskom osiguranju (u daljnjem tekstu: ZOMO) donesen je 10. srpnja 1998. godine, objavljen je u »Narodnim novinama« broj 102 od 29. srpnja 1998. godine, stupio je na snagu osmog dana od objave, a počeo se primjenjivati 1. siječnja 1999. godine. Nakon stupanja na snagu i početka primjene ZOMO je izmijenjen i dopunjen:

– Zakonom o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje u 1999. godini objavljenom u »Narodnim novinama« broj 71 od 8. srpnja 1999. godine;

– Zakonom o izmjeni Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 127 od 20. prosinca 2000. godine;

– Zakonom o izmjeni Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 59 od 30. lipnja 2001. godine;

– Zakonom o dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 109 od 11. prosinca 2001. godine;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 147 od 10. prosinca 2002. godine;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 117 od 23. srpnja 2003. godine;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 30 od 9. ožujka 2004. godine;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 177 od 15. prosinca 2004. godine,

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 92 od 27. srpnja 2005. godine,

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 79 od 30. srpnja 2007. godine, i

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju objavljenom u »Narodnim novinama« broj 35 od 28. ožujka 2008. godine.

2. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 3., članka 5. stavka 3. i članka 6. ZOMO-a podnijeli su Matija Očić iz Zagreba (U-I-988/1998) i Hrvatska odvjetnička komora (U-I-59/1999).

Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 3. ZOMO-a podnijeli su i Savez samostalnih sindikata Hrvatske (U-I-176/1999), Hrvatska narodna stranka (U-I-245/1999), Malik Zukanović iz Zagreba (U-I-943/1999) te Gorana Lepetić, Maja Ferara, Jelka Pean Barić, Branka Rožić, Jasminka Nuić i Mirjana Utrobičić udružene u Grupu invalida rada sa skraćenim radnim vremenom iz Splita (U-I-1624/2000).

Razlozi zbog kojih predlagatelji osporavaju suglasnost navedenih članaka ZOMO-a s Ustavom navode se u odgovarajućim točkama obrazloženja ove odluke i rješenja.

3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom osporenih odredbi ZOMO-a poslani su na odgovor ministarstvu nadležnom za mirovinsko osiguranje i Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje, koji su dostavili tražena očitovanja.

4. Ustavni sud je na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavaka 3. i 5. ZOMO-a. Pri pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 3. ZOMO-a Ustavni je sud pošao od razloga bitno različitih od onih zbog kojih predlagatelji osporavaju ustavnost iste odredbe ZOMO-a, a koji su navedeni u prijedlozima predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu njihove suglasnosti s Ustavom.

5. U točki I. obrazloženja ove odluke i rješenja navode se razlozi zbog kojih Ustavni sud nije prihvatio prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 3. ZOMO-a.

U točki II. obrazloženja ove odluke i rješenja navode se razlozi zbog kojih Ustavni sud nije prihvatio prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 3. ZOMO-a, kao i razlozi zbog kojih je Ustavni sud našao da su odredbe članka 5. stavaka 3. i 5. ZOMO-a nesuglasne s Ustavom.

U točki III. obrazloženja ove odluke i rješenja navode se razlozi zbog kojih Ustavni sud nije prihvatio prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. ZOMO-a.

5.1. Ustavni sud se u obrazloženju ove odluke koristio domaćom pravnom literaturom, osobito radovima autora prof. dr. sc. Željka Potočnjaka (Glavne značajke novog Zakona o mirovinskom osiguranju, Pravo u gospodarstvu, vol. 38, br. 4, 1999., str. 461-743.; Nove mirovinske formule mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti, Revija za socijalnu politiku, god. 7, br. 1, Zagreb, 2000., str. 1-18.; Nova koncepcija i struktura mirovinskog sustava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 50, br. 5, Zagreb, 2000., str. 699-721.; Najniža mirovina, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 51, br. 3-4, 2001., str. 557-586.) i prof.dr.sc. Vladimira Puljiza (Sustavi mirovinskog osiguranja: nasljeđe i aktuelni problemi, Revija za socijalnu politiku, god. 3, br. 1, Zagreb, 1996., str. 1-11.; Hrvatski mirovinski sustav: korijeni, evolucija i perspektive, Revija za socijalnu politiku, god. 14, br. 2, Zagreb, 2007., str, 163-192.).

I.

Članak 2. stavak 3. ZOMO-a

6. Članak 2. stavak 3. ZOMO-a glasi:

Članak 2.

(3) Obveznim mirovinskim osiguranjem na temelju individualne kapitalizirane štednje bit će obuhvaćeni osiguranici mlađi od 40 godina života. Stopa doprinosa za to osiguranje ne može biti manja od 5% od osnovice za plaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti.

6.1. Polazeći od stajališta da je mirovina individualna kapitalizirana štednja stvorena uplatama svakog osiguranika, a time i imovina u vlasništvu svakog tog osiguranika, predlagatelji Matija Očić i Hrvatska odvjetnička komora smatraju da je članak 2. stavak 3. ZOMO-a, koji propisuje temeljne elemente obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, nesuglasan s Ustavom iz sljedećih (istovjetnih) razloga:

»Ovim zakonom povrijeđeno je neosporno i načelo jednakosti iz članka 3. Ustava RH kada se osiguranje osoba starijih od 40 godina prema članku 2. stavak 3. Zakona o MIO temelji na tzv. 'generacijskoj solidarnosti', a potpuno se ignorira njihova individualna kapitalizirana štednja, koja se kod osoba mlađih od 40 godina priznaje.

Cjelokupno mirovinsko osiguranje temelji se na kapitaliziranoj individualnoj štednji za sve osiguranike, pa i za one starije od 40 godina, a pogotovo za one koji su ostvarili pravo na mirovinu i uplatili svoj cjelokupni mirovinski staž. Nije stoga takvim osobama starijim od 40 godina potrebna nikakva posebna 'generacijska milost' da bi u obliku mirovine dobili dio svoje ušteđevine prije smrti, jer ionako poslije smrti ostatak uplaćene mirovine i individualne štednje ostaje tzv. 'mlađoj generaciji'. Prema tome odredba članka 2. stavka 3. Zakona o MIO nesumnjivo je protivna načelu jednakosti svih građana, u konkretnom slučaju obzirom na dob, ali je protivna i načelu socijalne pravde, kao i načelu poštivanja prava vlasništva.«

Iz prethodnih je navoda razvidno da predlagatelji ne smatraju suglasnim s Ustavom dobni element obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, propisan u članku 2. stavku 3. ZOMO-a, jer se njime »ignorira njihova individualna kapitalizirana štednja, koja se kod osoba mlađih od 40 godina priznaje«.

Predlagatelji članak 2. stavak 3. ZOMO-a smatraju nesuglasnim s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske, osobito s jednakošću, socijalnom pravdom i nepovredivošću vlasništva, utvrđenima u članku 3. Ustava te s ustavnom zabranom diskriminacije na osnovi dobi, propisanom člankom 14. stavkom 1. Ustava.

7. Članak 56. stavak 1. Ustava glasi:

Članak 56.

Pravo zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje se zakonom i kolektivnim ugovorom.

Iz navedene je odredbe razvidno da ustavotvorac poznaje i priznaje prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje. Iz toga se mora izvesti zaključak da postoji i ustavna obveza ustrojavanja posebnog nacionalnog sustava socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranja unutar kojega će se navedena prava ostvarivati.

Iako Ustav ne propisuje izrijekom obvezu ustrojavanja posebnog sustava mirovinskog osiguranja u nacionalnom pravnom poretku, Ustavni sud ističe da je mirovinsko osiguranje inherentan dio »socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranja« u smislu članka 56. stavka 1. Ustava.

Najvažnija je funkcija mirovinskog sustava da pojedincima i njihovim obiteljima posluži kao mehanizam koji će im omogućiti raspodjelu potrošnje tijekom cijelog životnog vijeka, posebno nakon razdoblja zaposlenosti, dakle kad osiguranici zbog poodmakle životne dobi ili invalidnosti nisu u stanju zarađivati, a od njih uzdržavani članovi nisu u stanju zbog smrti uzdržavatelja ostvarivati potrebna sredstva za život.

Stvaranjem takvog sustava država osigurava provođenje načela socijalne sigurnosti i pravde, koje između ostalih načela propisuje članak 3. Ustava, te funkcionira kao socijalna država što također između ostalog propisuje članak 1. Ustava.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da postoji ustavna obveza zakonodavca urediti prava zaposlenih i članova njihovih obitelji u okviru mirovinskog osiguranja kao središnje karike u lancu socijalne sigurnosti.

Međutim, Ustav ne sadrži nijednu odredbu o tome kakav bi sustav mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj trebao biti, odnosno na koji bi se način pravo na mirovinsko osiguranje trebalo urediti. Uređivanje tih pitanja prepušteno je zakonodavcu.

8. Zakonodavac je u članku 1. ZOMO-a propisao:

Članak 1.

Sustav mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj čine:

1) obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti,

2) obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje,

3) dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje.

U članku 1. ZOMO-a određuje se trodijelna struktura hrvatskog mirovinskog sustava. Ona je rezultat mirovinske reforme koja je poduzeta radi transformiranja i sređivanja dotadašnjeg pravnog i financijskog stanja mirovinskog sustava preuzetog iz bivšeg socijalističkog državnog uređenja, smanjenja priljeva novih osiguranika, usporavanja rasta mirovinskih izdataka, povećanja ovisnosti mirovina o doprinosima, pojačavanja individualne odgovornosti građana za sigurnu starost te dugoročnog stabiliziranja i stvaranja održivim mirovinskog sustava.

8.1. Prva faza mirovinske reforme započela je početkom primjene ZOMO-a 1. siječnja 1999. Riječ je bila o tzv. parametarskoj mirovinskoj reformi. Njezin je cilj bio racionalizirati i učiniti održivim dotadašnji mirovinski sustav generacijske solidarnosti, koji je u novoj strukturi mirovinskog sustava postao samo jedan od njegovih podsustava (tzv. prvi stup).

Podsustav mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti ima sljedeća bitna pravna obilježja: – on je javan (njime upravlja država, odnosno od nje ovlaštena tijela); – on je obvezan (država obvezuje osiguranike na plaćanje doprinosa iz kojih se financiraju mirovine); – temelji se na definiranim davanjima (mirovine su unaprijed zadane mirovinskom formulom, a država jamči njihovu isplatu); – utemeljen je na osiguranju zaposlenih (namijenjen je osiguranicima i o njima ovisnim članovima obitelji, a financira se doprinosima zaposlenika i poslodavaca).

Sukladno navedenom, obvezno mirovinsko osiguranje utemeljeno na generacijskoj solidarnosti provodi se na načelima javnog prava.

Solidarnost obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti očituje se u činjenici da ga sačinjavaju, uz prihode iz državnog proračuna (članak 136. točke 6. i 7. ZOMO-a), i doprinosi aktivne generacije osiguranika (doprinosi osiguranika, doprinosi poslodavaca, doprinosi drugih obveznika plaćanja doprinosa utvrđenih zakonom, doprinosi za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti, doprinosi poslodavaca za staž osiguranja koji se računa s povećanim trajanjem – članak 136. točke 1. do 4. ZOMO-a).

Riječ je o tekuće financiranom podsustavu mirovinskog osiguranja u kojem doprinosi za mirovinsko osiguranje aktivne generacije osiguranika služe neposredno za isplatu mirovina. Doprinosi aktivne generacije osiguranika ne prikupljaju se, dakle, radi financiranja mirovina pripadnika te generacije, već radi financiranja mirovina trenutne generacije umirovljenika. Stoga, kad aktivna generacija i sama dođe u dob za umirovljenje, mirovine njezinih pripadnika financirat će se iz doprinosa neke buduće aktivne generacije.

U podsustavu mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti nema kapitalizacije prikupljenih doprinosa. Taj tekuće financirani podsustav djeluje na načelu »plati kako stigne« (PAYG: pay-as-you-go).

8.2. Konstituiranje drugog i trećeg mirovinskog stupa, odnosno ostala dva podsustava u novom nacionalnom sustavu mirovinskog osiguranja, čini drugu fazu mirovinske reforme koja je započela 1. siječnja 2002.

U ta dva mirovinska stupa doprinosi aktivne generacije osiguranika više se ne koriste samo za isplatu mirovina, već se djelomično ulažu u imovinu koja daje povrat. Ti podsustavi omogućuju da se mirovine više ne isplaćuju samo iz tekućih doprinosa, već i iz sredstava dobivenih unovčenjem imovine prikupljene za vrijeme gospodarske aktivnosti. Temelj za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja više nije samo činjenica da je netko i sam za vrijeme gospodarske aktivnosti financirao mirovine neke prethodne generacije umirovljenika, već se u podsustavima kapitalnog financiranja mirovine ostvaruju na temelju vlastite akumulirane štednje i na nju ostvarenog povrata. Unutar podsustava kapitalizirane štednje nema redistribucije sredstava od bogatijih prema siromašnijim kategorijama umirovljenika.

Za razliku od prvog stupa mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, kojim upravljaju subjekti javnog prava, u drugom i trećem stupu kapitalizirane individualne štednje nositelji su osiguranja subjekti privatnog prava.

8.3. Ukratko, u prvom stupu (to jest u podsustavu obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti) riječ je o tzv. mirovinama tekuće raspodjele ili generacijske solidarnosti. U drugim dvama stupovima riječ je o tzv. kapitaliziranim mirovinama individualne mirovinske štednje koje se financiraju doprinosima osiguranika kapitaliziranim u privatnim mirovinskim fondovima. Kod prve vrste mirovina bitna je komponenta redistribucije od bogatijih prema siromašnijim kategorijama umirovljenika, dok je kod drugih dviju vrsta mirovina u prvom planu osobna odgovornost osiguranika koja se ogleda u ovisnosti visine mirovine o ukupno uplaćenim doprinosima i njihovoj kapitalizaciji. S obzirom da prvi stup hrvatskoga mirovinskog sustava (podsustav generacijske solidarnosti) pripada skupini mirovinskih sustava utemeljenih na načelu definiranih davanja, a podsustavi obveznog (drugi stup) i dobrovoljnog (treći stup) osiguranja na temelju kapitalnog pokrića pripadaju skupini sustava s definiranim doprinosima, njihova se pravila o određivanju visine mirovina bitno razlikuju. Ta pravila polaze od različitog temeljnog pristupa i imaju različitu socijalnu i gospodarsku funkciju.

9. Ustavni sud primjećuje da od tri stupa koja su naznačena u članku 1. ZOMO-a, a koja od 1. siječnja 2002. zajedno čine sustav mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj, samo je jedan predmet uređenja ZOMO-a. Članak 2. stavak 1. ZOMO-a glasi:

Članak 2.

(1) Ovim Zakonom uređuje se obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti.

Stup koji uređuje ZOMO, dakle, odnosi se samo na obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti. Nasuprot tome, predlagatelji u svom prijedlogu osporavaju suglasnost s Ustavom obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje, koje se spominje u članku 1. točki 2. i članku 2. stavcima 2. i 3. ZOMO-a. Riječ je o drugom stupu nacionalnog sustava mirovinskog osiguranja.

9.1. Članak 2. stavak 2. ZOMO-a glasi:

(2) Obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje i dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje uredit će se posebnim zakonima.

Iz navedene je odredbe razvidno da se drugi stup u sustavu mirovinskog osiguranja ne uređuje ZOMO-om. To vrijedi i za treći stup nacionalnog sustava mirovinskog osiguranja (dobrovoljno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje). Ti se stupovi sustava mirovinskog osiguranja uređuju posebnim zakonima.

Riječ je u prvom redu o Zakonu o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (»Narodne novine« broj 49/99., 63/00., 103/03., 177/04. i 71/07.) i Zakonu o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovina na temelju individualne kapitalizirane štednje (»Narodne novine« broj 106/99., 63/00. i 107/07.), ali i Zakonu o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (»Narodne novine« broj 140/05.) i Zakonu o doprinosima (»Narodne novine« broj 84/08., 152/08., 94/09.).

U ovom ustavnosudskom postupku ne ispituje se suglasnost s Ustavom podsustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje (drugi stup), nego podsustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti (prvi stup).

Stoga pitanja kao što su: temelji li se drugi stup mirovinskog osiguranja također na načelu generacijske solidarnosti, kako to tvrde predlagatelji, a ako da, je li zbog toga taj stup mirovinskog osiguranja nesuglasan sa zahtjevom za jednakošću svih osiguranika kao najvišom vrednotom ustavnog poretka (članak 3. Ustava), odnosno diskriminiraju li se njime osobe starije od 40 godina u odnosu na one mlađe (članak 14. Ustava), kao što također tvrde predlagatelji, vezana su u prvom redu uz navedene posebne zakone kojima se uređuje podsustav obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje.

Činjenica što osporeni članak 2. stavak 3. ZOMO-a propisuje pojedine okvirne elemente obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje ne utječe na prethodno utvrđenje, jer to osiguranje nije predmet njegova uređenja.

Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku stoga nije ispitivao navedene prigovore predlagatelja.

10. Ipak, Ustavni je sud dužan napomenuti sljedeće: članak 2. stavak 3. unesen je u ZOMO zbog toga što su se u vrijeme početka njegove primjene (1. siječnja 1999.) drugi i treći stup mirovinskog osiguranja tek trebali ustrojiti, pa je postojala potreba da se već u vrijeme provedbe prve faze mirovinske reforme, koja se temeljila na ZOMO-u, ozakone osnovni elementi budućeg drugog stupa obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje zbog toga što je on vezan uz obvezne doprinose koje osiguranici ZOMO-a plaćaju na temelju ZOMO-a. Riječ je o dva elementa drugog stupa obveznog mirovinskog osiguranja:

– o krugu njegovih osiguranika (obvezni su osiguranici isti oni koji su određeni ZOMO-om, ali samo oni mlađi od 40 godina života; oni koji imaju 40 godina ili više, a manje od 50 godina života mogu po svom izboru biti osigurani na temelju individualne kapitalizirane štednje – članak 83. ZOMO-a), i

– o stopi doprinosa za to osiguranje (njegova stopa ne smije biti manja od 5% od osnovice za plaćanje doprinosa za mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti).

Danas posebni zakoni uređuju oba elementa drugog stupa obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje.

Krug osiguranika obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje određen je člankom 40. Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima.

Nadalje, člankom 42. stavkom 1. Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima propisano je da se doprinos za obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje uplaćuje po zakonom utvrđenoj stopi. Ta je stopa utvrđena u članku 17. Zakona o doprinosima.

10.1. Sagledavajući cjelokupno zakonodavno stanje u području drugog stupa mirovinskog osiguranja iz današnje perspektive, a u svjetlu zahtjeva koje pred zakonodavca postavlja načelo vladavine prava (članak 3. Ustava) – na prvi se pogled može činiti da je članak 2. stavak 3. ZOMO-a protekom vremena izgubio svoju svrhu. Drugim riječima, budući da je drugi stup mirovinskog osiguranja danas uređen posebnim zakonima, koji uređuju i elemente sadržane u članku 2. stavku 3. ZOMO-a, naizgled se može činiti da je u današnjim okolnostima dostatno da na snazi ostane samo članak 2. stavak 2. ZOMO-a, koji propisuje da se podsustav obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje uređuje posebnim zakonom.

Ipak, uzimajući u obzir članak 83. ZOMO-a koji je sadržajno vezan uz drugi stup mirovinskog osiguranja, a uređuje institut osnovne mirovine za onaj krug osiguranika ZOMO-a koji su na dan početka primjene obveznog mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje (1. siječnja 2002.) bili mlađi od 40 godina, odnosno koji su tada imali 40 godina ili više, a manje od 50 godina života, ali su se po svom izboru osigurali na temelju te individualne kapitalizirane štednje, Ustavni sud ocjenjuje da članak 2. stavak 3. ZOMO-a nije izgubio svoju pravnu svrhu, jer predstavlja poveznicu između posebnih zakona kojima se uređuje obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje i onih odredbi ZOMO-a kojima se uređuju mjerila za određivanje osnovne mirovine osiguranicima ZOMO-a koji su ujedno i osiguranici drugog stupa mirovinskog osiguranja.

Ta činjenica, međutim, ni na koji način ne utječe na pravilnost utvrđenja da obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje nije predmet uređenja ZOMO-a, pa time ni predmet ovog ustavnosudskog postupka.

II.

Članak 5. stavci 3. i 5. ZOMO-a

11. Suglasnost s Ustavom članka 5. stavka 3. ZOMO-a osporili su Matija Očić, Hrvatska odvjetnička komora, Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Hrvatska narodna stranka, Malik Zukanović, te Gorana Lepetić, Maja Ferara, Jelka Pean Barić, Branka Rožić, Jasminka Nuić i Mirjana Utrobičić.

Članak 5. stavak 3. ZOMO-a glasi:

»Članak 5.

(…)

(3) Stečena prava iz mirovinskog osiguranja, utvrđena zakonom, mogu se ukinuti samo u slučajevima određenim ovim Zakonom.

(…)«

11.1. Predlagatelji Matija Očić i Hrvatska odvjetnička komora u svojim (sadržajno istovjetnim) prijedlozima navode:

»Povreda članka 3. Ustava Republike Hrvatske nesumnjivo proizlazi iz prihvaćene u zakonu mogućnosti da se nekim osobama stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom mogu i ukinuti (članak 5. st. 3. Zakona o MIO).

Ne može se naime prihvatiti praksa po kojoj se nekome uopće mogu i smiju ukidati stečena prava, pa niti u konkretnom slučaju Zakonom o MIO. Ovakvo postupanje i rješavanje protivno je načelu socijalne pravde jer je nedopustivo da se nekome, makar i zakonom, a bez ikakve naknade oduzima neko stečeno pravo. Pogotovo to nije dopustivo ako se to pravo očituje u nečijem vlasništvu kakvo predstavlja individualna kapitalizirana štednja kao što je to mirovina. Ova ušteda neosporno predstavlja vlasništvo umirovljenika jer je ušteđen samo od njegovih uloženih sredstava.«

Predlagatelji Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Hrvatska narodna stranka i Malik Zukanović u svojim prijedlozima, u kojima u prvom redu osporavaju članak 174. ZOMO-a koji uređuje invalidsku mirovinu, navode (u istovjetnom sadržaju):

»Glede stečenih prava Zakon o mirovinskom osiguranju sadrži odredbu u članku 5. stavak 3. prema kojoj se 'stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom, mogu ukinuti samo u slučajevima određenim ovim zakonom.' Time se priznaje da su i invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom. Ako bi se dopustilo da svaki novi zakon, uz tu klauzulu ukida stečena prava, tada se dovode pod znak pitanja najviše ustavne vrednote.«

Predlagatelji Gorana Lepetić, Maja Ferara, Jelka Pean Barić, Branka Rožić, Jasminka Nuić i Mirjana Utrobičić u svom prijedlogu, u kojemu u prvom redu osporavaju članak 174. ZOMO-a koji uređuje invalidsku mirovinu, navode:

»Člankom 5. stavak 3. Zakona o mirovinskom osiguranju (NN 102/98) propisano je: 'Stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom, mogu se ukinuti samo u slučajevima određenim ovim Zakonom.«

Navedena zakonska odredba nije u skladu s odredbom članka 16. Ustava Republike Hrvatske kojim je propisano da se 'Sloboda i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.'

Prednje iz razloga što se ne samo ograničavaju stečena prava nego se ona ukidaju, te zato što se isto ne provodi radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.«

Sažeto, predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 5. stavka 3. ZOMO-a ističući da je protivno članku 3. Ustava (načelo socijalne pravde) i članku 16. Ustava (načelo razmjernosti u ograničavanju prava i sloboda) propisati zakonsku mogućnost ukidanja stečenih prava iz mirovinskog osiguranja priznatih zakonom.

12. Zakonom uređen sustav mirovinskog osiguranja, kao sastavni dio sustava socijalne sigurnosti i socijalnog osiguranja u smislu članka 56. stavka 1. Ustava, po naravi stvari treba služiti osiguravanju prava na mirovinsko osiguranje onih koji su njime obuhvaćeni i koji za to ispunjavaju zakonom propisane uvjete.

Sukladno tome, iako Ustav ne jamči izrijekom pravo na mirovinsko osiguranje, Ustavni sud utvrđuje da je to pravo jedno od inherentnih »prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje« u smislu članka 56. stavka 1. Ustava.

U svjetlu članka 56. stavka 1. Ustava, Ustavni sud utvrđuje da se pravo na mirovinsko osiguranje u hrvatskom pravnom poretku može podvesti pod ustavno jamstvo. U tom smislu pravo na mirovinsko osiguranje ima ustavnu narav i pod zaštitom je Ustavnog suda.

12.1. Iz prava na mirovinsko osiguranje po naravi stvari proizlazi i obveza države da u pravnom poretku ustroji: – svojevrstan katalog prava koja se osiguravaju u sustavu mirovinskog osiguranja, – krug osiguranika, – pravne pretpostavke za stjecanje tih prava, – nadležno tijelo koje o pravima iz mirovinskog osiguranja odlučuje neposrednom primjenom materijalnog zakona i drugih mjerodavnih propisa u pojedinačnim slučajevima, – pravni postupak u kojemu se o tim pravima odlučuje, uključujući i sustav njihove pravne zaštite.

Ustavni sud primjećuje da u odnosu na navedena pitanja Ustav ne postavlja nikakve zahtjeve. Kao što uređenje sustava mirovinskog osiguranja prepušta zakonodavcu, tako i uređenje svih prethodnih pitanja, uključujući i pravnu narav prava koja se osiguravaju u sustavu mirovinskog osiguranja, Ustav također prepušta zakonodavcu.

13. Članci 3., 4. i 5. ZOMO-a glase:

Članak 3.

Osiguranicima se na načelima uzajamnosti i solidarnosti obvezno osiguravaju prava za slučaj starosti i invalidnosti, a članovima njihovih obitelji prava za slučaj smrti osiguranika, odnosno korisnika mirovine.

Članak 4.

Obvezno se osiguravaju prava na:

1) starosnu mirovinu,

2) prijevremenu starosnu mirovinu,

3) invalidsku mirovinu,

4) obiteljsku mirovinu,

5) najnižu mirovinu,

6) osnovnu mirovinu,

7) profesionalnu rehabilitaciju,

8) naknadu zbog tjelesnog oštećenja,

9) naknadu putnih troškova u svezi s ostvarivanjem osiguranih prava.

Članak 5.

(1) Prava iz mirovinskog osiguranja neotuđiva su osobna materijalna prava, ne mogu se prenijeti na drugoga niti se mogu naslijediti. Dospjela novčana primanja koja nisu isplaćena do smrti korisnika mogu se nasljeđivati, a novčana primanja iza korisnika koji nema nasljednika pripadaju Republici Hrvatskoj, odnosno državnom proračunu.

(2) Prava iz mirovinskog osiguranja ne mogu zastarjeti, osim dospjelih a neisplaćenih mirovina i drugih novčanih davanja u slučajevima određenim zakonom.

(3) Stečena prava iz mirovinskog osiguranja, utvrđena zakonom, mogu se ukinuti samo u slučajevima određenim ovim Zakonom.

(4) Primanja na osnovi mirovinskog osiguranja mogu biti predmet ovrhe i osiguranja u skladu sa zakonom.

(5) Korištenje prava, određenih ovim Zakonom, može se ograničiti samo u slučajevima i uz uvjete određene ovim Zakonom.

Ustavni sud ponavlja da je od tri stupa, koji zajedno čine sustav mirovinskog osiguranja u Republici Hrvatskoj i koji su navedeni u članku 1. ZOMO-a, samo prvi stup predmet uređenja ZOMO-a. Riječ je o obveznom mirovinskom osiguranju na temelju generacijske solidarnosti. Stoga se i članci 3. do 5. ZOMO-a odnose samo na prava koja se ostvaruju u tom stupu mirovinskog sustava, a koja su taksativno navedena u članku 4. ZOMO-a.

Ocjena osnovanosti prigovora predlagatelja o neustavnosti članka 5. stavka 3. ZOMO-a zahtijeva prethodno utvrđenje pravne naravi prava iz mirovinskog osiguranja, koja su navedena u članku 3. i konkretizirana u članku 4. ZOMO-a.

14. Značenje je mirovinskog sustava u tome što on bitno utječe na imovno stanje i socijalnu sigurnost većine ljudi. U okviru podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskog solidarnosti odvija se vertikalna redistribucija dohotka od bogatijih prema siromašnijim kategorijama umirovljenika. U tom se podsustavu odvija i horizontalna redistribucija dohotka u prilog onim umirovljenicima koji su u posebnoj životnoj situaciji, imaju dodatne troškove pa su im stoga potrebna veća sredstva za život (primjerice, umirovljenici s ovisnim, hendikepiranim ili brojnim članovima obitelji). Vertikalna i horizontalna redistribucija doprinose ostvarenju socijalne pravde, uklanjanju ili ublažavanju siromaštva te unapređenju socijalne solidarnosti. Sam opseg redistribucije ovisi o načelima na kojima je mirovinski sustav utemeljen. Preraspodjela je veća u zemljama koje u okviru javnih mirovinskih sustava održavaju visoku razinu socijalne solidarnosti, ublažavajući tako socijalne nejednakosti unutar umirovljeničke populacije.

Primjerice, u nacionalnom podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti snažnu socijalno-zaštitnu funkciju ima institut najniže mirovine, kojim se štite osiguranici s nižim mirovinskim primanjima. Člankom 82. ZOMO-a propisana je obveza da se osiguranicima, kojima je mirovina određena prema tom zakonu niža od najniže mirovine, odredi najniža mirovina. Visina najniže mirovine računa se tako da se svaka godina mirovinskog staža pomnoži s 0,825% od prosječne bruto plaće svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj u 1998. godini, uz primjenu mirovinskog faktora propisanog člankom 80. ZOMO-a.

Sukladno navedenom, visina najniže mirovine određuje se bez imovinskog cenzusa, ali ovisi o godinama mirovinskog staža svakog osiguranika. S obzirom da se primjenom instituta najniže mirovine osigurava određena donja, socijalno prihvatljiva, razina mirovina, njome se ujedno vrši i preraspodjela mirovinskih primanja, od onih s višim k onima s nižim mirovinskim primanjima. Do te preraspodjele dolazi stoga što se najniža mirovina financira iz doprinosa osiguranika. Najniža mirovina ovisi samo o dužini mirovinskog staža, a ne i o plaćama (doprinosima) osiguranika.

Taj dodatni način (dodatna mirovinska formula) za određivanje najnižeg dopuštenog iznosa pojedine vrste mirovine osiguranika s određenim stažem dostatno ukazuje da podsustav mirovinskog osiguranja, koji izvire iz ideje generacijske solidarnosti, isključuje ekvivalentan odnos između visine doprinosa koje je uplaćivao konkretan osiguranik tijekom razdoblja svog aktivnog rada i visine novčanih iznosa koje taj isti osiguranik, sada u svojstvu umirovljenika, dobiva u obliku mirovinske naknade. Institut najniže mirovine ima, dakle, povlašćujući učinak na sve one osiguranike kojima bi mirovina, obračunata po općim mjerilima propisanim ZOMO-om, bila niža od iznosa koji zakonodavac u određenom razdoblju smatra najnižom socijalno prihvatljivom granicom mirovinskih primitaka.

Drugi je primjer institut najviše mirovine. Prema Zakonu o najvišoj mirovini (»Narodne novine« broj 162/98., 82/01.) određuje se najviša mirovina koju može ostvariti osiguranik kojemu se mirovina određuje prema ZOMO-u. Ona se izračunava na način da se ukupni mirovinski staž osiguranika iskazan u obliku decimalnog broja pomnoži s 3,8 vrijednosnih bodova i polaznim faktorom te se tako izračunati osobni bodovi množe s mirovinskim faktorom i aktualnom vrijednošću mirovine. U slučaju kad iznos mirovine, izračunat prema odredbama ZOMO-a, prelazi iznos određen prema Zakonu o najvišoj mirovini, u isplati se određuje samo iznos dopuštene najviše mirovine. Zakonom o dopunama Zakona o najvišoj mirovini (»Narodne novine« broj 82/01.) najviša je mirovina određena i za branitelje iz Domovinskog rata i zastupnike u Hrvatskom saboru u visini dvaju iznosa najviše mirovine za 40 godina mirovinskog staža. Institut najviše mirovine ima, dakle, ograničavajući učinak na sve one osiguranike kojima bi mirovina, obračunata po općim mjerilima propisanim ZOMO-om, bila viša od iznosa koji zakonodavac u određenom razdoblju smatra najvišom prihvatljivom granicom mirovinskih primitaka u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti. Ustavni sud smatra nedvojbenim da takvo ograničenje prava na visinu mirovine – koja bi inače pripadala njezinu korisniku po osnovi doprinosa koje je uplaćivao u fond mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskog solidarnosti tijekom svog aktivnog rada – ima legitiman cilj: zaštitu prava drugih, onih siromašnijih.

Rješenjem broj: U-I-197/1999 i dr. od 23. ožujka 2005. godine, a koje je objavljeno u »Narodnim novinama« broj 47 od 11. travnja 2005. godine, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o najvišoj mirovini (»Narodne novine« broj 162/98.), kao i članka 1. Zakona o dopunama Zakona o najvišoj mirovini (»Narodne novine« broj 82/01.)

"Solidarizirajući« je učinak podsustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti, dakle, da se nekim osiguranicima mirovina određuje u većem iznosu od onoga koji bi im pripadao na temelju uplaćenih doprinosa, dok se drugim osiguranicima mirovina određuje u manjem iznosu od onoga koji bi im pripadao na temelju uplaćenih doprinosa.

14.1. Opći i nezaobilazan »solidarizirajući« učinak prvog stupa mirovinskog osiguranja uređenog ZOMO-om proizlazi iz zakonodavčeva odabira sustava obveznih doprinosa kao njegove jezgre. Stopa doprinosa za mirovinsko osiguranje utemeljeno na generacijskoj solidarnosti utvrđuje se tako da se očekivanim prihodima od doprinosa i drugim prihodima pokriju očekivani izdaci (članak 140. stavak 2. ZOMO-a).

Zbog prihvaćenog sustava obveznih doprinosa, novčana primanja iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti imaju javnopravnu narav: iz uplate doprinosa u taj podsustav proizlazi pravo osiguranika na ostvarivanje socijalnog davanja (mirovine ili drugog mirovinskog primanja) iz tog podsustava, pri čemu se ono obračunava prema unaprijed određenoj mirovinskoj formuli (mirovina se izračunava tako da se mirovinski faktor pomnoži s aktualnom vrijednošću mirovine i osobnim bodovima), a ne prema ukupnom iznosu doprinosa koji je osiguranik uplatio tijekom svog aktivnog rada.

Drugim riječima, u sustavu tekuće financiranog sustava mirovinskog osiguranja država ne akumulira sredstva u fondove kako bi plaćala buduće mirovine. Umjesto toga ona aktualno zaposlenoj generaciji nameće obvezu plaćanja doprinosa i od zarada aktivnih generacija uzima dio za socijalna davanja umirovljenicima. Zaposlenici, kao protuuslugu za doprinose koje plaćaju, od države dobivaju jamstvo da će u budućnosti, kad prestanu raditi, i oni dobiti propisano mirovinsko davanje. Država se tako oslobađa obveze da umirovljenicima daje sredstva koja su oni sami platili u vidu mirovinskih doprinosa. Umjesto toga, mirovinska davanja isplaćivat će se iz prihoda budućih generacija. Visina mirovina tako neposredno ovisi o rastu ili padu gospodarstva, ali i o nizu drugih važnih čimbenika u određenom razdoblju (primjerice, o broju osiguranika i korisnika osiguranja, o demografskim kretanjima, i sl.).

Mirovine i druga socijalna davanja iz podsustava obveznog mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti mogu biti isplaćivane po različitim osnovama, ovisno o katalogu osiguranih prava koje zakonodavac priznaje u određenom razdoblju. Prema ZOMO-u koji je danas na snazi, davanja iz mirovinskog osiguranja isplaćuju se u obliku starosne mirovine, prijevremene starosne mirovine, invalidske mirovine (zbog opće nesposobnosti za rad i zbog profesionalne nesposobnosti za rad), obiteljske mirovine, najniže mirovine, osnovne mirovine, profesionalne rehabilitacije (u vezi s tim predviđena je i naknada plaće), naknade zbog tjelesnog oštećenja i naknade putnih troškova u svezi s ostvarivanjem osiguranih prava (članak 4. ZOMO-a). Ovisno o svoti mirovine i godinama ostvarivanja prava na mirovinu, danas se još priznaje i dodatak na mirovinu, koji ostvaruju korisnici mirovine koji su isključivo prema ZOMO-u ostvarili pravo na mirovinu nakon 1. siječnja 1999. (Zakon o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju, »Narodne novine« broj 79/07.).

U daljnjem će se tekstu sve naknade određene člankom 4. ZOMO-a nazivati skraćenim (zajedničkim) nazivom »mirovine«, a pravo na ostvarivanje određenog oblika naknade iz podsustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti nazivat će se skraćenim (zajedničkim) nazivom »pravo na mirovinu«.

14.2. Pravo na mirovinu iz podsustava obveznog mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti zakonodavac uređuje kao neotuđivo osobno materijalno pravo, koje se ne može prenijeti na drugoga niti se može naslijediti (prva rečenica članka 5. stavka 1. ZOMO-a).

Riječ je, dakle, o imovinskom pravu koje osiguranik ostvaruje na način da iz prvog stupa mirovinskog osiguranja prima novčanu naknadu odgovarajuće vrste i visine, pri čemu se njezin obračun provodi po unaprijed utvrđenoj formuli, a njezina se isplata u pravilu obavlja mjesečno i isplaćuje unatrag. Pravo koje osiguranik stječe u prvom stupu mirovinskog osiguranja strogo je osobno pravo, nezastarivo, neotuđivo, neprenosivo i nenasljedivo (prva rečenica članka 5. stavka 1. i dio članka 5. stavka 2. ZOMO-a). Ukratko, ono je izraz subjektivnog pravnog položaja njegova nositelja, a gasi se njegovom smrću (druga rečenica članka 5. stavka 1. i dio članka 5. stavka 2. ZOMO-a).

Iz tako određenog prava na mirovinu proizlaze i sljedeće pravne posljedice: – dospjeli novčani iznosi koji nisu isplaćeni do smrti korisnika mogu se nasljeđivati; – dospjeli, a neisplaćeni novčani iznosi podliježu zastari; – mirovinske naknade mogu biti predmet ovrhe i osiguranja u skladu sa zakonom (druga rečenica članka 5. stavka 1., dio stavka 2. i stavak 4. ZOMO-a).

Iz navedenog zakonskog uređenja prava koja se osiguravaju i ostvaruju u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti proizlaze sljedeće obveze države:

1) država je dužna svakom tko ispunjava zakonom propisane uvjete priznati pravo na mirovinu ili neko drugo zakonom predviđeno mirovinsko davanje; protiv eventualnog nepriznavanja tog prava stranka mora imati osigurana djelotvorna sredstva pravne zaštite;

2) država je dužna svakom korisniku tog prava redovito isplaćivati mirovinu ili drugo mirovinsko davanje odgovarajuće visine obračunate u skladu sa zakonom i drugim propisima; sva potraživanja korisnika vezana uz dospjele, a neisplaćene novčane iznose mirovinskih davanja utuživa su i imaju pravnu zaštitu.

14.3. Pravo na socijalno davanje iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskog solidarnosti zaštićeno je i člankom 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99.-pročišćeni tekst, 9/99.-ispravak, 14/02.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud) u mnogim svojim odlukama i presudama ističe da Konvencija kao takva ne jamči pravo na državnu mirovinu ili slična davanja koja financira država (»The Court recalls that the Convention does not as such guarantee a right to a State pension or to similar State-funded benefits.«, odluka o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Neill i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 29. siječnja 2002., zahtjev br. 56721/00).

Međutim, kad nacionalno zakonodavstvo predviđa pravo na socijalno davanje utemeljeno na sustavu doprinosa, onda se pravo proizašlo iz plaćanja doprinosa fondovima osiguranja može smatrati imovinskim pravom u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju koji jamči njegovu zaštitu (»… where a right to such benefits based on a contributory scheme is provided for in domestic legislation, such right may be treated as a pecuniary right for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1 so as to render applicable that provision.«, odluka o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Neill i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 29. siječnja 2002., zahtjev br. 56721/00; presuda u predmetu Gaygusuz protiv Austrije, 16. rujna 1996., zahtjev br. 17371/90, Izvješća 1996-IV, §§ 39-41.).

14.4. Sukladno prethodnim navodima, Ustavni sud utvrđuje da je pravo na mirovinu, odnosno pravo na ostvarivanje socijalnog davanja iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, Ustavom zaštićeno imovinsko pravo koje je strogo osobne naravi, nezastarivo, neotuđivo, neprenosivo i nenasljedivo, a stječe se pod pretpostavkama propisanim zakonom.

Sama mirovina, s druge strane, u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ima obilježja javnopravnog davanja. Stoga pravo na mirovinu u tom podsustavu ne uključuje pravo na određeni iznos mirovine.

To je stajalište i Europskog suda. On opetovano ističe da imovinsko pravo proizašlo iz plaćanja doprinosa fondovima osiguranja nikako ne podrazumijeva pravo na određeni iznos tog davanja. U odluci o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Janković protiv Hrvatske (12. listopada 2000., zahtjev br. 43440/98, ECHR 2000-X.) Europski je sud u tom smislu ponovio svoje ustaljeno pravno stajalište: »Sud, međutim, podsjeća da iako se prema članku 1. Protokola br. 1 može tražiti ostvarivanje prava koja proizlaze iz uplate doprinosa u mirovinski sustav, osobito prava na ostvarivanje davanja iz takvog sustava – na primjer u obliku mirovine, ova se odredba ne može tumačiti na način da daje pojedincu pravo na mirovinu u određenom iznosu (»The Court recalls, however, that even though the rights stemming from the payment of contributions to the social insurance system, in particular the right to derive benefits from such a system – for instance in the form of a pension – can be asserted under Article 1 of Protocol No. 1, this provision cannot be interpreted as giving an individual a right to a pension of a particular amount.«) (Europska komisija, br. 5849/72, Müller protiv Austrije, Izvješće, 1.10.1975, D.R. 3, str. 25, br. 10671/83, odluka 4.3 1985., D.R. 42, str. 229; odluka Storkiewicz protiv Poljske, br. 39860/98, ECHR 1999. i odluka Domalewski protiv Poljske, br. 34610/97, ECHR, 2000.).«

Izloženo pravno stajalište Europskog suda primjenjivo je na sva socijalna davanja iz članka 4. ZOMO-a. Drugim riječima, ni Ustav ni Konvencija ne jamče pravo na davanja iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti u određenom iznosu.

14.5. U tom se svjetlu postavlja pitanje: neovisno o zakonski ili administrativno postavljanoj granici (novčanom iznosu) najniže mirovine, koja je granica izraz socijalne politike države, postoji li općenito najniža granica mirovinskih primanja čije bi prekoračenje ujedno značilo i povredu ljudskih prava zajamčenih Ustavom?

Ustavni se sud u svojoj dosadašnjoj praksi nije bavio tim pitanjem. Europski sud, s druge strane, u tom pitanju ima izgrađenu praksu. Njegovo je stajalište da ukupan iznos mirovine – uz koju se uvijek moraju uzimati u obzir i sva druga državna i javna davanja i olakšice koje uživa potencijalna žrtva povrede Konvencije – može, zbog svoje nedostatnosti, u osobitim okolnostima nekog konkretnog slučaja otvoriti pitanje nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja države u smislu članka 3. Konvencije, ako taj iznos, dostupan osobi, ne bi bio dostatan da je zaštiti od »narušavanja fizičkog ili mentalnog zdravlja« ili od »degradacije nesuglasne s ljudskim dostojanstvom« do mjere dovoljno ozbiljne da bi mogla potpasti unutar okvira članka 3. Konvencije (usp. odluku o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Antonina Dmitriyevna Budina protiv Rusije, 18. lipnja 2009., zahtjev br. 45603/05, str. 6.-7; odluku u predmetu Aleksandra Larioshina protiv Rusije, 23. travnja 2002., zahtjev broj 56869/00, str. 4., te presudu u predmetu Kutepov i Anikeyenko protiv Rusije, 25. listopada 2005., zahtjev br. 68029/01, §§ 61.-63.).

Tako je u odluci o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Antonina Dmitriyevna Budina protiv Rusije Europski sud ispitivao dopuštenost prigovora podnositeljice da je iznos njezine mirovine prenizak za preživljavanje, zbog čega joj je ugroženo pravo na život u smislu članka 2. Konvencije. Sud je utvrdio da u konkretnom slučaju nije riječ o tome da su državne vlasti primijenile bilo kakvo zlostavljanje prema podnositeljici zahtjeva. Bit je predlagateljičinog prigovora bio u tome da je državna mirovina o kojoj ovisi njezin opstanak i preživljavanje nedostatna za njezine temeljne ljudske potrebe.

Europski je sud, ispitujući dopuštenost prigovora podnositeljice, u obzir uzeo, osim iznosa same mirovine, i iznose drugih mjesečnih primitaka podnositeljice. On je u mjesečni iznos primitaka podnositeljice uračunao (u ruskim rubljima – RUB): – mirovinu (RUB 1.460); – socijalnu pomoć (RUB 590) i – naknadu za djelomičan invaliditet (RUB 410), ali i sljedeće povlastice koje je podnositeljica uživala: – 50% popusta na komunalne režije i stanarinu (utility bills); – besplatan javni gradski i prigradski prijevoz; – 50% popusta na međugradski željeznički i avionski prijevoz; – 50% popusta na račune za telefon i radio; – besplatnu medicinsku pomoć; – besplatnu zubnu protezu (osim plemenite kovine i keramike); – 50% popusta na liječničke recepte; – besplatnu terapiju u lječilištu, i – besplatan prigradski i međugradski prijevoz do mjesta terapije. Europski je sud nadalje uzeo u obzir i činjenicu da je podnositeljica jednokratno primila socijalnu pomoć za siromašne (indigence aid) u iznosu od RUB 500, a da je od popusta na režijske troškove i stanarinu korist imala i njezina obitelj. Konačno, Europski je sud uzeo u obzir i činjenicu da je dio povlastica podnositeljice, na njezin zahtjev, bio unovčen (str. 2.-3. odluke).

Iako je utvrdio da podnositeljičina mjesečna primanja »nisu bila visoka u apsolutnim iznosima«, Europski je sud odbacio kao očito neosnovan prigovor podnositeljice da su joj prava povrijeđena zbog toga što su njezina primanja ispod egzistencijskog minimuma (below the subsistence level), s obrazloženjem da podnositeljica nije dokazala da se »nedostatak sredstava sam po sebi pretvorio u konkretnu patnju« (that the lack of funds translated itself into concrete suffering).

U presudi Kutepov i Anikeyenko protiv Rusije Europski je sud istaknuo i sljedeće:

»61. Drugi se podnositelj zahtjeva nadalje poziva na članak 2. Konvencije jer sadašnji iznos njegove starosne mirovine nije dostatan da osigura standard dostojnog života.

62. Sud podsjeća da Konvencija ne jamči pravo na određeni životni standard kao takvo. On nadalje primjećuje da prigovor o ukupno nedostatnom iznosu mirovine i drugih socijalnih povlastica može, u načelu, otvoriti pitanje po članku 3. Konvencije koji zabranjuje nečovječno ili ponižavajuće postupanje. Međutim, na temelju dokumenata koje posjeduje, Sud ne nalazi naznaku da je iznos mirovine drugog podnositelja zahtjeva uzrokovao narušavanje njegova fizičkog ili mentalnog zdravlja do mjere koja bi bila dostatna za postizanje minimuma razine ozbiljnosti da bi mogla potpasti unutar okvira članka 3. Konvencije, ili da se on suočava s bilo kakvim 'stvarnim i prijetećim rizikom' koji bi zahtijevao primjenu članka 2. Konvencije u konkretnom slučaju...«

Ustavni sud smatra da u ovom postupku nije potrebno posebno ispitivati opću prihvatljivost navedenih pravnih stajališta Europskog suda u hrvatskom ustavnopravnom sustavu zaštite ljudskih prava. Dostatno je utvrditi da ocjena o utjecaju visine iznosa konkretne mirovine na ljudska prava njezina korisnika uvijek ovisi o osobitim okolnostima svakog pojedinačnog slučaja. Zbog faktične međusobne neusporedivosti privatnih imovinskih sfera pojedinaca u konkretnim slučajevima, ali i činjenice da ZOMO, zbog svog »solidarizirajućeg« učinka, različito djeluje prema konkretnim osobama u pojedinačnim pravnim situacijama (prema jednima djeluje ograničavajuće, dok prema drugima djeluje povlašćujuće), ta ocjena nije podobna za generalizaciju.

14.6. Posljednje je pitanje, vezano uz pravnu narav prava na mirovinu u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, sljedeće: ima li zakonodavac ustavnopravnu ovlast ukidati pojedina prava iz tog podsustava?

Ustavni sud podsjeća da je na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Poveže li se ta zakonodavčeva ustavna ovlast s člankom 56. stavkom 1. Ustava, proizlazi da je Hrvatski sabor ovlašten samostalno odlučivati o uređivanju prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje, što uključuje i mirovinsko osiguranje.

U tom je smislu nesporno da zakonodavac ima ustavnu ovlast mijenjati zakonsko uređenje podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti radi njegova prilagođavanja promijenjenim gospodarskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegova stabiliziranja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv mirovinski sustav, što uključuje i redefiniranje kataloga prava osiguranih u podsustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti.

Primjerice, ZOMO – kojim je započeta cjelovita reforma dotadašnjeg sustava mirovinskog osiguranja naslijeđenog iz socijalističkog državnog uređenja, a koji je važio do 31. prosinca 1998. – unio je niz važnih promjena u taj sustav. Najvažnije su bile sljedeće promjene: – podignuta je dobna granica za starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu za pet godina, uz prijelazno razdoblje od 1999. do 2007. godine; – uvedena je nova legalna definicija invalidnosti, koja je bitno različita i stroža od prethodne, a svodi se na profesionalnu nesposobnost za rad i opću nesposobnost za rad; – profesionalna rehabilitacija zadržana je kao jedino pravo na temelju preostale radne sposobnosti, dok su sva ostala prava na temelju preostale radne sposobnosti ukinuta; – prijašnja prava na raspoređivanje, odnosno zaposlenje na drugom poslu i prava na rad sa skraćenim radnim vremenom prevela su se od 1. siječnja 1999. na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad; – uvedena je nova mirovinska formula za određivanje mirovine (mirovina = prosječni vrijednosni bodovi × mirovinski staž × polazni faktor × mirovinski faktor × aktualna vrijednost mirovine); – produljeno je obračunsko razdoblje iz kojega se uzimaju plaće za određivanje mirovine (1999. – 10 godina, 2000. – 13 godina, 2001. – 16 godina, 2002. – 19 godina, itd.). Istodobno su, uz osiguranje prethodno priznatih prava, ukinuta prava na: – minimalnu mirovinu; – zaštitni dodatak uz mirovinu; – novčanu naknadu za tjelesno oštećenje zbog bolesti i ozljede izvan rada kao i pravo na staž po toj osnovi; – doplatak za pomoć i njegu. Pravo na osposobljavanje djece sa smetnjama u tjelesnom i duševnom razvitku ukinuto je u sustavu mirovinskog osiguranja, a njegovo je ostvarivanje premješteno u sustav socijalne skrbi. ZOMO-om je također uveden novi institut najniže mirovine koji u većoj mjeri izražava načelo solidarnosti, drugačije je uređena najviša mirovina, a uveden je i novi institut osnovne mirovine korisnicima mirovine iz prvog stupa koji su osigurani u drugom stupu.

14.7. Ustavni sud podsjeća da je sloboda zakonodavca u redefiniranju kataloga osiguranih prava iz podsustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti podložna samo općim ustavnim ograničenjima, to jest obvezom zakonodavca da u uređivanju »prava zaposlenih i članova njihovih obitelji na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje« uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite opća ustavna dobra i vrednote, osobito Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode pojedinaca.

U području mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ti se zahtjevi najjasnije očituju u obvezi zakonodavca da pri redefiniranju kataloga osiguranih mirovinskih prava ne naruši samu bit »prava na mirovinu«, pri čemu nove zakonske mjere ne smiju proizvesti Ustavom zabranjene diskriminacijske učinke.

Ustavni sud smatra važnim posebno istaknuti da eventualni gubitak određenog dijela (postotka) dotadašnje mirovine ili drugog mirovinskog davanja, koji može biti posljedica novih zakonskih mjera kojima se redefiniraju dotada osigurana mirovinska prava, ne znači a priori i narušavanje biti »prava na mirovinu«, sve dok je takav eventualni gubitak određenog dijela dotadašnjeg mirovinskog davanja rezultat generalnog redefiniranja osiguranih prava u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti i razmjeran je po svojim učincima. To je opće, široko postavljeno pravilo. Sve ostalo ovisi o okolnostima konkretnog slučaja.

Stoga predlagatelji Matija Očić i Hrvatska odvjetnička komora nisu u pravu kad ističu da se ne može »prihvatiti praksa po kojoj se nekome uopće mogu i smiju ukidati stečena prava, pa niti u konkretnom slučaju Zakonom o MIO. (…) Pogotovo to nije dopustivo ako se to pravo očituje u nečijem vlasništvu kakvo predstavlja individualna kapitalizirana štednja kao što je to mirovina.«

Ustavni sud ponavlja da se mirovine i druga socijalna davanja iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti ne mogu podvesti pod pravo vlasništva u smislu privatnog prava, jer je riječ o davanjima javnopravne naravi, koja izviru iz sustava obveznih doprinosa s posebnom javnopravnom svrhom. U tom je smislu ustavnopravno dopušteno mijenjati, pa i ukidati, pojedine vrste (oblike) mirovinskih davanja iz tog sustava do granice koja ne dovodi u pitanje samu bit »prava na mirovinu«.

14.8. Razmotre li se u tom svjetlu prigovori ostalih predlagatelja da je nesuglasno s Ustavom novim zakonom ukidati stečena prava iz mirovinskog osiguranja koja su korisnicima bila priznata pod uvjetima propisanim »starim« zakonom, Ustavni sud prvo mora naglasiti da predlagatelji pogrešno tumače normativni institut »ukidanja stečenog prava«. Čini se, naime, da oni svaku promjenu u zakonskom uređenju prava kojeg su stekli pod prethodno propisanim zakonskim uvjetima smatraju nedopuštenim »ukidanjem stečenog prava«.

To je razvidno iz prigovora predlagatelja koji osporavaju ustavnost članka 174. u vezi s člankom 5. stavkom 3. ZOMO-a, ističući da su »invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom«, to jest ZOMO-om. Iz sadržaja članka 174. ZOMO-a proizlazi, međutim, da se korisnicima dotadašnjih prava na temelju preostale radne sposobnosti, neposredne opasnosti od invalidnosti i izmijenjene radne sposobnosti, koji su ta prava ostvarili prema propisima koji su važili do 31. prosinca 1998., ta prava prevode od 1. siječnja 1999. po službenoj dužnosti na invalidsku mirovinu zbog profesionalne nesposobnosti za rad prema odredbama ZOMO-a.

Budući da je ocjena suglasnosti članka 174. ZOMO-a s Ustavom predmet posebnog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud smatra dostatnim na ovom mjestu utvrditi da se zakonsko preoblikovanje dotada priznatih prava iz mirovinskog osiguranja (kao što je učinjeno člankom 174. ZOMO-a) ne može smatrati »ukidanjem« dotada priznatih prava iz sustava mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, na koji je pogrešan zaključak predlagatelje naveo članak 5. stavak 3. ZOMO-a (»Glede stečenih prava Zakon o mirovinskom osiguranju sadrži odredbu u članku 5. stavak 3. prema kojoj se 'stečena prava iz mirovinskog osiguranja utvrđena zakonom, mogu ukinuti samo u slučajevima određenim ovim zakonom.' Time se priznaje da su i invalidima rada do tada stečena prava ukinuta novim zakonom.«)

Je li zakonska mjera prevođenja dotadašnjih prava »na temelju preostale radne sposobnosti, neposredne opasnosti od invalidnosti i izmijenjene radne sposobnosti« u novi zakonski institut »invalidske mirovine zbog profesionalne nesposobnosti za rad« ujedno dovela do narušavanja same biti »prava na mirovinu« u nekom konkretnom slučaju, drugo je pitanje. Ono nije predmet ispitivanja u ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, nego u posebnom postupku zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda pokrenutom ustavnom tužbom.

Iz navedenih razloga Ustavni sud nije mogao prihvatiti da su razlozi koje navode predlagatelji Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Hrvatska narodna stranka, Malik Zukanović, Gorana Lepetić, Maja Ferara, Jelka Pean Barić, Branka Rožić, Jasminka Nuić i Mirjana Utrobičić osnova za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 5. stavka 3. ZOMO-a s Ustavom.

15. Ustavni sud dužan je primijetiti, međutim, da su prijedlozi predlagatelja razotkrili osobit problem nesuglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 3., ali i članka 5. stavka 5. ZOMO-a, promatra li ih se u svjetlu načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava. Te odredbe ZOMO-a glase:

Članak 5.

(3) Stečena prava iz mirovinskog osiguranja, utvrđena zakonom, mogu se ukinuti samo u slučajevima određenim ovim Zakonom.

(5) Korištenje prava, određenih ovim Zakonom, može se ograničiti samo u slučajevima i uz uvjete određene ovim Zakonom.

U članku 5. stavku 3. i u članku 5. stavku 5. ZOMO-a izraženo je pravilo da se prava iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti mogu ukidati samo u slučajevima određenim »ovim Zakonom«, odnosno da se njihovo korištenje može ograničiti samo u slučajevima i uz uvjete određene »ovim Zakonom«.

Ustavni sud dužan je istaknuti da takvo zakonsko ograničenje ne uvažava temeljna pravna načela lex specialis derogat legi generali i lex posterior derogat legi priori. ZOMO je opći zakon kojim se uređuju odnosi u sustavu mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, pa je posebnim zakonom dopušteno odstupiti od njegovih općih pravila. Isto tako, kasniji zakon koji na drugačiji način uređuje istovjetno pitanje koje je uređeno ZOMO-om ima prednost. Riječ je o općim pravnim načelima univerzalnog značenja koje nije dopušteno, ali ni moguće derogirati na način na koji se to čini u članku 5. stavcima 3. i 5. ZOMO-a.

Zbog navedenih je razloga Ustavni sud ukinuo članak 5. stavke 3. i 5. ZOMO-a. Njihovo ukidanje, međutim, nema niti može imati bilo kakve praktične pravne posljedice, jer je riječ o »neživotnosti« zakonskih normi koju je u više navrata dosada potvrdila zakonodavna, ali i pravna praksa u širem smislu.

15.1. Ustavni sud na kraju primjećuje da su odredbe članka 5. stavaka 3. i 5. ZOMO-a dobar povod za ukazivanje na potrebu unapređenja kvalitete nacionalnih zakona, osobito tehnike njihova pisanja, ali i na potrebu standardizacije pravnih pravila u slučajevima kad se jednim zakonom derogiraju odredbe drugog zakona.

Ustavni sud u prvom redu primjećuje da članak 5. stavak 3. ZOMO-a sadrži dva pojma koja se u praksi različito, pa i suprotno tumače. Riječ je o pojmu »stečenih prava« iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti i o već spomenutom pojmu »ukidanja« tih prava koja su korisnicima prethodno već priznata nekim zakonom.

Upravo su uz ta dva pojma, koji su okosnica zakonskog pravila iz članka 5. stavka 3. ZOMO-a (»stečena prava iz mirovinskog osiguranja, utvrđena zakonom, mogu se ukinuti …«), u najvećoj mjeri povezane i nejasnoće koncepcije »prava iz mirovinskog osiguranja utemeljenog na generacijskoj solidarnosti«, što jasno proizlazi iz prijedloga predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti te zakonske odredbe s Ustavom.

Ustavni sud dužan je stoga upozoriti na neprihvatljivost zakonskih odredbi koje su nejasne, odnosno učinci kojih su neizvjesni ili nepredvidljivi. Takve norme ne ispunjavaju zahtjeve koje pred njih postavlja načelo vladavine prava, a koji moraju biti ispunjeni da bi se konkretna pravna norma uopće mogla smatrati »zakonom«.

III.

Članak 6. ZOMO-a

16. Suglasnost s Ustavom članka 6. ZOMO-a osporili su Matija Očić i Hrvatska odvjetnička komora.

Članak 6. ZOMO-a glasi:

Članak 6.

Za ostvarivanje prava radnika, poljoprivrednika, obrtnika i drugih osiguranih osoba utvrđenih ovim Zakonom osniva se javna ustanova Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: Zavod).

Predlagatelji navode da je osnivanje jedne javne ustanove za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja zaposlenih poljoprivrednika, obrtnika i drugih osiguranika – Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO) – u nesuglasnosti sa slobodom udruživanja, zajamčenom člankom 43. Ustava. Smatraju da je mogućnost ostvarivanja prava iz mirovinskog osiguranja koja je za sve korisnike tih prava propisana samo putem HZMO-a (umjesto nekadašnjih fondova koji su bili posebno konstituirani za različite vrste korisnika prava iz mirovinskog osiguranja) klasičan primjer monopola.

Važniji dijelovi obrazloženja prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. ZOMO-a, koje su podnijeli Matija Očić i Hrvatska odvjetnička komora, a koji su istovjetni, glase:

»Članak 6. Zakona o MIO kojim se osniva samo jedna monopolistička javna ustanova za ostvarivanje prava zaposlenika poljoprivrednika, obrtnika i drugih osiguranih osoba utvrđenih Zakonom o MIO u izravnoj je suprotnosti sa odredbom članka 49. stavak 2. Ustava RH, kojom se eksplicite zabranjuju monopoli.

Ako se prema članku 127. Zakona o MIO Zavod iz članka 6. istog Zakona smatra ustanovom, a prema članku 5. Zakona o ustanovama (NN 76/93) ustanovu može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba za obavljanje određene djelatnosti onda je nedopustivo upravo sada u eri privatizacije javnih poduzeća da se monopolizira mogućnost mirovinskog osiguranja i to samo u korist Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje. Ovakva restrikcija i monopol u suprotnosti su sa odredbom članka 43. stavak 1. Ustava RH kojim se građanima jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalne i gospodarske ciljeve kakvi su ciljevi sigurno i mirovinsko osiguranje koje bi se stoga moralo građanima dozvoliti po vlastitom izboru i kod ustanove koja je organizirana slobodnim udruživanjem građana.«

Sažeto, predlagatelji tvrde da je riječ o (Ustavom zabranjenom) monopolu HZMO-a u području u kojem vlada sloboda udruživanja.

16.1. Člankom 6. ZOMO-a određeno je da će mirovinsko osiguranje utemeljeno na načelima generacijske solidarnosti provoditi samo jedna javna ustanova (HZMO). Stoga su s danom početka primjene ZOMO-a (1. siječnja 1999.) prestala s radom tri fonda mirovinskog osiguranja koja su prethodno bila nositelji osiguranja za radnike, poljoprivrednike i obrtnike. Članak 193. ZOMO-a u tom je smislu propisao:

Članak 193.

Danom početka primjene ovoga Zakona sve stvari, prava, dionice ili udjeli, novac i ostala sredstva na kojima je pravo vlasništva ili raspolaganja imao ili će steći Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske, Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja samostalnih privrednika Hrvatske i Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja individualnih poljoprivrednika Hrvatske i njihovi pravni prednici, postaju vlasništvo Zavoda.

16.2. Predlagatelji smatraju da je HZMO zbog svog monopolističkog položaja nesuglasan s drugom rečenicom članka 49. stavka 2. Ustava.

Ustavni sud u prvom je redu dužan napomenuti da su prijedlozi predlagatelja podneseni Ustavnom sudu prije Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 28/01.).

Člankom 16. Promjene Ustava iz 2001., naime, izmijenjena je u članku 49. stavku 2. Ustava druga rečenica, tako da danas glasi:

»Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.«.

Sukladno tome, prvotna ustavna odredba (»Zabranjeni su monopoli.«), na koju se pozivaju predlagatelji, više nije na snazi u ustavnom poretku Republike Hrvatske.

Neovisno o tome, međutim, Ustavni je sud dužan primijetiti da navodi predlagatelja ukazuju na njihov pogrešan pristup sagledavanju pravnog položaja HZMO-a u ustavnom poretku Republike Hrvatske.

Dostatno je istaknuti da je HZMO javna ustanova zakonom osnovana radi obavljanja poslova vezanih uz podsustav mirovinskog osiguranja uređen ZOMO-om. Riječ je o državnom podsustavu iz područja socijalne sigurnosti koji se ne temelji na načelima kapitalizirane štednje, ne čini kapitalno financirani dio sustava mirovinskog osiguranja i nije podložan privatizaciji. HZMO je, dakle, nositelj osiguranja samo u dijelu mirovinskog podsustava koji je namijenjen osiguranju osnovne razine socijalne sigurnosti građana. U tom je smislu on institucionalni izraz ustavne obveze države da zaposlenima i članovima njihovih obitelji osigura pravo na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje iz članka 56. stavka 1. Ustava. Podsustav mirovinskog osiguranja utemeljen na načelu generacijske solidarnosti stoga ima važnu socijalnu funkciju.

Ustavni sud u tom je smislu suglasan sa stajalištem Europskog suda da je kod bilo kojeg sustava socijalne sigurnosti riječ o »sustavu koji je izraz solidarnosti društva s njegovim ranjivim članovima« (»Such schemes /social-security schemes/ are an expression of a society’s solidarity with its vulnerable members.«, odluka o dopuštenosti zahtjeva u predmetu Goudswaard-van der Lans protiv Nizozemske, 22. rujna 2005., zahtjev br. 75255/01).

Osim tog prvog stupa, međutim, ukupan sustav mirovinskog osiguranja čine još dva stupa (podsustava) koja se temelje na načelima kapitalizirane štednje.

S obzirom na takvu strukturu sustava mirovinskog osiguranja, a osobito pravna obilježja prvog stupa koji se temelji na načelu generacijske solidarnosti, položaj HZMO-a unutar tog prvog stupa ne može se sagledavati u svjetlu druge rečenice članka 49. stavka 2. Ustava.

16.3. Predlagatelji također smatraju da je osnivanje HZMO-a nesuglasno s Ustavom zajamčenom slobodom udruživanja iz članka 43. Ustava, koji glasi:

Članak 43.

Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnivati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom.

Pravo slobodnog udruživanja ograničeno je zabranom nasilnog ugrožavanja demokratskoga ustavnog poretka, te neovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.

Postojanje HZMO-a, kao zakonom osnovane javne ustanove koja provodi obvezno i na tekućem financiranju utemeljeno mirovinsko osiguranje unutar prvog stupa mirovinskog osiguranja, ne može se dovesti ni u kakvu razumnu vezu sa slobodom udruživanja u smislu članka 43. Ustava.

Navodi predlagatelja da ZOMO ograničava »mogućnost mirovinskog osiguranja i to samo u korist Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje«, zbog čega je ugrožena sloboda udruživanja građana, ukazuju se u cijelosti neosnovanima. Osnivanjem i djelovanjem HZMO-a ta se sloboda ne ograničava ni u jednom segmentu, a ponajmanje se njima ugrožava.

U okviru ustavnog jamstva na slobodu udruživanja, slobodno je osnivati sindikate i udruge, a svaki je pojedinac slobodan u njih se učlanjivati i iz njih istupati. Sloboda udruživanja ima i negativan aspekt (slobodu neučlanjivanja), koji je također zaštićen Ustavom. Sindikati i udruge mogu se slobodno baviti pitanjima vezanim uz mirovinsko osiguranje i mirovinska prava u Republici Hrvatskoj. To ne znači, međutim, da oni mogu obavljati poslove HZMO-a.

Kao što djelatnost HZMO-a ne potpada u ustavno područje slobode udruživanja, tako ni sloboda udruživanja radi ostvarenja ciljeva vezanih uz mirovinsko i invalidsko osiguranje nije ni ograničena ni ugrožena djelatnošću HZMO-a.

16.4. Na temelju iznesenog, Ustavni sud utvrđuje da se navodna neustavnost članka 6. ZOMO-a ne može ni sagledavati ni ispitivati s aspekta članka 43. i druge rečenice članka 49. stavka 2. Ustava.

Stoga Ustavni sud nije prihvatio prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 6. ZOMO-a s navedenim odredbama Ustava.

17. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki I. izreke odluke. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točkama I. i II. izreke rješenja.

Točka II. izreke odluke i točka III. izreke rješenja temelje se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-988/1998

U-I-59/1999

U-I-176/1999

U-I-245/1999

U-I-943/1999

U-I-1624/2000

Zagreb, 17. ožujka 2010.

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 40/2010-1047