## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1610/2003 od 28. rujna 2004.

### NN 141/2004 (13.10.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-1610/2003 od 28. rujna 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2499

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko
Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice
Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o zahtjevu Vlade Repub­like Hrvatske za
ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, na sjednici održanoj 28.
rujna 2004. godine, donio je

## ODLUKU

I.
Ukida se Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja prostora Trumbićeva obala
– Dražanac u Splitu, klasa: 021-01/01-01/65, urbroj: 2181/01-14-01-1 od 18.
srpnja 2001. godine (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 12/01. od 28.
kolovoza 2001. godine), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Splita.

II. Ova
odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Grada
Splita«.

```
Obrazloženje
```

1.
Vlada Republike Hrvatske podnijela je Ustavnom sudu Republike Hrvatske zahtjev
za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o donošenju Detaljnog plana
uređenja prostora Trumbićeva obala – Dražanac u Splitu (»Službeni glasnik Grada
Splita«, broj 12/01.), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Splita 18. srpnja
2001. godine (u daljnjem tekstu: osporena Odluka).

2. Ured
državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji (u daljnjem tekstu: Županijski
ured) obustavio je osporenu Odluku od primjene svojom odlukom od 18. ožujka
2003. godine, klasa: 350-01/03-01/06, urbroj: 2181-03-03-01, donesenom
primjenom odredbe članka 79. stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01.).

Obustava
od primjene ocijenjena je osnovanom odlukom Ministarstva pravosuđa, uprave i
lokalne samouprave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: nadležno
ministarstvo) od 27. ožujka 2003. godine, klasa: 023-01/03-01/0139, urbroj:
514-11-03-2, donesenom na temelju odredaba članka 81. stavaka 1. i 2. istog
Zakona.

Na
temelju odredbe članka 82. stavka 1. istog Zakona, Vlada Republike Hrvatske je,
slijedom prijedloga nadležnog ministarstva, zahtjevom od 2. svibnja 2003.
godine, pokrenula pred Ustav­nim sudom postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom
i zakonom osporene Odluke.

3.
Prema stajalištu podnositelja zahtjeva, osporena je Odluka donesena protivno
odredbama članaka 10., 11., 27., 28. i 30. Zakona o prostornom uređenju
(»Narodne novine«, broj 30/94., 68/98., 61/00. i 32/02., u daljnjem tekstu:
Zakon), iz sljedećih razloga:

–
prethodno nije izrađeno novo dvogodišnje Izvješće o stanju u prostoru,

–
Izmjena i dopuna Programa mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru, kojom je
predviđeno donošenje predmetnog Detaljnog plana uređenja (osporene Odluke),
temelji se na Izvješću iz 1997. godine, te ne sadrži elemente koje Program
mjera mora sadržavati prema članku 11. stavku 2. Zakona o prostornom uređenju,

– u
osporenoj Odluci nije određena namjena objekata,

– o
obvezi donošenja Detaljnog plana uređenja (osporene Odluke) odlučeno je
istodobno, na istoj sjednici Gradskog vijeća Grada Splita, na kojoj je donesen
i sam Detaljni plan uređenja, koji je već bio izrađen i rasprava o njemu
provedena,

–
koeficijent iskorištenosti unutar obuhvata predmetnog plana veći je od onog
koji je propisan Generalnim urbanističkim planom Grada Splita, pa postoji
neusklađenost s prostornim planom šireg područja, što je protivno Zakonu o
prostornom ure­đenju.

Nadalje,
podnositelj zahtjeva navodi da je osporena Odluka u postupku nadzora ocijenjena
protivnom i odredbama članka 19. Pravilnika o sadržaju i mjerilima
kartografskih prikaza, obveznim prostornim pokazateljima i standardu elaborata
prostornih planova (»Narodne novine«, broj 106/98.), jer ne sadrži propisane
obvezne prostorne pokazatelje vezane uz pojedinu česticu.

4. Člankom
10. stavkom 2. Zakona propisano je: »O stanju prostora na području Države,
županije, Grada Zagreba, općine i grada izrađuje se dvogodišnje Izvješće.«

Članak
11. stavak 1. Zakona propisuje: »Sabor Republike Hrvatske, odnosno
predstavnička tijela županije, Grada Zagreba, općine i grada na temelju
Izvješća donose dvogodišnji Program mjera za unapređenje stanja u prostoru.«

Člankom
27. Zakona utvrđeno je: »Detaljni plan uređenja utvrđuje detaljnu namjenu
površina, režime uređivanja prostora, način opremanja zemljišta komunalnom,
prometnom i telekomunikacijskom infrastrukturom, uvjete za izgradnju građevina
i poduzimanje drugih aktivnosti u prostoru, te druge elemente od važnosti za
područje za koje se plan donosi.«

Člankom
28. Zakona propisano je: »Obveza izrade detaljnog plana uređenja s granicama
obuhvata utvrđuje se prostornim planom šireg područja odnosno Programom mjera.
Detaljni plan uređenja donosi općinsko ili gradsko vijeće, odnosno Gradska
skupština.«

Člankom
30. Zakona propisano je: »Dokument prostornog uređenja užeg područja mora biti
usklađen s dokumentom prostornog uređenja šireg područja.«

5. U
tijeku ustavnosudskog postupka Ustavni sud je, temeljem odredbe članka 25.
stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«,
broj 49/02. –   pročišćeni tekst, u
daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zatražio očitovanje Ministarstva zaštite
okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, te je navedeno
Ministarstvo svoje očitovanje dostavilo.

6.
Ustavni sud je također zatražio očitovanje Upravnog odjela za prostorno
planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita, i to glede navoda podnesenog
zahtjeva o nesuglasju osporene Odluke s Generalnim urbanističkim planom Grada
Splita.

*Zahtjev
je osnovan.*

7.
Ustavni sud je, prema odredbi članka 128. podstavaka 1. i 2. Ustava Republike
Hrvatske, nadležan odlučivati o suglasnosti zakona s Ustavom odnosno o
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Analizirajući
osporenu Odluku u odnosu na navode i razloge istaknute u zahtjevu Vlade
Republike Hrvatske, Ustavni sud je utvrdio:

7.1.
Podnositelj navodi da prije donošenja osporene Odluke nije izrađeno Izvješće o
stanju u prostoru niti novi Program mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru, te
da taj Program ne sadrži sve elemente koje po zakonu treba sadržavati.
Nedostaci u tom smislu čine osporenu Odluku, prema stajalištu podnositelja,
nezakonitom.

Osporena
Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja prostora Trumbićeva obala – Dražanac
u Splitu donesena je 18. srpnja 2001. i objavljena je u »Službenom glasniku
Grada Splita«, broj 12/01. od 28. kolovoza 2001. godine.

Prema preambuli osporene Odluke, ona je donesena
temeljem članka 28. stavka 2. Zakona o prostornom uređenju (kojim je utvrđena
nadležnost gradskih vijeća za donošenje akta te vrste), članka 28. Statuta
Grada Splita (»Službeni glasnik Grada Splita«, broj 11/93., 6/95., 9/97.,
13/99., 7/01. i 9/01.), te članka 9. Programa mjera za unaprjeđenje stanja u
prostoru Grada Splita, objavljenog u »Službenim glasnicima Grada Splita«, broj
2/97., 2/98., 5/98., 3/99., 7/99., 1/00., 9/00., 16/00. i 10/01.

Razvidno je, dakle, da je
Program mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru u konkretnom slučaju donesen na
način da je postojeći Program mjera (iz 1997. godine) izmijenjen i dopunjen,
pri čemu je njegova osma izmjena i dopuna, relevantna za donošenje ovdje
osporene Odluke, objavljena u »Službenom glasniku Grada Splita«, broj 10/01.
Nakon toga je osporena Odluka objavljena u »Službenom glasniku«, i to već u
broju 12/01. (a potrebno je napomenuti i to da je odmah potom uslijedila nova
izmjena i dopuna Programa mjera, objavljena u broju 13/01.).

Pored navedenog, uočava se i
to da u preambuli osporene Odluke donositelj nije naveo podatak o tome da je
doneseno Izvješće o stanju u prostoru za prethodno dvogodišnje razdoblje.

7.2. Člancima 1., 2. i 3.
Zakona utvrđeni su ciljevi i načela prostornog uređenja. Radi integralnog
pristupa ostvarivanju ciljeva i načela prostornog uređenja nužno je i u ovom
području zakonito postupanje jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave. Zakonito postupanje podrazumijeva poznavanje, provjeru i ocjenu
postojećeg stanja u određenom prostoru, praćenje provedbe dokumenata koji se
odnose na uređenje tog prostora, kao i poznavanje i procjenu mogućnosti razvoja
prostora. Zbog osiguravanja kontinuiteta praćenja stanja i razvoja prostora
Zakon o prostornom uređenju utvrđuje da se prostorno uređenje odvija kroz dvije
skupine dokumenata – skupinu dokumenata praćenja stanja u prostoru i skupinu
dokumenata prostornog uređenja (prostorne planove).

U člancima 10. i 11. Zakon
izričito propisuje obvezu nadležnih tijela da izrade dokumente praćenja stanja
u prostoru – Izvješće o stanju u prostoru za proteklo dvogodišnje razdoblje i
Program mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru za iduće dvo­godišnje
razdoblje. Člankom 11. Zakona o prostornom uređenju propisano je što sve
Program mjera može sadržavati, pa to, pored ostalog, može biti i ocjena o
potrebi izrade novih odnosno izmjene i dopune postojećih dokumenata prostornog
uređenja, među inim i detaljnih planova uređenja prostora. Sukladno odredbi
članka 28. stavka 1. istog Zakona, ukoliko bude odlučeno da će se pristupiti
izradi detaljnog plana uređenja, obveza izrade, postupak i način donošenja tog
detaljnog plana moraju biti utvrđeni u Programu mjera za unaprjeđenje stanja u
prostoru (osobito ukoliko to nije utvrđeno prostornim planom šireg područja).

Izvješće o stanju u prostoru,
kao i Program mjera za unaprje­đenje stanja u prostoru moraju biti objavljeni u
»Narodnim novinama«, odnosno u službenom glasilu jedinice lokalne ili područne
(regionalne) samouprave (članak 11. stavak 6. Zakona o prostornom uređenju).

Prema Zakonu o prostornom
planiranju i uređivanju prostora (»Narodne novine«, broj 54/80., 16/86.,
18/89., 34/91., 61/91. i 59/93.), važećem do stupanja na snagu Zakona o
prostornom uređenju, bila je propisana obveza donošenja posebne odluke o
pristupanju izradi prostornog plana. Ta je odluka bila zaseban akt nadležnog
predstavničkog tijela, koji je morao biti objavljen u službenom glasilu, a
nakon čega je slijedio postupak pripreme, rasprave i izrade prostornog plana,
do njegova donošenja.

Institut odluke
predstavničkog tijela o pristupanju izradi prostornog plana Zakonom o
prostornom uređenju zamijenjen je aktom donošenja dokumenata praćenja stanja u
prostoru (Izvješća i Programa mjera), koji također moraju biti objavljeni i
imaju isti smisao i svrhu.

Okolnost da su u konkretnom
slučaju odluka o obvezi donošenja Detaljnog plana i sam Detaljni plan doneseni
praktički istodobno nije izravno protivna odredbama Zakona o prostornom
uređenju, jer takva odredba ne postoji, međutim, takvo je postupanje protivno
naprijed izloženom smislu, svrsi i cilju Zakona o prostornom uređenju, izraženima
u odredbama članaka 1., 2., 3., te 10., 11. i 28. Zakona.

Zbog svega izloženog, Ustavni
sud ocjenjuje da osporena Odluka nije suglasna odredbama članka 10. stavka 2,
članka 11. stavka 1. i stavka 6., te članka 28. stavka 1. Zakona o prostornom
uređenju.

7.3. Glede navoda
podnositelja o tome da Programom mjera za unaprjeđenje stanja u prostoru (tj.
njegovom posljednjom izmjenom i dopunom) u konkretnom slučaju nije utvrđena
obveza izrade Detaljnog plana uređenja, odnosno da taj Program mjera ne sadrži
sve što bi, u smislu članka 11. i članka 28. stavka 1. Zakona, trebao sadržavati,
Ustavni sud napominje da Program mjera nije predmet ocjene u ovom
ustavnosudskom postupku, niti to može biti, budući da on po svojoj pravnoj
prirodi nije propis.

Ustavni sud može ocjenjivati
samo zakonitost osporene Odluke, budući da ona jest propis podložan
ustavnosudskoj ocjeni, pa se u tom smislu, a u svezi s Programom mjera, može
ocjenjivati jedino s gledišta jesu li njezinom donošenju prethodili dokumenti
koji prema zakonu moraju biti prethodno doneseni, jer ti dokumenti, prema
odredbama Zakona o prostornom uređenju, imaju značaj postupovne pretpostavke,
bez čijeg ispunjenja nije mogla biti donesena niti osporena Odluka.

7.4. Daljnju nezakonitost osporene
Odluke podnositelj nalazi u okolnosti da između osporene Odluke (prostornog
plana užeg područja) i Generalnog urbanističkog plana Grada Splita (prostornog
plana šireg područja, u daljnjem tekstu: GUP) postoji nesuglasje u pogledu
određenih pokazatelja koji se odnose na detaljne uvjete korištenja, uređenja i
gradnje građevnih čestica i gra­đevina, što je u izravnoj suprotnosti s
odredbom članka 30. Zakona o prostornom uređenju.

Iz očitovanja Upravnog odjela
za prostorno planiranje i zaštitu okoliša Grada Splita proizlazi da je nacrt
prijedloga spornog dokumenta izradila tvrtka »Lavčević – projektiranje« d.o.o.
iz Splita, kao pravna osoba registrirana za takvu djelatnost, a ovjerila ga je
ovlaštena osoba – stručni izrađivač plana, te ovlašteni arhitekt tvrtke. Budući
da je za usklađenost dokumenta prostornog uređenja s dokumentom prostornog
uređenja šireg područja odgovorna pravna osoba odnosno fizička osoba koja
izradi nacrt prijedloga plana, te su osobe, za potrebe ustavnosud­skog
postupka, kao i u prethodno vođenom postupku inspek­cijskog nadzora, dale svoja
očitovanja u kojima matematičkim pokazateljima argumentiraju usklađenost
konkretnog Detaljnog plana uređenja s Generalnim urbanističkim planom Grada
Splita.

Iz očitovanja Ministarstva
zaštite okoliša, prostornog ure­đenja i graditeljstva Republike Hrvatske
proizlazi da nesuglasje osporene Odluke s GUP-om Grada Splita postoji. Ovo
stoga što je GUP-om prostor u Gradu Splitu organiziran u 67 gradskih zona s
različitim, izrijekom određenim namjenama, te su za svaku zonu i namjenu
utvrđeni urbanistički pokazatelji koji, u obliku koeficijenata, predstavljaju
limit građevinske iskoristivosti površina (pri čemu su u oblikovanje navedenih
pokazatelja uključena odgovarajuća mjerila – broj stanovnika, gustoća naseljenosti,
organizacija prometa, sigurnost i niz drugih).

Utvrđeni pokazatelji moraju
biti ostvareni na području zone, ali i na svakom pojedinom području obuhvata
detaljnog plana uređenja unutar zone. Navedeno je važno s obzirom na činjenicu
da znatna područja, unutar zona, nisu obuhvaćena detaljnim planovima uređenja.
Odstupanje od ovog pravila bilo bi moguće samo u slučaju da budu određeni svi
obuhvati detaljnih planova uređenja unutar zone s promijenjenim koeficijentima,
na način da ti koeficijenti prosječno daju propisani pokazatelj. U konkretnom
slučaju propisane vrijednosti u području obuhvata Detaljnog plana uređenja
prostora Trumbićeva obala – Dražanac već su prekoračene (primjerice,
koeficijent iskorištenosti Kis=2,62 u odnosu na GUP-om propisani Kis=1,0, što
znači da se prema GUP-u na 1 ha površine može izgraditi maksimalno 10.000 m2
bruto razvijene površine, dok osporena Odluka omogućava na istoj površini
izgradnju 26.200 m2
bruto razvijene površine).

Na temelju analize
cjelokupnog predmeta i iznesenih činjenica, Ustavni sud je ocijenio da postoje
elementi koji ukazuju na neusklađenost osporene Odluke s GUP-om Grada Splita,
odnosno, slijedom toga, na protivnost osporene Odluke s odredbom članka 30.
Zakona o prostornom uređenju.

7.5 U odnosu na navode
podnesenog zahtjeva o tome da je konkretna osporena Odluka nezakonita i stoga
što ne sadrži određene elemente koje bi, prema mjerodavnom Zakonu (članak 27.
Zakona o prostornom uređenju), morala sadržavati, konkretno – da njome nije
detaljno utvrđena namjena objekata čija se izgrad­nja planira, Ustavni sud je,
analizirajući sadržaj osporene Odluke u tom pravcu, utvrdio sljedeće:

Člankom 4. osporene Odluke
određena je stambena namjena kao opća namjena područja obuhvata plana, sukladno
GUP-u Grada Splita.

Odredbama za provođenje plana
predviđeno je više namjena – osim stambene, tu su još i poslovna i mješovita,
ugostiteljsko-
-turistička (izgradnja hotela) izrijekom je predviđena kao moguća alternativa
razmjernom dijelu stambeno-poslovnih sadržaja, zatim je planirana izgradnja
trafostanice i javne garaže (članak 6. osporene Odluke).

Više odredaba Detaljnih
uvjeta korištenja, uređenja i gradnje građevnih čestica i građevina (članak 7.
osporene Odluke) formulirano je na alternativan način. Primjera radi, Ustavni
sud citira neke od njih:

U članku 7. pod točkom 2.1.
(Veličina i oblik građevnih čestica), Građevna čestica oznake C1, navedeno je,
pored ostalog: »... Navedene odredbe odnose se na poslovnu namjenu. Ukoliko se
na promatranoj čestici realizira dio javne garaže (što u planu stoji kao moguća
alternativa poslovnoj namjeni), koeficijent ....«.

Nadalje, pod točkom 2.3.
(Namjena građevina), Građevna čestica oznake C1, Građevna čestica oznake D1, te
Građevna čestica oznake D2, navodi se: »Na tragu odrednica plana, poštujući
ograničenja, strukturu poslovnih prostora, u pogledu namjene, veličine i broja
pojedinačnih prostora, odredit će investitori u fazi realizacije plana«.

Za česticu oznake C1 određeno
je i sljedeće: »Kao alternativ­na namjena moguće je proširenje javne garaže na
prostor ove čestice«.

Za česticu oznake D2 navodi
se sljedeće: »Planirani javni (poslovni) sadržaji podrazumijevaju uslužnu
djelatnost, trgovačku djelatnost, te komunalno-servisnu djelatnost, a moguća je
i izgrad­nja hotela kapaciteta do 60 ležaja.«

U svezi s s izloženim
potrebno je istaknuti:

U primjeni detaljnih planova
uređenja prostora, kao najdetaljnijih prostornih planova, nadležna tijela
investitorima ne izdaju lokacijske dozvole za zahvate na području obuhvata
planova, već im izdaju izvode iz tih planova. Izdavanje izvoda iz detaljnog
plana prethodi izdavanju građevinske dozvole.

Osobito je u takvim
slučajevima bitno da detaljna i jedno­značno određena namjena građevinskih
čestica i građevina (kao i svi ostali uvjeti) bude utvrđena detaljnim planom i
da odredbe detaljnog plana u tom smislu ne ostavljaju alternativne moguć­nosti
naknadnog određivanja namjene. Naime, detaljni plan koncipiran u odnosnom
dijelu na način koji omogućava dvije ili više mogućih namjena određene čestice
ili građevine, dovodi u svojoj primjeni do arbitrarnosti, budući da je precizno
određenje namjene čestice odnosno građevine prepušteno građevinskoj dozvoli,
dakle pojedinačnom aktu prvostupanjskog tijela državne uprave.

Pored navedenog, a kako je to
već i naznačeno, pri prostornom planiranju na određenom području utvrđuju se
zone, koje mogu imati različite, prostornim planom određene namjene. Za svaku
zonu i namjenu utvrđuju se urbanistički pokazatelji koji, u obliku
koeficijenata, predstavljaju limit građevinske iskoristivosti. Jednaka načela
vrijede i za područja obuhvata detaljnih planova uređenja, time da se u tom
slučaju odnose na svaku pojedinu zemljišnu česticu odnosno građevinu unutar
područja obuhvata plana. Prema tome, različite namjene površina odnosno čestica
ili građevina podrazumijevaju i različite pokazatelje koji se na svaku pojedinu
namjenu odnose, pa se omogućavanjem alternativnog određivanja namjene otvara
mogućnost pojave značajnih neu­sklađenosti u hijerarhiji prostornih planova, a
što u praksi može dovesti i dovodi do stihijske izgradnje.

S obzirom na izloženo,
Ustavni sud ocjenjuje da osporena Odluka nije u suglasju s odredbom članka 27.
Zakona o prostornom uređenju.

8.Glede
podnositeljevog ukazivanja ne nesuglasnost osporene Odluke s člankom 19.
Pravilnika o sadržaju i mjerilima kartografskih prikaza, obveznim prostornim
pokazateljima i standardu elaborata prostornih planova, još se jednom napominje
da je Ustavni sud Republike Hrvatske, sukladno odredbama članka 128. podstavaka
1. i 2. Ustava, nadležan odlučivati o suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno o
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Ustavni sud, prema tome, nije
ovlašten ocjenjivati međusobnu usklađenost propisa iste (u konkretnom slučaju
podzakonske) razine.

 9. Zbog iznesenih razloga, a na temelju odredbe članka 128.
podstavka 2. Ustava, te članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donesena je
odluka kao u izreci.

10.
Objava odluke temelji se na odredbama članka 29. Ustav­nog zakona.

Broj: U-II-1610/2003

Zagreb, 28. rujna 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 141/2004-2499