## Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5553/2012 i U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014.

### NN 139/2014 (26.11.2014.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-5553/2012 i U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2637

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. studenoga 2014. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 11., 12. i 13. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.), kao i Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama u cjelini.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Đorđe Galović iz Zagreba podnio je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12. i 143/13.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ) u cjelini te više dopuna tog prijedloga.

Ivan Dinjar i Josip Škrinjar, obojica iz Koprivnice, Ustavnom su sudu podnijeli zajednički prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 11., 12. i 13. ZoPNIZ-a, kao i ZoPNIZ-a u cjelini.

1.1. ZoPNIZ je donio Hrvatski sabor na sjednici održanoj 13. srpnja 2012. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012., a na temelju članka 47. stupio je na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.) ZoPNIZ je izmijenjen odnosno dopunjen u dijelu i na način koji nema utjecaja na opstojnost podnesenih prijedloga.

1.2. Osporeni članci 11., 12. i 13. ZoPNIZ-a glase:

»Članak 11.

(1) Zahtjevu za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu čija je građevinska (bruto) površina veća od 400 m², zgradu za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija je građevinska (bruto) površina veća od 1000 m² i zgradu javne namjene bez obzira na njezinu površinu (u daljnjem tekstu: zahtjevna zgrada) podnositelj zahtjeva prilaže:

– tri primjerka geodetske snimke izvedenog stanja nezakonito izgrađene zgrade koju je izradio i ovjerio ovlašteni inženjeru geodezije koji stručne geodetske poslove obavlja samostalno u uredu ovlaštenog inženjera geodezije ili u zajedničkome geodetskom uredu ili koju je izradila pravna osoba registrirana za obavljanje stručnih geodetskih poslova i ovjerila odgovorna osoba – ovlašteni inženjer geodezije, sukladno posebnom zakonu (u daljnjem tekstu: geodetska snimka), odnosno kopije katastarskog plana ako je nezakonito izgrađena zgrada evidentirana na katastarskom planu,

– tri primjerka arhitektonske snimke izvedenog stanja nezakonito izgrađene zgrade koju je izradio ovlašteni arhitekt (u daljnjem tekstu: arhitektonska snimka) i

– izjavu ovlaštenog inženjera građevinarstva da nezakonito izgrađena zgrada ispunjava bitni zahtjev mehaničke otpornosti i stabilnosti prema propisima koji su važili u vrijeme kada je zgrada građena ili prema važećim propisima, ako se radi o završenoj zgradi, odnosno njezinom dijelu.

(2) Zahtjevu za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu javne namjene bez obzira na njezinu površinu podnositelj zahtjeva, uz dokumente iz stavka 1. ovoga članka, prilaže izjavu ovlaštenog arhitekta te ovlaštenih inženjera građevinarstva, elektrotehnike i strojarstva da nezakonito izgrađena zgrada ispunjava bitni zahtjev sigurnosti u korištenju i bitni zahtjev zaštite od požara prema propisima koji su važili u vrijeme kada je zgrada građena ili prema važećim propisima, ako se radi o završenoj zgradi, odnosno njezinom dijelu.

(3) Arhitektonska snimka sadrži:

1. Podatke o podnositelju zahtjeva i ovlaštenom arhitektu:

– ime, prezime i adresa, odnosno naziv i sjedište podnositelja zahtjeva, te osobni identifikacijski broj,

– tvrtka/ured, ime i prezime ovlaštenog arhitekta te njegov pečat,

2. Opće podatke o lokaciji zgrade:

– ulica i kućni broj (ako je određen),

– broj katastarske čestice i ime katastarske općine,

3. Arhitektonski opis zgrade (arhitektonska struktura i opis dijelova zgrade),

4. Opis instalacija (opskrba vodom, odvodnja, elektrotehničke i strojarske instalacije različitih funkcija koje ostvaruju osnovnu namjenu zgrade s načinom priključenja na odgovarajuću mrežu te način rješavanje otpada),

5. Iskaz površina i obračunske veličine zgrade:

– građevinska (bruto) površina,

– broj etaža i visina zgrade (u metrima),

– obračunske veličine zgrade prema posebnim propisima kojima se uređuje obračun komunalnog doprinosa i vodnog doprinosa,

6. Nacrte (tlocrti, presjeci i pročelja) u primjerenom mjerilu,

7. Foto dokumentaciju (najmanje četiri fotografije u boji ili crno bijele koje prikazuju sva pročelja zgrade),

8. Opis stupnja završenosti zgrade,

9. Podatke za obračun naknade za zadržavanje zgrade u prostoru prema kriterijima iz članka 27. ovoga Zakona.

Članak 12.

(1) Zahtjevu za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu čija građevinska (bruto) površina nije veća od 400 m² i zgradu za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija građevinska (bruto) površina nije veća od 1000 m² (u daljnjem tekstu: manje zahtjevna zgrada), ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, podnositelj zahtjeva prilaže:

– tri primjerka geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana ako je nezakonito izgrađena zgrada evidentirana na katastarskom planu i

– tri primjerka snimke izvedenog stanja nezakonito izgrađene zgrade koju je izradio ovlašteni arhitekt ili ovlašteni inženjer građevinarstva (u daljnjem tekstu: snimka izvedenog stanja),

(2) Snimka izvedenog stanja sadrži:

1. Podatke o podnositelju zahtjeva i ovlaštenom arhitektu, odnosno inženjeru građevinarstva:

– ime, prezime i adresa, odnosno naziv i sjedište podnositelja zahtjeva, te osobni identifikacijski broj,

– tvrtka/ured, ime i prezime ovlaštenog arhitekta, odnosno ovlaštenog inženjera građevinarstva te njegov pečat,

2. Opće podatke o lokaciji zgrade:

– ulica i kućni broj (ako je određen),

– broj katastarske čestice i ime katastarske općine,

3. Iskaz površina i obračunske veličine zgrade:

– građevinska (bruto) površina,

– broj etaža i visina zgrade (u metrima),

– obračunske veličine zgrade prema posebnim propisima kojima se uređuje obračun komunalnog doprinosa i vodnog doprinosa,

4. Nacrte (tlocrti, presjeci i pročelja) u primjerenom mjerilu,

5. Foto dokumentaciju (najmanje četiri fotografije u boji ili crno bijele koje prikazuju sva pročelja zgrade),

6. Opis stupnja završenosti zgrade,

7. Podatke za obračun naknade za zadržavanje zgrade u prostoru prema kriterijima iz članka 27. ovoga Zakona.

Članak 13.

Zahtjevu za donošenje rješenja o izvedenom stanju za nezakonito izgrađenu zgradu čija građevinska (bruto) površina nije veća od 100 m² i zgradu za obavljanje isključivo poljoprivrednih djelatnosti čija građevinska (bruto) površina nije veća od 400 m² (u daljnjem tekstu: jednostavna zgrada), ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, podnositelj zahtjeva prilaže:

– tri primjerka geodetskog snimka, odnosno kopije katastarskog plana ako je nezakonito izgrađena zgrada evidentirana na katastarskom planu,

– iskaz površina i obračunske veličine zgrade (građevinska (bruto) površina, broj etaža i visina zgrade (u metrima), te obračunske veličine zgrade prema posebnim propisima kojima se uređuje obračun komunalnog doprinosa i vodnog doprinosa) koji je izradio ovlašteni arhitekt ili ovlašteni inženjer građevinarstva,

– foto dokumentaciju (najmanje četiri fotografije u boji ili crno bijele koje prikazuju sva pročelja zgrade) i

– iskaz podataka za obračun naknade za zadržavanje zgrade u prostoru prema kriterijima iz članka 27. ovoga Zakona koji je izradio ovlašteni arhitekt ili ovlašteni inženjer građevinarstva.«

1.3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o podnesenim prijedlozima.

1.4. U obrazloženju ovog rješenja predlagatelji Đorđe Galović odnosno Ivan Dinjar i Josip Škrinjar označavaju se skupno kao predlagatelji, a gdje je to potrebno, svaki pojedini od njih označava se kao predlagatelj, uz navođenje njegova prezimena.

1.5. Predlagatelji su Ustavnom sudu podnijeli dva odvojena prijedloga za pokretanje ustavnosudskog postupka, koji su (kako će biti razvidno tijekom daljnjeg obrazlaganja ovog rješenja) zasnovani na međusobno oprečnim stajalištima i argumentima. Ustavni sud ocijenio je da postoje opravdani razlozi zbog kojih je potrebno i moguće oba prijedloga razmotriti u jedinstvenom postupku i o njima odlučiti jednom odlukom.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

2. Predlagatelj Galović smatra da je ZoPNIZ u cjelini u nesuglasnosti s člankom 5., člankom 14. stavkom 2., člankom 18. stavkom 1. te člankom 48. stavkom 1. Ustava.

Obrazlažući nesuglasnost ZoPNIZ-a s Ustavom, istaknuo je da je ZoPNIZ izvor nejednakosti građana pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), budući da privilegira »bespravne graditelje«. O tome navodi:

»Graditelji koji su gradili protivno građevinskoj dozvoli učinili su to svjesno i namjerno. Namjerno su kršili zakone i na taj način se stavili na stranu nezakonitosti, a oni koji ne poštuju zakone ne poštuju ni državu ni njen pravni poredak.

Legalizacijom bespravno sagrađenih građevina nanosi se šteta prirodnim resursima i bogatstvu države, pravnoj sigurnosti građana, hrvatskom pravosuđu i ugledu državnih institucija, jer je Zakon protivan Ustavu.

(...)

Ovim zakonom se diskriminira one koji poštuju i rade po zakonima (ispali su budale) tj. one koji su gradili u skladu s građevinskim dozvolama, koje su skupo platili, dugo čekali i pretrpjeli torture lokalnih službenika. (...)«

Smatra da ZoPNIZ građanima uskraćuje i pravo na žalbu (članak 18. stavak 1. Ustava). O tome navodi sljedeće:

»Navedenim Zakonom stanarima se ne jamči da će osobno biti pozvani da se izjasne o rješenju o izvedenom stanju na nezakonito izgrađeni stan u nezakonito izgrađenoj višestambenoj zgradi iako se radi i o legalizaciji nečega što je i u njihovom vlasništvu, jer legalizaciju sprovodi upravitelj zgrade, a rješenje se dostavlja javnom objavom (samo 8 dana) na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada.«

Predlagatelj smatra da bi članku 20. ZoPNIZ-a trebalo dodati novi stavak 5., koji bi glasio:

»(5) Rješenje o izvedenom stanju za nezakonito izgrađeni stan u višestambenoj zgradi, izgrađenom u pojedinim dijelovima zgrade (garaže, ostave i dr.), ili izgrađenom u posebnim dijelovima zgrade, te o promjeni vanjskog izgleda zgrade, može se donijeti uz suglasnost svih stanara i ne može se ozakoniti dok se ne otklone zahtijevani nedostaci i promjene.«

Također smatra da primjena ZoPNIZ-a prilikom ozakonjenja višestambenih zgrada ima za posljedicu narušavanje vlasničkih prava (članak 48. stavak 1. Ustava), budući da ozakonjenje nezakonito izgrađenih dijelova višestambenih zgrada – u kojem je, kako navodi, jedino bitno »platiti kaznu« državi, bez obzira na čijem je vlasništvu građeno, bez obzira što nema projekta, bez obzira na statiku zgrade – utječe na smanjenje udjela suvlasničkih dijelova u odnosu na cjelinu zgrade.

Predlaže ukidanje ZoPNIZ-a u cijelosti.

3. Predlagatelji Dinjar i Škrinjar smatraju da su cijeli ZoPNIZ, a posebno njegovi članci 11., 12. i 13., u nesuglasnosti s člankom 5. stavkom 1., člankom 14. stavkom 2., člankom 49. stavkom 4. i člankom 90. stavkom 4. Ustava. Obrazlažući takvo stajalište, ističu:

»Iz prakse je vidljivo da je veliki broj takvih (nezakonito izgrađenih – op. Ustavnog suda) objekata izgrađen u ruralnom dijelu Republike Hrvatske prije 1990. godine za vrijeme bivše države (Jugoslavije), tako da su ti objekti danas stari 30 i više godina. U to vrijeme vrijedila je druga zakonska regulativa, pa su nadležna tijela tadašnjih općina usmeno odobravala investitorima gradnju manjih gospodarskih objekata (na pr. klijeti i sl.) bez posebnih akata kojima se odobrava gradnja takvih objekata. Jedini uvjet je bio da je prema Urbanističkom planu tadašnje općine na dotičnoj lokaciji bila predviđena gradnja takvih objekata. Ovo je bilo regulirano i Zakonom o izgradnji objekata ... ('Narodne novine SRH' br. 20/75) u članku 38. I da su graditelji tada kršili propise, sigurno bi inspektor za građevinarstvo i urbanizam poduzeo radnje iz članka 118. spomenutog zakona.

Potvrda za to je i činjenica da niti jedno inspekcijsko tijelo do danas nije izdalo nikakvi pismeni dokument da su izgrađeni objekti nezakoniti.

Prema svim zakonima koji su regulirali oblast gradnje objekata od 15. veljače 1968. god. do danas imali su precizne odredbe o pravu i obvezi nadležnih republičkih i lokalnih inspekcijskih tijela glede kontrole građenja i poduzimanja zakonima predviđenih postupaka.

Ovim osporavanim Zakonom sada se vlasnicima objekata nameću velike financijske obveze kao jedino odgovorne za ovakvo stanje u prostoru Republike Hrvatske, dok su stvarno i pravno najodgovornija nadležna tijela Republike Hrvatske i lokalna tijela u bivšoj državi, kao i sada u samostalnoj Republici Hrvatskoj, koja pravno funkcionira više od 20 godina.

Kako je većina objekata izgrađena prije 1990. godine nastupio je i institut apsolutne zastare glede činjenice da su nadležna tijela u vrlo malom broju slučajeva pokrenula adekvatne postupke prema graditeljima.

Ako bi se prihvatila ovakva pravna regulativa Zakona po kojoj nema zastare sve od 15. veljače 1968. godine, tada bi gradnja objekta bez akta kojim se odobrava građenje poprimila obilježje ratnog zločina, jer prema našim pozitivnim zakonskim propisima jedino ratni zločin ne zastarijeva (...) jedino u ovom Zakonu nema odredbi o zastari postupka, dok svi drugi zakoni iz oblasti kaznene i prekršajne odgovornosti precizno definiraju rok zastare u odnosu na počinjenje i saznanje za kazneno ili prekršajno djelo.

(...)

Da su građani u neravnopravnom položaju potvrđuje članak 11., članak 12. i članak 13. osporavanog Zakona. Naime prema tim člancima vlasnici objekata, koji žive na području iste jedinice lokalne samouprave a i objekti su im na području te jedinice lokalne samouprave ali nisu na području iste katastarske općine, za podnošenje zahtjeva za legalizaciju imaju različite troškove. Jedni vlasnici čiji objekti su evidentirani na katastarskom planu trebaju dostaviti samo kopiju toga plana (troškovi oko 50,00 kuna) dok oni drugi čiji objekti nisu evidentirani na katastarskom planu moraju priložiti tri primjerka geodetskog snimka (troškovi oko 2000,00 kuna). Vlasnici čiji su objekti evidentirani na katastarskom planu nisu prethodno za to evidentiranje snosili nikakve troškove, jer je evidentiranje izvršeno po službenoj dužnosti prilikom geodetske izmjere katastarske općine. Troškovi geodetske izmjere te katastarske općine financirali su se iz Proračuna jedinice lokalne samouprave u kojeg sredstva ulažu svi građani s područja te jedinice. Tako da sada ispada da ovi vlasnici koji moraju dati izrađivati geodetske snimke i pri tome imati troškove oko 2000,00 kuna prethodno su dijelom financirali geodetsku snimku onim građanima koji će sada samo priložiti kopiju katastarskog plana i pri tome imati troškove oko 50,00 kuna.

Osporavanim Zakonom umanjuju se prava stečena ulaganjem kapitala, što posebno dolazi do izražaja u ruralnom dijelu Republike Hrvatske. Naime na tim područjima tržište nekretnina ima vrlo nepovoljne učinke, jer zbog male potražnje tržišna vrijednost objekata je i sada ispod građevinske vrijednosti (uložena sredstva) objekta. Plaćanjem Zakonom propisanih nerealno visokih troškova legalizacije objekta, vlasnici bi došli u još nepovoljniji položaj, jer bi im se za taj iznos u stvari umanjila vrijednost uloženog kapitala, budući da ta sredstva ne bi mogli povratiti kod prodaje nekretnina, pa je time povrijeđen članak 49. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske.

Osporavani Zakon u suprotnosti je i s člankom 90. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske, jer ima povratno djelovanje sve do 15. veljače 1968. godine. Ako bi se dopustila primjena ovakvog Zakona s povratnim djelovanjem onda bi to bio ozbiljan presedan u pravnoj struci, koji bi stvorio veliku pravnu nesigurnost građana Republike Hrvatske. (...)«

Zaključno, ovi predlagatelji predložili su usvajanje prijedloga i ukidanje cijelog ZoPNIZ-a, a na temelju članka 45. Ustavnog zakona predložili su i da Ustavni sud, do donošenja svoje odluke, privremeno obustavi provedbu ZoPNIZ-a.

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

a) U povodu prijedloga predlagatelja Galovića

4. Iako se predlagatelj Galović izrijekom poziva na više ustavnih odredaba za koje smatra da su ZoPNIZ-om dovedene u pitanje, njegov temeljni prigovor zapravo je načelne naravi i sastoji se u tvrdnji da je ZoPNIZ u samoj svojoj osnovi izvor nejednakosti građana pred zakonom, jer je koncipiran tako da privilegira »bespravne graditelje«. Iz sadržaja ovog prijedloga razvidno je, prije svega, predlagateljevo stajalište o nedopustivosti i nepravičnosti koncepta masovnog ozakonjenja nezakonite izgradnje.

4.1. Tijekom razmatranja navoda predlagatelja Galovića, Ustavni sud pošao je od ovlaštenja Hrvatskog sabora sadržanog u članku 2. stavku 4. alinejama 1. i 2. Ustava, koje glase:

»Članak 2.

(...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

– o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva i korištenju njime;

(...)«

Donoseći ZoPNIZ, Hrvatski je sabor, u članku 1., definirao njegov predmet uređenja, a to su uvjeti, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada, to jest ozakonjenje zgrada.

Nezakonito izgrađene zgrade životna su i svima poznata činjenica te pojava masovnih razmjera, za koju se s pravom može tvrditi da na mnogo načina ugrožava i obezvređuje prostor Republike Hrvatske – njezina zemljišta, obalu, šume, njezine prirodne, kulturne i povijesne vrijednosti te ljudski okoliš.

Člankom 3. i mjerodavnim dijelom članka 69. Ustava propisano je sljedeće:

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 69.

(...)

Država osigurava uvjete za zdrav okoliš.

Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša.«

S jedne strane, smisao citiranih ustavnih odredaba nalaže državi da pruži osobitu skrb i zaštitu vrednotama i dobrima koji su u njima istaknuti. S druge strane, ugroženost prostora Republike Hrvatske nezakonitom gradnjom kao činjenica, sama po sebi, očigledna je negacija tih istih ustavnih zahtjeva. Istodobno, postoji niz razloga zbog kojih nezakonitu gradnju velikim dijelom nije moguće eliminirati propisivanjem i primjenom mjera isključivo prisilne naravi, to jest rušenjem nezakonitih objekata. Među inim, masovnost razmjera nezakonite gradnje u Republici Hrvatskoj i dugotrajnost takvoga stanja gotovo da isključuju mogućnost primjene takvih mjera prisile koje bi imale potreban stupanj učinkovitosti, koje bi bile razmjerne po obuhvatnosti i po stupnju represivnosti, koje bi se primijenile na sve jednako, koje bi polučile odgovarajuće učinke u razumnom vremenu i koje ne bi dovele do toga da se njihovi učinci manifestiraju kao daljnja devastacija prostora.

Navedeno proturječje stavilo je državu odnosno zakonodavca pred pravnopolitički težak zadatak pronaći takav oblik zakonskog uređenja koji će u najvećoj mogućoj mjeri udovoljavati zahtjevima pravedne ravnoteže između postavljenih ciljeva, zapisanih u Ustavu, i mjera kojima će se ti ciljevi nastojati postići.

U vezi s time, u svojem je očitovanju Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske navelo i sljedeće:

«(...) Naime, tim Zakonom stvaraju se faktični uvjeti za provođenje propisa u naravi kojima je uređeno suzbijanje nezakonite gradnje. To stoga što se ovim Zakonom omogućava smanjenje broja nezakonito izgrađenih zgrada čime se stvaraju uvjeti za uklanjanje onih nezakonito izgrađenih zgrada koje ne ispunjavaju uvjete za ozakonjenje propisane tim Zakonom, te koje će biti uklonjene sukladno planu izvršenja rješenja o uklanjanju nezakonito izgrađenih zgrada.«

Temeljni razlog zbog kojeg se, u slučaju ZoPNIZ-a, zakonodavac načelno opredijelio za model koji bi se mogao okarakterizirati i kao »konzerviranje zatečenog stanja« pod propisanim uvjetima, to jest za model parcijalnog ozakonjenja nezakonitog postupanja, jest činjenica da je Republika Hrvatska, kada je riječ o uređenju prostora i gradnji, baštinica nepravnog nasljeđa koje je opterećuje iz vremena bivše SFRJ i socijalističkog društvenog uređenja sve do današnjih dana. Takvo je nasljeđe posljedica postupanja samih građana, ali tzv. socijalistički obrasci ponašanja ne bi bili mogući bez odgovarajuće uloge tadašnje države. Država je bila ta koja je svojom dugotrajnom administrativnom praksom i svojevrsnom »službenom tolerancijom« nezakonitog postupanja faktično omogućila da

(ne)postupanje njezinih vlastitih tijela rezultira odustankom građana od poštovanja pravila u vezi s gradnjom i/ili ignoriranjem tih pravila u cijelosti, kao i ignoriranjem mogućih sankcija ili drugih štetnih posljedica nezakonitog ponašanja.

Danas je Republika Hrvatska suočena s rezultatima takvog obrasca ponašanja – s ogromnim brojem nezakonito izgrađenih objekata i s nužnošću pronalaženja općeg pravnog modela za rješavanje ovog sveobuhvatnog problema nacionalnih razmjera.

Osporeni ZoPNIZ jest zakonsko rješenje koje se suočava s bespravnom prošlošću i izraz je političke volje da se stanje nastalo na opisani način, uz bitan doprinos same države, uključi u pravni sustav, uz udovoljavanje minimalnim prostornim, socijalnim, gospodarskim i tehničkim zahtjevima. ZoPNIZ, kao takav, predstavlja svojevrsni mehanizam za »kontroliranje štete« koja je već nastala.

4.2. U vezi s time, Ustavni sud smatra potrebnim napomenuti i to da politička volja, sama po sebi, neće biti dostatna za ostvarenje ciljeva ZoPNIZ-a, ako ne bude strogog, kontinuiranog i sustavnog nadzora nad gradnjom. To su svakako pitanja koja ovise o budućim i za sada neizvjesnim događajima, ali je Ustavni sud ipak dužan upozoriti da bi ZoPNIZ, imajući u vidu cjelinu dosadašnjeg kolektivnog iskustva na čijim je temeljima poniknuo i sam taj zakon, morao za državu predstavljati trajnu obvezu pravodobnog i učinkovitog sprečavanja nezakonite gradnje uspostavom čvrstih nadzornih mehanizama i njihovim korištenjem. Kontrola nastalih šteta u obliku parcijalne legalizacije nezakonite izgradnje ne smije postati redoviti periodični zahvat zakonodavne i/ili izvršne vlasti, kojem se pribjegava zato što država nije sposobna takve djelotvorne mehanizme uspostaviti.

5. U odnosu na postojeći sadržaj ZoPNIZ-a, zadaća Ustavnog suda jest odgovoriti na pitanje: Jesu li predviđene zakonske mjere ustavnopravno prihvatljive odnosno imaju li legitimni cilj u skladu s javnim ili općim interesom?

Nakon podrobnog razmatranja, Ustavni sud zauzeo je stajalište da se osporeni ZoPNIZ, promatran u svjetlu okolnosti izloženih u točkama 4.1. i 4.2. obrazloženja ovog rješenja, može smatrati zakonom prihvatljivim s ustavnopravnog gledišta. Njegovi ciljevi nedvojbeno jesu legitimni – oni ozakonjenje nezakonite gradnje sagledavaju kao »manje zlo« od masovnog rušenja nezakonito izgrađenih objekata te su, s tog stajališta, i ekonomski odnosno socijalno opravdani te, kao takvi, sukladni interesima države i društvene zajednice kao cjeline.

5.1. Predlagatelj Galović ističe da se brojni »zakoniti graditelji« donošenjem ZoPNIZ-a osjećaju izigranima, zakinutima, nejednakima pred zakonom, diskriminiranima u odnosu prema »nezakonitim graditeljima«. Riječ je, dakle, o onim građanima koji su tijekom spomenutih desetljeća svoje objekte, unatoč svim poteškoćama, propisno gradili, pa i pod cijenu da su godinama čekali donošenje prostornoplanskih dokumenata, prikupljali dokumentaciju, plaćali iznimno visoke pristojbe i naknade, nerazumno dugo čekali okončanje postupaka i tek tada pristupali gradnji.

Iako je posve razumljiv subjektivni osjećaj »izigranosti« kod onih koji su postupali zakonito te iako ZoPNIZ, objektivno, jest zakon koji ide u korist onima koji tako nisu postupali, Ustavni sud ne nalazi osnovanim tvrdnje da bi ZoPNIZ, sam po sebi, nekome nanosio štetu, osim u vidu spomenutog osjećaja nezadovoljstva ili razočaranja razvojem situacije. Nezadovoljstvo ZoPNIZ-om, u smislu na koji upućuje predlagatelj Galović, ne proizlazi ni iz kakve konkretne povrede nečijeg osobnog prava niti iz bilo kakve intervencije države u to njegovo pravo. Ako je osporeni ZoPNIZ pravni akt kojim se kontroliraju štete od dosadašnje nezakonite gradnje, a ta kontrola bez dvojbe jest u javnom i općem interesu – onda on, kao takav, podrazumijeva određene ustupke. Stajalište da su moguća i drugačija i bolja rješenja, samo po sebi, ne daje dostatno uporište za ocjenu da je postojeće zakonodavno rješenje ustavnopravno neprihvatljivo.

6. Zbog izloženog, Ustavni sud ocjenjuje da osporeni ZoPNIZ nije u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava te da po toj osnovi ne postoje ustavnopravno utemeljeni razlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje ZoPNIZ-a.

7. Predlagatelj Galović je u prijedlogu i njegovim dopunama, osim izloženih načelnih pitanja u vezi sa ZoPNIZ-om, istaknuo (ne navodeći konkretnu odredbu ZoPNIZ-a) kako »je propisano« da se rješenje o izvedenom stanju »stanarima višestambenih zgrada ... iako se radi i o legalizaciji nečega što je i u njihovom vlasništvu« dostavlja javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog tijela, u trajanju od svega osam dana, a »legalizaciju sprovodi upravitelj zgrade«.

Iz cjeline predlagateljevih navoda proizlazi kako on smatra da je suvlasnicima zgrada, to jest vlasnicima posebnih dijelova zgrada, uskraćeno Ustavom zajamčeno pravo na žalbu stoga što ih u postupku predstavlja upravitelj zgrade. Istodobno predlaže i dopunu članka 20. ZoPNIZ-a odredbom kojom, kako je moguće zaključiti, želi ukazati na potrebu da se suvlasnici zgrada ne samo uključe u proces ozakonjenja zgrada, već i u samo odlučivanje o ozakonjenju zgrade.

7.1. Ustavni sud, u pogledu spomenutog prijedloga vezanog uz dopunu članka 20. ZoPNIZ-a, tek napominje da su postupak i nadležnosti u vezi s predlaganjem i donošenjem zakona odnosno njihovih izmjena i dopuna propisani Ustavom te ne ulaze u djelokrug Ustavnog suda. Nadležnosti Ustavnog suda propisane su člankom 125. Ustava.

7.2. Pravni institut dostave javnom objavom na oglasnoj ploči u ZoPNIZ-u se pojavljuje u dva slučaja – u članku 8. (stavcima 3. i 4.), koji se odnosi na dostavu rješenja o izvedenom stanju, i u članku 17. (stavku 3.), koji se odnosi na dostavu poziva na uvid u spis radi izjašnjenja. Navedene zakonske odredbe u cjelini glase (važnije dijelove istaknuo Ustavni sud):

»Članak 8.

(1) Nezakonito izgrađena zgrada ozakonjuje se rješenjem o izvedenom stanju.

(2) Rješenje o izvedenom stanju donosi upravno tijelo jedinice područne (regionalne), odnosno lokalne samouprave koje prema posebnom zakonu obavlja poslove izdavanja akata za provođenje dokumenata prostornoga uređenja i građenje (u daljnjem tekstu: nadležno upravno tijelo) na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

(3) Stranci koja se odazvala pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja, rješenje o izvedenom stanju dostavlja se bez priloga koji su sastavni dio tog rješenja.

(4) Strankama koje se nisu odazvale pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja, rješenje o izvedenom stanju dostavlja se javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je doneseno rješenje.

(5) Izvršno rješenje o izvedenom stanju te rješenje o odbijanju, odnosno odbacivanju zahtjeva za donošenje tog rješenja dostavlja se radi znanja građevinskoj inspekciji bez priloga koji su sastavni dijelovi tog rješenja.«

»Članak 17.

(1) Prije donošenja rješenja o izvedenom stanju nadležno upravno tijelo dužno je stranci pružiti mogućnost uvida u spis predmeta radi izjašnjenja.

(2) Stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju je podnositelj zahtjeva za donošenje tog rješenja (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

(3) Poziv za uvid u spis radi izjašnjenja dostavlja se strankama javnom objavom na oglasnoj ploči nadležnog upravnog tijela na čijem se području nalazi zgrada za koju je zatraženo donošenje rješenja o izvedenom stanju.

(4) Poziv iz stavka 2.ovoga članka obvezno sadrži:

– naziv nadležnog upravnog tijela,

– ime i adresu, odnosno tvrtku podnositelja zahtjeva,

– naznaku da se radi o predmetu donošenja rješenja o izvedenom stanju,

– lokaciju nezakonito izgrađene zgrade (mjesto, ulica i kućni broj te broj katastarske i čestice i ime katastarske općine),

– mjesto i vrijeme na kojemu zainteresirana stranka može izvršiti uvid u spis predmeta radi izjašnjenja,

– obavijest da se zainteresirana stranka pozivu ne mora odazvati osobno već da može uputiti svojeg opunomoćenika i

– upozorenje da se rješenje o izvedenom stanju može donijeti i ako se zainteresirana stranka ne odazove pozivu.

(5) Stranka koja se nije odazvala pozivu za uvid u spis predmeta radi izjašnjenja ne može zbog toga tražiti obnovu postupka.«

Iako su navodi predlagatelja Galovića u relevantnom dijelu vrlo nejasni, zaključuje se da njegovi prigovori nisu primarno usmjereni protiv pravnog instituta dostave pismena javnom objavom na oglasnoj ploči, kao takvog (to jest protiv općenite mogućnosti da se dostava pismena u upravnom postupku obavlja i na način različit od osobne dostave i da zbog toga nastupe i određene štetne posljedice – u kojem smislu su svoje prigovore u odnosu na ZoPNIZ Ustavnom sudu uputili neki drugi predlagatelji). Proizlazi da je za ovog predlagatelja prijeporno to što, kako smatra, postupak ozakonjenja višestambenih zgrada ne uključuje svakog od suvlasnika osobno, nego samo upravitelja zgrade.

Predlagateljevo je stajalište, međutim, netočno, budući da je u citiranom članku 17. stavku 2. ZoPNIZ-a taksativno navedeno tko su, u smislu tog zakona, stranke u postupku ozakonjenja zgrada.

Kategorija »vlasnik ... na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada ...«, navedena u toj zakonskoj odredbi, uključuje i (su)vlasnike višestambenih zgrada (koje su u cijelosti ili djelomično nezakonito izgrađene). U njihovo (su)vlasništvo ulaze i odgovarajući dijelovi zemljišne čestice na kojoj se zgrada nalazi odnosno koji služe za njezinu redovitu uporabu – sve u skladu s odredbama glave 4. (podredno glave 2.) Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09. i 143/12.; u daljnjem tekstu: ZV) te po samoj prirodi stvari. Spomenutim odredbama ZV-a uređena su također prava i obveze upravitelja višestambenih zgrada te njihov pravni položaj (nalogoprimaca, punomoćnika) u odnosu prema suvlasnicima.

Prema tome, u tekstu ZoPNIZ-a među »stranke u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju« nije bilo potrebno posebno uvrstiti i kategoriju suvlasnika višestambenih zgrada, niti je bilo potrebno posebno uređivati prava i obveze upravitelja takve zgrade, jer je sve to već uređeno zakonom mjerodavnim za područje stvarnih prava kao što su vlasništvo, suvlasništvo (i pitanja upravljanja stvarima u suvlasništvu), etažno vlasništvo, itd.

Stoga Ustavni sud u mjerodavnim odredbama ZoPNIZ-a nije našao elemente koji bi činili upitnom mogućnost da svatko tko jest stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju (a što, kako je razvidno iz članka 17. stavka 2. ZoPNIZ-a, uključuje i suvlasnike višestambenih zgrada) u tom postupku i sudjeluje na svaki zakonom dopušteni način. Slijedom navedenog, Ustavni sud nije utvrdio da bi u pogledu pravnog položaja suvlasnika višestambenih zgrada postojala nesuglasnost osporenog ZoPNIZ-a u odnosu na ustavno jamstvo prava na žalbu iz članka 18. stavka 1. Ustava.

8. Što se tiče pitanja nesuglasnosti ZoPNIZ-a s ustavnim jamstvom prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), prigovor predlagatelja Galovića jest da ozakonjenje nezakonito izgrađenih dijelova višestambenih zgrada utječe na smanjenje udjela suvlasničkih dijelova u odnosu na cjelinu zgrade. Takvo svoje stajalište ilustrira primjerom rješenja izdanog suvlasnicima zgrade u kojoj je i sam suvlasnik, a kojim je rješenjem utvrđena visina naknade za zadržavanje u prostoru (djelomično) nezakonito izgrađene zgrade. Tvrdi kako je tim rješenjem svim suvlasnicima »smanjen postotak (su)vlasništva u zgradi u odnosu prema postocima navedenim u dokumentaciji elaborata o etažiranju, temeljem kojeg su sklapani kupoprodajni ugovori«.

Ne ulazeći u propise mjerodavne za izračun svih parametara relevantnih u procesu ozakonjenja zgrada i u pravilnost njihove primjene tijekom donošenja pojedinačnih upravnih akata (a te je akte moguće pobijati propisanim redovnim pravnim sredstvima), Ustavni sud, u okvirima svoje nadležnosti propisane člankom 125. alinejom 1. Ustava, sagledavajući pojam prava vlasništva u njegovom ustavnopravnom aspektu, ponovo naglašava da su pitanja etažnog vlasništva, pitanja suvlasništva na zajedničkim dijelovima višestambenih zgrada i pitanja međusobnog odnosa tih dviju vlasničkih kategorija uređena ZV-om, a ne ZoPNIZ-om.

Međutim, izračunom ukupnog obujma zgrade (koji je u konkretnom slučaju predlagatelja Galovića povećan nezakonitom gradnjom, to jest povećanim gabaritima izvedene zgrade u odnosu na gabarite utvrđene građevinskom dozvolom) i određivanjem postotnog udjela pojedinog etažnog vlasnika/suvlasnika razmjernog dijela zajedničkih dijelova zgrade – a sve isključivo za potrebe utvrđivanja iznosa naknada propisanih ZoPNIZ-om – ni na koji se način ne utječe na činjenicu da je svaki od etažnih vlasnika/suvlasnika razmjernog dijela zajedničkih dijelova zgrade i nadalje etažni vlasnik/suvlasnik razmjernog dijela zajedničkih dijelova zgrade, to jest da nikome od njih obračunom iznosa naknada za ozakonjenje (su)vlasništvo nije oduzeto ni ograničeno. Cjelokupan proces ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada nema nikakvog utjecaja na pitanje vlasništva nekretnina, jer je konačni ishod ovih postupaka samo odluka o tome hoće li nezakonito izgrađena zgrada biti »zadržana u prostoru« ili neće.

Stoga Ustavni sud ne nalazi razloga za ocjenu da bi ZoPNIZ bio u nesuglasnosti s člankom 48. stavkom 1. Ustava.

9. Slijedom navedenog, utvrdivši da osporeni ZoPNIZ ni u jednom od aspekata istaknutih po predlagatelju Galoviću nije u nesuglasnosti s Ustavom (s njegovim člankom 14. stavkom 2., člankom 18. stavkom 1. te člankom 48. stavkom 1., a slijedom toga ni s člankom 5. stavkom 1.), Ustavni je sud, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donio rješenje kao u točki I. izreke.

b) U povodu prijedloga predlagatelja Dinjara i Škrinjara

10. Osnovanost prijedloga ovih predlagatelja Ustavni je sud razmatrao u svjetlu članka 2. stavka 4. alineja 1. i 2. i članka 14. stavka 2. Ustava, ali i u svjetlu članka 49. stavka 4. i članka 90. stavka 4. Ustava, koje ističu ovi predlagatelji, tvrdeći da ZoPNIZ nije u suglasnosti s Ustavom.

Članak 14. stavak 2., članak 49. stavak 4. i članak 90. stavak 4. Ustava glase:

»Članak 14.

(...)

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 49.

(...)

Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.

(...)«

»Članak 90.

(...)

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

(...)«

11. U povodu prijedloga ovih predlagatelja potrebno je ponoviti da članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava (citiran u točki 4.1. obrazloženja ovog rješenja) daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je, sukladno članku 5. stavku 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa, to jest odnose uređivati na različite načine, ovisno o različitim okolnostima.

Određenim oblikom uređenja pravnih odnosa zakonodavac treba postići određeni legitimni cilj. Osporenim ZoPNIZ-om zakonodavac je propisao uvjete, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada i nedvojbeno je da ga članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava ovlašćuje na takvo postupanje.

Budući da postojanje legitimnog cilja, samo po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, na zakonodavcu je da postigne pravednu ravnotežu između postavljenih ciljeva i primijenjenih sredstava. U točkama 4. do uključivo 6. obrazloženja ovog rješenja Ustavni je sud već obrazložio svoje stajalište o tome zbog čega je uključivanje u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada cilj ZoPNIZ-a, zbog čega je taj cilj legitiman i zbog čega su predviđene zakonske mjere, načelno, ustavnopravno prihvatljive i sukladne javnom odnosno općem interesu.

12. U dijelu prijedloga u kojem izlažu svoje prigovore u odnosu na ZoPNIZ u cjelini, predlagatelji Dinjar i Škrinjar zastupaju stajalište posve oprečno stajalištu predlagatelja Galovića, koji nezakonite graditelje smatra privilegiranima.

Ovi predlagatelji smatraju da u Republici Hrvatskoj godinama prisutna masovna pojava gradnje bez odobrenja za gradnju zapravo jest zakonita gradnja (premda takvo svoje stajalište ograničavaju na »ruralni dio Republike Hrvatske« i na »manje gospodarske objekte«). Tvrde da je takva gradnja bila zakonita zbog toga što se odobravala »usmeno«, a osobito zbog toga što nadležna tijela nisu poduzimala odgovarajuće radnje i što niti jedno od tih tijela do danas »nije izdalo nikakav pisani dokument da su izgrađeni objekti nezakoniti«. Proizlazi da predlagatelji Dinjar i Škrinjar smatraju kako su nezakonito izgrađeni objekti zapravo zakoniti, a ako (eventualno) nisu – onda je za to isključivo »kriva« pasivnost države i njezinih tijela. Za razliku od predlagatelja Galovića, smatraju načelno nedopustivim i nepravičnim da se nezakonitim graditeljima danas uopće »nameću« bilo kakve obveze, jer je njihova nezakonita gradnja (»usmenim« odobrenjem ili pasivnošću državnih tijela) »konvalidirana« u zakonitu.

Ustavni sud ističe da su spomenuti navodi činjenično manjkavi i netočni. Prvo, općepoznata je činjenica da kod nezakonite gradnje nije riječ samo o ruralnim predjelima. Osim toga, ne radi se samo o objektima kao što su klijeti i sl., a nigdje na području današnje Republike Hrvatske i nikada u hrvatskoj pravnoj povijesti odobrenja za gradnju nisu se izdavala usmeno.

Drugo, pravno je pogrešan pristup ovih predlagatelja, prema kojem građevinu čini nezakonitom nepostojanje pisanog dokumenta kojim se utvrđuje njezina nezakonitost. Neobično je da predlagatelji, naprotiv, ne nalaze ništa nezakonito u činjenici da neki graditelj, primjerice, nikada nije ni zatražio dokument kojim se utvrđuje/dokazuje da je njegova gradnja ili građevina zakonita, niti je ikada u vezi s time, za razliku od drugih, snosio kakve troškove.

12.1. Stajalište Ustavnog suda o pitanju »odgovornosti« države već je izloženo u točki 4.1. obrazloženja ovog rješenja. Za današnje stanje masovne nezakonite izgrađenosti na teritoriju Republike Hrvatske, uz »odgovornost« države, nedvojbeno postoji i značajna »suodgovornost« građana – nezakonitih graditelja, kako je to također već navedeno u ovom obrazloženju. Stoga je neutemeljena ocjena predlagatelja Dinjara i Škrinjara da su obveze koje je nezakonitim graditeljima nametnuo ZoPNIZ u svojoj osnovi neopravdane, nerazmjerno teretne i nepravično raspoređene, čime je, prema ovim predlagateljima, narušena jednakost građana pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava).

Država je radi vlastite odgovornosti za nastalo stanje i pristupila donošenju ZoPNIZ-a, s temeljnim ciljem da se što veći broj nezakonito izgrađenih zgrada – kad one već postoje – ozakoni, to jest da se u što većem broju slučajeva postupi »u korist« nezakonitih graditelja – propisivanjem minimalnih uvjeta, pojednostavljenjem i ubrzanjem postupka. Drugim riječima, svrha ZoPNIZ-a jest da se što manje nezakonitih graditelja danas nađe u situaciji da trpi štetne posljedice ranijeg propusta države da njihovu nezakonitu gradnju spriječi odnosno sankcionira.

12.2. S druge strane, građane – nezakonite graditelje ne ekskulpira okolnost da ih država nije onemogućila u njihovoj nezakonitoj gradnji. Bilo bi doista bespredmetno tvrditi da su građani nezakonitoj gradnji pristupali (ili pribjegavali) bez namjere i svijesti o njezinoj nezakonitosti. Stoga i oni moraju snositi svoj dio odgovornosti za nezakonitu gradnju. U tom smislu, pogrešan je pristup prema kojem, praktično, proizlazi ne samo to da bi se nezakonita gradnja svojevrsnim »automatizmom« imala smatrati zakonitom, već i to da nezakoniti graditelji čak ne bi trebali snositi nikakve troškove vezane uz ozakonjenje zgrada.

Neprihvatljivost takvog pristupa još je očitija ako se pitanje troškova ozakonjenja zgrada promatra s gledišta pravednosti, ravnopravnosti građana i njihove jednakosti pred zakonom. Naime, predlagatelji Dinjar i Škrinjar pitanje pravednosti, jednakosti i ravnopravnosti stavljaju u pogrešan kontekst, promatrajući težinu financijskog opterećenja samo unutar skupine nezakonitih graditelja i tvrdeći da su neki među njima neopravdano privilegirani (konkretno, oni čiji su objekti svojedobno, po službenoj dužnosti, uneseni u katastarske operate pa ti građani danas ne moraju snositi troškove izrade geodetskih i arhitektonskih snimaka, što ostali moraju).

Međutim, predlagatelji potpuno zanemaruju činjenicu da je nemali broj građana, kako za vrijeme postojanja bivše države, tako i nakon nastanka Republike Hrvatske, svoje objekte ipak gradio na zakonit način, unatoč svim objektivnim poteškoćama i unatoč troškovima vezanim uz ishođenje odobrenja za gradnju – a ti su troškovi, realno, višestruko veći od troškova ozakonjenja zgrada prema ZoPNIZ-u odnosno pratećim podzakonskim normativnim aktima. Ta skupina građana – zakonitih graditelja jest referentna skupina koju bi ovi predlagatelji (a i svi oni koji troškove ozakonjenja smatraju neprimjereno visokima) trebali imati u vidu kada postavljaju pitanje pravednosti, jednakosti i ravnopravnosti u opterećivanju troškovima ozakonjenja nezakonite gradnje.

12.3. Osim što, kada je riječ o pitanju troškova ozakonjenja, treba uvijek poći od navedenih činjenica, valja napomenuti i to da visina troškova ozakonjenja nezakonito izgrađene zgrade nije predmet ZoPNIZ-a općenito, a ni konkretnih zakonskih odredaba (članaka 11., 12. i 13. ZoPNIZ-a) koje predlagatelji Dinjar i Škrinjar osporavaju. Ta visina proizlazi, u svakom pojedinačnom slučaju, iz konkretne primjene parametara koji su utvrđeni drugim, posebnim propisima, a sadržaj i svrha izrijekom osporenih članaka 11., 12. i 13. ZoPNIZ-a jest isključivo propisivanje dokumentacije koju je potrebno priložiti zahtjevu za ozakonjenje pojedinih tipova zgrada, s obzirom na kriterij bruto-građevinske površine i namjene zgrade.

I u svakom drugom postupku u kojem stranka od nadležnog državnog tijela (odnosno tijela s javnim ovlastima) zahtijeva da ono odluči o njezinom pravu ili obvezi podrazumijeva se (a i mjerodavnim zakonima je propisano) da je ta stranka nadležnom tijelu dužna podastrijeti činjenice odnosno dokaze na kojima svoj zahtjev temelji, a na osnovi kojih će nadležno tijelo o zahtjevu moći donijeti odluku.

Okolnost što troškovi ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada danas, za pojedine pa i mnoge građane, predstavljaju veliko financijsko opterećenje nije, međutim, posljedica ZoPNIZ-a, pratećih podzakonskih propisa i činjenice da je za odlučivanje nadležnog državnog tijela potrebna određena dokumentacija. To je posljedica činjenice da su ti građani svojedobno gradili nezakonito i tako izbjegli snositi (tada još i veće) troškove povezane sa zakonitom gradnjom. Valja ponoviti da su troškovi ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada danas realno niži no što su ikada na području Republike Hrvatske bili troškovi zakonite gradnje. Osim toga, ZoPNIZ-om su predviđeni i određeni mehanizmi za olakšavanje plaćanja obveza povezanih s ozakonjenjem zgrada.

12.4. Predlagatelji Dinjar i Škrinjar također ukazuju da su, osim što su izvrgnuti troškovima ozakonjenja zgrada, u situaciji općeg osiromašenja i stagnacije tržišta nekretnina, osobito u ruralnim krajevima, dodatno oštećeni i u svojem pravu vlasništva – umanjenjem njegove ionako male (tržišne) vrijednosti. Pozivaju se pritom na članak 49. stavak 4. Ustava, smatrajući da je riječ o protuustavnom umanjivanju njihovih vlasničkih prava, stečenih ulaganjima.

Iz navoda predlagatelja očigledno je da oni nisu poduzetnici i da ne ukazuju na umanjivanje prava (vlasničkih i drugih) stečenih ulaganjem poduzetničkog kapitala – što jest smisao ustavne zabrane iz članka 49. stavka 4. Ustava, na koju se izrijekom pozivaju. Oni, zapravo, smatraju da je svaki vlasnik nezakonito izgrađene zgrade (bio to poduzetnik ili ne), zbog ZoPNIZ-a, prisiljen »dodatno« ulagati u zgradu, a da zbog tržišnih uvjeta od prodaje te zgrade ne može uprihoditi ni znatno manji iznos od prvobitno uloženog i da je time njegovo vlasništvo »smanjeno«. Ukazuju, dakle, na (navodni) problem narušavanja vlasničkih prava u smislu širem no što to podrazumijeva članak 49. Ustava. Stoga je Ustavni sud ove prigovore razmotrio (i) sa stajališta ustavnopravne zaštite prava vlasništva, to jest članaka 48. i 50. Ustava.

Ustavni sud prvo ponavlja da je u svaku nezakonitu gradnju, po prirodi stvari, uloženo znatno manje sredstava nego što bi u istu gradnju bilo uloženo da je bila zakonita.

Nadalje, »tržišna cijena« promjenjiva je kategorija koja ovisi o velikom broju čimbenika u svakom pojedinom slučaju te nije nužno i uvijek razmjerna stvarnim ulaganjima.

Međutim, neovisno o mjestu, vremenu i ostalim okolnostima koje utječu na rast ili pad tržišnih cijena bilo koje stvari u prometu, na tržišnu vrijednost nekretnine uvijek i vrlo značajno utječe njezin pravni status, kako s gledišta propisa o prostornom uređenju i gradnji, tako i s gledišta stvarnih prava (vlasništvo, posjed, služnosti, založna prava). Dakle, činjenica da je određena zgrada ozakonjena na njezinu vrijednost može utjecati isključivo pozitivno, to jest na način da je njezina tržišna vrijednost veća u odnosu na tržišnu vrijednost nezakonite zgrade. Upitno je, međutim, jesu li, i koliko su, vlasnici nezakonito izgrađenih zgrada, tijekom proteklih desetljeća i danas, spremni tržišnu vrijednost svojih nekretnina sagledavati i kroz objektivnu činjenicu da su one nezakonite i koliko su (i) u tom smislu bila, odnosno koliko jesu, realna očekivanja u pogledu prihoda od njihove prodaje. U svakom slučaju, iako tržišna vrijednost zakonito izgrađene ili ozakonjene zgrade uvijek jest veća od tržišne vrijednosti nezakonito izgrađene zgrade, u konačnici, u oba je slučaja riječ o tržišnoj vrijednosti, kao rezultanti niza elemenata objektivnog, vanjskog (a ne subjektivnog) vrednovanja, koji su relevantni u danom trenutku.

Okolnost da je trenutačna tržišna vrijednost bilo koje stvari u prometu, primjerice nekretnine, manja (ili veća) nego što je to ranije bila ili što će to u budućnosti biti, ne znači da su samo zbog toga nečija vlasnička prava na toj stvari »manja« (ili »veća«). Vrednovanje stvari, izraženo u obliku njezinog trenutačnog (subjektivno ili objektivno determiniranog) novčanog ekvivalenta, ne utječe na »veličinu« vlasničkih prava njezinog vlasnika. Ovo stoga što vlasništvo čini skup prava njihova nositelja u odnosu na stvar kao takvu i podrazumijeva pravo na njezino posjedovanje, uporabu, korištenje odnosno raspolaganje – a ne podrazumijeva ovakvu ili onakvu vrijednost stvari.

Objekt ustavnopravne zaštite, prema tome, jest mirno uživanje navedenih vlasničkih prava i ta prava Ustav štiti od oduzimanja ili ograničavanja (članak 48. stavak 1. Ustava), osim iznimno, kada je to zakonom propisano i kada je to u interesu Republike Hrvatske.

13. Zaključno, valja se osvrnuti i na stajalište predlagatelja Dinjara i Škrinjara o tome da je »nastupio institut apsolutne zastare« u odnosu na većinu nezakonito izgrađenih zgrada, budući da su građene pred nekoliko desetljeća i budući da kroz cijelo to vrijeme nadležna tijela gotovo da i nisu pokretala odgovarajuće postupke. Prema ovim predlagateljima, neprihvatljivost ZoPNIZ-a, među ostalim, proizlazi iz činjenice da njime nije predviđen institut zastare, za razliku od ostalih zakona koji »definiraju rok zastare u odnosu na počinjenje i saznanje za kazneno ili prekršajno djelo«.

Ustavni sud najprije mora istaknuti da ZoPNIZ nije zakon koji uređuje »kaznena ili prekršajna djela« u materijalnopravnom smislu, a jednako tako ne uređuje ni pravila postupanja tijela nadležnih za kazneno odnosno prekršajno gonjenje počinitelja kaznenih djela odnosno prekršaja. ZoPNIZ nije zakon iz područja kaznenog zakonodavstva. Njegov sadržaj, smisao i cilj već su više puta spomenuti u prethodnom tekstu obrazloženja ovog rješenja. Ne postoji, prema tome, ni razlog zbog kojeg bi u ZoPNIZ-u bilo potrebno propisati rokove zastare kaznenog odnosno prekršajnog gonjenja.

Čak ni pod pretpostavkom da se spomenuti prigovori predlagatelja Dinjara i Škrinjara ne shvaćaju doslovno, u isključivo kaznenopravnom smislu, već na načelan način i primjenom svojevrsne analogije, prigovori nemaju osnove s obzirom na činjenicu da ZoPNIZ nije zakon kojim se »unatražno« uređuje neka situacija u prošlosti. To je zakon koji se odnosi na sadašnje vrijeme, na situacije egzistentne u trenutku njegova stupanja na snagu. Za primjenu ZoPNIZ-a nije pravno relevantno što su te situacije nastajale i nastale u nekom trenutku tijekom dugog vremenskog razdoblja između 15. veljače 1968. i 4. kolovoza 2012. Za primjenu ZoPNIZ-a relevantno je da određena zgrada na dan njegova stupanja na snagu jest zgrada koja nema odobrenja za gradnju.

U smislu ZoPNIZ-a »postupanje s nezakonito izgrađenom zgradom« ne podrazumijeva uklanjanje, kažnjavanje i slične mjere usmjerene protiv investitora ili vlasnika odnosno njihovo naknadno sankcioniranje zbog »prijestupa« iz prošlosti. Od njih se traži da danas postupe zakonito, u skladu sa ZoPNIZ-om. Tek u slučaju da (i) to propuste učiniti na propisani način i u propisanim rokovima, moguć je nastup određenih posljedica. No, same posljedice propuštanja ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada nisu predmet uređenja ZoPNIZ-a.

14. Sve navedeno u točki 13. obrazloženja ovog rješenja ujedno pokazuje zbog čega su neutemeljene i tvrdnje predlagatelja Dinjara i Škrinjara, prema kojima ZoPNIZ, protivno članku 90. stavku 4. Ustava, ima povratno djelovanje.

Kako je već istaknuto, ZoPNIZ niti »kažnjava« zbog činjenica nastalih u prošlosti, niti se uopće odnosi na vrijeme proteklo prije njegova stupanja na snagu. On se odnosi na zgrade bez odobrenja za građenje koje danas predstavljaju materijalnu činjenicu i zahtijeva od adresata zakona da u odnosu na te zgrade danas postupe na određeni način, dok će pravne posljedice takvog postupanja (odnosno nepostupanja) nastupiti u budućnosti. Naime, rješenjem o izvedenom stanju, kojim se nezakonito izgrađena zgrada ozakonjuje (članak 8. ZoPNIZ-a), ne odlučuje se o pravima odnosno pravnim odnosima nastalim prije stupanja na snagu ZoPNIZ-a, niti to rješenje ima retroaktivne učinke. Ono proizvodi pravne učinke počevši od dana njegove izvršnosti unaprijed.

U vezi s time valja napomenuti da legalizacija prema ZoPNIZ-u nije prva na području Republike Hrvatske, ali je drugačija od prethodnih s obzirom na mjere primijenjene radi njezina ostvarenja.

Tako je, primjerice, člankom 68. Zakona o prostornom planiranju i uređivanju prostora (»Narodne novine – Službeni list Socijalističke Republike Hrvatske« broj 54/80.) bilo propisano da će građevinski inspektor odrediti rušenje objekta koji se gradi ili je izgrađen bez građevinske dozvole samo ako je izgrađen poslije 15. veljače 1968. (ili, drugim riječima, neće odrediti rušenje i »prešutno« će smatrati zakonito izgrađenim objekt izgrađen prije navedenog datuma). Također, člankom 330. Zakona o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11. i 50/12.) propisano je, primjerice, da se građevina izgrađena do 15. veljače 1968. smatra izgrađenom na temelju pravomoćne građevinske dozvole odnosno drugog odgovarajućeg akta nadležnog upravnog tijela.

Moglo bi se reći da su dosadašnje legalizacije podrazumijevale neku vrstu »automatizma«, odvijale su se po sili zakona, bez sudjelovanja nezakonitih graditelja i za njih, zapravo, bile »besteretne«. Kao takve, prema stajalištu Ustavnog suda, bile su i neopravdano privilegirajuće te su, po prirodi stvari, generirale daljnju nezakonitu gradnju (ili barem nisu na potencijalne nezakonite graditelje djelovale na način koji bi ih od nezakonite gradnje odvraćao).

Propisivanje određenih obveza nezakonitim graditeljima – adresatima danas važećeg ZoPNIZ-a, pokazuje se u cijelosti opravdanim uzmu li se u obzir ozbiljni pravnopolitički razlozi zbog kojih se ne bi smjelo dopustiti da aktualna legalizacija ne bude ujedno i posljednja. Drugim riječima, ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada prema ZoPNIZ-u koncipirano je na način da se više ne događa »automatski« – po samom zakonu, nije besteretno za dosadašnje nezakonite graditelje, a ne ostavlja ni mogućnost naknadnog ozakonjenja (izvan ZoPNIZ-om propisanih rokova) eventualne nezakonite gradnje koja bi nastala nakon vremenskog razdoblja obuhvaćenog ZoPNIZ-om, čime bi trebalo polučiti (i) preventivne učinke, uz trajnu obvezu države da pravodobno i učinkovito sprečava nezakonitu gradnju uspostavom čvrstih nadzornih mehanizama i njihovim korištenjem.

15. Slijedom svega izloženog, Ustavni sud ocijenio je da, kao ni predlagatelj Galović, predlagatelji Dinjar i Škrinjar nisu naveli nijedan ustavnopravno utemeljen razlog za pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje članaka 11., 12. i 13. ZoPNIZ-a odnosno ZoPNIZ-a u cjelini, niti je Ustavni sud takve razloge našao izvan onih koje su ti predlagatelji istaknuli. Stoga je, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno kao u izreci.

16. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

17. S obzirom da prijedlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka nisu prihvaćeni, prijedlog predlagatelja Dinjara i Škrinjara na osnovi članka 45. Ustavnog zakona Ustavni sud nije razmatrao.

Broj: U-I-5553/2012

U-I-5888/2012

Zagreb, 4. studenoga 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Rješenje, NN 139/2014-2637