## Odluka Ustavnog suda broj: U-I-3824/2003; U-I-4094/2003; U-I-418/2004 od 28. travnja 2004.

### NN 55/2004 (30.4.2004.), Odluka Ustavnog suda broj: U-I-3824/2003; U-I-4094/2003; U-I-418/2004 od 28. travnja 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1251

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci
Marijan Hranjski, Petar Klarić, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna
Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst,
Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti
zakona s Ustavom, na sjednici održanoj dana 28. trav­nja 2004. godine, donio je

## ODLUKU

I.
Ukida se Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini (»Narodne novine«, broj
170/03.).

II. Ova
odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1. Općinsko
vijeće Općine Stupnik iz Gornjeg Stupnika pod­nijelo je zahtjev za ocjenu
suglasnosti s Ustavom članaka 1., 2., 3., 4., 5. i 6. Zakona o izmjenama i dopunama
Zakona o trgovini (»Narodne novine«, broj 170/03., u daljnjem tekstu: ZIDZT),
temeljeći ga na članku 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 99/99., 20/02., 49/02. - pročišćeni tekst, u daljnjem
tekstu: Ustavni zakon).

Podnositelj zahtjeva smatra da su osporenim odredbama
ZIDZT-a povrijeđena ustavna jamstva propisana člankom 49. stav­cima 1. i 2. i člankom
50. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske, te odredbe članka 137. Ustava.

U svom zahtjevu podnositelj navodi da je primjena
osporenog ZIDZT-a negativno utjecala na financiranje jedinice lokalne
samouprave, jer je tim zakonom onemogućeno ostvarivanje pri­hoda naplatom
pripadajućih poreza. Također navodi da su stanovnici njihove jedinice lokalne
samouprave dovedeni u neravnopravan položaj zbog nepostojanja dovoljnog broja
dežurnih prodavaonica u njihovim naseljima.

Podnositelj
na kraju ističe da će primjenom osporenog ZIDZT-a doći do favoriziranja određene
skupine poduzetnika s obzirom na mjerila veličine prodavaonice, lokacije
trgovine te vrste proizvoda koje poduzetnik prodaje, čime se vrijeđa načelo
ravnopravnosti poduzetnika na tržištu.

2.
Billa d.o.o. iz Zagreba, Fliba d.o.o. iz Donjeg Stupnika, Getro d.d. iz
Sesveta, Hipermarketi Coop d.o.o. iz Zagreba, Kaufland d.d. iz Zagreba, Magma
d.d. iz Zagreba i Mercator-H d.o.o. iz Velike Gorice, podnijeli su prijedlog za
pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 1., 2., 3., 4., 5.
i 6. ZIDZT-a.

Predlagatelji
smatraju da su osporenim odredbama ZIDZT-a povrijeđena ustavna jamstva
propisana člankom 14., člankom 41. stavkom 1., člankom 49. stavcima 1. i 2., te
člankom 50. stavkom 2. Ustava.

Predlagatelji
u prijedlogu navode da Zakon o trgovini (»Narodne novine«, broj 11/96.,
101/98., 75/99., 76/99., 61/01., 109/01., 49/03. - pročišćeni tekst, 103/03.; u
daljnjem tekstu: ZT) do donošenja osporenog ZIDZT-a nije ograničavao slobodu
određivanja radnog vremena, nego je prepuštao poduzetničkoj inicijativi da
putem zahtjeva utječe na radno vrijeme koje će jedinica lokalne samouprave
odrediti. Slijedom navedenog, stajalište predlagatelja je da ZT u tom dijelu
nije bio u koliziji s radnim zakonodavstvom koje predviđa sve oblike zaštite
prava radnika. Stoga razlozi kojima se zakonodavno tijelo vodilo prilikom donošenja
ZIDZT-a, smatraju predlagatelji, nisu oni koji bi doveli do učinkovitije zaštite
prava radnika u trgovačkom poduzetništvu.

Predlagatelji
navode da će »načelo poduzetničke i tržišne slobode biti trajno obezvrijeđeno
jer će navedena Novela stvoriti klimu pravne nesigurnosti u gospodarskoj grani
trgovačkog poduzetništva te će onemogućiti realizaciju investicija, pa time i
ostvarenje poduzetničkih sloboda u njihovoj faktičnoj provedbi«. Također
smatraju da se osporenim ZIDZT-om uvodi »model« koji određenim poduzetnicima-trgovcima
omogućava povoljnije tržišne rezultate koji se ne temelje na uspješnosti u tržišnoj
utakmici nego na neravnopravnim tržišnim pozicijama. Svoje navode potvrđuju
podacima o trajnom gubitku potrošača na tržištu uslijed promjene potrošačkih
navika, o prisiljenosti na otpuštanje određenog broja zaposlenih, te padu domaće
proizvodnje.

Obrazlažući
razloge zbog kojih smatraju da je povrijeđeno ustavno jamstvo jednakosti svih
pred zakonom, predlagatelji navode da se osporenim ZIDZT-om uvodi diskriminacija
među radnicima u trgovini, jer se njime oni dijele u dvije skupine: oni kojima
se omogućava da ne rade nedjeljom i one kojima zakon tu mogućnost uskraćuje
zbog mjesta na kojem rad obavljaju (tržnice, kolodvori i sl.).

Osporenim
ZIDZT-om predlagatelji smatraju povrijeđenim i ustavno jamstvo jednakosti svih
vjerskih zajednica pred zakonom i njihove odvojenosti od države. Navode svoje
mišljenje da je ZIDZT donesen pod utjecajem većinske vjerske zajednice u
Republici Hrvatskoj, pri čemu se nije vodilo računa o onim vjerskim zajednicama
kojima su drugi dani u tjednu neradni.

3.
Damir Šuper iz Osijeka i Goran Bosanac iz Osijeka podnijeli su prijedlog za
ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stav­ka 1. točaka 3., 5. i 6. ZIDZT-a,
smatrajući da su osporenim zakonskim odredbama povrijeđene Izvorišne osnove, te
članci 3., 5., 14., 49., 50. i 54. Ustava.

Predlagatelji
navode da je Vlada Republike Hrvatske sklopila Ugovor s Evanđeoskom
(Pentekosnom) crkvom u Republici Hrvatskoj, Kršćanskom adventističkom crkvom u
Republici Hrvatskoj i Savezom baptističkih crkava u Republici Hrvatskoj o
pitanjima od zajedničkog interesa (»Narodne novine«, broj 196/03.), kojim je
predviđeno da je za Kršćansku adventističku crkvu biblijski dan odmora u tjednu
subota. Predlagatelji smatraju da odredbe Ugovora potvrđuje i Zakon o izmjenama
i dopunama Zakona o radu (»Narodne novine, broj 114/03.), koji propisuje
zabranu izravne ili neizravne diskriminacije radnika na temelju vjere, odnosno
uvjerenja u odnosu na uvjete zaposlenja i rada i sva prava iz radnog odnosa i u
vezi s radnim odnosom. Ističu da su donošenjem osporenog ZIDZT-a povrijeđene
odredbe navedenog Ugovora.

4.
Ustavni sud napominje da nije posebno razmatrao hoće li prihvatiti prijedloge
iz točaka 2. i 3. obrazloženja ove odluke i pokrenuti postupak za ocjenu
suglasnosti s Ustavom osporenih odredbi ZIDZT-a, jer je po osnovi članka 36.
Ustavnog zakona postupak pokrenut danom podnošenja zahtjeva ovlaštenog
podnositelja iz točke 1. obrazloženja ove odluke.

*Zahtjev
i prijedlozi su osnovani.*

5. Na
temelju članka 88. Ustava predsjednik Republike Hrvatske donio je Odluku o
proglašenju ZIDZT-a kojeg je Hrvatski sabor donio na sjednici 15. listopada
2003. godine. ZIDZT je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 170 od 27.
listopada 2003. godine, stupio je na snagu osmog dana od dana objave u
»Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. siječnja 2004. godine.

Predlagatelji
su osporili sve odredbe ZIDZT-a. On u cijelosti glasi:

*Članak
1.*

*U
Zakonu o trgovini (»Narodne novine«, br. 101/98., 75/99., 76/99., 61/01.,
109/01., 49/03. – pročišćeni tekst i 103/03.) članak 26. mijenja se i glasi:*

*»(1)
Prodavaonice i drugi oblici trgovine na malo (u dalj­njem tekstu: prodavaonice)
mogu raditi od ponedjeljka do subote i to:*

*–
započeti radom najranije u 6.00 sati,*

*–
završiti rad najkasnije u 21.00 sat.*

*(2) Na dan uoči Božića, Nove godine i Uskrsa
prodavaonice mogu raditi do 18.00 sati.*

*(3) Nedjeljom, u dane državnih blagdana i
neradnih dana određenih posebnim zakonom, prodavaonice ne rade.*

*(4) Iznimno, u dane iz stavka 3. ovoga članka,
mogu raditi prodavaonice na graničnim prilazima, na kolodvorima, u zrakoplovnim
lukama, lukama i pristaništima, benzinskim postajama, hotelima, kampovima i
drugim vrstama ugostiteljskih objekata, lukama nautičkog turizma, u bolnicama,
te kiosci za prodaju novina i cvijeća. Prodavaonice u koncertnim dvoranama i
kinima, kongresnim dvoranama, sportskim objektima i igralištima mogu raditi
jedan sat prije početka i za vrijeme trajanja priredbe, te na brodovima jedan
sat prije početka i za vrijeme trajanja plovidbe.*

*(5) Osim prodavaonica iz stavka 4. ovoga članka
u dane iz stavka 3. ovoga članka u skladu s odlukom o godišnjem rasporedu dežurstava
koju donosi poglavarstvo Grada Zagreba, odnosno poglavarstvo grada ili općine
mogu raditi prodavaonice:*

*–
koje imaju do 200 četvornih metara neto prodajne površine,*

*–
koje su podnijele zahtjev i dobile rješenje o dozvoli rada nedjeljom,*

*– koje prodaju pretežito prehrambene
proizvode.*

*(6) Odlukom iz stavka 5. ovoga članka rad
prodavaonica u dane iz stavka 3. ovoga članka može se utvrditi samo tako da u
jednom naselju radi jedna prodavaonica, a u većim mjestima jedna prodavaonica
na 5.000 stanovnika.*

*(7) Rješenje o dozvoli rada u dane iz stavka
3. ovoga članka donosi poglavarstvo Grada Zagreba, odnosno poglavarstvo grada
ili općine na temelju zahtjeva trgovca i to tako da se svim prodavaonicama za
koje je podnesen zahtjev i ako ispunjavaju propisane uvjete omogući rad
ravnomjernim rasporedom (raspored dežurstva).*

*(8) U dane iz stavka 3. ovoga članka
prodavaonice u sastavu tržnica mogu raditi prema radnom vremenu tržnice.*

*(9) Radnike zaposlene u prodavaonicama može se
rasporediti na rad u dane iz stavka 3. ovoga članka samo jedan dan mjesečno, poštivajući
odredbe članka 3. Zakona o blagdanima i neradnim danima u Republici Hrvatskoj i
Zakona o radu.*

*(10) Odluka o godišnjem rasporedu dežurstva
prodavaonica dostavlja se podnositelju zahtjeva i svim trgovcima, a u svakoj
prodavaonici zajedno s odlukom o radnom vremenu prodavaonice mora biti
istaknuta na vidljivom mjestu.«*

*Članak 2.*

*Iza članka 25. dodaje se članak 26.a koji
glasi:*

*»Članak 26.a*

*(1) Odluku o radnom vremenu za vrijeme turističke
sezone donose poglavarstva lokalne samouprave i poglavarstvo Grada Zagreba
sukladno turističkim potrebama na svojemu području uz prethodno mišljenje
turističke zajednice područja.*

*(2) Odlukom iz stavka 1. ovoga članka pored
radnog vremena utvrđuju se vrste prodavaonica i dani u tjednu kada te
prodavaonice trebaju raditi.«*

*Članak 3.*

*(1) Odluke iz članka 1. stavka 5. i članka 2.
ovoga Zakona poglavarstva su dužna donijeti najkasnije do 31. prosinca tekuće
godine za svaku narednu godinu.*

*(2) Odluke općinskih i gradskih poglavarstava
donesene na temelju Pravilnika o radnom vremenu prodavaonica i drugih oblika
trgovine na malo (»Narodne novine«, br. 80/02.), prestaju važiti 31. prosinca
2003.*

*(3) Zahtjeve s dokazima o ispunjavanju uvjeta
propisanih ovim Zakonom za dozvolu rada prodavaonica u dane iz članka 1. stavka
3. ovoga Zakona, trgovci mogu podnositi do 15. prosinca tekuće godine za svaku
narednu godinu.*

*Članak 4.*

*Odluke o
godišnjem rasporedu dežurstva i odluku o radnom vremenu za vrijeme turističke
sezone poglavarstva su dužna objaviti u jednim dnevnim novinama i svojem službenom
listu, a dužna su te odluke dostaviti turističkim zajednicama na svojem području.*

*Članak 5.*

*Pravilnik o radnom vremenu prodavaonica i
drugih oblika trgovine na malo (»Narodne novine«, br. 80/02), prestaje važiti
31. prosinca 2003.*

*Članak
6.*

*Ovaj
Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a
primjenjuje se od 1. siječnja 2004.*

6. Na
temelju članka 25. stavka 1. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je pisana očitovanja
o podnesenim podnescima od Hrvatskog sabora, Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva
gospodarstva Republike Hrvatske, Ministarstva financija Republike Hrvatske i
Agencije za tržišno natjecanje. Ustavni sud zaprimio je pisana očitovanja od
Vlade Republike Hrvatske i Agencije za tržišno natjecanje.

7. Ovlaštenje
je Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i
političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, u skladu s Ustavom i zakonom (članak
2. stavak 4. alineja 1. Ustava). Sukladno tome, Ustavni sud je u ovom
ustavnosudskom postupku pošao od načelnog stajališta da pitanje radnog vremena
u Republici Hrvatskoj ovisi o volji zakonodavca i samo po sebi nije predmet
ocjene suglasnosti s Ustavom, ali je pri njegovom uređenju zakonodavac dužan
uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze
iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i
vrednote.

Neposredno
mjerodavni za ocjenu ustavnosti osporenih odredbi ZIDZT-a su sljedeći članci
Ustava:

*Članak
3.*

(...)
vladavina prava (...) najviše se vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i
temelj za tumačenje Ustava.

*Članak
5. stavak 1.*

U
Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom (...).

*Članak
16. stavak 2.*

*Svako
ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno na­ra­vi potrebe za ograničenjem
u svakom pojedinom slučaju.*

*Članak
49. stavak 2. (prva rečenica)*

*Država
osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.*

*Članak
55. stavak 3.*

*Svaki
zaposleni ima pravo na tjedni odmor (...) i ovih se prava ne može odreći.*

8.
Prema članku 6. stavku 1. ZT-a, trgovina u Republici Hrvatskoj može se
obavljati kao trgovina na veliko, trgovina na malo i posredovanje u trgovini. Člankom
26. ZT-a, koji je izmijenjen ZIDZT-om, bilo je propisano:

*Članak
26.*

*Radno
vrijeme i raspored dnevnog i tjednog radnog vremena prodavaonica i drugih
oblika trgovine, radno vrijeme u dane državnih blagdana i neradnih dana u kojem
je trgovac dužan poslovati te radno vrijeme za tržnice propisuje poglavarstvo
općine, odnosno grada, sukladno propisu koji donosi ministar.*

*Propisom iz stavka 1. ovoga članka na
jedinstven način uredit će se pitanja iz prethodnog stavka ovoga članka, te
utvrditi kriteriji na temelju kojih nadležno tijelo grada, odnosno općine može
ta pitanja urediti i na drukčiji način.*

ZIDZT se odnosi isključivo na prodavaonice i druge
oblike trgovine na malo, dok se članak 26. ZT-a, koji je izmijenjen ZIDZT-om,
odnosio na sve oblike trgovine koje je sukladno članku 6. stavku 1. ZT-a dopušteno
obavljati u Republici Hrvatskoj (to jest, na trgovinu na veliko, trgovinu na
malo i posredovanje u trgovini).

9.
ZIDZT-om je propisano dnevno i tjedno radno vrijeme prodavaonica i drugih
oblika trgovine na malo, pri čemu tjedno radno vrijeme traje od ponedjeljka do
subote. Ujedno je propisano da trgovina na malo ne radi nedjeljom, u dane
blagdana i u neradne dane određene posebnim zakonom, ali su istodobno određene
i brojne iznimke od tog općeg pravila.

Nadalje,
u članku 26. ZT-a, koji je izmijenjen ZIDZT-om, zakonodavac je razlikovao uređenje
dnevnog i tjednog radnog vremena od uređenja onog radnog vremena koje treba
biti na snazi u dane blagdana i u druge neradne dane propisane posebnim
zakonom. ZIDZT-om je ta razlika u cijelosti brisana, pa je za rad nedjeljom, s
jedne strane, odnosno za rad blagdanima i drugim neradnim danima određenim
posebnim zakonom, s druge strane, propisano istovjetno i jedinstveno zakonsko
uređenje.

10.
Prema Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, s Konačnim
prijedlogom zakona, klasa: 330-01/03-01/06, urbroj: 61-03-02 od 24. lipnja
2003. godine, koji je pred­sjedniku Hrvatskog sabora podnio Klub zastupnika
Hrvatske seljačke stranke aktom od 24. lipnja 2003. godine (Prijedlog zakona
br. 748), proizlazi da je cilj navedene zakonodavne intervencije bilo poboljšanje
»zaštite radničkih prava i obitelji« onih koji rade u trgovini na malo, te uvođenje
zakonskih mehanizama za »suzbijanje izrabljivanja radnika« zaposlenih u
trgovini na malo, uz poseban naglasak na zaštitu žena i vjernika.

Predlagatelj
zakona se nije pozvao na ustavnu osnovu za donošenje Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o trgovini (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava); pozvao se
na odredbu članka 80. Ustava kojom je propisana nadležnost Hrvatskog sabora.

11.
Pred Ustavnim sudom postavila su se sljedeća pitanja važna za ocjenu
suglasnosti ZITDZ-a s Ustavom:

–
ispunjava li ZIDZT zahtjeve koji moraju biti ispunjeni da bi zakon bio u skladu
s načelom vladavine prava, zajamčenim člankom 3. Ustava, te

– može
li se uređenje radnog vremena trgovine na malo, sadržano u ZIDZT-u, smatrati
odgovarajućom i razumnom zakonskom mjerom u odnosu na vrednote koje se štite
Ustavom, a osobito u odnosu na Ustavom zajamčenu jednakost pravnog položaja
poduzetnika na tržištu, propisanu člankom 49. stavkom 2. (prvom rečenicom)
Ustava?

12. S obzirom na, u točki 10. obrazloženja ove odluke
navedeni cilj donošenja zakona, u ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti s
Ustavom osporenog ZIDZT Ustavni sud je vodio računa o uređenju rada radnika, s
jedne strane blagdanima i neradnim danima propisanim posebnim zakonom, te s
druge strane nedjeljom (danom tjednog odmora).

12.1. Zakonom o blagdanima, spomendanima i neradnim
danima u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 33/96., 96/01., 13/02.,
136/02. – pročišćeni tekst), taksativno su propisani dani koji se smatraju
blagdanima, a u koje se dane u Republici Hrvatskoj ne radi (Nova godina, Sveta
Tri Kralja, Uskrsni ponedjeljak, Tijelovo, Praznik rada, Dan antifašističke
borbe, Dan državnosti, Dan pobjede i domovinske zahvalnosti, Velika Gospa, Dan
neovisnosti, Svi Sveti, božićni blagdani), te dani u koje pojedini građani
Republike Hrvatske imaju pravo ne raditi. Mjerodavne odredbe navedenog Zakona
glase:

*Članak
1. stavak 2.*

*U
dane blagdana u Republici Hrvatskoj ne radi se.*

*Članak
3.*

*Građani
Republike Hrvatske koji Božić slave na dan 7. siječnja u taj dan, islamske
vjeroispovijedi u dane Ramazanskog bajrama i Kurban bajrama, te židovske
vjeroispovijedi u dane Roš Hašane i Jom Kipura imaju pravo ne raditi.*

*Članak
4.*

*Ako
je jedan od dana iz članka 1. i 3. ovoga Zakona nedjelja, blagdan, odnosno
neradni dan, ne prenosi se u idući dan.*

*Članak
5.*

*Zaposlenici
u dane iz članka 1. i 3. ovoga Zakona imaju pravo na naknadu plaće.*

*Članak
6.*

*Vlada
Republike Hrvatske može odrediti koja su državna i druga javna tijela te druge
pravne i fizičke osobe dužne raditi u dane blagdana u Republici Hrvatskoj.*

12.2. S
druge strane, kao što je naprijed navedeno, prema odredbi članka 55. stavka 3.
Ustava, u Republici Hrvatskoj radnicima je zajamčeno pravo na tjedni odmor i
tog se prava oni ne mogu odreći.

Republika
Hrvatska je potpisnik Konvencije 106 o tjednom odmoru u trgovini i uredima Međunarodne
organizacije rada iz 1957. godine, objavljene u »Narodnim novinama – Međunarodni
ugovori«, broj 3/02., koje je Republika Hrvatska stranka na temelju
notifikacije o sukcesiji (»Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 6/95.).
Mjerodavne odredbe Konvencije koje se odnose na obvezu države-potpisnice da
osigura tjedni odmor radnika glase:

*Članak
6.*

*1.
Sve osobe na koje se primjenjuje ova Konvencija imaju, osim ako nije drukčije
uređeno sljedećim člancima, pravo na razdoblje tjednog odmora u trajanju od
najmanje 24 sata neprekidno tijekom svakog razdoblja od sedam dana.*

*2. Razdoblje tjednog odmora se, kad god je to
moguće, odobrava istovremeno svim zainteresiranim osobama u svakom poduzeću.*

*3. Razdoblje tjednog odmora mora se, kad god
je to moguće, podudarati s danom u tjednu koji je prema tradiciji ili običajima
te zemlje ili okruga određen kao dan odmora.*

*4.
Tradicije i običaji vjerskih manjina moraju se, koliko je to moguće, poštivati.*

*Članak
7.*

*1. U
slučaju kada je narav posla, narav usluga koje pruža poduzeće, brojnost
stanovništva koje se poslužuje ili broj zaposlenih osoba takav da se odredbe članka
6. ne mogu primijeniti, nadležna vlast ili odgovarajuće tijelo u svakoj zemlji
mogu, gdje je to primjereno, poduzeti mjere kako bi se na određene kategorije
osoba ili određene vrste poduzeća na koje se odnosi ova Konvencija primijenio
poseban raspored tjednog odmora, s time da se vodi računa o svim odgovarajućim
socijalnim i gospodarskim razlozima.*

*2.
Sve osobe na koje se primjenjuju takvi posebni rasporedi imaju pravo, u odnosu
na svako razdoblje od sedam dana, na odmor čije je trajanje barem jednako
razdoblju predviđenom u članku 6. (...).*

12.3.
Zakonom o radu (»Narodne novine«, broj 38/95., 54/95., 65/95., 102/98., 17/01.,
82/01., 114/03., 123/03., 142/03., 30/04.), zajamčeno je pravo radnika na
tjedni odmor nedjeljom:

*Članak
38.*

*Radnik
ima pravo na tjedni odmor nedjeljom u trajanju najmanje 24 sata neprekidno, a
ako je prijeko potrebno da radi nedjeljom, mora mu se za svaki radni tjedan
osigurati jedan dan odmora, u razdoblju određenom kolektivnim ugovorom,
sporazumom sklopljenim između radničkog vijeća i poslodavca ili ugovorom o
radu.*

*Članak
84.*

*(...)
za rad nedjeljom, blagdanom ili nekim drugim danom za koji je zakonom određeno
da se ne radi, radnik ima pravo na povećanu plaću.*

12.4.
Nadalje, Kolektivnim ugovorom za područje trgovine (»Narodne novine«, broj
41/98.) čija primjena je odlukom Ministra rada i socijalne skrbi proširena na
sve poslodavce i radnike u djelatnosti trgovine, propisano je:

*2. Tjedni odmor*

Članak
20.

*Tjedni
odmor zaposlenik će koristiti nedjeljom, a ako je prijeko potrebno da
zaposlenik radi u nedjelju, mora mu se u sljedećem tjednu osigurati dan tjednog
odmora.*

*6. Pravo na povećanu plaću*

*Članak
35.*

*Osnovica
iz stavka 1. članka 29. pomnožena koeficijentom složenosti poslova, povećava
se:*

*(...)*

\* za
rad nedjeljom ...................................................35 posto

*(...).*

*Ako
zaposlenik radi na dane blagdana i neradne dane utvrđene zakonom, ima pravo na
naknadu plaće i plaću uvećanu najmanje za 50%.*

*Ako
zaposlenik radi na dan Uskrsa ima pravo na plaću uvećanu najmanje za 50%.*

if !supportEmptyParas endif

*Ako
je prisutno više uvjeta istovremeno, dodaci iz prethodnih stavaka se
kumuliraju, osim ako je državni blagdan ili neradni dan utvrđen zakonom,
nedjelja.*

12.5. Opće pravilo o nedjelji
kao neradnom danu u Republici Hrvatskoj sadržano je i u Zakonu o potvrđivanju
Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima,
potpisanim u Zagrebu 18. prosinca 1996. godine (»Narodne novine – Međunarodni
ugovori«, broj 3/97.). Članak 9. Ugovora, sadržan u članku 2. Zakona o potvrđivanju
Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, glasi:

*Članak
9.*

*1.
Neradni dani su nedjelje i sljedeće svetkovine:*

*a) 1. siječnja, Svetkovina Svete Marije
Bogorodice, Nova godina;*

*b)
6. siječnja, Bogojavljenje ili Sveta Tri Kralja;*

*c)
Vazmeni ponedjeljak;*

*d)
15. kolovoza, Uznesenje Blažene Djevice Marije ili Velika Gospa;*

*e)
1. studenoga, Svi Sveti;*

*f)
25. prosinca, Božić;*

*g)
26. prosinca, prvi dan po Božiću, Sveti Stjepan.*

*2.
Ugovorne strane će se dogovoriti o mogućim promjenama neradnih dana.*

12.6.
Konačno, sklapanjem dvostranih ugovora s pojedinim vjerskim zajednicama o
pitanjima od zajedničkog interesa, Republika Hrvatska ispunjava ustavnu obvezu
o ravnopravnosti svih vjerskih zajednica pred zakonom i o odvojenosti države od
crkve, propisanu člankom 41. stavkom 1. Ustava.

Tako je
naprimjer u Ugovoru Vlade Republike Hrvatske s Evanđeoskom (Pentekosnom) crkvom
u Republici Hrvatskoj, Kršćanskom adventističkom crkvom u Republici Hrvatskoj i
Savezom baptističkih crkava u Republici Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog
interesa (»Narodne novine«, broj 196/03.), izrijekom određeno:

*Članak
22.*

*Za
Kršćansku adventističku crkvu biblijski dan odmora u tjednu je subota, u skladu
s kojim se vjerniku pripadniku ove crkve priznaje pravo na izostanak s posla, s
fakulteta i iz škole, te oslobađanje radnih obaveza u vojsci, policiji i
kazneno odgojnim ustanovama, i to od zalaska sunca u petak do zalaska sunca u
subotu.*

*Na
zahtjev, koji podnosi vjernik, određuje mu se individualni raspored. Vjernik
zaposlenik radne sate nadoknađuje radnim danom, nedjeljom ili blagdanom bez
prava na posebnu naknadu. (...)*

12.7.
Na temelju svega izloženog Ustavni sud zaključuje da je u cilju zaštite radnika
nedjelja kao dan tjednog odmora detaljno uređena međunarodim ugovorima, koji
obvezuju Republiku Hrvatsku, zakonom i kolektivnim ugovorom koji se obvezno
primjenjuje na sve zaposlene u trgovini.

13.U
članku 1. ZIDZT-a, kojim se mijenja članak 26. ZT-a, te u članku 2. ZIDZT-a
kojim se ZT dopunjava novim člankom 26.a, predviđene su brojne iznimke od općeg
pravila da prodavaonice i drugi oblici trgovine na malo ne rade nedjeljom, u dane
blagdana i u neradne dane propisane posebnim zakonom. One upućuju na zaključak
da zakonodavac uvažava činjenicu o postojanju prijeke potrebe za radom u
trgovini na malo u navedene (neradne) dane, jer je ta djelatnost po svojoj
naravi namijenjena opskrbi potrošača.

Ustavni sud utvrđuje, međutim, da se načinom na koji
su ZIDZT-om uređene iznimke od općeg pravila o neradnim danima trgovine na malo
narušava jednakost poduzetnika unutar tog sektora trgovine, zajamčena člankom
49. stavkom 2. Ustava.

Mjerila koja su postavljena za određivanje
prodavaonica i drugih oblika trgovine na malo kojima se omogućava rad u
navedene (neradne) dane suprotna su načelu pravne izvjesnosti i načelu
legitimnih očekivanja stranaka, kao sastavnicama načela vladavine prava, jedne od
najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđenih u članku 3.
Ustava.

Pri
zakonskom uređenju određenog pravnog područja ili pojedinih pravnih pitanja
zakonodavac je dužan uvažiti ustavnopravne standarde o tome kakvi zakoni
trebaju biti da bi bili u skladu s načelom vladavine prava. U Odluci i rješenju,
broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000. godine (»Narodne novine«, broj
31/00.), Ustavni sud je neke od tih standarda sažeo na sljedeći način:

*11.1.
U tom smislu Sud osobito ističe da u pravnom poretku utemeljenom na vladavini
prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju
biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Sud također napominje da
zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u
svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.*

14.
Pravni položaj trgovca u Republici Hrvatskoj temelji se na zakonskom načelu
sadržanom u članku 4. stavku 1. ZT-a, koji glasi:

*Članak
4.*

*Trgovac
se bavi trgovinom slobodno i uz jednake uvjete na tržištu.*

U
pitanju (iznimne) dopuštenosti rada nedjeljom, blagdanima i neradnim danima
određenim posebnim zakonom ZIDZT-om su za trgovce propisani nejednaki uvjeti na
tržištu s obzirom na smještaj trgovine na malo (članak 1. ZIDZT-a kojim je uređen
novi članak 26. stavak 4. ZT-a). Trgovci koji trgovinu na malo obavljaju u
mjestima, odnosno prostorima određenima u navedenoj zakonskoj odredbi, naime,
oslobođeni su obveze ishođenja posebnih rješenja o dozvoli rada nedjeljom, pa
im je u navedene (neradne) dane dopušteno raditi neovisno o veličini trgovine
na malo, te neovisno o broju trgovina na malo na tom području i o vrstama
proizvoda koje se u njima prodaju.

Nasuprot
tome, rad trgovaca na malo u navedene (neradne) dane, koji se obavlja izvan
mjesta, odnosno prostora određenih u (izmijenjenom) članku 26. stavku 4. ZT-a,
uvjetovan je brojnim zakonskim pretpostavkama, ali je i dodatno zakonski ograničen
brojem stanovnika na koji smije raditi jedna trgovina na malo.

Do nejednakog pravnog položaja pojedinih trgovaca na
malo dovodi i zakonska odredba kojom se dopuštenost rada nedjeljom čini ovisnom
o površini prodajnog prostora. Takvo ograničenje rada nedjeljom ne može se, u
skladu s člankom 16. stavkom 2. Ustava, opravdati legitimnim ciljem i nije
razmjerno sredstvo za ostvarenje naprijed navedenog cilja koji se donošenjem
zakona želio postići.

ZIDZT ne razjašnjava što se ima smatrati trgovinom na
malo koja »prodaje pretežito prehrambene proizvode«, pa ta odredba - kao jedna
od zakonskih pretpostavki za dobivanje dozvole za rad nedjeljom – ne može biti
ocijenjena sukladno zahtjevima koje pred zakonodavca postavlja načelo vladavine
prava, osobito u pogledu jasnoće i određenosti zakonskih normi povezanih s načelom
legitimnih očekivanja stranaka.

Ustavni sud smatra nesuglasnom načelu vladavine
prava, zajamčenim člankom 3. Ustava, odredbu koja propisuje da se odlukom o
godišnjem rasporedu dežurstava rad trgovina na malo u navedene (neradne) dane
može utvrditi samo tako da u jednom naselju radi jedna trgovina na malo, a u većim
mjestima jedna trgovina na malo na 5.000 stanovnika (članak 1. ZIDZT-a kojim je
propisan novi članak 26. stavak 6. ZT-a). Takvo zakonsko rješenje izvor je mogućeg
arbitrarnog postupanja nadležnih tijela u postupku izdavanja dozvola za rad
nedjeljom izvan mjere koja bi se mogla smatrati razumno prihvatljivom. Budući
da nisu propisana nikakva objektivna mjerila za odlučivanje o trgovini na malo
koja - između svih koje ispunjavaju zakonske pretpostavke i imaju dozvolu za
rad - jedina smije raditi u naselju, odnosno jedina smije raditi na području
koje pokriva 5.000 stanovnika, navedena zakonska odredba dovodi u pravnu
neizvjesnost sve trgovce na koje se ima primijeniti, a posredno pogađa i potrošače
u mjeri koja se ne bi mogla smatrati objektivno i razumno opravdanom.

Konačno,
ni zakonsko rješenje prema kojem se svim ovla­štenim prodavaonicama, odnosno
drugim oblicima trgovine na malo mora omogućiti rad u navedene (neradne) dane
ravnomjernim rasporedom, nazvanim »rasporedom dežurstava« (članak 1. ZIDZT-a
kojim se uređuje novi članak 26. stavak 7. ZT-a), nije utemeljeno ni na kakvim
razrađenim objektivnim (zakonskim) mjerilima niti su ZIDZT-om predviđeni bilo
kakvi mehanizmi kontrole pri određivanju rasporeda dežurstava. Stoga i to
zakonsko rješenje otvara mogućnost proizvoljnog postupanja nadležnih tijela
izvan mjere koja bi se mogla ocijeniti razumno prihvatljivom.

15. U članku
2. ZIDZT-a, kojim se ZT dopunjava novim člankom 26.a, propisano je ovlaštenje
nadležnih tijela jedinica lokalne samouprave, odnosno Gradskog poglavarstva
Grada Zagreba da sukladno turističkim potrebama donesu odluku o radnom vremenu
prodavaonica i drugih oblika trgovine na malo za vrijeme turističke sezone uz
prethodno mišljenje turističke zajednice područja.

Odredba članka 26.a ZIDZT-a također ne zadovoljava
zahtjeve koje zakon mora ispunjavati da bi bio usklađen s načelom vladavine
prava, jer ne sadrži jasne i određene pretpostavke pod kojima su nadležna
tijela jedinica lokalne samouprave, odnosno Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba
ovlašteni donositi odluke o (posebnom) radnom vremenu trgovine na malo u vezi s
turističkim potrebama na njihovom području.

Ustavni sud napominje da dijelovi zakonske odredbe o
»vremenu turističke sezone« i o »turističkim potrebama« jedinica lokalne
samouprave, odnosno Grada Zagreba pripadaju kategoriji neodređenih pravnih
pojmova za primjenu kojih u pravnom poretku Republike Hrvatske nisu izgrađeni
nikakvi pravni standardi. Stoga je takva zakonska odredba podložna različitim
tuma­če­njima, čime se istodobno otvara pravna mogućnost njezine različite
primjene od jedne do druge jedinice lokalne samouprave, uključujući i primjenu
suprotnu svrsi koja se njome željela postići. Takvim uređenjem zabrane rada
nedjeljom ne osigurava se poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu, a što
je protivno odredbi članka 49. stavka 2. (prva rečenica) Ustava.

16. U skladu sa svim prethodnim navodima, Ustavni sud
utvrđuje da članak 1. ZIDZT-a u dijelu u kojem se uređuje novi članak 26. stavci
4. do 8. ZT-a nije u suglasnosti s načelom vladavine prava propisanim člankom
3. Ustava, te jamstvom jednakosti pravnog položaja poduzetnika na tržištu
propisanim člankom 49. stavkom 2. (prvom rečenicom) Ustava, a time ni s člankom
5. stavkom 1. Ustava, koji propisuje da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju
biti u suglasnosti s Ustavom.

U vezi s odredbom članka 1. ZIDZT-a koja postavlja načelno
pravilo da nedjeljom, u dane blagdana i u neradne dane određene posebnim
zakonom prodavaonice i drugi oblici trgovine na malo ne rade (stavak 3.
izmijenjenog članka 26. ZT-a), Ustavni sud ističe da ta odredba, sama po sebi,
nije u nesuglasnosti s Ustavom. Međutim, sve druge odredbe ZIDZT-a koje uređuju
iznimke od navedenog pravila utvrđene su nesuglasnim Ustavu. Stoga je Ustavni
sud ukinuo i tu odredbu ZIDZT-a, jer bi u protivnom zakonsko pravilo da
trgovina na malo ne radi nedjeljom, blagdanima i neradnim danima ostalo na
snazi kao apsolutno (bez ikakvih iznimaka), čime bi Ustavni sud, protivno volji
zakonodavca, u pravni poredak uveo zabranu rada u navedene (neradne) dane svih
trgovina na malo, a što je izvan ovlasti Ustavnog suda pri ocjeni suglasnosti
zakona s Ustavom.

Ostale odredbe ZIDZT-a, koje u prethodnom tekstu nisu
izrijekom spomenute, sadržajno su vezane uz naprijed navedene odredbe ZIDZT-a
koje su utvrđene nesuglasnima Ustavu, pa dijele njihovu pravnu sudbinu.

15. Točka I. izrijeke temelji se na članku 55. stavku
1. u vezi s člankom 53. stavkom 1. Ustavnog zakona. Točka II. izrijeke temelji
se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj:
U-I-3824/2003
       U-I-4094/2003
       U-I-418/2004
Zagreb, 28. travnja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik **dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

Odluka, NN 55/2004-1251