## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-597/2000, od 20. ožujka 2002.

### NN 36/2002 (10.4.2002.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-597/2000, od 20. ožujka 2002.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

783

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Smi­ljko Sokol, predsjednik
Suda, te suci Marijan Hra­njski, Petar Klarić, Jurica Malčić, Ivan Matija, Ivan
Mrko­njić, Jasna Omejec, Že­ljko Potoč­njak, Emilija Rajić, Vice Vukojević i
Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu Hrvatskog ureda za osigura­nje iz
Zagreba, Martićeva 73, koje­g zastupa direktor Ante Lui, za pokreta­nje
postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici Suda održanoj 20.
ožujka 2002. godine, donio je s­ljedeću

## ODLUKU

I. Prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s
Ustavom Republike Hrvatske odredbe članka 46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu
(»Narodne novine«, broj 106/99 i 117/01), te se ta odredba ukida.

II. Odluka će se objaviti u »Narodnim novinama«.

```
Obrazlože­nje
```

1. Prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu ustavnosti odredbe članka
46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu podnio je Hrvatski ured za osigura­nje iz
Zagreba, koji smatra da ta odredba nije u suglasnosti s odredbama iz članaka
49. stavka 2. i 51. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Prijedlog se obrazlaže s­ljedećim navodima: – osporenom zakonskom
odredbom je društvima koja se bave osigura­njem od automobilske odgovornosti,
odgovornosti cestovnih vozara, odgovornosti riječnog i pomorskog prijevoznika i
odgovornosti aviopoduzetnika nametnuta obveza uplate sredstava za djelatnost
vatrogastva u visini 1% naplaćene funkcionalne premije u tim vrstama osigura­nja;
– obveza sufinancira­nja djelatnosti vatrogastva je neosnovano nametnuta društvima
za osigura­nje, čija djelatnost nema nikakve veze s djelatnosti vatrogastva, s
obzirom da samo u neznatnom broju slučajeva postoji izvjesna povezanost (npr. u
slučaju požara sudarenih vozila), kada društvo za osigura­nje naknađuje štete
svim oštećenim osobama, pa tako i troškove vatrogasne službe; – takva obveza je
jednako tako neosnovano mogla biti nametnuta i drugim trgovačkim društvima,
bankama, štedionicama, Hrvatskom autoklubu ili bilo kojoj drugoj pravnoj osobi;
– posebno nema opravda­nja naplaćivati vatrogasni doprinos za odgovornost u zračnom
i pomorskom prometu s obzirom da se plovila i zrakoplovi uglavnom nalaze izvan
teritorija Republike Hrvatske, pa se u slučaju požara na ­njima, aktivnosti
vatrogasnih službi Republike Hrvatske ne mogu niti obav­ljati; – osim toga,
zrakoplovi, bušeće platforme i plovila su vrlo visoke osigurane vrijednosti s
visokim rizikom odgovornosti, pa se veliki dio rizika, čak do 99% reosigurava u
inozemstvu; – na taj način su društva za osigura­nje, koja su većinom u
privatnom vlasništvu, a neka i u pretežitom vlasništvu inozemnih pravnih i fizičkih
osoba, jedina trgovačka društva kojima je takva obveza nametnuta; – društvima
za osigura­nje koja se bave osigura­njem od odgovornosti nije time osiguran
»jednak pravni položaj na tržištu«, ne­go su suprotno članku 49. stavku 2.
Ustava stav­ljena u neravnopravan položaj.

Predlagate­lj da­lje navodi
da je postoja­nje takve zakonske obveze opravdano isk­ljučivo kod imovinskih
osigura­nja u kojima je uk­ljučen rizik požara. Tako je u stavku 1. članka 46.
Zakona o vatrogastvu za društva za osigura­nje, koja provode osigura­nje u
kojima je uk­ljučen rizik požara, utvrđena obveza izdvaja­nja 5% od naplaćene premije
u toj vrsti osigura­nja za financira­nje vatrogastva. Takvo izdvaja­nje
sredstava ima opravda­nje, jer se radi o preventivnim ulaga­njima koja
doprinose sma­nje­nju šteta, a time i obveze osigurate­lja u odnosu na
osiguranu imovinu. Takav oblik ulaga­nja u preventivne svrhe je kod imovinskih
osigura­nja u skladu s osigurate­ljnom teorijom i praksom, te se takvo izdvaja­nje
sredstava obračunava pri utvrđiva­nju visine premije požarnog osigura­nja koju
plaća osiguranik.

Za predlagate­lja je opravdano da društva koja provode neko od navedenih
osigura­nja od odgovornosti, kao što je npr. osigura­nje od automobilske
odgovornosti u preventivne svrhe ulože i dio sredstava iz naplaćene premije
automobilske odgovornosti za financira­nje raznih programa koja doprinose
sigurnosti u prometu i sma­nje­nju šteta, koje ulaga­nje bi bilo uteme­ljeno na
ugovornoj osnovi između društava za osigura­nje koja provode tu vrstu osigura­nja
i drugih pravnih osoba, prvenstveno Ministarstva unutar­njih poslova. Zbog toga
za predlagate­lja svako uvođe­nje zakonske obveze izdvaja­nja sredstava u vidu
vatrogasnog doprinosa nema opravda­nja, jer u navedenoj vrsti osigura­nja rizik
požara nije izražen kao u osigura­nju imovine, pa bi takav oblik izdvaja­nja
sredstava bio prihvat­ljiv jedino kada bi se on primijenio na sva trgovačka društva
te druge pravne osobe.

Zak­ljučno se navodi da niti
u jednoj zem­lji nije zakonom nametnuta obveza društvima za osigura­nje da iz
sredstava osigura­nja od automobilske odgovornosti i drugih navedenih
odgovornosti uplaćuju sredstva za sufinancira­nje vatrogasne djelatnosti.
Osporena odredba je osim toga, nerazum­ljiva i neprovediva u praksi, jer je društvima
nametnuta obveza uplate sredstava »na području na kojem se nalazi osigurana
imovina«, a radi se o osigura­nju od odgovornosti, te ne postoji »osigurana
imovina«, jer se vozač osigurava od odgovornosti za štete nanesene trećim
osobama koje mogu nastati na bilo kojem području u Hrvatskoj, te u inozemstvu.

2. Sukladno članku 24.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj
99/99), prijedlog je dostav­ljen Ministarstvu unutar­njih poslova radi očitova­nja
na navode predlagate­lja, s obzirom da to Ministarstvo, prema članku 40. stavku
1. Zakona o vatrogastvu, obav­lja nadzor nad provedbom toga Zakona.

U svezi s tvrd­njom
predlagate­lja o neznatnom broju sluča­jeva požara sudarenih vozila,
Ministarstvo je navelo statističke podatke o intervencijama vatrogasnih
postrojbi Ministarstva na području Republike Hrvatske tijekom 1999. godine,
prema kojima se od 635 požara na prometnim sredstvima 90% intervencija odnosi
na cestovni promet, odnosno od 530 tehničkih intervencija u prometu 90% se
odnosi na spašava­nje unesrećenih iz vozila, dok su 475 ostalih slučajeva 90%
bile razne intervencije u prometu (ispira­nje kolnika, sanira­nje prevrnuća
cisterni i sl.). Istaknuta je i okolnost da se u Republici Hrvatskoj u
cestovnoj mreži nalazi 41 tunel ukupne du­ljine 18,4 km, a u izgrad­nji je još
16 tunela ukupne du­ljine 12,4 km, a očekuje se i poveća­nje prometa uslijed
poveća­nja turističkog prometa i porasta proizvod­nje, što će potencijalno
rezultirati poveća­njem broja prometnih nesreća, zbog če­ga je opravdano očekivati
i povećan rizik požara u prometu.

Ministarstvo je nada­lje izrazilo
suglasnost s navodima predlagate­lja glede nepovredivosti osporene odredbe s
obzirom na obvezu uplate sredstava »na području na kojem se nalazi osigurana
imovina«, jer to upućuje na nekretnine, međutim, smatraju da se kao mjerilo za
određiva­nje područja na kojem se nalazi osigurana imovina, može uzeti i područje
na kojem je nastao štetni događaj, odnosno na kojem se zbila vatrogasna
intervencija u prometu, a što je, po ­njihovom miš­lje­nju, bila i intencija
zakonodavca.

Zak­ljučno ističu da je s obzirom na navedeno postojeća odredba članka
46. stavka 2. Zakona o vatrogastvu opravdana i potrebita, jer se ­njenom
provedbom, i u preventivnom smislu, podiže razina sigurnosti cestovnog prometa
za koje­g se u narednom razdob­lju opravdano očekuje veći porast. Opravdanost
sporne zakonske obveze Ministarstvo nalazi i u či­njenici da vatrogasne
postrojbe nisu od društava za osigura­nje naplaćivale troškove nastale u slučaju
intervencija.

*Prijedlog je osnovan.*

3. Prema odredbama članka 1.
stavaka 1. i 2. Zakona o vatrogastvu, vatrogasna djelatnost je sudjelova­nje u
provedbi preventivnih mjera zaštite od požara i eksplozija, gaše­nje požara i
spašava­nje ­ljudi i imovine ugroženih požarom i eksplozijom, pruža­nje tehničke
pomoći u nezgodama i opasnim situacijama te obav­lja­nje i drugih poslova u
nesrećama, ekološkim i inim nesrećama, vatrogasna djelatnost je stručna i
humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku.

Članak 46. toga Zakona glasi:

»Društva za osigura­nje izdvajaju sredstva u visini 5% od premije
osigura­nja od požara koja se uplaćuju u iznosu od 30% na poseban račun
Hrvatske vatrogasne zajednice, u iznosu od 30% na poseban račun vatrogasnih
zajednica županija i Vatrogasne zajednice grada Zagreba na području kojih se
nalazi osigurana imovina te 40% na račun vatrogasne zajednice jedinice lokalne
samouprave, odnosno područne vatrogasne zajednice na području na kojem se
nalazi osigurana imovina.

Društva za osigura­nje uplaćuju
1% sredstava od naplaćene funkcionalne premije osigura­nja od osigura­nja u
odgovornosti u cestovnom, riječnom, pomorskom, zračnom i že­ljezničkom prometu
na području na kojem se nalazi osigurana imovina i to tako da se 30% od tih
sredstava uplaćuje na poseban račun Hrvatske vatrogasne zajednice, 30% uplaćuje
na poseban račun vatrogasnih zajednica županija i Vatrogasne zajednice grada
Zagreba na području kojih se nalazi osigurana imovina, te 40% na račun
vatrogasne zajednice jedinice lokalne samouprave, odnosno područne vatrogasne
zajednice na području na kojem se nalazi osigurana imovina.

Sredstva iz stavaka 1. i 2.
ovoga članka izdvojeno se vode, a mogu se koristiti samo za nabavu opreme i
sredstava namije­njenih za vatrogasnu intervenciju, osposob­ljava­nje
vatrogasaca te pomaga­nje vatrogastva na područjima od posebne državne skrbi,
prema mjerilima koja utvrdi nadležno tijelo Hrvatske vatrogasne zajednice.

Pravne osobe koje za osigura­nje
od požara svoje imovine osnivaju vlastite osiguravajuće fondove, uplaćuju iz
tih fondova sredstva u visini i na način utvrđen stavkom 1. ovoga članka.

Društva za osigura­nje
pravnim osobama koje imaju profesionalnu vatrogasnu postrojbu u gospodarstvu i
dobrovo­ljno vatrogasno društvo u gospodarstvu utvrđenu zakonom uma­njuju obračunati
iznos premije osigura­nja od požara za 30% iznosa utvrđenog u stavku 1. ovoga članka
samo za imovinu koju ­njihove postrojbe osiguravaju sukladno planu zaštite od
požara.«

4. Odredbama članka 46.
Zakona o vatrogastvu utvrđene su posebne obveze društava za osigura­nje glede
financira­nja djelatnosti vatrogastva i to visina sredstava koja se za tu svrhu
izdvajaju, način ­njihove raspodjele, te ­njihova konkretna namje­na.

Razvidno je da društva za
osigura­nje teme­ljem tih odredbi sudjeluju u financira­nju vatrogasne
djelatnosti po dvije osnove: izdvaja­njem 5% od premije osigura­nja od požara,
te 1% od premije (naplaćene funkcionalne) iz osigura­nja od odgovornosti u
cestovnom (automobilska odgovornost), riječnom, pomorskom, zračnom i že­ljezničkom
prometu.

Zakon je odredio ­njihovu raspodjelu na način da se ona u određenim
postocima doznačju Hrvatskoj vatrogasnoj zajednici, Vatrogasnoj zajednici Grada
Zagreba, te vatrogasnim zajednicama županija i jedinica lokalne samouprave,
odnosno područnih vatrogasnih zajednica. Raspodjela je propisana po teritorijalnom
kriteriju u smislu da pravo na navedena sredstva imaju vatrogasne zajednice na
području kojih se nalazi osigurana imovina.

Izdvojena sredstva su po svojoj naravi strogo namjenska, s obzirom da se
mogu koristiti samo za nabavu opreme i sredstava namije­njenih za vatrogasnu
intervenciju, osposob­ljava­nje vatrogasaca, te pomaga­nje vatrogastva na područjima
od posebne državne skrbi prema mjerilima koja utvrdi nadležno tijelo Hrvatske
vatrogasne zajednice.

5. Prema Zakonu o osigura­nju
(»Narodne novine«, broj 46/97 – pročišćeni tekst i 116/99), teme­ljne vrste
osigura­nja su osigura­nje imovine i osigura­nje osoba, koje se da­lje
razvrstavaju na različite skupine osigura­nja, među kojima se, pored ostalih,
nalaze i: osigura­nje imovine od požara, osigura­nje od automobil­ske
odgovornosti, osigura­nje od odgovornosti u zračnom prometu, osigura­nje od
odgovornosti brodara, te ostala osigura­nja odgovornosti (članci 1. i 5.).
Osigura­nje imovine i osoba je u pravilu dobrovo­ljno, a samo iznimno se zakonom
mogu propisati slučajevi kada je osigura­nje obvezno (članak 6. stavak 1.).

Prema članku 6. stavku 1.
navedenog Zakona, osigura­nje od automobilske odgovornosti, osigura­nje od
odgovornosti u zračnom prometu te osigura­nje od odgovornosti brodara, obvezna
su osigura­nja. Njima se obvezno osiguravaju vlasnici, odnosno korisnici
motornih vozila, zrakoplova ili brodica na motorni pogon od odgovornosit za štete
poči­njene trećim osobama. Osigura­nje od odgovornosti u že­ljezničkom prometu
je dobrovo­ljno budući da su vlasnici, odnosno korisnici motornih i prik­ljučnih
vozila koja se kreću tračnicama oslobođeni od obveze sklapa­nja ugovora o
osigura­nju od odgovornosti. Stoga oni za eventualne štete trećim osobama, ako
nisu sklop­ljeni takvi ugovori, odgovaraju osobno.

6. Osigura­nje imovine od požara
ima za svrhu naknaditi vlasniku imovine štetu prouzročenu požarom i predlagate­lji
u svom prijedlogu ne osporavaju obvezu društva za osigura­nje koje sklopi takve
ugovore da za obav­lja­nje vatrogasne djelatnosti posebno izdvaja određeni
iznos od premije osigura­nja od požara i uplaćuje ga vatrogasnim zajednicama na
čijem području se nalazi osigurana imovina. Ta je obveza utvrđena u stavku 1. članka
46. Zakona o vatrogastvu.

Kada je riječ o odredbi iz
stavka 2. članka 46. toga Zakona, predlagate­lji, prema ocjeni Ustavnog suda,
osnovano ukazuju na ­njenu neustavnost, s obzirom da je protivno ustavnom
jamstvu jednakopravnog položaja svih poduzetnika na tržištu propisiva­nje
obveza kojima se jedna grupa poduzetnika stav­lja u neravnopravan položaj u
odnosu na druge. Upravo je to uči­njeno spornom zakonskom odredbom prema društvima
za osigura­nje, koja, pored izdvaja­nja iz premije osigura­nja radi izravnog
pokriva­nja rizika od požara, još moraju dodatno izdvajati za vatrogastvo iz
premija drugih vrsta osigura­nja, u konkretnom slučaju onih osigura­nja u
kojima su se vlasnici ili korisnici motornih vozila, zrakoplova ili brodova
osigurali od odgovornosti za štete poči­njene trećima u cestovnom, riječnom,
pomorskom, že­ljezničkom ili zračnom prometu.

7. Ustavni sud je u ocjeni ustavnosti osporene odredbe imao u vidu
ustavna načela iz članaka 16. i 50. stavka 2. Ustava, prema kojima se slobode i
prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ­ljudi
te pravni poredak, javni moral i zdrav­lje, s time da svako ograniče­nje
slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograniče­njem u svakom
pojedinom slučaju, a poduzetnička sloboda i vlasnička prava se mogu iznimno
ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske,
prirode, ­ljudskog okoliša i zdrav­lja ­ljudi.

Osporena zakonska obveza utvrđena je na način koji nije u skladu niti s
navedenim ustavnim načelima i pravima, jer je određena samo za jednu skupinu
gospodarskih subjekata, a da nije razvidno iz kojih razloga i na teme­lju kojih
mjerila je to uči­njeno.

8. Utvrđiva­nje izvora i načina financira­nja vatrogasne djelatnosti,
kao humanitarne djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, le­gitimno je
pravo zakonodavca, uteme­ljeno na članku 2. stavku 4. podstavku 1. Ustava,
prema kojoj odredbi zakonodavac samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje
o uređiva­nju gospodarskih, političkih i pravnih odnosa u Republici Hrvatskoj.

S obzirom da je vatrogastvo
djelatnost od javnog interesa, ­njeno ostvariva­nje preventivno mora biti
jednakopravna obveza svih, zbog če­ga razvoju i financira­nju vatrogastva
moraju doprinositi svi sukladno zakonu i Ustavu. Međutim, obveze koje u tu
svrhu zakonodavac nameće gospodarskim i drugim pravnim subjektima moraju biti
određene na način i uz pretpostavke kojima se neće dovesti u pita­nje ­njihova
prava zajamčena Ustavom, kao što su jednakost pred zakonom (članak 14. stavak
2.), te jednak pravni položaj na tržištu (članak 49. stavak 2.).

Osporenom odredbom se uvodi,
pojednostav­ljeno rečeno, dodatni »vatrogasni doprinos«, koji je kao obveza
nametnut osiguravate­ljnim društvima iz premije onih osigura­nja kojima se
osigurava odgovornost za štete nanesene trećima u prometu i za koje, sukladno
zakonu i ugovoru o osigura­nju, oštećenima odgovara osiguravate­lj do visine
ugovorene svote. S obzirom da se tim osigura­njem pokriva odgovornost vlasnika
motornih vozila u slučaju nastupa smrti, tjelesne oz­ljede, naruše­nja zdrav­lja,
unište­nja ili ošteće­nja stvari treće osobe, nema opravda­nja obvezivati
osigurate­lje tih osigura­nja na izdvaja­nje iz premija plaćenih za tu vrstu
osigura­nja još i za vatrogasnu djelatnost, jer su štete od požara pokrivene
zasebnim osigura­njem imovine od požara.

Ukoliko je zakonodavac
smatrao da je potrebno u interesu cjelokupne društvene zajednice pobo­ljšati
uvjete obav­lja­nja vatrogasne djelatnosti, tada je obveza povećanog izdvaja­nja
za tu svrhu trebala biti propisana za sve gospodarske subjekte sukladno ­njihovim
mogućnostima. Či­njenica da vatrogasne pristojbe nisu od društava za osigura­nje
naplaćivale troškove svojih intervencija, nije opravdan i va­ljan razlog za
sporno normira­nje.

9. Ustavni sud je ocijenio i
osnovanost navoda predlagate­lja glede mjesta uplate izdvojenih sredstava.
Osnovano se sredstva izdvojena iz premija osigura­nja od požara uplaćuju
vatrogasnim zajednicama na području kojih se nalazi osigurana imovina, jer će
te zajednice u pravilu i intervenirati u slučaju požara. Međutim, kada je riječ
o osigura­njima od odgovornosti za štete nastale uporabom motornih vozila
(automobila, zrakoplova, brodova), štetu trećima naknađuje osiguravate­ljna
zajednica kod koje je sklop­ljen ugovor o osigura­nju, pri čemu nije odlučno
mjesto štetnog događaja.

10. Slijedom navedenog,
Ustavni sud je teme­ljem članka 53. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, a u svezi s člankom 128. stavkom 1. podstavkom 1. Ustava, donio
odluku kao u izreci.

Broj: U-I-597/2000
Zagreb, 20. ožujka 2002.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Smi­ljko Sokol,** v. r.

Odluka, NN 36/2002-783