### NN 104/2015 (30.9.2015.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2695/2012 i dr. od 28. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2038

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 28. rujna 2015. jednoglasno je donio

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 10. točke 2. i članka 41. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.).

II. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 1. u dijelu koji glasi: »osim onih koji su pravomoćnom sudskom odlukom lišeni poslovne sposobnosti« i članka 9. stavka 1. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.).

III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. stavka 1. u dijelu koji glasi: »osim onih koji su pravomoćnom sudskom odlukom lišeni poslovne sposobnosti«, te članka 10. točke 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00. – vjerodostojno tumačenje članka 12. stavka 3., 53/03., 167/03. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 4. u vezi s člancima 15. i 16., 44/06. – članak 27. stavak 1. Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, 19/07., 20/09. – vjerodostojno tumačenje članka 13. stavka 1., 145/10., 24/11. – članak 52. stavak 3. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe i 93/11. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011.; u daljnjem tekstu: ZIZHS/99-11) podnijeli su:

– Anka Slonjšak, Pravobraniteljica za osobe s invaliditetom, Savska c. 41/3, Zagreb;

– Sjaj – udruga za društvenu afirmaciju osoba s duševnim smetnjama iz Zagreba, Medulićeva 13, OIB: 59590027908, koju zastupa koordinator Kristijan Grđan;

– Udruga za samozastupanje, Bleiweisova 15, Zagreb, OIB: 50598106243, koju zastupa izvršni direktor Damjan Janjušević;

– GONG, Trg bana J. Jelačića 15/IV, Zagreb, OIB: 61867710134, koji zastupa izvršni direktor Dragan Zelić;

– Centar za mirovne studije, Selska cesta 112a, Zagreb, OIB: 08770925700, koji zastupa Gordan Bosanac;

– B.a.B.e – Budi aktivna, budi emancipirana! Selska 112a, Zagreb, OIB 84490583679, koje zastupa predsjednica Sanja Sarnavka;

– CESI – Centar za edukaciju, savjetovanje i istraživanje, Nova cesta 4, Zagreb, OIB: 81873549225, koji zastupa izvršna direktorica Gordana Obradović-Dragišić;

– Koalicija udruga u zdravstvu, Iblerov trg 9/6, Zagreb, OIB: 26206584885, koju zastupa predsjednica dr. sc. Mensura Dražić;

– Forum za slobodu odgoja, Kralja Držislava 12/1, Zagreb, OIB: 07853602203, koji zastupa predsjednica Vesna Mihoković Puhovski;

– Autonomna ženska kuća Zagreb, p.p. 19., Zagreb, OIB 25904655993, koju zastupa koordinatorica Neva Tolle, i

– Kuća ljudskih prava Zagreb, Selska cesta 112a i c, Zagreb, OIB: 84554015070, koju zastupa predsjednica Upravnog odbora Sanja Sarnavka.

Predmet se u Ustavnom sudu vodi pod brojem U-I-2695/2012, a predlagatelji se u ovom ustavnosudskom postupku označavaju skraćenim nazivom: skupina predlagatelja.

1.1. Ustavni sud je o prijedlogu skupine predlagatelja zatražio i 11. ožujka 2013. zaprimio očitovanje ministra uprave Republike Hrvatske.

2. Politička stranka Hrvatski laburisti – stranka rada, koju zastupa predsjednik Dragutin Lesar (u daljnjem tekstu: Hrvatski laburisti), podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 9. stavka 1. ZIZHS-a/99-11.

Predmet se u Ustavnom sudu vodi pod brojem U-I-2392/2013.

2.1. Istim su podneskom Hrvatski laburisti predložili i pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 89. Zakona o lokalnim izborima (»Narodne novine« broj 144/12.). Taj je dio podneska predlagatelja izdvojen u zaseban ustavnosudski predmet koji se vodi pod brojem U-I-2391/2013.

3. Hrvatska stranka reda, koju zastupaju Darko Duga i Ana Živko (u daljnjem tekstu: Stranka reda), podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 41. ZIZHS-a/99-11.

Predmet se u Ustavnom sudu vodi pod brojem U-I-2831/2014.

3.1. Istim je podneskom Stranka reda predložila i pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 25. Zakona o izboru članova u Europski parlament iz Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 92/10., 23/13. i 143/13.), pri čemu se pozvala na stari naziv zakona (Zakon o izborima zastupnika iz Republike Hrvatske u Europski parlament). Taj je dio podneska izdvojen u zaseban ustavnosudski predmet koji se vodi pod brojem U-I-3707/2015.

3.2. Stranka reda također je predložila i pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 84. stavka 1. Zakona o lokalnim izborima (»Narodne novine« broj 144/12.). Taj je dio podneska izdvojen u zaseban ustavnosudski predmet koji se vodi pod brojem U-I-3708/2015.

4. Svi predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom ZIZHS-a/99-11, to jest izbornog zakona u tekstu koji je bio na snazi prije stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 19/15.; u daljnjem tekstu: ZID ZIZHS/2015), koji je stupio na snagu 28. veljače 2015.

5. S obzirom na to da predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom više različitih odredaba ZIZHS-a/99-11, Ustavni sud objedinio je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom svih tih odredaba i o njima donio jednu odluku. Prigovori predlagatelja u ovoj se odluci razmatraju prema redoslijedu osporenih članaka.

6. Zbog objektivne spriječenosti da prisustvuje sjednici Ustavnog suda na kojoj je doneseno rješenje u ovom predmetu, sudac dr. sc. Miroslav Šeparović dao je svoj glas za ovo rješenje posebnom izjavom, što je zapisnički konstatirano.

II. AKTIVNO BIRAČKO PRAVO OSOBA LIŠENIH POSLOVNE SPOSOBNOSTI

(članak 4. stavak 1. ZIZHS-a/99-11)

1) Članak 4. stavak 1. ZIZHS-a/99-11

7. U vrijeme podnošenja prijedloga koji se vodi pod brojem U-I-2695/2012 (3. svibnja 2012.), članak 4. stavak 1. ZIZHS-a/99-11 je glasio:

> »Članak 4.
>
> Zastupnike u Sabor biraju, na temelju općeg i jednakoga biračkog prava, svi hrvatski državljani s navršenih 18 godina života, osim onih koji su pravomoćnom sudskom odlukom lišeni poslovne sposobnosti (u daljnjem tekstu: birači).
>
> (...)«

2) Prigovori predlagatelja

8. Skupina predlagatelja osporila je članak 4. stavak 1. ZIZHS-a/99-11 u dijelu koji glasi: »osim onih koji su pravomoćnom sudskom odlukom lišeni poslovne sposobnosti«.

9. U prijedlogu je istaknut diskriminatorni učinak te odredbe u odnosu prema »općoj populaciji punoljetnih hrvatskih državljana« koji mogu ostvariti »puno aktivno ili pasivno biračko pravo«. Također je upozoreno da »iz takvog zakonodavnog uređenja proizlazi stigmatizirajuća društvena poruka da veće pravo na političku participaciju imaju osuđenici nego što to imaju osobe s invaliditetom«.

10. Osim odredaba Ustava i Obiteljskog zakona, u prijedlogu su navedeni različiti međunarodni pravni izvori koje skupina predlagatelja smatra mjerodavnima za ocjenu suglasnosti osporenog dijela članka 4. stavka 1. ZIZHS-a/99-11 s Ustavom.

3) Ocjena Ustavnog suda

11. Osporeni članak 4. stavak 1. ZIZHS-a/99-11 izmijenjen je člankom 3. ZID-a ZIZHS-a/2015, koji glasi:

> »Članak 3.
>
> U članku 4. stavku 1. riječi: ', osim onih koji su pravomoćnom sudskom odlukom lišeni poslovne sposobnosti' brišu se.
>
> (...)«

12. Članak 4. ZIZHS-a, u tekstu koji je danas na snazi, glasi:

> »Članak 4.
>
> »Zastupnike u Sabor biraju, na temelju općeg i jednakoga biračkog prava, svi hrvatski državljani s navršenih 18 godina života (u daljnjem tekstu: birači).«

13. Sukladno tome, dio članka 4. stavka 1. ZIZHS-a/99-11, koji je skupina predlagatelja osporila zbog neustavnosti, izmijenio je sam zakonodavac tako da je osporeni dio brisao.

14. Za vrijeme važenja osporene odredbe, Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu njezine suglasnosti s Ustavom, u skladu s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji glasi:

> »Članak 44.
>
> (...)
>
> (2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

15. Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je:

> »Članak 32.
>
> »Ustavni sud će rješenjem odbaciti ... prijedlog ... kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.«

S obzirom na navedenu izmjenu članka 4. stavka 1. ZIZHS-a/99-11, prestale su postojati pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

16. Na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki II. izreke rješenja.

IV. (NE)SPOJIVOST DUŽNOSTI ZASTUPNIKA I OPĆINSKIH NAČELNIKA TE GRADONAČELNIKA I NJIHOVIH ZAMJENIKA

(članak 9. ZIZHS-a/99-11)

1) Članak 9. stavak 1. ZIZHS-a/99-11

17. U vrijeme podnošenja prijedloga koji se vodi pod brojem U-I-2392/2013 (podnesen 25. travnja 2013., zaprimljen u Ustavnom sudu 26. travnja 2013.), članak 9. ZIZHS-a/99-11 je glasio:

»NESPOJIVOST DUŽNOSTI, MIROVANJE I PRESTANAK

ZASTUPNIČKOG MANDATA, TE ZAMJENJIVANJE ZASTUPNIKA

> Članak 9.
>
> Zastupnik istodobno s obnašanjem zastupničke dužnosti ne može biti: sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske, sudac, državni odvjetnik, zamjenik državnog odvjetnika, pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja, predsjednik ili potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministar ili drugi član Vlade Republike Hrvatske, državni tajnik, pomoćnik ministra, ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik i pomoćnik ravnatelja državne upravne organizacije, tajnik Vlade Republike Hrvatske, tajnik ministarstva, predstojnik ureda i ravnatelj agencije Vlade Republike Hrvatske, predstojnik Ureda Predsjednika Republike, predstojnik Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, veleposlanik, generalni konzul, župan ili podžupan, gradonačelnik ili zamjenik gradonačelnika Grada Zagreba, djelatne vojne osobe, službenici i namještenici u Oružanim snagama, član uprave trgovačkog društva, ustanove i izvanproračunskog fonda u pretežitom državnom vlasništvu te čelnik pravne osobe koja je Saboru obvezna po zakonu podnositi izvješće.
>
> Za vrijeme trajanja mandata zastupnik može prihvatiti obnašanje dužnosti koja se prema odredbama ovoga Zakona smatra nespojivom.
>
> Za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti njegov će mandat biti u mirovanju, a zamjenjivat će ga zamjenik u skladu s odredbama ovoga Zakona.«

18. Članak 9. ZIZHS-a/99-11 djelomično je izmijenjen člankom 8. ZID-a ZIZHS-a/2015. Mjerodavni dio članka 8. ZID-a ZIZHS-a/2015 glasi:

> »Članak 8.
>
> U članku 9. stavku 1. riječi: 'državni tajnik' zamjenjuju se riječima: 'zamjenik ministra', iza riječi: 'ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik' riječi: 'i pomoćnik' brišu se, ispred riječi: 'tajnik Vlade Republike Hrvatske' dodaje se riječ: 'glavni', ispred riječi: 'tajnik ministarstva' dodaje se riječ: 'glavni', a riječ: 'podžupan' zamjenjuje se riječima: 'zamjenik župana'.
>
> U stavku 2. riječ: 'prema' zamjenjuje se riječima: 'u skladu s', a iza riječi: 'smatra nespojivom' dodaje se riječ: 'dužnosti'.
>
> Iza stavka 3. dodaje se stavak 4. koji glasi:

(...)«

19. Pročišćeni tekst članka 9. stavaka 1. do 3. ZIZHS-a, koji je danas na snazi, glasi:

> »NESPOJIVOST DUŽNOSTI, MIROVANJE I PRESTANAK
> ZASTUPNIČKOG MANDATA, TE ZAMJENJIVANJE ZASTUPNIKA
>
> Članak 9.
>
> Zastupnik istodobno s obnašanjem zastupničke dužnosti ne može biti: sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske, sudac, državni odvjetnik, zamjenik državnog odvjetnika, pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja, predsjednik ili potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministar ili drugi član Vlade Republike Hrvatske, zamjenik ministra, pomoćnik ministra, ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik ravnatelja državne upravne organizacije, glavni tajnik Vlade Republike Hrvatske, glavni tajnik ministarstva, predstojnik ureda i ravnatelj agencije Vlade Republike Hrvatske, predstojnik Ureda Predsjednika Republike, predstojnik Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, veleposlanik, generalni konzul, župan ili zamjenik župana, gradonačelnik ili zamjenik gradonačelnika Grada Zagreba, djelatne vojne osobe, službenici i namještenici u Oružanim snagama, član uprave trgovačkog društva, ustanove i izvanproračunskog fonda u pretežitom državnom vlasništvu te čelnik pravne osobe koja je Saboru obvezna po zakonu podnositi izvješće.
>
> Za vrijeme trajanja mandata zastupnik može prihvatiti obnašanje dužnosti koja se u skladu s odredbama ovoga Zakona smatra nespojivom dužnosti.
>
> Za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti njegov će mandat biti u mirovanju, a zamjenjivat će ga zamjenik u skladu s odredbama ovoga Zakona.
>
> (...)«

Iako izmijenjen ZID-om ZIZHS-a/2015, članak 9. stavak 1. ZIZHS-a/99-11 nije izmijenjen u dijelu koji Hrvatski laburisti u svom prijedlogu osporavaju s aspekta više odredaba Ustava. Budući da je u osporavanom dijelu zakonsko rješenje ostalo isto, članak 9. stavak 1. ZIZHS-a/99-11 u ovom se rješenju označava kao: članak 9. stavak 1. ZIZHS-a.

2) Prigovori predlagatelja

20. Hrvatski laburisti u prijedlogu su naveli da iz članka 9. stavka 1. ZIZHS-a proizlazi nespojivost dužnosti zastupnika u Hrvatskom saboru i dužnosti župana te gradonačelnika i zamjenika gradonačelnika Grada Zagreba, dok te nespojivosti nema kad je riječ o dužnostima zastupnika u Hrvatskom saboru i općinskih načelnika, te ostalih gradonačelnika i njihovih zamjenika.

Drugim riječima, općinski načelnici i gradonačelnici, te njihovi zamjenici imaju pravo u isto vrijeme obnašati dužnost saborskog zastupnika i »čelnika izvršne vlasti« u jedinicama lokalne samouprave, što Hrvatski laburisti smatraju nespojivim dužnostima, a članak 9. stavak 1. ZIZHS-a u tom dijelu nesuglasnim s člankom 1. stavkom 3., člankom 4., člankom 70. stavkom 1., člankom 74. i člankom 83. stavkom 2. Ustava. U prijedlogu navode:

> »Općinski načelnici i gradonačelnici te njihovi zamjenici su čelnici izvršne vlasti koji, sukladno Zakonu o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, imaju pravo u isto vrijeme dok obnašaju funkciju izvršne vlasti, obnašati i funkciju zakonodavne vlasti što krši načelo trodiobe vlasti. Dodatno, nespojivost obnašanja navedenih dviju funkcija ogleda se i u činjenici da sukladno članku 83. Ustava, stavku 2. Hrvatski sabor, tj. zastupnici u Hrvatskom saboru donose i zakone (organske zakone) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave, a Sabor ih donosi većinom glasova svih zastupnika.
>
> Iz navedenog proizlazi izravni inkompatibilitet i neusklađenost s Ustavom jer čelnici izvršne vlasti, tj. općinski načelnici i gradonačelnici te njihovi zamjenici ukoliko istovremeno obnašaju i dužnost saborskog zastupnika odlučuju o zakonima koji reguliraju i njihov položaj, odnosno položaj, ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave.
>
> Nadalje, Ustav RH u članku 1. stavak 3. navodi da narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odlučivanje.
>
> Članak 70. Ustava propisuje da je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj i zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, a u članku 74., stavku 1. propisano je da zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat.
>
> Ustavni sud je u svojoj odluci U-l-3789/2003, NN br. 142/10 naveo da je Ustavom u Republici Hrvatskoj uveden sustav predstavničke vladavine kao temeljni oblik ostvarivanja narodnog suvereniteta. Sustav predstavničke vladavine ustavnopravno se izražava kroz predstavnički mandat, a pravna priroda predstavničkog mandata izvodi se iz teorije o nedjeljivom narodnom suverenitetu. Predstavnički mandat znači takav odnos između birača i njihovih zastupnika prema kojem su zastupnici u svom djelovanju neovisni o stavovima birača koji su ih izabrali, pa ih stoga birači ne mogu ni opozvati. Izabrani zastupnik nositelj je kolektivnog mandata kojeg je stekao izborom. On zastupa cijeli narod, a ne (samo) birače koji su ga izabrali ili izbornu jedinicu u kojoj je izabran.
>
> Stoga, narav mandata zastupnika ugrožena je činjenicom da je zastupnik u isto vrijeme i čelnik izvršne vlasti, tj. da faktički predstavlja interese koji proizlaze iz njegove izvršne funkcije, a ne zastupanje cijelog naroda čime se narušava članak 1., stavak 3., članak 70. i članak 74. Ustava. Time se narušava i načelo predstavničkog mandata i ostvarivanja vlasti naroda izborom svojih predstavnika koji neće predstavljati narod nego interese svoje lokalne zajednice, odnosno interese koji proizlaze iz izvršne funkcije na lokalnoj razini.
>
> Slijedom toga: članak 9. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor suprotan je članku 1. stavak 3., članku 4., članku 70. i članku 74. Ustava te ga je potrebno dopuniti kako bi bio u skladu s Ustavom, tj. kako bi se uveo institut nespojivosti istovremenog obnašanja dužnosti općinskog načelnika i gradonačelnika te njihovih zamjenika s istovremenim obnašanjem dužnosti zastupnika u Hrvatskom saboru.«
>
> Predlagatelj zaključuje da se članak 9. stavak 1. ZIZHS-a »mora dopuniti« jer »postojeći sustav stvara dobru podlogu za ugrožavanje naravi mandata zastupnika koji trebaju predstavljati cijeli narod i građane, a ne partikularne interese čelnika izvršne vlasti što može dovesti do klijentelizma i korupcije«.

3) Ocjena Ustavnog suda

21. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavan je članak 4. Ustava koji uređuje načelo diobe vlasti. On glasi:

> »Članak 4.
>
> U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
>
> Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

Načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu odnosi se na državnu vlast. Državna vlast kao takva ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

22. Kad je riječ o zakonodavnoj vlasti, Ustav u više svojih odredaba uređuje pitanja vezana uz izbor, pravni položaj, ovlasti i dužnosti zastupnika Hrvatskog sabora.

Suprotno tome, dužnosti župana, gradonačelnika i općinskih načelnika nisu ustavne kategorije. Njih Ustav ne spominje. Pitanja vezana uz izbor, pravni položaj, ovlasti i obveze tih dužnosnika uređuju se zakonom.

23. Prema članku 39. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11. i 144/12.) općinski načelnici i gradonačelnici su izvršna tijela jedinica lokalne samouprave.

Općinski načelnici i gradonačelnici odnosno njihovi zamjenici nisu »čelnici izvršne vlasti« u smislu prerogativa državne vlasti. Te dužnosti nisu međusobno usporedive s aspekta članka 4. Ustava. Zbog te pogrešne početne teze predlagatelj izvodi i pogrešan zaključak da postoji ustavnopravna nespojivost tih dužnosti (lokalnih izvršnih tijela i državne zakonodavne vlasti) u smislu članka 4. Ustava.

24. Sukladno tome, hoće li općinski načelnici i gradonačelnici odnosno njihovi zamjenici imati zakonsku mogućnost ujedno biti birani i za zastupnike u Hrvatski sabor (i obrnuto) nije ustavnopravno pitanje koje se s uspjehom može razmatrati s aspekta članka 4. Ustava.

25. Nije na Ustavnom sudu da procjenjuje treba li se u Hrvatskom saboru otvoriti rasprava o tome je li i dalje politički svrsishodno dopustiti općinskom načelniku i gradonačelniku odnosno njihovim zamjenicima da ujedno obnašaju i dužnost zastupnika u Hrvatskom saboru (i obrnuto). Dostatno je napomenuti da bi u toj raspravi onda mogli bili istaknuti i argumenti predlagatelja koje on povezuje s člankom 1. stavkom 3., člankom 70., člankom 74. stavkom 1., te člankom 83. stavkom 2. Ustava.

26. Konačno, jedino je Hrvatski sabor ovlašten dopunjavati zakone (i Vlada pod pretpostavkama iz članka 88. Ustava), što je osnovni zahtjev koji su Hrvatski laburisti postavili u svom prijedlogu u odnosu na članak 9. stavak 1. ZIZHS-a.

Prema tome, odluka o dopuni članka 9. stavka 1. ZIZHS-a, kako to u svom prijedlogu upućenom Ustavnom sudu traže Hrvatski laburisti, ostaje na Hrvatskom saboru.

27. Članak 32. Ustavnog zakona glasi:

> »Članak 32.
>
> Ustavni sud će rješenjem odbaciti (...) prijedlog (...) ako nije nadležan za odlučivanje, ...«

28. Na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki II. izreke rješenja.

V. PRESTANAK MANDATA ZASTUPNIKA LIŠENOG POSLOVNE SPOSOBNOSTI

(članak 10. točka 2. ZIZHS-a/99-11)

1) Članak 10. točka 2. ZIZHS-a/99-11

29. U vrijeme podnošenja prijedloga koji se vodi pod brojem U-I-2695/2012 (3. svibnja 2012.), članak 10. točka 2. ZIZHS-a/99-11 je glasio:

> »Članak 10.
>
> Zastupniku prestaje mandat prije isteka vremena na koje je izabran:
>
> (...)
>
> 2. ukoliko mu je pravomoćnom sudbenom odlukom oduzeta poslovna sposobnost,
>
> (...)«

Članak 10. točka 2. ZIZHS-a/99-11 nije izmijenjen ZID-om ZIZHS-a/2015, tako da je i danas na snazi u istom tekstu. Stoga će se u ovom rješenju označavati kao: članak 10. točka 2. ZIZHS-a.

2) Prigovori predlagatelja

30. Skupina predlagatelja u svom prijedlogu osporava suglasnost s Ustavom navedenog zakonskog rješenja pozivajući se na Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba s invaliditetom i Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 6/07. i 13/08.). Konvencija o pravima osoba s invaliditetom stupila je na snagu u odnosu na Republiku Hrvatsku 3. svibnja 2008. i od tada čini dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj je snazi iznad zakona (članak 134. Ustava).

31. Razloge zbog kojih točku 2. članka 10. ZIZHS-a smatra nesuglasnom s Ustavom skupina predlagatelja obrazlaže ovako:

> »Posebnu pozornost predlagatelji posvećuju i pasivnom biračkom pravu, tj. pravu osobe da se kandidira na biračkim listama. Članak 29.a) Konvencije o pravima osoba s invaliditetom podrazumijeva da osobe s invaliditetom imaju pravo i mogućnost da glasuju i budu birani u okviru vlastite participacije u političkom životu. Odredba iz članka 29.a) Konvencije o pravima osoba s invaliditetom ne može se promatrati odvojeno od odredbe iz čl. 12. st. 2. iste Konvencije koja propisuje da države stranke moraju prihvatiti da osobe s invaliditetom imaju poslovnu sposobnost na jednakoj osnovi kao i druge osobe u svim aspektima života. Kako je i Europska unija kao zajednica naroda ratificirala rečenu Konvenciju, logično je da u skladu s time Vijeće ministara EU navodi da sve osobe s invaliditetom imaju pravo kandidirati se za javnu funkciju na jednakoj osnovi s drugima i ne smiju biti lišene toga prava bilo kojim zakonom koji ograničava njihovu poslovnu sposobnost, kao niti sudskom ili drugom odlukom ili drugom mjerom koja se temelji na njihovom invaliditetu, kognitivnom funkcioniranju ili presumiranom kapacitetu, ili na drugi način.
>
> Republika Hrvatska nije stavila rezervu na članak 12. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, kao niti na bilo koju drugu odredbu te Konvencije, stoga ne može niti promatrati članak 29.a) odvojeno od članka 12. već obje odredbe mora uzeti u obzir u njihovom međuodnosu.
>
> Osobe s invaliditetom imaju pravo, s obzirom na odredbu iz čl. 12. st. 3. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom primiti podršku u ostvarenju svoje poslovne sposobnosti, dakle i u ostvarenju svojeg pasivnog biračkog prava. Nužnost pružanja podrške osobama s invaliditetom u ostvarenju poslovne sposobnosti naglašena je i dosadašnjom praksom Odbora za osobe s invaliditetom Ujedinjenih naroda u ocjeni nacionalnih izvješća o provedbi same Konvencije.«

32. Skupina predlagatelja smatra da su države stranke međunarodnih sporazuma dužne osigurati da se izborno zakonodavstvo uređuje na način koji dopušta osobama s invaliditetom sudjelovanje u političkom životu. Stoga da su države stranke dužne donijeti zakone kojima se ne ograničava participacija u političkom životu lišenjem poslovne sposobnosti. Republika Hrvatska, kao ugovorna strana međunarodnih sporazuma, prema mišljenju predlagateljice, ne može izostanak pravne regulative koristiti kao opravdanje za kršenje prava svojih građana na političku participaciju, već posebnu pažnju treba posvetiti regulaciji izbornog zakonodavstva i izvršenju mandata javnih funkcija.

33. Nadalje, govoreći o ograničenjima aktivnog i pasivnog biračkog prava osoba lišenih poslovne sposobnosti, skupina predlagatelja daje svoje viđenje članka 16. Ustava, navodeći:

> »Odredba iz čl. 16. st. 1. Ustava RH navodi socijalne indikacije za ograničenje slobode i prava. Ustavna norma ne navodi da se prava i slobode nekog pojedinca mogu ograničiti zbog vitalnih indikacija, dakle radi zaštite njega samog, pa svejedno lišenje poslovne sposobnosti takvog pojedinca za posljedicu ima nemogućnost korištenja aktivnog i pasivnog biračkog prava. Također, osporenim odredbama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor nije naveden konkretan interes zaštite sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje koji bi opravdao isključenje aktivnog i pasivnog biračkog prava osobama s invaliditetom. U sudskoj praksi, mišljenje jednog liječnika psihijatra o poslovnoj nesposobnosti neke osobe za posljedicu može imati njenu potpunu nemogućnost za participaciju u političkom životu, a ocjena liječnika psihijatra ne mora imati nikakve veze sa njegovim razumijevanjem pravnog poretka, javnog morala i zdravlja već ima veze sa standardiziranim postupcima u psihijatrijskoj praksi.«

34. Skupina predlagatelja dalje smatra da članak 10. točka 2. ZIZHS-a ne može proći test razmjernosti iz članka 16. stavka 2. Ustava zato što se taj zakonski članak ne može ispitati s aspekta razmjera potrebe za ograničenjem prava u svakom pojedinom slučaju. Navodi da je zakonska norma lišenja poslovne sposobnosti, kada je to lišenje potpuno, blanketna i automatski se primjenjuje na prava u drugim zakonima, ovdje konkretno na biračka i druga prava uređena ZIZHS-om.

Zaključuje da automatsko djelovanje pravne norme nije nikada moguće ispitati s aspekta načela razmjernosti, tim više što ne postoji mogućnost sudskog ispitivanja ograničenja biračkog prava, neovisno o sudskom postupku za lišenje/vraćanje poslovne sposobnosti općenito.

35. Skupina predlagatelja dalje skreće pažnju na praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP):

»... (iz predmeta Kiss protiv Mađarske, § 42), koja ukazuje da ako se ograničenje fundamentalnih prava odnosi na osobe koje su u povijesti bile izložene značajnoj stigmi, kao i one sa duševnim smetnjama ili intelektualnim teškoćama, margina slobodne procjene neke države znatno je uža i za svako ograničenje moraju postojati razmjerni razlozi. Nadalje, razlog za takav pristup Europski sud za ljudska prava nalazi upravo u činjenici da su takve grupacije ljudi u povijesti bile izložene predrasudama sa dugotrajnim posljedicama, što je rezultiralo njihovim socijalnim isključivanjem. Upravo takve predrasude, navodi Sud, mogu dovesti do zakonodavne stereotipizacije koja sprječava individualiziranu evaluaciju njihovih kapaciteta i potreba.«

36. U prijedlogu upućuje i na društvena kretanja koja su od utjecaja na donošenje odluke o pokretanju postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 10. točke 4. ZIZJS-a, navodeći:

> »U prvom redu, čl. 12. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom stvara sasvim novu paradigmu u pristupu konceptu poslovne sposobnosti, a kako je taj nadzakonski dokument u Republici Hrvatskoj na snazi to je cjelokupni sustav lišavanja poslovne sposobnosti kroz zakonodavstvo i praksu protivan toj Konvenciji. To iz razloga što se od zemalja pristupnica traži da svim osobama s invaliditetom priznaju jednako pravo na poslovnu sposobnost, a protektivne mjere kroz sustav supstitucijskog donošenja odluka (skrbništva) za osobe s invaliditetom zamijene sustavom podrške u donošenju odluka. Prema tome, sustav lišenja poslovne sposobnosti trebalo bi u potpunosti napustiti i osigurati provedbu pravnih mehanizama koji će poštivati osobnost, autonomiju i pravo na samoodređenje osoba koje imaju poteškoća u donošenju životnih odluka sa naglaskom na razvoj sustava podrške. Valja imati na umu da tome u suprotnosti nije odredba iz čl. 12. st. 4. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom koja govori o zaštitnim mehanizmima vezanim uz ostvarivanje poslovne sposobnosti, s obzirom da su to mjere koje se odnose na sustav podrške pri donošenju odluka kako bi se izbjeglo da takav sustav, samo pod drugačijim nazivnikom, proizvodi učinak sustava supstitucijskog donošenja odluka.
>
> S obzirom da je Konvencija o pravima osoba s invaliditetom relativno nov međunarodni izvor zaštite ljudskih prava i da su ga mnoge zemlje tek nedavno ratificirale, a to se odnosi i na zemlje članice Vijeća Europe, principi iz čl. 12. Konvencije nisu se stigli odraziti u stečevini i pravnoj praksi kako Vijeća Europe u cjelini tako i pojedinih zemalja članica. Tako će se nužno morati razviti i nova stajališta Europskog suda za ljudska prava, što će ovisiti o priljevu novih, uz tematiku specifično vezanih predmeta. Međutim, pojedina kretanja već su vidljiva i to posebice u kontekstu Revidirane interpretativne deklaracije Venecijanske komisije o Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima i Preporuke Vijeća ministara o sudjelovanju osoba s invaliditetom u političkom i javnom životu koje su citirane pod toč. II. ovog prijedloga kao mjerodavni međunarodni pravni izvori.«

3) Ocjena Ustavnog suda

37. Prema članku 10. točki 2. ZIZHS-a, već izabranom zastupniku prestaje zastupnički mandat prije isteka vremena na koje je izabran kad u tijeku obnašanja mandata bude lišen poslovne sposobnosti na temelju pravomoćne sudske odluke.

38. U toj je pravnoj situaciji riječ o biraču koji je prethodno ostvario svoje pasivno biračko pravo (pravo biti biran) i izabran je za zastupnika u Hrvatski sabor. Utoliko u članku 10. točki 2. ZIZHS-a nije riječ o ostvarivanju samog prava da se bude biran.

39. S obzirom na to da osporena odredba nije ni brisana ni izmijenjena ZID-om ZIZHS-a/2015, treba zaključiti da hrvatski zakonodavac još uvijek ne smatra da je došlo vrijeme za izmjenu postojećeg zakonskog uređenja propisanog člankom 10. točkom 2. ZIZHS-a.

Ustavni sud dužan je tu odluku zakonodavca poštovati iz najmanje dva razloga.

40. Prvo, još uvijek ne postoji zajednički pristup tom pitanju među europskim državama, a ne postoji ni suglasnost o načinu i opsegu primjene Konvencije o pravima osoba s invaliditetom, što potvrđuje i sama skupina predlagatelja u svom prijedlogu.

41. Drugo, Ustav dopušta da se biračko pravo hrvatskih državljana uređuje zakonom (članak 45. stavak 1. Ustava), što nedvojbeno upućuje na slobodu zakonodavca da nameće i pojedina ograničenja tog prava. Opći ustavni okvir koji upućuje na granice dopustivih ograničenja političkih prava osoba lišenih poslovne sposobnosti uređen je u članku 16. Ustava, koji glasi:

> »Članak 16.
>
> Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
>
> Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

Skupina predlagatelja iznijela je svoje viđenje članka 16. Ustava kad je riječ o ograničenjima biračkog prava osoba lišenih poslovne sposobnosti (v. točke 33. i 34. obrazloženja ovog rješenja). Za razliku od tog pristupa, Ustavni sud ocjenjuje domašaj članka 16. Ustava dovoljno širokim za uravnoteženu regulaciju političkih prava osoba lišenih poslovne sposobnosti u Republici Hrvatskoj u skladu sa stupnjem razvitka hrvatskog društva u određenom vremenu i dosegnutim stupnjem zajedničkog pristupa tom pitanju europskih država.

42. U takvoj situaciji, ustavnopravno je relevantno to što je, prema osporenom članku 10. točki 2. ZIZHS-a/99-11, prestanak mandata zastupnika uslijed lišenja poslovne sposobnosti uvjetovan i ovisan o pravomoćnoj sudskoj odluci. Takva odluka pretpostavlja prethodno proveden sudski postupak u kojem su zajamčena sva prava pravičnog suđenja u skladu s člankom 29. Ustava i člankom 6. Konvencije, uključujući pravo stranke da koristi sva dostupna i djelotvorna sredstva pravne zaštite.

Postojanje sudskog mehanizma koji je strukturiran tako da uključuje jamstva protiv arbitrarnosti u svakom konkretnom slučaju, kao i primjena članka 10. točke 2. ZIZHS-a samo u slučaju kad postoji pravomoćna sudska presuda o lišenju poslovne sposobnosti izabranog zastupnika, dostatni su razlozi zbog kojih Ustavni sud za sada ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 10. točke 2. ZIZHS-a.

43. Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja.

VI. TZV. IZBORNI PRAG

(članak 41. ZIZHS-a/99-11)

1) Članak 41. ZIZHS-a/99-11

44. U vrijeme podnošenja prijedloga koji se vodi pod brojem U-I-2831/2014 (podnesen 6. lipnja 2014., zaprimljen u Ustavnom sudu 9. lipnja 2014.), članak 41. ZIZHS-a/99-11 je glasio:

> »Članak 41.
>
> Pravo na sudjelovanje u diobi zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ostvaruju liste koje na izborima dobiju najmanje 5 % važećih glasova birača.«

Članak 41. ZIZHS-a/99-11 nije izmijenjen ZID-om ZIZHS-a/2015, tako da je i danas na snazi isti tekst. Stoga će se u ovom rješenju označavati kao: članak 41. ZIZHS-a.

2) Prigovori predlagatelja

45. Stranka reda smatra članak 41. ZIZHS-a nesuglasnim s člankom 45. stavkom 1. Ustava. Razloge obrazlaže ovako:

> »... činjenici da je citiranim odredbama Ustava RH propisano opće i jednako aktivno i pasivno biračko pravo za sve birače s navršenih 18 godinama u tu skupinu birača ulaze i birači i osobe koje su se kandidirale na listama koje na izborima nisu dobile 5 % važećih glasova birača. Ovo iz razloga što se općenitost i jednakost biračkog prava može ograničiti samo državljanstvom, prebivalištem u određenoj izbornoj jedinici, dobnom granicom (18 godina), duševnim zdravljem (poslovna sposobnost), građanskom čašću i upisom u birački popis.«

U prijedlogu se navedeno tumačenje obrazlaže pozivom na članke 14. i 16. Ustava. Stranka reda u nastavku se poziva i na stajalište Ustavnog suda, izraženo u odluci broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010. (»Narodne novine« broj 142/10.), o tome da Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i da je značenje pojedinačnog dijela uvijek vezano uz sve ostale odredbe. Poziva se i na Kazneni zakon, te stajališta pojedinih autora sadržana u pravnoj literaturi:

> »Osim navedenih razloga, važeći glasački listići predstavljaju zaštićeno dobro i prema odredbi čl. 338. Kaznenog zakona kojim je kao kazneno djelo protiv biračkog prava – izborne prijevare propisano: 'Tko dodavanjem, oduzimanjem, brisanjem glasova ili na drugi način krivotvori rezultat izbora, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.'
>
> Predlagatelj smatra da se upravo na način opisan u odredbi čl. 338. Kaznenog zakona oduzimaju važeći glasački listići listama koje su dobile manje od 5 % važećih glasačkih listića i dodaju listama za koje nisu glasali upravo ti birači, pa im se tim postupkom povređuje njihovo opće i jednako biračko pravo i da biraju (aktivno biračko pravo) i da budu birani (pasivno biračko pravo).
>
> Predlagatelj ovdje parafrazira stručno mišljenje S. Barića i smatra da je svako izdvajanje bilo koje skupine hrvatskih državljana iz ukupnog korpusa biračkog po bilo kojem kriteriju, pa tako i kriteriju je li lista za koju su oni dali svoj važeći glasački listić ili su kandidati na njoj dobila 5 % važećih glasačkih listića, i kreiranje rješenja po kojem takva skupina birača biva jednostavno tretirana kao birači koji nemaju SLOBODNO pravo glasovati za koga žele nego se njihovi glasački listići PRIBROJE onima ZA KOJE ONI NISU GLASOVALI primjenom osporenih odredbi, ustavnopravno neprihvatljivim, odnosno suprotnim temeljnom slovu i smislu Ustava RH, samom temeljnom pojmu općeg i jednakog biračkog prava iz kojeg proizlazi demokratski uspostavljena vlast naroda. Takvo rješenje pretpostavlja da postoje različiti, ustavnopravno priznati i prepoznati dijelovi birača, a to nije slučaj s Ustavom RH.«

3) Ocjena Ustavnog suda

46. Mjerodavni dio članka 45. stavka 1. Ustava glasi:

> »Članak 45.
>
> Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, ... u skladu sa zakonom.
>
> (...)«

47. Članak 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99., 8/99., 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) glasi:

> »Članak 3.
>
> PRAVO NA SLOBODNE IZBORE
>
> Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela.«

48. Članak 41. ZIZHS propisuje da pravo na sudjelovanje u diobi zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ostvaruju liste koje na izborima dobiju najmanje 5 % važećih glasova birača.

S obzirom na općenitost izbornih načela u Ustavu i Konvenciji, izborna pravila podliježu normativnom uređenju zakonodavca koji pri njihovu uređenju ima široko područje slobodne procjene. To se odnosi i na visinu prohibitivne klauzule (izbornog praga).

49. U predmetu Yumak i Sadak protiv Turske (presuda, veliko vijeće, 8. srpnja 2008., zahtjev br. 10226/03) ESLJP je sažeo svoju dotadašnju sudsku praksu vezanu uz visinu prohibitivnih klauzula (izbornih pragova), ističući:

> »113. Što se tiče visine izbornih pragova, treba napomenuti da je u slučaju Silvius Magnago i Südtiroler Volkspartei protiv Italije (br. 25035/94, odluka Komisije, 15. travnja 1996. ...), činjeničnog stanja sličnog ovom slučaju, Komisija zauzela stajalište da 'izborni prag od 4 % koji se tražio za izbor preostalih 25 % zastupnika u Zastupnički dom', pa čak i 'sustav koji ima relativno visok izborni prag' potpadaju pod široko područje slobodne procjene koja je u tom pogledu ostavljena državama ugovornicama. Komisija je također utvrdila da slični izborni pragovi postoje u drugim europskim pravnim sustavima (vidjeti Etienne Tęte protiv Francuske, br. 11123/84, odluka Komisije, 9. prosinca 1987., ... u kojoj je bila riječ o izbornom pragu od 5 % koji se primjenjivao na raspodjelu zastupničkih mjesta na izborima za Europski parlament). Na kraju je Komisija zauzela mišljenje da je cilj izbornih pragova promicanje dostatno reprezentativnih struja mišljenja.
>
> 114. Sud je u slučaju Federación nacionalista Canaria protiv Španjolske (odluka, br. 56618/00, ECHR 2001-VI) ispitao izborne pragove koji su bili dio razmjernog izbornog sustava autonomne zajednice Kanarskog otočja. Na raspolaganju su bile dvije mogućnosti: kandidati su morali osvojiti ili barem 30 % važećih glasova u pojedinoj izbornoj jedinici na otočju ili barem 6 % važećih glasova u autonomnoj zajednici kao cjelini. Sud je primijetio da takav sustav, 'daleko od toga da ometa izbor kandidata poput onih koje je predložio podnositeljev savez, manjim političkim skupinama pruža određeni stupanj zaštite'.
>
> 115. Konačno, u svojoj novijoj odluci o, inter alia, 5 %-tnom izbornom pragu za parlamentarne izbore (Stranka 'Jaunie Demokrâti' i stranka 'Műsu Zeme' protiv Latvije (odluka), br. 10547/07 i 34049/07, 29. studenoga 2007.), Sud je zauzeo stajalište da taj prag nije suprotan zahtjevima iz članka 3. Protokola br. 1 jer potiče dovoljno reprezentativne struje mišljenja i sprečava pretjeranu fragmentaciju parlamenta.«

50. Štoviše, u slučaju Yumak i Sadak protiv Turske (2008.) ESLJP se susreo s vrlo visokim izbornim pragom od 10 % primijenjenim u razmjernom izbornom sustavu. Nakon provedenog ispitivanja je li izborni prag od 10 % u turskom razmjernom izbornom sustavu imao legitimni cilj, ESLJP je odgovor potvrdno:

> »(a) Legitimni cilj
>
> (...)
>
> 122. Sud prihvaća da visoki izborni pragovi mogu dio biračkog tijela lišiti reprezentacije u parlamentu. Međutim, ta okolnost sama za sebe nije odlučujuća (decisive). Ti pragovi mogu služiti kao nužan korektiv prilagodbe razmjernom sustavu, za koji se uvijek smatralo da dopušta slobodno izražavanje mišljenja naroda unatoč tome što može ići na štetu malih stranaka ako ga prate visoki izborni pragovi ...«

50.1. Nakon provedbe testa razmjernosti i ispitivanja svih elemenata turskog izbornog sustava, konačni zaključak ESLJP-a u predmetu Yumak i Sadak protiv Turske (2008.) rezultirao je odbijanjem prigovora podnositelja zbog neosnovanosti:

> »147. Zaključno, Sud smatra da je izborni prag od 10 % općenito previsok. U tom pogledu slaže se s tijelima Vijeća Europe koja su upozorila na njegovu iznimnu visinu i predložila da se prag snizi ... Njime se političke stranke sile da primjenjuju strategije koje ne pridonose transparentnosti izbornog procesa. U ovom predmetu, međutim, Sud nije uvjeren da je izborni prag doveo do lišavanja prava, koje podnositeljima jamči članak 3. Protokola br. 1, njegove biti ako ga se ocijeni u svjetlu specifičnog političkog konteksta izbora o kojima je riječ, i uz postojanje korektiva i drugih jamstava kojima su njegovi učinci u praksi ograničeni.
>
> 148. Sukladno navedenom, nije došlo do povrede te odredbe.«

51. Ustavni sud podsjeća da se kod ustavnopravne provjere pravnih normi nikada ne smije izdvojiti samo jedan element izbornog sustava, pa polazeći od njega postaviti striktne zahtjeve za jednakošću biračkog prava svih sudionika u izborima. Tako ni prohibitivna klauzula odnosno izborni prag od 5 % nije ograničenje jednakosti biračkih prava koje bi bilo zabranjeno samo po sebi.

52. Nadalje, osporeno zakonsko rješenje mora se prosuđivati prema načelima utemeljenima u Ustavu, promatra li ga se kao jedinstvo. U tom smislu, članak 41. ZIZHS-a ima nedvojben legitimni cilj: sprečavanje pretjerane fragmentacije Hrvatskog sabora i jačanje državne stabilnosti. Stoga je negativni učinak na sposobnost funkcioniranja Hrvatskog sabora dovoljno relevantan razlog s ustavnog aspekta da bi se opravdalo zadiranje u načelo jednakosti biračkih prava prohibitivnom klauzulom odnosno izbornim pragom od 5 %. U prilog tome govori i činjenica da je takav izborni prag na snazi u izbornopravnom poretku Republike Hrvatske neprekidno od 1999. godine, to jest od stupanja na snagu ZIZHS-a.

53. Bi li visina tog praga trebala biti niža s obzirom na to da deset općih izbornih jedinica ne pripada kategoriji velikih (14 zastupnika po jedinici), a da se za raspodjelu mjesta primjenjuje D'Hondtov sustav preračunavanja glasova u mandate (na koji sustav, čini se, Stranka reda u svom prijedlogu i upućuje kao na sporan), te s obzirom na druge relevantne elemente hrvatskog izbornog sustava, nije pitanje ustavnosti, nego pitanje političke procjene svrsishodnosti, za koju je nadležan zakonodavac. Pitanje ustavnosti pojavilo bi se tek u situaciji kad bi danas propisani izborni prag od 5 % zakonodavac nerazmjerno povisio, a sve ostale elemente izbornog sustava ostavio neizmijenjenima, ili obrnuto: kad bi ostale elemente razmjernog izbornog sustava izmijenio na način da izborni prag od 5 % – u novoj strukturi razmjernog izbornog sustava – više ne bi osiguravao »slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela«.

54. Zaključno, s ustavnog je aspekta relevantno da danas propisani izborni prag od 5 %, zajedno s drugim relevantnim elementima razmjernog izbornog sustava, dovodi do rezultata koji je dovoljno reprezentativan da osigurava »slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela«.

55. Stoga Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 41. ZIZHS-a.

Na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja.

56. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2695/2012

U-I-2392/2013

U-I-2831/2014

Zagreb, 28. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

104 30.09.2015 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2695/2012 i dr. od 28. rujna 2015.