### NN 30/2017 (3.4.2017.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-79/2015 od 7. ožujka 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

685

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Antun Palarić i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 7. ožujka 2017. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 86/12.; u daljnjem tekstu: ZoPNIZ) donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 13. srpnja 2012. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 86 od 27. srpnja 2012., a stupio je na snagu 4. kolovoza 2012.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (»Narodne novine« broj 143/13; u daljnjem tekstu: ZIDZoPNIZ) donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 22. studenoga 2013. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 143 od 2. prosinca 2013., a stupio je na snagu 3. prosinca 2013.

2. Franjo Rojnica iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. stavka 4., članka 17. stavaka 3. i 5., članka 19. stavka 1. i članka 42. ZoPNIZ-a te, kako je naveo u prijedlogu, »svih odredaba« ZIDZoPNIZ-a »koje se tiču osnivanja, nadležnosti i rada Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada«.

Predlagatelj je uz prijedlog priložio tekst autorice Danijele Romić, predavačice na Veleučilištu »Lavoslav Ružička« u Vukovaru, pod naslovom »Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada – Deus ex machina ili Pandorina kutija?« te je istaknuo da se argumentacija o nesuglasnosti ZIDZoPNIZ-a s Ustavom, navedena u tom tekstu, ima smatrati sastavnim dijelom njegova prijedloga.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predlagatelj je predložio da Ustavni sud privremeno, do donošenja odluke, obustavi provedbu ZIDZoPNIZ-a.

3. O dijelu prijedloga za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na članak 8. stavak 4., članak 17. stavke 3. i 5., članak 19. stavak 1. i članak 42. ZoPNIZ-a Ustavni sud je u zasebnom postupku donio rješenje broj: U-I-254/2014 i dr. od 27. siječnja 2015., kojim prijedlog nije prihvatio.

4. Dio prijedloga koji se odnosi na ZIDZoPNIZ, to jest na sve odredbe »koje se tiču osnivanja, nadležnosti i rada Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada«, izdvojen je u ovaj ustavnosudski predmet, pod oznakom U-I-79/2015.

Budući da se izmjene i dopune ZoPNIZ-a sadržane u ZIDZoPNIZ-u izravno ili neizravno odnose na Agenciju za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada (u daljnjem tekstu: Agencija), Ustavni sud smatra da predlagatelj u ovome predmetu osporava suglasnost s Ustavom ZIDZoPNIZ-a u cjelini.

5. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona od Ministarstva graditeljstva i prostornoga uređenja Republike Hrvatske zatraženo je i dobiveno očitovanje o podnesenom prijedlogu klasa: 360-01/14-02/343, ur. broj: 531-01-15-4 od 9. veljače 2015.

5.1. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona, od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.

II. OSPORENI ZAKON

6. ZIDZoPNIZ u cjelini glasi:

»ZAKON

O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O POSTUPANJU
 S NEZAKONITO IZGRAĐENIM ZGRADAMA

Članak 1.

U Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ('Narodne novine', br. 86/12.) u članku 1. na kraju rečenice briše se točka i dodaju se riječi: 'te se osniva Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada.'.

Članak 2.

U članku 4. iza riječi: 'uređenja' dodaju se riječi: '(u daljnjem tekstu: ministar)'.

Članak 3.

U članku 8. stavku 2. iza riječi: 'zgrada' stavlja se zarez i dodaju se riječi: 'odnosno Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada u slučajevima propisanim ovim Zakonom'.

Članak 4.

U članku 9. stavku 1. ispred riječi: 'O žalbi' briše se oznaka stavka, a iza riječi: 'uređenja' dodaju se riječi: '(u daljnjem tekstu: Ministarstvo)'.

Stavci 2., 3., 4. i 5. brišu se.

Članak 5.

Iza članka 9. dodaju se članci 9.a, 9.b i 9.c koji glase:

'Članak 9.a

(1) Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada donosi rješenje o izvedenom stanju u predmetima u kojima nadležno upravno tijelo zbog velikog broja zaprimljenih zahtjeva ne može u razumnom roku riješiti sve predmete i to:

– ako je na dan 31. prosinca 2013. postotak riješenih predmeta u nadležnom upravnom tijelu manji od 20% od ukupno zaprimljenih zahtjeva, Agencija rješava onoliko predmeta koliko je potrebno da zbroj broja predmeta koje rješava i broja predmeta koje je do tog datuma riješilo nadležno upravno tijelo iznosi 20% od ukupno zaprimljenih zahtjeva,

– ako je na dan 30. lipnja 2014. postotak riješenih predmeta u nadležnom upravnom tijelu manji od 35% od ukupno zaprimljenih zahtjeva, Agencija rješava onoliko predmeta koliko je potrebno da zbroj broja predmeta koje rješava i broja predmeta koje je do tog datuma riješilo nadležno upravno tijelo iznosi 35% od ukupno zaprimljenih zahtjeva,

– ako je na dan 31. prosinca 2014. postotak riješenih predmeta u nadležnom upravnom tijelu manji od 50% od ukupno zaprimljenih zahtjeva, Agencija rješava onoliko predmeta koliko je potrebno da zbroj broja predmeta koje rješava i broja predmeta koje je do tog datuma riješilo nadležno upravno tijelo iznosi 50% od ukupno zaprimljenih zahtjeva,

– ako je na dan 30. lipnja 2015. postotak riješenih predmeta u nadležnom upravnom tijelu manji od 65% od ukupno zaprimljenih zahtjeva, Agencija rješava onoliko predmeta koliko je potrebno da zbroj broja predmeta koje rješava i broja predmeta koje je do tog datuma riješilo nadležno upravno tijelo iznosi 65% od ukupno zaprimljenih zahtjeva,

– na dan 31. prosinca 2015. Agencija rješava 25% predmeta od ukupno preostalih neriješenih predmeta u pojedinom nadležnom upravnom tijelu.

(2) Slučajeve i predmete iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje ministar posebnom odlukom, vodeći računa o redu zaprimanja zahtjeva za donošenje rješenja o izvedenom stanju.

(3) Nadležno upravno tijelo je, nakon zaprimanja odluke iz stavka 2. ovoga članka, dužno bez odgode spise predmeta prema toj odluci dostaviti na rješavanje Agenciji za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada i o promjeni nadležnosti obavijestiti posebno svaku stranku, njezina zastupnika, odnosno punomoćnika.

Članak 9.b

(1) Odredbe ovoga Zakona kojima su propisana prava i obveze nadležnog upravnog tijela u provedbi postupaka i donošenja rješenja o izvedenom stanju odnose se i na Agenciju za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada u predmetima koje rješava, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

(2) Odredbe ovoga Zakona kojima su propisana prava i obveze stranaka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju koji provodi nadležno upravno tijelo odnose se i na prava i obveze stranaka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju koji provodi Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada.

Članak 9.c

(1) Za potrebe praćenja donošenja rješenja o izvedenom stanju Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada ustrojava i vodi registar izdanih rješenja o izvedenom stanju u elektroničkom obliku (u daljnjem tekstu: Registar).

(2) Nadležna upravna tijela dužna su po pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju unijeti podatke o tom rješenju u Registar.

(3) Registar obvezno sadrži: podatke o predmetu (klasa, status, datum), podnositelju zahtjeva (ime i prezime ili naziv društva, adresa, osobni identifikacijski broj), zgradi i/ili drugoj građevini (status zgrade, vrsta zgrade, što se ozakonjuje, namjena, k.č.br., k.o., građevinska (bruto) površina, obujam, broj i naziv etaža), naknadi za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru (ukupan iznos, način plaćanja naknade, visina rate, naziv jedinice lokalne samouprave na čijem području se nalazi zgrada) te inženjerima koji su izradili arhitektonsku i geodetsku snimku (ime i prezime ili naziv društva, osobni identifikacijski broj, datum izrade snimke).'.

Članak 6.

U članku 31. iza stavka 1. dodaje se novi stavak 2. koji glasi:

'(2) Dvadeset posto sredstava naknade prihod su državnog proračuna Republike Hrvatske kada rješenje o izvedenom stanju donosi Agencija, a koriste se namjenski za njezin rad.'.

Dosadašnji stavci 2. i 3. postaju stavci 3. i 4.

Članak 7.

Iza članka 37. dodaje se naslov iznad članaka i članci 37.a, 37.b, 37.c, 37.d, 37.e, 37.f, 37.g, 37.h, 37.i, 37.j, 37.k i 37.l koji glase:

Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada

Članak 37.a

(1) Za obavljanje praćenja i ubrzanje procesa ozakonjenja zgrada te postizanja ravnomjerne opterećenosti nadležnih upravnih tijela s tim u vezi, ovim Zakonom privremeno se osniva Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada (u daljnjem tekstu: Agencija) kao javna ustanova.

(2) Agencija prestaje s radom završetkom ozakonjenja zgrada na temelju ovoga Zakona.

(3) Osnivačka prava i dužnosti u ime Republike Hrvatske kao osnivača Agencije obavlja i ostvaruje Vlada Republike Hrvatske.

(4) Agencija ima svojstvo pravne osobe s javnim ovlastima i upisuje se u sudski registar.

(5) Sjedište Agencije je u Zagrebu.

(6) Skraćeni naziv Agencije je: AZONIZ.

Članak 37.b

(1) U obavljanju poslova utvrđenih ovim Zakonom Agencija je samostalna i odgovara Vladi Republike Hrvatske i ministru.

(2) Za obveze u poslovanju Agencija odgovara cijelom svojom imovinom.

(3) Republika Hrvatska solidarno i neograničeno odgovara za obveze Agencije.

(4) Agencija najmanje jednom godišnje najkasnije do 31. ožujka iduće godine podnosi Vladi Republike Hrvatske izvješće o radu Agencije.

Članak 37.c

(1) Sredstva za rad Agencije osiguravaju se u državnom proračunu Republike Hrvatske iz sredstava ostvarenih na temelju ovoga Zakona.

(2) Agencija vodi poslovne knjige i sastavlja financijska izvješća prema propisima kojima se uređuje način vođenja poslovnih knjiga proračunskih korisnika.

Članak 37.d

(1) Agencija obavlja poslove s javnim ovlastima kako slijedi:

– provodi postupak i donosi rješenja o izvedenom stanju u slučajevima propisanim ovim Zakonom,

– priprema rješenja o visini naknade za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru za predmete u slučajevima iz podstavka 1. ovoga članka te ih dostavlja jedinici lokalne samouprave na čijem se području nalazi zgrada,

– prati stanje rješavanja zahtjeva za ozakonjenje zgrada u županijama i gradovima,

– predlaže Ministarstvu, županijama i gradovima mjere u svrhu poboljšanja učinkovitosti rješavanja zahtjeva za ozakonjenje zgrada,

– evidentira ozakonjene zgrade u informacijskom sustavu prostornog uređenja,

– prati naplatu naknada za zadržavanje nezakonito izgrađenih zgrada u prostoru po izdanim rješenjima,

– obavlja i druge poslove određene zakonom.

(2) Agencija je dužna izvještavati Ministarstvo o stanju rješavanja zahtjeva za ozakonjenje zgrada jednom mjesečno, odnosno na zahtjev Ministarstva.

Članak 37.e

Nadležna upravna tijela dužna su Agenciji dostavljati sve podatke i dokumente potrebne za njezin rad.

Članak 37.f

Tijela Agencije su Upravno vijeće i ravnatelj Agencije (u daljnjem tekstu: ravnatelj).

Članak 37.g

(1) Upravno vijeće nadzire rad Agencije.

(2) Upravno vijeće čine predsjednik i dva člana. Predsjednik Upravnog vijeća je ministar, a članove Upravnog vijeća imenuje na rok od četiri godine i razrješava Vlada Republike Hrvatske iz reda istaknutih stručnjaka na području prostornog uređenja, graditeljstva i ozakonjenja zgrada na prijedlog ministra.

(3) Upravno vijeće donosi odluke većinom glasova svojih članova.

(4) Način rada Upravnog vijeća uređuje se Statutom Agencije i poslovnikom o radu Upravnog vijeća.

(5) Upravno vijeće donosi:

– godišnji program rada Agencije kojim se uređuju aktivnosti i poslovi Agencije za kalendarsku godinu i nadzire njegovo izvršenje,

– završni račun Agencije i odlučuje o financijskom planu,

– pravilnik o sistematizaciji radnih mjesta s pregledom koeficijenata složenosti radnih mjesta i

– druge akte te obavlja i druge poslove propisane ovim Zakonom i Statutom Agencije.

Članak 37.h

(1) Agenciju zastupa i predstavlja ravnatelj.

(2) Ravnatelj organizira te upravlja radom i vodi poslovanje Agencije, poduzima pravne radnje u ime i za račun Agencije, zastupa Agenciju u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima, odgovara za zakonitost rada Agencije te obavlja i druge poslove određene Statutom Agencije.

3) Ravnatelj može dati punomoć drugoj osobi za zastupanje Agencije.

4) Ravnatelj ne može bez posebne ovlasti Upravnog vijeća nastupati kao druga ugovorna strana i s Agencijom sklapati ugovore u svoje ime i za svoj račun, u svoje ime a za račun drugih osoba, ili u ime i za račun drugih osoba.

Članak 37.i

1) Ravnatelja imenuje i razrješava Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Upravnoga vijeća nakon provedenog javnog natječaja, a imenuje se na razdoblje od četiri godine.

2) Za ravnatelja se može imenovati hrvatski državljanin koji ima završen diplomski sveučilišni studij pravnog, arhitektonskog ili građevinskog smjera i najmanje deset godina radnog iskustva.

3) Pobliži uvjeti za imenovanje ravnatelja, način raspisivanja i provođenja natječaja, te druga pitanja u svezi s imenovanjem i razrješenjem ravnatelja propisuju se Statutom Agencije.

4) Ravnatelj može biti razriješen i prije isteka mandata, na način i pod uvjetima propisanim zakonom i Statutom Agencije.

Članak 37.j

Upravne, stručne i druge poslove Agencije obavlja stručna služba Agencije.

Članak 37.k

1) Za ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa, osim glede plaća, na ravnatelja i radnike stručne službe Agencije primjenjuju se opći propisi o radu.

2) Ugovor o radu radnika stručne službe sklapa se na određeno vrijeme, a najdulje do prestanka rada Agencije.

3) Za ostvarivanje prava i obveza glede plaća na ravnatelja i radnike stručne službe Agencije primjenjuju se propisi o plaćama u javnim službama.

Članak 37.l

1) Unutarnje ustrojstvo, ovlasti i način odlučivanja pojedinih tijela te druga pitanja od značenja za obavljanje djelatnosti, poslovanje i prestanak rada Agencije uređuju se Statutom Agencije.

2) Statut Agencije na prijedlog ravnatelja donosi Upravno vijeće Agencije uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske.'.

PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 8.

1) Ministar je dužan imenovati privremenog ravnatelja Agencije koji će obaviti pripreme za početak rada Agencije te podnijeti prijavu za upis Agencije u sudski registar, u roku od osam dana od dana stupanja na snagu Statuta Agencije. Privremeni ravnatelj zastupa i predstavlja Agenciju te organizira, upravlja radom i vodi poslovanje Agencije do imenovanja ravnatelja.

2) Vlada Republike Hrvatske imenovat će članove Upravnog vijeća Agencije u roku od petnaest dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

3) Upravno vijeće je dužno donijeti Statut Agencije u roku od trideset dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

4) Upravno vijeće će predložiti Vladi Republike Hrvatske imenovanje ravnatelja u roku od šezdeset dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.

Članak 9.

Ovaj Zakon stupa na snagu prvoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama'.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

7. Prema tezama iz teksta pod naslovom »Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada – Deus ex machina ili Pandorina kutija?« autorice Danijele Romić, za koje predlagatelj tvrdi da sadrže svu relevantnu argumentaciju o neustavnosti ZIDZoPNIZ-a, ustavnopravno je sporno pitanje »oduzimanja« poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i prenošenje tih poslova na Agenciju.

Ističe se da je pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zaštićeno Ustavom, koji daje iznimnu važnost načelu supsidijarnosti. Ustav ujedno određuje djelokrug tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali pritom ne uređuje tko bi i na koji bi način bio ovlašten »prisvajati« poslove iz samoupravnog djelokruga tih jedinica.

Zakon kojim je, sukladno Ustavu, uređeno ustrojstvo i djelokrug spomenutih jedinica (Zakon o lokalnoj i područnoj /regionalnoj/ samoupravi; »Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 19/13. – pročišćeni tekst i 137/15. – ispr.; u daljnjem tekstu: ZoLPRS), je organski zakon (članak 83. stavak 2. Ustava), to jest zakon za čije je donošenje – jer je riječ o ustavnoj kategoriji – propisana kvalificirana većina zastupnika u Hrvatskom saboru. ZoLPRS kao ni Ustav ne propisuje mogućnost »oduzimanja« poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u korist nekih drugih subjekata.

Ističe se da ni drugi zakoni (posebni zakoni, u odnosu prema ZoLPRS-u, kao općem zakonu) ne propisuju takvu mogućnost pa tako ni, primjerice, Zakon o prostornom uređenju i gradnji (»Narodne novine« broj 76/07., 38/09., 55/11., 90/11. i 50/12.; u daljnjem tekstu: ZoPUG), a ni ZoPNIZ, o kojem je u konkretnom slučaju riječ.

Člankom 8. stavkom 2. ZoPNIZ-a, prije stupanja na snagu osporenog ZIDZoPNIZ-a, bilo je propisano:

»Članak 8.

...)

2) Rješenje o izvedenom stanju donosi upravno tijelo jedinice područne (regionalne), odnosno lokalne samouprave koje prema posebnom zakonu obavlja poslove izdavanja akata za provođenje dokumenata prostornoga uređenja i građenje (u daljnjem tekstu: nadležno upravno tijelo) na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada.

...)«

Člankom 3. ZIDZoPNIZ-a dopunjen je citirani članak 8. stavak 2. ZoPNIZ-a na sljedeći način:

»Članak 3.

U članku 8. stavku 2. iza riječi: 'zgrada' stavlja se zarez i dodaju se riječi: 'odnosno Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada u slučajevima propisanim ovim Zakonom'.

Na temelju citirane odredbe ZIDZoPNIZ-a Agencija je ovlaštena obavljati poslove iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te time nastaje antinomija između ZIDZoPNIZ-a s jedne strane, i ZoPUG-a te ZoLPRS-a s druge strane. ZIDZoPNIZ-om se, kao »nižim« i specijalnijim zakonom derogiraju odredbe »višeg« i općenitijeg ZoLPRS-a. U sukobu između ZIDZoPNIZ-a i ZoPUG-a trebalo bi se, smatra autorica (i predlagatelj), poslužiti kriterijem Lex specialis derogat legi generali. U postojećoj situaciji ovlaštenici poslova iz samoupravnog djelokruga nisu subjekti istog ranga – po ZoPUG-u to su tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, dok je to po ZIDZoPNIZ-u Agencija, kao javna ustanova s javnim ovlastima. Među ostalim razlikama, Agencija u svojem postupanju ne primjenjuje pravila općeg upravnog postupka, a u segmentu radnih odnosa s vlastitim zaposlenicima ne primjenjuje službeničko zakonodavstvo, već opće propise o radu. Zbog toga ne bi smjelo biti dopušteno specijalnijim propisom derogirati odredbe o nadležnosti sadržane u općem propisu.

Sporno je za autoricu (i predlagatelja) i ovlaštenje ministra da donosi posebne odluke o raspoređivanju predmeta ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, to jest odluke kojima se »oduzimaju« konkretni predmeti od nadležnih tijela i dodjeljuju u rad Agenciji (novi članak 9.a ZoPNIZ-a, uveden člankom 5. ZIDZoPNIZ-a). Iako je, načelno, prema ZoPUG-u, ministar ovlašten davati naputke za rad tijelima državne uprave i tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, to mu ne daje pravo, suprotno načelu trodiobe vlasti, mijenjati Ustavom i zakonom utvrđene nadležnosti, koje su u korist tih jedinica utvrđene i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

Daljnji prigovori odnose se na praktične, tehničke aspekte rada Agencije, u okviru čega autorica teksta (odnosno predlagatelj) iznosi stajališta o neučinkovitosti i neekonomičnosti djelovanja Agencije.

Na temelju izložene argumentacije predlaže se Ustavnom sudu usvajanje prijedloga i ukidanje cijelog ZIDZoPNIZ-a.

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Ustavni sud najprije primjećuje da pretežiti dio izloženih prigovora predlagatelja (odnosno autorice teksta na koji se predlagatelj poziva) ustavnopravno nije relevantan, a pritom je i činjenično odnosno pravno netočan.

Prigovori predlagatelja svode se na osporavanje svrsishodnosti odabranog zakonodavnog modela – a takvi prigovori, prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda, ne ulaze u domenu ustavnopravne ocjene.

Ustavni sud opetovano ističe da Hrvatskom saboru pripadaju ovlaštenja sadržana u članku 2. stavku 4. alinejama 1. i 2. Ustava, koji glasi:

»Članak 2.

...)

Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:

– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;

– o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva i korištenju njime;

...)«

Zakonodavac, dakle, ima ustavnu ovlast samostalnog odlučivanja o javnim politikama i pritom uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Ustavni sud nije ovlašten prosuđivati opravdanost i svrsishodnost odabranog zakonodavnog modela i zakonodavni model, kao takav, ne može biti predmet ustavnosudske ocjene, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Eventualno postojanje drugačijeg rješenja u uređivanju određenog pravnog područja ili pitanja ne znači, samo po sebi, da odabrano rješenje nije u suglasnosti s Ustavom. Je li zakonodavac, donoseći određeni zakon, postupio u skladu s Ustavom, osobito imajući u vidu članke 3. i 5. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud.

U pogledu Ustavom propisanih nadležnosti Ustavnog suda također treba istaknuti da je u području tzv. apstraktne ustavnosudske kontrole Ustavni sud ovlašten ocjenjivati suglasnost zakona s Ustavom odnosno suglasnost drugih propisa s Ustavom i zakonom – dakle, suglasnost s aktima čija je pravna snaga viša od pravne snage akta koji je predmet ocjene. Stoga bi i ocjena o »antinomiji« između više zakonskih akata jednake pravne snage, za koju predlagatelj tvrdi da postoji, izlazila, u načelu, izvan okvira nadležnosti Ustavnog suda.

9. Ustavna odredba koja supstancijalno određuje sadržaj jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu glasi:

»Članak 129.a

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.«

Slijedi da su poslovi iz lokalnog odnosno područnog samoupravnog djelokruga Ustavom određeni načelno, prema područjima društvenog života na koja se odnose (stavci 1. i 2. citiranog članka 129.a Ustava), dok je stavkom 3. istog članka Ustava propisano da se ti poslovi uređuju zakonom – pri čemu kod dodjele poslova prednost imaju tijela najbliža građanima, ali se mora voditi računa i o opsegu odnosno naravi tih poslova te o kriterijima učinkovitosti i ekonomičnosti (stavak 4.).

9.1. Sukladno navedenom, u Glavi III. ZoLPRS-a, kojim je razrađeno ustavno jamstvo prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, samoupravni djelokrug općina, gradova i županija uređen je (u dijelovima relevantnima za konkretni predmet) na sljedeći način:

»III. SAMOUPRAVNI DJELOKRUG OPĆINE, GRADA I ŽUPANIJE

Članak 18.

Općina, grad i županija samostalne su u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i ovim Zakonom.

Članak 19.

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

– uređenje naselja i stanovanje,

– prostorno i urbanističko planiranje,

...)

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi čije su obavljanje općine i gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.

Članak 19.a

Veliki gradovi su jedinice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35.000 stanovnika.

Gradovi iz stavka 1. ovoga članka, kao i gradovi sjedišta županija u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana i to osobito poslove koji se odnose na:

– uređenje naselja i stanovanje,

– prostorno i urbanističko planiranje,

...)

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi obavljanje kojih su veliki gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.

Članak 20.

Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnoga (regionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose na:

...)

– prostorno i urbanističko planiranje,

...)

– izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja za područje županije izvan područja velikoga grada,

...)

Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi čije je obavljanje županija dužna organizirati te poslovi koje županija može obavljati.

Članak 21.

Veliki gradovi koji imaju više od 35.000 stanovnika i gradovi sjedišta županija, pored poslova iz članka 19.a ovoga Zakona, na svom području mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije.

Članak 22.

Odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave u skladu s njezinim statutom i statutom županije, mogu se pojedini poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave prenijeti na županiju, odnosno mjesnu samoupravu.

...)«

9.2. ZoPNIZ (uključujući osporeni ZIDZoPNIZ) je zakon koji uređuje uvjete, postupak i pravne posljedice uključivanja u pravni sustav nezakonito izgrađenih zgrada. Taj zakon je donesen zbog specifičnog stanja u vezi s dugogodišnjom masovnom nezakonitom gradnjom na području cijele Republike Hrvatske, što je životna i općepoznata činjenica, koje ugrožava i obezvređuje prostor Republike Hrvatske (zemljišta, obalu, šume, njezine prirodne, kulturne i povijesne vrijednosti te ljudski okoliš).

Sam ZoPNIZ, u cjelini i po pojedinim odredbama (u sadržaju koji je bio na pravnoj snazi do stupanja na snagu osporenog ZIDZoPNIZ-a), bio je predmet ustavnopravne ocjene u nizu ustavnosudskih predmeta, pri čemu se ističe da nijedan od brojnih prijedloga Ustavni sud nije usvojio, a načelne razloge na kojima je temeljio svoje stajalište da ZoPNIZ nije u nesuglasnosti s Ustavom, izložio je u rješenju broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 od 4. studenoga 2014. (»Narodne novine« broj 139/14.; u istom broju »Narodnih novina« objavljena je i većina ostalih rješenja Ustavnog suda donesenih u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom ZoPNIZ-a).

U rješenju broj: U-I-5553/2012, U-I-5888/2012 Ustavni sud naveo je, između ostalog, sljedeće:

»... Temeljni razlog zbog kojeg se, u slučaju ZoPNIZ-a, zakonodavac načelno opredijelio za model koji bi se mogao okarakterizirati i kao 'konzerviranje zatečenog stanja' pod propisanim uvjetima, to jest za model parcijalnog ozakonjenja nezakonitog postupanja, jest činjenica da je Republika Hrvatska, kada je riječ o uređenju prostora i gradnji, baštinica nepravnog nasljeđa koje je opterećuje iz vremena bivše SFRJ i socijalističkog društvenog uređenja sve do današnjih dana. Takvo je nasljeđe posljedica postupanja samih građana, ali tzv. socijalistički obrasci ponašanja ne bi bili mogući bez odgovarajuće uloge tadašnje države. Država je bila ta koja je svojom dugotrajnom administrativnom praksom i svojevrsnom 'službenom tolerancijom' nezakonitog postupanja faktično omogućila da (ne)postupanje njezinih vlastitih tijela rezultira odustankom građana od poštovanja pravila u vezi s gradnjom i/ili ignoriranjem tih pravila u cijelosti, kao i ignoriranjem mogućih sankcija ili drugih štetnih posljedica nezakonitog ponašanja.

Danas je Republika Hrvatska suočena s rezultatima takvog obrasca ponašanja – s ogromnim brojem nezakonito izgrađenih objekata i s nužnošću pronalaženja općeg pravnog modela za rješavanje ovog sveobuhvatnog problema nacionalnih razmjera.

Osporeni ZoPNIZ jest zakonsko rješenje koje se suočava s bespravnom prošlošću i izraz je političke volje da se stanje nastalo na opisani način, uz bitan doprinos same države, uključi u pravni sustav, uz udovoljavanje minimalnim prostornim, socijalnim, gospodarskim i tehničkim zahtjevima. ZoPNIZ, kao takav, predstavlja svojevrsni mehanizam za 'kontroliranje štete' koja je već nastala ...«

O razmjerima nezakonite gradnje govori i činjenica da je, u rokovima koji su ZoPNIZ-om propisani za pokretanje postupaka izdavanja rješenja o izvedenom stanju, u nadležnim tijelima u Republici Hrvatskoj zaprimljeno preko 820 000 zahtjeva. To pokazuje da je riječ o pitanju koje nadilazi lokalne interese i da je riječ o opsežnom poslu kojeg je potrebno obaviti ne samo zakonito, već – ako se u potpunosti želi ispuniti svrha donošenja ZoPNIZ-a – i u razumnim vremenskim okvirima. Takvo stanje stvari i takve potrebe posve očito premašuju kapacitete tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, osobito uzimajući u obzir činjenicu da su ta tijela istodobno dužna redovito i učinkovito funkcionirati i u svim drugim područjima svoje nadležnosti.

9.3. Uz navedeni činjenični kontekst ZoPNIZ-a, valja imati u vidu da je ZoPNIZ (uključujući i osporeni ZIDZoPNIZ) jedini zakon koji uređuje pitanje ozakonjenja nezakonito izgrađenih objekata i da je to posebni (specijalni) zakon na kojeg se odnose članak 19. stavak 2., članak 19.a stavak 2. i članak 20. stavak 2. ZoLPRS-a (v. u točki 9.1. obrazloženja ovog rješenja).

Razvidno je da ZoLPRS kao opći (generalni) zakon u odnosu prema ZoPNIZ-u, kada je riječ o djelokrugu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, omogućuje da se posebnim zakonom odrede poslovi koje su općine, gradovi odnosno županije dužni organizirati te poslovi koje općine, gradovi odnosno županije mogu obavljati.

Iz navedenog proizlazi da nema zapreka za takvo normativno (zakonsko) uređenje prema kojem određeni poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave mogu biti preneseni u nadležnost drugih tijela. Sukladno tome, člankom 8. stavkom 2. ZoPNIZ-a propisano je (nakon stupanja na snagu osporenog ZIDZoPNIZ-a) da rješenje o izvedenom stanju donosi upravno tijelo jedinice područne (regionalne) odnosno lokalne samouprave koje prema posebnom zakonu obavlja poslove izdavanja akata za provođenje dokumenata prostornoga uređenja i građenje, na čijem području se nalazi nezakonito izgrađena zgrada – odnosno Agencija, u slučajevima koji su ZoPNIZ-om propisani.

Koji su to slučajevi propisano je, okvirno, člankom 9.a stavkom 1. ZoPNIZ-a (koji je uveden u ZoPNIZ člankom 5. osporenog ZIDZoPNIZ-a). Njime je, u stavcima 2. i 3., propisano i da konkretne predmete koji odgovaraju kriterijima iz stavka 1. utvrđuje ministar posebnom odlukom, vodeći pritom računa o redu zaprimanja zahtjeva, nakon čega je nadležno upravno tijelo dužno, sukladno odluci ministra, bez odgode spise predmeta dostaviti na rješavanje Agenciji te o promjeni nadležnosti obavijestiti svaku stranku, njezina zastupnika odnosno punomoćnika (v. u točki 6. obrazloženja ovog rješenja).

Ustavni sud, zaključno, ponovo naglašava da je ZoPNIZ jedini zakon koji uređuje pravno područje ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada i da je, kao takav, posebni (specijalni) zakon – onaj zakon kojeg za to specifično područje imaju u vidu članak 19. stavak 2., članak 19.a stavak 2. i članak 20. stavak 2. ZoLPRS-a. Dakle, ništa što bi u vezi s promjenama nadležnosti pojedinih tijela ili ovlastima ministra, ili slično, bilo propisano nekim drugim zakonom – a izvan je pitanja ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada – nije relevantno za slučajeve ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada, to jest za pitanja povezana s postupcima izdavanja rješenja o izvedenom stanju.

10. Slijedom svega izloženog, Ustavni sud ocijenio je da predlagatelj nije naveo nijedan razlog koji bi bio dostatan za pokretanje ustavnosudskog postupka i ukidanje ZIDZoPNIZ-a. Stoga je, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno kao u izreci.

11. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

12. S obzirom da prijedlog za pokretanje ustavnosudskog postupka nije prihvaćen, prijedlog predlagatelja na osnovi članka 45. Ustavnog zakona Ustavni sud nije razmatrao.

Broj: U-I-79/2015

Zagreb, 7. ožujka 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.