## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-491/2009 od 19. lipnja 2009.

### NN 88/2009 (22.7.2009.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-491/2009 od 19. lipnja 2009.

88 22.07.2009 Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj:
U-I-491/2009 od 19. lipnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2184

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, rješavajući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 19. lipnja 2009. godine, donio je

ODLUKU

I. Odbija se zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2009. godinu (»Narodne novine« broj 149/08. i 44/09.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 2009. godinu (»Narodne novine« broj 149/08. i 44/09., u daljnjem tekstu: ZIDP) podnijela je jedna petina zastupnika Hrvatskog sabora.

Odredbe osporenog članka 7. ZIDP-a glase:

(1) Vlada će na prijedlog Ministarstva donijeti odluku o preraspodjeli sredstava za rashode poslovanja, nabavu nefinancijske imovine, izdatke za dane zajmove i izdatke za dionice i udjele u glavnici, u okviru u Proračunu planiranih sredstava za navedene rashode i izdatke.

(2) Vlada će izvijestiti Hrvatski sabor u roku od 15 dana od dana donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka.

2. Podnositelji zahtjeva smatraju da odredbe članka 7. ZIDP-a nisu u suglasnosti s odredbama članaka 3., 4., 5. stavka 1., 70., 80. stavka 1. podstavka 3. i 90. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.

Obrazlažući nesuglasnost osporenih odredaba članka 7. ZIDP-a s navedenim ustavnim odredbama podnositelji zahtjeva ističu:

»Odredbom članka 7. stavak 1. i 2. Zakona o izvršenju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2009. godinu (»Narodne novine«, br. 149/08), propisano je:

(1) Vlada će na prijedlog Ministarstva donijeti odluku o PRERASPODJELI sredstava za rashode poslovanja, nabavu nefinancijske imovine, izdatke za dane zajmove i izdatke za dionice i udjele u glavnici, u okviru u Proračunu planiranih sredstava za navedene rashode i izdatke.

(2) Vlada će IZVIJESTITI Hrvatski sabor u roku od 15 dana od dana donošenja Odluke iz stavka 1. ovog članka.

Državni proračun je akt zakonodavne vlasti, po pravnoj naravi je zakon i ima sve značajke zakona. Odredba članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna daje ovlast Vladi Republike Hrvatske da preraspodjeljuje javni novac Državnog proračuna i bez ODLUČIVANJA i bez ZNANJA Hrvatskog sabora. Na temelju odredbi članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Vlada Republike Hrvatske u 2008. godini čak se pet puta koristila ovim odredbama i preraspodijelila više od 2,5 milijarde kn, što je skoro 2% ukupnih proračunskih sredstava za tekuću godinu.

Smatramo da citirane odredbe članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna za 2009. godinu nisu u suglasnosti s odredbama članka 3., članka 4. stavak 1. i 2. zatim članka 5. stavak 1., te članka 70. stavak 1., članka 80. stavak 1. točka 3. i članka 90. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske.

Proračun je akt zakonodavne vlasti odnosno akt kojeg donosi i po istom postupku mijenja i dopunjava Hrvatski sabor kao predstavničko tijelo građana. Državni proračun je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci Republike Hrvatske za jednu godinu, u skladu sa zakonom i DONOSI GA Hrvatski sabor, a izvršna vlast je Vlada Republike Hrvatske koja predlaže proračun, godišnji obračun proračuna i izvještaje o izvršenju proračuna.

Dakle Vlada kao tijelo izvršne vlasti odgovorna je predstavničkom tijelu, Saboru, kao zakonodavnoj vlasti za planiranje i izvršavanje proračuna i o tome ga izvještava. Naglašavamo da je struktura Državnog proračuna propisana tako da posebni dio proračuna sadrži plan rashoda i izdataka po proračunskim korisnicima raspoređene u tekuće i razvojne programe za tekuću godinu.

Odredbe članka 7. stavak 1. i 2. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2009. godinu daje ovlast Vladi da mijenja volju i politike Hrvatskog sabora, utvrđene Državnim proračunom.

Ostavljanje na pravnoj snazi odredbe članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna nestao bi svaki smisao ustavnog načela o diobi vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ustavna obveza Hrvatskog sabora iz članka 80. Ustava Republike Hrvatske da nadzire rad Vlade Republike Hrvatske na bi bila moguća. Istodobno svako propitivanje odgovornosti Vlade Republike Hrvatske u smislu odredbe članka 114. Ustava Republike Hrvatske o njenim odlukama donesenim na temelju odredbe članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna bilo bi lišeno svake logike jer bi se Vlada pozivala na bjanko ovlast da sama raspodjeljuje sredstva poreznih obveznika upravo utvrđeno u članku 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna. Za prijenos takvih ovlasti na Vladu Republike Hrvatske Hrvatski sabor nema ustavno uporište ni u normama, ni u načelima Ustava Republike Hrvatske.

Načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske obvezuje i Hrvatski sabor i sve druge institucije, tijela i subjekte na poštivanje Ustava i zakona u Republici Hrvatskoj.

Na temelju prethodno izloženog ocjenjujemo da Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2009. godinu odnosno odredbe njegovog članka 7. NISU U SUGLASNOSTI s odredbama članka 3., članka 4., članka 5., članka 70., članka 80. te članka 90. Ustava Republike Hrvatske.

Naime u temeljnim odredbama Ustava Republike Hrvatske u članku 3. propisano je, između ostalog, da je vladavina prava temelj za tumačenje Ustava, a u istoj glavi II. - Temeljne odredbe - u članku 4. određeno je da je u Republici Hrvatskoj državna vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Ovome načelu dodano je načelo uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

U glavi IV. - Ustrojstvo državne vlasti - pod točkom 1. Hrvatski sabor u članku 70. propisano je: Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj je zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, a u članku 80. u istoj glavi Ustava Republike Hrvatske u stavku 1. propisano je da Hrvatski sabor donosi državni proračun, a u članku 90. i u istoj glavi Ustava određeno je da se državni prihodi i rashodi utvrđuju u državnom proračunu.

S obzirom da se utvrđivanje prihoda i rashoda prema Zakonu o proračunu utvrđuje i za sve korisnike proračunskih sredstava po namjenama tih sredstava, to Hrvatski sabor donoseći takav proračun odlučuje o raspoređivanju novca hrvatskih poreznih obveznika pa preraspodjela proračunskih sredstava po odluci Vlade Republike Hrvatske, a na temelju članka 7. Zakona o izvršavanju Državnog proračuna u suprotnosti je sa Zakonom o proračunu (»Narodne novine«, br. 96/03.) i nije u suglasnosti s navedenim odredbama Ustava Republike Hrvatske, kako to propisuje odredba stavka 1. članka 5. Ustava, da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom«.

Sud primjećuje da je podnositelj zahtjeva omaškom naveo pogrešan broj »Narodnih novina« objave Zakona o proračunu, umjesto 87/08., naveo je 96/03., te da je u prvom odjeljku zahtjeva pri navođenju zahtjeva čiju ustavnost osporava umjesto ispravnog naziva - Zakona o izvršavanju, naveo da osporava »Zakon o izvršenju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2009. godinu«.

3. Ustavne odredbe u odnosu na koje podnositelji zahtjeva predlažu ocjenu suglasnosti osporenih odredaba članka 7. ZIDP-a, glase:

Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

Članak 5. stavak 1.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Članak 70.

Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj.

Članak 80. stavak 1. podstavak 3.

Hrvatski sabor:

– donosi državni proračun,

Članak 90. stavak 1.

Državni se prihodi i rashodi utvrđuju u državnom proračunu.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva financija Republike Hrvatske.

Zahtjev nije osnovan.

5. Razmatranjem zahtjeva podnositelja i osporenih odredaba članka 7. ZIDP-a, Ustavni sud je utvrdio da navodi podnositelja ne daju osnove za sumnju u nesuglasnost osporenih odredaba članka 7. ZIDP-a s odredbama Ustava Republike Hrvatske na koje se u zahtjevu ukazuje.

Pri takvom stajalištu Sud je pošao od mjerodavnih odredaba Zakona o proračunu (»Narodne novine« broj 87/08., u daljnjem tekstu: ZOP) kojim su uređena sva pitanja vezana za planiranje, izradu, donošenje i izvršavanje proračuna, kao i druga pitanja vezana za upravljanje javnim financijama.

Tako je odredbom članka 3. stavkom 1. ZOP-a propisano da je državni proračun akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci države za jednu godinu, u skladu sa zakonom, a donosi ga Hrvatski sabor.

Nadalje, odredbom članka 4. ZOP-a propisano je da se proračun donosi i izvršava u skladu s načelima jedinstva i točnosti proračuna, jedne godine, uravnoteženosti, obračunske jedinice, univerzalnosti, specifikacije, dobrog financijskog upravljanja i transparentnosti.

Jedno od značajnih načela proračuna svakako je načelo uravnoteženosti pobliže razrađeno odredbama članka 7. ZOP-a koje glase:

(1) Proračun mora biti uravnotežen - ukupni prihodi i primici pokrivaju ukupne rashode i izdatke.

(2) Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih nepredviđenih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno umanje prihodi i primici, proračun se mora uravnotežiti pronalaženjem novih prihoda i primitaka, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka.

(3) Uravnoteženje proračuna provodi se tijekom proračunske godine izmjenama i dopunama proračuna prema postupku za donošenje proračuna.

U pogledu odnosa predstavničkog i izvršnog tijela, odredbom članka 13. stavka 1. ZOP-a propisano je da je izvršno tijelo odgovorno svojem predstavničkom tijelu za planiranje i izvršavanje proračuna, dok je člankom 14. ZOP-a propisano da se uz državni proračun donosi i Zakon o izvršavanju Državnog proračuna kojim se, između ostalog, propisuju i pojedine ovlasti Vlade u izvršavanju proračuna za tekuću godinu.

Odredba članka 14. stavka 1. ZOP-a glasi:

(1) Uz državni proračun donosi se Zakon o izvršavanju državnog proračuna, a uz proračun jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donosi se odluka o izvršavanju proračuna.

Nadalje, člankom 46. ZOP-a propisano je:

Članak 46.

(1) Proračunska sredstva ne mogu se preraspodijeliti, osim pod uvjetima i na način kako je utvrđeno ovim Zakonom i Zakonom o izvršavanju državnog proračuna, odnosno odlukom o izvršavanju proračuna.

(2) Iznimno, ako se preraspodjela ne izvrši u skladu sa stavkom 1. ovoga članka, preraspodjela sredstava na proračunskim stavkama kod proračunskih korisnika državnog proračuna ili između proračunskih korisnika državnog proračuna, i kod izvanproračunskih korisnika državnog proračuna može se izvršiti najviše do 5% rashoda i izdataka na proračunskoj stavci donesenoj od strane Sabora koja se umanjuje, ako to odobri ministar financija.

(3) Uz zahtjev za preraspodjelom odobrenih sredstava proračunski korisnik državnog proračuna mora priložiti odgovarajuću dokumentaciju na temelju koje se Ministarstvu financija daju na uvid razlozi potrebe za dodatnim sredstvima na proračunskoj stavci koja se povećava do kraja godine, odnosno razlozi za smanjenje odobrenih proračunskih stavki.

(4) Proračunska sredstva ne mogu se, osim pod uvjetima propisanima zakonom o izvršavanju državnog proračuna, odnosno odlukom o izvršavanju proračuna, preraspodijeliti između Računa prihoda i rashoda i Računa financiranja.

(5) Vlada, odnosno poglavarstvo o preraspodjelama izvještava Sabor, odnosno predstavničko tijelo u roku utvrđenom u zakonu o izvršavanju državnog proračuna, odnosno odluci o izvršavanju proračuna.

Iz sadržaja naprijed navedenih odredaba, a posebno odredaba članaka 14. i 46. ZOP-a razvidno je da je ovlast za donošenje ZIDP-a sadržana u članku 14. ZOP-a, odnosno da se proračunska sredstva mogu preraspodijeliti samo pod uvjetima i na način kako je to propisano odredbama tih zakona.

Očito je, dakle, da je tako propisanim mehanizmom preraspodjele proračunskih sredstava zakonodavac htio postići nužnu fleksibilnost u izvršavanju proračuna do koje dolazi zbog promjenjivih okolnosti u kojima se državni proračun izvršava u odnosu na okolnosti koje su postojale u trenutku njegova donošenja.

S druge, pak, strane to ne znači da se učinjenim preraspodjelama može mijenjati proračunom utvrđen rezultat (proračunski višak/manjak), niti se mogu uvoditi nove stavke.

To je moguće samo izmjenama i dopunama državnog proračuna koje, kao i državni proračun, donosi Hrvatski sabor (članak 80. stavak 1. podstavak 3. Ustava).

6. U razmatranju navoda zahtjeva, Ustavni sud pošao je od odredbi članka 4. i članka 5. stavka 1. Ustava.

Odredba članka 5. stavka 1. Ustava kojom je propisano da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, temelj je za provedbu načela ustavnosti i zakonitosti, kao oblika ostvarenja vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, propisanih člankom 3. Ustava. Načelo ustavnosti i zakonitosti, u formalnom i materijalnom smislu, znači da zakone i druge propise mora donijeti nadležno zakonodavno tijelo, odnosno nadležno tijelo ovlašteno za donošenje drugih propisa, prema propisanom postupku i u skladu sa sadržajem relevantnih ustavnih i/ili zakonskih normi.

7. Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava, jer sprečava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.

Uvažavajući navedena polazišta, Sud utvrđuje da se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom. U postupku ocjene ustavnosti ZIDP-a, Sud je stoga zauzeo stajalište da ovlasti i dužnosti koje pripadaju najvišim Ustavom utvrđenim tijelima unutar svake od državnih vlasti - a koje su (ovlasti i dužnosti) također propisane Ustavom - ne mogu biti ni proširivane ni ograničavane zakonima, jer bi to moglo utjecati na njihov Ustavom utvrđeni položaj i na međusobne odnose među njima, a time i na temeljna obilježja ustavnopravnog poretka kakav je izvorno ustrojen Ustavom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju, između ovlasti Hrvatskog sabora, kao tijela zakonodavne vlasti da donosi Državni proračun – temeljni akt, kojim se određuju prihodi i rashodi države i ovlasti Vlade Republike Hrvatske, kao tijela izvršne vlasti i Ustavom utvrđenog predlagatelja Državnog proračuna, da u granicama utvrđenim tim proračunom provodi preraspodjele proračunskih sredstava radi ostvarenja njegove ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti, ne povređuje načelo diobe vlasti propisano člankom 4. Ustava.

U prilog tome govori i odredba stavka 2. osporenog članka ZIDP-a kojom je ugrađen i kontrolni mehanizam prema kojem je Vlada obvezna izvještavati Hrvatski sabor o donesenim preraspodjelama, čime je i u tom segmentu omogućen nadzor Hrvatskog sabora nad radom Vlade.

8. Zaključno, Sud podsjeća, da je odredbom članka 128. alineje 1. Ustava Republike Hrvatske propisano da Ustavni sud Republike Hrvatske odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom.

Iz navedene ustavne odredbe proizlazi da Ustavni sud ne ocjenjuje međusobnu usklađenost zakona, odnosno propisa iste pravne snage (stajalište Ustavnog suda izraženo u rješenju broj: U-I-1489/2001 od 20. veljače 2002., »Narodne novine« broj 21/02.).

S obzirom na istaknuto, navodi podnositelja zahtjeva koji se svode na tvrdnju o nesuglasnosti osporenih odredbi članka 7. ZIDP-a s pojedinim odredbama ZOP-a, ne mogu biti predmetom ovog ustavnosudskog postupka.

9. Slijedom navedenog, na temelju članka 43. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke.

10. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbama članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-491/2009

Zagreb, 19. lipnja 2009.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

Odluka, NN 88/2009-2184