## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2495/2002 od 11. svibnja 2004.

### NN 69/2004 (27.5.2004.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2495/2002 od 11. svibnja 2004.

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1459

Ustavni
sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci
Marijan Hra­njski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrko­njić, Jasna Omejec, Že­ljko
Potoč­njak, Agata Račan, Smi­ljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i
Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokreta­nje postupka za ocje­nu
suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 11. svib­nja 2004. godine,
donio je

## ODLUKU

I.
Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Za­kona o izboru predsjednika
Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 22/92, 42/92 – ispravak i 71/97), te
se ukidaju odredbe:

– članka
44. stavaka 1. i 2.,

– članka
47. stavka 1. u dijelu koji glasi: »kao i kandidat za predsjednika Republike
koji je nezadovo­ljan takvom odlukom«.

II. Ne
prihvaća se prijedlog za pokreta­nje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom
cijelog Zakona iz točke I. ove izreke.

III.
Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

```
Obrazloženje
```

1.
GONG, udruga iz Zagreba, zastupana po izvršnoj direktorici Aleksandri Kuratko
(u da­lj­njem tekstu: predlagate­ljica) podnijela je prijedlog za pokreta­nje
postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o
izboru predsjednika Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 22/92, 42/92–
ispravak i 71/97, u da­lj­njem tekstu: Zakon o izboru predsjednika).

Predlagate­ljica je uz navedeni prijedlog podnijela i
alternativ­ni prijedlog za pokreta­nje postupka i ukida­nje cijelog Zakona o
izboru predsjednika.

Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni
tekst), Ustavni sud je sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka
47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika.

I.

2.
Osporene odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika glase:

»Članak
44. (stavci 1. i 2.)

Politička
stranka, dvije ili više političkih stranaka, odnosno birači koji su predložili
kandidata za predsjednika Republike Hrvatske kao i kandidati za predsjednika
Republike Hrvatske mogu podnijeti prigovor zbog nepravilnosti u postupku
kandidira­nja.

Prigovor
zbog nepravilnosti u postupku izbora može podnijeti samo ona politička stranka,
dvije ili više političkih stranaka i birači o čijim se kandidatima glasovalo na
izborima za predsjednika Republike kao i sami kandidati za predsjednika
Republike o kojima se glasovalo«.

3.
Predlagate­ljica smatra da osporeni članak 44. stavci 1. i 2. Zakona o izboru
predsjednika nisu u suglasnosti s odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske, jer iz odredbe članka 91. stavka 1.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske proizlazi širi krug osoba
ovlašten na pokreta­nje postupka radi zaštite izbornog prava ne­goli je to
propisano odredbama Zakona o izboru predsjednika.

Nada­lje,
predlagate­ljica se poziva na članak 47. Zakona o izboru predsjednika koji
propisuje da protiv rješe­nja izbornog povjerenstva podnosite­lj prigovora kao
i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom imaju
pravo žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Predlagate­ljica navodi da se
prema odredbi članka 91. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske žalba podnosi putem nadležnog izbornog povjerenstva u roku 48 sati od
dana kad je *prim­ljeno* pobijano rješe­nje kojim je riješeno o prigovoru.
Osporenim odredbama Zakona o izboru predsjednika, međutim, biračima uopće nije
omogućeno sudjelova­nje u postupcima koji prethode donoše­nju rješe­nja, pa oni
to rješe­nje ne mogu niti primiti, čime im je uskraćeno pravo na ulaga­nje žalbe
Ustavnom sudu.

*Prijedlog
je osnovan.*

4.
Neposredno mjerodavne za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 44. stavaka 1. i
2. Zakona o izboru predsjednika jesu odred­be članka 5. stavka 1., članka 83.
stavka 2. i članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, koje propisuju:

»Članak
5. (stavak 1.)

U
Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali
propisi s Ustavom i sa zakonom.

Članak
83. (stavak 2.)

Zakone
(organski zakoni) kojima se razrađuju (...) izborni sustav (...) Hrvatski sabor
donosi većinom glasova svih zastupnika.

Članak
131. (stavak 2.)

Ustavni
zakon donosi se po postupku određenom za promje­nu Ustava«.

5. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske
je po sili članka 131. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske propis koji ima
pravnu snagu samog Ustava, jer se donosi i mije­nja u postupku u kojem se
donosi i mije­nja Ustav Republike Hrvatske.

Nasuprot tome, Zakon o izboru predsjednika je po
osnovi članka 83. stavka 2. Ustava organski zakon koji se donosi veći­nom
glasova svih zastupnika, pa ima nižu pravnu snagu od Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske.

Sukladno navedenom, uvažavajući odredbu članka 5.
Ustava Republike Hrvatske, Zakon o izboru predsjednika mora biti u suglasnosti
s Ustavom, ali i s mjerodavnim odredbama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske koji ima snagu Ustava.

6. U postupcima vezanim uz izbore nadležnost Ustavnog
suda utvrđena je člankom 128. alinejom 8. Ustava, koji propisuje da Ustavni sud
nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne
sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske u odred­bama glave IX. (članci 87. do 96.) razrađuje nadležnost
Ustavnog suda određenu člankom 128. alinejom 8. Ustava.

Člankom
91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano je:

»Članak
91. (stavak 1.)

(1)
Političke stranke, kandidati, najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača
izborne jedinice u kojoj se provode izbori imaju pravo protiv rješe­nja nadležnoga
izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava podnijeti žalbu Ustavnom sudu
(izborni spor)«.

Prema
navedenoj odredbi, pravo podnijeti žalbu Ustavnom sudu protiv rješe­nja nadležnog
izbornog povjerenstva u zaštiti izbornog prava imaju:

1)
političke stranke,

2)
kandidati,

3)
najma­nje 100 birača, ili

4)
najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj se provode izbori.

Nasuprot
tome, osporena odredba članka 44. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika
propisuje da pravo podnijeti prigovor zbog nepravilnosti u postupku kandidira­nja,
imaju:

1)
politička stranka koja je predložila kandidata za predsjednika,

2)
dvije ili više političkih stranaka koje su predložile kandidata za
predsjednika,

3) birači koji su predložili kandidata za
predsjednika,

4) kandidati za predsjednika.

Nada­lje, osporena odredba članka 44. stavka 2.
Zakona o izboru predsjednika propisuje da pravo podnijeti prigovor u postupku
izbora imaju:

1) samo ona politička stranka odnosno dvije ili više
politič­kih stranaka o čijem se kandidatu glasovalo na izborima,

2) samo birači o čijim se kandidatima glasovalo na
izborima,

3) samo kandidati za predsjednika o kojima se
glasovalo.

U oba navedena slučaja zakonodavac je propisao uži
krug ovlaštenika prava na podnoše­nje prigovora od onog propisanog mjerodavnom
odredbom članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, kojim je pravo žalbe dano širem krugu ovlaštenika, i to:

1) svakoj političkoj stranci, a ne samo političkoj
stranci ili političkim strankama koja je ili koje su predložile kandidata za
predsjednika, odnosno ne samo onoj ili onima o čijem se kandidatu glasovalo na
izborima,

2) svakom kandidatu za predsjednika,

3) biračima, pod uvjetom da je prigovor odnosno žalbu
podnijelo najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača u izbornoj jedinici u
kojoj se provode izbori, a ne onim biračima koji su pred­ložili kandidate za
predsjednika odnosno o čijim se kandidatima glasovalo na izborima.

Ustavni sud napomi­nje da dio osporene odredbe članka
44. stavka 2. Zakona o izboru predsjednika kojim se pravo na podnoše­nje
prigovora u postupku izbora daje samo kandidatima za predsjednika »o kojima se
glasovalo« ne isk­ljučuje pravo nijednog kandidata za predsjednika da podnosi
prigovor prema odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske. To stoga što se »kandidatom« uvijek mora smatrati samo onaj
izborni natjecate­lj o kojemu se na izborima glasuje. Sukladno tome, u prvom
krugu glasova­nja za predsjednika kandidatima se moraju smatrati svi pravova­ljano
predloženi natjecate­lji koje je nadležno izborno povjerenstvo uvrstilo u listu
kandidata iz članka 11. Zakona o izboru predsjednika. U drugom krugu glasova­nja
kandidatima se moraju smatrati samo dvoje natjecate­lja koji su u prvom krugu
glasova­nja dobili najviše glasova (članak 17. stavak 2. Zakona o izboru
predsjednika). Ostali natjecate­lji iz prvog kruga koji se nisu uspjeli
kvalificirati u drugi krug glasova­nja po prirodi stvari u drugom krugu više
nisu niti se mogu smatrati kandidatima. Stoga dio odredbe članka 44. stavka 2.
Zakona o izboru predsjednika kojim se pravo na podnoše­nje prigovora u postupku
izbora daje samo kandidatima za predsjednika »o kojima se glasovalo« sadržajno
nije nesuglasan odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Repub­like Hrvatske, ali predstav­lja nepotrebno optereće­nje zakonskog teksta
koje može dovesti do nesporazuma u tumače­nju pojma »kandidat«.

Nada­lje, dijelovi odredaba članka 44. stavaka 1. i
2. Zakona o izboru predsjednika koji propisuju da pravo na podnoše­nje
prigovora imaju »birači koji su predložili kandidata za predsjednika Republike«
odnosno »birači o čijim se kandidatima glasovalo na izborima« ne bi se mogli
smatrati suprotnim odredbi članka 91. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske, jer je pravo na podnoše­nje prigovora imanentno svim ovlaštenim
predlagate­ljima kandidata u izbornom postupku, pa je zakonodavac bio ovlašten
to pravo predvidjeti i u slučaju izbora za pred­sjednika Republike. Priznava­nje
prava na pokreta­nje izbornog spora biračima koji su predložili kandidata na
izborima ne isk­ljučuje, međutim, obvezu zakonodavca da to pravo prizna i
ostalim biračima pod uvjetima propisanim člankom 91. stavkom 1. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, to jest pod uvjetom da prigovor i žalbu
podnese najma­nje 100 birača ili najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj
se provode izbori.

Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenici prava na podnoše­nje
prigovora nadležnom izbornom povjerenstvu (kao prvostupa­njskom tijelu nadležnom
za rješava­nje izbornih sporova) moraju biti istovjetni ovlaštenicima prava na
podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu (kao drugostupa­njskom tijelu nadležnom za rješava­nje
izbornih sporova), jer se radi o jedinstvenom pravnom postupku i jedinstvenom
krugu ovlaštenika na podnoše­nje sredstava pravne zaštite u izbornim sporovima.

Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u Odluci
broj: U-VII-226/2004 od 23. siječ­nja 2004. godine (»Narodne novine«, broj
11/2004), kojom je usvojio žalbu žalite­lja (100 birača) utvrdivši da su oni
ovlašteni u izbornom sporu podnijeti kako prigovor, tako i žalbu na rješe­nje o
prigovoru.

Slijedom navedenog, osporene odredbe članka 44.
stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika suprotne su odredbi članka 91.
stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, jer propisuju uži
krug subjekata ovlaštenih na podnoše­nje prigovora i žalbe u postupku zaštite
izbornog prava od onog propisanog u članku 91. stavku 1. Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Stoga Ustavni sud utvrđuje da osporene odredbe članka
44. stavaka 1. i 2. Zakona o izboru predsjednika nisu u suglasnosti s načelom
ustavnosti i zakonitosti propisanim člankom 5. Ustava Republike Hrvatske, pa ih
je iz navedenih razloga ukinuo.

8. Za razliku od Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Repub­like Hrvatske koji ne razlikuje ovlaštenike prava na podnoše­nje
(prigovora i) žalbi u izbornim sporovima ovisno o fazi izbornog postupka, Zakon
o izboru predsjednika razlikuje ovlaštenike prava na izjav­ljiva­nje prigovora
(i žalbe) u zaštiti izbornog prava ovisno o tome je li nepravilnost uči­njena u
postupku kandidira­nja ili u postupku izbora.

Prema
stajalištu Ustavnog suda, obveza je zakonodavca da u Zakonu o izboru
predsjednika omogući pravo prigovora i žalbe u izbornim sporovima svim pravnim
subjektima kojima to omo­gućuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske neovisno o fazi izbornog postupka.

Ta obveza, međutim, ne isk­ljučuje pravo zakonodavca
da u Zakonu o izboru predsjednika propiše pravila kojima se uređuje način
predstav­lja­nja ovlaštenih podnosite­lja prigovora i žalbe, uk­ljučujući i način
zaprima­nja rješe­nja nadležnih tijela, u slučaje­vima kada prigovor i žalbu
podnosi skupina birača neovisno o tome radi li se o skupini birača kao ovlaštenom
predlagate­lju kandidata iz članka 7. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika
ili o najma­nje 100 birača odnosno najma­nje 5% birača izborne jedinice u kojoj
se provode izbori.

II.

9.
Odredbom članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika propisano ­je tko su
ovlaštenici prava na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske protiv
rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva.

Odredba članka 47. stavka 1. Zakona o izboru
predsjednika glasi:

»Članak 47. (stavak 1.)

Protiv rješe­nja Izbornog povjerenstva Republike
Hrvatske podnosite­lji prigovora kao i kandidat za predsjednika Republike koji
je nezadovo­ljan takvom odlukom, imaju pravo žalbe Ustavnom sudu Republike
Hrvatske«.

Rješava­nje izbornih sporova koji nisu u nadležnosti
sudova Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ustro­jeno je u dva
stup­nja. U prvostupa­njskom postupku koji se pok­reće prigovorom zbog
nepravilnosti u izbornom postupku o prigovoru rješava nadležno izborno
povjerenstvo. U drugostupa­nj­skom postupku koji se pokreće žalbom protiv
prvostupa­njskog rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva o žalbi rješava
Ustavni sud Republike Hrvatske.

Navedeni dvostupa­njski postupak rješava­nja izbornih
sporova predstav­lja jedinstveni pravni postupak. To znači da su ovlaš­tenici
prava na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hr­vat­ske kao drugostupa­njskom
tijelu samo oni ovlašteni subjekti koji su prethodno podnijeli prigovor nadležnom
izbornom povjerenstvu kao prvostupa­njskom tijelu. Nepodnoše­nje prigovora
protiv nepravilnosti u izbornom postupku nadležnom izbornom povjerenstvu isk­ljučuje
pravo na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Nasuprot tome, u članku 47. stavku 1. Zakona o izboru
pred­sjednika pravo na podnoše­nje žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske dano
je – osim ovlaštenim podnosite­ljima žalbe (to jest, prethodnim podnosite­ljima
prigovora) – i kandidatu za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan
konkretnom odlukom nadležnog izbornog povjerenstva, iako taj kandidat nije bio
podnosite­lj prigovora u povodu koje­ga je doneseno osporavano rješe­nje.

Osporenom je odredbom, prema tome, pravo žalbe dano
kandidatu za predsjednika protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva
donesenog u postupku koji kandidat nije niti pokrenuo niti je u tom postupku
bio stranka.

Ustavni sud utvrđuje da se i u postupku zaštite
izbornog prava (izbornom sporu) moraju poštivati načela objektivnog pravnog
poretka, a osobito načela jedinstvenosti postupka i stranačke le­gitimacije,
jer su ona teme­lj opće­g postupovnog prava Republike Hrvatske i jamac pravne
sigurnosti. Ni posebna važnost izbornog postupka za predsjednika Republike
Hrvatske, koju je Ustavni sud uzeo u obzir u ovom ustavnosudskom predmetu, ne
može opravdati sporni dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona o izboru
predsjednika. Pri tome se osobito mora uvažiti i či­njenica da je svaki
kandidat za predsjednika zakonom ovlašten na podnoše­nje prigovora i na pokreta­nje
postupka zaštite svoga izbornog prava, a time i na podnoše­nje žalbe Ustavnom
sudu protiv rješe­nja nadležnog izbornog povjerenstva s kojim je nezadovo­ljan.

Stoga –
unatoč važnosti pita­nja koje uređuje članak 47. stavak 1. Zakona o izboru
predsjednika – propušta­nje otvorene zakonske mogućnosti na podnoše­nje
prigovora dovodi i u slučaju kandidata za predsjednika Republike Hrvatske do
postupovne nemogućnosti podnoše­nja žalbe Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Iz
navedenih je razloga Ustavni sud ukinuo dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona
o izboru predsjednika koji glasi: »kao i kandidat za predsjednika Republike
Hrvatske koji je nezadovo­ljan takvom odlukom«, jer je taj dio odredbe u
nesuglasnosti s načelom vladavine prava kao najvišom vrednotom ustavnog poretka
Republike Hrvatske utvrđenom u članku 3. Ustava Repub­like Hrvatske.

Odredba
članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika, nakon ukida­nja dijela
nesuglasnog Ustava Republike Hrvatske, glasi: »Protiv rješe­nja Izborne
komisije Republike Hrvatske podnosite­lji prigovora imaju pravo žalbe Ustavnom
sudu Repub­like Hrvatske.«

10. U
skladu s odredbama članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, odlučeno je kao u točki I. izreke.

III.

11.
Predlagate­ljica je Ustavnom sudu podnijela i alternativni prijedlog za pokreta­nje
postupka i ukida­nje cjelokupnog Zakona o izboru predsjednika i Zakona o
lokalnim izborima.

U
prilog alternativnom prijedlogu predlagate­ljica ističe svoje stajalište »da ne
treba ukidati samo pobijane odredbe izbornih zakona ne­go da su zbog ­njihove
iznimne važnosti i utjecaja na druge odredbe spomenutih izbornih zakona
spomenuti izborni zakoni u cijelosti neustavni. Radi se o permanentnom krše­nju
prava preko tri milijuna birača u Republici Hrvatskoj koje traje već 12 godina
jer postojeće odredbe o zaštiti izbornog prava predstav­ljaju samo reprodukciju
odredaba koje su postojale u svim izbornim zakonima donesenima od 1990. godine
pa do danas«.

Ustavni
sud nije prihvatio alternativni prijedlog predlagate­ljice. U ustavnosudskom
postupku utvrdio je da osporene i ukinute odredbe članka 44. stavaka 1. i 2. i
dio odredbe članka 47. stavka 1. Zakona o izboru predsjednika koji glasi: »kao
i kandidat za predsjednika Republike koji je nezadovo­ljan takvom odlukom« čine
zasebnu normativnu cjelinu kojom se uređuje pita­nje aktivne le­gitimacije za
podnoše­nje sredstava pravne zaštite u izbornim sporovima. Stoga razlozi zbog
kojih je u ovom ustavnosudskom postupku utvrđena ­njihova nesuglasnost s člankom
91. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske nisu
mjerodavni za ostale odredbe Zakona o izboru predsjednika.

12. U
skladu s člankom 27. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske, odlučeno je kao u točki II. izreke.

Objava
ove Odluke u »Narodnim novinama« teme­lji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Repub­like Hrvatske.

Broj:
U-I-2495/2002
Zagreb, 11. svib­nja 2004.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**dr. sc. Petar Klarić,** v. r.

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

if !supportEmptyParas endif

Odluka, NN 69/2004-1459