### NN 89/2017 (6.9.2017.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-187/2015 i dr. od 11. srpnja 2017.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2105

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Antun Palarić, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2017. donio je

ODLUKU

I. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukidaju članci 11. i 11.a Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12., 49/13., 139/14., 116/15., 62/16., 69/16. i 6/17.).

II. Djelomično se prihvaćaju prijedlozi Opće bolnice Bjelovar, Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula i pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukidaju:

– članak 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12., 49/13., 139/14., 116/15., 62/16., 69/16. i 6/17.);

– članci 17. i 18. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 62/16. i 69/16. – ispravak).

III. Ukinuti članci Pravilnika navedenih u točkama I. i II. izreke ove odluke prestaju važiti 31. prosinca 2017.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

Odbacuju se:

– prijedlog Hrvatske liječničke komore za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12. i 49/13.),

– prijedlog Miroslava Tomića za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12.. 49/13., 139/14. i 116/15.) i

– prijedlozi Opće bolnice Bjelovar, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula u dijelu u kojem se predlaže pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 5. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 62/16. i 69/16. – ispravak).

Obrazloženje odluke

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1) Svi podneseni prijedlozi

1. Ustavnom sudu su u siječnju 2015. i svibnju 2016. podnesena dva prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine u tekstu objavljenom u »Narodnim novinama« broj 100/11., 133/11., 54/12. i 49/13. (u daljnjem tekstu: Pravilnik:100/11-49/13), odnosno u tekstu objavljenom u »Narodnim novinama« broj 100/11., 133/11., 54/12., 49/13., 139/14. i 116/15. (u daljnjem tekstu: Pravilnik:100/11-116/15).

Potom su Ustavnom sudu u srpnju, rujnu i listopadu 2016. podnesena četiri prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članaka Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 62 od 8. srpnja 2016. i broj 69 od 27. srpnja 2016. – ispravak; u daljnjem tekstu: Pravilnik:62/16-69/16).

2) Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13, odnosno Pravilnika: 100/11-116/15

2. Hrvatska liječnička komora iz Zagreba, zastupana po Tomislavu Konforti, odvjetniku u Zagrebu, podnijela je 12. siječnja 2015. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13.

Taj prijedlog zaveden je pod brojem U-II-187/2015.

2.1. Miroslav Tomić iz Ivanje Reke, zastupan po Ani Bandalo i Nataliji Labavić, odvjetnicama u Zajedničkom odvjetničkom uredu u Zagrebu, podnio je 11. svibnja 2016. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-116/15.

Njegov je prijedlog zaveden pod brojem: U-II-2180/2016.

3) Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika: 62/16-69/16

3. Opća bolnica Bjelovar iz Bjelovara, zastupana po Zlatku Greguriću, Tatjani Figač-Gregurić i Hrvoju Mladiniću, odvjetnicima u Zajedničkom odvjetničkom uredu u Bjelovaru, podnijela je 26. srpnja 2016. prijedlog (naznačen kao zahtjev) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 5., 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16.

Taj prijedlog zaveden je pod brojem U-II-3654/2016.

3.1. Opća bolnica Dr. Tomislav Bardek iz Koprivnice, zastupana po Marku Golubiću, odvjetniku u Koprivnici, podnijela je 26. rujna 2016. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16.

Njezin prijedlog zaveden je pod brojem U-II-4440/2016.

3.2. Hrvatska udruga poslodavaca u zdravstvu iz Zagreba, zastupana po direktoru Draženu Jurkoviću i predsjedniku predsjedništva Mladenu Bušiću, podnijela je 29. rujna 2016. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 5. stavka 1., 6. i 17. Pravilnika: 62/16-69/16.

Taj prijedlog zaveden je pod brojem U-II-4523/2016.

Podneskom od 10. veljače 2017. ta je predlagateljica predložila da se postupak po njezinom prijedlogu nastavi i nakon stupanja na snagu Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 6/17.).

3.3. Opća bolnica Pula iz Pule, zastupana po ravnateljici Ireni Hrstić, podnijela je 3. listopada 2016. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 5. stavka 1., 6. i 17. Pravilnika: 62/16-69/16.

Njezin je prijedlog zaveden pod brojem U-II-4649/2016.

4) Spajanje ustavnosudskih postupaka

4. Imajući u vidu sadržaj svih podnesenih prijedloga, te da su člancima 5. i 6. Pravilnika: 62/16-69/16 izmijenjeni članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-116/15, Ustavni sud spojio je ustavnosudske postupke pokrenute naprijed navedenim prijedlozima i o njima odlučio jednom odlukom odnosno rješenjem.

5) Zahtjevi nadležnom tijelu državne vlasti radi očitovanja i pojašnjenja u pogledu podnesenih prijedloga

5. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je o svim podnesenim prijedlozima zatražio očitovanje od nadležnog tijela državne vlasti.

a) Očitovanje u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13

6. Ministarstvo zdravlja se podneskom klasa: 133-04/15-02/50, ur. broj: 534-02-1-2/2-15-03 od 30. studenoga 2015., očitovalo o navodima prijedloga Hrvatske liječničke komore.

Sadržaj tog očitovanja naveden je u točki 12. ove odluke.

Imajući u vidu sadržajnu istovrsnost prigovora iznesenih u prijedlogu Hrvatske liječničke komore i u prijedlogu Miroslava Tomića (vidi točke 14. i 15. ove odluke), Ustavni sud nije tražio posebno očitovanje Ministarstva zdravlja o navodima prijedloga Miroslava Tomića (iznesenim u odnosu na Pravilnik:100/11-116/15).

b) Očitovanje u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članaka Pravilnika: 62/16-69/16

7. Ministarstvo zdravstva se podneskom klasa: 011-02/16-06/205, ur.broj: 534-02-1-2/2-16-02 od 5. prosinca 2016., očitovalo o navodima sva četiri prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članaka Pravilnika: 62/16-69/16.

Sadržaj tog očitovanja naveden je u točki 13. ove odluke.

c) Pojašnjenje u predmetu broj: U-II-13/2016

8. Tijekom ustavnosudskog postupka u predmetu broj: U-II-13/2016, pokrenutog povodom prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 116/15.), postavilo se pitanje za provedbu kojeg zakona je donesen Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine.

U tu svrhu je u tom predmetu Ministarstvo zdravlja, na zahtjev Ustavnog suda, dostavilo pojašnjenje klasa: 034-01/16-01/01, ur. broj: 534-02-1-1/2-16-08 od 22. srpnja 2016. sadržaj kojeg je naveden u točki 14. ove odluke.

Stajalište Ustavnog suda u odnosu na to pojašnjenje izneseno je u točkama 26. do 29. ove odluke.

9. Ustavni sud napominje kako je 16. listopada 2016., stupanjem na snagu Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 93/16. i 104/16.), ustrojeno Ministarstvo zdravstva, a Ministarstvo zdravlja je, sukladno ustrojstvu i djelokrugu propisanom tim zakonom, nastavilo raditi kao Ministarstvo zdravstva.

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

1) Prigovori istaknuti u odnosu na članke 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13, odnosno Pravilnika: 100/11-116/15

a) Prijedlog Hrvatske liječničke komore

10. Hrvatska liječnička komora u svom prijedlogu navodi da članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13 nisu u suglasnosti s člancima 5. i 56. Ustava, te s člankom 18. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11., 12/13., 93/16. i 104/16.), kao i člancima 7. stavkom 1. i 108. stavcima 1. i 2. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 93/14.).

Predlagateljica u prijedlogu u bitnome ističe da ministar nadležan za zdravstvo nije mjerodavnim zakonom izrijekom ovlašten pravilnikom urediti pitanje troškova specijalizacije doktora medicine, niti je ovlašten pravilnikom urediti obvezu sklapanja ugovora o međusobnim pravima specijalizanta i njegove matične ustanove te obvezni sadržaj tog ugovora. Posebno ističe da bruto plaća specijalizanta ne može ulaziti u trošak specijalizacije, niti se može smatrati naknadom štete u slučaju kršenja ugovornih obveza, jer je ona naknada za obavljeni rad.

b) Prijedlog Miroslava Tomića

10.1. Miroslav Tomić u svom prijedlogu navodi da članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-116/15 nisu u suglasnosti s člancima 5. stavkom 1., 55. i 56. stavkom 1. Ustava, te s člankom 18. Zakona o sustavu državne uprave, člancima 7. stavkom 1., 90. stavkom 1., 92., 96. stavkom 1. i 108. stavcima 1. i 2. Zakona o radu, te člancima 342. stavkom 2., 346. stavcima 1. i 3., 349., 368. stavkom 4. i 1046. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08., 125/11. i 78/15.).

Predlagatelj u prijedlogu u bitnome ističe prigovore istovrsne prigovorima istaknutim u prijedlogu Hrvatske liječničke komore.

2) Prigovori istaknuti u odnosu na više članaka Pravilnika: 62/16-69/16

a) Prijedlog Opće bolnice Bjelovar

11. Opća bolnica Bjelovar u svom prijedlogu navodi da članci 5., 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 nisu u suglasnosti s člancima 4., 5. i 14. Ustava.

U prijedlogu je u bitnome istaknula kako ministar nadležan za zdravlje nije bio ovlašten donijeti osporeni Pravilnik nakon što je Vladi Republike Hrvatske izglasano nepovjerenje u Saboru Republike Hrvatske. Također ističe kako je osporenim Pravilnikom ministar nadležan za zdravlje uredio područje koje ne spada u njegovu domenu i utvrdio obveze koje nije ovlašten propisati.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona predlagateljica predlaže da Ustavni sud do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na temelju osporenog Pravilnika: 62/16-69/16.

b) Prijedlog Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek

11.1. Opća bolnica Dr. Tomislav Bardek u svom prijedlogu upire da članci 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 nisu u suglasnosti s člankom 90. stavkom 4. Ustava, člancima 7. i 248. stavkom 1. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08. i 125/11.), člankom 7. Zakona o radu (»Narodne novine« broj 93/14.) te člancima 139. stavkom 2. i 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14. i 154/14.).

U prijedlogu je u bitnome navela kako ministar nadležan za zdravstvo nije mjerodavnim zakonom izrijekom ovlašten pravilnikom propisati obvezni sadržaj ugovora o međusobnim pravima i obvezama specijalizanta i njegove matične zdravstvene ustanove te da osporeni Pravilnik ima nedopušteno retroaktivno djelovanje u odnosu na već sklopljene ugovore o međusobnim pravima i obvezama.

c) Prijedlog Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu

11.2. Hrvatska udruga poslodavaca u zdravstvu u svom prijedlogu navodi kako članci 5. stavak 1., 6. i 17. Pravilnika: 62/16-69/16 nisu u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 49., 81. stavcima 1. i 2. i 90. stavcima 4. i 5. Ustava, člancima 139. stavkom 2. i 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14. i 154/14.), kao i člankom 248. stavkom 1. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08., 125/11. i 78/15.).

U prijedlogu je u bitnome istaknula prigovore istovrsne prigovorima istaknutim u prijedlogu Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona predlagateljica predlaže da Ustavni sud do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na temelju osporenog Pravilnika: 62/16-69/16.

d) Prijedlog Opće bolnice Pula

11.3. Opća bolnica Pula u svom prijedlogu navodi da članci 5. stavak 1., 6. i 17. Pravilnika: 62/16-69/16 nisu u suglasnosti s člancima 2., 5. stavkom 1., 14. stavkom 2., 49., 81. stavcima 1. i 2. i 90. stavcima 4. i 5. Ustava, člankom 139. stavkom 2. i člankom 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14. i 154/14.), kao ni člankom 248. stavkom 1. Zakona o obveznim odnosima (»Narodne novine« broj 35/05., 41/08., 125/11. i 78/15.).

Sadržaj njezina prijedloga istovjetan je sadržaju prijedloga Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu.

Na temelju članka 45. Ustavnog zakona predlagateljica predlaže da Ustavni sud do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na temelju osporenog Pravilnika: 62/16-69/16.

III. OČITOVANJA I POJAŠNJENJE MINISTARSTVA ZDRAVLJA ODNOSNO MINISTARSTVA ZDRAVSTVA

a) Očitovanje Ministarstva zdravlja u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13

12. U očitovanju Ministarstva zdravlja od 30. studenoga 2015. navedeno je:

»Člankom 140. stavkom 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisano je da ministar pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža. Među mjerila za prijem specijalizanata spadaju i uvjeti pod kojima će isti sklopiti ugovor o međusobnim pravima i obvezama s ustanovom koja ga upućuje na specijalizaciju.

Predlagatelj navodi da plaće ne mogu biti predmetom troškova specijalističkog usavršavanja te da je plaća temelj ostvarenja prava na zaradu i naknadu za obavljeni rad. Međutim specijalizant ima zasnovan radni odnosu u tijelu ili ustanovi za čije potrebe se specijalizira jer zdravstvene ustanove imaju potrebu za zapošljavanjem zdravstvenih radnika određene specijalnosti kako bi zadovoljile minimalne uvjete propisane Pravilnikom o minimalnim uvjetima u pogledu prostora, radnika i medicinsko-tehničke opreme za obavljanje zdravstvene djelatnosti ('Narodne novine', broj 61/2011). Zbog toga, zdravstvena ustanova prima doktora medicine s odobrenjem za samostalan rad i upućuje ga na specijalističko usavršavanje, tek kada doktor medicine postane specijalist određene grane specijalizacije on može samostalno obavljati poslove u specijalističkoj djelatnosti. Kako je specijalističko usavršavanje doktora medicine propisano Pravilnikom u trajanju od 4-6 godina, to znači da je potrebno 4-6 godina kako bi specijalizant ovladao znanjima, vještinama i kompetencijama za samostalan rad specijalista. Ugovorno reguliranje prava između specijalizanta i ustanove nužno je za osiguravanje kontinuiteta rada određene specijalističke djelatnosti i plaćanja troškova specijalizacije koje snosi ustanova. Plaća specijalizanta predstavlja trošak zdravstvene ustanove s naslova ulaganja u specijalističko usavršavanje iz državnog proračuna. Specijalističko usavršavanje može se provoditi samo u zdravstvenoj ustanovi ovlaštenoj za provođenje specijalističkog usavršavanja, što znači da zdravstvena ustanova upućuje specijalizanta na usavršavanje u ovlaštenu zdravstvenu ustanovu, koja ima ovlaštenje za provođenje programa specijalizacije doktora medicine, a isplaćene plaće specijalizantu predstavljaju ulaganje u njegovo stručno usavršavanje jer tijekom specijalističkog usavršavanja specijalizant uči po programu i obavlja poslove predviđene programom specijalizacije, a ne radi za ustanovu s kojom ima sklopljen ugovor o radu. ... Naime, troškove specijalizacije plaća zdravstvena ustanova u kojoj je zaposlen doktor medicine u cilju ispunjavanja minimalnih uvjeta za rad po Pravilniku o minimalnim uvjetima u pogledu prostora, radnika i medicinsko-tehničke opreme za obavljanje zdravstvene djelatnosti zdravstvene ustanove, jer mora zapošljavati minimum doktora medicine određene specijalnosti za obavljanje zdravstvene djelatnosti, kako bi ispunjavala propisane uvjete za rad i omogućila dostupnost zdravstvene zaštite pacijentima na svom području.

Kada specijalist nakon završene specijalizacije ne ispuni ugovornu obvezu rada za ustanovu koja mu je plaćala troškove specijalističkog usavršavanja trpe štetu i zdravstvena ustanova i pacijenti tog područja. Zdravstvena zaštita je sveobuhvatna, što znači da uključuje cjelokupno stanovništvo Republike Hrvatske, sukladno članku 12. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, a potrebno je osigurati i kontinuitet zdravstvene zaštite, što propisuje članak 13. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Radi toga zdravstvena ustanova mora planirati radna mjesta u specijalističkoj djelatnosti i mora unaprijed znati kojim kapacitetom zaposlenih specijalista raspolaže za potrebe stanovništva na svojem području. Svrha specijalističkog usavršavanja je zaposliti specijalista u ustanovi koja je plaćala troškove specijalističkog usavršavanja za potrebe stanovništva na svojem području.

U tom cilju, ako doktor medicine, kojeg je školovala zdravstvena ustanova i platila sredstva za njegovo specijalističko usavršavanje, prekrši odredbe ugovora o međusobnim pravima i obvezama kojima se obvezao ostati na radu u zdravstvenoj ustanovi, ima obvezu naknade štete.

Načelo razmjernosti zahtjeva da novčani iznos koji je specijalizant dužan platiti zdravstvenoj ustanovi bude razmjeran šteti koju zdravstvena ustanova trpi njegovim odlaskom. Šteta može biti izmakla dobit i stvarna, što propisuje Zakon o obveznim odnosima. Stvarnu štetu treba dokazati. Obzirom na ulaganja zdravstvene ustanove šteta doista postoji. Načelo 'pacta sunt servanda' obvezuje da se ugovori moraju izvršavati, a specijalizant je svojevoljno potpisao ugovor o specijalističkom usavršavanju. Takvi ugovori su solemnizirani po javnom bilježniku, što pretpostavlja činjenicu da su obje ugovorne strane (zdravstvena ustanova i specijalizant) bili upozoreni na sadržaj ugovora a pogotovo na značaj opće ovršne klauzule kao mjere osiguranja. Stoga, se ugovorna strana (u konkretnom slučaju specijalizant) ne može pozivati da nije znala što potpisuje i kakve pravne posljedice mogu proizaći.

Slijedom svega navedenoga, Ministarstvo zdravlja izneseni prijedlog predlagatelja smatra u cijelosti neosnovanim, te predlaže Ustavnom sudu Republike Hrvatske da ne prihvati prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom članka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', br. 100/2011, 133/2011, 54/2012 i 49/2013).«

b) Očitovanje Ministarstva zdravstva u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članaka Pravilnika: 62/16-69/16

13. U očitovanju Ministarstva zdravstva od 5. prosinca 2016. navedeno je:

»Člankom 139. stavkom 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisana je ovlast ministra zdravstva da na prijedlog nadležne komore i stručnih društava, pravilnikom utvrđuje grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija, a člankom 140. stavkom 6. toga Zakona propisano je da ministar pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.

Slijedom navedenog, ministru je zakonom dana ovlast da Pravilnikom o specijalističkom usavršavanju doktora medicine utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata te je ministar zdravstva ovlašten i za donošenje mjerila za prijem specijalizanata kao što su sklapanje ugovora o međusobnim pravima i obvezama i reguliranje troškova specijalizacije doktora medicine, za koje osigurava sredstva Republika Hrvatska putem Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje.

(...)

Naime, ministar zdravstva je i ranijim pravilnicima koji reguliraju specijalističko usavršavanje doktora medicine regulirao troškove specijalizacije i mjerila za prijem specijalizanata za ustanove čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad i doktora medicine. Naime, ugovori kojima se reguliraju njihova međusobna prava i obveze u vezi specijalizacije nisu obični privatno-pravni ugovori već su to ugovori posebne prirode i država ima pravo intervenirati u njihov sadržaj jer osigurava znatna sredstva za financiranje specijalističkog usavršavanja doktora medicine u javnozdravstvenom interesu. Ministarstvo je utvrdilo da su zdravstvene ustanove tim ugovorima stavljale u nepovoljan položaj doktore medicine i nejednako postupale, nudeći im sklapanje ugovora bez mogućnosti pregovaranja u vezi trajanja obveze rada i iznosa naknade štete te je radi toga i nastala potreba da ministar zdravstva propiše mjerila za prijem specijalizanata, a osobito obvezu rada doktora medicine nakon završene specijalizacije i iznos naknade troškova specijalizacije te da zdravstvenim ustanovama iz članka 11. stavka 1. Pravilnika nametne obvezu usklađivanja ugovora s tim Pravilnikom.

Do donošenja Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 100/11), vezano uz iznos troškova specijalizacije na snazi je bila odredba članka 12. stavka 1. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 111/09), kojom je bila propisana ovlast ministra da odlukom utvrđuje iznos troškova specijalizacije. Zdravstvene ustanove ugovorno su regulirale međusobne donose sa specijalizantom, ali na različite načine, i često su njima bile utvrđene nesrazmjerne obveze doktora medicine u pogledu dvostruke duljine trajanja obveze rada i znatnih iznosa naknade štete zbog neizvršenja ugovorne obveze rada (predlagatelj i sam prikazuje u prijedlogu kao svoj prosječni trošak za plaću specijalizanta iznos od 800.000,00 kn).

Kako bi se ovo pitanje riješilo i pokušao pomiriti opći interes za osiguravanjem djelatnosti za koju se doktor medicine specijalizira na određenom području s pojedinačnim interesima specijalizanata, od 2011. godine propisano je člankom 11. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 100/11), sklapanje ugovora o međusobnim pravima i obvezama između zdravstvene ustanove čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad i doktora medicine kojega upućuju na specijalizaciju – specijalizanta, obveza rada nakon završetka specijalističkog usavršavanja i položenog specijalističkog ispita koja ne smije biti ugovorena u trajanju duljem od vremena trajanja specijalizacije i iznos naknade štete koju je doktor medicine, u slučaju kad otkazuje ugovor o radu prije isteka ugovorene obveze rada, obvezan isplatiti zdravstvenoj ustanovi. Taj iznos nije mogao biti veći od 50% iznosa troškova specijalizacije iz članka 12. stavka 1. Pravilnika, prema Odluci ministra ('Narodne novine, broj 136/11), po kojoj je trošak specijalizacije doktora medicine bio utvrđen u iznosu od 100.000,00 kn neto po godini specijalizacije od stupanja na snagu te Odluke, odnosno od 08. studenoga 2011. godine.

Zbog nepostupanja zdravstvenih ustanova po odredbama toga Pravilnika, specijalizanti su ponovo bili dovedeni u međusobno nejednak položaj, pa je ministar iste godine donio novi Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 133/11), kojim je utvrdio obvezu zdravstvenim ustanovama da ponude sklapanje izmijenjenih ugovora o međusobnim pravima i obvezama, kako bi svi specijalizanti i specijalisti došli u isti položaj.

Slijedom navedenog, predlagatelj je još od 2011. godine bio obvezan sklopiti ugovore o međusobnim odnosima sa specijalizantima u skladu s odredbama tada važećeg Pravilnika, a u protivnom bi, sukladno članku 248. stavku 2. Zakona o obveznim odnosima, te odredbe postale sastavni dio ugovora i stupile na mjesto ugovornih odredbi koje nisu u skladu s njima. Naime, člankom 248. stavkom 2. Zakona o obveznim odnosima propisano je da su odredbe propisa kojima se, djelomično ili u cijelosti, određuje sadržaj ugovora sastavni dijelovi tih ugovora te ih upotpunjuju ili stupaju na mjesto ugovornih odredbi koje nisu u skladu s njima.

Izmjenama Pravilnika u 2016. godini namjeravala se postići još bolja usklađenost općeg interesa za osiguravanjem djelatnosti za koju se doktor medicine specijalizira na određenom području i interesa specijalizanata, smanjivanjem naknade troškova kako bi se mlade liječnike potaklo da ostanu u zdravstvenom sustavu Republike Hrvatske, uz provođenje drugih reformskih mjera koje se planiraju u zdravstvenom sustavu, a trebaju ih planirati i županije i gradovi kako bi zadržali mlade liječnike u svojoj sredini.

Nije točna tvrdnja predlagatelja da se uputom danom ravnateljima u člancima 17. i 18. Pravilnika pogoduje specijalizantima koji su obuhvaćeni tim odredbama, i to u odnosu na predlagatelja ali i na sve druge doktore medicine specijaliste koji su poštivali svoje ugovore. Predlagatelj polazi od pogrešne pretpostavke da će svi specijalizanti nakon završene specijalizacije prekršiti ugovornu obvezu rada i zatražili suglasnost ministarstva za prelazak u drugu zdravstvenu ustanovu odnosno da će otići iz ustanove i bez suglasnosti Ministarstva. Načelo 'pacta sunt servanda' obvezuje obje strane na izvršavanje ugovora i takva pretpostavka bi značila da se unaprijed predmnijeva neetično ponašanje mladih liječnika.

Na osnovi svega naprijed navedenog, iznesena pravna shvaćanja predlagatelja smatramo u cijelosti neosnovanim te predlažemo da Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvati prijedlog za ocjenu suglasnosti Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 62/16 i 69/16) s Ustavom i citiranim zakonima te da ne prihvati prijedlog za privremenom obustavom od izvršenja Pravilnik, jer nema realne opasnosti od nastanka štete, na koju se predlagatelj poziva.

(...)

Odredba članka 6. Pravilnika nije suprotna odredbama Zakona o obveznim odnosima niti načelu jednake vrijednosti činidbi jer liječnik koji ne izvrši obvezu rada nakon završene specijalizacije ne mora vratiti predlagatelju trošak isplaćenih plaća, koje je zaradio, jer je iste financirala država a ne zdravstvena ustanova iz vlastitih sredstava. Osim toga dosadašnja praksa Vrhovnog suda je da se za obavljeni rad ne može potraživati naknada štete koja se sastoji u troškovima isplaćene plaće za taj rad. Ustanova iz čijeg limita Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje financira specijalizaciju mogla bi tražiti plaćanje troška za isplaćene plaće eventualno od ustanove u kojoj je specijalizant radio za vrijeme trajanja specijalizacije, a što opet nema poveznice s njegovom obvezom rada nakon završene specijalizacije.

U vezi nenadležnosti ministra zdravstva za propisivanje mjerila sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama, očitujemo se kao pod točkom 1. ovog očitovanja.

Odredbe članka 17. i 18. Pravilnika nisu protivne članku 248. stavku 1. Zakona o obveznim odnosima, jer je istim člankom u stavku 2. Zakona o obveznim odnosima propisano da su odredbe propisa kojima se, djelomično ili u cijelosti, određuje sadržaj ugovora sastavni dijelovi tih ugovora te ih upotpunjuju ili stupaju na mjesto ugovornih odredbi koje nisu u skladu s njima.

Odredbe članka 17. i 18. Pravilnika nisu protivne članku 90. stavku 4. Ustava i zabrani povratnog djelovanja zakona i drugih propisa, jer je tim odredbama propisana obveza zdravstvenim ustanovama da ponude sklapanje izmijenjenog ugovora o međusobnim pravima i obvezama specijalizantima/specijalistima u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu Pravilnika. Naime, ova obveza odnosi se na već sklopljene ugovore o međusobnim pravima i obvezama kod kojih u vrijeme stupanja na snagu Pravilnika još traje izvršavanje obveze rada, pa nema povratnog djelovanja i primjenjuje se na preostalo vrijeme izvršavanja ugovornih obveza.

Odredbe Pravilnika ne dovode do novčanih gubitaka županijskih bolnica, čiju specijalizaciju financira država preko Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, niti onemogućavaju njihovo funkcioniranje odnosno dovode u prednost kliničke bolnice i kliničke bolničke centre, kako navodi predlagatelj. Ako specijalizant namjerava otkazati ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi koja ga je uputila na specijalizaciju i želi zasnovati radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad, obvezan je zatražiti prethodnu suglasnost ministarstva, koje će kod davanja suglasnosti postupati po načelima sveobuhvatnosti, kontinuiranosti, dostupnosti i cjelovitog pristupa u primarnoj zdravstvenoj zaštiti te specijaliziranog pristupa u specijalističko-konzilijarnoj i bolničkoj zdravstvenoj zaštiti. Također mala je vjerojatnost da će svi specijalizanti nakon završene specijalizacije prekršiti ugovornu obvezu rada i zatražili suglasnost ministarstva za prelazak u drugu zdravstvenu ustanovu odnosno da će otići iz ustanove i bez suglasnosti ministarstva, a ako bi se to i dogodilo, ukazivalo bi na nepovoljne uvjete rada u takvoj bolnici.

Na osnovi svega naprijed navedenog, iznesena pravna shvaćanja predlagatelja smatramo u cijelosti neosnovanim te predlažemo da Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvati prijedlog za ocjenu suglasnosti Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 62/16 i 69/16) s Ustavom i navedenim zakonima.«

c) Pojašnjenje Ministarstva zdravlja u predmetu broj: U-II-13/2016

14. U pojašnjenju Ministarstva zdravlja od 22. srpnja 2016., pribavljenog u predmetu broj: U-II-13/2016, navedeno je:

»Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine donesen je radi provedbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti i radi provedbe Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 124/2009, 45/2011 i 74/2014) te kasnijeg Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 82/15).

(…)

Ovlast ministra zdravstva za donošenje Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine utemeljena je u člancima 139. stavku 2. i 140. stavku 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti te također u članku 28. stavku 2. i članku 73. stavku 6. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 124/09, 45/11 i 74/14) i člancima 25. stavkom 4. i člankom 91. stavkom 2. sada važećeg Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 82/15).«

IV. PRAVILNIK O SPECIJALISTIČKOM USAVRŠAVANJU DOKTORA MEDICINE I NJEGOVE IZMJENE I DOPUNE

1) Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11.) i njegove prve tri izmjene i dopune

15. Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11.) donio je 25. kolovoza 2011. ministar zdravstva i socijalne skrbi, na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11. i 84/11.; u daljnjem tekstu: ZoZZ: 150/08-84/11).

On je stupio na snagu 13. rujna 2011., tj. osmog (8) dana od dana objave u »Narodnim novinama« broj 100 od 5. rujna 2011., a prema članku 40. tog Pravilnika.

Potom je tri puta izmijenjen i dopunjen i to:

– Pravilnikom o izmjenama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 133/11.),

– Pravilnikom o izmjenama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 54/12.) i

– Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 49/13.).

Sve te pravilnike donio je ministar nadležan za zdravstvo na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti – u tekstu važećem u trenutku njihova donošenja.

Ustavni sud napominje kako su izmjene i dopune ZoZZ-a:150/08-84/11 objavljene u »Narodnim novinama« broj 154/11., 12/12., 35/12., 70/12. i 144/12.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoZZ:150/08-84/11 i njegove izmjene i dopune objavljene u naprijed navedenim »Narodnim novinama« koristit će se skraćenica ZoZZ:150/08-144/12.

2) Tekst članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13 osporenih prijedlogom Hrvatske liječničke komore

16. Članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13, koji se osporavaju prijedlogom Hrvatske liječničke komore, glasili su:

»Članak 11.

Zdravstvena ustanova čiji je osnivač Republika Hrvatska, županija i grad sa specijalizantom sklapa ugovor o međusobnim pravima i obvezama.

Pri sklapanju ugovora iz stavka 1. ovoga članka obveza rada u radnom odnosu na neodređeno vrijeme nakon završetka specijalističkog usavršavanja i položenog specijalističkog ispita ne smije biti ugovorena u trajanju duljem od vremena trajanja specijalizacije.

U ugovoru iz stavka 1. ovoga članka mora se ugovoriti iznos naknade štete sukladno članku 12. stavku 1. ovoga Pravilnika koju je doktor medicine, u slučaju kad otkazuje ugovor o radu prije isteka ugovorene obveze rada iz stavka 2. ovoga članka, razmjerno izvršenoj obvezi rada, obvezan isplatiti zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka.

Ugovorom iz stavka 1. ovoga članka mora se ugovoriti i iznos naknade štete koju je doktor medicine, u slučaju kad otkazuje ugovor o radu prije položenog specijalističkog ispita obvezan isplatiti zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka.

Ako doktor medicine nakon položenog specijalističkog ispita, a prije isteka ugovorene obveze rada otkaže ugovor o radu i uz pribavljenu suglasnost ministra zasnuje radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, županija, odnosno grad naknadu štete iz stavka 3. ovoga članka snosi doktor medicine ili zdravstvena ustanova u kojoj je zasnovao radni odnos.

Članak 12.

Troškovi specijalizacije obuhvaćaju bruto plaće doktora medicine, troškove mentorstva, troškove zdravstvene ustanove u kojoj se obavlja specijalističko usavršavanje i druge troškove vezano uz specijalističko usavršavanje.

Troškovi zdravstvene ustanove u kojoj se obavlja specijalističko usavršavanje utvrđuju se u visini četverostrukog iznosa proračunske osnovice.

Troškove iz stavka 2. ovoga članka snosi podnositelj prijedloga za odobrenje specijalizacije iz članka 9. stavka 1. ovoga Pravilnika.

Zdravstvenoj ustanovi iz članka 4. ovoga Pravilnika i zdravstvenoj ustanovi, trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost te ordinaciji privatne prakse iz članka 5. ovoga Pravilnika u kojoj specijalizant obavlja program specijalističkog usavršavanja, sredstva iz stavka 2. ovoga članka doznačuju se razmjerno trajanju dijela specijalističkog usavršavanja.«

3) Izmjene i dopune Pravilnika: 100/11-49/13

17. Pravilnik:100/11-49/13 dva je puta izmijenjen i dopunjen i to:

– Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 139/14.), kojeg je 28. listopada 2014. donio ministar zdravlja, na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a:150/08-144/12 i njegovih izmjena i dopuna objavljenih u »Narodnim novinama« broj 82/13., 159/13. i 22/14.; te

– Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 116/15.; u daljnjem tekstu: Pravilnik: 116/15), kojeg je 21. listopada 2015. donio ministar zdravlja, na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a:150/08-144/12 i njegovih izmjena i dopuna objavljenih u »Narodnim novinama« broj 82/13., 159/13. i 22/14. i 154/14.

4) Tekst članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-116/15 osporenih prijedlogom Miroslava Tomića

18. Pravilnikom: 116/15 izmijenjen je stavak 3. članka 12. Pravilnika: 100/11-49/13, te je glasio:

Članak 12.

(...)

Troškove iz stavka 1. ovoga članka snosi podnositelj prijedloga za odobrenje specijalizacije iz članka 9. stavka 1. ovoga Pravilnika.

(...)«

Pravilnikom: 116/15 nije izmijenjen tekst članka 11., niti u preostalom dijelu tekst članka 12. Pravilnika: 100/11-49/13.

Dakle, osim navedene izmjene u pogledu stavka 3. članka 12., tekst članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13 istovjetan je tekstu tih članaka Pravilnika: 100/11-116/15.

5) Izmjene i dopune Pravilnika: 100/11-116/15

a) Izmjene i dopune izvršene 2016.

19. Pravilnik:100/11-116/15 izmijenjen je i dopunjen Pravilnikom: 62/16-69/16, kojeg je 5. srpnja 2016. donio ministar zdravlja na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a: 150/08-144/12 i njegovih izmjena i dopuna objavljenih u »Narodnim novinama« broj 82/13., 159/13., 22/14. i 154/14.

U »Narodnim novinama« broj 69/16 objavljen je ispravak tog Pravilnika.

Člancima 5. i 6. Pravilnika: 62/16-69/16 izmijenjeni su članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-116/15.

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za Pravilnik:100/11-116/15 i njegovu izmjenu i dopunu iz 2016. koristit će se skraćenica: Pravilnik:100/11-69/16.

6) Tekst članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-69/16 nakon izmjena i dopuna izvršenih 2016. (osporenih prijedlozima Opće bolnice Bjelovar, Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula)

20. Nakon izmjena i dopuna izvršenih 2016. članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-69/16 glasili su:

»Članak 11.

Zdravstvena ustanova čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad sa specijalizantom sklapa ugovor o međusobnim pravima i obvezama.

Pri sklapanju ugovora iz stavka 1. ovoga članka obveza rada u radnom odnosu na neodređeno vrijeme nakon završetka specijalističkog usavršavanja i položenog specijalističkog ispita ne smije biti ugovorena u trajanju duljem od vremena trajanja specijalizacije.

Ako specijalizant namjerava otkazati ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka i želi zasnovati radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad, obvezan je zatražiti prethodnu suglasnost ministarstva te naknaditi troškove specijalizacije iz članka 12. stavka 1. ovoga Pravilnika zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovog članka.

Zdravstvena ustanova iz stavka 3. ovoga članka u kojoj specijalizant želi zasnovati radni odnos može umjesto specijalizanta naknaditi troškove specijalizacije zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka.

Raspisivanje javnog natječaja za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi nije potrebno u slučaju kada specijalizant prelazi uz suglasnost ministarstva na istu specijalizaciju iz jedne zdravstvene ustanove u drugu zdravstvenu ustanovu. Za prelazak specijalizanta potrebna je i pisana suglasnost specijalizanta te suglasnost jednog i drugog poslodavca.

Ako specijalizant otkaže ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka bez prethodne suglasnosti ministarstva, obvezan je naknaditi troškove specijalizacije iz članka 12. stavka 1. ovoga Pravilnika, u roku od 30 dana od dana otkaza ugovora o radu.

Članak 12.

Troškovi specijalizacije obuhvaćaju troškove glavnog mentora, mentora i komentora, trošak zdravstvenih ustanova u kojima se obavlja specijalističko usavršavanje, trošak poslijediplomskog specijalističkog studija, trošak završnog i specijalističkog ispita, trošak knjižice o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i trošak dnevnika rada doktora medicine na specijalističkom usavršavanju.

Trošak zdravstvenih ustanova u kojima se obavlja specijalističko usavršavanje utvrđuje se za cijelo razdoblje trajanja specijalizacije u visini četverostrukog iznosa proračunske osnovice koja je važeća u trenutku obavljanja programa.

Troškove iz stavka 1. ovoga članka snosi podnositelj prijedloga za odobrenje specijalizacije iz članka 9. stavka 1. ovoga Pravilnika.

Zdravstvenoj ustanovi iz članka 4. ovoga Pravilnika i zdravstvenoj ustanovi, trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost i ordinaciji privatne prakse iz članka 5. ovoga Pravilnika te medicinskom fakultetu u kojoj specijalizant obavlja program specijalističkog usavršavanja, naknada troška iz stavka 2. ovoga članka doznačuje se razmjerno trajanju dijela specijalističkog usavršavanja.«

b) Izmjene i dopune izvršene 2017.

21. Pravilnik: 100/11-69/16 izmijenjen je i dopunjen Pravilnikom o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 6/17.; u daljnjem tekstu: Pravilnik: 6/17), kojeg je 16. siječnja 2017. donio ministar zdravstva na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a: 150/08-144/12 i njegovih izmjena i dopuna objavljenih u »Narodnim novinama« broj 82/13., 159/13., 22/14., 154/14. i 70/16.

Pravilnikom: 6/17 izmijenjen je članak 11. Pravilnika: 100/11-69/16 i iza njega dodan je članak 11.a (članak 12. Pravilnika: 100/11-69/16 nije izmijenjen niti dopunjen).

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za Pravilnik: 100/11-69/16 i njegovu izmjenu i dopunu iz 2017. koristit će se skraćenica: Pravilnik: 100/11-6/17.

7) Tekst članaka 11. i 11.a Pravilnika: 100/11-6/17 nakon izmjena i dopuna izvršenih 2017.

22. Članci 11. i 11.a Pravilnika: 100/11-6/17 nakon izmjena i dopuna izvršenih 2017. glase:

»Članak 11.

Zdravstvena ustanova čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad sa specijalizantom sklapa ugovor o međusobnim pravima i obvezama.

Pri sklapanju ugovora iz stavka 1. ovoga članka obveza rada u radnom odnosu na neodređeno vrijeme nakon završetka specijalističkog usavršavanja i položenog specijalističkog ispita ne smije biti ugovorena u trajanju duljem od propisanog vremena trajanja specijalizacije.

Ako specijalizant namjerava otkazati ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka i zasnovati radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad, obvezan je zatražiti prethodnu suglasnost ministarstva.

Uz zahtjev za davanje prethodne suglasnosti iz stavka 3. ovoga članka specijalizant je obvezan priložiti suglasnost zdravstvene ustanove iz stavka 1. ovoga članka u kojoj će zasnovati radni odnos.

Ministarstvo je obvezno odlučiti o zahtjevu za davanje prethodne suglasnosti iz stavka 3. ovoga članka najkasnije u roku od 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, uvažavajući pri tome sljedeća mjerila:

– potrebu za doktorom medicine u specijalističkoj djelatnosti za koju se specijalizant usavršava na području osnivača zdravstvene ustanove iz stavka 1. ovoga članka

– odobreni Plan specijalizacija zdravstvene ustanove u kojoj specijalizant namjerava zasnovati radni odnos i

– ugovorenu specijalističku djelatnost poslodavca kod kojeg specijalizant namjerava zasnovati radni odnos u mreži javne zdravstvene službe.

Ako ministarstvo u roku iz stavka 5. ovoga članka ne odluči o zahtjevu za davanje prethodne suglasnosti, smatra se da je prethodna suglasnost dana.

Raspisivanje javnog natječaja za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi nije potrebno u slučaju kada specijalizant prelazi uz suglasnost ministarstva na istu specijalizaciju iz jedne zdravstvene ustanove u drugu zdravstvenu ustanovu.

Zdravstvena ustanova u kojoj specijalizant zasnuje radni odnos temeljem prethodne suglasnosti ministarstva, obvezna je naknaditi zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka stvarne troškove specijalizacije iz članka 12. ovoga Pravilnika nastale do zasnivanja radnog odnosa i naknadu u iznosu jedne proračunske osnovice za obračun naknada i drugih primanja u Republici Hrvatskoj po mjesecu ugovorene obveze rada nakon završene specijalizacije, u roku od godine dana od dana sklapanja ugovora o radu sa specijalizantom.

Ako specijalizant otkaže ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka sukladno stavku 3. ovog članka, bez prethodne suglasnosti ministarstva, obvezan je naknaditi troškove specijalizacije iz članka 12. ovoga Pravilnika nastale do otkaza ugovora o radu i naknadu iz stavka 8. ovoga članka, u roku od godine dana od dana otkaza ugovora o radu.

Obveza iz stavka 9. ovoga članka odnosi se i na specijalizanta koji otkaže ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz stavka 1. ovoga članka, a ne zasnuje radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad.

Članak 11.a

Ako specijalist prije isteka vremena ugovorene obveze rada iz članka 11. stavka 2. ovoga Pravilnika namjerava otkazati ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz članka 11. stavka 1. ovoga Pravilnika i zasnovati radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad, obvezan je zatražiti prethodnu suglasnost ministarstva.

Uz zahtjev za davanje prethodne suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka specijalist je obvezan priložiti suglasnost zdravstvene ustanove iz stavka 1. ovoga članka u kojoj će zasnovati radni odnos.

Ministarstvo je obvezno odlučiti o zahtjevu za davanje prethodne suglasnosti iz stavka 1. ovoga članka najkasnije u roku od 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, uvažavajući pri tome sljedeća mjerila:

– potrebu za doktorom medicine specijalistom na području osnivača zdravstvene ustanove iz stavka 1. ovoga članka i

– ugovorenu specijalističku djelatnost poslodavca kod kojeg specijalist namjerava zasnovati radni odnos u mreži javne zdravstvene službe.

Ako ministarstvo u roku iz stavka 3. ovoga članka ne odluči o zahtjevu za davanje prethodne suglasnosti, smatra se da je prethodna suglasnost dana.

Zdravstvena ustanova u kojoj specijalist zasnuje radni odnos temeljem prethodne suglasnosti ministarstva, obvezna je naknaditi zdravstvenoj ustanovi iz članka 11. stavka 1. ovoga Pravilnika stvarne troškove specijalizacije iz članka 12. ovoga Pravilnika i naknadu u iznosu jedne proračunske osnovice za obračun naknada i drugih primanja u Republici Hrvatskoj po mjesecu neodrađene ugovorene obveze rada nakon završene specijalizacije, u roku od godine dana od dana sklapanja ugovora o radu sa specijalistom.

Ako specijalist otkaže ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz članka 11. stavka 1. ovoga Pravilnika bez prethodne suglasnosti ministarstva, obvezan je naknaditi troškove specijalizacije iz članka 12. ovoga Pravilnika i naknadu iz stavka 5. ovoga članka, u roku od godine dana od dana otkaza ugovora o radu.

Obveza iz stavka 6. ovoga članka odnosi se i na specijalista koji otkaže ugovor o radu u zdravstvenoj ustanovi iz članka 11. stavka 1. ovoga Pravilnika, a ne zasnuje radni odnos u drugoj zdravstvenoj ustanovi čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica područne (regionalne) samouprave ili grad.«

Članak 12. tog Pravilnika istovjetan je članku 12. Pravilnika: 100/11-69/16.

V. POSTOJE LI PRETPOSTAVKE ZA POSTUPANJE USTAVNOG SUDA NAKON IZMJENA OSPORENIH PRAVILNIKA IZVRŠENIH 2016. I 2017.

23. Ustavni sud utvrđuje da su stupanjem na snagu 16. srpnja 2016. Pravilnika: 62/16-69/16 prestali važiti članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13 i Pravilnika: 100/11-116/15, osporeni prijedlozima Hrvatske liječničke komore i Miroslava Tomića (vidi točke 2., 2.1., 16. i 18. ove odluke).

Nadalje, Ustavni sud ističe kako je stupanjem na snagu 28. siječnja 2017. Pravilnika: 6/17 izmijenjen članak 11. Pravilnika: 100/11-69/16 (stoga je on prestao važiti).

Članak 11. Pravilnika: 100/11-69/16 u svojoj biti je članak 5. Pravilnika: 62/16-69/16, osporen prijedlozima Opće bolnice Bjelovar, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula (vidi točke 3. do 3.3. i 20. ove odluke).

Također, Pravilnikom: 6/17 je Pravilniku: 100/11-69/16 dodan članak 11.a, dok je članak 12. istog Pravilnika ostao neizmijenjen (vidi točku 22. ove odluke).

Stoga se postavlja pitanje jesu li u konkretnom slučaju stečeni uvjeti da Ustavni sud, na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona, sam pokrene postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom (2017.) izmijenjenog članka 11., te da prihvati prijedlog Opće bolnice Bjelovar, Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula u odnosu na osporeni članak 6. Pravilnika: 62/16-69/16, s time da njegovu suglasnost s Ustavom i zakonom ocijeni u okviru ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 12. Pravilnika: 100/11-6/17.

24. Imajući u vidu da svi podneseni prijedlozi upiru na nepostojanje izričitog zakonskog ovlaštenja nadležnog ministra da pravilnikom uredi obveze i prava specijalizanta odnosno specijalista i njihovih matičnih zdravstvenih ustanova iz područja radnih odnosa i u pogledu troškova specijalizacije, te sadržaj članaka 11. i 12. Pravilnika: 100/11-6/17, Ustavni sud smatra kako postoje uvjeti da sam pokrene postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom (2017. izmijenjenog) članka 11. tog Pravilnika, te da ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 6. Pravilnika: 62/16-69/16, razmotri u okviru ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 12. Pravilnika: 100/11-6/17.

Također, imajući u vidu sadržaj članka 11.a Pravilnika: 100/11-6/17 Ustavni sud smatra kako su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti da na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona sam pokrene postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom tog članka.

25. Nadalje, Ustavni sud ističe kako stupanjem na snagu Pravilnika: 6/17 nisu prestali važiti članci 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 (osporeni prijedlozima Opće bolnice Bjelovar, Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula, vidi točke 3. do 3.3. ove odluke) te su stoga i u tom pogledu ispunjeni uvjeti za postupanje Ustavnog suda.

Ustavni sud napominje da je prigovore istaknute u prijedlozima za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članaka Pravilnika: 62/16-69/16 (vidi točke 11. do 11.3. ove odluke) razmotrio u okviru ocjene Pravilnika: 100/11-6/17.

VI. ZA PROVEDBU KOJEG ZAKONA JE DONESEN PRAVILNIK: 100/11-6/17

26. S obzirom da je u pojašnjenju Ministarstva zdravlja, pribavljenog u predmetu broj: U-II-13/2016 navedeno kako je Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (i njegove izmjene i dopune) donesen u svrhu provedbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 155/09., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14., 154/14. i 70/16.), Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 124/09., 45/11. i 74/14.) i Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 82/15.) – vidi točku 14. ove odluke, Ustavni sud smatra potrebnim istaknuti sljedeće:

27. U uvodu Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine iz 2011. (kao i u uvodima svih njegovih izmjena i dopuna) navedeno je da ga je nadležni ministar donio na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (pri čemu su navedeni brojevi »Narodnih novina« u kojima je objavljen vremenski mjerodavan tekst tog zakona).

28. Niti u uvodu osnovnog teksta Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine niti u uvodima pravilnika o njegovim izmjenama i dopunama nije navedeno da su doneseni na temelju Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija navedenih u točki 26. ove odluke.

29. Zahtjev pravne sigurnosti kao sastavnice vladavine prava – jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava, propisane člankom 3. Ustava, pretpostavlja da adresati drugog propisa iz njegova teksta sa sigurnošću mogu saznati za provedbu kojeg zakona je donesen.

Stoga kada nadležni ministar (ili druga zakonom ovlaštena osoba) donese (jedan) drugi propis za provedbu dva ili više zakona, ali to u tom propisu propusti navesti, adresati drugog propisa nisu dužni ispitivati je li on donesen i radi provedbe nekog drugog zakona osim onoga u njemu navedenog.

U tom slučaju razumno je zaključiti kako adresati pravne norme imaju legitimno očekivanje da je drugi propis donesen za provedbu zakona koji je u njemu naveden kao njegov temelj.

S obzirom da je u uvodima osnovnog teksta Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i svim njegovim naknadnim izmjenama i dopunama navedeno kako su doneseni na temelju Zakona o zdravstvenoj zaštiti Ustavni sud smatra da je Pravilnik:100/11-6/17 donesen radi provedbe navedenog zakona.

VII. ISPUNJENOST POSTUPOVNIH PRETPOSTAVKI ZA ODLUČIVANJE U POGLEDU KONTINUITETA VAŽENJA ZAKONA O ZDRAVSTVENOJ ZAŠTITI

30. Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i sve njegove kasnije izmjene i dopune doneseni su na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a:150/08-84/11 i njegovih naknadnih izmjena i dopuna objavljenih u »Narodnim novinama« broj 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14., 154/14. i 70/16. (vidi točke 15. do 22. ove odluke).

Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoZZ:150/08-84/11 i njegove navedene naknadne izmjene i dopune koristiti će se kratica ZoZZ:150/08-70/16.

31. Nadalje, 24. listopada 2009. stupio je na snagu Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 124/09., 45/11. i 74/14.; u daljnjem tekstu: Zakon o reguliranim profesijama iz 2009.).

Taj zakon prestao je važiti 1. kolovoza 2015. stupanjem na snagu Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 82/15.; u daljnjem tekstu: Zakon o reguliranim profesijama iz 2015.)

Navedenim zakonima su se (između ostaloga) utvrđivali odnosno utvrđuju se minimalni uvjeti osposobljavanja u Republici Hrvatskoj za pristup i obavljanje profesije doktora medicine specijalista.

32. Prijelaznim i završnim odredbama tih zakona nije izričito propisano da njegovim stupanjem na snagu prestaje važiti ZoZZ:150/08-70/16.

33. Stoga je potrebno odgovoriti na pitanje dolazi li u ovom slučaju (u dijelu koji se odnosi na specijalizaciju doktora medicine) do primjene načela lex posterior derogat legi priori.

Ustavni sud smatra da Zakon o reguliranim profesijama iz 2009., odnosno Zakon o reguliranim profesijama iz 2015. (kao leges posteriores) nisu derogirali ZoZZ:150/08-70/16 (lex prior) u dijelu u kojem su člancima 139. i 140. uređena pitanja specijalizacije doktora medicine.

Naime, u dijelu (članci 28. do 30.) u kojem je Zakon o reguliranim profesijama iz 2009. propisivao odnosno u kojem Zakon o reguliranim profesijama iz 2015. (članci 25. do 27.) propisuje specijalističko usavršavanje doktora medicine i uvjete za pristupanje posebnom stručnom usavršavanju u općoj medicini, nije obuhvaćen sadržaj članaka 139. i 140. ZoZZ-a:150/08-70/16.

Stoga Ustavni sud smatra da stupanjem na snagu Zakona o reguliranim profesijama iz 2009. odnosno Zakona o reguliranim profesijama iz 2015. nije prestala postojati pravna osnova za važenje Pravilnika: 100/11-6/17.

34. Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da su u konkretnom slučaju, i u pogledu postojanja pravne osnove za njegovo važenje ispunjeni uvjeti za pokretanje postupka ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11., 11.a i 12. Pravilnika: 100/11-6/17.

VIII. MJERODAVNE ODREDBE ZAKONA

35. Člankom 18. i člankom 19. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave propisano je:

»Članak 18.

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti.

Članak 19.

Pravilnikom se detaljnije razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene.

(...)«

36. ZoZZ:150/08-84/11 je izmijenjen i dopunjen više puta i to:

– Uredbom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 154/11.),

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 12/12.),

– Odlukom Ustavnog suda broj: U-I-4633/2010 od 6. ožujka 2011., (»Narodne novine« broj 35/12.),

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 70/12.),

– Uredbom o izmjeni Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 144/12.),

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 82/13.),

– Uredbom o izmjeni i dopuni Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 159/13.),

– Odlukom i rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-2665/2009, U-I-3118/2011 od 30. siječnja 2014. (»Narodne novine« broj 22/14.),

– Uredbom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 154/14.) i

– Uredbom o izmjenama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 70/16.).

37. Ustavni sud napominje kako je u pogledu članaka 139. i 140. ZoZZ-a:150/08-84/11 jedina izmjena izvršena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 82/13.), člankom 47. kojim je izmijenjen stavak 3. članka 140. na način da je riječ »ministar« zamijenjena riječju »ministarstvo«, dok ostalim u točki 37. ove odluke navedenim propisima i odlukama nisu izmijenjeni ili dopunjeni, odnosno ukinuti članci 139. i 140. ZoZZ-a: 150/08-84/11.

Stoga, Ustavni sud smatra da postoji sadržajni kontinuitet članaka 139. i 140. ZoZZ-a: 150/08-70/16.

38. Članci 139. i 140. ZoZZ-a: 150/08-70/16 glase:

»Članak 139.

Zdravstveni radnici mogu se specijalizirati u određenoj grani zdravstvene djelatnosti te određenim granama uže specijalizacije.

Grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija utvrđuje pravilnikom ministar na prijedlog nadležne komore i stručnih društava.

Članak 140.

Specijalizacija se može odobriti zdravstvenom radniku kojem je izdano odobrenje za samostalan rad te koji je u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi ili trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost ili ima privatnu praksu ili radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem.

Zdravstvenom radniku iz stavka 1. ovoga članka koji nije u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi niti u trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost niti ima privatnu praksu, odnosno ne radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem, ministar može odobriti specijalizaciju za vlastite potrebe, za potrebe ministarstva, ministarstva nadležnog za obranu, ministarstva nadležnog za pravosuđe, ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, ministarstva nadležnog za obitelj i branitelje, ministarstva nadležnog za znanost i obrazovanje, ministarstva nadležnog za okoliš, Državnog zavoda za radiološku i nuklearnu sigurnost, Agencije za lijekove i medicinske proizvode, Agencije za kvalitetu i akreditaciju u zdravstvu, fakulteta zdravstvenog usmjerenja, znanstvenih pravnih osoba, pravnih osoba koje obavljaju proizvodnju i promet lijekova i medicinskih proizvoda, pravnih osoba koje obavljaju poslove zdravstvenog osiguranja te upravnih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave nadležnih za zdravstvo.

Odobrenje za specijalizaciju (i užu specijalizaciju) daje ministarstvo na temelju godišnjeg plana potrebnih specijalizacija i užih specijalizacija koji donosi na prijedlog zdravstvenih ustanova, Zavoda i nadležne komore.

Odobrenje iz stavka 3. ovoga članka daje se rješenjem protiv kojeg nije dopuštena žalba, već se protiv toga rješenja može pokrenuti upravni spor.

Specijalizacije i uže specijalizacije mogu se obavljati samo u ovlaštenim zdravstvenim ustanovama i trgovačkim društvima, odnosno kod ovlaštenih zdravstvenih radnika koji obavljaju privatnu praksu.

Ministar pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.

Za potrebe ljekarničke djelatnosti dio specijalizacije može se obavljati kod pravnih osoba koje provode proizvodnju ili kontrolu lijekova.«

IX. OCJENA USTAVNOG SUDA

39. Ustavni sud podsjeća da je donošenje propisa za provedbu zakona oblik normativne djelatnosti tijela državne uprave, budući da im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka).

Ta normativna funkcija ograničena je sljedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa; za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti (stajalište Ustavnog suda iz rješenja broj: U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000.).

Dakle, pravilnik kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.

1) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na članke 11., 11.a i 12. Pravilnika: 100/11-6/17

40. Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra kako je u konkretnom slučaju prije svega potrebno odgovoriti na sljedeće pitanje:

Daje li ZoZZ:150/08-70/16 ovlaštenje nadležnom ministru za utvrđivanje troškova specijalizacije (članak 12.); propisivanje obveze sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama zdravstvene ustanove i specijalizanta, najduljeg trajanja obveze ostanka na radu specijalizanta nakon završetka specijalističkog usavršavanja, uvjetovanja dopuštenosti otkazivanja ugovora o radu u jednoj i zasnivanja radnog odnosa specijalizanta odnosno specijalista u drugoj zdravstvenoj ustanovi prethodnom suglasnošću ministarstva, okolnosti u kojima nije potreban javni natječaj za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi, obveze zdravstvene ustanove u kojoj specijalizant odnosno specijalist zasnuje radni odnos da naknadi trošak specijalizacije te obveze specijalizanta odnosno specijalista da nadoknadi troškove specijalizacije u slučaju otkazivanja radnog odnosa bez prethodne suglasnosti ministarstva (članci 11. i 11.a)?

41. Člancima 139. stavkom 2. i 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16 dano ovlaštenje nadležnom ministru ograničeno je na utvrđenje grana specijalizacija, trajanja i programa specijalizacije i užih specijalizacija, te na utvrđenje mjerila za prijam specijalizanata i načina polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije, te određivanje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačkog društva i zdravstvenog radnika koji obavlja privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.

Dakle, može se zaključiti da se to ovlaštenje odnosi na pitanja utvrđivanja stručnih uvjeta koje moraju ispunjavati doktori medicine za pristup organiziranom stjecanju kompetencija (specijalizaciji), određivanja pravnih ili fizičkih osoba u području zdravstva za obavljanje specijalizacije, utvrđivanje grana zdravstvene djelatnosti u kojima se provodi specijalizacija, programa i trajanja specijalizacije te načina polaganja specijalističkog ispita.

42. Ni člankom 139. stavkom 2. niti člankom 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16 nije izrijekom dana ovlast nadležnom ministru da pravilnikom propiše obveze sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama zdravstvene ustanove i specijalizanta, najduljeg trajanja obveze ostanka na radu specijalizanta nakon završetka specijalističkog usavršavanja, uvjetovanja dopuštenosti otkazivanja ugovora o radu u jednoj i zasnivanja radnog odnosa specijalizanta odnosno specijalista u drugoj zdravstvenoj ustanovi prethodnom suglasnošću ministarstva, okolnosti u kojima nije potreban javni natječaj za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi, obveze zdravstvene ustanove u kojoj specijalizant odnosno specijalist zasnuje radni odnos da naknadi trošak specijalizacije te obveze specijalizanta odnosno specijalista da nadoknadi troškove specijalizacije u slučaju otkazivanja radnog odnosa bez prethodne suglasnosti ministarstva.

Također, ni člankom 139. stavkom 2. niti člankom 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16 nije izrijekom dana ovlast nadležnom ministru da pravilnikom utvrdi troškove specijalizacije.

43. U svom očitovanju Ministarstvo zdravlja je istaknulo kako u mjerila za prijam specijalizanata ulaze i uvjeti pod kojima će oni s ustanovom koja ih je predložila za specijalizaciju sklopiti ugovor o međusobnim pravima i obvezama (u pogledu duljine obveze specijalista ostanka na radu nakon završetka specijalističkog usavršavanja, obveze specijalista naknade štete odnosno troškova specijalizacije u slučaju otkazivanja ugovora o radu prije ugovorenog roka, odnosno obveze specijalizanta naknade štete u slučaju otkazivanja ugovora o radu prije dovršetka specijalističkog usavršavanja).

Ustavni sud smatra da je propisivanjem obveze sklapanja i sadržaja ugovora o međusobnim pravima i obvezama nadležni ministar propisao obvezni sadržaj obveza iz radnog odnosa za specijalistu (po dovršetku specijalističkog usavršavanja), odnosno propisao je obveze iz radnog odnosa specijalizanta i specijalista (u slučaju otkaza ugovora o radu prije dovršetka specijalističkog usavršavanja, odnosno prije isteka ugovorenog roka)

Pri tome je sklapanje ugovora o međusobnim pravima i obvezama propisao kao uvjet za odobrenje specijalizacije.

U odnosu na navedeno, Ustavni sud ističe kako je člankom 140. stavkom 1. ZoZZ-a:150/08-70/16, u pogledu radnog odnosa kao uvjeta za odobrenje specijalizacije (prijama specijalizanata), propisano da se specijalizacija odobrava doktoru medicine koji je u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi, trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost, ima privatnu praksu ili radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem.

Stavkom 2. članka 140. istog Zakona propisani su slučajevi u kojima za odobrenje specijalizacije nije uvjet postojanje radnog odnosa specijalizanta.

Dakle, zakonodavac se u pogledu radnog odnosa, kao jednog od mjerila za odobrenje specijalizacije ograničio na njegovo postojanje i uz to je propisao izuzetke kada postojanje radnog odnosa nije uvjet za odobrenje specijalizacije.

Slijedom navedenog, Ustavni sud smatra da ZoZZ-om:150/08-70/16 (članci 139. i 140.), nije dano ovlaštenje nadležnom ministru da pravilnikom propiše obveze sklapanja ugovora o međusobnim pravima i obvezama zdravstvene ustanove i specijalizanta, najduljeg trajanja obveze ostanka na radu specijalizanta nakon završetka specijalističkog usavršavanja, uvjetovanja dopuštenosti otkazivanja ugovora o radu u jednoj i zasnivanja radnog odnosa specijalizanta odnosno specijalista u drugoj zdravstvenoj ustanovi prethodnom suglasnošću ministarstva, okolnosti u kojima nije potreban javni natječaj za zasnivanje radnog odnosa specijalizanta u drugoj zdravstvenoj ustanovi, obveze zdravstvene ustanove u kojoj specijalizant odnosno specijalist zasnuje radni odnos da naknadi trošak specijalizacije, obveze specijalizanta odnosno specijalista da nadoknadi troškove specijalizacije u slučaju otkazivanja radnog odnosa bez prethodne suglasnosti ministarstva, te da utvrdi troškove specijalizacije.

2) Ocjena Ustavnog suda u odnosu na članke 5., 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16

44. Ustavni sud napominje ne postoje pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka u pogledu članka 5. Pravilnika: 62/16-69/16 (osporenog prijedlozima Opće bolnice Bjelovar, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula).

Naime, tim člankom je izmijenjen članak 11. Pravilnika: 100/11-116/15, a potom je izmijenjeni članak 11. tog Pravilnika, odnosno članak 11. Pravilnika: 100/11-69/16 prestao važiti 28. siječnja 2017. stupanjem na snagu Pravilnika: 6/17.

Ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 11. Pravilnika: 100/11-6/17 Ustavni sud je iznio u točkama 40. do 43. ove odluke (u kojima je ocijenio kako ZoZZ-om:150/08-70/16 nije izrijekom dana ovlast nadležnom ministru da pravilnikom propiše sadržaj članka 11. tog Pravilnika. Nadalje, Ustavni sud je odredio da ukinuti članak 11. navedenog Pravilnika prestaje važiti 31. prosinca 2017.).

Stoga Ustavni sud smatra bespredmetnim, u podnesku od 10. veljače 2017. ponovljeni, prijedlog Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 5. Pravilnika: 62/16-69/16, i nakon prestanka njegova važenja.

44.1. U pogledu članka 6. Pravilnik-a:62/16-69/16 (osporenog prijedlozima Opće bolnice Bjelovar, Opće bolnice Dr. Tomislav Bardek, Hrvatske udruge poslodavaca u zdravstvu i Opće bolnice Pula) Ustavni sud napominje kako je njime izmijenjen članak 12. Pravilnika: 100/11-116/15, te da on nije izmijenjen niti dopunjen Pravilnikom:6/17.

Zato je Ustavni sud ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 6. Pravilnika: 62/16-69/16 izvršio u okviru ocjene suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 12. Pravilnika: 100/11-6/17 (vidi točke 40. do 43. ove odluke).

45. Stoga, preostaje ocijeniti suglasnost s Ustavom i zakonom članaka 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16.

Članci 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 glase:

»Članak 17.

Zdravstvene ustanove iz članka 11. stavka 1. Pravilnika obvezne su ponuditi specijalizantu sklapanje izmijenjenog ugovora o međusobnim pravima i obvezama, sukladno članku 5. i 6. ovoga Pravilnika, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Pravilnika.

Ravnatelj zdravstvene ustanove odgovoran je ministarstvu za izvršenje obveze iz stavka 1. ovog članka te je obvezan dostaviti ministarstvu obavijest o izmjeni ugovora u roku od 15 dana od dana isteka roka iz stavka 1. ovog članka.

Članak 18.

Zdravstvene ustanove iz članka 11. stavka 1. Pravilnika obvezne su na zahtjev specijaliste kojem su ugovorom o međusobnim pravima i obvezama utvrđeni obveza rada i naknada štete, ponuditi sklapanje izmijenjenog ugovora o međusobnim pravima i obvezama, sukladno članku 5. i 6. ovoga Pravilnika, u roku od 30 dana od dana podnošenja zahtjeva.

Obveza zdravstvene ustanove iz stavka 1. ovog članka ne primjenjuje se na ugovore o međusobnim pravima i obvezama temeljem kojih je izdana ovršna sudska odluka, ovršna sudska nagodba, ovršna javnobilježnička odluka ili ovršna javnobilježnička isprava.

Ravnatelj zdravstvene ustanove odgovoran je ministarstvu za izvršenje obveze iz stavka 1. ovog članka te je obvezan dostaviti ministarstvu obavijest o izmjeni ugovora o međusobnim pravima i obvezama, u roku od 15 dana od dana sklapanja izmijenjenog ugovora.«

45.1. Ustavni sud ističe kako članci 5., 6., 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 čine sadržajnu cjelinu. Naime, bitan dio sadržaja članaka 17. i 18. tog Pravilnika sadržan je u njegovim člancima 5. i 6.

Stoga, Ustavni sud smatra kako se njegovo stajalište zauzeto u pogledu članaka 11., 11.a i 12. Pravilnika: 100/11-6/17 odnosi i na članke 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16.

46. Naime, niti člankom 139. stavkom 2. niti člankom 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16 nije izrijekom dana ovlast nadležnom ministru da pravilnikom propiše obveze sadržane u člancima 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16.

3) Konačna ocjena Ustavnog suda

47. Ustavni sud, slijedom svega navedenog, smatra da je nadležni ministar, propisujući sadržaj članka 11., članka 11.a i članka 12. Pravilnika: 100/11-6/17 izišao izvan okvira ovlaštenja propisanih člankom 139. stavkom 2. i člankom 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16, te da su sadržajem članaka 11., 11.a i 12. Pravilnika: 100/11-6/17 prekoračene zakonom utvrđene granice.

48. Također, Ustavni sud slijedom svega navedenog smatra da je nadležni ministar, propisujući sadržaj članaka 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 izišao izvan okvira ovlaštenja propisanih člankom 139. stavkom 2. i člankom 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16, te da su sadržajem članaka 17. i 18. Pravilnika: 62/16-69/16 prekoračene zakonom utvrđene granice.

49. Ustavni sud nije odlučivao o prijedlozima za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji poduzetih na osnovi Pravilnika: 62/16-69/16 – vidi točke 11., 11.2. i 11.3. ove odluke, jer je istom ukinuo članke 17. i 18. tog Pravilnika kao i članke 11., 11.a i 12. Pravilnika: 100/11-6/17.

50. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke odluke.

51. Na temelju članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona odlučeno je kao u točki III. izreke odluke.

52. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka IV. izreke odluke).

Obrazloženje rješenja

53. Ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari u pogledu prijedloga:

– Hrvatske liječničke komore za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12. i 49/13., u daljnjem tekstu: Pravilnik:100/11-49/13);

– Miroslava Tomića za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članaka 11. i 12. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11., 133/11., 54/12.. 49/13., 139/14. i 116/15., u daljnjem tekstu: Pravilnik:100/11-116/15); i

– Opće bolnice Bjelovar i Opće bolnice Pula za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 5. Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 62/16. i 69/16. – ispravak, u daljnjem tekstu: Pravilnik:62/16-69/16).

54. Naime, osporeni članci Pravilnika: 100/11-49/13, Pravilnika: 100/11-116/15, te Pravilnika: 62/16-69/16 prestali su važiti i to:

– članci 11. i 12. Pravilnika: 100/11-49/13, odnosno Pravilnika: 100/11-116/15 prestali su važiti 16. srpnja 2016. stupanjem na snagu Pravilnika: 62/16-69/16;

– članak 5. Pravilnika: 62/16-69/16 (u svome sadržaju) prestao je važiti 28. siječnja 2017. stupanjem na snagu Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 6/17.).

Za vrijeme važenja osporenih članaka Pravilnika: 100/11-49/13, Pravilnika: 100/11-116/15 te Pravilnika: 62/16-69/16 Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu njihove suglasnosti s Ustavom i zakonom.

55. Članci 32. i 44. stavak 2. Ustavnog zakona glase:

»Članak 32.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti ... prijedlog ... kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.«

»Članak 44.

(...)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti ... drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

56. Prestankom važenja osporenih članaka Pravilnika: 100/11-49/13, Pravilnika: 100/11-116/15, te Pravilnika: 62/16-69/16 prestale su postojati pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka.

57. Slijedom navedenog, na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci rješenja.

Broj: U-II-187/2015

U-II-2180/2016

U-II-3654/2016

U-II-4440/2016

U-II-4523/2016

U-II-4649/2016

Zagreb, 11. srpnja 2017.

Predsjednik
 dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.