## Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-242/1998 od 14

### NN 38/1999 (20.4.1999.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-242/1998 od 14

# USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Jadranko Crnić, predsjednik
Suda te suci Zdravko Bartovčak, dr. Velimir Belajec, dr. Nikola Filipović,
Ante Jelavić Mitrović, mr. Vojislav Kučeković, Jurica Malčić, mr. Hrvoje
Momčinović, Ivan Marijan Severinac i Mladen Žuvela, odlučujući o prijedlogu
Hrvatske čiste stranke prava za ocjenu ustavnosti drugog propisa, na sjednici
održanoj dana 14. travnja 1999. godine, donio je

## **ODLUKU**

I. Pokreće se postupak za ocjenu ustavnosti Zaključka o određivanju
mjesta za javna okupljanja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", br. 10/92,
11/92, 10/95, 3/97 i 6/97), i taj se Zaključak ukida.

II. Ova odluka objavit će se u "Službenom glasniku Grada Zagreba" i
u "Narodnim novinama".

Obrazloženje

Hrvatska čista stranka prava, zastupana po predsjedniku Ivanu Gabelici,
podnijela je prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti Zaključka
o određivanju mjesta za javno okupljanje ("Službeni glasnik Grada Zagreba",
br. 10/92, 11/92, 10/95, 3/97 i 6/97).

Predlagatelj navodi da se tim Zaključkom određuju mjesta na kojima se
jedino mogu održavati javna okupljanja u gradu Zagrebu te da je svojim
čestim izmjenama i dopunama mijenjao mogućnost održavanja javnog okupljanja
na Jelačićevu trgu, dopuštajući javna okupljanja kada to nositeljima vlasti
odgovara, a zabranjujući ih kada toj istoj vlasti to ne odgovara, čime
da je narušeno ustavno načelo jednakosti građana pred zakonom.

Ističe da je u članku 42. Ustava Republike Hrvatske propisano da se
svim građanima priznaje pravo na mirno okupljanje i javni prosvjed te da
je ta odredba opće naravi i od nje da nema iznimaka. Smatra da se to pravo,
kao i ostala ustavna prava i slobode mogu ograničiti, ali samo u skladu
s člankom 16. Ustava, u kojem se određuje da se slobode i prava mogu ograničiti
samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni
poredak, javni moral i zdravlje. Iz navedenog da proizlazi da se samo zakonom
može ograničiti pravo građana na mirno okupljanje i javni prosvjed, a ne
i općim ili pojedinačnim aktom tijela lokalne samouprave, kao i da zakon
ne može na tijela lokalne samouprave prenositi ovlast da donose akte kojima
se uređuje pravna materija javnog okupljanja građana, a pogotovo kojima
se ograničava pravo građana na mirno okupljanje i javni prosvjed. Također
navodi da se ni zakonom ne mogu neograničeno ograničavati ustavna prava
i slobode, pa tako ni pravo na javno okupljanje i javni prosvjed, i da
se ta prava mogu ograničiti samo zato da bi se zaštitila prava i slobode
drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje, zbog čega da je svako
ograničavanje prava na mirno okupljanje i javni prosvjed zbog bilo kojega
drugog razloga protuustavno, što vrijedi i za zakon i još više za akte
tijela lokalne samouprave. Konačno ističe da zaključci o određivanju mjesta
za javna okupljanja tadašnjeg Izvršnoga vijeća Skupštine Grada Zagreba,
odnosno Gradskoga poglavarstva Grada Zagreba, određuju mjesta na kojima
se mogu održavati javna okupljanja ne samo u iznimnim slučajevima predviđenim
u članku 16. Ustava, nego beziznimno i u svim ostalim slučajevima, što
da predstavlja flagrantno ograničavanje i kršenje ustavnih prava građana
na javno okupljanje.

Predlaže Ustavnom sudu Republike Hrvatske da ukine osporeni Zaključak.

Prema zaključku Suda sa sjednice od 25. ožujka 1998., prijedlog je dostavljen
Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba, kao donositelju osporavanog propisa,
kako bi o tom prijedlogu moglo dati svoje mišljenje.

U odgovoru Sudu, Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba, u bitnom, navodi
da su, na temelju ovlaštenja iz članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju,
općim aktom unaprijed određena mjesta za javno okupljanje u gradu Zagrebu,
da je taj opći akt, osporeni Zaključak, donijelo Izvršno vijeće, a mijenjalo
Gradsko poglavarstvo, sukladno mišljenju da se ne radi o propisu, već o
aktu izvršne naravi. Ističe da na osnovi tog Zaključka, organizatori javnih
okupljanja u gradu Zagrebu samostalno određuju mjesta javnog okupljanja
između Zaključkom određenih mjesta, o čemu se ne donosi poseban pojedinačni
akt, a ta su mjesta: Trg Francuske Republike, Park Maksimir (kod pozornice),
Jarun (kod tribina), prostor ispred robne kuće Ambijenta u Novom Zagrebu,
Trg sportova i Trg bana Josipa Jelačića samo u određeno vrijeme (od 23.
do 27. listopada 1995., od 4. do 11. travnja 1997. i od 6. do 12. lipnja
1997.).

Također navodi da određivanje mjesta od strane Gradskog poglavarstva
na kojima se mogu održavati javna okupljanja u gradu Zagrebu ne predstavlja
ograničenje i kršenje ustavnih prava građana na javno okupljanje, jer organizator
javnog okupljanja može između određenih mjesta odabrati ono koje odgovara
potrebama javnog skupa, a građani na tom mjestu mogu ostvariti svoje temeljno
pravo i slobodu na javno izražavanje misli ili ostvarivanje određenih interesa.
Ta mjesta u gradu Zagrebu, da su određena u skladu s potrebama osiguravanja
uvjeta za ostvarivanje prava građana na javno okupljanje i ostvarivanje
drugih sloboda i prava te interesa građana za vrijeme održavanja javnog
okupljanja, a posebno uvjeta za funkcioniranje grada. Posebno ističe da
su određena ona mjesta koja svojim prostornim obilježjima mogu zadovoljiti
potrebe većeg, odnosno manjeg broja sudionika javnog okupljanja, iz čega
da proizlazi da su utvrđena mjesta na kojima se može okupiti i vrlo velik
broj građana. Nadalje, da su to mjesta do kojih se može doći sredstvima
javnog prijevoza, odnosno vlastitim prijevozom i čiji odabir omogućuje
daljnje neometano odvijanje javnog prometa za vrijeme održavanja javnog
okupljanja, odnosno korištenje okolnih javnih površina za parkiranje osobnih
vozila.

Smatra da osporavanim Zaključkom nije ograničeno ni kršeno pravo građana
na javno okupljanje radi javnog izražavanja misli ili ostvarivanja određenih
interesa.

Prijedlog je osnovan.

Prema odredbi članka 42. Ustava, svim se građanima priznaje pravo na
mirno okupljanje i javni prosvjed.

To pravo može biti ograničeno u skladu s odredbom članka 16. Ustava,
prema kojoj se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila
sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Sud utvrđuje da je osporavani Zaključak drugi propis iz članka 125.
alineje 2. Ustava, jer ima oblik propisa, objavljen je u službenom glasniku
i djeluje prema svima kao opći propis.

Osporavani Zaključak donesen je temeljem odredbe članka 3. stavka 3.
Zakona o javnom okupljanju ("Narodne novine", br. 22/92), prema kojoj tijela
lokalne samouprave mogu odrediti mjesto na kojemu se svako javno okupljanje
može održati. Utoliko je taj Zaključak bio zakonit, ali nije u skladu s
Ustavom.

Naime, iz Zaključka se, uz puko određivanje pet mjesta, od kojih na
jednom samo u određenom prošlom razdoblju, na kojima se javna okupljanja
mogu održavati, ne može utvrditi zbog čega su određena baš ta mjesta, a
ne neka druga, iz čega bi se eventualno moglo zaključiti da bi se održavanjem
javnog skupa na drugim mjestima u Zagrebu mogle ugroziti vrijednosti iz
članka 16. Ustava, dakle, ustavna prava i slobode drugih ljudi, pravni
poredak, javni moral i zdravlje ljudi, a što predstavlja ujedno i jedine
vrijednosti zbog čije se zaštite može ograničiti neko ustavno pravo i sloboda,
što pravo na javno okupljanje i javni prosvjed nedvojbeno jeste.

Sud je mišljenja da kada se neko ustavno pravo ili sloboda može ograničiti
u smislu odredbe članka 16. Ustava, onda to ograničenje mora biti jasno
i nedvojbeno, bez ikakvih mogućnosti ekstenzivnog ili voluntarističkog
tumačenja u propisivanju ili primjeni ograničenja, a mora također biti
jasno da je ograničenje u isključivoj funkciji zaštite vrijednosti koje
posebno štiti sam Ustav, a ne nekih drugih za koje to smatra potrebnim
tijelom jedinice lokalne samouprave.

U osporavanom Zaključku nema elemenata iz kojih bi proizlazilo da bi
se održavanjem javnog okupljanja i mirnog prosvjeda na nekom drugom mjestu,
osim u njemu određenih, ugrozile vrijednosti iz članka 16. Ustava, odnosno
da su održavanjem javnog okupljanja upravo i samo na određenim mjestima,
iste vrijednosti zaštićene.

Naime, javno okupljanje i mirni prosvjed, u pravilu, impliciraju izražavanje
nezadovoljstva ili izražavanje određenog zahtjeva, odnosno poruke, a ne
samo razmjenu mišljenja istomišljenika. Radi toga valja pretpostaviti da
je jasno i logično da organizatori javnog okupljanja žele to okupljanje
provesti na mjestima koja su uobičajeno okupljalište većeg broja ljudi
određenog naseljenog mjesta, a što bi pretpostavljeno trebalo dovesti kako
do većeg broja okupljenih ljudi, tako i do većeg odjeka skupa, pa i vjerojatnijeg
ostvarenja svrhe okupljanja. Stoga, organizator javnog okupljanja ima već
ustavno pravo slobodno izabrati mjesto za to okupljanje, koji izbor se
može ograničiti samo zakonom i samo radi zaštite vrijednosti iz članka
16. Ustava, što znači, ne na način da se odrede mjesta na kojima se javno
okupljanje jedino može održati.

Dakle, samo za slučaj kad se može pretpostaviti da određeno okupljanje
ljudi, s obzirom na njihov predvidiv ili očekivani broj, uzroke, povode
i svrhu okupljanja, zahtijeva izvjesna ograničenja radi zaštite prava i
sloboda u smislu članka 16. Ustava, ta ograničenja bi mogla biti samo u
funkciji zaštite i očuvanja tih vrijednosti iz članka 16. Ustava.

Prema mišljenju Suda, ta ograničenja mogu biti konkretno i okvirno uređena
samo zakonom, kao što bi se zakonom moglo propisati uvjete koje organizatori
javnog okupljanja moraju ispuniti da na određenom mjestu i u određeno vrijeme
održe javni skup. No, kad je već Zakon o javnom okupljanju propustio urediti
ta ograničenja, nije ni tijelo jedinice lokalne samouprave moglo na osporavani
način ograničiti predmetno ustavno pravo i slobodu građana, jer iz osporavanog
Zaključka ne proizlazi da su ta ograničenja propisana zbog zaštite prava
i sloboda drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja.

Sud također ocjenjuje da osporavani Zaključak nije u skladu s odredbom
članka 128. stavka 2. Ustava.

Naime, Sud ne prihvaća ekstenzivno tumačenje te ustavne odredbe, u smislu
da lokalna samouprava ima mogućnost određivanja mjesta za javno okupljanje
kao ograničenja u smislu članka 16. Ustava, jer su ta ograničenja isključiva
zakonska materija. Stoga bi i propisivanje ograničenja ustavnih prava aktom
tijela jedinica lokalne samouprave prelazilo okvire prava na lokalnu samoupravu
koja su obuhvaćena u članku 128. stavku 2. Ustava. Takva se ograničenja
ustavnih prava ne bi mogla propisati ni Zakonom iz članka 129. stavka 2.
Ustava, jer se tim Zakonom uređuju samo ustrojstvo i djelokrug tijela jedinica
lokalne samouprave u okviru njihovih prava iz članka 128. stavka 2. Ustava,
što ne obuhvaća i ograničavanje ustavnih sloboda i prava u smislu članka
16. Ustava.

Dakle, radi se o neprihvatljivo ekstenzivnom tumačenju odredbe članka
128. stavka 2. Ustava, kada lokalna samouprava određuje mjesta za javno
okupljanje, kao ograničenje u smislu članka 16. Ustava, jer je propisivanje
tih ograničenja isključiva zakonska materija. Za propisivanje takvih ograničenja
aktima lokalne samouprave, prema ocjeni Suda, ne postoji ustavna osnova,
i jer propisivanje ograničenja ustavnih prava prelazi okvire prava na lokalnu
samoupravu koja su obuhvaćena u članku 128. stavku 2. Ustava. Time Sud
ne želi reći da treba zakonom odrediti sva mjesta u Republici Hrvatskoj
na kojima, u skladu s ograničenjima koja Ustav dopušta, javna okupljanja
ne bi mogla biti održana, već zakon mora dati jasne i objektivne kriterije
i okvire za određivanje takvih mjesta lokalnoj samoupravi. To znači da
ograničenja može postaviti samo zakon, a lokalna bi samouprava, isključivo
i samo kao iznimke od pravila iz članka 42. Ustava, u skladu sa zakonom,
mogla odrediti mjesta na kojima se javna okupljanja ne mogu održavati,
a ne kao u osporavanom Zaključku da lokalna samouprava određuje mjesta
na kojima se ta okupljanja mogu održavati, bez da su za takvo određivanje
postavljeni ikakvi kriteriji, pa i bez obzira što takvi kriteriji nisu
propisani ni zakonom, koji bi ih i inače mogao propisati isključivo u skladu
s odredbom članka 16. Ustava.

Sud naglašava svoje stajalište da, kada bi se zakonom odredili kriteriji
za određivanje mjesta na kojima se mirno okupljanje i javni prosvjedi građana
na određenim mjestima ne bi smjeli održavati baš zbog zaštite vrijednosti
iz članka 14. Ustava, moglo bi se zakonom na lokalnu samoupravu prenijeti
pravo da u skladu sa zakonskim kriterijima odredi konrektna mjesta u naselju
na kojima se mirno okupljanje i javni prosvjedi građana ne bi smjeli održavati.
Naime, u tako opisanom slučaju, prema stajalištu Suda, ne bi se radilo
o prenošenju ovlaštenja za uređivanje isključive zakonske materije, dakle
za prenošenje ovlasti za ograničavanje ustavnih prava na lokalnu samoupravu,
već samo o ovlaštenju i dužnosti lokalne samouprave da u provedbi zakonom
određenih kriterija odredi samo konkretna mjesta u naselju na kojima se
mirno okupljanje i javni prosvjedi ne mogu održavati, jer njihovo održavanje
na tako određenim mjestima ne bi bilo u skladu s ograničenjima koja je
postavio zakon u smislu ovlasti iz članka 14. Ustava.

Sud ovdje posebno ističe da je svojom odlukom, broj: U-I-241/1998 od
31. ožujka 1999., ukinuo odredbu članka 3. stavka 3. Zakona o javnom okupljanju.

Konačno, Sud ocjenjuje da osporavani Zaključak nije u suglasnosti s
odredbama članka 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,
koju je Republika Hrvatska potvrdila ("Narodne novine - Međunarodni ugovori",
br. 18/97), i prema čijem stavku 1. svatko ima pravo na slobodu mirnog
okupljanja, a prema čijem se stavku 2. ne mogu postavljati nikakva ograničenja
ostvarenju tog prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom
društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira,
radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili
radi zaštite prava i sloboda drugih.

Nesuglasnost osporavanog Zaključka s navedenim odredbama međunarodnog
prava predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao
temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Stoga je, temeljem odredbe članka 22. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom
sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", br. 13/91), odlučeno kao u točki
I. izreke.

Točka II. izreke temelji se na odredbama članka 20. st. 1. i 2. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-II-242/1998
Zagreb, 14. travnja 1999.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
**Jadranko Crnić,** v. r.

Odluka, NN 38/1999-782