### NN 104/2015 (30.9.2015.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2037

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović i Duška Šarin, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 24. rujna 2015. donio je

RJEŠENJE

I. Odbacuje se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora (»Narodne novine broj 116/99.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrast – pokret za uspješnu Hrvatsku, koji zastupa predsjednik Ladislav Iličić, a u ustavnosudskom postupku Dario Čehić, odvjetnik iz Poreča (u daljnjem tekstu: predlagatelj), podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora (u daljnjem tekstu: ZIJIZ).

2. ZIJIZ je donio Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora na sjednici održanoj 29. listopada 1999. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 116 od 5. studenoga 1999., a stupio je na snagu 13. studenoga 1999.

ZIJIZ do danas nije ni mijenjan ni dopunjavan. Sukladno tome, ZIJIZ je u proteklih šesnaest (16) godina primijenjen u četirima izborima za zastupnike u Hrvatski sabor (3. siječnja 2000., 23. studenoga 2003., 25. studenoga 2007. i 4. prosinca 2011.). Bit će primijenjen i peti put, na izborima za zastupnike 8. saziva Hrvatskog sabora kojih se održavanje najavljuje prije kraja 2015. godine.

3. S obzirom na najave o predstojećem raspuštanju 7. saziva Hrvatskog sabora te na uvriježeno javno mišljenje da se godinu dana prije održavanja redovitih parlamentarnih izbora izborno zakonodavstvo ne smije mijenjati i dopunjavati, odnosno donositi novo, upućuje se na Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-6670/2010 od 8. prosinca 2010. o primjeni članka 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.), koje je izvješće objavljeno u »Narodnim novinama« broj 142/10. (u daljnjem tekstu: Izvješće broj: U-X-6670/2010). Iz tog izvješća jasno proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo, odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo, godinu dana prije održavanja parlamentarnih izbora.

3.1. U Izvješću broj: U-X-6670/2010 Ustavni sud bavio se člankom 5. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 121/10.; u daljnjem tekstu: UZPU/10), kojim je bilo propisano: »Zakoni kojima se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet će se najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za zastupnike Hrvatskoga sabora.« Međutim, tu je bila riječ o odredbi prijelaznog karaktera koja je propisivala jednokratnu obvezu zakonodavca da u određenom roku, to jest najkasnije godinu dana prije održavanja redovitih izbora za 7. saziv Hrvatskog sabora, uskladi izborno zakonodavstvo s člankom 7. četvrte Promjene Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 76/10.), kojim je u cijelosti izmijenjen dotadašnji članak 45. Ustava. U Izvješću broj: U-X-6670/2010 Ustavni sud u tom je smislu naglasio:

> »5.2. ... obveza ‘donošenja zakona’ u smislu članka 5. UZPU/10 odnosi se samo na donošenje onih novih zakona, odnosno na izmjene i dopune mjerodavnih izbornih zakona koji su na snazi, koja je vezana uz promjene izbornih pravila sadržanih u Promjeni Ustava Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ broj 76 od 18. lipnja 2010.; u daljnjem tekstu: Ustav/10). Drugim riječima, ta se obveza iscrpljuje u obvezi Hrvatskog sabora da uskladi izborno zakonodavstvo za izbor zastupnika u Hrvatski sabor s Ustavom/10.
>
> Navedeno pravilo proizlazi iz pravne naravi UZPU/10. Riječ je o zakonu ‘za provedbu Ustava’, to jest o zakonu koji je Hrvatski sabor donio radi ustanovljivanja (pretežito) rokova u kojima se zakonodavni poredak Republike Hrvatske mora uskladiti s izmijenjenim ustavnim poretkom, propisanim Ustavom/10.
>
> Svrha članka 5. UZPU/10, prema tome, jest pravodobno usklađivanje mjerodavnih izbornih zakona s novim ustavnim tekstom radi ostvarenja ustavnosti predstojećeg izbornog postupka, a time i pravne sigurnosti objektivnog izbornopravnog poretka. Jedino pravodobno usklađivanje s Ustavom omogućuje stabilizaciju novih izbornih pravila ustavnog značenja u pravnom poretku.
>
> Zaključno, obveza iz članka 5. UZPU/10, koja mora biti izvršena najkasnije do 11. ožujka 2011., odnosi se na one dijelove izbornog zakonodavstva koji se moraju uskladiti s novim izbornim pravilima propisanim Ustavom/10.
>
> Navedeno pravilo proizlazi izravno iz članka 5. UZUP/10 i Ustavni sud ga u ovom izvješću samo utvrđuje. Ustavni sud istodobno izražava mišljenje da na dosadašnjoj dobroj parlamentarnoj praksi, koja se sastoji u suzdržanosti Hrvatskog sabora da i poslije navedenog roka donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo, treba ustrajati. Takva parlamentarna praksa jača stabilnost izbornog prava i unapređuje demokratsko okružje izbornih procesa.«

To je stajalište Ustavni sud ponovio i u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.), ističući u točkama 62. i 63. obrazloženja te odluke da je pravila sadržana u ukinutoj zakonskoj odredbi dopušteno mijenjati i nakon proteka roka iz članka 5. UZPU-a/10 jer nije riječ o pravilima koja su vezana uz Promjenu Ustava iz 2010. Konačno, ponovio ga je i u točki 33. obrazloženja odluke broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.).

3.2. Zaključno, Hrvatski sabor treba ustrajati na dobroj parlamentarnoj praksi koja se sastoji u njegovoj suzdržanosti da donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja redovitih parlamentarnih izbora. Međutim, ta se dobra parlamentarna praksa (ne i propis) po naravi institucionalnog ustrojstva države i djelokruga poslova državnih tijela ne odnosi na djelovanje i rad Ustavnog suda.

4. U ovom se rješenju Ustavni sud na više mjesta poziva na Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (»Narodne novine« broj 116/99., 109/00. – vjerodostojno tumačenje članka 12. stavka 3., 53/03., 167/03. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 4. u vezi s člancima 15. i 16., 44/06. – članak 27. stavak 1. Zakona o Državnom izbornom povjerenstvu Republike Hrvatske, 19/07., 20/09. – vjerodostojno tumačenje članka 13. stavka 1., 145/10., 24/11. – članak 52. stavak 3. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe, 93/11. – odluka Ustavnog suda broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011., 19/15.; u daljnjem tekstu: ZIZHS).

4.1. Pročišćeni tekst ZIZHS-a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 66/15. S obzirom da su u tom tekstu vjerodostojno i nomotehnički valjano prenesene sve dosadašnje izmjene i dopune ZIZHS-a i da su brojčane oznake članaka pravilno utvrđene i prate izvorni tekst ZIZHS-a, ne postoje zapreke da se Ustavni sud u ovoj i predstojećim odlukama te rješenjima u kojima se poziva na ZIZHS ne koristi službenim pročišćenim tekstom ZIZHS-a iz 2015.

S obzirom na to da je u razdoblju između dvaju pročišćenih tekstova ZIZHS-a, to jest od pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2003. (»Narodne novine broj 69/03.) do pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2011. (»Narodne novine broj 120/11.), postojalo odstupanje u označavanju brojčanih oznaka članaka ZIZHS-a (zbog pogrešno izrađenog pročišćenog teksta ZIZHS-a iz 2003.), u ustavnosudskoj, sudskoj i administrativnoj praksi u tom se razdoblju također odstupalo od izvornog teksta ZIZHS-a kad je riječ o brojčanom označavanju članaka tog zakona.

Tako se, primjerice, označavanje članka 35. i članka 36. ZIZHS-a, koji se spominju u Izvješću Ustavnog suda broj: U-X-6472/2010 od 8. prosinca 2010. o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim jedinicama određenima člancima 2. do 11. Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskog državnog sabora (»Narodne novine« broj 116/99.), koje je izvješće objavljeno u »Narodnim novinama« broj 142/10. (u daljnjem tekstu: Izvješće broj: U-X-6472/2010), temeljilo na pročišćenom tekstu ZIZHS-a iz 2003. U izvornom tekstu ZIZHS-a to su članci 38. i 39.

Sukladno tome, kad se bude pozivao na praksu koja se temelji na pročišćenom tekstu ZIZHS-a iz 2003., Ustavni sud će se u svojim odlukama i rješenjima iznimno koristiti i ovom oznakom (primjer): »članak 39. (36. – PT/03)«, gdje je prva brojčana oznaka članka ona pravilna iz izvornog teksta ZIZHS-a, a brojčana oznaka članka u zagradi ona iz pročišćenog teksta iz 2003. (kratica: PT/03).

5. Ustavni sud je od ministra uprave Republike Hrvatske zatražio i 16. rujna 2015. zaprimio očitovanje klasa: 013-01/15-01/51, ur. broj: 515-02-01/1-15-2 od 14. rujna 2015., u kojem su sadržani i statistički podaci o broju birača po izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor na dan 10. rujna 2015. (u daljnjem tekstu: očitovanje nadležnog ministra).

6. Zbog objektivne spriječenosti da prisustvuje sjednici Ustavnog suda na kojoj je doneseno rješenje u ovom predmetu, sudac dr. sc. Miroslav Šeparović dao je svoj glas za ovo rješenje posebnom izjavom, što je zapisnički konstatirano.

II. TEKST OSPORENOG ZAKONA

7. Osporeni ZIJIZ u cijelosti glasi:

> »Članak 1.
>
> Ovim se Zakonom određuje područje izbornih jedinica za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora.
>
> Članak 2.
>
> I. izborna jedinica obuhvaća sjeverozapadni dio Zagrebačke županije te dio centra i zapada Grada Zagreba i to:
>
> – sjeverozapadni dio Zagrebačke županije – gradovi i općine: Bistra, Brdovec, Dubravica, Jakovlje, Luka, Marija Gorica, Pušča, Zaprešić,
>
> – dio centra i zapada Grada Zagreba: Voćarska, Petrova, Ribnjak, Hrvatskih narodnih vladara, Antona Bauera, Matko Laginja, Pavao Šubić, Kralj Zvonimir, Petar Krešimir IV., Knez Mislav, Eugen Kvaternik, Maksimirska naselja, Ružmarinka, Peščenica, Šestine, Mlinovi, Gračani, Markuševec, Vidovec, Remete, Bukovec, Kozjak, Maksimir, Dobri Dol, Dinko Šimunović, Mašićeva, Dotršćina, Ban Keglević, Petar Zrinski, Stjepan Radić, Kraljevac, Ivan Kukuljević Sakcinski, Tuškanac, Gornji Grad, Nova Ves, August Cesarec, Zrinjevac, Cvjetni trg, Andrija Medulić, Ante Topić Mimara, Petar Svačić, August Šenoa, Gupčeva Zvijezda, Medveščak, Šalata, Samoborček, Podsused, Gornji Stenjevec, Perjavica-Borčec, Gornje Vrapče, Vrapče-centar, Vrapče-jug, Gornja Kustošija, Kustošija-centar, Sveti Duh, Medvedgrad, Šestinski Dol, Jelenovac, Matija Gubec, Rudeš, Ante Starčević, Ljubljanica, Ciglenica, Pongračevo, Nikola Tesla, Stara Trešnjevka, S.S. Kranjčević, Antun Mihanović, Bartol Kašić, Horvati-Srednjaci, Knežija, Trnjanska Savica, Martinovka, Poljane, Miramare, Cvjetnica, Marin Držić, Trnje, Cvjetno naselje, Veslačko naselje, Savski kuti, Staro Trnje, Hrvatskog književnika Mile Budaka, Sigečica.
>
> Članak 3.
>
> II. izborna jedinica obuhvaća istočni dio Zagrebačke županije, Koprivničko-križevačku županiju, Bjelovarsko-bilogorsku županiju i istočni dio Grada Zagreba i to:
>
> – istočni dio Zagrebačke županije – gradovi i općine: Bedenica, Brckovljani, Dubrava, Dugo Selo, Farkaševac, Gradec, Preseka, Rakovec, Sveti Ivan Zelina, Vrbovec,
>
> – područje Koprivničko-križevačke županije u cijelosti,
>
> – područje Bjelovarsko-bilogorske županije u cijelosti,
>
> – istočni dio Grada Zagreba – naselja na području Sesveta: Adamovec, Belovar, Blaguša, Budenec, Cerje-Sesvete, Dobrodol, Drenčec, Dubec, Dumovec, Đurđekovec, Gajec, Gajišće, Glavnica Donja, Glavnica Gornja, Glavničica, Goranec, Jelkovec, Jesenovec, Kašina, Kašinska Sopnica, Kobiljak, Kučilovina, Kućanec, Luka Sesvete, Lužan, Markovo Polje, Moravče, Novo Brestje, Paruževina, Planina Donja, Planina Gornja, Popovec, Prekvršje, Prepuštovec, Sesvete-Centar, Sesvetska Sela, Sesvetska Selnica, Sesvetska Sopnica, Soblinec, Staro Brestje, Šašinovec, Šija Vrh, Šimunčevec, Vuger Selo, Vugrovec Donji, Vugrovec Gornji, Vurnovec, Žerjavinec, i naselja na dijelu područja Dubrava: Trnovčica, Studentski Grad i Poljanice, Granešina, Dankovec, Miroševac, Oporovec, Granešinski Novaki, Zeleni Brijeg, Čulinec, Stari Retkovec, Klaka, Dubrava-središte, Gornja Dubrava, Ivan Mažuranić, Novi Retkovec, Donja Dubrava, 30. svibnja 1990., Čučerje, Branovec-Jalšovec, Novoselec.
>
> Članak 4.
>
> III. izborna jedinica obuhvaća Krapinsko-zagorsku županiju, Varaždinsku županiju i Međimursku županiju i to:
>
> – područje Krapinsko-zagorske županije u cijelosti,
>
> – područje Varaždinske županije u cijelosti,
>
> – područje Međimurske županije u cijelosti.
>
> Članak 5.
>
> IV. izborna jedinica obuhvaća Virovitičko-podravsku županiju i Osječko-baranjsku županiju, i to:
>
> – područje Virovitičko-podravske županije u cijelosti,
>
> – područje Osječko-baranjske županije u cijelosti.
>
> Članak 6.
>
> V. izborna jedinica obuhvaća Požeško-slavonsku županiju, Brodsko-posavsku županiju i Vukovarsko-srijemsku županiju, i to:
>
> – područje Požeško-slavonske županije u cijelosti,
>
> – područje Brodsko-posavske županije u cijelosti,
>
> – područje Vukovarsko-srijemske županije u cijelosti.
>
> Članak 7.
>
> VI. izborna jedinica obuhvaća jugoistočni dio Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačku županiju i jugoistočni dio Grada Zagreba i to:
>
> – jugoistočni dio Zagrebačke županije – gradovi i općine: Ivanić Grad, Kloštar Ivanić, Kravarsko, Križ, Orle, Pokupsko, Rugvica, Velika Gorica,
>
> – područje Sisačko-moslavačke županije u cijelosti,
>
> – jugoistočni dio Grada Zagreba: Volovčica, Folnegovićevo naselje, Donje Svetice, Bruno Bušić, Borongaj-Lugovi, Vukomerec, Ferenščica, Savica-Šanci, Žitnjak, Kozari Bok, Resnik, Kozari Putovi, Petruševac, Ivanja Reka, Trnava, Resnički Gaj, Kanal, Zapruđe, Utrine, Travno, Sopot, Siget, Sloboština, Dugave, Središće.
>
> Članak 8.
>
> VII. izborna jedinica obuhvaća jugozapadni dio Zagrebačke županije, Karlovačku županiju, istočni dio Primorsko-goranske županije i južni dio Grada Zagreba i to:
>
> – jugozapadni dio Zagrebačke županije – gradovi i općine: Jastrebarsko, Klinča Sela, Krašić, Pisarovina, Samobor, Stupnik, Sveta Nedjelja, Žumberak,
>
> – područje Karlovačke županije u cijelosti,
>
> – istočni dio Primorsko-goranske županije gradovi i općine: Bakar, Brod Moravice, Čabar, Čavle, Delnice, Fužine, Jelenje, Kastav, Klana, Lokve, Mrkopalj, Novi Vinodolski, Ravna Gora, Skrad, Vinodolska općina, Viškovo, Vrbovsko,
>
> – zapadni, jugozapadni i južni dio Grada Zagreba: Gajnice, Stenjevec, Malešnica, Špansko, Prečko, Vrbani, Jarun, Gajevo, Trnsko-Krešimir Rakić, Kajzerica, Savski Gaj, Remetinec, Blato, Jakuševac, Hrelić, Sveta Klara, Botinec, Brebernica, Brezovica, Buzin, Demerje, Desprim, Donji Čehi, Donji Dragonožec, Donji Trpuci, Drežnik Brezovički, Goli Breg, Gornji Čehi, Gornji Dragonožec, Gornji Trpuci, Grančari, Havidić Selo, Horvati, Hrašće Turopoljsko, Hrvatski Leskovac, Hudi Bitek, Ježdovec, Kupinečki Kraljevec, Lipnica, Lučko, Mala Mlaka, Odra, Odranski Obrež, Starjak, Strmec, Veliko Polje, Zadvorsko.
>
> Članak 9.
>
> VIII. izborna jedinica obuhvaća područje Istarske županije i zapadni dio Primorsko-goranske županije, i to:
>
> – područje Istarske županije u cijelosti,
>
> – zapadni dio Primorsko-goranske županije – gradovi i općine: Baška, Cres, Crikvenica, Dobrinj, Kostrena, Kraljevica, Krk, Lovran, Mali Lošinj, Malinska – Dubašnica, Matulji, Mošćenička Draga, Omišalj, Opatija, Punat, Rab, Rijeka, Vrbnik.
>
> Članak 10.
>
> IX. izborna jedinica obuhvaća Ličko-senjsku županiju, Zadarsku županiju, Šibensko-kninsku županiju i sjeverni dio Splitsko-dalmatinske županije i to:
>
> – područje Ličko-senjske županije u cijelosti,
>
> – područje Zadarske županije u cijelosti,
>
> – područje Šibensko-kninske županije u cijelosti,
>
> – sjeverni dio Splitsko-dalmatinske županije – gradovi i općine: Dicmo, Dugopolje, Hrvace, Kaštela, Klis, Lećevica, Marina, Muć, Okrug, Otok, Prgomet, Primorski Dolac, Seget, Sinj, Trilj, Trogir, Vrlika.
>
> Članak 11.
>
> X. izborna jedinica obuhvaća južni dio Splitsko-dalmatinske županije i Dubrovačko-neretvansku županiju i to:
>
> – južni dio Splitsko-dalmatinske županije – gradovi i općine: Baška Voda, Bol, Brela, Cista Provo, Dugi Rat, Gradac, Hvar, Imotski, Jelsa, Komiža, Lokvičići, Lovreč, Makarska, Milna, Nerežišća, Omiš, Podbablje, Podgora, Podstrana, Postira, Proložac, Pučišća, Runovići, Selca, Solin, Split, Stari Grad, Sućuraj, Supetar, Sutivan, Šestanovac, Šolta, Tučepi, Vis, Vrgorac, Zadvarje, Zagvozd, Zmijavci,
>
> – područje Dubrovačko-neretvanske županije u cijelosti.
>
> Članak 12.
>
> XI. izborna jedinica:
>
> Zasebna izborna jedinica za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora koje biraju hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj.
>
> Članak 13.
>
> XII. izborna jedinica:
>
> Pripadnici autohtonih nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, biraju svoje zastupnike u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora u jednoj izbornoj jedinici koju čini cjelokupno područje Republike Hrvatske.
>
> Članak 14.
>
> Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o izbornim jedinicama za Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 68/95., 77/95. i 82/95.).
>
> Članak 15.
>
> Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana njegove objave u ‘Narodnim novinama’.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

8. Predlagatelj je osporio suglasnost s Ustavom ZIJIZ-a u cjelini. Smatra da ZIJIZ nije suglasan s člankom 1. stavcima 2. i 3. Ustava, koji propisuju da »u Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana« i da »narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika«, te s člankom 45. stavkom 1. Ustava, kojim se jamči »jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor«.

9. Također smatra da ZIJIZ nije suglasan s člankom 21. Opće deklaracije o ljudskim pravima UN-a iz 1948. (Odluka o objavi Opće deklaracije o ljudskim pravima, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/09.), člankom 25. stavkom 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima UN-a iz 1966. (»Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori« broj 7/76.; Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji, »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93.) i člankom 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

10. Predlagatelj dalje smatra da ZIJIZ nije suglasan s člankom 39. (predlagatelj se poziva na članak 36. – PT/03) ZIZHS-a, koji glasi:

> »Članak 39.
>
> Izborne jedinice određuju se Zakonom o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor tako da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od + – 5 %.
>
> Pri određivanju izbornih jedinica mora se koliko je to najviše moguće voditi računa o zakonom utvrđenim područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.«

Svoju ocjenu o nesuglasnosti ZIJIZ-a s člankom 39. (36. – PT/03) ZIZHS-a predlagatelj obrazlaže ovako:

> »Također nije ovim prijedlogom pobijani zakon usklađen sa odredbama čl. 36. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor ... koji spada među organske zakone iz čl. 83. Ustava RH, a kojim se izrijekom propisuje da se broj birača u izbornim jedinicama ne može razlikovati više od 5%; te se zahtijeva da izborne jedinice trebaju u najvećoj mogućoj mjeri uvažavati zakonom utvrđena područja županija, gradova i općina. Prema stanju koje proizlazi iz pobijanog zakona, broj birača u izbornim jedinicama se danas razlikuje preko 30%.

11. Predlagatelj podsjeća da je Ustavni sud u Izvješću broj: U-X-6472/2010 upozorio »na ozbiljne probleme zbog raznolikog broja glasača po izbornim jedinicama te zbog oblika izbornih jedinica, koje ne prate na razuman način područja županija i gradova, i nisu geografski logične« (v. točke 23. i 24., te točke od 35. do 38. obrazloženja ovog rješenja).

12. Predlagatelj dalje navodi da je postojeća podjela na deset (10) izbornih jedinica provedena nakon dovršetka reintegracije područja koja su bila okupirana za vrijeme Domovinskog rata, uz uvažavanje tada dostupnih demografskih podataka. Smatra da je nakon petnaest godina takva podjela postala definitivno zastarjela i da je već »duže vremena posve evidentna potreba da se područja izbornih jedinica prilagode promijenjenim demografskim datostima«. U tom smislu zaključuje:

> »Posljedično, hrvatsko izborno zakonodavstvo se nalazi u jednom objektivno zapuštenom i neprikladnom stanju. Ukidanje pobijanog zakona bi popravilo tu situaciju, jer bi zakonodavac nakon toga očito morao na uredniji način delimitirati izborne jedinice, prije prvih narednih izbora za Hrvatski sabor.«

13. U prijedlogu se prikazuje i stanje birača po izbornim jedinicama na izborima zastupnika u 7. saziv Hrvatskog sabora održanima 2011. godine. Mjerodavni dijelovi prijedloga glase:

> »Prema Izvješću o konačnim izbornim rezultatima izbora za zastupnike u Hrvatski sabor objavljenima po Državnom izbornom povjerenstvu RH 13. prosinca 2011. god, broj birača u pojedinim izbornim jedinicama (izostavivši glasačke jedinice za autohtone nacionalne manjine i za hrvatske državljane koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj) je, kako slijedi:
>
> I. izborna jedinica: 358.750 glasača
>
> II. izborna jedinica: 403.716 glasača
>
> III. izborna jedinica: 364.322 glasača
>
> IV. izborna jedinica: 333.927 glasača
>
> V. Izborna jedinica: 367.654 glasača
>
> VI. Izborna jedinica: 352.471 glasača
>
> VII. Izborna jedinica: 413.148 glasača
>
> VIII. izborna jedinica: 385.376 glasača
>
> IX. Izborna jedinica: 440.597 glasača
>
> X. Izborna jedinica: 422.392 glasača
>
> Prosječni broj glasača u ovih 10 izbornih jedinica je 384.253; možemo opaziti da je takvom prosjeku bliska jedino VIII. izborna jedinica. Izborne jedinice V. i VIII. se od prosjeka udaljuju unutar prihvatljivih 5%; izborne jedinice IV., IX. i X. se od prosjeka udaljuju za više od 10% – i to u različitim pravcima. Naposljetku proizlazi da je glas birača u IV. Izbornoj jedinici čak 31,94% teži nego u IX. izbornoj jedinici, te za 14,32% teži nego u ‘prosječnoj’ VIII. izbornoj jedinici.
>
> Glas birača u nešto malobrojnijoj X. izbornoj jedinici je za 17.73% teži od glasa birača u I. izbornoj jedinici, 26,49% teći od glasa birača u IV. izbornoj jedinici i 19,83% teži od glasa birača u VI. izbornoj jedinici.«

14. Predlagatelj podsjeća da je Komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) utvrdila standard prema kojem bi delimitaciju izbornih jedinica valjalo provesti barem jednom u deset godina, a obavezno onda kad nastupe razlike u težini glasa veće od 15 % (v. točku 42. obrazloženja ovog rješenja). Predlagatelj se poziva i na stajališta Europskog suda za ljudska prava, navodeći:

> »Prema judikaturi Europskog suda za ljudska prava, iskazanoj u presudi u slučaju Yumak i Sadak protiv Turske br. 10226/03 od 08.07.2008. god., države članice Konvencije dužne su održavati izbore koji osiguravaju izraz volje naroda, uz poštivanje prava pojedinog građana da bira i bude biran. Eventualna ograničenja propisana izbornim zakonodavstvom ‘ne smiju sprječavati slobodni izraz volje naroda u izboru zakonodavnog tijela – drugim riječima one moraju odražavati ... nastojanje da održe integritet i učinkovitost izbornog procesa usmjerenoga na prepoznavanje volje naroda putem općeg prava glasa.’ (toč. 109. iv.)
>
> U razradi odredbe čl. 18. Konvencije primjenjuje Europski sud koncept ‘impliciranih ograničenja’ (eng. ‘implied limitations’; usp. Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije br. 9267/81 toč. 52, u svezi Golder protiv UK br. 4451/70 toč. 37 – 40) gdje se nastoji odrediti mjera do koje države članice mogu ograničiti realizaciju prava zajamčenih člankom 3. Prvog protokola.
>
> ESLJP iznosi da se eventualna ograničenja prava birača mogu smatrati legitimnima:
>
> – ako ograničenja ne umanjuju prava birača do te mjere da ih se zapravo ukine;
>
> – ako se ograničenja propisuje radi neke legitimne svrhe;
>
> – ako ograničenja ostanu proporcionalna legitimnoj svrsi radi koje se uvode.
>
> Konkretno zadiranje u subjektivna prava mora biti opravdano nekim ‘općim interesom zajednice’ i razmjerno nekom ‘općem interesu zajednice’ (v. već citiranu presudu Mathieu-Mohin i Clerfayf protiv Belgije, toč. 52; također Ždanoka protiv Latvije br. 58278/00, toč. 115; Sitaropoulos and Giakoumopoulos protiv Grčke, br. 42202/07, toč. 64, gore citirana presuda Yumak i Sadak protiv Turske, toč. 109. iii., u svezi Lithgow i ostali protiv Ujedinjenog Kraljevstva br. 9405/81, toč. 120 i 194).
>
> Jasno je da u konkretnom slučaju uopće nema ‘općeg interesa zajednice’ koja bi opravdavala znatne razlike u težini glasa između pojedinih izbornih jedinica; te da uopće ne postoji ‘legitimna svrha’ radi koje se pobijanim zakonom propisuju izborne jedinice sa toliko različitim brojem birača.«

15. U prijedlogu se spominje i odluka Ustavnog suda broj: U-l-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011. (»Narodne novine« broj 93/11.), u kojoj se Ustavni sud između ostaloga bavio i razmjernošću zakonske mjere ograničenja jednakosti biračkog prava u demokratskom društvu (članak 16. u vezi s člankom 1. stavkom 1. i člankom 45. stavkom 1. Ustava) u svjetlu biračkih prava pripadnika nacionalnih manjina. Posebno su istaknute točke 38., 47. i 49. obrazloženja te odluke.

16. Predlagatelj napominje da je na problem izbornih jedinica, na posve nedvosmislen način, zakonodavca upozorila i Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS) početkom 2012. godine. Unatoč tome, »ne postoji baš nikakva zakonodavna aktivnost usmjerena na izmjenu područja izbornih jedinica«. Taj dio prijedloga glasi:

> »U ‘Prioritetnim preporukama’ Organizacije za europsku sigurnost i suradnju (OESS) sadržanima u Konačnom izvješću Ograničene misije za promatranje parlamentarnih izbora u Republici Hrvatskoj (ODIHR) održanih 04. prosinca 2011. godine (Varšava, 03.02.2012., str. 18) se navodi: ‘U skladu s prijašnjim preporukama OESS/ODIHR-a, zakonodavni okvir za izbore bi trebalo preispitati, konsolidirati i uskladiti ... Izborne jedinice bi trebalo prekrojiti kako bi se postojeće razlike u broju registriranih birača po izbornoj jedinici svele na minimum i kako bi u skladu s Ustavom, međunarodnim standardima i primjerima dobre prakse, bila zajamčena jednakost glasova. Zakonskim propisima bi također trebalo predvidjeti periodično preispitivanje granica izbornih jedinica zbog promjena u broju stanovnika’.«

17. Predlagatelj se poziva i na rezultate istraživanja pojedinih znanstvenika:

> »U znanstvenoj periodici je nedugo nakon Izvješća USRH Broj: U-X-6472/2010 objavljen rad autora Kristian Sabo, Rudolf Scitovski i Petar Taler (svi znanstvenici pri Odjelu za matematiku pri Sveučilištu J. J. Strossmayera u Osijeku) ‘Ravnomjerna raspodjela birača po izbornim jedinicama prema matematičkom modelu’ (‘Hrvatska i komparativna javna uprava’, 2012., br. 1., str. 229-249), u kojem je predložen ‘matematički model na temelju kojeg je moguće definirati maksimalno kompaktne i dobro razdijeljene izborne jedinice, koje se po broju birača međusobno mogu razlikovati najviše 5%’.
>
> Iz uvida u problematiku koji omogućuje taj znanstveni rad, proizlazi da je bez osobitih poteškoća moguće uspostaviti u Hrvatskoj takve izborne jedinice, koje bi bile u skladu sa zahtjevima (organskog) Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor – i gdje više ne bi postojala ozbiljna nejednakost u težini glasa po izbornim jedinicama, kojom je povrijeđeno ustavno jamstvo jednakog prava glasa iz čl. 45. st. 1. Ustava RH i odgovarajuće odredbe međunarodnog prava.«

18. Predlagatelj Ustavnom sudu zaključno predlaže:

> »Iz gore iznijetoga je razvidno, da radi osiguranja načela općeg prava glasa Venecijanska komisija preporučuje ponovnu delimitaciju izbornih jedinica radi usklađivanja sa demografskim promjenama barem jednom u 10 godina, ili češće ako je razlika u težini glasa 15 posto ili veća; da je Ustavni sud na problem upozorio zakonodavca 2010., a OESS 2012: postojeća neravnoteža u jačini glasa nije propisana radi nikakve legitimne svrhe, nije nužna i nije ustavnopravno prihvatljiva.
>
> Slijedom gore navedenoga, predlaže se Ustavnom sudu da pokrene postupak radi ocjene suglasnosti Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora, te da se ukine taj propis u cijelosti.«

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA UPRAVE

19. U očitovanju nadležnog ministra (v. točku 5. obrazloženja ovog rješenja) istaknuto je da s »obzirom na postojeća zakonska rješenja u Zakonu o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, a koja se tiču načina glasanja pripadnika nacionalnih manjina, broj birača u pojedinoj izbornoj jedinici nije moguće utvrditi do samog kraja izbornog ciklusa. Moguće je tek utvrditi najmanji i najveći teoretski mogući broj birača u izbornoj jedinici. Ukupan broj birača u pojedinoj izbornoj jedinici ovisi primjerice i o tome hoće li političke stranke s manjinskim predznakom istaknuti listu i u nekoj od ‘redovnih’ izbornih jedinica«.

Sukladno tome, u očitovanju nadležnog ministra prikazani su statistički podaci o stanju u registru birača na dan 10. rujna 2015. u tabličnom obliku, kako slijedi:

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| IZBORNA JEDINICA | NAJMANJI MOGUĆI BROJ BIRAČA | NAJVEĆI MOGUĆI BROJ BIRAČA | BROJ BIRAČA KOJI MOGU BIRATI JEDINICU |
| PRVA | 333.099 | 351.942 | 18.843 |
| DRUGA | 376.431 | 401.012 | 24.581 |
| TREĆA | 349.988 | 356.855 | 6.867 |
| ČETVRTA | 295.542 | 337.350 | 41.808 |
| PETA | 324.593 | 369.026 | 44.433 |
| ŠESTA | 310.648 | 346.662 | 36.014 |
| SEDMA | 384.064 | 416.581 | 32.517 |
| OSMA | 340.829 | 390.547 | 49.718 |
| DEVETA | 395.942 | 434.054 | 38.112 |
| DESETA | 396.517 | 407.628 | 11.111 |
| UKUPNO | 3.507.653 | 3.811.657 | 304.004 |

20. U nastavku očitovanja nadležni ministar navodi:

> »Nesporna je matematička činjenica da Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor i Zakon o izbornim jedinicama nisu usklađeni. Međutim, i kad je Zakon o izbornim jedinicama donesen (1999.) postojala je značajna razlika između četvrte izborne jedinice (333.735) i desete izborne jedinice (391.959). Ta razlika iznosila je tada u broju upisanih birača 17,4% što se vidi iz izvješća Izborne komisije sa izbora održanih 3. 1. 2000.
>
> U odnosu na današnje stanje, teoretski najveća moguća razlika bila bi 46,8% (434.054/IX u odnosu na 295.542/IV), dok bi teoretski najmanja razlika bila 17,5% (396.517/X u odnosu na 337.350/IV), dakle skoro jednaka kao i 2000. kad je zakon i donesen.
>
> Potrebno je također konstatirati da, obzirom da je zakon na snazi i da se u odnosu na vrijeme kad je Ustavni sud donio izvješće situacija nije u bitnom promijenila, te da nije postojala politička volja najvećih grupacija zastupljenih u Saboru niti za razgovore o promjeni izbornih jedinica, a kamoli o samoj promjeni, da je ovakva situacija prihvaćena kao zatečeno stanje od najvećih političkih grupacija koje se ne žele izložiti optužbama da promjenom izbornih jedinica ‘namještaju’ sebi povoljniju poziciju.
>
> Razloge za to treba tražiti u tome što ove neusklađenosti ne mijenjaju u bitnom izborni rezultat jer stranački sastav Hrvatskoga sabora odražava volju birača što se tiče najvećih grupacija skoro jednako kao da je cijela Hrvatska jedna izborna jedinica, a nemaju presudni utjecaj na zastupljenost i ostalih stranaka.
>
> Primjerice, na izborima 2011. liste najvećih stranaka u deset izbornih jedinica dobile su sljedeći broj glasova i mandata:

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| SDP/HNS/IDS/HSU | 958.318 | 80 mandata | 11.978 glasova za jedan mandat |
| HDZ/HGS/DC | 548.199 | 44 mandata | 12.459 glasova za jedan mandat |

U slučaju jedne izborne jedinice njihova 124 mandata podijelila bi se u omjeru 79 – 45, dakle skoro jednakom kao što je bio i rezultat na izborima.

Na izborima 2007. najveće liste dobile su sljedeći broj glasova i mandata:

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| HDZ | 834.297 | 61 mandat | 13.677 za jedan mandat |
| SDP | 776.690 | 56 mandata | 13.869 za jedan mandat |

> U slučaju jedne izborne jedinice njihovih 117 mandata podijelilo bi se u istom omjeru (61– 56).
>
> Dakle, u posljednja dva izborna ciklusa raspodjela mandata dviju najjačih grupacija odgovarala je broju glasova koji su dobili na nacionalnoj razini i imala je učinak kao da je Hrvatska jedna izborna jedinica pri čemu je u oba slučaja jačoj političkoj grupaciji trebalo nešto manje glasova za mandat.
>
> Na izborima 2003. najjače stranke postigle su sljedeći rezultat:

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| HDZ | 800.463 | 62 mandata | 12.910 za jedan mandat |
| SDP/IDS/LIBRA/LS | 560.593 | 43 mandata | 13.037 za jedan mandat |

> U slučaju jedne izborne jedinice, 105 mandata najvećih grupacija podijelilo bi se u istom omjeru (62-43).
>
> I na kraju, na izborima 3.1.2000. najjače stranke postigle su sljedeći rezultat:

|  |  |  |  |
| --- | --- | --- | --- |
| SDP/HSLS | 1.133.136 | 71 mandat | 15.959 za jedan mandat |
| HDZ | 676.264 | 40 mandata | 16.906 za jedan mandat |

> U slučaju jedne izborne jedinice 111 mandata najjačih grupacija podijelilo bi se u omjeru 70-41.«

21. U očitovanju nadležnog ministra zaključno se navodi:

> »U četiri izborna ciklusa ne postoji razlika u omjerima broja glasova i broja mandata najjačih političkih grupacija koja bi upućivala da bi granice izbornih jedinica i njihova nejednakost utjecali na rezultat izbora. Glas najjačih grupacija vrijedi jednako na cijelom području Republike Hrvatske. Učinak nadzastupljenosti tih grupacija (i regionalnih stranaka) proizlazi iz same podjele Republike Hrvatske na više izbornih jedinica, a ne iz razlike u njihovoj veličini. U 15 godina nije se ništa promijenilo da bi tražilo stavljanje van snage Zakona o izbornim jedinicama.«

V. IZVJEŠĆE USTAVNOG SUDA BROJ: U-X-6472/2010

22. U povodu više prijedloga raznih predlagatelja za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZIZHS-a, ZIJIZ-a, Zakona o popisima birača (»Narodne novine« broj 19/07.) i Zakona o financiranju političkih stranaka, nezavisnih lista i kandidata (»Narodne novine« broj 1/07.), Ustavni sud je u Izvješću broj: U-X-6472/2010 upozorio Hrvatski sabor na određene probleme vezane uz uređenje izbornih jedinica u svrhu provedbe parlamentarnih izbora. Izvješće je doneseno godinu dana prije održavanja izbora za zastupnike 7. saziva Hrvatskog sabora (4. prosinca 2011.).

U tom se izvješću označavanje članaka 35. i 36. ZIZHS-a temeljilo na pročišćenom tekstu ZIZHS-a iz 2003. U izvornom tekstu ZIZHS-a to su članci 38. i 39. (v. točku 4.1. obrazloženja ovog rješenja).

23. U Izvješću broj: U-X-6472/2010 Ustavni sud je u prvom redu upozorio na nedostatak normativnih mehanizama za delimitaciju višemandatnih izbornih jedinica u hrvatskom pozitivnom zakonodavstvu, naglašavajući načelo zakonitosti i potrebu poštovanja demokratskih standarda radi unapređenja objektivnog izbornopravnog poretka (v. i točku 40. obrazloženja ovog rješenja).

24. Mjerodavni dijelovi I. dijela Izvješća broj: U-X-6472/2010 pod nazivom »Odstupanja u broju birača po izbornim jedinicama« glase:

> »2. U pojedinim su prijedlozima predlagatelji ukazali na pojavu nezakonitog odstupanja u broju birača po pojedinim izbornim jedinicama iz članka 35. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. On glasi:
>
> ‘Članak 35.
>
> 140 zastupnika u Sabor bira se tako da se područje Republike Hrvatske podijeli na deset izbornih jedinica, te se u svakoj izbornoj jedinici, na temelju lista, bira po 14 zastupnika.’
>
> Članak 35. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor odnosi se na izborne jedinice koje će se u ovom izvješću nazivati ‘općim izbornim jedinicama’.
>
> Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je u Republici Hrvatskoj danas na snazi razmjerni izborni sustav koji se provodi u 10 velikih višemandatnih izbornih jedinica na koje se dijeli područje Republike Hrvatske (opće izborne jedinice). U svakoj se općoj izbornoj jedinici, na temelju zatvorenih kandidacijskih lista, bira po 14 zastupnika. Takav razmjerni izborni sustav zahtijeva prethodno određivanje područja i granica općih izbornih jedinica u izborne svrhe. Područja i granice postojećih upravno-teritorijalnih jedinica (županija, gradova i općina) za tu svrhu nisu u cijelosti prikladni, budući da u njima živi različit broj birača, pa njihovi birački glasovi nemaju jednaku težinu. Određivanje izbornih jedinica vezano je u Republici Hrvatskoj uz zakonodavni postupak, jer se područja izbornih jedinica za izbor zastupnika u Hrvatski sabor određuju posebnim zakonom (ZIJIZ-om).
>
> Sukladno tome, iako je riječ o razmjernom izbornom sustavu, taj je sustav u Republici Hrvatskoj oblikovan tako da se opće izborne jedinice ukazuju kao važan element cijelog izbornog sustava za izbor zastupnika u Hrvatski sabor. O ravnomjernoj raspodjeli broja birača po općim izbornim jedinicama (o kojoj raspodjeli neposredno ovisi jednakost težine biračkog glasa) stoga ovisi i zakonitost i opći demokratski karakter cjelokupnih izbora. Štoviše, o tome može ovisiti i ocjena o ustavnosti cjelokupnih izbora: oni bi bili nesuglasni Ustavu ako bi prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat, to jest ako bi dovelo do različitih izbornih rezultata u situaciji kad bi svi ostali elementi izbornoga sustava bili odnosno ostali isti.
>
> 3. Članak 36. stavak 1. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor glasi:
>
> ‘Članak 36.
>
> Izborne jedinice određuju se Zakonom o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor tako da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od + ‒ 5%.
>
> (...)’
>
> (...)
>
> 5. ... Unatoč nepostojanju recentnih podataka o broju birača u općim izbornim jedinicama, razumno je zaključiti da bi – ostanu li članci 2. do 11. ZIJIZ-a neusklađeni sa stvarnim stanjem birača na području Republike Hrvatske u 2011. godini – na predstojećim izborima za zastupnike u Hrvatski sabor međusobna odstupanja u broju birača mogla postati neprihvatljiva s ustavnopravnog aspekta.
>
> Navedeni zaključak temelji se na službenim podacima Državnog izbornog povjerenstva o broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama na izborima za zastupnike u Hrvatski sabor održanima 25. studenoga 2007. (točka 4. ovog izvješća), ali i na nespornoj činjenici da do odstupanja u broju birača po pojedinim izbornim jedinicama dolazi postupno, protekom vremena. Riječ je o prirodnoj pojavi uzrokovanoj migracijama i drugim promjenama u strukturi birača.
>
> Drugim riječima, jednom određene izborne jedinice po naravi stvari podliježu promjenama. ‘Osobito je važno da se podjela na izborne okruge ne može urediti jednom zauvijek. Migracijski procesi zahtijevaju stalnu prilagodbu izbornih okruga promijenjenim odnosima, i to zemljopisnim mijenjanjem granica izbornih okrugova, ili promjenom broja mandata u izbornom okrugu.’ (Nohlen, Dieter: Izborno pravo i stranački sustav, Biblioteka alternative, Školska knjiga, Zagreb, 1992., 48.). Promjene u broju birača u općim izbornim jedinicama, određenim ZIJIZ-om, moraju se stoga stalno pratiti. Postoji li potreba, njihova se područja i granice moraju periodično, u primjerenom vremenu pred održavanje sljedećih parlamentarnih izbora, usklađivati sa stvarnim stanjem birača u njima.
>
> Ustavni sud primjećuje da u domaćem pravnom poretku ne postoje propisana pravila o posebnom postupku i tijelima nadležnim za neprekidno i trajno praćenje te izradu izvješća nadležnim tijelima o potrebi periodičnog usklađivanja područja i granica općih izbornih jedinica, prethodno određenih u ZIJIZ-u.
>
> 6. Polazeći od objektivne potrebe usklađivanja područja i granica općih izbornih jedinica, određenih ZIJIZ-om, s promjenama u broju birača te s drugim vremenski uvjetovanim demografskim, populacijskim i sličnim promjenama koje protekom vremena uzrokuju narušavanje načela jednake težine biračkoga glasa, Ustavni sud u ovom izvješću Hrvatskom saboru ukazuje na nužnost neodložnih izmjena odnosno dopuna ZIJIZ-a, ali i na potrebu da se u tom zakonu odrede nadležna tijela i propišu pravila tzv. postupka delimitacije, to jest postupka za određivanje i usklađivanje područja i granica izbornih jedinica.
>
> Ustavni sud u tom smislu podsjeća da postupak delimitacije pretpostavlja unaprijed utvrđena mjerila za delimitaciju, a obuhvaća postupovna pravila delimitacije, od kojih su najvažnija: pravila o rokovima i nadležnostima za praćenje i predlaganje delimitacije, pravila o nadzornim tijelima i njihovim nadzornim ovlastima u postupku planiranja područja izbornih jedinica (to jest u postupku tzv. ‘crtanja granica’ izbornih jedinica), pravila o sudjelovanju javnosti u delimitacijskom postupku te pravila o nadležnostima i postupku nadzora nad neposrednom primjenom ‘karte izbornih jedinica’, prihvaćene u ZIJIZ-u, na terenu.
>
> Navedeni zahtjevi proizlaze iz općeprihvaćenih pravnih standarda koji su inherentni demokratskim izborima, ustavnom temelju Republike Hrvatske (članak 1. stavak 3. Ustava), kao i demokratskom višestranačkom sustavu, najvišoj vrednoti ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). Ti su zahtjevi opće naravi i odnose se na konkretne izborne sustave koji su danas na snazi u Republici Hrvatskoj, ali i na bilo koji izborni sustav – na državnoj ili lokalnoj razini – za koji bi se Hrvatski sabor mogao opredijeliti u budućnosti, ako bi taj sustav pretpostavljao određivanje posebnih izbornih jedinica u izborne svrhe.«
>
> 25. Mjerodavni dijelovi II. dijela Izvješća broj: U-X-6472/2010 pod nazivom »Poštovanje područja upravno-teritorijalnih jedinica« glase:
>
> »7. Osim zahtjeva za jednakim brojem birača u svakoj izbornoj jedinici (uz dopušteno odstupanje od + ‒ 5%), Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor zahtijeva ostvarenje još jednog demokratskog pravnog standarda u postupku delimitacije izbornih jedinica. Riječ je o zahtjevu za poštovanjem administrativnih granica upravno-teritorijalnih jedinica (županija, gradova i općina) u najvećoj mogućoj mjeri. Članak 36. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor glasi:
>
> ‘Članak 36.
>
> (...)
>
> Pri određivanju izbornih jedinica, mora se koliko je to najviše moguće, voditi računa o zakonom utvrđenim područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.’
>
> Taj zahtjev proizlazi iz postavke da su upravno-teritorijalne jedinice u svakoj državi ujedno i izraz zemljopisnih obilježja područja.
>
> (...)
>
> 8. U predstojećim izmjenama i dopunama ZIJIZ-a u većoj bi se mjeri trebala uvažavati mjerila tzv. zemljopisne kartografije na koju obvezuje članak 36. stavak 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Ona su usmjerena na fazu delimitacijskog postupka u kojoj se ‘crtaju’ granice izbornih jedinica, a sadrže zahtjev da se te granice što je više moguće podudaraju s administrativnim granicama upravno-teritorijalnih jedinica (uz uvažavanje, po naravi stvari, i prirodnih granica stvorenih dominantnim topografskim obilježjima, kao što su planinski usjeci, rijeke ili otoci). S druge strane, za pravilnu provedbu delimitacijskog postupka važna su i mjerila koja se odnose na geometrijski oblik izborne jedinice, koji ne bi smio biti ‘neprirodan’ ili iskrivljen. Ta se mjerila odnose na kontinuitet granica jedne izborne jedinice i na kompaktnost njezina teritorija. Drugim riječima, granični dijelovi svake izborne jedinice morali bi biti međusobno povezani u jedinstvenu i neprekinutu cjelinu koliko god je to moguće, a da se pri tom ne naruši primarno mjerilo: jednaka težina biračkog glasa u svakoj izbornoj jedinici.
>
> Ustavni sud dužan je primijetiti da bi, pod pretpostavkom da je ostvarena jednaka težina biračkog glasa po izbornim jedinicama, nepoštovanje prethodno navedenih zahtjeva, pod određenim okolnostima moglo dovesti do njihove nezakonitosti s obzirom na zahtjev propisan člankom 36. stavkom 2. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Stoga je Ustavni sud bio dužan izvijestiti Hrvatski sabor i o toj mogućoj pojavi nezakonitosti.
>
> 9. Ustavni sud podsjeća da je Hrvatski sabor na sjednici 13. srpnja 2006. donio novi Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (‘Narodne novine’ broj 86/06., 125/06. – ispravak, 16/07. – ispravak, 95/08. i 46/10.), a odlukom Ustavnog suda broj: U-I-3226/2006 od 9. srpnja 2008. (‘Narodne novine’ broj 95/08.) ukinut je članak 4. točka 3. tog Zakona, u dijelu koji glasi ‘Prekrižje Plešivičko’.
>
> Osim razloga obrazloženih u točkama 2. do 8. ovog izvješća, kao i naziva samog ZIJIZ-a, navedene činjenice također ukazuju na neodložnu potrebu izmjena odnosno dopuna članaka 2. do 11. ZIJIZ-a, sadržaj kojih je oblikovan na temelju Zakona o područjima općina, gradova i županija (‘Narodne novine’ broj 10/97., 124/97., 50/98., 68/98., 22/99. i 42/99.) koji danas više nije na snazi ...«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Izborne jedinice (pravni okvir)

26. S aspekta jednakosti biračkog prava, Ustav ne postavlja nikakve zahtjeve ni kad je riječ o odabiru samog izbornog sustava (razmjerni – većinski – mješoviti) ni kad je riječ o odabiru njihovih elemenata, što uključuje i tipove izbornih jedinica (jednomandatne – višemandatne), odnosno njihove veličine (to jest broj zastupnika koji se bira po izbornoj jedinici), kao i odabir mjerila za raspodjelu mandata po izbornim jedinicama (to jest broj državljana, ili broj birača upisanih u popis birača, ili broj birača koji su glasovali, i sl.). Članak 45. stavak 1. Ustava u mjerodavnom dijelu glasi:

> »Članak 45.
>
> Hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači) imaju ... jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor ..., u skladu sa zakonom.
>
> (...)«

Prema tome, Ustav zahtijeva samo to da se biračima osigura jednako biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, u skladu sa zakonom. Tako postavljen ustavni zahtjev za jednakim biračkim pravom ujedno određuje i granice nadležnosti Ustavnog suda ratione materiae u tom pitanju.

27. Kad je riječ o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, zakonodavac se opredijelio za razmjerni izborni sustav u kojem se provodi poseban postupak »krojenja« izbornih jedinica, kako bi se osiguralo da približno jednak broj birača upisanih u popis birača bira jednak broj zastupnika u svakoj pojedinoj višemandatnoj izbornoj jedinici.

Prema tome, varijabilni element hrvatskog izbornog sustava su područja i granice deset (10) općih izbornih jedinica koje se određuju tako da u svakoj od njih bude podjednak broj birača upisanih u popis birača, a fiksni element je jednak, zakonom propisan broj zastupnika koji se bira u svakoj pojedinoj jedinici. Članak 38. stavak 1. ZIZHS-a glasi:

> »Članak 38.
>
> 140 zastupnika u Sabor, ne računajući zastupnike nacionalnih manjina i zastupnike koje biraju hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj, bira se tako da se područje Republike Hrvatske podijeli na deset izbornih jedinica te se u svakoj izbornoj jedinici bira 14 zastupnika u Sabor.
>
> (...)«

Kao što je rečeno i u Izvješću broj: U-X-6472/2010, tih deset (10) višemandatnih izbornih jedinica iz članka 38. (35. – PT/03) stavka 1. ZIZHS-a Ustavni sud označava izrazom: opće izborne jedinice.

28. Uz posebno »krojenje« područja i granica deset (10) općih višemandatnih izbornih jedinica (kao varijabilnog dijela izbornog sustava, koji se mijenja prema mjerilu broja birača upisanih u popis birača), specifičnost je hrvatskog izbornog sustava i zakonski model ostvarenja biračkog prava pripadnika nacionalnih manjina. Naime, ti birači svojom slobodnom voljom biraju hoće li glasovati u jednoj od općih izbornih jedinica (prema mjestu prebivališta) ili će se pak odlučiti za glasovanje u posebnoj izbornoj jedinici (br. XII.) za izbor zastupnika iz reda nacionalnih manjina. Takav izborni model izrazito povećava kompleksnost ionako složenog sustava izbornih jedinica, a u određenoj ga mjeri čini i nepredvidljivim.

Naime, u takvom izbornom sustavu podaci o broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama mogu biti poznati tek nakon provedenog glasovanja na dan izbora (jer njihov broj izravno ovisi o tome za koju će se izbornu jedinicu opredijeliti birači pripadnici nacionalnih manjina te hoće li političke stranke koje okupljaju pripadnike nacionalnih manjina istaknuti kandidacijsku listu i u nekoj od općih izbornih jedinica, što je istaknuto i u očitovanju nadležnog ministra – v. točku 19. obrazloženja ovog rješenja). Stoga broj birača upisanih u popis birača u općim izbornim jedinicama može biti precizno utvrđen samo nakon provedenih konkretnih parlamentarnih izbora, to jest nakon zatvaranja birališta na dan izbora. Svi raniji izračuni svode se samo na više ili manje precizne procjene tog broja.

29. Nadalje, s obzirom da se zakonodavac odlučio za broj birača upisanih u popis birača kao mjerilo za raspodjelu mandata po općim izbornim jedinicama, a glasovanje je vezao uz »izbornu jedinici prema mjestu prebivališta« (članak 64. stavak 1. ZIZHS-a), na rezultate izbora u hrvatskom razmjernom izbornom sustavu imaju utjecaja i propisi kojima se uređuje registracija birača, kao i oni kojima se uređuje prebivalište građana na području Republike Hrvatske.

Tako su, primjerice, u osnovnom tekstu ZIJIZ-a iz 1999. godine područja i granice izbornih jedinica početno bile određene na način da odstupanja u broju birača u deset (10) općih izbornih jedinica nisu bila veća od +/– 5%, pri čemu je mjerilo bio broj birača upisanih u popis birača u vrijeme donošenja ZIJIZ-a. Međutim, već je na izborima za 4. saziv Hrvatskog sabora održanima 3. siječnja 2000. raspon u broju birača upisanih u popis birača po izbornim jedinicama pokazao bitna odstupanja od dopuštenih +/‒ 5 %. Naime, iz rezultata izbora (po izbornim jedinicama) za 4. saziv Hrvatskog sabora, koje je Državno izborno povjerenstvo objavilo 19. siječnja 2000., proizlazi da je već na parlamentarnim izborima 2000. godine postojala značajna razlika između IV. izborne jedinice (333.735 birača upisanih u popis birača) i X. izborne jedinice (391.959 birača upisanih u popis birača), a iznosila je 17,4%.

29.1. U tom smislu treba primijetiti da je Hrvatski sabor 2012. godine, to jest nakon posljednjih parlamentarnih izbora za 7. saziv Hrvatskog sabora, donio novi Zakon o registru birača (»Narodne novine« broj 144/12.; u daljnjem tekstu: ZoRegB) te novi Zakon o prebivalištu (»Narodne novine« broj 144/12., 158/13. – Uredba o izmjeni Zakona; u daljnjem tekstu: ZoPreb).

Ustavni sud ne raspolaže podacima koji bi potvrdili jesu li i ti zakoni pridonijeli tome da se u odnosu na vrijeme kad je Ustavni sud donio Izvješće broj: U-X-6472/2010 situacija do danas »nije u bitnom promijenila«, kako je to istaknuto u očitovanju nadležnog ministra (v. točku 20. obrazloženja ovog rješenja).

30. Uz navedeno, govori li se općenito o razmjernim izbornim sustavima koji se provode po modelu kandidacijskih lista, kod njih je iznimno važna kombinacija ostalih elemenata koji utječu na konačne rezultate izbora, a osobito: – pitanje veličine višemandatnih izbornih jedinica u smislu broja zastupnika koji se biraju u svakoj pojedinoj (velike, male, srednje); – postojanje mogućnosti da u izbornom natjecanju sudjeluju i neovisne liste koje predlažu birači, a ne samo registrirane političke stranke, kao i stupanj ograničavajućeg učinka zakonskih uvjeta za njihovo sudjelovanje u izbornom natjecanju; – postojanje pravne mogućnosti za postizanje prijeizbornih sporazuma između političkih stranaka, kao što je onaj o predlaganju koalicijskih lista, kao i stupanj ograničavajućeg učinka zakonskih uvjeta za njihovo sudjelovanje u izbornom natjecanju; – postojanje odnosno visina prohibitivne klauzule; – način na koji se stvaraju kandidacijske liste i biraju kandidati (u smislu zatvorenih, otvorenih odnosno slobodnih lista); – složenost glasačkog listića (u smislu utjecaja na broj nevažećih listića); – odabrani sustav za preračunavanje glasova u mandate, i dr.

31. Konačno, uvijek treba imati u vidu prirodni sukob koji postoji u samoj srži izbornih sustava te druge specifičnosti, koje je Europski sud za ljudska prava obrazložio u predmetu Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije (presuda, 2. ožujka 1987., zahtjev br. 9267/81) ovako:

> »54. ... Izborni sustavi nastoje ispuniti ciljeve koji su ponekad jedva spojivi jedan s drugim: s jedne strane, da vjerodostojno odražavaju istinita mišljenja naroda, a s druge strane da usmjeruju struje mišljenja tako da promiču iznošenje dostatno jasne i koherentne političke volje. U takvim okolnostima izraz ‘uvjeti koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda u izboru zakonodavnog tijela’ esencijalno implicira – odvojeno od slobode izražavanja (već zaštićene na temelju članka 10. Konvencije ...) – načelo jednakog postupanja prema svim građanima u ostvarenju njihova prava da biraju i njihova prava da budu birani na izborima.
>
> Iz toga ne slijedi, međutim, da svi glasovi moraju nužno imati jednaku težinu (equal weight) što se tiče ishoda izbora ili da svi kandidati moraju imati jednake šanse pobijediti (equal chances of victory). Tako nijedan izborni sustav ne može eliminirati ‘propale glasove’ (wasted votes).
>
> U smislu članka 3. Protokola br. 1 (P1-3.), svaki izborni sustav mora biti ocijenjen u svjetlu političkog razvitka zemlje o kojoj je riječ: obilježja koja bi bila neprihvatljiva u svjetlu jednog sustava mogu dakle biti opravdana u kontekstu drugog, u najmanju ruku toliko dugo dok odabrani sustav predviđa uvjete koji će osigurati ‘slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnog tijela’.«

2) O dopuštenosti prijedloga

32. Predlagatelj traži od Ustavnog suda da ukine ZIJIZ u cijelosti zbog nesuglasnosti s Ustavom, ali se u osnovi poziva na iste ili istovrsne razloge i argumente koje je Ustavni sud već naznačio ili utvrdio u svom Izvješću broj: U-X-6472/2010.

U tom smislu treba primijetiti da je Ustavni sud već 2010. imao pravnu mogućnost pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te ukinuti ZIJIZ da je smatrao kako za to postoje pretpostavke, to jest ustavnopravna bit stvari o kojoj je moguće odlučivati u postupku apstraktne kontrole ustavnosti zakona.

33. Međutim, Ustavni sud to nije učinio. On nije ocjenjivao suglasnost s Ustavom ZIJIZ-a u postupku iz članka 125. alineje 1. Ustava. Umjesto toga, proveo je postupak iz članka 125. alineje 5. Ustava (izvješćivanje Hrvatskog sabora o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti).

Razlog za to treba se tražiti u samom predmetu uređenja ZIJIZ-a (v. točku 7. obrazloženja ovog rješenja). Naime, predmet uređenja ZIJIZ-a ograničen je isključivo na određivanje područja i granica izbornih jedinica. Taj zakon ne uređuje broj zastupnika koji se u pojedinoj izbornoj jedinici bira, a upravo o tom elementu izbornog sustava izravno ovisi hoće li deset općih izbornih jedinica, određenih ZIJIZ-om, biti varijabilni ili fiksni element izbornog sustava.

Drugim riječima, ako bi u ZIZHS-u bilo propisano da broj zastupnika koji se bira u svakoj izbornoj jedinici ovisi o broju birača u toj jedinici (što znači da bi broj zastupnika bio varijabilni element), onda ne bi bilo potrebe za usklađivanjem samih izbornih jedinica (u smislu jednakog broja birača u njima). Taj primjer jasno pokazuje da ZIJIZ sam po sebi ne mora biti uzrok nejednake težine glasova birača na parlamentarnim izborima.

Osim što ne uređuje broj zastupnika koji se bira u svakoj izbornoj jedinici, ZIJIZ također ne uređuje ni ostale elemente izbornog sustava koji utječu ili bi mogli utjecati na konačne rezultate izbora, a koji su prethodno okvirno naznačeni. Sve te elemente uređuju drugi zakoni (u prvom redu ZIZHS, te ZoRegB i ZoPreb).

34. U takvoj zakonodavnoj situaciji, uzrok nejednake težine glasova birača na parlamentarnim izborima mora se tražiti u združenom učinku više zakona (u prvom redu ZIZHS-a i ZIJIZ-a, a zatim i ZoRegB-a i ZoPreb-a), a ne samo u ZIJIZ-u.

Postupak iz članka 125. alineje 1. Ustava, to jest postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom (pokretanje kojega traži predlagatelj, ali selektivno, to jest samo u odnosu na ZIJIZ), u osnovi nije propisan za situacije u kojima združeni učinak više zakona dovodi do pojave nezakonitosti (u konkretnom slučaju, do prekoračenja dopuštenog raspona međusobnog odstupanja u broju birača u općim izbornim jedinicama od +/‒ 5%). Za takve (i druge) situacije predviđen je postupak ustavnosudskog nadzora iz članka 125. alineje 5. Ustava, to jest izvješćivanje Hrvatskog sabora o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti.

35. Ustavni sud je stoga 2010. godine postupio po članku 125. alineji 5. Ustava te se Izvješćem broj: U-X-6472/2010 obratio Hrvatskom saboru, pri čemu se u tom izvješću ograničio na pojavu nezakonitosti (ne i neustavnosti), kao izravnu posljedicu združenih učinaka ZIZHS-a i ZIJIZ-a (uz daljnje učinke ZoRegB-a i ZoPreb-a) u praksi.

Kad je riječ o mogućoj pojavi neustavnosti koju bi združeni učinci tih zakona mogli uzrokovati u praksi, u tom se izvješću Ustavni sud ograničio na načelno utvrđenje da bi konkretni parlamentarni izbori bili »nesuglasni Ustavu ako bi prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat, to jest ako bi dovelo do različitih izbornih rezultata u situaciji kad bi svi ostali elementi izbornoga sustava bili odnosno ostali isti«.

36. Zaključno, predlagatelj je podnio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZIJIZ-a, tražeći njegovo ukidanje u cijelosti, ali je zapravo prigovorio združenim učincima članka 39. (36. – PT/03) ZIZHS-a i članaka od 2. do 11. ZIJIZ-a.

Treba ponoviti da članak 39. stavak 1. ZIZHS-a propisuje: prvo, da je mjerilo raspodjele fiksnog broja mandata (14) u svakoj općoj izbornoj jedinici »broj birača upisanih u popis birača« (što uređuju ZoRegB i ZoPreb); drugo, da je dopušteni raspon međusobnog odstupanja u broju birača u tim jedinicama +/‒ 5%. Članak 39. stavak 2. ZIZHS-a postavlja zahtjev za poštovanjem granica administrativno-teritorijalnih jedinica, propisujući da se pri određivanju izbornih jedinica mora koliko je to najviše moguće voditi računa o zakonom utvrđenim područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

Drugim riječima, ni propisano mjerilo raspodjele (broj birača upisanih u popis birača), ni propisani raspon u broju birača po izbornim jedinicama (+/‒ 5%), ni zahtjev za poštovanjem granica administrativno-teritorijalnih jedinica nisu ustavni zahtjevi, ali ni zahtjevi koje postavlja ZIJIZ. Oni proizlaze iz ZIZHS-a, ustavnost kojega predlagatelj ne osporava i koji ne može biti predmet ovog ustavnosudskog postupka.

Očito je, prema tome, da prigovori predlagatelja potpadaju pod postupak praćenja ostvarivanja zakonitosti iz članka 125. alineje 5. Ustava i članka 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji je postupak u odnosu na ZIJIZ Ustavni sud već proveo 2010. godine.

37. Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je:

> »Članak 32.
>
> »Ustavni sud će rješenjem odbaciti ... prijedlog ... kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.«

38. Na temelju članka 32. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja.

3) Pozitivne obveze zakonodavca

39. Prethodno je rečeno da prigovori predlagatelja potpadaju pod postupak praćenja ostvarivanja zakonitosti iz članka 125. alineje 5. Ustava i članka 104. Ustavnog zakona, koji je postupak u odnosu na ZIJIZ Ustavni sud već proveo 2010. godine, uputivši Hrvatskom saboru Izvješće broj: U-X-6472/2010. Predlagatelj se u svom prijedlogu u velikoj mjeri oslanja na to izvješće, s tom razlikom što pojavu nezakonitosti, na koju je Ustavni sud u tom izvješću upozorio, kvalificira kao »neustavnost ZIJIZ-a«. Tako navodi:

> »Predlagatelj smatra pobijani zakon u cijelosti neustavnim zbog nejednake težine glasa glasača u pojedinim izbornim jedinicama, na što je Ustavni sud RH već ukazao u svojem Izvješću o nejednakoj težini biračkog glasa u izbornim jedinicama određenima člancima 2. do 11. Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora Broj: U-X-6472/2010 od 08. prosinca 2010. god. (Izvješće objavljeno u NN br. 142/2010).«

40. U tom je izvješću Ustavni sud razmatrao združene učinke ZIZHS-a i ZIJIZ-a te je pažnju u prvom redu usmjerio na normativne mehanizme koji nedostaju u hrvatskom pozitivnom zakonodavstvu kad je riječ o uređenju višemandatnih izbornih jedinica, a koji bi objektivno pridonijeli i zakonitosti i demokratskom karakteru cjelokupnog izbornog procesa, kao i dojmu njihove poštenosti. U tom je smislu Ustavni sud u Izvješću broj: U-X-6472/2010 utvrdio i određene pozitivne obveze zakonodavca.

41. Čini se, međutim, da je Izvješće broj: U-X-6472/2010 do sada čitano selektivno, što se može zaključiti i po prijedlogu koji se razmatra u ovom ustavnosudskom postupku. Naime, to je izvješće pogrešno svedeno na jednokratnu obvezu Hrvatskog sabora da svojom političkom odlukom izmijeni područja i granice deset (10) općih izbornih jedinica, kako bi se međusobni broj birača upisanih u popis birača u tim jedinicama doveo u okvire raspona +/– 5%.

Suprotno tome, izmjene i dopune ZIJIZ-a, koje se u Izvješću broj: U-X-6472/2010 zahtijevaju, primarno se odnose na obvezu Hrvatskog sabora da na cjelovit način zakonski uredi tzv. delimitacijski postupak utemeljen na pravilima struke, pri čemu se ta pravila dijelom i navode. Prema tome, izmjene i dopune ZIJIZ-a, koje se zahtijevaju u Izvješću broj: U-X-6472/2010, u prvom redu idu za tim da se određivanje i periodično usklađivanje područja i granica općih izbornih jedinica objektiviziraju pravnom normom te podrede pravilima struke i na taj način izuzmu iz isključive domene političkog odlučivanja. Izmjena postojećih područja i granica deset (10) općih izbornih jedinica bila bi samo objektivna posljedica uvođenja tog mehanizma.

Kako bi se otklonile bilo kakve dvojbe u vezi sa zahtjevima koje je Ustavni sud postavio u Izvješću broj: U-X-6472/2010, ono je citirano u točkama 24. i 25. ovog rješenja.

42. Venecijanska komisija je u svom Kodeksu dobre prakse u izbornim pitanjima (Code of Good Practice in Electoral Matters), koje je prihvaćeno na njezinoj 51. plenarnoj sjednici (Venecija, 5. i 6. srpnja 2002.), zajedno s obrazloženjem (Explanatory Report), koje je prihvaćeno na njezinoj 52. plenarnoj sjednici (Venecija, 18. i 19. listopada 2002.), postavila sljedeće pravne standarde kad je riječ o jednakosti biračkog prava i višemandatnim izbornim jedinicama:

> »2. Jednako biračko pravo
>
> Ono obuhvaća:
>
> 2.1. Jednaka prava glasa: svaki birač u načelu ima jedan glas; u izbornim sustavima koji biračima daju više od jednog glasa, svaki birač ima jednak broj glasova.
>
> 2.2. Jednaku težina glasova (voting power): mjesta« (u predstavničkom tijelu – op. Ustavni sud) »moraju biti podjednako (evenly) distribuirana među izbornim jedinicama.
>
> i. To se u najmanju ruku mora primjenjivati u izborima za donje domove parlamenata i na regionalnim i lokalnim izborima:
>
> ii. Ona« (jednaka težina glasova – op. Ustavni sud) »obuhvaća jasnu i uravnoteženu distribuciju mjesta« (u predstavničkom tijelu – op. Ustavni sud) »po izbornim jedinicama prema jednom od sljedećih mjerila raspodjele: broj stanovnika, broj državljana koji prebivaju na području izborne jedinice (uključujući maloljetne osobe), broj registriranih birača, a moguć je i broj stanovnika koji stvarno glasuju. Može se predvidjeti i odgovarajuća kombinacija tih kriterija.
>
> iii. U obzir se mogu uzeti geografski kriterij te administrativne, ili moguće čak i povijesne, granice.
>
> iv. Dopustivo odstupanje od norme ne bi smjelo biti veće od 10%, a nikako ne bi smjelo prijeći 15%, osim u posebnim okolnostima (zaštita koncentrirane manjine, rijetko naseljena administrativna jedinica).
>
> v. Kako bi se zajamčila jednaka težina biračkih glasova, distribucija mjesta« (u predstavničkom tijelu – op. Ustavni sud) »mora se nadzirati barem svakih deset godina, po mogućnosti izvan izbornog razdoblja.
>
> vi. U višemandatnim izbornim jedinicama poželjno je da se mjesta« (u predstavničkom tijelu – op. Ustavni sud) »redistribuiraju tako da se ne redefiniraju granice izbornih jedinica, koje bi trebale, gdje je to moguće, koincidirati s administrativnim granicama.«

43. Uvažavajući te pravne standarde, kao i veličine deset (10) općih izbornih jedinica koje su u ZIZHS-u određene kao fiksni element izbornog sustava (14 zastupnika u svakoj jedinici), Ustavni sud je u Izvješću broj: U-X-6472/2010 utvrdio da se promjene u broju birača u općim izbornim jedinicama, određenima ZIJIZ-om, moraju »stalno pratiti«, odnosno da postoji potreba usklađivanja područja i granica općih izbornih jedinica, određenih ZIJIZ-om »s promjenama u broju birača te s drugim vremenski uvjetovanim demografskim, populacijskim i sličnim promjenama koje protekom vremena uzrokuju narušavanje načela jednake težine biračkoga glasa«.

S obzirom da »u domaćem pravnom poretku ne postoje propisana pravila o posebnom postupku i tijelima nadležnim za neprekidno i trajno praćenje te izradu izvješća nadležnim tijelima o potrebi periodičnog usklađivanja područja i granica općih izbornih jedinica, prethodno određenih u ZIJIZ-u«, Ustavni sud je u Izvješću broj: U-X-6472/2010 utvrdio nužnost neodložnih izmjena odnosno dopuna ZIJIZ-a, uključujući nužnost izmjene samog njegovog naziva. Ujedno je utvrdio i okvirni predmet tih neodložnih izmjena i dopuna ZIJIZ-a, navodeći da je zakonodavac dužan:

– odrediti nadležna tijela i propisati pravila tzv. postupka delimitacije, to jest postupka za određivanje i usklađivanje područja i granica izbornih jedinica (pravila o rokovima i nadležnostima za praćenje i predlaganje delimitacije, pravila o nadzornim tijelima i njihovim nadzornim ovlastima u postupku planiranja područja izbornih jedinica, to jest u postupku tzv. »crtanja granica« izbornih jedinica, pravila o sudjelovanju javnosti u delimitacijskom postupku te pravila o nadležnostima i postupku nadzora nad neposrednom primjenom »karte izbornih jedinica«, prihvaćene u ZIJIZ-u, na terenu);

– u većoj mjeri uvažiti granice administrativno-teritorijalnih jedinica na što obvezuje članak 39. stavak 2. ZIZHS-a, što uključuje i obvezu da se granice i područja izbornih jedinica po potrebi usklađuju sa sukcesivnim izmjenama i dopunama Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj.

Ustavni sud primjećuje da zakonodavac do danas nije izvršio obveze utvrđene u Izvješću broj: U-X-6472/2010.

44. Na kraju je potrebno podsjetiti da zakonodavcu uvijek ostaje otvorena pravna mogućnost da odabere i drugi mogući pristup, to jest da se umjesto mijenjanja područja i granica izbornih jedinica opredijeli za usklađivanje broja mandata s brojem birača u pojedinoj (fiksnoj) izbornoj jedinici, na koju je mogućnost također upućeno u Izvješću broj: U-X-6472/2010. Takvo opredjeljenje zakonodavca pretpostavljalo bi izmjene i dopune ZIZHS-a.

45. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka II. izreke).

Broj: U-I-4780/2014

Zagreb, 24. rujna 2015.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica

dr. sc. Jasna Omejec, v. r.

104 30.09.2015 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015.

104 30.09.2015 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4780/2014 od 24. rujna 2015.