### NN 17/2016 (24.2.2016.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4035/2013 i dr. od 26. siječnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

481

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednice, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, u postupku koji je ustavnim tužbama pokrenuo Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, kojeg zastupaju odvjetnici Marijan Ruždjak i Nataša Grah Ruždjak iz Odvjetničkog društva Ruždjak i partneri j.t.d. iz Zagreba, na sjednici održanoj 26. siječnja 2016. donio je

RJEŠENJE

I. Ustavne tužbe se odbacuju.

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, zastupan po dekanu prof. dr. sc. Davoru Miličiću, kojeg u ustavnosudskom postupku zastupaju odvjetnici Marijan Ruždjak i Nataša Grah Ruždjak iz Odvjetničkog društva Ruždjak i partneri j.t.d. iz Zagreba, podnio je 18. srpnja 2013. ustavnu tužbu, kojom osporava presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud) broj: Usoz-117/2012-15 od 12. lipnja 2013., koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 89/13. (predmet broj: U-III-4035/2013).

Tom je presudom ukinut Pravilnik o uvjetima i postupku izbora u zvanje Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu – pročišćeni tekst, koji je objavljen na oglasnoj ploči Medicinskog fakulteta 5. veljače 2007. (u daljnjem tekstu: PUPIZMF/07).

2. Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, zastupan po dekanu prof. dr. sc. Davoru Miličiću, kojeg u ustavnosudskom postupku zastupaju odvjetnici Marijan Ruždjak i Nataša Grah Ruždjak iz Odvjetničkog društva Ruždjak i partneri iz Zagreba, podnio je 20. svibnja 2015. ustavnu tužbu, kojom osporava presudu Visokog upravnog suda broj: Usoz-328/13-6 od 28. travnja 2015. koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 55/15. (predmet broj: U-III-2272/2015).

Tom je presudom, po službenoj dužnosti, ukinut Pravilnik o uvjetima i postupku izbora u zvanja Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, koji je objavljen na oglasnoj ploči Medicinskog fakulteta 19. srpnja 2013. (u daljnjem tekstu: PUPIZMF/13).

3. Kako su presudama Visokog upravnog suda ukinuti pravilnici istog donositelja koji uređuju istu materiju (uvjeti i postupak izbora u znanstvena zvanja), Ustavni sud je o obje ustavne tužbe proveo objedinjeni ustavnosudski postupak.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA

4. Dr. sc. Robert Kolundžić dr. med. iz Zagreba podnio je Ustavnom sudu Republike Hrvatske na temelju članka 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) 21. srpnja 2010. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika Medicinskog fakulteta o postupku izbora u zvanja – pročišćeni tekst koji je stupio na snagu 13. veljače 2007., objavljenog na oglasnoj ploči Medicinskog fakulteta 5. veljače 2007.

Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-3777/2010 od 5. ožujka 2012. taj prijedlog dostavljen je Visokom upravnom sudu na nadležno postupanje.

4.1. Visoki upravni sud je presudom broj: Usoz-117/2012-15 zahtjev ocijenio osnovanim iz sljedećih razloga:

»Uvidom u Pravilnik o uvjetima i postupku izbora u zvanja kojega u cijelosti osporava podnositelj zahtjeva vidljivo je da je na temelju članka 154. Statuta Sveučilišta u Zagrebu Medicinskog fakulteta, dekan fakulteta utvrdio dana 16. siječnja 2007. godine pročišćeni tekst Pravilnika o uvjetima i postupku izbora u zvanja.

Pročišćeni tekst Pravilnika o uvjetima i postupku izbora zvanja obuhvaća: tekst Pravilnika o uvjetima i postupku izbora u zvanja broj: 02-61/15-2005 od 20. prosinca 2005. godine i Odluku o izmjenama i dopunama Pravilnika o uvjetima i postupku izbora u zvanja broj: 02-61/12-2006 od 12. prosinca 2006. godine.

(...)

Prema ocjeni ovoga Suda navedeni Pravilnik nije donesen u postupku propisanom Statutom Sveučilišta u Zagrebu koji Statut je Senat Sveučilišta u Zagrebu donio dana 25. veljače 2005. godine temeljem, članka 59. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (dalje: Statut).

Odredbom članka 2. stavka 1. Statuta propisano je da je Sveučilište u Zagrebu pravna osoba sa statusom javne ustanove. Odredbom članka 38. stavka 1. Statuta propisano je da su sastavnice Sveučilišta između ostalog i fakulteti. Dakle, nesporno je da je Medicinski fakultet sastavnica Sveučilišta.

Člankom 38. stavkom 3. Statuta propisano je da Senat Sveučilišta daje na osnovu mišljenja Odbora za statutarna pitanja suglasnost na statute odnosno pravilnike sastavnica, koji bez te suglasnosti ne mogu stupiti na pravnu snagu. Statuti, odnosno opći akti sastavnica ne smiju biti u suprotnost s ovim Statutom.

Kako je nesporno da Senat Sveučilišta na osnovi mišljenja Odbora za statutarna pitanja nije dao suglasnost na sporni Pravilnik, navedeni Pravilnik nije mogao stupiti na pravnu snagu bez suglasnosti Senata Sveučilišta.

Odredbom članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.

Kako je u postupku utvrđeno da je sporni Pravilnik donesen bez suglasnosti Senata Sveučilišta navedeni Pravilnik nije donesen sukladno članku 38. stavku 3. Statuta Sveučilišta, te bez propisane suglasnosti nije mogao ni stupiti na pravnu snagu, pa ga je stoga temeljem odredbe članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima trebalo ukinuti.

Što se tiče navoda iz očitovanja dekana Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu da prema članku 21. stavku 1. točka 14. Statuta, Senat Sveučilišta daje suglasnost samo na Statute sveučilišta, a ne i na pravilnik navedeno nije točno, budući da je odredbom članka 21. stavka 1. točke 28. Statuta propisano da Senat obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, Statutom i općim aktima Sveučilišta, a Statutom je propisano (odredbom članka 38. stavak 3.) da Senat daje suglasnost i na pravilnike sastavnica.

Objava ove presude temelji se na odredbi članka 86. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, prema kojoj odredbi ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti, danom objave presude Visokog upravnog suda u ‘Narodnim novinama’.«

5. Željka Janjanin, odvjetnica iz Zagreba, podnijela je inicijativu Visokom upravnom sudu za ocjenu zakonitosti PUPIZMF/13 koji je objavljen na oglasnoj ploči Fakulteta dana 19. srpnja 2013. a stupio je na snagu 27. srpnja 2013. godine.

Nakon toga je podnositeljica povukla podnesenu inicijativu i prepustila odluci suda da li će postupak nastaviti po službenoj dužnosti, pa je Visoki upravni sud na temelju članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10. i 143/12.; u daljnjem tekstu: ZUS) pokrenuo postupak ocjene navedenog općeg akta po službenoj dužnosti.

5.1. Visoki upravni sud je presudom broj: Usoz-328/13-6 ukinuo PUPIZMF/13 iz sljedećih razloga:

»Prema ocjeni ovoga Suda navedeni Pravilnik nije donesen u postupku propisanom Statutom Sveučilišta u Zagrebu, koji Statut je Senat Sveučilišta u Zagrebu donio 25. veljače 2005. godine na temelju članka 59. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju.

Odredbom članka 2. stavka 1. Statuta propisano je da je Sveučilište u Zagrebu pravna osoba sa statusom javne ustanove. Odredbom članka 38. stavka 1. Statuta propisano je da su sastavnice Sveučilišta između ostalog i fakulteti. Dakle, nesporno je da je Medicinski fakultet sastavnica Sveučilišta.

Člankom 38. stavkom 3. Statuta propisano je da Senat Sveučilišta daje na osnovu mišljenja Odbora za statutarna pitanja suglasnost na statute odnosno pravilnike sastavnica, koji bez te suglasnosti ne mogu stupiti na pravnu snagu. Statut, odnosno opći akti sastavnica ne smiju biti u suprotnosti s ovim Statutom.

Kako je nesporno da Senat Sveučilišta na osnovi mišljenja Odbora za statutarna pitanja nije dao suglasnost na sporni Pravilnik, navedeni Pravilnik nije mogao stupiti na pravnu snagu, bez suglasnosti Senata Sveučilišta.

Odredbom članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.

Kako je u postupku utvrđeno da je sporni Pravilnik donesen bez suglasnosti Senata Sveučilišta navedeni Pravilnik nije donesen sukladno članku 38. stavku 3. Statuta Sveučilišta, te bez propisane suglasnosti nije mogao ni stupiti na pravnu snagu, pa ga je stoga temeljem odredbe članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima trebalo ukinuti. Isto pravno shvaćanje zauzeo je ovaj Sud u presudi Usoz-117/2012 od 12. lipnja 2013. koja je objavljena u Narodnim novinama, broj 89/2013 od 10. srpnja 2013.

Što se tiče navoda iz očitovanja dekana Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, a prema kojem navodu Visoki upravni sud nije niti nadležan za ocjenu spornog Pravilnika budući da se prema mišljenju dekana uopće ne radi o općem aktu, valja istaći da je odredbom članka 3. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima propisano da je predmet upravnog spora i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu.

Pravno shvaćanje da se radi o općem aktu za koji je nadležan Visoki upravni sud Republike Hrvatske izrazio je u svojem rješenju broj: U-II-377/2010 od 5. ožujka 2012. i Ustavni sud Republike Hrvatske kada je predmet ocjene ranijeg Pravilnika dostavio ovome Sudu na nadležno postupanje.

Što se tiče vjerodostojnog tumačenja Senata Sveučilišta u Zagrebu, klasa: 012-03/13-01/6, ur. broj: 380-021/105-13-2 od 15. srpnja 2013. kojeg je donio Senat Sveučilišta u Zagrebu na sjednici održanoj 11. srpnja 2013. godine valja istaći da donositelji podzakonskih propisa, a to su drugi propisi i opći akti, nisu ovlašteni donositi vjerodostojno tumačenje propisa.

Naime, vjerodostojno tumačenje po svojoj naravi proizvodi pravne učinke od dana stupanja na snagu propisa što znači da ima povratno djelovanje. Prema članku 90. stavku 4. Ustava Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, broj 85/2010.-pročišćeni tekst) drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje. Navedeni Statut koji ima snagu i pravnu narav podzakonskog propisa, pa sili Ustava, ne može imati povratno djelovanje te ga nije dopušteno ni vjerodostojno tumačiti. Navedeno stajalište iznio je Ustavni sud u nekoliko svojih odluka primjerice, U-II-1362/2005 (‘Narodne novine’, broj 125/05.) i U-II-3438/2005 (‘Narodne novine’, broj 58/2007.).«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJA

6. Podnositelj u ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-4035/2013 ističe da je presudom Visokog upravnog suda povrijeđeno načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i dužnost poštivanja pravnog poretka iz članka 5. Ustava. Nakon toga podnositelj navodi:

»Predmet postupka pred Visokim upravnim sudom RH jest ocjena zakonitosti Pravilnika o uvjetima i postupku izbora u zvanje Medicinskog fakulteta – pročišćeni tekst od 05. veljače 2007.g. Prvenstveno se ističe da je Visoki upravni sud RH ispitivao zakonitost navedenog akta, iako za to nije nadležan. Naime, akt o kojem je odlučivao Visoki upravni sud RH nije opći akt kojim se rješavaju predmeti na temelju javnih ovlasti ili u obavljanju javne službe. Pravilnik o uvjetima i postupku izbora u zvanje Medicinskog fakulteta jest opći akt Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, pa je za njegovo pobijanje pod uvjetima propisanim zakonom, ovlašteno samo radničko vijeće ili sindikat. Stoga je Visoki upravni sud RH donio presudu u predmetu u kojem nije stvarno nadležan, unatoč izričitom prigovoru tužitelja, čime je povrijeđeno naprijed načelo vladavine prava i dužnost poštivanja pravnog poretka RH.

Niti stav Visokog upravnog suda RH o tome da pobijani Pravilnik ...’nije donesen u postupku propisanom Statutom Sveučilišta u Zagrebu, nije osnovan na zakonu. Visoki upravni sud RH potpuno pogrešno tumači odredbe Statuta Sveučilišta, na koje se poziva. Naime, člankom 38. stavak 3. Statuta Sveučilišta u Zagrebu, propisano je da Senat Sveučilišta daje na osnovu mišljenja Odbora za statutarna pitanja suglasnost na Statute, odnosno Pravilnike sastavnica, koji bez te suglasnosti ne mogu stupiti na pravnu snagu. Pod suglasnostima na Statute, odnosno Pravilnike sastavnice, nije se mislilo na sve Pravilnike sastavnica, nego na činjenicu da Sveučilište ima sastavnice koje kao temeljni akt nemaju Statut, nego Pravilnike, tj. opći akt koji je po svom značenju i funkciji izjednačen sa Statutom (npr. Hrvatski studiji kao sveučilišni centar, te još neke sastavnice koje nisu znanstveno-nastavne i umjetničko-nastavne sastavnice). Izraz ‘Statuta, odnosno Pravilnike sastavnica’ treba tumačiti kao ‘ili’.

O tome je Senat Sveučilišta u Zagrebu dao i Vjerodostojno tumačenje pod brojem klasa: 012-03/13-01/6, Urbr. 380-21/105-13-2 od 15. srpnja 2013.g. Iz navedenog Vjerodostojnog tumačenja nedvojbeno proizlazi da Senat Sveučilišta daje suglasnost samo na Statute sastavnica, koje imaju pravnu osobnost, odnosno Pravilnike sastavnica, koje nemaju pravnu osobnost, kojima se uređuju temeljna pitanja koja po svojem sadržaju odgovaraju sadržaju Statuta.

(...)

Slijedi iz navedenog da je i u odnosu na primjenu propisa Visoki upravni sud RH povrijedio ustavno načelo vladavine prava i dužnost poštivanja pravnog poretka RH, kad je donio pobijanu presudu.«

Predlaže ukinuti osporenu presudu Visokog upravnog suda od 12. lipnja 2013. te ostaviti na snazi PUPIZMF/07. Predlaže i donošenje privremene mjere kojom se obustavlja od izvršenja osporena presuda.

7. U ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-2272/2015 podnositelj ponavlja navode iz prethodno podnesene ustavne tužbe, te navodi:

»Predmet postupka pred Visokim upravnim sudom RH jest ocjena zakonitosti Pravilnika o uvjetima i postupku izbora u zvanje Medicinskog fakulteta – pročišćeni tekst od 19. srpnja 2013.g., a stupio na snagu 27. srpnja 2013.g. U identičnoj pravnoj situaciji, Visoki upravni sud RH već je donio svoju presudu broj Usoz-117/12 od 12. lipnja 2013.g.

Međutim, ni u gore navedenoj presudi, niti u sada pobijanoj presudi, Visoki upravni sud RH nije dao nikakvo obrazloženje o obrazloženom prigovoru tužitelja da za ispitivanje zakonitosti navedenog akta, Visoki upravni sud RH nije stvarno nadležan.

Da bi Visoki upravni sud o navedenom aktu mogao odlučivati, potrebno je da se radi o drugom propisu u smislu čl. 129. podstavak 2. Ustava Republike Hrvatske. To znači da se pod drugim propisom podrazumijeva akt opće obvezatnog karaktera, koji su donijela nadležna tijela državne vlasti ili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te druge pravne osobe s javnim ovlastima koji uređuju odnose na općenit način i koji se u pravilu odnosi na neodređen krug adresata.

(...)

Naime, akt o kojem je odlučivao Visoki upravni sud RH nije opći akt kojim se rješavaju predmeti na temelju javnih ovlasti ili u obavljanju javne službe. Pravilnik o uvjetima i postupku izbora u zvanje Medicinskog fakulteta jest opći akt Medicinskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, pa je za njegovo pobijanje pod uvjetima propisanim zakonom, ovlašteno samo radničko vijeće ili sindikat. Stoga je Visoki upravni sud RH donio presudu u predmetu u kojem nije stvarno nadležan, unatoč izričitom prigovoru tužitelja, čime je povrijeđeno naprijed navedeno načelo vladavine prava i dužnost poštivanja pravnog poretka RH.

Niti stav Visokog upravnog suda RH o tome da pobijani Pravilnik ...’nije donesen u postupku propisanom Statutom Sveučilišta u Zagrebu, nije osnovan na zakonu. Visoki upravni sud RH potpuno pogrešno tumači odredbe Statuta Sveučilišta, na koje se poziva. Naime, člankom 38. stavak 3. Statuta Sveučilišta u Zagrebu, propisano je da Senat Sveučilišta daje na osnovu mišljenja Odbora za statutarna pitanja suglasnost na Statute, odnosno Pravilnike sastavnica, koji bez te suglasnosti ne mogu stupiti na pravnu snagu. Pod suglasnostima na Statute, odnosno Pravilnike sastavnice, nije se mislilo na sve Pravilnike sastavnica, nego na činjenicu da Sveučilište ima sastavnice koje kao temeljni akt nemaju Statut, nego Pravilnike, tj. opći akt koji je po svom značenju i funkciji izjednačen sa Statutom (npr. Hrvatski studiji kao sveučilišni centar, te još neke sastavnice koje nisu znanstveno-nastavne i umjetničko-nastavne sastavnice). Izraz ‘Statuta, odnosno Pravilnike sastavnica’ treba tumačiti kao ‘ili’.

O tome je Senat Sveučilišta u Zagrebu dao i Vjerodostojno tumačenje pod brojem klasa: 012-03/13-01/6, Urbr. 380-21/105-13-2 od 15. srpnja 2013.g. Iz navedenog Vjerodostojnog tumačenja nedvojbeno proizlazi da Senat Sveučilišta daje suglasnost samo na Statute sastavnica, koje imaju pravnu osobnost, odnosno Pravilnike sastavnica, koje nemaju pravnu osobnost, kojima se uređuju temeljna pitanja koja po svojem sadržaju odgovaraju sadržaju Statuta. Visoki upravni sud RH međutim, jednako kao i u pogrešnom utvrđenju da je Pravilnik tužitelja drugi propis, smatra kako donositelji podzakonskih propisa ...’nisu ovlašteni donositi vjerodostojno tumačenje propisa’.

(...)

Kad bi se u konkretnom slučaju doista radilo o drugom propisu u smislu čl. 129. Ustava RH, onda bi se takvo stajalište i moglo prihvatiti. Međutim, kako se radi o općem internom aktu tužitelja, to je tužitelj ovlašten donositi vjerodostojno tumačenje u pogledu pojedinih njegovih normi, te se u konkretnom slučaju onda niti ne može raditi o bilo kakvom povratnom djelovanju koje je Ustavom zabranjeno.«

IV. DOPUŠTENOST USTAVNIH TUŽBI

1) Načelna stajališta

8. U ovom je postupku prvo trebalo ispitati ima li podnositelj pravo na ustavne tužbe te je li aktivno legitimiran za njezino podnošenje na temelju članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona, koji glasi:

»Članak 62.

(1) Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu (u daljnjem tekstu: ustavno pravo).

(...)«

9. Na temelju članka 125. alineje 2. Ustava, Ustavni sud nadležan je za odlučivanje o »suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom«.

Poslije stupanja na snagu ZUP-a, Visoki upravni sud postao je nadležan za ocjenu zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje imaju javnu ovlast i pravnih osoba koje obavljaju javnu službu.

Ustavni sud je 5. ožujka 2012. donio rješenje broj: U-II-5157/2005 i dr. (»Narodne novine« broj 41/12.) u kojemu je odredio mjerila za razgraničenje »drugih propisa«, koji su u nadležnosti Ustavnog suda, od »općih akata« koji su u nadležnost Visokog upravnog suda.

U odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. (»Narodne novine« broj 63/13.) Ustavni sud izrazio je stajalište da se pod »drugim propisom« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava razumijeva eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt kojeg je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona ili radi provedbe drugog propisa više pravne snage, a koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja »drugog propisa« u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost. Naziv akta, u kojemu je propis sadržan, ne utječe na njegovu pravnu prirodu.

10. Visoki upravni sud provodi postupak ocjene zakonitosti općih akata na temelju sljedećih mjerodavnih odredbi ZUS-a, koje glase:

»Šesti dio

OCJENA ZAKONITOSTI OPĆIH AKATA

Pokretanje postupka

Članak 83.

(1) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osoba ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa. ...

(2) Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti ...

Sadržaj i predaja zahtjeva

Članak 84.

(...)

(2) Podnositelj zahtjeva iz članka 83. stavka 1. ovoga Zakona mora u zahtjevu učiniti vjerojatnim da je primjenom općeg akta povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes.

(...)«

»Odlučivanje o zakonitosti općeg akta

Članak 86.

(1) O zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud odlučuje na javnoj sjednici.

(...)

(3) Sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.

(4) Ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u ‘Narodnim novinama’.

Zahtjev za izmjenu pojedinačne odluke zbog ukidanja općeg akta

Članak 87.

Podnositelj zahtjeva iz članka 83. stavka 1. ovoga Zakona ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom javnopravnom tijelu za izmjenu pojedinačne odluke javnopravnog tijela kojom je povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes odgovarajućom primjenom odredaba o obnovi upravnog postupka u roku od tri mjeseca od dana objave presude u ‘Narodnim novinama’.«

11. Iz navedenih odredbi ZUS-a razvidno je da Visoki upravni sud može u dva slučaja odlučivati o zakonitosti općih akata:

– na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa i

– kada sam utvrdi da je određeni opći akt nezakonit (postupanje ex offo).

11.1. U prvom slučaju postupak ocjene zakonitosti nekog općeg akta provodi se radi zaštite prava ili pravnog interesa fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koje su zahtjev podnijele. Visoki upravni sud u takvom postupku posredno odlučuje o pojedinačnim pravima, obvezama i pravnim interesima te donosi presude i rješenja, dakle pojedinačne akte. Stoga se i protiv tih presuda i rješenja, nakon njihove pravomoćnosti, može podnijeti ustavna tužba.

U drugom slučaju cilj postupka jest (samo) zaštita objektivnog pravnog poretka. I u tom slučaju presude iz tog postupka se mogu osporavati ustavnom tužbom.

Ustavni sud utvrđuje da se podnošenjem ustavne tužbe, objektivni upravni spor vođen pred Visokim upravnim sudom transformira (postaje) u postupak za zaštitu ustavnih prava pred Ustavnim sudom.

11.2. Osim navedena dva slučaja, postoje i slučajevi u kojima Visoki upravni sud odlučuje u prijelaznom razdoblju, nakon što mu je Ustavni sud dostavio na nadležno postupanje prijedloge za ocjenu zakonitosti pojedinih općih akata koji (više) nisu u nadležnosti Ustavnog suda, nakon stupanja na snagu ZUS-a. Postupanje Visokog upravnog suda u tim slučajevima može se (uz određene posebnosti) poistovjetiti s postupanjem Visokog upravnog suda na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a.

Svaki od navedena tri slučaja imaju svoje specifičnosti o kojima ovisi i mogućnost podnošenja ustavne tužbe i aktivna legitimacija za podnošenje ustavne tužbe, o čemu se odlučuje u svakom pojedinom slučaju.

12. Drugo je pitanje, na koje valja odgovoriti u ovom ustavnosudskom postupku, tko je aktivno legitimiran za podnošenje ustavnih tužbi?

Aktivno legitimiran u takvom ustavnosudskom postupku koji se vodi na temelju članka 62. Ustavnog zakona jest pravna ili fizička osoba kojoj su izravno povrijeđena ustavna prava presudom ili rješenjem Visokog upravnog suda koje osporava. Drugim riječima, taj akt mora neposredno utjecati na njegova ustavna prava. Te će se okolnosti ispitivati u svakom pojedinom slučaju povodom podnesene ustavne tužbe.

12.1. Osim toga, presudom ili rješenjem Visokog upravnog suda, koje on donosi na temelju članka 83. ZUS-a, mogu biti povrijeđena i neka specifična prava pojedinih donositelja općih akata. Tako primjerice, jedinici lokalne samouprave može biti ograničena ili narušena njihova Ustavom zajamčena samoupravna pozicija (članci 128. do 131. Ustava, v. rješenje Ustavnog suda broj: U-III-462/2010 od 10. rujna 2013., »Narodne novine« broj 120/13.), dok pojedinim visokoškolskim ustanovama može biti ograničena njihova Ustavom zajamčena autonomija iz članka 67. Ustava. Isto tako, pojedinim vjerskim zajednicama mogu biti ugrožena ustavna prava iz članka 15. Ustava, a političkim strankama prava na političko djelovanje.

Slijedom navedenog, donositelji općih akata pod navedenim su pretpostavkama ovlašteni podnijeti ustavnu tužbu, ali samo ako se njome traži zaštita protiv neustavnih zahvata u njihovo ustavno pravo (primjerice na lokalnu samoupravu, na autonomiju sveučilišta ili na slobodu vjeroispovijesti). Samo se u tom slučaju, dakle, donositeljima općih akata priznaje svojstvo nositelja ustavnih prava, a ne obveznika njihove zaštite.

2) Dopuštenost ustavnih tužbi u konkretnom slučaju

13. U konkretnom slučaju ustavnu tužbu je podnio donositelj općeg akta – Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

Prije svega, Ustavni sud ističe da je presuda u predmetu broj: U-III-4035/2013 donesena u prijelaznom razdoblju, nakon što je Visoki upravni sud postao nadležan za donošenje odluka u postupcima za ocjenu zakonitosti općih akata, a taj mu je predmet dostavljen na nadležno postupanje rješenjem Ustavnog suda.

U predmetu broj: U-III-2272/2015 presuda Visokog upravnog suda donesena je po službenoj dužnosti na temelju članka 83. stavka 2. ZUS-a.

Dakle, u oba slučaja Visoki upravni sud nije postupao na temelju članka 83. stavka 1. ZUS-a, te u oba predmeta ne postoji pojedinačna odluka javnopravnog tijela kojom bi nečije pravo ili pravni interes bili povrijeđeni. O tim je okolnostima Ustavni sud posebno vodio računa kod razmatranja ustavnih tužbi u ovom postupku.

13.1. U upravnosudskom postupku predmet osporavanja bili su PUPIZMF/07 i PUPIZMF/13 koji su doneseni na temelju članka 93. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (»Narodne novine« broj 123/03., 198/03., 105/04., 174/04., 2/07. i 45/09.; u daljnjem tekstu: ZoZDVO) i članka 81. stavka 1. Statuta Sveučilišta u Zagrebu.

Članak 93. ZoZDVO-a glasi:

»Uvjeti za izbor u znanstveno-nastavna zvanja

Članak 93.

(1) U znanstveno-nastavno zvanje može biti izabrana osoba koja je upisana u Upisnik znanstvenika iz članka 23. ovoga Zakona sa znanstvenim zvanjem stečenim u odgovarajućem polju, ili koja ispunjava uvjete za stjecanje toga znanstvenog zvanja i uvjete u pogledu obrazovnoga, nastavnog i stručnog rada koje propisuje Rektorski zbor, ako ima potrebne psihofizičke osobine kao i druge uvjete propisane statutom sveučilišta. Znanstveno-nastavna zvanja upisuju se u upisnik iz članka 23. ovoga Zakona.

(2) Pristupnik može biti izabran u znanstveno-nastavno zvanje ako ispunjava uvjete za izbor u odgovarajuće znanstveno zvanje kako slijedi:

– docenta: znanstveni suradnik, viši znanstveni suradnik ili znanstveni savjetnik,

– izvanrednog profesora: viši znanstveni suradnik ili znanstveni savjetnik,

– redovitog profesora: znanstveni savjetnik,

– redovitog profesora u trajnom zvanju: znanstveni savjetnik u trajnom zvanju.

(3) Uvjeti Rektorskog zbora iz stavka 1. ovoga članka objavljuju se u ‘Narodnim novinama’. Način provjere ispunjavanja tih uvjeta te psihofizičkih osobina propisuje se statutom ili drugim općim aktom sveučilišta.

(4) Ako je izbor u zvanje redovitog profesora izvršen u nekoj od sastavnica sveučilišta, senat sveučilišta na kojemu je pokrenut postupak izbora potvrđuje izbor.«

Članak 81. stavak 1. Statuta Sveučilišta u Zagrebu, u mjerodavnom dijelu, glasi:

»Članak 81.

(1) Opći uvjeti za izbor u znanstvena, znanstveno-nastavna ... nastavna i suradnička zvanja utvrđeni su Zakonom, te uvjetima koje propisuje Nacionalno vijeće za znanost i Rektorski zbor. Sveučilište i njegove sastavnice općim aktom propisat će posebne uvjete (znanstvene, umjetničke, nastavne, stručne, psihofizičke i druge) za izbor u određena zvanja.

(...)«

14. Predmet uređenja PUPIZMF-a/07 i PUPIZMF-a/13 su posebni uvjeti za izbor u znanstvena i nastavna zvanja na Medicinskom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu. Kod donošenja tih propisa podnositelj je postupao na temelju prenesene javne ovlasti koja proizlazi iz ZoZDVO-a i Statuta Sveučilišta u Zagrebu. Stoga je riječ o općim propisima u smislu određenja kakvo je Ustavni sud dao u odluci broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. (vidi točku 5. obrazloženja ove odluke).

14.1. U konkretnom slučaju, ustavnu tužbu podnio je Medicinski fakultet Sveučilišta u Zagrebu u povodu sudskih odluka redovnog suda koje su donesene u upravnosudskom postupku i kojima su opći akti podnositelja utvrđeni nesuglasnima zakonu jer nije poštovan postupak njihovog donošenja.

Razmatrajući navode ustavne tužbe, a posebno imajući u vidu sadržaj osporenih presuda Visokog upravnog suda, ocjena je Ustavnog suda da u konkretnom slučaju nije riječ o ustavnoj tužbi zbog povrede ustavnog prava podnositelja na autonomiju sveučilišta. Naime, sudske odluke protiv kojih su podnesene ustavne tužbe nisu usmjerene narušavanju ili ograničavanju ustavnog prava podnositelja. Podnositelj je svoje pravo na autonomiju sveučilišta ostvario donošenjem PUPIZMF-a/07 i PUPIZMF-a/13. Međutim, podnositelj je, što pokazuju okolnosti konkretnog slučaja, pri donošenju tih općih akata povrijedio postupak donošenja tih propisa jer, po ocjeni Visokog upravnog suda, »navedeni Pravilnik nije mogao stupiti na pravnu snagu bez suglasnosti Senata Sveučilišta«.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da podnositelj u okolnostima konkretnog slučaja i polazeći od navoda ustavnih tužbi, ne može biti nositelj ustavnih prava pa stoga nije ovlašten za podnošenje ustavne tužbe.

15. Mjerodavni dio članka 72. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 72.

Ustavni sud će rješenjem odbaciti ustavnu tužbu: ako ... je ustavna tužba nedopuštena. Tužba je nedopuštena: ... ako je ustavnu tužbu podnijela pravna osoba koja ne može biti nositelj ustavnih prava.«

S obzirom da je ustavna tužba u konkretnom slučaju nedopuštena, na temelju članka 72. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

16. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-4035/2013
U-III-2272/2015

Zagreb, 26. siječnja 2016.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednice
dr. sc. Snježana Bagić, v. r.

17 24.02.2016 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4035/2013 i dr. od 26. siječnja 2016.

17 24.02.2016 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-4035/2013 i dr. od 26. siječnja 2016.