### NN 105/2020 (25.9.2020.), Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-515/18-12 od 17. srpnja 2020.

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1972

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatski Telekom d.d. iz Z., kojeg zastupa opunomoćenik M. B., odvjetnik u Odvjetničkom društvu B., D. & Partneri, Z., protiv tuženika Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada B., B., koju zastupa opunomoćenik D. Š., odvjetnik iz Z., radi utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, na sjednici vijeća održanoj 17. srpnja 2020.

presudio je

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, klasa: UP/I-344-03/16-11/263, urbroj: 376-10-18-20 od 14. studenoga 2018.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog spora.

III. Nalaže se tužitelju da zainteresiranoj osobi naknadi troškove spora u iznosu od 3.125,00 kn u roku od 60 dana od dana primitka ove presude.

IV. Ova će se presuda objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

Osporenim rješenjem tuženika, donesenim povodom zahtjeva zainteresirane osobe, utvrđuje se da je tužitelj infrastrukturni operator i ima pravo puta na nekretninama koje se na dan donošenja ovog rješenja nalaze u vlasništvu/suvlasništvu zainteresirane osobe prema evidenciji Općinskog suda u P1.-P2., Zemljišnoknjižnog odjela B., dostupnoj na Zajedničkom informacijskom sustavu zemljišnih knjiga i katastra – javnoj aplikaciji, te na nerazvrstanim cestama na području zainteresirane osobe, kao i na nekretninama u vlasništvu iste, navedenim u potvrdama I. županije, Grada B., Upravnog odjela za komunalne djelatnosti, sve od 7. rujna 2018. i uvjerenju I. županije, Upravnog odjela za decentralizaciju, lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, prostorno uređenje i gradnju, Odsjeka za prostorno uređenje i gradnju B. od 8. ožujka 2017., koje isprave su označene sastavnim dijelom tog rješenja, a na kojim nekretninama tužitelj ima izgrađenu elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu (dalje: EKI) prema podacima o EKI navedenim u Elaboratu za pravo puta 2016-16-0339-004-001 od 20. prosinca 2016. (dalje: Elaborat), a koje nekretnine koristi za pristup, postavljanje, korištenje, popravljanje i održavanje svoje EKI. Ujedno je utvrđeno da zainteresirana osoba ima pravo na godišnju naknadu za pravo puta za nekretnine iz ovog rješenja od 7. ožujka 2017. odnosno od dana uknjižbe prava vlasništva/suvlasništva na opisanim nekretninama u korist zainteresirane osobe ukoliko je ista nastupila nakon 7. ožujka 2017., te se tužitelj obvezuje napraviti obračun godišnje naknade za pravo puta temeljem parametara iz ovog rješenja i obračun sa svim podacima koji su primijenjeni dostaviti tuženiku i zainteresiranoj osobi, sve uz daljnje uvjete/obveze utvrđene tim rješenjem.

Tužitelj je protiv osporenog rješenja podnio tužbu zbog bitne povrede pravila postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. U bitnom, ističe kako je tuženik pogrešno zaključio da ugovor o osnivanju prava služnosti na javnim površinama, sklopljen između zainteresirane osobe i tužitelja 21. prosinca 2010. (dalje: ugovor), više ne proizvodi pravne učinke te je time pogrešno riješio prethodno pitanje s posljedicom da je zbog toga pogrešno primijenio odredbe članka 2. stavka 1. točke 21. Zakona o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine«, broj: 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – dalje u tekstu: ZEK) i članka 8. stavka 4. Pravilnika o potvrdi i naknadi za pravo puta (»Narodne novine«, broj: 152/11., 151/14. i 95/17. – dalje u tekstu: Pravilnik). Pritom osporava da je ugovor prestao otkazom zainteresirane osobe od 24. veljače 2017, te se poziva na odredbu članka 45. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj: 47/09.), kojom je regulirano prethodno pitanje, smatrajući da je tuženik propustio raspraviti pravnu prirodu ugovora vezano za okolnost radi li se o ugovoru koji može prestati otkazom. Nastavno u tužbi opširnim razlozima obrazlaže neosnovanost otkaza, navodeći da otkaz nije proizveo pravni učinak prestanka ugovora, pri čemu se poziva na relevantne odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i Zakona o obveznim odnosima kojima je regulirana služnost, pored ostalog, iznoseći da se pravo služnosti ne može otkazati, da sama svrha uspostavljenog odnosa ne dopušta jednostrani otkaz ugovora, da zainteresirana osoba ne želi učinke koji nastaju kao posljedica prestanka ugovora te da izostanak upisa u zemljišnu knjigu ne mijenja pravni karakter ugovora. Služnost je zasnovana na rok koji je odrediv pa samim time ugovor ne može prestati pozivanjem na odredbu iz članka 212. Zakona o obveznim odnosima, zaključujući da, u ovoj pravnoj stvari, davanje služnosti na neodređeno vrijeme pretpostavlja da predmetnu obvezu zainteresirana osoba mora ispunjavati sve dok ne nastupe okolnosti koje bi označile da je predmetna služnost izgubila svoju razumnu svrhu tj. sve dok ne nastupi završni rok/raskidni uvjet koji bi označio prestanak razumne svrhe radi koje je služnost zasnovana. S obzirom da je u ovoj pravnoj stvari nesporno da je predmetni EKI i dalje u funkciji radi koje je izgrađen, to razumna svrha radi koje je predmetni ugovor sklopljen i dalje postoji. Ističe da zainteresirana osoba pogrešno tumači odredbu članka 4. stavka 1. predmetnog ugovora, a zbog kojeg je, pogrešno i protivno ugovoru, izjavljen otkaz, koji kao takav predstavlja povredu ugovora. U svrhu opravdanja iznesenih stavova u tužbi, tužitelj prilaže pravno mišljenje dr.sc. H. E. u kojem je obrađeno pitanje pravne prirode i valjanost otkaza ugovora o služnosti kojeg je tužitelj sklopio sa Županijskom upravom za ceste Z. županije, te dostavlja presudu Županijskog suda u Zagrebu, broj: Gž-4702/2018, koja se odnosi na postupak po tužbi za iseljenje, iako je sklopljen ugovor o služnosti – plodouživanju te se, stoga, na odgovarajući način ista može primijeniti i u ovom predmetu. Na kraju, tužitelj izričito predlaže ovom Sudu održavanje rasprave te, zbog svega navedenog, traži da ovaj Sud utvrdi neosnovanim otkaz ugovora od 21. prosinca 2010. i utvrdi da je taj ugovor na snazi te, slijedom toga, poništi osporeno rješenje i odbije zahtjev za utvrđivanjem plaćanja naknade na ime prava puta, podredno, prekine postupak dok Visoki trgovački sud Republike Hrvatske pravomoćno ne odluči o tom prethodnom pitanju. Ujedno podnosi prijedlog za odgodu izvršenja i za sklapanje nagodbe pred ovim Sudom radi mirnog rješavanja ovog spora, uz naknadu iskazanog troška za sastav tužbe.

Tuženik, u odgovoru na tužbu, smatra tužbene navode neosnovanim, pri čemu ističe da je u postupku u kojem je doneseno osporeno rješenje uzeto u obzir pravno shvaćanje Visokog upravnog suda iz presuda, poslovni broj: UsII-351/17 i UsII-130/17, a u kojima je izraženo da prije nego je ugovor o služnosti tužitelja i zainteresirane osobe raskinut, nema mjesta ove odnose u istoj pravnoj stvari rješavati donošenjem rješenja od strane tuženika. Naime, tuženik je osporenim rješenjem odredio da naknada za pravo puta teče tek od dana kada je ugovor među strankama prestao, a to je nastupanjem otkaza kojeg je zainteresirana osoba izjavila tužitelju, koji stav je Visoki upravni sud potvrdio u svojoj presudi, posl. broj: UsII-242/18. Ističe da je u osporenom rješenju obrazložio da je zainteresirana osoba otkazala ugovor o osnivanju prava služnosti na javnim površinama, sklopljen 21. prosinca 2010., i to izjavom o otkazu ugovora od 24. veljače 2017., koja je uručena tužitelju 27. veljače 2017., slijedom čega se zainteresirana osoba ne smatra vezanom ugovorom od 7. ožujka 2017. Iznoseći i druge razloge, koje je već naveo u osporenom rješenju, tuženik smatra da tužitelj tijekom postupka nije osporio predmetni otkaz te da su tužbeni navodi kako ugovor nije prestao otkazom neosnovani, radi čega predlaže ovom Sudu tužbeni zahtjev odbiti.

Zainteresirana osoba, u odgovoru na tužbu, tužbeni zahtjev tužitelja smatra neosnovanim, a što nastavno obrazlaže opširnim razlozima, pri čemu se poziva i na ovosudne presude, poslovni broj: UsII-242/18 od 5. prosinca 2018. i broj: UsII-156/17 od 7. rujna 2017., iz kojih proizlazi da izjava o otkazu ugovora predstavlja dokaz o nepostojanju drugog prava na nekretnini u smislu zapreke za utvrđivanje naknade o pravu puta, odnosno da je tuženik ovlašten ispitati je li takav ugovor na snazi i u odnosu na koje nekretnine. U odnosu na navode glede ugovora, ističe da ugovor kojim se osniva služnost može prestati prije nego prestane pravo služnosti čije je osnivanje predmet tog ugovora, a to zbog toga što načini prestanka ugovora (obveza) određeni Zakonom o obveznim odnosima ne mogu ovisiti o načinu prestanka stvarnih prava (pravo služnosti), kako je to istaknuto u presudi Trgovačkog suda u Zagrebu, broj: P-1730/17 od 23. ožujka 2018. U vezi uknjižbe prava služnosti u zemljišnoj knjizi napominje da otkazom ugovora prestaje samo obveza tužitelju plaćati naknadu za služnost, a ne prestaje mu i samo pravo služnosti, koje će prestati tek brisanjem tog prava u zemljišnoj knjizi, ako je ono u zemljišnoj knjizi upisano, što ovdje nije slučaj. Zbog otkaza ugovora o pravu služnosti, tužitelj više nije u obvezi plaćati ugovorenu naknadu, ali ima obvezu plaćati naknadu za pravo puta, koja se sada temelji na drugom pravnom osnovu (osporenom rješenju). Osvrće se i na presudu ovoga Suda, posl.broj: UsII-351/17, u skladu s kojom je tuženik i postupio, jer je zauzeo stav da se o pravima i obvezama infrastrukturnog operatora koji ima sklopljen ugovor o korištenju nekretnina ne može odlučiti za razdoblje dok taj ugovor nije prestao, radi čega je u konkretnom slučaju utvrdio da zainteresirana osoba ima pravo na naknadu za pravo puta najranije od 7. ožujka 2017., kada je ugovor o pravu služnosti prestao (nastupanjem učinka izjave o otkazu). Također dodaje da tužitelj tužbenim navodima ne osporava vlasništvo zainteresirane osobe na nekretninama na kojima je izgrađena EKI za koju je tužitelj utvrđen infrastrukturnim operatorom te je, stoga, u obvezi zainteresiranoj osobi za tu infrastrukturu plaćati naknadu za pravo puta. Navodeći opširno i druge razloge zbog kojih smatra da je osporeno rješenje na zakonu utemeljeno, zainteresirana osoba predlaže ovom Sudu tužbeni zahtjev odbiti, uz naknadu iskazanog troška za sastav odgovora na tužbu, uvećanog za PDV, u ukupnom iznosu od 3.125,00 kn.

Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj: 20/10., 143/12., 152/14. i 29/17.), odgovori na tužbu tuženika i zainteresirane osobe dostavljeni su tužitelju, koji se na iste očitovao podneskom zaprimljenim u ovom Sudu 5. veljače 2019., u kojem iznosi dodatne razloge zbog kojih smatra da se predmetni ugovor ne može otkazati te da isti i dalje obvezuje ugovorne strane, o čemu tuženik nije vodio računa, pa predlaže ovom Sudu da navedene propuste tuženika ispravi, uz naknadu troška za sastav podneska u iznosu od 3.125,00 kn.

Zainteresirana osoba je naknadno tijekom spora dostavila podnesak od 12. ožujka 2019., uz koji je priložila niz ovosudnih presuda koje ukazuju na neosnovanost prigovora i prijedloga tužitelja, dok je podnescima od 16. prosinca 2019. i 17. travnja 2020., zatražila požurenje rješavanja predmetnog spora.

Tužitelj je tijekom predmetnog spora ovom Sudu dostavio podnesak od 17. prosinca 2019., uz koji je priložena pravomoćna presuda Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske od 20. studenoga 2019., prema kojoj je otkaz ugovora o osnivanju prava služnosti, sklopljen između tužitelja i Grada V., neosnovan i bez pravnog učinka, kao i podnesak od 29. travnja 2020. (u podnesku pogrešno navedena godina 2019.), uz koji je priložena presuda Općinskog suda u Dubrovniku od 12. ožujka 2020., prema kojoj su otkazi ugovora o osnivanju prava služnosti, sklopljeni između tužitelja i Županijske uprave za ceste D.-n. županije, neosnovani i bez pravnog učinka. Ujedno potražuje naknadu troška u iskazanim iznosima za sastav navedenih podnesaka.

Tužbeni zahtjev nije osnovan.

Odlučujući o zakonitosti osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon na štetu tužitelja, pri čemu je za svoju odluku dao valjane, argumentirano obrazložene razloge, utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

Naime, osporeno rješenje tuženika doneseno je u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i utvrđivanja visine naknade za pravo puta, koji postupak se vodio na zahtjev zainteresirane osobe, temeljem odredbe članka 28. stavka 6. ZEK-a te odredbe članka 6. i članka 7. stavaka 1., 2., 3. i 4. Pravilnika.

Odredbom članka 28. stavka 6. ZEK-a propisano je da upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine može od tuženika tražiti utvrđivanje infrastrukturnog operatora za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu koja je izgrađena na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ZEK-a te utvrđivanje količine i vrste takve infrastrukture i visine naknade za pravo puta, dakle, iz navedene odredbe slijedi kako je zahtjev ovlašten podnijeti upravitelj općeg dobra ili vlasnik nekretnine, što znači da činjenice u pogledu vlasništva nekretnine/upravitelja općeg dobra u upravnom postupku moraju biti pravilno i potpuno utvrđene odgovarajućim dokaznim sredstvima propisanim Zakonom o općem upravnom postupku.

Rješenjem tuženika utvrđena je naknada za pravo puta na opisanim nekretninama u vlasništvu ili pod upravom zainteresirane osobe, za EKI koju je izgradio i koristi tužitelj, što tužitelj tužbom niti ne osporava, već iznosi prigovore glede valjanosti i pravne kvalifikacije otkaza ugovora o osnivanju prava služnosti sklopljenog sa zainteresiranom osobom 21. prosinca 2010., smatrajući da se predmetni ugovor ne može otkazati te da isti i dalje traje, a što predstavlja zapreku za donošenje rješenja kojim se tužitelju nalaže plaćanje naknade za pravo puta.

Pritom tužitelj, pored ostalog, upire na odredbu članka 8. stavka 4. Pravilnika, prema kojoj obveza plaćanja naknade za pravo puta prestaje ako na nekretnini postoji koje drugo pravo temeljem kojeg infrastrukturni operator plaća naknadu za korištenje općeg dobra ili nekretnine.

Sud, međutim, nalazi da je, suprotno tužbenim navodima, u postupku utvrđivanja infrastrukturnog operatora i visine naknade za pravo puta, izjava zainteresirane osobe o otkazu ugovora dostatan dokaz koji omogućava provođenje postupka iz članka 28. stavka 6. ZEK-a, te kojim se dokazuje nepostojanje drugog prava na opisanim nekretninama kakvog ima u vidu članak 8. stavak 4. Pravilnika. Kod toga se napominje da je osnovanost stajališta tuženika vezanih za izjavu o otkazu ugovora (koja je nesporno postojala u trenutku donošenja osporenog rješenja), ovaj Sud potvrdio već u više svojih presuda (primjerice presude, broj: UsII-408/18, UsII-222/19, UsII-347/19 i dr.), a koje su dostavljene i tužitelju.

S obzirom na navedeno, u konkretnom slučaju ne radi se o postupku u smislu odredbe članka 8. stavka 4. Pravilnika, niti se osporeno rješenje temelji na toj odredbi, radi čega ocjena valjanosti otkaza ugovora o osnivanju prava služnosti nema značenje prethodnog pitanja, u smislu odredbe članka 55. Zakona o općem upravnom postupku, bez rješavanja kojeg ne bi bilo moguće riješiti predmetnu upravnu stvar. Posljedično tomu, nije pravno odlučno niti pozivanje na presude drugih sudova u vezi otkaza ugovora, a na koje tužitelj upire u tužbi i naknadno dostavljenim podnescima.

Kako je, dakle, osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koji je za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge, obrazložene u smislu članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, to ovaj Sud nije našao osnove osporeno rješenje ocijeniti nezakonitim. Ovo osobito imajući u vidu da tužitelj pravilnost osporenog rješenja pobija ukazujući na iste činjenice i dokaze na kojima je rješenje tuženika utemeljeno, ali ih drukčije tumači, dajući u stvari svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku te svoju interpretaciju primijenjenog materijalnog prava, što nije od utjecaja na drukčije rješenje ove stvari.

Iz navedenih razloga, Sud nije ocijenio potrebnim održati raspravu u predmetnom upravnom sporu. Naime, Sud je tijekom ovog spora tužitelju dostavio odgovore na tužbu koje su dali tuženik i zainteresirana osoba, čime mu je omogućio očitovanje na navode tuženika i zainteresirane osobe, nakon čega je, razmatrajući sve podneske zaprimljene od stranaka tijekom predmetnog upravnog spora, zaključio kako tužitelj svojim tužbenim navodima osporava samo primjenu prava, zbog čega je, u smislu ovlaštenja iz članka 36. točke 4. Zakona o upravnim sporovima, predmetni spor riješio bez rasprave.

Na kraju, a u odnosu na zahtjeve tužitelja i zainteresirane osobe za naknadu iskazanog troška predmetnog upravnog spora, ističe se da tužitelj nije uspio s tužbom u ovom sporu, radi čega mu, sukladno članku 79. stavku 4. Zakona o upravnim sporovima, ne pripada pravo na naknadu zatraženih troškova, dok troškove zastupanja zainteresirane osobe po odvjetniku, koji se sastoje od troška sastava odgovora na tužbu uvećanog za PDV, Sud nalazi opravdanim izdacima na koje zainteresirana osoba ima pravo sukladno Tbr. 23. točki 1. alineji 2., u vezi Tbr. 42. i Tbr. 50. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (»Narodne novine«, broj 142/12., 103/14., 118/14. i 107/15.), a ostvaruje ih na teret protivne stranke, ovdje tužitelja, koji je spor izgubio.

Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 57. stavka 1. i članka 79. stavka 6. Zakona o upravnim sporovima, odlučiti kao u točkama I., II. i III. izreke ove presude.

Odluka o objavi presude (točka IV. izreke) utemeljena je na odredbi članka 14. stavka 8. ZEK-a.

Poslovni broj: UsII-515/18-12
 Zagreb, 17. srpnja 2020.

Predsjednica vijeća
 Evelina Čolović Tomić, v. r.